Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1590/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.13k ust.1 pkt 1 i 2, art.13 ust.1 pkt 3 w zw. z art.13ha ust.1, art.13h ust.1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par.3 ust.2, par.4 ust.1
journal: Dz.U. 2011 nr 133 poz 773
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty  elektronicznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2744/12 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości za przejazd drogą krajową oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 [...] 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Dnia 1 [...] 2011 r., w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...], Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z ciągnika siodłowego R. o nr rej. [...] oraz naczepy marki K. o nr rej. [...], którym kierował skarżący.

W toku kontroli stwierdzono rozbieżność istotnych parametrów mających wpływ na wysokość uiszczanej opłaty elektronicznej podczas przejazdu ww. zespołu pojazdów po drogach płatnych. W ViaBoxie zapisano, iż klasą pojazdu jest samochód ciężarowy podlegający opłacie poniżej 12.000 kg z wyłączonym przełącznikiem przyczep, tymczasem całkowita masa dopuszczalna zatrzymanego zespołu pojazdów wynosiła [...] kg. Ustalono również, że dnia 21 [...] 2011 r. o godzinie [...] skarżący prowadził ww. pojazd wraz z naczepą po autostradzie A[...] na ww. odcinku z uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości. Fakt ten został udokumentowany przez bramownicę [...]. Nadto skarżący do protokołu podał, że to on 21 [...] 2011 r. prowadził ww. pojazd, co wnika także z karty czasu pracy skarżącego. Na podstawie powyższego stwierdzono, że ów przejazd odbywał się z uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wymaganej wysokości.

Decyzją z 1 [...] 2011 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości [...] złotych, w tym:

- [...] złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości za przejazd:

1. dnia 1 [...] 2011 r.:

a. po drodze ekspresowej [...], na odcinku węzeł [...] – [...] złotych,

b. po drodze krajowej nr [...], na odcinku [...] –[...]złotych;

2. dnia 25 [...] 2011 r. po drodze krajowej nr [...], na odcinku skrzyżowanie z drogą wojewódzką nr [...] – [...]złotych;

3. dnia 23 [...] 2011 r. po drodze krajowej nr [...], na odcinku granica m. [...] – [...] złotych;

4. dnia 21 [...] 2011 r. o godzinie [...] ([...]złotych) i o godzinie [...] ([...] złotych) po autostradzie A[...], na odcinku [...] - tj. w sumie [...] złotych.

- [...] złotych z tytułu niewprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podnosił, że podczas zakupu urządzenia ViaBox konieczne było okazanie dowodu rejestracyjnego pojazdu (według dowodu rejestracyjnego masa pojazdu o nr rej. [...] wynosi [...] kg), co wedle skarżącego wskazuje na błąd popełniony przez sprzedawcę urządzenia ViaBox i oznacza, że naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych nie było zawinione przez stronę.

Ponownie rozpoznając sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat , a mianowicie K. sp. z o.o. w W., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania czy opłata za wskazany przejazd zastała uiszczona. W odpowiedzi wskazano, że opłata za przejazd został uiszczona, jednak nie w pełnej wymaganej wysokości, gdyż nie była ona odpowiednia dla pojazdu o masie [...] kg. Podano również, że skarżący nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem ViaBox oraz, że umowa którą zawarł nie przewidywała możliwości uiszczania opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Organ ustalił ponadto, że umowę ze skarżącym zawarto 14 [...] 2011 r. Auto zostało zarejestrowane, jako pojazd ciężki: masa przyczepą powyżej/równa [...] ton, masa bez przyczepy poniżej [...] ton. Przedmiotowa umowa została rozwiązana przez skarżącego dnia 3 [...] 2011 r. Ponadto wskazano, że kontrolowany pojazd został zarejestrowany ponownie dnia 3 [...] 2011 r. jako samochód ciężarowy masa z przyczepą powyżej/równa [...] ton, masa bez przyczepy powyżej/równa [...] ton.

Postanowieniem z dnia 21 [...] 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego GITD wyłączył do odrębnego postępowania sprawy o nałożenie kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat elektronicznych w pełnej wysokości za przejazd: po drodze ekspresowej [...], po drodze krajowej nr [...], dwukrotnie po drodze krajowej nr [...] oraz po autostradzie A[...] o godzinie [...] i o godzinie [...].

Następnie, w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji z dnia 29 [...] 2012 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 1 [...] 2011 r. organ wyjaśnił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że rozstrzygając sprawę, nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Organ stwierdził, iż skarżący wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Skoro obowiązku tego nie dopełnił, to należało wymierzyć mu karę pieniężną w wysokości [...] złotych za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy.

Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu, organ niewłaściwie zakwalifikował przejazdy o godzinie [...] oraz o godzinie [...] jako dwa odrębne przejazdy, za które wymierza się karę w wysokości [...] złotych. Wspomniane przejazdy odbyły się po tej samej autostradzie A[...], na tym samym odcinku [...] wyszczególnionym w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia o drogach. Przejazdy te różniły się tylko godziną oraz numerem bramownicy. Za te dwa przejazdy (określane przez organ, jako "incydenty") zostały nałożone na skarżącego dwie kary pieniężne w wysokości po [...] zł. W tym względzie, Sąd I instancji podniósł z urzędu, że skarga P. P. na decyzję o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości [...] zł za przejazd w dniu 21 [...] 2011 r. godzinie [...] na autostradzie A[...] na odcinku [...] przez bramownicę nr [...] została zarejestrowana pod sygn. akt VI SA/WA 2745/12.

Według Sądu I instancji, nie jest uprawniony taki sposób rozumienia przepisów ustawy o drogach publicznych, który pozwala na kumulację kar pieniężnych za jeden czyn polegający na przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby tzw. bramownic znajdujących się na tym odcinku, które zarejestrowały brak pełnej wysokości opłaty. Wykładnia językowa przepisu art. 13h ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi bowiem do wniosku, że karze podlega "przejazd po drodze krajowej". Przepis ten nie przewiduje możliwości wielokrotnego wymierzenia kary za jeden przejazd danym odcinkiem drogi. Zastosowanie tego rodzaju kary musiałoby mieć swoje wyraźne umocowanie w prawie. Z uwagi zaś na sankcyjny charakter przepisu art. 13h ust. 1 przywołanej ustawy nie jest, zdaniem Sądu, dopuszczalne dokonywanie dowolnej jego wykładni.

Główny Inspektor Transportu Drogowego skargą kasacyjną wywiedzioną od powyższego wyroku, zaskarżył ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w niczym nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie skarżący został dwukrotnie ukarany za jeden czyn polegający na jednokrotnym przejeździe płatnym odcinkiem autostrady A[...] bez wniesienia wymaganej opłaty w pełnej wysokości, tylko dlatego, że dokonał przejazdu pod dwoma urządzeniami kontrolnymi - bramownicami zlokalizowanymi na tym odcinku, podczas gdy skarżący dopuścił się dwóch naruszeń, albowiem bez uiszczenia stosownej opłaty w innym miejscu i czasie poruszał się płatnym odcinkiem drogi A[...], co zostało zarejestrowane przez urządzenia kontrolne - bramownice zlokalizowane w różnych punktach autostrady;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13h ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. - Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy norma prawna wyrażona w tym przepisie traktuje wyłącznie o partnerstwie publiczno-prywatnym przy pobieraniu niektórych opłat ustanowionych w drodze ww. ustawy, wobec czego w żadnym razie nie mogła dotyczyć stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy i nie stanowiła podstawy orzekania przez organ o nałożeniu na skarżącego sankcji pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a tym samym wbrew rozstrzygnięciu Sądu I instancji organ administracji nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu prawa materialnego;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że karze wskazanej w tych przepisach podlega w istocie "jeden przejazd danym odcinkiem drogi", podczas gdy ustawa nie zawiera definicji ,jednego przejazdu" zaś karze określonej w art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych podlega każdorazowe zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.), bez uiszczenia wymaganej opłaty w pełnej wysokości, zarejestrowane przez urządzenia kontrolne – bramownice.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, iż istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem. Sąd I instancji uznał mianowicie, że organ administracji publicznej wadliwie przyjął, że dwa tzw. "incydenty drogowe" zarejestrowane na tym samym płatnym odcinku autostrady A[...] (...) na dwóch różnych bramownicach, odpowiednio o godzinie [...] i o godzinie [...], stanowią dwa odrębne przejazdy odbyte bez uiszczenia opłaty elektronicznej, które podlegają dwóm odrębnym karom pieniężnym, za nieuiszczenie opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, każda w kwocie po [...] zł. Według Sądu I instancji, zaistniałą sytuację kwalifikować należało, jako jeden przejazd penalizowany jedną karą pieniężną. Jak stwierdził, nie jest bowiem dopuszczalne kumulowanie kar pieniężnych za jeden czyn polegający na jednym przejeździe danym odcinkiem drogi krajowej bez wniesienia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości, w zależności od liczby usytuowanych na tym odcinku bramownic, które (dwukrotnie) na tym samym odcinku drogi płatnej zarejestrowały brak uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości.

Podważając zasadność tego stanowiska, Główny Inspektor Transportu Drogowego wywodził natomiast, że strona dopuściła się dwóch naruszeń, albowiem bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości, w innym miejscu i czasie, poruszała się płatnym odcinkiem autostrady A[...]. Podnosił również, że ustawa o drogach publicznych nie definiuje pojęcia "jednego przejazdu", a z przyjętych na jej gruncie rozwiązań wynika, że karze określonej ustawą podlega każdorazowe zdarzenie polegające na przejeździe po drodze krajowej lub jej odcinku bez uiszczenia wymaganej opłaty i zarejestrowane przez urządzenie kontrole (bramownicę). Tym samym, według strony skarżącej kasacyjnie, nie było żadnych podstaw, aby uznać, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Na wstępie podnieść należy, że na gruncie podobnego stanu faktycznego oraz tożsamego stanu prawnego i co należy podkreślić tej samej, jak w rozpatrywanej sprawie, rysującej na ich tle kwestii spornej – z tą jedynie różnicą, że rzecz dotyczyła przejazdu wykonywanego tym samym odcinkiem płatnym drogi krajowej, lecz w innym czasie i przez inny podmiot bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej - Naczelny Sąd Administracyjny już wypowiadał się orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/12, oddalając skargę kasacyjną organu, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Co przy tym istotne, oparta ona była na tym samych podstawach kasacyjnych co skarga kasacyjna, która wywiedziona została od wyroku Sądu I instancji stanowiącego przedmiot kontroli kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie (z tym jedynie wyjątkiem, że z uwagi na ustalenie, że opłata elektroniczna nie została uiszczona w pełnej wysokości – w miejsce zarzutu naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – postawiony został zarzut naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zważywszy na sposób, w jaki został on skonstruowany i uzasadniony, stwierdzić należy, że nie może odnieść on skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej. Zmierza on bowiem do wykazania, że okoliczności stanu faktycznego, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie – zarejestrowany przez dwie bramownice przejazd płatnym odcinkiem autostrady A4 bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości – uzasadniały kwalifikowanie zarejestrowanego zdarzenia drogowego, jako dwóch odrębnych naruszeń, które popełnione zostały w innym miejscu i w innym czasie i podlegały odrębnym karom administracyjnym.

Omawiany zarzut nie może być jednak uznany za skuteczny. Z tego mianowicie powodu, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianego zarzutu kasacyjnego (por. również wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06). W tej mierze wyjaśnić bowiem należy, że jeżeli za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które zaistniały i miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, uznać należałoby dwukrotne zarejestrowanie w dniu 21 [...] 2011 r., przez dwie bramownice usytuowane na płatnym odcinku autostrady A[...] między [...], przejazdu samochodu marki R. nr rej. [...] wraz z naczepą, kierowanego przez P. P., a mianowicie o godzinie [...] oraz o godzinie [...], jak również i to, że przejazd ten był wykonywany bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości. Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, przejazd ten, w związku z zarejestrowaniem jego przebiegu bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości w dwóch różnych miejscach i różnym czasie przez dwie bramownice usytuowane na jednym i tym samym płatnym odcinku autostrady A[...], należało kwalifikować, jako jeden czyn stanowiący naruszenie podlegające jednej karze administracyjnej, jak przyjął to Sąd I instancji, czy też, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, są to dwa przejazdy, z których każdy podlega odrębnej karze. Stanowi to już więc ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z kwalifikowaniem danego faktu z punktu widzenia konkretnej normy prawnej, co innymi słowy oznacza, że ocena, czy w rozpatrywanej sprawie miał miejsce jeden przejazd, czy też dwa przejazdy, jest już elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa, co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odnieść należy do art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13ha ust. 1 i art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Kwestionując ocenę Sądu I instancji odnośnie do prawnej oceny przejazdu z dnia 21 [...] 2011 r., strona skarżąca powinna więc w skardze kasacyjnej postawić zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie, nie zaś, zarzut naruszenia przywołanych powyżej przepisów ustawy procesowej, poprzez który zmierzała do podjęcia polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii przyjętego kierunku wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego oraz do poważenia prawidłowości tego stanowiska.

Przechodząc w związku z powyższym do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego i odnosząc się do pierwszego spośród nich, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 13h ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, że wymieniony przepis nie miał w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Nie oznacza to jednak, że stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii było odmienne. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie, nie dowodzi tego bowiem to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie Sąd I instancji przywołał art. 13h ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kontekst, w którym to jednak nastąpiło, wyraźnie i jednoznacznie świadczy o tym, że Sąd I instancji odwoływał się do treści regulacji prawnej zawartej w art. 13ha ust. 1 przywołanej ustawy (por. s. 7 – 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W związku z tym, opisaną sytuację, w pełni zasadnie należałoby rozpatrywać z punktu widzenia zaistnienia oczywistej omyłki pisarskiej, a nie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Nawet gdyby jednak uznać, że fakt przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 13h ust. 1 ustawy o drogach publicznych dowodzi zaistnienia zarzucanego naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji – co jednak już z punktu widzenia powyżej przywołanych argumentów należy jednak odrzucić – to i tak, nie dawałoby to podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Sprzeciwiałby się temu bowiem przepis art. 184 in fine p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, również wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada jednak prawu. Tak też jest w rozpatrywanej sprawie.

Prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie podważa bowiem również ostatni spośród postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w związku z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Wobec sposobu, w jaki omawiany zarzut został uzasadniony, jego ocenę poprzedzić należy następującym wyjaśnieniem. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z przywołanymi przepisami prawa materialnego, nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, a nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Ostatnie spośród wymienionych zastrzeżeń, ma w rozpatrywanej sprawie o tyle istotne znaczenie, że w uzasadnieniu omawianego zarzutu, autor skargi kasacyjnej w celu wykazania, że na gruncie ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie definiuje pojęcia "jednego przejazdu", odwoływał się do argumentów, które nie mają nic wspólnego z ustalonymi w rozpatrywanej sprawie faktami, które przyjęte zostały za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, stanowiąc podstawę - przeprowadzanego dla potrzeb rozstrzygnięcia tej sprawy - procesu rekonstrukcji normy prawnej kwalifikującej te fakty oraz normy prawnej ustalającej ich prawne konsekwencje. Ustalone i przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie oraz niekwestionowane w niej fakty, to – jak wyżej już wyjaśniono – fakt przejazdu w dniu 21 [...] 2011 r. kierowanego przez P. P. samochodu marki R. nr rej. [...] wraz z naczepą płatnym odcinkiem autostrady A[...], między [...], fakt zarejestrowania tego przejazdu przez dwie bramownice usytuowane na wskazanym płatnym odcinku autostrady, a mianowicie o godzinie [...] oraz o godzinie [...] oraz fakt wykonywania tego przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości. W związku z powyższym, z punktu widzenia oceny stanowiska Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przyjętego sposobu wykładni i następnie zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za oczywiście nieprzydatne uznać należało podnoszone w uzasadnieniu omawianego zarzutu argumenty, które zarzucaną wadliwość poglądu WSA w Warszawie wiązały z pominięciem przez ten Sąd istotnych - zdaniem autora skargi kasacyjnej - okoliczności. A mianowicie, okoliczności odnoszących się, między innymi, do nieistnienia spójnej i jednolitej sieci dróg, której płatne odcinki nie są ze sobą połączone, co stawia kwestię oceny charakteru wykonywanego nimi przejazdu – jeden, lub więcej niż jeden przejazd – który to przejazd, powinien ponadto podlegać ocenie także z punktu widzenia czasu jego trwania, a to w związku z możliwością odbywania w jego trakcie przerw, a w tym kontekście, także z możliwością zjeżdżania z danego odcinka drogi płatnej i ponownego wjeżdżania na ten odcinek drogi w celu kontynuowania przejazdu w innym miejscu krajowej drogi płatnej, co z kolei wiąże się – jak podnosił autor skargi kasacyjnej – z brakiem możliwości, czy też trudnością objęcia rejestracją każdego zjazdu bądź ponownego wjazdu na drogę płatną (por. s. 7 – 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Wobec tego, że podnoszone okoliczności w ogóle nie stanowiły przedmiotu jakichkolwiek ustaleń organu administracji – te bowiem wskazywały i potwierdzały to, że P. P. wykonywał przejazd na płatnym odcinku autostrady A[..], jadąc od strony [...], zaś miejsca i czas, w którym przejazd ten został zarejestrowany przez dwie bramownice wskazywał na to, że przemieszczał się on w jednym kierunku – stwierdzić należy, że pozbawione są one jakiegokolwiek prawnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Kwestia zaś wiążąca się z brakiem możliwości, czy też trudnością rejestracji każdego zjazdu bądź ponownego wjazdu na drogę płatną, nie może stanowić przesłanki, czy też źródła domniemywania, że tak istotnie było. Jest to bowiem sfera ustaleń faktycznych, do przeprowadzenia których w sprawie o nałożenie kary pienięznej zobowiązany jest organ administracji publicznej. Tym samym, ocena prawidłowości wykładni i zastosowania przez Sąd I instancji przywołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, może być przeprowadza tylko i wyłącznie na podstawie przywołanych powyżej niespornych faktów.

Z ich też punktu widzenia stwierdzić należy, że stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię, nie jest usprawiedliwiony.

Ocenę prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni tych przepisów, a w konsekwencji również ich zastosowania przez organ w rozpatrywanej sprawie, poprzedzić należy przypomnieniem zawartej w nich regulacji. I tak, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Natomiast zgodnie z art. art.13ha ust. 1 przywołanej ustawy, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 – w tym też miejscu przypomnienia wymaga, że z pkt 3 lit. a) załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, jednoznacznie wynika, że odcinkiem autostrady A[...], na którym pobiera się opłatę elektroniczną jest odcinek [...]. Z kolei, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości, wymierza się karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Z punktu widzenia istoty sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie, stwierdzić należy więc, że wynikającą z przywołanej regulacji prawnej przesłanką wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jest przejazd pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty, który to przejazd, jako konkretne zachowanie (czyn), musi charakteryzować się określonymi cechami, w szczególności zaś cechą jednorodności.

W tej mierze podnieść należy, że jakkolwiek faktem jest, jak to podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że na gruncie ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "jednego przejazdu", to fakt, że Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji pojęciem tym się posłużył, podkreślając brak podstaw do wielokrotnego wymierzania kary pieniężnej za jeden przejazd płatnym odcinkiem drogi publicznej, w żadnym razie nie dowodzi wadliwości tego stanowiska. Logika rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie omawianej regulacji, jednoznacznie świadczy bowiem o tym – zwłaszcza, gdy podkreślić, że ustawodawca konsekwentnie operuje terminem nie "przejazdów", a "przejazdu" odnoszonego do terminu "drogi lub jej odcinka" – że jej celem jest penalizowanie określonego przepisem obowiązującego prawa zachowania, a mianowicie wykonywania przejazdu określoną drogą krajową lub jej odcinkiem bez uiszczenia wymaganej opłaty (bez uiszczenia jej w pełnej wysokości) za ten przejazd. Chodzi więc o konkretne zachowanie, stanowiące konkretny i jeden czyn. Cechę jednorodności tego czynu, ponad wszelką wątpliwość, rozpatrywać należy z punktu widzenia lokowania danego przejazdu w konkretnej przestrzeni czasu i miejsca jego wykonywania. Tym samym, z oczywistych względów, ustalanie cechy jednorodnego charakteru przejazdu nie może pomijać takich jego elementów, jak zwłaszcza stały kierunek przemieszczania się daną drogą krajową lub jej płatnym odcinkiem (tj. trywialnie rzecz ujmując chodzi o przemieszczanie się z punktu do punktu) oraz czas przejazdu, co w przypadku zmiany kierunku przejazdu polegającej, na przykład na zjechaniu z drogi krajowej lub jej płatnego odcinka i ponownym wjechaniu na nie w innymi miejscu oznaczałoby już, że konkretny przejazd traciłby omawianą cechę, co z punktu widzenia konsekwencji tego rodzaju zachowania, rozpatrywać należałoby, jako dwa różne czyny popełnione w różnym czasie i w różnym miejscu. Z taką sytuacją w rozpatrywanej sprawie nie mamy jednak do czynienia. Świadczy o tym, zarejestrowany przez dwie bramownice stały kierunek przemieszczania się płatnym odcinkiem autostrady A[...] ([...] oraz czas tego przejazdu - godzina [...] oraz godzina [...] - jak również, co należy podkreślić, brak jakichkolwiek ustaleń organu administracji odnośnie do tego, że kierujący pojazdem zmieniał kierunek przejazdu, zjeżdżając z wymienionego odcinka autostrady płatnej i wjeżdżając na ten odcinek ponownie w innym już miejscu, co gdyby zostało ustalone, mogłoby świadczyć o przerwaniu w ten sposób dotychczasowego przejazdu i rozpoczęciu już nowego, w innym miejscu płatnego odcinka autostrady A[...], a w konsekwencji o potrzebie rozpatrywania zaistniałej sytuacji z punktu widzenia popełnienia dwóch różnych, co do miejsca i czasu, naruszeń.

Uwzględniając przedstawione argumenty, za uzasadnione uznać więc należało stanowisko Sądu I instancji, że wykonywany w dniu 21 [...] 2011 r. przez P. P. przejazd płatnym odcinkiem autostrady A[...], był (jednym) przejazdem stanowiącym jeden czyn, który podlegał jednej karze pieniężnej w związku z brakiem uiszczenia za ten przejazd opłaty elektronicznej w pełnej wysokości. Tym samym, fakt zarejestrowania tego przejazdu, charakteryzującego się cechą jednorodności, przez dwie bramownice usytuowane w dwóch różnych punktach tego samego płatnego odcinka autostrady A[...], nie uzasadniał dwukrotnego wymierzania kary pieniężnej za ten jeden przejazd.

Uznając w związku z powyższym, że zarzut błędnej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie jest usprawiedliwiony, wyjaśnić należy również, że brak odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do kwestii błędnej wykładni § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, która postawiona została w dopełnieniu omawianego zarzutu kasacyjnego wynika z tego, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów rozporządzenia. W tej mierze, przypomnienia wymaga, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Skoro z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji przedstawił w nim jakiekolwiek stanowisko odnośnie do określonego kierunku interpretacji przywołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r., a tym samym, aby wyraził w nim pogląd, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za błędny, to z oczywistych względów nie sposób było przeprowadzić jego weryfikację z punktu widzenia zgodności z prawem.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15