Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1206/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151/145 § 1 pkt 1 a, b, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

M.R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 11 sierpnia 2020 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 19 listopada 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Po rozpatrzeniu wniosku C. sp. z o.o. sp. k. w K., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym, zewnętrznym parkingiem na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] P. , zjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] obr. [...] przy ul. K. w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 listopada 2018 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta K. pozyskał wymagane opinie i uzgodnienia, sporządzona została analiza urbanistyczno – architektoniczna i przygotowany projekt decyzji przez mgr inż. arch. A.P. , a następnie decyzją z 19 listopada 2019 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego i garażem podziemnym, zewnętrznym parkingiem na działce nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] P. , zjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach [...] (część), [...] obr. jw. przy ul. K. w K. oraz umorzył postępowanie w części dot. budowy zjazdu na części działki nr [...] obr. [...] P. tj. działki stanowiącej drogę publiczną - ul. K. , a także umorzył postępowanie w części obejmującej budowę infrastruktury technicznej na części działki nr [...] obr. 63 P. , objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedle K. .

W uzasadnieniu wyjaśniono, że teren w części dla której ustalono warunki zabudowy, nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie: Zarządu Dróg Miasta K. oraz poprzedzającą ją opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK, stanowiska Zespołu Urbanistycznego oraz opinię Rady Dzielnicy Miasta K.. Wskazano na pozyskane milczące uzgodnienia Wojewody oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono także podstawy faktyczne i prawne częściowego umorzenia postępowania. W uzasadnieniu decyzji ustosunkowano się także do uwag zgłoszonych przez strony postępowania.

Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy, załącznik nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

M.R. w odwołaniu od przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo niespełnienia przez inwestycję wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie, a w szczególności nieuwzględnienia faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem występuje roślinność objęta ścisłą ochroną tj. w postaci rojownika (rojnika) pospolitego; art. 1 ust. 3 ww. ustawy poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego poprzez uznanie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym, oraz że nie zachodzi sprzeczność z przepisami wykonawczymi tj. w szczególności z przepisami § 4, 5, i 7 ww. rozporządzenia oraz że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy , pomimo że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczającej dla planowanego zamierzenia, art. 8 , 11 , 107 § 3 k.p.a, poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji, a także zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia decyzji, w tym zbyt ogólnikową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w której de facto nie przedstawiono uzasadnienia wyników analizy funkcji i cech zagospodarowania.

Ze względu na postawione zarzuty uargumentowane w uzasadnieniu odwołania, Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmówienie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W kolejnym piśmie z 3 sierpnia 2020 r. strona podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wskazując, że organy administracji nie dysponują dostateczną wiedzą w zakresie ochrony środowiska i przyrody. Strona wniosła o przeprowadzenie dowodu w sprawie oceny wpływu planowanej inwestycji na środowisko, np. w formie opinii biegłego i ponadto zażądała formalnego rozpatrzenia ww. wniosku przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 11 sierpnia 2020 r., znak [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko SKO podniosło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi I instancji na wydanie zaskarżonej decyzji. Wyznaczone granice obszaru analizowanego, zobrazowane na załączniku graficznym do analizy, odpowiadają wymogom rozporządzenia, a to treści § 3 ust. 2 tj. ustalone zostały w odległości trzyakrowości frontu działki (tej jej części przylegającej do ul. K. , z której odbywa się wjazd na teren inwestycji), tj. wynoszącej 150 m (3 x 50m). W ramach tak wyznaczonych granic ustalono, że istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. K. , które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, wymieniając wśród nich działki m.in. nr [...], [...], [...], [...] (zabudowane domami mieszkalnymi wielorodzinnymi). Ze względu na taki sposób zagospodarowania działek sąsiednich, zasadnie przyjęto, że funkcja wnioskowana - mieszkaniowa jest zgodna z funkcją dostępną z tej samej drogi publicznej. Ponadto także rodzaj planowanej inwestycji mieszkaniowy - wielorodzinny i związane z tym gabaryty i cechy nowej zabudowy znajduje dowiązanie do istniejącej zabudowy. Zasady kontynuacji funkcji nie niweczy fakt, że w ramach planowanego zamierzenia przewiduje się także uzupełniającą funkcję usługową. Jest to bowiem funkcja służebna, pomocnicza względem mieszkalnej, wpływając na jakość korzystania z wiodącej funkcji mieszkaniowej. Dopuszczalność tej funkcji równocześnie z funkcją mieszkaniową nie budzi wątpliwości. Taka usługowa funkcja występuje ponadto w obszarze analizy (tak wykazywany na fotografii w ramach analizy budynek usługowy wielkopowierzchniowy, jak również usługi gastronomiczne po wschodniej stronie ul. K. ).

W analizie dokonano szczegółowej charakterystyki terenu inwestycji i stwierdzono, że są to tereny z przewagą zabudowy wielorodzinnej (obok mniej licznej jednorodzinnej), zwłaszcza przy tej samej pierzei ul. K.. Wskazano, że forma architektoniczna nie jest jednorodna - istnieją budynki zarówno średniowysokie jak i niskie, przekryte dachami płaskimi i połaciowymi, o różnych rodzajach i typach zabudowy.

Warunki nowej zabudowy zawarte w decyzji, nie budziły również zastrzeżeń Kolegium jako znajdujące odzwierciedlenie w wynikach analizy.

Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ I instancji sposobu wyznaczenia w sprawie linii nowej zabudowy. Linię tę ustalono jako linię nieprzekraczalną - w odległości 7 m od granicy działki drogowej nr [...] - ul. K. - stosując zasadę określoną w § 4 ust. 4, rozporządzenia tj. na zasadzie odstępstwa od reguł określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Organ I instancji zasadnie uwzględnił, że zabudowa posadowiona przy ul. K. nie spowodowała wykształcenia się jednorodnej, czytelnej linii zabudowy nakazującej zachowanie jej bezwzględnej kontynuacji oraz i to, że na terenach sąsiednich położonych w oddaleniu od tej drogi występują budynki w rozproszeniu tworząc luźniejszy układ zabudowy, nie narzucający konieczności wprowadzania sztywnych warunków. Jednocześnie ustalając dopuszczalne usytuowanie planowanego budynku w odległości 7 m od drogi, nawiązano bezpośrednio do istniejącej zabudowy na działce nr [...] i na działce nr [...], jako tej zabudowy wielorodzinnej, znajdującej się po tej samej stronie ulicy K. i mającej znaczące, istotne oddziaływanie na teren inwestycji. Wraz z tymi budynkami, planowany budynek będzie realizował zasadę kontynuacji. Stwierdzono, że wyniki analizy zezwalają na przyjęty sposób wyznaczenia powyższego parametru, nie prowadząc do naruszenia ładu przestrzennego, a zatem zawarte w decyzji rozstrzygnięcie, pozostaje w tym zakresie prawidłowe.

Prawidłowo także wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w przedziale od 24% do 28%, przy zastosowaniu treści § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. odstępując od sztywnego odwzorowania średniej wartości tego wskaźnika ustalonej dla całego obszaru analizy (a wynoszącego 24%) - jako jedynej dopuszczalnej wartości. Kierując się dość dużym zróżnicowaniem w terenie, zasadnie dopuszczono tutaj większą swobodę poprzez wprowadzenie przedziału w granicach od 24% do 28% (maksymalny próg, jest wielkością charakteryzującą zabudowę na działkach sąsiednich - nr [...] i [...]). Zrezygnowano przy tym zasadnie z odwzorowania średniej wartości tego parametru ustaloną dla grupy zabudowy wielorodzinnej - osiągającej wyższy poziom 32%. Wskazano, że dolna wartość ww. przedziału, jest równa średniej wartości z obszaru analizy, a górna maksymalna wartość nieznacznie tylko odstępuje od średniej z całego obszaru analizy. Tym samym w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do znacznego zagęszczenia zabudowy. Rozstrzygnięcie to uwzględnia znaczną powierzchnię terenu inwestycji, program inwestycji i konieczność uwzględnienia zasady kontynuacji istniejącej zabudowy sąsiedniej. Takie działanie organu należy ocenić, jako zasadne zmierzające do zapobiegania nadmiernemu zwiększeniu intensywności zabudowy. Jako pożądane należy uznać działanie organu polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na minimalnym poziomie - 40%, jako odzwierciedlenie opisywanego wyżej sposobu zagospodarowania zielenią w obszarze analizy.

Kolegium nie dostrzegło też uchybień w zakresie ustalonej w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Organ I instancji zastosował podstawę z § 6 ust. 2 rozporządzenia, tj. w nawiązaniu do średniej wartości ustalonej dla zabudowy wielorodzinnej z obszaru analizowanego wynoszącej 38 m i jednocześnie dopuścił wprowadzenie dodatkowej tolerancji (minus 20 %), tj. dopuścił jedynie zmniejszenie tej wartości. Jak wskazują wyniki analizy, w badanym obszarze przeważają budynki wielorodzinne charakteryzujące się podobnym szerokościami frontowymi, które pozwalają na takie dowiązanie nową zabudową (tak np. na działkach nr [...], [...]). Takie ustalenie w decyzji warunku nie będzie więc prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego.

Kolegium nie zakwestionowało również decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim dotyczy ona wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji prawidłowo ustalił granice, do jakich możliwa jest realizacja inwestycji, a których przekroczenie stanowiłoby naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego. Organ ustalił wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku, w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia, na poziomie 18 m (±0,5 m). Jest to jednocześnie całkowita wysokość planowanego budynku, albowiem w decyzji wprowadzono warunek dachu płaskiego. Wyniki analizy (w tym przedstawione do akt zestawienia tabelaryczne) dowodzą, że taka wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy, będąca jednocześnie wysokością całkowitą budynku, znajduje dowiązanie w parametrach zabudowy istniejącej. W obszarze analizy, występuje podobna zabudowa o dachach płaskich, tj. o tożsamej lub zbliżonej wysokości elewacji frontowej (np. tak samo na działce sąsiednie [...], a nawet większa wysokość: 20m - na działce nr [...] +[...] + [...] oraz na działce nr [...]). Planowana zabudowa nawiązuje więc do ww. budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, tworząc wraz z nimi funkcjonalną i przestrzenną całość.

Kolegium uznało za prawidłowe ustalenia warunków w zakresie geometrii dachu planowanej inwestycji. Jak wskazują wyniki analizy, w badanym obszarze wprawdzie przeważają dachy połaciowe, jednakże występuje także zabudowa o dachach płaskich. Ustawodawca § 8 rozporządzenia nie wymaga konieczności nawiązywania jedynie do tych form geometrii dachów, które przeważają w badanym obszarze. Organ I instancji dopuszczając dla planowanego budynku dach płaski, nawiązał do form istniejących w obszarze analizowanym. Spełniono tym samym zarówno zapisy § 8 rozporządzenia, jak i wymagania zaobserwowanego ładu przestrzennego.

Reasumując, Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przez organ I instancji zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a decyzja w swej treści, w zakresie, w jakim wyznacza poszczególne parametry architektoniczne, odpowiada wymogom tego przepisu, jak również wyżej wskazanym przepisom rozporządzenia.

Kolegium stwierdziło, że poza wyżej omówionymi warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, organ I instancji z uwzględnieniem wszystkich pozyskanych w toku postępowania opinii, ustalił szczegółowo także wszelkie, niezbędne warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odnosząc się do obaw odwołującej się przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko, SKO podniosło, że organ I instancji zbadał należycie i dogłębnie kwestię oddziaływania inwestycji na środowisko. Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego specjalisty w tym przedmiocie, wobec pozyskania do akt stanowiska organu specjalizującego się w dziedzinie ochrony środowiska i przyrody.

Dla planowanej inwestycji spełniono również pozostałe kryteria wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zdefiniowane w art. 61 ust. 1 pkt. 2- 5 ustawy.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. K. , poprzez projektowany zjazd, którego ostateczna lokalizacja zostanie określona na etapie decyzji o lokalizacji zjazdu (obecnie nie jest dopuszczalne wydawanie warunków zabudowy w przedmiocie budowy zjazdu z drogi publicznej).

Nie budziło wątpliwości Kolegium dostateczne uzbrojenie inwestycji w media. W aktach sprawy znajdują się też przedstawione przez inwestora aktualne oświadczenia dysponentów sieci: o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej, o możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz o możliwości przyłączenia do sieci gazowej .

Jak wynika z opinii Zarządcy drogi, do której przylega teren inwestycji, ulica K. zapewni też należyte uzbrojenie i obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji. Ze względu na rozmiary tej inwestycji, obsługa komunikacyjna tych budynków nie wpłynie na pogorszenie warunków komunikacyjnych na ww. drogach. Inwestor zawarł z Zarządcą drogi stosowną umowę o realizację inwestycji drogowej w tym przedmiocie

Decyzja ta pozostaje także zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium nie zanegowało też prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie, w jakim dotyczyło ono budowy zjazdu z drogi publicznej - ul. K., stanowiącej drogę publiczną. W sprawie zasadnie uwzględniono zmianę przepisów ustawy o drogach publicznych, która posiada wpływ na zakres niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 6 tej ustawy, obowiązującym od dnia 1.01.2017 r. budowa oraz przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe.

Podobnie bezprzedmiotowe okazało się postępowanie w zakresie w jakim dotyczy realizacji infrastruktury technicznej na części działki, dla której obecnie (na dzień wydania decyzji) obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedle K. . Zgodnie bowiem z treścią art. 4 i art. 59 ustawy, organ może procedować w sprawie ustalenia warunków zabudowy jedynie dla obszarów nie objętych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie niweczy to możliwości samoistnego bytu decyzji o warunkach zabudowach dla pozostałego terenu nie objętego planem i tym samym możliwości realizacji inwestycji w tym zakresie.

M.R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów:

I. postępowania, a to:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.) poprzez przyjęcie za podstawę decyzji nieprawidłowego i niewyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło SKO do błędnej tezy, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym i nie zachodzi sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi, a to wskutek:

- rozpoznania częściowo innej sprawy administracyjnej, tzn. uwzględnienie okoliczności, które nie charakteryzują sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją, w szczególności odwoływanie się do rzekomych fotografii dołączonych do analizy urbanistyczno-architektonicznej jako postawy do określenia funkcji pomocniczej inwestycji w zakresie działalności usługowej (por. s. 4 uzasadnienia decyzji),

- braku jakiejkolwiek miarodajnej informacji dotyczącej metodologii przyjmowanej przez autora analizy przy dokonywaniu domniemanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co uniemożliwia w istocie jakąkolwiek racjonalną weryfikację danych przyjętych za podstawę obliczeń i sposobu obliczania wartości wskaźników urbanistyczno-architektonicznych,

- obliczania przez autora analizy średniej wartości poszczególnych wskaźników urbanistyczno-architektonicznych wartości charakterystycznych dla niektórych działek zabudowanych położonych w obszarze analizowanym,

- zaniechania uzupełnienia postępowania odwoławczego np. o uzupełniającą opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, podczas gdy potrzeba taka wynikała z treści pism procesowych skarżącej i wskazanych przez nią potrzeb ochrony gatunkowej roślin;

2) art. 8 ust. 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, a także zaakceptowanie zbyt skrótowego i niejasnego sformułowania uzasadnienia analizy urbanistyczno-architektonicznej, a to wskutek ogólnikowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) art. 15 k.p.a. poprzez faktyczne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskutek bezkrytycznego i bezrefleksyjnego przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia wyników postępowania prowadzonego przed organem I instancji, pomimo że zarówno w odwołaniu jak i stanowisku w sprawie zebranego materiału dowodowego skarżąca wskazywała na dodatkowe okoliczności, które nie były ówcześnie przedmiotem zainteresowania organu prowadzącego postępowanie w sprawie;

II. prawa materialnego, a to:

1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez przyjęcie za podstawę decyzji wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz niewystarczającej dla potrzeb § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) § 3 ust. i w zw. z odpowiednio § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie za podstawę decyzji nieuzasadnionego i arbitralnego odstąpienia od zasady określenia:

• linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

• wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego,

• szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym,

- a oparcie się w tym względzie na założeniach koncepcyjnych inwestora, w oderwaniu od wyników analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu opisanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, które to mogą ewentualnie usprawiedliwiać jakiekolwiek odstępstwa w powyższym zakresie;

3) § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej Inwestycji od strony ulicy S. , a zatem innej aniżeli część działki budowlanej, która przylega do ulicy K. , a to drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę;

4) przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. art. 48 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 2018, poz. 1614 ze zm.) w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z poz. 200 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin nieuwzględnienie faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki przeznaczonej pod inwestycję występuje roślinność objęta ścisłą ochroną gatunkową, a to w postaci rojownika (rojnika) pospolitego (Jovibarba sobolifera), co znajduje potwierdzenie w opracowaniu pt. Kierunki rozwoju i zarządzania terenami zielonymi w K. na lata 2017-2030. Aneks II Ochrona Przyrody.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się niezasadna.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. 2020 r., poz. 293.; dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Przechodząc do weryfikacji dokonanych w sprawie ustaleń w zakresie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy wskazać, że zasadniczo są one zdeterminowane opisaną wyżej analizą urbanistyczno- architektoniczną.

W przedmiotowej sprawie została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wokół terenu inwestycji przez mgr inż. arch. A.P. , wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, która również przygotowała projekt decyzji. W ocenie Sądu analiza ta odpowiada wymogom rozporządzenia. Można było zatem na jej podstawie przyjąć za uzasadniony wniosek, zgodnie z którym planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a nadto można było na jej podstawie ustalić parametry nowej zabudowy.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Za front działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, przyjęto część działki przyległą do ul. K. , od której projektowany jest zjazd. Odcinek ten ma długość 50 m, wobec tego należało wyznaczyć granice terenu obszaru analizowanego w odległości minimum 150 od granic działki. W przedmiotowej sprawie obszar w postaci zbliżonej do okręgu powstał w ten sposób, że z każdego wierzchołka działki (w istocie wierzchołka terenu inwestycji) odprowadzono promienie o długości 150 m, które następnie połączono. Zdaniem Sądu, tak wyznaczony obszar analizowany jest zgodny z ww. przepisami rozporządzenia. Kształt terenu inwestycji, wbrew zarzutom skargi, nie został zdeterminowany przepisami rozporządzenia. Chodzi o możliwie równomierne otoczenie terenu inwestycji granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego teren ten znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od terenu inwestycji musi być w każdym punkcie jednakowa. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 899/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzą wątpliwości Sądu poczynione w analizie ustalenia co do kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Są tam zlokalizowane budynki mieszkalne wielorodzinne, jednorodzinne, jak i budynki usługowe. Jak słusznie wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji, rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji oraz poszczególnych parametrów architektonicznych, wymienionych w przepisach rozporządzenia, nie może być zawężające i ograniczać się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1580/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że "kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony." Niewątpliwie wykazane zostało, że planowany obiekt o funkcji mieszkaniowej i usługowej, stanowi kontynuację istniejących w obszarze analizowanym funkcji. Słusznie dostrzegło Kolegium, że nie budzi wątpliwości występowanie funkcji usługowej łącznie z funkcją mieszkaniową. Ta pierwsza uzupełnia bowiem zabudowę mieszkaniową.

Na podstawie ustaleń analizy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy, w odległości 7 m od działki drogowej nr [...], przyjmując jako podstawę § 4 ust. 4 rozporządzenia, tj. wyniki analizy. Szerokie uzasadnienie zawarte w wynikach analizy wskazuje, że linia zabudowy mogła być wyznaczona w ten sposób. Wyjaśniono, że wzdłuż ulicy K. brak jest jednolicie ukształtowanej zabudowy, przebiega ona uskokami. Nie ma jednolitej pierzei, której kontynuację należałoby bezwzględnie nakazać. Uwzględniono również rezerwę terenową pod infrastrukturę komunikacyjną od strony wschodniej terenu inwestycji. Przedstawiony w wynikach analizy, a na tej podstawie – w decyzji o warunkach zabudowy, sposób wyznaczenia linii zabudowy, Sąd ocenia jako prawidłowe, zgodne z art. 7 in fine k.p.a., wyważenie interesu indywidualnego inwestora oraz interesu publicznego.

Wskaźnik powierzchni zabudowy został wyznaczony zgodnie § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. zgodnie z wynikami analizy, na poziomie 24-28 %. Analiza wykazała, że średni wskaźnik wynosi 24%, zaś w zabudowie wielorodzinnej średni wskaźnik wynosi ok. 32% Zwiększenie wskaźnika uzasadniono nawiązaniem do zabudowy na działkach nr [...] oraz [...]. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji ustalono na poziomie min. 40%. Rozporządzenie nie determinuje sposobu jego wyznaczenia. W uzasadnieniu analizy wskazano, że nawiązano do wskaźnika na działce nr [...]. W ocenie Sądu ustalone parametry znajdują dostateczne wyjaśnienie w wynikach analizy.

Nie budzi wątpliwości Sądu przyjęta metodologia ustalania rozpatrywanego współczynnika, zresztą akceptowana powszechnie w praktyce stosowania u.p.z.p. i rozporządzenia z 2003 r. Niezasadnie odwołuje się skarżąca do pojęcia intensywności zabudowy określonego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., stanowiącego jeden z obligatoryjnych parametrów zabudowy ustalanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który rozumiany jest jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej, przy czym powierzchnia całkowita, to iloczyn powierzchni zabudowy i liczby pełnych kondygnacji, tak naziemnych jak i podziemnych. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, ustalany w decyzji o warunkach zabudowy, odnosi się do powierzchni zabudowanej budynkiem, wyznaczonej rzutem pionowym jego zewnętrznych krawędzi na powierzchnię terenu. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 28 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 84/20, nieprawom., orzeczenia.nsa.gov.pl), pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto we właściwej Polskiej Normie, takie jak powyżej (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2016 r., II OSK 623/15; z 24 listopada 2016 r.: II OSK 933/15; II OSK 1293/15; II OSK 1062/15; II OSK 1334/15; z 18 września 2014 r., II OSK 675/13 oraz z 6 maja 2008 r., I OSK 785/07).

Sąd podziela ponadto stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. II OSK 1857/10, zgodnie z którym "przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w oparciu o powyższy przepis (§ 5 ust. 1 ww. rozporządzenia – przyp. WSA w Krakowie), nie bierze się pod uwagę działek niezabudowanych gdzie wskaźnik ten wynosi 0%, bowiem zaniżałoby to sztucznie ten wskaźnik. Tymczasem zgodnie z analizowanym przepisem chodzi o to, aby wielkość powierzchni nowej zabudowy, nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym." Pogląd powyższy, akceptowany w orzecznictwie, z którym skarżąca nie zgadza się i obszernie polemizuje, znajduje jednak podstawę w zgodnej z ustawą wykładni przepisów rozporządzenia (vide art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Ustawowa przesłanka "dobrego sąsiedztwa" jest bowiem spełniona, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Ustalenie możliwości kontynuacji zabudowy na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy związane jest zatem z analizą istniejącej zabudowy, nie wymaga zaś bilansowania terenów zabudowanych i niezabudowanych.

Szerokość elewacji frontowej (ul. K. ) ustalono na poziomie 38 m z tolerancją do minus 20%. Jest to więc maksymalna szerokość elewacji frontowej. Parametr ten ustalono na podstawie §6 ust. 2 rozporządzenia, na podstawie wyników analizy.

Niezasadny był zarzut wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej od ul. S. . Sąd dostrzega rozbieżność pomiędzy sformułowaniem zawartym w załączniku nr 1 do decyzji "Warunki zabudowy" w punkcie II.1.c. "Szerokość elewacji frontowej", w którym wyznaczono szerokość elewacji frontowej budynku od ul. K. , a sformułowaniem zawartym w załączniku nr 3 do decyzji "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa)", gdzie na stronie 6 w wynikach ustaleń co do szerokości elewacji frontowej wskazano ul. S. . Treść analizy, jej wyników, a następnie ustaleń zawartych w decyzji wskazuje tu na oczywistą omyłkę, która nie ma wpływu na treść decyzji. Analiza w żaden sposób nie nawiązuje do zabudowy przy ul. S. .

W ocenie Sądu uzasadnione było wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej planowanego budynku wielorodzinnego w odniesieniu do średniej zabudowy wielorodzinnej. Zgodnie z §6 ust. 2 rozporządzenia znajduje on uzasadnienie w wynikach analizy, w której wykazano, że średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 24 m, jednak w stosunku do zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten jest znacznie wyższy. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem budynki, których szerokość elewacji frontowej przekracza 100 m (odpowiednio – 135 i 154 m). Argumentacja wskazuje na uwzględnienie, przy wyznaczeniu tego wskaźnika, zasady zachowania ładu przestrzennego.

Podobnie, z odstępstwem od średniej arytmetycznej wszystkich budynków w obszarze analizowanym, wyznaczono wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, opierając się na średniej ustalonej dla budynków wielorodzinnych (ok. dla dachów płaskich – ok. 18,5, do okapu – ok. 16 m). Średni wskaźnik dla wszystkich obiektów w obszarze analizowanym wynosi 13 m. Przyjętą wysokość uzasadniono m.in. wysokością budynku wielorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości. Również wyznaczenie tego parametru wystarczająco uargumentowano.

Nie budzą wątpliwości ustalenia co do geometrii dachów. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, a taką cechę ma mieć planowany budynek, co było wystarczające dla wyznaczenia takiego parametru w decyzji.

Zdaniem Sądu powyższe wskazuje, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa i kontynuuje zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich. Nie jest wadą decyzji uwzględnienie założeń koncepcyjnych inwestora, skoro znajdują one uzasadnienie w wynikach analizy. Zdaniem Sądu podstawowe sposoby wyznaczania parametrów linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy nawiązują do "modelowych" układów urbanistycznych, które w praktyce nie występują bardzo często. Rozporządzenie umożliwia uwzględnienie specyfiki istniejącego układu urbanistycznego właśnie przez ustalenie warunków zabudowy na podstawie wyników analizy, która – co warto zaakcentować – następuje zawsze w odniesieniu do konkretnego przedstawionego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego. Organ tym wnioskiem nie jest związany, w tym sensie, że może ustalić parametry zabudowy inne niż wnioskowane, niemniej jednak powinien uwzględniać również racje inwestora.

Dalej Sąd wskazuje, że prawidłowo ustalono, że zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki ustalenia warunków zabudowy wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do ulicy K. , która jest drogą publiczną, zgodny z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Spełniony został warunek wystarczającej infrastruktury, co potwierdzają dołączone do wniosku inwestora zapewnienia dysponentów mediów. W zakresie obsługi komunikacyjnej spełnienie tego warunku potwierdza treść opinii Zarządu Dróg Miasta K. z 14 marca 2019 r. oraz umowa, zawarta na podstawie art. 16 ustawy z dnia 16 marca 1985 r. o drogach publicznych, pomiędzy Gminą Miejską K. a inwestorem 23 sierpnia 2018 r., nr [...], o współfinansowanie inwestycji drogowej pn. budowa brakującego odcinka ul. K. . Bezspornie spełniona została w sprawie przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Wykazano również zgodność decyzji (w istocie - zamierzenia inwestycyjnego) z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które mogłyby determinować dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Sąd nie dostrzegł konieczności prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium, w szczególności przez pozyskanie uzupełniającej opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony gatunkowej roślin. Należało uwzględnić, że teren inwestycji stanowi już teren częściowo zabudowany, jak również to, że skarżąca wskazywała na istnienie gatunku chronionego (rojownika pospolitego) na działce nr 237, która sąsiaduje z terenem inwestycji. Nie było podstaw do przyjęcia, że pozyskana już opinia obejmująca m.in. uwarunkowania ochrony środowiska i ochrony przyrody, jest niewystarczająca, jak również tego, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 55).

Odnosząc się do zarzutów skargi, które w powyższych rozważaniach nie zostały uwzględnione, Sąd wskazuje, że częściowo zasadny okazał się zarzut pominięcia niektórych zabudowanych działek w przeprowadzonej analizie. Przy sporządzaniu analizy przyjęto zasadę, zgodnie z którą jeśli granica obszaru analizowanego przecina teren działki i równocześnie budynek na tej działce, zostanie uwzględniona w analizie. Skoro tak, należało w niej uwzględnić zabudowane działki o numerach [...], [...], [...]. Analiza załącznika graficznego do analizy urbanistyczno-architektonicznej wskazuje jednak, że są to działki położone na granicy obszaru analizowanego, w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, zabudowane prawdopodobnie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Ich pominięcie nie mogło wpłynąć rozstrzygnięcie sprawy; nie świadczy również o selekcjonowaniu danych dotyczących istniejącej zabudowy na etapie ich zbierania. Zestawienia tabelaryczne zawarte w analizie obejmują bowiem ponad 40 nieruchomości, stanowiących zarówno zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jak i jednorodzinną.

Sąd nie dopatrzył się również istotnych naruszeń przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 7, art. 77 §1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.). Postępowanie zostało przeprowadzone dostatecznie wnikliwie. Niezrozumiały jest zarzut rozpoznania częściowo innej sprawy administracyjnej ze względu na brak w analizie fotografii obrazujących występowanie w obszarze analizowanym pomocniczej funkcji usługowej, do której nawiązano w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (s. 4). Analiza zawiera wydruki zdjęć, opisanych jako "mapy google" (k. 357-360), obejmujące obszar analizowany, w tym budynki opisane w treści analizy jako budynki o funkcji usługowej. Decyzja jest przy tym kompletna; zawiera wymagane elementy w postaci warunków zabudowy w części tekstowej i graficznej, a także wyników analizy w części tekstowej i graficznej. Stanowią one załączniki do decyzji Prezydenta Miasta K..

Nie doszło także do naruszenia art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji, zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie analizy. Treść analizy pozwala na ustalenie uwarunkowań i motywów, którymi kierował się Prezydent Miasta K. ustalając warunki zabudowy. Również organ odwoławczy właściwie zrealizował zasadę dwuinstancyjności, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnikliwie przeanalizowało spełnienie przesłanek ustalenia warunków zabudowy, w tym sposób wyznaczenia parametrów zabudowy, jak też pozostałe warunki wyznaczone w decyzji. Wyrażona w zaskarżonej decyzji ocena jest zasadniczo prawidłowa. Organ odwoławczy szeroko odniósł się również do zarzutów, które skarżąca zgłosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Nie dostrzegając powodów do zakwestionowania legalności decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.