Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1617/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 pkt 1, art. 42 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: 1. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nawet w treści tej decyzji rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektów podlegających zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego i w trybie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

2. Treść art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ochronę interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z tym, że w postępowaniu tym należy badać ochronę tych interesów tylko w kierunku ewentualnej ochrony środowiska, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Pozostałe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich /art. 5 ust. 2 ustawy/ zabezpiecza się na kolejnym etapie postępowania, a więc projektowania budowy, pozwolenia na budowę czy użytkowania.

TEZY

1. Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nawet w treści tej decyzji rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektów podlegających zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego i w trybie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./.

2. Treść art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje ochronę interesów osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z tym, że w postępowaniu tym należy badać ochronę tych interesów tylko w kierunku ewentualnej ochrony środowiska, o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Pozostałe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich /art. 5 ust. 2 ustawy/ zabezpiecza się na kolejnym etapie postępowania, a więc projektowania budowy, pozwolenia na budowę czy użytkowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi 1/ Spółdzielni Mieszkaniowej "D." w W.; 2/ Grażyny R.-W.; 3/ Bogdana W.; 4/ Huberta W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 lutego 2002 r. (...) - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-U. z dnia 23 października 2001 r. o (...) ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ulicy R. na odcinku od ulicy B. do ul. W. w W., obejmującej kompleksowe docelowe nawierzchnie drogowe w liniach rozgraniczających dwie jezdnie o szerokościach 7 m, po dwa pasy ruchu przedzielone pasem dzielącym o szerokości 5 m, ścieżkę rowerową po stronie zachodniej na odcinku od ul. B. do ul. J. i po stronie wschodniej na odcinku od ul. N. do ul. W. oraz jezdnię lokalną szer. 5 m, infrastrukturę podziemną, oświetlenie, sygnalizację świetlną, z zielenią i dwustronnymi chodnikami, położonych na odcinku od ul. B. do ul. W. działkach z obrębu 1-11-06, 1-11-09, 1-11-11, 1-11-14, 1-11-17 w granicach terenu oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji.

W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren przedmiotowej inwestycji liniowej położonej w obszarze MU-25 w planie został oznaczony symbolem o funkcji mieszkaniowo-usługowej i wyodrębniony na rysunku planu z obszarem przeznaczonym na trasę komunikacyjną ul. R. Z ustaleń planu dla terenu dawnej wsi K. w Gminie W.-U. również wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z tym planem. Oznacza to, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Sens inwestycji nie może być rozpatrzony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze względu na potencjalny wzrost uciążliwości ul. R. w obiektach zlokalizowanych w odległości do 40 m od skrajnej jezdni, ustalono nakaz wykonania zabezpieczeń przeciwhałasowych.

Nie zalecono stosowania obiektów służby zdrowia i oświaty. Wskazano zachowanie drzew rosnących w liniach rozgraniczających ulicy. Przewidziano zieleń wysoką w celu zminimalizowania skutków uciążliwości komunikacyjnych i ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza i hałasu. Krzewy zaś jako uzupełnienie dla drzew. Linia zabudowy winna zaś tyć oddalona od krawędzi w określonych wielkościach. Nakazano zinwentaryzowanie drzew znajdujących się w liniach rozgraniczających. Zarzuty stron wniesione przed wydaniem decyzji czy to w odwołaniach zastrzeżenia zostały uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzje złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "D.", Grażyna R.-W., Bogdan W., Hubert W.

Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 77 Kpa oraz art. 43 ustawy powołanej przez organy obu instancji. Wskazując na powyższe domagała się uchylenia decyzji.

W uzasadnieniu podała, że w sprawie nie uwzględniono w sposób dostateczny warunków ochrony przed uciążliwościami wynikającymi z bliskiego sąsiedztwa projektowanej jezdni oraz uzasadnionych interesów mieszkańców budynków przyległych do projektowanej drogi. Wskazany zapis dotyczący ochrony środowiska "w miarę możliwości należy zachować drzewa rosnące w liniach rozgraniczających" jest nieostry i dopuszcza wycinkę drzew o ile inwestor uzna, że nie da się pogodzić zadrzewienia drzewostanu z budową ulicy. W ocenie skarżącej, ulica R. powinna zachować dotychczasowy charakter i nie powinna być poszerzana. Służyć powinna tylko na potrzeby ruchu lokalnego. Bezpośrednie sąsiedztwo osiedli mieszkaniowych nie pozwala na przekształcenie tej ulicy o lokalnym znaczeniu na jedną z głównych arterii komunikacyjnych miasta. Zmiana taka równoznaczna jest z większym natężeniem ruchu a tym samym z większą uciążliwością dla okolicznych mieszkańców. Proponowane środki są tylko połowicznym rozwiązaniem.

Skarżący Grażyna R.-W., Bogdan W., Hubert W. - zarzucili niezgodność z prawem wydanej decyzji. Domagali się uchylenia decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu podali, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiono przed uchwaleniem planu dla dawnej wsi K. Plan uchwalono dopiero 16 listopada 1999 r. Działania te wskazują na podporządkowanie prawa doraźnym interesom.

W ocenie skarżących, projektowana jezdnia powinna mieć symetryczny układ w odniesieniu do linii zabudowy po obu stronach. Utrzymywanie parkingów po zachodniej stronie ulicy ma na celu usankcjonowanie nielegalnej zabudowy. Wybudowanie jednocześnie jezdni po stronie wschodniej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej sprawia; brak równego traktowania mieszkańców i jednocześnie ogranicza dostępność do terenu. Wzrost uciążliwości po stronie wschodniej zostanie zrekompensowany zabezpieczeniami. Ocena taka budzi zastrzeżenia. Nie ma więc potrzeby wydawania pieniędzy, skoro należy jedynie poprawnie zaprojektować jezdnię. Należy więc zmienić ustalenia w tej części planu i uwzględnić symetryczny układ jezdni w odniesieniu do linii zabudowy po obydwu stronach ulicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało wydaną decyzję w sprawie oraz jej uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 22 wyżej cytowanej ustawy/. Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Zaskarżona zaś decyzja wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Skargi zatem nie mogły być uwzględnione.

Trafnie organy uznały, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią powołane przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że organy wydając decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznały zgodność planowanej inwestycji z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznano także, że warunki jej powinny wynikać z przepisów szczególnych. Oznacza to, że organ ten uzależnił realizację tej inwestycji od spełnienia warunków wynikających z przepisów szczególnych. Chodzi zatem o spełnienie ich na kolejnym etapie postępowania, a wiec przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia nadbudowę, jak też przy realizacji. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 5 cytowanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nawet w treści tej decyzji rozstrzygać o warunkach techniczno-budowlanych obiektów podlegających zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego i w trybie art. 34 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Skoro organ ten nie może rozstrzygać, to zarzuty skarg w tym zakresie stają się bezprzedmiotowe.

Materiał sprawy wskazuje, że organ I instancji nałożył na inwestora w przyszłości a wiec na kolejne etapy postępowania budowlanego, obowiązki wynikające także z ochrony interesów osób trzecich - między innymi z ustawy wyżej cytowanej - Prawa budowlanego, a także przepisów wykonawczych do tej ustawy. Podkreślenia w sprawie wymaga fakt, że przedmiotowa inwestycja jest liniowa i zawiera dodatkowe elementy, o których mowa w art. 42 ust. 2 ustawy.

Istotnie treść art. 42 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje także taką ochronę. Chodzi więc o to, że w tym postępowaniu należy badać ochronę tych interesów tylko w kierunku ewentualnej ochrony środowiska o czym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawa budowlanego.

Pozostałe wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, zabezpieczone są na kolejnym etapie postępowania, a wiec projektowania budowy, pozwolenia na budowę czy użytkowania. Za takim uszeregowaniem uprawnień przemawia charakter decyzji lokalizacyjnej, jej cel i wymogi,. zakres uprawnień organów kompetencyjnych do oceny jej wydania, jak też -organu nadzorczego. Gdyby ocena uzasadnionych interesów osób trzecich była brana pod uwagę w kolejności przedstawionej w art. 5 ust. 2 - Prawa budowlanego, wówczas następowałaby także kolizja kompetencyjna organów na etapie projektowania budowy, rozbudowy, oceny wydania pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji, skoro przewidziana do zrealizowania inwestycja jest zgodna z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wskazane wyżej obowiązki i uprawnienia nie leżą w kompetencji tegoż postępowania i organu odwoławczego, dlatego podniesionym zarzutom skarg nie można było przyznać trafności.Przepis art. 43 ustawy wyraźnie określa, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu -z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym zgodnie z art. 7 ustawy, a to oznacza obowiązek jego stosowania. O ile został uchwalony w trybie obowiązujących przepisów, to treść jego jest w tym zakresie wiążąca dla organów i stron.

Sąd nie stwierdził żadnych uchybień proceduralnych, które mogłyby mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

Wobec powyższego, nie mają znaczenia w tym postępowaniu kwestie związane z zarzutami dotyczącymi istnienia już budynków, pozostałej zabudowy czy też istniejących rozwiązań komunikacyjnych. Wpływ mają jedynie na projektowanie i zakres realizacji, a więc kolejny etap inwestycyjny omówiony wyżej a pozostający poza zakresem tego postępowania.

Zarzuty skarg jak to już wyżej podkreślono, sprowadzają się w istocie do kwestionowania obowiązków wynikających z ustawy. Sąd, skoro nie stwierdził, że wydane decyzje naruszają prawo, skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Względy słuszności czy sprawiedliwości społecznej, jak to też na wstępie rozważań podkreślono, zostały wyłączone spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.