Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2974/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Minister Gospodarki działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 4 - 6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) dalej również "ustawa o sse", po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy S. (Spółce/skarżącej), zasięgnięciu opinii Zarządzającego strefą, odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej SSE) udzielonego skarżącej przez Zarządzającego strefą.

W uzasadnieniu decyzji wskazano miedzy innymi, że:

Przedsiębiorca S. uzyskał zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zezwolenie, zmienione decyzją Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r., które udzielone zostało do dnia 15 kwietnia 2017r.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r. ww. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez wykreślenie wyrażenia: "Zezwolenie udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.". Przedsiębiorca argumentował przedmiotowy wniosek konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse" oraz niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia. Przedsiębiorca podkreślił, że zdecydował się na stosowanie nowych ujednoliconych zasad korzystania z pomocy publicznej, jednak istnieje obawa, iż w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej mu pomocy, zaś termin obowiązywania zezwolenia powinien być jednolity dla wszystkich przedsiębiorców działających w SSE.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarządzający strefą pozytywnie zaopiniował wniosek przedsiębiorcy w sprawie zmiany zezwolenia. Organ opinii tej nie uwzględnił, nie była bowiem dla Ministra Gospodarki wiążąca, wskazując, iż w opinii Zarządzającego strefą zabrakło odniesienia do kwestii zasad udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, gdyż żądana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co w świetle art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest niedopuszczalne. Stanowi zatem negatywną przesłankę obligującą Ministra Gospodarki do wydania decyzji odmawiającej zmiany przedmiotowego zezwolenia (decyzja z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 6 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Z powyższego przepisu w ocenie organu wynika jednoznacznie, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy. Oznacza to brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności. Podkreślił, że przedsiębiorca argumentował wydłużenie terminu ważności zezwolenia zamiarem skorzystania z większej pomocy niż pomoc szacowana do wybrania w obowiązującej dacie ważności zezwolenia (w tym przypadku do 15 kwietnia 2017 r.). Wprawdzie wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Z redakcji ww. przepisu jednoznacznie wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie jest dopuszczalne. Skoro - jak wyraźnie wskazuje strona we wniosku - wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. W świetle przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse decyzja administracyjna w przedmiotowej sprawie nie ma zatem charakteru uznaniowego, co podnosiła strona.

Spółka nie zgodziła się przedmiotowa decyzją i złożyła wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie,

- art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 188 poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse", poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej została z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006r.,

- art. 35 § 3 w zw. z art. 36 Kpa, poprzez przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy,

- art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji,

- art. 8 Kpa poprzez wydawanie przez ten sam organ w identycznych okolicznościach całkowicie odmiennych rozstrzygnięć i wprowadzenie nierówność wobec prawa i dyskryminacji przedsiębiorców, a w konsekwencji naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 584), zwanej dalej "ustawą o sdg", tj.:art. 11 ust. 9 poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem przedsiębiorcy pomimo niezałatwienie sprawy w terminie, czyli rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta.

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. organ poinformował przedsiębiorcę o jego prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. oraz do pisemnego wypowiedzenia się przed wydaniem przez Ministra Gospodarki decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 3 lipca 2015 r., w obecności przedstawicieli organu, pełnomocnik Spółki zapoznał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Natomiast w piśmie z dnia 7 lipca 2015 r. pełnomocnik przedstawił stanowisko Spółki, w którym wskazał, że Minister Gospodarki w ramach zebranego materiału dowodowego nie zgromadził dowodów przeczących wnioskom oraz twierdzeniom Spółki oraz podtrzymał wszystkie dotychczasowe argumenty przedstawione zarówno w I, jak i II instancji przedmiotowego postępowania.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał bowiem żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii zasadności rozstrzygnięcia, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 2 kwietnia 2015 r. organ stwierdził, że jest ono prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

W szczególności za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o sse. Wskazał, że Spółka uzyskała zezwolenie w dniu 19 maja 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił bowiem, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, czego konsekwencją było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia udzielonego Spółce do dnia 10 kwietnia 2017 r.

Jednocześnie organ wskazał, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r., były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można też pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie gdy zgodnie z obowiązującym prawem SSE miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o sse, który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r, wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.

Powyższe w ocenie organu oznacza, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017 r. Tym samym decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Organ zauważył, że przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego Strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej. Taka wykładnia przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Skoro - jak wyraźnie wskazuje strona we wniosku - wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, w świetle ww. przepisu ustawy o sse nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." skutkowałaby bowiem zwiększeniem pomocy publicznej.

Z uwagi na powyższe, uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie było dopuszczalne. Organ w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia, przy czym użyte w uzasadnieniu decyzji Nr [...] stwierdzenia, będące przedmiotem zarzutu strony błędnego przyjęcia przez organ wzajemnie sprzecznych wniosków, są efektem wykładni przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Organ wskazał bowiem, że zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. W istocie w przedmiotowej sprawie zdefiniował zatem pojęcie "zwiększenie pomocy publicznej", gdyż ustawa o sse nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 36 Kpa organ stwierdził, że z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 2 kwietnia 2015 r., które wpłynęło do organu 14 kwietnia 2015 r. Zgodnie z art. 61 Kpa w przypadku postępowań administracyjnych wszczętych na żądanie strony, data doręczenia wniosku organowi jest datą wszczęcia postępowania. Następnie zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 4 ustawy o sse uzależniającą wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o zmianę zezwolenia od zasięgnięcia opinii Zarządzającego strefą, pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. organ na podstawie z art. 16 ust. 5 ustawy o sse zwrócił się do Zarządzającego LSSE z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia.

Organ podkreślił przy tym, że bieg terminu załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu, albowiem zgodnie z art. 35 § 5 Kpa do terminów określonych w art. 35 § 3 Kpa nie wlicza się: 1) przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Opinia, po skutecznym doręczeniu Spółce, wpłynęła do organu 21 maja 2015 r., natomiast decyzja rozstrzygająca wniosek z dnia 2 kwietnia 2015 r. została wydana 28 maja 2015 r. Biorąc pod uwagę ww. przepisy dotyczące obliczenia terminu załatwienia sprawy organ stwierdził zatem, że ww. wniosek został rozpoznany przez organ po 12 dniach, czyli wskazany w art. 35 § 3 Kpa trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy nie został przekroczony. Organ podkreślił, że zgodnie z doktryną w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie. W związku z powyższym niezasadne okazało się twierdzenie pełnomocnika Spółki, że organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przy założeniu, że sprawa zmiany zezwolenia jest szczególnie skomplikowana, przekroczył także dwumiesięczny termin na jej załatwienie.

Ponadto w ocenie organu pełnomocnik Spółki we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy błędnie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o sdg, zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Wskazał, że w doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis ww. artykułu ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy, co polega na przyjęciu, że w razie braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Taki pogląd został wyrażony w powołanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, a także w wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt GSK 1936/12.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji organ podkreślił fakt, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych ( vide wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). Zatem strona powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów). Pełnomocnik Spółki nie wykazał w żaden sposób, aby został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, i aby uchybienie przepisowi art. 10 § 1 Kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie podał, jakich czynności został pozbawiony w postępowaniu administracyjnym, tj. jakich czynności dokonałby, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosku. W szczególności pełnomocnik Spółki nie skonkretyzował, jakie dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętej przez organ oceny stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa okazał się nieuprawniony. Ponadto Minister Gospodarki, rozpatrując wniosek Spółki z dnia 2 kwietnia 2015 r., nie zgromadził materiału dowodowego nieznanego stronie.

Odpierając zarzut naruszenia art. 8 Kpa organ wskazał, że jest on sformułowany w sposób abstrakcyjny uniemożliwiający właściwą jego ocenę i intencję strony. Spółka zarzuciła bowiem, że organ w identycznych okolicznościach, tj. analogicznych jak w przedmiotowej sprawie, wydawał całkowicie odmienne rozstrzygnięcia, przez co dopuścił się naruszenia art. 32 Konstytucji RP, gdyż doprowadził do sytuacji nierównego traktowania przedsiębiorców. Organ zauważł, że przepis art. 8 Kpa konstytuuje zasadę postępowania określaną jako zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Minister Gospodarki, wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. szeroko uzasadnił motywy wydania orzeczenia negatywnego, a wiec nieuwzględniajacego żądania strony, a także dokonał wykładni przepisu będącego podstawą jego wydania, tj. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Tym samym organ działał w zgodzie z ww. zasadą postępowania, zaś Spółka nie uprawdopodobniła w żaden sposób swojego twierdzenia.

Organ podkreślił, że każde postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych ma indywidualny charakter. Postępowanie to determinowane jest wieloma czynnikami, w szczególności są to: przepisy będące podstawą zmiany (należy w tym miejscu zauważyć, że art. 19 ust. 4 ustawy o sse w obecnym brzmieniu obowiązuje przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenia wydane przed 4 sierpnia 2008 r. dopiero od 6 stycznia 2015 r.), stan faktyczny, jak również data udzielenia zezwolenia. Z uwagi na powyższe w niniejszym postępowaniu nie nastąpiło również naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

Pismem z dnia 30 września 2015 r. - za pośrednictwem Ministra Gospodarki - S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, wnosząc o uchylenie ww. decyzji, orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia normy w nim zawartej i wyprowadzenia z jego treści normy nieistniejącej;

- art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r., poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej została już z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r.;

- art. 3 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse z 2000 r.", poprzez ich niezastosowanie;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "Kpa", poprzez wydanie decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację;

- art. 35 § 3 w zw. z art. 36 w zw. z art. 127 § 3 Kpa, poprzez przekroczenie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy przez organ II instancji;

- art. 35 § 5 w zw. z art. 106 § 3 Kpa, poprzez stwierdzenie wbrew treści tych przepisów, że przy obliczaniu terminu rozstrzygnięcia decyzji wyłączeniu podlega cały okres postępowania uzgodnieniowego, podczas gdy wyłączeniu podlega, stosowanie do treści art. 106 § 3 Kpa, okres maksymalnie 14 dni;

- art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło zebranie, a następnie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, prowadząc w konsekwencji do uniemożliwienia jego prawidłowej oceny, a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii Zarządzającego Legnicką SSE, która jako jeden z dowodów zgromadzonych w toku postępowania powinna zostać przeanalizowana;

3) przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 584), zwanej dalej "ustawą o sdg", tj. art. 11 ust. 9 poprzez wydanie decyzji w II instancji sprzecznej z wnioskiem przedsiębiorcy pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, czyli rozstrzygniecie sprawy, która została już rozstrzygnięta.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W ocenie Sądu istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zezwolenie Nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. udzielone skarżącej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżąca, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak to rozstrzygnął organ.

Na wstępie analizy prawnej należy zauważyć, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy z dnia 20 października 1994 r. stanowią szczególnego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu - przynajmniej w rozpatrywanym przypadku - osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 ustawy o sse. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę, w tym - jak w rozpatrywanej sytuacji - zwolnień od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy, dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy - w obecnym brzmieniu - zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 -4. Wspomniany ostatnio ust. 4 art. 19 ustawy stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy.

Z powołanego wyżej przepisu wynika jasno, jak istotne znaczenie ma m.in. utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Należy przy tym zauważyć, że zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych parametrów; w istocie przepis ten dotyczy wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tych parametrów. Inaczej mówiąc, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak - jak trafnie wskazuje skarżąca Spółka - w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

Skarżąca w swojej skardze upatruje możliwość zmiany okresu obowiązywania zezwolenia w treści art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o sse w brzmieniu obecnie obowiązującym, oraz art. 16 ust 4 tej ustawy oraz fakcie dokonania konwersji przedmiotowego zezwolenia w oparciu o art. 6 ust 1 ustawy z dnia 2 października 2003 o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1840 ze zm.).

Sytuacja w niniejszej sprawie przedstawiała się w sposób następujący. W dacie wydania przedmiotowego zezwolenia Nr [...] obowiązywał przepis art. 16 ust 9 ustawy o sse, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001, na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 117 poz. 1228, dalej: ustawa nowelizująca z 2000 r.). Ustawa nowelizująca zawierała art. 5, który stanowił, że w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. a dzień 31 grudnia 2000 r.).

W dniu 1 maja 2004 r. ( z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. Spółka) mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. Należy zatem uznać, że Spółka uprawiona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia.

Jak słusznie zauważył organ, nowe zasady udzielania pomocy publicznej w SSE limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo.

Faktu stosowania wobec przedsiębiorców z zezwoleniem wydanych do końca 2000 r. nowych zasad korzystania ze zwolnienia podatkowego nie potwierdza ustawa z 2000 r. zmieniająca ustawę o sse. Wynika on z art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse., który obowiązuje ex lege, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca zmienił zezwolenie w trybie art. 6 tej ustawy. Należy zauważyć, że art. 5 ww. ustawy określił nowe zasady korzystania ze wsparcia ,,strefowego", odwołując się przy tym- w zależności od wielkości przedsiębiorcy- do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse, ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności z zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że z dniem 1 maja 2004 r. data obowiązywania należącego do Spółki zezwolenia Nr [...] wskazana w jego treści stała się ex lege irrelewantna, a zastosowanie zasad określonych w art. 5 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse oznacza także zmianę co do okresu obowiązywania zezwolenia.

Zauważyć ponadto wypada, że art. 5 ustawy zmieniającej 2001 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy zmieniającej z 2003 r.

Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej. Natomiast zmiana warunków zezwolenia nie wchodzących w ten zakres wymagała wskazania we wniosku, o jakie dodatkowe zmiany wnosi przedsiębiorca. Wnioskiem złożonym również na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. mogło zostać objęte żądanie zmiany warunku zezwolenia dotyczącego czasu jego obowiązywania, polegającej na uchyleniu postanowienia określającego czas obowiązywania tego zezwolenia. Dopuszczalność i zasadność zmiany tego warunku zezwolenia podlegałaby ocenie właściwego organu.

Sąd stwierdza, że opisane wyżej zasady zmiany (konwersji) zezwolenia, które mogły mieć różny zakres (zależnie od treści złożonego wniosku), były dokonywane w procesie stosowania prawa, którego wynikiem była decyzja zmieniająca. Treść tej decyzji przesądzała o zakresie zmian. Ustawodawca zdecydował, że zmiana (konwersja) nie będzie się dokonywała automatycznie w wyniku uzewnętrznienia przez przedsiębiorcę woli zmiany reżimu prawego. Mając na względzie zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej, przyjął tryb zmiany zezwolenia w procesie administracyjnym, ponieważ wynik procesu stosowania prawa uzewnętrzniony w decyzji zmieniającej jednoznacznie formułuje warunki zezwolenia uwzględniając zakres dokonanej zmiany. Dlatego bezpodstawne jest stwierdzenie, że zmiana zezwolenia na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. spowodowała zmianę czasu obowiązywania zezwolenia w sposób, który nie znalazł żadnego odzwierciedlenia w decyzji zmieniającej. Wniosek o konwersję zezwolenia można było złożyć do końca 2007r.

Podkreślić również trzeba, odwołując się do wcześniejszych wywodów dotyczących skutków wykreślenia z ustawy art. 16 ust. 9, że zezwolenie skonwertowane nie jest nowym zezwoleniem wydanym po dniu 31 grudnia 2000 r., lecz zezwoleniem sprzed tej daty, które zostało zmienione. W braku przepisu szczególnego nakazującego zastosowanie owych zasad czasowego obowiązywania zezwoleń również do zezwoleń zmienianych, nie ma możliwości zmiany okresu obowiązywania tego zezwolenia.

Wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy sse art. 19 ust. 1 zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza w ocenie Sądu, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane a czas obowiązywania strefy.

Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń.

Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych a bezterminowe.

Podobne stanowisko zostało wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 8 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 1067/12 oraz w wyroku NSA z dnia 10 listopada 2015 r. o sygn. akt II FSK 22 06/13.

W przedmiotowej sprawie istotne jest, że zezwolenie Nr [...] zostało wydane skarżącej pod rządami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Zatem istniał przepis szczególny, na podstawie którego Zarządzający strefą zobowiązany był do określenia w treści zezwolenia terminu jego obowiązywania. Istotnym jest fakt, że okres ważności zezwolenia nie musiał być tożsamy z okresem, na jaki ustanowiono strefę. W ustawie o sse nie było bowiem przepisu, który stanowiłby, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą, że w niniejszej sprawie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia w oparciu o art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, w zw. z wejściem w życie w dniu 6 stycznia 2015 r. ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy o sse. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1.

Zmiana zezwolenia nie może zatem jednocześnie powodować zwiększenia pomocy publicznej, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku zmiany zezwolenia, w postaci wydłużenia terminu jego ważności, gdyż jej skutkiem będzie zwiększenie pomocy publicznej (zakresu jej wykorzystania), niż miałoby to miejsce w obowiązującej dacie ważności zezwolenia tj. 15 kwietnia 2017 r. Brak przekroczenia ogólnego limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, w ocenie Sądu nie może mieć w tym przypadku decydującego znaczenia, gdyż samo zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu bezpośrednio skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej, bowiem w praktyce wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w aktualnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w [...] SSE. W tej sytuacji uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w przypadku ziszczenia się zdarzenia objętego hipotezą pkt 2 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie jest uwarunkowane od zgody organu, mimo użytego w treści przepisu wyrażenia "może", gdyż zabrania tego przepis powszechnie obowiązującego prawa.

W kwestii pozostałych zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało także podzielić stanowisko organu w kwestii braku zastosowania w tej sprawie trybu, o którym mowa w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż organ II instancji nie przekroczył wyznaczonego dwumiesięcznego terminu jej załatwienia.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.