Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 103/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3, § 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 284/13 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Go 284/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustalił dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] przy ulicy [...] oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy [...] (dz. nr [...]) Obręb [...] w G.

Na skutek wniosku M.D. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.(zwane dalej "SKO") decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podało, iż analiza przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i załączników do tej decyzji pozwoliła na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, albowiem nie spełnia on wymogów wskazanych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.", bowiem nie stanowi trzykrotności frontu działki. Jednakże, w ocenie SKO, uchybienie to nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Nadto SKO podało, iż część graficzna wyników analizy urbanistycznej oznaczona jako "ZAŁ. GRAF. 2 DO DECYZJI WYNIKI ANALIZY", nie zawiera wskazania do jakiej decyzji stanowi ona załącznik, przy czym nie budzi wątpliwości, że stanowi załącznik do analizy, a analiza do decyzji, co wynika z treści decyzji. Przy czym organ zwrócił uwagę, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy zawiera odręczne skreślenia powodujące jego nieczytelność. W ocenie SKO także i te uchybienia nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa.

Dalej SKO wskazało, że oceniając wniosek o wydanie warunków zabudowy z dnia [...] września 2011 r., uzupełniony pismem z dnia 3 października 2011 r., stwierdziło następujące uchybienia:

- we wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię, a także sposobu unieszkodliwiania odpadów;

- nie przedstawiono charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanego obiektu budowlanego w formie graficznej, w tym także w odniesieniu do uzupełnionego wniosku.

Zdaniem SKO dołączone do wniosku o wydanie warunków zabudowy promesy: [...] sp. z o. o. w G. z dnia 8 września 2011 r. na dostawę wody i odbiór ścieków oraz [...] sp. z o.o. Rejon Dystrybucji [...] z dnia 19 sierpnia 2011 r. na dostawę energii elektrycznej, wystawione są na rzecz inwestora i potwierdzają, iż zapotrzebowanie na media będzie zapewnione. W odniesieniu do braku graficznej charakterystyki zabudowy organ wskazał natomiast, że do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w sprawie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko załączonej do wniosku, dołączony jest załącznik nr 1 zawierający charakterystykę przedsięwzięcia, w tym elementy wskazane powyżej. Z tego względu należy uznać, iż naruszenia te nie mają charakteru rażącego.

Następnie SKO stwierdziło, że organ nie mógł odstąpić od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, bowiem wyznaczenie tego parametru należy do obowiązków organu planistycznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odstąpił od ustalenia tego parametru wskazując, iż ze względu na charakter planowanej inwestycji i lokalizację planowanej zabudowy w głębi posesji. Rozwiązanie to, w ocenie SKO, jest nieprawidłowe. Jednakże naruszenie to nie ma charakteru kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Trudno bowiem uznać, że ze względu na charakter planowanego obiektu, inwestor tak dalece naruszy parametr szerokości elewacji frontowej, że będzie to prowadzić do zaburzenia wymagań ładu przestrzennego. Nie sposób zatem uznać, że naruszenie to stanowić może podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto SKO zakwestionowało ustalenia dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, podnosząc że w sprawie nie wskazano w jaki sposób organ ustalił ten parametr. SKO wskazało jednakże, iż na obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości, na których wskaźnik intensywności przekracza ustalony przez organ pierwszej instancji parametr dla przedmiotowej inwestycji (30%), np. na dz. nr [...] i [...] wskaźnik ten wynosi – odpowiednio – 35,68% i 33,7%. Zatem, wobec wyznaczenia parametru o wartości niższej niż maksymalna w obszarze analizowanym, w ocenie SKO, uznać należy, iż uchybienie to nie ma charakteru kwalifikowanego. Natomiast pozostałe wskaźniki urbanistyczne zostały, zdaniem organu, wyznaczone prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy SKO wskazało, że nie jest w pełni trafny zarzut pominięcia w toku postępowania wszystkich stron za wyjątkiem inwestora, bowiem oprócz inwestora brała udział także [...] sp. z o.o. Jednakże, w ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie organ orzekający ustalając krąg stron nie uwzględnił faktu, iż ze względu na zakres inwestycji jej oddziaływanie rozciąga się także na nieruchomości położone po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości, dla której ustalone zostały warunki zabudowy. Poza tym SKO zaznaczyło, że naruszenie przez organ w prowadzonym postępowaniu zasady czynnego udziału strony nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, a przesłankę wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Zdaniem SKO nie jest także trafny zarzut wnioskodawcy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera określenia ilości miejsc parkingowych, albowiem nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych – przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja narusza interes właścicieli sąsiednich nieruchomości SKO podało, że w niniejszej sprawie wnioskodawca posługuje się właśnie potencjalnymi i hipotetycznymi zagrożeniami, antycypuje zdarzenia przyszłe, które być może nie będą miały miejsca.

Reasumując SKO uznało, że opisane powyżej naruszenia nie mają charakteru rażącego. Nie są one ewidentne, oczywiste, jak również naruszone przepisy nie mają charakteru doniosłego dla rozstrzygnięcia. Za uznaniem za rażące nie przemawiają także racje ekonomiczne lub gospodarcze. Dlatego też nie mogą prowadzić one do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Na skutek wniesionego przez K.D. odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2012 r. Uzasadniając zajęte stanowisko organ powtórzył w całości swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, iż nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r.

Na powyższą decyzję K.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim zaznaczając, iż wnosi o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 156 § 1 K.p.a., norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 powyższej ustawy, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 i 10 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący powołał się na zaistnienie przesłanki z pkt 2 art. 156 § 1 K.p.a., a mianowicie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa materialnego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 54, art. 64 ust. 1 oraz z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 8 i 9 K.p.a.

Wskazując na utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd wyjaśnił, kiedy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, a następnie zaznaczył, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji w postępowaniu odwoławczym, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasadne pozostało stanowisko SKO, iż takie okoliczności jak: nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, nieokreślenie przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu unieszkodliwiania odpadów, nieprzedstawienie charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, uznanie za stronę postępowania tylko właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz nieokreślenie w decyzji ilości miejsc parkingowych, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2011 r.

Wskazując na przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określający przesłanki, od których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd wyjaśnił, że łączne ich spełnienie oznacza, iż strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ prowadzący postępowanie musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie.

Następnie Sąd zaznaczył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący podniósł, iż decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji rażąco narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten dotyczył niewłaściwego wyznaczenia w analizie urbanistycznej obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu niewątpliwie, a wynika to z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, obszar ten wyznaczony został niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Nie wyznaczono go bowiem jako trzykrotną szerokość frontu działki. Stanowi to zatem, jak słusznie wskazało SKO, naruszenie rozporządzenia, jednakże w ocenie Sądu nie można uznać, iż to naruszenie stanowi rażące naruszenia prawa. Taka właśnie wada powoduje wzruszalność decyzji w postępowaniu odwoławczym, lecz nie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, jak słusznie wskazało SKO, na działkach sąsiednich występuje zabudowa przemysłowa (tereny składowe), a wręcz jest przeważająca. Jedynie na trzech działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. [...]), tj. na działkach nr [...],[...] i [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne. Natomiast wskazywane w skardze osiedle domów mieszkalnych jednorodzinnych nie ma dostępu do ul. [...]. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego nie narusza więc naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, a jedynie subiektywne wyobrażenie skarżącego jak ład ten ma wyglądać. Okoliczność, iż skarżący zabudował własną działkę domem jednorodzinnym w sąsiedztwie której znajduje się przeważająca zabudowa przemysłowa, nie może oznaczać zakazu lokalizacji kolejnych obiektów tego typu.

Dalej Sąd wskazał, że ustalając wnioskowane warunki zabudowy organ odstąpił od określenia, do czego zobowiązany był przepisem § 6 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej ze względu na lokalizację planowanej zabudowy w głębi działki. Sąd podzielił stanowisko SKO, iż naruszenie to nie ma charakteru kwalifikowanego, rażącego naruszenia prawa. Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, bez uwzględnienia tej okoliczności, w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy na działkach dostępnych z ul. [...], będzie – zdaniem Sądu – stanowiło gwarancję ładu przestrzennego, którego ochrona jest celem powołanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu zasadnie SKO zauważyło, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie podano w jaki sposób organ ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Stanowi to naruszenie dyspozycji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jednakże uwzględniając charakter zabudowy sąsiednich działek oraz fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się działki na których wskaźnik intensywności przekracza ustalony przez organ pierwszej instancji parametr dla przedmiotowej inwestycji (30%), zasadnie uznano, że uchybienie to nie miało charakteru kwalifikowanego. Nie można bowiem stwierdzić, że przepis powyższy naruszono w sposób oczywisty.

Wobec zarzutu braku określenia miejsc parkingowych Sąd stwierdził, iż przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego Sąd wyjaśnił, że niedołączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy promes gestorów sieci nie oznacza, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zmodyfikował żądanie inwestora. Z taką bowiem sytuacją mielibyśmy do czynienia wówczas gdyby organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji o którą nie wnioskował inwestor, niemniej jednak taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 9 i 10 K.p.a. Sąd podniósł, że naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zaś żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując Sąd podzielił stanowisko SKO, że wskazane wyżej uchybienia, choć liczne, nie mogą zostać w rozpoznawanej sprawie uznane za rażące. Z całą pewnością takiej cechy w prowadzonym przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego postępowaniu nie mają naruszenia przepisów rozporządzenia, jako że mają one charakter niejako pomocniczy i dotyczą metod pracy urbanistycznej.

Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł K.D. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 3 i następnych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

d) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie

- w kontekście rażącego naruszenia tych przepisów i w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie i uznanie, że wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku naruszenia prawa popełnione przez Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mają charakteru kwalifikowanego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 i art. 5 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na naruszeniu prawa własności skarżącego i zasady dobrego sąsiedztwa;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego w ocenie Sądu naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma charakteru kwalifikowanego, a w szczególności, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają charakter pomocniczy i ich naruszenie nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji, bez wskazania, czy naruszenia te miały wpływ na treść decyzji oraz na konsekwencje wywołane wydaniem decyzji z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Zaś w przypadku określonym w art. 188 P.p.s.a., jeżeli Sąd stwierdzi, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a jedynie przepisów prawa materialnego, skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze reformatoryjnym, tj.: uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] lutego 2013 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie zacytowanych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. W okolicznościach tej sprawy nie można bowiem podzielić stanowiska skarżącego, że wymienione przez niego uchybienia jakimi dotknięta jest decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowią rażące naruszenia prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od podstawowej zasady stabilności ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym, wymagającym do jego stwierdzenia szczególnie wnikliwego postępowania (art. 7 i 77 K.p.a.) i udowodnienia, dlaczego w konkretnej sprawie uznano je za rażące. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i pojęcie to podlega ścisłej wykładni. Charakteryzuje się m.in. tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej, a charakter naruszenia prawa powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym w ocenie tej niezbędne jest wykazanie, dlaczego naruszenie to uznane zostało za rażące. Istotne znaczenie w tym względzie ma norma interpretacyjna zawarta w art. 7 K.p.a., nakazująca rozważenie nie tylko interesu społecznego, lecz także słusznego interesu strony, z tym że o uznaniu naruszenia prawa za rażące nie mogą przesądzać tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze (patrz: wyrok NSA z 12.02.1997 r. V SA 1797/95, LEX nr 61506).

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu wytwórni betonu towarowego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na wskazanych działkach oraz budowie zjazdu z pasa drogowego ulicy skarżący upatruje w: nieprawidłowym wyznaczeniu przez organ obszaru analizowanego, niezasadnym odstąpieniu organu od ustalenia szerokości elewacji frontowej, brakach wniosku w postaci nieprzedłożenia przez inwestora promes gestorów sieci oraz niewskazania sposobu unieszkodliwiania odpadów, nieprzedstawieniu przez inwestora charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, co w konsekwencji skutkowało samodzielnym doprecyzowaniem wniosku przez organ, a także nieokreśleniu przez organ minimalnej ilości miejsc parkingowych. Nadto skarżący zaakcentował, iż w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oprócz inwestora nie brał udziału żaden właściciel nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji, a pominięcie wszystkich stron postępowania jest rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i niezasadnego odstąpienia organu od ustalenia szerokości elewacji frontowej, wskazać należy, że zarówno SKO jak i Sąd pierwszej instancji uznały, iż istotnie powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (odpowiednio § 3 i § 6), jednakże uchybienia te nie mają charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazano bowiem, że co prawda organ wyznaczył obszar analizowany nieodpowiadający wymogom § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, jednakże mając na uwadze, iż w najbliższym sąsiedztwie występują działki zainwestowane przemysłowo, a tylko na trzech działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, znajdują się budynki mieszkalne, to naruszenie powyższego przepisu nie może zostać uznane za rażące. Organ odstąpił również od określenia szerokości elewacji frontowej, do czego był zobowiązany normą § 6 powyższego rozporządzenia, jednakże, mając na uwadze cel jakiemu ma służyć ustalenie warunków zabudowy, tj. zapewnienie zachowania ładu przestrzennego, również nie można uznać, by naruszenie to miało charakter rażący. Powyższą ocenę, w konkretnych realiach tej sprawy, należy podzielić. Zwrócić bowiem należy uwagę, że nie każde uchybienie przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. będzie skutkowało stwierdzeniem, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (porównaj: wyroki NSA: z dnia 7.07.2015 r. II OSK 2938/13; z 23.02.2012 r. II OSK 2357/10). Kwestia ta każdorazowo wymaga dogłębnej analizy w konkretnej sprawie. Taka analiza w tej sprawie, w kontekście art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu ze wskazanymi przepisami rozporządzenia, została zrobiona, doprowadzając zarówno SKO jak i Sąd pierwszej instancji do rezultatu w postaci braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Pamiętać bowiem należy, że organy wydające rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy działają przede wszystkim na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności należy ocenić czy doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy (porównaj: wyrok NSA z dn. 28.04.2010 r. sygn. akt II OSK 728/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej naruszenia norm przedmiotowego rozporządzenia nie skutkują rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stara się wykazać skarga kasacyjna, gdyż z załączonej analizy niewątpliwie wynika, że przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana przemysłowo – w sąsiedztwie znajduje się Przedsiębiorstwo [...], Przedsiębiorstwo [...],[...] czy tereny składowe. Zatem nie można stwierdzić, że wydana decyzja w sposób oczywisty stoi w sprzeczności ze ww. przepisem, ewidentnie naruszając zastany na tym terenie ład przestrzenny.

Odnosząc się do kwestii zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej wskazać należy, że faktycznie we wniosku brak jest określenia zapotrzebowania na wodę czy energię. Jednakże nie można pominąć, że kopie promes gestorów sieci na zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków oraz przyłączenie do sieci elektroenergetycznej znajdują się w aktach sprawy, co potwierdza, że zapotrzebowanie na media będzie zapewnione. Na te promesy wskazuje inwestor w punkcie 4 złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto inwestor nie zawarł we wniosku charakterystyki zabudowy oraz przewidywanego sposobu zagospodarowania odpadów, jednakże kwestie te są objęte, znajdującą się w aktach sprawy, decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wydaną na wniosek inwestora, a stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Do treści tej decyzji w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji odsyła wniosek inwestora w punkcie 5. Decyzja ta zawiera również wskazania co do planowanego rocznego zużycia wody i energii elektrycznej. W tej sytuacji faktowi, że inwestor nie zawarł ww. elementów we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do kwestii nieustalenia sporną decyzją o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych, podnieść należy, że żaden przepis prawa nie wymaga by już na etapie ustalania warunków zabudowy danego przedsięwzięcia konieczne było ustalanie minimalnej ilości miejsc parkingowych. Zatem rację ma Sąd pierwszej instancji, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie naruszyła prawa.

Nie można również podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. oprócz inwestora nie brała udziału żadna inna strona. Twierdzenie skarżącego w tym zakresie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. To, że oprócz inwestora w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. brała udział [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. świadczą potwierdzenia odbioru korespondencji kierowanej przez organ do tego podmiotu w postaci decyzji kończącej postępowanie czy zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k. 48, 39). Ponadto podkreślić należy, że zasadniczo kwesta niebrania przez stronę udziału w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Takie wznowione postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. toczy się przed organem, o czym Naczelny Sąd Administracyjny ma wiedzę z urzędu, zatem skarżący winien wziąć w nim udział, skoro jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Konkludując wskazać należy, że powyższe rozważania doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, iż zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i 64 ust. 1 powyższej ustawy, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a., nie są usprawiedliwione.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 i art. 5 Konstytucji RP polegający na naruszeniu prawa własności skarżącego i zasady dobrego sąsiedztwa. Kwestia przewidywanego przez skarżącego zwiększonego ruchu na drodze publicznej związanego z budową i późniejszym użytkowaniem inwestycji oraz związanego z tym hałasu ze swej istoty nie może stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazuje on, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim uchybieniem przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., który usprawiedliwiałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Niewyjaśnienie końcowego stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że cechy rażącego naruszenia prawa nie mają naruszenia przepisów rozporządzenia, jako że przepisy te mają niejako charakter pomocniczy i dotyczą metod pracy urbanistycznej, podczas gdy wcześniej Sąd odniósł się do poszczególnych wskazanych przez skarżącego naruszeń przepisów tego rozporządzenia, nie stanowi o takiej wadzie uzasadnienia, która mogłaby skutkować uchyleniem zaskarżanego wyroku. Natomiast kwestia prawidłowości tego stwierdzenia nie może być zwalczana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów, wobec niezasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.