Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1465/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 września 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.),

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania J. K., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.",

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu ww. decyzji wyjaśniono, że teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w u.p.z.p. W następstwie powyższego podano, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, iż nie zostały spełnione wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. W dalszej kolejności wyjaśniono, że pomimo tego, iż – generalnie – funkcja planowanej inwestycji (funkcja mieszkaniowa) była zgodna z funkcją występującą na działkach sąsiednich (dz. nr [...]), to jedyny obiekt mieszkalny, który znajdował się w obszarze analizowanym – to fragment budynku mieszkalnego jednorodzinnego stojącego na dz. nr [...], a budynek ten położony był w odległości 215 m od terenu objętego wnioskiem inwestora, za pasem zadrzewień i tym samym nie stanowił kontekstu urbanistycznego dla planowanej przez inwestora inwestycji. Organ I instancji wskazał także na niezgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Zwrócono bowiem uwagę, że według stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2015 r. (znak: [...]), teren przedmiotowej inwestycji wchodził w skład krajobrazu kulturowego zapola fortu nr [...] [...]" figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym objęty był ochroną konserwatorską. Zaznaczono przy tym, że na omawianym obszarze, powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wykluczono sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom terenu, a na zamieszczonym w analizie urbanistyczno-architektonicznej scanie mapy widać było, że wszystkie rzędne terenu, tj. dz. nr [...] i dz. nr [...], znajdowały się powyżej poziomicy 270 m n.p.m., co wykluczało na tym terenie planowaną przez inwestora budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając, że w jego ocenie wadliwie przyjęto, iż w sprawie nie spełniono wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., skoro w obszarze analizowanym znalazł się budynek o funkcji tożsamej z projektowaną, tj. mieszkalnej, na dz. nr [...]. Zdaniem odwołującego, przyjęto bez podstawy prawnej, że taki element architektury istniejący w obszarze analizowanym nie był dostatecznym "kontekstem urbanistycznym", aby przyjąć, iż projektowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację istniejącej już funkcji terenu. W treści odwołania zarzucono także naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że na rozstrzygnięcie sprawy istotny wpływ miało stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 18 czerwca 2015 r. (znak: [...]), które nie zostało zajęte w żadnej procesowej formie współdziałania (art. 106 § 1 k.p.a.) przewidzianej jako wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne. Odwołujący się wniósł również o dopuszczenie dowodu z opinii urbanistycznej z dnia 15 maja 2018 r. (znak: [...]), na okoliczność, że z punktu widzenia wiedzy specjalnej (urbanistycznej i z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego) obydwa argumenty, na jakich oparto rozstrzygnięcie organu I instancji były nieuzasadnione. Zaznaczono, że przedstawione w opinii urbanistycznej zarzuty w zasadzie były tożsame z podnoszonymi zarzutami przez odwołującego się, gdyż autor opinii urbanistycznej wskazał, iż w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ działka sąsiednia, tj. dz. nr [...] była zabudowana, a to determinowało funkcję projektowanej inwestycji jako zgodną z zabudową obszaru analizowanego i dodał, że był to w zasadzie mechanizm automatyczny. Ponadto podano, że autor opinii wskazał, iż to czy projekt decyzji był, czy też nie był zgodny z przepisami szczególnymi w sferze ochrony konserwatorskiej zostało wyłączone ze swobody oceny tak urbanisty, jak i orzekającego organu. Zdaniem autora opinii, wynikało to z trybu w jakim dochodzi do badania wymogów określonych w regulacjach o ochronie zabytków. W tym zakresie podniesiono bowiem powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, określonych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w ewidencji zabytków. Tymczasem zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wystąpił o takie uzgodnienie, zaś właściwy do uzgodnienia organ nie sformułował jakiegokolwiek stanowiska w przepisanej formie procesowej, a to oznaczało, w świetle art. 53 ust. 5 u.p.z.p., iż inwestycję w milczący sposób uzgodniono, jako czyniącą zadość wymogom ochrony zabytków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, na wstępie przywołało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. i w oparciu o powyższe unormowania wskazało na konieczność uwzględnienia przy ustalania warunków zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyjaśniono przy tym, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, nie chodzi w tym przypadku tylko o zasadę kontynuacji funkcji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ale przepis ten traktuje również o konieczności kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Organ II instancji zaznaczył także, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, określa ww. rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., w szczególności zaś sporządzana na podstawie § 3 tego rozporządzenia analiza architektoniczno-urbanistyczna. W oparciu o powyższy przepis wyjaśniono, że wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. i dlatego też wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że inwestor J. K. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.". W tym zakresie zaznaczono, że według ustaleń poczynionych przez autora analizy urbanistyczno-architektonicznej w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem – znajdowała się część działki nr [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...] na której w południowej jej części znajdowały się wybudowane w XX w. – niskie, jednokondygnacyjne budynki, kryte dachem o niewielkim nachyleniu połaci, mające elewacje frontowe o szerokości ok. 14 m i ok. 27 m. Wyjaśniono przy tym, że budynki położone na dz. nr [...] – najbliżej działki inwestora, tj. dz. nr [...] objętej wnioskiem – pełniły funkcję uzupełniającą do muzeum, znajdowało się w nich zaplecze z węzłem sanitarnym, bowiem na terenie dz. nr [...] oraz [...] prowadzone było przez Fundację Aktywnej Ochrony Zabytków Techniki i Dziedzictwa Kulturowego [...]" Muzeum Twierdzy K.. Ponadto wskazano, że na terenie dz. nr [...] (na północ od wyżej opisanych dwóch współczesnych budynków) znajdował się obiekt zabytkowy, tj. fort "[...]" figurujący w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków (według opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków). W tym zakresie organ odwoławczy podał, że według informacji przekazanej pismem Zarządu Budynków Komunalnych z dnia 20 czerwca 2017 r. (znak: [...]) dotyczącej aktualnego sposobu użytkowania, tj. funkcji obiektów budowlanych zlokalizowanych na dz. nr [...] obr. [...], nieruchomości ozn. jako dz. nr [...] i [...] stanowiły zabytek XIX-wiecznej architektury fortyfikacyjnej (militarnej) i były wpisane do rejestru zabytków pod nr A. . Wyjaśniono zarazem, że wszystkie znajdujące sią na terenie obiekty budowlane były obiektami o funkcji użytkowej, tj. koszary szyjkowe, schron główny, magazyny, wartownia, hydrofornia, kotłownia, budynek socjalny, szalet, umocnienia i formy ziemne, w tym drogi dojazdowe i wewnętrzne, pełniły bezpośrednio lub pośrednio funkcje muzealną jako eksponaty, bądź obiekty zaplecza. Dodatkowo zaznaczono, że w południowo-wschodniej części obszaru analizowanego znajdowała się część dz. nr [...], z fragmentem budynku jednorodzinnego. Podniesiono jednak, że autor analizy wskazał, iż budynek ten z racji znacznego oddalenia od terenu objętego wnioskiem inwestora, wynoszącego ok. 215 m oraz z racji zadrzewienia terenu, nie był postrzegany z terenu objętego wnioskiem jako jego kontekst urbanistyczny. Podkreślono bowiem, że w obszarze analizowanym występowała: zabudowa usługowa – dz. nr [...] z budynkami położonymi na terenie fortu [...] zabudowa jednorodzinna – dz. nr [...] z budynkiem oddalonym od terenu objętego wnioskiem o ok. 215 m, drogi wewnętrzne, drogi publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie można było stwierdzić spełnienia warunku kontynuacji funkcji, gdyż przedmiotem planowanej inwestycji była budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego na gruntach rolnych, w bezpośrednim otoczeniu działek objętych wnioskiem znajdowały się tereny niezainwestowane, brak było zabudowy o charakterze mieszkalnym, zaś w obszarze analizowanym występowała jedna działka pełniąca funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. dz. nr [...], z tym że działka ta znajdowała się w dużej odległości od terenu inwestora (ok. 215 m) i tylko część tej działki, z fragmentem budynku jednorodzinnego znajdowała się w obszarze analizowanym. Stąd też zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niezasadne było stanowisko autora dołączonej do odwołania opinii, zgodnie z którym automatycznie należało stwierdzić, że funkcja projektowanej inwestycji była zgodna z zabudową analizowanego obszaru, ze względu na to, iż jedna z działek sąsiednich, tj. dz. nr [...] była zabudowana budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, na poparcie którego to stanowiska organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 217/17). Ponadto organ II instancji wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym, co oznacza, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Dodano przy tym, że nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej. Jednocześnie zaznaczono, że zdaniem organu odwoławczego, samo niespełnienie przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. było wystarczającą podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, w takiej sytuacji organ I instancji nie miał obowiązku dokonywania uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., zaś drugorzędne znaczenie miała okoliczność, iż w sporządzonej analizie oraz decyzji wskazano dodatkowo na sprzeczność lokalizacji spornego obiektu z przepisami odrębnymi, wskazując na regulacje ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2187). Wyjaśniono natomiast, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy miał prawo do badania dopuszczalności lokalizacji danego obiektu budowlanego w świetle przepisów odrębnych, w tym dotyczących ochrony zabytków. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na treść art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że z przytoczonego przepisu wyraźnie wynikało, iż przy rozpatrywaniu wniosku dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organ ma obowiązek uwzględnić występujące na danym terenie uregulowania w zakresie ochrony konserwatorskiej. Podkreślono bowiem, że obowiązkowym elementem postępowania wyjaśniającego było sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. musiała zawierać informacje dotyczące funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a więc także dane wynikające z przepisów odrębnych. Tym samym, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skoro w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonej inwestycji konieczne było uwzględnienie ochrony zabytków nieruchomych i ich otoczenia (art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), to oczywistym było, że w toku postępowania wyjaśniającego organ musiał zgromadzić informacje o występujących na danym terenie uwarunkowaniach wynikających z przepisów odrębnych. Wyjaśniono przy tym, że w świetle wymogu zbadania stanu faktycznego i prawnego terenu objętego analizą (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.) organ administracji ma obowiązek uwzględnienia informacji o ustanowionej ochronie konserwatorskiej dla zabytków nieruchomych znajdujących się na danym obszarze i tak też – zdaniem organu odwoławczego – stało się w przedmiotowej sprawie, w toku której organ I instancji otrzymał pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków zawierające informację, iż teren przedmiotowej inwestycji wchodzi w skład krajobrazu kulturowego zapola fortu nr [...] [...]" figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym pozostawał objęty ochroną konserwatorską. Dalej zwrócono uwagę, że w piśmie Miejski Konserwator Zabytków wskazał, iż na omawianym obszarze, powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wykluczono sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom terenu, w związku z czym pozytywne zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji nie było możliwe. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że Miejski Konserwator Zabytków znajdował się bezpośrednio w strukturze organizacyjnej podległej Prezydentowi Miasta, a więc organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, wobec czego sprzeczność przedmiotowej inwestycji z wymogami podyktowanymi ochroną walorów zabytkowych danego obszaru potwierdzało dodatkowo, że planowana inwestycja nie spełniała warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1, jak też pkt 5 u.p.z.p. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławczego podzieliło ustalenia organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – J. K., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie, że projektowana przez inwestora inwestycja nie spełnia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy obszar analizowany determinujący kierunek rozstrzygnięcia obejmował nieruchomość z budynkiem o funkcji mieszkalnej, tzn. budynek zbieżny z funkcją projektowanej inwestycji;

2. art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., poprzez sformułowanie przeszkody w realizacji inwestycji w postaci wymogów ochrony konserwatorskiej, podczas gdy organy obu instancji nie widziały potrzeby występowania o uzgodnienie w tym zakresie do właściwego organu współdziałającego, a nadto wynik sprawy uzależniły od oceny (niestanowiącej postanowienia, wyrażonej w formie pozaprocesowej) Miejskiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K., podczas gdy ww. regulacje wymagają współdziałania z wojewódzkim konserwatorem zabytków; pominięto też milczące pozytywne uzgodnienie przez właściwy organ orzekający w zakresie ochrony zabytków, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Ochron Zabytków w K.;

3. przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 71 § 1 k.p.a., poprzez nieuprawnioną i niepopartą żadnymi racjonalnymi argumentami, a w szczególności inną (przeciwstawną w konkluzjach) opinię biegłego, odmowę udzielenia mocy dowodowej przedłożonej w toku postępowania opinii biegłego z zakresu urbanistyki; proces naruszono też przez pominięcie oceny prawnej zawartej we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej Kolegium.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2018 r. (znak: [...]), wydana po rozpoznaniu odwołania J. K. i utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2018 r., Nr [...] (znak: [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działkach nr [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.",

Skarga nie jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), zgodnie z którym:

"1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

W myśl art. 60 u.p.z.p.:" 1. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi".

Art. 53 u.p.z.p. stanowi, że:

"4. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z:

1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami;

2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;".

W przedmiocie postępowania w sprawie wydawania ww. uzgodnień wypowiada się dalej art. 53 u.p.z.p. zgodnie z którym:

"5. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane".

Przystępując do kontroli Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącego, że kontrolowane organy naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy w postaci art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 71 § 1 k.p.a., w tym m. in. przez akceptację nieuprawnionej i niepopartej żadnymi racjonalnymi argumentami, a w szczególności inną, przeciwstawną w konkluzjach, opinię biegłego/analizatora (tj. przeciwstawną wobec przedłożonej przez skarżącego opinii urbanisty), a także przez odmowę udzielenia mocy dowodowej przedłożonej w toku postępowania ww. opinii biegłego z zakresu urbanistyki przedłożonej przez skarżącego. Kontrolowane organy nie naruszyły też prawa w związku z podnoszonym pominięciem oceny prawnej zawartej we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej Kolegium. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy wyczerpuje zasadę prawdy materialnej i daje podstawy do uzasadnionej prawem odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd podziela ustalenia stanu faktycznego i prawnego dokonane przez kontrolowane organy.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że dla terenu objętego wnioskiem nie jest na dzień wydania kontrolowanej decyzji uchwalony obowiązujący m.p.z.p. a nadto, że teren przedmiotowej inwestycji wchodzi w skład krajobrazu kulturowego zapola fortu nr [...] "[...]" figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym objęty jest ochroną konserwatorską. Zarazem na omawianym obszarze krajobrazu kulturowego, powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wykluczono sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom terenu. (tak: m.in. stanowisko/informacja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2015 r. (znak: [...]),

Jednocześnie w ocenie Sądu na zamieszczonym w analizie urbanistyczno-architektonicznej scanie mapy jest widoczne, że wszystkie rzędne terenu planowanej inwestycji, tj. dz. nr [...] i dz. nr [...], znajdują się powyżej poziomicy 270 m n.p.m.. W związku z tym, w ocenie Sądu za prawidłową i zgodną z prawem należy uznać decyzję organu II instancji utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a to z uwagi na sprzeczność wniosku inwestora z przepisami odrębnymi.

Wbrew temu co twierdzi skarżący organ I i II instancji był uprawniony w realiach kontrolowanej sprawy do dokonywania oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia według wzorca zawartego w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

"1. Ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania:

1) zabytki nieruchome będące, w szczególności:

a) krajobrazami kulturowymi,

b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi,

c) dziełami architektury i budownictwa,

d) dziełami budownictwa obronnego,

e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi,

f) cmentarzami,

g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni,

h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji;".

Z uwagi na zasadę praworządności działania organu, nie do przyjęcia by było takie działanie kontrolowanego organu, aby wiedząc o zobiektywizowanych prawnie i faktycznie okolicznościach wskazanych powyżej przedstawiał do uzgodnienia projekt decyzji pozytywnie ustalający warunki zabudowy. W kontrolowanej sprawie organ I instancji zgodnie z prawem przygotował negatywny wobec wniosku inwestora projekt decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z zasadniczych powodów prawidłowej odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy było m.in. stanowisko/informacja Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 czerwca 2015 r. (znak: [...]). Podnoszone zarzuty wobec tego stanowiska, jako wydanego w formie nieprocesowej, nie są uzasadnione, gdyż w realiach kontrolowanej obecnie sprawy należy je potraktować jako znajdujące się w aktach sprawy zobiektywizowane zawiadomienie, informację organu funkcjonalnie właściwego w sprawach ochrony zabytków tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków o stanie prawnym terenu planowanej inwestycji. Jest przy tym w ocenie Sądu oczywiste i zgodne z prawem, że mając na uwadze obowiązujące przepisy kontrolowany organ przygotował projekt decyzji negatywnej kierując się jedynie w znaczeniu merytorycznym m.in. ww. stanowiskiem/zawiadomieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków i obowiązującym prawem. Wbrew temu co twierdzi skarżący projekt decyzji negatywnej został akurat poddany procedurze uzgodnieniowej, do której odnosi się postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 stycznia 2018 r. znak [...] którym organ ten uchylił zaskarżone postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 grudnia 2017 r. jako wydane po upływie terminu w którym organ mógł orzekać w drodze postanowienia a to z uwagi na upływ czasu, o którym stanowi art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Jednocześnie ten sam organ II instancji stwierdził, że nie dokonuje się uzgodnień decyzji negatywnej, ponieważ organ uzgadniający nie ma w tej sytuacji przedmiotu do oceny. Sąd podziela stanowisko i argumentację zawarte w ww. postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 stycznia 2018 r. że projekt decyzji negatywnej w kontrolowanej sprawie nie podlega uzgodnieniu.

W sytuacji, w której jest bezsprzeczne, że organ uzgadniający nie posiadał kompetencji do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia m.in. z uwagi na upływ czasu, Sąd zarazem wyjaśnia, że skutek prawny wynikający z braku wydania w ww. terminie postanowienia uzgadniającego w przypadku przedłożenia projektu decyzji ustalającego warunki zabudowy, jest nastawiony na uzgodnienie pozytywne. Ponieważ w kontrolowanym przypadku przedłożony został projekt decyzji negatywnej, można stwierdzić, że w sprawie z uwagi na powyższą argumentację brak jest postanowienia uzgadniającego a także skutku prawnego wynikającego bezpośrednio z mocy ustawy. W związku z tym prawidłowe oparcie się przez organ na treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. podlega obecnie kontroli Sądu. Zdaniem Sądu w świetle powyższych ustaleń, bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że pominięto w kontrolowanej sprawie milczące pozytywne uzgodnienie przez właściwy organ orzekający w zakresie ochrony zabytków, tj. Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K.. Taki skutek bowiem nie nastąpił wobec tego, że zbędnie w świetle prawa, co jednak nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, poddano do uzgodnień projekt decyzji negatywnej wobec wniosku inwestora. W tym miejscu Sąd raz jeszcze stwierdza, że w jego ocenie zgodne z prawem jest stanowisko organu I i II instancji, że teren przedmiotowej inwestycji wchodzi w skład krajobrazu kulturowego zapola fortu nr [...] figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym objęty jest na dzień wydania kontrolowanej decyzji ochroną prawa ochrony zabytków. Skoro na omawianym obszarze, powyżej poziomicy 270 m n.p.m. wykluczono sytuowanie obiektów kubaturowych ponad istniejący poziom terenu, a ten fakt nie jest kwestionowany - to zgodne z prawem jest stanowisko organu I i II instancji uwzględniające okoliczność, że na zamieszczonym w analizie urbanistyczno-architektonicznej scanie mapy jest widoczne, że wszystkie rzędne terenu planowanej inwestycji, tj. dz. nr [...] i dz. nr [...], znajdowały się powyżej poziomicy 270 m n.p.m. Fakt ten stanowi bezsprzeczną okoliczność zgodnie z prawem uzasadniającą odmowę ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W ocenie Sądu już wskazane powyżej okoliczności same w sobie w pełni uzasadniają wydanie decyzji negatywnej. Trzeba także zwrócić uwagę na porozumienie zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta K. (dalej PMK) z dnia 11 maja 2010 r. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ), (opubl. Małop. 2010.283.1887 z dnia 2010.06.02), na podstawie którego powierzono PMK działającemu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków uzgadnianie projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych znajdujących się gminnej ewidencji,

W tym miejscu trzeba także wyjaśnić, że kompetencje MWKZ zostały powierzone PMK, który je wykonuje za pośrednictwem MKZ. Wobec faktu powierzenia wykonywania tych kompetencji PMK organ ten wykonuje je za pośrednictwem MKZ "dla" MWKZ a nie "za" MWKZ - w związku z czym uzasadnione jest wydawanie postanowień uzgadniających w ramach współdziałania organów, gdyż MKZ nie wykonuje ustrojowych kompetencji PMK lecz wykonuje funkcjonalnie kompetencje "dla" WKZ. W ten sposób zachowana jest ustrojowa kontrola Ministra na uzgodnieniami wydawanymi przez organy gminy nie zamiast, lecz "dla" MWKZ. Oczywiście te uwagi odnoszą się do uzgadniania projektów decyzji pozytywnych. Uwagi te jednak zarazem uzasadniają i legitymizują fakt oparcia się przez kontrolowane organy na ww. stanowisku MKZ jako jego fachowej informacji o terenie planowanej inwestycji.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska kontrolowanych organów, że część działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie może stanowić punktu odniesienia dla kontynuowania funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na terenie planowanej inwestycji, Sąd stwierdza, że podziela stanowisko kontrolowanych organów jednak z pewnym innym rozłożeniem akcentów zakresie jego uzasadnienia. Pojęcie działki sąsiedniej, o której jest mowa w art. 61 u.p.z.p. jest rozumiane szeroko jako działki występującej w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jednak w ocenie Sądu takie szerokie rozumienie działki sąsiedniej powinno być obiektywizowane prawem i realiami sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy działka nr [...] i zabudowa mieszkalna jednorodzinna na działce nr [...] została jedynie w części objęta obszarem analizy urbanistyczno-architektonicznej. W przekonaniu Sądu argumentacja analizatora/urbanisty w przedmiocie uzasadnionego braku kontekstu urbanistycznego części tej działki nr [...] jako punktu odniesienia do kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, przemawia w ogóle za nie objęciem przedmiotowej działki obszarem analizy urbanistyczno-architektonicznej, a takie możliwości potencjalnie wynikają w myśl orzecznictwa sądowego z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588). Stało się jednak inaczej, część tej działki została objęta obszarem analizy urbanistyczno-architektonicznej i to przy wykorzystaniu szerokiej interpretacji treści § 3 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu, kontrolowany organ II instancji prawidłowo ocenił i stwierdził w adekwatnym nawiązaniu do przeanalizowanych wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, że wobec objęcia przez obszar analizy jedynie części zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na działce nr [...], funkcja i gabaryty tej zabudowy mogła w sposób uzasadniony prawem i argumentacją analizatora - nie być wzięta pod uwagę dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Skoro tylko część zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej została objęta obszarem analizy - to mając na uwadze, że właśnie tylko z tej jednej jedynej części mała by wynikać funkcja mieszkaniowa dla wnioskowanych warunków zabudowy - można stwierdzić, że skoro w tym przypadku nie mamy do czynienia z działką zabudowaną budownictwem jednorodzinnym, lecz z częścią takiej działki - to wykładnia rozszerzająca pojęcia "części działki" w kierunku "działki" nie jest uzasadniona właśnie z uwagi na podnoszone przez analizatora uzasadnione kwestie braku kontekstu urbanistycznego. Kontekst ten polega na tym, że wskutek bezsprzecznego zadrzewienia, część działki nr [...] obejmującej tylko cześć jej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie jest widoczna jako działka "sąsiednia" z perspektywy terenu wnioskowanego do zabudowy jednorodzonej i w związku z tym w znaczeniu urbanistycznym, w prawidłowo uzasadnionym w ocenie Sądu stanowisku analizatora/urbanisty, ta zabudowana część działki nr [...] nie może stanowić kontekstu urbanistycznego jakim a contrario jest działka sąsiednia zabudowana chociaż nie przylegająca bezpośrednio do terenu ale widoczna optycznie w wyznaczonym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej dla określenia wymogów ładu przestrzennego. Ten sposób argumentacji analizatora/urbanisty i organu nawiązujący do trafnej tezy w realiach sprawy, że działka sąsiednia zabudowana budownictwem jednorodzinnym powinna być widoczna z terenu planowanej inwestycji - jest kompatybilny, w ocenie Sądu z faktem, że teren przedmiotowej inwestycji wchodzi w skład krajobrazu kulturowego zapola fortu nr [...]" figurującego w wojewódzkiej i w gminnej ewidencji zabytków i tym samym objęty jest ochroną konserwatorską. W związku z tym uzasadniony jest wartościami ładu przestrzennego pogląd, że działki sąsiednie do których funkcji i parametrów zabudowy ma nawiązywać planowana zabudowa tego terenu powinny być widoczne dla tego terenu i zarazem z jego perspektywy w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że kontrolowane organy naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

W konsekwencji powyższych ocen i ustaleń Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.