Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2659/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpoznaniu wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] i [...] położonych w m. K. w miejscu określonym na przedłożonym załączniku mapowym - utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku K. P. z dnia [...] marca 2012 r., uzupełnionego w dniu 26 kwietnia 2012 r. w związku z wezwaniem organu z dnia 17 kwietnia 2012 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...], a także z działki nr [...], położonych w m. K., wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Na jej mocy odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...]i [...]położonych w m. K., w miejscu określonym na przedłożonym załączniku mapowym.

K. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, uzupełniając go pismem procesowym z dnia 1 sierpnia 2012 r., do którego dołączył zdjęcia fotograficzne.

W wyniku rozpoznania tego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że Zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) została ustalona klasa G (droga główna) drogi krajowej nr [...], której rozpatrywany odcinek stanowi fragment obwodnicy K. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r., docelowo obwodnica ta będzie drogą główną ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zapisy tego planu nie przewidują możliwości wykonywania zjazdów zarówno z drogi głównej, jak i z drogi głównej ruchu przyspieszonego, oznaczonych na rysunku planu symbolami - odpowiednio - [...] i [...], do położonych wzdłuż nich działek budowlanych, nakazują natomiast, by zjazdy te były wykonywane z tzw. drogi odbarczającej szerokości 6 m. W tej sytuacji wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu oznaczałoby naruszenie ustaleń planu, o którym mowa wyżej, co należy uznać za niedopuszczalne i wystarczające do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Organ podał, że została ustalona klasa G (droga główna) drogi krajowej nr [...], której rozpatrywany odcinek stanowi fragment obwodnicy K. Zasady stosowania zjazdów na drodze klasy G podaje przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zmianami). Stanowi on, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

W ocenie organu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby dopatrzyć się istnienia sytuacji, która uzasadniałaby uwzględnienie żądania strony, ponieważ istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości z drogi odbarczającej. Organ przytoczył wyrok z dnia 22 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2309/09, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż przepis § 9 ust. 1 pkt 4 zawiera postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów - w szczególności do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten dopuszcza więc zjazd z drogi klasy G, ale tylko w sytuacjach wyjątkowych. Jednocześnie Sąd zauważył, iż prezentowana powyżej interpretacja przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 (Lex nr 366231) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż przepis § 9 ust. 1 pkt 4 nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 77 ww. rozporządzenia "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", a w myśl § 78 ust. 1 "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7". Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, podając przykładowo kilka z nich.

Zdaniem organu, z pewnością do takich miejsc należy zaliczyć odcinek lewej jezdni drogi krajowej nr [...], pomiędzy określonym przez stronę miejscem lokalizacji przedmiotowego zjazdu a istniejącym wiaduktem kolejowym nad ww. drogą. Na tym odcinku lewy skrajny pas ruchu na jezdni zanika, o czym uprzedza znak drogowy poziomy P-9b "strzałka naprowadzająca w prawo", i wobec tego kierujący obowiązani są opuścić go, przejeżdżając na wskazany strzałką prawy pas ruchu, na który jednocześnie wjeżdżałyby pojazdy z przedmiotowego zjazdu publicznego. Taka sytuacja mogłaby prowadzić do ograniczenia płynności ruchu drogowego i zagrożenia jego bezpieczeństwa, zwłaszcza że średni dobowy ruch na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] jest bardzo duży (11299 poj./dobę - dane z "Generalnego pomiaru ruchu na drogach krajowych w 2010 roku") i ma tendencję do wzrostu (w stosunku do roku 2005, kiedy wynosił 7977 poj./dobę, wzrósł prawie o 42%), a jest oczywiste, że im większy ruch, tym prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji podczas wykonywania przez pojazdy manewrów skrętu, zwłaszcza w obrębie zjazdu publicznego, który z natury charakteryzuje się dużą częstotliwością użytkowania, jest większe. W tych okolicznościach wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu oznaczałoby naruszenie przepisu, o którym mowa wyżej, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne.

Organ zauważył, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelną zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Powołał się na wyrok z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 132/99 (niepubl.), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących".

Kierując się powyższymi ustaleniami i wyważając słuszny interes w sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] stanowi fragment północnej obwodnicy K., a obwodnice miejscowości powinny się charakteryzować ograniczoną dostępnością, czyli m.in. ograniczonym zakresem dostępu do tej drogi przez zjazdy. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi - wyrok z dnia 10 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.). Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub 4 - uwaga organu) ustawy o drogach publicznych" - wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 3268/95 (niepubl.). Decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub 4 - uwaga organu) ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd - wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.).

Odnosząc się do zarzutów i argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym pismem procesowym z dnia 1 sierpnia 2012 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż zarzut, że w zaskarżonej decyzji powołano się na przepisy § 113 ust. 3 i ust. 4 ww. rozporządzenia, które nie mają zastosowania w sprawie, jest trafny, ponieważ przepisy te określają zasady połączenia obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą klasy GP i drogą niższej klasy, tymczasem warunki, jakim powinny odpowiadać zjazdy, są podane w przepisie § 77-79, a wymagania wobec usytuowania zjazdów publicznych - w przepisie § 113 ust. 7, do którego odsyła § 78 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Budowa tzw. drogi odbarczającej, o której mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., należy do Gminy K., co wynika z przepisu art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Zdaniem organu, przeprowadzenie oględzin przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co według strony pozwoliłoby wykazać, że realny dojazd do terenu, który tworzą przedmiotowe działki, jest możliwy tylko z drogi krajowej nr [...], nie jest konieczne, ponieważ zgromadzone dokumenty potwierdzają to ustalenie, co wcale nie musi oznaczać obowiązku udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Organ podkreślił również, że według art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może przeprowadzić oględziny, ale nie musi, jeżeli dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy.

Ponadto organ wskazał, że podczas budowy omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] w latach 1992-1994 budowa zjazdu do młyna, który istniał wcześniej, należała na podstawie art. 29 ust. 2 cytowanej na wstępie ustawy o drogach publicznych do zarządu drogi. Zjazdy do piaskownika (który jest urządzeniem przeznaczonym do wstępnego oczyszczania ścieków odprowadzanych do kanalizacji deszczowej) i do przepompowni są zjazdami indywidualnymi, użytkowanymi sporadycznie i służącymi zarządowi drogi do obsługi tych urządzeń. Dojazdy z drogi krajowej nr [...] do ogródków działkowych (działka nr [...]) odbywają się nielegalnie ze względu na brak zjazdu z tej drogi.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.P.

Skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej objętej księgą wieczystą KW nr [...] Sądu Rejonowego w K., obejmującej działki geodezyjne nr [...],[...]i [...]wszystkie z karty mapy 8 położone w K., pomiędzy pasem drogowym drogi krajowej nr [...] stanowiącym w tym miejscu element obwodnicy miasta K. (ul. A.), a korytem rzeki K.. Podniósł brak realnej możliwości uzyskania dostępności tej nieruchomości do drogi publicznej w inny sposób, niż poprzez zjazd bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] – ul. A. w K., zlokalizowany na wysokości działek geodezyjnych nr [...]i nr [...].

Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji sprzeczność z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz art. 29 i art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1, § 77 - 79 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w stopniu mającym wpływ na merytoryczny wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca należą do kategorii decyzji uznaniowych i z tego względu winny być oparte na szczególnie wnikliwej ocenie materiału dowodowego zebranego ze szczególną starannością, z uwzględnieniem wszystkich aspektów sprawy.

Skarżący podniósł, iż ustawa o drogach publicznych definiuje pojęcie normatywne "dostępności drogi publicznej" - jako jej cechę charakteryzującą gęstość połączeń danej drogi z innymi drogami przez skrzyżowania dróg oraz zakres dostępu do drogi przez zjazdy (art. 4 pkt 24). Zjazd z drogi publicznej (zjazd) oznacza zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W analogicznym znaczeniu definiuje pojęcie zjazdu z drogi publicznej § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stanowiący, iż przez zjazd rozumie się część drogi publicznej na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi publicznej z dojazdem do nieruchomości przy drodze, a zjazd nie jest skrzyżowaniem.

Zdaniem skarżącego, analiza powyższej regulacji wskazuje, iż droga publiczna winna być dostępna zgodnie z jej społeczno - gospodarczą funkcją, a w konsekwencji zjazd z drogi publicznej na sąsiadującą z nią nieruchomość położną przy tej drodze, który ma za zadanie zapewnienie tej nieruchomości należytego dostępu do drogi publicznej, winien być zrealizowany zgodnie z zasadami normatywnymi jego realizacji, w sytuacji gdy ta nieruchomość nie posiada dotychczas innego, odpowiedniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zauważył, że droga krajowa nr [...] jest drogą publiczną klasy G, dla której to kategorii dróg publicznych przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie wyłącza dopuszczalności usytuowania na niej zjazdów, a jedynie zawiera nakaz ograniczenia liczby i częstości tych zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Organ rozważając dopuszczalność lokalizacji zjazdu w określonym miejscu drogi publicznej nie rozpatruje wymogów jego lokalizacji abstrakcyjnie, lecz z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danego, konkretnego przypadku (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2006 r., II SA/Sz 126/06, LEX nr 296055). Usytuowanie stanowiącej własność skarżącego nieruchomości gruntowej, obejmującej działki geodezyjne nr [...],[...]i [...] wszystkie z karty mapy 8 - [...] Sądu Rejonowego w K., jest szczególne w konsekwencji dokonanej rozbudowy drogi krajowej nr [...]. Nieruchomość ta usytuowania jest pomiędzy pasem drogowym drogi krajowej nr [...] stanowiącym element obwodnicy miasta K. (ul. A.), a korytem rzeki K.. Skarżący zarzucił, że analiza położenia tej nieruchomości dokonana na podstawie danych i map znajdujących się zasobie kartograficzno - geodezyjnym Starostwa Powiatowego w K., zawartych w materialne dowodowym sprawy, wskazuje jednoznacznie na pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów jej faktycznego usytuowania.

Skarżący wyjaśnił, że od strony północnej działki geodezyjne nr [...],[...] graniczą z działką geodezyjną nr [...] km. 8 stanowiącą grunt nadbrzeżny koryta rzeki K., a działka geodezyjna nr [...] graniczy z działkami geodezyjnymi nr [...] oraz nr [...] obie km. 8 stanowiącymi analogicznie przedłużenie gruntu nadbrzeżnego koryta rzeki K. w górę jej biegu. Od strony wschodniej działka geodezyjna nr [...], będąca działką graniczną nieruchomości skarżącego od strony wschodniej, graniczy z działką geodezyjną nr [...] km. 8 stanowiącą dalsze przedłużenie gruntów nadbrzeżnych koryta rzeki K. w górę jej biegu, przylegających w tej części już bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. A.- działka drogowa nr [...] km. 8). Od strony południowej działki geodezyjne nr [...] i nr [...] graniczą przez wąski pas gruntu działki geodezyjnej nr [...] km. 8, stanowiącym również własność skarżącego bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. A. - działka drogowa nr [...] km. 8), zaś działka geodezyjna nr [...] przez wąski pas cudzego gruntu - działkę geodezyjną nr [...] km. 8 także bezpośrednio z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. A.- działka drogowa nr [...] km. 8). Od strony zachodniej działka geodezyjna nr [...], będąca działką graniczną nieruchomości skarżącego od strony zachodniej, graniczy z działką geodezyjną nr [...] km. 8, za która dalszym biegu w dół rzeki K. usytuowane są w kolejności: działka geodezyjna nr [...] nasyp wiaduktu kolejowego, tereny kolejowe (wielotorowa linia kolejowa K. – W. z usytuowanymi w ciągu wiaduktami kolejowymi nad drogą krajową nr [...] i dalej przez rzekę K.) - działki geodezyjne nr [...],[...],[...]oraz grunty Skarbu Państwa - działki nr [...]i nr [...]usytuowane bezpośrednio za linią kolejową w kierunku zachodnim.

Skarżący podniósł, że służebność drogowa wpisana w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] umożliwia mu jedynie przejazd od granicy działki geodezyjnej nr [...] przez działkę sąsiednią nr [...], w kierunku zachodnim, pasem gruntu o szerokości 5 m biegnącym wzdłuż granicy działki nr [...], do granicy położonej bezpośrednio za działką nr [...] działki nr [...], a zatem jedynie do wschodniego podnóża nasypu i wiaduktu kolejowego. Nie umożliwia ona w rzeczywistości jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, a w szczególności do jakiegokolwiek zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Skarżący wyjaśnił, iż z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo koryta rzeki K. z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] bezpośrednio na wschód od granicznej działki geodezyjnej skarżącego nr [...], w górę biegu rzeki K., nie jest możliwe uzyskanie dostępu do nieruchomości skarżącego od strony wschodniej, przez cudze grunty, prowadzącego do ul. G. na odcinku pomiędzy rondem G. (skrzyżowanie drogi krajowej nr [...] z ul. G.), a mostem nad rzeką K. w ciągu ul. G. Ze względu na odmowne stanowisko Skarbu Państwa - reprezentowanego w tym zakresie przez Starostwo Powiatowe w K.(pismo z dnia 12 czerwca 2009 r.), oparte na negatywnych opiniach m.in. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zarządca drogi krajowej nr [...]) oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (zarządca wód Skarbu Państwa - rzeki K.), nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącego dostępu do drogi krajowej nr [...]przez grunty kolejowe, a następnie grunty Skarbu Państwa leżące bezpośrednio na zachód od linii kolejowej K. i wiaduktu kolejowego (działki nr [...]i [...]).

Ponadto skarżący zarzucił, że jego nieruchomość usytuowana jest w terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest zgodnie symbolem UU pod działalność usługową w zakresie usług uciążliwych. Funkcja gospodarcza terenu wymaga dla jej zrealizowania dostępności zarówno pieszej jak i w zakresie transportu osobowego i towarowego pojazdami drogowymi, z wykorzystaniem odpowiedniego dostępu do drogi publicznej.

Skarżący zarzucił, że organ pominął w swych ustaleniach fakt, iż nie istnieją, ani też nie są planowane żadne drogi odbarczające, na których mógłby być zrealizowany zjazd do nieruchomości wnioskodawcy, aby uczynić zadość postanowieniom miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego. Bez uzyskania dostępu do drogi krajowej nr [...] nieruchomość skarżącego pozbawiona zostanie w sposób trwały jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej, co niweczy jej społeczno - gospodarcze przeznaczenie przewidziane dla niej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nawet eliminuje jej użyteczność gospodarczą. Zdaniem skarżącego, brak zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...], będącego jedyną możliwością uzyskania przez nieruchomość skarżącego dostępności do drogi publicznej uzasadnia twierdzenie, iż decyzja odmowna organu w tym zakresie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu.

Skarżący zarzucił również, że nie jest prawdą, iż wnioskowany zjazd byłby usytuowany w miejscu zanikania jednego z pasów ruchu, co potwierdziłyby wyniki oględzin, których dokonania organ bezpodstawnie odmówił. Taki stan rzeczy ma miejsce dopiero w dalszym przebiegu drogi z uwagi na jej zwężenie bezpośrednio przed wiaduktem kolejowym, a lokalizacja zjazdu z nim nie koliduje. Podniósł także, iż w alogicznym miejscu bliżej wiaduktu kolejowego usytuowano za zgodą organu zjazd do urządzenia przepompowni na wysokości granicy pomiędzy działkami skarżącego nr [...]i nr [...]. Skoro zatem organ zezwolił na zjazd do przepompowni uznając go za niekolidujący z bezpieczeństwem ruchu, to odmienne stanowisko w stosunku do wnioskowanego zjazdu skarżącego jest bezzasadne. Skarżący podniósł ponadto, że organ pominął fakt, iż poza nieruchomością skarżącego w analogicznym usytuowaniu kartograficznym znajdują się na obszarze pomiędzy rzeką K., linią kolejową W. – K. i drogą krajowa nr [...] jeszcze jedynie dwie inne nieruchomości, co oznacza, iż wnioskowany zjazd nie spowoduje jakiejkolwiek zauważalnej intensywności ruchu lokalnego.

W ocenie skarżącego, pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mających i mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzenia dowodu, który jednoznacznie wskazałby na ich istnienie w zakresie powoływanym przez skarżącego, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie może dokonywać abstrakcyjnej i oderwanej o rzeczywistości analizy przepisów dotyczących usytuowania zjazdu, z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi (por. wyrok NSA Warszawa z dnia 22 lipca 2011 r. II OSK 1202/10, Lex nr 1083576). Ocena zgodności jego usytuowania z wymogami normatywnymi musi uwzględnić także konstytucyjnie gwarantowaną ochronę praw właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA Warszawa z dnia 11 stycznia 2011 r. II OSK 2047/09, Lex nr 953014), w ramach której nie do zaakceptowania jest odmowa udzielenia zezwolenia na wnioskowane usytuowanie zjazdu, bez wskazania rzeczywiście istniejącej możliwości jego odmiennego usytuowania zapewniającego co najmniej tożsamy stopień bezpieczeństwa ruchu oraz odpowiedni dostęp nieruchomości do drogi publicznej adekwatny do przeznaczenia gospodarczego tej nieruchomości, determinowanego przepisami o planowaniu przestrzennym.

Abstrakcyjna ocena niedopuszczalności wnioskowanego zjazdu pozbawiająca nieruchomość wnioskodawcy dostępu do drogi publicznej pozostaje w sprzeczności z podstawową funkcją dróg publicznych. Skarżący podkreślił, że skoro organ sam przyznał, iż nie istnieją drogi odbarczające, to w takiej sytuacji korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy obowiązany był - wnikliwie wyważając interes indywidualny wnioskodawcy - przyznać mu ochronę.

W ocenie skarżącego, zaskarżoną decyzję podjęto bez należytego ustalenia i rozważenia całokształtu okoliczności sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Kontroli sądu administracyjnego podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest bowiem naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85).

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada ustanowiona w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując wymienione zasady, organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, bowiem organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną kwestionowanej decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia zgodny na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) została ustalona klasa G (droga główna) drogi krajowej nr [...], której rozpatrywany odcinek stanowi fragment obwodnicy K. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r., docelowo obwodnica ta będzie drogą główną ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zapisy planu nie przewidują możliwości wykonywania zjazdów zarówno z drogi głównej, jak i z drogi głównej ruchu przyspieszonego, oznaczonych na rysunku planu symbolami - odpowiednio - [...] i [...], do położonych wzdłuż nich działek budowlanych, nakazują natomiast, by zjazdy te były wykonywane z tzw. drogi odbarczającej szerokości 6 m.

Ponieważ jednak obecnie droga krajowa nr [...] posiada klasę G, możliwość usytuowania przedmiotowego zjazdu powinna być oceniana w kontekście wymogów określonych dla dróg tej klasy. Nieprawidłowo więc organ przyjął na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące drogi klasy GP. O ile w dalszej części uzasadnienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozważał uwarunkowania przewidziane dla drogi klasy G, jaką jest droga krajowa nr [...], to jednak stanowisko organu w zakresie odmowy udzielenia zgody na lokalizację zjazdu nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Zasady lokalizowania zjazdów na drodze klasy G zostały wyszczególnione w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 199 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zgodnie z którym w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten dopuszcza więc w sytuacjach wyjątkowych lokalizowanie zjazdów z drogi klasy G, nie formułuje bowiem całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg tej klasy, a zawarte w nim zalecenie ustawodawcy należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06, Lex nr 366231).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości z drogi odbarczające, lecz nie wskazał konkretnej drogi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia i nie poparł swojego stanowiska materiałem dowodowym. Jednocześnie jednak przyznał, że nie jest konieczne wnioskowane przez skarżącego przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność, iż realny dojazd do terenu, który tworzą działki skarżącego, jest możliwy tylko z drogi krajowej nr [...], ponieważ zgromadzone dokumenty potwierdzają to ustalenie. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji jest więc niespójne, a wręcz logicznie sprzeczne.

Mając na uwadze uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, organ powinien szczególnie wnikliwie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a swoje stanowisko uzasadnić w sposób nie budzący jakichkolwiek zastrzeżeń. W niniejsze sprawie organ temu obowiązkowi uchybił.

Zauważyć również należy, iż zakaz sytuowania zjazdu publicznego w określonym miejscu można wywodzić z treści § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy te stanowią, iż zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego i przyznają w takiej sytuacji prymat zasadzie bezpieczeństwa ruchu, a zatem również interesowi społecznemu, nad interesem strony. W niniejszej sprawie, w kontekście zarzutów podnoszonych przez skarżącego, organ również nie uzasadnił w wyczerpujący sposób swojego stanowiska, zgodnie z którym odcinek lewej jezdni drogi krajowej nr [...] - pomiędzy określonym przez stronę miejscem lokalizacji zjazdu a istniejącym wiaduktem kolejowym nad ww. drogą - uznać należy za miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozważy, czy w okolicznościach niniejszej sprawy w istocie nie wystąpiła wyjątkowa sytuacja, czyniąca wnioskowaną lokalizację zjazdu publicznego dopuszczalną. W szczególności, dokona wnikliwej analizy usytuowania nieruchomości skarżącego pod względem dostępu do drogi publicznej, badając również służebność wpisaną w dziale III księgi wieczystej KW nr [...], która – jak podniósł skarżący – nie umożliwia takiego dostępu. Ponadto, organ odniesie się do przeznaczenia nieruchomości skarżącego, wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i także w tym kontekście oceni zasadność wniosku skarżącego.

Jednocześnie organ będzie mieć na względzie okoliczność, iż zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi wprawdzie naczelną regułę, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jednakże przepis § 9 ust. 4 wyżej cytowanego rozporządzenia obliguje organ do bezspornego ustalenia, aby w sytuacji wydania decyzji odmownej nieruchomość miała zapewniony dojazd z innych dróg niższych klas.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.