Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 555/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 738/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 738/15, oddalił skargę Fundacji [...] w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2014 r., ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej na terenie gmin[...] , składającej się ze 116 turbin wiatrowych o mocy 2,5 MW każda i łącznej mocy 290 MW i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ zreferował przyczyny uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji m. in. z uwagi na to, że raport, wraz z uzupełnieniami, nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o ocenach", stąd nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; oceny tej nie zmienia dostarczenie przez inwestora dodatkowych wyjaśnień pismem z dnia 24 października 2014 r. W ocenie organu wadami raportu są: 1. niepełne badania terenowe obejmujące ptaki i nietoperze, polegające na zbyt krótkim okresie obserwacji, błędnym rozplanowaniu terminów kontroli w poszczególnych okresach fenologicznych, niezachowaniu (w odniesieniu do niektórych turbin wiatrowych) odległości 200 m od skraju lasu oraz braku rozważenia oddziaływania transgranicznego; 2. brak analizy wpływu inwestycji na krajobraz.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Fundacja [...] w[...] , zgadzając się co do zasady z rozstrzygnięciem organu, ale jej zdaniem naruszono art. 6 K.p.a. w związku z art. 66 i art. 82 ustawy o ocenach, polegające na powołaniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznaniu za akty normatywne stanowiska Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody z dnia [...] października 2008 r. oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa[...].

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2015 r. inwestor nie zgodził się ze stanowiskiem organu, kwestionując podniesione w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości raportu i wskazał na długi okres trwania postępowania.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty skargi nie są zasadne. Powołanie się przez organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na stanowisko Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody z dnia [...] października 2008 r. w sprawie ochrony krajobrazu w procesie lokalizacji farm elektrowni wiatrowych województwa[...], jak i na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego województwa[...], nie narusza prawa. Pierwszy z tych dokumentów określa teren lokalizacji farmy wiatrowej jako obszar o szczególnie wysokich walorach fizjonomicznych krajobrazu, a drugi wskazuje, że tego typu inwestycje nie mogą być lokalizowane na takich obszarach. Organ nie stwierdził jednakże, iż z uwagi na powyższe dokumenty nie jest możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, lecz jedynie uznał za konieczne dokonanie w tym zakresie (lokalizacji turbin i ich wpływu na krajobraz) dodatkowych ustaleń mających na celu określenie wpływu inwestycji na krajobraz. Nie naruszono zatem art. 6 K.p.a. w zw. z art. 66 i 82 ustawy o ocenach.

Odnosząc się do stanowiska inwestora wyrażonego w piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. Sąd wyjaśnił, że raport jest jednym z dowodów, na podstawie których wyspecjalizowany organ podejmuje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 66 ustawy o ocenach określa elementy, jakie raport powinien zawierać. Organ, wydając decyzję środowiskową, występuje, jako organ wyspecjalizowany, w skład którego wchodzą osoby posiadające umiejętności do oceny, czy raport jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wszystkie niezbędne elementy i czy na jego podstawie istnieje możliwość, w sposób nie budzący wątpliwości, ustalenia wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko. Tylko w sytuacji, w której organ nie posiadałby wiedzy specjalistycznej niezbędnej do załatwienia sprawy musiałby powołać biegłego, co wynika z treści art. 84 § 1 K.p.a. Jednakże przyjęcie koncepcji o konieczności powołania biegłego na okoliczność poprawności sporządzonego raportu pozbawiłaby organ wyspecjalizowany możliwości samodzielnej oceny raportu. Zadaniem organu jest ocena raportu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do oceny czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Nie jest jednak tak, że w przypadku, gdy zostały przez inwestora spełnione wszystkie warunki formalne co do treści raportu, o jakich mowa w art. 66 ustawy o ocenach, organ ma obowiązek wydania pozytywnej decyzji środowiskowej. Wprost przeciwnie, to na tym organie - jako organie wyspecjalizowanym - spoczywa obowiązek oceny raportu, przede wszystkim pod kątem jego merytorycznej poprawności. Organ wskazał na błędy raportu, polegające na niepełnych badaniach terenowych obejmujących ptaki i nietoperze (np. zbyt krótki czas obserwacji, błędne rozplanowanie terminów kontroli w poszczególnych okresach fenologicznych). Oceniając w tym aspekcie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że jest ona prawidłowa, wszechstronna i należycie uargumentowana. Jak wynika z jej treści i akt administracyjnych organ zebrał, a następnie ocenił materiał dowodowy, w tym raport i doszedł do przekonania, że na jego podstawie nie można obecnie ocenić wpływu planowanej inwestycji na środowisko, gdyż raport jest niekompletny, a inwestor, pomimo jego uzupełnienia, nie doprowadził do sytuacji, w której raport byłby wyczerpujący i przekonujący.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. w[...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według właściwych norm.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 P.u.s.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia w ten sposób, że rozważania prawne sądu meriti są wprawdzie syntetyczne, ale nie obejmują pełnych wyjaśnień, nie odnoszą się do wszystkich zarzutów oraz nie pozwalają odkodować rozumowania sądu realizowanego w procesie kontroli działania organów administracji. Tym samym nie można mówić w tej sprawie o należytym sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w sprawie administracyjnej (sądowoadministracyjnej);

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. i art. 66 i 82 ustawy u.o.o.ś., w ten sposób, że sąd meriti podał, że powołanie się przez organ II instancji na stanowisko Wojewódzkiej Rady Przyrody w [...] oraz postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] nie jest naruszeniem zasady legalizmu, a jedynie zwróceniem uwagi na to co należy wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. To jednak sprawia, że sąd meriti nakazuje czynić ustalenia faktyczne i prawne w tej sprawie, w kierunku, który nie jest określony w przepisach prawa;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 66 i art. 82 ustawy u.o.o.ś, w ten sposób, że sąd meriti zaakceptował sytuację, w której nie ma warunków do podważenia wartości dowodowej raportu o oddziaływaniu na środowisko, a nie został on przyjęty tylko z tego powodu, że w części badań zastosowano inne metody aniżeli preferowane przez organy ochrony środowiska;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 66 i art. 81 u.o.o.ś. w ten sposób, że zdaniem sądu meriti kompletny raport środowiskowy nie przesądza o wydaniu pozytywnej decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy decyzje wydawane w tego typu sprawach mają charakter związany, a odmowa wydania decyzji może mieć miejsce jedynie w przypadkach określonych w art. 80 ust. 2 oraz art. 81 u.o.o.ś.;

- art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § pkt 1 i 8 P.p.s.a. oraz art. 35 i art. 7 K.p.a. w ten sposób, że zdaniem sądu meriti wieloletnie prowadzenie postępowania nie ma znaczenia, podczas gdy nie chodziło o kierowanie przez skarżącą środków prawnych mających na celu przyśpieszenie postępowanie, lecz to, że z upływem czasu zmieniały się wytyczne określające, w jaki sposób oceniać wpływ farm wiatrowych na środowisko. Organ II instancji domaga się tego, aby wszystkie badania przyrody zrealizowane w tej sprawie - w tym te z poprzednich lat - dostosować do aktualnych wytycznych w sytuacji, gdy nie ma to prawnego poparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej można podnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie lub zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. NSA jest wprawdzie związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej, lecz trzeba to rozumieć na tle, ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej, zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należało zatem dokonywać zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie co do sposobu ich rozumienia umożliwiające ich merytoryczne rozpoznanie. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1).

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.446 – dalej P.u.s.a.). Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Wykazując naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni, jak również prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Mając na uwadze powyższe stanowisko należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia w ten sposób, że syntetyczne rozważania prawne Sądu Wojewódzkiego nie obejmują pełnych wyjaśnień, nie odnoszą się do wszystkich zarzutów oraz nie pozwalają odkodować rozumowania Sądu realizowanego w procesie kontroli działania organów administracji. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Natomiast błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego, czy prawnego. Nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd Wojewódzki oceniał legalność zaskarżonej decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zaznaczyć trzeba, że jest to decyzja kasatoryjna. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa.

W petitum skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 K.p.a. i art. 66 i 82 u.o.o.ś. Nie przedstawiła natomiast na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu i czy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, [w:] CBOSA). Podkreślenia wymaga, że błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na wadliwym naruszeniu przepisów postępowania i tym samym na naruszeniu art. 151 P.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Sąd Wojewódzki stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu.

Raport oddziaływania na środowisko musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle przepisu art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1235 ze zm., dalej powoływana jako: u.o.o.ś), ponieważ jest także kluczowym dowodem w tym szczególnym postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 66 u.o.o.ś określa elementy, jakie raport powinien zawierać. Trzeba mieć na uwadze, że wydając decyzję środowiskową, organ stanowiący występuje jako organ wyspecjalizowany, przygotowany merytorycznie do oceny zgodności raportu z prawem, a zwłaszcza, czy na jego podstawie istnieje możliwość ustalenia wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko. To zadaniem organu jest ocena raportu pod kątem jego kompletności, rzetelności i przydatności do oceny, a przez to czy istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wskazać należy, że organ wydający decyzję środowiskową ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej tylko przy spełnieniu określonych warunków może wydać decyzję pozytywną. Sąd administracyjny nie może natomiast samodzielnie dokonywać oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, gdyż wymaga to wiadomości specjalnych z poszczególnych gałęzi nauki. Podkreślić należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - mimo że jest przygotowywany przez osobę posiadającą wiadomości specjalne - stanowi dowód, który podlega ocenie także w trybie zasad ogólnych postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przeprowadził własną ocenę raportu.

Ocena Sądu odnośnie raportu powinna jednak dotyczyć tego, czy raport jest kompletny i spójny, czyli spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 u.o.o.ś. Taką ocenę Sąd pierwszej instancji przeprowadził. Zapoznał się bowiem z treścią przedmiotowego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (z uzupełnieniami) i zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego co do wadliwości tego aktu. Dlatego pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty wadliwej – nieobiektywnej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że powołanie się przez organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na stanowisko Wojewódzkiej Rady Ochrony Przyrody z dnia [...] października 2008 r. w sprawie ochrony krajobrazu w procesie lokalizacji farm elektrowni wiatrowych województwa opolskiego jak i na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, nie narusza prawa. Oczywiście rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że akty te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zaliczają się one do aktów prawa wewnętrznego. Skoro nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego to nie mogą regulować praw i obowiązków jednostki. Podstawę prawną w sprawach z zakresu ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia stanowią wyłącznie przepisy ustawy u.o.o.ś. Brak mocy powszechnie obowiązującej nie oznacza jednak, aby akty te były pozbawione jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Stanowią one bowiem pomocniczą dyrektywę interpretacyjną dla kształtowania standardów w zakresie ochrony środowiska i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni norm ustawy. Regionalna Rada ochrony Przyrody (dawniej Wojewódzka Rada), zgodnie z art. 95 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), jest organem opiniodawczo-doradczym w zakresie ochrony przyrody. Do jej zadań należy m. in. opiniowanie projektów aktów prawnych w zakresie ochrony przyrody wydawanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 97 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody). Także na podstawie z art. 131 ust. 2 u.o.o.ś regionalny dyrektor ochrony środowiska może zwracać się do regionalnej rady ochrony przyrody o wydanie opinii w sprawach z zakresu ochrony przyrody należących do jego kompetencji. W przedmiotowej sprawie stanowisko Rady Ochrony Przyrody w sprawie ochrony krajobrazu w procesie lokalizacji farm elektrowni wiatrowych województwa opolskiego określa teren lokalizacji przedmiotowej farmy wiatrowej, jako obszar o szczególnie wysokich walorach fizjonomicznych krajobrazu, zaś plan zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego wskazuje, że tego typu inwestycje nie mogą być lokalizowane na takich obszarach. Organ nie przyjął tych aktów wprost za podstawę normatywną decyzji uniemożliwiających ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, ale uznał za konieczne i potrzebne, w zakresie lokalizacji turbin i ich wpływu na krajobraz, dokonanie dodatkowych ustaleń mających na celu określenie wpływu inwestycji na krajobraz. W sprawie nie naruszono zatem art. 6 K.p.a. w zw. z art. 66 i 82 u.o.o.ś.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

9