Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1268/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, 81c ust. 4, art. 95
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7,11,24 par. 3,77 par. 1,80,84 par. 2,105 par. 1,107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151,184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1082/18 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1082/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na decyzję M.ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. wszczął na wniosek K. W. postępowanie administracyjne w sprawie prac budowlanych prowadzonych przez J. i A. M. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w M. gm. L..

W trakcie przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2009 r. oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt został rozbudowany w oparciu o decyzję Starosty P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], udzielającą J. i A. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ½ bliźniaka.

Inwestorzy złożyli w dniu [...] października 2008 r. do organu powiatowego zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte przez PINB w P. bez sprzeciwu. Ponadto stwierdzono, że budynek jest wyższy pod względem projektowanej wysokości o ok. 25 cm + grubość pokrywy dachu. Wykonano zadaszenie nad wejściem do budynku poza zakresem określonym w projekcie. W dzienniku budowy brak jest wpisu o tyczeniu geodezyjnym budynku. Wjazd do garażu nie był przewidziany w projekcie. Wzdłuż wjazdu do garażu sąsiada - K. W. ( właścicielki pozostałej ½ bliźniaka ) wybudowano murek betonowy, na którym widoczne są ślady na mocowanie słupków ogrodzeniowych. Ze względu na warunki atmosferyczne nie zbadano, czy część budynku zagłębiona w ziemi posiada izolację pionową. Licznik elektryczny usytuowany jest w linii ogrodzenia.

Następnie do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło oświadczenie A. M. z dnia [...] lutego 2010 r. o zdemontowaniu zadaszenia nad wejściem do budynku, na dowód czego załączono fotografię.

PINB w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wstrzymania robót budowlanych polegających na realizacji rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na ww. nieruchomości.

W wyniku postępowania odwoławczego M. WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił w całości ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/10, oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Nr [...].

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadził w dniu [...] maja 2011 r kolejne oględziny, w trakcie których ustalono, że wysokość budynku od poziomu terenu przy budynku (tj. kostki betonowej wokół budynku) do kalenicy wynosi 10.00 m ± 5 cm. Szerokość elewacji wschodniej wraz z ociepleniem wynosi 10,35 m, zaś szerokość elewacji od strony południowej z ociepleniem wynosi 8,65 m, a od strony północnej 9,25 m. Elewacja północna, południowa i wschodnia jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Stwierdzono także wykonanie podmurówki betonowej, która stanowi fragment ogrodzenia. W. G. - kierownik budowy oraz projektant oświadczył, że na etapie opracowania projektu budynek istniejący na sąsiedniej działce nie podlegał inwentaryzacji, stąd po zakończeniu budowy kalenice obu budynków nie są na jednym poziomie. Kierownik budowy wskazał także, że mur ogniowy został wykonany w nawiązaniu do istniejącego muru ogniowego, który był i pozostał w tym samym miejscu na połaci od strony południowej.

W toku kontynuowanego postępowania PINB w P. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na inwestorów J. i A. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej oceniającej roboty budowlane przy rozbudowie przedmiotowego budynku z odniesieniem się do wykonanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz wskazaniem jakie ewentualne roboty należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanej rozbudowy do zgodności z przepisami prawa.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 417/12, którym sąd uchylił postanowienie MWINB nr [...] organ odwoławczy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nr [...].

W dniu [...] kwietnia 2013 r. inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego rozbudowanego budynku mieszkalnego sporządzoną przez inżyniera budownictwa lądowego T. K. (nr upraw. [...] i [...]), w której wskazano, że: "Zatwierdzona dokumentacja projektowa będąca podstawą wydania pozwolenia na budowę podaje różne informacje dotyczące wysokości nadbudowanej części budynku. Na rysunkach elewacji pokazano równy poziom kalenic budynku istniejącego na działce [...] z budynkiem rozbudowywanym i nadbudowywanym na działce [...]. Na przekroju A-A w dokumentacji opisano poziom wierzchu dachu +10,255 m ppt (w stosunku do poziomu 0,00 m oznaczającego wierzch posadzki parteru kalenica znajduje się na rzędnej +8,65 m). (...) Reasumując, przy uwzględnieniu dokładności urządzeń pomiarowych oraz faktu, że rzędna + 10,12 m kalenicy wskazuje najwyższy punkt elementu konstrukcyjnego dachu ponad poziom terenu, który nie jest jednakowy na całej nieruchomości należy przyjąć, że budynek wykonano zgodnie z przekrojem zatwierdzonej dokumentacji projektowej, w sposób nie sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. (...) W związku z podniesieniem połaci dachowej inwestor nadmurował istniejącą ścianę ogniową. Nadmurowanie zostało wykonane przy użyciu cegły Porotherm grubości 25 cm, która spełnia wymogi określone w podanych rozporządzeniach, a zachowanie pasa o szerokości większej niż 1 m pozwala odstąpić od obowiązku wyprowadzenia ściany ponad dach na wysokość co najmniej 30 cm. Spełnione zostały zatem przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej budynków. Zadaszenie nad wejściem do budynku zostało przez inwestora rozebrane. Wjazd do garażu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i pozwoleniem na budowę został zlikwidowany. Likwidacja wjazdu do garażu na działce [...] przy bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego wjazdu do garażu na działce [...] wymusiła konieczność wykonania nowej podmurówki ogrodzenia, której zadaniem jest również zachowanie wjazdu do garażu usytuowanego na sąsiedniej działce. (...) W trakcie dokonywanych oględzin nie stwierdzono naruszenia konstrukcji budynku, spękań czy zarysowań elementów nośnych. (...) ". We wnioskach końcowych autor ekspertyzy wskazał, że: "różnica wysokości części konstrukcyjnej kalenicy budynku w stosunku do wysokości określonej w dokumentacji technicznej oraz w miejscowym planie zagospodarowania terenu wynosi nie więcej niż +12 cm, a zatem mieści się w granicach błędów wynikających z dokładności urządzeń pomiarowych i przyjętego punktu odniesienia (opaska wokół budynku od strony południowej w pobliżu wejścia do budynku w poziomie parteru). Dla doprowadzenia zgodności z przepisami prawa należy wykonać wygrodzenie działek pomiędzy sąsiadującymi segmentami mieszkalnymi zgodnie z granicami prawnymi nieruchomości określonymi na mapie prawnej zarejestrowanej w Ośrodku Dokumentacji w P. ".

Następnie K. W. reprezentowana przez radcę prawnego P. G. złożyła wniosek do PINB w P. o skierowanie do M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec inż. T. K. ze względu na wykonanie, zdaniem strony skarżącej, ekspertyzy technicznej niezgodnie ze stanem faktycznym oraz prawnym. MOIIB decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. znak: [...], umorzyła postępowanie wyjaśniające w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie T. K..

W dalszej kolejności organ I instancji przeprowadził w dniu [...] maja 2015 r. oględziny w trakcie których ustalono, że elewacja frontowa nie jest wykonana zgodnie z projektem. Brak jest projektowanego daszku przy wejściu do budynku oraz brak jest barierki przy tarasie. Od strony wschodniej nie było projektowanego wyjścia z tarasu na część ogrodu, w związku z czym wykonano schody zejściowe. Elewacja południowa jest zgodna z projektem. W podpiwniczeniu budynku wydzielony jest pokój z aneksem kuchennym, pokój kominkowy oraz kotłownia. Odstępstwem od projektu jest szersze przejście do pokoju kominkowego. Parter oraz poddasze zostały wykonane zgodnie z dokumentacją. Nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia. Nie wykonano muru ogniowego zgodnie z dokumentacją. Kontrola obejmowała też sprawdzenie budynku należącego do K. W.. W podpiwniczeniu budynku widoczne są spękania posadzki podłogowej oraz zawilgocenie ściany rozgraniczającej. W dniu [...] czerwca 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo K. W. reprezentowanej przez adwokata T. R., do którego dołączono m.in. opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. C. (nr upraw. [...]), w której autor neguje treść ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. T. K. oraz opinię techniczną audyt sporządzoną przez mgr inż. T. W. (nr upraw. [...]). Zdaniem autora opinii, projekt budowlany nie spełniał określonych przepisami wymogów i nie powinien być zatwierdzony jako podstawa do uzyskania pozwolenia na budowę.

PINB w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego podczas rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w M. gm. L..

W wyniku postępowania odwoławczego M. WINB decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie występują wykluczające się opinie techniczne sporządzone przez osoby uprawnione, które nie mogą być uznane za wiarygodny dowód w sprawie. Z tego względu powinna zostać w trybie art. 81c ust 4 Prawa budowlanego sporządzona ekspertyza techniczna na koszt inwestorów przez bezstronną osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy wskazał, iż opinia rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. K. C. (nr upraw. [...]), jak również audyt sporządzony przez mgr inż. T. W. (nr upraw. [...]), które zostały złożone przez K. W. do akt postępowania nie powinny być uznane za wiarygodny dowód w omawianej sprawie, gdyż stwierdzenia w nich zawarte wskazują na osobiste zaangażowanie autorów w wynik omawianej sprawy na korzyść K. W..

Wobec powyższego organ I instancji mając na uwadze wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego przystąpił do procedury wykonania ekspertyzy technicznej na koszt inwestorów, w wyniku której ostatecznie podpisano umowę z Naczelną Organizacją Techniczną Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych, która wyłoniła do sporządzenia ekspertyzy technicznej inż. bud. lądowego B. K. (nr upraw. [...], [...]).

W dniu 19 września 2017 r. do PINB w P. została złożona ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w M. sporządzona przez inż. bud. lądowego B. K., z której wynika, że ww. rozbudowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, zasadami wiedzy technicznej, przepisami i obowiązującymi polskimi normami bez istotnych odstępstw i zmian.

K. C. - rzeczoznawca Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Materiałów Budowlanych Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych NOT zanegował opracowaną przez B. K. ekspertyzę, wskazując, że przedłożonego dokumentu nie można nazwać ekspertyzą techniczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., umorzył postępowanie administracyjne uznając, że rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana zgodnie z projektem budowlanym.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. S. [...] w M..

Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją PINB w P. umarzając postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego ustalił, że brak jest istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., co potwierdza bezstronna ekspertyza techniczna sporządzona przez inż. bud. lądowego B. K. (nr upraw. [...], [...]). Podzielił stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego.

Z ekspertyzy technicznej wykonanej przez B. K. wynika, że: "W projekcie budowlanym nie określona została wysokość budynku sąsiedniego na działce nr [...], na żadnym rysunku nie znaleziono takiej informacji. Elewacje dotyczą budynku projektowanego na działce nr [...], co prawda narysowane zostały fragmenty budynku sąsiedniego na działce [...] ale są to nieistotne "obrazki". Nie ma obowiązku wykonywania w zabudowie bliźniaczej jednakowej wysokości budynków w szczególności kiedy kalenica budynków jest przesunięta (nie znajduje się w jednej linii). (...) Zatem potwierdzam, że budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] przy ul. S. [...] w M. gm. L. wykonany został zgodnie z projektem budowlanym, bez istotnych odstępstw od projektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, zasadami wiedzy technicznej, warunkami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 marca 2007 r. nr [...] uchwalonym przez Wójta Gminy L. woj. M.. Odnośnie do wysokości budynku od poziomu terenu na rysunkach projektu są drobne różnice np. na rysunku elewacji północnej wysokość budynku oznaczono h=10,015 m od strony wschodniej. Natomiast w przekroju A-a wysokość opisano h=10,255 m. W dniu 9 maja 2011 r. ustalono, że wysokość budynku od poziomu terenu wynosi 10,00 m +/- 5cm. Autor niniejszej ekspertyzy w oparciu o pomiary wykonane w czasie wizji lokalnej stwierdził (pomiar dokonano przymiarem w cm), że poziom kostki brukowej przy wejściu do budynku znajduje się na rzędnej -1,45 m poniżej +/- 0,00 budynku tj. 120,95 m n.p.w., a wysokość od poziomu +/- 0,00 do wierzchu kalenicy wynosi ok. +8,61 m tj. 131,01 m n.p.w., zatem wysokość budynku wynosi 131,01-120,95 = 10,06 m. (...) Z tych pomiarów wynika również, że poziom przy wejściu do budynku na działce [...] wynosi 120,95- 121,22= -0,23 m w stosunku do poziomu jezdni i 120,95-121,32 = -0,33 m w stosunku do poziomu chodnika, co oznacza że w odległości ok. 8 m od linii rozgraniczającej do wejścia jest zaniżony o 33 cm czyli w czasie ulewnych deszczy wody opadowe z ulicy będą wpływać na teren działki. Zachowując poziom przy wejściu do budynku równy z wierzchem chodnika vis a vis, poziom kostki brukowej powinien wynosić nie -1,45 m ale -1,45 + 0,33 = -1,22 - 121,32 m.n.p.w. i wtedy wysokość budynku wynosi h—9,7 m tj. znacznie poniżej 10,00 m przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu uważam, że zaniżony teren przy budynku jest zmianą nieistotną zwłaszcza w obecnej chwili oscyluje to w granicach błędu +/- 5 cm. (...) Wszystkie pomiary poziome budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem i nie może być inaczej ponieważ jest to rozbudowa istniejącego budynku parterowego z piwnicą polegająca na dobudowaniu poddasza i dachu (co stanowi podwyższenie o ½ kondygnacji istniejącego budynku) oraz dobudowania fragmentu piwnicy o szerokości 2,51 m x 8,86 m w rzucie. (...). W projekcie budowlanym nad wejściem pokazano daszek od strony północnej, którego nie wykonano. Nie wykonano również balustrady na tarasie poddasza od strony wschodniej (taras zamknięty, nie funkcjonuje) ". Autor ekspertyzy wskazał również, że nieocieplenie i nieotynkowanie ściany wspólnej pomiędzy nieruchomościami jest niemożliwe do zrealizowania z uwagi na zmianę stanowiska K. W., która nie wyraża zgody na wejście na swoją działkę w celu zakończenia robót.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie kompetencji, to w sytuacji gdy wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja i konieczne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego przedłożona ekspertyza inż. bud. lądowego B. K. wykazała, że inwestorzy – J. i A. M. nie odstąpili w sposób istotny od pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nie można uznać, że takie odstępstwa jak niewykonanie balustrady na tarasie, który nie funkcjonuje, niewykonanie daszku, zaniżenie terenu o +/- 5 cm stanowią odstępstwa, które skutkowałyby wdrożeniem procedury naprawczej i nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu M. WINB wyjaśnił, że w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez B. K. nie udzielono inwestorom porad prawnych, a jedynie wskazano co należałoby wykonać w celu zakończenia prac budowlanych polegających na ociepleniu i otynkowaniu niezabudowanej ściany ogniowej pomiędzy budynkami w zabudowie bliźniaczej. Ponadto zauważył, że podnoszenie przez stronę skarżącą okoliczności tj. niewykonanie ocieplenia i otynkowania ściany w przypadku kiedy K. W. nie zgadza się na udostępnienie terenu swojej posesji na wykonanie tego rodzaju prac jest niekonsekwentne. Zdaniem organu odwoławczego, B. K. jako osoba wyłoniona do sporządzenia dokumentacji technicznej posiadająca uprawnienia budowlane wypowiedziała się kompleksowo co do spornych zagadnień.

Odpierając zarzut "nietaktu zachowania eksperta, który w oficjalnym piśmie użył wyrażeń trywialnych, czy wręcz obraźliwych", MWINB wskazał, że ekspertyza techniczna jest sporządzona w sposób prawidłowy, a "komentarze" B. K. nie mogą dyskwalifikować całej sporządzonej przez niego dokumentacji. O ile strona skarżąca uzna, że doszło do naruszenia przepisu art. 95 Prawa budowlanego może w tym zakresie złożyć stosowny wniosek do M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczenia skarżącej do udziału w oględzinach budynku mieszkalnego, MWNB zauważył, że stroną postępowania na etapie procedury wynikającej z art. 81 c Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tzn. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do przeprowadzenia przez organ w ramach procedury odwoławczej postępowania wyjaśniającego w celu "zlecenia sporządzenia ekspertyzy bezstronnemu i kompetentnemu rzeczoznawcy budowlanemu przez organ odwoławczy". Postępowanie administracyjne nie może polegać na tym, że organy mają obowiązek tak długo powoływać kolejnych rzeczoznawców aż stanie się zadość żądaniu skarżącej, czyli tak długo aż osoba uprawniona wyda opinię zgodną z jej oczekiwaniem. Stałoby to w sprzeczności z zasadą obiektywizmu oraz naruszało zasady zdrowego rozsądku, nie wspominając już o efektywności postępowania. Ponadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewyłączenia biegłego B. K. od udziału w sprawie, MWINB zauważył, że B. K. nie jest biegłym, w związku z czym nie podlega wyłączeniu na podstawie przepisów prawa procesowego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2645/12: "Do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 nie należy stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 2 w związku z art. 84 § 2 K.p.a., dotyczącego wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co jego do bezstronności oraz że nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie warunek posiadania wymaganych ustawą uprawnień". Złożone przez stronę skarżącą pismo sporządzone przez mgr inż. K. C., który tak jak B. K. jest również członkiem Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Przemysłu Materiałów Budowlanych Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych NOT, które neguje przedłożoną ekspertyzę nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, gdyż mgr inż. K. C. nigdy nie przeprowadzał oględzin budynku mieszkalnego należącego do J. i A. M.. Zdaniem M. WINB ustalenia dokonane przez organ I instancji były prawidłowe oraz poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Organ odwoławczy uznał, że jeżeli organy nadzoru budowlanego wyprowadziły określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych i nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia skutecznego kontrdowodu z inicjatywy strony kwestionującej te ustalenia. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia.

Organ zauważył, że w kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.). Jednakże, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robot "gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Zdaniem organu, trudno było dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przesłanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania. Uznać zatem należało, że decyzja odpowiada przepisom prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 82 § 2 K.p.a. i art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewyłączenie B. K. od udziału w sprawie pomimo istnienia poważnych wątpliwości, co do bezstronności ww. osoby oraz konieczności odpowiedniego zastosowania przepisów o wyłączeniu biegłego do eksperta powoływanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 81 c ust. 4 pr. bud.;

2. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na ekspertyzie B. K., pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do jego bezstronności i rzetelności - a więc okoliczności wpływającej istotnie na wiarygodność i moc ww. dowodu;

3. art. 10 oraz art. 79 § 1 i 2 K.p.a. - poprzez niepowiadomienie skarżącej w przepisanym terminie o dacie oględzin budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w M. z udziałem B. K. i niedopuszczenie Skarżącej do udziału w tych oględzinach;

4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. - poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów (polegającą na przyjęciu wprost tez ekspertyzy B. K. pomimo jej merytorycznych błędów); a także wydanie decyzji pomimo istnienia konieczności ponownego przeprowadzenia oględzin i sporządzenia nowej ekspertyzy innego rzeczoznawcy - a więc pomimo niezebrania całości materiału dowodowego w sprawie.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1082/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż wszczęte na wniosek skarżącej postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Z akt sprawy wynika, że inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., udzielającej J. i A. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ½ bliźniaka. Rozbudowa polegała na wykonaniu poddasza oraz dachu tak aby uzyskać poddasze użytkowe. Ponadto rozbudowana została piwnica na fragmencie ok 2,50 m szerokości i ok. 8,66 m długości wraz ze schodami wejściowymi od strony północnej. W części rozbudowanej piwnicy zaprojektowana została kuchnia.

W dniu [...] października 2008 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Organ nie zgłosił sprzeciwu w ustawowo określonym trybie i terminie.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r. który dotyczył "sprawdzenia poprawności wykonania nowych elementów konstrukcyjnych budynku (odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) oraz wstrzymania do tego czasu robót budowlanych".

Sąd stwierdził, że ekspertyza techniczna wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego sporządzona we wrześniu 2017 r. przez inż. bud. lądowego B. K. wykazała, że ww. rozbudowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, zasadami wiedzy technicznej, przepisami i obowiązującymi polskimi normami bez istotnych odstępstw i zmian. Zakres opracowania obejmował szczegółowe oględziny wykonanej rozbudowy budynku, sprawdzenie zgodności wykonanych robót z projektem budowlanym i zasadami wiedzy technicznej, sprawdzenie prawidłowego doboru materiałów budowlanych do wykonania ścian zewnętrznych nadbudowy więźby dachowej, pokrycia dachu oraz wykonania rozbudowy w poziomie piwnicy. Ponadto obejmował on ustalenie niezbędnych do wykonania prac budowlanych.

Z ekspertyzy technicznej wykonanej przez B. K. wynika, że projekt budowlany nie określał wysokości dachu budynku skarżącej, a ponadto nie ma obowiązku wykonywania w zabudowie bliźniaczej jednakowej wysokości budynków w szczególności kiedy kalenica budynków jest przesunięta (nie znajduje się w jednej linii), tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wysokość budynku oscyluje w granicach błędu +/- 5 cm i nie przekracza 10 m wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 marca 2007 r. nr [...] uchwalonego przez Wójta Gminy L. woj. M..

Wszystkie wymiary poziome budynku są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie może być inaczej, ponieważ jest to rozbudowa istniejącego budynku parterowego z piwnicą polegająca na dobudowaniu poddasza i dachu (co stanowi podwyższenie o ½ kondygnacji istniejącego budynku ) oraz dobudowaniu fragmentu piwnicy o wymiarach 2,51 x 8,86 m.

Autor ekspertyzy stwierdził, że wszystkie ściany konstrukcyjne wewnętrzne i zewnętrzne wykonano w osi istniejących ścian budynku. Ściana wspólna – przeciwpożarowa między budynkami przy zabudowie bliźniaczej wykonana została z cegły Porothem grubości 25 cm w osi ściany istniejącej. Inwestorzy podwyższyli ścianę wspólną i próbowali wykonać ocieplenie analogicznie do wykonanej ściany na połowie od strony południowej co zostało uniemożliwione przez właścicielkę działki nr [...] Krystynę Wolowską – Olszak, która nie pozwala na wejście na swoją działkę w celu zakończenia robót (ocieplenie + tynk). Sąd zgodził się z organem odwoławczym, iż stwierdzone przez inż. bud. lądowego B. K. odstępstwa takie jak niewykonanie balustrady na tarasie poddasza od strony wschodniej (taras zamknięto, nie funkcjonuje ), niewykonanie daszku od strony północnej i zaniżenie terenu o +/- 5 cm stanowią odstępstwa nieistotne, które nie skutkują wdrożeniem procedury naprawczej i nałożeniem na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd podkreślił, że wnioski wynikające z ekspertyzy technicznej wykonanej przez inż. bud. lądowego B. K. odpowiadają ustaleniom zawartym w protokole oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2015 r.

W ocenie Sądu, zarzut dotyczący niewyłączenia B. K. od udziału w sprawie był nietrafny gdyż B. K. nie jest biegłym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a opinię sporządził w trybie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2645/12 ).

Zdaniem Sądu, złożone przez stronę skarżącą pismo sporządzone przez mgr inż. K. C., w którym zakwestionowana została ekspertyza B. K. nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, gdyż mgr inż. K. C. nigdy nie przeprowadzał oględzin budynku mieszkalnego należącego do J. i A. M..

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niedopuszczenia skarżącej do udziału w oględzinach budynku mieszkalnego, Sad stwierdził, że MWINB prawidłowo wskazał, że stroną postępowania na etapie procedury wynikającej z art. 81 c Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tzn. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy lub kierownik robót) oraz właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, ustalenia dokonane przez organ I instancji były prawidłowe oraz poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Organy obu instancji przeprowadziły je z poszanowaniem przepisów proceduralnych. Organy te wypełniły swoje ustawowe obowiązki i uzasadniły stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów procesowych oraz materialnych, w ocenie Sądu, były niezasadne gdyż przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła K. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. i art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że niewyłączenie B. K. od udziału w postępowaniu administracyjnym nie naruszało przepisów prawa, pomimo istnienia poważnych wątpliwości co do bezstronności ww. osoby oraz konieczności odpowiedniego zastosowania przepisów o wyłączeniu biegłego do eksperta powoływanego przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 81c ust. 4 ww. ustawy;

2) . art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewódzki M. Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu administracyjnym dokonał pełnej i poprawnej oceny okoliczności sprawy, podczas gdy organ oparł się w swojej decyzji na nierzetelnej ekspertyzie B. K. i odmówił wzięcia pod uwagę dowodów dostarczonych przez skarżącą, w tym uwag rzeczoznawcy K. C. w oparciu o błędny zarzut niedokonania przez niego oględzin nieruchomości;

3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że uzasadnienie decyzji organu odpowiada prawu, podczas gdy organ nie podał przyczyn, dla których nie uwzględniono zarzutów skarżącej co do osoby B. K. i rzetelności jego ekspertyzy, a także nie odniósł się w sposób merytoryczny do dowodów i argumentów zaprezentowanych przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym ograniczając się do lakonicznych i generalnych stwierdzeń;

4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez powielenie błędów M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznanie, że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe a jego umorzenie zasadne, podczas gdy istniały podstawy do jego dalszego prowadzenia, poszerzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji wydania decyzji nakazujących A. i J. M. doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie z dnia 31 sierpnia 2021 r. J. i A. M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią, mającą znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji także dla oceny prawidłowości kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji, jest określenie, co może podlegać wyjaśnieniu przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W sytuacji, gdy budowa obiektu budowlanego realizowana jest w oparciu o pozwolenie na budowę rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy budowa ta jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym. Nie jest natomiast rolą tych organów badanie prawidłowości projektu budowalnego czy też ignorowanie faktu istnienia projektu budowlanego i badanie prawidłowości realizacji inwestycji, tak jakby projektu budowlanego nie było. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, w istocie kwestionuje prawidłowość projektu budowlanego w oparciu, o który realizowana jest inwestycja i domaga się od organów nadzoru budowlanego podejmowania działań, które wykraczają poza ich uprawnienia. Aby organy nadzoru budowlanego mogły badać prawidłowość realizacji inwestycji z przepisami prawa, które regulują to zagadnienie, decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt budowlany musiałaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organy nadzoru budowlanego mogły tym samym dokonać oceny, czy inwestor realizuje obiekt budowlany w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że inwestycja nie jest realizowana w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę został sporządzony niedokładnie niemniej jednak zatwierdzająca go decyzja pozostaje w obrocie prawnym. Nie można czynić inwestorowi zarzutu, że zrealizował inwestycję o parametrach przewidzianych w tym projekcie i domagać się by zrealizował inwestycję o innych parametrach. Jednym z tych parametrów jest wysokość budynku. To że realizowany w oparciu o zrealizowany projekt budynek jest wyższy od sąsiedniego budynku jest jedynie konsekwencją tego, że inwestor realizował swój budynek w takiej wysokości jaka przewidziana została w projekcie a zatem okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako odstępstwo o projektu budowlanego.

Przekroczenie wysokości wskazanej w projekcie było nieznaczne, a tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, że nie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego to zaś skutkowało koniecznością umorzenia prowadzonego postępowania. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Organ nie miał podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane, gdyż obiekt ten nie został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.

Różnice w wysokości budynków są albo konsekwencją niewłaściwie sporządzonego projektu, gdy projektant nie zapoznał się z projektem budowlanym sąsiedniego budynku, bądź też nie ustalił rzeczywistej wysokości sąsiedniego budynku ale może to być też wynik tego, że budynek sąsiedni został wybudowany w niższej wysokości niż to przewidywał projekt tego budynku. Ponownie jednak stwierdzić należy, że nie było rolą organów administracji w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, tylko ocena zgodności wykonanych robót z takim projektem jaki został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. i art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji błędny jest pogląd, że w rozpoznawanej przez Sąd sprawie nie miała zastosowania instytucja wyłączenia biegłego. Kwestia zastosowania przepisów o wyłączeniu biegłego do osoby, która sporządza ekspertyzę techniczną, o której mowa w art. 81c ustawy Prawo budowlane była już przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przytoczonym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2645/12 NSA wyraził pogląd, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy stosować przepisy art. 24 § 1 pkt 2 w zw. z art. 84 § 2 K.p.a. dotyczące wyłączenia biegłego od udziału w sprawie z uwagi na wątpliwości co jego do bezstronności. Przepis art. 84 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jak wynika zatem z zacytowanej regulacji, uprawnienie powoływania biegłych i w konsekwencji ich wyboru zostało zastrzeżone dla organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające, nie zaś stron postępowania. Na organie ciąży w związku z tym obowiązek przestrzegania niezależności biegłego. Tymczasem art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje, że wybór osoby sporządzającej ocenę techniczną czy ekspertyzę należy do zobowiązanego. W tym stanie rzeczy, zdaniem NSA, nie można uznać, że autorowi ekspertyzy przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musi on spełniać jedynie wymóg posiadania wymaganych ustawą uprawnień. Stosownie do treści art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności.

Podkreślić jednak należy, że zarazem NSA stwierdził, że inna sytuacja miała by miejsce gdyby organ nadzoru budowlanego skorzystał z możliwości zlecenia wykonania ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż w takiej sytuacji to organ decyduje komu ekspertyza będzie zlecona i wtedy można by mówić o zastosowaniu wymogów wynikających z art. 24 K.p.a. w zw. z art. 84 § 2 K.p.a., jeżeli takie by zaistniały. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Uchybienie Sądu I instancji nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej i uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzanie dowodu ekspertyzy w niniejszej sprawie nie było konieczne. Organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników, którzy posiadają specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa. Pracownik organu nadzoru budowlanego mógłby samodzielnie dokonać w istocie prostych czynności sprowadzających się do porównania danych zawartych w projekcie budowalnym z parametrami realizowanego budynku. Jednakże w sytuacji, gdy przeprowadzony został dowód w postaci ekspertyzy organy administracji mogły wykorzystać go do poczynienia ustaleń faktycznych.

Niewątpliwie osoba sporządzająca ekspertyzę, to jest B. K., zawarł w niej sformułowania wskazujące na emocjonalne zaangażowanie się w sprawę, czego osoba sporządzająca ekspertyzę czynić nie powinna. Tym niemniej brak jest podstaw do kwestionowania tej części ekspertyzy, w której przedstawione zostały wyniki pomiarów. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej ekspert dokonał pomiarów nie tylko biorąc za punkt odniesienia poziom kostki brukowej na chodniku ale również poziom kostki brukowej przy wejściu do budynku (str. 10 ekspertyzy). Ustalenia odnośnie do wysokości obiektu budowlanego poczynione przez eksperta są zgodne z ustaleniami poczynionymi przez pracowników organu nadzoru budowlanego podczas oględzin, które miały miejsce w dniu 9 maja 2011 r., co jedynie potwierdza, że przeprowadzanie dowodu z ekspertyzy nie było konieczne. Ustalenia faktyczne w sprawie byłyby prawidłowe także wówczas, gdyby ich podstawą były wyłącznie pomiary dokonane przez pracowników organu administracji.

Takie roboty budowlane jak budowa muru czy też zasypanie zjazdu nie wymagają pozwolenia na budowę jak również zgłoszenia. Rozpatrywanie wykonania tego rodzaju robót pod kątem istotnych odstępstw od projektu budowlanego jest pozbawiona podstaw.

Odnośnie do ekspertyz przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie stwierdzić należy, że organy administracji zasadnie nie uznały tych dokumentów za dowody, które mogłyby być podstawą ustaleń faktycznych. Rolą organów nadzoru budowlanego było ustalenie, czy obiekt budowlany jest realizowany z odstępstwami od projektu budowlanego nie zaś ocena prawidłowości sporządzenia tego projektu i poszukiwanie sposobów usunięcia zawartych w nim nieścisłości. Tymczasem przedstawione przez skarżącą kasacyjnie opinie opierają się na założeniu, że projekt budowlany został nieprawidłowo opracowany i sugestii, że organ administracji we wszczętym postępowaniu powinien naprawić wynikające z tego faktu niekorzystne dla skarżącej kasacyjnie skutki.

Rzeczoznawca K. C. stwierdza: "Jednak projekt rozbudowy wg którego przeprowadzono prace budowlane nie rozwiązał większości problemów związanych z rozbudową budynku w zabudowie bliźniaczej (...)". Autor przedstawionego przez skarżącą kasacyjnie opracowania na str. 3 do 6 wymienia szczegółowo błędy, które jego zdaniem popełnione zostały przy projektowaniu budynku oraz wyraża pogląd, że autorzy projektu zabudowy budynku "wprowadzili do projektu zabudowy niezgodność" (pismo z dnia [...] listopada 2017 r.). Także w swoim wcześniejszym piśmie z dnia 9 maja 2011 r. K. C. również kwestionował prawidłowość wykonania projektu budowlanego.

Natomiast pismo z dnia [...] czerwca 2015 r., to w istocie opinia na temat prawidłowości wykonania ekspertyzy przez T. K., w którym autor zawarł własną ocenę, iż ekspertyza ta z uwagi na jej treść nie stanowi wykonania postanowienia organu. Odnosząc się do tego dokumentu stwierdzić należy, że organ administracji samodzielnie dokonuje oceny przydatności dowodu w postaci ekspertyzy. Nie przeprowadza się dowodu z opinii rzeczoznawcy w celu oceny prawidłowości ekspertyzy wykonanej przez innego rzeczoznawcę, chyba że przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość wykonania ekspertyzy. W niniejszym postępowaniu przedmiotem postępowania była kwestia ustalenia, czy obiekt budowlany wykonany został z odstępstwami od projektu budowlanego nie zaś kwestia ustalenia, czy T. K. działając na zlecenie inwestorów sporządził prawidłowo ekspertyzę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez organy administracji ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Możliwość przedstawienia przez stronę postępowania odmiennej oceny dowodów nie oznacza, że ocena dokonana przez organ jest oceną nieprawidłową. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez akceptację kontrolowanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia organu administracji.

Uzasadnienia decyzji organów I i II instancji pozwalają na odtworzenie motywów, którymi organy te kierowały się przy wydawaniu swoich zaskarżonych rozstrzygnięć i ocenę ich prawidłowości. Organy administracji wskazały w uzasadnieniach decyzji na te okoliczności, które były istotne w sprawie. Organy administracji nie mają obowiązku ustosunkowywania się w uzasadnieniu decyzji do każdego zagadnienia podnoszonego przez stronę postępowania. Nadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji w wystarczającym stopniu odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym w realiach niniejszej sprawy nie znajduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.