Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1546/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.26 ust.1 pkt 8 i 15
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art.184, art.207 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia K. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 178/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia K. w O. na decyzję Zarządu Województwa W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania na realizację projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia K. w O. na rzecz Zarządu Województwa W. 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym [...] w O. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2009 r. Instytucja Zarządzająca zawarła ze Stowarzyszeniem na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym [...] w O. umowę o dofinansowanie projektu "Uruchomienie Centrum Rehabilitacji i Wsparcia w O.". Umowę aneksowano w dniach: [...] listopada 2009r., [...] marca 2010r. i [...] lipca 2010r.

W dniach [...] – [...] września 2010r. Zespół Kontrolujący Instytucji Zarządzającej przeprowadził w siedzibie Stowarzyszenia oraz w miejscu realizacji inwestycji kontrolę m.in. zakresu rzeczowego ww. projektu, finansowanego z udziałem środków europejskich. W Informacji pokontrolnej z dnia [...] marca 2011 r. uznano koszt wykonanych robót w kwocie [...] zł netto za niekwalifikowany. Na kwotę tę składały się roboty dodatkowe nieujęte we wniosku o dofinansowanie. Jednocześnie zobowiązano Stowarzyszenie do przedstawienia zaewidencjonowanej we właściwym ośrodku geodezji i kartografii inwentaryzacji powykonawczej w celu potwierdzenia wykonania sieci drenażowej i zewnętrznej instalacji oświetleniowej, które zostały zaplanowane we wniosku o dofinansowanie projektu, a nie zostały wykazane w kosztorysie powykonawczym.

Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że zapisy umowy o dofinansowanie projektu zobowiązywały strony umowy do uzgodnienia wszelkich zmian wprowadzonych w projekcie. Na etapie realizacji inwestycji Instytucja Zarządzająca (dalej "IZ") nie została powiadomiona o zmianach w kosztach inwestycji. W kwestii montażu instalacji centralnego odkurzacza stwierdziła, że na etapie składania wniosku o dofinansowanie Stowarzyszenie planowało zakup odkurzacza ręcznego oraz półautomatycznego a w kosztorysie powykonawczym i dokumentacji technicznej będącej załącznikiem do decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, ujęto instalację centralnego odkurzacza. Odnosząc się do robót dotyczących: stacji transformatorowej, muru oporowego, balustrady nad i przed oranżerią, dodatkowego ogrodzenia i dodatkowej furtki, zmiany niecki basenowej, różnic w instalacji elektrycznej, IZ wskazała, że prace te zostały zawarte w kosztorysie powykonawczym, a Stowarzyszenie nie przedstawiło dokumentów potwierdzających poniesienie dodatkowego wynagrodzenia za ich wykonanie. Odnośnie wymiany gruntu IZ podkreśliła natomiast, że w dokumentacji w której określono szczegółowy zakres planowanych robót budowlanych, nie przewidziano robót ziemnych związanych z wymianą gruntu. W kwestii wanny na stropie wraz z suwnicą do podwieszania krzesełka IZ wskazała, że w kosztorysie powykonawczym nie ujęto robót polegających na wykonaniu ww. wanny, ani systemu dynamicznego odciążenia z trenerem chodu (Biodex Gait Trainer). Dokumentacja techniczna zamienna nie przewidywała również zamiany wanny na ww. system. Natomiast IZ przyjęła wyjaśnienia Stowarzyszenia dotyczące dostarczenia sprzętu rehabilitacyjnego kończyn dolnych i górnych oraz kolektorów słonecznych i wydatki te uznała za koszt kwalifikowany.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Instytucja Zarządzająca zobowiązała Stowarzyszenie do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację w/w projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Jako podstawę prawną wskazano art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 1 i 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., nr 84, poz.712), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 157, poz.2009), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz.1071, dalej "k.p.a.") i art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. 2001, nr 142, poz.1590 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że zgodnie z § 17 aneksu do umowy o dofinansowanie, Stowarzyszenie było zobowiązane do informowania IZ o wszelkich wprowadzonych zmianach w projekcie, czego nie uczyniło. Zaznaczono także, iż wielokrotnie zwracano się o dostarczenie wyszczególnienia oraz kalkulacji kosztów wszystkich robót niewykonanych i wykonanych zamiennie, na które Stowarzyszenie przedkładało wyjaśnienia niejednokrotnie wzajemnie wykluczające się.

Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosło o uznanie, że poza zakresem wniosku o dofinansowanie zrealizowane zostały, na podstawie odrębnych umów, roboty dodatkowe: stacja transformatorowa, mur oporowy, balustrady nad i przed oranżerią, dodatkowe ogrodzenie i furtka, zmiana niecki basenowej kafelkowej na nieckę ze stali nierdzewnej, różnica dotycząca instalacji elektrycznej, uznanie za kwalifikowane koszty wykonania odkurzacza centralnego w części basenowej, uznanie za kwalifikowane koszty wymiany gruntu, uznanie za kwalifikowane koszty zamiany wanny na stropie wraz z suwnicą do podwieszania krzesełka na system dynamicznego odciążenia z trenerem chodu, przeniesienia kosztów wykonania: instalacji centralnego odkurzacza w części poza pomieszczeniami basenu, 6 lamp oświetleniowych oraz przyłącza kanalizacyjnego do wydatków niekwalifikowanych.

Ponownie rozpatrując sprawę IZ utrzymała w mocy swoją poprzednią decyzję. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazała, że do dnia sporządzenia Informacji pokontrolnej oraz wniesienia do niej zastrzeżeń, Stowarzyszenie nie posiadało umów na roboty dodatkowe. Fakt istnienia tych umów ujawniono dopiero [...] kwietnia 2011 r. Daty umów (nr [...] – [...] września 2010r., nr [...] – [...] października 2010 r., nr [...] – [...] października 2010 r.) zaprzeczają wcześniejszym wyjaśnieniom Stowarzyszenia. IZ przywołała treść pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego M. na lata 2007 - 2013 do konkursu nr [...], przyjętych uchwałą Zarządu Województwa M. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] i wskazała, że zgodnie z Wytycznymi, wszelkie roboty dodatkowe, nieujęte we wniosku o dofinansowanie na etapie ubiegania się o dofinansowanie, nie mogą zostać uznane za koszty kwalifikowane.

W decyzji zaznaczono także, iż projekt podlegał audytowi operacji przez Urząd Kontroli Skarbowej i wynik kontroli z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiotowym zakresie jest zgodny ze stanowiskiem IZ.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Stowarzyszenie wniosło o jej uchylenie.

Wskazało, że roboty budowlane dotyczące: stacji transformatorowej, muru oporowego, balustrady nad i przed oranżerią, dodatkowego ogrodzenia i furtki, zmiany niecki basenowej kafelkowej na nieckę ze stali nierdzewnej i różnicy dotyczącej instalacji elektrycznej, zostały w pełni zrealizowane poza zakresem wniosku o dofinansowanie i nie mają żadnego wpływu na wysokość kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych. Stowarzyszenie zawarło z tym zakresie z wykonawcą 3 odrębne umowy, na podstawie których wykonawca wystawił oddzielne faktury, z czego w pełni opłacono już ze środków własnych dwie. Stosowne dokumenty zostały dostarczone do IZ. Koszt instalacji centralnego odkurzacza w części dotyczącej pomieszczeń basenu winien zostać uznany za koszt kwalifikowany. Według skarżącego "instalacja centralnego odkurzacza" i "odkurzacz półautomatyczny" są pojęciami o tożsamym znaczeniu i Stowarzyszenie używało ich zamiennie. Za niedopuszczalne uznało także zaliczenie do kosztów niekwalifikowanych koszty wymiany gruntu. Podkreśliło, że prace związane z przygotowaniem terenu pod inwestycję, w tym roboty ziemne zostały przewidziane na etapie wniosku o dofinansowanie. Wymiana gruntu nie była rozwiązaniem ponadstandardowym. Wniosek zakładał realizację wszystkich robót budowlanych niezbędnych do realizacji obiektu, a wynagrodzenie z wykonawcą zostało określone ryczałtowo. Zaznaczyło również, że IZ było informowane o zakresie rozwiązania zamiennego – wymiany wanny na system dynamicznego odciążenia z trenerem chodu. Zdaniem Stowarzyszenia wszystkie sporne wydatki były niezbędne dla wdrożenia i realizacji projektu. Dodatkowo podniosło, że przedmiot audytu prowadzonego przez UKS obejmował wyłącznie wniosek o płatność za roboty wykonane w okresie [...].05 – [...].08.2010r., więc ustalenia tej kontroli nie mogły potwierdzić stanowiska IZ zawartego w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z § 16 ust.1 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 29 września 2009 r. w momencie wystąpienia niezależnych od beneficjenta okoliczności lub działania siły wyższej, powodujących konieczność wprowadzenia zmian do projektu, strony umowy uzgadniają zakres zmian, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej realizacji projektu w aneksie do umowy (odpowiednio § 17 ust.1 kolejnych aneksów do ww. umowy). Z kolei § 17 ust.1 i 2 umowy stanowi, że zmiany w treści umowy oraz w załącznikach do umowy wymagają zachowania formy aneksu do umowy pod rygorem nieważności. W umowie przewidziano również, że w przypadku zmian do umowy wymagających zawarcia kolejno kilku aneksów, za obopólną zgodą stron umowy, może zostać zawarty jeden aneks do umowy uwzględniający te zmiany, ale do czasu zawarcia aneksu beneficjent jest zobowiązany do informowania IZ na piśmie o kolejnych zmianach, które zostaną ujęte we wspólnym jednym aneksie do umowy - § 17 ust. 3 umowy (odpowiednio § 18 ust.1 - 3 aneksów do umowy). Z uwagi na powyższe, IZ powołując się w uzasadnieniu decyzji na postanowienia umowy oraz Wytyczne w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego M. na lata 2007 - 2013 do konkursu nr [...], nie naruszyła, zdaniem Sądu I instancji, zasady zaufania i przekonywania (art. 8 i 11 k.p.a.) oraz art.107 k.p.a. W ocenie Sądu nieuzasadnione są także zarzuty dotyczące naruszenia art.7 i art.77 k.p.a.

Odnosząc się do kosztów robót budowlanych związanych ze: stacją transformatorową, murem oporowym, balustradą nad i przed oranżerią, dodatkowym ogrodzeniem i furtką, zmianą niecki basenowej kafelkowej na nieckę ze stali nierdzewnej, różnicą dotyczącą instalacji elektrycznej, stwierdzić należy, że IZ prawidłowo uznała je za niekwalifikowane. Roboty te nie zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie, a jak wynika z kosztorysów powykonawczych otrzymanych od wykonawcy – [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego S.A. - zostały one ujęte w tym kosztorysie. IZ prawidłowo zatem uznała, że nie ma podstaw do pokrycia środkami przeznaczonymi na realizację RPO M, wydatków na te dodatkowe roboty budowlane. W kwestii twierdzeń Stowarzyszenia w przedmiocie zawarcia dodatkowych umów na ww. roboty, zaznaczyć należy, że o istnieniu tych umów IZ została poinformowana przez Stowarzyszenie dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Niezasadne są również twierdzenia Stowarzyszenia w kwestii dotyczącej uznania za koszty niekwalifikowane wydatków na zakup i montaż odkurzacza centralnego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że pojęcia "odkurzacz centralny" i "odkurzacz automatyczny" to pojęcia zamienne. Na etapie aplikowania do dofinansowania Stowarzyszenie przedstawiło projekt budowlany instalacji uzdatniania wody basenowej, który zakładał zakup i montaż odkurzacza ręcznego lub półautomatycznego służącego do sprzątania niecki basenowej, jak wskazywano był to projekt wykonawczy. Natomiast na etapie realizacji inwestycji Stowarzyszenie wprowadziło w projekcie budowlanym m.in. zmiany dotyczące wykonania instalacji centralnego odkurzacza. Wobec braku pełnej dokumentacji budowlanej IZ poinformowała Stowarzyszenie, że nie może jednoznacznie odnieść się do tych zmian do momentu przeprowadzenia kontroli na miejscu i przypomniała, że wszystkie koszty robót dodatkowych są niekwalifikowane, a zmiana pozwolenia na budowę wymaga akceptacji obu stron w postaci aneksu. W tym zakresie aneks nie został zawarty.

W kwestii kosztów wymiany gruntu wskazać należy, iż prace te nie zostały ujęte w projektach budowlanych, przedmiarach robót, ani w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W tym zakresie nie dokonano także zmiany w projekcie w wymaganej formie aneksu do umowy. W ocenie Sądu, prawidłowo uznał organ, że Stowarzyszenie zrezygnowało z zaplanowanej wanny na stropie wraz z suwnicą do podwieszenia krzesełka. Brak wanny został stwierdzony podczas kontroli na miejscu. Nie jest natomiast kwestionowany fakt, że strony umowy nie zawarły aneksu, w którym dokonanoby zmiany rzeczowego wyposażenia Centrum i przewidziano w miejsce opisanej wanny, bieżnię do rehabilitacji ortopedycznej. Wobec braku zgody ze strony IZ na taką zamianę, nie ma podstaw do uznania za kwalifikowanych kosztów bieżni.

Wobec powyższego Wojewódzki Sądu Administracyjny uznał, że Stowarzyszenie realizując sporną inwestycję nie działało zgodnie z zawartą z IZ umową o dofinansowanie, wprowadzając zmiany, których nie uzgodniło w wymaganej formie pisemnej z tą Instytucją i których Instytucja nie zaakceptowała.

Stowarzyszenie na Rzecz Osób z Upośledzeniem Umysłowym [...] w O. wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia decyzjami Zarządu Województwa M. art.107 § 1 i 3 k.p.a. a także naruszenia w postępowaniu poprzedzającym te decyzje art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji nieodpowiadającej stanowi faktycznemu, która nie mogłaby być wydana przy prawidłowym przeprowadzeniu postępowania i oparciu jej na stanie rzeczywistym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracji, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Sąd wojewódzki jednocześnie naruszył sam ww. przepisy prawa materialnego uznając ich prawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe zastosowanie podstaw materialnoprawnych prowadziłoby do innego rozstrzygnięcia niż podjęte.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. oraz art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (pkt (b) petitum skargi kasacyjnej) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. (pkt (b) petitum skargi kasacyjnej).

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów oraz z ich uzasadnienia wynika, że jej autor, przez pryzmat prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - i jego zdaniem prawidłowej - wykładni przepisów art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w ogóle i co do zasady podważa to, aby w rozpoznawanej sprawie istniały prawne, a tym samym również i faktyczne podstawy do zobowiązywania Stowarzyszenia na Rzecz Osób Upośledzonych Umysłowo [...] do zwrotu części środków finansowych przyznanych z budżetu Unii Europejskiej w ramach realizacji projektu pn. "Uruchomienie Centrum Rehabilitacji i Wsparcia w O.". Podnosząc w tym względzie, że w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie nie doszło – według niego - do poniesienia przez fundusze strat, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a "charakter potencjalnych nieprawidłowości uzasadniałby – co najwyżej – częściową korektę, poprzez zmniejszenie dofinansowania kwestionowanych elementów, a nie uznanie ich w całości za koszty niekwalifikowane", autor skargi kasacyjnej podkreślał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, który uznał, że kontrolowana decyzja ostateczna zobowiązująca do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu nie jest niezgodna z prawem, w odniesieniu do realizacji tego projektu nie doszło do wykorzystania przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem, ani też do wykorzystania ich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, ani też do pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tylko bowiem w tego rodzaju sytuacjach – jak podkreślał – możliwe byłoby żądanie ich zwrotu na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 art. 207 ust. 1 i 12 ustawy o finansach publicznych.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Jakkolwiek faktem jest, że we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał przepis art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a także przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to jednak w świetle art. 184 in fine p.p.s.a., nie może uzasadniać to twierdzenia, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, że wymienione przepisy Sąd ten stosował w rozpoznawanej sprawie, jako wzorzec kontroli zgodności z prawem kontrolowanej decyzji ostatecznej, którą strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu.

Podnosząc w związku z powyższym, że "zwrot środków", o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i "korekta", o której mowa w pkt 15a ust. 1 art. 26 tej ustawy, stanowią dwie odrębne od siebie instytucje (por. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt Ii GSK 1776/12 i sygn. akt 1777/12) podkreślić należy, że materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Treść zawartego w niej rozstrzygnięcia nie stanowiła więc konsekwencji stosowania - w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami - jakiegokolwiek taryfikatora, w oparciu o który następowało ustalanie i nakładanie (wymierzanie) kwoty korekty finansowej stanowiącej % wydatków kwalifikowanych, lecz konsekwencję stwierdzenia wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Jednoznacznie wynika to, zarówno z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, jak i ze stanowiska prezentowanego w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w sposób wyraźny i jednoznaczny uznał bowiem, iż Stowarzyszenie realizując projekt finansowany ze środków budżetu Unii Europejskiej, nie działało zgodnie z zawartą z Instytucją Zarządzającą umową o dofinansowanie, wprowadzając zmiany, których nie uzgodniło w wymaganej formie pisemnej z tą Instytucją i których Instytucja nie zaakceptowała.

Z powyższego wynika, że to właśnie przepisy art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju stanowiły wzorzec kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej, którą strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do zwrotu części środków przeznaczonych na finansowanie realizacji projektu.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane to, że zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą w dniu 29 września 2009 r. (§ 16) oraz zgodnie z aneksem do tej umowy z dnia 12 lipca 2010 r. (§ 17), jej strony, tj. strona skarżąca kasacyjnie, jako beneficjent, i Instytucja Zarządzająca ustaliły, że wszelkie zmiany wprowadzone do projektu wymagały uzgodnienia między stronami i akceptacji Instytucji Zarządzającej. W związku z powyższym, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy faktyczną podstawę jej wydania stanowiło stwierdzenie naruszenia wymienionych postanowień umowy – brak informowania Instytucji Zarządzającej o zmianach w projekcie, a w konsekwencji brak aneksowania umowy i akceptowania przez IZ zmian wprowadzanych przez beneficjenta - nie mogła pomijać jej treści, w zakresie odnoszącym się do określonych nią zasad wykorzystania środków przyznanych na finansowanie realizacji przedmiotowego projektu. Tym bardziej, że decyzja o częściowym ich zwrocie wydana została na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że w przypadku, gdy środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.

Uwzględniając powyższe – w tym i to, że strona skarżąca kasacyjnie nie podważa treści przywołanych powyżej postanowień umownych – nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 207 ust. 1 (pkt 2) ustawy o finansach publicznych przez niewłaściwe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy, rozumieć należy również bowiem postanowienia umowy o dofinansowanie, naruszenie których aktualizuje obowiązek zwrotu przyznanych środków.

W tej mierze, odwołać się należy do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 19 czerwca 2012, sygn. akt II GSK 732/11, który Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela.

Mianowicie, interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należy uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 184 ustawy o finansach publicznych "o innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych byłoby w ogóle wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

W związku z powyższym stwierdzić należy więc, że naruszenie przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazanych powyżej postanowień umowy o dofinansowanie, które odnosiły się do zasad i procedury obowiązujących przy wykorzystaniu środków otrzymanych na finansowanie realizacji projektu - polegające na braku informowania Instytucji Zarządzającej o zmianach w projekcie, a w konsekwencji na braku aneksowania umowy i akceptowania przez IZ zmian wprowadzanych przez beneficjenta - stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka, która w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uzasadniała wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3, art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Jego merytoryczną ocenę, poprzedzić należy następującym i koniecznym w rozpoznawanej sprawie, wyjaśnieniem.

Mianowicie, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie podważa w skuteczny sposób stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, Instytucja Zarządzająca bez naruszenia przepisów obowiązującego prawa przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, w rezultacie którego określiła przypadającą do zwrotu kwotę środków wykorzystanych przez stronę skarżącą kasacyjnie z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie. W tym względzie, podkreślić należy, że nie podważając treści przywołanych powyżej postanowień umowy z dnia [...] września 2009 r. oraz aneksu do niej z dnia [...] lipca 2010 r., autor skargi kasacyjnej nie wykazał i nie wyjaśnił dlaczego i z jakich konkretnie powodów, (rzeczowe i finansowe) zmiany w zakresie realizacji projektu, które opisane zostały w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji i poprzedzającym ją protokole kontroli, nie podlegały przywołanym powyżej postanowieniom umowy i wynikającym z nich konkretnym obowiązkom adresowanym do strony skarżącej kasacyjnie. Podejmując polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, autor skargi kasacyjnej nie odwołał się również do żadnego konkretnego argumentu, który w konfrontacji z treścią konkretnych dokumentów źródłowych przyjętych w programie operacyjnym, w ramach którego realizowany był projekt, w tym również z treścią samego projektu i wniosku o jego dofinansowanie - o ile rzecz jasna doszłoby również do ich przywołania - podważałby skutecznie prawidłowość i zgodność z prawem tego stanowiska.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.