Wyrok NSA, sygn. akt II SA 821/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Artykuł 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie zawiera regulacji w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania; określa jedynie w ust. 2 sposób liczenia głosu przewodniczącego organu gminy, uczestniczącego w głosowaniu jawnym.

2. Wyszczególnienie spraw, których swoisty charakter przemawia za większą przydatnością głosowania tajnego, powinno znaleźć się w statucie. W razie jednak przewidywania możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego także w innych sprawach, trudnych do wyliczenia podczas uchwalania statutu, konieczne jest określenie w nim stosownej procedury /na przykład wniosek określonej liczby radnych, klubu radnych, komisji/, zapobiegającej nadużywaniu tego trybu głosowania.

TEZY

1. Artykuł 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie zawiera regulacji w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania; określa jedynie w ust. 2 sposób liczenia głosu przewodniczącego organu gminy, uczestniczącego w głosowaniu jawnym.

2. Wyszczególnienie spraw, których swoisty charakter przemawia za większą przydatnością głosowania tajnego, powinno znaleźć się w statucie. W razie jednak przewidywania możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego także w innych sprawach, trudnych do wyliczenia podczas uchwalania statutu, konieczne jest określenie w nim stosownej procedury /na przykład wniosek określonej liczby radnych, klubu radnych, komisji/, zapobiegającej nadużywaniu tego trybu głosowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Rady Gminy w G.I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 12 marca 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności niektórych przepisów statutu gminy.


UZASADNIENIE

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 marca 1996 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, stwierdził nieważność par. 30 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 statutu Gminy G.I., stanowiącego załącznik do uchwały nr XVII/86/96 Rady Gminy w G.I. z dnia 9 lutego 1996 r., oraz wskazał na wydanie z naruszeniem prawa par. 41 ust. 2 tego statutu, a także par. 1 ust. 1 pkt 4 i par. 3 ust. 3 regulaminu Komisji Rewizyjnej.

Przepisy statutu, których nieważność stwierdzono, mają następujące brzmienie: par. 30 ust. 1 pkt 5: "Głosowanie tajne przeprowadza się w przypadkach określonych ustawą: 5/ przy wyborze i odwołaniu delegata do sejmiku samorządowego", par. 30 ust. 2: "Rada Gminy może postanowić o głosowaniu tajnym w innych przypadkach, a w szczególności:

1/ udzielenia absolutorium Zarządowi Gminy,

2/ przyjęcia sprawozdania z działalności finansowej gminy,

3/ powoływania i odwoływania Sekretarza i Skarbnika Gminy,

4/ ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy"

Zdaniem Wojewody, wprowadzenie w par. 30 ust. 1 pkt 5 statutu tajności głosowania jest sprzeczne z art. 78 ust. 3 ustawy samorządowej, który takiego warunku nie stawia. Z kolei postanowienia par. 30 ust. 2 statutu są sprzeczne z art. 14 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu tego organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tam, gdzie ustawa nie wprowadza warunku tajnego głosowania, obowiązuje reguła głosowania jawnego, za czym oprócz art. 14 ust. 1 przemawia określony w jego ust. 2 sposób liczenia głosów, odnoszący się tylko do głosowania jawnego. Wprowadzenie przez radę głosowania tajnego w przypadkach nie przewidzianych przez ustawę jest sprzeczne z prawem.

Działając w imieniu Rady Gminy, Wójt Gminy G.I. wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności par. 30 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 statutu ze względu na naruszenie uprawnień rady gminy do samodzielnego regulowania trybu pracy organów gminy z wyjątkiem wyłączenia tych uprawnień w przypadkach określonych przez ustawę. W art. 14 ustawy nie wprowadzono reguły głosowania jawnego i dlatego rada gminy może, oprócz określonych w ustawie przypadków głosowania tajnego, wprowadzić tajne głosowanie w innych sprawach, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II SA 1179/95 z dnia 29 czerwca 1995 r.

Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi i oprócz argumentów zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zwrócił uwagę na negatywne aspekty nadużywania głosowania tajnego, zapewniającego radnym ukrywanie przed wyborcami ich stosunku do problemów rozstrzyganych w głosowaniu. Dodatkowo powołał się na załączone pismo Podsekretarza Stanu w Urzędzie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1995 r., zwracające uwagę wojewodów na niedopuszczalność odstępowania od reguły jawnego głosowania, wynikającej z art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym, w statutach i regulaminach uchwalonych przez rady gmin.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ dopuszcza możliwość wprowadzenia do statutu gminy warunku tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał w innych sprawach niż przewidziane w przepisach tej ustawy. Twierdzącej odpowiedzi na takie pytanie udzielił sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku II SA 1179/95 z dnia 25 czerwca 1995 r. /nie publ./. Mimo istotnych zmian wprowadzonych przez ustawę z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/, zawarte tam wywody w podstawowej swojej konstrukcji są nadal aktualne i aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Otóż stosownie do art. 14 cytowanej ustawy w brzmieniu jej tekstu jednolitego uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej; w przypadku zaś równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego. Przepis ten wiążąco normuje tylko dwie kwestie łączące się z podejmowaniem uchwał: zwykłą większość głosów i obecność co najmniej połowy składu organu; kwestie te mogą być odmiennie uregulowane tylko przez ustawę, a nie przez inne przepisy powszechnie obowiązujące czy też przepisy prawa miejscowego. Chodzi bowiem o to, aby tylko w wypadkach określonych ustawą, w których jest to nieodzowne, wprowadzać kwalifikowaną większość głosów i podwyższone kworum, stanowiące odstępstwa od normalnego trybu podejmowania uchwał, który preferuje interesy zwykłej większości jako jednego z podstawowych elementów funkcjonowania ustroju demokratycznego.

Artykuł 14 ustawy natomiast nie zawiera regulacji w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania; określa jedynie w ust. 2 sposób liczenia głosu przewodniczącego organu gminy, uczestniczącego w głosowaniu jawnym, ponieważ w głosowaniu tajnym nie można ustalić, jak głosował przewodniczący.

Oba rodzaje głosowań mają zalety i wady. Podstawową zaletą głosowania tajnego jest stworzenie warunków dla pełniejszego, bo wolnego od wszelkiej presji, wyrażania woli przez głosującego. Z drugiej strony głosowaniu temu można zarzucić sprzyjanie ukrywaniu przez radnego jego zachowania się przy podejmowaniu uchwały organu, którego jest członkiem, co ogranicza nieodzowny zakres jego odpowiedzialności wobec wyborców. Ciężaru gatunkowego wymienionych przykładowo argumentów nie można racjonalnie hierarchizować ani wykorzystywać do poszukiwania w art. 14 rozwiązania przyjmującego jako regułę głosowanie jawne. Przede wszystkim w tym przepisie nie zamieszczono takiej reguły, co wynika jednoznacznie z jego brzmienia. Ponadto jedynie w powiązaniu z charakterem i uwarunkowaniami konkretnych problemów lub spraw rozstrzyganych przez organ kolegialny można oceniać przydatność jawnego lub tajnego głosowania.

W świetle art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym o ustroju gminy stanowi jej statut. Precyzja rozwiązań ustrojowych przyjętych w statucie powinna być wzorowana na tej ustawie również w części dotyczącej głosowania tajnego, wykraczającej poza przypadki podane w ustawie. Po dokonaniu wspomnianej oceny rodzajów spraw, których swoisty charakter przemawia za większą przydatnością głosowania tajnego, wyszczególnienie takich spraw powinno znaleźć się w statucie. W razie jednak przewidywania możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego także w innych sprawach, trudnych do wyliczenia podczas uchwalania statutu, konieczne jest w ocenie Sądu określenie w nim stosownej procedury /np. wniosek określonej liczby radnych, klubu radnych, komisji/, zapobiegającej nadużywaniu tego trybu głosowania.

Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd przyjął, że przepisy par. 30 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 statutu są sprzeczne z prawem. W pierwszym z nich, w wykazie spraw, przy których rozstrzyganiu wymagane jest przez ustawę głosowanie tajne, błędnie podano odwołanie delegata do sejmiku samorządowego: art. 78 ust. 3 ustawy takiego warunku nie zawiera. W par. 30 ust. 2 statutu natomiast uzależniono od woli rady gminy możliwość rozstrzygania w głosowaniu tajnym innych spraw, wyliczając przykładowo cztery rodzaje spraw, bez określenia kryteriów stosowanych przy poddawaniu tych spraw głosowaniu tajnemu.

Z powyższych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.