Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu wniosku R.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzją z [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Wójt Gminy S., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."), ustalił na wniosek I.S. prowadzącego działalność pod firmą A, reprezentowanego przez K.Ł., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu, nadwozi do pojazdów silnikowych, wyposażonego w: halę montażową, dwie hale magazynowe, kabinę lakierniczo-suszarniczą, wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku magazynowego na halę produkcyjną, z miejscami postojowymi oraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną, na terenie działki nr ew. 498/2, obręb [...]. W motywach decyzji organ określił warunki dla projektowanej inwestycji. W punkcie 5.3) rozstrzygnięcia wskazał zaś, że projektowane przedsięwzięcie, stosownie do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm. – dalej w skrócie "u.i.o.ś.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 – dalej w skrócie "rozporządzenie RM z 2010 r."), jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym została wydana przez Wójta Gminy S. decyzja z [...] stycznia 2017 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, której ustalenia w zakresie projektowania, realizacji i eksploatacji inwestycji są obowiązujące.

Pismem z 22 listopada 2019 r. R.W. współwłaściciel działek nr ew. 372/5 i 369/2, graniczących z terenem inwestycji, uznany przez organ gminy za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją - reprezentowany przez adwokata zwrócił się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, argumentując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku jego autor szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy z [...] r. i stwierdził, że w myśl u.i.o.ś. oraz rozporządzenia RM z 2010 r. przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, która ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p., warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wcześniejsze uzyskanie przez zainteresowany podmiot ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. decyzji środowiskowej. Związanie to oznacza również, że składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wnioskodawca powinien załączyć odpowiednią (a nie: dowolną) decyzję środowiskową. W przypadku skarżonej decyzji warunek ten nie był spełniony, a mimo to postępowania nie zakończono odmową wszczęcia, w czym m.in. upatrywać należy przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem wnioskodawcy organ wiedział, że decyzja taka nie istnieje. Jednocześnie dla organu było jasne, że decyzja znajdująca się wówczas w aktach sprawy, czyli decyzja z [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu, nadwozi do pojazdów silnikowych na działkach 366/3, 367/3, 370/1, 370/2, 370/3, 371/4, 372/4 obręb geodezyjnego [...], gm. S., to przede wszystkim decyzja odnosząca się do zupełnie innego terenu niż działka 498/2. Decyzja środowiskowa z 2011 r. obejmuje obszar o pow. 1,3904 ha, zaś działka 498/2 ma powierzchnię 0,7656 ha. Z akt sprawy wynika też, że 28 sierpnia 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję o połączeniu działek 367/3, 371/4, 372/4, 366/3 i 365/3 i nadaniu im nowego numeru: dz. 498 o pow. 1,0304 ha. Następnie utworzono dz. 498/2 o pow. 0,7656 ha (dokumentu poświadczającego podział dz. 498 nie ma w aktach postępowania). Już powyższe świadczy o tym, że działki nr 498/2 (ani też działki 498) nie utworzono z tych samych działek, które wymieniono w decyzji środowiskowej z 2011 r. Dodatkowo, dane z systemu informacji przestrzennej, np. publikowane na stronie internetowej Gminy S. pokazują, że działka 498/2 powstała z części dz. 372/3 i dz. 367/3 i bardzo niewielkiej części dz. 366/3. Oznacza to nie tylko, że powierzchnia terenu, dla którego wydano decyzję środowiskową z 2011 r. (1,3904 ha) jest niemal dwukrotnie większa niż powierzchnia terenu, którego dotyczy decyzja środowiskowa z 2017 r. (0,7656 ha), ale też, że jest to teren gdzie indziej położony. Ponadto działka 370/2, objęta decyzją środowiskową z 2011 r., położona jest po przeciwnej, południowej stronie drogi krajowej [...], niemal naprzeciwko dz. 498/2, zaś działka 370/1 stanowi fragment drogi krajowej [...] (por. system informacji przestrzennej - dane ze strony internetowej Gminy S.). Fałszywe jest zatem stwierdzenie organu zawarte w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, że decyzja z 2011 r. "załączona pierwotnie do wniosku została wydana dla tego samego terenu, ale oznaczonego innym numerem działek ewidencyjnych". Działka 498/2 to obszar zupełnie inny niż określony w decyzji środowiskowej z 2011 r. - o innej powierzchni i gdzie indziej położony.

Odrębnego omówienia – zdaniem wnioskodawcy - wymaga kwestia dopuszczalności zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr 498/2. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek i to po stronie wnioskodawcy leży obowiązek zgromadzenia dokumentów. Jeśli wymagane dokumenty fizycznie nie istnieją organ nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. W chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy [...] listopada 2014 r. ostateczna decyzja środowiskowa wydana dla działki 498/2 nie istniała. Bezsporne jest również, że decyzja środowiskowa z [...] lipca 2011 r. dotyczyła innego terenu, bowiem działki 366/3, 367/3, 370/1, 370/2, 370/3, 371/4, 372/4 nie są tożsame z działką 498/2. Istotne jest to, że decyzja z 2011 r. nie przewidywała etapowania inwestycji. Brak ostatecznej decyzji środowiskowej uniemożliwiał wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu. Skoro w omawianym przypadku odpowiednia decyzja środowiskowa dla działki 498/2 nie tylko nie była ostateczna, lecz w ogóle nie istniała, niedopuszczalne było rozpoznanie wniosku, a tym samym - wszczęcie na jego podstawie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Skoro nie było dopuszczalne wszczęcie postępowania, nie było dopuszczalne ani możliwe zawieszenie postępowania. Podobnie nie można podjąć postępowania, którego nie można było zawiesić. Wnioskując w 2015 r. o zawieszenie postępowania, wskazano art. 98 § 1 k.p.a., który to przepis Wójt Gminy S. zastosował, zawieszając postępowanie. We wniosku z 2017 r. o podjęcie postępowania zażądano podjęcia go w trybie art. 97 § 2 k.p.a., który stanowi: "postępowanie podejmuje się po ustąpieniu przesłanek uzasadniających zawieszenie". Organ podjął postępowanie w trybie art. 98 § 1 k.p.a., mimo że wniosku o podjęcie postępowania w tym trybie nie było. Pierwotnie załączona do wniosku decyzja środowiskowa z [...] lipca 2011 r. stała się ostateczna [...] sierpnia 2011 r. i nie przewidywała realizacji przedsięwzięcia etapowo. Jak wynika np. z akt postępowania prowadzonego w sprawie decyzji środowiskowej wydanej [...] stycznia 2017 r., decyzja środowiskowa z [...] lipca 2011 r. stała się ostateczna 19 sierpnia 2011 r. i wygasła po czterech latach, w sierpniu 2015 r. W trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powstała zatem sytuacja, gdy kontynuowane było postępowanie, dla rozpoczęcia którego warunkiem było przedstawienie decyzji środowiskowej, a decyzja którą przedstawiono, tj. decyzja z 2011 r., wygasła przed jego zakończeniem. Oznacza to, że decyzja uważana za umożliwiającą prowadzenie postępowania zniknęła z obrotu prawnego w trakcie "zawieszenia" postępowania, a mimo to kontynuowano je. Nie odmawiając wszczęcia postępowania i nie kończąc go, organ doprowadził do kuriozalnej sytuacji. Organ "wszczął" 17 listopada 2014 r. postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla działki 498/2, w oparciu o decyzję środowiskową z 2011 r. wydaną dla innego terenu, kontynuował postępowanie mimo wygaśnięcia tej decyzji, a zakończył je, w oparciu o inną decyzję środowiskową, wydaną ponad dwa lata po "wszczęciu" postępowania. Zatem decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S. z [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 304/20, uchylił wspomnianą wyżej decyzję Kolegium.

Rozpatrując sprawę ponownie decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] r. o warunkach zabudowy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R.W. podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani nie wymaga poszerzenia materiału dowodowego. Jego zdaniem wady decyzji kwalifikują ją do unieważnienia, co winno nastąpić w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy i znany organowi z urzędu. W wyroku II SA/Łd 304/20 WSA w Łodzi podkreślił, iż w postępowaniu nieważnościowym należy kierować się przede wszystkim wykładnią gramatyczną, eliminując przy ocenie wad kwalifikowanych decyzji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jego zdaniem taka właśnie wykładnia językowa została wskazana przez niego we wniosku o stwierdzenie nieważności, skardze i pismach późniejszych kierowanych do WSA w Łodzi oraz w piśmie niniejszym, co uzasadnia unieważnienie decyzji, czego Kolegium nie dostrzegło. Podkreślił, że wyrokiem II SA/Łd 304/20 WSA w Łodzi zobowiązał Kolegium do wnikliwego wyjaśnienia kwestii wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy działki 498/2, mimo braku w obrocie prawnym decyzji środowiskowej wydanej dla tego samego terenu, tj. dla działki 498/2 oraz zbadania okoliczności wygaśnięcia decyzji środowiskowej z 2011 r., a także dopuszczalności zawieszenia postępowania do chwili uzyskania nowej decyzji środowiskowej w styczniu 2017 r. Jego zdaniem organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych nań w rzeczonym wyroku. Za błędne uznał stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji i na poparcie własnego stanowiska powtórzył zasadniczą argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo stwierdził, że w tej sprawie nie został spełniony warunek określony w "art. 61 pkt 5 u.p.z.p.", ponieważ nie istnieje i nie została wskazana działka sąsiednia do działki nr 498/2 dostępna z tej samej drogi publicznej o funkcji analogicznej jak wnioskowane obiekty przemysłowe, tj. hale produkcyjne, kabina lakierniczo-suszarniczą i 3 hale magazynowe.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymało w mocy własną decyzję z [...] r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 k.p.a., a następnie wyjaśniło, że pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej organ podkreślił, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., w tym art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustaleniom spełnienia ustawowych przesłanek dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w przywołanym art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., a także określenia tych warunków, służy analiza architektoniczno-urbanistyczna przewidziana rozporządzeniem, przeprowadzana na obszarze wyznaczonym w sposób wskazany w § 3 tego rozporządzenia, a mianowicie wokół terenu projektowanego przedsięwzięcia, tzn. we wszystkich kierunkach, i w odległościach prawnie i faktycznie uzasadnionych obejmujących minimum trzykrotną szerokość frontu działki nie mniej jednak niż 50 m. Na tak wyznaczonym obszarze należy poszukiwać wzorca dla nowej zabudowy. Stosownie do § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, przy czym część graficzna analizy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania kopii, oraz z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy, określonych w rozporządzeniu w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Kolegium decyzja z [...] r. o warunkach zabudowy nie została podjęta z rażącą obrazą przepisów prawa.

Wskazując na regulację art. 153 p.p.s.a. Kolegium stwierdziło, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, pozostawało związane wykładnią, oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 304/20, zgodnie z art. 190 i art. 153 p.p.s.a. W wyroku Sąd jednoznacznie przesądził, że "Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przekroczyło swoje kompetencje jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, jak też błędnie uznało, że decyzja ta w sposób rażący narusza wskazane w poddanej kontroli sądowoadministracyjnej przepisy u.p.z.p. Sąd nie stwierdził wskazywanych przez Kolegium wadliwości decyzji, jak i braków formalnych samego wniosku, a będących następstwem rażącego naruszenia przepisów u.z.p.p. i przepisów wykonawczych. Wskazywane przez Kolegium w decyzji nieważnościowej wady są raczej wynikiem wątpliwości, jakie Kolegium powzięło analizując ten wniosek i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium podtrzymało stanowisko, iż uchybienia odnośnie wniosku inwestora, ustalonych parametrów (szerokość elewacji frontowej oraz kierunek głównych kalenic dla planowanych obiektów) oraz wadliwości sporządzonej analizy nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie. Wszelkiego rodzaju wątpliwości co do precyzyjności sformułowań wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a dokonane pod kątem merytorycznej poprawności wniosku nie mieszczą się w przesłance rażącego naruszenia prawa. Także wady przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej nie mogą być oceniane w kontekście rażącego naruszenia prawa. Tylko bowiem brak w ogóle analizy zagospodarowania terenów lub nieuprawnione odstąpienie od zasad ustalania parametrów nowej zabudowy można byłoby uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuującego zasadę "dobrego sąsiedztwa". Wbrew temu co twierdzi wnioskodawca, Sąd odnosił się do art. 61 pkt 1-5 u.p.z.p. pomimo, iż wprost nie wskazał tego przepisu, to w wyroku zawarł swoje stanowisko odnośnie kwestionowania przez Kolegium analizy architektoniczno-urbanistycznej. Organ za błędne uznał stanowisko strony, że nie istnieje i nie została wskazana działka sąsiednia do działki nr 498/2 dostępna z tej samej drogi publicznej o funkcji analogicznej jak wnioskowane obiekty przemysłowe. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Lektura mapy terenu projektowanej zabudowy i mapy terenu analizowanego wskazuje, że w sąsiedztwie tej zabudowy znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i usługowe. Nie można zatem stwierdzić sprzeczności planowanej funkcji zabudowy, określonej w decyzji jako zabudowa usługowa, z funkcją terenów znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym. W tych okolicznościach dostrzeżone braki nie mogą stanowić dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty R. W. co do nadmiernego krytycyzmu wobec własnego rozstrzygnięcia są nieuzasadnione. Wbrew temu co podaje strona Sąd nie zobowiązał Kolegium do wyjaśnienia kwestii wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy działki 498/2 mimo braku w obrocie prawnym decyzji środowiskowej wydanej dla tego samego terenu, tj. dla działki 498/2, a także dopuszczalności zawieszenia postępowania do chwili uzyskania nowej decyzji środowiskowej w styczniu 2017 r., lecz do odniesienia się "do argumentu o braku decyzji środowiskowej dla spornej inwestycji, co wymaga również oceny konsekwencji prawnych wygaśnięcia w trakcie postępowania, tj. w sierpniu 2015 r., decyzji środowiskowej z 2011 r., oraz wpływu na dopuszczalność merytorycznego rozpoznania wniosku z 17 listopada 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedłożenia przez inwestora kolejnej decyzji środowiskowej w świetle regulacji prawnej art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 u.i.o.ś. oraz w kontekście określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa w okolicznościach faktycznych tej sprawy.

Odnosząc się zatem do tych okoliczności Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 17 rozporządzenia RM z 2010 r. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak stanowi art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (art. 86 pkt 2 u.i.o.ś.).

W rozpatrywanej sprawie do wniosku z 17 listopada 2014 r. o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na działce nr ew. 489/2 obręb [...], gm. S. inwestor dołączył decyzję z [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu, nadwozi do pojazdów silnikowych, na działkach nr ew. 366/3, 367/3, 370/1, 370/2, 370/3, 371/4, 372/4 położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. S.. Nadto do wniosku załączono również decyzję Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r. orzekającą o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], gm. S. wg drugostronnego zestawienia w ten sposób, że: z połączenia działek nr 367/3, 371/4, 372/4, 366/3 i 365/3 utworzono działkę nr 498 o pow. 1,0304 ha, zgodnie z wykazem zmian ewidencyjnych przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...] w dniu 9 sierpnia 2013 r. Analiza granic działki nr 498/2, dokonana przez Kolegium (mapy w aktach sprawy), prowadzi do wniosku, że w całości zawiera się ona w granicach działek objętych decyzją środowiskową. W obszar działki nr 498/2 nie wchodzi działka nr 365/3. Działka nr 498/2 nie obejmuje terenu, który wykraczałby poza granice obszaru objętego decyzją środowiskową, a tylko w takim przypadku, zdaniem Kolegium, można byłoby mówić, że decyzja dotyczy zupełnie innego terenu.

Nadto pismem z 12 maja 2015 r. organ pierwszej instancji wezwał inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla działki nr ew. 498/2. W dniu 24 lutego 2017 r. do organu I instancji została przez inwestora złożona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu produkcyjno-remontowego środków transportu, nadwozi do pojazdów silnikowych na działce nr ew. 498/2 obręb [...], gm. S. w zakresie realizacji; hali produkcyjnej - istniejący budynek magazynowy - projektowana zmiana sposobu użytkowania; kabiny lakierniczo-suszarniczej; hali montażowej; hali magazynowej; miejsc parkingowych dla pojazdów pracowników; niezbędnej infrastruktury towarzyszącej. Zatem w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ I instancji dysponował decyzją środowiskową co do inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy z 11 listopada 2014 r.

Wskazując następnie na art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że inicjatywa inwestora wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji jest wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast z przepisów tych nie wynika aby uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było wymogiem formalnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg uzyskania tej decyzji przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy wynika z art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 86 u.i.o.ś. Są to równocześnie przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ powinien wyjaśnić czy zamierzenie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. Nie jest to jednakże warunek formalny wniosku. Skoro badanie wniosku o wydanie warunków zabudowy z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest uzależnione od konkretnych okoliczności danej sprawy i nie w każdej sprawie wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do merytorycznej oceny sprawy i w żaden sposób nie może być oceniana na etapie braków formalnych. Zatem zarzut, iż organ bezpodstawnie wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr 498/2 w sytuacji gdy inwestor do wniosku załączył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną dla działek 366/3, 367/3, 370/1, 370/2, 370/3, 371/4, 372/4 jest nieuzasadniony i nie świadczy o rżącym naruszeniu przywołanych wyżej przepisów prawa.

Zdaniem Kolegium także podnoszona przez wnioskodawcę okoliczność, że decyzja Wójta Gminy S. z [...] lipca 2011 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wygasła w sierpniu 2015 r., w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie przesadza o tym, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych na co wskazuje R.W. Okoliczność, że decyzja środowiskowa z [...] stycznia 2017 r. została wydana w trakcie toczącego się postępowania o warunki zabudowy, a nie przed złożeniem wniosku, nie może być postrzegana jako rażące naruszenie prawa. W sądownictwie administracyjnym dopuszczano wydawanie w określonych przypadkach decyzji środowiskowych dla inwestycji będących w toku realizacji, a nawet już zrealizowanych. Wbrew temu co podaje skarżący, w sprawie nie "podmieniono" decyzji środowiskowej wydanej [...] lipca 2011 r., jak również jej nie zmieniono, lecz wobec wezwania przez organ do załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działki nr ew. 489/2, inwestor uzyskał nową decyzję dla przedmiotowej inwestycji z 12 stycznia 2017 r.

Zdaniem Kolegium na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut wskazujący, iż w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania o warunki zabudowy było nieprawidłowe i tym samym również zawieszenie tego postępowania było niedopuszczalne. Wniosek o warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia spełniał wymagania formalne i wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem co do zasady była możliwość zawieszenia postępowania. Sama prawidłowość zawieszenia tego postępowania nie może być badana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, gdyż na postanowienie o zawieszeniu postępowania przysługują samodzielne środki zaskarżenia.

Wobec powyższego - w ocenie Kolegium - brak jest podstaw do stwierdzenia, że objęta niniejszym postępowaniem decyzja Wójta Gminy S. z [...] r. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą także pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.W. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania podnosząc zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w szczególności:

- po załączeniu nowej decyzji środowiskowej z 2017 r. nie sporządzono nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy w 2017 r., podczas gdy potrzeba jego sporządzenia istniała;

- nie przedstawiono nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy właściwym organom uzgadniającym;

- decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzgodnienia organu właściwego w sprawie obsługi komunikacyjnej, w warunkach niespełnienia standardów przez wskazane w decyzji drogi wewnętrzne 9/3 i 252, podczas gdy uzgodnienie takie jest konieczne;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie, że planowana budowa nie kłóci się z zasadą "dobrego sąsiedztwa" i nastąpi kontynuacja funkcji, podczas gdy nie wszystkie warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p. zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W dniu 27 października 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo z 25 października 2021 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie adwokata, w którym uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] r. oraz dopuszczenie dowodu z dokumentu elektronicznego pobranego z ogólnodostępnego portalu CEiDG – wypisu z ewidencji działalności gospodarczej na okoliczność rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości sąsiedniej. Zdaniem autora pisma zarzuty skargi są niezasadne, a w sprawie jak trafnie oceniło Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Pełnomocnik uczestnika postępowania podniósł dodatkowo, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca na swojej działce nr 372/3 posiadał budynki gospodarcze a nie jak wskazuje mieszkalne. Nadto na swojej nieruchomości prowadzi zarejestrowaną od 2002 r. i aktywną działalność gospodarczą - Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy. Przeważającą działalnością skarżącego według PKD jest produkcja nadwozi do pojazdów silnikowych, produkcja naczep i przyczep. Skarżący prowadzi więc tożsamą działalność co [...] Sp. z o.o. Dodatkowo pełnomocnik uczestnika postępowania wskazał, że skarżący pod kątem decyzji o warunkach zabudowy wysuwa kolejne nowe zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 5 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 5 października 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego, organ oraz uczestnicy postępowania, z wyjątkiem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 5 listopada 2021 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 5 października 2021 r.) i z możliwości tej nie skorzystały.

Godzi się wobec tego wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Wskazać w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w graniach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Przedmiotem kontroli Sądu w zakreślonych wyżej granicach jest legalność zaskarżonej przez Roberta W. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., które po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzją z [...] r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji podobnie jak i tutejszy Sąd z mocy art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 304/20, wydanym po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] stycznia 2020 r. nr [...].

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. bezwzględnie obowiązująca zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (vide: wyroki NSA z: 2 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1502/21, 8 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3068/18, 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1352/20 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło istotę i charakter postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji z art. 156 k.p.a., a następnie wyjaśniło, pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazało motywy swego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem tego postępowania jest więc ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna Wójta Gminy S. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny rozpoznawać sprawę co do istoty. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 k.p.a i wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest, ponad wszelką wątpliwość, jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wśród nich wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu

a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może wiązać się z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli przybiera ono charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem, jednakże w praktyce przede wszystkim jest to podstawa odwoławcza, a nie podstawa stwierdzenia nieważności. Możliwe jest przyjęcie rażącego naruszenia przepisów postępowania wówczas, gdy organ wydaje decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do przedmiotu postępowania,

a zatem podejmuje określone rozstrzygnięcie bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych

i zgromadzenia jakichkolwiek dowodów, jeżeli było to oczywiście w danej sprawie konieczne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1212/06, z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, publ. CBOSA).

Jeżeli natomiast akta sprawy wskazują, że w sprawie zgromadzono dowody, dające podstawę do wydania decyzji, a intencją strony żądającej stwierdzenia nieważności tejże decyzji jest jedynie podważenie kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, czy oceny dowodów, wówczas ewentualne uchybienia organu w tym zakresie, odczytywane zasadniczo w kategorii naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zazwyczaj nie będą mogły być poczytane jako rażące.

Podkreślić należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić

w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.".

Innymi słowy działanie organu administracyjnego w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym – w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia,

a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych

w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania

i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uwagę należy zwrócić na to, że w wyroku WSA w Łodzi z 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 304/20, zgodnie z art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd jednoznacznie przesądził, że "Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przekroczyło swoje kompetencje jako organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji, jak też błędnie uznało, że decyzja ta w sposób rażący narusza wskazane w poddanej kontroli sądowoadministracyjnej przepisy u.p.z.p. Sąd nie stwierdził wskazywanych przez Kolegium ówcześnie rozpoznające sprawę wadliwości decyzji, jak i braków formalnych samego wniosku, a będących następstwem rażącego naruszenia przepisów u.z.p.p. i przepisów wykonawczych. Wskazywane przez Kolegium w decyzji nieważnościowej wady są raczej wynikiem wątpliwości, jakie Kolegium powzięło analizując ten wniosek i decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe wynika wprost z uzasadnienia przywołanego wyroku.

Analiza akt sprawy w świetle przepisów obowiązującego prawa oraz podnoszonych przez skarżącego na kolejnych etapach postepowania nowych zarzutów, w których upatruje on podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, pozwala stwierdzić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego, nie jest to kolejna trzecia instancja postepowania administracyjnego. Sporne postępowanie jest nakierowane na ocenę decyzji z punktu widzenia wad ciężkich gatunkowo, kwalifikowanych i tylko takie wady dostrzegalne na pierwszy rzut oka, jasne i niedwuznaczne, mogą skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W tej sprawie weryfikowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o warunkach zabudowy wad takich nie posiada. Do wszystkich zarzutów skarżącego Kolegium odniosło się prawidłowo w motywach decyzji oraz w odpowiedzi na skargę i prawidłowo uzasadniło swoje stanowisko, co wynika wprost z obszernych wywodów uzasadnienia przywołanych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Sąd rozpoznający niniejsza sprawę w pełni je podziela i akceptuje.

Nadto podnieść trzeba, że skarżący na etapie postępowanie zwykłego o ustalenie warunków zabudowy miał zapewniony czynny udział, miał wobec tego zapewnioną prawną możliwość poddania kontroli instancyjnej tej decyzji, a na dalszym etapie kontroli sądowej. Akta sprawy dowodzą, że z możliwości tej nie skorzystał. Nie może tym samym oczekiwać, że obecnie prowadzone postępowanie zastąpi postępowanie odwoławcze, z którego skarżący nie skorzystał w zwykłym toku instancji. Co do nowego zarzutu dotyczącego braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, wskazać można, że skoro skarżący od 2002 r. na swojej działce prowadzi działalność tożsamą, z tą dla której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, to zarzut tej treści jest zupełnie chybiony. Niezależnie od tego z analizy wynika, że w granicach terenu analizowanego były dwie działki usługowe, zatem zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona.

W ocenie Sadu organ w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności odniósł się zarówno do przesłanki stwierdzenia nieważności przywołanej przez skarżącego, jak i zasadnie uznał, że w sprawie nie występują inne przesłanki nieważności.

Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym, jak też nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe. Wszak przedmiotem postępowania w trybie nieważnościowym (w przeciwieństwie do postępowania wznowieniowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1048/17, opub. w LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1375/18, opub. w LEX nr 2624701; wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 801/17, opub. w LEX nr 2449203; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 4248/16, opub. w LEX nr 2516994). Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie, co nie miało miejsca w kontrolowanym postępowaniu. Czyni to niezasadnym podnoszone w skardze zarzuty co do naruszenia prawa procesowego.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

dc