Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 644/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.20 ust.2 pkt.1, art.24 ust.1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 10, par.46.,par.47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art.28 k.p.a., art.127 par.1 k.p.a., art.138 par.1 pkt.1 k.p.a. ,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 § 1 pkt. 1 lit. c  ppsa ,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w P. gminy P." I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M.P., od decyzji Starosty J. z dnia [...]r. znak [...], odmawiającej wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w P. gminy P.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 27 lipca 2009r. M.P. i M.O., wystąpili do Starosty J. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego poprzez:

1. Przywrócenie w ewidencji geodezyjnej pierwotnego przebiegu granic działki oraz granic działek do niej przyległych.

2. Uregulowanie stanu prawnego działki, zgodnego zarówno z jej pierwotnym przeznaczeniem jak i z ugruntowanymi stosunkami miejscowymi.

3. Wszczęcie działań oraz procedur prawnych i sądowych zmierzających do usunięcia sprzeczności występujących w księgach wieczystych i aktach ksiąg wieczystych odnośnych działek, które to sprzeczności są konsekwencją popełnionego błędu.

Wnioskodawcy wskazali, że "zarówno na mapach geodezyjnych niemieckich jak i na polskich mapach powojennych pomiędzy obecnymi działkami 262 i 259/11 wytyczona jest ścieżka umożliwiająca dostęp pieszy do działek 228/1 i 262 od strony północnej z obecnej drogi gminnej nr 355. Przebieg ścieżki jest bardzo wyraźnie i jednoznacznie wytyczony kamieniami granicznymi". Ponadto strony podniosły, iż "pierwotnie zarówno ścieżka od strony północnej jak i droga dojazdowa od strony południowej stanowiły integralną część nieruchomości oznaczonej w niemieckiej księdze wieczystej". Zdaniem wnioskodawców "w ewidencji geodezyjnej powojennej" teren kamiennych schodków i ścieżki biegnącej pomiędzy obecnymi działkami 262 i 259/11 nie został oznaczony żadnym numerem, co obrazują fragmenty map załączone do przedmiotowego wniosku.

Starosta J. decyzją z dnia [...]r. [...] umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M.P. i M.O. wskazując, że "gdy istnieje rozbieżność między stanem prawnym a faktycznym granic, to stosownie do art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jedynym możliwym postępowaniem administracyjnym jest rozgraniczenie nieruchomości". Zatem Starosta Jeleniogórski nie jest właściwym organem do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, gdyż sprawy o rozgraniczenie nieruchomości prowadzi właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, Starosta J. był zobowiązany zwrócić się do wnioskodawców o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania, gdyż dopiero wówczas organ mógłby podjąć dalsze czynności w sprawie.

Starosta J. w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r., orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany do części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na "skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek numer 259/11, 355 i 262 w P. gminy P.". Organ ten wskazał, że w 1959r. we wsi P. miały miejsce prace " geodezyjno - kartograficzne zmierzające do ustalenia stanu posiadania nowoutworzonych gospodarstw(działek). Konsekwencją tych prac oraz prac klasyfikacyjnych było założenie ewidencji gruntów. Zgodnie z przyjętą do powiatowego zasobu dokumentacją geodezyjną i kartograficzną działki o numerach 259/11 (obecnie nr 471/1) i 262 mają wspólny odcinek granicy i stan taki istnieje od czasu założenia ewidencji gruntów. Jedynie dokumenty z katastru pruskiego, które w ocenie Starosty nie są dokumentami z zasobu, świadczą o tym, iż teren "kamienne schodki i ścieżka" były częścią składową działki ewidencyjnej numer 228.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.P. i zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

1) negatywne załatwianie spraw, brak pouczeń o możliwości złożenia skarg, zażaleń i odwołań oraz kwestionowanie interesu prawnego skarżącego,

2) odmawianie stronie dostępu do akt i dowodów w toczącym postępowaniu,

3) naruszenie art. 73 i 74 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

4) naruszenie art. 31 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zignorowanie zastrzeżenia co do przebiegu granic między działką 262 i 259/11, a ponieważ geodeta nie doprowadził do ugody, organ zignorował zastrzeżenie, nie powiadomił o decyzji związanej z przyjęciem granic i uniemożliwił w ten sposób skorzystanie z art. 33 ust. 3 ustawy,

5) ignorowanie zapisów art. 111 k.p.a., poprzez poinformowanie, że po wydaniu decyzji "wszelkie pisma nie będące odwołaniem od przedmiotowej decyzji pozostaną bez odpowiedzi",

6) ignorowanie zapisów art. 35 i 36 k.p.a., dotyczące terminów załatwiania spraw i powiadamiania o opóźnieniach.

Do odwołania strona dołączyła 17 ponumerowanych załączników, w szczególności fotografie, kopie map "niemieckich", wypisy z rejestru gruntu, kopię projektu podziału działek, kopie map "katastralnych", kopię protokołu z przyjęcia przebiegu granic.

Rozpatrując odwołanie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2005r. nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U nr 38, poz. 454). Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy, do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. W myśl art. 20 ust 1 ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych,

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych,

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Jednocześnie, przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, określają zadania starosty związane z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji i tryb aktualizacji ewidencji. Zgodnie z § 44 rozporządzenia, do zadań starosty należy w szczególności między innymi utrzymanie operatu w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi oraz archiwizacja wycofanych danych ewidencyjnych. Stosownie do § 46 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Z urzędu zmiany w operacie ewidencyjnym, wprowadza się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.

Ponadto, zgodnie z § 36 tego rozporządzenia, w ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z § 47 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacji Operatu ewidencyjnego, dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów, określających zmiany danych ewidencyjnych. Stosownie do § 47 ust. 3, w przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W niniejszej sprawie - podkreślił dalej organ - stan prawny i faktyczny nieruchomości ustalono, na podstawie niżej wymienionych dokumentów:

1) Operat techniczny z pomiaru stanu posiadania wsi P. z 1959r., a w szczególności: a) obliczenia powierzchni konturów klasyfikacyjnych projekt wymiany gruntów wsi Mniszków opracowany na mapie w skali 1:2500; b) kopia pierworysu mapy ewidencyjnej w skali 1:2500;

2) Kopia rejestru gruntów założonego dla wsi P. w 1961r., którym dla jednostki rejestrowej nr 123 wpisano działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym 228/1 o powierzchni 0,23ha, zaś w rubryce właściciel wpisano: P.J. syn A. i J. oraz P.Z. córka T. i Z.;

3) Kopia mapy uzupełniającej nr 8 sporządzona w 1962r. w skali 1:1000, obejmująca obszar miedzy innymi działki ewidencyjnej numer 228/1;

4) Protokół graniczny sporządzony w 1962r. dla nieruchomości położonej w P. nr 25a, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 228/1, w którym wpisano, że "stara granica zgadza się z dokumentami katastralnymi" oraz szkic polowy nr 18 z pomiaru nieruchomości;

5) Opis nieruchomości sporządzony w 1962r. dla nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 228/1, gdy dokument ten stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr 6477.

6) Kopia planu poglądowego opracowanego w 1965r. w skali 1:5000;

7) Zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w J.G. z dnia 3 grudnia 1971r., o wpisach w księdze wieczystej KW 6477, założonej dla nieruchomości położonej w P. nr 25, oznaczonej jako działka gruntu nr 228/1 o powierzchni 2336 m, zabudowanej domem mieszkalnym. W dziale II księgi wieczystej wpisano: J.P. syn A. i J. oraz Z.P. córka T. i Z. na prawach wspólności ustawowej;

8) Opis nieruchomości sporządzony w 1982r. dla nieruchomości położonej w P. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 139/3, 225/1 i 262, gdy dokument ten stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości w dziale I księgi wieczystej nr 8862 i 8825;

9) Kopia mapy ewidencyjnej sporządzonej w 1988r. w skali 1:5000;

10) Fragment mapy ewidencyjnej numerycznej w skali 1:5000 wg stanu na dzień 23 czerwca 2008r.;

11) Akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...]r. zawarty w Kancelarii Notarialnej we W. jako umowa o dział spadku. Na podstawie niniejszej umowy M.P. nabył własność nieruchomości zabudowanej, składającej się z działki nr 228/1 o powierzchni 2336 m położonej we wsi P. nr 25, gminy P.;

12) Dokumentacja z podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna numer 259/9 i 259/11 (po połączeniu działka numer 471) położonej we wsi P., sporządzona w październiku 2010r., a w szczególności protokół wraz ze szkicem granicznym z czynności przyjęcia przebiegu granic nieruchomości z działkami sąsiednimi, w którym zapisano, że "Pan P. akceptuje przebieg granicy dz. 259/11, nie akceptuje że w/w działka graniczy z działką 262".

W niniejszej sprawie w ocenie organu odwoławczego mamy do czynienia z dokumentami, z których wynika, że teren "kamiennych schodków i ścieżki" nie jest częścią składową działki ewidencyjnej numer 228/1 położonej w P.. Opis nieruchomości sporządzony w 1962r. dla przedmiotowej nieruchomości stanowił podstawę jej oznaczenia w dziale I księgi wieczystej nr 6477 i w takich granicach nieruchomość ta podlegała obrotowi prawnemu. Natomiast mapy "niemieckie", nie są dokumentami przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a zatem nie mogą być podstawą do ujawnienia przebiegu granic działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wyjaśnił:

Ad.1) Zarzut negatywnego załatwiania spraw, braku pouczeń o możliwości złożenia skarg, zażaleń i odwołań oraz kwestionowanie interesu prawnego skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że Starosta J. przeprowadził postępowanie z wniosku M.P. i M.O. i orzekł o odmowie wprowadzenia wnioskowanej zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze, żądanie wnioskodawców, a w szczególności "uregulowanie stanu prawnego działki, zgodnego zarówno z jej pierwotnym przeznaczeniem jak i z ugruntowanymi stosunkami miejscowymi", organ wskazał, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez wpis w operacie ewidencyjnym nie można regulować stanu prawnego. Ewidencja gruntów i budynków jako rejestr publiczny rejestruje jedynie stany faktyczne i prawne (art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy). Ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach. Postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2009r. II SA/Bk 692/2008). Decyzja organu I instancji posiada pouczenie o przysługującym prawie do odwołania, z którego skarżący skorzystał.

Ad.2) i 3) Zarzut odmawiania stronie dostępu do akt i dowodów w toczącym postępowaniu oraz naruszenia przez organ art. 73 i 74 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nie jest trafny, jako, że z akt sprawy wynika, iż strony: M.P. oraz M.O. brały czynny udział w postępowaniu i miały zapewniony wgląd do akt sprawy na każdym etapie postępowania.

Ad.4) Zarzut naruszenia art. 31 i 34 ustawy poprzez zignorowanie zastrzeżenia co do przebiegu granic między działką 262 i 259/11 i nie powiadomienie o decyzji związanej z przyjęciem granic i uniemożliwienie w ten sposób skorzystania z art. 33 ust. 3 ustawy, nie zasługuje na uwzględnienie, jako, że sprawy podziału nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) i akty wykonawcze do tej ustawy, natomiast przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie mają tu zastosowania.

Ad.5) Zarzut ignorowania zapisów art. 111 k.p.a., poprzez poinformowanie, że po wydaniu decyzji "wszelkie pisma nie będące odwołaniem od przedmiotowej decyzji pozostaną bez odpowiedzi", nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że Starosta J. po wydaniu zaskarżonej decyzji, udzielał wyjaśnień w piśmie z dnia 1 marca 2010r., będące odpowiedzią na pisma M.P. z dnia 22 i 28 lutego 2010r.

Ad. 6) Zarzut ignorowania zapisów art. 35 i 36 k.p.a., również w ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że Starosta J. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], zawiadomił strony postępowania o nowym terminie rozpatrzenia wniosku, tj. do dnia 31 grudnia 2009r. Jednocześnie, odrębnym pismem zawiadomił strony o przysługującym im prawie do zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów oraz możliwości składania uwag, w wyznaczonym terminie. Strony złożyły wnioski o przesunięcie terminu wnoszenia uwag - do dnia 20 stycznia 2010r. M.P. oraz do dnia 5 lutego 2010r. M.O.. Starosta J. wydał zaskarżoną decyzję w dniu [...]r. Mimo, iż organ I instancji nie zawiadomił stron o nowym terminie rozpatrzenia sprawy, to w tej sytuacji nie jest to takie uchybienie, które skutkowałoby uchyleniem decyzji organu I instancji.

Podsumowując organ odwoławczy podkreslił, że rejestr ewidencji gruntów stanowi odzwierciedlenie stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje nowego stanu prawnego, a potwierdza stan prawny istniejący, odnoszący się do danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. Nie można w drodze postępowania o zmiany danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, w tym nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wcześniej wpisów w ewidencji gruntów i budynków (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2005 r. II SA/Bk 821/2004). Mając na uwadze to, iż w zasobie geodezyjnym znajdują się dokumenty dotyczące przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości, zatem organ I instancji nie mógł samodzielnie ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego na podstawie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Jednocześnie biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowych nieruchomości, organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia dostępu do działki ewidencyjnej nr 228/1, winna być uregulowana w odrębnym postępowaniu i w trybie odrębnych przepisów, o których mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze na powyższą decyzję M.P. podniósł, że powodem zaskarżenia tejże decyzji jest naruszenie art. 7, 77 k.p.a. oraz art.80 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ II instancji w sposób błędny ocenił zgodność z prawem decyzji organu I instancji nie zauważając wielokrotnego naruszania prawa przez ten organ. Nie wyjaśnił w ten sposób stanu faktycznego i nie rozważył należycie materiału dowodowego często błędnie go interpretując.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, w jej części pierwszej - skarżący stwierdzając, że z uwagi na to, że w uzasadnieniu decyzji Inspektoratu z 27 sierpnia 2010 r. pominięto zupełnie historię kontaktów Strony ze Starostwem w okresie od 11 września 2008r. do 20 sierpnia 2009r., pomimo wskazania w odwołaniu dokumentu rozpoczynającego bieg sprawy, przedstawił szczegółowo w układzie chronologicznym historię zdarzeń związanych z postępowaniem w przedmiotowej sprawie.

W drugiej części skargi zatytułowanej "Naruszenie prawa przez organ I instancji" skarżący zarzucił, że:

1. Starostwo w sposób nieprawidłowy zinterpretowało wnioski stron o wszczęcie postępowania jako wnioski o rozgraniczenie, a nie jako wnioski aby organ podjął działania z urzędu zmierzające do wyjaśnienia i skorygowania błędów w operacie kartograficznym ewidencji gruntów. Zdaniem skarżącego, jeżeli organ analizując wnioski stron do Starostwa [11.09.2008], [16.02.2009] uznał, że istotą treści tych wniosków jest żądanie przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości, powinien z urzędu przekazać wnioski do Gminy, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. Jeżeli jednak organ tego nie zrobił, powinien wszcząć postępowanie w sprawie wyjaśnienia i ewentualnego skorygowania rozbieżności operatu ewidencji gruntów i budynków, do których to działań jest organem właściwym.

2. Starostwo nie przeprowadziło wnikliwej i wyczerpującej analizy dowodów w sprawie.

Organ I instancji nie dysponując niezbędnymi dowodami na poparcie swojego stanowiska i nie przeprowadzając wystarczająco wnikliwego postępowania dowodowego w celu ich uzyskania, w istocie nie rozpoznał sprawy, naruszając tym zasadę prawdy obiektywnej. W całym postępowaniu nie przedstawiono ani jednego dowodu na to, że usunięcie Ścieżki z map i włączenie jej do działki 262 nastąpiło około 1959r. w czasie ustalania stanu posiadania nowoutworzonych działek, prac klasyfikacyjnych i zakładania ewidencji gruntów. Wszystkie przedstawione dowody potwierdzają jedynie fakty, że w okresie przedwojennym Ścieżka była integralną częścią działki, z której wydzielono po wojnie działkę 228/1 i 228/2 oraz fakt, że działka 228/1 nigdy nie obejmowała swoimi granicami terenu Ścieżki. Zgromadzone przez starostwo dowody wskazują również, że od połowy lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku "Ścieżka" przestała występować na mapach jako wydzielony fragment terenu. Strony nigdy nie kwestionowały tych faktów. Przedstawione przez Starostwo dowody nie są więc dowodami dotyczącymi przedmiotu sprawy i nie uzasadniają stanowiska organu. Starostwo nie wypełniło więc art. 77 § 1 Kpa.

Skarżący podniósł, ze trudno zrozumieć, dlaczego organ nie przedstawił takich dowodów jak protokół graniczny i szkic polowy dla działki 262 z okresu zakładania ewidencji gruntów w latach 1959-1962. Analogiczne dokumenty dla działki 228/1 znajdują się w aktach postępowania, choć nie dotyczą przebiegu granic Ścieżki, a więc przedmiotu postępowania. Organ nie podjął też próby dotarcia do świadków, którzy mogliby wnieść sporo do sprawy. Geodeci, którzy sporządzali w latach 80-tych mapy z wyraźnie wyodrębnionymi granicami Ścieżki są dostępni i nadal aktywni zawodowo. Dotyczy to na przykład szkicu wyniesienia projektu podziału działek 231 i 259/2 w skali 1:2500 z dnia 18.04.1983, nr księgi robót 140/83 oraz opisu i mapy w skali 1:2500 z dnia 31.05.1982 z akt księgi wieczystej działki 262.

Jedyne mapy jakie przedstawił organ I instancji na potwierdzenie, że Ścieżka została wchłonięta do działki 262 w okresie zakładania ewidencji gruntu na początku lat 60- tych (30.09.2008) oparte są – zdaniem skarżącego - na poświadczeniu nieprawdy (27.04.2009). Niezależnie od tego faktu obie mapy zrobione są w skali 1:5000, co przy szerokości ścieżki 1 m oznacza, że na mapie jej szerokość powinna wynieść 0,2 mm, co jest grubością kreski. Poświadczenie nieprawdy i skala map wyklucza – w ocenie skarżącego - traktowanie tych dokumentów jako dowodów w sprawie. Wydanie więc przez organ I instancji decyzji bez przedstawienia choćby jednego dowodu na uzasadnienie swojego stanowiska jest bez wątpienia naruszeniem art. 80 k.p.a. 3.Starostwo w czasie całego postępowania ani razu nie ustosunkowało się do dowodów przedstawionych przez Stronę. Organ zupełnie zignorował dowody przedstawione przez stronę, a w szczególności mapę z akt księgi wieczystej działki 262 z 1982 r. oraz opis i mapę z 1983 r., na których Ścieżka jest wyraźnie wyodrębniona i nie stanowi części działki 262. Naruszony został w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a.

4.Starostwo i Ośrodek Dokumentacji jako jednostka podległa Starostwu, utrudniały lub wręcz odmawiały dostępu do akt i dowodów w postępowaniu. Co więcej, odmowy nie następowały w drodze postanowień, co jest naruszeniem art. 74 § 2 k.p.a.

5. Wskazywanie przez organ I instancji rozgraniczenia jako jedynego sposobu usunięcia sprzeczności występujących w katastrze i księgach wieczystych jest zdaniem skarżącego - niezgodne z prawem.

Możliwość zastosowania innej procedury w celu wprowadzenia zmian lub poprawek w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów niż tylko rozgraniczenie, wynika w ocenie skarżącego z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Wprowadzając do postępowania administracyjnego konstrukcję uznania ustawodawca dał organowi możliwość wyboru wariantu procedury prawnej w najpełniejszym stopniu zaspokajającej interes strony. W każdej sytuacji jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (wyrok NSA z 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01; wyrok NSA z 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99). Wybór przez organ najwygodniejszego dla organu, a nie dla strony wariantu załatwienia sprawy, a jeszcze w większym sugerowanie stronie, że istnieje tylko jeden sposób załatwienia sprawy, należy zdaniem skarżącego - uznać za działanie niewłaściwe i niezgodne z art. 7 k.p.a.

6. Opieszałość organu I instancji podczas postępowania administracyjnego i brak powiadamiania stron o powodach opóźnień w załatwieniu sprawy. Organ wielokrotnie naruszał zasadę ogólną szybkości i prostoty postępowania administracyjnego / art. 12, 35 i 36 k.p.a./.

7. Naruszenie prawa w związku z okazaniem granic działki 259/11 w dniu 22.10.2009 r. i użyciem protokołu z tego okazania jako dowodu w sprawie. Skarżący jako właściciel działki 228/1, posiada interes prawny wynikający zarówno z prawa własności do działki 228/1 jak i z zapisów prawa dotyczących imisji pośredniej względem działki 228/1. Drugi z tych interesów prawnych potwierdził Sąd Rejonowy w J.G. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, uznając prawo strony do wglądu do akt księgi wieczystej działek 262 i 259/11 i udostępniając mapy działek z tych akt. Uzasadnienie imisji pośredniej zawarła strona we wniosku z 08.01.2009r. skierowanym do Sądu Rejonowego w J.G.. Dodatkowo interes prawny strony wynika z faktu, że organ I instancji uznał prace geodezyjne związane z podziałem działki 259/11 jako jeden z dowodów w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na żądanie strony. Bez wątpienia interes prawny strony dotyczy więc nie tylko odcinka granicy wspólnego dla działki 228/1 i 259/11, lecz również dotyczy granicy Ścieżki z działką 259/11. W tej sytuacji wpisanie przez skarżącego sprzeciwu co do istnienia wspólnej granicy działek 259/11 i 262 do protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic w dniu 22.10.2010 r. spowodowało, że nie można uznać oświadczenia osób uczestniczących w okazaniu przebiegu granic za "zgodne", do czego obliguje § 38 ust. 2 rozporządzenia. Tak sformułowany zapis prawa nie wprowadza ograniczenia, że wola uczestników okazania granic ma być implikowana interesem prawnym wynikającego wyłącznie z prawa własności. Jeżeli więc brak jest wymaganego prawem zgodnego oświadczenia woli pozostaje odwołać się do art. 30 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W żadnym jednak wypadku nie można zignorować braku zgodnej woli osób biorących udział w okazaniu granic.

Skarżący zwrócił też uwagę, że podczas opracowywania projektu podziału nieruchomości i w następstwie w czasie ustalania przebiegu granic związanych z podziałem nieruchomości prawo daje pierwszeństwo danym z ksiąg wieczystych wobec danych w katastrze nieruchomości. Wyraża to § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Mapa zawarta w akiach księgi wieczystej JG1J 0030622/3 dla działki 262 w Przesiece bezspornie wskazuje, że działki 259/11 i 262 nie posiadają wspólnego odcinka granicy, co jest zgodne ze stanowiskiem Strony i zastrzeżeniem wpisanym do protokołu z okazania granic. Przyjęcie granic działki 259/11 nastąpiło więc z naruszeniem prawa.

8. Odmowa reagowania organu na pisma Strony. Uniemożliwiło ono w szczególności ze skorzystania przez Stronę w określonym prawem terminie z zapisów art. 111 § 1 k.p.a.

W dalszej części skargi, zatytułowanej "Naruszenia prawa oraz błędna interpretacja dowodów przez organ II instancji" – skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji z [...]r. nie dostrzeżono naruszeń prawa przez organ I instancji opisanych w w/w punktach od 1 do 8. Nie odniesiono się również się do całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu decyzji pominięto ocenę przebiegu sprawy w organie I instancji w okresie od 11.09.2008 r. do 27.07.2009 r., w którym prowadzone było postępowanie wyjaśniające. Rozpatrując odwołanie Inspektorat w ocenie skarżącego odniósł się do 6 zarzutów postawionych przez Stronę. I tak zdaniem skarżącego:

Ad. 1) Inspektorat zupełnie opacznie zinterpretował pierwszy zarzut postawiony na stronie 7 odwołania i stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można się z tym twierdzeniem zgodzić, jako, że istota zarzutu nie dotyczyła wcale "negatywnego załatwiania spraw, braku pouczeń o możliwości złożenia skarg, zażaleń i odwołań oraz kwestionowania interesu prawnego skarżącego. Zarzut dotyczył niewszczynania postępowania administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie wszczęcia takiego postępowania. Starostwo nadając swoim odpowiedziom charakter wyjaśnień i pouczeń, a nie postanowień i decyzji, pozbawiło wnioskodawcę wszelkich praw jakie by nabył będąc stroną wszczętego postępowania. Szerzej skomentowano ten sposób postępowania w komentarzu do zdarzenia [24.02.2009], Zdaniem strony jest to bardzo niebezpieczna praktyka organu sprzeczna z podstawowymi zasadami ogólnymi: zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej i zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Inspektorat w ślad za Starostwem zupełnie niepotrzebnie przekonuje, że "ujawniony w ewidencji stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach" oraz że "postępowanie ewidencyjne służy ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter wyłącznie informacyjny". Strona nie tylko to rozumie, ale też nigdy tego nie kwestionowała. Całe postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy właśnie sytuacji gdy ewidencja zatraca charakter informacyjny i wprowadza dezinformację w wyniku omyłki, błędu lub niechlujstwa w prowadzeniu części kartograficznej operatu. Taka zmiana nie jest poparta żadnymi "odpowiednimi" dokumentami. Natomiast znalezienie błędu powinno zostać odnotowane i skorygowane w wyniku decyzji administracyjnej. O właśnie tego typu zachowanie wnosi skarżący od początku sprawy. Reasumując, skarżący stwierdził, że stanowisko Inspektoratu w sprawie zarzutu 1 uznać należy za bezprzedmiotowe.

Ad. 2) i 3) Inspektorat uznał zarzuty Strony dotyczące "odmawiania stronie dostępu do akt i dowodów w toczącym się postępowaniu oraz naruszenie przez organ art. 73 i 74 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie" za nietrafione. W przedstawionym harmonogramie zdarzeń znaleźć można zdaniem skarżącego - wystarczająco wiele przykładów na to, aby stanowisko Inspektoratu wobec sformułowanych zarzutów uznać za błędne. Twierdzenie, że "strony postępowania brały czynny udział w przedmiotowym postępowaniu i miały dostęp do akt na każdym etapie postępowania" jest wręcz zaskakujące wobec oczywistych faktów. Strona miała możliwość zapoznać się z aktami praktycznie tylko jeden raz (07.01.2010), Natomiast na pozostałych etapach postępowanie jej czynny udział w postępowaniu polegał głównie na równie konsekwentnym co bezskutecznym domaganiu się dostępu do dowodów w sprawie. Co więcej, to do czego Strona dotarła okrężna drogą obarczone było poświadczeniami nieprawdy (27.04.2009), (07.01.2010). Reasumując, uznać należy zdaniem skarżącego stanowisko inspektoratu w sprawie zarzutów 2 i 3 za sprzeczne z faktami i bezpodstawne, a same zarzuty za uzasadnione.

Ad 4) Zarzut dotyczący nieprawidłowości związanych z protokołem z okazania granic działki 259/11 w dniu 22.10.2009 r. uznać należy w ocenie skarżącego za zasadny, choć poparty niewłaściwymi aktami prawnymi.

Ad 5) Inspektorat opacznie zrozumiał zarzut 5 przedstawiony w odwołaniu strony. Zarzut ten nie polegał na twierdzeniu, że organ I instancji nie respektuje zapisów art. 111 k.p.a., lecz na tym, że odmawiając stronie z góry odpowiedzi na jakikolwiek wniosek, uniemożliwiłby miedzy innymi realizację w ustawowym terminie ewentualnego wniosku dotyczącego art. 111 k.p.a. Przepis o możliwości żądania uzupełnienia decyzji został tu użyty jako przykład, że są takie sprawy, w których na mocy ustawy organ nie może odmówić odpowiedzi stronie. Reasumując, skarżący stwierdził - podobnie jak wyżej, że zarzut 5 zawarty w odwołaniu zasługuje jak najbardziej na uwzględnienie.

Ad 6) Zarzut ignorowania zapisów art. 35 i 36 k.p.a. dotyczący terminów załatwiania spraw i powiadamiania o opóźnieniach, wbrew stanowisku Inspektoratu, również zasługuje na uwzględnienie. Inspektorat sam wskazał w swojej decyzji przypadek braku zawiadomienia stron o zmienionym terminie zakończenia postępowania. Uznał to jednak za uchybienie nieistotne. Natomiast zagadnienie opieszałości organu I instancji zostało omówione w punkcie 6 naruszeń prawa przez organ I instancji.

Analizując przesłanki decyzji organu II instancji, skarżący zwrócił uwagę na ocenę materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, Inspektorat zaakceptował stanowisko I instancji praktycznie przy braku jakichkolwiek dowodów popierających to stanowisko. Zagadnienie to omówione zostało w punkcie 2 naruszeń prawa przez organ I instancji. Trudno zrozumieć w ocenie skarżącego, dlaczego Inspektorat nie zauważył, że wszystkie dowody dotyczą spraw, które nie są przedmiotem wniosku strony i postępowania administracyjnego. Strona nie kwestionowała ani granic działki 228/1, której jest właścicielem, ani zgodności z prawem działań Starostwa na przestrzeni ostatniego ćwierćwiecza. Celem wniosku Strony było wykazanie, że błąd w ewidencji gruntów popełniono w latach 80-tych i wtedy nastąpiła nieuprawniona zmiana granicy działki 262 lub też że, w dokumentacji kartograficznej latach od 1959 do 1984 występowały sprzeczności zarówno wewnętrzne, jak i z dokumentami znajdującymi się w aktach ksiąg wieczystych. Pierwsza sytuacja wydaje się zdaniem skarżącego zdecydowanie bardziej prawdopodobna.

Analizując dowody wymienione w decyzji organu II instancji, na podstawie których "ustalono stan faktyczny i prawny nieruchomości" skarżący zauważył:

1. Dowody o numerach 2, 3, 4, 5, 7, 11 dotyczą działki 228/1 i potwierdzają granice działki i jej stan prawny, do którego strona nie ma i nie miała zastrzeżeń. Dowody te nie dotyczą przedmiotu postępowania.

2. Dowód o numerze 1 potwierdza istnienie Ścieżki i jest zgodny ze stanowiskiem strony. Dowód nie wnosi niczego do kwestii błędu w ewidencji geodezyjnej popełnionego w latach 80-tych.

3. Dowód o numerze 8 z roku 1982, wypis z rejestru gruntów w skali 1:2500, sporządzony wg stanu z 1982 r., wskazuje na słuszność stanowiska strony i wskazuje, że Ścieżka nie stanowiła fragmentu działki 262.

4. Dowód o numerze 12 dotyczy obecnego okresu i jest jedynie potwierdzeniem złożonego przez Stronę zastrzeżenia co do przebiegu zachodniej granicy działki 262. Dokument ten potwierdza równocześnie istnienie kamieni granicznych wytyczających Ścieżkę.

5. Dowody 6 i 9 oparte są w ocenie skarżącego na poświadczeniu nieprawdy. Dowód 6, kopia planu poglądowego z 1965 r. w skali 1:5000 nie jest oryginalną mapą z 1965 r. lecz mapą zaktualizowaną po 1983 r. z wpisanymi numerami działek nowopowstałych, na przykład działki 259/4 która powstała w 1983r. Dowód nr 9, kopia mapy ewidencyjnej sporządzonej w 1988 r. w skali 1:5000 na podstawie planu poglądowego z 1965 r. zawiera dane z końca XX wieku, na przykład budynek, którego budowę rozpoczęto w 2000 r. na działce 259/3.

Zdaniem skarżącego, nawet jeżeli uznać, że pierwowzorem tych map były mapy z lat wcześniejszych, które sukcesywnie aktualizowano, to mapy te nie mogą służyć jako dowód co do stanu obiektywnego po założeniu ewidencji działek w P. w latach 60-tych. Skala obu tych map wyklucza zresztą wyciągania jakichkolwiek wiarygodnych wniosków. Ścieżka w takiej skali ma grubość 0,2 mm.

Reasumując skarżący stwierdził, że 6 dowodów nie dotyczy przedmiotu sprawy, 2 dowody potwierdzają stanowisko strony, 2 dowody nie są wiarygodne i 1 dowód odnosi się do czasów obecnych. Trudno zrozumieć – podnosi skarżacy, jak taki zestaw dowodów mógł być uznany przez organ II instancji jako potwierdzenie słuszności stanowiska organu I instancji.

W końcowej części skargi, zatytułowanej: "Stanowisko", skarżący podniósł, że żaden geodeta uczestniczący w latach 60-tych ubiegłego wieku w porządkowaniu katastru, analizując zasoby źródłowe oraz przebieg Ścieżki i znając bezsporną jej funkcję komunikacji do działki 228, nie wpadłby na pomysł przyłączenia Ścieżki do sąsiedniej działki 262, jako drogi donikąd. Fakt, że Ścieżkę wyłączono z granic działki 228 nie nadając jej osobnego numeru można uzasadnić wyłącznie zamiarem nadania jej charakteru publicznego poprzez przyłączenie jej do drogi gminnej 355. Było to tym bardziej naturalne, że Ścieżka, choć należała katastralnie do poniemieckiej działki, znajdowała się poza jej kamiennym ogrodzeniem. Przedstawiona interpretacja przyjęcia granic i potraktowania Ścieżki jako odnogi drogi gminnej 355 tłumaczy, dlaczego do lat dziewięćdziesiątych na mapach geodezyjnych Ścieżka była uwidaczniana nieoznaczona osobnym numerem działki. Strona wyraża przekonanie, że zniknięcie Ścieżki z map nastąpiło prawdopodobnie w okresie digitalizacji zasobów geodezyjnych. Należy przypuszczać – wywodzi dalej skarżacy, że w tym czasie nie zadano sobie należytego trudu, aby na podstawie map źródłowych i oględzin w terenie, ocenić celowość zmiany przebiegu granic i zignorowania trzech kamieni granicznych, a konsekwencje błędu i nazbyt pochopnego uproszczenia trwają do dziś.

W ocenie skarżącego optymalnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że Ścieżka była i jest odnogą drogi gminnej 355. Korekta aktualnych map operatu kartograficznego ewidencji gruntów wymagałaby jedynie decyzji administracyjnej właściwego organu. Rozwiązanie takie byłoby nie tylko zgodne z ustalonymi stosunkami miejscowymi, ale również z bezpośrednim i udokumentowanym w aktach sprawy życzeniem wszystkich zainteresowanych stron.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Niewątpliwe jest w sprawie, że zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego M.P. odwołania od decyzji Starosty J. z dnia [...]r., znak [...]. Badając pod kątem zasadności zastosowania przez organ odwoławczy tego przepisu Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś powoduje, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Zważyć należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości jedynie uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej.

Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, a która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania.

Zgodnie bowiem z art.127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, czyli podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 28 k.p.a. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona /art.127 § 1 k.p.a./. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny /art.28 k.p.a./, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa.

Istotne jest przy tym to, że w orzecznictwie powszechnie przyjęte zostało, iż interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej /zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1783/93, niepubl./.

Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny"

Niewątpliwe jest, że odwołanie wniesione przez osobę , która uważa, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego, wszczyna postępowanie odwoławcze, konsekwencją czego jest rozpoznanie przez organ drugiej instancji tegoż odwołania.

Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a. /por. B.Adamiak i J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2. wyd. C.H.BECK W-wa 1998, str. 648/.

Podobnie przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 /ONSA 1999, z.4, poz.119/, która brzmi następująco: " Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt.3 k.p.a.

Innymi słowy, brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję zaniechał w tym zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie przedstawiając w zasadzie żadnej argumentacji w tym względzie, wydał decyzję, naruszając nie tylko przepis art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a., lecz także niewątpliwie przepis art. 107 § 3 k.p.a..

Kluczowe jest w sprawie to, że podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz.2027 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.).

Istotny jest tu zatem przepis art.20 ust. 2 pkt.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zgodnie z którym w ewidencji wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Zamieszczony w Rozdziale 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi nadto, że w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6. poz. 32), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego.

Nośnikiem zaś informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów.

Zawarty w Rozdziale 3 powołanego rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi.

Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust 1, § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym.

W wyroku z dnia 15 kwietnia 2008r., I OSK 666/07 (Lex 505243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej danej osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dane ewidencyjne mające charakter informacyjno - technicznymi odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp. ). Organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.

Wobec powyższego, dla osób nie będących właścicielami lub innymi podmiotami wymienionymi w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uczestniczenie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez Starostę na wniosek W.P. i M.O., zawarty w piśmie z dnia 27 lipca 2009r. Konsekwencją tegoż było wydanie w dniu 15 lutego 2010r. w/w decyzji Starosty J., który powołując się na przepis art.22 ust.1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 47 pkt.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – odmówił wprowadzenia zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na:

"skorygowaniu błędu w ewidencji gruntów i budynków i przywrócenia pierwotnego przebiegu granic w rejonie działek nr 259/11, 355 i 262 w P. gmina P.".

Z lektury akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości położonej w P. gmina P., oznaczonej jako działka 259/11 był S.N.. Uczestniczka postępowania M.O. jest zaś właścicielem nieruchomości położonej w P. gmina P., oznaczonej jako działka 262, natomiast właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka 355 – droga gminna jest gmina P..

Skarżący W.P. jest natomiast właścicielem nieruchomości położonej w P. gmina P., oznaczonej jako działka 228/1, która graniczy /sąsiaduje/ od strony północno-wschodniej z w/w działką 259/11 /obecnie 471/1/ będącą własnością S.N., zaś od strony północno-zachodniej graniczy /sąsiaduje/ z w/w działką 262, będąca własnością M.O..

Istotne jest przy tym, że zakres żądania ujęty w w/w wspólnym piśmie skarżącego W.P. i M.O. z dnia 27 lipca 2009r. /k.40/ wskazywałby, iż owe żądanie nie obejmuje zmiany parametrów działki nr 228/1 będącej własnością skarżącego.

Okoliczność tę potwierdza skarżący w skardze wniesionej do tut. Sądu /str.19 i 20 skargi/, podnosząc, cyt. ".... Strona nie kwestionowała ani granic działki 228/1, której jest właścicielem /.../ Celem wniosku strony było wykazanie, że błąd w ewidencji gruntów popełniono w latach 80-tych i wtedy nastąpiła nieuprawniona zmiana granicy działki 262 ...".

W ocenie Sądu opierając się chociażby, tak na żądaniu zawartym w w/w piśmie z dnia 27 lipca 2009r., jak i skardze można by przyjąć, że skarżący w istocie kwestionuje granicę między działką 259/11 /obecnie 471/1/ - stanowiącą własność S.N., a działką 262 - stanowiącą własność M.O., stwierdzając w skardze /str.16 skargi/, cyt. ".... działki 259/11 i 262 nie posiadają wspólnego odcinka granicy....".

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego wraz z oceną w zakresie wyżej przedstawionym, w konsekwencji brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi naruszenie przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przedwczesne byłoby rozstrzyganie przez Sąd zagadnień merytorycznych, jako, że zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego, gdy zaś w sytuacji gdyby jednak organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę wykazał /przyjął/, iż skarżący spełnia przesłanki określone w cyt. wyżej art.28 k.p.a., to organ odwoławczy będzie rozpatrywał sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, mając na względzie tak podnoszone przez skarżącego zarzuty, jak i przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich uprawnień do władania nieruchomością. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, co wynika też z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zawarte zaś w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów (art. 20 - art. 26) dotyczą naniesienia do ewidencji gruntów bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2007r., I OSK 1716/06).

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zasługujący na pełną aprobatę pogląd, że zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe rozstrzygają jak wiadomo sądy powszechne. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek, poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej (por. art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. - por. cyt. § 36 i § 46 ust. 2 rozporządzenia). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 1999r. w sprawie II SA 566/1999 (LEX Nr 46217). Sąd w pełni podziela zaprezentowany pogląd. Również w zasługującym na pełną aprobatę wyroku z dnia 10 lutego 2003r. w sprawie II SA 1478/01 (LEX 156384) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 lit c w związku z art. 134 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 ustawy.

H.B.6.04.2011r.