Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 342/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2005-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 lutego 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie AWSA: Mariusz Kotulski Wojciech Jakimowicz ( spr.) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2005r. sprawy ze skargi B. G. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2000r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - skargę oddala-


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania B. G. i J. K. od pisma nazwanego przez odwołujących się "decyzją" sporządzonego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Z. P. z dnia 11 września 2000 r., nr [...] dotyczącego możliwości bezprzetargowego nabycia nieruchomości, działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, ze odwołanie dotyczy kwestii umożliwienia zainteresowanym osobom bezprzetargowego nabycia nieruchomości z zasobów Skarbu Państwa i zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na poczet jej ceny. Wnioskodawcy upatrują możliwości realizacji swoich żądań na zasadzie preferencji przewidzianych w art. 34 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim w zakresie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości od Skarbu Państwa oraz wyłączeniu w stosunku do nich obowiązku przetargu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, ze odwołanie w tego rodzaju sprawach nie jest dopuszczalne z przyczyny przedmiotowej, albowiem droga administracyjna w organach administracji samorządowej, jak i rządowej w opisanych sprawach jest niedopuszczalna. W sprawie wbrew twierdzeniom wnioskodawców nie zapadła decyzja administracyjna, a więc odwołanie nie przysługuje.

Kolegium wskazało, że nabycie mienia gminnego lub mienia Skarbu Państwa poprzez sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste generalnie następuje zgodnie z treścią art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze umowy cywilnoporawnej i wymaga zawarcia aktu notarialnego. Powołane we wniosku stron przepisy art. 34 i 37 cytowanej ustawy w niczym nie zmieniają tej generalnej zasady. Statuują one zasady pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości oraz tryb ich sprzedaży.

Załatwienie podania B. G. i J. K. polegające na uzyskaniu rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w wyniku wojny rozpoczętej w 1939 roku jest również sprawą cywilną.

Kolegium wskazało, że regulację prawną omawianego problemu zawiera treść art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika z niego szereg uprawnień dla osoby uprawnionej do uzyskania rekompensaty, tj. osoby, która była właścicielem lub została przez niego wskazana, a jest zaliczona do kręgu spadkobierców ustawowych lub wszystkich spadkobierców łącznie. Uprawnienia, o których wyżej mowa są uprawnieniami cywilnoprawnymi. Uprawnieni przystępują do przetargu organizowanego przez Prezydenta Miasta (na terenie Miasta). Zgodnie bowiem z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. nr 9, poz. 32) nabycie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej przez osobę uprawnioną następuje w drodze przetargu organizowanego i przeprowadzanego przez kierownika urzędu rejonowego na podstawie odrębnych przepisów.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. [...] złożyli B. G. i J. K. reprezentowani przez adwokata A. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 11 września 2000 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta wydał decyzję (sygn. [...]) odmawiającą przyznania prawa pierwszeństwa do nabywania nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W uzasadnieniu w/w decyzji organ podał, że art.. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania do repatriantów, którzy pozostawili swoje mienie za granicą i nie ma podstaw prawnych do przyznania bezprzetargowego nabycia nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że w odwołaniu wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podtrzymali swój wniosek z dnia 5 września 2000 skierowany do Urzędu Miasta Wydziału Skarbu Miasta. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2000 r. SKO potwierdziło tryb nabywania nieruchomości przez tzw. "A" wyłącznie w drodze przetargu na podstawie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości.

W skardze wskazano, że obowiązujące w dacie składania skargi przepisy dotyczące nabywania nieruchomości Skarbu Państwa przez osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 roku pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa to przede wszystkim ustawa o gospodarce nieruchomościami a zwłaszcza jej art. 34, 37, 212 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., a zwłaszcza jego § 6. Przepisy te odmawiając "A" prawa do pierwszeństwa przewidzianego w art. 34 w związku z art. 37 czynią przyznane im uprawnienia wyłącznie iluzorycznymi. Zagwarantowane ustawowo prawo do zaliczania wartości pozostawionych za granicą nieruchomości na poczet ceny nabycia w P., jest bowiem uzależnione od dobrej woli podmiotu dysponującego odpowiednim zasobem nieruchomości. Jednostki samorządowe zarządzające takimi zasobami, mając na uwadze własne, doraźne potrzeby, w sposób jawny i oficjalny eliminują z kręgu potencjalnych nabywców nieruchomości osoby, którym przysługuje uprawnienie z mocy art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Osoby te są jawnie dyskryminowane w swych, prawach, nie mając żadnej praktycznie szansy na zrealizowanie swych ustawowych uprawnień. Sytuacja taka jest wyraźnie niezgodna z art. 32 ust. 2 Konstytucji zakazującym jakichkolwiek dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym. Art. 7 Konstytucji stwierdza, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś najwyższym prawem RP jest Konstytucja, której przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8).

Zdaniem skarżących bezpośrednie zastosowanie powinien więc mieć również art. 32 Konstytucji gwarantujący równość wobec prawa oraz prawo do równego traktowania przez władzę publiczną. Zasady tej nie realizuje § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., który oddając wydanie decyzji, co do sprzedaży nieruchomości w formie przetargu do rąk organów samorządowych nie wyposażył uprawnionych w żadne środki urealniające możliwość skorzystania z przysługującego im prawa. Stan taki czyni ich prawa jedynie fikcją bez szans na realizację.

W przepisach dotyczących "A" nie ma również wyrazu dla realizacji art. 2 Konstytucji statuującego Rzeczpospolitą Polską jako demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Właśnie zasada państwa prawa wymaga, aby uprawnienia przewidziane w ustawach miały realne pokrycie dla obywateli, a nie były jedynie pozornym rozwiązaniem trudnych i niechcianych problemów. Z przedstawionymi wyżej przepisami Konstytucji są niezgodne postanowienia art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia1998 r.

W skardze zaznaczono, że w wydanym na podstawie art. 8 Konstytucji wyroku NSA z dnia 9 października 1998 r. (II SA 1246/98) stwierdzono, że z zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika dla sądów prawo do niestosowania ustaw z nią sprzecznych. Ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2000 r. zostało oparte na przepisach niezgodnych z artykułami: 2, 7, 8 i 32 Konstytucji, skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności postanowienia z prawem.

W odpowiedzi na skargę z dnia 5 marca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Kolegium cytując poglądy doktryny prawa administracyjnego podkreśliło, że decyzją administracyjną jest oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowane stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego. Decyzja administracyjna dokonuje więc w oparciu o przepisy obowiązującego prawa materialnego konkretyzacji prawa.

Kolegium nie zgodziło się z zarzutem skarżących, iż organy administracyjne działając w oparciu o przepisy prawa materialnego naruszają w jakikolwiek sposób konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Nie można także w żaden sposób zarzucać organom administracyjnym, iż działając w ten sposób nie dokonują samodzielnie oceny zgodności obowiązujących ustaw z Konstytucją gdyż właśnie takie działanie byłoby w przekonaniu Kolegium łamaniem prawa.

Podkreślono, że nabycie mienia gminnego następuje w drodze umowy cywilnoprawnej (art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i wymaga zawarcia aktu notarialnego, podobnie jak załatwienie żądania skarżących polegające na otrzymaniu rekompensaty z zasobów Skarbu Państwa za mienie pozostawione poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej z zaliczeniem wartości mienia pozostawionego za granicą na poczet ceny.

W tej sytuacji skoro sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Na rozprawie w dniu 1 lutego 2005 r. skarżący stawili się osobiście, pełnomocnik skarżących adwokat A. K. nie stawił się. Za Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie stawił się nikt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi B. G. i J. K. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)). Kryterium tej kontroli stanowią przepisy prawa obowiązującego w chwili podjęcia zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie są to przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.: jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy jest to uzasadnione wynikiem wstępnego postępowania - dotyczącego dopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych - przeprowadzonego przed organem odwoławczym.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowym (uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ.: ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119) i w doktrynie prawa administracyjnego, niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie jest zatem dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r. SA/Gd 746/92/S (publ. OSP z 1993 r., nr 9, poz. 178) wskazał wprost, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania.

Jest bezsporne, iż art. 34 i 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie kreują sprawy administracyjnej i nie dają w związku z tym podstaw do orzekania w formie decyzji administracyjnej. Treść tych przepisów wyraźnie wskazuje, iż oświadczenia w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości i zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą mają charakter oświadczeń cywilnoprawnych. Słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że nabycie mienia gminnego lub mienia Skarbu Państwa poprzez sprzedaż lub oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste generalnie następuje zgodnie z treścią art. 28 ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze umowy cywilnoprawnej i wymaga zawarcia aktu notarialnego, a powoływane przez skarżących przepisy art. 34 i 37 cytowanej ustawy - statuujące zasady pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości oraz tryb ich sprzedaży - w niczym nie zmieniają tej generalnej zasady. Z wyżej wskazanych powodów również obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujący kwestie ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą nie kreował sprawy administracyjnej.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt: [...] jest w związku z powyższym zgodne z prawem. Organ nie przekroczył swoich kompetencji wydając to postanowienie i prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania od informacji zawartej w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z dnia 11 września 2000 r., nr [...] dotyczącej możliwości bezprzetargowego nabycia nieruchomości

Zaskarżając do sądu administracyjnego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2000 r. B. G. i J. K. zarzucili niezgodność z Konstytucją RP art. 34, art. 37 i art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. W związku z tym opierając się na treści art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wprowadzającego zasadę, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja RP stanowi inaczej, skarżący zaprezentowali pogląd - uzasadniający ich zdaniem słuszność skargi i konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia - że z zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika dla sądów prawo do niestosowania ustaw z nią sprzecznych. Powołano się przy tym na wyrok NSA z dnia 9 października 1998 r. (II SA 1246/98), zgodnie z którym z zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika dla sądów prawo do niestosowania ustaw z nią sprzecznych.

Wobec powyższego stanowiska należy podnieść, że niezgodność aktu normatywnego z konstytucją automatycznie nie oznacza braku mocy obowiązującej tego aktu. Tylko i wyłącznie Trybunał Konstytucyjny wyposażony został przez ustawodawcę w kompetencję do kontroli konstytucyjności prawa i nie istniej norma prawna przyznająca taką kompetencję innym organom. W literaturze zasadnie podkreśla się, że w szczególności za normę kompetencyjną nie może być uznany art. 178 ust. 1 Konstytucji - gdyż "wskazany przepis wyraża zasadę niezawisłości sędziowskiej, której podstawową gwarancją jest to, że sędzia podlega wyłącznie konstytucji i ustawom. Niezasadne jest na gruncie tego przepisu formułowanie stanowiska głoszącego, że sędzia może w konkretnej sprawie odstąpić od stosowania ustawy, którą uznał za sprzeczną z ustawą zasadniczą. Podstawowego argumentu świadczącego przeciwko tej koncepcji dostarcza treść art. 195 ust. 1 konstytucji (zob.: K. Działocha: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w: K. Działocha (red.): Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2004, s. 52). Porównanie obu wymienionych przepisów jednoznacznie wskazuje na zróżnicowanie pozycji sędziego sądu powszechnego, sędziego sądu administracyjnego i sędziego Trybunału, gdyż tych pierwszych wiąże także ustawa, drugi natomiast podlega wyłącznie Konstytucji. Przepis art. 178 Konstytucji ma charakter gwarancyjny, a nie kompetencyjny, z treści zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji, nawet w powiązaniu z jej art. 8 ust. 2, nie sposób jest wyprowadzać normy kompetencyjnej, która nadawałaby sądom uprawnienie do odmowy zastosowania przepisu ustawy ze względu na jego niezgodność z Konstytucją.

Podnieść należy, że zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie konkretyzuje norm prawnych i nie wyznacza wiążąco ich konsekwencji prawnych, a tylko kontroluje administrację związaną wszystkimi źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie można przyjąć, że jest on upoważniony do wskazywania, które z tych źródeł mają być przez administrację stosowane, a które nie, a tym właśnie skutkowałoby wyrażenie przez sąd na gruncie konkretnej sprawy oceny prawnej co do niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Kompetencji takiej ustawodawca nie przewidział dla sądów administracyjnych. Z żadnej normy prawnej, a zwłaszcza z konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej nie wynika dopuszczalność modyfikowania katalogu aktów prawnych, których treść wyznacza kryterium kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, tj. kryterium zgodności działań administracji z obowiązującym prawem. Również rezultatem procesów interpretacyjnych dokonywanych przez sąd nie może być kreowanie jego kompetencji. Nie jest zatem do zaakceptowania pogląd, że sędzia sądu administracyjnego może w indywidualnej sprawie pominąć (odmówić zastosowania) sprzeczny z Konstytucją akt normatywny będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Przyjęcie takiego poglądu -uzasadnianego niezawisłością sędziów i ich podległością wyłącznie ustawom -byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem sytuacji, w której to sądy - zamiast ustawodawcy - decydowałyby o podstawie prawnej rozstrzygnięć sądowych i rozstrzygnięć organów administracji publicznej, co należy uznać za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.

Słuszne stanowisko zaprezentował zatem organ odwoławczy podnosząc, że samodzielne dokonywanie wiążącej oceny zgodności obowiązujących ustaw z Konstytucją przez organy administracji naruszałoby konstytucyjną zasadę legalności (art. 7 Konstytucji).

W tym stanie rzeczy należało oddalić skargę B. G. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt: [...] mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.