Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1076/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...]zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołań: R. M., D. S., A. M., B. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2011 r. znak: [...] (zwaną też dalej "Decyzją UŚ") Burmistrz M. na wniosek [...] sp. z o.o. (dalej też jako "Spółka") określił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji wykorzystującej siłę wiatru do produkcji energii elektrycznej – elektrowni farmy wiatrowej o całkowitej mocy nominalnej 66 MW, składającej się z 22 sztuk wiatraków o wysokości całkowitej (wieża + łopatka śmigła) do 190 m wraz z niezbędną infrastruktura techniczną (transformatory, rozdzielnie) oraz przebieg kabli i dróg dojazdowych. Inwestycja zlokalizowana na terenie Gminy M., w obrębach: S. , K. , G. .

Podaniami z [...] września 2016 r. D. S., B. S. i R. M. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną Decyzją UŚ, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Burmistrz M. (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej Decyzją UŚ.

W dniu [...] listopada 2016 r. wniosek o wznowienie postępowania złożyła A. M.. Wnioskodawcy rozszerzyli swoje wnioski, powołując się jednocześnie na przesłankę, że dowody, na podstawie których ustalono istotne w sprawie okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] marca 2017 r. Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej Decyzji UŚ, wskazując, że osobom, które wniosły o wznowienie postępowania, nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego.

Utrzymując w mocy ww. decyzję Burmistrza – przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2018 r. – SKO wskazało, że w pierwszej kolejności należało zbadać, czy osoby wnoszące podanie są stronami postępowania. W pismach wnioskodawcy podają, że ich nieruchomości (działki nr [...] i [...] – D. S.; działki nr [...] i [...] – B. S.; działka nr [...] R. M.; działka nr [...] A. M.) położone są w bliskiej odległości od planowanej inwestycji i że na te nieruchomości zacznie docierać hałas, którego wcześniej nie było, zapach i promieniowanie elektromagnetyczne. Do akt sprawy złożono też "Prognozę rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku po realizacji budowy 2 turbin wiatrowych 2,0 MW na terenie gminy K. – turbiny używane, LAW=105 dB" w formie graficznej (zwaną też dalej "Prognozą rozprzestrzeniania się hałasu").

Dalej SKO wyjaśniło, że zasadniczo za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (w skrócie "decyzji u.ś.") uznawano osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, przy czym bezpośrednie sąsiedztwo można rozumieć szeroko, obejmując nim właścicieli wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie. Nadto ustalenie stron postępowania w sprawie decyzji u.ś. odbywało się na ogólnych zasadach określonych w art. 28 k.p.a., w oparciu o zawarte w tym przepisie kryterium "interesu prawnego".

W opinii SKO wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nich praw własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego ("k.c."). Działki wnioskodawców znajdują się poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wynikającym z raportu i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym również poza oddziaływaniem akustycznym, czy wynikającym z immisji substancji do powietrza. Z akt sprawy ani pisma wnioskodawców nie wynika też konkretne oddziaływanie przedsięwzięcia na ww. działki w powiązaniu ze wskazywanym przez wnioskodawców interesem prawnym. W szczególności nie stanowi dowodu załączona do akt sprawy w formie graficznej, jednak nie na mapie ewidencyjnej, "Prognoza rozprzestrzeniania się hałasu", nie poparta żadnymi obliczeniami, danymi wyjściowymi, zastosowaną metodą.

SKO zwróciło uwagę, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca dodał przepis regulujący krąg stron postępowania w sprawie o określenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia – art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.i.ś.") – który to przepis pokazuje, w jakim kierunku szło dążenie ustawodawcy do uregulowania tej kwestii. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania o wydanie decyzji u.ś. jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

W ocenie SKO żaden z tych warunków nie został spełniony, ani przez wnioskodawców wykazany. W niniejszej sprawie nie wykazano ani interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie wnioskodawców za strony postępowania, ani spełnienia przesłanek, które na dzień prowadzenia wznowionego, a mianowicie nowo otwartego postępowania, warunkują dopuszczenie do postępowania administracyjnego w charakterze jego strony. Zatem, zdaniem SKO, brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który może powołać się jedynie strona postępowania.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła D. S., reprezentowana przez r. F., który decyzji tej zarzucił naruszenie nw. przepisów postępowania:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie rozprzestrzeniania się hałasu projektowanych elektrowni wiatrowych, w szczególności na działkę skarżącej, co miało wpływ na ocenę przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu wywołanym postanowieniem o wznowieniu postępowania zakończonego Decyzją UŚ;

2) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 115 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, ze zm.; dalej jako "p.o.ś.") oraz w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieprawidłową ocenę dostarczonych przez skarżącą dokumentów, w postaci map izofon, oraz odmowę przyznania tym dokumentom przymiotu wiarygodnego źródła informacji bez uprzedniego wezwania skarżącej do uzupełnienia dokumentacji lub złożenia stosownych wyjaśnień, co miało wpływ na ocenę przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu wywołanym postanowieniem o wznowieniu postępowania zakończonego Decyzją UŚ;

3) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 115 p.o.ś. oraz w zw. z § 2 i załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112; zwanego dalej "rozporządzeniem MŚ"), a także w zw. z art. 28 k.p.a. przez pominięcie istotnej okoliczności w sprawie, tj. faktu, że nieruchomość skarżącej (działka nr [...]) zgodnie z jej zarówno aktualnym przeznaczeniem, jak i przeznaczeniem w dniu wydania Decyzji UŚ, znajdowała się na obszarze przeznaczonym w przyjętym uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. (zwanym dalej: "Studium"), pod tereny zabudowy mieszkaniowej – jednorodzinnej, co oznacza dopuszczalny poziom hałasu w nocy wyznacza maksymalna granica 40 dB, co z kolei miało wpływ na ocenę przysługiwania jej statusu strony w postępowaniu wywołanym postanowieniem o wznowieniu postępowania zakończonego Decyzją UŚ;

4) art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 115 p.o.ś. w zw. z § 2 rozporządzenia MŚ przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy skarżąca ma interes prawny w uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu, wynikający z przepisów prawa materialnego;

5) art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961; dalej w skrócie "u.i.e.w."), a także w zw. z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. przez pominięcie przy ocenie kręgu stron postępowania wszczętego na skutek wznowienia postępowania zakończonego Decyzją UŚ znacznych ograniczeń, jakie wynikać będą dla skarżącej w przypadku realizacji przewidywanego przedsięwzięcia (praktyczne wyłączenie spod możliwości zabudowy).

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – mapy izofon z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości skarżącej, sporządzonej przez Zakład Sozotechniki sp. z o.o. wraz z metodyką obliczeń – na okoliczność tego, że dostarczone SKO mapy izofon sporządzono na podstawie obliczeń, do których mógłby się odnieść organ II instancji, gdyby wezwał skarżącą do ich przedstawienia.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że w jego ocenie zabudowa na nieruchomości skarżącej to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a nie zabudowa zagrodowa, a wynika to z przeznaczenia nieruchomości określonego w Studium obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej Decyzji UŚ. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż obecnie teren nieruchomości skarżącej jest objęty planem miejscowym, ale nie jest w stanie podać przeznaczenia tej nieruchomości wynikającego z ww. planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza M. z [...] marca 2017 r. odmawiającej, po wznowieniu postępowania, uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza M. z [...] października 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia ("Decyzji UŚ"). Jako prawną podstawę orzeczonej odmowy organ I instancji przyjął art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec tego na wstępie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte określoną wadą spośród przewidzianych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (w odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) albo w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (w pozostałych przypadkach).

W kontrolowanej sprawie dochowanie ww. terminu przez wnioskodawców nie było przedmiotem sporu.

W sytuacji dochowania terminu określonego w art. 148 k.p.a., właściwy organ postanowieniem wznawia postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu inicjuje postępowanie, w którym – jak wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – właściwy organ bada wystąpienie przyczyn wznowienia, a następnie, co do zasady, rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyna wznowienia miała wpływ na treść dotychczasowej decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania wznowionego mogą zapaść rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. W świetle pierwszego z wymienionych przepisów organ może wydać decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z kolei w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., tj. jeżeli:

- od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej przyczynami wznowienia określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. upłynęło dziesięć lat, a przyczynami określonymi w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b K.p.a. – pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.),

- w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.),

organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W niniejszej sprawie organ I instancji, odmawiając uchylenia Decyzji UŚ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, gdyż są oni właścicielami nieruchomości, które znajdują się poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wynikającym z raportu i oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w skrócie "OOŚ").

Wobec powyższego istota sporu w kontrolowanej sprawie na obecnym jej etapie sprowadza się do kwestii istnienia, bądź nie, legitymacji procesowej wnioskodawców w postępowaniu o wydanie Decyzji UŚ.

W związku z tym godzi się wyjaśnić, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże się z badaniem występowania ewentualnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71–art.87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś."). To zatem w tej ustawie należy poszukiwać w pierwszej kolejności przepisów pozwalających na ustalenie, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie decyzji u.ś.

Począwszy od 01 stycznia 2018 r. takim przepisem jest art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. – dodany przez ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566; dalej w skrócie "pr.wod.") – który stanowi, że: "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się:

1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie;

2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska;

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 545 ust. 1 pr.wod., cytowany art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. nie znajduje zastosowania do spraw dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem 01 stycznia 2018 r.

Do takich postępowań znajduje nadal zastosowanie reguła ogólna z art. 28 k.p.a., w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W praktyce na tle cytowanego przepisu przyjmowano, że dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie decyzji u.ś. – poza samym wnioskodawcą (verba legis: "podmiotem planującym podjęcie realizacji przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.) – konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego relewantnym prawnie oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stroną był bowiem właściciel (inny podmiot dysponujący prawem rzeczowym do) nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem. Tym samym za podstawowe kryterium decydujące o uznaniu za stronę postępowania właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji przyjmowano stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zwykle owo oddziaływanie dotyczyło nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, aczkolwiek nie musiało to pozostawać regułą. Istotne znaczenie miał bowiem charakter, rozmiar planowanego przedsięwzięcia, a nadto inne czynniki, które mogły wpływać na zakres przestrzenny oddziaływania, w szczególności oddziaływania szkodliwego bądź uciążliwego. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczyć mogło także niekiedy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA z 05.07.2018 r., IV SA/Po 393/18; por. też wyrok NSA z 15.05.2013 r., II OSK 108/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Zestawiając zakres podmiotowy tak wykładanego w sprawach środowiskowych przepisu art. 28 k.p.a. z wprowadzoną od 1 stycznia 2018 r. regulacją art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. można stwierdzić, że nowa regulacja służy nie tylko doprecyzowaniu, ale w istotnej mierze także zawężeniu kręgu stron postępowania w sprawie decyzji u.ś. w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną (art. 28 k.p.a.).

Ponieważ jednak w kontrolowanej sprawie kwestia legitymacji procesowej wnioskodawców podlegała badaniu w kontekście przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"), to należy uznać, że w tym zakresie właściwy był stan prawny obowiązujący w dacie wydania Decyzji UŚ, a więc definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a.

W tej sprawie organy uznały, iż z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy środowiskowej wynika, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie obejmuje nieruchomości, które stanowią przedmiot własności wnioskodawców. Sąd, dokonując oceny zaskarżonej decyzji, uznał, iż sprawa nie jest tak oczywista, jak przyjmują organy, a zaskarżona decyzja została podjęta przedwcześnie bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym bez zgromadzenia wszystkich niezbędnych materiałów.

Po pierwsze, dla uzasadnienia swych twierdzeń organ II instancji powołał się m.in. na ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia (sporządzonym na zlecenie Spółki w marcu 2011 r. – zwanym dalej "Raportem"). W związku z tym godzi się zauważyć, że w przekazanych Sądowi przez SKO, wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, aktach postępowania wznowieniowego znajduje się tylko złej jakości kopia Raportu dołączona do wniosku o wznowienie postępowania, która w istotnym zakresie jest nieczytelna, a ponadto nie obejmuje załączników do Raportu. A ponieważ – jak się zasadnie wskazuje w orzecznictwie – sąd administracyjny jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (por. wyrok NSA z 01.02.2008 r., I OSK 1548/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), to w kontrolowanej sprawie należało przyjąć, że organ II instancji nie dysponował pełnym, czytelnym egzemplarzem Raportu wydając zaskarżoną decyzję, a tym samym – że przed jej wydaniem nie zweryfikował należycie swych twierdzeń, w oparciu o dane źródłowe (ustalenia ww. raportu).

Co więcej, przesłane Sądowi przy skardze akta administracyjne nie zawierały akt sprawy środowiskowej – zakończonej Decyzją UŚ. Akta te zostały dosłane dopiero na wezwanie Sądu (k. 42, 43 akt sądowych), przy tym nadesłał je bezpośrednio organ I instancji (k. 45, 49 akt sądowych). To zaś nakazuje przyjąć, że rozpatrując odwołania wnioskodawców i rozstrzygając o ich interesie prawnym, z powołaniem się m.in. na wyniki OOŚ przeprowadzonej w ramach ww. sprawy środowiskowej, organ II instancji w ogóle nie dysponował aktami tej sprawy dokumentującymi ustalenia ww. oceny, a więc że przeprowadzona przezeń weryfikacja stanowiska organu I instancji były w istotnej mierze iluzoryczna, jako nieoparta na materiale źródłowym (dowodowym). Godzi się ubocznie zauważyć, że także egzemplarz (odpis) Raportu zalegający w dosłanych dopiero w postępowaniu sądowym aktach sprawy środowiskowej nie zawiera załączników wymienionych na s. 3 Raportu, w tym szczególnie istotnego, w kontekście niniejszej sprawy (o czym niżej): załącznika nr [...] – "Mapa hałasu skumulowanego wraz z wydrukiem danych do obliczeń emisji hałasu [...]". W teczce sprawy środowiskowej zalega wprawdzie luzem kilka map, ale każda z nich została opatrzona napisem (naklejką) o treści: "Załącznik nr ... do decyzji nr .... z dnia ...." – a więc nie są to z pewnością załączniki do Raportu.

Po drugie, dalsze uchybienia w zakresie obowiązku organu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wiążą się ze złożonym przez pełnomocnika wnioskodawców na etapie postępowania odwoławczego przy piśmie z [...] maja 2017 r. jednostronicowym opracowaniem będącym, jak to określił pełnomocnik, "mapą izofon" (a przez jego autora opisanym jako: "Prognoza rozprzestrzeniania się hałasu w środowisku po realizacji budowy 2 turbin wiatrowych 2,0 MW na terenie gminy K. – turbiny używane, LAW=105 dB"; k. 37 akt adm. II inst.). Według twierdzeń pełnomocnika wnioskodawców z mapy tej wynika, że w obrębie izofony 40,5 dB znajdują się działki wnioskodawców (dz. nr [...] – własność B. S., dz. nr [...] – własność A. M. i dz. nr [...] – własność D. S.).

W związku z tym należy podkreślić, że jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś (a w każdym razie nie tylko) na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z całokształtu regulacji art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z [...] grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 274/97 (LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to w szczególności, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ II instancji w sposób lakoniczny odniósł się do twierdzeń stron wnoszących odwołanie, popartych przedłożeniem ww. mapki, o objęciu ich nieruchomości uciążliwym oddziaływaniem inwestycji, zwłaszcza akustycznym.

SKO, oceniając powyższy dokument, wskazało, iż nie stanowi on dowodu na oddziaływanie przedsięwzięcia na działki wnioskodawców, ponieważ załącznik ten nie został sporządzony na mapce ewidencyjnej ani nie został poparty żadnymi obliczeniami ani danymi wyjściowymi.

W tym miejscu wskazać należy, iż mapka ta, jak twierdzi skarżąca, pochodzi ze złożonego wraz ze skargą opracowania pt. "Przewidywane oddziaływanie na środowisko Turbin wiatrowych w m. K. " (współ)sporządzonego przez inż. S. K. będącego m.in., co wynika z informacji zawartej w tym opracowaniu (na str. 7), biegłym w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego nie może ulegać wątpliwości, iż osoba ta posiada stosowną wiedzę i doświadczenie niezbędne do sporządzenia tego typu dokumentacji.

Co prawda pełnomocnik przedkładając "mapkę izofon", nie przedstawiła całego opracowania, to jednak organ II instancji, mając na uwadze dyrektyw płynące z art. 7 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 136 § 1 k.p.a., winien zwrócić się do stron o wykazanie danych, na podstawie których określono obszar oddziaływania akustycznego inwestycji – czego błędnie nie uczynił.

W niniejszej sprawie istotny jest również fakt, iż strona przed organem I instancji załączyła kserokopię mapki znajdującej się w aktach sprawy o pozwolenie na budowę, a która to mapka obrazuje przebieg izofon. Na mapce tej nie są naniesione nieruchomości odwołujących, to jednak biorąc pod uwagę, iż przebieg izofon jest zbliżony na obu mapkach, należy uznać, że organ nie miał dostatecznych podstaw do odrzucenia dowodu przedstawionego przez stronę tylko z tego względu, że nie wynikało zeń, na podstawie jakich danych i obliczeń został sporządzony.

Zwrócić także należy uwagę, iż w Raporcie podano, że zasięg oddziaływania akustycznego skumulowanego przedstawiono w załączniku nr [...]. Jak to już wyżej wskazano, w aktach nadesłanych przez SKO, a także tych dosłanych później przez organ I instancji, brak jest ww. załącznika. Z tych względów twierdzenie SKO, że działki wnioskodawców znajdują się poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia wynikającym z raportu i OOŚ, w tym również poza oddziaływaniem akustycznym, uznać należy za gołosłowne i nie potwierdzone żadnymi materiałami źródłowymi.

Po trzecie, na gruncie niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, iż w aktach środowiskowych znajduje się mapka, na której kolorem żółtym zaznaczono "strefę od zabudowy mieszkaniowej i użyteczności publicznej", a która to strefa obejmuje szerszą strefę niż mapka przedłożona przez odwołujących, co może wskazywać, że nieruchomości wnioskodawców znajdują się w tej strefie.

Po czwarte, niewyjaśniona pozostała kwestia, jak pod względem ochrony akustycznej zakwalifikować należało (w dacie wydawania Decyzji UŚ) nieruchomości wnioskodawców, w tym działki skarżącej. Jest to o tyle istotne i sporne, że np. autor skargi mówi o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś w przedłożonym przezeń opracowaniu pojawia się wzmianka o zabudowie zagrodowej. Nie ulega zaś wątpliwości, że charakter (przeznaczenie) zabudowy ma istotne znaczenie dla określenia dopuszczalnych poziomów hałasu dla danej nieruchomości, o których mowa w rozporządzeniu MŚ.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (w ze. z art. 140 k.p.a.) uznać należało za zasadny.

Podkreślić bowiem należy, iż organy, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 (w zw. z art. 140) k.p.a. – w związku z art. 140 i art. 144 k.c. – nie wyjaśniły w sposób należyty okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, tj. faktycznego zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, jak również lokalizacji nieruchomości wnioskodawców względem terenu tej inwestycji, a także charakteru zabudowy (przeznaczenia) tych nieruchomości. Dopiero ustalenie powyższych kwestii pozwoli organowi na dokonanie rzetelnej oceny, czy w sprawie, które dotyczył wniosek o wznowienie wnioskodawcom przysługiwał interes prawny.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenie przysługujące jej pełnomocnikowi, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji winien na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w oparciu o akta sprawy środowiskowej (zakończonej Decyzją UŚ), uzupełnionego o wskazane ustaleni i dokumenty, w tym zwłaszcza załączniki do Raportu i ewentualnie kopię opracowania akustycznego znajdującego się w aktach pozwolenia na budowę, winien ustalić faktyczny zasięg oddziaływania inwestycji i poddać go ocenie przez pryzmat art. 28 k.p.a. w kontekście położenia i przeznaczenia nieruchomości wnioskodawców.