Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 100/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par 2 ust. 1 pkt 7, par 3 ust. 1 pkt 8, par 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 494/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2019 r. nr 19/I/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 494/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2019 r., nr 19/I/2019, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. S. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 30 kwietnia 2018 r., inwestor – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. – wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr MIN4445 wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce ew. nr [...] w m. G., gm. S..

Decyzją nr 654/18 z dnia 17 lipca 2018 r., znak: AB.6740.15.168.2018, Starosta M.. Dalej: "Starosta", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr MIN4445 wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce ew. nr [...] w m. G., gm. S..

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł B. S.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2018 r., nr 19/I/2019, znak: WI-I.7840.19.24.2018.MB2, Wojewoda Mazowiecki, dalej: "Wojewoda", działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), dalej: "Prawo budowlane", utrzymał w mocy ww. decyzję.

W skardze na powyższą decyzję B. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sad Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję.

Uwzględniając skargę, Sąd uznał, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz nienależycie wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego uznał, że projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej pozostawał zgodny również z wymaganiami ochrony środowiska i przedmiotowa inwestycja nie będzie wprowadzała uciążliwości dla terenów sąsiednich związanych z promieniowaniem elektromagnetycznym.

W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że przedsięwzięcie projektowane na działce o nr ew. [...] w m. G., gm. S., nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na to, że – jak przyjęły organy w oparciu o kwalifikację przedsięwzięcia przedłożoną przez [...] sp. z o.o. – inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

To z kolei może wywoływać wątpliwości, czy Starosta M., wydając decyzję z 17 lipca 2018 r., nie naruszył wymagania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dotyczącego stwierdzenia kompletności zgromadzonej dokumentacji obejmującej posiadanie przez inwestora wszystkich wymaganych pozwoleń.

Sąd wskazał, że na stronie 5 "Kwalifikacji przedsięwzięcia" (k. 103 Projektu budowlanego), autor tego opracowania stwierdza kategorycznie, że "Zgodnie z par. 2.1 pkt 7 oraz par. 3.1 pkt 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny (...). Z punktu widzenia wspomnianego Rozporządzenia parametrem charakteryzującym instalację jest moc pojedynczych anten. Rozporządzenie stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, zatem należy badać, czy miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w osi wiązek konkretnych nadajników i w odległości zależnej od ich mocy (dla pojedynczego nadajnika). Na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania sumy energii emitowanej na poszczególnych kierunkach przez wszystkie anteny instalacji. Mocy tych anten się nie sumuje, jest to parametr nie podlegający sumowaniu." Tożsame stwierdzenia znalazły się na karcie 165 Projektu budowlanego.

Sąd pierwszej instancji przyjął natomiast za konieczne uwzględnienie systemowej wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Wskazał, że rolą organu jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Konieczne jest zatem w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach realizowanego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne.

Sąd stwierdził, że w Projekcie budowlanym (str. 12, k. 34), wskazane zostało, że "Obszar oddziaływania obiektu budowlanego (tj. stacji bazowej) został wyznaczony na podstawie sumarycznych zasięgów przewidywanych obszarów występowania pola o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 które występują na wysokości zawieszenia przedmiotowych anten i przedstawione zostały na rys. 1 Graficznego Modelu Obszaru Oddziaływania (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30.10.2003 r. (...)."

Nadto do rzeczonej "Kwalifikacji przedsięwzięcia" niejako dodane zostało opracowanie pt.: "Graficzny Model Obszaru Oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko (graficzne przedstawienie poziomu pól elektromagnetycznych) będący uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej wykonanej w dniu 19 lipca 2017 r." W powyższym opracowaniu wyznaczono sumaryczną moc promieniowania i zasięg dla wszystkich systemów anten sektorowych (k. 118) oraz załączono graficzne przedstawienie wiązki promieniowania dla poszczególnych azymutów przy tilcie pochylenia min. 0° i maks. 10°, dla którego wysokość wiązki wynosi odpowiednio 50,2 m, 51,6 m i 52 m nad poziomem terenu (k. 119-122). Przy czym rozpatrywana tu odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności jest niezgodna z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wynosząc jedynie 39,33 m, podczas gdy po wyznaczeniu sumarycznej mocy promieniowania izotropowego (1943,08 W) rozpatrywana odległość ewentualnego występowania miejsc dostępnych dla ludności, zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia, powinna wynosić do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Podobne obliczenia przedstawione zostały na kartach 174-177 Projektu budowlanego.

Sąd uznał, że z jednej strony "Kwalifikacja przedsięwzięcia", na której opierają się organy, wskazuje na brak konieczności sumowania mocy promieniowania anten sektorowych, wskazując na wyznaczoną izotropowo moc promieniowania poszczególnych anten, z drugiej zaś, podjęto się analizy sumarycznego wyznaczenia takiej mocy wszystkich trzech anten sektorowych, bez wyznaczenia wysokości występowania tego promieniowania na odległość przewidzianą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Zarazem organy pierwszego i drugiego stopnia powołują się na odmienne ustalenia, czyniąc za podstawę swoich rozważań i uzasadnień decyzji różne wartości zaprezentowane w Projekcie budowlanym. Odmiennie niż uczynił to Starosta M., Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji, lakonicznie nadmienił tylko, że "Pola elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi nad działkami ew. nr 5, [...], 8, 9/1 oraz 10 w miejscowości Goździkówka, gm. S. na poziomie od +51,6 do +59,0 m n.p.t. (34 str. projektu budowlanego)". Organ odwoławczy przyjął więc za podstawę swojego rozstrzygnięcia zupełnie inne parametry niż organ powiatowy, w żaden sposób nie wyjaśniając stronie powodów takiego działania, ani też nie wskazując z czego wynikają podane wartości pomiarów.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że organ odwoławczy zaniechał dokonania własnej oceny "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów Prawa o ochronie środowiska oraz rozporządzeń Rady Ministrów. Organy nie wyjaśniły stronie w dostateczny sposób przyjętych ustaleń.

Zdaniem Sądu doprowadziło to do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły w wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

c. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

d. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu II instancji;

e. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) (dalej jako "Rozporządzenie"), polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie inwestycję skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie wytycznej wskazanej przez Sąd. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach Rozporządzenia. Równocześnie Sąd analizując zgromadzony materiał dowodowy w zupełnie dowolny sposób, poparty jedynie subiektywnym poglądem Sądu uznał, że pomimo jasnego podania parametrów planowanej inwestycji należy rozpatrywać tę inwestycję w oderwaniu od treści Rozporządzenia;

b. błędna interpretacja Sądu dokumentu zawierającego przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych w opracowaniu pt. "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej" który to dokument powstaje w oparciu o rozporządzeniu ministra środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) i identyfikowanie tego dokumentu z dokumentacją dot. kwalifikacją inwestycji stworzoną dla celów przedstawienia braku potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowania z uwagi na brak wystąpienia miejsc dostępnych dla ludności w odległościach ustalonych zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.);

c. błędną interpretacją pojęcia "pojedyncza antena" o której to mowa Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zawartych w pkt II. a i c skargi kasacyjnej, przywołać należy uchwałę NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.), dalej: "rozporządzenie RM", jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.

To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22).

Z art. 269 § 1-3 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (patrz m.in.: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 3 do art. 269).

W rezultacie skuteczne są zarzuty kasacji oparte na tezie o braku podstaw do ustalenia łącznej mocy EIRP wszystkich anten.

W związku z tym zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 3 K.p.a. (punkty I a i b skargi kasacyjnej) poprzez przyjęcie, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie sumarycznej mocy odziaływania wszystkich anten sektorowych przewidzianych w projekcie budowlanym.

Powtórzyć należy, że w świetle powołanej uchwały NSA, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Stanowisko to skutkuje zasadnością analizowanych zarzutów procesowych w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia.

Podkreślić trzeba, że w zakresie badania przez organ maksymalnej mocy poszczególnych anten oraz maksymalnych pochyleń anten Sąd pierwszej instancji nie podważył danych zawartych w Kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...], dalej: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", przedłożonej przez inwestora.

Dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia orzekające w sprawie organy oparły się na ustaleniach zawartych w przedłożonej przez inwestora Kwalifikacji przedsięwzięcia oraz w Projekcie budowlanym, opracowanym przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, tj. przez projektanta i projektanta.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym (k. 12, k.34), w zakresie obszaru oddziaływania stacji bazowej odwołano się do rys. 1 dokumentu określonego jako Graficzny Model Obszaru Oddziaływania (zgodnie z rozporządzeniem z 30.10 2013 r.). Sąd odnotował, że "do Kwalifikacji przedsięwzięcia zostało niejako dodane opracowanie Graficzny Model Obszaru Oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko (graficzne przedstawienie poziomu pól elektromagnetycznych) będący uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej wykonanej 19 lipca 2017 r.".

Sąd ustalił, że w opracowaniu tym wyznaczono sumaryczną moc promieniowania i zasięg dla wszystkich systemów anten sektorowych (k.118) oraz załączono graficzne przedstawienie wiązki promieniowania dla poszczególnych azymutów przy tilcie min. 0 stopni i maksymalnie 10 stopni, dla którego wysokość wiązki wynosi odpowiednio 50,2 m, 51,6 m, 52 m nad poziomem terenu (k. 119-122).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozpatrywana tu odległość występowania miejsc dostępnych dla ludności jest niezgodna z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., wynosząc jedynie 39,33 m, podczas gdy po wyznaczeniu sumarycznej mocy promieniowania izotropowego (1943,08 W) rozpatrywana odległość ewentualnego występowania miejsc dostępnych dla ludności, zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia, powinna wynosić do 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tych anten. Podobne obliczenia przedstawione zostały na kartach 174-177 Projektu budowlanego.

Według Sądu zatem, z jednej zatem strony "Kwalifikacja przedsięwzięcia", na której opierają się obydwa organy, wskazuje na brak konieczności sumowania mocy promieniowania anten sektorowych, wskazując na wyznaczoną izotropowo moc promieniowania poszczególnych anten, z drugiej zaś, podjęto się analizy sumarycznego wyznaczenia takiej mocy wszystkich trzech anten sektorowych, bez wyznaczenia wysokości występowania tego promieniowania na odległość przewidzianą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przywołanej powyżej uchwały NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, sam fakt podjęcia próby sumowania mocy promieniowania anten sektorowych w dokumencie sporządzonym w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) nie oznacza naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dalej także: :rozporządzenie RM".

W kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej, z punktu widzenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia RM, istotne są dane wymagane hipotezami tych przepisów. W tym zakresie inwestor przedstawił Kwalifikację przedsięwzięcia, której danych technicznych nie podważono. Dokument określający obszar oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (Graficzny Model Obszaru Oddziaływania) nie stanowi uzupełnienia Kwalifikacji w tym zakresie.

Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 122 P.o.ś. oraz rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów), na podstawie których organ ustalił obszar oddziaływania inwestycji, są czym innym, niż odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego instalacji, ustalane z wykorzystaniem pojęcia użytego w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, dalej także: "P.o.ś.", ale dla których punktem wyjścia jest moc pojedynczej anteny (rozporządzenie RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Nie można zatem powiedzieć, że inwestor, a w ślad za nim organy przedstawiły różne dane w zakresie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego instalacji.

Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie także stan, w którym, w jego ocenie, organy pierwszego i drugiego stopnia powołują się na odmienne ustalenia, czyniąc za podstawę swoich rozważań i uzasadnień decyzji różne wartości zaprezentowane w Projekcie budowlanym. Odnotował, że odmiennie niż uczynił to Starosta M., Wojewoda Mazowiecki w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, lakonicznie nadmienił tylko, że "Pola elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi nad działkami ew. nr 5, [...], 8, 9/1 oraz 10 w miejscowości Goździkówka, gm. S. na poziomie od +51,6 do +59,0 m n.p.t. (34 str. projektu budowlanego)". Oznacza to, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia zupełnie inne parametry niż organ powiatowy, w żaden sposób nie wyjaśniając stronie powodów takiego działania, ani też nie wskazując z czego wynikają podane wartości pomiarów.

Tymczasem, treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji także wskazuje na brak niedopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego. Na stronie 4 decyzji Starosty, z dnia 17 lipca 2018 r., stwierdzono: "Dopuszczalny poziom oddziaływania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludzi został określony w Tabeli nr 2 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) i wynosi 0,1 W/m2. Oznacza to, że ustawodawca ocenił, iż promieniowanie o wartości do 0,1 W/m2 jest bezpieczne dla ludzi. Zgodnie z informacjami zawartymi w projekcie budowlanym, przedmiotowa stacja bazowa będzie spełniać wymagania zawarte w ww. rozporządzeniu. Zgodnie z informacją zawarta na stronie 34 i 171 projektu budowlanego, pola elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będą występować w wolnej przestrzeni i w miejscach niedostępnych dla ludzi, tj. na wysokości zawieszenia anten, co przedstawione zostało w opracowaniu sporządzonym przez mgr inż. U. K. pn. Graficzny model obszaru oddziaływania, jak również na rysunkach przedstawiających rozkład pól elektromagnetycznych sporządzonych przez mgr inż. W. G. i sprawdzonych przez mgr inż. A. K".

Jest niewątpliwe, że obowiązkiem organów było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Według bowiem z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dodać jeszcze można, że według art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Podane w projekcie budowlanym oraz w Kwalifikacji przedsięwzięcia ustalenia w zakresie mocy oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego należą do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant.

Natomiast zagadnienie wpływu tych ustaleń na zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska jest objęte kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności, czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Uwzględniając poprzedzające rozważania skonstatować jednak należy, że brak było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Z Kwalifikacji przedsięwzięcia i z Projektu budowlanego wynika, że uwzględniając równoważną moc promieniowania izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia MI z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Natomiast z Projektu budowlanego oraz Graficznego modelu obszaru oddziaływania wynika, że pola elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 będą występować w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludności.

Projektowana stacja bazowa nie narusza zatem § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 121 P.o.ś. oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.