Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 528/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 roku sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Po 528/20

U Z A S A D N I E N I E

J. K. (dalej: skarżący) w powołaniu na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie nr XVI/134/2020 z dnia 16 stycznia 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina, Gm. Witkowo (dalej: m.p.z.p.) zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie:

a. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na nieruchomościach objętych m.p.z.p. stanowiących własność skarżącego, za wyjątkiem obiektów przeznaczonych do:

I. chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 100 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza na terenie oznaczonym symbolem RU;

II. chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie większej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza na terenach oznaczonych symbolami RM;

podczas gdy z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Witkowo (dalej: "Studium") obowiązującego dla terenu objętego m.p.z.p. wynika, iż "Dalszy rozwój produkcji w fermach o obsadzie co najmniej 210 DJP zaliczonych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań związanych z ochroną środowiska" co świadczy o tym, iż Studium przewiduje wprowadzenie ewentualnych ograniczeń jedynie w zakresie obiektów o obsadzie powyżej 210 dużych jednostek powierzchniowych. Pomimo powyższego, organ w m.p.z.p wprowadził całkowity zakaz lokalizacji obiektów mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem części terenów, na których przewidziano budowę obiektów o maksymalnej obsadzie 40 DJP oraz 100 DJP, co w konsekwencji przemawia za tym, iż organ uchwalił m.p.z.p. zawierający ustalenia sprzeczne ze Studium,

b. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przekroczeniu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, skutkującego ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości objętych m.p.z.p., bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie na całym terenie, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami RU i RM, zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy wyżej wymienione ograniczenie nie ma swojego uzasadnienia ani w przepisach odrębnych ani w interesie społecznym,

c. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na braku wyważenia w uzasadnieniu zaskarżanej uchwały interesu publicznego i prywatnego skarżącego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za wprowadzeniem na przedmiotowym terenie zakazu lokalizacji wyżej wymienionych przedsięwzięć, co stanowi szczególnie daleko idące uchybienie wobec okoliczności, iż znaczna część terenu objętego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego stanowi własność Skarżącego, jak i wobec faktu, iż dla znacznej części terenu objętego m.p.z.p. została wydana prawomocna decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – tuczni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej możliwej obsady 1996 sztuk wraz z infrastrukturą towarzyszącą,

d. art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w niej zasady proporcjonalności, polegające na ustanowieniu na części nieruchomości objętych Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego całkowitego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz na dopuszczeniu na części nieruchomości oznaczonych symbolami RM i RU ograniczonej zabudowy co nie znajduje uzasadnienia w charakterze obszaru objętego Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej § 6 m.p.z.p. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając legitymację skargową w sprawie skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości objętych m.p.z.p., a przed wejściem w życie postanowień planu, dla działek stanowiących własność skarżącego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzony zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko rażąco zmienił sytuację prawną skarżącego. Zdaniem strony w wyniku uchwalenia planu zabrano mu możliwość posadowienia na gruntach stanowiących jego własność budynków związanych z produkcją rolną. Skarżący uzyskał decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – tuczni do chowu trzody chlewnej w ilości maksymalnej możliwej obsady 1996 sztuk wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Uchwalenie planu uniemożliwia mu podjęcie planowanej działalności, co narusza jego interes prawny w sprawie.

W ocenie skarżącego, organ stanowiący gminy dopuścił się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkujących ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości. Organ bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przedstawił konkretnych okoliczności uzasadniających wprowadzenie, niemalże na całym terenie objętym m.p.z.p. zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy art. 3 oraz art. 5 u.p.z.p. ustawodawca dopuścił, aby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowały wykonywanie prawa własności, jednakże wyżej wymienionego "władztwa planistycznego" gminy nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu zasad zagospodarowania poszczególnych nieruchomości. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności powinno być oceniane pod katem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Skarżący podkreślił, iż wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w odniesieniu do niemalże całej powierzchni działek, w sposób nadmierny i nieuzasadniony ingeruje w przysługujące skarżącemu prawo własności. Jego zdaniem zasadność wprowadzenia wyżej wymienionego zakazu nie została w jakikolwiek przekonujący sposób wykazana przez organ planistyczny w uzasadnieniu uchwały ustanawiającej Miejscowy Plan.

Odnosząc się do kwestii sprzeczności m.p.z.p. ze Studium skarżący wskazał, że w Studium brak jest jakichkolwiek wzmianek o konieczności wprowadzenia zakazu realizacji lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z ustaleniami Studium: "dalszy rozwój produkcji w fermach o obsadzie co najmniej 210 DJP zaliczonych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należy prowadzić zgodnie z obowiązującymi przepisami, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań związanych z ochroną środowiska". Jak wynika wyraźnie z powyższego, ustalenia Studium wprowadzają ewentualne ograniczenia w możliwości realizacji inwestycji o obsadzie co najmniej 210 DJP, jak i wprowadzają ewentualne ograniczenia jedynie dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Tymczasem w zaskarżanej uchwale organ planistyczny, po pierwsze, wprowadził całkowity zakaz lokalizacji inwestycji, niezależnie od maksymalnej obsady (poza częścią terenu, gdzie została przewidziana możliwość zabudowy obiektów o obsadzie do 100 DJP lub 40 DJP), a po drugie, zakaz ten ma dotyczyć realizacji lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ planistyczny wprowadził ograniczenia sprzeczne z postanowieniami Studium. Wprowadzenie tego rodzaju zakazu, wobec braku takiego zakazu w Studium, stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o u.p.z.p.

Ustanowienie w m.p.z.p. zakazu realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na każdej nieruchomości rolnej bez względu na potencjał tej nieruchomości stanowi zaprzeczenie zasady równości wobec prawa oraz stanowi przykład dyskryminowania obywateli w życiu gospodarczym. Na organach administracji samorządowej ciąży bowiem obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne, wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności organ nie zgodził się z zarzutem skargi, aby wprowadzone w planie ograniczenia były niezgodne ze Studium. Podstawą wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń były wprost przepisy u.p.z.p. W ustaleniach "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Witkowo", uchwalonego Uchwałą nr XXXI/299/2014 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 lutego 2014 roku ze zmianami, nie określono maksymalnej obsady inwentarza, wskazując jedynie na konieczność prowadzenia produkcji zwierzęcej ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania maksymalnej obsady zwierząt oraz stosowania nawozów naturalnych. Zdaniem organu ustalenia Studium nie ograniczają możliwości lokalizacji inwestycji w zależności od maksymalnej obsady dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza. Niemniej jednak w planie miejscowym gmina może takie ograniczenia wprowadzić. Zdaniem organu dopuszczalne jest wprowadzenie w m.p.z.p. przepisów ograniczających prawo własności czy zmieniających przeznaczenie danej nieruchomości. Wobec tego Rada gminy była uprawniona do uchwalenia spornego zapisu, który dopuszcza maksymalne obsady terenów Ru i RM, nie zabraniając jednocześnie całkowicie prowadzenia działalności w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego poprzez brak wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie na całym terenie zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych z wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem RU i terenów oznaczonych symbolami RM organ wskazał, że przedmiotowy zakaz dotyczy wyłącznie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN oraz pozostałych terenów wyłączonych z zabudowy. W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ze względu na ustalone przeznaczenie, celowym jest ograniczenie możliwości lokalizacji inwestycji stanowiących potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców, natomiast w przypadku terenów rolniczych i terenów wód powierzchniowych śródlądowych, ze wglądu na zachowany aktualny sposób użytkowania, brak jest możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego.

W zakresie zarzutu dotyczącego "braku wyważenia interesu publicznego i prywatnego skarżącego" organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Witkowie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu, stanowiące załącznik nr 2 do uchwały, w którym to przedstawiono uzasadnienie okoliczności odrzucenia uwagi złożonej przez Skarżącego. Konieczność określenia rodzajów przedsięwzięć dopuszczonych na terenach przeznaczonych pod zabudowę wynika z aktualnego sposobu zainwestowania terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odpowiadając zaś na zarzut dotyczący niezachowania "zasady proporcjonalności" poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w przepisach odrębnych, z wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem RU i terenów oznaczonych symbolami RM organ wskazał, że zasadniczym celem planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem oraz określenie sposób ich zagospodarowania i zabudowy. Na podstawie analizy uwarunkowań, w tym przede wszystkim aktualnego sposobu zagospodarowania i użytkowania gruntów, biorąc pod uwagę interes społeczny wyrażony przez mieszkańców, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono ustalenia ograniczające możliwości inwestycyjne w zakresie lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w obrębie poszczególnych terenów. W celu ograniczenia wzajemnych oddziaływań pomiędzy konfliktowymi funkcjami terenów zabudowy związanej w rolnictwem i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznaczono tereny przeznaczone pod zabudowę rolniczą o określonej wartości wyrażonej w dużych jednostkach przeliczeniowych inwentarza oraz tereny wyłączone z zabudowy, zgodnie z aktualnym sposobem użytkowania. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2017 r. sygn. II OSK 365/17, w którym stwierdzono, że Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności nie są przy tym absolutne. Istotne jest, że ograniczenia te działają na przyszłość, a więc nie dotyczą już wybudowanych ferm drobiu. Powoduje to, że ograniczenia te nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ skarżąca może na swojej nieruchomości prowadzić dotychczasową działalność, a także, gdyby z prowadzenia tej działalności zrezygnowała, może ją wykorzystywać jako nieruchomość rolną. W ocenie NSA, zaskarżona uchwała jest zatem usprawiedliwioną próbą poszukiwania właściwego wyważenia interesów mieszkańców (...) i skarżącej. Jak stwierdził NSA w tożsamej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności są usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób oraz środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Witkowie nr XVI/134/2020 z dnia 16 stycznia 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina, Gm. Witkowo.

Już na wstępie zaznaczyć należy, iż zdaniem Sądu skarżący jest osobą legitymowaną do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020r. poz. 713 dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy uznać, iż w związku z przysługującym mu prawem własności działki nr [...] znajdującej się na terenie objętym przedmiotowym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego skarżący jest osobą posiadającą interes prawny w rozumieniu tego przepisu, czyli jak wskazuje się w doktrynie, adresatem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawową regulacją prawną odnoszącą się zarówno do studium jak i do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Powszechnie przyjmuje się, iż studium jest podstawowym aktem planistycznym gminy, a zgodnie z art. 9 ust. 3 u.p.z.p. sporządza się je dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, natomiast zgodnie z ust. 5. tego artykułu nie jest ono aktem prawa miejscowego.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesądza o innym charakterze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1. u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 dotyczącego terenów zamkniętych. Ustęp 5 tego artykułu wskazuje na to, iż przed podjęciem uchwały wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych, natomiast treść ustępu 8 przesądza o tym, iż plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie w związku z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Witkowie działając zgodnie z przepisami zleciła opracowanie prognozy oddziaływania na środowisko. Wymóg uzyskania tego typu dokumentu w związku z postępowaniem poprzedzającym uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2020r. poz. 283), zgodnie z treścią którego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga m.in. projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko została zdefiniowana w art. 3 pkt 14) tejże ustawy jako postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności: a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii, d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. W związku z powyższym sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko z dnia [...] listopada 2019 r. co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina, Gm. Witkowo.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dotyczących trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do treści tych przepisów wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, natomiast treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem proceduralnym, zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. gdyż w ocenie Sądu treść tego przepisu nie może być rozumiana jako konieczność dosłownego powtórzenia zapisów znajdujących się w Studium w treści uchwalanego planu miejscowego. Co do relacji między Studium a Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, zgodzić się należy, w ocenie Sądu, ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. II OSK 296/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów; uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Naczelny Sąd Administracyjny w tymże orzeczeniu wskazał jednoznacznie na to, że plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium.

W ocenie Sądu między zapisami zawartymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Witkowo", uchwalonego Uchwałą nr XXXI/299/2014 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 lutego 2014 roku a § 6 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Witkowie nr XVI/134/2020 z dnia 16 stycznia 2020 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina, Gm. Witkowo zachodzi tego typu relacja – ogólne zapisy zawarte w Studium zostały uszczegółowione w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Nie można w tym przypadku mówić o odmiennym charakterze obu regulacji, gdyż obie dotyczyły zasad prowadzenia działalności rolniczej na tymże obszarze. Obie wskazywały również na możliwe ograniczenia w tym związane.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, nie miało również miejsca naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego w postaci przekroczenia "władztwa planistycznego" gminy. Jak już wyżej wskazano art. 3 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem kompetencyjnym, wskazującym organ właściwy co do zasady do uchwalania zarówno Studium jak i Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Natomiast zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Pojęcie władztwa planistycznego odnosi się natomiast do treści art. 4 u.p.z.p., zgodnie z treścią którego ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – przepis ten bowiem reguluje cele jakim służyć ma miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu warto powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lutego 2019 r. sygn. II SA/Ol 903/18, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że fakt przyznania gminie władztwa planistycznego nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. W orzeczeniu tym wskazano również, że władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, położonych na jej terenie.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Kwestionowany przez skarżącego § 6 m.p.z.p. jest bowiem odzwierciedleniem zapisów zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko z dnia [...] listopada 2019 r. co do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina, Gm. Witkowo. Rada Miejska w Witkowie uchwalając Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego mogła wziąć pod uwagę ten dokument. Jak słusznie bowiem wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II SA/Ol 1019/11 prognoza oddziaływania na środowisko nie ma charakteru normatywnego, wobec czego nie jest wiążąca dla gminy, może jednak istotnie wpływać na kształt planu miejscowego. W związku z powyższym w ocenie Sądu nie można uznać dostosowania treści planu miejscowego do treści prognozy oddziaływania na środowisko za przekroczenie władztwa planistycznego.

Co do kwestii braku wyważenia w uzasadnieniu zaskarżanej uchwały interesu publicznego i prywatnego skarżącego wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

W ocenie Sądu Rada Miejska w Witkowie poprawnie dokonała zważenia interesu publicznego i interesów prywatnych podczas prac nad Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt postępowania dnia [...] lipca 2019 r. skarżący zgłosił wniosek do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina Gm. Witkowo – a wniosek ten został częściowo uwzględniony. Jednakże w przedmiotowej sprawie oprócz interesu prywatnego skarżącego występował również interes prywatny innych adresatów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z protokołu z przeprowadzenia dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina Gm. Witkowo zgłoszone były obawy mieszkańców dotyczące liczebności zwierząt hodowlanych na tym terenie. Co więcej, co do wniosku skarżącego Rada Miejska w Witkowie wydała rozstrzygnięcie, zawierające, w ocenie Sądu, wystarczające uzasadnienie jego nieuwzględnienia w całości.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd uważa za słuszne stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 26/19, w którego teza brzmi następująco: "Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zasada proporcjonalności wyraża się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.".

W nawiązaniu do treści powyższego orzeczenia wskazać należy, iż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w niej zasady proporcjonalności. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym możliwość ograniczenia prawa własności została przewidziana w art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W ocenie Sądu wprowadzenie częściowego zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na nieruchomościach objętych m.p.z.p. jest dopuszczalnym ograniczeniem prawa własności. Należy przy tym podkreślić, iż ograniczenie tej konstytucyjnie chronionej wartości zostało przewidziane w przepisie mającym rangę ustawową, i ze względu na ochronę środowiska, czyli kryterium bezpośrednio wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Dębina, Gm. Witkowo nie narusza prawa, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi.