Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 117/01
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2001-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz. 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4a ust. 1, art. 4b ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985/ nie uzależnia obowiązku podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców od spełnienia przez wniosek wszystkich wymogów ustawowych. Art. 18 ustawy o referendum lokalnym zobowiązuje do podjęcia uchwały w każdym przypadku przekazania wniosku przewodniczącemu zarządu gminy.

2. Skoro w sprawie podziału gminy na dwie mniejsze gminy obligatoryjne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, to tym samym nie jest dopuszczalne przeprowadzenie na ten temat referendum gminnego.

TEZY

1. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym /Dz.U. nr 88 poz. 985/ nie uzależnia obowiązku podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców od spełnienia przez wniosek wszystkich wymogów ustawowych. Art. 18 ustawy o referendum lokalnym zobowiązuje do podjęcia uchwały w każdym przypadku przekazania wniosku przewodniczącemu zarządu gminy.

2. Skoro w sprawie podziału gminy na dwie mniejsze gminy obligatoryjne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami gminy, to tym samym nie jest dopuszczalne przeprowadzenie na ten temat referendum gminnego.


UZASADNIENIE

Komentowany wyrok zapadł w związku z następującym stanem faktycznym. Inicjator referendum poinformował zarząd gminy C. o zamiarze zorganizowania referendum gminnego w sprawie podziału gminy. Zmierzał on do odtworzenia istniejącej kiedyś gminy z siedzibą w jednym z sołectw na terenie obecnej.

Stosownie do wymogów ustawy zarząd gminy otrzymał wniosek podpisany przez osoby popierające wspomnianą inicjatywę. Ponieważ rada gminy nie podjęła żadnej uchwały, w której ustosunkowywałaby się do inicjatywy referendalnej, inicjator wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność rady.

W odpowiedzi wójt zwrócił uwagę, że gmina kilkakrotnie informowała zainteresowanych mieszkańców o ustawowym zakazie dokonywania w Polsce podziału gmin, który będzie obowiązywał aż do 31 grudnia 2005 r. W tej sytuacji nie było żadnej potrzeby angażowania do sprawy oczywistej rady gminy, więc wysuwanie pod jej adresem zarzutu o bezczynności jest całkowicie bezzasadne.

Termin wniesienia skargi

Ponieważ w odpowiedzi na skargę zarzucano inicjatorowi wniesienie skargi do sądu po upływie ustawowego terminu, sąd wypowiedział się w tej sprawie w pierwszej kolejności.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę /decydując albo o przeprowadzeniu referendum, albo o odrzuceniu wniosku inicjatora/ nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia przewodniczącemu zarządu tej jednostki wniosku inicjatora /art. 18 ustawy o referendum lokalnym/. Na niedotrzymanie przez radę powyższego terminu inicjatorowi służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały rady lub upływu terminu do jej podjęcia /art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym/.

Skargę na bezczynność należy więc wnieść nie później niż w czterdziestym czwartym dniu od dnia, w którym inicjator przekazał przewodniczącemu zarządu wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego. Skoro w tej sprawie wójt gminy otrzymał wniosek 27 lipca 2001 r., to termin do wniesienia skargi na niepodjęcie przez radę uchwały upływał 10 września 2001 r. Wysłanie więc skargi 7 września 2001 r. pocztą nastąpiło w ustawowym terminie.

Uchwała w sprawie referendum

Po wyjaśnieniu dopuszczalności skargi sąd mógł przystąpić do rozstrzygnięcia sporu, jaki dzieli władze gminy oraz inicjatora referendum. W pierwszej kolejności należało ustalić, czy rzeczywiście zbędna była uchwala rady gminy, jak twierdzi wójt.

Art. 18 ustawy o referendum lokalnym zobowiązuje do podjęcia uchwały w każdym przypadku i przekazania wniosku przewodniczącemu zarządu gminy W takiej sytuacji rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały, choć określenia wymaga jej treść, tj. czy będzie to uchwala uwzględniająca wniosek, czyli zarządzająca przeprowadzenie referendum gminnego, czy też przeciwnie - rada odrzuci wniosek z powodu jego wad /jeżeli przeprowadzenie referendum prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem/.

Zdaniem orzekającego sądu, wniosek o przeprowadzenie referendum nie podlegał w ogóle ocenie wójta ani zarządu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki. Z kolei rada gminy była bezwzględnie zobowiązana do podjęcia uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż 27 sierpnia 2001 r., tj. w ciągu 30 dni od dnia otrzymania wniosku przez wójta gminy

Skoro więc rada nie podjęła uchwały, to trafnie inicjator referendum zarzucił temu organowi bezczynność i skutecznie złożył w tej sprawie skargę w trybie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. W tym zakresie skarga została przez sąd uwzględniona.

Jednak uchwała odrzucająca

Trafność skargi w sprawie bezczynności w podjęciu uchwały nie była jednak równoznaczna z osiągnięciem przez inicjatora jego zasadniczego celu, tj. uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. W tym zakresie sąd nie podzielił już stanowiska inicjatora.

Z dniem 15 maja 2001 r. wszedł w życie art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/, ustalający nową treść art. 104 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Poprzednio art. 104 stanowił, że "w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 30 czerwca 2000 r. nie dokonuje się podziału gmin w celu utworzenia nowej gminy". Nowela z dnia 11 kwietnia 2001 r. wydłużyła ten okres. "Do 31 grudnia 2005 r. nie dokonuje się podziału gmin w celu utworzenia nowej gminy".

W świetle tej nowelizacji wójt trafnie skonstatował, że uwzględnienie wniosku inicjatora referendum doprowadziłoby do naruszenia powołanego art. 104. Przynajmniej obecnie nie ma mowy o dzieleniu terytorium gminy na dwie mniejsze. Jednak wójt posunął się w swym rozumowaniu za daleko, przyjmując, że niemożność uwzględnienia wniosku zwalnia całkowicie z potrzeby załatwienia go tak, jak gdyby uchwała mogła być wyłącznie pozytywna. Przeciwnie, zakaz z art. 104 zobowiązywał do podjęcia uchwały odrzucającej wniosek inicjatora referendum.

Podział po uprzednich konsultacjach

Jest jeszcze drugi powód niedopuszczalności przeprowadzenia referendum w sprawie objętej skargą: mogą być przeprowadzane konsultacje, ale nie referendum gminne. O podziale gminy rozstrzyga Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, po uprzednich konsultacjach z mieszkańcami /art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4a ust. 1 i art. 4b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, referendum lokalne oraz konsultacje są dwiema oddzielnymi instytucjami prawnymi, których nie można ze sobą utożsamiać ani stosować zamiennie. Nie ma też podstaw prawnych, aby na zasadzie a minori ad maius /skoro wolno mniej, to tym bardziej wolno więcej, czyli skoro wolno przeprowadzić konsultacje, to tym bardziej dopuszczalne jest referendum gminne/ domniemywać dopuszczalność przeprowadzenia w takiej sprawie referendum gminnego. Skoro w sprawie podziału gminy na dwie mniejsze obligatoryjne jest przeprowadzenie konsultacji z jej mieszkańcami, to tym samym nie jest dopuszczalne przeprowadzenie na ten temat referendum gminnego. Wbrew więc obiegowemu poglądowi, prawo przedmiotowe zawiera kilka zakazów organizowania referendum gminnego. W przypadku analizowanym przez omawiany tu wyrok NSA zakaz wynika z obligatoryjnych konsultacji.

Po otrzymaniu wniosku inicjatora, rada gminy była więc zobowiązana do podjęcia w terminie 30 dni uchwały odrzucającej ten wniosek. Dlatego sąd nie uwzględnił żądania skarżącego, aby wyrok w tej sprawie zastąpił niepodjętą uchwałę i w ten sposób umożliwił przeprowadzenie referendum w sprawie podziału gminy. Stwierdził także, że wniosek komitetu organizacyjnego nie może być uwzględniony, albowiem prowadziłoby to do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Salomonowy wyrok

Z jednej strony orzekł, że rada dopuściła się bezczynności naruszającej prawo przez to, że do 28 sierpnia 2001 r. nie podjęła uchwały w sprawie wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum gminnego. W tym zakresie podstawą wyroku był art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym oraz art. 26 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Natomiast na zasadzie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 104 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ sąd orzekł, że wniosek inicjatora referendum podlega odrzuceniu i w tym zakresie wyrok sądu zastępuje uchwałę rady gminy.