Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 273/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania P.P.H.U. A z siedzibą w W. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 7 maja 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek P.P.H.U. A z siedzibą w W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 1 sztuki elektrowni wiatrowej o mocy do 2,00 MW włącznie na działkach nr 65 i 66 gmina S., wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym: fundamentem, stacją transformatorową, placem manewrowym, drogą dojazdową, linią energetyczną SN wraz ze światłowodem, przyłączem energetycznym.

Po wszczęciu postępowania organ I instancji ustalił, iż opisane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie) należy do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako: ustawa) ogłosił zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. o wyrażenie opinii dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz określenie zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dniu 29 maja 2014 r., do urzędu wpłynęła opinia sanitarna z dnia 26 maja 2014 r. informująca, że w przedmiotowej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz wykonania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie w dniu 16 czerwca 2014 r. wpłynęło postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], w którym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyraził opinię, że dla w/w przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz ustalił zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodny z art. 66 ust. 1 ustawy oraz postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu przedłożenia raportu. Po złożeniu raportu i uzupełnieniu wniosku, organ I instancji podjął zawieszone postępowanie i powiadomił o tej okoliczności wszystkie strony postępowania, również poprzez obwieszczenie.

Następnie, organ zwrócił się o uzgodnienie pod względem wymagań ochrony środowiska warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z.. W dniu 26 lutego 2015 r. wpłynęła opinia sanitarna dotycząca uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia - opinia sanitarna z dnia 23 lutego 2015 r. Z kolei w dniu 6 lipca 2015 r., po licznych uzupełnieniach, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jej warunki. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż w toku postępowania, z uwagi na okoliczności faktyczno-prawne, ponownie zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w trybie art. 77 ust. 1 ustawy o przeanalizowanie i uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Po uzupełnieniu przez inwestora raportu, postanowieniem z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia i określił jego warunki. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. po zapoznaniu się z aneksem do raportu, podtrzymał stanowisko zawarte w swej dotychczasowej opinii. Organ I instancji wskazał, iż w trakcie całego postępowania wielokrotnie były składane uwagi i wnioski co do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Strony postępowania, jak i szeroko rozumiane społeczeństwo zgłaszały przede wszystkim sprzeciwy wobec planowanej inwestycji. W protestach wskazywano na brak jasnych przepisów co do odległości w jakich powinny być lokalizowane elektrownie wiatrowe od zabudowań i żądano wstrzymania wszelkich działań dotyczących budowy elektrowni wiatrowej do czasu prawnego unormowania odległości elektrowni od budynków mieszkalnych. Zdaniem protestujących planowana inwestycja przeczy kluczowym założeniom "Strategii rozwoju Gminy i Miasta S. na lata 2014-2020" jakimi są rozwój turystyki i agroturystyki, przynosi realne zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców, zniszczenie krajobrazu, istotne naruszenie zasad ochrony przyrody oraz obniżenie wartości działek i nieruchomości położonych w jej sąsiedztwie co może skutkować żądaniem wypłaty odszkodowań za rzeczywistą szkodę jakiej doznali mieszkańcy w wyniku wybudowania turbiny w bliskim sąsiedztwie ich działek. Do przedmiotowego sprzeciwu dołączona została lista z podpisami mieszkańców przeciwnych inwestycji oraz dokumentacja fotograficzna. Ponadto wnosili o wydanie negatywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzasadniając to wieloma błędami w raporcie oddziaływania na środowisko oraz podejrzeniem o nierzetelność opracowania ornitologicznego zleconego przez inwestora.

Organ stwierdził, iż inwestor jak i strony postępowania powołują się na wyniki i opracowania naukowe, które są ze sobą sprzeczne. Największe wątpliwości budzą zagadnienia związane z wytwarzaniem przez turbinę wiatrową infradźwięków oraz występowania migotania cieni i refleksów światła, które nie zostały jednoznacznie usankcjonowane. Reasumując organ I instancji stwierdził, na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz uzyskanych uzgodnień, że zasadne jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, a odmowa wydania takiej decyzji zabezpieczy środowisko oraz mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia przed ewentualnym negatywnym wpływem ze strony elektrowni wiatrowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor P.P.H.U A z siedzibą w W. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Alternatywnie domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła naruszenie: art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o kryteria nieznane przepisom powszechnie obowiązującym; art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wiążących wydającego zaskarżoną decyzję uzgodnień Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Uzasadniając inwestor podkreślił, iż organ I instancji odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej decyzji wskazując na bliżej niesprecyzowane obawy co do negatywnego oddziaływania inwestycji, w szczególności obawy organu budzi efekt migotania cienia, infradźwięki, refleks światła. Organ I instancji wskazał także na bliżej nieokreślone obawy mieszkańców, pominął przy tym wiążące uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które są pozytywne dla inwestora. Tymczasem z przedłożonych przez inwestora dokumentów, raportu i dodatkowych analiz składanych na wniosek organu wynika, iż realizacja przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją negatywnego wpływu na otoczenie, środowisko i mieszkańców nie będzie miała. Inwestor wskazał dalej, iż odmowa wydania decyzji środowiskowej jest możliwa jedynie w przypadkach określonych w art. 81 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 i art. 80 ust. 3 ustawy i żadna z tych podstaw w niniejszej sprawie nie występuje.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na wstępie rozważań organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego, w oparciu o które prowadzone zostało postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Omówił przypadki, w których organ uprawniony jest wydać decyzję o odmowie ustalenia tych uwarunkowań i stwierdził, po analizie materiału dowodowego, iż w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych podstaw. Przytoczone przez organ I instancji okoliczności faktyczne nie mogą stanowić przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Tym bardziej, jeżeli przeprowadzone postępowanie wykaże, że nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań, jak w niniejszej sprawie. Wówczas organ administracji jest obowiązany do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia określonego przez wnioskodawcę.

Po własnej analizie materiału sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż teren objęty planowaną inwestycją nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co uchyla potrzebę badania dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod kątem przesłanki określonej w art. 80 ust. 2 ustawy. Dalej, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, podobnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. pozytywnie zaopiniował warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wobec pozytywnego uzgodnienia organu współdziałającego nie zaistniała przesłanka odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia określona w art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy. Nie zaistniała również przesłanka braku zgody wnioskodawcy na realizację planowanego przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, wskazanym przez organ w trybie art. 81 ust. 1 ustawy, ponieważ inny wariant realizacyjny planowanego przedsięwzięcia nie został inwestorowi zaproponowany (art. 81 ust. 1 ustawy). Kolegium nie stwierdziło również zaistnienia przesłanek określonych w art. 81 ust. 2 ustawy oraz w art. 81 ust. 3 ustawy.

Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji uzasadnił swoje rozstrzygnięcie sprzeciwem lokalnej społeczności oraz wątpliwościami, jakie budzą zagadnienia związane z wytwarzaniem infradźwięków oraz występowaniem efektu migotania cienia, ponieważ oddziaływania te nie zostały jednoznacznie unormowane, jak również obniżeniem atrakcyjności terenów pod zabudowę oraz spadkiem wartości gruntów, ze względu na potencjalnie negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Jednakże, sprzeciw lokalnej społeczności wobec planowanego przedsięwzięcia nie może sam w sobie stanowić przesłanki odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, skoro przesłanki takiej odmowy są ściśle określone przez przepisy ustawy i tylko w razie ich zaistnienia dopuszczalne jest wydanie negatywnej decyzji środowiskowej. Kolegium podkreśliło, iż odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie może również uzasadniać brak norm prawnych regulujących oddziaływanie w zakresie migotania cienia oraz infradźwięków, jak również względy ekonomiczne w postaci spadku wartości cen gruntów. Przytoczone przez organ I instancji argumenty nie znajdują umocowania w przepisach prawa i w żadnym razie nie mogą uzasadniać negatywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora.

Kolegium stwierdziło nadto, iż szczegółowa analiza całego materiału dowodowego wykazała, że raport przedstawiony przez inwestora zwiera braki w zakresie analizy wariantów planowanego przedsięwzięcia polegające na przedstawieniu wariantów realizacyjnego i alternatywnego, nie różniących się w istocie od siebie żadnymi cechami istotnymi z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto inwestor winien przedstawiać w raporcie przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Inwestor przedstawił dwa warianty realizacji planowanego przedsięwzięcia, tj. wariant realizacyjny oraz wariant alternatywny i jako najkorzystniejszy wskazał wariant realizacyjny. Nadto raport zawiera porównanie wariantów na etapie budowy i likwidacji, nie zawiera zaś takiego porównania dla etapu eksploatacji, inwestor nie wykazał żadnych różnic pomiędzy proponowanymi wariantami. Zdaniem organu odwoławczego wskazane różnice w proponowanych wariantach odnoszące się do etapu budowy i likwidacji przedsięwzięcia nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem mają charakter krótkotrwały i przejściowy, i co najistotniejsze, straciły znaczenie wobec zgłoszonej przez inwestora w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej modyfikacji zakresu przedmiotowego przedsięwzięcia poprzez rezygnację z realizacji przyłącza elektroenergetycznego i ograniczenie terenu realizacji przedsięwzięcia wyłącznie do działek oznaczonych nr ewid. 65 i 66. Przewidywana do realizacji (w obydwu wersjach planowanego przedsięwzięcia) linia energetyczna wraz ze światłowodem będzie przebiegała wyłącznie na odcinku łączącym turbinę wiatrową ze stacją kontenerową rozdzielczo-pomiarową, co nie zmienia warunków technicznych realizacji przedsięwzięcia. Wobec braku różnic w oddziaływaniu na środowisko przedstawionych przez inwestora wariantów, wariantowanie przedsięwzięcia należy uznać za pozorne, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Kolegium stwierdziło, iż powyższe naruszenia umknęły uwadze zarówno organu prowadzącego postępowanie główne, jak i organów współdziałających, które zajęły pozytywne stanowisko w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zaproponowane przez inwestora warianty planowanego przedsięwzięcia: realizacyjny i alternatywny nie różnicują warunków realizacji w sposób dostateczny, ponieważ w obydwu wariantach planowana jest realizacja przedsięwzięcia w tym samym miejscu i o tych samych parametrach oraz jak wynika z raportu, porównanie przedsięwzięcia w obydwu wariantach nie wykazuje istotnych różnić w jego oddziaływaniu. Wobec tego zachodzi również konieczność uzupełnienia ustaleń raportu o wnikliwą analizę wariantów przedsięwzięcia przedstawiających rozwiązania różnicujące oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko tak, aby wymóg wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy został spełniony w sposób rzeczywisty. Kolegium stwierdziło w podsumowaniu, iż z uwagi na szereg uchybień ze strony organu I instancji niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. J., który był stroną postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 80 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez organ, iż przyczyna odmowy ustalenia przez organ I instancji środowiskowych uwarunkowań miałaby nie mieścić się w katalogu ustawowych przyczyn. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, strona podkreśliła, iż jak wynika z art. 80 i następnych ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko określa się, analizuje i ocenia m.in. wpływ danego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi. Trudno zatem przyznać rację organowi odwoławczemu, iż organ I instancji przytacza argumenty nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. Podobnie jak trudno się zgodzić ze stanowiskiem, iż w przypadku wiążącego uzgodnienia organu współdziałającego organ obowiązany jest wydać pozytywne rozstrzygnięcie. Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji w sposób odmienny, niż uczynił to organ uzgadniający, a nie jak sugeruje organ odwoławczy, obowiązku wydania decyzji pozytywnej w sytuacji pozytywnego uzgodnienia i zaopiniowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu, kwestionowaną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. prawidłowo rozstrzygnęło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i wyeliminowało z obrotu prawnego decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temuż organowi. Zasadnie ocenił organ odwoławczy, przeprowadziwszy własne, obiektywne postępowanie wyjaśniające i analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 138 § 1 w związku z art. 15 k.p.a.), iż decyzja organu I instancji jest wadliwa w stopniu przekraczającym możliwości reformatoryjne organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Nadto decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i niezbędna jest ponowna analiza uzupełnionego materiału dowodowego w świetle obowiązujących przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Po pierwsze, zdaniem sądu, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, znajdujące potwierdzenie w judykaturze, iż sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, a wniosek taki nie koliduje z zasadą udziału społeczeństwa w postępowaniu kwestii tej dotyczącym. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust. 1 ustawy stanowi, iż jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po wtóre wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Rację ma więc Kolegium, że brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać, że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Taki był zresztą cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz.UE.L 156 z dnia 25 czerwca 2003r.). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z dnia 28 stycznia 2012r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 ustawy). Podkreślić trzeba, iż organ nie ma prawnej możliwości badania kwestii racjonalności stanowiska tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy np. na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii, a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi (vide. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1363/14; w Łodzi z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12 oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 354/15; w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1092/13; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1566/13 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości sądu, iż decyzja organu I instancji, której argumentacja sprowadza się do lakonicznego uzasadnienia odmowy wydania decyzji środowiskowej wyłącznie z uwagi na sprzeciw lokalnej społeczności, nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Tym bardziej, że jak słusznie i wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji, ustawa wskazuje przypadki, w których dopuszczalne jest wydanie negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia. Taką przesłanką nie jest sprzeciw lokalnej społeczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze obszernie omówiło wszystkie przypadki, zasadnie podzielając w tej mierze zarzuty odwołania i prawidłowo stawiając organowi I instancji zarzut nieuzasadnionego odstąpienia od analizy, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym zachodzi, któraś z tych podstaw. Ponieważ przypadki te zostały wyczerpująco, ale przede wszystkim prawidłowo wyjaśnione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia - godzi się jedynie podkreślić, iż organ uprawniony jest do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia po wyczerpującym zgromadzeniu materiału, jego analizie w kontekście każdej z tych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy, jak słusznie ocenił organ odwoławczy, od takiej analizy materiału dowodowego organ I instancji niezasadnie odstąpił.

Podobnie Burmistrz Gminy i Miasta S. odstąpił od analizy przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko, do którego sporządzenia i złożenia sam zobowiązał na mocy postanowienia z dnia [...] gdzie jednocześnie ustalił zakres raportu. Tymczasem, jak wskazuje argumentacja organu I instancji, organ ten skupiwszy się na ustaleniu, iż ma do czynienia ze sprzeciwem lokalnej społeczności niezasadnie uznał, iż zwolniony jest od analizy tegoż dokumentu.

Raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne, musi być jednak kompleksowy, spójny, rzetelny. Oznacza to, że raport musi uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle art. 66 ustawy, ponieważ jest kluczowym dowodem w sprawie. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. W piśmiennictwie wyraźnie nawiązuje się do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, według którego w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej; obligująca organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. W związku z tym w praktyce, nawet gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie ocenić raport. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiskowa (por. A. Kozieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 1, s. 41-56 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; K. Gruszecki, Komentarz do art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, System Informacji Prawnej Lex pkt 1, 2, 3, 4 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Dokonywana dla potrzeb indywidualnej sprawy ocena raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji. Tym samym, tak ważnym jest prawidłowe określenie przedsięwzięcia. Powyższe jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, w tym także w pozwoleniu na budowę. Raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien w sposób zbiorczy (kompleksowy) odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, wskazywać na obowiązujące standardy ochrony środowiska oraz określać czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 946/12; wyroki NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13 oraz z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2313/13).

W niniejszej sprawie organ I instancji zupełnie nie podjął się analizy omawianego dokumentu. Nie pokusił się nawet o stwierdzenie czy raport jest spójny i spełnia wymogi wynikające z postanowienia z dnia [...], jak i art. 66 ust. 1 ustawy. Zdaniem sądu nie budzi wątpliwości, iż gdyby taką ocenę dowodu przeprowadził to powinien był stwierdzić braki w raporcie uniemożlwiające uznanie go za spójny i kompletny. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż mimo kilkukrotnych uzupełnień, przedłożony raport nadal jest dokumentem zawierającym braki, uniemożlwiające prawidłową ocenę, co do oddziaływania inwestycji na środowisko. Podzielić trzeba ocenę Kolegium, iż raport uchybia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, stosownie do którego raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru.

W kontekście przytoczonych uregulowań, podkreślić należy, iż nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu realizacyjnego oraz wariantu alternatywnego, jednocześnie ze wskazaniem, iż najkorzystniejszy jest wariant realizacyjny. W raporcie konieczne jest wskazanie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz oczywiście wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2599/12, z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12, z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2594/12 oraz z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Gd 864/10). Co do zasady przyjmuje się zatem, że w raporcie sporządzonym dla potrzeb postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawione winny być minimum trzy analizowane warianty: racjonalny wariant alternatywny, wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz wariant wybierany, proponowany przez wnioskodawcę. Przestawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ. Opis kilku wariantów opcjonalnych z założenia rozważanych i możliwych do zaakceptowania przez inwestora, zwiększa szansę na szybkie i pozytywne zakończenie postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko (M.Pchałek, M.Behnke, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w prawie polskim i UE, Warszawa 2009, s.98). Powyższe oznacza, iż wariantowość winna dotyczyć całego przedsięwzięcia jako całości, zatem w zależności od wariantu zmianie będą ulegały istotne elementy tegoż przedsięwzięcia, a nie jak uczynił to autor raportu ograniczył wariantowość do przebiegu trasy przyłączeniowej i jej długości, zupełnie odstępując od wariantowości w odniesieniu do samej turbiny, transformatora, co szczegółowo opisał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podobnie autor raportu ograniczył porównanie oddziaływania poszczególnych wariantów do etapu budowy i likwidacji przedsięwzięcia, w sytuacji gdy etap eksploatacji jest niewątpliwie najbardziej kluczowym. Podzielić trzeba ocenę organu II instancji, iż wskazane w raporcie różnice w proponowanych wariantach odnoszące się do etapu budowy i likwidacji przedsięwzięcia nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem mają charakter krótkotrwały i przejściowy, i co najistotniejsze, straciły znaczenie wobec zgłoszonej przez inwestora w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej modyfikacji zakresu przedmiotowego planowanego przedsięwzięcia poprzez rezygnację z realizacji przyłącza elektroenergetycznego i ograniczenie terenu realizacji przedsięwzięcia wyłącznie do działek oznaczonych nr ewid. 65 i 66. Przewidywana do realizacji (w obydwu wersjach planowanego przedsięwzięcia) linia energetyczna wraz ze światłowodem będzie przebiegała wyłącznie na odcinku łączącym turbinę wiatrową ze stacją kontenerową rozdzielczo-pomiarową, co nie zmienia warunków technicznych realizacji przedsięwzięcia. Wobec braku różnic w oddziaływaniu na środowisko przedstawionych przez inwestora wariantów, wariantowanie przedsięwzięcia należy uznać za pozorne, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W następstwie opisanych braków raportu zasadnie ocenił organ odwoławczy, iż uchybienia te nie zostały dostrzeżone również przez organy współdziałające. Tym samym analizie tychże organów poddane zostały wyłącznie wariant realizacyjny i alternatywny, które nie różnicują warunków realizacji w sposób dostateczny, gdyż w obydwu wariantach planowana jest realizacja przedsięwzięcia w tym samym miejscu i o tych samych parametrach. Nadto porównanie tych wariantów nie wykazuje istotnych różnic w oddziaływaniu na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że z uwagi na istotne braki w materiale dowodowym merytoryczne rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji było co najmniej przedwczesne. Dopiero uzupełnienie przez organ I instancji materiału dowodowego, jego wnikliwa analiza z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego i w kontekście opisanych w ustawie przypadków, w których możliwe jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, da podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i otworzy możliwość jej kwestionowania. Obecnie wszelkie zarzuty są przedwczesne, wobec braku rzetelnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania i wadliwie przygotowanego, pod kątem wymaganych przez art. 66 ust. 1 ustawy elementów, głównego dowodu w sprawie jaki niewątpliwie jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z tych wszystkich względów, ale przede wszystkim podzielając ocenę organu odwoławczego wyczerpująco i zasadnie wyjaśnioną w argumentach zaskarżonej decyzji, sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ał