Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2445/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. b i c
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 § 2 pkt. 4 i art. 148, art. 161 pkt. 3 i art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Maciej Dybowski, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 29/11 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Rady Miasta Racibórz w przedmiocie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznych wskazanych w punktach: a, d-g, i oraz j skargi i w tym zakresie umarza postępowanie sądowe, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/GL 29/11 oddalił skargę T. K. na bezczynność Rady Miasta Racibórz w przedmiocie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy.

T. K. pismem z dnia 14 lutego 2011 r. wystąpił do Przewodniczącego Rady Miasta Racibórz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na sformułowane w nim pytania. We wniosku tym wystąpił o udzielenie informacji w następującym zakresie: a) kto protokołował posiedzenie w dniu 12 stycznia i 26 stycznia 2011 r., b) czy posiedzenia są nagrywane, c) czy protokoły są zatwierdzane przez radnych, d) gdzie odbyły się wymienione powyżej posiedzenia i o której godzinie rozpoczęły się i zakończyły, e) którzy z radnych opuścili posiedzenie w dniu 12 stycznia 2011 r. nie uczestnicząc w głosowaniu nad wnioskiem radnego R. W., f) jakie były kwora na rozpoczęciu posiedzenia komisji, g) jak brzmiał formalnie wniosek radnego R. F., jaką formę uzyskał i do kogo został skierowany, h) jaka była reakcja komisji, na propozycję R. F., i) jak brzmiał formalnie wniosek radnego R. W., j) jakim brzmieniu został przyjęty projekt uchwały na posiedzeniu w dniu 26 stycznia 2011 r. z jakimi zmianami, przez kogo zaproponowanymi, k) jaki jest roczny plan działania komisji, l) dlaczego przekazane protokoły nie zostały podpisane przez wszystkich członków komisji zgodnie ze Statutem Miasta Racibórz, ł) czy w związku z wyproszeniem dziennikarzy z posiedzenia komisji w dniu 26 stycznia 2011 r. wpłynęła do Rady jakaś skarga lub wniosek, a jeżeli tak to co to było, m) czy w związku z powyższym incydentem Przewodniczący Rady Miasta podjął jakieś działania zmierzające do uniknięcia takiej sytuacji w przyszłości, oraz n) jakie jest stanowisko Przewodniczącego Rady Miasta w zakresie głosowania imiennego i publikowania protokołów z głosowania w Biuletynie Informacji Publicznej.

Przewodniczący Rady Miasta Racibórz pismem z dnia 11 marca 2011 r. udzielił odpowiedzi na pismo T. K.. W odpowiedzi tej wskazał, że część odpowiedzi została już stronie udzielona w ramach odpowiedzi na skargę do WSA w Gliwicach, a w odniesieniu do części pytań nie widzi zasadności udzielenia odpowiedzi. Jednocześnie w stosunku do każdego punktu wniosku w krótki sposób odniósł się i zajął stanowisko.

Pismem z dnia 21 marca 2011 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta w Raciborzu w zakresie pytań zamieszczonych w pkt a, d-g, i-j, m-n. W przypadku: pkt "a" – wskazał, że protokolant to osoba fizyczna, zatem oczekuje podanie jej imienia i nazwiska, pkt "d" – odesłanie do bliżej niezidentyfikowanego zawiadomienia nie jest udzieleniem informacji publicznej, pkt "e" – w dalszym ciągu domaga się podania tego, kto głosował na posiedzeniu komisji, pkt "f" – udzielona odpowiedź nie jest adekwatna do postawionego pytania, pkt "g" – odesłanie do protokołu nie jest udzieleniem odpowiedzi, albowiem w protokole taka informacja nie znajduje się, pkt "i" – odesłanie do protokołu nie jest udostępnieniem informacji, albowiem ta nie znajduje się w nim, pkt "j" – nie zgodził się z udzieloną odpowiedzią, ponieważ w protokole z dnia 26 stycznia 2011 r. znajduje się informacja, że projekt uchwały został przyjęty jednogłośnie, pkt "m" i "n" – zdaniem skarżącego pytanie to dotyczy informacji publicznej i winna zostać udzielona odpowiedź.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Racibórz wniósł o jej oddalenie oraz odniósł się do poszczególnych punktów skargi. W odniesieniu do pkt "a" skargi podał, że posiedzenia przedmiotowej komisji obsługuje i posiedzenia protokołuje Krystyna Wojnar, w przypadku pkt "d" informacje o dniu i godzinie rozpoczęcia oraz miejsc posiedzenia przedmiotowej komisji udostępniane są w Biuletynie Informacji Publicznej, a radni otrzymują stosowne zawiadomienie. Zaznaczył również, że przepisy nie zawierają wymogu zapisywania godziny rozpoczęcia i zakończenia oraz miejsca posiedzenia w protokole. W odniesieniu do pkt "e" podał, że opinie i wnioski są uchwalane w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu komisji, tym samym w protokole podaje się ilość radnych obecnych w trakcie głosowania, niegłosujących z uwagi na nieobecność nie wpisuje się, gdyż wynika to z listy obecności. Odnosząc się do pkt "i" wskazał, że kworum ustalane jest na początku obrad i zostaje wpisane do protokołu. Ustosunkowując się do pkt "g" i "i" Przewodniczący Rady Miasta Racibórz wskazał, że wszystkie informacje zamieszczone są w protokole. W przypadku pkt "j" wyjaśniono, że komisja nie przyjmuje projektów uchwał, a jedynie je opiniuje oraz przybliżono działania związane z posiedzeniem komisji w dniu 26 stycznia 2011 r. Odnosząc się do pkt "m" i "n" skargi organ administracji wskazał, że wszelkie informacje zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej, natomiast pytanie dotyczące podejmowania przedsięwzięć przez Przewodniczącego Rady Miasta Racibórz jak również dotyczące jego stanowiska w jakiejś sprawie, wykracza poza ramy dostępu do informacji publicznej.

Pismem z dnia 29 maja 2011 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę i powołując się na literaturę przedmiotu wskazał, że informacją publiczną jest informacja utrwalona w dowolny sposób (także w pamięci człowieka), komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie. Kierując się takim rozumieniem informacji – zdaniem skarżącego – Przewodniczący Rady Miasta Racibórz winien zwrócić się do uczestników posiedzenia aby przekazali niezbędne informacje o ich stanie wiedzy na wskazany temat.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż organ nie pozostawał w bezczynności.

Sąd odwołał się do pojęcia informacji publicznej, które zostało unormowane w Konstytucji RP i ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 61 Konstytucji obywatel ma prawo do udzielenia informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w przywołanej ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Powyższa uwaga posiada znaczenie w rozpatrywanej sprawie, albowiem skład orzekający nie podziela stanowiska skarżącego opierającego się o poglądy doktryny, że informacją publiczną jest informacja posiadana w pamięci członka organu administracji publicznej. Skład orzekający opowiada się za stanowiskiem, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy jest ona utrwalona w formie dokumentu, względnie w oparciu o istniejące dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd zauważa, że skarżący wnioskiem z dnia 14 lutego 2011 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta w Raciborzu o udostępnienie szeregu informacji, które uznał za informacje publiczne. Wskazany organ pismem z dnia 11 marca 2011 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi, w której w lapidarny sposób odniósł się do żądań skarżącego. Konsekwencją takiej odpowiedzi ze strony organu administracji stało się wniesienie przez skarżącego skargi do Sądu na bezczynność organu administracji. W skardze tej skarżący zarzucił powyższemu organowi, iż nie udzielił mu odpowiedzi na szereg zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Racibórz w rozbudowany sposób odniósł się do postawionych zarzutów.

W ocenie Sądu bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy do dnia rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny organ administracji, do którego osoba zwraca się o udostępnienie określonej informacji, takiej informacji nie udziela, względnie udziela jej w sposób, który w demokratycznym państwa prawa nie może być zaakceptowany. Poczyniona uwaga posiada znaczenie w rozpatrywanej sprawie, albowiem w kilku przypadkach dopiero w odpowiedzi na skargę organ administracji udzielił skarżącemu odpowiedzi, która powinna go satysfakcjonować. Zdaniem Sadu taka sytuacja zaistniała w przypadku żądania sformułowanego w pkt "a", albowiem dopiero w odpowiedzi na skargę organ podał imię i nazwisko osoby pełniącej funkcję protokolanta na posiedzeniach Komisji Oświaty, Kultury, Sportu, Rekreacji i Opieki Społecznej Rady Miasta w Raciborzu. Sąd zauważa, że w piśmie z dnia 14 lutego 2011 r. skarżący tak sformułował żądanie, że pierwotnie udzielona mu odpowiedź także odpowiadała treści pytania. Doprecyzowanie zakresu żądania nastąpiło w skardze, a zatem podanie nazwiska w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że w omawianym zakresie skarga na bezczynność organu jest bezzasadna. Skarżący zarzucił w skardze, iż informacja sprowadzająca się do tego, że żądana informacja znajduje się w bliżej nie określonym zawiadomieniu nie jest udostępnieniem informacji. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Racibórz rozwinął swoją odpowiedź i podał, że informacja taka zamieszczona jest w Biuletynie Informacji Publicznej, zatem informacja taka została już skarżącemu udostępniona i w tym zakresie nie jest niezbędne wypowiadanie się organu administracji. Na marginesie sposobu udzielenia odpowiedzi skarżącemu przez organ administracji Sąd stwierdził, że była ona nierzetelna oraz podana w arogancki sposób. Zdaniem Sądu organy administracji w relacjach z obywatelem winny postępować w odmienny sposób, charakteryzujący się poszanowaniem jego godności. Dostrzeżone naruszenie ze strony organu administracji nie mogło stanowić podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ uchybienie to nie było natury prawnej. W odniesieniu do zarzutu skarżącego sformułowanego w pkt "e" Sąd zauważył, że odpowiedź udzielona w piśmie z 11 marca 2011 r. była już wyczerpująca, natomiast w odpowiedzi na skargę organ administracji odwołał się do przepisów i przybliżył zasady głosowań na posiedzeniach komisji organu stanowiącego i kontrolnego. Przyjmując, że informacją publiczną jest istniejący dokument Sąd stwierdził, że skoro w tym zakresie nie został taki dokument sporządzony to skarżący w ramach dostępu do informacji publicznej nie może domagać się jego wytworzenia i doręczenia. W świetle takiego stanowiska Sąd ocenił zarzut skargi jako niezasadny, co nie pozwala na uwzględnienie wniesionej skargi. W analogiczny sposób – zdaniem Sądu – należy rozpatrywać zarzut sformułowany w pkt "f", albowiem skoro skarżący otrzymał protokół z posiedzenia przedmiotowej komisji to łącznie z wszystkimi zamieszczonymi w nim informacjami. Domaganie się tworzenia nowych dokumentów, jak było to już podnoszone powyżej wykracza poza ramy dostępu do informacji. Zarzut sformułowany w następnym pkt, tj. "g" związany jest z analogiczną sytuacją, a mianowicie skarżący domaga się od organu administracji wytworzenia nowego dokumentu i jego udostępnienia. Zatem i w tym przypadku nie możną podzielić argumentacji zamieszczonej w skardze. W tożsamy sposób należy – zdaniem Sadu – odnieść się do zarzutów zamieszczonych w pkt "i" i "j" rozpatrywanej skargi. W punktach "m" i "n" rozpoznawanej skargi, skarżący domaga się od Przewodniczącego Rady Miasta Racibórz przekazania informacji dotyczących działań i zamierzeń piastuna tego stanowiska w zakresie dostrzeżonych przez skarżącego nieprawidłowości w funkcjonowaniu komisji Rady Miejskiej w Raciborzu. Analiza sformułowanego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący nie domaga się udostępnienia określonego dokumentu w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale oczekuje przedłożenia mu projektu działań zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organów władzy w gminie. Działania skarżącego zasługują na aprobatę, jednakże nie mogą być one oceniane w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w tym przypadku, jak to już wielokrotnie podniósł Sąd nie ma mowy o udostępnieniu istniejącej informacji w formie dokumentu, lecz skarżący domaga się wytworzenia takiego dokumentu. W sposób skuteczny skarżący będzie mógł wpływać na funkcjonowanie organów władzy wykorzystując w tym zakresie prawidłową podstawę prawną, a mianowicie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza Działu VIII tego aktu "Skargi i wnioski".

W świetle przeprowadzonej analizy treści skargi oraz obowiązujących przepisów prawa Sąd przyjął, iż zarzuty skarżącego nie dały podstaw do uznania, że Przewodniczący Rady Miasta Racibórz był organem bezczynnym w zakresie żądań kierowanych do niego przez skarżącego i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł T. K., prawidłowo reprezentowany i zaskarżając wyrok w całości oparł ją o podstawę z art. 174 pkt P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to: art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, polegającą na zdefiniowaniu informacji publicznej jako informacji wytworzonej w formie określonego dokumentu, względnie przetworzonej w oparciu o dostępne dokumenty podczas, gdy informacją publiczną jest każda informacja bez względu na jej zmaterializowanie na odpowiednim nośniku,

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to: art. 241 k.p.a. polegające na zakwalifikowaniu pytań z wniosku o udostępnienie informacji publicznej w punktach "m" i "n" jako wniosku o przedłożenie projektu działań zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organów władzy w gminie podczas, gdy żądane informacje wchodzą w zakres informacji publicznej wyszczególnionej w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i c ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania łącznie z kosztami poniesionymi przed WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono błędne przyjęcie przez Sąd, iż informacja publiczna ma być wytworzona w formie dokumentu. Nie wynika to z ustawy o dostępie do informacji publicznej ani z art. 61 Konstytucji.

Artykuł 1 ust. 1 u.d.d.i.p. stwierdza, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Art. 6 tejże ustawy nie określa formy w jakiej ma występować informacja, a jedynie przykładowo podaje podzbiory informacji zaliczanej do informacji publicznej, która podlega udostępnieniu.

Autorka skargi kasacyjnej powołuje się na poglądy wyrażone:

– w opracowaniu I. Kamińskiej, M. Rozbickiej, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny, w którym zgodzono się ze stanowiskiem M. Jabłońskiego i K. Wygody, że źródłem informacji nie będą wyłącznie dokumenty (s. 55),

– w komentarzu ww. autorów do ustawy (s. 144), w którym też zaprezentowano takie stanowisko,

– podobnie w Komentarzu T.K. Aleksandrowicza, Warszawa 2006, s. 199–200.

M. Maciejowski w opracowaniu Prawo informacji – zagadnienia podstawowe określa, że informacja to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, świadomość o jakimś fakcie (W. Góralczyk (jr), Prawo informacji. Prawo do informacji, Warszawa 2006).

Skarga kasacyjna przywołuje nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 285/11, w którym stwierdzono, że z art. 61 Konstytucji wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do działalności władz publicznych, zaś wniosek o udostępnienie informacji może dotyczyć faktów i stanu określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Zdaniem skarżącego odnosi się to do zarzutu drugiego skargi kasacyjnej.

Podobne stanowisko zawarł NSA w sprawie I OSK 643/09. Stanowiska te jako oparte o przepisy ustawy zasługują na aprobatę, a ponadto ograniczenie dostępu do informacji publicznej tylko do dokumentów w znaczny sposób uniemożliwiłoby społeczną kontrolę funkcjonowania władz.

Przykładowo skarga wskazuje zaledwie kilka obszarów działalności władzy publicznej, które mogą nie być udokumentowane żadnymi zapisami w formie papierowej lub innej:

– udział przedstawiciela władzy publicznej w spotkaniu z mieszkańcami lub grupami interesu, które wynikło w sposób spontaniczny,

– wskazanie osoby, która ustnie i w sposób nagły podjęła decyzję o zamknięciu odcinka drogi z uwagi na jakieś zagrożenie,

– ustne wyproszenie dziennikarzy z posiedzenia komisji rady gminy, nie odnotowane w protokole,

– podjęcie decyzji i przekazanie jej pracownikom w formie ustnej o ograniczeniu czasu pracy urzędu lub jej poszczególnych części np. w dniu 31 grudnia,

– utajnienie spotkania Komendanta Powiatowego Policji z władzami powiatu i wyproszenie dziennikarzy z sali, na podstawie rozkazu/decyzji ustnej,

– zmiana miejsca obrad komisji rady gminy nie odzwierciedlona w protokole i w żadnej sposób nie uzasadniona w formie dokumentu.

Wszystko co zaistniało w działalności władzy publicznej może być istotne z punktu widzenia jej prawidłowego działania. Dostęp do informacji publicznej w szerokim zakresie jest ważny dla społecznej jej kontroli.

W związku z drugim zarzutem, skarżący zwraca uwagę, iż pytanie "m" odnosiło się do faktów po zaistnieniu zdarzenia opisanego w pytaniu a przed udzieleniem odpowiedzi, zatem było ono informacją publiczną. Ponadto zadano pytanie typu zamkniętego z uwagi na użycie partykuły "czy", dlatego wystarczyło odpowiedzieć krótko: tak lub nie.

Na tym przykładzie zwraca się uwagę, czy przeprowadzenie krótkich szkoleń dla przewodniczących komisji rady gminy przez samego Przewodniczącego Rady lub zatrudnionego w urzędzie radcę prawnego, a nigdzie nie udokumentowane jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu, czy ze względu na brak dokumentu potwierdzającego ten fakt pozostaje on poza obszarem społecznej kontroli. Skarżący stoi na stanowisku, iż utrzymanie się linii orzeczniczej zaproponowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym orzeczeniu byłoby sprzeczne z funkcjonalną wykładnią norm prawnych wynikających z ustawy i Konstytucji.

Odnosząc się do pytania "n" zauważa skarżący, iż rada gminy lub też przewodniczący rady gminy są organami, które posiadają ciągłość prawną pomiędzy kadencjami. W przedmiotowym przypadku Rada poprzedniej kadencji zajmowała się wnioskiem o głosowanie imienne przedłożone przez radnego, na co zwrócono uwagę w skardze na bezczynność. Taki fakt powinien mieć odzwierciedlenie w protokołach z prac komisji lub całej rady, a zatem jest informacją publiczną, którą powinna być udostępniona na wniosek.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że nie pozostawała w bezczynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki z art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego, natomiast w odniesieniu do części zaskarżonego wyroku uznał, że zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 189 P.p.s.a.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy zaś art. 6 przykładowo wymienia kategorie spraw, w których informacja ta podlega udostępnieniu w trybie ustawy.

Wychodząc z tego założenia zasadnie Sąd wywodzi, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega informacja wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Nie podważając trafności powyższego poglądu, należy zauważyć, iż informacją publiczną jest także taka informacja, która została wytworzona i utrwalona na jakimkolwiek nośniku, pod warunkiem, że odpowiada ona cechom informacji publicznej a ponadto istnieje w dniu udzielenia odpowiedzi na pytanie i może zostać udostępniona. Poza zakresem informacji publicznej, która może być udzielona w trybie i na zasadach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest taka informacja, która dopiero w wyniku żądania ma być wytworzona.

Już we wczesnych orzeczeniach dot. stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Lex Polonica), iż informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania.

Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, iż zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż w trybie powołanej ustawy nie można domagać się wytworzenia dokumentów. W odniesieniu do kilku żądanych informacji, których udzielenia domagał się skarżący, a co do których udzielono mu informacji na podstawie posiadanych dokumentów i wiedzy udzielającego, skarżący domagał się zwrócenia przez Przewodniczącego Rady do uczestników posiedzenia Komisji o przekazanie informacji o stanie ich wiedzy na wskazany temat. W istocie skarżący żądał więc prowadzenia przez organ odrębnego postępowania w celu "wydobycia" informacji, poza już wytworzoną i istniejącą. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji nie przewiduje możliwości prowadzenia postępowania w celu wytworzenia informacji, zaś żądanie informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1) w tej sprawie nie miało miejsca. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów, bądź zgłaszać postulaty co do przyszłych działań organów.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w tej kwestii, jako odpowiadające utrwalonemu orzecznictwu sądów administracyjnych, zasługuje w pełni na aprobatę.

Trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż pytania oznaczone lit. "m" i "n" skargi T. K. nie mieściły się w kategorii informacji publicznej, udostępnianej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r., bowiem skarżący domagał się oceny pewnych zjawisk i przedłożenia projektu przyszłych działań zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organów władzy w gminie.

Przepisy, na które powoływał się skarżący, wskazując je jako podstawę żądania, dotyczą jednakże innych kwestii. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy dotyczy udostępnienia informacji publicznej o danych dot. stanowiska w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego, zaś lit. c tego przepisu – treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W obu przypadkach chodzi więc o stanowiska już uprzednio zajęte przez organy i wystąpienia dokonane przez organy i uzewnętrznione co najmniej w dacie udzielania odpowiedzi przez odpowiednie organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie skarżącemu, kwestionującemu prawidłowość działania chodziło o uzyskanie stanowiska organu oraz jego zamierzeń w przyszłości w celu uniknięcia uchybień.

Oddalając skargę w tym zakresie WSA w Gliwicach nie naruszył prawa, zaś skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić w tej części na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Jako chybiony należy ocenić zamieszczony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 241 k.p.a., gdyż przepis ten nie stanowi podstawy orzekania a powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera przepisy o skargach i wnioskach miało charakter informacyjny, wskazując skarżącemu drogę do uzyskania żądanych danych. Działanie to, jako mieszczące się w uprawnieniach Sądu, wywodzonych z art. 6 P.p.s.a. żadną miarą nie może być ocenione jako naruszające prawo, a zwłaszcza w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zaskarżonego wyroku oddalającego skargę w części dot. pkt a, d–g, i oraz j Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż w dacie wniesienia skargi Przewodniczący Rady Miasta pozostawał w bezczynności. Do takiego wniosku prowadzi analiza odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącego pismem z dnia 11 marca 2011 r., w której odniesiono się do postawionych pytań w sposób lapidarny, jedno lub kilkuwyrazowy, nierzetelny i niewyczerpujący postawionej przez stronę kwestii. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny krytycznie odniósł się do takiego sposobu traktowania przez organ żądań obywatela i uznał istnienie w tej dacie bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie jednak ocenił dalsze działania organu. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 kwietnia 2011 r. Przewodniczący Rady udzielił już prawidłowej informacji odnosząc się do poszczególnych pytań w sposób rozbudowany, natomiast w odniesieniu do tych kwestii, które nie były umieszczone w protokole, zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej, wyjaśnił zgłoszone przez skarżącego wątpliwości – stosownie do posiadanej wiedzy na ten temat. Treść udzielonej odpowiedzi na skargę, którą doręczono skarżącemu w dniu 26 kwietnia 2011 r., była przedmiotem analizy Sądu, jednakże oceniając poszczególne informacje organu Sąd wyciągnął błędny wniosek co do dalszego pozostawania Przewodniczącego w bezczynności. Rozpatrując wniesioną skargę kasacyjną zważyć należy, iż odnosi się ona do wyroku oddalającego skargę na bezczynność organu.

Bezczynność organu powstaje po upływie terminu do wydania aktu indywidualnego lub podjęcia czynności, a istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez Sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.

Pomiędzy wniesieniem skargi, a rozpoznaniem jej przez Sąd organ ma możliwość uczynić zadość żądaniu. Gdy skarżony jest akt indywidualny organ może w drodze autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylić go lub zmienić, natomiast gdy skarżona jest bezczynność może podjąć określoną czynność. Zatem gdy żądanie skarżącego zostało uwzględnione przez organ, a tak stało się w drodze udzielenia posiadanej przez organ informacji w odpowiedzi na skargę to postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe.

Podkreślenia wymaga to, iż stosownie do art. 149 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zobowiązuje organ w oznaczonym terminie do dokonania czynności. Z przepisu tego a contrario wynika więc, że dokonanie czynności, a w tej sprawie udzielenie informacji publicznej w dostępnym organowi zakresie, wyłącza możliwość zobowiązania go przez Sąd do dokonania czynności, która już nastąpiła w odpowiedzi na skargę. Zatem już od tego momentu mimo istniejącej zwłoki w udzielaniu informacji organ nie pozostawał w bezczynności, a postępowanie w takim zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wyjaśniając wątpliwości powstałe na tle stosowania tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 wyjaśnił, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (ONSAi WSA 2009, nr 4, poz. 63).

Podzielając powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w odniesieniu do udzielenia informacji publicznych określonych w pkt a, d–g, i oraz j wobec udzielenia ich skarżącemu w odpowiedzi na skargę – przed WSA w Gliwicach zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, określona w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Należało więc na etapie postępowania odwoławczego stosując przepis art. 189 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie sądowe.