Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1014/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 8, art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3738/15 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Spółki A na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3738/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

17 kwietnia 2012 r. skarżąca podpisała z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Szczecinie umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Głównym celem projektu było wzmocnienie potencjału wiedzy 105 przedsiębiorstw poprzez podniesienie kwalifikacji pracowników – kadry zarządzającej w woj. zachodniopomorskim. Zgodnie z § 3 ust. 4 umowy, skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne).

W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci rozliczania w ramach kosztów zarządu projektu, wynagrodzenia R. J., współpracującej ze skarżącą na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie wykazano, zdaniem kontrolujących, aby osoba ta podejmowała jakiekolwiek czynności związane z realizacją projektu, jego nadzorem czy monitorowaniem. Co do pełnomocnictwa udzielonego tej osobie, organ przyjął, iż świadczy ono jedynie o tym, że miała formalną i prawną podstawę do tego, by reprezentować skarżącą i podejmować w jej imieniu czynności faktyczne i prawne. Z materiału sprawy nie wynika, aby to pełnomocnictwo zostało kiedykolwiek zrealizowane i aby jego realizacja wiązała się z realizacją projektu przez skarżącą. Organ wskazał, że wszystkie dokumenty dotyczące realizacji projektu w imieniu skarżącej podpisywali J. P. albo T. A. Spółka miała obowiązek wykazać faktyczne poniesienie wydatków i zadbać o udokumentowanie tych poniesionych wydatków. Nie byłoby takiego obligu, gdyby skarżąca przyjęła ryczałtową formę rozliczeń.

Zgodnie z Wytycznymi, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowalne, jeżeli są niezbędne dla realizacji projektu, a także zostały faktycznie poniesione i udokumentowane.

W wyniku powyższych ustaleń, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie decyzją z [...] kwietnia 2015 r. po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 27.908,82 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków

Po rozpatrzeniu odwołania spółki i przeprowadzeniu postępowania, Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu Minister podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając ponadto, iż pomimo pobierania wynagrodzenia, R. J. nie podpisywała kluczowych dokumentów związanych z projektem i nie potwierdziły się wyjaśnienia skarżącej, jakoby ta osoba sprawowała nadzór nad realizacją wszystkich projektów dofinansowanych i odpowiadała za to. Mimo pełnomocnictwa, nie ma dowodów w postaci dokumentów, iż ta osoba reprezentowała firmę na zewnątrz w sprawach związanych z przedmiotowym projektem, szacowaniem ryzyka, podejmowaniem kluczowych decyzji, rozwiązywaniem kluczowych sytuacji. Najważniejsze dokumenty projektu, np. umowa o dofinansowanie, aneksy do niej, wnioski o zmiany w projekcie, podpisywały inne osoby. Spółka nie wykazała, jakie czynności zostały przez R. J. wykonane w ramach pobierania przez nią stałego miesięcznego wynagrodzenia w wysokości 1.400,00 zł. Ani udzielone pełnomocnictwo, ani umowa cywilnoprawna podpisana z R. J. nie stanowią potwierdzenia wykonania przez nią obowiązków. W związku z powyższym, organ stwierdził naruszenie procedury z § 13 pkt 4 umowy, gdyż nie dokonano zwrotu środków na pisemne wezwanie organu, a także Wytycznych oraz § 3 ust. 4 umowy, gdyż beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

W ocenie Sądu kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt zadecydowania przez skarżącą o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ramach kosztów pośrednich skarżąca przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości 25.200,00 zł.

Między skarżącą a R. J. zostały podpisane dwie umowy zlecenia - z 4 czerwca 2012 r. i 27 grudnia 2012 r., w których zleceniobiorca zobowiązał się do realizacji usług z zakresu zarządzania realizowanymi przez zleceniodawcę projektami współfinansowanymi z EFS – PO Kapitał Ludzki. Wynagrodzenie z pierwszej umowy opiewało na kwotę nie niższą niż 9.352,00 zł brutto, z drugiej – nie mniej niż 9.352,00 zł brutto. Ponadto, 27 grudnia 2012 r. Prezes Zarządu spółki udzielił R. J. pełnomocnictwa do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów PO KL. Koszty zarządu w projektach EFS są rozliczane w ramach kosztów pośrednich, rozumianych jako koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W katalogu kosztów pośrednich [4.4. Podrozdział 4 1) a)] koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki). Z Wytycznych wynika, że koszty pośrednie mogą być rozliczane ryczałtem lub na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. To spółka zdecydowała o tej drugiej formie. Na etapie rozliczania projektu wynagrodzenie R. J. zostało wykazane jako koszt kwalifikowalny. W ocenie Sądu organ słusznie podkreślał brak dokumentów wskazujących na to, że usługi zostały faktycznie wykonane. Same umowy jak też pełnomocnictwo, nie stanowią potwierdzenia wykonanych obowiązków. Na kluczowych dla realizacji projektu dokumentach widnieją podpisy innych osób. Nie ma więc w sprawie żadnych dowodów na faktyczne wykonywanie funkcji zarządu przez tą osobę. Tym samym Sąd za trafne uznał stanowisko organu, że skarżąca rozliczając wynagrodzenie R. J. w ramach kosztów pośrednich, naruszyła Wytyczne, gdyż wynagrodzenie zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku. Tę kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenia przepisów prawa wspólnotowego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Niekwalifikowalność wydatku w sprawie wynika z działania skarżącej (beneficjenta), które spowodowało naruszenie procedur z art. 184 u.f.p. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. Tutaj została naruszona procedura z § 13 pkt 4 umowy. Jednocześnie należy uznać, że niewykorzystane środki były pobrane w nadmiernej wysokości.

Sąd nie zgodził się z zarzutem nienależytego uzasadnienia decyzji, gdyż organ wskazał na okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. WSA nie stwierdził naruszenia art. 8 i art. 11, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).

Spółka skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organu I i II instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono narusznie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów naruszenia przez organ:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm., dalej: u.f.p.) polegającego na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i wyprowadzeniu wniosków pozostających z materiałem dowodowym w sprzeczności, w szczególności uznaniu, iż skarżąca nie udowodniła, aby R. J. faktycznie wykonywała usługi, za które otrzymywała wynagrodzenie rozliczane w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) projektu, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał powyższą okoliczność;

– art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. polegającego na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, w szczególności zaniechaniu wyjaśnienia podstaw prawnych, które nakładałyby na skarżącą obowiązek gromadzenia potwierdzeń faktycznego wykonywania czynności w projekcie przez osoby, których wynagrodzenie rozliczano w ramach kosztów zarządu, jak również na braku odniesienia się przez organ do zarzutów podniesionych przez skarżącą w treści odwołania, a konsekwencji wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej skarżącej podstawy utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w szczególności uchyleniem się od właściwej oceny naruszenia przez organ przepisów postępowania, o których mowa powyżej, zaniechaniem dokonania oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ pod kątem ich zgodności z prawem, brakiem wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, przyjęciem w całości stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję oraz ograniczeniem uzasadnienia wyroku do stwierdzenia, iż w sprawie nie ma żadnych dowodów na faktyczne wykonywanie czynności zarządu przez R. J. w projekcie wobec braku jej podpisów na kluczowych dokumentach projektu, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia;

c) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju była decyzją wadliwą, naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego wskazane przez skarżącą w skardze, a prawidłowe orzeczenie Sądu powinno zostać oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i uchylać zaskarżoną decyzję w całości, zgodnie z żądaniem skarżącej.

Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do uznania przez Sąd, że decyzje wydane przez organy administracji publicznej nie naruszają prawa, a skarżąca rozliczając wynagrodzenie R. J. w ramach kosztów pośrednich naruszyła Wytyczne, gdyż wynagrodzenie zostało wypłacone za usługę, która nie została faktycznie wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne dla celów projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku.

2. prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., ponieważ skarżąca naruszyła procedurę z § 13 pkt 4 umowy o dofinansowanie (str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym, a nie w umowie o dofinansowanie projektu;

b) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu tych norm w sytuacji, gdy wydatki poniesione na wynagrodzenie R. J. rozliczane w ramach kosztów zarządu projektu nie naruszały procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i spełniały wszystkie warunki niezbędne dla uznania je za kwalifikowalne do dofinansowania, które to uchybienie stanowiło konsekwencję naruszenia:

– postanowień Podrozdziału 3.1. pkt 1) lit. a), c) i g) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL (dalej: Wytyczne) w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, że prawidłowe udokumentowanie wydatków na wynagrodzenie osób rozliczane w ramach kosztów zarządu projektu wymaga gromadzenia przez beneficjentów potwierdzeń faktycznego wykonywania czynności, podczas gdy obwiązujące w chwili realizacji projektu wytyczne przewidywały wyłącznie obowiązek gromadzenia i opisywania dokumentów księgowych potwierdzających fakt poniesienia wydatku;

– postanowień podrozdziału 4.4. pkt. 1) lit. a) w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, iż czynności wykonywane przez osobę, której wynagrodzenie rozliczane było w ramach kosztów zarządu projektu muszą mieć z nim bezpośredni związek, podczas gdy istotą kosztów zarządu jest właśnie to, że czynności wykonywanych przez osoby pełniące funkcję zarządu nie można przypisać do konkretnego projektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności nie wstąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu ujętego w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną doszło do niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Strona podniosła, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym, a nie w umowie o dofinansowanie projektu (tu: § 13 pkt 4).

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 powołanej ustawy, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl zaś art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Prawidłowe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. wymaga więc wyjaśnienia znaczenia zwrotu "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, ze względu na potoczne znaczenie słowa "procedura" oraz sposób, w jaki zostało uregulowane w prawie krajowym wdrażanie programów operacyjnych, że pod pojęciem "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu" mieszczą się procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. prawa zamówień publicznych, procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowach o dofinansowanie realizacji projektów. Tym samym regulacje zawarte w "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (PO KL), wydanych m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. oraz w umowie o dofinansowanie, stanowią "inne procedury", o których mowa w art. 184 u.f.p. Oznacza to, że w przypadku naruszenia Wytycznych lub umowy o dofinansowanie, organ ma nie tylko podstawę do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, ale również obowiązek.

Podsumowując tę część wypowiedzi za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną doszło do niewłaściwego zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z postanowieniami Podrozdziału 3.1. pkt 1 lit. a), c) i g) oraz Podrozdziału 4.4. pkt 1 lit. a) Wytycznych. Strona podniosła, że wbrew wyrażonemu w zaskarżonym wyroku poglądowi Wytyczne przewidywały wyłącznie obowiązek gromadzenia i opisywania dokumentów księgowych potwierdzających fakt poniesienia wydatków na wynagrodzenie osób, rozliczanych w ramach kosztów zarządu projektu. Podniosła też, że czynności wykonywanych przez osoby pełniące funkcję zarządu nie można przypisać do konkretnego projektu.

W stanie sprawy wnosząca skargę kasacyjną zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązujących Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL oraz wybrała sposób rozliczania kosztów pośrednich na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, a nie – według ryczałtu. Zobowiązywało to stronę do dokumentowania poniesionych wydatków. Wymóg ten znajduje odzwierciedlenie w postanowieniach Podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. a) – d) oraz lit. g) Wytycznych. Wynika z nich, że wszystkie wydatki poniesione w ramach projektu są kwalifikowalne, o ile są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, zostały faktycznie poniesione, dotyczą towarów dostarczonych lub usług wykonanych, a także, są odpowiednio udokumentowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząca skargę kasacyjną wyciąga na podstawie postanowień Podrozdziału 4.4 pkt 1 lit. a) Wytycznych, z których wynika, że kosztami pośrednimi są koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta, tj. koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki), zbyt daleko idące wnioski. Nie uwzględnia bowiem pozostałych postanowień Wytycznych oraz nie dostrzega różnicy między dowodami na poniesienie wydatków, które zostały wskazane jako koszty pośrednie, a dowodami potwierdzającymi zrealizowanie usługi, z którą wydatki te są związane (zostały poniesione), a których wnosząca skargę kasacyjną nie przedstawiła. Wprawdzie Wytyczne nie precyzują, w jaki sposób należy udokumentować poniesienie wydatków, niemniej jednak z zasad rachunkowości wynika chociażby obowiązek dokumentowania poniesionych przez jednostkę wydatków.

Podsumowując, tę część wypowiedzi za niezasadny należy uznać zarzut ujęty w pkt 2.b) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej (art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p.) należy wskazać, że zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji błędne przyjął, że nie udowodniła ona, aby R. J. faktycznie wykonywała usługi, za które otrzymywała wynagrodzenie rozliczane w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) projektu. Zarzuciła też zaniechanie wyjaśnienia podstaw prawnych, które nakładałyby na nią obowiązek gromadzenia potwierdzeń faktycznego wykonywania czynności w projekcie przez osoby, których wynagrodzenie rozliczano w ramach kosztów zarządu.

Podniesiony zarzut, w żaden sposób nie podważa ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Nie wynika z niego, aby osoba ta w rzeczywistości wykonywała zadania, za które wypłacono jej wynagrodzenie. Dlatego też dla rozpoznania tej sprawy nie miało znaczenia to, że organ nie podważył samego faktu podpisania umów o współpracy oraz udzielenia przez stronę pełnomocnictwa do jej reprezentowania, a jedynie to, że osoba ta nie wykonywała pracy na rzecz wnoszącej skargę kasacyjną. Strona nie udowodniła tego, że osoba ta podejmowała jakiekolwiek czynności związane z realizacją projektu (jego nadzorem, monitorowaniem itp.). Sąd I instancji trafnie więc wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w imieniu wnoszącej skargę kasacyjną dokumenty w zakresie realizacji projektu podpisywane były przez inne osoby, co potwierdza słuszność zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Za przyjęciem odmiennego stanowiska nie przemawia również podniesiona przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczność, że R. J. brała udział w pracach Komitetu Zarządzającego, który kierował wszystkimi działaniami strony dotyczącymi realizacji projektów współfinansowanych z EFS skoro działania tego Komitetu nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji, nawet w postaci wewnętrznych notatek. W tej sytuacji dowodem na poniesienie wydatków nie mogą być podpisane z tą osobą umowy cywilnoprawne, udzielone jej pełnomocnictwo czy też gołosłowne twierdzenia strony.

Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 1.b) i c) petitum skargi kasacyjnej (art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) należy wskazać, że nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w tej sprawie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, a także umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, pod względem merytorycznym. Na marginesie można jedynie zauważyć, że Sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, aby sąd wskazał stan faktyczny i prawny właściwy dla sprawy oraz wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszeń wskazanych w skardze.

Za niezasadne należało uznać również pozostałe zarzuty kasacyjne, wskazujące na naruszenie przepisów regulujących postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a.).

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).