Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 702/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. A. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. A. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 23 sierpnia 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 28 września 2018 r. stwierdzającą wydanie decyzji nr [...] z 25 sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Z. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej oraz przebudową przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej przy ul. L. w G. dz. nr [...] (archiwalny nr działki [...] KM [...]) i [...] (archiwalny nr działki [...] KM [...]), obręb R. 0025, z naruszeniem prawa, z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, oraz nie uchylającej ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta decyzją z 25 sierpnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. Z. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej oraz przebudową przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej przy ul. L. w G. dz. nr [...] i [...] KM [...] obręb G..

W dniu 26 września 2014 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek A. A. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że inwestor w trakcie budowy rozebrał garaż graniczący bezpośrednio z jej działką i w jego miejsce wybudował nowy, dłuższy. A. A. zakwestionowała również możliwość wykonania na działce inwestora niezbędnej dla budynku wielorodzinnego odpowiedniej ilości miejsc postojowych.

Organ I instancji wezwał A. A. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania poprzez określenie daty, kiedy dowiedziała się o decyzji z 25 sierpnia 2014 r.. W odpowiedzi na powyższe skarżąca wskazała, iż o wydanej ww. decyzji dowiedziała się w dniu 9 września 2014 r., natomiast jako podstawę prawną wznowienia podała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..

Prezydent Miasta postanowieniem z 3 listopada 2014 r. wznowił postępowanie administracyjne, po czym decyzją z 21 stycznia 2015 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 25 sierpnia 2014 r., uznając, że nie zaszła podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn., że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania A. A. Wojewoda decyzją z 17 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z 21 stycznia 2015 r. oraz stwierdził wydanie decyzji tego organu z 25 sierpnia 2014 r. z naruszeniem prawa, z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu i jednocześnie odmówił jej uchylenia z tego względu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda uznał bowiem, że A. A. przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 listopada 2015 r, sygn. akt II SA/Gd 310/15, po rozpatrzeniu skargi A. A. na decyzję Wojewody ego z 17 kwietnia 2015 r., uchylił ww. zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z 21 stycznia 2015 r. WSA w Gdańsku stwierdził, że Wojewoda prawidłowo uznał A. A. za stronę postępowania zakończonego decyzją z 25 sierpnia 2014 r. o udzieleniu M. Z. pozwolenia na budowę, jednakże zarzucił organowi odwoławczemu brak prawidłowego przeprowadzania postępowania mającego na celu rozpoznanie i ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej tą decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił dokładnie na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej został opracowany projekt, czy była ona zgodna z przepisami rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także nie ustalił w jaki sposób został przyjęty w dokumentacji poziom terenu. Sąd pierwszej instancji podniósł także, że skarżąca zwracała uwagę na nieprawidłowości związane z ustaleniem w projekcie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r, sygn. akt II SA/Gd 310/15, wniósł M. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 876/16, oddalił skargę kasacyjną M. Z.

W dniu 16 kwietnia 2018 r. A. A. wystąpiła do Prezydenta Miasta o podjęcie działań i wznowienie postępowania administracyjnego, w związku z ww. wyrokiem NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 876/16.

Dokonując ponownej oceny wniosku, pismem z 24 sierpnia 2018 r., Prezydent Miasta zobowiązał inwestora – M. Z. - do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Organ wezwał m.in. do wskazania na podstawie jakiej dokumentacji geodezyjnej został opracowany projekt budowlany i w jaki sposób został przyjęty w tej dokumentacji poziom terenu wraz z dołączeniem odpowiednich rysunków obrazujących ukształtowanie terenu z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego i oznaczeniem charakterystycznych rzędnych i przekrojów pionowych terenu, a także do wykazania zgodności inwestycji z decyzją Prezydenta Miasta z 21 października 2013 r. o warunkach zabudowy w zakresie zaprojektowanej ilości miejsc postojowych.

Pismem z 27 sierpnia 2018 r. A. A. ponownie poinformowała, że "projekt, na podstawie którego uzyskane zostało pozwolenie na budowę jest wadliwy, ponieważ wrysowano nieistniejące z obu stron działki mury oporowe, dodatkowo pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. L. nr i wrysowano fałszywą linię poziomu terenu. (...) Istniejąca linia terenu nie zezwala na dobudowę części podziemnej garażu (...)." Skarżąca nadto odniosła się do kwestii całkowitego wyburzenia istniejącego garażu i "wybudowania nowego garażu" stwierdzając, że "oczekuje nakazu wyburzenia postawionego na granicy działki garażu - bez zezwolenia, projektu, z rażącym naruszeniem praw właściciela sąsiedniej działki, co wynika z przepisów prawa co do odległości od granicy działki sąsiedniej." Wskazała, że "budynek mieszkalny jest wybudowany z dużym wysunięciem w stronę ulicy, w linii przekraczającej linię istniejących budynków wzdłuż ulicy, co powoduje zaglądanie sobie do domu." W ocenie skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę "została wydana z rażącym naruszeniem prawa."

Inwestor w dniu 10 września 2018 r., przedłożył stosowne wyjaśnienia oraz dodatkowe rysunki w odpowiedzi na wezwanie.

Decyzją z 28 września 2018 r. Prezydenta Miasta stwierdził wydanie decyzji własnej z 25 sierpnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. Z. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianą na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej oraz przebudową przyłączy wody i kanalizacji sanitarnej przy ul. L. w G.dz. nr [...] (archiwalny nr działki [...] KM [...]) i [...] (archiwalny nr działki [...] KM [...]) obręb R. 0025, z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji oraz orzekł o nieuchyleniu ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że A. A., właścicielce działki nr [...] (nr archiwalny [...] KM [...]) przysługuje status strony postępowania zakończonego decyzją z 25 sierpnia 2014 r., zatem została ona wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału skarżącej w postępowaniu. Jednakże o dokonaniu ponownej oceny przedłożonego projektu budowlanego Prezydent Miasta uznał, że został on wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, posiada wymagane uzgodnienia a projektanci oświadczyli, że projekt sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (w myśl przepisu art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Ponadto w odniesieniu do zarzutów skarżącej Prezydent Miasta wykazał zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z przepisami, w tym § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wydaną decyzją o warunkach zabudowy z 21 października 2013 r., w szczególności w zakresie projektowanej ilości miejsc postojowych. Nadto organ I instancji ustalił, że projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych, wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie ( Dz. U. z 1999 r. poz. 133).

W złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, ponownie zarzucając, iż "w złożonym przez inwestora projekcie przedstawiono niezgodny ze stanem faktycznym poziom gruntu wzdłuż działek przy ul. L. w G. " Zaznaczyła również, że "warunki zezwalające na budowę garażu podziemnego nie były spełnione, ponieważ istniejący garaż w części wjazdowej znajdował się jedynie ok. 80 cm poniżej gruntu względem mojej działki", natomiast «wybudowany garaż -w części nie znajduje się pod ziemią w relacji do mojej działki przy L. . Znajduje się powyżej gruntu względem mojej działki a murowane ogrodzenie dzielące obie działki pozwoliło na sztuczne "schowanie" budynku pod ziemią.» Skarżąca wskazała kolejny raz, że "zezwolenie na wykonanie prac nie zawierało zezwolenia na wyburzenie istniejącego na granicy działki garażu. Istniejący garaż został wyburzony bez zezwolenia, w miejsce starego, wyburzonego garażu i części, która miała być dobudowana powstał zupełnie nowy budynek o innych parametrach niż przewidywał projekt. Na budowę nowego budynku nie było dokumentacji i zezwolenia." Końcowo skarżąca podkreśliła, że "cała dokumentacja nielegalnego wyburzenia i samowoli budowlanej znajduje się w aktach Urzędu Miasta i jest z pełną premedytacją ignorowana przez Wydział architektury oraz Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w G.."

Wojewoda rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie - w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej.

Stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zgodnie z § 2 tego artykułu w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Według art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z ostatecznym wyrokiem NSA z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 876/16, zapadłym w przedmiotowej sprawie, A. A. przysługuje status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 25 sierpnia 2014 r. Zatem w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu wznowieniowym należało zbadać, czy zaistniałe naruszenie mogło mieć wpływ na merytoryczny efekt załatwienia wniosku inwestora - M. Z., przede wszystkim mając na uwadze zastrzeżenia wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r, sygn. akt II SA/Gd 310/15, odnośnie dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której został opracowany projekt oraz przyjętego w dokumentacji technicznej poziom terenu.

Analizując wpływ inwestycji, w szczególności rozbudowy istniejącego garażu wzdłuż granicy działki nr [...] obr. R. w G. (tj. nieruchomości przy ul. L. należącej do skarżącej), na prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę należało zatem sprawdzić, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane m.in. zgodność z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Wojewoda odnosząc się do zarzutu skarżącej w kwestii braku posiadania przez inwestora pozwolenia na rozbiórkę istniejącego garażu i budowę nowego garażu na granicy z działką nr [...] obr. R. w G. wskazał, że przedmiotem opracowania był projekt budowlany rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny (wraz z odpowiednią infrastrukturą) na działce nr [...] obr. R. w G.. Projekt ten nie zakładał rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego. Jak słusznie wyjaśnił Prezydent Miasta . w zaskarżonej decyzji, "z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania ocenie organu nie podlegają kwestie związane ze zgodnością zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ocena zgodności realizacji robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, leży po stronie powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (zgodnie z art. 83 ustawy Prawo budowlane)." Zatem fakt rozebrania przez inwestora, w trakcie wykonywania robót budowlanych, znacznej części istniejącego obiektu budowlanego, a w szczególności istniejącego na granicy z nieruchomością skarżącej garażu, nie ma znaczenia dla oceny poprawności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bowiem jedynie przyjęte rozwiązania projektowe podlegają ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, a nie późniejszy sposób realizacji inwestycji opisanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Przechodząc dalej Wojewoda ocenił poprawność udzielenia pozwolenia na rozbudowę istniejącego garażu przy granicy z działką nr [...] o dobudowaną do tylnej ściany istniejącego garażu części podziemnej, zlokalizowanej w głębi działki inwestycyjnej nr [...] i w przybliżeniu do działki sąsiedniej nr [...]. Konsekwentnie uznał, że ocenie podlega zatwierdzone rozwiązanie projektowe a nie realne wykonanie robót budowlanych.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 2[...]-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Przy czym na gruncie omawianej sprawy zasadnicze znaczenie ma treść ust. 7 cytowanego paragrafu stanowiąca, że "odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się." Z kolei za poziom terenu należy przyjąć, w myśl § 3 pkt 15) tego rozporządzenia "przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej."

Omawiając kwestię nowego ukształtowania terenu Wojewoda zaznaczył, że projekt budowlany zakłada, że poziom nowoprojektowanego terenu, w miejscu planowanej realizacji rozbudowanej części garażu do istniejącego garażu, wynosi 49,80 m. n.p.m. (analiza rys. Projektu zagospodarowania terenu, rys. nr 7A Przekrojów B-B, C-C i D-D, uzupełnionych dodatkowo przy piśmie inwestora z dnia 6 września 2018 r., oraz rys. nr 1A Projektu wjazdu i rys. nr 3 Rzutu parteru). Nowoprojektowany poziomu terenu gruntu, w omawianym miejscu, został dostosowany do rzędnej pokrywającej się z planowanym na części dachu istniejącego garażu tarasem drewnianym ("deski drewniane na ruszcie" oraz barierki z "blachy stalowej ocynkowanej" o szerokości od około 2,25 m do 2,45 m - opis z rys. nr 3 Rzut parteru oraz pomiary dokonane skalówką) oraz rzędnej poziomu posadowienia posadzki parteru głównej bryły istniejącego budynku mieszkalnego, tj. rzędnej wynoszącej 0,00 = 49,50 m n.p.m. Ponadto nowoprojektowany teren został zaprojektowany w ten sposób, że dochodzi bezpośrednio do granicy z działką sąsiednia nr [...] obr. [...] w G., stanowiącej własność skarżącej. Tylna część działki inwestycyjnej zakłada wyrównanie całości poziomu gruntu, aż do północnej granicy działki. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz rysunku projektu wjazdu wynika, że nowoprojektowany teren będzie stanowił trawnik (zieleń niską i średnią).

Z mapy do celów projektowych, stanowiącej podstawę do opracowania projektu zagospodarowania terenu, sporządzonej przez uprawnionego geodetę D. B. w dniu 3 grudnia 2013 r. i przyjętej do zasobu powiatowego w dniu 4 grudnia 2012 r. pod numerem [...] wynika, że poziom istniejącego terenu na działce inwestycyjnej nr [...] obr. R. w G. (archiwalny nr [...] KM [...]), w miejscu planowanej realizacji rozbudowanej części garażu do istniejącego garażu, wynosił od 48,31 m n.p.m przy ścianie tylnej istniejącego garażu do 48,48 m n.p.m do istniejącego na działce inwestycyjnej murku oporowego z tyłu budynku. Poziom istniejącego terenu działki inwestycyjnej gdzie projektowana jest zieleń wynosił z kolei od 49, 27 m n.p.m. przy ww. murku oporowym do około 49,54 przy północnej granicy działki.

Z powyższej mapy wynika także, że poziom terenu działki skarżącej nr [...], przy granicy z działką inwestycyjną w miejscu, w którym planowana była rozbudowa istniejącego garażu, wynosił 48,63 m n.p.m (na przedłużeniu linii ściany istniejącego garażu na działce inwestycyjnej). Natomiast poziom terenu w tylnej części działki sąsiedniej wynosi od 49,73 m n.p.m. do 49,66 m. Różnicę poziomów terenu na tej działce łączą schody zewnętrzne żelbetowe przylegające do budynku na działce nr [...], przy wejściu do tego budynku oraz schody ułożone na skarpie (powyższe wynika m.in. z opisu do projektu zagospodarowania terenu, pkt 3.2 str. 9 projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z 28 kwietnia 2006 r. o udzieleniu A. A. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę jednorodzinnego domu mieszkalnego na działce nr [...] KM [...] przy ul. L. . Występujące rzędne terenu na działce skarżącej wskazuje ponadto mapa z pomiaru powykonawczego budynku przy ul. L. w G., wykonanego przez uprawnionego geodetę E. L. (nr upr. GUGiK [...]) i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Urzędu Miasta G. Wydziału Geodezji Referatu Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej) w dniu 4 lipca 2008 r. pod numerem [...].

Z powyżej przywołanych opracowań, w tym map geodezyjnych, wynika, że wysokość terenu na działce nr [...] stanowiącej własność A. A. była wyższa aniżeli wysokość istniejącego terenu na działce inwestycyjnej nr [...]. Różnica poziomów terenu wynosiła około 50 cm. Pomiędzy działkami inwestycyjną i skarżącej, znajduje się natomiast murek oporowy. Przy czym podkreślił organ odwoławczy, że istnienie tego murku jest przez skarżącą kwestionowane.

Wyjaśnił zatem, że zarówno z ww. mapy pomiaru powykonawczego budynku skarżącej jak i mapy do celów projektowych na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, czyli dwóch niezależnych opracowań geodezyjno-kartograficznych wynika, że wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] mniej więcej od wysokości tylnej ściany istniejącego garażu na działce nr [...] do końca działek przebiega murek oporowy. Murek ten zobrazowany jest znakiem kartograficznym, którego wzór jest zamieszczony w § 14 ust. 3, tabeli nr 2, pod oznaczeniem kodów BUIB02 01 i BUIB02 02 Standardów technicznych tworzenia mapy zasadniczej stanowiących załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej z dnia 12 lutego 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 383). Dodał organ, że murek oporowy zgodnie z ww. rozporządzeniem zaliczany jest do kategorii innych budowli i jest poddawany wizualizacji kartograficznej, jeżeli jego szerokość jest większa niż 0,30 m. Odnosząc się do treści pisma A. A. z 19 stycznia 2015 r., w którym skarżąca informuje, że w Urzędzie Miasta, Wydział Geodezji "sprawdziła aktualizowany przez geodetę wyrys ogrodzenia pomiędzy posesjami znajdującymi się w G. przy ul. L. " i "z informacji uzyskanej (...) wynika, że do wrysowania ogrodzenia murowanego oraz muru oporowego używa się tego samego oznaczenia graficznego - jest jeden symbol zarówno przy wrysie muru oporowego jak i wrysie murowanego ogrodzenia pełniącego funkcję grodząca dwie posesje." Jednakże wyjaśnienia, na które powołuje się skarżąca, w ocenie Wojewody ego nie znajdują potwierdzenia w przepisach. Bowiem zgodnie z przywołanym rozporządzeniem wizualizacji podlegają ogrodzenia trwałe jako obiekty związane z komunikacją (KTOK), o czym stanowi § 42 ust. 5, jeżeli ich szerokość jest nie większa niż 0,30 m. Natomiast znak kartograficzny takich ogrodzeń jest odmienny od znaku graficznego murków oporowych, i wskazany jest pod oznaczeniem kodu KTOK05_01, KTOK05_02 i KTOK05_03.

Reasumując uznał Wojewoda, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. R. w G. istnieje murek oporowy, a jego odwzorowanie znajduje się na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zgodne jest z standardami technicznymi tworzenia map. Bezpodstawnie zatem skarżąca twierdzi, że murku nie ma.

Dalej wyjaśnił Wojewoda, że fakt wybudowania na granicy działek murku oporowego nie przesądza o braku pełnienia przez niego również funkcji tzw. podmurówki pod ogrodzenie. Bowiem co podkreślała skarżąca i co wynika z akt spraw, na murku tym zamocowane jest ogrodzenie. Murek może pełnić funkcję zarówno ogrodzenia jak i konstrukcji oporowej, jednakże gdy funkcją obiektu jest zabezpieczanie przed osuwaniem się mas ziemi, to należy uznać, że stanowi on murek oporowy.

W nawiązaniu do różnic poziomu terenu pomiędzy działkami skarżącej i inwestycyjną, na spornym odcinku, w szczególności w miejscu rozbudowy istniejącego garażu, przy czym teren wywyższony znajdował się po stronie skarżącej. Tym samym obiektowi zlokalizowanemu pomiędzy działkami nr [...] i [...] niewątpliwie należy dać pierwszeństwo pełnienia funkcji murku oporowego, gdyż bez jego istnienia teren położony wyżej osunąłby się. W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje, iż mimo intencji i sugestii skarżącej A. A. mamy do czynienia z funkcją oporową istniejącego murku, a nie wyłącznie odgradzającą dwie nieruchomości.

Dodatkowo, w ślad za wyjaśnieniem Prezydenta Miasta zawartym w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, wskazano, że w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji legalnej murku oporowego. «Natomiast do pojęcia "konstrukcji oporowej" odwołuje się art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definiując to pojęcie jako "budowle". Jednak ustawa ta nie zawiera definicji "konstrukcji oporowej". Stąd też uznając, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się określonymi pojęciami we wszystkich gałęziach prawa, o ile odrębność definicyjna tych pojęć nie wynika wprost z właściwych przepisów, dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do definicji wynikających z przepisów innych niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Dodał organ odwoławczy, że definicja "konstrukcji oporowej" w polskim prawie została sformułowana w Polskiej Normie PN-83/B-03010, która określa zasady projektowania i obliczeń statycznych ścian oporowych oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735). Przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Jednak decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 53/15, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn akt II SA/Łd 758/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn akt II SA/Kr 1407/16). Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. (Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 września 2018 r., sygn. .akt II SA/Go 479/18).

Przyjął Wojewoda, że Prezydent Miasta dokonał właściwej oceny stanu istniejącego, a budowlę na granicy działek nr [...] i [...] zasadnie zakwalifikował jako murek oporowy.

Przedkładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazano, że inwestor planując rozbudowę istniejącego garażu przy granicy z działką nr [...] obr. R. w G. wykorzystał istniejący murek oporowy (o wysokości przekraczającej projektowaną rzędną terenu w miejscu realizacji rozbudowy istniejącego garażu) oraz ukształtowanie terenu działki inwestycyjnej i sąsiedniej. W wyniku zaprojektowania nowego ukształtowania terenu i wyrównania poziomu gruntu w północnej i zachodniej części działki do rzędnej posadowienia posadzki parteru budynku, dobudowana część garażu, zaprojektowana wzdłuż granicy z działką sąsiednią i w przybliżeniu do niej, została całkowicie przykryta gruntem (z dwóch stron, tj. od strony zachodniej poprzez zasypanie fragmentu terenu pomiędzy ścianą projektowanego garażu a murkiem oporowym, a także od strony północnej poprzez likwidację istniejącego murku oporowego na w tylnej części działki inwestycyjnej i wyrównanie terenu w nawiązaniu do poziomu istniejącego na wywyższonej części tej działki) i nabrała charakteru części podziemnej budynku. Nie podlega przy tym wątpliwości organu odwoławczego, że inwestor wykorzystując fakt istnienia muru oporowego podniósł w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...] poziom terenu działki inwestycyjnej, jednakże poziom ten nie wykracza poza obrys istniejącego murku. Natomiast przyjęte rozwiązanie jest zgodne z obowiązującymi przepisami i nie wpływa negatywnie na sposób zagospodarowania ternu sąsiedniej nieruchomości.

Ponownie wskazał organ, że przepis § 12 ust. 7 warunków technicznych mówi, iż nie ustala się odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku. Nie ma też znaczenia czy część budynku stanowi odrębne pomieszczenie, odrębną całość, czy też jest wydzielona z przestrzeni innego pomieszczenia. Istotne jest aby ta część budynku była całkowicie pod powierzchnią terenu. Zatem nowoprojektowana część garażu dwustanowiskowego, z uwagi na całkowite zagłębienie w gruncie, w wyniku zaprojektowania nowego ukształtowania terenu działki inwestycyjnej, nie narusza przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Również ponownie zaznaczył Wojewoda, że nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowość wykonanych robót budowlanych, możliwość rozbiórki istniejącego garażu oraz budowy nowego garażu, o odmiennych parametrach, choć częściowo w miejscu rozebranego obiektu i zgodność takiego rozwiązania z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż nie było to przedmiotem pozwolenia na budowę.

Wskazał dalej organ odwoławczy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie natomiast z treścią art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zaświadczenia o wpisie osób sporządzających projekt na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Z kolei art. 35 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W opinii organu odwoławczego wszystkie powyższe warunki zostały spełnione, w związku z czym zasadnie Prezydent Miasta udzielił kontrolowaną decyzją ostateczną z 25 sierpnia 2014 r. pozwolenia na budowę, wobec czego w niniejszym postępowaniu wznowieniowym nie można było ww. decyzji uchylić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnieść się zatem tu należy także do kwestii zgodności inwestycji z wydaną decyzją Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z 21 października 2013 r. Zgodnie z punktem 5a) tiret drugi "liczbę miejsc postojowych, koniecznych do realizacji na terenie działki objętej inwestycją, należy zaprojektować w oparciu o wytyczne zawarte w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G." zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r., tj. min. 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie z czego 10% mają stanowić miejsca ogólnodostępne w tym 1 miejsce dla samochodów, z którego korzystają osoby niepełnosprawne. Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (pkt 3.1) oraz projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano łącznie 5 miejsc postojowych, przy czym w piwnicy budynku znajdują się 4 miejsca postojowe, po dwa miejsca w dwóch garażach dwustanowiskowych oraz dodatkowo od frontu działki zlokalizowano jedno miejsce postojowe ogólnodostępne, o wymiarach przystosowanych do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie realizacji tzw. miejsc postojowych zależnych, które występują w garażu dwustanowiskowym zaprojektowanym w przybliżeniu do granicy działki nr [...] obr. R.. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1544/15 istnieje możliwości zaprojektowania części miejsc postojowych w systemie zależnym, o ile ich sumaryczna liczba odpowiada ilości narzuconej w planie, w omawianej sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

Projekt budowlany spełnia nadto pozostałe warunki i wymagania zawarte w ww. decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta z 21 października 2013 r.

Inwestor, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożył, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 przytoczonej powyżej ustawy, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisy na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Wojewody ego, skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż nastąpiło naruszenie jej interesu prawnego, które ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z należącej do niej nieruchomości, gdyż posadowienie spornego obiektu zrealizowane będzie w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami, inwestycja posiada wymagane uzgodnienia i opinie oraz zgodna jest z decyzją o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska. Wnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczą okoliczności powstałych już po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, będących wynikiem realizacji inwestycji przez inwestora z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W konkluzji, o ile skarżącej przysługuje status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta, o tyle decyzja ta nie powoduje ograniczeń w wykonywaniu prawa jej własności.

W świetle powyższych wyjaśnień Wojewoda zgodnie z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zakwestionowanej odwołaniem decyzji Prezydenta Miasta z 28 września 2018 r.

We wniesionej skardze skarżąca zaznaczyła, że nie zgadza się na rozbudowę i przebudowę na sąsiedniej działce. Wskazała że jej udział jako właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym został wyłączony w celu budowy na granicy działki, niezgodnie z obowiązującym prawem i przepisami prawa budowlanego. Brak uczestnictwa w postępowaniu umożliwiło inwestorowi na wiele nieprawidłowości, na które nie można było zareagować, ponieważ nie uzyskała skarżąca dostępu do projektu budowlanego w trakcie prowadzenia postępowania. O wyłączeniu z postępowania administracyjnego skarżąca dowiedziała się, kiedy inwestor rozpoczął wyburzanie starego garażu na granicy działki.

Projekt na podstawie którego inwestor rozpoczął inwestycję zawiera istotne fałszerstwa, które zostały odkryte dopiero po walce z urzędem o udział w postępowaniu administracyjnym. Wówczas okazało się, że:

1. Mur oporowy w formie wrysowanej w projekcie nie istnieje. Wrysowany w projekcie mur oporowy jest murowanym ogrodzeniem, za którym postawiono nowy budynek. Na mapie geodezyjnej mur oporowy i ogrodzenie murowane wygląda tak samo. Gdyby skarżąca była stroną postępowania administracyjnego mogłaby natychmiast to wykazać. Inwestor nie byłby w stanie postawić budynku w tym miejscu, ponieważ wykazane by zostało że wrysowany w dokumentacji mur oporowy jest w rzeczywistości zwykłym ogrodzeniem, które w każdej chwili można rozebrać.

2. W 2006 r. rozbudowywała skarżąca swój dom i poprzedni właściciele działki przy ul. L. w G. byli stroną postępowania. Ogrodzenie nie było od tamtego czasu zmieniane. Udział w postępowaniu administracyjnym pozwoliłby na natychmiastową reakcję na bezpodstawne uznanie ogrodzenia za mur oporowy. Udział w postępowaniu administracyjnym pozwoliłby na wykazanie, że w projekcie dot. budynku przy ul. L. w G., wrysowano nieprawdziwą linię terenu pomiędzy działkami przy ul. L. [...] i [...] .

Faktycznie istniejąca linia terenu wyklucza możliwość budowy w tym miejscu.

Po włączeniu skarżącej do postępowania administracyjnego w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego, na wniosek skarżącej Wydział Architektury Urzędu Miasta dokonał wizji lokalnej, podczas której uznano racje skarżącej dotyczące zafałszowania linii terenu na granicy działek oraz faktu, że ogrodzenie murowane na granicy działek nie jest murem oporowym. Wizja ta została niestety wykonana po fakcie, budynek był już wybudowany. Wnioski z tej wizji lokalnej zostały przez UM celowo zignorowane, ponieważ działały jednoznacznie niekorzystnie dla inwestora, który wystąpił o wyłączenie sąsiadów z postępowania administracyjnego.

Zafałszowanie linii terenu umożliwiło inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę na granicy działki. Faktyczna linia terenu wyklucza możliwość budowy w tym miejscu.

Udział w postępowaniu administracyjnym dałby nam wiedzę, że nie wydano zezwolenia na budowę nowego garażu na granicy działki w miejscu wyburzonego, starego garażu. Inwestor skorzystał z zadziwiającej przychylności miasta, aby dokonać nielegalnej rozbiórki i nielegalnej budowy, bez zezwoleń i projektu, na granicy działki.

Domaga się skarżąca cofnięcia zezwolenia na budowę, wydania decyzji o nakazie rozbiórki nielegalnie postawionego garażu oraz dobudowanej do niego części tzw. podziemnej, znajdującej się za ogrodzeniem skarżącej na granicy działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Ponieważ przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w toku postępowania wznowieniowego, wskazać należy, że postępowanie to ma charakter nadzwyczajny stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

O wystąpieniu przesłanki z pkt 4 cytowanego przepisu zostało przesądzone w prawomocnym orzeczeniu WSA w Gdańsku z 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 310/15 oraz ostatecznym wyroku NSA z 24 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 876/16. W wyrokach tych zobowiązano także orzekające organy do wnikliwego przeanalizowania kwestii dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której został opracowany projekt oraz przyjętego w dokumentacji technicznej poziomu terenu. Zdaniem sądu organy zrealizowały te wytyczne, o czym będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Oznacza to, że bezpodstawnie twierdzi skarżąca, że jej udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z 25 sierpnia 2014 r. dawałby jej uprawnienia skutecznego, czy wręcz skuteczniejszego, kwestionowania przyjętych rozwiązań w zatwierdzonym projekcie budowlanym. To przekonanie skarżącej jest błędne, bowiem w niniejszym postępowaniu, prowadzonym wobec pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, każdy jej argument i twierdzenie ma taką samą "moc" jaką miałby w pierwotnym postępowaniu. Instytucja wznowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. daje bowiem możliwość ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem argumentacji strony, którą pozbawiono uprzednio udziału. Sąd podkreśla, że niesłusznie twierdzi skarżąca, że udział aktualny jest mniej ważny czy odbiera jakiekolwiek możliwości kwestionowania zatwierdzonego projektu budowlanego czy domagania się przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zaprzeczeniem tego jest choćby przeprowadzenie przez organ I instancji oględzin zgodnie z wnioskiem skarżącej na działce inwestora, tam gdzie realizowane są prace budowlane. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że organy ponownie orzekają w przedmiocie wniosku M. Z. o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W istocie domaga się skarżąca zapewnienia jej udziału w postępowaniu dotyczącym wydania rozstrzygnięcia co do tego wniosku, a jednocześnie ciągle nawiązuje, że w poprzednim postępowaniu jej udział miałby większe znaczenie. Tak nie jest. Kontrolowane rozstrzygnięcia organów architektoniczno-budowlanych dowodzą, że stanowisko skarżącej i jej argumentacja oraz zarzuty nie doprowadziłyby do odmowy wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie byłoby takie samo. I słusznie Wojewoda zaznaczył, że kwestia w jaki sposób inwestor realizuje budowę, czy odbywa się to zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym pozostaje poza kręgiem zainteresowania w niniejszej sprawie, bowiem kwestia ta pozostaje w kompetencjach organów nadzoru budowlanego.

Przechodząc do meritum sprawy podkreślić należy, że organ odwoławczy, przyjmując, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. uwzględniającej wniosek inwestora, swoje ustalenia oparł na stwierdzeniu, że w sprawie zostały spełnione wszystkie materialnoprawne warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę. Postępowania wyjaśniającego Wojewoda jako organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ograniczył jedynie do zarzutów powołanych przez skarżącą dopuszczoną do udziału w postępowaniu, w którym wcześniej nie uczestniczyła bez swojej winy. Ocenił między innymi, czy wnioskowane zamierzenie pozostaje zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 21 października 2013 r., zweryfikował posiadanie przez inwestora wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak też kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez niego wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Szczegółowo zostały wyjaśnione w kwestionowanych rozstrzygnięciach kwestie czym jest mur oporowy i co odróżnia mur oporowy od ogrodzenia. Bezcelowe jest powielanie tej argumentacji, sąd w całości ją podziela i uznaje za prawidłową. Wadliwie kwestionuje skarżąca poziom terenu działki, na której prowadzona jest inwestycja, bowiem z projektu budowlanego wynika, że poziom terenu i jego kształt podlegał zmianie. Zauważyć wypada, że podniesienie poziomu gruntu i umieszczenie pod jego poziomem podziemnego garażu w żaden sposób nie oddziałuje negatywnie na nieruchomość skarżącej, nawet skarżąca nie twierdzi, że stanowi to dla niej jakąkolwiek niedogodność, stale jednak podkreśla, że nie zgadza się na taką budowę na sąsiedniej działce. Zasadnie także organy wypowiedziały się w kwestii braku naruszenia przepisów o odległościach obiektów podziemnych od granic działki powołując się, że wobec "schowania" garażu pod poziomem ziemi żadne wymogi co do odległości od granicy z działką skarżącej nie zostały naruszone.

Natomiast brak zgody skarżącej na prowadzenie inwestycji na sąsiedniej nieruchomości nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w razie spełnienia tych przesłanek jest związany powyższymi przepisami i ma obowiązek podjąć rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Reguła ta ma pełne zastosowanie również w toku rozpoznawania wniosku inwestora w ramach postępowania, które zostało wznowione. Dopiero brak którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co w trybie wznowienia powinno znajdować swój procesowy wyraz w uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowne zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane), ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym niewątpliwie ma zakotwiczenie konstytucyjne (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), nie może jednakże być rozumiana w ten sposób, iż to te podmioty, a nie właściciel nieruchomości, na której ma powstać planowana inwestycja, będą decydować o dopuszczalności wybudowania w ich sąsiedztwie obiektu budowlanego, o miejscu jego posadowienia i rodzaju (por. wyrok NSA z 2 marca 2010 r. sygn. II OSK 465/09; wyrok NSA z 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 436/07; wyrok NSA z 16 listopada 2005 r. sygn. II OSK 672/05). W przypadku, gdy projektowana inwestycja mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, nie można ograniczać prawa inwestora do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z jego wolą. Z tego powodu nie może skarżąca oczekiwać, że jej brak zgody mógłby odnieść skutek w postaci uniemożliwienia zabudowy sąsiedniej nieruchomości.

Natomiast żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.