Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 195/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 3 ust. 2a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i zmianę funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą na parterze oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta L. działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i zmianę funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...]miasta L.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wskazał na wstępie, że prowadził już trzykrotnie postępowanie dotyczące zamierzonej inwestycji, zakończone w każdym przypadku wydaniem decyzji negatywnej tj. decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, przy czym decyzja wydana w dniu [...] r. (Nr[...]) została utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. (Nr [...]).

Następnie Starosta L. wyjaśnił, że postępowanie pierwszoinstancyjne, zakończone opisaną we wstępie decyzją zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., reprezentowanej przez pełnomocnika o wydanie pozwolenia na budowę, rozbudowę i zmianę funkcji budynku jednorodzinnego z usługą w parterze, zlokalizowanego przy ul. W. S. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...] miasta L.

Organ orzekający podał też, że po dokonaniu analizy przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, uznał je za niekompletne, w związku z czym postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w sposób szczegółowo opisany w jedenastu punktach osnowy postanowienia w terminie do dnia [...] r., do którego zastosował się inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika, przekładając dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia.

W dalszej części uzasadnienia Starosta L. wyjaśnił, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu, przy czym – w ocenie organu – dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia usytuowania projektowanej rozbudowy.

Zdaniem Starosty L. usytuowanie rozbudowy – nowej części budynku jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. 1422), a w szczególności z § 12, ust. 1, w myśl, którego, ... budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Ponadto, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż:

1) 1,5 m od okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa.

Budynek można usytuować bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego (§ 12, ust. 2 tego samego przepisu), bądź w zabudowie jednorodzinnej, dla której dopuszczalne jest usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki.

Ponadto organ orzekający wskazał, że dla terenu zamierzonego zainwestowania obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa D. nr [...] z dnia [...] r. pod poz. [...]. Zgodnie z przyjętymi ustaleniami planistycznymi teren inwestycji znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem "3MU" - co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, których podstawowe przeznaczenie stanowi:

1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami oraz handlem detalicznym w parterze,

2) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

3) usługi centrotwórcze,

4) usługi komercyjne,

5) handel detaliczny.

Zdaniem Starosty L. z przywołanych zapisów wynika, że na tym terenie możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i usługowa. A więc nie jest to teren wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Przedmiotowa inwestycja, jak wskazano we wniosku, polega na rozbudowie i zmianie funkcji budynku jednorodzinnego z usługą w parterze. Rozbudowę zlokalizowano od strony północnej, z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy, od strony południowej w związku z czym wschodnia ściana (nadwieszenie) została zlokalizowana na granicy działki nr [...], a zachodnia w odległości ok. 1,50 m od granicy działki nr [...]. Od strony zachodniej natomiast projektowaną część budynku usytuowano na granicy działki, przybudowując ją na całej długości do ściany, posiadającej otwór okienny, istniejącego budynku na sąsiedniej działce nr[...]. Odnosząc się do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście przewidzianej funkcji, należy stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami planu miejscowego planu. Inwestycja narusza natomiast przepisy techniczno-budowlane w zakresie usytuowania projektowanej rozbudowy. Budynek można usytuować bezpośrednio przy granicy działki, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego, bądź w zabudowie jednorodzinnej, zgodnie z § 12 ust. 3 cytowanych warunków technicznych.

W rozpatrywanym przypadku plan miejscowy nie zawiera przepisów, które wykazywałyby, iż możliwe jest usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. Teren inwestycji, jak wskazano powyżej, zgodnie z planem miejscowym nie jest terenem wyłącznie zabudowy jednorodzinnej, dla której dopuszczalne jest usytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki. W związku z tym przedstawione rozwiązania projektowe w zakresie usytuowania projektowanej rozbudowy, nie są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w warunkach technicznych.

Nie dokonano zmiany nazwy planowanej inwestycji we wniosku. Według wnioskodawcy planowana rozbudowa i zmiana funkcji dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze. Jednakże z załączonego projektu budowlanego wynika, iż powierzchnia lokalu usługowego stanowi ponad 30 % powierzchni całkowitej budynku. W związku z powyższym budynek pełni funkcję budynku mieszkalno-usługowego, na co wskazuje również upoważnienie oraz projekt architektoniczno-budowlany części konstrukcyjnej.

Ponadto Starosta L.wyjaśnił, że w sprawie nie przedłożono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], na cele budowlane, pomimo, iż projekt budowlany - konstrukcja, zakłada wykonie pod fundamentami podkładu z chudego betonu o gr. 10 cm i o 10 cm szerszego niż ławy fundamentowe.

Nadal nie ujednolicono projektu budowlanego branży architektonicznej z branżą konstrukcyjną oraz projektu zagospodarowania terenu z częścią rysunkową projektu architektoniczno-budowlanego.

Ponadto, projektant nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W jednym egzemplarzu brak części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, nie poprawiono części opisowej określającej warunki ochrony przeciwpożarowej, jak również na niektórych rysunkach brak w metrykach daty opracowania. Należy zauważyć, że przedłożony projekt budowlany nie zawiera rysunków rzutów i przekrojów przedstawiających sposób powiązania projektowanej rozbudowy z przyległymi obiektami, jak również jakiejkolwiek analizy wskazującej, że planowane roboty budowlane związane z wykonaniem fundamentów nie wpłyną negatywnie na istniejący na dz. ew. nr [...] budynek. Wykopy związane z posadowieniem nowo projektowanej części budynku będą się bowiem odbywały bezpośrednio przy istniejącym budynku znajdującym się na dz. ew. nr [...], co może nieść ze sobą negatywne skutki dla jego statyczności.

Ponadto, nie wykazano spełnienia wymagań § 19, ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl, tego przepisu, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym..., nie może być mniejsza niż:

1) 7 m-w przypadku do 4 stanowisk włącznie.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że w ustalonych w sprawie okolicznościach uznał, (zgodnie z postanowieniami art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), iż po upływie terminu wskazanego na usunięcie wskazanych nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu Starosty L. z dnia [...] r. oraz z uwagi na fakt, iż obowiązkiem organu, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, jest zapewnienie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, musi to skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez P.Sp. z o.o., w imieniu której odwołanie złożył pełnomocnik.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określający zakres sprawdzeń dokonywanych przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a następnie odwołał się do przepisu art. 35 ust. 3 tej ustawy, zastosowanego przez organ pierwszej instancji w toku postępowania, wskazując, że po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu orzekającym o obowiązku usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielena pozwolenia na budowę.

Następnie Wojewoda D. wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie z wnioskiem i projektem, dotyczy rozbudowy budynku jednorodzinnego w L. przy ul. S.

Rozbudowę zlokalizowano od strony północnej, w taki sposób, iż po stronie zachodniej projektowaną część budynku usytuowano na granicy działki, przybudowując ją do ściany istniejącego budynku na sąsiedniej działce nr[...], na całej długości. Na parterze zaprojektowano lokal usługowy. Natomiast na piętrze zaprojektowany został lokal mieszkalny.

Organ wskazał również, że w myśl art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane - przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przedstawione rozwiązania projektowe wskazują, iż obiekt objęty projektem nie jest budynkiem jednorodzinnym. Wprawdzie nie podano, jaki procent powierzchni całkowitej budynku stanowi lokal usługowy, ale skoro zajmuje on cały parter budynku, to wobec tego powierzchnia usług stanowi około 50% powierzchni całkowitej.

Wyjaśnił ponadto, że właściwy organ, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przywołał ustalenia planistyczne obowiązujące na przedmiotowym terenie.

Wskazał jednocześnie, że zgodnie z rysunkiem planu są to tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, ale nie jest to teren wyłącznej zabudowy jednorodzinnej, gdyż, jak wynika z pozostałych przepisów oraz rysunku planu będącego załącznikiem do powyższego uchwały, obszary zabudowy jednorodzinnej w planie miejscowym oznaczone są symbolem MN. Zgodnie z planem miejscowym na tym terenie możliwa jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz handlem detalicznym w parterze.

Ze względu na to, iż plan miejscowy nie definiuje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w rozważaniach organu posłużono się powyższą definicją zawartą w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Wojewody D.badając zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami planu miejscowego, nie można stwierdzić, że zaprojektowany obiekt jest budynkiem jednorodzinnym z wydzielonym lokalem mieszkalnym i lokalem użytkowym. Jak wynika z przepisów planu miejscowego, na tym terenie możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami oraz handlem detalicznym w parterze. Analizując przedstawione w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne stwierdzić należy, że zaprojektowany obiekt nie jest budynkiem jednorodzinnym, gdyż powierzchnia usług znacznie przekracza powierzchnię usług wskazaną w definicji budynku jednorodzinnego. Ponadto w planie miejscowym zawarto zapis, iż dopuszcza się przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi (§ 4 ust. 2 planu miejscowego).

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wyjaśnił, w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości zauważonych w dokumentacji. Między innymi wezwano do sprecyzowania nazwy inwestycji powołując się na wyżej wskazaną definicję budynku jednorodzinnego, a także niezgodności z przepisami techniczno- budowlanymi.

W dniu 28 sierpnia 2017 r. inwestor, przez pełnomocnika działającego w sprawie, w odpowiedzi na powyższe postanowienie poinformował, że projekt został uzupełniony, przy czym inwestor nie zmienił zaproponowanego rozwiązania i ulokował projektowaną rozbudowę na granicy działki, co jest niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Teren inwestycji, znajdujący się w jednostce oznaczonej symbolem 3MU nie jest terenem wyłącznej zabudowy jednorodzinnej, a plan miejscowy nie wskazuje, iż dopuszcza sytuowanie budynków na granicy działek. Organ pierwszej instancji nie zakwestionował zgodności inwestycji z planem miejscowym, w zakresie przedmiotu inwestycji, ale na podstawie analizy zapisów planu miejscowego i załączonej dokumentacji, organ odwoławczy doszedł do odmiennych wniosków. Uznał też za zasadny zarzut organu pierwszej instancji, iż projektowana rozbudowa nie jest zgodna z warunkami technicznymi.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że kwestia zgodności z planem miejscowym ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dlatego też poza rozważaniami organu odwoławczego pozostały inne uchybienia, gdyż nie mają one znaczenia w sprawie. Zasygnalizował jedynie między innymi brak naniesionych na mapę ustaleń planu miejscowego, w tym brak wskazania linii zabudowy, a także fakt zgłoszony, w trakcie postępowania, przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]), że nowa część budynku postawiona na granicy działki, zasłoniłaby całkowicie okno znajdujące się w ścianie zewnętrznej budynku.

Organ odwoławczy odniósł się też wyczerpująco do uwzględnionej przez Starostę L. przy negatywnym orzekaniu w sprawie kwestii braku oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyjaśnił, że z uwagi na rangę tego oświadczenia, które stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę, pełnomocnictwo do złożenia takiego oświadczenia winno być wyraźne i nie można go domniemywać, stąd przedłożonego pełnomocnictwa nie można uznać za wystarczające do złożenia przedmiotowego oświadczenia.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała P. Sp. z o.o. z siedzibą w M., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze Spółka zwróciła się o "unieważnienie decyzji Wojewody, a w konsekwencji wydanie przez odpowiedni organ decyzji pozwolenia na budowę, zgodnie ze złożonymi wnioskami", stwierdzając że projekt spełnia wymogi ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych, czyli wszystkie warunki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie strony skarżącej odmowa udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę jest konsekwencją nieprawidłowej i bezpodstawnej interpretacji zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Spółka zwróciła też uwagę, że przy ul. S. wszystkie budynki mają w całym parterze pomieszczenia usługowe, a mieszkania na piętrze i taki stan istniał już w momencie uchwalania planu miejscowego, a naruszanie jego postanowień i interesu inwestora trwa od 2014 roku.

Z treści skargi wynika ponadto, że Spółka nie zgadza się z oceną Wojewody D. dotyczącą nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji projektowej.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że istnienie okna w ścianie budynku usytuowanej w granicy działki jest niedopuszczalne i mimo wniosków o interwencję kierowanych do powiatowego organu nadzoru budowlanego sprawa ta jest tolerowana przez miejscowe i wojewódzkie władze.

W skardze zwrócono tez uwagę, że decyzja odwoławcza została wydana po wniesieniu do G. Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi na bezczynność Wojewody D.

W doręczonej Sądowi w dniu 20 marca 2018 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i wyjaśnił, że zarzuty podniesione w skardze należy uznać za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny.

Zdaniem organu stanowią one powtórzenie zarzutów sformułowanych w odwołaniu Spółki od decyzji Starosty L., do których odniesiono się w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Dodatkowo Wojewoda D. podał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz z zachowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień [...] r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i złożył do akt pismo procesowe z dnia 9 lipca 2018 r. z załącznikami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U., z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z treści przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy i inny akt prawa miejscowego, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami tych aktów.

Z kolei art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 199/10, Lex nr 674195, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/10, Lex nr 676058, wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 293/11, Lex nr 993412).

Wskazać także warto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako źródło powszechnie obowiązującego prawa na danym obszarze, podlega wykładni właściwej dla wykładni źródeł prawa. Do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu. Miejscowy plan zawiera w sobie pewne ustalenia, będące przepisami prawa lokalnego obowiązujące powszechnie, które mogą przybrać postać: nakazu - przepisu określającego jakie czynności należy podjąć lub jakie warunki należy spełnić; zakazu - przepisu określającego jakie czynności lub zjawiska są niedopuszczalne.

W świetle powyższych uregulowań uznać zatem należy, że organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy tylko projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zatem w tym zakresie stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14).

W tym miejscu przypomnieć należy, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w rozpoznawanej sprawie, organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniały możliwość udzielenia firmie P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę, a poprzez to legalnego realizowania inwestycji oznaczonej jako rozbudowa i zmiana funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...] L.przy ul. Gen. W.S. w L.

Z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny i niekwestionowany przez skarżącą Spółkę, że teren zamierzonego zainwestowania objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr[...] miasta L.

Z części tekstowej i graficznej aktu planistycznego wynika, że w akcie tym przedmiotowy teren został oznaczony symbolem 3MU i wyznaczony jako teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Ustalenia w zakresie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu zostały zapisane w § 22, określającym przeznaczenie podstawowe (ust. 2), przeznaczenie dopuszczalne (ust. 3) oraz obowiązujące ustalenia szczegółowe (ust. 4).

Organy orzekające w postępowaniu instancyjnym – wobec oznaczenia inwestycji – możliwość uwzględnienia wniosku rozważały zdaniem Sądu prawidłowo – w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 22 ust. 2 wskazywanej powyżej uchwały planistycznej, przywoływanym w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Starosty L. W zapisie tym lokalny prawodawca postanowił, że podstawowym przeznaczeniem terenu (o symbolu 3MU) jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami oraz handlem detalicznym w parterze (pkt 1), zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (pkt 2). Należy też wskazać, że w § 4 ust. 2 omawianego aktu planistycznego uchwałodawca postanowił, że na terenie objętym ustaleniami dopuszcza się przebudowę, rozbudowę lub nadbudowę istniejących budynków zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi.

Istotne przy tym jest, że z części ogólnej opisu do projektu budowlanego przedłożonego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wynika, że dotyczy on zmiany funkcji parteru i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługą w parterze. Projektant w opisie wskazał również, że "Piętro bez zmian w zakresie funkcji – mieszkanie".

Ponadto z danych o budynku przedstawionych w punkcie III.A wynika, że powierzchnia pomieszczeń wynosi [...] m², a powierzchnia użytkowa parteru wynosi [...]m².

Zważyć też należy – na co zasadnie zwróciły uwagę organy orzekające w sprawie, że definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera przepis art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane, stosownie do którego przez tak oznaczony budynek należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Wobec funkcjonowania tak sformułowanego wyjaśnienia pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny" przez ustawodawcę w systemie prawa administracyjnego, niedozwolone było – ze względu na zasady techniki prawodawczej – wprowadzenie definicji tego pojęcia w uchwale planistycznej, czy innej regulacji miejscowej. Takie działania należałoby rozpatrywać w kontekście przesłanek nieważności aktów organów samorządowych.

Istotne natomiast jest, że przepisy ustawy – Prawo budowlane, w tym przywołany przepis art. 3 pkt 2a, postrzegać należy jako przepisy odrębne, o których mowa w przywołanym wcześniej zapisie § 4 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z którymi musi być zgodna przebudowa, rozbudowa lub nadbudowa istniejących budynków.

Zważyć też należy, że zawarte w treści § 22 ust. 2 pkt 1 ustalenie planistyczne, wcześniej wskazywane, stanowiące o sytuowaniu na terenie oznaczonym symbolem 3MN w ramach przeznaczenia podstawowego tego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oraz handlem detalicznym w parterze oznacza wyłącznie to, że usługi (handel) mogą być lokalizowane w poziomie parteru a nie innej kondygnacji, a nie to, że pomieszczenie usługowe (lub handlowe) może zajmować całkowitą powierzchnię parteru przekraczając normę powierzchniową przyjętą w przepisie art. 3 pkt 2a ustawy – Prawo budowlane.

Z przywołanych wcześniej danych o budynku zamieszczonych w części opisowej projektu budowlanego wynika, że parter budynku, będącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, inwestor zamierza w całości przeznaczyć na funkcję usługową, przy czym powierzchnia parteru znacznie przekracza 30% powierzchni całkowitej tego budynku.

W tych okolicznościach Wojewoda D. orzekając w sprawie prawidłowo – w ocenie Sądu uznał, że zamierzona inwestycja przedstawiona w przedłożonym projekcie budowlanym nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo należy też wyjaśnić, że w istniejących w sprawie warunkach prawnych nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą Spółkę zarzut dotyczący istnienia w dacie uchwalania obowiązującego planu miejscowego we wszystkich budynkach zlokalizowanych przy ul. W. S. (działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...]) w L. "pełnego parteru usługowego", bowiem organ planistyczny był zobowiązany uwzględnić istniejący stan zagospodarowania. Nie oznacza to jednak, że uprawniony podmiot chcąc dokonać zmiany w stanie zagospodarowania poprzez podjęcie działań inwestycyjnych nie musi dostosować projektowanej inwestycji (zmiany) do aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów prawa miejscowego, jakimi są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela również ocenę organów właściwych instancyjnie co do niezgodności projektu zagospodarowania działki zainwestowania w zakresie usytuowania projektowanej rozbudowy z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy – Prawo budowlane, akceptując argumentację organów przedstawioną w odniesieniu do tej kwestii.

Z dokumentacji projektowej wynika, że lokalizacja zamierzonej inwestycji w części stanowiącej rozbudowę budynku nie zachowuje od strony wschodniej i zachodniej norm odległościowych od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi tj. działką nr [...], nr [...] i nr [...].

Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z prawem usytuowania na terenie działki nr [...] budynku posiadającego w ścianie zlokalizowanej w granicy działki otwór okienny, należy wskazać, że powinnością organów administracji architektoniczno-budowlanej jest uwzględnienie w toku dokonanych w trybie art. 35 ust. 1 sprawdzeń stanu istniejącego.

W rozpoznawanej sprawie elementem tego stanu jest otwór okienny w ścianie budynku na działce nr [...], do której to ściany inwestor zamierza "przybudować" ścianę zachodnią projektowanej rozbudowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania legalności usytuowania istniejącego otworu okiennego, bowiem uprawnieniem w tym zakresie oraz uprawnieniem do orzekania o ewentualnej konieczności usunięcia stanu niezgodności z prawem w omawianym przedmiocie, dysponują wyłącznie organy nadzoru budowlanego.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że nie zasługują na akceptację stwierdzenia organu odwoławczego, zawarte w zaskarżonej decyzji, kwestionujące upoważnienie pełnomocnika inwestora do podpisywania w jego imieniu oświadczeń o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uznaniu Sądu pełnomocnictwo to jest prawidłowe i wystarczające, a teren zainwestowania oznaczony jest w części wstępnej upoważnienia, określającej zadanie, dla którego ma być opracowana dokumentacja projektowa.

Wobec przedstawionych wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób wymagający jej wyeliminowania z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.