Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 768/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 152 i  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Alicja Palus /sprawozdawca/ Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 18 grudnia 2012 r. nr XXXII/241/12 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubina w części dotyczącej Kierunków zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Miasta Lubina: 1. Rozdziału 3 Kierunki ochrony wartości i zasobów środowiska przyrodniczego – 3.2. Obszary i obiekty prawnie chronione – Szlaki turystyczne – we fragmencie "szlaki turystyczne – przez omawiany obszar przebiegają szlaki turystyczne oznaczone kolorami: niebieskim, żółtym, czerwonym i zielonym. Z terenu Głogowa do Legnicy przez Sobin, Jędrzychów, Szklary Górne, Lubin, Krzeczyn Wielki i Chróstnik prowadzi szlak niebieski "Polskiej Miedzi". Szlak żółty zwany "Szlakiem zabytków" przechodzi z Chocianowa i wiedzie przez Szklary Dolne i Krzeczyn Mały do Lubina i dalej na obszar Gminy Ścinawa. Szlak czerwony odtwarza trasę przemarszu II Armii Wojska Polskiego na odcinku od zachodniej granicy gminy przez Krzeczyn Mały i Lubin do granicy wschodniej. Szlak zielony z Lubina biegnie w kierunku obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Czarnej Wody" i dalej przez jego teren przechodzi na teren Gminy Chocianów." 2. Rozdziale 6.3. Kierunki rozwoju infrastruktury społecznej – Ogólne kierunki rozwoju Sygn. akt II SA/Wr 768/13 infrastruktury społecznej we fragmencie "szczegółowy przebieg szlaków turystycznych i tras rowerowych należy zweryfikować i ostatecznie określić na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium zakłada wytyczenie systemu tras rowerowych (z ewentualnym wykorzystaniem dróg powiatowych, gminnych, polnych i leśnych) wraz z wyposażeniem w obiekty rekreacji związane z turystycznym ruchem rowerowym." 3. Rozdziału 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej – oznaczone na rysunku Studium, symbol UK, Zasady zagospodarowania i kształtowana zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp." na końcu zdania. 4. Rozdziału 6.4. – Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej – oznaczone na rysunku Studium, symbol UH, Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp."; I. stwierdza nieważność: Rozdziału 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej – oznaczone na rysunku Studium, symbol UK, Zasady zagospodarowania i kształtowana zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp." na końcu zdania, Rozdziału 6.4. – Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej – oznaczone na rysunku Studium, symbol UH, Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp.", Rozdziału 6.3. Kierunki rozwoju infrastruktury społecznej – ustalenia studium dla terenu infrastruktury społecznej we fragmencie " Szlaki turystyczne – oznaczone na rysunku ciągami kółek w kolorze zielonym"; II. dalej idącą skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Miejskiej w Lubinie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 18 grudnia 2012 r. (Nr XXXII/241/12) w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Lubina i wniósł o stwierdzenie nieważności w załączniku nr 1 do uchwały w części dotyczącej Kierunków zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Miasta Lubina:

- Rozdziału 3 Kierunki ochrony wartości i zasobów środowiska przyrodniczego - 3.2. Obszary i obiekty prawnie chronione - Szlaki turystyczne - we fragmencie "szlaki turystyczne - przez omawiany obszar przebiegają szlaki turystyczne oznaczone kolorami: niebieskim, żółtym, czerwonym i zielonym. Z terenu Głogowa do Legnicy, przez Sobin, Jędrzychów, Szklary Górne, Lubin, Krzeczyn Wielki i Chróstnik, prowadzi szlak niebieski "Polskiej Miedzi". Szlak żółty, zwany "Szlakiem zabytków", przechodzi z Chocianowa i wiedzie przez Szklary Dolne i Krzeczyn Mały do Lubina i dalej na obszar Gminy Ścinawa. Szlak czerwony odtwarza trasę przemarszu II Armii Wojska Polskiego na odcinku od zachodniej granicy gminy, przez Krzeczyn Mały i Lubin do granicy wschodniej. Szlak zielony z Lubina biegnie w kierunku obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Czarnej Wody" i dalej, przez jego teren, przechodzi na teren Gminy Chocianów." jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233 ze zm.);

- Rozdziału 6.3. Kierunki rozwoju infrastruktury społecznej - Ogólne kierunki rozwoju infrastruktury społecznej, we fragmencie "szczegółowy przebieg szlaków turystycznych i tras rowerowych należy zweryfikować i ostatecznie określić na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium zakłada wytyczenie systemu tras rowerowych (z ewentualnym wykorzystaniem dróg powiatowych, gminnych, polnych i leśnych), wraz z wyposażeniem w obiekty rekreacji związane z turystycznym ruchem rowerowym.'''' - jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- Rozdziału 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej oznaczone na rysunku Studium, symbol UK, Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp." na końcu zdania - jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- Rozdziału 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej - oznaczone na rysunku Studium, symbol UH, Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp." - jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w ramach określania kierunków zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Miasta Lubina i ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów oznaczonych na rysunku planu Rada użyła zwrotu "itp".

W Rozdziale 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej - oznaczone na rysunku Studium, symbol UK, w ramach Zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy wskazano, że "preferuje się różnego rodzaju nieuciążliwe usługi (handel, gastronomia, rzemiosło, obsługa samochodów, turystyka, obsługa firm, finanse, itp.), działalność usługowo - produkcyjną magazynową, przetwórczą itp."

W Rozdziale 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej - oznaczone na rysunku Studium, symbol UH, w ramach Zasad zagospodarowania i kształtowania zabudowy wskazano, że preferuje się usługi handlowe o dużej powierzchni, w tym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, stacje paliw, usługi motoryzacyjne, działalność usługowo - produkcyjną, magazynową, przetwórczą itp.

W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że na tych obszarach dopuszczono możliwość określenia innego jeszcze przeznaczenia, nieprzewidzianego w studium. Zwrot "itp." w przekonaniu organu nadzoru, wprowadza otwarty katalog przeznaczeń podstawowych, pozwalający w ramach sporządzanego następnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na określenie innych jeszcze przeznaczeń terenu. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego określając kierunki zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Miasta Lubina i ustalając przeznaczenie poszczególnych terenów oznaczonych na rysunku Kierunków zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Rada zobowiązana jest - w myśl art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - do takiego sformułowania zapisów dotyczących przeznaczenia, aby w przyszłości możliwe było dokonanie przez organ oceny nie naruszania ustaleń studium przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu nadzoru użycie w Rozdziale 6.4. - Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej - w ramach ustaleń Studium dla terenów aktywności gospodarczej dla określenia przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku Studium symbolem UK i UH zwrotu "itp." wprowadza otwarty katalog przeznaczeń tych obszarów. Oznacza to, że wykonawca uchwały i podmiot sporządzający projekt przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie mógł, powołując się na wskazany zwrot, określić przeznaczenie tych terenów w sposób odmienny od przewidzianego w Studium. Co więcej, pozostawienie sformułowania "itp." będzie również skutkowało brakiem możliwości stwierdzenia nie naruszania ustaleń studium przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wymaganego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Dolnośląski nie podzielił przy tym stanowiska prezydenta Miasta Lubina, że w warunkach gospodarki rynkowej nie ma uzasadnienia dla tworzenia zamkniętego katalogu przeznaczeń podstawowych, a wskazanie charakterystycznych przeznaczeń oraz przeznaczeń podobnych do nich nie jest równoznaczne z dopuszczeniem innych nieprzewidzianych, gdyż przeznaczenie podobne, jak sama nazwa wskazuje, musi być podobne do tych wymienionych wcześniej w Studium (podobieństwo, np. w funkcji, sposobu użytkowania). Organ nadzoru uznał bowiem, że użycie w treści Studium zwrotów "itp." nie stanowi ani o jego elastyczności, ani też o wyznaczaniu konkretnych funkcji terenów kierunkujących w przyszłości planowanie miejscowe, a ich pozostawienie mogłoby spowodować, że uchwalane w przyszłości miejscowe plany nie odpowiadałyby funkcji wyznaczonej w Studium. Wojewoda nadmienił przy tym, że również w innych zapisach Rozdziału 6.4. użyto zwrotu "itp." niemniej jednak w pozostałych przypadkach sformułowanie to wprowadzone w treści Studium nie dotyczy sposobu przeznaczenia terenów, ale sposobu realizacji tych przeznaczeń.

W dalszej części organ nadzoru wyjaśnił, że w trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego niniejszej uchwały ustalono również, że istnieją niespójności między tekstem a rysunkiem studium, m.in. w zakresie szlaków turystycznych, o których mowa w pkt 6.3 studium (strona 91), których nie oznaczono w legendzie rysunku studium.

W rozdziale 3 Kierunków ochrony wartości i zasobów środowiska przyrodniczego - 3.2. Obszary i obiekty prawnie chronione przyjęto: "szlaki turystyczne - przez omawiany obszar przebiegają szlaki turystyczne oznaczone kolorami: niebieskim, żółtym, czerwonym i zielonym. Z terenu Głogowa do Legnicy, przez Sobin, Jędrzychów, Szklary Górne, Lubin, Krzeczyn Wielki i Chróstnik, prowadzi szlak niebieski "Polskiej Miedzi". Szlak żółty, zwany "Szlakiem zabytków", przechodzi z Chocianowa i wiedzie przez Szklary Dolne i Krzeczyn Mały do Lubina i dalej na obszar Gminy Ścinawa. Szlak czerwony odtwarza trasę przemarszu II Armii Wojska Polskiego na odcinku od zachodniej granicy gminy, przez Krzeczyn Mały i Lubin do granicy wschodniej. Szlak zielony z Lubina biegnie w kierunku obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Czarnej Wody" i dalej, przez jego teren, przechodzi na teren Gminy Chocianów.". Natomiast w rozdziale 6.3. Kierunki rozwoju infrastruktury społecznej - Ustalenia studium dla terenów infrastruktury społecznej Rada wskazała, że "szczegółowy przebieg szlaków turystycznych i tras rowerowych należy zweryfikować i ostatecznie określić na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium zakłada wytyczenie systemu tras rowerowych (z ewentualnym wykorzystaniem dróg powiatowych, gminnych, polnych i leśnych), wraz z wyposażeniem w obiekty rekreacji związane z turystycznym ruchem rowerowym."

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta Lubina wskazał, że na rysunku Studium istotnie brak jest szlaków turystycznych, o których mowa w tekście Studium. Traktować to jednak należy jako pomyłkę powstałą w wyniku prac graficznych nad rysunkiem, która nie może być jednak uznans za istotne naruszenie trybu sporządzania Studium.

Powyższego stanowiska nie podzielił organ nadzoru podając, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233 ze zm.) ustalone zostały wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium. Zgodnie z § 7 pkt 3 tego rozporządzenia przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Z kolei jak wskazuje § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia, część tekstowa projektu studium powinna zawierać ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, natomiast rysunek ma przedstawiać w formie graficznej ustalenia wprowadzone w części tekstowej oraz granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy.

Powyższe oznacza, że ustalenia treści studium powinny zostać odzwierciedlone na rysunku studium. Nie może być zatem tak, że pewne zamierzenia wynikają z części tekstowej studium (w tym przypadku określenie przebiegu szlaków turystycznych), a nie zostały ujęte w części graficznej, czyli na rysunku studium. Uchybienie to nie może być traktowane jako pomyłka stanowiąca, w ocenie Prezydenta Miasta Lubina, nieistotne naruszenie trybu uchwalania Studium. Nie jest także sanowane przez określenie w treści Studium, przebiegu szlaków turystycznych. Czyni to zasadnym wniosek o stwierdzenie nieważności części tekstowej Studium w zakresie wskazanych w petitum skargi fragmentów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubinie wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w toku procedury nadzorczej.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) zgodnie, z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kontroli tut. Sądu podlegała uchwała Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 18 grudnia 2012 r., Nr XXXII/241/12 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lubina w części dotyczącej Kierunków zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Miasta Lubina.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność stwierdzenia nieważności rozdziału 6.4 – Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej – oznaczone na rysunku Studium, symbol UK, Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp." na końcu zdania oraz rozdziału 6.4. – Kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ogólne kierunki rozwoju aktywności gospodarczej – Ustalenia Studium dla terenów rozwoju aktywności gospodarczej – oznaczone na rysunku Studium, symbol UH, Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, tiret pierwsze we fragmencie "itp.". Powyższe regulacje podjęte bowiem zostały z naruszeniem zasad sporządzania studium, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, dotykające problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc dotyczące zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna), podjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Motywując powyższe wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oceniając charakter Studium wskazać należy, iż winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/12, Lex nr 1216778). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi mieć charakter ogólny. Powinien mieć także charakter kierunkowy – tzn. określać tendencje zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu. Studium pełni bowiem funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81).

Wobec powyższego nie sposób zaaprobować przyjętych w zaskarżonej uchwale i przywołanych powyżej postanowień, w których określając kierunki zagospodarowania i rozwoju przestrzennego Miasta Lubina i ustalając przeznaczenie poszczególnych terenów organ stanowiący gminy użył zwrotu "itp.". Wprowadza to bowiem otwarty katalog przeznaczeń podstawowych i pozwala na przyjęcie jeszcze innego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane w studium. Tymczasem studium ma pełnić funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych i wyznaczać dyrektywy na przyszłość. Wyklucza to więc podejmowanie postanowień, które wprowadzają bliżej niesprecyzowany sposób zagospodarowania terenu nawet poprzez użycie zwrotu "i tym podobne". W studium należy bowiem określić kierunki w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Oznacza to więc, że jego postanowienia nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też to, że regulacje studium powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11, Lex nr 1080262). Z tych też względów przywołane powyżej regulacje jako naruszające zasady sporządzania studium podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił już jednak twierdzeń Wojewody co do konieczności stwierdzenia nieważności Rozdziału 3 Kierunki ochrony wartości i zasobów środowiska przyrodniczego - 3.2. Obszary i obiekty prawnie chronione - Szlaki turystyczne - we fragmencie "szlaki turystyczne - przez omawiany obszar przebiegają szlaki turystyczne oznaczone kolorami: niebieskim, żółtym, czerwonym i zielonym. Z terenu Głogowa do Legnicy, przez Sobin, Jędrzychów, Szklary Górne, Lubin, Krzeczyn Wielki i Chróstnik, prowadzi szlak niebieski "Polskiej Miedzi". Szlak żółty, zwany "Szlakiem zabytków", przechodzi z Chocianowa i wiedzie przez Szklary Dolne i Krzeczyn Mały do Lubina i dalej na obszar Gminy Ścinawa. Szlak czerwony odtwarza trasę przemarszu II Armii Wojska Polskiego na odcinku od zachodniej granicy gminy, przez Krzeczyn Mały i Lubin do granicy wschodniej. Szlak zielony z Lubina biegnie w kierunku obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Czarnej Wody" i dalej, przez jego teren, przechodzi na teren Gminy Chocianów". Podobnie też nie uznał za konieczne wyeliminować z obrotu prawnego postanowień Rozdziału 6.3. Kierunki rozwoju infrastruktury społecznej - Ogólne kierunki rozwoju infrastruktury społecznej, we fragmencie "szczegółowy przebieg szlaków turystycznych i tras rowerowych należy zweryfikować i ostatecznie określić na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium zakłada wytyczenie systemu tras rowerowych (z ewentualnym wykorzystaniem dróg powiatowych, gminnych, polnych i leśnych), wraz z wyposażeniem w obiekty rekreacji związane z turystycznym ruchem rowerowym.''. Wyjaśnić bowiem należy, że w załączniku graficznym nr 3 do zaskarżonej uchwały przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Lubina oznaczono – przy pomocy ciągów kółek w kolorze czarnym - istniejące i projektowane ścieżki rowerowe, o których mowa w części tekstowej Studium. Brak ich odpowiedniego oznaczenia przy pomocy odpowiednich barw nie może natomiast uzasadniać wyeliminowania tych postanowień z obrotu prawnego skoro ich przebieg i kierunki wskazane zostały w części graficznej. Ponadto ze względu na ogólny charakter studium oraz fakt, iż zostały w nim wytyczone systemy tras związane z turystycznym ruchem rowerowym dopuszczalne jest ich doprecyzowanie w części tekstowej i graficznej planu miejscowego. Nie zmieni to przeznaczenia niniejszych terenów, skoro zostało ono w sposób jednoznaczny przewidziane w Studium. Podkreślić wszak należy, że o ile bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium - będącego aktem kreującym politykę przestrzenną gminy - powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Nie może więc ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutów Wojewody, iż przywołane powyżej regulacje naruszają art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jak też § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233 ze zm.) obligującym przy sporządzaniu rysunku projektu studium do używania oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem. Brak bowiem precyzyjnego określenia w części graficznej Studium planowanych tras, jak ma to miejsce w tekście przy jednoczesnym oznaczeniu na rysunku ich przebiegu pozwala bowiem na powiązanie części tekstowej z graficzną i umożliwia ich właściwe odczytanie.

Sąd uznał jednak za konieczne stwierdzić nieważność rozdziału 6.3 Kierunki rozwoju infrastruktury społecznej – ustalenia studium dla terenu infrastruktury społecznej we fragmencie "Szlaki turystyczne – oznaczone na rysunku ciągami kółek w kolorze zielonym". Ten fragment nie pozwala na powiązanie elementu tekstowego i graficznego, gdyż w części tekstowej wskazano na oznaczenie, którego brak na rysunku – tj. ciągi kółek w kolorze zielonym. Wobec tego w tym przypadku lokalny prawodawca przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały istotnie nie dopełnił wymogu zachowania zgodności części tekstowej z graficzną, określonego w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002. Przepisy te obligują bowiem aby tak w części tekstowej, jak i graficznej zawarte były ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2, podając przy tym, że rysunek ma określać także granice obszarów, o których mowa w tym przepisie.

Konkludując, w zaistniałych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając wskazane naruszenia prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I sentencji, natomiast nie podzielając twierdzeń skarżącego – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę. Orzeczenie w pkt. III znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 cyt. ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach w jej art. 200.