Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2673/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,43,77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 245/16 sprawy ze skargi M. B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 245/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez M. B. J. (powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "Skarżąca") od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia w Z.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 13 stycznia 2016 r. przez dorosłego domownika J. J. – męża Skarżącej, który zobowiązał się doręczyć jej przesyłkę. Dalej organ przypomniał, że zgodnie z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, tak więc w niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 27 stycznia 2016 r. Tymczasem odwołanie od tej decyzji zostało wniesione za pośrednictwem poczty w dniu 29 stycznia 2016 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu do jego wniesienia.

Dodatkowo podkreśliło, że pomimo iż odwołanie zostało sporządzone i wniesione po terminie, to Skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, jak również nie podała istotnych przyczyn uchybienia terminu. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Tym samym brak było możliwości badania zaskarżonego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym.

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego nie narusza przepisów prawa.

Artykuł 134 Kodeksu postępowania administracyjnego został zastosowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Burmistrza S. z [...] stycznia 2016 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia w Z. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem, jak słusznie wskazał organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu, prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż Skarżąca w odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2016 r. nie zawarła wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia. Zatem, jak wskazano wyżej, złożenie wniosku o przywrócenie terminu po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem tego postanowienia. Wniosek o przywrócenie terminu złożony przez Skarżącą w piśmie z dnia 12 marca 2016 r. zainicjował bowiem niezależne od niniejszego postępowania odrębne postępowanie administracyjnego. Stąd też Sąd nie może odnieść się merytorycznie do argumentacji przytoczonej przez Skarżącą i jej pełnomocnika jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu, gdyż nie jest to przedmiotem skargi. Kontrola Sądu sprowadza się natomiast wyłącznie do tego, jak podkreślono wyżej, czy organ administracji prawidłowo uznał, iż doszło do uchybienia terminu.

Jak wynika natomiast z akt administracyjnych decyzja Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia w Z. została doręczona Skarżącej w trybie doręczenia zastępczego w dniu 13 stycznia 2016 r. Potwierdza to zwrotne potwierdzenie odbioru podpisane przez dorosłego domownika J. J. – męża Skarżącej, który zobowiązał się doręczyć ww. przesyłkę Skarżącej. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Tak więc w niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu [...] stycznia 2016 r. Tymczasem odwołanie od tej decyzji zostało wniesione przez Skarżącą za pośrednictwem poczty w dniu 29 stycznia 2016 r., a więc z naruszeniem ustawowego terminu do jego złożenia.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 43 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż dla skutecznego doręczenia pisma wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2070/10, z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06). Jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 k.p.a. (zob. także wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 680/8).

Należy jednocześnie podkreślić, że doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. ma taki sam skutek prawny jak doręczenie dokonane bezpośrednio stronie postępowania. Osoba, która odebrała pismo w trybie doręczenia zastępczego nie może skutecznie podnieść zarzutu, że nie zna treści pisma. Określony w art. 43 k.p.a. sposób tzw. zastępczego doręczenia pisma opiera się bowiem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako sąsiad adresatki i która podpisała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatce, oraz że pismo to zostało jej doręczone. Opisane doręczenie zastępcze stwarza domniemanie doręczenia decyzji w dniu wskazanym na druku potwierdzenia doręczenia przesyłki. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych.

W niniejszej sprawie Skarżąca nie kwestionuje faktu doręczenia jej decyzji, wskazując jednak w skardze, że decyzja ta nie została jej skutecznie doręczona w dniu 13 stycznia 2016 r., ale dwa dni później, tj. w dniu 16 stycznia 2016 r. Argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w przypadku doręczenia pisma w trybie art. 43 k.p.a. datą doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania pisma przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Datą doręczenia nie jest natomiast dzień faktycznego odebrania przez adresata pisma przekazanego przez te osoby. Nadto w sytuacji gdy na druku potwierdzenia odbioru znajduje się informacja o pozostawieniu zawiadomienia o zastępczym doręczeniu przesyłki do rąk dorosłego domownika (męża Skarżącej) i widnieje jego podpis i wobec braku przeciwdowodu na powyższe domniemanie prawidłowego doręczenia zastępczego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi bowiem urzędowe poświadczenie odbioru przesyłki i podpisując ten dokument J. J. (mąż Skarżącej) potwierdził, że odebrał przesyłkę w imieniu adresata, czyli swojej żony zobowiązując się tym samym do jej oddania, o czym świadczy stosowna adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonym do akt administracyjnych sprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że doręczenie zastępcze przewidziane w art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie prawne doręczenia przesyłki, które może być wprawdzie obalone, ale ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na stronie skarżącej. W przedmiotowej sprawie Skarżąca w tym zakresie nie przedstawiła w istocie żadnych dowodów. Jednocześnie należy podkreślić, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, kiedy doszło do rzeczywistego zaznajomienia się adresata decyzji z jej treścią. Z tych też względów nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że wobec prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w dniu 13 stycznia 2016 r., wniesione – za pośrednictwem poczty – w dniu 29 stycznia 2016 r. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co spowodowało konieczność wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze argumenty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Sąd skargę oddalił – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

M. B. J. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) dalej "k.p.a.", poprzez skutkujące oddaleniem skargi bezzasadne przyjęcie, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w sytuacji gdy w toku postępowania odwoławczego Organ nie dokonał ustaleń w przedmiocie prawidłowości doręczenia skarżącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza zaniechał przesłuchania skarżącej i jej męża na okoliczność ustalenia prawidłowości doręczenia ww. przesyłki adresatowi, tj. skarżącej oraz pominął przedstawione przez nią dowody na okoliczność braku doręczenia jej przesyłki, mimo iż skarżąca podniosła w skardze fakt pozostawania w błędzie co do rzeczywistej daty doręczenia zastępczego zaskarżonego postanowienia oraz udowodniła, iż została wprowadzona w błąd co do daty faktycznego odbioru przesyłki;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 42 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że organ prawidłowo ustalił, iż w sprawie doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji gdy przesyłkę z ww. decyzją odebrał jej mąż poza miejscem jej zamieszkania w dniu 13 stycznia 2016 r., zaś skarżąca osobiście odebrała ją dopiero w dniu 16 stycznia 2016 r.,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ prawidłowo uznał, iż skarżąca nie zachowała 7-dniowego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu do odwołania od decyzji organu I instancji, podczas gdy skarżąca wniosła ww. prośbę w dniu 14 marca 2016 r., tj. przed upływem 7 dni od dnia ustania obiektywnej przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż organ zasadnie nie przywrócił skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, podczas gdy uprawdopodobniła ona, że uchybienie nastąpiło bez jej winy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż organ zasadnie przyjął, że skarżąca nie wniosła odwołania w terminie, podczas gdy zachowała ona termin czternastu dni od dnia faktycznego doręczenia jej osobiście decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów zastępstwa procesowego wykonanego na zasadzie prawa pomocy w zakresie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu kasacyjnym.

W skardze kasacyjnej zawarła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy przed Naczelnym Sadem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względy, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sami administracyjnymi w związku z art. 7, 77 § 1, art. 42 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmują regułę doręczenie pism adresatowi wprowadzając jednak dopuszczalność doręczenia zastępczego. Wg art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie nieobecności adresata pisma doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Doręczenie zastępcze dorosłemu domownikowi nie wymaga udzielenia pełnomocnictwa przez adresata. Przyjęcie zatem pisma przez dorosłego domownika i potwierdzenie doręczenia na piśmie swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia przesądza o doręczeniu pisma adresatowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki dokument korzysta z domniemania prawdziwości.

W sprawie w aktach administracyjnych zawarty jest dokumenty przesądzający o doręczeniu zastępczym.

Nie są zasadne zarzuty dot. spełnienia przesłanek przywrócenia terminu. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu i do tego może być tylko ograniczone rozpoznanie.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (art. 254 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).