Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1129/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i  ust. 4, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi O. T. i P. T. na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z dnia 9 lipca 2020 r. nr XXI/255/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXI/255/20 z dnia 9 lipca 2020 r. Rada Miejska Orzesze uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Orzesze-centrum .Etap I (dalej "Uchwała"). Przedmiotową Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. poz 5616 z 13 lipca 2020 r.

Zgodnie z brzmieniem § 6 pkt 7 i 8 Uchwały:

"7) w obszarze objętym planem zakazuje się sytuowania spalarni zwłok i szczątków ludzkich i zwierzęcych;

8) zakazuje się robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektów istniejących przystosowujących istniejące obiekty w celu, o którym mowa w ust. 8." W skardze na Uchwałę O.T. i P.T. (skarżący)- reprezentowani przez pełnomocnika zarzucili:

- naruszenie art. 6 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ((t.j.. Dz.U. z 2020 r., poz. 293- dalej "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie przez organ przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności położonej na terenie objętym MPZP;

- naruszenie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 11 i art. 17 u.p.z.p. przy uchwalaniu planu, po uprzednim dwukrotnym stwierdzeniu przez Wojewodę Śląskiego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności całości uchwały dotyczącej MPZP dla przedmiotowego obszaru, a które to czynności ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu planu z przepisami prawnymi. W efekcie niemożliwym było zapoznanie się i odniesienie do tej wersji MPZP przez skarżących.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności MPZP w § 6 pkt 7 i 8 w zakresie dotyczącym zakazu w obszarze objętym planem sytuowania spalarni zwłok i szczątków zwierzęcych oraz zakazu robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektów istniejących przystosowujących istniejące obiekty w celu usytuowania spalarni zwłok i szczątków zwierzęcych, przekazanie niniejszej sprawy do rozpoznania na rozprawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając skargę wskazali, że są współwłaścicielami działki nr 1, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], natomiast współwłaścicielami działki nr 2 objętej księgą wieczystą nr [...] są P.T. z M.T. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz O.T. wraz z Z.T. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Skarżący są jedynymi wspólnikami spółki osobowej, która powadzi działalność w postaci kliniki weterynaryjnej oraz hotelu dla zwierząt na wyżej wskazanych działkach. Działalność prowadzona przez skarżących jest ich głównym źródłem dochodu. Skarżący chcieli poszerzyć zakres swoich usług, a w tym celu postanowili zmienić sposób użytkowania pomieszczenia gospodarczego budynku lecznicy zwierząt na pomieszczenie spalarni zwłok zwierząt niskiej intensywności i małej zdolności produkcyjnej wraz instalacją gazową. Wskazali, że obszar planowanej działalności nie był objęty MPZP i nie było zakazu prowadzenia zamierzonej przez skarżących działalności. Szeroko opisali swoje działania zmierzające do uruchomienia spalarni zwłok zwierząt począwszy od 18 stycznia 2016 r. i stwierdzili, że organ I instancji celowo przedłużał prowadzenie postępowania w sprawie spalarni.

Skarżący podkreślili, że jakkolwiek w dniu [...] r. Rada Miejska Orzesze wydała uchwałę nr [...] w przedmiocie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Orzesze, to od tego czasu nie toczyły się żadne prace w tym zakresie, a intensyfikacja prac nad MPZP nastąpiła w okresie od listopada 2019 r. do stycznia 2020 r. Skarżący nie byli poinformowani o zapisach MPZP wprost wykluczających realizację planowanej przez nich inwestycji. Wskazali, że w dniach od dnia 17 lutego 2020 r. do 9 marca 2020 r. wyłożono do wglądu projekt planu, przy czym do dnia 30 marca 2020 r. mogły być zgłaszane uwagi do tego planu. Dalej podkreślili, że Wojewoda Śląski stwierdził nieważność kolejnych dwóch uchwał Rady Miejskiej Orzesze w kwestii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Orzesze – centrum-Etap I (uchwały a dnia 21 kwietnia 2020 r. i z dnia 28 maja 2020 r.) Uchwałą z dnia 9 lipca 2020 r. jest trzecią z kolei uchwał podjętych w bardzo krótkim czasie, a dwukrotnie organy nie przeprowadziły czynności określonych w art. 11 i art. 17 u.p.z.p, co uniemożliwiło skarżącym odniesienie się do zapisów MPZP. Zdaniem skarżących organ ustalając treść MPZP nie uwzględniła ich interesu, jako właścicieli nieruchomości, na której dotychczas możliwa była realizacja planowanej inwestycji. Ponadto organ celowo i w szybkim tempie dokonał uchwalenia kwestionowanych zapisów MPZP, bowiem nie miał już możliwości dalszego blokowania skarżącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, co wiązało się ze złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę i realizację inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniając, że ograniczenia wykonywania prawa własności następujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są prawnie, w tym konstytucyjnie dopuszczalne, wskazał na wykładnię art. 6 u.p.z.p. zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturze II OSK 1189/16. Stwierdził, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy , gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym może być ono uzasadnione dobrze rozumianym celem publicznym. Wskazał, że ustalenie MPZP zostało wprowadzone w konsekwencji postępowania dotyczącego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji pod nazwa "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego w budynku lecznicy zwierząt na pomieszczenie ekskluzywnej spalarni zwłok zwierzęcych niskiej intensywności i małej zdolności produkcyjnej wraz z instalacja gazowa na działce nr 1, 2 położonej w Orzeszu, obręb [...] przy ul. [...]. Wyjaśnił, że w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska do przedłożonego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w przedmiotowej sprawie wskazał, że jest to działalność reglamentowana z uwagi na to, że powstałe produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie bezkolizyjnie współistnieć z obecna funkcja mieszkaniową. Planowana nowa zabudowa nie mieści się w granicach zastanego w analizowanym miejscu sposobu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe może w sposób bezpośredni wpłynąć na komfort zamieszkania na tym terenie, a także może implikować wzrost zgłaszanych interwencji środowiskowych. Organ wyjaśnił, że wskazane pismo zostało wysłane do pełnomocnika inwestora. Informacja powyższa była analizowana podczas sporządzania MPZP dla przedmiotowego terenu, pod względem wyważenia jednostkowego interesu właścicieli nieruchomości, a interesu publicznego, społecznego i ekonomicznego. Sporne ustalenie MPZP obowiązuje w granicach całego planu miejscowego, to znaczy również w centrum miasta. Wprowadzona zmiana chroni tereny gęstej zabudowy, a jednocześnie chroni pozostałe tereny zielone, lasów i rolnicze przed dalszą zabudową. Nadto wyjaśnił, że przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki, jakie skarżący próbują wprowadzić wywołuje sprzeciw mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Przygotowując projekt planu zważono argumenty obydwu stron. Ważąc interes jednostki i interes grup najbliżej zamieszkujących właścicieli działek, uwzględniając wysokie niezadowolenie społeczne dotyczące planowanej inwestycji Burmistrz Miasta przedstawił organowi projekt MPZP z zakazem sytuowania spalarni zwłok i szczątków zwierzęcych, który został przyjęty Uchwałą. Organ przedstawił wyjaśnienia w zakresie procedury sporządzania MPZP począwszy od uchwały intencyjnej podjętej w dniu [...] r. do uchwały z dnia 9 lipca 2020 r. Wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego były uchybienia formalne, nie dotyczyły one przekroczenia władztwa planistycznego oraz zapisu § 6 ust. 7 i ust. 8 , który nie podlegał zmianie w trakcie podejmowania uchwał przez organ. Ponadto skarżący podczas sporządzania projektu MPZP nie złożyli do niego wniosku, ani uwagi. Nie wzięli udziału w dyskusji publicznej. Wyjaśnił, że do projektu MPZP wpłynęło 27 uwag, a skarżący mogli zapoznać się z projektowanymi ustaleniami.

W piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżących - adwokat K.H. przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie wywołanej skargą na Uchwałę.

Podtrzymała stanowisko zawarte w skardze z dnia 18 sierpnia 2020 r. dodatkowo zarzucając rażące naruszenie:

- art. 22 oraz art. 64 Konstytucji poprzez wprowadzenie w planie zakazu prowadzenia określonej rodzajowo działalności gospodarczej, a tym samym ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności;

-art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji poprzez wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym, gdy MPZP powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym;

-art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu prowadzenia określonej rodzajowo działalności gospodarczej;

- art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w planie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na spopielaniu zwłok i szczątków zwierzęcych, w sytuacji, gdy w MPZP można ustalić zasady kształtowania, zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenie określonej działalności gospodarczej.

W motywach uzasadnienia pełnomocnik skarżących wskazała na podstawowe cele MPZP podtrzymując zarzuty skargi sprowadzające się do tego, że Uchwała została wydana faktycznie w indywidualnej sprawie skarżącego. Szczegółowo przedstawiła przebieg postepowań związanych ze spalarnią zwierząt i kolejnymi decyzjami wydanymi w sprawie. Akcentowała, że co do zasady w sytuacji zaawansowanych prac przy MPZP organy informują o tym inwestora i zawieszają postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy do czasu uchwalenia planu, atak nie było w sytuacji skarżącego. Wyraziła opinię, że opisane działania organu potwierdzają, że Burmistrz Miasta Orzesze dążył do tego, aby uchwalić szybko plan, by móc zastosować art. 65 u.p.z.p., zanim skarżący otrzymają ostatecznie pozwolenie na budowę. Odnosząc się do planowanej inwestycji podkreśliła, że nie jest to przedsięwzięcie mogące negatywnie oddziaływać na interes publiczny. Stanowi ona element rozwoju i nowoczesności, a nadto pozwala na lepsza ochronę środowiska. Podkreśliła, że dotychczas skarżący poczynili znaczne nakłady w związku z planowana inwestycją. Natomiast Uchwała w sposób arbitralny wyłącza prowadzenie określonej działalności gospodarczej na terenie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności publicznej, na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), a także sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, a sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.- dalej "u.s.g.") uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się jej nieważności ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Ustawodawca nie wylicza bowiem rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. Natomiast z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że istotne naruszenie prawa lub rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r. sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. Barbara Adamiak artykuł "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopełnieniem tej regulacji jest przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (w tym akt prawa miejscowego – pkt 5), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Powyższe oznacza, że legitymacja skargowa w sprawach ze skarg na uchwały m.in. w sprawie planu miejscowego zależy od wystąpienia naruszenia interesu prawnego. Sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Uwzględnienie skargi powinno więc skutkować co do zasady stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy naruszenia są tego rodzaju, że skutkują koniecznością zakwestionowania uchwały jako całości (vide wyrok z 26 października 2016 r. w sprawie II OSK 137/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, na której dostępne są również inne powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej, skarżący wykazali naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej Uchwały, co przesądziło o możliwości dokonania merytorycznej kontroli uchwały. Zapisy § 6 pkt 7 i 8 Uchwały ingerują w ich interes prawny jako współwłaścicieli działek nr 1 i nr 2, co do której mieli konkretne plany inwestycyjne, a ingerencja ta jest istotna, bowiem wyklucza realizację na tych działkach usług spopielania zwłok zwierząt. Wyklucza to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a jednocześnie umożliwia przejście do właściwej, merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały tj. ustalenia, czy w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując, kontrola ta odbywać się będzie w zakresie, w jakim procedura uchwalania planu i zawarte w nim ustalenia odnoszą się do ich sytuacji prawnej jako współwłaścicieli działek nr 1 i nr 2.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżących nastąpiła z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (vide wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, CBOSA).

Z kolei zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (wyrok z dnia 1 października 2015 r., II OSK 235/15, CBOSA). Dotykają one problematyki związanej z zawartością merytoryczną aktu planistycznego, przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego) – vide powoływany wyżej wyrok w sprawie II OSK 1973/14. Zdaniem Sądu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

Za bezpodstawne Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu, polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i uchybieniu normom z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 22 u.p.z.p. oraz art. 64 Konstytucji. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się do wskazania, że przekroczono granice władztwa planistycznego, bowiem bezpodstawnie ograniczono skarżących w wykonywaniu ich prawa własności do działek, zaś ograniczenie to ma charakter nieproporcjonalny i narusza zasadę równości wobec prawa.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., gmina posiada samodzielność planistyczną zwaną władztwem planistycznym, która umożliwia ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Kluczowym elementem władztwa planistycznego jest uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości. Wynika to wprost z dyspozycji art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie oznacza to jednak pełnej swobody gminy w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Niedopuszczalne jest naruszenie norm ustawowych lub konstytucyjnych, jak też nadużywanie władztwa planistycznego. Co prawda prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym, to jednak żadna ingerencja w prawo własności nie może godzić w jego istotę, następować na podstawie norm niejasnych i umożliwiających różnorodną interpretację co do sposobu tej ingerencji; norm, które są wynikiem braku należytego wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego; norm wprowadzających ograniczenia nadmierne w stosunku do zamierzonego celu (vide np. wyrok z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, CBOSA). Z takimi normami w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia.

Przede wszystkim zauważyć należy, że do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, oznaczonego symbolem MN/U2, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, przylega zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN2), teren drogi wewnętrznej (KDW2) oraz teren drogi publicznej (KDD4). Drogi separują nieruchomość od innego ternu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej (MN/U3), od terenu zieleni urządzonej (ZP8), cmentarza (ZC1) oraz usług sakralnych(Uks1). Zapisy Uchwały wykluczające możliwość realizacji spalarni zwłok i szczątków ludzkich i zwierzęcych oraz zakazu robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektów istniejących przystosowujących istniejące obiekty do celu, o którym mowa w ust. 8 – dotyczy całego obszaru objętego planem tj. centrum Orzesza, nie tylko działek skarżących, ale wszystkich terenów objętych zmienianym planem, w tym wszystkich przedsiębiorców czy innych osób posiadających zamiary inwestycyjne na obszarze objętym planem. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości, skoro wszyscy na obszarze zmienianego planu zostali poddani tym samym ustaleniom niezależnie od ich ujawnionych lub nieujawnionych zamiarów inwestycyjnych związanych z realizacją usług spopielania zwłok ludzkich bądź zwierzęcych. Wobec powyższego podnoszone w skardze zarzuty naruszenie art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 94 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. są w ocenie Sądu chybione. Kwestionowane zapisy Uchwały nie naruszają też zasady proporcjonalności w odniesieniu do interesu prawnego skarżących, bowiem nie pozbawiają ich możliwości wykorzystania działek na cele budowlane lub usługowe. Nie ingeruje w istotę prawa własności do działek nr 1 i nr 2, co miałoby miejsce np. w sytuacji całkowitego zakazania ich dalszej zabudowy w kierunku usługowym.

Odnośnie trybu sporządzania planu wskazać należy, że był on prawidłowy i nie budzi zastrzeżeń sądu z punktu widzenia legalności. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności określonych w art.11 u.p.z.p., podejmowanych w toku procedury planistycznej. Istotnym naruszeniem trybu może być zaniechanie którejś z czynności lub także inna nieprawidłowość prowadząca do sytuacji, w której ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury (vide np. wyrok z 30 stycznia 2018 r., II OSK 925/16 oraz z 20 października 2011 r., II OSK 1593/11). W sprawie niniejszej Rada Miejska podjęła stosowaną uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wykonawczy przeprowadził procedurę w sposób spełniający wymogi określone w art. 17 u.p.z.p.. Dokonano wymaganych powołanym przepisem ogłoszeń o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, zawiadomiono odpowiednie instytucje, wystąpiono do właściwych organów administracji publicznej o opinie o projekcie planu i jego uzgodnienie, ogłoszono w sposób właściwy o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wyznaczono w ogłoszeniu stosowny termin na wnoszenie uwag, przedstawiono Radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Ponadto sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. Wobec powyższego twierdzenia skarżących, że od dnia podjęcia uchwały intencyjnej w dniu [...] r. nic się w sprawie MPZP nie działo, a przyspieszenie prac nad Uchwałą nastąpiło w okresie od listopada 2019 r. do stycznia 2020 r. i to ze względu na działania skarżących zmierzające do sfinalizowania planowanej inwestycji w zakresie spalarni zwłok zwierząt są bezzasadne.

Ponadto zarzut naruszenie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak przeprowadzenia czynności, o których mowa w art. 11 i art. 17 u.p.z.p. przy uchwalaniu planu, po uprzednim dwukrotnym stwierdzeniu przez Wojewodę Śląskiego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności całości uchwały dotyczącej MPZP dla przedmiotowego obszaru. Uchwała w zaskarżonym zakresie nie była zmieniana, a skarżący nie wnosili uwag, ani nie składali wniosków do planu.

Obszerne wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę w pełni wyjaśniają kontekst wprowadzonych ograniczeń i wraz z treścią uchwały oraz przywołanymi przepisami prawa, które nie zostały naruszone przy procedowaniu planu, stanowią o legalności zaskarżonej uchwały.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zakazy ustanowione w § 6 ust. 7 i ust. 8 MPZP zostały uchwalone z zachowaniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, jak również nie naruszają zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności i nie mają charakteru aktu konkretnego i indywidualnego. Organ wyważył również interes skarżących i interes społeczny uznając za zasadne wprowadzenie ograniczeń związanych z funkcjonowaniem spalarni zwłok w gęsto zabudowanym terenie centrum miasta. Ponadto zauważyć należy, że ograniczenie prawa własności dotyczy nie tylko skarżących, bowiem dotyczy ono prowadzenia na całym obszarze planu prowadzenia spalarni zwłoki to nie tylko zwierząt (a taką działalność chcieli prowadzić skarżący), ale też ludzi.

W związku z tym naruszenie interesu prawnego skarżących, do jakiego doszło na skutek podjęcia uchwały z dnia 9 lipca 2020 r. nie może zostać uznane za podstawę do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.) Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).