Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 397/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 2b, art. 24 ust. 1 pkt 1, 5 i 6, art. 25 ust. 2 pkt 4, art. 25 ust. 3, art. 24 ust. 2c, art. 36(1), art. 36(2) ust. 5, art. 33(3) ust. 5, art. 24 ust. 2, art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1870
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości ("Minister"), w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], utrzymującej w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...], w sprawie odmowy wpisu na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...].

Ww. decyzja Ministra została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

A. P. w dniu 10 lutego 2017 r. złożyła do Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] wniosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 362 ust. 2 i 4 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych (dalej "ustawa").

Do wniosku dołączyła m.in. zaświadczenie o zatrudnieniu w Krajowej Izbie Odwoławczej od dnia 5 grudnia 2007 r. na podstawie aktu powołania (na czas nieokreślony) na stanowisko członka Krajowej Izby Odwoławczej w wymiarze 1 etatu. Ponadto do wniosku dołączyła opinię Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej, kwestionariusz osobowy oraz życiorys.

Decyzją Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 5 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w Warszawie dopuszczono panią A. P. do egzaminu radcowskiego.

Wobec spełnienia wymogów przewidzianych w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, A. P. przystąpiła do egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w dniach 28 - 31 marca 2017 r., który zdała z wynikiem pozytywnym.

W dniu 10 maja 2017 r, A. P. złożyła do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniosek o wpis na listę radców prawnych na podstawie art. 24 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w [...] odmówiła A. P. wpisu na listę radców prawnych, podnosząc, że nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy, a także przesłanki, o której mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Rada ustaliła, że A. P. w 2000 r. ukończyła studia prawnicze na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], uzyskując tytuł magistra. Ustaliła także, że przeciwko wnioskującej o wpis nie toczyły się i nie toczą postępowania karne ani dyscyplinarne, co stwierdzono na podstawie zaświadczenia z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 5 maja 2017 r. oraz oświadczeń kandydatki. Wnioskująca o wpis nie ukończyła aplikacji radcowskiej, przy czym zdała egzamin radcowski przeprowadzony w dniach od 28 do 31 marca 2017 r., do którego została dopuszczona z uwagi na 10-letnie zatrudnienie na stanowisku członka Krajowej Izby Odwoławczej. Na podstawie dołączonych do wniosku o wpis opinii Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej oraz zaświadczenia o zatrudnieniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. ustalono, że do zakresu kompetencji A. P. - jako członka Krajowej Izby Odwoławczej - należy wydawanie orzeczeń w wyniku rozpoznania odwołań wnoszonych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jak również wykonywanie czynności formalnoprawnych i sprawdzających przydzielonych spraw, opiniowanie zastrzeżeń od wyników kontroli Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz rozpoznawanie wniosków o uchylenie zakazu zawarcia umowy do czasu ogłoszenia przez Izbę wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie odwoławcze.

W świetle powyższego, Rada ustaliła, że zakres czynności A. P. związany z zakresem działania Krajowej Izby Odwoławczej jest ograniczony do czynności, o których mowa w dziale VI ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.), tj. sprowadza się do czynności orzeczniczych nie mieszczących się w zakresie czynności o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Ponadto Rada uznała, że kandydatka nie spełnia przesłanki wymienionej wart. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy albowiem zdobyte doświadczenie w Krajowej Izbie Odwoławczej nie stanowi wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz oraz w interesie konkretnego podmiotu i ma zgoła odmienny charakter, albowiem wymaga wydawania rozstrzygnięć w sprawach spornych z zachowaniem obiektywizmu oraz niezależności od stron sporu.

Od powyższej uchwały A. P. złożyła odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...].

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 2c w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy, jak również art. 7. art. 8. art. 9 art. 12 i art. 77 k.p.a. przede wszystkim poprzez rażące naruszenie tych przepisów oraz dokonanie ich interpretacji niezgodnie z zasadami racjonalnej wykładni polegającej na tym, że w sposób nieuzasadniony odstąpiono od dotychczasowej, utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, uchwałą z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], utrzymało w mocy uchwalę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia 13 czerwca 2017 r., Nr [...], w sprawie odmowy wpisu A. P. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

Prezydium uznało odwołanie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu uchwały Prezydium stwierdziło, że organy samorządu radcowskiego rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych są nie tylko uprawnione do samodzielnej oceny materiału dowodowego, czy ubiegający się o wpis kandydat do zawodu radcy prawnego spełnia wszystkie te przesłanki, ale mają również konstytucyjny obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu radcy prawnego, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

W zakresie zależności pomiędzy dopuszczeniem kandydatki do egzaminu radcowskiego a badaniem spełnienia przesłanek ustawowych wniosku o wpis na listę radców prawnych, Prezydium stoi na stanowisku. że Przewodniczący komisji egzaminacyjnej, która przeprowadza egzamin radcowski, sprawdza czy wniosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego odpowiada warunkom formalnym określonym w ustawie, tj. m.in. czy został złożony w terminie oraz czy została uiszczona oplata za udział w egzaminie.

Zatem postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych i ma charakter formalny, nie zaś merytoryczny.

Kwestia zaś merytorycznego badania czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych należy do wyłącznej właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Tym samym - zdaniem Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] - nie można uznać, że fakt badania dokumentów na etapie składania wniosku do komisji egzaminacyjnej o dopuszczenie do egzaminu konsumuje uprawnienie rady okręgowej izby radców prawnych do badania spełnienia przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych. Tym bardziej, że postępowanie przed komisją do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego nie jest prowadzone na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, Prezydium ustaliło, że A. P. nie spełnia przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, który stanowi wyjątek od wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i jako taki nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. W ocenie organu II instancji Krajowa lzba Odwoławcza wprawdzie jest organem władzy publicznej, jednak czynności, które wykonuje zatrudniona tam pani A. P., choć niewątpliwie wymagające wiedzy prawniczej, nie są bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędu organu władzy publicznej.

Dokonując interpretacji zwrotu "świadczenia pomocy prawnej" Prezydium odniosło się do definicji świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego, określonego w otwartym katalogu art. 6 ustawy jak również poddało analizie przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, w zakresie powierzonych Krajowej Izbie Odwoławczej zadań. Ponadto przytoczono orzecznictwo świadczące o tym, że Krajowa Izba Odwoławcza wykonuje przypisane jej ustawowo funkcję orzecznicza.

Wobec uznania, że działalność orzecznicza A. P. jako członka Krajowej lzby Odwoławczej jest przejawem bezpośredniej realizacji zadań organu władzy publicznej i nie jest skierowana na obsługę urzędu, lecz jest skierowana na zewnątrz, Prezydium podzieliło stanowisko organu I instancji, że działalności tej nie można kwalifikować jako czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz urzędów organów władzy publicznej, o których mowa art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Prezydium zaaprobowało również stanowisko organu I instancji co do niespełnienia przez A. P. przesłanki z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. W ocenie Prezydium kandydatka nie ma doświadczenia w wykonywaniu czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związanych z świadczeniem pomocy prawnej na rzecz organu władzy publicznej.

A. P. wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który uznał, że jest ono uzasadnione i we wskazanej na wstępie decyzji uchylił uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...].

Na początku swoich rozważań organ przytoczył treść art. 24 ust. 1 oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Następnie Minister wskazał, że A. P. spełnia określoną w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy przesłankę uprawniającą do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej i fakt ten został potwierdzony decyzją Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 5 w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Spełnia także pozostałe przesłanki do wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Ministra pojęcie "czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów" użyte w treści art. 25 ust, 2 pkt 4 ustawy nie dotyczy jedynie czynności dokonywanych na wewnętrzne potrzeby urzędów. Sposób oddziaływania tych czynności - czy to na zewnątrz czy na potrzeby wewnętrzne organu - zależy od funkcji danego urzędu organu władzy publicznej. Ustawodawca nie określił bowiem w pkt 4 art. 25 ust. 2 konkretnego zakresu zadań w odróżnieniu do np. w punktu 4a tego przepisu, gdzie konkretnie mowa o czynnościach bezpośrednio związanych z tworzeniem projektów ustaw, rozporządzeń lub aktów prawa miejscowego.

Przyjęta przez organy wpisowe wykładnia przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy polegająca na tym, że hipoteza normy obejmuje jedynie czynności skierowane na obsługę urzędu prowadzi do niewłaściwych wniosków. Przy wykładni przedmiotowego przepisu należy posłużyć się regułą wnioskowania "z mniejszego na większe" oraz reductio ad absurdum. Wykładnia nie może bowiem prowadzić do takich wniosków, które wykluczyłyby z jej zakresu osobę o większej wiedzy prawniczej i umiejętnościach prawniczych niż przepis literalnie wymaga.

Jak wskazał Minister, celem działania Krajowej lzby Odwoławczej jest wykonywanie zadań stanowiących bezpośredni przejaw realizacji zadań danego organu A. P. - jako jej członek - uczestniczy w wydawaniu orzeczeń rozstrzygających zaistniałe spory. Pełniąc funkcję orzeczniczą musi odznaczać się wysokimi walorami etycznymi, wymaganymi również od radców prawnych. Podczas tych czynności dokonuje analizy i oceny kontraktów sporządzanych przez inne podmioty, zaś opracowanie uzasadnienia, podobnie jak przygotowanie pisma procesowego czy opinii prawnej, również wymaga ustalenia stanu faktycznego stanu prawnego, ich oceny oraz argumentacji na poparcie prezentowanego stanowiska.

Podkreślono przy tym wysokie kwalifikacje prawnicze A. P. O posiadaniu których świadczy nie tylko jej doświadczenie zawodowe zdobyte na zajmowanych stanowiskach, lecz również aktywność kandydatki poza głównym zajęciem (publikacje, rozpoczęty przewód doktorski).

Minister nie podzielił także argumentów organów wpisowych dotyczących braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego przez A. P. oraz oceny, że jej niedopuszczenie do wykonywania zawodu radcy prawnego ma na celu ochronę interesu społecznego. Jak wskazał Minister, kandydatka nie była karana, a wieloletnie pełnienie funkcji orzeczniczej w Krajowej Izbie Odwoławczej świadczy o nieskazitelności charakteru oraz daje pozytywną prognozę co do rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Jej dotychczasowe zachowanie spełnia standardy etyczno - moralne istotne ze względu na specyfikę zawodu zaufania publicznego. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego nie wykazały, że kandydatka nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W podsumowaniu ww. rozważań organ wskazał, że w toku postępowania o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, A. P. wykazała, za pomocą przewidzianych prawem dokumentów, że po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu była zatrudniona w urzędzie organów władzy publicznej - Krajowej Izbie Odwoławczej i wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tego urzędu i ta prawidłowo ustalona okoliczność powinna być także wziętą pod uwagę w toku postępowania o wpis na listę radców prawnych.

Następnie Minister zaważył, że - wbrew zaś stanowisku Prezydium - postępowanie związane z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego ma charakter nie tylko formalny, ale również merytoryczny. Na etapie składania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego badana jest kompletność i poprawność złożonych dokumentów także pod kątem spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy, co wynika wprost z art. 361 ust. 1 in fine ustawy. W sprawie A. P. okoliczność ta w sposób pozytywny została stwierdzona.

Ponadto Minister wskazał, że postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, co właśnie wpływa na zakres i rozdział kompetencji organów podejmujących decyzje w obu postępowaniach.

Mając na uwadze spójność regulacji zawartych w ustawie oraz treść art. 361 ust. 1 in fine ustawy, Minister stwierdził, że do oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy właściwe są organy podejmujące decyzje w postępowaniu związanym z dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego. Natomiast kwestia badania, czy dana osoba spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych określone w art. 24. ust. 1 ustawy należy do właściwości rady okręgowej izby radców prawnych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie mogą być jednak dowolne i naruszać wyrażonych w art. 6 i 8 k.p.a. zasad praworządności i zaufania obywateli do organów państwa.

Minister podkreślił, że uprawnienia rady do badania przesłanek wpisu na listę radców prawnych określonych w art. 24 ust. 1 tej ustawy nie są nieograniczone i nie obejmują merytorycznej oceny legalnie uzyskanych dokumentów i zaświadczeń potwierdzających nabycie określonych uprawnień, wydanych przez właściwe organy w ramach ustawowo określonych kompetencji.

Organy wpisowe nie są zatem uprawnione np. do weryfikacji wyników egzaminu radcowskiego, czy podważania zasadności, potwierdzonego dyplomem, ukończenia przez kandydata wyższych studiów prawniczych. Nie są też uprawnione do powtórnej oceny spełnienia przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy, dokonanej uprzednio w odrębnym postępowaniu i wyrażonej w decyzji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 5 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...].

W konkluzji Minister stwierdził, że organy samorządu zawodowego radców prawnych, dokonując oceny sytuacji prawnej kandydatki, niesłusznie uznały, że A. P. nie spełnia przesłanki wpisu na listę radców prawnych, o której mowa w art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Minister na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił uchwalę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] z dnia [...] września 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, który powinien ponownie dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu A. P. na listę na listę radców prawnych. Kompetencja do rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty nie przysługuje bowiem Ministrowi Sprawiedliwości. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, wyrażonym w uchwale 7 sędziów z dnia 25 marca 2013 r., II GPS 1/13, rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy - Prawo o adwokaturze oraz art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych, Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy.

Na decyzję Ministra Sprawiedliwości, w dniu [...] stycznia 2018 r., Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] zarzuciło naruszenie:

1) art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użyty w tej regulacji zwrot "czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów" obejmuje nie tylko czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów, tj. skierowane na obsługę prawną danego urzędu, ale również czynności skierowane na zewnątrz, tj. czynności orzecznicze wyrażające się w działaniu w imieniu organu władzy publicznej w związku z realizacją jego zadań publicznych. podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanej regulacji powinna prowadzić do wniosku. że dyspozycja art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy obejmuje jedynie wykonywanie czynności skierowanych na obsługę prawną danego urzędu;

2) art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez przyjęcie, że A. P. posiada rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego, w sytuacji gdy nie ma ona doświadczenia w wykonywaniu czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz, w imieniu oraz w interesie konkretnego podmiotu, a na czym polega wykonywanie zawodu radcy prawnego;

3) art. 24 ust. 2c oraz art. 25 ust. 3 ustawy poprzez ich błędną wykładnie i przyjęcie, że organy samorządu zawodowego radców prawnych w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych są związane oceną właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej i nie mają prawa samodzielnej ponownej oceny wskazanych w art. 25 ust. 2 ustawy przesłanek wpisu wnioskodawcy na listę radców prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że kompetencja organów samorządu zawodowego do oceny przesłanek wskazanych w art. 25 ust. 2 ustawy jest całkowicie niezależna od kompetencji właściwego przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do formalnej oceny przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i organy samorządu zawodowego mogą ją w pełni wykonywać w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych;

4) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy, poprzez uchylenie decyzji Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i wskazanie, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych powinno ponownie dokonać oceny prawnej zgromadzonego materiału dowodowego oraz poczynionych ustaleń faktycznych i merytorycznie rozstrzygnąć w przedmiocie wpisu na listę radców prawnych. podczas gdy organem właściwym do dokonania wpisu na listę radców prawnych jest wyłącznie rada danej okręgowej izby radców prawnych.

W konkluzji Prezydium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Sprawiedliwości do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a., Prezydium wniosło o uchylenie przez Sąd uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 5 z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r, w obszarze właściwości Okręgowej lzby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu wskazano, że treść skargi w istocie sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Ministra. Za bezzasadny uznano wniosek o uchylenie przez Sąd, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 5 z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego. Jak wskazano, przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, które zostały wydane niezgodnie z prawem (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., 11 OSK 2990/15. LEX nr 2316318). Przepis ten w niniejszej sprawie nie powinien mieć jednak zastosowania z dwóch powodów. Po pierwsze, A. P. została dopuszczona do egzaminu radcowskiego, gdyż spełniła przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, co zostało już wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Uchwała Komisji Egzaminacyjnej nr 5 z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia pozytywnego wyniku egzaminu radcowskiego pani A. P. została zatem wydana zgodnie z prawem, co wyklucza zastosowanie wobec niej trybu przewidzianego w art. 135 p.p.s.a. Ponadto, orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany uskarżony akt lub czynność, co oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Organ wskazał, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zdaniem Ministra sprawy o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego i o wpis na listę radców prawnych nie są przedmiotowo tożsame, co powinno być przeszkodą do zastosowania w niniejszej sprawie, wobec uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr 5 z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], trybu przewidzianego w art. 135 p.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii właściwego środka zaskarżenia ostatecznych decyzji kasatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wydanych przez Ministra Sprawiedliwości na skutek odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej) odmawiającej wpisu na listę radców prawnych, w związku z art. 31 ust. 2b ustawy, służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

A. P., uczestnik postepowania, w piśmie z dnia 29 maja 2018 r., wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Skarga Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią wstępną, decydującą o dopuszczalności środka zaskarżenia, było przesądzenie charakteru tego środka, czy Prezydium KRRP przysługiwała od decyzji Ministra uchylającej uchwałę odmawiającą wpisu na listę radców prawnych skarga (według rozdziału 2 Działu III p.p.s.a.), czy też sprzeciw (w myśl rozdziału 3a Działu III p.p.s.a.). Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że od tego rodzaju decyzji stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 2b ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II GZ 895/17, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, Minister w jej podstawie prawnej powołał art. 24 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Kwestią sporną pozostawało, czy można było uczestniczkę wpisać na listę radców prawnych, skoro zdała egzamin radcowski bez odbycia aplikacji radcowskiej, a podstawą dopuszczenia jej do tegoż egzaminu było błędne - zdaniem organów wpisowych - uznanie przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, że uczestniczka spełnia wymagania wymienione w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy i czy organy wpisowe mogły ponownie badać spełnianie przez ubiegającą się o wpis przesłanki z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy jako decydującej o jej wpisie na listę radców prawnych, mimo zdanego egzaminu radcowskiego.

I tak, wskazać należy, że z brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy i art. 25 ust. 2 ustawy wynika, że dopuszczalny jest wpis na listę radców prawnych osób, które złożyły egzamin radcowski bez odbycia aplikacji radcowskiej. Należy podkreślić, że osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez wcześniejszego odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać co najmniej jeden z warunków określonych w art. 25 ust. 2 pkt 1- 8 ustawy.

Na podstawie art. 25 ust. 3 ustawy osoby przystępujące do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej muszą spełniać wymagania przewidziane w art. 24 ust. 1 pkt 1, 3-5 ustawy, a więc przesłanki tożsame z tymi, które są konieczne, aby móc zostać wpisanym na listę radców prawnych.

Do wymagań tych ustawodawca zaliczył:

1) ukończenie wyższych studiów prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskanie tytułu magistra lub zagranicznych studiów prawniczych uznanych w Rzeczypospolitej Polskiej;

2) (uchylony);

3) korzystanie w pełni z praw publicznych;

4) pełną zdolność do czynności prawnych;

5) nieskazitelny charakteru i rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 24 ust. 1 ustawy).

Art. 24 ust. 2c ustawy wyraźnie stanowi, iż Rada OIRP może odmówić wpisu na listę radców prawnych tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy ust. 1 wskazanego przepisu. Oznacza to, że kompetencje Rady OIRP ograniczone są wyłącznie do oceny przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy. Podkreślić należy, że wśród wymienionych przesłanek brak jest przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu organy samorządu radcowskiego, dokonując rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych w art. 24 ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących wpis na listę radców prawnych - w postaci samodzielnej oceny, czy A. P. była uprawniona do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji radcowskiej - wyszły poza zakres kompetencji przyznanych im przez ustawodawcę w art. 24 ust. 2c ustawy.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 17 listopada 2017 r., II GSK 447/16, NSA podkreślił, iż prawo do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Sam zaś wpis uwarunkowany jest spełnieniem określonych art. 24 ust. 1 ustawy wymogów, przy czym ich katalog określony jest w sposób wyczerpujący. O wpisie lub odmowie wpisu decydują zatem wyłącznie wyszczególnione we wskazanym przepisie warunki. Znajduje to potwierdzenie w treści ust. 2c art. 24 cyt. ustawy, zgodnie z którym odmowa wpisu przez okręgową izbę radców prawnych może nastąpić jedynie wtedy, jeśli pozostawałby w sprzeczności z wymogami z ust. 1. Wskazane wyżej przepisy ustawy o radcach prawnych ustanawiają, stosownie do art. 65 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, ograniczenie jakiego doznaje, przewidziana tym artykułem ustawy zasadniczej, wolność wykonywania zawodu, tu - zawodu radcy prawnego. Oznacza to, że ograniczenie wykonywania tego zawodu może być wyprowadzone wyłącznie ze ściśle określonych warunków ustanowionych w art. 24 ust. 1 ustawy, nie zaś wywodzone w drodze rozszerzającej i nieuprawnionej wykładni określonych tą normą przesłanek warunkujących wpis.

Jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy podlega badaniu na etapie przyjmowania zgłoszeń o przystąpieniu do egzaminu radcowskiego. Zgodnie z treścią art. 361 ust. 1 ustawy do egzaminu radcowskiego może przystąpić osoba, która odbyła aplikację radcowską i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 25 ust. 2. Ponadto w myśl art. 362 ust. 5 pkt 2 ustawy osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu radcowskiego bez odbycia aplikacji składają wniosek do komisji egzaminacyjnej najpóźniej w terminie 45 dni przed dniem rozpoczęcia egzaminu radcowskiego czyli w okresie dwukrotnie dłuższym aniżeli osoby, które odbyły aplikacje radcowską (21 dni). Do wniosku zobowiązane są dołączyć dokumenty, wymienione w art. 362 ustawy i uszczegółowione w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2016 r., poz. 116).

Zdaniem Sądu przyjęta przez skarżącą wykładnia art. 24 ust. 2c ustawy oraz art. 25 ust. 3 ustawy w zw. z art. 362 ust. 5 ustawy w zw. z art. 333 ust. 5 ustawy wiązałaby się z przyzwoleniem na to, aby w państwie prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska, mogło dochodzić do sytuacji, w których zdolność danej osoby do przystąpienia do egzaminu radcowskiego oceniana była nie przed jego przeprowadzeniem, lecz dopiero po jego odbyciu. Prowadziłoby to do sytuacji, w której osoba chcąca przystąpić do egzaminu byłaby - w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa - najpierw do niego dopuszczana przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej, a następnie, po złożeniu tego egzaminu z wynikiem pozytywnym, organ samorządu zawodowego mógłby uznać ex post, że nie była ona jednak uprawniona do przystąpienia do egzaminu.

Ponadto należy podkreślić, że w okolicznościach faktycznych sprawy decyzja Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr 5 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o dopuszczeniu A. P. do egzaminu radcowskiego, korzysta z przymiotu ostateczności.

W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw prawnych do uznania, że wskazane zagadnienie mogło zostać ponownie rozstrzygane przez Radę OIRPO post factum, a więc już po przystąpieniu i złożeniu z wynikiem pozytywnym egzaminu radcowskiego przez osobę wnioskującą o wpis na listę radców prawnych.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie wskazanego powyżej zagadnienia poprzez stwierdzenie, że organy wpisowe nie miały kompetencji do samodzielnego badania spełniania przesłanek z art. 25 ust. 2 ustawy na etapie rozpoznawania wniosku o wpis na listę radców prawnych, czyni w zasadzie irrelewantną dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie kwestię wykładni pojęcia "wykonywania czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów", użytego w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Jednakże, na marginesie, podnieść należy, że Sąd podziela pogląd Ministra, iż przepisy ustawy o radcach prawnych nie dają podstaw do zakwestionowania doświadczenia zawodowego skarżącej na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Sąd zgadza się z Ministrem, że pojęcie "czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów" użyte w treści art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy nie dotyczy jedynie czynności dokonywanych na wewnętrzne potrzeby urzędów. Sposób oddziaływania tych czynności - czy to na zewnątrz czy na potrzeby wewnętrzne organu zależy od funkcji danego urzędu organu władzy publicznej.

Nie można bowiem akceptować takiej wykładni przepisów, która wykluczałaby z kręgu uprawnionych do przystąpienia do egzaminu bez aplikacji osobę o większej wiedzy prawniczej i umiejętnościach prawniczych niż przepis literalnie wymaga.

A. P. jako członek Kolegium Izby Odwoławczej uczestniczy w wydawaniu orzeczeń rozstrzygających zaistniałe spory. Podczas czynności orzeczniczych dokonuje analizy i oceny kontraktów sporządzanych przez inne podmioty, zaś opracowanie uzasadnienia, podobnie jak przygotowanie pisma procesowego czy opinii prawnej, również wymaga ustalenia stanu faktycznego, stanu prawnego, ich oceny oraz argumentacji na poparcie prezentowanego stanowiska.

Kolejną istotną w sprawie kwestią jest uznanie przez organy wpisowe, że A. P. nie spełnia warunku z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy. W uzasadnieniu organy powołały okoliczności związane z brakiem doświadczenia kandydatki w wykonywaniu czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz i w interesie konkretnego podmiotu. Odmienność dotychczasowej działalności kandydatki - polegającej na wydawaniu rozstrzygnięć z zakresu prawa zamówień publicznych w warunkach niezależności od stron sporu - nie pozwala, w ocenie organów wpisowych, na uznanie (prognozę), że będzie ona wykonywać zawód radcy prawnego w sposób prawidłowy.

Sąd z takim podejściem organów wpisowych nie może się zgodzić.

Otóż, kluczowe znaczenie dla oceny zasadności podniesionych w tym zakresie wobec kandydatki zarzutów ma rozumienie pojęcia "swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego", o jakim mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy, które to pojęcie było już przedmiotem rozważań sądów na tle przepisów korporacyjnych o adwokaturze i radcach prawnych. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, wbrew oczekiwaniom skarżącej, że pojęcie to nie obejmuje swym zakresem elementów wiedzy i umiejętności specjalistycznych, właściwych dla nowego zawodu, np. w wyroku NSA z dnia 20 kwietnia 2001 r., II SA 959/00, wyraźnie wskazano, że przesłanki rękojmi nie należy utożsamiać z wymaganiem odnoszącym się do kwalifikacji zawodowych.

Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się bowiem dwa elementu, tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże).

Niewątpliwie przy wpisywaniu na listę osób wykonujących zawód zaufania publicznego nie może być jakichkolwiek wątpliwości natury etyczno-moralnej co do kandydata do wykonywania takiego zawodu. Zatem tak długo, jak takie wątpliwości istnieją, tak długo taki wpis nie może być dokonany.

Z tym, że w przypadku kandydatki nie ujawniono jakichkolwiek okoliczności, które podważałyby jej kwalifikacje etyczno - moralne. Tak więc ocena organów wpisowych w ww. zakresie jest dowolna i dlatego należy ją zakwestionować.

Nie można bowiem zaakceptować argumentu organów o tym, że kandydatka wykonuje swoją pracę orzecznika Kolegium Izby Odwoławczej w warunkach niezależność, podczas gdy radca prawny działa zawsze na rzecz konkretnej strony. Takie stanowisko organów nie uwzględnia obowiązujących zasad i realiów wykonywania zawodów prawniczych, w tym, że ustawodawca dopuścił przepływ kandydatów pomiędzy różnymi zawodami prawniczymi. Zaprezentowane przez organy wpisowe podejście uniemożliwiałoby ubieganie się przez adwokata o powołanie na urząd sędziego, i odwrotnie - żaden sędzia (orzekający przecież w warunkach niezawisłości) nie mógłby rozważać zmiany zawodu i przejścia np. do adwokatury.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 ustawy. Wskazać bowiem należy, że Prezydium KRRP z mocy art. 31 ust. 2 ustawy działa jako organ odwoławczy od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Zatem ma możliwość wydawania wszystkich rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 oraz § 2 k.p.a.

Z powyższych względów skargę Prezydium KRRP jako nieuzasadnioną - na podstawie art. 151 p.p.s.a.- należało oddalić.