Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 814/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 830/13 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.R. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 830/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.R. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. J.R. wystąpił do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o uchylenie decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego, jako podstawę prawną przywołując przepisy art. 154, 155 i art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267; dalej: kpa). Ponadto w ww. piśmie J.R. podniósł sprawę wyrównania wynagrodzenia i zaliczenia wykonywanej pracy na stanowisku nauczyciela stażysty, jako pracy na stanowisku nauczyciela kontraktowego. Argumentował, że organy działały na jego szkodę, albowiem powyższe decyzje uniemożliwiły mu wcześniejsze nabycie statusu nauczyciela kontraktowego po odbyciu stażu w Zespole Szkół nr [...] w Białymstoku w okresie od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., przez co nabył on status nauczyciela kontraktowego dopiero rok później, po odbyciu stażu w innej szkole, a w związku z tym poniósł straty finansowe oraz zawodowe.

W odpowiedzi na opisane pismo, w dniu 10 maja 2012 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej zwróciło się do J.R. o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. W piśmie podniesiono m.in., że brak wskazania trybu weryfikacji decyzji ostatecznej uniemożliwia nadanie dalszego biegu sprawie oraz poinformowano, że niezastosowanie się do niniejszego wezwania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie pozostawieniem pisma bez rozpoznania.

Pismem z dnia 15 maja 2012 r. J.R. przedstawił wyjaśnienia dotyczące przedmiotowej sprawy. W piśmie podniósł, że Minister Edukacji Narodowej jako organ wyższego stopnia nad Kuratorem Oświaty powinien rozpatrzyć wniosek z dnia 27 czerwca 2011 r. stosując art. 155 lub art. 156 § 1 kpa, wskazując, że kwestionowana decyzja winna być uchylona lub unieważniona i pozostawiając w tym względzie organowi wybór właściwej drogi postępowania.

Pismem z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...] J.R. został zawiadomiony, zgodnie z art. 61 § 4 kpa, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], natomiast pismem z dnia 10 sierpnia 2012 r. nr [...] poinformowano wnioskodawcę o przysługującym mu prawie do zapoznania się z zebranymi materiałami i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów.

Decyzją z dnia 24 września 2012 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 158 w związku z art. 157 § 1 i § 2 kpa, Minister Edukacji Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji Minister Edukacji Narodowej opisał stan faktyczny, z którego wynikało, że Prezydent Miasta Białegostoku umorzył decyzją z dnia 7 marca 2011 r. postępowanie w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego J.R.R. Rozstrzygnięcie takie podjęto, albowiem w czasie prowadzenia postępowania J.R. posiadał już tytuł nauczyciela kontraktowego, nadany mu w dniu 25 czerwca 2010 r., przez dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Hajnówce. Wobec powyższego organ uznał postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Białegostoku za bezprzedmiotowe.

Z powyższym stanowiskiem zgodził się również Podlaski Kurator Oświaty, utrzymując decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku, własną decyzją z dnia 4 maja 2011 r. nr [...].

Odnosząc się do wniosku J.R., Minister Edukacji Narodowej zauważył, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, wprowadzona w art. 156 kpa jest wyjątkowym środkiem procesowym, służącym usuwaniu z obrotu prawnego decyzji wydanych z naruszeniem prawa, w jego kwalifikowanej, określonej jako "rażące", formie. Organ stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, jeśli spełnione są łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Po drugie, charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Rozpatrując sprawę, organ nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy administracji w stopniu spełniającym wskazane powyżej kryteria. Uznał, że organy prawidłowo zastosowały przepis art. 105 § 1 kpa, albowiem postępowanie w przedmiocie uzyskania stopnia nauczyciela kontraktowego było bezprzedmiotowe wobec wcześniejszego uzyskania go przez J.R.. Organ wskazał, iż przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wobec niezaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Minister Edukacji Narodowej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty.

J.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi Edukacji Narodowej zniekształcenie treści jego wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz nieustosunkowanie się do żądania wyrównania wynagrodzenia za okres pracy, tj. w Zespole Szkół nr [...] w Hajnówce, od dnia 15 kwietnia 2009 r. do dnia 19 czerwca 2009 r. oraz od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2010 r. J.R. stwierdził, że wnosił o uchylenie decyzji, a nie o jej unieważnienie. Zgodził się z organem, iż pismo z dnia 15 maja 2012 r. zawierało wyjaśnienia dotyczące sprawy, jednak podniósł, że zawierało ono wskazanie, że decyzja powinna być uchylona bądź unieważniona. Zdaniem wnioskodawcy, żaden z organów administracji działających w sprawie nie respektuje prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku o sygn. V Pa 12/10, w którym stwierdzono, że Prezydent Miasta Białegostoku, jako organ prowadzący szkołę - Zespół Szkół nr 17 w Białymstoku - był zobowiązany do merytorycznego zakończenia sprawy awansu zawodowego J.R. w sytuacji, gdy organ pierwotnie do tego powołany na mocy ustawy – Karta Nauczyciela – zaniedbał swoich obowiązków w tym zakresie. Opierając się na powyższej tezie, wnioskodawca nie zgodził się z twierdzeniem organów, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wobec uzyskania przez J.R. statusu nauczyciela kontraktowego, po odbyciu stażu w innej szkole. Powołując się na powyższe, wnioskodawca wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz, ponownie, o uchylenie, bądź unieważnienie decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Minister Edukacji Narodowej wydał w dniu 20 lutego 2013 r. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację w sprawie i stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznając, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Białegostoku oraz Podlaskiego Kuratora Oświaty słusznie została stwierdzona bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, z uwagi na fakt posiadania przez J.R. stopnia nauczyciela kontraktowego, w czasie prowadzenia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu pominięcia żądania wyrównania wynagrodzenia Minister stwierdził, że w trakcie postępowania poinformował wnioskodawcę, że nie jest właściwy do rozstrzygania powstałych na tle wynagrodzenia nauczyciela sporów, które powinny być załatwione pomiędzy pracownikiem a pracodawcą.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której J.R. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz łącznej kwoty 25000 zł, w związku z nienadaniem przez Zespół Szkół nr [...] w Białymstoku stopnia nauczyciela kontraktowego, co było spowodowane dyskryminacją i jawną stygmatyzacją skarżącego na tle religijnym, a także z poniesionymi dotychczas kosztami w dochodzeniu swoich praw.

Decyzji Ministra zarzucono naruszenie:

– art. 6, 7, 8, 9 kpa oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r,, poz. 270; dalej: p.p.s.a.), poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywatela do organów Państwa, zaniechanie podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, a które to załatwienie sprawy miało miejsce z naruszeniem prawa;

– art. 77, 78, 80, 81 kpa, przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się, a które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

– art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawa przez brak zapewnienia w toku postępowania sprawiedliwości i rzetelności przy rozstrzyganiu o sytuacji jednostki;

– art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie prawa przez organy władzy publicznej;

– art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez naruszenie zasady równości obywateli ze strony władz publicznych w związku z faktem, że skarżący w ustawowym terminie złożył pełną dokumentację do dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Białymstoku na okoliczność nadania stopnia awansu zawodowego, a taki awans nie został mu nadany, w przypadku kiedy inne osoby w tej szkole nie miały trudności w uzyskaniu stopnia awansu zawodowego na nauczyciela kontraktowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r., który wystąpił z żądaniem uchylenia decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 marca 2011 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Wskazać należy również, że jako podstawę prawną uchylenia tej decyzji skarżący wskazał przepisy art. 154, 155 i art. 156 kpa.

Z uwagi na nieprecyzyjne sformułowanie przez skarżącego trybu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, Ministerstwo Edukacji Narodowej w dniu 10 maja 2012 r. zwróciło się do skarżącego o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 27 czerwca 2011 r. W piśmie podniesiono m.in., że brak wskazania trybu weryfikacji decyzji ostatecznej uniemożliwia nadanie dalszego biegu sprawie.

Skarżący pismem z dnia 15 maja 2012 r. podniósł, iż Minister Edukacji Narodowej, jako organ wyższego stopnia nad Kuratorem Oświaty, powinien rozpatrzyć wniosek z dnia 27 czerwca 2011 r. stosując art. 155 lub art. 156 § 1 kpa. Wskazał też, że kwestionowana decyzja winna być uchylona lub unieważniona i pozostawił w tym względzie organowi wybór właściwej drogi postępowania.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie można podzielić zarzutu skarżącego o zniekształceniu przez organ jego intencji co do charakteru postępowania, w jakim winno toczyć się postępowanie z jego wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r., szczególnie w sytuacji, gdy alternatywny tryb postępowania, o który skarżący też wnioskował tj. z art. 155 kpa, dotyczyć może decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Podkreślić należy, że przedmiotem pisma skarżącego z dnia 27 września 2011 r. było żądanie wyeliminowania decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 marca 2011 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Niewątpliwie zaś decyzja o umorzeniu postępowania nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem badania jest zasadność odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 7 marca 2011 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 9b ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Od przedmiotowej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskutek którego Podlaski Kurator Oświaty decyzją z dnia 4 maja 2011 r. utrzymał ją w mocy. Tym samym, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Z przekazanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący wniósł od tej decyzji skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Oceniając zarzuty skarżącego Sąd I instancji zauważył, że wydane w przedmiotowej sprawie i kontrolowane przez Sąd decyzje - co istotne - zapadły w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez organ na wniosek skarżącego z dnia 27 czerwca 2011 r.

Instytucja stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej należy do wyjątków od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, a zatem wszelkie dopuszczalne przez prawo wyjątki muszą być stosowane przy jednoczesnym szczególnie starannym wyważeniu wynikających z niej wartości w odniesieniu do dobra, które w wyniku wadliwej decyzji zostało naruszone, zaś przepisy prawne regulujące zasady odstępowania od tej zasady muszą być wykładane ściśle, z wykluczeniem możliwości stosowania wykładni rozszerzającej, czy też daleko idących analogii.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Określone w art. 156 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji to:

1. wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3. dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5. była niewykonalna w dniu ich wydania i niewykonalność ma charakter trwały,

6. w razie jej wykonania wywołałyby czyn zagrożony karą,

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa, jako przesłance stwierdzenia nieważności decyzji, można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu I instancji, Minister Edukacji Narodowej prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego. Przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w szczególności zaś nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa § 1 pkt 2 tego przepisu. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia 7 marca 2011 r. prawidłowo umorzył zatem postępowanie w sprawie nadania skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego, w sytuacji gdy w dniu złożenia wniosku, tj. w dniu 6 września 2010 r. J.R. posiadał już stopień nauczyciela kontraktowego, nadany mu w dniu 25 czerwca 2010 r. przez Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Hajnówce. Jak wynika z akt sprawy, J.R., od dnia 1 września 2009 r. do dnia 31 maja 2010 r. odbył staż na stopień nauczyciela kontraktowego, zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego za okres stażu. W okresie stażu skarżący był zatrudniony w Zespole Szkół nr [...] w Hajnówce, zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami na stanowisku nauczyciela i w dniu 16 czerwca 2010 r. uzyskał akceptację komisji kwalifikacyjnej na stopień nauczyciela kontraktowego. Spełnił zatem skarżący warunki, o których mowa w art. 9b ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela, co stanowiło podstawę wydania przez Dyrektora Zespołu Szkół nr 3 w Hajnówce decyzji z dnia 25 czerwca 2010 r. o nadaniu J.R. stopnia nauczyciela kontraktowego. Sąd wskazał ponadto, że skarżący nie zakwestionował tej decyzji i pozostaje ona nadal w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie zatem organ umorzył postępowanie, gdyż postępowanie było w istniejącym stanie faktycznym i prawnym bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast zgodnie z § 2, organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przepis art. 104 § 1 stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, przez którą rozumie się właśnie rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. I właśnie art. 105 § 1 stanowi, że tę inaczej załatwiającą sprawę decyzję wydaje się, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania (A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne, 1996, s. 160), zastojem trwałym i ostatecznym postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 459), co różni tę instytucję od zawieszenia postępowania, w której przeszkoda w prawidłowym prowadzeniu postępowania ma charakter przeszkody przemijającej i usuwalnej. Przepis art. 105 kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

Art. 105 rozróżnia obligatoryjne i fakultatywne umorzenie postępowania. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1, przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie "z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe"; podstawą zaś fakultatywnego umorzenia postępowania jest przepis art. 105 § 2, który uprawnia organ administracji publicznej do oceny, czy wniosek strony o umorzenie postępowania zasługuje na uwzględnienie pod kątem warunków w tym przepisie przewidzianych. W razie umorzenia fakultatywnego organ administracji publicznej działa na podstawie uznania (administracyjnego), lecz jest to uznanie ograniczone ze względu na te właśnie ustawowe warunki dopuszczalności umorzenia.

W wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

Zdaniem Sądu I instancji, taka właśnie sytuacja w niniejszej sprawie zachodzi, co wynika z przytoczonych powyżej rozważań dotyczących stanu prawnego i faktycznego sprawy. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania i załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało umorzone na podstawie § 1 art. 105 Kpa, co wynika z podstawy prawnej decyzji. Tym samym organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie nadania skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut skarżącego dotyczący nierespektowania przez organ wyroku Sądu Okręgowego Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2010 r. o sygn. akt V Pa 12/10. Wskazał, że wyrokiem tym Sąd uchylił wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w Białymstoku z dnia 12 listopada 2009 r. o sygn. akt VI P 207/09 w części dotyczącej roszczenia w zakresie awansu zawodowego J.R. na stopień awansu nauczyciela kontraktowego (o ustalenie), zniósł w tej części postępowanie sądowe i sprawę w tym zakresie przekazał do rozpoznania organowi wyższego stopnia w stosunku do dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Białymstoku – Prezydentowi Miasta Białegostoku jako organowi prowadzącemu Zespół Szkół.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego ma cechy postępowania administracyjnego, rozstrzyganego w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że dla tego rodzaju roszczeń droga sądowa przed Sądem Pracy jest niedopuszczalna. Rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji w tym zakresie dotknięte jest nieważnością postępowania, które Sąd II instancji bierze pod uwagę z urzędu.

Tak więc organ administracji związany był jedynie przekazaniem mu sprawy do rozpoznania przez Sąd, jako organowi właściwemu do rozpoznania wniosku skarżącego o nadanie mu stopnia awansu zawodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.R., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi skarżącego mimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego i procesowego;

2) art. 365 §1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu skargi treści wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt V Pa 12/10, zgodnie z którym sąd powszechny przekazał sprawę nadania skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego do merytorycznego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Białegostoku.

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przeisów prawa materilanego tj.

1) art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż Minister Edukacji Narodowej prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Kuratora Oświaty z dnia 4 maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego skarżącemu oraz błędne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art, 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Białegostoku nie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 K.p.a. i organ wydał nieprawidłowo decyzję o umorzeniu z tej przyczyny postępowania w sprawie nadania skarżącemu stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym istniała sprawa administracyjna, wymagająca merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony, lub decyzji odmownej. W świetle przytoczonych okoliczności za merytoryczne załatwienie sprawy nie może być uznane wydanie przez organ decyzji umarzającej postępowanie.

Ponadto skarżący wskazał, że Sąd I instancji badając zasadność skargi zobowiązany był do uwzględnienia treści prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2010 r., na mocy którego sprawa w zakresie przyznania skarżącemu stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego została przekazana do merytorycznego rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta Białystok. Z przedstawionego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i prawnego wynika, iż organ administracji publicznej, nie respektując prawomocnego orzeczenia, nie załatwił sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji merytorycznej, tj. wydanie decyzji uwzględniającej żądanie strony, lub decyzji odmownej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Konstrukcja złożonej w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjnej oraz zarzuty na jakich została oparta nie pozwalają naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 P.p.s.a. należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie jest przepisem o charakterze ustrojowym. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych powołanego art. 3 nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiając motywy zajętego stanowiska. Natomiast sam fakt, że ocena legalności decyzji dokonana przez Sąd w rozstrzygnięciu jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący, nie może stanowić o naruszeniu powołanego art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując stwierdzić należało, że zakres właściwości sądów administracyjnych nie został naruszony kwestionowanym wyrokiem, bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego aktu i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. odnosi się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami K.p.a.) na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy ten mają charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 151 P.p.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Ponadto naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wytykając Sądowi I instancji złamanie art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a,. nie powiązał tych przepisów z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji przy braku takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem w/w norm.

Nie mogły zostać także uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 365 § 1 K.p.c.

Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji, była decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie zwykłe w przedmiocie nadania stopnia nauczyciela kontraktowego, a nie w postępowaniu zwykłym, co dodatkowo wpływa na zakres kontroli tej decyzji. Decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie nadania skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji w tym przedmiocie, zgodna była z art.105 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się one bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art.105 § 1 K.p.a może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty, a jedną z tych przyczyn jest umorzenie postępowania, w którym zakres żądania strony pokrywał się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w Hajnówce z dnia 25 czerwca 2010 r. o nadaniu Januszowi Rusaczykowi stopnia nauczyciela kontraktowego. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 K.p.a okazał się niezasadny.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 365 § 1 K.p.c. zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, należy stwierdzić że przepis ten nie został w najmniejszym stopniu naruszony. Wyrok Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Białymstoku z dnia 29 czerwca 2010r. został wykonany, albowiem stosownie do zawartego w nim w pkt. I rozstrzygnięcia sprawę rozpoznał właściwy organ tj. Prezydenta Miasta Białegostoku oraz Podlaski Kurator Oświaty. Decyzja umarzająca postępowanie w sprawie, z którą nie zgadza się skarżący jest ustawowo dopuszczalnym sposobem załatwienia sprawy administracyjnej. Tym samym także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.