Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 875/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądem Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę.

Art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym nie określa, jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji. Stanowi on jedynie, że organ może uwzględnić skargę w całości. Unormowanie to jednak nie stwarza dowolności dla organu, którego decyzja została zaskarżona, w zakresie wyboru form rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uprawnienia zatem organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia Sądu Administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym.

TEZY

Uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądem Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę.

Art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym nie określa, jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji. Stanowi on jedynie, że organ może uwzględnić skargę w całości. Unormowanie to jednak nie stwarza dowolności dla organu, którego decyzja została zaskarżona, w zakresie wyboru form rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uprawnienia zatem organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia Sądu Administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Olgi S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5. 08. 1997 r. wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w H. na podstawie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej z przyłączami w ulicy Gen. W. i T. oraz Z.-R. w B.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 5.08.1997 r. wystąpiła Wiera Ś. działająca w imieniu Olgi S. stwierdzając, iż na działce nr ew. gruntu 818 położonej przy ul. W. 98 w B. został zaprojektowany i zrealizowany kanał sanitarny bez zgody właścicielki działki, którą jest Olga S.

Decyzją z dnia 26 sierpnia 1999 r. wydaną przez Wojewodę P. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i 2 i art. 158 par. 1 Kpa po rozpatrzeniu wniosku Wiery Ś. stwierdzono nieważność decyzji z dnia 5.08.1997 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Wójt Gminy w B.

Decyzją z dnia 19.11.1999 r. wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy w B. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż przedłożony projekt budowlany budowy kanalizacji sanitarnej zawierał konieczność czasowego zajęcia działki o nr 818 w celu wykonania projektowanej inwestycji, inwestor zrealizował inwestycję na powyższej działce, a brak jest dokumentu pozwalającego inwestorowi dysponować przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Wskazana wyżej okoliczność stanowi w ocenie organu rażące naruszenie prawa tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i powoduje, iż badana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia 19.11.1999 r. wniósł Wójt Gminy w B., domagając się jej uchylenia.

Decyzją z dnia 29.02.2000 r. wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylono własną decyzję z dnia 19.11.1999 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż rozpoznając ponownie sprawę w związku z wniesioną skargą Wójta Gminy B. na decyzję z dnia 19.11.1999 r. należało uwzględnić w całości skargę Wójta, co skutkuje zgodnie z żądaniem tej skargi uchyleniem decyzji z dnia 19.11.1999 r.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał na to, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia jedynie w części nieważności decyzji z dnia 5.08.1997 r. Brak bowiem zgody właścicielki jednej z działek na realizację, na terenie stanowiącym jej własność, przedmiotowej inwestycji stanowi stosowną przesłankę do stwierdzenia jedynie w odpowiedniej części nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Zatem nieprawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji Wojewody P. z dnia 26.08.1999 r. stwierdzającej w całości nieważność decyzji z dnia 5.08.1997 r.

Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności i wobec wniosku Wójta Gminy o uchylenie decyzji, organ odwoławczy uznając zasadność tego wniosku zawartego w skardze, uchylił własną decyzję.

Nadto stwierdzono w uzasadnieniu powyższej decyzji, iż uchylenie decyzji z dnia 19.11.1999 r. spowoduje to, że ponownie zostanie rozpoznane odwołanie Wójta Gminy B. od decyzji z dnia 26. 08.1999 r.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z dnia 29.02.2000 r. wniosła Wiera Ś. działająca w imieniu Olgi S.

We wniesionej skardze skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji stwierdziła, iż nie jest dla niej zrozumiałe stanowisko organu wskazujące na możliwość stwierdzenia nieważności badanej decyzji jedynie w części. Brak jest zdaniem skarżącej do tego podstaw zarówno technicznych, jak i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem orzekania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest decyzja z dnia 29.02.2000 r. wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach jego uprawnień autokontrolnych.

Przepis art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stanowi, że "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy". Nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwiać organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny.

Sam przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym daje podstawy do jego szerokiej interpretacji, nie ogranicza bowiem form rozstrzygnięć organu dokonującego autokontroli. Wymaga tylko uwzględnienia skargi w całości i określa termin, w jakim powinno to nastąpić. Dodatkowo należy podkreślić, iż uprawnienia organu do autokontroli nie powinny naruszać praw skarżącej strony. W konkretnych sprawach sposób działania organu administracji publicznej będzie oczywiście zróżnicowany, będzie bowiem zależny od przedmiotu skargi kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym, stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Otóż art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym nie określa, jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji. Stanowi on jedynie, że organ może uwzględnić skargę w całości. Unormowanie to jednak nie stwarza dowolności dla organu, którego decyzja została zaskarżona, w zakresie wyboru form rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uprawnienia zatem organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia Sądu Administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Odnosząc przedstawione wyżej uwagi do rozpoznawanej sprawy to, należy stwierdzić, iż skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19.11.1999 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy H. i skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA 2338/99. Po wniesieniu skargi, a przed wyznaczeniem terminu rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy tj. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając zasadność wniesionej skargi przez stronę skarżącą tj. Wójta Gminy wydał decyzję z dnia 29.02.2000 r. Istotnym jest to, że Wójt Gminy we wniesionej przez siebie skardze domagał się uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji z dnia 19.11.1999 r., a jako podstawę takiego żądania wskazał na to, że bezsporne w jego ocenie są przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5.08.1997 r. w części odnoszącej się do przebiegu kolektora przez nieruchomość stanowiącą działkę nr 818, będącą własnością Olgi S., bowiem w tej części wydane pozwolenie na budowę narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w pozostałej części wydana decyzja z dnia 5.08.1997 r. zgodna jest z prawem i w odniesieniu do pozostałych stron nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących podstawę do jej wzruszenia. Inwestor uzyskał, bowiem prawo realizacji inwestycji na nieruchomości pozostałych stron postępowania, na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy dowody. Powyższa argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą tj. Wójta Gminy została następnie wskazana jako merytoryczna przyczyna wydania decyzji z dnia 29.02.2000 r.

Mając przedstawione wyżej okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną na decyzję z 29.02.2000 r. stwierdził, iż organ administracji korzystając z uprawnienia udzielonego mu w art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądem Administracyjnym nie naruszył dyspozycji tegoż przepisu.

Odnośnie zarzutu przedstawionego w skardze wniesionej przez Olgę S., a dotyczącego niemożliwości stwierdzenia nieważności określonej decyzji w części to stwierdzić trzeba, iż jest to zarzut chybiony.

Przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie wadliwych i to w stopniu rażącym rozstrzygnięć. Jeżeli zatem rozstrzygnięcie jest jedynie w części dotknięte tego rodzaju wadliwością, to brak byłoby zarówno prawnych, jak i racjonalnych podstaw do eliminowania z obrotu prawnego także zgodnej z prawem części rozstrzygnięcia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w licznych orzeczeniach tego Sądu /m.in. w wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87 - ONSA 1990 Nr 2-3 poz. 25, z glosą aprobującą T. Wosia - OSP 1991 z. 4 poz. 95 str. 180, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie IV SA 2311/97/, stosownie do którego brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 par. 1 Kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Oczywiście "część" objęta ewentualnym stwierdzeniem nieważności musi być tak określona, aby zakres tego stwierdzenia, w żadnym wypadku nie budził wątpliwości.

Z przyczyn wyżej przedstawionych oraz z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.