Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1239/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1453/16 w sprawie ze skargi Towarzystwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Towarzystwa A. kwotę 1257 (słownie: jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 roku sygn. akt II SA/Kr 1453/16 oddalił skargę Towarzystwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta K. odmówił Towarzystwu A. udostępnienia informacji publicznej w postaci tworzonego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2012, poz. 1460 ze zm.) pełnego wykazu nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru należącego do właściwości Prezydenta Miasta K. W ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, zaś wnioskodawca nie wykazał się posiadaniem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Po rozpoznaniu odwołania strony wnioskującej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2016 roku na podstawie art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U 2015 r. poz. 2058, dalej: u.d.i.p.) utrzymało tę decyzję w mocy. SKO podzieliło zapatrywanie organu I instancji, że w sprawie mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną. Wskazało, że świadczy o tym zakres czynności, jakie należy podjąć, aby ją udostępnić (ilość godzin pracy pracowników przy sporządzaniu informacji dla wnioskodawcy). Wyjaśniło, że z uwagi na łatwość w dostępie do treści księgi wieczystej za pośrednictwem Internetu, numery ksiąg wieczystych zawarte w żądanym wykazie stanowią dane osobowe, co z kolei przesądza, iż należy z ostrożnością podchodzić do ujawniania w całości tych danych, jako że niekoniecznie mogą zawierać dane jedynie dotyczące podmiotu publicznego. Może się zdarzyć, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby fizycznej, a zatem w przypadku takim brak jest możliwości ujawniania jej danych. Organ zaznaczył też, że zawarte w wykazach dane mogą zawierać również informacje o nieruchomościach niestanowiących własności Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ na skutek czynności prawnych zostały zbyte na rzecz osób fizycznych. Wykaz bowiem został sporządzony na dzień 15 stycznia 2015 r. - od tego czasu stan prawny nieruchomości mógł się zmienić.

Zdaniem organu uzyskanie informacji o przejętych w okresie PRL majątkach kościelnych celem zwrócenia się z roszczeniami do Skarbu Państwa nie wpisuje się w ideę usprawnienia działania określonych struktur publicznych w jakiejś dziedzinie życia publicznego. Wskazano, że charakter tak określonego interesu należy ocenić jako prywatny, nie zaś publiczny. Podkreślono, że udostępnienie informacji publicznej, której wytworzenie jest związane z dużym nakładem sił i środków, nie może być oparte na przesłance ułatwienia kancelarii prawnej identyfikacji ewentualnego przedmiotu roszczenia jakie zostanie sformułowane w imieniu mocodawcy.

W skardze na tę decyzję Towarzystwo A. zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie prawo do uzyskania informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych skutkujące nieprawidłowym uznaniem żądanej informacji za przetworzoną, a także naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nie zostało wykazane, iż uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu analiza żądanego rejestru nieruchomości zawierającego ok. 60 tysięcy pozycji, pod kątem konieczności jego anonimizacji m.in. w zakresie dotyczącym aktualnego właściciela (użytkownika wieczystego) i zweryfikowania aktualnego stanu prawnego nieruchomości, wymaga takiego znacznego nakładu pracy ze strony organu administracji, że nakazuje uznać, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną. Podkreślono, że orientacyjny określony przez organ administracji w wydanych decyzjach czas pracy osób zatrudnionych w celu weryfikacji danych objętych żądaniem wynosi prawie 2000 roboczogodzin. Ponadto zwrócono uwagę, że po usunięciu z rejestru, którym dysponuje organ I instancji, danych dotyczących użytkowników wieczystych, a także nieruchomości zbytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego po dniu 15 stycznia 2015 r. - powstanie nowy, zmodyfikowanych rejestr nieruchomości, uwzględniający inne kryteria, niż pierwotnie przyjmowane przy jego tworzeniu, co dodatkowo uzasadnia przyjęte stanowisko o tym, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego roszczenia reprywatyzacyjne składane przez konkretny podmiot stanowią prywatny i własny interes tego podmiotu, niemający związku ze "szczególnie istotnym interesem publicznym", w związku z czym nie można uznać tej przesłanki wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016 r., poz. 1764, ze zm., dalej: u.d.i.p.) za spełnioną. Podkreślono, że zaangażowanie dużych sił organu i środków publicznych celem ułatwienia dochodzenia własnych, prywatnych roszczeń majątkowych strony skarżącej w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie świadczy o realizacji analizowanej przesłanki "szczególnego interesu publicznego".

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Towarzystwo A., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a w razie uznania za zasadne wyłącznie zarzutów naruszenia prawa materialnego o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 2 zd. pierwsze ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z zasadą jawności ksiąg wieczystych przyjęciu, że dostęp do pełnego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osób fizycznych, których dane osobowe znajdują się w księgach wieczystych wskazanych w tym wykazie;

II. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że o przetworzonym charakterze informacji publicznej przesądzać może już sam nakład pracy związanej z przygotowaniem tej informacji;

III. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że za szczególnie istotny dla interesu publicznego może być uznany jedynie interes, który odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa jako całości.

Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku przesłanek, którymi kierował się Sąd I instancji, oddalając skargę w zakresie, w jakim w punkcie pierwszym skargi skarżący zarzucił naruszenie przez organ administracji publicznej prawa materialnego w postaci naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającego na przyjęciu, że w sprawie zachodzi konieczność dokonania anonimizacji informacji ze względu na prywatność osób fizycznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że żądana informacja dotyczy wykazu nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a nie konkretnych osób prywatnych, w efekcie czego w sprawie nie zachodzi potrzeba usuwania numerów ksiąg wieczystych dla nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. W ocenie autora skargi kasacyjnej obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji dotyczy wszystkich nieruchomości objętych wykazem jako będących własnością Skarbu Państwa, niezależnie od tego, czy prawo własności jest obciążone jakimikolwiek innymi prawami. Z samego faktu, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wynika, że informacje, które jej dotyczą są informacją publiczną i winny być udostępniane w całości. Podkreślono, że zgodnie z art. 2 zd. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste są jawne, w związku z czym dostęp do nich, zwłaszcza w zakresie własności Skarbu Państwa, nie może być limitowany.

Ponadto podniesiono, że o przetworzonym charakterze danej informacji publicznej decyduje konieczność podjęcia względem niej czynności analitycznych i intelektualnych, w niniejszej sprawie zaś konieczne do ewentualnej anonimizacji czynności sprowadzałyby się jedynie do technicznego zapoznania się z treścią ksiąg wieczystych i mechanicznej eliminacji tych numerów ksiąg, które byłyby użytkowaniem wieczystym obciążone. Skutkiem tych czynności byłaby niezupełnie nowa informacja, a jedynie ta sama informacja pomniejszona o określoną ilość pozycji. Dodatkowo zakwestionowano oszacowaną przez organ ilość czasu niezbędnego do przygotowania żądanej informacji.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji wykładnia sformułowania "szczególny interes publiczny" jest zbyt wąska, przez interes publiczny należy bowiem rozumieć nie tylko interes państwa, ale w pewnym zakresie również interes określonej zbiorowości, którą w niniejszej sprawie jest Kościół katolicki w Polsce. Podkreślono, że nie można a priori twierdzić, iż zapewnienie realizacji czyichś roszczeń nie leży w interesie publicznym, bo prawo publiczne istnieje m.in. po to, aby jednostce czy danemu podmiotowi zapewnić prawo dochodzenia roszczeń. Wskazano, że wniosek złożony w przedmiotowej sprawie ma na celu uzyskanie danych, które umożliwią określonym instytucjom Kościoła katolickiego, w tym skarżącemu, skuteczne domaganie się zwrotu nieruchomości bezprawnie przejętych w czasach reżimu komunistycznego. Zaznaczono, że kwestia ta pozostaje nadal w Polsce kwestią kluczową, charakteryzującą się szczególną istotnością, przez co wskazany interes publiczny należy uznać za szczególnie istotny w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również Sądowi I instancji brak przedstawienia jakichkolwiek argumentów przemawiających za koniecznością dokonania częściowej anonimizacji żądanej informacji w sytuacji gdy wątpliwości dotyczące tej kwestii stanowiły istotny i wyraźnie wskazany element jednego z dwóch zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę i orzekając o oddaleniu skargi w żaden sposób nie odniósł się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie przez organy, że w niniejszej sprawie prawo do uzyskania żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Ten podstawowy zarzut skarżące Towarzystwo opierało na twierdzeniu, że w niniejszej sprawie, przede wszystkim ze względu na zasadę jawności ksiąg wieczystych, nie ma konieczności dokonania anonimizacji wnioskowanego wykazu nieruchomości. Kwestia ta pozostaje zagadnieniem kluczowym ze względu na fakt, że brak potrzeby dokonania anonimizacji oznaczałby, iż w niniejszej sprawie nie zachodziłaby konieczność przetworzenia posiadanej przez organ informacji prostej w informację przetworzoną, co z kolei wiązałoby się ze zbędnością rozważań dotyczących informacji przetworzonej i szczególnej istotności dla interesu publicznego. Natomiast Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z góry przyjął, że zachodzi konieczność zanonimizowania żądanego wykazu ze względu na to, że znajdują się w nim numery ksiąg wieczystych nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste, lub nieruchomości zbytych innym podmiotom. Sąd nie rozważył zatem kwestii, od której zależało rozstrzygniecie sprawy. Zważywszy na niżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie to nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ale miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadny bowiem jest też zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 2 zdanie 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez jego niezastosowanie. Słusznie zarzuca skarżące Towarzystwo, że Sąd w sposób nieuprawniony przyjął za organami administracji, iż dostęp do żądanego wykazu nieruchomości tworzonego na podstawie ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego z dnia 7 września 2007 r. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych, których dane osobowe znajdują się w księgach wieczystych wskazanych w tym wykazie nieruchomości. Należy zauważyć, że wniosek Towarzystwa z dnia 14 lipca 2016 r. o udostępnienie wykazu nieruchomości, których Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego były właścicielem na dzień jego sporządzenia a nie na dzień złożenia wniosku. Z zaskarżonych decyzji bezspornie wynika, że w żądanym wykazie nieruchomości znajdują się numery ksiąg wieczystych założonych dla tych nieruchomości ale nie znajdują się imiona i nazwiska osób będących aktualnie właścicielami tych nieruchomości, bądź osób, które były lub są ich użytkownikami wieczystymi. Zatem żądanie nie dotyczy danych osobowych konkretnych osób fizycznych. Numery ksiąg wieczystych są związane z nieruchomościami będącymi w dacie sporządzenia wykazu własnością Skarb Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Żądana informacja nie dotyczy w szczególności tożsamości osób, na rzecz których obciążono te nieruchomości lub którym w późniejszym okresie je zbyto. Możliwość zapoznania się z danymi osób, na rzecz których obciążono te nieruchomości lub dla których w późniejszym okresie je zbyto, nie wynika z ewentualnego ujawnienia tych danych przez Prezydenta K. Możliwość zapoznania się z tymi danymi jest natomiast związana z zasadą jawności ksiąg wieczystych wynikającą z art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Elementem tej jawności jest gwarancja swobodnego dostępu do danych zawartych w księgach wieczystych w tym do danych identyfikujących aktualnych właścicieli nieruchomości i osób na rzecz których ustanowiono prawo wieczystego użytkowania tych nieruchomości. Realizacja zasady jawności ksiąg wieczystych przejawia się także w prowadzeniu przez Ministerstwo Sprawiedliwości, tj. organ administracji publicznej elektronicznej bazy ksiąg wieczystych. Zatem każdy może zapoznać się bez żadnych ograniczeń z treścią dowolnej księgi wieczystej, poprzez wgląd do niej lub drogą elektroniczną. Podsumowując powyższe należy stwierdzić, że udostępnienie żądanego we wniosku Towarzystwa wykazu nieruchomości, zawierającego także numery ksiąg wieczystych założonych dla nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, nie narusza prywatności osób fizycznych. W rezultacie brak było podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i ograniczenia dostępu do tego wykazu ze względu na prywatność osób fizycznych.

Skoro nie zachodzi potrzeba anonimizacji żądanego wykazu nieruchomości, to brak było przyczyny, dla której uznano, że zachodzi potrzeba przetworzenia informacji prostej jaką jest ten wykaz, w informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji zbędna okazała się też konieczność wykazania, że uzyskanie żądanej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Nietrafne są natomiast zarzuty błędnej wykładni pojęcia informacji przetworzonej i niezasadnego przyjęcia przez Sąd, że Towarzystwo nie wykazało, iż uzyskanie żądanej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji i argumentację przedstawioną na jego poparcie. Jedynie tytułem uzupełnienia należy tu wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, Lex nr 1368968; z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, Lex nr 281369). Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie chodzi zatem o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego "szczególnie istotne". W przypadku informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie jest poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Wspomniany proces powstawania tego rodzaju informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli jednak utworzenie nowego zestawienia w oparciu o informacje proste wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to czynności podejmowane w tym zakresie wskazywać będą na proces tworzenia jakościowo nowej informacji, a więc informacji przetworzonej. Nowe zestawienie informacji prostych nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów. Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej – orzekana w drodze decyzji wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – może nastąpić jedynie w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełni warunku określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, którym jest konieczność wykazania, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (tu prawa do informacji publicznej) mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z przepisu tego wynika, że każdy obywatel może korzystać z konstytucyjnych wolności i praw w granicach zakreślonych przez ustawę, albowiem chroniąc sferę wolności obywatelskich, Konstytucja dopuszcza także ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowiąc, że "mogą być ustanawiane tylko w ustawie", jak choćby właśnie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca, ustanawiając zatem prawo do informacji publicznej, ma również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ważenia tych dóbr. Równoważy jedno dobro konstytucyjne względem drugiego, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść art. 31 ust. 2 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona porządku publicznego, sprawności działania administracji), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji przetworzonej, czyni to więc w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji nie oznacza, że obywatel uzyskuje uprawnienie do realizacji swoich prywatnych celów, domagając się dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W tym bowiem przypadku interes publiczny góruje nad indywidualnym interesem zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1737/12 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). A zatem poza wskazaną wyżej funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, Lex nr 951999; wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., I OSK 416/12 (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną np. grantem (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141–154). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NS A z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11(publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Inne podmioty również mogą zatem być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że o przetworzonym charakterze informacji publicznej przesądzać może także sam wyjątkowo duży nakład pracy związanej z przygotowaniem tej informacji. Prawidłowo też Sąd ten przyjął, że roszczenia reprywatyzacyjne, składane przez konkretny podmiot (tu Towarzystwo) stanowią wyłączny, częściowy a nie powszechny, prywatny i własny interes tego podmiotu, niemający związku ze "szczególnie istotnym interesem publicznym". Wskazanej przesłanki nie realizuje bowiem czynienie starań (poprzez wykorzystanie uzyskanej informacji publicznej) w celu polepszenia sytuacji majątkowej (finansowej) wyłącznie strony skarżącej i poprawy jej warunków bytowych, w tym zabezpieczenia emerytalnego zakonników. Zawsze to będzie dotyczyć tej jedynie tylko strony i tego tylko podmiotu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.

Z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organy administracji błędnie przyjęły, że udostępnienie żądanego wykazu, wymaga jego zanonimizowania w zakresie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych lub zbytych takim osobom. Organy administracji naruszyły zatem art. 5 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosują się do przedstawionej przez NSA wykładni przepisów prawa i udostępnią żadną informację jeżeli posiadają ją w formie elektronicznej, lub innej formie wskazanej przez wnioskodawcę, bądź odmówią decyzją udostępnienia żądanego wykazu w całości lub w części jeżeli zachodzą inne okoliczności niż wskazane w uchylonych decyzjach, powodujące ograniczenie dostępu do żądanego wykazu nieruchomości.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.