Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 188/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 49 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 414 ust. 3, 4, 6 w zw. z art. 399 ust. 1, art. 414 ust. 8 w zw. z art. 401 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Województwa [...] – [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz strony skarżącej Województwa [...] – Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa [...] - [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (skarżący) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (organ odwoławczy) z dnia

[...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 397 ust. 1, ust. 3 pkt 2 oraz art. 414 ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) – odmówił skarżącemu ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], dla inwestycji pod nazwą: "Przebudowa mostu stałego przez rz. S. w m. R. w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] w km 26+747,00", w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogowej mostu kolektorem deszczowym, poprzez separator koalescencyjny, za pomocą rynien i rowów do rzeki S. wylotami: od strony górnej wody w km 348+503,20 i od strony dolnej wody w km 348+508,80.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazał, że skarżący w dniu [...] stycznia 2010 r. uzyskał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] w drodze decyzji nr [...]. Decyzja udzielona została na wykonanie urządzeń wodnych - przebudowę mostu stałego w m. R., w km 348+500 rzeki S., w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] w km 26+747,00 oraz na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogowej mostu kolektorem deszczowym, poprzez separator koalescencyjny, za pomocą rynien i rowów do rzeki S. wylotami: od strony górnej wody w km 348+503,20 i od strony dolnej wody w km 348+508,80. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogowej mostu zostało udzielone do dnia [...] stycznia 2020 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 414 ust. 2 u.p.w., pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3 nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który było wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia. Organ stwierdził, że skarżący wymagany wniosek złożył w dniu 1 października 2019 r., a zatem dochowany został w/w termin. Ponadto wypełniając wymóg art. 414 ust. 2 u.p.w. do wniosku dołączony został operat wodnoprawny, na podstawie którego w 2010 r. wydane było dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność.

W oparciu o przepisy art. 414 ust. 2-8 u.p.w. dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ I instancji uznał, iż dołączony do wniosku operat wodnoprawny sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie spełnia obecnych wymogów ustalonych dla operatu wodnoprawnego zgodnie z art. 409 u.p.w., który w sposób znaczący rozszerzył niezbędną zawartość tego opracowania w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Organ wyjaśnił, że operat stanowiący załącznik do wniosku ma służyć do jego zweryfikowania w kontekście przepisu art. 396 ust. 1 u.p.w.

W ocenie organu I instancji, na podstawie zawartych w operacie wodnoprawnym informacji oraz oświadczenia skarżącego z dnia 1 października 2019 r. nie można ocenić, czy planowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 oraz spełnia wymogi, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w.

Zdaniem organu i instancji norma zawarta w art. 414 ust. 3 u.p.w. umożliwia posługiwanie się operatem wodnoprawnym, na podstawie którego wydane było dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m. in. w treści aktów określonych w art. 396 ust. 1 u.p.w. Organ zaznaczył, że dokumenty te podlegają aktualizacji co pewien czas (plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat) w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Oświadczenie, o którym mowa wyżej znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji, jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy jest niekompletny w świetle obecnej ustawy Prawo wodne, nawet jeżeli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 414 ust. 2 u.p.w. przez uznanie, że przepis ten dotyczy wyłącznie pozwoleń wodnoprawnych wydanych po dniu 1 stycznia 2018 r., art. 414 ust. 2-4 u.p.w. poprzez uznanie, że z uwagi na istotną zmianę przepisów prawa materialnego dotyczącą treści operatu wodnoprawnego niemożliwe jest pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego, co doprowadziło do przyjęcia, że dołączony do wniosku operat wodnoprawny sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy Prawo Wodne nie spełnia obecnych wymogów ustalonych dla operatu zgodnie z art. 409 u.p.w., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym z 2009 r. są nieaktualne, podczas gdy organ I instancji nie stwierdził braku aktualności jakichkolwiek informacji lub sposobu korzystania z urządzeń wodnych, pomimo tego że skarżący twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że ustawodawca wprowadzając instytucję ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego określił wymagania formalne dotyczące wniosku o jego udzielenie. Jednoznacznie określono w art. 414 ust. 3 u.p.w., że do wniosku dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że informacje w nim zawarte są aktualne. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie wskazał ewentualnych niezgodności powoływanych dokumentów z przedłożonym operatem, jak również regulacji, które uległy zmianie i dotyczą pozwolenia wodnoprawnego objętego niniejszym postępowaniem. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie wymaga dostosowania operatu do aktualnie obowiązujących przepisów, więc zastrzeżenia organu I instancji co do jego treści są bezpodstawne. Oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność należy odnieść do stanu faktycznego inwestycji, tzn. zrealizowania jej zgodnie z pozwoleniem lub zmiany warunków gospodarowania wodami. Natomiast organ I instancji nie ustalił i nie wykazał aby jakiekolwiek okoliczności dotyczące urządzeń wodnych objętych wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym uległy zmianie lub były nieprawidłowe. Ponadto organ nie wykazał, aby operat naruszał ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 u.p.w.

Skarżący stwierdził, że nie ulega przy tym wątpliwości, iż dla prawidłowego funkcjonowania drogi publicznej objętej poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym konieczne jest dalsze odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zmianie uległy warunki odprowadzania tych wód (ich ilość bądź jakość, instalacje służące ich odprowadzaniu itp.). Skarżący zauważył, że działania organu w sprawach przedłużenia pozwoleń wodnoprawnych są prowadzone w sposób schematyczny, tzn. brak w nich odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, tzn. urządzeń wodnych objętych pozwoleniem. W ocenie skarżącego treść korespondencji w niniejszej sprawie wskazuje na realizowanie przez organ I instancji "z góry" założonej tezy o braku podstaw do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwoleń wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Wskazują na to identyczne uzasadnienia decyzji wydawanych w pozostałych postępowaniach wydawanych na podstawie art. 414 u.p.w.

Skarżący stwierdził, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W ocenie skarżącego w art. 414 ust. 6 u.p.w. wyraźnie mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie - niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Tymczasem organ I instancji nie stwierdził braku aktualności jakichkolwiek informacji, natomiast skarżący twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie. Fakt, że określony dokument o zasięgu całego kraju lub zlewni był aktualizowany, zdaniem skarżącego nie oznacza braku zgodności dokumentów dotyczących danej materii. Natomiast organ I Instancji nie wskazał elementów, które mogą być nieaktualne, lecz przyjął generalną zasadę nieadekwatności dokumentów.

Skarżący stwierdził, że organ nie jest związany oświadczeniem wnioskodawcy, iż dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, to zachodziły by podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Jednak przesłanka ta nie została w niniejszej sprawie wykazana przez organ I Instancji.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie organu I instancji, że dokumenty określone przez ustawodawcę w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 u.p.w. podlegają aktualizacji co 6 lat, nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że operat nie zachował aktualności i brak jest podstaw do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 473/19.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 414 u.p.w.: "1. Pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli: 1) upłynął okres, na który było wydane; 2) zakład zrzekł się pozwolenia wodnoprawnego; 3) zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne; 4) inwestor w ramach realizacji przedsięwzięcia w zakresie dróg publicznych, linii kolejowych, linii przesyłowych, lotnisk lub lądowisk nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 6 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. 2. Pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń". Natomiast w art. 389 pkt 1-3 u.p.w. wymienione zostały następujące pozwolenia wodnoprawne: usługi wodne, szczególne korzystanie z wód oraz długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, co oznacza, że pod rządami obowiązującej obecnie ustawy przywołany powyżej sposób korzystania z wód nie został zakwalifikowany do szczególnego korzystania z wód, lecz do usług wodnych.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z zachowaniem 90-cio dniowego terminu przed upływem okresu, na jaki pozwolenie zostało wydane, a więc spełniając warunek formalny do rozpatrzenia wniosku. W tym stanie rzeczy organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego dokonał m. in. oceny dokumentacji przedłożonej wraz z wnioskiem o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania ww. pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy zauważył, że wydanie stosownego orzeczenia w oparciu o przepisy art. 414 ust. 2- 8 u.p.w. wymaga udowodnienia m. in., że dołączony do wniosku operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy spełnia obecne wymogi ustalone dla operatu wodno prawnego, oraz że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 u.p.w. W tym drugim przypadku koniecznym jest wykazanie w toku postępowania, że wskazany w przedłużanym pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 u.p.w. oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Z tych względów należało dokonać oceny czy wody opadowe i roztopowe odprowadzane do wód rz. S. ze zlewni opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP (jednolite części wód powierzchniowych) i JCWPd (jednolite części wód podziemnych) przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ stwierdził, że opisany w pozwoleniu wodnoprawnym sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w obecnym stanie prawnym podmiot powinien posługiwać się operatem wodnoprawnym zawierającym komplet informacji i danych wskazanych w treści obowiązujących przepisów u.p.w. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 u.p.w., zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 u.p.w. umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m. in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Dokumenty te podlegają aktualizacji, np. plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co najmniej raz na 6 lat, w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Należy mieć bowiem na uwadze, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu, operacie wodnoprawnym. Oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 u.p.w. znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat, sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego, zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów oraz wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 u.p.w. i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność, nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 u.p.w.

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z ustaleń dokonanych przez organ I instancji i przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - dołączony do wniosku operat wodnoprawny, opracowany w 2009 r., nie spełnia wszystkich wymagań wyznaczonych obecnie przepisem art. 409 u.p.w. Prawo wodne. Słusznie zauważył organ I instancji, że w przedłożonym opracowaniu brak jest ustaleń, o których mowa w art. 396 u.p.w., a zatem nie można na jego podstawie dokonać oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać wytycznych zawartych w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 u.p.w. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym okoliczność, gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można dowieść, czy planowane korzystanie z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów, o których mowa powyżej, stanowi kluczową kwestię i zarazem przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu odwoławczego zasadnie więc uznał organ I instancji, że załączony do wniosku operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, pomimo dołączonego oświadczenia wnioskodawcy o aktualności zawartych w nim informacji, nie zachowuje aktualności niezbędnej do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego przedłużenie czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy nie ma jakichkolwiek zmian warunków pozwolenia, co w świetle przytoczonych zmian w przepisach nie może być spełnione. Odnosząc się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów względem zaskarżonej decyzji dotyczących naruszenia art. 414 ust. 2-4 ww. u.p.w., organ uznał je za bezzasadne.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz podzielając argumenty przedstawione przez organ I instancji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez:

- brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, w szczególności przyjęcie za nieaktualne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym oraz brak wyjaśnienia przez organ sposobu zakwalifikowania korzystania z wód jako szczególnego korzystania z wód, czy usług wodnych;

- nie wykazanie, że wody opadowe i roztopowe odprowadzone do wód powierzchniowych i do ziemi ze zlewni opisane w pozwoleniu wodnoprawnym będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) i jednolitych części wód podziemnych (JCWPd) przedstawione w planie zagospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentów z zakresu ochrony środowiska, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że opisany w pozwoleniu sposób korzystania z wód narusza wymagania ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych;

- przyjęcie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym z 2009 r. nie są aktualne, w sytuacji kiedy organ I instancji nie ustalił jakichkolwiek okoliczności świadczących o braku ich aktualności lub nieprawidłowości w zakresie korzystania z urządzeń wodnych, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy już wadliwej decyzji organu I Instancji i przyjęcie prawidłowości działania ww. organu;

b) art. 138 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I Instancji, w sytuacji braku podstaw do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego;

c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i bezkrytycznie przyjęcie ustaleń organu I Instancji, bez zbadania prawidłowości merytorycznej oceny decyzji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 414 ust. 2-4 u.p.w. i uznanie, że z uwagi na istotną zmianę przepisów prawa materialnego dotyczącą treści operatu wodnoprawnego, operat wodnoprawny sporządzony pod rządami ustawy Prawo Wodne z 2001 r. nie może być podstawą ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodno prawnego;

b) art. 414 ust. 3 u.p.w. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdzie przepis stanowi, że do wniosku dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność bez obowiązku spełnienia przez ten operat wymagań z art. 409 u.p.w.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu Instancji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi, nie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych.

Sąd administracyjny nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 414 ust. 3,4 i 6 w zw. z art. 399 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) oraz powiązane z nimi naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe naruszenia miały bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia. Z urzędu stwierdzono również naruszenie art. 414 ust. 8 w zw. z art. 401 ust. 1 i 3 u.p.w. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a.

Wybór podstawy materialnoprawnej orzekania organów (art. 414 ust. 6-7 w zw. z art. 414 ust. 2 i art. 414 ust. 1 pkt 1 u.p.w.) nie budzi wątpliwości.

Pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] stycznia 2010 r. zostało wydane na podstawie przepisów uchylonej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 127 ust. 1, 3 i 5, art. 128 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1), z zastrzeżeniem 10-letniego okresu obowiązywania (pkt VIII decyzji). W pkt. I ppkt. 2 powyższej decyzji udzielono pozwolenia na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogowej mostu.

Przepisy intertemporalne nowego aktu - ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (w szczególności art. 562) nie znajdują w tej sprawie zastosowania. W związku z tym strona skarżąca skorzystała z możliwości wystąpienia do właściwego organu o przedłużenie terminu obowiązywania ("ustalenia kolejnego okresu obowiązywania") udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 2 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 1 u.p.w., przedkładając stosowany wniosek oraz dołączając do niego operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność (art. 414 ust. 3 u.p.w.). Powyższe załączniki stały się przedmiotem oceny kontrolowanych organów.

Negatywny wynik powyższej oceny organów Sąd uznał za przedwczesny i tym samym wadliwy.

Przede wszystkim organy orzekające w sprawie nie były uprawnione do dokonywania oceny merytorycznej treści załączników, o których mowa w art. 414 ust. 3 u.p.w., w trybie określonym w art. 414 ust. 4-5 u.p.w. Tryb uregulowany w powyższych przepisach służy bowiem kontroli formalnej zupełności wniosku, o którym mowa w art. 414 ust. 2 u.p.w. Przepisy art. 414 ust. 3-4 u.p.w. stanowią wyraźnie, że jeżeli powyższy wniosek jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni, natomiast w przypadku braku uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, pozostawia się go bez rozpatrzenia. Formalna kontrola wniosku nie może być zatem wykorzystywana w celu oceny jego merytorycznej zawartości, co oczywiście nie wyłącza wezwania wnioskodawcy w trybie przepisów k.p.a. do złożenia odpowiednich wyjaśnień lub dokumentów.

Kontrola merytoryczna wniosku odbywa się natomiast na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach k.p.a. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.w. do postępowania przed organami, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 3–6 tej ustawy (a więc przed: Prezesem Wód Polskich, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich i kierownikiem nadzoru wodnego Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że kontrolowane organy, ustalając stan faktyczny sprawy, wyjaśniając jego elementy oraz zbierając i rozpatrując materiał dowodowy na tle przesłanek materialnoprawnych będących podstawą odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego albo ustalenia kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia (art. 414 ust. 6 i 7 u.p.w.), miały bezwzględny obwiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego (możliwego do uzyskania) materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a każda okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy powinna była zostać oceniona w świetle całokształtu prawidłowo zebranego (zupełnego) zespołu dowodów (art. 80 k.p.a.). Dopiero tak zebrane, rozpatrzone i ocenione dowody mogły stać się podstawą prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w dalszej kolejności – również podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy bezpodstawnie przerzuciły ciężar prowadzenia postępowania dowodowego i dowodzenia na stronę skarżącą, żądając – również bez podstawy prawnej – przedłożenia nowego operatu wodnoprawnego, sporządzonego na podstawie przepisów nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. W istocie organy uzależniły ostateczną merytoryczną ocenę spełnienia przesłanek materialnoprawnych przesądzających o możliwości przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 6 i 7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt w zw. z art. 396 ust. 1 u.p.w.) od przedłożenia sporządzonego na podstawie aktualnych przepisów u.p.w. nowego operatu wodnoprawnego. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził wprost, że sporządzony na podstawie dotychczasowych przepisów operat "jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących", gdyż "brak jest ustaleń, o których mowa w art. 396 (...) ustawy – Prawo wodne, a zatem nie można na jego podstawie dokonać oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać wytycznych zawartych w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 ustawy Prawo wodne". Organ odwoławczy stwierdził również, że w takiej sytuacji "konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego". W ocenie skarżonego organu "w obecnym stanie prawnym okoliczność, gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można dowieść, czy planowane korzystanie z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów, o których mowa powyżej, stanowi kluczową kwestię i zarazem przesłankę do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego" (s. 6 zaskarżonej decyzji).

Powyższe stanowisko kontrolowanych organów jest – jak już stwierdzono – błędne nie tylko z przyczyn procesowych, związanych z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Podejście to narusza także w sposób oczywisty prawo materialne.

Przepis art. 414 ust. 3 u.p.w. stanowi bowiem, że do wniosku z art. 414 ust. 2 u.p.w. dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Przepis ten – być może wbrew zamierzeniom ustawodawcy – nie czyni rozróżnienia między operatami wodnoprawnymi sporządzonymi na podstawie przepisów ustaw wodnoprawnych z dnia 18 lipca 2001 r. oraz z dnia 20 lipca 2017 r. Brak jest zatem podstaw, aby w drodze wykładni modyfikować jednoznaczną treść normatywną, wprowadzając w sposób niedopuszczalny tego rodzaju rozróżnienie. Jeżeli ustawodawca zmierzał do wyłączenia lub ograniczania zakresu stosowania art. 414 ust. 2 -7 u.p.w. względem podmiotów, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne na podstawie przepisów ustawy z 2001 r., powinien był wprowadzić stosowną regulację intertemporalną w tym zakresie. Na etapie stosowania prawa nie można natomiast korygować zaniechań ustawodawczych w tym zakresie. Innym rozwiązaniem mogłoby być wprowadzenie odpowiedniego odesłania do przepisów art. 407-409 u.p.w. w postępowaniu w sprawie przedłużenia okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych. Przykładowo tego rodzaju odesłanie wynika z przepisu art. 412 ust. 3 u.p.w. Postępowanie to dotyczy jednak innego rodzaju sprawy (sprawy o udzielenie przyrzeczenia wydania pozwolenia wodnoprawnego).

Wobec powyższego weryfikacja istnienia przesłanki negatywnej albo pozytywnej przedłużenia obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w postaci nieistnienia albo istnienia okoliczności, o których mowa w art. 396 ust. 1 w zw. z art. 399 ust. 1 u.p.w. (art. 414 ust. 6 i ust. 7 u.p.w.) wymaga dokonania przez kontrolowane organy z urzędu własnych ustaleń faktycznych w zakresie naruszania albo nienaruszania ustaleń, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w., lub wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z uwzględnieniem powinności współdziałania wnioskodawcy (strony skarżącej) w zakresie czynności wyjaśniających (art. 7 i art. 79a k.p.a.).

Wadliwe okazały się również procesy wykładni i stosowania przepisu art. 414 ust. 6 w zw. z art. 414 ust. 3 u.p.w. w zakresie dotyczącym oceny przesłanki negatywnej przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w postaci nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Przepis art. 414 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt. 1.

Z powyższego przepisu wynika, że podstawą odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest nieaktualność określonych danych (informacji) zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne. Przedmiotem oceny organów powinny być zatem informacje zawarte w dotychczasowym operacie i to w takim zakresie, w jakim operat ten został sporządzony w zgodzie z przepisami obowiązującymi w momencie jego złożenia do organu. Jeżeli więc strona skarżąca przedłożyła w 2009 r. jako załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego operat wodnoprawny, to w aktualnym postępowaniu dotyczącym przedłużenia obowiązywania powyższego pozwolenia właściwe organy mają obowiązek jedynie zbadania, czy dane (według układu i szczegółowości odpowiadającym przepisom obowiązującym w momencie sporządzenia i złożenia operatu) zachowały do chwili obecnej aktualność. Nie wyklucza to, co oczywiste, weryfikacji z urzędu wiarygodności złożonego na podstawie art. 414 ust. 3 u.p.w. oświadczenia wnioskodawcy, że dane w operacie są aktualne. Organy nie są jednak upoważnione w świetle art. 414 ust. 6 i 7 w zw. z art. 414 ust. 3 u.p.w. do oceny aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, w świetle obowiązujących aktualnie (w momencie orzekania w sprawie z art. 414 ust. 2-10 u.p.w.) wymogów prawnych co do formy i treści operatu wodnoprawnego (art. 408-409 u.p.w.). Przesłanka "aktualności informacji" odnosi się bowiem do danych dotyczących stanu faktycznego, w świetle którego opracowano dotychczasowy operat wodnoprawny (np. zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt. 3-5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne: charakterystyki wód objętych pozwoleniem wodnoprawnym; ustaleń wynikających z warunków korzystania z wód regionu wodnego; określenia wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe oraz podziemne) i wydano pozwolenie wodnoprawne. Zmiana informacji zwartych w dotychczasowym operacie wodnoprawnym nie ma natomiast związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie wymogów formalnych lub treściowych sporządzania operatów wodnoprawnych albo przesłanek udzielania lub odmowy udzielania pozwoleń wodnoprawnych.

Na zakończenie należy zwrócić uwagę na wadliwe zastosowanie przez organy przepisów art. 414 ust. 8 w zw. z art. 401 ust. 1 i 3 u.p.w. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 414 ust. 8 u.p.w. do postępowań, o których mowa w art. 414 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 401. Przepis art. 401 ust. 1 u.p.w. stanowi, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, natomiast przepis art. 401 ust. 3 u.p.w. przewiduje, że jeżeli liczba stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10, do stron innych niż wnioskodawca stosuje się art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Warunkiem zastosowania trybu publicznego obwieszenia względem stron innych wnioskodawca jest bezsporne ustalenie, że liczba tego rodzaju stron przekracza 10.

Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu w sprawie zakończonej wydaniem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] stycznia 2010 r., którego dotyczy wniosek o przedłużenie obowiązywania, poza wnioskodawcą i organami (w tym administracji wodnej) uczestniczyły 3 podmioty. Organy muszą zatem wyjaśnić i utrwalić w aktach okoliczności, z których wynika, że liczba stron (poza wnioskodawcą) w aktualnie prowadzonym postępowaniu przekracza 10.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wszystkie przytoczone argumenty, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.