Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 179/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art.151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 207
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20, art. 35, art. 33, art. 36,
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 50, art. 54, art. 55, art. 59
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 71
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 5/19 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., II SA/Bd 5/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 8 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Aleksandrowskiego z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...]

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Aleksandrowski decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: P.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę X sp. z o. o. w [...] obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej X wieża typu BOT - [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n. p. t. w miejscowości [...], gmina [...] działka nr [...], obręb [...].

Wojewoda Kujawsko – Pomorski, po rozpoznaniu odwołania B. Z., decyzją z dnia 8 października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 P.b., utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...]. Zamierzenie to obejmuje budowę wieży typu [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t., instalację systemu nadawczego i urządzeń teletechnicznych oraz urządzeń zasilających stację bazową. Na maszcie na wysokości 53,5 m n.p.t. zostanie zainstalowanych 12 anten sektorowych, a na wysokości 51,5 m n.p.t. zostanie zainstalowanych 6 anten radioliniowych. Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działkę inwestycyjną tj. działkę nr [...] oraz działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...] tj. nieruchomości, ponad którymi w przestrzeni niedostępnej dla ludzi występuje pole elektromagnetyczne o średniej gęstości równej lub większej niż 0,1 W/m". Wyżej wskazane nieruchomości położone są na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inwestor przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 6.10.2017 r. znak [...]

Po dokonaniu oceny zgodności parametrów i warunków wskazanych w decyzji lokalizacyjnej z projektem budowlanym, organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zaskarżonej decyzji. Do projektu budowlanego inwestor dołączył kwalifikację przedsięwzięcia stanowiącą część projektu budowlanego. Opracowanie zawiera ustalenia dla każdej z projektowanych anten, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U z 2016 r poz.71[...]). Opracowanie wskazuje, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak również nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym dla przedmiotowej inwestycji nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto do projektu budowlanego załączono rysunki przedstawiające rozkład osi głównych promieniowania oraz obszar, w którym występuje pole elektroenergetyczne o średniej gęstości przekraczającej 0,1 W/m2, ustalone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. 2003 Nr 192Nr [...] poz. 1883). Wyżej wskazane rysunki i opis uwzględnia zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny, jak i sumaryczny poziomego rozkładu pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy >0,lW/m2[...] wynikający z nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, także z uwzględnieniem maksymalnych poziomów nachylenia anten. Na podstawie dokumentacji projektowej Wojewoda stwierdził, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych, określonych dla miejsc dostępnych dla ludności, nie występują w miejscach ich przebywania i zamieszkania. Podkreślił też, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 P.b. w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda nie zgodził się z zarzutami odwołania, jakoby organ I instancji naruszył zasady postępowania administracyjnego. Wskazał, iż prowadząc postępowanie Starosta Aleksandrowski informował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zapewnił również stronom udział w postępowaniu i umożliwił zapoznanie się i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W ocenie organu odwoławczego zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który ustaliłby, czy zamierzona inwestycja spełnia standardy ochrony środowiska, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Zgodnie z § 2 tego przepisu organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta szeroko uzasadnił powody nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w zakresie, jaki postulował odwołujący. Organ II instancji podniósł, że ocena oddziaływania na środowisko co do zasady realizowana jest w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co zostało określone w art. 61 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.i.o.ś.) i tylko taka ocena oddziaływania na środowisko miałaby znaczenie dla sprawy. Jednocześnie wyjaśnił, że nie dla każdego przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Ustalenie, czy dla danego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie "oceny oddziaływania na środowisko", dokonuje właściwy organ na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213Nr [...], poz. 1397).

Skargą B. Z. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną decyzję, a w szczególności brak jakiegokolwiek odniesienia się w zaskarżonej decyzji do okoliczności, na które wskazywała strona w przedmiotowej sprawie; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, zbyt powierzchowne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dalece idącą stronniczość w jego ocenie, polegającą na pominięciu, że dla oceny oddziaływania analizowanej inwestycji na środowisko istotne znaczenie miało wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 P.b. zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Zamierzenie to określono w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jako stację bazową telefonii komórkowej. Pojęcie to nie zostało dookreślone prawnie i brak jest jego legalnej definicji. Niewątpliwym jednak jest, że stacja bazowa telefonii składa się z poszczególnych urządzeń i w rozumieniu przepisów P.b., traktowana jest jako zamierzenie budowlane zaliczane do budowli – art. 3 pkt 3 P.b. Zgodnie z tym przepisem do budowli zaliczone zostały także "urządzenia techniczne" oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W świetle natomiast przepisów Prawa ochrony środowiska, jako instalacja stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie emitujących do powietrza pole elektromagnetyczne (art. 3 ust. 6 lit. b ustawy Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2001r., Nr 100Nr [...], poz. 1085 ze zm., dalej: p.o.ś.). Sama zatem stacja bazowa telefonii komórkowej, bez anten sektorowych, jak również same anteny sektorowe, bez stacji bazowej, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych. Nie można zatem rozdzielać tych urządzeń, które łącznie składają się na instalację w rozumieniu ww. przepisów p.o.ś. W utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającą pozwolenia na budowę.

Sąd podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji w istocie nie określa zasadniczych charakterystycznych elementów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, dla której udzielono pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu nie jest w tym zakresie wystarczające wskazanie w decyzji Starosty Aleksandrowskiego z dnia 6 kwietnia 2018 r., że pozwolenie na budowę wydane operatorowi obejmuje: "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej X wieża typu BOT - [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n. p. t. w miejscowości [...], gmina [...] działka nr [...], obręb [...]". Decyzją nie objęto wszystkich składowych elementów stacji stanowiących o jej charakterystyce, jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Decyzja ta nie określa jakie i w jakiej liczbie urządzenia techniczne wchodzą w skład przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Z dokumentacji projektowej przedstawionej przez inwestora wynika, że w skład stacji wejdą między innymi: urządzenia nadawczo – odbiorcze, urządzenia sterujące oraz anteny sektorowe i anteny paraboliczne. Wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja organu I instancji tego nie precyzują, a ponadto nie określają w jakikolwiek sposób parametrów technicznych konkretyzujących cechy zamierzonej instalacji. Brak jest wskazania jakie konkretnie anteny i radiolinie o jakiej mocy, na jakiej wysokości, na jakich azymutach będą tworzyły planowaną stację bazową telefonii komórkowej.

W ocenie Sądu powyższe naruszenie art. 33 ust. 1 P.b., skutkować powinno wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Decyzja pierwszoinstancyjna nie obejmując całości przedsięwzięcia budzi poważne i uzasadnione wątpliwości co do zakresu oraz przedmiotu udzielonego pozwolenia na budowę. W wyroku NSA z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, podniesiono, że montaż (lub demontaż) anten sektorowych na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej należy traktować jako przebudowę (lub rozbudowę) określoną w art. 3 pkt 6 P.b., a co za tym idzie stanowi przedsięwzięcie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd w tej sprawie w pełni podzielił powyższy pogląd i podkreślił, że brak określenia w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany parametrów technicznych inwestycji (parametrów poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej) stanowi istotne naruszenie przepisów materialnych, prowadzi bowiem do możliwości obejścia przepisów prawa przez inwestora (np. poprzez powołanie się na uzyskane pozwolenie na budowę w sytuacji zmiany mocy lub liczby anten sektorowych na etapie realizacji inwestycji).

Analizując natomiast zgłaszane zarzuty skargi Sąd doszedł do wniosku, że spór pomiędzy stronami skoncentrowany został na kwestii poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych i dokonania oceny zgromadzonego materiału pod kątem możliwości zakwalifikowania planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak ustalono w sprawie, w stosunku do inwestycji wydano ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 6 października 2017 r. Przed wydaniem tej decyzji nie przeprowadzono oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z uwagi na ustalenie o niezaliczeniu spornego przedsięwzięcia do inwestycji mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71, dalej: r.z.o.s.). Organ wydający pozwolenie na budowę podzielił tę ocenę w całości i również uznał, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stwierdzając, iż warunki decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego są wiążące dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, nad czym przeszedł do porządku Wojewoda, nie znajdując również podstaw do uznania, że zachodzą przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Należy jednak w ocenie Sądu zauważyć, że po pierwsze, w decyzji lokalizacyjnej, podobnie, jak w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie określono niezbędnych parametrów technicznych inwestycji, a po drugie, uznanie inwestycji za niemogącą ani zawsze, ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej nie ma istotnego znaczenia dla postępowania o pozwolenie na budowę. Przed jego wydaniem organ administracji architektoniczno – budowlanej obowiązany jest takich ustaleń dokonać we własnym zakresie, samodzielnie, zaś związanie go decyzją lokalizacyjną wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie dotyczy kwestii wpływu inwestycji na środowisko ale parametrów technicznych inwestycji. Podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy r.z.o.s., a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3. W przepisach tych przyjęto dwa kryteria kwalifikacji instalacji i urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,3 MHz do 300.000 MHz, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia przewidziano, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Analiza powyższych przepisów prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że obligują one do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. W tym zakresie organy obu instancji nie wypowiedziały się merytorycznie. Jakkolwiek można domniemywać, że organ odwoławczy podziela konieczność uwzględnienia sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, to jednak wypowiedź w tym zakresie powinna być wyartykułowana i to w sposób jasny. Ponadto, co istotne, organy obu instancji stwierdzając w swoich decyzjach, że projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie poczyniły własnych ustaleń faktycznych uzasadniającą taka ocenę, lecz powołały się na dokumentację przedstawioną przez inwestora, nie wskazując czy i z jakich względów uznały ją za wiarygodną jako przedłożony dowód w sprawie, co naruszyło przepis art. 107 § 3 k.p.a. Brak poczynienia własnych ustaleń organu, a odwoływanie się jedynie do dokumentacji inwestora nie spełnia, zdaniem Sądu, warunku z art. 107 § 3 k.p.a. konieczności poczynienia ustaleń faktycznych, tym bardziej zresztą, że w przedmiotowej sprawie ww. dokumentacja jest złożona, składa się z wielu dokumentów i nie wynika z niej wprost, jakie wartości osiąga zaprojektowana moc anten (które mają być zamontowane na projektowanym maszcie stacji bazowej telefonii komórkowej) i jakie odległości występują od miejsc dostępnych dla ludności biorąc pod uwagę obliczenia dla pojedynczej anteny, jak i całej inwestycji na poszczególnych azymutach. Należy też w ocenie Sądu zauważyć, że przesądzenie, iż emitowane przez projektową stację bazową promieniowanie nie będzie przebiegać przez miejsca dostępne dla ludności musi zostać oparte o konkretnie przytoczone przez organ fakty lub kryteria, czego w sprawie zabrakło, a w szczególności wyjaśnienia, czy dla obszaru oddziaływania inwestycji zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy (co wiąże się z analizą potencjalnych możliwości zagospodarowania nieruchomości) i czy ustalenia tych decyzji pozwalają na przyjęcie, że oddziaływania inwestycji (brak podania w decyzjach minimalnych odległości niedopuszczalnego promieniowania licząc od gruntu terenu) będzie miało miejsce poza obszarem dostępnym dla ludności nad którym przebiegać będą wiązki główne promieniowania. Niezbędne więc dla podjęcia oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, winno być dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.

Ponadto, zdaniem Sądu, organ nie ustosunkował się do podnoszonej w skardze kwestii ewentualnego kumulowania się mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują.

Biorąc pod uwagę powyższe, dla prawidłowego rozstrzygnięcia omawianej kwestii nie jest w ocenie Sądu wystarczające stwierdzenie organu odwoławczego, iż dokumentacja inwestora uwzględniła zarówno promieniowanie emitowane przez poszczególne anteny, jak i sumaryczny rozkład pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy >0,1W/m2, albowiem nie może to zastąpić poczynienia własnych ustaleń faktycznych organu co do omawianych kwestii, choćby były oparte w całości o dokumentację przedstawioną przez inwestora.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia składanych w sprawie wniosków dowodowych Sąd wyjaśnił, że niewątpliwie brak wydania przez organy obu instancji postanowienia rozstrzygającego złożone wnioski dowodowe stanowi uchybienie procesowe. Ponadto wskazywanie przez organ odwoławczy na motywy odmowy przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów przez organ I instancji jest niewystarczające, skoro strona wniosła o przeprowadzenie dowodów również przez organ odwoławczy. Skarżący nie wykazał jednak, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zarzut dotyczący braku uwzględnienia zawnioskowanych dowodów nie okazał się w ocenie Sądu trafny.

Podobnie też nie było zdaniem Sądu uzasadnione powoływanie się na takie okoliczności, jak nadwrażliwość domowników na promieniowanie elektromagnetyczne oraz znaczący wpływ inwestycji na środowisko przyrodnicze. Zgodnie z art. 62 i nast. u.i.o.ś. zagadnienia dotyczące bezpośredniego i pośredniego wpływu inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi, są oceniane i analizowane w odrębnym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zakończonym ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Ma to miejsce jednak w przypadku uprzedniego zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do grupy tych, których realizacja będzie wymagała konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że sentencja decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie określa wymaganych istotnych parametrów inwestycji, a ponadto analiza dokonana w zaskarżonej decyzji nie jest pełna i wyczerpująca, przede wszystkim z uwagi na brak własnych ustaleń poczynionych przez organy, które odesłały w obu decyzjach do ustaleń poczynionych w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, która dodatkowo – poza omówionymi już brakami - nie określa obszaru oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji, ograniczając się do wskazania występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych poziomom dopuszczalnym. Nie jest więc wiadomym na jakiej podstawie organy ustaliły obszar oddziaływania inwestycji na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], gmina [...], obręb [...]. Wśród działek tych znajduje się działka skarżącego (nr [...]), co do której – w oparciu o Kwalifikację przedsięwzięcia – można jedynie stwierdzić, że jest położona poza obszarem występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych poziomom dopuszczalnym.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, uznając to za konieczne dla ostatecznego załatwienia sprawy.

Skargą kasacyjną X sp. z o. o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

I. art 50 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotem postępowania w zakresie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest, jak to wskazał Sąd I instancji "sprawdzenie warunków technicznych przedsięwzięcia", w sytuacji gdy zgodnie z art. 50 ust. 1 tejże ustawy, przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w związku z przedsięwzięciem;

II. art. 55, w zw. z art. 54 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1, art. 34 ust 1, art. 32 ust. 1 pkt. 1 P.b. - poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organ prowadzący postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę, nie jest związany treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, tak w zakresie zagospodarowania terenu przedsięwzięcia, jak i samej charakterystyki przedsięwzięcia (w tym jej środowiskowego oddziaływania) i powinien sam przeprowadzić postępowanie administracyjne w zakresie zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy dokonał tego organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

III. art. 36 P.b. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z wnioskiem skarżącej o zatwierdzenie projektu budowlanego - poprzez bezpodstawne narzucenie przez Sąd I instancji konieczności wymienienia w decyzji o pozwoleniu na budowę szczegółowych elementów projektu budowlanego, jednakże ograniczając się tylko do liczby anten i całkowicie pomijając pozostałe elementy inwestycji np. dokładnego umiejscowienia wieży na przedmiotowej nieruchomości lub dokładnego opisu samej wieży jako konstrukcji wsporczej wraz z fundamentem - w konsekwencji jest to bezpodstawne narzucenie organowi wydającemu pozwolenie na budowę nie wynikającego z przepisów, obowiązku dokładnego kopiowania w decyzji fragmentu projektu budowlanego i to tylko w zakresie części jego przedsięwzięcia;

IV. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 36 P.b. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zarzucenie skarżącej dzielenia inwestycji, w sytuacji, gdy zarówno w związku z postępowaniem o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i w zakresie pozwolenia na budowę skarżąca tak samo określiła inwestycję, każdorazowo wskazując dokładnie taką samą ilość anten, co potwierdzają załączone elementy wniosku; skarżąca podkreśla, że pomimo iż nie podziela poglądu obowiązującego w części orzeczeń sądów administracyjnych, w zakresie konieczności sumowania mocy anten, przedstawiła informacje o sumarycznej mocy w załącznikach do projektu budowlanego, tj. w Analizie występowania obszaru pół elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1 W/m2 z października 2017 r. Wniosek przedstawia od początku kilkanaście anten jako element przedsięwzięcia, niezrozumiały jest w takim razie zarzut dzielenia inwestycji stawiany przez Sąd I Instancji;

V.

1) art. 55, w zw. z art. 50 ust. 1, w zw. z art. 54 u.p.z.p.

2) w zw. z art. 71 ust 2, w zw. z. art. 75 ust. 1 pkt. 4) u.i.o.ś.

3) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1, art. 34 ust 1, art. 32 ust. 1 pkt. 1 P.b.

4) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt. 8 oraz § 3 ust. 2 r.z.o.s.

5) w zw. z art. 122a ust. 1 oraz art. 122 p.o.ś. w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów,

6) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 84 i art. 81a k.p.a.

poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że organ, który prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust 1 i 2 p.o.ś. miałby prowadzić takie postępowanie środowiskowe ponownie, samodzielnie i na dodatek wbrew ustaleniom właściwego w tym zakresie Wójta Gminy [...], który w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej stwierdził, że do przedsięwzięcia nie stosuje się p.o.ś.

- naruszenie prawa procesowego:

VI. kwestionując dokonaną przez Sąd I instancji prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), polegającym na bezpodstawnym zarzucie postawionym przez Sąd I Instancji w zakresie:

a) braku ustaleń własnych organów, w sytuacji gdy zarówno decyzja Starosty, jak i decyzja Wojewody, zawierają treści w których wynikają ustalenia własne organów (w szczególności zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.);

b) pominięcia ustaleń obu organów w zakresie sumarycznej mocy anten zarówno Starosty (który wypowiedział się ogólnie oceniając przedsięwzięcie) jak i Wojewody, który wprost odniósł się do sumarycznej mocy anten (w szczególności zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.);

c) pominięcia ilości wskazanych anten i wysokości ich umiejscowienia przez organy, gdy pomimo przepisu, który nakładałby taki obowiązek, Wojewoda w decyzji wprost określa ilość anten oraz wysokość ich zawieszenia, powtarzając informację z wniosku skarżącej (w szczególności zarzucając naruszenie art. 107 §3 k.p.a.);

d) nieprzedstawienia przez skarżącą szczegółowych informacji o antenach, ich mocy, wysokości ich umiejscowienia, w sytuacji gdy do wniosku zostały załączone osobne dokumenty pokazujące wszystkie aspekty oddziaływania na środowisko, łącznie z sumarycznym zakresem oddziaływania wszystkich anten - które to dane zostały wskazane w szczególności w oparciu o § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku;

e) dzielenia inwestycji w oparciu o art. 33 ust. 1 P.b. w sytuacji, gdy skarżąca konsekwentnie we wszystkich wnioskach planuje taką samą ilość wszystkich elementów, w szczególności anten;

VII. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c) p.p.s.a, mimo niezaistnienia przesłanki do ich uchylenia.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpatrzenie skargi na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia z dnia 19 października 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko skarżącej kasacyjnie odnośnie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 36 P.b. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 36 P.b. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe zarzuty podniesiono w skardze kasacyjnej w związku ze stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 P.b. bowiem organ I instancji nie określił w swojej decyzji zasadniczych charakterystycznych elementów technicznych objętej wnioskiem inwestora stacji bazowej telefonii komórkowej. Zdaniem tego Sądu, decyzją tą nie objęto wszystkich składowych elementów stacji stanowiących o jej charakterystyce jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Przedstawionych powyżej zarzutów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie można podzielić. Formułując je Sąd pierwszej instancji zdaje się nie dostrzegać, że stosownie do treści art. 34 ust. 4 P.b., organ architektoniczno-budowlany udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę zatwierdza jednocześnie stanowiący obligatoryjny element wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projekt architektoniczno-budowlany (art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b.), który stanowi załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. To właśnie zatwierdzony taką decyzją projekt budowlany powinien zawierać szczegółowe parametry planowanej inwestycji i w związku z tym nie ma potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę ponownego ich określania. Określenie w tych okolicznościach w decyzji z dnia 6 kwietnia 2018 r. nr [...] przez Starostę Aleksandrowskiego przedmiotowej inwestycji jako obejmującej "budowę stacji bazowej telefonii komórkowej X wieża typu BOT – [...] o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. w miejscowości [...], gmina [...] działka nr [...], obręb [...]", przy jednoczesnym powołaniu się na zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany opracowany przez szczegółowo wymienionych w tej decyzji projektantów i sprawdzających, było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające i w żaden sposób nie świadczyło o tym, że decyzja ta nie dotyczyła całego objętego wnioskiem inwestora zamierzenia inwestycyjnego, a zatem o naruszeniu przez Starostę art. 33 ust. 1 P.b. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany zawierał szczegółową charakterystykę przedmiotowej inwestycji oraz dokumentację techniczną, w tym dokumentację dotyczącą kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z projektu tego wynikało jednoznacznie, że obejmuje ona – poza m.in. budową stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 55,95 m n.p.t. posadowionej na stopach fundamentowych, posadowieniem szaf sterujących oraz dróg kablowych – montaż 12 anten sektorowych i 6 anten radioliniowych (Projekt budowlany, Część II). W projekcie tym określono typy anten planowanych do montażu, opisano ich parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pół elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo (Tabela 2, k. 114). Ponadto z zawartego w projekcie rysunku możliwe jest odczytanie m.in. wymiarów poszczególnych anten, wysokości i sposobu ich montażu oraz azymutów (rys. Azymuty i sposób mocowania anten, k. 51). W tych okolicznościach nie można zarzucić Staroście braku objęcia decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. wszystkich składowych elementów stacji stanowiących o jej charakterystyce jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Przywołany natomiast przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku na poparcie twierdzeń wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, dotyczył montażu anten sektorowych na istniejącej stacji bazowej, a więc stanu faktycznego odmiennego od będącego przedmiotem niniejszego postępowania obejmującego budowę stacji bazowej jako całości.

Należy także podzielić zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do braku przeprowadzenia przez organy odpowiednich ustaleń w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Dokonując w tym zakresie kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia orzekające w sprawie organy oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonej przez inwestora i stanowiącej część projektu budowlanego "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (sporządzonej przez mgr. inż. J. S. i zawierającej ustalenia dla każdej z projektowanych anten) zatwierdzonej przez głównego projektanta (inż. J. T.) posiadającego uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Z zawartej w ww. Kwalifikacji przedsięwzięcia analizy wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem sporządzającej to opracowanie, sporne przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71) wobec tego zostało uznane za nieniosące ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzania oddziaływania na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 u.i.o.ś.). Ponadto w Części I Projektu budowlanego, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnieninia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, odnosząc się do obszaru oddziaływania inwestycji (pkt 2.6., k. 28-29), wskazano, że projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym obowiązkiem organów było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Według art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b., organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego przez organy został jednak znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 P.b.; zob. wyrok NSA: z dnia 23 czerwca 2022 r., II OSK 2586/19; z dnia 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1949/19). Podane w projekcie budowlanym, a dokładnie w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" ustalenia w zakresie mocy i pochylenia anten należą do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant. Natomiast zagadnienie wpływu tych ustaleń na zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska jest kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2022 r., II OSK 182/20).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że dokonane w sprawie przez organy ustalenia w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko zostały wadliwie podważone przez Sąd pierwszej instancji. Nie odznaczały się one bowiem brakami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do konieczności dokonania przez orzekające w sprawie organy oceny parametrów spornej inwestycji pod kątem ewentualnego kumulowania się mocy anten planowanych do zainstalowania, a zatem pominięcia przez organy kwestii ewentualnego nakładania się lub nachodzenia się wiązek mocy anten planowanych do zainstalowania i ustalenia, czy w związku z tym nie dochodzi do kumulowania się tych mocy i w konsekwencji zwiększenia zasięgu pola elektromagnetycznego, nie można zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważać jako błędu w ustaleniach faktycznych.

Kwestia konieczności dokonywania kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów r.z.o.s. nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2014 r. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, z dnia 2 kwietnia 2019r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18, z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z dnia 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

W tych okolicznościach sformułowana przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie obowiązku – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko - uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w omówionym powyżej zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, okazały się zasadne.

W konsekwencji powyższych ustaleń trafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uchylenie wydanych w sprawie decyzji pomimo braku ku temu przesłanek.

Nie można natomiast podzielić podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 55 w zw. z art. 54 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. (zarzut I i II skargi kasacyjnej). Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji przyjęcie, że przedmiotem postępowania w zakresie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest sprawdzenie warunków technicznych przedsięwzięcia, a także przyjęcie, że organ prowadzący postępowanie w zakresie pozwolenia na budowę nie jest związany treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego tak w zakresie zagospodarowania terenu przedsięwzięcia, jak i samej jego charakterystyki i powinien sam przeprowadzić postępowanie administracyjne w zakresie zagospodarowania terenu.

Przechodząc do oceny ww. zarzutu w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że nigdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że przedmiotem postępowania w zakresie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest sprawdzenie warunków technicznych przedsięwzięcia ani że organ architektoniczno-budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powinien sam przeprowadzić postępowanie w zakresie zagospodarowania terenu. Sąd ten zwrócił jedynie uwagę, że związanie organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją lokalizacyjną wynikające z art. 55 u.p.z.p. nie dotyczy kwestii wpływu inwestycji na środowisko i że w tym zakresie organ ten obowiązany jest dokonać samodzielnych ustaleń. Przy czym stanowisko to uznać należy za słuszne.

Wynikające z powołanego przez skarżącego kasacyjnie art. 55 u.p.z.p. związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w decyzji. Jakkolwiek decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, tym niemniej następuje to pod warunkiem, że jej adresat jako inwestor spełni wszystkie warunki przewidziane przepisami P.b. Zawarte w decyzji lokalizacyjnej stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – na co powołuje się skarżący kasacyjnie - nie może więc oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.). Takie wymaganie ciążące na organie administracji architektoniczno-budowlanej w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19; wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., II OSK 209/19; wyrok NSA z 26 maja 2021 r., II OSK 2490/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1590/19; wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 546/18; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/14) nie budzi zasadniczych zastrzeżeń, wobec czego podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną zasadniczych wniosków, które ze wskazanego wymagania wynikają, musi skutkować uznaniem omawianego zarzutu za nieuzasadniony.

Niemniej jednak w związku z uznaniem, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna – poza ww. wyjątkiem - została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz X sp. z o. o. w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. sąd działa w sposób uznaniowy - w niniejszej sprawie skład orzekający uznał, że zachodzi w niej przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.