Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1699/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 99 poz 1079
law: Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 347/08 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. oddala skargę kasacyjną w punkcie pierwszym, 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim dotyczącym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. Jednocześnie Sąd I instancji przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącego kwotę 240 złotych powiększoną o należy podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:

Wójt Gminy Nieporęt decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. wymierzył M.K. administracyjną karę pieniężną w wysokości 5997, 26 zł. za usunięcie bez zezwolenia jednego drzewa. Organ ustalił bowiem, że M.K. usunęła bez zezwolenia świerk pospolity o obwodzie pnia 45 cm (mierzonym na wysokości 130 cm).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. M.K. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a Sąd wyrokiem z dnia 5 września 2007 r. (IV SA/Wa1071/07) uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd orzekł, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), zamiast przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), która obowiązywała w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. w dniu 3 lutego 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

M.K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podniosła, że drzewo stanowiło zagrożenie dla linii energetycznej oraz dla mieszkańców posesji oraz że nie wiedziała o obowiązku uzyskania zezwolenia na jego wycięcie. Skarżąca dodała, że w miejsce wyciętego świerku posadziła już nowe krzewy.

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2008 r. dodatkowo zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Sformułowano wniosek, że nałożona kara pieniężna za usuniecie drzewa bez wymaganego zezwolenia powinna zostać umorzona, albowiem skarżąca zastąpiła usunięte drzewo innymi krzewami. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., ze względu na to, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu zastąpienia przez skarżącą usuniętego drzewa innymi krzewami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organy za podstawę wyliczeń kary przyjęły stawkę z nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usuwanie drzew lub krzewów (29,42 zł) i na tej podstawie wymierzyły M.K. karę w kwocie 5997,26 zł. Jednak uchybienia tego nie dostrzegł Sąd I instancji rozpoznając pierwszą skargę M.K. Stwierdzona przez Sąd nieprawidłowość w ustaleniu przez organy wysokości administracyjnej kary pieniężnej niewątpliwie ma wpływ na wynik sprawy w zakresie jej wysokości ustalonej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa, jednak Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Jednocześnie Sąd I instancji nie dostrzegł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji nie można wbrew wywodom pełnomocnika skarżącej, przyjąć, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z przepisu tego wynika, że już samo ustalenie okoliczności faktycznej sprawy w przedmiocie usunięcia drzewa bez zezwolenia potwierdzone oględzinami miejsca dokonania wycięcia drzewa, uprawniało (i obligowało) właściwy organ do wymierzenia kary przewidzianej we wspomnianym przepisie. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że podnoszone przez skarżącą argumenty (sugerujące istnienie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi) pozostają bez znaczenia dla sprawy. Tego rodzaju okoliczności mogły być ewentualnie brane pod uwagę np. w toku postępowania z wniosku o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew bądź w ramach postępowania o umorzenie lub rozłożenie nałożonej kary na raty.

W ocenie Sądu I instancji nie było podstaw do podejmowania w postępowaniu o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa ustaleń dotyczących przesłanek zastosowania przepisu art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, stanowiącego o jej umorzeniu. Administracyjna kara pieniężna została bowiem nałożona za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Natomiast przewidziana w art. 88 ust. 6 tej ustawy możliwość umorzenia wchodzi w grę tylko w przypadku zniszczenia terenu zieleni. Te stany faktyczne znacząco różnią się od siebie. Nie ma więc podstaw do traktowania, w świetle ustawy o ochronie przyrody, usunięcia drzewa jako zniszczenia terenu zieleni.

Niezależnie od tego Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie umorzenia kary administracyjnej jest postępowaniem odrębnym (następczym) w stosunku do postępowania o wymierzenie tej kary pieniężnej. Umorzeniu podlega wyłącznie kara pieniężna nałożona, czyli wynikająca z ostatecznej decyzji w tym przedmiocie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.K. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego ustanowionego z urzędu, który w całości zaskarżył powyższy wyrok. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł następujące zarzuty kasacyjne.

Po pierwsze, naruszenie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez "niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię" powyższego przepisu polegające na jego niezastosowaniu w drodze analogii do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i braku umorzenia w całości nałożonej kary pieniężnej.

Po drugie, podniósł także zarzut kasacyjny błędnej wykładni powyższego przepisu, który polegał na przyjęciu, że w postępowaniu w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie jest dopuszczalne umorzenie nałożonej kary na podstawie art. 88 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że literalna wykładnia przepisu art. 88 ustawy o ochronie przyrody prowadzi do efektu luki w prawie, ponieważ zawęża możliwość umorzenia administracyjnej kary pieniężnej tylko i wyłącznie do przypadków, w których doszło do zniszczenia terenów zieleni.

Zarzucono także naruszenie przez Sąd I instancji art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 ppkt a/ w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W ocenie skargi kasacyjnej pełnomocnikowi strony skarżącej powinny zostać przyznane koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 1200 złotych.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej wystąpił także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, które nie zostały pokryte w żadnej części, w kwocie 900 zł powiększonej o podatek od towarów i usług.

Jednocześnie pełnomocnik strony skarżącej wniósł – na podstawie art. 176, art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 193 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi skarżącej M.K., a następnie wniósł "o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r." (w istocie jest to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, należy stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z następujących przesłanek:

Po pierwsze, należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Jednocześnie, błędnie powołano w skardze kasacyjnej w tym zakresie jako podstawę prawną art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który dotyczy naruszenia przepisów postępowania zamiast art. 174 pkt 1 tejże ustawy.

Ponadto w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oba zarzuty kasacyjne są także całkowicie chybione. Należy bowiem podkreślić, że dyspozycja art. 88 ust. 6 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jednoznacznie stanowi, że nałożoną administracyjną karę pieniężną za zniszczenie terenów zieleni umarza się w całości, jeżeli posiadacz nieruchomości odtworzył w najbliższym sezonie wegetacyjnym zniszczony teren zieleni. Oznacza to, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, nie ma powyższy przepis zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ jej przedmiotem jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie przez skarżącą bez wymaganego zezwolenia jednego drzewa, tj. świerku pospolitego, z terenu jej działki o nr ew. [...] w B., a nie zniszczenie terenów zieleni. W tym przypadku ustawodawca nie zezwala także na żadną analogię biorąc pod uwagę hipotezę, dyspozycję jak i sankcję administracyjną danego unormowania, które stanowi art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto w tym zakresie właściwy organ, tj. wójt (burmistrz czy też prezydent miasta) nie jest również władny orzekać w ramach uznania administracyjnego. Dlatego też nie jest oczywiście także zasadny zarzut błędnej wykładni art. 88 ust. 6 tejże ustawy w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, gdyż przepis art. 88 ust. 6 nie ma zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że świadomie ustawodawca odróżnia stany faktyczne objęte usuwaniem drzew bez zezwolenia od stanu faktycznego zniszczenia zieleni. Stąd brak jest również ustawowych przesłanek do umorzenia naliczonej administracyjnej kary pieniężnej, a ponadto umorzeniu może tylko podlegać już nałożona kara pieniężna. Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji dodatkowo stwierdził, że nie jest możliwe umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w postępowaniu, które obejmuje jej naliczenie i wymierzenie na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Po drugie, zasadny jest zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej dotyczący błędnego ustalenia przez Sąd I instancji kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynika to z tego, że w sprawach dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew stosuje się wpis stosunkowy, a nie wpis stały. Oznacza to, że Sąd I instancji naruszył w tym zakresie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 ppkt a/ oraz z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kwoty 240 złotych, powiększonej o podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Natomiast stawka minimalna w postępowaniu przed Sądem I instancji w świetle powyższych przepisów w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna w kwocie powyżej 5000 do 10.000 zł wynosi 1200 zł, tak jak w tej sprawie, w której wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi należność pieniężną w kwocie 5998 zł.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. i oddalił skargę kasacyjną w zakresie pkt 1 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 347/08, zaś na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił pkt 2 powyższego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej – adwokatowi – wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżących powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.