Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1515/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 75 par 1; art. 77 par 1; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, pkt 21; art. 38 ust. 1, ust. 2; art. 39 ust. 3;  art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. SA z siedzibą w P. (dalej skarżąca), uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. M. w rej. ul. P. w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego i umorzyło postępowanie.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] kwietnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego pod nośnik reklamowy jednostronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 na okres od dnia 7 października 2006 r. do dnia 6 stycznia 2008 r. Wnioskodawca wyraził przy tym gotowość przestawienia reklamy w nowe miejsce oddalone o 200 m, w przypadku uzyskania negatywnej opinii komunikacyjnej Do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

ZDM, działając w imieniu Prezydenta W. ww. decyzją odmówiło skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia. Jako podstawę prawną wskazano art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115.), dalej u.d.p. oraz na podstawie art. 104 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku, na który składają się następujące dokumenty:

1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2. przyjęty przez Radę Ministrów - Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005,

3. opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikającymi z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów,

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (pojazd/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania i Rozwoju W. SA,

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.,

6. pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości;

7. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy,

8. statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006.

W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowych, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Wskazując na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1026/04 organ stwierdził, iż w wyroku tym Sąd zauważył, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym, zaś zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego i od nich zależy ocena, czy w konkretnym wypadku występuje zagrożenie.

Zdaniem organu dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż sporna reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast przedmiotowy pas drogowy, pełni ważną rolę w układzie drogowym ulic W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ zaznaczył, iż reklama, której wniosek dotyczy, usytuowana jest w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 2140 pojazdów na godzinę, zaś w szczycie popołudniowym 2890 pojazdów na godzinę, natomiast limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h. Organ podkreślił, iż w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy spoczywa na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 43,1 m do 64,8 m. Dodatkowo organ wskazał, iż odległość wnioskowanej reklamy od wjazdu wynosi 8 m i 30,0 m od znaku drogowego, a z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika jednoznacznie, że od znaków drogowych odległość winna być nie mniejsza niż 40,0 m oraz 30,0 m od wjazdów. Lokalizacja przedmiotowej reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia". Jednocześnie organ I instancji zaznaczył, że reklama znajduje się na trawniku, co powoduje, iż przy wymianie treści reklam dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Oznacza to, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.. Organ podkreślił, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1u.t.d.). Z powołanych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego wprowadził zakaz lokalizowania w nim ww. urządzeń i obiektów. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W treści odwołania zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

2. art. 7, 77 i 81 k.p.a. w zw. z 10 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, ponieważ organ oparł się na opinii L. K., a pominą korzystne dla strony okoliczności faktyczne;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 u.d.p. skarżąca podniosła, że w sprawie miały zastosowanie przepisy art. 38 ust. 1 u.d.p., a nie jak błędnie uznał organ art. 39 ust. 3 ud.p. Skarżąca wyjaśniła, że nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym.

Skarżąca podniosła, że L. K. w rozumieniu k.p.a. jest osoba prywatną i nie jest powołany jako biegły, zatem oparcie rozstrzygnięcia na jego opinii, wydanej w konsultacji z ZDM narusza przepisy k.p.a. Nadto w ocenie strony organ I instancji przeprowadzając postępowanie dowodowe bazował na materiałach, nie będących dokumentami, bowiem nie mają one wymaganych pieczęci i podpisów osób odpowiedzialnych za ich treść.

Powyższe kwestie w ocenie strony spowodowały zasadność ostatniego z zarzutów, tj. nienależytego uzasadnienia decyzji. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu faktycznym decyzji ZDM nie zawarł faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Nie wskazał również przyczyn i powodów dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom.

Nadto strona uznała, że organ I instancji błędnie stosuje art. 43 u.d.p. ponieważ w sposób milczący wyraził już zgodę na odstępstwo polegające na uprawnieniu jej do umieszczenia nośnika reklamowego 4 m od jezdni, gdyż nie zgłosił sprzeciwu.

Po rozpatrzeniu odwołania SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty:

1. umorzyć postępowanie o wydanie wnioskowanego zezwolenia w okresie od 7 października 2006 r. do 26 kwietnia 2007 r.;

2. odmówić wydania wnioskowanego zezwolenia w okresie od 27 kwietnia 2007 r. do 6 stycznia 2008 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie jest możliwe merytoryczne orzekanie w sprawie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w zakresie okresu sprzed złożenia wniosku, tj. sprzed 27 kwietnia 2007 r. Postępowania takie winno być bowiem umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odniesieniu do drugiej części rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na art. 39 ust. 3 u.d.p., który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z brzmienia przytoczonego przepisu jasno wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zaś udzielenie zezwolenia na umieszczenie ww. obiektów w pasie drogowym jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególnie uzasadniony przypadek", co oznacza, że ustawodawca pozostawił ocenę każdego konkretnego stanu faktycznego organowi podejmującemu decyzję, tj. właściwemu zarządcy drogi. Zdaniem SKO z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sytuacji zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", a istnienie tej przesłanki jest nieodzowne dla możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu nie związanego z funkcją pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zarzut dotyczący konsultowania przez L. K. treści opinii z ZDM jest bezzasadny, gdyż oczywistym jest i w zupełności naturalnym, że autor opinii konsultuje się ze zleceniodawcą. Nadto Kolegium wskazało na pomocniczy charakter opinii a nie decydujący o rozstrzygnięciu, które ostatecznie zależy od decyzji organu rozpoznającego sprawę.

SKO podniosło, że w myśl art. 75 k.p.a. w postępowaniu dowodowym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec tego wątpliwości skarżącej, co do mocy dowodowej materiałów zebranych w sprawie (map) są nieuzasadnione. Tym bardziej, że mapy znajdujące się w aktach nie są materiałem, ani dokumentami, ani opinią biegłych zbieranych i przygotowywanych na okoliczność niniejszego postępowania, a jedynie wydrukiem elektronicznym przedstawiającym w sposób graficzny natężenie ruchu, które jest znane ZDM z urzędu. Nadto jak podniesiono oryginały ich znajdują się w BPRW SA. W ocenie SKO organ I instancji mimo, błędnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, czym zadość uczynił dyspozycją z art. 7, 77 i 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, iż istotnie w zakresie faktograficznym było ono nieprecyzyjne, jednakże nie maiło to wpływu na wynik sprawy. Z uzasadnienie tego można bowiem odnieś wrażenia, że adresatem wcześniejszych decyzji zezwalających na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego była skarżąca. W rzeczywistości wcześniejsze decyzje były wydane na rzecz innego podmiotu. W ocenie SKO nie można dlatego uznać zarzutu strony, iż pominięto dowody świadczące na jej korzyść w postaci dotychczasowych zezwoleń, gdyż w przedmiotowej lokalizacji skarżąca nie posiadała ich.

Badając zasadność zarzutu, co do niezastosowania w niniejszej sprawie art. 38 ust. 1 u.t.d. Kolegium wskazało, że w zw. z powyższymi kwestiami nie zasługuje on na uwzględnienie. Przepis ten traktuje bowiem o sytuacjach, w których sprawa dotyczy istniejących już obiektów, a w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi taka okoliczność. Jak bowiem ustalono strona nie legitymowała się wcześniejszymi zezwoleniami w przedmiotowej lokalizacji na umieszczenie obiektu reklamowego, dlatego też błędnym było przyjęcie przez skarżącą, że dotyczy to obiektu istniejącego. Wcześniejsze zezwolenia w tej lokalizacji owszem istniały ale udzielane były na rzecz innego podmiotu i tyczyły innego obiektu reklamowego. Nadto organ wskazał, że fakt, iż w przedmiotowym miejscu istniał inny obiekt reklamowy nie implikuje obowiązku po stronie organu wydania kolejnego zezwolenia, zarówno dotychczasowemu uprawnionemu, jak i nowemu. Za każdym razem organ ocenia, czy występują przesłanki z art. 39 ust. 3 u.d.p. Kolegium podniosło także, że brak sprzeciwu, o którym mowa w art. 38 ust. 3.u.d.p. w zw. z art. 43 ust. 2. u.d.p. nie można uznać za decyzję zezwalająca skarżącej na zajęcie pasa drogowego

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła im naruszenie:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w szczególności "umieszczenie", "zajęcie" i "usytuowanie";

2. art. 38 ust. 1 i art.39 ust.3 i 3a u.d.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewskazanie , że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia dla ruchu drogowego;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób ogólny.

Podniosła, że raz umieszczony w pasie drogi obiekt nie może być raz jeszcze umieszczony bez jego wcześniejszego demontażu. Decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. dotyczą sytuowania obiektów budowlanych w pasie drogi w przyszłości, co potwierdził NSA w swoich orzeczeniach: z dnia 1 lutego 2007 r. I OSK 400/06, z dnia 28 czerwca 2007 r. I OSK 811/06 i z dnia 5 lipca 2007 r. I OSK 1151/06. Wobec tego w ocenie strony a contrario wynika, że art. 39 ust. 3 u.d.p. nie może stanowić postawy prawnej decyzji w sprawie, gdzie w pasie drogi nośnik już funkcjonuje. Podstawą takiej decyzji winien być art. 38 ust. 1 u.d.p.

Strona zarzucając naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. podniosła, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych dowodów na żadną okoliczność, co oznacza że nie rozpatrzył sprawy. Nie odniósł się także w sposób istotny do zarzutów naruszenia prawa materialnego i nie dokonał wystarczającej analizy zarzutu naruszenia art. 38 u.d.p. Nadto organ nie odniósł się do załączonego do odwołania "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.". Poza tym strona nie miał możliwości zgłoszenia autorowi opinii swoich pytań czy wątpliwości w trybie art. 79 k.p.a. W ocenie strony SKO naruszyło istotę postępowania administracyjnego poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy a winno ograniczyć się tylko do kontroli legalności decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi jako bezzsadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę stanowisko strony i jej argumenty, a także odniósł się do załączonej do odwołania pisma "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.". W ocenie Kolegium prawidłowo rozpatrzyło ono sprawę i w sposób istotny i wyczerpujący odniosło się od rzutów zawartych w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p.. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2).

Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w przedmiotowym pasie drogowym na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony innemu podmiotowi niż skarżąca. Nadto Sąd zauważa, że trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II GSK 341/08).

Skarżąca zarzuciła organowi, że nie zastosował wobec niej przepisu art. 38 u.d.p., zaś art. 39 ust. 3 u.d.p. błędnie zinterpretował.

Z zarzutem takim, w ocenie Sądu, zgodzić się nie można. Jak stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p.

Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym będzie zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ będzie badał, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć należy, że sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż skarżąca nie była właścicielem obiektu i adresatem decyzji zezwalającej na jego usytuowanie w przedmiotowym pasie drogi. W związku z tym nie można mówić tu o istniejącym obiekcie, na co już Sąd wskazał powyżej.

Ze względu na charakter wydawanego zezwolenia, które w razie jeśli zostanie udzielone, stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych nie związanych z drogą budowli czy urządzeń, nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku jednorazowego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następne jest wydawane automatycznie. W przedmiotowej sprawie organ, wskutek dokonania oceny warunków bezpieczeństwa na drogach W. i realizując politykę wdrożenia działań mających przeciwdziałać zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicach W., przyjął iż reklama o powierzchni 36,0 m2 umieszczona w nerwalgicznym dla ruchu drogowego miejscu pasa drogowego, może szkodzić interesowi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Działanie takie zdaniem Sądu, w świetle obowiązujących przepisów, nie narusza prawa.

Należy wskazać, że przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. jest przepisem, którego znaczenia nie można ustalać przy wykorzystaniu podstawowej wykładni interpretacyjnej jaką jest wykładnia językowa. Zastosowanie tej wykładni prowadziłoby do wniosku, że obiekty raz umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., w stosunku do których wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, mimo upływu czasu, na który wydana została decyzja zezwoleniowa oraz mimo zmiany warunków, nie wymagają uzyskania kolejnego zezwolenia. Taka wykładnia przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p. zaprzeczyłaby treści ustawy o drogach publicznych w tej jej części, która dotyczy pasa drogowego i obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., należy stwierdzić, iż przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. nie może służyć obiektom budowlanym i urządzeniom, które zostały posadowione w pasie drogowym w oparciu o zezwolenie wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Powołany przepis można odnosić wyłącznie do sytuacji, w których określone obiekty budowlane, czy przedmioty, które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na zlokalizowanie, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do takich obiektów ustawodawca przewidział możliwość ich dalszego pozostania w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym lub nie zakłócają zadań zarządcy drogi. Korzystanie z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego wyklucza wręcz zastosowanie, po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości wskazanej w art. 38 ust. 1 u.d.p. i uznania tym samym obiektu, którego zezwolenie dotyczy za "obiekt istniejący w pasie drogowym i mogący w nim pozostać". Skutkiem korzystania z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest to, iż wygaśnięcie kolejnego zezwolenia, przy braku następnego, powoduje obowiązek likwidacji posadowionego obiektu. W niniejszej sprawie nośnik reklamowy umieszczony w pasie drogi w myśl prawa nie istnieje od dnia wygaśnięcia decyzji zezwalającej, zatem strona nie mogła skutecznie wywieść, że sprawa winna być rozpoznawana w oparciu o art. 38 ust. 1 u.d.p.

Podsumowując stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć powołały art. 39 u.d.p.

W ocenie Sądu organ odniósł się do wszystkich zasadniczych zarzutów odwołania, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia i przywołując aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. W świetle takiego stanu rzeczy zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. zezwala na dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być, oprócz zeznań świadków i opinii biegłych oraz oględzin, także inne dokumenty.

Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystyki tej reklamy i jej wymiarów. Dokonano konkretnych wyliczeń natężenia ruchu w szczycie porannym i popołudniowym dla spornego odcinka pasa drogowego a także wskazano, iż część tego pasa drogowego stanowi trawnik, który łatwo może ulec zniszczeniu w przypadku zmiany treści reklam.

Zebrane i powołane w decyzjach dokumenty są materiałem, który dla zarządcy drogi stanowi wytyczną działań związanych z polityką udzielania ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń nie związanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego taka, że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. Nadto organ ocenia także, czy dany przypadek jest szczególny. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie doszukał się istnienia tej przesłanki szczególności. W ocenie Sądu, ani chęć czerpania przez miasto zysku z opłat za zajęcie pasa drogowego, ani chęć osiągnięcia zysku przez firmy reklamowe nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, które uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. W sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała, zatem odmowa zgody była uzasadniona.

Wskazać należy, że zarzuty skarżącej spółki nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. Pewne uchybienia, jakich dopuścił się zarządca drogi, polegające w błędnym uzasadnieniu faktycznym i nieumorzeniu postępowania w bezprzedmiotowym zakresie pozostają bez wpływu na ostateczną prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.