Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 575/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za poszukiwanie i rozpoznanie złoża bez wymaganej koncesji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] marca 2013 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzje powyższe wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z 26 maja 2011 r., z powołaniem się na przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, dalej: "Pgg z 1994") R.P. Sp. z o.o. (dalej: "Spółka") przekazała Staroście Powiatu [...] 4 egzemplarze dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[..]" w kat. C1. Dokumentacja ta, jak wynika z jej treści została sporządzona na zlecenie Spółki przez firmę [..] – S. S. Pismem z 13 czerwca 2011 r. Starosta Powiatu [. .], działający przez geologa powiatowego, wezwał Spółkę do przedłożenia decyzji o koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny "[...]" celem ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy i przyjęcia dokumentacji, ponieważ organ ten nie posiadał informacji ani dowodu, aby wykonane prace i roboty geologiczne wykonane zostały na podstawie prawomocnej decyzji o koncesji na poszukiwanie lub rozpoznanie złoża. W odpowiedzi z 1 lipca 2011 r. Spółka cofnęła wniosek i dokumentację geologiczną wyjaśniając, że dokumentację opracowano bez szkód, nie wykonano otworów, a próby pobrano z istniejących ścian wyrobiska.

Pismem z 15 lipca 2011 r. Starosta zawiadomił S. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty za prowadzenie działalności polegającej na dokumentowaniu złoża przez jego firmę bez wymaganej koncesji. W odpowiedzi na wezwanie organu do wyjaśnienia, na jakiej podstawie przeprowadzono prace geologiczne związane z udokumentowaniem złoża oraz do przedłożenia decyzji koncesyjnej, w piśmie z 12 września 2011 r. S. S. podał, że badania geofizyczne związane z dokumentowaniem złoża kruszywa naturalnego na działce nr ewid. 1917 w N. wykonano bez wymaganej koncesji. Uznano bowiem, że skoro nie wykonywano żadnych robót geologicznych, to nie była ona wymagana. Próbki pobierano bez wykonywania nowych wyrobisk, z powierzchni istniejących skarp. Z kolei w piśmie z 1 października 2011 r. Spółka wyjaśniła, że 1 września 2010 r. zawarła ustną umowę z firmą [...] S. S., jednak nie kontrolowała i nie miała wpływu na proces postępowania koncesyjnego.

Decyzją z [...] października 2011 r. Starosta Powiatu [...] ustalił "dla firmy [...] S. S. opłatę w wysokości 50.000 zł za poszukiwanie i rozpoznanie złoża "[...]" w obrębie działki nr ewid. 1917 w N. bez wymaganej koncesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 Pgg z 1994. Wskutek uwzględnienia odwołania S. S. decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że pomimo otrzymania podania przekazującego dokumentację geologiczną, podpisanego przez działającego w imieniu Spółki M .Ż., pisma Spółki z 1 lipca 2011 r. podpisanego przez S. R. wycofującego wniosek oraz pisma z 1 października 2011 r. podpisanego przez S. M. informującego o zawarciu z firmą [...] S..S. ustnej umowy na wykonanie dokumentacji pozwalającej na eksploatację kruszywa naturalnego w N., nie podjęto czynności w celu ustalenia, czy wymienione osoby mogły skutecznie reprezentować Spółkę. Z akt sprawy nie wynikało też, aby podpisujący w imieniu Starosty pisma procesowe geolog powiatowy W. P. działał w granicach udzielonego mu przez Starostę upoważnienia.

W związku z powyższym organ I instancji dołączył do akt sprawy upoważnienie dla W. P. do podpisywania w imieniu Starosty pism urzędowych, w tym wydawania decyzji wynikających z Pgg z 1994. Zwrócono się także do Spółki o wyjaśnienie, czy w/w osoby były upoważnione do jej reprezentowania według stanu na dzień sporządzania pism. W odpowiedzi nadesłano uchwałę zwyczajnego zgromadzenia wspólników z 4 kwietnia 2011 r., z której wynika, że w sprawie uzyskania przez Spółkę koncesji wydobywczej upoważnionymi do jej reprezentowania przed organami administracji publicznej będą M. Ż., S. R. i S. M.

Decyzją z [...] lipca 2012 r. Starosta Powiatu [...] ponownie ustalił dla firmy [...] S. S. opłatę w wysokości 50.000 zł za poszukiwanie i rozpoznanie złoża "[...]" w obrębie działki nr ewid. 1917 w N. bez wymaganej koncesji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 Pgg z 1994. Określono również, że należność tę należy w 60% wpłacić na rachunek Gminy [...], a w 40% na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Organ I instancji stwierdził, że otrzymaną dokumentację geologiczną sporządzono bez wymaganej koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, o której mowa w art. 15 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 4 i 5 Pgg z 1994. Wymienione prace odbywały się w ramach prac geologicznych, a nie robót geologicznych, na które powoływał się S. S. Podkreślono również, że brak wymaganej koncesji został przez ostatnio wymienionego przyznany w złożonym w sprawie wyjaśnieniu. Wobec tego, stosownie do art. 85a ust. 3 pkt 1 Pgg z 1994 ustalono S. S. opłatę określoną w tym przepisie. Zgodnie z nim "w razie prowadzenia działalności innej niż określona w ust. 1, bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, opłatę za poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin bez wymaganej koncesji, za każdy kilometr kwadratowy terenu, na którym prowadzona jest działalność - w wysokości 50.000 zł; każdy rozpoczęty kilometr kwadratowy terenu liczy się jako cały". Działka nr ewid. 1917 posiada powierzchnię mniejszą niż 2 ha (0,02 km2), zatem wysokość opłaty wyniosła 50.000 zł. Starosta wyjaśnił ponadto, że zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy Pgg z 1994, ponieważ stosownie do art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) należało stosować przepisy tamtej ustawy, jako że postępowanie w sprawie wszczęto przed 1 stycznia 2012 r. Organ zwrócił również uwagę, że wyjaśnienie kwestii reprezentacji Spółki nie miało bezpośredniego wpływu na ustalenie wykonawcy prac geologicznych zrealizowanych bez koncesji.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wyraził przekonanie, że wykonanie prac geologicznych w odniesieniu do złoża "[...]" nie wymagało koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, ponieważ rozpoznane złoże stanowiło część składową nieruchomości gruntowej. Zatem względem niej nie przysługiwały Skarbowi Państwa szczególne uprawnienia wynikające z tytułu własności górniczej, o której mowa w art. 7 ust. 1 Pgg z 1994. Kopaliny złoża "[...]" mogą być bowiem wydobywane metodą odkrywkową. Poza tym, w związku z uprzednim eksploatowaniem przedmiotowego złoża nie można było przyjąć, że dopiero obecnie doszło do jego odkrycia. Nie wykazano także, aby miało miejsce rozpoznawanie złoża, ponieważ niezbędne w tym celu było ustalenie wykonywania prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża. Ustaleń takich jednak nie dokonano.

Strona odwołująca się podniosła również zarzut pominięcia w postępowaniu jej pełnomocnika, ponieważ pisma organu I instancji były kierowane bezpośrednio do strony. Zarzucono, że z naruszeniem art. 28 K.p.a. za stronę postępowania uznano Gminę [...] i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Podmioty te miały nie legitymować się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu w rozumieniu powołanego przepisu. Dodatkowo, z naruszeniem art. 7, 77, 86 i 107 § 3 K.p.a. ustaleń faktycznych dokonano na podstawie wyjaśnień adresata decyzji i Spółki, które nie mogły stanowić środka dowodowego, lecz jedynie informację o okoliczności wymagającej dowodzenia.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], SKO na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego Starosta Powiatu [...] w dalszym ciągu nie wyjaśnił kwestii sposobu reprezentacji podmiotów biorących udział w czynnościach postępowania, w tym osób działających za A. Sp. z o.o. Kwestii tej nie wyjaśnia uchwała walnego zgromadzenia Spółki, ponieważ walne zgromadzenie spółki nie posiada uprawnienia do udzielania pełnomocnictw. Jak natomiast wynika z wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego kompetencję taką posiada zarząd Spółki, a oświadczenia tego podmiotu składają dwaj członkowie zarządu. To zaś w ocenie Kolegium przemawiało za uznaniem rozstrzygnięcia organu I instancji jako przedwczesnego. Ustalenia w sprawie oparto bowiem na dokumentach podpisanych przez osoby, co do których nie zbadano, czy mogą skutecznie złożyć oświadczenia złożone do akt sprawy. Dlatego brak było podstawy do uznania twierdzeń co do okoliczności stanu faktycznego za wiarygodne i posiadające moc dowodową. Starosta nie przeprowadził tym samym postępowania wyjaśniającego co do wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne, a braki w tym zakresie wyłączają możliwość uznania tych okoliczności za udowodnione. W świetle zatem dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO nie podzieliło jednak zarzutu pominięcia pełnomocnika strony, ponieważ z dokumentu pełnomocnictwa wynikało, że został on umocowany tylko do udziału w postępowaniu odwoławczym.

Z decyzją SKO nie zgodził się S. S., wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji, która nie została własnoręcznie podpisana przez upoważnione osoby, ponieważ otrzymane pismo zawierało jedynie odcisk urzędowej pieczęci organu. Podano, że K.p.a. nie przewiduje możliwości doręczania decyzji w odpisach, dlatego każdy egzemplarz powinien zostać podpisany. Skarżący nie jest również pewien, od kogo pochodzi doręczona mu decyzja. Sformułowano także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niespełniający ustawowych wymogów, które mają polegać na zaniechaniu oceny interesu prawnego Gminy [...], Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i A. Sp. z o.o. w świetle udziału tych podmiotów w postępowaniu jako stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. Status taki w ocenie S. S. nie przysługuje Gminie [...] i Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Natomiast jeżeli chodzi o A. Sp. z o.o. to organy nie poczyniły stosownych ustaleń w tym zakresie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, jak również rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, że chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia S. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...], opłaty eksploatacyjnej za poszukiwanie i rozpoznanie złoża bez wymaganej koncesji zostało wszczęte przez Starostę Powiatu [...] z urzędu w trybie Pgg z 1994 w związku ze złożeniem przez A. Sp. z o.o. dokumentacji geologicznej wykonanej przez skarżącego. Decyzją z [...] lipca 2012 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu [...] ustalił S. S. opłatę eksploatacyjną w kwocie 50.000 zł za poszukiwanie i rozpoznanie złoża "[...]" bez wymaganej koncesji. Po rozpatrzeniu odwołania S..S. SKO na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że starosta wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w szczególności nie wyjaśnił sposobu reprezentacji A. Sp. z o.o. w kontekście nadesłanych przez Spółkę pism w sprawie. Brak wyjaśnienia tego zagadnienia uniemożliwiał w przekonaniu organu odwoławczego uznanie okoliczności wynikających z nadesłanych przez nią dokumentów jako udowodnionych. Dlatego decyzję starosty uznano za przedwczesną. Jednocześnie w ocenie Kolegium zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić.

Stosownie do art. 127 § 1 i art. 128 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 i 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślenia wymaga, że aktualna treść art. 138 § 2 K.p.a. nadana została ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Zasadniczym celem obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego i ograniczenie wydawania decyzji kasacyjnych na rzecz merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Aktualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno następować w przypadkach, gdy rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Oznacza ona, że organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia całej sprawy administracyjnej, a nie powinien ograniczać się wyłącznie do skontrolowania zaskarżonej decyzji. Oczywiście, podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to omawianą zasadę, jednak organ odwoławczy dysponuje możliwością uzupełnienia postępowania dowodowego. Jak bowiem stanowi art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazania wymaga również, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji (art. 140 K.p.a.). Dopiero, kiedy wykorzystanie tej możliwości nie dałoby podstawy do rozstrzygnięcia sprawy bez naruszenia dyspozycji art. 15 kodeksu możliwe jest wykorzystanie uprawnień kasacyjnych wynikających z jego art. 138 § 2. W takim jednak przypadku należy wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, dlaczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz z jakich względów postępowanie wyjaśniające nie może zostać uzupełnione w toku postępowania odwoławczego. Z obowiązku tego, w ocenie Sądu, SKO się nie wywiązało.

Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lutego 2013 r., II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990, w którym podkreślono, że Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a., tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego należy traktować jako absolutny wyjątek. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 K.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 k.p.a.). SKO nie wzięło także pod uwagę normy art. 7 K.p.a., w treści której zobowiązano organ administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że wydana ona została z naruszeniem art. 138 § 2, art. 15 i art. 136 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Zasadniczo SKO skoncentrowało się na zagadnieniu sposobu reprezentowania A. Sp. z o.o. błędnie uznając, że nie można w tym zakresie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Wszak w aktach administracyjnych znajduje się kopia odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego Spółki, z którego wynika sposób jej reprezentacji. Ponadto, dysponując firmą przedsiębiorcy oraz numerem KRS, istniała możliwość weryfikacji tej okoliczności z wykorzystaniem instrumentów informatycznych określonych w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186), w tym w przepisach art. 4 cyt. ustawy. Możliwe było również zwrócenie się do Spółki o nadesłanie odpisu aktualnego KRS na datę określonych zdarzeń albo odpisu pełnego. Organ odwoławczy nie odniósł się również do statusu Spółki w postępowaniu, a zaskarżoną decyzję poleciło jej doręczyć "do wiadomości", na co wskazuje treść rozdzielnika. Oznaczałoby to, że wedle organu odwoławczego Spółka ta nie jest stroną postępowania, a skoro tak, to kwestia takiej, a nie innej jej reprezentacji, skoro opłatą obciążono S. S. i to do niego skierowano decyzję o opłacie, nie ma znaczenia. Istotą sprawy jest przecież dokonanie oceny prawidłowości takiego rozstrzygnięcia, mocą którego to wobec skarżącego, a nie spółki A., nałożono opłatę za poszukiwanie i rozpoznanie złoża bez wymaganej koncesji. Zdaje się nie być sporne to, że prace geologiczne S. S. wykonał na zlecenie Spółki. Kolegium nie wyjaśniło, jaki ewentualnie wpływ na wynik sprawy będzie miała okoliczność nienależytej reprezentacji Spółki w związku z przedłożeniem przez nią dokumentacji geologicznej organowi administracji geologicznej, co oznacza, że decyzja organu odwoławczego nie zawiera prawidłowego uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Starosta Powiatu [...] uznał, że wyjaśnienie kwestii reprezentacji Spółki nie miało bezpośredniego wpływu na ustalenie wykonawcy prac geologicznych zrealizowanych bez koncesji, który to fakt został ustalony w oparciu o przyznanie S. S. odnośnie prowadzenia przezeń prac geologicznych i przedłożoną dokumentację. SKO zdaje się pomijać, że w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Na marginesie tych uwag dostrzec należy, że odwołanie wpłynęło do SKO 10 września 2012 r., a decyzję organ odwoławczy wydał dopiero [...] marca 2013 r., nie prowadząc uprzednio żadnego postępowania dowodowego. Wymienione w art. 75 § 1 i art. 86 K.p.a. środki dowodowe w postaci dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych, oględzin oraz przesłuchania stron, mają wyłącznie charakter przykładowy. Nie jest zatem wyłączona możliwość wykorzystania rzeczonych wyjaśnień, chociażby pochodziły od osób nieuprawnionych do reprezentowania Spółki, jeżeli nie będą one budziły wątpliwości i znajdą potwierdzenie w innych dowodach. Natomiast potrzeby przesłuchania określonych osób w charakterze świadków lub stron nie wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotem dowodzenia powinny być jednak tylko okoliczności mające znaczenie dla sprawy, aby uczynić zadość zasadzie szybkości postępowania i zaufania do władzy publicznej. Pamiętać również należy, że oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonuje się na podstawie całokształtu materiału, a nie tylko niektórych dowodów (art. 80 K.p.a.).

Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest zagadnienie prawidłowości ustalenia opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85a ust. 3 pkt 1 Pgg z 1994. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie przesłanek rozstrzygania w tym przedmiocie oraz kręgu stron postępowania. Jak stanowi powołany przepis opłatę taką można ustalić tylko wtedy, gdy prowadzona była działalność inna niż określona w art. 85a ust. 1 cyt. ustawy (tj. wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków), bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, polegająca na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż. W świetle cytowanej dyspozycji niezbędne jest zatem ustalenie podmiotu wykonującego prace geologiczne w postaci poszukiwania lub rozpoznawania złoża oraz wyjaśnienie, w świetle zarzutów odwołania, czy w każdym przypadku prace takie wymagały uzyskania koncesji, ponieważ w myśl art. 1 pkt 1 Pgg z 1994 niewątpliwie ustawa ta określała zasady i warunki wykonywania prac geologicznych w rozumieniu jej art. 6 pkt 2, 4 i 5. Zagadnienie to regulowały przepisy Rozdziału 3 Pgg z 1994, a zgodnie z jej art. 15 pkt 1 koncesji wymagała m. in. działalność gospodarcza w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, zaś dokumentacja geologiczna podlegała zgodnie z art. 45 ust. 1 cyt. ustawy przekazaniu właściwemu organowi administracji geologicznej. Otrzymanie takiej dokumentacji stanowiło podstawę wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, który należy podzielić, że wedle przepisów Pgg z 1994 nie wynika, aby chociażby gmina posiadała przymiot strony, gdy idzie o postępowanie np. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu prowadzenia działalności, z którą cyt. ustawa wiąże obowiązek ustalenia takiej opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 stycznia 208 r., II GSK 297/07, LEX nr 471053). Interes przeto gminy, czy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z tytułu ustalenia opłaty na podstawie art. 85a Pgg z 1994 ma charakter wyłącznie faktyczny (ekonomiczny), a nie prawny. Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku SKO, organ I instancji objął przedmiotem badania okoliczności mające znaczenie w sprawie, ponieważ związane one były z faktem rzeczonej dokumentacji, zaś to, czy podanie Spółki, za którym ją doręczono staroście, było podpisane przez osoby upoważnione do jej reprezentowania, nie miało bezpośredniego wpływu na ustalenie wykonawcy prac geologicznych.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi doręczenia zaskarżonej decyzji nie zawierającej własnoręcznych podpisów członków składu orzekającego Kolegium co naruszać ma dyspozycję art. 107 § 1 K.p.a. i uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie, to zarzut ten nie miał znaczenia z punktu widzenia kierunku orzekania przez Sąd. Niewątpliwie cyt. przepis przewiduje, że obligatoryjnym elementem decyzji jest podpis z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przypadku Kolegium kwestia podpisania decyzji jest także przedmiotem unormowania w ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.), której art. 17 ust. 5 zobowiązuje do podpisania orzeczenia kolegium wszystkich członków składu orzekającego, nie wyłączając członka przegłosowanego. W aktach Kolegium znajduje się decyzja opatrzona podpisami trzech członków tego organu, znajduje się także protokół z posiedzenia składu Kolegium, choć opatrzony wadliwą datą (prawidłowo powinno być "[...].03.2013 r.", a jest "[...].03.2012 r."). Do skargi dołączono kserokopię decyzji [...], której treść jest zgodna z oryginałem znajdującym się w aktach organu odwoławczego (zarówno na oryginale, jak i na doręczonym odpisie przerobiono ręcznie datę wydania tej decyzji). W istocie zatem skarżący kwestionuje to, że doręczono mu odpis decyzji, nie zaś sam oryginał decyzji. W myśl art. 109 § 1 K.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. W judykaturze uznawano, że wystarczające jest, aby decyzja organu kolegialnego była doręczana w uwierzytelnionym odpisie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004, Nr 16, poz. 274), choć stanowisko to poddawała w wątpliwość doktryna (por. krytyczną glosę A. Skóry do w/w wyroku Sądu Najwyższego – Gdańskie Studia Prawnicze, Przegląd Orzecznictwa 2005, Nr 1-2, poz. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości, gdy chodzi o aprobatę dla praktyki organów administracyjnych, polegającej na doręczania potwierdzanego za zgodność z oryginałem odpisu decyzji (por. chociażby wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2010 r., II OSK 1340/09, LEX nr 746475 i z 12 stycznia 2011 r., I OSK 782/10, LEX nr 952060, a także wyroki przytoczone przez M. Dyla, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. M. Wierzbowski, A, Wiktorowska, Warszawa 2001, s. 595). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2010 r., II OSK 1340/09, że forma doręczonego dokumentu może nasuwać wątpliwości adresata co do wiążącej formuły rozstrzygnięcia (w przypadku doręczenia np. niepodpisanej kserokopii lub wydruku komputerowego, niezawierających poświadczenia za zgodność). Ponadto, jeżeli w doręczonej decyzji (nawet poświadczonej za zgodność z oryginałem) nie wskazano nazwisk osób ją podejmujących, kwestia ta może mieć znaczenie np. dla możliwości wysunięcia zarzutów dotyczących podjęcia decyzji przez osoby nieuprawnione czy też podlegające wyłączeniu. Skutków takich nie sposób jednak zarzucać w niniejszej sprawie, ponieważ na doręczonym pełnomocnikowi strony odpisie decyzji figurują imiona i nazwiska członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a sam odpis decyzji (a zatem i to, że na oryginale decyzji znajdują się podpisy członków składu orzekającego) został poświadczony za zgodność z oryginałem odciskiem pieczęci urzędowej i z nim zgodny. Nawet jeśli uznać to za naruszenie przepisów o postępowaniu, to aby naruszenie to mogło mieć znaczenie dla uwzględnienia go przez sąd administracyjny, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, należałoby uznać, że naruszenie to "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ponieważ ewentualna wadliwość doręczenia decyzji miała miejsce już po jej wydaniu, przeto kwestia ta nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby w praktyce, że decyzja stronie skarżącej nie została w ogóle doręczona, przeto sama skarga byłaby niedopuszczalna. Takiego zaś poglądu sąd nie podziela.

Z powyższych względów niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a. Nie przesądzając kierunku przyszłego rozstrzygnięcia rozpoznając ponownie odwołanie S. S. SKO rozpatrzy w całości sprawę administracyjną, podda rozwadze konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym w zakresie sposobu reprezentacji A. Sp. z o.o., uwzględniając dyspozycję art. 136 K.p.a., i znaczenie tej okoliczności dla sprawy tak w kontekście złożenia dokumentacji geologicznej, jak i oświadczenia o jej cofnięciu i wpływu tych zdarzeń na wynik sprawy, przy uwzględnieniu przedmiotu postępowania. Podda również ocenie wszystkie zarzuty odwołania, w szczególności odnoszące się do statusu stron postępowania, a to z uwagi na brak jednoznacznego stanowiska obu orzekających w sprawie organów w tym zakresie, jak też stanu zagospodarowania złoża opisanego w dokumentacji geologicznej w kontekście stanowiska odwołującego się. Weźmie pod rozwagę organ odwoławczy również to, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wymaga uwzględnienia dyspozycji art. 15 i art. 136 K.p.a.

Stosownie do art. 152 Ppsa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 Ppsa, na które złożyły się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej oraz opłata skarbowa od złożonego do akt dokumentu pełnomocnictwa.

Rozpoznając ponownie odwołanie SKO, w razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, raz jeszcze rozpozna sprawę, uwzględniając wytyczne zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Organ odwoławczy dołoży przy tym starań, aby uwzględnić maksymalny termin rozpoznania sprawy, wynoszący 1 miesiąc (art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.) Z akt przekazanych Sądowi wynika, że zaskarżona decyzja zapadła po blisko pół roku, a organ odwoławczy nie podejmował w tym czasie żadnych czynności dowodowych, ani nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, czym niewątpliwie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 K.p.a.