Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1099/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, 152, 200, 223 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Fundacji [...] w Ł. kwotę 8317 zł (osiem tysięcy trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 4. nakazuje ściągnąć od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 3912 zł (trzy tysiące dziewięćset dwanaście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację F. jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...]wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] sierpnia 2005 r. Minister Kultury zawarł z Fundacją F. umowę nr [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 86, poz. 873) na dofinansowanie realizacji zadania publicznego pod nazwą "F." w kwocie [...] zł. Zgodnie z § 3 ust. 1 umowy Fundacja F. zobowiązała się wykonać prace objęte zadaniem, o którym mowa w § 1 ust. 1 umowy, w terminie od dnia podpisania umowy do 1 grudnia 2005 r., zaś zadanie miało zostać wykonane zgodnie z harmonogramem stanowiącym załącznik nr 2 do umowy. Zgodnie z § 15 wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej.

W wyniku analizy przedłożonego sprawozdania z realizacji zadania stwierdzono, iż:

1. Część dotacji została przeznaczona na pokrycie wydatków powstałych przed 16 sierpnia 2005 r. (data zawarcia umowy). Na podstawie § 3 ust. 1 ww. umowy termin wykonania zadania został ustalony od dnia podpisania umowy do dnia 1 grudnia 2005 r. Departament Ekonomiczny nie uznał faktur wykazanych w zestawieniu, których data nie mieściła się wyznaczonym przedziale

2. Na podstawie Załącznika nr [...] do umowy [...] 0ferta realizacji zadania publicznego złożona – według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania, i na podstawie § 1 ust. 1 ww. umowy, w którym Zleceniodawca zobowiązał się wykonać zadanie "F." określone szczegółowo w ww. ofercie, na pozycję kosztorysu:

- [...] miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych - z przyczyn określonych w pkt 1 uzasadnienia wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...]zł,

- [...] (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...]zł ze środków budżetowych – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie [...]zł

- Koncert [...] (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...]zł ze środków budżetowych –wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie [...]zł

- [...]" (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...]zł ze środków budżetowych – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...] zł,

- [...] miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...]zł.

– [...]miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...]zł ze środków budżetowych, wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie [...]zł,

- [...] [...] miała zostać przeznaczona kwota [...] zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...] zł,

- [...] (zakwaterowanie) miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...]zł ze środków budżetowych – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...]zł,

- "[...]" – widowisko muzyczne – miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...]zł ze środków budżetowych- wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie [...]zł,

- "[...]" – koncert operowych przebojów chóralnych (honoraria): miała zostać przeznaczona kwota [...] zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych - wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...] zł,

- [...] – miała zostać przeznaczona kwota [...]zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych – wydatek został zaakceptowany do wysokości [...] zł.

- [...] – miała zostać przeznaczona kwota [...] zł ze środków budżetowych, wg rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości określonej w ofercie [...] zł,

- [...] – miała zostać przeznaczona kwota [...] zł ze środków budżetowych, wg. rozliczenia wydatkowano [...] zł ze środków budżetowych –z przyczyn określonych w pkt l uzasadnienia wydatek ten został zaakceptowany do wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości [...] zł – z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołał się na zapis art. 106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – zgodnie z którym dotacjami celowymi są dotacje podlegające szczególnym zasadom rozliczania. W związku z powyższym przeznaczenie ich powinno być ściśle określone – nie może być dowolności w ich wydatkowaniu. Dlatego w załączniku nr 1 (stanowi go oferta realizacji zadania publicznego złożona według wzoru określonego załączniku nr l do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania) do umowy nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2005 r. pomiędzy Ministrem Kultury a Fundacją F. dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz z kwotami, które Zleceniobiorca mógł sfinansować środkami Ministra. Zgodnie z § 15 umowy wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Minister wskazał, iż Zleceniobiorca nie uzgodnił ze Zleceniodawcą powstałych zmian w zakresie finansowym (i rzeczowym), a tym samym wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, zatem środki budżetowe wydatkowane powyżej limitów określonych w ofercie będącej załącznikiem nr 1 do umowy uznane zostały za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Ministra wydatkowanie przez Zleceniobiorcę całej kwoty dotacji na realizację F. nie oznacza, że została ona wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, gdyż gdyby można było zastosować taką interpretację wówczas zbyteczny byłby załącznik nr 1 do umowy. Podpisana obustronnie umowa obligowała Fundację do wydatkowania środków Ministra zgodnie ze szczegółowym zakresem rzeczowo-finansowym określonym w załączniku nr 1. Co do terminu wydatkowania środków to, zdaniem organu, określony w umowie termin wykonania zadania od dnia podpisania umowy tj. [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczył okresu, w którym mogły być finansowane wydatki realizowane z dotacji Ministra przyznanej na podstawie umowy [...].

Orzekając ponownie w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2006r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotacjami celowymi są dotacje podlegające szczególnym zasadom rozliczania. W związku z powyższym przeznaczenie ich powinno być ściśle określone - nie może być dowolności w ich wydatkowaniu. Dlatego w załączniku nr 1 (stanowi go oferta realizacji zadania publicznego złożona według wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o – wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania) do umowy nr [...] zawartej w dniu [...] sierpnia 2005 r. pomiędzy Ministrem Kultury a Fundacją F. dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz kwotami, które Zleceniobiorca mógł sfinansować środkami Ministra. Minister ponownie przypomniał, iż zgodnie z § 15 umowy wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca nie uzgodnił ze Zleceniodawcą powstałych zmian w zakresie finansowym(i rzeczowym), a tym samym – w ocenie organu - wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, a zatem środki budżetowe wydatkowane powyżej limitów określonych w ofercie będącej załącznikiem nr 1 do umowy uznane zostały za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Minister podtrzymał także stanowisko, iż określony w umowie termin wykonania zadania od dnia podpisania umowy tj. [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczył okresu w którym mogły być finansowane wydatki realizowane z dotacji Ministra przyznanej na podstawie umowy [...]. Termin ten nie mógł dotyczyć transferu pieniędzy pochodzących z dotacji – jak strona to podnosi odwołaniu — ponieważ termin przekazania dotacji określony został w § 2 ust 2 podpisanej umowy. Odnosząc się do kwestii braku oznaczenia adresata decyzji poinformował, że z treści uzasadnienia jak i wprost z decyzji wynika kto jest jej adresatem tej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów natury procesowej Minister wskazał, iż dokonana ocena materiału dowodowego opierała się na dokumentach przedłożonych przez Fundację. W jego ocenie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś Stronie została zapewniona możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do Strony zostało wysłane także zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie, że zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji.

Od powyższego rozstrzygnięcia Fundacja F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie :

- art. 6 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt.1 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i – w konsekwencji nie usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji – wydanie przez organ odwoławczy decyzji naruszającej prawo materialne i procesowe w zakresie wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast obligatoryjnego w takiej sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego,

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wybiórcze ustosunkowanie się przez organ administracji publicznej tylko co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,

- art. 10 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji stronie umożliwiono wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 315/07 oddalił skargę Fundacji F. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 4 września 2006 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Umowa zawarta przez Fundację – co podkreślono w decyzjach – zawierała postanowienia zobowiązujące skarżącą do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z załącznikiem nr 1. Nadto w treści umów znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – stosownie do brzmienia art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Integralną część umów stanowiły załączniki precyzujące na co mają być wydane środki.

Sąd zauważył, że Fundacja miała obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie. Tłumaczenie Fundacji, że przecież liczy się tylko to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel, na który została przyznana tj. na organizację F. nie mogło być przyjęte.

Nietrafne w ocenie Sądu okazały się również zarzuty skarżącej dot. naruszenia przepisów procedury tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 10 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o materiały i dane dostarczone przez Fundację i zarzuty Fundacji nie sprowadzają się do kwestionowania twierdzeń organu dot. wydatkowania środków pochodzących z dotacji. W ocenie Sądu Minister nie przekroczył także granic swobodnej oceny dowodów, co także należy uznać za zarzut niezrozumiały, skoro podstawą ustaleń było sprawozdanie i materiały dostarczone przez stronę. Także zarzut dot. uniemożliwienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu uznano za nietrafny.

Uwzględniając powyższe – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a."] – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2007 r. Sąd uzupełnił wyrok z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 315/07 poprzez dodanie pkt 2 w brzmieniu: "oddala wniosek pełnomocnika Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych"

W skardze kasacyjnej powołując się na art. 173 § 1 p.p.s.a., Fundacja zaskarżyła wyrok WSA w całości.

Powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie oraz zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 p. 1 i p. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną subsumcję ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art. 145 ust. 1 p. 1 u.f.p. z dnia 30 czerwca 2005 r. i przyjęcie nietrafnego poglądu, że skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy w dacie udzielania dotacji i jej wykorzystania obowiązywała u.f.p. z dnia 26 listopada 1998 r., której art. 93 ust. 2 stanowił, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za wykonanie zadania, na które dotacja była udzielona. Prawidłowa subsumcja nie pozwala na stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Fundacja zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 ust.1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy administracji naruszyły przepisy prawa materialnego. Zarzuciła również brak uzasadnienia rozstrzygnięcia "w kontekście błędnego uznania, że do ustalonego w sprawie stanu faktycznego mają zastosowanie przepisy u.f.p. z dnia 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r. a więc już po udzieleniu i wydatkowaniu dotacji."

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacja podniosła, że nie doszło do zrealizowania dyspozycji przepisu art. 145 ust. 1 pkt 1 u.f.p. i wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Fundacji zdefiniowane w art. 144 ust. 4 u.f.p. "wykorzystanie dotacji" następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona.

W sprawie powinna być zastosowana "stara" u.f.p. z 26 listopada 1998 r., która obowiązywała w dacie udzielenia i wydatkowania dotacji, a nie u.f.p. z 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r. Do kwestii tej WSA nie odniósł się, czym dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Fundacji wydatkowanie dotacji "zgodnie przeznaczeniem" oznacza przeznaczenie jej na zapłatę za zrealizowane zadania zgodnie z art.93 ust.2 u.f.p. z 26 listopada 1998 r. Przekraczanie limitów kwot na poszczególne wydarzenia artystyczne nie może wyłączać wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem. W sprawie jest niesporne, że dotacja została wydana na zadania wskazane w umowie. Przekroczenie wysokości ustalonych limitów miałoby znaczenie, gdyby chodziło o nienależyte wykonanie postanowień kontraktu w rozumieniu prawa cywilnego.

Naruszenie przepisów postępowania przybrało postać oddalenia skargi, mimo naruszenia prawa materialnego, w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego i jego błędnej oceny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie i wskazał, że w czasie wydawania decyzji obowiązywała już ustawa nowa tj. u.f.p. z 30 czerwca 2005 r., zatem skoro brak było przepisów przejściowych organ powinien działać w oparciu o obowiązujące prawo tj. w oparciu o przepisy nowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. Sygn. akt II GSK 419/07 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podkreślił, że Sąd I instancji nie rozważył szczegółowo w oparciu o treść umowy i oferty, jaki w istocie był cel udzielenia dotacji i czy ten cel, w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie, został przez Fundację zrealizowany. Tej najistotniejszej w sprawie kwestii Sąd nie poświęcił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia żadnej uwagi i nie wyjaśnił, dlaczego pominął w rozważaniach uzasadnienia znajdujące się w aktach sprawy materiały (pisma Departamentu Sztuki i Promocji Twórczości /DSPT/ Ministerstwa z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. - k.116 i 128 akt administracyjnych) dotyczące oceny realizacji zadania. Należało rozważyć w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę czy i dlaczego wskazane dowody Sąd uznał za nieistotne przy ocenie, czy organ prawidłowo ustalił, że dotacja budżetowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. NSA uznał, że pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku stanowi naruszenie art.141 § 4 p.p.s.a., a to z kolei jest uchybieniem procesowym, o którym mowa w art. 174 p.2 p.p.s.a. tj. takim, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd II instancji stwierdził, że dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem była niezbędna dokładna analiza treści umowy. W szczególności rozważenia wymagała treść § 1 ust.1 umowy, który precyzuje zadanie publiczne wspierane dotacją oraz treść § 6 umowy, w którym Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową.

Brak takiej analizy sprawia, że nie wiadomo, dlaczego Sąd uznał stanowisko Ministra za prawidłowe i dlaczego przyjął, że dotacja wydana w całości na organizację F. została uznana za wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Nie jest jasne, wobec braku na ten temat rozważań w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd przyjął w ślad za organem, że przesunięcia środków finansowych z jednych imprez festiwalowych na inne, przy jednoczesnym wykonaniu programu F., zostało uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i dlaczego takie wykorzystanie środków uznano za niezgodne z celem dotacji.

W uzasadnieniu wyroku brak rozważań na temat, co oznacza "wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem". Brak też wyjaśnienia, dlaczego odstępstwo od "Wstępnego preliminarza finansowego" dołączonego do Oferty, w jednym przypadku oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, a w innym jest akceptowane, bez merytorycznej analizy konkretnego zadania festiwalowego. Uzasadnienie nie zawiera również wyjaśnienia, dlaczego zapłata ze środków pochodzących z dotacji za faktury wystawione Fundacji przed zawarciem umowy z Ministrem, ale obejmujące zapłatę za zadania festiwalowe, stanowi wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem.

NSA wskazał także, iż do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji należało stosować te przepisy prawa, które obowiązywały w czasie udzielania i wydatkowania dotacji, gdyż to do nich powinna stosować się skarżąca w czasie organizacji F..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I GSK 419/07 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Fundacji.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8).

W przedmiotowej sprawie ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji należało dokonać przy zastosowaniu tych przepisów prawnych, które obowiązywały w czasie udzielania i wydatkowania dotacji, gdyż to do nich powinna stosować się skarżąca w czasie organizacji F.. Okoliczność, że nowa u.f.p. z dnia 30 czerwca 2005 r. weszła w życie 1 stycznia 2006 r. i nie zawierała przepisów przejściowych nie oznacza, że do oceny zdarzeń prawnych, które miały miejsce pod rządami ustawy dawnej, można stosować reguły nowe. Na marginesie należy zaznaczyć, że kwestie związane z wykorzystaniem dotacji celowych są w obu ustawach unormowane jednakowo.

Zgodnie z art. 69 ust. 4 lit. d u.f.p. z dnia 26 listopada 1998 r., dotacje celowe to wydatki budżetu państwa przeznaczone m.in. na finansowanie zadań zleconych fundacjom. Zgodnie z art. 71 u.f.p. z 1998 r. fundacje mogły otrzymywać dotacje celowe na realizację zadań zleconych na podstawie umów zawartych z dysponentem części budżetowej. Umowa powinna określać m.in. szczegółowy opis zadania i termin jego wykonania. Wzór oferty i wzór umowy określa cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy Polityki Społecznej z dnia 29 października 2003 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia w umowie "Zleceniobiorca zobowiązuje się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową". Zgodnie z art. 93 ust.1 u.f.p. z 1998 r. dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Art. 93 ust. 2 powołanej u.f.p. precyzuje w jaki sposób następuje "wykorzystanie dotacji" i wyjaśnia, że w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Art. 16 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96 z 2003 r. poz. 873) będący podstawą prawną udzielenia dotacji na sfinansowanie zadania zleconego fundacji jako organizacji pożytku publicznego wskazywał, że zasady i zakres wykonania zadania określa umowa.

Przy takim brzmieniu przepisów dokładna analiza treści umowy była niezbędna dla oceny, czy dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. W szczególności rozważenia wymagała treść § 1 ust. 1 umowy, który precyzuje zadanie publiczne wspierane dotacją oraz treść § 6 umowy, w którym Zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania środków finansowych zgodnie z celem, na jaki je uzyskał i na warunkach określonych umową.

Odwołując się do treści umowy nr [...] i treści załączników do tej umowy (oferta i harmonogram) Minister prawidłowo zauważył, że na określone zadania festiwalowe zostały wydane inne kwoty, niż przewidziane w ofercie. Minister nie rozważył jednak szczegółowo w oparciu o treść umowy i oferty, jaki w istocie był cel udzielenia dotacji i czy ten cel, w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie, został przez Fundację zrealizowany. Nie wyjaśnił co oznacza "wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem". W swoich rozważaniach pominął znajdujące się w aktach sprawy materiały dotyczące oceny realizacji zadania – pisma Departamentu Sztuki i Promocji Twórczości Ministerstwa z dnia [...] marca 2006 r. i z dnia [...] czerwca 2006 r. (k.116 i 128 akt adm.). W pismach tych Departament wyjaśnił, że "zrealizowany program nadał imprezie rangę wydarzenia kulturalnego o wymiarze europejskim, które spotkało się z wielkim zainteresowaniem uczestników i odbiorców", "DSPT nie ma zastrzeżeń do zrealizowanego zadania", "cel umów został w pełni zrealizowany, gdyż festiwal został zrealizowany na bardzo wysokim poziomie artystycznym, co zasługuje na pozytywną ocenę merytoryczną". Minister powinien odnieść się do tych pism, nie czyniąc tego naruszył przepisy postępowania – art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zadaniem publicznym zleconym do realizacji był "F.". Zadanie to określone zostało w umowie przez odesłanie do Oferty Fundacji z dnia [...] lipca 2005 r. Dopiero badanie treści Oferty pozwala na ustalenie, do czego zobowiązała się Fundacja w umowie. Wskazać należy, że p. III Oferty, który przedstawia "Kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania" i wymienia nazwy wszystkich projektów festiwalowych, zawiera uwagę, iż "kosztorys festiwalu ma charakter orientacyjny, gdyż trwają jeszcze negocjacje z poszczególnymi wykonawcami", zaś dołączone do Oferty preliminarze finansowe mają charakter wstępny.

Wobec powyższego nie wiadomo dlaczego Minister przyjął, że przesunięcia środków finansowych z jednych imprez festiwalowych na inne, przy jednoczesnym wykonaniu programu F., zostało uznane za wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i dlaczego takie wykorzystanie środków uznano za niezgodne z celem dotacji. Minister z jednej strony kwestionował prawo Fundacji do jakichkolwiek przesunięć środków finansowych między poszczególnymi imprezami festiwalowymi, bez wcześniejszej zmiany umowy, a z drugiej strony dwie takie zmiany zaakceptował i uznał za dopuszczalne nie wyjaśniając jednocześnie podstaw takiego postępowania. Chodzi tu o uznanie za dopuszczalne zwiększonych wydatków na imprezy [...], na którą miała zostać przeznaczona kwota [...]zł, zaś wydatkowana i zaakceptowana została kwota [...] zł oraz na "[...]", na którą miała zostać przeznaczona kwota [...] zł ze środków budżetowych, a wydatkowana i zaakceptowana została kwota [...] zł.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 223 §2 p.p.s.a. Jednocześnie na zasadzie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.