Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 677/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 1 pkt 8, art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi C na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej C kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. Związek [...] zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie informacji publicznej w postaci wykazu osób, które do dnia 28 lutego 2015 r. złożyły wnioski o dopłaty paliwowe.

2. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] Burmistrz, powołując się na przepis art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782; powoływanej dalej jako ustawa o dip) odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej podania wykazu osób, które do dnia 28 lutego 2015 r. złożyły wnioski o zwrot podatku akcyzowego, zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż nawet zakładając "publiczność" informacji, o które wnioskował Związek [...], to stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dip, możliwość uzyskania informacji publicznej doznaje ograniczeń przewidzianych w ustawach szczególnych. Taką regulację zawiera art. 293 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Zdaniem Burmistrza, powołany przepis uzasadnia odmowę wskazania wykazu osób, które złożyły wniosek o dopłatę paliwową. Ponadto, organ I instancji stwierdził, że nawet w przypadku, gdyby uznać, że dane ww. wnioskodawców nie są objęte tajemnicą skarbową, to informacje takie nie mieszczą się w zakresie informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ustawy o dip.

3. W odwołaniu od tej decyzji Związek [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 1 ustawy o dip, poprzez nieuznanie informacji o wykazie osób, które złożyły wnioski do dnia 28 lutego 2015 r. o zwrot podatku akcyzowego zawartego w oleju napędowym wykorzystywanym do produkcji rolnej, za informację publiczną;

- art. 2 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuzasadnioną odmowę skarżącemu dostępu do informacji publicznej;

- art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja objęta jest tajemnicą skarbową.

W uzasadnieniu odwołania Związek [...] wywodził, że bez naruszenia tajemnicy skarbowej wolno udostępniać wynikające z decyzji podatkowych dane o stosowanych ulgach podatkowych ze wskazaniem podatków i kwot, więc skoro takie dane nie są objęte tajemnicą skarbową, to tym bardziej nie jest objęte tajemnicą skarbową to, czy dana osoba jest wnioskodawcą o zwrot podatku akcyzowego. Związek podkreślił również, że żądana informacja jest mu niezbędna celem wyegzekwowania przysługującej mu należności publicznoprawnej - opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

4. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia wskazało, ze zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dip, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Tak szeroka definicja pojęcia "informacja publiczna" odpowiada założeniu, zgodnie z którym w demokratycznym państwie prawnym przedmiotem kontroli społecznej powinien być objęty jak najszerszy zakres informacji. Zastosowany w art. 1 ust. 1 ustawy o dip sposób definiowania pojęcia "informacja publiczna" wskazuje, że zasadą jest jawność i dostęp do informacji o sprawach publicznych, wyjątkiem zaś ograniczenie dostępu czy utajnienie informacji. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy zawiera kierunkowy katalog informacji publicznych, ale jako katalog otwarty nie może być podstawą do zawężającej interpretacji pojęcia "informacja publiczna", gdyż wedle zamysłu art. 61 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 ustawy o dip przedmiotem kontroli społecznej ma być jak najszerszy zakres informacji, których nie sposób wyczerpująco wyliczyć. Dlatego też, jeśli danej informacji nie można zakwalifikować do którejkolwiek z kategorii wskazanych w art. 6 ust. 1, pozostaje dokonanie oceny, czy należy ona do informacji o sprawach publicznych, czy też nie, z mocy ogólnej reguły wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy o dip.

SKO wywiodło, że pojęcie "sprawa publiczna" bywa różnie definiowane. Najogólniej treść sprawy publicznej należy utożsamiać ze wszystkimi działaniami oraz zaniechaniami podmiotów realizujących zadania w sferze szeroko rozumianego interesu publicznego. Jeżeli jednak prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym, należy przyjmować, że o zakresie spraw publicznych, o których informacje podlegają udostępnieniu, przesądza art. 61 Konstytucji. Zapatrywanie to znajduje potwierdzenie w literaturze oraz licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które kierując się brzmieniem art. 61 ust. 1 Konstytucji, nieodmiennie wyrażają stanowisko, iż sprawami publicznymi są sprawy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, działalność organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje o tych właśnie sprawach stanowią informację publiczną. Przy wykładni art. 1 ust, 1 ustawy o dip przydatna jest definicja, według której za sprawę publiczną należy uznać wszystkie działania lub zaniechania organów władzy publicznej, osób (piastunów) tworzących skład osobowy tych organów, jak również osób uczestniczących w wykonywaniu zadań władzy publicznej, w tym ich kompetencji, oraz w gospodarowaniu majątkiem publicznym w ramach działań o charakterze organizacyjnym, materialnym i proceduralnym w zakresie im powierzonym.

W ocenie organu odwoławczego, fakt złożenia przez podatnika podatku akcyzowego wniosku o zwrot części podatku akcyzowego zwartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, nie może być uznany za czynność, która mieściłaby się we wskazanym pojęciu sprawy publicznej. Wynika to z faktu, że złożenie takiego wniosku nie skutkuje automatycznym przyznaniem zwrotu. Aby dokonać zwrotu musi zostać wydana przez organ decyzja administracyjna poprzedzona odpowiednim postępowaniem (np. sprawdzeniem załączników do wniosków oraz wystąpienie ewentualnych przesłanek negatywnych uniemożliwiających wypłatę, vide: art. 3a ustawy z dnia 10 marca 2010 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej - Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm.), w której to organ ustala wysokość zwracanej części podatku. Dopóki organ nie wyda decyzji o zwrocie podatku, wniosek o zwrot pozostaje czynnością o charakterze prywatnym skierowanym do organu publicznego. Dopiero przyznanie zwrotu w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez organ nadaje publiczny charakter sprawie, gdyż osoba, której zwrócono część podatku akcyzowego staje się beneficjentem środków publicznych (przyznawana jest mu quasi ulga podatkowa). Dopiero wówczas wypełnia ona znamiona sprawy publicznej i podlega działaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym SKO stwierdziło, że nie doszło do naruszenia norm zawartych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o dip i w tym zakresie zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne.

Za zasadny SKO uznało natomiast zarzut naruszenia art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie, iż żądana informacja objęta jest tajemnicą skarbową. Stwierdziło, iż przepisy Ordynacji podatkowej do spraw związanych ze zwrotem podatku akcyzowego stosuje się odpowiednio jedynie zakresie wskazanym w art. 9 ust. 2 ustawy z 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, tj. do należności wraz z odsetkami od zaległości z tytułu pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości zwrotu podatku i to tylko w zakresie działu III Ordynacji. Oznacza to, że przepis art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania w takich sprawach. Co więcej, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 10 marca 2006 r., do postępowania w sprawach indywidualnych dotyczących ustalania i wypłaty zwrotu podatku w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sprawa dotycząca zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej nie jest sprawą, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, lecz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i nie mają do niej zastosowania przepisy działu VII Tajemnica skarbowa.

5. W skardze Związek [...] ponowił zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dip, poprzez nieuznanie informacji o wykazie osób, które złożyły wnioski do dnia 28 lutego 2015 r. o zwrot podatku akcyzowego zawartego w oleju napędowym wykorzystywanym do produkcji rolnej, za informację publiczną oraz art. 2 ust. 1 tej ustawy poprzez nieuzasadnioną odmowę skarżącemu dostępu do informacji publicznej.

W ocenie strony skarżącej, decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z art. 1 ust. 1 ustawy o dip wynika bowiem, że udostępnienie informacji publicznej stanowi zasadę, natomiast wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych'’. Uwzględniając art. 4 i 6 ustawy, w literaturze zaproponowano pięć kryteriów decydujących o uznaniu za sprawę publiczną:

1) kryterium podmiotowe, czyli odwołanie się do pojęcia organów władzy publicznej, podmiotów publicznych, a także osób pełniących funkcje publiczne;

2) kryterium przedmiotowe - sprawy z zakresu administracji publicznej (zadania władzy publicznej);

3) kryterium gospodarowania (dysponowania) majątkiem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym (obejmującym również finanse publiczne);

4) kryterium celu publicznego;

5) kryterium interesu publicznego.

Przeprowadzenie pozytywnego testu na okoliczność wystąpienia tych przesłanek powoduje, że podmiot zobowiązany ma do czynienia z informacją publiczną, wobec czego musi udostępnić ją we wszystkich przewidzianych ustawą trybach. Wobec braku legalnej definicji sprawy publicznej pojęcie dostępu odniesiono do informacji, a nie do dokumentu, co prowadzi do wniosku, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy może okazać się np. informacja o istnieniu dokumentu lub też po prostu informacja ustna, dotycząca określonej kategorii spraw. W niniejszej sprawie jej istota sprowadza się do żądania listy (wykazu) osób, które złożyły wnioski o zwrot części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Strona wywodziła, że dochodzi informacji o istnieniu dokumentu (wniosku) u konkretnego organu władzy publicznej jakim jest Burmistrz. Jest to tym bardziej istotne, że chodzi o wnioski w przedmiocie zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej.

Strona skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji całkowicie pominęły zarówno cel publiczny jak i interes publiczny w żądaniu tej konkretnej informacji. Tymczasem, co podnoszono już w odwołaniu, żądana informacja jest niezbędna skarżącej celem wyegzekwowania przysługującej należności publicznoprawnej - opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. W ocenie skarżącej żądana informacja dotyczy sprawy publicznej i sfery faktów znanych organowi z urzędu, a odnosi się do obowiązków zarówno organu, jak i strony będącej podatnikiem, wynikających wprost z przepisów prawa.

W ocenie strony, informacja publiczna to każda informacja związana z funkcjonowaniem (rozumianym szeroko) władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (w praktyce będzie to każda informacja znajdująca się, zgodnie z prawem, w posiadaniu tych podmiotów). Również z tego punktu widzenia Burmistrz będąc podmiotem, u którego zgodnie z prawem, znajdowały się wnioski o zwrot części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej winien udostępnić żądaną informację. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 52/14 charakter informacji publicznej mają bowiem także informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio.

6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

7. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada zatem legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Czyni to przy tym w oparciu o akta sprawy administracyjnej wg stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania ( art. 133 § 1 ppsa ) nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ppsa ).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji też decyzji ją poprzedzającej Sąd uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże przyczyn odmiennych niż wynikające z zarzutów w niej podniesionych.

9. jak wskazuje treść wniosku strona skarżąca o udostępnienie jej wykazu osób, które złożyły do dnia 28 lutego 2015 r. wnioski o dopłaty paliwowe, wystąpiła w trybie i na zasadach wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782zezm.). Przedmiotem udostępnienia miała być informacja o podmiotach ( w postaci ich wykazu ), które złożyły wnioski o przyznanie im "dopłat paliwowych" przy czym nie budzi sporu, iż tak sformułowany wniosek dotyczył wykazu osób, które do wskazanej daty wystąpiły o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, dokonywany na podstawie ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej ( Dz. U. Nr 52, poz. 379 ze zm., obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1340). Tym samym przedmiot wnioskowanej informacji pozostawał w bezpośrednim związku z pojedynczymi, indywidualnymi wnioskami podmiotów ( tj. stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. producentów rolnych), które uznając, iż spełniają warunki do otrzymania zwrotu podatku, złożyły stosowne wnioski do organu właściwego jakim jest, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r., wójt, burmistrz (prezydent miasta ) właściwy ze względu na miejsce położenia gruntów będących w posiadaniu producenta rolnego.

Nie ulega też wątpliwości, iż wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. został przez stronę skarżącą złożony do Burmistrza czyli podmiotu, który na gruncie powołanej ustawy pozostaje zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dip ).

10. Odnosząc się do żądania wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. za prawidłowe należy uznać stanowisko SKO, że jego przedmiot nie stanowił informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dip stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak słusznie zauważyło Kolegium, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest wskazana, jako będąca informacją publiczną, w katalogu zawartym w art. 6 ustawy, w kontekście jej "publicznego" charakteru powinna być poddana ocenie na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o dip. Zawarte w art. 6 wyliczenie nie tworzy bowiem zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Z kolei wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dip powinna dokonywana być z uwzględnieniem treści art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Sprawą publiczną jest zatem działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Rację też ma organ odwoławczy, iż w orzecznictwie NSA i sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów ( vide: wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ władzy publicznej, lecz przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Dokumenty, w tak rozumianym szerszym znaczeniu, muszą jednakże wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dip decyduje zatem kryterium rzeczowe czyli treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera ( vide: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

W rezultacie poczynionych wywodów stwierdzić należy, że sprawą publiczną nie są natomiast indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dip.

11. Jak już wskazano, przedmiot wniosku strony skarżącej dotyczy udostępnienia wykazu podmiotów, które złożyły - każdy w swej sprawie indywidualnej - wnioski o zwrot podatku akcyzowego. Zadaniem Sądu, pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takich wniosków jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie podlega udostępnianiu w trybie ustawy o dip. Wnioski takie nie zawierają treści o charakterze publicznym. Są one - co do zasady - nośnikiem informacji o tym, że konkretna osoba fizyczna lub podmiot prawa prywatnego, podając określony cel dotyczący realizacji indywidualnych (prywatnych) zamierzeń ( tu: zwrot dodatku akcyzowego ), zwraca się do organu publicznego o rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy. Informacja w nim zawarta nie posiada waloru publicznego. W konsekwencji więc nie ma charakteru publicznego informacja o wykazie ( liście ) osób, które takie wnioski złożyły.

12. Bez wpływu na dokonaną ocenę charakteru prawnego żądanej informacji pozostaje okoliczność, że organ do którego został złożony wniosek indywidualny w sprawie o zwrot podatku akcyzowego ( np. burmistrz ), należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej i w tym znaczeniu wniosek taki poniekąd odnosi się do władzy publicznej. Jednakże organ nie wykorzystuje takiego wniosku do realizacji prawem przewidzianych zadań, jak to czyni np. w stosunku do opinii prawnych czy ekspertyz z określonej dziedziny. Wniosek złożony w sprawie indywidualnej bowiem jedynie inicjuje działania organu w sprawie indywidualnej. Nie traci przez to jednak swego "niepublicznego" charakteru i nie staje się nośnikiem informacji publicznej – np. w zakresie podmiotu od jakiego pochodzi - i nie podlega, z tego właśnie powodu, udostępnieniu.

Odmiennie natomiast ocenić należy rezultat działań organu w postaci określonego sposobu załatwienia sprawy zainicjowanej takim wnioskiem ( co może przybrać formę czynności materialno-technicznej, decyzji, postanowienia ), który stanowi informację publiczną, zwłaszcza jeżeli odnosi się do wydatkowania środków publicznych i podlega co do zasady udostępnieniu ( po ewentualnej anonimizacji ) w trybie ustawy o dip, chyba że udostępnienie następuje w oparciu o inny przepis prawa. W tej kwestii zwróć należy uwagę na regulację ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) zgodnie z którą gospodarka środkami publicznymi jest jawna ( art. 33 ust.1 ). W myśl art. 34 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi jest realizowana m.in. poprzez udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy wskazuje, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego podaje do publicznej wiadomości - w terminie do dnia 31 maja roku następnego - informację obejmującą wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej łącznie 500 zł, wraz ze wskazaniem wysokości umorzonych kwot i przyczyn umorzenia. Udostępnienie tego rodzaju informacji, mimo że stanowią one informację publiczną, nie odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, są one jawne, zatem każdy może uzyskać do nich nieograniczony dostęp. Przywołany przepis określa też zakres informacji o podatnikach, które nie podlegają ochronie wynikającej z obowiązywania tajemnicy skarbowej.

W kontekście tych wywodów zauważyć należy, iż nie budzi wątpliwości, że środki przeznaczone na zwrot podatku akcyzowego stanowią środki publiczne. Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej, postępowanie w sprawie zwrotu podatki i jego wypłata stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, na którego realizację gmina otrzymuje dotację celową z budżetu państwa ( ust. 2 ).

13. Mając na uwadze poczynione uprzednio wywody uznać należało, iż żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dip, zawarte we wniosku Związku [...], dotyczące w sposób bezpośredni wniosków w sprawie indywidualnej ( jako nośników zawartych w każdym z nich danych o podmiocie ubiegającym się o zwrot podatku akcyzowego ) nie zmierza do uzyskania informacji publicznej. Inne rozumienie powyższej kwestii naruszałoby sferę prywatności osób wnioskujących i pozostawałoby w sprzeczności z omówionym powyżej pojęciem informacji publicznej.

14. Odnosząc się do wywodów strony skarżącej nie można podzielić jej stanowiska, że skoro informację publiczną stanowi decyzja administracyjna, to tym bardziej jest nią wniosek podmiotu skutkujący jej wydaniem. Bez wątpienia decyzje administracyjne stanowią co do zasady informację publiczną o czym wprost stanowi przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dip. Tak swoiście wyrażonego przez stronę skarżącą rozumowania z "większego" na "mniejsze" nie sposób podzielić. Decyzja administracyjna jest co do zasady nośnikiem informacji publicznej, bo zwiera w sobie element jednostronnego władczego rozstrzygnięcia władzy publicznej w sprawie indywidualnej, czego - z przyczyn oczywistych - pozbawiony jest wniosek podmiotu inicjującego postępowanie w którym akt administracyjny dopiero będzie wydany.

15. Na tle niniejszej sprawy zauważyć należy, że informację publiczną stanowiłaby natomiast odpowiedź na konkretne pytanie dotyczące np. ilości złożonych wniosków, czy statusu prawnego podmiotów, które złożyły wnioski itp. Odrębną kwestią przy tym pozostaje, czy w takim przypadku żądana informacja miałaby charakter prosty, czy też przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1, a w związku z tym, czy jej udostępnienie nie wymagałoby uprzedniego wykazania kwalifikowanego interesu publicznego ( co ustawodawca sformułował jako wymóg wykazania, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego), co jednak pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy. Natomiast bezzasadne pozostawały zarzuty strony skarżącej, iż organy pominęły przy ocenie charakteru informacji interes strony skarżącej jaki miała w jej uzyskaniu. Zważyć bowiem należy, że stosownie do przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o dip od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym samym organy zobowiązane do udostępniana informacji publicznej nie są uprawnione do jego żądania i oceny ( z wyjątkiem przypadku żądania informacji przetworzonej i obowiązku wykazania kwalifikowanego interesu publicznego ).

16. Odmienną natomiast pozostaje kwestia twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu i ponowionych skardze, iż uzyskanie informacji o podmiotach, które ubiegały się o zwrot podatku akcyzowego jest niezbędne skarżącej celem wyegzekwowania przysługującej należności publicznoprawnej - opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. W odniesieniu do tej kwestii stwierdzić należy, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru żądanej informacji i nie uzasadnia udzielenia jej w trybie ustawy o dip. Przepisy tej ustawy nie znajdują bowiem zastosowania w sytuacji, gdy podmiot wykonujący zadania publiczne przekazuje posiadaną informację innemu podmiotowi publicznemu, a ten ma ją wykorzystać do realizacji własnych przypisanych mu zadań publicznych.

W wyroku z dnia 11 maja 2011r. w sprawie I OSK 177/11 (vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że organy administracji, wykonując zadania publiczne wymagające współdziałania z innymi organami, nie powinny wniosków o przesłanie określonych informacji opierać o przepisy ustawy o dip. Obowiązek współdziałania administracji przy realizacji zadań publicznych wpisany jest w zasady państwa prawnego i funkcjonowania "dobrej administracji".

O ile więc strona skarżąca pozostaje organem administracji publicznej, uprawnionym do prowadzenia postępowania dotyczącego należności publicznoprawnej ( opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi ) i na potrzeby tego postępowania wystąpiła do innego organu administracji publicznej o udzielenie informacji z akt tegoż organu w celu wyjaśnienia kwestii istotnej dla prowadzonego przez nią postępowania, to niewątpliwie w tej sytuacji nie chodziło o informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dip. Jednakże na etapie składania wniosku i rozstrzygania przez organ I instancji jego treść jednoznacznie wskazywała iż chodzi o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero na etapie odwołania powoływała się na swą kompetencję do wyegzekwowania przysługującej należności publicznoprawnej - opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na tym też etapie obowiązkiem organu administracji (organu odwoławczego) pozostawało dokładne ustalenie rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy. To bowiem żądanie wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania (także organ odwoławczy jako organ merytorycznie rozpoznający sprawę), ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obligowany jest podjąć z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony i w konsekwencji przyjęcia ( ustalenia ) właściwego trybu załatwiania sprawy.

17. Okolicznością przesądzającą o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Sąd orzekający, iż przedmiotem wniosku strony skarżącej nie było udostępnienie informacji, która miała charakter informacji publicznej. Żądana informacja nie mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu nie mogło dojść do udostępnienia żądanej informacji, co następuje w postaci dokonania czynności materialno-technicznej. Nie było też podstaw do odmowy jej udostępnienia, w trybie decyzji o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dip. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem jednolicie, że w sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma. Ustawa o dip nie przewiduje bowiem w takiej sytuacji procedury decyzyjnej, a więc zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06 ; z dnia 30 października 2008 r., I OSK 873/08, z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10, postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Podobnie też w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądaną informacją jak też gdy jej udostępnienie odbywa się w innym trybie niż ustawa o dip ( vide: art. 1 ust. 2 ustawy o dip, np. w trybie udostępniania informacji o środowisku, informacji z ewidencji gruntów i budynków ) załatwienie wniosku następuje w trybie skierowanego do wnioskodawcy pisma informacyjnego. Środkiem prawnym służącym wówczas wnioskodawcy do zwalczania stanowiska organu pozostaje skarga na bezczynność.

Konkludując, stwierdzić należy, że art. 16 ust. 1 ustawy o dip, przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest zarówno warunek przedmiotowy - sprawa ma charakter informacji publicznej, jak i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Brak jednego z tych elementów oznacza zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacji zatem gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia nawet w sytuacji, gdy chodzi o informację o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dip tj. takiej do której dostęp podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (np. tajemnica skarbowa). Tryb decyzyjny z art. 16 ust. 1 ustawy o dip znaleźć może zastosowanie jedynie w sytuacji gdy żądanie dotyczy informacji publicznej, do której dostęp jest ograniczony z uwagi na tajemnie prawnie chronione o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dip.

Odnośnie skutków naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dip wyrażony został w orzecznictwie administracyjnym pogląd, iż wydanie w takich warunkach decyzji stanowi o braku dla niej podstawy prawnej i winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ( vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 marca 2014 r. II SA/Bk 51/14; lex nr 1448493 ). W ocenie składu orzekającego opowiedzieć się jednakże należy za poglądem, iż w takiej sytuacji ma miejsce naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ).

18. W odniesieniu do kwestii tajemnicy skarbowej SKO zasadnie wskazało na zakres odesłania do odpowiedniego stosowania ustawy Ordynacja podatkowa, wskazany w przepisie art. 9 ust. 2 ustawy z 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Z kolei z mocy art. 2 ustawy o zwrocie podatku akcyzowego (...) do postępowania w sprawach indywidualnych dotyczących ustalania i wypłaty zwrotu podatku w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zauważyć jednakże należy, że zakres zastosowania Kpa określony w art. 2 dotyczy wyłącznie trybu ustalania i wypłaty zwrotu podatku akcyzowego. Nie budzi więc wątpliwości, iż przedmiotem orzekania w takim postępowaniu jest zwrot podatku akcyzowego ( vide: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. ), a podmiotem w stosunku do którego orzeka organ jest producent rolny. Zatem zakresem stosowania Kpa nie jest objęte postępowanie wywołane wnioskiem podmiotu pozostającego poza takim postępowaniem, który ubiega się o informację, której charakter wskazuje, że może być objęta tajemnica skarbową.

Kwestia charakteru prawnego wniosku producenta rolnego o zwrot podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego, w kontekście zakresu tajemnicy skarbowej, wynikającej z przepisów art. 293 i n. Ordynacji podatkowej ) w szczególności ocena czy stanowi on deklarację czy inny dokument składany przez podatnika, płatnika lub inkasenta, w sytuacji gdy chodzi o udostępnienie danych w nim zawartych podmiotowi spoza kręgu stron postępowania, przekracza, w ocenie Sądu, zakres odesłania do Kpa. Konieczna zatem pozostaje ocena jaki charakter ma wniosek i czy producent rolny pozostaje podmiotem o jakim mowa w art. 293 § 1 Ordynacji tj. podatnikiem. Mieć bowiem na uwadze należy, że w sprawach, w których podstawą rozpoznania wniosku nie są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przestaje bowiem funkcjonować ochrona związana z tajemnicą skarbową. Adresat wniosku bez względu na podstawę żądania jest bowiem związany treścią art. 293 Ordynacji podatkowej, jednak podstawą odmowy udzielenia informacji chronionej tajemnicą skarbową nie może być art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia tajemnicy skarbowej pozostaje przy tym aktualna także w odniesieniu do organu administracji publicznej, który wykonując zadania publiczne wymagające współdziałania z innymi organami, występuje o przesłanie określonych informacji służących realizacji przypisanych mu zadań. Wniosek taki wypływa z uzasadnienia wskazanego już wyroku NSA w sprawie I OSK 177/11.

19. Z przyczyn wyżej wskazanych Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek strony skarżącej organ I instancji pozostawać będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oraz wynikającymi z niej wskazówkami, o ile nie dojdzie do zmiany przepisów prawa ( vide: art. 153 ppsa ).

20. Konsekwencją wyniku sporu pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego ( art. 200 § 1 oraz 205 2 ppsa.