Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 997/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 322/18 w sprawie ze skarg Fundacji E. z siedzibą w B., A.C., Stowarzyszenia T. w S., Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. oraz F.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi Fundacji E. z siedzibą w B. (dalej: fundacja), A.C., Stowarzyszenia T. w S., Stowarzyszenia A. z siedzibą w K. (dalej: stowarzyszenie) oraz F.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Burmistrz B. ustalił C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie D. sp. z o.o. z siedzibą w B., dalej: inwestor) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, planowanego na wskazanych w decyzji działkach w B. (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja stała się ostateczna 19 stycznia 2017 r.

Wnioskiem z 27 lutego 2017 r. fundacja zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej oraz o dopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu. Z analogicznymi wnioskami wystąpiły również inne podmioty.

Postanowieniem z 14 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium w Olsztynie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej oraz dopuściło do udziału w nim fundację. Postanowieniem z 29 maja 2018 r. organ dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.

Decyzją z 12 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.

Decyzja ta była przedmiotem zarówno odwołań, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, którą organ rozpoznał w trybie art. 54a ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Decyzją z 9 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie utrzymało w mocy własną decyzję z 12 września 2017 r.

Organ wskazał między innymi, że projektowany zakład ma umożliwiać produkcję 770,000 m3 płyt wiórowych rocznie. Elementem zakładu będzie kocioł HGG, w którym prowadzony będzie proces współspalania biomasy i odpadów, a ponadto powstanie niezbędna infrastruktura towarzysząca. Nie wpływa to na prawidłowość kwalifikacji zakładu jako zakładu przetwórstwa drzewnego. Podstawowym celem tego zakładu jest bowiem produkcja płyt wiórowych z surowca, jakim jest drewno.

Ponadto organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji środowiskowej obowiązywała uchwała Nr XXV/161/16 Rady Miejskiej w B. z 16 sierpnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy przemysłowej w obrębie nr 1 miasta Biskupiec oraz w obrębie Biskupiec Kolonia (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2016 r., poz. 3588, dalej: m.p.z.p.). Planowane przedsięwzięcie jest zgodne z tym planem.

Organ nie podzielił stanowiska, że planowane przedsięwzięcie powinno być zaliczone do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jako instalacja do wytwarzana masy włóknistej z drewna lub innych materiałów włóknistych. Z akt sprawy wynika, że działalność zakładu będzie polegała na produkcji płyt wiórowych, które powstają z wiórów uzyskiwanych w wyniku mechanicznego skrawania drewna, a nie produkcji płyt LDF, MDF i HDF z mas włóknistych pozyskanych w drodze termomechanicznego rozwłókniania drewna. W ocenie organu, przedmiotowe przedsięwzięcie prawidłowo zakwalifikowano jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na planowany kocioł HGG o mocy 55 KW, ponieważ nawet ewentualne przyjęcie, że łączna wydajność instalacji wyniesie 125 MW nie ma wpływu na zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia na mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu - § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, ze zm.). Ponadto nawet zmiana kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia we wstępnym etapie (na przedsięwzięcie zawsze znacząco negatywnie oddziałujące na środowisko) nie miałaby wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie z uwagi na wyniki przeprowadzonej przez organ I instancji oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które wskazują na dotrzymanie standardów środowiskowych.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 marca 2018 r. była przedmiotem skarg wymienionych na wstępie podmiotów.

Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w tej sprawie nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1275 ze zm., dalej: k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na nieuwzględnienie przez organ łącznej mocy kotłów (125 MW), a nie uwzględnienie jedynie kotła HGG o mocy 55 MW. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 3, o mocy cieplnej rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu, nie mniejszej niż 25 MW, a przy stosowaniu paliwa stałego - nie mniejszej niż 10 MW. Prawidłowo więc planowane przedsięwzięcie zakwalifikowano jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na kocioł HGG o mocy 55 KW.

W ocenie Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Wydając decyzję z 30 grudnia 2016 r. Burmistrz B. ocenił, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami m.p.z.p. Przedsięwzięcie zlokalizowane będzie w obszarze oznaczonym na rysunku planu jako: tereny zabudowy usługowej lub produkcyjnej (UP), tereny powierzchniowej eksploatacji złóż kopalin, w tym projektowany teren i obszar górniczy (PG) oraz tereny infrastruktury technicznej (IT, G, EGWKT), drogowej i parkingów (KDL, KDW, KS). W załącznikach do raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko znajdują się dokumenty, w których przedstawiono szczegółową lokalizację poszczególnych obiektów wchodzących w skład przedsięwzięcia (zał. graficzne nr 4, nr 27, nr 28 i nr 30), co pozwala na ocenę jego zgodności z ustaleniami m.p.z.p. Ponadto, plan miejscowy został uchwalony pod kątem spornego przedsięwzięcia i obejmuje w zasadzie niemal wyłącznie jego teren. Decyzja środowiskowa była zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Akt ten nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieprawomocnym wyrokiem z 4 października 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 910/16 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. Nr XVI/106/15 z 30 grudnia 2015 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec, natomiast prawomocnymi postanowieniami z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 167/18 i z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 250/18, odrzucił skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr XXV/161/16 (m.p.z.p.). Wyeliminowanie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie skutkuje "automatyczną" nieważnością m.p.z.p.

Sąd I instancji wskazał, że odpady drewna lub odpady drewniane to także odpady zawierające pewne zanieczyszczenia pochodzenia nienaturalnego, czyli nie tylko odpady stricte z drewna, ale i odpady drewniane rozumiane szerzej, jako odpady pochodzące z procesów przetwarzania drewna, pod warunkiem, że nie są zanieczyszczone impregnatami lub powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowoorganiczne lub metale ciężkie. Jak wynika z raportu kocioł HGG jest instalacją do współspalania biomasy, do której zaliczono wyłącznie drewno i odpady drewniane (75 %) oraz odpadów innych niż niebezpieczne, nie mieszczące się w definicji biomasy (25 %), ograniczonych do odpadów roślinnych, odpadów z produkcji płyt wiórowych i mebli, odpadów z oczyszczania spalin, odpadów opakowaniowych, drewnianych odpadów budowlanych i papieru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.

Stowarzyszenie w pierwszej kolejności zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.). W ocenie stowarzyszenia, błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów doprowadziło Sąd I instancji do nieprawidłowej oceny dokonanych przez organ ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. – dalej: u.p.z.p.). Polegało to na oddaleniu skargi, pomimo braku zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez brak uznania, że planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Po trzecie, błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Polegało to na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy Sąd I instancji dokonał ustaleń, z których wynika, że planowane przedsięwzięcie, nie jest przedsięwzięciem, o którym stanowi powyższy przepis.

Po czwarte, błędną wykładnię art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Polegało to na uznaniu, że przedmiotowa instalacja do termicznego przekształcania odpadów przekształca wyłączenie odpady z drewna.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Stowarzyszenie oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także organ wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W piśmie z 20 lipca 2022 r. stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia dwóch postępowań:

- ze skargi kasacyjnej stowarzyszenia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 607/21 w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku

- ze skargi kasacyjnej stowarzyszenia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 116/21 w przedmiocie bezczynności w udzieleniu informacji o środowisku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty podnoszące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty te dotyczą zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Natomiast stowarzyszenie powołuje się na prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. Nr XVI/106/15 z 30 grudnia 2015 r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Biskupiec, co nastąpiło na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2018 r. II OSK 2916/16. Przede wszystkim, art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej wymaga zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium. Ponadto, wyeliminowanie z obrotu prawnego zmiany studium, chociaż ma oczywiście skutek ex tunc, nie oznacza "automatycznego" wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymaga to bowiem podjęcia stosownej uchwały przez właściwą radę gminy, wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez właściwego wojewodę, ewentualnie wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność tego rodzaju uchwały. Dopóki tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zostanie wydane, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w obrocie prawnym i stanowi podstawę dokonania oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia w postępowaniu, którego celem jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Wynikający z przepisów u.p.z.p. warunek zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium, ma znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem tego planu, natomiast żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie przewiduje, że stwierdzenie nieważności studium pociąga za sobą jednoczesne stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to również w żadnej mierze z powołanych przez stowarzyszenie orzeczeń sądów administracyjnych, które dotyczyły skutków stwierdzenia nieważności danego aktu prawa miejscowego dla tego aktu (a więc, że są to skutki ex tunc) oraz wymogu zgodności między studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w kontekście kontroli legalności tego planu. Tego rodzaju kontrola nie została w tej sprawie przeprowadzona, ponieważ skargi na uchwałę Rady Miejskiej w B. Nr XXV/161/16 (m.p.z.p.) zostały odrzucone prawomocnymi postanowieniami z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 167/18 i z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 250/18.

Jedynie ubocznie zauważyć należy, nawet przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązuje na danym terenie, nie oznacza niejako "automatycznie", że decyzja środowiskowa jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z tego, że oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje się tylko, jeśli plan ten został uchwalony. Jeżeli plan zostanie następczo wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkami ex tunc, to oznacza jedynie, że ocena prowadzona na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej była zbędna. Nie oznacza natomiast, że brak było podstaw do wydania decyzji środowiskowej, a tym bardziej, że decyzja ta była niezgodna z prawem i to w stopniu rażącym.

Po drugie, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 46 oraz § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, dotyczą kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach) o wydajności nie mniejszej niż 100 ton dziennie, z wyłączeniem instalacji spalających odpady będące biomasą w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji. Złożony w tej sprawie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, potwierdza, że przedmiotowa instalacja będzie przetwarzać mniej niż 100 ton odpadów dziennie. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, o mocy cieplnej rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu, nie mniejszej niż 25 MW, a przy stosowaniu paliwa stałego - nie mniejszej niż 10 MW; przy czym przez paliwo rozumie się paliwo w rozumieniu przepisów o standardach emisyjnych z instalacji. Dla przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, natomiast w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko właściwy organ może odstąpić od przeprowadzenia tego rodzaju oceny. Kwalifikacja prawna danego przedsięwzięcia z tego punktu widzenia ma zatem istotne znaczenie, jeżeli właściwy organ odstąpi od nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, co jednak w tej sprawie nie miało miejsca. Już tylko z tego punktu widzenia, brak jest podstaw do przyjęcia, że ewentualna nieprawidłowa kwalifikacja prawna planowanego przedsięwzięcia miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, zgodnie z którym, okoliczność, że projektowany zakład ma umożliwiać produkcję 770,000 m3 płyt wiórowych rocznie oraz, że elementem zakładu będzie kocioł HGG, w którym prowadzony będzie proces współspalania biomasy i odpadów, nie wpływa na prawidłowość kwalifikacji zakładu, jako zakładu przetwórstwa drzewnego. Podstawowym celem tego zakładu jest bowiem produkcja płyt wiórowych z surowca, jakim jest drewno. Nie można zatem przyjąć, że planowane w tej sprawie przedsięwzięcie to instalacja do termicznego przekształcania odpadów. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w kotle HGG spalane będzie drewno i odpady drewniane (75%) oraz odpady inne niż niebezpieczne, nie mieszczące się w definicji biomasy (25%), ograniczone do odpadów roślinnych, odpadów z produkcji płyt wiórowych i mebli, odpadów z oczyszczania spalin, odpadów opakowaniowych, drewnianych odpadów budowlanych i papieru, przy czym drewno, które będzie spalane nie może być pokryte środkiem konserwującym lub organicznymi związkami chlorowcowanymi. Nie sposób zatem stwierdzić, że w kotle w 25% spalane będą odpady podchodzące z przetwarzania drewna i zanieczyszczone impregnatami lub powłokami ochronnymi, mogącymi zawierać związki chlorowcowoorganiczne lub metale ciężkie. Z akt sprawy nie wynika także, że w przedmiotowym kotle spalane będą wyłącznie odpady drewna, z wyjątkiem drewna zanieczyszczonego impregnatami i powłokami ochronnymi, które mogą zawierać związki chlorowcoorganiczne lub metale ciężkie, w skład których wchodzą w szczególności odpady drewna pochodzącego z budowy, remontów i rozbiórki obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, o których stanowi art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Ponadto, to inwestor zakreśla zakres planowanego przez siebie przedsięwzięcia i to na inwestorze ciąży obowiązek przestrzegania warunków wydanej w związku z tym decyzji. Na obecnym etapie postępowania kontroli legalności podlegała decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej. Natomiast ewentualne przestrzeganie przez inwestora warunków nakładanych przez Dział VIII Rozdział 2 (Termiczne przekształcania odpadów) ustawy o odpadach wykracza poza ramy tego postępowania, ponieważ uzyskanie ewentualnego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami musi być co do zasady poprzedzone uzyskaniem decyzji środowiskowej. Sąd I instancji nie orzekł przy tym, że wyłączenie z art. 163 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach znajdzie w tej sprawie zastosowanie, natomiast stowarzyszenie nie podważyło w żadnym zakresie, że przedmiotowy kocioł HGG nie spełnia standardów wymaganych dla instalacji do współspalania odpadów.

Powyższe oznacza także, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym planowane przedsięwzięcie zakwalifikowano jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na kocioł HGG o mocy 55 KW. Ponadto w świetle § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, nawet przyjęcie, że łączna wydajność instalacji wynosi 125 MW pozostałoby bez wpływu na zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia na mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, do takich przedsięwzięć zalicza się m.in. elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, o mocy cieplnej nie mniejszej niż 300 MW rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu.

Należy także przypomnieć, że podlegająca kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzja została wydana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuty podnoszone przez stowarzyszenie to zarzuty oparte na przesłance rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji prawidłowo orzekł (podzielając w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie), że w tej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w odniesieniu do decyzji środowiskowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest bowiem oczywistej sprzeczności tej decyzji z treścią prawa materialnego, a charakter zarzucanych naruszeń nie jest taki, że decyzja środowiskowa nie może być akceptowana jako zewnętrzny akt administracyjny wydany przez organ państwa praworządnego, a także biorąc pod uwagę jej skutki społeczno-gospodarcze, nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł ponadto podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje fakultatywne zawieszenie postępowania. Od uznania Sądu zależy, czy w danym wypadku celowe jest wstrzymywanie biegu sprawy. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku stowarzyszenia. Udzielenie informacji o środowisku nie ma istotnego i bezpośredniego znaczenia z punktu widzenia kontroli legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.