Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 454/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1351/12 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1351/12, po rozpoznaniu skargi K. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] odmówił udostępnienia wnioskodawcy K. W. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości w rejestrach zawierających wykaz decyzji Starosty [...] wydanych w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] maja 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy R.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że w sytuacji gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Oznacza to, iż organ władający informacją publiczną w takiej sytuacji powinien dokonać oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych.

Zdaniem organu informacje zawierające numer ewidencyjny nieruchomości objęte są ochroną wynikającą z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych danymi osobowymi są również wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. W literaturze przyjmuje się, że charakter danych osobowych posiadają informacje z różnych dziedzin życia, o ile istnieje tylko możliwość powiązania ich z oznaczoną osobą. Danymi osobowymi są także informacje o sytuacji majątkowej danej osoby (Janusz Barta, Paweł Fajgierski, Ryszard Markiewicz, Komentarz do ustawy z dnia 29 sierpnia o ochronie danych osobowych, LEX 2007, wyd. IV). W ocenie organu charakter majątkowy mają informacje o posiadanych nieruchomościach.

Dalej w uzasadnieniu podniesiono, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że podanie informacji o numerach działek ewidencyjnych stwarza możliwość identyfikacji właściciela nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, poprzez uzyskanie w ewidencji gruntów numeru księgi wieczystej obejmującej nieruchomość o podanym oznaczeniu ewidencyjnym, a następnie przeglądnięciu działu II księgi wieczystej, co pozwala na ustalenie danych personalnych osób będących właścicielami nieruchomości. Mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby według organu wydającego zaskarżone orzeczenie naruszenie prawa do prywatności inwestorów.

W dniu [...] czerwca 2012 r. K. W. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości objętych decyzjami o pozwoleniu na budowę oraz o umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Odwołujący się zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione pozbawienie go dostępu do pozostających w posiadaniu organu administracji samorządowej informacji będących informacjami publicznymi, nie podlegającymi ustawowej ochronie zgodnie z postanowieniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani też innych ustaw szczególnych.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 24 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustanawiającego jawność danych przedmiotowych zawartych w operacie gruntowym, jak również naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez pominięcie elementu obligatoryjnego uzasadnienia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następującej z powołaniem się na ochronę dóbr osób o których mowa w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy - pominięcie w uzasadnieniu decyzji oznaczenia podmiotów ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr: [...] uchyliło zaskarżoną w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W uzasadnieniu wskazano, że z dniem 29 grudnia 2011 r. zaczęły obowiązywać zmiany w ustawie o dostępie informacji publicznej wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204., poz. 1195 ze zm.).

Wskazano, że zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadziły do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznych, które zostały określone w dyrektywie 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. dotyczącej ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Zatem obecnie przepisy ustawy odnoszą się do dwóch powiązanych ze sobą zagadnień "dostępu do informacji publicznej" oraz "ponownego wykorzystywania informacji publicznej".

Kolegium wyjaśniło, że w art. 23a nowego rozdziału 2a został określony zakres stosowania nowej regulacji. I tak wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych w niniejszym rozdziale (art. 23a ust. 1). Ta definicja ustawowa jest niemal dosłownym powtórzeniem art. 2 pkt 4 dyrektywy, przy czym nawiązuje do niej również fragment pkt 8 preambuły tej dyrektywy, w którym wskazano, że "Wypełniając swe zadania publiczne organy sektora publicznego zbierają, produkują, reprodukują i rozpowszechniają dokumenty. Użycie tych dokumentów do innych celów jest ich ponownym wykorzystywaniem.".

Wskazano dalej, że w art. 23g znowelizowanej ustawy przewidziano, że udostępnianie informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania może następować m.in. na wniosek, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej [Dz. U. z 2012 r., poz. 94]. W przepisie tym określono również odrębny tryb rozpatrywania wniosku.

Kolegium podało, że w art. 10 ustawy nowelizującej z dnia 16 września 2011 r. ustawodawca przesądził, że przepisy dotychczasowe znajdują zastosowanie jedynie do postępowań sądowych, o których mowa w art. 22 ustawy (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji), a także do postępowań o udostępnienie lub wykorzystanie informacji publicznej, prowadzonych na podstawie ustaw szczególnych (zmienianych w art. 2-6 i art 8 ustawy nowelizującej) - wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji. Zasady wykładni prawniczej (argumentum a contrario) oraz ogólna zasada bezpośredniego stosowania przepisów proceduralnych w nowym brzmieniu prowadzą więc do wniosku, że wszczęte i niezakończone przed dniem 29 grudnia 2011 r. sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej, wytworzonej w celu wypełniania zadań publicznych, winny być rozpatrywane zgodnie z przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy znajdujące się w rozdziale 2a, dotyczące udostępniania informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania, niewątpliwie mają bowiem charakter szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów rozdziału 2, regulujących "ogólny" tryb udostępniania informacji publicznej. Oznacza to więc, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, spełniającej kryteria określone w art. 23a ust. 1 ustawy, który nie został ostatecznie rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2011 r., winien zostać rozpoznany w trybie określonym w art. 23g, a nie w trybie określonym w art. 13-16 ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi fragment rejestru decyzji o pozwoleniach na budowę, prowadzonego przez organ I instancji zgodnie z przepisami ustawy - Prawo budowlane, a więc utworzonego w celu wypełniania zadań publicznych i służącego organom administracji architektoniczno-budowlanej jako instrument sprawniejszego wykonywania przypisanych im zadań. Udostępnienie żądanej przez wnioskodawcę informacji w postaci fragmentu powyższego rejestru (który nie został udostępniony w części zawierającej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości) realizuje zatem niewątpliwie inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego została ona utworzona. W związku z powyższym uznano, że udostępnienie tej informacji ma na celu jej ponowne wykorzystywanie (komercyjne lub niekomercyjne), a tym samym winno aktualnie odbywać się w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym w wyniku opisanej powyżej zmiany przepisów prawa doszło do sytuacji, w której organ I instancji rozpatrzył wniosek strony w innym trybie, niż ten, który musi stosować obecnie organ odwoławczy, który jednocześnie jest zobowiązany do respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia tożsamej sprawy, rozpatrywanej w tym samym trybie.

Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że słusznie odwołujący się podnosi brak w zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu uzasadnienia decyzji jakim jest - wobec odmowy udostępnienia informacji z uwagi na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zaskarżona decyzja tego elementu nie zawiera, bowiem za taki nie można uznać zawartego w uzasadnieniu stwierdzenia, iż mając na uwadze przepis art. 5 ust. 2 powołanej ustawy udostępnienie informacji w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności inwestorów, bez doprecyzowania nawet czy chodzi o prywatność osoby fizycznej czy tajemnicę przedsiębiorcy.

Kolegium uznało, że w tym stanie rzeczy konieczne jest zastosowanie trybu przewidzianego przez art. 138 § 2 k.p.a., wobec niemożności konwalidowania wadliwego orzeczenia przez organ odwoławczy. Wskazane uchybienie uniemożliwia Kolegium kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji, niezależnie od wskazanych skutków zmiany stanu prawnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. W.

Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie następujących przepisów prawa, a to:

- art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie przez organ, wbrew wyrażonemu tym przepisem wyraźnemu zakazowi żądania od wnioskodawcy wskazywania celu żądania udostępnienia informacji publicznej oraz wbrew faktycznej woli wnioskodawcy, jakoby żądana informacja publiczna miała służyć wnioskodawcy celem ponownego wykorzystania tej informacji publicznej;

- art. 23a ust. 1 oraz art. 2a ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zastosowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji tych szczególnych przepisów, obejmujących swoją hipotezą wyłącznie postępowanie w sprawie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, a nie postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy we wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2011 roku wyraźnie wskazano, że skarżący żąda udostępnienia mu informacji publicznej w trybie i na zasadach regulujących udostępnianie informacji publicznej, a nie zamierza korzystać z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie konstytucyjnego prawa obywatelskiego do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił dodatkowo naruszenie art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy w sprawie odmowy udostępnienia informacji nie istniały żadne dalsze okoliczności konieczne do wyjaśnienia przez organ l instancji, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, a które to okoliczności nie mogły zostać wyjaśnione w ramach ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, jak również poprzez brak wskazania w tej decyzji kasacyjnej okoliczności związanych z odmową udostępnienia informacji publicznej, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podniesiono, że organ odwoławczy nie zawarł w zaskarżonej decyzji swojego stanowiska co do przesłanek merytorycznych odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego, co niesie ryzyko ponownego sformułowania przez organ I instancji kuriozalnej tezy o rzekomej potrzebie ochrony prywatności właścicieli nieruchomości, dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę jako przesłance odmowy udostępnienia informacji. W tym zakresie zaskarżona decyzja, nie weryfikując pierwotnego stanowiska organu I instancji, narusza również art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 24 ust.2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece poprzez nieuzasadnione pozbawienie skarżącego dostępu do informacji publicznej o oznaczeniu ewidencyjnym nieruchomości dla których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę, pozostającej informacją jawną i powszechnie dostępną z mocy prawa.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja przytoczona przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazuje podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej.

Sąd wyjaśnił, iż zgodnie z zasadą legalności (art. 6 k.p.a.) i opartą na niej zasadą aktualności również organ rozpatrujący odwołanie od decyzji administracyjnej ma obowiązek uwzględniania aktualnego w chwili orzekania stanu faktycznego i stanu prawnego, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Nie daje to jednak organowi automatycznie podstaw do zmiany kwalifikacji żądania objętego wnioskiem. Podanie skierowane do organu władzy publicznej, od którego wniesienia uzależnione jest wszczęcie postępowania w sprawie zawiera oświadczenie woli wnioskodawcy i tylko wnioskodawca jest jego dysponentem. Rolą organu jest wyjaśnienie tego oświadczenia w razie wątpliwości co do jego treści bądź aktualności w sytuacji, gdy zmienią się okoliczności faktyczne lub prawne. Niedopuszczalne jest jednak nadawanie takiemu oświadczeniu treści niezgodnej z wolą wnioskodawcy, zwłaszcza wtedy, gdy jest ona wyrażona w sposób jasny i niebudzący wątpliwości. Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że zastosowanie odpowiedniego trybu udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od woli wnioskodawcy lecz od charakteru informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku. Charakter informacji publicznej ma oczywiście istotne dla sprawy znaczenie, nie można jednak odmówić wnioskodawcy prawa domagania się od organu rozstrzygnięcia w zakresie konkretnej merytorycznej zasadności wniosku. Jeżeli wnioskodawca mimo stosownych pouczeń nie modyfikowałby wniosku, a organ uznawałby, że wniosek ten jest niezasadny, powinien podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne w stosunku do tak określonego wniosku, a nie samoistnie dokonywać zmiany jego treści.

Sąd I instancji wskazał, że wniosek K. W. z dnia [...] maja 2011 r. jest jasny i wynika z niego bezspornie, że wnioskodawca domagał się udzielania informacji na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy organ odwoławczy powziął wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy w zakresie rodzaju informacji publicznej w związku ze zmianą ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należało zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy jego wniosek pozostaje aktualny i w zależności od stanowiska wnioskodawcy podjąć dalsze czynności w sprawie. Sąd zauważył przy tym, że nowelizacja ustawy o dostępie do informacji publicznej nie czyniła wniosku skarżącego bezprzedmiotowym. Skarżący mógł domagać się dostępu do informacji publicznej w oparciu o art. 2 ust. 1 ustawy, gdyż ta droga dostępu do informacji nie została wyłączona w znowelizowanej regulacji. Wydanie w tym stanie rzeczy decyzji kasacyjnej było zatem co najmniej przedwczesne. Z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wynika przy tym, że skarżący jest osobą dobrze orientującą się w problematyce i terminologii ustawy o dostępie do informacji publicznej, co tym bardziej powinno eliminować ewentualne wątpliwości dotyczące precyzji składanych przez niego oświadczeń.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie wyjaśniło również charakteru uchybienia, jakim jest brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji – w kontekście przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie było podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 136 k.p.a. skoro wadliwości decyzji organu pierwszej instancji Kolegium upatrywało w tym zakresie w wadliwości samego uzasadnienia decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał za zasadne zarzuty skargi kwestionujące legalność zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ odwoławczy wadliwie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw do przyjęcia, że usunięcie ewentualnych uchybień organu pierwszej instancji mieści się w przesłance "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Ponadto organ drugiej instancji naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. w sytuacji, gdy powołując się na zmianę stanu prawnego nie wystąpił do wnioskodawcy o udzielenie informacji dotyczącej aktualności tego wniosku w zmienionym stanie prawnym i sam określił treść tego wniosku. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w bezpośredni sposób zdeterminowały jej rozstrzygnięcie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że SKO nie naruszyło zasady związania organu treścią wniosku strony, tj. nie zmieniło w żaden sposób treści materialnoprawnego żądania K. W. o udostępnienie informacji publicznej, lecz w ramach posiadanych kompetencji - ze względu na zmianę stanu prawnego oraz z uwagi na charakter żądanej informacji publicznej - wskazało właściwy tryb postępowania przy jego rozpatrywaniu, mając na uwadze, że "(...) o trybie toczącego się postępowania decyduje nie (...) strona postępowania, lecz organ administracji".

Ponadto organ wyjaśnił, iż żądana informacja publiczna (dane z rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę) nie mogły zostać użyte przez pana K. W. w celu zbieżnym z pierwotnym publicznym celem jej wytworzenia, co - w świetle dyspozycji art. 23a ust. 1 ustawy oraz punktu 8 preambuły i art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego przesądza o konieczności rozpatrzenia wniosku pana K. W. w trybie określonym w art. 23g ust. 2 i nast. Ustawy.

Następnie SKO wyjaśniło, że w uzasadnieniu swojej decyzji oraz w odpowiedzi na skargą charakter stwierdzonego naruszenia przez organ I instancji wymogu "oznaczenia podmiotów, ze wzglądu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzją o odmowie udostępnienia informacji" (art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz wpływ tego braku na wydanie decyzji kasatoryjnej, wskazując, że brak ten uniemożliwia kontrolą prawidłowości kluczowej tezy organu decyzji I instancji, że chroni prywatność " inwestorów ", mając na uwadze, że ochrona prywatności może dotyczyć wyłącznie osób fizycznych, zaś inwestorami mogły być także inne podmioty; SKO wykazało więc, że decyzja organu I instancji "(...) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie " (art. 138 § 2 KPA). Skorzystanie przez SKO z możliwości wskazanej w art. 136 KPA w sytuacji stwierdzonego uchybienia byłoby nieuzasadnione, mając na uwadze, że przeprowadzanie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w tak istotnej części prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Istota sporu sprowadza się do rozróżnienia przesłanek zastosowania trybów przewidzianych w Rozdziale 2 i Rozdziale 2a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej ustawą.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek K. W. został złożony w dniu [...] maja 2011 r., natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], wydając zaskarżoną decyzję w dniu [...] sierpnia 2012 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji, stosowało przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), które weszły w życie w dniu 29 grudnia 2011 r.

Podstawowym celem zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dokonanych powołaną wyżej ustawą z dnia 16 września 2011 r., była implementacja postanowień dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, która wprowadziła minimalne standardy ponownego wykorzystywania istniejących dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Wspomniana dyrektywa miała na celu częściową harmonizację przepisów prawa krajowego Państw Członkowskich dotyczących dostępu podmiotów prywatnych do informacji gromadzonych przez podmioty prawa publicznego.

Dyrektywa stworzyła szczególny system udostępniania informacji w określonym celu. Skoro jest on oparty o krajowe systemy dostępu do informacji publicznej, to nie można uznać, że je zastępuje. Zatem należy przyjąć, że informacja publiczna podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych przez ustawę, a dopiero w razie zamiaru jej wtórnego (gospodarczego) wykorzystania, należałoby zastosować procedurę przewidzianą przez dyrektywę (wniosek o ponowne wykorzystywanie).

Sektor publiczny zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia szeroki zakres informacji w wielu obszarach działalności, takich jak społeczne, ekonomiczne, geograficzne, dotyczące pogody, turystyczne, gospodarcze. W zasobach administracji publicznej znajduje się szereg różnego rodzaju dokumentów papierowych, elektronicznych, dźwiękowych, zdjęć, map, opracowań, analiz, sprawozdań, opinii itp. Wykorzystanie tych informacji przez sektor prywatny (niepubliczny) może sprzyjać tworzeniu nowych projektów komercyjnych i niekomercyjnych, może mieć także wpływ na tempo wzrostu gospodarczego kraju, innowacyjność gospodarki i szybszy rozwój społeczeństwa informacyjnego (tenor 4 preambuły do dyrektywy).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. W powołanej wyżej ustawie odmiennie został uregulowany tryb udostępnienia informacji publicznej na zasadach ogólnych oraz tryb udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu

i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Już w tym przepisie ustawodawca odróżnia udostępnienie informacji publicznej od ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Jednoznaczne rozróżnienie widoczne jest także na tle treści dalszych przepisów ogólnych. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W świetle art. 2a ust. 1-2 ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (ust. 1); zasady ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania (ust. 2). W ślad za tym ustawa odrębnie reguluje zasady i tryb udostępniania informacji publicznej - Rozdział 2 ustawy (art. 6 – art. 23), odrębnie zaś zasady i tryb w jakim następuje ponowne wykorzystywanie informacji publicznej - Rozdział 2a (art. 23a – art. 23i). Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej celem ponownego jej wykorzystywania odmiennie niż w przypadku udostępnienia informacji publicznej (art. 10 ust. 2 ustawy) ma sformalizowany charakter. W tej sytuacji wniosek powinien być sporządzony na podstawie wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 17 stycznia 2012 r. w sprawie wzoru wniosku

o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 94) i zawierać w szczególności informacje o sposobie i formie przekazania wnioskodawcy informacji publicznej, a także o celu i zakresie ponownego wykorzystywania udostępnianej informacji publicznej, biorąc pod uwagę sprawność i przejrzystość postępowania .

Porównując oba prawa, tj. prawo do informacji publicznej i prawo do ponownego wykorzystania tej informacji widoczny jest ich odmienny charakter. Niewątpliwie prawo dostępu do informacji publicznej to prawo wolnościowe – prawo obywateli i innych podmiotów do pełnej wiedzy o tym, co robi władza publiczna. Prawo do ponownego wykorzystania informacji publicznej to rodzaj prawa gospodarczego, prawa o wymiarze ekonomicznym, prawa do tworzenia wartości dodanej w oparciu o informacje publiczne, gromadzone przez sektor publiczny.

Stosownie do art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 16 września 2011 r., wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej i odbywa się na zasadach określonych

w niniejszym rozdziale.

Powyższy przepis definiuje odrębną od dostępu do informacji publicznej instytucję ponownego jej wykorzystywania. Należy uznać, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy.

Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 tej ustawy) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 ustawy). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i wykonywania zadań publicznych, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) - art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE, do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] naruszyło przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy wniosek K. W. z dnia [...] maja 2011 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej został sformułowany w sposób jednoznaczny. Skarżący, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Starostwa Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Starostwo rejestrze decyzji o pozwoleniu na budowę, poprzez wykonanie kopii rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] maja 2011 r., wskazując, że wnosi o prawo do informacji publicznej, a nie prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, którą w tym celu chce uzyskać.

Zmiany do ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonane nowelą z dnia 16 września 2011 r., nie zmieniły charakteru wniosku strony. Jak już wcześniej wskazano wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie wpływa w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej, której celem jest kontrola władz publicznych. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co sprzeczne jest z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, bowiem realizuje inny cel niż jej pierwotny. Organ odwoławczy publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystywania, o jaki chodzi w dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do błędnej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystywanie.

Należy podkreślić, że akty administracyjne są nośnikami informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w rozdziale 2 ustawy.

Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej (rozdział 2a ustawy) następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny cel, dla którego została wytworzona.

Sąd I instancji zasadnie również wskazał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił czy wadliwość uzasadnienia decyzji organu I instancji mogła być usunięta w trybie art. 136 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., a także naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.