Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 889/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Trzciance na uchwałę Rady Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 24 października 2017 r. nr XXXIII/263/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i umieszczenie go na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokości opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

IV SA/Po 889/18

Uzasadnienie

Prokuratura Rejonowa w Trzciance wniosła skargę na uchwałę Nr XXXIII/263/2017 Rady Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 24 października 2017r w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie pojazdu z drogi i umieszczenie go na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokości opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie art.130 a ust.6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r po z. 1137 ze zm., dalej u.p.r.d.) polegające na przekroczeniu przez Radę zawartego w powyższym przepisie upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat, oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej w ramach której następuje uchwalenie tych opłat.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 1 zaskarżonej uchwały Rada określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i umieszczenie go na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym za każdą dobę przechowywania. Zarzucono, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25.07.2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat, za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772).

W zaskarżonej uchwale Rada Powiatu przyjęła, że opłaty za usunięcie pojazdu z drogi na parking strzeżony za poszczególne pojazdy wynoszą za :

a) rower, motorower - 113 zł

b) motocykl-223 zł,

c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony- 486 zł,

d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony- 606 zł,

e) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton- 857zł,

f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton- 1263 zł,

g) pojazd przewożący materiały niebezpieczne-1537 zł.

Natomiast opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym za każdą dobę przechowywania wynoszą:

1)dla roweru, motoroweru-20 zł,

2) motocykl-27 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony- 40 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony- 52 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton- 75zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton- 136- zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne-200 zł.

Z treści umów nr KM 032.3.2017.RR i KM. 032.4 2017.RR zawartych 15.12.2017 pomiędzy Powiatem Czarnkowsko-Trzcianeckim, a prowadzącym firmę "Marko'" Pomoc Drogowa Marianem Wyrembek z Czarnkowa (tzw. wykonawcą) wynika, że opłaty za usunięcie pojazdu z drogi na parking strzeżony za poszczególne pojazdy wynoszą za :

1) rower, motorower- 84,50 zł,

3)motocykl-184,50zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony-246 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony- .594 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7.5 tony do 16 ton-841 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton-1239 zł.

Natomiast opłaty za przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym za każdą dobę przechowywania wynoszą:

1) dla roweru, motóroweru-6,15 zł

2) motocykl-6,15 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony-12,30 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 tony do 7,5 tony- 51 zł

5) pojazd o dopuszczalnej masie powyżej 7,5 tony do 16 ton- 73zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton- 73 zł.

Analiza treści uchwały oraz umów zawartych z wykonawcą umów pozwala na stwierdzenie, że Rada Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego naruszyła art. 130 a ust. 6 u.p.r.d., ponieważ przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania przede wszystkim pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, tj. samochodów osobowych, a zatem pojazdów będących najczęściej przedmiotami podlegającymi zaskarżonej uchwale i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Powiatu.

Zaproponowane przez wykonawcę koszty zarówno usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacząco niższe od kosztów ustalonych w uchwale.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy czym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akta prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Artykuł 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień za wartych w ustawach.

Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Zgodnie z treścią art. 130a ust. 6 u.p.r.d. stanowiącego materialno prawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, kieruje się koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu, a także wysokością kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawać kwotowych opłat ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w art. 6 obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznej zmianie. Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansowo publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski'' maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasad waloryzacji.

Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. są:

- konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz

- koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Treść art. 136a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek brać pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Jej treść musi być zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań i kosztami, a nie innymi okolicznościami. W tej konkretnej sprawie przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6 przepisu art. 130 a. Rada nie ma dowolności w ustaleniu opłat na maksymalnym poziomie. Musi uwzględniać dwa kryteria: przymus prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. To drugie kryterium dotyczy cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjne na terenie powiatu. Rada musi brać pod uwagę rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów ponoszone przez powiat, czyli wynagrodzenie uzyskiwane z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie urnowy zawartej z organem.

W tym przypadku Rada zawarła umowy z przedsiębiorcą realizującym usługi usuwania pojazdów, w których stawki za usuniecie pojazdu są określone na poziomie niższym niż ten, który wynika z podjętej w tym przedmiocie uchwały.

Przykładowo maksymalna wysokość stawki kwotowej opłaty za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t na 2018r. określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na kwotę 486 zł, taka też kwota widnieje w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu, natomiast z uwarunkowań rynkowych koszt usługi określony w umowie z wykonawcą określony jest na kwotę 246 zł. W ten sposób różnica między stawką określoną w uchwale, a ceną usługi określoną w umowie z przedsiębiorcą stanowi dochód do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Prawodawca lokalny wykroczył zatem poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w przepisie 130 a ust. 6 u.p.r.d., gdyż NSA w wyroku z dnia 13.01.2017r sygn. I OSK 1916/16 wskazał, że zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130 a ust. 6 u.p r.d.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika: czym kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnym zakresie, wskazując jedynie, że wysokość opłat uzasadniają przesłanki ustawowe oraz ich odniesienie do realiów powiatu. Z uzasadnienia tego nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Można domniemywać, że powodem przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości jest zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu.

Rada Powiatu Czarnkowsko – Trzcianeckiego w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 z późn. zm.) usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Rada Powiatu ustala corocznie wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg, przechowywanie ich na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu - biorąc pod uwagę obwieszczenie ministra właściwego do spraw finansów publicznych w sprawie ogłoszenia maksymalnych stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ukazało się w Monitorze Polskim w dniu 3 sierpnia 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 772).

Zaproponowana w treści uchwały wysokość opłat za usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywanie oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu. Zgodnie z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. rada powiatu przy podejmowaniu uchwały w sprawie wysokości opłat ma obowiązek uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i ich przechowywaniem. Są to jedyne przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Zgodzono się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16 wskazał, że niedopuszczalne jest kierowanie się przy ustalaniu wysokości opłat dodatkowymi przesłankami nie wymienionymi w treści przywołanego przepisu, np. przesłanką zapewnienia dodatkowych wpływów budżetowych. Takie inne przesłanki nie były brane pod uwagę przy tworzeniu projektu zaskarżonej uchwały. Uwzględnione zostały natomiast przesłanki wskazane w delegacji ustawowej: koszty usuwania i przechowywania pojazdów.

Powiat Czarnkowsko - Trzcianecki zadania usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych realizuje przez podmiot zewnętrzny. Wybór tego podmiotu następuje w trybie zapytania o cenę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1579). Ustalone w wyniku postępowania stawki wynagrodzenia dla wybranego podmiotu w roku 2018 stanowią dolne ograniczenie wysokości uchwalanych stawek, gdyż przyjęcie ich na poziomie niższym oznaczałoby konieczność dofinansowania z dodatkowych środków kosztów usunięcia każdego z pojazdów.

Organ wyjaśnił, że celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a u.p.r.d. jest, co do zasady, zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidualną, jak i ogólną. Powołano się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r. o sygn. II SA/Gl 387/14 w którym wskazano, że wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Różni się ona w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach, gdyż mają one na celu nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy. Nie należy tego mylić z sankcyjnym charakterem opłaty, lecz upatrywać w tym działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego w art. 130a u.p.r.d. Sprawność polega nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Będzie to zarówno skuteczne (osiągnięcie celu związanego z bezpieczeństwem), jak i ekonomiczne. Dodatkowo z aspektem ekonomiczności wiąże się ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami - zarówno z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 10h u.p.r.d. Pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy bowiem rozumieć dodatkowy koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność. a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. Zadanie określone w art. 130a ust. 5f u,p.r.d. jako całość, w powiecie czarnkowsko-trzcianeckim wykazuje deficyt wynikający z niemożliwości wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem i oszacowaniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez osoby uprawnione. Wpływy z tytułu opłat uiszczanych przez osoby odbierające pojazdy z parkingu strzeżonego pokrywają zaledwie 40 - 50% wszystkich kosztów ponoszonych przez powiat na realizację zadania (z powodu konieczności opłacenia wynagrodzenia za pojazdy, które nie zostały odebrane przez właścicieli i w stosunku do których toczą się sądowe postępowania o przepadek na rzecz powiatu).

W przywoływanym już wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16, NSA słusznie zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje radzie powiatu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Uwzględniając przesłanki zawarte w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. i korzystając z przyznanej elastyczności kształtowania opłat Rada Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego przyjęła stawki zaproponowane w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, które ukazało się w Monitorze Polskim w dniu 3 sierpnia 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 772).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; dalej jako "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 03.02.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała nr XXXIII/263/2017 Rady Powiatu Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia 24 października 2017r w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie pojazdu z drogi i umieszczenie go na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokości opłaty w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu

Zaskarżona uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia i ma zastosowanie do opłat od 01 stycznia 2018r. (§ 6 Uchwały).

Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 05 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868; w skrócie "u.s.p.") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.; w skrócie "u.p.r.d.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że choć ustawodawca tego expressis verbis nie przesądził, to jednak nie może budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, CBOSA).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynikało wprost z art. 130a ust. 6a u.p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Należy podkreślić, że na gruncie konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu tego przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W ocenie Sądu regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny z jednej strony wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w tej uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w ww. przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Słusznie wskazał skarżący (co zresztą przyznał także organ), że z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób zdeterminowana przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 u.p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia ww. opłat (stawek, kosztów) na poziomie stawek maksymalnych – w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13.12.2017 r., sygn. III SA/Wr 739/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 u.p.r.d. przez nieuwzględnienie – a przynajmniej: niewykazanie należytego uwzględnienia – wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w uchwale.

Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w uchwale określona na maksymalnym dozwolonym poziomie, wynikającym z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia – na podstawie art. 130a ust. 6c u.p.r.d. – obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772).

Analiza zaskarżonej uchwały oraz materiałów przedłożonych Sądowi przez Radę Powiatu sprawia, że można odnieść wrażenie, iż jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę Powiatu maksymalnych stawek była możliwość ich uchwalenia w tak określonej wysokości. Przede wszystkim bardzo enigmatyczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnej kalkulacji kosztów związanych z realizacją zadań w niej określonych. Takiej kalkulacji nie zawiera także odpowiedź na skargę, ani przedłożone Sądowi przez organ materiały. W uzasadnieniu tym jedynie lakonicznie stwierdzono, że przed ustaleniem stawek została przeprowadzona analiza kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu czarnkowsko – trzcianeckiego, w której wzięto pod uwagę m.in. odległości do przejechania i koszty związane z załadunkiem i rozładunkiem pojazdu.

W rezultacie twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że przyjęta w zaskarżonej uchwale wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania oraz wysokość kosztów, które musi pokryć właściciel w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są konsekwencją szczegółowej analizy przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów powiatu nie znajduje potwierdzenia. W przedłożonych materiałach brak choćby śladu dokonania analiz, czy też negocjacji z przedsiębiorcami wykonującymi usługi związane z holowaniem pojazdów. Jako właściwe uzasadnienie dla przyjętych stawek nie mogą służyć wzmiankowane w skardze i udokumentowane w przedłożonych materiałach umowy na świadczenie usług związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na parkingu strzeżonym, zawarte 15 grudnia 2017 r. i to przynajmniej z dwóch względów. Po pierwsze, do wszczęcia ww. procedury i zawarcia umów doszło prawie dwa miesiące po podjęciu zaskarżonej uchwały, a więc nie sposób racjonalnie twierdzić, że dane zebrane w toku tej procedury posłużyły Radzie Powiatu do skalkulowania przyjętych w uchwale wysokości opłat i kosztów. W tym przypadku oddziaływanie mogło być co najwyżej odwrotne – to stawki ujęte w zaskarżonej uchwale mogły wpłynąć na treść składanych ofert. Po drugie, wynikające z tej umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są niższe – i to w wielu przypadkach: znacząco – od tych uchwalonych przez Radę. Wynika to z prostego porównania stawek określonych w zaskarżonej uchwale oraz w zawartej umowie.

Obrazuje to poniższe zestawienie (wg porządku: dane z uchwały / dane z oferty):

1) wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi:

• za rower lub motorower –113 zł / 84,50 zł,

• za motocykl – 223 zł / 184,50 zł,

• za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t – 486 zł / 246 zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t – 606 zł / 594 zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t – 857 zł / 841 zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t – 1263 zł / 1239 zł,

• za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne – 1537 zł / zł;

2) wysokości opłat za 1 dobę przechowywania pojazdu:

• za rower lub motorower – 20 zł / 6,15 zł,

• za motocykl – 27 zł / 6,15 zł,

• za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t – 40 zł / 12,30 zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5t – 52 zł / 51 zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16t – 75 zł /73 zł,

• za pojazdy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16t – 136 zł / 73 zł,

Powyższe zestawienie dowodzi, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie (verba legis: nie "wzięła pod uwagę") kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Sąd orzekający podziela pogląd, że ustalenie stawki w maksymalnej wysokości bez ustalenia cen na usługi usuwania i przechowywania pojazdów narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art.130a ust.6 u.p.r.d. Trafne jest również stanowisko, że w przypadku kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie powiatu. (tak WSA w Bydgoszczy w wyroku z 23.02.108r., sygn. II SA/Bd 791/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 14.02.2018r., sygn. III SA/Wr 856/17, publ. CBOSA)

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.