Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 608/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2, art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego T. G. kwotę 757,00 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] i nakazał T. G. rozbiórkę, poprzez całkowite zasypanie, stawu wybudowanego na działkach nr [...] oraz częściowe zasypanie tego stawu na działce nr [...] położonych we wsi C. F. tak, aby doprowadzić powyższy obiekt budowlany do wymiarów określonych przez inwestora na mapie zasadniczej załączonej do zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r.

Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

W dniu 19 września 1997 r. T. G. zgłosił do Urzędu Rejonowego w S. przebudowę stawu ogrodowego położonego w obrębie siedliska mieszkalnego w miejscowości W. gm. S. na nieruchomościach nr [...].

Z uwagi na zastrzeżenia Dyrektora W. Parku Narodowego co do zakresu prowadzonych prac – Urząd Wojewódzki w S. wszczął postępowanie legalizacyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych na działkach nr [...] w obrębie wsi C. F.

Do roku 2003 postępowanie mające za przedmiot roboty na wymienionych wyżej działkach koncentrowało się na ustaleniu organu właściwego w sprawie. W tym czasie wydano następujące rozstrzygnięcia:

- decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako GINB) uchylił decyzję Wojewody S. z dnia [...] kwietnia 1998 r. orzekającą nakaz rozbiórki wykonanych przez T. G. prac polegających na wykopaniu stawu na działce nr [...] oraz kanału na działkach nr [...] i umorzył postępowanie wskazując, że w sprawie właściwy jest Kierownik Urzędu Rejonowego w S.,

- po przeprowadzeniu postępowania w I instancji Kierownik Urzędu Rejonowego w S. decyzją z dnia [...] września 1998 r. na postawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał T. G. likwidację samowolnie wykopanego stawu wraz z kanałem na działkach nr [...] w obrębie wsi C. F., gm. S. i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego, wskazując, że roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej,

- rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda S. w dniu [...] listopada 1998 r. uchylił to rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie w sprawie. Wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe po tym jak w międzyczasie GINB uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 1998 r. wskazując, że organem właściwym w sprawie w I instancji jest Wojewoda S. (decyzją z dnia [...] września 1998 r.) oraz rozpoznał ponownie odwołanie od decyzji Wojewody S. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nakazującej likwidację stawu wraz z kanałem – utrzymując ją w mocy i stwierdzając, że samowolne wykonanie przedmiotowych obiektów skutkuje koniecznością ich likwidacji na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane (decyzja z dnia [...] października 1998 r.).

Wymienione wyżej rozstrzygnięcia GINB zostały zaskarżone do NSA, który wyrokiem z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie IV SA 2346/98 uchylił decyzje z [...] października 1998 r., [...] września 1998 r. i z [...] maja 1998 r. Najistotniejsze wnioski, jakie sąd kasacyjny zawarł w uzasadnieniu własnego wyroku były następujące. Zdaniem NSA sporne akweny zostały częściowo wykonane na terenie należącym do Skarbu Państwa, wchodzącym w skład W. Parku Narodowego, zatem Dyrektor Parku powinien być stroną postępowania. NSA wskazał, że ustalenia organów ograniczają się do stwierdzenia dużych rozmiarów akwenów, natomiast nie zawierają ustaleń umożliwiających zakwalifikowanie ich do obiektów inżynierii wodnej na podstawie art. 85 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

W postępowaniu prowadzonym po wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. GINB decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. uchylił w całości decyzję Wojewody S. z dnia [...] kwietnia 1998 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazał, że z uwagi na zmiany przepisów właściwym organem w sprawie stał się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. lub odpowiednio, w zależności od kwalifikacji obiektów, miejscowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Postępowanie prowadził dalej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...] lutego 2001 r. wydał decyzję umarzającą wskazując, że wybudowane obiekty wodne na nieruchomości siedliskowej T. G. nie są obiektami hydrotechnicznymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 20 grudnia 1996 r. dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie, lecz urządzeniami zaliczanymi do melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 1974 r.). W takiej sytuacji właściwym organem do oceny możliwości ich legalizacji jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2001 r. uchylająca powyższą decyzję Inspektora Wojewódzkiego została uchylona wyrokiem NSA z dnia 21 marca 2003 r. w sprawie IV SA 1391/01 przede wszystkim z uwagi na niejednoznaczne ustalenie organu właściwego w sprawie. NSA uznał za niewystarczające dotychczasowe ustalenia ograniczające się do stwierdzenia znacznych rozmiarów obiektów. Zdaniem tego sądu decydujące znaczenie dla ustalenia właściwości organu ma funkcja tych obiektów zatem bez oceny roli spełnianej przez nie - niedopuszczalne było wnioskowanie w kwestii właściwości organów.

Po wyroku NSA z dnia 21 marca 2003 r. GINB w dniu [...] października 2003 r. utrzymał w mocy decyzję PWINB z [...] lutego 2001 r., w której wskazano Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ właściwy w sprawie. GINB przychylił się do stanowiska Inspektora Wojewódzkiego, że wybudowane obiekty wodne nie stanowią obiektów hydrotechnicznych w myśl rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych z dnia 20 grudnia 1996 r. dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie, lecz są urządzeniami melioracji szczegółowych. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że kształtują one zasoby wodne.

Właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikała również ze stanowiska Inspektora Wojewódzkiego zajętego w decyzji z dnia [...] października 2001 r. (wydanej po kasacyjnej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2001 r. i mimo wniesienia na nią skargi do NSA). W tym rozstrzygnięciu również wskazano, że sporne stawy nie stanowią budowli hydrotechnicznej.

Dalsze postępowanie legalizacyjne prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten decyzją z dnia [...] września 2005 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożył na W. i T. G. obowiązek sporządzenia i dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oceny stanu technicznego wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] oraz pozytywnej opinii W. Parku Narodowego w K. Organ I instancji ustalił, że sporne obiekty, o zróżnicowanej konfiguracji przestrzennej i bez połączenia z wodami jeziora i rzeki, nie służą kształtowaniu zasobów wodnych, a są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych. Znajdująca się w nich woda gruntowa kształtuje się na poziomie wody gruntowej występującej na tym terenie. Stawy te w skali miejscowości i regionu zwiększyły jedynie powierzchnię wód otwartych i służą hodowli ryb oraz wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców "siedliska" i ich gości. Organ ocenił, że wybudowanie obiektów wymagało pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 9 ppkt "b" ustawy Prawo budowlane) zatem konieczne było nałożenie przedmiotowych obowiązków.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej obowiązku przedłożenia pozytywnej opinii W. Parku Narodowego oraz terminu wykonania tego obowiązku, umorzył postępowanie administracyjne w tej części, ustalił nowy termin wykonania pozostałych obowiązków. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Ustalił, że na urządzenia wodne wykonane w 1998 r. na działkach nr [...] położonych na terenie W. Parku Narodowego inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia. Zgłoszenie z dnia 19 września 1997 r. dotyczyło przebudowy stawu ogrodowego położonego na działkach nr [...], zgodnie z załączonym szkicem, a nie dotyczyło pozostałych działek wyżej wymienionych. Organ ocenił, że sporne urządzenia stanowią stawy i należy je zakwalifikować do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, które określa ustawa Prawo wodne z 2001 r. w art. 73 ust. 1 ppkt 4 (posiadają one warunki do chowu ryb, wypoczynku, rekreacji). Potwierdza to treść znajdujących się w aktach "oceny oddziaływania na środowisko..." opracowanej przez rzeczoznawcę w zakresie gospodarki wodnej oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1: 500. Organ ocenił, że z uwagi na położenie spornych urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w granicach parku narodowego, na ich wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie zgodził się z inwestorem, jakoby stanowiły obiekty małej architektury. Organ odwoławczy zakwestionował nałożenie na inwestorów obowiązku dostarczenia pozytywnej opinii W. Parku Narodowego. Ustalono bowiem, że obowiązujący w okresie powstawania urządzeń wodnych na działkach nr [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Suwałki z 1994 r., określał ich położenie – teren rolny w granicach W. Parku Narodowego, w jednostce strukturalnej "A" - podstawowy system biologicznie czynny, wspomagający funkcjonowanie i rozwój obszaru produkcji rolniczej. Zasady planu dotyczące gospodarowania przestrzenią jednostki strukturalnej "A" umożliwiały budowę nowych obiektów gospodarki rybackiej (budowę stawów rybnych) przy pełnym zabezpieczeniu czystości wód. Brak powstania ujemnych konsekwencji wykonanych obiektów potwierdzono w przedłożonej "Ocenie oddziaływania na środowisko...".

W wyniku skarg złożonych do WSA w Białymstoku przez T. G. i Dyrektora W. Paru Narodowego w K. reprezentującego Skarb Państwa – tutejszy sąd wyrokiem z dnia 06 czerwca 2006 r. w sprawie II SA/Bk 1105/05 uchylił decyzję PWINB z dnia [...] listopada 2005 r. i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. z dnia [...] września 2005 r.

Przede wszystkim sąd wskazał, że moc wiążącą w sprawie, w zakresie ustaleń merytorycznych pomocnych dla zakwalifikowania spornych robót budowlanych przy urządzeniach wodnych na działkach inwestora T. G., mają dopiero decyzje wydawane po wyroku NSA z dnia 21 marca 2003 r. Poprzednimi rozstrzygano głównie spór o właściwość organu w sprawie niniejszej, zatem tylko w tym zakresie wiązały. Sąd zaakceptował jednocześnie jako zgodne z prawem wskazanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako właściwego do prowadzenia postępowania w pierwszej instancji, który jako pierwszy przeprowadził postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem zaskarżonych decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. i z dnia [...] września 2005 r. Również ocenił skład orzekający, że organy zastosowały się do wskazań zawartych w wyrokach NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt IV SA 2346/98 i z dnia 21 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1391/01 – ustalono bowiem zarówno właściwość organów, jak i charakter, funkcję i rozmiary spornych obiektów. Za trafne sąd ocenił zakwalifikowanie istniejących na nieruchomości siedliskowej położonej we wsi C. F. obiektów wodnych (stawów) jako urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz podzielił w całości argumenty, które organ na poparcie tego stanowiska wskazał. Zdaniem sądu bezsporne było, że w ramach ocenianych robót budowlanych na działkach skarżącego o nr [...] powstały oczko wodne, dwa stawy oraz kanał je łączący, z czego tylko staw zlokalizowany na działkach nr [...] objęty był zgłoszeniem i dołączonym do zgłoszenia szkicem. Potwierdzają to oględziny terenu, zdjęcia, wizje lokalne i zeznania świadków, w tym poprzednich właścicieli działek, którzy wskazali, że na przedmiotowych gruntach istniały torfowiska. To wskazuje, że stawy powstały wskutek robót ziemnych wykonanych przez skarżącego. Wskazując pomocniczo na definicje i kwalifikację stawu, kanału i stawu rybnego zawarte w ustawie Prawo wodne sąd podzielił ocenę spornych obiektów jako urządzeń melioracji szczegółowych, na których wykonanie – z uwagi na ich położenie w granicach parku narodowego – niezbędne jest pozwolenie na budowę. Nie podzielił jednak wniosków, jakie organy wyprowadziły w oparciu o powyższe ustalenia. Przede wszystkim sąd wskazał na definicje robót budowlanych i obiektu budowlanego, budynku i budowli zawarte w ustawie Prawo budowlane. Zdaniem sądu wskazanie ogólnie zbiorników w definicji "budowli" świadczy o traktowaniu przez ustawodawcę wszelkich zbiorników wykonanych w efekcie robót budowlanych jako budowli, niezależnie czy służą celom hodowlanym, czy rekreacyjno-wypoczynkowym. Zbiornik powstały w sztucznie pogłębionym przez człowieka obniżeniu terenu będzie budowlą, na wykonanie której z zasady wymagane jest pozwolenie na budowę, a w drodze wyjątku jedynie zgłoszenie. Jeżeli zatem ustalono prawidłowo, że stawy inwestora powstały bez uzyskania pozwolenia na budowę i na skutek robót ziemnych tj. wykonania wykopu a nie w miejscu naturalnego obniżenia terenu bez ingerencji człowieka – wymagało to oceny możliwości wdrożenia procedury legalizacji. Miał zdaniem sądu zastosowanie jednak tryb z art. 48 ustawy Prawo budowlane, bowiem doszło do wybudowania budowli, a nie tryb z art. 50 i 51 tej ustawy. Dlatego skład orzekający polecił organom dokonanie oceny stwierdzonej samowoli w kontekście art. 48 ustawy Prawo budowlane. Kolejnym zaleceniem było ustalenie zakresu zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r. celem wyjaśnienia, których działek ono dotyczyło, z uwzględnieniem stanu faktycznego istniejącego przed dokonaniem zgłoszenia, jak i istniejącego w dacie orzekania, rozmiaru wykonanych robót oraz okoliczności które towarzyszyły dokonaniu tego zgłoszeniu (intencja inwestora). Jak wskazano, dopiero po ustaleniu powyższych okoliczności możliwe jest wyciągnięcie skutków prawnych dokonanego zgłoszenia. Sąd wskazał przy tym, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie samowoli budowlanej za wyjątkiem sytuacji, gdy rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jednoznacznie sąd nie podzielił stanowiska inwestora o możliwości zakwalifikowania spornych obiektów jako obiektów małej architektury. Zdaniem składu orzekającego nie odpowiadają one definicji ustawowej takich obiektów oraz ich rozmiary uniemożliwiają taką kwalifikację. Przesądzono również, z uwagi na położenie obiektów na terenie parku narodowego, konieczność uzyskania opinii W. Parku Narodowego oraz prowadzenie dalej postępowania z udziałem przedstawiciela tego podmiotu, który faktycznie zainicjował postępowanie i uczestniczył w całym jego dotychczasowym przebiegu.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. w sprawie II OSK 1473/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną T. G. od powyższego wyroku WSA w całości podzielając zaprezentowaną w nim ocenę prawną. Sąd kasacyjny podkreślił, że przedmiotowe samowolnie wykonane obiekty wymagały pozwolenia (zgłoszenia) również w dacie ich wykonywania, dlatego organy są zobowiązane do załatwienia sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W postępowaniu prowadzonym ponownie po wyrokach WSA w Białymstoku i NSA – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową stawów oraz nałożył na W. G. i T. G. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia wodnoprawnego, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opisu wykonanych robót, opinii o ich stanie technicznym. Ustalono zmianę właściciela terenów ze zbiornikami wodnymi (inwestor dokonał darowizny na rzecz syna T.) – obecnie właścicielami tego obszaru są osoby wskazane w sentencji postanowienia, które weszły w prawa i obowiązki pierwotnego inwestora. Stwierdzono brak konieczności dokonania oględzin z uwagi na znajdującą się w aktach inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. nakazał W. G. i T. G. wykonanie rozbiórki (przywrócenie terenu do stanu poprzedniego) urządzeń wodnych – stawów, zlokalizowanych na działkach nr [...] we wsi C. F. W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r.

W wyniku odwołania złożonego przez T. G. – decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W uzasadnieniu oceniono jako zgodny z prawem przyjęty przez organ I instancji tryb legalizacji samowoli budowlanej (na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane) z uwagi na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę przed wykonaniem urządzeń wodnych położonych na terenie parku narodowego. Zarzucono natomiast brak analizy zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r. i ustalenia, która część obiektu powstała na skutek zgłoszenia, a która w warunkach samowoli budowlanej. Również jako wadę postępowania oceniono nieprzeprowadzenie oględzin przedmiotu sporu, mimo wniosków stron w tym zakresie oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w sprawie w pełnym zakresie. Wskazano na zbyt krótki termin na zapoznanie się z aktami sprawy i nieprzesłuchanie kluczowego świadka – T. G. Również zarzucono podjęcie ustaleń na podstawie dokumentów zgromadzonych przed 2005 r. i przedłożonych przez strony, bez ich uzupełnienia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową stawów oraz nałożył na W. G. i T. G. obowiązki identyczne jak w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r. wskazuje, że dotyczyło ono wyłącznie stawu ogrodowego na działkach nr [...] (obecnie [...]2) i nr [...] (obecnie [...]). W pozostałym zakresie stawy rozbudowano samowolnie. Podczas oględzin w dniu 23 kwietnia 2009 r. ustalono, że na terenie siedliska rodziny G. istnieją urządzenia wodne o kształcie zgodnym z mapą geodezyjną zaewidencjonowaną w Starostwie Powiatowym pod nr 431 – 231 z dnia 06 marca 2008 r. Zakwalifikowano istniejące urządzenia jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, niepołączone z jeziorem lub rzeką, w których utrzymuje się identyczny jak na całym terenie poziom wody gruntowej. Wykonanie tych obiektów wymagało uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. "b" ustawy Prawo budowlane, którego inwestor nie posiadał. Dlatego zastosowano art. 48 ust. 3 tej ustawy.

Wyznaczony w powyższym postanowieniu termin wykonania obowiązków – 31 grudnia 2009 r., przedłużono w dniu 15 stycznia 2010 r. do 30 kwietnia 2010 r. z uwagi na brak porozumienia miedzy współwłaścicielami i trudności w wystąpieniu z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] organ I instancji nakazał T. G. wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanych urządzeń wodnych – stawów na działkach nr [...].

Ustalono, że w listopadzie 2009 r. została zniesiona współwłasność wymienionych nieruchomości. Wyłącznym właścicielem tego majątku stał się T. G. W uzasadnieniu powtórzono wszystkie ustalenia przedstawione w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazując, że niewykonanie nałożonych nim obowiązków zobowiązywało organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. G. Zarzucił naruszenie: art. 7 Kpa – poprzez zaniechanie jednoznacznego wyjaśnienia zakresu zgłoszenia z 1997 r. i brak ustalenia części obiektu powstałej na jego podstawie i części wykonanej samowolnie, art. 77 § 1 Kpa – poprzez pominięcie zeznań T. G., z których wynika zakres zamiaru robót objętych przedmiotowym zgłoszeniem, wewnętrzną sprzeczność decyzji poprzez nakazanie wykonania rozbiórki również na działce nr [...] przy jednoczesnym wskazaniu tego terenu jako skutecznie objętego zgłoszeniem z 1997 r. W uzasadnieniu podkreślono nieprawidłowość i pobieżność przeprowadzonej analizy zgłoszenia oraz pominięcie treści zeznań pierwotnego inwestora, który wskazywał na zamiar objęcia zgłoszeniem całego siedliska składającego się z pięciu działek, a wpisanie jedynie dwóch pod wpływem sugestii urzędnika. Zdaniem odwołującego się nie wyjaśniono również zmiany stanowiska co do zakresu nakazanej rozbiórki: z decyzji zaskarżonej wynika, że chodzi o działki [...], podczas gdy w decyzji poprzedniej rozbiórkowej wskazano działki [...].

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] sierpnia 2010 r. decyzją znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł w następujący sposób: nakazał T. G. dokonanie rozbiórki poprzez całkowite zasypanie stawu wybudowanego na działkach nr [...] oraz częściowe zasypanie tego stawu na działce nr [...] (poprzednio działka nr [...]) położonych we wsi C. F. gm. S. tak, aby doprowadzić powyższy obiekt budowlany do wymiarów określonych przez inwestora na mapie zasadniczej załączonej do skutecznego zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r. dokonanego w Urzędzie Rejonowym w S. stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji.

Organ ustalił, że na nieruchomości T. G. we wsi C. F. został wykonany przez poprzedniego właściciela nieruchomości – T. G., niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 19 września 1997 r. zbiornik wodny – staw (powiększono powierzchnię stawu w stosunku do istniejącego w dniu zgłoszenia). Przedmiotowe zgłoszenie zawierało szkic sytuacyjny z wyrysowanym stawem oraz zakresem planowanej przebudowy. Dyrektor W. Parku Narodowego, na którego obszarze obiekt jest położony, pozytywnie zaopiniował zgłoszenie w granicach zmiany obrysu zewnętrznego stawu i umocnienia jego brzegów materiałami naturalnymi. Powyższe okoliczności wynikają z pisma z 24 kwietnia 1998 r. Wojewody S. i pisma z dnia 22 stycznia 1998 r. Dyrektora W. Parku Narodowego. Dołączenie znajdującego się w aktach sprawy szkicu do zgłoszenia potwierdza również, zdaniem organu, brak reakcji Urzędu Rejonowego na to zgłoszenie, co wskazuje na zachowanie przez inwestora jego warunków formalnych wynikających z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w tym załączenie szkiców lub rysunków. Również organ ocenił brak konieczności dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych na okoliczność ustalenia charakteru obiektu, bowiem te kwestie zostały już przesądzone oraz na okoliczność zaliczenia wody w stawie do odpowiedniej kategorii, bowiem nie ma to wpływu na ocenę charakteru wykonanego obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Prawidłowo zatem wdrożono procedurę z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a wskutek niewykonania nałożonych obowiązków legalizacyjnych – nakazano rozbiórkę. Nieprawidłowo określono jedynie, zdaniem organu odwoławczego, jej zakres obejmując nakazem część działki nr [...] objętą skutecznym zgłoszeniem. Skorygowano również zakres nakazu odnośnie działki nr [...], której część z samowolą budowlaną ma obecnie nr [...]. W ocenie Inspektora Wojewódzkiego powyższe ustalenia co do zakresu nakazanej rozbiórki potwierdzają dokonane wizje lokalne. Również nie stwierdzono nieprawidłowości w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2010 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego T. G. zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.

- art. 30 § 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że T. G. złożył częściowo skuteczne zgłoszenie budowlane, a powinien uzyskać pozwolenie na budowę, podczas gdy wymieniony złożył jedynie informację o przebudowie stawu niezawierającą szkicu, na który organ się powołuje. Przedmiotowy szkic złożono organowi kilka lat wcześniej w innym celu, o czym świadczy zamieszczona na nim adnotacja,

- art. 48 § 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę stawu stanowiącego element małej architektury ogrodowej, który faktycznie nie wymaga nawet zgłoszenia oraz poprzez uznanie, że w zakresie robót wykonanych na działkach wymienionych w informacji z 1997 r. należało dokonać zgłoszenia, a w pozostałym zakresie roboty wymagały pozwolenia na budowę,

- art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez zakwalifikowanie stawu jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej mimo braku postępowania wyjaśniającego w tym zakresie,

2. przepisów prawa procesowego tj.

- art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez naruszenie zawartych w tych przepisach zasad postępowania administracyjnego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że sporne roboty wymagały zgłoszenia, którego nie dokonano oraz że częściowo wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, jak również że inwestor złożył wraz z informacją jakikolwiek inny dokument.

W uzasadnieniu skarżący zwraca uwagę na brak postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia charakteru wykonanego przez inwestora obiektu, co pozwoliłoby na ustalenie, czy faktycznie był on budowlą małej architektury ogrodowej wymagającą dla jej wykonania decyzji władczych, czy od nich zwolnioną. Podważa również skarżący niejednolitość kwalifikacji wykonanych robót – częściowo pod zgłoszenie, częściowo pod pozwolenia na budowę. Znaczna część uzasadnienia stanowi zakwestionowanie ustaleń organu mających za podstawę mapkę z wyrysowanym stawem. Skarżący zdecydowanie kwestionuje jej złożenie przez inwestora wraz z informacją z dnia 19 września 1997 r., wskazuje na brak mocy dowodowej i jakiejkolwiek wiarygodności tej mapki, a oparcie na niej ustaleń faktycznych przez organ uznaje za manipulowanie materiałem dowodowym. Twierdzi, że przedmiotowa mapka znalazła się w aktach dopiero w ostatnim tomie. Jednocześnie wskazano, że skarżący dysponuje oryginałem mapki, na którym nie ma wyrysowanego stawu, a który złożył do innego postępowania administracyjnego kilka lat wcześniej, o czym świadczą zawarte na niej adnotacje. W zakresie naruszeń prawa procesowego zarzucono bezpodstawność odrzucenia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, mimo że organ nie podzielając tej prośby powinien był wydać postanowienie o jego oddaleniu. Wskazano, że logiczną konsekwencją przeprowadzenia oględzin powinno być sporządzenie opinii przez biegłego na okoliczność rodzaju urządzenia wodnego wykonanego przez T. G. Nieprzeprowadzenie tego dowodu spowodowało niezrozumiałe przerwanie postępowania wyjaśniającego. Za istotną wadę proceduralną uznano w skardze nieustosunkowanie się do treści zeznań T. G., zwłaszcza twierdzeń o zamiarze przebudowy stawu na terenie całego siedliska. W tym kontekście należało, zdaniem skarżącego, uznać wszystkie działki siedliska za całość gospodarczą i umorzyć postępowanie. Braki postępowania wyjaśniającego spowodowały tymczasem błędną subsumcję – stwierdzenie, że stawy są urządzeniami melioracji wodnej szczegółowej i w części wymagają zgłoszenia, a w części pozwolenia na budowę. Zarzucono również wewnętrzną sprzeczność decyzji poprzez nakazanie zasypania stawu na działce nr [...] przy jednoczesnym przyjęciu, że prace na działce nr [...] (w skład której poprzednio wymieniona wchodzi) objęte zostały skutecznym zgłoszeniem. Konkludując stwierdzono naruszenie przez organy zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez stwierdzenie dokonania przez stronę czynności, której faktycznie nie dokonała oraz naruszenie zasady prawdy materialnej poprzez orzeczenie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i jego dowolną ocenę. Odwołując się do regulacji prawa wspólnotowego zarzucono również wydanie rozstrzygnięcia prowadzącego do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju – zasypanie zbiorników spowoduje bowiem, zdaniem skarżącego, zniwelowanie różnorodności środowiska i zniszczenia warunków przyrodniczych powstałych m.in. wskutek wykonania zbiorników.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów wskazano, że sporna mapka znajduje się w aktach Urzędu Rejonowego w S. (k. 1 akt adm.). Brak jej ostemplowania nie jest wadą dyskwalifikującą ten dokument. Organ miał bowiem przede wszystkim obowiązek przyjąć zgłoszenie w taki sposób, aby możliwa była jego identyfikacja w terenie, a nie obowiązek ostemplowania załączników do zgłoszenia. Fakt złożenia mapki wraz ze zgłoszeniem wynika zdaniem organu również z oświadczenia pracownika Oddziału Architektury Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 24 kwietnia 1998 r. (k. 48 akt adm. I instancji). Za bezpodstawne uznano zarzuty dotyczące błędnej kwalifikacji stawów jako urządzeń melioracji wodnej szczegółowej, mimo że taki ich charakter wynika również z przedłożonej przez inwestora oceny oddziaływania na środowisko. Również zdaniem organu z materiału dowodowego, zwłaszcza z zeznań poprzedniego właściciela działek wynika, że poprzednio grunty były użytkowane jako łąka i nie istniały na nich urządzenia wodne.

W piśmie procesowym z dnia 29 października 2010 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim wskazał na nieprawidłowości w prowadzeniu przez organ administracyjny akt postępowania, które zostały ponumerowane, ułożone i zszyte dopiero przed przekazaniem ich do sądu. Zwrócono uwagę na konieczność przesłuchania osoby potwierdzającej fakt złożenia mapki oraz bezpodstawne powoływanie się na ocenę oddziaływania sporządzoną w 2007 r. dla innych potrzeb. Zakwestionowano również ustalenie, na podstawie ewidencji gruntów, istnienia na działce siedliskowej inwestora łąk przed wykonaniem stawów. Zdaniem strony ewidencja nie uwidacznia zlokalizowanych na gruncie urządzeń wodnych.

W piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na związanie WSA w sprawie niniejszej wyłącznie wykładnią prawa dokonaną przez NSA, a nie ustaleniami w zakresie stanu faktycznego.

Podczas rozprawy w dniu 20 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że mapa znajdująca się na k. 1 kat administracyjnych została złożona do sprawy dotyczącej rozbudowy domu, a na mapie złożonej do Urzędu Rejonowego w S. nie był wyrysowany staw ogrodowy (k. 92).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu z powodu słuszności części zarzutów w niej podniesionych, dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a przede wszystkim wszechstronnej oceny tego materiału. Ocena taka winna mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Ponadto naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. polegało również na nieprecyzyjnym określeniu obowiązku nałożonego na Skarżącego kwestionowaną decyzją, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dla końcowego jej załatwienia wystarczało uchylenie wyłącznie decyzji zaskarżonej. Zakres koniecznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz ponownej oceny dowodów nie wymaga przeprowadzenia tego postępowania w całości czy w znacznej części i dlatego jest dopuszczalny na etapie odwoławczym (art. 136 w zw. z art. 138 § 2 Kpa).

Tutejszy sąd nie po raz pierwszy wypowiada się w niniejszej sprawie, co nie pozostaje bez wpływu na zakres dopuszczalnej obecnie kontroli. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania zawarte w poprzednim wyroku wydanym w tej samej sprawie wiążą zarówno organ, jak i sąd ponownie ją rozpoznające. Przedmiotowe związanie dotyczy znaczenia określonych przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozstrzyganej sprawie, natomiast nie obejmuje, jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 19 stycznia 2011 r., ustaleń stanu faktycznego sprawy. Natomiast nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie wykluczone jest wyłącznie w sytuacji zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu - w przewidzianym do tego trybie - wyroku zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 08.01.2010 r., II FSK 1245/08, Lex nr 558872).

Poprzednim wyrokiem wydanym w tej sprawie był wyrok tutejszego sądu z dnia 06 czerwca 2006 r., II SA/Bk 1105/05, w którym przesądzono szereg istotnych kwestii. Wyrażona w nim ocena prawna wiąże skład obecnie orzekający, tym bardziej że NSA w sprawie II OSK 1473/06 oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia podzielając w całości zaprezentowaną w nim ocenę prawną. Nie zachodzą również inne negatywne okoliczności wyłączające zastosowanie art. 153 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 06 czerwca 2006 r. przesądzono, iż zbiorniki wodne będące efektem robót budowlanych, a więc i zbiorniki wykonane przez T. G. we wsi C. F., niezależnie od tego czy służą celom hodowlanym czy rekreacyjnym – stanowią budowle, których wzniesienie wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę, a wyjątkowo zgłoszenia. Wskazano również, że przedmiotowe zbiorniki, o zróżnicowanej konfiguracji przestrzennej, niemające połączenia z wodami jezior czy rzek, napełnione wodą gruntową kształtującą się na poziomie wody gruntowej występującej na danym terenie – są urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.). Z mocy art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) takie urządzenia, położone na terenie parków narodowych, wymagają pozwolenia na budowę. Wykonanie tych urządzeń bez uprzedniego pozwolenia zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wdrożenia procedury legalizacji opartej na art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (choć poddanie się tej procedurze i wykonanie nałożonych obowiązków zależy od woli inwestora). W sprawie II SA/Bk 1105/05 przesądzono również, że wybudowanie spornych obiektów wymagało opinii Dyrektora W. Parku Narodowego (art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Jednoznacznie natomiast poprzedni skład orzekający wypowiedział się o braku możliwości zakwalifikowania będących przedmiotem postępowania zbiorników wodnych jako obiektów małej architektury (vide s. 23 uzasadnienia wyroku z dnia 06 czerwca 2006 r.) oraz o posiadaniu w sprawie przymiotu strony przez W. Park Narodowy.

Reasumując ten etap rozważań stwierdzić trzeba bezpodstawność zarzutów skargi w zakresie dotyczącym powyżej przedstawionej oceny prawnej - kwalifikacji spornych obiektów jako urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązku wdrożenia postępowania legalizacyjnego opartego na art. 48 prawa budowlanego w sytuacji braku takiego pozwolenia (vide zarzuty naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego i art. 48 ust. 1 prawa budowlanego). Stanowisko organów w tym przedmiocie, uwzględniające zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wyrok z dnia 06 czerwca 2006 r., należało zaakceptować jako zgodne z prawem i niepodlegające ponownej kontroli, bo dotyczące kwestii przesądzonych.

Przechodząc do naruszeń prawa zauważonych przez Sąd w rozpoznawanej sprawie wskazać przede wszystkim należy, że sentencja decyzji organu odwoławczego jest niezrozumiała a tym samym budzi wątpliwości co do zakresu obowiązku nałożonego na Skarżącego. Przypomnieć należy, iż organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji w ten sposób, że uchylił tę decyzję i nakazał T. G. dokonanie rozbiórki poprzez całkowite zasypanie stawu wybudowanego na działkach nr [...] oraz częściowe zasypanie tego stawu na działce nr [...] (poprzednio działka nr [...]) położonych we wsi C. F. gm. S. tak, aby doprowadzić powyższy obiekt budowlany do wymiarów określonych przez inwestora na mapie zasadniczej załączonej do skutecznego zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r., dokonanego w Urzędzie Rejonowym w S., stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych załącznikiem do decyzji organu odwoławczego jest ksero kopii mapy, która pokrywa się z treściowo z kserem kopii mapy dołączonej, według organu odwoławczego, do wniosku T. G. z 19.09.1997 r. (karta 1, tom 1 akt administracyjnych). Na obu tych kopiach są wrysowane dwa obiekty: w kształcie zbliżonym do prostokąta i większy powierzchniowo w kształcie owalnym - opisane jako staw ogrodowy. Jak już wspomniano oba dokumenty, załącznik do decyzji i mapa na karcie 1 akt administracyjnych, są kopiami. W świetle powyższego wobec tak sformułowanej sentencji decyzji organu odwoławczego nie można ustalić jaką część stawu miałby zasypać Skarżący a w konsekwencji czy przywrócenie ma nastąpić do kształtu i wielkości zbliżonej do prostokąta czy też do kształtu i wielkości figury owalnej? Z kopii mapy dołączonej do decyzji, jak również z kopii mapy z karty nr 1 akt administracyjnych, nie wynika bowiem, którą z owych figur wrysowano jako pierwszą. Również z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznych wniosków w tym zakresie nie można wyprowadzić. Powyższe mogłoby powodować problem z wyegzekwowaniem tak określonego obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie lektura akt administracyjnych, w tym zwłaszcza akt nadesłanych ze Starostwa dotyczących postępowania o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w obrębie wsi C. F., może nasuwać wnioski co do tego w jakim kształcie ów staw ogrodowy istniał przed datą złożenia informacji przez T. G. w dniu 19.09.1997 r., tym niemniej sąd administracyjny nie jest upoważniony do prowadzenia odrębnych ustaleń w sprawie a jedynie do oceny czy ustalenia organu administracji publicznej co do stanu faktycznego i subsumcja tego stanu nie naruszają prawa. Z powyższych względów decyzję organu odwoławczego, wobec braku precyzji co do zakresu rozbiórki, należało uznać za naruszającą prawo w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Przechodząc do kolejnych zarzutów naruszenia prawa procesowego przypomnieć należy, że w sprawie II SA/Bk 1105/05 sąd zamieścił również wskazania co do kierunku postępowania wyjaśniającego, także wiążące organy i sąd z mocy art. 153 p.p.s.a. Należy ocenić, że ich wypełnienie w ponownie prowadzonym postępowaniu, mimo dwukrotnie wydanych decyzji w I i w II instancji, budzi wątpliwości obecnie orzekającego składu. Przedmiotowe wskazania sprowadzały się do konieczności jednoznacznego ustalenia i oceny zakresu dokonanego przez inwestora zgłoszenia przebudowy stawu (należało w ponownym postępowaniu odpowiedzieć na pytanie - jakich działek zgłoszenie dotyczyło), ustalenia stanu urządzeń wodnych na działce przed wykonywaniem robót objętych zgłoszeniem, zakresu faktycznie wykonanych robót oraz intencji inwestora (vide s. 22 uzasadnienia wyroku z dnia 06 czerwca 2006 r.).

Celem wykonania powyższych wskazań przesłuchano w charakterze świadka pierwotnego inwestora –T. G. i przeprowadzono w dniu 22 lipca 2010 r. oględziny działek ze znajdującymi się na nich zbiornikami wodnymi. Wydając zaskarżoną decyzję organ bazował zatem na powyższych, nowych dowodach oraz na dowodach zebranych w dotychczasowym postępowaniu. Ocenił, że wszystkie one są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę stawów na działkach nr [...] (w całości) i nr [...] (częściowo) - do rozmiarów określonych na mapie stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji. Zdaniem organu mapa ta była dołączona do zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r.

Niewątpliwie bezsporny jest aktualny stan wykonanych robót, zobrazowany na mapce znajdującej się na k. 522 i 528 VI tomu akt administracyjnych I instancji, na której obrys samowolnie rozbudowanych stawów zaznaczono kolorem zielonym. Również w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy możliwe było w zasadzie ustalenie pierwotnego kształtu stawu ogrodowego na działce siedliskowej inwestora. Wyrysowany on jest na mapce stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji jako "staw ogrodowy" o prostokątnym kształcie. W tym zakresie mapka mogła stanowić wiarygodny dowód w sprawie, bowiem ten sam obrys stawu ogrodowego potwierdza treść mapy sytuacyjno – wysokościowej zawierającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego z dnia [...] marca 1994 r. nr [...] (vide akta nadesłane ze Starostwa dotyczące postępowania o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w obrębie wsi C. F.).

Zbyt pochopnie przyjęto jednak przedmiotową mapkę jako wiarygodny dowód wskazujący na zakres zgłoszenia z dnia 19 września 1997 r. ustalając, że zakres ten obrazuje wyrysowany na niej owalny kształt zbiornika wodnego, wykraczający poza granice prostokątnego stawu ogrodowego. Lakoniczna ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do takich wniosków, zwłaszcza że fakt jej dołączenia do spornego zgłoszenia konsekwentnie w całym toku postępowania kwestionuje strona skarżąca. Przyjętym ustaleniom organu zaprzecza również naniesiona na mapce opinia Dyrektora W. Parku Narodowego, z której treści wynika, że mapka dotyczyła rozbudowy domu mieszkalnego i zabudowań gospodarczych, a więc wskazuje na jej przeznaczenie do zupełnie innego postępowania.

Wskazać natomiast należy, że ani sporna mapka nie zawiera adnotacji, że stanowiła załącznik do zgłoszenia, ani przedmiotowe zgłoszenie nie wymienia złożonych łącznie z nim jakichkolwiek załączników. Przyjęcie zatem, bez dodatkowych wyjaśnień, że obrys stawu zaznaczony na tej mapce wskazywał na zakres robót objętych zgłoszeniem było co najmniej nieuzasadnione. Tym bardziej że nie ustosunkowano się w sposób wyczerpujący i przekonujący do twierdzeń T. G., zgodnie z którymi jego intencją było zgłoszenie połączenia istniejących na działkach siedliska w C. F. torfowisk i ich uprzątnięcie, a wymienienie w zgłoszeniu numerów działek: [...] miało charakter przykładowy.

Uzasadnione jest też uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku jednoznacznego przesądzenia jaki konkretnie kształt i rozmiar oraz jakie konkretnie położenie na gruncie przewidział inwestor dla stawu objętego spornym zgłoszeniem. Wskazane byłoby ponowne przesłuchanie T. G. na te okoliczności, o ile będzie to możliwe w trakcie oględzin działek i samowolnie wybudowanych stawów, celem konkretnego ustalenia w terenie granic zamierzonych w 1997 r. prac budowlanych przy stawie ogrodowym. Również niezbędna jest ocena czy pomiędzy sporządzeniem spornej mapki z wyrysowanym stawem ogrodowym (stanowiącej dokument na potrzeby postępowania zakończonego pozwoleniem na rozbudowę budynku mieszkalnego z dnia 07 marca 1994 r.), a zgłoszeniem z dnia 19 września 1997 r., były na tym terenie prowadzone inne roboty budowlane przy stawie, w szczególności mające wpływ na jego kształt i wielkość. Nie zostało bowiem jednoznacznie wykluczone, że mapka z dodatkowym rysunkiem owalnego zbiornika obrazuje niewzięte pod uwagę w postępowaniu inne roboty budowlane. Należało też przesądzić kwestię wyrysowanego na spornej mapce owalnego kształtu stawu ogrodowego, tj okoliczność celu jego zamieszczenia, przeznaczenia tego już uzupełnionego dokumentu, czasu jego powstania oraz autora uzupełnienia. Także w sposób powierzchowny oceniono zeznania inwestora co do zamiaru objęcia zgłoszeniem terenu całego siedliska, mimo że mogło to mieć istotne znaczenie w sprawie dla określenia zakresu wykonanych samowolnie robót przy zbiornikach wodnych. Również nie dokonano oceny czego faktycznie dotyczyła pozytywna opinia Dyrektora W. Parku Narodowego z dnia 22 września 1997 r. tj. jakiej i w jakim zakresie mającej nastąpić zmiany obrysu zewnętrznego przebudowywanego stawu.

Z powyższego wynika, że konieczna jest ponowna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, który uprzednio należy w niewielkim zakresie uzupełnić. Sąd, nakazując w niniejszej sprawie pogłębioną, ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, nie przesądza jednocześnie rodzaju przyszłego rozstrzygnięcia. Należy jednak w tym miejscu odwołać się do oceny prawnej zawartej w wyroku w sprawie II SA/Bk 1105/05, w której sąd wskazał, że "zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [...], chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (sygn. akt OSK 108/04, ONSAiWSA 2004/1/26)". To stanowisko powtórzone zostało w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 311/10, Lex nr 607715. Skład orzekający pogląd ten podziela, bowiem akceptowanie sytuacji, w której inwestor związany granicami zgłoszenia wykonuje roboty budowlane znacznie te granice przekraczające, powodujące powstanie faktycznie nowego obiektu budowlanego wymagającego dla jego wykonania pozwolenia na budowę – nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Dlatego konieczne jest w sprawie niniejszej ponowne ustalenie zamiaru inwestora co do kształtu, rozmiaru i powierzchni robót objętych zgłoszeniem z dnia 19 września 1997 r. i faktycznie wykonanych, w szczególności ustalenie czy zakres prac zrealizowanych jest identyczny ze wskazanym w zgłoszeniu, określonym jako "przebudowa", czy wykonano roboty tylko w zakresie szerszym niż zgłoszono, czy też doprowadziły one do powstania od początku nowego obiektu budowlanego, którego zakres, wielkość, funkcja i wykorzystanie nie mogły zostać objęte prawnie dopuszczalnym zgłoszeniem, bo wymagały w całości pozwolenia na budowę.

W tym miejscu wskazać należy, że niezrozumiałe zdaniem sądu są zarzuty skargi, iż pismo z dnia 19 września 1997 r. było jedynie informacją a nie zgłoszeniem. Takie wywody prowadzą do niekorzystnych dla skarżącego skutków, bowiem oznaczają, że inwestor nie miał zamiaru dokonać nawet zgłoszenia. Z uwagi jednak na zawartą w wyroku z dnia 06 czerwca 2006 r. ocenę prawną należy przyjąć, że było to zgłoszenie w rozumieniu prawa budowlanego. Odrębną kwestią jest natomiast zakres tego zgłoszenia i rozmiary jego przekroczenia, które to okoliczności przeanalizuje ponownie organ.

Oceniając zatem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jako niepełne, a wydane rozstrzygnięcie jako oparte na częściowo niepełnym materiale dowodowym, należało zaskarżoną decyzję uchylić.

Natomiast odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju wydanym nakazem rozbiórki wskazać należy, że procedura legalizacji przewiduje uwzględnianie nie tylko przepisów techniczno – budowlanych, ale także np. planistycznych (miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy – art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego). Ostatnio wymienione normy uwzględniają ochronę walorów przyrodniczych, zatem zgodność z nimi to zgodność również z przepisami dotyczącym szeroko pojętej ochrony środowiska.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do powyższych wskazań co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności powtórnie przesłucha T. G. na okoliczności wyżej wymienione, dotyczące znaczenia (treści) mapki stanowiącej załącznik do decyzji, a przede wszystkim zakresu zgłoszenia (obejmującego wskazanie konkretnych działek). Również organ rozważy, w zależności od wyników postępowania, konieczność przeprowadzenia oględzin z udziałem tego świadka. Następnie ponownie oceni zgromadzony materiał dowodowy, zwłaszcza sporne dokumenty (mapka, zgłoszenie, opinia W. Parku Narodowego z dnia 22 września 1997 r.) uwzględniając stanowisko sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, zwłaszcza co do zakresu zastosowania w sprawie niniejszej przepisu art. 48 prawa budowlanego (co do wszystkich prac budowlanych samowolnie wykonanych), zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem. Zwróci organ również uwagę na użyte w spornym zgłoszeniu określenie zamiaru prac związanych ze stawem jako jego "przebudowa". Sposób rozumienia tego sformułowania wyjaśni organ w trakcie przesłuchania inwestora T. G., odwołując się do stosownych norm prawnych i orzecznictwa z okresu wykonywania prac. Pozwoli to na wydanie rozstrzygnięcia opartego na wszechstronnym obrazie stanu faktycznego i jego wyczerpującej ocenie, którą przedstawi organ w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Ponowne postępowanie zostanie również przeprowadzone z poszanowaniem regulacji zapewniających czynny udział jego stronom.

Z uwagi na to, że wskazane naruszenia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd zastosował ten przepis i orzekł jak w sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.

Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).