Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3121/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., znak [...]. Decyzją tą umarzono postępowanie w sprawie przeniesienia na rzecz odwołującej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie II etapu zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] na terenie Dzielnicy [...], wydanej na wniosek [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 129 § 2 k.p.a. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie określił moment, od którego otwiera się dla strony możliwość złożenia odwołania. Decydujące i prawnie doniosłe znaczenie ma dzień doręczenia decyzji stronie. Przepis ten ma zastosowanie uniwersalne, zarówno w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje tylko jedna strona, jak i w przypadku wielości stron. Wynika z niego dla poszczególnych uczestników postępowania jednolita reguła w zakresie możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej, dotycząca czasu, w jakim dopuszczalne jest skorzystanie z uprawnienia do wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin, jednakowy dla poszczególnych stron postępowania, można precyzyjnie zindywidualizować w odniesieniu do każdej z nich. Rozpoczyna on bieg od doręczenia decyzji poszczególnym uczestnikom postępowania. Odmienna wykładnia powołanego przepisu nie jest ani możliwa, ani uzasadniona.

Skoro termin do winienia odwołania, jak wynika z treści wyżej cytowanego art. 129 § 2 k.p.a, rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym doręczono stronie decyzję, to wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych.

Wydanie decyzji przez organ II instancji wskutek rozpatrzenia takiego przedwczesnego środka zaskarżenia, jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa wart. 156 § 1pkt 2 k.p.a. - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2007r. sygn. akt II SA/Rz 1098/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07 wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2133/10.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że decyzja Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2016r., została doręczona odwołującej się Spółce w dniu [...] maja 2016 r. (data na zwrotnym poświadczeniu odbioru), a zatem termin do wniesienia'" odwołania rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia.

Natomiast odwołanie z dnia [...] kwietnia 2016 r., zostało złożone w Urzędzie [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r.

W związku z powyższym organ stwierdził, iż odwołanie zostało wniesione przedwcześnie, tj. zanim rozpoczął bieg termin do jego wniesienia (termin początkowy), a zatem należy uznać je za niedopuszczalne.

Skargę na powyższe postanowienie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzucając mu:

1. naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 i art. 134 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu; że przepis art. 129 § 2 k.p.a. określa moment, od którego otwiera się dla strony możliwość złożenia odwołania, a w każdym przypadku złożenie odwołania poza ramami czasowymi określonymi tymże przepisem czyni odwołanie niedopuszczalnym w rozumieniu art. 134 k.p.a., w sytuacji, gdy przepis art. 129 § 2 k.p.a. określa wyłącznie termin końcowy do wniesienia odwołania, a dopuszczalność odwołania należy wiązać z wejściem decyzji do obiegu prawnego tj. związaniem organu administracji wydaną decyzją, co według art. 110 k.p.a. następuje od chwili doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania, gdyż od tej chwili organ administracji nie może zmienić decyzji, chociażby nie została ona jeszcze doręczona wszystkim stronom postępowania.

2.naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i art. 110 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]), wobec wniesienia odwołania przed terminem określonym wart. 129 § 2 k.p.a. tj. w dniu [...] kwietnia 2016 roku, w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego w dniu [...] kwietnia 2016 roku, a to z uwagi na jej doręczenie drugiej ze stron postępowania tj. spółce [...] Sp. z o.o .

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit.c) p.p.s.a., oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa sprawa zgodnie z art. 119 ust. 3 p.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tego typu postanowienie formalne, jako kończące postępowanie w sprawie administracyjnej, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.).

Na tle przepisu art. 134 k.p.a wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest też odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 Kpa.

Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub zażalenie nie może zostać rozpoznane.

Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 Kpa) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 Kpa).

Wskazać zatem należy, że co do zasady Sąd podziela stanowisko organu, w zakresie uznania, iż gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja weszła do obiegu, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 k.p.a. Wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. Powyższe stanowisko ugruntowane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. K. Glibowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 749, wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 831/07, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r., II SA/Sz 608/11; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji bowiem gdy organ odwoławczy rozpoznałby odwołanie skarżącej wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji, to wydane rozstrzygnięcie dotknięte by było kwalifikowaną wadą nieważności, bowiem uchybienie takie stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Powyższe rozważania jak wskazano na wstępie odnoszą się jednak do sytuacji gdy odwołanie wniesione jest od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. Otóż Sąd podziela pogląd, że z punktu widzenia możliwości wniesienia środka prawnego z uwagi na wejście aktu administracyjnego do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. kluczowe jest, że akt administracyjny znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę doręczeń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 309S/1S, CBOSA). Wyrok ten koresponduje z zasadą, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony. Zatem nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" strony, w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14 oraz cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08 - CBOSA).

W kontekście powyższych uwag rozpatrywane być musi prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji, o treści której dowiedziała się, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, od innego uczestnika postępowania (Spółki [...] Sp.z o.o.), któremu taka decyzja została w sposób skuteczny doręczona. Doręczenie decyzji jednemu z zainteresowanych w sprawie skutkuje wejściem decyzji do obrotu prawnego. Nie ma zatem racjonalnego uzasadnienia rozstrzygnięcie jakie zapadło w niniejszej sprawie, które pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. Oznaczałoby to "łapanie strony w pułapkę", w ramach której wniesione odwołanie byłoby przedwczesne a pozyskanie wiedzy o niedopuszczalności odwołania - uniemożliwiałoby jego wniesienie z powodu upływu terminu.

W ocenie Sądu taka wykładnia przepisów, które służą zagwarantowaniu stronie jej praw w postępowaniu naruszałaby zasady ogólne tego postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a.

Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art 145 § 1 pkt 1lit. c) ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 200 i 205 ustawy p.p.s.a.