Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1817/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, pkt 6, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 14, art. 20, art. 25 ust. 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym skargę oddala


UZASADNIENIE

wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2013r.

Pismem z dnia 29 grudnia 2011r. Zarząd Powiatu zwrócił się do Rady Gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S., zatrudnionym na stanowisku Dyrektora Szpitala Powiatowego, z uwagi na całkowitą utratę wobec niego zaufania koniecznego do zajmowania w/w stanowiska. Uzasadniając swój wniosek Zarząd Powiatu wskazał, iż w dniu 25 lipca 2011r., na podstawie art. 108 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, wymierzył D. S. karę nagany z powodu nieprzestrzegania ustalonej organizacji i porządku pracy. Organ wyjaśnił, iż podstawą nałożenia w/w kary porządkowej była m.in. informacja przedłożona przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu, która rozpoczęła kontrolę w Szpitalu Powiatowym. Komisja Rewizyjna musiała jednak podjąć decyzję o jej zakończeniu z powodu niedostarczania przez Dyrektora Szpitala materiałów w wyznaczonym terminie. W opinii Zarządu, takie działanie Dyrektora Szpitala powoduje nie tylko utrudnienia w należytym sprawowaniu nadzoru nad Szpitalem, dezorganizuje pracę Rady Powiatu i Zarządu, ale przede wszystkim jest sprzeczne z przepisami prawa i ustalonym porządkiem organizacyjnym. Efektem niedopuszczalnych zaniedbań ze strony Dyrektora Szpitala było uniemożliwienie Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu terminowego wykonania obowiązku nałożonego przez Radę Powiatu. Zarząd Powiatu podniósł również, iż w dniu 8 czerwca 2011r. Starosta wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie powołania Zespołu kontrolnego do przeprowadzenia kontroli kompleksowej w Szpitalu Powiatowym. Podjęte działania były efektem analizy poszczególnych dokumentów przesyłanych przez Dyrektora Szpitala, jak również niepokojących informacji zewnętrznych na temat funkcjonowania Szpitala. W toku kontroli, Zespół kontrolny ustalił szereg nieprawidłowości i uchybień, których dopuścił się Dyrektor Szpitala.

W ocenie Zarządu Powiatu, działania Dyrektora Szpitala już od dłuższego czasu charakteryzują się negatywnym nastawieniem do wykonywanych obowiązków, ignorowaniem organu założycielskiego, brakiem rzetelnej informacji o funkcjonowaniu Szpitala oraz prowadzeniem szkodliwej polemiki i wymiany poglądów na forum publicznym. Zarząd Powiatu stwierdził, iż nie może akceptować sytuacji nieprzestrzegania przepisów prawa przez Dyrektora Szpitala, tym bardziej w tak zasadniczej sprawie jak przedstawianie organowi założycielskiemu rzetelnej i aktualnej informacji o sytuacji Szpitala, zwłaszcza w kontekście obligatoryjnych obowiązków wynikających z ustawy o działalności leczniczej, jakie spoczywają na organie założycielskim w sytuacji złej kondycji finansowej Szpitala. Zdaniem Zarządu, wypowiedzi Dyrektora Szpitala świadczą o braku odpowiedzialności i znajomości podstawowych aktów prawnych regulujących funkcjonowanie Szpitala oraz braku wymaganej wiedzy koniecznej do tego, by na bieżąco reagować na szybko zmieniającą się rzeczywistość prawną, co jest niezbędne dla prawidłowego działania Szpitala Powiatowego. W związku z powyższym Zarząd Powiatu uważa, iż nie jest możliwe dalsze zarządzanie Szpitalem Powiatowym przez D. S.

W dniu 25 stycznia 2012r. Rada Gminy podjęła na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy wskazała, iż analizując podniesione przez Zarząd Powiatu argumenty uznała, iż podstawą zamierzonego odwołania D. S. z funkcji Dyrektora Szpitala nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Rada Gminy podniosła, iż utrata zaufania może stanowić uzasadnioną podstawę dla rozwiązania stosunku pracy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami o charakterze obiektywnym. Jednocześnie Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Zarządu Powiatu, iż w odniesieniu do osoby zatrudnionej na stanowisku dyrektora szpitala konieczne jest istnienie przesłanki zaufania szczególnego, a zatem wyższego niż w normalnych stosunkach pracy między pracodawcą a pracownikiem. Zdaniem Rady, z tak wyrażonym poglądem kłóci się określony ustawą o działalności leczniczej tryb nawiązywania stosunku pracy między pracodawcą (a ściślej organem wykonującym za pracodawcę czynności z zakresu prawa pracy, gdyż pracodawcą dyrektora szpitala jest szpital) a pracownikiem. Rada Gminy stwierdziła, iż to kryteria obiektywne, nie zaś subiektywne, jakim jest m.in. zaufanie, winny decydować o wyborze danej osoby na stanowisko kierownika (dyrektora) podmiotu leczniczego nie będącego przedsiębiorcą. Tym samym Rada Gminy uznała, iż utrata zaufania nie może stanowić podstawy do rozwiązania stosunku pracy, mając na względzie szczególną ochronę przynależną funkcjonariuszom publicznym jakimi są radni.

W ocenie Rady Gminy, wykazywane przez Zarząd Powiatu przyczyny nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy rozwiązania stosunku pracy z D. S. Rada Gminy stwierdziła, iż z przedstawionych przez Dyrektora Szpitala danych wynika, iż Szpital Powiatowy na rok 2012 uzyskał lepsze warunki kontraktu niż te, które obowiązywały w roku 2011. Działania D. S. jako dyrektora należało w tym zakresie ocenić jako korzystne dla Szpitala. Odnosząc się z kolei do wyników kontroli przeprowadzonej w Szpitalu Powiatowym przez Komisję Rewizyjną Rady Powiatu Rada Gminy uznała, iż zagadnienia kontrolne przedstawione Dyrektorowi Szpitala Powiatowego w sposób znaczący wykraczały poza zakres kontroli określony uchwałą Rady Powiatu. Zgodnie bowiem z treścią uchwały w sprawie zlecenia kontroli, miała ona obejmować gospodarkę finansową i zarządzanie mieniem, w tym wykorzystanie aparatury i sprzętu medycznego. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju wystąpienia pokontrolnego Komisja Rewizyjna Rady Powiatu nie sporządziła, co nakazuje sądzić, iż stwierdzone w toku kontroli uchybienia nie nadawały się do sporządzenie wystąpienia pokontrolnego i zaleceń usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie.

Rada Gminy zaznaczyła, iż nie kwestionuje, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli, w szczególności przeprowadzonej przez Starostwo Powiatowe wystąpiły, jednak uważa, iż dla oceny zasadności rozwiązania stosunku pracy ważne są także inne kwestie. W szczególności w następstwie obu kontroli nie doszło do zastosowania przez Zarząd Powiatu instytucji przewidzianej w art. 121 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o działalności leczniczej, który stanowi, że podmiot tworzący w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika wstrzymuje ich wykonanie oraz zobowiązuje kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. W opinii Rady Gminy oznacza to, że uchybienia, które stwierdzono w toku kontroli nie miały takiej doniosłości, by zachodziła konieczność wstrzymania niezgodnych z prawem działań Dyrektora Szpitala wraz ze zobowiązaniem do zmiany lub cofnięcia jakichkolwiek decyzji. Rada Gminy stwierdziła, iż mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy przyjąć, że treść w/w art. 121 ust. 5 ogranicza możliwość osób wykonujących uprawnienia pracodawcy co do działań mających na celu rozwiązanie stosunku pracy, przez co rozumieć należy także odwołanie przy stosunku pracy z powołania. Dlatego też Rada Gminy nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z D. S., gdyż byłoby to niezgodne z literalną wykładnią art. 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej.

Rada Gminy podniosła, iż nawet gdyby przyjąć, że treść zdania 2 art. 121 ustawy stanowi jedynie ustawowe powtórzenie, to także niemożliwym byłoby wyrażenie zgody w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z uwagi na zasadę równego traktowania pracowników tego samego rodzaju znajdujących się w analogicznych sytuacjach. Normę tą określa art. 183a Kodeksu pracy. Rada Gminy wskazała, iż w roku 2010 w Starostwie Powiatowym przeprowadzona została kontrola, która stwierdziła 46 nieprawidłowości w pracy Urzędu w kontrolowanym zakresie. Wskazano również pracowników odpowiedzialnych za nieprawidłowości, w tym także Starostę Powiatu, Wicestarostę oraz Skarbnika Powiatu. W stosunku do żadnej z tych osób nie zostały wyciągnięte konsekwencje o charakterze służbowym, czy związanym ze stosunkiem pracy, choć ustawa o pracownikach samorządowych w odniesieniu do części z tych osób wskazuje na analogiczną formę stosunku pracy. Także zatem i zarzuty wobec D. S. nie powinny skutkować rozwiązaniem z nim stosunku pracy, tym bardziej, iż zasadą jest ochrona stosunku pracy radnego, a pracodawca nie zastosował prawnych instytucji w ramach nadzoru nad jednostką, zgodnie ze szczegółowymi regulacjami ustawy o działalności leczniczej.

Odnosząc się z kolei do poruszonej przez Dyrektora Wydziału Organizacji i Zdrowia Starostwa Powiatowego na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej Rady Gminy kwestii zawartego między stronami porozumienia dotyczącego polubownego rozwiązania stosunku pracy oraz związane z tym rozbieżności dotyczącego urlopu i korzystania z niego przez D. S., Rada Gminy podniosła, iż między przedstawiającymi stanowiska stron zgodne było, iż zaległy urlop miał być wykorzystany do czasu ustania stosunku pracy. Winno to było zatem nastąpić dopiero w 2012r. Nie można czynić zarzutu, że to D. S. nie dotrzymał warunków porozumienia, skoro wniosek o wyrażenie w tej mierze odpowiedniej zgody przez Radę Gminy wpłynął w dniu 29 grudnia 2011r., gdy kwestia urlopu w ogóle nie mogła być rozważana. Rada przychyliła się także do stanowiska Dyrektora Szpitala w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa dla zastępcy Dyrektora. Jej zdaniem nie może być bowiem tak, że Dyrektor Szpitala, który jednoosobowo ponosi odpowiedzialność za zarządzanie Szpitalem, udziela pełnomocnictwa z prawem udzielania dalszych pełnomocnictw. Doszłoby wówczas do sytuacji, w której Dyrektor ponosiłby odpowiedzialność za działania osób, którym pełnomocnictwa udzieliły inne osoby.

Rada Gminy zaznaczyła przy tym, iż znaczną część faktów musiała ustalać samodzielnie, korzystając z powszechnie dostępnych źródeł. W szczególności Rada Gminy zwróciła uwagę na niejasną formułę wyboru członków Rady Społecznej Szpitala Powiatowego przez Radę Powiatu. Z treści uchwały Rady Powiatu wynika bowiem, iż w skład Rady Społecznej wchodzą przedstawiciele niektórych samorządów gminnych Powiatu. Nie ma w niej jednak przedstawiciela Gminy – co więcej ani Rada ani też Wójt Gminy nie zostali nawet poproszeni o wskazanie ewentualnych przedstawicieli do Rady Społecznej Szpitala. Nieznana jest Radzie przyczyna pominięcia Gminy w składzie Rady Społecznej. Rzutuje to na rozpoznanie wniosku Zarządu Powiatu w sprawie wyrażenia opinii o rozwiązaniu stosunku pracy z D. S. o tyle, że nie mogła skorzystać z wiedzy swego ewentualnego przedstawiciela w Radzie Społecznej Szpitala Powiatowego. Natomiast z informacji uzyskanych przez Wójta Gminy wynika, iż Starosta sam uznał się za przedstawiciela Gminy, bez jakichkolwiek uzgodnień z Radą czy Wójtem Gminy.

Pismem z dnia 10 października 2012r. Zarząd Powiatu wezwał Radę Gminy do uchylenia uchwały z dnia 25 stycznia 2012r. Nr [...], gdyż została ona podjęta z rażącym naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Pismem z dnia 15 listopada 2012r. Zarząd Powiatu wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 25 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca wyjaśniła, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest organem zatrudniającym na stanowisku Dyrektora Szpitala Powiatowego, stosownie do treści art. 49 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654 z późn. zm.), a ze skargi Wojewody z dnia 6 kwietnia 2012r. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu z dnia 26 stycznia 2012r. Nr [...] w sprawie odwołania Pana D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego – Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Strona skarżąca, powołując się na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Wydział Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych dnia 31 lipca 2012r., sygn. akt [...], którym oddalono powództwo D. S. przeciwko Szpitalowi Powiatowemu o przywrócenie do pracy, stwierdziła, iż Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, w sposób rażący naruszyła art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie dawał Radzie Gminy podstaw do dowolnego i arbitralnego podjęcia decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub o odmowie takiej zgody. Zdaniem Zarządu Powiatu, taka interpretacja art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym byłaby sprzeczna z intencją ustawodawcy, który wprowadził przywilej i swoisty immunitet dla radnych, aby pracodawca występując w stosunku do pracownika w relacji nadrzędności nie mógł wpływać na działalność publiczną pracownika, który jednocześnie sprawuje mandat radnego.

Strona skarżąca podniosła, iż w przypadku odwołania D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala Powiatowego, brak było istotnych wartości podlegających ochronie przez porządek prawny, które miałyby stać u podstaw uchwały o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Istniały natomiast wystarczająco wykazane i uzasadnione argumenty prawne, całkowicie zignorowane przez Radę Gminy, które przemawiały za koniecznością wyrażenia zgody na odwołanie D. S. ze stanowiska Dyrektora Szpitala, co w pełni potwierdził Sąd Pracy w uzasadnieniu w/w wyroku. Strona skarżąca powołała się przede wszystkim na prawo pracodawcy do swobodnego doboru pracowników wyrażone w art. 10 § 1 Kodeksu pracy. Jej zdaniem, w sytuacji utraty zaufania do pracownika i ujawnienia szeregu nieprawidłowości w działaniu kierowanej przez pracownika instytucji o dużym znaczeniu na płaszczyźnie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców powiatu, pracodawca ma prawo rozwiązać stosunek pracy, z korzyścią dla dobra wspólnoty samorządowej powiatu. Strona skarżąca podkreśliła, że również stanowisko doktryny potwierdza tezę, że rada nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą tego rozwiązania nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu (np. złe wykonywanie obowiązków nie mające związku z działalnością radnego). Nieudzielenie zgody w tych sytuacjach mogłoby stanowić naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu pracy.

Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych, strona skarżąca podniosła, iż uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Zdaniem Zarządu Powiatu, trudno doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały merytorycznego odniesienia się Rady Gminy do kilkudziesięciu zarzutów wskazanych przez stronę skarżącą w wystąpieniu do Rady. Strona skarżąca uważa, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały, przy potwierdzeniu, że przyczyny wskazane przez Radę Gminy nie pozostają w związku z wykonywaniem przez D. S. obowiązków radnego, jest w istocie próbą wykładni przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w sposób pozwalający na swoistą "obronę" radnego w każdym przypadku, bez względu na argumenty wskazane przez jego pracodawcę. Strona skarżąca stwierdziła, iż w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu w/w wyroku Sądu Rejonowego, że zapewnienie nieskrępowanej możliwości wykonywania mandatu radnego gminnego nie może oznaczać jego pracowniczego uprzywilejowania, w sytuacji gdy ustawodawstwo prawa pracy zezwala na pozbawienie pracownika ochrony trwałości stosunku pracy.

Strona skarżąca podniosła również, iż przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o uznaniowym charakterze decyzji rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W ramach uznania możliwe i dozwolone jest każde stanowisko rady, jednakże w rozstrzyganym przypadku nastąpiło utożsamienie uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia z całkowitą dowolnością działania władz publicznych. Strona skarżąca uważa, iż w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Reasumując strona skarżąca wskazała, iż w świetle przedstawionych we wniosku z dnia 29 grudnia 2011r. argumentów nie istniały po stronie Rady Gminy podstawy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S., a podjęta uchwała była jedynie formą "koleżeńskiego immunitetu" udzielonego radnemu – pracownikowi.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy powtórzyła swoje argumenty podniesione wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i stwierdziła, iż skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wykazano wszelkie argumenty, których brak zarzucano w skardze, w szczególności szeroko uzasadniono jakie wartości podlegające ochronie legły u podstaw jej podjęcia. W ocenie Rady Gminy, zaskarżona uchwała spełnia wszelkie wymogi nakładane przez orzecznictwo dla tego rodzaju spraw. Odniesiono się do każdego zarzutu stawianego radnemu D. S., a zatem nie można przyjąć, iż naruszono normę art. 25 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Rada Gminy zwróciła również uwagę, iż D. S. złożył oświadczenie, że nie toczy się przeciwko niemu żadne postępowanie karne lub postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sprawach, które były wskazywane jako przyczyny odwołania go z funkcji dyrektora szpitala. Rada Gminy stwierdziła, iż rozpatrując wniosek nie ma uprawnień sądu do prowadzenia postępowania dowodowego. Oceniając jednakże wniosek z punktu widzenia jego zasadności, ma prawo odnieść się do wykazywanych przez pracodawcę przyczyn rozwiązania umowy o pracę.

W opinii Rady Gminy, wyrok Sądu Rejonowego – Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 lipca 2012r. nie powinien mieć żadnego wpływu na treść podjętej przez nią uchwały, ani na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Prawo pracy i prawo administracyjne są to bowiem ze swej natury dwie odrębne gałęzie prawa, których normy regulują dwa zupełnie różne rodzaje stosunków społecznych. Błędem zatem było przykładać do siebie i porównywać rozstrzygnięcia wydane w tym samym stanie faktycznym, ale na podstawie różnych norm, które mają za zadanie ochronę różnych wartości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów lub ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Zarządu Powiatu wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Dokonując oceny dopuszczalności skargi sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem stroną skarżącą jest podmiot który zainicjował podjęcie zaskarżonej uchwały i którego interes prawny jako pracodawcy został zaskarżoną uchwałą naruszony.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały sąd uznał, że zawarte w skardze zarzuty nie są uzasadnione, zaskarżona uchwała jest bowiem zgodna z prawem.

Nie znajduje uzasadnienia podniesiony w skardze zarzut przekroczenia przez Radę Gminy przysługujących jej kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym: "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu". Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że pracodawca nie może rozwiązać z radnym stosunku pracy bez uzyskania zgody rady gminy wyrażonej w postaci uchwały. Zestawienie ze sobą treści obydwu zdań przytoczonego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje w związku z wykonywaniem przez niego mandatu, rada gminy ma obowiązek odmówić zgody na takie rozwiązanie stosunku pracy (zdanie drugie art. 25 ust. 2). W pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo uzależnić swoją decyzję od okoliczności danej sprawy, ma bowiem w takich przypadkach uprawnienie do dokonania oceny, czy wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu właściwej rady, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie (por. m.in. wyrok NSA z 12 października 1990r., SA/Lu 663/90 ONSA 1990/4/6; por. też uchwałę SN z 22 listopada 1994r., I PZP 48/1994 z glosą aprobującą T. Kuczyńskiego, OSP 1995/10/215; wyrok NSA z 6 maja 2003r., II SA/Kr 363/03, ST 2003/12/66; także wyrok SN z 11 lipca 2006r., l PK 9/06, OSNP 2007/13-14/193 oraz wyrok NSA z dnia 22 października 2009r., II OSK 1619/08 i wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r., II OSK 788/13). Nieuprawnione jest zatem wyprowadzanie z przytoczonej regulacji prawnej wniosku, że wyrażenie zgody przez radę na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym wymagane i możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W przypadku, gdy rozwiązanie stosunku pracy z radnym następuje z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu, rada ma obowiązek zgody odmówić, w pozostałych zaś przypadkach rada ma prawo zająć stanowisko, oceniając wniosek pracodawcy z punktu widzenia poszanowania standardów i kryteriów obowiązujących w prawie pracy (S. Płażek w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, P. Chmielnicki (red.), Warszawa 2007, s. 312). Ustawodawca powierzył organowi stanowiącemu gminy funkcję kontrolną, uprawniającą go do ingerencji w indywidualny stosunek pracy łączący pracodawcę z pracownikiem-radnym.

Taka regulacja ustawowa, przyznająca szczególną ochronę stosunkowi pracy radnego nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zatem poglądu, że intencją ustawodawcy było wyłącznie zapewnienie radnemu ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z powodów jego działalności związanej z pełnieniem funkcji radnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008r., III SA/Wr 510/07). Taki pogląd prowadziłby do znacznego i nieuprawnionego w świetle treści art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ograniczenia ustawowej zasady ochrony stosunku pracy radnego. Przyznany przez ustawodawcę radzie gminy zakres uprawnień jest zatem szeroki, obejmując też przypadki rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn niż związane z wykonywaniem mandatu, co jednak nie oznacza, że jest nieograniczony i dowolny.

Wprawdzie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, jednak kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Motywy odmowy wyrażenia zgody muszą być zgodne z zasadami porządku prawnego oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 363/03). Motywy te powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały, zaś odmowa wyrażenia zgody musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do treści zaskarżonej uchwały Rady Gminy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługujących Radzie kompetencji i - wbrew zarzutom skargi - nie jest ona dowolna. Zaskarżona uchwała w uzasadnieniu powołuje bowiem argumenty, którymi kierowała się Rada odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym D. S. Oceniana uchwała nie została więc podjęta w sposób arbitralny, abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 1124/05 opublik. LEX nr 190991).

W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy podanych przez pracodawcę powodów wypowiedzenia stosunku pracy z radnym D. S., uznając je za niewystarczające. Rada Gminy przyjęła, iż podstawą zamierzonego odwołania D. S. z funkcji Dyrektora Szpitala nie są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Za niewystarczający powód do rozwiązania stosunku pracy uznano jednak utratę zaufania. Przeanalizowano przyczyny odmowy przez dyrektora szpitala przedłożenia dokumentów kontrolującej go komisji rewizyjnej Rady Powiatu uznając, że były one uzasadnione, albowiem kontrola wykraczała ponad ustalony zakres. Dokonano też analizy wyników finansowych szpitala i porównania warunków kontraktu za 2011r. z kontraktem za rok 2012 uznając, że świadczą one o korzystnych dla szpitala działaniach dyrektora. Z faktu, że pracodawca nie skorzystał z możliwości jakie daje art. 121 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o działalności leczniczej do wstrzymania wykonania działań kierownika niezgodnych z prawem i zobowiązania go do ich zmiany lub cofnięcia, Rada wywiodła wniosek, że stwierdzone w toku kontroli uchybienia nie miały dużej doniosłości i tak samo zostały ocenione przez samego pracodawcę, skoro nie skorzystał z przysługujących mu środków. Za bezpodstawny uznano zarzut dotyczący nieudzielenia przez dyrektora upoważnienia dla swojego zastępcy do udzielania przez niego dalszych pełnomocnictw, za uzasadnione uznając wyjaśnienia dyrektora, że narażałoby go to na ryzyko odpowiedzialności za działalność tych osób, na których wybór nie miał żadnego wpływu. Za przedwczesny uznano zarzut niedochowania ustaleń dotyczących urlopu.

Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała zawiera należyte uzasadnienie i nie może być uznana za arbitralną. Rada gminy, zgodnie ze swoimi kompetencjami (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2010 r. II OSK 723/10, z dnia 15 grudnia 2005r., II OSK 1124/05, z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08, z dnia 27 sierpnia 2010r., II OSK 1074/10), dokonała analizy motywów pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym i kierując się ich oceną, której dała wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Wprawdzie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, ugruntowany jest pogląd, że uchwała podjęta w trybie art. 25 u.s.g., mocą której organ odmawia wyrażenia zgody na zamianę stosunku pracy z radnym, winna zawierać jasne i kompletne uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r., II OSK 788/13; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013, II OSK 193/13; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013, II OSK 2522/12; R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2011, s. 307-310; A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" 1992r., z. 7). Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, stanowiąc element zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11). Uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga przeanalizowania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, które powinny być uwzględnione w jej uzasadnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1747/08, Wspólnota 2009, Nr 13, s. 45). Brak uzasadnienia, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada, uniemożliwia bowiem ocenę, czy wystąpiła sytuacja określona w art. 25 ust. 2 (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010r., sygn. akt II OSK 1074/10).

Należy ocenić, że w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia wymogi stawiane w orzecznictwie uzasadnieniom uchwał w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2012 r., II OSK 336/12, Lex nr 1252025). Zawiera ono mianowicie elementy prawa, elementy faktu i wnioskowanie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 510/07). Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne, wskazujące fakty, które rada gminy uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także przyczyny, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Ustalenia poczynione przez radę mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, pozwalając na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Rada nie ograniczyła się do powielenia w uzasadnieniu informacji pochodzących od pracodawcy, lecz poczyniła własne ustalenia, odwołując się do wyjaśnień samego radnego oraz przedłożonych dokumentów (por. wyrok z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1896/11, Lex nr 1152084; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 11 lipca 2013r., II SA/Go 408/13). Przyjęta przez Radę Gminy ocena argumentów pracodawcy i radnego została dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności i znajduje oparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego.

Mając powyższe na uwadze należy ocenić, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem materialnym, tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podejmując ją Rada Gminy działała w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji i nie naruszyła granic uznania, wytyczonych przez ten przepis.

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały sąd doszedł też do przekonania, że przy jej podjęciu zachowane zostały wymogi proceduralne. Zaskarżona uchwała została podjęta na prawidłowo zwołanej sesji Rady Gminy w dniu 25 stycznia 2012r. Spełnione zostały przewidziane w Statucie wymogi dotyczące inicjatywy podjęcia uchwały oraz sporządzenia jej projektu i zaopiniowania. Z protokołu sesji Rady wynika, że w posiedzeniu w chwili podejmowania uchwały uczestniczyło 13 spośród 15 radnych, było zatem quorum. Za podjęciem zaskarżonej uchwały oddano 13 głosów, przeciw 0, nikt się nie wstrzymał od głosowania. Uchwała została zatem podjęta, uzyskując wymaganą przepisami prawa (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym) zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa uchwała została wprowadzona do porządku obrad i uchwalona zgodnie z prawem, a w szczególności zgodnie z treścią art. 14 i art. 20 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała jest zatem zgodna z normami prawa procesowego.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawioną argumentację, Sąd uznał wniesioną w niniejszej sprawie skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.6262 Radni 6392 Skargi na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym), Inne, Rada Powiatu, Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu, II SA/Go 408/13 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2013-07-11, Centralna Baza Orzeczeń Naczelnego (NSA) i Wojewódzkich (WSA) Sądów Administracyjnych, Orzecznictwo NSA i WSA