Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 628/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 września 2016 r., nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 października 2015 r. - uchylającą decyzję ostateczną tegoż organu z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. M. pozwolenia na budowę, obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, obręb [...] oraz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.]), zwanej w dalszej części uzasadnienia K.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w zabudowie bliźniaczej z pomieszczeniami gospodarczymi i garażem, położonego w [...] przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. Powyższą decyzję organ przesłał M. M. - współwłaścicielowi nieruchomości objętej planowaną inwestycją w dniu 22 listopada 2013 r. - na adres "[...], ul. [...]" - co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy.

Wnioskiem z 26 marca 2014 r., uzupełnionym pismem z 25 kwietnia 2014 r., M. M. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem powyższej decyzji z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...], z uwagi na okoliczność, że jako współwłaściciel mającej podlegać rozbudowie nieruchomości, nie uczestniczył w toczącym się postępowaniu i nie wyrażał zgody na działania inwestycyjne na terenie działki nr a. Wyjaśnił, że 16 marca 2014 r. przypadkowo dowiedział się od syna o planowanej inwestycji, dlatego wniosek o wznowienie postępowania toczonego bez jego udziału jest zasadny.

Postanowieniem z dnia 5 maja 2014 r., wydanym na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 147 K.p.a., Prezydenta Miasta [...] wznowił postępowanie w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na przebudowę, tj. zakończonej decyzją z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] uchylił decyzję własną z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpoznania odwołania, wywiedzionego od powyższej decyzji przez A. M., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 8 sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 17 listopada 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia 15 listopada 2013 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a Wojewoda Opolski, po raz kolejny, uchylił decyzję organu pierwszej instancji, decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r.

W następstwie powyższego, Prezydent Miasta [...], po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia 1 października 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję ostateczną z dnia 15 listopada 2013 r. i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, po czym stwierdził, że wnioskodawca w sprawie wznowienia postępowania, jako współwłaściciel działki nr a k.m. [...], obręb [...], z mocy przepisu art. 28 Prawa budowlanego, był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną oraz decyzja o pozwoleniu na budowę zostały doręczone M. M. na adres: [...], ul. [...], a odbiór tych dokumentów został potwierdzony na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłki podpisem nieczytelnym z podaniem poniżej odręcznie w nawiasie nazwiska i imienia "M. M.". Podkreślił nadto, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżący jako przyczynę wskazał, że powiadomienia zostały przesłane na nieaktualny adres i nie zostały mu przekazane. W związku z powyższym organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego ustalił, że w rejestrze gruntów Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...], jako współwłaściciel działki objętej planowaną inwestycją do dnia 24 marca 2014 r., pod adresem [...], ul. [...], zarejestrowany był M. M. Pod ten adres kierowana była również do niego korespondencja w trakcie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W ocenie organu, wobec kategorycznego stwierdzenia M. M., iż korespondencja była kierowana pod niewłaściwy adres i nie została mu doręczona, w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 145 ust. 1 pkt 4 K.p.a. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż rozpatrując ponownie wniosek A. M. o udzielenie pozwolenia na budowę, złożony 15 października 2013 r., w stanie prawnym na dzień wydania przedmiotowej decyzji, wziął pod uwagę oświadczenie M. M. zawarte we wniosku o wznowienie postępowania, że jako współwłaściciel nieruchomości nigdy nie wyraził zgody na jakiekolwiek działania inwestycyjne na terenie działki. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ stwierdził, że składane w trybie art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być jednak obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Celem zatem jednoznacznego wyjaśnienia kwestii wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wezwał A. M. do przedstawienia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. nr 120, poz. 1127, z późn. zm.), dalej przywoływane jako: "rozporządzenie". Ustosunkowując się do powyższego wezwania, A. M. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, powołując się w nim na zgodę współwłaściciela nieruchomości M. M. na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. W oświadczeniu tym nie wskazano jednak wymaganego dokumentu, z którego wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również organu wydającego dokument tożsamości osoby składającej to oświadczenie. Zatem oświadczenie to, w ocenie Prezydenta Miasta [...], zawierało istotne wady, dyskwalifikujące je jako dokument wymagany Prawem budowlanym do uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie, wobec kategorycznego oświadczenia M. M. o niewyrażeniu zgody na prowadzenie jakichkolwiek działań inwestycyjnych na działce nr a k.m. [...], organ uznał, iż A. M. w aktualnym stanie faktycznym nie może złożyć wymaganego Prawem budowlanym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wyjaśnił również, że ustalając, czy wnioskodawca w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę posiadał zgodę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przesłuchał w charakterze świadków Z. M. - matkę A. M. i byłą żonę M. M.; I. M. - matkę M. M. i babkę A. M.; Z. M. - brata M. M. Ustalając stan faktyczny w oparciu o zeznania ww. świadków organ miał na uwadze, że świadkowie zostali wskazani przez A. M. i są to jego bliscy krewni, których zeznania są jednoznacznie sprzeczne z zeznaniami M. M., zaś istniejący konflikt rodzinny skarżącego z tymi świadkami, przekroczenie zarządu nieruchomością wspólną, brak jednoznacznej zgody współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a także brak jakiegokolwiek pisemnego dokumentu w tej sprawie, nie pozwalają na przyjęcie posiadania przez inwestora wymaganej zgody współwłaściciela nieruchomości. Brak takiej zgody może świadczyć o tym, że inwestor nie poinformował współwłaściciela nieruchomości o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Nieczytelne potwierdzenia odbioru pism skierowanych do M. M. sugerowały jakoby on sam je odbierał, podczas gdy nie mógł ich odebrać, gdyż zamieszkiwał pod innym adresem. Organ podkreślił, że na podstawie zebranych dowodów, uwzględniając powyższe okoliczności sprawy, nie mógł uznać za udowodnioną okoliczność, że A. M. - wnioskodawca w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, posiadał - w chwili składania wniosku - zgodę współwłaściciela nieruchomości – M. M., na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się A. M., który we wniesionym odwołaniu zakwestionował ustalenia organu, co do wiarygodności zeznań słuchanych świadków. Podkreślił, że dwóch z trzech świadków, to również najbliższa rodzina M. M. - jego matka I. M. i brat Z. M., a stopień pokrewieństwa M. M. z tymi osobami jest znacznie bliższy aniżeli jego. W ocenie odwołującej się strony, organ bezzasadnie odmówił zeznaniom przesłuchanych świadków wartości dowodowej w zakresie potwierdzenia istnienia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wskazał również, że ewentualne przekroczenia zarządu nieruchomością są chronione w taki sam sposób, jak każda inna podobna instytucja prawa cywilnego. Jednakże w toku postępowania administracyjnego organ nie jest władny dokonać oceny okoliczności związanych z ewentualnym przekroczeniem zarządu nieruchomością wspólną. Do rozpatrywania tego typu spraw właściwe jest sądownictwo powszechne. Zdaniem odwołującego się, żaden z przepisów prawa, a zwłaszcza rozporządzenie Ministra Infrastruktury, nie nakłada na składającego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązku dołączania zgody współwłaściciela w przypadku współwłasności nieruchomości. Żaden z przepisów nie rozstrzyga również o tym, w jakiej formie (ustnej, pisemnej lub innej) taka zgoda winna być wyrażona. Bezpodstawnie organ przyjął również, że zgoda musi być wyrażona przez współwłaściciela jednoznacznie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości i nie może być domniemana. Podniósł nadto, że skarżący był informowany o toczącym się postępowaniu, a jako inwestor nie miał obowiązku informowania organu o zmianie adresu uczestnika tego postępowania – M. M.

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 11 stycznia 2016 r., nr [...], Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 5 maja 2014 r. (wznawiające postępowanie w sprawie) w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Z analizy akt sprawy, zdaniem organu odwoławczego, wynikało, że Prezydent Miasta [...] w dniu 31 października 2013 r. zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym M. M., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania spornego pozwolenia na budowę. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy, wynika bowiem, że zawiadomienie to zostało wysłane do M. M. na adres: ul. [...],[...][...]. Na potwierdzeniu odbioru widnieje adnotacja listonosza, że oznaczoną wyżej przesyłkę doręczono adresatowi i podpis: "M. M.". Decyzję z dnia 15 listopada 2013 r. Prezydent Miasta [...] wysłał na ten sam adres, co zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji również wynika, że decyzję tę odebrał M. M. Powyższych dowodów doręczenia nie można skutecznie podważyć, z uwagi na prawomocne umorzenie przez Prokuraturę Rejonową postępowania dotyczącego sfałszowania podpisu M. M. na dokumentach dotyczących odbioru przesyłki o wszczęciu postępowania z 31 października 2013 r., jak i decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 listopada 2013 r. W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy uznał, że umorzenie przez Prokuraturę Rejonową postępowania w sprawie podrobienia podpisu M. M., pozwala stwierdzić, że wnioskujący o wznowienie postępowania brał udział jako strona w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości, której jest współwłaścicielem, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez M. M., Wojewódzki Sad Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 153/16, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 11 stycznia 2016 r. Sąd zwrócił uwagę, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej już zakończonej decyzją ostateczną i stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji podlegającej weryfikacji. Postępowanie to, o ile wszczynane jest na wniosek strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.), lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). W rozpoznanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., złożony został przez M. M., tj. współwłaściciela nieruchomości objętej planowaną inwestycją, z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Wobec tego zasadnie organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 15 listopada 2013 r. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 §1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylił decyzję ostateczną z dnia 15 listopada 2013 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania A. M. pozwolenia na budowę. Tymczasem organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie wywiedzione od powyższej decyzji przez A. M., uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na umorzenie przez prokuratora Prokuratury Rejonowej postępowania w sprawie sfałszowania podpisu M. M. W ocenie organu odwoławczego, umorzenie postępowania przez Prokuraturę Rejonową uzasadnia stwierdzenie, że wnioskujący o wznowienie postępowania brał udział jako strona w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na jego nieruchomości, co uzasadniało wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji i poprzedzającego ją postanowienia wznawiającego postępowanie w sprawie oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy może wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe, przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., tj. m.in. w wypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie wszczęte przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Nie jest kwestią sporną, że skarżącemu, jako współwłaścicielowi spornej nieruchomości objętej planowaną inwestycją, przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia w kierunku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., pomimo iż wznowiono postępowanie na tej podstawie. W szczególności nie rozważył kluczowej dla niniejszego postępowania kwestii, a mianowicie czy wnioskodawca - jako współwłaściciel nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym - nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem spornej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 15 listopada 2013 r. Od oceny tej kwestii uzależniona bowiem została możliwość ingerowania przez organy administracji w ostateczną decyzję administracyjną oraz poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji ustalenia przez organ odwoławczy, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zobligowany byłby on do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie do umorzenia postępowania wznowieniowego.

W konsekwencji organ odwoławczy - w ocenie Sądu - zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie w przedmiocie niebrania udziału w postępowaniu zwykłym, tj. braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania i braku doręczenia pozwolenia na budowę. Dopiero w wyniku poczynionych ustaleń organ zobowiązany byłby wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli doszedłby do wniosku, iż wnioskodawca brał udział w spornym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 151 §1 pkt 1 K.p.a.). Sąd dodatkowo wyjaśnił, że prowadząc ponownie przedmiotowe postępowanie organ odwoławczy musi mieć na uwadze to, że strony zgodnie podają, że przed wydaniem ostatecznej decyzji skarżący nie przebywał pod adresem, na który wysyłano zawiadomienie i decyzję.

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2016 r., wydaną w następstwie opisanego wyżej wyroku, jak już na wstępie wskazano, Wojewoda Opolski uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 1 października 2015 r. oraz orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, stwierdził ponadto, że skarżący o decyzji dowiedział się w dniu 21 marca 2014 r., a wniosek o wznowienie złożył w dniu 26 marca 2014 r., czyli z zachowaniem terminu do jego złożenia. Stwierdził też, że jako współwłaściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę nie brał udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, bowiem korespondencja w tej sprawie była kierowana pod niewłaściwy adres i nie została mu doręczona, co oznacza, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dalej przytoczył fragmenty zeznań poszczególnych świadków oraz podniósł, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy A. M. posiadał zgodę skarżącego współwłaściciela działki budowlanej na realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Organ podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zgoda wszystkich współwłaścicieli stanowi niezbędny warunek, pozwalający na stwierdzenie, że została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, a inwestor ponosi ewentualne konsekwencje związane z treścią złożonego w tym przedmiocie oświadczenia. Organ podniósł też, że dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego sprawy, w tym zeznań świadków i ich spójności, pozwalających na przyjęcie, że skarżący udzielił zgody na objęte decyzją Prezydenta Miasta [...] roboty budowlane. Odmienne zeznania skarżącego organ uznał za odosobnione.

Konkludując, organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., gdyż nie pojawiły się w niej nowe okoliczności faktyczne i dowody, które powodowałyby konieczność uchylenia decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł M. M., który zarzucił naruszenie:

- przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. na skutek niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, wynikiem czego było wadliwe ustalenie, że skarżący był informowany o zamierzeniach budowlanych inwestora i udzielił zgody na tę inwestycję;

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. na skutek wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i niewyjaśnienie, dlaczego organ dał wiarę jedynie zeznaniom skonfliktowanych z nim osób a nie uwzględnił jego wyjaśnień oraz na skutek niewyjaśnienia przyczyn nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej;

- art. 75 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego na skutek przyjęcia, że oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wiarygodne i skuteczne, podczas gdy stoi ono w sprzeczności z oświadczeniem skarżącego;

- art. 89 § 2 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej;

- art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego na skutek przyjęcia, że oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wiarygodne i skuteczne;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i w zw. z § 2 rozporządzenia na skutek dowolnego przyjęcia przez organ, że złożone przez inwestora oświadczenie stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że inwestor uzyskał zgodę skarżącego na przeprowadzenie wnioskowanych robot budowlanych.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o dołączenie do akt sprawy dokumentów zgromadzonych w sprawie cywilnej [...] o stwierdzenie zasiedzenia, na okoliczność przyczyn konfliktu rodzinnego pomiędzy stronami, długotrwałego braku kontaktu między nimi oraz uniemożliwiania skarżącemu korzystania ze wspólnej nieruchomości.

W skardze zawarto też wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, przy czym wniosek ten nie został przez Sąd rozpoznany wobec krótkiego terminu wyznaczenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, podkreślając, że w sprawie karnej zakończonej umorzeniem dochodzenia ustalono, że wszystkie zwrotki podpisywał A. M. i ani jedna przesyłka nie dotarła do rąk skarżącego, który od 1986 r. nie mieszka w [...] i od czerwca 2007 r. do marca 2013 r. nie miał kontaktu z synem A. Wielokrotnie występował do organów architektoniczno-budowlanych z informacją, że nie akceptuje jakichkolwiek poczynań syna i podtrzymał to stanowisko w toku niniejszego postępowania. Pozostali członkowie rodziny zamieszkali wraz z jego synem mają oczywisty interes w potwierdzaniu nieprawdziwych twierdzeń inwestora. Tym samym ustalenia faktyczne organu są wadliwe i nie opierają się na zasadach prawidłowego wnioskowania, zaś sprzeczność interesów stron winna obligować organ do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Podkreślił też, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, winna być wyrażona wyraźnie, w sposób jednoznaczny i nie może być zgodą dorozumianą. Powinna być zatem wyrażona na piśmie lub ustnie do protokołu. Skoro skarżący oświadczył, że nigdy nie wyrażał takiej zgody, to organ był tym stanowiskiem związany, gdyż cofnięcie zgody jest możliwe aż do zakończenia postępowania decyzją ostateczną.

Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Przede wszystkim powtórzyć należy, w ślad za poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 153/16, wydanym w tej sprawie, a którym to wyrokiem Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany z mocy art. 170 P.p.s.a., że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Postępowanie to, o ile wszczynane jest na wniosek strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.), lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.).

Powyższe zalecenie, przy potwierdzeniu przez Sąd w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. prawidłowości postanowienia organu I instancji - wydanego na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. - dotyczące przeprowadzenia drugiego etapu postępowania, dotyczy też organu odwoławczego. Przypomnienia wymaga, że wniesienie odwołania, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a. oraz przyjętą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, przenosi na organ drugiej instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ stwierdzając podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przystąpił do badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i ustaliwszy, że przesłanka ta nie występuje uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie uchylenia decyzji podlegającej postępowaniu wznowieniowemu. Takie stanowisko organu jest niezrozumiałe w świetle jednoznacznej treści przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ograniczona jest jedną przesłanką pozytywną – wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub. Art. 145b K.p.a. i dwiema przesłankami negatywnymi wyznaczonymi w art. 146 § 1 i 2 K.p.a. Uchylenie zatem decyzji ostatecznej w tym trybie może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy organ ustali wystąpienie jednej z tych podstaw przy braku równoczesnym przesłanek negatywnych (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 12, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 587 – 589). Dla możliwości uchylenia w tym trybie decyzji cechującej się przymiotem ostateczności wystarczające jest zatem wystąpienie przynajmniej jednej z przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w sposób wyraźny, na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdził istnienie podstawy wznowieniowej z pkt 4 tego przepisu, co oznacza, że zbyteczne było poszukiwanie dalszych podstaw wznowieniowych. W konsekwencji niestwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., przy jednoczesnym prawidłowym stwierdzeniu przesłanki z pkt 4, wadliwe było pominięcie (nieprzeprowadzenie) przez organ dalszego postępowania nakazanego przepisem art. 149 § 2 K.p.a., tj. co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania winno być rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną z 15 listopada 2013 r. Z art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest obowiązkowe. Ograniczenie zatem - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie ze strony organu odwoławczego – postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia podstaw do wznowienia postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (zob. B. Adamiak [w:] op. cit. str. 583).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Opolski zwróci uwagę na to, że postępowanie wedle powyższych reguł różni się od postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej, w którym decydujące znaczenie ma stan prawny i stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji podlegającej postępowaniu nieważnościowemu. Zastosować tu należy wszystkie reguły wypływające z zasady praworządności, a zatem organ związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania (zob. B. Adamiak [w:] op. cit. str. 584 i powołane tam orzecznictwo). Prowadząc postępowanie dowodowe w tej sprawie organ właściwy (w tym wypadku Wojewoda) nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca teraz weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania (zob. R. Stankiewicz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 633). Może jednak opierać się na dowodach zgromadzonych w tamtym postępowaniu.

Zatem ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda powinien zwrócić uwagę na to, że - tak przynajmniej wynika z akt administracyjnych - skarżący, będący współwłaścicielem nieruchomości, złożył oświadczenie niewyrażające zgody na sporną inwestycję, a inwestor nie przedłożył żadnego dokumentu (orzeczenia) taką zgodę zastępującego. Zasady współdziałania w zakresie zarządu nieruchomością wspólną i sposoby rozstrzygania sprzecznych interesów współwłaścicieli nie są bowiem domeną prawa administracyjnego, stanowiąc przedmiot regulacji prawa cywilnego.

W świetle powyższego za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano to w jej uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, należało stwierdzić, że jest on co najmniej przedwczesny, gdyż dopiero w trakcie prowadzenia postępowania co do istoty sprawy (czego do tej pory nie było) organ musi rozważyć konieczność sięgnięcia do tego rodzaju środka procesowego.

Stosownie do powyższego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy wyda decyzję przewidzianą w granicach wynikających z art. 138 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, przyjmując, że przepis art. 145 § 1 K.p.a. ma charakter materialnoprawny, skargę należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.