Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 867/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b)
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Sz 140/16 w sprawie ze skargi R. na bezczynność Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w Koszalinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 12 lipca 2016 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w Koszalinie na rzecz R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Spółdzielnia I., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. z siedzibą w Koszalinie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia wyjaśniła, że w dniu 26 lutego 2016 r. złożyła do Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. pismo zawierające wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania wysokości przychodów osiągniętych przez ww. Spółkę w latach 2014–2015 z tytułu opłat za odbiór ścieków na podstawie umów zawartych z właścicielami wskazanych we wniosku nieruchomości oraz wskazania na jakiej podstawie do kolektora tłocznego Spółdzielni podłączone zostały budynki przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w Koszalinie oraz przesłanie po anonimizacji wydanych przez Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w Koszalinie – kopii warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej budynków przy ul. [...].

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 30 marca 2016 r. Spółka, odnosząc się do powyższego żądania wskazała, że informacje o wysokości osiąganych przez nią przychodów nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). W przedmiocie informacji opisanych w punkcie drugim Spółka wyjaśniła, że nie posiada informacji, na jakiej podstawie inne podmioty korzystają z osiedlowej instalacji kanalizacyjnej, oraz że decyzję o podłączeniu podejmuje właściciel instalacji. Skarga na bezczynność Spółki w tym zakresie była przedmiotem rozpoznania sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 129/16.

Kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2016 r., Spółdzielnia I. ponownie domagała się udzielenia informacji w przedmiocie wysokości przychodów, osiągniętych przez ww. Spółkę w latach 2014–2015 argumentując, że dane te stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1074 ze zm.). Ponadto Spółdzielnia zażądała udzielenia informacji, na jakiej podstawie Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. odbiera ścieki z budynków przy ul. [...] oraz przesłania, po anonimizacji wydanych przez tą Spółkę kopii warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej budynków przy ul. [...].

W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o., pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r., podtrzymała swoje stanowisko w zakresie odmowy udzielenia informacji dotyczących dochodów Spółki, a odnosząc się do punktu 2 żądania ponownie wskazała, że nie posiada informacji, na jakiej podstawie właściciele lub posiadacze budynków podłączali się do prywatnej instalacji kanalizacyjnej.

W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła wspomnianą skargę do WSA w Szczecinie na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości.

W odniesieniu do przedmiotu skargi w niniejszej sprawie to jest bezczynności w zakresie nieudzielenia informacji, na jakiej podstawie Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. odbiera ścieki z budynków przy ul. [...] oraz przesłania, po anonimizacji wydanych przez tą Spółkę kopii Warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej budynków przy ul. [...], Spółka wyjaśniła, że informacja została skarżącej udzielona bowiem Spółka w kolejnych pismach z dnia 30 marca 2016 r. i 3 sierpnia 2016 r. wskazała, że nie posiada wiedzy na jakiej podstawie właściciele lub posiadacze budynków podłączali się do prywatnej instalacji kanalizacyjnej.

Skarżąca złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie, w dniu 28 grudnia 2016 r. (data wpływu), pismo procesowe domagając się zobowiązania M., do przedłożenia sądowi informacji lub dokumentu potwierdzającego, czy ww. podmiot uzyskał od Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w Koszalinie warunki techniczne i ogólne przyłączenia do komunalnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dotyczące osiedla mieszkaniowego na działkach nr [...].

Uzasadniając wniosek skarżąca wyjaśniła, że podnoszona przez Spółkę okoliczność, iż nie jest w posiadaniu informacji dotyczących tego, na jakiej podstawie do kolektora tłocznego Spółdzielni podłączone są wskazane w piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. budynki nie odpowiada prawdzie, a przeprowadzenie dowodu ma na celu wykazanie, iż w 2012 r. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. w Koszalinie wydała warunki przyłączenia do sieci na rzecz M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Sz 140/16 zobowiązał Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółki z o.o. w Koszalinie do rozpoznania punktu 2 wniosku Spółdzielni I. z dnia 12 lipca 2016 r., jednocześnie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zasądził od Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Koszalinie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni I. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Analiza odpisu z KRS doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku, że Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o. w Koszalinie są spółką, której jedynym udziałowcem jest Gmina Miasto Koszalin. Jest to zatem podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a zatem jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Kolejno Sąd ten uznał, że informacja o tym, na jakiej podstawie Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. odbiera ścieki z budynków przy ul. [...] oraz wydane przez tą Spółkę kopie Warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej budynków przy ul. [...] – stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji wynika to z tego, że informacje te dotyczą zakresu działania podmiotu, który dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje zadania wynikające z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, co wynika z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, stosownie do art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy, odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jak wynika z przytoczonej regulacji dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków są dwiema odrębnymi usługami świadczonymi przez przedsiębiorstwo wodociągowe i zasady na jakich będą świadczone mogą zostać uregulowane w odrębnych umowach.

Sformułowane we wniosku z dnia 12 lipca 2016 r. pytanie dotyczyło tego, na jakiej podstawie Spółka odbiera ścieki ze wskazanych nieruchomości, a zatem, czy zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków zawarła umowę z właścicielami bądź użytkownikami nieruchomości. W odpowiedzi z dnia 3 sierpnia 2016 r. Spółka zdaniem WSA w Szczecinie nie odniosła się do tego żądania. Wskazując, że nie posiada informacji, na jakiej podstawie właściciele lub posiadacze budynków podłączali się do prywatnej instalacji kanalizacyjnej, Spółka udzieliła odpowiedzi na poprzednie żądanie skarżącej, nie zauważając – jak wytknął Sąd pierwszej instancji – że pytanie zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r. dotyczy zupełnie innej kwestii.

Skarżąca żądała również udostępnienia warunków przyłączenia wskazanych przez siebie budynków do sieci kanalizacyjnej, przy czym zdaniem WSA w Szczecinie uwadze Spółki umknęło, że treść tego żądania po pierwsze odnosi się do innych aniżeli w poprzednim piśmie budynków (nie obejmuje budynków przy ul. [...], a po wtóre żądanie to dotyczy podłączenia do sieci kanalizacyjnej związanego z odbiorem ścieków. Udzielona skarżącej odpowiedź nie odnosi się zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji do postawionego pytania, a stanowi powielenie odpowiedzi udzielonej w związku z poprzednim żądaniem skarżącej z dnia 26 lutego 2016 r. dotyczącym innej kwestii.

Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak reakcji i działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa i w terminie tymi przepisami przewidzianym. Jako bezczynność należy również zakwalifikować takie działanie organu, które nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach, inaczej mówiąc za bezczynność należy uznać nie tylko brak działania organu, ale również działanie, które zostało podjęte w sposób nieprawidłowy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji uznał, iż Spółka pozostaje w bezczynności, skoro udzielona odpowiedź nie odnosiła się do sformułowanego przez skarżącą żądania.

W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącej z dnia 12 lipca 2016 r.

W ocenie WSA w Szczecinie bezczynność Spółki nie miała charakteru rażącego, jakkolwiek organ udzielił odpowiedzi na pismo skarżącej z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak prawidłowej reakcji Spółki w tym zakresie wynikał, w ocenie tego Sądu, nie z lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale z faktu, iż Spółka skoncentrowała się na udzieleniu skarżącej merytorycznej odpowiedzi na kolejne pisma, których przedmiotem były odmienne stanowiska obu podmiotów w przedmiocie nabycia urządzeń kanalizacyjnych, tj. przepompowni ścieków oraz przewodów kanalizacyjnych. Strony postępowania prowadzą obszerną korespondencję dotyczącą tej kwestii. Również podobna treść wniosku w zakresie udzielenia informacji mogła wywołać wrażenie, iż ma on tożsamą treść z poprzednio złożonych wnioskiem, co świadczyć może o nieuważnym zapoznaniu się z jego treścią. Okoliczności te, w ocenie Sądu, przesądziły o braku rażącego charakteru bezczynności. W związku z tym Sąd ten odstąpił od zasądzenia od Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. sumy pieniężnej, w wysokości, o której mowa w art. 156 § 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiodła Spółka z o.o. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja z siedzibą w Koszalinie. Postawiła w niej orzeczeniu trzy zarzuty.

Spółka zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie:

- po pierwsze, że punkt 2 wniosku Spółki z dnia 12 lipca 2016 r. dotyczący udzielenia informacji, na jakiej podstawi skarżąca kasacyjnie odbiera ścieki z wymienionych budynków podłączonych do wewnętrznej instalacji osiedlowej, stanowi wniosek o udzielenie informacji publicznej, podczas gdy informacja ta dotyczy wewnętrznej prywatnej instalacji osiedlowej, które obsługuje całość osiedla i łączy się poza terenem osiedla z instalacją komunalną,

- po drugie, że Spółka jest w posiadaniu informacji objętych wnioskiem oraz zobowiązana jest je ujawnić, podczas gdy Spółka wydawała jedynie warunki przyłączania się budynków do sieci kanalizacyjnej komunalnej, a nie wewnętrznej osiedlowej instalacji kanalizacyjnej i nie jest tym samym w posiadaniu oficjalnych dokumentów, na podstawie których poszczególne budynki na osiedlu przyłączały się do wewnętrznej osiedlowej instalacji kanalizacyjnej.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2013 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez uznanie, że informacje, które zobowiązana jest ujawnić Spółka, stanowią informację publiczną, podczas gdy stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa (innych deweloperów oraz zarządców nieruchomości), które skarżący winien chronić oraz nieujawniać, gdyż mogą one być wykorzystane w sporach pomiędzy poszczególnymi deweloperami i zarządcami osiedli, którzy zawierali stosowne umowy i zobowiązania dotyczące nakładów na wewnętrzną osiedlową instalację kanalizacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka nie zgodziła się z ustaleniami stanu faktycznego podanymi przez WSA w Szczecinie. Podniosła jednocześnie, że w istocie wnioskodawca próbuje bezprawnie uzyskać informacje, które przez spółkę miejską powinny być chronione. Zaznaczyła też, że nie jest w posiadaniu informacji w zakresie korzystania, partycypowania w kosztach, koniecznych nakładów itp. na wewnętrzną osiedlową instalację kanalizacyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazała, że zarzuty Spółki są całkowicie chybione, a skarga kasacyjnie jest nieprawidłowo skonstruowana. Zaznaczono, że zawiera ona sprzeczne ze sobą interpretacje wniosku o informację publiczną z dnia 12 lipca 2016 r., jak również podniesiono wadliwie określenie w skardze kasacyjnej przedmiot żąda tego wniosku. Spółdzielnia wskazała, że przedmiot wniosku nie dotyczył "wewnętrznej osiedlowej instalacji kanalizacyjnej". Odnotował też, że sama skarżąca kasacyjnie Spółka przyznała w skardze kasacyjnej, iż wydawała warunku przyłączania się budynków do sieci kanalizacji komunalnej, a tym samym potwierdziła zdaniem Spółdzielni, że jest w posiadaniu informacji publicznych żądanych wnioskiem z dnia 12 lipca 2017 r. Zaakcentowano też gołosłowność twierdzeń skarżącej kasacyjnie Spółki, w tym dotyczących zagrożeń związanych z udostępnieniem informacji. Wreszcie Spółdzielnia oceniła działanie skarżącej kasacyjnie Spółki jako wprowadzanie Sądu w błąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej : p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. i żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Granice jej rozpoznania określone zostały zatem zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione.

I tak nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b), c) i d) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzuty te dotyczą przy tym tylko punktu 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego uznać należy, że skarżąca kasacyjnie zaakceptowała pogląd Sądu I instancji dotyczący charakteru informacji o osiąganych przez nią dochodach i tego, że informacja taka jest informacją publiczną podlegającą przepisom ustawy o udostępnianiu takich informacji.

Wnioskodawczyni złożyła do Spółki będącej adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dwa wnioski. We wniosku z dnia 26 lutego 2016 r. w punkcie drugim domagała się wskazania na jakiej podstawie do sieci kanalizacyjnej podłączone zostały wskazane we wniosku budynki oraz przesłania kopii warunków przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Wniosek nie dotyczył zatem, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, wewnętrznej prywatnej instalacji osiedlowej, lecz m.in. warunków przyłączenia, które wydawała spółka będąca adresatem wniosku. Co do podstaw przyłączenia budynku do sieci to Sąd I instancji trafnie wskazał, że są nimi umowa cywilno-prawna zawarta po uzyskaniu dokumentu w postaci warunków przyłączenia. Niezrozumiałe jest w tej sytuacji twierdzenie skarżącej, że nie posiada informacji na jakiej podstawie wskazane we wniosku podmioty korzystają z osiedlowej instalacji kanalizacyjnej.

Artykuł 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) stanowi, że w rozumieniu ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. Norma ta nie została naruszona przez Sąd I instancji, bowiem wniosek dotyczył udostępnienia informacji będących informacjami publicznymi. Art. 6 ustawy ukonkretnia to pojęcie wskazując, ale jedynie przykładowo, obszary których dotyczy omawiana ustawa. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym w tym o prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach. Przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania, a Sąd wskazując na publiczny charakter informacji o dochodach spółki z o.o. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja, powołał się na przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Stwierdził przy tym, że ww. spółka dysponuje majątkiem publicznym, bo takim majątkiem jest również majątek samorządu terytorialnego. Wskazują na to wyraźnie również przepisy zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) i c) u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzących z zadysponowania m.in. majątkiem samorządowym oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji zastosował i zinterpretował w sposób prawidłowy wskazane przepisy, wobec czego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący ich naruszenia uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Trzeba przy tym dodać, że kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poza wcześniej wskazanymi nieruchomościami, wskazywał też inne nieruchomości i jak trafnie podniósł Sąd I instancji nieprawidłowe było potraktowanie obydwu wniosków jako tożsamych.

Jako nieusprawiedliwiony ocenić też należy zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 listopada 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przepis ten pozwala na odmowę udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli jest ona ustawowo chroniona. Ale nawet w takim wypadku nie zmienia ona charakteru i dalej pozostaje informacją publiczną. Odmowa jej udostępnienia może nastąpić jedynie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Spółka, będąca adresatem wniosku, nie wydała takiej decyzji wobec czego zarzut pozostawania w bezczynności uznać należy za usprawiedliwiony.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania był przepis art. 204 p.p.s.a.