Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1536/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Marcin Gruszczyński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. oraz R. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 200 zł (dwieście )oraz na rzecz skarżących R. i W. S. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt ) -tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII S A Wa 1536/04

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. o przyznaniu odszkodowania w wysokości 320 724 zł na rzecz R. i W. małżonków S. od Wojewody [...] i Prezydenta Miasta K..

We wznowionym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 ust 2 kpa uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2002 r. o przyznaniu odszkodowania w wysokości 320 724 zł i umorzył postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r.

W uzasadnieniu wskazał , w dniu [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 161§ 1 kpa przyznano małżonkom S. solidarnie od Wojewody [...] i Prezydenta K. odszkodowanie w kwocie 465 478 zł za szkody powstałe w związku z wydaniem nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę . Następnie pojawiły się wątpliwości przedstawione przez zobowiązany organ co do rzeczywistej wysokości szkody i przyznanego odszkodowania .

Skutkiem tego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie nieważnościowe do decyzji o przyznaniu odszkodowania . Postępowanie to zakończyło się w dniu [...] grudnia 2001 r. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. przyznającej odszkodowanie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] marca 2002 r.

Następstwem stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji było wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2002 r. nowej decyzji o przyznaniu małżonkom S. pomniejszonego odszkodowania w wysokości 320 724 zł wobec uznania, że poniesiona rzeczywista szkoda była niższa niż wyliczono pierwotnie .

W wyniku skargi złożonej przez małżonków S. do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji o odszkodowaniu Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie IV S.A. 1532/02 wyrokiem z dnia 8 grudnia 2003 r. uchylił decyzję z dnia [...] marca 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2001 r. o stwierdzeniu nieważności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził , że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. uznał iż " art. 160 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (...) w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . " Trybunał stwierdził też , że orzeczenie to ma zastosowanie do szkód powstałych od daty wejścia w życie Konstytucji tj. od 17 października 1997 r.

Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sąd uznał , że stosownie do art. 145 a kpa przytoczone orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania co skutkowało uchyleniem decyzji stwierdzających nieważność decyzji przyznającej odszkodowanie .

W tej sytuacji po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie zaistniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu odszkodowania w kwocie 465 478 zł .

Dlatego wydana w dniu 8 marca 202 r. decyzja o przyznaniu nowego pomniejszonego odszkodowania stała się drugą decyzją w tej samej sprawie a w dodatku pozbawioną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy prawnej , którą była wcześniej decyzja Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji o pierwotnym odszkodowaniu .

Skoro we wznowionym postępowaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję z dnia [...] marca 2002 r. o przyznaniu pomniejszonego odszkodowania to spowodowało, że w obiegu prawnym pozostała decyzja pierwotna z dnia [...] lipca 2001 r. o przyznaniu małżonkom S. odszkodowania w pierwotnej wysokości tj. kwocie 465 478 zł .

R. i W. małżonkowie S. wnieśli na podstawie art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r..

W uzasadnieniu wniosku podnieśli , że wskazana w decyzji podstawa prawna nie uzasadnia rozstrzygnięcia .

Zgodnie z powołanym przepisem art. 151 ust 1 pkt 2 kpa po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy . Decyzja o umorzeniu postępowania nie jest decyzją merytoryczną , rozstrzygającą sprawę co do istoty. Meritum w tej sprawie stanowi odszkodowanie należne za wyrządzoną szkodę w skutek wydania wadliwej decyzji pozwalającej na budowę .

Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stronie przysługuje pełne odszkodowanie obejmujące damnum emergens i lucrum cessans .

Zdaniem skarżących Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu odszkodowania zwrócił uwagę na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i jego skutki oraz dał wskazówkę ,że przyznanie odszkodowania powinno zawierać również utracone korzyści , które skarżący wyliczyli na kwotę 374.733 , 80 zł .

Reasumując domagali się wydania we wznowionym postępowaniu decyzji na podstawie art. 151 ust 1 pkt 2 kpa przyznającej odszkodowanie uwzględniające utracone korzyści .

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył także Prezydent Miasta K. kwestionując prawidłowość pozostawienia w obiegu prawnym decyzji o pierwotnym odszkodowaniu w wysokości 465 478 zł w sytuacji gdy nie wszystkie prace rozbiórkowe stanowiące podstawę do wyliczenia odszkodowania zostały wykonane .

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy .

W uzasadnieniu decyzji wskazał , że postępowanie wznowieniowe prowadzone było w wyniku wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny i dotyczyło wyłącznie decyzji z dnia [...] marca 2002 r. o odszkodowaniu w kwocie 320 724 zł. Natomiast przytoczone we wnioskach o powtórne rozpatrzenie sprawy argumenty mogą być podstawą do ewentualnego przeprowadzenia odrębnego postępowania nieważnościowego w stosunku do pierwotnej decyzji o odszkodowaniu w kwocie 465 478 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył Prezydent Miasta K. domagając się jej uchylenia .

W uzasadnieniu wskazał ,że o ile można zgodzić się z argumentacją , że wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa to nie istniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie gdyż z pewnością nie stało się ono bezprzedmiotowe .

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli także małżonkowie R. i W. S. . Wnosząc o jej uchylenie zarzucili , iż organ we wznowionym postępowaniu powinien wydać nową decyzję o przyznaniu odszkodowania w kwocie obejmującej utracone korzyści a nie umorzeniu postępowania . Podnieśli ,że celem wznowionego postępowania jest merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną . Dlatego wskazana przez organ podstawa prawna nie uzasadnia dokonanego rozstrzygnięcia . Nadto skarżący zakwestionowali powołanie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 7 i 8 kpa.

W ich ocenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny i wydać decyzję na podstawie art. 160 § 1 kpa w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. czyli przyznać odszkodowanie w wysokości odpowiadającej szkodzie całkowitej .

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skargi należało uwzględnić ale nie z przyczyn wskazanych w ich uzasadnieniach . Na wstępie należy odnieść się do kwestii dotyczącej podstawy wznowienia postępowania , które organ wszczął z urzędu .

Jak wynika z postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. jako podstawę wznowienia organ wskazał art. 145 § 1 pkt 8 kpa , czyli okoliczność , że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona.

Konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 kpa.

W ocenie Sądu istniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji gdy podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] marca 2002 r. o przyznaniu odszkodowania w zmniejszonej wysokości było wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pierwotnego-wyższego odszkodowania .

W skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r. powróciła do obiegu prawnego decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. o wyższym odszkodowaniu . Zatem zarzut skarżących jakoby brak było podstaw do wznowienia nie jest zasadny .

Decyzja organu została oparta o przepis art. 151 ust 1 pkt 2 kpa . Zgodnie z tym przepisem organ po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego uchyla decyzję dotychczasową ( bowiem zaistniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 kpa ) i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy .

Jednak w tym szczególnym przypadku nową decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy mogła być tylko decyzja o umorzeniu postępowania . Każda inna decyzja byłaby nieodpowiednia , jeśli zważyć że wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2002 r. , która przyznawała odszkodowanie w mniejszej wysokości , ale tylko dlatego ,że w dacie jej wydania nie istniała już decyzja przyznająca pierwotne odszkodowanie .

Gdyby zatem w tym postępowaniu przyznano odszkodowanie na mocy art. 160 § 1 kpa obejmujące utracone korzyści tak jak chcieli tego skarżący to decyzja taka byłaby nieważna albowiem powiększenie odszkodowania po wznowieniu postępowania dotyczyć mogłoby tylko decyzji wydanej w dniu 3 lipca 2001 r. o przyznaniu pierwotnego odszkodowania .

Należy pamiętać ,że organ nie wznawiał postępowania z tej przyczyny ,że Trybunał Konstytucyjny orzekł o możliwości dochodzenia odszkodowania w wysokości obejmującej szkodę całkowita bowiem była to przesłanka do wznowienia innego postępowania , a z tej przyczyny ,że decyzja utraciła swoją podstawę prawna jaką znajdowała we wcześniejszej decyzji stwierdzającej nieważność .

Przy tych uwagach należy jednak stwierdzić , że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana we wznowionym postępowaniu uchyla decyzję z dnia [...] marca 2002 r. ale nie zawiera rozstrzygnięcia co do meritum .

Z jej sentencji wynika bowiem ,że po uchyleniu decyzji organ umorzył postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. Zatem umorzenie postępowania nie dotyczyło sprawy o przyznanie odszkodowania zakończonej decyzją z [...] marca 2002 r. ale zupełnie innego postępowania – nieważnościowego wszczętego z urzędu w stosunku do decyzji przyznającej pierwotne odszkodowanie .

W ocenie Sądu sentencja decyzji dowodzi ,że zostały w jednym rozstrzygnięciu pomieszane tryby postępowania . Uszło uwadze organu ,że powinien ostatecznie zakończyć sprawę o odszkodowanie tymczasem zakończył sprawę o stwierdzenie nieważności .

Dlatego zarzuty skargi okazały się częściowo słuszne . Organ mógł i powinien umorzyć postępowanie ale w przedmiocie przyznania odszkodowania, albowiem zostało ono wcześniej zakończone decyzją ostateczną , która powróciła do obiegu prawnego a w tym przedmiocie toczyło się postępowanie wznowieniowe .

Zgodnie z przepisem art. 151 kpa wznowione postępowanie może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 kpa ; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa ( wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r. sygn. I SA 1145/99 LEX nr 54432 ).

Wobec faktu , że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 151 § 1 ust 2 kpa gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia istoty sprawy , co narusza przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.

Natomiast rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparł na przepisie art. 200 wyżej wymienionej ustawy .