Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 682/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. sprawy ze skargi Z. N., H. N., M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. (nr sprawy: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w P. (dalej też jako "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez E. S. i J. S. oraz Z. N., H. N. i M. N. od wydanej przez Wójta Gminy R. decyzji z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy – umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2014 r. K. i M. P. (inwestorzy) wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina R..

Przywołaną wyżej decyzją z [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy R. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, obejmującego – jak wynika z pkt 1.2. tej decyzji – przebudowę klatki schodowej oraz rozbudowę w zakresie zabudowy tarasu, istniejącego budynku mieszkalno-usługowego.

Odwołania od tej decyzji złożyli: E. S. i J. S. oraz Z. N., H. N. i M. N. (zwani też dalej łącznie "odwołującymi").

W swym odwołaniu E. i J. S. podkreślili, że w budynku objętym przebudową i rozbudową prowadzona działalność usługowa wykracza daleko poza wszelkie granice dobrego sąsiedztwa. Rozbudowa polikliniki generować będzie większy ruch samochodowy, zwiększy się emisja spalin i blokowanie ulicy przez samochody pacjentów. Zdaniem odwołujących, poliklinika nie ma wystarczającej ilości miejsc parkingowych, a samochody klientów placówki blokują samochodami przejazd pojazdów zajmujących się wywozem śmieci.

Z kolei Z. N., H. N. i M. N., reprezentowani przez ad M., zarzucili w swym odwołaniu, że decyzja Wójta narusza:

1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."), gdyż: a) błędnie określa ten budynek jako budynek mieszkalno-usługowy, b) przeprowadzona analiza urbanistyczna nie została sporządzona w sposób rzetelny, c) przyjęto w analizie za podstawę parametry istniejącej polikliniki, mimo że cała zabudowa obok to wyłącznie mniejsza zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, d) po rozbudowie poliklinika nie będzie miała właściwego dostępu do drogi publicznej, także w zakresie niezbędnej ilości miejsc postojowych,

2) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą,

3) art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przez brak rzetelnego odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa".

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) SKO w P. utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta.

Na skutek skargi wniesionej przez Z. N., H. N. i M. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Poznaniu – wyrokiem z 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 444/15 – uchylił tę decyzję SKO.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO w P. – decyzją z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) – orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do Z. N., H. N. i M. N. oraz E. S. i J. S., uznając, że odwołujący nie mają interesu prawnego w sprawie.

Na skutek skargi wniesionej przez Z. N., H. N. i M. N., WSA w Poznaniu – wyrokiem z [...] maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po [...] – uchylił w całości tę decyzję SKO.

Powtórnie umarzając postępowanie odwoławcze po ponownym rozpatrzeniu sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. – SKO w P., przytoczywszy treść wskazań zamieszczonych w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA w Poznaniu z [...] października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po [...], zauważył, że w uchylonej poprzednio decyzji SKO z [...] listopada 2016 r. organ odwoławczy stwierdził, że z żadnego pisma pełnomocnika Z. N., H. N. i M. N. oraz z pism E. S. i J. S. nie wynika w sposób przekonujący, że zabudowa tarasu i przebudowa klatki schodowej istniejącego budynku na terenie działki nr ewid. [...] w jakimkolwiek stopniu wpłyną na ograniczenie ich praw do zagospodarowania ich nieruchomości, a to przesądza o braku posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu. Mimo dodatkowego wezwania do przedstawienia przez odwołujących ich interesu prawnego w tej sprawie na gruncie u.p.z.p., żadne takie nowe okoliczności nie zostały zgłoszone. Dlatego też organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na wcześniej zgromadzonym materiale dowodowym, z którego nie wynika jakiekolwiek ograniczenie prawa w zakresie ładu przestrzennego na działkach odwołujących.

SKO w składzie wydającym zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2018 r. podtrzymało powyższą ocenę, wskazując, że z żadnego pisma odwołujących nie wynika w sposób przekonujący, że przedmiotowe zamierzenie – opisane jako: "Przebudowa nie wykraczająca poza powierzchnię zabudowy - zabudowa tarasu I piętra (dot. części mieszkalnej) i przebudowa klatki schodowej" – w jakimkolwiek stopniu wpłynie na ograniczenie ich praw do zagospodarowania ich nieruchomości. W tym kontekście organ podał, że odwołujący posiadają nieruchomości zabudowane, z urządzoną zielenią, w tym z wysoką zielenią izolacyjną. Mimo dodatkowego wezwania do przedstawienia interesu prawnego w tej sprawie na gruncie u.p.z.p., żadne takie nowe okoliczności nie zostały przez odwołujących zgłoszone. Dlatego też organ oparł swoje rozstrzygnięcie na wcześniej zgromadzonym materiale dowodowym, z którego nie wynika jakiekolwiek ograniczenie prawa w zakresie ładu przestrzennego na działkach odwołujących. SKO dostrzegło jedyną uciążliwość dla nich, jaką jest parkowanie samochodów klientów lecznicy na ul. [...], ale zarazem zauważyło, że to zamierzenie ma jednak również polegać na wykonaniu 8 miejsc parkingowych na działkach objętych innym postępowaniem dla tego terenu. Samo bycie sąsiadem nie jest zaś wystarczającą przesłanką do tego, by blokować zamierzenia innych, gdy nie wpływają one na ograniczenie możliwości zagospodarowania własnych działek.

Ponadto organ II Instancji zważył, że istniejący budynek, który ma być poddany rozbudowie, jest wzniesiony legalnie i posiada dostęp do drogi publicznej, co nie może być skutecznie zakwestionowane. W przedmiotowym stanie sprawy, z uwagi na niewielki zakres planowanych robót (zabudowa tarasu i przebudowa klatki schodowej istniejącego budynku), nie ma potrzeby wykonania szczegółowej i bardzo rozwiniętej analizy urbanistycznej, gdyż postępowanie dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, który w zakresie swego wyglądu zewnętrznego ulega niewielkiej zmianie. Konieczność rozbudowy wynika z obowiązku dostosowania budynku, tak aby spełniać wymogi w zakresie obiektów związanych ze służbą zdrowia. Zdaniem SKO, ta zmiana i rozbudowa w żaden sposób jednak nie wpływa ani na istniejącą zabudowę obok inwestowanej działki, jak i po drugiej stronie ul. [...], ani też nie wpływa na jakiekolwiek ograniczenie możliwości wykorzystania przestrzeni nieruchomości odwołujących.

W ocenie SKO zarzuty zawarte "w tak zwanych odwołaniach" nie wskazały żadnego oddziaływania zamierzenia na nieruchomość odwołujących, tak samo jak nowe okoliczności nie zostały wykazane przez nich po wezwaniu do wykazania interesu prawnego, który miałby być naruszony. Z treści "odwołań" wynika przede wszystkim interes faktyczny – a nie interes prawny – polegający na uniemożliwieniu niekontrolowanego parkowania aut klientów polikliniki w pasie drogowym ulicy [...]. Jest to jednak sprawa, która nie może być przedmiotem rozstrzygania w tym postępowaniu, ale wyłącznie w drodze postępowania zarządcy drogi w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Wnoszący "odwołania" nie wykazali, mimo wezwania, jakichkolwiek uzasadnionych przesłanek, które wskazałyby w sposób wiarygodny, że ich działki, które są zagospodarowane, mogą mieć ograniczone możliwości zagospodarowania przestrzennego, a tylko to mogłoby przesądzić o posiadaniu uprawnień stron w tym postępowaniu. Zatem w tej sprawie SKO – jak stwierdziło – nie dopatrzyło się interesu prawnego zarówno Z. N., H. N. i M. N., jak i E. S. i J. S..

Dalej organ II instancji wskazał, że w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy obowiązuje prymat uprawnień właścicielskich dla nieruchomości. Inną rzeczą jest natomiast możliwość kształtowania zasad ruchu na drodze gminnej, jaką jest ul. [...], łącznie z uregulowaniem kwestii dopuszczalności parkowania w pasie drogowym. Tu jedynym decydentem jest Wójt, który jest zarządcą drogi. W ramach swoich uprawnień posiada on również uprawnienia do wyłączenia z możliwości zatrzymywania się i postoju pojazdów w pasie drogowym ul. [...], tylko że nie jest to materia regulowana przepisami u.p.z.p. i nie może być ona lokowana do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia. Z kolei kwestie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych nie są, w świetle aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, obowiązkowe do wyjaśnienia w decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z."). Ponadto SKO – jak zastrzegło – nie może badać na tym etapie procesu inwestycyjnego okoliczności badanych przez organy administracji budowlanej, wynikających z art. 5 ustawy - Prawo budowlane (hałas, zacienianie, immisje). Jest to wyłączna właściwość organów administracji budowlanej, które prowadzą postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołujący, mimo wezwania, nie wskazali na inne okoliczności, które jeszcze powinny być wyjaśnione w tym postępowaniu, a które mogłyby wskazać na ich interes prawny w tej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z [...] kwietnia 2018 r. wnieśli Z. N., H. N. i M. N. (zwani też dalej łącznie "skarżącymi"), reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od SKO solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wskazań WSA w Poznaniu zawartych w orzeczeniach z 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 219/17 i z 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 444/15 co do konieczności wnikliwego i samodzielnego zbadania okoliczności sprawy przez organ w zakresie interesu prawnego skarżących, a co w dalszej kolejności skutkowało niedokonaniem żadnych samodzielnych ustaleń w zakresie zbadania interesu skarżących do występowania w niniejszym postępowania oraz brak należytego wyjaśnienia i podania przyczyny umorzenia, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyżej powołanych orzeczeniach,

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c.") przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, a tym samym brak po ich stronie uprawnienia do złożenia odwołania od wydanej decyzji, co skutkowało bezzasadnym umorzeniem postępowania,

3) art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. przez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżącym nie przysługuje prawo do ochrony własnego interesu w związku z ustaleniem decyzji o warunkach zabudowy terenu, w sytuacji gdy wskazane normy prawa materialnego dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dającego skarżącym status strony w toczącym postępowaniu,

4) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, brak prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, co znajduje swój wyraz w lakonicznej, niejasnej treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których, zdaniem organu, skarżącym nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący mają przymiot strony postępowania z uwagi na charakter oraz zakres planowanej inwestycji,

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej wywodów, które nie uzasadniają racji decyzji organu administracji; w szczególności dotyczy to wywodów odnoszących się do pobieżnej oceny analizy interesu prawnego strony, charakteru i zakresu planowanej inwestycji,

6) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy z prawidłowo przeprowadzonej oceny całokształtu materiału dowodowego wynika, iż skarżący posiadali legitymację do występowania w toczącym się postępowaniu w charakterze strony oraz złożenia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy, co powinno skutkować zastosowaniem przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, by na zakończenie swych wywodów podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu jest ustalenie prawdziwego stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości pojawiających się w trakcie rozpoznawania sprawy. W niniejszej sprawie organ zaniechał wyjaśnienia okoliczności sprawy, swoje rozważania opierając na stwierdzeniu, że skarżący nie udowodnili, iż posiadają interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla spornej nieruchomości. Organ II instancji natomiast nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i oparł swoje rozstrzygnięcie o te same dowody, na podstawie których wcześniej uznał, iż skarżący mają legitymację do uczestniczenia w niniejszym postępowaniu. Postępowaniem wyjaśniającym nie może być zobowiązanie strony do wykazania swojego interesu. To organ ma ten interes ustalić i zbadać. Prawidłowe ustalenia faktyczne winny zaś doprowadzić do przyznania statusu strony skarżącym i uchylenia decyzji Wójta z [...] grudnia 2014 r., z uwagi na podnoszone w odwołaniu argumenty.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów przypomniał m.in., że SKO już wcześniej, wezwaniem z [...] kwietnia 2015 r., wezwało pełnomocnika skarżących, a także pp. Szymańskich, do wykazania interesu prawnego w tej sprawie. Mimo to żaden wiarygodny dowód na tę okoliczność nie został złożony. Zgłaszane jak już przesłanki dotyczyły wyłącznie interesu faktycznego (sprawa ruchu samochodów klientów kliniki na ul Tęczowej i parkowania). Ponadto, zdaniem organu, brak jest podstaw do badania i wywodzenia naruszania art. 140 i art. 144 k.c. na tym etapie procesu inwestycyjnego, skoro z mocy prawa, wynikającego wprost z u.p.z.p., decyzja w.z. nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Te potencjalne przesłanki mogą być zgłaszane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę. Również na tym etapie przedmiotem badania będą negatywne skutki przestrzenne dla mieszkańców i zacienianie. W konkluzji organ II instancji podkreślił, że to na barkach skarżących spoczywał obowiązek wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, a mimo to skarżący nie potrafili wykazać tego interesu na gruncie przepisów prawa materialnego czyli u.p.z.p.

Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski i wywody skargi. Podkreślił, że jeśli idzie o interes prawny skarżących, to należy go wywodzić w szczególności: z kubatury obiektu, która już obecnie przed rozbudową ponad 4-krotnie przekracza kubaturę budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie; ze wzmożeniem ruchu drogowego przez ul. [...], która już obecnie nie jest w stanie obsłużyć istniejącej zabudowy, a także z wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) umarzająca postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniami wniesionymi przez Z. N., H. N. i M. N. oraz E. S. i J. S. od decyzji Wójta Gminy R. z [...] grudnia 2014 r. (nr [...]) ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: przebudowie oraz rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego (przebudowie klatki schodowej oraz rozbudowie w zakresie zabudowy tarasu) na terenie działki nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym K., gmina R..

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności podkreślić, że prowadzone przez SKO postępowanie odwoławcze zakończone tą decyzją, z uwagi na zawarte w niej rozstrzygnięcie – umorzenie postępowania odwoławczego wobec stwierdzenia, że odwołania zostały wniesione przez podmioty do tego nielegitymowane, bo nieposiadające przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji – ograniczało się jedynie do badania kwestii legitymacji prawnej odwołujących w tym postępowaniu.

W konsekwencji do tego tylko zagadnienia ogranicza się także kontrola sprawowana przez Sąd w niniejszej sprawie, i to w dodatku tylko w odniesieniu do Z. N., H. N. i M. N., gdyż tylko te osoby zaskarżyły decyzję SKO do Sądu. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja, choć formalnie zawiera tylko jedno rozstrzygnięcie (cyt.: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] umarza postępowanie odwoławcze"), to w istocie (w znaczeniu materialnym) zawiera pięć jednostkowych rozstrzygnięć o umorzeniu postępowania odwoławczego – odrębnie w odniesieniu do każdej z odwołujących się osób. Ponieważ zaś, jak wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę na rozstrzygnięcie administracyjne może wnieść tylko osoba mająca interes prawny i, co oczywiste, tylko w granicach tego interesu – a skarżący w niniejszej sprawie niewątpliwie nie mają interesu prawnego w skarżeniu decyzji SKO w zakresie, w jakim ta umorzyła postępowanie odwoławcze w odniesieniu do pozostałych odwołujących (tj. pp. Szymańskich) – to należy uznać, że w tym zakresie decyzja SKO stała się prawomocna (wobec niewywiedzenia skarg przez ww. osoby, które wniosły odwołania), i jako taka nie może już podlegać badaniu przez Sąd.

Zatem Sąd w niniejszym postępowaniu był władny rozpoznać i rozstrzygnąć jedynie sporną kwestię posiadania (bądź nie) przez skarżących interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie oceniał natomiast zasadności zarzutów merytorycznych podniesionych w odwołaniach wobec decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał też na uwadze, że w tej sprawie zapadły już uprzednio dwa prawomocne wyroki WSA w Poznaniu: z 22 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 444/15 i z 24 maja 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 219/17.

Fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowej, ma istotne znaczenie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., w myśl którego (w brzmieniu obowiązującym od [...] sierpnia 2015 r.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 3 i 5 do art. 153).

W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są co do zasady związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 9 do art. 153).

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego zarówno orzekający ponownie, po ww. wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 219/17, organ II instancji, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostawali związani oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku oraz we wcześniejszym wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 444/15.

W ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – SKO w P., pomimo pewnych uchybień (niemających jednak istotnego wpływ na wynik sprawy), zasadniczo wykonało zalecenia zawarte w obu ww. prawomocnych wyrokach WSA w Poznaniu.

W tym kontekście należy przypomnieć, że WSA w Poznaniu wyrokiem z 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 444/15 uchylił kontrolowaną decyzję SKO z [...] kwietnia 2015 r. – utrzymującą w mocy decyzję Wójta z [...] grudnia 2014 r. – uznając tę decyzję SKO za wewnętrznie sprzeczną, gdyż treść jej uzasadnienia w istocie podważała prawidłowość rozstrzygnięcia. Jak bowiem zauważył WSA, skoro organ II instancji swą decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji – a więc wydał rozstrzygnięcie merytoryczne – to oznacza, że uznał, iż skarżący byli legitymowani do wniesienia odwołania, a więc że w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał im przymiot strony, co w świetle art. 28 k.p.a. jest równoznaczne z uznaniem posiadania przez nich interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że skarżący nie wykazali swego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Logiczną konsekwencją takiego zaś stanowiska – w istocie odmawiającego odwołującym przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. – powinno być jednak umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie, jak to uczyniło SKO: utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej WSA wyjaśnił, że to, czy skarżący byli legitymowani do skutecznego wniesienia odwołania, wymagało pogłębionej analizy, której organy obu instancji niezasadnie zaniechały. WSA ubocznie zauważył, że nie jest tak, iż w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących blisko, czy wręcz bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz kwestia ta winna podlegać każdoczesnemu badaniu przez organ w kontekście dyspozycji art. 28 k.p.a. W praktyce wymaga to przeanalizowania w każdym przypadku, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W judykaturze przyjęto bowiem, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste. Należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W tym kontekście WSA podkreślił, że kwestii istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w odniesieniu do właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, w tym interesu prawnego skarżących będących właścicielami działki nr [...] sąsiadującej "przez drogę" z tym terenem, organy w wymaganym zakresie nie przeanalizowały, tj. nie zbadały (organ I instancji – w ogóle; zaś organ II instancji – dostatecznie wnikliwie), czy (a jeśli tak, to w jaki sposób) planowana inwestycja będzie oddziaływać na te działki. WSA nie zgodził się przy tym z "generalizującym i nazbyt kategorycznym" stwierdzeniem SKO, jakoby zamierzenie polegające na przebudowie istniejącego budynku "nie wpływało w żadnej mierze" na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów. Wskazał, że wszystko zależy od charakteru, skali i przeznaczenia takiej rozbudowy, co każdorazowo powinno podlegać wszechstronnemu zbadaniu przez organy administracji – z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a także projektowanego charakteru i skali oraz przewidywanej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia (tu: przebudowa budynku) dla nieruchomości skarżących – a czego w niniejszym postępowaniu organy zaniechały.

W konsekwencji WSA w referowanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 444/15 nakazał, by ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji – uwzględniając powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne – należycie wyjaśnił i rozstrzygnął w sposób spójny i jednoznaczny, czy skarżący mają interes prawny legitymujący ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ miał rozpoznać merytorycznie odwołanie skarżących i ustosunkować się merytorycznie do podniesionych w nim zarzutów. W razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzyć postępowanie odwoławcze.

Ponownie rozpatrzywszy sprawę po ww. wyroku WSA, organ II instancji – decyzją z [...] listopada 2016 r. – umorzył postępowanie odwoławcze.

Także ta decyzja SKO została uchylona przez WSA w Poznaniu – wyrokiem z 24 maja 2017 r. o sygn. akt IV SA/Po 219/17.

W wyroku tym WSA ocenił, że SKO z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie zastosowało się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 444/15, a nawet postąpiło wbrew tym wytycznym. Zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w dużej mierze sprowadza się do wybiórczego przytoczenia fragmentów uzasadnienia ww. wyroku dotyczących podzielanych przez skład Sądu rozważań w zakresie poglądów prezentowanych w judykaturze i doktrynie, które – jak wynika z tego wyroku – mogą (nie muszą) mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. WSA podkreślił, że orzekając w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 219/17 był, na mocy art.153 p.p.s.a., związany tą oceną, a ponadto że ją podziela. Sprowadza się zaś ona do tego, że każdy przypadek należy rozważać indywidualnie w realiach konkretnego stanu faktycznego. Nie można opierać się na założeniu a priori, że skoro działka skarżących bezpośrednio graniczy / nie graniczy z działką, na której ma być realizowana planowana inwestycja, to skarżący interes prawny posiadają / nie posiadają. Takie postępowanie prowadziłoby bowiem do wspomnianego automatyzmu, którego należy unikać. W zaskarżonej decyzji zastosowano ów automatyzm, przyjmując a priori (w istocie bez żadnego wyjaśnienia), że działki odwołujących nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, gdyż nie graniczą bezpośrednio z działką, na której ma być realizowana planowana inwestycja.

Jednocześnie WSA zauważył, że SKO w uzasadnieniu swej decyzji pominęło te fragmenty uzasadnienia wyroku o sygn. akt IV SA/Po 444/15, które bezpośrednio odnoszą się do niniejszego postępowania i są istotniejsze w świetle art.153 p.p.s.a. Jednoznacznie wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku, że "Nie można przy tym zgodzić się z generalizującym i nazbyt kategorycznym stwierdzeniem organu II instancji, jakoby zamierzenie polegające na rozbudowie istniejącego budynku «nie wpływało w żadnej mierze» na sferę korzystania z przestrzeni przez sąsiadów. Wszystko zależy bowiem od charakteru, skali i przeznaczenia takiej rozbudowy, co każdorazowo powinno podlegać wszechstronnemu zbadaniu przez organy administracji, a czego w niniejszym postępowaniu organy zaniechały." Tym samym wyjaśniono, że kwestia posiadania (bądź nie) interesu prawnego przez skarżących w kontrolowanym postępowaniu nie jest tak oczywista, jak zdaje się to przyjmować organ II instancji.

Dalej WSA w referowanym wyroku o sygn. akt IV SA/Po 219/17 podkreślił, że we wcześniejszym wyroku o sygn. IV SA/Po 444/15 nie tylko nie wskazano rozstrzygnięcia, jakie ma wydać organ odwoławczy, lecz nie wskazano też, czy skarżący posiadają interes prawny w kontrolowanej sprawie, czy też go nie posiadają. Wskazano na różne poglądy w tym zakresie. Zwrócono też uwagę na zawiłość sprawy, wskazując, że problem interesu prawnego odwołujących nie jest prosty i jednoznaczny. Przede wszystkim nakazano wnikliwe zbadanie przez organ II instancji istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego odwołujących, z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a także projektowanego charakteru i skali oraz przewidywanej uciążliwości planowanego przedsięwzięcia (przebudowy budynku) dla nieruchomości odwołujących.

W ocenie WSA, organ II instancji powyższe wskazania zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 444/15 w sposób nieuprawniony zignorował i nie poczynił żadnych nowych ustaleń, opierając swoje rozstrzygnięcie na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym. Organ nie wyjaśnił, z jakich konkretnie względów przyjął, że planowane zamierzenie nie wpływa na ograniczenie możliwości zagospodarowania działek skarżących. Kwestia ta powinna być jednoznacznie wyjaśniona, a nie została. W uzasadnieniu decyzji nie ma natomiast żadnych rozważań dotyczących możliwości istnienia interesu prawnego. Organ nie odniósł się do żadnej kwestii wskazanej przez Sąd w ww. wyroku. Nie ocenił, czy ewentualny interes ma charakter prawny, czy faktyczny. Organ dostrzegł jedyną uciążliwość dla skarżących, jaką jest parkowanie samochodów klientów lecznicy na ul. [...]. Dalej WSA zarzucił, że organ II instancji nie wyjaśnił też, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie prawnej umorzył postępowanie odwoławcze. Dlatego, jak stwierdził WSA, zaskarżona decyzja (z [...].11.2016 r.) wymknęła się spod kontroli Sądu z racji jej wadliwego uzasadnienia, które nie zawiera żadnych rozważań dotyczących możliwości istnienia interesu prawnego skarżących. SKO nie odniosło się do żadnej z kwestii wskazanych w ww. wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], tj.: kwestii utrudnienia wjazdu i wyjazdu z posesji w związku ze zwiększonym ruchem pojazdów klientów polikliniki, wpływu ilości miejsc parkingowych i zastawiania wyjazdów posesji przez klientów, kwestii ewentualnego zacienienia. W ocenie WSA organ nie udowodnił braku interesu prawnego skarżących, nie wyraził tego w uzasadnieniu. Nie podejmując żadnych dodatkowych ustaleń, oparł swoje rozstrzygnięcie na dotychczas zgromadzonym materiale dowodowym.

W konsekwencji WSA w referowanym wyroku o sygn. IV SA/Po 219/17 nakazał, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy uwzględniły stanowisko zawarte w wyroku o sygn. akt IV SA/Po 444/15, a w szczególności zbadały w sposób spójny i jednoznaczny kwestię posiadania (bądź nie) przez skarżących interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Kwestia ta w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga pogłębionej analizy, której organ II instancji (a wcześniej organ I instancji) zaniechał, uniemożliwiając tym samym Sądowi merytoryczną kontrolę i wyrażenie wiążącego poglądu w tej kwestii, gdyż na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne, wobec braku jednoznacznego, należycie umotywowanego stanowiska organów administracji. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozpozna merytorycznie odwołanie skarżących, w tym ustosunkuje się merytorycznie do podniesionych w nim zarzutów. W razie zaś odpowiedzi negatywnej – umorzy postępowanie odwoławcze.

Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że zadaniem Sądu w niniejszym składzie była przede wszystkim kontrola, czy organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględnił oceny prawne wyrażone w przytoczonych wyżej wyrokach WSA w Poznaniu oraz czy zastosował się do wytycznych z tych wyroków wynikających.

Przystępując do tej kontroli należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...] WSA w Poznaniu, wprawdzie "ubocznie", ale jednak stanowczo wyraził pogląd prawny (który został następnie w pełni podtrzymany w wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...]), iż wbrew spotykanym niekiedy zapatrywaniom, nie jest tak, że w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – toczącym się, dodajmy, pod rządem przepisów ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących blisko czy wręcz bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Nie ma w tym zakresie żadnego "automatyzmu", lecz kwestia ta winna podlegać każdorazowemu badaniu przez organ w kontekście dyspozycji art. 28 k.p.a. W praktyce wymaga to przeanalizowania w każdym przypadku, czy dane działki znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak bowiem wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością (w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być w konkretnym przypadku również prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza własność bądź użytkowanie wieczyste. W szczególności należy więc przyjąć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie miał interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w tych postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W kontrolowanej sprawie skarżący twierdzili, że mają własny, indywidualny interes prawny legitymujący do tego, by uczestniczyć samodzielnie w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, wywodząc ten interes z potrzeby ochrony przysługującego im prawa własności (art. 140 k.c.), w tym zwłaszcza przed różnego rodzaju szkodliwymi immisjami (art. 144 k.c.) związanymi z planowanym zamierzeniem, na których występowanie ogólnie wskazywali.

Jest poza sporem, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie musi być oparty wyłącznie na przepisach szeroko rozumianego prawa administracyjnego, lecz może zasadzać się na przepisach prawa w ogóle (przede wszystkim jednak: prawa materialnego). Dlatego interes skarżących, co do zasady, mógł być wywodzony z przepisów prawa cywilnego.

Dokonując oceny, czy SKO wykonało zalecenia zawarte w przytoczonych wyżej wyrokach WSA w Poznaniu, przede wszystkim należało precyzyjnie ustalić, co SKO w ich świetle powinno było uczynić.

Wypada przypomnieć, że organ odwoławczy w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego. Prowadzić może z urzędu jedynie "dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia materiałów i dowodów" (art. 136 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od [...] czerwca 2017 r.), które wszakże nie może sięgać tak daleko, jak o tym stanowi art. 138 § 2 k.p.a.

W tym przypadku w zamieszczonych w obu ww. wyrokach, jednobrzmiących wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nakazano jedynie, by organ II instancji "wyjaśnił i rozstrzygnął w sposób spójny i jednoznaczny" kwestię posiadania (bądź nie) przez skarżących interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (zob. ostatni akapit każdego z tych wyroków). Zarazem WSA w żadnym z wcześniejszych wyroków nie nakazał expressis verbis uzupełnienia wcześniej przeprowadzonego postępowania dowodowego. Takie sformułowanie wytycznych dało luz decyzyjny organowi II instancji, który musiał (i mógł) we własnym zakresie ocenić, czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, czy też nie. Organ ten zasadniczo stanął na stanowisku, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla oceny posiadania interesu prawnego przez wnoszących odwołania, z tym że na wcześniejszym etapie postępowania z urzędu uzupełnił materiał dowodowy, a właściwie usiłował to uczynić. Mianowicie pismem z [...] kwietnia 2015 r. wezwał wszystkich odwołujących (w przypadku skarżących – ich zawodowego pełnomocnika) do uzupełnienia w terminie 7 dni odwołania poprzez wykazanie interesu prawnego w tej sprawie na gruncie u.p.z.p.

W odpowiedzi pp. Szymańscy stwierdzili w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., że cyt.: "Domaganie się wykazania interesu prawnego na tym etapie postępowania administracyjnego przez Stronę, która występuje bez profesjonalnego pełnomocnika jest zdecydowanie chybione."

O ile można jeszcze usprawiedliwić sformułowanie takiej odpowiedzi przez stronę nieobeznaną z prawem i niekorzystająca z profesjonalnej pomocy prawnej, o tyle analogiczna odpowiedź autorstwa zawodowego pełnomocnika musi już zdumiewać.

Tymczasem także pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżących Z. N., H. N. i M. N. ograniczył się w swej odpowiedzi z [...] maja 2015 r. do stwierdzenia, że WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...] cyt.: "nakazał organowi II instancji należyte wyjaśnienie i rozstrzygnięcie w sposób spójny interesu prawnego skarżących. Zatem to organ winien na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz okoliczności sprawy samodzielnie przesądzić, czy odwołujący posiadają legitymację do udziału w postępowaniu, bez wzywania o wykazanie tego interesu prawnego przez samych odwołujących. Co więcej, obowiązujące prawo nie dostarcza podstaw do nakładania na stronę obowiązku wykazania interesu prawnego przez organ prowadzący postępowanie. Zadanie ustalenia istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego spoczywa na organie administracyjnym, który jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.)." Ponadto pełnomocnik skarżących wskazał –notabene trafnie – że interes ów nie musi wynikać jedynie z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz jego źródłem może być także prawo cywilne. Ogólnikowo powołał się przy tym na art. 140 k.c., z którego ma wynikać interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej, i stwierdził, że również w tym zakresie organ winien poczynić szczegółowe ustalenia. Pełnomocnik nie wskazał jednak, w jaki konkretnie sposób planowana inwestycja miałaby naruszać prawo własności skarżących, ani co do jakich dokładnie okoliczności należałoby poczynić dalsze ustalenia.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że w podobnym sposób pełnomocnik skarżących podsumował wywody skargi, stwierdzając (s. 12), że: "Postępowaniem wyjaśniającym nie może być zobowiązanie strony do wykazania swojego interesu. To organ ma ten interes ustalić i zbadać."

Cytowana odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego skarżących, sporządzona przez ich zawodowego pełnomocnika – poza tym, że może być postrzegana jako próba "przykrycia" braku odpowiednich argumentów merytorycznych (o czym niżej) oraz przejaw woli przedłużania postępowania – w istotnym zakresie jest chybiona. Stanowisko strony skarżącej jest bowiem trafne jedynie w tym zakresie, w jakim wskazuje na powinność organu przesądzenia, czy odwołujący posiadają legitymację do udziału w postępowaniu. Jednak – co najwyraźniej uszło uwagi pełnomocnika skarżących – to na odwołujących spoczywał obowiązek wykazania ich interesu prawnego w danym postępowaniu, i to oni ostatecznie ponoszą negatywne konsekwencje jego niewykazania. Zatem w dobrze rozumianym interesie skarżących leżało aktywne współdziałanie i udzielanie organowi pomocy w wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla sprawy przez wskazanie, w czym dokładnie ich interes prawny w sprawie się przejawia. Dlatego w odpowiedzi na wezwanie organu, racjonalnie postępujący fachowy pełnomocnik wskazałby, co w jego ocenie świadczy o istnieniu interesu prawnego skarżących, a w szczególności, z jakich okoliczności i przepisów prawa (materialnego) ów interes wywodzi. Takie działanie bowiem zwiększałoby prawdopodobieństwo wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla skarżących. Ponadto czyniłoby zadość powinności współdziałania z organem w wyjaśnianiu istotnych dla sprawy okoliczności.

A w niniejszej sprawie taką istotną okolicznością była niewątpliwie kwestia legitymacji procesowej odwołujących. Dlatego należy podkreślić, że – jak trafnie akcentuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, mający legitymować ów podmiot do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. wyroki NSA: z 09.11.2016 r., II OSK 919/16; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 17.04.2014 r., II OSK 86/13; z 11.06.2013 r., II OSK 324/12; z 03.02.2012 r., II OSK 2208/10; z 26.01.2012 r., II OSK 2146/10; z 03.02.2011 r., II OSK 206/10; z 03.12.2008 r., II OSK 1505/07; z 29.01.2008 r., II OSK 1959/06; z 28.09.2006 r., II OSK 726/06 – wszystkie dostępne w CBOSA). W konsekwencji też do tej sytuacji należy odpowiednio odnieść spostrzeżenie, w myśl którego obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony (tu: skarżących), w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14; z 11.04.2017 r., II OSK 2045/15; z 19.12.2017 r., I OSK 1580/17 – wszystkie dostępne w CBOSA).

W tym kontekście, zdaniem Sądu, faktyczna odmowa współdziałania skarżących z organem – wyrażająca się w niewskazaniu, z czego miałby wynikać ich interes prawny w sprawie, i przerzuceniu obowiązku wyjaśnienia tej kwestii w całości na organ – może świadczyć o tym, że skarżący de facto nie posiadali jednoznacznych i przekonywujących argumentów przemawiających za istnieniem tego interesu. Zważywszy, że skarżących reprezentował zawodowy pełnomocnik, który musiał sobie zdawać sprawę z wagi i korzyści wskazania organowi argumentów przemawiających za istnieniem ich interesu prawnego, to jedynie brak takich argumentów może racjonalnie tłumaczyć odmowę współdziałania z organem w tym zakresie.

Świadczy o tym także treść skargi, przytaczająca wprawdzie obszernie wiele co do zasady słusznych poglądów i tez zaczerpniętych z orzecznictwa i doktryny, lecz nie wskazująca dostatecznie konkretnie, w jaki sposób przenoszą się one na grunt niniejszej sprawy. W tym zakresie autor skargi w kilku miejscach jedynie ogólnikowo i dość lakonicznie, a wręcz hasłowo, powołał się na "immisje" od przebudowywanej i rozbudowywanej Polikliniki (które mają mieć "oczywisty" wpływ na możliwość wykonywania prawa własności przez skarżących), na zwiększenie "rozmiaru kubaturowego" przedmiotowego budynku i jego powierzchni użytkowej, na negatywny wpływ inwestycji na "walory estetyczne charakteru samej zabudowy okolicy", co ma w konsekwencji doprowadzić do "zwiększonego ruchu - na terenie w przeważającym charakterze mieszkaniowym a nie usługowym", i co "zaburzy już istniejącą mieszkaniową strukturę lokalną i doprowadzi do zintensyfikowania negatywnych oddziaływań na nieruchomość skarżących". W istocie więc powtórzył dotychczasową, ogólnikową argumentację, ogniskującą się wokół unormowań art. 140 k.c. i art. 144 k.c. i powoływanych w tym kontekście zwiększonych uciążliwości w zakresie dojazdu i parkowania, zacienienia oraz zwiększenia kubatury już istniejącego budynku. A zatem kwestii, do których miał możliwość się już odnieść organ II instancji w zaskarżonej decyzji.

W zaistniałej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że wnioskowane przez skarżących uchylenie zaskarżonej decyzji SKO nie wniosłoby nic nowego do sprawy, gdyż zasadniczo powielone zostałyby przez skład orzekający zalecenia zawarte we wcześniej wydanych wyrokach WSA, skarżący najpewniej powtórzyliby swoją dotychczasową argumentację, a SKO oparłoby się na dotychczasowych ustaleniach faktycznych. Zresztą w pełni zasadnie. Ustalenia te bowiem, w ocenie Sądu, zwłaszcza w sytuacji braku należytego współdziałania skarżących w zakresie ustalenia ich interesu prawnego, są wystarczające. Skarżący zresztą nie składali żadnych wniosków dowodowych, jak również nie wnosili o uzupełnienie postępowania dowodowego.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że konieczność uchylenia poprzedniej decyzji SKO wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po [...] wynikała nie z braku ustaleń faktycznych, lecz z nierzetelnej, uproszczonej, lakonicznej i niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dokonanej w uzasadnieniu decyzji przez organ. Także we wcześniejszym wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], WSA nie nakazywał prowadzenia nowych dowodów, lecz jedynie należytą ocenę tego, czy skarżący mają interes prawny. Z kolei wprawdzie w wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], WSA wskazał, że organ wydał decyzję nie podejmując żadnych dodatkowych ustaleń, pomimo związania treścią wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], lecz zarazem wyjaśnił, że to brak rozważań w zaskarżonej decyzji (a nie brak ustaleń) naruszył wskazane dalej przepisy. O tym, że w wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...], WSA nie oparł swego rozstrzygnięcia kasatoryjnego na zarzucie braku prawidłowych ustaleń, świadczy także to, że WSA w swych wytycznych nie polecił, by SKO przeprowadziło jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Oba ww. wyroki WSA oparto wyłącznie na wytyku braku "pogłębionej analizy" przez organ kwestii istnienia interesu prawnego skarżących i rzetelnych "rozważań" w tym zakresie.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie kontrolowanej decyzji SKO, pomimo częściowego powtórzenia treści decyzji SKO z [...] listopada 2016 r., nie jest z nią tożsame. Jest ono obszerniejsze, bardziej szczegółowe i ukonkretnione, i nawiązuje do kwestii wytkniętych przez WSA jako dotychczas pominięte. W szczególności w dodatkowych (nowych) rozważaniach organ II instancji zwięźle scharakteryzował nieruchomości odwołujących, a także opisał zakres – jak podkreślił: niewielki – planowanego zamierzenia, dotyczącego jedynie przebudowy i rozbudowy już istniejącego budynku, a konkretnie: zabudowy tarasu i przebudowy klatki schodowej. Zarazem ocenił, że ta zmiana i rozbudowa w żaden sposób nie wpłynie ani na istniejącą zabudowę obok inwestowanej działki, jak i po drugiej stronie ulicy [...], ani na jakiekolwiek ograniczenie możliwości wykorzystania przestrzeni nieruchomości należących do odwołujących. Poza tym SKO wyraźnie i przekonująco wykazało, że zarzuty skarżących zawarte w odwołaniu znamionują ich interes faktyczny, a nie prawny. Dotyczą one bowiem niekontrolowanego parkowania aut klientów polikliniki w pasie drogowym ulicy [...] (co, jak wyjaśnił organ, należy do kompetencji zarządcy drogi), niezapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych (które to miejsca, jak podkreślił organ, nie muszą stanowić elementu decyzji w.z.), a także hałasu, zacienienia i innych, przez odwołujących wyraźnie nie nazwanych, immisji (których badanie i ocena należy, jak wskazało SKO, do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach analizowania przez ten organ okoliczności wymienionych w art. 5 Prawa budowlanego).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja – choć oparta na dotychczas zebranym materiale dowodowym, to jednak zawierająca szersze uzasadnienie, w którym dokonano też oceny wcześniej pominiętych aspektów sprawy – w dostatecznym stopniu zrealizowała sądowy nakaz pogłębionej analizy przez organ kwestii interesu prawnego skarżących oraz przedstawienia odpowiednich rozważań w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów zarzut nr [...] skargi – naruszenia art. 153 p.p.s.a. – należało uznać za nietrafny.

Sąd zaznacza, że dostrzega niedoskonałości uzasadnienia zaskarżonej decyzji; z pewnością jest ono nazbyt lakoniczne i uproszczone. Jednak, mimo że w tym zakresie można dopatrzyć się naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a., to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy – co sprawia, że dotyczący tego przepisu zarzut nr [...] skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Co do zasady bowiem rozstrzygnięcie organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest słuszne i poddaje się kontroli Sądu.

Dokonując tej kontroli Sąd miał na względzie m.in. charakter planowanej inwestycji (relatywnie niewielka przebudowa i rozbudowa już wzniesionego, legalnie, budynku) oraz praktyczną odmowę skarżących współdziałania z organem w zakresie ustalenia ich interesu prawnego. Organ odwoławczy, działając pomimo tej odmowy z urzędu, nie dopatrzył się interesu prawnego skarżących, a Sąd w niniejszym składzie tę ocenę podziela.

Nic nie wskazuje bowiem na to, by rozbudowa istniejącego budynku polikliniki wpływała w istotny sposób na już istniejącą zabudowę na działce skarżących, znajdującą się po drugiej stronie drogi (ul. Tęczowej), lub na sposób jej zagospodarowania. Skarżący nie przytoczyli jakiegokolwiek argumentu skutecznie podważającego tę tezę. Brak jest również przesłanek, aby przyjąć, że planowana inwestycja ograniczy, w sensie prawnym, prawo własności nieruchomości skarżących. A to właśnie dopiero wykazanie wpływu (oddziaływania) planowanej inwestycji – prawnie relewantnego, tj. opartego na obowiązujących przepisach prawa materialnego – na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżących lub korzystania z przysługującego im prawa własności do tej nieruchomości, przesądzałoby o istnieniu ich interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Mimo dodatkowego wezwania do przedstawienia przez odwołujących ich interesu prawnego w tej sprawie, żadne takie nowe okoliczności nie zostały zgłoszone. Dlatego też SKO zasadnie oparło swoje rozstrzygnięcie na wcześniej zgromadzonym materiale dowodowym, z którego nie wynika jakiekolwiek ograniczenie prawa w zakresie ładu przestrzennego na działkach skarżących.

Godzi się przypomnieć, że skarżący upatrują źródeł swego interesu prawnego w normach prawa cywilnego, regulujących treść prawa własności (art. 140 k.c.) oraz zakaz tzw. immisji, czyli powodowania negatywnych ("zakłócających") oddziaływań na nieruchomości sąsiednie, przekraczających "przeciętną miarę" (art. 144 k.c.). Podkreślają, że stanowiąca ich własność działka nr ewid. [...] jest położona w bliskim sąsiedztwie należącej do inwestora działki, na której ma być realizowane planowane zamierzenie, które w ocenie skarżących będzie negatywnie oddziaływać na ich nieruchomość.

Trafnie stwierdziło SKO, że z treści nielicznych bardziej konkretnych twierdzeń skarżących wynika ich interes faktyczny, a nie prawny. Interesu faktycznego dotyczą bowiem zarzuty zaburzenia estetyki zabudowy okolicy, a także zwiększonego ruchu na ul. [...] i niewłaściwego parkowania na tej ulicy (o czym będzie jeszcze mowa niżej). Co więcej, związany z tym zarzut blokowania przez parkujące samochody przejazdu pojazdów zajmujących się wywozem śmieci nie dotyczy bezpośrednio własnego interesu skarżących, lecz interesu innych podmiotów (przedsiębiorców odbierających odpady). Jeśli zaś idzie o problem zacienienia, związany m.in. z wytykanym przez skarżących zwiększeniem kubatury obiektu, to nie mógł on zostać poddany analizie przez organ planistyczny, jakim w tym przypadku jest SKO, gdyż – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – badanie tej kwestii należy do właściwości organów architektoniczno-budowlanych w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu – w nawiązaniu do zarzutu nr [...] skargi – należy wyjaśnić, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p, na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona w sposób całościowy (kompleksowo) i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na kolejnym etapie – wydawania pozwolenia na budowę – które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") obowiązany jest uwzględnić organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (a więc m.in. z rozporządzeniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.) może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z [...].09.2016 r., II SA/Go [...], CBOSA).

W odniesieniu do zarzutu pominięcia przez organ negatywnego oddziaływania projektowanej inwestycji przez tzw. zacienianie, czyli ograniczenie dostępu światła dziennego na działce skarżących do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, należy wskazać, że decyzja w.z., określając jedynie w ogólnym zakresie, jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. (por. wyrok WSA z [...].05.2008 r. IV SA/Wa [...], CBOSA). Z uwagi na powyższe, w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ograniczenia dostępu światła dziennego i ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (por. np. wyroki WSA: z [...].06.2005 r., IV SA/Wa [...]; z [...].07.2005 r., IV SA/Wa [...]; z [...].03.2006 r., IV SA/Wa [...]; wszystkie dostępne w CBOSA) – co też trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i co nie narusza art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Źródeł zarzucanych uciążliwości skarżący upatrują także (a może nawet: przede wszystkim) w wadliwej obsłudze komunikacyjnej przedmiotowego obiektu, którego dotyczy projektowane zamierzenie, spowodowanej wzmożonym ruchem samochodów klientów polikliniki i ich nieprawidłowym parkowaniem – który to problem ma się jeszcze, w ich ocenie, pogłębić po zrealizowaniu tego zamierzenia.

Odnosząc się do kwestii zwiększonego ruchu oraz związanych z tym niedogodności dla właściciela sąsiedniej działki należy przypomnieć, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z wypowiedzi judykatury wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (por. wyrok NSA z [...].10.1999 r., IV SA [...], LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo.

Skarżący w dużym stopniu źródła problemu upatrują w sposobie korzystania z drogi publicznej przez klientów polikliniki. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego może być jednak jedynie ewentualne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżących, a nie oddziaływanie drogi publicznej (i podmiotów zeń korzystających) na tę działkę. Sposób korzystania z drogi publicznej nie należy do właściwości rzeczowej planowania przestrzennego, a niniejsze postępowanie nie dotyczy korzystania z dróg publicznych lub pasa drogowego. Uciążliwości dotyczące zwiększonego ruchu pojazdów mają charakter interesu faktycznego, który w niniejszym postępowaniu nie podlega ochronie – na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując także organ odpowiedzialny za prawidłową organizację ruchu na drodze (jeszcze inna sprawą jest egzekwowanie przestrzegania ustalonej organizacji ruchu, w tym np. zakazu parkowania). Mimo że realizacja inwestycji może faktycznie spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem się obecnej sytuacji. Z samego bowiem faktu, że w związku z realizacją określonej inwestycji dojdzie do wzrostu uciążliwości związanych z korzystaniem z publicznie dostępnej drogi (tu: ulicy [...]) – podobnie, jak i z faktu bycia właścicielem nieruchomości położnej przy takiej drodze – nie da się wyprowadzić dla użytkownika tej drogi ani właściciela przylegającej doń nieruchomości żadnych uprawnień do skutecznego żądania weryfikacji prawidłowości inwestycji zlokalizowanej na innej nieruchomości również obsługiwanej z tej drogi. I to nawet w sytuacji, gdy zrealizowanie takiej inwestycji może wiązać się z pewnymi utrudnieniami, niedogodnościami i obniżeniem komfortu lub bezpieczeństwa korzystania z danej drogi. Korzystanie z publicznie dostępnej drogi daje bowiem tylko interes faktyczny, nie zaś prawny, a taki jest wymagany do uznania za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 07.10.2014 r., I OSK 418/13, CBOSA).

Przedstawione stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w bogatym orzecznictwie sądowym dotyczącym innych postępowań w sprawach z zakresu prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego – w których, tak jak w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie art. 28 k.p.a. – i w odniesieniu do których także przyjmuje się, że sam fakt graniczenia nieruchomości skarżącego z drogą dojazdową do nieruchomości inwestowanej nie jest wystarczający do tego, aby uznać, że skarżący legitymuje się interesem prawnym w sprawie (por. wyroki NSA: z 13.04.1999 r., II SA 318/99; z 19.10.2001 r., IV SA 1766/99; z 12.03.2008 r., I OSK 401/07 – CBOSA; por. też wyroki WSA: z 15.12.2004 r., II SA/Ka 488/03; z 19.10.2011 r., II SA/Rz 610/11; z 03.02.2015 r., II SA/Rz 1051/14 – CBOSA). W wyroku WSA w Krakowie z 30 września 2008 r. (II SA/Kr 561/08, CBOSA) jednoznacznie wskazano, że mimo iż realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla osób korzystających z tej samej drogi publicznej, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

W konsekwencji argumenty, że poza terenem inwestycji, jak podnoszą skarżący, klienci polikliniki pozostawiają pojazdy nielegalnie w niewłaściwych miejscach, a zwiększony ruch samochodowy przyczynia się do podwyższenia poziomu hałasu oraz emisji spalin – nie mogą świadczyć o ich interesie prawnym, a jedynie o ewentualnym interesie faktycznym. Przy czym jeśli jest to zachowanie niezgodne z prawem, to przepisy Prawa o ruchu drogowym przewidują odpowiednie instrumenty eliminacji takich zachowań. Nie jest to jednak objęte zakresem niniejszego postępowania.

Z tych względów zarzut nr [...] skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podobnie jak zarzuty nr [...] skargi – wytykające naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. (zarzut nr [...]) oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 oraz art. 144 k.c. (zarzut nr [...]) – gdyż, wbrew twierdzeniom skarżących, nie pozostały do zbadania jakiekolwiek okoliczności faktyczne związane z przedmiotową sprawą administracyjną, istotne dla oceny interesu skarżących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zebrany przez organy, w wystarczającym zakresie, materiał dowodowy został dostatecznie wnikliwie przez nie przeanalizowany i stanowił wystarczającą podstawę dla prawidłowego ustalenia, że zwłaszcza z uwagi na charakter i zakres planowanej inwestycji, skarżącym nie przysługuje status strony w kontrolowanym postępowaniu.

Ponadto, wbrew zarzutom skargi, SKO wyraźnie wypowiedziało się w kwestii (nie)istnienia interesu prawnego skarżących – stwierdzając choćby w ostatnim akapicie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "w tej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się interesu prawnego" odwołujących. Poza tym, skoro SKO zaskarżoną decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze, to w świetle wytycznych zawartych w wyrokach o sygn. akt IV SA/Po 444 i IV SA/Po 219/17 – gdzie wskazano, że w razie braku istnienia interesu prawnego skarżących uprawniającego ich do uzyskania statusu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy planowanego zamierzenia należy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze – jest jasne, że to właśnie brak interesu prawnego skarżących stanowił przesłankę rozstrzygnięcia podjętego przez organ II instancji.

W konsekwencji także zarzut nr [...] skargi – naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – okazał się niezasadny.

Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko SKO, że przytoczone przez skarżących okoliczności, argumenty i twierdzenia nie stanowią dostatecznej podstawy do uznania, że wykazali oni posiadanie interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Za istnieniem takiego interesu nie przemawiają również obiektywne uwarunkowania związane z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym, w tym zwłaszcza jego charakter i zakres (zabudowa istniejącego tarasu, przebudowa istniejącej klatki schodowej). Można w tym przypadku dopatrywać się po stronie skarżących co najwyżej interesu faktycznego, który wszakże nie wystarcza do uznania ich za stronę postępowania w kontrolowanej sprawie.

Należy jeszcze podkreślić, że interesu prawnego mającego legitymować skarżących do udziału w postępowaniu nie można było skutecznie wywodzić również z zarzucanej wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy (tu: decyzji Wójta) wydanej w tym postępowaniu – ani poprzedzającej jej wydanie analizy urbanistyczno-architektonicznej – gdyż kontrola instancyjna i sądowa takiej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego jest możliwa dopiero po ustaleniu, że podmiotom żądającym takiej kontroli (tj. wnoszącym odwołanie / skargę) przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Z tych wszystkich względów należy uznać, że SKO prawidłowo umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W konsekwencji brak było podstaw do postulowanego przez skarżących zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia kwestionowanej decyzji Wójta w całości.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.