Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 822/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.38
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art.37
journal: Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art.12
journal: Dz.U. 1989 nr 52 poz 310
law: Obwieszczenie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 4 sierpnia 1989 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach.
article: art.5 ust. 1 pkt 1 i 2, art.11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit.c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 76
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 520/11 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 7 grudnia 2011r. (sygn. akt I SA/Wa 520/11) oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę nieruchomości z mocy prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania wniesionego przez P. SA w W., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], stwierdzającą nabycie nieodpłatnie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K. prawa własności położonej w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej K. , oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że P. SA w W. nie legitymowały się, w stosunku do opisanego na wstępie gruntu, prawem użytkowania lub zarządu, któryby eliminowałby jego komunalizację z mocy prawa.

Organ podkreślił, że - w dacie decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, to jest w dniu 17 marca 1988 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która w art. 38 ust. 2 stanowiła, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź też umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej zaś, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu - na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Następnie, w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie i wreszcie w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który to stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r.

Zdaniem Komisji zatem, skoro P. SA w W. nie legitymowała się żadnym z w/w dokumentów, co oznaczało, że nie posiadała tytułu prawnego do opisanego na wstępie mienia, to skutkowało przyjęciem, iż mienie to "należało" - w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obowiązującym we wspomnianej wyżej dacie), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Komisja podkreśliła też, że postępowanie uwłaszczeniowe, na które powoływały się Koleje, było prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., przy czym art. 34 a został dodany do w/w ustawy nowelizacją z dnia 25 maja 2003 r. Postępowanie to toczyło się na podstawie przepisów, które zatem weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., i dlatego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( sygn. akt K 30/03) stwierdził, iż art. 34 a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Decyzje komunalizacyjne wydane na podstawie tego przepisu mają bowiem charakter deklaratoryjny, to jest potwierdzają jedynie nabycie własności przez właściwą gminę, które nastąpiło z dniem 27 maja 1990 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Tym samym, postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie mogło eliminować komunalizacji z mocy prawa.

Zdaniem Komisji, także przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P. nie tworzyły dla tego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do władanego przez nie mienia. Nie wynikał on też z żadnych przepisów powojennych dotyczących Ziemi Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji przedsiębiorstwa P., włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Tytułu tego nie stanowiły również przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 97, poz. 568 ze zm.), które przewidywało jedynie, iż wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku Kolei stają się, z chwilą ich nabycia przez przedsiębiorstwo P., własnością Skarbu Państwa. Przedsiębiorstwo to zaś wprawdzie zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie, ale przepisy omawianego dekretu nie zawierały postanowień, które - w stosunku do konkretnych nieruchomości - dawałyby Kolejom tytuł rzeczowy.

Podobnie – jak wywodziła Komisja - obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26 poz. 138), formułowała jedynie zasadę władania gruntami przez P.. Z jej przepisów nie wynikały zatem uprawnienia do konkretnie określonych nieruchomości.

Na wyżej przedstawioną decyzję, P. S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Państwowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe oraz art. 7, 75, 77, 80 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona uzasadniona.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki - powołując się na treść przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) – stwierdził, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie uznała, iż na podstawie decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie, nie można było przyjąć, że skarżący legitymował się prawem użytkowania lub zarządu, co wykluczałoby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Skoro bowiem P. nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do spornej nieruchomości, to skutkowało to uznaniem, iż należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 w/w ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem, istniejący po stronie P., tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

Sąd wskazywał również, że akty, regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację Kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Nie można było zatem wywieść prawa zarządu P. z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa P. służy prawo zarządu. Nie kreował również takiego prawa (w stosunku do konkretnej nieruchomości), przywoływany przez stronę w skardze, art. 16 ust. 2 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla P. S.A. określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało jednak potwierdzone w toku postępowania administracyjnego.

Sąd Wojewódzki uznał również, że w analizowanej sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), ponieważ P. nie należało do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie, objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało ujęte.

Odnosząc się zaś do kwestii niezastosowania przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, iż są one obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości bowiem weszły w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień[...] grudnia 1990 r.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało też przeprowadzone wnikliwie, materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. S.A. w W. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

-) art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t. jedn. Dz. U. 1969 r. Nr 22 poz. 159) w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (t.j.: Dz. U. 1989 r. Nr 52 poz. 310 - w brzmieniu pierwotnym) i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że państwowa jednostka organizacyjna musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy tymczasem z powołanych aktów wynika, iż istnieje kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku decyzji administracyjnych,

-) art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26 poz. 138) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż nieruchomości, których dotyczy skarga, jako mienie skarżącego do niego należały,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32, poz. 191) przez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy nieruchomości których dotyczy spór nie mogą zostać zakwalifikowane do nieruchomości wskazanych w tych przepisach,

- art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy w/w przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służąca wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej;

2. przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez przedsiębiorstwo P. S.A. spornymi nieruchomościami, co stało się przyczyną uznania, że P. S.A. w W., jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego legitymowało się tytułem prawnym do spornych nieruchomości i zaważyło w konsekwencji na wyniku postępowania komunalizacyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia całego dostępnego materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istnienie zarządu przedsiębiorstwa P. nad w/w nieruchomościami, w szczególności nie wystąpienie do organu prowadzącego ewidencję gruntów o wykazanie z czyjego wniosku i na jakiej podstawie przedsiębiorstwo P. zostało ujawnione w charakterze władającego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 76 k.p.a. poprzez przyjęcie legalnej oceny dowodów, zgodnie z którą potwierdzeniem istotnych dla sprawy okoliczności może być tylko decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. wywodziło, że art. 38 ustawy o gospodarowaniu gruntami (...) nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł, z których wywodzić można tytuł prawny do konkretnej nieruchomości. Odnosi się on bowiem do oddawania nieruchomości w zarząd na podstawie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie przesądza i nie wyklucza, że tytuł prawny do gruntów dla określonej jednostki państwowej mógł powstać przed wejściem w życie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ograniczenie się do ustalenia, że skarżąca nie przedstawiła dokumentu, wykazującego jej prawo do spornych nieruchomości, naruszało art. 11 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...).

Skarżąca podkreślała, że jest następcą prawnym dawnego przedsiębiorstwa państwowego P. a już w przepisach Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 97, poz. 568) wskazano w art. 1 i 4, że majątek pozostający dotychczas w zarządzie centralnego organu państwowego i z jego dotychczasowymi uprawnieniami otrzymało w zarząd Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe, uzyskując jednocześnie - w stosunku do majątku ruchomego i gotowizny - prawo własności. Ponadto z treści art. 6 i 7 powołanego rozporządzenia, cały majątek wydany Przedsiębiorstwu, w użytkowanie i zarząd lub na własność, podlegał wyodrębnieniu z ogólnego majątku Skarbu Państwa, inwentaryzacji i oszacowaniu, zaś wszystkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stawały się - z chwilą nabycia ich przez Przedsiębiorstwo - własnością Skarbu Państwa, a Przedsiębiorstwo zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Celem tej regulacji było zatem wydzielenie z całego majątku Państwa części mienia dla Kolei, aby zapewnić jej prawidłowe funkcjonowanie, biorąc pod uwagę jej szczególne znaczenie dla gospodarki państwa i jego obronności. Tego ustalonego stanu prawnego nie zmieniła ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. 1970 r. Nr 9 poz. 76) oraz ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138), w której przepisach wskazano, że mienie Polskich Kolei Państwowych stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowią środki będące w dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez P. w toku dalszej działalności, a ponadto, iż P., gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Akty te zostały uchylone ustawą z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 95 poz. 474), a następnie ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948) a zatem w dacie wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające w dniu 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości pozostawały w zarządzie skarżącej.

Przysługujące skarżącej prawo zarządu do ww. nieruchomości wynikało – jej zadaniem - również z treści art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 1961 r., zgodnie z którym tereny stanowiące własność państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Ponadto ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stanowiła, że wykonywanie funkcji zwierzchniego kierownictwa przedsiębiorstwa P. oraz reprezentowanie go jako całości na zewnątrz należy do Ministra Komunikacji, co oznaczało, że w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. skarżąca była jednostką państwową, posiadając także uprawnienia z zakresu administracji publicznej. W świetle zaś art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

Skarżąca kasacyjnie wskazywała również, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. wyłączył skomunalizowane jej mienia. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie uzyskała prawo wieczystego użytkowania w stosunku do gruntów, co do których nie legitymowała się dokumentem o przekazaniu w formie prawem przewidzianej. Ponadto, na podst. art. 34a wymienionej ustawy powyższe grunty zostały wyłączone z komunalizacji przewidzianej na podstawie Przepisów wprowadzających. Celem tego przepisu, dodanego do ustawy na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), było usankcjonowanie dotychczasowego stanu prawnego. W tych przypadkach, gdzie skarżąca nie mogła wylegitymować się odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi jej prawo do nieruchomości, komunalizacja została wyłączona.

Skarżąca kasacyjnie wskazywała też, że na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe - w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. - przedsiębiorstwo państwowe P. wykonywało zadania publiczne o charakterze ogólnokrajowym co uzasadniało uwzględnienie w niniejszym przypadku normy art. 11 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalił zaś, czy określone składniki mienia służyły wykonywaniu tychże zadań.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca wskazywała, że Sąd I instancji zaakceptował błędny pogląd organów administracyjnych, że okoliczność pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu skarżącej w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających może być wykazane tylko dokumentami określonymi w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. Treść tego przepisu odnosi się do sposobów kreacji tego prawa na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zarząd nieruchomościami mógł zaś powstać również w inny sposób. W związku z tym, organy administracyjne powinny przeprowadzić na okoliczność zarządu mieniem państwowym przez skarżącą wszelkie możliwe dowody, przyjmując ich pełna moc dowodową. W toku postępowania nie zostało wykazane, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały oddane w zarząd, w jeden ze w/w sposobów, a tylko że skarżąca nie jest w stanie wykazać swojego prawa wymaganym przez organy administracyjne dokumentem urzędowym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej wykładni, powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepisów prawa oraz nie naruszył, w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjne przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy a zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. nie był usprawiedliwiony. P. SA w W. kwestionowały bowiem możliwość nabycie nieodpłatnie, z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K. prawa własności położonej w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej K. , oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do P.. Skarżąca Spółka w żaden sposób nie udokumentowała, aby P. przysługiwał do w/w mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W takiej sytuacji, należało przyjąć, że P. władała jedynie – w sensie wyłącznie faktycznym – wyżej opisanym mieniem a okoliczność ta nie stała na przeszkodzie jego komunalizacji.

Przeprowadzone postępowanie dowodowe było w pełni wyczerpujące i oparte na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Nikt nie ograniczał także skarżącej w możliwościach zgłaszania wszelkich dowodów, jakimi dysponowała. Fakt zaś, że organ a następnie Sąd, nadał tym dowodom odmienne znaczenie, niż chciała tego skarżącą, nie oznaczał jeszcze, że w postępowaniu dowodowym przyjęto legalną ocenę dowodów. Tak więc zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 76 i art. 77 § 1 k.p.a. nie były także uprawnione.

Nadmienić wypada, że skarżąca, podnosząc powyższe zarzuty procesowe, w istocie rzeczy, starała się dowieść dokonania przez organy a następnie Sąd Wojewódzki, błędnej wykładni prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez nią na spornej nieruchomości, rzekomego prawa zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność.

Powyższe prowadzi do zarzutów materialnoprawnych, które w przedmiotowej sprawie były również nie uzasadnione.

Odnosząc się do tej kwestii, wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka dotycząca komunalizacji gruntu, co do którego P. roszczą sobie pretensje, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego P., którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca P. S.A. z siedzibą w W., od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Początkowo nie było ono jednolite, ale na skutek ewolucji poglądów, która dokonała się na przestrzeni ostatnich kilku lat, zarówno w odniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku i podziela ją również skład orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej i jej uzasadnieniu zarzutów prawnomaterialnych, wyjaśnić trzeba, że możliwości uwłaszczenia P. spornym gruntem, którą to możliwość skarżąca upatrywała w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową ( państwową). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a w/w ustawy z dnia 8 września 2000 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu jej tych gruntów, w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...).

Uwłaszczenie zatem P., dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. ( sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego ( państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Mienie to zatem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie P. na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie przy tym decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Za bezzasadną Sąd uznał polemikę skarżącej, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącą się do interpretacji wyżej omówionych przepisów, a zwłaszcza art. 37 ustawy o terenami w miastach i osiedlach w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach i w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wspomniane wyżej przepisy ustaw gruntowych odnoszą się bowiem do gruntów państwowych, w stosunku do których danej państwowej jednostce organizacyjnej, już w dacie wejścia w życie tych ustaw, przysługiwało użytkowanie. W postępowaniu administracyjnym ustalono tymczasem, że skarżąca nie legitymowała się w tym okresie czasu i nie legitymuje się obecnie, żadnym aktem, z którego prawo to mogłoby wynikać.

Przepis art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach został natomiast przytoczony całkowicie w oderwaniu od analizowanej problematyki. Dotyczy on zasad odpowiedzialności za uszkodzenie, zniszczenie lub utratę pojazdu i sprzętu, którym się kolej posługuje.

Do zmiany, przyjętej przez Sąd Wojewódzki, wykładni prawa materialnego, nie daje także podstaw treść art. 16 oraz art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te mają bowiem charakter ogólny a ponadto muszą być interpretowane w związku z art. 11 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej. Ten ostatni zaś przepis przyznaje Radzie Ministrów delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy. W wykazie tym przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało zaś umieszczone (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji - Dz. U. Nr 51, poz. 30).

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty kasacyjne, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. Od samego bowiem początku swego istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie P. (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Analogiczną także regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. Udokumentowanie zatem dopełnienia tych obowiązków należało do skarżącej. Zaakcentować też w tym miejscu wypada, że powyższe przepisy odnosiły się już do mienia, które P. uzyskało na samym początku funkcjonowania przedsiębiorstwa, to jest w związku z przejęciem przez Państwo Polskie mienia kolei państw zaborczych, na podstawie traktatów pokojowych, podpisanych w Saint Germain en Laye (z Austro-Węgrami) i w Wersalu (z Niemcami). Z tego powodu nie można stać na stanowisku, że ponieważ sporna nieruchomość, która stała się nieruchomością polską na skutek postanowień Traktatu podpisanego w dniu 10 września 1919 r. w Saint Germain en Laye miałby stanowić przeszkodę do komunalizacji mienia państwowego, którym Koleje władały.

Podsumowywując zatem powyższe rozważania, należy zaakcentować, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym ( państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, iż majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z wyżej omówionym pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Biorąc w związku z tym pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.