Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 896/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Radzanów (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej jako "u.s.g." lub "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 139 ze zm.; dalej jako: "u.z.w.ś." lub "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków") podjęła uchwałę nr I/4/2016 z 26 lutego 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej też jako "regulamin").

Pismem z 30 października 2017 r. Prokurator Rejonowy w Grójcu (dalej jako "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez zbędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały podczas, gdy z przepisu art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;

2) art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.w.ś. - poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłaniu przez § 5 regulaminu do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi;

3) art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 8 i §10 zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 ww. ustawy, winny być określone w umowie, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji;

4) art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś. polegającego na uzależnieniu w § 20 ww. regulaminu rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano montażowych od uprzedniego podpisania umowy o przyłączenie lub uzyskania warunków przyłączenia;

5) art. 19 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 22 ust. 3 zagadnień dotyczących problematyki wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej przepisów zaskarżonej uchwały Rady Gminy jako naruszających prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator zauważył, że do uchwalenia powyższego regulaminu Rada Gminy została upoważniona w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.w.ś. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Przedstawione w ww. przepisie wyliczenie ma charakter wyczerpujący i winno być interpretowane ściśle. Z treści art. 94 u.s.g. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika bowiem, że akty prawa miejscowego są aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane i nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w tej ustawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że przy ustalaniu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie, Rada Gminy powinna wziąć pod uwagę wyłącznie te elementy, które są wskazane w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś.

Prokurator uznał, że w podstawie prawnej uchwały zbędnie powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., gdyż już z art. 19 ust. 1 u.z.w.ś. wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków.

Uzasadniając drugi z podniesionych zarzutów, skarżący wskazał na treść wyroku WSA z Opola z 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Op 605/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgadzając się z zawartym w nim stanowiskiem ww. sądu, który to stwierdził, że zadaniem legislacji gminnej przewidzianej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy jest określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a to: "ciśnienia wody, jakości i ilości dostarczanej wody, odprowadzania ścieków, usuwania awarii oraz zapewnienia dostaw wody w czasie awarii, sposobu odbioru ścieków".

Zdaniem Prokuratora wymogom tym nie czyni zadość odesłanie przez regulamin do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Następnie Prokurator zauważył, że z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, iż kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo -kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.

W ocenie skarżącego niektóre postanowienia skarżonego regulaminu wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to przepisów § 8 ust. 1 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci), § 10 (stanowi o terminach rozliczeń), § 8 ust. 2, 3, 4, 5 (dotyczą przyczyn rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś. polegający na uzależnieniu w § 20 ww. regulaminu rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano montażowych od uprzednio podpisania umowy o przyłączenie lub uzyskania warunków przyłączenia, Prokurator wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.w.ś.). Ustawa przyznała wprawdzie Radzie Gminy kompetencję do ustalenia regulaminu, przesądzając jednak w skali krajowej o bezwzględnym obowiązku przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe "warunki przyłączenia określone w regulaminie" nie mogą być interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy i co gorsza - w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków.

Prokurator wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.w.ś.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § 20 odwraca tą kolejność: wniosek, umowa, wydanie warunków i dopiero przyłączenie. Przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym - art. 3 ust. 1 u.z.w.ś.

Za wadliwe skarżący uznał też uregulowania zawarte w § 22 ust. 3 regulaminu, który narusza dyspozycję art. 19 i art. 21 u.z.w.ś. Treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne.

Konkludując skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała została podjęta

z naruszeniem przepisów prawa i zasadnym jest wyeliminowanie wadliwych unormowań z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zasadność skargi częściowo w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w pkt 2, 4 i 5 skargi, przy czym w odniesieniu do zarzutu z pkt 2 i 5 skargi uznała zasadność tych zarzutów w całości. Natomiast w odniesieniu do zarzutu z pkt 4 skargi tylko w części, w jakiej uzależnia rozpoczęcie realizacji prac projektowych oraz budowlano - montażowych od zawarcia umowy o przyłączenie - § 20 ust. 1 regulaminu, a także w zakresie w jakim odsyła do umowy o przyłączenie w sytuacji określonej w § 20 ust. 2.

Uznając zasadność skargi w powyższym zakresie Rada Gminy wskazała, że dokona zmiany zaskarżonej uchwały doprowadzając do jej zgodności z obowiązującymi przepisami.

Co do zarzutów określonych w punkcie 1 i 3 skargi organ wniósł o ich oddalenie. Podniósł m.in., iż Gmina Radzanów, tak jak i inne gminy działa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, która reguluje między innymi wyłączne kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach dla niej zastrzeżonych. O wyłącznych kompetencjach rady stanowi art. 18 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej - § 18 ust. 1, natomiast ust. 2 art. 18 stanowi enumeratywne określenie zakresu spraw pozostawionych do wyłącznej właściwości rady gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Podejmując uchwałę w sprawie zastrzeżonej w art. 19 ust. 1 u.z.w.ś., Rada Gminy prawidłowo więc wskazała w podstawie prawnej obok art. 19 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, art. 18 ust. 2 pkt 15, gdyż jest to przepis prawa wynikający z ustawy ustrojowej regulującej działania gminy i jej organów. Gmina jako jednostka samorządu działa na podstawie i w granicach prawa, a przede wszystkim na podstawie głównego aktu prawnego - ustawy o samorządzie gminnym statuującego te granice.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego, że zagadnienia uregulowane w § 8 i § 10 regulaminu nie powinny być przedmiotem regulacji regulaminowej, a powinny być określone w umowie zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. W ocenie organu, fakt wyliczenia w art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. elementów umowy nie pozbawia Rady Gminy prawa do normowania tych kwestii w regulaminie. Regulamin stoi na straży praw odbiorców usług. Uznanie, że materia art. 6 ust. 3 to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabiłoby pozycję jednostki wobec dostawcy usług. Rada Gminy zauważyła także, że ustawodawca nie jest konsekwentny w sposobie regulowania stosunków w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Z jednej strony czyni z umowy podstawowy instrument regulowania stosunków prawnych związanych z dostarczaniem wody i odbieraniem ścieków. Z drugiej zaś z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.w.ś. wynika, że chce owe elementy poddać reżimowi prawa administracyjnego. W świetle powyższego za niezasadne organ uznał zarzuty niezgodności z prawem § 8 a także § 10 regulaminu z art. 6 ust. 3 ww. ustawy oraz Kodeksu cywilnego.

Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał na kolejne przepisy regulaminu, które zostały w jego ocenie istotnie naruszone przez organ. Podniósł, że w § 1 ust. 2 lit. c zdefiniowano pojęcie "odbiorca", w sytuacji gdy pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 3 u.z.w.ś. Z kolei § 16 ust. 3 narusza prawo poprzez uregulowanie treści wniosku. Również § 7 ust. 3, § 16 ust. 4 i § 17 lit. a istotnie naruszają prawo poprzez uzależnienie możliwości podłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uzasadnionego przypadku, chociaż warunek ten nie został wprowadzony w art. 6 ust. 4 u.z.w.ś. oraz przez wprowadzenie wymogu przedłożenia umowy. Ponadto § 38 regulaminu narusza hierarchię źródeł prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi.

Na wstępie wyjaśnić należy, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają zaś na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest powyższymi zasadami, jak również regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ww. ustawy.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Słusznie więc podniósł skarżący, że nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłaniu w § 5 regulaminu do przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stanowi istotne naruszenie prawa.

Tak więc, podczas uchwalania treści regulaminu organ dopuścił się pominięcia uchwałodawczego polegającego na nieuregulowaniu wymagań dotyczących określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Wyliczając w art. 19 ust. 2 ww. ustawy komponenty uchwały o regulaminie, ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że z jednej strony wyliczenie tam zamieszczone ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień wykraczających poza treść ww. przepisu, a z drugiej strony muszą się w nim znaleźć postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zawartych w art. 19 ust. 2 ustawy wyżej wymienionej. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Trafnie wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 8 i § 10 zagadnień, które zgodnie z art. 6 ust. 3 ww. ustawy, winny być określone w umowie. Rada Gminy przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej ww. ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 u.z.w.ś. wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada Gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Również niektóre inne postanowienia regulaminu wykraczają poza upoważnienie dane gminnemu prawodawcy. Dotyczy to § 8 ust. 1 (określa terminy, na jakie zawierana może być umowa o przyłączeniu do sieci), § 8 ust. 2, 3, 4, 5 (dotyczą przyczyn rozwiązania umowy, jej wypowiedzenia i wygaśnięcia), § 10 (stanowi o terminach rozliczeń).

Słusznie też podniósł skarżący, że regulamin narusza art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś. polegający na uzależnieniu w § 20 rozpoczęcia realizacji prac projektowych oraz budowlano montażowych od uprzednio podpisania umowy o przyłączenie lub uzyskania warunków przyłączenia. Z art. 15 ust. 4 u.z.w.ś. wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie gminnym oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Istnieje więc bezwzględny obowiązek przyłączenia, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawowe warunki przyłączenia określone w regulaminie nie mogą być tym samym interpretowane dowolnie, w oderwaniu od pozostałych przepisów ustawy, dodatkowo w sposób niekorzystny dla odbiorców wody i zainteresowanych odprowadzeniem ścieków. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.w.ś.). Umowa jest tu wymieniona jako trzecia czynność, następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § 20 odwraca tą kolejność: wniosek, umowa, wydanie warunków i dopiero przyłączenie. Przyłączenie przestaje więc być świadczeniem powszechnie dostępnym - art. 3 ust. 1 u.z.w.ś. Również § 16 ust. 3 regulaminu narusza prawo poprzez uregulowanie treści wniosku do czego Rada Gminy nie była upoważniona na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.w.ś. Z kolei § 16 ust. 4 istotnie narusza prawo poprzez uzależnienie możliwości podłączenia do sieci nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym od uzasadnionego przypadku, chociaż warunek ten nie został wprowadzony w art. 6 ust. 4 u.z.w.ś.

Prawidłowo za wadliwe skarżący uznał też uregulowania zawarte w § 22 ust. 3 regulaminu, jako naruszające art. 19 i art. 21 u.z.w.ś. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a poza tym są nieprecyzyjne (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Zauważyć należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. ustawy, zaś art. 19 tej ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem wyjście poza delegację ustawową.

Brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków które to zostały zawarte w § 17 regulaminu, tj. obowiązku dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej. Powyższe unormowanie wydano zatem z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje również organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, że zawarcie w skarżonym w § 1 ust. 2 lit. c regulaminu definicji "odbiorca" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego.

W § 38 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, co jak słusznie zauważył skarżący, narusza hierarchię źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może być bowiem podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu takich jak ww. ustawa. Użyty przez organ uchwałodawczy zwrot "w szczególności" może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma regulamin, a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa.

Z przyczyn wskazanych wyżej uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak

w sentencji.