Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 665/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.183 § 1 i2, art.185 § 1 i 145 § 1 pkt1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.138 § 1 pkt 2 i art.107 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1013/13 w sprawie ze skargi J. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1013/13, wydanym w sprawie ze skargi J. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 144, art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy [...]:

1) ustalił J. i H. małżonkom G., współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości [...], opłatę adiacencką w wysokości 2 105,00 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej;

2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz gminy [...] jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania małżonków G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2 105,00 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz gminy [...], po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest – co do zasady – data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego – wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

SKO wskazało, że odwołujący się zawarli umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w dniu 16 sierpnia 2011 r. Końcowy odbiór sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nastąpił natomiast w dniu 7 listopada 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w obu tych datach obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W związku z tym organ uznał, że datą stworzenia warunków do podłączenia należącej do odwołujących się nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest data zawarcia przez nich umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków.

W ocenie organu zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r.

J. G. i H. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Skarżący zakwestionowali ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki nr ewid. [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, iż warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed 12 listopada 2009 r., to jest na pierwszym etapie realizacji sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej z przyłączami dla osiedla mieszkaniowego [...], a więc przed dniem 9 czerwca 2011 r., w którym weszła w życie uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uprawniającej do nałożenia takiej opłaty.

Skarżący wskazali, że Kolegium naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym pominięcie okoliczności, że na wskazanej wyżej nieruchomości istnieje własne ujęcie wody oraz zbiornik na nieczystości płynne, co w istotny sposób zaniżyło wartość tej nieruchomości przed stworzeniem możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zarzucili również, że nie zapewniono im prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z naruszeniem art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 81 k.p.a. Nadto, zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz powinien był jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1013/13 stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy naruszył wrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy [...], nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. W odwołaniu od decyzji Wójta zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem.

Zdaniem Sądu I instancji nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzi wykładania językowa ani systemowa.

Jeżeli organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie.

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, (LEX nr 1487808), zgodnie z którym "w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Gdy odwołanie dotyczy całej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę i nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę praworządności.

WSA w Lublinie zauważył, że zarówno SKO w [...], jak i Sąd I instancji związane są w sprawie niniejszej stanowiskiem przyjętym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 602/12. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12, Sąd po rozpoznaniu skargi J. i H. małżonków G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 2 105,00 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], z powodu wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest – co do zasady – data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego – wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług.

SKO w [...] uwzględniając wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wskazanego wyroku, prawidłowo uznało, że datą stworzenia warunków do podłączenia należącej do skarżących nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest data zawarcia przez nich umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co nastąpiło w dniu 16 sierpnia 2011 r., a więc przed dniem końcowego odbioru sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, to jest 7 listopada 2011 r. Jednak w dacie zawarcia tej umowy obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie spełnione zostały w niniejszej sprawie warunki określone w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 powołanej ustawy. Nadto z przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wbrew stanowisku skarżących, przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a zatem również własnych ujęć wody, czy urządzeń do gromadzenia i odprowadzania ścieków. Wynika to z treści § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

WSA w Lublinie podkreślił, że wskazane na wstępie uchybienia przepisom prawa procesowego przez organ II instancji uzasadniają jednak uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1013/13, zaskarżając orzeczenie w całości.

Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił: naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez uznanie, że rozstrzygnięcie SKO w [...] nie zawierało sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Kolegium podkreśliło, że nie podziela stanowiska zawartego w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11), z których wynika, że w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Nawet przyjmując, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji w części i w tym zakresie orzekające co do istoty winno zawierać dodatkowo sformułowanie o utrzymaniu decyzji w pozostałym zakresie, a tego sformułowania nie zawiera, to nie może być traktowane jako wada uzasadniająca uchylenie decyzji przez Sąd.

Ustawodawca w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie nakazał utrzymania decyzji w pozostałym zakresie gdyż – najprawdopodobniej założył – że jest to oczywiste i logiczne. Do pewnego okresu zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i wojewódzkie sądy administracyjne w pełni aprobowały stanowisko reprezentowane przez skarżącego.

Skoro art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawiera konieczności "wpisywania" do decyzji zwrotu "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy", to aby taki zapis miał podstawę prawną, należałoby – jako podstawę prawną – powoływać również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nadinterpretacją jest uznanie, że "niewpisanie" w sentencji decyzji organu II instancji sformułowania "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" jest uchybieniem na tyle znacznym, że uzasadnia to uchylenie decyzji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, w myśl art. 107 k.p.a., stanowi całość wraz z uzasadnieniem.

W niniejszej sprawie SKO w [...] w uzasadnieniu uchylonej decyzji wyraźnie wskazało, że merytoryczne zarzuty odwołania strony nie zasługują na uwzględnienie. Na str. 3 decyzji wprost stwierdziło, że "w niniejszej sprawie zostały spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej jak i wodociągowej". Na str. 4 zaś wyjaśniło, dlaczego było zobowiązane zmienić rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji w pkt 2.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie stwierdza, że nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem Sądu, nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładni językowej, ani systemowej.

Zdaniem SKO nie trzeba żadnej wykładni językowej (w szczególności, co wykazano wyżej, że treść przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa jest jednoznaczna) ani systemowej, aby przeciętna strona postępowania administracyjnego zrozumiała, że uchylenie decyzji w części i w tym zakresie zmiana decyzji organu I instancji oznacza, że w pozostałym zakresie odwołanie strony nie zostało uwzględnione.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że na przestrzeni 25 lat orzekania SKO w [...] nigdy nie został postawiony zarzut, że uchylenie decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bez jednoczesnego utrzymania decyzji w pozostałej części, jest naruszeniem jakiegokolwiek przepisu postępowania administracyjnego. Nie jest to kwestia domniemania czy wykładni/interpretacji, co podniósł Sąd w zaskarżonym wyroku, bowiem zwykła logika wskazuje, że jeżeli uchyla się decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, to w pozostałym zakresie decyzja jest utrzymana w mocy.

Uchylenie decyzji z tak błahego powodu, daje stronie nadzieję na pozytywne rozpatrzenie sprawy. Takie działanie nie pogłębia zaufania obywateli do praworządności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w [...], dopisze do sentencji rozstrzygnięcia "w pozostałym zakresie utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". Strona dalej będzie niezadowolona z rozstrzygnięcia, tym razem prawidłowego pod względem proceduralnym, i najprawdopodobniej ponownie wniesie skargę do Sądu. Niewykluczone, że Sąd znowu dopatrzy się kolejnego uchybienia proceduralnego, które będzie uzasadniało uchylenie decyzji. Nie bez znaczenia w sprawie pozostają też interesy gminy, która naliczyła opłatę adiacencką. Opłatę taką można ustalić jedynie w ciągu trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia.

SKO w [...] wskazało na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 399/13, stwierdzające, że organ odwoławczy – w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji w części i orzeczenia co do istoty sprawy w tej części lub umorzenia postępowania – nie jest obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Rozważeniu podlega kwestia, czy niezawarcie w decyzji stwierdzenia o utrzymaniu w pozostałym zakresie decyzji w mocy, wbrew literalnemu brzmieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a jeśli tak, czy rzeczywiście jest to na tyle istotne, że uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Podkreślić bowiem należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie powoduje ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, lecz tylko na kontroli zaskarżonego orzeczenia pod kątem zarzutów podniesionych w tej skardze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odniósł się także do przepisów prawa materialnego, przytoczonych w skardze do niego, postawiło zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w istocie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezgodne z tym ostatnim przepisem rozstrzygnięcie Kolegium.

Skargę kasacyjną należało rozpoznać zatem tylko w zakresie tego zarzutu i Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za usprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu co do istoty sprawy tylko w zakresie uchylonym zawrzeć rozstrzygnięcie także co do pozostałej części decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgadza się zaś z tym stanowiskiem. Spór dotyczy zatem treści rozstrzygnięcia decyzji odwoławczej, wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję jedynie w części i w tym zakresie orzeka co do istoty, nie zawierając rozstrzygnięcia co do pozostałej części.

Kwestia ta była przedmiotem sporów interpretacyjnych w orzecznictwie Naczelnego Sądu i zarysowały się w nim dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga, aby po uchyleniu decyzji w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy – zawrzeć rozstrzygnięcie co do części nieuchylonej, utrzymujące decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, gdyż brak taki może powodować problemy z egzekucją decyzji, a także nasuwać wątpliwości w ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Wedle natomiast drugiego poglądu organ odwoławczy może orzec o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji w części nieuchylonej, jednak nie jest do tego zobowiązany, mając na uwadze treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a. i przy rozróżnieniu w pkt 2 uchylenia decyzji w całości lub części i orzeczeniu w zakresie uchylonym. Organ odwoławczy jest zobowiązany po uchyleniu orzec co do istoty, a jeśli uchylenie dotyczy tylko części to orzec w tej części, co do pozostałej części natomiast jest uprawniony, a nieskorzystanie z tego uprawnienia skutkuje tym, że sytuację prawną strony określa decyzja odwoławcza w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy oraz decyzja pierwszoinstancyjna w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanął na stanowisku pierwszego poglądu.

Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem co do zasady, że decyzja odwoławcza powinna zawierać rozstrzygnięcia tak co do części uchylonej jak i nieuchylonej, jednak trzeba mieć na uwadze także inne okoliczności wynikające z jednej strony z charakteru sprawy administracyjnej oraz wymogów formalnych, które decyzja administracyjna musi spełniać, zaś z drugiej z podstaw uchylenia decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przepisy postępowania administracyjnego obowiązują w każdym postępowaniu, każdy organ w każdej sprawie, jednak każda sprawa administracyjna, mimo pewnych podobieństw cechuje się odrębnością, jest indywidualna. Taki charakter zmusza do rozważenia jej zatem pod takim właśnie kątem. Oznacza to, że w sprawie może nastąpić odstępstwo od generalnej zasady, powodując, że decyzja na pierwszy rzut oka formalnie wadliwa w istocie, po jej analizie, nie musi się taka okazać.

Artykuł 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Z kolei § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać. § 4 tego artykułu przewiduje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, wskazując jego przesłanki. Z przepisów tych wynika, że zasadą jest, że decyzja, zwłaszcza odmowna, musi zawierać uzasadnienie, gdyż odstąpienie jest tylko wyjątkiem w określonej właściwie sytuacji – uwzględnienia w całości żądania strony, zaś wykluczona z tego odstąpienia jest decyzja odmowna. Oznacza to, że decyzję administracyjną należy traktować jako całość w tym znaczeniu, że należy brać pod uwagę dwa jej elementy – rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Jeżeli decyzja odwoławcza, wydawana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyla decyzję pierwszoinstancyjną tylko w części i w tym zakresie orzeka co do istoty i nie odnosi się w sentencji do pozostałej nieuchylonej części, to jakkolwiek nie jest to rozstrzygnięcie prawidłowe, to jednak niezbędne jest odczytanie sentencji łącznie z uzasadnieniem decyzji. Wówczas okazać się może, że uchybienie ww. przepisom nie musiało mieć wpływu na wynik sprawy.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji może mieć miejsce w przypadkach wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Punkt 1 tego przepisu przewiduje możliwość uchylenia z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego, przy czym procesowego z powodów dających podstawę do wznowienia postępowania – lit. b, a także innych naruszeń – lit. c. Jeżeli uwzględnienie skargi miało miejsce z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., to uchylenie jest dopuszczalne, jeśli naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy musi być zatem wykazana.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną tylko w zakresie terminu, w jakim ma być uiszczona opłata adiacencka i w tej części orzekło co do istoty, bez odniesienia się do pozostałej nieuchylonej części decyzji. Jest to wada decyzji odwoławczej. Jednak w uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się do meritum sprawy, tak w zakresie samej możliwości ustalenia opłaty (uchwała rady gminy, termin możliwości przyłączenia do wybudowanej infrastruktury), jak jej wysokości (ocena operatu). Uzasadnienie decyzji wskazuje zatem, że decyzja pierwszej instancji była wadliwa tylko w zakresie terminu uiszczenia opłaty.

Wojewódzki Sąd uchylając decyzję Kolegium z przyczyny naruszenia przepisów postępowania wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jakkolwiek szeroko omówił zagadnienie konieczności zawarcia rozstrzygnięcia co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej i zawarł akapit, że uzasadnienie odnosi się do sprawy całościowo, to jednak w istocie nie wykazał w uzasadnieniu wyroku wpływu istotności uchybienia na wynik rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd oceni sprawę co do meritum.