Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1738/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 par. 1 i par. 5, art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Ol 28/12 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w wydaniu opinii w sprawie zalesienia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz A.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, zobowiązuje ten organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 4 lipca 2011 r., o wydanie opinii w sprawie zalesienia w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 4 lipca 2011 r., stanowiącym uzupełnienie pisma z dnia 21 czerwca 2011 r., skarżący zwrócił się do organu z prośbą o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia gruntów rolnych na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina Mrągowo z planami ochrony lub planami zadań ochronnych danego obszaru.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Regionalny Konserwator Przyrody działający z upoważnienia organu, pismem z dnia 8 lipca 2011 r. poinformował wnioskodawcę o niemożności wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na przedmiotowej działce położonej w gminie Mrągowo z planem ochrony lub planem zadań ochronnych obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo (kod obszaru PLH280055). Podniesiono, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 390), pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi do gruntów położonych poza obszarami Natura 2000 lub obszarami znajdującymi się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"), chyba że planowane zalesienie nie jest sprzeczne z planami ochrony lub planami zadań ochronnych tych obszarów. Organ wskazał, że przedmiotowa działka przeznaczona do zalesienia położona jest w granicach obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo, jednak obecnie dla przedmiotowego obszaru Natura 2000 nie został ustanowiony plan ochrony jak również plan zadań ochronnych. W związku z powyższym, nie można wydać opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem ochrony lub planem zadań ochronnych wskazanego obszaru. Zaznaczono, że w dniu 19 listopada 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie obwieszczeniem poinformował właściwe miejscowo gminy o przystąpieniu do sporządzania planów zadań ochronnych, m.in. planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo, które wywieszono na tablicy ogłoszeń Gminy Mrągowo w terminie od 26 listopada 2010 r. do 10 grudnia 2010 r. Ponadto informacje o terminie i miejscu przeprowadzenia warsztatów zespołów lokalnej współpracy umieszczone były na stronie internetowej organu oraz w lokalnych gazetach, a także zwrócono się z prośbą do Wójta Gminy Mrągowo o przekazanie tych informacji sołtysom wsi, których grunty zlokalizowane są w granicach poszczególnych obszarów Natura 2000. Podkreślono, że obecnie Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo jest obszarem o znaczeniu dla Wspólnoty, zatwierdzonym przez Komisję Europejską w drodze decyzji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny, który został powołany do ochrony kumaka nizinnego, traszki grzebieniastej i żółwia błotnego, będącego głównym przedmiotem ochrony wskazanego wyżej obszaru Natura 2000. Jest to gatunek wymieniony w Załączniku II i IV Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, tzw. dyrektywy siedliskowej. Przedmiotowy teren, którego dotyczy wniosek, stanowi ważną trasę migracyjną żółwia błotnego oraz potencjalne miejsce jego rozrodu.

Skarżący wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie zażalenie na odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia, żądając stwierdzenie obowiązku wydania opinii we wskazanym przedmiocie. Strona odwołująca się podniosła, że pomimo niezachowania formy postanowienia, odpowiedź organu z dnia [...] lipca 2011 r. należy traktować jako postanowienie wskazane w art. 219 k.p.a. zaskarżalne zażaleniem. Wskazano, że z treści § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b/ powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. wynika, że pomoc na zalesienie zostanie przyznana, chyba że planowane zalesienie jest sprzeczne z istniejącymi planami ochrony lub planami zadań ochronnych tych obszarów, co powinno zostać wykazane stosowną opinią regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Argumentacja przedstawiona przez organ w niniejszej sprawie nie może mieć w tym zakresie żadnego znaczenia, dotyczy bowiem stanu hipotetycznego, nie zaś obecnie obowiązującego, gdyż aktualnie nie ma takiego planu dla przedmiotowego obszaru. Ponadto stanowisko organu nie zostało poparte stosowną dokumentacją wykazującą wskazane walory ekologiczne tych terenów. W ocenie skarżącego, bezpodstawne jest również lekceważenie względów społeczno-ekonomicznych i prawa własności odwołującego się. Ochrona środowiska nie może być jedyną wartością chronioną i nie może abstrahować od praw właścicieli nieruchomości. Tym samym, skoro nie ustanowiono planu ochrony lub planu zadań ochronnych dla przedmiotowego obszaru, to nie można uznać, iż zalesienie jest sprzeczne z tym planem, powołując się tylko na czysto hipotetyczne okoliczności.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana opinia nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a., a w związku z tym brak jest podstaw do nałożenia na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie obowiązku wydania takiej opinii.

Pismem z dnia 6 września 2011 r. skarżący wniósł do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi z dnia 26 września 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że uznaje sprawę za załatwioną pismem Regionalnego Konserwatora Przyrody w Olsztynie z dnia 8 lipca 2011 r. Wskazano, że przedmiotowa działka nie znajduje się w granicach rezerwatu przyrody, parku krajobrazowym lub na obszarze ich otulin, w związku z czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie ma podstaw prawnych do rozważenia zgodności przedsięwzięcia z celami ochrony tych form ochrony przyrody. Ponadto w przypadku braku planu zadań ochronnych lub planu ochrony obszaru Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo, nie ma podstaw do wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z takim planem. Zgodnie bowiem z wytycznymi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 listopada 2010 r. w zakresie wydawania opinii przez regionalnych dyrektorów ochrony środowiska o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru Natura 2000 w przypadku braku przedmiotowych planów należy poinformować zainteresowanego zwykłym pismem o niemożności wydania opinii.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w tego rodzaju sprawach stosuje się przepisy k.p.a., a tym samym czy brak wydania przedmiotowej opinii stanowi bezczynność organu.

Sąd I instancji wyjaśnił, że powołane rozporządzenie z dnia 19 marca 2009 r. wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.). Przepis art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 6, 7 oraz 9-15 jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Zakresem tym objęta jest także pomoc na zalesianie gruntów rolnych i gruntów innych niż rolne (art. 5 ust. 1 pkt 15). Skoro zatem pomoc przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej, to postępowanie powinno być prowadzone w trybie k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska powinna być wyrażona w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). W takim wypadku stronie służy skarga na bezczynność.

Zdaniem Sądu I instancji, brak przepisów prawnych, w tym wypadku brak przepisów dotyczących planu ochrony lub zadań planu ochrony dla przedmiotowego terenu, nie uzasadnia bezczynności organu. Istnieją bowiem przepisy dające podstawę do wydania przedmiotowego postanowienia. Natomiast brak przepisów pozwalających na ocenę braku sprzeczności planowanego zalesienia z celami ochrony danego obszaru lub planami ochrony albo zadań ochronnych danego obszaru nie stanowi uzasadnienia dla braku załatwienia sprawy przez wydanie postanowienia. W ocenie Sądu I instancji, zupełnie inną kwestią jest okoliczność, jakiej treści postanowienie powinien wydać organ w związku z brakiem powołanych przepisów. Pozostaje to jednak poza zakresem niniejszej sprawy, która dotyczy wyłącznie bezczynności organu w załatwieniu sprawy.

Z tych względów Sąd I instancji uwzględnił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

Po pierwsze, § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b/ rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niemożność wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru Natura 2000 z uwagi na brak przedmiotowych planów powinna nastąpić w formie postanowienia odmownego, na które przysługuje zażalenie, a także przez przyjęcie, że uzyskanie przedmiotowej opinii jest niezbędne do wydania decyzji w sprawie indywidualnej, a zatem, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska działa jako organ współdziałający w ramach postępowania głównego. W ocenie organu, Sąd I instancji pominął jednocześnie, że przedmiotowa opinia jest jedynie dokumentem wymaganym do sporządzenia planu zalesienia w trybie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, do którego sporządzenia nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Po drugie, art. 10 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie że powyższy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pomocy finansowej na zalesienie od wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru Natura 2000.

Po trzecie, art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, spowodowane przyjęciem, że wydając opinię o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru Natura 2000 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska działa jako organ współdziałający w ramach prowadzonego postępowania głównego, pomimo tego, że żadne główne postępowanie administracyjne nie jest w toku, a także przyjęciem, że opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest stanowiskiem innego organu, od którego uzależnione jest wydanie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie gruntów rolnych i gruntów innych niż rolne, podczas gdy przedmiotowa opinia stanowi jedynie załącznik do wniosku o sporządzenie planu zalesiania.

Po czwarte, art. 35 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo że podjął czynności wymagane prawem w przepisanym terminie.

Organ zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako "p.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie i rozpatrzenie skargi w sytuacji, gdy droga sądowa była niedopuszczalna.

Po drugie, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i wykroczenie poza właściwość rzeczową Sądu.

Po trzecie, art. 149 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji braku bezczynności po stronie organu.

Po czwarte, art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi (art. 189 p.p.s.a.), a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W przypadku nieznalezienia podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie (art. 185 p.p.s.a.). W przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1924/12 oddalił skargę kasacyjną A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1772/11 odrzucające skargę A.B. na pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem zadań ochronnych lub planem ochrony dla obszaru Natura 2000. Jednak w uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd sformułował ocenę prawną, że nie podziela stanowiska Sądu I instancji, iż przedmiotowe powyższe pismo organu odwoławczego informujące o niemożności stwierdzenia sprzeczności lub niesprzeczności zalesienia z planem ochrony albo planem zadań ochronnych (z uwagi na ich brak – niesporządzenie przez organ), nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie braku właściwego planu (ochrony lub zadań ochronnych) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ma obowiązek odmówić wydania opinii z powodu braku odpowiedniego planu, nie zaś informować o niemożności wydania opinii. Dlatego też tego rodzaju odmowa wydania opinii będzie aktem z zakresu administracji publicznej, który po stosownym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, będzie mógł zostać poddany ocenie właściwego sądu administracyjnego. Zapewni to osobie niezadowolonej prawo sądowej kontroli rozstrzygnięcia, chociażby w zakresie, czy prawidłowo stwierdzono, że dla danego obszaru nie jest sporządzony plan ochrony bądź plan zadań ochronnych. Jednocześnie Sąd orzekł, że nie podziela stanowiska wyrażonego w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 listopada 2010 r. (k. 6, 10), w którym wskazano, iż w sytuacji braku właściwego planu należy kierować do zainteresowanych pisma informacyjne. Ponadto wytyczne organu II instancji nie mają charakteru wiążącego w niniejszej sprawie oraz prowadzą do wyłączenia sądowej kontroli działania administracji publicznej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "pismo informacyjne", w zależności od swojej treści, może zostać uznane za akt odmawiający wydania opinii, czyli za akt z zakresu administracji publicznej, który może być poddany ocenie sądów administracyjnych, oczywiście po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei przesłane A.B. pismo nie odmawia wydania opinii, na co wskazują użyte w nim zwroty, że organ "informuje" i uzasadnia, że "nie może wydać opinii". Oznacza to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie nie załatwił wniosku skarżącego, stąd po wezwaniu jego do usunięcia naruszenia prawa, A.B. będzie mógł skorzystać z prawa złożenia skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego ze względu na obszar działania organu.

Po drugie, w realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy p.p.s.a. powyższa ocena prawna i wskazania dotyczące dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążą oczywiście także w tej sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stąd wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są chybione. Ubocznie należy tylko podkreślić, że sentencja wyroku Sądu I instancji jest prawidłowa zaś jej uzasadnienie jest częściowo nieprawidłowe, ponieważ zgodnie z oceną prawną zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012 r. załatwienie wniosku skarżącego A.B. z dnia 4 lipca 2011 r. o wydanie przedmiotowej opinii nie następuje w formie postanowienia w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. tylko jest to inny akt w świetle dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy i art. 149 cyt. ustawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.