Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 225/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 3, art. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.
article: art. 148, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi G. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany nazwy ulicy; I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- (czterysta [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Aktem tym nadano ulicy "[...]" położonej w mieście [...] nazwę Z. R.. Jako podstawę prawną powołano art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (na datę zarządzenia Dz. U. z 2016 r., poz. 744 ze zm., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1103, dalej "u.z.p.k.").

W motywach zarządzenia zastępczego Wojewoda przedstawił istotne w sprawie regulacje u.z.p.k. (art. 6) wskazując, że po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, a więc z dniem 2 września 2017 r., organy jednostek samorządu terytorialnego utraciły kompetencję do dokonywania zmian nazw w oparciu o art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Obowiązek nadania nazwy spoczywa w takim przypadku na wojewodzie.

Organ nadzoru zaznaczył następnie, że wydanie zarządzenia zastępczego wymagało opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1 u.z.p.k. Wojewoda pismem z dnia [...] września 2017 r., [...] wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej z wnioskiem o wydanie stosownej opinii. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., [...](29)/17 Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa poinformował, że w ocenie Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nazwa ulicy [...] w miejscowości T. Podgórne jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Z dołączonej noty historycznej wynika, że "Dnia [...] 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości [...] w województwie wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było – niezgodnie z faktami historycznymi – jako «dzień wyzwolenia» oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego. (...) Stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po roku 1944 uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm".

Wojewoda wyjaśnił dalej, że nazwa ulicy [...] nie została przez gminę zmieniona w ustawowym terminie, a obowiązek jej zmiany został potwierdzony przez Instytut Pamięci Narodowej. Działający przy Wojewodzie Zespół do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przedłożył nową propozycję nazwy ulicy. Wojewoda biorąc pod uwagę propozycję przedstawioną przez Zespół postanowił nadać ulicy nazwę Z. R.. W dalszej części uzasadnienia zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił motywy wyboru nowego patrona ulicy.

Skargę na zarządzenie zastępcze wniosła Gmina [...] (zwana dalej "Gminą") reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zarzucając zaskarżonemu aktowi naruszenie: art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nazwy ulicy [...] w T. Podgórnym i bezzasadne uznanie, że nawiązuje ona do symboliki komunizmu, podczas, gdy wskazana nazwa nie spełnia kryteriów zawartych w tych przepisach, bowiem zawiera samoistne określenie daty dziennej oraz miesięcznej i z tych względów nie spełnione zostały przesłanki do dokonania jej zmiany co powoduje, że wydane zarządzenie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów przywołanej ustawy, a przy tym charakter ich naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; art. 6 ust. 1 u.z.p.k. poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że nazwa ulicy [...] jest niezgodna z ustawą, podczas, gdy w spisie ulic na obszarze T. Podgórnego ulica w cytowanej formule pisowni nie występuje, bowiem jej prawidłowa nazwa brzmi [...] naruszenie art. 75 § 1 oraz oraz art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako "K.p.a.") w zw. art. 43 ust. 1 i art. 53 k pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 roku o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu i art. 6 ust. 3 u.z.p.k. poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w oparciu o opinię sporządzoną przez IPN, która zawiera błędy wynikające z odstąpienia przez ten organ od dokonania oględzin dokumentów znajdujących się w archiwum Urzędu Gminy w T. Podgórnym oraz ustalenia intencji, którymi kierowano się przy nadaniu nazwy wymienionej ulicy i tym samym wydanie opinii IPN w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz jej opracowanie z pominięciem wskazania źródeł historycznych z których można wyprowadzić jednoznaczny wniosek, iż data [...] powiązana jest z symboliką komunizmu, w wyniku czego nie ustalono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych ze zdarzeniami historycznymi i bezkrytyczne przyjęto, iż oznaczenie nazwy ulicy samoistną datą [...] spełnia rolę daty symbolizującej komunizm.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zdaniem Gminy desygnat nazwy [...] nie stanowi symbolu komunizmu w rozumieniu przepisów u.z.p.k. natomiast jest zwykłym określeniem daty, która nawiązywała do zdarzenia zaistniałego w tym dniu i ze względu na swoją doniosłość wymagała upamiętnienia nadaniem nazwy ulicy. Natomiast ta sama data, lecz uzupełniona o rok 1945 utożsamiana jest z zakończeniem niemieckiej okupacji, a przy tym dla mieszkańców T. Podgórnego stała się symbolem wolności odzyskanej po latach hitlerowskiej niewoli i stanowi hołd dla ofiar, które walczyły o niepodległość. Przedmiotowy dzień upamiętnia równocześnie zakończenie eksterminacji polskiej ludności przez nazistów, w tym także mieszkańców T. Podgórnego. W nawiązaniu do tych wydarzeń posadowiony został pomnik u wylotu ul. [...] w Parku im. płk. J. W. z pamiątkową tablicą, na której umieszczono nazwiska mieszkańców poległych w okresie II Wojny Światowej.

Następnie odwołano się do orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów dotyczących zmiany nazwy ulic, konkludując, że nazwa zmienianej ulicy zawiera tylko datę dzienną i miesięczną, a zatem z jej brzmienia w żaden sposób nie wynika, aby nawiązywała do konkretnego zdarzenia historycznego, którego kontekst można by poddać analizie pod kątem jego związku z komunizmem. W przekonaniu skarżącej, niezgodne z prawdą jest twierdzenie Wojewody, iż nazwa "[...]" honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do miejscowości [...] i spełnia rolę daty symbolizującej komunizm. Dzień [...] występuje w każdym roku, a co za tym idzie, może być różnie kojarzony. Rada podkreśla, że mieszkańcy kojarzą dzień "[...]" z powstaniem męskiego chóru "[...]". Powyższe doprowadziło Gminę do przekonania, że działania Wojewody przymuszające do zmiany nazwy ulicy wbrew woli mieszkańców stanowią niedopuszczalną ingerencję w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Odnosząc się do opinii Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w Łodzi z dnia [...] lutego 2017 r. Gmina wskazała natomiast, że nazwa ulicy będzie sprzeczna z u.z.p.k., jeżeli ustalone zostanie, iż wybór takiej nazwy (przez właściwy organ) spowodowany był chęcią uczczenia Armii C. i jej udziału w tzw. wyzwoleniu danej miejscowości. Jeśli nazwa odnosi się do innego wydarzenia w dziejach miasta, które nie ma związku z komunizmem, wówczas nie należy jej brać pod uwagę.

Następnie Gmina wskazała, że Wojewoda wydając zarządzenie w ramach posiadanych uprawnień nadzorczych nie dochował należytej staranności, bowiem sentencja i uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia dotyczy nazwy ulicy [...] oraz zakwestionowano opinię przedłożoną przez Instytut Pamięci N. wskazując, że przed jej wydaniem nie zgromadzono kluczowych dla sprawy dowodów, a sama opinie nie spełnia wymogów określonych w art. 84 § 1 K.p.a. Jak podkreślono, w wydanej opinii Instytut zaniechał ustalenia intencji twórców pierwotnej i wy ulicy, którą należałoby ustalić na podstawie dokumentów archiwalnych Urzędu Gminy w [...]. Tym samym nie można bezkrytycznie przyjąć, iż nazwa ulicy [...] wiąże się z terminami stosowanymi u.z.p.k.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że Gmina nie wskazała na niezależne przyczyny, dla których nie wykonała obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 u.z.p.k., co w kontekście art. 6c u.z.p.k. powoduje, że skarga nie przysługuje.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda odwołał się do swojej wcześniejszej argumentacji. Zdaniem organu nie budzi wątpliwości, że sporna nazwa ulicy nie została zmieniona w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.p.k. Wojewoda nie zgodził się również z drugim zarzutem podniesionym przez skarżącego. W ocenie organu użycie w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nazwy zmienianej ulicy "[...]" zamiast "[...]" nie stanowi naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Zdaniem Wojewody dopełnił on ustawowego obowiązku w zakresie uzyskania opinii Instytutu Pamięci N. - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko N. [...] potwierdzającej niezgodność nazwy [...] położonej w miejscowości T. Podgórne obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. Przedmiotowa opinia jako wiarygodny dowód stanowiła podstawę dokonanych przez Wojewodę ustaleń faktycznych i była dla niego wiążąca.

Pismem procesowym z dnia 26 marca 2018 r. Gmina podtrzymała swoje stanowisko, podnosząc dodatkowo, że organy gminy [...] w tym Rada Sołecka [...] jeszcze przed wejściem w życie u.z.p.k. podjęły odpowiednie działania zmierzające do ustalenia przesłanek nadania nazwy ulicy "[...]" uznając, iż powyższa nazwa nie spełnia ustawowych wymogów do zmiany nazwy ulicy. Zgodnie z wyciągiem z protokołu nr [...] z posiedzenia Wójta G. P., które miało miejsce [...] kwietnia 2016 r. w Urzędzie G. P. Rada Sołecka kierując się poczynionymi ustaleniami historycznymi negatywnie zaopiniowała wniosek o zmianę nazwy ulicy na S. Z.. Efektem powyższych działań było stwierdzenie, iż powyższa nazwa ulicy nie podlega ustawie dekomunizacyjnej. Zdaniem Gminu bezsporna była okoliczność, iż data [...] wiązała się z symbolem wolności odzyskanej po latach hitlerowskiej niewoli, a jednocześnie stanowiła hołd dla ofiar wśród których byli mieszkańcy miejscowości [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie zastępcze Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] stycznia 2018 r., mocą którego nadano ulicy "[...]" położonej w mieście T. Podgórne nazwę Z. R..

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 2 września 2016 r. i Rada zobowiązana była do dnia 2 września 2017 r. do zmiany nazwy ulicy, gdyby założyć, że nazwę tę można ocenić jako sprzeczną z u.z.p.k. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2 u.z.p.k.). Wydanie zarządzenia wymagało uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art. 6 ust. 3 u.z.p.k.). Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia żądania wojewody, przy czym oczekiwanie na opinię wstrzymywało bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). W kontrolowanej sprawie opinia Instytutu Pamięci N. z dnia 03 listopada 2017 r. została wydana na wniosek wysłany przez Wojewodę 18 września 2017 r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ustawowy termin do wydania zarządzenia zastępczego uległ przedłużeniu w trybie art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k., a termin wydania zarządzenia zastępczego został dochowany przez Wojewodę.

Należy podkreślić, że zakaz propagowania komunizmu jest celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP, zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Również art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r., poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Równocześnie jednak przepisy u.z.p.k. muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, jakim jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Jak już zostało wyjaśnione wyżej w ramach rozważań o dopuszczalności skargi, regulacje u.z.p.k. mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "dat symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie daty, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną datę można było uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Dopóki data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Jak już wspomniano, zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z powołanym przez Wojewodę poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., IV SA/Gl 781/17 (nota bene uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie opinii. Już literalna wykładnia art. 6 ust. 3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana nazwy ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie Instytut Pamięci Narodowej. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii, nie zaś, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18 i w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., III SA/Gd 126/18 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc wymóg uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej nie zwalniał Wojewody od zbadania jej pod względem formalnym oraz zawartości merytorycznej, to jest czy opinia została wydana przez właściwy organ, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, czy opisuje lub analizuje lokalny kontekst historyczny oraz czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru bez zastrzeżeń przyjął opinię Instytutu Pamięci Narodowej. Nie ustalił, czy formalnie spełnia ona warunki opinii Instytutu, to jest czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika Instytutu. Tymczasem należy zauważyć, że poruszaną opinię wydał Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN organami Instytutu są kolegium, dyrektor oddziału i prezes, który stosownie do § 8 w regulaminie organizacyjnym Instytutu Pamięci Narodowej określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych oraz zakres ich działań.

Wojewoda nie odniósł się również do merytorycznej zawartości opinii w odniesieniu do spornej nazwy ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim (a jak wynika z treści uzasadnień wyroków innych sądów administracyjnych – w całym kraju), brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy, wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". Nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnieniem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo skorzystania przez Instytut Pamięci Narodowej z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść jest stosunkowo skrótowa i schematyczna, nie odnosi się do lokalnego kontekstu historycznego oraz odbioru przedmiotowej daty przez społeczność lokalną.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie dokonał też własnych ustaleń czy nazwa ulicy "[...]" w mieście [...] stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują bowiem komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem.

Nazwa ulicy "[...]" w [...] nie musi kojarzyć się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. A, jak już powyżej wskazano, dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie u.z.p.k..

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy u.z.p.k. nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią Instytutu Pamięci Narodowej, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak zdaniem Sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia Instytutu Pamięci Narodowej, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu. Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "[...]" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Sąd zwraca też uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia zastępczego, jak i opinii Instytutu Pamięci N., w oparciu o którą zostało ono wydane, nie wynika, by zostało zweryfikowane w jaki sposób faktycznie data [...] była w [...] obchodzona, a więc jaką w istocie symbolikę jej nadano – na przykład poprzez skierowanie zapytań do władz Gminy, dokonanie odpowiedniej kwerendy zachowanych w archiwach egzemplarzy prasy lokalnej z kolejnych rocznic tej daty lub w oparciu o inne materiały znajdujące się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej lub innych instytucji.

Zdaniem Sądu przytoczone wyżej okoliczności świadczyć mogą o tym, że kwestionowana nazwa ulicy może budzić niejednoznaczne i niekoniecznie negatywne, z punktu widzenia u.z.p.k., skojarzenia. Zadaniem Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa, spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii Instytutu Pamięci N. w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta [...] i zbiorowej pamięci społeczności lokalnej.

W kontekście art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwa ulicy, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.z.p.k., implikuje konieczność pogłębionej analizy w przypadku nazw, które mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze (wyzwolenie miejscowości spod okupacji hitlerowskiej, zakończenie wojny, wkroczenie Armii Czerwonej i inne wydarzenia lokalne). W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdyby społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazywał, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można byłoby mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wydając kontrolowane zarządzenie zastępcze Wojewoda uchybił art. 1 ust. 1 u.z.p.k., dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy, stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta [...], symbolizuje komunizm. W konsekwencji w sprawie przedwcześnie przyjęto, że zachodziły podstawy do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego.

Końcowo Sąd wskazuje też, że uznał za trafny, ale nie mający przesądzającego znaczenia, zarzut dotyczący dokonania w zarządzeniu zastępczym zmiany ulicy "[...]" niezgodnej z urzędowym wykazem. Powołanie jednak przez Wojewodę nazwy ulicy w formie "[...]" – jako takie – nie dyskwalifikowało zarządzenia zastępczego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że nazwa ulicy o dacie styczniowej ze wskazaniem na [...] miesiąca w T. Podgórnym jest tylko jedna. Wreszcie różnica pomiędzy zapisem "[...]", a "[...]" nie sprowadza się do różnic znaczeniowych, a w istocie wynika z przyjętej formy stylistycznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł z tytułu zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).