Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 827/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi W. R. i W. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na wejście na teren działki dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2019 roku numer[...]; 2. zasądza od Wojewody P. solidarnie na rzecz skarżących W. R. i W. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...]:

1) uchylił w pkt I decyzję Starosty Powiatu B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0520 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym H., gm. J. K., stanowiącej współwłasność K. D., M. D., R. M. P., A. I. P., W. R., W. R., W. S., I. S., poprzez udzielenie Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na wejście na teren wyżej wymienionej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia PE 100 RC SDR11 i przyłącza średniego ciśnienia, i orzekł:

- o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie H., gm. J. K., oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o pow. 0,0520 ha, dla której Sąd Rejonowy IX Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr[...] , stanowiącej współwłasność K. D., M. D., R. M.P., A. I. P., W. R., W. R., W. S. i I. S., poprzez udzielenie Polskiej Spółce Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na wejście na teren wyżej wymienionej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia PE 100 RC SDR11 i przyłącza średniego ciśnienia;

- określił obszar zajęcia gruntu na czas budowy na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. 266,50 m2 - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2019 r;

- określił obszar zajęcia gruntu po zakończeniu budowy na nieruchomości oznaczonej nr[...], jako pas o szerokości 1 m, po 0,5 m od osi linii gazociągu na długości odcinka 74,55 m oraz pas o szerokości 1 m, na długości 1 m (przyłącze gazowe), tj. łączny obszar zajęcia nieruchomości 75,55 m 2 - zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] sierpnia 2019 r;

2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w zakresie pkt II i pkt III.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r., Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. w T. zwróciła się do Starosty Powiatu B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, polegającej na posadowieniu na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego. Współwłaścicielami tej nieruchomości są K. D., M. D., R. M. P., A. I. P., W. R., W. R., W. S., I. S.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Starosta Powiatu B. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0520 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym H., gmina J. K., w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia PE 100 RC SDR 11 i przyłącza średniego ciśnienia. Starosta określił obszar zajęcia gruntu na czas budowy na nieruchomości oznaczonej nr [...] wskazując powierzchnię 266,50 m2. Określił ponadto obszar zajęcia gruntu po zakończeniu budowy na przedmiotowej nieruchomości, jako pas o szerokości 1 m, po 0,5 m od osi linii gazociągu na długości odcinka 74,55 m oraz pas o szerokości 1 m, na długości 1 m (przyłącze gazowe), a łączny obszar zajęcia nieruchomości określił na 75,55 m2. Obszar zajęcia określono zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część skarżonej decyzji. Starosta zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac. Stwierdził ponadto, że ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. R. i W. R.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], Wojewoda P. uchylił pkt I decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzekł ponownie o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości określając dodatkowo, że udziela Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. zezwolenia na wejście na teren wyżej wymienionej nieruchomości w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia PE 100 RC SDR11 i przyłącza średniego ciśnienia, a ponadto utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w pkt II i w pkt III.

W uzasadnieniu skargi organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył i przeanalizował przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił też, że w zaskarżonej decyzji nie określono podmiotu, na rzecz którego udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości i w związku z tym należało uchylić tę decyzję w pkt I i orzec od nowa co do istoty sprawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z zapisów uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi K., H. i K. (obszar planistyczny H.) wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr[...] , położona jest w liniach rozgraniczających drogę wewnętrzną i oznaczona jest symbolem 4 KDW. Działka przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Zgodnie z § 12 ust. 1 owiązującego planu ustala się lokalizację projektowanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jak również istniejących, w miarę ich przebudowy, w obrębie linii rozgraniczających terenów komunikacji w tym dróg publicznych, dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych z zachowaniem odległości wynikających z przepisów odrębnych. W związku z powyższym należy uznać za niezasadny zarzut skarżących o błędnym określeniu przez organ I instancji oznaczenia przedmiotowej działki, która ich zdaniem jest oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2 KDEJ jako ciąg pieszo jezdny. Zdaniem Wojewody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ciągi pieszo jezdne oznaczone zostały symbolami (1 KDJW, 2 KDJW, 3KDJW). W związku z tym należy zgodzić się z organem I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu w sprawie zostały także przeprowadzone rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Inwestor zawarł umowy zobowiązujące do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w związku z zaplanowaną inwestycją z: I. S., W. S., M. D., K. D., A. I. P. i R. M. P. Natomiast skarżący nie wyrazili zgody na podpisanie stosowanej umowy na warunkach wskazanych przez Polską Spółkę Gazownictwa sp. z o.o. Powyższe okoliczności stanowią dowód, że rokowania zostały przeprowadzone.

Jako niezasadny organ uznał zarzut braku określenia parametrów gazociągu, albowiem ustawodawca nie wskazuje w art. 124 ust. 1 u.g.n. aby wskazanie tych parametrów było konieczne do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Rozstrzygnięcie decyzji powinno wskazywać podmiot, któremu udziela się zezwolenia, rodzaj inwestycji, która ma być realizowana, przedmiot zajęcia (wskazanie nieruchomości) i zakres ograniczenia, czyli przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz powierzchnię gruntu, co do której konieczne jest uszczuplenie władztwa właściciela.

Dalej organ wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 124 b ust. 3 u.g.n., z którego wynika, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Nie ma bowiem związku pomiędzy art. 124 u.g.n., a art. 124 b u.g.n. W tych przepisach zawarte są zapisy regulujące dwie różniące się instytucje związane z ograniczeniem w sposobie korzystania z nieruchomości.

Również jako nietrafny organ uznał zarzut braku rozstrzygnięcia kwestii związanej z dojazdem do terenu budowy projektowanego gazociągu. Skarżący wskazali, że najdogodniejszy dojazd do terenu budowy istnieje przez działkę nr [...] i dlatego wnieśli o skorzystanie w przedmiotowej decyzji z uregulowania zawartego w art. 124 b ust. 1 u.g.n. Jednakże, w ocenie organu, organ mógł orzekać w granicach wniosku jaki został skierowany do Starosty. Inwestor wniósł o ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oznaczonej nr [...] a nie oznaczonej nr [...] i w tym zakresie nastąpiło rozstrzygnięcie. Art. 124 b ust. 1 u.g.n. dotyczy natomiast udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli W. R. i W.R., w której zaskarżonej decyzji zarzucili, że :

1) organ wbrew miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego przypisał funkcję drogi wewnętrznej o szerokości 10,00 m dla działki nr [...] na której planowany jest gazociąg, podczas gdy faktycznie przedmiotowa działka jest szerokości 4,00 m i służy jedynie jako dojazd wyłącznie do działek prywatnych;

2) pominięto w decyzji fakt, że działka nr [...] nie ma bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej, a dojazd możliwy jest przez działkę nr[...] , co uzasadnia żądanie skarżących ustanowienia służebności przejazdu przez działkę nr[...] ;

3) wadliwie zinterpretowano przepis art. 124 u.g.n.;

4) wadliwie przyjęto wielkość strefy ochronnej w związku z wadliwie określonym oznaczaniem ciśnienia roboczego w planowanym gazociągu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący opisali przebieg postępowania i wskazali, że w odwołaniu od decyzji Starosty zgłosili zarzuty nadinterpretacji prawa, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - a mianowicie: brak dokładnego określenia parametrów planowanego gazociągu, wadliwe - niezgodne ze stanem faktycznym i niezgodne z planem miejscowym - określenie przeznaczenia przedmiotowej działki nr [...] jako 4KDW o szerokości 10,00 m, gdy tymczasem jest ona działką rolną o szer. 4,00 m i służy ona jako dojazd wyłącznie do działek właścicieli będących jednocześnie współwłaścicielami tejże działki o nr[...] , nie posiada indywidualnego określenia w planie miejscowym a jedynie leży w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oznaczonym 11MN. Ponadto nie uwzględniono faktu, że planowana inwestycja nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, Pominięto nawet wniosek o ustanowienie służebności przejazdu do działki Nr [...] przez ich wspólną działkę o Nr 228/5, co niewątpliwie będzie wymagane przy wydawaniu pozwolenia na budowę (art. 47 Pr. Bud.). Ponadto istnieje jeszcze dylemat do rozwiązania tego rodzaju, że na działce o Nr 228/5 przebiega gazociąg o własności współwłaścicieli – w tym i skarżących - bez ustanowienia jakiejkolwiek służebności, do którego inwestor zamierza podłączyć planowany gazociąg - dowód - Akt Notarialny Repertorium A numer [...] z dnia [...].X. 2007r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4KDW. Należy przyjąć, iż przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 11 MN, a zawarcie w treści uzasadnienia kwestionowanego przez skarżących zapisu nie wpływa na prawidłowość decyzji. Zgodnie bowiem z § 12 obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, ustala się lokalizację projektowanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jak również istniejących, w miarę ich przebudowy, w obrębie linii rozgraniczających terenów komunikacji w tym dróg publicznych, dróg wewnętrznych ciągów pieszo-jezdnych z zachowaniem odległości wynikających z przepisów odrębnych. W § 12 ust. 2 ww. uchwały wskazano, że zezwala się na lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na innych niż wymienione w ust. 1 terenach o ile nie zostaną zakłócone funkcje tych terenów. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczają zatem lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr[...] . Zauważyć przy tym należy, iż sami skarżący wskazują w treści skargi, iż działka nr [...] służy jako dojazd do działek innych właścicieli a także, iż działka spełnia funkcję zbliżoną do oznaczenia 2KDJW - ciąg pieszo-jezdny. Z treści księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, iż na działkach o nr: [...], ustanowiono nieodpłatnie na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr: [...] służebność drogi koniecznej, polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działki nr: [...] do działek nr: [...] Ponadto, ze zdjęcia satelitarnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowa działka spełnia funkcję działki drogowej. Skarżący w treści pisma z dnia 8 października 2019 r. również wskazali, iż działka nr [...] wykorzystywana jest jako prywatny dojazd i dojście piesze do innych działek.

Organ odniósł się także do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze i stwierdził, że są one niezasadne (szeroko uargumentował swoje stanowisko w tym przedmiocie).

W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty ze skargi i dodatkowo wyjaśnili, że zaskarżona decyzja narusza ich uzasadniony interes i jest niewykonalna. Działka nr [...] nie ma bezpośredniego dojazdu do drogi publicznej, a organy nie wyjaśniły, w jaki sposób przewidują dojazd inwestora do tejże działki. Pominięcie rozwiązania przejazdu przez inną działkę aniżeli tą na której projektuje się budowę gazociągu lub mniemanie, że problem dojazdu rozwiązano w oparciu się na art 124 u.g.n., jest błędną interpretacją tegoż prawa, ponieważ dotyczy ono właściciela działki (udostępnienie lub ograniczenie nieruchomości) na której planowana jest inwestycja (nr [...] ), a nie innej działki (n[...]). W celu ustanowienia uprawnienia inwestora do przejazdu przez działkę o nr[...] , sami skarżący w tej sprawie składali wniosek, ale organy go pominęły. P.S.G. Sp. z o.o. powinna złożyć wniosek o ustanowienie "służebności przejazdu" przez działkę nr 228/5, lub Wojewoda winien uwarunkować wydanie pozytywnej decyzji złożeniem takowego wniosku albo sam winien wydać stosowną decyzję.

Dalej skarżący podnieśli, że zarzut zaniżenia wielkości strefy ochronnej (ewentualnie) jest trafny. W decyzji Wojewody określono ciśnienie robocze jako "średnie" - niedokładne określenie, ponieważ może to dotyczyć "średniego podwyższonego" - wówczas strefa ochronna wynosi 2,00m. Dopiero w niniejszym odwołaniu podane jest dokładne określenie wielkości ciśnienia roboczego (MOP) do 0,5MPa włącznie, przy którym to ciśnieniu strefa ochronna rzeczywiście wynosi 1,00m.

Ponadto skarżący wskazali, że z decyzji nie wynika, czy w zakres rozstrzygnięcia organu wchodzi fakt, że gazociąg przebiegający przez działkę o nr 228/5, do którego zamierza się podłączyć gazociąg projektowany, jest współwłasnością (własnością). Skarżący tego gazociągu nie przekazali na własność P.S.G.. Sp. z o.o., jak również w celu przekazania spółka ta nie poczyniła żadnych czynności. Brak prawnego uregulowania powyższego faktu będzie komplikować podłączenie się z planowanym gazociągiem do sieci przesyłowej gazu o własności P.S.G. Sp. z o.o. biegnącym ulicą w H. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie tego problemu winno nastąpić w niniejszej sprawie.

Również zauważenia wymaga, że gazociąg przebiegający przez działkę nr 228/5 (wchodzący również w działkę nr[...]) jest o średnicy 32 mm, w związku z czym przedłużanie go projektowaną rurą o średnicy 63 mm mija się ze społeczno - gospodarczym celem, gdyż do wielkości projektowanego zasilania gazem wystarczająca jest rura o średnicy 32 mm.

Na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. skarżący W. R. wyjaśnił, że jego propozycja jest taka, aby w ramach tego postępowania ustanowić służebność przejazdu przez działkę [...] , wybudować gazociąg o średnicy 32 mm oraz przejąć przez inwestora gazociąg przebiegający przez działkę nr 228/5.

Uczestnik postępowania R. M. P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2020 r., nr[...] , która uchyliła pkt I i w tym zakresie orzekła co do istoty sprawy oraz utrzymała w mocy pkt II i pkt III decyzji Starosty Powiatu B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 6 sierpnia 2019 r., nr[...] , wydanej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej jako działka nr[...].

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.), a w szczególności art. 124 ust. 1, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego umiejscowienia terenu inwestycji w planie miejscowym, a zatem naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, ze inwestor nie dysponuje decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem swój wniosek oparł o zgodność z funkcjonującym w obiegu prawnym planem miejscowym (patrz wniosek z k. 44-46 akt adm.). Organ I instancji badając zgodność wniosku z przedmiotowym planem miejscowym ustalił, że działka nr [...] znajduje się na ternie oznaczonym w planie jako 4KDW, czyli na drodze wewnętrznej o szerokości 10 m. Stąd swoje rozważania odnośnie zgodności inwestycji z przedmiotowym planem rozstrzygnął w oparciu o § 12 ust. 1 uchwały (planu miejscowego), przyjmując, że znajduje się ona na drodze wewnętrznej 4KDW.

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie, w którym ponownie ten sam zarzut podniesiono, stanął po stronie organu I instancji. Wdał się nawet w spór ze skarżącymi twierdząc, że nie jest prawdą – jak twierdzą, że działka ta nie znajduje się na tej drodze. Zaprzeczył też, aby działka ta znajdowała się na terenach oznaczonych w planie jako ciągi pieszo-jezdne, gdyż te mają swoje symbole 1KDJW, 2KDJW i 3KDJW, a działka nr 228/12 nie jest położona na żadnym z tych ciągów. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ ten przyznał się do pomyłki i stwierdził, że działka nr [...] nie jest położona na drodze oznaczonej w planie jako 4KDW, tylko na ternie oznaczonym w planie jako 11 MN.

W ocenie Sądu, działania obu organów należy więc ocenić jako niewyjaśnienie stanu faktycznego, które mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę dokonał badania zapisów planu miejscowego pod kątem możliwości lokalizacji inwestycji na działce nr [...[ (rozstrzygnięcia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.), ale zdaniem Sądu jest to działanie spóźnione i niedopuszczalne. Nie może być bowiem tak, że to dopiero w odpowiedzi na skargę organ dokonuje prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i w oparciu o nie przeprowadza analizę merytoryczną rozpatrywanego zagadnienia. W tej mierze podkreślenia wymaga, że jak trafnie podnosi się w judykaturze, wadliwości wydanych w sprawie decyzji, dotyczących w szczególności kwestii wyjaśnienia i ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nie może konwalidować stanowisko i wyjaśnienia organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdyż odpowiedź organu jest formułowana, już po ostatecznym zakończeniu postępowania przed orzekającymi w sprawie organami (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 217/18). Ponadto odpowiedź na skargę nie może istotnie uzupełniać zaskarżonej decyzji. Nie może być ona, jako pismo procesowe, traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający może jedynie odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1450/19). A zatem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego postanowienia przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., powinno zawierać jego uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lipca 2018 r.. sygn. akt I SA/Gl 452/18). Skoro więc odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym, a nie decyzją wydawaną w postępowaniu administracyjnym, to argumentacja zawarta w tej odpowiedzi nie może zastąpić wypełnienia wymogu wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1698/16).

Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela powyższe stanowiska sądów administracyjnych. Oba organy rozpoznały sprawę i wydały decyzje w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i to mimo zastrzeżeń w tym względzie podnoszonych przez skarżących na każdym z etapów trwającego postępowania. Jest to o tyle zastanawiające, że gdy się nawet przyjrzeć rysunkowi dołączonemu do decyzji organu I instancji, to można dostrzec, że teren zajęcia na czas budowy posiada szerokość 3,5 m i zajmuje prawie całą szerokość działki nr [...]. Jak zatem działkę tę można było utożsamiać z obszarem oznaczonym w planie symbolem 4KDW stanowiącym drogę o szerokości 10 m? Przy takim rozstrzygnięciu sprawy brak jest także odniesienia się przez organy do kwestii, czy rzeczywista szerokość tej działki wynosząca 4 m, dopuszcza możliwość ograniczenia korzystania z tej nieruchomości w zakresie, w jakim to uczyniono. Pamiętać bowiem trzeba, że punktem wyjścia dla organów było przyjęcie, że droga wewnętrzna 4KDW ma szerokość 10 m.

Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni zdaniem Sądu, przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym i zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze. Skoro organy administracji dopuściły się błędu w ustaleniu stanu faktycznego, zarzuty naruszenia prawa materialnego są przedwczesne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 998/18). Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1500/19). Sprawa niniejsza wymaga zatem rozpoznania od początku i w pełnym zakresie. Sąd I instancji kontroluje bowiem tylko sposób stosowania prawa materialnego przez organy, które wykonują administrację. Przy czym sąd ten nie jest organem administracyjnym, zatem nie może dokonywać wykładni prawa za organ, przed wydaniem merytorycznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 44/17).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Przede wszystkim zaś ustalą prawidłowy stan faktyczny i dopiero w oparciu o te ustalenia rozstrzygną sprawę.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., art. 202 § 2 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł.