Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 858/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. M., P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO-4212/146/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz M. M., P. M. solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2022r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 503 – dalej powoływanej jako "u.p.z.p."), § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] kwietnia 2022r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym na terenie nieruchomości oznaczonej nr działki [...] przy ul. [...] w B..

Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z [...] kwietnia 2021r. J. G. (Inwestor) zwrócił się do Prezydenta M. B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] w B..

Pismem z [...] maja 2021r. Prezydent M. B. wezwał inwestora do usunięcia braków powyższego wniosku poprzez m.in. doprecyzowanie jego przedmiotu. Organ zauważył bowiem, że z opisu planowanej inwestycji wynika, że obejmuje ona budowę także garażu podziemnego.

Inwestor uzupełnił wniosek w ww. zakresie w piśmie z [...] maja 2021r. – co skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego, o czym organ zawiadomił strony pismem z [...] maja 2021r.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Prezydent M. B., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 53 ust. 3 i 4 pkt 6,9,13 oraz art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ustalił na rzecz J. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym na terenie nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. [...] w B.. Integralną część decyzji stanowią załącznik graficzny, na którym oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzyskaniem przez organ I instancji uzgodnień: przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (pismo z [...] stycznia 2022r.), Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (pismo z [...] lipca 2021r.) oraz właściwego organu w zakresie ochrony gruntów rolnych (pismo z [...] lipca 2021r.).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i P. małżonkowie M. (Skarżący), domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania.

Zarzucili oni naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a zwłaszcza brak jest spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa",

- art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ponowne ustalenie warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji, dla której organ wydał już decyzję [...],

- § 3 rozporządzenia MI poprzez błędne zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego na nadmiernie poszerzonym terenie,

- § 4 rozporządzenia MI poprzez jego błędne zastosowanie i wyznaczenie nowej linii zabudowy bez uwzględnienia istniejącego ładu przestrzennego,

- § 5 rozporządzenia MI poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, zawyżając średni wskaźnik na analizowanym obszarze,

- § 6 rozporządzenia MI poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie szerokości elewacji frontowej, zawyżając średni wskaźnik na analizowanym obszarze,

- art. 77 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez: niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (w szczególności poprzez pominięcie faktu, że na obszarze analizowanym wokół działek inwestycyjnych znajduje się jedynie zabudowa mieszkalna jednorodzinna), zaniechanie zebrania całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu odwołania Skarżący podnieśli, że decyzją z [...] grudnia 2019r. nr [...] Prezydent M. B. ustalił na rzecz Inwestora warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji (budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] w B.). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO, jednakże (jak wskazali Skarżący) wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2021r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 419/20, decyzja ta oraz decyzja organu odwoławczego zostały uchylone. Skarżący wskazali, że wyrok ten nie jest prawomocny, a sprawa oczekuje na rozpoznanie skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Inwestora od powyższego wyroku (sprawa zarejestrowana przed NSA pod sygn. akt II OSK 1453/21).

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania SKO wydało decyzję opisaną na wstępie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO opisało dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołano brzmienie art. 4 ust. 2, art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie prawidłowo ustalono krąg stron postępowania.

Przechodząc do oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji SKO powołało brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia MI, a następnie wyjaśniło, że w rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działek nr [...] wynosi 53 m i organ I instancji wyznaczył obszar analizowany o promieniu wynoszącym 159 m (a zatem trzykrotność szerokości frontu), Jednocześnie organ odwoławczy zaakceptował powiększenie obszaru analizowanego w taki sposób, aby ująć wszystkie budynki zlokalizowane także na tych działkach, przez które przebiegała wyznaczona linia obszaru analizowanego (tj. częściowo położonych w obszarze poddanym analizie). Organ uznał za dopuszczalne takie poszerzenie obszaru analizowanego, jak i uzasadnione z uwagi na umożliwienie przedstawienia pełnego obrazu w zakresie ładu przestrzennego.

Za prawidłowe również organ odwoławczy uznał wyznaczenie w zaskarżonej decyzji linii zabudowy (zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia MI) oraz ustalenie wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji średniej powierzchni zabudowy w odstępstwie od średnich parametrów występujących w obszarze analizowanym. Organ uznał bowiem, że wyznaczenie innego wskaźnika niż średniego wynika z analizy urbanistycznej i przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi żadnych wątpliwości.

W ocenie SKO spełniona też została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa albowiem projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej. Zaskarżona zaś decyzja spełnia wszystkie wymagania co do jej treści – określone w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO za niezasadne uznało twierdzenie Skarżących odnoszące się do tożsamość inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz objętej decyzją nr [...]. SKO podniosło bowiem, że rozpoznawana sprawa dotyczy budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi co stanowi istotną zmianę w stosunku do zamierzenia objętego wcześniejszą decyzją ustalająca warunki zabudowy na rzecz tego samego Inwestora.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. M. oraz P. M., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Alternatywnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji celem przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania przez organ odwoławczy.

Zarzuty skargi zostały sformułowane w tożsamy sposób jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący ponowili także argumentację prezentowaną w uzasadnieniu odwołania.

SKO, w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Inwestor, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.

Celem dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji (zweryfikowania zarzutu naruszenia 63 ust. 1 u.p.z.p.) Sąd, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z akt administracyjnych dotyczących postępowania prowadzonego pod nr [...]. i zakończonego wydaniem przez Prezydenta M. B. decyzji z dnia [...] grudnia 2019r. ustalającej warunki zabudowy na rzecz Inwestora (akta przedstawione wraz ze skargą kasacyjną do NSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 14 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 5 września 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że strony postępowania nie potwierdziły zgodnie posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. B. z [...] kwietnia 2022r. ustalającą warunki zabudowy na rzecz J. G. dla inwestycji opisanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022r. i uzupełnionego [...] maja 2021r.

Przy czym, jak ujawniono w toku postępowania, Inwestor już ubiegał się o taką decyzję, którą uzyskał w dniu [...] grudnia 2019r. nr [...] w sprawie [...] – co w ocenie Skarżących zostało pominięte przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 63 ust. 1 u.p.z.p.

Z tak kształtującego się sporu prawnego między stronami wyłania się zatem kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestia tożsamości inwestycji.

Stosownie do regulacji art. 63 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dla tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, co więcej, kilka decyzji można wydać temu samemu wnioskodawcy. Wynika to z istoty i charakteru prawnego owej decyzji, będącej szczególnego rodzaju decyzją administracyjną, której celem jest potwierdzenie możliwości inwestowania albo braku takiej możliwości na określonym obszarze w świetle obowiązującego tam porządku przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy jest swoistego rodzaju odpowiedzią na pytanie, czy w związku z brakiem na określonym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, realizacja konkretnego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie jest dopuszczalna w świetle obowiązującego na tym obszarze ogólnego porządku przestrzennego, a jeśli tak, to na jakich warunkach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że decyzję o warunkach zabudowy dla określonej działki (działek) można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, ale nie można wydać takiej decyzji dla tej samej inwestycji. Taki charakter decyzji o warunkach zabudowy od dawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych vide:. np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4/141, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07, a także wyroki WSA w Łodzi z dnia 9 lutego 2018 roku, sygn. II SA/Łd 826/17 i z dnia 28 maja 2014 roku, sygn. II SA/Łd 1100/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma zatem prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (vide:. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07 i z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. II OSK 1508/06 oraz wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Bd 22/13 – dostępne j.w.). Inaczej mówiąc - możliwe jest jednoczesne prowadzenie kilku postępowań z wniosku tego samego inwestora i dotyczące tego samego terenu, jednakże istotną okolicznością umożliwiającą jednoczesne prowadzenie takich postępowań jest to, że wnioski dotyczą innych inwestycji na tym samym terenie inwestora. Zatem na wniosek tego samego inwestora dotyczący tego samego terenu oraz tej samej inwestycji o tych samych parametrach technicznych, nie mogą być prowadzone jednocześnie liczne postępowania administracyjne, z których żadne wcześniej wszczęte nie zostaje zakończone ostateczną i prawomocną decyzją uprawnionego organu.

W związku z tym, w niniejszej sprawie konieczne stało się ustalenie, czy mamy do czynienia z tą samą inwestycją.

Organ odwoławczy przyjął, że w sprawie nie zachodzi tożsamość inwestycji albowiem w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania objęto inwestycję polegającą na budowie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz garażami podziemnymi na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] w B., podczas gdy decyzją z [...] grudnia 2019r. ustalono warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie na tym samym terenie jedynie pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ nie wskazał jednak jakie dokumenty (dowody) pozwoliły na sformułowanie tak stanowczych stwierdzeń.

Sąd zauważa, że SKO podejmując decyzję administracyjną jest związane rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania. Organ obowiązany jest zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej naruszone zostały powołane przepisy w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ nie dokonał pełnych ustaleń stanu faktycznego, nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie uzasadnił decyzji w sposób pozwalający stwierdzić dlaczego ustalił, że Inwestor nowym wnioskiem objął inwestycję o charakterze i parametrach odmiennych niż ustalonych w odniesieniu do inwestycji, dla której uzyskał warunki zabudowy określone decyzją z [...] grudnia 2019 r. Sąd zauważa, że w aktach postępowania administracyjnego brak jest chociażby kopii ww. decyzji - co przemawia za stwierdzeniem, że organ odwoławczy nie zbadał kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji na tym samym terenie w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy.

Tymczasem już pobieżne porównanie chociażby samych wniosków Inwestora składanych w 2019r. i w 2021r. pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy co najmniej przedwcześnie wykluczył tożsamość inwestycji objętych tymi wnioskami i dopuścił możliwość prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tego samego terenu na wniosek tego samego Inwestora. Jak wynika z treści wniosku z złożonego [...] kwietnia 2019r. oraz zmodyfikowanego [...] września 2019r. (k. 98-99 i 1010 akt s.) Inwestor domagał się ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego jako: "budowa pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych" obejmująca (jak wynika z charakterystyki inwestycji określonej we wniosku) budowę "miejsc postojowych w garażach podziemnych".

Wniosek ten został załatwiony decyzją Prezydenta M. B. z [...] grudnia 2019r. (k. 102 akt s.), gdzie ustalono warunki zabudowy dla pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W decyzji tej nie wskazano na budowę garaży podziemnych, jednak nie można mieć wątpliwości, że Inwestor już w 2019r. planował lokalizowanie miejsc parkingowych w garażach podziemnych – na co także wskazał we wniosku z [...] kwietnia 2021r.

Sąd zauważa przy tym, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych i sposobu ich zorganizowania, bowiem dokonywane jest to na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszej szczegółowej konkretyzacji w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), stosowanymi - zgodnie z § 2 - przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. To właśnie przepisy § 18, 19, 20 i 21 tego rozporządzenia precyzują szczegółowo wymogi związane z urządzeniem miejsc postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej. Natomiast przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga tylko, aby decyzja o warunkach zabudowy określała warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, zaś w § 18 wymienionego rozporządzenia wskazano, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W konsekwencji, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie określa się liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych czy parkingowych (vide: wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2448/10; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11; z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1871/15, dostępne jw.). Decyzja ta określa wyłącznie zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Takimi zasadami wpływającymi na liczbę miejsc postojowych i urządzenie parkingu będzie np. powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji czy zasady komunikacji dla tej inwestycji. Ustalenie zatem w rozpoznawanej sprawie, że odmienność inwestycji objętej wnioskami Inwestora z 2019r. i 2020r. wynika wyłącznie z faktu odmiennego sformułowania przez Inwestora przedmiotu postępowania we wniosku inicjującym jego wszczęcie ("budowy budynków wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi") nie może mieć przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia omawianej kwestii spornej. Zwłaszcza, że (co już powyżej wskazano) we wniosku z 2019r. Inwestor także wskazał na budowę garaży podziemnych. We wniosku uczynił to jednak nie przy określaniu przedmiotu wniosku, a dopiero przy charakteryzowaniu planowanej inwestycji (pkt 2 wniosku).

Mając to na uwadze, w ocenie Sądu, SKO nie dokonało rzetelnej oceny okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe odniesienie się do zarzutu odwołania w zakresie naruszenia przepisu art. 63 u.p.z.p. wymagało dokonania analizy i porównania parametrów technicznych planowanych inwestycji – czego w sprawie zabrakło. Niewątpliwie odniesienie się do tego zarzutu na etapie odwołania sprzyjałoby dokonaniu właściwej oceny i prawidłowemu rozważaniu podniesionej przez Skarżących kwestii dotyczącej tożsamości inwestycji. Tymczasem organ odwoławczy nie dostrzegł konieczności przeprowadzenia analizy parametrów obu inwestycji i dokonania ustaleń w oparciu o dokumenty zgromadzone w postępowaniu prowadzonym pod numerem [...]. Tego rodzaju ustalenia powinny znaleźć stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji zarówno wydanej przez organ I instancji, jak i utrzymanej w mocy przez Kolegium. W niej to bowiem powinno nastąpić jednoznaczne określenie przedmiotu inwestycji, tak aby strony postępowania mogły ustalić w oparciu o treść decyzji, co jest zamierzeniem inwestora. Tego rodzaju uchybienia przesądzają zatem o zasadności podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., a także pozwalają stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono z naruszeniem wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w załatwieniu sprawy administracyjnej i w ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Nie jest również rolą Sądu samodzielne poszukiwanie argumentów i dowodów przemawiających za danym rozstrzygnięciem. Uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Sąd pozwoliło wyłącznie na ustalenie zasadności zarzutów skargi. Jednakże w sprawie Sąd nie jest uprawniony do dokonania analizy i porównania parametrów inwestycji objętych wnioskami Inwestora z 2019r. i 2021r. w zastępstwie organu odwoławczego. Rolą Sądu jest jedynie orzekanie o zgodności z prawem działania administracji publicznej. Sąd ocenia wyłącznie zarówno zgodność działania organu z odpowiednimi przepisami postępowania, jak również zgodność podjętego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego.

Na kanwie powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy – co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powoduje zaś, że bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi (naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów rozporządzenia MI), zwłaszcza że ocena dopuszczalności prowadzenia postępowania z uwzględnieniem art. 63 ust. 1 u.p.z.p. powinna wyprzedzać badanie zgodności inwestycji z przepisami budowlano-technicznymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i prawidłowo rozstrzygnie kwestię dopuszczalności procedowania wniosku Inwestora z [...] kwietnia 2021r. (z uwzględnieniem rozstrzygnięć sądowych, jakie zapadły w sprawie zakończonej wydaniem przez organ I instancji decyzji z [...] grudnia 2019r. i w oparciu o materiał dowodowy sprawy [...].), a następnie swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe – Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.