Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 85/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1. Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadę, która może być usunięta w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

2. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na to, że omawiane ograniczenie dotyczy tylko składek i nie obejmuje innych należności z tytułu składek, które nie są stricte składkami. Wyjątek określony w art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i jako taki musi być interpretowany w sposób ścisły. Zawarte w tym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Tego rodzaju interpretacja przepisu art. 30 u.s.u.s. może budzić wątpliwości, albowiem – jak się wydaje – inny był sens i cel zawartego w nim ograniczenia, biorąc jednakże pod uwagę dyrektywy wykładni językowej stwierdzić należy, że norma art. 30 u.s.u.s. wyłącza możność zastosowania art. 28 jedynie co do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

3. Ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych wniosków wynikających z tych ustaleń.

4. Całkowita nieściągalność należności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wtedy, gdy naczelnik urzędu skargowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tego rodzaju sytuacja wiąże się zazwyczaj z faktem umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, przy czym nie można jej utożsamiać wyłącznie z takim zdarzeniem. Z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wynika, że przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Powyższe oznacza, do wypełnienia hipotezy przedmiotowej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

TEZY

1. Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadę, która może być usunięta w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

2. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na to, że omawiane ograniczenie dotyczy tylko składek i nie obejmuje innych należności z tytułu składek, które nie są stricte składkami. Wyjątek określony w art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i jako taki musi być interpretowany w sposób ścisły. Zawarte w tym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę. Tego rodzaju interpretacja przepisu art. 30 u.s.u.s. może budzić wątpliwości, albowiem – jak się wydaje – inny był sens i cel zawartego w nim ograniczenia, biorąc jednakże pod uwagę dyrektywy wykładni językowej stwierdzić należy, że norma art. 30 u.s.u.s. wyłącza możność zastosowania art. 28 jedynie co do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

3. Ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności należności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych wniosków wynikających z tych ustaleń.

4. Całkowita nieściągalność należności określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. zachodzi wtedy, gdy naczelnik urzędu skargowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Tego rodzaju sytuacja wiąże się zazwyczaj z faktem umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, przy czym nie można jej utożsamiać wyłącznie z takim zdarzeniem. Z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wynika, że przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Powyższe oznacza, do wypełnienia hipotezy przedmiotowej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek i kosztów upomnienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w L. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], odmawiającą P. W. umorzenia należności z tytułu odsetek i kosztów upomnienia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. K. W. reprezentująca małoletnią córkę P. W. i działając w jej imieniu, wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek w kwocie 44.916,53 zł na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W piśmie skarżąca wyjaśniła, że domaga się umorzenia odsetek od należności nieopłaconych przez W. K., spadkodawcę P. W., ponoszącej odpowiedzialność na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2014 r. Podała również, że jest osobą bezrobotną i nie jest w stanie zapewnić małoletniej wnioskodawczyni środków utrzymania, która nie osiąga żadnych dochodów, utrzymuje się z alimentów od ojca M. W. w wysokości 2.000 zł miesięcznie, przyznanych wyrokiem Sądu Rejonowego L. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...].

Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], odmówiono umorzenia odsetek w łącznej kwocie 15 223 zł od nieopłaconych składek za pracowników (finansowanych przez ubezpieczonych i płatnika) oraz kosztów upomnienia w kwocie 123,20 zł.

W wyniku wniesionego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt 1284/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powyższą decyzję z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zebranie materiału dowodowego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że umorzenie przedmiotowych należności może nastąpić jedynie w przypadku braku możliwości ich dochodzenia. Wyjaśnił również, że w świetle analizy zgromadzonych w sprawie akt wynika, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia określone przepisem art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), dalej jako "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych" lub "u.s.u.s.". Należności w niniejszej sprawie zostały zabezpieczone poprzez dokonanie w dniu [...] czerwca 2016 r. wpisu hipotecznego na nieruchomościach oznaczonych nr KW [...],[...] i [...], stanowiących współwłasność P. W. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia.

Organ wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że P. W., wspólnie z A. K., w spadku po zmarłym W. K., otrzymały m.in. nieruchomość niezabudowaną o pow. 399 m2 o nr KW [...], o wartości 2.000 zł, nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym o pow. 278,50 m2 i pow. gruntu 1.466 m2, o wartości 3000.000 zł, samochód osobowy marki [...] z 2000 r, o wartości 7.5000 zł oraz nieruchomość niezabudowaną o pow. 163 m2, o nr KW [...], o wartości 1.000 zł. Jedynym zobowiązaniem pieniężnym były składki spadkodawcy w wysokości 45.654,51 zł, zatem czysta wartość spadku stanowiła kwotę 264.885,49 zł i pięciokrotnie przewyższała zadłużenie wobec ZUS.

Organ wskazał również, że do zadłużenia w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który dotyczy jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Tymczasem zaległości, za które skarżąca ponosi odpowiedzialność, dotyczą zatrudnionych pracowników, a więc ubezpieczonych, którzy nie są jednocześnie płatnikami składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji bez wskazania daty wydania decyzji, co stanowiło brak obligatoryjnego elementu decyzji, w związku z czym zaskarżony akt nie może być uznany za istniejącą decyzję administracyjną;

- art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną z uchybieniem zasad prawidłowego, logicznego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, brak oceny przedłożonych przez skarżącą dokumentów i zaniechanie wskazania powodów z jakich wydana została decyzja negatywna;

- art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca P. W. umorzenia należności z tytułu odsetek i kosztów upomnienia.

Rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wskazania daty jej wydania, co zdaniem skarżącej stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać datę swojego wydania. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika jednak, aby wydana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr [...] nie zawierała daty jej wydania. Na pierwszej stronie decyzji wyraźnie widnieje data 12 grudnia 2016 r. (k. 76 akt administracyjnych). Powyższą okoliczność potwierdza również zwrotne poświadczenie odbioru tej decyzji, na którym wskazano jako datę decyzji [...] grudnia 2016 r. (k. 78 akt administracyjnych). Nie można zatem uznać, że decyzja nie zawiera daty jej wydania.

Odnosząc się natomiast do braku daty decyzji na egzemplarzu przesłanym do sądu przez skarżącą, brak taki może być uzupełniony wydaniem postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki. Błędne oznaczenie daty wydania decyzji może być bowiem przedmiotem sprostowania, natomiast brak tej daty nie pozbawia pisma charakteru decyzji administracyjnej, lecz stanowi wadę, która może być usunięta w trybie art. 113 § 1 k.p.a. (zob. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el nr 519321, W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 53, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 845/06, wyrok WSA w Opolu z dnia 14 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Op 293/07).

Tym samym zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. były nieuzasadnione.

Przechodząc do analizy kwestii merytorycznych należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca domaga się umorzenia odsetek od należności oraz kosztów upomnień nieopłaconych przez W. K., spadkodawcę P. W., ponoszącej odpowiedzialność na podstawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Należności te powstały wskutek nieopłacenia przez spadkodawcę składek zatrudnianych pracowników, a więc ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek.

W złożonym wniosku skarżąca domagała się nadto umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego i opłat dodatkowych. Postępowania w sprawie umorzenia opłat dodatkowych oraz ewentualnych kosztów egzekucji zostały umorzone odpowiednio decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wobec braku zaległości z tytułu opłaty dodatkowej oraz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], z tego względu, że organ nie prowadził jeszcze postępowania egzekucyjnego i koszty egzekucyjne nie powstały.

W konsekwencji powyższego przedmiotem sprawy pozostawała kwestia umorzenia należności z tytułu odsetek i kosztów upomnienia.

Stosownie do art. 30 tej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28.

Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca wyłączył możliwość umorzenia należności co do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Oznacza to, że organ nie może podjąć jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s., w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11).

W orzecznictwie sądowym zwraca się jednak uwagę na to, że omawiane ograniczenie dotyczy tylko składek i nie obejmuje innych należności z tytułu składek, które nie są stricte składkami (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08). Wyjątek określony w art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek i jako taki musi być interpretowany w sposób ścisły. Zawarte w tym przepisie pojęcie składki nie może być utożsamiane z pojęciem należności z tytułu składek, które jest pojęciem szerszym i zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych swoim znaczeniem obejmuje składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz dodatkową opłatę.

Tego rodzaju interpretacja przepisu art. 30 u.s.u.s. może budzić wątpliwości, albowiem – jak się wydaje – inny był sens i cel zawartego w nim ograniczenia, biorąc jednakże pod uwagę dyrektywy wykładni językowej stwierdzić należy, że norma art. 30 u.s.u.s. wyłącza możność zastosowania art. 28 jedynie co do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Powyższe oznacza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może na podstawie art. 28 ustawy i systemie ubezpieczeń społecznych umarzać należności z tytułu składek w całości lub w części bądź zastosować ulgi wymienione w art. 29 u.s.u.s. w stosunku do pozostałych elementów należności z tytułu składek, tj. do odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia oraz dodatkowej opłaty, nawet jeśli podstawę do ich naliczenia stanowiłyby składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 686/09).

W konsekwencji w sprawie, co do należności z tytułu odsetek i kosztów upomnienia, mógł być co do zasady stosowany art. 28 u.s.u.s.

Możność zastosowania w sprawie art. 28 u.s.u.s. oznacza, że przepis ten musi być stosowany na zasadach w nim określonych, a więc także z uwzględnieniem wyłączeń zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dotyczących niemożności umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych nie będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenia w przypadku braku ich nieściągalności, o czym będzie szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Z tych też względów, organ zasadnie zastosował w stosunku do wniosku skarżącej przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Stosownie do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zgodnie zaś z art. 28 ust. 4 tej ustawy, umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty.

W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W przedmiotowej sprawie powyższy przepis nie mógł mieć jednak zastosowania albowiem dotyczy on wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, natomiast, jak wynika z kolejnych decyzji organu i dokonanych w nich ustaleń i na co już wyżej zwracano uwagę, objęte wnioskiem o umorzenie należności nie były należnościami na ubezpieczenie własne podatnika, lecz zatrudnianych uprzednio przez niego pracowników.

Z tych też przyczyn do ewentualnego umorzenia należności objętych wnioskiem w rozpoznawanej sprawie mogło dojść wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Trzeba w tym miejscu również wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (w rozpoznawanej sprawie należności z tytułu odsetek i kosztów upomnień) ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, wówczas gdy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia należności, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

W przypadku uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanej przesłanki jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu należności, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia należności z tytułu składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą Sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia odsetek od nieopłaconych składek oraz kosztów upomnienia, ponieważ nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Jak wskazano już wyżej do ewentualnego (potencjalnego) umorzenia należności objętych wnioskiem mogło dojść w przedmiotowej sprawie wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.), która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

W ocenie Sądu, w realiach przedmiotowej sprawy, ustalenie braku przesłanek umorzenia odsetek od niezapłaconych składek oraz kosztów upomnień na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., nie budzi zastrzeżeń.

W szczególności nie budzi wątpliwości, że nie zostały spełnione przesłanki określone w punktach 2, 3, 4, 4a, 4b i 6 tego przepisu.

W ocenie Sądu za prawidłowe uznać należy także ustalenie, że w przypadku skarżącej nie występują również przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 1 i 5 u.s.u.s.

Należy przypomnieć, że skarżąca ponosi odpowiedzialność na podstawie decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2014 r. za odsetki od należności nieopłaconych przez W. K., spadkodawcę skarżącej, dzięki któremu stała się współwłaścicielką nieruchomości niezabudowanej o pow. 399 m2, nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym o pow. 278,50 m2 i pow. gruntu 1.466 m2, samochodu osobowego marki [...] oraz nieruchomości niezabudowanej o pow. 163 m2. Nie można więc uznać, że W. K. zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku. W konsekwencji, nie można również uznać, że skarżącej nie przysługuje majątek, z którego można skutecznie prowadzić egzekucję, skoro odziedziczyła ona pozostałe po W. K. nieruchomości i samochód.

Prawidłowo zatem organ wskazał, że możliwe jest skierowanie egzekucji do nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej. Przysługująca skarżącej współwłasność uzyskanych w spadku nieruchomości jest wystarczająca do uznania, że posiada ona majątek, z którego można prowadzić egzekucję.

Ponadto należy także podkreślić, że należności zostały zabezpieczone poprzez dokonanie wpisu hipotecznego na nieruchomościach oznaczonych nr KW [...],[...], stanowiących współwłasność P. W.

W tej sytuacji nie można było także przyjąć, że w potencjalnym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

W realiach przedmiotowej sprawy wątpliwości nie budzi także brak spełnienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s.

Zgodnie z tym przepisem całkowita nieściągalność należności zachodzi wtedy, gdy naczelnik urzędu skargowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Tego rodzaju sytuacja wiąże się zazwyczaj z faktem umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, przy czym nie można jej utożsamiać wyłącznie z takim zdarzeniem. Z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wynika, że przesłanka całkowitej nieściągalności zachodzi wówczas, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Powyższe oznacza, do wypełnienia hipotezy przedmiotowej normy dochodzi jedynie wtedy, gdy podjęta przez organ egzekucyjny czynność (wydane orzeczenie) stwierdza brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

W niniejszej sprawie żadna tego rodzaju czynność egzekucyjna, czy też orzeczenie organu egzekucyjnego, nie zostało podjęte lub wydane.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i stosując się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2016 r.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji finansowej skarżącej oraz w sposób wyczerpujący i jasny uzasadnił swe rozstrzygniecie, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, co sprowadzało się do ustalenia, czy w sprawie zachodzą określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przypadki całkowitej nieściągalności.

Z obowiązku tego organ wywiązał się należycie, albowiem z dokonanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń wynika jednoznacznie, że w przypadku skarżącej nie zachodzą przypadki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Sam skarżący nie wskazuje jakich ustaleń, czy też dowodów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ nie przeprowadził. Co więcej skarżący nie wskazuje także w sposób wyraźny nawet tego, który z przypadków określonych w hipotezie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. mógłby mieć w sprawie zastosowanie.

Wobec powyższego należało uznać, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest prawidłowa.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.