Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1788/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3 par. 3, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi S. w R. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia wniosku przez Staropolską Izbę Przemysłowo- Handlową w K. 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz S. w R. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 11 lipca 2014 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. z siedzibą w R. (dalej: Skarżący, Wnioskodawca, Beneficjent), jest informacja Ministra Administracji i Cyfryzacji (zwanego dalej Instytucją Pośredniczącą, IP), zawarta w piśmie z [...] czerwca 2014 r. znak sprawy [...], dotycząca odmowy uwzględnienia protestu w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

S. z siedzibą w R. złożyło w dniu 28.06.2013 r. w R. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013, 8 Oś Priorytetowa Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B. Wniosek złożony przez wnioskodawcę otrzymał numer [...].

Pismem z dnia [...].07.2013 r. RARR S.A. poinformowała Skarżącego, że złożony przez niego wniosek o dofinansowanie został przekazany do oceny w Staropolskiej Izbie Przemysłowo-Handlowej z siedzibą w K., będącą Regionalną Instytucją Finansującą (zwaną dalej RIF). Pismem z dnia 22.07.2013 r. RIF poinformowała Skarżącego, że w trakcie weryfikacji wniosku o dofinansowanie stwierdzono uchybienie formalne, polegające na braku dokumentu potwierdzającego zewnętrzne finansowanie projektu oraz wezwano Skarżącego do uzupełnienia braku. Skarżący pismem z dnia 23.07.2013 r. uzupełnił brakujące dokumenty, przesyłając do RIF kserokopie umów kredytów odnawialnych w P. oraz A. S.A. Kolejnym pismem z dnia [...].07.2013 r. RIF poinformowała Skarżącego, że złożony przez niego wniosek o dofinansowanie uzyskał pozytywną ocenę w wyniku weryfikacji zgodności z kryteriami oceny formalnej i został skierowany do oceny merytorycznej.

W dniu [...] września 2013 r. RIF wystosowała do Skarżącego pismo informujące go, że w wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej wniosek o dofinansowanie nie uzyskał pozytywnej oceny, gdyż projekt nie spełnił wszystkich obligatoryjnych kryteriów oceny merytorycznej, a to kryterium nr 6 (Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia). W uzasadnieniu pisma wskazano, że zarzutem powodującym niespełnienie w/w kryterium jest "błędnie określony rok osiągnięcia wskaźników produktu" oraz "błędnie określony rok osiągnięcia wskaźników rezultatu (z wyjątkiem wskaźnika "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej")". W końcowej treści pisma pouczono Skarżącego o możliwości wniesienia od niego protestu.

W dniu 3.10.2013 r. Skarżący złożył protest (doręczony RIF w dniu 04.10.2013 r.), wskazując, że zarzuty zawarte w uzasadnieniu negatywnej oceny merytorycznej wniosku nie są zasadne. Skarżący wskazał, że wprowadzenie nieprawidłowych dat przy wartościach docelowych wskaźników (produktu i rezultatu) - rok 2016 zamiast rok 2015, stanowi oczywistą omyłkę pisarską, na co wskazują pozostałe zapisy zarówno wniosku o dofinansowanie, jak i biznes planu. W dokumentach tych wskazano dla wszystkich wskaźników produktu i rezultatu czas pomiaru na moment zakończenia realizacji projektu (koniec 2015 r.). Skarżący podniósł ponadto, że RIF nie wskazała w uzasadnieniu negatywnej oceny merytorycznej, że którykolwiek z elementów właściwych dla kryterium nr 6, tj. obiektywna weryfikowalność, odzwierciedlenie założonych celów projektu, adekwatność dla danego rodzaju projektu czy realność osiągnięcia zadeklarowanych wskaźników, jest niepoprawny lub budzi wątpliwość.

Po złożeniu protestu w RIF, Skarżący otrzymał pismo RIF z dnia [...] października 2013 r., w którym RIF stwierdza: "W związku z faktem, że w piśmie z dnia [...].09.2013 r. (...) w komentarzu do kryterium "Wskaźniki produktu i rezultatu (..)" nie uwzględniono całości uzasadnienia negatywnej oceny kryterium, przesyłamy korektę do w\w pisma." W dalszej części tego pisma, stanowiącego treść pisma z dnia [...].09.2013 r., dodano pogrubiony tekst, stanowiący "uzupełnienie" uzasadnienia negatywnej oceny kryterium. W tej części "uzupełnionego" uzasadnienia wskazano na nowe, niepodnoszone wcześniej uchybienie, dotyczące niewłaściwego zdaniem RIF opisania w pkt. 13 Biznes planu przyjętych wartości bazowych i docelowych wskaźnika Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej, tj. brak wskazania metodologii wyliczenia wartości bazowej i docelowej wskaźnika, co, zdaniem RIF powoduje, że wartość tego wskaźnika nie jest obiektywnie weryfikowalna i realna do osiągnięcia w projekcie. W piśmie tym ponownie pouczono Skarżącego o możliwości wniesienia protestu, ponadto pismo to nie zawierało żadnych odniesień do protestu wniesionego przez Skarżącego w dniu 3.10.2013 r.

Skarżący pismem z dnia 25.10.2013 r. złożył ponowny protest w stosunku do merytorycznej oceny projektu, zawartej w piśmie z dnia [...].10.2013 r., podtrzymując zarzuty podniesione w pierwotnym proteście w odniesieniu do błędnych dat wskazanych w pkt. 17 wniosku o dofinansowanie, wskazując jednocześnie na nieprawidłowości, jakich dopuściła się RIF w związku z dodaniem do uzasadnienia negatywnej oceny merytorycznej wniosku dodatkowego zarzutu już po zakończeniu oceny merytorycznej i po wniesieniu przez Skarżącego protestu od wyników tej oceny. Skarżący wskazał ponadto, że w treści pisma z dnia [...].10.2013 r. RIF nie ustosunkowała się do pierwotnie złożonego protestu, a dodany fragment uzasadnienia stanowi nowy zarzut, który nie został podniesiony przez RIF w pierwotnym piśmie dotyczącym negatywnej oceny merytorycznej. Jednocześnie Skarżący wskazał, że nowy zarzut jest całkowicie bezzasadny, gdyż Skarżący w pkt. 13 Biznes planu opisał przyjęte wartości bazowe i docelowe wskaźnika Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej, jak również podał metodologię wyliczania tych wartości. Ponowny protest został doręczony RIF w dniu 26.10.2013 r.

W dniu 30.06.2014 r. Skarżący otrzymał rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu, wydane przez Instytucję Pośredniczącą I Stopnia - Ministra Administracji i Cyfryzacji, składające się z 3 ponumerowanych stron, w którym Instytucja Pośrednicząca poinformowała o nieuwzględnieniu protestu. Ze strony drugiej pisma wynika, że Instytucja Pośrednicząca uznała - podobnie jak RIF - że "Wnioskodawca niewłaściwie opisał przyjęte wartości bazowe i docelowe wskaźnika średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej". Z treści przesłanego rozstrzygnięcia ponadto nie wynika, by Instytucja Pośrednicząca odniosła się do innych zarzutów przedstawionych przez Skarżącego w proteście.

Skarżący uznał, że w związku z tym, że z konstrukcji i treści uzasadnienia pisma Ministra nie wynikało, że S. otrzymało kompletne (z pełnym uzasadnieniem) rozstrzygnięcie, pismem z dnia 1.07.2014 r. Skarżący zwrócił się do Instytucji Pośredniczącej o doręczenie Skarżącemu kompletnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, ewentualnie o potwierdzenie, że rozstrzygnięcie w formie doręczonej Skarżącemu jest kompletne, tj. powinno zawierać wyłącznie 3 przesłane strony. W odpowiedzi Instytucja Pośrednicząca poinformowała S., że pismo, wydane w przedmiocie odmowy uwzględnienia protestu, zostało mu doręczone kompletne.

S., za pośrednictwem pełnomocnika, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie w przedmiocie protestu, wydane przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] czerwca 2014 r. (doręczone Skarżącemu w dniu 30 czerwca 2014 r.), nieuwzględniające protestu w sprawie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]".

Wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą Instytucję Zarządzającą lub Instytucję Pośredniczącą, a także zasądzenie od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Skarżącego S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w zakresie oceny projektów, a to:

1) § 8 ust. 11 oraz § 9 pkt 2) Procedury Odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiącej Załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, poprzez:

- brak szczegółowego uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu, w tym brak odniesienia się do każdego z zarzutów podnoszonych w proteście w obrębie kryterium nr 6, w tym zasadniczego zarzutu dotyczącego dodania przez RIF na etapie weryfikacji pierwotnie złożonego protestu z dnia 3.10.2013 r. nowego zarzutu dotyczącego niespełnienia kryterium nr 6 obligatoryjnej oceny merytorycznej,

- rażąco niską jakość merytoryczną rozstrzygnięcia, sporządzenie rozstrzygnięcia w sposób niedbały, niejasny, nielogiczny, wskazujący na "posklejanie" rozstrzygnięcia z kilku innych rozstrzygnięć wydawanych przez Instytucję Pośredniczącą, co budzi poważne wątpliwości Skarżącego czy cale rozstrzygnięcie, które otrzymał, dotyczy złożonego przez Skarżącego protestu, tj.:

a) błędny numer działania wskazany w tytule rozstrzygnięcia (działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" zamiast działanie 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B"),

b) błędna data protestu, którego dotyczy rozstrzygnięcie ([...] kwietnia 2014 r. zamiast [...] października 2013 r.),

c) strona nr 3 rozstrzygnięcia niespójna ze stroną nr 1 i nr 2 rozstrzygnięcia, zawiera odniesienie do "wskazanych powyżej, innych, istotnych uchybień", których "powyżej" nie wymieniono;

2) art. 32 i art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 30b ust. 9 pkt 1) i art. 30c ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z § 9 pkt 2) Procedury Odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiącej Załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez:

- brak kompletnego uzasadnienia rozstrzygnięcia,

- doręczenie Skarżącemu rozstrzygnięcia zawierającego braki w uzasadnieniu, co uniemożliwia Skarżącemu pełne i wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i argumentów wskazanych przez Instytucję Pośredniczącą w uzasadnieniu niekorzystnego dla Skarżącego rozstrzygnięcia i złożenie skargi do sądu administracyjnego zawierającej pełne odniesienie się do treści rozstrzygnięcia, a tym samym pozbawia Skarżącego możliwości pełnego skorzystania z przysługującego mu prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd,

- brak odpowiedzi na wezwanie Skarżącego do doręczenia kompletnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, umożliwiającego odniesienie się przez Skarżącego do wszystkich zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu protestu, ewentualnie potwierdzenia, że doręczone rozstrzygnięcie jest kompletne i zawiera wyłącznie 3 przesłane strony;

3) art. 30b ust. 7 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 8 ust. 1 Procedury Odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiącej Załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, poprzez uchybienie terminowi rozstrzygnięcia protestu, który wynosi 70 dni od dnia wpływu do instytucji informującej o wyniku projektu oraz brak rozstrzygnięcia do dnia sporządzenia niniejszej skargi pierwotnego protestu wniesionego przez Skarżącego w dniu 4.10.2013 r.;

4) § 7 ust. 2 pkt 4) Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8 Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B oraz pkt. 6 Kryteriów merytorycznych obligatoryjnych wskazanych w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013, poprzez:

- brak dokonania rzetelnej i bezstronnej oceny merytorycznej projektu według zatwierdzonych kryteriów oceny i uznanie, że wystąpienie oczywistej omyłki pisarskiej (błędne wprowadzenie dat rocznych) w pkt. 17 wniosku o dofinansowanie powoduje niespełnienie kryteriów oceny merytorycznej projektu, podczas, gdy w ramach tego kryterium bada się prawidłowość informacji w zakresie wskaźników produktu i rezultatu - czy wskaźniki te odzwierciedlają efekty projektu, czy są możliwe do zmierzenia, czy podano wartość dla wszystkich czterech wskaźników produktu i rezultatu,

- uznanie, że Skarżący niewłaściwie opisał przyjęte wartości bazowe i docelowe wskaźnika Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej, podczas, gdy Skarżący opisał przyjęte wartości bazowe i docelowe tego wskaźnika oraz podał metodologię wyliczania wartości bazowej tych wskaźników;

5) § 8 ust. 11 Procedury Odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiącej Załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez brak wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów, brak dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem;

6) § 8 ust. 11 Procedury Odwoławczej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiącej Załącznik 4.4. do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 w zw. z § 7 ust. 2 pkt 8) oraz § 7 ust. 2 pkt 9) Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Priorytet 8 Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B, poprzez:

- uznanie, że działanie RIF polegające na braku wezwania Skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie dat wskazanych w pkt. 17 wniosku o dofinansowanie było działaniem prawidłowym, podczas, gdy wyjaśnienia te mogą prowadzić do zmian wniosku o dofinansowanie o charakterze porządkowym i doprecyzowującym, a takimi zmianami byłoby doprecyzowanie dat w pkt. 17 wniosku o dofinansowanie,

- uznanie, że działanie RIF polegające na braku poinformowania Skarżącego w pierwotnej informacji o wynikach oceny w sposób zupełny i wyczerpujący o szczegółowych powodach odrzucenia wniosku było działaniem prawidłowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w swojej informacji, a nadto szczegółowo odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze oraz w protestach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z p. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w informacji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] czerwca 2014 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz. 712 z p. zm. - dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa), zmienionej z dniem 28 czerwca 2013r.ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2013, poz. 714), dokonaną na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11, którym to TK stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności wyniku postępowania odwoławczego zakończonego przed właściwą instytucją, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd, że kontrola sądowo administracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, dostępny w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność zaskarżonej informacji, zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2014r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie to zostało dokonane z naruszeniem prawa.

Art. 30 a ust. 3 u.z.p.p.r. określa, że właściwa instytucja, o której mowa w ust. 2 (tj. odpowiednio właściwa dla danego programu instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca), pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach poszczególnych etapów oceny jego projektu wraz z podaniem otrzymanej punktacji lub informacji o spełnieniu bądź niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. Informacja ta zawiera uzasadnienie oceny, a w przypadku gdy ocena jest negatywna - także pouczenie o możliwości wniesienia protestu, w trybie i na zasadach określonych w art. 30b, zawierające wskazanie:

1) właściwej instytucji zarządzającej, do której należy wnieść protest;

2) terminu wniesienia protestu;

3) formy i trybu wniesienia protestu;

4) konieczności spełnienia wymogów formalnych, o których mowa w art. 30b ust.

Obecne brzmienie przepisu art. 30a ust. 3 jest efektem noweli z dnia 19 kwietnia 2013 r., celem której była poprawa bezpieczeństwa prawnego uczestników konkursu, którą określono obowiązkowy zakres informacji o wynikach oceny projektu, udzielanych przez właściwą instytucję na poszczególnych etapach procedury konkursowej oraz pouczeń w przedmiocie przysługujących wnioskodawcy środków zaskarżenia w przypadku oceny negatywnej.

Uzasadnienie oceny jest obligatoryjnym elementem każdej informacji konkursowej. Wobec wyłączenia przewidzianego w art. 37 u.z.p.p.r. brak jest podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie, o którym mowa w art. 30a ust. 1 ustawy musi spełniać standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przyjmuje się jednak, że treść każdej decyzji stosowania prawa powinna zawierać informacje o regułach prawnych, informacje o faktach oraz oceny i rozumowania zachodzące między tymi elementami (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 299 i n.). Dlatego treść informacji powinna opierać się na dokumentach stanowiących podstawę dokonania oceny projektu na danym etapie (etapach) konkursu oraz wyczerpująco i rzetelnie przedstawiać proces oceniania w taki sposób, by strona mogła zrozumieć wszystkie istotne motywy kształtujące jego wyniki (patrz: J. Jaśkiewicz, komentarz do art. 30a, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2014).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika bezspornie, że uzasadnienie informacji negatywnej powinno być tak skonstruowane, by uczestnik konkursu miał zapewnioną możliwość odniesienia się do każdego z kryteriów decydujących o danej ocenie oraz podjęcia z nią merytorycznej polemiki (zob. również wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II GSK 846/13, LEX nr 1328506). Winno ono ponadto zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę, tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie, dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., II GSK 1051/13, LEX nr 1342109).

Rozstrzygnięcia organu winny być zatem należycie uzasadnione, bowiem tylko wtedy w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1). Formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo, w sposób niebudzący wątpliwości, wyczerpująco uzasadnione, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy dotyczą one kryteriów sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający organowi stosukowo duży zakres dyskrecjonalności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., III SA/Kr 668/11, LEX nr 1125659).

Z kolei naruszenie wymogów konstrukcyjnych lub argumentacyjnych uzasadnienia oceny, w szczególności zaś jej sporządzenie w sposób niepozwalający na jej merytoryczną kontrolę, wypełnia przesłankę naruszenia prawa, o której mowa w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy. Ponieważ przepis art. 30a ust. 3 zdanie drugie ma charakter procesowy, należy uznać, że sąd administracyjny ma obowiązek zbadania stopnia jego naruszenia i jego potencjalnego albo realnego wpływu na wynik oceny danego projektu (tamże).

Należy też podkreślić, że w orzecznictwie trybunałów i sądów wspólnotowych wskazuje się, że brak lub niewystarczające uzasadnienie decyzji stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 230 TWE i stanowi bezwzględną przyczynę nieważności, która musi zostać uwzględniona z urzędu przez sąd wspólnotowy (por. wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 22 czerwca 2005 r., T 102/03, Centro informativo, LEX nr 225570) .

Sądy stoją również na stanowisku, że obowiązkiem podmiotu przeprowadzającego merytoryczną ocenę projektu jest ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym oraz analiza ocen poszczególnych ekspertów, przeprowadzona z uwzględnieniem zarzutów i uwag podniesionych zarówno przez wnioskodawcę, jak i ekspertów. Podlegająca kontroli sądu informacja musi wskazywać powody, które w konsekwencji zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu, wraz z ich uzasadnieniem. Dopiero wówczas sąd rozpatrujący skargę jest w stanie poznać stanowisko organu, odnieść się do zarzutów przedstawionych w skardze i następnie stwierdzić, czy zawarta w tym stanowisku ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, czy też to prawo narusza (patrz: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., II GSK 2371/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei oprócz przepisów ustawy, określających w art. 30b u.z.p.p.r. zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów, odnośnie projektów składanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka zapisy ustawy precyzuje Procedura odwoławcza w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, stanowiąca załącznik 4.4 do Szczegółowego opisu priorytetów POIG 2007 – 2013 (dalej jako Procedura Odwoławcza). Procedura ta została opracowana na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz zgodnie z Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie wymogów, jakie powinny spełniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych. Ponadto Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 8 Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B, stanowi w § 9 ust. 6, że szczegółowe warunki, terminy i sposób wnoszenia środków odwoławczych określone zostały w załączniku 4.4. Dokumentem programowym wiążącym instytucję oceniającą wnioski o dofinansowanie jest natomiast m.in. Przewodnik po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 - 2013.

Zgodnie z § 3 Procedury Odwoławczej środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów składanych w ramach systemu instytucjonalnego PO IG jest protest.

Z kolei § 8 szczegółowo określa tryb rozpatrywania protestu, stanowiąc m.in. ust. 2, 3 i 4 o dokonywaniu autokontroli oceny projektu przez instytucję informującą wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu (tu: RIF).

W § 8 ust. 5 Procedura odwoławcza stanowi, że jeżeli instytucją informującą wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu jest Regionalna Instytucja Finansująca, obowiązana jest ona przesłać protest wraz z pełną dokumentacją i uzasadnieniem odmowy uznania protestu za zasadny do Instytucji Wdrażającej. Z kolei Instytucja Wdrażająca przesyła następnie protest z pełną dokumentacją i własną rekomendacją w sprawie rozpatrzenia protestu oraz uzasadnieniem rekomendacji do Instytucji Pośredniczącej w terminie 15 dni od otrzymania protestu.

Dodatkowo § 8 ust. 7 stanowi, że w przypadku, gdy w wyniku autokontroli instytucja przeprowadzająca autokontrolę nie odniesie się do wszystkich zarzutów wskazanych w proteście, Instytucja Pośrednicząca rozpatrująca protest może wystąpić do instytucji przeprowadzającej autokontrolę o niezwłoczne uzupełnienie uzasadnienia wyników autokontroli.

Natomiast w ust. 10 określono, że nie uwzględniając protestu Instytucja Pośrednicząca przekazuje wnioskodawcy oraz do wiadomości Instytucji Wdrażającej informację o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W § 8 ust. 11 Procedury Odwoławczej dokonano ponadto uszczegółowienia, że w trakcie rozpatrywania protestu Instytucja Pośrednicząca zobowiązana jest do:

1) zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu,

2) zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania zgłoszonych zarzutów,

3) dokonania ponownej oceny projektu w zakresie objętym protestem, jeżeli zarzuty podniesione przez wnioskodawcę w proteście są uzasadnione. Ponowna ocena odbywa się w ramach kryteriów objętych protestem,

4) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w proteście i do uzasadnienia swojego stanowiska.

Ponadto w § 9 określono sposób zawiadomienia wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia, wskazując, że przekazana wnioskodawcy pisemna informacja o rozpatrzeniu protestu zawiera treść rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu, szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia; uzasadnienie zawiera odniesienie do każdego z zarzutów podnoszonych w obrębie poszczególnych kryteriów, a w przypadku rozstrzygnięcia nieuwzględniającego protestu, pouczenie w przedmiocie braku dodatkowych środków odwoławczych na poziomie systemu instytucjonalnego PO IG, i tym samym zakończeniu procedury odwoławczej na etapie instytucjonalnym PO IG oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 30 c u.z.p.p.r.

Analizując przedstawione powyżej przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak również cyt. zapisy Procedury Odwoławczej, jak i istniejącą literaturę i orzecznictwo, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że orzekające organy swoimi rozstrzygnięciami rażąco naruszyły dyspozycje wynikające z tych przepisów.

Mianowicie RIF, mimo zapisów ustawy odnoszących się do zasad, jakimi winien kierować się organ informując wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu, jak również pośrednio z zapisów Procedury Odwoławczej (dot. autokontroli oceny projektu), dokonał powtórnej oceny projektu po wniesieniu protestu przez Skarżącego, rozszerzając zakres zarzutów, z powodu których ocena ta była negatywna.

W obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w wymienionych powyżej dokumentach odnoszących się do zasad procedowania w PO IG, zdaniem Sądu nie ma możliwości dokonywania korekt do pism informujących o ocenie projektu. Ocena, o jakiej informowany jest wnioskodawca, stanowi swoiste rozstrzygnięcie o charakterze decyzji i nie może być zmieniana w dowolnym czasie od momentu, kiedy dotarła do wiedzy wnioskodawcy, albowiem w formie i treści mu przedstawionej podlega procedurze odwoławczej, określonej przepisami ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przepisach szczególnych dla danego programu.

Takie rozumienie charakteru niezmienności informacji jest podyktowane zarówno wskazanymi w ustawie zasadami zapewniania równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.), czy rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.).

Aprobata takiego zachowania mogłaby również doprowadzić do jawnej dysproporcji między możliwościami wnioskodawcy w postępowaniu konkursowym, a polem działania jednostek oceniających. Należy bowiem wskazać, że § 5 ust. 2 Procedury Odwoławczej określa, iż rozszerzenie zakresu protestu przez wnioskodawcę w trakcie postępowania odwoławczego jest niedopuszczalne i w takim przypadku właściwa instytucja odnosi się do zarzutów przedstawionych w pierwotnie złożonym proteście. Nie można zatem akceptować sytuacji, w której dochodzi do tego, że instytucja oceniająca może dokonywać zmiany swojego stanowiska poprzez uzupełnienie o dodatkowe elementy rozstrzygnięcia dot. braku uzyskania przez projekt pozytywnej oceny, natomiast wnioskujący nie ma możliwości weryfikacji protestu, czy też projektu w związku z zaistniałymi uchybieniami formalnymi o zasadniczym charakterze (patrz § 7 pkt 5 i 6 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach PO IG).

Odnośnie zaś zaskarżonej informacji Ministra wydanej w sprawie rozpatrzenia protestu Skarżącego, należy zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze, że Instytucja Pośrednicząca rozpatrując protest z dnia 25 października 2013 r. nie przeanalizowała wnikliwie zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów, o czym świadczy fakt braku ustosunkowania się do nich w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszystkie istotne zarzuty podniesione przez Skarżącego w proteście zostały pominięte, w tym również zarzuty dotyczące uchybień formalnych przy ocenie projektu, IP nie dokonała również ponownej oceny projektu.

Sąd zgadza się z zarzutami skargi, wskazującymi, że Instytucja Pośrednicząca odniosła się wyłącznie (i to fragmentarycznie) do zarzutu dotyczącego niewłaściwego opisania wartości bazowych i docelowych wskaźnika Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej. Uzasadnienie w tym zakresie odnosi się do kilku zdań, w których IP stwierdza, że "Wnioskodawca nie podał metodologii wyliczenia wartości bazowej i docelowej wskaźnika, jak również nie określił założeń i kalkulacji podanych we wniosku kwot." Dalej Instytucja Pośrednicząca stwierdza jedynie, że prawidłowe określenie wartości tego wskaźnika jest kluczowe (str. 2 ostatni akapit). Brak jest jakiegokolwiek dalszego uzasadnienia, w tym odniesienia się do zapisów w tym zakresie zawartych we wniosku o dofinansowanie i biznesplanie oraz analizy pod kątem ich wyczerpującego i prawidłowego charakteru.

Skarżący podkreślił przy tym w swojej skardze, że Instytucja Pośrednicząca nie odniosła się w ogóle do pozostałych zarzutów wskazanych w proteście, Skarżący nie wie zatem, czy pozostałe uchybienia w działaniach podjętych przez RIF Instytucja Pośrednicząca uznaje za prawidłowe i na jakiej podstawie, czy może ma do nich jakieś zastrzeżenia. Zdaniem Skarżącego szczególnie istotne są tutaj uchybienia formalne poczynione przez RIF przy ocenie przedmiotowego projektu, w tym dwie informacje o wynikach oceny i brak rozstrzygnięcia protestu pierwotnie złożonego przez Skarżącego, natomiast w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzucanych uchybień formalnych.

Sąd rozpoznając wskazany zarzut również tym samym uznał go za zasadny, podzielając podniesione przez Skarżącego zastrzeżenia.

Należy też podzielić wskazane w treści skargi wątpliwości Skarżącego, który stwierdza, że doręczone Skarżącemu rozstrzygnięcie nie jest kompletne, a pomiędzy stroną 2 a 3 uzasadnienia powinna znajdować się dodatkowa treść, albowiem Sąd – dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia – również odniósł wrażenie, że uzasadnienie doręczone Skarżącemu jest uzasadnieniem niekompletnym, niespójnym i niepełnym.

Jak to wskazał Skarżący – i należy w pełni podzielić to zdanie - strona 2 i 3 uzasadnienia rozstrzygnięcia są niespójne i brak jest pomiędzy nimi logicznego powiązania. Treść uzasadnienia na str. 2 kończy się początkiem zdania: "W dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawca", natomiast str. 3 uzasadnienia rozpoczyna się od słów: "pisarką, o tyle wskazane powyżej inne, istotne uchybienia uniemożliwiają pozytywną ocenę wniosku w zakresie tego kryterium (...)".

Sąd zgadza się w tym miejscu ze stanowiskiem S., że takie uchybienie powoduje, że Skarżący nie może poznać w pełni stanowiska Instytucji Pośredniczącej i jej argumentów przemawiających za nieuwzględnieniem protestu, a tym samym złożyć pełnej i wyczerpującej skargi do sądu administracyjnego.

Jak wyżej wskazano, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewiduje wyraźnie w art. 30b ust. 9 pkt 1), że informacja o wyniku rozpatrzenia protestu powinna zawierać treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem, natomiast opisane działanie Instytucji Pośredniczącej powoduje, że Skarżący został pozbawiony możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, w której odniósłby się do wszystkich zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu protestu.

Sąd podziela zatem zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r., tym samym dopatrując się w takim sposobie zakończenia oceny wniosku naruszenia prawa, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju konkluzja taka jest wystarczająca do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bez konieczności badania, czy uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym podkreślić, że wskazane naruszenia spowodowały, że uniemożliwiona została merytoryczna kontrola zapadłego rozstrzygnięcia, a zatem pozostałe zarzuty skargi nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu.

Z uwagi na zaistniałe naruszenie prawa w postaci art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. zasadnym było skierowanie projektu do ponownego rozpatrzenia przez RIF.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Staropolska Izba Przemysłowo-Handlowa winna zatem przeprowadzić procedurę oceny wniosku w sposób rzetelny i bezstronny, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku oraz wszystkimi wymogami ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju a także Procedury Odwoławczej oraz Regulaminu konkursu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w wyroku stwierdził, że ocena spornego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staropolskiej Izbie Przemysłowo-Handlowej w K., za podstawę przyjmując art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 3 § 3 i art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto, za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a.