Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 353/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał w dniu [...] grudnia 2020 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. [...] o odmowie udostępnienia M. P. żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ nadmienił, iż pismem z dnia [...] września 2020 r. M. P. zwrócił się do Wojewody [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym wysokości nagród/premii przyznanych w 2019 roku wszystkim zatrudnionym w [...] Urzędzie Wojewódzkim pracownikom wraz z podaniem ich imion i nazwisk, stanowisk służbowych, kwoty przyznanej gratyfikacji oraz uzasadnieniem jej przyznania.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w zakresie przedziału kwot nagród otrzymanych przez pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w 2019 r., tj:. "pracownicy zatrudnieni w [...] Urzędzie Wojewódzkim w 2019 r. otrzymali nagrody w wysokości od 50 zł do 4.300 zł.". W pozostałym zakresie organ I instancji, powiadomił wnioskodawcę, że cyt. "Informacja publiczna, o którą (...) wnioskuje jest informacją publiczną przetworzoną", której udzielenie związane jest z potrzebą wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Z uwagi na powyższe wnioskodawca został wezwany, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do wykazania, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma Wojewody [...], że udostępnienie pozostałych informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Strona w dniu [...] września 2020 r., w odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. wniosła "o udzielenie wnioskowanej informacji" oraz wskazała, iż "w zakresie wykazania, że uzyskanie informacji publicznej – dotyczy wniosku z dnia [...] września 2020 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w pierwszej kolejności informuję Pana Wojewodę, że zakres wniosku z całą pewnością posiada walor informacji publicznej o charakterze prostym, dlatego też nie zachodzi potrzeba wykazywania szczególnych przesłanek przemawiających za udostępnieniem wnioskowanej informacji".

Wojewoda [...] powołując się na art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym wysokości przyznanych nagród/premii w 2019 roku dla wszystkich pracowników zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim wraz z podaniem ich imion i nazwisk, stanowisk służbowych, kwoty przyznanej gratyfikacji oraz uzasadnienia jej przyznania. Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje i że ma obiektywną możliwość ich wykorzystania dla lepszej ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, nie kierował się interesem publicznymi nie podjął nawet próby jego wykazania. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, warunkująca udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej.

Wnioskodawca wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, iż informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 143/14). Organ podniósł, iż w wyroku z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "skoro prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ może jej udzielić jedynie po wykazaniu przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Brak wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, uzasadniać będzie odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, w formie decyzji". Minister stwierdził, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1068/15, orzekł, że "brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku". Wskazany powyżej pogląd podzielił również Minister.

Organ podkreślił, iż warunkiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie jest istnienie jedynie przesłanki istotności dla interesu publicznego, a jest nim istnienie szczególnej istotności. Choć pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ma wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu, a nie jedynie interes indywidualny. Szczególny interes publiczny będzie miała osoba wnioskująca o udzielenie informacji publicznej obiektywnie istotnej z punktu widzenia społeczeństwa, np. w celu potwierdzenia istnienia jednoznacznie negatywnych nieprawidłowości w działaniu strefy publicznej.

W niniejszej sprawie, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] udzielił odpowiedzi w zakresie przedziału kwotowego nagród/premii przyznanych w 2019 r. dla wszystkich zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim pracowników, tj. podał, że cyt. "pracownicy zatrudnieni w [...] Urzędzie Wojewódzkim w 2019 r. otrzymali nagrody w wysokości od 50 zł do 4.300 zł.", zaś w pozostałym żądanym zakresie stwierdził, że nie dysponuje gotową zbiorczą informacją oraz że żądanie wykracza poza wykonanie prostego skanowania dokumentów zawiadamiających o przyznaniu nagrody poszczególnym pracownikom.

Wojewoda [...] stwierdził, że przygotowanie wnioskowanej informacji wymaga od organu uprzedniego przygotowania analitycznego mającego na celu wyodrębnienie w pierwszej kolejności listy kilkuset osób - pracowników Urzędu, którzy ze względu na zajmowane stanowiska lub wykonywane faktycznie zadania mogą być zaliczeni do tych, którym przysługuje przymiot funkcjonariusza publicznego oraz tych, którzy wykonują cząstkowo zdekoncentrowane uprawnienia organu, to jest posiadają określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Jak wskazał Wojewoda, "łączy to się z zaangażowaniem określonych środków osobowych, czasochłonnością oraz wysiłkiem intelektualnym prowadzącym do uzyskania jakościowo nowej informacji wykreowanej z informacji jednostkowych".

Minister stwierdził, iż po dokonaniu analizy dokumentacji sprawy należy podzielić argumenty przedstawione przez Wojewodę [...]. Przeprowadzenie wskazanych przez Wojewodę [...] czynności analitycznych byłoby niezbędne z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Ministra realizacja przedmiotowego wniosku wymagałaby uwzględnienia, że ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy zasadniczo informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nie budzi zatem wątpliwości, że w celu udostępnienia informacji zażądanej przez wnioskodawcę organ I instancji, przy zaangażowaniu dodatkowych sił osobowych i środków finansowych, musiałby podjąć dodatkowe czynności analityczne, związane także z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej, w celu ustalenia kręgu "osób pełniących funkcje publiczne", co niewątpliwie czyni żądaną informację informacją przetworzoną. Minister stwierdził, iż stosownie do stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1854/14, że "osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej".

Czynności analityczne należałoby w szczególności przeprowadzić na zgromadzonej dokumentacji kadrowej i finansowej dotyczącej każdego pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego. Oznacza to, że w celu wyselekcjonowania zbioru pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego pełniących funkcje publiczne konieczne byłoby dokonanie przez organ I instancji szczegółowej analizy dokumentacji, z której wynika zakres wykonywanych czynności służbowych i zakres odpowiedzialności, w szczególności opisów stanowisk pracy, zakresów obowiązków, upoważnień i pełnomocnictw pracowników zatrudnionych w [...] Urzędzie Wojewódzkim w okresie wskazanym w złożonym wniosku. Powyższe czynności należałoby przeprowadzić w stosunku do około 1160 osób, które były zatrudnione w 2019 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Wyselekcjonowanie w pierwszej kolejności zbioru takich pracowników, którzy są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dopiero pozwoliłoby Wojewodzie [...] w następstwie na sporządzenie zestawień zawierających żądane we wniosku dane, w szczególności zawierających indywidulane, opisowe uzasadnienie przyznania nagród.

Przygotowanie oraz udostępnienie informacji w zażądanej przez stronę formie oraz konfiguracji wymagałoby przeprowadzenia czasochłonnej i szczegółowej analizy, co przesądza, w ocenie Ministra, o prawidłowości uznania przez Wojewodę [...] żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, której udzielenie związane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Minister podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 547/16, w którym Sąd stwierdził, że "suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".

Minister podkreślił, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania każdej konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, anonimizacji i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania tak wielu pracowników, które powodować będą zakłócenia normalnego toku działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o informację wytworzoną specjalnie dla wnioskodawcy, według kryteriów przez niego wskazanych. Przetworzenie informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia.

Zdaniem Ministra przygotowanie oraz udostępnienie przez organ I instancji informacji w zażądanej przez stronę formie oraz konfiguracji rodzi obowiązek po stronie tego organu szczegółowej analizy merytorycznej wnioskowanych dokumentów w celu wykluczenia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W celu udostępnienia zażądanej informacji organ I instancji musiałby dokonać analizy na dzień przyznania nagrody, statusu danego pracownika, a to oznacza ustalenie, czy był on w tej dacie funkcjonariuszem publicznym. Ustalenie takie wiązałoby się z przeglądem akt każdego z ponad 1227 zatrudnionych w 2019 r. pracowników, którzy otrzymali nagrody. Konieczne byłoby zaangażowanie określonych środków osobowych, czasochłonności oraz wysiłku intelektualnego, co miałoby prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wykreowanej z informacji jednostkowych. W celu wytworzenia wnioskowanej informacji konieczne jest przeprowadzenie badania i merytorycznej oceny w oparciu o zakresy czynności i posiadane upoważnienia dekoncentracyjne wszystkich pracowników Urzędu objętych nagrodami w celu potwierdzenia, że charakter wykonywanych przez nich funkcji i zadań upoważnia organ do udostępnienia żądanych danych bez naruszenia dóbr osobistych tych osób.

Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie przygotowanie informacji przetworzonej zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wymaga spełnienia przesłanki wystąpienia szczególnej istotności dla interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej przetworzonej. Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

Po dokonaniu analizy akt niniejszej sprawy oraz złożonego odwołania Minister nie dopatrzył się istnienia przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W ocenie organu wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji publicznej w określonym przez siebie zakresie, wskazując jedynie, że zakres wniosku z całą pewnością posiada walor informacji publicznej o charakterze prostym, dlatego też nie zachodzi potrzeba wykazywania szczególnych przesłanek przemawiających za udostępnieniem wnioskowanej informacji.

Wnioskodawca również w swoim odwołaniu od decyzji nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Minister nie stwierdził także, że okoliczności takie w niniejszej sprawie występują.

Minister nie podzielił wyrażonego przez stronę poglądu w zakresie zarzucanego Wojewodzie naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej. Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można traktować jako normy ustanawiającej nieograniczone prawo dostępu do informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do zarzucania naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa dostępu do informacji, w sytuacji gdy takie ograniczenie przewiduje sama Konstytucja RP w przepisie art. 61 ust. 3. Wojewoda [...], w trybie określonym przez u.d.i.p., poinformował stronę, że informacja wnioskowana do udostępnienia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wymaga podjęcia dodatkowych czynności, które stanowią o uznaniu tej informacji za informację przetworzoną, w związku z czym udostępnienie przedmiotowej informacjo wiąże się z koniecznością wykazania przez wnioskodawcę wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego uzasadniającej takie udostępnienie. Nie jest to zatem tożsame z ograniczaniem przez Wojewodę [...] prawa dostępu do posiadanej przez niego informacji. Brak jest podstawy by uznać, aby organ I instancji rozstrzygając sprawę, nie uwzględnił art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. sprzecznie z Konstytucją RP. Zgodność przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z normami konstytucyjnymi nie została dotychczas zakwestionowana.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...].

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, zbyt daleko idące, ograniczenie prawa do informacji publicznej,

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zakwalifikowanie przedmiotowej informacji jako informacji przetworzonej,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej,

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ograniczenie swobodnego dostępu do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Stwierdził, że kluczowym aspektem przy klasyfikowaniu danej informacji jako przetworzonej bądź prostej jest to, czy do uzyskania takiej informacji potrzebna jest twórcza praca organu. Czynności nie mogą mieć charakteru wyłącznie wtórnego, technicznego, lecz powinno dojść do uogólnienia lub uszczegółowienia informacji istniejących już w dyspozycji organu I instancji. Niezasadne jest stanowisko organu I instancji jakoby przetworzenia wymagało ustalenie statusu pracowników, by wyłonić tych, którzy pełnią funkcje publiczne. Obecnie obowiązujące prawo oraz orzecznictwo nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że udostępnione powinny zostać informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom organu I instancji, niezależnie od tego, czy osoby te pełnią funkcję publiczną, czy też tejże funkcji nie pełnią. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, iż informacje o nagrodach stanowią element sfery prywatnej pracownika. Nagroda nie jest zwykłym składnikiem wynagrodzenia, a docenieniem pracy, która musi na tle zwykłych obowiązków wiązać się z kwalifikowanym poświęceniem w pracy, które prowadzi do szczególnych osiągnięć. Przyznanie nagrody jest skorelowane ze szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej. Wiedza o szczególnych osiągnięciach w pracy zawodowej pracowników organu I instancji mieści się w zakresie prawa obywatela do uzyskiwania wiedzy o działalności władz publicznych.

Decyzja Wojewody, zdaniem strony, nie zawiera wszystkich elementów składowych wymienionych w art. 107 §1 ust. 2 k.p.a., tj. daty sporządzenia czyli de facto jest co najwyżej projekt dokumentu. Nie został spełniony także obowiązek określony w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wskazania imienia, nazwiska i funkcji osób, które zajęły stanowisko w sprawie.

Szeroki zakres wniosku, czy pracochłonność, czasochłonność udostępnienia informacji publicznej nie stanowią przesłanek uznania, że wnioskodawca zwraca się o udostępnienie informacji przetworzonej.

Skarżący nadmienił, że przetworzenie polega na podjęciu czynności związanych z uogólnianiem lub uszczegóławianiem informacji posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co stanowi efekt intelektualnego zaangażowania osoby czynności tych dokonującej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacją przetworzoną jest informacja, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Do wytworzenia informacji przetworzonej konieczne jest intelektualne zaangażowanie podmiotu zobowiązanego, celem którego jest wytworzenie informacji objętej wnioskiem.

Przetworzenie informacji publicznej jest czym innym od jej przekształcenia lub wyszukania. Pojęcie "przekształcenia" pojawia się w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi o tym, iż jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot zobowiązany ponieść ma dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

Przekształceniem będzie zatem dokonanie czynności czysto technicznych związanych z udostępnieniem informacji publicznej, jest to np. przekształcenie danego dokumentu z formy elektronicznej na formę tradycyjną: wydrukowanie, czy zeskanowanie dokumentu. Z przetworzeniem związana jest zmiana nośnika, tj. formy, a nie treści informacji – sposobu, w jaki została utrwalona, a nie jej meritum. Jak wynika z powyższej analizy, kluczowym aspektem przy klasyfikowaniu danej informacji jako przetworzonej bądź prostej jest to, czy do uzyskania takiej informacji potrzebna jest twórcza praca organu. Czynności nie mogą mieć charakteru wyłącznie wtórnego, technicznego, lecz przeciwnie – powinno dojść do uogólnienia lub uszczegółowienia informacji istniejących już w dyspozycji organu. Analiza oznacza rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska z różnych stron w celu jego zrozumienia lub wyjaśnienia.

Zdaniem skarżącego, aby udostępnić żądane we wniosku informacje, organ nie musi dokonać żadnej twórczej pracy ani stworzyć informacji jakościowo nowej. Nie dochodzi do uszczegółowienia czy też uogólnienia informacji będących w dyspozycji organu. Organ powinien dokonać wyłącznie czynności technicznych, podlegających pod definicję "przekształcenia", posługując się informacjami znajdującymi się w dyspozycji komórek organu.

Informacja przetworzona stanowi pewien kwalifikowany typ informacji publicznej, zaś konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej nakazuje traktowanie wyjątków od jawności możliwie wąsko. Działające w sprawie organy w sposób nieuprawniony rozszerzają kategorię informacji przetworzonej.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z regulacjami u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja, która znajduje się w posiadaniu władz publicznych bądź innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo do informacji jest podmiotowym prawem jednostki o randze konstytucyjnej, wszelkie ograniczenia muszą być zgodne z normami wyrażonymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP – ograniczenia powinny stanowić wyjątki, które wymagają uzasadnienia na gruncie obowiązującej Konstytucji i muszą mieścić się w granicach ingerencji władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Prawo do informacji może ponadto niejednokrotnie stać w kolizji z prawem do prywatności oraz autonomią informacyjną, zagwarantowanymi w art. 47 Konstytucji RP. Gdy dochodzi do takowej kolizji, niezbędne jest wyważenie prawa do ochrony prywatności i prawa dostępu do informacji publicznej.

Zarówno obowiązujące prawo, jak i orzecznictwo nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że udostępnione powinny zostać informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom organu, niezależnie od tego czy osoby te pełnią funkcję publiczną, czy też jej nie pełnią.

Przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było udostępnienie informacji o wynagrodzeniu pracowników organu, ale udostępnienie informacji o szczególnej, nadzwyczajnej płatności, jaką są nagrody. Kwestia przyznawania nagród zgodnie z prawem pracy nie jest regulowana, zwłaszcza nie określa podstawy czy powodów przyznawania tych gratyfikacji. Jedynie w przypadku pracowników samorządowych i korpusu służby cywilnej zastosowano specjalne regulacje – kwestie nagród są bowiem unormowane odpowiednio w ustawie o pracownikach samorządowych oraz w ustawie o służbie cywilnej, w których to aktach prawnych znajdują się odpowiednie przepisy dotyczące wynagradzania pracowników. Brak jest podstaw do przyjęcia, że jest to zwyczajna część wynagrodzenia. Ujawnienie informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym nie narusza ich prywatności, a zatem nie zachodzi podstawa do zastosowania przez organ normy wysłowionej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ingeruje w sferę osobistą pracownika, a ma związek z okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego. Osoba, która wstępuje w sferę publiczną, musi liczyć się z tym, że informacje o jej publicznej działalności mogą się stać zainteresowaniem społeczeństwa oraz że informacje te będą stanowić informację publiczną.

Skarżący wyróżnił trzy sfery, w których występują poszczególne osoby: sferę intymną, sferę prywatną i sferę publiczną. W każdej z tych sfer różny jest zakres informacji publicznych odnoszących się do danej osoby, które mogą zostać udostępnione. O ile informacje dotyczące sfery intymnej nie mogą zostać ujawniane, a informacje dotyczące sfery prywatnej mogą zostać ujawnione w niepełnym zakresie (znaczenie ma dystynkcja na osoby pełniące funkcje publiczne, wobec których zakres ochrony jest węższy niż w przypadku osób tych funkcji nie pełniących), o tyle informacje dotyczące sfery publicznej powinny zostać udostępnione. Do takiej konstatacji skłania istota prawa do informacji publicznej, którego przedmiotem jest zapewnienie uprawnionym zdobycie wiedzy o sprawach publicznych. Oczywistym jest, że informacje dotyczące sfery prywatnej danej osoby mogą być udostępnione tylko w pewnym zakresie. Jednakże jeżeli dana osoba występuje wyłącznie w sferze publicznej, wówczas powinny zostać udostępnione wszelkie informacje. Ostatnia z wymienionych sytuacji dotyczy informacji o nagrodach dla pracowników. Nagrody te nie są w żaden sposób związane ze sferą prywatną danej osoby, bowiem dotyczą pracy zawodowej, a zwłaszcza jej szczególnego aspektu – nagród za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej.

Nagrody te nie są przyznawane ze względu na trudną sytuację rodzinną pracownika, ale ze względu na to, w jaki sposób pracuje, w związku z jego szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej.

Ujawnienie informacji o nagrodach nie powoduje naruszenia prywatności pracowników, bowiem nie wkracza w jego sferę osobistą, intymną. Za sprawą ujawnienia tych informacji skarżący nie uzyska jakichkolwiek informacji o prywatnym życiu nagrodzonych. Stowarzyszenie uzyska tylko wiedzę o tym aspekcie ich działania, który tyczy się sfery publicznej, w której i tak na co dzień występują. Wnioskujący nie uzyska informacji o stanie zamożności, o życiu prywatnym, rodzinnym, towarzyskim, personalnym.

Jak już wskazano, nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej mają związek ze szczególnymi osiągnięciami w pracy zawodowej, a zatem okolicznościami stricte zawodowymi, ergo publicznymi.

Samo wyznaczenie takiej nagrody wprowadza pracownika na arenę spraw publicznych, przez co niezasadne jest podnoszenie przesłanki art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jeśli zasadne jest uznanie nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej za informację, której ujawnienie narusza sferę prywatną pracownika, to równie zasadne jest takie ograniczenie jawności względem umów, które organ zawiera z osobami prywatnymi w zakresie jakichkolwiek usług czy szkoleń, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Podniósł, iż wskazane powyżej argumenty mają również uzasadnienie w ustawie o finansach publicznych, w szczególności art. 33 ust. 1. Zasadą jest jawność finansów publicznych, a jej istotą swobodny dostęp m.in. obywateli, jako uprawnionych do kontroli instytucji publicznych, do danych o gospodarce środkami publicznymi. Niezasadne jest powoływanie się przez organ na ochronę prywatności osoby fizycznej, bowiem wniosek dotyczy sfery publicznej działalności organu, a nie prywatnego życia pracowników. Wyważenie dwóch dóbr konstytucyjnych prawa do informacji i prawa do ochrony prywatności, prowadzi do wniosku, że związek wnioskowanej informacji ze sferą prywatną pracowników jest na tyle nikły, iż nie może stać na przeszkodzie udostępnienia informacji.

Nietrafne jest też podnoszenie problemu podziału pracowników na funkcjonariuszy publicznych i pozostałe osoby. Jawność nagród nie jest powiązana ze statusem pracownika, a samym faktem tego, iż nagroda stanowi wyraz polityki i sposobu wykonywania swoich zadań przez organ.

Skarżący podkreślił, że informacja będąca przedmiotem wniosku nie wymaga przetworzenia, jeśli brak jest konieczności wyodrębnienia grupy funkcjonariuszy publicznych z ogółu pracowników.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zwarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W orzecznictwie uznaje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Ld 112/19). Charakter informacji przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone).

W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprowadza ograniczenie dostępu do informacji przetworzonej, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak trafnie wywiódł NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 770/17, ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej przewidziane jest w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, a ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. NSA zasadnie przypomniał, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślił jednocześnie, że nie chodzi o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tej informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19).

Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Podzielić należy także prezentowany w piśmiennictwie pogląd, że regulacja art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowić ma ochronę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji przed dużą ilością wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej do realizacji celów osobistych lub komercyjnych (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 79).

Wyjaśnić też należy, iż informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w ww. urzędzie, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Minister prawidłowo zatem stwierdził, że wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności [...] Urzędu Wojewódzkiego. Pogląd ten przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19 z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1705/17, z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK2945/16). Stanowisko zgodnie, z którym żądanie informacji o nagrodach pracownika wymienionego z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia ( w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust.2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1577/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest także pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot.

Podzielić także należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym – co do zasady – umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taka jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2701/18 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać przy tym jednak należy, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30), przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, stojąc jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 stwierdził, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawnienia swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferze prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia.

Godzi się też zauważyć, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji osoby pełniącej funkcje publiczne. Lukę w tym zakresie wypełniło jednak dostatecznie orzecznictwo sądowe. Próbę wyjaśnienia przedmiotowego pojęcia podjął Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (K 17/05, OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że chodzi o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Przy czym, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, Trybunał uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Tożsame stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę publiczną jest więc posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Zakres uprawnień takiej osoby winien wiec obejmować prawo do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo też wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, publ.: cbois).

Biorąc pod uwagę powyżej przestawione poglądy, stwierdzić należy, iż MSWiA trafnie – w ocenie Sądu – uznał, że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej wymagać będzie ze strony adresata tego wniosku poczynienia szeregu ustaleń zmierzających do określenia tego, czy dany pracownik Urzędu Wojewódzkiego jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie można zaliczyć go do kategorii takich osób. Osoby niepełniące funkcji publicznej mają bowiem konstytucyjne zagwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji). Ujawnienie zatem informacji o przyznanych im nagrodach będzie dopuszczalne jedynie wówczas, gdy wyrażą na to zgodę.

Ustalenie, czy dany pracownik jest czy też nie jest, osobą pełniącą funkcję publiczną wymaga – jak zasadnie uznał organ odwoławczy – przeanalizowania szeregu dokumentów kadrowych, takich jak np.: zakres czynności pracownika, regulamin organizacyjny Urzędu, powierzenie zadań, obowiązków, opis stanowiska pracy, co niewątpliwie jest procesem czasochłonnym i wymagającym zaangażowania określonych środków osobowych. Czynności te należałoby przeprowadzić – jak wyjaśnia organ – w stosunku do około 1160 osób, co czyni żądaną informację informacją przetworzoną.

Rację ma zatem organ, przyjmując, iż wnioskodawca winien wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu żądanej informacji publicznej. W analizowanej sprawie wnioskodawca nie wskazał na tak rozumianą możliwość wykorzystania żądanej informacji publicznej, twierdząc, że informacja ta nie ma charakteru informacji przetworzonej. Organ z urzędu nie stwierdził również żadnych okoliczności wskazujących na występowanie po stronie wnioskodawcy tak rozumianej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Stanowisko organu w tym zakresie Sąd uznaje za trafne, a co za tym idzie – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.