Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 810/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 74
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 458/20 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty wyrządzone na skutek zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 458/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za straty wyrządzone na skutek zajęcia nieruchomości, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E. S. wystąpiła z wnioskiem z [...] kwietnia 2005 r. o wykup, na podstawie art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako "u.g.n."), nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z księgi hipotecznej "[...]", składającej się z działek nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz o wypłatę odszkodowania, w trybie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 132 u.g.n., w wysokości sumy wartości działki budowlanej o pow. 2 612 m2. Następnie wnioski w przedmiotowej sprawie złożyli J. S., M. S. oraz M. J. i W. J.

Prezydent [...] decyzją z [...] października 2006 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie wykupu nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na przedawnienie roszczeń.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania E. S., J. S. i M. S., decyzją z [...] marca 2007 r., Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2006 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2007 r., nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 5 u.g.n. w przedmiocie wykupu nieruchomości oraz wypłaty odszkodowania w stosunku do ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że ani z A. S., ani z jego żoną – E. S., nie były prowadzone rokowania o uzyskanie zgody na budowę linii elektroenergetycznej 110 kV na przedmiotowych nieruchomościach. Ponadto zarówno wnioskodawczyni, jak i jej mąż nie byli stronami postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami zezwalającymi na realizację ww. inwestycji. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi roszczenia wnioskodawców uległy przedawnieniu z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 118 k.c.

W wyniku rozpatrzenia odwołania E. S. oraz odwołania J. S. i M. S. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...].

Wojewoda stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne zostało obarczone wadami proceduralnymi. Organ drugiej instancji wskazał również, że chybiony jest pogląd, ponownie wyrażony przez organ pierwszej instancji, że roszczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 5 u.g.n., ma charakter cywilnoprawny. Podobnie, niezasadne jest stwierdzenie, że roszczenie oparte na art. 128 ust. 4 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny, zatem ulega przedawnieniu z uwagi na brak przepisów szczególnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2009 r., nr [...] ustalił, na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 6 u.g.n., odszkodowanie w ½ cz. i w wysokości 204 439 zł z sumy pełnego odszkodowania w kwocie 408 878 zł z tytułu zmniejszenia się wartości ww. nieruchomości. Jednocześnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za całą nieruchomość o pow. 1,9711 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że Prezydent [...] ustalił odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości na rzecz wskazanych wyżej współwłaścicieli w ½ części jego wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z [...] listopada 2008 r., nie wskazując podstaw swojej decyzji w przedmiotowym zakresie.

Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...] po ponownym przeprowadzeniu przewidzianego prawem postępowania, ustalił odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości zabudowanej, położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z księgi hipotecznej "[...]", aktualnie uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiącej działki ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...], w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV [...].

Organ wskazał, że przesłuchał strony w celu ustalenia m.in., czy współwłaściciele wyrażali zgodę na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji na działkach, stanowiących przedmiot omawianego postępowania oraz czy były wypłacane już odszkodowania za szkody powstałe w związku z realizacją ww. linii elektroenergetycznej. Przedstawiciele inwestora (obecnie [...] sp. z o.o.) zeznali, że z dokumentów znajdujących się w posiadaniu Zakładu Energetycznego wynika, że inwestor zwracał się do współwłaścicieli o wyrażenie zgody na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej jednak nie posiada wiedzy, czy taka zgoda została udzielona przez któregoś ze współwłaścicieli.

M. S., jeden z wnioskodawców, spadkobierca byłego współwłaściciela, A. S., oświadczył, że nie posiada wiedzy, czy któryś ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wyraził zgodę na przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, jak również nie wie czy były wypłacane odszkodowania w związku z realizacją ww. inwestycji.

W. J., jeden ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zeznał, że nie wyrażał zgody na przeprowadzenie omawianej inwestycji, oraz że nie otrzymał żadnego odszkodowania w związku z jej realizacją. Zgodnie z oświadczeniem strony, odszkodowania nie otrzymali również pozostali współwłaściciele opisanej powyżej nieruchomości.

M. J., współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości, oświadczyła, że nie wyrażała zgody na realizację ww. inwestycji, oraz że nie otrzymała odszkodowania związanego z przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej.

E. S. oświadczyła, że ani ona, ani pozostali współwłaściciele nie wyrażali zgody na wybudowanie opisanej powyżej linii elektroenergetycznej. Wnioskodawczyni zeznała ponadto, że nie otrzymała odszkodowania w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, natomiast nie wie, czy takie odszkodowanie było wypłacone pozostałym współwłaścicielom.

Prezydent wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się porozumienie z [...] września 1985 r., z którego wynika, że K. K., ówczesny współwłaściciel ww. nieruchomości, wyraził zgodę na realizację linii elektroenergetycznej.

W dniu [...] listopada 2008 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego terenu, w trakcie których nie stwierdzono aby na przedmiotowej nieruchomości powstały szkody w związku ze zrealizowaniem ww. linii energetycznej.

Powołany przez organ biegły, rzeczoznawca majątkowy Z. J., sporządził na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy z [...] listopada 2008 r. w celu określenia wysokości odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. za ewentualne szkody oraz zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z wybudowaniem dwutorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...],[...]. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego nie stwierdzono szkód materialnych związanych z wybudowaniem ww. linii energetycznej. Rzeczoznawca majątkowy określił więc wysokość zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z realizacją opisanej powyżej inwestycji.

Ze sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego wynika, że zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem dwutorowej linii energetycznej 110 kV spowodowane jest brakiem możliwości dokonania nowych inwestycji na części gruntu, który pozostaje niezabudowany. Zmniejszenie wartości gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną obejmuje w części zabudowanej grunt w liniach przeprowadzonej inwestycji tj. 264 m2 oraz grunt niezabudowany, znajdujący się w strefie ochronnej linii energetycznej, w której nie ma możliwości wprowadzenia nowej zabudowy kubaturowej, tj. 1 691 m2.

W celu określenia wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek zrealizowanej inwestycji rzeczoznawca majątkowy określił wartość ustanowienia służebności przesyłu na czas nieoznaczony jako funkcję wartości rynkowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb określenia wysokości wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności założył, że wartość wynagrodzenia będzie funkcją wartości rynkowej gruntu, na którym służebność ma być wykonywana. Wysokość wynagrodzenia za ustanowienie prawa służebności przesyłu wpływa na ograniczenia wykonywania prawa własności na całej nieruchomości obciążanej. W omawianej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił więc zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości jako wartość prawa służebności przesyłu wykonywaną w strefie pod przewodami na części zabudowanej nieruchomości oraz w strefie pod przewodami na części niezabudowanej jak również w strefie ochronnej linii energetycznej, na której nie ma możliwości inwestycyjnych. W wyniku dokonanych obliczeń rzeczoznawca majątkowy określił wysokość zmniejszenia wartości ww. nieruchomości na 408 878 zł.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli J. S., M. S., M. J., W. J. oraz [...] sp. z o.o.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] o ustaleniu odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że Prezydent [...] wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego ustalił odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na rzecz wskazanych wyżej współwłaścicieli w 1/2 części jego wysokości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w omówionym powyżej operacie szacunkowym z [...] listopada 2008 r. Prezydent [...] ustalił, że na podstawie porozumienia z [...] września 1985 r. zawartego między K. K. a Zakładem Energetycznym [...], K. K. wyraził zgodę na wejście na teren działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w związku z budową elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV. Jednocześnie na podstawie wskazanego porozumienia Zakład Energetyczny [...] zobowiązał się wypłacić odszkodowanie właścicielowi działki za szkody wynikłe podczas budowy. W związku z tym należy uznać, że nie ma znaczenia, z punktu widzenia niniejszego postępowania, czy odszkodowanie zostało faktycznie wypłacone przez Zakład Energetyczny [...], gdyż ustalenie tego faktu i roszczenie z tego tytułu jest sprawą z zakresu prawa cywilnego.

Organ nie zgodził się z zarzutami [...], że spółka nie jest odpowiedzialna za zobowiązania Zakładu Energetycznego [...], ponieważ spółka jest jedynie nabywcą zorganizowanego zespołu składników materialnych i niematerialnych związanych ze świadczeniem usług dystrybucji energii elektrycznej. Zgodnie z art. 554 k.c. nabywca przedsiębiorstwa jest odpowiedzialny solidarnie ze zbywcą za jego zobowiązania związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, chyba że w chwili nabycia nie wiedział o tych zobowiązaniach, mimo zachowania należytej staranności. Odpowiedzialność nabywcy ogranicza się do wartości nabytego przedsiębiorstwa według stanu w chwili nabycia, a według cen z chwili zaspokojenia wierzyciela. W związku z powyższym organ stwierdził, że spółka jest odpowiedzialna za zobowiązania Zakładu Energetycznego [...] i organ pierwszej instancji słusznie zobowiązał ten podmiot do wypłaty odszkodowania ustanowionego w niniejszym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. S., W. J., M. J., M. S. i J. S. wyrokiem z 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/10 uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie ograniczenie praw nastąpiło na podstawie art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm. – dalej jako "u.g.g.w.n."). Artykuł ten stanowił, że zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wymaga zezwolenia terenowego organu administracji państwowej (ust. 1). Jednostkom i osobom zobowiązanym do wykonywania czynności związanych z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń przysługuje prawo wstępu na nieruchomości oraz dostępu do tych przewodów i urządzeń (ust. 2). Na mocy art. 80 ust. 1 tej ustawy (w wersji obowiązującej w dniu wejścia w życie tej ustawy) właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego. Odszkodowanie to ustalał, w przypadku braku porozumienia stron w tej kwestii, terenowy organ administracji państwowej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak zatem wynika z powyższego przepisu strony mogły same zawrzeć porozumienie, co do wysokości odszkodowania, bez względu na to, czy do ograniczenia prawa z korzystania nieruchomości doszło na podstawie umowy, czy też wydano stosowne zezwolenie w tej kwestii. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą odszkodowania z tytułu zdarzeń wymienionych w art. 80 u.g.g.w.n. może być, zgodnie z ogólną regułą intertemporalną, uznającą za miarodajne dla oceny odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu określonego zdarzenia, prawo obowiązujące w chwili tego zdarzenia. Nie ma natomiast przeszkód, w świetle innej reguły intertemporalnej, której wyrazem jest art. 233 u.g.n., do dochodzenia tego odszkodowania na drodze administracyjnej według obecnie obowiązujących unormowań proceduralnych. Oparcia dla odszkodowania z tytułu wspomnianych zdarzeń nie może więc stanowić powołany w skardze art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., można jednak od inwestora lub jego następcy prawnego dochodzić odszkodowania mającego podstawę w art. 80 u.g.g.w.n. w postępowaniu toczącym się przed organem określonym w art. 129 u.g.n. Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ powinien ponownie zlecić biegłemu oszacowanie wysokości odszkodowania za straty spowodowane realizacją infrastruktury, a nie przyznawać wynagrodzenie za służebność przesyłu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Prezydent [...] decyzją z [...] marca 2013 r., Nr [...] odmówił ustalenia w trybie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 6 u.g.n. odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości zabudowanej, położonej w W., na terenie dzielnicy [...], przy ul. [...], pochodzącej z księgi hipotecznej "[...]" dz. [...] - cz., aktualnie uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...], spowodowanego realizacją inwestycji polegającej na budowie linii elektroenergetycznej 110 kV [...] na podstawie decyzji z [...] listopada 1985 r., znak: [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15 kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz z [...] grudnia 1985 r., znak: [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na założenie i przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej 110/15kV [...] na części nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek właścicieli nieruchomości w przedmiotowej sprawie dotyczył wypłaty odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 132 ust. 6 u.g.n., a zgodnie z wydanym w przedmiotowej sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparcia dla odszkodowania z tytułu wybudowania linii elektroenergetycznej 110 kV [...] nie może stanowić art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., można jednak od inwestora lub jego następcy prawnego dochodzić odszkodowania mającego podstawę w art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w postępowaniu toczącym się przed organem określonym w art. 129 u.g.n. Organ wskazał, że nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2016 r., Nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/10, który wiąże organy administracji w zakresie określonym w art. 153 p.p.s.a., w niniejszej sprawie zasadne było sporządzenie nowego operatu szacunkowego wedle wskazań zawartych w wyroku oraz ustalenie stosownego odszkodowania w decyzji administracyjnej na podstawie art. 80 u.g.g.w.n. w zw. z art. 233 u.g.n.

W ponownie prowadzonym postępowaniu przez Prezydenta [...] został sporządzony, [...] czerwca 2018 r., operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego B. H., określający wartość strat wyrządzonych na skutek zajęcia nieruchomości i działań określonych w art. 75 ust. 1 u.g.g.w.n.

Decyzją z [...] października 2018 r., Nr [...] Prezydent [...] w pkt I) ustalił odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek zajęcia i działań związanych z realizacją urządzenia przesyłowego na nieruchomości zabudowanej, położonej w W., na terenie dzielnicy [...], przy ul. [...] pochodzącej z księgi hipotecznej "[...]" dz. 3a - cz., aktualnie uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej działki ewidencyjne o nr: [...] z obrębu [...], w wysokości 394 135 zł; w pkt II) przyznał odszkodowanie ustanowione w pkt I) na rzecz: E. W. w udziale 45/60 cz. co stanowi kwotę 295 601,25 zł; M. S. w udziale 3/60 cz. co stanowi kwotę 19 706,75 zł; J. S. w udziale 3/60 cz. co stanowi kwotę 19 706,75 zł; W. J. w udziale 5/60 cz. co stanowi kwotę 32 844,59 zł; Z. J. w udziale 2/60 cz. co stanowi kwotę 13 137,83 zł oraz A. J. w udziale 2/60 cz. co stanowi kwotę 13 137,83 zł; w pkt III) zobowiązał do wypłaty odszkodowania ustanowionego w pkt I [...] S.A. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka [...] S.A. z siedzibą w L.

Wojewoda [...], decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewoda wskazał, że określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Organ wskazał, że w prowadzonym przed Prezydentem [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z [...] czerwca 2019 r.) przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, B. H. Biegła, stosując się do zapadłego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, określiła wartość odszkodowania, o którym mowa w art. 80 u.g.g.w.n. w jej pierwotnym brzmieniu, tj. wartości strat wyrządzonych na skutek zajęcia nieruchomości i działań określonych w art. 75 ust. 1 tej ustawy.

Dla potrzeb określenia odszkodowania rzeczoznawca określiła wartość rynkową jako różnicę pomiędzy wartością rynkową uwzględniającą stan na dzień zajęcia nieruchomości a wartością nieruchomości uwzględniającą stan na dzień zakończenia realizacji inwestycji. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie ze znowelizowanym § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego, i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Organ wskazał, że autorka operatu wybrała do wyceny, ze zbioru dostępnych transakcji, próbkę 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niezabudowanymi gruntami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną, od czerwca 2016 r. do czerwca 2018 r., w dzielnicy B. Na podstawie analizy transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych zabudowanych oraz na podstawie ankiet przeprowadzonych w agencjach obrotu nieruchomościami biegła przyjęła, że na wartość rynkową w obrocie wtórnym mają wpływ takie cechy jak lokalizacja, sąsiedztwo, stan techniczny budynków, powierzchnia użytkowa budynków, powierzchnia działki, możliwości inwestycyjne gruntu, uzbrojenie terenu, zagospodarowanie nieruchomości. Następnie biegła określiła procentowo wagi poszczególnych cech i określiła wartość współczynników korygujących. Rzeczoznawca wskazała, że wybudowanie linii energetycznej zmieniło możliwości inwestycyjne nieruchomości oraz możliwość wykorzystania budynku mieszkalnego, pozostałe cechy mające wpływ na wartość nie zmieniły się, a zatem spadek wartości nieruchomości jest wynikiem możliwości inwestycyjnych nieruchomości i jej wykorzystania. Wartość rynkową rzeczoznawca wyliczyła jako różnicę pomiędzy wartością rynkową nieruchomości uwzględniającą stan nieruchomości z dnia zajęcia nieruchomości a wartością rynkową nieruchomości uwzględniającej stan na dzień zakończenia realizacji inwestycji. Ostatecznie wartość odszkodowania, o którym mowa w art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, została określona w wysokości 394 135,00 zł.

Organ wskazał także, że w odpowiedzi na pismo Wojewody [...] o dodatkowe wyjaśnienia odnośnie do sporządzonej wyceny, rzeczoznawca poinformowała, że na podstawie udostępnionej dokumentacji nie była w stanie bardziej precyzyjnie określić stanu na dzień zakończenia inwestycji, bowiem z udostępnionych dokumentów wynikało, że zakończenie inwestycji realizacji budowy linii 110 kV planowane było na II kwartał 1986 r. Biegła wskazała ponadto, że ocena cechy możliwości inwestycyjne (stan na dzień zakończenia realizacji inwestycji) na poziomie 3/3 związana jest z tym, że nastąpiło zużycie funkcjonalne budynku. Stwierdziła również, że podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej polega na przyjęciu porównywalnej próby reprezentatywnej, nie identycznych nieruchomości. Wartość określa się w przedziale pomiędzy ceną minimalną i ceną maksymalną. W próbie musi być nieruchomość o cechach najlepszych i nieruchomość o cechach najgorszych i taka próba reprezentatywna została przyjęta do wyceny. Nieruchomość o cenie maksymalnej posiada wszystkie cechy na najwyższym poziomie, a nieruchomość minimalna posiada cechy na najniższym poziomie, nieruchomość wyceniana ma cechy na różnych poziomach, ale dzięki istnieniu nieruchomości brzegowych można ocenić nieruchomość wycenianą, jej poziom cech.

W ocenie organu operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. (z klauzulą potwierdzająca aktualność operatu z [...] czerwca 2019 r.) zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. W związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być, zdaniem organu, podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.

W zakresie znaczenia i oceny operatu szacunkowego organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i biorąc je pod uwagę wskazał, że w jego ocenie operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2018 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z [...] czerwca 2019 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego B. H. zawiera wszystkie niezbędne elementy formalne określone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów, jest kompletny i spójny wewnętrznie. W operacie nie odnotowano braków formalnych, błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności i może on służyć za przydatny i wiarygodny dowód w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i pisma organu pierwszej instancji poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji (m.in. zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy, zawiadomienie na podstawie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym) kierowane były na adres siedziby strony odwołującej się ujawniony we właściwym rejestrze – Krajowym Rejestrze Sądowym, tj. ul. [...],[...]. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym sporządzonym w przedmiotowej sprawie zostało doręczone [...] S.A. na adres ul. [...],[...],[...] sierpnia 2018 r. Materiał dowodowy wskazuje, że [...] S.A., przed wydaniem zaskarżonej decyzji, miała zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Organ wskazał także, że organ pierwszej instancji wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że Zakład [...] został przekształcony w Zakład [...] S.A., następnie w [...] sp. z o.o. i w [...] sp. z o.o. W dniu [...] września 2010 r. [...] sp. z o.o., w wyniku połączenia spółek dystrybucji energii elektrycznej Grupy [...], stała się oddziałem Spółki [...] S.A. i zmieniła nazwę na [...] S.A. Oddział W.

Organ stwierdził także, że stan nieruchomości został przyjęty przez rzeczoznawcę zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z operatu szacunkowego wynika, że stan nieruchomości został ustalony na podstawie dokumentacji udostępnionej przez zleceniodawcę oraz w oparciu o wizję lokalną dokonaną [...] czerwca 2018 r., podczas której dokonano oględzin nieruchomości i jej sąsiedztwa oraz pozyskano informacje o stanie na dzień zajęcia nieruchomości i stan na dzień zakończenia realizacji inwestycji.

W ocenie organu operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. (z klauzulą potwierdzającą aktualność z [...] czerwca 2019 r.) został sporządzony przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w L., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- art. 922 § 1 k.c. i art. 1 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. poprzez ich zastosowanie na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, co oznacza, że wchodzi w skład spadku po właścicielu, który takiego ograniczenia doznał w związku z wydaniem w stosunku do niego administracyjnej decyzji ograniczającej własność lub zawarciem przez niego porozumienia o zezwoleniu na wejście w teren w trybie przepisów wywłaszczeniowych, a co za tym idzie podlega dziedziczeniu przez jego spadkobierców;

- art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje, poza osobami "wywłaszczonymi", również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach, są także spadkobiercy osób wywłaszczonych (zarówno na mocy decyzji, jak i zezwolenia na wejście w teren), a nie wyłącznie sami "wywłaszczeni", podczas gdy w u.g.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania;

- art. 130 u.g.n.. poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżącej spółki z treści operatu szacunkowego nie wynika, jaki rozmiar powierzchni nieruchomości obciążonej został przyjęty do oszacowania odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.

Sąd, uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. dla niniejszej sprawy, podkreślił, że w sytuacji, gdy organy procedowały w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia jest przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji oraz badany przez organy operat szacunkowy zostały wydane przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2011 r., w szczególności w zakresie wskazania podstawy prawnej odszkodowania tj. art. 80 u.g.g.w.n., a nie art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., zasad jego wyceny, przedawnienia roszczeń, czego skarżąca spółka nie zakwestionowała.

Jak podkreślił Sąd wojewódzki, zarzuty skargi na obecnym etapie postępowania sprowadzały się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 80 ust 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako "u.g.g.w.n."), a nie w 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa, czy też prawo to przysługuje spadkobiercom.

Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 u.g.g.w.n. właścicielowi nieruchomości przysługuje od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 71, 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78. W przepisie tym jest zatem mowa o "właścicielu nieruchomości", a nie o "osobie wywłaszczonej" jak w przytaczanym przez skarżącą art. 128 ust. 4 u.g.n., którego zastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku w stanie faktycznym niniejszej sprawy uznał za nieprawidłowe.

Z treści powołanego art. 80 ust. 1 u.g.g.w.n. wynika natomiast, że odszkodowanie przysługuje właścicielowi nieruchomości. W orzecznictwie sądowadministracyjnym nie budzi zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje również spadkobiercom właściciela.

W niniejszej sprawie adresaci decyzji, za wyjątkiem W. J. (który jest pierwotnym właścicielem), nie byli wprawdzie właścicielami nieruchomości w dacie wywłaszczenia, jednak są oni spadkobiercami właścicieli, ponieważ nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze dziedziczenia i są obecnie współwłaścicielami tej nieruchomości. Z tego względu adresaci decyzji (spadkobiercy) są także uprawnieni do żądania odszkodowania, ponieważ wstąpili oni w ogół praw i obowiązków pierwotnych współwłaścicieli, a ponadto wstąpili w ich miejsce w postępowaniu administracyjnym, które także na wniosek współwłaścicieli (E. S., M. i W. J.) zostało wszczęte. Sąd podkreślił także, że skoro zgodnie z art. 80 u.g.g.g.w. roszczenia odszkodowawcze przysługują właścicielowi nieruchomości, to dopiero zaspokojenie właściciela wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. W niniejszej sprawie dotychczasowi współwłaściciele zgłosili roszczenia, które nie zostały zaspokojone. Z tego powodu roszczenie to przysługuje obecnie ich następcom prawnym. Sąd wojewódzki dodał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej.

Sąd dodał też, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na podstawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, ponieważ tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Procesowa ocena operatu szacunkowego musi więc obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Weryfikowana powinna być też warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku.

Jak stwierdził Sąd, takiej oceny operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego, organy dokonały i wyprowadziły z niej prawidłowe wnioski. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że operat ten jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Biegła zastosowała prawidłową metodę i technikę wyceny, a przyjętą metodologię prawidłowo uzasadniła. Operat jest spójny, logiczny i jasny. Biegła, dokonując wyceny, zastosowała się do wytycznych powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2011 r. Zarzuty skargi, z kolei, stanowią wyłącznie polemikę z prawidłowymi ustaleniami biegłej, opartymi o dokumentację pochodzącą od [...] S.A., której analiza prowadziła do wniosku, że strefa ochronna linii zajmuje 94% powierzchni całej działki. Skarżąca spółka nie przedstawiła żadnego kontrdowodu, który podważałby ustalenia biegłej w tym zakresie. Z treści operatu wynika natomiast, że w ustaleniach ograniczeń branżowych przez właściciela linii elektroenergetycznej [...] S.A. [...] kwietnia 1994 r., skierowanych do właściciela nieruchomości, M. S., stwierdzono, że "zgodnie z Dziennikiem Ustaw nr 13 z 10 maja 1972 r. odległość pozioma nowego budynku od skrajnego przewodu linii napowietrznej 110 kV musi wynosić 15 m, pod warunkiem, że budynek będzie wznoszony metodą tradycyjną bez użycia dźwig".

Biegła wskazała następnie, że [...] sierpnia 2008 r., odpowiadając na pismo Urzędu [...], ten sam podmiot stwierdził, że "na podstawie analizy dokumentacji technicznej można określić, że budowa standardowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mogłaby odbywać się w odległości 10-14 metrów od osi linii 110 kV. W odległości mniejszej możliwa jest lokalizacja niskich budynków np. garaży". Biegła wskazała, że powyższe dokumenty potwierdzają brak możliwości realizacji inwestycji kubaturowej na nieruchomości, która w przedmiotowym wypadku ma szerokość 25,5 m, i wzdłuż której przewody zajmują pas o szerokości 8 m (przebieg linii 1 m od granicy południowej działki, równolegle do całej jej długości i rozstawie skrajnych przewodów 8 metrów). Powierzchnia działki pod przewodami i obszar strefy ochronnej 15 m od skrajnych przewodów zajmuje obszar 2 460 m2 (94% działki). Biegła podała także, że w opracowaniach m.p.z.p. na terenie B. i na trasie przebiegu linii 10 kV relacji [...] obowiązuje strefa ochronna 110 kV 19 m od osi linii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w L., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, a to:

1. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 80 u.g.g.w.n. (z ostrożności procesowej) poprzez ich błędną interpretację, polegającą na uznaniu, że roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości, jest dziedziczone przez spadkobierców osoby, w stosunku do której decyzja o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości została wydana, na mocy instytucji prawa cywilnego (art. 922 k.c.), w sytuacji gdy żaden przepis prawa cywilnego oraz administracyjnego (u.g.n., u.g.g.w.n.), nie zawiera upoważnienia do uwzględnienia w masie spadkowej roszczeń administracyjnoprawnych, a jednie cywilnoprawne;

2. art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 80 u.g.g.w.n. (z ostrożności procesowej) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten swoją dyspozycją obejmuje, poza wywłaszczonymi właścicielami nieruchomości, również ich następców prawnych pod tytułem ogólnym, co oznacza, że uprawnionymi do otrzymania odszkodowania, o których mowa w ww. przepisach są także spadkobiercy osób, w stosunku do których decyzja o ograniczeniu prawa własności do nieruchomości (decyzja o pozbawieniu praw do nieruchomości, wywłaszczeniu) została wydana, a nie wyłącznie sami wywłaszczeni właściciela nieruchomości, podczas gdy w u.g.n. i u.g.g.w.n. brak jest normy, stanowiącej podstawę tego rodzaju rozwiązania;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/10 została zawarta wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w kwestii kręgu osób uprawnionych do ubiegania się na drodze administracyjnej o odszkodowanie z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności do nieruchomości, a mianowicie, że są nimi również spadkobiercy (następcy prawni) wywłaszczonych właścicieli nieruchomości (adresatów decyzji ograniczającej własność nieruchomości), a nie wyłącznie sami wywłaszczeni właściciele nieruchomości.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała m.in., że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz odszkodowanie, o którym mowa w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest odszkodowaniem należnym tylko i wyłącznie podmiotowi (właścicielowi) wywłaszczonemu. Należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, jakim pojęciem posługujemy się na określenie właściciela, na którego nieruchomości została posadowiona linia elektroenergetyczna, i związku z wydaniem do której decyzji zezwalającej na jej przebieg, domaga się on odszkodowania.

Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że bez względu na nazwę takiego podmiotu, w każdym przypadku chodzi o właściciela w stosunku do którego została wydana decyzja na podstawie jednej z ustaw o charakterze wywłaszczeniowym – ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej jako "u.z.t.w.n".), ustawa dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako "u.g.g.w.n.") oraz ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."). Możemy taka osobę nazywać: właściciel, wywłaszczony właściciel, właściciel nieruchomości, właściciel, w stosunku do którego została wydana decyzja ograniczająca własność, właściciel, w stosunku do którego została wydana decyzja wywłaszczeniowa.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, problem jaki wyłania się w przedmiotowej sprawie jest taki, czy następcy prawni takiej osoby są uprawnieni w ogóle na gruncie prawa administracyjnego, nie na gruncie konkretnej ustawy (u.z.t.w.n., u.g.g.w.n., i u.g.n.) do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie – nie.

Według skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ocenił, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności do nieruchomości jest dziedziczone przez następców prawnych właściciela nieruchomości ("osób wywłaszczonych"), tj. przez osoby, do których decyzja administracyjna w przedmiocie ograniczenia prawa własności, w związku z zezwoleniem na przebieg urządzenia przesyłowego, została wydana.

Roszczenia administracyjnoprawne, jakim jest powyższe, nie podlegają dziedziczeniu na podstawie art. 922 i n. k.c. Spadek stanowi ogół praw i obowiązków majątkowych zmarłego o charakterze cywilnoprawnym, przy czym przywołany artykuł oraz inne tyczące się dziedziczenia nie zawierają ścisłej definicji spadku. W kodeksie cywilnym, w Księdze czwartej - Spadki podane są ogólne wskazówki, na których ma się opierać rozstrzygnięcie, czy dane prawo lub obowiązek wchodzi w skład spadku. Przyjmuje się cztery kryteria tego zaliczenia, a mianowicie dane prawo lub obowiązek wchodzi w skład spadku, jeżeli ma charakter cywilnoprawny, ma charakter majątkowy, nie jest ściśle związane z osobą zmarłego i nie przechodzi na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Jak wynika z powyższego, roszczenie o charakterze administracyjnoprawnym, jakim jest roszczenie o ustalenia i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, nie wchodzi w skład spadku po osobie w stosunku do której decyzja "wywłaszczeniowa" została wydana.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że roszczenie o zapłatę odszkodowania w związku z wydaniem w stosunku do konkretnej osoby decyzji administracyjnej ograniczającej własność jej nieruchomości na podstawie u.g.g.w.n. (czy też u.z.t.w.n., u.g.n.) nie ma charakteru cywilnoprawnego, co uzasadniałoby, stosowanie względem niego przepisów kodeksu cywilnego o jego dziedziczeniu. Jak zostało już zasygnalizowane, w przypadku spadku chodzi jedynie o cywilnoprawne prawa i obowiązki zmarłego o charakterze majątkowym wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, a więc nawiązanymi pomiędzy osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Jeśli zaś idzie o prawo do odszkodowania, to jako, że ma ono charakter administracyjnoprawny, nie wchodzi w skład spadku po osobie "wywłaszczonej".

Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że dalszym ciągu pozostaje aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości przez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że część osób, na rzecz których przyznane zostało odszkodowanie (J. S., M. S., E. W., Z. J., A. J.) nie było właścicielami nieruchomości, obecnie uregulowanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w W. Wydział IX Ksiąg Wieczystych, w momencie wydania decyzji "wywłaszczeniowej", bądź zawierania porozumienia o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości celem budowy linii 110 kV. E. W., M. S., J. S., Z. J., A. J. to spadkobiercy osób, którym prawo własności nieruchomości obejmującej działki o obecnych numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] w W. zostało ograniczone w związku z wydaniem decyzji "wywłaszczeniowej" oraz zawarciem porozumienia o zezwoleniu na wejście w teren celem budowy linii 110 kV. To nie do nich, jako ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, skierowana została decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] listopada 1985 r. oraz z dnia [...] grudnia 1985 r. znak: [...]. To nie z nimi zawarto w dniu [...] września 1985 r. porozumienie na wejście w teren w/w nieruchomości celem wykonania prac związanych z budową linii 110 kV. To W. J. wraz z małżonką i K. K. byli w dniach, odpowiednio, [...] listopada 1985 r. i [...] grudnia 1985 r. oraz [...] września 1985 r. właścicielami nieruchomości – działek aktualnych o nr ewid. [...] z obrębu [...] w W., a nie E. W., M. S., J. S., Z. J., czy A. J. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie są oni osobami uprawnionymi do skutecznego domagania się ustalenia i wypłaty na ich rzecz odszkodowania z tytułu wydania względem ich poprzednika prawnego, na podstawie art. 75 i 79 u.g.g.n. decyzji ograniczającej własność. Oczywiste w takiej sytuacji jest, że to nie ich prawo własności zostało uszczuplone, lecz ich poprzedników prawnych. W związku z administracyjnoprawnym charakterem odszkodowania z tytułu "wywłaszczenia", nie weszło ono w skład spadku, a więc im nie przysługuje.

W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania, M. S., J. S. oraz W. J., wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na ich rzecz według norm przepisanych.

Zarządzeniem z [...] października 2022 r., sygn. akt I OSK 810/21 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w powyższym zakresie, zarządzeniem z [...] listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 810/21, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 80 u.g.g.w.n., skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania są także spadkobiercy osób, którym ograniczono prawo własności nieruchomości, a które stanowi jedną z postaci wywłaszczenia nieruchomości.

Należy zauważyć, że powyższa kwestia była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Z uwagi na tę rozbieżność Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały wyjaśniającej:

1. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

2. Czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) również na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości?

W dniu 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 1/20 (uchwała dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której stwierdził, że:

1. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.";

2. "Odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasady konstytucyjne oprócz tego, że są adresowane do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, podejmując uchwałę skład orzekający uznał, że konieczne jest uwzględnienie powołanych powyżej zasad konstytucyjnych. Przypomniano, że konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z zasady tej wynika, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w jego miejsce wstępują spadkobiercy. Z zasady tej wynika również, że w przypadku gdy śmierć dotychczasowego właściciela nastąpiła po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed ustaleniem odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, w miejsce zmarłego wstępują jego spadkobiercy. Za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela, przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z zasady tej wynika bowiem, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela (w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością), pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy, przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania.

Powyższa uchwała jest wiążąca dla składów sądu administracyjnego, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni ją podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Zatem podmiotami uprawnionym do żądania odszkodowania są zarówno osoby wywłaszczone (właściciel, współwłaściciele nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia), jak i ewentualnie ich następcy prawni pod tytułem uniwersalnym.

W konsekwencji, prawidłowo spadkobiercom współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości zostało przyznane odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/10 została zawarta wiążąca ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w kwestii kręgu osób uprawnionych do ubiegania się na drodze administracyjnej o odszkodowanie z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności do nieruchomości, a mianowicie, że są nimi również spadkobiercy (następcy prawni) wywłaszczonych właścicieli nieruchomości (adresatów decyzji ograniczającej własność nieruchomości), a nie wyłącznie sami wywłaszczeni właściciele nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjne, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1671/10 została zawarta wiążąca ocena prawna dotycząca kwestii kręgu osób uprawnionych do ubiegania się na drodze administracyjnej o odszkodowanie z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności do nieruchomości.

Kwestia podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania nie była przedmiotem rozważań w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1671/10, a to oznacza, że mogła być ona badana przez organy i Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści powołanego przepisu art. 80 ust 1 u.g.g.w.n. wynika, że odszkodowanie przysługuje właścicielowi nieruchomości, a następnie stwierdził, że "w orzecznictwie sądowadministracyjnym nie budzi zastrzeżeń pogląd, że prawo takie przysługuje również spadkobiercom właściciela. W niniejszej sprawie adresaci decyzji za wyjątkiem W. J. (który jest pierwotnym właścicielem) nie byli wprawdzie właścicielami nieruchomości w dacie wywłaszczenia, jednakże są oni spadkobiercami właścicieli gdyż nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze dziedziczenia i są obecnie współwłaścicielami tej nieruchomości. Z tego względu adresaci decyzji - spadkobiercy są także uprawnieni do żądania odszkodowania, albowiem wstąpili oni w ogół praw i obowiązków pierwotnych współwłaścicieli, a ponadto wstąpili w ich miejsce w postępowaniu administracyjnym, które właśnie także na wniosek współwłaścicieli zostało wszczęte (E. S., M. i W. J.)". Sąd podkreślił, że skoro zgodnie z treścią art. 80 u.g.g.w.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują właścicielowi nieruchomości, to dopiero zaspokojenie właściciela wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania.

Stanowisko prawne Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku z 19 sierpnia 2020 r., a więc jeszcze przed podjęciem uchwały z 22 lutego 2021 r., jest zgodne z treścią tej uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.