Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 65/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 września 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] M. S. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o wydanie decyzji stwierdzającej spełnienie wymagań i dopuszczenie do obrotu na sprzedaż bezpośrednią sklepu specjalistycznego piekarsko-cukierniczego usytuowanego na samochodzie marki Mercedes nr rejestracyjny [...].

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] (nr [...], znak [...]), wydaną po uprzedniej kontroli sanitarnej, stwierdził, że M. S. spełnia wymagania konieczne do zapewnienia higieny oraz właściwej jakości zdrowotnej środków spożywczych, które mają być sprzedawane w wyspecjalizowanym sklepie piekarsko-cukierniczym usytuowanym na samochodzie marki Mercedes nr rejestracyjny [...]. Pismem z dnia [...] M. S. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o rozszerzenie decyzji z dnia [...] (nr [...]) przez zezwolenie w niej na transport na teren kraju wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami produkowanych w jego zakładzie. Decyzją z dnia [...] (nr [...], znak [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. powołując się na art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] (nr [...]). W uzasadnieniu wskazano, że rozszerzenie zakresu wyżej wskazanej decyzji przez zezwolenie na przemieszczanie się samochodu - sklepu, który został oceniony i zarejestrowany jako obiekt stały (punkt sprzedaży przy zakładzie) byłoby sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań higienicznych i sanitarnych obowiązujących w handlu obwoźnym środkami spożywczymi oraz wykazu artykułów, które nie mogą być wprowadzane do obrotu w handlu obwoźnym (Dz. U. Nr 21, poz. 182) Zgodnie bowiem z § 4 (z zastrzeżeniem § 5 i 6) tego rozporządzenia oraz pkt 2 ppkt 10 załącznika do rozporządzenia w handlu obwoźnym mogą być sprzedawane jedynie środki spożywcze opakowane w szczelne opakowania jednostkowe, natomiast handel obwoźny środkami spożywczymi może być prowadzony po uzyskaniu decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. Nr 31, poz. 265 ze zm.).

Pismem z dnia [...], które wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w W. w dniu [...], M. S. zwrócił się z prośbą o dokonanie odbioru sanitarnego ruchomego stanowiska handlowego przystosowanego do sprzedaży bezpośredniej wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami umieszczonego na samochodzie specjalistycznym piekarsko - cukierniczym marki Mercedes nr rejestracyjny [...]. W odpowiedzi na to pismo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. zwrócił się do M. S. o podanie informacji, czy wyroby piekarskie i ciastkarskie z masami i kremami będą sprzedawane w opakowaniach jednostkowych producenta. W odpowiedzi skarżący wskazał, że wyroby piekarskie i ciastkarskie nie będą sprzedawane w opakowaniach jednostkowych. Podał, że sprzedaż towaru będzie odbywać się nie ze środka transportu przystosowanego jedynie do przewożenia towarów, lecz ze środka transportu, który po zatrzymaniu i unieruchomieniu spełnia warunki stacjonarnego sklepu. Podniósł, że ustawodawca mówiąc o handlu obwoźnym prowadzonym ze środka transportu za środek taki uznaje czasem bardzo prymitywne, wręcz archaiczne środki, jak skrzynia czy waliza, których jedynym i podstawowym znaczeniem jest transportowanie towarów z wyłączeniem możliwości spełnienia innych, czasami specjalistycznych funkcji.

Pismem z dnia [...] M. S. wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] (nr [...]), zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. przez brak powołania w petitum decyzji przepisu, na którym oparto negatywne rozstrzygnięcie; obrazę art. 27 ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz § 19 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno - sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz. U. Nr 104, poz. 1096) przez uznanie, że jego pojazd specjalistyczny nie spełnia wymogów do transportu wyrobów spożywczych; obrazę § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wymagań sanitarnych dotyczących środków transportu żywności, substancji pomagających w przetwarzaniu, dozwolonych substancji dodatkowych i innych składników żywności (Dz. U. Nr 21, poz. 179). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie nowej decyzji uwzględniającej jego wniosek dotyczący zezwolenia na transport na terenie kraju przedmiotowym pojazdem wyrobów piekarskich i ciastkarskich. Skarżący podniósł, że bezsporne jest, iż wystąpił on nie o wydanie decyzji w sprawie udzielenia zgody na prowadzenie handlu obwoźnego, lecz o udzielenie zgody na transport żywności specjalistycznym środkiem transportu. W sprawie tej natomiast organ nie wypowiedział się w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] (nr [...], znak [...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uchylił decyzję z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazano, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. orzekł o odmowie zmiany własnej decyzji bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pismem z dnia [...] zwrócił się do M. S. o sprecyzowanie, czy domaga się zmiany decyzji przez rozszerzenie jej o stwierdzenie, że samochód Mercedes spełnia wymagania sanitarne do transportu wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami, czy też domaga się wydania nowej decyzji zezwalającej na sprzedaż z ruchomego stoiska handlowego (samochodu Mercedes) wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami.

W odpowiedzi na to pismo M. S. podał, że prosi o wydanie decyzji stwierdzającej, że samochód specjalistyczny marki Mercedes spełnia wymagania sanitarne do transportu wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami oraz wnosi o wydanie decyzji na sprzedaż bezpośrednią z ruchomego stanowiska handlowego (specjalistycznego samochodu) wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] (nr [...], znak [...]) stwierdził, że specjalistyczny samochód marki Mercedes nr rejestracyjny [...]: 1) spełnia wymagania sanitarne jako środek transportu środków spożywczych; 2) spełnia wymagania sanitarne do sprzedaży w handlu obwoźnym środkami spożywczymi; 3) w handlu obwoźnym wyżej wymienionego specjalistycznego środka transportu może być sprzedawane pieczywo i wyroby ciastkarskie w opakowaniach jednostkowych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem M. S. złożył odwołanie, w którym zaskarżył decyzję w całości i wniósł o wydanie decyzji zgodnie z jego wnioskami, tj. o stwierdzenie, iż samochód marki Mercedes spełnia warunki do uznania go zarówno za specjalistyczny środek transportu żywności, jak również za punkt sprzedaży bezpośredniej, z którego wykonywany handel nie jest handlem obwoźnym, a więc nie obowiązuje nakaz sprzedaży towarów w opakowaniach jednostkowych.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] (nr [...], znak [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że M. S. nie sprecyzował w odwołaniu, gdzie na terenie powiatu wałbrzyskiego planuje prowadzić sprzedaż bezpośrednią z ruchomego stanowiska handlowego wyrobów piekarskich i ciastkarskich z masami i kremami. Podniesiono, że zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia podjęcie przez przedsiębiorców produkcji lub obrotu środkami żywnościowymi wymaga uzyskania uprzedniego stwierdzenia - w drodze decyzji wydanej przez właściwy organ - spełnienia wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji lub w obrocie oraz do zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej tych artykułów. Ponadto stosownie do art. 39 pkt) 1 tej ustawy handel obwoźny środkami spożywczymi może być prowadzony wyłącznie na targowiskach lub w halach targowych w uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej na wskazanym przez gminę terenie. Zatem sprzedaż ze wskazanego środka transportu w różnych miejscach bez ich konkretnego wskazania byłaby niezgodna z obowiązującymi przepisami.

Na powyższą decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę art. 104 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która to decyzja nie rozstrzygała sprawy w przedmiocie określonym żądaniem strony, tj. wydaniem zgody na prowadzenie handlu bezpośredniego (stacjonarnego) z pojazdu specjalnego - samochodu marki Mercedes. Skarżący podniósł, że w prowadzonych dotychczas postępowaniach administracyjnych organy inspekcji sanitarnej bądź rozpatrywały wnioski skarżącego niezgodnie z ich merytoryczną treścią, bądź nie rozpatrywały żądań w ogóle.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego.

W przedmiotowej sprawie po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] zostało wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie administracyjne dotyczące wzruszenia ostatecznej decyzji. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Zauważyć należy, iż postępowanie w tym zakresie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a., uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Wskazać trzeba, że przepis art. 155 k.p.a. może być stosowany z urzędu albo na wniosek strony. Nie ma w jego treści żadnych ograniczeń odnośnie do stosowania jednego lub drugiego trybu i wobec tego musi być uznana za obowiązującą ogólna zasada wszczynania postępowania ustanowiona w art. 61 k.p.a. Po wszczęciu postępowania w sprawie wzruszenia decyzji na mocy przepisu art. 155 k.p.a. należy zawsze podjąć decyzję merytoryczną, tzn. albo wzruszającą dotychczasową decyzję w sprawie, albo też utrzymującą w mocy tę decyzję. Jednakże postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Podkreślić także trzeba, że wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne tylko za zgodą strony która nabyła prawo, wobec czego granicę dozwolonych zmian w decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. wyznacza treść wyrażonej zgody.

Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie wskutek wniosku skarżącego o rozszerzenie ostatecznej decyzji, zostało wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie administracyjne dotyczące wzruszenia ostatecznej decyzji. Skoro zatem organy sanitarne potraktowały wniosek skarżącego o rozszerzenie decyzji ostatecznej jako wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a., to w konsekwencji należało zbadać, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do zastosowania tego przepisu. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wzruszenie ostatecznej decyzji jest dopuszczalne tylko i wyłącznie za zgodą strony. Zgoda ta musi być wyraźna, a zakres dozwolonych zmian nie może budzić wątpliwości. W niniejszej sprawie M. S. składając wniosek o rozszerzenie decyzji z dnia [...], zezwalającej na sprzedaż produktów spożywczych z wyspecjalizowanego sklepu umieszczonego na samochodzie marki Mercedes, znajdującego się obok jego zakładu, wyraził zgodę na zmianę tej decyzji w zakresie określonym w przedmiotowym wniosku, wyznaczając tym samym granice dopuszczalnych zmian. Natomiast organ inspekcji sanitarnej w decyzji z dnia [...] orzekł w zupełnie innym zakresie, niż określony we wniosku skarżącego. Decyzją swoją pogorszył sytuację M. S., ponieważ stwierdzając, że specjalistyczny samochód marki Mercedes nr rejestracyjny [...]: 1) spełnia wymagania sanitarne jako środek transportu środków spożywczych; 2) spełnia wymagania sanitarne do sprzedaży w handlu obwoźnym środkami spożywczymi; 3) w handlu obwoźnym wyżej wymienionego specjalistycznego środka transportu może być sprzedawane pieczywo i wyroby ciastkarskie w opakowaniach jednostkowych, pozbawił skarżącego prawa, jakie uzyskał on decyzją z dnia [...] - tzn. prawa do sprzedawania określonych produktów w wyspecjalizowanym sklepie piekarsko-cukierniczym usytuowanym na samochodzie marki Mercedes nr rejestracyjny [...]. W konsekwencji organy inspekcji sanitarnej zmieniły ostateczną decyzję z dnia [...] w sposób sprzeczny z wolą skarżącego. Podnieść przy tym trzeba, że jeżeli wniosek M. S. budził jakiekolwiek wątpliwości i nie było do końca dla organów zrozumiałe, czego skarżący się domaga, to należało wątpliwości te usunąć i wyjaśnić, a nie orzekać wbrew intencjom wnioskodawcy. W wypadku natomiast stwierdzenia braku możliwości uwzględnienia żądania skarżącego, należało odmówić wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślić bowiem jeszcze raz trzeba, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko za zgodą strony i tylko w granicach przez nią wyznaczonych. Niedopuszczalne i sprzeczne z prawem jest zatem orzekanie w sposób sprzeczny z wolą składającego wniosek o wzruszenie decyzji ostatecznej i zmiana decyzji na jego niekorzyść. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska i sprecyzowanie żądania.

Ponadto w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że postępowanie administracyjne wszczęte w trybie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Celem postępowania wszczętego w trybie art. 155 k.p.a. jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wzruszenie ostatecznej decyzji. Przesłankami tymi są: 1) ostateczność decyzji; 2) zgoda strony na uchylenie lub zmianę; 3) nabycie prawa przez stronę na mocy danej decyzji; 4) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za zmianą lub uchyleniem; 5) brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu lub zmianie. W przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej nie analizując w ogóle przesłanek z art. 155 k.p.a. przystąpiły do ponownego merytorycznego badania sprawy i rozpatrywania kwestii, które nie stanowiły przedmiotu decyzji ostatecznej z dnia [...], powołując się przy tym na szczególne przepisy rozporządzeń dotyczących wymagań higieniczno-sanitarnych w zakresie obrotu żywnością. Wskazać natomiast trzeba, że w postępowaniu wszczętym i prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie prawa materialnego. Podkreślić także trzeba, że w niniejszej sprawie mimo że postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 155 k.p.a., organy inspekcji sanitarnej, orzekające ponownie po uchyleniu decyzji przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., w ogóle nie odniosły się do treści tego przepisu.

Kolejną kwestą wymagającą rozpatrzenia jest dopuszczalność stosowania trybu z art. 155 k.p.a. wobec określonych w tym przepisie przesłanek jego stosowania w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 705). Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach (wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04 Palestra 2006/1-2/241). Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna być oceniana w świetle wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie należało rozważyć, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc czy w świetle obowiązujących przepisów zachodzi możliwość zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której M. S. nabył określone uprawnienia, na decyzję korzystniejszą dla strony. Orzekanie bowiem w sposób pogarszający sytuację strony jest sprzeczne z pojęciem jej słusznego interesu. Zatem w sytuacji stwierdzenia przez organ, że zmiana decyzji na decyzję korzystniejszą dla strony nie jest możliwa, należało odmówić wzruszenia ostatecznej decyzji, a nie zmieniać ją w sposób pogarszający sytuację strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego naruszono przepis art. 155 k.p.a, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt) 1 lit. "c" p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 200 p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, orzeczono jak w punkcie II wyroku. W punkcie III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a.