Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 119/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1 i  par. 2,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 43  pkt 3 w zw. z  art. 36 ust. 1 pkt 5,  art. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Daniela Kozłowska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania badań [...] na stanowisku [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] Sp. z o.o. reprezentowanej przez pełnomocnika L. G., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...], nakazującej spółce [...] Sp. z o.o. wstrzymanie badań [...] na stanowisku [..] nr [...] w T.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2008 r. udzielił [..] Sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie wyprzedzających [...] badań [...] na stanowisku [...] w T., na obszarze działek ewidencyjnych nr [...], położonych przy zbiegu ul. [...] w T. Jako kierownik badań została wskazana L. G. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. podjętą w następstwie kontroli stanowiska przeprowadzonej w dniu poprzednim, Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał [...] Sp. z o.o. wstrzymanie badań [...] na opisanym stanowisku [...]. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołała się [...] Sp. z o.o. zarzucając organowi I instancji liczne uchybienia natury formalnej i merytorycznej. Po jego rozpatrzeniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołując się na fakt niezgodności prowadzonych badań z pozwoleniem, pominął treść protokołu z dnia [...] listopada 2008 r. Ponadto organ ten, powołując się na wyniki kontroli z dnia [...] marca 2009 r., nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych związanych z tą kontrolą, co ma istotne znaczenie w świetle oświadczeń pracowników zatrudnionych przy prowadzeniu badań.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] ponownie nakazał spółce [...] wstrzymanie badań na przedmiotowym stanowisku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem od decyzji odwołała się spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika L. G. W odwołaniu pełnomocnik Spółki wskazała, że organ I instancji nie uzasadnił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zauważyła, że wskazane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dokumenty nie mogły być podstawą uznania, że protokół z dnia [...] listopada 2008 r. został anulowany. Konserwator pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. próbował odebrać jej możliwość powoływania się na treść protokołu z dnia [...] listopada 2008 r., w sytuacji gdy anulowanie protokołu jest bezskuteczne, gdyż zmiana rozstrzygnięcia na mocy którego strona nabyła prawa jest możliwa tylko za zgodą tej strony. Ponadto organ I instancji nie podjął się interpretacji [...]. Odnosząc się do wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego przebiegu kontroli na przedmiotowym stanowisku w dniu [...] marca 2009 r., pełnomocnik Spółki podniosła, że organ I instancji pominął dowody w postaci dokumentacji fotograficznej prowadzonych badań i inwentarza fotografii, a także nie przeprowadził dowodu na okoliczność potwierdzenia wskazywanych godzin przerwy śniadaniowej na okoliczność, czy i ewentualnie jakie [...] były usuwane. Stwierdziła, że dokumentacja jest sporządzana na bieżąco, a jej kompletność będzie mogła być oceniona dopiero po upływie terminu jej przekazania, wyznaczonego przez organ I instancji. Nieobecność kierownika badań w dniu [...] marca 2009 r. nie miała charakteru stałego, ani też długotrwałego, lecz incydentalny i nie pozbawiała kierownika badań możliwości realnego sprawowania nadzoru nad przebiegiem badań. Na stanowisku znajdowała się osoba skutecznie zastępująca kierownika badań. Zdaniem pełnomocnika organ I instancji naruszył także szereg przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek. L. G. wskazała także, że jest konsekwentnie pomijana przez organ I instancji jako strona postępowania, a wszelkie pisma tego organu są przekazywane jej jako kierownikowi badań wyłącznie do wiadomości.

Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał treść art. 43 i 44 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że z akt postępowania wynika, iż intencją organu I instancji było anulowanie protokołu z dnia [...] listopada 2008 r. Wskazane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków notatki i pisma kierowane w tym celu do kierującej badaniami, ich treść i kontekst mogły w istocie budzić co do tych intencji wątpliwości. Organ II instancji podkreślił, że zmiany warunków pozwolenia powinny odbywać się wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, jednakże to do organu należy dbałość o zachowanie tej formy rozstrzygnięć. Jednocześnie, z uwagi na fakt, że protokół nie miał formy decyzji administracyjnej, wycofanie się z jego zaleceń nie musi przybierać formy decyzji administracyjnej. Za wystarczające uznał wystosowanie pisma urzędowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego z całokształtu korespondencji poprzedzającej wydanie decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nie wynika, by [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dążył do odsunięcia L. G. od kierowania badaniami na stanowisku nr [...] w T. W świetle powołanych w uzasadnieniu decyzji okoliczności, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie może przyznać słuszności poglądowi pełnomocnika Spółki, iż na skutek wydanych przez [...] Konserwatora Zabytków poleceń, pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków posunęli się do poświadczania nieprawdy. Odnosząc się do kwestii nieobecności kierownika badań w dniu [...] marca 2009 r. Minister podkreślił, że nieobecność ta nie była spowodowana nieprzewidzianymi okolicznościami, przeciwnie, była to nieobecność planowana. W związku z tym L. G. powinna była o planowanym wyjeździe poinformować [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z decyzji organu I instancji wynika, czego nie kwestionuje pełnomocnik odwołującej się Spółki, że była to dłuższa nieobecność, w dniach [...] marca, a w tym czasie nadzór nad badaniami sprawowała osoba, która nie była wymieniona w pozwoleniu z dnia [...] października 2009 r. Niezależnie od powyższych okoliczności organ odwoławczy zauważył, że z protokołu kontroli stanowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r., podpisanego przez kierującą badaniami wynika, iż L. G. stwierdziła, że ruchomy materiał zabytkowy wywożony jest wraz z ziemią "na oczyszczalnię ścieków". Postępowanie takie jest niezgodne z treścią pozwolenia z dnia [...] października 2008 r., w którym stwierdzono, że zabytki ruchome, pozyskane w trakcie badań [...] poddane zostaną konserwacji i zostaną przekazane do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. odpowiednio opakowane i opisane, wraz z dokumentacją zastrzeżoną w piśmie [...]. Warunki zawarte w decyzji pozwalającej na prowadzenie badań nie przewidywały innej możliwości postępowania z ruchomymi zabytkami [...] niż opisana powyżej. Wywożenie zabytków ruchomych wraz z ziemią stanowiło zatem naruszenie warunków pozwolenia. Jednocześnie Minister wskazał, że w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego uzasadnione było nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w interesie społecznym niewątpliwie leży ochrona zabytków, a w odniesieniu do zabytków [...] niezwykle istotne jest odpowiednie z nimi postępowanie, zarówno w zakresie [...], jak i postępowania ze znajdującymi się w [...] zabytkami ruchomymi. Stwierdzone przez organ I instancji uchybienia w tym zakresie dawały, w ocenie organu odwoławczego, podstawę do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutu naruszania art. 28 kpa, poprzez pomijanie L. G. jako strony w postępowaniu organ odwoławczy podał, że kwestia ta została wyjaśniona w decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie w odniesieniu do odwołania L. G. złożonego w imieniu własnym.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r.

Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w imieniu własnym złożyła L. G. W obszernym uzasadnieniu skargi, uzupełnionym pismem z dnia 17 maja 2010 r. oraz z dnia 1 czerwca 2010 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w złożonym odwołaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. Wyczerpująco przedstawiła dotychczasowy stan sprawy. Skarżąca podała, że w jej ocenie spełnia przesłanki określone w art. 28 kpa, dotyczące uznania jej za stronę postępowania, gdyż zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze dotyczyło jej interesu prawnego i obowiązków. O posiadaniu tego statusu w postępowaniu administracyjnym pierwszo- i drugoinstancyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przesądza w jej opinii fakt, że: zarówno we wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań [...], jak i w samym pozwoleniu wskazana została jako pełniąca funkcję kierownika badań, jest zatem osobą merytorycznie odpowiedzialną za prowadzenie badań i podmiotem bezpośrednio zobowiązanym do realizacji zapisów udzielonego pozwolenia, w treści pozwolenia na prowadzenie badań organ I instancji wprost obciążył kierownika badań obowiązkiem informowania o okolicznościach mogących mieć wpływ na prowadzone badania, czyniąc skarżącą jednym z podmiotów zobowiązanych na podstawie tej decyzji, decyzja z dnia [...] września 2009 r., na mocy której wstrzymane zostały badania [...], oparta została na zarzucie niemetodycznego prowadzenia badań przez kierownika badań. Zarzut ten został zatem poczyniony bezpośrednio w odniesieniu do skarżącej, podważając jej kompetencje do prowadzenia badań i z uwagi na swoją bezpodstawność naruszając jej dobra osobiste (w tym zwłaszcza dobre imię i renomę), godząc tym samym w prawnie chroniony interes prawny skarżącej. Ponadto wynik prowadzonych w sprawie stanowiska nr [...] w T. postępowań administracyjnych determinuje w ocenie skarżącej możliwość wywiązania się przez nią z łączącej ją z Inwestorem umowy w przedmiocie przeprowadzenia badań [...]. Pozbawienie skarżącej możliwości obrony i utrwalenie w ten sposób negatywnego z punktu widzenia skarżącej rozstrzygnięcia administracyjnego uniemożliwi realizację przez skarżącą jej zobowiązań, pociągając za sobą daleko idące konsekwencje, w tym zerwanie umowy przez Inwestora i zagrożenie egzekwowaniem od skarżącej kar umownych i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Dodatkowo skarżąca wskazała, że odebranie jej statusu strony i pasywna postawa Inwestora prowadzi do bezprawnej sanacji istnienia w obrocie decyzji, zawierającej istotne wady formalne i merytoryczne, pozwalające wręcz uznać jej nieważność. Dodatkowo w celu wzmocnienia swojej argumentacji skarżąca powołała się również na treść art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 78 Konstytucji oraz przepisy Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Nadto skarżąca uznała, że podstawowym uchybieniem zaskarżonej decyzji organu II instancji jest to, że poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej Minister doprowadził do sanacji rażących naruszeń prawa, jakie miały miejsce przy wydaniu tej decyzji. Tymczasem, w opinii skarżącej, funkcją postępowania odwoławczego jest zidentyfikowanie wad merytorycznych i formalnoprawnych postępowania pierwszoinstancyjnego i eliminacja z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Spośród licznych uchybień, jakie miały miejsce przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2009 r. i które skarżąca powołała w odwołaniu z dnia 1 października 2009 r., wskazała na naruszenie przepisów:

- art. 28 kpa, a w konsekwencji uchybienie m.in. przepisom art. 39 i art. 40 § 1 kpa, poprzez pominięcie skarżącej jako strony w toku postępowania i w samej decyzji oraz niedoręczenie skarżącej jako stronie postępowania jakiejkolwiek dokumentacji w sprawie;

- art. 39 i art. 40 § 1 kpa poprzez niedoręczenie Inwestorowi pism zaistniałych w sprawie;

- art. 39 i art. 40 § 1 w zw. z art. 35 § 1 kpa poprzez doręczanie pism zaistniałych w postępowaniu ze znaczną zwłoką;

- naruszenie regulacji postępowania dowodowego i podstawy rozstrzygania, w tym przepisów art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1 i art. 123 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do charakteru [...] na stanowisku nr [...] w T., niezbędnej dla rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 kpa), uchybienie procedurze powoływania biegłego do udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 77 § 1, art. 79 § 1 i art. 84 § 1 kpa), nieprzeprowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dowodów szczególnie istotnych dla sprawy i tym samym przyczyniających się do jej wyjaśnienia, a w konsekwencji odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dla realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 123 § 1 kpa), uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, m.in. poprzez niedoręczenie zaistniałych w postępowaniu dokumentów, uznanych za dowód w sprawie (art. 81 kpa);

- art. 89 kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej pomimo zaistnienia po temu wszelkich, ustawowych przesłanek;

- art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieoznaczenie w decyzji z dnia [...] września 2009 r. stron postępowania (zwłaszcza poprzez pominięcie skarżącej jako strony postępowania), niepowołanie pełnej podstawy prawnej wydania decyzji, wadliwe uzasadnienie prawne decyzji polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej, wadliwe uzasadnienie faktyczne decyzji polegające na wybiórczym odniesieniu się do materiału dowodowego i niewyjaśnieniu powodu odmowy niektórym dowodom wiarygodności;

- art. 108 § 1 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku po temu normatywnych przesłanek;

- art. 138 § 2 kpa poprzez niewywiązanie się przez organ I instancji ze wskazań organu odwoławczego co do ponownego rozpatrzenia sprawy, zawartych w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r.;

- art. 155 kpa poprzez próbę zmiany rozstrzygnięcia, na mocy którego strona nabyła prawo, bez ustawowo wymaganej zgody tej strony;

- art. 43 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568, ze zm.) poprzez wstrzymanie badań [...] pomimo niewykazania przez organ I instancji, że były one prowadzone w sposób odbiegający od warunków pozwolenia.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w artykułach 6-10 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlega oddaleniu, wniesiona bowiem została przez podmiot, który w ocenie Sądu nie ma w sprawie interesu prawnego.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku powoduje zaś oddalenie skargi w wyroku.

W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny decyduje przepis prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. Taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności do organu administracji. W takim wypadku podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia w imieniu własnym (a nie jako pełnomocnik spółki [...]) skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...], nakazującej spółce [...] wstrzymanie badań [...] na stanowisku [...] nr [...] w T.

Przedmiotowe postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie art. 43 pkt 3 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów prowadzenie badań [...] wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenie na prowadzenie badań [...] wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu badań [...] wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Oznacza to, że postępowanie o wydania pozwolenia na prowadzenie prac [...] wszczyna się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jak wynika z akt sprawy wniosek o wydanie pozwolenia wraz z niezbędnymi wymaganymi prawem załącznikami złożyła w dniu [...] września do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków spółka [...]. Zatem to ta spółka była wnioskodawcą w niniejszej sprawie. Również dla spółki [...] udzielona jest zgoda właściciela przedmiotowej nieruchomości spółki [...] na przeprowadzenie wszelkich czynności mających na celu przeprowadzenie badań [...], a także zgoda [..] na przyjęcie w depozyt zabytków pochodzących z planowanych prac [...]. Ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2008 r. [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie wyprzedzających [...] badań [...] na stanowisku nr [...] w T. spółce [...], również kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2009 r. niewątpliwie skierowana jest do inwestora, czyli spółki [...] a nie skarżącej. Należy zatem przyjąć, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje osobie mającej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości oraz inwestorowi, czyli spółce [..]. To spółka [...] uzyskała bowiem mocą udzielonego pozwolenia prawo do prowadzenia badań [...] i to tę spółkę obciążają wszelkie obowiązki wynikające z tej decyzji. Potwierdza to także fakt posłużenia się przez organ w treści wydanego pozwolenia zwrotem "zobowiązuje się wnioskodawcę do...", "wnioskodawca powiadomi pisemnie...". Również kwestionowana przez skarżącą decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. skierowana była jedynie do spółki [...]. To tej spółce organ nakazał wstrzymanie badań [...]. Ta spółka odpowiada bowiem przed organem za prowadzenie prac badawczych zgodnie z uzyskanym pozwoleniem niezależnie od tego jakiego podwykonawcę firma ta zatrudniła do ich wykonania.

Jak zatem wynika z akt sprawy skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym ani nie jest w niniejszej sprawie wnioskodawcą. Nie posiada również ograniczonego prawa rzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała również żadnych praw do tej nieruchomości wynikających ewentualnie ze stosunku zobowiązaniowego. Ze spółką [...] w dniu wydania kwestionowanej decyzji łączyła ją umowa cywilnoprawna, która obecnie za porozumieniem stron została rozwiązana. W ocenie Sądu skarżąca, jako osoba posiadająca wymaganą przez ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wiedzę oraz umiejętności specjalistyczne, a także posiadająca odpowiednie możliwości techniczne, została zatrudniona przez inwestora spółkę [.....] wykonania wyprzedzających prac [...], o których mowa w uzyskanym na wniosek spółki [...] pozwoleniu. Jej funkcja w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do roli specjalisty-fachowca zatrudnionego na podstawie umowy cywilnoprawnej przez spółkę [...], jako wykonawcy konkretnych prac [...]. W ocenie Sądu orzekającego ani cywilnoprawny stosunek łączący skarżącą z inwestorem, ani powierzona funkcja kierownika prac [...], jaką sprawowała skarżąca, nie dają jej przymiotu strony niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest nakaz skierowany do inwestora, czyli spółki [...], wstrzymania wykonywania robót. Decyzja ta nie dotyczy zatem bezpośrednio żadnych praw ani obowiązków skarżącej.

Podkreślić należy, że w wielu różnego typu postępowaniach administracyjnych uczestniczą osoby, które ze względu na rodzaj wykonywanych prac muszą posiadać odpowiednią określoną przepisami rangi ustawowej wiedzę specjalistyczną. Do takich spraw można zaliczyć np. postępowanie rozgraniczeniowe, odszkodowawcze, wywłaszczeniowe, czy też różnego typu postępowania oparte na przepisach prawa budowlanego. Jednakże w żadnym z tych postępowań ani uprawniony na mocy odpowiedniej decyzji administracyjnej geodeta, rzeczoznawca majątkowy czy też inspektor nadzoru inwestorskiego lub kierownik robót, ani również autorów projektów architektonicznych czy też autor koncepcji urbanistycznej nie zostali przez ustawodawcę uznani z powodu funkcji, którą sprawują w konkretnym postępowaniu administracyjnym, za strony tego postępowania administracyjnego, w którym biorą udział (np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1991 r. sygn. akt IV SA 972/90, publ. ONSA 1991/3-4/52, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1755/03, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 581/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002 r. sygn. akt IV SA 2238/01, publ. Monitor Prawniczy 2002, nr 12).

Jak wynika z treści skargi, skarżąca swój interes prawny upatruje w konieczności obrony dobrego imienia swojego oraz swojej firmy, "swoim interesie ekonomicznym", wskazaniu w uzyskanym pozwoleniu "jako pełniącą funkcję kierownika badań", obciążeniu przez [...] Konserwatora Zabytków skarżącej obowiązkiem "informowania [...] WKZ o okolicznościach mogących mieć wpływ na prowadzenie badań", zawartym w decyzji organu I instancji zarzucie "niemetodycznego prowadzenia badań przez kierownika badań", który "podważając jej kompetencje do prowadzenia badań i - z uwagi na swoją bezpodstawność - narusza jej dobra osobiste (w tym zwłaszcza dobre imię i renomę), godząc tym samym w prawnie chroniony interes skarżącej", powołuje się także na zagrożenie dla skarżącej konsekwencjami w postaci zerwania "umowy przez inwestora i zagrożenie egzekwowaniem od skarżącej kar umownych i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych", "podważenie zdolności i uprawnienia skarżącej do sprawowania funkcji kierownika badań". W ocenie skarżącej odmowa przyznania jej statusu strony w niniejszym postępowaniu "odbiera skarżącej możliwość obrony wobec stawianych jej zarzutów, stanowiących podstawę wydania przez [...] WKZ decyzji z dnia [...] września 2009 r." w szczególności przy "pasywnej", jak to określiła skarżąca w złożonej skardze, "postawie inwestora", czyli Spółki [...].

W ocenie Sądu wskazane przez skarżącą przesłanki nie uzasadniają przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wstrzymania prowadzonych prac [...]. Przede wszystkim podkreślić należy, że niniejsze postępowanie dotyczy decyzji z dnia [...] września 2009 r. nakazującej Spółce [...] wstrzymanie prowadzonych badań [...] a nie decyzji z dnia [...] października 2008 r., którą [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił pozwolenia na prowadzenie [...] badań wykopaliskowych na stanowisku nr [...] w T. Wszystkie zatem zarzuty i argumenty skarżącej dotyczące jej praw i obowiązków, które wywodzi jedynie z pozwolenia na prowadzenie prac [...] uznać należy za nietrafne. Istotne są bowiem w niniejszej sprawie jedynie ewentualne prawa lub obowiązki, które dotyczą bezpośrednio skarżącej, a zawarte są w decyzji organu z dnia [...] września 2009 r. Postępowanie administracyjne dotyczy bowiem interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej konkretnej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Wstrzymanie prac [...] jest natomiast decyzją jedynie pośrednio dotyczącą obowiązków skarżącej jako podmiotu, który wiąże z inwestorem umowa cywilnoprawna na wykonanie określonej pracy. Decyzja ta dotyczy natomiast bezpośrednio praw (czyli prawa do prowadzenia prac) i obowiązków (czyli obowiązku powstrzymania się od podejmowania działań) inwestora, czyli spółki [...], która jest adresatem kwestionowanej decyzji. Podkreślić należy, że argumenty skarżącej dotyczące konieczności ochrony jej dóbr osobistych i ekonomicznych, zagrożenia dla skarżącej konsekwencjami w postaci zerwania "umowy przez inwestora i zagrożeniem egzekwowaniem od skarżącej kar umownych i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych" mogą być podnoszone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed właściwym sądem powszechnym. W sprawie natomiast zarzutów skarżącej dotyczących jej kompetencji do prowadzenia badań, fachowej oceny prawidłowości ich przeprowadzenia, rzetelności, należytej staranności i zgodności z zasadami sztuki prowadzenia prac przez skarżącą jako kierownika prac [...], to w tych kwestiach właściwe jest postępowanie wewnątrzstowarzyszeniowe z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z możliwości przeprowadzenia którego skarżącą skorzystała z pozytywnym dla niej wynikiem (pozytywne stanowisko Stowarzyszenia [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., k-150 akt adm.). Jak wynika z akt sprawy na wniosek Oddziału Stowarzyszenia w [...] Zarząd Główny stowarzyszenia powołał komisję problemową w celu zbadania zarzutów o niemetodyczne prowadzenie badań [...] w T. przez skarżąca jako kierownika badań [...]. Komisja ta na podstawie wizji lokalnej oraz analizy dokumentacji sporządziła sprawozdanie ([...]), w którym pozytywnie oceniła umiejętności oraz prawidłowość prowadzonych przez skarżącą prac [...]. Natomiast wszelkie zastrzeżenia skarżącej kierowane pod adresem konkretnych osób będących pracownikami czy to Wojewódzkiego Urzędu Konserwatora Zabytków, czy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego mogą być rozpatrywane jedynie w tzw. trybie skargowym, czyli w oparciu o art. 227 kpa i takie postępowania, co jest Sądowi wiadome z urzędu, również skarżąca zainicjowała. Wszelkie natomiast roszczenia, które mogłyby wynikać z umowy łączącej skarżącą z inwestorem lub umów zawartych przez skarżącą ze swoimi pracownikami mogą być dochodzone jedynie na drodze cywilnoprawnej przed właściwym sądem powszechnym. Nie można się zatem zgodzić z twierdzeniami skarżącej, że z powodu nieuznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nakazu wstrzymania prac [...] nie ma ona żadnej drogi obrony swoich praw i przedstawienia swojego stanowiska.

Oznacza to, że w ocenie Sądu powody, dla których skarżąca uważa, że przysługuje jej przymiot strony niniejszego postępowania administracyjnego, szczegółowo omówione w złożonej skardze, czyli tzw. interes skarżącej, choć indywidualny, nie znajduje jednakże w ocenie Sądu oparcia w przepisach prawa materialnego, z których wynikałyby konkretne prawa lub obowiązki nakładane zgodnie z tym przepisem na skarżącą. W niniejszej sprawie można zatem mówić jedynie o wystąpieniu po stronie skarżącej tzw. interesu faktycznego, który nie wystarcza jednak do legitymowania się statusem strony w przedmiotowym postępowaniu. Z tego powodu skarżącej nie przysługiwało prawo wniesienia w imieniu własnym skargi od decyzji organu II instancji.

Na zakończenie wyjaśnić jeszcze należy, aczkolwiek argument ten dotyczy nie decyzji z dnia [...] września 2009 r. lecz pozwolenia na prowadzenie prac [...], że jak zauważyła skarżąca zgodnie z treścią art. 37 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) Minister Kultury wydał rozporządzenie wykonawcze z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579). W § 3 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 4 pkt 5 tego rozporządzenia wprowadzony został obowiązek umieszczenia we wniosku o wydanie pozwolenia m.in. imienia, nazwiska i adresu osoby prowadzącej prace konserwatorskie, prace restauratorskie, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, badania archeologiczne albo poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków albo kierującej robotami budowlanymi lub robotami budowlanymi w otoczeniu zabytku oraz dołączenie dokumentów potwierdzających posiadanie, przez osobę prowadzącą te prace lub badania, kwalifikacji i praktyki zawodowej, o których mowa w § 7, § 8 ust. 3 i 4, § 9 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia, albo spełnianie przez osobę kierującą tymi robotami dodatkowych wymagań i posiadanie praktyki zawodowej, o których mowa w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań [...] dołącza się ponadto oświadczenie osoby prowadzącej badania [...], że wywiązała się z nałożonych obowiązków przy prowadzeniu poprzednich badań [...]. Badania [...] mogą bowiem być prowadzone przez osoby, które posiadają tytuł zawodowy magistra uzyskany po ukończeniu wyższych studiów na kierunku [...] oraz odbyły po ukończeniu tych studiów co najmniej 12-miesięczną praktykę zawodową w zakresie tych badań (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie zaś z treścią § 5 ust. 2 oraz ust. 6 pkt 3 i 4 powołanego rozporządzenia pozwolenie, o którym mowa, zawiera ponadto: imię, nazwisko i adres osoby prowadzącej prace konserwatorskie, prace restauratorskie, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, badania archeologiczne albo poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków albo kierującej robotami budowlanymi lub robotami budowlanymi w otoczeniu zabytku. Nadto pozwolenie na prowadzenie badań [...] może określać warunki, polegające m.in. na obowiązku: niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu morskiego o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu badań [...] oraz niezwłocznego zawiadomienia wojewódzkiego konserwatora zabytków albo dyrektora urzędu morskiego o przerwach we wskazanych w pozwoleniu badaniach [...], które mogą wpłynąć na zmianę programu tych badań. Wszystkie te obowiązki dotyczące zarówno dokumentacji jaką należy złożyć do wniosku o wydanie pozwolenia, jak i mogące wynikać z treści wydanego pozwolenia, zgodnie z treścią powołanych przepisów rozporządzenia są skierowane bezpośrednio do wnioskodawcy, czyli w rozpatrywanej sprawie Spółki [...], a zatem nie są to przepisy prawa, które bezpośrednio nakładałby na skarżącą jakiekolwiek obowiązki. Także zatem przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić dla skarżącej oparcia w przepisach prawa materialnego, z których wynikałyby konkretne prawa lub obowiązki nakładane tym przepisem na skarżącą, uzasadniające przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją nakazującą Spółce [...] wstrzymanie prowadzonych wstępnych badań [...].

Podsumowując stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...], którą organ ten nakazał firmie [...] Sp. z o.o. wstrzymanie badań [...] na stanowisku [..] nr [...] w T., skarżąca nie posiada interesu prawnego dającego jej legitymację procesową strony. Przy czym nadmienić trzeba, że samo doręczenie danemu podmiotowi wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie powoduje, że podmiot ten staje się stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Jak już było wyjaśniane, o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ani nawet dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje konkretny przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Skoro zatem skarżąca nie ma w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, wniesiona przez nią skarga podlega oddaleniu przez Sąd.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.