Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 191/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 18 yst. 1 i 2, par. 23 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1031/14 w sprawie ze skargi B. C., M. C., D. C., D. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1031/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. C., M. C., D. C. i D. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak [...] Starosta Turecki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) i art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. D. oraz M. H. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę z nadbudową budynku kwiaciarni o część mieszkalno-usługową według załączonego projektu budowlanego na działce nr [...], obręb [...], przy ul. U. [...] w T..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. inwestorzy wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Działając w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta Turku z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] Starosta Turecki w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] zatwierdził przedłożony wtedy projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało jednak wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2013 r., znak [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym. Ponadto wezwano B. C., D. K., M. C. i D. C. do przedłożenia dokumentów, na podstawie których w budynku gospodarczym prowadzona była działalność gospodarcza, oraz decyzji, opinii lub innych dokumentów świadczących o tym, że przedmiotowy budynek stanowił jedną całość z budynkiem kwiaciarni przed podziałem nieruchomości, a także kiedy i na jakiej podstawie powstał sporny otwór okienny w części budynku, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ I instancji wystąpił poza tym o wydanie poświadczonych kopii dokumentów dotyczących podziału działki i budynku oraz wyjaśnienie, czy otwór okienny znajdujący się na ścianie wschodniej (w granicy działki) przy podziale nieruchomości przeznaczony był do zamurowania. Zwrócono się także do Burmistrza Miasta Turku o informację, czy B. C. uzyskała decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność handlową – skup złomu i metali kolorowych. Ponadto organ I instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Turku o przeprowadzenie kontroli w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność gospodarczą, a także legalności przedmiotowego otworu okiennego. W konsekwencji Starosta Turecki stwierdził, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości zawartych w projekcie budowlanym został wykonany. Ponadto ustalono, że B. C., D. K., M. C. i D. C. nie posiadają decyzji lub dokumentów świadczących o dopełnieniu formalności związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność gospodarczą. Poza tym w zasobach Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru organu I instancji nie znajdują się dokumenty wskazujące na wydzielenie działki nr [...]. Natomiast w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta Turku wyjaśnił, że B. C. nie uzyskała decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działalność handlową. Jednocześnie Burmistrz nadmienił, że na terenie Śródmieścia nie dopuszcza się lokalizacji działalności uciążliwej, takiej jak skup złomu lub metali kolorowych. Kwestia otworu okiennego usytuowanego we wschodniej ścianie zewnętrznej budynku gospodarczego na działce nr [...] została załatwiona przez właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze likwidacji tego okna poprzez zamurowanie go pustakami szklanymi. W tej sytuacji Starosta Turecki stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. Opracowanie to jest nadto kompletne i zostało wykonane oraz sprawdzone przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. B. C., D. C. i D. K. odwołali się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając organowi I instancji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niepełny i nierzetelny.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że kwestionowana przez nich decyzja narusza ich prawo własności nieruchomości. Podnieśli zarzuty odnośnie do projektu budowlanego w zakresie prawidłowości odwodnienia połaci dachu budynku istniejącego na połączeniu z projektowanym w zakresie osi D. Ponadto wskazali, że ze względu na wysokość planowanego obiektu budowlanego, która znacznie przewyższa wysokości istniejącego budynku, istnieje obawa o nośność więźby dachowej budynku istniejącego. Ponadto wskazywali, że kominy dymne dachowe na istniejącym budynku wyprowadzone są około 70 cm ponad połać dachu, tym samym w razie zrealizowania budynku według omawianego projektu budowlanego, niemożliwe stanie się prawidłowe działanie ciągów kominowych, zwłaszcza że we wspomnianym opracowaniu nie jest wzięty pod uwagę drugi ciąg dymny.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni stanowisko organu I instancji. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił przy tym, że pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] Zarząd Dróg Powiatowych w Turku na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) wyraził zgodę na usytuowanie części rozbudowywanego budynku kwiaciarni w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej jezdni zgodnie z przedłożonym planem sytuacyjnym. Ponadto w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] organ ten wyraził również zgodę na lokalizację dwóch miejsc postojowych na działce nr [...] w pasie zieleni między istniejącym budynkiem, a chodnikiem ze wskazaniem uwarunkowań, opiniując zarazem na planie zagospodarowania terenu miejsca parkingowe i lokalizację istniejącego zjazdu. Poza tym inwestorzy uzyskali pozwolenie nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu – Delegatura w Koninie z [...] maja 2013 r., znak [...] na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, tj. w strefie układu urbanistycznego miasta T., wpisanej do rejestru zabytków z dnia [...] czerwca 1984 r. Zweryfikowano przy tym program rozbiórki, przyjęto zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku garażowego na budynek handlowy – kwiaciarnię na działce nr [...], oraz uzyskano opinię kominiarską nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., zgodnie z którą planowana rozbudowa i nadbudowa (odsunięta o 3,0 m na poziomie piętra od granicy nieruchomości) odpowiada polskiej normie PN-EN 1443: Kominy. Wymagania ogólne i nie spowoduje braku ciągu kominowego w istniejących przewodach wentylacyjnych. Organ II instancji zaznaczył jednocześnie, że odpowiedzialność za rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym, w tym za rozwiązania konstrukcyjne, ponoszą uprawnieni projektanci sprawdzający ten dokument. Dlatego też zarzuty skarżących dotyczące nośności więźby dachowej budynku istniejącego i drugiego ciągu dymnego, jako niepoparte żadnymi dowodami, są bezzasadne.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r. B. C., M. C., D. C. i D. K. zaskarżyli powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 7, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji i nieprzestrzeganie zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, (2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego na okoliczność zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do projektu budowlanego, (3) art. 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, (4) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez niewykonanie czynności sprawdzających i oceniających zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie przekroczenia wysokości planowanego budynku w stosunku do wysokości budynku istniejącego, (5) art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) poprzez ustalenie odległości miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe przy braku opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, (6) art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud. w zw. z § 18 powołanego rozporządzenia poprzez zaprojektowanie miejsc parkingowych na terenie, który nie należy do inwestora.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Wojewoda Wielkopolski ograniczył się jedynie do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji zamiast uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i wydać nową decyzję. Organ II instancji nie uwzględnił przy tym zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. i nie zgromadził żadnych własnych dowodów, np. w postaci wyjaśnień projektantów lub opinii biegłego. Kwestionowana decyzja nie zawiera również wymaganego uzasadnienia, w szczególności w zakresie odwodnienia połaci dachowej budynku istniejącego na połączeniu z projektowanym obiektem budowlanym w osi D. Organ II instancji nie wziął również pod uwagę faktu, że wedle projektu budowlanego elewacja zachodnia nowego budynku, bezpośrednio przylegająca do istniejącej już zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, znacznie przekracza wysokość budynku istniejącego na działce nr [...]; obiekt ten ma dwie kondygnacje. Wojewoda Wielkopolski nie wyjaśnił też, na czym polegało zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1-5 pr. bud., a w szczególności czy zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy została sprawdzona. W tej mierze w ocenie skarżących zachodzi niezgodność. Poza tym planowana inwestycja narusza § 23 powołanego rozporządzenia, gdyż według projektu budowlanego drzwi wejściowe do budynku od strony południowo-wschodniej znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie z zasiekiem zadaszonym na odpady. Jednocześnie przewidziana odległość od miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy z działką sąsiednią wynosi tylko około 2 m. Nie załączono przy tym do akt sprawy opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, zezwalającej na zmniejszenie wspomnianej odległości. Co więcej, z projektu budowlanego wynika, że miejsca postojowe mają być zlokalizowane w pasie zieleni i chodnika, czyli poza terenem działki inwestora. Rozwiązanie to jest tym samym niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Organ II instancji wyjaśnił, że w pasie o szerokości 3 m od istniejącego budynku skarżących budynek objęty omawianą inwestycją będzie miał charakter jednokondygnacyjny o wysokości nie wyższej niż budynek na działce nr [...], oddzielony od niego ścianą przeciwpożarową wychodzącą 30 cm ponad poziom dachu. W połowie szerokości od ściany budynku skarżących zaprojektowano balustradę, przeznaczając część powierzchni na taras. Przy ścianie oddzielenia przeciwpożarowego zaprojektowano rynny i rurę spustową dla odbioru wody deszczowej z tarasu i części stropowej. Wojewoda Wielkopolski zaznaczył przy tym, że w kwestionowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyraźnie odwołano się do decyzji o warunkach zabudowy przy ocenie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto inwestorzy przedłożyli opinię sanitarną z dnia [...] czerwca 2013 r., zezwalającą na przedstawione w projekcie zagospodarowania działki miejsce gromadzenia odpadów. Z kolei w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Turku wyraził zgodę na lokalizację dwóch miejsc postojowych na działce nr [...].

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1031/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił powyższą skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o jakiej mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr. bud., zaświadczenia o jakim mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud. oraz dokumentów, o jakich mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 pr. bud., oraz (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenia projektu – przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnymi na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud. Jak wynika przy tym z art. 35 ust. 3 pr. bud., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając zarazem termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 35 ust. 4 pr. bud., że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pr. bud. i w art. 32 ust. 4 pr. bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy Sąd zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej, że przedmiotowa inwestycja odpowiada wymogom stawianym przez prawo.

Sąd zaznaczył, że planowane przedsięwzięcie, wbrew twierdzeniom skarżących, realizuje postanowienia zawarte w decyzji Burmistrza Miasta Turek z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...], o warunkach zabudowy (k. 8-14 akt adm. organu I instancji). W tym ostatnim rozstrzygnięciu przewidziano w szczególności, że część planowanego obiektu budowlanego leżąca przy granicy z działką sąsiednią jest cofnięta o 3 m i w tym pasie będzie miała wysokość nie wyższą niż budynek istniejący na działce nr [...]. Wymóg ten został spełniony w niniejszej sprawie, czego potwierdzeniem jest w szczególności przedstawienie elewacji, rzut piętra, rzut więźby dachowej, rzut dachu i przekrój b-b, załączone do projektu budowlanego (k. 33, 36-39 projektu budowlanego; k. 40, 44-47 uzupełnionego projektu budowlanego).

W ocenie Sądu, nietrafny okazał się również zarzut dotyczący niezapewnienia wymaganej liczby miejsc postojowych. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.), zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosowanie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wynika przy tym z § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Sąd podniósł, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy nałożono na inwestorów obowiązek przygotowania co najmniej dwóch miejsc postojowych, w tym co najmniej jednego miejsca dla osoby niepełnosprawnej, przy czym jedno miejsce postojowe mogło być zastąpione miejscem garażowym. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika zarazem, że w piśmie z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Zarząd Dróg Powiatowych w Turku wyraził inwestorom zgodę na lokalizację dwóch miejsc postojowych w pasie ulicy powiatowej U., nr [...], w T., na działce nr [...], w pasie zieleni pomiędzy istniejącym budynkiem i chodnikiem (k. 13 uzupełnionego projektu budowlanego). Tym samym spełniony został wskazany wyżej wymóg przewidziany w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Podkreślił, że ustawodawca nie wymaga, by miejsca postojowe były zlokalizowane na nieruchomości należącej do osoby realizującej przedsięwzięcie. Inwestor jest bowiem w świetle § 18 powołanego rozporządzenia zobowiązany jedynie do zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych. Kwestia stosunku prawnego, na podstawie którego uzyska on dostęp do tych miejsc postojowych (prawo własności, ograniczone prawo rzeczowe, prawo obligacyjne itd.), pozostaje natomiast bez znaczenia prawnego dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Sąd uznał, że omawiana inwestycja nie narusza przy tym przepisów budowlanych. Zgodnie z § 23 ust. 1 powołanego rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Jednocześnie z § 23 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika, że w przypadku istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w § 23 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę po zyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Do materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy została załączona opinia sanitarna Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], pozytywnie opiniująca proponowaną lokalizację zasieku zadaszonego na odpady (k. 252-253 akt adm. organu I instancji). Sąd zauważył, że we wspomnianej opinii sanitarnej zezwolono na zmniejszenie odległości od granicy działki do miejsca składowania odpadów stałych na działce inwestora, przy czym miejsce przechowywania odpadów powinno być utwardzone, a jego odległość od okien i drzwi nie może być mniejsza niż 5 m, a od granicy z działką sąsiednią – nie mniejsza niż 1,5 m. Tym samym powyższe wymagania dotyczące składania odpadów zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie.

Podobnie nietrafny, zdaniem Sądu, okazał się również zarzut skarżących dotyczący ewentualnych nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania komina w razie realizacji omawianej nadbudowy. Przedmiotowa nadbudowa jest cofnięta o 3 m względem granicy z działką nr [...]. Takie rozwiązanie niweluje z kolei ewentualne negatywne oddziaływanie inwestycji na komin skarżących. Konkluzja ta opiera się na opinii nr [...] mistrza kominiarskiego z dnia [...] maja 2013 r. (k. 6 uzupełnionego projektu budowlanego). W powyższej ekspertyzie stwierdzono zarazem, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z normą PN-EN 1443: Kominy. Wymagania ogólne. Jednocześnie skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, który podważałby prawidłowość opinii z dnia [...] maja 2013 r. Dlatego też, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania omawianego rozwiązania. Należy przy tym zauważyć, że wspomniane cofnięcie nadbudowy o 3 m czyni w istocie zadość ogólnemu wymogowi odległości pomiędzy budynkami, przewidzianemu w § 12 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Można zatem przyjąć, że skoro ustawodawca dopuszczałby lokalizację nowego obiektu budowlanego o wysokości odpowiadającej rozważanemu obiektowi budowlanemu w odległości 3 m od granicy z działką skarżących, to tym bardziej należy zezwolić na dokonanie przedmiotowych robót budowlanych.

Sąd zaznaczył, ,iż inwestorzy uzyskali niezbędne opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia na realizację omawianego przedsięwzięcia. Zgodę na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wyraził bowiem Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w pozwoleniu z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] (k. 4-5 uzupełnionego projektu budowlanego). Z kolei pismem z dnia [...] maja 2013 r., znak [...], Zarząd Dróg Powiatowych w Turku zezwolił na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) na usytuowanie rozbudowywanej części obiektu budowlanego w odległości 6 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] ul. U. w T. (k. 14 uzupełnionego projektu budowlanego). Ponadto oświadczenia o zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego i zasadami wiedzy technicznej zostały złożone przez odpowiednie osoby (k. 25 uzupełnionego projektu budowlanego).

Sąd podkreślił, że inwestorzy w piśmie z dnia [...] marca 2006 r. dokonali zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego budynku garażowego na budynek handlowy – kwiaciarnię (k. 3 uzupełnionego projektu budowlanego). Ponadto z projektu budowlanego wynika, że wody opadowe będą odprowadzane z połaci dachowej w kierunku posesji własnej inwestora (k. 30, 33 projektu budowlanego; k. 32, 35 uzupełnionego projektu budowlanego).

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, brak było podstaw do zakwestionowania poprawności gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny przez organy administracji publicznej. Zebrany materiał dowodowy był kompletny i wystarczał do wydania zaskarżonej decyzji. Wojewoda Wielkopolski odniósł się przy tym w sposób wyczerpujący do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz ustosunkował się do stanowiska skarżących. Przytoczona została również treść przepisów, które znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Nie można było zatem dopatrywać się naruszenia w niniejszej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła B. C. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 tekst jednolity ze zm.) poprzez uznanie, że wysokość nowoprojektowanego budynku odpowiada decyzji Burmistrza Miasta Turku z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przekroczenia wysokości nowoprojektowanego budynku w stosunku do wysokości budynku istniejącego na działce o nr ew. [...],

2) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że odległość umiejscowienia pojemników i kontenerów na odpady stałe odpowiada ww. przepisom,

3) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że dla inwestycji realizowanej na działce o nr ew. 649 zapewnione są miejsca parkingowe, podczas gdy wyznaczone miejsca parkingowe pomiędzy chodnikiem a pasem zieleni nie znajdują się na działce, na której jest realizowana inwestycja a nadto miejsca te tylko teoretycznie zabezpieczają potrzeby parkingowe dla tej inwestycji,

4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i w konsekwencji nieoddalenie skargi pomimo tego, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., to jest wydanie jej na podstawie niepełnego i niewystarczającego materiału dowodowego,

5) art. 106 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych przez skarżącego, to jest fotografii istniejącego obiektu budowlanego i jego otoczenia, który stanowi przedmiot zaskarżonej inwestycji, w sytuacji w której przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie powodowało przedłużenia postępowania w sprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, projekt budowlany nie spełnia wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy ustalonych w decyzji Burmistrza Miasta Turku z dnia [...]grudnia 2010 r., zgodnie z którymi ściana budynku sąsiadująca z działką o nr ew. [...] w pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy działki nie może być wyższa niż budynek istniejący na działce o nr ew. [...]. Elewacja zachodnia przylega bowiem bezpośrednio do budynku istniejącego na sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżących i przekracza wysokość istniejącego budynku gdyż jest dwukondygnacyjna.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy inwestor zobowiązany został do przygotowania dwóch miejsc postojowych, w tym co najmniej jednego miejsca dla osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie warunek ten nie został spełniony, gdyż wyrażenie zgody przez Zarządcę Dróg Powiatowych w Turku na lokalizację dwóch miejsc postojowych w pasie drogi powiatowej, na działce o nr ew. [...], w pasie zieleni pomiędzy istniejącym budynkiem i chodnikiem nie czyni zadość nałożonemu na inwestora obowiązkowi. Miejsca postojowe powinny być umiejscowione na terenie działki, na której jest realizowana inwestycja.

Miejsca parkingowe zapewnione zostały przez inwestora tylko teoretycznie. Sposób realizacji tych miejsc daleko odbiega od rzeczywistej możliwości realizacji potrzeb parkingowych. Miejsca te nie zapewniają bowiem praktycznej i rzeczywistej realizacji potrzeby parkowania. Parkujące przy inwestycji auta nie zatrzymują się na wyznaczonych miejscach, gdyż nie ma takiej fizycznej możliwości a nadto nie zostały one należycie oznaczone. Parkowanie ma miejsce na pasie chodnikowym uniemożliwiając tym samym prawidłowe korzystanie z tego ciągu komunikacyjnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 829/11. Zgodnie z tym orzeczeniem uregulowanie kwestii miejsc parkingowych powinno zapewnić praktyczną, a nie teoretyczną realizację rzeczywistej potrzeby parkowania samochodów.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do załączonych przez skarżącego dokumentów przez co naruszył art. 141 P.p.s.a.

Nie zostały, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zachowane wymogi wynikające z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Drzwi wejściowe do budynku zostały zaprojektowane w bliskiej odległości od pomieszczenia przeznaczonego na odpady.

Z projektu budowlanego, w tym także z załączonych do akt fotografii wynika, że odległość od miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy z sąsiednią nieruchomością wynosi mniej niż 2 m.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Organ administracji powinien z urzędu przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, prawidłowości bądź nieprawidłowości w realizowanej inwestycji nie zaś poprzestawać tylko na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Sąd I instancji naruszył art. 106 P.p.s.a. przez to, że bezpodstawnie nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych przez skarżącą, to jest fotografii istniejącego obiektu i jego otoczenia, który to obiekt stanowi przedmiot zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie powodowało przedłużenia postępowania. Z załączonych do akt fotografii jednoznacznie wynika, że inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy oraz jest niezgodna z przepisami prawa budowlanego w zakresie zapewnienia miejsc postojowych oraz w zakresie zapewnienia odpowiedniej odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od granicy z działką sąsiednią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie stwierdzić należy, że w sytuacji podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, ma wpływ na prawidłowość ustaleń faktycznych w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega bowiem na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie wydania decyzji z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Zgromadzone dowody zostały też prawidłowo ocenione. Ocena ta nie wykracza poza granicę swobodnej oceny. Nie narusza ona zasad logiki, jak również nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Stan faktyczny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego również został ustalony prawidłowo i brak jest podstaw do jego kwestionowania.

Nie znajdują uzasadnienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wysokość nowoprojektowanego budynku odpowiada decyzji Burmistrza Miasta Turku z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie przekroczenia wysokości nowoprojektowanego budynku w stosunku do wysokości budynku istniejącego na działce o nr ew. [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie przewidziana w projekcie budowlanym wysokość budynku nie narusza wymogów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. W pkt II 1.5 tej decyzji zawarty jest zapis, że ustala się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nr 648, jeżeli będzie on przylegał powierzchnią ściany do ściany istniejącego budynku istniejącego na sąsiedniej działce pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie szerokości 3 m wzdłuż granicy tej działki będzie miała wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na działce o nr ew. [...]. Analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że przewidziany w tym projekcie obiekt spełnia ten wymóg. W pasie o szerokości 3 m od budynku istniejącego na działce sąsiedniej budynek przewidziany w projekcie jest budynkiem jednokondygnacyjnym i jego wysokość nie przekracza wysokości budynku znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Dopiero w odległości 3 m do budynku znajdującego się na tej działce projektowany budynek ma większą wysokość.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Natomiast z § 23 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że w przypadku przebudowy istniejącej zabudowy, odległości, o których mowa w ust. 1, mogą być pomniejszone, jednak nie więcej niż o połowę, po uzyskaniu opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany spełnia ten wymóg. W aktach sprawy znajduje się opinia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który pozytywnie zaopiniował zmniejszenie odległości, w której usytuowane zostały pojemniki i kontenery na odpady stałe. Tym samym przesłanka zmniejszenia odległości wymieniona w § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia została spełniona.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego niezapewnienia wystarczającej ilości miejsc parkingowych wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej przepis nie dotyczy kwestii ilości miejsc parkingowych. Jak to zostało wyżej wskazane § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy kwestii odległości miejsc przeznaczonych na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz od granicy z sąsiednią działką.

Kwestia ilości miejsc parkingowych uregulowana jest w § 18 ust. 1 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei z § 18 ust. 2 wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

W decyzji o warunkach zabudowy zawarty został wymóg zapewnienia przez inwestora minimum dwóch miejsc parkingowych (pkt II.4.1). Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają wymogu, by miejsca parkingowe były sytuowane na nieruchomości, która jest własnością inwestora. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane tytułem prawnym do nieruchomości uprawniającym do realizacji inwestycji może być też stosunek zobowiązaniowy. Nie ma też wymogu, by miejsca parkingowe musiały być usytuowane na tej działce, na której ma być realizowany obiekt budowlany. Na usytuowanie miejsc parkingowych na działce o nr ew. 551 wyraził zgodę dysponent tej nieruchomości Zarząd Dróg Powiatowych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że miejsca postojowe zostały zapewnione jedynie teoretycznie. Kwestia prawidłowego korzystania z tych miejsc przez użytkowników pojazdów nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzut naruszenia art. 106 P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, zarzut naruszenia ww. przepisu został niewłaściwie sformułowany. Jednym z koniecznych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstawy kasacyjnej to wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.

Art. 106 P.p.s.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (paragrafów). W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który paragraf lub paragrafy został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może precyzować zarzutów skargi kasacyjnej w zastępstwie skarżącego kasacyjnie.

Po drugie, z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Po trzecie, fotografie załączone do akt sądowych obrazujące parkujące pojazdy oraz wygląd budynku, który miał zostać rozbudowany, znajdują się w aktach administracyjnych. Przeprowadzanie dowodu z fotografii załączonych do akt sądowych było zbędne, gdyż Sąd I instancji mógł się zapoznać z tego samego rodzaju fotografiami zapoznając się z aktami administracyjnymi. Trzy dodatkowe fotografie załączone do akt sądowych obrazują bałagan w otoczeniu budynku inwestorów i nie mają żadnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.