Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 266/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77  par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 2, pkt 4, art. 51, art. 81c ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 marca 2014r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu poinformował B. G. i U. Z. - współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul. [...] w [...] w celu utworzenia dodatkowego lokalu mieszkalnego oraz o oględzinach planowanych na dzień 2 września 2013 r.

W toku wszczętego postępowania przeprowadzono w dniu 2 września 2013 r. oględziny przedmiotowego budynku, podczas których U. Z. przedstawiła oryginał decyzji z dnia 9 listopada 1987 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej J. i G. T. pozwolenia na budowę garażu jednostanowiskowego na samochód osobowy i nadbudowę domu mieszkalnego jednorodzinnego o drugi lokal mieszkalny na działce położonej przy ul. [...] w [...], a także metrykę projektu budowlanego nadbudowy, autorstwa inż. A. I. i inż. G. C. Podczas oględzin wykonano też dokumentację fotograficzną oraz szkic rozbudowy. R. G. - pełnomocnik B. G., przedłożył natomiast kserokopię protokołu kontroli okresowej pięcioletniej budynku z dnia 7 lutego 2007 r., nieczytelną kserokopię pisma procesowego złożonego w Sądzie Rejonowym w Opolu Wydział I Cywilny w 2007 r. do sprawy o sygn. akt [...], a także wykaz robót budowlanych, jakie według niego zostały wykonane przez U. i M. Z.

Następnie, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, do akt załączono m.in. opis techniczny do projektu nadbudowy budynku mieszkalnego i garażu wolnostojącego, a na podstawie postanowienia z dnia 3 października 2013 r., włączono do materiału dowodowego dokumenty dotyczące badania prawidłowości działania w budynku instalacji gazowej, odporności izolacji obwodów instalacji elektrycznej, skuteczności ochrony przeciwpożarowej, kontroli okresowej przewodów kominowych, decyzję z dnia 25 marca 1993 r. zatwierdzającą plan realizacji i udzielającą G. oraz J. T. pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego o dwóch lokalach mieszkalnych, przy ul. [...], o trzeci lokal mieszkalny i dziennik budowy nr [...]. Przeprowadzono również dowody z wyjaśnień B. G. oraz z przesłuchania świadków – R. G. i M. Z. Ponadto, w dniu 20 grudnia 2013 r. pracownik PINB w Opolu zapoznał się w Sądzie Rejonowym w Opolu z aktami postępowania o sygn. akt [...] w sprawie podziału współwłasności budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...] i ustalił, że postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone, a nieruchomość w dalszym ciągu stanowi współwłasność B. G. i U. Z. Do akt włączono dokumenty ze sprawy o sygn. akt [...]: kserokopię pisma procesowego U. Z., protokół z przesłuchania U. Z. i B. G. oraz fotografie budynku i rzuty przekroju budynku.

Decyzją z dnia 31 stycznia 2014 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku przy ul. [...] w [...] w celu utworzenia dodatkowego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu, wskazując na zgromadzone dowody, organ podał, że roboty budowlane związane z nadbudową budynku, będące przedmiotem postępowania, były finansowane przez małżonków Z., a wykonane zostały w roku 1988 na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 listopada 1987 r., którą zatwierdzono też projekt budowlany. Organ zaznaczył, że strony nie posiadają tego projektu i dostępna jest tylko metryka tego opracowania, jednak kwestie związane z wyjaśnieniem dokumentacji dotyczącej nadbudowy budynku były weryfikowane zarówno w obecnym postępowaniu, jak też w postępowaniach prowadzonych wcześniej, m.in. dotyczącym wyburzenia ściany nośnej w mieszkaniu na piętrze, zajmowanym przez U. Z. Na podstawie zeznań świadka – M. Z. organ ustalił, że inwestycja związana z nadbudową budynku była wykonana w zgodzie z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz wydanym pozwoleniem na budowę, a w okresie od zakończenia robót budowlanych do chwili obecnej nie były prowadzone żadne prace związane ze zmianą konstrukcji budynku. Przedstawiając uzasadnienie prawne organ zaznaczył, że celem postępowania było ustalenie legalności wykonania robót budowlanych i dlatego w postępowaniu zbadano kwestię istnienia formalno-prawnych uprawnień do wykonania przedmiotowych robót mając na uwadze przepisy obowiązujące w dacie ich wykonania, tj. przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Organ stwierdził, że podstawą do wydania decyzji umarzającej postępowanie było ustalenie, iż wykonując przedmiotową nadbudowę inwestorzy dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającą projekt budowlany, a inwestycja została wykonana w oparciu o dokumentację projektową, co skutkowało bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością jego umorzenia. Niezależnie od tego organ wskazał, że okoliczności dotyczące wykonanych robót budowlanych, jak również stanu technicznego budynku, były przedmiotem szeregu postępowań, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami o ich umorzeniu, a w których badano kwestie: wyburzenia ściany nośnej mieszkania na piętrze, zajmowanego przez U. Z.; samowolnego wykonania robót budowlanych w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność B. G., polegających na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania i zamontowaniu kotła gazowego; samowolnego wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania zasilanego kotłem gazowym wraz z zamontowaniem dodatkowego źródła grzewczego w postaci kotła na paliwo stałe oraz przebiegu rur instalacji centralnego ogrzewania w korytarzu piwnicznym budynku. Prowadzone również były postępowania w sprawie stanu technicznego budynku, które zakończone zostało ostatecznymi decyzjami nakazującymi wykonanie stosownych robót naprawczych dotyczących wentylacji i kominów.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. G., reprezentowana przez R. G. Zarzuciła, że umorzenie postępowania ma na celu zatuszowanie samowoli budowlanej oraz nieprawidłowości stanu technicznego komina przebudowanego przez U. Z., który obsługuje łazienkę i kuchnię piętra budynku. Podniosła, że organ nie zauważył sprzeczności pomiędzy wyjaśnieniami złożonymi przez U. Z., a dokumentami przedstawionymi w Sądzie Rejonowym i nie podał, dlaczego nie uwzględnił w całości zeznań R. G. oraz dlaczego nie przesłuchał odwołującej, spisując jedynie jej oświadczenie. Zakwestionowała dokonaną przez organ ocenę materiału dowodowego i przyjęcie za prawdziwe oświadczeń U. Z., bez faktycznego zapoznania się z projektem rozbudowy, w tym bez wezwania U. Z. do przedstawienia tej dokumentacji. Poza tym wskazała, że zeznania M. Z. nie są zgodne z prawdą, a U. Z. jest w posiadaniu projektu budowlanego. Wywodziła, że na piętrze budynku nie ma muru z kratówki i gazobetonu, o jakim mowa w opisie projektu z 1987 r., a okna na piętrze otwierają się na zewnątrz i nie są to okna dostosowane do istniejących okien typowych", których wymóg zamontowania wskazano w tymże opisie. Poza tym, w wykazie stanowiącym listę prac związanych z nadbudową, M. Z. podał, że wykonano strop z supremy, podczas gdy w opisie technicznym jest mowa o WPS (betonowym). Organ nie odniósł się do tych sprzeczności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wyjaśniając charakter rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, jako zamykającego drogę do konkretyzacji praw oraz obowiązków strony i kończącego bieg postępowania, w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy stwierdził, że bez wątpienia nadbudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] nie stanowi samowoli budowlanej, rozumianej jako wybudowanie części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że nadbudowa była wykonywana na podstawie decyzji z dnia 9 listopada 1987 r., udzielającej G. i J. T. pozwolenia na nadbudowę budynku o drugi lokal mieszkalny oraz budowę garażu jednostanowiskowego, przy czym z treści metryki projektu budowlanego wynika, że projektowana powierzchnia drugiego lokalu mieszkalnego miała wynosić 69 m2, a kubatura projektowanej nadbudowy 126 m3. Roboty budowlane były finansowane przez U. i M. Z. W świetle dokonanych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że wykluczają one możliwość zastosowania obecnie obowiązującego art. 48 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 37 ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., który to przepis stosuje się do obiektów budowlanych samowolnie wykonanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Wyjaśnił, że strony nie dysponują projektem budowlanym, a zeznania skonfliktowanych świadków i stron odnośnie posiadania projektu, jego treści i zgodności z projektem są sprzeczne i z tego powodu nie mogą stanowić jednoznacznej podstawy dowodowej, w oparciu o którą mogłoby nastąpić rozstrzygnięcie merytoryczne. Stosownie do tego organ uznał, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji w sprawie ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i uzasadniało konieczność rozważenia potrzeby umorzenia postępowania, pomimo braku dowodów wskazujących na brak odstępstw i zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. Organ odwoławczy zaakcentował, że brak m.in. okoliczności faktycznej, stanowiącej zgodnie z hipotezą normy prawa materialnego podstawę do orzeczenia co do istoty, uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Taką okolicznością w rozpatrywanym stanie faktycznym byłoby natomiast stwierdzenie naruszenia prawa - popełnienie przez inwestora samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu rozbudowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub niezgodnie z projektem - uzasadniające wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, zmierzającej do usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa. Po przeprowadzeniu postępowania nie zebrano jednak materiału dowodowego wskazującego tego rodzaju naruszenie. W takiej sytuacji należało więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż dalsze jego prowadzenie byłoby bezcelowe, a ewentualne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty - wadliwe.

W skardze, wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, B. G. reprezentowana nadal przez R. G., sformułowała zarzuty tożsame z podniesionymi w odwołaniu. Wskazując na nieprawidłowości stanu technicznego komina obsługującego łazienkę i kuchnię piętra budynku, dodatkowo zakwestionowała też twierdzenie o przeprowadzeniu oględzin z udziałem stron zaznaczając, że na skutek "fizycznego ataku U. Z." niemożliwe były oględziny piętra budynku, a wobec tego nie mogła skorzystać z praw określonych w art. 79 § 2 K.p.a. Ponadto podniosła, że organy dały wiarę pismom i oświadczeniom U. Z. bez jej przesłuchania, przy czym nie poniosła ona żadnych sankcji za niestawiennictwo na przesłuchanie, pomimo wcześniejszego powiadomienia o jego terminie. Stwierdziła, że właścicielem spornego budynku był wyłącznie J. T. Końcowo skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie stwierdził niezgodnego z prawem podłączenia dwóch junkersów do wspólnego przewodu spalinowego, na potwierdzenie czego dołączyła pismo Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2013 r., w którym wskazano przepisy regulujące podłączenie do przewodu dymowego.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2014 r. U. Z. wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącej, od roku 1960 do roku 1996 właścicielami spornej nieruchomości byli J. i G. T. Jako dowód przedłożyła kserokopię umowy sprzedaży im nieruchomości z dnia 27 stycznia 1960 r. oraz wydaną na ich rzecz decyzję o pozwoleniu na budowę instalacji centralnego ogrzewania z dnia 5 maja 1993 r. Wniosła przy tym o ukaranie R. G. za przedstawianie w sprawie fałszywych dowodów i wprowadzanie Sądu w błąd. Dodatkowo wyjaśniła, że podczas kontroli budynku pełnomocnik skarżącej dokonał na nią napaści, za co został skazany.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i przedłożył pismo Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 grudnia 2013 r., dokumentację fotograficzną stropu budynku oraz rzutu stropu budynku. Zarzucił, że inwentaryzacja jest nierzetelna, a wykonujący ją nie był na miejscu oraz nie widział wykonanych robót. Podkreślił, że organ nie zauważa oczywistych nieprawidłowości związanych z grubością ścian i sposobem ich ocieplenia oraz załamaniem i zwężeniem przewodu kominowego. Oświadczył ponadto, że nie wnosi o zasądzenie kosztów postępowania.

Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Może zatem uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny Sądu nie mogą być zatem kwestie, które nie podlegając ocenie w granicach sprawy, której dotyczy zaskarżone rozstrzygniecie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie Sądu, organy nie rozpoznały bowiem sprawy w jej całokształcie w sposób wyczerpujący, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie podjęły na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania i tym samym wadliwie zastosowały ten przepis. Należy podkreślić, że art. 7 K.p.a. nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który - zgodnie z art. 80 K.p.a. - w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny stwierdzić w pierwszej kolejności przyjdzie, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało "w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego w celu utworzenia dodatkowego lokalu mieszkalnego". Tak zakreślony przez organ przedmiot postępowania determinuje jego zakres. Dostrzec należy, że wszczynając postępowanie organ pierwszej instancji nie określił w sposób szczegółowy trybu, w jakim postępowanie miało być prowadzone. W wydanej decyzji wskazał natomiast wprost, że jego celem było ustalenie legalności wykonania robót budowlanych objętych postępowaniem. Ustalając, że roboty te, wykonane w roku 1988, zostały zrealizowane na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, organ uznał natomiast, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. Ocena ta została zaakceptowana i podtrzymana przez organ odwoławczy, który w zaskarżonej decyzji dodatkowo stwierdził, że dokonane ustalenie wyklucza samowolę budowlaną i możliwość zastosowania przepisu art. 48 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, a także przepisu art. 37 nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), który stosuje się do obiektów budowlanych samowolnie wykonanych przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaakceptować należy pogląd, że skoro sporne roboty budowlane, polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego, wykonane zostały przed dniem 1 stycznia 1995 r. na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, to brak było samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 obowiązującego Prawa budowlanego. Tym samym, zgodnie z art. 103 ust. 2 tej ustawy, brak było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a tym bardziej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Dokonanie takiego ustalenia nie było jednak wystarczające do umorzenia wszczętego postępowania.

Podkreślić należy, że z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wynika, aby jego przedmiotem było jedynie dokonanie oceny w zakresie samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że postępowanie to miało szerszy zakres. Jego celem było zbadanie legalności wykonanych robót budowlanych, a więc dokonanie ich oceny nie tylko w kontekście samowoli określonej w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ale także pod kątem wszystkich przypadków sklasyfikowanych przez ustawodawcę jako samowola budowlana, przez którą - w szerokim znaczeniu tego pojęcia - rozumieć należy wykonanie robót budowlanych w sposób naruszający przepisy prawa. Wszczynając postępowanie organ wskazał bowiem, że dotyczy ono robót budowlanych, bez określania granic kontroli ich legalności. Konfrontując tak określany zakres postępowania z kompetencjami organów nadzoru budowanego zauważyć należy, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego do zadań tych organów należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W świetle art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obejmuje ona m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego zatem wynika, że w sprawach dotyczących badania legalności robót budowlanych organy nadzoru budowlanego winny działać z urzędu i muszą zbadać wykonane bądź wykonywane roboty budowlane w każdym aspekcie ich zgodności z przepisami prawa. W zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego organów mieści się zatem dokonywanie oceny w aspekcie zaistnienia przesłanek uzasadniających wdrożenie przewidzianych w ustawie trybów legalizacji robót budowlanych, które wykonane zostały z naruszeniem przepisów prawa. W postępowaniu dotyczącym oceny legalności robót budowlanych po ustaleniu, że roboty te nie stanowią samowoli, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, organy winny zatem następnie zbadać, czy - poza spełnieniem wymogu z art. 28 ust. Prawa budowlanego - zostały one również wykonane zgodnie z innymi przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Powinny zatem dokonać oceny tych robót w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, pod kątem ewentualnego zastosowania procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 Prawa budowlanego. Celem działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, w ramach ich kompetencji, powinno być bowiem zapobieganie zagrożeniem wynikającym z wadliwego i niezgodnego z przepisami prawa wykonania obiektów budowlanych. Ich eliminowaniu służą przewidziane w prawie budowlanym tryby legalizacji robót wykonanych z odstępstwem od ustalonych na podstawie przepisów prawa warunków realizacji robót budowlanych, w tym m.in. tryby określone w art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy bowiem przyjąć, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. można stosować wyłącznie w przypadku ustalenia, że sporna inwestycja została zrealizowana przed 1 stycznia 1995 r. bez uzyskania pozwolenia na budowę. W pozostałych przypadkach, kwalifikowanych jako samowola budowlana (inna niż określona w art. 48 Prawa budowlanego), nie ma natomiast podstaw do stosowania regulacji Prawa budowlanego z 1974 r. i zastosowanie znajdują aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego.

Powyższe oznacza, że badając legalność robót budowlanych organy nadzoru budowlanego nie mogą poprzestać jedynie na dokonaniu ustaleń, czy roboty wykonano na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Dla dokonania wyczerpującej oceny w zakresie legalności, po wykluczeniu samowoli, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zobowiązane są bowiem także zbadać, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i w przepisach prawa, w tym zgodnie z odpowiednimi warunkami techniczno-budowlanymi, a także, czy wykonane zostały w sposób nie powodujący zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Tym samym, organy powinny wyjaśnić i ocenić, czy w odniesieniu do kontrolowanych robót nie zaistniały okoliczności określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego, stanowiące podstawę do wdrożenia trybu legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przeprowadzenie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ma szczególne znaczenie zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, kiedy występują podmioty o spornych interesach i jedna ze stron kwestionuje zgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa oraz warunkami pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy powinny wyjaśnić wszystkie istotne i sporne kwestie przed dokonaniem oceny. Konieczność przeprowadzenia postępowania w takim właśnie zakresie wywieść należy z treści art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika bowiem, że regulacje art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się także wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonane, jeżeli wykonane zostały one w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego; w przypadkach innych niż samowola budowlana o której mowa w art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. Obowiązek przeprowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i dokonania oceny legalności na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego - poza tym, że wynika z omówionych wcześniej przepisów art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - wypływa także z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego, który jako podstawowe zadania tych organów wskazuje nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. W celu realizacji tych zadań organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego ustalającym ich właściwość rzeczową i instancyjną, mogą natomiast prowadzić m.in. postępowania w trybie art. 48-51 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w odniesieniu do określonych robót budowlanych dopuszczalne jest prowadzenie odrębnych postępowań naprawczych w trybie art. 48 i art. 51 Prawa budowlanego, niemniej jednak, jeśli postępowanie nie zostało wszczęte w określonym trybie, lecz dotyczy badania zgodności z prawem tych robót, to ich legalności powinna być oceniona pod kątem wszystkich okoliczności mogących wyczerpywać w danym stanie faktycznym znamiona samowoli budowlanych, tj. w niniejszej sprawie samowoli, o których mowa w art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Bez dokonania wyczerpujących ustaleń i całościowej oceny w tym zakresie nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane legalnie, tj. czy odpowiadają przepisom prawa. Tym samym konieczne jest ustalenie, czy zostały one wykonane zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa - w tym techniczno-budowlanych oraz z poszanowaniem odpowiednich zasad określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a także w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia, bądź zagrożenia środowiska. Tylko dokonanie pozytywnych ustaleń w tym zakresie, a więc stwierdzenie braku zaistnienia samowoli, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego i jednoczesne wykluczenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź ustalenie, że pomimo ich zaistnienia brak jest podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego, może stanowić podstawę do umorzenia postępowania, którego celem było zbadanie legalności wykonania robót budowlanych. Jedynie stwierdzenie, że roboty wykonane zostały zgodne z przepisami prawa i brak jest podstaw do przeprowadzenia ich legalizacji w jakimkolwiek trybie, wyłącza władczą ingerencję organów nadzoru budowlanego i odstąpienie od osiągnięcia celu wszczętego postępowania. W przeciwnym razie organ winien zastosować obowiązującą obecnie procedurę usunięcia stanu niezgodności z prawem, ale badając legalność spornej inwestycji według przepisów prawa materialnego z 1974 r., w tym także zgodność z przepisami określającymi warunki techniczne. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przewiduje procedurę naprawczą i nałożenie na właściciela obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, gdyż tylko w ten sposób możliwe jest zalegalizowanie obiektu budowlanego zrealizowanego z istotnymi odstępstwami.

Wyjaśnić należy, że celem postępowania administracyjnego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem załatwienie jej co do istoty. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest natomiast formalnym sposobem zakończeniem postępowania. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia powoduje, że w danej sprawie nie dochodzi do ukształtowania stosunku prawnego w zakresie uprawnień, czy obowiązków stron postępowania. Orzeczenie o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga bowiem sprawy merytorycznie, lecz powoduje zniesienie prowadzonego postępowania i odstąpienie od rozstrzygnięcia kwestii będącej jego przedmiotem. Jako rozstrzygnięcie kończące postępowanie zamyka ono drogę do konkretyzacji określonych praw i obowiązków strony w sprawie będącej przedmiotem tego postępowania, tj. do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w danej sprawie. To powoduje, że ponowne rozpoznanie tej samej sprawy i wydanie w niej decyzji merytorycznej jest niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby do zaistnienia przesłanki nieważności takiej decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Umorzenie postępowania dotyczącego zbadania legalności robót budowlanych zamyka zatem drogę do dokonania w trybie zwykłym ponownej merytorycznej oceny w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., podstawą do umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, która oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Może mieć ona charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dopóki jednak w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Ustalenie przy rozstrzyganiu sprawy, że w danym stanie faktycznym należy zastosować inną podstawę prawną niż przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania nie oznacza jednak, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku sprawa ma bowiem nadal swój przedmiot tyle tylko, że podlegający innej kwalifikacji prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 tycznia 2006 r., VII SA/Wa 1119/05, LEX nr 206525).

Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że bezprzedmiotowość postępowania wszczętego z urzędu w sprawie dotyczącej oceny legalności wykonanych robót budowlanych, uzasadniająca zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. zaistnieje wówczas, gdy organ ustali, że roboty te wykonane zostały w zgodzie z przepisami prawa lub też stwierdzi, że brak jest podstaw do legalizacji spornych robót budowlanych przez nałożenie na stronę określonych obowiązków w ustawowym trybie, tj. w odniesieniu do niniejszej sprawy w trybie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego. Tylko bowiem ustalenie, że postępowanie to zostało błędnie wszczęte i nie może się toczyć oraz zakończyć wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia uzasadnia jego umorzenie. Wymaga to jednak dokonania całościowej analizy w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami prawa.

Powyższe oznacza, że w przypadku robót budowlanych wykonanych, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego byłby uprawniony do umorzenia postępowania dopiero wówczas, gdyby ustalił, że poza stwierdzonym brakiem podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego - a na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego także art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. - w sprawie nie ma również podstaw do nałożenia na stronę określonych obowiązków w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Dokonanie takich ustaleń wymaga natomiast przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny ustalonych okoliczności faktycznych, w kontekście zgodności z pozwoleniem na budowę oraz zgodności z przepisami prawa regulującymi warunki wykonania tych robót, a także ich wykonania w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź zagrożenia środowiska, tj. w świetle okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Prawa budowlanego.

Z treści decyzji wydanych w niniejszej sprawie, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego, badając legalność spornych robót budowlanych przeprowadziły we wskazanym zakresie wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 2 K.p.a. W konsekwencji nie dokonały też rzetelnej i wyczerpującej analizy odnośnie legalności spornych robót budowlanych i naruszyły art. 80 K.p.a.

Przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji dokonał oceny jedynie w aspekcie samowoli, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowisko o braku jej zaistnienia zostało następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy. Takie ustalenia nie świadczą jednak jeszcze o tym, że sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z prawem oraz że wykonano je w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia i zagrożenia środowiska. Okoliczności te powinny natomiast zostać zbadane przy ocenie legalności robót budowlanych wykonanych na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Wprawdzie organ odwoławczy odniósł się do zagadnienia zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym, jednak, zdaniem Sądu, nie można uznać dokonanej w tym zakresie analizy za wystarczającą. W zaskarżonej decyzji nie wskazano bowiem podstawy prawnej oceny prowadzonej w tym zakresie, w szczególności zaś nie wyjaśniono, że dokonywana jest ona w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto ustalając, że brak jest projektu budowlanego, organ odwoławczy wskazał jako powód uzasadniający umorzenie postępowania niemożliwość jednoznacznego stwierdzenia, czy roboty wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym. Nie dokonał przy tym w ogóle analizy zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, w szczególności nie zbadał, czy sporna nadbudowa odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie wyczerpuje znamion przesłanki legalizacji z art. 50 ust. 1 pkt 2 Praw budowlanego. Co więcej, należy stwierdzić, że dokonana ocena nie została oparta na prawidłowej i wyczerpującej analizie zgromadzonego materiału dowodowego. W szczególności organ nie odniósł się do uzyskanej metryki i opisu technicznego projektu, jak również do wyjaśnień strony – B. G. i świadków. Na ich podstawie nie dokonał oceny okoliczności faktycznych związanych z wykonanymi robotami, w tym ustalonych podczas oględzin. Nie ustalił, jaki był zakres wykonanych faktycznie robót i nie wyjaśnił, czy wykonana nadbudowa odpowiada warunkom wynikającym z przedłożonych dokumentów, chociażby w zakresie parametrów nadbudowy. Nie odniósł się również w żaden sposób do wskazywanej przez B. G. okoliczności, wynikającej z protokołu kontroli okresowej dokonanej w 2007 r., że podczas tej kontroli okazany został projekt budowlany dotyczący nadbudowy. W szczególności nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie tej okoliczności w związku z faktem braku możliwości uzyskania projektu w trakcie prowadzenia postępowania. Stwierdzając brak dowodów wskazujących na istnienie odstępstw i zgodność wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym oraz uznając, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wykonane w przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, organ nie wykazał, że wyczerpał wszystkie możliwości dotarcia do projektu budowlanego. W szczególności nie podał, czy poszukiwał go we własnych zasobach, w tym w aktach innych postępowań jakie prowadzone były odnośnie legalności robót budowlanych wykonanych w budynku objętym postępowaniem, albo też w zbiorach innych organów. Nie wyjaśnił także, dlaczego odstąpił od przesłuchania U. Z. i nie wezwał do przedłożenia projektu budowlanego, korzystając z kompetencji przewidzianych w art. 81c ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zważywszy, że podczas kontroli okresowej w 2007 r. projekt budowlany był dostępny, to stwierdzenie, iż aktualnie brak jest projektu i dlatego nie można ustalić, czy sporne roboty budowlane zostały zgodnie z nim wykonane, winno zostać poparte czynnościami wyjaśniającymi w zakresie ustalenia, że faktycznie uzyskanie projektu nie jest możliwe. Organy powinny także wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, czy na dokonywaną ocenę legalności wykonanej nadbudowy budynku miały jakikolwiek wpływ ustalenia i oceny dokonane w odrębnych postępowaniach dotyczących legalności innych robót budowlanych wykonanych w tym budynku, które wymieniono w decyzji organu pierwszej instancji. Reasumując uznać należy, że ocena w kwestii braku możliwości zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem wymagała przeprowadzania wnikliwego postępowania wyjaśniającego odnośnie możliwości uzyskania dostępu do tego projektu i ustalenia określonych w nim warunków oraz niepozostawiającego wątpliwości ustalenia, że projekt taki aktualnie nie jest dostępny. Tego rodzaju ustaleń zabrakło w niniejszej sprawie. Dokonując oceny w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę istnienie obowiązku właściciela do przechowywania dokumentacji projektowej. Po dokonaniu wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie, w przypadku stwierdzenia braku możliwości jednoznacznego ustalenia, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, organ powinien następnie dokonać oceny legalności w kontekście okoliczności, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. W tym zakresie powinien zbadać, czy przy realizacji spornych robót nie doszło do zaistnienia wskazanych nieprawidłowości i ocenić, czy w sprawie istnieją okoliczności uzasadniające ich legalizację w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Dopiero przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie ustaleń w takim zakresie może stanowić podstawę do ewentualnego stwierdzenia, że zebrany materiał dowody nie wskazuje na brak legalności budowy, co uzasadniałoby umorzenie postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych jako bezprzedmiotowego.

Skoro w niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania zgodności wykonania robót budowlanych w sposób odpowiadający warunkom określonym w tym pozwoleniu, nie odniosły się w decyzji do zgromadzonych dowodów i nie dokonały całościowej oceny na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych, a w konsekwencji przedwcześnie podjęły rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania, uznać należało, że naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie o wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia art. 152 P.p.s.a.

O kosztach nie orzekano, gdyż pełnomocnik skarżącej nie wnosił o ich zasądzenie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dokonania całościowej oceny w zakresie legalności spornych robót budowlanych z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a.