Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 675/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1323/17 w sprawie ze skargi P. W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwały wprowadzającej regulamin korzystania z obiektu użyteczności publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. W. na rzecz [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1323/17, oddalił skargę P. W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu korzystania z obiektu użyteczności publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] wprowadziła regulamin korzystania z[...].

Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. P. W. wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z wprowadzeniem w ww. regulaminie całkowitego zakazu wprowadzania psów na teren [...] z wyjątkiem psów asystujących (§ 4 pkt 7 regulaminu). Podniósł, że w zakresie przyznanych Radzie [...] uprawnień nie mieści się prawo do wprowadzenia całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt do parku. Wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), rada gminy uprawniona jest jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami na terenie parku w taki sposób, by ich pobyt nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Podkreślił, że dotychczas obowiązujący regulamin zawierał rozwiązania zapewniające pogodzenie interesu bezpieczeństwa i ochrony terenów zielonych, jak również właścicieli psów, do korzystania z terenu parku, w sposób respektujący zakres uprawnień przysługujących Radzie Miasta. Określono w nim zasady wprowadzania psów na teren[...], obowiązki właścicieli psów (obowiązek sprzątania nieczystości) oraz ograniczenie możliwości wprowadzania psów na teren placów zabaw dla dzieci. Nadto określono sankcje za niestosowanie się do obowiązków określonych w regulaminie.

P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę, która wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1709/14, została uwzględniona poprzez stwierdzenie nieważności § 4 pkt 7 Regulaminu Korzystania z [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło[...] , na skutek czego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. alt II OSK 2529/15 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wytycznych zawartych w uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Sąd Wojewódzki oceni, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia Regulaminu, oraz czy i w jaki sposób został on naruszony – a zatem przesądzi kwestię możliwości wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zbada zatem, czy uprawnienie skarżącego do zaskarżenia § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały wynika z naruszenia tym przepisem jego prawa do korzystania z miejsc publicznych poprzez ograniczenie tego prawa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia odniósł się do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - P.p.s.a., i związania ustaleniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle wytycznych i wykładni prawa zawartej w tym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że obywatele mają prawo do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zestawiając powyższą konkluzję z treścią zaskarżonego § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z [...] wprowadzającego całkowity zakaz wprowadzania psów na teren tego ogrodu, za wyjątkiem psów asystujących uznać należało, iż prawo skarżącego do korzystania z [...] zostało ograniczone. Strona pozbawiona bowiem została prawa wstępu na teren omawianego obiektu wraz ze swoim psem. Skoro więc jak przesądził to Sąd kasacyjny w powołanym wyroku, obywatel ma prawo do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to ograniczenie tego prawa w odniesieniu do [...] świadczy o tym, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu niekorzystnej dla niego uchwały organu samorządowego.

Kolejną kwestią, którą badał Sąd pierwszej instancji było to, czy organ mógł kwestionowanym regulaminem ograniczyć prawo wprowadzania do [...] psów. Biorąc pod uwagę fakt, że park miejski, należy do kategorii tzw. gminnego obiektu użyteczności publicznej, organ w kwestionowanym regulaminie mógł określać zasady korzystania z[...]. Pojęcie "zasady korzystania" jest natomiast sformułowaniem wielce szerokim przedmiotowo. Obejmować może bowiem zarówno nakazy – np. chodzenia wyłącznie po alejkach parkowych, jak też zakazy – np. jazdy na rowerach, spożywania alkoholu, handlu obnośnego, czy wprowadzania psów. W ocenie Sądu, sporny zakaz wprowadzania psów, mieścił się w wynikającym z przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnieniu dla organów gmin, do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady korzystania z[...]. W realiach faktycznych sprawy, wywodzenie upoważnienia dla organu samorządu miejskiego, do wydania kwestionowanego regulaminu jedynie z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiłoby niedopuszczalne uproszczenie i zawężenie. Bezspornym jest, że [...] jest jednym z najważniejszych i najcenniejszych założeń ogrodowych[...]. W Stolicy istnieją jedynie dwa ogrody:[...]. Tylko zaś [...] jest założeniem kompletnym tzn. posiada i ogród i pałac. Nie sposób także pomijać faktu, iż z uwagi na swoją wyjątkowość, mocą decyzji Prezydium Stołecznej Rady Narodowej z lipca 1965 r. ogród przy [...] został wpisany do rejestru zabytków. Sposobu korzystania z obiektu zabytkowego nie można zaś ograniczać wyłącznie do kwestii zachowania w nim czystości. Rozważając zasadność zakazu należało także brać pod uwagę to, że zabytek może być przedmiotem nie tylko zwykłego (rekreacyjnego) korzystania np. przez okolicznych mieszkańców, ale również przedmiotem zwiedzania np. przez turystów. Organ gminy winien więc uwzględniać interesy obydwu ww. grup użytkowników Ogrodu i zorganizować taki sposób korzystania z obiektu, aby pogodzić interesy zarówno osób odpoczywających w Ogrodzie, jak i zwiedzających go. W ocenie Sądu dodatkową podstawą prawną upoważniającą organ do wydania kwestionowanego regulaminu, był przepis art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 – dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu, zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Skoro zaś [...] stanowi zabytek, a ponadto, co jest okolicznością notoryjną, [...] wyłożyło znaczne środki finansowe na jego rewitalizację, to jako uzasadnione jawiło się wprowadzenie wyjątkowych zasad korzystania z niego, w celu zapewnienia jak najlepszej jego ochrony. Organ w odpowiedzi na skargę wykazał zaś, iż dotychczasowy regulamin korzystania z omawianego obiektu, który nie zawierał zakazu wprowadzania psów, nie był w stanie zapewnić należytej ochrony mienia gminnego. Zdaniem Sądu, uwypuklenia wymagała też okoliczność, że w myśl art. 7 ust. 1 u.s.g., do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Gmina musi więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, w celu pogodzenia interesów wszystkich mieszkańców (całej wspólnoty). Dokonywana przez powyższy pryzmat ocena ograniczenia prawa do wprowadzania psów do[...], a więc tylko do jednego z trzech parków warszawskich (oprócz[...]), jawiło się jako dokonana z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości. Skoro bowiem kwestionowany zakaz, dotyczy jedynie 99% powierzchni wszystkich parków warszawskich (wyliczenie podane przez organ i niekwestionowane przez skarżącego), to uznać należało, iż wskutek wydania kwestionowanego regulaminu, nie doszło do nieuprawnionej dyskryminacji właścicieli psów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. W., zaskarżając go w całości i domagając się rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, ewentualnie, na podstawie art. 185 P.p.s.a. - uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem:

1. art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wynikający z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. II OSK 2529/16 uchylającego wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji funkcji kontrolnej i uchylenie się od dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady [...] dnia [...] lipca 2014 r. nr[...] , opublikowanej w Dzienniku Urzędowym[...], wprowadzającej regulamin korzystania z [...] oraz wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, które nie respektuje wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż Rada Miasta (rada gminy) uprawniona jest do wprowadzenia zakazów naruszających wolności obywatelskie chronione konstytucyjnie w aktach prawa miejscowego podejmowanych na tej podstawie - w szczególności do wprowadzenia zakazu wstępu właścicieli psów wraz z psami na tereny gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji (art. 174 P.p.s.a.). W orzecznictwie uznano określenie prawidłowych podstaw za konstrukcyjne elementy skargi kasacyjnej. Ich brak powoduje niedopuszczalność rozpoznania skargi i jej oddalenie (zob. postanowienie NSA z 9 lutego 2004 r., GSK 20/04, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 5, s. 53).

Oparty na instytucji skargi kasacyjnej zakres weryfikacji orzeczeń sądu administracyjnego pierwszej instancji jest ograniczony podstawami zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej i może uwzględniać tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Nawet jeśli wyrok sądu administracyjnego jest wadliwy z punktu widzenia przepisów postępowania, albo prawa materialnego, to NSA nie może tej wadliwości usunąć z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1603/06, Legalis). Naczelny Sąd Administracyjny może naprawiać tylko te błędy sądu pierwszej instancji, które zostaną wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. W ocenie składu orzekającego, podniesione w rozpoznawanej skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię i naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, pozbawione są doniosłości prawnej. Nie mogą bowiem skutecznie podważyć legalności zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, ale również tego, że naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między stopniem naruszenia przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącej obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że zasadniczo kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie można podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wynikający z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/16. W tym wyroku NSA zwrócił uwagę, że podstawą prawną podjęcia uchwały z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] był art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a nie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyjaśnienia wymagało, z czego wynikać ma interes prawny uprawniający do zaskarżenia uchwały oraz w czym wyraża się jego naruszenie. Sąd kasacyjny wskazał, że: "zarówno Konstytucja RP, jak i ustawy nie zawierają wprost postanowień, z których można byłoby wywieść generalne uprawnienie obywateli do korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powstaje zatem pytanie, czy istnienie takiego uprawnienia można wywieść w treści art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. (...) Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy pojęcie: "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich.". W wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, Sąd Wojewódzki oceni, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia Regulaminu, oraz czy i w jaki sposób został on naruszony – a zatem przesądzi kwestię możliwości wniesienia skargi na uchwałę Nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zbada, czy uprawnienie skarżącego do zaskarżenia § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały wynika z naruszenia tym przepisem jego prawa do korzystania z miejsc publicznych poprzez ograniczenie tego prawa.

Zgodnie z treścią przepisu art. 190 zdanie 1 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa dla sądu pierwszej instancji nakaz przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne, od zaprezentowanego w wyroku NSA, w kwestii rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 P.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może bowiem powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; por też W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139). Wykładnia prawa wyrażona w wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby sąd orzekający ponownie w sprawie miał odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. I GSK 360/06, Legalis).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki nie naruszył normy art. 190 P.p.s.a. Wypełnił wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2529/15. Wbrew zarzutom i argumentom skargi ocenił, czy w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Uznał, że przepis § 4 pkt 7 Regulaminu korzystania z [...] ustanawiający całkowity zakaz wprowadzania psów na teren tego ogrodu, za wyjątkiem psów asystujących, ogranicza prawo skarżącego do korzystania z[...]. Stwierdził, że: "Skoro (...) obywatel ma prawo do korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to ograniczenie tego prawa w odniesieniu do [...] świadczy o tym, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu niekorzystnej dla niego uchwały organu samorządowego.". Nie można zatem podzielić argumentacji skargi, że Sąd Wojewódzki rozstrzygnął sprawę z pominięciem zakresu i charakteru wskazówek wynikających z orzeczenia NSA uchylającego poprzednie orzeczenie Sądu pierwszej instancji wydane w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji nie uwzględnił zakresu związania wynikającego z art. 190 P.p.s.a., i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd Wojewódzki funkcji kontrolnej i uchylenie się od dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei w art. 3 § 2 P.p.s.a ustawodawca enumeratywnie wymienił sprawy należące do kompetencji sądu administracyjnego. Zastosowanie klauzuli enumeracji pozytywnej pokazuje, jaki jest zakres kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego są decyzje administracyjne. Kognicją sądu objęto każdą decyzję wydaną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej, bądź na podstawie szczególnej procedury administracyjnej. W tym przepisie ustawodawca posłużył się klauzulą generalną, która umożliwia objęcie kognicją sądu każdej decyzji administracyjnej wydawanej w jednym z różnorodnych trybów opartych przede wszystkim na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. decyzja organu administracji podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.

W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie oceniał zgodności z prawem decyzji administracyjnej, ale w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego, badał legalność aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu korzystania z obiektu użyteczności publicznej. Podstawę prawną kontroli tego aktu prawa miejscowego stanowiły postanowienia art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Kompetencje sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na uchwały lub akt zostały określone w art. 147 § 1 P.p.s.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli szczególny tryb wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu jest konieczne wyłącznie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W realiach normatywnych postępowania sądowoadministracyjnego pozbawiony jest zatem skuteczności i doniosłości prawnej zarzut skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd norm prawnych. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania odpowiedniego przepisu wynikowego.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut błędnej wykładni art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten reguluje kompetencję rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym do ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie do art. 94 Konstytucji podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem być automatycznie wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Obok aktów prawa miejscowego stanowionych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, funkcjonują także akty, dla których upoważnienie wynika generalne z przepisów ustrojowych (art. 40 ust. 2 u.s.g.). Ma to miejsce w przypadku upoważnienia do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie ustrojowo-organizacyjnym. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Istotą tych aktów jest zapewnienie ładu, porządku i bezpieczeństwa wszystkim podmiotom, które korzystają z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty te najczęściej przybierają postać regulaminów (zob. M. Tabernacka, Prawne zasady korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, LEX Wolters Kluwer 2013 r., s. 154-165). Wbrew zarzutowi skargi Sąd Wojewódzki nie dokonywał wykładni przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g. Oceniał, zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r., czy organ stanowiący[...], uchwalając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. regulamin korzystania z[...], nie naruszył interesu prawnego skarżącego. Sąd uznał, że organ, w kwestionowanym regulaminie, mógł określać zasady korzystania z[...], jako gminnego obiektu użyteczności publicznej. Pojęcie "zasady korzystania" jest sformułowaniem szerokim przedmiotowo. Obejmować może zarówno nakazy, jak też zakazy w tym wprowadzania psów. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, sporny zakaz wprowadzania psów, mieści się w wynikającym z przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. upoważnieniu dla organów gmin, do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady korzystania z[...]. Natomiast skarga kasacyjna nie zawiera jakichkolwiek podstaw, które mogłyby tę ocenę prawną skutecznie podważyć. Nie można przy tym zaakceptować poglądu skarżącego wyrażonego na rozprawie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę jest związany stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3084/17 w sprawie skargi indywidualnej na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenie regulaminu korzystania z [...] (dostępny [w:] CBOSA). W tym wyroku NSA uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i stwierdził nieważność postanowień regulaminu, zgodnie z którymi na teren [...] nie można wprowadzać psów z wyjątkiem psów przewodników. Nawiązując do rozważań dotyczących istoty skargi kasacyjnej, skład orzekający zwraca uwagę, że w sprawie o sygn. II OSK 3084/17 część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jak wynika z uzasadnienia wyroku, dawało podstawę do pojęcia rozstrzygnięcia o wyeliminowaniu, ze skutkiem ex tunc, spornych przepisów regulaminu, jako godzących w prawa i wolności jednostki. Jednakże stanowisko zawarte w tym wyroku nie determinuje rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę in concreto, wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe stanowisko należy dojść do przekonania, że pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku. W myśl przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego, czy prawnego. W ocenie składu orzekającego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zresztą skarżący kasacyjnie nie rozwinął argumentacyjnie tego zarzutu.

Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.