Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 539/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 394/20 w sprawie ze skargi L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz L. U. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 394/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2020 r. znak: [...] .

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta L. decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] orzekł o:

1. uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia w postaci:

- zasiłku rodzinnego na dziecko: P. U. za okres od [...] lipca do [...] października 2019 r., w kwocie 124 zł miesięcznie,

- zasiłku rodzinnego na dziecko: A. U. za okres od [...] lipca do [...] października 2019 r., w kwocie 124 zł miesięcznie,

- zasiłku rodzinnego na dziecko: D. U. za okres od [...] lipca do [...] października 2019 r., w kwocie 124 zł miesięcznie,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: D. U. za okres od [...] lipca do [...] października 2019 r., w kwocie 175 zł miesięcznie,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: P. U. za okres od [...] do [...] września 2019 r., w kwocie 150 zł,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: A. U. za okres od [...] do [...] września 2019 r., w kwocie 150 zł,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko: D. U. za okres od [...] do [...] września 2019 r., w kwocie 150 zł;

2. zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, tj.:

- zasiłku rodzinnego na dzieci: P. U., A. U. i D. U. za okres od [...] lipca do [...] października 2019 r., w kwocie 1 488 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 43,09 zł,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: D. U. za okres od [...] lipca do [...] października 2019 r., w kwocie 700 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 20,27 zł,

- dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci: P. U., A. U. i D. U. za okres od [...] do [...] września 2019 r., w kwocie 450 zł, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 11,73 zł.

Jednocześnie organ wskazał, że kwota nienależnie pobranych świadczeń wynosi 2 638 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 75,09 zł, co łącznie stanowi kwotę 2 713,09 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania L. U., decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w wyniku rozpoznania wniosku L. U. z [...] sierpnia 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na dzieci: P. U., A. U. i D. U., Prezydent Miasta L. decyzją z [...] października 2018 r. przyznał stronie prawo do wnioskowanych świadczeń, tj. zasiłku rodzinnego na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. na dzieci w wysokości po 124 zł miesięcznie na każde dziecko, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na dziecko: D. U. w kwocie 175 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na dzieci: P. U., A. U. i D. U. we wrześniu 2019 r. w wysokości po 150 zł na każde dziecko, uznając, że zostały spełnione kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

W dniu [...] października 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął prawomocny wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w L. z [...] maja 2019 r. sygn. [...], z treści którego wynika, że miejscem pobytu małoletnich dzieci: P. U., A. U. i D. U., będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich ojca L. U., oraz że zostały zasądzone od odwołującej się alimenty na rzecz dzieci. Organ uznał, że w tej sytuacji L. U. nie przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci od [...] lipca 2019 r., ponieważ nie spełnia przesłanki określonej w art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 16 u.ś.r., tj. nie mieszka z dziećmi i nie sprawuje nad nimi opieki. W związku z tym Prezydent Miasta L. decyzją z [...] listopada 2019 r., wydaną w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", zmienił własną ostateczną decyzję z [...] października 2018 r. w części dotyczącej okresu przyznania świadczenia w ten sposób, że orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci: P. U., A. U. i D. U. na okres od [...] listopada 2018 r. do [...] czerwca 2019 r. oraz orzekł o odmowie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 na dzieci w miesiącu wrześniu 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną przez L. U. decyzję w całości, wskazując, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo dokonał zmiany decyzji przyznającej świadczenie, które zostało już w całości zrealizowane. Kolegium uznało zatem dalsze prowadzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2018 r. za bezprzedmiotowe i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W tak ustalonym stanie faktycznym Prezydent Miasta L. wydał decyzję z [...] lutego 2020 r. o uznaniu wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane oraz obowiązku ich zwrotu.

Organ odwoławczy zgodził się z Prezydentem Miasta L. że prawo do pobierania świadczeń przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem i ponoszącej związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (art. 4 ust. 2 u.ś.r.), a dziecko może być uznane za członka rodziny osoby wnioskującej (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Nie wystarczy zatem być podmiotem mogącym wystąpić o świadczenie, ale należy być podmiotem, który po wypełnieniu przesłanek staje się uprawniony do otrzymania świadczeń rodzinnych. W ocenie organu, choć rodzice lub jedno z rodziców (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.) są uprawnieni do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, to jednak zgodnie z art. 4 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, a zatem przysługuje tylko temu z rodziców, który nie tylko uiszcza wymagane środki pieniężne na utrzymanie dziecka, ale jako członek rodziny dziecka łączy wszystkie swoje dochody z dochodami pozostałych członków rodziny, wchodząc w ten sposób w skład "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. Nie jest zatem tak, że rodzic dziecka niezamieszkujący wspólnie z dzieckiem i ograniczający się jedynie do uiszczania zasądzonych przez sąd świadczeń alimentacyjnych, może zostać uznany za osobę uprawnioną do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku lub za członka rodziny osoby uprawnionej do tego rodzaju świadczeń. Rodzic dziecka w takiej sytuacji nie tworzy bowiem z dzieckiem oraz z pozostałymi członkami rodziny "wspólnoty dochodowej", o której mowa w art. 3 pkt 16 w związku z art. 3 pkt 12 u.ś.r. Kolegium wskazało, że od czerwca 2019 r., w związku z uprawomocnieniem się wyroku rozwodowego, odwołująca się nie mieszka z dziećmi. Dzieci mieszkają z ojcem, natomiast z matką utrzymują codzienny kontakt. Taka sytuacja nie może być, w ocenie Kolegium, utożsamiana z pozostawaniem dzieci na utrzymaniu matki, a to oznacza brak spełnienia przesłanek określonych w art. 4 ust. 1 oraz art. 3 pkt 16 u.ś.r. Powoduje to utratę prawa do świadczeń rodzinnych na dzieci od [...] lipca 2019 r.

L. U. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez jego niewłaściwe zastosowanie. Do skargi załączyła oświadczenie L. U., z którego wynika, że świadczenia od [...] września 2018 r. wpływały na jego konto, podobnie jak alimenty od skarżącej w kwocie 450 zł miesięcznie, nie ma zatem, w ocenie skarżącej, możliwości, aby czerpała korzyści z tych środków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd przyjął ustalony przez organy administracji stan faktyczny sprawy jako niesporny i uznał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca była uprawniona do pobrania świadczeń rodzinnych (zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami) na trójkę małoletnich dzieci w okresie od [...] lipca do [...] października 2019 r. Sąd przypomniał, że składając [...] sierpnia 2018 r. wniosek o przyznanie powyższych świadczeń skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z ojcem dzieci. Dopiero wyrokiem z [...] maja 2019 r. sygn. [...], Sąd Okręgowy w L. rozwiązał przez rozwód związek małżeński L. U. i L. U., powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi obojgu rodzicom, ustalając przy tym, że miejscem zamieszkania małoletnich jest miejsce zamieszkania ojca oraz zobowiązał oboje rodziców do ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania małoletnich dzieci oraz w ramach tego obowiązku zasądził od skarżącej na rzecz dzieci alimenty w kwocie po 150 zł miesięcznie, płatne do rąk ojca dzieci. Wspomniany wyrok stał się prawomocny [...] czerwca 2019 r. Jak podaje skarżąca, świadczenia wpływały na konto ojca jej dzieci (L. U.), a ona nie czerpała korzyści z tych środków.

Sąd uznał, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności, a nie cechy świadczenia, to trzeba rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. O świadczeniu nienależnie pobranym można mówić wówczas, gdy nie tylko doszło do jego wypłaty mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, że świadczenie jej nie przysługuje. Taka jest generalna reguła wykładni pojęcia świadczenia nienależnie pobranego, a więc przez jej pryzmat należy rozważać każdą z ustalonych przez organ podstaw uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Nawet ustalenie przez organ, że wypłacone świadczenie w świetle dowodów ujawnionych po jego przyznaniu, okazało się świadczeniem nienależnym, nie przesądza jeszcze o tym, że było ono "świadczeniem nienależnie pobranym", co do którego istnieje obowiązek orzeczenia o jego zwrocie z odsetkami na podstawie art. 30 u.ś.r. W postępowaniu w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia organ jest obowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. W świetle powyższego kwestia winy osoby pobierającej świadczenie rodzinne bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r.

Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie, organ wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu świadczenia nienależnie pobranego (świadczeń rodzinnych i dodatków) bez ustalenia, czy skarżąca miała świadomość tego, że utraciła prawo do tych świadczeń. Zdaniem Sądu, skarżąca niewątpliwie miała świadomość tego, że jej małżeństwo z ojcem dzieci zostało rozwiązane przez rozwód i tego, że ich małoletnie dzieci na mocy wyroku Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] maja 2019 r. będą mieszkać z ojcem. Jednak gdyby przyjąć prawdziwość oświadczenia, że świadczenia wpływały na konto ojca dzieci (fizycznie zatem skarżąca nie pobierała tych świadczeń), można się zastanawiać, czy w ogóle doszło w sprawie do pobrania świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a tym bardziej czy skarżąca mogła mieć świadomość, że utraciła prawo do tych świadczeń. W tej sytuacji podstawową okolicznością wymagającą ustalenia przez organ jest okoliczność, na czyje konto wpływały środki z przyznanych świadczeń. Organy nie zweryfikowały powyższej okoliczności, mimo że skarżąca powoływała się na nią już w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 173 w związku z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię, bowiem definicja "nienależnie pobranego świadczenia", określona w tych normach, jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania pojęć "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego" w sytuacji, gdy spełnione zostają przesłanki określone w ww. przepisach,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W piśmie z [...] lutego 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, L. U. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, który – jak trafnie zauważają zarówno skarżący kasacyjnie organ, jak i Sąd pierwszej instancji - sprowadza się do wykładni prawa materialnego.

Zaczynając od oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 30 ust 1 w związku z art. 30 ust 2 pkt 1 u.ś.r. przypomnieć trzeba, że skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni polegającej na nieuprawnionym rozróżnieniu określeń "nienależnego świadczenia" i "świadczenia nienależnie pobranego" w sytuacji, gdy spełnione zostają przesłanki określone ww. przepisach. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że definicja "nienależnie pobranego świadczenia" określona w tych normach jest definicją legalną dla potrzeb postępowania o ustalenie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, co oznacza, że ma charakter autonomiczny, a to powoduje, że nie ma podstaw do rozróżniania tych pojęć.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do ust. 2 pkt 1 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Sąd pierwszej instancji odwołał się w zakresie wykładni powyższych przepisów do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym wskazuje się, że art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. – będący podstawą materialnoprawną kontrolowanych w sprawie decyzji - wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Zatem o nienależnie pobranym świadczeniu w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (poza powołanym w skardze kasacyjnej wyrokiem z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 3417/1818, można w tym zakresie wskazać także m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1701/12 , 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 1139/19, 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2814/16, czy 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1525/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przyjmowano, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Skuteczność oznacza więc formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, a zatem nie wystarcza powołanie się na przepis prawa. Ponadto należy wskazać grożące stronie sankcje za wprowadzenie w błąd. Pouczenie takie powinno odpowiadać wymaganiom z art. 8 i art. 9 K.p.a. (wyroki NSA z 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 981/10, z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10). W orzecznictwie wskazuje się także, że u.ś.r. posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. Określenie "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoncentrował argumentację właśnie na tym subiektywnym aspekcie sprawy. Wykładnię tę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela.

W kontekście argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważenia przy tym wymaga, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie nakładają na organy administracji badania świadomości czy też intencji strony pobierającej świadczenia nienależne, jednakże jest to ograniczone wyłącznie do przypadku określonego w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten stanowi bowiem odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a, 2 i 3 u.ś.r.), toteż w tym przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. W przypadkach zaś wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a, 3 i 5 u.ś.r. dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję. Z tych powodów powoływany przez skarżący kasacyjnie organ wyrok NSA z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 142/20 nie jest adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Wynika to z tego, że podstawą materialnoprawną decyzji wydanej w tamtej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554 ze. zm.), które w art. 2 pkt 7 stworzyły definicję legalną "nienależnie pobranego świadczenia", a w związku z tym definicja ta była obowiązującą w postępowaniu prowadzonym w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. NSA w cytowanym wyroku wskazał, że z tej przyczyny nie było podstaw, by dokonywać wykładni tego autonomicznego pojęcia posiłkując się definicjami legalnymi, zawartymi w innych ustawach i poglądami orzecznictwa, dotyczącymi tych regulacji prawnych. NSA podkreślił też, że przyznawane na podstawie przepisów tej ustawy świadczenia mają specyficzny charakter i nie mogą być przez to utożsamiane ze świadczeniami rodzinnymi czy innymi świadczeniami typu "pomocowego". Różnicę tę eksponował również NSA w wyroku z 16 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2372/18 wskazując, że analiza art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prowadzi do wniosku, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g , dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję. Odnosząc się do przypadku określonego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c ww. ustawy NSA zauważył, że istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Z uwagi na nadzwyczajny charakter omawianego postępowania, NSA uznał, że w tym konkretnym przypadku nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba, która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego, podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że przedmiotowa decyzja narusza prawo. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci uchylenia decyzji i odmowy przyznania świadczenia, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie, które od początku było nienależne. Zarazem jest to istotna różnica na tle pozostałych przesłanek z art. 2 pkt 7 cyt. ustawy. Ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. NSA w wyroku tym oceniając wykładnię powyższych przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zwrócił uwagę na tożsamy problem dotyczący wykładni art. 30 ust. 2 u.ś.r. i odnoszące się do niego orzecznictwo sądów administracyjnych.

Z tych powodów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania błędnej wykładni art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie mógł być też zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepisy te regulują kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd pierwszej instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest jej wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.

W odniesieniu do zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy generalnie wskazać, że nie mogły być uznane za zasadne wobec przyjęcia jako prawidłowej wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza zatem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego przez organ administracji publicznej, to jest zobligowany zastosować ten przepis. Można więc zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Powyższe nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte przez WSA jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten sąd normy prawnej.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Jako konsekwencja przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia prawa materialnego wytyczony został kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Dlatego nie można zgodzić się z organem, że materiał dowodowy jest pełny i prawidłowo oceniony, skoro organy nie zbadały, czy przedmiotowe świadczenia zostały przez skarżącą "nienależnie pobrane" w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 u.ś.r., tj. czy skarżąca "pobierała" (gdyż zostały jej wypłacone) świadczenia, a co za tym idzie, czy w ogóle mogła mieć świadomość, że zaistniały okoliczności mające wpływ na kwestię tego uprawnienia, a jeśli tak, to czy skarżąca posiadała wiedzę o tych okolicznościach od chwili ich zaistnienia. Prawidłowo też zarzucił Sąd pierwszej instancji brak wyjaśnienia podstawowej okoliczności, a mianowicie na czyje konto wpływały środki z przyznanych świadczeń, wobec treści oświadczenia, że świadczenia wpływały na konto ojca dzieci (fizycznie zatem skarżąca nie pobierała tych świadczeń), co wymagało będzie rozważenia, czy w ogóle doszło w sprawie do pobrania owych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd uchylając decyzje organów obu instancji. W tej sytuacji niepodzielenie stanowiska Sądu odnośnie do wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Dodać też trzeba, że jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, do czego zmierza skarga kasacyjna zarzucając Sądowi pierwszej instancji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego. Zarzucany w skardze kasacyjnej brak wskazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy nie znajduje potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na s. 10 uzasadnienia Sąd Wojewódzki wskazał bowiem, że "organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (...). Powyższe uchybienie związane jest z błędną wykładnią pojęcia świadczenia nienależnie pobranego i oceną zaistnienia okoliczności uzasadniających uznania za takie świadczenia – świadczeń wnioskowanych przez skarżącą". Podobnie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma konkretnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego. Zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07). Wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 10 spełniają powyższe wymogi.

Reasumując należało uznać, w ramach podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265 ze zm.).