Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2457/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz.723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową" - odmówiono wyłączenia stosowania wobec L. H., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

– Wnioskodawca pismem z [...] stycznia 2018 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg i charakter swojej służby; wskazał, że w okresie od [...] czerwca 1986 r. do [...] lipca 1990 r., pełnił służbę w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], co – w kontekście ogólnej wysługi – jest okresem bardzo krótkim; zaznaczył, że w okresie służby w Wydziale [...] jego działania ograniczały się jedynie do przekazywania obywatelom gotowych decyzji w formie paszportu lub odmowie jego wydania; ponadto nadmienił, nie prowadził pracy operacyjnej oraz nie realizował żadnych czynności służbowych o charakterze represyjnym wobec obywateli; w 1990 roku przeniesiono go w struktury Policji, gdzie kontynuował swoją karierę zawodową, za którą wielokrotnie go awansowano i nagradzano; wykonywał swoje obowiązki służbowe wzorowo; powodem odejścia Wnioskodawcy ze służby był pogarszający się stan zdrowia; ma to odzwierciedlenie w orzeczeniu komisji lekarskiej z [...] marca 2016 r. o zaliczeniu Wnioskodawcy do [...] grupy inwalidzkiej; inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji;

– z akt sprawy wynika, że [...] lutego 2016 r. zwolniono Wnioskodawcę ze służby w Policji; ma on ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej,

– Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dalej jako "IPN", uznał służbę Wnioskodawcy od [...] czerwca 1986 r. do [...] lipca 1990 r. za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa - o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej (tak: informacja o przebiegu służby) Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 4 lata 1 miesiąca i 15 dni, zaś całkowity okres jego służby to 29 lat, 8 miesięcy i 8 dni,

– z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

– pismem z [...] listopada 2018 r. informację o przebiegu służby Wnioskodawcy przekazał Komendant Główny Policji; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Wnioskodawca - po 12 września 1989 r. - rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi oraz awansowano na kolejne stopnie służbowe; Wnioskodawcę pozytywnie opiniowano i nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych mu wymierzonych, czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych; brak jest także dokumentów odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia,

– na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

– krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

– rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

– przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwóch przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; wyłącznie w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

– przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

– pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

– dalej wskazano jak należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- przechodząc do analizy danej sprawy odnotowano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 4 lat, 1 miesiąca i 15 dni; całkowity okres jego służby to 29 lat, 8 miesięcy i 8 dni; wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu - jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie można uznać za krótkotrwały; w sprawie nie spełniono zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej; ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego; z całą pewnością Wnioskodawca przez ten czas miał możliwość dokładnego zaznajomienia się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz z ich charakterem; w pełni świadomie rozpoczął pracę w Służbie Bezpieczeństwa, zwanej dalej "SB", w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych; później nie podjął zaś żadnych działań w celu usunięcia go z etatu w tej formacji; kontynuował jako funkcjonariusz karierę zawodową w tej strukturze aż do momentu transformacji związanej ze zmianami ustrojowymi w Polsce; Wnioskodawca był zatem częścią tej formacji; czerpał z tego określone, wymierne korzyści; w niniejszej sprawie nie spełniono zatem przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej,

– nie kwestionowano spełniania przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r.; Wnioskodawca w toku pełnionej służby posiadał pozytywne opinie służbowe, wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy i funkcyjny do uposażenia oraz nagrody finansowe; spełniono zatem przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- wnikliwa analiza materiału dowodowego - stanowiącego kopię akt osobowych otrzymanych z IPN - dowiodła, że Wnioskodawca utożsamiał się z ustrojem totalitarnym; ma to znaczenie w kontekście oceny przez organ, czy sprawa Wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; skoro Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez niemal 4 lata 1 miesiąc i 15 dni to z całą pewnością mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz z ich charakterem; ponadto, Wnioskodawca świadomie rozpoczął pracę na stanowisku [...] Wydziału [...] w SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, a później nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z tych struktur; kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce; rozpoczęcie przez Wnioskodawcę służby w SB nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego, a jego własną chęcią jej podjęcia; w podaniu o przyjęcie do służby z [...] marca 1986 r. widnieje zapis: "Zwracam się z uprzejmą prośbą o przyjęcie mnie do pracy w Wojewódzkim Wydziale [...] w [...]". Wnioskodawca motywował swoją prośbę tym, że praca w tych strukturach od dawna go interesuje; z kolei w ankiecie osobowej wskazał, że "Chciałbym podjąć pracę w Wojewódzkim Wydziale [...] aby móc wykazać swoją przydatność w umacnianiu i doskonaleniu ustroju socjalistycznego. (...); W dalszej części opracowania kadrowego znajduje się dokument pn. Wniosek personalny o przyjęcie do służby w Milicji Obywatelskiej, który zawiera informację o treści: "Po zapoznaniu się z aktami i rozmowie osobistej z kandydatem, proponuję przyjąć do Służby Bezpieczeństwa i mianować na stanowisko [...] t.o. Wydziału [...] WUSW w [...]"; taka postawa Wnioskodawcy była zatem zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzująca ustrój państwa totalitarnego; był on w pełni świadomy charakteru struktur, do których przynależał i czerpał z tego konkretne korzyści; niewątpliwie identyfikował się z realizowanymi przez ustrój zadaniami i funkcjami; jego aktywność zawodowa nie ograniczała się zaś do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego; wskazuje na to także wnikliwa analiza materiału dowodowego w postaci kopii akt osobowych Wnioskodawcy; wykazywał się on bowiem własną inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego; odzwierciedleniem tego jest polityczna aktywność Wnioskodawcy; przynależał między innymi do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, zwanego dalej ZSMP; był także kandydatem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, dalej jako "PZPR"; z dokumentacji przekazanej przez IPN (m.in.: opinia służbowa z [...] maja 1987 r. oraz opinia z [...] września 1989 r.) wynika, że: "Wnioskodawca reprezentuje światopogląd materialistyczny oraz odpowiedni poziom ideowo-polityczny. Aktywny członek ZSMP, który chętnie uczestniczy w czynach społecznych na rzecz Wydziału."; nie sposób zaś zakwestionować, że członkostwo w ZSMP oraz kandydatura w PZPR nie były zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego,

– w aktach prowadzonego postępowania znajduje się dokument pn.: "Świadectwo złożenia egzaminu na [...]" z [...] września 1988 r., czyli w okresie służby w SB; Wnioskodawca był funkcjonariuszem, co do którego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwój zawodowy; w trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniony awansował w stopniu i stanowisku służbowym, otrzymał ponadto dodatek specjalny oraz został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej, co również wiązało się z podniesieniem składników uposażenia,

– świadome i aktywne uczestnictwo w strukturach SB oraz w strukturach partyjnych nie wskazuje na to, że w sprawie Wnioskodawcy spełniono warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku" - wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,

– argumenty Wnioskodawcy dotyczące rzetelnego wykonywania przez niego obowiązków służbowych oraz otrzymywania nagród nie są wystarczające do dokonania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy,

– mając na względzie analizę zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanki wyłączenia art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; biorąc pod uwagę całokształt służby Wnioskodawcy, a w szczególności jej charakter przez 31 lipca 1990 r., który był typowy dla ustroju państwa totalitarnego, nie można uznać, że sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów:

- postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735) zwanej dalej jako "K.p.a.", poprzez:

- nieuwzględnienie słusznego interesu strony w wyłączeniu stosowania wobec niej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, gdy zebrany w sprawie materiał pozwalał stwierdzić spełnianie przesłanek takiego wyłączenia;

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;

- prawa materialnego - art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez:

- błędne przyjęcie, jakoby dla zastosowania wyłączenia art. 15c niezbędne było zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2; prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi tymczasem do wniosku, że dla zastosowania danej instytucji wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2,

- niezastosowanie, gdy z zaistniałego stanu faktycznego - zwłaszcza przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów - wynika, że wykonywał on po 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a jego sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie; w konsekwencji nie wyłączono w stosunku do Wnioskodawcy art. 15c mimo, że spełnił on warunki do zastosowania wobec niego przedmiotowej instytucji.

W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Kwestionowano również jakoby Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz państwa totalitarnego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez bezpodstawne uznanie, jakoby nie zachodziły wskazane tam przesłanki wyłączenia wobec Wnioskodawcy stosowania reguł ogólnych art. 15c, 22a oraz 24a danego aktu. Słuszne są w danym zakresie zarzuty skargi.

Trafnie organ powołał okoliczności faktyczne gdy chodzi o ogólny czas służby Wnioskodawcy oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Niekwestionowana była także rzetelność pełnienia przez Wnioskodawcę służby po 12 września 1990 roku, choć - zdaniem organu - nie była ona pełniona z narażeniem życia i zdrowia.

Trafne jest wprawdzie rozumienie przez organ administracji treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W istocie prawodawca określił potrzebę wystąpienia przesłanki krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego, rzetelności na rzecz demokratycznego oraz wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, przy czym pełnienie służby z zagrożeniem życia i zdrowia w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine ustawy zaopatrzeniowej może być jednym z nich (patrz tak samo prawomocne wyroki WSA o sygn. akt II SA/Wa 444/20 i 202/20 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").

Orzekający w sprawie skład Sądu miał na uwadze, że obecnie w judykaturze wyrażone są różne stanowiska, co do właściwego rozumienia treści normatywnej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, gdy chodzi o zakres zastosowania wyłączenia zasad ogólnych. Prezentowane jest, też stanowisko, że:

- dla zastosowania przewidzianego tam wyjątku nie jest niezbędne spełnienie obu warunków, określonych w pkt 1 i 2 tego przepisu, czy

- spełnienie warunku krótkotrwałości służby i rzetelnego jej pełnienia jest przesłanką wystarczającą do jego zastosowania - bez potrzeby wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, jako okoliczności wykraczającej poza przesłanki wskazane w pkt 1 oraz 2 in principio wskazanej jednostki redakcyjnej. Zdaniem organu natomiast niezbędne jest wystąpienie przesłanek szczególnych, wykraczających poza wskazane w tiret 2.

Niezależnie od tego, który z tych poglądów przyjąć za najbardziej trafny, należy wskazać, że w rozpatrywanym przypadku nie można uznać, że organ właściwie ocenił jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Opisano ją wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy występuje ona w konkretnej sprawie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w CBOSA - powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres niecałych 4 lata i 1 miesiąc i 15 dni może być potocznie określony jako krótkotrwały (analogicznie prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 38/20, dostępny w CBOSA – tam 6 lat i 8 miesięcy). Zwłaszcza gdy porówna się go z całkowitym okresem służby Wnioskodawcy wynoszącym prawie 30 lat. Taka długość okresu wykonywania zadań na rzecz totalitarnego państwa nie może być kwalifikowana jako "długotrwała".

W związku z tym organ mylnie uznał więc, jakoby okres służby nieznacznie przekraczający 4 lata nie należało określać jako krótkotrwały. Równocześnie w sprawie zasadnie nie kwestionowano spełnienia warunku rzetelnego, wieloletniego pełnienia obowiązków na rzecz państwa demokratycznego. W rozpatrywanym przypadku – przy przyjęciu wedle stanowiska organu - niezbędności wystąpienia przesłanki wykraczającej poza krótkotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelność jej pełnienia dla państwa demokratycznego (przy tym warunek zagrożenia życia lub zdrowia nie jest niezbędny), spełniona jest także - wbrew argumentacji organu - przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu zdania wstępnego art. 8a ust. 1. Późniejsze, wieloletnie, rzetelne pełnienie obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego stanowi podstawę do zakwalifikowania sprawy jako "szczególnie uzasadniony przypadek". W rozpatrywanym stanie faktycznym wpływ na to ma także fakt, że Wnioskodawca był wielokrotnie nagradzany, awansowany w stopniu i stanowisku służbowym, pozytywnie opiniowany w okresie pełnienia służby w Policji oraz ustalenie inwalidztwa mającego związek ze służbą. Odnotować w tym kontekście wypada, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1. Przemawiają za tym względy wykładni systemowej oraz celowościowej. W ramach zmian, dokonanych w ustawie zaopatrzeniowej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270) zwanej dalej "Nowelą", w trakcie prac stosownych komisji sejmowych, do projektu ustawy wprowadzono dwie zmiany, który można określić mianem autopoprawek projektodawcy - w art. 8a oraz ust. 5 w art. 24a. (szerzej o tym w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Wa 670/19, dostępnym w CBOSA). Tym ostatnim przepisem przyjęto regułę wyłączenia z mocy ustawy regulacji obniżających świadczenie w pewnych przypadkach. Co do pozostałych pozostawiono to uznaniu administracyjnemu, w granicach zakreślonych treścią normatywną art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynika stąd, że - z wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy - kwestia narażenia życia bądź zdrowia przez funkcjonariuszy stanowi przesłankę kwalifikowaną, przemawiającą za wyłączeniem regulacji o obniżeniu uposażeń. Szczególnie bowiem potraktowano przypadek śmierci czy zaginięcia, wprowadzając sztywną regułę zaś - wobec narażenia życia lub zdrowia - skoro kwestie te mają jednak charakter ocenny, pozostawiono to rozstrzyganiu na drodze administracyjnej. Analogicznie traktować należy faktyczny przypadek utraty zdrowia w określonym zakresie. Nie można uznać więc za bez znaczenia w sprawie przyznania Wnioskodawcy [...] grupy inwalidztwa.

Wprawdzie decyzja w przedmiocie wyłączenia reguł ogólnych ma - w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - charakter uznaniowy - tak sformułowanie "może wyłączyć" w zdaniu wstępnym. Wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku nie przesądza więc o konieczności zastosowania wobec Wnioskodawcy danej regulacji. Organ jest jednak obowiązany wskazać, dlaczego w tym przypadku wyjątku tego nie zastosowano (tak reguła ogólna art. 7 K.p.a. – obowiązek równoważenia interesu publicznego i słusznego strony).

W rozpoznawanej sprawie przywołaną przez organ przesłanką negatywną – ustalenia w danym zakresie znajdują nota bene odzwierciedlenie w aktach sprawy – były dokumenty sporządzane na etapie pełnienia przez Wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego, z których miało wynikać, że powierzone zadania wykonywał z powodów ideowych i utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, np. wobec przynależności do ZSMP i kandydatury w PZPR. Przywołana okoliczność nie może jednak stanowić przesłanki negatywnej dla zastosowania wyjątku. Takie rozumienie danej regulacji prowadziłoby bowiem wprost do wniosku, że z przewidzianego ustawą przywileju mogłyby korzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu nierzetelnie lub z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania itp. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji, wprowadzonych w Noweli z 2016 r. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że - gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy zaopatrzeniowej nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją - dotyczące obniżenie uposażenia reguły nie znajdują generalnie zastosowania (tak art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji dotyczy więc wyłącznie pozostałych osób. Nie zasługuje wprawdzie na uznanie a nawet aprobatę, zaangażowanie – choćby ideowe – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego. Dał temu zresztą wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które - w zmienionej rzeczywistości - dopuszczone do dalszej służby, podjęły ją i pełniły z pełnym zaangażowaniem, co z pewnością miało miejsce w przypadku Wnioskodawcy - licznie nagradzanego, awansowanego w stopniu i stanowisku służbowym oraz pozytywnie opiniowanego w okresie pełnienia służby w Policji.

Chybione są natomiast zarzuty skargi, dotyczące rozważań Wnioskodawcy czy jego praca w wydziale [...] miała charakter służby na rzecz totalitarnego państwa. Kwestia ta wykracza bowiem poza granice rozważań w niniejszym postępowaniu. Ma to bowiem bezpośredni wpływ na wysokość uposażenia funkcjonariusza, w myśl art. 15c ustawy zaopatrzeniowej (w świetle jej ust. 3 lecz także ust. 1 pkt 1) było przesądzone w postępowaniu w przedmiocie obniżenia świadczeń, gdzie w kwestii sporów właściwe są sądy powszechne. Szerszą argumentację w tym zakresie sformułowano w dostępnym dla Wnioskodawcy uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2020 r. (sygn. akt z II SA/Wa 2062/19 – patrz CBOSA). Tezę, że etapem właściwym dla ustalenia, czy dany funkcjonariusz podlega regułom art. 15c czy 22a ustawy zaopatrzeniowej, jest postępowanie przed sądem powszechnym (w przedmiocie obniżenia uposażenia) potwierdza także uchwała Sądu Najwyższego z 16 września 2020 r. (sygn. akt II UZP 1/20 – opubl. w LEX nr 3051750). Nie do pogodzenia z regułami praworządnego państwa jest wykładanie przepisów, w wyniku którego ta sama kwestia może podlegać przesądzaniu w dwu alternatywnych postępowaniach, gdzie mogłoby dojść do formułowania nawet przeciwstawnych wniosków.

Nie może mieć z kolei szczególnego znaczenia, podniesiona w skardze kwestia, jakie były zadania Wnioskodawcy w ramach pracy w wydziale [...] (jak twierdzi – wręczanie paszportów bądź decyzji odmownych. Z woli prawodawcy służba w wymienionych enumeratywnie jednostkach organizacyjnych oceniona została pejoratywnie – jako służba na rzecz państwa totalitarnego, niezależnie od rodzaju czynności wykonywanych przez konkretną osobę.

Chybione są też zarzuty skargi, jakoby orzekając w sprawie naruszono przepisy postępowania, co do obowiązku właściwego jej wyjaśnienia. Żadne bowiem istotne warunkowania faktyczne nie budziły wątpliwości. Organ błędnie natomiast uznał, jakoby ustalone przezeń fakty, nie stanowiły przesłanki zastosowania wyjątku, przewidzianego art, 8a ust, 1 ustawy zaopatrzeniowej. Nie uchybiono też obowiązkowi właściwego uzasadnienia decyzji - w kontekście wskazania uwarunkowań prawnych i faktycznych, stanowiących przesłankę podjęcia określonego rozstrzygnięcia.

Bezzasadność zarzutów skargi w powyższym zakresie nie ma jednak znaczenia dla wyniku sprawy.

Wobec powyższych uwarunkowań - krótkotrwałości służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, niekwestionowanej rzetelności pełnienia obowiązków służbowych po 31 lipca 1990 r. oraz zasług w jej pełnieniu na rzecz państwa demokratycznego, a także przyznania mu inwalidztwa [...] grupy, pozostającego w związku ze służbą w Policji – pomimo, że decyzja o włączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy - obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej dla Wnioskodawcy, w związku z treścią art. 7 in fine K.p.a. Wystąpiły bowiem opisane przepisem przesłanki zastosowania wyjątku, nie ujawniono zaś okoliczności, które by przeciw temu przemawiały. W szczególności nie może być nią postawa ideologiczna Wnioskodawcy w okresie przed 31 lipca 1990 r.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - orzeczono jak w sentencji.