Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 319/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.12 pkt 8 lit.i
journal: Dz.U. 2019 poz 511
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art.123 ust.1 pkt 2, art.12 ust.3
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Komisji Międzyzakładowej [...] na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji domu pomocy społecznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Rada Powiatu K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie likwidacji Domu Pomocy Społecznej w S. na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077). Stosownie do § 1 ust. 1 uchwały, z dniem [...] kwietnia 2019 r. stawia się w stan likwidacji jednostkę organizacyjną Powiatu K., tj. Dom Pomocy Społecznej w S. przy ul. [...] położony na zabudowanej działce gruntu, stanowiącej własność osoby trzeciej. Zakończenie likwidacji jednostki organizacyjnej nastąpi po wykonaniu obowiązku określonego w art. 12 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz po wykonaniu wszystkich niezbędnych czynności, poprzedzających wydanie nieruchomości osobie mającej do niej tytuł prawny, lecz nie później niż do dnia [...] marca 2020 roku (§ 1 ust. 2). Mienie ruchome, będące wyposażeniem obiektu budowlanego, wykorzystywane do prowadzenia działalności przez likwidowaną jednostkę, do którego ma ona tytuł prawny przechodzi na rzecz Starostwa Powiatowego w K. (§ 2). Z dniem zakończenia likwidacji Domu Pomocy Społecznej w S. pozostałe po nim należności i zobowiązania przejmuje Starostwo Powiatowe w K. (§ 3). Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu K. (§ 4). Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5).

W uzasadnieniu uchwały podano, że Powiat K. był dzierżawcą obiektu, w którym prowadzony jest Dom Pomocy Społecznej w S. do dnia [...] grudnia 2018 r. Pomimo prowadzonych rozmów, właściciel obiektu w dniu [...] grudnia 2018 r. podpisał umowę dzierżawy z nowym podmiotem, tj. Fundacją A. Następnie w dniu [...] marca 2019 r. podpisana została pomiędzy Fundacją a Powiatem K. umowa poddzierżawy nieruchomości. Miesięczny koszt czynszu wynosi [...] zł netto. Powiat nie dysponuje inną nieruchomością, w której mógłby być prowadzony DPS dla [...] dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Obecnie Powiat realizuje program naprawczy budżetu Powiatu w związku ze spełnieniem indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządu zgodnie z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Z rozpoznania poczynionego w domach pomocy społecznej na terenie kraju o profilu dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie wynika, że mieszkańcy DPS S. znajdą nowe miejsce zamieszkania na terenie innych powiatów. Pracownicy DPS zostaną objęci wsparciem Powiatowego Urzędu Pracy w K., który będzie aktywnie uczestniczył już na etapie likwidacji jednostki w poszukiwaniu i oferowaniu dla nich miejsc pracy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 263) projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania związkom zawodowym. Przewiduje się spowodowanie planowaną likwidacją jednostki określonych negatywnych skutków społecznych w postaci dezaprobaty pewnych grup społeczności lokalnej dla tego przedsięwzięcia. Jednakże Powiat jest zmuszony płacić wydzierżawiającemu czynsz zbliżony do stawek wolnorynkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Komisja Międzyzakładowa [...] wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały, zarzucając naruszenie:

-art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przez jego niewłaściwe zastosowanie i wskazanie daty postawienia jednostki budżetowej w stan likwidacji wcześniejszej, aniżeli data wejścia w życie uchwały o likwidacji tej jednostki oraz wskazanie w sposób niedostatecznie dookreślony daty zakończenia likwidacji,

-art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez przyjęcie, że uchwała wchodzi w życie z dniem uchwalenia w sytuacji, gdy stanowi ona akt normatywny, dla którego warunkiem wejścia w życie jest uprzednia publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa D.,

- art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych przez przekroczenie delegacji ustawowej i zasady przyzwoitej legislacji i dokonaniu "uwłaszczenia" na mieniu będącym własnością Powiatu, urzędu – Starostwa,

-art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i likwidację jednostki budżetowej celem wyzbycia się zadania własnego i przerzucenia obowiązku jego wykonania na inne powiaty,

-art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez niedopełnienie obowiązku przedłożenia do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej projektu aktu prawnego,

-art. 69 Konstytucji RP przez próbę zaniechania przez władzę publiczną udzielania zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osobom niepełnosprawnym;

-art. 19 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej przez zaniechanie przez Powiat realizacji obligatoryjnych zadań własnych, polegających na prowadzeniu i rozwijaniu infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczaniu w nich skierowanych osób.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że uchwała dotyczy jedynie mieszkańców w nim osiedlonych i zatrudnionej w nim kadry pracowniczej, wobec czego uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Organ nie miał też obowiązku zawrzeć w uchwale przepisu, stanowiącego "sztywną", końcową datę zakończenia likwidacji DPS. Nieprawdziwy jest również zarzut likwidacji jednostki budżetowej, celem wyzbycia się zadania własnego i przerzucenia obowiązku jego wykonania na inne powiaty. Ponadto projekt uchwały został przekazany do zaopiniowania reprezentatywnym organizacjom związkowym.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2019 r. strona podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.)

Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd nie ocenia natomiast celowości ani też zgodności z zasadami współżycia społecznego uchwal podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego.

Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu powiatu sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 79 ust. 4 u.s.p..

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd nie znalazł podstaw do uznania, ze uchwała ta narusza prawo.

Według strony skarżącej zaskarżona uchwała stanowi akt normatywny i warunkiem jej wejścia w życie jest publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Należy zatem ustalić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w konsekwencji wymaga ogłoszenia w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów prawnych.

Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523).

Jako cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego wymienia się: akt ten musi posiadać wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. wójta, burmistrza, prezydenta) i powinien być ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlega również kontroli przez nadzór. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Choć brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata przez wskazanie cech, a nie przez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców).

Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., II OSK 674/11, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 wyraził stanowisko, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zaskarżona uchwała nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów.

Oceniając zaskarżoną uchwałę Rady Powiatu przez pryzmat opisanych cech charakterystycznych, podnieść trzeba, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 511), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, jak również upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077), zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego tworzą, łączą i likwidują m. in. powiatowe jednostki budżetowe.

Kwestionowana uchwała nie ma charakteru abstrakcyjnego, ponieważ konsumuje się przez jednokrotne, chociaż rozciągnięte w czasie zastosowanie. Nie zawiera norm abstrakcyjnych w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się przez ich stosowanie. Nie zawiera też norm powszechnie obowiązujących, ponieważ nakaz w niej zawarty skierowany jest do Zarządu Powiatu jako wykonawcy uchwały. Jej postanowienia nie odnoszą się do każdego, kto jest zainteresowany działalnością i celem prowadzenia DPS – nie ma zatem charakteru generalnego. Uchwała o likwidacji jednostki budżetowej nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 335/05, z dnia 7 grudnia 2005 r sygn. akt II OSK 332/05, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 807/09, dostępnych w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa). Należy również zauważyć, że powoływane przez stronę wyroki WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 202/16 i z dnia 3 czerwca 2016 r. sygn. akr III SA/Łd 201/16 zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1968/16 i I OSK 2419/16.

Zgodnie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały), o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). Skoro uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a przepis szczególny nie przewiduje obowiązku jej publikacji, to nie wymaga ona publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zasadnie stwierdzono w § 5 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Brak ogłoszenia tej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie stanowi naruszenia prawa. Nieuzasadniony jest zatem zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W konsekwencji nieuzasadniony jest również zarzut wskazania daty postawienia jednostki budżetowej w stan likwidacji wcześniejszej, aniżeli data wejścia w życie uchwały o likwidacji tej jednostki. Uchwała została podjęta w dniu [...] kwietnia 2019 r. i wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 5 uchwały). Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym ani też ustawy o finansach publicznych nie przewidują obowiązku ścisłego określenia w uchwale daty zakończenia likwidacji jednostki budżetowej. Proces likwidacji jednostki budżetowej składa się z szeregu rozciągniętych w czasie czynności faktycznych i prawnych. Często nie jest więc możliwe ścisłe określenie w uchwale daty zakończenia procesu likwidacyjnego. Nie stanowi zatem naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podanie najpóźniejszej daty likwidacji jednostki, tj. nie później niż do dnia [...] marca 2020 r. (§ 1 ust. 2 uchwały).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym, likwidując jednostkę budżetową, organ określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, należy wyjaśnić, że uchwała o likwidacji jednostki budżetowej winna wskazywać, czy mienie tej jednostki pozostaje nadal w gestii jego właściciela czy też podlegać będzie sprzedaży na rzecz innych podmiotów. Z § 2 uchwały wynika, że mienie likwidowanej jednostki pozostanie własnością Powiatu, ponieważ Starostwo Powiatowe jest powiatową jednostką organizacyjną, działająca w formie jednostki budżetowej. Zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym starostwo jest aparatem pomocniczym zarządu powiatu. Sformułowanie § 2 uchwały wbrew zarzutom skarg nie prowadzi do "uwłaszczenia" na mieniu będącym własnością Powiatu – Starostwa. Także ustawodawca określił, że należności i zobowiązania likwidowanej jednostki budżetowej przejmuje urząd odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o finansach publicznych).

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez niedopełnienie obowiązku przedłożenia do zaopiniowania reprezentatywnej organizacji związkowej projektu aktu prawnego, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (art. 19 ust. 2). Należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie powyższy obowiązek został przez Radę Powiatu spełniony. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, projekt uchwały w sprawie likwidacji Domu Pomocy Społecznej z prośbą o przedstawienie opinii w terminie 30 dni został przesłany Komisji Międzyzakładowej [...] przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. - pocztą elektroniczną w dniu [...] marca 2019 r. Zarząd Powiatu jednogłośnie pozytywnie zaopiniował projekt uchwały Rady Powiatu na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] marca 2019 r. Następnie, w związku z podpisaniem przez Powiat w dniu [...] marca 2019 r. umowy z Fundacją A poddzierżawy nieruchomości, Zarząd Powiatu na posiedzeniu w dniu [...] marca 2019 r. w projekcie uchwały wskazał termin postawienia jednostki w stan likwidacji i termin zakończenia likwidacji. W związku z tym, dodatkowo w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., poinformowano organizację związkową o planowanym terminie postawienia w stan likwidacji DPS, tj. dniu podjęcia uchwały oraz o planowanym terminie zakończenia likwidacji jednostki w dniu [...] marca 2020 r. Pismo to zostało przekazane pocztą elektroniczną w dniu [...] marca 2019 r. Odpowiedź przez Komisję Międzyzakładową [...] została udzielona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Stanowisko organizacji związkowej zostało w części uwzględnione w uchwale nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Uzupełniony projekt uchwały oraz uchwała Zarządu Powiatu uwzględniająca stanowisko organizacji związkowych została przesłana w dniu [...] kwietnia 2019 r. Również pozostałym organizacjom związkowym projekt uchwały został przedstawiony do zaopiniowania.

Nieuzasadniony jest więc zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, ponieważ przed wydaniem opinii organizacja związkowa dysponowała pełnym zakresem informacji na temat planowanej likwidacji DPS. W ocenie Sądu, późniejsze uszczegółowienie projektu uchwały o planowane daty postawienia w stan likwidacji i zakończenia likwidacji jednostki nie naruszyło obowiązku przedłożenia do zaopiniowania projektu uchwały w terminie 30 dni, zwłaszcza że strona skarżąca nie kwestionowała terminu przekazania jej informacji w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Bezpodstawne są również zarzuty naruszenia art. 69 Konstytucji RP przez próbę zaniechania udzielania pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osobom niepełnosprawnym, art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej przez likwidację jednostki budżetowej celem wyzbycia się zadania własnego i przerzucenia obowiązku jego wykonania na inne powiaty oraz przez zaniechanie przez Powiat realizacji obligatoryjnych zadań własnych, polegających na prowadzeniu i rozwijaniu infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczaniu w nich skierowanych osób.

Zgodnie z art. 19 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych powiatu należy prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób.

W uzasadnieniu uchwały organ wskazał przyczyny likwidacji jednostki budżetowej. Miesięczny koszt czynszu z tytułu poddzierżawy obiektu wynosi [...] zł netto. Powiat nie dysponuje inną nieruchomością, w której mógłby być prowadzony DPS dla [...] dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Obecnie Powiat realizuje program naprawczy budżetu Powiatu w związku ze spełnieniem indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządu zgodnie z art. 243 ustawy o finansach publicznych.

W tej kwestii można jedynie zauważyć, że w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że realizacja zadań własnych w dziedzinie pomocy społecznej jest dla powiatów dużym wyzwaniem i znacznym obciążeniem. Na ich realizację powiat musi przeznaczyć wygospodarowane środki, zaś możliwości ich pozyskiwania są ograniczone. Dochodami powiatu w dużej części są subwencje i dotacje, których przeznaczenie jest z góry określone. W znacznym stopniu ogranicza to możliwości wydatkowania pieniędzy. Poza tym mechanizm przyznawania środków nie jest dostosowany do uwzględniania potrzeb poszczególnych powiatów, skali lokalnych problemów, możliwości uzyskiwania własnych dochodów, szans rozwoju (Iwona Sierpowska, Pomoc społeczna, Komentarz, wydanie IV, Lex).

Ponadto likwidacja jednego z domów pomocy społecznej na terenie powiatu nie świadczy o zaniechaniu realizacji zadań własnych powiatu w zakresie prowadzenia i rozwoju infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczania w nich skierowanych osób. Realizacja tego zadania nie może być rozumiana jako zakaz likwidacji jednej z prowadzonych przez Powiat placówek. Organ wskazuje, że prowadzi [...] placówek pomocy społecznej, w tym [...] pozostałe domy pomocy społecznej, [...] domy dziecka, [...] placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz [...] rodzinne domy dziecka. Poza tym na zlecenie Powiatu prowadzone są przez zgromadzenia zakonne [...] domy pomocy społecznej dla niepełnosprawnych intelektualnie dzieci i młodzieży.

Uchwała Rady Powiatu była również przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody, który w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. poinformował organizację związkową o nie stwierdzeniu istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdzając naruszenia prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.