Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1184/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę JSZK
oddalono skargę I w zakresie , a w pozostałym zakresie skargę odrzucono
Powołane przepisy: article: art. 151 i 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg I. Sp. z o.o w W. oraz J. S. na uchwałę nr CII/1556/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 kwietnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Łagiewniki; I. oddala skargę J. S.; II. oddala skargę I. Sp. z o.o. w W. w zakresie dotyczącym nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: 216/2, 216/3, 216/4, 217/4, 217/5, 217/6, 218/2, 218/3, 220/2, 464/1 obr. 46, jedn. ewid. Podgórze w Krakowie, a w pozostałym zakresie skargę odrzuca.


UZASADNIENIE

W dniu 26 października 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXVI11/334/11 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obszaru "Łagiewniki" ukazało się w Gazecie Wyborczej w dniu 2 grudnia 2011 r., a Obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o podobnej treści, rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. Następnie wysłano zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu do organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. W dniu 30 sierpnia 2012 r., zarządzeniem Nr 2388/2012, Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki". Sporządzony projekt planu został przedstawiony do opiniowania i uzgodnień, uzyskał niezbędne opinie i uzgodnienia. W dniu 9 listopada 2012 r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 20 listopada do 18 grudnia 2012 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 183/2013 z dnia 25 stycznia 2013 r.

W związku z uwzględnieniem części uwag i wprowadzenia zmian konieczne było ponowienie przez Prezydenta Miasta Krakowa odpowiednich czynności proceduralnych. W ramach tych czynności projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został poddany ponownym uzgodnieniom i opiniowaniu. W dniu 5 kwietnia 2013 r. opublikowane zostało w Dzienniku Polskim oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był ponownie wykładany do publicznego wglądu w dniach od 16 kwietnia do 17 maja 2013 r. Uwagi wniesione po ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem nr 1811/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2013 r.

W związku z uwzględnieniem części uwag i wprowadzeniu kolejnych zmian Prezydent Miasta Krakowa ponowił czynności proceduralne - projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został poddany ponownym uzgodnieniom i opiniowaniu, a następnie w dniu 23 sierpnia 2013 r. opublikowane zostało w Gazecie Wyborczej oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu w dniach 2 - 30 września 2013 r. części projektu planu do publicznego wglądu. Uwagi wniesione po ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zostały rozpatrzone zarządzeniem nr 3152/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 listopada 2013 r.

Po wprowadzeniu dodatkowych zmian w projekcie planu, wynikających z zarządzenia Nr 3262/2013 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 listopada 2013 r., projekt planu został ponownie, po raz czwarty, przedstawiony do uzgodnienia i uzyskał niezbędne uzgodnienie. W dniu 6 grudnia 2013 r. zostało opublikowane ogłoszenie prasowe Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu części projektu planu do publicznego wglądu i o terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Równocześnie wywieszono obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa na tablicach ogłoszeń UMK. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został częściowo wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 grudnia 2013 r. do 21 stycznia 2014 r. Uwagi złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 473/2014 z dnia 19 lutego 2014 r.

Projekt uchwały w sprawie planu został przekazany Radzie Miasta Krakowa celem uchwalenia zarządzeniem nr 639/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 10 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki".

Rada Miasta Krakowa w dniach 26 marca oraz 9 kwietnia 2014 r. odbyła I i II czytanie projektu uchwały zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki".

W dniu 9 kwietnia 2014 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CII/1556/14 w sprawie uchwalenia ww. miejscowego planu, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały organ nadzoru - Wojewoda Małopolski opublikował ww. uchwałę Rady Miasta Krakowa w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 kwietnia 2014 r. poz. 2319. Uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.

Na ww. uchwałę wniesione zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie skargi połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem WSA w Krakowie z 20 stycznia 2015 r.

1/ Na ww. uchwałę Nr CII/1556/14 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki", po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa w dniu 18 czerwca 2014 r. do usunięcia naruszeń prawa wynikających z uchwały, skargę złożyła J. S. zarzucając jej naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej, w skrócie: ustawy) poprzez dokonanie zmian w miejscowym planie dla dzielnicy Łagiewniki, które są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu dla dzielnicy Łagiewniki, w szczególności:

1. Zapis zawarty w § 9 pkt 3e planu, dotyczący utrzymania istniejącej zabudowy

z możliwością remontów istniejących budynków w obszarze oznaczonym na planie jako U.9, poprzez nieuwzględnienie w zapisie możliwości przebudowy polegającej na nadbudowie i budowie w dobudowie do budynku istniejącego;

2. Zapis zawarty w § 21 pkt 4e dotyczący minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, z uwagi na obniżenie go do ok. 0,8;

3. Zapis zawarty w § 26 zapisu KDD.9 wyznaczający na części działki, należącej do skarżącej, publicznej drogi dojazdowej, nieuwzględniający niewystarczających parametrów technicznych umożliwiających jej powstanie (odległość od linii zabudowy wyznaczonej w planie do istniejącego ekranu akustycznego).

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza jej interes prawny i uprawnienia w stosunku do należącej do niej działki nr [...], obręb nr [...] Pogórze oraz znajdujących się na niej budynków. Wyznaczone w planie parametry dopuszczalnej zabudowy są sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz zmieniają charakter jego zabudowy bez zgody mieszkańców. Nielogiczna jest zdaniem skarżącej konsekwencja zapisów planu, zgodnie z którym z jednej strony w obszarze U.9 dopuszcza się budowę budynków o wysokości do 25 metrów, z drugiej zaś właściciele budynków mają tylko możliwość remontu, czyli możliwe jest tylko wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Oprócz tego, zapisy planu są sprzeczne z decyzją nr AU-2/27331/2330/09 o ustaleniu warunków zabudowy z 31.07.2009 r. określającą sposób zagospodarowania działki [...] obr. [...] Podgórze, która stała się ostateczna i wykonalna w dniu 6.10.2009 r. Zarówno plan terenu Łagiewniki, jak i decyzja o warunkach zabudowy oparte są na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zapisy planu zmieniają jednak w sposób zasadniczy postanowienia decyzji uniemożliwiając kontynuację zamierzeń inwestycyjnych, co do których podjęto już wiele kroków oraz poniesiono znaczne koszty. Zmiany są istotne gdyż zmieniają zawarte w decyzji zezwolenie na nadbudowę poprzez zawarcie w planie możliwości jedynie remontu oraz wprowadzają wskaźniki intensywności zabudowy, które zdaniem skarżącej, rujnują architekturę okolicy. Możliwość jedynie remontu istniejących budynków, z wyłączeniem pozwolenia na rozbudowę, uniemożliwiają skarżącej racjonalne gospodarowanie własnością i narażają ją na stratę.

Skarżąca J. S. uznała również, że naruszeniem prawa jest wyznaczenie na terenie jej działki drogi publicznej oznaczonej KDD.9, której powstanie jest, jej zdaniem, niemożliwe z punktu widzenia ustawy o drogach publicznych ze względu na szerokość pasa drogowego oraz uwarunkowania terenowe, w szczególności istniejącą skarpę wykopu, w którym przebiega linia kolejowa. Skarżąca zaznaczyła również, że ul. P. jest ulicą ślepą, dojazdową do znajdujących się przy niej posesji, a wolą mieszkańców tej ulicy jest to, by stan taki pozostał nadal. Wg skarżącej nie ma potrzeby dublowania komunikacji, tj. ciągu pieszo-jezdnego KDD.1 i rozbudowy ul. P. .

Skarżąca podniosła także, że zapisy dotyczące U.9 oraz KDD.9 spowodowały obniżenie wartości jej działki oraz uniemożliwiły jakiekolwiek roboty budowlane mające na celu podniesienie jej wartości użytkowej, estetycznej oraz materialnej.

Skarżąca wniosła zatem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej zarzutami skargi oraz ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że zarzut niezgodności planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa jest niezasadny, wobec czego skarga zasługuje na oddalenie.

Zgodnie z ustaleniami Studium dla obszaru obejmującego działkę skarżącej został ustalony kierunek zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych (UC) z intensywną zabudową usługową, uzupełnioną budownictwem mieszkalnym wielorodzinnym. W oparciu o te ustalenia w planie miejscowym został wydzielony teren zabudowy usługowej U.9, który wraz z terenami U.1, U.2, U.8, U.10, U.11, położonymi pomiędzy ul. Z. , ul. T. a fragmentem linii kolejowej Kraków Płaszów - Skawina, stanowi zwarty kompleks terenu przeznaczonych pod realizację funkcji usługowej. Porównując ustalenia planu miejscowego z wytycznymi studium organ wskazał więc, iż brak jest podstaw do uznania, ze zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i warunki jego zagospodarowania zostały wytyczone w skarżonym planie miejscowym niezgodnie

z ustaleniami studium.

W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że wydzielając tereny przeznaczone pod powstanie zabudowy usługowej należy zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną tego obszaru. W związku z tym, istniejący układ drogowo-uliczny, na który składają się ul. P. , ul. O. , ul. N. oraz ul. F. został uzupełniony planowaną do wykonania drogą w terenie KDD.1, łączącą istniejący układ z ul. T. . Takie wewnętrzne powiązanie układu komunikacyjnego ma na celu zapewnienie sprawnej i bezpiecznej obsługi układu komunikacyjnego terenów wyznaczonych pod zabudowę usługową (tereny U.1, U.2, U.8, U. 10 i U. 11), a pogląd skarżącej i jej sąsiadów, że ul. P. powinna służyć za dojazd jedynie do posesji dla okolicznych mieszkańców jest sprzeczny z kierunkiem rozwoju tego terenu zapisanym w studium. Przyszła intensyfikacja zabudowy tego terenu wymagała opracowania takiego układu drogowo-ulicznego, który zapewni prawidłową obsługę komunikacyjną obszaru.

Organ odniósł się także do zawartych w skardze obliczeń, wskazujących, jak wg skarżącej może kształtować się zabudowa posiadanej przez nią działki, zrealizowana zgodnie z ustaleniami planu. W ocenie organu, dokonane przez skarżącą wyliczenia są niezgodne z ustaleniami planu miejscowego dla terenu jej działki i dlatego nie mogą zostać wzięte pod uwagę. Skarżąca nie wzięła bowiem pod uwagę faktu, iż część należącej do niej działki została przeznaczona pod powstanie drogi dojazdowej KDD.9. oraz okoliczności, iż dla inwestycyjnej części działki należy zachować powierzchnię biologicznie czynną. Reasumując, organ wskazał, że ustalenia planu dla terenu działki nr [...] przewidują bądź utrzymanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, w tym położonej poza nieprzekraczalną linią zabudowy, z możliwością remontu, bądź powstanie w miejsce istniejącej zabudowy obiektów budowlanych o pow. całkowitej zabudowy w przedziale 1263,0 m2 - 1685,2 m2.

Organ podniósł także, że błędne jest przekonanie skarżącej, że zarówno plan miejscowy, jak i decyzja o warunkach zabudowy powstają w oparciu o ustalenia studium. Wydając decyzję o warunkach zabudowy, właściwy organ nie określa warunków zabudowy w oparciu o ustalenia dokumentu studium, lecz w oparciu o parametry zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. W związku z powyższym, w inny sposób zostały określone warunki zabudowy terenu znajdującego się we władaniu strony skarżącej w decyzji

o warunkach zabudowy, a w inny sposób w skarżonej uchwale o planie miejscowym. Co więcej, podkreślono, że ustawodawca dopuszcza taki dualizm prawno-przestrzenny, równocześnie rozstrzygając, iż w przypadku kolizji sposobów zagospodarowania przestrzennego dla danej działki, pierwszeństwo należy przyznać ustaleniom planu miejscowego przed warunkami określonymi w decyzji.

2/ Na uchwałę CII/1556/14 zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" z dnia 9 kwietnia 2014 r., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia interesu prawnego, skargę do WSA złożyła także spółka I. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz postępowania administracyjnego:

a) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawy) poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

b) art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy poprzez zawarcie w treści planu zakazów wykraczających poza upoważnienie ustawowe;

c) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe określenie parametrów nowej zabudowy, a także poprzez brak wskazania dla wszystkich określonych w planie terenów wymaganych elementów zabudowy;

d) art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez brak zawarcia wszystkich wymaganych zapisów planu w zakresie zasad scalania i podziałów działek;

e) zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń na niektórych terenach;

f) art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, nieprecyzyjne określenie wskaźników miejsc postojowych, oraz wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych;

g) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa;

h) art. 17 pkt 9 ustawy poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Krakowa zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego;

i) § 3 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak określenia w tekście planu granic obszaru objętego uchwałą;

j) art. 140 kc poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że ustalenia planu jednoznacznie naruszają jej interes prawny wynikający przede wszystkim z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 233 kc i art. 6 ust. 2 ustawy. Skarżąca legitymuje się bowiem ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2007 r., nr AU-2/7331/3861/07 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "Budowa budynku mieszkalno-usługowo-hotelowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną (rozbudowa sieci C. O. i sieci energetycznej) na działkach nr 216/2, 216/3, 216/4, 217/4, 217/5, 217/6, 218/2, 218/3, 220/2, 464/1, 212/2, 213/1, 211/4, 464/2 obr. 46 Podgórze przy ul. S. w Krakowie". Zdaniem skarżącej spółki postanowienia zawarte w projekcie planu miejscowego są skrajnie odmienne od warunków zawartych w powyższej decyzji, gdyż w stosunku do warunków w niej zawartych w sposób istotny zostały ograniczone podstawowe parametry zabudowy. Realizacja inwestycji objętej zakresem powyższej decyzji jest więc niemożliwa zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego, gdyż część terenów objętych zakresem wydanej decyzji została wyłączona spod zabudowy poprzez przeznaczenie pod zieleń urządzoną. Zdaniem skarżącej takie działania organu stanowią przekroczenie władztwa planistycznego, co jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Zdaniem skarżącej spółki uchwała Rady Miasta Krakowa jest poza tym sprzeczna z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Zgodnie z ustaleniami studium wszystkie tereny mieszkaniowe objęte zaskarżonym planem miejscowym (poza terenem MN/U.4) zlokalizowane są w obrębie obszaru oznaczonego symbolem MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. Według zapisów studium teren MN jest przeznaczony pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym oraz obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym, tymczasem zaskarżona uchwała przewiduje przeznaczenie szeregu terenów objętych planem pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, że takie rozwiązanie zostało przyjęte z uwagi na istniejący w terenie stan faktyczny. Istniejące zagospodarowanie terenu nie może bowiem stanowić podstawy do odstąpienia od prawnego obowiązku uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie strony skarżącej, jeżeli w trakcie procedury planistycznej ograny gminy dostrzegą nieaktualność studium, to powinny one przystąpić do jego zmiany, a nie pomijać jej wiążące ustalenia.

Sprzeczne ze studium są zdaniem skarżącej spółki także:

- brak zastrzeżenia dotyczącego lokalnego charakteru usług możliwych do lokalizowania na tych terenach;

- wyznaczenie terenu zabudowy usługowej U.3 oraz terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej MN/U.4 na terenach przewidzianych w studium pod zieleń urządzoną (ZP);

- wyznaczenie w planie terenu zieleni nieurządzonej (Z) w całości w granicach terenu MN, czyli zgodnie ze studium - terenu o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności;

- wyznaczenie granicy pomiędzy terenami zieleni publicznej ZP.3 a terenem zabudowy mieszkaniowej i usługowej MN/U.13 niezgodnie ze studium,

w konsekwencji czego teren zieleni publicznej został znacznie poszerzony kosztem terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę (MN);

- określenie w planie parametrów zabudowy na poziomie wyższym niż dopuszcza studium.

Oprócz tego, zdaniem skarżącej spółki sprzeczny z przepisami prawa jest § 9 pkt 2i) planu miejscowego zakazujący stosowania nisko standardowych materiałów wykończeniowych. Zakres ingerencji organu w tym zakresie został przez ustawodawcę ograniczony jedynie do określenia kolorystyki obiektów budowlanych oraz pokrycia dachów zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści przedmiotowego przepisu wynika więc, że rada gminy nie jest uprawniona do nieograniczonej ingerencji w rodzaj wykorzystywanych przez właścicieli nieruchomości materiałów budowlanych. Umocowanie ustawowe organu planistycznego ogranicza się w tym zakresie jedynie do możliwości narzucenia kolorystki obiektów budowlanych i pokrycia dachów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa podniosła, iż zarzuty skarżącej są nieuzasadnione. Przede wszystkim nieprawdziwe jest twierdzenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczny z założeniami studium, gdyż zdaniem organu ustalenie przeznaczenia dla terenów MW.1 i MW.2 pod istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z zielenią towarzyszącą nie oznacza, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, iż w planie miejscowym zostały wyznaczone nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Plan miejscowy obszaru "Łagiewniki" nie wydziela nowych terenów przeznaczonych pod powstanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a jedynie petryfikuje zastany stan zagospodarowania w terenach MW.1 i MW.2, które obejmują odpowiednio dwa bloki przy ul. K. oraz dwa bloki przy ul. S. . Jak wskazuje organ, w studium dla prawie całego obszaru objętego ustaleniami planu miejscowego obszaru "Łagiewniki" został ustalony kierunek zagospodarowania pod Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), niemniej ustalenia studium wskazują, że kierunek zagospodarowania terenów o charakterze przeważającym nie jest kierunkiem jedynym, w związku z tym, tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zostały uzupełnione o tereny przeznaczone pod zabudowę usługową. W związku z tym stwierdzono, iż brak jest podstaw do uznania, by utrzymanie istniejącego stanu zagospodarowania terenów, bez możliwości powstania nowej zabudowy niezgodnie z kierunkiem zagospodarowania ustalonym w studium, stanowiło o niezgodności ustaleń planu miejscowego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Ponadto zdaniem organu strona skarżąca błędnie dokonuje wykładani pojęcia "poziom lokalny, które jest związane z możliwością powstania zabudowy usługowej w terenach, dla których w studium ustalono kierunek zagospodarowania pod Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN). Zauważono, iż w studium następuje rozróżnienie pojęcia usług na usługi o charakterze regionalnym oraz usługi świadczone na poziomie lokalnym. Zatem czynnikiem wyróżniającym usługi jest ich stopień dostępności bądź dla mieszkańców całego regionu (województwa) bądź dla mieszkańców gminy (miasta). Z treści skargi można zdaniem organu jedynie domniemywać, że strona skarżąca pojęcie "lokalność" wiąże z niewielkim zasięgiem terytorialnym, niemniej ustalenia studium, takiego związku nie tworzą. O ilości potencjalnych klientów punktu usługowego decyduje asortyment sprzedawanych towarów i usług, natomiast ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie rozstrzygają (z powodu braku stosownego upoważnienia przepisami prawa) o rodzaju sprzedawanych produktów. W związku z tym nie ma podstaw, by w planie miejscowym zadekretować jedynie możliwość funkcjonowania w danym terenie funkcji usługowych o charakterze lokalnym.

W odpowiedzi na dalsze zarzuty skarżącej spółki dotyczące sprzeczności planu ze studium organ planistyczny wskazał, że:

a) ustalone przeznaczenie dla terenów U.3 oraz MN/U.4 uwzględnia faktyczny stan użytkowania nieruchomości objętych granicami tych terenów i jest zgodne z ustaleniami studium;

b) teren Z, przeznaczony pod teren zieleni nieurządzonej, uwzględnia faktyczny stan zagospodarowania tego terenu; części działek znajdujących się w tym terenie są porośnięte drzewami i krzewami, w związku z tym, mając na uwadze dyspozycje studium, że wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych, wyznaczono teren Z, który ze względu na uwarunkowania przyrodnicze, jak i przestrzenne (widokowe), powinien pozostać jako teren niezabudowany

c) przy wyznaczaniu granicy pomiędzy terenami ZP.3 i MN/U.13 jedynie w niewielkim zakresie nastąpiło zwiększenie powierzchni terenu MN/U.13 w jego północno-zachodniej części, dzięki czemu teren MN/U.13 zyskał bezpośrednie połączenie z terenem dróg publicznych KDD.8 (ul. S. ), co zdaniem organu nie stoi w sprzeczności ze studium;

d) w studium wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy dla Terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie miejskiej i śródmiejskiej nie powinien przekraczać wielkości 0,85 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ sporządzając projekt planu ustalił, iż dla tej części obszaru Łagiewnik zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż teren ten jest faktycznie w znacznej mierze zainwestowany. W związku z tym ustalając parametr intensywności zabudowy dla terenów usługowych, oparto się o wielkości wynikające z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono wskaźniki intensywności zabudowy w taki sposób, by prowadzenie robót budowlanych uwzględniało ewentualną możliwość rozbudowy istniejących budynków. Ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy jest więc zgodne ze studium.

Zdaniem organu nieuzasadniony jest także pogląd skarżącej, iż doszło do naruszenia procedury planistycznej. Organ wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tryb procedowania uchwał z zakresu planowania przestrzennego przez Radę Miasta Krakowa, określony Statutem Miasta jednoznacznie wskazuje, iż w toku uchwalania planu miejscowego, organ uchwałodawczy gminy dokonał rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag. A ponadto wykładnia przepisu art. 20 ust. 1 wskazuje, iż zasadnym jest jednoczesne przegłosowanie uchwały wraz z załącznikiem

o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Organ odrzucił również zarzut nieprawidłowego zakresu planu miejscowego twierdząc, że dochował on postanowień art. 15 ust. 2 i 3 ustawy określającym zakres przedmiotowy planu, wskazując na elementy obligatoryjne i fakultatywne, które winny znaleźć się w planie miejscowym. W zakresie tych zarzutów organ wskazał, że:

a) ustalił szczegółowe zasady scalania i podziału nieruchomości zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy;

b) ustalił w § 15 zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w niezbędnym zakresie zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Odnośnie ustalonych parametrów dróg organ wyjaśnił, że podstawowym parametrem drogi jest ustalona klasa drogi i z tej klasy wynikają wszystkie inne parametry techniczne określone przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Istotnym z przestrzennego punktu widzenia parametrem, jaki został ustalony planem, jest szerokość pasa drogowego w liniach rozgraniczających. Szerokości jezdni, chodników i innych urządzeń drogowych wynikają z tego rozporządzenia i stanowią przedmiot projektu budowlanego drogi. Ze względu na zróżnicowanie faktycznej szerokości na wielu odcinkach dróg wyznaczonych na rysunkach planu (wynikające z bardzo szczegółowego rozpoznania na etapie sporządzania planu, w tym własnościowego) nie było możliwe podanie ich jednolitego parametru wyrażonego liczbowo w części tekstowej. Organ podkreślił, że rozwiązania planu w zakresie dróg były także wynikiem uwzględnienia uwag, a wprowadzone korekty uzyskały uzgodnienie zarządcy drogi. Dlatego, zdaniem organu, nic nie wskazuje, aby poza parametrem szerokości dróg w liniach rozgraniczających należało dodatkowo wyznaczyć obligatoryjne elementy regulacji w planie miejscowym w zakresie parametrów np. jezdni czy innych elementów dróg. Zdaniem organu, gdyby intencją ustawodawcy czy organu wydającego rozporządzenie wykonawcze było rzeczywiście określenie wszystkich parametrów elementów drogi publicznej, to znalazłoby to wyraz w treści przepisów ustawy, podczas gdy stanowi ona o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, a nie o szczegółowych warunkach ich lokalizacji, co jest przedmiotem odrębnych regulacji prawnych. Natomiast rozporządzenie, używając słów "wraz z ich parametrami", odnosi się do systemów nie tylko komunikacji, ale i infrastruktury technicznej, co jest uzasadnieniem użycia liczby mnogiej. Najistotniejszą okolicznością w tych sprawach, zdaniem organu, jest aby wyznaczone w planie klasy techniczne dróg publicznych oraz szerokości linii rozgraniczających zapewniały możliwość modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, co podlega weryfikacji w procedurze uzgodnień z zarządcami dróg publicznych. Jeżeli zarządcy uzgodnią projekt planu, to tym samym potwierdzają, że spełnia on wymogi przepisów o planowaniu przestrzennym, jak i o drogach publicznych.

c) wyznaczenie dróg wewnętrznych w planie miejscowym nie stanowi jego wady prawnej ponieważ rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wydzielenie kategorii przeznaczenia terenu pod powstanie dróg wewnętrznych. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, by wskazanie takich terenów, szczególnie na gruntach stanowiących własność gminy, wykorzystywanych jako drogi dojazdowe stanowiło o naruszeniu obowiązującego porządku prawnego;

d) ustalenia planu w zakresie wskaźników parkingowych są zgodne z przepisami miejscowymi określającymi politykę parkingową w obszarze Krakowa.

e) w miejscowych planach linie zabudowy wyznacza się w większości przypadków od strony dróg; w przypadkach gdy lokalizacja wyznaczonego terenu jest oddalona od układu komunikacyjnego, nieprzekraczalnych linii zabudowy nie wyznaczono, a uściślenie lokalizacji obiektów budowlanych w terenach tych, zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. ustawy Prawo budowlane, ma miejsce na etapie rozpoczęcia inwestycji, tj. przygotowania projektu budowlanego. Mając na uwadze specyfikę takich terenów oraz przepisy prawa stosowane łącznie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym ustaleniami planu miejscowego, niewyznaczenie na rysunku planu części linii zabudowy, przy zastosowaniu ustaleń § 9 pkt 1 lit. b postanowień planu, uznano się za uzasadnione;

f) wprowadzenie zakazu grodzenia nieruchomości nie stanowi o przekroczeniu przez organy gminy przysługującego im prawem władztwa planistycznego gdyż przepisy prawa nie przyznają właścicielom nieruchomości nieograniczonego prawa do jej ogrodzenia, a o możliwości budowy ogrodzeń decydują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które określają warunki zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów. Organy planistyczne uznały, iż interes publiczny wymaga, by realizacja ogrodzeń w terenach, w których przewidywana jest realizacja funkcji służących zaspakajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców o charakterze publicznym lub komercyjnym, została wykluczona;

g) wyznaczenie granic obszaru objętego ustaleniami planu zostało dokonane zgodnie z przepisami; granice te zostały wyznaczone w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" (uchwała Nr XXVI 11/334/11 z 26 października 2011 r.), która została wskazana zarówno w części tekstowej, jak i części graficznej uchwały o planie.

Zdaniem organu w trakcie procedury planistycznej nie doszło do nadmiernego, bądź niczym nieuzasadnionego ograniczenia praw i wolności jednostki, jak wskazuje na to skarżąca spółka. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, iż przy sporządzaniu planu miejscowego należy w pierwszej kolejności uwzględnić ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w taki sposób, aby plan miejscowy był zgodny z tym dokumentem. W związku z tym nie można mówić o nadużyciu przez organy gminy posiadanego przez nie tzw. władztwa planistycznego, jeżeli działania organów gminy są zgodne z polityką gminy określoną w dokumencie studium. Uznano zatem, iż wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczące możliwości zagospodarowania terenu będącego we władaniu strony skarżącej, tj. działek nr ew. 216/2, 216/3, 216/4, 217/4, 217/5, 217/6, 218/2, 218/3, 220/2, 464/1 obr. 46 jedn. ewid. Podgórze w Krakowie, mimo że niewątpliwie stanowią ingerencję w prawo własności, to są w sposób wyczerpujący uzasadnione występującymi uwarunkowaniami, a ponieważ wprowadzone planem miejscowym ograniczenia znajdują odzwierciedlenie w ustawowym obowiązku sporządzenia planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to ograniczenia te mieszczą się w granicach określonych przepisami prawa.

W zakresie zarzutu dotyczącego nierozpatrzenia uwag do projektu uchwały organ wskazał, że procedura uchwalania miejscowego planu przebiegła zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa. Załącznik o sposobie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag stanowi załącznik do uchwały o planie (załącznik nr 2), opracowany w oparciu o wzór stanowiący załącznik nr 9 do rozporządzenia. Wraz z projektem uchwały i pozostałymi załącznikami, po wykonaniu przez organ wykonawczy gminy czynności planistycznych, o których mowa w art. 17 ustawy, został on przekazany organowi uchwałodawczemu gminy. Podniesiono, że Rada Miasta Krakowa przystępując do prac nad przekazanym jej projektem uchwały, wykonuje szereg czynności, które nie wynikają bezpośrednio z przepisów ustawy, lecz stanowią ich doszczegółowienie postanowieniami Statutu Miasta Krakowa, uzupełniającego enigmatyczne w tym zakresie zapisy ustawy. W związku z tym, w pierwszej kolejności projekt uchwały przekazywany jest Komisji Głównej RMK. Komisją właściwą dla projektów planów miejscowych jest Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK, która szczegółowo debatuje zarówno nad rozwiązaniami planistycznymi zawartymi w projekcie planu, jak i nad wszystkimi załącznikami do projektu uchwały. Komisja szczegółowo analizuje przedłożony projekt, nieuwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi, a ponadto przeprowadza dyskusję nad wszystkimi aspektami przedłożonego projektu, w tym także nad nieuwzględnionymi przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagami. W posiedzeniu komisji mogą uczestniczyć również zainteresowane podmioty, którym w toku prac komisji jest udzielane prawo zabrania głosu. Następnie nad projektem uchwały, do którego dołączona została opinia Komisji, odbywa się pierwsze czytanie na posiedzeniu sesji Rady Miasta Krakowa. W toku l czytania, projekt uchwały jest omawiany przez projektodawcę, a następnie, w zależności od potrzeb, odbywa się wysłuchanie publiczne. Końcowym etapem l czytania projektu uchwały jest przeprowadzenie dyskusji nad projektem. Po jej odbyciu, Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wyznacza termin, w którym można wnieść poprawki do projektu uchwały. Poprawkę może wnieść indywidualnie każdy radny. Po upływie terminu do wniesienia poprawek do projektu uchwały, odbywa się II czytanie projektu uchwały, w trakcie którego przeprowadzana jest dyskusja jedynie w zakresie wniesionych poprawek. Po zakończeniu II czytania, odbywają się głosowania: nad wniesionymi poprawkami, a następnie, końcowe, nad projektem uchwały. W związku z powyższym wskazano, iż dokonanie zmian w projekcie uchwały, w tym w załącznikach do projektu uchwały, w toku prac uchwałodawczych wymaga inicjatywy radnego, który złoży poprawkę o danej treści. Mając na uwadze powyższe wskazano, iż Rada Miasta Krakowa dokonuje rozpatrzenia wniesionych uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa. Rozpatrzenie uwag dokonywane jest w oparciu o ustalenia zawarte w projekcie załącznika do projektu uchwały. Rozpatrzenie następuje bądź poprzez zaakceptowanie propozycji projektodawcy uchwały, albo zostaje zmienione poprzez przegłosowanie wniesionej w tym zakresie poprawki. Brak stosownego działania radnych w tym zakresie jednoznacznie wskazuje, iż utożsamiają się oni z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

W przypadku projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" powyżej opisany tok czynności został zachowany. Ostatecznie projekt wraz z wszystkimi załącznikami został przegłosowany w dniu 9 kwietnia 2014 r.

Ponadto podniesiono, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż czynność uchwalenia planu następuje jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag. Zatem ustawodawca nie nałożył na organ uchwałodawczy gminy obowiązku rozstrzygnięcia o sposobie uwag przed podjęciem uchwały, bądź wydania przez ten organ odrębnego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Wobec tego, podniesiony przez stronę skarżącą zarzut uznano za nieuzasadniony.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku określenia granic obszaru objętego uchwałą organ wskazał, iż granice te zostały wyznaczone w oparciu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu obszaru "Łagiewniki" (uchwała Nr XXVI 11/334/11 z 26 października 2011 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, oznaczana dalej jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.), a uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).

Przepis artykułu 147 § 1 P.p.s.a stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 151 P.p.s.a w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć. Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie uchwały poza już poruszoną kwestią kognicji sądu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak: posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych, złożenie skargi w terminie.

W przypadku przedmiotowych skarg wszystkie przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione.

Terminowość złożenia skargi pozostaje w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przedsądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, dalej w skrócie u.s.g.), który poprzedzał wniesienie skarg (wezwanie J. S. z 18 czerwca 2014 r. oraz I. sp. z o.o. w W. z dnia 19 maja 2014 r.). Skargi zostały wniesione w terminie przy uwzględnieniu treści art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Skargi w niniejszej sprawie zostały złożone przez osoby posiadające zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 P.p.s.a . Każdy ze skarżących powołał się na to, że jego interes prawny i uprawnienie, wynikające z prawa własności (J. S. ) i prawa użytkowania wieczystego (I. sp. z o.o. w W.) nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą zostały naruszone przez opisane w skargach postanowienia tej uchwały.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w przedmiotowym postępowaniu sądowym decyduje nie tylko posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, ale dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wykazanie tego naruszenia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi na uchwałę. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

O przedmiocie i zakresie zaskarżenia decyduje natomiast treść wezwania o usunięcie naruszenia prawa skierowanego przez skarżącego do rady gminy, które poprzedziło wniesienie skargi do sądu.

Rozpoznając przedmiotowe skargi Sąd w pełni podzielił stanowisko NSA zajęte w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 117/13, że Charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu, sąd ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie: "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot" (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104) ... W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11 (LEX nr 1068950) NSA sformułował tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje, że wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (...) zaskarżenie uchwały w całości jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy z wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego będzie wynikało, że skarżący kwestionuje uchwałę w całości i w tym zakresie wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa. Przyjęcie wykładni przeciwnej w istocie prowadzi do tego, że skarga na uchwałę organu gminy, staje się skargą o charakterze actio popularis.

Analiza wezwania do usunięcia naruszenia prawa J. S. z 18 czerwca 2014 r. wskazuje, że wzywała Radę Miasta Kraków do zmiany § 9 pkt 3e, § 21 pkt 4e i § 26 miejscowego planu Łagiewniki, tj. zapisów planu dotyczących obszaru o symbolu U.9, w którym położona jest jej działka nr [...] obr. 30 Podgórze, które uniemożliwiają jej realizację inwestycji zgodnie z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 31 lipca 2009 r. W wezwaniu tym skarżąca zażądała też rezygnacji z drogi KDD.9, której wykonanie, jej zdaniem, jest niemożliwe. Skarżąca w ww. wezwaniu zakwestionowała zatem uchwałę w części i w tym też zakresie wniosła następnie skargę domagając się stwierdzenia nieważności części zaskarżonej uchwały.

Również skarżąca spółka nie domagała się od Rady Miasta zmiany kwestionowanej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Łagiewniki" w całości. W wezwaniu wskazała jedynie, że uchwała ta ustala przeznaczenie (o symbolu ZP.3 i MN/U.13) nieruchomości, składającej się ze wskazanych działek, stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego spółki, w sposób uniemożliwiający ich zagospodarowanie, zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, przez co przekroczone zostały granice władztwa planistycznego gminy. Wskazano, że postanowienia § 23, § 9 pkt 1 lit.d uchwały naruszają prawo, tj. przepis art. 3 ust. 1, 6 ust. 2 oraz art. 28 ustawy w zw. z art. 31 ust.3 i 61 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz 233 kc. W wezwaniu nie wskazano na niezgodność ze Studium. I. spółka z o.o. w W. nie powołała też żadnego innego zarzutu, a zwłaszcza takiego, który dotyczyłby treści całej uchwały i procedury jej uchwalenia, podczas gdy w skardze oprócz zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy wskazano na szereg innych zarzutów dotyczących zarówno procedury uchwalenia planu (bez wskazania ewentualnego wpływu jej naruszenia na interes prawny spółki), jak i dotyczących naruszenia zasad uchwalenia planu, szczególnie niezgodności ze studium przeznaczenia innych terenów objętych planem (i to zarówno terenów sąsiednich w stosunku do działek wskazanych w wezwaniu, a będących w użytkowaniu wieczystym spółki, jak i terenów położonych w dużej odległości od działek skarżącej, również bez wskazania ewentualnego wpływu tych naruszeń na interes prawny spółki). Ponieważ nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze zostały poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (i to pomimo reprezentowania spółki przez profesjonalnego pełnomocnika), Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia przez I. spółkę z o.o., którym Sąd jest związany, a zatem również przedmiotem sądowej kontroli, jest jedynie część zaskarżonej uchwały, a mianowicie te jej zapisy (w części tekstowej i graficznej), które określają przeznaczenie działek będących w użytkowaniu wieczystym spółki tj. 216/2, 216/3, 216/4, 217/4, 217/5, 217/6, 218/2, 218/3, 220/2, 464/1 obr. 46 jedn. ewid. Podgórze w Krakowie (wezwanie do usunięcia interesu prawnego z 19 maja 2014 r. i odpisy z ksiąg wieczystych). W pozostałym zakresie, w jakim skarżąca spółka nie wezwała Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa, skarga podlega odrzuceniu. Rozpoznanie skargi poza granice przedmiotu zaskarżenia stanowiłoby bowiem naruszenie przepisów postępowania , tj. art.134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (vide: wyżej powołany wyrok o sygn. akt II OSK 117/13).

Ponieważ jednak ww. skargi są pierwszymi skargami na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Łagiewniki" Sąd dokonał zgodności z prawem całej uchwały, mając jednak na uwadze charakter skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, podzielając w całości stanowisko, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. II OSK 978/08, [w:] CBOSA). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA II OSK 117/13).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, co następuje:

Zgodnie z art. 28 ustawy naruszenie zasad i istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek z niewłaściwych organów brał udział w uchwalaniu planu.

Nie stwierdził też naruszenia procedury jego uchwalenia opisanej na wstępie nin. uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia procedury planistycznej w zakresie głosowania nad uwagami, który Sąd rozpoznał w ramach badania z urzędu zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że głosowanie miało miejsce i zgodne było z przepisem art. 20 ustawy. Co więcej, nawet zajmując w tym zakresie stanowisko co do konieczności "uprzedniego" podjęcia uchwały w przedmiocie uwag, w żadnej mierze nie można stwierdzić, aby naruszenia w procedowaniu uchwały, polegające na sposobie głosowania nad uwagami, miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżących. Niewątpliwie bowiem uwagi złożone do planu były przedmiotem i analizy i głosowania przez Radę Miasta Krakowa, o czym świadczą stenogramy sesji Rady z dnia 26 marca 2014 r. i z dnia 9 kwietnia 2014 r. (zamieszczone na stronie internetowej:www.bip.krakow.pl/załączniki/dokumenty/n/117123/karta). Szczególne zainteresowanie radnych skupiło się na obszarze oznaczonym symbolami MN/U.13 i ZP.3 (w ogóle najwięcej uwag w trakcie całej procedury dotyczyło tego właśnie terenu), po pierwszym czytaniu projektu zgłoszono trzy poprawki dotyczące tego terenu, które zostały odrzucone (w odrębnym głosowaniu), po czym dopiero odbyło się głosowanie nad uchwałą w przedmiocie planu z załącznikami, w tym dotyczącym uwag. Nie można zatem uznać, że nie odbyło się w ogóle głosowanie (jak w sprawie powołanej w skardze o sygn. akt II SA/Kr 320/13), czy też, aby uwagi przedstawiono dopiero na sesji, na której głosowano nad uchwałą i przegłosowano je łącznie z planem.

Kolejnym zagadnieniem podlegającym badaniu przez Sąd była ocena, czy zachowane zostały zasady sporządzania planu miejscowego. Zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., zmieniona uchwałą Nr XCIII/ 1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium (...), stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważenie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji tego interesu z interesami indywidualnymi.

Celem kontrolowanego planu miejscowego wyrażonym w § 3 zaskarżonej uchwały jest stworzenie prawnych warunków dla zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu jako wiodących: funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej oraz funkcji usługowo-mieszkaniowej, z ograniczeniem funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Dlatego ustalono warunki przestrzenne umożliwiające kształtowanie ww. zabudowy, uwzględniając jednocześnie inne cele, o których mowa w pkt 2 – 8 § 3 uchwały, m.in. rozwój funkcji usługowych.

Sąd, oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią ww. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stwierdził, że ta zgodność została zachowana. Kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium zostały uwzględnione w planie miejscowym. Obszar objęty granicami planu znajduje się w terenie, dla którego w studium w przeważającym zakresie przewidziano kierunek zagospodarowania "MN – tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności", a w pozostałym – "UC tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych" i "tereny zieleni publicznej ZP".

Stąd większość terenu przeznaczono na tereny MN i MN/U tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, a część: pod istniejącą już zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW.1-MW.2 (2,93 %), zabudowę usługową o symbolu U.1 - U.11 (13,20 %) oraz symbolu Uo.1 i Uo.2 (2,99 %). Wyznaczono tereny zieleni urządzonej ZP.1- ZP.5 (4,55 %) i zieleni nieurządzonej o symbolu Z (1,11 %). Ponadto wyznaczono tereny zamknięte oraz tereny dróg publicznych i tereny dróg wewnętrznych: KDL, KDD i KDW (ok.11,56 %) oraz tereny infrastruktury technicznej elektroenergetyki oznaczone na rysunku planu symbolami planu E.1-E.3 (0,05%).

Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" z ustaleniami obowiązującego studium zapewniono również poprzez zachowanie zgodności rozwiązań przestrzennych zawartych w planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w studium, tj. uwzględniono m.in.: cele rozwoju miasta, zasady zrównoważonego rozwoju przestrzennego Krakowa i kształtowania ładu przestrzennego, granice terenów przeznaczonych do zabudowy oraz zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy i przestrzeni w strefach, w których położony jest obszar objęty planem, uwzględniając, że położony jest on w terenach przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania.

Rozważając zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego, Sąd ocenił, że Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, określając przeznaczenie obszarów objętych planem miejscowym, a tym samym skorzystała z przysługującego jej władztwa planistycznego zgodnie z prawem. Z uwagi jednak na zakres zaskarżenia, Sąd dokonał takiej oceny tylko wobec skarżących (w zakresie ich interesów prawnych), a to dlatego, że nie można abstrakcyjnie ustalić, czy inni jeszcze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych przedmiotowym planem miejscowym nie czują się naruszeni w zakresie przysługujących im praw i czy też nie negują ustaleń planu miejscowego co do ich nieruchomości. Sąd uzasadni powyższe, odnosząc się do poszczególnych zarzutów wniesionych skarg:

Skarżąca J. S. jest właścicielem działki nr [...] obr. 30 Podgórze położonej w Krakowie, a zatem w obszarze zaskarżonego planu w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem U.9 i KDD.9. W § 21 ust. 1-3 planu postanowiono, że dla terenu U.9, przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa wraz z zielenią towarzyszącą, a uzupełniającym - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami wbudowanymi, bez możliwości lokalizacji zabudowy o wyłącznej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej; obiekty małej architektury; niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia; miejsca postojowe; obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej; parkingi podziemne. W § 21 ust. 4 planu ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. min. wskaźnik intensywności zabudowy – 3,3 oraz postanowiono, że m.in. w terenie U.9 utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową, w tym położoną poza nieprzekraczalną linią zabudowy, z możliwością remontu. W § 5 ust. 1 pkt 5i) oraz § 26 zaskarżonego planu ustalono tereny dróg publicznych, w tym o symbolu KDD.9, które zgodnie z § 15 ust. 1 - 3 planu stanowić będą podstawowy i uzupełniający układ komunikacyjny.

Co do zarzutów skargi J. S. poprzedzonych tożsamym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z 18 czerwca 2014 r. stwierdzić należy, że zapis zawarty w § 9 pkt 3e planu, dotyczący utrzymania istniejącej zabudowy z możliwością remontów istniejących budynków w obszarze oznaczonym na planie jako U.9 jest wynikiem konieczności zgodności ustaleń planu z kierunkiem zagospodarowania przyjętym w studium. W studium bowiem przewidziano dla obszaru, w którym położona jest działka skarżącej, kierunek UC (tj. zabudowę usługową), a nie MN (zabudowę mieszkaniową jednorodzinną). Zgodnie ze studium:

UC to TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI USŁUG KOMERCYJNYCH

1) Główne funkcje:

zabudowa usługowa – obiekty i urządzenia umożliwiające realizacje przedsięwzięć komercyjnych (w tym istniejące i projektowane targowiska) wraz z możliwym uzupełniającym programem mieszkaniowym wielorodzinnym

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- racjonalne wykorzystanie terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego z uwzględnieniem przyjętych w studium zasad kształtowania struktury przestrzennej

- kształtowanie zabudowy w sposób tworzący miejską przestrzeń o wysokiej jakości architektury i układu urbanistycznego

- zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca oraz powiązań ze strukturą miasta

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- intensyfikacja zabudowy usługowej (rozbudowa i uzupełnianie zabudowy) możliwa pod warunkiem zachowania przyjętych standardów dotyczących dostępności terenów otwartych i terenów zieleni

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta

W związku z powyższym, w zgodności z postanowieniami studium, plan nie mógł wyznaczyć dla terenu o symbolu U jako przeznaczenia podstawowego zabudowy mieszkaniowej. Uwzględniając jednak istniejące uwarunkowania i zapisy studium dopuszczono w terenie U.9 jako przeznaczenie uzupełniające zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami wbudowanymi, wykluczając lokalizację zabudowy o wyłącznej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Konsekwencją przyjęcia ww. przeznaczenia podstawowego (zabudowa usługowa wraz z zielenią towarzyszącą) oraz przeznaczenia uzupełniającego (m.in. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami wbudowanymi) było niedopuszczenie do powstania nowej zabudowy mieszkaniowej (z wyjątkiem uzupełniającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wbudowanymi). Dlatego postanowienie o utrzymaniu m.in. w terenie U.9 istniejącej zabudowy mieszkaniowej, jedynie z możliwością jej remontu, jest zgodne ze studium, a zatem z art. 9 ust. 4, 20 ust. 1 i 28 ust. 1 ustawy oraz art. 35 ustawy, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Możliwość nadbudowy, czy rozbudowy istniejącej zabudowy mieszkaniowej pozwoliłaby na zwiększenie tej funkcji w terenie przeznaczonym w głównej mierze dla zabudowy usługowej. Dlatego zarzuty skargi J. S. nie są w tym zakresie uzasadnione. Również wyznaczone w planie parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z postanowieniami studium i tylko ta okoliczność jest istotna z punktu widzenia prawa, a zatem jedynego kryterium wg którego Sąd ocenia zaskarżoną uchwałę. Nie jest zatem istotne, że nowe parametry są "sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz zmieniają charakter jego zabudowy bez zgody mieszkańców". Istotą planu jest bowiem ustalanie na przyszłość przeznaczenia danego obszaru w zgodzie z polityką przestrzenną określoną wcześniej w studium. Prawidłowo zatem w odpowiedzi na skargę organ wywiódł i stwierdził, że porównując ustalenia planu miejscowego z wytycznymi studium brak jest podstaw do uznania, że zarówno ustalone przeznaczenie terenu, jak i warunki jego zagospodarowania zostały wytyczone w skarżonym planie miejscowym niezgodnie z ustaleniami studium. Prawidłowo także w odpowiedzi na skargę podkreślono, że wydzielając tereny przeznaczone pod powstanie zabudowy usługowej należy zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną tego obszaru. W związku z tym, istniejący układ drogowy, na który składają się ul. P. , ul. O. , ul. N. oraz ul. F. został uzupełniony planowaną do wykonania drogą w terenie KDD.1, łączącą istniejący układ z ul. T. oraz fragmentem drogi o symbolu KDD.9 łączącym istniejącą już ul. P. . Takie wewnętrzne powiązanie układu komunikacyjnego ma na celu zapewnienie sprawnej i bezpiecznej obsługi układu komunikacyjnego terenów wyznaczonych pod zabudowę usługową i należy się zgodzić ze stanowiskiem organu, że pogląd skarżącej, że ul. P. powinna służyć za dojazd jedynie do posesji dla okolicznych mieszkańców jest sprzeczny z kierunkiem rozwoju tego terenu zapisanym w studium. Przyszła intensyfikacja zabudowy tego terenu wymagała bowiem opracowania takiego rozwiązania, który zapewni prawidłową obsługę komunikacyjną obszaru. W ten sposób organ planistyczny zrealizował zamieszczony w studium postulat "zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta".

Odnośnie zapisu w § 26 uchwały dotyczącego KDD.9 stwierdzić należy, że zgodnie z ust. 4 szerokość tej drogi ustalona została w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, który przedstawia odcinkowe poszerzenia i zawężenia szerokości dróg w liniach rozgraniczających, wynikające z przebiegu granic działek lub istniejącego zainwestowania. Linie rozgraniczające tereny komunikacji są wiążące i na tej podstawie należy uznać, że szerokość tych dróg została wyznaczona. Stanowisko takie np. zajęte w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1644/11 zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12.

Z punktu widzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej (przez możliwość pozbawienia prawa własności części nieruchomości w celu realizacji tego fragmentu drogi), istotna jest analiza konieczności powstania w ogóle tej części drogi publicznej, a nie ocena - na etapie planu miejscowego - możliwości jej realizacji ze względu np. na istniejące obecnie ekrany akustyczne. Jak podniesiono w piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. zawierającym stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa jako projektodawcy uchwały (k. 32-33 akt adm.) biorąc pod uwagę wyznaczone linie rozgraniczające teren KDD.9 "obecne zagospodarowanie (chociażby w postaci ekranów akustycznych) będzie musiało być dostosowane do przeznaczenia ustalonego w aktualnie obowiązującym planie. Pozwoli to na zrealizowanie połączenia ul. P. z ul. F. ." Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego szerokości tego fragmentu drogi należy zwrócić uwagę, że § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) przewiduje, że w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1. W zaskarżonym zapisie planu wskazano właśnie, że odcinkowe poszerzenia i zawężenia szerokości dróg w liniach rozgraniczających wynikają z przebiegu granic działek lub istniejącego już zainwestowania. Analiza dotychczasowego przebiegu ul. P. wskazuje, że fragment KDD.9 umożliwi nie tylko połączenie dotychczasowych dwóch odcinków tej ulicy, ale pozwoli na jej powiązanie z nową drogą KDD.1, co polepszy układ drogowy w tym obszarze oraz zapewni połączenie z układem komunikacyjnym miasta. Biorąc zatem pod uwagę ww. zapisy studium oraz istniejące uwarunkowania w terenie nie można zarzucić gminie nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej, czy braku wyważenia interesu prawnego z interesem publicznym. Niezbędność ograniczenia prawa własności wynika bowiem zarówno z położenia nieruchomości przy istniejącej już ul. P. (pomiędzy nieruchomością skarżącej a nasypem kolejowym), jak i z przeznaczenia przewidzianego dla obszaru U.9 (intensyfikacja zabudowy usługowej) i związanej z nim konieczności zapewnienia sprawnego systemu komunikacyjnego. Przyjęcie takiego rozwiązania uzyskało pozytywne uzgodnienie zarządcy drogi oraz PKP.

Co do zapisu zawartego w § 21 ust. 4 pkt 4e planu dotyczącego minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy, podnieść należy, że nie został on obniżony, jak zarzuca skarżąca do 0,8, ale został on wyznaczony dla obszaru U.9 w wysokości 3,3.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi J. S. podkreślić należy, że wydając decyzję o warunkach zabudowy, właściwy organ nie określa warunków zabudowy w oparciu o ustalenia dokumentu studium, lecz ogólnie mówiąc na podstawie tzw. dobrego sąsiedztwa, tj. analizie parametrów zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (art. 61 ustawy). Na innej podstawie prawnej zostają zatem określone warunki zabudowy terenu w decyzji o warunkach zabudowy, a na innej - w uchwale o planie miejscowym. Ustawodawca dopuszcza taki dualizm prawno-przestrzenny, równocześnie rozstrzygając, iż w przypadku kolizji sposobów zagospodarowania przestrzennego dla danej działki, pierwszeństwo należy przyznać ustaleniom planu miejscowego, przed warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji). Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile na jej podstawie nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowie, nie daje więc praw, które organ planistyczny musiałby uwzględniać w swoich działaniach. W procesie planowania wiążące są bowiem postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a nie wydane decyzje o warunkach zabudowy.

Jak już wcześniej podniesiono, organy planistyczne przy ustaleniu przeznaczenia dla obszaru U.9 i KDD.9 uwzględniły zatem główne funkcje i kierunki zagospodarowania wskazane w studium. Skoro tak, to ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem, zaś postulowane uchwalenie planu zgodnego z treścią uzyskanej wcześniej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy nie było możliwe ze względu na konieczność zapewnienia zgodności planu ze studium oraz nadrzędność miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego nad indywidualnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Odmienne zatem plany zagospodarowania działki przez skarżącą, oparte jedynie na uzyskanej decyzji WZ nie mają znaczenia dla oceny ważności zaskarżonej uchwały.

Podkreślić też należy, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości (zarówno w sposób dotychczasowy, jak i nowy – przewidziany w planie), bądź rozporządzania nią zgodnie z przysługującej jej prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności.

Ze względu na przepis art. 35 ustawy, który określa, iż tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, dopuszczono w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały możliwość użytkowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej, która nie współgra z głównym kierunkiem zagospodarowania określonym w studium. Skarżąca ma zatem możliwość utrzymania istniejącej zabudowy i jej funkcji, a jednocześnie może w przyszłości, zgodnie z planem i głównym jego celem – przekształcić istniejącą zabudowę lub zrealizować nową o funkcji, zgodnej z planem.

Podkreślić zatem należy, że choć prawo własności niewątpliwie stanowi istotny element, który uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, niemniej ustawodawca nie przyznał mu wartości nadrzędnej. Zapisy obowiązującego studium przesądziły, iż dla terenów, w obrębie którym leży działka nr [...] obr. 30 Podgórze zostało wybrane omówione wyżej przeznaczenie.

Podsumowując, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie regulacji dotyczących nieruchomości będącej własnością skarżącej J. S..

Podstawy takiej Sąd nie znalazł również do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie regulacji dotyczących nieruchomości, będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej I. spółki z o.o. w W..

Dla obszaru, w którym znajdują się nieruchomości spółki, studium określiło kierunek MN i ZP. Zgodnie ze studium MN to TERENY O PRZEWAŻAJĄCEJ FUNKCJI MIESZKANIOWEJ NISKIEJ INTENSYWNOŚCI

1) Główne funkcje:

- zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z:

- niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

- obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną,

- porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych,

- przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych

- uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia, a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- intensywność zabudowy nie przekraczająca

0,4 w strefie przedmieść

0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej,

lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

- wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

- w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług,

- systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej,

- zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta

Uwzględniając główne funkcje zagospodarowania dla kierunku MN, wskazane w ww. dokumencie, organy planistyczne uznały, iż najpełniej wymóg zgodności postanowień studium z ustaleniami planu spełnia przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową wraz z określonymi w planie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, które poprzez ustalone wskaźniki zabudowy zagwarantują, że na tym obszarze powstanie taka zabudowa. Stąd w planie przyjęto dla tych terenów przeznaczenie MN.U.13 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Zgodnie z § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały przeznaczeniem podstawowym jest: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca wraz z zielenią towarzyszącą, 2) zabudowa mieszkaniowo-usługowa, która stanowi wolnostojący budynek, składający się z lokalu mieszkalnego i lokalu usługowego wraz z zielenią towarzyszącą, 3) zabudowa usługowa wraz z zielenią towarzyszącą. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono obiekty wymienione w ust. 3 (m.in. miejsca postojowe zgodnie z § 15 ust. 2), a warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono w ust. 4 § 20 (warunki szczególne dla MN/U.13) oraz w § 8 - § 13 (ustalenia ogólne).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wprowadzenia w zaskarżonym planie bez podstawy prawnej zakazów, które obowiązują także na terenach, na których znajdują się działki strony skarżącej, Sąd uznał je za niezasadne. Wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń pełnych w § 9 pkt 2g) uchwały, zakazu wprowadzania ogrodzeń w terenach zieleni Z oraz ZP.1- ZP.3 przewidzianego w § 10 pkt 2d) uchwały (w celu zachowania ciągłości przyrodniczej), zakazu realizacji elementów np. ogrodzeń uniemożliwiających dostępność przestrzeni publicznych, do których w § 12 pkt 2 uchwały zaliczono m.in. tereny zieleni urządzonej ZP, przewidziany w § 12 pkt 4b) uchwały, jak również wprowadzenie zakazu przewidzianego w § 9 pkt 2i), tj. stosowania niskostandardowych materiałów wykończeniowych np. blach falistych, blach trapezowych, sidingu, materiałów odblaskowych znajduje podstawę prawną zarówno w przepisach ustawy i rozporządzenia wykonawczego, jak również w zasadzie zgodności planu miejscowego z zapisami studium. W studium Krakowa bowiem wśród kierunków kształtowania struktury przestrzennej miasta wielokrotnie wskazano na potrzebę wzrostu jego atrakcyjności i podniesienia jakości przestrzeni publicznych (pkt 4.2 studium) m.in. poprzez wysoką jakość architektury i kompozycji urbanistycznej. Określając zasady i kierunki polityki przestrzennej, wskazano, że "Kraków winien stać się miastem nowoczesnej architektury", co może zostać osiągnięte m.in. przez "stosowanie materiałów o cechach trwałych", "o jak najwyższych standardach" (str. 156-158 studium). Trudno się zatem dziwić, że w celu realizacji tych celów zakazano stosowania niskostandardowych materiałów wykończeniowych, jak wymienione przykładowo blachy, siding, czy też materiały odblaskowe. Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Część działek skarżącej spółki, zgodnie z postanowieniami studium leży w obszarze, dla którego ustalono kierunek zagospodarowania o symbolu ZP- TERENY ZIELENI PUBLICZNEJ, zgodnie z którym:

1) Główne funkcje:

- ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami,

- cmentarze.

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

- ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze,

- urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych,

- urządzenie ogrodu botanicznego,

- zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony,

- obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych,

- urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno-rekreacyjnego,

- rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej,

- kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego),

- rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach,

- kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych,

- zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości,

- zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu,

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

- wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych,

- kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg,

- ukształtowanie w ciągu Kanału Krakowskiego zieleni niskiej,

- kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta,

- ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych,

- zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych

- budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych.

Zgodnie z zapisami i rysunkiem studium (z wyjątkiem fragmentu w pn.-wsch. części) tą część nieruchomości skarżącej przewidziano w zaskarżonym planie jako ZP.3 czyli tereny zieleni urządzonej, dla których podstawowym przeznaczeniem jest zieleń urządzona obejmująca urządzone i utrzymane zespoły drzew, krzewów oraz zieleni niskiej (§ 23 ust. 1 i 2), w których zakazano lokalizacji budynków oraz lokalizacji obiektów i urządzeń tymczasowych, za wyjątkiem obiektów związanych z organizacją imprez masowych. Kwestionowany zakaz zabudowy, łącznie z budową ogrodzeń, w tych terenach jest konsekwencją zapisu studium zawartego w ww. warunkach i standardach wykorzystania terenu polegającego na wykluczeniu wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych oraz główną funkcją tych terenów, jaką jest ich ogólnodostępność. Zapisy planu miejscowego w tym zakresie uwzględniają również główne kierunki ochrony i kształtowania przestrzeni publicznych m.in. przez tworzenie warunków pieszej dostępności (str. 145-146 studium) oraz główne kierunki rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego m.in. przez ochronę istniejących zasobów zieleni (str.159 i nast. studium), tak niewielkiej (obszarowo i procentowo, teren ZP.3 to jedynie 0,69 ha i 1,23 % ) w obrębie kontrolowanego planu.

Dlatego kwestionowane w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa, a następnie w skardze przeznaczenie o symbolu ZP.3 i poszczególne postanowienia planu odnoszące się tych terenów (§ 9 pkt 1 lit.d i § 23 uchwały) są zgodne z zapisami studium odnoszącymi się do kierunku ZP i nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy stanowi wprost, że do zakresu uprawnień gminy należy ustalenie ograniczeń w użytkowaniu terenów, łącznie z zakazem zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 3 pkt 9 stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skoro gmina może samodzielnie wprowadzić całkowity zakaz budowy, to tym bardziej może wprowadzić mniej dotkliwe ograniczenia w postaci zakazu pewnego rodzaju ogrodzeń, czy też w ogóle ogrodzeń, byleby działanie gminy zostało należycie uzasadnione, z uwzględnieniem zasady racjonalności działania i wyważenia przez gminę interesu prywatnego z publicznym. Zdaniem Sądu w przypadku wyżej omówionych zakazów, przy uwzględnieniu zapisów studium i ww. celów planu wprowadzone ograniczenia nie ograniczają nadmiernie skarżącej spółki w wykonywaniu jej praw do nieruchomości. Zakaz ogrodzenia terenów zieleni urządzonej w połączeniu z nakazem ich zagospodarowania jako terenów o charakterze zieleni parkowej (§ 9 pkt 1d uchwały) nie tylko ma zapewnić ich ogólnodostępność, ale także zachowanie ciągłości przyrodniczej. Jest więc konsekwencją zapisów studium, a także dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu.

Odnośnie natomiast zarzutu wyznaczenia granicy pomiędzy terenami zieleni publicznej ZP.3 a terenem zabudowy mieszkaniowej i usługowej MN/U.13 niezgodnie ze studium, w konsekwencji czego teren zieleni publicznej miał, zdaniem skarżącej spółki, zostać znacznie poszerzony kosztem terenów przeznaczonych w studium pod zabudowę (MN), co zdaniem pełnomocnika skarżącej dotyczy pn.-zach. (protokół rozprawy) części tego obszaru, podnieść należy, że zarzut ten jest w całości niezasadny. Ani porównanie rysunku studium i rysunku planu miejscowego, ani tym bardziej tekstu tych dokumentów (str. 138 studium i dopuszczona w studium możliwość tzw. korekty granic) nie pozwala na przyjęcie, że teren ZP.3 został powiększony. Wprost przeciwnie, jak podniósł organ planistyczny został on nieznacznie pomniejszony w pn.- wsch. części na rzecz terenu MN/U.13 (działka nr [...] nie należąca do skarżącej spółki) w celu zapewnienia bezpośredniego dostępu tego terenu do drogi publicznej o symbolu KDD.8 (ul. S. ). Przy wyznaczaniu granicy pomiędzy terenami ZP.3 i MN/U.13 nastąpiło zatem zwiększenie w niewielkim zakresie powierzchni terenu MN/U.13 w jego północno-zachodniej części, co nie stoi w sprzeczności ze studium, biorąc pod uwagę wspomniane zapisy studium i nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki. Granica pomiędzy terenami zieleni publicznej ZP.3 a terenem zabudowy mieszkaniowej i usługowej MN/U.13 na działkach strony skarżącej o nr ewid. nr 216/4, 217/6, 218/3 i 464/1 przebiega wg linii prostej, tak jak na rysunku studium.

Niezasadny jest także zarzut określenia w planie parametrów zabudowy "na poziomie wyższym niż dopuszcza studium". Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę w studium wskazano, że wskaźnik intensywności zabudowy dla Terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności w strefie miejskiej i śródmiejskiej nie powinien przekraczać wielkości 0,85 lub intensywność zabudowy winna zostać określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu. Organ, sporządzając projekt planu ustalił, iż dla tej części obszaru Łagiewnik zasadnym będzie wybranie drugiej opcji przy ustalaniu wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż teren ten jest faktycznie w znacznej mierze zainwestowany. Dlatego, ustalając parametr intensywności zabudowy, wzięto pod uwagę wielkości wynikające z faktycznego zagospodarowania poszczególnych działek i w oparciu o te wielkości ustalono wskaźniki intensywności zabudowy w taki sposób, by możliwa była budowa nie tylko nowych budynków, ale także rozbudowa istniejących budynków. Nie można w związku z tym uznać, aby ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu MN/U.13 było niezgodne ze studium, które wprost pozwoliło określić ten wskaźnik za pomocą innych parametrów "odpowiadających specyfice terenów". Skarżąca nie wskazała i nie uzasadniła natomiast, w jaki sposób ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 1,0 – 1,2 (§ 20 ust. 4 pkt 4, 5 uchwały) narusza jej interes prawny, tym bardziej, że sama za naruszenie interesu prawnego uznała "ograniczenie" w planie podstawowych parametrów zabudowy w porównaniu z uzyskaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 5 grudnia 2007 r. dotyczącą "budynku mieszkalno –usługowo - hotelowego z garażem podziemnym (...)".

Nie stanowi też naruszenia prawa wskazanie w planie (podobnie jak w studium) jedynie maksymalnego parametru wysokości zabudowy, czy odstąpienie w pewnych sytuacjach, w tym w sytuacji znacznego oddalenia terenu od drogi publicznej, od wyznaczenia linii zabudowy, tak jak uczyniono i uzasadniono to w przypadku obszaru MN/U.13. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 6 września 2012 r. II OSK 1343/12 art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. W tym samym wyroku NSA stwierdził, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, jest nadmierną ingerencją we władztwo planistyczne gminy. Również w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. II OSK 45/08 NSA stwierdził m.in., że z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy nie wynika obowiązek ustalenia przebiegu linii zabudowy dla każdej działki budowlanej leżącej na terenie objętym planem. Obowiązek taki w szczególności nie istnieje w stosunku do działek, które nie przylegają do terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod realizację dróg publicznych, a skomunikowane są tylko z drogą publiczną poprzez drogę wewnętrzną.

Ustalenie przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania dla obszaru obejmującego działki skarżącej spółki (podobnie jak w przypadku działki skarżącej J. S.) nie było zatem działaniem dowolnym organów planistycznych gminy, lecz wynikało z wiążących je ustaleń studium. Dla terenu strony skarżącej, oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem MN/U, studium ustala, jak już wyżej podniesiono, jako główny kierunek zagospodarowania "Tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN)", a dla terenu ZP.3 – kierunek ZP. Ponadto dokument Studium określa szereg wymogów, które należy uwzględnić w toku ustalenia przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenu, takich jak np. realizacja zabudowy w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną. Te wytyczne dokumentu polityki planistycznej gminy, zgodnie z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy musiały zostać uwzględnione w projekcie planu, aby zapewnić jego zgodność z dokumentem studium. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 233 kc poprzez przekroczenie zasady władztwa planistycznego Sąd uznał za niezasadny. Władztwo planistyczne w tym przypadku nie zostało przekroczone, gdyż cała procedura uchwalania miejscowego planu została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a organ planistyczny, decydując się na mocy art. 6 ust. 1 ustawy na ograniczenie prawa własności (użytkowania wieczystego), wziął pod uwagę wiążące go zapisy studium. Jak już wyżej podniesiono, nie budzi wątpliwości, iż prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz z uregulowania art. 140 kc, podobnie jak prawo użytkowania wieczystego nie podlegają bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach, prawa te mogą doznawać ograniczeń, o ile ograniczenia te nie godzą w istotę tych praw. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy). Zgodnie z tą regulacją rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, z zastrzeżeniem, że przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających z art. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie takie przesłanki zadecydowały o kształcie uchwalonego miejscowego planu.

Otrzymanie przez stronę skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, jak już wyżej wspomniano, nie zobowiązuje organów planistycznych do jej uwzględnienia. Nie jest to możliwe szczególnie w sytuacji, gdy warunki zabudowy określone w tej decyzji pozostają w sprzeczności z kierunkami zagospodarowania przewidzianymi w obowiązującym studium i ustalonymi dla nich parametrami.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wszystkie ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżącą spółkę z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem, ponieważ ustalone dla niej przeznaczenie jest wynikiem wiążących organy planistyczne zapisów studium oraz występujących na danym terenie uwarunkowań. Istotne jest jednak to, że skarżąca może korzystać ze swojego prawa, zgodnie z postanowieniami planu i nim rozporządzać.

W pozostałym zakresie, niepoprzedzonym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, skarga I. spółki z o.o. w W. została odrzucona. Dotyczy to wszystkich zarzutów nie dotyczących działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego spółki. Chcąc bowiem skutecznie kwestionować całą uchwałę należy, oprócz sprecyzowania takiego żądania w wezwaniu do naruszenia prawa, wykazać, że cała uchwała, a nie tylko jej część narusza interes prawny skarżącego. Na marginesie jedynie można podnieść, że w żadnej mierze skarżąca spółka, podnosząc w skardze nowe zarzuty, szczególnie dotyczące niezgodności postanowień planu ze studium, nie wskazała, czy i w jaki sposób dotykają one interesów prawnych spółki. Np. na terenie działek skarżącej nie przewidziano żadnych dróg wewnętrznych, skarżąca spółka nie sprecyzowała także, brak jakich zasad scalania i podziałów działek narusza jej interes prawny, czy też na czym, jej zdaniem polega naruszenie jej interesu prawnego poprzez " nieprecyzyjne określenie wskaźników miejsc postojowych". Również przeznaczenie sąsiednich działek w zaskarżonej uchwale – ze względu na zakres przedmiotowej kontroli - nie może być przedmiotem analizy i oceny, ale i w tym zakresie można zwrócić uwagę, że skarżąca spółka nie wskazała naruszenia jej uprawnień, czy obowiązków.

Można jedynie ogólnie wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8), a uszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zgodnie jednak z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1370/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) i doktryny (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 154) ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Skoro zatem od uwarunkowań faktycznych istniejących na obszarze objętym planem zależy konieczność wprowadzenia zasad scalenia i podziału tj. wymóg ich ustalenia w ogóle, to tym bardziej rada gminy może uznać, że określenie jednego z warunków jest zbędne ze względu na istniejące zagospodarowanie terenu, określając w ten sposób dostosowany do konkretnych cech obszaru planu niezbędny zakres szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. II OSK 814/12, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy należy rozumieć w ten sposób, iż określenie w miejscowym planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Co więcej, zaznaczyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że rada gminy ma obowiązek zawrzeć w planie miejscowym obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie istnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem.

Ponieważ nie można zarzucić dowolności i braku racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działek skarżących, Sąd nie stwierdził, aby granice władztwa planistycznego zostały przekroczone. Zarzuty rozpoznawanych skarg uznano zatem za bezzasadne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżących.

Nie stwierdziwszy również naruszenia zasad i istotnego trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w stosunku do skargi I. spółki z o.o. w W. także na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 P.p.s.a.