Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1880/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 2, art. 137 ust. 1 i 3, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ar. 183, art. 184, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 182 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 264/11 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 264/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. M., S. M. i Z. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z dnia [...] r. nr [...], odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działki nr [...], o powierzchni "30a i 26" [winno być 14a i 43"] m2 i nr [...] o powierzchni 14a i 24m m2 w obrębie nr [...] R., stanowiącej własność Uniwersytetu [...], uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że już sam organ I instancji wykazał w uzasadnieniu własnej decyzji, że nie ustalił, czy istnieją przesłanki pozwalające na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 137 i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), warunkujące uznanie jej za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. "Organ pierwszej instancji nie ustalił czy istnieje przesłanka pozwalająca na zwrot nieruchomości. Nie stwierdził również braku tej przesłanki", gdyż nie przeprowadził na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego. Brak dowodów obrazujących realizacji przesłanki zwrotu nieruchomości stanowi w ocenie Wojewody naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Prezydent z naruszeniem prawa ograniczył się w swej decyzji do odmowy zwrotu motywując go faktem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, by negatywną przesłanką do zwrotu nieruchomości był fakt, że nieruchomość nie stanowi własności tych podmiotów, zasadne zatem będzie zbadanie przesłanek zwrotu, ujętych w art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 u.g.n. W konkluzji stwierdzono, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów u.g.n. i "przepisów istotny wpływ na wynik sprawy".

Z decyzją nie zgodził się Uniwersytet [...], składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że decyzję wydano z naruszeniem art. 229 i art. 136 ust. 3 u.g.n. Pierwszy z przepisów naruszono przez jego niezastosowanie, a drugi – przez nieuprawnione przyjęcie, że organ obowiązany był w postępowaniu ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, mimo zaistnienia przeszkody zwrotu polegającej na oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie u.g.n. i nie pozostawaniu jej we władaniu czy też własności Skarbu Państwa w dacie orzekania o zwrocie. Uniwersytet [...] z dniem 1 września 2005 r. stał się z mocy prawa właścicielem działek nr [...] i [...], co potwierdzone decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...]. Roszczenie uregulowane w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 u.g.n.). Skoro działka przed dniem 1 stycznia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Wyższej Szkoły Pedagogicznej w R. (poprzednika prawnego Uniwersytetu [...]) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej pod numerem [...]– zachodziła przeszkoda do żądania zwrotu tej nieruchomości. Uniwersytet stał się użytkownikiem wieczystym nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 września 2001 r., na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o utworzeniu Uniwersytetu [...] (Dz. U. nr 73, poz. 760). Skarb Państwa nie włada nieruchomością i jej zwrot stał się niemożliwy nawet wówczas, gdyby okazała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena przesłanki zwrotu polegającej na zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, na tle badanej sprawy, była niedopuszczalna i obligowała – wbrew stanowisku Wojewody – do odmowy zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie skarżącego decyzja II instancji jest zatem wadliwa. Pełnomocnik skarżącego wniosła o: uchylenie jej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniosła nadto o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów: 1) wniosku Wyższej Szkoły Pedagogicznej z 9 stycznia 1995 r. do Sądu Rejonowego w Rzeszowie; 2) zawiadomienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 2 grudnia 1997 r.; 3) odpisu z księgi wieczystej nr [...]

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Za niesporne uznano to, że istotnie Wyższa Szkoła Pedagogiczna w R. nabyła prawo wieczystego użytkowania przed dniem wejścia w życie u.g.n. i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Niemniej, w ocenie Wojewody, art. 229 u.g.n. wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko wówczas, gdy nabycie prawa wieczystego użytkowania powstało w drodze czynności prawnej. Pogląd ten wsparto przytoczeniem stanowiska WSA w Warszawie z 4.3.2010 r. I SA/Wa 1829/09.

Uczestnik Z. M. w piśmie procesowym z 20 maja 2011 r. wniósł o oddalenie skargi.

W trakcie rozprawy pełnomocnik Uniwersytetu podtrzymała zarzuty skargi, dodatkowo stwierdzając, że przytoczony w odpowiedzi na nią wyrok WSA w Warszawie to odosobnione stanowisko w judykaturze. Uczestnik Z. M. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, dodatkowo wyjaśnił, że K. R., który był pełnomocnikiem uczestnika w postępowaniu administracyjnym, został niezwłocznie poinformowany o śmierci S. M. Sąd z urzędu dopuścił dowód z odpisu skróconego aktu zgonu uczestnika S. M. (k. 71 akt II SA/Rz 263/11), z którego wynika, że S. M. zmarł 24 lipca 2010 r., a także z postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 25 października 2010 r. I Ns 2190/10 (k. 74 akt [II] SA/Rz 263/11), z którego wynika, że spadek po S. M. nabyli S. M. oraz Z. M. po ½ części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 229 u.g.n., art. 152 i 200 p.p.s.a. uznał skargę za zasadną.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez znaczenia było to, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie pełnomocnika S. M., S. M. i Z. M. w sytuacji, gdy nie żył już S. M. Z postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie wynika bowiem, że spadkobiercami S. M. są S. M. i Z. M. Skoro uczestnicy ci, prócz S. M., udzielili pełnomocnictwa K. R., to był on uprawniony do skutecznego wniesienia odwołania.

Podstawą materialnoprawną orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub uznanej w świetle przepisów prawa za taką, stanowiły przepisy u.g.n. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Jednak od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nie przysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia. Wyjątki te ujęte zostały w art. 136 ust. 5 i art. 229 u.g.n. W pierwszym przypadku uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, w drugim "roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".

Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że poprzednikowi prawnemu skarżącego Uniwersytetu [...] – Wyższej Szkole Pedagogicznej w R. przysługiwało prawo wieczystego użytkowania nieruchomości objętej wyrzekaniem przez organy obu instancji i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n. (zawiadomienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z 2 grudnia 1997 r. – załącznik do skargi). Z zawiadomienia tego wynika m.in., że w księdze wieczystej nr [...] wpisano jako przedmiot wieczystego użytkowania działki nr [...] i nr [...], działki te odpowiadają obecnym działkom ewidencyjnym nr [...] i nr [...]. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że art. 229 u.g.n. zawierający przeszkodę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej lub nabytej w warunkach tożsamych z wywłaszczeniem ma zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, w których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej nastąpiło w drodze czynności prawnej. Sąd nie podzielił tym samym poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4.3.2010 r. I SA/Wa 1829/09, na które powoływał się skarżony organ. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.7.2009 r. I OSK 648/08 (Lex nr 552324), wedle którego "art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim istotny jest sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, by prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie winna posiadać osoba trzecia". W przedmiotowej sprawie przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do nieruchomości, o zwrot której zwrócili się uczestnicy, zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz poprzednika prawnego Uniwersytetu [...] i okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. Nie kwestionował tego faktu pełnomocnik uczestników w postępowaniu administracyjnym, który dodatkowo zwalczał ustanowienie prawa własności tej nieruchomości na rzecz skarżącego Uniwersytetu. Ta ostatnie kwestia nie może jednak stanowić przedmiotu rozpoznania przez Sąd, bowiem wykracza poza granice sprawy administracyjnej poddanej jego kontroli. Skoro przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot "ubiegała się skarżąca" [winno być "ubiegali się wnioskodawcy"], stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało. Nieruchomość obecnie stanowi własność skarżącego.

W sprawie Uniwersytet [...] jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., zaistniała przeto przewidziana tym przepisem przesłanka stanowiąca przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie jej wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 u.g.n. Nadto jeśli istniałyby pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 byłaby zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrotu nie można byłoby dokonać, jeżeli wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 229 ustawy.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd uznał, że wydając decyzję kasacyjną połączoną ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Cyt. przepis stanowił w dacie wyrzekania przez Wojewodę, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wojewoda błędnie uznał, że w sprawie konieczne było prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Z. M., reprezentowany przez adwokata P. R. Autor skargi kasacyjnej "na podstawie art. 174 wyrokowi" zarzucił naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na wydane orzeczenie:

1. art. 7 i 77 k.p.a. przez nierozpoznanie całości sprawy mając na względzie toczące się postępowanie od lat i zebranie w tej sprawie materiałów dowodowych;

2. Sąd nie rozpoznając całości sprawy pominął istotne elementy, które mogą mieć

istotne znaczenie w sprawie, a które w świetle art. 5 k.c. nie powinny korzystać [z] ochrony prawnej;

3. Sąd przytaczając wyroki Sądów nie uwzględnił wyroku Sądu Najwyższego "IV CSA

187", a dotyczącego interpretacji art. 229 u.g.n.

Na zasadzie "art. 174 pkt 2 wyrokowi" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez nie rozpoznanie całości materiałów w sprawie, a w szczególności nie zwrócenie uwagi na nadużycie prawa przez WSP w R., co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody w tej sprawie.

Na podstawie "art. 174 pkt 1" zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 136 i 229 u.g.n. nie uwzględniającą nie tylko całości zebranego materiału dowodowego ale też "orzeczenie IVCSK187/09 jak i też l SA/WA/1829/09". "Uchybieniem art. 7 i 77 k.p.a. stwierdzającym, że Sąd w tym wypadku nie miał obowiązku stosować się do w/w art. mając na względzie inne okoliczności sprawy".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu Administracyjnego w Rzeszowie II SA/Rz 264/11 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik postępowania S. M. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, LEX nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, LEX nr 585927).

Kluczowym dal rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest to, czy spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n., zwalniało organy administracji publicznej z badania przesłanek zwrotu nieruchomości z art. 137 ust. 1 i 2, i art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), wpływają jedynie na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 k.p.c.) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10). W pierwszej kolejności należało zatem rozstrzygnąć zagadnienie, czy zaskarżony wyrok opiera się na błędnej wykładni prawa materialnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 22).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wyrok II SA/Rz 264/11 oparty jest na prawidłowej wykładni art. 136 i 229 u.g.n. Przywołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 4.3.2010 r. I SA/Wa 1829/09 (Lex nr 606517), poddany był kontroli kasacyjnej. Prawomocnym wyrokiem z 20.4.2011 r. I OSK 904/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił co prawda skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1829/09, jednakże jedynie dlatego, że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadało prawu. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70), doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości (oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej) nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu (wyrok NSA z 30.7.2009 r., I OSK 1085/08, cbosa). Wykładnia art. 229 u.g.n., prócz wykładni gramatycznej, wymaga również wykładni funkcjonalnej, gdyż przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie było wyrazem dążenia do stabilizacji stosunków własnościowych, powstałych przed wejściem w życie u.g.n. i systemowej zgodności obowiązującego prawa – niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości "prywatnej". Powyższe rozważania doprowadziły NSA do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji [w wyroku I SA/Wa 1829/09] wykładnia art. 229 u.g.n. była błędna (uzasadnienie wyroku I OSK 904/10, cbosa).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Art. 229 u.g.n. należy rozumieć ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (wyrok NSA z 17.6.2011 r., I OSK 1250/10, Lex nr 990163). Jeśli przed 1 stycznia 1998 r. rozporządzono nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n., i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi (następcy prawnemu), choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w zw. z art. 137 u.g.n. (wyrok NSA z 14.9.2011 r., I OSK 1545/10, Lex nr 1149193). Otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia, wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności, następuje dalsze postępowanie, w którym wywłaszczany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. (wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 979/11, Lex nr 1218906).

Zarzuty w skardze kasacyjnej zostały skonstruowane niestarannie. W szczególności błędna wykładnia prawa materialnego nie może przejawiać się w "nie uwzględnianiu całości zebranego materiału dowodowego", bowiem ten ostatni zarzut mógłby być skutecznie postawiony jedynie w przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – wraz z normami dopełnienia – art. 80 k.p.a.; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378-379). Ustalenia stanu faktycznego nie mogą bowiem być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia peawa materialnego (W. Piątek – op. cit. s. 305, 362).

Nieskuteczne jest postawienie pakietowe zarzutu naruszenia przepisu "art. 136" u.g.n., który składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Przepis art. 136 u.g.n. składa się z 5 ustępów, o różnej treści normatywnej.

Wskazywany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12.8.2009 r. IV CSK 187/09 (Lex nr 529690; wskazywany przez autora skargi kasacyjnej także jako "IV CSA187/07" bądź "IV CSA187" (s. 2 skargi kasacyjnej), nie podważa wykładni "art. 136 i 229" u.g.n., starannie zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Wyrok Sądu Najwyższego IV CSK 187/09 dotyczy innej sytuacji faktycznej – w sprawie rozstrzyganej przez Sąd Najwyższy przekazanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nastąpiło po upływie 2 lat i 3 miesięcy od wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości, gdy tymczasem w niniejszej sprawie wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości dnia 14 kwietnia 2010 r., to jest po ponad 9 latach od nabycia przez Wyższą Szkołę Pedagogiczną w R. – poprzednika prawnego Uniwersytetu [...] z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a prawo to zostało ujawnione na rzecz Uniwersytetu [...] w księdze wieczystej KW nr [...].

Art. 182 ust. 1 w pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 65, poz. 385, ze zm., dalej u.s.w.; który wszedł w życie od dnia 27 września 1990 r.) stanowi, że z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stają się jej własnością. Według zaś ust. 2 tego artykułu, przepisy ust. 1 (przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste) nie naruszają praw osób trzecich z wyłączeniem Skarbu Państwa. Przepisy tej ustawy ani żadnego innego aktu prawnego nie wymagają w tym przypadku potwierdzenia powstania tego prawa w postępowaniu administracyjnym kończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym, jak to miało na przykład miejsce w odniesieniu do uwłaszczenia państwowych osób prawnych na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie w oparciu o art. 200 u.g.n. Art. 182 ust. 1 pkt 1 u.s.w. nie wymaga także dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości (w tym badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia) może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, które w takich wypadkach podlega umorzeniu. W wyroku z 22.3.2000 r., I SA 603/99 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organ administracyjny rozpatrujący sprawę zwrotu nieruchomości, która pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym w prawnym zarządzie uczelni, nie może w tej sprawie (zwrotu) wyrażać poglądów, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego, czy nie. Nie może w tej kwestii wypowiadać się organ administracji w postępowaniu administracyjnym (o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), ponieważ ustawa nie upoważniła go do tego, nie przewidując prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu uczelni do gruntu w użytkowanie wieczyste (tak samo wyrok NSA z 1.6.2010 r., I OSK 1073/09, Lex nr 594872). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawione stanowisko. Należy również podkreślić, że uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.) ma charakter cywilnoprawny, które może być realizowane wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Poprzedni właściciel lub jego następca prawny musiałby wystąpić przed dniem 27 września 1990 r. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ administracji publicznej musiałby ustalić, że przesłanki zwrotu nieruchomości wnioskodawcy zaktualizowały się przed dniem, z którym ustawodawca w ustawie uwłaszczeniowej wiąże nabycie ex lege prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Póki uprawniony z tego prawa nie skorzysta (w szczególności nie wystąpi do danej osoby np. o wydanie nieruchomości – w drodze pozaprocesowej bądź w postępowaniu regulowanym ustawą), nie sposób przyjąć, by przesłanki zwrotu nieruchomości się zaktualizowały. Dopiero wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed organem administracji publicznej prowadzić może do uznania, że zaktualizowały się przesłanki zwrotu nieruchomości. Okoliczności tej nie zmienia to, że art. 182 w ust. 2 u.s.w. stanowił, że przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Samo tylko uprawnienie do ubiegania się o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostało skonkretyzowane w formie roszczenia procesowego, nie może bowiem stanowić prawa osób trzecich w rozumieniu art. 182 ust. 2 u.s.w., uniemożliwiającego powstanie skutku prawnego w postaci ustanowienia użytkowania wieczystego ex lege. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "prawa osób trzecich" należy zatem rozumieć w sposób konkretny. Oznacza to, że do momentu wystąpienia na drogę postępowania regulowanego ustawą z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (co w niniejszej sprawie nastąpiło dopiero 14 kwietnia 2010 r.) prawa osób trzecich pozostawały nieskonkretyzowane. Pamiętać należy, że osoba trzecia, o której stanowi art. 182 ust. 2 u.s.w., może w ogóle nie zdecydować się na wystąpienie z roszczeniem o zwrot nieruchomości i w takiej sytuacji prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako takie w ogóle nie powstaje. Trudno uznać, by w sytuacji istnienia jedynie potencjalnej możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości przewidziany przez ustawodawcę skutek w postaci powstania użytkowania wieczystego ex lege w ogóle nie powstawał. Inaczej należy rozumieć sytuację, w której strona występuje z roszczeniem procesowym twierdząc, że należy jej przyznać określone dobro chronione prawem, a inaczej sytuację, w której nie formułuje ona żadnego żądania, przyjmując bierną postawę, nie dążąc do konkretyzacji i autorytatywnego stwierdzenia przez właściwy organ, że przysługuje jej określone prawo (odpowiednio – wyrok NSA z 16.11.2012 r., I OSK 1400/11). Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. "136 i 229" u.g.n. okazał się być nietrafny.

Zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci opisanej w skardze kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony, bowiem dotyczył okoliczności, które nie obejmowały faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji nie stosował art. 5. k.c., ani nie miał obowiązku stosować art. 5 k.c., bowiem normy zawarte w tym przepisie nie znajdują zastosowania w prawie publicznym.

Skoro skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, przeto na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.