Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3486/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 49/18 w sprawie ze skargi Fundacji W. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 49/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji W. w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2017r.,znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej Fundacji W. w Krakowie kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa ustalił na wniosek R. K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch segmentów budynku handlowo-usługowo-biurowego na wspólnym garażu podziemnym, zjazdem do garażu, wewnętrznym układem drogowym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] K. i częściach działek nr [...], [...], [...], obr. jw. w rejonie ulicy Ł. w Krakowie".

Odwołanie od tej decyzji wniosła Fundacja W. z siedzibą w Krakowie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej powoływane także jako "SKO") w punkcie 1: uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt I.2 lit. a tiret pierwsze pt: "warunki pod względem ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło, co do meritum; w punkcie 2 decyzji w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę Fundacji W. z siedzibą w Krakowie stwierdził, że jakkolwiek podniesione w skardze zarzuty są chybione, to zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje jej uchyleniem (dalej jako p.p.s.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji ustalając szerokość elewacji frontowej organ winien był bardziej szczegółowo uzasadnić dopuszczenie dużego zakresu 19m-24 m, szczególnie biorąc pod uwagę, że na inwestycję miały składać się dwa budynki, a ww. szerokość miała dotyczyć każdego z nich. Brak też rozwiązań zmuszających inwestora do zachowania wystarczającej odległości między "segmentami", co dopiero gwarantowałoby zachowanie kontynuacji ciągu elewacji zabudowy bliźniaczej w tej samej linii zabudowy wzdłuż ul. O. Kontrolowana decyzja podlegała uchyleniu, ponieważ wadliwie określono przedmiot inwestycji, a części graficzne decyzji i analizy nie odzwierciedlają aktualnego stanu obszaru analizowanego i nie korespondują z częścią tekstową decyzji i analizy. Na części graficznej decyzji oraz analizy na działkach nr dz. [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. K., nie naniesiono bowiem znajdującego się tam budynku usługowego "Biedronka". Budynek ten uwzględniono natomiast słusznie przy określaniu średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu oraz średniej szerokości elewacji frontowej, wskaźnika udziału powierzchni biologicznej czynnej w obszarze analizowanym. Nieaktualność w tym zakresie map będących załącznikami do decyzji potwierdzają prócz powyższego inne dokumenty zalegające w aktach administracyjnych, jak mapy i dokumentacja fotograficzna. Z uwagi na powyższe rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną przedmiotowej analizy, nie można było zdaniem Sądu pierwszej instancji na jej podstawie dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), zwłaszcza ustanowionej w pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa.

Zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji wzbudziło określenie samego przedmiotu postępowania. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ostatecznie zmodyfikowanym oświadczeniem pełnomocnika inwestora z 4 maja 2017 r., jego przedmiotem była budowa "dwóch segmentów budynku (...) na wspólnym garażu podziemnym (...)". Zatem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył nie jednego, a dwóch budynków połączonych garażem. Organy zlekceważyły przy tym, że rozstrzygnięcie w sprawie, czy chodzi o jeden czy o dwa odrębne budynki, stanowiło zasadniczy punkt odniesienia dla określenia parametrów planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Podobna regulacja zawarta jest także w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("pr.bud."), w art. 35 ust. 1 pkt 1. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wadliwe jest wydanie pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych (budynków), tj. więcej niż jednego obiektu, które jako część wspólną mają jedynie garaż podziemny, w sytuacji kiedy pozwolenie dotyczy tylko jednego obiektu. Powołując się na art. 2 pkt 3 pr.bud. Sąd stwierdził, że jeżeli mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane. To, że oba budynki mają być "połączone" kondygnacją podziemną oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju zamierzonej inwestycji. W kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają właśnie obiekty nad powierzchnią ziemi, a nie ich części podziemne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenie warunków zabudowy dla jednego albo dwóch budynków ma zasadnicze znaczenie, albowiem niektóre parametry architektoniczne w tej sprawie wyznaczano odrębnie dla każdego z obu budynków, a niektóre parametry urbanistyczne łącznie dla obu. Jeden parametr wyznaczony łącznie dla obu budynków pozwala inwestorowi na duży zakres swobody w dostosowywaniu tego parametru do każdego z budynków z zachowaniem jednej zasady: łącznie dla obu budynków taki parametr nie może być przekroczony. Posadowienie dwóch segmentów (budynków) na wspólnym fundamencie oznacza konieczność wyznaczenia wskaźnika powierzchni, jako łącznego dla całej powierzchni nowej zabudowy, zaś pozostałych parametrów dla każdej bryły z osobna. W oparciu o zaskarżoną decyzję właściwy organ architektoniczno-budowlany nie mógłby legalnie wydać decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane to w istocie budowa dwóch budynków, pozwolenie na budowę musiałoby dotyczyć właśnie dwóch budynków, tymczasem wiążąca decyzja o warunkach zabudowy ustala te warunki dla dwóch segmentów budynku, a zatem jednego obiektu.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ II instancji bez dostatecznej podstawy faktycznej i prawnej uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej R. K. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 pr.bud. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) polegającą na nieuwzględnieniu tego, że skoro zgodnie z regułami języka polskiego "segment" jest to jedna z wielu powtarzających się części składowych czegoś, to na budynek może składać kilka segmentów, a w konsekwencji na przyjęciu, że przedsięwzięcie dotyczy budowy dwóch architektonicznie niezależnych obiektów połączonych jedynie garażem podziemnym, które w rozumieniu ustawy Prawo budowlane są odrębnymi budynkami.

W skardze kasacyjnej sformułowano ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy przez przyjęcie, że:

a) w kontrolowanej decyzji wadliwie określono przedmiot inwestycji, a części graficzne decyzji i analizy nie odzwierciedlają aktualnego stanu obszaru analizowanego i nie korespondują z częścią tekstową decyzji i analizy;

b) z uwagi na istniejące rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie można było na jej podstawie dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zwłaszcza ustanowionej w pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa;

c) przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy budowy dwóch architektonicznie niezależnych obiektów połączonych jedynie garażem podziemnym, które w rozumieniu ustawy Prawo budowlane są odrębnymi obiektami budynkami – zamiarem inwestora jest budowa dwóch odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy będzie posiadał odrębny dach i odrębne fundamenty;

d) w istocie obiekty nazywane w niniejszej sprawie "segmentami", mają stanowić dwa odrębne budynki, niepołączone nad powierzchnią ziemi, a to że oba te budynki mają być "połączone" kondygnacją podziemną oznacza jedynie funkcjonalne ich powiązanie, a nie przesądza o rodzaju zamierzonej inwestycji;

e) za wadliwe należy uznać ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nazwanej budową jednego budynku złożonego z segmentów, gdy w istocie postępowanie dotyczyło dwóch budynków połączonych jedynie garażem podziemnym;

f) wadliwym byłoby wydanie pozwolenia na budowę dla obiektów budowlanych (budynków), tj. więcej niż jednego obiektu, które jako część wspólną mają jedynie garaż podziemny, w sytuacji kiedy pozwolenie dotyczy tylko jednego obiektu;

g) posadowienie dwóch segmentów (budynków) na wspólnym fundamencie oznacza konieczność wyznaczenia wskaźnika powierzchni jako łącznego dla całej powierzchni nowej zabudowy, zaś pozostałych parametrów dla każdej bryły z osobna;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 marca 2003 r. przez niezasadne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego;

b) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego uchybiając tym przepisom, a które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w następstwie wadliwego przyjęcia, iż przepisy te zostały naruszone doszło do uwzględnienia skargi;

3) art. 134 ust. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem;

4) art. 151 p.p.s.a. przez odmowę jego zastosowania, w sytuacji gdy skarga była niezasadna.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, odnosząc się do twierdzenia Sądu pierwszej instancji o braku kompatybilności między a) częścią graficzną decyzji i częścią tekstową decyzji b) częścią graficzną analizy i częścią tekstową analizy, autor skargi kasacyjnej wskazał, że budynek "Biedronki" uwzględniono przy określaniu parametrów obiektu, dla którego ustalone zostały warunki zabudowy. Za nieprawidłowe należy więc uznać twierdzenie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz mapa wyznaczająca granice obszaru analizowanego są sprzeczne, z uwagi na brak na mapie obiektu "Biedronki", ponieważ na mapie wyznaczony jest jedynie obszar analizowany, i w obszarze w określonym na mapie sporządza się analizę urbanistyczno-architektoniczną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wprost wynika, że analiza urbanistyczno-architektoniczna nie jest sporządzana w oparciu o analizę obiektów znajdujących się na mapie wyznaczającej granice obszaru analizowanego, lecz w oparciu o oględziny obiektów istniejących w terenie, dokumentację zdjęciową tych obiektów, pomiar tych obiektów w terenie oraz w oparciu o ortofotomapę. Wskazano, że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy złożony został w dniu 24 września 2015 r. Zarówno wszczęcie postępowania, jak i analiza urbanistyczna nastąpiły w czasie kiedy obiekt "Biedronki" nie był jeszcze oddany do użytkowania. Inwestor, prowadzący działalność gospodarczą pn. PUH M., posiadał dla tego budynku pozwolenie na budowę z dnia [...] października 2014 r. Obiekt został zaś oddany do użytkowania w dniu 25 maja 2016 r.

Odnosząc się do zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji, co do określenia przedmiotu inwestycji, skarżący kasacyjnie stwierdził, że istnienie wspólnego garażu podziemnego i jeden wjazd do garażu przesądzają, że mamy do czynienia z jednym budynkiem. Uznanie, że zakres inwestycji budzi wątpliwości i że wniosek obejmował, nie budowę jednego budynku (na który składają się dwa segmenty), lecz mógł dotyczyć budowy dwóch budynków, byłoby uprawnione tylko wtedy, gdyby każdy z segmentów był niezależny, tj. każdy z nich stanowił samodzielny obiekt budowlany, każdy z nich byłby odrębnie i w sposób trwały związany z gruntem, każdy z nich posiadał odrębny garaż podziemny i odrębne fundamenty, każdy z nich osobno posiadałby samodzielną konstrukcję, powodującą, że każdy z segmentów wydzielony jest z przestrzeni za pomocą własnych przegród budowlanych, posiada własne fundamenty i oddzielne wjazdy do własnego garażu podziemnego. Na poparcie tego stanowiska przywołano treść art. 3 pkt 1 i 2 pr.bud. oraz definicję "segmentu" ze Słownika Języka Polskiego. W odniesieniu do pojęcia "konstrukcyjnie samodzielnej całości" wskazano na treść § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz regulacje działu 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Kryterium uznania danego obiektu za samodzielny budynek w oparciu o przywołane regulacje jest posiadanie samodzielnych fundamentów na całym swym obrysie, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość, wydzielenie ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie, od fundamentu do pokrycia dachu, posiadanie odrębnego wjazdu. W niniejszej sprawie, z uwagi na uwarunkowania konstrukcyjne obiektu, jeden segment może, ale nie musi posiadać ściany oddzielenia pożarowego i nie stanowi to o tym, że każdy obiekt jest obiektem oddzielnym. Według stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zespół budynków połączonych łącznikiem należy traktować jak jeden budynek.

Odnosząc się do zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji, co do ustalenia szerokości elewacji frontowej, skarżący kasacyjnie stwierdził, że w sytuacji gdy na inwestycję składa się jeden budynek, nie zaś dwa, nie można zgodzić się z tym, że szerokość elewacji frontowej ustalona została błędnie. Odległość między segmentami wyznaczona została szerokością elewacji frontowej oraz innymi parametrami, które w sposób precyzyjny określają dopuszczalną wielkość budynku. Teza Sądu o tym, że wydanie pozwolenia na budowę na podstawie kontrolowanej decyzji byłoby nieprawidłowe stanowi zaś naruszenie zasady dwuinstancyjności. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd dokonał ustaleń i rozstrzygnięć w sposób wykraczający poza swe umocowanie, bowiem na podstawie domniemania, że na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy mogłoby zostać wydane pozwolenie na budowę, które będzie wadliwe, wykroczył poza granice skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, tj. na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na zarzutach naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a, który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie), to w jego ramach nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska, co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony, poza stwierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego, bądź powołała w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest więc niezrozumiały, biorąc pod uwagę, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji obejmuje zaś granice sprawy ujętej całościowo.

W ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej wskazał także, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez niezasadne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone oraz zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p." oraz § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami prawa materialnego. Odnośnie do zarzutu naruszenia, również w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. zarzut ten pozostaje w związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego, ponieważ w skardze kasacyjnie nie jest kwestionowany sposób ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz jego ocena w kontekście przepisów prawa materialnego,dlatego zostanie rozpoznany łącznie z w/w zarzutami naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutów materialnoprawnych autor skargi kasacyjnej zarzuca po pierwsze błędną wykładnię art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej "pr.bud.", po drugie niezasadne przyjęcie, że w sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W odniesieniu do art. 3 pkt 2 pr.bud., który zawiera definicję legalną budynku – tj. obiektu budowlanego, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach – w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym polegała błędna wykładnia cyt. przepisu. Podniesienie tego typu zarzutu wymaga wskazania, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prawidłowa. W niniejszej sprawia cała argumentacja w odniesieniu do tego zarzutu nakierowana jest na wykazanie, że przedmiotowe zamierzenie budowlane dotyczy jednego budynku (składającego się z dwóch segmentów), a nie dwóch budynków. W istocie więc skarżący kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie cyt. przypisu, nie zaś jego błędną wykładnię.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na wadliwe określenia przedmiotu obu wydanych w tej sprawie decyzji. Definicja budynku zawarta w art. 3 pkt 2 pr.bud. determinuje kwalifikację planowanych w niniejszej sprawie obiektów. O charakterze zamierzenia inwestycyjnego nie świadczy terminologia, ale rzeczywiste cechy planowanej inwestycji. Wbrew terminologii użytej w decyzji o warunkach zabudowy, przedmiotem wniosku nie jest budowa budynku handlowo-usługowo-biurowego składającego się z dwóch segmentów nadziemnych, ale dwa budynki. Są to obiekty trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach. Fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego budynku (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2484/14; z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1937/20; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że w kolejnym w piśmie z dnia 5 lipca 2016r. inwestor wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków handlowo-biurowych ze wspólnym garażem. Z przedłożonej przez inwestora koncepcji urbanistyczno-architektonicznej planowanego zamierzenia także wynikało, że wniosek dotyczy dwóch budynków. W piśmie z dnia 24 października 2016r. inwestor zmienił nazwę inwestycji na budowę dwóch segmentów budynku handlowo-usługowo-biurowego ze wspólnym garażem nie zmieniając wcześniejszej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że obiekty nazywane w niniejszej sprawie segmentami, to w istocie dwa odrębne budynki, niepołączone nad powierzchnią gruntu. Z definicji budynku nie sposób wyczytać, że fundamenty określonego budynku muszą stanowić konstrukcję znajdującą się tylko pod tym budynkiem, innymi słowy, że nie mogą stanowić pewnej całości, na której posadowione będzie więcej niż jeden budynek. Przepis art. 3 pkt 2 pr.bud. wymaga jedynie aby budynek "posiadał fundamenty". W niniejszej sprawie każdy z dwóch obiektów przewidzianych do realizacji jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a ponadto każdy z tych obiektów stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Okoliczność posiadania wspólnych fundamentów nie wpływa na samodzielność konstrukcji. O jej samodzielności przesądza to, że będą wydzielone z przestrzeni poprzez posiadanie odrębnych ścian i dachów. Nie będą posiadały wspólnej, chociażby jednej, ściany nośnej, czy wspólnych połaci dachowych powiązanych konstrukcyjnie. Nie ulega też wątpliwości, co trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że w kontekście zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, istotne znaczenie mają obiekty nad powierzchnią gruntu, a nie ich części podziemne.

Oceny tej nie zmienia treść § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422), gdzie wskazano, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Przepis ten jedynie pozwala uznać części budynku spełniające określone kryterium za odrębne budynki. Dla ustalenia, co jest budynkiem miarodajna jest jedynie definicja z art. 3 pkt 2 pr.bud. Przywołane zaś w skardze kasacyjnej objaśnienie zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) dotyczy natomiast sytuacji, kiedy można uznać za samodzielne budynki, które są połączone między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), co w niniejszej sprawie nie występuje.

W świetle powyższego, za wadliwe należy uznać ustalenie warunków zabudowy dla jednego budynku, gdy w istocie zamierzenie budowlane dotyczy dwóch budynków, mających wspólne jedynie fundamenty (garaż podziemny). Wskazać należy, że nie chodzi już o samą zmianę nazwy planowanego przedsięwzięcia lecz wyjaśnienie, czy zamiarem inwestora jest budowa jednego czy dwóch budynków, ponieważ opis planowanej inwestycji nie jest tożsamy z jej nazwą. Za próbę obejścia definicji budynku należy uznać wskazanie przez organ, że planowana zabudowa przewiduje realizację (...) dwóch naziemnych brył połączonych garażem podziemnym. Konsekwencją wadliwego określenia przedmiotu inwestycji było wyznaczanie większości parametrów architektonicznych łącznie dla obu budynków (linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu). Nie sposób nie zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wyznaczanie jednego parametru łącznie dla obu budynków pozwala inwestorowi na zbyt duży zakres swobody w dostosowaniu tego parametru do każdego z budynków. Posadowienie dwóch budynków na wspólnych fundamentach (garażu podziemnym) oznacza, że za wyjątkiem wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, który powinien być wyznaczony łącznie dla całej nowej zabudowy, pozostałe parametry powinny być wyznaczone dla każdego budynku osobno.

Podsumowując, organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy, oceniając zamierzenie budowlane polegające na budowie dwóch budynków na wspólnym fundamencie, zobowiązany jest do ustalenia tych warunków dla dwóch budynków, a nie jednego. Zarzut naruszenia art. 3 pkt 2 pr.bud. okazał się więc chybiony.

Trafnie natomiast autor skargi kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi niezasadne dopatrzenie się wadliwości decyzji organu I instancji w tym, że w części graficznej decyzji i analizy architektoniczno-urbanistycznej nie naniesiono na 3 działkach ewidencyjnych budynku usługowego "Biedronka". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

W niniejszej sprawie wymagania prawne dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego zostały spełnione. W świetle przywołanych przepisów brak jest podstaw do przyjęcia, że brak naniesienia na mapie jednego obiektu fizycznie znajdującego się w terenie, ale uwzględnionego w analizie architektoniczno-urbanistycznej stanowi przeszkodę do ustalenia warunków zabudowy. Tym bardziej, że analiza miała miejsce w czasie, gdy ww. obiekt usługowy nie był jeszcze oddany do użytkowania i nie został uwzględniony w zasobie geodezyjnym. Trafność zarzutu w tym zakresie nie wpływa jednak na rozstrzygnięcie, ponieważ z uwagi na wadliwe określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy przedmiotu zamierzenia budowlanego wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.