Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 794/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], znak [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku na działce nr [...], ark. 30, obręb Ł., położonej w P. przy ul. [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji, organ wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 78 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 26 m), od drogi wewnętrznej, gdzie zlokalizowano zjazd na teren inwestycji. Wyznaczona odległość jest minimalna wymagana przepisami, lecz wystarczająca do scharakteryzowania sąsiedztwa wnioskowanego terenu. Pozwala ona objąć działki położone wzdłuż ulic: [...] [...], [...] i [...]. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W przypadku nieruchomości, które w całości nie znalazły się w granicach, uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całej działki.

Organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy funkcji wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności obliczony dla całej zabudowy wynosi ok. 55% i zawiera się w przedziale 10% - 86%. Planowane zainwestowanie praktycznie nawiązuje do średniej wartości, więc parametr ustalono w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia. Większość budynków mieszkalnych wielorodzinnych tworzy zwartą zabudowę pierzejową zlokalizowaną wzdłuż ulic. Linia zabudowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w głębi działek wynika z konieczności dostosowana ich do zabudowy działek sąsiednich. Inwestycja planowana jest w głębi działki i pozostaje bez wpływu na istniejącą linię zabudowy. Średnia szerokość elewacji frontowych obliczona dla wszystkich budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 25 m. Z uwagi na planowaną lokalizację inwestycja nie zmienia również ww. parametru. Budynki posiadają z reguły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ok. 12 - 20 m. Na niektórych nieruchomościach przedłużenie kamienic stanowią oficyny zlokalizowane wzdłuż granic z sąsiednimi działkami. Występuje ponadto zabudowa uzupełniająca o wysokości 1 kondygnacji nadziemnej. Rozbudowa nie przekroczy wysokości istniejącego budynku w związku z tym przyjęto, że kontynuuje wysokość zabudowy. W badanym terenie budynki mają dachy płaskie i strome o zróżnicowanej geometrii dachu i kącie nachylenia połaci dachowych. Wnioskowany dach płaski kontynuuje geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć zgodnie z wnioskiem na podstawie § 8 rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.

Organ wskazał, że obecnie działka jest zabudowana budynkiem wzniesionym jako budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, dla którego prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie dotyczące legalizacji obecnej funkcji - hotelu czyli obiektu zamieszkania zbiorowego (sprawa sygn. [...]). Na potrzeby ww. postępowania naprawczego Wydział Urbanistyki i Architektury wydał [...] grudnia 2017 r. decyzję o warunkach zabudowy nr [...] ustalającą możliwość zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na funkcję hotelową. Zatem istniejąca funkcja, pomimo trwającego procesu legalizacji, jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, do której odnosi się art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem niniejszego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Warunkiem wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, iż planowana inwestycja spełnia warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa tzn., że jest dostosowana do cech zabudowy występującej już w danym terenie oraz nie będzie elementem obcym, niedostosowanym do układu urbanistycznego zastanego w obszarze, na którym ma być ona realizowana.

W związku z powyższym, organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w decyzji oraz przepisów prawa mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ, w zakresie warunku art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt 3, stwierdzono, iż istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż zaopatrzenie w media odbywać się będzie z istniejących przyłączy (do wniosku załączono kopie rachunków za media). W toku prowadzonego postępowania ustalono również, że działka nr [...] stanowi 'tereny mieszkaniowe' ('B'), co oznacza, że nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych / leśnych na cele nierolne / nieleśne (spełniony warunek art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy). Stwierdzono również, że przedmiotowa decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja została wydana po uzgodnieniach przeprowadzonych zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Odstąpiono od uzgadniana niniejszej decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 k.p.a. (na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) gdyż, zgodnie z aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego dyspozycja zawarta w art. 106 k.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawnione są jednostki działające w imieniu tego samego organu.

Organ, odnosząc się do uwag stron wyjaśnił, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. (uchylającym postanowienie o zawieszeniu postępowania) w niniejszej sprawie brak jest zagadnienia wstępnego w postaci ostatecznego wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego funkcji budynku przewidzianego do rozbudowy. Kolegium orzekło, że organ I instancji ma obowiązek kontynuowania postępowania administracyjnego z wniosku J. B., a następnie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Mając na uwadze, że zarówno funkcję mieszkaniową wielorodzinną, jak i hotelową należy uznać za spełniającą warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (kontynuację lub uzupełnienie) oraz, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. ustalono warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na funkcję hotelową uznano, że można rozstrzygnąć w sprawie ustalenia warunków zabudowy bez określania funkcji budynku przewidzianego do rozbudowy.

Organ wyjaśnił również, że wydana decyzja nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie jest równoznaczna z prawem zabudowy. Odnośnie podnoszonego zarzutu dotyczącego ewentualnego nadmiernego zacieniania przez nowy budynek nieruchomości przy ul. [...] wyjaśniono, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest więc ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a do tych zalicza się właśnie powyższa kwestia. Odnośnie zalewania podwórza nieruchomości przy ul. [...] przez wody opadowe z wnioskowanej nieruchomości organ wyjaśnił, że powyższe zagadnienie jest regulowane przez Prawo wodne. Organ wskazał również, że kwestia istnienia służebności gruntowej (ewentualnego ograniczenia tej służebności związanego z realizacją inwestycji) nie może mieć znaczenia przy rozstrzyganiu w sprawie warunków zabudowy, tzn. nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, jeśli planowana inwestycja wypełnia warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, jest aktem związanym i stanowi promesę dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie decyzja ta nie narusza praw osób trzecich, nie rodzi praw do terenu, nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można podjąć robót budowlanych, jej uszczegółowienie następuje na dalszym etapie realizacji inwestycji, a mianowicie na etapie projektowania inwestycji i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest w swojej istocie decyzją, która w sposób ogólny wskazuje możliwy, dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania nieruchomości, której jest właścicielem w granicach określonych ustawą, o ile nie narusza praw osób trzecich lub interesu publicznego, z taką sytuacją mamy do czynienia w omawianej sprawie. W trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie może wyłącznie określić wymagania w zakresie ochrony praw osób trzecich, nie ma prawa jednak do ich przesądzenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięciem mogącym ograniczyć cudze prawa do własności, nie jest aktem naruszającym prawo do korzystania z rzeczy przez podmioty uprawnione wobec nieruchomości, a znajdującej się w kręgu oddziaływania inwestycji, wszelkie ograniczenia bowiem mogą nastąpić na etapie realizacji inwestycji. Zatem dokonywanie oceny na etapie ustalania warunków zabudowy czy w wyniku realizacji inwestycji nastąpi jakieś ograniczenie dla nieruchomości nr [...] jest niedopuszczalne i przedwczesne. Ponadto, ustalenie warunków zabudowy uwzględnia zasadę określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dotyczącą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy oraz ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy.

Pismem z dnia [...] marca 2019 r., odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł A. M. (dalej: skarżący).

W swoim odwołaniu, skarżący zwrócił uwagę, że kamienica, której dotyczy wniosek nie jest wykorzystywana jako dom mieszkalny wielorodzinny a jako hotel i jest samowolą budowlaną. Skarżący zwrócił uwagę, że elewacja 5-cio metrowa dochodziłaby prawie do końca pierwszego piętra, mocno przyciemniając kilka okien jego budynku jak i większą część jego podwórza. W jego kamienicy przy [...] mieszkają na stałe liczni lokatorzy (osoby starsze, rodziny z dziećmi) i skarżący, jako właściciel, planuje zagospodarować im na podwórzu ogród wypoczynkowy z ławeczkami i zielenią. 5-cio metrowy mur to prawie dwie kondygnacje, a więc stały cień. Zdaniem skarżącego, przypuszczalnie, powstaną dwie kondygnacje. Skarżący wyraził także obawę co do możliwości powstawania immisji. Skarżący zwrócił też uwagę na bezprawne zlikwidowanie przez właściciela posesji 15 służebności gruntowej wobec posesji [...] i zalewanie jego podwórza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium zaaprobowało argumenty podniesione w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że argumenty skarżącego pozostają w zakresie nienależącym do decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero na etapie projektowania inwestycji oraz ubiegania się przez inwestorkę o decyzję o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego, właściwy w tych sprawach, będzie badał inwestycję pod kątem ewentualnego zacieniania nieruchomości sąsiednich. Są to zagadnienia regulowane przez przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, dotyczą warunków technicznych inwestycji, nieregulowanych przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do ewentualnego generowania hałasu, zapachów, wylęgania się robactwa, Kolegium wskazało, że są to zdarzenia przyszłe i niepewne, podobnie, jak takim zdarzeniem jest ewentualna utrata wartości budynku przy ulicy [...], w związku z realizacją inwestycji. Kolegium wskazało, że nie może ponadto odnieść się do przypuszczeń skarżącego co do tego, iż inwestorka będzie realizowała inne zamiary inwestorskie niż wynikające z treści wniosku oraz z treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musi być oparte o wniosek inwestora oraz przeprowadzone postępowanie administracyjne oparte na zgromadzonym materiale dowodowym, nie może w żadnym razie opierać się na przypuszczeniach organu, czy innych stron postępowania. Interesy skarżącego będą zabezpieczone na etapie udzielania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę, na tym etapie bowiem następuje konkretyzacja parametrów, określane są warunki techniczne budowy, opracowywany jest projekt budowlany inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie swoistego rodzaju informację o terenie i o możliwości sytuowania na nim określonych obiektów budowlanych, nie jest pozwoleniem na budowę, na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowlanych.

Skarżący, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego, podtrzymując argumentację prezentowaną w odwołaniu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., skarga została uzupełniona przez pełnomocnika skarżącego, który zarzucił wydanej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 58% łącznie dla istniejącej i planowanej zabudowy (pkt II. 2 decyzji),

- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie wysokości rozbudowy do najwyższego punktu dachu do 5 metrów (pkt II. 4),

- art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń i brak jakiegokolwiek uzasadnienia do uznania, że planowana inwestycja nie narusza praw osób trzecich (pkt V . 1 decyzji).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] września 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych. W ocenie Sądu, zaistniałe w wydanej decyzji niejasności uniemożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie co do warunków rozbudowy nieruchomości położonej w sąsiedztwie kamienicy skarżącego. Decyzja w tym przedmiocie wydana została w oparciu o przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalając warunki zabudowy organ opierać się winien na przepisach zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy mieć także na względzie, bezwzględnie wiążący przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten, na mocy art. 64 ust. 1 znajduje zastosowanie również do decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, z zaskarżonej decyzji nie wynika, że zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy, spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ocena spełniania przez daną inwestycję zasad kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, odbywa się na podstawie przeprowadzonej analizy. Sąd dostrzega jednak niejasności w jej treści, które uniemożliwiają stwierdzenie, że zasada dobrego sąsiedztwa została w sprawie zachowana.

Podstawową wątpliwość budzi w sprawie sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Należy wskazać, że zgodnie z treścią § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Front działki, to zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W rozpoznawanej sprawie, z załączonej do decyzji organu I instancji mapy wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone jako trzykrotność wartości 26m, tj. długości działki od strony działki [...] (bocznej drogi) a nie od strony ul. [...]. Powyższe oznaczałoby, że organ przyjął, że to ta strona działki stanowi jej front. Jednocześnie jednak, organ w wielu miejscach decyzji argumentuje, że rozbudowa działki ma nastąpić w jej głębi, a nie od frontu. Szerokość działki od strony ul. [...], jest natomiast mniejsza, z załączonej mapy wynika, że ma ona około 13m. Uznanie zatem, że to właśnie ta strona działki stanowi jej front, jak zdaje się jednak wywodzić organ w części tekstowej wydanej decyzji, powoduje również, że obszar objęty analizą winien być istotnie mniejszy.

W ocenie Sądu, powyższa rozbieżność co do stanowiska organu w kwestii tego, która część działki jest uznawana za jej front i wynikające z tego wysokie prawdopodobieństwo, że wykonana analiza została przeprowadzona w oparciu o zbyt duży obszar analizowany, powoduje konieczność uchylenia wydanej decyzji. Nie jest bowiem w kompetencji Sądu przeprowadzanie analizy urbanistycznej we własnym zakresie i obliczanie zgodności parametrów planowanej zabudowy.

Kolejnym aspektem na jaki należy zwrócić uwagę jest fakt, że procedowany wniosek inwestora pochodzi z [...] grudnia 2016 r., jednakże w swojej pierwotnej treści obejmował inny charakter zamierzenia inwestycyjnego, tj. rozbudowę kamienicy o 52 m2. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r., Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował jednak negatywnie rozbudowę parteru budynku w elewacji wschodniej, do granicy z działką nr [...] z uwagi na negatywny wpływ na perspektywę przestrzenną oraz ekspozycję zabytkowej willi przy ul. [...] w P.. Dopuścił natomiast rozbudowę budynku w głąb działki, jednak projektowana rozbudowa powinna zostać harmonijnie wkomponowana w istniejącą zabudowę, nawiązując do charakteru i klimatu otoczenia a projekt architektoniczny inwestycji wymaga akceptacji konserwatorskiej. Organ I instancji poinformował więc inwestora, że z uwagi na rozbieżności między treścią wniosku a treścią możliwego rozstrzygnięcia należy rozważyć dokonanie korekty lokalizacji rozbudowy. W oparciu o przeprowadzoną analizę wyklucza się możliwość lokalizacji rozbudowy w granicy z działką nr [...], nie wyklucza się natomiast rozbudowy przy zachowaniu linii zabudowy w odległości 1,5 m od drogi wewnętrznej (dz. [...]), na przedłużeniu bocznej, południowo-wschodniej elewacji budynku.

W związku z powyższym, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r., inwestor skorygował swój wniosek. Po korekcie rozbudowa została zaprojektowana z tyłu istniejącego budynku, na całej jego szerokości i "głębokości" 3,10 m Wymiary poziome planowanej rozbudowy to zatem: 12,30 m x 3,10 m czyli 38,13 m2 (w opisu na koncepcji powierzchnia zabudowy planowanej rozbudowy zaokrąglona została do 40m2).

Mimo powyższej modyfikacji wniosku, w treści dokonanej analizy, organ powołuje się jednak znów na wartość 52m2. Według tej właśnie wartości organ ocenił również, że powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Powyższa okoliczność, w powiązaniu ze stwierdzoną wyżej wadliwością analizy także co do jej zakresu, nie pozwala na pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym.

Uzupełniająco, odnieść się należy do argumentów podniesionych w treści skargi. W ocenie Sądu, są one częściowo nietrafne a częściowo, wobec stwierdzonych wyżej uchybień, przedwczesne i będą podlegały badaniu dopiero na późniejszym etapie sprawy.

W pierwszej kolejności, wskazać należy, że okoliczność wykorzystywania kamienicy podlegającej rozbudowie w sposób niezgodny z ustaleniami pozwolenia na budowę (co wynika z załączonej przez skarżącego decyzji nakazującej poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku), nie musi mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jeśli więc planowana przez inwestora funkcja nowej zabudowy wpisuje się w zasadę dobrego sąsiedztwa, możliwe jest ustalenie dla niej warunków zabudowy. Kwestia natomiast, czy inwestor spełni szczegółowe wymagania dla udzielenia pozwolenia na budowę czy użytkowanie takiego obiektu będzie przedmiotem badania organów budowlanych.

Także kwestia zacieniania budynku skarżącego podlegać będzie badaniu na późniejszym etapie postępowania. Jak słusznie wskazano w wydanej decyzji postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest więc ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej, a do tych zalicza się właśnie powyższa kwestia. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych

Także immisje, jakie może powodować planowana inwestycja nie stanowią uzasadnienia dla odmowy wydania warunków zabudowy. Podstawową zasadą jest bowiem wolność zabudowy swojej nieruchomości. Posiadacz działki sąsiedniej może natomiast uzyskać ewentualną ochronę przed nimi na gruncie prawa cywilnego lub nawet karnego. Nie sposób jednak zakładać na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, że oddziaływanie nowej budowli będzie zakłócało korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.).

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla sprawy jest również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że inwestor samowolnie zlikwidował istniejącą na jego działce służebność przez budowę kamiennego muru. Relacje sąsiedzkie pozostają poza zakresem badania w sprawie o warunki zabudowy. W ocenie Sądu, sama kwestia przebiegu służebności wymaga jednak wyjaśnienia. Z treści księgi wieczystej nieruchomości, która ma podlegać rozbudowie wynika, że jest ona obciążona nieodpłatną służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu istniejącym pasem drogi na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako ul. [...] (czyli innej kamienicy niż ta będąca własnością skarżącego). W ocenie Sądu, dokładny przebieg służebności nie jest bez znaczenia dla możliwości wydania warunków zabudowy. Planowana rozbudowa nie może bowiem naruszać uprawnień wynikających z ujawnionej w księdze wieczystej służebności. Kwestia ta nie została jednak w żaden sposób zbadana przez organ a w ocenie Sądu, jest to konieczne już na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Dostrzeżone przez skarżącego zjawisko przelewania się wody na jego nieruchomość pozostaje bez związku z planowaną rozbudową i dlatego też nie ma wpływu na wynik sprawy.

Kwestią, która wymaga wyjaśnienia jest jednak okoliczność, na którą zwrócił uwagę skarżący, tj. ilość gwarantowanych miejsc postojowych. Należy mieć bowiem na względzie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek jest już zabudowana budynkiem w postaci kamienicy. Organ winien więc zbadać, czy rozbudowa tej kamienicy nie spowoduje braku możliwości zagwarantowania wyznaczonej ilości miejsc postojowych.

Kwestia natomiast ewentualnego zaniżenia wartości nieruchomości skarżącego nie podlega ocenie w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie badaniu podlegają jedynie wskazane wyżej kwestie wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, dostrzeżona w piśmie pełnomocnika skarżącego rozbieżność między ustaloną w przeprowadzonej analizie średnią wartością powierzchni zabudowy działki a ustaloną dla zabudowy planowanej (o 3%) nie musi stanowić istotnego naruszenia przepisów prawa. Także nie musi dyskwalifikować zaskarżonej decyzji brak wskazania procentowej powierzchni zabudowy poszczególnych działek w jej części tekstowej, skoro zawarta jest w części graficznej, stanowiącej jej integralną całość. Jak już jednak wyżej wskazano, zastrzeżenia Sądu co do przeprowadzonej analizy są znacznie dalej idące. Sąd ma bowiem wątpliwości co do tego, czy w sprawie brano pod uwagę aktualną treść wniosku inwestora (co może oznaczać inny wnioskowany procent powierzchni zabudowy) ale także, czy obszar objęty analizą został wyznaczony prawidłowo (co może oznaczać konieczność badania innego zakresu nieruchomości sąsiednich).

Pełnomocnik skarżącego kwestionuje także ustaloną wysokość elewacji, poprzez odwołanie się do "odpowiedniej istniejącej zabudowy w głębi działek z obszaru analizowanego", w braku jednoczesnego wskazania takowych. W ocenie Sądu, niewskazanie zabudowy uzupełniającej występującej w obszarze analizowanym, samo w sobie nie stanowi o konieczności uchylenia wydanej decyzji, skoro integralną częścią decyzji jest mapa. Z uwagi jednak na okoliczność stwierdzenia innych uchybień, zasadnym jest by organ, ponownie badając sprawę, uzupełnił swoje rozstrzygnięcie o wskazanie miejsc w obszarze analizowanym, gdzie występuje taka zabudowa.

W ocenie Sądu, ogólny zarzut nieuwzględnienia potencjalnie niekorzystnego wpływu zabudowy na prawa osób trzecich nie jest zasadny. Należy bowiem podkreślić, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Podsumowując, w ocenie Sądu, konieczne jest wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien:

- mieć na względzie aktualną treść wniosku inwestora oraz gabaryty i usytuowanie planowanej rozbudowy),

- ocenić i uzasadnić gdzie przyjmuje front analizowanej działki,

- w przypadku uznania, że front działki leży od ul. [...], przeprowadzić na nowo analizę urbanistyczną,

- sprawdzić i wyjaśnić w jaki sposób przebiega służebność gruntowa na badanej działce i ocenić, czy planowana inwestycja jej nie narusza,

- wyjaśnić, czy planowana inwestycja nie powoduje naruszenia obowiązku zapewnienia właściwej ilości miejsc parkingowych,

- wskazać, w którym miejscu na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa zbliżona parametrami do tej planowanej.

Wydane w sprawie decyzje podlegają więc uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.