Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 413/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 14 , art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 94, art. 163
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Mokrsko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1031/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z dnia 28 czerwca 2016 r. nr XXI/117/16 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1031/19, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Mokrsko z 28 czerwca 2016 r. nr XXI/117/16 w przedmiocie zasad usytuowania na terenie Gminy Mokrsko (dalej: Gmina) miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 czerwca 2016 r. Rada Gminy Mokrsko, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487; dalej cyt. jako: ustawa o wychowaniu w trzeźwości lub u.w.t), podjęła uchwałę Nr XXI/117/16 w sprawie zasad usytuowania na terenie Gminy Mokrsko miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazując, że minimalna odległość miejsc sprzedaży i podawania alkoholu nie może wynosić mniej niż 15 metrów od wejścia do obiektów chronionych, tj. obiektów sportowych, basenów i kąpielisk, obiektów kultu religijnego, zakładów opieki zdrowotnej, bibliotek i innych obiektów kultury (§ 1 ust. 1 pkt 1-6 uchwały). W § 1 ust. 2 przewidziano, że odległość ta będzie mierzona od wejścia do obiektów wymienionych w ust. 1 do wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, najkrótszą drogą, którą możliwe jest dotarcie do punktu.

Prokurator wniósł skargę na tę uchwałę podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały, poprzez niewłaściwe określenie w § 1 ust. 1 uchwały minimalnej odległości 15 metrów usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych oraz niewłaściwe określenie w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposobu mierzenia odległości pomiędzy tymi obiektami a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W ocenie Prokuratora określenie tak małej odległości (15 metrów) pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak również nieprecyzyjne określenie sposobu mierzenia tej odległości pozostają w sprzeczności z celami i zadaniami ustawy, w szczególności w zakresie kształtowania polityki społecznej polegającej na ograniczeniu dostępności alkoholu, a nadto mogą prowadzić do zaistnienia problemów interpretacyjnych, np. w kwestii sposobu pomiaru tej drogi (pieszo czy pojazdem), konieczności uwzględnienia istniejących na drodze barier drogowych, czy też istnienia kilku wejść, zarówno do obiektu chronionego oraz obiektu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie nieostre, niezdefiniowane ustawowo pojęcia, którymi posłużył się ustawodawca w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, nie nakładają na organ stanowiący gminy obowiązku doprecyzowania tak odległości pomiędzy miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak i sposobu mierzenia tej odległości. Zdaniem Rady przysługujący jednostce samorządu terytorialnego zakres samodzielności w ramach wykonywanych zadań własnych upoważnia ją przy ustalaniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych do uwzględnienia – obok celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości – również istniejących na terenie Gminy warunków urbanistycznych oraz interesów lokalnej społeczności, przedsiębiorców prowadzących na terenie gminy działalność gospodarczą, w tym w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ustalona przez Radę Gminy minimalna odległość 15 metrów stanowi rozsądne wyważenie interesów lokalnych przedsiębiorców już prowadzących działalność w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a jednocześnie zapobiega lokalizowaniu w pobliżu obiektów chronionych nowych punktów sprzedaży w odległości mniejszej niż dotychczasowa.

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem WSA w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

WSA zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w części dotyczącej kwestionowanego § 1 pkt 1-2 uchwały doszło do naruszenia przez Radę Gminy obowiązku realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zdaniem sądu przyjęte w § 1 pkt 1-3 uchwały usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 15 metrów od obiektów chronionych oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta przez Radę Gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymywania się od jego spożywania. Powołując się na orzecznictwo sądów WSA wskazał, że swoboda organu gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, które zostały wyrażone w preambule, jak i w art. 1 i 2 tej ustawy. Sąd stwierdził, że wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Wprawdzie zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie, jednak wskazano w nim jedynie na zawartą w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawową delegację do jej podjęcia, nie ma natomiast jakiegokolwiek odniesienia co do zasadności ustalenia minimalnej odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na 15 metrów. Uzasadnienia uchwały nie może zastąpić przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady Gminy, że ustalenie minimalnej odległości na 15 metrów wynika z układu architektonicznego i przestrzennego miejscowości w Gminie Mokrsko, przyjętego sposobu ustalania (pomiaru) tej odległości, jak również z konieczności wyważenia interesów lokalnych przedsiębiorców. W ocenie WSA dostrzeżona wadliwość zaskarżonej uchwały, zaliczonej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, w tym brak jej uzasadnienia stanowi w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał.

W skardze kasacyjnej Rada Gminy Mokrsko zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania uchwały, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odległość 15 metrów od punktów sprzedaży do punktów chronionych narusza cele ustawy;

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., w wyniku przyjęcia, iż nie jest możliwe ustalenie motywów, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego z innego źródła niż uzasadnienie projektu uchwały, w tym ze znajdującej się w aktach sprawy odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności podniesiono, że w ocenie skarżącej właściwy jest pogląd, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały tylko, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Znajduje on uzasadnienie w treści art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten nie daje podstaw do pomijania motywów podjęcia uchwały wskazanych w odpowiedzi na skargę, znajdującej się w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że oceniając zgodność zapisów zaskarżonej uchwały z celami ustawy trzeba mieć także na uwadze specyfikę Gminy, na terenie której obowiązuje przedmiotowa uchwała. Wszystkie miejscowości na terenie Gminy mają charakter ulicówki, czyli miejscowości jednodrożnej, o zwartej zabudowie po obu stronach drogi. Wyglądem taka miejscowość przypomina miejską ulicę. Ponieważ zasadniczo obiekty chronione i punkty sprzedaży alkoholu położone są wzdłuż jednego ciągu komunikacyjnego, to nawet gdyby wprowadzić dużo surowsze ograniczenia w odległości punktów sprzedaży alkoholu od miejsc chronionych, to by dostać się do któregokolwiek z obiektów chronionych i tak trzeba by przejść obok punktu sprzedaży alkoholu. Założenie, iż oddalenie punktu sprzedaży alkoholu od obiektu chronionego o dalsze 10 czy 20 metrów spowoduje spadek dostępności do alkoholu, jest co najwyżej iluzoryczne.

Prokurator Rejonowy w Wieluniu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, zaś Prokurator, w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd uwzględniając skargę i stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, zaaprobował stanowisko Prokuratora, że określona w uchwale minimalna odległość 15 metrów usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych jak również określony w uchwale sposób pomiaru tej odległości, stanowią istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego w całości, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Wprawdzie konstrukcja postawionych zarzutów kasacyjnych, ze względu na brak wskazania naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, nie jest w pełni prawidłowa, niemniej jednak w powiązaniu z ich uzasadnieniem pozwala na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), podjętej w pełnym składzie, w konkluzji stwierdził, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., z powodu dokonania błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zarzut ten jest zdaniem NSA zasadny.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem organ samorządu terytorialnego podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawarte jest w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W art. 12 ust. 4 wskazano dodatkowo, że usytuowanie miejsc sprzedaży powinno być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Z kolei w preambule do ustawy uznano życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego są m.in. obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia.

Jak wynika z powyższego, zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ma charakter ogólny. Określa ono jedynie organ wyposażony w kompetencję prawotwórczą oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Poza wskazanym powyżej odwołaniem do kryterium konieczności dostosowania do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, ustawowe upoważnienie nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego, a więc precyzyjnych wskazań dotyczących treści uchwał podejmowanych na podstawie tego upoważnienia ustawowego. Wbrew stanowisku sądu administracyjnego pierwszej instancji, taka konstrukcja nie oznacza jednak uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest bowiem instytucją prawną odnoszącą się do stosowania prawa administracyjnego, a więc do wydawania przez administrację aktów stosowania prawa (decyzji administracyjnych), a nie do aktów stanowienia prawa. Uznanie administracyjne oznacza pozostawioną przez ustawodawcę na ostatnim etapie stosowania prawa (po wykładni i subsumpcji) możliwość dokonania wyboru rozstrzygnięcia spośród wskazanych w ustawie. Natomiast pozostawiona przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego jest przejawem przyznanej konstytucyjnie samorządowi terytorialnemu samodzielności (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).

Przyznana samorządowi terytorialnemu samodzielność prawotwórcza nie oznacza wprawdzie dla samorządu terytorialnego autonomii. Akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione. Muszą one zatem być zgodne z ustawami, na podstawie których są stanowione. A zatem ustalone w zaskarżonej uchwale – będącej aktem wykonawczym do ustawy o wychowaniu w trzeźwości – zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, muszą "wykonywać" tę ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem. Brak w upoważnieniu ustawowym szczegółowych wytycznych dotyczących treści aktu i ograniczenie się tylko do wskazania ogólnej dyrektywy co do sposobu ustalania zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie oznacza dowolności organu gminy w stanowieniu prawa miejscowego. Konsekwencją braku szczegółowych wytycznych jest natomiast to, że granice władztwa prawotwórczego w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wyznaczają nie szczegółowe wytyczne ustawy (bo tych nie ma), lecz ogólnie określone cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konstytucyjne zasady: legalności (art. 7 Konstytucji RP), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).

Uwzględniając przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały powyższe założenia konstytucyjne dotyczące przyznanego zakresu samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojowej pozycji zdecentralizowanego samorządu, a także fakt, że powierzone organom gminy zadania w zakresie podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i profilaktyki oraz rozwiązywania problemów alkoholowych są zadaniami własnymi gminy (art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że nie jest zgodny z prawem sformułowany przez Prokuratora i zaakceptowany sąd pierwszej instancji pogląd o istotnym naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę. Nie jest bowiem prawidłowa dokonana w tej sprawie przez sąd pierwszej instancji ocena, że "wskazanie usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 15 m od obiektów chronionych tj. szkół, przedszkoli, kościołów i cmentarzy (...) w sposób oczywisty kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu" oraz że "przyjęta przez Radę Gminy odległość w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu i nie tworzy warunków chociażby motywujących do powstrzymania się od jego spożywania" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Oceniając, czy w niniejszym przypadku Rada Gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, podkreślić na wstępie należy, że ustawodawca nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania". A zatem ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami i sposoby ich mierzenia (por. wyrok NSA z 17 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16 oraz wyrok NSA z 25 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 1440/19; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie pod pojęciem zasad usytuowania przyjmuje się położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17 maja 2018r., sygn. akt II GSK 3190/16). Należy zatem uznać, że już samo wskazanie przez organ gminy obiektów chronionych i minimalnych odległości, w jakich od tych obiektów mogą być sytuowane punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – oznacza działanie prawidłowo zmierzające do realizacji celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Ustalenie natomiast konkretnych odległości punktów sprzedaży i podawania alkoholu od obiektów chronionych jest dokonywane w ramach przyznanej organowi swobody prawotwórczej. Wobec braku zarówno ustawowych wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań, zgodność z prawem przepisów uchwały wprowadzających minimalne odległości usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych, oznacza zgodność ze wskazanym przez ustawodawcę celem tej regulacji. Wielkość minimalnej odległości powinna być przez sąd oceniana z uwzględnieniem aksjologii ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (por. I. Niżnik-Dobosz w: I. Niżnik-Dobosz, M. Koszowski, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, LEX 2020, komentarz do art. 12, pkt 27). Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest bowiem ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie takich zasad, które stałyby w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznaczałoby naruszenie prawa.

Uwzględniając powyższe kryteria nie może być uznane za zasadne stwierdzenie Prokuratora i Sądu, że przyjęta przez Radę Gminy odległość punktów sprzedaży od obiektów chronionych "w żaden sposób nie ogranicza dostępności alkoholu" oraz że "w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu". Takie stwierdzenie byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby Rada Gminy w ogóle nie wprowadziła żadnych ograniczeń, albo gdyby wykazano w tej sprawie, że wprowadzone ograniczenia są jedynie pozorne, bo nie jest możliwy do zrealizowania żaden stan faktyczny, w którym wprowadzone ograniczenia mogłyby być skuteczne. Tego jednak ani Prokurator w skardze nie twierdził, ani sąd nie analizował w zaskarżonym wyroku, poprzestając na ogólnej konkluzji o oczywistej sprzeczności z celem ustawy. W tej sprawie nie poparto żadnymi konkretnymi argumentami zasadności dokonanej oceny, że wprowadzona przez organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej, regulacja zmierzająca do realizacji celu ustawy tj. ograniczenia dostępności alkoholu poprzez wprowadzenie minimalnej odległości sytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych, wykracza poza zakres przyznanej samorządowi samodzielności. Samo aprioryczne założenie, że odległość 15 m jest niewystarczająca, nie może stanowić podstawy prawnej dla zakwestionowania zgodności z upoważnieniem ustawowym tego aktu prawa miejscowego organu samorządu terytorialnego. Zarzucana przez Prokuratora i sąd zbyt bliska odległość pomiędzy obiektami jest niedookreślona, nacechowana subiektywizmem, sformułowana bowiem została w całkowitym oderwaniu od uwarunkowań społecznych i urbanistycznych konkretnej gminy. Prokurator ani sąd nie wykazał, że w tej sprawie istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych a dostępnością tych napojów, oceniany wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od obiektów uznanych przez gminę za chronione i że wprowadzenie limitu minimum 15 metrów odległości jest sprzeczne z celem ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem uznać, że przepisy wydanej na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości uchwały Rady Gminy Mokrsko, określające w ramach zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych minimalną odległość 15 metrów pomiędzy punktami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych a wskazanymi w uchwale obiektami chronionymi, nie są sprzeczne z celem regulacji wynikającym z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości tj. ograniczaniem spożycia napojów alkoholowych w tej gminie.

W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu należy nadto zwrócić uwagę, że stosownie do art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Z kolei w myśl art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. W stanie prawnym, w którym ustawa – poza nałożeniem na gminę obowiązku podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożywania alkoholu – nie zawiera wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 2, nie można postawić organowi stanowiącemu gminy zarzutu, że wprowadzając limity odległości od obiektów chronionych w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez działanie niezgodne z celem ustawy tj. ograniczeniem dostępności alkoholu. Taką regulacją Rada Gminy Mokrsko nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie tego przepisu, wyznaczonych poza celami ustawy także wymienionymi powyżej zasadami konstytucyjnymi samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94).

Także zarzucana przez Prokuratora nieprecyzyjność w ustaleniu sposobu mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a miejscami sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być kwalifikowana jako wada istotna uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W zaskarżonej uchwale wskazano, że pomiaru dokonuje się "od wejścia do obiektów wymienionych w ust. 1 do wejścia do punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych, najkrótszą drogą, którą możliwe jest dotarcie do punktu". Doprecyzowano zatem sposób pomiaru odległości. Prokurator upatruje wadliwości uzasadniającej stwierdzenie nieważności uchwały w tym, że z regulacji nie wynika "czy pomiaru należy dokonać wzdłuż ciągu komunikacyjnego przeznaczonego dla ruchu pieszych czy ruchu pojazdów mechanicznych czy też inną drogą, a jeśli tak, to jaką" oraz że nie doprecyzowano w jaki sposób mierzyć odległość gdy jest kilka wejść, a także czy pod pojęciem wejście należy rozumieć wejście do budynku czy na teren nieruchomości. Należy jednak podkreślić, że zaskarżona uchwała jest abstrakcyjnym i generalnym źródłem prawa. Z założenia zatem jest aktem ogólnym, określającym pewną klasę stanów faktycznych, do których ma ona znaleźć zastosowania. Nie sposób wymagać, by abstrakcyjne źródła prawa regulowały absolutnie wszystkie elementy ewentualnych stanów faktycznych, do których mogłyby mieć zastosowanie. Takie kazuistyczne uszczegółowienie nie jest możliwe w praktyce, brak zaś takiej szczegółowości nie może być kwalifikowany jako istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu normatywnego. Ogólne określenie w abstrakcyjnym i generalnym źródle prawa stanów faktycznych do których ma on znaleźć zastosowanie, powinno nastąpić w taki sposób, by przepisy te były możliwe do zastosowania w praktyce. W ocenie NSA te wymogi zaskarżona uchwała spełnia, wskazuje ona bowiem minimalne odległości, a także – dodatkowo – uściśla, w jaki sposób te odległości należy mierzyć. Wątpliwości, które ma Prokurator, podlegają rozwiązywaniu na etapie stosowania prawa, w drodze wykładni. Jest to typowy element mechanizmu stosowania prawa. Brak zatem doprecyzowania w uchwale przykładowo wymienionych przez Prokuratora sytuacji faktycznych nie może być zakwalifikowany jako wada istotna, powodująca nieważność tej uchwały. W orzecznictwie podkreśla się, że uchwała nieprecyzyjna w tym zakresie mogłaby być rozważana jako nierealizująca celu ustawy i z tego względu naruszająca art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości tylko w takim wypadku, gdyby wykazano, że "mniej lub bardziej dokładny sposób ustalenia tej odległości, jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacji celów ustawy – ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i zmiany struktury tego spożycia" (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18; także wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 2934/16; por. też por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 485/19). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Zasadnie także skarżąca kasacyjnie Rada Gminy zwróciła uwagę na niestaranność zaskarżonego wyroku. Na str. 3 uzasadnienia sąd pierwszej instancji opisując istotę sporu w tej sprawie wskazuje na § 2 pkt 3 lit. a,b,c,d, oraz § 1 pkt 2 uchwały, podczas gdy takich jednostek redakcyjnych w tej uchwale nie ma. Obiekty chronione są wymienione w uchwale w § 1 ust. 1 pkt 1-6 (a nie w § 2 pkt 3 lit. a,b,c,d - jak wskazał sąd), natomiast sposób mierzenia odległości został uregulowany w § 2 (a nie w § 1 pkt 2 - jak wskazał sąd). Także na str. 5 uzasadnienia sąd odwołuje się do § 1 pkt 1-3 uchwały, podczas gdy § 1 ma tylko dwa punkty.

Należy nadto zwrócić uwagę na niekonsekwencję stanowiska sądu. Najpierw dokonał on bowiem oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazując na str. 5 uzasadnienia w sposób jednoznaczny i wyraźny, że jego zdaniem przyjęte przez Radę usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 15 m od obiektów chronionych w sposób oczywisty kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu a także w żaden sposób nie ogranicza dostępności do alkoholu, a następnie na str. 7 wskazał, że brak uzasadnienia uchwały uniemożliwił mu ocenę jej legalności.

Trafnie podkreślił sąd w zaskarżonym wyroku wagę uzasadnienia uchwały. W demokratycznym państwie prawnym wymóg uzasadnienia aktu normatywnego jest jednym z podstawowych warunów prawidłowej techniki legislacyjnej. Uzasadnienie aktu powinno zawierać wskazanie motywów, którymi kierował się organ podejmując akt. W rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę sąd, zostało sporządzone uzasadnienie do uchwały, jednak jest ono bardzo lapidarne, odwołując się do podstawy ustawowej, ale nie wskazując szczegółowych motywów jej podjęcia. Trafnie jednak wskazuje skarżąca kasacyjnie Rada Gminy, że motywów rozstrzygnięcia można poszukiwać nie tylko w formalnym dokumencie uzasadnienia uchwały, ale także w innych dokumentach istniejących w dacie podejmowania aktu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na co nie zwrócił uwagi sąd, z przedłożonego do akt protokołu z posiedzenia Rady, na którym podejmowano zaskarżoną uchwałę wynika, że podjęcie uchwały poprzedzone zostało przedstawieniem Opinii Komisji Oświaty, Kultury, Zdrowia, Spraw Socjalnych, Prawa i Porządku Publicznego oraz Komisji Rozwoju Gospodarczego, Finansów, Rolnictwa, Zaopatrzenia Ludności i Ochrony Środowiska. Treść tych opinii została radnym przedstawiona, a po ich przedstawieniu nie było pytań i uwag ze strony radnych. Opinie zostały załączone do protokołu. Nie można zatem przyjąć, że uchwała została podjęta w oderwaniu od analizy warunków lokalnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieprawidłowo został natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bądź czynności bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzut naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, sformułowany jako zarzut pominięcia całokształtu okoliczności sprawy w postaci wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady Gminy co do motywów podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W jego ramach skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem to, że sąd badając i oceniając stan faktyczny, pominął wyrażone przez skarżącą kasacyjnie w odpowiedzi na skargę stanowisko oraz argumentację, a brak ich uwzględnienia doprowadził do wydania błędnego wyroku. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał, to znaczy wyprowadził ocenę prawną z faktów i dowodów nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyroki NSA: z 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, LEX nr 594014; z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, LEX nr 746707; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174; z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Nie można – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Rady Gminy – w odpowiedzi na skargę skutecznie uzupełnić braków kontrolowanego aktu, w szczególności konwalidować braków jego uzasadnienia. W tym zatem zakresie argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej jest nieprawidłowa. Treść art. 133 § 1 p.p.s.a. oznaczała jednak dla sądu pierwszej instancji obowiązek uwzględnienia całości akt sprawy, a więc wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach, w tym również treści protokołu z sesji Rady Gminy Mokrsko z 28 czerwca 2016r. (k. 15 i nast.), czego sąd nie zrobił, o czym była mowa powyżej.

Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego zasługiwał na uwzględnienie, gdyż zakwestionowanie w zaskarżonym wyroku legalności zaskarżonej uchwały okazało się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W ocenie NSA skarga Prokuratora jest niezasadna, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że ustanowione w zaskarżonej uchwale regulacje istotnie naruszają przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.