Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 305/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2  art. 4  ust. 1  pkt 1  art. 6  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

K. Z. pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwrócił się, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej u.d.i.p.), do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

– treści wyroku Sądu [...] w D. z [...] kwietnia 2012 r. o sygn. [...], wraz z uzasadnieniem;

– treści kasacji właściwego Prokuratora [...] od wyroku Sądu [...] w K. z [...] kwietnia 2013 r., [...], zmieniającego ww. wyrok Sądu [...] w D.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. wnioskodawcy została udzielona odpowiedź, zgodnie z którą żądana przez niego informacja nie może zostać udostępniona w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, dokumenty z akt sprawy są udostępniane w drodze uregulowań szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., którymi są przepisy procedury karnej, cywilnej lub administracyjnej. Cytując ww. uchwałę wskazano, że przepisami takimi są np. art. 73 - 74 Kodeksu postępowania administracyjnego, 156 i 321 Kodeksu postepowania karnego, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r., Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, czy też art. 12a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W oparciu o powyższe, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wysnuł tezę, że dostęp do treści wskazywanych przez wnioskodawcę dokumentów może on uzyskać wyłącznie przez odwołanie się do przepisów odpowiednich procedur sądowych, w danym wypadku procedury karnej, lub do przepisów ustrojowych sądownictwa. Zatem powyższy wniosek nie może zostać rozpoznany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r. K. Z. zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie swojego wniosku z dnia [...] marca 2014 r. w terminie 14 dni.

W swoim piśmie wnioskodawca nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, podkreślając w pierwszej kolejności, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego wedle ustalonego w Konstytucji RP katalogu.

Ponadto wskazał na błędną interpretację przez powołaną uchwałę I OPS 7/13 przepisów dotyczących udostępniania dokumentów z akt spraw administracyjnych lub sądowych, poprzez potraktowanie ich jako przepisów szczególnych w stosunku do przepisów u.d.i.p., co w konsekwencji prowadzi do faktycznego uniemożliwienia dostępu do informacji publicznej znacznemu kręgowi obywateli. Ustalenie bowiem, że realizacja prawa do informacji publicznej w postaci przykładowo wyroków sądowych, miałaby dla osób innych niż strony postępowania być dostępna jedynie w drodze zwrócenia się do Prezesa Sądu lub Przewodniczącego Wydziału o zgodę na wgląd do akt, której to zgody – w drodze niezaskarżalnego zarządzenia – ww. podmioty mogą odmówić, wobec braku możliwości skontrolowania prawidłowości takiego zarządzenia, sprowadza prawo obywatela do informacji publicznej do poziomu iluzorycznego. W takiej interpretacji dostęp do informacji publicznej – rozumianej jako informacja o działalności organów władzy publicznej – miałyby jedynie strony postępowań sądowych, a pozostałe osoby jedynie w przypadku wyrażenia zgody przez organ, co zdaniem wnioskodawcy stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Dodatkowo wykładnia art. 156 § 1 k.p.k. dokonana w uchwale I OPS 7/13, prowadzi, zdaniem wnioskującego, do konkluzji, iż prawo do informacji podlega ograniczeniu poprzez jednoosobową decyzję organu, która nie podlega żadnej kontroli instancyjnej ani sądowej.

Jednocześnie wskazano na słabszą możliwość ochrony danych osobowych zawartych w dokumentach zawierających informację publiczną, albowiem dokumenty udostępniane w drodze u.d.i.p. muszą zostać zanonimizowane w celu realizacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Takiego obowiązku nie przewiduje np. powoływany art. 156 § 1 k.p.k.

Kolejnym argumentem podniesionym przez wnioskodawcę jest fakt, że art. 156 § 1 k.p.k. wymaga wskazania przez żądającego dostępu do akt wykazania interesu prawnego, podczas gdy w doktrynie i orzecznictwie, jak również w samej ustawie o dostępie do informacji publicznej ugruntowany jest pogląd, wedle którego warunkiem udostępnienia informacji prostej nie może być wykazanie jakiegokolwiek interesu, a prawo do informacji publicznej przysługuje obywatelowi na mocy Konstytucji.

Wnioskodawca wskazał ponadto, że dotychczasowa linia orzecznicza sądów administracyjnych prezentowała stanowisko, wedle którego poszczególne dokumenty z akt sprawy – sądowej czy administracyjnej – mogą stanowić informację publiczną, a przedmiotem powoływanej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uchwały było rozstrzygnięcie, czy akta sprawy jako całość stanowią informację publiczną. Wobec tego żądane przez wnioskodawcę dokumenty, w postaci wyroku Sądu [...] w D. oraz treści kasacji, stanowią informację publiczną i jako takie powinny zostać przez organ udostępnione.

W odpowiedzi na powyższe pismo Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W takim stanie rzeczy K. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której zarzucono organowi:

1. Naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] marca 2014 r. w 14-dniowym terminie;

2. Naruszenie art. 156 §1 k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że przepis ten wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w stosunku do dokumentów z akt spraw sądowych;

3. Naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z ust. 2 u.d.i.p., poprzez prezentowanie takiej wykładni, iż przepis ten stał się zbędny w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 9 grudnia 2013 r., a więc z dniem wydania uchwały 7 sędziów NSA, I OPS 7/13 i utracił moc obowiązującą w pełnym zakresie;

4. Naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania wnioskodawcy o wszystkich okolicznościach prawnych i faktycznych mających wpływ na konstytucyjne prawo do informacji publicznej przejawiający się m.in. w:

a) całkowitym braku ustosunkowania się do pisma z [...] marca 2014 r., w którym w sposób kompleksowy zostało wyjaśnione, jakie błędy popełnił NSA w uchwale I OPS 7/13;

b) braku wyjaśnienia, z jakich przyczyn SN udostępnia własne orzeczenia w trybie u.d.i.p., skoro jest to normalny dokument wchodzący w skład akt sprawy sądowej i w świetle uchwały I OPS 7/13 nie podlega udostępnieniu na wniosek;

c) brak podania podstawy prawnej funkcjonowania takich portali jak orzeczeniams.gov.pl albo LEX, Lexpolonica, czy Legalis, w których również wbrew art. 156 §1 k.p.k. są udostępniane różnego rodzaju dokumenty z akt spraw.

5. Naruszenie art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że Pierwszy Prezes SN nie jest upoważniony do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu;

6. Naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez prezentowanie stanowisko, które pozbawia całkowicie obywateli prawa do informacji publicznej;

7. Naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez ograniczanie prawa do informacji publicznej w oparciu o inne przesłanki niż wymienione w tych przepisach.

Jednocześnie zawnioskowano o:

1. zobowiązanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi z odpisem prawomocnego orzeczenia, ewentualnie umorzenie postępowania na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli w dacie wyrokowania organ nie będzie w posiadaniu wnioskowanej informacji,

2. dokonanie oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zasądzenie kosztów postępowania,

4. wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności:

a) § 94 ust. 2 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz art. 156 § 1 k.p.k. w zw. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z art. 31 ust. 1 i 2 , art. 54 ust. 1 art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 10 ust. 1 zd. 2, art. 14 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także z art. 1 ust. 1 i 2 protokołu nr 12 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie w jakim odnosi się do akt zakończonego postępowania sądowego i uzależnia dostęp do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sądowych od zgody Prezesa Sądu lub Przewodniczącego Wydziału;

b) § 94 ust. 2 regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz art. 156 § 1 k.p.k. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1 art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art 1 ust. 1 i 2 protokołu nr 12 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie w jakim jako jedyną formę udostępniania dokumentów posiadających walor informacji publicznej przewidują przeglądanie akt we właściwym sądzie bez możliwości wydania bezpłatnych odpisów drogą elektroniczną, co uniemożliwia pozyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej mające siedzibę w znacznej odległości od miejsca zamieszkania wnioskodawców;

c) § 94 ust. 2 regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz art. 156 § 1 k.p.k. w zw. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 70 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz z art. 2 zd. 1 protokołu nr 1 do konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie w jakim uzależniają możliwości nauki i zdobywania wiedzy od zgody Prezesa Sądu bądź Przewodniczącego Wydziału;

d) § 94 ust. 2 regulaminu urzędowania sądów powszechnych oraz art. 156 § 1 k.p.k. w zw. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zarządzenie Prezesa Sądu lub Przewodniczącego Wydziału o odmowie udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie podlega kontroli sądowo-administracyjnej, co może prowadzić do nadużyć ze strony tych organów oraz niczym nieuzasadnionej dyskryminacji;

e) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim ustanawia dodatkowe przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej, których Konstytucja nie przewiduje.

W skardze powtórzona została w całości argumentacja i stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., kwestionujące ustalenia poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii relacji pomiędzy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. a przepisami szczególnymi zawartymi w ustawach regulujących procedury sądowe i administracyjne, w szczególności art. 156 § 1 k.p.k. Ponadto zarzucono uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 7/13, błędy natury formalnej, w tym naruszenie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 187 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie podtrzymano stanowisko, wedle którego o zakresie obowiązywania ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie nie decyduje fakt posiadania określonej informacji lub grupy informacji przez podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., lecz treść jej art. 1 ust.1 z zawężeniem wynikającym z art. 1 ust. 2, a także z dookreśleniem zawartym w jej art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 - w sumie - odczytywanych z uwzględnieniem art. 61 Konstytucji RP. Ponownie oparto się o treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 7/13, w uzasadnieniu której stwierdzono, że: "(...) przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 kpa, 156 i 321 kpk, § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249 ze zm.), art. 525 kpc, czy też art. 12a §2 P.p.s.a. (...) Należy uznać, że dotyczy to akt zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Na mocy § 94 ust. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia ministra sprawiedliwości o udostępnieniu akt podmiotom niemającym uprawnień procesowych decyduje przewodniczący wydziału.(...) Na tych samych zasadach dopuszczalne jest sporządzenie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt (...) Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a kpk oraz art. 525 kpc i § 94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP."

W oparciu o powyższe pełnomocnik organu sformułował tezę, wedle której w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a skarżący żądane przez siebie dokumenty może próbować uzyskać w drodze określonej w przepisach postępowania karnego.

Ponadto powyższa konkluzja prowadzi według pełnomocnika organu do wniosku, iż niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako niemieszcząca się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a zatem uzasadniony jest wniosek o odrzucenie skargi.

Również w oparciu o powyższą tezę wskazano, że zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również Konstytucji RP, nie są zasadne, wobec przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Przede wszystkim pełnomocnik Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego podkreślił, że argumentacja podnoszona przez skarżącego stanowi w dużej mierze polemikę nie tyle z postępowaniem organu, co z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, co z kolei czyni zbędnym ustosunkowywanie się do niej.

Ponadto wskazano, że rozważania skarżącego dotyczące ograniczenia dostępu do informacji publicznej poprzez taką interpretację przepisów, jaka została przedstawiona w uchwale NSA, są o tyle przedwczesne, że sam skarżący nie podjął próby uzyskania żądanych informacji poprzez skorzystanie z instytucji wskazanej w art. 156 § 1 k.p.k.

W odpowiedzi na kolejny zarzut skarżącego podkreślono, że Sąd Najwyższy, nawet przyjmując, że u.d.i.p. miałaby w niniejszej sprawie zastosowanie, nie mógł przekazać żądanych dokumentów z uwagi na fakt, iż nie jest ich dysponentem, a "posiadanie" ich wynika jedynie z faktu przekazania akt sprawy w celu rozpoznania kasacji od wyroku. Takie władanie cudzymi dokumentami nie powinno być zatem uznawane za "posiadanie" także w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., o ile miałoby się okazać, że ów przepis ma także znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego pozostawiono do uznania sądu, zaznaczając jednakże, iż dotyczy on w dużej części przepisów, których zastosowanie w niniejszej sprawie skarżący neguje, zatem nie jest jasne, czemu miałby wniosek służyć. Ponadto zaznaczono, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wprowadza dodatkowych przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a jedynie wskazuje, że mogą istnieć inne ustawy, które również dotyczą problematyki udostępniania dokumentów stanowiących informację publiczną.

Pismem z dnia 12 maja 2014 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi udzielonej przez organ.

W pierwszej kolejności wskazał on, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu podejmował on – w innej sprawie – próby uzyskania interesujących go dokumentów z akt sprawy sądowej w drodze art. 156 § 1 k.p.k. i próba ta zakończyła się niepowodzeniem, na dowód czego załączył stosowną korespondencję. Zatem podniesione przez niego zastrzeżenia dotyczące ograniczania roli ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie przepisów poszczególnych procedur sądowych i administracyjnej jako przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. znalazły uzasadnione podstawy.

Podniesiona również została okoliczność, iż skarżący w niniejszej sprawie nie ma możliwości polemiki ze stanowiskiem organu, albowiem takie stanowisko nie zostało wyrażone, a rozpatrzenie jego wniosku zostało oparte o uchwałę NSA.

Podkreślono także, że skarżący nie uważa, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera przesłanki limitujące dostęp do informacji publicznej, jednak takie przesłanki zawiera np. art. 156 § 1 k.p.k. – przy przyjęciu, że jest on przepisem szczególnym w stosunku do u.d.i.p., który uzależnia dostęp do informacji publicznej od dyskrecjonalnej władzy organu, który może ograniczyć dostęp do informacji publicznej w oparciu o zupełnie inne przesłanki niż te wymienione w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Podtrzymany został zarzut bezczynności organu, szczególnie w sytuacji prezentowanego przez organ poglądu dotyczącego celu posiadania akt, w których znajdują się żądane wnioskiem dokumenty. Skarżący zarzucił organowi dodawanie nieistniejących w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. przesłanek ograniczających dostęp i podtrzymał stanowisko, wedle którego organ jest zobowiązany do udostepnienia informacji, jeśli tylko jest w jej posiadaniu, niezależnie od tego, czy jest jej autorem.

W piśmie z dnia 26 maja 2014 r. pełnomocnik Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wskazał, że nie uznaje za konieczne ustosunkowania się do twierdzeń przedstawionych przez skarżącego w piśmie z dnia 16 maja 2014 r. tak długo, jak długo nie zostanie przez Sąd rozpoznany wniosek o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, przy czym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organu o odrzucenie skargi, nie wystąpiła bowiem w sprawie żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając to stanowisko podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Wskazać należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności.

Wskazać należy również, że na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy występuje z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy może z żądaniem informacyjnym, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym i pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

Podkreślić należy, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku zatem takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków.

Tak więc, jeżeli strona pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez nią informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to może ona wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, w efekcie rozpoznania której sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA, sygn. akt 1049/12, I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, I OSK 1475/12).

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że obowiązkiem Sądu jest zatem rozpoznanie tej sprawy merytorycznie. Odrzucenie zaś skargi na bezczynność, przy jednoczesnej kwalifikacji żądania strony na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozbawiłoby stronę prawa do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy strona uznaje iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym. W sytuacji zatem, w której Sąd przesądziłby o charakterze żądanej przez skarżącego informacji, jako nieznajdującej oparcia w przepisach u.d.i.p., powinien ocenić zasadność wniesionej skargi w tym zakresie. Skarga winna być zatem merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, a to oznacza, że brak jest w takiej sytuacji podstaw do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

Przechodząc obecnie do dalszej części rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji.

Podkreślić należy również, że informacja publiczna odnosi się do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 u.d.i.p., nie zaś np. do przyczyn lub skutków określonych działań władz publicznych czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, LEX nr 78063).

Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, które są faktycznie w posiadaniu takich informacji. Ustawodawca przewidział przy tym, że podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej. Dopiero w sytuacji, gdy określone informacje nie zostały udostępnione w Biuletynie, podlegają udostępnieniu na wniosek bądź w drodze ich wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tymi informacjami.

Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym.

Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada zatem na organ określone obowiązki. Organ winien bowiem ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeśli jest to tego rodzaju informacja – winien albo jej udzielić w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji i umorzenie postępowania wymaga wydania decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Jednakże w sytuacji, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, Lex nr 299295).

Podobnie w przypadku, gdy wprawdzie żądana informacja jest informacją publiczną, jednakże organ nią nie dysponuje i nie ma wówczas obowiązku wydania decyzji, a wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy pismem o tym fakcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła bezczynności Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że stan prawny przedmiotowego zagadnienia regulowany jest przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) zwanej dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

I tak zgodnie z treścią art. 4 ust. 1, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Niewątpliwie na mocy art. 173 Konstytucji RP sądom przyznano przymiot władzy publicznej, a zatem nie budzi wątpliwości, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Uznawszy zatem, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych przepisami u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, to w tej sytuacji należy ustalić, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji skarżącego w istocie podlega regulacjom tej ustawy. Dopiero bowiem taka konstatacja pozwala na stwierdzenie, czy w sprawie występuje bezczynność.

W tym celu należy rozpocząć od wskazania, że załatwiając wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma do wyboru jedno z następujących rozwiązań.

Po pierwsze, uwzględniając wniosek, udziela żądanej informacji w formie czynności materialno - technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 13 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.);

Po drugie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie bądź nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie - również w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 , art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia o nowym terminie albo innym sposobie udostępnienia informacji wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 ustawy);

Po trzecie, wydaje decyzję odmowną w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1), po uprzednim wezwaniu do przedstawienia wskazanego interesu. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Wreszcie po czwarte, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bądź gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ nie wydaje decyzji odmownej, ale powiadamia wnioskodawcę na piśmie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi) o tym fakcie.

Z powołanych uregulowań wynika, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu, właśnie tego typu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, co czyni niezasadnym zarzuty strony dotyczące bezczynności organu. Przepisy omawianej ustawy nie uprawniają bowiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji, która nie spełnia kryteriów "informacji publicznej".

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Jak się przyjęło w orzecznictwie definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie jest bardzo ogólnikowa, dlatego przy rozstrzyganiu, czy dana informacja posiada walor informacji publicznej, pomocny jest przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który jednak poprzez zastosowanie w nim sformułowania "w szczególności", oraz "w tym o" zawiera wyliczenie jedynie przykładowe, o otwartym charakterze. Ujmując to w skrócie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stwierdzić należy, iż co do zasady zarówno treści wyroku Sądu [...] w D. z [...] kwietnia 2012 r. o sygn. [...] wraz z uzasadnieniem oraz treści kasacji właściwego Prokuratora [...] od wyroku Sądu [...] w K. z [...] kwietnia 2013 r., [...], zmieniającego ww. wyrok Sądu [...] w D., stanowią informację publiczną.

Kluczowe jednak jest to, że przepisy u.d.i.p. nie dotyczą udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2, przepisy omawianej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Tak więc w sytuacji, gdy inny akt prawny reguluje materię dostępu do informacji publicznej, to ta inna ustawa stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej więc sytuacji, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajdzie zastosowania.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, udzielając odpowiedzi na pytanie postawione przez skład orzekający Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2013 r. , sygn. akt I OSK 9/13, w trybie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), "Czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego jako zbiór dokumentów stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)", uchwałą z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (LEX nr 1399808) stwierdził, że: "Żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Niezależnie od tezy tej uchwały NSA stwierdził również w jej uzasadnieniu, że przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził też, uzasadniając swoje stanowisko, że "przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Podkreślić należy, że uchwała podjęta przez NSA stanowi całość, na którą składa się zarówno jej sentencja zawierająca bezpośrednie wyjaśnienie rozpoznawanego zagadnienia prawnego, jak i jej uzasadnienie, które obrazuje motywy, jakimi kierował się skład orzekający, podejmując uchwałę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r. , sygn.. akt II FSK 2564/12).

Z treści istotnego z punktu widzenia żądania strony art. 156 § 1 k.p.k. wynika zatem, że prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przysługuje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom.

Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Zasady i tryb dostępu do akt sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym znajdują się również w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. o nazwie Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 249) wydanym na podstawie art. 41 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Zestawienie przepisów rozdziału 8 działu III tego Regulaminu z przywołaną treścią art. 156 § 1 zd. drugie k.p.k. pozwala przyjąć, że regulacje te dotyczą nie tylko stron i innych uprawnionych osób, lecz również podmiotów niemających uprawnień procesowych, a takim podmiotem jest również skarżący.

Konkludując, skoro przepisy art. 156 § 1 k.p.k. i § 94 Regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania przewiduje możliwość dostępu do dokumentów znajdujących się w akt sądowych, to oczywistym jest, że przepisy te są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania u.d.i.p. Innymi słowy, skoro materia udostępnienia informacji, będącej przedmiotem wniosku strony, została określona w innym akcie prawnym niż ustawa o dostępie do informacji publicznej, to ta inna ustawa (w tym wypadku k.p.k.) powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. jest bowiem bezwzględną normą kolizyjną ustanawiającą zasadę pierwszeństwa ustaw szczególnych przed ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Z tej przyczyny Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie był zobowiązany do udzielenia żądanej informacji w trybie u.d.i.p., lecz wystarczającym było poinformowanie skarżącego pismem o treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p oraz przepisów szczególnych i o sposobie ich rozumienia przez organ, co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014 r. nie dotyczył udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności w sprawie regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Z tych względów za nietrafne Sąd uznał wszystkie zarzuty strony wskazane w skardze dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Sąd uznał również za nietrafne zarzuty skargi sprowadzające się w istocie do polemiki z powołaną wyżej uchwałą Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd nie znalazł również podstaw do wystąpienia zarówno do Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z zadanymi przez skarżącego pytaniami. Rozważane w sprawie zagadnienia nie budzą bowiem wątpliwości Sądu zarówno natury konstytucyjnej, jak i z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.