Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 914/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust 1, 3 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Lu 327/18 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [..] stycznia 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt: II SA/Lu 327/18 oddalił skargę D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [..] stycznia 2018 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [..] stycznia 2018 r., znak: [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy decyzję Starosty Janowskiego z dnia [..] grudnia 2017 r., znak: [..] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych dokumentacji wytworzonej w Wydziale [..] Starostwa Powiatowego w Janowie Lubelskim za lata 2000-2010 przekazanej do archiwum Starostwa oraz protokołów ich wypożyczenia innym instytucjom.

Organ uznał, że informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Jakkolwiek bowiem organ I instancji prowadzi szereg rejestrów i ewidencji, to nie posiada objętych wnioskiem danych w postaci żądanej przez stronę i musiałby wytworzyć je specjalnie na skutek wniosku. W takiej sytuacji informacja objęta wnioskiem została uznana za informację przetworzoną, której uzyskanie uzależnione jest od istnienia szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Zdaniem organu, wnioskodawca żądający udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Tymczasem w niniejszej sprawie wnioskodawczyni utożsamia interes indywidualny z interesem publicznym, nie negując, że informacja, którą chce uzyskać, jest informacją dla jej własnych potrzeb.

D.K. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wskazując, że opinia publiczna ma prawo wiedzieć, jak funkcjonuje Starostwo Powiatowe w Janowie Lubelskim i w jaki sposób urzędnicy tego urzędu posiadający uprawnienia władcze udzielone przez starostę pracują dla dobra społeczeństwa. Skarżąca wskazała także, że udostępnienie żądanej informacji nie wymaga jej przetworzenia, ponieważ przy zdawaniu akt do zakładowego archiwum Starostwa Powiatowego do każdego rocznika była dołączona lista (wykaz) przekazanych spraw z Wydziału. Taką listę spraw przekazanych posiada również Naczelnik Wydziału. Udostępnienie informacji wchodzi zatem w zakres zwykłych obowiązków organu administracji. W ocenie skarżącej wnioskowana informacja posiada walor informacji prostej. Nawet jednak przy uznaniu, że ma ona charakter przetworzony, organy były zobowiązane do dokonania samodzielnej analizy, czy w sprawie zaistniał szczególnie istotny interes publiczny. Tymczasem organy nie wskazały, z jakiego powodu przyjęły, że udostępnienie żądanej informacji nie będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę stwierdził, że jakkolwiek pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, to orzecznictwo sądowe daje podstawę do uznania, że w realiach zawisłej sprawy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji przetworzonej. Sąd stwierdził, że specyfika protokołów zdawczo-odbiorczych jest tego rodzaju, że częstokroć zawierają one nie tylko dane osobowe, lecz również np. informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Ponadto istotne znaczenie ma okoliczność, że wniosek obejmuje udostępnienie dokumentacji z okresu obejmującego dekadę (2000-2010). Uwzględnienie powyższego wniosku wymagałoby nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z kopiowaniem dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej – bo wymagającej uważnej lektury dziesiątek stron dokumentów - anonimizacji tych dokumentów. Sąd wyjaśnił, że anonimizacja w tego rodzaju przypadkach nie ogranicza się wyłącznie do wyeliminowania z treści dokumentów imion i nazwisk, lecz wiąże się również z koniecznością usunięcia takich ich części, których ujawnienie naruszałoby prywatność osoby, której dotyczą (np. numery PESEL osób fizycznych, miejsce ich zamieszkania), albo tajemnicę przedsiębiorcy, a to z kolei wymaga przeprowadzenia czynności analitycznych i intelektualnych. W związku z powyższym, w realiach niniejszej sprawy przygotowanie kopii protokołów zdawczo-odbiorczych z okresu dziesięciu lat, wymagające uprzedniej analizy posiadanego zasobu dokumentów i dokonania ich wyboru według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, związane byłoby z takim zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten organ. Sąd wskazał, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu, zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wobec tego wnioskodawca powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i pełniejszej ochrony interesu publicznego. Oceniając stanowisko skarżącej, która twierdziła, że "wniosek uzasadnia istotnym interesem publicznym, który w przyszłości przyczyni się do prawidłowego funkcjonowania organu administracji. Informacje publiczne wykażą osoby zatrudnione na stanowiskach w Starostwie Powiatowym w Janowie Lubelskim, upoważnione przez Starostę do wydawania decyzji administracyjnych i prowadzące działalność gospodarczą, co zostało upublicznione w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w grudniu 2011 za lata 2002-2010. Informacje te mają zapobiegać w przyszłości takim praktykom i kreowaniu odpowiedzialności dla osób niewinnych" – Sąd uznał, że ze stanowiska tego nie wynika, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej stwarza realną możliwość wykorzystania przez wnioskodawczynię uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organu administracji, tym bardziej, że jak twierdzi skarżąca, informacje te – za lata 2002-2010 były opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w grudniu 2011. Nadto, z treści pism skarżącej wynika, że uzyskanie żądanej informacji ma służyć realizacji indywidualnego interesu wnioskodawczyni. Świadczy o tym choćby treść pisma z 4 kwietnia 2017 r., w którym wnioskodawczyni wprost wskazała, że "prośbę o udostępnienie protokołów zdawczo-odbiorczych uzasadnia tym, że przed Sądem Rejonowym w Janowie Lubelskim toczy się sprawa o sygn. akt [..], a żądane dokumenty są jej potrzebne do obrony".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącą, przez co doszło do naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyrażające się w uznaniu, że organy obu instancji zasadnie uznały, iż brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie pojęcia "informacji przetworzonej" i uznanie, że żądana informacja jest tego rodzaju informacją, pomimo że jest to informacja prosta, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji a nie jej oddaleniem;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Prawa i postępowania przed sądami administracyjnymi i w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ich ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, pomimo braku kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym zakresu żądanych dokumentów, jak i pomimo prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, co spowodowało naruszenie wskazanych przepisów i bezpodstawne odmówienie skarżącej udostępnienia informacji a w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i w zw. z art. 153 i art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak zastosowania przepisów, polegające na nieuwzględnieniu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt: II SAB/Lu 97/17 w sprawie na bezczynność Starosty Janowskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 3 listopada 2021 r. sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, gdyż przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe ze względu na brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. Wcześniejszym pismem z dnia 16 września 2021 r. zawiadomiono strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Pouczono również strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 16 września 2021 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pismem z dnia 30 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu oświadczyło jedynie, że wyraża zgodę na rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W konsekwencji, pomimo oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie z dnia 30 września 2021 r. o niewyrażeniu zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i o posiadaniu możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym jedna ze stron nie wskazała, że ma możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji skutkującej oddaleniem skargi, wskazała w pierwszej kolejności na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p., uznając, że na skutek niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że nie zachodzą podstawy do udostępnienia informacji publicznej, jednocześnie wskazując, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie pojęcia informacji przetworzonej i wobec tego uznał, że żądana informacja jest tego rodzaju informacją. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskowana informacja nie ma charakteru przetworzonego. W ocenie skarżącej kasacyjnie czynności odszukania i przetworzenia dokumentów poprzez wykonanie kserokopii, czy anonimizacji nie czynią z informacji prostej informacji przetworzonej, nawet jeżeli czynności te są czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych.

Z powyższego wynika, że w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, wynikiem którego miało być błędne zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Błędne przyporządkowanie zarzutu do podstawy kasacyjnej nie czyni co do zasady niemożliwym odniesienie się do niego, jeżeli zostanie on dostatecznie sprecyzowany, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - gdy zostanie wykazane, że naruszenie przepisu mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Oceniając na podstawie petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w jego aspekcie procesowym, w powiązaniu z przepisami p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie ma podstaw do jego uwzględnienia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej dotyczące pierwszego zarzutu skupia się wyłącznie na wyjaśnieniu stanowiska skarżącej kasacyjnie o dokonaniu błędnej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) co miało skutkować naruszeniem prawa skarżącej do uzyskania informacji publicznej. Wprawdzie niewłaściwe zastosowanie prawa może być skutkiem jego błędnej wykładni, jednakże w realiach tej sprawy zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazał się zarzutem nieskutecznym.

Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w wadliwej kwalifikacji wniosku skarżącej jako żądania dotyczącego informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (strona 4 uzasadnienia) wyraźnie wskazano, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z taką właśnie "oceną wniosku o udostępnienie kopii protokołów zdawczo-odbiorczych dokumentacji wytworzonej w Wydziale [..] Starostwa Powiatowego w Janowie Lubelskim za lata 2000-2010, przekazanie do archiwum Starostwa oraz protokołów ich wypożyczenia innym instytucjom w okresie od 2011 r. do 2018 r." W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Skoro strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że treść jej wniosku wszczynającego postępowanie nie dotyczy informacji publicznej przetworzonej, tj. że konkretne okoliczności wskazane w tym wniosku nie stanowią tego rodzaju informacji, a zatem kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej przetworzonej, to w istocie kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p. W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy (o czym w dalszej części uzasadnienia) - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezależnie od powyższego, z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie przytaczając poglądy orzecznictwa sądowego kwestionowała przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej. W sprawie nie tylko nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej, lecz również nie wykazano, na czym miałoby polegać błędne rozumienie przez Sąd I instancji przepisów u.d.i.p. wskazanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej, ani też jaka powinna być prawidłowa ich wykładnia, odmienna od stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Można jedynie zasygnalizować, co koresponduje ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji.

Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych, i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (patrz: wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). W niniejszych rozważaniach nie można pominąć trafnego poglądu, według którego, mimo że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (zob.: M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie omawianym zarzutem nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji.

Nieskuteczny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uznaniu, że organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a ich ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, pomimo braku kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym zakresu żądanych dokumentów, jak i pomimo prowadzenia postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że do wskazanych wyżej uchybień doszło w związku z uniemożliwieniem skarżącej zapoznania się przez nią z materiałem dowodowym sprawy, w tym również w wyniku rozpoznania jej odwołania w dniu 3 stycznia 2018 r. w sytuacji, gdy akta zostały przekazane organowi odwoławczemu w dniu 29 grudnia 2017 r. Zarzut te nie mógł odnieść skutku zarówno ze względu na specyfikę postępowań w sprawach dostępu do informacji publicznej, w których dokumentacja zasadniczo koncentruje się na wniosku wszczynającym postępowanie i ewentualnej korespondencji pomiędzy wnioskodawcą a adresatem wniosku, a postępowanie przed organem odwoławczym ma w istocie charakter wyłącznie kontrolny w stosunku do postępowania i decyzji organu pierwszej instancji, jak i przede wszystkim ze względu na brak wykazania, że wskazywane przez skarżącą uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, co jest koniecznym warunkiem skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Wymogu wykazania wpływu uchybień na wynik sprawy nie realizuje ogólne stwierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że taki wpływ zaistniał.

Chybiony był także ostatni zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieuwzględnienia mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia WSA w Lublinie z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt: II SAB/Lu 97/17. Skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu wskazała, że bezwzględne związanie orzeczeniem oznacza, że ani organ, ani Sąd orzekając ponownie nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, a w tym kontekście, że powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Starostę do załatwienia wniosków skarżącej z dnia 8 marca 2017 r i z dnia 4 kwietnia 2017 r., tymczasem organ udostępnił dokumenty niezgodne z wnioskiem.

Strona skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że wskazywany wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt: II SAB/Lu 97/17 dotyczył bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wynikające z niego zobowiązanie organu do załatwienia wniosków D.K. z dnia 8 marca 2017 r. i dnia 4 kwietnia 2017 r. dotyczących udostępnienia opisanych w nich protokołów zdawczo-odbiorczych akt administracyjnych oraz protokołów ich wypożyczenia nie jest jednoznaczne ze zobowiązaniem udostępnienia żądanej informacji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że "W sytuacji niewykazania szczególnego interesu publicznego, zgodnie z istotą bezczynności w uzyskaniu informacji publicznej organ powinien odmówić, w drodze decyzji, udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. Skoro Starosta nie zakończył sprawy w formie przewidzianej przez przepisy ustawy uzasadnione jest stanowisko skarżącej o pozostawaniu przez niego w bezczynności. Warto przy tym wspomnieć, że brak wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej nie zwalniał organu od obowiązku rozważenia z urzędu występowania po jego stronie tego interesu".

W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie uwzględnił mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt: II SAB/Lu 97/17, a w konsekwencji przyjęcia, że we wskazany sposób Sąd I instancji naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Nieskuteczność zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w punktach 1-3 skargi kasacyjnej czyniła w realiach niniejszej sprawy nieskutecznym również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., skoro wadliwego wykonania funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji strona skarżąca kasacyjnie upatrywała właśnie w naruszeniu przepisów wskazanych w punktach 1-3 skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się bowiem do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 p.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.