Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 724/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 991/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 991/14), oddalił skargę [..] Sp. z o.o. w [..] na decyzję [..] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [..] z dnia [..] maja 2014r. nr 8/2014/WZ w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając jako organ I instancji, zakazał [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..] (zwanej dalej: Spółką), jako właścicielowi i podmiotowi faktycznie władającemu obiektem, użytkowania obiektu Hotelu "[..]" zlokalizowanego w segmencie "Ga" budynku przy ul. P. w S. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w związku z uznaniem obiektu za zagrażający życiu ludzi. Decyzja wydana została na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2013, poz.1340 z późn. zm.), art. 104, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 § 1 k.p.a. oraz § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. 2010, Nr 109, poz. 719 – dalej: Rozporządzenie).

Organ wskazał, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych, opisanych w protokole [..] z dnia 28 lutego 2014r., stwierdzono modernizację segmentu "Ga" budynku przy ul. P.w S., polegającą na jego przebudowie i adaptacji na obiekt zamieszkania zbiorowego związany z działalnością hotelu "[..]". Jednak w trakcie czynności nie przedstawiono dokumentacji techniczno-projektowej przeprowadzonych prac budowlanych i adaptacyjnych obiektu. Analiza zebranego materiału wykazała zaś liczne nieprawidłowości z zakresu warunków budowlanych mających wpływ na ochronę przeciwpożarową i warunki ewakuacji, które zostały szczegółowo wykazane. Organ zaakcentował m.in., że obiekt hotelu "[..]" zaliczyć należy do grupy budynków średniowysokich o wysokości powyżej 12 m (wysokość stwierdzona 13,6 m bez grubości stropów) i kategorii ZL V zagrożenia ludzi jako obiekt zamieszkania zbiorowego. Z uwagi na powyższe budynek powinien spełniać wymagania klasy "B" odporności pożarowej. Tym samym wydzielania pożarowego jako odrębnej strefy pożarowej należy dokonać ścianami o klasie odporności ogniowej REI 120, stropami REI 60, a połączenia komunikacyjne zamknąć drzwiami EI 60 (§ 232 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Opisywane powyżej nieprawidłowości wskazują na zastosowane nieprawidłowych drzwi przeciwpożarowych EI 30 oddzielających segmenty "Ga" i "Gb". W połączeniu z brakiem zabezpieczenia do wymaganej klasy odporności ogniowej przejść i przepustów instalacyjnych sprawia to, że obiekt hotelu nie mógł być traktowany jako odrębna strefa pożarowa. Nieprawidłowość ta sprawia, że wymagania stawiane dla obiektów zaliczanych do kategorii ZL V zagrożenia ludzi powinny być zapewnione dla całości obiektu, a z uwagi na brak prawidłowego zabezpieczenia przeciwpożarowego pożar i jego pochodne mogą z łatwością rozprzestrzeniać się po obiekcie stanowiąc zagrożenie dla znajdujących się w nim ludzi.

W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że obiekt uznaje się za zagrażający życiu.

Odwołanie od otrzymanej decyzji złożyła Spółka, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej w zw. z § 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że warunki istniejące w segmencie "Ga" pozwalają uznać przedmiotowy budynek za zagrażający życiu ludzi. Tymczasem zarówno czas powstania przedmiotowego budynku, sposób oraz zakres jego wykorzystywania, jak również wykonane przez skarżącą w przedmiotowym budynku instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, wydzielenie odrębnej strefy pożarowej w części budynku, w której świadczone są usługi turystyczne od pozostałej części obiektu, a także mając na uwadze warunki ewakuacji segmentu "Ga" określone opracowanymi dla przedmiotowego budynku warunkami ochrony przeciwpożarowej przez inżyniera pożarnictwa J. L., których organ I instancji w sposób należyty nie zweryfikował, zdaniem skarżącej nie dawały podstawy do uznania segmentu za zagrażający życiu ludzi. Spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 6, 7, 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [..] maja 2014 r. nr [..] [..] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [..] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ przypomniał, że w lutym 2011 roku funkcjonariusze z Komendy Miejskiej PSP w S. przeprowadzili kontrolę stanu przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w całym zespole budynków użyteczności publicznej usytuowanym przy ulicy P.w S. W protokole ustaleń między innymi opisali wtedy stan segmentu "Ga", który już wówczas znajdował się w trakcie zaawansowanych prac remontowo-budowlanych, a kontrolującym nie przedstawiono dokumentacji prac i stosownych pozwoleń. W dokumencie pokontrolnym stwierdzono istnienie w tym obiekcie czterech kondygnacji o wysokości przekraczającej 12 metrów nad poziomem terenu - dlatego już wtedy zakwalifikowano ten budynek do grupy obiektów średniowysokich. Ponadto podkreślono, że klatka schodowa w tej części skontrolowanego obiektu budowlanego nie była właściwie obudowana, ani nie była zamknięta odpowiednimi drzwiami, a także nie wyposażono jej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Na ósmej stronie tego protokołu stwierdzono długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu - ponad 77 metrów, gdy przepisy dopuszczają długość 30 metrów dla strefy pożarowej ZL III, w tym nie więcej niż 20 metrów po drodze poziomej, a w przypadku hotelu zakwalifikowanego do strefy ZL V - tylko 10 metrów. Powyższe przykłady świadczyć miały o skali występujących uchybień w rozpatrywanym obiekcie budowlanym już na etapie kontroli przeprowadzanych w 2011 r. W wyniku stwierdzenia zagrożenia dla życia ludzi, Komendant Miejski PSP w S. w maju 2011 r. wydał kilka decyzji administracyjnych nakazujących Spółce wykonanie wskazanych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w wyznaczonych terminach.

Z akt sprawy wynika, że Spółka w dniu 17 stycznia 2014 r. przesłała do Komendy Miejskiej PSP w S. wniosek w sprawie podłączenia systemu sygnalizacji pożarowej zainstalowanego w przedmiotowym obiekcie hotelowym. W związku z tym skontrolowano wyżej wymieniony obiekt hotelowy i spisano protokół przyjętych ustaleń z dnia 28 lutego 2014 roku. Kontrolującym nie okazano żadnej dokumentacji budowlano - projektowej w zakresie dokonanych prac remontowo-adaptacyjnych. Jednym z nielicznych dokumentów przedstawionych funkcjonariuszom PSP była instrukcja bezpieczeństwa pożarowego, z której nie można było jednoznacznie odczytać wielkości powierzchni użytkowej kontrolowanego obiektu, a wskazana w niej wysokość budynku 11,95 m jest niższa od tej ustalonej przez funkcjonariuszy PSP przy użyciu specjalistycznego sprzętu - ponad 13 metrów. Organ stwierdził, że instrukcja bezpieczeństwa pożarowego oraz przedłożone "Warunki Ochrony Przeciwpożarowej" przez inż. pożarnictwa J. L. zawierają cały szereg istotnych błędów merytorycznych, wynikających głównie z uznania przedmiotowego obiektu jako niskiego. W konsekwencji błędnie przyjęto klasę odporności pożarowej dla budynku hotelowego ("C" zamiast wymaganej "B").

Powyższą decyzję Spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. w szczególności poprzez wybiórczą ocenę materiału zebranego w sprawie, całkowite pominięcie okoliczności wynikających z dokumentacji przedstawionej przez skarżącą, z której wynikać miało prawidłowe działanie instalacji, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej w zw. z § 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, który w świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącą w niniejszym przypadku nie mógł znaleźć zastosowania; art. 9 i 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. - przez niezapewnienie skarżącej możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do dowodów; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy, oraz zaniechanie wszechstronnego rozważenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, całkowite pominięcie przedłożonych przez skarżącą dowodów z dokumentów i w konsekwencji tego: dowolne przyjęcie, że nie dokonano wyodrębnienia segmentu "Ga" w budynku przy ul. P.w S.; że okładziny sufitowe i systemów sufitów podwieszanych nie spełniają norm przeciwpożarowych w rozumieniu § 16 ust. 2 przywoływanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; że wykonany przez skarżącą system oddymiania nie zabezpiecza drogi ewakuacyjnej, podczas gdy złożona do akt sprawy dokumentacja wykonawcza systemu oddymiania klatki schodowej oraz protokół z prób działania systemu pozwalają stwierdzić, że przedmiotowy system działa prawidłowo; że system awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego jest nieprawidłowy w sytuacji, gdy badania i czynności kontrolne wykonane na zlecenie skarżącej dowodzą, że zapewnia on bezpieczeństwo użytkowania budynku; pominięcie faktu, iż instalacja hydrantów znajdująca się w segmencie "Ga" spełnia wszelkie wymogi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, co potwierdza przedstawiony przez skarżącą protokół badania wodnych hydrantów wewnętrznych DN-25; pominięcie faktu, że urządzenia przeciwpożarowe funkcjonujące w przedmiotowej nieruchomości zostały zdaniem Spółki wykonane zgodnie z § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia; pominięcie faktu, iż skarżąca zastosowała w przedmiotowej nieruchomości szereg innych rozwiązań, jak choćby w postaci wewnętrznych systemów alarmowych.

Spółka zarzuciła także naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej w zw. z § 16 ust. 1 i 2 cyt. wyżej Rozporządzenia - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że warunki istniejące w segmencie "Ga" pozwalają uznać przedmiotowy budynek za zagrażający życiu ludzi, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczności, z których organ II instancji wywiódł skutki prawne, w tym faktów, które uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł oraz powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 26 ustawy o Straży Pożarnej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zakazanie skarżącej użytkowania przedmiotowego obiektu, w sytuacji, gdy przepis art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do uwzględnienia nie tylko interesu społecznego, ale również słusznego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Dodatkowo poinformował, że w związku z prowadzeniem odrębnego postępowania w dniu 18 lipca 2014 r. przeprowadził wizję lokalną, w trakcie której stwierdzono, że rozpatrywany obiekt hotelowy nadal funkcjonował, pomimo zakazu.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014r. (sygn. akt II SA/Gl 991/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że według organów obiekt już 20 kwietnia 2011 r. został uznany za zagrażający życiu. Wydane zostały wówczas decyzje z dnia [..] maja 2011 r. nakazujące usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości m.in. poprzez dokonanie podziału obiektu jako całości na strefy pożarowe. W decyzji administracyjnej [..] punkt 4 dotyczył bezpośrednio segmentu "Ga", gdzie istniejąca klatka schodowa miała zostać obudowana do klasy odporności ogniowej minimum REI 60 i na każdej kondygnacji zamknięta drzwiami o klasie odporności ogniowej EI 30 oraz wyposażona w urządzenia służące do usuwania dymu. Termin realizacji powyższego nakazu upływał 31 grudnia 2011 r. Decyzja administracyjna nr [..] utrzymana została w mocy decyzją organu II instancji nr [..] z dnia [..] lipca 2011 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 674/11 oddalił wniesioną przez Spółkę skargę. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2913 r. sygn. akt II OSK 1505/12 oddalił skargę kasacyjną. Wydane decyzje, nakazujące usunięcie nieprawidłowości, lecz nie zakazujące użytkowania obiektu, zgodnie z obecnymi ustaleniami PSP nie zostały w pełni wykonane, a nadto w części obejmującej jeden z segmentów (nazywany wcześniej "Ga"), Spółka podjęła działalność hotelarską.

Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, naruszenia przepisów o ochronie przeciwpożarowej zostały zarówno w protokole, jak też w decyzji organu I instancji szczegółowo opisane, a następnie uzasadnione, a Spółka w sposób skuteczny prawidłowości dokonanych ustaleń nie podważyła, co wyklucza zarzut wydania nakazu na podstawie swobodnego uznania. Spółka nie potrafiła także skutecznie odeprzeć żadnego z zarzutów dotyczących licznych naruszeń przepisów o ochronie przeciwpożarowej, a w konsekwencji stwierdzony w obiekcie hotelu stan zagrożenia uprawniał organ do wydania zakazu użytkowania obiektu.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów co do naruszenia wymogów pełnego i wszechstronnego zbadania sprawy (art. 7, 77 k.p.a.) i co do wadliwości uzasadnienia podjętych przez organy decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Stan obiektu został bowiem w ocenie sądu wnikliwie zbadany, a wydane decyzje szczegółowo wskazują podstawy prawne poszczególnych rozstrzygnięć. Nie znalazły potwierdzenia twierdzenia Spółki co do błędów merytorycznych w ocenie okoliczności faktycznych.

Niezasadny był nadto zarzut strony naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej udziału we wszystkich etapach prowadzonego postepowania. Spółka brała bowiem udział w kolejnych etapach postępowania i miała pełną możliwość, z której korzystała, wypowiadania się i przedstawiania stosownych dowodów. Tym samym uchybienie w postaci nie powiadomienia jej o dodatkowej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie, w niczym nie uszczupliło jej uprawnień i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Z uwagi na spowodowane nieprawidłowościami ze strony skarżącej zagrożenie życia, sąd odrzucił także argumentację odwołującą się do konieczności uwzględnienia słusznego interesu strony. Z racji dalszego funkcjonowania obiektu, wbrew decyzji o rygorze natychmiastowej wykonalności, Sąd uczulił także organy PSP na konieczność zawiadomienia organów ścigania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [.] sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciła wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu na etapie postępowania drugoinstancyjnego, w tym w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zebranych w sprawie, jak i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło skarżącej przedstawienie organowi II instancji informacji i dowodów zmierzających do wykazania stanu nieruchomości przy ul. P. w S. w kontekście spełnienia norm przeciwpożarowych w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, z racji wykonanych między decyzjami organów prac mających dostosować obiekt do zastrzeżeń wyrażonych przez organy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80,107, § 1 i 3 oraz art. 138 § pkt. 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji tego oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, w sytuacji, gdy decyzja [..] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa w tym, art. 7, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia przez organy w niniejszej sprawie wszystkich czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy, jak również poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym w szczególności, całkowicie pominięcie przedłożonych przez skarżącą dowodów z dokumentów w postaci protokołów badań instalacji i urządzeń przeciwpożarowych wykonanych w segmencie "Ga", które wskazywały na okoliczności zgoła odmienne od okoliczności przyjętych za podstawę wydanego rozstrzygnięcia, albowiem wskazywały na wydzielenie segmentu jako oddzielnej strefy pożarowej, dowodziły prawidłowości działania i wykonania instalacji elektrycznej oraz instalacji służącej do oddymiania klatki schodowej, wobec których organ I instancji zgłosił zastrzeżenia, a ponadto wskazywały na wykonanie w przedmiotowej nieruchomości szeregu innych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo pożarowe, a ponadto poprzez brak uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w kontekście wymagań implikowanych treścią przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; jak również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej w zw. z § 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, który w świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącą, potwierdzonych przedłożoną do akt sprawy dokumentacją, wbrew stanowisku organów w analizowanym przypadku nie mógł znaleźć zastosowania, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania; art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy roszczenie skarżącej należało uznać za usprawiedliwione; a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej w zw. z przepisem § 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. decyzji o zakazie użytkowania obiektu przy nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej nieruchomości występują uchybienia nakazujące uznanie przedmiotowego obiektu za zagrażający życiu jego użytkowników - podczas gdy prawidłowo zastosowane, przepisy procedury p.p.s.a. powinny stać się in concreto podstawą uchylenia rozstrzygnięć administracyjnych, albowiem skarżąca wykonała prace zapewniające bezpieczeństwo przeciwpożarowe przedmiotowego obiektu, a zatem nie istnieją podstawy do utrzymania zakazu jego użytkowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podkreślił, że przeciwdziałanie uszczuplaniu uprawnień skarżącej poprzez naruszenie art. 10 k.p.a. i uwzględnianie aktualnego stanu faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu odwoławczego. Organ zaniechał jednak przeprowadzenia we własnym zakresie weryfikacji podnoszonych przez skarżącą okoliczności i zawiadomienia skarżącej o przystąpieniu do rozpoznania sprawy, a przede wszystkim przed wydaniem decyzji nie umożliwił Spółce wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pozbawiając w ten sposób skarżącą możliwości wykazania, że po decyzji organu I instancji dokonano w przedmiotowej nieruchomości szeregu dodatkowych prac mających na celu dostosowanie się do zaleceń organu I instancji. Zgromadzone w ten sposób dodatkowe dowody miałyby wpłynąć na zmianę ustaleń faktycznych. Ponadto skarżąca podniosła, iż obowiązkiem organu było uzupełnienie z własnej inicjatywy materiału dowodowego w sytuacji, w której skarżąca powołała się na określone i ważne dla niej okoliczności a przedstawiła niepełny materiał dowodowy

Skarżąca wskazała również na niewłaściwe uzasadnienie wydanych decyzji. Dowodząc słuszności swojego stanowiska, organ powinien był dokonać należytej wykładni stosowanych przez siebie przepisów tj. zbadać spełnienie wynikających z nich przesłanek oraz wypełnić treścią użyte w nich sformułowania. W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji pominął uchybienia organu odwoławczego, uzasadniające wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ II instancji jedynie ogólnikowo odniósł się do zarzutów stawianych decyzji organu I instancji.

Skarżąca wskazała także, iż zgodnie z przepisem § 16 rozporządzenia za zagrażający życiu ludzi można uznać budynek tylko i wyłącznie wtedy, gdy występujące w nim warunki nie zapewniają możliwości ewakuacji i tylko w przypadku wystąpienia przesłanek opisanych w ust. 2 powołanego przepisu. W okolicznościach niniejszej sprawy tymczasem miały nie zachodzić warunki określone w pkt. 1-6 powołanego wyżej przepisu, które mogłyby uzasadniać wydanie zakazu użytkowania segmentu "Ga" nieruchomości. Organy nie przeprowadziły natomiast żadnych badań lub dowodów, które potwierdziłyby spełnienie warunków z ww. rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Po pierwsze przepis postępowania, którego naruszenie zarzucono tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł przez niego naruszony. Sąd I instancji stosował art.151 p.p.s.a. wydając na jego podstawie zaskarżony wyrok. Natomiast w kontekście zarzutu naruszenia art.151 p.p.s.a. uznać go należy za całkowicie nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenie stanu faktycznego i dokonanie subsumcji przez organy administracyjne na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Wynika to z faktu, że całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.7, art.9, art.10, art.77 § 1, art. 80, art.107 § 1 i 3, art.138 § 1 pkt 1 i art.140 k.p.a. W szczególności podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie skarżącej udziału we wszystkich etapach prowadzonego postępowania i naruszenie tym samym przysługujących jej gwarancji procesowych. Spółka brała bowiem aktywny udział w kolejnych etapach postępowania administracyjnego i sądowego. Miała pełną możliwość, z której korzystała, wypowiadania się i przedstawiania stosownych dowodów. Tym samym uchybienie w postaci nie powiadomienia jej o dodatkowej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie, w niczym nie uszczupliło jej uprawnień i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Zwłaszcza, że skarżąca wiedziała o wszczęciu postępowania odwoławczego, które sama zainicjowała, a tym samym w dobrze pojętym własnym interesie mogła i powinna aktywnie pomagać organowi administracyjnemu w gromadzeniu materiału dowodowego, korzystając ze swojego prawa do składania wniosków dowodowych, a nie tylko biernie oczekiwać na czynności organu. Co więcej organ odwoławczy oprał się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, a więc z materiałem tym strona mogła się swobodnie zapoznać i odnieść się do niego w odwołaniu lub w pismach procesowych już po jego wniesieniu. Zatem na etapie postępowania odwoławczego nie został zebrany nowy materiał dowodowy, z którym strona miałaby się zapoznać, czy też do niego ustosunkować. Jeżeli zaś strona miała informacje świadczące o zmianie w sferze stanu faktycznego powinna niezwłocznie zawiadomić o tym organ administracyjny prowadzący postępowanie lub składając stosowne wnioski dowodowe.

Nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.7, art.9, art.77 § 1, art.80, art.107 § 1 i 3, art.138 § 1 pkt 1 i art.140 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został prawidłowo i w sposób pozwalający na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim w sposób pozwalający na ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki na zastosowanie normy prawnej wynikającej z prawa materialnego. W konsekwencji organy administracyjne dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego. Natomiast w uzasadnieniach swoich decyzji nader szczegółowo omówiły stan faktyczny i prawny sprawy oraz przedstawiły i wyjaśniły motywy, którymi się kierowały wydając swoje rozstrzygnięcia. Działając na postawie obowiązującego prawa organ realizował zasadę praworządności (art.7 k.p.a.). W szczególności bezpodstawne są zarzuty odnoszące się do art.107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawierają wszystkie elementy obligatoryjne wynikające z tego przepisu, a uzasadnienia spełniają wszelkie wymogi tam określone. Tym samym zasadnie organ odwoławczy zastosował art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art.9 k.p.a. tj. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, gdyż w treści skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby ono polegać.

Po drugie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o Straży Pożarnej w zw. z § 16 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, gdyż przepisy te w świetle ustalonego stanu faktycznego zostały prawidłowo zastosowane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.