Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2239/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 2, art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 21/13 w sprawie ze skargi J. K. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

II OSK 2239/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. B. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne, na terenie działki nr [...], obręb [...], ul. [...].

Organ I instancji, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, stwierdzając, że nie spełnia ono wymogu kontynuacji funkcji, wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 712 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p. Organ wskazał, że działka nr [...] jest położona przy ul. [...] będącej drogą publiczną, w obrębie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami, usytuowanej wzdłuż tej ulicy. Do ul. [...], w pobliżu ww. działki, dochodzi ul. [...], stanowiąca drogę gminną, przy której znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynki w analizowanym obszarze nie przekraczają III kondygnacji nadziemnych, zabudowę charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Obszar ten z uwagi na walory architektoniczne zabudowy w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] został objęty strefą "B" ochrony konserwatorskiej - "[...]". Przedmiotowa działka jest z kolei zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze, posiadającym dwa lokale mieszkalne i jeden lokal mieszkalno-usługowy (studio fryzjerskie) oraz budynkiem gospodarczym zlokalizowanym w głębi działki. Dostępne z ul. [...] działki sąsiednie są również zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnym z usługami i położonymi w głębi działek budynkami gospodarczymi. Organ stwierdził, iż planowana zmiana sposobu użytkowania na cele mieszkalne części budynku gospodarczego na działce nr [...] wprowadzi nową funkcję, tj. funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co zburzy ład przestrzenny, zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nowa funkcja ma inne wymogi, co może generować konflikt z funkcją obecną tego terenu. Stwierdził także, że obecne zagospodarowanie działki tworzy funkcjonalną całość urbanistyczną, a planowana zmiana zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami ani nie jest jej uzupełnieniem. Organ dodał, iż pozostali współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrażają zgody na wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania części wspólnego budynku gospodarczego, a zastrzeżenia te zgłosili w toku prowadzonego postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 kpa, decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

Kolegium uznało, że urządzenie lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku nie zmienia sposobu zagospodarowania działki i pozostaje w zgodzie z dotychczasowym sposobem użytkowania istniejącego budynku wielorodzinnego, co tym samym spełnia wskazany w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji. Stanowisko organu I instancji jest tym bardziej nietrafne, że może prowadzić do uznania, że w przedmiotowym przypadku nie jest możliwe urządzenie jednego lokalu mieszkalnego, jako elementu zabudowy jednorodzinnej, ale można urządzić np. trzy lokale mieszkalne, bowiem będzie to zgodne z istniejącą funkcją terenu - zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Uzasadniając zaś bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego organ II instancji wyjaśnił, że zmiana ta nie wiąże się z wykonaniem robót budowlanych, a wykonane samowolnie roboty budowlane związane z przebudową tego budynku zostały sanowane decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium wskazało, że w myśl art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. i K. S. podniosły, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa, a w szczególności z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, które wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy przed zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu, polegającego na przebudowie istniejącego garażu na mieszkanie. Wskazały, że nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja stanowi współwłasność i wobec tego wymagana jest pisemna zgoda współwłaścicieli do prowadzenia przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zmiana użytkowania obiektu wprowadziła nieład na wspólnej posesji, bowiem inwestorka przechowuje obecnie sprzęt na wspólnych częściach nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe, nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją i nie spowoduje zaburzenia ładu przestrzennego. Nie godzi ona w istniejący stan rzeczy, bowiem zachowany pozostaje charakter istniejącej już zabudowy. Urządzenie lokalu mieszkalnego w istniejącym budynku nie zmienia sposobu zagospodarowania działki i pozostaje w zgodzie z dotychczasowym sposobem użytkowania istniejącego budynku wielorodzinnego, a zatem kontynuuje funkcję zabudowy. Realizacja kontynuacji funkcji zabudowy nie polega bowiem na możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czyli tak jak wskazał organ I instancji – wyłącznie wielorodzinnych. Przyjęcie takiej interpretacji stanowiłoby zawężenie zakresu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i jednocześnie ograniczałoby zasadę wolności zagospodarowania terenu. Tymczasem zapewnienie kontynuacji funkcji ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczanie powstającej inwestycji. Tym samym uznać należało, że inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji umorzenie postępowania w sprawie z wniosku B. K. o ustalenie warunków zabudowy jest prawidłowe. Organ dokonał właściwej wykładni przepisów u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1. Stosownie do art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. warunków zabudowy nie ustala się dla tych robót budowlanych, niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania, a powodujących zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, należy przyjąć, że decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych.

W sprawie planowanej przez B. K. zmiany sposobu użytkowania obiektu, zmiana ta nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Brak było zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy terenu. Wprawdzie w przedmiotowym obiekcie dokonane zostały samowolnie roboty budowlane, co odnotowano w skardze, jednakże decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2011 r. zostały uznane za prawidłowe i nienaruszające przepisów prawa. W związku z tym, nie nałożono na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tym samym przeprowadzone roboty zostały zalegalizowane, a decyzja o tym rozstrzygająca została przesłana stronom postępowania, w tym skarżącym, co wynika z jej treści. Z akt sprawy i wyjaśnień organu odwoławczego wynika także, że ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nie była kwestionowana przez strony postępowania i stała się ostateczna. Wniosek o zmianę warunków zabudowy został natomiast złożony w dniu [...] września 2011 r., a zatem po wydaniu przedmiotowej decyzji. Na etapie złożenia wniosku o zmianę sposobu użytkowania lokalu, zmiana ta nie wymagała więc przeprowadzenia robót budowlanych. Postępowanie organu nadzoru budowlanego było odrębnym postępowaniem prowadzonym w ramach kontroli legalności robót budowlanych. W związku z powyższym za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarżących, iż decyzja Kolegium jest niezgodna z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Do postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, nie miał bowiem zastosowania przywołany przepis, lecz przepisy u.p.z.p.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania organu I instancji na zasadzie art. 105 kpa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie oraz błędną wykładnię i uznanie, że dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zmianie sposobu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji uznanie, że bez wydania takiej decyzji może zostać zmieniony sposób użytkowania przedmiotowego budynku;

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że dokonana zmiana w sposobie użytkowania przedmiotowego budynku poprzez stworzenie w nim lokalu mieszkalnego nie narusza ładu przestrzennego i nie zmienia charakteru istniejącej zabudowy, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem teren ten jest objęty nadzorem konserwatorskim. Z brzmienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wprost wynika, że zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga w przypadku braku planu miejscowego ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Sąd I instancji nie zastosował normy zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., uznając, że skoro prace remontowe prowadzące do zmiany sposobu użytkowania budynku zostały sanowane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., to zmiana sposobu użytkowania budynku nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w ocenie skarżącej kasacyjnie, zmiany konstrukcyjne dokonane w budynku prowadzą do zaburzenia ładu przestrzennego panującego w "dzielnicy malarzy" oraz z funkcją zabudowy, przyjętą dla terenu, zatem wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego, które należy uznać za uzasadnione.

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2012 r., uchylająca - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele mieszkalne wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić będzie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, że ustawodawca nie wymienił w sposób enumeratywny wszystkich sytuacji, które powodują zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. W konsekwencji każdorazowo na tle konkretnych okoliczności faktycznych podlegać będzie ocenie, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że w judykaturze ukształtował się pogląd, że za zmianę sposobu użytkowania uznaje się nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, ale również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06 czy z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z gospodarczego na mieszkalny stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, podlegającą zgłoszeniu do organu architektoniczno-budowlanego, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie można przy tym tracić z pola widzenia treści art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, którym ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dołączenia do zgłoszenia m.in. zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co godne podkreślenia treść art. 71 ustawy Prawo budowlane nie daje podstawy do przyjęcia, że obowiązek dołączenia zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym bądź ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy został w jakikolwiek sposób uzależniony od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wiąże się z przeprowadzeniem robót budowlanych. W takim kierunku powinna zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podążać wykładnia przepisów u.p.z.p.

I tak, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika bezspornie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten odsyła przy tym do art. 50 ust. 2 u.p.z.p., nakazując jego odpowiednie stosowanie. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunkach zabudowy) roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jako że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu bądź jego części, niezależnie od tego, czy zmiana ta wiąże się z wykonaniem robót budowlanych i jakiego rodzaju są to roboty, tj. czy wymagają pozwolenia na budowę czy też nie.

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania części budynku, która nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Jeśli zaś idzie o zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to przypomnienia wymaga, że przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawierają przesłanki wydania pozytywnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, których spełnienie jest badane w toku postępowania. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało zaskarżoną decyzją, że zamierzenie w postaci zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego nie wymaga uzyskania takiej decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., co czyni postępowanie bezprzedmiotowym, nie było uprawnione do jednoczesnego dokonywania oceny wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jako że przesłanki te winny zostać poddane analizie przy ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, zarzuty w tym zakresie należy uznać za przedwczesne. Wyjaśnienia natomiast w tym miejscu wymaga, że nawet w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie wymagałoby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie zasługuje na akceptację umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak już wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2013 r., II OSK 5/12 strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia (co do istoty) sprawy, stanowiącej przedmiot postępowania, natomiast umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie administracyjne podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ze względu na ustrojową zasadę - prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, który przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy rozpoznać merytorycznie poprzez ustalenie żądanych warunków lub odmowę ich ustalenia w drodze decyzji administracyjnej.

Reasumując, trafność zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wywołać musi skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał przy tym za zasadne uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., również zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które ponownie rozpatrując sprawę zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o wynagrodzeniu za udzieloną pomoc prawną dla ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżących kasacyjnie, bowiem należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.