Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
Teza: 1. Sąd Administracyjny nie może rezygnować z dokonania wykładni określonych przepisów, stanowiących podstawę działania administracji publicznej  uznając że przesądzanie ich znaczenia  nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Sądy administracyjne są konstytucyjnie  i ustawowo powołane do  kontroli legalności działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Jest to ich prawny obowiązek. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, gdy sąd administracyjny uchyla się od wykładni przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie bo wydaje mu się to trudne i rezygnuje – z tego powodu - ze wskazania sposobu załatwienia konkretnej sprawy, po uchyleniu zaskarżonego aktu i aktu go poprzedzającego.

2. Dokument o jakim mowa w art. 93 ust.2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk, to akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czyli akt organu administracji publicznej z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

TEZY

1. Sąd Administracyjny nie może rezygnować z dokonania wykładni określonych przepisów, stanowiących podstawę działania administracji publicznej  uznając że przesądzanie ich znaczenia  nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Sądy administracyjne są konstytucyjnie  i ustawowo powołane do  kontroli legalności działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Jest to ich prawny obowiązek. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, gdy sąd administracyjny uchyla się od wykładni przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie bo wydaje mu się to trudne i rezygnuje – z tego powodu - ze wskazania sposobu załatwienia konkretnej sprawy, po uchyleniu zaskarżonego aktu i aktu go poprzedzającego.

2. Dokument o jakim mowa w art. 93 ust.2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk, to akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czyli akt organu administracji publicznej z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 234/10 w sprawie ze skargi B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz B. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 234/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zaświadczenia o możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska; w punkcie 1) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w punkcie 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz B. O. 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r., uzupełnionym na wezwanie organu w dniu [...] lipca 2009 r., B. O. wystąpił do Wójta Gminy M. "o wyrażenie zgody i o wydanie zaświadczenia na użytkowanie lotnicze w formie lądowiska w obrębie działek nr [...],[...] i [...] w K. gmina M.". We wniosku wskazano, że lądowisko będzie wykorzystywane przez statki powietrzne do maksymalnej masy 1500 kg; w 2004 roku teren przystosowany do startów i lądowań K. k. M. dopuszczał do użytkowania samoloty o maksymalnej masie startowej do 5700 kg.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 217 i 219 k.p.a. odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zaświadczenia. Powołując się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M., uchwalonego w dniu [...] lipca 1983 r. uchwałą Rady Gminy nr [...], ważnego do dnia 31 grudnia 2003 r., organ stwierdził, że wskazywane we wniosku nieruchomości położone są na terenie: "S-4 Strefa produkcji rolnej z ograniczoną zabudową zagrodową". Zgodnie zaś ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym w dniu [...] grudnia 1999 r. uchwałą Rady Gminy nr [...], nieruchomości te znajdują się w: "Strefie kompleksów rolnych o zaostrzonych rygorach ochrony". Z aktualnego gminnego rejestru gruntów wynika, że wskazywane działki są albo gruntami ornymi albo/i pastwiskami trwałymi, przy czym B. O. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (działka nr [...] jest własnością R. K., a działka nr [...] – R. A. W.).

Skoro więc wskazane nieruchomości mają charakter gruntów rolnych, to takie przeznaczenie uniemożliwia ich wykorzystywanie na potrzeby lądowiska, wymagałoby to bowiem dokonania odpowiednich zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. oraz § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz.U. Nr 118, poz.1238), art. 7 ust. 1 i ust.2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) i w zw. z § 68 ust.1 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powołując się na przepis § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ewidencji lądowisk, organ stwierdził, że wydanie zaświadczenia jest możliwe tylko wtedy, gdy organ władny jest "potwierdzić możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska". Wnioskowane nieruchomości, oznaczone w ewidencji gruntów symbolami odpowiadającymi gruntom ornym (R) oraz pastwiskom trwałym (PS), są użytkami rolnymi, a zmiana ich przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne wymagałoby przeznaczenia tych działek na cele nierolnicze, co dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ochrona ich rolnej funkcji; wykorzystywanie działek rolnych na cele lądowiska koliduje z ich rolną funkcją.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku B. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2009 r. W ocenie strony skarżącej zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach pojęcia odpowiednio: "sposób użytkowania gruntu" i "sposób wykorzystania gruntu" są pojęciami tożsamymi, a nadto – zaskarżone postanowienia podjęte zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, a w szczególności – przepisów art. 7,8,9, 10 i 11, art. 107 i art. 217 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w przepisach k.p.a. W szczególności to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że w sprawie niniejszej doszło – od 2004 roku – do zmiany stanu prawnego (nie zaś - jedynie do zmiany aktu prawnego regulującego daną materię) albowiem skarżący twierdzi, że w sprawie nie zmienił się ani stan prawny ani stan faktyczny. Jest to o tyle istotne, że w dniu [...] stycznia 2004 r. organ I instancji wydał dokument (zaświadczenie) stwierdzając, że Urząd Gminy M. nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości K., gm. M. w obrębie działek od nr [...] do nr [...] ark.1, obręb K.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że pojęcia "użytkowanie gruntu" i "wykorzystanie gruntu" są pojęciami tożsamymi. Skoro bowiem prawodawca używa dwóch różnych pojęć, to jest to świadome i pojęcia te nie są tożsame (oznaczają coś innego). Skarżący sam wykazywał, że przedmiotowy teren jest użytkowany rolniczo, a z drugiej strony ten teren rolniczy może być wykorzystywany na cele lądowiska, co nie powoduje zmiany sposobu użytkowania terenu. Organ nie wyjaśnił, dlaczego – jego zdaniem – użytkowanie terenu na cele rolnicze uniemożliwia wykorzystania terenu na lądowisko, zatem nie sposób dociec dlaczego w stanie faktycznym sprawy wykorzystanie terenu na lądowisko będzie naruszało sposób użytkowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie również z innych przyczyn, niż wykazywała to strona skarżąca, a wziętych przez Sąd pod uwagę z urzędu.

Jak podkreślił Sąd, zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (j.t. Dz.U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.), w rozumieniu przepisów ustawy lądowiskiem jest wydzielony obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni w całości lub w części przeznaczony do wykonywania startów, lądowań i naziemnego ruchu statków powietrznych, ujęty w ewidencji lądowisk. W wydanym na podstawie art. 93 ust.5 tej ustawy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk, w § 6 ust.2 pkt 1 postanowiono, że do zgłoszenia lądowiska do ewidencji dołącza się /../ dokument potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydany przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Ani ten przepis, ani inne nie wskazują, jakiego rodzaju dokument ma za zadanie potwierdzać możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska (por. wyrok NSA z dnia 18.08.2010 r., sygn. akt I OSK 1390/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.05.2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 270/09).

Dokument z [...] stycznia 2004 r., na który powołuje się skarżący, potwierdzający, że Urząd Gminy M. nie widzi przeszkód w utworzeniu lądowiska w miejscowości K., gm. M. w obrębie działek od nr [...] do nr [...] ark.1, obręb K., również nie ma formy typowego zaświadczenia, zatem – w ocenie Sądu - należy wnioskować, że wcześniej w bliźniaczej sprawie organ I instancji działał w inny sposób niż w sprawie niniejszej. Przepisy k.p.a., orzecznictwo i piśmiennictwo wskazują, w jakich przypadkach właściwy organ wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o taki dokument. Zaświadczenie nie jest aktem woli, zaś w pojęciu "potwierdzenie możliwości wykorzystania terenu" z § 6 ust.2 pkt.1 rozporządzenia mieści się zarówno akt wiedzy jak i woli (potwierdzenie, że tak).

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, B. O. zwrócił się do Wójta Gminy M. w dniu [...] maja 2009 r. o "wyrażenie zgody oraz wydanie pisemnej decyzji na lotnicze użytkowanie terenu w obrębie działek nr [...],[...] i [...] w K., gm. M.", a wniosek następnie uzupełnił o żądane przez organ informacje w piśmie z dnia [...] lipca 2009r. formułując tym razem, że skarżącemu chodzi o "wyrażenie zgody i wydanie zaświadczenia na użytkowanie lotnicze w formie lądowiska.../.../".

W tym miejscu Sąd zauważył, że zgoda na użytkowanie terenu na cele lądowiska wyrażona w 2004 r. i wnioskowana w 2009 r. dotyczą innych działek (odpowiednio: od [...] do [...] oraz [...],[...] i [...]), zatem nie ma racji skarżący podnosząc, iż w stosunku do roku 2004 nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego w tej sprawie.

Następnie Sąd podkreślił, że kwestię, iż wykorzystywanie (użytkowanie) danego terenu na cele lądowiska nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) przesądzają przepisy ustawy Prawo lotnicze i wskazywane powyżej przepisy wykonawcze (por. ich analizę w cytowanych wyżej wyrokach WSA w W-wie i NSA, dotyczących tego samego lądowiska i strony; oraz np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3.12.2008r., sygn. akt II SA/Gl 546/08). W kwestii, że zgoda na wykorzystywanie terenu na cele lądowiska, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie musi być wyrażana w formie zaświadczenia wypowiedział się w cytowanym wyżej wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że po pierwsze, WSA w W-wie zasadnie wskazał, że ani przepisy ustawy – Prawo lotnicze ani przepisy rozporządzenia nie definiują co należy rozumieć pod pojęciem dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, a po wtóre – że brak jest podstaw do uznania, iż dokument wymieniony w § 6 ust. 2 pkt 1 omawianego rozporządzenia, musi mieć formę zaświadczenia. Pogląd ten Sąd I instancji podzielił, wyprowadzając konstatację, że wobec braku właściwych danych co do możliwości wykorzystywania przedmiotowego terenu na cele lądowiska organy obu instancji w tej sprawie nie mogły wydać zaświadczenia, o jakim mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a zatem – nie powinny również wydawać postanowienia odmawiającego wydania takiego dokumentu. Jak wskazał Sąd, zacytowane wnioski B. O. wskazują, że skarżącemu nie chodzi o rodzaj, formę dokumentu (raz nazywa go decyzją, następnie – postanowieniem), lecz o wyrażenie zgody, o jakiej mowa w § 6 ust.2 pkt 1 rozporządzenia, bowiem zmierza do wpisania danego terenu do ewidencji lądowisk. Zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący konsekwentnie kwestionuje poglądy organów, iż wykorzystanie danego terenu na cele lądowiska zmieni rolniczy sposób jego użytkowania, na dowód czego przedkłada umowę mającą świadczyć o współistniejącej (z lądowiskiem) produkcji rolnej na tym terenie. Do kwestii tej i zarzutu organy rozstrzygające o wniosku B. O. nie odniosły się w zaskarżonych postanowieniach. Organ I instancji napisał jedynie, że "przeznaczenie tych nieruchomości uniemożliwia wykorzystanie ich na potrzeby lądowiska albowiem wymaga dokonania odpowiednich zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", natomiast organ odwoławczy wskazał, że "wykorzystywanie działek rolnych na cele lądowiska bez wątpienia koliduje z tą rolną funkcją. Wynika to z faktu, że funkcja "lądowisko" ma zupełnie odmienny charakter niż funkcja rolna".

Skoro organy orzekające posługiwały się w niniejszej sprawie argumentami z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to - jak zauważył Sąd - nie przywiązały żadnego znaczenia do faktu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu nie obowiązuje, a zgodnie z przepisami tej ustawy, możliwe jest również określenie sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu (art.4 ust. 2 ustawy);(por. wyrok NSA z dnia 16.11.2007r., w sprawie II OSK1531/06). Pominęły również, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny /.../. Ponieważ jednak w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych postanowień organy nie wyjaśniły w żaden sposób, czy wykorzystanie przedmiotowego terenu na cele lądowiska – jak należy mniemać – trawiastego, zmieni rolniczy sposób użytkowania gruntu, to Sąd uznał za wątpliwe, czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa dotyczące ochrony gruntów rolnych. Trudno bowiem założyć, że lądowisko wydzielone na wodzie lub innej powierzchni (por. definicję lądowiska z cyt. wyżej art. 2 pkt.5 Prawa lotniczego) zmienia "w zasadniczy sposób" użytkowanie tej powierzchni.

Wątpliwości wynikają również z treści przepisów ustawy Prawo lotnicze, gdyż zgodnie z art. 93 ust. 3 w zw. z ust. 4 i 5 tego przepisu, gdzie przewidziano wydanie przez ministra właściwego do spraw transportu rozporządzeń wyłączających zastosowanie przepisów dotyczących lotnisk w stosunku do lądowisk i określających wymagania, jakie powinny spełniać lądowiska ze względu na bezpieczeństwo ruchu lotniczego i ochronę środowiska oraz szczegółowe zasady dopuszczenia lądowisk do użytkowania mające na względzie bezpieczeństwo ruchu lotniczego, przepisy dotyczące lotnisk mają do lądowisk odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie rozpoczęcia użytkowania (art. 92 ust.2).

Powołując się na ogólną zasadę wynikającą z treści art. 6 k.p.a. Sąd wskazał, że wyjaśnianie znaczenia przepisów prawa nie należy do obowiązków obywateli, przesądzanie zaś, jakiego rodzaju dokument miał na myśli ustawodawca konstruując przepis § 6 ust.2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. przekracza również obowiązki i kompetencje sądu administracyjnego.

Powracając zatem do wniosku B. O. o wyrażenie zgody na wykorzystanie terenu na cele lądowiska i treści § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r., który to przepis przewiduje konieczność przedłożenia dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska wydanego przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego i wnioski wypływające z wyżej przedstawionych przepisów prawa i dorobku orzecznictwa sądów administracyjnych, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że postanowienia wydane w tej sprawie przez organy obu instancji naruszają przepisy art. 217-219 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk, co na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) prowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia postanowień organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Udzielając wskazówek dla organu, Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu wniosku B. O. należy wziąć pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok Sąd I instancji zaskarżono w całości podnosząc następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 217-219 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało naruszenie tychże art. 217-219 k.p.a. ;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty o charakterze procesowym : naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie art. 217-219 k.pa. oraz naruszenia art. 141 § 4 tejże ustawy, poprzez brak ujęcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Zarzuty te są w pewnym stopniu uzasadnione bo istotnie uzasadnienie wyroku jest ogólnikowe i nie zawiera żadnych wskazań co do dalszego postępowania organów administracji. Musi zwłaszcza budzić zdumienie stwierdzenie, że wyjaśnianie, jakiego rodzaju dokument miał na myśli ustawodawca konstruując przepis § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz.U. Nr 118, poz.1238) nie należy do obowiązków obywateli i przekracza obowiązki i kompetencje sądu administracyjnego. Sąd Administracyjny nie może rezygnować z dokonania wykładni określonych przepisów, stanowiących podstawę działania administracji publicznej uznając że przesądzanie ich znaczenia nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Sądy administracyjne są konstytucyjnie i ustawowo powołane do kontroli legalności działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Jest to ich prawny obowiązek. Nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, gdy sąd administracyjny uchyla się od wykładni przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie bo wydaje mu się to trudne i rezygnuje – z tego powodu - ze wskazania sposobu załatwienia konkretnej sprawy, po uchyleniu zaskarżonego aktu i aktu go poprzedzającego.

Przedmiotem sprawy jest załatwienie, przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, wniosku B.O. o potwierdzenie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Istotnie, analiza orzecznictwa pokazuje, że problem charakteru dokumentu załatwiającego taką sprawę budzi wątpliwości. Sprawy tego rodzaju - ewidencjonowanie lądowisk - regulowane są przepisami art. 93 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz.U. Nr 118, poz.1238). W myśl art. 93 ust. 2 lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei w powołanym rozporządzeniu mowa jest o dołączaniu do zgłoszenia m.in. dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na cele lądowiska, wydanego przez właściwą, ze względu na miejsce położenia lądowiska, jednostkę samorządu terytorialnego. Wymogi te nie dotyczą lądowisk wykorzystywanych nie częściej niż 14 dni w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Powołane przepisy nie precyzują jaką formę ma przyjmować wydawana przez organ gminy pozytywna opinia, o jakiej mowa w ustawie, określona w rozporządzeniu jako dokument "potwierdzający możliwość wykorzystania terenu na lądowisko". Podobne sprawy były już przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne. W tezach do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 1390/09 stwierdzono, że: 1/ brak jest podstaw do uznania , że dokument o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, musi mieć formę zaświadczenia; 2/ dokumentem takim nie jest też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wymagana jest ona tylko przy składaniu wniosku o zezwolenie na założenie lotniska). Tezy te – w świetle powołanych przepisów - należy podzielić. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uchylając zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające, uznał za zasadne zajęte we wskazanym wyroku stanowisko iż brak jest podstaw do uznania, że dokument o jakim mowa w § 6 ust.2 pkt 1 pow. rozporządzenia ma mieć formę zaświadczenia. W tym zakresie Sąd I instancji prawa nie naruszył. W sprawie o wydanie dokumentu potwierdzającego możliwość wykorzystania terenu na lądowisko nie chodzi o potwierdzenie faktów ani stanu prawnego, wynikającego z jakichkolwiek prowadzonych przez organy gminy zbiorów danych, rejestrów, ewidencji i innych dokumentów. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej niewyjaśnienia przez Sąd w jaki sposób zostały naruszone przepisy art. 217-219 k.p.a. Wprawdzie w sposób skrótowy ale – w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - Sąd podniósł, że wobec braku właściwych danych co do możliwości wykorzystania przedmiotowego terenu na cele lądowiska organy obu instancji w tej sprawie nie mogły wydać zaświadczenia , a zatem nie powinny również wydawać postanowienia odmawiającego wydania takiego dokumentu. Akt, określany w ustawie jako pozytywna opinia, a w rozporządzeniu jako dokument, nie poświadcza sytuacji wynikającej z posiadanych przez organ gminy danych. W powołanym wyżej wyroku NSA przyjęto również, że aktem takim nie jest też decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ani decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego), która jest wprost wymagana jedynie przy składaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego użytku wyłącznego (art. 55 ust. 3 pkt 2 Prawa lotniczego, po nowelizacji dokonanej ustawą z 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych, Dz.U. Nr 170, poz.1015.). Podobnego przepisu nie zawiera przepis art. 93 Prawa lotniczego, regulujący sprawy lądowisk, uchylony został w nim dawny ust. 5, stanowiący, że do lądowisk stosuje się odpowiednio przepisy o zakładaniu lotnisk. Zgodnie z upoważnieniem z art. 93 ust.9 właściwy do spraw transportu minister określi, w drodze rozporządzania, "tryb zgłaszania do ewidencji lądowisk, w tym zakres opinii niezbędnych dla zgłoszenia lądowiska...". W ustawowym upoważnieniu mowa jest zatem także o opinii. Opinie na płaszczyźnie prawnej mają bardzo zróżnicowany charakter, nie muszą przyjmować formy decyzji ani postanowienia, jeśli taka forma nie wynika wprost z ustawy. Opinie organów administracji publicznej, wymagane przepisami prawa. mają natomiast zawsze charakter aktu prawnego. Jeśli wykładnia językowa powołanego przepisu art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie pozwala na określenie charakteru wymaganego aktu, to należy zastosować inne metody wykładni, w tym przypadku metodę wykładni systemowej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270) wyznaczając zakres kognicji sądów administracyjnych, poddaje kontroli "inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa". Powołany przepis daje podstawę do uznania, że niezależnie od tego czy taka "opinia" przyjmie postać pisma, zgody lub innego dokumentu ,to mieści się ona w zakresie przedmiotowym wyznaczonym tym przepisem. Taki akt podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w przepisach art. 50 -57 P.p.s.a. Wynik zastosowania wykładni systemowej nie jest w sprzeczności z wykładnią językową .

Należy zatem uznać, że dokument o jakim mowa w art. 93 ust.2 Prawa lotniczego i § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk, to akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czyli akt organu administracji publicznej z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną wniosku skarżącego o potwierdzenie możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska stanowią powołane przepisy administracyjnego prawa materialnego, wskazujące organ administracji publicznej właściwy do wydania aktu i jego przedmiot. Uprawnienie skarżącego wynika zatem bezpośrednio ze wskazanych przepisów prawa.

Zważywszy na powyższe, należało uznać że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok nie narusza prawa. W tej sytuacji, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.