Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 377/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie Joanna Runge-Lissowska NSA Maria Wiśniewska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 września 2005r. sygn. akt II SA/Rz 508/04 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Wyrokiem z dnia 15 września 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 508/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję S. J. z dnia [...] nr [...] odmawiającą skarżącemu zwrotu nieruchomości położonych w [...] oznaczonych obecnie jako działki nr 1751 i 1753 (poprzednio oznaczonych jako działki nr 1384/1 i nr 1384/3).

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustalił, co następuje. Postępowanie w sprawie zwrotu nabytych przez Skarb Państwa nieruchomości o nr 1384/1, nr 1384/2, nr 1384/3 i nr 1384/4 zostało wszczęte w 1992 r. wnioskami A. P. i W. S. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt I Ns 710/01 Sąd przyznał w ramach działu spadku po A. P. prawo do roszczenia o zwrot działek nr 1384/1 i 1384/3 W. S.. Nieruchomości oznaczone nr 1384/2 i 1384/4, na których znajdował się tartak użytkowany przez Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], na podstawie decyzji Wojewody Krośnieńskiego z dnia 16 stycznia 1995 r. orzekającej o ich zwrocie stały się własnością W. S. Decyzją Starosty [...] z dnia [...] w oparciu o art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt.1, art. 216, art. 233, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 nr 46, poz. 543 ze zm.) odmówiono skarżącemu zwrotu nieruchomości o nr 1384/1 i 1384/3 (obecnie 1751 i 1753). Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ administracyjny pierwszej instancji podał, iż w 1975 r. przedmiotowe działki zostały zakupione aktami notarialnymi sporządzonymi na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i przeznaczone zostały dla Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] celem zabezpieczenia działalności produkcyjnej użytkowanego przez tę Spółdzielnię tartaku. Przedmiotowe grunty użytkowane były przez Spółdzielnię do czasu jej likwidacji, tj. do 1983 r., kiedy to zostały przekazane na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego Kółku Rolniczemu w [...], które użytkowało te nieruchomości do 1992 r. Obecnie wskazane działki stanowią własność Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 lipca 2003 r. Starosta [...] wskazał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże w oparciu o treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również w oparciu o ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stwierdził, że nabyte nieruchomości wykorzystano na cele prowadzenia działalności gospodarczej wykorzystując istniejącą na gruncie stolarnię. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] wskazane nieruchomości wykorzystywała bowiem do celu składowania drewna i produkcji parkietów, a zatem nie wykazano zbędności określonej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając odwołanie od niniejszej decyzji Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9a, 136 ust. 3, 137 i 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Podkreślił, iż jeżeli zrealizowano cel wywłaszczenia, nawet przy późniejszej zmianie tego celu i podmiotu wykorzystującego nieruchomość, to nie ma ustawowych przesłanek do zwrotu przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy zeznań świadka jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe nieruchomości były wykorzystywane na potrzeby Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...] (tj. w celach składowych i produkcyjnych wyrobów z drewna), przy czym korzystanie z nich rozpoczęto przed upływem 7 lat od daty nabycia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, iż w myśl art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: ugn) do nieruchomości nabytych w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stosuje się przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem art. 136-142 ugn. Sąd stwierdził także, iż w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że uprawnionym do domagania się zwrotu działek o nr 1751 i 1753 jest W. S. Podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, iż pojęcie "zbędności" w rozumieniu art. 136 ust. 3 ugn należy oceniać w świetle jego normatywnej definicji zwartej w art. 137 ugn. Jednocześnie podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma jedynie ust. 1 pkt 1 tego przepisu, bowiem odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do działek zbytych w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznacza, że nieruchomość nabytą w tym trybie uznaje się za zbędną na cel określony w umowie nabycia m.in. wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę nabycia, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Z tego też względu – zdaniem Sądu - organy orzekające obu instancji słusznie skoncentrowały się na ustaleniu celu nabycia przedmiotowych działek oraz wyjaśnieniu, czy po nabyciu działki były wykorzystywane na cel określony w umowach sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomości nabyte zostały z przeznaczeniem na potrzeby Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], a konkretnie "dla pomieszczeń składowych i tartaku tej spółdzielni". Cel nabycia tych gruntów należy zdaniem Sądu uznać za zrealizowany, skoro nieruchomości wraz z pomieszczeniami wykorzystywane były na cele składowo-magazynowe związane z działalnością produkcyjną tartaku i stolarni. W związku z tym ponieważ cel nabycia działek był realizowany przez podmiot, na którego rzecz nastąpiło nabycie, a sposób realizacji tego celu nie był zasadniczo odmienny od deklarowanego w aktach notarialnych, to nie można przyjąć, że nieruchomość stała się, w świetle art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, zbędna ze względu na cel nabycia. Sąd podkreślił, iż dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji znaczenie ma jedynie kryterium legalności i nie mogą być brane pod uwagę podnoszone przez skarżącego względy słusznościowe. Nie można również podzielić poglądu, iż realizacja celów wywłaszczenia powinna być oceniana z uwzględnieniem konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności orzeczenia o upaństwowieniu tartaku oraz faktu likwidacji Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], bowiem takiej konstrukcji nie przewiduje art. 137 ust. 1 pkt. 1 ugn. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, iż nawet późniejsza zmiana celu wywłaszczenia nie prowadzi do wniosku, że zaistniała przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn, warunkująca zwrot takiej nieruchomości.

Od powyższego wyroku w ustawowym terminie W. S. za pośrednictwem pełnomocnika wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. W oparciu o art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo iż okazała się ona zbędna na cel określony w akcie notarialnym, na podstawie którego Skarb Państwa nabył nieruchomość w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64);

2. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki uznania, iż nieruchomość jest zbędna z uwagi na cel określony w wywłaszczeniu;

3. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na pominięciu przy rozstrzyganiu sprawy pełnej treści znajdujących się w aktach sprawy dwóch aktów notarialnych z dnia 3 października 1975 r., z których to wynika, iż Skarb Państwa nabył wywłaszczoną nieruchomość "dla pomieszczeń składowych i tartaku" Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. S. podniósł, iż decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 2 listopada 1992 r. została stwierdzona nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 24 maja 1963 r., w konsekwencji czego skarżący odzyskał prawo własności do tartaku oraz związanych z nim działek, użytkowanych dotychczas przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w [...]. Zauważył, iż stwierdzenie nieważności aktu prawnego ma moc wsteczną tj. "ex tunc", a zatem akt jest nieważny już od chwili jego wydania. Dlatego też – jak podkreślił skarżący – Spółdzielnia nigdy nie miała ważnego tytułu prawnego do przedsiębiorstwa "Tartak Parowy, S. K.", a co za tym idzie nie było podstaw do nabycia działek o nr 1751 i 1753 na potrzeby prowadzenia tegoż tartaku. Ma to znaczenie zdaniem skarżącego do ustalenia, czy zachodzi przesłanka uzasadniająca zwrot działek 1751 i 1753 z powodu nierozpoczęcia prac związanych z realizacją celu, na który zostały wykupione, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna – art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcił się pogląd, że "przez zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia należy rozumieć zbędność zarówno z sensie fizycznym jak i w rozumieniu prawnym, tj. jako powstanie stosunku prawnego, w którego świetle dana nieruchomość nie może być użyta na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia" (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 927/97). Skoro więc Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] nigdy nie miała ważnego tytułu prawnego do tartaku, to tym samym nie było powodu, aby ubiegała się o wywłaszczenie sąsiednich działek dla potrzeb tego tartaku, a w konsekwencji cel wywłaszczenia nie mógł być osiągnięty. Ponadto skarżący wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok dopuścił się naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem nie uwzględnił znajdujących się w aktach sprawy dwóch aktów notarialnych z dnia 3 października 1975 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że dla rozstrzyganego wniosku o zwrot nieruchomości decydujące znaczenie ma nie sposób ich obecnego wykorzystania, ale fakt, iż grunty te po ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa były wykorzystywane zgodnie z celem nabycia. Z tych też względów – zdaniem organu - należy stwierdzić, iż nie zaistniały przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające zwrot nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania określoną w § 2 tego przepisu. Zasada określona w art. 183 § 1 ustawy oznacza związanie Sądu postawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, jak również wnioskami w niej zawartymi. Zarzuty zatem wykraczające poza powołaną w skardze kasacyjnej podstawę nie mogą w ogóle być brane przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego wynika, że aby mógł nastąpić zwrot nieruchomości lub jej części musi zostać spełnione jedno z dwóch kryteriów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy. W przepisie tym bowiem przyjęta została definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Pierwsze kryterium wynikające z tego przepisu opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim powinny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu, który ustalony został na 7 lat. Drugie natomiast kryterium odnosi się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Oba kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Pierwsze z nich określa, że cel wygasa, gdy zaniechano zadania, na jaki wywłaszczona została nieruchomość, a drugi – gdy ustała podstawa prawna rozpoczęcia realizacji inwestycji.

W sprawie niniejszej bezsporną okolicznością jest, że aktami notarialnymi z dnia 3 października 1975 r. Skarb Państwa nabył na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości działki określone nr 1384/1 od D. P., na której to działce znajdowała się stolarnia oraz drugim aktem notarialnym – działkę nr 1384/3 od współwłaścicieli tej działki tj. D. P. i W. S., na której znajdował się budynek pomłyński. Obie te działki, jak zaznaczono, zostały nabyte z przeznaczeniem dla potrzeb Spółdzielni Kółek Rolniczych. W obu aktach zostało też zaznaczone, że działki te nabyto dla "pomieszczeń składowych i tartaku". W okresie kiedy były nabywane wyżej wskazane grunty Spółdzielnia Kółek Rolniczych użytkowała inne działki wraz ze znajdującym się na nich tartakiem, który był przejęty na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Przewodniczącego Drobnej Wytwórczości z dnia 24 maja 1963 r. Niekwestionowaną okolicznością jest, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych posiadała działki o nr 1384/1 i 1384/3 nabyte aktami z dnia 3 października 1975 r. i użytkowała je do 1982 r. tj. do czasu jej likwidacji. Po likwidacji protokołem zdawczo-odbiorczym sporządzonym w dniach 16 lutego – 21 czerwca 1982 r. nieruchomości te zostały przekazane dla Kółka Rolniczego w [...]. W tym stanie sprawy powstaje pytanie, czy działki nr 1384/1 i 1384/3 były po ich nabyciu wykorzystywane zgodnie z celem, na jaki zostały nabyte. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności z zeznań świadka T. M. jak i samego skarżącego, wynika, że działka o nr 1384/3 o pow. 300 m2 była wykorzystywana w ten sposób, że w budynku pomłyńskim składowano materiały do produkcji parkietu jak i wyprodukowany parkiet. W związku z produkcją parkietu w budynku tym zainstalowano strugarkę oraz maszyny do obróbki drewna. Natomiast na działce nr 1384/1 znajdowała się suszarnia; na obu działkach były składowane materiały. Skarżący potwierdzając te okoliczności podał, że tylko przez okres 3-4 lat wykonywany był parkiet, bowiem tylko przez ten okres był zbyt (protokół z dnia 8 stycznia 2004 r.). Dokonując oceny, czy została spełniona przesłanka z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie, czy po nabyciu na cel określony w aktach notarialnych nieruchomości były zgodnie z nim wykorzystywane, należy stwierdzić, że okoliczność użytkowania działek na cel wskazany w aktach notarialnych nie budzi żadnych wątpliwości. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 jest bezzasadny. Jak już bowiem wyżej zostało stwierdzone art. 136 ust. 3 przewidujący możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odsyła do art. 137, który to określa kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy w akcie notarialnym nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Stwierdzenie nieważności orzeczenia Przewodniczącego Drobnej Wytwórczości z dnia 24 maja 1963 r., co do przejęcia tartaku, który znajdował się na innych działkach (o nr 1384/2 i nr 1384/4) nie ma znaczenia w sprawie. Obowiązują bowiem akty notarialne z dnia 3 października 1975 r. nabycia działek o nr 1384/1 i nr 1384/3, a sprawa dotyczy zwrotu tych nieruchomości. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w [...] bezspornie użytkowała tartak do czasu jej likwidacji w 1982 r., a zatem wywłaszczone działki od momentu ich nabycia były użytkowane zgodnie z celem określonym w tych aktach notarialnych.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez fakt pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wspomnianych aktów notarialnych z dnia 3 października 1975 r. Sąd pierwszej instancji powołał bowiem te akty ustalając stan faktyczny w sprawie, a następnie rozpoznając skargę W. S. miał na uwadze określony w nich cel wywłaszczenia.

Z tych tez względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).