Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 999/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 9
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi G na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłaty za zajmowanie pasa drogowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 ust. 2 , II. zasądza od Rady Powiatu [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 557,- zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zaskarżonej części.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Ś. w dniu 25 stycznia 2012 r. podjęła uchwałę nr [...], która w § 4 ust. 1 pkt 2 ustaliła roczną stawkę za zajęcie pasa drogowego przez urządzenie techniczne nie związane z potrzebami zarządzającego drogą znajdujące się w terenie zabudowanym. Uchwalona stawka była wyższą o ok. 33 % w stosunku do poprzednio obowiązującej stawki wprowadzonej uchwałą Nr [...] z dnia 23 lutego 2005 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2004 r. dotyczącej ustalania stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg powiatowych, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu Ś. Jednocześnie Rada Powiatu wprowadziła w §4 ust. 2 uchwały nr [...] bonifikatę w wysokości 50% opłaty podstawowej dla urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Podstawą prawną przedmiotowej uchwały był art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia[...] r., poz. [...]

Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. S.A. i zaskarżonej uchwale zarzuciła :

a) naruszenie art. 32 konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.);

b) art. 40 ust 9 pkt. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.);

c) art. 7 ust. 1 pkt 3) ustawy o samorządzie gminnym t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz

d) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 220, poz.1447 z 2010 r. z późn. zmianami),

polegające na wydaniu aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa. Spółka ponadto wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w Ś. w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 oraz o zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wprowadzenie bonifikaty nie znajduje podstaw w różnicach wynikających z charakteru urządzeń umieszczonych w pasie drogowym, ponieważ zarówno urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne jak i infrastruktura techniczna służąca do przesyłania paliwa gazowego stanowią zasadniczo rury zakopane pod powierzchnią ziemi i są podobnymi rodzajowo urządzeniami. Zdaniem Skarżącej narusza to konstytucyjną zasadę równego traktowania podmiotów przez władze publiczne oraz niedyskryminowania w życiu gospodarczym. Uchwała Rady Powiatu w Ś. wprowadzając (poprzez zastosowanie 50% bonifikaty) rażąco niską stawkę opłaty z tytułu zajmowania pasa drogowego przez urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne pozbawia Skarżącą prawa do równego traktowania podmiotów gospodarczych i narusza podstawowe zasady polskiego systemu prawnego wyrażone w art. 32 Konstytucji RP, to zdaniem strony posiada ona interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ przyznając konkretne uprawnienia powinien uczynić to w stosunku do wszystkich podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą wspólną, albo tez zrezygnować z ich stosowania w stosunku do wszystkich podmiotów w ramach jednej klasy. Wszelkie odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych powinny mieć charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią danego unormowania; mieć proporcjonalny charakter, a więc waga interesu jakiemu ma służyć różnicowanie adresatów normy prawnej musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; powinny pozostawać w związku z innymi zasadami czy normami konstytucyjnymi. Zdaniem Skarżącej te przesłanki w danej sprawie nie zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Ś. wnosząc o jej oddalenie podtrzymała stanowisko wyrażone w uchwale nr [...] wskazując, że zróżnicowanie wysokości stawek nastąpiło w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych i w związku z tym nie stanowi dyskryminacji i naruszenia prawa.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymując stanowisko zawarte w skardze wyjaśnił, że w skardze omyłkowo przywołano przepisu ustawy o samorządzie gminnym zamiast przepisów ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonego aktu, prowadzona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) pozwala na stwierdzenie, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem są zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1, § 4 ust. 1 pkt 2 oraz § 4 ust. 2 postanowienia uchwały nr [...] z dnia [...] r. Rady Powiatu w Ś. następującej treści:

"§ 4. 1. Ustala się następujące stawki opłat rocznych za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za zajęcie 1m² powierzchni pasa drogowego drogi zajętej przez rzut poziomy urządzeń:

1) poza obszarem zabudowanym 15,00 zł

2) w obszarze zabudowanym 40,00 zł

(...)

2. Stawkę za umieszczenie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych pomniejsza się o 50%."

W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) wymagane jest wykazanie nie tylko interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Należy podzielić utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, że naruszenie interesu prawnego, które stanowi o posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę w tym trybie musi być bezpośrednie i aktualne, a przede wszystkim związane z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego.

Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżąca spółka bowiem jest właścicielem instalacji ułożonych w pasie drogowym, a zatem zaskarżona uchwała stanowi prawną podstawę dla wymierzenia jej opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego. Niewątpliwie więc przepis uchwały podwyższający wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ na sferę jej obowiązków, ponieważ determinuje wydanie wobec niej decyzji o określonej treści, nakładającą obowiązek uiszczania opłat w nowej, podwyższonej wysokości.

Art. 32 Konstytucji RP określa podstawową w polskim systemie prawnym zasadę równości i stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej z kolei stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Skoro powoływane wyżej przepisy ustanawiają zasadę równości jako normę prawną, której podporządkowane być powinny wszelkie działania władzy publicznej – w szczególności prawodawcze, to uznać należy, że temu, czyje prawa lub obowiązki ustanowione są w przepisach prawa miejscowego z naruszeniem powyższej zasady przysługuje interes prawny uzasadniający poddanie sądowoadministracyjnej kontroli tego, czy takie naruszenie jest zgodne z prawem (por, Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2011r., I SA/GL 603/11 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowiącego, że "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wynika wprost, iż zajęcie to związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do treści art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stawka opłat może być, zgodnie z art. 40 ust. 9 ustawy zróżnicowana w zależności od:

1) kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaju elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaju zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Katalog kryteriów, określony w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, według których mogą być różnicowane stawki opłat za zajęcie pasa drogowego jest zamknięty.

Przepis ten wprowadza możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak w zależności od kryteriów w nim zawartych. Enumeratywne wyliczenie tych czynników oznacza, że rada, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w przepisie. Żaden z czynników wymienionych w ustawie nie obejmuje kategorii podmiotu zajmującego pas drogowy. Norma kompetencyjna z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych przyznaje radzie uprawnienie do ustalenia wysokości opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego w stosunku do dróg, których jest zarządcą. Ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu ściśle określoną kompetencję do stanowienia wysokości opłat. Zdaniem Sądu delegacja zawarta w art. 40 ust 8 i 9 ustawy o drogach publicznych sformułowana została w sposób jasny i nie sposób wyciągnąć z niej wniosku o możliwości stosowania ulg i zwolnienia określonych podmiotów.

Działanie polegające na wprowadzeniu innych niż określone w art. 40 ust. 9 przedmiotowej ustawy przesłanek różnicowania opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem przepisy różnicujące obowiązki różnych podmiotów, których podobne instalacje zlokalizowane są w pasie drogowym, w ten sposób, że obniża się o 50 % opłatę za zajęcie pasa drogowego podmiotom, do których należą urządzenia wodno-kanalizacyjne.

Zdaniem Sądu uchwała w zakresie zaskarżonym - ustalenie stawki opłaty - została wydana z naruszeniem ustawowego upoważnienia, co narusza art. 7 Konstytucji i art. 40 ust 9 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 103 poz. 1349 ze zm.).

W pkt III sentencji wyroku orzeczono zgodnie z art. 152 p.p.s.a.