Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 785/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B., S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w zakresie jej pkt [...], 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania B. i S. B., utrzymało w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] nr [...] odmawiającą zmiany decyzji Starosty T. z dnia [...] nr [...] orzekającej o wyłączeniu z produkcji rolnej na cele nierolnicze pod budowę budynku letniskowego 1144 m² użytków rolnych klasy R III b, położonych w obrębie geodezyjnym C., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...] (pkt 1), zobowiązującej inwestorów do uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej w kwocie 1.780, 64 zł (pkt 2), uiszczenia opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10% należności wyrażonej w tonach żyta, czyli 5,148 tony ziarna żyta przez okres 10 lat począwszy od 2005 r. pkt (3) oraz nakładającej obowiązek uiszczania należności określonej w pkt 2 w terminie 60 dni licząc od dnia w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna, a nadto - uiszczania opłat rocznych w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przyjmując za podstawę ustalenia jej wysokości w złotych cenę tony ziarna żyta w danym roku stosowaną przy wymierzaniu podatku rolnego (pkt 4).

Decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 1, art. 155 K.p.a. oraz art. 7 - 9, 16 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pismem z [...] B. i S. B. zwrócili się do Starosty T. o dokonanie korekty decyzji Starosty T. z [...] nr [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy R - III b, położonych miejscowości K. w obrębie geodezyjnym C., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...]. o powierzchni 0,1144 ha. Decyzją tą Starosta T. orzekł o wyłączeniu z produkcji rolnej pod budowę budynku letniskowego całej powierzchni przedmiotowej działki. Wnioskodawcy poinformowali, że obecnie posiadają projekt zagospodarowania działki, z którego wynika, że powierzchnia postulowana do wyłączenia z produkcji wynosi 0,0483 ha oraz wnieśli o zwrot nadpłaconych pieniędzy w przypadku wydania nowej decyzji i stwierdzenia wystąpienia nadpłaty.

Starosta T. decyzją z [...] odmówił zmiany swojej decyzji z [...] w części dotyczącej powierzchni gruntów rolnych wyłączonych z produkcji. W uzasadnieniu podał, że zakwestionowana decyzja uwzględnia w całości wniosek strony z [...] dotyczący wyłączenia z produkcji rolniczej pod budowę budynku letniskowego działki o powierzchni 0,1144 ha oraz wyjaśnił, że przepis art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zezwalający na zwolnienie inwestora budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z obowiązku ponoszenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji nie znajduje zastosowania, ponieważ planowana inwestycja to budynek letniskowy co pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] Podał także, że projekt zagospodarowania działki załączony do wniosku z [...]. nie różni się w sposób zasadniczy od projektu zagospodarowania działki załączonego do wniosku z [...]. Starosta wyjaśnił ponadto, że zagospodarowanie wyłączonego obszaru w sposób wskazany w projekcie pozbawi go charakteru rolnego, a planowana zieleń może spełniać jedynie funkcje estetyczne i zapewnić na części działki zieleń biologicznie czynną. Podkreślił, że niemożliwe jest na takim obszarze racjonalne prowadzenie "wytwórczości rolniczej" oraz wskazał, że minęły już dwa lata od wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co wyklucza zwrot opłat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu wskazano na warunki jakie muszą zaistnieć, aby zastosować przepis art. 155 K.p.a. Wskazano m.in., że istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony powinien być oceniany przez pryzmat art. 7 K.p.a. Podniesiono, że są to decyzje uznaniowe, co oznacza, że kontrola instancyjna obejmuje wyłącznie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji. Natomiast nie obejmuje rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyboru. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że skarżący nie wskazali trybu wzruszenia kwestionowanej decyzji Starosty T. oraz nie podali, w czym wyraża się ich słuszny interes, który nie jest jednocześnie sprzeczny z prawem. Argumenty skarżących dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowanie wywołane wnioskiem skarżących w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmierza do doprowadzenia do kontroli instancyjnej decyzji ostatecznej, którą ustalono ich prawa i obowiązki, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 kpa. Skoro skarżący domagali się określonego skutku (tj. zwolnienia z opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji), a organ prowadzący postępowanie ustalił, że brak jest przesłanek do wzruszenia decyzji ostatecznej zarówno w trybie przepisu art. 145, jak również w trybie przepisu art. 156 K.p.a., uwzględniając wskazane braki formalne wniosku (skarżący nie wskazali trybu weryfikacji kwestionowanej decyzji, nie wyjaśnili na czym polega ich słuszny interes oraz słuszny interes społeczny), to Starosta T. słusznie odmówił uchylenia swojej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Starosta podjął decyzję z uwzględnieniem normy materialnoprawnej i zasady niekonkurencyjności poszczególnych trybów postępowania nadzwyczajnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i S. B. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatowego w T. W uzasadnieniu podnieśli m.in., że Starosta T. wydając w dniu [...] decyzję [...] i orzekając o wyłączeniu całej powierzchni działki pominął treść art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu z dnia 22 maja 1997 r. Nieznajomość tego przepisu nie dała możliwości ubiegania się, a tym samym złożenia wniosku o wyłączenie jedynie części działki, która przewidziana została pod budowę domu lub skorzystania z art. 12 ust. 2 ustawy. Brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony przez organ o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich obowiązków, stanowi naruszenie art. 9 K.p.a. Wnioskodawcy ponieśli szkodę z powodu nieznajomości prawa, która przejawia się dokonywaniem corocznych wpłat w wysokości podanej z art. 4 pkt 13 i art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie zgadzają się z twierdzeniem organu, iż w sprawie nie zachodzą szczególne przesłanki z art. 155 K.p.a. dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W ocenie skarżących ich interes jest oczywisty, gdyż muszą uiszczać coroczne opłaty. Organ II instancji ograniczył się wyłącznie do skontrolowania legalności zaskarżonej decyzji nie biorąc pod uwagę pozostałych przesłanek z art. 155 K.p.a. Wskazali także, że okres dwuletni, w którym wnioskodawcy mogliby zrezygnować w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie może mieć do nich zastosowania. Powołali się na art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej następuje wskutek rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów (zgodnie ze stanem faktycznym), a nie na skutek wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Konsekwencją treści art. 4 pkt 11 są rozstrzygnięcia zawarte w art. 11 i 12 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 ustawy. Art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje, że decyzje, o których mowa w ust. 1 i 2, dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, a art. 12 ust. 1 ustala, że obowiązek uiszczenia należności oraz opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Powołano się także na uregulowania planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zapisano, że powierzchnia zabudowy działki może wynosić do 30%. Organ pierwszej instancji wydając decyzję administracyjną orzekającą o wyłączeniu całej powierzchni działki naruszył tę dyspozycję zawartą w przepisach prawa miejscowego. Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłaby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący wskazali, że podstawą do zgłoszenia roszczeń stało się wejście w posiadanie przez stronę wnioskującą informacji zawartej w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wprowadzonej nowelizacją z dnia 22 maja 1997 r. W ocenie skarżących część działki, która nie miała zostać wyłączona z produkcji rolniczej nadal pozostanie gruntem rolnym. Przepisy nie nakładają obowiązku prowadzenia w sposób racjonalny wytwórczości rolniczej na gruncie, który w operacie ewidencji gruntów i budynków wykazany jest jako grunt rolny, tak jak to określił organ. Powołano się na uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 13/96. Orzecznictwo sądowe uznaje, że decyzja organu administracji publicznej dotycząca gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może obejmować tylko taką powierzchnię gruntów, na jakiej zaniecha się rolniczego lub leśnego jej użytkowania. Powołano się także na orzecznictwo sądowe w sprawach podatkowych w których utożsamia się domy letniskowe z domami przeznaczonymi na cele mieszkalne.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r. (sygn. akt II S.A./Bd 111/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] Nr [...] stwierdzając, że podstawą uchylenia decyzji organu II instancji jest głównie nierozważnie sprawy pod kątem przesłanek z art. 155 K.p.a., a w szczególności próby sprecyzowania interesu skarżącego i interesu publicznego, a podstawą uchylenia decyzji I instancji jest nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych (sprzeczność ustaleń co do wielkości biologicznie czynnej, dość dowolne, bez odniesienia się do konkretów, stwierdzenie, że na działce nie można prowadzić "wytwórczości rolniczej", podczas gdy ustawa mówi o produkcji rolniczej, brak próby określenia co to jest produkcja rolnicza i czy może ona być prowadzona na tej działce), co przesądza o naruszeniu art. 77 § 1 i 80 K.p.a.

Orzekając ponownie Starosta T. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] znak [...] w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej na cele nierolnicze 1144 m2 gruntów rolnych klasy R IIIb, położonych w m. K., w obrębie geodezyjnym C., oznaczonych ewidencyjnie jako działka nr [...], pod budowę budynku letniskowego. powołując przy tym przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jednolity tekst Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż na skutek wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie trybu wzruszenia ostatecznej decyzji z dnia [...], wnioskodawcy jako tryb wzruszenia ostatecznej decyzji wskazali art. 155 kpa., a przeprowadzone oględziny na działce [...] w m. K. wykazały, iż na przedmiotowych gruntach od kilku lat nie prowadzi się produkcji rolniczej, o czym świadczą porastające działkę pojedyncze drzewa - sosny pochodzące z sukcesji naturalnej w wieku około 4 lat i działka ta porośnięta jest wieloletnimi chwastami, wobec czego nie widać na działce nawet śladów jej rolniczego użytkowania. Organ wskazał ponadto, że decyzja Starosty T. nr [...] z dnia [...] w całości uwzględnia wniosek B. i S. B. z dnia [...], w którym wnosili o wyłączenie z produkcji rolniczej pod budowę budynku letniskowego całej działki (1144 m²). Zdaniem organu, w omawianej sprawie nie miał i nie może mieć zastosowania art. 12a w/w ustawy, ponieważ z przedłożonego wniosku, jak również z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...], w tym z mapy stanowiącej integralną część tej decyzji, oraz z decyzji - pozwolenia na budowę nr [...] Starosty T. z dnia [...] wynika, że na przedmiotowej działce planuje się budowę budynku letniskowego, a nie budynku mieszkalnego, a także to, że w wyniku tej inwestycji cała działka zagospodarowana zostanie na cele letniskowe. Organ zwrócił uwagę, że przedstawiony do wniosku z dnia [...] projekt zagospodarowania działki nie różni się zasadniczo od projektu przedłożonego do wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji z 2004 r., lecz w nowym projekcie przesunięto w inne miejsce budynek letniskowy i dodatkowo zaprojektowano obiekt małej architektury - oczko wodne; poza tym sposób zagospodarowania działki jest taki sam jak poprzedni (altana ogrodowa, komunikacja, oraz zieleń ozdobna i izolacyjna). W wyniku tej niewielkiej korekty posadowienia budynku letniskowego zmianie uległa powierzchnia terenu czynna biologicznie, bowiem zmieniono wielkość terenów przewidzianych na cele komunikacyjne. Zwrócono również uwagę, że w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji Nr [...] Wójta Gminy C. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu granice terenu na, którym realizowane ma być budownictwo letniskowe oznaczono literami A-B-C-D i granice te obejmują teren całej działki nr [...] obrębu C. Taki sam sposób zagospodarowania działki przedstawiony jest na opracowanym projekcie zagospodarowania działki przedłożonym Staroście T. przy wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji w 2004 r. jak i w ponownym planie zagospodarowania działki sporządzonym w 2007 r., a zatem zdaniem organu, wyłączeniu podlegać musi cała powierzchnia działki nr [...]. Według organu z całą pewnością można stwierdzić, iż po zagospodarowaniu działki w sposób przedstawiony na planie zagospodarowania terenu (budynek i pozostałe urządzenia zaprojektowane są w różnych miejscach działki, w sposób wskazujący na zagospodarowanie typowo letniskowe), nie pozostaną grunty, na których mogłaby być prowadzona produkcja rolnicza, przy czym przez określenie "produkcja rolnicza" w ocenie organu należy rozumieć proces przekształcania się zasobów w dobra, czyli inaczej proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolnym aby uzyskać plony - zbiory – tj. np. zasiewy, pielęgnacja, zbiór. Odnosząc się do żądania wnioskodawców dotyczącego zwrotu uiszczonych dotychczas należności i opłat rocznych organ orzekający stwierdził, iż obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa takiego zwrotu nie przewidują, ponieważ zgodnie z art. 12 ust. 2 w/w ustawy właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub z części uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji. Ostatecznie organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 155 Kpa, bowiem nie jest spełniony jeden z przewidzianych tym przepisem warunków, tj. zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne - ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i S. B. zakwestionowali zgodność z prawem decyzji organu I instancji, zarzucając całkowite zlekceważenie przesłanek zastosowania art. 155 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późń. zm.), w trybie którego miał zostać rozpatrzony wniosek wszczynający postępowanie. Zdaniem odwołujących spełniona został przesłanka zastosowania powyższego przepisu odnosząca się do wyrażenia zgody na zmianę decyzji, ponieważ udzielona ona została przez złożenie stosownego oświadczenia organowi. Zdaniem odwołujących należy uznać, iż interes społeczny również zaistniał, bowiem został zawarty w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że "ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne", a wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza zakazów ani nakazów, czy grunt musi zostać wyłączony lub musi być uprawiany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, odnosząc się do wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 Kpa oraz podnoszonej w odwołaniu odmowy uwzględnienia przepisu art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwalniającego inwestorów budownictwa mieszkaniowego z obowiązku uiszczenia należności i opłat rocznych w stosunku do powierzchni gruntu niezbędnego pod konkretny budynek i nie przekraczającej ustawowo określonego obszaru), że przepis ten służy celom ochronnym wyłącznie w zakresie inwestycji budownictwa mieszkaniowego i dlatego nie ma podstaw prawnych do jego uwzględnienia i zastosowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie organu przeznaczenie i charakter przedmiotowych gruntów, jako letniskowej zabudowy, określają w sposób jednoznaczny przedłożone przez strony dokumenty oraz inne dowody zgromadzone przez organ l instancji tj.: pismo Urzędu Gminy w C. z dnia [...] dotyczące ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. (grunty przeznaczenie na cele budownictwa letniskowego), projekty planów zagospodarowania działki wskazujące lokalizację na przedmiotowej nieruchomości budynku letniskowego, altany ogrodowej, oczka wodnego, komunikacji, zieleni ozdobnej i izolacyjnej, treść wniosku stron, a także przywołany w decyzji Starosty T. projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] Nr [...]. Odnosząc się do zarzutu przedwczesnego nałożenia obowiązku uiszczania należności i opłat za wyłączenie gruntów z produkcji Kolegium wyjaśniło, że decyzja Starosty T. z dnia [...] określająca warunki wyłączenia gruntów z produkcji została podjęta na wniosek stron i stanowiła bezwzględny warunek rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, bowiem wydanie decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji, stosownie do przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, następuje przed wydaniem pozwolenia na budowę, przy czym zgodnie z przepisem art. 12 ust. 2 ww. ustawy i pouczeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji właściciel miał uprawnienie do rezygnacji w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia w okresie 2 lat od daty jej wydania, a także do zwrotu należności jaką uiścił, lecz, pomimo jasnego pouczenia, wnioskodawcy nie skorzystali z przysługującego im uprawnienia, a obecnie dążą do weryfikacji decyzji w trybie procedury określonej przepisem art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące niemożności uznania żądania wnioskodawców w zakresie uwzględnienia faktu wyłączenia z produkcji rolnej tylko tej części działki, która podlega zabudowie budynkiem letniskowym i części związanej z komunikacją o powierzchni wynikającej z przedłożonego organowi I - szej instancji w dniu [...] projektu planu zagospodarowania działki, tj. postulowanej do wyłączenia powierzchni 0.0483 ha oraz w powiązaniu z normą wynikającą z przepisu art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) przewiduje zaliczenie do gruntów zabudowanych terenów zajętych pod budynek i urządzenia związane z wypoczynkiem, a takimi niewątpliwie są obiekty architektoniczne takie jak budynek letniskowy i obiekty małej architektury (ciągi komunikacyjne, oczko wodne, altana, tereny zieleni ozdobnej i izolacyjnej), przedstawione w ww. projekcie zagospodarowania działki [...] w C., które są funkcjonalnie związane z budownictwem letniskowym. Ponadto organ dodał, że projektowane usytuowanie budynku letniskowego i obiektów małej architektury w obrębie działki uniemożliwiają prowadzenie produkcji rolniczej prowadzącej do uzyskania zbiorów w wyniku uprawy roli oraz dokonanych zasiewów i pielęgnacji upraw, ponieważ przeprowadzone przez organ I instancji oględziny na gruncie wykazały, że nie prowadzi się tam produkcji rolniczej w powyższym rozumieniu. Zdaniem organu odwoławczego żądanie wnioskodawców dotyczące uchylenia decyzji jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i również z tych powodów nie zasługuje na ochronę. Dodatkowo podkreślono, że podjęcie w trybie przepisu art. 155 Kpa. decyzji zgodnej z żądaniem stron postępowania byłoby wprawdzie zgodne z ich interesem, jednakże poprzez przychylenie się do wniosku o uznanie projektowanej zabudowy letniskowej za zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, doszłoby do naruszenia przepisu art. 12 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), co by jednocześnie prowadziło do zmniejszenia dochodów Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych i w konsekwencji do naruszenia interesu społecznego - publicznego, a orzekanie o słuszności interesu publicznego jest możliwe wówczas, gdy ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, że nie pozostaje on w sprzeczności z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. i S. B. wnieśli o uchylenie decyzji nr [...] z dnia [...] oraz decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...] i decyzji Starosty T. nr [...] z dnia [...] podnosząc, iż orzeczenia te nie są satysfakcjonujące, ponieważ nie opierają się na obowiązujących przepisach prawa oraz wypracowanego w tym zakresie orzecznictwa i piśmiennictwa, a uzasadnienia poza obszerną recenzją całości akt sprawy nie wnoszą do sprawy żadnych nowych elementów, których wcześniej by już nie wyjaśniono. Skarżący zwrócili uwagę, że istotą i meritum sprawy jest rozpatrzenie wniosku z [...] w trybie art. 155 kpa, co w ich ocenie zostało pominięte, bowiem organ pierwszej instancji rozpatrując ów wniosek całkowicie zlekceważył przesłanki art. 155 Kpa, w trybie którego miał on zostać rozpatrzony i tym samym uchylić bądź zmienić swą decyzję [...] z dnia [...]. Oprócz przytoczenia argumentacji i zarzutów zawartych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, iż nie do przyjęcia jest stwierdzenie organu, iż interesem społecznym - publicznym jest pozyskiwanie kwot pieniężnych od strony w tej sprawie ponieważ przedmiotowe wpłaty za wyłączenie działki z produkcji rolnej nie są należne, a więc pozyskiwanie nienależnych wpłat na konto FOGR nie może stanowić interesu publicznego. Zdaniem skarżących niesłusznie SKO (ale też organ pierwszej instancji) wskazuje, że właściciele faktycznie wyłączyli grunt z produkcji rolnej nie uprawiając go, bowiem nie jest to zgodne z art. 4 ust. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdzie mówi się o 5 latach nieużytkowania, jednak odnosi się to tylko do art. 2 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy i stwierdzili, że przedmiotowa działka jest gruntem cały czas gotowym do podjęcia produkcji, a jesienią 2009 r. zostanie ponownie zaorana. Skarżący uważają, że powoływanie się przez organ na dwuletni okres, w którym wnioskodawcy mogliby zrezygnować w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej już minął i nie powinien mieć zastosowania w tym przypadku, albowiem zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej następuje wskutek rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów (zgodnie ze stanem faktycznym), a nie na skutek wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Mając na uwadze możliwość zmiany decyzji w trybie art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych skarżący odnieśli się do twierdzenia użytego przez organ pierwszej instancji "produkcja rolnicza", wg którego "przez określenie produkcja rolnicza należy rozumieć proces przekształcania się zasobów w dobra, czyli inaczej proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolnym, aby uzyskać plony - zbiory - tj. zasiewy, pielęgnacja, zbiór". W ocenie skarżących jest to kolejny przykład stronniczego oglądu problemu przez organ, ponieważ stoi w oczywistej sprzeczności z treścią cyt. art. 2 ustawy, bowiem jak użytkować rolniczo, w rozumieniu tej czynności przez organ, grunty rolne np. pod stawami rybnymi, budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej, pod urządzeniami melioracji wodnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych czy też torfowiska? Ponadto skarżący podnieśli, iż projekt zagospodarowania działki nr [...] zakłada zbudowanie na niej budynku, który spełnia, zgodnie z przepisami budowlanymi wymogi budynku całorocznego, mieszkalnego, a zgoda na takie zagospodarowanie wyrażona została w decyzji [...] z dnia [...], dlatego wyjaśnienie organu, iż zamieszczony w powołanej decyzji zapis "budynek mieszkalny" był pomyłką czy przeoczeniem jest nie do przyjęcia. Zdaniem skarżących niepodważalnym jest, iż o tym czy budynek jest mieszkalny czy też nie stanowi jego konstrukcja określona projektem (określają to przepisy prawa budowlanego), dlatego też wywód organu pierwszej instancji, powtórzony w decyzji SKO dotyczący przeznaczenia gruntu, oznaczenia go w planie zagospodarowania przestrzennego jako B 97 ML itd. jest bez związku z zamiarem posadowienia na tym gruncie budynku mieszkalnego. W ocenie skarżących nie ma żadnych przeszkód do uchylenia decyzji w trybie art. 155 kpa i organ pierwszej instancji posiada pełne uprawnienie do jej zmiany, albowiem na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu (uchwała NSA w Warszawie z 3 lutego 1997 r., OPS 13/96 ONSA 1997/3/105).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 111/08 wiążą Sąd oraz organy orzekające w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organy obydwu instancji zastosowały się do treści powyższego wyroku.

W ocenie Sądu stwierdzając brak podstaw do zmiany w trybie art. 155 kpa pkt 1 decyzji ostatecznej z dnia [...] o wyłączeniu z produkcji rolniczej położnej w C. działki nr [...] o powierzchni 1144 m ² pod budowę budynku letniskowego organy I i II instancji nie naruszyły prawa.

Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jakkolwiek decyzja wydana na podstawie powyższego unormowania ma charakter uznaniowy co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, to jednak wybór taki nie może być dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania.

Poza tym przewidziane w cyt. przepisie uznanie, jak wynika z jego treści, obwarowane jest wymogami, od których spełnienia zależy możliwość podjęcia decyzji korygującej, czyli zmieniającej, względnie uchylającej dotychczasową decyzję ostateczną. Wymogi te, to uzyskanie na zmianę zgody strony, ustalenie, że za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz brak sprzeczności (nie sprzeciwienie się zmianie) z przepisami szczególnymi.

W ocenie organów w odniesieniu do pkt 1 decyzji, nie został spełniony ostatni z wymienionych wyżej warunków. Także zdaniem składu orzekającego Sądu, charakter rekreacyjny działki nr [...] wynikający z planowanego sposobu jej zagospodarowania powoduje, że przywrócenie przeznaczenia rolnego jej części godziłoby w przepisy art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z art. 11 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych, między innymi zaliczanych do klasy R III b, do których należy działka, wymaga wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wyłączenie gruntów z produkcji oznacza, w świetle art. 4 pkt 11, przeznaczenie na inne niż rolnicze użytkowanie gruntów, zaś zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia [...] na działce planowana jest budowa domku letniskowego.

Z kolei zwolnienie od opłat od gruntu pod projektowany budynek naruszałoby przepis art. 12a ustawy. W myśl tego przepisu obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, o których mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów na cele budownictwa mieszkaniowego o powierzchni do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego.

Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego musi być poprzedzone odpowiednimi działaniami prawnymi, które muszą następować po sobie w odpowiedniej kolejności. W dacie wydawania decyzji, o której zmianę skarżący wystąpili, dla gminy C. obowiązywał uchwalony w dniu [...] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka skarżących znajdowała się na terenie o symbolu B971ML przeznaczonym na cele zabudowy letniskowej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a więc aktem powszechnie obowiązującym, dlatego też decyzje administracyjne dotyczące zmiany zagospodarowania terenu w związku z realizacją obiektu budowlanego muszą być zgodne z jego treścią, a rozstrzygnięcie naruszające jego zapisy dotknięte byłoby rażącą wadliwością.

Decyzją z dnia [...] poprzedzającą decyzję o wyłączeniu gruntów działki nr [...] z produkcji rolnej ustalono warunki zabudowy tejże działki budynkiem letniskowym z przyłączeniami, a zatem zgodnie z ustaleniami planu. Także przedłożona organowi w toku postępowania pierwszoinstancyjnego decyzja z dnia [...] zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę na tym terenie budynku letniskowego – całorocznego. W rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów prawa budowlanego czym innym jest zabudowa mieszkaniowa i czym innym zabudowa letniskowa. Wymienione pojęcia nie mogą być interpretowane, jak to czynią skarżący, na gruncie przepisów prawa podatkowego, w którym określenia przejęte z innych dziedzin prawa najczęściej nie oznaczają tego samego i są przetransponowywane na potrzeby realizacji założonych przez ustawodawcę celów opodatkowania.

Zabudowa mieszkaniowa w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zabudowania budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. W prawie budowlanym pierwotne pojęcie "zabudowy jednorodzinnej" i "domu jednorodzinnego" zastąpiono nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) jednolitym zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z kolei § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. (aktu wykonawczego do ustawy z 7 lipca 1994 r.) zawiera definicję budynku rekreacji indywidualnej nazywanego inaczej budynkiem letniskowym z uwagi na tożsamość pełnionych funkcji.

W myśl wskazanych przepisów budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zaś budynek rekreacji indywidualnej (w skrócie – rekreacyjny) to budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Budynek rekreacyjny (letniskowy) może służyć do wypoczynku w ciągu całego roku tzn. być budynkiem całorocznym lub też tylko okresowo np. latem, w zależności od konstrukcji i wyposażenia w infrastrukturę. Cechą różniącą go od budynku mieszkalnego jednorodzinnego w przypadku, gdy dostosowany jest do korzystania w ciągu całego roku, jest jego funkcja. Tak więc określenie budynku rekreacyjnego - letniskowego w decyzji organu architektoniczno – budowlanego jako całoroczny nie czyni go domem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane – nie pozbawia go charakteru letniskowego. W załączonej do akt administracyjnych decyzji z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany tj. udzielającej pozwolenia na budowę wyraźnie wskazano, że dotyczy ona całorocznego budynku letniskowego. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie prawa budowlanego, należy przyjmować takie określenie budynku, jakim się posłużono w decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę, które odzwierciedlają ustalenia – o ile obejmuje - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że zawarte w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie, "służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" trzeba rozumieć jako służący zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich w sensie skupiania się tamże ich centrum życiowego, w którym przebywają stale lub czasowo (zamieszkują). Miejsce centrum życiowego, to takie miejsce, gdzie realizowane są podstawowe funkcje życiowe, miejsce w którym osoba lub rodzina koncentruje swoje życiowe interesy.

W przeciwieństwie do powyższego, co jeszcze raz należy podnieść, budynek letniskowy przeznaczony jest tylko do wypoczynku, rekreacji, spędzania urlopów, w tym całoroczny - niezależnie od pory roku. W świetle treści zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. wydanie decyzji uprawniających do budowy na działce skarżących domu mieszkalnego jednorodzinnego byłoby niedopuszczalne.

Ze względu na to, iż z przedstawionych wyżej względów planowana przez skarżących inwestycja nie mieści się w kategoriach budownictwa mieszkaniowego określonych w art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, orzekające w rozpatrywanej sprawie organy trafnie stwierdziły brak podstaw do uwzględniania wniosku skarżących o posłużenie się tą regulacją przewidującą zwolnienie od uiszczenia jednorazowej należności i corocznych opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji pod obiektem o powierzchni zabudowy do 0,05 ha.

Rodzaj budynku rzutuje na określenie charakteru działki, na której ma być realizowany. Działka skarżących będąc zatem działką rekreacyjną nie jest w rozumieniu przepisów prawa budowlanego działką budowlaną przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową (budownictwo mieszkaniowe). Nie może też być taktowana jako działka rolna z planowaną budową siedliska, gdyż realizacja takiego obiektu dopuszczalna byłaby tylko w ramach gospodarstwa rolnego, za które uznaje się nieruchomość rolną o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha użytków rolnych (vide § 3 pkt 3 wyż. wym. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. – Dz. U. Nr 75, poz. 690, w związku z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - Dz. U. Nr 64, poz. 592).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zajął stanowisko, iż dopuszczalne jest częściowe wyłączenie gruntów z dotychczasowego przeznaczenia na cele rolne. Tego rodzaju możliwość wynika zresztą z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w którym jest mowa o uprawnieniu do zrezygnowania w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jednakże, jak wskazał Sąd, nie bez znaczenia jest określenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten kształtuje m.in. sposób wykonywania prawa własności. Stąd też, w ocenie składu Sądu aktualnie orzekającego należy przyjąć, iż o możliwości wyłączenia, na cele realizacji inwestycji, z produkcji rolniczej części nieruchomości rozstrzygać należy uwzględniając każdorazowo okoliczności konkretnej sprawy.

W tym miejscu nadmienić trzeba, że powoływana przez skarżących uchwała NSA sygn. OPS 13/96 z dnia 3 lutego 1997 r. (ONSA 1997 r., Nr 3, poz. 105), ze względu na treść art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie, a nadto nie dotyczy działki rekreacyjnej.

Sąd podziela stanowisko organów, że poza rekreacyjnym charakterem zabudowy działki nr [...] (budynek letniskowy) dodatkowo planowany sposób zagospodarowania jej terenu wokół projektowanego budynku wskazuje na przyszły taki sam, to jest rekreacyjny zamiar korzystania z niej. Zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy projektami zagospodarowania działki powstaną na niej altana ogrodowa, oczko wodne, utwardzone ciągi komunikacyjne, trawniki o znacznej powierzchni oraz wprowadzona zostanie zieleń ozdobna i izolacyjna, która to zieleń stanowiąc powierzchnię biologicznie czynną w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) nie jest zaliczana do użytków rolnych.

Trafnie też organy zwróciły uwagę, że w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] cała działka znajduje się w granicach obszaru przewidzianego pod inwestycję typu letniskowego.

Identyczne przeznaczenie mają też działki przyległe (jedna z nich zabudowana jest już budynkiem letniskowym).

W świetle powyższych okoliczności prawidłowe jest stanowisko organów, że zmiana decyzji z dnia [...] polegająca na zmniejszeniu obszaru wyłączonego z produkcji rolnej do postulowanej powierzchni 402,73 m ², wobec całej powierzchni działki wynoszącej 1144 m², byłaby sprzeczna z ustawą z dnia [...] a konkretnie – wymienionymi wcześniej przepisami art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 tej ustawy (doszłoby do przywrócenia rolnego, produkcyjnego charakteru gruntu w sytuacji konieczności pozostawienia go wyłączonym).

Wykonując wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 18 czerwca 2008 r. dotyczące ustalenia, na wypadek zaistnienia przesłanek do skorzystania przez organ z uprawnienia przewidzianego w art. 155 kpa, jaka produkcja obecnie prowadzona jest na gruntach należących do skarżących, dokonano oględzin w terenie stwierdzając, że działka od kliku lat nie jest użytkowana rolniczo, porastają ją wieloletnie chwasty oraz pojedyncze sosny. Wynika stąd, że skarżący nie byli zainteresowani wykazaniem w praktyce na przestrzeni prowadzonego od [...] (dzień wpływu do Starostwa Powiatowego w T. wniosku oznaczonego datą [...]) postępowania w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej, iż faktycznie będą prowadzili na części działki produkcję rolną i jakiego rodzaju to będzie produkcja.

W świetle prowadzonych w odwołaniu od decyzji I instancji oraz skardze do Sądu argumentów nawiązujących do ustawowej definicji gruntów rolnych (obejmującej m.in. grunty pod stawami, budynkami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej, drogami dojazdowymi do gruntów rolnych oraz torfowiska) w związku z zaleceniem Sądu wypowiedzenia się przez organ co do znaczenia pojęcia "produkcja rolna" i czy może być prowadzona na działce nr [...] wyjaśnić trzeba, że nietrafnie jest utożsamiane tej definicji z produkcją rolniczą i odnoszenie jej do działki skarżących. Wiadomo bowiem, że na działce skarżących nie ma np. torfowiska, ani stawu rybnego, ani też drogi dojazdowej do upraw rolnych.

Organ I instancji jako produkcję rolniczą uznał, przy zaleceniu Sądu uwzględnienia powszechnie rozumianej treści tego pojęcia oraz wykładni celowościowej, proces przekształcenia zasobów w dobra, proces produkcyjny jaki należy przeprowadzić na gruncie rolniczym, by uzyskać plony, zbiory (zasiewy, pielęgnacja, zbiór), wskazując jednocześnie na brak możliwości prowadzenie na działce produkcji w tym znaczeniu oraz, iż po rozpoczęciu budowy cała działka oznaczona zostanie w ewidencji gruntów jako teren niezabudowany zurbanizowany symbolem Bp (vide cyt. wyżej rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. - załącznik nr 6 pkt 3.4)

Ocena organu co do możliwości prowadzenia na działce produkcji rolnej i jej rodzaju miałaby tylko jednak znaczenie przy podejmowaniu uznaniowego rozstrzygnięcia w sytuacji spełnienia przesłanek wymienionych w art. 155 kpa. Jak bowiem stwierdził Sąd w wyroku Sygn. II SA/Bd 111/98, dla zmiany pierwotnej decyzji (przywrócenia rolnego charakteru gruntu) konieczne byłoby wykazanie nie tylko jaka produkcji jest, ale i jaka mogłaby być na nich prowadzona.

Na wstępie wskazano warunki możliwości wydania decyzji zmieniającej na gruncie art. 155 kpa. Z powyższego przepisu wynika konieczność alternatywnego zaistnienia łącznie dwóch przesłanek: za zmianą przemawia słuszny interes strony, a zmiana nie naruszałby przepisu szczególnego, względnie przy spełnieniu tego ostatniego warunku za zmianą jednocześnie przemawia interes społeczny.

WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. przesądził o istnieniu po stronie skarżących interesu w zmianie decyzji ostatecznej, bowiem skutkowałaby ona zmniejszeniem uiszczanych przez nich corocznych opłat z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji. Organ II instancji zobligowany wskazaniami wymienionego wyroku do dokonania oceny interesu społecznego w zmianie decyzji, zasadniczo interes ten sprowadził do kategorii finansowych (dochodów Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych), jakkolwiek nie jest to właściwe kryterium wywodzenia istnienia tego interesu. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na treść decyzji w zakresie jej punktu 1 skoro wystąpiła zasadnicza przeszkoda do przystąpienia przez organ do rozważań co do celowości skorzystania z uznania administracyjnego w postaci, "sprzeciwiania się" zamianie decyzji w tej części przez konkretne omówione wyżej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Sąd uznał natomiast za trafny, uzasadniający uwzględnienie skargi w tej części, zarzut skarżących dotyczący nałożonego na nich w punkcie 3 decyzji ostatecznej z dnia 5 lipca 2004 r. obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania na cele rolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości 10 % należności wyrażonej w tonach żyta, czyli 5,148 tony ziarna żyta przez okres 10 lat począwszy od 2005 r.

Ustalając 2005 r. jako pierwszy rok regulowania opłat rocznych Starosta Tucholski naruszył art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy powyższy obowiązek powstaje od dnia faktycznego włączenia gruntów z produkcji, zaś z art. 4 pkt 11 ustawy wynika, iż przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów.

W dniu wydawania decyzji wyłączającej działkę nr [...] z produkcji, ani w kolejnym 2005 r. prace inwestycyjne na niej nie były rozpoczęte – użytek rolny pozostawał w stanie niezmienionym. Pozwolenie na budowę budynku letniskowego skarżący uzyskali w dniu [...], jednakże do [...], jak wynika z protokołu z przeprowadzonych w terenie w tym dniu oględzin, prace budowlane nie były rozpoczęte.

W wyniku przedwcześnie nałożonego na skarżących obowiązku uiszczania wskazanych wyżej opłat rocznych, kwoty wpłacone przez nich z tego tytułu uznać należy za nienależnie pobrane.

Wobec naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego w punkcie 3 decyzji ostatecznej o wyłączeniu gruntów działki skarżących z produkcji i braku przeszkód do uchylenia wymienionej decyzji w tej części w trybie art. 155 kpa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. W pozostałym natomiast zakresie Sąd, podzielając stanowisko organów obydwu instancji o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących odnośnie zmniejszenia wyłączonej z produkcji powierzchni działki, skargę na mocy art. 151 cyt, ustawy oddalił. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 206 ww. ustawy.