Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 974/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 lit. b i lit. c, ust. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 4, ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu Zdroju na uchwałę Rady Miasta J. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 3 ust. 1, ust. 4 zdanie drugie i ust. 5; w § 6 ust. 7; w § 7 ust. 11 lit. a oraz lit. c w zakresie nakładającym obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z 9 kwietnia 2013 r. Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z 17 stycznia 2013 r., nr II/1/2013 w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój. Uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Województwa Śląskiego z 26 lutego 2013 r., poz. 1856 i zgodnie z § 15 weszła w życie w terminach w tym przepisie określonych. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Skargą objęto przepisy § 3, § 4 ust. 1, § 6 ust. 7 i 8 oraz § 7 ust. 11 uchwały, wnioskując o stwierdzenie ich nieważności jako istotnie naruszających prawo. Jakkolwiek skargą objęto przepis § 6 ust. 8 uchwały, bo nie sformułowano w stosunku do niego żadnych zarzutów. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach oświadczył, że nie podtrzymuje skargi w stosunku do przepisu § 6 ust. 8 uchwały stanowiącego, że właściciele nieruchomości obowiązani są do utrzymywania w czystości i należytym stanie sanitarnym miejsc, gdzie znajdują się pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych.

Zaskarżonym postanowieniom uchwały zarzucono naruszenie przepisu § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), polegające na przekroczeniu upoważnień ustawowych zawartych w art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprecyzowano, że zarzut przekroczenia granic delegacji ustawowej obejmuje w pierwszej kolejności naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP.

W skardze wskazano, że bez podstawy prawnej:

– w § 3 ust. 1 uchwały wprowadzono dla właścicieli nieruchomości obowiązek podjęcia działań polegających na usuwaniu lub co najmniej ograniczaniu śliskości terenu,

– w § 3 ust. 2, 3 i 4 uchwały określono dla właścicieli nieruchomości sposoby usuwania błota, śniegu oraz lodu z chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości,

– w § 3 ust. 5 uchwały wprowadzono obowiązek prowadzenia prac porządkowych na nieruchomości, w tym bieżącego usuwania chwastów i koszenia trawy,

– w § 4 ust. 1 wprowadzono generalny nakaz mycia pojazdów mechanicznych jedynie na utwardzonej części nieruchomości w warunkach zapewniających odprowadzenie ścieków do kanalizacji sanitarnej lub gromadzenie w szczelnych zbiornikach bezodpływowych,

– w § 6 ust. 7 przewidziano uprawnienie dla właścicieli sąsiadujących nieruchomości do wspólnego korzystania z jednego pojemnika na odpady komunalne,

– w § 7 ust. 11 lit. a i c uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wystawiania pojemników na odpady poza teren nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, do właściwości rady gminy należy określenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie. Zakres przedmiotowy regulaminu jest określony w ustawie i uchwała rady nie może wykraczać poza ustalone granice. Samo pojęcie porządku nie może być rozumiane zbyt szeroko i powinno pozwalać na realizację celu regulacji ustawowej. Co do zasady utrzymanie czystości i porządku obciąża gminę i obowiązku tego gmina nie może przerzucać na mieszkańców.

W § 3 ust. 1 uchwały nałożono na mieszkańców obowiązki w zakresie usuwania i ograniczania śliskości terenu, nadto rozciągnięto obowiązek uprzątania błota, śniegu i lodu na części nieruchomości pełniące funkcje komunikacyjne, co narusza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W § 3 ust. 2 uchwały określono sposób usuwania błota i śniegu, podczas gdy ustawa upoważnia jedynie do określenia zasad uprzątania błota, śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W § 3 ust. 5 wprowadzono obowiązek prowadzenia prac porządkowych w zakresie nie objętym delegacją ustawową.

Wskazano, że budzi wątpliwości ogólny zakaz mycia samochodów, z ograniczeniem do utwardzonych części nieruchomości, określony w § 4 ust. 1 uchwały. Ograniczenie uznano za zbyt daleko idące. Intencją regulacji winno być zapobieganie zanieczyszczeniom środowiska. Nie ma powodów, by zakazywać mycia pojazdów właścicielom domów czy garaży, z użyciem jedynie wody i szczotki, jeśli nie spowoduje to zanieczyszczeń.

Możliwość posiadania wspólnego pojemnika na odpady oceniono jako niedopuszczalną, albowiem rada nie ma kompetencji do zwolnienia właścicieli nieruchomości z obowiązku posiadania pojemników, zaś właściciele winni udokumentować odbiór odpadów. Nie ma też podstaw do nakazania właścicielom wystawiania pojemników poza granice nieruchomości na czas zbierania odpadów, jak stanowi § 7 ust. 1 lit. a i c uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, negując zasadność zarzutów. Wyjaśniono, że właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zatem podstawy do doprecyzowania tego obowiązku poprzez przeciwdziałanie oblodzeniu, w okresie zimy nie jest możliwe całkowite usunięcie lodu z chodników. Określenie miejsc mycia pojazdów poza myjniami mieści się w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Ustawa nie wyklucza współposiadania pojemników na odpady, konieczność taka wynika ze specyfiki zabudowy i warunków komunikacyjnych. Wystawianie pojemników poza posesję znajduje uzasadnienie w ochronie praw tych właścicieli, którzy nie wyrazili zgody na wjazd ciężkiego sprzętu na ich posesję.

Uchwałą Rady Miasta Jastrzębie Zdrój z 26 marca 2013 r., Nr IV.36.2013 dokonano zmian w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Jastrzębie Zdrój (Dz. Urz. Woj. Śl. z 4 kwietnia 2013 r., poz. 3120), nie dotyczą one jednak zaskarżonych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z powierzchni nieruchomości pełniących funkcje komunikacyjne, w tym z chodników, podwórzy, przejść, schodów, wjazdów do posesji, bram itp. właściciele nieruchomości są obowiązani uporządkować w sposób niezakłócający ruchu pieszych lub pojazdów. Po stronie właścicieli nieruchomości pozostaje również podjęcie działań polegających na usuwaniu lub co najmniej ograniczaniu śliskości terenu. Przytoczona regulacja budzi szereg wątpliwości, w pierwszej kolejności ze względu na brak precyzji postanowień. Brzmienie zdania pierwszego nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy przedmiotem regulacji jest nałożenie obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń ze wskazanych miejsc, czy też określenia sposobu ich uporządkowania (w sposób niezakłócający ruchu). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy upoważnia do określenia w regulaminie szczegółowych zasad dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Sam obowiązek w tym zakresie wynika z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i dotyczy chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym przez chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego, położoną przy granicy nieruchomości. Niewątpliwie brak zatem podstaw do nakładania obowiązku usuwania wskazanych zanieczyszczeń z miejsc innych, nadto w sposób nieprecyzyjnie określonych. W uchwale zastąpiono bowiem ustawowy zwrot "części służących do użytku publicznego". zwrotem "powierzchni pełniących funkcje komunikacyjne". Brak podstaw do utożsamiania tych miejsc, nadto wyliczenie zawarte w § 3 ust. 1 uchwały ma charakter otwarty, przykładowy, co w przypadku wprowadzenia obowiązku należy uznać za niedopuszczalne. Nie jest też jasne, na czym miałby polegać obowiązek usuwania śliskości, co jest jej miernikiem, zastosowany termin jest wysoce nieprecyzyjny. Sąd podziela wobec powyższego zarzut, że przepis § 3 ust. 1 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b w związku z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Uwzględnieniu podlegał także zarzut w zakresie dotyczącym § 3 ust. 4 zdanie drugie uchwały, zgodnie z którym zanieczyszczenia zebrane w wyniku zamiatania chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości właściciele zobowiązani są usuwać do pojemników będących w ich posiadaniu. Ta regulacja stoi w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy stanowiącym, że do zarządu drogi należy pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej.

Podlegał stwierdzeniu nieważności także przepis § 3 ust. 5 uchwały, zgodnie z którym uprzątanie innych zanieczyszczeń z terenu nieruchomości, w tym zalegających odpadów, jak również inne prace porządkowe, w tym usuwanie chwastów, koszenie trawy, winno być prowadzone przez właścicieli nieruchomości na bieżąco. Regulamin czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego i ma charakter aktu normatywnego. Każde jego postanowienie winno być interpretowane jako wyraz normy ogólnej i abstrakcyjnej, zawierającej określoną regułę zachowania. Postanowienia aktów prawa miejscowego nie mają charakter zaleceń czy wytycznych. Trzeba wobec tego uznać, że obowiązek bieżącego uprzątania nieruchomości, usuwania z niej odpadów, zanieczyszczeń, chwastów i koszenia, jakkolwiek niewątpliwie słuszny i godny realizacji, nie mieści się w katalogu wymagań określonym w art. 4 ust. 2 ustawy, wobec czego nie może być przedmiotem unormowania w regulaminie.

Kolejny z uwzględnionych przez Sąd zarzutów Prokuratora dotyczy przepisu § 6 ust. 7 uchwały, zgodnie z którym zezwala się na wspólne korzystanie przez właścicieli kilku sąsiadujących nieruchomości z jednego pojemnika na odpady komunalne, przy zachowaniu minimalnej pojemności pojemnika, wyliczonej wg zasad określonych w § 5 pkt 3 i pkt 4 regulaminu. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że rozwiązanie to modyfikuje przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów. To poszczególna nieruchomość ma być wyposażona w pojemnik, a właściciel legitymować się umową i dowodami uiszczania opłat. O ile ta ostatnia kwestia zależy od przyjęcia stosownych rozwiązań umownych, to z przekonaniu Sądu wyposażenie nieruchomości w pojemnik nie może zostać zrealizowane przez wyposażenie kilku nieruchomości w jeden pojemnik, choćby pod względem pojemności odpowiadał normom objętościowym. Ustawa takiego rozwiązania nie przewiduje, a regulamin w zakresie dotyczącym pojemników na odpady może jedynie regulować kwestie określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, czyli rodzaj, minimalną pojemność, warunki rozmieszczania i utrzymania w odpowiednim stanie. W warunkach rozmieszczania nie mieści się postanowienie o jednym pojemniku dla kilku sąsiednich nieruchomości.

Uwzględnieniu podlegał także zarzut dotyczący przepisów § 7 ust. 11 lit. a oraz lit. c w części przewidującej obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości na czas odbierania odpadów. Ustawa zobowiązuje właścicieli do wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odpady. W regulaminie należy określić ich rodzaj minimalną pojemność, warunki rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie (art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy). Regulamin zawiera w § 6 ust. 2, 4-6 regulacje dotyczące rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości (w miejscach łatwo dostępnych, w granicach nieruchomości, ewentualnie na terenie cudzej nieruchomości za pisemną zgodą jej właściciela). Nałożenie obowiązku cyklicznego wystawiania pojemników poza teren nieruchomości wykracza poza uprawnienie do określenia w regulaminie zasad rozmieszczenia pojemników i kreuje dla właścicieli nowy obowiązek, poza granicami upoważnienia ustawowego.

Z podanych wyżej powodów stwierdzeniu nieważności podlegały przepisy § 3 ust. 1, ust. 4 zdanie 2 i ust. 5, § 6 ust. 7 oraz § 7 ust. 11 lit. a oraz lit. c w części nakładającej obowiązek wystawiania pojemników poza teren nieruchomości.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałym zakresie.

Objęty skargą przepis § 3 ust. 2 i 3 uchwały określa w jaki sposób należy gromadzić błoto, śnieg i lód z chodników położonych przy granicy nieruchomości, zakazuje ich zgarniania z chodników na jezdnię. Przepis ten nie nakłada obowiązku uprzątania tych zanieczyszczeń, ten wynika bowiem wprost z ustawy, z art. 5 ust. 1 pkt 4. Natomiast regulamin, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy winien określać szczegółowe zasady obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przepisy określone w § 3 ust. 2 i 3 uchwały mieszczą się w tym zakresie. Podobnie zakwalifikować należy przepis § 3 ust. 4 zdanie pierwsze uchwały, zgodnie z którym uprzątanie chodników położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości, polegające na zamiataniu, winno odbywać się w miarę potrzeby. We wskazanych przypadkach przyjęte rozwiązania stanowią szczegółowe zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zamieszczeń.

Nie podzielił Sąd zarzutów skargi dotyczących przepisu § 4 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami dozwolone jest wyłącznie na terenie nieruchomości nie służącym do użytku publicznego pod warunkiem, że wykonywane jest na utwardzonej ich części, a powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy upoważnia radę do określenia wymagań obejmujących mycie i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada posiada w tym zakresie swobodę i zarzuty podniesione w skardze w istocie kwestionują nie legalność, ale celowość przyjętych rozwiązań. Jednak ani Prokurator, ani sąd administracyjny nie są uprawnieni do oceny celowości przyjętego rozwiązania, jeżeli przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie jakichś kryteriów. Należy też zaznaczyć, że zagrożenie zanieczyszczeniem niosą nie tylko detergenty używane do mycia, ale także środki takie jak smary i oleje, które przy myciu mogą być wypłukiwane.

Natomiast objęty skargą przepis § 7 ust. 11 lit. b oraz lit. c w części w jakiej dotyczy zapewnienie swobodnego dojazdu do pojemników nie kwalifikują się do stwierdzenia nieważności, albowiem rada jest uprawniona do określenia warunków rozmieszczenia pojemników.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wykonalności uchwały na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie orzeczono z tego powodu, że uchwała jest aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

sw