Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 359/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania, 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 359/18

Uzasadnienie

Starosta Poznański decyzją z dnia 20.12.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017.1257 ze zm., dalej k.p.a.), art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2015, poz. 782, dalej u.g.n.), działając jako organ wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z 27 stycznia 2012 roku, znak: [...] umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy Dolna Wilda, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Wilda, ark. mapy 12, działka nr [...] o powierzchni 415 m2,zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu (dalej jako przedmiotowa nieruchomość), stanowiącej własność Miasta Poznania i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że podaniem [...]i [...]y [...]iej działającej przez pełnomocników [...]ę [...]a i [...]ę [...]ą-[...] przed Dyrektorem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" w Poznaniu, działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wszczęto postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Na podstawie odpisu księgi wieczystej KW nr [...] ustalono, że działka nr [...] stanowi własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Poznaniu od chwili wpisu na 30 czerwca 1997 roku.

Ustalono, że właścicielami nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...], wywłaszczonej na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z 31 października 1968 roku, znak: [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 415 m2 (obecnie działka nr [...]), zapisanej w księdze wieczystej nr [...], byli [...]i [...], [...] [...], [...]a [...]a i [...] [...]. Celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego realizowanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w Poznaniu.

Organ przeprowadził oględziny działki nr [...] i stwierdził, że stanowi ona zagospodarowany obszar wewnątrz zabudowań i obejmuje parking, drogę wewnętrzną, utwardzoną kostka brukową, urządzoną zieleń (drzewa iglaste i liściaste wieloletnie, trawnik oraz pomieszczenie betonowe na odpady komunalne. Całość stanowi więź gospodarczą z otaczającymi ją budynkami.

[...] [...], w orzeczeniu o wywłaszczeniu [...] [...] (organ wyjaśnił tę rozbieżność w imionach - w aktach sprawy) zmarł, a spadek po nim na podstawie testamentu rep. A nr [...] z 25 marca 2003 r. nabyła w całości żona [...] [...] [...], która zmarła, a spadek po niej na podstawie testamentu rep. A nr [...] z 25 marca 2003 r. nabyła w całości córka [...]a [...]. A więc ubiegającymi się o zwrot działki nr [...] są: [...]a [...]a, [...] [...] i [...]a [...].

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Według art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, gdy istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego - zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeśli przylega do nieruchomości, stanowiącej własność osoby występującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości wystarczającym jest spełnienie jednego z wyżej wymienionych warunków.

Z kolei w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przedmiotowa nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym od 1987 r., a prawo to ujawnione zostało 30 czerwca 1997 roku, a więc przed dniem 1 stycznia 1998 roku. Zgodnie z art. 29 ustawy z 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (j.t.: Dz.U. z 2001r., Nr 124, poz. 1361, dalej u.k.w.h.) wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu - od chwili wszczęcia tego postępowania. Oznacza to, że datą powstania prawa użytkowania wieczystego jest data złożenia wniosku o wpis. Sąd Najwyższy w uchwale z 21 maja 2002 r. sygn. akt III CZP 29/02 wydanej w związku z art. 229 u.g.n. orzekł, iż wpis użytkowania wieczystego ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o wpis. Zatem prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej powstało 30 czerwca 1997 r., tj. przed 01 stycznia 1998 r.

Okoliczności powyższe wyłączają możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Skoro bowiem z treści art. 229 u.g.n. wynika brak materialnoprawnej podstawy do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to postępowanie administracyjne w takiej sytuacji nie może być prowadzone, przez co staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...]a [...] (dalej skarżąca) wnosząc o jej uchylenie i zarzucając:

- błędne ustalenie, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 229 u.g.n.,

- niewykazanie, że na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a w szczególności, że nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r.,

- niewłaściwe uznanie, że wniosek o wpis został złożony przed 1 stycznia 1998 r., albowiem z dokumentów wynika coś innego,

Skarżąca przyznała, że doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 31 października 1968 r. , znak [...], a celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego realizowanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w Poznaniu. Organ prawidłowo ustalił, że działka ta stanowi parking, drogę wewnętrzną, urządzoną zieleń, a więc że nieruchomość nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Organ jednak błędnie ustalił, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 229 u.g.n., gdyż nie ustalił i nie wykazał, by na nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a w szczególności, że nastąpiło to przed 1 stycznia 1998 r. Organ niewłaściwe uznał, że wniosek o wpis został złożony przed 1 stycznia 1998 r., albowiem z dokumentów wynika co innego.

Organ bezzasadnie umorzył postępowanie w sytuacji, gdy uznał, że nie zachodzą

przesłanki zwrotu. Zawarte bowiem w art. 229 u.g.n. wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której zaistnienie powinno prowadzić do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a nie do umorzenia postępowania (tak m.in. w wyroki WSA w Warszawie z 30.6.2005 r. (I SA/Wa 765/04); WSA w Gdańsku z 14.11.2007 r. (II SA/Gd 500/07); NSA z 28.7.2009 r. (I OSK 648/08); WSA w Krakowie z 25.9.2009 r. (II SA/Kr 1265/09); NSA z 20.4.2011 r. (I OSK 904/10) i WSA w Gdańsku z 7.12.2011 r. (II SA/Gd 334/11, publ. Legalis). W tym zakresie por. także T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 284). Postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości po ustaleniu przesłanek negatywnych z art. 229 u.g.n. winno skutkować decyzją merytoryczną, tj. odmowną (odmowa zwrotu), nie zaś umorzeniem postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania, a jedynie na skutek zaistnienia przesłanek negatywnych, ustalonych w toku postępowania, zwrot nie jest możliwy. W przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności, trudno zatem twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku (istnienie przesłanki negatywnej) nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Mimo rozbieżności w orzecznictwie co do właściwej treści decyzji w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. (decyzja o odmowie zwrotu czy decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego), przyjmuje się, że oba rozstrzygnięcia prowadzą do tego samego skutku (brak możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości) - por. wyroki NSA z 7.10.2010 r. (I OSK 1673/09); WSA w Gdańsku z 7.12.2011 r. (II SA/Gd 334/11); WSA w Poznaniu z 29.12.2009 r. (IV SA/Po 760/09, Legalis).

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 05.02.2018r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał, iż ustalono, że Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z 31 października 1968 r. znak [...], wydanym w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70, z późn. zm.), zwanej dalej "u.z.t.w.n., wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość stanowiącą wówczas działkę nr [...] o powierzchni 415 m zapisaną w Kw nr Poznań-Wilda tom XX wykaz [...] dalszy ciąg Kw nr [...] stanowiącą współwłasność w niepodzielnej wspólności spadkowej [...]iego [...]a, [...]a [...]a, [...]y [...]iej, [...]a [...]a. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana na realizację celów statutowych Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej (decyzja lokalizacyjna Nr [...]/MPo/[...]/67).

Starosta Poznański ustalił, że wywłaszczonej działce nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], aktualnie odpowiada działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]. Działka nr [...] stanowi własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Poznaniu (wpis do KW 30 czerwca 1997 r.). Ustalił, także, że wymieniony w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, Urząd Spraw Wewnętrznych z 31 października 1968 r. znak [...], jako wywłaszczony, [...] [...] nosił faktycznie imię "[...]";

Sąd Rejonowy Poznań - Nowe Miasto i Wilda postanowieniem z 21 listopada 2012 r., sygn. akt I Ns 1823/12 stwierdził, że:

- spadek po [...]zie [...]u zmarłym 12 stycznia 2012 r., na podstawie testamentu notarialnego, nabyła w całości żona [...] [...],

- spadek po Krystynie [...] zmarłej 18 maja 2012 r., na podstawie testamentu notarialnego, nabyła w całości córka [...]a [...].

Starosta Poznański ustalił, że podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o zwrot działki nr [...] są: [...]a [...]a, [...] [...] oraz [...]a [...].

Starosta Poznański przeprowadził 16 marca 2012 r. oględziny działki nr [...] i ustalił, że stanowi ona zagospodarowany obszar wewnątrz zabudowań i obejmuje parking, drogę wewnętrzną utwardzoną kostką brukową, urządzoną zieleń oraz pomieszczenie betonowe na odpady komunalne;

Wojewoda wskazał, że przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. wprowadza normatywny zakaz używania wywłaszczonych nieruchomości na cele inne niż te, dla których nastąpiło ich wywłaszczenie. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel lub niewykorzystanie na cel stanowiący podstawę wywłaszczenia w określonym terminie implikuje ustawowy obowiązek zwrotu. Przepis art. 136 ust. 1 u.g.n. zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W świetle tego przepisu zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu.

W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, LEX nr 54429, stwierdził, że o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Z kolei w wyroku z 29 sierpnia 2009 r. , sygn. akt I OSK 1138/09 stwierdził, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

W myśl art. 229 u.g.n. "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".

W judykaturze jednolicie przyjmowany jest pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Artykuł 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK

2674/15) wskazał, iż przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisu polega na tym, że odnosi się on do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i ma na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych z uwagi na treść wchodzącej w życie nowej regulacji. Z samej istoty tego typu przepisu wynika więc, że punktem odniesienia jest dotychczas istniejący stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne istniejące w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Inaczej mówiąc, chodzi o relację między nowym prawem, które ma wejść w życie a starym prawem, które traci moc i ukształtowanymi przez to prawo stosunkami prawnymi. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Organy administracji publicznej w takiej sytuacji nie mają też kompetencji do podejmowania jakichkolwiek działań służących wzruszeniu prawomocnych orzeczeń o wpisie w księdze wieczystej.

Według art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części".

W judykaturze przyjmuje się, że decyzja o umorzeniu postępowania w całości nie rozstrzyga merytorycznie sprawy - wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z 5 września 2002 r., sygn. akt SA/Sz 3020/00, LEX nr 1693598). Umorzenie postępowania nie jest zależne od woli organu administracji publicznej. Organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania (M.Wolanin, Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, PS 2000, nr 7-8, s. 18).

Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (patrz: wyrok NSA z 27 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1025/96, LEX nr 1690657).

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego przedmiotowa nieruchomość ma status "nieruchomości wywłaszczonej", która podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III u.g.n.

Wojewoda Wielkopolski podzielił również stanowisko Starosty Poznańskiego, że przedmiotową nieruchomością rozporządzono w sposób określony w art. 229 u.g.n. przed 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.), gdyż działka nr [...] stanowi własność Miasta Poznania w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Poznaniu, a prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w księdze wieczystej KW nr [...] przed wejściem w życie u.g.n. Jednak nie jak wskazał Starosta Poznański w dniu 30 czerwca 1997 r., lecz na podstawie umowy oddania w użytkowanie wieczyste z 1 lipca 1970 r.

Wojewoda Wielkopolski uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącej dotyczący uchybienia terminu określonego w art. 229 u.g.n., a także zarzut, że Starosta Poznański bezpodstawnie umorzył postępowanie w sprawie, zamiast wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż w tej materii istnieje spór w orzecznictwie i doktrynie. Jednak z praktycznego punktu widzenia - dla stron postępowania - brak jest różnicy pomiędzy rozstrzygnięciem odmawiającym ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, a umorzeniem tego postępowania. Wojewoda wskazał, że chociaż stoi na stanowisku, iż właściwszym instrumentem byłoby wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, to nie dostrzega podstaw, aby zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem uchylić decyzję Starosty Poznańskiego w całości i orzec w tej mierze o odmowie zwrotu nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...]a [...]a wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, o orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżących ewentualnie orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że bezzasadna była zmiana decyzji poprzez zastąpienie umorzenia odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo, że o to wnosiła strona skarżąca.

2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy i przyzwolenie na brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki do wydania takiego rozstrzygnięcia.

3. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy pomimo, że w tej sprawie stwierdzono nie tylko, że nieruchomość została wywłaszczona, ale również że nieruchomość nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu.

4. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zachodzą podstawy do jego zastosowania i uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego i orzeczenia w tej mierze o odmowie zwrotu nieruchomości.

5. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia w pełnym zakresie postępowania dowodowego.

6. Naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka do umorzenia postępowania co do zasady.

7. Naruszenie art. art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w sytuacji, kiedy sam organ stwierdził, że nieruchomość była wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 u.g.n, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej o zwrocie nieruchomości, a nie decyzji o umorzeniu postępowania.

8. Naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek z ww. przepisu, nie zachodzi konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji w postaci odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uczynienie znaku równości pomiędzy odmową zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i umorzeniem postępowania w sytuacji, gdy rodzi to poważne konsekwencje w sferze odszkodowawczej strony skarżącej.

9. Naruszenie art.,7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak wykazania bezprzedmiotowości postępowania.

W uzasadnieniu skargi przyznano, iż bezsporne jest, że doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a celem wywłaszczenia była budowa budynku mieszkalnego realizowanego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w Poznaniu. Organ też prawidłowo ustalił, że działka stanowi parking, drogę wewnętrzną, urządzoną zieleń, a więc że nieruchomość nie została wykorzystana na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Organy jednak błędnie ustaliły, że zaistniały przesłanki zastosowania art. 229 u.g.n. Nie wykazano bowiem, by na tej nieruchomości zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego, a w szczególności, że nastąpiło to przed 1 stycznia 1998 r.

Przede wszystkim zarzucono, że gdyby nawet uznać, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 229 u.g.n., które uniemożliwiają orzeczenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to organ bezzasadnie umorzył postępowanie nie rozstrzygając sprawy co do istoty. Zakwestionowano pogląd, że nie ma znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. winno być umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu. Ma to bowiem kluczowe znaczenia w przypadku ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. W ocenie skarżącej, jeżeli doszło do ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu ustawy i podlegałaby zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w ustawie, to nieuprawnione jest odstąpienie od merytorycznego odstąpienia od rozstrzygnięcia sprawy i umorzenie postępowania, co pozbawia stronę skarżącą możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Skarżąca podtrzymała pogląd, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości po ustaleniu przesłanek negatywnych z art. 229 u.g.n. winno skutkować decyzją merytoryczną - odmową zwrotu, nie zaś umorzeniem postępowania, gdyż istnieje przedmiot postępowania, a jedynie na skutek zaistnienia przesłanek negatywnych, ustalonych w toku postępowania, zwrot nie jest możliwy. W przypadku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do stwierdzenia przesłanki opisanej w art. 229 u.g.n. dochodzi po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu merytorycznej oceny wniosku pod kątem jego zasadności. Trudno więc twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość jest wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku (istnienie przesłanki negatywnej) nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

W jego ocenie bezzasadny jest zarzut skarżącej, że w postępowaniu odwoławczym naruszono przepis art. 105 § 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję umarzającą postępowanie, zamiast wydać decyzję o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż brak jest różnicy pomiędzy rozstrzygnięciem odmawiającym ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, a umorzeniem takiego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest prawidłowość decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 05.02.2018r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 20.12.2017r. nr [...] umarzającą postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy Dolna Wilda, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Wilda, ark. mapy 12, działka nr [...] o powierzchni 415 m2,zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Poznaniu, stanowiącej własność Miasta Poznania i pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w Poznaniu.

Sąd wskazuje, że podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art.229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2015, poz. 782, dalej u.g.n.), a podstawę procesową stanowił art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017.1257 ze zm., dalej k.p.a.).

Jednakże Sąd orzekający stanął na stanowisku, że ocena merytoryczna argumentacji zawartej w decyzjach organów obu instancji, a także w skardze i odwołaniu, jest przedwczesna z uwagi na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.)

Zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w drodze decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Instytucja odwołania jest środkiem prawnym zmierzającym do kontroli decyzji wydawanych przez organy I instancji, a warunkiem koniecznym do jego wniesienia jest wydanie decyzji administracyjnej i wniesienie odwołania przez stronę.

Według art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono środek zaskarżenia na pismo nie stanowiące decyzji bądź postanowienia albo że środek zaskarżenia nie został wniesiony przez stronę postępowania nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Gl 1245/13, LEX nr 15312[...]).

Powołany przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia albo gdy środek zaskarżenia wniósł podmiot nie będący stroną postępowania, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy.

Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego. Ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania, a dopiero w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie przystępuje do badania terminowości jego wniesienia.

Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, Lex nr 1368972).

Artykuł 134 k.p.a. określa więc jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Wynikają one z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, tj. stronę postępowania w sprawie.

Skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Oznacza to, że przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ jednak interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został on ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je podmiot nie jest stroną postępowania.

Sąd w tej sprawie nie dokonał oceny argumentacji merytorycznej organów i stron. Zbadał wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji i nie oceniał legalności działań podjętych przez organ pierwszej instancji, ponieważ w niniejszym postępowaniu w ocenie Sądu orzekającego organ odwoławczy nie wyjaśnił i nie ocenił, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł uprawniony podmiot. Wojewoda przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż w sposób niepełny ustalił, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne.

Jego uwadze umknęło bowiem to, że w świetle zgromadzonych dowodów nie jest wiadomym w jakim charakterze odwołanie złożyła [...]a [...]a. Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca była pełnomocnikiem [...]i [...]y [...]iej w postępowaniu administracyjnym (k.49 akt admin.) Jako pełnomocnikowi doręczono jej odpis decyzji organu I instancji (patrz rozdzielnik tej decyzji na k.229 akt admin.) Tymczasem odwołanie wniosła ona w imieniu własnym, co wskazywałoby, że wnosi je nie jako pełnomocnik [...]i [...]y [...]iej, lecz jako [...]a [...]a. Wskazuje na to wpis w nagłówku odwołania "[...]a [...]a" oraz zawarte w jego treści sformułowanie, że wnosi je w imieniu własnym. Podobnie w nagłówku skargi do tut. Sądu zawarto wpis "[...]a [...]a", a w jego treści także zawarto sformułowanie, że wnosi je w imieniu własnym.

Organ odwoławczy w ogóle pominął powyższe i nie dokonał jakiejkolwiek oceny tego kto wnosi odwołanie i czy jest to podmiot uprawniony do jego wniesienia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by [...]a [...]a była stroną postępowania. A treść odwołania, a później skargi, budzi co najmniej poważne wątpliwości co do tego, czy [...]a [...]a wniosła odwołanie jako pełnomocnik strony postępowania [...]i [...]y [...]iej, a więc podmiotu uprawnionego do wniesienia odwołania.

Decyzja organu II instancji została więc wydana z istotnym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i 134 k.p.a. dlatego powinna zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe orzeczono w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu sprawy weźmie pod uwagę wyżej wskazaną wykładnię przepisów, w szczególności art. 134 k.p.a., a następnie dokona szczegółowej analizy i oceny tego, czy odwołanie wniósł uprawniony podmiot. W razie uznania za konieczne organ odwoławczy przeprowadzi w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art.136 k.p.a.