Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1258/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art  63 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1204/11 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 1204/11 oddalił skargę K. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2011r. K. B. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r. nr [...] wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w S. Wnioskodawca zarzucił, iż akt ten wydano w oparciu o jego podpis, który został sfałszowany, a który widniał w rejestrach pomiarowo-klasyfikacyjnych z marca 1971r., sporządzonych w związku ze scaleniem gruntów w gromadzie O., powiat S. W wyniku powyższego w akcie tym widnieje S. B., mimo, że grunty których dotyczy ten akt stanowią w rzeczywistości jego własność.

Pismem z dnia 29 lipca 2011r. znak: [...] Wojewoda Podkarpacki przekazał powyższy wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. celem załatwienia zgodnie z właściwością.

Kolegium Odwoławcze w K. w oparciu o art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego wyżej aktu. W uzasadnieniu podniosło, że akt własności ziemi, którego dotyczy niniejszy wniosek wydany został na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 37, poz. 250), która została uchylona na podstawie art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.). Z kolei w dniu 1 stycznia 1992r. weszła w życie obowiązująca nadal ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2007r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Powyższe uregulowanie świadczy, zdaniem organu, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie w odniesieniu do aktów własności ziemi stosowania wymienionych nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, nawet w sytuacji, gdyby akty te dotknięte były kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby zastosowaniem któregoś z tych trybów.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się K. B. podnosząc, że istnieją dokumenty, z których wynika, że akt własności ziemi, którego dotyczy niniejsza sprawa wydany został z naruszeniem prawa. Podtrzymanie przez Kolegium swojego stanowiska skutkować będzie zamknięciem drogi do dochodzenia jego praw.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] października 2011r. utrzymało w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2011r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie K. B. wniósł o jego zmianę i stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r., ewentualnie o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów k.p.a. tj.:

- art. 156 pkt 2 k.p.a. (winno być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy jako ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, kiedy istnieją podstawy do wznowienia postępowania,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 pkt 1 i pkt 2 (winno być art. 77 ust. 1 i ust. 2) Konstytucji RP przez uniemożliwienie dochodzenia słusznych praw przed właściwym organem władzy publicznej oraz odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamknięcie drogi do dochodzenia prawa przed sądem cywilnym.

Zdaniem skarżącego, stanowisko organów pozwalające na wyłączenie w odniesieniu do aktów własności ziemi stosowania trybu stwierdzenia nieważności dopuszcza istnienie sytuacji będących sprzecznymi z prawem oraz niezgodnych z zasadami słuszności i sprawiedliwości społecznej. W jego ocenie, wydaje się, iż zamiarem ustawodawcy nie było doprowadzenie do sytuacji, w której obywatel pozbawiany jest prawa własności wskutek fałszerstwa i nie może ani odzyskać zagarniętego mienia ani dochodzić słusznego odszkodowania (co możliwe jest jedynie po stwierdzeniu w odpowiednim postępowaniu niezgodności ostatecznej decyzji administracyjnej z prawem). W ocenie skarżącego, takie uregulowanie problemu aktów własności ziemi wydaje się być bowiem sprzeczne z art. 2 i art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli jest ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującego w mocy własne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi.

Kwestionowany przez skarżącego akt wydany [...] października 1973r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu w S. zapadł w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971r o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, zwanej dalej ustawą z 1971r., która z mocy art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona z dniem 6 kwietnia 1982r. Wcześniej wydane akty własności mogły być jednak nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenia jego nieważności, na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego.

Z dniem 1 stycznia 1992r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, określana następnie jako ustawa z 1991r., która w art. 63 ust. 2 przesądziła, iż do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów powołanej wyżej ustawy z 1971r. nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Celem tej regulacji było zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje, których podstawę stanowiła ustawa z 1971r. Innymi słowy regulacja ta realizowała zatem dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami.

Sąd I instancji zaznaczył, że wskazany przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. obowiązuje do dnia dzisiejszego. Kwestią jego konstytucyjności dwukrotnie zajmował się wprawdzie Trybunał Konstytucyjny, który orzekł jednakże, iż przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 i art. 2 oraz z art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z 22.02.2000r. SK.13.98, OTK ZU 2000/1 poz. 5 oraz z dnia 15.05.2000r.,OTK ZU 2000/4 poz. 110).

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia wspomnianych procedur nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność (niezgodność z prawem). W okresie tym strona poszkodowana mogła także uzyskać stosowne odszkodowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne wykazało, że określony akt własności ziemi był wydany niezgodnie z prawem. Oznacza to również, że od 1980 r. odpowiednie rozstrzygnięcia administracyjne mogły być z kolei zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pośrednio ocenić mógł także prawidłowość decyzji - aktu własności ziemi i w sposób wiążący kwestię tę rozstrzygnąć.

Dlatego, też Trybunał przyjął, że art. 77 Konstytucji RP - wprowadzającego prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazującego zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw - nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są bowiem konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Uwzględniając zatem cel ustawy 1971 r. i biorąc pod uwagę obowiązujące ograniczenia czasowe dotyczące możliwości wzruszania orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż okres od 1982 r. do 1991 r. był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym.

W związku z powyższym, Sąd I instancji przyjął, iż w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet w sytuacji, gdy jest on obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do jego wydania, było nieprawidłowe. Brzmienie wprowadzającego taki stan art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. jest bowiem jasne i jednoznaczne.

W ocenie Sądu I instancji nie można uznać za trafną argumentację skargi zarzucającą nieprawidłowości w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973r.

Skoro, zaś ze względu na treść art. 63 ust. 2 ustawy z 1991r. badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji uwłaszczeniowych wydanych w oparciu o ustawę z 1971r. zostało wykluczone, wniosek strony zmierzający do zastosowania jednego z tych trybów (stwierdzenia nieważności), zdaniem Sądu I instancji nie mógł skutkować wszczęciem postępowania w tym zakresie. Sąd I instancji zaznaczył, że w tej sytuacji słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w myśl art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia takiego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B. i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 77 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu dochodzenia swoich słusznych praw przed właściwym organem władzy publicznej oraz odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie tego organu, jak również zamkniecie mu drogi sądowej do dochodzenia swoich praw przed właściwym Sądem. Postępowanie odszkodowawcze w procesie cywilnym może być skutecznie prowadzone jedynie w sytuacji, w której decyzja administracyjna wywołująca szkodę zostanie unieważniona przez właściwy organ. Zasady słuszności, praworządności i sprawiedliwości społecznej (bez względu na upływ czasu) powinny przemawiać za koniecznością uczynienia zadość poczuciu krzywdy obywatelowi, o ile z winy organów państwa poniósł on szkodę,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w/w przepisu, a co za tym idzie utrzymanie w mocy jako ostatecznej decyzji administracyjnej, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w przekonaniu skarżącego istnieją podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie uregulowanie zawarte w art. 63 ust.3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wydają się sprzeczne z art.2 oraz art. 77 ust.1 i 2 Konstytucji RP

Z praktyki sądowej powszechnie wiadomym jest, ze orzeczenia sądowe często ewoluują i się zmieniają. Dotyczy to nawet uchwał Sądu Najwyższego. W niniejszej sprawie skarżący chce wykorzystać wszelkie możliwości prawne aby ewentualnie skorzystać nawet ze skargi konstytucyjnej. Zdaje sobie bowiem sprawę, że sądy akceptują poglądy Trybunału Konstytucyjnego co do konstytucyjności i zgodności z prawem innych aktów prawnych. Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na temat konstytucyjności art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest takie, a nie inne, co mimo wszystko nie wyklucza, że ten pogląd może się zmienić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U.Nr 130, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej obrazy przepisu art.. 77 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.), wskazać należy, iż nie jest on usprawiedliwiony. Powołany wyżej przepis ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zakazał dokonywania weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Tym samym od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania (por. wyrok NSA z 15.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1444/09, CBOSA).

Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] października 1973 r., a w konsekwencji tego za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nawet w sytuacji jego prawidłowego skonstruowania, nie mógł zostać uznany za skuteczny w rozpoznawanej sprawie. Nie można, bowiem w obowiązującym stanie prawnym przyjąć, iż istnieje możliwość skutecznego wzruszenia aktu własności ziemi, nawet gdyby taki akt był obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi, lub postępowanie prowadzące do jego wydania, było nieprawidłowe. Na przeszkodzie, bowiem stoi przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Stąd, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni normy art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uznał, że ww. norma wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł ja w sentencji.