Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 735/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 , art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Dnia 11 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia 11 lipca 2017 r. nr 894/17 w części odnoszącej się do kryterium: 1. C.3 Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu 2. C.7 Adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny formalno-merytorycznej projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 735/17

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. A Sp. z o.o. z siedzibą we W. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w części uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] podjętą w sprawie nieuwzględnienia wniesionego przez skarżącą protestu od etapu oceny formalno-merytorycznej projektu pn. "Rozwojowe [...] MMŚP" oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr [...], złożonego przez spółkę w ramach konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania X.2.1. "Konkurencyjność przedsiębiorstw i ich pracowników" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w zakresie dokonanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie zgodnie z kryteriami:

- C.3 Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu;

- C.7 Adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż w dniu 27 stycznia 2017 r. Urząd Marszałkowski w Ł. ogłosił konkurs nr [...] dla Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania X.2.1. "Konkurencyjność przedsiębiorstw i ich pracowników" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Regulamin konkursu został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 27 stycznia 2017 r., nr 68/17. Nabór wniosków w ramach konkursu trwał w dniach 28 lutego – 14 marca 2017 r.

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie, w dniu 14 marca 2017 r. A Sp. z o.o. z siedzibą we W. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu o nazwie "Rozwojowe [...] MMŚP", który został oznaczony nr [...].

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. strona wnioskująca została poinformowana o negatywnej ocenie złożonego przez nią wniosku nr [...]. Z treści pisma wynikało, że przedmiotowy wniosek uzyskując ogólną liczbę 55 pkt nie osiągnął minimum punktowego w ogólnym kryterium merytorycznym, a co za tym idzie został odrzucony na etapie oceny formalno- merytorycznej. Wniosek nie spełnił bowiem ogólnych kryteriów merytorycznych zapisanych w części C Karty oceny formalno-merytorycznej , to jest:

- C.1 adekwatność doboru, sposobu pomiaru i opisów wskaźników realizacji projektu (w tym wskaźników dotyczących właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020)

oraz zgodności celu głównego projektu z założeniami RPO WŁ 2014-2020;

- C.2 adekwatność doboru grupy docelowej do właściwego celu szczegółowego RPO WŁ 2014-2020 oraz jakości diagnozy specyfiki tej grupy;

- C.3 trafności opisanej analizy ryzyka nieosiągnięci założeń projektu;

- C.4 spójności zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafności wyboru i opisu tych zadań;

- C.5 zaangażowanie potencjału wnioskodawcy i partnerów;

- C. 7 adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie.

Kwestionując prawidłowość dokonanej oceny wniosku spółka pismem z dnia 25 maja 2017 r. wniosła protest, w którym wskazała, iż złożony przez nią wniosek został sporządzony zgodnie z regulaminem konkursu, w szczególności ze stanowiącą jego załącznik, instrukcją wypełniania wniosku.

Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 lipca 2017 r., podjętą na podstawie art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.); art. 55, art. 57, art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.) – dalej: ustawa wdrożeniowa, Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu skarżącej. Uzasadniając Instytucja Zarządzająca wskazała, iż wnikliwa analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, jak i posiadanych informacji wykazała, że kwestionowana przez skarżącą ocena formalno-merytoryczna wniosku o dofinansowanie nr [...] została przeprowadzona została, co do zasady w prawidłowy sposób, a uwzględnione zarzuty protestu, nie wpłynęły na ogólną punktację uzyskaną przez stronę, w stopniu umożliwiającym przyznanie dofinansowania.

Odnośnie oceny punktu C.3 trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu - Karty oceny formalno-merytorycznej, Instytucja Zarządzająca podniosła, że przeprowadzona przez dwóch niezależnych ekspertów ocena wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2017 r. wykazała, iż wnioskodawca nie przedstawił żadnych konkretnych działań, jakie zamierza podjąć, które to działania zmierzałyby do wyeliminowania firm świadczących usługę rozwojową z BUR w przypadku niskiej oceny, co opisuje w dwóch sytuacjach, które mogą wystąpić przy realizacji wskaźnika 1 i 2. Zbyt ogólny zapis nie pozwala, zdaniem oceniającego I na skuteczność. W jego ocenie celowym byłoby wskazanie konkretnych działań zmierzających do uniknięcia wystąpienia opisanych sytuacji oraz złagodzenia skutków , w przypadku ich wystąpienia. Natomiast zdaniem oceniającego II większość opisanych przez stronę wnioskującą ryzyk jest niepoprawnie zidentyfikowanych lub sformułowanych. Wnioskodawca zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku powinien zidentyfikować wszystkie sytuacje , których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu z podpunktu 3.1.2. Ponadto Wnioskodawca powinien opisać sytuacje, które są od niego niezależne, natomiast skuteczność rekrutacji jest zależna od jej zaplanowania. W przypadku niniejszego projektu, faktycznie może to być ryzykiem, gdyż zgodnie z uwagami w części C2 Karty) proces rekrutacji nie został dobrze opisany i zaplanowany. W ramach zapobiegania podano same ogólniki, które nie gwarantują, ani skuteczności rekrutacji , ani uniknięcia ryzyka. Właściwie jest to opis podstawowych działań rekrutacyjnych -promocja na szeroką skalę przy tak dużym projekcie jest czymś oczywistym. Wnioskodawca powinien zaproponować intensyfikację działań promocyjnych lub wykorzystanie innych technik dotarcia do potencjalnej gr docelowej (wymieniając konkretne przykłady). Sposób identyfikacji powinien być bardziej precyzyjny - Wnioskodawca powinien zaproponować intensyfikacje działań promocyjnych lub wykorzystanie innych technik dotarcia do potencjalnej GD (wymieniając konkretne przykłady). Sposób identyfikacji powinien być bardziej precyzyjny - Wnioskodawca powinien przedstawić konkretne założenia dotyczące bieżącej kontroli i monitoringu (chociażby częstotliwość działań). Kolejne ryzyko również błędnie sformułowane - powinno odnosić się do niskiej oceny realizacji celów rozwojowych (niższej niż 4 i 5), W ramach zapobiegania nie przewidziano żadnych dodatkowych działań, poza podstawowymi założeniami projektu - w ramach PSF usługi rozwojowe mogą być realizowane wyłącznie przez firmy wpisane do BUR. Statystyki ocen usług w BUR będą prowadzone i będą udostępniane Operatorowi. Kontrole usług przez Operatora również są obligatoryjne. Natomiast, na usunięcie podmiotu z BUR Wnioskodawca nie może wpływać. Przy kolejnym wskaźniku zaplanowano identyczne ryzyka i metody zapobiegania/minimalizacji, zatem powyższe uwagi są adekwatne również w przypadku rezultatu. Przy wskaźnikach dla osób 50+ i ONK Wnioskodawca wskazuje na nikłą świadomość konieczności uzupełniania kwalifikacji, jednakże nie przewidział żadnych działań uświadamiających (pracodawców bądź pracowników) w tym zakresie. W przypadku dużej absencji podczas zajęć, raczej trudno szukać rozwiązania, gdyż zazwyczaj w przypadku szkoleń oznacza ona brak możliwości ukończenia kursu z pozytywnym wynikiem (zazwyczaj określana jest minimalna frekwencja). W ramach zapobiegania Wnioskodawca powinien zobowiązać uczestników do udziału w usłudze na minimalnym poziomie np. w formie deklaracji czy też ująć takie zapisy w umowie z pracodawcą. Przy ostatnim wskaźniku zapisy również się powtarzają, wobec tego powyższe uwagi są adekwatne.

Wnosząc protest od powyżej dokonanej oceny skarżąca wskazała, iż nie może wskazać na konkretne działania, ponieważ na etapie konstruowania wniosku nie wie dokładnie, które firmy będą świadczyć usługę rozwojową oraz jakie zarzuty pojawią się wobec takich firm. Sytuacja może jednak wystąpić i stanowi ryzyko w projekcie.

W powyższym zakresie Instytucja Zarządzająca podtrzymała uwagę oceniającego gdyż jest ona zgodna z zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Odnośnie kryterium zidentyfikowania ryzyka strona wnioskująca jest zobowiązana do przedstawienia sposobu jego identyfikacji, minimalizowania i zapobiegania. W niniejszej sprawie wnioskodawca jako sposób minimalizowania wskazał działania zmierzające do wyeliminowania firmy świadczącej usługę rozwojową, a co za tym idzie był zobowiązany do ich opisu. Przedstawioną przez stronę argumentację, zgodnie z którą na etapie konstruowania wniosku nie można wskazać rodzaju podejmowanych działań, w ocenie Instytucji Zarządzającej uznać należy za błędną, gdyż to wnioskodawca jest zobligowany do szczegółowego opisu podejmowanych działań, w tym planowanej procedury postępowania w przypadku wystąpienia wskazanego ryzyka, bądź wskazania potencjalnych rozwiązań, co pozwala na przeprowadzenie oceny trafności planowanych działań. Organ podtrzymał także uwagę oceniającego, co do nieprawidłowego sformułowania ryzyka, gdyż zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie strona winna zidentyfikować wszystkie sytuacje, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu. Tym samym wskazanie jako sytuacji ryzyka osiągnięcie wskaźnika na poziomie niższym niż zakładano nie jest prawidłowe. Natomiast, co do oceny charakteru zidentyfikowanego ryzyka oraz sposobów jego minimalizacji i zapobiegania, zdaniem organu wskazane przez wnioskującą ryzyko w postaci rekrutacji zbyt małej liczby firm i pracowników nie ma takiego charakteru. Działania rekrutacyjne są bowiem elementem projektu, który winien zostać precyzyjnie zaplanowany przez projektodawcę. Ryzykiem mogłaby być w tej sytuacji niechęć przedsiębiorców do uczestnictwa w projekcie. W związku z nieprawidłowym określeniem ryzyka za nieprawidłowe uznać również należy określone we wniosku działania zapobiegawcze, które jak słusznie wskazano na etapie przeprowadzonej oceny, stanowią standardowe działania rekrutacyjne, a co za tym idzie nie mogą zostać uznane za działania zapobiegawcze, bowiem nie stanowią dodatkowych rozwiązań, wpływających na eliminację lub złagodzenie skutków wystąpienia ryzyka. Instytucja Zarządzająca podzieliła również pogląd oceniającego, co do nieprawidłowego sformułowania ryzyka. Zgodnie z uwagą Oceniającego ryzyko dotyczy niskiej oceny usługi rozwojowej, a nie tytko rezultatów działań założonych w usłudze. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków EFS w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020 Wnioskodawca powinien wskazać działania, jakie podejmie w celu zmniejszenia prawdopodobieństwa wystąpienia sytuacji ryzyka oraz działania, jakie podejmie, jeśli nie zdoła zapobiec sytuacji ryzyka, by zminimalizować jego skutki. Wskazane przez Wnioskodawcę działania nie mają takiego charakteru gdyż wydawanie bonów na usługi rozwojowe i kontrole w miejscu realizacji usługi są obowiązkowym działaniem w ramach realizacji podmiotowego systemu i nie mają wpływu na zapobieganie wystąpieniu ryzyka w postaci braku odpowiednich rezultatów usługi rozwojowej. Sposób minimalizacji natomiast nie został szczegółowo opisany co było przedmiotem wcześniejszej uwagi, a dodatkowo zgodnie z uwagą oceniającego wnioskodawca nie ma możliwości usunięcia podmiotu z BUR. Organ podtrzymał także negatywną ocenę, co do opisanych sposobów zapobiegania i minimalizowania ryzyka dotyczącego nikłej świadomości konieczności uzupełniania wiedzy wśród pracujących. Określone przez spółkę w tym zakresie sposoby zapobiegania i minimalizowania ryzyka nie mają bezpośredniego związku z ryzykiem.

Natomiast, co do kryterium określonego w pkt C.7 adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie oceniający I stwierdził, iż w złożonym wniosku brakuje wskazania imiennego składu zespołu projektowego, co oprócz tego, że jest rekomendowane w każdym projekcie to powinno być niezbędnym elementem w przedmiotowym projekcie o złożoności merytorycznej i dużej wartości realizowanych działań. Z bardzo ogólnego zapisu określającego, że projekt będzie realizowany w partnerstwie 2 podmiotów, które posiadają odpowiednie zasoby, doświadczenie i kompetencje brakuje wystarczających informacji do dokonania oceny przygotowania konkretnych osób, którym powierzono odpowiedzialne funkcje w procesie zarządzania. Brakuje wskazania, które z osób scharakteryzowanych w opisie potencjału kadrowego zostaną zatrudnione w projekcie oraz jakie funkcje zostaną im tam przypisane. Istotnym, zdaniem oceniającego I byłoby określenie trybu i czasu zatrudnienia wszystkich członków tego zespołu, co umożliwiłoby dokonanie oceny racjonalności kosztów zarządzania w skali całego budżetu. Natomiast zdaniem oceniającego II wnioskodawca w powyższym zakresie nie opisał jakie stanowiska, oprócz stanowiska kierownika, zostaną utworzone w ramach zespołu projektowego, ilu członków zespół ten będzie liczył, formy i wymiaru zaangażowania członków zespołu oraz ich obowiązków pełnionych w projekcie.

Nie zgadzając się z powyższym spółka we wniesionym proteście wskazała, że dane personelu projektu, ich stanowiska, zakres zadań , jak i posiadane doświadczenie wskazała w pkt. 4.3. wniosku, do którego odsyłała. Podniosła nadto, że posiada w swoich strukturach wyodrębniony Departament Funduszy UE, który będzie wspierał kierownika projektu. Powyższe świadczy, że zarówno spółka, jak i partner projektu, który wymienił członków zespołu projektowego, posiadają pełen potencjał kadrowy do realizacji przedmiotowego projektu. Strona zakwestionowała również stanowisko oceniających, co do zbyt ogólnego opisu tej części wniosku, wskazując, iż został on dokonany w sposób wyczerpujący, zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku i zawiera dane w zakresie wszystkich wymienionych w instrukcji punktów. Natomiast odnośnie zarzutu uniemożliwienia dokonania oceny racjonalności kosztów zarządzania w skali całego budżetu wyjaśniła, że w obecnej perspektywie finansowej brak jest zadania "Zarządzanie projektem". Koszty te są ponoszone w ramach zryczałtowanej stawki w kosztach pośrednich.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Instytucja Zarządzająca wskazała, iż podziela ocenę, co do braku opisu stanowisk, jakie zostaną utworzone w ramach zespołu projektowego, formy zaangażowania tych osób oraz ich obowiązków. Co prawda wnioskodawca w złożonym wniosku wyraźnie wskazał, że posiada Departament Funduszy UE, jednakże zaznaczył również, że do projektu zostanie oddelegowany zespół, bez wskazania wyżej wskazanych informacji. W powyższym zakresie zdaniem organu, na uwzględnienie zasługiwał jedynie zarzut, co do braku zasadności uwagi oceniającego odnośnie niewskazania liczby członków zespołu projektowego. Osoby oddelegowane do tego zespołu zostały wymienione w części 4.3 wniosku, co stanowi dane policzalne. Natomiast, co do uwagi oceniającego zbyt ogólnego zapisu wniosku w powyższej kwestii, Instytucja Zarządzająca wskazała, iż uwaga ta została sformułowana tylko przez jednego z ekspertów, który uszczegółowiając swoją ocenę wskazał, do którego zapisu uwaga się odnosi. W tej kwestii strona we wniesionym proteście nie odniosła się bezpośrednio do uwag oceniającego, wskazując jedynie, że spełniła wszystkie wymagania odnośnie opisu przedmiotowej części wniosku. Tym samym Instytucja Zarządzająca nie miała możliwości ustosunkowana się do wszystkich podniesionych zarzutów, poza jednym odnoszącym się do braku możliwości dokonania przez oceniających oceny racjonalności kosztów zarządzania w skali całego budżetu, który to zarzut zdaniem organu uznać należało za zasadny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą we W. zarzuciła naruszenie:

- art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania X.2.1. "Konkurencyjność przedsiębiorstw i ich pracowników" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 poprzez uznanie, w zakresie spełniania kryterium C.3, za niedookreślony oraz niezgodny z instrukcją właściwy zakres ryzyka projektu z uwagi na brak identyfikacji sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu, a ponadto niewłaściwe określenie działań, podczas gdy skarżąca we wniesionym wniosku opisała w sposób zgodny z instrukcją, potencjalne ryzyka oraz działania, które zostaną podjęte w celu zapobiegania lub minimalizacji, a co za tym idzie zaniżeniem przyznanej jej punktacji, co miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz załącznika nr 2 do Regulaminu konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania X.2.1. "Konkurencyjność przedsiębiorstw i ich pracowników" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 poprzez uznanie, w zakresie spełniania kryterium C.7, dokonania przez skarżąca opisu potencjału kadrowego, w sposób niezgodny z regulaminem , w sytuacji, gdy z zasad oceny wniosku wynika, że spółka zawarła w złożonym wniosku wszystkie istotne elementy w powyższym zakresie, a co za tym idzie zaniżeniem przyznanej jej punktacji, co miało wpływ na wynik postępowania;

- art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz załącznika nr 6 do Regulaminu konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania X.2.1. "Konkurencyjność przedsiębiorstw i ich pracowników" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 poprzez bak wskazania w uzasadnieniu we wszystkich kryteriach oceny wniosku szczegółowego wyjaśnienia okoliczności, które zdecydowały o ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Z uwagi na powyższe naruszenia spółka wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wniosła nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając wniesioną skargę strona ponownie wskazała, iż złożony przez nią wniosek został wypełniony zgodnie z Regulaminem przedmiotowego konkursu, w tym ze stanowiącą jego załącznik, instrukcją wypełniania wniosku. Natomiast z przeprowadzonej oceny w zakresie kryterium C.3 wynika, że tak naprawdę każdy sposób opisany przez wnioskującą, co do obowiązku sformułowania ryzyka, jak działań jemu zapobiegających czy też minimalizujących jego skutki, mógłby być uznany przez oceniających za niewystarczający. Dalej skarżąca odniosła się, co do kwestii nieprawidłowej oceny kryterium C.7 ponawiając dotychczas prezentowaną argumentację. Reasumując stwierdziła, iż ocena złożonego przez nią projektu była nierzetelna i nie zawierała jakiegokolwiek szczegółowego uzasadnienia w zakresie przyznanej spółce punktacji. Powyższe stanowiło naruszenie regulaminu konkursu, skutkujące w istotny sposób na ogólną ocenę wniosku.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

W myśl art. art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.)- dalej: ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem źródeł prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego - na obszarach działania organów, które je ustanowiły. Sądowa kontrola obejmuje również zgodność z normami prawa wspólnotowego. Ponadto, skoro z art. 184 Konstytucji nie wynika, aby kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczyła jedynie zgodności działań administracji publicznej z normami prawa powszechnie obowiązującego i skoro w ustawie o zasadach polityki rozwoju ustawodawca tak postanowił, sąd administracyjny kontroluje też ocenę projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych, dokonywaną przez instytucję zarządzającą. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu informacji z dnia 10 maja 2017 r. o negatywnej ocenie formalno - merytorycznej złożonego wniosku, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżąca złożyła skargę do WSA w Łodzi. Powyższe oznacza, że możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

Przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Województwa [...] z dnia [...] podjęta w sprawie nieuwzględnienia, wniesionego przez skarżącą protestu od etapu oceny formalno-merytorycznej projektu pn. "Rozwojowe [...] MMŚP" oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr [...], złożonego przez spółkę w ramach konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej X "Adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałania X.2.1. "Konkurencyjność przedsiębiorstw i ich pracowników" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, w części odnoszącej się do dokonanej przez organ odwoławczy oceny wniosku o dofinansowanie zgodnie z kryteriami: C.3 Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu; C.7 Adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie.

W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zawiera przepis art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej , do których zaliczane są m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że jakkolwiek regulamin konkursu nie jest źródłem prawa w rozumieniu przywołanego wyżej art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu.

Mając na uwadze normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, powinien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie, jak już wcześniej wskazano konkurs nr [...] przeprowadzony został na podstawie regulaminu przyjętego uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia 27 stycznia 2017 r., nr 68/17 (dalej Regulamin).

Zgodnie z pkt 6.1 Regulaminu "Przygotowanie wniosku o dofinansowanie" wnioskodawca wypełnia wniosek o dofinansowane zgodnie z Instrukcją wypełniania projektu w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020 Europejski Fundusz Społeczny Oś Priorytetowa X i XI, stanowiącą Załącznik nr 2 do niniejszego Regulaminu. Wybór projektów odbywa się w trybie konkursowym. Celem konkursu jest wybór do dofinansowania projektów spełniających kryteria, które dodatkowo uzyskały wymaganą liczbę punktów. Konkurs składa się z weryfikacji wymogów formalnych i etapu oceny formalno-merytorycznej, obejmującej proces ewentualnych negocjacji, prowadzonej w ramach KOP (pkt 7 Regulaminu "Tryb wyboru projektów i etapy organizacji konkursu"). Natomiast z pkt 7. 1 Regulaminu "Weryfikacja wymogów formalnych i uzupełnianie wniosku" wynika, iż ocena formalno-merytoryczna poprzedzona jest weryfikacją spełnienia wymogów formalnych. Weryfikacji spełnienia wymogów formalnych podlega każdy wniosek o dofinansowanie złożony do IOK w ramach konkursu (o ile nie został wycofany przez wnioskodawcę i wpłynął w terminie). Zgodnie z pkt 7.2 Regulaminu "Ocena formalno – merytoryczna" oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, przez projekty złożone w konkursie dokonuje Komisja Oceny Projektów (dalej KOP). Kryteria wyboru projektów zatwierdzone są przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2014-2020. Wzór karty oceny formalno-merytorycznej stanowi Załącznik nr 6 do niniejszego Regulaminu. KOP powoływana jest dla danego konkursu na czas od rozpoczęcia procesu oceny projektów do rozstrzygnięcia konkursu. Za datę rozpoczęcia KOP uznaje się datę zakończenia naboru + do 14 dni na dokonanie weryfikacji wymogów formalnych. W uzasadnionych przypadkach termin ten może ulec zmianie. Ocenie formalno-merytorycznej podlega każdy wniosek o dofinansowanie, który uzyskał pozytywny wynik weryfikacji wymogów formalnych (o ile nie został wycofany przez Wnioskodawcę). Ocena formalno-merytoryczna jest dokonywana przez dwóch oceniających w terminie nie późniejszym niż 120 dni od daty zakończenia naboru wniosków. W uzasadnionych przypadkach termin ten może ulec zmianie. Na etapie oceny formalno-merytorycznej weryfikuje się: a) ogólne kryteria dostępu (bezwarunkowe), b) szczegółowe kryteria dostępu (warunkowe i bezwarunkowe) c) ogólne kryteria merytoryczne, d) kryteria premiujące, e) ogólne kryterium podsumowujące dotyczące negocjacji (o ile wniosek został skierowany do negocjacji). Natomiast jak wynika z pkt 7.3 Regulaminu "Kryteria wyboru projektów" ogólne kryteria merytoryczne (w tym kryteria: C.3 Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu; C.7 Adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie, których prawidłowość oceny pozostaje przedmiotem sporu) dotyczą ogólnych zasad odnoszących się do treści wniosku. Odnoszą się one do wszystkich typów projektów i dotyczą wszystkich wnioskodawców. Sprawdzenia spełniania przez projekt wszystkich ogólnych kryteriów merytorycznych dokonuje się przyznając punkty w poszczególnych kategoriach oceny. Za spełnianie wszystkich ogólnych kryteriów merytorycznych projekt może otrzymać maksymalnie 100 punktów. Ocena w każdej części wniosku o dofinansowanie przedstawiana jest w postaci liczb całkowitych (bez części ułamkowych). W przypadku bezwarunkowych ogólnych kryteriów merytorycznych nie ma możliwości warunkowego przyznania określonej liczby punktów i skierowania projektu w tym zakresie do negocjacji. W przypadku warunkowych ogólnych kryteriów merytorycznych, gdy istniejące zapisy wniosku pozwalają na bezwarunkowe przyznanie przynajmniej 60% punktów za spełnienie każdego ogólnego kryterium merytorycznego, jednak konieczne jest doprecyzowanie zapisów wniosku lub wprowadzenie w projekcie zmian skutkujących poprawą jego jakości, możliwe jest warunkowe przyznanie danemu kryterium określonej liczny punktów i skierowanie projektu w tym zakresie do negocjacji. Przy czym co istotne kryteria C.3 Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu; C.7 Adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie, stanowią kryteria bezwarunkowe (str. 56 i 57 Regulaminu).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena projektu A Sp. z o.o. z siedzibą we W., którego dotyczył wniosek skarżącej z dnia 14 marca 2017 r. , przeprowadzona została w sposób zgodny z obowiązującym prawem, a co za tym idzie brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Istotą oceny, jak i rozstrzygnięcia konkursu (a zatem wniosku o dofinansowanie i dalej ewentualnie protestu) pozostaje bowiem wykazanie dlaczego dany projekt zasługuje albo nie zasługuje na dofinansowanie w odniesieniu do przyjętych kryteriów oceny w danym konkursie. Rzeczą Instytucji Zarządzającej jest zatem wskazać, jakie okoliczności przemawiały za taką a nie inną punktacją lub innym sposobem oceny projektu, tak - by z punktu widzenia zasad i przepisów prawa polityki spójności-podana informacja była przejrzysta i poddawała się weryfikacji. Zaskarżona uchwała zdaniem Sądu czyni zadość powyższym wymogom.

W kwestii dotyczącej poprawności dokonanej przez Instytucję Zarządzającą oceny spełnienia przez skarżącą kryterium wskazanego w pkt C.3. Karty oceny formalno-merytorycznej - Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu - Sąd stwierdził, iż zgodnie z zapisem regulaminu konkursu (str. 56 ), we wniosku o dofinansowanie, w przypadku projektów których kwota dofinansowania jest równa lub przekracza 2 mln zł, powinny zostać przedstawione informacje dotyczące sytuacji, które mogą utrudnić osiągnięcie celów i/lub wskaźników. Przeprowadzana przez oceniających wniosek analiza informacji w powyższym zakresie, jest dokonywana pod kątem spełnienia kryterium, w tym opisu: sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźników rezultatu; sposobu identyfikacji wystąpienia takich sytuacji (zajścia ryzyka); działań, które zostaną podjęte, aby zapobiec wystąpieniu ryzyka i jakie będą mogły zostać podjęte, aby zminimalizować skutki wystąpienia ryzyka. Tożsame informacje, zawarte zostały w instrukcji wypełniania wniosków (str. 30-31), stanowiącej załącznik nr 2 do regulaminu konkursu [...], z której wynika, iż strona wnioskująca o przyznanie dotacji jest zobowiązana do zidentyfikowania wszystkich sytuacji (ryzyk), zarówno od niej zależnych, jak i niezależnych, których wystąpienie utrudni bądź też uniemożliwi osiągnięcie założeń projektu oraz do wskazania działań podejmowanych w celu zapobieżenia wystąpienia tych ryzyk, jak też działań mających na celu minimalizację skutków ryzyka, którego powstania strona nie zdołała zapobiec.

W ocenie Sądu w powyższym zakresie Instytucja Zarządzająca prawidłowo uznała, iż dokonany przez skarżącą opis w zakresie powyższego kryterium, zarówno w zakresie identyfikacji ryzyk, jak i działań, które zamierza podjąć strona w przypadku ich wystąpienia jest zbyt ogólny. Strona nie przedstawiła bowiem w zasadzie żadnych konkretnych działań zmierzających do uniknięcia wystąpienia zidentyfikowanych przez nią (nie do końca w sposób prawidłowy) sytuacji skutkujących nieosiągnięciem celu projektu, czy też działań, których podjęcie byłoby konieczne w sytuacji wystąpienia tych ryzyk, prowadzących do zminimalizowania ich negatywnych skutków. Tym czasem to na wnioskodawcy, co wprost wynika z dokumentacji konkursowej, ciąży obowiązek zidentyfikowania wszystkich sytuacji, których wystąpienie utrudni lub uniemożliwi osiągnięcie wartości docelowej wskaźnika rezultatu, jak również szczegółowego opisania podejmowanych działań, planowanej procedury postępowania w przypadku wystąpienia wskazanego ryzyka, bądź też wskazania potencjalnych rozwiązań, w sposób pozwalający na dokonanie oceny trafności planowanych działań. Tym samym zarzut skargi odnoszący się do poprawności oceny wyżej wymienionego kryterium uznać należało za niezasadny.

Natomiast, co do przeprowadzonej oceny kryterium C.7 Karty oceny formalno-merytorycznej - Adekwatność sposobu zarządzania projektem do zakresu zadań w projekcie - Sąd stwierdził, iż zgodnie z zapisem regulaminu konkursu dokonywana przez oceniających analiza informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, wypełnionym na podstawie instrukcji, przeprowadzana jest pod kątem sposobu w jaki projekt będzie zarządzany, kadry zaangażowanej do realizacji projektu oraz jej doświadczenia i potencjału. Z pkt 4.3.2 instrukcji wypełniania wniosków (str. 38-39) – Potencjał kadrowy Wnioskodawcy/partnerów –wynika, iż dokonując opisu powyższego kryterium strona wnioskująca jest zobowiązana do wskazania, w sposób jak najbardziej szczegółowy zarówno potencjał kadrowy którym dysponuje, jak i sposób jego wykorzystania w ramach projektu. W szczególności wnioskodawca winien wskazać konkretne osoby z imienia i nazwiska, zakres wiedzy i umiejętności każdej z osób zaangażowanej, czy też oddelegowanej do projektu z powiązaniem z przydzielonymi każdej z tych osób zadaniami. W przypadku realizacji projektu w partnerstwie powyższe wymogi odnoszą się także do zasobów ludzkich wnoszonych do projektu przez partnerów.

W powyższym zakresie za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Instytucji Zarządzającej, uznające zarzut protestu częściowo zasadnym, zgodnie z którym wnioskodawca pomimo że wskazał, iż posiada w ramach potencjału kadrowego, którym dysponuje - Departament Funduszy UE, jak i, że do realizacji projektu, który planuje realizować w partnerstwie z innym podmiotem, zostanie oddelegowany zespół, w skład którego wchodzić będą osoby wymienione w części 4.3 wniosku z dnia 17 marca 2017 r., to nie wskazał jednak pozostałych istotnych informacji w tym zakresie, w szczególności odnoszących się do opisu stanowisk jakie zostaną utworzone w ramach zespołu projektowego, formy zaangażowania każdego z członków tego zespołu, funkcji pełnionych przez poszczególnych członków zespołu, czy też podziału obowiązków pomiędzy nich. W związku z powyższym zarzut skargi, co do nieprawidłowej oceny wniosku w powyższym zakresie uznać należy, za chybiony.

Bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia pozostaje także argumentacja skarżącej, co do wypełnienia wniosku w zgodzie z treścią Regulaminu, jak i stanowiącej jego załącznik instrukcji wypełniania wniosku, w ramach przedmiotowego konkursu. Wskazać bowiem należy, iż brak jest wymogu, aby regulamin konkursu oraz wszelkie, integralnie związane z nim dokumenty konkursowe, w tym między innymi instrukcja wypełnienia wniosku, zawierały wszystkie, wykazane w sposób wyczerpujący wskazówki, co do informacji, których udzielenie jest niezbędne do uzyskania wniosku. Wręcz przeciwnie zawarte w treści takich dokumentów zwroty typu "w szczególności", "na przykład", czy też ogólne sformułowanie ciążących na stronie wnioskującej obowiązków, bądź posiadanych przez nią uprawnień w zakresie składanych do wniosku danych, wprost wskazują, że treść regulaminu konkursu, jak i wszelkiego rodzaju dokumentów z nim związanych mają charakter ogólny, poglądowy, a ich celem jest zapewnienie wnioskodawcy prawidłowego udziału w konkursie, zarówno pod względem jego podstawowych zasad: przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców, jak i pod względem wymogów formalnych, warunkujących możliwość udziału w postępowaniu konkursowym.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut skargi, co do braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu we wszystkich kryteriach oceny wniosku szczegółowego wyjaśnienia okoliczności, które zdecydowały o ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Wbrew stanowisku strony skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Instytucja Zarządzająca przedstawiła obszerną argumentację, co do spełnienia przez skarżącą wszystkich wymaganych kryteriów, a przyznana stronie punktacja, za każde z ocenianych kryteriów, została przedstawiona w sposób przejrzysty, w formie graficznej – tabeli, z wyszczególnieniem punktacji przyznanej przez poszczególnych oceniających, zarówno na etapie rozpatrywania wniosku o dofinansowanie, jak i na etapie rozpoznawania wniesionego protestu, oraz ze wskazaniem minimalnej i maksymalnej liczby punktów, możliwych do otrzymania za każde z kryteriów podlegających ocenie (k. 70 – 71 zaskarżonej uchwały)..

Reasumując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. Przeprowadzona przez dwóch niezależnych od siebie ekspertów ocena złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie nr [...] pod kątem spełnienia każdego kryterium postępowania, określonych w jego Regulaminie, w tym w zakresie kryteriów C.3 i C. 7 Karty oceny formalno - merytorycznej, stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu, została przeprowadzona w sposób prawidłowy, z zachowaniem i poszanowaniem wszelkich standardów i obowiązujących w tym zakresie zasad, a stwierdzone w jej wyniku uchybienia merytoryczno – formalne, skutkowało nieosiągnięciem minimum punktowego określonego Regulaminem, a co za tym idzie negatywną oceną złożonego wniosku. Prawidłowość przeprowadzania tej oceny potwierdzona została na etapie protestu przez Instytucję Zarządzającą, która po szczegółowym zapoznaniu się z treścią protestu, w tym z zarzutami dotyczącymi rzetelności przeprowadzenia oceny pierwotnej, nie uwzględniła wniesionego protestu.

Z powyższych przyczyn skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

a.l.