Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 45/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3, ust. 4, art. 40 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na usunięcie szkód wywołanych powodzią 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Zawadzkiego z dnia 4 maja 2011 r. nr [...] , 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Burmistrza Zawadzkiego, z dnia 4 maja 2011 r., nr [...], przyznającą skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 9267,61 zł.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne, które miało następujący przebieg:

Wnioskiem z dnia 14 lipca 2010 r. A. W. wystąpiła o przyznanie, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zasiłku celowego w związku z powodzią w maju 2010 r., w którym oszacowała wstępnie szkody spowodowane przez powódź w budynku mieszkalnym będącym jej własnością na kwotę 4768 zł. W piśmie z dnia 28 września 2010 r. określiła wysokość straty w lokalu mieszkalnym na kwotę 8290 zł, obejmujące wartość pieca c.o., bojlera elektrycznego, pompy, robót instalacyjnych sanitarnych i elektrycznych oraz robót budowlanych na odcinku 1,68m2, w tym robót porządkowych (demontaż cokołu, roboty izolacyjno-odgrzybieniowe, tynkarskie i płytkowanie). Poza tym przedstawiła kosztorys koniecznych robót remontowych na łączną kwotę 3687,34 zł.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Burmistrz Zawadzkiego decyzją z dnia 1 października 2010 r. przyznał A. W. zasiłek celowy w kwocie 9267,61 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek wnioskodawczyni został zalany w dniu 18 maja 2010 r., w wyniku czego uległ znacznemu zniszczeniu, a jego naprawa wymaga dużych nakładów finansowych. Następnie wyjaśnił, że w toku postępowania przedstawione przez stronę koszty koniecznych napraw i zakupu materiałów, wyliczone na kwotę 11977,34 zł, podlegały jednak weryfikacji przez inspektora budowlanego i wysokość przyznanego zasiłku ustalono w oparciu o dokonaną weryfikację, w której nie uwzględniono robót budowlanych obejmujących zewnętrzne ściany budynku. Podał też organ, że w czasie rozpatrywania sprawy wpłynęło 57 wniosków, a na realizację powyższych świadczeń Ośrodek Pomocy Społecznej w Zawadzkiem dysponował kwotą 807000 zł, zaś wysokość wypłacanych zasiłków wynosi 1724 zł do 20000 zł.

Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 24 listopada 2010 r., [...], na skutek odwołania A. W., zarzucającej dowolność rozstrzygnięcia i kwestionującej pominięcie kosztu robot remontowych związanych z naprawą ścian zewnętrznych, które uległy uszkodzeniu, gdyż przez nie woda wniknęła do budynku, a usunięcie szkód w tym zakresie wymaga intensywnego remontu na zewnątrz budynku. Przekazując organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania z powodu naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., Kolegium wskazało, że przyznając stronie pomoc w wysokości zweryfikowanej, niższej niż wnioskowana, organ pierwszej instancji nie odniósł się w sposób prawidłowy do materiału dowodowego, jakim jest zarówno kosztorys, jak i jego weryfikacja, przy czym w sposób dowolny, nie poparty żadnym argumentem, przyjął wartość szkód powodziowych ustalonych w wyniku weryfikacji przedłożonego przez stronę kosztorysu oraz nie wyjaśnił dlaczego przyjął taki, a nie inny zakres szkód. Nie kwestionując faktu poniesienia szkód przez stronę na skutek powodzi, organ odwoławczy stwierdził też, że nie wyjaśniono ich rozmiaru. Kolegium podkreśliło, że co do zasady, weryfikacja kosztorysu jest pismem (dokumentem) dodatkowym, dołączonym do głównego dokumentu, jakim jest kosztorys. Ich ocena winna być zatem dokonana łącznie, tym bardziej, że z porównania ich treści nie wynika, co było powodem zmiany wartości naprawy ustalonych szkód, które zdają się być niewątpliwe, a także aby - jak to stwierdził organ pierwszej instancji - nie uwzględniono robót obejmujących zewnętrzne ściany budynku. Poza tym Kolegium zarzuciło, że wskazane w decyzji kwoty nie dają odpowiedzi jakimi kryteriami kierował się organ przy rozdziale środków, którymi dysponował.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji uzyskał pismo H. R. z dnia 26 kwietnia 2011 r., zawierające wyjaśnienie do weryfikacji wniosku A. W., po czym decyzją z dnia 4 maja 2011 r., [...], opartą o przepis art.104 K.p.a., a także art.40 ust. 1 i ust. 3 oraz art.106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, orzekł o przyznaniu A. W. zasiłku celowego w kwocie 9267,61 zł. Przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy organ podał, że protokół Komisji ds. Szacowania Szkód spowodowanych przez powódź z dnia 31 maja 2010 r. potwierdził powołany przez stronę we wniosku fakt, że w związku z powodzią doszło do zalania piwnicy w budynku mieszkalnym o powierzchni 8 m² kwadratowych na wysokość 80 cm. Podczas przeglądu budynku, dokonanego przez inspektora nadzoru budowlanego, stwierdzono z kolei zalanie piwnicy w budynku mieszkalnym na wysokość 1,6 m, zawilgocenie ścian piwnicy i posadzek oraz podsiąkanie wilgoci z piwnic do pokoju, jak również, że w piwnicy znajduje się nadal woda do wysokości 0,3 m. W sporządzonym dokumencie nie stwierdzono jednak uszkodzenia elewacji zewnętrznej budynku i konieczności jej naprawy. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że A. W. posiada tytuł prawny do zajmowanego budynku mieszkalnego, w którym zalaniu uległa piwnica, gdzie znajdował się piec centralnego ogrzewania oraz bojler. Dokonując w dniu 30 września 2010 r. weryfikacji wniosku i kosztorysu przyjęto, że zalaniu uległa piwnica budynku mieszkalnego na powierzchni 8 m i wysokość 1,6 m, w której znajduje się piec c.o. i bojler ciepłej wody użytkowej oraz, że w pomieszczeniach parteru - przedpokoju widoczne są ślady wilgoci w ścianach w części przy posadzkowej oraz zawilgocone są posadzki. W dalszym postępowaniu sporządzono natomiast wyjaśnienie do weryfikacji, dotyczące różnicy pomiędzy kosztorysem przedstawionym przez stronę, a weryfikacją wniosku dokonaną przez osobę uprawnioną. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że podjęto je w oparciu o "Procedurę przyznawania pomocy finansowej dla osób i rodzin poszkodowanych w wyniku powodzi z maja 2010 r. w kwotach do 20000 zł i od 20000 zł", opracowaną na podstawie Wytycznych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanych przez powódź na remont budynku mieszkalnego z dnia 27.05.2010 r. Ponadto, pomoc osobom poszkodowanym w wyniku powodzi udzielana jest w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Powołując treść tych przepisów organ wyjaśnił, że świadczenie unormowane w art. 40 ust. 1 tej ustawy jest świadczeniem doraźnym, ukierunkowanym na określony cel, którym w przedmiotowej sprawie jest złagodzenie skutków powodzi, a nie całkowite pokrycie strat powstałych wskutek zdarzenia losowego. Zawarty w powołanych przepisach zwrot, że zasiłek "może być przyznany" przesądza przy tym, że rozstrzygnięcie o udzieleniu bądź odmowie udzielenia świadczenia, jak i określenie jego wysokości, zależy od uznania organu. Wskazując, że uznanie administracyjne może być wykorzystane tylko i wyłącznie dla osiągnięcia celów regulacji prawnej, w której jest ono zamieszczone, w oparciu o regulacje art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy organ stwierdził, że zasadność przyznania i wysokość przyznawanego zasiłku jest każdorazowo determinowana możliwościami Ośrodka Pomocy Społecznej, a w ramach postępowania o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy konieczne jest ustalenie rozmiaru poniesionej przez wnioskodawcę straty, przez którą rozumieć należy negatywne następstwa w majątku, rzeczach i prawach osoby występującej z żądaniem przyznania świadczenia, istotnie odraczające powrót osoby lub rodziny do kondycji majątkowej, rzeczowej lub zakresu korzystania z praw podmiotowych w sposób, jaki miał miejsce przed wystąpieniem zdarzenia wywołującego szkodę. Przyznawany zasiłek nie ma charakteru odszkodowania i nie stanowi rekompensaty za straty w mieniu, a jest pomocą doraźną, nakierowaną na zabezpieczenie podstawowych warunków życia codziennego. Dalej organ wskazał, że na realizację zasiłków celowych w związku z usuwaniem skutków powodzi z maja 2010 r., Ośrodek Pomocy Społecznej w Zawadzkiem rozdysponował środki z budżetu państwa w kwocie 499917,17 zł, zasiłki zostały przyznane 78 osobom z liczby 87 złożonych wniosków, w średniej wysokości 6409,19 zł. Jednocześnie, powołując się na zasadę racjonalnego gospodarnego środkami publicznymi organ uznał, że nie jest uzasadnione przyznanie stronie zasiłku we wnioskowanej przez nią wysokości. Wyjaśnił, że piwnica nie pełni funkcji mieszkalnej, dlatego w odniesieniu do piwnic zasiłki przyznawane były wyłącznie na niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania naprawę bądź wymianę znajdujących się tam urządzeń grzewczych służących ogrzewaniu części mieszkalnej budynku i ogrzewaniu wody oraz na niezbędne naprawy instalacji elektrycznej i sanitarnej. Zalanie części piwnicznej budynku mieszkalnego nie utrudnia stronie realizacji potrzeb bytowych ani prowadzenia gospodarstwa domowego. Zasiłek na remont elewacji budynku nie został natomiast przyznany dlatego, że w żadnym z protokołów dotyczących budynku uszkodzonego przez powódź nie wzmiankowano o uszkodzeniu elewacji budynku.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem A. W. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła brak uwzględnienia uwag organu odwoławczego, wskazując, że pomimo podkreślenia przez Kolegium faktu braku prawidłowego odniesienia się do materiału dowodowego, jakim jest kosztorys i jego weryfikacja, w dalszym ciągu organ nie odniósł się prawidłowo do kosztorysu. Odwołująca zwróciła uwagę, że brak jest określonego katalogu prac "dotowanych" przez pomoc społeczną na remont i odbudowę budynku mieszkalnego w związku z powodzią. Podniosła również, że nieprawidłowością było, iż zamiast organu, do którego wniosek był skierowany, weryfikacji jej wniosku dokonała osoba z uprawnieniami budowlanymi, a organ jedynie przyjął ocenę dokonaną w tej weryfikacji. Zaznaczyła, że weryfikacji dokonano po dacie zapoznania się przez nią z dokumentacją sprawy. Wskazując na nieuwzględnienie wszystkich szkód, zwróciła uwagę, że na ścianach wewnątrz mieszkania występuje pleśń i wilgoć, a w meblach przylegających do ścian zewnętrznych mieszkania, jak i na przechowywanych w nich ubraniach, występuje pleśń oraz przykry zapach stęchlizny i grzyba, z czym została zapoznana osoba przeprowadzająca wywiad środowiskowy, jednak uwagi dotyczące powstałych szkód nie zostały odnotowane podczas przeprowadzonego wywiadu. Jako niepokojący odwołująca oceniła fakt powoływania się przez organ na takie dokumenty jak "Procedura przyznawania pomocy finansowej (...)" oraz "Wyjaśnienie do weryfikacji wniosku o udzielenie pomocy społecznej na usunięcie skutków powodzi z maja 2010", których brak w aktach sprawy lub których wiarygodność budzi wątpliwości. Ponadto zarzuciła, że wbrew regułom logiki i zasadom doświadczenia życiowego organ uznał, iż ściana ma tylko stronę wewnętrzną, a przesiąkanie wody nigdy nie odbywa się w kierunku zewnętrznego lica muru. Stwierdziła też, że ewidentne efekty uszkodzenia ścian zewnętrznych budynku nie były widoczne w parę dni po zejściu wody, gdy dokonywane były przeglądy budynków, natomiast zmiany te były widoczne już w okresie miesiąca po powodzi, a stan ten ulega znacznemu pogorszeniu, na dowód czego przedłożyła dokumentację fotograficzną. Z tego względu zażądała wszechstronnego, rzetelnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rozmiaru rzeczywiście poniesionej szkody oraz wydanie decyzji w oparciu o pełny materiał dowodowy.

Decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał stan faktyczny sprawy ustalony i przyjęty przez organ pierwszej instancji oraz wskazał na zasady przyznawania pomocy społecznej wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i ust. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 ustawy. Dalej, przytaczając treść art. 39 i art. 40 ustawy, Kolegium wyjaśniło, że konieczność przeprowadzenia remontu piwnicy, będąca następstwem wystąpienia zdarzenia losowego, wyłącza zastosowanie art. 39 ustawy, stąd przyznanie zasiłku z art. 40 ustawy nie jest uzależnione od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, za niewątpliwy Kolegium uznało fakt, że A. W. została dotknięta powodzią która miała miejsce w maju 2010 r., stąd zaistniała sytuacja może być zakwalifikowana jako zdarzenie losowe. Odnośnie zasadności przyznania stronie pomocy w związku z zaistniałym zdarzeniem, Kolegium wyjaśniło, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że organ nie jest obowiązany, lecz może przyznać to świadczenie, jednak jego obowiązkiem jest wyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności, które miały wpływ na jej podjęcie. Swoboda pozostawiona organowi nie upoważnia go bowiem do działania dowolnego, dlatego w postępowaniu o przyznanie zasiłku należy każdorazowo badać wszystkie okoliczności sprawy, w tym powody ubiegania się o świadczenie przez daną osobę (rodzinę), oraz jej potrzeby, a także możliwości finansowe organu. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące wysokości przyznanego świadczenia Kolegium stwierdziło, że pomoc w kwocie 9267,61 zł jest adekwatna do rodzaju i charakteru powstałej szkody (zalaniu nie uległa część mieszkania, a jedynie piwnica), a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w ramach uznania administracyjnego, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że strona jest w stanie, wykorzystując własne możliwości, zasoby i uprawnienia, przezwyciężyć w pewnym stopniu trudności związane z powstaniem strat spowodowanych podczas powodzi, gdyż nie została pozbawiona źródła dochodu. Rozstrzygając o przyznaniu świadczenia na podstawie art. 40 ustawy organ obowiązany jest natomiast brać pod uwagę sytuację dochodową osoby poszkodowanej. Podkreślenie przez ustawodawcę, że pomoc z tego przepisu przysługuje niezależnie od dochodu oznacza tylko tyle, że nie jest wymagane spełnienie tzw. kryterium dochodowego. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego organ stwierdził, że wysokość dochodu na osobę w rodzinie wynosi 1396,86 zł, a określone w przepisach kryterium dochodowe wynosi 351 zł, stąd nadwyżka dochodu strony pozwala zatem przyjąć, że jest ona w stanie samodzielnie uporać się z trudnościami spowodowanymi zdarzeniem losowym w zakresie przekraczającym przyznaną pomoc. Kolegium zgodziło się ponadto z twierdzeniami organu pierwszej instancji, że znaczenie w sprawie ma także to, iż strona wraz z rodziną ma zaspokojoną niezbędną potrzebę bytową w postaci mieszkania. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego ustalenia i oszacowania strat, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób właściwy ustalił i ocenił zakres powstałych strat w budynku, biorąc pod uwagę zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym wywiad środowiskowy i protokół weryfikacji kosztów remontu. Wyjaśniło też, że przywrócenie funkcji ogrzewania mieszkania i dostarczenia do niego ciepłej wody poprzez dokonanie wymiany i remontu kotła c. o. oraz bojlera w pomieszczeniu piwnicznym, a także dokonania niezbędnej, zgodnie ze zweryfikowanym kosztorysem, naprawy tynków i instalacji elektrycznej, pozwoliło uwzględnić przy określaniu wielkości udzielonej pomocy aspekty związane z okolicznością, że wraz z rodziną pomimo negatywnych skutków powodzi, ma zaspokojoną potrzebę bytową w postaci mieszkania. Będąc dysponentem określonych środków na udzielenie wsparcia osobom poszkodowanym w wyniku powodzi, organ musi natomiast udzielać pomocy w sposób adekwatny do powstałych skutków tego negatywnego zjawiska, zważywszy na liczbę innych osób nim poszkodowanych oraz dokonywać stosownego rozdysponowania posiadanych środków. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wskazał, jakimi kryteriami kierował się udzielając A. W pomocy, wobec czego nie przekroczył ram uznania administracyjnego. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w dniu 2 maja 2011 r. strona przeglądała akta i wówczas miała możliwość zapoznania się ze znajdującym się w nich wyjaśnieniem do weryfikacji wniosku, które do organu wpłynęło w dniu 29 kwietnia 2011 r., jak również z "Procedurą realizacji prac dotycząca przyznawania pomocy do 20 tys. zł "Powódź - maj 2010" na remont, odbudowę budynku lub lokalu mieszkalnego".

W skardze wniesionej na powyższą decyzję A. W. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając nieuwzględnienie całości stanu faktycznego oraz naruszanie prawa strony do udziału w każdym stadium postępowania i naruszanie zasad postępowania wynikających z art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Powołując argumentację sformułowaną już wcześniej w odwołaniu, skarżąca dodatkowo stwierdziła, że wysokość przyznanej pomocy jest nieadekwatna do szkody powstałej w jej lokalu mieszkalnym, a sporządzony przez nią kosztorys obejmował tylko niezbędne prace i naprawy wymagane dla zapewnienia odpowiednich warunków bytowych. Zarzuciła też, że zamiast oceniać faktyczny rozmiar szkody organ oceniał jej stan majątkowy i jej możliwości finansowe. Ponadto, jako naruszające zasady postępowania administracyjnego wskazała sporządzenie weryfikacji z dnia 30 września 2010 r., czyli po dacie zapoznania się przez nią z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, jak również brak ustalenia daty złożenia jej w organie, a także brak wyznaczenia stronie terminu do zapoznania się z tą dokumentacją. Zwróciła także uwagę, że z informacji zamieszczonej na stronie internetowej Ośrodka wynika, iż kwota na wypłatę zasiłków celowych do 20000 zł. dla rodzin poszkodowanych wynosiła 807000 zł, a wniosków o ich wypłatę było 49, podczas gdy w decyzji organ pierwszej instancji podał kwotę 499917,17 zł i wskazał na 87 wniosków. Podniosła nadto, że postępowanie jest wydłużane w sposób nieuzasadniony ze szkodą dla niej, gdyż zaskarżona decyzja została doręczona dopiero w dniu 1 grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo, ustosunkowując się do zarzutu braku uprawnienia organu do badania materialnego strony wywiodło, że udzielając pomocy organ nie jest zwolniony z przestrzegania ogólnych zasad określonych w ustawie (art. 2 i art. 3). W kwestii braku powiadomienia strony o dłuższym terminie rozpatrzenia sprawy wyjaśniło, że sporządzenie i doręczenie decyzji na piśmie w terminie późniejszym, niż termin jej wydania, nie naruszało uprawnienia strony do wniesienia skargi.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 kwietnia 2012 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz argumenty w niej zawarte dodając, że w sierpniu 2010 r. podczas przeprowadzania wizji zgłaszała H. R. odpadanie cokołu elewacji zewnętrznej. Wyjaśniła, że w czasie powodzi woda sięgała 0,8 m nad powierzchnię gruntu, a pochodziła ze stawu hutniczego oraz z rzeki [...] i nie była wodą gruntową. Ponadto oświadczyła, że od towarzystwa ubezpieczeniowego otrzymała 3000 zł za zniszczone w budynku gospodarczym sprzęty, tj. lodówkę i zamrażarkę, natomiast nie otrzymała odszkodowania za budynki mieszkalne, gdyż ubezpieczyciel twierdził, że na ten cel przeznaczone są środki ze Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20012 r. poz. 1270), zwana dalej P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, natomiast stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak również - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one przepisom prawa, gdyż podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną przyznającą skarżącej zasiłek celowy na pokrycie szkód spowodowanych powodzią z maja 2010 r., w kwocie 9267,61 zł. Zasadnicza kwestia sporna dotyczy wysokości świadczenia, które przyznane zostało w wysokości niższej od kosztów usunięcia szkód spowodowanych powodzią, wskazanych we wniosku strony w kwocie 11977,34 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Od razu podkreślić należy, że trafnie w niniejszej sprawie organy przyjęły, że dochodzona w sprawie pomoc społeczna mogła być skarżącej przyznana w ramach zasiłku celowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 3 ustawy. Powódź niewątpliwie jest bowiem zdarzeniem losowym, natomiast zgodnie z tymi regulacjami zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przepisy te nie uzależnią przyznania zasiłku celowego od spełniania kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy i zaistnienia konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, które to okoliczności stanowią przesłanki przyznania zasiłku celowego w oparciu o art. 39 ustawy.

Podzielić należy też stanowisko organów, że rozstrzygając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o przyznaniu zasiłku celowego, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte w tym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Zaakcentowania wymaga jednak, że uznanie administracyjne oznacza pewną swobodę organu przy podejmowaniu decyzji, gdyż pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Działanie w granicach uznania administracyjnego nie pozwala jednak na dowolność w załatwianiu sprawy, gdyż organ związany jest zarówno przepisami ustawy o pomocy społecznej, jak i przepisami procedury administracyjnej. Nie może przy tym opierać swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia na wskazówkach wynikających z wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, albowiem w świetle art. 87 Konstytucji RP nie są one źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Rozstrzygając o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy, organy powinny zatem uwzględniać zasady przyznawania pomocy społecznej wynikające z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy.

Dostrzec należy, że w myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być przy tym odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).

Ze wskazanych regulacji wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 ustawy nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Przyznanie tego rodzaju wsparcia wymaga dokonania oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być jednak dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy winny przy tym mieć na względzie, że szkody wyrządzone przez zdarzenie losowe mogą osiągać nieraz takie rozmiary, że nawet osoby posiadające stały dochód, który przewyższa znacznie kryterium dochodowe, nie będą w stanie ich naprawić we własnym zakresie.

W postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych powodzią organy administracji są zobligowane do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Obowiązek podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego wynika z art. 7 K.p.a. W tym celu, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. ocena okoliczności winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, pod którym to pojęciem rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest potrzebne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z art. 75 K.p.a. wynika przy tym zasada równej mocy dowodowej środków dowodowych, co oznacza, że organy nie mogą przyznawać pewnym dowodom pierwszeństwa w ustaleniu okoliczności faktycznych i większej mocy dowodowej.

Wyrazem podejmowanych przez organy działań w postępowaniu wyjaśniającym, a także dokonanej oceny jest uzasadnienie, które stanowi istotny składnik decyzji i winno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi organ kierował się rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym w szczególności powinny zostać wskazane fakty uznane przez organ za udowodnione, dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ musi zatem w uzasadnieniu decyzji zająć stanowisko odnośnie całego materiału dowodowego, a motywy powinien ująć w sposób umożliwiający stronie zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji. Uzasadnienie służy bowiem realizacji zasady przekonywania, określonej w art. 11 K.p.a., jak również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 K.p.a. Zadaniem uzasadnienia jest zatem przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Podkreślić przy tym należy, że decyzja uznaniowa wymaga jeszcze bardziej szczegółowego uzasadnienia, które umożliwia organowi uchylenie się od zarzutu dowolności przy jej podejmowaniu. Uzasadnienie takie powinno bowiem stwarzać organom nadzoru oraz sądom administracyjnym możliwość zbadania, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych, a także umożliwiać poznanie toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz skontrolowanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się bowiem do ustalenia, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie, a także czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności i celowości.

Przedstawione powyżej rozważania stanowiły podstawę do uznania w niniejszej sprawie, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji, objętych kontrolą sądu nie spełniły wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., a rozstrzygając o przyznaniu skarżącej zasiłku w kwocie niższej niż wynikająca z przedstawionego przez nią kosztorysu organy nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżąca poniosła szkodę wskutek powodzi z maja 2010 r. i w związku z tym zdarzeniem zwróciła się do organu o przyznanie zasiłku celowego na usunięcie szkód w łącznej kwocie 11977,34 zł., obejmującego straty wyliczone na sumę 8290 zł oraz konieczne do wykonania roboty budowlane przedstawione w szczegółowym kosztorysie opiewającym na kwotę 3687,34 zł. Podejmując rozstrzygnięcie organy nie odniosły się jednak do przedstawionego przez skarżącą wyliczenia szkody, a przyznany zasiłek odpowiadał kwocie wynikającej z wyceny kosztów naprawienia poniesionych szkód, określonej jako "weryfikacja wniosku strony", a sporządzonej na wniosek organu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W tym miejscu zaznaczyć należy, że wprawdzie działając w granicach uznania administracyjnego, organy posiadają swobodę w określeniu wysokości przyznawanej pomocy, niemniej jednak przyznając skarżącej świadczenie winny w pierwszej kolejności ustalić wysokość faktycznej szkody poniesionej wskutek powodzi oraz uzasadnić swoje stanowisko co do tego, dlaczego uznały szkodę w wysokości mniejszej niż wskazana we wniosku i z jakiego powodu przyznały świadczenie w kwocie niższej od wnioskowanej przez stronę. W ocenie Sądu, z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej, nie sposób odczytać, jakie okoliczności przesądziły o odmowie przyznania wiarygodności kosztorysowi przedstawionemu przez skarżącą i z jakiego powodu organy dały wiarę dowodowi w postaci weryfikacji wniosku. Z treści uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że organy nie dokonały w tym zakresie samodzielnych ustaleń i oceny, a przyznanie świadczenia w kwocie niższej od wnioskowanej przez stronę było konsekwencją przyjęcia ustaleń i oceny dokonanej w "weryfikacji wniosku". W związku z tym podkreślić należy, że dokument w postaci "weryfikacji wniosku" jest jednym z dowodów w sprawie, który winien podlegać ocenie organu bez jakiejkolwiek hierarchii dowodowej. W sprawach przyznania zasiłku na podstawie art. 40 ustawy ustawodawca nie przewidział wszak związania organów ustaleniami i oceną przedstawioną w jakimkolwiek dokumencie mającym moc środka dowodowego, w tym również w odnośnie rozmiarów szkód i ustalenia kosztów ich naprawienia określonych przez osobę posiadającą wymagane do tego wiadomości specjalne. Ustalenie zatem przez organy, bez wyraźnej podstawy prawnej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 K.p.a. Zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. na organach prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie spoczywał obowiązek dokonania oszacowania szkód i oceny co do zasadności przyznania pomocy w określonej wysokości. Przedstawienie wyliczenia w tym zakresie przez osobę posiadającą stosowną wiedzę nie zwalniało bowiem organu od obowiązku dokonania samodzielnej analizy w tym zakresie, jak również przedstawienia oceny tego dowodu. Przyznając pomoc w niższej wysokości niż wnioskowana przez stronę, organy winny określić, na pokrycie jakich strat i na wykonanie jakich robót pomoc została przyznana, a także wyjaśnić, które z podanych przez stronę kosztów i dlaczego nie zostały uznane za niezbędne potrzeby wymagające wsparcia z pomocy społecznej. Powołanie się w tym zakresie jedynie na ocenę wynikającą z "weryfikacji wniosku", bez dokonania przez organ samodzielnej oceny, nie czyniło zadość obowiązkom wynikającym z powołanych przepisów i świadczyło o przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

Wszystkie wskazane powyżej braki, dotyczące pominięcia w uzasadnieniu decyzji wskazanych okoliczności oraz przedstawienia procesu dedukcyjnego, jaki poprzedzał podjęcie rozstrzygnięcia o takiej, a nie innej treści, ze wskazaniem analitycznej argumentacji w tym zakresie, uznać również należało za naruszające określone przez ustawodawcę wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji administracyjnej w świetle art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzić przy tym trzeba, że konsekwencją uchybienia tego przepisu było również naruszenie określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Z regulacji tych wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącą, dostrzec ponadto przyjdzie, że na gruncie niniejszej sprawy naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 8 i art. 11 K.p.a., nastąpiło również na skutek wskazania w decyzji pierwszoinstancyjnej innej kwoty środków przeznaczonych na realizację celów związanych z usuwaniem skutków powodzi i innej liczby wniosków złożonych o przyznanie pomocy na ten cel, niż we wcześniejszej decyzji z dnia 1 października 2010 r., uchylonej wprawdzie w toku instancji przez Kolegium, jednak bez wyjaśnienia przyczyn tej rozbieżności. Już tylko na marginesie zwrócić należy uwagę, że organy naruszyły również regulację wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 z późn. zm.), zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy związane z usuwaniem skutków powodzi w pierwszej kolejności i bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.

Stosownie do powyższego, skoro organy obu instancji dopuściły się wskazanych naruszeń przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Rozstrzygając o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego organy winny dokonać ustaleń odnośnie okoliczności faktycznych sprawy, w tym ustalenia wysokości kosztów usunięcia szkód powstałych na skutek powodzi, w oparciu o cały materiał dowodowy, a następnie na jego podstawie dokonać oceny w zakresie przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy i wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie stosowną argumentacją, mając również na uwadze regulację wynikającą z art. 4 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., zapewniającą szybkość załatwienia sprawy.