Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 36/02
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2003-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 17 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: W każdym wypadku powierzania przez organy administracji rządowej prowadzenia spraw z zakresu ich właściwości organom samorządu terytorialnego, te ostatnie organy wydają decyzje w imieniu organu powierzającego, co oznacza, że jeżeli powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej nastąpiło przez wojewodę, to organem wyższego stopnia /w tym organem rozpoznającym odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego/ jest właściwy minister.

Sformułowanie "w imieniu wojewody" zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ /odpowiednio przed 1 stycznia 1999 r. - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ przemawia za przyjęciem, że decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego /w tym organ gminy/ w imieniu wojewody jest decyzją wojewody, a zatem należy w tym przypadku stosować regułę zawartą w art. 17 pkt 2 Kpa i uznać, że organem wyższego stopnia w tych sprawach jest właściwy minister. Prowadzi to do konkluzji, że w przypadku gdy gmina wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia przewidzianego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, wówczas powierzenie w tym trybie prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej oznacza, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego jest właściwy minister.

TEZY

W każdym wypadku powierzania przez organy administracji rządowej prowadzenia spraw z zakresu ich właściwości organom samorządu terytorialnego, te ostatnie organy wydają decyzje w imieniu organu powierzającego, co oznacza, że jeżeli powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej nastąpiło przez wojewodę, to organem wyższego stopnia /w tym organem rozpoznającym odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego/ jest właściwy minister.

Sformułowanie "w imieniu wojewody" zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./ /odpowiednio przed 1 stycznia 1999 r. - art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ przemawia za przyjęciem, że decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego /w tym organ gminy/ w imieniu wojewody jest decyzją wojewody, a zatem należy w tym przypadku stosować regułę zawartą w art. 17 pkt 2 Kpa i uznać, że organem wyższego stopnia w tych sprawach jest właściwy minister. Prowadzi to do konkluzji, że w przypadku gdy gmina wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia przewidzianego w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, wówczas powierzenie w tym trybie prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej oznacza, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego jest właściwy minister.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszarda Walczaka w sprawie ze skargi (...) Towarzystwa Gospodarczego Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 marca 2000 r. (...) w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego po rozpoznaniu na rozprawie rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2001 r., II SA 1110/00 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania NSA w Warszawie.


UZASADNIENIE

Decyzją (...) z dnia 29 lipca 1998 r., wydaną na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 ust. 3 i par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ i par. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1997 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 101 poz. 631/ oraz par. 1 ust. 2 porozumienia nr 2/95 z 26 lipca 1995 r. zawartego pomiędzy Wojewodą N. a Zarządem Miasta Z. w sprawie przekazania - w formie zadania powierzonego - bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. i art. 104 Kpa, Burmistrz Miasta Z. nakazał (...) Towarzystwu Gospodarczemu Sp. z o.o. z siedzibą w Z. przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego przez usunięcie reklam znajdujących się na słupach oświetleniowych na ulicy K. i wymierzył karę w wysokości 23.229,15 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklam na słupach oświetlenia ulicznego.

W odwołaniu skarżąca spółka - (...) Towarzystwo Gospodarcze Sp. z o.o. - wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych i przepisów ustawy o drogach publicznych.

Decyzją z dnia 7 marca 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary i orzekł karę w wysokości 28.817,20 zł, naliczając ją za zajęcie pasa drogowego ul. K.; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślono, że kara obejmuje zajęcie pasa drogowego tylko w odniesieniu do dróg wojewódzkich, a stawki reguluje par. 10a ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1997 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji jako niezgodnych z prawem. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów o właściwości poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że organem właściwym do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczeniu kar za zajęcie pasa drogowego jest Burmistrz Miasta Z., naruszenie ustawy drogach publicznych i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 77 i art. 67 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 czerwca 2001 r., w sprawie II SA 1110/00, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 7 marca 2000 r. (...).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać na podstawie porozumienia z organami tej administracji. Drogi, których dotyczy niniejsza sprawa, zaliczone były do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, zarządzanie drogami wojewódzkimi należało do wojewody. Porozumieniem Nr 2/95 z dnia 26 lipca 1995 r. Wojewoda N. przekazał - w formie zadania powierzonego - Zarządowi Miasta Z. bieżące utrzymanie dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. Stosownie do par. 1 ust. 2 pkt a tego porozumienia, przekazanie objęło również zadania wynikające "z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33/. a w szczególności spraw dotyczących zajmowania pasa drogowego /rozdz. 1 ww. rozporządzenia/ (...)". W związku z tym Burmistrz Miasta Z. był, w ocenie Sądu, właściwy do rozstrzygania w niniejszej sprawie w pierwszej instancji. Brak jest jednak podstaw prawnych do przyjęcia, iż Zarządowi Miasta Z. przysługiwał status formalnoprawny wojewody, a w konsekwencji brak również podstaw prawnych do rozpoznania przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej odwołań w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego i kar pieniężnych, zakończonych przez Burmistrza Miasta Z. decyzją wydaną w pierwszej instancji. Skoro zatem Zarząd Miasta Z., a w rezultacie także Burmistrz Miasta Z., nie miał formalnoprawnego statusu wojewody, ani żaden przepis szczególny nie postanowił wprost o tym, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej ma jako organ odwoławczy wydawać decyzje administracyjne w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego i kar pieniężnych, które zakończone zostały w pierwszej instancji decyzją burmistrza, to wydając zaskarżoną decyzję naruszono właściwość funkcjonalną organu /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkiem prawnym wymienionego wyroku jest otwarcie postępowania administracyjnego, w którym właściwy organ powinien zbadać prawidłowość oraz legalność decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 29 lipca 1998r.

Rewizję nadzwyczajną od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Sprawiedliwości. Wyrokowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. art. 156 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na kwestie, których - jego zdaniem - Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważył i nie wyjaśnił w dostatecznym stopniu, czyniąc zarzut Ministrowi Transportu i Gospodarki Morskiej dotyczący naruszenia przepisów o właściwości. Wnoszący rewizję nadzwyczajną wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, organom gminy położonej na terenie województwa. Gmina działa wówczas jako przedstawiciel administracji rządowej, dokonując czynności prawnych na podstawie porozumienia, w imieniu i ze skutkiem dla administracji rządowej. Porozumieniem Nr 2/95 z dnia 26 lipca 1995 r. zawartym pomiędzy Wojewodą N. a Zarządem Miasta Z. przekazane zostało Miastu Z. - w formie zadania powierzonego -bieżące utrzymanie dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. w zakresie określonym w tym porozumieniu. W związku z tym, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, Burmistrz Miasta Z. - podejmując decyzję w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczenia kar za zajęcie, bez pozwolenia zarządu dróg, pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam na słupach oświetleniowych ulic zaliczonych do dróg wojewódzkich - działał w imieniu i z upoważnienia wojewody. Konsekwencją takiego stwierdzenia musi być uznanie kompetencji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do rozpatrzenia odwołania strony od decyzji Burmistrza Miasta Z. wydanej w przedmiotowej sprawie. Porozumienie o przekazaniu Zarządowi Miasta Z. zadań w zakresie bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich nie mogło bowiem zmienić ani ustawowo określonych kompetencji organów będących stronami porozumienia, ani ich organów wyższego stopnia. Stąd też. zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organem wyższego stopnia pozostał nadal ten organ, który wykonywałby funkcje drugiej instancji w administracyjnym toku czynności w sytuacji, gdyby porozumienie nie zostało w ogóle zawarte.

Stanowisko takie znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Jako przykład Minister Sprawiedliwości wskazał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 34/95 /OSNAPU 1996 nr 7 poz. 94/, w którym stwierdzono, że "porozumienie zawarte między organami właściwej gminy a administracją rządową o przejęciu przez gminę niektórych zadań i kompetencji nie może mieć wpływu na kompetencje organów nadzoru instancyjnego".

Wnoszący rewizję nadzwyczajną podniósł ponadto, że pogląd, na który powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, zawarty w uchwale NSA z dnia 8 listopada 1999 r. OPK 20/99 /ONSA 2000 Nr 2 poz. 53/ -zgodnie z którym porozumienia pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej, w zakresie przejęcia przez te organy gminy określonych w porozumieniach zadań i kompetencji, nie zmieniają właściwości organów uprawnionych z mocy porozumień - odnosi się do art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a nie do samych porozumień zawieranych przez organy gminy z organami administracji rządowej. Ponadto, dotyczy on niemożliwości zmiany właściwości organu jedynie w zakresie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnych w związku ze zmianą przepisów po zawarciu porozumienia, nie zaś zmiany właściwości organów odwoławczych w wyniku zawarcia porozumienia.

W ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną, brak było podstaw do stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z powodu naruszenia ustawowej kompetencji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest problem dotyczący właściwości organu wyższego stopnia /organu odwoławczego/ w rozpoznawanej sprawie. Z jednej strony zagadnienie właściwości organu regulują powszechnie obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 17 pkt 1 i pkt 2 Kpa/, z drugiej strony pewne istotne konsekwencje wynikają z porozumienia zawartego w dniu 26 lipca 1995 r. pomiędzy Wojewodą Nowosądeckim jako organem administracji rządowej a Zarządem Miasta Z. jako jednostką samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez Burmistrza Miasta Z. jako organ pierwszej instancji/, organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu były: w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewodowie, a w pozostałych sprawach - samorządowe kolegia odwoławcze /pkt 1/, w stosunku do kierowników rejonowych urzędów rządowej administracji ogólnej - wojewodowie, a w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie /pkt 2/. Poczynając od 1 stycznia 1999 r. - po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/ - przepis art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym organami wyższego stopnia są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej /pkt 1/, a w stosunku do wojewodów - właściwi ministrowie /pkt 2/.

Jak można zauważyć, przepis art. 17 pkt 1 Kpa w obecnym brzmieniu nie dokonuje już rozróżnienia między sprawami należącymi do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i pozostałymi sprawami, czyli między zadaniami własnymi jednostek samorządu terytorialnego i zadaniami zleconymi tym jednostkom. Nie wspomina również o zadaniach powierzonych. Można w związku z tym zakładać, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym podział zadań jednostek samorządu terytorialnego na zadania własne i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej nie ma znaczenia prawnego dla określenia organu wyższego stopnia nad organami tych jednostek. W każdej bowiem z tych sytuacji organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. Można jednak przyjąć również odmienny sposób wykładni pojęcia "zadań zleconych z zakresu administracji rządowej", zgodnie z którym powinno się rozróżnić zadania zlecone przepisem ustawowym oraz zadania powierzone na mocy porozumienia zawartego z organem administracji rządowej.

Należy w związku z tym rozważyć, czy pozbawione doniosłości prawnej jest także to, że obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wynika albo z przepisu ustawy /art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, albo gmina jako jednostka samorządu terytorialnego wykonuje te zadania na podstawie porozumienia z organami administracji rządowej /art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym/. Można bowiem przyjąć, że w obu przypadkach pojęcie "sprawa należąca do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej" oznacza sprawę indywidualną załatwianą przez organ jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługuje do samorządowego kolegium odwoławczego. Można również przyjąć, że istnieje zasadnicza różnica między obydwoma opisanymi przypadkami, a więc - w zależności od tego, czy jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania zlecone jej przepisem ustawy, które są jej własnymi zadaniami, wykonywanymi w ramach jej własnej ustawowej kompetencji /zadania zlecone w sensie dosłownym/, czy też zadania powierzone na mocy porozumienia zawartego z wojewodą, które nie są jej własnymi zadaniami, pozostając nadal w ustawowej kompetencji wojewody /zadania powierzone/ - organem wyższego stopnia jest bądź to samorządowe kolegium odwoławcze /art. 17 pkt 1 Kpa/, bądź to właściwy minister /art. 17 pkt 2 Kpa/.

Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, po pierwsze - ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej /ust. 1/, po drugie - zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji /ust. 2/. Porozumienie zawarte na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ma cechy czynności dwustronnej, a strony tego porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi, w szczególności żadna z nich nie ma pozycji dominującej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 1995 r. SA/Rz 1109/95 - Samorząd Terytorialny 1995 nr 12 str. 116/.

W obecnym stanie prawnym - poczynając od 1 stycznia 1999 r. - instytucja porozumienia zawieranego przez jednostkę samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania zadań publicznych z zakresu administracji rządowej dotyczy także powiatów /art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm./ i samorządowego województwa /art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie - t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./.

Zgodnie z art. 33 ustawy o administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego /ust. 1/, powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody z zarządem jednostki samorządu terytorialnego, porozumienie to podlega ogłoszeniu w wojewódzki dzienniku urzędowym /ust. 2/. Jak z tego wynika, przepisy ustaw o jednostkach samorządu terytorialnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie pozwalają na zawarcie porozumienia między wojewodą a jednostką samorządu terytorialnego /gminą, powiatem, samorządowym województwem/ w sprawie powierzenia przez wojewodę tym jednostkom prowadzenia, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości /kompetencji/. W tym przypadku organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzje administracyjne - w zakresie spraw im powierzonych - niejako w imieniu wojewody, co ma ten skutek że od decyzji w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą służy odwołanie do właściwego ministra. Stanowi o tym wprost art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./, zgodnie z którym od wydanych przez marszałka województwa decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą służy odwołanie do właściwego ministra. Chociaż ustawy o samorządzie gminnym oraz o samorządzie powiatowym nie zawierają analogicznego przepisu, należy przyjąć, że w każdym wypadku powierzania przez organy administracji rządowej prowadzenia spraw z zakresu ich właściwości organom samorządu terytorialnego, te ostatnie organy wydają decyzje w imieniu organu powierzającego, co oznacza, że jeżeli powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej nastąpiło przez wojewodę, to organem wyższego stopnia /w tym organem rozpoznającym odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego/ jest właściwy minister.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu Najwyższego w związku z wniesieniem rewizji nadzwyczajnej wykładni podlega art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /w petitum rewizji nadzwyczajnej zarzucono rażące naruszenie art. 8 ust. 2 tej ustawy, jednak w uzasadnieniu rewizji powołano się na jej art. 8 ust. 1, o który w istocie chodzi/. Przepis ten stanowił, że wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swoich właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, organom gminy położonej na terenie województwa /ust. 1/, powierzenie następuje w drodze porozumienia ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym /ust. 3/. Ustawa o terenowych organach rządowej administracji ogólnej przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1999 r. /została uchylona przez ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie, Dz.U. nr 99 poz. 631/. Przepis art. 8 tej ustawy został zastąpiony przez analogiczny w treści przepis art. 33 ustawy o administracji rządowej w województwie. W obydwu tych przepisach mowa jest o tym, że wojewoda może powierzyć prowadzenie - w jego imieniu - niektórych spraw z zakresu swojej właściwości gminie jako jednostce samorządu terytorialnego. Należy podzielić stanowisko wnoszącego rewizję nadzwyczajną, że w takiej sytuacji gmina działa jako przedstawiciel administracji rządowej, dokonując czynności prawnych na podstawie porozumienia, w imieniu i ze skutkiem dla administracji rządowej.

Wątpliwość dotycząca tego, czy od 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego /odpowiednio: czy przed 1 stycznia 1999 r. samorządowe kolegium odwoławcze albo wojewoda są organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin/ wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej tylko wtedy, gdy organy te wykonują te zadania jako zlecone ustawowo w imieniu własnym /w imieniu własnej jednostki samorządu terytorialnego/, czy także wtedy, gdy wykonują te zadania jako zadania powierzone na mocy porozumienia w imieniu organu administracji rządowej, powinna być rozstrzygnięta w następujący sposób:

sformułowanie "w imieniu wojewody" zawarte w art. 33 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie /odpowiednio przed 1 stycznia 1999 r. - art. 8 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej/ przemawia za przyjęciem, że decyzja wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego/w tym organ gminy/ w imieniu wojewody jest decyzją wojewody, a zatem należy w tym przypadku stosować regułę zawartą w art. 17 pkt 2 Kpa i uznać, że organem wyższego stopnia w tych sprawach jest właściwy minister. Prowadzi to do konkluzji, że w przypadku gdy gmina wykonuje zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie porozumienia przewidzianego w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wówczas powierzenie w tym trybie prowadzenia spraw z zakresu administracji rządowej oznacza, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego jest właściwy minister.

Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 października 1995 r., III ARN 34/95 - OSNAPU 1996 nr 7 poz. 94. stwierdzając, że w razie powierzenia gminie na mocy porozumienia zadań z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia pozostaje nadal ten organ, który wykonywałby funkcje organu drugiej instancji w administracyjnym toku czynności w sytuacji, gdyby porozumienie nie zostało zawarte. Oznacza to, że od decyzji wydawanych z upoważnienia wojewody odwołanie przysługuje do właściwego ministra. Również w doktrynie - przed 1 stycznia 1999 r. - wyrażano pogląd, że określenie "w imieniu wojewody" użyte w art. 8 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej ma istotne znaczenie dla ustalenia właściwości instancyjnej, w takich bowiem przypadkach naczelne /centralne/ organy administracji rządowej, a nie wojewodowie, będą organami wyższego stopnia, zarówno w toku instancji, jak i w trybach nadzwyczajnych.

W wyroku z dnia 6 kwietnia 2001 r., III RN 88/00 - Monitor Prawniczy 2001 nr 10 str. 525, Sąd Najwyższy stwierdził, że od 1 stycznia 1999 r. organem odwoławczym od decyzji organów gminy są samorządowe kolegia odwoławcze, bez względu na to, czy decyzje te dotyczą zadań własnych gminy, czy zadań zleconych. Zgodnie z art. 17 Kpa, w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa /Dz.U. nr 162 poz. 1126/, od 1 stycznia 1999 r. we wszystkich sprawach wszczętych przez gminy po tej dacie i zakończonych wydaniem decyzji organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze, a nie wojewoda. Z kolei w wyroku z dnia 17 listopada 2000 r., III RN 52/00 - OSNAPU 2001 nr 12 poz. 405, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, zgodnie z którym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleconych, od dnia 1 stycznia 1999 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu administracji rządowej do dnia 31 grudnia 1998 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

Poglądy wyrażone w przytoczonych wyżej wyrokach nie mają odniesienia do problemu prawnego występującego w rozpoznawanej sprawie, w której decyzja organu pierwszej instancji została wydana przed 1 stycznia 1999 r., a ponadto sprawa ta dotyczyła nie zadań zleconych gminie w drodze ustawy, lecz zadań powierzonych gminie na mocy porozumienia zawartego z wojewodą.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie oraz art. 393[13] par. 1 Kpc w związku art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym. Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43, poz. 189 ze zm./ orzekł jak w sentencji.