Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3140/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 18 ust. 2 oraz art. 5 ust 1pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32 poz. 191 , Nr 43 poz. 43 , Nr 92 poz. 541 , z 1991 r. Nr 34 poz. 151 , z 1992 r. Nr 6 poz. 20 i z 1993 r. Nr 40 poz. 180 ) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26 i Nr. 27 poz. 111 , z 1982 r. Nr 7 poz. 55 i Nr 45 poz. 289 , z 1983 r. Nr 41 poz. 185 , z 1984 r. Nr 34 poz. 183 , z 1986 r. Nr 47 poz. 228 , z 1987 r. Nr 21 poz. 123 i Nr 33 poz. 186 , z 1989 r. Nr 20 poz. 107 oraz z 1990 r. Nr 34 poz. 201 , z 1991 r. Nr 100 poz. 442 i Nr 119 poz. 513)po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 roku, z mocy prawa, przez Gminę [...] własności nieruchomości, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] Karta [...], utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku, przez Gminę [...] własności nieruchomości, opisanej w sentencji decyzji.

Odwołanie od decyzji Wojewody złożył P. S.A. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Krajowa komisja Uwłaszczeniowa zważyła, iż skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Podkreślono, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez P. obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne.

Zgodnie z przepisami rozp. Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r./ prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159/, w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i następnie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. Nr 22, poz.99/, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 roku.

Nadto organ odwoławczy wskazał na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 12 grudnia 1997 roku w sprawie I S.A. 436/97 stwierdził, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu /Dz.U. Nr 23, poz.97/ nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz także w innych swoich orzeczeniach /np. wyrok z dnia 26 czerwca 1997 roku, sygn.akt I S.A. 1728/96/. Stanowisko Sądu jest oczywiście w pełni aktualne także w stosunku do treści § 4 ust 1,2,3, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., a także § 2 ust 1 pkt 7 rozp. Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2001 roku, także ze względu na treść wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uzanała, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - przepisy wprowadzające /.../ do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, jak trafnie orzekł Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 roku, art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /DZ.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74/, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej /.../

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez P. doszła do wniosku, w szczególności na podstawie bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. takiego tytułu nie tworzą.

Podkreślono także iż żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu.

A tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne jej objęcie i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania.

Podkreślono, że skarżący nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy "komunalizacyjnej" ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "P." sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P.

Z ogólnych przepisów tej ustawy /art. 16/ nie wynikały przecież uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2006 roku I OSK 1259/05 zajął stanowisko, że Przedsiębiorstwo P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 roku prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa.

W wyroku z dnia 15 października 2007 roku, Sygn. akt I OSK 1457/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uzasadnieniu, że "uznaje za chybione zarzuty naruszenia przepisów aktów prawnych, regulujących status prawny przedsiębiorstwa P. oraz aktów ustawowych i wykonawczych, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację [...], bowiem akty te mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości /.../, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych przedsiębiorstw lub składników mienia ogólnonarodowego".

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2007 roku, Sygn akt I OSK 1456/06 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego stwierdza, że " nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej /tak Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 23 września 1993 roku III CZP 81/93, OSNCA z 1994 r. Nr 2, poz.27'7.

W uzasadnieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko Sądu Wojewódzkiego stwierdził, "że prawnorzeczowy tytuł P. do przedmiotowej nieruchomości nie wynika z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P."

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 roku w sprawie Sygn akt O OSK 1947/06 wyraził jednoznaczny pogląd, iż " Tytuł do zarządu nieruchomością Skarbu Państwa nie wynika z mających ogólny charakter aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa P. Stwierdzić zatem należy, że niewskazanie przez P. tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu sprawia, iż grunt ten objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 roku i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa."

/.../ "W realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, skoro P. w piśmie z dnia 28 marca 2008 roku przyznały, że nie miały tytułu prawnego do gruntu, to ograniczenie dalszego postępowania dowodowego przez organy obu instancji należy uznać za prawidłowe. Ograniczenie to w żadnym razie nie narusza prawa procesowego".

Szczególnie ten ostatni cytat jest niezwykle aktualny na tle sprawy niniejszej. Otóż bowiem wobec nie wskazania konkretnego tytułu prawnorzeczowego przez skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ma pełną podstawę uznać za uzasadnioną komunalizację przedmiotowej nieruchomości orzeczoną przez organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2008 roku I OSK 760/07, oddalając skargę kasacyjną P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 roku I S.A./Wa 1495/06 stwierdził, iż "Przedsiębiorstwo /P./ nie legitymowało się tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Nie dysponowało prawem zarządu w formie przewidzianej w obowiązujących na dzień 27 maja 1990 roku przepisach /.../". Również w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie I OSK 942/07 Naczelny Sąd Administracyjny ponowił pogląd, iż " Jedynie istniejący po stronie P. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 roku nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

W sprawie niniejszej nie ma też, zdaniem organu, zastosowania treść art. 11 ust 1 ustawy "komunalizacyjnej", ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa, /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 roku w sprawie I OSK 1259/05, w którym Sąd stwierdził, że Przedsiębiorstwo Państwowe P. nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 roku prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa, z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy "komunalizacyjnej" z dnia 10 maja 1990 roku. / W tym przedmiocie także takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2007 roku I S.A./Wa 1051/07.

Wskazano również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30.09. lOr. I OSK 1528/09 i z dnia 22.10.10r. OSK 42/10, a także z dnia 28 kwietnia 2011 roku I OSK 1003/10, i późniejszymi, a więc już po wydaniu orzeczenia z dnia 6.09.10 r., na które powołuje się skarżący, podtrzymało stanowisko prezentowane, w omówionym wyżej, wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podkreślono także, iż okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia [...] sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne [...].

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - przepisy wprowadzające /.../ do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku, a zatem prawidłowa jest decyzja Wojewody [...].

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka P. S.A., zaskarżonej decyzji zarzucając:

1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1) i 2) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako ..k.p.a." poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], pomimo tego iż przedmiotowa decyzja powinna zostać uchylona;

2) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 k.p.a oraz 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Ustawy - z dnia 3 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z pózn. zm.) - dalej: Przepisy Wprowadzające Ustawę o Samorządzie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego oraz brak wyjaśnienia, z jakiego powodu organ odmówił mocy dowodowej dokumentom, znajdującym się w aktach sprawy;

3) Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art.l 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie poprzez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

4) Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z dnia 19 maja 2010, Nr 102, poz. 651) - dalej jako "Ustawa o Gospodarce Nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy z wz. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120) - dalej jako "Rozporządzenie" poprzez uznanie, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś inne dokumenty, zgromadzone w sprawie, nie mogą stanowić dowodu powstania takiego prawa, nawet jeśli z ich treści wynika, że władającym nieruchomością była P. S.A.;

5) Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z dnia 28 lutego 1991 r.. Nr 30, poz. 127 ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Gospodarce Gruntami", poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie Ustawy o Gospodarce Gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

6) Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz. U. nr 26. poz. 138. ze zm.) - dalej jako "Ustawa o P." w zw. z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. z dnia 18 czerwca 2002 r., Dz.U. Nr 112, poz. 981, ze zm.) - dalej jako "Ustawa o Przedsiębiorstwach Państwowych" poprzez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie Ustawy o P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

7) Naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów Wprowadzających Ustawę o Samorządzie w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. (Dz.U. nr 84, poz. 948, ze zm) - dalej jako "Ustawa o P.", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.

Podnosząc te zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Sprawa ta jest jedną z wielu, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prezentował jednolitą linię orzeczniczą, którą podziela skład Sądu w niniejszej sprawie. Niemniej dla porządku należy ponownie przedstawić podstawowe okoliczności sprawy.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym. Zaznaczyć należy, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w sposób oczywisty oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. dla procesu komunalizacji, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03 wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Sąd nie podziela tym samym stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1956/10, tym bardziej, że linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji P. jest już utrwalona i poza powyższym wyjątkiem jednolita (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P.

Zauważyć trzeba, że obowiązująca wówczas ustawa wywłaszczeniowa z 1985 r. przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu.

Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował zatem o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego. W szczególności skutek taki nie wynika z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P.", zgodnie z którym mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku jego dalszej działalności, P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz P. w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd P. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Za bezpodstawne należy uznać również zarzuty naruszenia wymienionych w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r. (uzupełnieniu skargi) przepisów postępowania poprzez zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do nieustalonego w pełni stanu faktycznego i nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez skarżącą. Skarżący zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym nie okazał bowiem jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej nabycia przez niego, w trybie prawem przewidzianym, przedmiotowej nieruchomości.

Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powoduje, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i tym samym nieruchomość ta podlega komunalizacji z mocy prawa.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku