Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 351/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku o garaż wraz z tarasem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] nr [...] III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1- ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane /jednolity tekst Dz. U. z 2013r, poz. 1409 ze zmianami/ oraz art. 123 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul B. we W. o garaż wraz z tarasem od strony frontowej nieruchomości, od strony ul. B. we W., oraz nałożył na J.K., inwestora robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. B. we W. od strony frontowej nieruchomości, od strony ul. B. we W., a jednocześnie właściciela budynku przy ul. B. we W. – obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego - w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, wymienionych dokumentów (oryginałów): zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi waz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 lipca 2015 roku w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego).

Na uzasadnienie organ wskazał, że dnia 6 lutego 2015 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęło pismo dotyczące rozbudowy budynku przy ul. B. we W., m. in. poprzez wykonanie garażu oraz lukarn budynku. Na podstawie pozyskanych akt archiwalnych dotyczących w/w nieruchomości ustalono, że decyzją Wydziału Urbanistyki nr [...] z dnia [...] roku udzielono D. K. pozwolenia na adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne w budynku jednorodzinnym szeregowym przy ul. B. we W. Nie wynikało z niej uprawnienie do rozbudowy budynku przy ul. B. o garaż. Do pisma M. G. z dnia 17 marca 2015 roku załączono wyjaśnienia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, z których wynika, że rozpoczęto i zakończono rozbudowę przedmiotowego budynku na początku lat 90-tych ub. wieku, forma lukarn nie uległa zmianie, a ok. 2010 roku wykonano roboty w obrębie elewacji - docieplenie oraz roboty malarskie.

Pismem z dnia 3 czerwca 2015 roku zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych przy ul. B. we W. oraz o terminie przeprowadzenia oględzin w sprawie. W toku oględzin przeprowadzonych dnia 14 lipca 2015 roku przez pracowników organu stwierdzono, że przy ul. B. we W. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej, wykonany w technologii tradycyjnej murowanej. Budynek posiada trzy kondygnacje, w tym kondygnację w obrębie poddasza, a ponadto poziom nad tą kondygnacją w obrębie poddasza (...zapisy protokołu oględzin, dotyczące poddasza pominięto, z uwagi na wyłączenie sprawy poddasza do odrębnego postępowania- przyp. sądu). Od strony ulicy B., od strony nieruchomości nr [...] istnieje garaż, na którego stropodachu wykonano taras - ułożono płytki oraz wykonano balustradę, na taras prowadzą stopnie z poziomu terenu. Wysokość od poziomu terenu do górnej powierzchni tarasu to 1,12 m, wymiary tarasu to ok. 3,8m x 6,0 m, wysokość balustrady - 1,0 m. Garaż posiada wewnątrz wymiary 5,32m x 3,08m, wysokość 2,42m. Do garażu prowadzi brama o wymiarach - szerokości 2,41m i wysokości 2,02m, w garażu istnieje posadzka betonowa, instalacja elektryczna. Do pomieszczenia garażu prowadzi zjazd ograniczony murkiem oporowym, od początku zjazdu do zewnętrznej ściany garażu odległość wynosi 5,4m. W obrębie garażu widoczne oznaki zużycia technicznego wynikłe z eksploatacji. Ustalono, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę tarasu, nie dokonał zgłoszenia. Roboty budowlane zakończono, roboty nie są prowadzone. J. K., właściciel budynku i użytkownik wieczysty nieruchomości oświadczyła, że D. K. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, posadzkę i barierkę nad garażem wykonano ok. 5 miesięcy temu oraz, że ona – J. K. - była inwestorem tych robót. D. K. wyjaśniła, że lukarny powstały w kształcie istniejącym obecnie, budowę garażu zakończono w tym samym czasie, tj. wzniesienie ścian, kubatury (jak wynika ze zgromadzonego materiału - zakończono roboty ok. 1993 roku). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół, sporządzono dokumentację fotograficzną.

Dnia 29 października 2015 roku przeprowadzono dowody z przesłuchania świadków -

G. M., J. P. i K. C.. Z zeznań świadków wynika, że lukarny budynku wykonano w obecnym kształcie w latach 1990-93, roboty związane ze wzniesieniem bryły garażu rozpoczęto i zakończono w tym samym czasie co roboty związane z wykonaniem lukarn budynku, garaż wykonano w obecnie istniejącym kształcie. Około 2014 roku wykonano taras nad garażem - barierkę i płytki, natomiast około 2010-2012 roku wykonano roboty w obrębie elewacji budynku - ocieplenie oraz roboty malarskie.

Po analizie materiału zebranego w sprawie, pismem z dnia 29 października 2015 roku zawiadomiono strony o wydzieleniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem (od strony B. we W.), oraz iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty dopuszczone przez organ jako materiał dowodowy w tej sprawie - m. in. protokół przeprowadzonych oględzin dnia 14 lipca 2015 roku oraz protokoły przesłuchań świadków przeprowadzonych dnia 29 października 2015 roku. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie ustalono na podstawie dowodu z zeznań świadków i wyjaśnień stron, dokumentacji archiwalnej, przeprowadzonego dowodu z oględzin. Po analizie zgromadzonego materiału - stwierdzono, że jest on spójny i w sposób wystarczający wyjaśnia stan faktyczny. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w latach 1990-93 dokonano samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. we W. o garaż od strony frontowej, od strony nieruchomości przy ul. B. we W. Następnie, ok. 2015 roku wykonano kolejne roboty budowlane związane z rozbudową budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę - poprzez jego rozbudowę o taras na stropodachu samowolnie wykonanego garażu. Inwestorem robót związanych z rozbudową budynku o taras jest J.K. Należy podkreślić, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jednoznacznie wskazuje, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku były kontynuowane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane. Do budowy wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do której wykonane zostaną roboty budowlane (polegające np. na rozbudowie, nadbudowie) po dacie 1 stycznia 1995 roku - nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 w/w ustawy, mają natomiast zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 roku sygn. akt II OSK 782/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/WR 106/11). Przedmiotem postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej jest bowiem aktualnie istniejący obiekt budowlany. Podstawowe znaczenie ma więc aktualny jego stan, na który składają się roboty budowlane wykonane w nim od momentu jego powstania z uwzględnieniem zmian, jakie zostały w obiekcie dokonane w następstwie wykonania tych robót. Zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem wszystkie roboty budowlane wykonane samowolnie przy tym samym obiekcie i wcześniej nie zalegalizowane powinny być objęte jednym postępowaniem legalizacyjnym, gdyż doprowadziły dany obiekt do aktualnego stanu. Jeżeli bowiem część obiektu zrealizowana została w ramach samowoli przed dniem 1 stycznia 1995 roku, choćby nawet przystąpiono do jego użytkowania (nielegalnie), a następnie, po tej dacie, była ona nadal samowolnie rozbudowywana czy też nadbudowana, bez legalizacji żadnego z etapów tych robót, tworząc konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 roku. W konsekwencji - jeżeli prace były prowadzone przy jednym obiekcie - to jeżeli zostanie uznane, że budowa nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 rokiem - do całości zrealizowanych prac zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 1994 roku. W takiej sytuacji nie ma prawnych możliwości aby część prac przy budowie obiektu oceniana była na podstawie przepisów ustawy z 1974 roku, a część, na podstawie przepisów ustawy z 1994 roku (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 roku VII SA/Wa 85/04). Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do kubatury brutto budynku "wlicza się kubaturę zewnętrznych, przekrytych | części budynku jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady". Na podstawie zebranego w toku postępowania | materiału dowodowego ustalono, że w wyniku wykonanych robót (wykonania tarasu) uległa i zmianie kubatura budynku mieszkalnego przy ul. B. we W. - wykonano rozbudowę przedmiotowego budynku. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania (dnia 3 czerwca 2015 roku) oraz wykonania robót budowlanych, w niniejszym przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), za wyjątkiem przepisów dotyczących opłat legalizacyjnych. Jak wynika z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - do wykonania robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku, inwestor mógł przystąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane) z naruszeniem tego przepisu podlega rygorom przepisów art. 48, 49 ustawy, które określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie wykazane, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie

uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 6 listopada 2015 roku organ planistyczny poinformował, że nieruchomość przy ul. B. we W. znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do Wydziału Architektury i Budownictwa nie wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej nieruchomości. Poinformował również, że w latach 1990-2003 na obszarze, na którym znajduje się działka obowiązywał plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla S. o we W., uchwalony uchwałą rady Miasta W. nr [...] z dnia [...]. W planie tym działka przy ul. B. znajdowała się na obszarze, który określono jako teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, dwukondygnacyjnej, z możliwością adaptacji strychów, istniejące zespoły garaży pozostawia się bez zmian, przewiduje się przesunięcie linii regulacyjnej o l,5m od ul. B. i l,5m od ul. S. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowano przedmiotową nieruchomość, podmiot zainteresowany legalizacją, wskazany w niniejszym postanowieniu, winien przedłożyć do organu zaświadczenie Prezydenta W. o zgodności budowy z uzyskaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że wykonane roboty naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działka posiada szerokość mniejszą niż 16 m, a zatem dopuszczalne jest sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże przepis § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wskazuje, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną m. in. tarasów nie może być mniejsza niż 1,5 m - w niniejszym przypadku nie zachowano tej odległości, taras wykonano przy granicy działki (na stropodachu garażu znajdującego się przy granicy). Pomimo tego, w ocenie organu, naruszenie przepisów nie uniemożliwia doprowadzenia samowolnie wykonanej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem, a sposób doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem winien być uwzględniony w projekcie budowlanym, który inwestor, w przypadku zamiaru legalizacji, składa do organu. W świetle powyższego organ nadzoru budowlanego uznał za zasadne wydanie niniejszego postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego na inwestora (a zarazem właściciela obiektu) obowiązek przedstawienia dokumentów wymienionych w sentencji, które jest pierwszym etapem procedury legalizacyjnej. Należy podkreślić, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku wybudowanego samowolnie obiektu lub jego części, ma obowiązek w pierwszej kolejności umożliwić jego legalizację. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego niniejszym postanowieniem, stosuje się odpowiednio przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, czyli nakaz rozbiórki. Natomiast przedłożenie przez podmiot zobowiązany w wyznaczonym terminie łącznie wszystkich dokumentów wskazanych w sentencji postanowienia traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Przed wydaniem tej decyzji organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompletność wymaganej dokumentacji, a następnie w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie wystąpienia nieprawidłowości w tym zakresie i ich

nieusunięcia we wskazanym terminie lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonym terminie - wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę. Natomiast w przypadku spełnienia wszystkich określonych wymagań, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Decyzją nr [...] dnia [...] roku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane /jednolity tekst Dz. U. z 2018 r. poz. 1202/, organ pierwszej instaancji umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem (od strony ul. B. we W.). W uzasadnieniu wskazano, że do organu wpłynęło pismo dotyczące rozbudowy budynku przy ul. B. we W., m. in. poprzez wykonanie garażu oraz lukarn budynku. Na podstawie akt archiwalnych dotyczących nieruchomości ustalono, że decyzją Wydziału Urbanistyki nr [...] z dnia [...] roku udzielono D. K. pozwolenia na adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne w budynku jednorodzinnym szeregowym przy ul. B. we W.. Jak wynika z treści tej decyzji oraz projektu technicznego zatwierdzonego tą decyzją, nie wynikało z niej uprawnienie do rozbudowy budynku przy ul. B. o garaż. W toku oględzin stwierdzono (między innymi), że od strony ulicy B., od strony nieruchomości nr [...] istnieje garaż, na którego stropodachu wykonano taras - ułożono płytki oraz wykonano balustradę, na taras prowadzą stopnie z poziomu terenu. Wysokość od poziomu terenu do górnej powierzchni tarasu to 1,12m, wymiary tarasu to ok. 3,8 m x 6,0 m, wysokość balustrady - 1,0 m. Garaż posiada wewnątrz wymiary 5,32 m x 3,08 m, wysokość 2,42 m. Do garażu prowadzi brama o wymiarach - szerokości 2,4 m i wysokości 2,02 m, w garażu istnieje posadzka betonowa, instalacja elektryczna. Do pomieszczenia garażu prowadzi zjazd ograniczony murkiem oporowym, od początku zjazdu do zewnętrznej ściany garażu odległość wynosi 5,4 m. W obrębie garażu widoczne oznaki zużycia technicznego wynikłe z eksploatacji. Ustalono, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę tarasu, nie dokonał zgłoszenia. Roboty budowlane zakończono, roboty nie są prowadzone. J. K., właściciel budynku i użytkownik wieczysty nieruchomości oświadczyła, że D. K. nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością, posadzkę i barierkę nad garażem wykonano ok. 5 miesięcy temu oraz, że ona – J. K. - była inwestorem robót. D. K. wyjaśniła, że lukarny powstały w kształcie istniejącym obecnie, budowę garażu zakończono w tym samym czasie, tj. wzniesienie ścian, kubatury (jak wynika ze zgromadzonego materiału - zakończono roboty ok. 1993 roku). Z przeprowadzonych czynności spisano protokół, sporządzono dokumentację fotograficzną. W związku z postanowieniem organu z dnia [...] roku J. K. poinformowała, że nie posiada protokołu okresowej kontroli budynku, dziennika budowy prowadzonego w związku z inwestycją prowadzoną na podstawie pozwolenia na budowę oraz danych osoby nadzorującej wykonane roboty, oraz poinformowała, że roboty budowlane obejmujące wykonanie istniejącej obecnie kubatury poddasza zostały zakończone w 1992 roku, po tym czasie prowadzono roboty instalacyjno-wykończeniowe. Dnia 29 października 2015 roku przeprowadzono dowody z przesłuchania świadków – G. M., J. P. i K. C. Z zeznań świadków wynika, że lukarny budynku wykonano w obecnym kształcie w latach 1990-93, roboty związane ze wzniesieniem bryły garażu rozpoczęto i zakończono w tym samym czasie co roboty związane z wykonaniem lukarn budynku, garaż wykonano w obecnie istniejącym kształcie. Około 2014 roku wykonano taras nad garażem - barierkę i płytki, natomiast około 2010-2012 roku wykonano roboty w obrębie elewacji budynku - ocieplenie oraz roboty malarskie. Po analizie materiału zebranego w sprawie, pismem z dnia 29 października 2015 roku zawiadomiono strony o wydzieleniu niniejszego postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem (od strony B. we W.), oraz iż w aktach znajdują się dokumenty dopuszczone przez organ jako materiał dowodowy w sprawie - m. in. protokół przeprowadzonych oględzin dnia 14 lipca 2015 roku oraz protokoły przesłuchań świadków przeprowadzonych dnia 29 października 2015 roku. Stan faktyczny ustalono na podstawie dowodu z zeznań świadków i wyjaśnień stron, dokumentacji archiwalnej, przeprowadzonego dowodu z oględzin. Po analizie zgromadzonego materiału - stwierdzono, że w latach 1990-93 dokonano samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. B. we W. o garaż od strony frontowej, od strony nieruchomości przy ul. B. we W. Następnie, ok. 2015 roku wykonano kolejne roboty budowlane związane z rozbudową budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę - poprzez jego rozbudowę o taras na stropodachu w/w samowolnie wykonanego garażu. Zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - do kubatury brutto budynku "wlicza się kubaturę zewnętrznych, przekrytych części budynku jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady". Na podstawie zebranego w toku postępowania materiału dowodowego ustalono, że w wyniku wykonanych robót (wykonania tarasu) uległa zmianie kubatura budynku mieszkalnego przy ul. B. we W. - wykonano rozbudowę przedmiotowego budynku. Ze względu na powyższe, organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku o garaż wraz z tarasem od strony frontowej nieruchomości, od strony ul. B. we W. oraz nałożył na J. K. - inwestora robót budowlanych związanych z rozbudową budynku o taras, a jednocześnie właściciela budynku - obowiązek dostarczenia określonych dokumentów we wskazanym terminie, umożliwiając legalizację wykonanych robót. W następstwie braku przedłożenia wskazanych organ, decyzją nr [...] z dnia [...] roku, nakazał inwestorowi robót rozbiórkę części obiektu budowlanego przy ul. B. we W. - tj. garażu wraz z usytuowanym nad nim tarasem, zlokalizowanych od strony frontowej nieruchomości- wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku zaskarżenia organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] roku uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tut. organ. W uzasadnieniu wskazał m. in. na konieczność ponownego zbadania stanu faktycznego, z uwagi na powziętą informację o dokonaniu rozbiórki tarasu. W związku z tym, zawiadomiono strony o wyznaczeniu terminu przeprowadzenia dowodu z oględzin. W toku oględzin, przeprowadzonych przez pracowników organu dnia 26 czerwca 2018 roku powtórzono ustalenia dokonane w toku oględzin odnośnie przedmiotowego garażu, ponadto stwierdzono, że zdemontowano balustradę na jego stropodachu (której istnienie stwierdzono dnia 14 lipca 2015 roku), pozostawiając metalowe elementy montażowe zakotwione w nawierzchni stropodachu. Z przeprowadzonych czynności spisano protokół, sporządzono dokumentację fotograficzną. W związku z demontażem balustrady tarasu należy uznać że usunięto elementy stanowiące o przyroście kubatury budynku - a więc o jego rozbudowie o taras. Fakt pozostawienia elementów montażowych zakotwionych w stropodachu nie wpływa na konieczność uznania, iż kubatura tarasu została zlikwidowana. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że roboty budowlane dotyczące rozbudowy budynku mieszkalnego o garaż od strony frontowej wykonano w latach 1990-93, zatem przed wejściem w życie przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku

Prawo budowlane, przez inwestora nie dysponującego obecnie nieruchomością. Zgodnie z obowiązującymi w czasie wykonania robót przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - rozbudowa budynku wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie udało się w sposób jednoznaczny wyjaśnić legalności inwestycji będącej przedmiotem postępowania, brak jest bowiem pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych dokumentów urzędowych związanych z wykonaniem inwestycji, jak również świadczących o jej nielegalnym wykonaniu. W ocenie organu, przepisy obowiązujące w czasie wykonania robót budowlanych, nie wykluczały możliwości uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku i nie można wykluczyć, iż inwestor taką decyzję uzyskał. Należy bowiem zauważyć, iż roboty wykonano w trakcie obowiązywania regulacji prawnej, która nie nakładała na inwestora czy też właściciela budynku obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej, jak to czyni art. 63 obecnie obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku. Nieprzedstawienie przez inwestorów, właścicieli takiej dokumentacji czy jej brak w archiwach właściwych organów, nie może zatem dowodzić naruszenia prawa i być z takim naruszeniem równoznacznym, nie jest wystarczający dla przyjęcia, że przedmiotowy budynek został rozbudowany bez pozwolenia na budowę. Należy także zauważyć, że urzędy są zobowiązane do przechowywania dokumentacji przez określony wymiar czasu. Sam brak nie pozwala kategorycznie przyjąć, że inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę. Inwestor czy też właściciel nie mogą również ponosić negatywnych konsekwencji i odpowiadać za brak dokumentacji budowlanej w archiwach właściwych organów. Stanowisko to potwierdza również orzecznictwo administracyjne. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 roku sygn. II SA/Kr 939/13 wskazano, że w sytuacji, gdy organy administracji nie mają dokumentu stanowiącego pozwolenie na budowę lub innego dowodu określającego spełnienie formalnych warunków wymaganych Prawem budowlanym przed rozpoczęciem robót - to nie można przyjąć, że takie pozwolenie nie było wydane. Sama okoliczność braku posiadania dokumentów przez organy administracji, wynikająca z obowiązku niszczenia części dokumentów po upływie określonego czasu, nie stanowi ani potwierdzenia wydania pozwolenia na budowę ani potwierdzenia braku wydania takiego pozwolenia. W tym zakresie wyrażono stanowisko, zgodnie z którym, skoro prawo budowlane z 1974 roku nie wymagało od właściciela obiektu przechowywania dokumentacji budowy, to z faktu braku tej dokumentacji nie można wysuwać wniosku o braku legalności obiektu, gdy zaś wszczęte postępowanie nie pozwoliło na ustalenie samowoli budowlanej na podstawie innych okoliczności, to należy je umorzyć (por. wyrok IVSa/Pol09/14 i powołane tam wyroki, wyrok II OSK 1622/09). W świetle powyższego, w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż przedmiotową część budynku wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie takie byłoby możliwe wyłącznie w sytuacji, gdyby organ nadzoru budowlanego dysponował bezspornymi dowodami świadczącymi o naruszeniu prawa, organ nie powinien bowiem rozstrzygać na niekorzyść inwestora wszelkich niejasności czy też wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Niezależnie od tego, organ rozważył zastosowanie w niniejszej sprawie środków przewidzianych w art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku, jednak uznał ich zastosowanie za niezasadne. Organ stwierdza, że inwestycja nie narusza uwarunkowań planistycznych. Dla obszaru na którym znajduje się nieruchomość, brak jest zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 6 listopada 2015 roku organ planistyczny poinformował, że nieruchomość przy ul. B. we W. znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do Wydziału Architektury i Budownictwa nie wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla w/w nieruchomości. Poinformował również, że w latach 1990-2003 na obszarze, na którym znajduje się działka obowiązywał plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla S. we W., uchwalony uchwałą rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] roku. W planie tym działka przy ul. B. znajdowała się na obszarze, który określono jako teren istniejącej zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, dwukondygnacyjnej, z możliwością adaptacji strychów, istniejące zespoły garaży pozostawia się bez zmian (co w ocenie organu nie wyklucza wykonania rozbudowy segmentu zabudowy o garaż), przewiduje się przesunięcie linii regulacyjnej o 1,5 m od ul. B. i 1,5 m od ul. S. Należy stwierdzić, że rozbudowa istniejącego budynku o garaż nie zmienia jego przeznaczenia, wciąż pełni on funkcję mieszkalną, garaż natomiast stanowi zabudowę uzupełniającą, mogącą pełnić funkcje pomocnicze wobec budynku mieszkalnego. Do pisma skarżącego z dnia 4 lutego 2015 roku załączono protokół z czynności wznowienia/wyznaczenia znaków granicznych pomiędzy nieruchomościami nr [...] i [...] dotyczący, jak wynika z informacji zawartych na szkicu geodezyjnym - "sprawdzenia położenia nadbudowy". Z mapy znajdującej się w zasobach Zarządu Geodezji, Kartografii Katastru Miejskiego nie wynika widoczne naruszenie granicy nieruchomości sąsiedniej w obrębie garażu. W tym przypadku nie można wykluczyć, iż inwestor uzyskał uprawnienie obejmujące wykonanie robót budowlanych dotyczących garażu, w obecnym kształcie. Z tego względu zagadnienia cywilnoprawne dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności w związku z przedmiotowymi robotami pozostają poza sferą regulacji przepisów prawa budowlanego, a co za tym idzie, poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego. W związku z tym, wszelkie spory między właścicielami nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ, mogą być ewentualnie podstawą do roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbywać w trybie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Organ zauważa, że właściciel nieruchomości nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi stanu technicznego budynku, w tym protokołami okresowych kontroli, w toku przeprowadzonych czynności nie stwierdzono wad technicznych związanych z tą częścią budynku, a jedynie ślady zużycia wynikłe z eksploatacji (ok. 25 lat). Należy podkreślić, że kwestie dotyczące stanu technicznego obiektu, nie mogą być utożsamiane z brakiem poprawności wykonania robót budowlanych. Ponadto w związku z wykonanymi robotami budowlanymi nie stwierdzono zagrożenia. Fakt, iż skarżący wskazuje, iż nie był stroną postępowania administracyjnego dotyczącego rozbudowy budynku o garaż nie oznacza automatycznie, że takiego postępowania właściwe organy nie przeprowadziły (jak w przypadku rozbudowy w obrębie poddasza, wykonanej na podstawie pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej). Z uwagi na to, iż w sprawie rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem (od strony ul. B. we W.), niezasadne jest zastosowanie przepisów art. 48-49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 (rozbiórka) ani też art. 40 (nakaz zmian lub przeróbek) ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym - stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. - zasadnym stało się jego umorzenie. Zgodnie z tym przepisem "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części."

Decyzją nr [...], z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. G. - reprezentowanego przez I. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem (od strony ul. B. we W.), organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W motywach wskazano, między innymi, że po zapoznaniu się z odwołaniem i analizie materiału dowodowego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. po analizie materiału dowodowego podjął decyzję na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa), który mówi o tym, że: "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania, którym zazwyczaj jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Przy bezprzedmiotowości postępowania nie można, zatem wydać decyzji co do jej istoty. Przesłanka bezprzedmiotowości może zaistnieć zarówno w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, jak i może powstać na skutek zdarzeń prawnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że użycie przez ustawodawcę w art. 105 Kpa. słowa "wydaje", a nie "może wydać" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Zatem stwierdzić należy, że wystąpienie przesłanek określonych wart. 105 Kpa, jest podstawą do umorzenia postępowania. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (patrz Wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1167/09). Należy podkreślić, że umorzone postępowanie administracyjnego przez PINB dotyczyło sprawy rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem (od strony B. we W.). Roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku przy ul. B. we W. o garaż zostały zrealizowane na przełomie lat 1990- 1993, powyższą okoliczność potwierdzają przesłuchani dnia 29 października 2015 r. w charakterze świadków, świadomi odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań: G.M., J. P., K. C. (k. 34, 33, 32 akt przedmiotowej sprawy). Zostało to również potwierdzone przez D. K. w oświadczeniu zamieszczonym w protokole z oględzin z dnia 14 lipca 2015 r. (k. 14 akt postępowania). W toku postępowania nie ujawniono innych dowodów, które świadczyłyby o innej dacie dokonania rozbudowy, w związku z czym należy przyjąć ww. datę zrealizowania robót budowlanych za bezsprzecznie ustaloną. Równocześnie, jak wynika z akt sprawy, na stropodachu garażu zdemontowano barierki, przez co nie można utożsamiać wykonanych na nim robót polegających na ułożeniu płytki i wykonaniu balustrad, jako wykonania tarasu. Niezależnie od powyższego organ stwierdza, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku o garaż zakończono ok. 1993 r. w związku, z czym błędnym byłoby przyjęcie, iż poprzez wykonanie płytek i montaż balustrad na stropodachu tego garażu, kontynuowana była samowola budowlana i zastosowanie miałyby przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która weszła w życie dnia 1 stycznia 1995 r. (dalej Pb z 1994 r.). W badanej sprawie bezwzględnie mieliśmy do czynienia z robotami budowlanymi będącymi budową, a polegającymi na rozbudowie budynku mieszkalnego tj. zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 Pb z 1994 r. przez roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a poprzez "budowę" zgodnie z art. 3 pkt 6 Pb z 1994 r. należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z rozbudową mamy zazwyczaj do czynienia jeżeli zostały zmienione charakterystyczne parametry obiektu budowlanego takie jak kubatura, szerokość długość, powierzchnia zabudowy. W niniejsze sprawie budynek przy ul. B. został rozbudowany o garaż, o kubaturze ok. 39,65 m3, a co za tym idzie o taką kubaturę został powiększony. Równocześnie wykonanie robót budowlanych tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w zabudowie szeregowej, którego definicję legalną zamieszczono wart. 3 pkt 2a Pb z 1994 r., polegających na jego rozbudowie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie zostały takie roboty wyłączone z konieczności uzyskania takiej decyzji (art. 29 ust. 1 Pb z 1994 r.). W związku z tym w sprawie należało rozważyć możliwość zastosowania się do art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r., który stanowi o tym, że: przepisu art. 48 Pb z 1994 r. (który w przypadku rozbudowy budynku po 1 stycznia 1995 r. miałby w sprawie zastosowanie) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe tj. z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (dalej Pb z 1974 r.). Jednakże, z materiału dowodowego wynika, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie posiadają dokumentacji związanej z inwestycją związaną z rozbudową budynku o garaż dla badanej nieruchomości, zachowały się jedynie dokumenty dotyczące adaptacji strychu na pomieszczenia mieszkalne w przedmiotowym budynku przy ul. B. we W. Również aktualny właściciel nie posiada dokumentów związanych z rozbudową budynku o garaż, czy to pozwolenia na budowę, czy też dziennika budowy. Równocześnie żadna ze stron postępowania nie przedstawia dowodów świadczących, iż te roboty były samowolą budowlaną. Stwierdzić zatem należy, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, ani nie zaprzecza temu, iż rozbudowa o garaż budynku była samowolą budowlaną. W związku z powyższym nie można domniemać "samowoli budowlanej" w sytuacji, gdy na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. obowiązującej w dacie wykonania robót budowlanych inwestor czy też potem właściciel nieruchomości nie mieli obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej (pozwoleń na budowę, dziennika budowy, książki obiektu budowlanego), takie zobowiązanie ustawodawca wprowadził dopiero w ustawie obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. tj. w art. 63 Pb z 1994 r. Taki stan faktyczny i prawny nie pozwalał zastosować się do art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r. i w ten sposób zastosować przepisy art. 37 czy też art. 40 ustawy Pb z 1974 r., na podstawie których należałoby prowadzić dalsze postępowanie administracyjne w przypadku potwierdzenia, iż przedmiotowa decyzja była samowolą budowlaną. Na marginesie organ przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. o sygn. akt II OSK 1290/16, w którym stwierdzono, że: "przepisy obowiązujące przed wejściem w życie p.b. nie zawierały wymogu analogicznego, do tego jaki znajduje się w ustawie obecnie, a mianowicie nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów. Zatem nieokazanie przez inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego pełnej dokumentacji, w tym dziennika budowy, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty. Żaden przepis p.b. nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje.", podobnie również NSA w Warszawie wypowiada się w sprawie o sygn. akt II OSK 2317/14. Niezależnie od powyższego, gdyby miało dojść do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 37, czy tez 40 Pb z 1974 r. to stwierdzić, należy, że przedmiotowa rozbudowa o garaż, była zgodna z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, pomimo, iż aktualnie nie ma dla terenu przy ul. B. we W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to obowiązywał on w dacie wykonania tych robót budowlanych, był to plan przyjęty Uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...], który przewidywał możliwość pozostawienia bez zmian aktualnie istniejących garaży, ale też nie odnosił się do nowo wybudowanych, w związku z czym nie można przyjąć, iż taka budowa nie była dozwolona. Równocześnie jak wynika z protokołów z oględzin zgromadzonych w sprawie, zebranej dokumentacji zdjęciowej i mając na uwadze okres, w jakim garaż jest użytkowany tj. ok. 25 lat, nie wykazuje on żadnych cech, które świadczyły by o tym, że stwarza jakiekolwiek zagrożenie, czy też niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub w jakikolwiek pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczeni. Ponadto żadna okoliczność nie wskazuje na to, iż roboty budowlane wykonano w sposób niezgodny z przepisami, dlatego też nie zasadnym było nakładanie nakazów związanych z dokonaniem jakiś zmian czy też przeróbek. Konkludując postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa, z uwagi na to, iż zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i stwierdzone okoliczności faktyczne w przedmiotowej sprawie nie pozwalają na zastosowanie, któregokolwiek z przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] tj. zastosować art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Odnosząc się do odwołania wniesionego przez M. G. reprezentowanego przez I. W. i zarzutów w nim podnoszonych nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem PINB d. m. W. w sposób prawidłowy dokonał subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących norm prawa, co zostało wyjaśniono powyżej. Ponadto skoro jak podnosi odwołanie, jak i wynika z akt sprawy budowa garażu została zakończona w 1993 r. to nie można wtedy stosować procedury legalizacji samowoli budowlanej (o ile zostanie stwierdzona) na podstawie art. 48 PB z 1994 r. Stwierdzić też należy, że podczas ostatnich oględzin nie stwierdzono, aby trwały jakiekolwiek roboty budowlane związane z obiektem budowlany, sam montaż, czy tez demontaż balustrad nie można utożsamiać z robotami budowlanymi. Organ I instancji nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 Kpa, gdyż nie przyjął, iż istnieje pozwolenie na budowę dotyczące garażu, jak również nie przyjął, iż dokonano samowoli budowlanej, ocenił tylko i wyłącznie okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy, który nie pozwala na bezsprzeczne potwierdzenie, któregokolwiek z ww. stanu faktycznego (nie można domniemywać samowoli budowlanej, jak również tego, iż takiej samowoli nie było). Odnosząc się natomiast do kwestii przekroczenia granic i naruszenia nieruchomości odwołującego się powinna ona być rozstrzygnięta na gruncie przepisów prawa cywilnego, przez odpowiednimi sądami powszechnymi, organy administracji mogą działać tylko na podstawie obowiązującego je prawa administracyjnego (w tym wypadku Prawa budowlanego), które w badanej sprawie nie mogło być zastosowane, a postępowanie w związku z tym należało umorzyć.

Skargę na decyzję ostateczną złożyła, działając w imieniu skarżącego M. G. pełnomocnik. Skarżonej decyzji zarzucono 1/naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art 103 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7a, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie będące konsekwencją przyjęcia, że zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, .poz. 229 z późn. zm.), w sytuacji gdy realizacja inwestycji w postaci tarasu na samowolnie postawionym garażu stanowi przebudowę w rozumieniu przepisów ustawy, a zatem budowa obiektu nie została zakończona przed dniem wejścia w życia ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, wobec czego właściciel powinien legitymować się pozwoleniem na budowę; 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: przepisu art. 7 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej jako: k.p.a.), poprzez dowolną, powierzchowną, wbrew zasadom doświadczenia życiowego ocenę zebranego materiału dowodowego, w postaci zgromadzonej dokumentacji, przesłuchania świadków G. M., J. P. i K. C. oraz stron, polegającą na ustaleniu, że J. K. nie musi dysponować obecnie pozwoleniem na budowę garażu, co nie oznacza, że pozwolenia takiego nie uzyskała w przeszłości bowiem zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), w sytuacji gdy prawidłowa ocena dowodów prowadzić powinna do ustaleń, że roboty budowlane garażu rozpoczęły się w 1990 roku i stanowiły tzw. budowę ciągłą, która trwała jeszcze w 2014 roku, a w konsekwencji prowadzone były pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), co skutkować winno przyjęciem, że właściwymi do zastosowania w niniejszej sprawie będą przepisy tejże nowej ustawy, które to wymagają od inwestora legitymowaniem się pozwoleniem na budowę; przepisu art. 7 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie istotnych dla dokładnego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, a to nieustalenie czy obowiązujące w chwili wybudowania garażu normy techniczno - budowlane uprawniały organ architektoniczno - budowlany do wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji bez udziału stron, znajdujących się w strefie jej oddziaływania, co skutkowało błędnym przyjęciem, że inwestor hipotetycznie dysponować mógł pozwoleniem na budowę garażu; - przepisu art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji umorzenie postępowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty wnoszę o 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...], wydanej w sprawie o sygn. akt: [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] roku nr [...], wydanej w sprawie o sygn. akt: [...] w całości; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych-

Na uzasadnienie wskazano, że decyzją z dnia [...] roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako: Powiatowy Inspektor) nakazał J. K. rozbiórkę części obiektu budowlanego przy ul. B. we W. - tj. garażu wraz z usytuowanym nad nim tarasem, zlokalizowanych od strony frontowej ww. nieruchomości) od strony nieruchomości przy ul B. we W.) - wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od tej decyzji odwołanie złożyła J. K., w wyniku czego organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Wojewódzki Inspektor) wskazał w uzasadnieniu, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone było wadami proceduralnymi, polegającymi na niezapewnieniu stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu. Organ II instancji uznał, że korespondencja kierowana do inwestora po ustanowieniu pełnomocnika, nie została de facto doręczona stronie, bowiem przesyłana była na wadliwy adres. Skutkiem powyższych błędów termin do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nie mógł rozpocząć biegu. Wojewódzki Inspektor wskazał, że organ I instancji powinien powtórzyć postępowanie w sposób, który zagwarantowałby jej pełny udział w czynnościach procesowych, a w szczególności rozpoznać wniosek strony o zmianę terminu wykonania obowiązków legalizacyjnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor mocą decyzji z dnia [...], nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w całości, co zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] roku [...]. Z tą decyzją skarżący zgodzić się nie może, albowiem uważa, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik Na uzasadnienie poszczególnych zarzutów wskazano, że zarzut naruszenia przepisu art 103 ust 2 w związku z art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Skarżący podnosi zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 103 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz. art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. W myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte -postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario jeśli budowa obiektu nie została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - to jest przed dniem 1 stycznia 1995 roku lub nie zostało wszczęte przed tym dniem postępowanie administracyjne, to do takich obiektów stosuje się przepisy tejże ustawy. Z ustalonych przez organ I instancji okoliczności sprawy, które to organ II instancji przyjął za swoje wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego przy ul. B. w postaci postawionego od strony frontowej nieruchomości garażu rozpoczęła się około 1990 roku i trwała do 1993 roku. Następnie około 2014 roku dokonano kolejnych robót, związanych z rozbudową budynku o taras na stropodachu w garażu. Kluczowym jest, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że jeżeli budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 roku, a następnie był przebudowywany i remontowany przez lata jego istnienia, w tym również został rozbudowany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przed tą datą. Powyższe skutkuje przyjęciem, że samowolnie wbudowany budynek znajdował się po 1 stycznia 1995 roku w ciągłej budowie, a w konsekwencji, w sprawie dotyczącej ewentualnej jego legalizacji nie mogą znaleźć zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku, lecz przepisy Prawa budowlanego z 1994 roku, w tym jego art. 48, gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 roku, sygn. akt: VIII SA/Wa 398/17). Naczelny Sąd Administracyjny w licznych swych judykatach wskazywał także, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 roku, sygn. akt: II OSK 782/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 roku, sygn. akt: II OSK 1139/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 roku, sygn. akt: n OSK 231/17). W okolicznościach tej sprawy, jak już wcześniej wskazano, inwestor rozpoczął rozbudowę nieruchomości około 1990 roku, a następnie w roku 2014 dokonał kolejnych robót, polegających na utworzeniu na stropodachu garażu tarasu z balustradą i wykafelkowaniu go. Roboty te niewątpliwie nosiły znamiona rozbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że definicja budowy odnosi się do działań, których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny może być natomiast charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Przez rozbudowę należy więc rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (vide: art. 3 pkt 7a a contrario). Uznanie zabudowy tarasu za rozbudowę znajduje pełne odzwierciedlenie w ugruntowanej judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że takie działanie inwestora prowadzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2013 roku, sygn. akt: IIOSK 668/12, podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 września 2008 roku, sygn. akt: II SA/Bd 398/08). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie brak jest co prawda definicji ustawowej "tarasu" - stąd należy sięgnąć do wykładni językowej. Według Uniwersalnego słownika języka polskiego taras to odkryta, płaska, część budynku otoczona balustradą umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem), na piętrze lub płaskim dachu. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt: II SA/Sz 1209/13, podobnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 21 listopada 2012 roku,-, sygn. akt: II SA/Sz 835/12). Pojęcie taras, oznacza zatem pewną część budynku, której powstanie prowadzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego. Powyższe wynika również z § 3 pkt 24 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę: przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną od wysokości balustrady. Niewątpliwie więc w sprawie mamy do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. B. we W., która to rozpoczęła się budową garażu w 1990 roku, a zakończyła utworzeniem na stropodachu garażu tarasu w 2014 roku. Skoro budynek był rozbudowywany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przed 1 stycznia 1995 roku, co powodować będzie w konsekwencji, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Dalej zarzuca skarżący decyzji wojewódzkiego inspektora naruszenie przepisu art. 7 w związku z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, powierzchownej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winny prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1983 roku, sygn. akt: SA/Lu 240/83). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2008 roku, sygn. akt: V SA/Wa 943/08), a podstawowym i najbardziej elementarnym obowiązkiem organu administracyjnego, przygotowującego się do wydania decyzji, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Zdaniem skarżącego organ administracji publicznej dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, powierzchowny, wbrew zasadom doświadczenia życiowego. Skarżący podkreśla, że ze zgromadzonej dokumentacji, a także przesłuchania świadków G. M., J. P. i K. C. oraz samych stron wynikało, że roboty budowlane garażu rozpoczęły się w 1990 roku i trwały do 1993 roku, a w 2014 roku inwestor dokonał kolejnej rozbudowy obiektu o taras. Z powyższego prima facie wywieść można wniosek, że roboty te stanowiły tzw. budowę ciągłą, która trwała nieprzerwanie od 1990 roku, a w konsekwencji prowadzone były pod rządzami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz, 1202 z późn. zm.), które to wymagają od inwestora legitymowania się pozwoleniem na budowę. Wbrew zgromadzonym dowodom organ pominął fakt budowy ciągłej i przyjął, że inwestor nie musi obecnie dysponować pozwoleniem na budowę garażu, bowiem zdaniem organu zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm,), które nie nakładały na niego takiego obowiązku. Nadto, bez jakichkolwiek podstaw faktycznych przyjął organ domniemanie istnienia hipotetycznego pozwolenia na budowę, które "mogło zostać w przeszłości wydane w stosunku do przedmiotowego obiektu". Organy obu instancji naruszyły przepis art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej, wnikliwej i logicznej oceny znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, a także art. 80 k.p.a poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Ponadto wskazuje skarżący, że organ nie wyjaśnił istotnych dla dokładnego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie nie ustalił, czy obowiązujące w chwili wybudowania garażu normy techniczno - budowlane uprawniały organ architektoniczno - budowlany do wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji bez udziału stron, znajdujących się w strefie jej oddziaływania. Skarżący podkreśla, że takie zaniechanie organu doprowadziło do sytuacji, w której uznał inspektor, że inwestor mógł dysponować hipotetycznym pozwoleniem na budowę garażu, a więc sytuacji absurdalnej, w której w sposób nieuprawniony skonstruowano swoiste, niepoparte żadnymi okolicznościami ani dowodami domniemanie. Organ stwierdził jedynie, że w rozpatrywanej sprawie nie udało się w sposób jednoznaczny wyjaśnić legalności inwestycji, będącej przedmiotem postępowania, bowiem brak jest pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego oraz innych dokumentów urzędowych wiązanych z wykonaniem, przedmiotowej inwestycji. Na potwierdzenie swego stanowiska organ I instancji przywołał dwa orzeczenia - pierwsze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 roku (sygn. akt: II SA/Kr 939/13) oraz drugie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 roku (sygn, akt: IV SA/Po 109/14). Odnosząc się do stanowiska organu należy wskazać, że cytowane orzecznictwo dotyczy zgoła odmiennego stanu faktycznego od tego, z którym mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. W pierwszym z wyroków sąd wskazał bowiem, że w istocie, gdy organy administracji nie mają dokumentu stanowiącego pozwolenie na budowę lub innego dowodu, określającego spełnienie formalnych warunków to nie można przyjąć, że takie pozwolenie nie było wydane - okoliczność taką nie stanowi ani potwierdzenia wydania pozwolenia na budowę, ani potwierdzenia braku wydania takiego pozwolenia. Wnikliwa lektura tego orzeczenia prowadzi jednak do wniosku, że sąd nie dopuszcza arbitralnej oceny w tym zakresie, lecz wskazuje że organ prowadzący postępowanie powinien zgromadzić dowody, które mogłyby chociaż pośrednio dowodzić stawianej tezie (o istnieniu lub nieistnieniu pozwolenia na budowę) - np. mapy geodezyjne, akta poprzednich postępowań administracyjnych, informacje od dostawców energii, mediów etc. Co z kolei dotyczy orzeczenia poznańskiego sądu administracyjnego, należy wskazać po pierwsze, że sąd ten orzekał o budowie, która powstała w latach 70 ubiegłego stulecia - odstęp czasowy jest więc kilkudziesięcioletni, co uzasadniać może poniekąd brak dokumentacji budowlanej, po drugie zaś sąd ten także podkreślał, że organ administracji powinien wyczerpać wszystkie możliwe środki dowodowe, a więc w myśl przepisu art. 75 k.p.a. nie tylko dokumenty, ale i zeznania świadków, przesłuchanie stron, pisemne oświadczenia zawarte w dokumentach, mapy, fotografie - przy czym każdy z takich dowodów miałby równą moc dowodową. Co istotne w niniejszym postępowaniu administracyjnym żadna ze stron, w tym strona zobowiązana w żadnym momencie postępowania administracyjnego nie powoływała się na istnienie pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. B. we W. o garaż, a następnie taras. O braku istnienia takiego pozwolenia świadczy pośrednio także fakt, że inwestor podjął nieskuteczną próbę zalegalizowania samowoli budowlanej w postaci rzeczonego garażu w pierwotnym postępowaniu, w I instancji. Skoro organ zakłada istnienie w przeszłości pozwolenia na budowę, to nielogicznym staje się postępowanie inwestora, polegające na czynieniu starań o zalegalizowanie legalnej już budowy. Całokształt okoliczności w niniejszej sprawie prowadzić winien organ administracji do uznania, że w przeszłości nie istniało jakiekolwiek pozwolenie na budowę, czy rozbudowę obiektu budowlanego o garaż i taras na tymże garażu, a podjęte przez inwestora roboty stanowiły samowolę budowlaną.

Nadto wskazuje skarżący, że organy administracji publicznej w sposób niezgodny z prawem uchyliły się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W myśl bowiem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, Legalis). W efekcie bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 roku, sygn. akt: II SA 428/01).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji posługując się argumentacją organu I instancji błędnie przyjął, że "zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i stwierdzone okoliczności faktyczne w przedmiotowej sprawie nie pozwalają na zastosowanie któregokolwiek z przepisów Prawa budowlanego". W tym miejscu strona skarżąca przywołuje konstatacje powiatowego inspektora, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] roku stwierdził, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe "z uwagi, iż w przedmiotowej sprawie rozbudowy budynku przy ul. B. we W. o garaż wraz z tarasem niezasadne jest zastosowanie przepisów 48 - 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, nie zachodzą też przesłanki zastosowania art. 37 ani też art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane". Strona podkreśla, że stwierdzenie, przez, organ administracji publicznej bezprzedmiotowości postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji o jego umorzeniu, wiązać się musi z obowiązkiem uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawna możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Abstrahując od stawianych zarzutów z wiązanych z naruszeniem przez organ przepisów procedury administracyjnej, skarżący podkreśla, że niezasadnym było ustalenie braku podstawy prawnej do wydania decyzji. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, z uwagi na ciągły charakter prac budowlanych, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w tym przepis art. 48, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Dokonując prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego organ administracji publicznej winien więc wydać decyzję nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego względnie przeprowadzić tym razem w sposób prawidłowy procedurę legalizacyjną, o której mowa w ust. 2 przepisu art. 48. W konsekwencji powyższych rozważań, nie sposób mówić o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa ta wymaga merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.

Na marginesie postawionych zarzutów, skarżący pragnie unaocznić niekoherentne postępowanie organów w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor rozpoznając sprawę po raz pierwszy wydał decyzję, w której nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, usytuowanego przy ul. B. we W. Wojewódzki Inspektor, działając jako organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał Inspektor, że postępowanie organu I instancji powinno zostać powtórzone w sposób gwarantujący stronie zobowiązanej prawo do pełnego udziału w podejmowanych czynnościach procesowych, a nadto, że organ I instancji powinien w szczególności rozpoznać wniosek strony o zmianę terminu wykonania obowiązku legalizacyjnych z dnia [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie administracyjne w całości, stwierdzając, że w wyniku demontażu balustrady tarasu należało uznać, że usunięto elementy stanowiące o przyroście kubatury przedmiotowego budynku, a fakt pozostawienia elementów montażowych zakotwiczonych w nawierzchni stropodachu nie wpływa na konieczność uznania, iż kubatura tarasu została zlikwidowana. Z powyższych konstatacji organu można wywieść wniosek, że zlikwidowanie barierek na tarasie spowodowało likwidację samego tarasu jako takiego. Powyższy pogląd w żadnej mierze nie może się ostać, a przedstawiona przez organ wykładania jest całkowicie chybiona— taras bowiem, pomimo demontażu barierek, w dalszym ciągu istnieje i jest użytkowany.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnoszę jak w petitum.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem wydane w toku kontrolowanego postępowania orzeczenia zapadły co najmniej przedwcześnie, bez szczegółowego i dostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zatem zdaniem sądu w tym składzie naruszają przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy (a to art. 7, 8, 9 a w konsekwencji także 107 kpa), co mogło doprowadzić do nietrafnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy. Tym samym organy administracji publicznej nie rozpatrzyły istoty sprawy we właściwym trybie i na podstawie wszystkich dowodów.

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Na podstawie art. 134 § 1 ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem sądu, istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest ustalenie, na podstawie jak najszerzej możliwych do zgromadzenia dowodów, czy w sprawie popełnienio samowolę budowlaną, czy też inwestor (poprzednik prawny obecnej właścicielki) posiadał na kontrolowaną inwestycję odpowiednie pozwolenie, a także czy budowa garażu (ewentualnie wraz z tarasem) miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy mamy do czynienia z legalną rozbudową domu w zabudowie szeregowej, czy też z samowolą co będzie prowadzić do likwidacji skutków tej samowoli na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), czy też ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.). Oceniając dotychczasowe stanowisko organów w sprawie trzeba wskazać, że pierwsze postanowienie z dnia 3 grudnia 2015 r., wydane zostało przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Natomiast dopiero na etapie "powrotu" sprawy do pierwszej instancji, po uchyleniu przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji decyzji rozbiórkowej, wydanej w wyniku opisanego postanowienia organ pierwszoinstancyjny uznał, że w sprawie winien być zastosowany art. 103 "nowego" prawa budowlanego, ze skutkiem umorzenia prowadzonego postepowania. Zdaniem sądu, taka diametralna zmiana stanowiska nie została w sposób należyty przez organy uzasadniona. Nie znaczy to że sąd (na obecnym etapie sprawy) akceptuje konkluzję organu, że poprzednik prawy właścicielki dopuścił się, ponad wszelką wątpliwość, samowoli budowlanej.

Do obiektu budowlanego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. odnosić można tylko tę regulację normatywną zawartą w p.b. z 1974 r., która odpowiada ściśle zakresowi normowania art. 48 p.b. z 1994 r. W przypadkach określonych w art. 103 ust. 2 p.b., w których stosuje się "przepisy dotychczasowe", a nie art. 48 tej ustawy, przez pojęcie przepisów dotychczasowych ostatecznie należy rozumieć: art. 37, art. 38,art. 39, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r., która to ustawa - zgodnie z art. 107 ust. 1 p.b. z 1994 r. - 31 grudnia 1994 r. utraciła moc, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r.

Ani pierwotne stanowisko organów o zakończeniu realizacji spornego obiektu skarżącej w 1993 r., ani stanowisko zakończenia robót budowlanych w 2014 r. nie jest oparte na należytych ustaleniach, a w efekcie pogłębionej ocenie tych okoliczności wynikających z akt sprawy. Analiza akt nie pozwala bowiem na wyprowadzenie żadnych jednoznacznych wniosków.

Po przeprowadzonym postępowaniu organy w niniejszej sprawie uznały, iż samowola budowlana w zakresie garażu nastąpiła pod rządami prawa budowlanego z 1974 r. Taka konkluzja jest co najmniej przedwczesna. Należy zaznaczyć, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać brak robót o takim charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 998/96 (publ. LexPolonica nr 344875, Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 2000/5 str. 326). Ustawodawcy chodziło przede wszystkim o zakończenie budowy w znaczeniu technicznym, czyli wykonaniu zaplanowanych robót budowlanych. W orzecznictwie (wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 31 października 1996 r. w sprawie SA/Kr 2859/95; wyrok NSA z 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1633/07) rozszerzono tak rozumiane zakończenie budowy na sytuacje, w których nie wykonano wszystkich zaplanowanych robót budowlanych, ale doprowadzono budowę do stanu, który umożliwia korzystanie z obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Konkludując, z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które nie wymagały pozwolenia na budowę i mogły być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. Zatem za obiekt, którego budowa została zakończona uważa się obiekt całkowicie wykończony jak i obiekt nieukończony lub jego część wybudowaną pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przy którym po 1 stycznia1995 r. nie prowadzono żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zasadnicze znaczenie ma bowiem przesądzenie, że stan określonego obiektu pozwala na jego normalną, nawet w części, eksploatację i użytkowanie. Uwzględniając powyższe, sąd stanął na stanowisku, według którego dla prawidłowości zastosowania normy art. 103 ust. 2 ustawy (nowego) Prawa budowlanego należy ustalić, czy roboty były prowadzone po 1994 r. przy obiekcie garażowym i czy wymagały pozwolenia na budowę czy też nie. Organy ustaliły w sprawie, że po 1994 r. prowadzono roboty w zakresie tarasu nad garażem. Natomiast na rozprawie przed sądem w dniu 22 października 2019 r. D. K. oświadczyła, że taras zaistniał wraz z garażem i był zabezpieczony, bowiem bawiła się na nim czwórka jej dzieci i nie pozwoliła by aby narażać dzieci na niebezpieczeństwo. W efekcie należy zatem, zdaniem sądu zmierzać do ustalenia czy taras został posadowiony na garażu wraz z nim, czy też później; zaś jeśli tak, to jaki charakter miały roboty z 2014 r. Inaczej mówiąc, na obecnym etapie sprawy i na podstawie dotychczas zgromadzonego i przedstawionego materiału dowodowego nie można w sposób jednoznaczny przesądzić, jaki charakter miały prace związane z tarasem, skoro brak w tym zakresie wymaganych dowodów w sprawie. Prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności musi jednoznacznie ustalić, czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej, w jakim zakresie i w jakim okresie zakończono budowę spornej inwestycji, tak by móc zastosować właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane w zakresie postępowania legalizacyjnego. Dopiero takie, niepozostawiające wątpliwości wykazanie pozwoli organowi na rozważanie możliwości ewentualnej legalizacji, wezwania inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów i w dalszej kolejności, wydanie prawidłowych (znajdujących uzasadnienie w zgromadzonych dowodach) orzeczeń. Należy podkreślić, że przepisy p.b. z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, jak czyni to obecnie obowiązujący przepis art. 63 p. b., oraz że organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Z tego względu sam fakt, że nie odnaleziono stosownych dokumentów nie uprawnia do przyjęcia, że garaż wraz z tarasem zrealizowano w całości lub w części bez pozwolenia na budowę. Jednakże organ nie może skonstatować, że "nie można wykluczyć, że inwestor dysponował pozwoleniem na budowę". Orzecznictwo w zakresie oceny inwestycji wyjaśnia, że nie sposób stanów faktycznych, odległych w czasie, interpretować na niekorzyść inwestora, ale jednocześnie (zdaniem sądu w tym składzie) organ nie jest uprawniony do posługiwania się w motywach decyzji trybem przypuszczającym "nie można wykluczyć, że inwestor dysponował pozwoleniem na budowę", tak jak w tym przypadku, skoro, w istocie, w toku postępowania wyjaśniającego nie dążono do zbadania tej kwestii. Aby uznać możliwość posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę organ winien posiadać przynajmniej dowodami pośrednimi. Kwestia daty zakończenia robót budowlanych jest sporna. Być może, przydatnym będzie przeprowadzenie w postępowaniu, w trybie art. 89 § 2 k.p.a. rozprawy, aby wyjaśnić istotne elementy stanu faktycznego sprawy.

Na koniec warto także dodać, że analiza akt sprawy wskazuje iż przesłuchani świadkowie w dniu 29 października 2015 r. rozbieżnie zeznali na okoliczność budowy tarasu nad garażem i ten fakt organ może także próbować wyjaśnić podczas rozprawy.

Z przytoczonych względów, decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c podlegały uchyleniu. Korzystając z przywołanego wcześniej art. 134 § 1 ppsa sąd wyeliminował także z obrotu prawnego postanowienie organu pierwszej instancji nr 3069/2015.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się opłata sądowa oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1668 ze zm.).