Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3192/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 369/14 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 369/14, po rozpatrzeniu skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

M. M. pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1992 r., Nr [...], w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej w Ś. nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa odmówiło wszczęcia wnioskowanego postępowania nadzorczego. Organ przytoczył treść art. 157 § 2 kpa, wskazując, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności może być wszczęte z urzędu lub na wniosek, przy czym w tej drugiej sytuacji osoba wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji musi legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie organu powoływany przez wnioskodawcę interes w postaci "dążenia do uzyskania stabilnej i pewnej sytuacji prawnej dotyczącej prowadzonej przez niego działalności gospodarczej poprzez uzyskanie prawidłowego stanu prawnego wynajmowanego od 15 lat lokalu" stanowi interes faktyczny, a nie prawny, co skutkować musiało wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1992 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że wnioskodawca nieprzerwanie do 15 lat wynajmuje od Spółdzielni Mieszkaniowej lokal na cel prowadzonej działalności gospodarczej. Czyni w nim regularne inwestycje, co w jego ocenie powoduje, że ma prawo znać sytuację prawną wynajmowanego lokalu. Wszelkie zmiany właścicielskie, na które zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą nie mieć wpływu, stanowią zagrożenie dla jego interesów majątkowych. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że dysponuje dokumentami wskazującymi, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste mogło być niezgodne z prawem, co powoduje, że umowa najmu wiążąca wnioskodawcę może być uznana za nieważną. Mając powyższe na względzie wnioskodawca oparł swój interes prawny na art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Niezależnie od powyższych zarzutów wnioskodawca podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zobowiązane do wszczęcia postępowania z urzędu oraz wskazał, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że nie może on być uwzględniony. W uzasadnieniu organ nadzoru zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, że podstawową kwestią, mającą istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy wnioskodawca był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1992 r. Jak wyjaśniono, w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1992 r. brak było bezpośrednich przepisów określających krąg stron postępowania administracyjnego w powyższym przedmiocie. W literaturze oraz w orzecznictwie przyjmuje się stanowisko, że w sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oprócz osoby ubiegającej się o to prawo stroną powinien być tylko właściciel gruntu. Inna osoba przymiot strony uzyskuje wówczas, gdy wykaże swój tytuł prawny do nieruchomości. M. M. nie wykazuje tytułu prawnego do nieruchomości, a jedynie wskazuje na łączący go z właścicielem budynku – Spółdzielnią Mieszkaniową, która stała się na mocy kwestionowanej decyzji użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej, opisywanej wówczas jako nieruchomość ul. [...], działki nr [...], [...] i [...] i właścicielem posadowionych na niej budynków – stosunek obligacyjny, jakim jest najem lokalu użytkowego w celu prowadzenia apteki.

Odnosząc się do treści art. 28 kpa organ wyjaśnił, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego, który by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając sobie na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skarżący, jako wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji, powinien wskazać na odpowiedni interes prawny. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, nie sposób wywieść, aby pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego mógł mieć wpływ na sytuację prawną skarżącego w zakresie prawa materialnego. Ani sama decyzja kwestionowana przez wnioskodawcę, ani jej wzruszenie nie ma żadnego wpływu na jakikolwiek interes prawny wnioskodawcy. W szczególności w opinii Kolegium nie ma żadnego znaczenia dla jego sytuacji prawnej, czy słusznie w chwili nabycia budynków przez Spółdzielnie nastąpiło ono nieodpłatnie, czy też powinna być w tej sytuacji naliczona oplata.

Wnioskodawca swoją legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, będącą jednocześnie legitymacją do uzyskania statusu strony w mającym się toczyć postępowaniu, wywodzi z faktu bycia najemcą jednego z lokali (pawilon [...]) znajdujących się w budynku wybudowanym na gruncie oddanym zakwestionowaną decyzją w użytkowanie wieczyste. W ocenie wnioskodawcy przysługuje mu z tego tytułu prawo do możliwości dążenia do uzyskania stabilnej i pewnej sytuacji prawnej dotyczącej prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej, przy czym jednym z jej aspektów jest uprawnienie do uzyskania prawidłowego stanu prawnego wynajmowanego lokalu, który wymaga ciągłych nakładów finansowych, a zatem przysługuje mu prawo podejmowania działań zmierzających do zabezpieczenia poczynionych nakładów inwestycyjnych. Zdaniem Kolegium przytoczone okoliczności nie przesądzają jednak, aby skarżący miał interes prawny w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu konieczności wszczęcia postępowania w sprawie nieważności powyższej decyzji z urzędu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w takim przypadku organ musi stwierdzić rażące naruszenie prawa, przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy ma ono charakter oczywisty, jasny i bezsporny oraz nie dopuszcza możliwości odmiennej wykładni, a stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli status ostatecznej decyzji administracyjnej, a także kiedy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, przy czym warunki powyższe nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. M. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 kpa polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący nie dysponuje interesem prawnym we wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1992 r. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację wskazującą, że skarżący jako strona stosunku najmu ma interes prawny w ustaleniu tytułu prawnego do wynajmowanego lokalu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 369/14 oddalił skargę i wyjaśnił, że stosownie do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Konsekwentnie, w przypadku gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1992 r. miało wyjaśnienie, czy legitymuje się on interesem prawnym do bycia stroną postępowania. Zauważyć bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Kwestionowana przez skarżącego decyzja Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1992 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...] została wydana na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogły zostać przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie gruntów następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin.

W sprawie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oprócz osoby ubiegającej się o to prawo stroną był właściciel gruntu. Inna osoba przymiot strony uzyskiwała jedynie w sytuacji wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Innymi słowy, interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z października 1992 r. był uzależniony od stwierdzenia, czy skarżącemu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w dacie wydania decyzji z października 1992 r. skarżący podnajmował lokal usługowy, a od kwietnia 1995 r. samodzielnie wynajmuje lokal od Spółdzielni. Zarówno w 1992 r., jak i obecnie, dysponuje on jedynie prawem obligacyjnym do nieruchomości stanowiącej pawilon [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi przy tym wątpliwości, że przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w sprawach dotyczących własności lub użytkowania wieczystego nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 82/11). Jak wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 321/06, najemca lokalu posiada jedynie prawa zależne od podmiotu będącego jego właścicielem, a wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. Może zatem domagać się respektowania jego praw cywilnych, wynikających z umowy, od właściciela lokalu, a nie od organów administracji publicznej. Dla tych organów stroną uprawnioną do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wniosków o wszczęcie postępowań administracyjnych jest jedynie podmiot legitymujący się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze, lecz nie najemca czy dzierżawca.

W tej sytuacji uznać należało, że wobec legitymowania się przez skarżącego jedynie prawem obligacyjnym do nieruchomości – umową najmu – nie mógł on skutecznie wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1992 r. Nie legitymował się on bowiem tytułem prawnym do lokalu zarówno w momencie wydania kwestionowanej decyzji, jak i obecnie, a wskazywany przez niego interes stanowi jedynie interes faktyczny. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 369/14 do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. M.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1 - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 659 k.c., art. 680 k.c. i art. 690 k.c. i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący oparł żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego na przepisie prawa cywilnego materialnego, wykazując tym samym związek rozstrzygnięcia wydanego w trybie kontroli z art. 156 kpa z jego osobistymi prawami i obowiązkami jako najemcy lokalu położonego przy ul. [...].

2 - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 28 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 659 Kodeksu cywilnego, art. 680 k.c. i art. 690 k.c. poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 659 k.c., art. 680 k.c. i art. 690 k.c. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje jako najemcy lokalu przy ul. [...] interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] października 1992 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...],

- art. 145 § 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozpatrzyło całego zebranego w sprawie, a przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego, a przez to nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy i:

- nie ustaliło związku między interesem skarżącego jako najemcy lokalu przy ul. [...] w Ś. a interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa,

- zaniechało wszechstronnej i obiektywnej analizy przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego pod kątem istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nieważnościowego i ograniczyło się do powołania na poparcie swojego stanowiska dwóch wyroków sądów administracyjnych,

- art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 61 a § 1, w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 61 a § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie może zostać uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1992 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...] i tym samym odmowę wszczęcia postępowania w sprawie,

- art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 233 kpa w związku z art. 61 § 2 kpa poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy w oparciu o przedstawiony przez skarżącego materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było zobligowane do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1992 r. w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...].

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Za całkowicie bezzasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z licznymi wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które miały lub mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonego orzeczenia zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Dodatkowo wyjaśnić przy tym należy, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie orzekał na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 659 k.c., art. 680 k.c. i art. 690 k.c. lecz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te również nie były podstawą orzekania przez organy administracji publicznej. Sąd nie mógł natomiast naruszyć przepisu, którego w ogóle nie stosował i który nie był w rozpatrywanej sprawie podstawą orzekania.

Również niezasadny okazał się postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten, co do zasady, nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołany przepis, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Przepis ten nie może być naruszony poprzez niewłaściwe, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, dokonanie przez Sąd kontroli. Nie jest zaś uchybieniem powołanemu przepisowi dokonanie kontroli legalności czynności organu w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu (pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06 czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest zatem niezasadny.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 kpa w związku z art. 61 § 2 kpa poprzez odmowę ich zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było zobligowane do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1992 r. Wynika to z faktu, że w rozpatrywanej sprawie art. 233 kpa w ogóle nie miał zastosowania. Przepis ten dotyczy postępowań toczących się w trybie postępowania skargowego, który w niniejszej sprawie nie występował. Skarżący złożył bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, który wszczął niniejsze postępowanie administracyjne (jurysdykcyjne), a nie skargę w trybie art. 227 kpa, która jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis (skargi obywatelskiej) dostępnego każdemu ze względu na ważny interes publiczny. Wyjaśnić przy tym należy, że żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku wszczynania postępowań nadzorczych z urzędu. Brak jest również środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu administracji do podjęcia takich działań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA/408/97, LEX nr 35555).

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 kpa w powiązaniu z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu cywilnego, które to naruszenie skarżący upatruje w oddaleniu przez Sąd skargi, w sytuacji gdy skarżący oparł żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego na przepisie prawa cywilnego materialnego, wykazując tym samym związek rozstrzygnięcia wydanego w trybie kontroli z art. 156 kpa z jego osobistymi prawami i obowiązkami jako najemcy lokalu położonego przy ul. [...]. Zarzut ten, pomijając jego wadliwość konstrukcyjną i merytoryczną, nie jest uzasadniony. Istota powstałego w rozpatrywanej sprawie sporu sprowadzała się do oceny, czy skarżący kasacyjnie jako podmiot żądający wszczęcia postępowania nadzorczego ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Tylko bowiem strona w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa, może skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje natomiast na podstawie art. 61a w drodze postanowienia. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Stąd postanowienie takie nie będzie się mogło odnosić do wyjaśnienia kwestii merytorycznych, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż to powinno być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, które w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez nieuprawniony podmiot nie będzie dalej prowadzone przez organ nadzoru.

W tej sytuacji powtórzyć należy za Sądem I instancji, że zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć natomiast interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Interes prawny musi być indywidualny i aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, oraz te podmioty, którym obecnie przysługuje do przedmiotowej nieruchomości określone prawo rzeczowe (czyli własność lub użytkowanie wieczyste).

Jak wynika z akt sprawy i co nie jest w sprawie kwestionowane skarżący nie był stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Zarządu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1992 r. Strona skarżąca nie posiada i nie posiadała także żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie może wykazać istnienia interesu prawnego. Strona skarżąca nie legitymowała się ani w dacie wydania kwestionowanej decyzji, ani obecnie jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że skarżący nie posiada żadnego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa, który warunkuje możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. Prawidłowo zatem organ nadzoru odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku nieuprawnionego podmiotu, a Sąd I instancji stanowisko to zaakceptował. Fakt bycia najemcą lokalu znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości i posiadanie ewentualnie przez skarżącego roszczeń wynikających z zawartej umowy najmu powoduje po stronie skarżącego co najwyżej istnienie interesu faktycznego, który nie może być jednak podstawą do uzyskania przymiotu strony i skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Oznacza to, że nie można skutecznie wywieść interesu prawnego z faktu istnienia obligacyjnego stosunku cywilnoprawnego. Sam bowiem fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie skutkuje automatycznym wygaśnięciem umowy najmu, nie uniemożliwia wykonywania przez najemcę jego uprawnień ani nie uniemożliwia ewentualnego dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonego orzeczenia w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.