Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1347/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Prądnik Biały w Krakowie na uchwałę Nr XXXI/326/17 Rady Gminy Oświęcim z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie: przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oświęcim na rok 2017" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków – Prądnik Biały w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Oświęcim Nr XXXI/326/17 z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oświęcim na rok 2017" w zakresie obejmującym treść: § 2 Programu stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy Oświęcim Nr XXX/326/17 z dnia 22 marca 2017 r. (zwanego dalej Programem) dotyczącego celów programu, § 3 Programu dotyczącego realizacji niniejszego programu, § 5 Programu dotyczącego opieką nad kotami wolno żyjącymi, § 6 Programu dotyczącego sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących oraz usypiania ślepych miotów, § 8 Programu dotyczącego poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, § 10 Programu dotyczącego działań edukacyjnych, § 11 Programu dotyczącego finansowania programu, domagając się przy tym stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, a to:

* art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) poprzez niewskazanie w § 5 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnych działań mających na celu realizację zadania w postaci opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz konkretnych podmiotów realizujących to zadanie;

* art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez niezawarcie, pomimo takiego obowiązku ustawowego, w § 6 Programu wskazania, że sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna;

* art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 8 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, trybu i zasad poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt przebywających w schronisku;

art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez niewskazanie w § 6 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, konkretnego podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów;

art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez wskazanie w § 3 pkt 6, gospodarstwa rolnego, z którym gmina nie miała na etapie podejmowania uchwały zawartej umowy;

* art. 11a ust. 5a u.o.z. poprzez niewskazanie w § 11 Programu, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych poprzez wskazanie kwot przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań;

* art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), art. 11 ust. 2 u.o.z. poprzez zawarcie w § 10 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami wykraczających poza upoważnienie ustawowe oraz wskazania w § 2 Programu jako jego celów zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców gminy oraz edukacji społeczeństwa w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych;

- § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 11a u.o.z. poprzez powtórzenie w § 2 Programu celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wyrażone w art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 u.o.z.

W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał na wstępie treść art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 u.o.z., a następnie wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała wydana na podstawie art. 11a u.o.z. stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W dalszej kolejności Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z., ale jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Podkreślono, że niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Zaznaczono również, że jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Ponadto podkreślono, że u.o.z. przewiduje krótki – roczny – termin obowiązywania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności, co dodatkowo przemawiało za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.

Ponadto Prokurator odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W tym zakresie wskazano, że Rada Gminy Oświęcim w § 5 Programu podała, iż opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmować będzie 1) monitorowanie największych skupisk kotów wolno żyjących na terenie Gminy Oświęcim; 2) podejmowanie działań mających na celu ograniczenie rozrodczości kotów wolno żyjących polegających na ich okresowej sterylizacji/kastracji lub w uzasadnionych przypadkach usypianiu ślepych miotów; 3) zakup karmy w celu dokarmiania kotów wolno żyjących poprzez jej okresowe wysypywanie w miejscach, o których mowa w ust. 1 przez wolontariuszy działających w zakresie ochrony zwierząt na terenie Gminy Oświęcim. W ocenie Prokuratora, regulacja ta cechowała się dużym stopniem ogólnikowości, a mianowicie nie określała ona w żaden sposób jaki konkretnie podmiot będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy, jak również nie podano konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Ponadto, zdaniem Prokuratora, za działanie mające na celu opiekę nad kotami wolno żyjącymi nie mogło być uznane monitorowanie ich największych skupisk oraz poddawanie ich okresowej sterylizacji/kastracji lub usypiane ślepych miotów. Podkreślono bowiem, że tak skonstruowana regulacja nie mogła prowadzić do prawidłowej realizacji zadań określonych programem, którego celem jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy dla należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Stąd też według Prokuratora, organ naruszył w tym zakresie art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Następnie wskazano, że kolejnym działaniem, które powinno zostać objęte uchwalonym przez Radę Gminy Programem była obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z.). Podano, że stosownie do treści § 6 Programu zabiegi sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących oraz usypiania ślepych miotów wykonywane będą na następujących zasadach: 1) Gmina Oświęcim pokrywa całkowity koszt sterylizacji/kastracji oraz usypiania ślepych miotów kotów wolno żyjących z terenu Gminy Oświęcim; 2) zabiegi sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów wykonywane będą przez lekarza weterynarii, któremu Gmina zleci usługę; 3) liczba poszczególnych zabiegów w ramach Programu limitowana będzie wielkością środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy; 4) po wykonaniu zabiegu sterylizacji lub kastracji koty wolno żyjące będą wypuszczane w miejscu ich wcześniejszego pochwycenia. W ocenie Prokuratora, regulacja ta nie zawierała wskazania, że sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest obligatoryjna. Ponadto podniesiono, że Program w tym zakresie został bezpodstawnie ograniczony jedynie do kastracji, sterylizacji kotów wolno żyjących, pomimo, że ustawodawca nie wskazał na takie ograniczenie. Tym samym, zdaniem Prokuratora, planowane działania Gminy w tym obszarze powinny być zgodne z udzielonym umocowaniem – dotyczyć sterylizacji i kastracji wszystkich zwierząt znajdujących się w schronisku, a nie kotów wolno żyjących. Zaznaczano, że istotnym brakiem było także niewskazanie konkretnego podmiotu zajmującego się kastracją albo sterylizacją zwierząt. Dodano bowiem, że samo wskazanie, iż zabiegi te będą wykonywane przez "lekarza weterynarii, któremu Gmina zleci usługę" należało uznać za niewystarczające dla wypełnienia delegacji ustawowej. Nadmieniono przy tym, że Rada Gminy Oświęcim nie wskazała również żadnych zasad przeprowadzania zabiegów sterylizacji i kastracji. Według Prokuratora, analogiczne naruszenie miało miejsce również w przypadku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.), która ograniczona została jedynie do miotów zwierząt bezdomnych czy kotów wolno żyjących. Stąd też w ocenie Prokuratora, planowane działania Gminy w tym obszarze powinny być zgodne z udzielonym umocowaniem - dotyczyć usypiania ślepych miotów wszystkich zwierząt, a nie jedynie kotów wolno żyjących. Dodano również, że w Programie brak było wskazania konkretnego podmiotu, który miałby przeprowadzać te zabiegi. Podkreślono przy tym, że radni powinni określić w programie konkretne schronisko dla zwierząt, z podaniem jego nazwy i adresu, a także skonkretyzować pozostałe podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez wskazanie lekarza weterynarii, gdyż ustalenie w Programie konkretnego podmiotu usypiającego ślepe mioty, będzie miało istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się sytuacji wymagającej skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. W ocenie Prokuratora, brzmienie art. 11a u.o.z. nie mogło nasuwać żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji ww. zadań, w tym oprócz wspomnianych wyżej zadań w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji albo kastracji, także w zakresie usypiania ślepych miotów. Dlatego też Prokurator uznał, że w tym zakresie został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 u.o.z. Jednocześnie Prokurator powołując się na treść art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, natomiast w § 8 Programu ustalono, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane będzie przez podmiot prowadzący schronisko w Chełmku, z którym gmina ma zawartą umowę. Zdaniem Prokuratora, ww. unormowanie należało uznać za zbyt ogólnikowe i lakoniczne, gdyż Rada Gminy nie wskazała żadnych działań mających na celu realizację wskazanego zadania. Podkreślono bowiem, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, które umożliwią jego właściwe realizowanie. Stąd też podniesiono, że w tym zakresie został naruszony art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z.

Następnie Prokurator wskazał, że stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Tymczasem nadmieniono, że Rada Gminy Oświęcim w § 3 pkt 7 Programu wskazała, że realizacja niniejszego programu polegać będzie na umieszczeniu zwierząt gospodarskich odebranych na podstawie decyzji, o której mowa w art. 7 u.o.z. lub w wyniku innych zdarzeń losowych w gospodarstwie rolnym położonym na terenie Gminy Oświęcim – Włosienica, ul. Bukowa 10, z właścicielem z którym Gmina zawrze stosowną umowę. Prokurator podniósł, że dla wypełnienia delegacji ustawowej w tym zakresie konieczne było wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, co niewątpliwie zrobiła Rada Gminy Oświęcim. Niemniej jednak zdaniem Prokuratora, nie do zaakceptowania była sytuacja, w której wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. uzależnione będzie od ewentualnego podpisania umowy z określonym w tym planie gospodarstwem rolnym. Podkreślono bowiem, że zawarcie konkretnych umów we wskazanych zakresach musi następować przed podjęciem uchwały, tak, aby w uchwale można było zawrzeć wskazanie konkretnych placówek i podmiotów. Zaznaczono przy tym, że wymóg zapewnienie opieki może być realnie spełniony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne, zapewniające miejsce dla zwierząt gospodarskich istnieje i jest wskazane w programie i tylko takiemu gospodarstwu można powierzyć realizację zadania wynikającego z ww. przepisu. Dlatego też według Prokuratora, wobec braku stosownej regulacji, doszło w tym zakresie do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

Ponadto Prokurator wskazał, że w myśl art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina. Podkreślono, że przepis ten określa obligatoryjny element treściowy aktu wykonawczego, który nie może zostać pominięty, determinując tym samym treść uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tymczasem podniesiono, że zaskarżony Program nie zawierał postanowień regulujących sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, jako że w § 11 Programu wskazano jedynie, że Gmina Oświęcim pokrywa całkowity koszt realizacji niniejszego Programu, a także podano wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację jego postanowień. Wymieniono również działania, na które będą wydatkowane środki. Niemniej jednak w zaskarżonej uchwale brak było natomiast wskazania konkretnych kwot środków finansowych powiązanych z określonym trybem postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Zaznaczono przy tym, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Tym samym podniesiono, że w przedmiotowej sprawie został w tym zakresie naruszony art. 11a ust. 5 u.o.z. Jednocześnie wskazano, że analiza przedmiotowej uchwały prowadzić musiała do wniosku, że zawierała one zapisy dotyczące edukacji mieszkańców Gminy Oświęcim, a mianowicie w § 10 Programu podano, że działania edukacyjne prowadzone w ramach Programu polegać będą na: 1) podniesieniu świadomości mieszkańców w zakresie kształtowania prawidłowych postaw i zachowań człowieka w stosunku do zwierząt oraz w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt m.in. przez ulotki, plakaty, rozpowszechnianie informacji w środkach masowego przekazu oraz na stronie internetowej gminy Oświęcim, organizowanie konkursów oraz udzielania wsparcia przy organizowaniu zajęć edukacyjnych; 2) propagowanie wśród mieszkańców przeprowadzania zabiegów kastracji i sterylizacji posiadanych zwierząt; 3) prowadzenie innych działań, które okażą się niezbędne w trakcie realizacji Programu, głównie w dziedzinie edukacji. W tym zakresie Prokurator powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ujęcie w Programie postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie ochrony zwierząt wykracza poza ustawowe upoważnienie, gdyż ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie (lub fakultatywnie) regulować, a wobec tego Rada Gminy nie była uprawniona do ujmowania w programie bez podstawy prawnej innych zagadnień. Dodatkowo podano, że w § 2 pkt 3 i 4 Programu wskazano, iż celem wprowadzenia programu było odpowiednio zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy oraz edukacja społeczeństwa w zasadzie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych. Zdaniem Prokuratora, wskazane powyżej zapisy stanowiły niedopuszczalne rozszerzenie celów programu wskazanych w delegacji ustawowej. Stąd też – w ocenie Prokuratora – należało uznać, że tak podjęta uchwała naruszała zasadę z art. 94 Konstytucji RP, zaś stan ten prowadził też do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz pozostawał w sprzeczności z dyspozycją art. 40 ust. 1 u.s.g. Nadmieniono przy tym, że Rada Gminy Oświęcim w § 3 Programu powtórzyła zadania programu wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z., co tym samym stanowiło naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podkreślono przy tym, że naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowiło przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co mogło wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Dlatego też mając na uwadze powyższe, Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała naruszała w tym zakresie także art. 11a u.o.z. poprzez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie.

Tym samym, w ocenie Prokuratora, zaskarżona uchwała nie wyczerpywała zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Gminy w art. 11a u.o.z., co skutkować musiło ułomnością takiej uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmowała tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Podkreślono bowiem, że Załącznik do zaskarżonej uchwały w znacznej części zawierał wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu, a przy tym zawierał regulacje, które wykraczały poza ustawowe upoważnienie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Oświęcimiu wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że za całkowicie chybiony i wynikający z braku zapoznania się z treścią załącznika nr 2 oraz treścią § 11 załącznika nr 1 należało uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. Podkreślono bowiem, że ww. przepis wymagał jedynie wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizacje zadań Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, zaś w zaskarżonej uchwale podano kwotową sumę 88.500,00 zł, co – w ocenie organu – wyczerpywało przesłankę wskazania wysokości środków finansowych. Ponadto zaznaczono, że w § 11 ust. 3 Programu określono w sposób wyraźny na jaki cel będą rozdysponowywane ww. środki. Jednocześnie zdaniem organu, za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2, 5, 6 i 7 u.o.z., gdyż przepis ten zawierał jedynie wyliczenie przykładowe, a to poprzez użycie słowa " w szczególności". Tym samym według organu, nie było zatem słuszne domaganie się zawarcia w Programie wszystkich wymienionych tam zapisów, gdyż w zależności od charakterystyki danej gminy, możliwe było dostosowanie ww. regulacji do warunków panujących na danym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z treści art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Z treścią tego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U.z 2016, poz.446 – dalej u.s.g.) , w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydawania takich aktów, a jedynie jest opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 40 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych.

Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r. poz. 865 z późn zm. , dalej: u.o.z.).

Wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest zatem akt prawa miejscowego - uchwała Rady Gminy Oświęcim Nr XXXI/326/17 z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Oświęcim na rok 2017". Takiego wiążącego charakteru nie mają natomiast wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna, co oznacza, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny podnoszonych w niej zarzutów (tak trafnie np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu albowiem prokurator ma legitymację do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (art. 8 §1 p.p.s.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 53 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza terminu do wniesienia przez prokuratora skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z art. 52 § 1 p.p.s.a. wynika również brak obowiązku po stronie prokuratora wyczerpania trybu przesądowego przed wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednakże na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310).

Ustawa o ochronie zwierząt reguluje postępowanie ze zwierzętami kręgowymi, w tym zwierzętami kręgowymi wykorzystywanymi w celach naukowych lub edukacyjnych w zakresie nieuregulowanym w ustawie z dnia 15 stycznia 2015 r. o ochronie zwierząt wykorzystywanych do celów naukowych lub edukacyjnych (art. 2 ust. 1 u.o.z.).

Jak wynika z art. 4 pkt 16 u.o.z., ilekroć ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W pozostałych punktach art. 4 u.o.z. zdefiniowano szereg innych pojęć używanych w przedmiotowej ustawie, w tym znaczenie terminów "zwierzęta domowe" i "zwierzęta gospodarskie". Ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach domowych" - rozumie się przez to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (pkt 17), natomiast "zwierzęta gospodarskie" – to takie zwierzęta w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (pkt 18). Artykuł art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z treścią art. 11a u.o.z.:

"1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. 9 Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu".

Z powołanych powyżej przepisów prawa materialnego u.o.z. jednoznacznie wynika, że uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana jest obowiązkowo i powinna zawierać wszystkie elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5, ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu.

Charakter normatywny uchwały rady gminy w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi był przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 20116 r., II OSK 3245/14 ( zam. zb. LEX nr 2199460 ), w którym wywodząc iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jednocześnie zwrócono uwagę na specyficzny i zróżnicowany charakter normatywny takiego aktu, zawierającego normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Jak podano " Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o uzasadnionych prawem oczekiwaniach, prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową a także podmiotów przebywających na terenie gminy. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy."

Interpretacja postanowień art. 11a u.o.z. powinna następować z uwzględnieniem wykładni gramatycznej oraz funkcjonalnej, systemowej i historycznej oraz dyrektyw dotyczących ich wyników. Z uwagi na znacznie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Jeżeli nawet terminologia używana przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1,3,4,6 i 8 u.o.z. nie jest tożsama z przewidzianą w pkt 8, to właśnie wykładnia celowościowa nakazuje wszystkie regulacje postrzegać jednakowo i kompleksowo, jak zbiór konkretnych wskazań skierowanych do mieszkańców i właściwych podmiotów na tyle sprecyzowanych, by ich wykonanie było możliwe. Z tych właśnie powodów w programie należy wskazywać nie tylko konkretne gospodarstwo rolne, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, ale również konkretne schroniska dla zwierząt, w którym gmina zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt, konkretny podmiot zajmującego się odławianiem bezdomnych zwierząt, konkretne schroniska dla zwierząt dokonującego obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt, konkretny podmiot, który będzie realizował zadanie związane z usypianiem ślepych miotów oraz konkretny podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program i jego realizacja niewątpliwie wymaga uprzedniego zawarcia stosownych umów.

Skarga jest uzasadniona z przyczyn wskazanych poniżej.

Sąd podziela stawisko skarżącego Prokuratora, że treść § 2 pkt 3-4 Programu stanowiącego załącznik do Uchwały Rady Gminy Oświęcim Nr XXX/326/17 z dnia 22 marca 2017 r. (zwanego dalej Programem) dotyczącego celów Programu narusza granice upoważnienia ustawowego stanowiąc tym samym - z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności działania organów władzy publicznej - istotne naruszenie prawa .

Zgodnie z treścią § 2 pkt 3-4 Programu: "Celem wprowadzenia niniejszego Programu, jest: 3) zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy; 4) edukacja społeczeństwa w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych. Z porównania treści przywołanych norm celowościowych Programu z treścią upoważnienia ustawowego do uchwalania przez radę gminy kontrolowanego Programu bezsprzecznie wynika, że zarówno "zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" jak i "edukacja społeczeństwa w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych" – nie mieszczą się w granicach omawianego upoważnienia ustawowego. Omawiane upoważnienie ustawowe znajduje się w treści art. 11a u.o.z. i stanowi, że " 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Wskazane upoważnienie odwołuje się do treści obowiązku, o którym jest mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., stanowiącym, że:

" 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin". W tym miejscu trzeba wskazać, że żaden z przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi w kontekście mogącym stanowić podstawę do wydania aktu prawa miejscowego o tym, że: "Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie" ma zarazem realizować cele "zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" oraz "edukację społeczeństwa w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych".

Kontrolowany Program ma być służebny, instrumentalny wobec realizacji zasadniczego ustawowego zadania publicznego, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - jako zarazem zadania własnego gminy. A zatem zadaniem prawodawcy lokalnego w kontekście kontrolowanego Programu jest "normatywne zastanowienie się" nad tym jakie "cząstkowe" instrumentalne, składowe przedsięwzięcia służą praktycznej, rzeczywistej, bezpośredniej, twórczej, kompleksowej, dynamicznej, efektywnej i skutecznej realizacji zadania zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. W centrum zainteresowania prawodawcy lokalnego znajdują się tutaj zagadnienia, problemy do uregulowania związane z realizacją, wykonaniem zadania publicznego polegającego na zapobieganiu bezdomności zwierząt i zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. "Zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom gminy" - może być jedynie w tym przypadku refleksem, konsekwencją powyższych działań wykonawczych organów i instytucji gminy, ale nie przedsięwzięciem które bezpośrednio służy realizacji zadania, o którym stanowi art. 11 ust. 1 u.o.z.

Z kolei, w odniesieniu do edukacji społeczeństwa w zakresie zasad humanitarnego traktowania zwierząt oraz obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych - Sąd zauważa, że ustawodawca dostrzega rangę tej problematyki i w tym celu bezpośrednio w ustawie wypowiedział się na temat upowszechniania wiedzy o ochronie zwierząt w treści art. 8 u.o.z. stanowiącego, że "2. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania uwzględni problematykę ochrony zwierząt w podstawie programowej kształcenia ogólnego. 3. Zarząd województwa przygotowuje i wykonuje program upowszechniania znajomości przepisów ustawy wśród rolników przez wojewódzkie ośrodki doradztwa rolniczego".

Prawotwórcze ingerowanie w sferę praw, wolności i zakresów obowiązków, nawet jeżeli ta ingerencja ma mieć charakter informacyjny, edukacyjny, dobrowolny wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego i przytoczone upoważnienie prawotwórcze nie może być tutaj pomocne, gdyż nie upoważnia wyraźnie i wprost rady gminy do prawnej regulacji tej sfery stosunków społecznych. Jednocześnie nieuprawnione sformułowanie przez prawodawcę lokalnego dwóch powyżej opisanych celów Programu automatycznie może potencjalnie w określony sposób konsumować pulę środków finansowych przekazanych na realizację Programu, co wbrew prawu obniży jego skuteczność i efektywność kierując środki finansowe gminy na działania nie przewidziane przez ustawę. Stanowisko to znajduje odpowiednie zastosowanie do treści § 10 kontrolowanego Programu dotyczącego działań edukacyjnych jako nie znajdującego oparcia w obowiązującym prawie.

Idąc dalej w trybie kontroli, Sąd I instancji stwierdza, że w załączniku do kontrolowanej uchwały Rada Gminy Oświęcim - w treści § 3 Programu powtórzyła zadania programu wskazane w art. 11a ust. 2 u.o.z. Co istotne , w treści omawianego przepisu nie ma odwołania do ustawy wskazującego skąd pochodzą powtórzone normatywne wypowiedzi prawodawcze. Taka okoliczność mogłaby ewentualnie istniejące w takim przypadku naruszenie prawa kwalifikować bez wskazania na "istotne". Zgodnie z § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283.j.t.) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W judykaturze wielokrotnie jest wyrażany pogląd, że uchwała rady gminy powinna respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a rada gminy, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego, nie może tworząc prawo miejscowe, wkraczać niejako ponownie - przez dokonywanie nieuprawnionych powtórzeń normatywnych - w materię już uregulowaną ustawą. Respektowanie uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego stopnia nie oznacza potrzeby wpisywania do aktów niższej rangi treści postanowień aktów prawnych stojących wyżej w systemie źródeł prawa. W orzecznictwie akcentuje się także, iż nie można uchwałą regulować jeszcze tego co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej samodzielnie ustawą. Taka uchwała będzie zawsze, jako istotnie "naruszająca" prawo, nieważna. Powielanie uchwałą materii ustawowej niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy i wprowadzenie chaosu do hierarchii źródeł prawa. Trzeba się liczyć w takiej sytuacji z sytuacją, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 454/15; a także wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 1992 roku, sygn. akt: II SA 99/92; publ. ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 roku, sygn. akt: SA/Wr 2761/95, niepubl., z dnia 14 października 1999 roku, sygn. akt: II SA/Wr 1179/98; z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt: l SA/Lu 882/02, niepubl.). Warto ponadto wskazać, że naruszenie tej zasady techniki prawowodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (kwalifikowanego twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08). Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że uchwała w tym ww. zakresie narusza rażąco treść art. 11a ustawy z dnia 21 marca 1997 roku o ochronie zwierząt przez przekroczenie przez Radę Gminy zakresu delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie. Uzasadniony jest także zarzut istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. przez wskazanie w § 3 pkt 7, gospodarstwa rolnego, z którym gmina nie miała na etapie podejmowania uchwały zawartej umowy.

Dołączone do odpowiedzi na skargę oświadczenie właściciela gospodarstwa rolnego dotyczące wyrażenia zgody na przyjęcie zwierząt gospodarskich z dnia 1 stycznia 2017 r. nie może skutecznie uzdrowić okoliczności, że kontrolowany przepis warunkuje zawartą w nim treść umową, której gmina jeszcze nie zawarła. Poddaje to w wątpliwość wykonalność omawianego przepisu co stanowi istotne naruszenie zasady państwa prawnego, w tym zasady zaufania do prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących treści § 5 Programu Sąd stwierdza, że podziela stanowisko zawarte w skardze podnoszące zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Stosownie do treści art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy Oświęcim w treści § 5 Programu wskazała, że opieka nad wolno żyjącymi kotami obejmować będzie 1) monitorowanie największych skupisk kotów wolno żyjących na terenie Gminy Oświęcim; 2) podejmowanie działań mających na celu ograniczenie rozrodczości kotów wolno żyjących polegających na ich okresowej sterylizacji/ kastracji lub w uzasadnionych przypadkach usypianiu ślepych miotów; 3) zakup karmy w celu dokarmiania kotów wolno żyjących poprzez jej okresowe wysypywanie w miejscach, o których mowa w ust. 1 przez wolontariuszy działających w zakresie ochrony zwierząt na terenie Gminy Oświęcim. Jak to już było podnoszone, wskazana regulacja § 5 Programu cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie określa w żaden sposób jaki konkretnie podmiot będzie odpowiedzialny za zakup karmy, na jakich zasadach będzie odbywało się wydawanie karmy. Nie podano w nim jak także konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, ani nie określono listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Ponadto za działanie mające na celu opiekę nad kotami wolno żyjącymi nie może być uznane jedynie monitorowanie ich największych skupisk, gdyż powstaje pytanie jak będzie wyglądała opieka nad kotami przebywającymi w mniejszych skupiskach. W tym zakresie istnieje zatem pominięcie prawodawcze. Monitorowanie stanowi przy tym pewne narzędzie instrumentalne wobec opieki na wolno żyjącymi kotami stąd program powinien zawierać treści, z których wynikają konkretne działania opiekuńcze gminy związane z określonymi wynikami monitorowania. Z kolei zdaniem Sądu: "podejmowanie działań mających na celu ograniczenie rozrodczości kotów wolno żyjących polegających na ich okresowej sterylizacji/ kastracji lub w uzasadnionych przypadkach usypianiu ślepych miotów" - nie stanowi bezpośredniej formy opieki wobec wolno żyjących kotów i nie przystaje do ustawowego pojęcia opieki nad wolno żyjącymi kotami. Opieka gminy, wbrew zasadzie zrównoważonego rozwoju, nie może dążyć wprost do pozbycia się populacji wolno żyjących kotów z terenu gminy.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących treści § 6 Programu, Sąd stwierdza, że przepis ten zawiera wewnętrzną sprzeczność w zakresie finasowania zabiegów sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów i nie wskazuje konkretnego weterynarza do wykonywania zabiegów sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów. Zgodnie z treścią § 6 Programu: " Zabiegi sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących oraz usypiania ślepych miotów wykonywane będą na następujących zasadach: 1) Gmina Oświęcim pokrywa całkowity koszt sterylizacji/kastracji oraz usypiania ślepych miotów kotów wolno żyjących z terenu Gminy Oświęcim; 2) zabiegi sterylizacji, kastracji i usypiania ślepych miotów wykonywane będą przez lekarza weterynarii, któremu Gmina zleci usługę 3) liczba poszczególnych zabiegów w ramach Programu limitowana będzie wielkością środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy; 4) po wykonaniu zabiegu sterylizacji lub kastracji koty wolno żyjące będą wypuszczane w miejscu ich wcześniejszego pochwycenia. Po pierwsze ustawa o ochronie zwierząt wypowiada się o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt i odrębnie o usypianiu ślepych miotów. W odniesieniu do usypiana ślepych miotów z postanowień ustawy wynika, że dotyczy ono miotów nie tylko kotów ale i innych zwierząt, o których stanowi ustawa, a z uwagi na aksjologię ustawy wynikającą chociażby z jej nazwy powinno być ono poprzedzone szybką w czasie weryfikacją/procedurą poszukiwania przez gminę właścicieli dla bezdomnych zwierząt lub miejsca w schronisku. Usypianie ślepych miotów nie powinno także doprowadzić do eliminacji zjawiska/populacji wolno żyjących kotów skoro taką kategorię zwierząt przewiduje ustawa. W tym zakresie program powinien wprowadzić określone kryteria nawiązujące do aksjologii ustawy o ochronie zwierząt i zapewnić działania w ramach opieki nad zwierzętami/kotami wolno żyjącymi. Z kolei ustawa nie wypowiada się wprost o obligatoryjnej kastracji lub sterylizacji wolno żyjących kotów. A zatem kontrolowany Program w sposób nieuprawniony przesuwa materialnoprawny punkt ciężkości, i nie wypowiada się o zasadach i trybie obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt tylko o zasadach zabiegu sterylizacji lub kastracji kotów wolno żyjących. O ile można przyjąć, że na określony czas przebywania w schronisku koty wolno żyjące mogą podlegać kastracji lub sterylizacji a potem mogą być wypuszczone na wolność, tak brak wypowiedzi o zasadach i trybie obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt - stanowi pominięcie prawodawcze stanowiące istotne naruszenie prawa. Jednocześnie skoro ustawa o ochronie zwierząt przewiduje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt to niczym nie jest uzasadniona wypowiedź rady gminy stanowiąca, że liczba poszczególnych zabiegów w ramach Programu limitowana będzie wielkością środków finansowych przeznaczonych na ten cel w budżecie gminy. Takie limitowanie stanowi istotne naruszenie prawa.

W odniesieniu do treści § 8 Programu dotyczącego poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w skardze, że przepis ten nie zawiera żadnego konkretnego wzorca określającego zasady i tryb poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt - w związku z czym istotnie narusza prawo - jako nie realizujący nakazu zawartego w upoważnieniu ustawowym. Z kolei treść § 11 Programu dotyczącego finansowania programu nie wypełnia zasadniczych wymogów upoważnienia ustawowego, gdyż pomija, co istotne, sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych'" oznacza, zdaniem Sądu, przedstawienie w programie jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli/kwoty środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów i programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie - w ramach przewidzianych środków - sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć - powiązane z konkretną kwotą, wyodrębnioną z ogólnej puli środków finansowych - wskazanie konkretnych form jej/ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, w tym ich poszczególnej wysokości, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala, zdaniem Sądu przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań. Wskazane omawiane istotne naruszenie prawa powoduje konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego treści § 11 Programu co skutkuje automatycznie brakiem integralności treści całego kontrolowanego aktu prawa miejscowego. Brak zgodnych z prawem wypowiedzi kontrolowanego Programu w przedmiocie sposób wydatkowania tych środków finansowych - łączącego określoną kwotę środków finansowych z konkretną formą wydatkowania - powoduje powinność stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały w całości. Z uwagi na powyższe ustalenia Sądu, przeciwna argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie została wzięta pod uwagę, gdyż nie przeciwstawiła się skutecznie w świetle prawa zaprezentowanej powyżej ocenie Sądu .

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.