Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1084/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1588/08 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1588/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu N. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2008 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...], w sprawie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez skarżącego, z mocy prawa i nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], o powierzchni 13,6781 ha, położoną w N..

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy:

T. S. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r., potwierdzającej nabycie przez Powiat N. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa nieodpłatnie własności opisanej wyżej nieruchomości. We wniosku wskazał, że sporne nieruchomości nie stanowiły w dniu 1 stycznia 1999 r. własności Skarbu Państwa. Wnioskodawca zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] kwietnia 2005 r., sygn. akt [...], stwierdzone zostało, że nie istnieją przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa szeregu nieruchomości, których właścicielem był jego poprzednik prawny K. A. Wśród tych nieruchomości znajdowały się również nieruchomości przekazane przez Wojewodę Małopolskiego na rzecz Powiatu N. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Minister Skarbu Państwa ustalił, iż w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Małopolskiego trwały już postępowania sądowe i administracyjne, mające na celu stwierdzenie nieistnienia przesłanek do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Wskazany przez wnioskodawcę wyrok Sądu Okręgowego w N. został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...]. Wojewoda Małopolski mimo posiadania wiedzy o roszczeniach reprywatyzacyjnych w stosunku do spornych nieruchomości wydał kwestionowaną decyzję komunalizacyjną, co stanowi rażące naruszenie prawa. Minister zauważył, że Wojewoda Małopolski wiedząc o toczących się postępowaniach z zakresu reprywatyzacji, miał obowiązek informować T. S. o toczącym się postępowaniu, nie przyznając mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] lipca 2008 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Powiat N., wskazując, że decyzja organu jest nieuzasadniona, bowiem przekazanie spornego mienia na rzecz Powiatu spowodowało nieodwracalne skutki prawne, zaś organ prowadzący postępowanie winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. z naruszeniem prawa, zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a. Powiat wskazał również, że księgi wieczyste odnoszące się do spornych nieruchomości nie zawierały ostrzeżeń o toczących się postępowaniach reprywatyzacyjnych.

Minister Skarbu Państwa, rozpoznając sprawę w trybie art. 127 § 3 K.p.a., uznał, że podniesione we wniosku zarzuty nie są zasadne. Nabycie mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] w N., przez Powiat N., nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2000 r. całkowicie znosi skutki prawne tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku ostrzeżeń o toczących się postępowaniach reprywatyzacyjnych w księdze wieczystej spornej nieruchomości, Minister Skarbu Państwa przyznał, że istotnie brak jest stosownych wpisów, nie zmienia to jednak faktu, iż organ administracyjny prowadząc postępowanie winien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności w sprawie mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcia w nim zapadłe. Z dokumentów przekazanych przez T. S. wynika, że już po 1989 r. podejmował on czynności zmierzające do odzyskania nieruchomości. Wojewoda Małopolski prowadząc postępowanie komunalizacyjne winien był zbadać, czy nie jest prowadzone sądowe lub administracyjne postępowanie reprywatyzacyjne w stosunku do spornej nieruchomości, a w przypadku wystąpienia takiego postępowania winien był zawiesić postępowanie komunalizacyjne do czasu rozstrzygnięcia postępowania reprywatyzacyjnego. Wskazane wyżej okoliczności dają podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda Małopolski naruszył prawo w sposób rażący.

Na tę decyzję Powiat N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy brak było okoliczności faktycznych dających podstawy do uznania naruszenia przez Wojewodę Małopolskiego prawa w sposób rażący oraz pominięcie faktu wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, jak również naruszenie przepisu art. 158 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie objętej skargą, mimo istnienia faktycznych i prawnych ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi Powiat N. podniósł, m. in. że jest on, w świetle przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, która nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa i dlatego powinno się go traktować jako osobę trzecią, której służy ochrona rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Decyzja Wojewody Małopolskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne i skutków tych nie znosi jej unieważnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku podniósł, że sprawa dotyczy wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy nabyciem z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy przez powiat prawa własności mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), a roszczeniami właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców), wynikającymi z wydania przez sąd, w trybie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13, ze zm.) orzeczenia stwierdzającego, że konkretne nieruchomości nie podpadały pod działanie tego dekretu. Zgodnie z treścią art. 60 powołanej ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym dniem stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, co wojewoda stwierdza w drodze decyzji. Wyrok Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] kwietnia 2005 r., dotyczący również spornej działki, spowodował, że Skarb Państwa nie może skutecznie wywodzić swoich praw do przedmiotowych gruntów z treści akt. 2 ust. 1 lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie charakteru orzeczenia wydanego na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiącego, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie tego artykułu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie sądu stwierdzające, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odnosi skutek podobny do decyzji o charakterze deklaratoryjnym i czas jego wydania nie może decydować o wyniku sprawy. W niniejszej sprawie przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do wniosku, że działki te w tym trybie nie stały się prawnie własnością Skarbu Państwa. Wpis w księdze wieczystej nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej, a zatem w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego Powiatowi N. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdyż ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie. Wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości.

W skardze kasacyjnej Powiatu N., który domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., na skutek bezpodstawnego uznania za rażące naruszenie prawa, wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. w przedmiocie nieodpłatnego przekazania mienia na rzecz Powiatu N., w sytuacji braku okoliczności faktycznych mogących przemawiać za uznaniem naruszenia za rażące oraz wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych jakie wywołała przedmiotowa decyzja, przepisu art. 158 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie go w sprawie, pomimo istnienia prawnych i faktycznych przesłanek; zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego wyroku oraz przepisu art. 151 P.p.s.a., co doprowadziło do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz stwierdzono, że bez względu na podstawę prawną doszło do nabycia własności przez Powiat N., który jako osoba trzecia w pełni korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co dało możliwość skutecznego wpisu prawa własności do księgi wieczystej. W świetle przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, powiat stanowi zupełnie odrębną od Skarbu Państwa osobę prawną, która nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa. Decyzja Wojewody była wyłącznie decyzją deklaratoryjną, w której jednakże tkwi sui generis element konstytutywny, gdyż dopiero od chwili wydania takiej decyzji Powiat mógł skutecznie powoływać się na swoje prawo i ujawnić go w księdze wieczystej. Istotą rękojmi jest wyłączenie zasady, że nikt nie może przenieść więcej praw niż posiada i uznanie za skuteczne nabycie prawa nieistniejącego albo istniejącego, ale nie przysługującego rozporządzającemu. Przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych przyjmują w imię bezpieczeństwa obrotu bezwzględną przewagę stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej nad rzeczywistym stanem prawnym i to nie tylko samego faktu przysługiwania określonego prawa zbywcy, ale także zakresu tego prawa. W związku z tym osoba nieuprawniona, lecz wpisana w księdze jako uprawniona, może skutecznie przenieść na działającego w dobrej wierze nabywcę prawo, które jej nie przysługuje. Jest także bez znaczenia, czy zbyte prawo przysługiwało w rzeczywistości innej osobie niż zbywcy, czy też prawo to nie istniało od początku albo wygasło. Sąd l instancji błędnie ustosunkował się do zakresu ochrony skarżącego rękojmią wiary publicznej i w konsekwencji uznał, że wpis w księdze wieczystej, będący skutkiem potwierdzenia nabycia od nieuprawnionego podmiotu, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego. Nieodpłatne rozporządzenie nieruchomością, jakiego dokonał Skarb Państwa ex lege na rzecz Powiatu N. zawiera w sobie pewną ekwiwalentność, bowiem nieruchomość jaką nabył na własność Powiat służyła i służy w pełni realizacji nałożonego zadania jakim jest prowadzenie Zespołu Szkół [...] w N., któremu przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna i konieczna dla prawidłowego funkcjonowania i realizowania statutowych zadań. Minister Skarbu Państwa nie ma umocowania, by jakąkolwiek procedurą pozbawić Powiat N. prawomocnego wpisu przez sąd powszechny własności w księdze wieczystej, a ocena skutków, jakie decyzja wywołała, powinna być dokonywana w momencie orzekania o jej nieważności. W sprawie winien mieć zastosowanie art. 158 § 2 K.p.a., gdyż przepis art. 156 § 2 K.p.a. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli m.in. decyzja weryfikowana w trybie nadzoru wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Wojewody Małopolskiego należy raczej do kategorii aktów administracyjnych powodujących pośrednie skutki cywilnoprawne. Minister Skarbu Państwa działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych w mieniu Powiatu N., a jedynie władny jest wykazać jej wadliwość. Wyłącza to dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji i daje podstawy do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Decyzja wywoła skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skutki prawne decyzji administracyjnej, obarczonej wadą powodującą jej nieważność, będą zatem miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., jeżeli ich odwrócenie mogłoby nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. Wojewódzki Sądu Administracyjny jest obowiązany w uzasadnieniu wyroku przedstawić wszystkie zarzuty podniesione w skardze, a następnie ustosunkować się do nich. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest przekonującego ustosunkowania się do zarzutów skargi, szczególnie w zakresie interpretacji nieodwracalnego charakteru skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej, a stanowi to okoliczność mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Minister Skarbu Państwa wnosił o oddalenie skargi i podniósł, że skarżący zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie powiązał ich naruszenia z przepisami P.p.s.a., a uzasadnienie wyroku opowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w przepisie art. 183 § 2 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do podnoszonych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na obu wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez sąd administracyjny. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów.

W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej ograniczył się w tej mierze do stwierdzenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadzono przekonywającego wywodu co wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności nie dokonano przekonywającej wykładni przepisów dotyczących stosowania art. 156 § 2 K.p.a. w stanie faktycznym sprawy.

Tak postawionego zarzutu nie sposób uznać za uzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż treść przytoczonego przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma bowiem sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić tym samym należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie nie doszło do żadnej ze wskazanych sytuacji. Skarżący nie zarzucił Sądowi I instancji żadnych uchybień proceduralnych, popełnionych w toku postępowania, zaś treść uzasadnienia, poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy (niespornego, wobec braku zarzutów w skardze kasacyjnej), koncentrowała się na jedynym spornym zagadnieniu prawnym, a mianowicie na kwestii związanej z wątpliwościami dotyczącymi tego, czy przedmiotowa decyzja wywołała nieodwracalne skutki. Samo przekonanie autora skargi kasacyjnej, że wywód ten okazał się nieprawidłowy, a zatem nieprzekonywający z punktu widzenia prezentowanego przez skarżącego poglądu prawnego, nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy i nie można zgodzić się zatem z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Należy przy tym w tej mierze zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym przykładowo w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 408/05, że w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zakwestionowano nie zastosowanie w sprawie regulacji art. 156 § 2 K.p.a. i art. 158 § 2 K.p.a., pomimo, że zdaniem skarżącej fakt komunalizacji mienia Skarbu Państwa, w powiązaniu z wpisem prawa własności nieruchomości do ksiąg wieczystych na rzecz Powiatu N., spowodował nieodwracalne skutki prawne.

W tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające się do generalnej konstatacji, iż decyzja komunalizacyjna nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

W tym miejscu należy przypomnieć, że ze względu na to, iż w przepisie tym nie wprowadza się żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowanie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych, w piśmiennictwie i orzecznictwie podejmowano próby wskazania przesłanek, jakimi należy kierować się w celu wyodrębnienia skutków prawnych skutków prawnych nieodwracalnych od wszystkich innych, powodowanych wejściem decyzji administracyjnej do obiegu prawnego. I tak J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 701, przyjmuje, że obojętne dla możliwości stosowania tego przepisu jest istnienie faktycznych możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, natomiast istotna jest materialnoprawna i proceduralna podstawa do podjęcia przez organ administracji państwowej działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie i odwrócenie skutków prawnych, spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że " Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji." W uzasadnieniu zawarto m. in. stwierdzenie, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych – ze względu na nieodwracalność skutków prawnych – nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Uwagi powyższe znajdują odpowiednie zastosowanie na gruncie rozpoznawanej sprawy. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ani stanu faktycznego sprawy, ani stanowiska Sądu I instancji, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., skutkująca jej nieważnością. Z uwagi na ścisłe związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), ustaleniami tymi oraz przyjętą w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podstawą prawną wyrokowania Naczelny Sąd Administracyjny jest związany i zobligowany jest do brania ich pod uwagę przy ocenie wniesionej skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślanie (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. II FSK 1951/07 – LEX nr 497211). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega wobec tego na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odnoszenie się jedynie do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W przekonaniu składu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, dotknięta wadą nieważności decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego Powiatowi N.. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności cywilnoprawnej lub w ostatecznej decyzji administracyjnej i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Wpis ten ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że decyzja komunalizacyjna, która stanowiła podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej, może – na skutek stwierdzenia jej nieważności – odwrócić ów skutek, czyli spowodować wykreślenie deklaratoryjnego wpisu prawa własności nieruchomości, jeżeli okazałby się on wadliwy, bo dokonany na mocy nieważnej decyzji. Rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji będącej podstawą wpisu będzie miało ten skutek, że w wyniku odpadnięcia podstawy wpisu zostanie on wykreślony, w konsekwencji czego przywrócony zostanie poprzedni wpis. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej to prawo mogło więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, niezależnie od tego, czy potrzebne są dalsze czynności zmierzające do uzewnętrznienia tego stanu rzeczy. Wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji i nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., wywołanego decyzją. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1644/05 (LEX nr 222027), a także R. Bąk w opracowaniu "Wpływ wadliwej decyzji administracyjnej na prawo własności nieruchomości" – Samorząd Terytorialny z 2006 r., nr 3 str. 50 i n.), który podsumowując dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa użył stwierdzenia, że na ich podstawie można praktycznie przyjąć, iż jedynie dalsze rozporządzenie przez podmiot publiczny przejętą własnością, dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić podstawy do oceny, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek. Przy tym w sposób wyraźny zaznacza, iż nie dotyczy to takich rozporządzeń prawem własności, które w latach 90. następowały w procesie komunalizacji lub uwłaszczenia osób prawnych.

W świetle powyższego nie można podzielić poglądu zawartego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. na skutek ich niezastosowania. Podobnie, skoro merytoryczne stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe, nie doszło do naruszenia wskazywanych skardze kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i art. 151 P.p.s.a., określających sposób rozstrzygania w przypadku uwzględnienia skargi lub jej oddalenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku innych usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.