Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 59/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 202 ust. 4, art. 207 ust. 1, art. 378 ust. 1 i ust. 2a pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
article: § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o. o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej H. Sp. z o. o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa pismem z dnia [...] października 2020 r. zwrócił się do Ministra Klimatu i Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] r. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] dla H. sp. z o.o. dla kotłowni zakładowej - instalacja IPPC w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MW oraz instalacji do produkcji płyt drewnopodobnych

o wydajności powyżej 600 m3/dobę, wskazując na następujące podstawy prawne:

1. art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735) z uwagi na fakt, że decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów o właściwości. Wnioskodawca wskazał, że na terenie przedmiotowego zakładu eksploatowane są dwie instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego: instalacja do produkcji płyt drewnopochodnych o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę oraz instalacja spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW. Pierwotne pozwolenie zintegrowane wydał Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...]. Pozwolenie to zostało zmienione decyzjami Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] oraz z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...].

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839, dalej jako r.p.m.z.o.ś. z 2019 r.) instalacje do przetwarzania odpadów mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę, należą do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których - w myśl art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1973, określanej dalej jako u.p.o.ś.) - organem właściwym w sprawach ochrony środowiska jest marszałek województwa. Na terenie zakładu H. sp. z o.o. eksploatowana jest instalacja do przetwarzania odpadów w procesie R1 o wydajności 95 000 Mg/rok, co daje 260,3 Mg/dobę. Wydając decyzję dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta naruszył zatem właściwość organu.

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając tę przesłankę wnioskodawca podał, że dnia

4 marca 2020 r. wpłynął wniosek firmy H. sp. z o. o. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego dla analizowanych instalacji. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Starosta przekazał do załatwienia według właściwości wniosek H. sp. z o.o. złożony do Starosty dnia [...] listopada 2019 r. w tej samej sprawie. Wnioskodawca wyjaśnił, że zgodnie z art. 215 ust. 1 u.p.o.ś. organ właściwy do wydania pozwolenia dokonuje analizy warunków pozwolenia zintegrowanego niezwłocznie po publikacji

w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej konkluzji BAT odnoszących się do głównej działalności danej instalacji w terminie nie później niż 6 miesięcy od dnia publikacji. W przypadku analizowanej instalacji obowiązują dwie decyzje ustanawiające konkluzje BAT:

- decyzja Wykonawcza Komisji z dnia 20 listopada 2015 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do produkcji płyt drewnopochodnych zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego

i Rady 2010/75/UE (UE 2015/2110) opublikowana 24 listopada 2015 r. oraz

- decyzja Wykonawcza Komisji z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE opublikowana dnia 17 sierpnia 2017 r.

Wnioskodawca wskazał, że czas na analizę wniosku już minął, a w przypadku konieczności dostosowania posiadanego pozwolenia do wymogów konkluzji BAT prowadzący instalację ma rok na złożenie stosownego wniosku dostosowawczego. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Starosta poinformował, że nie przeprowadził wymaganej prawem analizy instalacji. Wnioskodawca uznał, że wydana dnia [...] stycznia 2020 r. decyzja zmieniająca pozwolenie zintegrowane nie uwzględnia wymagań wynikających z powyższych decyzji ustanawiających konkluzje BAT, co szczególnie rażąco narusza prawo w przypadku instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych, dla których obowiązek spełniania wymagań konkluzji obowiązuje od [...] listopada 2019 r. Ponadto decyzja ta nie została dostosowana do obowiązujących w czasie jej wydania, przepisów znowelizowanej ustawy z dnia

14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 699, określanej dalej jako u.o.).

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Minister Klimatu i Środowiska przekazał wniosek Marszałka o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu właściwego do jego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 192, art. 378 ust. 2a u.p.o.ś.i § 2 ust. 1 pkt 47 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., stwierdziło nieważność decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]r.

w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] dla H. sp. z o.o. z dla kotłowni zakładowej - instalacja IPPC w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MW oraz instalacji do produkcji płyt drewnopodobnych o wydajności powyżej 600m3/dobę.

Na wstępie organ omówił istotę postępowania nieważnościowego wskazując w szczególności, że jest ono postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym obarczona jest jedną

z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ nie jest władny ponownie rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny

i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Odnosząc się do wniosku Marszałka Województwa o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r., Kolegium podkreśliło, że wbrew stanowisku Marszałka, decyzja ta nie została wydana w trybie art. 215 u.p.o.ś. Podstawę prawną przedmiotowej decyzji, a co wynika z jej treści, stanowił bowiem przepis art. 192 oraz art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. Organ wskazał, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt. 8d u.p.o.ś., pod pojęciem konkluzji BAT rozumie się dokument sporządzony na podstawie dokumentu referencyjnego BAT, przyjmowany przez Komisję Europejską, w drodze decyzji, zgodnie

z przepisami dotyczącymi emisji przemysłowych, formułujący wnioski dotyczące najlepszych dostępnych technik, ich opisu, informacji służącej ocenie ich przydatności, wielkości emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami, powiązanego monitoringu, powiązanych poziomów zużycia oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednich sposobów przeprowadzenia remediacji. Następnie organ przywołał treść art. 215 u.p.o.ś. i wskazał, że w przypadku zastosowania procedury związanej z konkluzją BAT, złożenie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego jest efektem wezwania wystosowanego przez organ właściwy do wydania pozwolenia (tu Starosta ) do prowadzącego instalację w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie roku od dnia wezwania (art. 215 ust. 4 pkt 2 u.p.o.ś.), co jak wynika z analizy akt i z treści samej decyzji, nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Z uwagi na powyższe zarzut wydania przedmiotowej w sprawie decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie był wydana w trybie art. 215 ust. 1 u.p.o.ś., Kolegium uznało za bezzasadny.

Organ podkreślił, że w dniu 11 października 2019 r., a zatem już po złożeniu przez H. sp. z o.o. wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, weszło w życie r.p.m.z.o.ś. z 2019 r. W poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71; dalej jako r.p.m.z.o.ś. z 2010 r.) przedmiotowe w sprawie przedsięwzięcie było zakwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 80 wyżej wskazanego rozporządzenia, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem do wydania decyzji w niniejszej sprawie właściwy był, zgodnie z treścią art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. starosta (tu Starosta). W stanie prawnym z daty wydawania decyzji (jak również aktualnie), przedmiotową instalację kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 r.p.z.m.o.ś. z 2019 r., a do wydania decyzji w odniesieniu do tak zakwalifikowanych przedsięwzięć, właściwym jest, zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 u.p.o.ś. marszałek województwa (tu Marszałek Województwa). Nadto § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., który stanowi, że do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, określanej dalej jako u.u.i.ś.), stosuje się przepisy dotychczasowe, z oczywistych względów nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wydana przez Starostę decyzja nie została bowiem objęta dyspozycją tego przepisu i nie należy ona do katalogu spraw, w odniesieniu do których, ma on zastosowanie. W ocenie Kolegium, nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy konieczna jest (tak jak w rozpatrywanej sprawie) zmiana pozwolenia zintegrowanego, może powstać wątpliwość czy zmiana w pozwoleniu zintegrowanym powinna być wprowadzona przez organ, który wydał decyzję zmienianą, czy też ten, który byłby właściwy do jej wydania w dacie dokonywania zmiany z punktu widzenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Jakkolwiek w dniu wniesienia wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego właściwym organem do wydania decyzji był Starosta, jednakże właściwość organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, w związku ze zmianą przepisów rozporządzenia, które stanowią podstawę kwalifikacji przedsięwzięć potencjalnie i znacząco oddziaływujących na środowisko, zmieniła się. Zarówno w poprzednim, jak i obecnym stanie prawnym marszałek województwa jest organem właściwym w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w przypadku przedsięwzięć niespełniających tego warunku właściwym organem jest starosta. Organ wskazał też, że fakt skutecznego wszczęcia postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego w następstwie złożenia kompletnego (po jego uzupełnieniu) wniosku inicjującego to postępowanie - przed zmianą przepisów i wejściem w życie r.p.m.z.o.ś. 2019 r. zmieniającego kwalifikację przedsięwzięcia z potencjalnie na zawsze znacząco oddziałującego na środowisko - nie powoduje, że organ, przed którym zawisła sprawa zachowuje nadal swoją właściwość do jej rozpatrzenia. W toku postępowania mogą bowiem wystąpić zdarzenia, powodujące utratę właściwości przez organ (np. zmiana prawa, zmiana miejsca zamieszkania strony).

Reasumując organ podał, że z analizy przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji zmieniającej, objętej niniejszym postępowaniem, w tym art. 378 u.p.o.ś. oraz r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., wynika, że organem właściwym do jej wydania był Marszalek Województwa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę w art. 156 k.p.a., jest ta, o której mowa w § 1 pkt 1, to jest, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem przepisów

o właściwości oznacza nieważność takiej decyzji bez względu nawet na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego. Wobec powyższego organ uznał za zasadne wyeliminowanie

z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r.

H. sp. z o.o. złożyła do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, wskutek którego decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoją poprzednio wydaną decyzję z [...] maja 2021 r. W ocenie Kolegium stan faktyczny i prawny wskazany w zaskarżonej decyzji został ustalony prawidłowo, a decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Mając na względzie podstawę prawną decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r., tj. przepisy art. 192 oraz art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. oraz treść art. 215 u.p.o.ś., do którego odwołuje się Marszałek Województwa we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, Kolegium ponownie uznało wskazaną w przedmiotowym wniosku przesłankę wydania decyzji

z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako niezasadną. Powieliło w tym zakresie swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w przypadku zastosowania procedury związanej z konkluzją BAT, złożenie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego jest efektem wezwania wystosowanego przez organ właściwy do wydania pozwolenia (tu Starosta) do prowadzącego instalację w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia w terminie roku od dnia wezwania (art. 215 ust. 4 pkt. 2 u.p.o.ś.), co jak wynika z analizy akt i z treści samej decyzji, nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Odnosząc się do drugiej przesłanki nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) wskazanej we wniosku Marszałka, Kolegium w całości podzieliło swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując, że z uwagi na to, iż w dniu

11 października 2019 r., a zatem, już po złożeniu przez spółkę H. sp. z o.o. wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego, weszło w życie r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., które zmieniło kwalifikację przedmiotowego w sprawie przedsięwzięcia, zmieniła się właściwość organu do załatwienia wniosku spółki o zmianę pozwolenia zintegrowanego. Wcześniej przedsięwzięcie było zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem do wydania decyzji w niniejszej sprawie właściwy był, zgodnie

z treścią art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. - starosta (tu Starosta). W stanie prawnym z daty wydawania decyzji (jak również aktualnie), przedmiotową instalację kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 r.p.m.z.o.ś z 2019 r., a do wydania decyzji w odniesieniu do tak zakwalifikowanych przedsięwzięć, właściwym jest, zgodnie z art. 378 ust. 2a marszałek województwa (tu Marszałek Województwa). Nadto § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., który stanowi, że do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1 b u.u.i.ś., stosuje się przepisy dotychczasowe, z oczywistych względów nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wydana przez Starostę decyzja nie została bowiem objęta dyspozycją tego przepisu i nie należy ona do katalogu spraw, w odniesieniu do których, ma on zastosowanie.

Wobec powyższego Kolegium twierdziło, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] dla H. sp. z o.o. był Marszałek Województwa.

Następnie organ omówił procedurę związaną ze stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej i wskazał, że wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem przepisów o właściwości oznacza nieważność takiej decyzji bez względu nawet na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w zakresie zgodności

z przepisami prawa materialnego, zatem stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r. było konieczne i uzasadnione.

H. sp. z o.o., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] września 2021 r. zarzucając naruszenie:

1. § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r. przez jego niezastosowanie;

2. § 3 ust. 1 pkt 80 r.p.m.z.o.ś. 2010 r. przez jego niezastosowanie;

3. art. 45 ust. 9 w zw. z art. 45 ust. 6 i ust. 8 u.o. przez jego niezastosowanie;

4. art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z art. 183 u.p.o.ś. przez ich błędne zastosowanie,

5. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca spółka wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2021 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ; dalej jako p.p.s.a.) w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...]r. w sprawie zmiany pozwolenia zintegrowanego udzielonego decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] skarżącej spółce do przedsięwzięcie obejmującego kotłownię zakładową - instalacja IPPC w przemyśle energetycznym do spalania paliw o mocy nominalnej ponad 50 MW oraz instalacjię do produkcji płyt drewnopodobnych o wydajności powyżej 600m3/dobę.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została

z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.).

Powołany przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, z którą nierozerwalnie łączy się właściwość instancyjna. Organ niewłaściwy nie jest zatem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika zatem obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Przy czym do oceny naruszenia tej właściwości nie można stosować reguł związanych z oceną zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż naruszenie właściwości organu do orzekania zostało przez ustawodawcę potraktowane, jako odrębna przesłanka nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lutego 2018 r., I SA/Wa 1135/17,

wyrok WSA w Łodzi z 21 lutego 2020 r., III SA/Łd 1018/19).

Istota sporu sprowadzała się do tego czy w związku z wejściem w życie w dniu

11 października 2019 r. r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., które zalicza przedsięwzięcie objęte decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r. o zmianie zezwolenia zintegrowanego zgodnie § 2 ust. 1 pkt 47 tego rozporządzenia do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (instalacja do przetwarzania odpadów mogąca przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę), spowodowało, iż właściwym się do rozpoznania wniosku skarżącej spółki złożonego w dniu stał się Marszałek Województwa stosownie do art. 378 ust. 2a pkt 1 u.p.o.ś. W myśl tego bowiem przepisu marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu u.u.i.ś. Poprzednio obowiązujące r.p.m.z.o.ś. z 2010 r. kwalifikowało powyższe przedsięwzięcie jedynie jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 - instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów), co uzasadniało właściwość starosty zgodnie z art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 i art. 192 u.p.o.ś.

Zasadą jest, że organ, który wydaje decyzję, musi być właściwy do jej wydania w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wejście

w życie przepisów normujących właściwość w sposób odmienny od dotychczasowego wiąże się zatem z koniecznością przekazania sprawy organowi właściwemu w świetle nowych przepisów (por. P.M. Przybysz, K.p.a. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2022, t. 2 do art. 19). Przepisy intertemporalne mogą wprowadzać rozwiązania szczególne i nakazywać rozpoznanie sprawy przez organ właściwy w świetle poprzednich przepisów (por. postanowienie NSA z 8 marca 2001 r., I SA 2359/00, LEX nr 54514; postanowienie NSA z 22 maja 2001 r., I SA 1844/00, LEX nr 55293). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Zgodnie z § 4 r.p.m.z.o.ś. do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego

z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b u.u.i.ś, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jedną z decyzji, o których stanowi ten przepis są m.in. zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie

i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie u.o. (art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś.). Przepis ten odwołuje się zatem ogólnie do zezwoleń wydawanych na podstawie u.o., w której ustawodawca przewidział również możliwość wydania pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W u.o. ustawodawca przyjmuje jako zasadę, że zbieranie i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia, które może mieć formę zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub zezwolenia łącznego na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. W art. 45 u.o. zostały przewidziane wyjątki od tej zasady,

a w art. 45 ust. 1 pkt 4 u.o. przewidziano, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się podmiot obowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w u.p.o.ś. Stosownie z kolei do treści art. 202 ust. 4 u.p.o.ś. w pozwoleniu zintegrowanym określa się warunki wytwarzania i sposoby postępowania z odpadami na zasadach określonych w przepisach u.o., niezależnie od tego, czy dla instalacji wymagane byłoby uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów. W powyższych uregulowaniach prawnych należy dostrzec racjonalność ustawodawcy, który uwzględnia istnienie przyjętych prawnych rozwiązań systemowych i funkcjonalnych. Ich uwzględnienie musi bowiem prowadzić do uzasadnionego wniosku, że jeżeli na przetwarzanie odpadów wymagane jest pozwolenie zintegrowane, to zrozumiały jest brak wymogu uzyskania odrębnego zezwolenia przewidzianego w u.o.

Oznacza to, iż do decyzji o zezwoleniu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów należy zaliczyć także decyzje zintegrowane, co oznacza, że również

i takie decyzje mieszczą się w treści normy prawnej wyznaczonej zakresem § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r. Bez znaczenia dla tej oceny ma zatem wskazywana okoliczność, że art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś. nie wymienia wprost pozwolenia zintegrowanego, skoro w zakresie normy prawnej dotyczącej wydawania zezwoleń na zbieranie lub przetwarzanie odpadów na zasadzie wyjątku do takich zezwoleń zaliczają się także pozwolenia zintegrowane, które, jak wynika z powyższego, powinny uwzględniać zasady (reguły) przewidziane w u.o. Pozwolenie zintegrowane w tym zakresie odpowiada zatem treści normy prawnej wyznaczonej przez art. 72 ust. 1 pkt 21 u.u.i.ś.

Należy też dostrzec, że za przedstawioną powyżej wykładnią systemową

i celowościową omawianych przepisów przemawia także treść innych przepisów u.u.i.ś, które przewidują uwzględnienie obowiązku wydania pozwolenia zintegrowanego, jako elementu istotnego z punktu widzenia postępowania środowiskowego (zasięga opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego), jak i obowiązków informacyjnych właściwych organów. Skoro u.u.i.ś. wskazuje katalog decyzji, przed wydaniem których powinna zostać wydana decyzja środowiskowa i jednocześnie w procedurze o wydanie decyzji środowiskowej ma znaczenie, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w ogólności art. 72 ust. 1 u.u.i.ś. nie dotyczy pozwolenia zintegrowanego.

Powyższa wykładnia ugruntowana jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 21 października 2020 r. , II OW 80/20 i II OW 82/20 oraz z 13 listopada 2020 r., II OW 81/20).

Podkreślić należy, iż przedsięwzięcie skarżącej spółki obejmowało instalację do spalania paliw o nominalnej mocy nie mniejszej niż 50 MW oraz instalację do produkcji płyt drewnopodobny, a więc instalacje wymienione w pkt 1.1 oraz pkt 6.1.lit. c załącznika do rozporządzenia z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. 2014, poz. 1169). Nie miała zatem skarżąca możliwości wyboru, czy

o pozwolenie zintegrowane będzie mogła wnioskować odrębnie od zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Przepisy art. 207 ust. 1 u.p.o.ś. obligował bowiem skarżącą spółkę do wystąpienia w takiej sytuacji z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Niewątpliwie przedmiotowe pozwolenie zintegrowane zawierało w pkt III decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. pozwolenie na wytworzenie odpadów oraz gospodarowanie nimi, natomiast w pkt 5. decyzji zmieniającej z dnia [...] lipca 2017 r., odnoszącej się do pkt III pierwotnego pozwolenia, zawarto pozwolenie na przetwarzanie odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.o. oraz wskazano instalacje

w których to będzie następowało. Z kolei decyzja zmieniająca z dnia [...] stycznia 2020 r. dodawała nowy rodzaj i ilość odpadu dopuszczonego do wytworzenia oraz źródło powstawania i magazynowania tego odpadu.

Z powyższych względów w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r. dotyczy także pozwoleń zintegrowanych na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów. W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy miała zatem zastosowanie reguła intertemporalna, która przesądza o właściwości starosty jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy o zmianę decyzji.

Zainicjowanie postępowania o zmianę pozwolenia zintegrowanego, zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nastąpiło na wniosek skarżącej złożony w dniu 23 sierpnia 2020 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., a mianowicie przed dniem 11 października 2019 r. Wniosek ten zgodnie z § 4 tego rozporządzenia podlegał rozpoznaniu na podstawie dotychczasowych przepisów tj. poprzednio obowiązującego r.p.m.z.o.ś.

z 2010 r. Według tych przepisów przedsięwzięcie należało kwalifikować jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a to determinowało właściwość starosty do rozpoznania wniosku stosownie do art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 i art. 192 u.p.o.ś.

Sąd podziela natomiast argumentację organu, iż nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z brakiem dostosowania się do konkluzji BAT. W przypadku bowiem zastosowania procedury związanej z konkluzją BAT, złożenie wniosku o zmianę pozwolenia zintegrowanego jest efektem wezwania wystosowanego przez organ właściwy do wydania pozwolenia do prowadzącego instalację w przedmiocie wystąpienia z wnioskiem

o zmianę pozwolenia w terminie roku od dnia wezwania (art. 215 ust. 4 pkt. 2 u.p.o.ś.), co jak wynika z analizy akt i z treści samej decyzji, nie miało miejsca

w rozpatrywanej sprawie.

Pokreślić należy, iż Marszałek Województwa wprawdzie w swoim wniosku w odniesieniu do postawy stwierdzenia nieważności, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazywał, że ponadto decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. "nie została dostosowana do obowiązujących w czasie jej wydania przepisów znowelizowanej u.o.", jednakże nie sprecyzował o jakie przepisy dodatkowo mu chodzi, poza tymi wcześniej przez niego opisanymi, a związanymi z brakiem dostosowania do konkluzji BAT. Kolegium nie odniosło się do tej kwestii, badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w tym wyartykułowanym wprost przez Marszałka zakresie, co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie było rolą sądu administracyjnego zastępowanie

w tym organu administracyjnego. Jednakże nie mogło to stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec bowiem złożenie skargi jedynie przez spółkę H. nakazywanie organowi przez sąd administracyjny poszukiwania innych podstaw ewentualnego rażącego naruszenia prawa materialnego, których organ rozstrzygając sprawę nie rozważył, stanowiłoby orzeczenie na niekorzyść skarżącej, niedopuszczalne w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. Zalecenie takie prowadzić mogłoby do aktu pogarszającego sytuację prawną skarżącej spółki w porównaniu

z sytuacją, która wynika z zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni § 4 r.p.m.z.o.ś. z 2019 r., co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] została wydana z naruszeniem przepisu określającego właściwość rzeczową, tj. art. 378 ust. 2a pkt 1 u.p.o.ś. i uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzji Samorządowego Kolegium z dnia [...] maja 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - organ uwzględni ocenę prawną, zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205

§ 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U nr 2021, poz. 535.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265); - opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.