Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 209/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 1 i 2, art. 28, art. 61 par. 4, art. 10 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 718 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Dnia 30 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...] w przedmiocie odtworzenia dokumentu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 716-729 Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie odtworzenia dokumentu Starosta L. ustalił hipotetyczne brzmienie rozstrzygnięcia orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. o treści:

,,1. uchylić dokument nadania ziemi nr [...] z dnia [...] października 1947 r. nadający F. G. zabudowane gospodarstwo rolne o powierzchni 15,0505 ha, położone w W., gmina L., powiat l., województwo p., zapisane w księdze hipotecznej W. tom [...] karta [...].

2. przydzielić F. G. zabudowane gospodarstwo rolne po Niemcu T. G. o powierzchni 4,88 ha, położone w W., gmina L., powiat l., województwo p.".

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie odtworzenia dokumentu - orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. dotyczącego przydzielenia F. G. zabudowanego gospodarstwa rolnego po Niemcu G. T. w W. o powierzchni 4,88 ha. - zostało wszczęte w związku z postępowaniem toczącym się z wniosku T. G. z dnia 10 października 2009 r. o wydanie decyzji w przedmiocie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego w W., w myśl przepisów art. 2 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej.

Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do brzmienia art. 722 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego wezwano osoby, organy administracji publicznej i instytucje do złożenia w określonym terminie poświadczonych urzędowo odpisów dokumentów będących w ich posiadaniu, albo do oświadczenia, że ich nie posiadają – tj. do złożenia poświadczonego urzędowo odpisu orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r., bądź innych posiadanych dokumentów dotyczących przydzielenia F. G. zabudowanego gospodarstwa rolnego po Niemcu G. T. W. o powierzchni 4,88 ha.

W odpowiedzi na wezwanie Wojewoda Wielkopolski (pismem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]), Dyrektor Archiwum Państwowego w L. (postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...]), Dyrektora Archiwum Akt Nowych w W. (pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.) a także T. G. (pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.) i K. W. (pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r.) poinformowali, iż nie posiadają przedmiotowego orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. Ponadto Dyrektor Archiwum Państwowego w P. uznał, że zgodnie z właściwością podanie Starosty L. winno być załatwione przez Archiwum Państwowe w L. i przesłał tam wezwanie Starosty stosowne do art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.).

Dalej Starosta L. wyjaśnił, iż na podstawie posiadanych materiałów ustalono, iż orzeczeniem z dnia [...] lutego 1947 r. Powiatowa Komisja Ziemska w L. przydzieliła F. G. z poniemieckiego gospodarstwa, po Niemcu G. T. pod nr [...], położonego w W., część zagrody od drogi prowadzącej do M., składającej się z domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych, obory i stodoły oraz obszaru ziemi ornej o pow. 13 ha i łąki o pow. 2 ha z wyłączeniem dalszej części zagrody z budynkami i dalszego obszaru ziemi do dalszego przydziału. Następnie w dniu [...] października 1947 r. na rzecz F. G. wydany został dokument nadania ziemi przydzielający gospodarstwo rolne w W., o obszarze 15,0505 ha , zapisane w księdze wieczystej W. tom [...] karta [...].

Z kolei z udostępnionego przez Archiwum Państwowe w P. orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w P. przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] maja 1951 r. Nr [...] wynika, że Komisja ta orzekła o uchyleniu punktu 2 orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r., a w pozostałej części orzeczenie to utrzymano w mocy.

Starosta wskazał, iż z uzasadnienia tego orzeczenia z [...] maja 1951 r. wynika, iż orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. przydzielono F. G. zabudowane gospodarstwo rolne po Niemcu T. G. w W., powiat L. o obszarze 4,88 ha. Wojewódzka Komisja Ziemska P., w drodze nadzoru stwierdziła, że obywatel G. był właścicielem majątku P. w pow. L. o obszarze 118,3990 ha, przejętego w dniu [...] marca 1945 r. na cele reformy rolnej w myśl dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, - że wbrew przepisom art. 17-tego dekretu otrzymał on w tymże powiecie przedmiotowe gospodarstwo, że gospodarstwa tego sam nie uprawia, lecz posługuje się siłami najemnymi, sam zaś stale zamieszkuje z żoną w P.

Mając powyższe na uwadze, oraz oświadczenia ww. organów i spadkobierców F. G. Starosta uznał, iż należało orzec jak w sentencji decyzji.

Na zajęcie takiego stanowiska w opinii Starosty wpływ ma także okoliczność, iż nieruchomość po Niemcu G. T. ujawniona początkowo w księdze wieczystej S. Tom [...] karta [...], a następnie w księdze wieczystej Skarbu Państwa [...], została nadana dwoma dokumentami nadania sporządzonymi w dniu [...] grudnia 1949 r. Nieruchomości oznaczone na planie regulacyjnym nr działek regulacyjnych [...] i [...] wraz z zabudowaniami zostały nadane rzecz J. W., c. J. i M. zd. K. (dokument nadania nr [...]), a działki regulacyjne [...],[...] wraz z zabudowaniami nadano na rzecz R. W., s. W. i J. zd. D. (dokument nadania nr [...]). Następnie nieruchomości te miały urządzone odrębne księgi wieczyste odpowiednio KW [...] i KW [...]. Z powyższego wynika, iż Powiatowa Komisja Ziemska mając na uwadze orzeczenie Komisji Ziemskiej z dnia [...] grudnia 1949 r. i fakt przydzielenia wówczas F. G. zabudowanego gospodarstwa rolnego o obszarze 4,88 ha (działki regulacyjne [...],[...] i [...]), uwzględniła w procesie regulacji gospodarstw poniemieckich projekt regulacji, zgodnie z którym gospodarstwo po Niemcu T., także zostało nadane jako działki regulacyjne [...] i [...] raz z zabudowaniami na rzecz J. W., c. J. M. zd. K. (dokument nadania nr [...]), a działki regulacyjne [...] i [...] wraz z zabudowaniami nadano na rzecz R. W., s. W. i J. zd. D. (dokument nadania nr [...]). Niemniej jednak, dokument nadania na rzecz F. G. nigdy nie został ujawniony w księgach wieczystych, w przeciwieństwie do gospodarstw nadanych J. W. i R. W., dla których w myśl wniosku złożonego w dniu [...] stycznia 1950 r. o odłączenie nieruchomości z księgi wieczystej Skarbu Państwa KW [...], zostały założone nowe księgi wieczyste.

Zdaniem Starosty powołane ustalenia wskazują, że nieruchomość która pierwotnie była przydzielona F. G., w późniejszym okresie czasu została ujawniona w księgach wieczystych na rzecz innych właścicieli, co potwierdza iż własność tej nieruchomości została F. G. odebrana.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. G. Strona podniosła, iż istotnym jest fakt, iż brak jest podstawy prawnej dotyczącej uchylenia przez Powiatową Komisję Ziemską decyzji dotyczącej nadania ziemi na własność F. G. przez Ministerstwo Rolnictwa.

Strona odnosząc się do rozważań organu dotyczącego punktu 2 zaskarżonej decyzji stwierdziła, iż decyzja uchylająca prawo przydziału F. G. 4.88 ha została wydana dopiero półtora roku po nadaniu części tego samego gospodarstwa J. W i R. W. Strona podniosła, iż postępowanie w sprawie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego w W. toczy się już przeszło 3 lata. Okres ten był wystarczający do zakończenia tego postępowania.

W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia [...] listopada 2012 r. T. G. zarzucił bezprawność pkt 1 zaskarżonej decyzji, podnosząc, iż dokument nadania ziemi nr [...] dotyczył nadania ziemi na własność, a nie nadania ziemi co stanowi istotną różnicę – decyzja dotyczy indywidualnego prawa własności i nie była wydana w ramach kolektywizacji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w pierwszej kolejności przytoczył okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie. Wskazał m.in., iż w aktach sprawy oznaczonej sygnaturą [...] znajdują się dokumenty świadczące o następującej sekwencji zdarzeń.

W dniu [...] lutego 1947 r. Powiatowa Komisja Ziemska w L. orzekła o przyznaniu F. G. części gospodarstwa, którego poprzednim właścicielem był obywatel Niemiec G. T. Gospodarstwo położone było w miejscowości W., gmina L., powiat L. W skład części gospodarstwa, przekazanej F. G. wchodził obszar ziemi ornej o powierzchni 13 ha oraz łąk o powierzchni 2 ha (dowód: orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z [...] lutego 1947 r.).

W dniu [...] października 1947 r. F. G. otrzymał na własność nadział ziemi o powierzchni 15,0505 ha ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości W. zapisanej w księdze wieczystej W., Tom [...], karta [...], prowadzonej przy Sądzie Grodzkim w L. (dowód: dokument nadania ziemi nr [...] z dnia [...] października 1947 r.).

Na mocy orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. przydzielono F. G. zabudowane gospodarstwo rolne, którego poprzednim właścicielem był obywatel niemiecki o nazwisku T., położone w W., o powierzchni 4,88 ha (dowód: uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...] maja 1951 r.).

Powyższy fakt został również odnotowany w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym dotyczącym regulacji gospodarstw poniemieckich wykonanym w 1949 r., gdzie F. G. figuruje jako właściciel trzech działek, oznaczonych numerami [...],[...],[...] o łącznej powierzchni 4,8800 ha (dowód: rejestr pomiarowo - klasyfikacyjny z 1949 r., majątku W., położonego w Gminie L.).

Na mocy orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej nr [...] z dnia [...] maja 1951 r. uchylono punkt 2 orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r., w pozostałej części orzeczenie to utrzymano w mocy. Zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej, uchylony punkt 2 orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. dotyczył nadania F. G. zabudowanego gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,88 ha, położonego w W. Z uzasadnienia nie wynika natomiast czego dotyczył utrzymany w mocy punkt 1 orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L.

Dalej organ powołując się na treść art. 61 § 4 oraz 28 k.p.a. wskazał, iż o wszczęciu postępowania administracyjnego organ winien zawiadomić wszystkie osoby będące stronami postępowania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie, prawami podmiotowymi, które stanową o istnieniu interesu prawnego będą prawa związane z nieruchomościami, będącymi przedmiotem orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r.

W związku z powyższym, aby określić krąg podmiotów, będących stronami w postępowaniu przed organem I instancji, należy w pierwszej kolejności określić jakich nieruchomości dotyczyło orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. W dalszej kolejności należy określić kto obecnie jest właścicielem tych nieruchomości.

Bazując na materiale dowodowym zgromadzonym przez Starostę L. organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie odtworzenia treści orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. obejmuje swoim zakresem w szczególności część nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...],[...],[...], których aktualnymi właścicielami są A sp. z o. o. oraz Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych. Zdaniem Wojewody oba te podmioty są stronami w przedmiotowym postępowaniu w związku z czym należało je zawiadomić o wszczęciu postępowania, czego nie uczyniono. Powyższe uzasadniło uchylenie decyzji organu I instancji w oparciu przepis art. 138 § 2 k.p.a. Charakter stwierdzonego naruszenia prawa nie pozwala organowi odwoławczemu na merytoryczną ocenę zarzutów odwołania, bowiem sam fakt naruszenia zasady udziału wszystkich stron postępowania jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji przez organ odwoławczy bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wojewoda zaznaczył, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy określić jakich nieruchomości dotyczyło orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] października 1949 r. Kto był właścicielem tych nieruchomości po 1949 r. oraz kto jest nim obecnie.

Jeżeli przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość o pow. 15,0505 ha przekazana F. G. na mocy dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia [...] października 1947 r., wówczas należy ustalić jej aktualne oznaczenie geodezyjne oraz obecnych właścicieli.

Zdaniem Wojewody organ I instancji powinien również ustalić na mocy jakich aktów prawnych, osoby wpisane do rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego sporządzonego [...]1949 r. otrzymały nieruchomości ujawnione w tymże rejestrze. Jeżeli będą to orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L., to być może okaże się, ze były one wydane w sposób blankietowy. Wówczas analogiczne orzeczenia obrębu W. będą stanowiły wskazówkę przy ustalaniu treści orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. wydanego na rzecz F. G.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie przewidują możliwości "hipotetycznego ustalenia" treści zaginionych akt. Organ powinien orzec o treści odtworzonych akt lub o braku możliwości ich odtworzenia.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł T. G. podnosząc, iż jego skarga związana jest z opiniami uzyskanymi w Oddziale Gospodarki Gruntami Rolnymi i Rewindykacji Mienia Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu. Zaskarżona decyzja narusza dokument nadania ziemi Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1947r.

Ponadto zdaniem strony skarżącej naruszony został także art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 12 § 1 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż zarzuty zawarte w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Organ wskazał, iż niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest odtworzenie zaginionych akt, gdyż weszła ona w życie dopiero od dnia 5 kwietnia 1958 r.

Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania jak też art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi T. G. wyjaśnił, iż wskazane naruszenie przepisów postępowania dotyczą decyzji organu I instancji. Natomiast do naruszenia art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego doszło w postępowaniu o dochodzeniu uprawnień F. G.

Zdaniem strony postępowanie kończące sprawę powinno zostać przeprowadzone przez Wojewodę Wielkopolskiego, bowiem ten organ otrzymał sprawę do załatwienia z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W kolejnym piśmie z dnia 17 kwietnia 2013 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty wskazując, iż organ w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wytycznych i uwag zawartych w swoim własnym postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r. Przedmiotem postępowania winno być ustalenie czy nadal funkcjonuje w obrocie prawnym akt nadania ziemi nr [...] z dnia [...] października 1947 r. Strona podniosła, iż niewątpliwie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, iż F. G. był oficerem Armii Krajowej i z tego tytułu w okresie powojennym spotykał się z szykanami ze strony władz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie podważyły legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego. Również sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu takich uchybień przepisom prawa procesowego lub materialnego, które w myśl z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) zobowiązywałyby do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] orzekającą o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ dotyczyło wyłącznie odtworzenia dokumentu w postaci orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. Odtworzenie treści orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. uznać przy tym należy, za odtworzenie fragmentu akt administracyjnych, albowiem decyzja kończąca postępowanie jest niewątpliwie elementem akt sprawy, w której została wydana. Kontrolowane przez Sąd w niniejszej sprawie orzeczenie zapadło zatem w sprawie szeroko rozumianego odtworzenia akt administracyjnych.

Inaczej rzecz ujmując postępowanie to dotyczyło wyłącznie kwestii odtworzenia określonego dokumentu (i co za tym idzie treści aktu administracyjnego, którego materialnym wyrazem był ten dokument), a nie zagadnień związanych z wpływem treści tegoż rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 1949 r. na aktualną sytuację prawną T. G. i sposób załatwiania jego wniosków składanych w innych postępowaniach administracyjnych, w tym na przykład w postępowaniu z wniosku skarżącego o przeprowadzenie klasyfikacji i szacunku gospodarstwa rolnego w W.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z z art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, co uniemożliwia Sądowi rozpoznanie tych zarzutów strony skarżącej – formułowanych chociażby w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2013 r., które dotyczą przewlekłości innych postępowań administracyjnych i orzeczeń wydawanych w innych postępowaniach, częściowo także po dniu wydania decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się wprost do zarzutów sformułowanych w skardze za oczywiście bezzasadny w niniejszym postępowaniu uznać należy zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, albowiem przepisy te mające charakter przepisów prawa materialnego nie znajdowały w ogóle zastosowania w postępowaniu w przedmiocie odtworzenia fragmentu akt sprawy administracyjnej w postaci orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r.

Podkreślenia wymaga, iż skarżący nie tylko nie wskazał na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Wojewodę Wielkopolskiego, lecz wręcz w piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2013 r. jego pełnomocnik wskazał, że do naruszenia art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego doszło w postępowaniu dotyczącym dochodzenia uprawnień F. G.

W tymże piśmie pełnomocnik skarżącego wskazał, iż podnoszone w skardze oraz w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 12 § 1 i art. 8 k.p.a. dotyczą decyzji organu I instancji, a nie rozstrzygnięcia Wojewody. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż również działający z urzędu Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu Wojewody Wielkopolskiego naruszenia wskazanych przepisów k.p.a.

W tym stanie rzeczy jedynym zarzutem dotyczącym naruszenia prawa procesowego skierowanym przez skarżącego pod adresem Wojewody Wielkopolskiego pozostaje nie podniesiony wprawdzie w skardze z dnia 29 stycznia 2013 r., ale zasygnalizowany w piśmie z dnia 24 stycznia 2013 r. (k. 4 akt sądowych) i wprost sformułowany w pismach procesowych z 8 i 17 kwietnia 2013 r. (k. 54 verte i 77 akt sądowych) zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzje organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego postępowanie kończące sprawę winno być przeprowadzone w II instancji, czyli przez Wojewodę Wielkopolskiego.

Rozpoznając powyższy zarzut w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten nie nakłada na organ odwoławczy jakichkolwiek obowiązków, jedynie określa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym i co za tym idzie nie sposób wyłącznie z niego odkodować normy postępowania, która miałby zostać naruszona przez Wojewodę Wielkopolskiego poprzez wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.

Jednocześnie zauważyć należy, iż jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie uwzględnienie treści art. 136 k.p.a. jest konieczne przy dokonywaniu wykładni art. 138 § 2 k.p.a., którego treść musi być odczytywana i interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Przywołany art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jednocześnie w art. 138 § 1 k.p.a. wskazano, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Biorąc pod uwagę wykładnię systemową uznać zatem należy, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zarzuty sformułowane przez skarżącego w pismach procesowych, sprowadzające się do zakwestionowania wydania przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji o charakterze kasacyjnym (to jest uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temuż organowi do ponownego rozpoznania) i domagania się przez organ odwoławczy wydania decyzji merytorycznej uznać zatem należy za zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Zarzutu tego Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, albowiem jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy postępowanie przeprowadzono z naruszeniem prawa procesowego, a możliwość jego uzupełnienia przez organ odwoławczy nie mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Wojewoda Wielkopolski trafnie wskazał na naruszenie przez Starostę L. przepisów postępowania polegające na nieprawidłowym określeniu kręgu stron tegoż postępowania i co za tym idzie pozbawieniu tych podmiotów prawa do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowiło niewątpliwe naruszenie art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd w całości aprobuje i pogląd organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie, prawami podmiotowymi, które stanową o istnieniu interesu prawnego będą prawa związane z nieruchomościami, będącymi przedmiotem orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. i co za tym idzie stronami postępowania są wszystkie podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, których dotyczyło orzeczenie Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r.

Dalej wskazać należy, iż choć zbyt daleko idącym wnioskiem jest pogląd organu odwoławczego, iż sam fakt naruszenia zasady udziału wszystkich stron postępowania jest przesłanką uzasadniającą uchylenie decyzji przez organ odwoławczy bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, to jednak w realiach procesowych niniejszej sprawy charakter stwierdzonego uchybienia proceduralnego nie pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie decyzji merytorycznej.

O ile bowiem pomimo naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu osoba błędnie nieuznawania przez organ I instancji za stronę postępowania zapoznała się z aktami sprawy (na przykład w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej) i wywiodła środek odwoławczy, to brak jest przeszkód dla konwalidowania uchybień organu I instancji na etapie postępowania drugoinstancyjnego, a następnie wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej o jakiej mowa w art. 138 § 1 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy mamy zaś do czynienia z sytuacją, gdy podmioty, którym przysługiwał przymiot strony nie miały wiedzy o toczącym się postępowaniu oraz nie były im znane akta sprawy i nie wywiodły środka odwoławczego. Co za tym idzie merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego nawet z ich udziałem i przy doręczeniu im decyzji kończącej postępowanie czyniłoby postępowanie w stosunku do nich praktycznie jednoinstancyjnym, co stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a.

Inaczej rzecz ujmując w niniejszej sprawie jedynie zastosowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego art. 138 § 2 k.p.a. gwarantowało podmiotom pozbawionym statusu strony przewidziany art. 15 k.p.a. dwuinstancyjny tryb postępowania.

Decyzja Wojewody Wielkopolskiego odpowiada przy tym wymogom określonym w art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie, albowiem organ ten wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i trafnie wytknął uchybienie organu I instancji polegające na odtworzeniu przedmiotowego orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej w L. z dnia [...] grudnia 1949 r. w formie hipotetycznej.

Stąd też również ten podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania został przez Sąd uznany za niezasadny.

Gwoli kompletnego wyjaśnienia sprawy wskazać wreszcie należy, iż Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, które jednakże nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podziela bowiem poglądu jakoby do postępowania w sprawie odtworzenia akt administracyjnych należało odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zauważyć w tym miejscu należy, iż choć poglądu takowego organ odwoławczy expressis verbis w uzasadnieniu swojej decyzji nie wyraził, to jednak zaaprobował w niej powołanie się przez Starostę L. na przepisy art. 716 do 729 kodeksu postępowania cywilnego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji dotyczącej sposobu odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy lub jej fragmentów tak jak uczyniono to w Kodeksie postępowania cywilnego oraz w ustawie - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się trzy zasadnicze poglądy dotyczące sposobu odtworzenia akt administracyjnych lub jej fragmentów.

Według pierwszego z nich w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy księgi czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art.716-729 k.p.c.). Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 1999 r. , sygn. IV SA 419/98 (Lex nr 47260) i z dnia 2 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1438/96 (Lex nr 45944) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 75/06 (Lex nr 219245).

Według drugiego poglądu w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd taki wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 456/11 i z dnia 28 października 2009 r., sygn. II OSK 1710/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Lu 422/08, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Po 926/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Według trzeciego poglądu zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2006 r., sygn. II OSK 921/05 (Lex nr 275485).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie za prawidłowy uważa drugi z przedstawionych powyżej poglądów, to jest iż do postępowania prowadzonego przez organy administracji w przedmiocie odtworzenia akt w drodze analogii winny mieć zastosowanie przepisy Działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jakkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają norm regulujących postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak uznać należy, iż stosowanie tej instytucji przez organ administracyjny jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne, w szczególności gdy odtworzenie treści zaginionych decyzji jest – jak w niniejszej sprawie – niezbędne dla podjęcia przez stronę działań prawnych zmierzających do ochrony jej praw, w tym na przykład przysługującego jej prawa własności.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż przyjęcie poglądu, iż niedopuszczalne jest prowadzenie w drodze analogii odrębnego postępowania w przedmiocie odtworzenia akt administracyjnych, a zaginiony lub zniszczony dokument winno się odtworzyć przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie wyłączając przesłuchania świadków i stron w ramach postępowania, dla którego rozstrzygnięcia treść tegoż dokumentu ma istotne znaczenie nie może zasługiwać na uwzględnienie, albowiem abstrahuje on zupełnie od sytuacji procesowej, w której odtworzenie orzeczenia administracyjnego (na przykład orzeczenia organu administracji o nabyciu własności) jest dla strony istotne ze względu na proces prowadzony przed sądem powszechnym lub administracyjnym. Przedmiotem odtworzenia przez sąd mogą zaś być tylko akta sądowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1967 r., sygn. I CR 657/66, dostępny Lex nr 588, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Lex 2011, teza 10 do art. 288).

Odnosząc się do przepisów w oparciu o które takie postępowanie w przedmiocie odtworzenia akt winno być prowadzone wskazać trzeba, iż stosowanie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. sugerowane było w orzeczeniach zapadłych w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r., zaś obecnie właściwym jest korzystanie przez organ administracyjny - również w drodze analogii - z przepisów działu IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako bardziej przystających do materii spraw administracyjnych, których specyfika wyraża się chociażby tym, iż w zasadniczej części nie ulegają one przedawnieniu.

Powyższe uchybienie nie miało przy tym jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy, albowiem przepisy zarówno kodeksu postępowania cywilnego jak i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są w tym zakresie zbieżne, a jedyna istotna różnica sprowadza się do braku w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów stanowiących odpowiednik art. 718 § 2 i 3 k.p.c. wprowadzającego terminy do zgłoszenia wniosku o odtworzenie akt sprawy, które to regulacje nie były stosowane przez orzekające w sprawie organy administracji obu instancji.

Stąd też wobec stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, nie narusza prawa materialnego, nie narusza prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz brak w niej innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.