Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2187/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17 w sprawie ze skargi [...]sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną w


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1046/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (dalej inwestor, spółka albo skarżąca) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] września 2017 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej PINB) ustalił dla spółki opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł, związaną z samowolnym wykonaniem robót budowlanych polegających na rozbudowie parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], ark 13, obręb [...]) przez zabudowę podcieni wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części budynku, o powierzchni użytkowej 177,01m2 i kubaturze 547 m3. W podstawie prawnej organ powołał przepisy art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust, 1, art. 59 g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.). Organ określił, że zobowiązany inwestor ma obowiązek wnieść ww. opłatę legalizacyjną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

W uzasadnieniu PINB wyjaśnił, że 31 sierpnia 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...]. Z protokołu kontroli wynika, że na nieruchomości znajduje się budynek dwukondygnacyjny w którym wykonana została zabudowa podcieni przez postawienie dwóch ścian oraz wmontowanie stolarki okiennej i drzwiowej w otworach pomiędzy słupami, wykonano dodatkowe ściany działowe, które spowodowały powstanie nowych pomieszczeń, w części parteru znajduje się kasyno. Roboty wykonano w 2012 roku, a ich inwestorem była spółka.

W toku postępowania ustalono, że decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]lipca 2012 r., nr sprawy [...], zgłoszony został sprzeciw od zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie lokali usługowych nr [...] usytuowanych w przyziemiu budynku przy ul. [...]w [...]. Decyzją Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na wniosek spółki ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe przy ul. [...]w [...] określającą linię zabudowy bez zmian w odległości 15 m od frontowej granicy terenu z ul. [...], dopuszczającą zmianę sposobu użytkowania części parteru budynku o łącznej powierzchni użytkowej ok. 1700 m2 na lokale użytkowe (o funkcji: mała gastronomia, bar, kasyno, usługi finansowe, handel, sale konferencyjne), określającą pełne potrzeby parkingowe w odniesieniu do nowych funkcji. Postanowieniem Prezydenta z [...] września 2012 r., nr [...] odmówiono sprostowania decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w zakresie usunięcia sformułowania "rozbudowa".

W dniu 4 sierpnia 2015 r. ze sprawy o nr [...], dotyczącej przebudowy parteru ze zmianą sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul [...]w [...], wydzielono nową sprawę o sygn. [...], dotyczącą rozbudowy ww. budynku – zabudowy podcieni. Po analizie zebranego materiału i wyników z przeprowadzonych kontroli PINB stwierdził, że zabudowa podcieni oraz przebudowa parteru budynku zostały wykonane na podstawie projektu z czerwca 2012 r., załączonego do zgłoszenia z 25 czerwca 2012 r. zamiaru wykonania robót budowlanych.

Zawiadomieniem z 13 czerwca 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania. PINB stwierdził, że zabudowa podcieni stanowi rozbudowę budynku na podstawie art. 3 pkt 6 pr.bud., spowodowała bowiem zmianę charakterystycznych parametrów budynku, tj. jego kubatury, poprzez zwiększenie kubatury budynku zamkniętej i przykrytej o kubaturę części budynku dotychczas nie zamkniętej do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przykrytej. W związku z tym kubatura części budynku dotychczas nie zamknięta do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przykryta, stała się kubaturą budynku zamkniętą i przykrytą. Zostały zabudowane dotychczas nieprzesłonięte i ogólnodostępne przestrzenie, powiększając budynek oraz lokale użytkowe o dodatkowe powierzchnie użytkowe stanowiące części pomieszczeń (lokali użytkowych), zmniejszając tym samym ogólnodostępną powierzchnię ruchu.

W ramach tej procedury PINB postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., nr [...]wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych stanowiących rozbudowę parteru budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...], zobowiązując do przedłożenia określonych w tym postanowieniu dokumentów. Organ wyjaśnił, że przedłożenie dokumentów, wskazanych w postanowieniu z dnia [...]czerwca 2016 r., traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona. Stwierdzono, że przedłożony projekt spełnia wymagania określone w art. 49 pr.bud. i ma wymagane uzgodnienia.

Spółka wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB i wskazała, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i nast. pr.bud., zasadne natomiast byłoby przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 pr.bud.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia WINB wyjaśnił, że kwestią kluczową dla oceny prawidłowości wydanego przez PINB rozstrzygnięcia jest prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót. Organ zauważył, że w tej sprawie został już wydany wyrok sądu administracyjnego dotyczący kwalifikacji wykonanych robót w związku ze staraniami inwestora o uzyskanie warunków zabudowy dla wykonanych robót. W wydanym przez WSA w Poznaniu wyroku z 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13 Sąd wskazał, że "zasadniczy spór ogniskuje się natomiast wokół kwestii czy wyszczególnione przez Spółkę we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne roboty budowlane polegające na zabudowie podcieni stanowi rozbudowę (jak twierdzą organy) czy "tylko" przebudowę (jak chce Skarżąca)". Sąd wskazał w wyroku, że zabudowa podcieni budynku, w wyniku której powstają nowe pomieszczenia użytkowe, stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. WINB powołując się na art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) przyjął, że skoro w wyroku z dnia 25 września 2013 r. WSA - badając prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla robót będących jednocześnie przedmiotem niniejszej sprawy - wskazał, że stanowią one rozbudowę, to także organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami i kwalifikacją wykonanych robót dokonaną przez sąd. Ponieważ wykonanie rozbudowy budynku mieszkalno-handlowo-usługowego nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a roboty budowlane będące przedmiotem niniejszej sprawy zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, to organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 pr.bud.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. PINB nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia. Inwestor przedłożył w PINB projekt budowlany rozbudowy parteru budynku przez zabudowę podcieni wraz ze zmianą sposobu użytkowania tej części budynku. W projekcie wskazano, że obiekt należy do kategorii XVII. Po otrzymaniu wymaganych dokumentów oraz po zbadaniu projektu budowlanego PINB prawidłowo wydał postanowienie o opłacie legalizacyjnej. WINB ocenił, że projekt budowlany jest kompletny i wykonany prawidłowo przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia oraz jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W związku z powyższym PINB prawidłowo, zgodnie z art. 59f pr.bud. w związku z art. 49 ust. 2 tej ustawy, ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000 zł.

W skardze wniesionej do WSA spółka zarzuciła organom naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że organ wydający postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i nast. pr.bud. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku wydanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 ust. 1 pr.bud., przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 pr.bud., w konsekwencji czego organ nałożył na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej związanej z "samowolnym wykonaniem robót budowlanych", podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 pr.bud.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie tej skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z 12 lutego 2018 r. skarżąca Spółka w uzupełnieniu argumentacji przedstawionej w skardze przedłożyła opinię prawną - ekspertyzę, dot. kwalifikacji prawnej robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżącą i wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu na okoliczność tego, że rozbudowa podcieni budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...] stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy pr.bud.

Na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. pełnomocnik spółki podtrzymał skargę i zawarte w niej stanowisko, rozwinięte w piśmie z dnia 12 lutego 2018 r.

Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi i podzielił stanowisko organów, że w sprawie mamy do czynienia z rozbudową.

WSA uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez spółkę robót budowlanych uznając, że stanowiły one rozbudowę budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...].

Zdaniem WSA, roboty budowlane, w wyniku których doszło do zabudowy podcieni w parterze budynku, co z kolei spowodowało powstanie nowych i zamkniętych powierzchni użytkowych budynku, stanowiły jego rozbudowę. Zdaniem WSA, pod tym pojęciem należy rozumieć zmianę bryły budynku i jego granic przestrzennych, również jego powiększenie o nowe pomieszczenia, które stanowią część obiektu budowlanego, a które powstały w wyniku zabudowy powierzchni dotąd odkrytych i "zamknięcia" w ten sposób bryły budynku. Zmianę powierzchni zabudowy czy też kubatury budynku należy przy tym odnosić do całkowitych parametrów obiektu budowlanego. Jak wynika z zestawienia parametrów budynku zawartych w Projekcie budowlanym rozbudowy parteru budynku poprzez zabudowę podcieni wraz ze zmianą użytkowania tej części budynku (opatrzonym datą wrzesień 2016 r.), w wyniku wykonanych robót budowlanych znacząco wzrosła kubatura parteru budynku – z 5.078 m3 do 5.625 m3. Z tych względów robót budowlanych dokonanych przez spółkę nie można było uznać za przebudowę.

Odnosząc się do zarzutu niedokonania przez organy nadzoru budowlanego własnej kwalifikacji robót budowlanych WSA wskazał, że argument w postaci mocy wiążącej wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 640/13 pojawił się dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, bowiem PINB dokonał we własnym zakresie oceny charakteru robót budowlanych polegających na zabudowie podcieni w budynku przy ul. [...]w [...] i ich kwalifikacji. Powyższe wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, w którym stwierdzono, że zabudowa podcieni stanowi rozbudowę budynku na podstawie art. 3 pkt 6 pr.bud., spowodowała bowiem zmianę charakterystycznych parametrów budynku, tj. jego kubatury, przez zwiększenie zamkniętej i przykrytej kubatury budynku o kubaturę części budynku dotychczas nie zamkniętej do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przykrytej. W związku z tym kubatura części budynku dotychczas nie zamknięta do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przykryta, stała się kubaturą budynku zamkniętą i przykrytą. Zostały zabudowane dotychczas nieprzesłonięte i ogólnodostępne przestrzenie, powiększając budynek oraz lokale użytkowe o dodatkowe powierzchnie użytkowe stanowiące części pomieszczeń (lokali użytkowych), zmniejszając tym samym ogólnodostępną powierzchnię ruchu. PINB jedynie podniósł, że podobnie przyjął również WSA w prawomocnym wyroku z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi spółki na decyzję SKO z [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Postanowienie organu I instancji zaskarżonym postanowieniem WWINB zostało utrzymane w mocy, zatem przyjąć należy, że także w zakresie dokonanej przez PINB kwalifikacji robót.

Organy nadzoru budowlanego związane były treścią decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2012 r., [...], którą na wniosek skarżącej ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego na lokale użytkowe przy ul. [...]w [...]. Z akt sprawy wynika, że ta decyzja wydana została już po zgłoszeniu przez ten sam organ sprzeciwu od dokonanego przez spółkę zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych obejmujących m.in. zabudowę podcieni (sprzeciw z [...] lipca 2012 r.). Wcześniej, bo już 11 czerwca 2012 r., PINB poinformowany został o robotach w budynku przy ul. [...]w [...] i 31 sierpnia 2012 r. przeprowadził kontrolę w sprawie ich legalności. Z protokołu kontroli wynika, że inwestycja została zrealizowana. Nie budziło wątpliwości Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 640/13, że warunki zabudowy ustalone zostały na potrzeby postępowania legalizacyjnego i stanowisko to Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił, mając na uwadze zestawienie dat kolejnych czynności inwestora oraz organów (architektoniczno-budowlanego oraz nadzoru budowlanego): zgłoszenie robót – 25 czerwca 2012 r., sprzeciw – [...] lipca 2012 r., wniosek o wydanie warunków zabudowy – 19 maja 2012 r., decyzja ustalająca warunki zabudowy – [...] sierpnia 2012 r. Należy również zaznaczyć, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już istniejącego może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy toczy się postępowanie legalizacyjne poprzedzające nakaz rozbiórki konkretnego obiektu. Co więcej, w wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem PINB nr [...], [...]Spółka przedłożyła organowi decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2012 r., której treść – co do rodzaju inwestycji – jest zgodna z przyjętą przez PINB kwalifikacją robót w wymienionym postanowieniu nr [...]. W tej sytuacji przyjęte przez WWINB stanowisko o związaniu treścią wyroku wydanego w sprawie IV SA/Po 640/13 jest uprawnione.

Sąd podzielił stanowisko WWINB, że skoro w prawomocnym wyroku z 25 września 2013 r., IV SA/Po 640/13, WSA badając prawidłowość ustalenia warunków zabudowy dla robót będących jednocześnie przedmiotem niniejszej sprawy przyjął, że stanowią one rozbudowę, to także organy nadzoru budowlanego związane są ustaleniami i kwalifikacją wykonanych robót dokonaną przez sąd.

Zdaniem WSA, wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono prawidłowo, stosując odpowiednio art. 59g pr.bud., co Sąd zweryfikował choć skarżący w tej kwestii nie wskazuje na uchybienia. Prawidłowo określono adresata obowiązków, mając na uwadze przekształcenia, jakim spółka podlegała od 2012 roku.

W skardze kasacyjnej spółka zastępowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 15 lutego 2018 r. w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 pr.bud. przez uznanie, że zabudowa podcieni arkad w budynku zlokalizowanym, przy ul. [...]w [...] stanowiło "rozbudowę" budynku, a nie jego "przebudowę", gdyż zwiększeniu uległa kubatura budynku, co uzasadniało zdaniem Sądu zastosowanie do tych robót przepisów art. 48 pr.bud. (postępowanie legalizacyjne) zamiast art. 50 i 51 pr.bud. (postępowanie naprawcze);

2) art. 3 pkt 7a pr.bud. w zw. z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "rozporządzenie") przez pominięcie legalnej definicji kubatury budynku zawartej w cyt. rozporządzeniu i zastosowanie "potocznego" znaczenia tego słowa praz odniesienie się do Polskiej Normy nr PN-ISO- 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określenie i obliczanie wskaźników użytkowych i kubaturowych",

3) art. 3 pkt 7a ustawy pr.bud. - przez przyjęcie na potrzeby niniejszej sprawy sposobu obliczania kubatury netto budynku (w oparciu o powołaną powyżej Polską Normę), podczas gdy ustawa posługuje się pojęciem "kubatury" bez dodatkowych określeń, uzupełnień czy rozróżnień.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że organ administracji publicznej wydający postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i nast. pr.bud. związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku sądu administracyjnego wydanego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) art. 7a k.p.a. przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony pomimo ustawowego obowiązku rozstrzygania takich wątpliwości na korzyść strony w sytuacji, gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała stanowisko zajęte we wniesionym środku odwoławczym oraz wniosła ponadto o rozważenie uchylenie postanowienia z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec nie zidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony pozostawał do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. W rzeczywistości nie pozostawały one sporne dla obu stron postępowania. Źródłem sporu była natomiast prawna kwalifikacja wykonanych przez spółkę bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych, w tym przede wszystkim ocena czy spółka dokonała przebudowy czy też rozbudowy budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...]w [...] (dz. nr [...], ark. 13, obręb [...]). Sąd I instancji wskazał w tej materii na brzmienie art. 3 pkt 6 i 7a pr.bud. ustalając w ślad za organami obu instancji, że zabudowa podcieni spowodowała zmianę charakterystycznych parametrów budynku poprzez zwiększenie kubatury budynku zamkniętej i przekrytej o kubaturę części budynku dotychczas nie zamkniętej do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przekrytej. Z tego powodu kubatura części budynku dotychczas nie zamknięta do pełnej wysokości ze wszystkich stron, lecz przekryta, stała się kubaturą budynku zamkniętą i przekrytą. Doszło do zabudowy dotychczas nieprzesłoniętych i ogólnodostępnych przestrzeni, co spowodowało tym samym powiększenie budynku oraz lokali użytkowych o dodatkowe powierzchnie użytkowe stanowiące części pomieszczeń i do zmniejszenia tym samym ogólnodostępnej powierzchni ruchu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wskazana powyżej zabudowa podcieni budynku nie stanowi jego przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., tylko rozbudowę o której stanowi art. 3 pkt 6 pr.bud. Pod pojęciem przebudowy ustawodawca w art. 3 pkt 7a pr.bud. rozumie wykonywanie robót budowlanych w wyniku których dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego za wyjątkiem takich charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej sprawie sporną pozostawała kubatura budynku po przeprowadzonych bez uzyskania pozwolenia na budowę robotach budowlanych. Sąd I instancji zasadnie oparł się w tej materii na ogólnym rozumieniu tego słowa dostrzegając brzmienie § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej rozporządzenie) i uznając zarazem jego nieadekwatność dla treści wyrażenia użytego przez ustawodawcę w akcie wyższego rzędu. Sąd I instancji trafnie zauważył, że definicje określonych pojęć użyte w akcie podustawowym nie mogą służyć do odkodowania znaczenia pojęć ustawowych. Poza tym, w § 3 pkt 24 rozporządzenia prawodawca stanowi o "kubaturze brutto budynku", podczas gdy w art. 3 pkt 7a pr.bud. mowa jest o "kubaturze". Zabudowa powierzchni dotąd odkrytej i "domknięcie" w ten sposób bryły budynku doprowadziło do zwiększenia jego kubatury. W jego obrębie powstały w ten sposób nowe pomieszczenia. Granice obiektu budowlanego zostały poddane modyfikacji, dzięki czemu zwiększyła się powierzchnia zabudowy. W wyniku wykonanych robót budowlanych kubatura parteru budynku wzrosła z 5.078 m3 do 5.625 m3. Trudno w tym zakresie uznać, jakoby zabudowa podcieni, określona wyraźnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako "rozbudowa" mogła zostać zakwalifikowana jako przebudowa czy też montaż urządzeń. W zaistniałym stanie faktycznym bryła budynku została zmieniona, ponieważ dotychczas otwarte przestrzenie zabudowano. Substancja budowlana budynku ulegała istotnemu wzbogaceniu, a kubatura powiększeniu.

Z przedstawionych względów na aprobatę nie zasługiwały sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez WSA art. 48 ust. 1 w zw. z art. 6 i 7a pr.bud., a także art. 3 pkt 7a pr.bud. w zw. z § 3 pkt 24 rozporządzenia. WSA trafnie przyjął, że właściwym trybem do doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem będzie tryb legalizacji w oparciu o art. 48 i 49 pr.bud. zamiast trybu naprawczego określonego w art. 50 - 51 tej ustawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie zauważył, że wyrok WSA z dnia 25 września 2013 r., IV SA/Po 640/13, zapadł na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego. W jego uzasadnieniu WSA stwierdził wyraźnie, że zasadniczy spór dotyczył kwestii, czy przeprowadzone przez spółkę roboty budowlane polegające na zabudowie podcieni stanowiły "rozbudowę" czy też "przebudowę" budynku. Sąd ten zajął w tej materii wyraźne stanowisko i trudno przyjąć, jakoby nie miało ono zostać uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania stanowiącego prostą kontynuację przesądzenia przez WSA, że legalizacja robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku położonego w [...] przy ul. [...] jest prawnie dopuszczalna. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie na temat innych celów postępowań o uzyskanie warunków zabudowy oraz legalizacyjnego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne zostało wcześniej wszczęte, a postępowanie toczące się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy miało istotny wpływ na jego końcowy wynik, są zbyt ogólne. Trudno uznać w obrębie rozpoznawanej sprawy, że postępowania te odnosiły się do różnych obowiązków i uprawnień stron, skoro od samego początku finalnym ich celem było przesądzenie dopuszczalności legalizacji powstałej samowoli budowlanej. Pominięcie przez organy nadzoru budowlanego oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 640/13, byłoby wręcz niezrozumiałe, pod znakiem zapytania stawiając efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, a także sprawność działania organów nadzoru budowlanego.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a k.p.a., ponieważ wszelkie wątpliwości dotyczące znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa zostały wyjaśnione w drodze ich wykładni, która doprowadziła do jednoznacznego w swojej treści rezultatu. Przepis ten nie był przy tym stosowany ani na etapie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego przez WSA w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zatem sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.