Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 985/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 31 § 1, art. 77 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 108 ust. 11b art. 144 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 311/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia na Rzecz Poszkodowanych przez Zakłady Górnicze w Przyszowicach na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 15 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 311/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia na rzecz Poszkodowanych przez Zakłady Górnicze w Przyszowicach, uchylił postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z 15 lutego 2016 r. w przedmiocie omowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 16 listopada 2015 r. Kompania Węglowa S.A z siedzibą w Katowicach Oddział KWK "Sośnica" w Gliwicach (przedsiębiorca w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze; Dz. U. z 2015 r. poz. 196 ze zm.; dalej p.g.g.) wystąpiła do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego (UOG) w Gliwicach o zatwierdzenie dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego KWK "Sośnica" w Gliwicach na okres od 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2017 r.

W dniu 14 grudnia 2015 r. do OUG w Gliwicach wpłynęło pismo Stowarzyszenia na rzecz Poszkodowanych przez Zakłady Górnicze w Przyszowicach (dalej skarżący, Stowarzyszenie), w którym organizacja ta wniosła o dopuszczenie na prawach strony do postępowania w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu. Stowarzyszenie wskazało, że do jego zadań należy "identyfikacja i przeciwdziałanie zagrożeniom związanym ze szkodliwym wpływem zakładów górniczych na środowisko naturalne", a elementem realizacji tego celu jest "społeczna kontrola ruchu zakładów górniczych a zwłaszcza podejmowanych przez nie działań w zakresie ochrony środowiska", co odbywa się poprzez "udział Stowarzyszenia w postępowaniach administracyjnych, mający na celu przedstawienie w trakcie tych postępowań wniosków i rozwiązań zmierzających do ograniczenia szkód w środowisku naturalnym i mieniu mieszkańców." Stowarzyszenie wskazało, że jego udział w postępowaniu uzasadnia interes społeczny realizowany poprzez ochronę środowiska naturalnego będącego dobrem ogólnym, jak również interesem lokalnej społeczności narażonej na ujemne skutki działalności górniczej, nadto stanowi środek realizacji zadań statutowych. Do wniosku załączono kopię statutu Stowarzyszenia.

Postanowieniem z 24 grudnia 2015 r. Dyrektor OUG w Gliwicach odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego KWK "Sośnica" w Gliwicach.

Organ wskazał, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie jest umotywowane jego celami statutowymi, a uzasadnienia wniosku nie można uznać za wystarczające dla wykazania interesu społecznego związanego z procedurą zatwierdzania dodatku do planu ruchu. Podkreślił, iż Stowarzyszenie nie reprezentowałoby interesu społecznego, a jedynie indywidualne interesy swoich członków i nietrafnym byłoby przyjęcie, iż Stowarzyszenie reprezentuje interesy większości mieszkańców gminy Gierałtowice, gdyż obszar tej gminy jest również przedmiotem działalności innych organizacji tego typu. Wskazał, iż interes społeczny został już zrealizowany i zapewniony przez zastosowanie procedury przewidzianej w art. 108 ust. 11 p.g.g., gdyż stanowisko dotyczące dodatku zajęły właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego. Organ I instancji podniósł, iż możliwość zajęcia stanowiska społeczność lokalna miała także na etapie postępowania koncesyjnego, które toczyło się przy udziale społeczeństwa, reprezentowanego przez właściwe organy samorządu terytorialnego, a w związku z tym w postępowaniu o zatwierdzenie dodatku udział lokalnych społeczności, reprezentowanych zarówno przez organ samorządu terytorialnego, jak i organizację społeczną byłby dublowany.

Postanowieniem z 15 lutego 2016 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Zdaniem organu, pomiędzy celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem postępowania istnieje związek. Nie zostały jednak spełnione inne przesłanki dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Organ II instancji uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości w odniesieniu do przedmiotu postępowania w tym postępowaniu administracyjnym. Za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie przemawia również druga ze wskazanych przez nie przesłanek, tj. realizacja "interesu lokalnej społeczności narażonej na ujemne skutki działalności będącej przedmiotem niniejszego postępowania".

WSA w Gliwicach uchylił powyższe postanowienie.

Sąd uznał, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego przemawiają nie tylko cele statutowe organizacji, ale także interes społeczny. Twierdzenia organu dotyczące braku przesłanki interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia noszą cechy dowolności i nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.

Zdaniem WSA za stanowiskiem, że groźba degradacji środowiska i szkód w mieniu rzeczywiście zachodzi, przemawia znajdująca się w aktach sprawy decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego z 30 grudnia 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego. Z jej uzasadnienia wynika, że do wniosku o zatwierdzenie planu zgodnie z art. 108 ust. 9 pkt 3 p.g.g. przedsiębiorca górniczy dołączył opinie Prezydenta Miasta Gliwice i Wójta Gminy Gierałtowice. Zdaniem Sądu, nieuprawnionym jest pogląd organu, że dopuszczenie organizacji społecznej, jaką jest Stowarzyszenie, do udziału w postępowaniu na prawach strony stanowiłoby zaprzeczenie logiki p.g.g. i sytuowałoby Stowarzyszenie ponad ustawowym umocowaniem organów samorządu terytorialnego.

WSA stwierdził, że z woli ustawodawcy zapewniony ma być udział organizacji społecznych w procesie formalnoprawnej organizacji działalności górniczej. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że udział taki nie miał miejsca, a plan ruchu zakładu górniczego na lata 2015-2017 nie był poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 108 ust.11b p.g.g. Wobec tego, stosując wykładnię a contrario ww. przepisu, WSA uznał, że w niniejszym postępowaniu przepisy dotyczące udziału organizacji społecznych znajdują zastosowanie.

Sąd uznał, że ta okoliczność również wskazuje na konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, a to z uwagi na naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 11b p.g.g.

Sąd nie znalazł uzasadnienia w przepisach prawa dla stanowiska organu, iż postępowanie w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma techniczny charakter, a wobec powyższego dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania dotyczącego zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego lub zmiany do niego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy organizacja wykaże posiadanie "kwalifikacji" do udziału w nim rozumianych jako "merytoryczne powiązanie pomiędzy przedmiotem sprawy a osiągnięciami, specjalizacją działania, a nie tylko celami organizacji". Uregulowania prawne nie nakazują organizacjom społecznym, bądź też członkom takich organizacji, posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej. Nie jest to przesłanka do wydania postanowienia odmownego w zakresie dopuszczenia stowarzyszenia do postępowania administracyjnego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.

Zdaniem WSA, niezasadny jest pogląd, że ze względu na zasadę szybkości postępowania należy ograniczyć w nim udział organizacji społecznej.

W ocenie Sądu, organ wadliwie ustalił, że w przypadku Stowarzyszenia nie zachodzi przesłanka interesu społecznego wskazana w art. 31 § 1 k.p.a., warunkująca jego udział w postępowaniu, zaś uczestniczenie w nim "służyłoby zaspokajaniu partykularnych interesów członków stowarzyszenia," co skutkuje naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, jako że organ nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz w świetle zebranego materiału dowodowego wadliwie ocenił, że dana okoliczność (istnienie interesu społecznego) nie została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Naruszył też przepis prawa materialnego, tj. art. 108 ust. 11b p.g.g. poprzez zaniechanie dopuszczenia społeczeństwa do postępowania w sprawie zatwierdzenia zmiany planu ruchu pomimo, że nie był on poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Stowarzyszenia, w razie nieuwzględnienia tego żądania – o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił:

1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

a)prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 108 ust. 11b p.g.g., przez uznanie, że przepis ten formułuje zasadę nakazującą dopuszczenie organizacji społecznych do postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu, w sytuacji gdy plan ruchu nie był poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

b) prawa materialnego, tj. art. 31 § 1 k.p.a., w związku z art. 144 ust. 1 p.g.g. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polegało na przyjęciu, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia na Rzecz Poszkodowanych przez Zakłady Górnicze do udziału w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego KWK "Sośnica" w Gliwicach przemawiał w okolicznościach przedmiotowej sprawy interes społeczny;

2) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

a) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, 77 i 80 k.p.a. przez uchylenie postanowienia organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a., w związku z art. 77 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uchylenie postanowienia organu, wynikające z uznania, że organ wadliwie ustalił, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka interesu społecznego,

c) art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia na czym polegało dostrzeżone przez Sąd naruszenie prawa materialnego i innych przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy oraz brak wytycznych w tym zakresie co do ponownego postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie oparło skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, co do zasady rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w tej sprawie, z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Tym niemniej w pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu oznaczonego pkt 2 c ) petitum skargi kasacyjnej, dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu, na czym polegało naruszenie przez organy prawa materialnego oraz innych przepisów postępowania i niewskazaniu organowi wytycznych co do ponownego rozpoznania sprawy.

Należy wskazać, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W przepisie tym określone zostały niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Sąd I instancji przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia. W treści uzasadnienia zawarto treść żądania skarżącego, stan faktyczny i prawny sprawy, w sposób szczegółowy oceniono argumenty, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Tak sporządzone uzasadnienie pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania Sądu I instancji, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Poza tym podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny legalności zaskarżonego orzeczenia w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie organ nie podziela stanowiska przyjętego przez Sąd. Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., odnosi się do kwestii merytorycznych, tj. do niewłaściwego – w opinii skarżącego kasacyjnie organu – zastosowania przez WSA art. 108 ust. 11b p.g.g. W uzasadnieniu podniesionego zarzutu autor skargi kasacyjnej skupił się na analizie treści tego przepisu celem wykazania, że prawidłowa jego wykładnia nie daje podstaw prawnych do przyjęcia, że może on "automatycznie" stanowić podstawę do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia dodatku do planu ruchu zakładu górniczego. Przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja wskazuje przede wszystkim na błędność zapadłego w sprawie zaskarżonego wyroku.

Taka argumentacja w odniesieniu do tego zarzutu, który został podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie może stanowić skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego pierwszej instancji nie może bowiem sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14). Ewentualne wady oceny prawnej przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia wyżej wskazanego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tej oceny. A zatem to, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zupełnie innymi bowiem kwestiami z punktu widzenia oceny prawidłowości uzasadnienia orzeczenia sądowego są siła przekonywania zawartych w nim argumentów i kwestia niezawarcia w tym uzasadnieniu wszystkich wymaganych prawem elementów, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut braku trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też zarzut niespełniającej oczekiwań strony oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego mogłyby być oceniane w przypadku postawienia w skardze kasacyjnej innych niż 141 § 4 p.p.s.a. zarzutów kasacyjnych. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej takich zarzutów jednak nie zawarto.

Analizując zaskarżony wyrok pod kątem naruszenia art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a., w zakresie niewskazania w uzasadnieniu wyroku uchylającym sprawę do rozpatrzenia przez organ administracji wytycznych co do dalszego postępowania, NSA zgadza się ze skarżącym kasacyjnie organem, że uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach w omawianej części sformułowane zostało w sposób bardzo ogólnikowy. Nie można jednak zgodzić się ze autorem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób uzasadniający jego uchylenie.

Niewątpliwie zawarcie wytycznych dla organu administracji uznawane jest za obligatoryjny element uzasadnienia w sytuacji uwzględnienia skargi kasacyjnej (art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.). Brak bezpośredniego odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku nie zawsze oznaczać będzie jednak, że sąd uchybił temu obowiązkowi. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest ocena legalności postanowienia odmawiającego dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie zatwierdzenia dodatku do planu ruchu zakładu górniczego, wykazanie przez Sąd powodów jego niezgodności z prawem oznacza jednocześnie udzielenie organowi administracji wskazówek co do prawidłowego sposobu postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Tego rodzaju stwierdzenie wydaje się być wystarczające dla wskazania organowi prawidłowego sposobu załatwienia sprawy. Warto podkreślić, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie dotyczy w istocie przesądzenia, czy organ był uprawniony, w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie. Za wystarczające uznać należy wykazanie, że organ nie był uprawniony do odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie, co WSA wykazał w dostateczny sposób. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy należeć zaś będzie do organu administracji, który zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia sprawy, przy uwzględnieniu oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wyraźnie wynika, co jest powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia i jakie jest stanowisko co do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w sprawie zatwierdzenia dodatku do planu ruchu zakładu górniczego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony.

Odnosząc się łącznie do pozostałych zarzutów kasacyjnych, NSA zwraca uwagę, że istotą sporu w rozpoznawanej sprawie była wyłącznie kwestia dopuszczalności udziału Stowarzyszenia na Rzecz Poszkodowanych przez Zakłady Górnicze w Przyszowicach w postępowaniu z wniosku Kompanii Węglowej S.A z siedzibą w Katowicach Oddział KWK "Sośnica" w Gliwicach o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, w szczególności spornym zagadnieniem było to, czy zachodzi przesłanka istnienia interesu społecznego, o którym mowa art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., warunkująca pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie budziło bowiem wątpliwości orzekających organów, ani Sądu I instancji, że Stowarzyszenie spełniało pierwszą z przesłanek dopuszczenia, zawartą w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Sporna była za to ocena ziszczenia się interesu społecznego w dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Skarga kasacyjna organu, koncentrując się na tym problemie, podejmuje próbę podważenia korzystnego dla Stowarzyszenia wyroku poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego, a przede wszystkim naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że za dopuszczeniem do udziału w sprawie zatwierdzenia dodatku nr 10 do planu ruchu zakładu górniczego KWK "Sośnica" w Gliwicach przemawia interes społeczny.

Dokonując oceny tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on uzasadniony.

Przede wszystkim za prawidłową należy uznać przyjętą przez WSA wykładnię art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd, przywołując treść przepisu, prawidłowo wyjaśnił, że dla uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, niezbędne jest spełnienie dwóch przesłanek: wniosek musi mieć uzasadnienie w celach statutowych organizacji oraz za udziałem tej organizacji w postępowaniu przemawiać musi interes społeczny, przy czym to na organizacji społecznej ciąży wykazanie istnienia obu wymienionych przesłanek. Trafny jest pogląd Sądu, że dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne" i w każdym przypadku złożenia wniosku w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek przepisem zakreślonych z uwzględnieniem realiów konkretnej sprawy. Jako oczywisty jawi się obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i dokonania w jego ramach oceny, czy uzasadniony ze względu na cele statutowe organizacji społecznej jej udział w postępowaniu toczącym się z wniosku innej osoby jest również uzasadniony z perspektywy interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie z racji niedookreśloności samego pojęcia "interesu społecznego", którym posłużył się ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, należy interpretować każdorazowo indywidualnie na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, brak normatywnej definicji interesu społecznego powoduje przerzucenie na prowadzący postępowania administracyjne w indywidualnej sprawie organ obowiązku zidentyfikowania tego interesu (vide: H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne, s. 95-96, LIBER, wyd. 1, Warszawa 1998, wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 822/15, LEX nr 2191021 ).

Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 843/07, LEX nr 501062, tak też J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Przy czym podnieść należy, że nie można łączyć kwestii istnienia interesu społecznego z wstępnym ustaleniem zasadności wnioskowanego przez organizację sposobu zakończenia postępowania. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09, CBOSA).

Rozważając możliwość udziału organizacji społecznej w postępowaniu z wniosku innej osoby, organ zobowiązany jest, mając na uwadze przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w konkretnej sprawie, objaśnić, jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i ocenić, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z tym interesem.

Należy stwierdzić, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organ nie sprostał powyższym wymaganiom, gdyż zbyt powierzchownie i nierzetelnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek Kompanii Węglowej S.A z siedzibą w Katowicach Oddział KWK "Sośnica" w Gliwicach ze względu na interes społeczny. Tak należy bowiem ocenić działanie, w którym organ odmawia Stowarzyszeniu prawa udziału w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego, argumentując po pierwsze, że plan taki stanowi dokument o technicznym charakterze, a Stowarzyszenie nie dysponuje fachową wiedzą w zakresie górnictwa, więc jego udział nie przyczyni się do lepszego wyjaśnienia sprawy. Stanowisko organu dalekie jest nie tylko od wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy wpadkowej, jaką jest ewentualny udział Stowarzyszenia w postępowaniu prowadzonym z wniosku Spółki, ale również nie wytrzymuje próby obiektywnego działania.

Sąd I instancji słusznie zatem uznał, że przy ocenie, czy w sprawie z wniosku Stowarzyszenia występuje interes społeczny, zabrakło wnikliwej analizy z uwzględnieniem celu prowadzonego postępowania wpadkowego i konkretnych uwarunkowań faktycznych mogących przemawiać za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Co do argumentacji organu opierającej się na braku odpowiedniej wiedzy technicznej Stowarzyszenia, za trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że obowiązujące przepisy nie nakładają ani na organy stowarzyszenia, ani na członków organizacji społecznej obowiązku legitymowania się określoną wiedzą.

Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że składając wniosek w trybie art. 31 k.p.a. nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie istotnie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu, w którym tego typu wartości są przedmiotem rozstrzygnięć organów administracyjnych. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie podało okoliczności, mające jego zdaniem przemawiać za tym, że mogą wystąpić negatywne oddziaływania inwestycji na środowisko. Stowarzyszenie dokonało identyfikacji zagrożeń związanych z wpływem działalności górniczej na środowisko naturalne, określiło sposoby kontroli działań w zakresie ochrony środowiska, przedstawiło wnioski i rozwiązania mające na celu ograniczenie szkód w środowisku naturalnym i życiu mieszkańców, tym samym wykazało się dbałością o ochronę otaczającego środowiska naturalnego będącego dobrem ogólnym przed dewastacją będącej wynikiem ruchu zakładu górniczego.

Stowarzyszenie wskazywało także dlaczego jego zdaniem może dojść do takich negatywnych oddziaływań inwestycji na środowisko – powołało się na określone okoliczności faktyczne dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że Stowarzyszenie wykazało, że sprawa zanieczyszczenia i degradacji środowiska naturalnego spowodowanego ruchem zakładu górniczego jest "sprawą odnoszącą się do społeczeństwa", a korzyść związana z bezpieczeństwem osób i mienia jest wspólna dla zainteresowanych osób (zamieszkujących tam lub posiadających mienie). Skoro celem jego działania jest minimalizacja i monitorowanie wpływu działalności górniczej na środowisko naturalne na terenie objętym działalnością górniczą oraz na życie i zdrowie mieszkańców oraz mienie, które się tam znajduje, to uznać trzeba, że wykazało ono działanie w interesie społecznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna – wypełniając swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków – podejmowała działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Fakt, że interes ten dotyczy tylko osób zamieszkałych lub posiadających mienie na terenie objętym wpływem kopalni niczego nie zmienia, gdyż dalej odnosi się do społeczeństwa, tyle że lokalnego.

Odnosząc się do zarzutu oznaczonego pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że z treści art. 108 ust. 11b p.g.g. a contrario wynika jedynie to że w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego – jeżeli plan ruchu zakładu górniczego nie został poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa lub jeżeli koncesja została poprzedzona taką decyzją, to do postępowania o zatwierdzeniu tego planu należy stosować przepisy o udziale organizacji społecznych, a zatem również art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

Słusznie zatem Sąd I instancji wywiódł, że skoro w rozpoznawanej sprawie plan ruchu zakładu górniczego na lata 2015-2017 nie był poprzedzony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 108 ust. 11b p.g.g., to art. 31 § 1 k.p.a. ma zastosowanie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.