Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 810/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2397/12 w sprawie ze skargi E.-G. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E.-G. Spółki z o.o. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2397/12 po rozpoznaniu sprawy E.- G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr . stwierdzającą nieważność decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 28 marca 2012 r.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:

W dniu 19 maja 2009 r. E.- G. Sp. z o.o. w W., dalej "skarżąca", złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2009 r., w którym zadeklarowała do płatności działki położone na czterdziestu czterech działkach ewidencyjnych usytuowanych na obszarze powiatu chełmskiego w województwie lubelskim. Decyzją z 10 grudnia 2009 r. nr . Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "ARiMR") przyznał wnioskodawcy płatność ONW w wysokości 22.375,00 zł.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 28 marca 2012 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji z dnia 10 grudnia 2009 r. W ocenie organu wspomniana decyzja naruszała w sposób rażący art. 24 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2008 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), gdyż przyznano płatność do powierzchni przekraczającej maksymalny kwalifikowany obszar działek ewidencyjnych, czym naruszono również art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 29 stycznia 2009 r. Obowiązkiem organu wydającego decyzję o przyznaniu spółce płatności było sprawdzenie, czy zadeklarowane przez spółkę powierzchnie działek nie przekraczają PEG (powierzchnia ewidencyjno- gospodarcza stanowiąca maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik). Ustalenie to powinno nastąpić w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomopy.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 10 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Jak wskazał, omawiana decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 10 grudnia 2009 r. rażąco naruszyła przepisy prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przyznano bowiem płatność ONW na rok 2009 do powierzchni 1,29 ha na działce ewidencyjnej nr 518 oraz do powierzchni 15,99 ha na działce ewidencyjnej nr 476, bez ich weryfikacji z danymi zawartymi w systemie PEG, a w szczególności bez ustalenia powierzchni wymienionych działek z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego do płatności w systemie identyfikacji działek rolnych, która, stosownie do art. 24 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dla działki ewidencyjnej o numerze 518 wynosi 1,18 ha, zaś dla działki o numerze 476 wynosi 16 ha.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, uwzględniając skargę skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Według Sądu pierwszej instancji rozpatrywana sprawa nie kwalifikuje się do uruchomienia nadzwyczajnego trybu wyeliminowania z obrotu prawnego wspomnianej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., jakim jest stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jak wskazano, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

Prezes ARiMR wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna wniesiona na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zm., dalej p.p.s.a.), zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 7, art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, nie dopatrujące się rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Przed oceną zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej – z uwagi na ich zakres oraz uzasadnienie – istotnym jest przypomnienie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest natomiast rozpoznanie sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi oddzielnie o "naruszeniu prawa" i oddzielnie o "rażącym naruszeniu prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne.

Mając na względzie, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" uznać należy, że utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" jest oczywiście niesłuszne (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 802/11). Naruszenia prawa ma charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 357/12 i powołane tam orzeczenia: wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz poglądy doktryny: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237).

Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1711/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 820/13).

Na powyższe okoliczności trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Zatem należy jedynie przypomnieć, co ma istotne znaczenie przy kontroli decyzji wydanej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu podlega ścisłej wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1989 r. (sygn. akt IV SA 90/89 ONSA 1989, z. 1, poz. 49), podkreślił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w postępowaniu zwykłym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione powyżej rozumienie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" oraz warunków jakie muszą być spełnione do uznania, że ta właśnie przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła w konkretnym przypadku.

Takie poglądy na temat rażącego naruszenia prawa prezentował też Sąd I instancji kontrolując zaskarżoną decyzję.

W związku z powyższym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż ich treść oraz argumentacja wskazują na niezrozumienie przez autora skargi kasacyjnej istoty postępowania prowadzonego przez organy i mającego na celu ustalić: czy wydana w tzw. trybie zwykłym decyzja rażąco narusza prawo.

Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia prawa". Zatem spór dotyczy tego, czy w sprawie zakończonej decyzją o przyznanie płatności – nieważność której stwierdzono zaskarżoną decyzją – organ dopuścił się uchybień procesowych, którym można przypisać walor rażącego naruszenia prawa.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ponieważ nie stosował tego przepisu. W tym miejscu należy przypomnieć, że rozpoznawana sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach płatności bezpośrednich.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, rażące naruszenie prawa może polegać na naruszeniu przepisów proceduralnych. Istotna jest jednak gradacja uchybień i konieczne jest odróżnienie wadliwości decyzji powodującej jej wzruszalność w trybie zwykłym od uchybień rażących. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie przepisów postępowania, regulujących kwestię ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać w sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy (np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12). Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym. Dodać należy, że niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji jednak ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący w istocie koncentruje się na ocenie uchybienia przepisom prawa materialnego. Tego rodzaju zarzutów w skardze kasacyjnej nie sformułowano.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z przytoczonych uregulowań wywieść więc należy, że ustawodawca wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak i obowiązek wszechstronnego zebrania (z urzędu) i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zmodyfikował (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11). Innymi słowy, w omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. II GSK 192/10).

Powyższe nie zmienia jednak faktu, że na mocy powołanego uprzednio art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich organ jest zobligowany stać na straży praworządności i cały materiał dowodowy wyczerpująco rozpatrzyć.

Z kolei z treści art. 24 ust. 1 lit. c. rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Niewątpliwie zatem zgodność między działkami zadeklarowanymi a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych jest okolicznością wymagającą ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 950/12).

Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (...).

Jednakże brak uwzględnienia ewentualnych rozbieżności może świadczyć o naruszeniu przepisów procedury w zakresie wszechstronnego i prawidłowego rozważenia materiału dowodowego, nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 280/13).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych nie służy do przeprowadzania w dowolnym czasie korekty przyznanych płatności w sytuacji, kiedy organ po uprawomocnieniu się decyzji dostrzeże jakiekolwiek nieścisłości w swoich własnych obliczeniach powierzchni kwalifikowanej do płatności. Stanowisko to prezentowane było w licznych wyrokach NSA w sprawach, w których organ poprzez stwierdzenie nieważności decyzji chciał skorygować własne ustalenia faktyczne (por. np. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II GSK 949/12, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1211/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 926/12, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 701/13).

Z tych zatem przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.