Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 111/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48,  art. 49, art. 50, art. 51, art. 61
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].11.2011 r., Nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...], znak [...]; 2. stwierdza, że decyzje wymienione w punkcie 1 wyroku nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej W. Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [..], wydaną w trybie autokontroli, w punkcie 1 uwzględniło skargę P. D. SA w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] i uchyliło tę decyzję w całości, w punkcie 2 stwierdziło, że zaskarżone działanie SKO w B. posiadało podstawę prawną i nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, natomiast w punkcie 3 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej 15 kV 3xAFL 35 mm2 na 3xPAS 50 mm2, o długości 427 m, zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych nr geod. A, B, C, D, E i F, położonych w obrębie wsi S. - Ł. w gminie W.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

T. S. w dniu [...] stycznia 2005 r. wystąpił do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach o nr geod. C, E, F położonych w obrębie gruntów wsi S. – Ł.

W dniu [...] kwietnia 2005 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie linii, zgodnie z wnioskiem. Stała się ona ostateczna, albowiem nie zostało złożone od niej odwołanie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. W. Z. – współwłaścicielka sąsiedniej nieruchomości nr G, wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 i 149 k.p.a. wznowił na żądanie W. Z., postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Na skutek wznowionego postępowania, Wójt Gminy W. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie linii średniego napięcia przebiegającej tym razem przez działki nr B, C, D, E i F – decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].

Z decyzją tą nie zgodziła się W. Z. i wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, uchyliło kwestionowaną decyzję I – instancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], stwierdził wydanie ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. z naruszeniem prawa strony do wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie stwierdził, że nie można jej uchylić, gdyż na skutek przeprowadzenia postępowania wznowieniowego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej oraz z uwagi na to, że upłynęło 12 miesięcy od jej doręczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. Z. i ponownie zakwestionowała tryb wydanej decyzji.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. ponownie uchylił w całości rozstrzygnięcie I – instancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie wydał rozstrzygnięcie zbieżne z decyzją z dnia [...] października 2008 r. – decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...].

Od decyzji tej odwołała się W. Z. i wskazała te same argumenty co w poprzednich odwołaniach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], uchyliło kwestionowaną decyzję w zakresie, w którym organ I instancji stwierdził, że pomimo faktycznego braku udziału strony w prowadzonym postępowaniu po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła W. Z. i wniosła o uchylenie kwestowanej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. w sprawie II SA/Bk 422/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił obie decyzje oraz decyzję Wójta Gminy W. z dnia[...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach o numerach Ew. geod. gr.: C, F i H, położonych w obrębie wsi S. – Ł., gmina W. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż inwestycja określona w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia (nr [...]), miała charakter inwestycji celu publicznego.

W dniu [...] marca 2011 r. P. D. SA w L. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie linii oznaczonej numerem geodezyjnym A, B, C, D, E, F położonej w obrębie gruntów S. Ł. w gminie W. W uzasadnieniu wskazała, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. P. toczy się na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane postępowanie mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zrealizowanej uprzednio inwestycji przebudowy linii energetycznej w S. – Ł. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. P. w celu legalizacji przeprowadzonej inwestycji, po uchyleniu wcześniej obowiązujących decyzji administracyjnych, należy pozyskać stanowisko właściwego organu samorządu terytorialnego o zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, w trybie decyzji o warunkach zabudowy.

W dniu [...] maja 2011 r. Wójt Gminy W. wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla P. D. SA w L. w zakresie przebudowy linii napowietrznej 15 kV 3xAFL 35 mm2 na 3xPAS 50 mm2, o długości 427 m, zlokalizowanej na terenie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi: A, B, C, D, E i F, położonych w obrębie wsi S.-Ł. w gminie W.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazał, że ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest niniejsza inwestycja, warunki zabudowy ustala się na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zaznaczył, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określone w ww. przepisie ustawy planistycznej, ani nie koliduje z zadaniami samorządowymi i rządowymi, a także z planowanymi inwestycjami drogowymi.

W ocenie organu, przedmiotowa decyzja została wydana na wniosek P. D. SA w L. z dnia [...] marca 2011 r., z którego treści wynikało, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. P. toczy się, na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postępowanie mające na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, zrealizowanej uprzednio, przedmiotowej inwestycji przebudowy linii energetycznej w S. - Ł. Inwestycja ta została bowiem zrealizowana na podstawie prawomocnych w dacie inwestycji decyzji, tj.: decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji Starosty w B. P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę T. S. (decyzja niniejsza mocą decyzji Starosty w B. P. z dnia [...] listopada 2005 r., znak [...] została przeniesiona na poprzednika prawnego wnioskodawcy – Z. E. B. SA w B.). Powyżej wymienione decyzje, po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego, na skutek ich uchylenia przez odpowiednie organy. W chwili złożenia ww. wniosku, postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. P. zostało natomiast zawieszone (na mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]) do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która zdaniem organu jest warunkiem podstawowym do podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, wniosła W. Z., będąca stroną postępowania jako właścicielka działki sąsiadującej z inwestycją, wskazując, iż postępowanie naprawcze, toczące się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, jest postępowaniem całkowicie odmiennym od postępowania legalizacyjnego dla samowoli budowlanej. W ocenie Odwołującej brak planu miejscowego, czy też wskazań lokalizacyjnych, nie może stać na przeszkodzie dla przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego, postępowania naprawczego. Ponadto organ budowlany nie wskazał żadnego przepisu prawa, nakazującego zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji. Podobnie też Wójt Gminy W. nie przywołuje w wydanej przez siebie decyzji podstawy prawnej, na mocy której uprawniony był do ustalenia warunków zabudowy dla już zrealizowanej inwestycji, w stosunku do której toczy się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze.

Zdaniem Odwołującej, z zaskarżonej decyzji nie wynika, że dotyczy ona zrealizowanej już linii energetycznej, bowiem wskazuje na to, użyte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie: "planowana inwestycja". Zatem zaskarżona decyzja dotyczy budowy nowego odcinka linii średniego napięcia, za czym przemawia także fakt, że zakres planowanych prac przekracza pojęcie przebudowy, gdyż następuje całkowita zmiana przebiegu omawianej linii. Ponadto decyzja, zdaniem Odwołującej, nie ustala strefy ochronnej dla nowobudowanego odcinka linii energetycznej, co znacząco wpłynie na obniżenie wartości należącej do niej działki i ograniczy jej wykorzystanie na cele budowlane. Jako, że wskazania lokalizacyjne zastępują plan miejscowy, to na etapie ich wydania powinny zapaść rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia strefy ochronnej dla inwestycji energetycznej.

Po rozpoznaniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa, jednakże nie z powodów wskazanych przez Odwołującą, a ze względu na brak dokonania przez organ I instancji ustalenia, czy przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). Dopiero ustalenie sposobu przebudowy linii i jej przebiegu pozwoli organowi I instancji na dokonanie prawidłowej oceny, czy w niniejszej sprawie konieczne jest wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego, czy też decyzji o warunkach zabudowy oraz czy w ogóle w niniejszej sprawie konieczne jest wydanie decyzji.

Z decyzją tą nie zgodził się Inwestor – P. D. SA w L. i wskazał na wcześniejszy, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 422/09, w którym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji uznając, iż w przedmiotowej inwestycji "brak było pierwiastka publicznego, a co za tym idzie, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była formą niewłaściwą rozstrzygnięcia organu administracji". W związku z powyższym, wniósł w skardze o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało zasadność skargi i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." oraz w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a, uchyliło własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. i jednocześnie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, iż w istocie organy obu instancji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy związane są na mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania. Skoro zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w cytowanym wyżej wyroku uchylił wszystkie poprzedzające decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z tym uzasadnieniem, że doszło do naruszenia prawa materialnego - art. 53 ust. 8 ustawy planistycznej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - to rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji stosującego tryb właściwy, Kolegium nie mogło tej decyzji uchylić z tego powodu, że zastosowano ten właśnie tryb. W tym stanie rzeczy zarzut skargi P. D. SA w L. uznać należało za całkowicie uzasadniony i w konsekwencji należało uchylić własną decyzję.

Przechodząc zaś do rozpoznania odwołania W. Z. na decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. wyjaśniono, iż zaskarżonym rozstrzygnięciem ustalono warunki zabudowy dla istniejącej już inwestycji, określonej jako przebudowa linii napowietrznej 15 kV 3xAFL 35mm² na 3xPAS 50mm² o długości 427 m, zrealizowanej na podstawie uchylonych następnie decyzji: o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. Inwestycję zrealizowano na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: A, B, C, D, E i F, położonymi w obrębie gruntów wsi S.-Ł., Gmina W. Projekt zaskarżonej odwołaniem decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, sporządzono również analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt decyzji został ponadto uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz ze Starostwem Powiatowym w B. P. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Następnie podkreślono, iż samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami powołanymi do nakazywania organom pierwszej instancji jakichkolwiek działań czy zaniechań. Mogą jedynie, w ramach postępowania odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a) wskazywać tym organom okoliczności, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Stąd też Kolegium nie może nakazać wydania decyzji o odmowie wskazań lokalizacyjnych, jak również nakazać uznania inwestycji za nowobudowaną linię energetyczną, tym bardziej, że o treści wniosku

o ustalenie warunków zabudowy decyduje wyłącznie inwestor, a organy związane są treścią wniosku. Podobnie Kolegium nie może (jak chce tego Odwołująca) nakazać ustanowienia dla linii energetycznej strefy ochronnej, gdyż o tym decydują inne organy administracji państwowej, w innych niż lokalizacyjne postępowaniach, badając np. zgodność projektu budowlanego linii napowietrznej SN z normami obowiązującymi przy projektowaniu i budowie takich linii.

Końcowo Kolegium stwierdziło, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji i jest nią niewątpliwie przepis

art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W konkretnym przypadku inwestycja, choć "fizycznie" istnieje, to jednakże nie istnieje jako byt prawny i w tym sensie jest cały czas inwestycją planowaną. Być może nie wymaga ona już robót budowlanych, wymaga jednak przeprowadzenia całej procedury administracyjnej w celu jej legalizacji.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem W. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wskazała, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności z przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a mianowicie podjęcia jej bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej decyzja Wójta Gminy W. utrzymana w mocy przez organ II instancji narusza przepis art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej. Dla obiektu już wybudowanego nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem ta powinna dotyczyć inwestycji planowanej. Omawiana decyzja nie może, zatem stanowić podstawy do legalizacji wybudowanej inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego.

Rozpatrując wniesioną przez W. Z. skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dopatrzył się, pominięcia przez SKO w B., podczas wydawania zaskarżonej decyzji, dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. W świetle, bowiem tego przepisu organ administracji publicznej, uwzględniając skargę, w ramach tzw. autokontroli, obowiązany jest zawrzeć w sentencji decyzji stwierdzenie, czy działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, przytoczony przepis nie pozostawia organom administracji publicznej dowolności i nie przewiduje możliwości odstąpienia od tego obowiązku. Powołując się na inny wyrok tut. Sądu stwierdzono, że brak w decyzji uwzględniającej skargę takiego "zapisu" skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, zobowiązującą sąd do jej uchylenia. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie uchylając wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 460/12) decyzję SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz zalecając organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie tego, czy działanie organu miało miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z zasadami płynącymi z treści art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a.

Rozpoznając niniejszą sprawę, po uchyleniu przez tut. Sąd decyzji SKO w B.z dnia [...] kwietnia 2012 r., organ odwoławczy, związany oceną prawną wyrażoną, w obu ww. prawomocnych wyrokach, wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję (znak [...]), w której w punkcie 1 postanowił uwzględnić skargę P. D. SA w L., w punkcie 2 ocenił, że zaskarżone działanie SKO w B. posiadało podstawę prawną i nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Ponadto w punkcie 3 decyzji utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że kwestia istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości, bowiem została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Po dokonaniu natomiast kwalifikacji naruszenia prawa, jakiego dopuściło się Kolegium stwierdzono, że naruszenie to nie ma znamion rażącego. W niniejszej sprawie doszło, bowiem do wydania przez SKO w B. decyzji nieuwzględniającej oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 422/09, z której wynika, że organy obu instancji powinny zaniechać rozpoznawania sprawy jako dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO w B. tego nie uczyniło, jednakże ocena doniosłości tego zachowania w kontekście zasad demokratycznego państwa prawnego i jego skutków społeczno-gospodarczych nie daje podstaw do uznania takiego naruszenia prawa za rażące. Skutki natomiast przedmiotowego naruszenia praktycznie nie występują, bowiem inwestycja została już zrealizowana, a wycofanie się Kolegium ze stanowiska, że w sprawie należało ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego, prowadzić będzie w praktyce do zamknięcia problemu otwartego bezzasadnym uchyleniem decyzji organu I instancji.

Natomiast, w ocenie Kolegium, kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej nie jest jednoznaczna, bowiem wydając decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. SKO w B. nie przesądziło, że sprawa musi zakończyć się wydaniem decyzji pozytywnej, natomiast poglądy wyrażane w orzecznictwie, co do dopuszczalności ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanych, nie są aktualnie w pełni przekonujące. Obowiązujące bowiem przepisy prawa budowlanego przewidują, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, może doprowadzić do jego zalegalizowania m.in. w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy te nie zawierają wymogu, aby taka decyzja była wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. Stąd też, zdaniem Kolegium, można wnioskować, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy, może nastąpić po zakończeniu procesu budowlanego. Dlatego też nie należy traktować decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu W. Z. od decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. ustalającej warunki zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że projekt zaskarżonej decyzji został sporządzony zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy planistycznej, tj. przez osobę uprawnioną, w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy terenu. Projekt został też uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. oraz ze Starostą Powiatu B. P. (w zakresie ochrony gruntów rolnych). Organ właściwy w sprawach melioracji wodnych nie zajął stanowiska w terminie ustawowym, co uznano za równoznaczne z akceptacją, projektu. W wydanej decyzji wskazano także na warunki ochrony środowiska, zdrowia i życia ludzi, przyrody i krajobrazu oraz gruntów rolnych i leśnych, a także potwierdzono, że spełnione zostały wszystkie wymagania, od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, określone w art. 61 ustawy planistycznej. Decyzja, zdaniem organu odwoławczego, zawiera prawidłowe określenie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Zdaniem Kolegium, zarzuty oraz żądania Odwołującej są nieuzasadnione. Podobnie bowiem, jak w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, również decyzja w sprawie warunków zabudowy może być wydana mimo wcześniejszego zrealizowania inwestycji. Posiadanie takiej decyzji jest inwestorowi niezbędne w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę, wydane w oparciu o uchyloną decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, również zostało uchylone. Wprawdzie linia energetyczna fizycznie istnieje, ale w celu przeprowadzenia administracyjnego procesu jej "legalizacji" inwestor musi się nią legitymować, bowiem nada ona niejako istniejącemu fizycznie obiektowi byt prawny. Obowiązujące przepisy prawa nie powinny być, zdaniem Kolegium, interpretowane wyłącznie literalnie - należy je rozumieć i stosować racjonalnie i zgodnie z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym - tak, aby wynik interpretacji nie pozbawiał nikogo praw wynikających z innych przepisów prawa (tu - z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). W odniesieniu do żądania Odwołującej, ażeby nakazać organowi I instancji wydanie decyzji odmownej, organ odwoławczy stwierdził, że jest to żądanie bezzasadne, do uwzględnienia którego przepisy k.p.a. nie dają podstawy prawnej. Organ II instancji nie może bowiem wydawać żadnych zaleceń co do tego, jak sprawa winna zostać rozstrzygnięta.

Wobec powyższego W. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. (znak [...]), zarzucając, iż niniejsza decyzja dotknięta jest wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ustala warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej na podstawie uchylonych w postępowaniach wznowieniowych: decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zadania inwestycyjnego polegającego na przebudowie linii średniego napięcia na działkach: C, F i E oraz decyzji nr [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej p. T. S. pozwolenia na przebudowę linii napowietrznej SN 15 kV na działkach oznaczonych nr geoid. C, E, B, A, D, F położonych w obrębie gruntów wsi S.—Ł. oraz decyzji Starosty B. znak: [...] z dnia [...] listopada 2005 r., którą przeniesiono udzielone pozwolenie na rzecz Z. E. B. SA R. E. Ł. W konsekwencji, zdaniem Skarżącej, decyzja Gminy została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto, w ocenie Skarżącej, decyzja narusza prawo poprzez obrazę przepisów art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji i uznanie ich za wydane z naruszeniem prawa, nakazanie Wójtowi Gminy W. wydania odmowy ustalenia wskazań lokalizacyjnych i umorzenia postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę Skarżąca wskazała, iż w przypadku braku planu miejscowego, możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej, a decyzję tą wydaje się dla przyszłej inwestycji i stanowi ona promesę w stosunku do pozwolenia na budowę, deklarując stan prawny nieruchomości na potrzeby tego postępowania, ale go nie tworzy. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie może, zdaniem Skarżącej, stanowić podstawy do legalizacji wybudowanych inwestycji, ponieważ kwestie te regulują przepisy prawa budowlanego. Skarżąca przywołała także orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując w reasumpcji, że niedopuszczalne jest wydanie przedmiotowej decyzji dla inwestycji już wybudowanej, bowiem straciła ona już przymiot inwestycji planowanej. Ponadto Skarżąca powtórzyła poprzednio przedstawioną argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne opowiadające się za poglądem odmiennym, niż podnoszony przez Skarżącą (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. II S.A./GL 741/10). Ponadto organ podtrzymał poprzednio wyrażone stanowisko, dodatkowo wskazując, że nie należy analogicznie traktować sytuacji, kiedy dochodzi do uchylenia ostatecznych decyzji, określających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę oraz przypadków, w których doszło do podjęcia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Konsekwencje prawne wyprowadzone w stosunku do legalnie przeprowadzonych robót budowlanych, nie powinny być bardziej dotkliwe od sytuacji, w których prowadzono je nielegalnie dokonując tzw. samowoli budowlanej. Byłoby to w ocenie organu odwoławczego nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. Skarżąca wskazała, że powołany przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/GL 741/10 został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i uchylony w całości przez ten Sąd (sygn. akt II OSK 1009/11). Podniosła także, że w zaskarżonej decyzji organ naruszył przepisy art. 48, 49 i 51 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której została zrealizowana inwestycja polegająca na przebudowie linii napowietrznej 15kV 3xAFL 35 mm2 na 3xPAS 50 mm2 o dł. 427 m na działkach o nr geod. A, B, C, D, E i F położonych w obrębie gruntów wsi S. – Ł., inwestor P. D. SA w L. posiada prawomocne pozwolenie na użytkowanie tej inwestycji, wyeliminowane zaś zostały z obrotu prawnego decyzja lokalizacyjna oraz pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto, w związku z uchyleniem wskazanych rozstrzygnięć prawnych dotyczących zrealizowanej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowej linii. Na skutek odwołania się od tej decyzji przez inwestora, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organ doszedł do przekonania, że należy doprowadzić przedmiotową inwestycje do stanu zgodnego z prawem i w tym celu zobowiązał inwestora do uzyskania warunków zabudowy - decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. P. z dnia [...] lutego 2011 r. wzywająca P. D. SA w L. do wystąpienia do właściwego organu samorządu terytorialnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci napowietrznej linii energetycznej SN 15 kV, zlokalizowanej na działkach nr geod. C, E, B, A, D i F we wsi S. – Ł. Gm. W. w terminie do dnia [...] kwietnia 2011 r. W związku z powyższym, inwestor złożył w dniu [...] marca 2011 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy, zaś decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla – planowanej, jak to ujął - inwestycji.

Powyższy stan faktyczny nie jest sporny. Kwestią sporną pozostaje, czy w przedmiotowej sprawie, w ramach postępowania naprawczego toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dopuszczalne jest żądanie organu administracji publicznej przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosując w tym zakresie analogię do art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, stanowiska obu organów są nietrafne. Organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. powołał się na art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej "ustawa planistyczna", tak, jakby wniosek dotyczył inwestycji planowanej, czym pominął fakt, że inwestycja w dacie złożenia wniosku była już zrealizowana, decyzja o pozwoleniu na budowę uchylona, a inwestor posiadał prawomocne pozwolenie na użytkowanie. Organ II instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 54 ust. 2 p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy planistycznej, zaś w uzasadnieniu przytoczył jeszcze art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, czym pominął fakt, że postępowanie toczyło się w ramach postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia przez organy art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej i art. 48, 49 i 51 Prawa budowlanego są zatem zasadne. Organy naruszyły także art. 61 Prawa budowlanego, co Sąd stwierdza, działając na podstawie art. 134 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, należy odróżnić zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy – w przypadku braku planu miejscowego – dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy planistycznej) od trybu, dotyczącego wydania tej decyzji dla obiektu już zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, lub w sytuacji, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdzie wyeliminowano wcześniej pozwolenie na budowę i funkcjonowania nadal pozwolenia na użytkowanie. Ponadto, od sytuacji legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego odróżnić należy sytuację, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wówczas nie można uznać, że obiekt budowlany był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 Prawa budowlanego; jego legalizacja odbywa się bowiem na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te, odmiennie niż art. 48, nie uprawniają organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, co do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. To oznacza zatem, że brak jest przepisu, który pozwalałby wydać w takiej sytuacji decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., sygn. II OSK 1451/09).

Jednoznacznego zatem podkreślenia wymaga, że inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Stąd też, w takiej sytuacji, nie ma zastosowania tryb legalizacji samowoli budowlanej, wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane, lecz właściwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 50 i art. 51 tej ustawy, ze wszystkimi jego konsekwencjami (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. II OSK 1009/11). Błędny jest zatem i naruszający art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pogląd dopuszczający możliwość, iż w oparciu o tę podstawę prawną organ administracji ma prawo żądać przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosując w tym zakresie analogię do art. 48 ust. 2 pkt b) ustawy Prawo budowlane, podczas gdy żądanie tego rodzaju dokumentu nie znajduje oparcia w tym przepisie, zaś stosowanie analogii w tym zakresie uznać należy za niedopuszczalne. Konsekwencją powyższego jest konstatacja, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Skoro więc tryb legalizacji przewidziany w przepisie art. 51 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to jej wydanie dla inwestycji już zrealizowanej nastąpiło z naruszeniem art. 59 ustawy planistycznej. W związku z tym zasadne jest twierdzenie naruszenia przez organy prawa materialnego, tj. przepisu art. 61 ustawy planistycznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten bowiem, określający warunki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wydać decyzję o warunkach zabudowy, nie mógł być w sprawie zastosowany.

W ocenie Sądu, badanie podstawy prawnej wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej należy do organu, do którego taki wniosek wpłynął. Oba organy – w stanie faktycznym niniejszej sprawy – uchyliły się od zbadania tej kwestii.

Rozpoznając sprawę ponownie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oba organy będą miały na uwadze wyrażoną przez niniejszy Sąd ocenę prawną, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 sentencji.

Sąd uznał za uzasadnione uchylenie również w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], gdyż jest ona nieprawidłowa. Wyraża ona bowiem pogląd, że organ w niniejszej sprawie winien w pierwszej kolejności badać, czy sprawa nie dotyczy inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy planistycznej. Uszło uwadze tego organu, że w przedmiotowej sprawie był już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie II SA/Bk 422/09, w którym wskazano, że zmiana lokalizacji urządzeń służących realizacji celu publicznego (przesyłanie energii elektrycznej) mająca w konkretnym przypadku realizację wyłącznie interesu prywatnego właściciela działki, na której urządzenia się znajdują, nie może być uznana za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie uchylono tę decyzję decyzją SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., jednakże z kolei wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. w sprawie II SA/Bk 460/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. Skoro więc zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. SKO w B. uchyliło decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r., niniejszy zaś wyrok uchyla tę decyzję, to w obrocie prawnym pozostałaby wadliwa decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. Zachodziła zatem potrzeba jej wyeliminowania na mocy art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie trzecim sentencji, na mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.