Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 86/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej (...) kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez (...) jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. znak: (...), wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Orzeczeniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia (...) oraz (...), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) o odmowie wszczęcia na wniosek (...) i (...) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. (...) z obrębu (...) przy ul. (...), z wjazdem przez działkę nr ewid. (...)

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przywołał następnie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wskazał dalej, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wyjaśnił, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Jednocześnie organ podniósł, na co -jak zauważył- wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ zaznaczył też, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżące nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2013 r., nr (...). Z uwagi jednak na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej sprawie.

Stwierdził następnie, że analiza akt sprawy wskazuje, że (...) swój interes prawny wywodzi z tytułu prawa własności do lokalu nr (...), znajdującego się na 1 kondygnacji w budynku przy ul. (...), na działce nr ewid. (...) w (...) oraz z udziału we współwłasności ww. nieruchomości gruntowej. Powyższe okoliczności wynikają z treści Księgi Wieczystej nr (...) oraz Księgi Wieczystej nr (...). Z akt sprawy wynika także, że (...) swój interes prawny wywodzi z tytułu prawa własności do lokalu nr (...), znajdującego się na 3 kondygnacji w budynku przy ul. (...) w (...) oraz z udziału we współwłasności w nieruchomości gruntowej przy ul. (...) w (...) (aktualnie działce nr ewid. (...)). Powyższe okoliczności wynikają z treści Księgi Wieczystej nr (...) oraz Księgi Wieczystej nr (...).

Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, sześciokondygnacyjnego (w tym 1 kondygnacja podziemna z przeznaczeniem na garaż wielostanowiskowy), o wysokości (...) m (Projekt budowlany, tom 2, "Przekrój A-A i A'-A', rys nr A-10). Projektowany budynek został usytuowany na działce o nr ewid. (...) położonej w (...), obręb (...). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek położony jest w odległości (...) m od ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) oraz w odległości ponad 70 m od ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...).

Jak wykazała analiza projektu budowlanego, usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem lokalu nr (...)(...), znajdującego się na 1 kondygnacji budynku położonego przy ul. (...), usytuowanego w odległości (...)m od spornego budynku w żaden sposób nie powoduje prawnego ograniczenia w korzystaniu z ww. nieruchomości lokalowej należącej do skarżącej. Opisane powyżej położenie powyższego lokalu wyklucza bowiem uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr (...), które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, zdaniem organu, podkreślenia wymaga, że planowany obiekt nie przesłania lokalu nr 8. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2. zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

Mając na uwadze treść przywołanego wyżej unormowania, należy stwierdzić (jak podał organ), że wysokość projektowanego obiektu (tj. 15,95 m) oraz wskazana wyżej odległość dzieląca go od lokalu nr (...) w budynku przy ul. (...) (tj. 26,65 m) sprawiają, że ww. nieruchomość lokalowa, z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Wskazana odległość jest bowiem znacznie większa aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust. 1 pkt a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Potwierdza to znajdująca się w projekcie budowlanym analiza przesłaniania z dnia (...) grudnia 2012 r. wykonana przez architekta (...) (Projekt budowlany, tom (...)).

Ponadto sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń w zakresie dostępu do światła słonecznego. Stosownie do § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7:00 – 17:00. Powyższe potwierdza znajdująca się w projekcie budowlanym analiza zacieniania z dnia 21 grudnia 2012 r. wykonana przez architekta (...) (Projekt budowlany, tom 1A, rys. nr Z-04), jak również znajdująca się w aktach sprawy "Opinia dotycząca wpływu projektowanego budynku na warunki nasłonecznienia i przesłaniania mieszkań w budynkach przy ul. (...)" z dnia 2 kwietnia 2014 r., sporządzona przez prof. dr hab. inż. arch. (...). W tym miejscu organ podkreślił, że również przedłożona przez (...) "Analiza nasłonecznienia i zacienienia" sporządzona przez mgr inż. arch. (...), nie wskazuje - wbrew twierdzeniom skarżącej - aby lokal nr 8 w budynku położonym przy ul. (...), był zacieniany przez projektowany budynek w sposób ponadnormatywny. Po pierwsze, z powyższego opracowania wynika jednoznacznie, że w dniach tzw. równonocy (21 marca, 21 września) okna w powyższym lokalu zacieniane są dopiero od godz. 16:00. Brak jest informacji, aby były one zacieniane w godzinach 7:00- 16:00. Po drugie, co istotniejsze, układ linii zacienienia uwidoczniony na rysunku stanowiącym część ww. opracowania wskazuje, że cień rzucany na okna w powyższym lokalu nie jest konsekwencją usytuowania budynku projektowanego, lecz usytuowania budynku już istniejącego na sąsiedniej działce nr ewid. (...). Uwidocznione linie zacienienia są bowiem istotnie załamane w miejscu usytuowania budynku istniejącego na działce nr ewid. (...) (linie zacienienia po zachodniej stronie tego budynku nie pokrywają się z liniami zacienienia po jego wschodnie stronie).

Wobec powyższego organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza z analizy przedłożonej przez (...), wynika, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje ponadnormatywnego zacienienia lokalu nr 8 w budynku położonym przy ul. (...). Sporne przedsięwzięcie nie powoduje też ograniczeń w zakresie możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd. telekomunikacja). Sporna inwestycja nie wpływa ponadto na warunki ochrony przeciwpożarowej lokalu nr (...), jak również nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych. Stwierdził więc, że lokal nr (...) nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia (...) października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883).

Również lokal nr (...), znajdujący się na 3 kondygnacji w budynku przy ul. (...), którego współwłaścicielem jest (...) nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Dokumentacja sprawy wskazuje, że budynek przy ul. (...) znajduje się ponad 70 m od spornego budynku. Oba budynki oddzielają inne nieruchomości i zabudowania. Tym bardziej więc, zdaniem organu, współwłaściciel lokalu nr 3 w budynku przy ul. (...) nie jest ograniczony w możliwości korzystania z ww. nieruchomości lokalowej.

Niezależnie od powyższego organ za konieczne uznał rozważenie, czy interes prawny uzasadniający udział skarżących w charakterze strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) może wynikać z faktu, iż mają one udział we współwłasności nieruchomości gruntowych, na których posadowione są budynki przy ul. (...) oraz przy ul. (...). Wskazał, że z treści KW nr (...) oraz KW nr (...), wynika, że (...) jest współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, tj. działki nr ewid. (...) m. in. wraz ze Spółdzielnią (...). Natomiast z treści KW nr (...)oraz KW nr (...) wynika, że (...) jest współwłaścicielką nieruchomości wspólnej, tj. nieruchomości gruntowej przy ul. (...) (aktualnie działce nr ewid. (...)) m. in. wraz ze Spółdzielnią (...). W tym też kontekście przywołując przepisy ustawy z dnia (...) czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. art. 18 ust. 1; Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 27 ust. 2; Dz. U. z 2013 r., poz. 1222, ze zm.), organ stwierdził, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej uprawnienia związane z udziałem we współwłasności nieruchomości wspólnej są wykonywane przez spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Tak więc prawa do samodzielnego udziału (tj. obok spółdzielni) w postępowaniu administracyjnym dana osoba nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie spółdzielni mieszkaniowej już z mocy samego prawa, w zakresie czynności dotyczących nieruchomości wspólnej. Na gruncie omawianej sprawy zarząd nieruchomością wspólną sprawuje Spółdzielnia Budowlano (...).

Mając na uwadze powyższe organ przyjął, iż skarżące nie wykazały, aby były właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, w tym nieruchomości lokalowej, znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1572/09, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Na koniec organ wyjaśnił, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zażalenia, dotyczące prawidłowości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), nie mogły zostać poddane ocenie. Przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu jest jedynie to, czy skarżące mają interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2013 r. Źródłem interesu prawnego nie jest dokumentacja geotechniczna załączona do projektu oraz opracowanie "Ocena warunków gruntowych na działce nr ew. (...) z obrębu (...), sporządzone w dniu (...) grudnia 2013 r. przez dr inż. (...). Z powyższej dokumentacji wynika jedynie, że działka nr ewid. (...), z którą związana jest projektowana inwestycja, ma złożone warunki gruntowe. Zauważył przy tym, że wnioskodawczynie nie wykazały - pomimo stworzonych ku temu możliwości procesowych (wezwanie GUNB z dnia (...) września 2014 r., znak: (...)) swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazały, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów korzystania z należących do nich nieruchomości lokalowych, a także udziału w nieruchomości gruntowej, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że należało utrzymać w mocy postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...).

W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r., skarżąca – (...) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- obrazę art. 28 i 61 k.p.a., art.. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane oraz §§ 13 ust. 1, 57 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez ich niewłaściwe zastosowanie;

- obrazę § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, przez jego niewłaściwe zastosowanie, oraz § 7 pkt 3 ww. rozporządzenia przez jego niezastosowanie;

- obrazę art. 144 k.c. prze jego niezastosowanie;

- obrazę art. 73 § 1 k.p.a. przez nieudostępnienie skarżącej przywołanej w uzasadnieniu postanowienia (strona 5 akapit 4) opinii dotyczącej wpływu projektowanego budynku na warunki nasłonecznienia i przesłaniania mieszkań w budynkach przy ul. (...) w (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., sporządzonej przez prof. dr. hab. inż. arch. (...), co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.);

- obrazę art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego;

- obrazę art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący całego niezbędnego dla prawidłowego załatwienia sprawy materiału dowodowego;

- obrazę art. 80 k.p.a. przez nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że dana okoliczność została udowodniona, oraz

- obrazę art. 61 a § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie

Skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji (...) nr (...) z dnia (...) maja 2013 r.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie wyjaśnił dostatecznie stanu faktycznego, nie uwzględnił bowiem, że istotnie dochodzi do sprzecznego z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. i art. 144 k.c. zacienienia jej lokalu przez inwestycję, zatem błędnie wywiódł, iż jej nieruchomość lokalowa nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.

Skarżąca podała w tym kontekście, że w dniach (...) marca i (...) września inwestycja rzuca cień na jej budynek (...) począwszy od godziny 15:30 do zachodu słońca. Natomiast na pomieszczenia mieszkalne w jej lokalu rzuca cień począwszy od godziny 16:00. Nasłonecznienie pokoi w jej lokalu (nr 8) w dniach (...) marca i (...) września istnieje obecnie w godzinach od 13:30 do 17:00 i wynosi 3 godz. 30 minut. Po wybudowaniu inwestycji z uwagi na cień rzucany przez tą inwestycję od godz. 16:00 na okna jej lokalu, nasłonecznienie pomieszczenia mieszkalnego w lokalu w dniach (...) marca i (...) września wynosić będzie w oknie nr 1 tylko 2 godz. 30 minut w godzinach od 13:30 do 16:00, a w oknie nr 2 od godziny 13:30 do 16:15 tylko 2 godz. 45 minut. Cień, który rzuca inwestycja, skraca czas nasłonecznienia pomieszczenia w jej lokalu o czterdzieści pięć minut w dniu 21 marca i 21 września. Jest to odpowiednio 15 i 30 minut mniej niż minimalny czas nasłonecznienia wynoszący 3 godziny w godzinach od 7:00 do 17:00 (miarodajnych zgodnie z § 60 rozporządzenia). Dlatego, jak wskazał skarżąca, przedmiotowa inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość lokalową, zatem ma w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przymiot strony. Decyzja ta narusza bowiem prawo materialne - cytowane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 144 k.c. Co więcej, jak wskazała, cień rzucany przez inwestycję spowoduje zmniejszenie komfortu użytkowania jej lokalu ze względu na zacienienie i zmniejszy wartość rynkową lokalu (wg szacunku 10 - 15%), a tym samym powinna być uznana za stronę, która ma interes prawny wynikający z prawa materialnego. Wskazując na powyższe skarżąca powołała się na wykonaną na jej zlecenie analizę nasłonecznienia i zacienienia (wskazującą na wpływ projektowanego budynku na zabudowę istniejącą przy ul. (...) oraz jej uzupełnienie (dla budynku wielorodzinnego przy ul. (...)), tj. dokumenty sporządzone przez mgr inż. arch. (...), które to także załączyła do skargi.

Podniosła jednocześnie, że organ na str. 5, akapit 6 uzasadnienia postanowienia błędnie wysnuł wnioski z przedstawionego przez nią dokumentu (analizy nasłonecznienia i zacienienia), że istniejący budynek jednorodzinny (...) na działce nr. ew. (...) rzuca cień na okna jej lokalu w dniach (...) marca i (...) września. W godzinach popołudniowych rzuca on cień w kierunku północno-wschodnim, a ponieważ jest on zlokalizowany na zachód w stosunku do jej budynku (...), to w godzinach popołudniowych 21 marca i 21 września nie rzuca cienia na okna jej lokalu, które są zlokalizowane na wschód w stosunku do budynku jednorodzinnego (...), co wynika z podstawowych zasad logiki. Natomiast załamanie cienia na rysunku omawianego dokumentu opacznie zinterpretowane przez organ w uzasadnieniu (str. 5 akapit 5), wynika z faktu narysowania w jednym opracowaniu linijki słońca dla budynku wielorodzinnego (...) i jednorodzinnego (...) (dwie analizy na jednym rysunku). Co więcej, zdaniem skarżącej, analizując zacienienie jej lokalu przez inwestycję organ nie uwzględnił cienia rzucanego przez słup podporowy płyty balkonowej na jej budynku, co widać na rysunkach dołączonych do uzupełnienia analizy nasłonecznienia i zacieniania. Stąd wypływa wniosek, iż organ nie analizował rysunków z dokumentu pod kątem merytorycznym i inżynierskim, zaś jedynie formalnym, rażąco naruszając tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca przedstawiając swoje stanowisko wskazała nadto na rażące naruszenie przez organ przepisów procesowych, w tym art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej zapoznania się z przywołaną w uzasadnieniu postanowienia opinią dotyczącą wpływu projektowanej inwestycji na warunki nasłonecznienia i przesłaniania mieszkań w budynku przy ul. (...).

Wskazała również, iż Prezydent (...) nieprawidłowo ocenił, że obszar oddziaływania inwestycji nic obejmuje działki budowlanej nr. ew. (...) na której jest zlokalizowany budynek z jej lokalem (nr (...)). Działki (...) są w odległości (...) m od siebie, a między nimi jest działka nr. ew. (...) (nieruchomość drogowa), którą Wspólnota budynku skarżącej wykorzystuje na drogę pożarową, parking, wjazdy do garaży i miejsce zbierania odpadów komunalnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia (...) czerwca 2015 r. Spółka (...) – uczestnik postępowania wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Sąd uznał bowiem, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (w zakresie, w jakim dotyczą skarżącej) zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, tj. 61a § 1 k.p.a., a to poprzez błędne jego zastosowanie. Konsekwencją tego naruszenia było zaś kolejne, dotyczące art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z dowodami sprawy, poddanymi przez organy orzekające analizie w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przypomnieć na wstępie jednak należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody (...) o odmowie wszczęcia postępowania m. in. z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2013 r. nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w (...), z wjazdem przez działkę nr ewid. (...) z obrębu (...).

Postanowienia te zapadły na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W obu tych orzeczeniach organy administracji publicznej przyjęły, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta (...) o pozwoleniu na budowę nie może uruchomić nadzwyczajnego postępowania, a to z tej przyczyn, że nie pochodzi od strony postępowania. Dokonując takiej oceny organy obu instancji uwzględniły art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (z uwagi na przedmiot decyzji kwestionowanej w trybie stwierdzenia nieważności) oraz przeanalizowały w kontekście tego przepisu projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją i załączone do niego dokumenty, w tym analizę przesłaniania z dnia (...) grudnia 2012 r. oraz analizę zacieniania z tej samej daty, oba dokumenty sporządzone przez architekta (...). W konsekwencji, po dokonaniu oceny materiału dowodowego, tj. analizie projektu budowlanego i ww. dokumentów do niego dołączonych, a na etapie postępowania zażaleniowego – dokumentu przedstawiającego wpływ projektowanej inwestycji na zabudowę przy ul. (...) w zakresie nasłonecznienia i zacienienia (wykonanego na zlecenie skarżącej przez mgr inż. (...)), uznały, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie.

Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż dla ustalenia interesu prawnego skarżącej konieczne było odwołanie się do projektu budowlanego, a więc - poczynienie koniecznych w tej kwestii ustaleń i analiz na podstawie konkretnych dowodów. To zaś oznacza, że okoliczności sprawy nie dawały podstaw do zastosowania wskazanego art. 61a § 1 Kodeksu, i orzeczenia na jego podstawie. Dlatego też postanowienia organów obu instancji wydane w oparciu o ten przepis, należało ocenić jako wadliwe, naruszające tę normę prawną.

Rozwijając powyższą ocenę zauważyć należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajne, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Przy czym, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie ww. art. 61a § 1 Kodeksu, może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Jeżeli zaś po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, to winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Taki sposób procedowania jest ugruntowany już w orzecznictwie. Przy czym, w ocenie Sądu, w zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, aktualne nadal pozostaje także orzecznictwo dotyczące nie obowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Warto wskazać w tym miejscu choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym Sąd stwierdził, że wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Sąd kasacyjny wskazał też, że nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy. NSA zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12 (Lex nr 1483446), wydanym już na tle ww. art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny zauważył, iż "Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Przyjąć należy, że oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; por. J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82-84)." Za trafny w konsekwencji NSA uznał kierunek orzecznictwa ukształtowany na tle art. 157 § 3 k.p.a., a następnie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Wskazał, iż zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zwrócił uwagę także na to, iż wstępne badanie wniosku nie może polegać na arbitralnym rozstrzyganiu przez organ administracji o tym, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Dochodzi bowiem do sytuacji, w której wnioskodawca, pozbawiony dostępu do materiału dowodowego (z uwagi na nie uczestniczenie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją, jak i brak interesu prawnego), nie ma możliwości sprawdzenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji oraz wykazywania okoliczności ważnych dla ochrony własnego interesu prawnego.

Podzielając w całości przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdza zatem raz jeszcze, iż odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, iż osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną w sprawie.

W ocenie Sądu, taka oczywista sytuacja, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, a świadczy o tym nie tylko wniosek skarżącej, czy jej zażalenie i dołączone do niego dokumenty, ale też uzasadnienie zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia, które to orzeczenia zawierają analizę interesu prawnego skarżącej w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z powołaniem się na "materiał dowodowy". Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, iż wobec wniosku kwestionującego decyzję o pozwoleniu na budowę, należało ocenić interes prawny wnioskodawczyni z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być bowiem ustalony identycznie, jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Zauważyć też trzeba, iż skarżąca nie była stroną postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, niemniej nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń co do jej interesu prawnego. Kwestia ta nie była jednak na tyle oczywista, aby mogła być wyjaśniona bez uruchomienia postępowania administracyjnego, zważywszy na to, iż skarżąca posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na pierwszej kondygnacji w budynku sąsiadującym z projektowaną inwestycją i wskazuje, przedstawiając na to dowody, że projektowana zabudowa spowoduje zacienienie jej lokalu, tj. skróci czas jego nasłonecznienia. Z tego zaś wynika, że wyjaśnienie sprawy w zakresie interesu prawnego skarżącej wymagało analizy rozwiązań projektowych przyjętych w zatwierdzonym projekcie budowlanych oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów, m. in. z dokumentu dostarczonego przez samą zainteresowaną (a wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane). W tej zaś sytuacji nie można było przyjąć, iż oczywistym jest, że wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego pochodzi od osoby nie mającej interesu prawnego. Postępując w ten sposób organy orzekające w sprawie nie tylko naruszyły art. 61a § 1 Kodeksu, ale też art. 10 § 1 tej ustawy (gwarantujący stronie czynny udział w każdym stadium postępowania), a to z tej przyczyny, iż nie umożliwiły wnioskodawczyni zapoznania się z dokumentacją budowlaną, w tym z analizami nasłonecznienia i zacieniania sporządzonymi przez architekta (...) powołanymi w zaskarżonym postanowieniu, a mającymi zasadnicze znaczenie dla jej przymiotu strony w sprawie.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż oba rozstrzygnięcia organów wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, nie mogą się ostać.

W tym miejscu warto wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. powyżej cyt. wyrok z dnia 25 kwietnia 2014 r.), w którym to Sąd odwołał się do poglądu wyrażonego w doktrynie dostrzegając, że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297)."

Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji powinien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu. Obowiązany zatem będzie wszcząć postępowanie z wniosku skarżącej i dopiero we wszczętym postępowaniu dokonać oceny jej interesu prawnego. Powinien przy tym umożliwić skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy, zapewniając jej w ten sposób możliwość wykazania okoliczności ważnych dla ochrony jej interesu prawnego. Powinien także poczynić dokładne ustalenia co do położenia lokalu skarżącej, znajdującego się w budynku przy ul. (...), względem projektowanej inwestycji, jak również co do charakteru i ilości pomieszczeń w tym lokalu od strony projektowanej zabudowy. Powinien w końcu, po dokonaniu ustaleń w ww. zakresie, ponownie poddać analizie dokumenty zgromadzone w sprawie dotyczące przesłaniania i zacienienia, a to w kontekście § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku występujących rozbieżności w tej materii (które to obrazuje treść skargi i pisma procesowego inwestora złożonego w postępowaniu sądowoadministracyjnym), organ powinien rozważyć uzupełnienie akt o dodatkowe wyjaśnienia projektanta co do ewentualnego zacienienia lokalu skarżącej przez projektowaną zabudowę. Powinien przy tym wziąć pod uwagę, iż zgodnie z § 60 ust. 2 ww. rozporządzenia, w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Powinien w końcu wziąć pod uwagę, że właściciel lokalu może legitymować się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, o ile wykaże, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania inwestycji, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z stanowiącego jego własność lokalu.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.