Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1241/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na czynność Przewodniczącego Zarządu "A" w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 01 grudnia 2018 r. M. R. (dalej także: strona, skarżący, wnioskodawca) złożył skargę, na powiadomienie Przewodniczącego zarządu A w K. (dalej także: A lub organ) z [...]r., nr [...] o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotową skargę skarżący zatytułował "odwołanie" na - jak określił - decyzję Przewodniczącego A z [...]r. uzupełnionej i podtrzymanej pismem z [...]r. ([...]), mocą której nałożono na niego opłatę za udostępnienie przetworzonej informacji publicznej.

Uzasadniając wskazał, że "opłata za udostępnienie informacji publicznej jest opłatą administracyjną (art. 15 ust. 6 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług) oraz jest uzasadniona wyłącznie w momencie poniesienia przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej kosztów wykraczających poza normalne funkcjonowanie". Zaznaczył przy tym, że w przedmiotowej sprawie podmiot takich kosztów nie poniósł (i ich nie przedstawił). Podniósł nadto, że opłata została nałożona ryczałtowo w oparciu o "cennik", tj. Zarządzenie nr [...] Dyrektora Biura A w K., w myśl którego wnioskujący o informacje publiczną pokrywa koszty pracy urzędnika, który te zadania wykonuje w ramach swoich obowiązków służbowych.

W odpowiedzi na skargę A w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej — na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.). W drugiej kolejności wniósł o:

1) oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej — na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

2) przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

— zlecenie pracy w godzinach nadliczbowych z dnia [...]r. dla W. G.; zlecenie pracy w godzinach nadliczbowych z dnia [...]r. dla A. Z.; zlecenie pracy w godzinach nadliczbowych z dnia [...]r. dla G. S.;

— wniosek z dnia 3 listopada 2017 r. o wypłatę rekompensaty pieniężnej z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych z braku możliwości zrekompensowania pracy czasem wolnym;

— listy płac obejmujące godziny nadliczbowe w październiku 2017 r.;

— opinię prawną doradcy podatkowego, A. M. (nr wpisu na listę [...]), dotyczącą opodatkowania podatkiem od towarów i usług przetworzenia informacji publicznej. Wskazując przy tym, iż ich przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie — na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym — na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a.

Argumentując prezentowane stanowisko organ przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że skarżący w dniu 9 kwietnia 2017 r. przesłał do niego drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci 23 pytań dotyczących wykonywania przez A usług z zakresu publicznego transportu zbiorowego. Pytania - jak zaznaczył - dotyczyły między innymi rozpatrywanych reklamacji, strategii działania A, funkcjonowania systemu B oraz dyscypliny finansów publicznych.

Wyjaśnił przy tym, iż procedura rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej przez A została ustalona w Instrukcji udostępnienia informacji publicznej w A w K., dalej "Instrukcja", wprowadzonej zarządzeniem nr [...] Dyrektora Biura A w K. z dnia [...]r. Instrukcja, na co także zwrócił uwagę, służy ujednoliceniu i usprawnieniu załatwiania spraw wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, z późn. zm. — dalej: u.d.i.p.). Mając to na uwadze wniosek skarżącego został przekazany do odpowiedniej komórki organizacyjnej A i zadekretowany do realizacji — zgodnie z § 3 Instrukcji. W dniu 21 kwietnia 2017 r., organ w odpowiedzi na wniosek wystosował pismo, w którym w zakresie pytań 12, 15-19 oraz 21-23 udzielił posiadanych informacji publicznych lub odesłał do publicznie dostępnych dokumentów, regulaminów, taryfy. Ponadto, na co także zwrócił uwagę, w załączeniu przekazał Ocenę przedsięwzięć realizowanych w 2016 r. w ramach Strategii A na lata 2008-2020. W piśmie tym organ poinformował również stronę, że udzielenie odpowiedzi na pytania 1-11, 13-14 oraz 20 wymaga przetworzenia, czyli zebrania, dokonania stosownych analiz, ewentualnych obliczeń oraz zestawień statystycznych. Kwalifikacja żądania jako żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej spowodowała, że organ wezwał wnioskodawcę do wykazania istotnego interesu publicznego, który uzasadniałby rozpatrzenie wniosku we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi z dnia 21 kwietnia 2017 r. przesłanej drogą elektroniczną (e-mail) wnioskodawca zarzucił organowi udzielenie niepełnych informacji, natomiast w przedmiocie wykazania istotnego interesu publicznego wyjaśnił, że pozyskane informacje zostaną wykorzystane w celu opracowania powszechnie dostępnych wytycznych służących doskonaleniu systemów zarządzania w instytucjach publicznych działających w interesie ogółu. Pojmowanego zwłaszcza jako zasadność, efektywność i płynność realizowanych procesów. Ponadto zostaną wykorzystane w celu opracowania stosownych raportów i analiz na zlecenie, działaczy społecznych, radnych i prezydentów miast, które będą miały charakter niezwykle utylitarny, zwłaszcza ze względu na tworzenie podwalin dla instytucji powstającej metropolii.

W reakcji na tę odpowiedź organ pismem z dnia 5 maja 2017 r. (znak [...]) poinformował wnioskodawcę, że koszt przetworzenia żądanych informacji publicznych wyniesie w przybliżeniu 900 zł. Jednocześnie wskazał sposób oszacowania opłaty, powodach, dla których jest ona naliczana, a także podstawach prawnych znajdujących zastosowanie w tej sytuacji.

Następnie wezwał wnioskodawcę do wpłaty wskazanej kwoty lub do złożenia oświadczenia, że zobowiązuje się pokryć koszty przetworzenia informacji publicznych — chyba, że w terminie 14 dni dokona zmiany wniosku lub wycofa wniosek.

Ponadto organ szczegółowo odniósł się do uwag zgłoszonych w wiadomości e-mail wnioskodawcy z dnia 21 kwietnia 2017 r., szeroko - jak uznał - wyjaśniając konkretne zagadnienia. Poza tym przekazał szereg załączników, takich jak: Instrukcja, umowa na dostawę, wdrożenie i utrzymanie systemu B z dnia 09 stycznia 2012 r., zmiany do Umowy na dostawę, wdrożenie i utrzymanie systemu B z dnia 09 stycznia 2012 r., zestawienie liczby złożonych w poszczególnych miesiącach 2016 r. reklamacji w podziale na kategorie reklamacji.

W dniu 5 maja 2017 r. wnioskodawca przesłał do A kolejną wiadomość e-mail, w której zakwestionował możliwość naliczenia przez organ opłaty za przetworzenie informacji publicznej, a także zgłosił zastrzeżenia co do udzielonych odpowiedzi. Pismem z dnia 19 maja 2017 r., znak [...], organ ustosunkował się do kwestii poruszonych przez wnioskodawcę wyjaśniając szczegółowo zasady naliczania oraz uiszczania opłaty za przetworzenie informacji publicznej i informując wnioskodawcę o przysługujących uprawnieniach.

Wnioskodawca nie uiścił opłaty za przetworzenie informacji publicznych, ani nie poinformował organu o swoim stanowisku w przedmiocie zawiadomienia o kosztach. W tych okolicznościach organ zwracając się w dniu 14 czerwca 2017 r. odrębnym pismem, znak [...] ponowił zapytanie: czy wnioskodawca podtrzymuje swoje żądania w zakresie informacji przetworzonych i w związku z tym zobowiązuje się wpłacić kwotę 900 zł tytułem pokrycia kosztów przetworzenia informacji.

Ponadto poinformował, że brak odpowiedzi będzie równoznaczny z uznaniem, iż udostępnione materiały i informacje były wystarczające.

Ponieważ wnioskodawca nie ustosunkował się do przedmiotowego wezwania, to organ uznał, że wnioskodawca wycofał wniosek o udostępnienie informacji przetworzonych — zgodnie z punktami 1-11, 13-14 i 20 wniosku z dnia 9 kwietnia 2017 r. Ostatecznie w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], znak [...], o umorzeniu postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

W tych okolicznościach wnioskodawca złożył, za pośrednictwem organu, skargę do WSA w Gliwicach na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej przez Przewodniczącego Zarządu A z dnia 16 czerwca 2017 r., doręczoną organowi w dniu 27 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. IV SAB/GI 201/17, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2017 r., w zakresie pytań sformułowanych w pkt 1 do 11, 13 do 14 i 20 w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wykonując zobowiązanie nałożone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, organ pismem z dnia [...]r., znak [...] udostępnił informacje publiczną w żądanym zakresie. Jednocześnie zawiadomił wnioskodawcę o wysokości rzeczywistych kosztów poniesionych w związku z przetwarzaniem żądanych informacji publicznych. Do pisma dołączył również fakturę VAT nr [...] z dnia 31 października 2017r. na kwotę 570,79 zł (słownie: pięćset siedemdziesiąt złotych 79/100), wzywając równocześnie wnioskodawcę do uiszczenia należności.

W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca pismem z dnia 6 listopada 2017 r., zakwestionował możliwość obciążenia go opłatą za przetworzenie informacji publicznej w taki sposób, w jaki zrobił to organ. Ustosunkowując się to stanowisko wnioskodawcy organ pismem z dnia 23 listopada 2017 r., znak [...], poinformował go o przyczynach nałożenia opłaty za przetworzenie informacji publicznej, wskazał, że została ona wyliczona w oparciu o rzeczywiste koszty związane z zatrudnieniem pracowników w godzinach nadliczbowych, jak również uzasadnił, dlaczego wystawił fakturę VAT z tytułu wykonanej usługi.

Nie godząc się z nałożoną opłatą, wnioskodawca pismem z 01 grudnia 2017 r. złożył do organu skargę, zatytułowaną "odwołanie", w której zakwestionował po pierwsze, wystawienie faktury VAT z tytułu wykonania usługi przetwarzania, po drugie, sposób obliczenia opłaty. Skarżący twierdzi, że została ona wyliczona ryczałtowo, w oparciu o zarządzenie nr [...] Dyrektora Biura A z dnia [...]r.

Po zaprezentowaniu przebiegu zdarzeń organ uzasadnił zawarte w odpowiedzi na skargę żądania. Ponieważ w pierwszej kolejności wnioskował o odrzucenie skargi, a w drugiej o jej oddalenie, to także motywy do formułowania ich zaprezentował analogicznie do sformułowanych żądań. W jego opinii zawiadomienie o wysokości opłaty za przetworzenie informacji publicznej niewątpliwie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Z kolei kognicja sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy dany akt lub czynność ustala (odmawia ustalenia), stwierdza (odmawia stwierdzenia), potwierdza (odmawia potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Wskazał przy tym na stanowisko T. Woś. Ponadto podniósł, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p., "podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom". Następnie przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, nie określając ani dat, ani sygnatur, w których uznano, że zawiadomienie o opłacie nie mieści się w zakresie normy przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Następnie - jak określił - "z ostrożności procesowej" wskazał, że skarga w całości pozostaje bezzasadna, co powinno skutkować jej oddaleniem. Podniósł, że skarżący pismem z dnia 6 listopada 2017 r. domagał się od organu wydania decyzji administracyjnej określającej koszty poniesione przez Organ w związku z przetworzeniem informacji publicznej. Żądanie to nie mogło zostać spełnione, ponieważ obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla takiej czynności ani formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Zgodnie z "najnowszą" linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego przekazanie informacji o nałożonej opłacie następuje w formie "zawiadomienia" czy też "powiadomienia" lub podobnego aktu: "ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd) jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust 2 u.d.i.p.". Jego zdaniem organ spełnił powyższy obowiązek pismem z dnia [...]r., uzupełnionym dodatkowo wyjaśnieniami z dnia [...]r. Należy zatem przyjąć, że zostały dochowane wszystkie wymogi formalne, jakie obowiązują w tym zakresie. Odnośnie zarzutu dotyczącego wystawienia faktury VAT z tytułu przetwarzania informacji publicznej, wyjaśnił, że organ z ostrożności zlecił przygotowanie opinii prawnej odnośnie naliczania podatku od towarów i usług wykwalifikowanemu doradcy podatkowemu. Z treści tej opinii wynika, że organ powinien był potraktować przetwarzanie informacji publicznej jako czynność opodatkowaną podatkiem od towarów i usług: "A jako związek gmin nie jest, zarówno organem władzy 4 publicznej, jak i jednostką samorządu terytorialnego. W konsekwencji o ile sama czynność udostępnienia informacji publicznej przez A - udostępnienie jej w internecie, wywieszenie na tablicy informacyjnej w siedzibie Związku, przedłożenie jej zainteresowanemu do zapoznania się z jej treścią nie będzie opodatkowana podatkiem od towarów i usług - brak świadczenia, które podlegałoby podatkowi VAT, to już wykonanie kserokopii informacji publicznej dla zainteresowanej osoby lub utrwalenie jej na nośniku w postaci elektronicznej będzie w opinii Kancelarii czynnością, która podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, nie korzystającą z wyłączenia określonego w art. 15 ust 6 ustawy o podatku od towarów i usług, jak i ze zwolnienia określonego w § 13 ust. 1 pkt 12) rozporządzenia Ministra Finansów. Tym samym czynnością opodatkowaną stawką podatku w wysokości 23%". W związku z uzyskanym stanowiskiem doradcy podatkowego przetwarzanie informacji publicznej na rzecz skarżącego zostało opodatkowane podatkiem od towarów i usług oraz udokumentowane fakturą VAT nr [...] z dnia 31 października 2017 r.

W dalszych motywach wskazał, że zarządzenie nr [...] Dyrektora Biura A z dnia [...]r. służy jedynie ujednoliceniu czynności przy rozpatrywaniu złożonych wniosków i usprawnia pracę poszczególnych komórek A. W jego § 6 ust. 2 unormowano, że opłata za przetwarzanie informacji publicznej jest obliczana zgodnie z rzeczywistymi kosztami, w oparciu o obiektywne kryteria: "o całkowitej wysokości opłaty (rzeczywistej i indywidualnej), o której mowa w ust. 1, ustalonej w oparciu o odpowiednie czynniki cenotwórcze, Biuro A powiadomi wnioskodawcę na piśmie, którego wzór stanowi załącznik nr 2-8 do niniejszej instrukcji, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej". Tak też - jak zaznaczył - stało się w przypadku skarżącego — opłata za przetwarzanie informacji publicznej została wyliczona z uwzględnieniem nakładu pracy, jakiego wymagały odpowiedzi na zadane pytania, i konieczności delegowania pracowników do pracy w godzinach nadliczbowych. Łącznie pracownicy poświęcili na przygotowywanie odpowiedzi 24,75 godzin, w tym 8,75 w godzinach nadliczbowych. Zlecenie pracy w godzinach nadliczbowych otrzymali: W. G., A. Z. i G. S. Z uwagi na brak możliwości zrekompensowania pracownikom godzin nadliczbowych czasem wolnym, zgodnie z regulacjami prawa pracy, otrzymali oni wynagrodzenie za godziny nadliczbowe. Był to zatem - w jego ocenie - obiektywny, dodatkowy koszt, jaki poniósł organ, który nadto musiał wypłacić pracownikom wynagrodzenie za pracę w podstawowym wymiarze czasu pracy, przy czym w trakcie przygotowywania odpowiedzi pracownicy nie mogli poświęcić się wykonywaniu swoich zwykłych obowiązków, a zatem był to koszt wywołany wnioskiem skarżącego.

W piśmie z 13 stycznia 2018 r., skarżący odpowiadając na wezwanie Sądu do uzupełnienia braków formalnych wyjaśnił przedmiot zaskarżenia, a nadto podniósł, że osobom wymienionym w odpowiedzi na skargę organu nie przysługuje prawo do oddzielnego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na wstępie należy zauważyć, iż podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Przypomnienia wymaga także, iż strona skarżąca - w sposób nie budzący wątpliwości - wyrażanie sformułowała zakres zaskarżenia i przedmiot zaskarżenia zakreślając granice skargi de facto co do obciążenia jej kosztami wytworzenia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast mocą art. 5 ust. 1 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast stosownie do postanowień art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W świetle przedstawionych rozważań wynika, że z informacją publiczną spotykamy się wówczas, gdy informacja taka jest już wytworzona w formie określonego dokumentu, względnie w oparciu o dostępne dokumenty może zostać przetworzona. Innymi słowy nie jest dopuszczalne w ramach dostępu do informacji publicznej domagać się od organów administracji publicznej ich wytworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku ubiegania się o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, która nie jest tego typu informacją organ administracji publicznej udziela wnioskodawcy odpowiedzi i w tym zakresie nie wydaje żadnego władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/13, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Co do zasady - jak rację ma tak skarżący jak i organ - udostępnienie informacji publicznej jest nieodpłatne, jednakże, czego nie dostrzega skarżący - zgodnie z art. 15 tej ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W przedmiotowej sprawie - co wymaga uwypuklenia - WSA w Gliwicach wyrokiem z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 2017/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na bezczynność A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 kwietnia 2017 r., w zakresie pytań sformułowanych w pkt 1 do 11, 13 do 14 i 20 w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała cech rażącego naruszenia prawa; 3) oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W wyroku tym, co istotne, Sąd ten orzekł, że "art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Odrębną kwestią pozostaje natomiast okoliczność związana z możliwością kwestionowania wysokości opłaty związanej z żądaną informacją publiczną, skoro jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych pismo informujące o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i może stanowić samoistną podstawę do żądania skontrolowania jej wysokości". Na poparcie wyrażonego stanowiska jako prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych przytoczył wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 372/17.

Nadto Sąd ten zauważył, iż zagadnienie nie pozostaje w tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu z uwagi na zakres wniesionej skargi. Wskazując równocześnie, że "w rozpoznawanej sprawie organ powiadomił skarżącego o kosztach niezbędnych do przygotowania wnioskowanej informacji, pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r., zatem od tego dnia rozpoczął biec termin 14 dni na wypowiedzenie się co do ewentualnego zakresu żądania, poprzez zmianę wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia żądanej informacji albo cofnięcia wniosku o jej uzyskanie, stosownie do art. 15 ust. 2 u.d.i.p.". Równocześnie Sąd w wyroku tym stwierdził, że "skoro jednak skarżący nie zmienił wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji ani nie wycofał wniosku a upłynął przewidziany przez ustawodawcę w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. 14-dniowy termin na modyfikację lub cofnięcie wniosku, to organ zobowiązany był do udzielenia żądanej informacji. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że z tego powodu, iż ktoś nie uiścił opłaty nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 781/13 wskazał, że podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty. Regulacja art. 15 ust. 2 przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 63).

Konstatując zaś zważył, iż "organ nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, skoro powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p.".

W tych okolicznościach, zwłaszcza wykonując zobowiązanie tut. Sądu wyrażone w wyroku z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 201/17 organ udzielił informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącego, a następnie wezwał stronę do zapłaty za jej wytworzenie. Uprzednio przy tym, o czym szerzej powyżej, zawiadamiając o tych kosztach.

Mając na uwadze przebieg postępowania, w tym zwłaszcza przytoczony wyrok tut. Sądu z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 201/17 Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego są niezasadne.

W judykaturze ukształtował się pogląd, który Sąd przyjmuje za własny, że z treści art. 15 ustawy wynika, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Zatem taki akt mogący przybrać formę, na co także wskazał w odpowiedzi na skargę organ: "zarządzenia", "wezwania", "informacji", czy "powiadomienia" nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Oprócz określenia wysokości "kosztów", jakie wnioskodawca zobligowany jest ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem, pismo to uzewnętrznia także uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Kreuje zatem również zobowiązanie o charakterze finansowym - zob. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 oraz z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15, co tym samym czyni bezzasadnym wniosek o odrzucenie skargi.

Akt określający wysokość kosztów może przybierać różną formę, co do nazwy, istotna jest wynikająca z niego treść będąca w istocie powiadomieniem mającym charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej. Ponadto akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. z przepisów ustawy (obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy oraz wynikające z art. 2 ust. 1 uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji). Wobec tego stwierdzić należy, że powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy spełnia przesłanki przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej - tak też NSA w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, a także postanowieniu z 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 213/17.

W okolicznościach sprawy powiadomieniem o wysokości opłaty, a więc aktem podlegającym zaskarżeniu jest pismo z dnia [...]r. Sąd jest obowiązany przyjąć taką kwalifikację ze względu na związanie wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14. W tym wyroku Sąd podkreślił, że "pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego".

W tym miejscu wskazania wymaga także na związanie wynikające z przytaczanego już kilkakrotnie prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 201/17. Art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym zarówno kwestia kwalifikacji aktu, jak i kosztów jej wytworzenia została przesądzona i nie może już podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Obowiązkiem organu było dostosowanie się do oceny prawnej Sądu – co uczynił, wydając zaskarżony akt, uwzględniający tę ocenę.

Sąd stwierdza, że nie ma racji skarżący zarzucając, że akt z dnia [...]r. jest wadliwy. Z opisanych wyżej ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że zarówno w piśmie z dnia 5 maja 2017 r. (znak [...]) taka możliwość została skarżącemu zakomunikowana, jak i wynika ona z wyroku tut. Sądu z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 201/17. Ponieważ skarżący nie zechciał odpowiedzieć na pisma organu w zakresie kosztów w terminie ustawowym, podjął natomiast działania wymuszające na organie załatwienie jego wniosku zgodnie z żądaniem (skarga na bezczynność), to jego wola nie budzi wątpliwości. Wnioskodawca żądał udostępnienia informacji, nie modyfikując – w terminie ustawowym, w żaden sposób wniosku. Procedura zatem obciążenia kosztami wytworzenia wnioskowanej informacji publicznej została uruchomiona z dniem 5 maja 2017 r., i w sposób należyty gwarantowała prawo wnioskodawcy do uchylenia się od ponoszenia opłaty. Podstawę do obciążenia kosztami wytworzenia informacji publicznej zagwarantował ustawodawca. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej należy interpretować przy przyjęciu założenia idealizacyjnego racjonalnego prawodawcy. Nie budzi żadnej wątpliwości wola ustawodawcy wyrażona w art. 15 ustawy, umożliwienia wycofania się wnioskodawcy (lub zmodyfikowania wniosku) ze względu na okoliczność, iż udostępnienie informacji w konkretnym przypadku wymaga poniesienia opłaty. Mając na uwadze zasadę nieodpłatności udostępniania, wnioskodawca może nie zdawać sobie sprawy z tego, że załatwienie jego wniosku będzie skutkowało obowiązkiem wniesienia opłaty. Dlatego prawodawca nakazał organowi poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie w celu umożliwienia skorygowania stanowiska - i uniknięcia opłaty, co w sprawie zrealizował organ informując stronę o kosztach. Przyjęty sposób ukształtowania tego uprawnienia pozwala organowi na powstrzymanie się zarówno od załatwienia wniosku, jak i ponoszenia kosztów. Jeżeli jednak wniosek nie zostanie wycofany, a organ zobowiązany był po upływie 14-dniowego terminu wniosek załatwić. Jeśli tego nie uczyni, popada w bezczynność, co też wystąpiło w sprawie załatwienia wniosku skrżącego. Niedopuszczalne jest wstrzymanie się z załatwieniem wniosku do czasu wniesienia opłaty przez wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13).

W świetle odkodowanych przepisów prawnych brak jakichkolwiek podstaw do żądania uruchomienia procedury umożliwiającej wnioskodawcy uchylenie się od ponoszenia opłaty po udostępnieniu informacji - w akcie z dnia [...]r., i to w sytuacji, gdy taką możliwość zapewniono zarówno w powiadomieniu, jak i kolejnych pismach kierowanych do strony (szerzej o nich powyżej), a skarżący z uprawnienia nie skorzystał, jednocześnie zwalczając milczenie organu jako bezczynność.

Z powodów wyżej wyjaśnionych Sąd stwierdza, że organ nie był obowiązany na etapie wydania zaskarżonego aktu do ponawiania procedury umożliwiającej uchylenie się od ponoszenia opłaty. Kolejność zaś zdarzeń, czyli w pierwszej kolejności poinformowanie o opłacie, w drugiej stanowiącej następstwo pierwszej, udzielenie informacji publicznej i trzeciej stanowiącej ich konsekwencje (pierwszej i drugiej) jednoznacznie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 wywodząc, że "ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej". W niniejszej sprawie nadto zaskarżony akt stanowi efekt wiążącej oceny prawnej Sądu wyrażonej w wyroku z 3 października 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 201/17.

W przedmiotowej sprawie, co zostało wykazane, organ dla wytworzenia żądanej informacji poniósł nakłady rzeczowo-osobowe. Nie dysponując danymi objętymi wnioskiem w znaczeniu informacji prostej i przetworzonej musiał ją wytworzyć, na żądanie skarżącego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1798/10).

Natomiast w przypadku informacji przetworzonej występują dwie odmienne sytuacje. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05, LEX nr 869735). Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05).

Odmiennie kształtują się czynności podmiotu zobowiązanego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji - jak zdaje się czyni to w sposób niewłaściwy skarżący. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że udostępniona informacja jest informacją przetworzoną, składającą się z wielu informacji prostych, których zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że konieczność zebrania danych rozproszonych w wielu dokumentach zawartych w bardzo obszernej dokumentacji ma właśnie taki charakter. Zebranie i zestawienie żądanych danych wymagało takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w takim przypadku pomimo tego, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, winna być uznana za informację przetworzoną.

Sąd nie podziela zatem poglądu strony skarżącej, ani co do nakładów pracy organu, ani że udzielenie informacji przetworzonej nie podlega opłacie. Zgodzić się trzeba, że pojęcia informacja przetworzona i informacja przekształcona to pojęcia odrębne, które nie mogą być traktowane jako synonimiczne. Pojęcie przekształcenia jest pojęciem szerszym niż pojęcie przetworzenia. Każda informacja przetworzona jest informacją przekształconą. Natomiast - co także wymaga podkreślenia - w zbiorze informacji przekształconych są również informacje, które nie zostały przetworzone. W obydwu przypadkach dochodzi do zmiany informacji istniejącej, z tym że przetworzenie oznacza efekt procesu intelektualnego lub funkcjonalnego (organizacyjnego) o wzmożonym charakterze; w przypadku przekształcenia nie będącego przetworzeniem dochodzi jedynie do zmiany sposobu (formy) prezentacji informacji. Tym samym nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że nie można ustalić opłaty za udostępnienie informacji przetworzonej. Wchodzi ona bowiem do zbioru informacji przekształconych, co do których prawodawca obowiązek opłatowy zastrzegł w art. 15 ust. 1 ustawy (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2396/13, a w pełni zaaprobowany wyrokiem NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1523/14, których wywody w pełni akceptuje skład orzekający w tej sparwie).

W tym miejscu trzeba jeszcze stanowczo podkreślić, że strona żądała informacji i ją otrzymała. Cel ustawy o dostępie do informacji publicznej został osiągnięty. Strona otrzymała żądane informacje.

Nadto jeszcze raz podkreślić trzeba, że prawa skarżącego nie zostały naruszone. Miał on możliwość podniesienia kwestii istnienia w sprawie szczególnej przesłanki udostępnienia na etapie powiadomienia z maja 2017 r. lecz z niej nie skorzystał i zaczął zwalczać bezczynność organu.

Przesądzając dopuszczalność ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, trzeba się kolejno zająć kwestią prawidłowości jej wyliczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z którymi utożsamia się skład orzekający, akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu (zob. wyroki: NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05, WSA w Opolu z 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 433/15, WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 455/16). Zatem obowiązujące unormowania prawne nie wprowadzają w tym zakresie zakazu uwzględniania kosztów osobowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej jak również zakresu i formy jej udostępnienia.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o udostępnienie informacji publicznej, która wymaga podjęcia określonych działań zmierzających do jej przygotowania i udostępnienia, co szczegółowo wykazał organ.

Sąd stwierdza, że konieczność dokonania analizy i zebrania żądanych danych objętych wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania organu, którego przedmiot działania odbiega od segregowania tematycznego danych objętych wnioskiem. Żądanie udostępnienia informacji przez skarżącego skutkowało koniecznością uruchomienia działań ponad standartowych w celu uniknięcia niejako "paraliżu" obligatoryjnej działalności organu. Koszty poniesione w celu załatwienia wniosku skarżącego, w tym koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy stosownie przy tym do regulacji podatkowych normujących wytworzenie danego dzieła, produktu. Czyniąc tym samym zadość obowiązkom publicznoprawnym. Sąd nie dopatrzył się również wadliwości w ich wyliczeniu. W ocenie Sądu organ nie zawyżył kosztów i przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Znając obszerność dokumentacji nie sposób kwestionować ani ustalonej ilości godzin potrzebnych do pozyskania żądanych danych, ani sposobu jej wytworzenia. Gdyby organ zdecydował o innej formie pozyskania danych objętych żądaniem, jak chociażby zlecenie podmiotom z zewnątrz, niewątpliwie byłaby to kwota wyższa. Nie sposób też organowi, w związku ze sposobem naliczenia kosztów, czynić zarzutu, że działa legalnie i odprowadza należności publicznoprawne.W tym stanie rzeczy Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi jako chybione. Także działając z urzędu nie dopatrzył się wadliwości, która stanowiłaby podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 146 ustawy p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.