Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1082/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi Z. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 10 listopada 2005 r. nr XXXIV/233/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w mieście Złoczew przy ulicy A i ulicy B oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Z. P. zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Złoczewie Nr XXXIV/233/05 z dnia 10 listopada 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w mieście Złoczew przy ulicy A i ulicy B, w części obejmującej w § 28 ust. 1 – 5, z powodu jej niezgodności z prawem, a w szczególności z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) w związku z art 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 121 ze zm.) oraz z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi Z. P. wyjaśnił, że w dniu 13 października 2003r. nabył wraz z żoną działkę budowlaną położoną w Złoczewie przy ul. B 15 o numerze ewidencyjnym 292/22. Na działce znajdował się budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym oraz fundamenty pod budynek gospodarczy i garaż. Budynek mieszkalny posadowiony jest w odległości niecałe trzy metry (2,90m) od granicy działki od strony wschodniej, rozdzielającej - w dniu zakupu nieruchomości - działkę skarżącego "z ówczesną działką nr 292/22 o pow. 0.6487ha" będącą własnością Gminy Złoczew. Bardzo bliskie położenie budynku przy granicy z działką należącą do Gminy Złoczew było konsekwencją tego, iż jego działka była ostatnia w szeregu działek na ul. B z przeznaczeniem na budownictwo dla domów jednorodzinnych. Z tego samego powodu poprzedni właściciel, od którego skarżący kupił działkę, wybudował dom, który zgodnie z jego projektem budowlanym ma umieszczone właśnie od strony granicy z działką gminną dwa bardzo duże okna, dzięki którym doświetlony jest cały salon oraz kuchnia. Ponadto biorąc pod uwagę względy estetyczne, umieszczone z tej strony budynku okna zapewniają odpowiedni widok, który musiał uwzględnić projektant budynku mieszkalnego oraz Urząd Miasta i Gminy Złoczew nie sprzeciwiając się na posadowienie budynku "w pobliżu granicy z działką nr 292/22, będącą wówczas mieniem komunalnym".

Dalej skarżący wyjaśnił, że w dniu 10 listopada 2005r. Rada Miejska w Złoczewie podjęła uchwałę Nr XXXIV/233/05 o planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w Złoczewie przy ul. A i B. Na mocy tej uchwały i późniejszej decyzji podziałowej wyodrębniono z działki gminnej o nr ewidencyjnym 292/23 trzydzieści osiem działek, w tym działkę oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "20U". Na działce tej, później sprzedanej osobie trzeciej, właściciel może wznieść budynek na cele usługowe, którego minimalna długość i szerokość w obrysie zewnętrznym wynosi 5m., a wysokość - od 5 do 6m. Budynek ten zgodnie z planem ma być posadowiony dokładnie na przeciwko domu skarżącego, w odległości trzy metry od granicy działki, co w efekcie oznacza jego umieszczenie w odległości nie całych 6 m od jego domu.

Skarżący podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz.U. z 1995, nr 10, poz. 46) obowiązującego na chwilę wydawania pozwolenia na budowę jego domu, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości co najmniej 4 metrów od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Budynek mieszkalny skarżącego stoi bliżej granicy, bo w odległości 2.90 m. od granicy, a wynika to z tego, że w chwili rozpoczęcia budowy przez poprzedniego właściciela działki, działka sąsiednia, o ówczesnym numerze ewidencyjnym 292/23, należąca do Gminy Złoczew nie miała statusu działki budowlanej. Dlatego też Gmina Złoczew, otrzymując odpis pozwolenia na budowę wydany na rzecz poprzedniego właściciela działki, nie wniosła sprzeciwu na postawienie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z działką należącą do gminy, w odległości mniejszej niż nakazuje to obowiązujące wówczas rozporządzenie, o którym była wyżej mowa. Gdyby wtedy działka nr 292/23 stanowiąca własność Gminy Złoczew była działką budowlaną, to budynek mieszkalny skarżacego musiałby być posadowiony dalej od granicy (co najmniej 4 m), albo ówczesny właściciel musiałby wybudować dom zwrócony ścianą w stronę granicy z działką gminną, ale bez otworów okiennych. Późniejsza uchwała nr XXXIV/233/05 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 10 listopada 2005r. nie uwzględniła tej istotnej okoliczności i doprowadziła do obecnie spornej sytuacji, podczas gdy prawo wymaga by to organy władzy publicznej działały z poszanowaniem zasady zaufania obywatela do organów władzy.

Skarżący podniósł, że przepisy ogólne ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym i ochronę prawa własności ( art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. Oznacza to, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Dlatego też Gmina jako właściciel działki nr 292/23 i jednostka administracyjna władzy publicznej nie powinna korzystać ze swej nieruchomości i jednocześnie stanowić prawa miejscowego w sposób naruszający prawo własności osób trzecich. Działka nr 292/23 o powierzchni aż 0,6487ha dawała możliwość takiego jej podziału, by nie doszło do ingerencji w prawo własności innych osób. Zachodziła chociażby możliwość wydzielenia działki pod zabudowę usługową w związku z obsługą cmentarza z drugiego końca działki gminnej, to jest przy granicy z działką o nr ewidencyjnym 292/26. Ta ostatnia działka nie jest w żaden sposób zabudowana, co oznacza, iż jej właściciel uwzględniłby przy ewentualnej budowie domu w jego planie architektonicznym i umiejscowieniu budynku na działce, sąsiedztwo garaży i zabudowy na cele usługowe. Nie byłby zatem w żaden sposób zaskoczony i pokrzywdzony ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego, bo decyzja o warunkach zabudowy musiałaby uwzględniać prawo miejscowe. Istniała wówczas (jak i istnieje dzisiaj) również możliwość by, uwzględniając szeroko rozumiany interes publiczny, przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego ulicy B wytyczyć z działki gminnej, działkę o podobnej wielkości na działalność usługową w związku z pobliskim cmentarzem na przeciwko wyjścia z cmentarza, co byłoby z obopólną korzyścią zarówno dla przyszłego nabywcy takiej działki, jak i mieszkańców odwiedzających groby najbliższych, a obok domu skarżącego zachować teren jako należący dalej do Gminy Złoczew z przeznaczeniem na parking przycmentarny. Taka też propozycja rozwiązania sporu padła ze strony skarżącego, przy zgodzie obecnych właścicieli działki oznaczonej w planie symbolem "20U", ale spotkała się z odmową Burmistrza Miasta Złoczewa z powodu zbyt dużych kosztów zmiany planu i kosztów notarialnych, oraz z uwagi na obawę pojawienia się podobnych, kolejnych roszczeń, które mogłyby być zgłoszone przez innych mieszkańców gminy.

Skarżący wskazał następnie, że Gmina jako właściciel, podejmując uchwałę co do swej własności musi działać w interesie publicznym, a więc dbać między innymi o własne dochody (stąd podział działki 292/23 i sprzedaż następnie uzyskanych działek), ale nie można tego czynić z naruszeniem prawa własności osób trzecich. Wyraźnie w tym zakresie granice korzystania z prawa własności reguluje art 144 k.c w zw. z art 140 k.c., który zabrania tzw. immisji negatywnych, a polegających w tej sprawie na tamowaniu (przeszkadzaniu) przenikania na jego nieruchomość (sąsiednią) światła, czy widoku na skutek wzniesienia w przyszłości, dokładnie naprzeciwko jego domu mieszkalnego budynku usługowego. Uprzednia zgoda Gminy Złoczew na postawienie budynku mieszkalnego z dużymi otworami okiennymi, wychodzącymi w kierunku granicy z działką gminną, blisko przy granicy działki nie powinna być zbagatelizowana w późniejszej uchwale w przedmiocie przestrzennego zagospodarowania terenu, gdyż narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a przede wszystkim zakłóca korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą nie tylko ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, ale także i ze stosunków miejscowych.

Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że art 144 k.c. może być w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego powoływany w celu uzasadnienia twierdzenia, że plan miejscowy narusza interes prawny właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem objętym tym planem. Jeżeli właściciel nieruchomości (wyjściowej) przy wykonywaniu swego prawa podejmuje działania, które ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie mające na celu ochronę jego prawa własności. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zatem istnieje bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla nieruchomości wyjściowej, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Związek ten polega na tym, że ustalenia planu, poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art 144 k.c. dla nieruchomości wyjściowej, oddziałują na zakres prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej.

W ocenie skarżącego, nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej w Złoczewie, przedstawionym w projekcie uchwały odmawiającej uwzględnienia jego wezwania z dnia 22 września 2015r. o braku interesu prawnego po stronie skarżącego. O naruszeniu interesu prawnego nie może decydować uszczerbek, czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym(tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.) rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego. O naruszeniu interesu prawnego może też zdecydować zmiana sytuacji prawnoplanistycznej działki sąsiedniej, o ile ma ona istotny wpływ na wykonywanie prawa własności w stosunku do określonej nieruchomości. Zauważyć również trzeba, że zgodnie z art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności) musi, zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Oznacza on też konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również przywołanej zasady proporcjonalności.

Skarżący dodał, że zasada równości wobec prawa, wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Dokonując, zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą, jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia.

Na tej podstawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Złoczewie wyjaśniła, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy tzw. władztwo planistyczne. Organy planistyczne muszą przy tworzeniu aktów prawa miejscowego wyważyć różne wartości chronionych konstytucyjnie (prawo własności, ochrona środowiska, ochrona przyrody) oraz uwzględnić interes publiczny (dobro wspólne). Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Zaskarżona uchwała została przyjęta przez Radę Miejska w Złoczewie zgodnie z procedurą przewidzianą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a uchwalony plan spełnia wszystkie wymagania jakie nakładają na niego przepisy tej ustawy. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami w dniu uchwalenia planu; zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały podane informacje na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Złoczewie i w prasie lokalnej o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz możliwości składania wniosków. Ponadto Burmistrz Złoczewa w prasie lokalnej i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w Złoczewie poinformował o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w planie. Również dał możliwość do składania uwag. W kwestii proponowanych zmian planistycznych, mieszkańcy gminy mieli zapewniony udział zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. Skarżący nie wnosił żadnych uwag i zastrzeżeń do projektu planu.

Następnie organ wskazał, że wprowadzając sankcje nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej uchwalenia. W odniesieniu do uchwał w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego należy podkreślić, że tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności albo wolności i praw innych osób, mogłyby stanowić podstawę stwierdzenia ich nieważności, co w tej sprawie nie zachodzi.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie brak jest po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia niniejszej skargi. Skarżący stara się wykazać, iż interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika jedynie z sąsiedztwa planu. Należy zaznaczyć, iż zarówno istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny będący własnością skarżącego jak i teren położony w jednostce oznaczonej symbolem "20U" w planie nie sąsiadują ze sobą bezpośrednio. Skarżący tłumaczy się z usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w odległości 2,9 m od granicy planu, nie przedstawiając żadnych dowodów na tak nietypową odległość. Do chwili obecnej Gmina Złoczew będąca właścicielem działki sąsiadującej nr ewid. 292/29 z działką skarżącego o nr ewid. 292/22 nie wybudowała żadnego budynku i nie wybuduje, gdyż byłoby to niezgodne z ustaleniami planu. Działka bezpośrednio sąsiadująca o nr ewid. 292/29 położona jest w terenie "17 KX" (tereny komunikacji pieszej i rowerowej) na której, zgodnie z ustaleniami planu zakazuje się lokalizacji budynków. Skarżący nie może twierdzić, że posiada jako właściciel nieruchomości interes prawny w postępowaniu planistycznym zakończonym podjęciem zaskarżonej uchwały, gdyż nie jest właścicielem żadnej nieruchomości objętej planem. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje jednak każdemu, kto wykaże naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem.

W ocenie organu, w realiach niniejszej sprawy nie zasługują na aprobatę zarzuty skarżącego, iż uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 31, ust. 3 i art. 64, ust. 3 Konstytucji RP. Wskazać należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego. W treści planu nie można odnaleźć zapisów ograniczających prawo własności Skarżącego. Działka numer ewidencyjny 292/22 będąca własnością Skarżącego nie zmieniła przeznaczenia w stosunku do faktycznego wykorzystywania. Wciąż jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeżeli natomiast plan miejscowy nie wprowadzał żadnych zmian w zakresie przeznaczenia i wykorzystania terenu, więc nie kształtuje sposobu wykorzystania prawa własności nieruchomości to nie wkracza w sferę interesu prawnego właściciela tej nieruchomości, a co za tym idzie - nie może tego interesu naruszać. Podnoszone przez skarżącego wyodrębnienie z działki gminnej o numerze ewidencyjnym 292/23 trzydzieści osiem działek, w tym działki oznaczonej w planie symbolem "20U" - teren zabudowy usługowej, pozostaje bez wpływu na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego w odniesieniu do działki, której jest właścicielem.

Jeżeli zaś chodzi o podnoszone przez skarżącego kwestie takie jak zacienianie oraz zbyt bliskie usytuowanie projektowanego budynku w terenie planu "20 U", to według organu, rozstrzygane one będą przez właściwe organy w postępowaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych też względów wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone nie w sposób sztywny, ale w przedziałach liczbowych (jako maksymalne).

Odnosząc się do wynikającego z treści skargi stanowiska skarżącego organ podkreślił, że żaden przepis prawa nie statuuje zasady status quo, czyli niezmienności otoczenia. Władztwo planistyczne należy bowiem do gminy i to jej, w granicach prawa, przysługuje kompetencja do określenia zakresu i przedmiotu zmian. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zaznaczyć należy, iż w sferze publicznoprawnej granice dopuszczalnej ingerencji władczej w prawo własności wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. Granica dopuszczalnej ingerencji władczej w zakresie prawa własności ograniczonej w wyniku przyznania władzy samorządu gminnego kompetencji kształtowania ładu przestrzennego przez stanowienie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczają zatem przepisy prawa materialnego oraz procesowego prawa administracyjnego, które nie zostały w niniejszej sprawie naruszone.

Organ podkreślił, że prawo własności jest wprawdzie najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponad ustawowych, ale wszystkie przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wprost wynika z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w bogatym orzecznictwie sądowym. Jakkolwiek prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, Gmina Złoczew wyważyła wszystkie interesy zarówno publiczne jak i prywatne, a także uwzględniła aspekty racjonalności działań.

W związku z powyższym Rada Miejska w Złoczewie wniosła o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2016r. skarżący, załączając 25 fotografii, wskazał, że budowa budynku o parametrach określonych w planie doprowadzi do zacienienia jego budynku mieszkalnego i "w zasadzie zakłóci jakikolwiek normalny widok".

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2016r. strona przeciwna przedłożyła kopie decyzji Burmistrza Z. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr 292/22, położonej w Z., przy ul. B oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę wraz z załączonym projektem zagospodarowania działki jak również kopię decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o przeniesieniu udzielonego pozwolenia m.in. na skarżącego, podnosząc, iż przeznaczenie ternu oznaczonego symbolem 20U w stosunku do poprzednio obowiązującego planu miejscowego, nie uległo zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Przy czym, po myśli art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt , o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 5 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego sąd skargę odrzuca. Regulacja powyższa, obligująca do odrzucenia skargi dotyczy wszakże, w ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jedynie tych przypadków, gdy brak owego naruszenia interesu prawnego jest oczywisty. Jeśli natomiast przepis szczególny, jako warunek skutecznego wniesienia skargi formułuje naruszenie interesu prawnego skarżącego, zaś owo naruszenie może być wykazane jedynie w toku postępowania sądowoadministracyjego a ocena w tym zakresie pozostaje w związku z badaniem legalności zaskarżonych aktów, brak jest podstaw do odrzucenia skargi (tj. wydania orzeczenia o charakterze formalnym), gdyż zarzuty skargi podlegają wówczas merytorycznemu badaniu.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, iż stosownie do treści art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010r., sygn.akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wbrew stanowisku, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości, nieobjętej wprawdzie zakresem zaskarżonej uchwały, lecz powołujący się na oddziaływanie uregulowań planistycznych na teren jego nieruchomości, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2014r., sygn.akt II OSK 1206/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działki nr 292/22, położonej w miejscowości Z., przy ul.B, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach niniejszej sprawy skarżący w dniu 1 października 2015r. wezwał Radę Miejską w Z. do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno skarga, jak też załączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne nie wskazują czy i w jakiej dacie skarżącemu udzielono odpowiedzi na wezwanie, jedynie treść uzasadnienia skargi zdaje się wskazywać, że odpowiedź taka została mu doręczona. Przedmiotową skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiono zaś w dniu 27 listopada 2015r. Mając zatem na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/60), stwierdzić należy, iż skarga została wniesiona w terminie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest § 28 uchwały nr XXXIV/233/05 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 10 listopada 2005r., określający sposób zagospodarowania terenu przeznaczonego na zabudowę usługową, oznaczony na rysunku planu symbolem 20U. Na terenie tym ustalono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: w przypadku podziału nakazując zabudowę bliźniaczą i sytuowanie budynków bezpośrednio przy wspólnej graniczy nowopowstałych działek oraz określając obsługę komunikacyjną z istniejącej drogi publicznej gminnej - ulicy B poprzez projektowaną drogę wewnętrzną 14 KDW (ust. 2 pkt 1), zakaz grodzenia (ust.2 pkt 2), parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym linii zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: obowiązek lokalizowania budynków wyłącznie w strefie wyznaczonej na rysunku planu liniami zabudowy, maksymalną powierzchnię zabudowy 45%, minimalną długość i szerokość budynku w obrysie zewnętrznym – 5 m, maksymalną wartość wskaźnika intensywności zabudowy 0,45, wysokość zabudowy od 5 m do 6 m, ilość kondygnacji naziemnych – 1 z dopuszczalnym podpiwniczeniem budynków, maksymalną wysokość posadowienia parteru – 45 cm, rodzaj dachu: dwuspadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci i kalenicy prostopadłej do istniejącej drogi publicznej gminnej – ulicy B, kąt nachylenia połaci: 30 – 35 °, w przypadku podziału obowiązuje pokrycie dachu budynków identyczne lub podobne pod względem faktury i koloru (ust. 2 pkt 3); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez dopuszczenie lokalizacji sieci infrastruktury technicznej na warunkach określonych w przepisach odrębnych, zasilania w energię elektryczną z istniejącej i projektowanej sieci elektroenergetycznej 15 kV, zaopatrzenie w energię cieplną – z indywidualnego bezpiecznego ekologicznie źródła ciepła, z zakazem stosowania do ogrzewania paliwa emitującego do atmosfery spaliny przekraczające dopuszczalne normy, usuwania nieczystości stałych w oparciu o gminny system oczyszczania, obowiązek gromadzenia odpadów stałych w szczelnych pojemnikach w granicach działki, obowiązek zapewniania odbioru odpadów przez służby specjalistyczne, zaopatrzenie w wodę z istniejącego wodociągu miejskiego w istniejącej drodze publicznej gminnej – ulicy B, odprowadzenie ścieków sanitarnych do istniejącej kanalizacji sanitarnej w terenie 17 KX, odprowadzenie wód opadowych do projektowanej kanalizacji deszczowej w istniejącej drodze publicznej gminnej – ulicy B lub w projektowanej drodze wewnętrznej 15 KDW (ust. 2 pkt 4), szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, dopuszczające podział działki na dwie, przy czym odcinek dzielący działkę musi być równoległy do linii rozgraniczającej tereny 20 U i 18 KS oraz oddalony od tej linii o 8-9,5 m (ust. 2 ppkt 5)

W istocie wszakże spór dotyczył uregulowań, określających parametry i sytuowanie przyszłych budynków na terenie 20 U, zawartych w § 28 ust. 2 pkt 3. Zarzuty skargi, poza umieszczeniem w jej petitim wszystkich jednostek redakcyjnych powołanego przepisu, nie odnosiły się bowiem do żadnej z pozostałych regulacji § 28 zaskarżonej uchwały. Jeśli natomiast chodzi o wspomniane uregulowanie, skarżący podkreślał, że zarówno wykreślenie linii zabudowy w części graficznej planu jak i określenie parametrów zabudowy w części tekstowej uchwały (w przywołanym wyżej § 28 ust. 2 pkt 3) narusza jego interes prawny, związany z wykonywanym przezeń prawem własności działki nr 292/22. Zrealizowanie obiektu na terenie jednostki planistycznej 20 U, zgodnie z ustaleniami planu, wiązać się bowiem będzie z immisjami, których jako właściciel nieruchomości sąsiedniej doświadczy w postaci zacienienia budynku mieszkalnego oraz pozbawienia nieruchomości walorów widokowych.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w których ustala się przeznaczenia terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 powołanej ustawy). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy). Gmina ma zatem prawo określić sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych na terenach objętych planem. Jednakże prawo to nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami, wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2) oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie planistycznym jest ograniczona przede wszystkim przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji). Nie jest ono wszakże jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać zatem należy, że przeznaczenie terenów, określonych symbolem 20 U w stosunku do poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr V/38/94 Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 5 grudnia 1994r. (Dz.Urz. Woj. Sieradzkiego nr 24 z dnia 12 grudnia 1994r., poz. 90) nie uległo zmianie. Teren ten był bowiem przewidziany pod usługi cmentarnictwa tj. sprzedaż kwiatów i zniczy, w dalszej części stanowiska parkingowe, o czym właściciele działki nr 292/22 zostali indywidualnie powiadomieni w treści decyzji ustalającej na ich wniosek warunki zabudowy. Wywodzenie przeto, że obecne uregulowanie stanowi dla właścicieli działki zmianę zagospodarowania terenów sąsiednich, ograniczającą ich własność i będącą dlań zaskoczeniem, uznać należy za nadużycie, podobnie jak próbę uzasadnienia lokalizacji budynku mieszkalnego z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki "niebudowlanym charakterem działki gminnej". Z załączonego projektu zagospodarowania działki nr 292/22, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę wynika zresztą, iż ściana budynku mieszkalnego na działce skarżącego, miała być zlokalizowana w odległości 3,00 m od granicy. Brak zatwierdzonego projektu budowlanego nie pozwala zaś na zweryfikowanie, czy w ścianie tej przewidziano sytuowanie otworów okiennych. Niezależnie od tego, prowadząc inwestycję skarżący wiedział (w każdym zaś razie powinien był wiedzieć) jakie jest przeznaczenie terenów sąsiednich. Powoływanie się więc na przepisy o ochronie własności, dla ograniczenia możliwości inwestowania na działkach sąsiednich, które to inwestowanie jest tożsame z poprzednio obowiązującym, nie może być skuteczne. Jeśli zaś chodzi o kontestowane parametry zabudowy, w pierwszej kolejności wskazać należy, że pozostają one bez wpływu ma możliwość zagospodarowania działki skarżącego. Co do zasady rację ma również strona przeciwna, że okoliczności podnoszone przez skarżącego, związane z zacienieniem jego budynku czy utratą "walorów widokowych" nie mogą wpłynąć na ustalenia planu, skoro plan przewiduje jedynie możliwość zagospodarowania określonego terenu w oznaczony w planie sposób. Możliwość naruszenia określonych przepisów, związanych z realizacją inwestycji a wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zacienienie, bezpieczeństwo pożarowe), może mieć miejsce wyłącznie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Na tym też etapie kwestia ta podlegać będzie ewentualnemu badaniu. Chociaż więc, wbrew twierdzeniom strony przeciwnej ustalenia § 28 ust. 2 pkt 3 (w związku z obowiązkiem lokowania zabudowy wyłącznie w strefie wyznaczonej liniami zabudowy) determinują lokalizację budynku usługowego w granicy z działką 292/29 (w planie teren 17KX), pozostaje to bez wpływu na interes prawny skarżącego. Potencjalna możliwość budowy w granicy z działką, na której przewidziany jest ciąg pieszo-rowerowy o szerokości 3 m, oddzielający teren 20U od działki skarżącego nie wpływa bowiem na zakres jego uprawnień właścicielskich, związanych z możliwością zagospodarowania jego nieruchomości, nawet biorąc pod uwagę określoną w planie wysokość projektowanego obiektu (maksymalnie 6 metrów). Możliwość wzniesienia takiego obiektu, w świetle warunków technicznych, będzie natomiast podlegała, jak wyżej wskazano, ocenie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Eksponowane zaś w skardze walory widokowe, które skarżący potencjalnie utraci na skutek realizacji inwestycji na działce położonej w sąsiedztwie, trudno zaś uznać za immisje, przed którymi ochrona winna być zapewniona w regulacjach planistycznych. Przedłożona przez skarżącego dokumentacja fotograficzna potwierdza, że działka nr 292/22 położona jest na terenie zwartej zabudowy. Okoliczność, że działka sąsiednia do chwili obecnej nie była zabudowana, nie tworzy po stronie skarżącego uprawnienia do domagania się ochrony widoku, w tym w szczególności wywodzenia, że widok ten zostanie zakłócony na skutek zabudowy terenu sąsiedniego.

Argumentacja związana z "przyzwoleniem" właściciela działki sąsiedniej na "zamianę" działek i usytuowanie parkingu w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Żądanie ewentualnej zmiany planu w określonym zakresie, wykracza bowiem kognicję sądu w rozpoznawanej sprawie.

Z urzędu skontrolowano również zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W przypadku planu jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 ustawy, przedmiot (a więc ustalenia) - art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu. Odnosi się to również do trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust.1 oraz art. 17 i 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że interes prawny skarżącego nie został zaskarżoną uchwałą naruszony, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

Lp/