Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 49/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 242
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 7, art.77,art. 107 par. 1, art. 140
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. R. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2015 r. sygn. akt II OSK 715/14 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 849/13 oddalający skargę B. R. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) r., nr (...), w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu (WSA) w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Powyższe wyroki zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek przeprowadzonej kontroli ustalił, iż w lokalu mieszkalnym nr (...) w budynku wielorodzinnym położonym w K. przy ul. P. (...) dokonano wymiany skrzydła drzwiowego zamontowanego w otworze drzwiowym pomiędzy mieszkaniem nr (...) a klatką schodową, z otwieranego do wewnątrz mieszkania na otwierane na zewnątrz mieszkania.

Decyzją z (...) r. nr (...) – wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") oraz § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.; dalej w skrócie: "rozporządzeniem MI") – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") nakazał J.A. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. zagrożenia życia, zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia poprzez zmianę kierunku otwierania skrzydła drzwiowego z otwieranego na zewnątrz mieszkania na otwierane do środka mieszkania, w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, wykonanie robót polegających na wymianie skrzydła drzwiowego nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż nie doszło do zmiany wielkości otworu drzwiowego. Prace te trzeba rozpatrywać jako zwykłe użytkowanie rzeczy i bieżącą ich konserwację. Prawo budowlane dopuszcza montaż drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymaganiami bezpieczeństwa ludzi określonymi w przepisach dotyczących zagrożeń przeciwpożarowych, jak § 242 ust. 4, § 239 ust. 1, § 237 ust. 10, § 236 ust. 1 rozporządzenia MI. Zdaniem organu, obecny stan faktyczny jest prawnie nie do zaakceptowania z uwagi na to, że szerokość przejścia drogi ewakuacyjnej poziomej po otwarciu skrzydła drzwiowego do mieszkania nr 12 wynosi 1,31 m, wobec wymaganych min. 1,4 m. W związku z tym, zgodnie z art. 61 i art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud. zasadnym było nakazanie doprowadzenia wymienianych drzwi do odpowiedniego stanu technicznego.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. A., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji") przywołaną na wstępie decyzją z 19 lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w całości uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. WWINB nie podzielił stanowiska PINB, że drzwi mieszkania w budynku wielorodzinnym prowadzące na klatkę schodową stanowią wyjście ewakuacyjne na drogę ewakuacyjną. Nadto, w ocenie organu II instancji, PINB dokonał błędnej kwalifikacji prawnej stosując jako podstawę § 242 rozporządzenia MI, bowiem przepis ten odnosi się do dróg ewakuacyjnych poziomych. Tymczasem klatka schodowa nie jest poziomą drogą ewakuacyjną. Do takiego wniosku można dojść analizując § 66 i § 68 pkt 1 rozporządzenia MI. Dodatkowo stanowisko to potwierdzone zostało w § 246 pkt 1 rozporządzenia MI. Z uwagi więc na bezprzedmiotowość postępowania, WWINB postępowanie pierwszoinstancyjne umorzył.

Skargę na opisaną decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła B. R., wnosząc o zmianę tej decyzji poprzez przyjęcie, że wstawienie drzwi wejściowych do mieszkania nr 12, otwierających się na zewnątrz lokalu, zostało wykonane niezgodnie z prawem, a odwołujący dokonał samowoli budowlanej. Otwarcie drzwi lokalu nr 12 zmniejsza drogę ewakuacyjną, nadto uniemożliwia swobodne przejście skarżącej, jako właścicielki lokalu mieszkalnego nr 14, czym naraża ją na uderzenia. Drzwi bowiem po ich maksymalnym otwarciu dokonują blokady w przejściu.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 849/13, WSA w Poznaniu oddalił skargę B. R.

W ocenie WSA z materiału dowodowego sprawy (protokołu oględzin, szkicu sytuacyjnego, zdjęć) wynika, że szerokość przejścia po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr 12 wynosi 1,65 m, co nie narusza 1,4 m; z protokołu oględzin wynika, że odległość od otwierających się drzwi do schodów wynosi 80 cm. Trudno zatem sobie wyobrazić, aby otwierające się drzwi w kierunku ściany na zewnątrz mogły uderzyć skarżącą. Zatem montaż przedmiotowych drzwi nie ma żadnego znaczenia dla ograniczenia drogi ewakuacji z lokalu nr 14 – należącego do skarżącej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 178 poz. 1380 ze zm.; dalej w skrócie: "u.o.ppoż."), zgodnie z którym właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji oraz § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719; dalej w skrócie: "rozporządzenie MSWiA"), wprowadza zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych.

WSA zaznaczył, że organ I instancji zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Regulacja ta ma bowiem zastosowanie do legalnie zakończonej inwestycji (zdaniem WSA w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wymiana drzwi nie podlega nawet zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych), która podlega kontroli organu nadzoru budowlanego już po jej zakończeniu. Odnosi się do przypadków szczególnego zaniedbania obowiązków ze strony właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w odniesieniu do jego stanu technicznego. Natomiast art. 61 pr.bud. (powołany przez organ I instancji) wskazuje podmioty zobowiązane do dbania o stan techniczny obiektu budowlanego: są to właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Powyższe przepisy Prawa budowlanego odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Generalnie więc nakazy określone w art. 66 pr.bud. mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co w konkretnym przypadku nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach. Chodzi tu jednak o takie roboty, które mają na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 pkt 1pr.bud., a w szczególności użyty w niej zwrot "...właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1–3 pr.bud., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie WSA w związku z tym, że przedmiotowe drzwi otwierają się w kierunku ściany, nie stwarzają niebezpieczeństwa dla ludzi i nie naruszają zasad z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponadto drzwi sąsiedniego lokalu otwierają się do wewnątrz, a tym samym nie ma możliwości, aby doszło do zblokowania się przy jednoczesnym otwarciu obu drzwi i sytuacji, iż w sposób trwały droga ewakuacyjna jest ograniczona. Nie ma więc mowy też o tym, że wymiana drzwi uniemożliwi ewakuację.

Organ II instancji, zdaniem WSA, prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, lecz błędnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jeżeli bowiem organ odwoławczy tylko kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienie w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w tym przepisie i przyjąć należy, że mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140) czyli art. 105 k.p.a. Przepis ten może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. W ocenie WSA powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej B. R., reprezentowana przez radcę prawnego S.S., zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne nieprzyjęcie i niezastosowanie norm prawa materialnego, tj.: § 68 ust. 1 i § 242 ust. 1 i 4 rozporządzenia MI oraz art. 66 pr.bud. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie znajdują one zastosowania jako podstawy do orzeczenia nakazu zmiany kierunku otwierania skrzydła drzwiowego z otwieranego na zewnątrz mieszkania na otwierane do środka mieszkania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym nr 12;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły roboty wymagające zgłoszenia – ponieważ nie miało miejsca powiększenie otworów drzwi w ramach wykonanych prac dotyczących wymiany drzwi i że jest to okoliczność bezsporna – w sytuacji, gdy skarżąca podnosiła w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do WSA zarzuty zmiany wielkości otworu drzwiowego przez jego powiększenie, zwiększone wymiary drzwi w lokalu nr 12. Co zdaniem skarżącej wymagało zgłoszenia jako przebudowa lub na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 pr.bud.;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez WSA, iż decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie, naruszając art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. stanowiła nieistotne uchybienie nie dające podstaw do uchylenia decyzji i tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie decyzji WWINB umarzającej postępowanie, przy ustaleniu Sądu, iż nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca jego umorzenie z art. 105 § 1 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 715/14, uchylającego zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 849/13, wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, lecz błędnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, z tym że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy – albowiem, w ocenie NSA, u podstaw oddalenia skargi legły ustalenia faktyczne nie znajdujące odzwierciedlenia w aktach administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził mianowicie, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż wymiana drzwi w stanie faktycznym tej sprawy nie podlega zgłoszeniu zamiaru wykonania określonych prac budowlanych. Tymczasem, skarżąca konsekwentnie podnosiła w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, jak też w skardze do Sądu, że wymianie drzwi towarzyszyło powiększenie otworu drzwiowego i podawała różnicę w wymiarach dotyczących szerokości i wysokości tego otworu. A zatem, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, okoliczność braku zmiany wielkości otworu drzwiowego nie jest w tej sprawie bezsporna. W ocenie Sądu drugiej instancji jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem może na nie wpłynąć. Od ustalenia zakresu wykonanych prac budowlanych uzależniona jest bowiem ocena, czy wymagane było dokonanie przez właściciela lokalu nr 12 zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Bez należytego ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych nie jest możliwa prawidłowa subsumcja stanu faktycznego do odpowiednich norm prawa materialnego. Zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy winien dać odpowiedź na pytanie, czy roboty budowlane wymagały, czy też nie wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 30 i art. 29 pr.bud.), a więc winien pozwalać na jednoznaczne określenie zakresu i rodzaju wykonanych robót budowlanych.

Zdaniem NSA, rozważając powyższe kwestie Sąd pierwszej instancji winien ocenić również, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zapewniło należyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) i czy organ zachował reguły postępowania dowodowego (m.in. art. 81 k.p.a.), w tym czy uczynił zadość art. 10 § 1 k.p.a. A to także i z tego względu, że w sprawie przeprowadzone były oględziny i Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy skarżąca była powiadomiona o terminach oględzin, a więc czy organy przeprowadziły postępowanie stosownie do zasad wynikających z art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Nadto Sąd ten winien ocenić, czy w trakcie tych oględzin dokonano stosownych ustaleń, w tym czy dokonano pomiaru otworu drzwiowego przedmiotowych drzwi i sprawdzono, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr 12 odpowiadają wymiarom otworów drzwiowych do innych lokali w tym budynku, a więc, czy organy podjęły czynności pozwalające ustalić, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr 12 uległy zmianie czy też pozostały niezmienione.

Dalej NSA zgodził się ze skarżącą, iż Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie stanu faktycznego, dotyczącego szerokości przejścia po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych lokalu nr 12, przyjął dane sprzeczne ze stanem faktycznym ustalonym przez organ nadzoru budowlanego. A mianowicie, Sąd ten wskazał, że z materiału dowodowego sprawy (protokołu oględzin, szkicu sytuacyjnego, zdjęć) wynika, iż szerokość przejścia, po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr 12 wynosi 1,65 m, co nie narusza 1,4 m; z protokołu oględzin wynika, że odległość od otwierających się drzwi do schodów wynosi 80 cm. Natomiast organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skrzydło drzwiowe zamontowane do ościeżnicy w mieszkaniu nr 12 po całkowitym otwarciu spowoduje zmniejszenie szerokości drogi ewakuacyjnej do 1,31 m. Organ II instancji nie zajmował się powyższymi kwestiami, gdyż uznał, że § 242 rozporządzenia MI nie może znaleźć zastosowania, bo w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z poziomą drogą ewakuacyjną. Przepisy powyższego rozporządzenia dopuszczają możliwość montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń związanych z pożarem (droga ewakuacyjna). Dotyczy to m. in. sytuacji, gdy sposób umieszczania i otwierania drzwi zwęża drogę ewakuacyjną. Zgodnie bowiem z § 242 ust. 1 rozporządzenia MI szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób (ust. 2). Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi (ust. 4).

W tym stanie prawnym przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że szerokość przejścia, po całkowitym otwarciu drzwi zewnętrznych z lokalu nr 12 wynosi 1,65 m, co nie narusza 1,4 m, jest – w ocenie NSA – sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy i mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Zdaniem NSA, ustalenie, czy montaż drzwi w lokalu nr 12 nie powoduje zmniejszenia rozmiarów drogi ewakuacyjnej poza wielkość wymaganą przepisem § 242 rozporządzenia MI, jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Należało się również zastanowić, czy sytuacja ta nie narusza przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zakresie zapewnienia możliwości ewakuacji w sytuacji zagrożenia i § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, który wprowadza zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Pamiętać przy tym należy, iż § 242 ust. 4 rozporządzenia MI ma znaczenie dla prawnej oceny zachowania właściwiej szerokości drogi ewakuacyjnej nie tylko z mieszkania skarżącej, ale i z innych mieszkań. Skoro skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu, nie mogą zmniejszać szerokości tej drogi, to nie mogą także, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać szerokości drogi ewakuacyjnej, na którą wychodzi się innymi drzwiami.

NSA zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego. Od właściwego ustalenia okoliczności faktycznych w danej sprawie uzależniona jest ocena, które przepisy obowiązującego prawa znajdują zastosowanie w tej sprawie i czy stan faktyczny wypełnia dyspozycję przepisu prawa materialnego, który w sprawie winien znaleźć zastosowanie.

Na zakończenie swych rozważań NSA zwrócił uwagę na to, że zarówno przepis art. 66 pr.bud., na który wskazywał organ I instancji, jak i przepisy art. 50 i 51 pr.bud. odwołują się do kwestii zagrożenia bezpieczeństwa. Różnica w hipotezie tych przepisów polega m. in. na tym, iż art. 50 i 51 pr.bud. odwołują się do procesu inwestycyjnego, zaś norma zawarta w art. 66 pr.bud. służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, a więc nie na skutek robót budowlanych, lecz np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, w pierwszej kolejności, normę prawną wynikającą z art. 190 p.p.s.a., związującą sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Należy przy tym zauważyć, że ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy również co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyroki NSA: z 18.04.2013 r., I FSK 526/12; z 03.09.2013 r., I OSK 355/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W zgodnych opiniach komentatorów związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a. ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze także i to, że również wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią i oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 715/14.

W związku z tym należy stwierdzić na wstępie, że w ramach dokonanej oceny prawnej NSA przyjął, iż, wbrew stanowisku WWINB, klatka schodowa, na którą wychodzi się z przedmiotowego lokalu nr 12 (oraz z lokalu nr 13 i z należącego do skarżącej lokalu nr 14) – a precyzując: spocznik piętrowy, na który wychodzi się z tych lokali – stanowi poziomą drogę ewakuacyjną w rozumieniu § 242 rozporządzenia MI. Należy zauważyć, że taką ocenę, zbieżną w istocie ze stanowiskiem organu I instancji, wyraził już WSA w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Po 849/13, i ocena ta nie została zakwestionowana przez, kontrolujący ów wyrok, skład orzekający NSA. Świadczy o tym w szczególności wyraźne stwierdzenie zawarte w ww. wyroku NSA, że: "Ustalenie, czy montaż drzwi w lokalu nr 12 nie powoduje zmniejszenia rozmiarów drogi ewakuacyjnej poza wielkość wymaganą przepisem § 242 powyższego rozporządzenia, jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy." Zarazem NSA zaznaczył, że: "Organ II instancji nie zajmował się powyższymi kwestiami, gdyż uznał, że § 242 rozporządzenia (...) nie może znaleźć zastosowania, bo w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z poziomą drogą ewakuacyjną."

Wszystko to oznacza, że organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję bez rozpoznania istoty sprawy, na którą w niniejszej sprawie składała się także ocena, czy wynik przedsięwziętych przez Inwestora robót (polegający na wymianie drzwi, a w istocie: na zamontowaniu dodatkowych, otwierających się na zewnątrz – por. ustalenia na s. 2 protokołu kontroli z (...) r., k. 4v. akt adm. I inst.) nie narusza przywołanego § 242 rozporządzenia MI, określającego minimalne wymiary (w tym zwłaszcza minimalną szerokość – ust. 1) poziomej drogi ewakuacyjnej. W konsekwencji doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania tej samej sprawy powtórnie w jej całokształcie. Skoro PINB przedmiotem swych ustaleń i ocen słusznie uczynił kwestie prawidłowości wykonanych robót w świetle wymagań przepisu § 242 rozporządzenia MI, to obowiązkiem WWINB było poddanie tych ustaleń i ocen ponownej, wszechstronnej weryfikacji – czego organ II instancji niezasadnie zaniechał błędnie przyjmując (co wyraźnie wytknął NSA), że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie.

Już to przesądziło o wadliwości, a w konsekwencji konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę, i to niezależnie od wagi dalszych, niżej wskazanych uchybień, jakich dopuścił się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie jest bowiem władny oceniać – bez uchybienia kardynalnej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisom regulującym ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi – prawidłowości stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji w określonej, istotnej dla wyniku sprawy kwestii, o ile w tej samej kwestii swego stanowiska nie wyrazi uprzednio także organ II instancji. W przeciwnym razie doszłoby do niedopuszczalnego zastąpienia organu administracji przez sąd administracyjny w merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie taka jest zasadnicza, ustrojowa rola tego sądu. Sąd administracyjny co do zasady nie załatwia bowiem spraw administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a jedynie kontroluje sposób ich załatwienia przez organy administracji pod względem zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 01.02.2005 r., OSK 403/04, CBOSA).

Przechodząc do realizacji wskazań zawartych w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 715/14, należy stwierdzić, że w wyroku tym poruczono Sądowi pierwszej instancji ocenę, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zapewniło należyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.), na które składają się w szczególności następujące kwestie:

– czy w ramach robót wykonywanych przez inwestora nie doszło do zmiany wymiarów otworu drzwiowego – wejścia do lokalu nr 12;

– czy w wyniku tych robót nie doszło do naruszenia przepisu § 242 rozporządzenia MI, określającego minimalne wymiary (w tym zwłaszcza minimalną szerokość – ust. 1) poziomej drogi ewakuacyjnej.

Ponadto NSA nakazał Sądowi pierwszej instancji zbadać, czy organ zachował reguły postępowania dowodowego (m.in. określone w art. 81 k.p.a.), w tym czy uczynił zadość wymaganiom art. 10 § 1 k.p.a., zwłaszcza w związku z przeprowadzonymi w tej sprawie oględzinami, a więc czy w szczególności skarżąca była powiadomiona o terminach oględzin, jak tego wymaga art. 79 k.p.a. Nadto nakazał ocenić, czy w trakcie tych oględzin dokonano stosownych ustaleń, w tym czy dokonano pomiaru otworu drzwiowego przedmiotowych drzwi i sprawdzono, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr 12 odpowiadają wymiarom otworów drzwiowych do innych lokali w tym budynku, a więc, czy organy podjęły czynności pozwalające ustalić, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr 12 uległy zmianie czy też pozostały niezmienione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii ustaleń w zakresie ewentualnej zmiany wymiarów otworu drzwiowego do lokalu nr 12, należy stwierdzić, że organy obu instancji zgodnie przyjęły, iż w związku z wymianą drzwi wejściowych do tego lokalu nie doszło do zmiany (powiększenia) tego otworu. Zarazem, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a., z motywów decyzji zarówno PINB jak i WWINB nie wynika, na jakich konkretnie dowodach twierdzenie to zostało oparte. Należy przy tym zauważyć, że protokoły oględzin przeprowadzonych dwukrotnie w rozpoznawanej sprawie przez PINB – w dniu (...) r. (k. 4 akt adm. I inst.) oraz 08 listopada 2012 r. (k. 12 akt adm. I inst.) – nie zawierają wyraźnej wzmianki o przeprowadzeniu (porównawczych) pomiarów otworów drzwiowych przez kontrolujących inspektorów, a jedynie na załączonym do protokołu szkicu, przy lokalu nr 12 podano wymiar "80/200". Taki sposób "skwitowania" tej kwestii przez organy administracji nie może zostać uznany za wystarczający, zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak podkreślono w wyroku NSA – okoliczność ta nie jest bezsporna, gdyż skarżąca konsekwentnie podnosiła w swych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowym, że wymianie drzwi towarzyszyło powiększenie otworu drzwiowego i podawała różnicę w wymiarach dotyczących szerokości i wysokości tego otworu. Twierdzenia te powinny zostać wnikliwie zweryfikowane i wyczerpująco omówione w wydanych decyzjach – czego organy nie uczyniły. Zdaniem Sądu uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż od dokładnego ustalenia ww. kwestii (szerzej: zakresu wykonanych prac budowlanych) uzależniona jest ocena, czy wymagane było dokonanie przez właściciela lokalu nr 12 uprzedniego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Odnosząc się z kolei do kwestii ustalenia, czy w wyniku tych robót nie doszło do naruszenia przepisu § 242 rozporządzenia MI, należy wskazać, że – jak to już wyżej podkreślono – organ II instancji w ogóle się tym zagadnieniem nie zajął, czym naruszył w stopniu istotnym przepisy art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. W rezultacie zaskarżona decyzja w tym zakresie wymyka się kontroli sądowej, i jako taka nie może się ostać w obrocie prawnym.

Jeśli zaś idzie o kwestię zapewnienia skarżącej udziału w przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego oględzinach, to Sąd stwierdził, że doszły one do skutku dwukrotnie:

1) w dniu (...) r. (protokół – k. 4 akt adm. I inst.) – o przeprowadzeniu tych oględzin skarżąca nie została w ogóle powiadomiona;

2) w dniu (...) r. (protokół – k. 12 akt adm. I inst.) – o przeprowadzeniu tych oględzin skarżąca została powiadomiona prawidłowo (potwierdzenie odbioru zawiadomienia – w dniu (...) r.; przy k. 11 akt adm. I inst.), jednak z przyczyn, które nie zostały w aktach odnotowane, nie wzięła w tych oględzinach udziału. Należy zauważyć, że drugie oględziny w istocie sprowadzały się do potwierdzenia aktualności ustaleń poczynionych w trakcie pierwszych oględzin.

W ocenie Sądu niepowiadomienie skarżącej o terminie pierwszych oględzin naruszało przepis art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a. Z kolei o drugich oględzinach Skarżąca nie została powiadomiona, ale w sposób nieprawidłowy, gdyż bez zachowania wymaganego terminu 7 dni (art. 79 § 1 k.p.a.), a jedynie z wyprzedzeniem 3-dniowym. Ponieważ w aktach sprawy nie została odnotowana przyczyna nieobecności Skarżącej podczas tych oględzin – czyli nie można w szczególności wykluczyć, że nieobecność ta była właśnie wynikiem zbyt późnego zawiadomienia (przesyłka awizowana) – to należy uznać, że uchybienie to, w postaci zbyt późnego powiadomienia Skarżącej o terminie oględzin, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporną pozostała bowiem kwestia zmiany (bądź nie) wymiarów otworu drzwiowego do lokalu nr 12, która niewątpliwie mogłaby zostać ostatecznie wyjaśniona przy obecności Skarżącej w trakcie oględzin. Tym samym wystąpiła sytuacja, o której mowa w wyroku NSA z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1853/10 (CBOSA), w którym trafnie wskazano, że niezachowanie przez organ terminu siedmiu dni z art. 79 § 1 k.p.a. ma znaczenie, gdy w związku z niezapewnieniem stronie ustawowego terminu do przygotowania się do czynności dowodowych wypływały konkretne skutki np.: w postaci niewyjaśnienia określonych istotnych okoliczności dla sprawy, czy też z uwagi na brak możliwości czynnego udziału w zaplanowanych czynnościach.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję WWINB (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu w wysokości 500 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, oceny i wytyczne. W szczególności uzupełni postępowanie wyjaśniające poprzez zweryfikowanie prawdziwości twierdzeń skarżącej o dokonanej w toku analizowanych robót zmianie wymiarów otworu drzwi wejściowych do lokalu nr 12. – w drodze oględzin, przeprowadzonych przez ten organ osobiście albo zleconych organowi I instancji na podstawie art. 136 in fine k.p.a. Oględziny te powinny w szczególności obejmować zakres wynikający z zapadłego w tej sprawie wyroku NSA, tj. powinny dać odpowiedź na pytanie czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr 12 odpowiadają wymiarom otworów drzwiowych do innych lokali w tym budynku, a więc, czy wymiary otworu drzwiowego do lokalu nr 12 uległy zmianie czy też pozostały niezmienione.

W zależności od wyniku tych ustaleń, tj.:

1) jeżeli okaże się, że wykonane roboty ingerowały w wymiar ww. otworu drzwiowego, a więc że doszło do wykonania prac poddanych reglamentacji pod rządem ówcześnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego (zgłoszenia ewentualnie pozwolenia na budowę) – WWINB, uchyliwszy decyzję PINB, winien przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, w ramach którego badaniu będzie podlegała także kwestia zachowania wymogów technicznych z § 242 rozporządzenia MI;

2) jeżeli okaże się, że do wykonania prac poddanych ww. reglamentacji jednak nie doszło – WWINB zweryfikuje i odniesie się do ustaleń i ocen organu I instancji w szczególności w zakresie wymagań dotyczących poziomej drogi ewakuacyjnej, a więc co do tego, czy montaż drzwi w lokalu nr 12 nie powoduje zmniejszenia rozmiarów drogi ewakuacyjnej poza wielkość wymaganą przepisem § 242 rozporządzenia MI. Przy tym rozważy, czy sytuacja ta nie narusza przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.o.ppoż. w zakresie zapewnienia możliwości ewakuacji w sytuacji zagrożenia oraz § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia MSWiA, wprowadzającego zakaz lokalizowania w obiektach elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Pamiętać przy tym należy – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 715/14 – iż § 242 ust. 4 rozporządzenia MI ma znaczenie dla prawnej oceny zachowania właściwej szerokości drogi ewakuacyjnej nie tylko z mieszkania skarżącej, ale i z innych mieszkań. Skoro skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, po ich całkowitym otwarciu, nie mogą zmniejszać szerokości tej drogi, to nie mogą także, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać szerokości drogi ewakuacyjnej, na którą wychodzi się innymi drzwiami.

W każdym przypadku organ II instancji swe rozstrzygnięcie należycie uzasadni, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.