Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 829/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]"r.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że Stowarzyszenie A (dalej: Stowarzyszenie) w dniu 23 lutego 2016r. wystąpiło drogą elektroniczną (e-mail) do Urzędu Miasta w E. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego. Wnioskodawca wniósł o przesłanie informacji na podany adres mailowy.

Pismem z dnia [...] Wiceprezydent Miasta w odpowiedzi na zapytanie z dnia 22 lutego 2016r. (winno być 23 lutego 2016r.) udostępnił listę pracowników urzędu, która zawiera osoby pełniące funkcje publiczne (Wiceprezydenci Miasta, Skarbnik Miasta, Zastępca Skarbnika Miasta, Sekretarz Miasta, Dyrektorzy Departamentów, Kierownicy samodzielnych komórek organizacyjnych, Miejski Rzecznik Konsumentów, Audytor Wewnętrzny, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta), które w 2015r. otrzymały nagrody wraz ze wskazaniem wysokości nagród w odniesieniu do każdego z wymienionych pracowników. Wyjaśniono, że nagrody te przyznano za szczególne osiągnięcia i duży wkład pracy w realizację zadań na rzecz społeczności [...] z okazji dnia pracownika samorządowego, nagrody otrzymało 61 pracowników, zaś za szczególne inne osiągnięcia nagrody otrzymały dwie pracownice.

Natomiast decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wiceprezydent Miasta, na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2015r. poz.2058, ze zm.), zwanej dalej: u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 23), odmówił udostępnienia informacji publicznej żądanej przez członków zarządu Stowarzyszenia A poprzez podanie listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród, w zakresie w jakim informacje te dotyczą osób niepełniących funkcji publicznych.

Wskazano, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która dotyczyła zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak również osób, które takich funkcji nie pełnią. Analizując złożony wniosek stwierdzono, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i co do zasady podlega udostępnieniu, jednakże z uwagi na treść art. 5 ww. u.d.i.p. podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo to podlega także ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jedynie w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa może być udostępniona taka informacja publiczna.

Ponieważ w ocenie organu informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby, w tym o wysokości przyznanej nagrody, należy do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie to na mocy art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego odmówiono udostepnienia tej informacji. Wskazano, że art. 47 Konstytucji RP stanowi, iż każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, a zainteresowanie faktami z życia prywatnego i rodzinnego może prowadzić do naruszenia art. 23 i 24 k.c., co wynika z orzecznictwa sądów. Wobec treści art. 1 i art. 5 u.d.i.p. decydującym dla rozstrzygnięcia w tej sprawie było ustalenie, czy dana osoba (pracownik), a w zasadzie wszyscy pracownicy Urzędu Miejskiego w E. pełnią funkcje publiczne, a także czy dane o ich wynagrodzeniu mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna". Przy ocenie tego zagadnienia organ posiłkował się m.in. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006r. sygn. K 17/05, w którym stwierdzono, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne". Wyjaśniono, że w ustawie o dostępnie do informacji publicznej posłużono się pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne", które znaczeniowo tylko w niektórych przypadkach pokrywa się z pojęciem "osoba zatrudniona w urzędzie j.s.t.". Wyłączono dostęp do informacji w sprawach, które stanowią dane osobowe konkretnych osób o charakterze prywatnym, co stanowi o prymacie ochrony danych osobowych o charakterze prywatnym w stosunku do uprawnienia przysługującego osobom trzecim w zakresie dostępu do informacji o działalności organów władz publicznych. Z tego powodu dopuszczono do przekazywania informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, co stanowi wyjątek. Nie można takiego wyjątku interpretować rozszerzająco, brak jest podstaw aby obejmować nim wszystkich pracowników urzędu. Stanowisko to uargumentowano najnowszym orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012r. sygn. II SA/Gd 545/12, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013r. sygn. I OSK 1044/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005r. sygn. IV SA/Po 1392/04). W stosunku do osób pełniących funkcje publiczne przekazano wnioskowaną informację publiczną pismem z [...], zaś od pozostałych osób zatrudnionych w urzędzie nie uzyskano zgody na udostepnienie żądanej informacji. Z tych względów odmówiono udostepnienia informacji o danych osobowych osób nie pełniących funkcji publicznych, które otrzymały w 2015r. nagrody.

Od tej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nadmierne ograniczenie prawa do wiedzy o działaniach władz publicznych prowadzące do rzeczywistego ograniczenia debaty publicznej o przyznawanych ze środków publicznych nagrodach dla pracowników samorządowych oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że informacja publiczna w zakresie nagród przyznanych części pracownikom samorządowym podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności. Podkreślono, że wobec zasady transparentności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, wprowadzona została zasada jawności gospodarki środkami publicznymi wydatkowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego. Zaś zakres dopuszczalnych ograniczeń jawności jest bardzo wąski, co wskazuje jak ważne dla ustawodawcy, ale także każdego obywatela, jest zapewnienie prawa do jasnej i rzetelnej informacji na temat wysokości, sposobu i podstaw wydatkowania środków publicznych. Nie budzi wątpliwości, że żądane informacje dotyczące nagród przyznawanych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego w 2015r. dotyczą sposobu wydatkowania majątku publicznego, którym gospodarowanie jest jawne. Prezydent jest zobowiązany do udzielenia informacji, która bezpośrednio związana jest z jawną gospodarką środkami publicznymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania wskazując, że prawidłowo organ I instancji udostępnił żądaną informację Stowarzyszeniu w stosunku do osób zatrudnionych w Urzędzie Miejski w E. (dalej: Urzędzie), które pełnią funkcje publiczne, zaś w stosunku do pozostałych pracowników, którzy otrzymali nagrody w 2015r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prywatności tych osób, gdyż nie pełnią one funkcji publicznych, nie mają też wpływu na podejmowane decyzje oraz na rozporządzanie majątkiem samorządowym. Wyjaśniono, że wbrew stanowisku Stowarzyszenia organ I instancji nie stwierdził, że żądana informacja dotycząca rozdysponowywania środków z budżetu miasta nie jest informacją publiczną, a jedynie z uwagi na chronione dobro - ochronę prywatności - odmówiono udostepnienia żądanej informacji w zakresie objętym wnioskiem. Przywołując wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2015r. sygn. II SAB/Ol 44/15 wskazano, że informacja publiczna jest informacją o wydatkach budżetu podmiotu publicznego (budżetu samorządowego) na wynagrodzenia, a nie informacją o wysokości zarobków otrzymywanych przez imiennie określonych urzędników. O ile bowiem informacja o wynagrodzeniu obejmująca określoną kategorię stanowisk w organie jest informacją publiczną, gdyż środki te pochodzą z budżetu danej jednostki, to nie jest nią wprost informacja o konkretnym urzędniku określonym z imienia i nazwiska oraz o uzyskanej przez niego nagrodzie pieniężnej. Informacja imienna o wysokości wynagrodzenia (nagród) wyrażona jako informacja publiczna musi wiązać się z konieczną ingerencją w prawnie nabytą sferę prywatności pracowników i to zarówno tych pełniących funkcje publiczne, jak i pracowników pomocniczych, których pozycja jest różna, ponieważ część pracowników pełni określone funkcje we władzach samorządowych, które uprawniają do dysponowania majątkiem samorządowym, inni zaś nie mają żadnych uprawnień decyzyjnych, a w ramach urzędu wykonują jedynie zadania o charakterze usługowym, nawet jeśli ich praca ma charakter merytoryczny. Pracownicy ci nie decydują o sprawach publicznych i o funkcjonowaniu samorządu, zatem trafnie organ I instancji ocenił, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Uznano, że osoby pełniące funkcje publiczne w Urzędzie to takie, które z upoważnienia Prezydenta Miasta załatwiają samodzielnie sprawy ogółu mieszkańców miasta lub wydają indywidualne akty administracyjne (decyzje z upoważnienia). Wyodrębnienie tych osób z kręgu ogółu pracowników można odnieść do kręgu urzędników zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych.

Na tą decyzję Stowarzyszenie A złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciło decyzji naruszenie:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę do uzyskania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne ograniczenie na kanwie tej sprawy;

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim te przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznych;

- art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia dostępności informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w tej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie uzasadniło przedstawione zarzuty wskazując, że obowiązujące prawo oraz orzecznictwo nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że udostępnione winny zostać informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom samorządowym niezależnie od tego, czy pełnią funkcję publiczną, czy też takiej funkcji nie pełnią. Nadto podkreślono, że wystąpiono do organu o informację nie dotyczącą wynagrodzenia pracowników urzędu lecz nadzwyczajnej płatności, jaką jest nagroda. Płatność ta ma charakter ekstraordynaryjny, gdyż stosownie do art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych, nagroda dla tej grupy osób może być przyznana jedynie za "szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej". Nie można uznać, że jest to zwyczajna część wynagrodzenia. Udostepnienie takiej informacji nie narusza prywatności pracowników samorządowych, gdyż nie ingeruje w sferę osobistą pracownika samorządowego, a ma związek w okolicznościami wynikającymi ze stosunku służbowego. Osoba, która wstępuje w sferę publiczną musi liczyć się, że informacje o jej publicznej działalności mogą stać się przedmiotem zainteresowania społeczeństwa oraz, że te informacje będą stanowić informację publiczną. Wyjaśniono, że nie każda informacja dotycząca określonej osoby jest informacją, której udostępnienie może naruszać prywatność. Ujawnienie żądanej informacji, nie implikuje upublicznienia jakichkolwiek danych, które ingerowałyby w sferę osobistą tych osób lub dotyczyły informacji o sprawach prywatnych (rodzinnych, intymnych itd.). Informacja o pracownikach samorządowych w zakresie, czy dostali nagrodę, czy też nie, dotyczy ich publicznej działalności i nie ma żadnego związku z ich prywatnym życiem. Wiedza o szczególnych osiągnięciach w pracy zawodowej pracowników samorządowych mieści się w zakresie prawa obywatela do uzyskiwania wiedzy o działalności władz publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji. Wskazano dodatkowo, że nie jest istotne jakiego elementu stosunku pracy dotyczy żądanie udostępnienia informacji ponieważ zarówno poprzez udostepnienie wynagrodzenia, jak też nagrody dochodziłoby do naruszenia sfery prywatnej pracownika niepełniącego w organie funkcji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Z akt przekazanej sprawy wynika, że wnioskiem z 22 lutego 2016r. zgłoszonym drogą mailową, Stowarzyszenie wystąpiło do Urzędu Miasta w E. o udostępnienie informacji publicznej w postaci listy imion i nazwisk pracowników samorządowych, którzy w 2015 roku otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród - w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego.

W odpowiedzi na ten wniosek Prezydent pismem z [...] udostępnił listę pracowników urzędu zawierającą osoby pełniące funkcje publiczne (Wiceprezydenci Miasta, Skarbnik Miasta, Zastępca Skarbnika Miasta, Sekretarz Miasta, Dyrektorzy Departamentów, Kierownicy samodzielnych komórek organizacyjnych, Miejski Rzecznik Konsumentów, Audytor Wewnętrzny, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta), które w 2015r. otrzymały nagrody wraz ze wskazaniem wysokości nagród w odniesieniu do każdego z pracowników. Wyjaśniono, że nagrody te przyznano za szczególne osiągnięcia i duży wkład pracy w realizację zadań na rzecz społeczności [...] z okazji dnia pracownika samorządowego, wskazano 61 pracowników, zaś za szczególne inne osiągnięcia nagrody otrzymały dwie pracownice. Natomiast decyzją z dnia [...] odmówiono udostępnienia wskazanych wyżej informacji w stosunku do każdego innego pracownika samorządowego, w zakresie w jakim dotyczył on osób nie pełniących funkcji publicznych. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją będąca przedmiotem skargi Stowarzyszenia.

Sąd w tak ustalonym stanie faktycznym, poddawszy kontroli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stwierdził, że skarga Stowarzyszenia A zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

Przedmiotem tej skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014r. poz. 781 ze zm.) dalej: u.d.i.p. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z art. 4 tej ustawy wynika natomiast, kto jest zobowiązany do udostępnienia takiej informacji i z ust. 1 pkt 4 tego przepisu wynika, że w szczególności obowiązanym do udostępnienia takiej informacji są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, przy czym jak wynika z ustępu 3 tego przepisu podmioty te są obowiązane do udostępnienia informacji publicznej będąc w posiadaniu takich informacji.

Reasumując treść przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 ustawy), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 2, to jest zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych, po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na zasadach ustawy musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent Miasta jest pomiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi także wątpliwości Sądu, że żądane przez Stowarzyszenie informacje o wysokości nagród otrzymanych przez pracowników samorządowych w 2015r. (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 lipca 2014r., sygn. II SAB/Gd 64/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015r. II SAB/Ke 72/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 5 marca 2015r. sygn. II SA/Rz 1334/14 dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Dane, których udostępnienia domaga się Stowarzyszenie mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h).

Kwestia ta nie była sporna pomiędzy stronami, gdyż adresat wniosku uznając się za podmiot zobowiązany udostępnił część wnioskowanych informacji, ograniczając ich zakres jedynie do listy osób, które otrzymały nagrody w 2015r. i które pełnią funkcje publiczne. Sporna pozostaje zaś kwestia dotycząca możliwości udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie w odniesieniu do wszystkich pracowników samorządowych, którzy w ocenie organu nie pełnią funkcji publicznej, a zatem nie obejmuje ich dyspozycja art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Rozbieżność w ocenie między stronami wynika z kolizji dwóch zagwarantowanych konstytucyjnie uprawnień obywatela. W art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP gwarantuje się prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmujące m.in. dostęp do dokumentów, w tym dostęp do zamieszczonych w nich imion i nazwisk. W art. 47 ustawy zasadniczej zapewnia się natomiast ochronę prawną życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że imię i nazwisko mieścić się może zarówno w zakresie żądania informacji publicznej, jak też należy do chronionej w art. 47 Konstytucji RP sfery życia prywatnego. Z tego powodu prawodawca, mając świadomość wystąpienia takiego konfliktu, w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP ustanowił zakaz ujawniania informacji dotyczących osoby inaczej niż na podstawie ustawy, a w jej art. 61 ust. 3 upoważnił ustawodawcę do uzupełnienia określenia granic prawa do informacji z uwagi na potrzebę zharmonizowania tego prawa z wolnościami, zasadami i innymi prawami konstytucyjnymi (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006r. K 17/05 publ. OTK-A 2006/3/30).

Należy podzielić poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa w myśl których, przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Uwzględniając zatem, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, której ograniczenie może nastąpić tylko na mocy ustawy przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych (w tym właśnie imienia i nazwiska) winno ograniczać się wyłącznie do takich sytuacji, które wskazane zostały w przywołanym przepisie. Sąd przychyla się do stanowiska, które traktuje art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. jako regulację kompleksowo wyznaczającą granice prawa do prywatności (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1854/11 dostępny w internetowej CBOSA).

W tym miejscu wskazać należy, że niewątpliwie informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, w tym także dotyczące informacji o wysokości nagród przyznanych i wypłaconych pracownikom samorządowym urzędu miasta z podaniem konkretnej kwoty przypisanej konkretnemu pracownikowi. Nie można zaprzeczyć, że z uwagi na to, że na podstawie takich działań dochodzi do rozdysponowania pieniędzy publicznych, to z punktu widzenia prawa do informacji ma szczególne znaczenie określenie imion i nazwisk osób, które skorzystały z takiego uprawnienia wynikającego z art. 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych oraz poznania podstaw do takiego szczególnego działania organu na rzecz swoim pracowników. Wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi, czy transparentnością działania organów wykonujących zadania publiczne nie uzasadniają jednak według treści art. 5 ust. 2 u. d.i.p. pozbawienia ochrony prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych, nie mają związku z pełnieniem tych funkcji, w tym na warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa. Z tego też względu Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie podziela stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że udostępnione winny zostać informacje o nagrodach przyznanych wszystkim pracownikom samorządowym niezależnie od tego, czy pełnią funkcję publiczną, czy też takiej funkcji nie pełnią.

W tym miejscu pozostaje jednak wskazać, że ustawodawca we wskazanym akcie tj. ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych natomiast przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, dostępne CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępny CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14,publ. CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje Sąd w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Wskazać pozostaje również, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym traktuje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Reasumując powyższe wywody Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie ma wątpliwości, że nie jest trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, iż osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz mającymi związek z pełnieniem takich funkcji są jedynie wskazani konkretnie pracownicy tj. Wiceprezydenci Miasta, Skarbnik Miasta, Zastępca Skarbnika Miasta, Sekretarz Miasta, Dyrektorzy Departamentów, Kierownicy samodzielnych komórek organizacyjnych, Miejski Rzecznik Konsumentów, Audytor Wewnętrzny, Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego oraz osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta Miasta, natomiast wszyscy pozostali pracownicy samorządowi nie pełnią takich funkcji publicznych. Z przekazanych akt tej sprawy nie wynika aby organy przed wydaniem rozstrzygnięcia dokonały analizy zakresu obowiązków każdej konkretnej osoby pod względem oceny wykonywanej przez nią pracy a więc oceny czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznej i nie chodzi tutaj jedynie o zawężenie tych uprawnień do wydawania decyzji z upoważnienia organu. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne lub mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i,.p. będą nie tylko pracownicy, jak uznały organy orzekające, wydający decyzje administracyjne z upoważnienia Prezydenta, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. W ocenie Sądu takimi osobami będą niewątpliwie pracownicy merytoryczni wydziałów czy departamentów urzędu, którzy w indywidualnych sprawach innych podmiotów prowadzą postępowania administracyjne, chociaż nie wydają decyzji administracyjnej, jednak przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy a nawet przygotowują projekty decyzji administracyjnych, czy osoby uprawnione do wydawania zaświadczeń w imieniu organu, czy też przyjmowania wniosków w indywidualnych sprawach administracyjnych np. wnioski o wydanie dowodu osobistego, prawa jazdy czy wydanie innych dokumentów urzędowych.

Z akt tej sprawy nie wynika aby organy dokonały takiej analizy wszystkich pracowników samorządowych, pod kątem tak rozumianego pojęcia pełnienia funkcji publicznej lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, co oznacza, że Sąd rozpoznający tę sprawę nie miał możliwości oceny, czy we wszystkich pozostałych przypadkach pracowników samorządowych, poza wymienionymi z imienia i nazwiska w piśmie z dnia [...] znajdują się jeszcze inni pracownicy samorządowi, którzy z uwagi na pełnienie funkcji publicznej nie mogą powoływać się na ochronę prywatności.

W realiach niniejszej sprawy błędna wykładnia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjęta przez organy orzekające w tej sprawie oraz przedstawiony materiał dowodowy nie pozwalają na weryfikację, czy wykaz osób które otrzymały nagrodę w 2015r. przekazany Stowarzyszeniu jest kompletny z uwagi na ochronę prywatności, gdyż we wskazanym przez Sąd zakresie organy nie czyniły jakichkolwiek ustaleń. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie raz jeszcze dokona analizy odnośnie zakresu czynności, obowiązków i powierzonych pracownikom samorządowym Urzędu Miasta w E. upoważnień do działania w imieniu Gminy, co wyczerpuje znamiona pojęcia osób pełniących funkcję publiczną.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.