Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2268/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 6/19 w sprawie ze skargi M. U. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II. i IV., 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Kr 6/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. U. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: I. stwierdził, że Wojewoda [...] przewlekle prowadził postępowanie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierzył Wojewodzie [...] z urzędu grzywnę w wysokości 500 zł; V. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

M. U. pismem z dnia 17 sierpnia 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 § 5, art. 10 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej k.p.a.). Wskazała, że w dniu złożenia wniosku uzyskała informację, że wniosek jest kompletny, po czym w dniu 14 września 2018 r. odebrała wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku, poprzez dostarczenie kserokopii całego paszportu. Dodała, że informacja odnośnie kserokopii paszportu zawarta jest w serwisie internetowym [...] Urzędu Wojewódzkiego, niemniej jest ona sformułowana w sposób niejasny. Niejednokrotnie usiłowała uzyskać informację ze strony pracowników urzędu na temat uzupełnienia braku, w szczególności formy uzupełnienia, jednak dostęp do pracowników jest utrudniony ze względu na ilość petentów, a infolinia w zasadzie nie działa. Ostatecznie udała się do notariusza celem sporządzenia kopii paszportu potwierdzonej notarialnie, co wygenerowało dodatkowe nieprzewidziane koszty. Po uzupełnieniu braków wniosku otrzymała kolejne pismo datowane na dzień 27 września 2018 r., w którym wyznaczono termin załatwienia sprawy na dzień 25 grudnia 2018 r. Z kolei w dniu 13 listopada 2018 r. otrzymała pismo datowane na dzień 2 listopada 2018 r. z wezwaniem do osobistego stawienia się w celu złożenia stosownych wyjaśnień w charakterze strony. Spotkanie wyznaczono na dzień 29 stycznia 2019 r., przy czym w piśmie tym nie podano nowego terminu wydania decyzji i powodu zaistniałego opóźnienia, mimo że uprzedni termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 25 grudnia 2018 r. Skarżąca uznała, że prowadzenie przez okres 4 miesięcy sprawy, o wydanie zezwolenia na pobyt stały, która nie jest skomplikowana, w świetle posiadania przez organ kompletu dokumentów jest okresem zbyt długim i świadczy o przewlekłości postępowania. Podniosła, że była pozbawiona w toku postępowania rzetelnej informacji o prawach i obowiązkach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarżąca wystąpiła w dniu 17 sierpnia 2018 r. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Do wniosku skarżąca załączyła wyłącznie kopię pierwszej strony dokumentu podróży, potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej, 4 kolorowe fotografie o wymiarach 35 x 45 mm oraz dokumenty dotyczące podjęcia zatrudnienia dla i na rzecz A. [...] sp. z o.o., odpis zupełny aktu urodzenia, odpis zupełny aktu małżeństwa oraz kopię dowodu osobistego męża M. U. Pismem z dnia 14 września 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia brakującego dokumentu, tj. kserokopii całego, ważnego dokumentu podróży potwierdzonej notarialnie za zgodność z oryginałem lub kserokopii tego dokumentu wraz z oryginałem do wglądu celem jej potwierdzenia przez pracownika Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Wskazano przy tym, że w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemka nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający jej tożsamość. W dniu 25 września 2018 r. do akt skarżącej wpłynęła potwierdzona notarialnie za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu podróży. Następnie, organ podkreślił, że poddał ocenie złożone dokumenty pod kątem przepisu art. 99 ustawy o cudzoziemcach, czy nie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, a także czy wniosek zawiera wszystkie elementy określone w art. 106 ustawy o cudzoziemcach i nie zawiera braków formalnych. W wyniku dokonanej oceny, w dalszej kolejności pismem z dnia 27 września 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Jednocześnie skarżąca została poinformowana, że z uwagi na obowiązek wystąpienia o informacje do komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsula lub innych organów, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, którzy mają obowiązek udzielić ww. informacji w ciągu 30 dni od otrzymania wystąpienia, wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy nastąpi nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, tj. do dnia 25 grudnia 2018 r. Zgodnie z art. 109 ustawy o cudzoziemcach przed wydaniem decyzji administracyjnej pismem z dnia 23 września 2018 r. organ wystąpił ze stosownymi zapytaniami do Dyrektora Delegatury Bezpieczeństwa Wewnętrznego w [...], Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 2 listopada 2018 r. wezwał skarżącą wraz z mężem M. U. do osobistego stawiennictwa, celem złożenia wyjaśnień wyznaczając termin na dzień 29 stycznia 2019 r. Organ stwierdził, że sprawa udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter skomplikowany, zbierane w trakcie postępowania materiały dowodowe oraz informacje zostają poddane szczegółowej analizie. Organ załatwia sprawy zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej jak zwrócił uwagę, w 2017 r. na jednego pracownika rozpatrującego sprawy dotyczące legalizacji pobytu i pracy cudzoziemców przypada średnio po 500 spraw kwartalnie. Natomiast w poprzednich latach na jednego pracownika przypadało średnio 500 spraw w ciągu całego roku. Wojewoda podkreślił, że identyfikowane nadużycia, próby obejścia przepisów i podawanie przez cudzoziemców fałszywych informacji oraz aktualna sytuacja międzynarodowa i rosnące zagrożenie terroryzmem, nakładają na urząd obowiązek wnikliwego przeprowadzenia postępowań, mających na celu stwierdzenie czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium naszego kraju nie zagraża porządkowi i bezpieczeństwu wewnętrznemu kraju. Zintensyfikowaniu uległy również zjawiska związane z nielegalną migracją i próbami wyłudzeń zezwoleń pobytowych, co nakłada na organ konieczność dochowania najwyższej staranności w trakcie rozpatrywania wszystkich wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, pobyt stały oraz pobyt rezydenta długoterminowego UE. Organ podał statystki wskazujące na znaczny wzrost ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę wyjaśnił na wstępie, w jakich warunkach mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ oraz stwierdził, że Wojewoda [...] prowadził przewlekle postępowanie z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem podejmowane w sprawie czynności nie były odpowiednio skoncentrowane. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094), który ma pierwszeństwo przed regulacjami zawartymi w tym zakresie w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35), postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Sąd wskazał, iż jego zastrzeżenia budzą podjęte działania organu wzywające skarżącą do uzupełnienia braków wniosku w piśmie z dnia 14 września 2018 r. Zdaniem Sądu, w złożonym formularzu wniosku skarżącej wszystkie informacje, o których mowa w art. 203 ustawy o cudzoziemcach zostały przez nią zawarte. Jeżeli nawet koniecznym było przedłożenie potwierdzonych notarialnie wszystkich stron dokumentu podróży skarżącej (paszportu), a niewystarczającym było przedłożenie tylko jego pierwszej strony, to organ powinien to uczynić nie tyle od razu w dniu złożenia wniosku, co w nieodległym od tego dnia przedziale czasowym, a nie podejmować czynności z tym związane dopiero po upływie 28 dni od daty złożenia wniosku. Skoro organ po doręczeniu skarżącej w dniu 20 września 2018 r. wskazanego wezwania i otrzymaniu przez organ w dniu 25 września 2018 r. uzupełnionego wniosku o potwierdzone notarialnie wszystkie strony dokumentu podróży skarżącej, ustala w piśmie z dnia 27 września 2018 r. termin załatwienia tej sprawy na dzień 25 grudnia 2018 r. i nie podejmuje przez okres 36 dni od daty zawiadomienia o wyznaczeniu terminu do załatwienia sprawy, żadnych czynności (oprócz wystąpienia do organów, o których mowa w art. 207 ustawy o cudzoziemcach), to trudno przyjąć, że działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki, zwłaszcza, iż doskonale zdawał sobie sprawę, a co najmniej powinien zdawać sobie sprawę, właśnie z konieczności zasięgnięcia informacji, o których mowa w art. 207 ustawy, jak i terminach w jakich wskazane tam organy udzielają tych informacji. Organ dopiero w piśmie z dnia 2 listopada 2018 r. wzywał skarżącą i jej męża do osobistego stawiennictwa. Pomimo złożonego w piśmie z dnia 17 listopada 2018 r. ponaglenia w dalszym ciągu nie podejmował żadnych innych czynności. W ocenie Sądu, wynikający z analizy akt, a opisany powyżej sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków jakie może ponieść cudzoziemiec wobec niezałatwienia sprawy w terminie o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku, jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) dopiero po 28 dniach od jego złożenia, a po jego uzupełnieniu, wyznacza nowy termin do zakończenia postępowania, wzywając przy tym skarżącą i jej męża do osobistego stawiennictwa na dzień 29 stycznia 2019 r., czyli po miesiącu od wyznaczonego terminu na załatwienie tej sprawy. Nade wszystko w odpowiedzi na złożoną przez skarżącą skargę organ usprawiedliwia się, że niniejsza sprawa trwa ponad trzy miesiące od złożenia wniosku z uwagi na konieczność zasięgnięcia informacji od organów wskazanych w art. 207 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Z takim wystąpieniem do wskazanych organów należało wystąpić niezwłocznie, a nie dopiero po uzupełnieniu wniosku i to w sytuacji, gdy wezwanie do jego uzupełnienia pozbawione było podstaw. Nadto, jeżeli organy te nie przekażą informacji w terminach, to wymóg ten uważa się za spełniony (art. 207 ust. 7 ustawy). Sąd podkreślił także, że nie sposób jest również pominąć okoliczności, że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest co najmniej utrudniony, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu, wzywanie wnioskodawcy w sytuacji, gdy wniosek nie jest obarczony brakami formalnymi, jest działaniem dla pozoru, mającym jedynie potwierdzać podejmowanie przez organ czynności urzędowych. Powyższe odzwierciedla, że przedmiotowe postępowanie Wojewoda [...] prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 210 ustawy o cudzoziemcach oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy i brak w świetle akt okoliczności ekskulpujących tę przewlekłość organu (art. 149 § 1a ww. ustawy). W jego ocenie, sytuacja, w której strona, występująca o pobyt stały, a posiadająca jedynie czasowy do dnia 11 listopada 2018 r. i która może być pozbawiona możliwości dalszej legalnej pracy, a także zostać zmuszona do upuszczenia terytorium RP, która czeka ponad pięć miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Takie zorganizowanie przebiegu przedmiotowego postępowania nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd uznał również, że skoro sprawa pomimo wniesienia skargi, na dzień wyrokowania, nie została załatwiona przez wydanie decyzji, to stosownie do postanowień art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. konieczne było zobowiązanie organu do jej załatwienia w terminie trzydziestu dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaszły okoliczności do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podejmując w tym przedmiocie rozstrzygnięcie, miał on na uwadze, że chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (w tym właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 ww. ustawy. Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł będzie adekwatne do opisanych zaniechań podjęcia właściwych w sprawie czynności i przyczyni się do załatwienia niniejszej sprawy. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w części dotyczącej: "punktu II wyroku w zakresie stwierdzenia w tym punkcie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa" oraz "punktu III przyznającego od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł".

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy występowały szczególne okoliczności, uzasadniające przyjęcie stanowiska, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i zmianę treści tego punktu, poprzez orzeczenie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz uchylenie pkt IV w zakresie nałożenia na organ grzywny w wysokości 500 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II i IV i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i odstąpienia od wymierzenia od organu grzywny, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił przebieg postępowania, który pokrywa się z przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Stwierdził także, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić organowi opieszałego, niesprawnego i nieskutecznego działania. W jego ocenie, sprawa nie mogła być załatwiona w terminie krótszym, z uwagi na okoliczności obiektywne, które to uniemożliwiły, tj. wprost lawinowy napływ w tym okresie wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt (stały czy czasowy) na terytorium RP. Pomimo podejmowania licznych zmian w polityce zatrudnienia nie udało się skutecznie poprawić trudnej sytuacji kadrowej organu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, wadliwa ocena charakteru przewlekłości doprowadziła do błędnego stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czym Sąd I instancji naruszył przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325); dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się wokół dwóch kwestii: czy przewlekłość postępowania, którego istnienia organ administracji de facto nie kwestionuje miała charakter rażący oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny.

Ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że Nowelą ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. zdefiniowano (w art. 37 § 1 pkt 2) pojęcie przewlekłości jako takiej sytuacji, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i wiąże się zawsze z brakiem efektywności, wykonywaniem czynności zbędnych lub działań pozornych, powstrzymywaniem się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie to jest zatem prowadzone w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Każde postępowanie organu administracji, któremu można zarzucić takie cechy, nawet jeśli nie powoduje przekroczenia ustawowego terminu do jego zakończenia jest działaniem nieprawidłowym. Nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku jednocześnie dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. to stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność/przewlekłość (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 marca 2018 r. w sprawie II OSK 3253/17, http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym aspekcie należy podkreślić, że stan przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa.

W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ podjął pierwszą czynność w sprawie zmierzającą do usunięcia braków formalnych wniosku, który został złożony dnia 17 sierpnia 2018 r. w dniu 14 września 2018 r. Niewątpliwie oczekiwanie przez prawie 1 miesiąc z wystosowaniem tego wezwania jest działaniem nagannym ale nie można przypisać mu cechy rażącego naruszenia prawa. Również kolejne czynności dokonywane były wprawdzie bez należytej koncentracji jednakże nie można przypisać im cech kwalifikowanego naruszenia. Należy bowiem zwrócić uwagę, że 5 dni po usunięciu braków formalnych wniosku organ zwrócił się do właściwych organów o podanie informacji czy pobyt cudzoziemki na terenie Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie po upływie terminu do udzielenia tej informacji organ wyznaczył termin przesłuchania cudzoziemki oraz jej męża. Wprawdzie czynności te mogły być podejmowane równolegle i brak koncentracji świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jednakże odstępy czasu nie były tak długie, aby naruszeniu przepisom temu nadać kwalifikowaną formę. Przy ocenie powyższego nie może bowiem ujść uwadze, że wszystkie czynności podejmowane przez organ administracji były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy biorąc pod uwagę, że przedmiotem rozpoznania organu administracji był wniosek o udzielenie zgody na pobyt stały. Sprawy z takiego wniosku ustawodawca zakwalifikował jako szczególnie skomplikowane skoro określił dłuższy niż w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czas trwania takiego postępowania.

Tym samym trafnie skarga kasacyjna zarzuca, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił charakter naruszenia przepisów przez organ administracji jako naruszenie rażące. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do takiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Na powyższą ocenę nie mają natomiast wpływu podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności związane z trudnościami kadrowymi i lokalowymi organu administracji spowodowanymi znacznym wzrostem wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają jedynie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 529/17, z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16, z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt 521/16, z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, rozpoznając skargę kasacyjną Sąd uznał, że słusznie jej autor zarzucił naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W tych okolicznościach Sąd uznał również, że niecelowym było również wymierzenie grzywny gdyż nie stwierdził potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu, a takiemu celowi ma służyć orzeczenie Sądu w przedmiocie grzywny.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za uzasadnione Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, co obligowało do rozpoznania skargi. Tym samym Sąd uchylając rozstrzygnięcie w zaskarżonym zakresie stwierdził jedynie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd nie zawarł żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny albowiem wymierzenie organowi grzywny nie było przedmiotem wniosku cudzoziemki, a rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nastąpiło z urzędu.

Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zauważono rozbieżności pomiędzy wskazanym przez organ administracji zakresem zaskarżenia (wskazano że skarga kasacyjna odnosi się do pkt II. i III.), a wnioskami procesowymi zawartymi w skardze kasacyjnej O uchylenie pkt II. I IV. wyroku), jednakże analiza uzasadnienia wskazuje, że intencją skarżącego kasacyjnie było zaskarżenie wyroku w zakresie kwalifikacji przewlekłego prowadzenia postępowania oraz wymierzonej organowi grzywny, to jest pkt II i IV.

W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił rozstrzygnięcie w zaskarżonej części (pkt II i IV) i orzekł, że uchybienie organu nie miało charakteru rażącego.

Jednocześnie odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 tej ustawy.