Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 346/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[...]" S.A. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane nakazał J. P. - Prezesowi Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu "[...]" S.A. w K., jako użytkownikowi wieczystemu działki nr "1", stanowiącej własność Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową, wybudowanego na powyższej działce, położonej w K., tj. dwóch ław o wymiarach: szer. 0,45 m; wys. zmiennej 0,60 - 1,00 m; długości 38,80 m (wraz z podporami), jako obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Orzekając w ten sposób podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na wniosek S. K. z dnia 24 lipca 2002r., w którym zawarto żądanie nakazania w drodze decyzji rozbiórki suwnicy wraz z instalacjami i urządzeniami, stanowiącej budowlę trwale z gruntem związaną w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, posadowionej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr "1" w K., gmina [...].

S. K. posiada w prowadzonym postępowaniu prawa strony, gdyż jest właścicielem działki sąsiedniej nr "2" w K., na której usytuowany jest zespół pałacowo-parkowy.

Podczas przeprowadzonych z udziałem stron dnia 10 września 2002r. oględzin stwierdzono, że na działce nr "1" w K., gmina [...], będącej własnością Skarbu Państwa, pozostającej we władaniu PPH U "[...]" S.A. w K. jako użytkownika wieczystego działa suwnica bramowa typu SB -82. Suwnica ta wraz z całym osprzętem porusza się po torach przymocowanych śrubami do fundamentów, które stanowią dwie ławy szerokości 0,45 m, wysokości zmiennej 0,60 -1,00 m i długości 38,80 m. Zgodnie ze złożonym do protokołu oświadczeniem J. P. - Prezesa Zarządu PPHU "[...]" S.A. w K., ze względu na to, że fundament przeznaczony jest pod maszynę nie dokonano zgłoszenia wykonania robót w Urzędzie Gminy [...].

Podczas oględzin okazano, a następnie włączono do akt sprawy :

* projekt Nr [...] " Konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82 ", wykonany

przez mgr inż. R. K. Upr. Nr [...];

* protokół odbioru robót z dnia 12 lipca 1999r., obiekt - fundament pod suwnicę, w którym R. K. potwierdził wykonanie robót zgodnie z projektem technicznym, bez usterek, z bardzo dobrą jakością;

- Książkę Rewizji Dźwignicy Nr [...] - ostatnie badanie dnia [...] października 2003r., odbioru dokonał Inspektor Dozoru Urzędu Technicznego inż. L. Z..

J. P. oświadczył również, że w wyniku przeprowadzonych w latach 1990-1991 kontroli Państwowej Inspekcji Pracy otrzymał zalecenie poprawy warunków bhp na stanowiskach prefabrykacji elementów stalowych przekraczających ciężar 1,5t. celem wyeliminowania zagrożenia życia przy obsłudze stanowiska polowego wózkami podnośnikowymi i w tym miejscu na placu na terenie zakładu w latach 1998/1999 wykonano belki poziomujące podtorze, na których zamocowano szyny i całą suwnicę.

Jako materiał dowody zgromadzono akt notarialny z dnia [...] kwietnia 1995r. Rep. A Nr [...], stanowiący umowę oddania mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania, która dotyczyła przejęcia majątku po likwidowanym przedsiębiorstwie państwowym pod nazwą Państwowy Ośrodek Maszynowy w K. przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]". W dokumencie tym nie ma jakiejkolwiek wzmianki o suwnicy znajdującej się na terenie Zakładu "[...]", a zatem można jednoznacznie stwierdzić, że suwnica została zamontowana na fundamentach wykonanych bez pozwolenia na budowę pod rządami aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego.

W aktach sprawy znajduje się również wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego wraz z ustaleniami szczegółowymi, zatwierdzony uchwałą Nr XVII/129/92 z dnia 10 kwietnia 1992r, w którym przedmiotowy teren oznaczono symbolem 08 RPU z przeznaczeniem :

- obowiązującym - teren urządzeń zaopatrzenia rolnictwa ( teren czasowo adaptowanego Państwowego Ośrodka Maszynowego ), wszelkie ustalenia należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem zabytków w K.;

* dopuszczalnym - dopuszcza się zmianę funkcji dotychczasowej na usługową;

* zasady zagospodarowania - do czasu realizacji nowej bazy w [...] teren pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu; postuluje się włączenie do terenów podworskich ( 09UK/M ) z równoczesną likwidacją dotychczasowej sprzecznej funkcji.

Oznaczenie 09UK/M jest to teren usług kultury i mieszkalnictwa, gdzie zasady zagospodarowania to : adaptacja istniejącego pałacu i terenu folwarku wraz z parkiem na cele usług kultury i turystyki z równoczesną likwidacją POM-u jako funkcji kolidującej.

Czyniąc powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] wskazał, że sam projekt techniczny toru pod suwnicę i odbiór tychże robót i aktualne wpisy do książki dozoru technicznego suwnicy bramowej nie są wystarczające do usankcjonowania samowolnie wybudowanych fundamentów. Fundamenty pod maszyny i urządzenia - jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową zaliczane są do budowli, czyli obiektów budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( z zastrzeżeniem art. 29 - 30, dotyczących obiektów i robót wymagających zgłoszenia ). W tej sytuacji, zgodnie z dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego, fundamenty pod urządzenia - jakim jest suwnica bramowa - wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr "1" w K., podlegają rozbiórce.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się J. P. - Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" SA w K., podnosząc, że głównym powodem, dla którego została zamocowana suwnica na fundamentach było zalecenie Państwowej Inspekcji Pracy z lat 1990-1991, aby poprawić bezpieczeństwo warunków pracy przy prefabrykacji elementów konstrukcji stalowych, przekraczających ciężar 1,5 t. Dziedziną wiodącą w działalności Przedsiębiorstwa jest wykonywanie konstrukcji stalowych.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 7 lipca 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu "[...]" S.A. w K., jako użytkownikowi wieczystemu działki nr "1", stanowiącej własność Skarbu Państwa, rozbiórkę fundamentu pod suwnicę bramową, wybudowanego na powyższej działce, położonej w K., tj. dwóch ław o wymiarach: szer. 0,45 m; wys. zmiennej 0,60 - 1,00 m; długości 38,80 m (wraz z podporami), jako rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nawiązał do złożonego w sprawie wniosku, ustaleń i oceny prawnej zawartych w zaskarżonej decyzji, a także złożonego odwołania.

Powołując się na przeprowadzone postępowanie odwoławcze stwierdził dalej, że organ pierwszej instancji uczynił zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane, poprzez prawidłowe zakwalifikowanie przeprowadzonych robót budowlanych i przyjęcie właściwego trybu postępowania z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W toku postępowania administracyjnego zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron, gdyż zgodnie z art. 10 k.p.a., przed wydaniem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, strony mogły zapoznać się z aktami sprawy, co umożliwiło im wypowiedzenie się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przedmiotem postępowania była legalność fundamentów pod suwnicę bramową na działce nr "1" w K.. Prawo budowlane, które jest zasadniczym aktem prawnym regulującym proces budowlany, wymaga uzyskania na powyższe decyzji o pozwoleniu na budowę. Artykuł 3 pkt 3 tej ustawy definiuje pojęcie budowli stanowiąc, że - "ilekroć w ustawie jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Z kolei art. 29 i art. 30 tej ustawy precyzuje w sposób enumeratywny, jakie obiekty i roboty budowlane zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Brak wyszczególnienia w wyliczeniu wyżej wymienionych artykułów budowli, którą są przedmiotowe fundamenty oznacza, że na ich budowę konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę od właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej. Z materiału dowodowego i oświadczeń inwestora wynika, że nie legitymuje się on decyzją o pozwoleniu na budowę. Niedopełnienie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem inwestycji oznacza, że zostało naruszone prawo. Prawo budowlane nie może być interpretowane rozszerzające, zatem organ pierwszej instancji, do obowiązków którego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym ustawodawca wyraźnie podkreślił, że podstawą do rozpoczęcia robót może być tylko ostateczna decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę. Zatem zgodnie z art. 48 ustawy -Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Nie uwzględniając okoliczności podnoszonych w odwołaniu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podał, że zalecenie Państwowej Inspekcji Pracy, aby poprawić bezpieczeństwo warunków pracy, nie może być argumentem usprawiedliwiającym działanie inwestora, jak również nie może stanowić o zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt sprzeczności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec naruszenia art. 28 ustawy - Prawo budowlane, nie jest przesłanką dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w trybie art. 48 tej ustawy.

Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2003 r., nr [...], Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K. domagało się o uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ustawy - Prawo budowlane, a także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Zdaniem skarżącego, organy błędnie zakwalifikowały fundament pod suwnicę bramową do kategorii "fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową", w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Według załączonej do skargi jako dowód oceny technicznej F. M. D. nr [...] z dnia 24 lipca 2003 r., konstrukcja fundamentu pod tor suwnicy bramowej stanowi w istocie integralną część składową suwnicy jako urządzenia i nie jest odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na całość użytkową. Skoro zaś fundament pod suwnicę nie jest budowlą, to nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na jego zbudowanie, stąd niezasadne jest w świetle art. 48 ustawy -Prawo budowlane orzekanie jego rozbiórki.

Nadto, organy przy wydawaniu decyzji bezzasadnie nie zastosowały trybu postępowania legalizującego, wprowadzonego ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., zaś umożliwia inwestorowi zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Legalizacja ta winna nastąpić poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Decyzja organu drugiej instancji z dnia 7 lipca 2003 r. została doręczona skarżącemu mu w dniu 14 lipca 2003 r., a więc zachodzą przesłanki do zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się postępowanie w sprawie legalizacji obiektów budowlanych, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, nawet gdyby przyjąć, że fundament pod suwnicę bramową stanowi budowlę, która wymaga pozwolenia na budowę, to i tak organy nadzoru powinny najpierw ustalić, czy zachodzą przesłanki legalizacji takiej budowli i dopiero w razie uznania, że przesłanek tych brak, orzekać w przedmiocie rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazywał dodatkowo, że nie jest trafne twierdzenie skarżącego, iż zrealizowane fundamenty pod suwnicę nie stanowią odrębnej pod względem technicznym części przedmiotu składającego się na całość użytkową, lecz stanowią integralną część składową suwnicy. Istnieje powiązanie funkcjonalne pomiędzy fundamentami a suwnicą, ale obiektem budowlanym są same fundamenty. Pozostała część suwnicy jako urządzenia technicznego nie podlega regulacji prawa budowlanego i nie może być objęta nakazem rozbiórki. Zmiany decyzji dokonano z uwagi na fakt, iż nakaz organu pierwszej instancji został skierowany do Prezesa Zarządu osoby prawnej, a nie do tej osoby prawnej, która była inwestorem.

Uczestnik S. K. wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdzając swoją właściwość do rozpoznania sprawy na podstawie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1855/03, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut błędnej kwalifikacji spornego fundamentu jako obiektu budowlanego. Przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jednoznacznie zalicza do budowli fundamenty pod maszyny i urządzenia jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Tak rozumiana budowla jest obiektem budowlanym, stosownie do regulacji wynikającej z powołanego przepisu art. 3 pkt 1 lit. "b".

Za zasadny uznał Sąd natomiast zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż organ odwoławczy nie zastosował regulacji przewidzianych w art. 48 ust. 2, 3, 5 ustawy - Prawo budowlane, umożliwiających zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Ustawa ta w art. 1 pkt 37 wprowadziła zmiany w brzmieniu art. 48 ustawy -Prawo budowlane, przewidujące możliwość legalizacji wykonanych bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Dla prawidłowego zastosowania zasad intertemporalnych określonych w przepisie art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy -Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw rozważenia wymaga znaczenie użytego w nim pojęcia "spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną". W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji sporządził i podpisał decyzję w dniu 7 lipca 2003 r., a została ona doręczona stronie skarżącej w dniu 14 lipca 2003 r. Tymczasem ustawa z dnia 27 marca 2003 r., nowelizująca ustawę - Prawo budowlane i wprowadzająca tryb legalizujący, weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (art. 9 tej ustawy). Kwestią pierwszorzędną była więc odpowiedź na pytanie, z jaką chwilą zakończone zostało postępowanie decyzją ostateczną - czy z chwilą sporządzenia i podpisania decyzji w dniu 7 lipca 2003 r., czy też z chwilą jej doręczenia stronie w dniu 14 lipca 2003 r.

W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Postępowanie administracyjne toczy się od daty jego wszczęcia aż do momentu doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a w przypadku jej zaskarżenia od daty złożenia odwołania. Sąd, powołując się na poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, iż musi być doręczony lub zakomunikowany stronie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Można zatem wyróżnić czynność "podjęcia decyzji" oraz czynność "wydania decyzji". Treść art. 110 k.p.a. odnosi się zarówno do decyzji nieostatecznych, jak i ostatecznych. W przedmiotowej sprawie należało przyjąć, że zakończenie postępowania decyzją ostateczną nastąpiło w chwili doręczenia tej decyzji Przedsiębiorstwu w dniu 14 lipca 2003 r., a nie w chwili jej sporządzenia, tj. w dniu 7 lipca 2003 r. W dniu doręczenia decyzji obowiązywał już przepis art. 48 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zamianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., i ten przepis powinien znaleźć w sprawie zastosowanie.

Możliwość zastosowania trybu legalizacyjnego, uregulowanego w art. 48 ust. 2-5 Prawa budowlanego nie była przedmiotem rozważań w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym Sąd uznał skargę za uzasadnioną, gdyż doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli uczestnik S. K. oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 48 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., wprowadzonym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw w związku z art. 7 ust. 2 tejże ustawy oraz art. 104, art. 109 i art. 110 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w sprawie objętej skargą zostało zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawo budowlane. Zarzucali nadto, błędną wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 107, art. 109, art. 110 k.p.a., polegające na przyjęciu, że zakończone ostateczną decyzją postępowanie nastąpiło w dacie doręczenia jej stronie, a nie w dacie wydania (sporządzenia) tejże decyzji przez organ drugiej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II OSK 382/07, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy orzecznictwa NSA dotyczącego kwestii, czy za datę wydania decyzji należy uznać datę jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, doszedł do przekonania, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwarzają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem stronie, a tym samym właściwą datą zakończenia postępowania ostateczną decyzją jest data wydania decyzji, tj. 7 lipca 2003 r., a nie data doręczenia jej stronie skarżącej, tj. 14 lipca 2003 r. W konsekwencji nie mogły mieć zastosowania w sprawie przepisy art. 48 prawa budowlanego w znowelizowanym brzmieniu. Skoro podstawowym motywem wyroku Sądu pierwszej instancji było uznanie, że organ odwoławczy zastosował w sprawie niewłaściwe przepisy, to nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydawania.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 489/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno -Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe z uwzględnieniem wiążącego charakteru wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., o sygn. akt. II OSK 382/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny

zarzut dotyczący art. 48 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Wyjaśnił, także że w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane i wyników postępowania bezzasadny jest zarzut podniesiony w skardze, dotyczący błędnej kwalifikacji przedmiotowego fundamentu jako obiektu budowlanego. Przepis art. 3 Prawa budowlanego, zawierający słownik wyrażeń ustawowych, w pkt 3 jednoznacznie wyjaśnia, że przez pojęcie budowli należy m.in. rozumieć fundamenty pod maszyny i urządzenia, które jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, stanowią obiekt budowlany, stosownie do treści art. 3 pkt 1 lit. "b" powołanej ustawy. Zatem kwalifikacja przez organy administracji spornego fundamentu jako obiektu budowlanego jest trafna.

Wskazując, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania za zasadny uznał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut nienależytego wyjaśnienia przez organy administracji sprawy na gruncie obowiązujących ówcześnie przepisów ustawy - Prawo budowlane, ale z przyczyn innych, niż wskazane w skardze. W szczególności, z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zostało w sposób jednoznacznie wyjaśnione, kiedy powstała przedmiotowa budowla (obiekt budowlany). Uczestnik postępowania S. K. we wniosku z dnia 24 lipca 2002 r., inicjującym postępowanie w przedmiocie rozbiórki suwnicy, "stanowiącej budowlę trwale związaną z gruntem", podał, że została ona wybudowana ok. 1998 r. Do protokołu oględzin Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. oświadczył z kolei, że w wyniku przeprowadzonych kontroli Państwowej Inspekcji Pracy w latach 1990 - 1991 otrzymał zalecenie poprawy warunków bhp, celem wyeliminowania zagrożenia dla życia przy obsłudze stanowiska z wózkami podnośnikowymi, a w latach 1998/1999 wykonano belki poziomujące podłoże, na których zamocowano szyny i całą suwnicę bramową. Z części opisowej opracowanego przez mgr inż. R. K. i mgr inż. W. P. projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82 z dnia 2 maja 1999 r. wynika, że w dacie jego sporządzania przynajmniej pewne części budowli już istniały i zostały one uwzględnione w projekcie. Na str. 3 opisu projektu ust. 2. 4 jest następujące stwierdzenie: "belki suwnicy są na pewnym odcinku zagłębione poniżej terenu". Dalej zaś zawarto zalecenie założenia pod nimi warstwy piasku, celem zabezpieczenia przed wysadzaniem przy niskich temperaturach. Nie zostało więc wyjaśnione w sposób stanowczy, kiedy została wykonana przedmiotowa inwestycja, czy w 1998 r., czy w 1999 r. Względnie, co zostało wykonane w 1998 r., a co później w następnym roku, zwłaszcza że znajduje się w aktach "protokół z przyjęcia stron" z dnia 16 października 2002 r., w którym M. P. (prawdopodobnie reprezentujący Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K. - brak umocowania) twierdzi, iż przedmiotowa "działka była użytkowana do celów produkcyjnych od 1994 r. jako baza [...], a następnie jako teren produkcyjny firmy "[...]" S.A. i charakter użytkowania nie uległ zmianie". Czy to oznacza, że suwnica była już zainstalowana od 1994 r., tego organ nie wyjaśnił. Na gruncie zaś obowiązujących w dacie wydania decyzji administracyjnych przepisów ustawy - Prawo budowlane ta okoliczność, kiedy budowla została wykonana, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił bowiem, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy rozpatrując sprawę w dacie 7 lipca 2003 r. był zobowiązany zbadać ją w aspekcie obowiązującego wówczas przytoczonego wyżej przepisu art. 49 ustawy - Prawo budowlane. Skoro wedle twierdzeń wnioskodawcy budowla powstała w 1998 r., to od tego czasu mogło już upłynąć 5 lat. Zgodnie z ust. 2 art. 49 Prawa budowlanego, przepis art. 48 stosowało się odpowiednio dopiero wówczas, jeżeli właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 49 tej ustawy. Zatem w sytuacji, gdy upłynęło pięć lat od zakończenia budowy obiektu lub jego części, pierwszeństwo miał tryb przewidziany w art. 49 ust. 1 przed trybem z art. 48, dopuszczonym przez przepis art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej konieczne jest dokładne ustalenie, kiedy przedmiotowy fundament został wykonany. Bez ustalenia tej okoliczności nie można dokonać kontroli legalności decyzji w aspekcie zastosowania właściwego trybu postępowania i obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli uczestnik S. K. oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zarzucał naruszenie prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie art. 49 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r.), polegające na zobowiązaniu organu do ustalenia, w jakim terminie zostały wykonane fundamenty pod suwnicę bramową w celu sprawdzenia, czy od daty zakończenia budowy do daty ostatecznej decyzji administracyjnej upłynęło 5 lat i zachodzą przesłanki do zastosowania powyższego przepisu w sytuacji, gdy z akt załączonych do sprawy jednoznacznie wynika, że nie upłynął okres, który uzasadniałby zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego.

Zarzucał ponadto naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82 z 1999 r., protokołów z dnia [...] września 2002 r. i z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz kserokopii protokołu z dnia [...] i [...] września 1999 r., z których wynika, że realizacja spornej budowli została zakończona w roku 1999.

Uczestnik S. K. zarzucał naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, polegające na przyjęciu, iż w sprawie objętej skargą znajdzie on zastosowanie i umożliwi zalegalizowanie budowli wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę; oraz niezastosowanie art. 48 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania i wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z dnia 7 lipca 2003 r. nr [...], nakazującej Przedsiębiorstwu Produkcyjno - Handlowo - Usługowemu "[...]" S.A. w K. rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zarzucał również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to : art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 lipca 2003 r. Nr [...] oraz prowadzone przez ten organ postępowanie naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7, art. 75, art. 77 i art. 6 k.p.a.; art. 133 § 1 w związku art. 106 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności daty opracowania projektu konstrukcji toru pod suwnicę bramową SB-82, sporządzonego na dzień 2 maja 1999 r. przez mgr inż. R. K. i mgr inż. W. P., z której wynika wprost, że na dzień jego sporządzenia w 1999 r. budowa fundamentów pod suwnicę, jako obiektu budowlanego nie została zakończona.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 137/09, uchylił zaskarżony wyrok z 21 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 489/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że obie skargi kasacyjne zawierały usprawiedliwione podstawy, co sprawiło, że zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a zatem w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

W tym zakresie zauważył, że jak wynika z akt administracyjnych, budowa spornych fundamentów została zakończona w dniu 9 lipca 1999 r. Dowodzi tego poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu odbioru robót z dnia 12 lipca 1999 r. W protokole tym wskazano, że fundament pod suwnicę (podtorze suwnicy) wykonano zgodnie z projektem technicznym z dnia 2 maja 1999 r., sporządzonym przez mgr inż. R. K., roboty zaś przeprowadzono w okresie od dnia 2 lipca 1999 r. do dnia 9 lipca 1999 r. i - co najistotniejsze - roboty te zrealizowano w tym czasie w całości. Dalsze dowody, na które powołuje się organ i uczestnik postępowania, potwierdzają ponadto powyższy fakt. Nie jest wobec tego prawidłowe stanowisko Sądu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne wymaga czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Decyzje podjęte w sprawie winny zostać ocenione pod względem zastosowanych w sprawie norm prawa materialnego, do czego wszak nie doszło, dlatego też sprawa została przekazana, celem jej ponownego rozpoznania. Nie jest zatem możliwe, by na tym etapie postępowania, stwierdzając naruszenie przepisów procesowych przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł wypowiadać się w tym aspekcie z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony podtrzymały dotąd prezentowane stanowiska. Skarżący zarzucał jednakże dodatkowo, że w świetle przepisów prawa budowlanego S. K. nie miał przymiotu strony postępowania, z czym polemizował uczestnik.

Uczestniczka M. S. w kwestii zasadności skargi poparła stanowisko prezentowane przez uczestnika S. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.

zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych

w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej,

przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu

zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami

skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym

ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą

przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został

wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku

administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na zasadę z art. 190 p.p.s.a. winno ono uwzględniać wiążący charakter wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dat 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II OSK 382/07 i 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 137/09. Wykładnia prawa prezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w obu wyrokach dotyczy nie tylko przepisów regulujących postępowanie sadowoadministracyjne. Ma ona za przedmiot stosowanie norm materialnoprawnych i przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zaś została ona w tym zakresie ściśle powiązana ze stanem faktycznym sprawy.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za bezzasadną.

W toku postępowania nie wskazywano na okoliczności wymienione w art. 156 §1 k.p.a., których wystąpienie stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie dostrzegając takich wad w ramach przeprowadzonej z urzędu kontroli legalności wydanych w sprawie aktów administracyjnych, kwestie te jako bezsporne, pozostawia się poza szerszymi rozważaniami. Powyższe nie dotyczy jedynie wymagającego dalej idącej oceny zagadnieniem adresata obu decyzji wydanych w toku instancji.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek S. K. z dnia 29 lipca 2002r. ( datowany 24 lipca 2002r.), w którym domagał się on nakazania w drodze decyzji rozbiórki suwnicy wraz z instalacjami i urządzeniami, stanowiącej budowlę trwale z gruntem związaną w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego, posadowionej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na działce nr "1" w K., gmina [...].

Uwzględniając datę wszczęcia postępowania oraz wydania kolejnych decyzji, w sprawie niniejszej należało stosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane w brzmieniu tekstu jednolitego Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm., bez zmian dokonanych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie już po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Pogląd dotyczący stosowania art. 48 Prawa budowlanego sprzed nowelizacji umożliwiającej legalizację robót budowlanych w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest przedmiotem wiążącej wykładni prezentowanej w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt. II OSK 382/07, zaś został wypowiedziany z uwzględnieniem daty wydania i doręczenia stronom zaskarżonej decyzji.

Powyższe nie dotyczy jedynie kwalifikacji zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych, jako polegających ustawie Prawo budowlane, której należało dokonać zgodnie z jej przepisami obowiązującymi w momencie rozpoczęcia budowy.

Przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane w analizowanym brzmieniu, krąg stron postępowania należało ustalić na zasadach przewidzianych w art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowił, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15.04.1993r, l SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ).

Status stron w sprawach z zakresu samowoli budowlanej należało zatem przyznać poza inwestorem właścicielom albo użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja mogła w jakikolwiek sposób oddziaływać. W niektórych sytuacjach, determinowanych specyfiką stanu faktycznego, status stron można było przyznać również innym osoby mającym prawa rzeczowe do takich gruntów. Co do własności albo użytkowania wieczystego, powyższe stanowisko znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach prawa cywilnego, które kształtują treść tych praw oraz stosunki sąsiedzkie ( np. art. 144 k.c. dotyczący immisji ), jak i w pozostających w związku z realizacją inwestycji przepisach z zakresu planowania przestrzennego, które gwarantują określony sposób zagospodarowania terenu, a także w przepisach Prawa budowlanego, które przewidują między innymi ochronę prawa podmiotów uprawnionych do terenu inwestycji oraz ochronę interesów osób trzecich, czy także dóbr kultury ( art. 5 ust. 1 pkt 5 - 6 i ust. 2 ).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście podniesionego przez skarżącego na rozprawie dnia 18 maja 2010r. zarzutu nieposiadania przez S. K. przymiotu strony kontrolowanego postępowania administracyjnego, zarzut ten należy uznać za bezzasadny. Zważyć należy bowiem, że do wniosku wszczynającego postępowanie dołączono kserokopię odpis z księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. z dnia [...] stycznia 2002 r., w którym S. K. figuruje jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr "2" o pow. 03ha 06a 48m2, położonej w K., gmina [...]. W księdze wieczystej tej nieruchomości, w dziale 3 - ciężary i ograniczenia, wpisano adnotację, że budynek dawnego pałacu w K. i otoczenie ogrodowe stanowi zabytek na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 marca 1968r. nr [...] rejestru zabytków A-5. Z dostępnych w aktach administracyjnych map geodezyjnych wynika, że powyższa nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z działką nr "1", zaś dołączone do wniosku zdjęcia obrazują obie nieruchomości. Również miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał określonym sposób zagospodarowania terenów w otoczeniu tej nieruchomości. Istnienie na działce nr "1" w K. określonego obiektu budowlanego ma bezpośredni wpływ na prawa właściciela działki z nią sąsiadującej, na której budynek dawnego pałacu i jego otoczenie stanowią zabytek.

Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie podnosił zarzutu co do interesu prawnego S. K. jako wnioskodawcy, nie kwestionował taż waloru dowodowego zgromadzonych na tę okoliczność dokumentów. W świetle powyższego, jednozadaniowe ustalenie w tym zakresie i brak szerszych rozważań w decyzji organu pierwszej instancji nie jest uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy. Analogiczna uwaga dotycz zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy uznał w całości za prawidłowe między innymi ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...].

Dostępny w aktach administracyjnych materiał dowodowy powołany w obu decyzjach, wskazuje jednoznacznie na prawidłowość dokonanych w nich ustaleń dotyczących daty zakończenia budowy fundamentów pod suwnicę, co nastąpiło w dniu 9 lipca 1999 r. Dowodzi tego poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia protokołu odbioru robót z dnia 12 lipca 1999 r. W protokole tym wskazano, że fundament pod suwnicę (podtorze suwnicy) wykonano zgodnie z projektem technicznym z dnia 2 maja 1999 r., sporządzonym przez mgr inż. R. K., roboty zaś przeprowadzono w okresie od dnia 2 lipca 1999 r. do dnia 9 lipca 1999 r. Z powyższego dokumentu wynika również, że roboty te zrealizowano w tym czasie w całości, przy czym ustalenia dokonane na podstawie obu analizowanych dokumentów nie były przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego kwestionowane. Korespondują one także z pozostałym zgromadzonymi dokumentami , w tym powołanymi wyżej projektem konstrukcji toru pod suwnicę z 2 maja 1999 r.

Powyższe ustalania są analogiczne do dokonanych w wyroku z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 137/09.

Skarżący nie podnosił w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji by fundamenty pod suwnicę bramową wykonał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w czasie oględzin dnia [...] września 2002r. J. P. -Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" SA w K. oświadczył, iż ze względu na to, że fundament przeznaczony jest pod maszynę, nie dokonano zgłoszenia wykonania robót w Urzędzie Gminy [...]. Organ drugiej instancji uzupełnił powyższe o jednoznaczne stwierdzenie, w myśl którego z materiału dowodowego i oświadczeń inwestora wynika, że nie legitymuje się on decyzją o pozwoleniu na budowę. Zasadność takiego ustalenia potwierdza oświadczenie przedstawiciela inwestora złożone do protokołu spisanego w siedzibie Przedsiębiorstwa Produkcyjno -Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. dnia 3 kwietnia 2003r. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego skarżący nie twierdził też by przedmiotową inwestycję zrealizował jako obiekt tymczasowy, zaś poczynione w sprawie przez organy obu instancji ustalenia dotyczące okoliczności wykonania suwnicy bramowej i okresu eksploatacji wskazują na zamierzone, wieloletnie użytkowanie tego urządzenia oraz trwałe powiązanie z gruntem za pomocą fundamentów.

Brzmienie przepisów Prawa budowlanego istotnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy było analogiczne zarówno w dacie rozpoczęcia, a potem zakończenia przez inwestora budowy fundamentów pod suwnicę bramową, jak i wydania obu kontrolowanych aktów administracyjnych. Przepisy te zostały prawidłowo powołane w obu kontrolowanych decyzjach.

Artykuł 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane przewidywał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30.

Zgodnie z treścią odpowiednich punktów art. 3 tej ustawy: przez roboty budowlane należało rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art. 3 pkt 7 ); przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego; przez obiekt budowlany należało rozumieć : a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury ( art.3 pkt 1 ).

Stanowiący podstawę prawną obu rozstrzygnięć art. 48 tej ustawy stanowił, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wynikający z powyższego przepisu skutek rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę został określony przez ustawodawcę jednoznacznie, stąd słusznie zwrócono uwagę w obu decyzjach, że podnoszone przez skarżącego okoliczności pozostają bez wpływu na obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki. Regulacja zawarta w art. 48 Prawa budowlanego była poddana kontroli w Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98 ( OTK 1999/1/2 ) uznał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjny stwierdził między innymi, że przewidziana w tym przepisie "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi, a wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego" . Ponadto, w wyroku z dnia 26.03.2002r. SK 2/01 ( OTK-A 2002/2/15 ) Trybunał Konstytucyjny orzekł również, iż art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, póz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, póz. 42, Nr 100, póz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800) jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosując w sprawie niniejszej art. 48 Prawa budowlanego organy obu instancji prawidłowo nawiązały do treści art. 28 tej ustawy.

Słusznie uznały także, że budowa fundamentów pod suwnicę bramową nie jest objęta hipotez art. 29 - 30 Prawa budowlanego, zaś ich realizacja wymagała pozwolenia na budowę.

Właściwie także wskazały na treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Uwzględniając zawarte w nim regulacje, należy uznać, że fundamenty pod suwnicę bramową nie będące budynkiem ( art. 3 pkt 1 a), ani obiektem małej architektury( art. 3 pkt 1 c ), należą do kategorii obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 1 b i pkt 3 tej ustawy. W art. 3 pkt tej 3 Prawa budowlanego ustawodawca uznaje fundamenty pod urządzenia i maszyny za odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Taki właśnie charakter mają fundamenty pod suwnicę bramową. W obu kontrolowanych decyzjach dokonano zatem prawidłowej wykładni powyższych przepisów oraz właściwej kwalifikacji fundamentów pod suwnicę bramową jako obiektu budowlanego.

Do skargi w niniejszej sprawie została dołączona ocena techniczna, sporządzona na zlecenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K. przez rzeczoznawcę do spraw maszyn, urządzeń i pojazdów mgr inż. F. M. D., nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., na okoliczność, że konstrukcja fundamentu pod tor suwnicy bramowej stanowi w istocie integralną część składową suwnicy jako urządzenia i nie jest odrębną pod względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na całość użytkową.

Wnioskowany dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnych jako dowód dokument dotyczy zagadnień technicznych wymagających wiadomości specjalnych Ma zatem charakter opinii biegłego. W jego treści zawarto też stwierdzenie o sporządzeniu opinii zgodnie z najlepszą wiedzą i sumieniem rzeczoznawcy.

Uwzględniając powyższe oraz pomijając powyższy dowód należy zauważyć, że sąd administracyjny rozpoznając skargę orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych, których przedstawienie wraz z odpowiedzią na skargę jest obowiązkiem organu wydającego zaskarżoną decyzję (art. 133 p.p.s.a. i art. 54 § 2 p.p.s.a.). Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd z urzędu lub na wniosek strony uzupełniających dowodów z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Wnioskowany w skardze dowód nie należy do materiału zgromadzonego przez organ pierwszej oraz drugiej instancji i nie był zgłaszany w toku postępowania administracyjnego. Nadto, jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 574/08 ( zam. zb. LEX nr 526481 ) " Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jako wykraczającego poza zakres uregulowany w art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać za prawnie niedopuszczalne. Przepis ten nie może mieć zatem zastosowania do dowodu z opinii biegłego. Jest to bowiem inny środek dowodowy niż dowód z dokumentu (art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 244 i nast. k.p.c.).

Traktując jednakże okoliczności podane w ocenie technicznej jako twierdzenia skarżącego należy stwierdzić, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość procesu subsumpcji dokonanego w sprawie niniejszej przez organ pierwszej i drugiej instancji, albowiem nie faktyczne, funkcjonalne powiązania pomiędzy suwnicą i torem wraz z konstrukcją fundamentów, po których porusza się to urządzenie,

a względy normatywne - tj. wyrażona w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wola

ustawodawcy - nakazują uznać takie fundamenty za budowlę, będącą odrębną pod

względem technicznym częścią przedmiotu składającego się na całość użytkową.

Prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, którym jako budowla są fundamenty pod suwnicę bramową, wymagało zetem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zrealizowanie takich robót budowlanych bez pozwolenia na budowę stanowiło zaś podstawę do wydania w niniejszej sprawy nakazu ich rozbiórki, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Odmiennie przedstawia się natomiast kwestia zainstalowania na fundamencie samego urządzenia, jakie stanowi suwnica. Instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych zwolnione było w myśl art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m objęte było obowiązkiem zgłoszenia, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 b powyższej ustawy, Gdyby nawet w sprawie niniejszej z uwagi na wysokość suwnicy uznać jej instalację za objętą obowiązkiem zgłoszenia, powyższe pozostaje bez wpływu na wynik kontroli sądowoadministracyjnej z uwagi na treść art. 134 § 2 p.p.s.a .

W toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego skarżący nie twierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 3 pkt Prawa budowlanego. Niemniej jednak, w uzupełnieniu do powyższych wywodów można dodatkowo wskazać, że pozwolenia na budowę nie wymagała jedynie w myśl przepisów analizowanej ustawy budowa tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel ( art. 29 ust. 1 pkt 5 , a także budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przy czym zwolnienie to nie dotyczyło obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska (art. 29 ust. 1pkt 5 a. Realizacja innych niż wymagające pozwolenia na budowę robót budowlanych określonych w art. 29 ust. 1 pkt 5a .objęta była obowiązkiem zgłoszenia, co wynika z 30 ust. 1 pkt 1. Fundament pod suwnicę bramową nie stanowią obiektu budowlanego, o którym mowa art. 29 ust. 1 pkt 5. Ustalenia poczynione w sprawie niniejszej przez organy obu instancji wskazują także, że trwałe powiązanie z gruntem i dodatkowo okres eksploatacji przedmiotowych fundamentu pod suwnicę wraz z samym urządzeniem, przy nieujawnieniu zamiaru jej użytkowania w terminie przewidzianym w art. 29 ust. 1 pkt 5a Prawa budowlanego, stanowią o braku podstaw jego uznania za tymczasowy obiekt budowlany.

Zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 §1 i 3 k.p.a., zaś samo postępowanie przez organami obu instancji nie narusza wymogów wynikających w szczególności z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 10 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Organ drugiej instancji wydał w sprawie niniejszej decyzję reformatoryjną dostrzegając słusznie nieprawidłowe oznaczenie adresata decyzji organu pierwszej instancji. Już we wniosku z dnia 29 lipca 2002r. ( datowanym 24 lipca 2002r. ) S. K. wskazywał jako podmiot względem, którego należy wydać decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K.. Jak wynika wprost z wezwania na oględziny z dnia 24 sierpnia 2002r., rozdzielnika do tego pisma oraz rozdzielnika do zawiadomienia organu z dnia 3 października 2002r. i decyzji z dnia 12 listopada 2002 r. nr [...], znak [...], dowodów doręczenia korespondencji, a także protokołów czynności, czy wnoszonych pism, stroną postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] było właśnie Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K.. Na stan taki naprowadza również uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji oraz okoliczność, że doręczono ją właśnie temu podmiotowi. Jako zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki - a więc adresata decyzji, organ pierwszej instancji wskazał nieprawidłowo podmiot nie będący stroną postępowania, tj. J. P. - Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Produkcyjno -Handlowo - Usługowego "[...]" S.A. w K., co jak wyżej podano pozostaje w sprzeczności z faktami wynikającym z przebiegu, a nawet uzasadnieniem i rozdzielnikiem do tego aktu administracyjnego.

W opisanej sytuacji rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o obowiązku wykonania nakazu rozbiórki przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "[...]" S.A. w K., będące inwestorem i użytkownikiem wieczystego działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany, odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z art. 15 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.