Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2103/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1 pkt 3 art. 52 par. 4 art. 53 par. 1 i 2 art. 58 par. 1 pkt 2 art. 269
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 446/15 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu trasy linii elektroenergetycznej 220 kV R. – K. wraz z rozbudową stacji K. na obszarze Miasta K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 02 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 446/15 odrzucił skargę A. M. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu trasy linii elektroenergetycznej 220 kV R. – K. wraz z rozbudową stacji K. na obszarze Miasta K.

A. M. (dalej skarżąca) w dniu [...] kwietnia 2015 r. (data złożenia w Urzędzie Miasta Kielce) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu trasy linii elektroenergetycznej 220 kV R. – K. wraz z rozbudową stacji K. na obszarze Miasta K. Skargę tę poprzedziła złożeniem do Urzędu Miasta Kielce w dniu [...] stycznia 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa ww. uchwałą.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kielce wniosła o jej odrzucenie z powodu wniesienia skargi po upływie terminu.

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 446/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę A. M. na powyższą uchwałę Rady Miasta Kielce. Sąd wskazał na wymogi zaskarżenia uchwały organu gminy określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami) tj. zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Dokonując oceny zachowania terminu do wniesienia przedmiotowej skargi Sąd wskazał na treść uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II OPS 2/07 podjętej w składzie 7 sędziów (publ. ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 60), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a.

Sąd przytoczył treść art. 53 § 1 i § 2 P.p.s.a., z których wynikało, że ustawodawca przewidział dwa różne terminy do wniesienia skargi w przypadku konieczności uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (30 dni i 60 dni) w zależności od tego czy organ udzielił odpowiedzi na złożone wezwanie.

Sąd zauważył, że jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia. Mając na uwadze art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 K.p.a. Sąd stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi oczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Sądu podkreślił, że istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi – bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący oczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Sąd odniósł powyższe rozważania do stanu sprawy i stwierdził, że skoro skarżąca wezwała Radę Miasta Kielce do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., które zostało złożone do Urzędu Miasta Kielce dnia następnego i Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie, to w dniu [...] stycznia 2015 r. rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin ten upłynął w dniu 30 marca 2015 r., tymczasem skargę datowaną na dzień [...] kwietnia 2015 r., wniesiono w dniu [...] kwietnia 2015 r., a więc z 21 - dniowym uchybieniem terminu. Zatem wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Skarżąca reprezentowana przez adwokata W. C. wniosła skargę kasacyjna na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości.

Zarzucono, że Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 53 § 2 P.p.s.a. przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do skargi wnoszonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto podniesiono, że art. 53 § 2 P.p.s.a. będący odpowiednikiem art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wymaga obliczenia terminu zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. w sprawie FPS 1/98, a więc przy założeniu, iż upływ 60 dni od daty wezwania Rady Gminy w Kielcach do zmiany kwestionowanej uchwały otwiera dopiero 30 dniowy termin do złożenia skargi.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Kielcach do merytorycznego rozpoznania.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zwrócił uwagę, że uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 nie zapadła jednogłośnie, bowiem sędzia NSA Małgorzata Stahl złożyła od tej uchwały zdanie odrębne. Skarżąca zaś podziela wszystkie poglądy jakie zawarte zostały w tym zdaniu odrębnym kwestionującym podjętą uchwałę.

Zdaniem skarżącej powołana uchwała nie powinna mieć zastosowania w sprawie, bowiem w art. 102a i art. 101 § 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym jako przepisy specjalne odmiennie regulują termin do składania skargi na uchwałę organu gminy. Ze zdania odrębnego według skarżącej wynika, że art. 52 § 4 P.p.s.a. nie obejmuje swym zakresem skarg na uchwały organów samorządu, tak więc odesłanie do stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. do skarg na te uchwały nie ma podstawy prawnej.

Skarżąca zwraca uwagę na kwestię przedwczesności złożenia skargi wobec konieczności złożenia przed skargą wezwania do usunięcia wady uchwały rady gminy. Stwierdza, że przyjęcie, iż termin 60 dni opisany w art. 53 § 2 P.p.s.a. pozwała na złożenie jednocześnie tego samego dnia skargi do Sądu, łącznie z wezwaniem do usunięcia wad uchwały rady gminy z punktu widzenia wykładni celowościowej tego przepisu czyni kompletnie zbędnym i nieprzydatnym nikomu owo wezwanie do usunięcia niezgodności, które z drugiej strony jest warunkiem koniecznym dla skutecznego złożenia samej skargi.

Pełnomocnik skarżącej stawia tezę, że regulowanie za pomocą wyroków sądów terminów do składania środków odwoławczych, kiedy istniała już ustalona praktyka w tym zakresie, stawia pod znakiem zapytania celowość skracania terminu do złożenia skargi o jeden miesiąc, który to czas nie wydaje się taki istotny by odstępować od poglądu wyrażonego w uchwale NSA z dnia 4 maja 1998 r. w sprawie FSP 1/98. Terminy do składania środków zaskarżenia nie powinny być przedmiotem różnorakiej wykładni tego samego Sądu. Strona czytając ustawę powinna wiedzieć jak terminu dochować. W sytuacji kiedy zapisy ustawy w zakresie terminu można wykładać dwojako, na co wskazuje niemożność ustalenia jednolitej wykładni norm, to Sąd powinien w kwestii tak ważnej dla strony stosować wykładnię dla niej korzystniejszą. Zauważono, że teza 2 cytowanej przez Sąd uchwały nie mówi wprost, że termin do złożenia skargi na uchwałę rady gminy został skrócony o miesiąc, ale mówi o tym, że skarga jest skuteczna gdy złożona zostanie w terminie owych 60 dni o jakich mówi art. 53 § 2 P.p.s.a. a więc przedwcześnie. Dopiero dogłębna analiza treści uchwały wskazuje jaki był praktyczny sens jej podjęcia. Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której strona składając skargę na uchwałę rady gminy ma kierować się wskazaną przez Sąd I instancji, zawartą w powołanej uchwale wykładnią, skoro uchwała Sądu nie jest źródłem prawa. Nawet analiza informacji z komentarza do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje odpowiedzi dlaczego strona w kwestii dochowania terminu ma przyjąć pogląd cytowany przez Sąd a nie inny. Podkreślono, że skarga została wniesiona w terminie tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r. co nastąpiło w okresie 30 dni od daty upływu 2 miesięcy liczonych od dnia [...] stycznia 2015 r. (powinno być [...] stycznia 2015 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosowanie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać skargę przy uwzględnieniu zgłoszonych w jej treści zarzutów.

Na wstępie należy wyjaśnić, że celem postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest poddanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej orzeczenia Sądu I instancji sprowadzającej się do ustalenia, czy w granicach postawionych przez skarżącego zarzutów i branych z urzędu przez NSA podstaw do stwierdzenia nieważności, Sąd I instancji wydał orzeczenie zgodne z prawem tj. z przepisami prawa materialnego jak i procesowego.

Sąd wydając orzeczenie wskazuje podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Wynika ona z uprzedniego dokonania subsumcji, która polega na tym, że przy ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd wskazuje, które przepisy obowiązującego prawa powinny być zastosowane i jakie skutki prawne wynikają z ich zastosowania dla toczącego się postępowania. By uzasadnić zastosowanie danej normy prawnej do zaistniałej sytuacji faktycznej Sąd musi dokonać wykładni przepisu tj. wskazać argumenty, które uzasadniają takie a nie inne rozumienie normy prawnej zawartej w przepisie prawa mającym zastosowanie w sprawie. Oczywiście uczestnik postępowania może nie zgodzić się z przyjętą przez Sąd wykładnią lub określonym zastosowaniem prawa w jego sprawie, czego formalnym wyrazem jest zaskarżenie wydanego orzeczenia np. skargą kasacyjną. Wówczas Sąd wyższej instancji ocenia czy dokonana wykładania lub zastosowanie przepisu przez Sąd I instancji było prawidłowe.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zastosowana przez Sąd wykładnia przepisu znajduje oparcie w poglądach doktryny prawa lub w poglądach prezentowanych w orzecznictwie sądów. Wykładnia dotyczy istotnego dla sprawy zagadnienia np. terminu wnoszenia skargi. Jeśli rozpatrywane zagadnienie prawne jest dwojako interpretowane przez orzekające Sądy, to dochodzi do powstania rozbieżności w orzecznictwie. Zjawisko to wskazuje nie tyle na różnicę poglądów prawnych prezentowanych w orzeczeniach sądów ale przede wszystkim świadczy o pewnej tendencji do niejako "umacniania się" składów orzekających w zajmowanych przez nie stanowiskach. NSA w oparciu o kompetencje wskazane w art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uprawnienie to ma służyć zapewnieniu jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych. Stan ten jest wielce pożądany z uwagi na fakt, że trwałość linii orzecznictwa sądowego tworzy stan pewności prawnej w zakresie stosowania określonych przepisów. Wskazuje adresatom tych norm jak należy rozumieć daną normę prawną i jak ją stosować. Podstawowym instrumentem prawnym dla realizacji powyższego zadania jest podejmowanie przez NSA tzw. uchwał abstrakcyjnych i uchwał konkretnych. Wyjaśnienie wątpliwości w stosowaniu norm prawnych zawarte w uchwale abstrakcyjnej NSA nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w jakiejkolwiek sprawie sądowoadministracyjnej, co wynika z tego, że stanowisko tam zawarte nie pozostaje w bezpośrednim związku z jakąkolwiek zawisłą sprawą sądowoadministracyjną. Uchwały takie wyróżniają się natomiast pośrednią mocą wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, a z uwagi na brak uprawnienia z art. 269 P.p.s.a.(weryfikacja uchwały abstrakcyjnej) również do organów administracji publicznej, stron i innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych powinna być rozumiana jako sytuacja, w której stanowisko zajęte przez NSA w treści uchwały wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do chwili, w której nie nastąpi zmiana tego stanowiska. Uchwała taka wiąże we wszystkich sprawach, w których stosowany będzie interpretowany w treści uchwały przepis (tak wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt I FSK 272/12 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwały te posiadają zatem ogólną moc wiążącą w innych sprawach sądowoadministracyjnych. Sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte uchwałą, przy braku wniosku o podjecie uchwały przełamującej (art. 269 P.p.s.a.) nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez NSA (tak w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 3057/12 dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd I instancji miała wpływ uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, w której stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponadto wskazano, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Treść tej uchwały przesądziła, że Sąd I instancji w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że wniesiona skarga została złożona po upływie terminu zakreślonego dyspozycją art. 53 § 2 P.p.s.a. To dało podstawę do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jak bowiem ustalono, skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła w dniu [...] kwietnia 2015 r. (pieczęć Urzędu Miasta Kielce k. 2) podczas gdy poprzedzające ją wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do tego Urzędu w dniu [...] stycznia 2015 r. (wezwanie z dnia [...] stycznia 2015 r. akta adm.). Tak więc zgodnie z poglądem wyrażonym w powyższej uchwale NSA skargę na uchwałę Rady Miasta Kielce należało wnieść przed upływem 60 dni od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy organ nie uwzględnił wezwania. Faktem jest, że organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] stycznia 2015 r. toteż Sąd I instancji słusznie przyjął, mając na uwadze wskazaną uchwałę NSA, że wnosząc przedmiotową skargę dopiero [...] kwietnia 2015 r. nie dochowano terminu 60 dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który upływał [...] marca 2015 r.

Z analizy art. 53 § 2 P.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji postanowienia wskazując, że Sąd błędnie przyjął, że art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. wyrażono pogląd, że analiza przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia wątpliwości, iż użyte w art. 52 § 4 P.p.s.a. określenie "w przypadku innych aktów" obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Oznaczałoby to z kolei, że użyte w art. 53 § 2 P.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4", obejmuje także akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a więc terminy do wniesienia skargi, o których mowa w art. 53 § 2 mają zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. NSA zauważył, że przepis art. 52 § 4 wprowadza ważne zastrzeżenie, "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Treść tego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu na akty, których przepis ten dotyczy, należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. To odesłanie do ustawy szczególnej oznacza, że w ustawie szczególnej może być inaczej uregulowane wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty określone w art. 52 § 4 albo nawet, wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa na określone akty, o których mowa w art. 52 § 4 może być wyłączony. Takie odrębne unormowanie zawarte w ustawie szczególnej dotyczące wymogu uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty, o których mowa w art. 52 § 4, samo przez się nie oznacza, że akty, których to odmienne unormowanie dotyczy przestają być aktami, o których mowa w art. 52 § 4. To inne unormowanie dotyczące stosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa odnosi się do tego wezwania, a nie do określenia aktów, na które może być wniesiona skarga do sądu, czy też terminu do wniesienia skargi.

Zauważyć należy, że wobec nie skorzystania przez Sąd I instancji z uprawnienia z art. 269 P.p.s.a. do zakwestionowania poglądów wyrażonych w powyższej uchwale Sąd I instancji wydając zaskarżone postanowienie był związany treścią ww. uchwały i orzekał zgodnie z zawartym tam stanowiskiem.

W tej sytuacji nie można czynić Sądowi I instancji zarzutu, że przyjął pogląd wyrażony w uchwale. Nie widząc zasadności kwestionowania jej istoty był do tego zobligowany. Zatem zarzut naruszenia art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez zastosowanie go do sytuacji określonej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podobnie należy ocenić zarzut sprowadzający się do twierdzenia, że art. 53 § 2 P.p.s.a. będący odpowiednikiem art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wymaga obliczenia terminu zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. w sprawie FPS 1/98, a więc przy założeniu, iż upływ 60 dni od daty wezwania Rady Gminy w Kielcach do zmiany kwestionowanej uchwały otwiera dopiero 30 dniowy termin do złożenia skargi.

Należy zauważyć, że pogląd wyrażony w uchwale NSA z dnia 4 maja 1998 r. został przełamany w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. W tej ostatniej uchwale stwierdzono, że uchwała z 1998 r. była powiązana ściśle z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, która przyjęła zgoła odmienny od ustawy P.p.s.a. sposób uregulowania kwestii terminu do wniesienia skargi. Wówczas zdarzeniem, z którym związany był termin do wniesienia skargi było doręczenie rozstrzygnięcia (aktu), a w przypadku gdy rozstrzygnięcie (akt) nie podlegało doręczeniu, zdarzeniem tym było dowiedzenie się lub możliwość dowiedzenia się o podjęciu aktu i od tego dnia rozpoczynał bieg termin 30 dni do wniesienia skargi. Mocą podjętej wówczas uchwały stwierdzono, że w celu ustalenia sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy zdarzeniem, z którym należy wiązać termin do wniesienia skargi będzie dzień, w którym strona dowiedziała się lub mogła dowiedzieć się o akcie uzasadniającym wniesienie skargi.

W uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. stwierdzono, że rozumowanie, jakie zostało przyjęte w uchwale z 1998 r. nie jest możliwe do zaakceptowania w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2004 r. z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego – wejście w życie ustawy P.p.s.a. Tą ustawą wprowadzony został przepis art. 53 § 2, który wiąże termin do wniesienia skargi ze zdarzeniami w postaci: wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz odpowiedzi organu na to wezwanie.

W dalszej części uchwały z 2007 r. stwierdzono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 P.p.s.a. i wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mają taki sam charakter prawny i służą temu samemu celowi, którym jest wykorzystanie możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. NSA podkreślił, że także z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do wyłączenia stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy, przy koniecznym wszakże uwzględnieniu specyficznych unormowań dotyczących wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy.

Zdaniem NSA podejmującego uchwałę te wszystkie względy prowadzą do wniosku, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na uchwałę organu gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Kielcach z dnia 2 czerwca 2015 r. stwierdza, że podniesione w tej skardze zarzuty ukierunkowane były na podważenie możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07. Temu miałoby służyć podkreślenie, że przy podejmowaniu tej uchwały sędzia Małgorzata Stahl w zdaniu odrębnym nie zgodziła się z argumentacją podjętej wówczas uchwały. Należy jednak wskazać, że istnienie zdania odrębnego nie dyskwalifikuje skuteczności takiej uchwały, skoro znalazła ona poparcie pozostałych sędziów składu orzekającego. Okoliczność, że skarżąca przychyla się do poglądów zawartych w zdaniu odrębnym czy w uchwale NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 1/98 zakwestionowanej uchwałą z 2007 r., zdaniem NSA orzekającego w niniejszej sprawie, nie prowadzi do uznania za nieprawidłowe zaskarżonego orzeczenia WSA w Kielcach. Jak już wcześniej była mowa Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując zagadnienie prawne dotyczące terminu wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie korzystając z trybu z art. 269 P.p.s.a., był zobligowany przyjąć w niniejszej sprawie tezy z uchwały NSA z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07.

Stanowisko tam wyrażone dotyczy także organów administracji publicznej oraz wszystkich uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że poglądy z kwestionowanej uchwały nie wiążą jej, gdyż uchwała nie jest źródłem prawa (co akurat jest słuszne bo wiąże z innych wskazanych wyżej powodów) albo, że materia tej uchwały jest dla skarżącej niezrozumiała, a skutki jej zastosowania niekorzystne, nie dowodzi tego, że Sąd wydając zaskarżone postanowienie postąpił wbrew obowiązującym przepisom. Sąd dokonał wykładni art. 53 § 2 P.p.s.a. zgodnie z aktualną linią orzeczniczą co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie podziela nieaktualne już stanowisko NSA z uchwały z 1998 r. czy skłania się ku stanowisku ze zdania odrębnego nie prowadzi do podważenia stanowiska wyrażonego w uchwale NSA z 2007 r. Poglądy zawarte w uchwale NSA z 2007 r. nie będą wiązać tylko wtedy kiedy zostanie ona zmieniona w trybie art. 269 P.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 53 § 2 i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.