Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 308/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. S., W. Z., R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. S. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz R. Z. i W. Z. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz W. S., W. Z., R. Z. kwotę [...]zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. Wójt [...] (dalej: Wójt, organ I instancji) ustalił na wniosek K. J. warunki zabudowy dla zabudowy [...] na działce [...].

Po rozpatrzeniu odwołania W. S., W. Z. i R. Z. (dalej: skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że zaskarżona decyzja nie posiada wymaganych prawem załączników, a zatem nie jest kompletna. Ponadto zarzuciło brak w analizie szczegółowego opisu zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego.

Wójt, po ponownym rozpatrzeniu uzupełnionego wniosku K. J., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2016 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 i art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że jest możliwa realizacja przedmiotowej inwestycji. Uzyskano wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywne uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli z zachowaniem terminu ustawowego skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji która działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy dotychczasowej oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

- art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania sposobu załatwienia zastrzeżeń i uwag właścicieli sąsiednich działek, co prowadzi do braku zaufania obywateli do organów administracji państwa, brak należytego i wyczerpującego informowania stron o przesłankach, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, dla których posadowienie 9 m budynku w bezpośrednim sąsiedztwie generować będzie wiele dolegliwości m.in. hałas, dostęp do światła, immisje, a w szczególności narazi mieszkańców na znaczną utratę wartości ich posiadłości,

- art. 155 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zgody wszystkich mieszkańców nieruchomości sąsiadujących z całkowitym pominięciem ich słusznego interesu społecznego,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy o charakterze przemysłowym, mimo że w sposób oczywisty nie jest to kontynuacja dotychczasowej linii zabudowy, która w tym obrębie ma charakter mieszkalny jednorodzinny.

Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją nr [...] WZ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

oraz stwierdził, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) dla ustalenia, czy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa pozwalająca ustalić warunki dla wnioskowanej inwestycji konieczne jest sporządzenie przez osobę uprawnioną pisemnej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołany przepis rozporządzenia nakłada na organ obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru dla sporządzenia analizy. Granice obszaru wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przywołanej u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 Rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji.

Dalej organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przewidziana powyższymi przepisami analiza została sporządzona i w oparciu o nią wydana została przedmiotowa decyzja. Analiza stanowi załącznik do decyzji. SKO nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z rozporządzeniem. Analiza wykazała, że na terenie zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, zabudowa mieszkaniowo - usługowa, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjno - usługowo - magazynowa. W związku z powyższym organ I instancji trafnie uznał, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Wbrew zarzutowi odwołania, z uwagi na zróżnicowanie linii zabudowy istniejących budynków w obszarze analizowanym, wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8,0 m od granicy z drogą powiatową o nr ewid. działki [...], ulicą [...] jest dopuszczalne i należy uznać, że linia zabudowy nie wprowadzi dysharmonii w obszarze analizowanym.

W związku z zarzutem odwołania dotyczącym braku wskazania, która działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji cech zabudowy należy wskazać, iż działka o nr ewid.[...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oznaczonej nr ewid. [...] (ul. [...], a jak wynika z analizy, na działkach oznaczonych nr ewid.[...], 725, 728, 729, 934, [...], 695, [...] występuje zabudowa [...].

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania sposobu załatwienia zastrzeżeń i uwag właścicieli sąsiednich działek, SKO stwierdziło, że organ I instancji umożliwił stronom zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zapoznanie się z zebranymi dowodami i materiałami oraz wypowiedzenie się co do zgłaszanych żądań (pismo z dnia [...] września 2016 r.), jednak strony nie skorzystały z przysługującego im prawa w wyznaczonym terminie. Natomiast stanowisko stron w sprawie niewyrażenia zgody na budowę budynku magazynowego wpłynęło do organu już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak Wójt w piśmie z dnia [...] października 2016 r. ustosunkował się do zgłoszonych zastrzeżeń wykazując, że zaskarżona decyzja ustala również warunki dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zdrowia ludzi.

Zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. jest, w ocenie organu II instancji niezrozumiały, gdyż zaskarżona decyzja nie była wydawana w tym trybie.

Zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem formalnym, zawiera wymagane załączniki w postaci wyników analizy w wersji opisowej i graficznej oraz w postaci mapy w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, uzyskano wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozytywne uzgodnienia. Decyzję uzgodniono ze Starostwem Powiatowym w [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych, oraz z [...] - w zakresie dostępu do drogi publicznej.

SKO uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dokonana analiza pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje cechy zagospodarowania terenu występujące w obszarze analizowanym, a przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p.

Decyzja organu II instancji zaskarżona została przez skarżących, zastępowanych przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarga zawiera zarzuty:

- naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez dokonania szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasady zaufania do organów administracyjnych, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli, narażenie mieszkańców na znaczną utratę wartości ich nieruchomości i kierowanie się przy wydanej decyzji wyłącznie partykularnym interesem lokalnego przedsiębiorcy,

- naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję i sposobu zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich, podczas gdy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowo-mieszkaniowa, w związku z czym planowana inwestycja magazynowo - przemysłowa nie kontynuuje funkcji w obszarze analizowanym,

- naruszenia art. 64 ust. 1- 3 u.p.z.p. i art. 21 Konstytucji RP zw. z art. 140 K.c. poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności przysługujących skarżącym,

- błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji poprzez ustalenie, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie sprzeciwili się wymienionej w decyzji inwestycji w terminie podczas, gdy wszyscy właściciele dwukrotnie złożyli w tym przedmiocie stosowane oświadczenia woli,

oraz wniosek o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. J. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Nie dostrzegło uchybienia Wójta, polegającego na określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu bez należytego ustalenia, czy zabudowa określona we wniosku jest w ogóle możliwa do zrealizowania w kontekście zabudowy znajdującej się w otoczeniu planowanej inwestycji.

Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa. W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu.

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji. Istota dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa, popełnione przez organ I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 19/15; CBOSA). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy, Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Wójta przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Sąd nie przeciwstawia zasady szybkości zasadzie dwuinstancyjności; intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa i wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowi istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Tymczasem w analizie w sprawie niniejszej pominięto istotną część terenów znajdujących się w obszarze analizowanym, który to zabieg powoduje, że analiza daje nie pełny, a jedynie fragmentaryczny obraz otoczenia planowanej inwestycji. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tabela k. 93 v.) uwzględniono w niej jedynie działki dostępne z ulicy [...] i z ulicy [...]. Pominięto zatem znaczą część obszaru analizowanego. Takiego stanowiska organów nie sposób zaaprobować. Żaden z przepisów w obowiązującym stanie prawnym nie upoważnia do pominięcia a limine w analizie części terenów znajdujących się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14 (CBOSA), w judykaturze zasadnie wskazuje się, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią (...) punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13, por. też wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA,). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1720/09, gdzie stwierdzono m. in., że dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Podkreślić trzeba, że przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Podobne odstępstwa dopuszczają §§ 4 ust. 4, 6 ust. 2 i 7 ust. 4.

Analizie poddany musi zostać cały obszar wyznaczony zgodnie § 3 ust. 1 Rozporządzenia, a następnie rzeczą analizującego jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym etapie możliwe jest zastosowanie wyżej wskazanych regulacji umożliwiających odstąpienie od szeregu parametrów charakteryzujących działki sąsiednie bądź cały obszar analizowany, jeżeli odstąpienie takie uzasadnione jest wynikami analizy. Wymaga to jednak odpowiedniego umotywowania, a to nie jest możliwe bez uprzedniego przeanalizowania parametrów i funkcji występujących na całym obszarze analizy.

To uchybienie samodzielnie dyskwalifikuje obie wydane w toku postępowania administracyjnego decyzje. SKO popełniło bowiem błąd stwierdzając, że nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy.

Niezależnie od tego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i oparta na niej decyzja Wójta zawierają szereg innych mankamentów o różnym poziomie doniosłości.

Rozporządzenie w §§ 4 – 8 stanowi, co następuje:

§ 4. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

§ 5. 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

§ 6. 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

§ 7. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

§ 8. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W decyzji – niezgodnie z zapisem § 4 ust. 1 Rozporządzenia – wskazano, że wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuacje linii zabudowy istniejących budynków w obszarze analizowanym (k. 95 v.). Istotne w tym zakresie są tylko działki sąsiednie.

W sentencji tejże decyzji nie określono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, podając jedynie powierzchnię tejże zabudowy w m2, nie podając przy tym wielkości działki objętej wnioskiem.

Średnia szerokość elewacji frontowej według analizy wynosi 11 m. Dla projektowanej inwestycji określono ten parametr jako 26 m. § 6 ust. 2 dopuszcza wprawdzie wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, ale musi to wynikać z analizy. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie na ten temat milczy. Wskazano w niej wprawdzie działkę nr [...], gdzie szerokość elewacji frontowej wynosi 34 m, ale działka ta znajduje się na granicy obszaru analizowanego. Kwestię obejmowania analizą takich działek organ administracji winien rozważyć i jednoznacznie rozstrzygnąć. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie, problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku; organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach (por. wyrok NSA z [...].08.2008 r., II OSK [...], CBOSA). Nie ulega jednak wątpliwości, iż wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem takiego, a nie innego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej. A w przypadku objęcia analizą owych działek w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek. Działka nr [...] – jak wynika z części rysunkowej analizy (k. 89) znalazła się zaś poza granicami obszaru analizowanego. Część graficzna analizy nie obejmuje też w ogóle budynku znajdującego się na tejże działce.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ze względu na to, że na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, winna być ustalona na podstawie średniej wielkości tego parametru na obszarze analizowanym. Analiza tej wartości jednak nie wskazuje, ograniczając się do stwierdzenia, że nie jest ona wyższa niż 9 m. Także w tabeli (k. 91 v.) nie wskazano tej wartości dla poszczególnych działek, wskazano tylko, że jest ona mniejsza od wskazanych liczb.

Zgodnie z § 8 Rozporządzenia ustalona winna być wysokość głównej kalenicy dachu – w decyzji pominięto określenie "głównej". Poza tym wartość tego parametru ustala się na podstawie obszaru analizowanego, a co do tego analiza nie zawiera informacji, ograniczając się do wskazania, że wysokość istniejącej zabudowy (termin nie znany Rozporządzeniu) nie jest wyższa niż 10 m.

Zastrzeżenia Sądu budzi także sposób określenia wymagań (parametrów) w kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy – tych, przy wyznaczeniu których niezasadnie wskazano jedynie wielkość maksymalną, bez jednoczesnego zakreślenia wielkości minimalnej, mimo że za określeniem takiego przedziału wartości przemawia wzgląd na zachowanie ładu przestrzennego. Są to: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lut attyki i wysokość kalenicy.

Sąd podziela ocenę wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 498/15 (CBOSA), że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Jak wykazał Sąd w przywołanym orzeczeniu, część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15.04.2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 06 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu przywołanego wyroku WSA w Poznaniu, o przydatności kompromisowego stanowiska co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Nadmiernie rygorystyczny jest bowiem pogląd zakładający, że poszczególne parametry nowej zabudowy powinny być zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Należy bowiem pamiętać, że – jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA) – decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, który w danych okolicznościach sprawy byłby na tyle precyzyjny, że wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy. W podsumowaniu cytowanych rozważań NSA stwierdził, że przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1–3 Rozporządzenia nie stanowią uzasadnienia dla całkowitego ograniczania inwestora i konkretnego (bez żadnego marginesu czy luzu decyzyjnego) określania parametrów zabudowy. Jednak luz ten nie może być absolutny i – co najistotniejsze – skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy przy ustalaniu warunków zabudowy.

Podzielając co do zasady stanowisko z wyroku NSA o sygn. akt II OSK 72/13 (CBOSA), Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że – z drugiej strony – nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do parametrów ustalonych w decyzji Wójta, należy stwierdzić, że nieprawidłowy jest sposób określenia w tej decyzji parametrów: wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokość głównej kalenicy – jedynie poprzez wskazanie górnej ich granicy, co de facto oznacza zezwolenie na zabudowanie od 0 do 23,5 % powierzchni terenu objętego wnioskiem (wartość wskazana w uzasadnieniu decyzji jako wnioskowana przez inwestora – k. 96 in principio) i wybudowanie budynku o szerokości elewacji frontowej od 0 do 26 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 0 do 7 m i wysokości głównej kalenicy od 0 do 9 m. Innymi słowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej musiałby zaakceptować każdy projekt budowlany przewidujący wybudowanie budynku mieszczący się w powyższych "widełkach", a więc o diametralnie różnych gabarytach, co wywoływałoby wątpliwość co do zgodności z wynikami analizy). Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych możliwych technicznie, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2015 r., IV SA/Po 620/15, CBOSA).

Sąd zaznacza, że opisane uchybienie uniemożliwia merytoryczną ocenę parametrów: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości głównej kalenicy. W przywołanych rozstrzygnięciach nie ma bowiem jednoznacznie określonego parametru.

W orzecznictwie podkreśla się, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie. W sprawie niniejszej, brak prawidłowej analizy doprowadził do nieweryfikowalnych ustaleń w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów zabudowy i jej form, czy intensywności wykorzystania terenu.

Reasumując stwierdzić należy, że organu obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także § 6 Rozporządzenia poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia wyznaczenia innej niż średnia w obszarze analizowanym szerokości elewacji frontowej, § 7 Rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem, § 8 Rozporządzenia poprzez brak wyznaczenia wysokości głównej kalenicy dachu zgodnie w wymogami przewidzianymi tym przepisem oraz § 3 Rozporządzenia poprzez brak przeprowadzenia analizy na wymaganym przez ten przepis obszarze.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2, 3 i 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:

1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.

2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.

3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:

1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;

2) wartość przedmiotu sprawy;

3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;

4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.

Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczone przez skarżących wpisy (2 x 500 zł)

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.