Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2620/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 134 § 1, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 87/17 w sprawie ze skargi M.F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [..] listopada 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt: II SA/Wa 87/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.F. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [..] listopada 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie nr [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r. i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M.F. pismem z dnia 30 marca 2016 r., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Izby Adwokackiej w Warszawie o udzielenie następujących informacji dotyczących adwokata T.K.:

1. w którym roku adwokat tutejszej izby T.K. ukończył wyższe studia prawnicze;

2. na jakiej uczelni T.K. odbywał ww. studia;

3. w którym roku T.K. odbywał aplikację adwokacką;

4. imię i nazwisko adwokata tutejszej Izby, który był patronem T.K. w trakcie jego aplikacji adwokackiej;

5. kiedy T.K. złożył egzamin adwokacki;

6. czy wobec T.K. w okresie od 1 stycznia 1998 r. do dnia udzielenia odpowiedzi toczyły się postępowania dyscyplinarne;

7. czy i ile razy w okresie jw. wobec T.K. orzeczono kary dyscyplinarne;

8. czy i ile razy w okresie jw. T.K. udzielono upomnienia dziekańskiego;

9. czy, kiedy i jakie funkcje w okresie jw. T.K. pełnił w samorządzie tutejszej izby;

10. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 7 lub 8: podanie rodzaju orzeczonej kary (środka) i rodzajowe wskazanie przewinienia;

11. wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii prawniczej lub spółki w których T.K. wykonywał zawód w latach 1993-1999;

12. adres strony www. kancelarii adwokackiej T.K.;

13. imiona i nazwiska adwokatów tutejszej izby, wobec których, jako aplikantów adwokackich, T.K. pełnił funkcję patrona.

Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie uchwałą z dnia [..] sierpnia 2016 r. nr [..] odmówiła udostępnienia żądanych informacji.

W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, że informacje których żądała M.F. niewątpliwie nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadanie publiczne. Podkreśliła też, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Po rozpoznaniu odwołania M.F., w którym podniesiono, że obowiązkiem Rady było udostępnienie informacji ponieważ treść żądanych przez skarżącą informacji mieści się w całości w kategorii sprawowania pieczy przez samorząd adwokacki nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata, a więc sprawowania funkcji o charakterze publicznym, zaś ewentualna odmowa winna nastąpić w formie decyzji, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie uchwałą z dnia [..] listopada 2016 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2016 r.

Prezydium zauważyło, że słuszne jest uznanie, że "Informacje, których żądała M.F. niewątpliwie nie należą do zakresu spraw wykonywanych przez organy samorządu adwokackiego jako zlecone zadanie publiczne, a adwokat niepełniący żadnej funkcji samorządowej jest zawsze osobą prywatną i prawo do informacji o nim, niezależnie od uregulowań ustawy o ochronie danych osobowych, podlega ograniczeniu także stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej".

Uchwała Prezydium NRA z dnia [..] listopada 2016 r. stała się przedmiotem skargi M.F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy uchwały Rady z dnia [..] sierpnia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że zawód adwokata zaliczany jest do zawodów zaufania publicznego, a adwokaci pełnią funkcje publiczne, wobec czego informacje, które odnoszą się wyłącznie do statusu oraz działalności zawodowej T.K. jako adwokata są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., i nie podlegają ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca zarzuciła także nierzetelność rozstrzygnięcia, w którym właściwie podzielono jedynie stanowisko organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz stwierdzając, że jeżeli organ odwoławczy uznaje rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i utrzymuje je w mocy, to uznaje też tym samym prawidłowość ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przed organem I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, szeroko wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii zasadności przyjęcia, że okręgowa rada adwokacka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zaś żądana informacja, jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata T.K. w tym spełnienia warunków do wpisu na listę adwokatów, ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej, działalności w samorządzie adwokackim, czy wskazanie zespołu adwokackiego, kancelarii lub spółki w których wykonywał on zawód w latach 1993-1999 stanowi informacją publiczną. Dalej Sąd wywiódł, że adwokat jako osoba wykonująca zawód "zaufania publicznego" jest osobą pełniącą funkcje publiczne, zatem jeżeli dochodzi do odmowy udostępnienia informacji publicznej, to w odniesieniu do osoby publicznej wymagane jest podanie przyczyny i podstawy odmowy uwzględnienia żądania. Lakoniczne stwierdzenie, że adwokat nie pełniący żadnej funkcji w samorządowej jest zawsze osobą prywatną nie wyjaśnia w sposób jasny i precyzyjny zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała dodatkowo narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a., nie zawierając prawidłowego uzasadnienia, a będąc jedynie powtórzeniem argumentacji uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej, zaś rozbudowana argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie mogła zmienić oceny prawidłowości uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodrzucenie skargi, pomimo że Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie nie posiada zdolności sądowej stosownie do art. 25 § 1, § 2, § 3 oraz § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do art. 32 tej ustawy, jak też nie spełnia kryteriów organu samorządu zawodowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze oraz art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, co prowadzi do nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego nie jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, podczas gdy wykładnia językowa, celowościowa i funkcjonalna oraz systemowa w/w przepisów prowadzi do wniosku, iż prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu zawodowego jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj. wykonywania przez organ samorządu zawodowego zadań władzy publicznej i gospodarowania przez ten organ mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że informacje odnoszące się do osoby fizycznej niewykonującej zadań publicznych o charakterze ściśle z tą osobą związanym, a niemające waloru informacji związanej z wykonywaną przez tę osobę funkcją publiczną, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisowi art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedstawienie stanu sprawy niezgodne ze stanem faktycznym, co polega na przyjęciu przez Sąd I instancji, że żądane we wniosku informacje nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie nie jest którymkolwiek z podmiotów wymienionych w treści przepisu art. 25 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okręgowa Rada Adwokacka jest jedynie organem izby adwokackiej i nie ma zdolności sądowej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, o zdolności sądowej nie może przesądzać treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ organem samorządu zawodowego jest izba adwokacka, natomiast rada adwokacka jest organem izby adwokackiej i nie posiada osobowości prawnej, a więc nie może zostać uznana za organ samorządu zawodowego w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto samorząd adwokacki, nawet przy realizacji zadań o charakterze publicznym nie dysponuje mieniem Skarbu Państwa lub mieniem komunalnym. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd tym samym naruszył przepis art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, że organ nie był podmiotem obowiązanym w do udostępnienia informacji, przede wszystkim w oparciu o przepisy Konstytucji (art. 61 ust. 1). Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że tożsame argumenty stanowią o naruszeniu przez Sąd "art. 149 ust. 1 pkt " Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co nastąpiło poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi pomimo, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej.

W ramach argumentacji przedstawionej na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisów i przyjął, że informacje odnoszące się do osoby fizycznej niewykonującej zadań publicznych, a niemające waloru informacji związanej z wykonywaną przez tę osobę funkcji publicznych – są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem adwokat, który nie jest członkiem organu samorządu zawodowego nie wykonuje zadań publicznych, nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną ani funkcjonariuszem publicznym, zatem informacje żądane nie stanowią informacji publicznej.

Dodatkowo w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, polegające na przyjęciu, że żądane informacje nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że wniosek dotyczył sfery ad personam adwokata, a z tej przyczyny dostęp do informacji publicznej winien być ograniczony w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższe argumenty doprowadziły stronę skarżącą kasacyjnie do przekonania o zasadności skargi kasacyjnej, skoro organ nie pozostawał w bezczynności, w konsekwencji "brak możliwości przypisania organowi stanu bezczynności, co jednocześnie czyni skargę bezzasadną i podlegającą oddaleniu".

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty nieważności postępowania, do zarzutów tych – ze względu na istotę uchybień stanowiących podstawę nieważności postępowania – należy odnieść się w pierwszej kolejności.

Nieważności postępowania strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niezasadnym merytorycznym rozpoznaniu skargi, która w jej ocenie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. ze względu na brak zdolności sądowej Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie. Należy jednak podkreślić, że podmiotem, którego uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, a nie Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że kwestia zdolności sądowej Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie w żaden sposób nie wiąże się z nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Wobec argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, konieczne okazuje się jednak przypomnienie ugruntowanego już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska w kwestii zdolności sądowej podmiotów będących adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15).

W sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, której konsekwencją jest niniejsza sprawa sądowoadministracyjna należy brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Z mocy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Przy tym art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: z 2016 r., poz. 615) adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego i stanowi ją - według art. 2 tej ustawy – ogół adwokatów i aplikantów adwokackich, którzy z kolei stanowią izbę adwokacką, właściwą ze względu na ich siedzibę zawodową (art. 38 cyt. ustawy) i wyposażoną w osobowość prawną (art. 10 ustawy). Jednym z organów izby adwokackiej jest okręgowa rada adwokacka (art. 39 pkt 2 ustawy). Z kolei organem Naczelnej Rady Adwokackiej wyposażonej w osobowość prawną i będącym również organem adwokatury (art. 9 i art. 10 ustawy) jest Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 59 ust. 1 ustawy) sprawujące czynności należące do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej, takie jak m.in. rozpoznawanie odwołań od uchwał okręgowych rad adwokackich (art. 59 ust. 2 w związku z art. 58 pkt 8 ustawy).

Oznacza to, że zarówno okręgowa rada adwokacka, jak i Naczelna Rada Adwokacka działająca przez swój organ, tj. Prezydium, są organami samorządu zawodowego adwokatów, a skoro organy tego samorządu są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, to wskazane wyżej przepisy stanowią źródło prawne zdolności sądowej tych podmiotów w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jako podmiotów, których działanie lub bezczynność może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15 oraz wyroki NSA: z dnia 11 maja 2017, I OSK 2765/16; z dnia 26 kwietnia 2017 r., I OSK 2671/16; z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 513/16; z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 514/16; z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 515/16; z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 4/16; z dnia 11 maja 2016 r., I OSK 2765/16; z dnia 12 kwietnia 2016 r., I OSK 2986/15; z dnia 10 lutego 2016 r., I OSK 2372/14; z dnia 3 października 2017 r., I OSK 3313/15).

Skoro w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania koncentrujący się na kwestii zdolności sądowej Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie i zmierzający do wykazania nieważności postępowania nie mógł osiągnąć skutku z wyżej wskazanych przyczyn.

W ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze kasacyjnej wskazano na art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przedstawienie przez Sąd I instancji stanu sprawy niezgodne ze stanem faktycznym, co miało polegać na przyjęciu przez Sąd I instancji, że żądane we wniosku informacje nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W istocie strona skarżąca kasacyjnie w ramach podniesionego zarzutu kwestionując przyjęcie przez Sąd I instancji, że żądane we wniosku informacje nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, kwestionuje prawidłowość zastosowania prawa materialnego w realiach niniejszej sprawy, co nie może odnieść skutku poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy bowiem przypomnieć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Zarzut powyższy okazał się jednak częściowo skuteczny w tej części, w której strona skarżąca kasacyjnie akcentuje sposób przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy kwalifikując to przedstawienie jako niezgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako zarzut niejasnego i niespójnego przedstawienia przez Sąd I instancji istotnych okoliczności sprawy w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, mając na uwadze, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Zarzut powyższy okazał się skuteczny przede wszystkim ze względu na brak spójności pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem. W sentencji wskazano, że przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była "uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [..] listopada 2016 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej", podczas gdy na stronie 10 uzasadnienia wyroku wskazano, że "skarga dotyczy decyzji Prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej". Stwierdzenie to czyni również wewnętrznie sprzecznym samo uzasadnienie wyroku, w którym na stronie 5 i 16 wskazano jako przedmiot skargi uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Ponadto, na stronie 10 uzasadnienia wskazano, że przedmiotem skargi była uchwała podjęta w związku z wnioskiem M.F. z dnia 14 stycznia 2014 r., podczas gdy w części historycznej uzasadnienia (strona 1) wskazano na wniosek M.F. z dnia 30 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić (i nie jest to rolą tego Sądu w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej), czy powyższe rozbieżności są wynikiem oczywistej omyłki bądź niedokładności. Dodatkową trudność w tym zakresie pogłębia sposób przedstawiania motywów rozstrzygnięcia odnoszących się przede wszystkim do stanowiska Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie, tj. organu, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. Wprawdzie na stronach 15-16 uzasadnienia wskazano na wadliwość uzasadnienia "zaskarżonej decyzji", które przytacza "dwa zdania z uzasadnienia uchwały Rady", a rozbudowana argumentacja znalazła się dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże jednocześnie Sąd znajduje podstawę do uchylenia zaskarżonej uchwały również w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak wynika z ostatniego zdania uzasadnienia. W istocie zatem Sąd I instancji kwestionując poprawność zachowania wymogów wynikających z przepisów postępowania poprzez brak wyjaśnienia przez organ motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a., neguje zasadność merytorycznego stanowiska wyrażającego się w utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyżej wskazane nieścisłości oraz uchylenie rozstrzygnięć obu organów mimo stwierdzenia uchybień w zakresie uzasadnienia podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji sprawiają, że stanowiska Sądu I instancji nie można ocenić jako jasnego i spójnego, co prowadziło do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten zobowiązuje Sąd do sporządzenia uzasadnienia w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji pod kątem jego prawidłowości i koherentności z ustalonym w sprawie stanem faktycznym sprawy, a więc niezależnie od wskazywanych w uzasadnieniu argumentów. Podkreślić należy, że w orzecznictwie konsekwentnie sygnalizuje się, że nie jest możliwa kontrola nie tylko orzeczenia, które nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, np. przedstawienia stanu sprawy, czy też wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz również orzeczenia, którego uzasadnienie wprawdzie zawiera te elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. uchwała NSA z 15 lutego NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz (przykładowo) wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10).

Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska co do prawidłowości wykładni i zastosowania w realiach niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15).

Z wyżej wskazanych względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., który uwzględniając powyższe uwagi ponownie dokona kontroli zaskarżonego aktu, w ramach kompetencji wynikających z art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [..] listopada 2016 r. utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia [..] sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, czytelnie uzasadniając swoje stanowisko. Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji mając na uwadze brzmienie art. 17 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym w przypadku rozstrzygnięć podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej, wnioskodawcy służy prawo wystąpienia do tego rodzaju podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy.