Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1647/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 11 f
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu odwołania H. sp. z o.o. z siedzibą w Z., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]", sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r.

I. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, w wierszu od 23 do 26 licząc od góry strony, zapis:

" Nieruchomości lub ich części, przeznaczone pod pas drogowy dla przedmiotowej inwestycji wyróżnione w powyższej tabeli (wyszarzone pola), nie będące własnością Województwa [...], staje się nią z mocy prawa",

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu:

"Nieruchomości lub ich części, przeznaczone pod pas drogowy dla przedmiotowej inwestycji wyróżnione w powyższej tabeli ( wyszarzone pola), stają się z mocy prawa własnością Województwa [...], za wyjątkiem działek nr [...], [...], [...], [...], [...] – obręb [...] Z., które stanowią już własność Województwa Zachodniopomorskiego.".

II. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 6, w wierszu 27 licząc od góry strony zapis:

"zezwalam na ograniczenie korzystania z nieruchomości"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu:

" Ustalenia dotyczące bodowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz budowy lub przebudowy dróg innych kategorii,

Działając w oparciu o art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. e, g, h i j ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalił obowiązek budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych oraz zjazdów zezwalając jednocześnie na wykonanie tych obowiązków na działkach wskazanych w poniższej tabeli.

Stosowanie to treści art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dla realizacji obowiązków budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych oraz zjazdów, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w poniżej tabeli, polegające na obowiązku udostępnienia w nieograniczonym zakresie całości lub części tych nieruchomości w celu wykonania niżej wymienionych robót budowlanych, których szczegółowy zakres wynika z projektu budowlanego stanowiącego integralna część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowe. Do ograniczeń tych mają zastosowanie przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowane odpowiednio"

III. Uchylił:

- znajdujący się w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na stronach 10 i 11, zapis stanowiący dotychczasową treści pkt VI. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

- znajdujący się w zaskarżonej decyzji na stronie 15, w wierszach od 1 do 4, licząc od doły strony, zapis:

" W myśl art. 16 ust. 1 ww. ustawy niniejsza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa 120 dniowy termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opuszczenia lokali i innych pomieszczeń, od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu:

‘VI. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich: Inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, a szczególnie zapewniających:

-dostęp do drogi publicznej,

- możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej,

- ochronę przez ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem,

- ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

VII. Określenia terminu wydania nieruchomości

Działając na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określił, termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna."

IV. W pozostałej części zaskarżaną decyzją utrzymał w mocy

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy dostrzegł konieczność korekty merytoryczno-reformacyjnej wskazanych zapisów decyzji organu pierwszej instancji, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż inwestor - Województwo [...] do wniosku o zezwolenie ma realizację przedmiotowej inwestycji drogowej dołączył wymagane opinie, uzgodnienia i decyzje oraz kompletny projekt budowlany. Analizując przedłożoną dokumentacje organ odwoławczy uznał, iż spełnia ona wymogi specustawy drogowej. Podkreślił, iż budowa drogi publicznej jest zawsze inwestycją celu publicznego. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 k 4/10 wyjaśnił, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż konieczna jest zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolność i praw konstytucyjnych całych społeczności. Drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych. Uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości jest metodą skuteczną, a lokalizacja drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które musza być zajęte, a zatem wywłaszczone. Przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska.

Minister podkreślił, iż niezależnie od powyższej argumentacji, obowiązkiem organu administracji publicznej jest merytoryczna kontrola zasadności zakresu zajęcia określonych nieruchomości, która w niniejszej sprawie zostało przeprowadzona.

Organ podzielił stanowisko inwestora, co do braku możliwości zmiany lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki H. sp. z o.o. Wskazał, że wydzielona z działki nr. [...] działka nr. [...] ma za zadnie tworzyć dojazd do działki nr [...]. Obecnie dojazd do tej nieruchomości odbywa się bezpośrednio przez działkę należąca do skarżącej spółki.

Wyjaśnił, że inwestor ma dowolność w kreowaniu inwestycji. Nie istnieją żadne przepisy zabraniające lokalizacji zjazdu w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Pojęcie zajadu zostało uregulowane w przepisach o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd nie mieści się zatem w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze.

Podkreślił, że należy odróżnić drogę od pasa drogowego, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowa w postaci drogi. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym niż droga, i o ile zjazdu nie można uznać na część drogi o tyle z pewnością można go uznać na część pasa drogowego. Inwestor, w ramach planowanej inwestycji odpowiedzialny jest nie tylko za zaplanowanie robót w zakresie drogi, ale również pasa drogowego. Ma zatem również możliwość zlokalizowania zjazdu w ramach realizacji inwestycji i przyjęcia na ten cel nieruchomości.

Dalej wywodził, iż w niniejszej sprawie inwestor był uprawniony do lokalizacji zjazdu, będącego elementem pasa drogowego na nieruchomości skarżącej spółki. Wydzielenie działki nr [...] z działki [...] jest również konieczne ze względów bezpieczeństwa.

Celem realizacji inwestycji w miejscowości Zajezierze jest dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stawianych drodze tej klasy, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu. Istniejący plac należący do skarżącej spółki tworzy z drogą wojewódzką rozległe połącznie w formie zjazdu. Szerokość istniejącego zjazdu wynosi ok. 24 m. a zatem jest niezgodna z § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Takie połączenie umożliwia dokonywanie dowolnych manewrów skrętu z drogi wojewódzkiej oraz wyjazdu na działkę nr 66/16 z dowolnego miejsca z dużą prędkością. Mały promień łuku może dodatkowo powodować ograniczenie widoczności, co w połączeniu z dowolnością manewrowania może doprowadzić do kolizji. Ponadto brak uregulowania ruchu na sporym fragmencie inwestycji (łuk poziomy o małym promieniu i kącie zwrotu przekraczającym 70°) stwarza zagrożenia dla uczestników ruchu. Dostosowanie parametrów łuków poziomych do warunków technicznych jest jednym z podstawowych elementów bezpieczeństwa ruchu. Na chwilę obecną natomiast, na niebezpiecznym łuku poziomym drogi wojewódzkiej zlokalizowany jest plac połączony bezpośrednio z drogą.

Zdaniem organu nie ma racji skarżąca spółka twierdząc, że inwestor błędnie uznał, iż wywłaszczenie musiało zostać dokonane z uwagi na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na zapisy ustawy o drogach publicznych skarżąca podkreśliła, iż jedynie wówczas, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności. W pozostałych przypadkach kwestie związane z organizacją zjazdów będą leżały po stronie podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości przyległych do drogi. Skarżąca spółka podkreśliła jednocześnie, iż budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi.

Twierdzenia te w ocenie organu odwoławczego w świetle wyżej przytoczonej argumentacji są bezzasadne.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż w przedmiotowej sprawi mamy do czynienia de facto z budową nowego zjazdu pomimo istnienia terenu umożlwiającego swobodny zjazd uczestnikom ruchu drogowego na działkę nr [...] i [...], co jednak, jak wyjaśnił inwestor, nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Obecne ukształtowanie ternu, dające możliwość zjazdu z drogi na ww. działki nie zostało także w żaden sposób usankcjonowane prawnie co oznacz brak zjazdu w sensie prawnym na działkę nr, [...] podczas, gdy w rzeczywistości posiada ona bezpośredni dostęp do drogi. Nie może być jednak w niniejszej sprawie mowy o przebudowie istniejącego zjazdu na działkę nr [...] w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, iż inwestor jest uprawniony do jego wybudowania na podstawie specustawy drogowej. Specustawa drogowa stanowi, bowiem narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwania ich budowy.

Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister uznał także za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 112 ust.3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zw. z art.23 specustawy drogowej oraz art. 21ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywanie nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn.. akt I OSK 1975/14). Jeżeli nabywanie nieruchomości pod drogi zostało unormowane w specustawie drogowej (art.12. ust. 4 ustawy) to do nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy tej ustawy nie znajduje zastosowania art. 112 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 23 specustawy drogowej zawiera normę o charakterze odsyłającym zgodnie, z którą przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" ( wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016., sygn. akt II OSK 2844/15).

Podkreślił, że inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody [...] pn. "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]" jest z pewnością inwestycją celu publicznego. Przedmiotową inwestycją należy rozpatrywać, jako jedno spójne zamierzenie budowalne nie zaś, jak czyni to skarżąca przez pryzmat jednej konkretnej nieruchomości czy też jednego elementu, jakim jest zjazd. Część nieruchomości skarżącej spółki przeznaczona na sporny zjazd przyczynia się do poprawy warunków bezpieczeństwa na drodze.

Wbrew opinii skarżącej nie został również naruszony art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącej. Prawo własności którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane, pod warunkiem, że nastąpi to tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności( art. 64 ust.3 Konstytucji RP). Wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem ( art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W kontrolowanym postepowaniu powyższe warunki wywłaszczenia zostały spełnione gdyż pozbawienie skarżącej spółki prawa własności stanowi realizacje celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej.

Na zakończenie uznał, iż nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania tj art. 107 § 3 kpa art. 7 i art. 11 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. wniosła H. sp. z o.o. z siedzibą w Z..

Decyzji zarzucono:

- obrazę przepisów prawa materialnego – art. 112 ust. 3 w zw. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 2 ustawy dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych poprzez błędną ich interpretacje i niewłaściwie zastosowanie.

- obrazę przepisów prawa procesowego art. 11 c ustawy drogowej w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, art. 11c ustawy drogowej w zw. z art. 7 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z rażącym naruszenie interesu skarżącej, art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11g ust.1 pkt 2 w zw. z art. 11 f ustawy drogowej, polegające na przyjęciu, iż organ administracji publicznej nie posiada kompetencji do zmiany przedstawionej przez inwestora koncepcji inwestycji.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że cała inwestycja sprawdza się do budowy "zjazdu" w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, co zostało potwierdzone przez organ odwoławczy.

Zgodnie z definicją ustawową zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z bezspornym stanowiskiem doktryny oraz judykatury zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej. Skoro zjazd nie jest częścią drogi, to inwestycja polegająca na budowie zjazdu nie wypełnia dyspozycji art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego cel publiczny, którym jest wydzielenie gruntu pod drogę ( jak również pozostałych przepisów definiujących cel publiczny). Mając na względzie, że ustawowo wyodrębnione cele publiczne musze być interpretowane literalnie, przy wykluczeniu wykładni prawa, skarżąca stwierdziła, iż brak jest podstawy prawnej do zastosowania instytucji wywłaszczenia niniejszej sprawie.

Przywołała stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w którym twierdzi, iż zjazd stanowi część pasa drogowego, a tym samym inwestycję celu publicznego. Taka interpretacja miała wpływ na możliwość zastosowania wywłaszczenia działki należącej do spółki. Zgodnie jednak z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest " wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Przepis nie posługuje się pojęciem "pasa drogowego", a Minister nie wyjaśnia, w jaki sposób uznanie " zjazdu" za element "pasa drogowego" uzasadnia stosowanie instytucji wywłaszczenia, co oznacza, że Minister nie oparł się na argumentach prawnych, lecz na arbitralnej ocenie, bowiem brak jest przepisu, który dawałby podstawę wywłaszczenia gruntu pod budowę pasa drogowego. Brak jest także regulacji prawnych, które nakładałyby na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia dojazdu do prywatnych nieruchomości, tym bardziej, że odbywa się to kosztem innego podmiotu prywatnego ( skarżącej), któremu odbiera się w tym celu prawo własności. Takie działanie organu administracji publicznej powoduje rażące naruszenia interesu skarżącej, która nie udzieliła zgody ( wymaganej ustawą o drogach publicznych) na realizacje takiej inwestycji na jej gruncie.

Powyższe stanowisko skarżącą wywiodła z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 6 Kpa oraz art. 7 Konstytucji RP wskazując, że jedynie wówczas, gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Nie oznacza natomiast, iż zarządca drogi (inwestor) uprawniony jest do budowy zjazdu na gruncie prywatnym bez uzyskania zgody wściela.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd kontrolował decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017, którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. zezwalającą na realizacje inwestycji drogowej pn "Rozbudowa przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]". Pomijając rozważania, co kryje się za tak sformułowanym tytułem inwestycji wskazać należy, że decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2015 r. poz.2031 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1984 r. o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania z sprawach administracyjnych związany z realizacją dróg publicznych. Przepisy ustawy maja zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskanie pozwolenia na realizacji inwestycji drogowej oraz nabywanie nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego( art. 11f ust. 1 pkt 7) zatwierdzanie podziału nieruchomości ( art. 11f ust. 1 pkt 5), oznaczenie nieruchomość lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust 1 pkt 6) . Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. Zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przepisów innych ustaw i instytucji prawnych uregulowanych w tych ustawach jest uwarunkowane zawarciem w specustawie drogowej przepisu odsyłającego do ich stosowania. Przepisy specustawy drogowej wskazują przepisy innych ustaw znajdujących zastosowanie w stosunku do inwestycji drogowej określając przypadki ich zastosowania. A zatem z woli ustawodawcy sprawy dotyczące realizacji inwestycji drogowych są regulowane przepisami specustawy drogowej i jedynie w sytuacjach braku uregulowań w specustawie drogowej stosuje się przepisy innych ustaw

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zakres inwestycji obejmuje wyłącznie budowę nowego zjazdu na działkę nr [...]. Organ przyznał, że zjazd na wskazaną nieruchomość faktycznie istnieje, choć nie jest uregulowany prawnie, co "(...) nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego".

Zgodzić należy się zatem z twierdzeniem skarżącej Spółki, że inwestycja obejmująca wyłącznie budowę pojedynczego zjazdu na prywatną nieruchomość nie może być realizowana przez zarządcę drogi w oparciu o przepisy specustawy drogowej.

Przypomnieć należy stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt. SK 17/3, w którym Trybunał wskazał, iż ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych, co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczenia są nadal zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawierającej obszerny katalog celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 ustawy. Budowa dróg publicznych wszelakich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych, do których należy także m.in. budowa linii kolejowych, lotnisk, czy zapewnienie obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, szkół czy domów opieki społecznej. W tym kontekście wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne.

Także w wyrku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2016 r. o sygn. K 4/10( OTK ZU nr 9/A2012, poz. 106), który odnosi się do ustawy o inwestycjach drogowych, Trybunał wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnację z indywidualnej oceny niezbędność lokalizacji drogi na każdej nieruchomości jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, iż z bardzo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób jednoznacznie wywieść, jaki charakter i zakres ma inwestycja polegająca na" Rozbudowie przejścia przez miejscowość Z. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]".

Organ raz twierdzi, że celem realizacji omawianej inwestycji jest "(...) dostosowanie parametrów technicznych drogi do wymogów stanowiących drodze tej klasy, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa ruchu". Twierdzenie to jednak nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Po czym na kolejnej stronie uzasadnienia przyznaje, że " (...) mamy do czynienia de facto z budową nowego zjazdu, pomimo układu terenu uniemożliwiającego swobodny dojazd uczestnika ruchu drogowego na działkę [...]" i taki zakres inwestycji wskazuje dokumentacja projektowa.

Powyższa rozbieżność, a także brak merytorycznego uzasadnienia dla udzielenie zezwolenia na realizację zjazdu z drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami wynikającymi z tej szczególnej regulacji uniemożliwia, Sądowi dokonanie kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa określi, w oparciu z zatwierdzony projekt budowlany, charakter i zakres przedmiotowej inwestycji, a także odniesie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy nie kontroluje postępowania pierwszoinstancyjnego, jak wskazał Minister, gdyż ma obowiązek ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę, a także i odnieść się kompleksowo do stanowiska zarzutów strony skrzącej.

Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r poz. 1369 ze zm.) orzekł jak, z sentencji.