Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 290/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 par. 3, art. 29 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/17 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], 3) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz K. G. 1.280 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 66/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę K. G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2016 r., którym nałożono na K. G. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował do skarżącego upomnienie z dnia [...] listopada 2014r wzywające do wykonania nałożonego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...]11.2012r, nr [...] nakazującej usunięcie nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W, poprzez naprawę zniszczonej konstrukcji drewnianej budynku, naprawę drewnianych stropów, naprawę więźby dachowej wraz z pokryciem dachu, wymianę instalacji elektrycznej, zapewnienie podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych, wykonanie remontu kominów ponad dachem oraz zakazującej użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] w w/w budynku mieszkalnym do czasu usunięcia niniejszych nieprawidłowości oraz nakazującej wykonanie tynku oraz podłóg w lokalu nr [...] oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz naprawę ścian osłonowych.

Upomnienie zobowiązany otrzymał w dniu 5 grudnia 2014r i nie podjął żadnych kroków by zrealizować ciążący na nim obowiązek.

Następnie, organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu [...] maja 2015 r. tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie K. G. w dniu 1 czerwca 2015 r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne.

W dniu 20 października 2015 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych w wyniku których stwierdził, że egzekwowany obowiązek w ogóle nie został wykonany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nałożył na K. G. jednorazową grzywnę w wysokości 10.000zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku.

Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. po rozpatrzeniu zażalenia K. G. utrzymał w mocy powyższe postanowienie PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].08.2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wypełnienia nałożonych obowiązków organ administracyjny zgodnie z art. 6 ust 1 u.p.e.a. ma obowiązek wszcząć postępowanie egzekucyjne. Postanowienie o nałożeniu grzywny spełnia wymogi art. 122 § 2 u.p.e.a., a kwota grzywny nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic określonych w art. 121 § 2 u.p.e.a. W odpowiedzi na argumenty zawarte w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 29 ust 1 ww. ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ odwoławczy podkreślił, iż zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przypadku wykonania obowiązku na wniosek zobowiązanego ściągnięta lub uiszczona grzywna w celu przymuszenia może w uzasadnionych przypadkach zostać zwrócona w całości lub części.

W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesienie odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na decyzję MWINB z dnia [...].07.2016 r. którą odmówiono stwierdzenia nieważności egzekwowanej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...].11.2012 r. pozostaje bez wpływu na toczące się egzekucję. W/w decyzja organu powiatowego z dnia [...].11.2012 r. stała się ostateczna, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec czego podlega wykonaniu.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające na:

I.

1. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, nie wzięcie pod uwagę faktu, że lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. [...] w W. podlegali czynszowi regulowanemu, aż do czasu zlikwidowania szczególnego trybu najmu

2. braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że K. G. jest zobowiązany do wykwaterowania lokatorów z nieruchomości;

3. niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu, które skupiało się na dopuszczalność nałożenia grzywny oraz możliwości dochodzenia zwrotu całości lub części grzywny;

4. błędnych ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że K. G. może być w niniejszej sytuacji zobowiązany i uprawniony do opróżnienia lokali mieszkalnych znajdujących się w nieruchomości przy ul. [...] w W.;

II.

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nałożenie na K. G. środka egzekucyjnego nie jest w stanie zapewnić wykonania decyzji;

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy mimo zaistnienia przesłanki niewykonalności obowiązków naprawy oraz zakazu użytkowania lokalu mieszkalnego [...] i [...] z powodu zajmowania budynku przez osoby fizyczne w związku z koniecznością zapewnienia lokali zastępczych przez gminę dla zamieszkujących tam osób.

W odpowiedzi na skargę, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt. 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( zwanej dalej u.p.e.a.) środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnej wyrażone w art. 7 § 2 i 3 up.e.a.. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącego, prowadzącego do wykonania przez niego nakazanych robót budowlanych. Organy egzekucyjne trafnie wskazały, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot.

Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, natomiast stosownie do art. 126 up.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku. Przy egzekucji dotyczącej obowiązków wynikających z prawa budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzeczona grzywna w celu przymuszenia została obliczona prawidłowo zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. Wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości PINB dla m.st. Warszawy uwzględnił fakt uchylania się skarżącego od całkowitego wykonania obowiązków pomimo upływu terminu w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna.

Sąd Wojewódzki uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. Wskazując na treść art. 29 § 1 u.p.e.a. zaznaczył, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne które rozstrzygnął inny organ. Z tego względu podnoszone przez skarżących okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny. Z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. G. zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wobec oddalenia przez Sąd skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., oraz poprzedzającego je postanowienia PINB-u z dnia [...] sierpnia 2016 r. w związku z naruszeniem przez organ I i II instancji przepisu art. 7 § 2 w/w ustawy w następstwie przyjęcia, że nałożenie na skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny jest w stanie zapewnić wykonanie obowiązków wynikających z decyzji PINB-u z dnia [...] listopada 2012 r., - podczas gdy decyzja powyższa była i jest niewykonalna wobec niewywiązania się przez Gminę z obowiązku dostarczenia lokali zamiennych dla najemców kilku lokali w przedmiotowym budynku;

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt. 1 ppsa w związku z art. 7 § 3 i art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - wobec oddalenia przez Sąd skargi mimo istnienia podstaw do uchylenia postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego je postanowienia PINB-u w związku z naruszeniem przez organ I i II instancji przepisu art, 7 § 3 i art. 29 w/w ustawy w następstwie przyjęcia, że w ramach badania dopuszczalności egzekucji;

– organ egzekucyjny nie ma obowiązku sprawdzenia, czy zobowiązany ma obiektywną możliwość wykonania egzekwowanego obowiązku tj. sprawdzenia, czy Gmina dostarczyła wymagane lokale zamienne dla najemców lokali w budynku, których dotyczy zakaz użytkowania stosownie do treści tytułu wykonawczego, a nadto, że:

– organ egzekucyjny nie ma obowiązku sprawdzenia, czy wobec znacznego upływu czasu od daty sporządzenia przez inspektora PINB- u w marcu 2011 r., protokołu ustalającego stan techniczny budynku (będącego podstawą wydania decyzji PINB-u z dnia [...] listopada 2012 r.) do daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego - stan techniczny budynku nie uległ zmianie (pogorszeniu) w stopniu wskazującym na potrzebę odmiennego określenia zobowiązań skarżącego (nie remont - ale konieczność rozbiórki budynku) oraz odmiennego uregulowania zakresu wyłączenia lokali w budynku do użytkowania z rozciągnięciem wyłączenia na cały budynek;

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wyroku: art. 125 § 1 p.p.s.a. - wobec nie zawieszenia postępowania w sprawie niniejszej mimo wszczęcia i toczenia się z wniosku skarżącego od marca 2016 r., postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB-u z dnia [...] listopada 2012 R., nr [...] (o czym organy I i II instancji oraz Sąd wiedziały wobec podniesienia tej okoliczności w zażaleniu skarżącego z dnia 6 września 2016 r.) - w trakcie którego zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. VII SA/Wa 79/17 uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;

4. naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 p.p.s.a. - wobec braku rzeczywistego uzasadnienia wyroku Sądu w zakresie stanowiska w przedmiocie zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania wynikających z art. 7, 8, 11 i 107 § 2 i § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W oparciu o przepis art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

1. wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 79/17 wraz z uzasadnieniem - na okoliczność stwierdzenia przez WSA wadliwości decyzji administracyjnych odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji PINB-u z dnia [...] listopada 2012 r,, a tym samym wadliwości w/w decyzji,

2. opinii rzeczoznawców o stanie technicznym budynku z r. 2015 wraz z aneksem z r. 2016 - na okoliczność, że stan techniczny budynku znacznie się pogorszył i wymaga odmiennego uregulowania zakresu wyłączenia z użytkowania lokali mieszkalnych w budynku, a tym samym wymaga ustalenia obowiązku Gminy dostarczenia lokali zamiennych dla wszystkich najemców lokali w budynku tak w przypadku remontu, jak też w przypadku ewentualnego zobowiązania do rozbiórki,

3. protokołu z dnia 29 marca 2017 r., sporządzonego przez inspektora PINB-u stwierdzającego aktualny stan techniczny budynku zgodnie z ustaleniami w/w opinii technicznych - również na okoliczność wskazaną w pkt. 2,

4. opinii biegłego sądowego inż. Krzywickiego z 1989 r., - na okoliczność nierzetelności ustaleń stanu technicznego budynku dokonanych przez inspektora PINB-u w marcu 2011 r., będących podstawą wydania decyzji PINB-u z dnia 7 listopada 2012 r.,

5. pisma skarżącego z dnia 14 listopada 2012 r., do OPS w Dzielnicy Warszawa - Wawer wraz z pismem OPS-u do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu Dzielnicy Warszawa - Wawer - na okoliczność działań skarżącego zmierzających do wyegzekwowania obowiązku Gminy do dostarczenia lokali zamiennych dla najemców,

6. osobistego pisma skarżącego zawierającego wykaz wysokości czynszów dla poszczególnych lokali mieszkalnych - na okoliczność braku możliwości finansowych skarżącego na przeprowadzenie rozległych prac remontowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem strony, że Sąd Wojewódzki nie przeprowadził należytej oceny zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza nie odniósł się do istotnych zarzutów skargi, następstwem czego bezzasadnie ją oddalił.

Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na skarżącego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł w związku z ustaleniem niewykonania obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. Przypomnieć należy, że wymienioną decyzją orzeczono na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego

– po pierwsze, o nakazie wykonania przez skarżącego określonych robót budowlanych przy budynku;

– po drugie, o zakazie użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] i nr [...] we wskazanym budynku mieszkalnym, do czasu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku.

W zażaleniu na postanowienie z 16 sierpnia 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia skarżący wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wskazując, że wykonanie nakazanego remontu nie jest możliwe, gdyż "Gmina nie wykonała przez 3 lata (2012-2015) rozsiedlenia budynku", zamieszkałego przez lokatorów w siedmiu lokalach, w tym lokalu nr [...] i [...]. Ponadto powołał się na złożone opinie techniczne, wskazujące na konieczność rozbiórki budynku. Z kolei w skardze zarzucono organowi odwoławczemu nieuwzględnienie potrzeby wykwaterowania lokatorów oraz błędne przyjęcie, że skarżący może być zobowiązany i uprawniony w tej sprawie do opróżnienia lokali mieszkalnych. Wskazano na okoliczności i regulacje prawne dotyczące obowiązku Gminy zapewnienia lokali zamiennych lub zastępczych. Ponadto zarzucono również niewykonalność decyzji w zakresie robót budowlanych w związku z dalszym użytkowaniem lokali mieszkalnych nr [...] i [...]

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono m.in., że lokal nr [...] zajmowany jest bez tytułu prawnego, a wobec lokatora wniesiono pozew o eksmisję. Odwołując się do orzecznictwa podniesiono, że do czasu opróżnienia lokali zachodzi stan niewykonalności nakazanych robót budowlanych.

Do powyższych zarzutów, wskazujących na przeszkody w realizacji nakazanych robót budowlanych, nie odniósł się ani organ odwoławczy, ani Sąd Wojewódzki. W tym kontekście trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. Zgodnie z wymienionym przepisem, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

W niniejszej sprawie organ egzekucyjny nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia (art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.), a więc zastosował środek, który powinien prowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Organ odwoławczy rozpoznając zażalenie nie rozważył w ogóle kwestii efektywności zastosowanego środka egzekucyjnego w sytuacji gdy wykonanie robót budowlanych w budynku uzależnione jest od opróżnienia lokali mieszkalnych. W tym zakresie nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych i prawnych, a przy tym organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem oraz organ odwoławczy nie przedstawiły stanowiska co do sposobu realizacji obowiązku nałożonego decyzją z [...] listopada 2012 r. Uchylając się od rozpoznania istotnych zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał tylko, że "argumentacja zawarta w zażaleniu (...) na postanowienie organu powiatowego (...) pozostaje bez wpływu na jego ocenę ", a ponadto powołał art. 29 ust. 1 u.p.e.a. stanowiący, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Tymczasem wskazywane przez skarżącego okoliczności nie oznaczały kwestionowania zasadności i wymagalności obowiązku nałożonego decyzją z [...] listopada 2012 r. lecz dotyczyły przeszkód w jej wykonaniu występujących w okresie późniejszym. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego kwestię niewykonalności decyzji pozostawił poza oceną merytoryczną oraz nie wskazał w jaki sposób nałożenie grzywny może realnie doprowadzić do wykonania obowiązków nałożonych na skarżącego. W rezultacie organ odwoławczy nie odniósł się do tych okoliczności sprawy, które miały znaczenie w świetle zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady celowości, a więc stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku.

W decyzji organu odwoławczego zabrakło również jakiejkolwiek analizy zarzutów w aspekcie zasady niezbędności sformułowanej w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którą niedopuszczalne jest stosowanie środków egzekucyjnych w razie gdy obowiązek stał się bezprzedmiotowy. Mianowicie organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności wyjaśniających w kierunku ustalenia na ile zmienił się stan techniczny budynku od daty wydania decyzji z [...] listopada 2012 r., w szczególności czy zasadne jest egzekwowanie wykonania robót remontowych, czy ewentualnie celowe byłoby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu podjęcia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z zasadą niezbędności, środki egzekucji stosuje się tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do zrealizowania celu egzekucji, a jeśli celu tego nie można osiągnąć nie powinno się prowadzić postępowania egzekucyjnego.

W orzecznictwie podkreśla się, iż z omawianej zasady (współstosowania z innymi zasadami postępowania egzekucyjnego) wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony, bądź nie może zostać spełniony. Niewątpliwie stosowanie środka egzekucyjnego, gdy obowiązek z przyczyn obiektywnych nie może być wykonany, jest sprzeczne z istotą tego środka. Jednocześnie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość wykonania obowiązku występuje, gdy stał się on nieaktualny albo, gdy z przyczyn obiektywnych lub subiektywnych jest oczywiste, że zobowiązany nie może zrealizować obowiązku. Wyrażono przy tym stanowisko, że zobowiązany ma prawo żądać zaprzestania egzekwowania obowiązku także "na etapie postępowania zażaleniowego, którego przedmiotem jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, nie zaś dopiero po jego zakończeniu" (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 46-47 i powołane tam orzecznia sądów administracyjnych).

Z powyższego wynika, że organ odwoławczy powinien odnieść się rzetelnie do wskazywanej przez skarżącego kwestii bezprzedmiotowości wykonania robót budowlanych w związku z pogorszeniem stanu technicznego budynku. Trudno byłoby zaakceptować takie prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w ramach którego nie uwzględnia się zasadniczej zmiany okoliczności wskutek upływu czasu, powodującej bezprzedmiotowość obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Organy egzekucyjne nie mogły więc pomijać w niniejszej sprawie argumentacji skarżącego, odnoszącej się do opinii technicznej potwierdzającej potrzebę rozbiórki budynku w związku z pogorszeniem jego stanu technicznego.

W tym zakresie organ odwoławczy nie zweryfikował stanu faktycznego, zawężając analizę do ustalenia organu pierwszej instancji, że w trakcie kontroli obiektu (20 października 2015 r.) nie były wykonane obowiązki wynikające z decyzji ostatecznej.

W konsekwencji należało przyjąć, że organ odwoławczy rozpatrzył zażalenie z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a., ale też reguł proceduralnych ustanowionych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Ponadto zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a., stanowiącego o obowiązku badania przez organ egzekucyjny z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Wskazać należy, że przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. dotyczy warunków zarówno dopuszczalności wszczęcia egzekucji, jak też dopuszczalności prowadzenia egzekucji. W piśmiennictwie i orzecznictwie rozróżnia się zakaz badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym od obowiązku badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej. W szczególności przyjmuje się, że organ egzekucyjny ma obowiązek sprawdzenia, czy egzekwowany obowiązek nadal istnieje lub czy zachodzi wskazywana przez stronę zobowiązaną niewykonalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. Cezary Kulesza Komentarz do art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. System Informacji Prawnej LEX 15/2019, pkt 2.1, 2.16, 2.17, 2.18).

Skład orzekający w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 23 marca 2012 r. II OSK 30/11, zgodnie z którym w ramach postępowania w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.), co obejmuje badanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Naczelny Sąd Administracyjny z powołaniem na stanowisko doktryny wskazał, że do okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia prowadzenie egzekucji należy niewątpliwie zaliczyć okoliczności, o których mowa w art. 59 § 1 u.p.e.a. W ramach badania dopuszczalności egzekucji organ egzekucyjny powinien zatem sprawdzić, czy obowiązek jest wykonalny, a jeżeli tak to czy zobowiązany ma obiektywną możliwość jego wykonania (zob. W. Piątek, A Skoczylas, (w:) Hauser, Skoczylas (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 5 wyd. Warszawa 2011).

Wobec powyższego w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze, że organ egzekucyjny miał obowiązek uwzględnienia z urzędu okoliczności warunkujących umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku), bądź wstrzymania postępowania egzekucyjnego (art. 23 § 6 u.p.e.a.). W sytuacji gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, jak w rozpatrywanym przypadku, to możliwe było również podjęcie działań nakierowanych na ewentualne zweryfikowanie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, bądź wydanie decyzji dostosowanej do aktualnego stanu rzeczy (art. 68 Prawa budowlanego).

Obowiązkiem organu odwoławczego było przede wszystkim dokonanie ustaleń, czy w sprawie zachodzi wskazywana przez skarżącego niewykonalność obowiązku, a więc czy istnieje rzeczywista przeszkoda, obiektywnie wykluczająca wykonanie nakazanych robót budowlanych. W piśmiennictwie wskazuje się na orzeczenia sądów, w których niewykonalność obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania powiązana została z obowiązkiem innego podmiotu dostarczenia lokali zamiennych lub zastępczych, a w konsekwencji możliwości wstrzymania przez właściwy organ postępowania egzekucyjnego (por. Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. System Informacji Prawnej LEX 15/2019; pkt 3.6.3 i powołane orzeczenia sądów administracyjnych).

Warto też zaakcentować, że wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone w z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, bądź w inny sposób zostaną zakomunikowane organowi egzekucyjnemu (por. Piotr Przybysz, ibidem, pkt 2.2).

Tych wszystkich uwarunkowań nie dostrzegł Sąd Wojewódzki przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki błędnie stwierdził, że podnoszone przez skarżącego okoliczności sprowadzały się do kwestionowania zasadności nałożonego obowiązku, podczas gdy istota zarzutów skargi dotyczyła niewykonalności lub bezprzedmiotowości obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki omówionych wadliwości przy rozpatrywaniu sprawy przez organy obu instancji skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanych postanowień.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ egzekucyjny powinien kierować się przedstawionymi wyżej wytycznymi, z uwzględnieniem zmiany stanu faktycznego oraz wyników innych toczących się postępowań. W szczególności istotne znaczenie będzie miał wynik postępowania, w ramach którego stwierdzono nieważność decyzji z [...] listopada 2012 r., stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku w rozpatrywanym postępowaniu egzekucyjnym (wyrok prawomocny z 1.12.2017 r. VII SA/Wa 79/17, wyrok nieprawomocny z 9.05.2019 r. VII SA/Wa 2497/18).

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., przy czym wynagrodzenie pełnomocnika podwyższono do dwukrotnej wysokości stawki minimalnej, stosownie do nakładu pracy i zawiłości sprawy (§ 14 pkt 2 lit. a) w zw. z § 15 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie – Dz.U.2015.1800).