Wyrok NSA oz. w Katowicach, sygn. akt II SA/Ka 3024/00
NSA oz. w Katowicach
Data orzeczenia: 2002-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu /wymiana dachówki na blachę dachówkopodobną/ nie wymaga zgłoszenia do właściwego organu.

TEZY

Wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu /wymiana dachówki na blachę dachówkopodobną/ nie wymaga zgłoszenia do właściwego organu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Jana Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 05 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 lipca 2000 r. (...).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 lipca 2000 r. (...) wydaną na podstawie art. 105 par. 1 Kpa w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. umorzył postępowanie administracyjne z wniosku Jana Ch. zamieszkałego K., ul. K. 59a w sprawie dotyczącej wysunięcia części dachu budynku mieszkalnego Romana W. na posesję sąsiednia należącą do Jana Ch. - jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu wskazano, że w związku z pismami Jana Ch. dotyczącymi wysunięcia części dachu budynku mieszkalnego Romana W. przez na posesję sąsiednią położoną w K., ul. K. 23 należącą do wnioskodawcy, pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili w dniu 01 czerwca 2000 r. oględziny w terenie, w wyniku których stwierdzono, iż na istniejącym od 1958 r. budynku mieszkalnym dokonano zmiany pokrycia dachu, polegającej na wymianie dachówki cementowej na blachę stalową dachówkopodobną /oprócz dokonanej wymiany pokrycia dachu nie zostały wykonane żadne inne roboty budowlane/.

Podkreślono, że pismem z dnia 09 czerwca 2000 r. organ nadzoru budowlanego udzielił Janowi Ch. wyjaśnienia, iż na roboty budowlane związane z wymianą pokrycia dachowego nie jest wymagane pozwolenie jak również zgłoszenie właściwemu organowi; powołując się przy tym na aktualne przepisy prawa budowlanego zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./. Wskazano, że w ww. piśmie poinformowano Jana Ch., iż roszczeń z tytułu wysunięcia dachu budynku mieszkalnego poza jego granice może dochodzić na drodze postępowania sądowego przed sądami powszechnymi z powództwa cywilnego, gdyż rozstrzyganie spraw związanych z przebiegiem granic nieruchomości nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem organu pierwszej instancji w rozpatrywanym przypadku brak było przesłanek do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego i dlatego też orzeczono jak w sentencji decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji Jan Ch. domaga się jej uchylenia, wskazując, że wysunięcie dachu domu sąsiada na teren jego posesji jest sprzeczne z obowiązującym prawem.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2000 r. (...) wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wykonaniu obróbki blacharskiej w części dachu budynku mieszkalnego Romana W. od strony posesji Jana Ch. - zgodnie z Polską Normą PN-61/B-10245 Roboty blacharskie budowlane z blachy stalowej ocynkowanej i cynkowej. Wymagania i badania techniczne przy odbiorze.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sprawy jest części dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na posesji Romana W. w K., ul. K. 23, wysunięta poza ścianę szczytową na sąsiednią posesję - należącą do Jana Ch.

Podkreślono, że dwuspadowy dach budynku powinien posiadać wykończenie od strony ściany szczytowej w formie obróbki blacharskiej wykonanej zgodnie ze sztuką budowlaną. Zaakcentowano, że ustalenia oględzin przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2000 r. w ramach postępowania odwoławczego nie potwierdziły wykonania takiej obróbki w budynku mieszkalnym Romana W., w którym podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników PINB w K. w dniu 1 czerwca 2000 r. stwierdzono zmianę pokrycia /wymiana dachówki cementowej na blachę dachówkopodobną/, a co za tym idzie wobec powyższego należało orzec jak w sentencji niniejszej decyzji.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jan Ch. wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane, art. 7, art. 77, art. 79 par. 2 i art. 107 par. 1-4 Kpa i art. 143 Kc. Wskazywał, że decyzja ta nie wyjaśnia, czy w domu stojącym na granicy można wysunąć dach poza obręb tej granicy, wskazywał, że wobec nie uczestniczenia sąsiada w oględzinach został pozbawiony możliwości zdawania mu pytań. Podnosił także bierna postawę organu prowadzącego postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnił, że odnośnie kwestii, że zaskarżona decyzja nie zawiera odpowiedzi na pytanie czy przy budynku stojącym przy granicy posesji sąsiada wolno wysunąć dach poza zewnętrzną ścianę budynku wyjaśnia się, że orzeczenie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji stanowi odpowiedź na to pytanie. Odnośnie zarzutu, że strona nie mogła skorzystać z treści art. 79 par. 2 Kpa stwierdza się, że zarzut ten jest nieuzasadniony ponieważ strona skarżąca uczestnicząca w oględzinach na których była również obecna strona przeciwna mogła zadawać pytania i składać wyjaśnienia.

Co do zarzutu, że organ odwoławczy nie postąpił zgodnie z art. 77 par 1 Kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zarzut ten jest nieprawdziwy gdyż po analizie akt uznano za stosowne przeprowadzenie oględzin, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Jednocześnie podkreślono, że wydanie nakazu będącego w zgodzie z Polską Normą nie może być odebrane jako naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Odnośnie podniesionej w skardze sprawy pominięcia wniosków dowodowych strony na etapie podejmowania rozstrzygnięcia, wskazano, że kwestia ta jest niezrozumiała dla organu wobec braku sprecyzowania tego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga musiała odnieść skutek, albowiem większość jej zarzutów jest uzasadniona.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia art. 22 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy się zgodzić z zarzutem skargi, że użyte przez organ odwoławczy w sentencji sformułowania są niezrozumiałe dla stron.

Powodują one zdaniem Sądu, iż nie nadaje się ona do wykonania. W sentencji tej bowiem nie oznaczono jakie konkretnie roboty i czynności ma wykonać inwestor celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Czynności te zaś winny były zostać precyzyjnie /w sposób zrozumiały dla stron postępowania/ oznaczone w sentencji rozstrzygnięcia.

Powoływanie się przez organ w tym miejscu na "Polską Normę PN-61/B-10245" jest nietrafne. Sformułowanie to winno znaleźć się ewentualnie w uzasadnieniu orzeczenia, przy czym organ winien był wyjaśnić stronom, co ta norma reguluje i jakie ma zastosowanie w rozstrzyganej sprawie.

Nadto uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia w sposób oczywisty wymogów stawianych przez art. 107 par. 1 Kpa.

Art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określa podstawowe części składowe, jakie powinna decyzja zawierać. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji.

Składające się z pięciu zdań /w tym trzy zdania dotyczą meritum sprawy/ uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że dach sąsiada wysunięty jest nad posesję skarżącego, co potwierdziły przeprowadzone oględziny i winien on posiadać wykończenie od strony ściany szczytowej w formie obróbki blacharskiej wykonanej zgodnie ze sztuką budowlaną.

Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli.

Podkreślić trzeba, że wbrew swym obowiązkom Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się konkretnie do żadnego z argumentów odwołania.

Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji.

Należy wskazać, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Brak podania w uzasadnieniu decyzji motywów rozstrzygnięcia uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny legalności decyzji, a z drugiej strony powoduje niemożność poznania motywów takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie próba uzasadnienia wydanej decyzji została podjęta dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie może być traktowana jako aneks do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego.

Co do meritum sprawy należy wskazać, co następuje.

Nie jest trafny pogląd organu pierwszej instancji /zaakceptowany jak można mniemać z treści decyzji odwoławczej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który tego nie kwestionuje/, że wykonanie robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu /wymiana dachówki na blachę dachówkopodobną/ nie wymaga zgłoszenia do właściwego organu.

Taki pogląd narusza przepisy art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy te stanowią, że zgłoszenia właściwemu organowi wymagają roboty budowlane polegające m.in. na remoncie istniejących obiektów budowlanych, jeżeli nie obejmują one zmian lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu. W tym stanie rzeczy, w przedmiotowym wypadku bez jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie, inwestor był zobowiązany do dokonania takiegoż zgłoszenia.

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.

Co się tyczy decyzji organów orzekających w sprawie należy wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 Kpa/, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący /art. 77 par. 1 Kpa/, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści /art. 7 Kpa/.

Należy także zauważyć, że z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji nie wynika, czy nowo położone pokrycie dachowe zostało wykonane w takich samych granicach jak poprzednie pokrycie dachowe, gdyż w ten sposób jedynie można było stwierdzić, czy w przedmiotowym wypadku mamy do czynienia jedynie z wymianą pokrycia dachu sensu stricto /tzn. położeniem pokrycia dokładnie w tych samych granicach w jakich istniało ono poprzednio/, czy też zmieniony został w jakiejś mierze zakres robót budowlanych.

Należy bowiem wskazać, że roboty remontowe to tylko roboty odtwarzające jedynie poprzednio istniejący stan, bez jego zmian /w tym przypadku bez zmiany wielkości i powierzchni pokrycia dachu/.

W tym miejscu godzi się podkreślić, że z treści odwołania skarżącego z dnia 01 sierpnia 2000 r. wynika wprost, że w dachu znajdują się obecnie dwa okna, których wcześniej tam nie było. Okoliczność ta całkowicie umknęła organowi odwoławczemu i winna zostać zbadana w toku toczącego się postępowania.

Brak tych ustaleń uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego, a co za tym idzie wyciągnięcie właściwych wniosków.

Na zakończenie należy wskazać skarżącemu, że jego zarzut dotyczący naruszenia przez organy przepisu art. 79 par. 2 Kpa nie jest trafny, albowiem strona postępowania ma na mocy tegoż przepisu jedynie prawo do uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu - w tym wypadku w oględzinach, nie jest to zaś jej obowiązkiem. Dlatego też zarzut skarżącego, że w toku oględzin z uwagi na nieobecność sąsiada nie mógł mu zadawać pytań, nie może się ostać.

Uwzględniając powyższe i mając na uwadze, iż w świetle materiałów sprawy organy obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a w zakresie kosztów postępowania - na mocy art. 55 ust. 1.