Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1336/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewody [....] z dnia 4 lipca 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [....] z dnia 4.07.2014 r. (znak:.....) uchylająca decyzję Starosty [....] z dnia 17.03.2014r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazaną decyzją Starosta [....] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji o nazwie "Budowa budynku usługowo-mieszkalnego na wydzielonych działkach z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, gazowej i centralnego ogrzewania, wentylacji nawiewno-wywiewnej, na działkach nr nr [....] w N".

Powyżej wskazane decyzje zapadły w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 22.07.2013 r. spółka jawna [....] , [....] - zwróciła się do Starosty W. o wydanie pozwolenia na budowę dla powyżej wskazanej inwestycji. Wraz z wnioskiem inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie dysponowania działkami na cele budowlane. Inwestycję zaplanowano na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MJ. Uchwałą Rady Miejskiej w Niepołomicach z dnia 12.04.2005 r. (nr XXXII/502/05) dla terenów MJ ustalono funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę. Jako przeznaczenie dopuszczalne tego terenu ustalono możliwość lokalizacji m.in. obiektów i urządzeń komercyjnych na wydzielonych działkach. Ustalono również – w par. 30 pkt 9 uchwały – zakaz lokalizacji w obrębie całego obszaru opracowania obiektów komercyjnych handlowo-usługowych, których powierzchnia sprzedażowa przekracza 500 m2. Zdaniem organu I instancji, możliwa do realizacji na działkach inwestora zabudowa, powinna uzupełniać i wzbogacać zabudowę jednorodzinną i nie może mieć niekorzystnego wpływu na otoczenie. W ocenie Starosty W. , bezpośrednie sąsiedztwo planowanej inwestycji ze szkołą, będzie miało wpływ na jej funkcjonowanie, zakłócając charakter jednorodzinnej zabudowy tego obszaru. Wskazano, że powierzchnia sprzedaży planowanego budynku, ustalona została na 414 m2. Zwrócono także uwagę na zastrzeżenia do planowanej inwestycji wniesione przez Burmistrza Miasta i Gminy N. (dotyczące zwiększenia ruchu drogowego i hałasu) oraz B.K. i T.K. a także mieszkańców okolicznego osiedla, w tym A.M. Postanowieniem z dnia 12.08.2013 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego, organ I instancji nałożył na inwestora następujące obowiązki:

• przedłożenia oryginału pełnomocnictwa;

• oświadczenia zarządcy drogi publicznej o możliwości dostępu do drogi publicznej;

• doprecyzowanie tematu wniosku i projektu w zakresie części mieszkaniowej tj. czy część mieszkaniowa budynku jest budynkiem jednorodzinnym, czy wielorodzinnym;

• adekwatnym oznaczeniu przekroju na rzutach z załączonymi przekrojami (A-A, B-B);

• doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu miejscowego obowiązującego na tym terenie w zakresie wysokości tj. do 11 m. Wskazano na obowiązek przedstawienia rysunku/projektu obrazującego poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku;

• przedłożenie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla planowanej inwestycji (strefa konserwatorska);

• uzupełnienie projektu o dokumentację geologiczno-inżynierską przyjętą przez Starostwo oraz o projekt geotechniczny sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (par. 10);

• uzupełnienie projektu o rysunek płyt ażurowych którymi ma być wyłożony teren o powierzchni 960 m2 z oszacowaniem powierzchni przepuszczalnej oraz nieprzepuszczalnej 1 m2 płyty;

• przedłożenie projektu zjazdów zatwierdzonych przez zarządcę drogi wraz z ostateczną decyzją na urządzenie tych zjazdów;

• przedłożenie zgodnych z oryginałem kopii uprawnień (format);

• przedłożenie oświadczenia odpowiedniej jednostki o możliwości dostawy gazu;

• wyjaśnienie w sprawie rozbieżności warunków na dostawę wody oraz tematu inwestycji w zakresie przeznaczenia budynku;

• uzupełnienie projektu o instalacje tzw. wewnętrzne z uzgodnieniem w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (.....);

• numerację stron całego projektu oraz sporządzeniu adekwatnego spisu treści projektu;

• uzupełnienie każdego egzemplarza projektu o oryginalne oświadczenie projektanta sporządzającego część elektryczną projektu;

• przedłożenie aktualnej, oryginalnej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla terenu inwestycji;

• przedłożenie opinii gminnej spółki wodnej na odprowadzenie wód opadowych, rozwiązaniu odprowadzenia ścieków (zanieczyszczonych wód opadowych) wraz z opiniami, decyzjami wymaganymi przepisami odrębnymi;

• określenie rodzaju i zasięgu uciążliwości na rysunku projektu zagospodarowania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor wniósł o zawieszenie postępowania. W dniu 20.08.2013 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 26.02.2014 r. postępowanie to zostało podjęte.

Starosta [....] decyzją z dnia 17.03.2014 r. (znak:.....) wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla firmy [....] sp.j w B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkaniowego na wydzielonych działkach z wewnętrznymi instalacjami (...) na działach nr [....] w N.

Organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Niepołomice obszar "A" zatwierdzonym Uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach Nr XXXII/502/05 z dnia 12 kwietnia 2005 r. teren planowanej inwestycji, oznaczony jest symbolem MJ. Przeznaczenie podstawowe tego to funkcja mieszkaniowa jednorodzinna obejmująca istniejącą i nową zabudowę. Przeznaczeniem dopuszczalnym tego terenu jest lokalizacja obiektów i urządzeń na wydzielonych działkach. Przeznaczenie dopuszczalne ma uzupełniać i wzbogacać przeznaczenie podstawowe. Wskazano, że inwestycja wzbudza wiele obaw, które w ocenie organu są uzasadnione. To powoduje, że nie można uznać, że ta inwestycja wzbogaci, dopełni istniejącą zabudowę mieszkaniową. W ocenie organu I instancji, planowane zamierzenie nie jest zgodne z planem miejscowym. Wynika to z charakteru planowanej inwestycji oraz jej oddziaływania na istniejącą zabudowę.

Nadto wskazano, iż wniosek inwestora nie został doprecyzowany w zakresie rodzaju zabudowy mieszkaniowej, projekt jest niespójny w zakresie pokrycia dachowego (wg rysunku przewidziana jest blachodachówka, wg opisu płyta warstwowa), zaś opinia konserwatorska wymaga dachówki ceramicznej. Wysokość planowanego obiektu od poziomu terenu do kalenicy wynosi 11.41 m. i przekracza maksymalną wysokość budynków wynikającą z planu miejscowego (par. 31 pkt 3) liczoną od poziomu terenu do kalenicy. Organ I instancji zanegował wskazaną w projekcie 100% przepuszczalność betonowych płyt ażurowych. W projekcie występują także rozbieżności pod względem zestawienia powierzchni utwardzonych (tj. między opisem a częścią projektu dotyczącą dróg wewnętrznych). Starosta nie zgodził się więc z "bilansem terenu", co skutkuje brakiem możliwości zbadania zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Zgodnie bowiem z aktem prawa miejscowego, powierzchnia trwałego zainwestowania (powierzchnia utwardzona trwałą nawierzchnią nieprzepuszczalną) w terenach MJ nie może zajmować więcej niż 50 % powierzchni działki., a użytkowanie dopuszczalne nie może stanowić więcej niż 50 % działki (par. 15 ust. 4 pkt 2 uchwały). Za powierzchnię użytkowaną w sposób dopuszczalny projektant uznał jedynie powierzchnię zabudowy budynkiem oraz powierzchnię nieprzepuszczalną i podał, że stanowią one 44 % powierzchni działki. Nie ujęto w tym powierzchni utwardzonej płytami ażurowymi, która również będzie użytkowana. Wszystkie te powierzchnie stanowią 68 % obszaru działki, a więc przekraczają maksymalną powierzchnię wynikającą z planu miejscowego. Organ wskazał, że zmieniono kategorię geotechniczną budynku z II na I. Ta ostatnia obejmuje niewielkie obiekty budowlane (mieszkalne i gospodarcze w prostych warunkach gruntowych). Projekt budowlany nie został uzupełniony o instalację gazową i elektryczną. Projekt odprowadzania wód opadowych został opracowany przez osobę nieposiadającą stosownych uprawnień. Nie był zrozumiały dla organu opis formy architektonicznej budynku. Projekt drogi wewnętrznej w projekcie zagospodarowania różni się od części projektu dotyczącego dróg wewnętrznych. W związku z tym, także bilans wód opadowych nie jest zgodny z projektem zagospodarowania działki.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda [....] decyzją z dnia 4.07.2014 r. (znak:...) uchylił decyzję Starosty [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie oraz z naruszeniem przepisów postępowania.

Przede wszystkim zapadła ona w wyniku oceny stopnia zrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia 12.08.2013 r. Postanowienie to jednak niejasno określało wszystkie obowiązki, które inwestor winien wypełnić.

W kwestii zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, Wojewoda [....] uznał, że inwestycja ma być zrealizowana w obszarze, który w planie miejscowym jest oznaczony symbolem MJ. Organ wskazał, że Starosta [....] nie zbadał należycie planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z ww. planem oraz warunkami technicznymi. Organ odwoławczy zauważył, iż par. 4 ust. 2 pkt 1 nakazuje aby wymienione w nim definicje, zgodne były z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego wynika, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż 2-ch lokali mieszkalnych albo jednego mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z projektu budowlanego wynika, że planowany obiekt składa się z części usługowej o pow. 758,74m2 oraz mieszkalnej o pow. 510,12 m2, w skład którego wchodzą 2 mieszkania. Nie spełnia to warunku wynikającego z planu miejscowego i wskazanych przepisów. Organ podkreślił, że wskazane rozwiązanie nie realizuje funkcji podstawowej terenu.

Wojewoda [....] podkreślił, że z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikają wymagania dla obiektu o funkcji dopuszczalnej (usług komercyjnych). Z planu nie wynika natomiast aby funkcja dopuszczalna była wbudowana w budynek mieszkalny, jak ma to miejsce w przypadku innych obszarów planu. Zatem, budynek mieszkalny jednorodzinny na terenie MJ może mieć funkcję podstawową przy zachowaniu warunków wynikających z definicji budynku jednorodzinnego (jedno mieszkanie i lokal usługowy o pow. całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku lub też obiekt o funkcji dopuszczalnej przy zachowaniu warunków wynikających z planu miejscowego tzn. obiekt usługowy bez funkcji mieszkalnej).

Wojewoda podał, że organ I instancji nie ustalił, które zapisy planu winny mieć zastosowanie przy prawidłowym określeniu wysokości budynku (par. 31 pkt 3 – ustalający wysokość zabudowy jednorodzinnej, czy par. 31 pkt 6 określający wysokość obiektów produkcyjnych, składowych i usługowych). Istotne jest zatem wyjaśnienie, czy projektowany obiekt jest budynkiem o przeznaczeniu podstawowym, czy też dopuszczalnym. Wykazanie zaś spełnienia warunków dla któregoś z rodzajów obiektów nie było zawarte w postanowieniu z dnia 12.08.2013 r., mimo, że miało istotne znaczenie przy badaniu zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego oraz z Prawem budowlanym. Ustalenie wskazanej okoliczności ma również znaczenie przy badaniu zgodności z planem zainwestowania powierzchni działki. Z par. 15 ust. 4 pkt 2 planu miejscowego wynika, że przy lokalizowaniu obiektu o przeznaczeniu dopuszczalnym winno być bezwzględnie przestrzegane aby użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 50 % zabudowy obiektem budowlanym, powierzchni dróg dojazdowych (również ażurowych), parkingów oraz zjazdów publicznych i innych obiektów służących przeznaczeniu dopuszczalnemu nie może przekroczyć 50 % terenu inwestycji. Odnośnie do wskazanej kwestii, organ I instancji podał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami planu. Wojewoda podkreślił, że wobec użytej w planie miejscowym definicji "współczynnika trwałego zainwestowania" (jest to suma powierzchni zabudowanej oraz utwardzonej trwałą nawierzchnią nieprzepuszczalną) – nawierzchnie przepuszczalne nie powinny być wliczenie do powierzchni zainwestowania terenu inwestycji. Jednakże w określonych w planie warunkach zagospodarowania dla terenów MJ (mieszkalnictwa jednorodzinnego) wskazano by użytkowanie dopuszczalne nie stanowiło więcej niż 50 % powierzchni działki budowlanej lub terenu objętego inwestycją (par. 15 ust. 4 pkt 2 planu). Stanowi to zatem dodatkowy wymóg w stosunku do określonego w par. 31 pkt 9 planu trwałego zainwestowania działki. Organ odwoławczy wyjaśnił, że określenie "trwałe zainwestowanie" i "użytkowanie dopuszczalne" nieprzekraczające 50 % działki budowlanej to dwa różne wskaźniki warunkujące wielkość powierzchni zabudowanej terenu inwestycji.

Wojewoda nie podzielił poglądu organu I instancji, co do istnienia podstaw do uznania, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami planu miejscowego ze względu na jej charakter i negatywne oddziaływanie na istniejącą zabudowę. Organ II instancji wskazał, że Starosta oparł się w tym zakresie wyłącznie na protestach składanych przez strony postępowania, a nie żądał od inwestora wykazania, że zakres oddziaływania obiektu oraz jego uciążliwość zamyka się w granicach obszaru inwestycji. Tym samym organ nie zbadał, czy spełniony został warunek określony w par. 30 pkt 8 planu, mówiącego, że dla (...) usług komercyjnych (...) uciążliwość działalności gospodarczej (...) powinna zamykać się w granicach działki, a emisje nie powinny przekraczać obowiązujących standardów jakości środowiska (w tym hałasu w odniesieniu do terenów mieszkaniowych).

Wojewoda zgodził się natomiast z organem I instancji w kwestii niezgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt budowlany winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących lub projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny, układ zieleni, wzajemnej odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej lub projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wojewoda [....] podkreślił, że projekt zagospodarowania nie zawiera wszystkich elementów sieci uzbrojenia terenu m.in. przyłącza kanalizacji deszczowej, przebudowy sieci energetycznej w związku z kolizją istniejącego słupa energetycznego z projektowanym zjazdem. Nadto projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kserokopii mapy niepotwierdzonej przez uprawnionego geodetę. Na projekcie nie zostały wyrysowane linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Zauważono także, iż inwestor we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę winien wskazać nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowlanego oraz rodzaj obiektów lub robót budowlanych. W tej sprawie nazwa inwestycji określona została jako: budowa budynku usługowo-mieszkalnego na wydzielonych działkach z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, gazowej i centralnego ogrzewania, wentylacji nawiewno-wywiewnej na działkach nr nr [....] w N. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że planowana inwestycja obejmuje również budowę dróg dojazdowych wewnętrznych, parkingów oraz zewnętrznej kanalizacji deszczowej. Projekt jest więc niezgodny z wnioskiem inwestora.

Wojewoda [....] podkreślił, że inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na przebudowę istniejących zjazdów. Zgodnie z opinią Zarządu Dróg Wojewódzkich, dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji wymagana jest przebudowa istniejących zjazdów do parametrów zjazdów publicznych. W aktach znajduje się kserokopia wniosku o pozwolenie na przebudowę zjazdu, skierowana do Wojewody [....]. Wniosek ten jednak pozostał bez rozpoznania.

Mając wskazane braki na uwadze, organ uznał, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody [....] z dnia 4.07.2014 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.M. – uczestniczący jako strona w postępowaniu administracyjnym.

Decyzji tej zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

* art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie,

że w przedmiotowej sprawnie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie

udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 7 i 77 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

* naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania naruszeń powodujących konieczność uchylenia decyzji organu I instancji,

* Art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zgodnej z prawem decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym skarżący A.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący podał, że Wojewoda [....] oceniając kwestię zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym uznał (podobnie jak organ I instancji), że inwestycja ta nie jest zgodna z określonym w planie przeznaczeniem podstawowym obszaru MJ. Co istotne, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty [....] w kwestii niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu dotyczącymi maksymalnej powierzchni użytkowania dopuszczalnego. Tym samym, zdaniem skarżącego, organ odwoławczy potwierdził, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu dotyczącymi zarówno przeznaczenia podstawowego, jak i przeznaczenia dopuszczalnego. Organ odwoławczy zgodził się również z twierdzeniem, że przedłożony do zatwierdzenia projekt jest niezgodny z warunkami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego.

Zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej, gdyż decyzja organu I instancji była prawidłowa. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie skarżącego, z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy organ I instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania, a poczynione przez ten organ ustalenia są niewystarczające dla wydania prawidłowej pod względem merytorycznym decyzji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Starosta [....] w sposób prawidłowy ustalił, że planowana inwestycja jest w sposób oczywisty niezgodna ż ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (zarówno dotyczącymi przeznaczenia podstawowego jak i dopuszczalnego), co stanowiło wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budową,

Planowana inwestycja nie dotyczy bowiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (zgodnie z przeznaczeniem podstawowym obszaru) ani też budynku usługowego na wydzielonej działce (zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym). Analiza przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wskazuje bowiem, że w planowanym obiekcie przewiduje się wydzielenie maksymalnie dwóch lokali mieszkalnych oraz lokalu usługowego o powierzchni całkowitej przekraczającej 50 % powierzchni całkowitej budynku. Skarżący nie ma wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie stanowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wobec czego jego realizacja z punktu widzenia ustaleń planu jest niedopuszczalna. Plan nie przewiduje bowiem możliwości lokalizowania funkcji mieszkaniowej w formie budynku usługowo-mieszkalnego, który nie spełnia kryteriów uznania za budynek mieszkalny jednorodzinny. Realizacja budynku usługowo-mieszkalnego nie jest również dopuszczalna w świetle ustaleń planu dotyczących przeznaczenia dopuszczalnego terenu MJ. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego plan przewiduje bowiem możliwość budowy obiektów i urządzeń usług komercyjnych, jednak w żadnym miejscu nie wskazuje, aby w takim budynku możliwe było wyodrębnienie także lokali mieszkalnych. Obiekty usług komercyjnych mogą być zatem realizowane wyłącznie jako samodzielne budynki o funkcji usługowej zlokalizowane na wydzielonej działce, bez możliwości usytuowania w takim obiekcie również funkcji mieszkaniowej. Ponadto planowana inwestycja także nie spełnia określonych w planie parametrów w zakresie powierzchni wykorzystywanej zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym. Skarżący podkreślił, że Wojewoda [....] w pełni podzielił ustalenia organu I instancji we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził bowiem wprost, że objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia funkcji podstawowej, a przyjęte parametry zabudowy są niezgodne także z ustaleniami planu odnoszącymi się do parametrów zabudowy o przeznaczeniu dopuszczalnym. Niezależnie zatem od kwalifikacji planowanej zabudowy, i tak jest ona niezgodna z planem, co obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego.

W świetle powyższego – zdaniem skarżącego – wskazywane przez Wojewodę [....] nieprawidłowości, jakich miał się dopuścić organ I instancji, nie miały żadnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia, a ustalenie wszystkich wskazywanych przez Wojewodę okoliczności nie było konieczne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżącego, zupełnie bezpodstawne jest w szczególności wymaganie od organu I instancji przeprowadzenia dodatkowej analizy zgodności inwestycji z ustaleniami planu, skoro poczynione dotychczas przez organ ustalenia pozwalają na jednoznaczne i definitywne stwierdzenie, że planowana inwestycja jest całkowicie sprzeczna z ustaleniami planu (zarówno dotyczącymi przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego).

Według skarżącego A.M. , za całkowicie zbędne należy również uznać zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie, aby organ I instancji ustalił, które zapisy planu w zakresie wysokości budynku mają zastosowanie do planowanej inwestycji (§ 31 pkt 3 czy też § 31 pkt 6 ustaleń planu). Jakie znacznie dla sprawy ma bowiem ustalenie, które z wskazanych powyżej wymogów mają mieć zastosowanie do planowanej inwestycji, skoro oczywistym jest, że inwestycja ta w obecnym kształcie nie jest ani budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (do którego zastosowanie ma przepis § 31 pkt 3), ani budynkiem usługowym, składowym czy też produkcyjnym (do których stosuje się przepis § 31 pkt 6 planu).

W ocenie skarżącego, w sytuacji, w której planowana inwestycja nie spełnia podstawowych wymogów w zakresie zgodności z planem (tj. w zakresie zgodności z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym), całkowicie zbędne jest badanie zgodności projektu z każdym zapisem planu odnoszącym się do poszczególnych parametrów zabudowy. Co więcej, dokonanie takiej oceny w wielu przypadkach nie będzie nawet do końca możliwe, tak jak to ma miejsce chociażby w przypadku podnoszonej przez Wojewodę kwestii wysokości budynku. Objęty wnioskiem budynek nie mieści się bowiem w żadnej z kategorii obiektów określonych w planie, co nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, który z przepisów planu dotyczących wysokości obiektów narusza planowana inwestycja. Jest to jednak problem całkowicie wtórny wobec jednoznacznie ustalonej przez organ kwestii podstawowej, jaką jest fakt zaprojektowania obiektu o funkcji i formie całkowicie sprzecznej z ustaleniami planu dotyczącymi przeznaczenia terenu.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem skarżącego – brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, co powoduje, że zaskarżona decyzja Wojewody [....] powinna być uznana za wadliwą. Prowadzenie w tej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji jest bowiem całkowicie zbędne.

Skarżący zwrócił też uwagę na wady uzasadnienia decyzji organu II instancji. Jak wskazał, treść uzasadnienia musi być zgodna z art. 107 § 3 K.p.a., a więc musi zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - obligatoryjne jest wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia z podaniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaś decyzji organu II instancji, w ocenie skarżącego, nie spełnia powyższych wymogów. W szczególności brak jest przekonującego wyjaśnienia dlaczego w sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej, skoro z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem, co obligowało organ I instancji do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto nie wskazano jakimi celami kierował się organ II instancji powołując okoliczności, których wyjaśnienie ma być konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższych uchybień przedmiotową decyzje trudno uznać za prawidłową.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w tej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 par. 2 K.p.a. decyzja Wojewody [....] z dnia 4.07.2014 r. uchylająca decyzję Starosty [....] z dnia 17.03.2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazaną zaś decyzją z dnia 17.03.2014 r. Starosta [....] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na wydzielonych działkach z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, gazowej i centralnego ogrzewania, wentylacji nawiewno-wywiewnej, na działkach nr nr [....] w N.

W związku z wyżej przedstawionym przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie zauważyć należy, że kasacyjny charakter kontrolowanej decyzji wyznaczył ramy sądowej jej kontroli. Badaniu podlegało bowiem głównie to, czy w sprawie spełniona została przesłanka wynikająca z podstawy prawnej zaskarżonej decyzji tj. z art. 138 par. 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć więc trzeba, że w kontrolowanej sprawie przepisy prawa materialnego mogą mieć znaczenie w takim tylko zakresie, w jakim niezbędne jest to do oceny granic koniecznego postępowania wyjaśniającego.

Kontrola zaskarżonej, kasatoryjnej decyzji Wojewody [....] wykazała, że decyzja ta jest prawidłowa.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania (...).

Z treści cytowanego przepisu wynika zatem, że możliwość wydania decyzji odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może być spowodowana ustaleniem przez organ - w sposób niebudzący wątpliwości - istnienia kolizji między przedłożonym do zatwierdzenia projektem budowlanym przyszłej inwestycji, a regulacjami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem planowana inwestycja narusza normy prawne wynikające ze wskazanego aktu prawa miejscowego – wówczas nie jest dopuszczalne wydanie inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem sądu, trafnie Wojewoda [....] uznał w zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji nie zbadał dostatecznie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga, iż w kontrolowanej sprawie istotnym było przede wszystkim ustalenie, czy plan miejscowy określający przeznaczenie działek inwestora nr [....] w N. , dopuszcza możliwość wzniesienia na tych działkach takiego budynku, jaki zaplanowany został przez inwestora. Niezbędne było w pierwszej kolejności ustalenie czy planowany przez inwestora budynek to dom jednorodzinny względnie obiekt mieszkalny z dopuszczoną możliwością prowadzenia działalności gospodarczej (par. 15 ust. 3 pkt 8 planu zagospodarowania przestrzennego), czy to obiekt usług komercyjnych na wydzielonej działce (par. 15 ust. 3 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego). Z akt sprawy wynika, że wskazane powyżej działki inwestora położone są na terenie oznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Niepołomicach nr XXXII/502/05 z dnia 12.04.2005 r.) symbolem MJ (tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego). Zgodnie z par. 15 ust. 2 planu, jako przeznaczenie podstawowe obszaru MJ ustalono funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nową zabudowę. Natomiast, stosownie do par. 15 ust. 3 planu jako przeznaczenie dopuszczalne na wskazanych terenach ustalono możliwość lokalizacji:

1) pojedynczych obiektów mieszkalnictwa jednorodzinnego o podwyższonej intensywności;

2) obiektów i urządzeń usług komercyjnych na wydzielonych działkach;

3) obiektów nieuciążliwej produkcji;

4) obiektów i urządzeń usług publicznych na wydzielonych działkach;

5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i komunikacji (w tym stacje paliw, stacje obsługi samochodów, parkingi);

6) dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz małych parkingów;

7) zieleni urządzonej;

8) w obiektach mieszkalnych dopuszcza się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzanego programu.

Zauważyć należy, że treść wniosku inwestora, który inicjował kontrolowane postępowanie zawiera żądanie "wydania pozwolenia na budowę dla budynku usługowo-mieszkalnego na wydzielonych działkach wraz z instalacjami (...)." Jednocześnie cytowany wniosek wskazuje konkretnie działki, na których zamierzenie budowlane inwestora ma zostać zrealizowane. W kontekście więc powołanego wyżej par. 15 ust. 3 pkt 2 planu miejscowego oraz wskazanej treści wniosku inwestora, istotnym w sprawie było dokonanie przez organ I instancji wykładni pojęcia "działki wydzielonej". Oceniając bowiem treść tego sformułowania planu miejscowego, nie jest jasne, czy pojęcie to odnosić należy wyłącznie do wydzielonej geodezyjnie działki inwestora, na której zamierza on zrealizować inwestycję, a która położona jest na terenie objętych planem miejscowym, czy też pojęcie to odnosić należy tylko do tych działek, które plan miejscowy wydziela (tj. przeznacza) na określony cel (tj. budowę obiektów i urządzeń usług komercyjnych na obszarze planu oznaczonego symbolem MJ). Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika natomiast, że organ ten nie przeprowadził stosownej, wszechstronnej analizy zapisów planu miejscowego we wskazanym zakresie i nie zajął stanowiska odnośnie do znaczenia cytowanego sformułowania, mimo, iż od przyjętych w tym zakresie ocen zależało przesądzenie, czy w ogóle zamierzona inwestycja jest dopuszczalna tj. zgodna z planem miejscowym, czy też plan ten narusza. Prawidłowa przy tym odpowiedź na powyższe zagadnienie wymagała dokładnej analizy zarówno części tekstowej jak również graficznej planu. Przesądzenie wskazanej kwestii uprawniać dopiero mogło organ do zajęcia stanowiska odnośnie do oceny innych czynników (przesłanek), od których zależy udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji, której przedmiot określony został we wniosku z dnia 22.07.2013 r. (np. wysokości budynku, rozmiaru powierzchni trwałego zainwestowania działek, itp.).

Nadto zwrócić należy uwagę, iż nie było przedmiotem oceny organu I instancji - na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy - czy zamierzenie inwestycyjne (działalność komercyjna) planowane przez spółkę jawną [....] (...) w przyszłym obiekcie nie będzie "uciążliwe" (par. 15 ust. 3 pkt 8, par. 30 pkt 8 planu). Plan bowiem, we wskazanym powyżej przepisie par. 15 ust. 3 pkt 8 przewiduje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach mieszkalnych znajdujących się na terenie MJ. Rozwiązanie takie jest jednak dopuszczalne przy spełnieniu przesłanki "braku uciążliwości prowadzonego programu" oraz nienaruszania innych postanowień planu (por. np. § 15 ust. 4, par. § 5 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 15).

Wskazany powyżej par. 15 ust. 4 w punktach nr 1-4 planu przewiduje przy tym warunki zagospodarowania działki położonej w terenie MJ wskazując na pewne relacje jakie muszą zachodzić między przeznaczeniem dopuszczalnym i podstawowym realizowanym na tym terenie. Lapidarnie organ I instancji odniósł się jedynie do § 15 ust. 4 pkt 2 planu, pomijając analizę pozostałych przepisów.

Podkreślić przy tym należy, iż (ewentualne) stwierdzenie przez organ I instancji braku zgodności przedłożonego projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nakazywało nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia takich, konkretnie wymienionych nieprawidłowości. Powyższe determinowało zatem treść postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Skoro zaś, jak wyżej wskazano, organ I instancji nie przeprowadził dostatecznej analizy planu miejscowego, zatem uznać należało, iż postanowienie z dnia 12.08.2013 r. nie może być ocenione jako precyzyjnie sformułowany obowiązek usunięcia nieprawidłowości. W tym więc zakresie sąd podziela pogląd wyrażony w sprawie przez organ odwoławczy.

Podsumowując powyższe rozważania należy wskazać, że uzasadnienie decyzji organu I instancji świadczy o tym, iż analiza zapisów planu miejscowego nie została wszechstronnie przeprowadzona, co rzutowało w istotny sposób treść wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia z dnia 12.08.2013 r. To zaś nakazuje stwierdzić, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Jednocześnie niezbędny do wyjaśniania zakres sprawy (wyżej wskazany) przekraczał uprawnienia organu II instancji do czynienia własnych ustaleń, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze uznać należało zaskarżoną decyzję za trafną. W wyniku bowiem ponownie prowadzonego postępowania, stan faktyczny sprawy - w zakresie powyżej wskazanym - winien być dokładnie ustalony i wyjaśniony. W tym kontekście nie jest jasny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a.

Jako nietrafny sąd ocenił zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Z uwagi bowiem na wskazane powyżej naruszenie przez organ przepisów postępowania, przesądzenie tej kwestii na obecnym etapie, było przedwczesne. Wbrew twierdzeniom skargi uznać też należało, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 par. 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji Wojewody [....] z dnia 4.07.2014 r. zawiera bowiem wszystkie wymagane elementy, w tym wskazuje powody wydania w przedmiotowej sprawie decyzji kasatoryjnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przesądza to o braku podstaw do uwzględnienia skargi. W związku z powyższym, orzeczono jak w sentencji, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270). Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.