Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 204/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Barbara Stukan - Pytlowany Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 892/10 w sprawie ze skargi T. E. B. S.A. w P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie dotacji dla placówek oświatowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz T. E. Spółki z o.o. w P. – następcy prawnego T. E. B. S.A. w P. 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 892/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę T. E. B. S.A. z siedzibą w P. i stwierdził nieważność § 2 ust. 2 i § 8 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji. Ponadto, Sąd orzekł, że w zakwestionowanej części uchwała nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej 557 zł.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 - 4 i art. 90 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zmieniła treść załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych.

W zmienionym załączniku postanowiono w szczególności, że:

"organ dotujący przekazywać będzie dotację na konto szkoły/placówki co miesiąc, w ciągu całego roku kalendarzowego, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na kontro bankowe wskazane we wniosku" (§ 2 ust. 2),

"dotacja, którą szkoła/placówka oświatowa otrzymała z budżetu gminy, powinna być wydatkowana do dnia 31 grudnia danego oku budżetowego" (§ 8 ust. 1),

"w przypadku nie złożenia w terminie rozliczenia dotacji, o której mowa w pkt 2, dotacja zostanie wstrzymana do czasu złożenia sprawozdania przez szkołę/placówkę" (§ 8 ust. 3).

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na tę uchwałę wniosło T. E. B. S.A., prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta [...]. Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty i wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Strona wskazała, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości wstrzymania wypłacania dotacji, dlatego niedopuszczalne jest wprowadzanie takiego rozwiązania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, postanowienia § 2 ust. 2 i § 8 ust. 1 uchwały są wewnętrznie sprzeczne, gdyż przelanie części dotacji w ostatnim możliwym terminie – 31 grudnia (§ 2 ust. 2) spowoduje niemożność zachowania się szkoły zgodnie z § 8 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały.

Wyrokiem z dnia 27 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność § 2 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ujęciu funkcjonalnym uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego (a taką jest zaskarżona uchwała) zostały zrównane z rozporządzeniami wykonawczymi. Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może powadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.

Sąd wskazał, że wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są: art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie interpretacją drugiego ze wskazanych przepisów, określone w nim upoważnienie do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "rozliczanie" należy rozumieć jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym, zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przewidziana w § 8 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały sankcja w postaci wstrzymania dotacji w przypadku niedostarczenia sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji w określonym terminie – nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Regulacja ta jest ponadto sprzeczna z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, bowiem jedynym warunkiem nieudzielania dotacji jest niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustalanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczaniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być bowiem rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom wymienionym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków jej wykorzystania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma zatem podstaw prawnych do wstrzymania wypłaty kolejnych rat dotacji w wyniku nie rozliczenia dotacji w określonym terminie.

Odnosząc się do regulacji zawartej w § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawiera ona powtórzenie regulacji zawartej w art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne jako sprzeczne z intencją ustawodawcy uzewnętrznioną w treści delegacji ustawowej, poprzez którą ustawodawca przenosi prawo do wykonywania określonej części swoich kompetencji na inny organ a nie zezwala na powtórne lub odmienne uregulowanie kwestii należących do jego imperium. Powtórzenie regulacji ustawowej przez przepis prawa miejscowego było zatem niedopuszczalne i w sposób istotny naruszało art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, poza upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 90 ust. 4 ustawy wykraczała również regulacja zawarta w § 8 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Regulacja ta w sposób istotny narusza bowiem art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, który przewiduje przekazywanie dotacji w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zdaniem Sądu, określenie w powołanym przepisie aktu prawa miejscowego, że otrzymana dotacja powinna być wydatkowana do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego – prowadzi do nieakceptowanej w demokratycznym państwie prawa sytuacji, w której dokonanie wypłaty dotacji przez organ dotujący w terminie przewidzianym prawem spowoduje w rezultacie niemożność jej wykorzystania przez podmiot dotowany w tym samym dniu, w którym ją otrzymał.

W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, bowiem wydanie aktu prawa miejscowego nastąpiło z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Skutkowało to stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej w skardze części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a.").

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosła Rada Miasta [...].

Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty przez bezzasadne zakwestionowanie przyjętych przez Radę Miasta [...] ustaleń w zakresie zasad udzielania i rozliczania dotacji określonych w § 2 ust. 2 i § 8 ust. 1 i 3 załącznika nr 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie ustalania zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych,

- art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu strona stwierdziła, że granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Zdaniem Rady Miasta, § 8 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (nakładający na adresata dotacji sankcje w postaci jej wstrzymania w przypadku niedostarczenia sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji w określonym terminie) wypełnia delegację zawartą w ustawie.

Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zobowiązanie zaskarżoną uchwałą podmiotu prowadzącego placówkę do złożenia sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji do dnia 20 stycznia następnego roku budżetowego, skutków zaniechania jego złożenia, a także wstrzymanie dotacji do czasu złożenia sprawozdania – nie narusza granic upoważnienia ustawowego, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) jest zdeterminowana rzeczywistą liczbą uczniów. Bez tego rodzaju informacji jednostka samorządu terytorialnego nie może realizować zadań oświatowych. Źródłem tej wiedzy jest właśnie sprawozdanie podmiotu prowadzącego placówkę.

Rada Gminy podniosła, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, w § 8 ust. 3 załącznika nr 1 zaskarżona uchwała nie wprowadza elementu sankcji. Wskazanie na gruncie zaskarżonej uchwały sytuacji skutkujących wstrzymaniem dotacji w sposób korespondujący z przepisami ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), przy tym w sposób uwzględniający istotę dotacji, w tym określone ustawą o systemie oświaty jej przeznaczenie oraz sposób wykorzystania – nie może być w żadnym razie kwalifikowane jako jakakolwiek sankcja.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, § 8 ust. 1 załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały nie narusza w sposób istotny art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Wspomniany przepis uchwały nie określa obowiązku wydatkowania otrzymanej dotacji, lecz wskazuje, że powinna ona być wydatkowana do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, z czym niezwiązana jest jakakolwiek sankcja.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. E. B. S.A. wniosło o oddalenie środka odwoławczego złożonego przez Radę Miasta [...], a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W dniu 29 września 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo T. E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. W piśmie tym wskazano, że w dniu 1 lipca 2011 r. nastąpił podział spółki akcyjnej T. E. B. poprzez wydzielenie zorganizowanej części przedsiębiorstwa zajmującej się między innymi prowadzeniem szkół niepublicznych do T. E. Sp. z o.o., która tym samym stała się następcą prawnym skarżącej spółki w zakresie wszelkich praw i obowiązków związanych z posiadaniem statusu organu prowadzącego szkoły niepubliczne.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Kasator postawił tylko zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 90 ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do zakwestionowania zasad udzielania i rozliczania dotacji określonych § 2 ust. 2 i § 8 ust. 1 i ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miasta [...] w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasator nie kwestionuje wykładni i zastosowania art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, a sposób rozumienia powołanego przepisu nie był przedmiotem sporu między stronami. Zatem sformułowanie zarzutu dotyczącego art. 90 ust. 3 omawianej ustawy należy uznać za nieusprawiedliwione.

Sporny jest natomiast zakres upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawartego w art. 90 ust. 4 omawianej ustawy do wydania aktu prawa miejscowego.

Z brzmienia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że: organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala 1/ tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz 2/ tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że wykładnia celowościowa nie może prowadzić do rozszerzenia zakresu upoważnienia. Zatem postanowienia zawarte w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mogą obejmować materii wykraczającej poza wyżej wymienioną (1/ tryb udzielenia i rozliczenia, 2/ tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania). Rację ma Sąd pierwszej instancji, że ze wskazanych granic upoważnienia trudno wywieść upoważnienie do wstrzymania wypłat dotacji za kolejne miesiące w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia sprawozdania rocznego w terminie, działanie takie nie może bowiem być uznane ani za element trybu udzielania i rozliczania, ani też nie za element kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Wstrzymanie dotacji w przypadku niezłożenia w terminie sprawozdania rocznego stanowi swoistą sankcję za wadliwe działanie podmiotu dotowanego, a do stanowienia takiej sankcji ustawa nie upoważniła organu samorządu terytorialnego.

Kwestionowany § 8 ust. 3 załącznika do uchwały kontrolowanej w sprawie niniejszej został zatem wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Podkreślić należy, że nie chodziło o poinformowanie o liczbie uczniów uczęszczających do szkoły, która to informacja warunkuje wysokość kolejnych dotacji i może być elementem trybu jej przyznawania, tylko o przedstawienie sprawozdania rocznego w terminie do 20 stycznia następnego roku budżetowego, czyli o informację konieczną do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Samo ustanowienie obowiązku przekazania sprawozdania rocznego do 20 stycznia następnego roku budżetowego jest oczywiście zasadne i nie zostało zakwestionowane, natomiast ustanowienie sankcji w postaci wstrzymania dotacji w następnym roku budżetowym nie znajduje uzasadnienia w prawie. Przekazanie organowi samorządu sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji nie ma wpływu na wysokość kolejnych części dotacji w przyszłości, a nieprawidłowości wykorzystania wywołują skutki przewidziane w ustawie o finansach publicznych. Trafny jest więc pogląd, że niewywiązanie się z obowiązku złożenia sprawozdania rocznego w terminie nie może być sankcjonowane wstrzymaniem dotacji, która przecież zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty przeznaczona jest na pokrycie bieżących wydatków szkoły.

Nie ma także racji skarżący, że niezasadnie Sąd uznał, iż § 2 ust. 2 załącznika do uchwały narusza prawo, a § 8 ust. 1 tego załącznika pozostaje z nim w sprzeczności.

Na wstępie wyjaśnić należy, że upoważnienie ustawowe udzielone jest do ustalenia nowych uregulowań, a nie powtórzenia uregulowań istniejących w ustawie. W § 2 ust. 2 załącznika do uchwały zawarte jest niepotrzebne i niedopuszczalne (bo nie mieszczące się w delegacji ustawowej) powtórzenie uregulowania zawartego w art. 90 ust. 3c ustawy, że dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły.

Uregulowanie z § 8 ust. 1 załącznika do uchwały mieści się, co prawda, w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (dotyczy bowiem trybu rozliczania dotacji), ale zachodzi sprzeczność między nim a przywołanym wyżej uregulowaniem ustawowym z art. 90 ust. 3c ustawy, która to sprzeczność powoduje, że uprawnienie do wykorzystania dotacji może być niewykonalne. Kwestionowany § 8 ust. 1 załącznika do uchwały stanowi, że dotacja ma być wydatkowana do dnia 31 grudnia roku budżetowego. Ponieważ, jak wskazano wyżej, dotacja może być przekazana do ostatniego dnia miesiąca (a więc także dnia 31 grudnia), zastosowanie obu powyższych uregulowań jednocześnie skutkować będzie niemożnością wykorzystania dotacji, gdyż otrzymanie i wydatkowanie dotacji tego samego dnia, w dodatku ostatniego dnia roku, z założenia uznać należy za niewykonalne. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że kwestionowane postanowienia naruszają prawo, bowiem uniemożliwiają osiągnięcie celu, jakiemu służy instytucja dotacji i w ten sposób wykraczają poza upoważnienie ustawowe.

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadnione.

Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.), zasądzając od organu administracji na rzecz następcy prawnego skarżącej 180 zł, to jest kwotę stanowiącą koszty zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.