Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2561/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. U. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. U., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2017 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. (dalej: PPIS) pismem z 14 lipca 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązanego A. U. jako opiekuna prawnego od obowiązku poddania małoletniego syna A. U. (ur. [...] listopada 2014 r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym z [...] lipca 2017 r. nr [...], wystawionym przez PPIS. Powyższe wystąpienie zostało poprzedzone upomnieniem z [...] maja 2017 r. (doręczonym zobowiązanemu 25 maja 2017 r.).

Wojewoda [...] postanowieniem z [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 119 § 1 w związku z art. 121 i art. 122 u.p.e.a., nałożył na A. U. grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z [...] lipca 2017 r., wzywając zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie 8 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia. Równocześnie organ wezwał zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego w terminie 8 miesięcy od otrzymania postanowienia.

W zażaleniu na ww. postanowienie z [...] września 2017 r. zobowiązany podniósł zarzuty naruszenia: 1) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz art. 29 § 2 w zw. z 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej; 2) art. 33 § 1 pkt 9 u.p.e.a. poprzez prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 3) art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienia oraz brak jego wymagalności; 4) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na niewykonalność obowiązku; 5) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie postanowienia; 6) art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska w sprawie.

Minister Zdrowia przyjął w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia z 16 września 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody [...], że zaskarżone rozstrzygnięcie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z prawem. Organ wyjaśnił, że kontrolą zostało objęte postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a kontrola ta sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny. Nie jest przy tym dopuszczalne powoływanie się w tym postępowaniu na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby w tym przypadku w istocie zarzut. Zobowiązany tego rodzaju środek prawny złożył w piśmie z 21 września 2017 r. i został on rozpoznany postanowieniem z [...] lutego 2018 r., którym Wojewoda uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia, Minister Zdrowia wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), dalej: u.z.z.z.c.z.l. który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów organ zauważył, że powołana dla poparcia tego zarzutu okoliczność stanowi przesłankę z art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. niepodlegającą kontroli w toku prowadzonego postępowania. Zobowiązany zarzucił niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.) wyraził opinię o nieistnieniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister Zdrowia wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wydania takiej zgody. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, organ zwrócił uwagę, że zarzut ten nie podlega kontroli w toku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny. Wskazał tym niemniej na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". PPIS nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie pozostawał organem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., pozostają uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Odnosząc do zarzutu nieistnienia obowiązku, organ zauważył, że wskazane przez stronę okoliczności stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania. Minister podkreślił jednakże w tym kontekście, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239), dalej: u.z.z.z.c.z.l. oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.). Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Ponadto, obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Organ odwoławczy wskazał, że w swoim zażaleniu skarżący podniósł, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Minister wskazał w tym kontekście, że to na skarżącym jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym – na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie – spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia, bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych. Powyższe wyjaśnienia organ uzupełnił stwierdzeniem, że nie można stwierdzić naruszenia w sprawie art. 124 § 2 k.p.a. dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto, jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym wystosowanego do zobowiązanego upomnienia przez PPIS), był on informowany o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Odnośnie do zarzutu nieuwzględnienia przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu pisma skarżącego do PPIS zawierającego pytania dotyczące szczepień ochronnych oraz wskazujące różne publikacje i badania dotyczące szczepień Minister Zdrowia stwierdził, ze zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W ocenie Ministra Zdrowia powyższa kwestia nie miała jednak znaczenia dla kontrolowanej sprawy. Organ podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ podkreślił, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 i art. 81 k.p.a., organ dodał, że w sprawie zobowiązany nie wykazał, iż brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów pozbawił go możliwości dokonania konkretnej czynności w toku postępowania.

Skargę na ww. postanowienie Ministra Zdrowia z [...] września 2019 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. U., wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie postanowienia je poprzedzającego wydanego przez Wojewodę [...].

Skarżący zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej wystawionego tytułu wykonawczego oraz art. 29 § 2 w zw. z 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej. W toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] nie zbadano dopuszczalności egzekucji administracyjnej pomimo tego, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. jest to obowiązek organu egzekucyjnego. Organ nie jest co prawda uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale jeżeli uzna, iż obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. W tym kontekście strona wyjaśniła, że rzekomy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, na który powołały się organy w toku postępowania, w istocie w ogóle nie istnieje i nie mógł być egzekwowany;

2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku, co ma związek z brakiem możliwości przeprowadzenia zgodnie z prawem szczepienia bez wykonania badania (A. U. nie miał wykonanego ważnego badania kwalifikacyjnego);

3) art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia;

4) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia. W uzasadnieniu organ nie spełnił wymagań ww. przepisu i nie podał, jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i dlaczego. W kwestii zgromadzonych dowodów organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wierzyciel wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ nie przedstawił, na jakiej podstawie stwierdził, że zobowiązany ma wykonać obowiązek, czy stan zdrowia dziecka pozwala na wykonanie szczepienia oraz czy brał pod uwagę przyczyny dla jakich szczepienie nie zostało wcześniej wykonane;

5) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezbadaniu istotnego dla sprawy faktu, tj. przyczyny dla której szczepienie nie zostało wykonane;

6) art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niepowiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz o możliwości zgłoszenia żądań i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia z [...] września 2019 r., Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje postanowienie, którym Minister Zdrowia utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna (A. U.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Obowiązek podania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym rozumiany jako przyjęcie szczepionek przeciw chorobom zakaźnym w celu sztucznego uodpornienia przeciwko nim zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych (art. 2 pkt 26 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c.z.l.) jest tego rodzaju czynnością, przy czym, jako że dotyczy osoby małoletniej, odpowiedzialność z powodu niewykonania zobowiązania obciąża rodzica sprawującego władzę rodzicielską nad dzieckiem, czyniąc go zasadnie adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny. Sąd zobowiązany jest podkreślić, że obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.z.c.z.l., osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W art. 17 ust. 10 u.z.z.z.c.z.l. została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z [...] lipca 2017 r. nr [...]. Jednocześnie skarżący został wcześniej upomniany o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanego wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniego syna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązanego obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.).

Zdaniem Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje równocześnie zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 1000 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, iż jako nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Sądu – zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącego grzywna, pomimo że jej wysokość w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru nie może być uważana za zbyt dolegliwą, podobnie jak warunki jej uiszczenia (wyznaczenie przez organ terminu 8 miesięcy na jej uiszczenie). Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącemu jako zobowiązanemu podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Sąd podziela pogląd, że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na podstawie art. 18 u.p.e.a. odpowiednie zastosowanie znajdują również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego formułujące zasady ogólne postępowania administracyjnego (por. W. Piątek, Obowiązywanie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego na obszarze administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] Zasady w prawie administracyjnym. Teoria, praktyka, orzecznictwo, red. Z. Duniewska, A. Krakała, M. Stahl, Warszawa 2018, s. 694 i n.). W zakresie postawionego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Sąd stwierdza jednakże, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, o czym stanowi art. 18 u.p.e.a., w odniesieniu do zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu egzekucyjnym nie oznacza, że organ egzekucyjny był zobowiązany do zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez skierowanie do niego zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia w sprawie nałożenia grzywny. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się, że specyfika postępowania egzekucyjnego polegająca na przymusowym jego charakterze, a przede wszystkim wymóg szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków uniemożliwiają nadawanie wszystkich instytucjom i rozwiązaniom procesowym istniejącym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym równoważnego znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 168/10). Nie mniej ważne jest uznanie, że skarżący, wskazując na niepowiadomienie go o możliwości zajęcia stanowiska, nie wyjaśnił w jakim zakresie zaniechanie to uniemożliwiło mu podjęcie konkretnej czynności procesowej w postępowaniu egzekucyjnym oraz jaki wpływ to uchybienie miało na wynik niniejszej sprawy.

Odmiennej oceny nie mogą uzasadniać pozostałe zarzuty i wnioski sformułowane w skardze względem rozstrzygnięcia podjętego przez Ministra Zdrowia, albowiem ich istota sprawia, że nie mogły podlegać merytorycznemu rozważeniu w niniejszym postępowaniu. Jakkolwiek na kwestię tę trafnie zwrócił uwagę Minister Zdrowia w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia, niemniej – zdaniem Sądu - nie nadał jej prawidłowego znaczenia, uwzględniając, iż w obszernych fragmentach uzasadnienia Minister, z jednej strony, wskazał na zakres normowania art. 33 § 1 u.p.e.a., a z drugiej, mimo tego, zamieścił wyjaśnienia, które ze względu na swój przedmiot wykraczały poza sprawę legalności nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Ta wadliwość dotykająca warstwy argumentacyjnej wydanego postanowienia nie miała jednakże wpływu na wynik sprawy, a zatem na uznanie, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy skarżący jako zobowiązany mógł zostać obciążony grzywną w celu przymuszenia.

W kontekście przedstawionej powyżej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest przypomnieć, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a także Sąd kontrolujący postanowienie organu odwoławczego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku. Takie stanowisko interpretacyjne jest akcentowane w piśmiennictwie (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. II OSK 780/18; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r. sygn. II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10). Znaczenie tejże reguły jest podkreślane w szczególności również na gruncie spraw dotyczących postępowania egzekucyjnego zmierzającego do doprowadzenia do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, co ma związek ze wskazywaniem na takie ukształtowanie środków ochrony prawnej w u.p.e.a., by ich podstawy nie mogły być powielane, tzn. by nie zaistniała sytuacja, w ramach której dany zarzut byłby rozpatrywany w ramach kilku środków ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 1150/18). Względy te determinowały uznanie, iż akcentowane przez skarżącego okoliczności przemawiające, jego zdaniem, za niedopuszczalnością egzekucji obowiązku szczepienia lub też brakiem jego wymagalności u syna musiały zostać pozostawione bez rozpatrzenia.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.