Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2486/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z [...]grudnia 2018 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) wyjaśnił, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 1999 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.), dalej: p.b., po rozpatrzeniu wniosku z 11 marca 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B i S G pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę części sklepu "[...] " usytuowanego na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy pl. [...]na sklep przemysłowy.

Pismem z 20 września 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...] (dalej: Wspólnota) wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Wskazała, że ww. decyzja, jak i decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...]września 1999 r. zmieniająca decyzję z [...] lipca 1999 r. poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującą przebudowę części sklepu "[...]" usytuowanego na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy pl. [...]na bar szybkiej obsługi (fast food) zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., albowiem inwestor nie posiadał zgody Wspólnoty istniejącej na nieruchomości wspólnej na wykonywanie robót budowlanych (przebudowy), zmierzających w istocie do zmiany funkcjonalnej części obiektu i w następstwie również zmiany sposobu jego użytkowania.

Pismem z 19 listopada 2018 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., a następnie decyzją z [...]grudnia 2018 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, uznając, że nie obciąża jej żadna z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wskazał, że wniesiony przez Wspólnotę wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został oparty na zarzucie braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niezbędnego przy realizacji inwestycji przewidującej ingerencję w części wspólne budynku. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b., zdefiniowane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy, ówcześni właściciele lokalu usytuowanego w parterze budynku przy pl. [...] (B i S G), jako tytuł prawny uprawniający do wykonania robót budowlanych wskazali akt notarialny z [...] stycznia 1999 r. (repertorium A nr [...]) oraz uchwałę Wspólnoty nr [...]z [...]kwietnia 1997 r. Oba dokumenty widnieją w zgromadzonej dokumentacji organu I instancji. W ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do kwestionowania obu dokumentów, w tym uchwały Wspólnoty. Uchwała ta została podjęta na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.), dalej: u.w.l. w drodze indywidualnego zbierania głosów (art. 23 ust. 1 u.w.l.). Wyrażając zgodę na przebudowę sklepu na dwa samodzielne lokale mieszczące się w budynku Wspólnoty przy pl. [...], Wspólnota przyjęła wszystkie zaproponowane rozwiązania projektowe zarówno architektoniczne, jak i instalacyjne (dotyczące instalacji wodno-kanalizacyjnej, wentylacyjnej, grzewczej), niezbędne dla funkcjonowania odrębnego lokalu użytkowego - sklepu przemysłowego. Uchwała nie została zaskarżona do sądu w trybie art. 25 u.w.l. Inwestor spełnił zatem wszystkie wymagania wynikające z art. 32-35 p.b. W całokształcie dokumentacji zgromadzonej w sprawie, Wojewoda, jak podkreślił, nie znalazł przesłanek przemawiających za uznaniem, że przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r. doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Organ dodał, że w odniesieniu do decyzji zmieniającej pierwotną decyzję nr [...], tj. decyzji z [...]września 1999 r. obejmującą przebudowę części sklepu "[...]" na bar szybkiej obsługi, przeprowadzone zostanie odrębne postępowanie nadzorcze po uprawomocnieniu się kontrolowanej decyzji.

Od powyższej decyzji Wspólnota wniosła odwołanie, w którym zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym 1 lipca 1999 r. na skutek tego, że organ I instancji nie dostrzegł, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. z uwagi na to, że w dacie składania wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji tj. [...]marca 1999 r. inwestor nie legitymował się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto w odniesieniu do S G warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały wydane, niemniej został on uznany za adresata decyzji z [...] lipca 1999 r.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. GINB, odwołując się do dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia (opis techniczny do projektu budowlanego), zauważył, że obejmuje ono podział istniejącego sklepu "[...]" na dwa niezależne lokale handlowe poprzez: poszerzenie istniejącego otworu w ścianie podłużnej środkowej do szerokości 3,35 m; poszerzenie istniejącego otworu w ścianie poprzecznej konstrukcyjnej do szerokości 3,45 m; oddzielenie dwóch odrębnych sklepów poprzez wymurowanie ściany poprzecznej; wykonanie ścianek działowych w celu wydzielenia pomieszczeń socjalno-sanitarnych w nowym sklepie; wymienienie istniejących okien i drzwi stalowych na nowe z tworzyw sztucznych i roboty wykończeniowe. W jednym lokalu działalność prowadzić ma sklep "[...]", a w drugim sklep z odzieżą dziecięcą "[...]". Analiza akt sprawy wykazała, że wnioskiem z 11 marca 1999 r., uzupełnionym pismem z 12 kwietnia 1999 r. B G wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, natomiast ww. decyzją z [...] lipca 1999 r. organ udzielił pozwolenia na budowę zarówno B G, jak i S G. Imię i nazwisko S G co prawda widniało w nagłówku wniosku z 11 marca 1999 r., niemniej wniosek ten nie został przez niego podpisany. Tym samym, jak stwierdził GINB, organ naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., albowiem udzielił pozwolenia na budowę S G, który nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Powyższe naruszenie, w ocenie GINB, nie nosi tym niemniej znamion rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie naruszony przepis (art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b.) jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, jednakże należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nie sposób bowiem jednoznacznie przesądzić, że intencją B G i S G nie było wspólne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji. S G czynnie uczestniczył w toczącym się postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji (zwrócił poprawione części projektu budowlanego, osobiście odebrał decyzję o pozwoleniu na budowę) i w żaden sposób, jak wynika z akt sprawy, nie zakwestionował okoliczności, że został uznany za współinwestora inwestycji. GINB wskazał, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny z [...] stycznia 1999 r. (umowa sprzedaży udziałów we współwłasności lokalu użytkowego oraz we współużytkowaniu wieczystym gruntu wraz z ustaleniem sposobu korzystania z lokalu), z którego wynika, iż lokal inwestycyjny na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy pl. stanowi wspólność ustawową majątkową małżeńską (współwłasność łączna) B G i S G. Zatem udziały małżonków nie są określone i każdy z nich może bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu rozporządzać nieruchomością bez zgody drugiego współmałżonka, co wynika z treści art. 36 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, normującego zarząd majątkiem wspólnym. Rozporządzenie przez B G ww. nieruchomością nie przekroczyło czynności zwykłego zarządu, albowiem nie doprowadziło do uszczuplenia majątku wspólnego. Mając powyższe na uwadze należało, zdaniem GINB, stwierdzić, że w powyższym zakresie nie doszło do rażącego uchybienia przepisowi art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. Jak przypomniał organ nadzoru, powyższa umowa sprzedaży zawarta została pomiędzy J P i T D, działającymi w imieniu i na rzecz Zakładów [...] " S.A. oraz B G i S G. W wyniku zawarcia ww. umowy B i S G nabyli udział we współwłasności przedmiotowego lokalu wynoszący [...] części wraz z prawem udziału we współwłasności części wspólnych budynku położonego przy pl. [...]oraz prawem do udziału we współużytkowaniu wieczystym gruntu obejmującego działkę nr ew. [...]. W akcie notarialnym widnieje zapis, że "przypadające stronom na podstawie niniejszej umowy sprzedaży udziały we współwłasności lokalu odpowiadają jego zamierzonemu podziałowi definitywnemu dokonanemu w celu zniesienia jego współwłasności. Po przeprowadzeniu podziału fizycznego przedmiotowego lokalu na dwie odrębne części o powierzchni: 96,95 m², na rzecz B i S małżonków G oraz 73,98 m² na rzecz Spółki, strony dokonają zniesienia jego współwłasności (...). Koszty podziału fizycznego lokalu (...) ponoszą B i S G". Z powyższego jednoznacznie wynika, że współwłaściciel spornego lokalu, tj. Zakłady [...]S.A., wiedziała o planowanych robotach budowlanych i wyrażała na nie zgodę. GINB zaznaczył w tym kontekście również, że inwestorzy, jako tytuł prawny uprawniający do wykonania robót budowlanych, przedłożyli uchwałę Wspólnoty z [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Stosownie do art. 22 ust. 1 u.w.l., czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd wspólnoty samodzielnie. Natomiast w myśl ust. 2, do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Katalog czynności przekraczających zwykły zarząd został enumeratywnie wymieniony w art. 22 ust. 3 u.w.l. i m.in. należy do nich (pkt 5 ww. przepisu) przebudowa nieruchomości wspólnej. Niewątpliwe prace polegające na przebudowie sklepu mieszczącego się w budynku Wspólnoty na dwa samodzielne lokale prowadzone na częściach wspólnych są czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością (art. 22 ust. 3 pkt 5 u.w.l.). Wobec powyższego, uchwałą z 4 kwietnia 1997 r. Wspólnota przyjęła proponowaną przebudowę sklepu mieszczącego się w jej budynku na dwa samodzielne lokale. Uchwała została podjęta na zasadach określonych w ustawie w drodze indywidualnego zbierania głosów (art. 23 ust. 1 u.w.l.). Wyrażając zgodę na przebudowę sklepu na dwa samodzielne lokale, Wspólnota przyjęła wszystkie zaproponowane rozwiązania projektowe zarówno architektoniczne jak i instalacyjne, niezbędne dla funkcjonowania odrębnego lokalu użytkowego - sklepu przemysłowego. Uchwała nie została zaskarżona do Sądu (art. 25 u.w.l.). GINB zauważył, na co uwagę zwróciła również strona skarżąca, że w powyższej uchwale nie wskazano inwestora, tzn. osoby, do której adresowana jest zgoda Wspólnoty na przebudowę sklepu mieszczącego się w budynku przy pl[...]na dwa samodzielne lokale. Ponadto, analiza znajdującej się w aktach sprawy kopii uchwały z [...] kwietnia 1997 r. oraz załączonej do niej kopii listy do głosowania nad tą uchwałą budzi wątpliwości, czy uchwała ta faktycznie została podjęta, gdyż z treści listy do głosowania nie wynika taka liczba udziałów właścicieli lokali w nieruchomości wspólnej, aby można było na podstawie tej listy przyjąć, że za uchwałą głosowali właściciele lokali reprezentujący - jak to wskazano w uchwale - 710/1000 udziałów w nieruchomości wspólnej. Niezależnie od powyższego, w ocenie GINB, brak jest podstaw do zakwestionowania powyższego dokumentu w sposób, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności weryfikowanego pozwolenia na budowę. Mimo że uchwała budzi wskazane wyżej wątpliwości, nie sposób jednoznacznie bowiem przesądzić, iż zapadła ona niezgodnie z przepisami u.w.l. i wbrew stanowisku Wspólnoty. Po pierwsze, zwrócić należy uwagę, że Zarząd Wspólnoty stwierdził, że uchwała właścicieli została podjęta na zebraniu w drodze indywidualnego zbierania głosów (§ 3 uchwały). Po drugie, Wspólnota była poinformowana pismem Urzędu Miejskiego w [...]z [...]marca 1999 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego podział sklepu "[...]" usytuowanego w parterze budynku przy pl. [...]i jako strona tego postępowania miała prawo zapoznać się z aktami sprawy, składać wnioski i zastrzeżenia, czego nie uczyniła. Wspólnota nie zakwestionowała również w trybie odwoławczym weryfikowanego pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza, że Wspólnota miała wiedzę o planowanych robotach budowlanych i ich nie kwestionowała. Sama uchwała nie została również zaskarżona i uchylona przez sąd. GINB wyjaśnił, że niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. (inwestorzy nie wykazali w sposób należyty, że posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), nie sposób przesądzić, że naruszenie to posiada znamiona rażącego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Wprawdzie naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należy stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Organ nadzoru, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że wzięta pod uwagę powinna zostać w tym zakresie zaistniała w sprawie sytuacji, gdy żadna ze stron postępowania nie kwestionowała spornej inwestycji przez ponad 18 lat.

Organ przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej: u.z.p., ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego. Nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. W związku z powyższym oraz mając na uwadze zakres planowanych robót budowlanych, w myśl art. 39 ust. 1 i 2 u.z.p., realizacja spornej inwestycji nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z 1 lipca 1999 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. Inwestorzy w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę nie byli bowiem zobowiązani legitymować się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Tym samym bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wniosek o pozwolenie na budowę spornej inwestycji wpłynął do Urzędu Miejskiego w [...][...]marca 1999 r., a więc po terminie oznaczonym w decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 1996 r. Nr [...] (ustalającej dla B G warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. podział sklepu na dwa odrębne lokale oraz modernizacja witryny), wyznaczonym do 31 grudnia 1997 r. oraz, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1996 r. wydana została jedynie na rzecz B G podczas, gdy weryfikowane pozwolenie na budowę z [...] lipca 1999 r. wydano również na rzecz S G. Powyższe wnioski GINB uzupełnił ustaleniem, że przyjęte rozwiązania projektowe w kwestionowanej decyzji nie uchybiają rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza unormowaniom rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 1995 r. Nr 15, poz. 140).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] sierpnia 2019 r. złożyła Wspólnota, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 1999 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi Il instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r., mimo że została ona wydana z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek przyjęcia przez organ I instancji, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący pomimo tego, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie legitymował się zgodą zarówno współwłaściciela przedmiotowego lokalu, jak i zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, a nadto decyzja ta została wydana na rzecz inwestora S G, który nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i który nie był adresatem decyzji ustalającej dla przedmiotowej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek przyjęcia przez organ I instancji, że decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący pomimo tego, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy dla przedmiotowej inwestycji wygasły ustalone warunki zabudowy, co jednocześnie wskazuje na to, że naruszona została zasada działania organów na podstawie przepisów prawa;

- art. 107 § 1 ust. 1 i 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. z uwagi na to, że organ II instancji nie przeprowadził w uzasadnieniu decyzji jakiejkolwiek analizy co do podniesionych twierdzeń, że prace, które zostały zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r. nie wymagały uprzedniego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu; zaskarżona decyzja w zasadzie pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego w zakresie podnoszonej przez organ II instancji okoliczności, że inwestycja zatwierdzona Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r. nie wymagała ustalenia warunków zabudowy, zachodzą zatem daleko idące wątpliwości co do tego, czy organ II instancji dokonał pełnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego w sprawie, tymczasem w ocenie skarżącej szczegółowa analiza zakresu inwestycji nie upoważnia organu do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie wymagała uprzedniego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji.

W uzasadnieniu skargi Wspólnota podniosła, że znajdujący się w aktach sprawy o wydanie pozwolenia na budowę dokument zatytułowany "Uchwała nr [...]" z [...] kwietnia 1997 r. jest dokumentem tak mało precyzyjnym, że nie może być uznany za dokument potwierdzający prawo inwestora - B G, do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokument ten nie tylko nie określa inwestora - osoby, do której adresowana jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na przebudowę sklepu na dwa samodzielne, mieszczącego się w budynku przy pl. [...], ale nie precyzuje nawet, jakiego lokalu w budynku Wspólnoty dotyczy i jakiej dokładnie inwestycji. Nie można zatem na podstawie treści tej uchwały wysnuć wniosku, że dotyczy ona zgody udzielonej inwestorowi B G na przebudowę konkretnego lokalu objętego następnie pozwoleniem na budowę.

Ponadto, zdaniem skarżącej, sama uchwała wspólnoty mieszkaniowej nie może stanowić dokumentu, który legitymuje inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną Wspólnoty Mieszkaniowej na cele budowlane, uchwała taka jest bowiem wyłącznie aktem wewnętrznego stanowienia wspólnoty mieszkaniowej nie kreującym żadnego prawa czy zobowiązania dla podmiotów zewnętrznych. Organem uprawnionym do reprezentowania dużej wspólnoty mieszkaniowej, a taką jest Wspólnota, w tym do składania wiążących oświadczeń woli jest zarząd wspólnoty i tylko on może składać oświadczenia skutkujące powstaniem stosunku zobowiązaniowego ze skutkiem w odniesieniu do pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej oraz osób trzecich. Oznacza to, że inwestor, nawet jeśli pominąć zastrzeżenia strony skarżącej związane z formą i treścią wskazanej wyżej uchwały nr 3/97, nie mógł wykazać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeśli przedłożył wyłącznie uchwałę Wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga Wspólnoty nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela całość uwag, jakie organ nadzoru zamieścił w treści zaskarżonej decyzji odnośnie do charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i wyjaśnienia, które organ zawarł w decyzji z [...]sierpnia 2019 r., wskazując, jak należy rozumieć znaczenie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Trafnie bowiem GINB stwierdził, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Wspólnoty, że względu na jego przedmiot, organ nadzoru nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Ocenia wyłącznie, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2129/19). W pełni zgodzić się należy równocześnie z wykładnią nadawaną w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do którego to przepisu, w świetle zarzutów podniesionych przez Wspólnotę, odnosiła się większość, jeżeli nie całość rozważań zamieszczonych w kwestionowanej decyzji przez GINB. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego przepisu, jak się przyjmuje w dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18; wyrok NSA z 25 października 2019 r. sygn. II OSK 3061/17; wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 598/17; wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2392/16).

W rozstrzyganej sprawie istota problemu prawnego, jaki zaistniał przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r., nie ma związku z oceną tego, czy inwestor spełnił wszystkie formalne i materialne warunki, które umożliwiały organowi administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na projektowaną przebudowę lokalu, ale tego, czy ewentualne wadliwości, które ujawniły się w toku weryfikowania materiału dowodowego będącego podstawą wydanej decyzji nr [...], ze względu na swój kwalifikowany charakter, powinny prowadzić do jej wyeliminowania ze skutkiem ex tunc.

Tego rozróżnienia w sposób konsekwentny nie zastosowała strona skarżąca, formułując zarzuty skargi. Postawiony organowi nadzoru zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyczerpywał się w zasadniczej części bowiem w wykazaniu wad przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] postępowania, nie odnosił się natomiast do wniosków bardziej szczegółowych, na których oparł się organ nadzoru, przyjmując, że nawet, jeżeli określone działania organu można traktować jako wadliwe, to nie stanowią one rażącego naruszenia prawa, przede wszystkim z uwagi na skutki, które wywołały. Uwagę tę w sposób bezpośredni Sąd kieruje względem twierdzenia skarżącej Wspólnoty, zgodnie z którym organ nadzoru miał naruszyć art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem z materiału dowodowego sprawy wynika, iż decyzja nr [...]została wydana w sytuacji, gdy "inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ nie legitymował się zgodą zarówno współwłaściciela przedmiotowego lokalu, jak i zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, a nadto decyzja ta została wydana na rzecz inwestora S G, który nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę [...]".

Twierdzenie to, jeżeli odczytywać go tak, jak zostało sformułowane, pozostaje tymczasem w całości nieuprawnione. Zniekształca bowiem w sposób istotny znaczenie przyjętego przez GINB w sprawie stanowiska, czego Sąd nie może pomijać, jeżeli kontrola sądowa, jakkolwiek musi uwzględniać zarzuty formułowane przez skarżącego względem zaskarżonego aktu, jest tym niemniej przeprowadzana w odniesieniu do treści aktu, jaką on rzeczywiście posiada, a nie jaka jest mu przez stronę przypisywana. Wymaga w tym zakresie zaś zauważenia, że organ nadzoru przyjął, że S G faktycznie nie mógł zostać uznany za podmiot, który złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Potwierdza to jednoznaczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 3 uzasadnienia), że Prezydent Miasta [...], w ocenie GINB, naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., w zakresie, w jakim przepis ten wymaga, by pozwolenie zostało wydane osobie, która "złożyła wniosek w tej sprawie". Za wskazaniem tym podążała jednakże argumentacja wykazująca, że okoliczności sprawy nie pozwalały tejże wady wniosku uznać za postać rażącego naruszenia prawa i to jej rozważenie ma znaczenie kluczowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Brak ustosunkowania się strony skarżącej względem wskazanej kwestii nie czyni z niej zagadnienia pozostającego poza zakresem badania, toteż Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazany pogląd GINB nie uchybia art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b., albowiem trafnie uwzględnia to, że we wniosku z 11 marca 1999 r. S G został w nagłówku uwidoczniony jako osoba występująca wraz z B G o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tego względu uznanie S G przez organ za współinwestora było skutkiem wyłącznie odstąpienia od wezwania go na wstępnym etapie rozpatrywania wniosku do złożenia brakującego podpisu pod wnioskiem pozostającym podaniem wniesionym pisemnie (art. 64 § 2 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a.), którego treść określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 lipca 1998 r. w sprawie określenia wzorów wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 98, poz. 625). Działanie uwidaczniające się w podpisaniu przez S G pisma zwracającego uzupełniony projekt budowlany (pismo z 20 czerwca 1999 r.), jeżeli nawet nie nadawać mu znaczenia równoważnego złożeniu (brakującego) podpisu pod wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, jednoznacznie potwierdzało wolę uzyskania uprawnienia, które pozostawało przedmiotem złożonego wniosku podlegającego uzupełnieniu przez tego wnioskodawcę. Z tego względu skutek zaniechania wezwania S G jako współinwestora do podpisania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie może być traktowany jako niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, uwzględniając, że osoba, której przyznane zostało uprawnienie nie kwestionuje, że jej intencją było stanie się wraz ze współmałżonką adresatem decyzji. Odmienny pogląd strony skarżącej został przez GINB trafnie odrzucony.

Analogiczną ocenę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża względem rozważonej przez GINB kwestii dotyczącej wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestionowana decyzja nr [...] nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., a tym samym zaskarżonej decyzji GINB nie można przypisać naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru poddał trafnej analizie zgromadzony w aktach Prezydenta Miasta [...] materiał dowodowy, właściwie uznając, że nie pozwala on przypisać organowi administracji architektoniczno-budowlanej w podniesionym zakresie kwalifikowanego naruszenia prawa.

W ocenie strony skarżącej, inwestor nie legitymował się zgodą zarówno współwłaściciela przedmiotowego lokalu, jak i zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej, co nie znajduje, zdaniem Sądu, potwierdzenia, jeżeli się uwzględni, że S G i B G, występując wspólnie o udzielenie pozwolenia na przebudowę części sklepu "[...]" usytuowanego na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy pl. [...], przedłożyli zawartą w formie aktu notarialnego (Repertorium A nr [...]) umowę sprzedaży udziałów we współwłasności lokalu użytkowego oraz we współużytkowaniu wieczystym gruntu wraz z ustaleniem sposobu korzystania z lokalu z [...] stycznia 1999 r. (k. 96), z której wynika, że projektowane roboty miały doprowadzić do przeprowadzenia fizycznego podziału lokalu użytkowego, na który współwłaściciel, tj. Zakłady [...]" S.A. wyraziła zgodę z uwagi na to, że ich celem było planowane prawne zniesienie współwłasności. Uznanie, że roboty budowlane pozostają zgodne z zamierzonym podziałem definitywnym dokonywanym w celu zniesienia współwłasności, o którym mowa w § 4 aktu, dawało organowi podstawę do przyjęcia, że inwestorzy, posiadający udział we współwłasności lokalu wynoszący [...], legitymowali się wynikającą z zawartej umowy zgodą drugiego współwłaściciela w rozumieniu art. 3 pkt 11 p.b.

Za nieznajdujący podstaw Sąd uznaje również zarzut kierowany w stosunku do stanowiska organu, którego przedmiotem było rozważenie udzielonej przez Wspólnotę zgody na przebudowę sklepu na dwa samodzielne lokale. Złożona do akt uchwała nr [...]w wystarczający sposób identyfikuje przedmiot udzielonej przez Wspólnotę zgody na roboty w części wspólnej nieruchomości, a co za tym idzie także jej adresata. Z przedstawionego dokumentu wynika, że ogół właścicieli przyjął proponowaną koncepcję przebudowy sklepu (§ 1) i uchwała ta weszła w życie z dniem jej podjęcia ([...] kwietnia 1997 r.), co poświadczył Zarząd Wspólnoty. Sąd stwierdza, że w celu potwierdzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy rozpatrywaniu wniosku S G i B G, Prezydent Miasta [...]mógł uznać za wystarczający złożony przez inwestorów dokument, w którym Zarząd Wspólnoty potwierdził przebieg głosowania nad zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym części wspólne i nie było konieczne, tak jak postrzega to strona skarżąca, składanie dodatkowego oświadczenia woli przez Zarząd Wspólnoty. Twierdzenie, że uchwała Wspólnoty miała charakter aktu prawa wewnętrznego i powinna zostać uzupełniona o odrębne oświadczenie złożone w stosunku do inwestora przez Zarząd, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia w przepisach u.w.l. zestawionych z treścią uchwały nr [...]. Obowiązek, jaki na organ nakłada art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., odnosić trzeba wyłącznie do rozstrzygnięcia, czy wnioskowane roboty budowlane wykraczają, czy nie poza zakres czynności zwykłego zarządu, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej, czy została podjęta przez właścicieli lokali uchwała wyrażająca zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. II OSK 2482/17). Powołany przez stronę wyrok SN z 8 listopada 2005 r. sygn. I CK 275/05 odnosi się zupełnie odmiennego problemu prawnego i oceny tej nie zmienia.

GINB równocześnie trafnie stwierdził, że wątpliwości dotyczące prawidłowości poświadczonego przez Zarząd Wspólnoty wyniku głosowania nie mogą prowadzić do podważenia przedstawionego przez inwestorów dokumentu w sposób, który powinien skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego pozwolenia na budowę. Do organu administracji architektoniczno-budowlanej nie należy rozpatrywanie wątpliwości odnoszących się do skuteczności oddania głosów przez członków wspólnoty i mającego z tym związek wyniku głosownia. Powyższa kwestia należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego i skuteczność uchwały nie może być podważana, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r. sygn. II OSK 1831/16). W tych warunkach zarzut, że na udzieloną uchwałą nr [...]zgodę nie mogli się powołać w toku postępowania S G i B G jako współwłaściciele lokalu użytkowego mającego podlegać podziałowi, nie wytrzymuje krytyki i słusznie został odrzucony przez GINB. Tym bardziej, jeżeli został podniesiony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i znajdując swoje źródło w mało precyzyjnej treści uchwały i okolicznościach jej podjęcia (głosowania), służy przypisaniu wady rażącego naruszenia prawa decyzji kończącej postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, w którym Wspólnota ta brała udział i której sporna decyzja udzielająca pozwolenia na przebudowę lokalu została doręczona, niemniej spotkała się z zastrzeżeniami sformułowanym nie tyle w odwołaniu od niej, ale dopiero w środku prawnym złożonym po 19 latach.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów k.p.a. GINB przed wydaniem zaskarżonej decyzji wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia, wbrew zarzutom skargi, towarzyszyła analiza wszystkich podniesionych przez skarżącego w toku postępowania argumentów, co nie pozwala twierdzić, że decyzja odmowna została wydana w sytuacji niewyjaśnienia stronie postępowania zasadności przesłanek, którymi organ postanowił się kierować. Fakt, że na skutek tej analizy organ odwoławczy wyciągnął wnioski niezgodne z oczekiwaniami skarżącej Wspólnoty, nie może świadczyć o naruszeniu zasad ogólnych postępowania administracyjnego, czy też o sporządzeniu decyzji o treści uzasadnienia nieodpowiadającej prawu (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, w sposób logiczny i argumentacyjnie wystarczający w treści zaskarżonej decyzji GINB wyjaśnił, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...]nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem na inwestorze nie spoczywał wymóg dysponowania decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko to Sąd uznaje za prawidłowe. W świetle art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zastrzeżenie odwołujące się do wymagań zawartych w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym nakazywało GINB rozważyć, czy sporna inwestycja mieściła się w zakresie określonym w art. 39 ust. 2 u.z.p., zgodnie z którym nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: 1) roboty budowlane polegające na modernizacji, remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, 2) roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Wnioskowane roboty budowlane obejmowały przebudowę części sklepu "[...] " usytuowanego na parterze budynku mieszkalno-usługowego przy pl. [...] na sklep przemysłowy, wobec czego nie budzi wątpliwości, że dla ich wykonania w świetle powołanej regulacji nie było wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. GINB dokonał analizy dokumentacji projektowej podziału istniejącego sklepu "[...]" na dwa niezależne lokale handlowe, trafnie uznając, że ich charakter potwierdzał, że stanowiły przebudowę części obiektu budowlanego. Jakkolwiek definicja legalna tego pojęcia została wprowadzona do p.b. już po wydaniu spornego pozwolenia na budowę na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), to nadawane mu wcześniej znaczenie było kształtowane przez zestawienie różnicujące cechy przebudowy, z jednej strony, z remontem, a z drugiej z pozostałymi formami budowy z art. 3 pkt 6 p.b. (odbudową, rozbudową, nadbudową). Zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 39 ust. 2 pkt 1 p.z.t., to zmiana polegająca na zmianie funkcji danego terenu. Decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] lipca 1999 r. niewątpliwie nie dotyczy robót budowlanych powodujących zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się budynek mieszkalno-usługowy przy pl. [...]. Zatem ustalenie przez organ, że w sprawie Prezydent Miasta [...]nie naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b. w zw. z art. 39 ust. 2 u.z.p. jest prawidłowe. Podniesiony w skardze zarzut negujący tę ocenę pozostaje niezrozumiały, albowiem nie wskazuje w sposób wyraźny powodów przyjęcia, że sporne roboty budowlane, jak to określa skarżąca, "niewątpliwie i bezsprzecznie" wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Konsekwencją takiego wniosku jest uznanie, że okoliczność, iż decyzja Prezydenta Miasta [...]została wydana w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...]z [...] kwietnia 1996 r. Nr [...]utraciła swoją ważność pozostaje bez znaczenia dla wyniku badanej przez GINB sprawy.

Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.