Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 139/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wniosku o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w związku z planowanym przedsięwzięciem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021r., nr [...], uchylające w części postanowienie Ministra z [...] września 2021r. nr [...], w zakresie tiret 4 a w pozostałej części utrzymującej w mocy postanowienie I instancyjne (w zakresie tiret 1-3 i 5).

Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Minister Infrastruktury pismem z [...] lipca 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2135 – dalej: u.o.m.), wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ") o wydanie opinii w sprawie wniosku inwestora S. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka) o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, nr projektu: [...].

Postanowieniem z [...] września 2021r. (nr wskazany na wstępie) Minister pozytywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie z poniższymi zastrzeżeniami, które należało uwzględnić w dalszym procedowaniu :

- ułożenie kabli na odpowiedniej głębokości, tj. minimum 70 cm, z uwzględnieniem możliwości kotwiczenia, a w przypadku braku możliwości zakopania kabli (kamieniste dno), zastosowanie ochrony mechanicznej, np. w postaci osłon, materacy betonowych, materiału skalnego;

- zastosowanie metod i odpowiedniego sprzętu ograniczających wzrost stężenia zawiesiny w wodzie, np. zastosowanie metod działań ograniczających wpływ urobku w czasie prac pogłębiarskich, zastosowanie kurtyn ograniczających rozpływ zawiesiny w toni wodnej, filtrowanie urobku w trakcie zrzutu w celu usunięcia zawiesiny;

- zastosowanie rozwiązań/urządzeń technicznych ograniczających emisję hałasu

i wibracji w trakcie prac budowlanych, w tym np.: stosowanie procedury "soft start" (tj. przepłaszania ryb z rejonu prowadzenia prac budowlanych), stosowanie kurtyn powietrznych, podwodnych tłumików dźwięku, ekranów redukujących natężenie emitowanego dźwięku, a w celu zwiększenia stopnia redukcji negatywnego wpływu emitowanego do wody hałasu – jednoczesne zastosowanie kilku z ww. technik;

- zastosowanie środków o charakterze nietechnicznym, tj. prowadzenie prac poza okresami tarła ryb i migracji ryb dwuśrodowiskowych;

- podjęcie współpracy ze środowiskiem rybackim w celu umożliwienia współistnienia planowanego przedsięwzięcia z prowadzeniem działalności połowowej,

a w przypadku braku możliwości wykonywania rybołówstwa na wnioskowanym obszarze, wprowadzenie środków zaradczych, w tym rekompensat z tytułu udokumentowanych utraconych możliwości połowowych, obejmujących nie tylko okres prac budowy wnioskowanej inwestycji, ale również czas jej eksploatacji

i likwidacji.

Spółka od ww. postanowienia wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zastrzeżeń określonych w tiret 1-5 i odstąpienie przez organ od wskazywania tych zastrzeżeń.

Minister po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2021r. (nr wskazany na wstępie) uchylił postanowienie własne w zakresie tiret 4

a w pozostałym zakresie tj. tiret 1-3, 5, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Minister m. in. wskazał,

że mając na uwadze jak ważny jest rozwój energetyki wiatrowej w Polsce, organ pozytywie zaopiniował przedmiotową inwestycję. Jednocześnie, mając na względzie wykonywanie przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa zadań w zakresie zapewnienia ochrony żywych zasobów morza, w tym racjonalnej i zrównoważonej ich eksploatacji, zgodnie z przepisami art. 47 i 98 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r.

o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 2021 r. poz. 650 – dalej: ustawa o rybołówstwie), Minister wskazał jakie działania, powinny zostać podjęte w celu zminimalizowania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na żywe zasoby oraz bezpieczne wykonywanie rybołówstwa (zastrzeżenia zawarte w tiret 1-3, 5 zaskarżonego postanowienia ).

W ocenie Ministra opinia powinna dotyczyć spraw ważnych z punktu widzenia kompetencji danego organu. Niewątpliwie przepisy nie wskazują, jakie elementy powinna zawierać opinia, co powinno się w niej znaleźć, a czego organ nie może

w niej zawrzeć. Jednak celem opinii jest zwrócenie uwagi przez organy opiniujące organowi prowadzącemu postępowanie główne na pewne aspekty danej inwestycji

z punktu widzenia kompetencji danego organu, a zatem organ w swojej opinii może wyrazić swoje stanowisko i wskazać pewne kwestie związane z ustawowymi zadaniami wynikającymi z jego wiedzy specjalistycznej lub wiedzy na temat innych aspektów, na które wpływ może mieć inwestycja podlegająca opiniowaniu.

W przedmiotowej sprawie, niewątpliwie będą to kwestie techniczne związane

z odpowiednim zabezpieczeniem infrastruktury przesyłowej (kabli) pod kątem prowadzenia działalności połowowej (ułożenie kabli na odpowiedniej głębokości) oraz ochrony żywych zasobów morza. Biorąc pod uwagę, że prowadzenie prac,

w szczególności związanych z pogłębianiem dna morskiego, będzie powodowało efekty (m.in. wzburzenie osadów dennych, wzrost ich stężenia i zmętnienie wody), które mogą mieć negatywny wpływ na organizmy morskie znajdujące się w obszarze przedmiotowej inwestycji, Organ wskazał przykładowe środki o charakterze technicznym, które powinny zostać podjęte w celu ochrony żywych zasobów.

W ocenie organu, mając na uwadze przepis art. 23 ust. 3 pkt 5 ustawy

o obszarach morskich tj. wskazanie zagrożeń dla bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego, w celu zabezpieczenia narzędzi połowowych oraz bezpiecznego wykonywania rybołówstwa ułożenie kabli powinno nastąpić na odpowiedniej głębokości. Zabezpieczenia związane z odpowiednim ułożeniem kabli jest, w ocenie Ministra istotne, bowiem akweny objęte wnioskiem

są wykorzystywane jako łowiska, lub jako trasy na inne łowiska, zgodnie

z rozporządzeniem w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. W karcie akwenu [...] w części pn. "[...]" wskazuje się, że akwen jest wykorzystywany na rzecz rybołówstwa głównie przez jednostki rybackie powyżej 12 m (w mniejszym zakresie jako łowisko przez jednostki do 12 m), W karcie akwenu [...] w tej samej części wskazuje się, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r.

o rybołówstwie morskim w akwenie jest prowadzona działalność związana

z rybołówstwem (przede wszystkim rybołówstwo z użyciem narzędzi czynnych,

ale również biernych), jak również, że operują tu głównie jednostki rybackie powyżej 12 m oraz, że przez akwen przebiegają trasy statków rybackich z portów i baz rybackich na łowiska.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 4 oraz ust. 5 w związku

z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich poprzez nie wskazanie przez organ żadnych przepisów odrębnych z których mogłyby wynikać zastrzeżenia zawarte

w postanowieniu I instancyjnym, organ wyjaśnił, że wskazane w zaskarżonym postanowieniu zastrzeżenia mają swoją podstawę w [pic]przepisach ustawy

o rybołówstwie morskim, tj. w art. 47 ust. 3 i art. 98 tej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami minister właściwy do spraw rybołówstwa ma ustawowy obowiązek zapewnienia ochrony żywych zasobów morza, w tym racjonalną i zrównoważoną eksploatację tych zasobów. Ma też ustawowy obowiązek utrzymywania

i odtwarzania zasobów ryb na obszarach morskich RP. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o rybołówstwie morskim oraz akty wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy są przepisami odrębnymi w rozumieniu przepisu art. 23 ust. 4 w związku z art, 27 ust. 1a u.o.m. Środki, które wskazał organ doprecyzowują, na czym miałaby polegać ochrona żywych zasobów, o których mowa w przepisach ustawy o rybołówstwie morskim oraz aktach wykonawczych,

w ramach przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy ustawy o rybołówstwie morskim oraz akty wykonawcze wydane na jej podstawie, są stosowane na akwenach, na których jest realizowana przedmiotowa inwestycja. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej na akwenach [...] oraz [...] obowiązuje zasada ochrony żywych zasobów morza na podstawie przepisów ustawy o rybołówstwie morskim —

w akwenie obowiązują zasady, zakazy i ograniczenia obowiązujące rybołówstwo (część pn. "[...]"). Organ zauważył również, że przepisami odrębnymi w rozumieniu ustawy o obszarach morskich są również regulacje zawarte w rozporządzeniu

w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej.

Odnosząc się do zarzutu dot. zastosowania środków o charakterze nietechnicznym, tj. prowadzenie prac poza okresami tarła ryb i migracji ryb dwuśrodowiskowych (tiret 4 postanowienia), Minister wskazał, że w rozporządzeniu w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w przypadku akwenów stanowiących obszary niezwykle cenne przyrodniczo dla ichtiofauny,

w poszczególnych kartach akwenów sformułowane są również obostrzenia niezagrażające ekologicznej funkcji tarlisk i przeżywalności wczesnych stadiów rozwojowych ryb (ikry i larw) gatunków komercyjnych. Analizując ww. karty akwenów, przez które przebiega planowana [pic]inwestycja, Minister zauważył,

że w zakresie infrastruktury technicznej, do których należy zaliczyć przedsięwzięcie, nie zawarto wymagań dotyczących tarła ryb, przeżywalności ich wczesnych stadiów rozwojowych czy migracji ryb dwuśrodowiskowych. Tym samym akweny te,

w porównaniu do innych wyodrębnionych planem, mogą oferować warunki mniej korzystne dla rozrodu ryb komercyjnych. Wobec powyższego zastrzeżenie (tiret 4) zaskarżonego postanowienia nie znajduje potwierdzenia w przepisach tego rozporządzenia i z tego względu w ocenie organu zasadne było jego uchylenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., Minister stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem zgodnie z wypracowanym orzecznictwem, dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie, realizację przysługujących jej praw nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również,

że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Lodzi z dnia

10 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Ld 1018/17). Organ podniósł także, że zgodnie

z art. 27a ust. 1 pkt 4 ustawy o obszarach morskich, wniosek o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ww. ustawy, powinien zawierać ocenę skutków ekonomicznych, społecznych i oddziaływania na środowisko. Do wniosku należy dołączyć, m.in. informacje o środowisku znajdującym się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, opis potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko i jego zasoby naturalne zarówno żywe, jak

i mineralne oraz ich ocenę oraz opis środków zmniejszających szkodliwe oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko morskie (aft. 23 ust. 2 pkt 3-5 u.o.m.). Inwestor we wniosku nie odniósł się szerzej do tych zagadnień stąd i z tego względu organ, biorąc pod uwagę bardzo ogólne informacje zawarte we wniosku, w tym przywołane przez niego zapisy Equatora Principlesa (2020),

że projekt można zakwalifikować do "kategorii B" (kategoria ta obejmuje projekty

o potencjalnie ograniczonym niekorzystnym wpływie społecznym lub środowiskowym, zwykle ograniczonym do danej lokalizacji i w dużym zakresie odwracalnym dzięki przeprowadzeniu odpowiednich działań zapobiegawczych), wskazał zastrzeżenia, których wdrożenie przez Inwestora mogłoby zmniejszyć szkodliwe oddziaływanie przedsięwzięcia na żywe zasoby morza. [pic]Wskazano również, że organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego i nie zbierał dodatkowego materiału dowodowego, z którym strona mogłaby się zapoznać. Wydając postanowienie organ opierał się na informacjach przedstawionych we wniosku oraz informacjach uzyskanych z MIR-PIB dotyczących metod minimalizacji negatywnego oddziaływania tej kategorii inwestycji na żywe zasoby morza na etapie ich budowy, eksploatacji i likwidacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej,

tj. art. 6 i art. 124 § 1 k.p.a, organ uznał go za niezasadny, bowiem w zaskarżonym postanowieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że kieruje działam administracji rządowej rybołówstwo. Dział ten obejmuje m.in. sprawy rybołówstwa morskiego, racjonalnego gospodarowania żywymi zasobami morza oraz gospodarki rybnej. W związku z powyższym, Organ wydając swoją opinię kieruje się koniecznością zapewnienia ochrony żywych zasobów morskich oraz możliwością wykonywania rybołówstwa morskiego w polskich obszarach morskich. A zatem znajdujące się w kompetencji Ministra sprawy rybołówstwa morskiego dotyczą wielu kwestii związanych, m.in. z wykonywaniem rybołówstwa komercyjnego. Jako podstawę prawną w zaskarżonym postanowieniu organ powołał przepis art. 27 ust. 1 i 1a u.o.m. oraz przepis art. 106 § 5 k.p.a. wskazując w sentencji, że postanowienie jest opinią ministra właściwego do spraw rybołówstwa wydawaną w związku

z konkretną inwestycją realizowaną w wyłącznej strefie ekonomicznej. Podnoszony przez spółkę zarzut braku wskazania konkretnych przepisów u.o.m, które odnoszą się do zadań Ministra w zakresie ochrony żywych zasobów, w ocenie organu nie stanowi to naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i które można byłoby kwalifikować jako brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zatem, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o rybołówstwie morskim regulują zadania ministra właściwego do spraw rybołówstwa w zakresie ochrony żywych zasobów morza, racjonalnego gospodarowania tymi zasobami oraz prowadzenia działalności połowowej, przepisy te stanowią podstawę materialnoprawną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawa prawna do wydania opinii przez ministra właściwego do spraw rybołówstwa w zakresie swoich kompetencji, w postaci przepisu art. 27 ust. 1 i 1a u.o.m. została natomiast przez organ powołana.

Z powyższych względów w ocenie Ministra, nie zasługuje również na uznanie zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., gdyż podstawę merytoryczną do wskazania zastrzeżeń stanowiły przepisy ustawy o rybołówstwie morskim przy czym

w przepisach ustawy nie mogą być wpisane konkretne zastrzeżenia, gdyż są one różne w przypadku różnych inwestycji. Gdyby takie zastrzeżenia i zagrożenia były wskazane w ustawie o rybołówstwie morskim lub innych przepisach, wówczas wydanie opinii byłoby zbędne. Jeśli zatem przepis wymaga wydania przez dany organ opinii czy zajęcia stanowiska, organ działając w granicach swoich kompetencji, po przeprowadzeniu ewentualnego postępowania wyjaśniającego, przedstawia w opinii swoje stanowisko na temat danego przedsięwzięcia zwracając uwagę organowi prowadzącemu postępowanie główne na kwestie, które są ważne

z punktu widzenia jego ustawowych zadań i które powinien wziąć pod uwagę inwestor planując i realizując inwestycję. Z tego też względu, w ocenie organu, mógł on również zwrócić uwagę na kwestie współpracy spółki ze środowiskiem rybackim (tiret 5). Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu spółki, organ nie zawarł

w postanowieniu żadnych warunków dotyczących wypłaty rekompensat, a jedynie wskazał, że powinny zostać podjęte działania mające na celu wypracowanie rozwiązań umożliwiających współistnienie planowanego przedsięwzięcia

z prowadzeniem działalności połowowej, a w przypadku braku możliwości wykonywania rybołówstwa na wnioskowanym obszarze, wprowadzenie środków zaradczych. Organ zauważył przy tym, że zadania Ministra uprawniają go do zwrócenia uwagi w opinii, która nie jest wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie główne, na pewne kwestie, tym bardziej, że na późniejszym etapie organ nie będzie miał możliwości wypowiedzieć się co do realizowanej inwestycji. Organ wskazał przy tym, że na kwestie współpracy inwestorów ze środowiskiem rybackim zwrócono uwagę w "[...]" ("[...]"), które zostało podpisane w dniu [...] września 2021 r. w [...] przez przedstawicieli administracji rządowej, inwestorów oraz podmioty uczestniczące w łańcuchu dostaw na rzecz budowy i eksploatacji morskich farm wiatrowych. W [...] tym w załączniku nr 3 "[...]" zwraca się uwagę na realizację projektów z uwzględnieniem możliwości przepływu jednostek rybackich przez obszar morskiej farmy wiatrowej i prowadzenia działalności związanej z rybołówstwem,

w zakresie wynikającym z przepisów prawa oraz decyzji administracyjnych. Strony deklarują również współpracę na rzecz wypracowania odpowiednich metod świadczenia pomocy podmiotom prowadzącym działalność związaną

z rybołówstwem, które wykazały poniesienie strat w sytuacji konieczności całkowitego lub okresowego zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na wykonywaniu rybołówstwa komercyjnego lub konieczności zmiany dotychczasowego sposobu prowadzenia tej działalności, w wyniku realizacji projektów morskich farm wiatrowych, w ramach wspólnie wypracowanych rozwiązań. W ocenie organu, zasygnalizowanie, w zaskarżonym postanowieniu pozytywnie opiniującym przedsięwzięcie, kwestii współpracy inwestora ze środowiskiem rybackim nie stoi

w sprzeczności z przepisami prawa ani z zapisami ww. [...]. Tym bardziej, że jak wskazano wyżej, wszelkie działania [pic]będę zgodne z przepisami prawa oraz oparte

o wspólnie wypracowanych rozwiązaniach.

Reasumując organ wskazał, że mając na uwadze wyżej wskazane przepisy ustawy o rybołówstwie morskim, jak również przepisy rozporządzenia w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, które ustanawiają kompetencję dla ministra właściwego do spraw rybołówstwa do ochrony żywych zasobów morza poprzez racjonalne gospodarowanie tymi zasobami, dbałość

o równowagę środowiska morskiego, organ nie może zgodzić się z spółką,

że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy jedynie w kwestiach związanych

z wykonywaniem rybołówstwa, gdyż ww. przepisy uprawniają i upoważniają go do dbałości o stan żywych zasobów morza. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Minister wskazał również, że jako organ opiniujący przedmiotową inwestycję, ma prawo wskazać argumenty, które jego zdaniem przemawiają za wdrożeniem określonych zastrzeżeń, w celu zminimalizowania zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego.

Nie zgadzając się z ww. postanowieniem spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Ministra z [...] września 2021r. tj. w zakresie zastrzeżeń określonych w tiret 1-3 oraz 5 sentencji tego postanowienia. W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. :

- art. 27 ust. 1 u.o.m. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie

o powinności podjęcia przez skarżącą środków, które wykraczają poza zakres opinii wymaganej i dozwolonej przepisami prawa. Naruszenie przejawia się w określeniu zastrzeżeń związanych z układaniem kabli morskich, podczas gdy zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o.m. opinia Ministra powinna odnosić się wyłącznie do zakresu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli morskich;

- art. 23 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. w zw. z art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U.2020.1220 z późn. zm.), poprzez określenie w tiret 1 – 3 oraz 5 sentencji postanowienia z [...] września 2021 r. zastrzeżeń wykraczających poza leżący

w kompetencji organu zakres bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego, jak również mimo braku istnienia przepisów odrębnych uprawniających organ do wskazania środków określonych w tiret 1 – 3 oraz 5 sentencji postanowienia z dnia [...] września 2021 r.;

-art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 10 § 1 k.p.a., przejawiające się w dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w toku postępowania, poprzez oparcie zastrzeżeń poczynionych w postanowieniu z dnia [...] września 2021 r. na piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego (dalej: "MIR") z dnia [...] września 2021 r. (znak:

[...]), o ogólnikowej treści, nie odnoszącego się do skonkretyzowanego przedmiotu postępowania, z pominięciem innych dowodów i informacji zgromadzonych

w sprawie, w szczególności stanowiska skarżącego;

- art. 124 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 6 k.p.a., poprzez brak powołania

w zaskarżonym postanowieniu rzeczywistej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej

wyjaśnienia.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 roku, w części utrzymującej w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] września 2021 roku (w zakresie tiret 1-3 i 5) oraz uchylenie postanowienia Ministra

z [...] września 2021 roku, w części dotyczącej wskazanych w tym postanowieniu zastrzeżeń w tiret 1-3 oraz 5. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw,

w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu szczegółowo uargumentowano stawiane w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2021r. (nr wskazany na wstępie), w części

w jakiej utrzymuje w mocy postanowienie tegoż organu z [...] września 2021r., pozytywnie opiniujące wniosek skarżącej tj. w zakresie zastrzeżeń zawartych w tiret 1-3 i 5 .

Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 1a ustawy

z 21 marca 1991r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020r. poz. 2135 z późn. zm. - dalej: u.o.m.) układanie

i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej wydaje decyzję w tym zakresie po zasięgnięciu opinii ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r.

o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Do uzgodnienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6 i 8 u.o.m.

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia ze wskazanym ww. przepisie uzgodnieniem z ministrem właściwym do spraw rybołówstwa. Należy zatem zauważyć, że m. in. w przepisie art. 23 ust. 4 i 3 w zw. z ust. 2a u.o.m.- do którego odsyłał wskazany wyżej ust. 1a art. 27 u.o.m. - wskazano, że organy opiniujące wskazują na podstawie przepisów odrębnych wystąpienie zagrożeń, o których mowa w ust. 3 , lub szczegółowe warunki i wymagania, o których mowa w ust. 5.

W niniejszej sprawie, na obecnym etapie postępowania, organ opiniujący nie dopatrzył się wystąpienia zagrożeń, które mogłyby powodować wydanie negatywnej opinii. Organ wydał bowiem postanowienie, w którym pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję. Jednak wydając ww. postanowienie organ uznał, że mając na względzie brzmienie przepisu ust. 5 art. 23 u.o.m. w wypadku planowanej inwestycji, oraz ogólnikowość złożonego wniosku przez spółkę, przy uwzględnieniu własnych kompetencji, winien określić zastrzeżenia celem zminimalizowania ewentualnych zagrożeń dla żywych zasobów morza oraz bezpieczeństwa uprawiania rybołówstwa morskiego.

Zastrzeżenia, które zostały zgłoszone przez organ i które w skutek wydania zaskarżonego postanowienia stały się ostateczne, a z którymi nie zgadza się strona skarżąca, polegały na wskazaniu, że spółka powinna :

- ułożyć kable na odpowiedniej głębokości, tj. minimum 70 cm, z uwzględnieniem możliwości kotwiczenia, a w przypadku braku możliwości zakopania kabli (kamieniste dno), zastosować ochronę mechaniczną, np. w postaci osłon, materacy betonowych, materiału skalnego;

- zastosować metody i odpowiedni sprzęt ograniczający wzrost stężenia zawiesiny

w wodzie, np. zastosowanie metod działań ograniczających wpływ urobku w czasie prac pogłębiarskich, zastosowanie kurtyn ograniczających rozpływ zawiesiny w toni wodnej, filtrowanie urobku w trakcie zrzutu w celu usunięcia zawiesiny;

- zastosować rozwiązania/urządzenia techniczne ograniczające emisje hałasu

i wibracji w trakcie prac budowlanych, w tym np.: stosować procedury "soft start"

(tj. przepłaszania ryb z rejonu prowadzenia prac budowlanych), stosować kurtyny powietrzne, podwodne tłumiki dźwięku, ekrany redukujące natężenie emitowanego dźwięku, a w celu zwiększenia stopnia redukcji negatywnego wpływu emitowanego do wody hałasu – jednocześnie zastosować kilku z ww. technik;

- podjąć współpracę ze środowiskiem rybackim w celu umożliwienia współistnienia planowanego przedsięwzięcia z prowadzeniem działalności połowowej,

a w przypadku braku możliwości wykonywania rybołówstwa na wnioskowanym obszarze, wprowadzić środki zaradcze, w tym rekompensaty z tytułu udokumentowanych utraconych możliwości połowowych, obejmujących nie tylko okres prac budowy wnioskowanej inwestycji, ale również czas jej eksploatacji

i likwidacji.

Sąd w tym miejscu wskazuje również, iż niewątpliwie postępowanie niniejsze (opiniujące) jest postępowaniem wpadkowym, w którym organ opiniujący wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, które należy do działalności tego organu. Jak słusznie zauważył Minister, organ opiniujący, wyrażając swoje stanowisko odnoszące się do planowanej inwestycji dysponuje materiałem wynikającym z treści wniosku i załączonych przez inwestora dokumentów oraz wiedzy instytucjonalnej. Wyraża zatem, stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do działania tego organu. Opinia taka niewątpliwie będzie stanowiła materiał wyjściowy dla organów prowadzących postępowanie główne, który po ocenie materiału w tym również przedłożonych opinii będzie mógł podjąć stasowane rozstrzygnięcie. A zatem postępowanie opiniujące niewątpliwie musi mieć merytoryczny związek z postępowaniem głównym, które wyznacza jego zakres działania. Zadaniem organu opiniującego jest przyczynienie się do poszerzenia wiedzy odnoszącej się do stanu faktycznego lub prawnego konkretnej sprawy o dodatkowe informacje znane temu organowi współdziałającemu przy czym zakres opinii wynikać winien z kompetencji przyznanych przez ustawodawcę temu organowi i odnosić się do przedmiotu opiniowanego zagadnienia.

W niniejszej sprawie niewątpliwie organem właściwym do opiniowania

w zakresie rybołówstwa morskiego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (§ 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Dz.U. z 2020r. poz. 1721 z późn. zm.) a przepisami odrębnymi są przepisy, które należą do kompetencji tego organu w zakresie wynikającym z ustawy o rybołówstwie. Niewątpliwie również, co słusznie podkreślił Minister, odesłanie do przepisów odrębnych daje pole organowi opiniującemu do wyrażenia opinii uwzględniającej różne aspekty sprawy, charakterystyczne dla danej branży. Tym samym nie można uznać za naruszenie prawa wyjścia przez organ poza granice opiniowanej sprawy, jeżeli organ opiniujący wypowie się co do dalej idących możliwych skutków realizacji przedsięwzięcia, niż wynika to z materiałów zgromadzonych przez inwestora

i załączonych do wniosku, a gdy będzie to wynikało z jego wiedzy resortowej.

W ocenie Sądu, Minister miał zatem prawo wskazać argumenty, które jego zdaniem przemawiają za wdrożeniem zastrzeżeń oraz określić te zastrzeżenia

w wydanej opinii, gdyż ich celem i zadaniem jest zminimalizowanie zagrożenia dla żywych zasobów oraz bezpiecznego uprawiania rybołówstwa a nadto jest to jedyny moment, w którym organ ten może zwrócić uwagę organowi prowadzącemu postępowanie główne na pewne elementy sprawy, które powinny być brane pod uwagę w dalszym procedowaniu.

Przechodząc do zarzutów podniesionych w skardze, w ocenie Sądu są one niezasadne, nie zostały bowiem naruszone przepisy:

- art. 27 ust. 1 u.o.m. - zasadnie, bowiem organ przyjął, że kwestie dotyczące lokalizacji kabli oraz ich późniejszego utrzymywania są związane ze sposobem ich ułożenia. W ocenie Sądu, nie jest możliwe wyrażenie opinii w tej kwestii bez oceny całościowego podejścia do tych poszczególnych etapów inwestycji (lokalizacji oraz utrzymywania) i jego wpływu na żywe zasoby oraz bezpieczne wykonywanie rybołówstwa. A zatem zwrócenie uwagi przez organ opiniujący w zaskarżonym postanowieniu na konieczność uwzględnienia sposobu ułożenia i utrzymania kabli pod kątem bezpiecznego uprawiania rybołówstwa morskiego należy uznać za uwzględnienie zapisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4, 5 oraz ust. 3 u.o.m. Zauważyć również należy, że Minister formułując zastrzeżenia określone w tiret 1-3

i 5 jedynie ogólnie wskazał na pewne aspekty inwestycji pod kątem swoich ustawowych uprawnień. Zastrzeżenia zawarte w tiret 1 i 2 mają bowiem charakter jedynie przykładowy a samo zabezpieczenie kabli winno leżeć również w interesie skarżącego, któremu jak wynika z treści skargi również zależy na uniknięciu ich uszkodzeń, które niewątpliwie powodowałoby dla skarżącego straty oraz konieczność ich naprawy.

- 23 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 27 ust. 1a u.o.m. w zw.

z art. 23c ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (zastrzeżenia wykraczające poza zakres kompetencji organu). Sąd w tym miejscu odwołuje się do już wskazanego wyżej stanowiska, iż w ocenie Sądu, Minister był uprawniony do wyrażenia zastrzeżeń i że nie wykraczały one poza kompetencje tego organu. Zadaniem ministra właściwego do spraw rybołówstwa jest bowiem, m. in monitorowanie i dbanie o stan zasobów w polskich obszarach morskich, co jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę przejawia się m. in. zlecaniem prowadzenia badań i sporządzaniem opinii i raportów, co do stanu zasobów morskich - art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ rozpoznając niniejszą sprawę słusznie uwzględnił jako materiał dowodowy informacje zawarte w piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego z dnia [...] września 2021 r. (znak: [...]), choć niewątpliwie nie były to jedyne informacje stanowiące materiał w tej sprawie. Należy bowiem zauważyć, iż Morski Instytut Rybacki jest instytucją wyspecjalizowaną w kwestiach związanych z żywymi zasobami morza a zatem informacje przedstawione we wskazanym piśmie niewątpliwie były pomocne by móc prawidłowo zaopiniować planowaną inwestycję. Nadto nie jest prawdziwe twierdzenie skarżącej, że organ przy opiniowaniu nie uwzględnił stanowiska skarżącej oraz informacji przez nią wskazanych opierając się na ww. piśmie Morskiego Instytutu Rybackiego. Organ rozpoznając bowiem przedmiotową sprawę analizował również i inne dostępne dokumenty (m. in. dane z Systemu Elektronicznej Rejestracji i Elektronicznego Raportowania działalności połowowej – ERS, karty akwenu [...], rozporządzenie w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej,) by móc w prawidłowy sposób zaopiniować przedłożony mu wniosek skarżącej przy czym co należy podkreślić w samym wniosku brak było szczegółowych informacji o danym akwenie w zakresie żywych zasobów, tym samym organ nie mógł oprzeć się jedynie na informacjach od inwestora, bowiem niewątpliwie były one zbyt ogólnikowe. Za niezasadny Sąd uznał również podnoszony w skardze zarzut odnoszący się do nieustalenia przez organ jaka liczba jednostek prowadzi połowy na obszarze objętym przedmiotową inwestycją oraz jakie gatunki są tam poławiane. Informacje te bowiem organ posiadał z urzędu i jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, wynikają one z prowadzonego przez organ Systemu Elektronicznej Rejestracji i Elektronicznego Raportowania działalności połowowej (ERS).

- art. 124 § 1 oraz 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 6 k.p.a.,- również ten zarzut jest nieprawidłowy. Podstawą prawną do działania w niniejszej sprawie są bowiem przepisy art. 27 ust.1 i 1a u.o.m. i art. 106 k.p.a. a te niewątpliwie zostały powołane zarówno w zaskarżonym orzeczeniu jak i poprzedzającym go orzeczeniu z [...] września 2021r. Organ przywołał również przepisy ustawy o rybołówstwie morskim (m. in. art. 47 ust. 3 i art. 98 tej ustawy), z których w ocenie Sądu wynikały uprawnienia organu do ustalenia zastrzeżeń. Zadaniem wskazanego organu jest bowiem nie tylko regulowanie kwestii połowów i ich bezpieczeństwa (racjonalne

i zrównoważone eksploatowanie zasobów morza) ale i dbanie o ochronę żywych zasobów morza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(jt.Dz. U. z 2022r. poz. 329), orzekł jak w sentencji.