Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 67/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 2 i 3, art. 25
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi W. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących W.K. i A. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania W. i A. małżonków K. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2012 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. "x" w [...] – utrzymało tę decyzję w mocy.

Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 17 stycznia 2012 r. W. K. złożyła w Urzędzie Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parterowego budynku mieszkalnego, bez podpiwniczenia, o wymiarach 12,5 m x 10,0 m, wysokości do kalenicy – 7,0 m, szerokości elewacji frontowej – 12,5 m, z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45°, na działce nr ewid. "x" w [...]. Dojazd do działki zaplanowano poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej.

Pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. P. Ż., będący właścicielem sąsiedniej działki nr ewid. "y", zgłosił zastrzeżenia do planowanej inwestycji, podnosząc, że działka nr ewid. "x", z uwagi na uwarunkowania przyrodniczo-krajobrazowe, stanowi teren aktywny biologicznie, pełniąc funkcję lokalnego korytarza ekologicznego i nie nadaje się do celów budowlanych. Podkreślił, iż wskazana działka została podwyższona przez inwestorów o około 0,5 m ze spadkiem na jego działkę, co spowodowało zalewanie tej działki przez topniejący śnieg i wody opadowe.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił ustalenia wnioskodawczyni warunków zabudowy. Zdaniem organu, istniejąca w sąsiedztwie działki nr ewid. "x" zabudowa nie świadczy o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż zabudowa ta zlokalizowana jest w obszarze o nieporównywalnej przydatności dla celów budowlanych, wyższym poziomie podłoża i stabilniejszych stosunkach gruntowo-wodnych. Działka wnioskodawczyni posiada specyficzne i złożone uwarunkowania środowiskowe, odmienne od uwarunkowań występujących na działkach w jej sąsiedztwie. Uwarunkowania te wynikają z przesłanek fizjograficznych, przyrodniczych i ekologicznych. Działka ta znajduje się w newralgicznym miejscu systemu przyrodniczego gminy, należy bowiem do terenów aktywnych biologicznie, stanowiących istotne ogniwo systemu ekologicznego gminy. Doliny i strefy przydolinne wchodzą w skład układu przyrodniczego, pełniąc funkcję korytarzy i ciągów ekologicznych i z tego względu winny być wyłączone z sytuowania zabudowy kubaturowej. Realizacja planowanej inwestycji, która wymaga niwelacji terenu, spowodowałaby zmiany ukształtowania terenu i zmiany stosunków wodnych w strefie dolinnej, zmniejszenie powierzchni biologicznie aktywnej oraz degradację funkcji ekologicznej. Przeznaczenie działki na cele budowlane naruszałoby więc wymogi ładu przestrzennego i ochrony środowiska określone w art. 73-75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a także wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 2 lipca 2012 r., nr [...], uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, iż Wójt nie wskazał frontu działki ani wymiarów tego frontu. Organ pierwszej instancji wadliwie ustalił również obszar analizowany, gdyż granice tego obszaru nie tworzą precyzyjnie zakreślonego okręgu. Wskazując, iż zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest położenie działki inwestora w strefie dolinnej organ nie wskazał przepisów odrębnych, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie. Przepisy przywołane w uzasadnieniu decyzji Wójta zawierają ogólne pojęcia z zakresu ochrony przyrody, ochrony środowiska oraz ochrony ładu przestrzennego lub też nie mają charakteru normatywnego. Przepisy te nie mogą więc stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Po zwrocie akt sprawy z Kolegium, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 11 września 2012 r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia wnioskodawczyni warunków zabudowy. Organ podkreślił, iż w świetle zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka inwestora wraz z terenem położonym w obniżeniu doliny znajduje się w wyznaczonym systemie ekologicznym gminy. W sąsiedztwie części działki, która przeznaczona została pod budowę budynku mieszkalnego, żadna z przyległych działek nie jest zabudowana. Jakkolwiek w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa kubaturowa, to nie ma to wpływu na wynik sprawy, gdyż działka wnioskodawczyni nie znajduje się w "zurbanizowanej lub urbanizującej się" części terenów sąsiednich.

Wbrew twierdzeniom Kolegium zawartym w decyzji z dnia 2 lipca 2007 r., przywołane przez organ przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią wystarczającą podstawę dla odmownego rozstrzygnięcia wniosku strony w niniejszej sprawie.

Działka nr ewid. "x" jest położona w narożniku drogi powiatowej i drogi gminnej wewnętrznej, w rejonie gruntów łąkowo-polnych oraz zespołu zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej kształtującej się głównie poza obszarem doliny. Cała ta działka znajduje się w strefie dolinnej, w której żadna z przyległych działek nie jest zabudowana, poza działką nr ewid. "y", na której jednak zabudowa zlokalizowana jest w części działki poza obszarem doliny. Bezpośrednie sąsiedztwo działki nr ewid. "x" stanowi działka nr ewid. "z" z istniejącym zbiornikiem wodnym (stawem) należąca również do wnioskodawczyni, a także część działki nr ewid. "y", mająca charakter łęgowy, oddzielona od działki objętej wnioskiem, zadrzewieniem. W dalszej odległości znajdują się cieki wodne i rowy stanowiące elementy systemu melioracyjnego.

W ocenie organu, pomimo tego, że naturalnie podmokły charakter działki nr ewid. "x" został częściowo zmieniony wskutek podwyższenia poziomu działki przez inwestorów oraz wykonania na działce sąsiedniej zbiornika wodnego, to "przy waloryzacji przydatności gruntów należy uwzględniać procesy naturalne i skutki okresów tzw. mokrych, z nasilonymi opadami i zjawiskami żywiołowymi". Ponadto, na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym budynki sytuowane są na terasie na wysokości 220,0-221,0 m n.p.m., a zatem na wysokości przewyższającej poziom działki, wynoszący obecnie 219,0-219,5 m n.p.m.

Z tych powodów, zdaniem Wójta, działka objęta wnioskiem powinna zachować dotychczasowy charakter jako działki niezabudowanej.

W odwołaniu od tej decyzji W. i A. K. wskazali, że wskazana decyzja organ pierwszej instancji stanowi 4 kolejne rozstrzygnięcie odmawiające ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. "x". Odwołujący się podkreślili, iż z obecnym Wójtem Gminy [...] pozostają w konflikcie sąsiedzkim, dotyczącym zaboru działki nr ewid. "a" w [...]. W tej sprawie trzech pracowników Urzędu Gminy (w tym ojciec obecnego Wójta) zostało ukaranych za sfałszowanie dokumentów, którymi posłużono się do wykreślenia działki nr ewid. "a" z dotychczasowej księgi wieczystej oraz do "przepisania" tej działki na rzecz M. Ż. (obecnego Wójta). Aktualnie w tej sprawie toczy się postępowanie karne przed sądem powszechnym.

Inwestorzy podnieśli, iż wbrew stanowisku Wójta Gminy, budynki położone na posesjach o numerach 1 i 2 w [...] sytuowane są niżej, na wysokości 217 m n.p.m. W ich przypadku spełniony został warunek dobrego sąsiedztwa.

Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono w tej decyzji granice obszaru analizowanego. Z przeprowadzonej analizy wynika, że występująca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje po drugiej stronie rzeki, w znacznej odległości i od działki inwestora oraz od drogi publicznej, którą stanowi działka nr ewid. "b". Po tej samej stronie rzeki, co działka wnioskodawczyni, występuje tylko zabudowa zagrodowa, usługowa i wielkotowarowa (produkcyjna). Istotne znaczenie ma również fakt, iż istniejący na działce nr ewid. "x" stan zagospodarowania władze gminy chcą utrzymać, skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka ta znalazła się w terenach otwartych wyłączonych z zabudowy.

Zdaniem Kolegium, występowanie w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie pozwala na pozytywne załatwienie wniosku W. K., gdyż w obszarze tym znajduje się również zabudowa zagrodowa. Zabudowa zagrodowa, jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowego, stanowi zaś odmienny rodzaj zabudowy, a jej występowanie uniemożliwia wprowadzenie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jakkolwiek powyższe stanowisko nie w pełni odnosi się do realiów rozpoznawanej sprawy, to można się nim posiłkować w tej sprawie, o ile dotyczy to zabudowy zagrodowej usytuowanej w terenie, gdzie rzeka i obszar doliny wyznaczają granice typów zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty podniesione przez odwołujących się dotyczące ich sporu z osobą pełniąca funkcję Wójta Gminy [...] nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyli W. i A. K., wskazując, iż decyzja ta jest dla nich bardzo krzywdząca. Skarżący wskazali, iż ich działka nr ewid. "x" nie jest położona w dnie doliny rzeki i nie leży w narożniku drogi powiatowej i gminnej, ponieważ dzieli ją od drogi gminnej działka nr ewid. "y", o szerokości 5 m, która w dalszej części jest zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym, zamieszkanym przez ojca obecnego Wójta Gminy [...] i jego żonę. Obok tej działki nr ewid. "y" znajduje się działka nr ewid. "c", która to działka oddalona jest o około 70 m od działki skarżących nr "x", gdzie mieszka Wójt Gminy z rodziną (nr posesji 14a). Budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane są także na działkach nr ewid. "d" i nr ewid. "e". Również inna działka skarżących nr ewid. "z" jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym mieszkają skarżący wraz z synem. Działka nr "z" przylega zaś do działki nr "x" obydwoma bokami od strony północno-zachodniej.

W ocenie skarżących, na dołączonej przez nich do skargi mapie nie ma oznaczonej rzeki, o której jest mowa w decyzjach organów obu instancji. Nieprawdą jest również twierdzenie Kolegium, iż w pobliżu działki skarżących znajduje się zabudowa wielkotowarowa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę także z przyczyn w niej niepodniesionych, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia 11 września 2012 r., nr [...], odmawiającą ustalenia skarżącej W. K. warunków zabudowy w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. "x" w [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżący A. K. już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 12 kwietnia 2012 r., nr [...] (uchylonej decyzją kasacyjną Kolegium z dnia 2 lipca 2012 r., nr [...]), wskazywał na konflikt sąsiedzki z M. Ż., pełniącym funkcję Wójta Gminy [...], którego skutkiem są toczące się przed sądem powszechnym postępowania cywilne i karne (s. 4 uzasadnienia powołanej decyzji SKO).

Na okoliczności tego rodzaju powoływali się również oboje skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Kolegium odnosząc się do tych zarzutów stwierdziło, że nie mają one jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 24 § 1 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Nadto, zgodnie z art. 24 § 3 K.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Instytucja wyłączenia pracownika, którą regulują powyższe przepisy, służy realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika (por. wyroki NSA z dnia: 20 czerwca 1991 r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50, 17 sierpnia 1993 r., SA/Po 3155/92 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP 1995, nr 9, poz. 188 oraz uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 135-136).

W świetle zapisów części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, obszar analizowany wyznaczony wokół działki skarżących nr ewid. "x" obejmuje m.in. działki nr nr ewid. "y" i "c". W świetle twierdzeń skarżących działka nr ewid. "y" jest własnością P. Ż. – brata Wójta Gminy [...], a mieszka na niej ojciec Wójta, zaś działka nr ewid. "c" jest własnością M. Ż. – piastującego funkcję Wójta Gminy [...].

Wobec podniesienia tego rodzaju zarzutów w stosunku do osoby piastującej funkcję Wójta Gminy [...], obowiązkiem organów obu instancji było wnikliwe rozważenie, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika lub pracowników tego Urzędu. O ile bowiem faktycznie osoba pełniąca funkcję Wójta Gminy byłaby właścicielem działki nr ewid. "c", to niewątpliwie przysługiwałby tej osobie przymiot strony postępowania. Ta okoliczność skutkowałaby zaś z mocy powołanego art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązkiem wyłączenia wszystkich pracowników Urzędu Gminy [...], których zwierzchnikiem służbowym jest Wójt Gminy [...].

Wskazać przy tym należy, iż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów wskazujący jedynie właścicieli i zarządców działek nr ewid. "x" i "z" (skarżący), a także nr nr ewid. "y" (P. Ż.) i "b" (Skarb Państwa i Zarząd Dróg Powiatowych w [...] z siedzibą w [...]). Brak jest zatem informacji o władających pozostałymi działkami położonymi w obszarze analizowanym (w tym o właścicielu działki nr ewid. "c"). Bezsporne jest przy tym, iż organy obu instancji nie zapewniły właścicielom tychże działek prawa do czynnego udziału w postępowaniu, naruszając art. 10 i art. 81 K.p.a.

Nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyłączenia pracownika (lub pracowników) Urzędu Gminy w myśl art. 24 § 1 K.p.a., to obowiązkiem organów administracji było rozważenie, czy w sprawie tej nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 24 § 3 K.p.a. Skarżący, jak podniesiono wyżej, w toku postępowania co najmniej dwukrotnie wskazywali na istniejący osobisty konflikt pomiędzy nimi a Wójtem Gminy [...]. Okoliczności wskazywane przez nich są zaś tego rodzaju, że, o ile zachodziłyby w rzeczywistości, to niewątpliwie mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności samego Wójta w tej sprawie, jak i wszystkich podległych mu pracowników Urzędu Gminy.

Organy administracji obowiązane były również rozważyć, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wyłączenia organu pierwszej instancji, określone w art. 25 K.p.a.

Powyższych okoliczności nie oceniły należycie organy obu instancji, naruszając tym samym nie tylko powołane przepisy art. art. 7, 8, 24 i 25, ale również art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., zobowiązujące je do wnikliwego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, dokonania oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz odzwierciedlenia tych działań w wyczerpująco sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku, gdyby okazało się, że decyzje organów wydane zostały z naruszeniem art. 24 K.p.a., zachodziłaby podstawa do wznowienia postępowania w sprawie w myśl art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z innych powodów.

Odmawiając ustalenia warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie organy wskazały, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), zwanej dalej: "ustawą".

W świetle powołanego przepisu ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Przepis ten wymaga zatem ustalenia, czy istnieje "działka sąsiednia", usytuowana przy tej samej drodze publicznej, do której zabudowy może "nawiązać" projektowana inwestycja. Przepisy ustawy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki sąsiedniej", jednakże nie ulega wątpliwości, że można je rozumieć nie tylko jako działkę graniczącą bezpośrednio z działką objętą wnioskiem (znaczenie wąskie), lecz także jako działkę, która nie graniczy bezpośrednio z działką, na jakiej planowana jest określona inwestycja, ale znajdującej się w tym samym obszarze tworzącym całość urbanistyczną (znaczenie szerokie).

W doktrynie oraz w orzecznictwie wskazuje się, że przyjęcie szerszego znaczenia omawianego pojęcia gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego, będącego podstawą gospodarowania przestrzenią w myśl art. 1 ust. 1 oraz w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, a także pozwala na zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wskazanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 510-513; przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 44/12 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 1227/11 – niepublikowane, dostępne w CBOSA).

Szczegółowe zasady określania wymogów wskazanych w powołanym przepisie ustawy uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanym dalej: "rozporządzeniem".

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia dla zbadania wymagań co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ winien wyznaczyć wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzić na tym obszarze analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Powołany § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje zatem jedynie minimalne wymogi rozległości obszaru analizowanego, a nie wprowadza – w sposób wyraźny – żadnych maksymalnych ograniczeń, gdy chodzi o jego wielkość. Przepis ten nie daje zatem podstaw do jakiegokolwiek automatyzmu w zakreślaniu granic obszaru analizowanego, co mogłoby polegać na przykład na sztywnym wyznaczenia wielkości tego obszaru jako trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie Sądu organy administracji rozpoznające wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są więc zobowiązane każdorazowo, mając na względzie okoliczności danej sprawy, wytyczyć granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmowała obszar sąsiedni względem działki budowlanej objętej wnioskiem, który stanowić będzie określoną urbanistyczną całość, a nie tylko pewien wycinek terenów sąsiednich, choćby nawet wyznaczony w minimalnej odległości określonej w powołanym przepisie rozporządzenia.

Skoro organy administracji, wyznaczając obszar analizowany ograniczyły się do objęcia nim minimalnego wymaganego terenu, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, ich obowiązkiem było należyte wyjaśnienie, z jakich powodów tak uczyniły. Należy bowiem mieć na względzie, że celem przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zbadania warunków wskazanych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem ustalając granice tego obszaru, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.

Stanowiska swego w tym zakresie organy nie wyjaśniły. Okoliczność ta ma w realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie, bowiem z zapisów części graficznej analizy urbanistycznej wynika, że w niewielkiej odległości od granic wyznaczonego obszaru analizowanego (w kierunku północnym, wschodnim i południowym) występuje stosunkowo gęsta zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Dowolne jest, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowisko Kolegium co do występowania w obszarze analizowanym zabudowy wielkotowarowej (produkcyjnej). Część tekstowa analizy zawiera bowiem jedynie lakonicznie i bardzo ogólnikowe stwierdzenie, iż "w zasięgu obszaru analizowanego znajdują się pojedyncze gospodarstwa rolne wielkotowarowe i usługowe". Autor analizy nie wyjaśnił, na jakich działkach ta zabudowa jest zlokalizowana ani nie wskazał żadnych charakterystycznych parametrów tej zabudowy (por. pkt 3 analizy).

Nawet w tak wąsko zakreślonym obszarze analizowanym znajdują się jednak nieruchomości, których zabudowa pozwala na stwierdzenie spełnienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie Kolegium, które z faktu występowania w obszarze analizowanym obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również innego rodzaju zabudowy, wywodzi, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa. Ponownie należy podkreślić, iż oceniając zasadność ustalenia warunków zabudowy, organy administracji mają obowiązek przyjąć takie rozumienie omawianej zasady, które gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego, a jednocześnie możliwie najpełniejsze zagwarantowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym zabudowy terenu.

Powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08 (Lex nr 486227), zapadł w odmiennym stanie faktycznym, a więc pogląd w nim wyrażony nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu nie zostało należycie umotywowane stanowisko organów obu instancji, że brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej uzasadnia fakt, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje jedynie "po drugiej stronie rzeki". Przepisy ustawy i rozporządzenia w tym celu nakładają wymóg przygotowania projektu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na osobę posiadającą w tym zakresie fachową wiedzę i wymagane uprawnienia. Nie oznacza to jednak, że organy administracji nie mogą dokonać oceny zasadności i poprawności rozumowania zawartego w tej analizie. Nawet, gdyby istotnie "po tej samej stronie rzeki", co działka skarżących, występowała tylko zabudowa zagrodowa, usługowa i wielkotowarowa (produkcyjna), to nie dawałoby to automatycznie podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy, skoro "po drugiej stronie rzeki" bezspornie istnieje zabudowa o tej samej funkcji, co budynek zaplanowany przez skarżącą.

Podkreślić również należy, iż stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji kopia mapy zasadniczej jest tak nieczytelna, że odczytanie znacznej części oznaczeń dotyczących numerów działek, granic działek ewidencyjnych, obrysów i rodzaju zabudowań, zadrzewień i innych charakterystycznych elementów zagospodarowania terenu, jest po prostu niemożliwe. Z tych powodów, nie tylko skarżący, ale również Sąd nie był w stanie precyzyjnie ocenić spornego przebiegu "rzeki", o jakiej wspomina Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oceniło także należycie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia 2 lipca 2012 r., nr [...], organ ten stwierdził, iż przywołane w uzasadnieniu decyzji Wójta przepisy art. 73-75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1-3 ustawy nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przepisy te, jak wskazało Kolegium, mają bowiem charakter ogólnych wytycznych z zakresu ochrony przyrody, ochrony środowiska oraz ochrony ładu przestrzennego.

Odmawiając ponownie ustalenia skarżącej warunków zabudowy decyzją z dnia 11 września 2012 r., nr [...], organ kolejny raz powołał się na niezgodność planowanej inwestycji z powyższymi uregulowaniami, stwierdzając wprost, iż w tym zakresie "nie zastosowano interpretacji i nie uwzględniono zarzutu SKO w Lublinie, zawartego w uzasadnieniu" decyzji z dnia 2 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do wskazanego stanowiska. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w szczególności, czy argumentacja ta jest błędna, czy też obecny skład orzekający Kolegium odstąpił od wcześniejszego stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 2 lipca 2012 r., nr [...] i podziela aktualnie pogląd organu pierwszej instancji w omawianej kwestii.

Prawnie wadliwe jest również stanowisko organów obu instancji, iż wydanie decyzji odmownej w niniejszej sprawie uzasadniają także zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w świetle których działka ta znalazła się w terenach otwartych wyłączonych z zabudowy.

Przede wszystkim w aktach sprawy brak jest części tekstowej i graficznej tego aktu planistycznego, wskazującej na wskazane przez organy postanowienia studium. Ponadto choćby istotnie takie uregulowania akt ten zawierał, to z mocy przepisów ustawy powyższe zapisy nie mają istotnego wpływu na treść decyzji o warunkach zabudowy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jak wynika z art. 9 ust. 5 ustawy, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego. W odróżnieniu od planu zagospodarowania przestrzennego studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich założeniach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach: rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa zatem tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333 i 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193).

Ponadto, jak zasadnie podnieśli skarżący, z map znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oraz mapy dołączonej do skargi wyraźnie wynika, że działka skarżących nr ewid. "x" nie leży w narożniku drogi powiatowej i gminnej, gdyż od drogi gminnej odziela ją działka nr ewid. "y", o szerokości 5 m, która w dalszej części jest zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym, zamieszkanym – w świetle twierdzeń skarżących – przez ojca Wójta Gminy [...] oraz jego żonę.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o art. 135 powołanej ustawy Sąd uchylił także decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy wnikliwie ocenią, czy w sprawie nie zachodzą podstawy do wyłączenia pracownika (lub pracowników) organu pierwszej instancji bądź do wyłączenia tego organu. Obowiązkiem organu właściwego będzie również prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie tym stronom prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Wydane na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. postanowienie oddalające wniosek skarżących o przeprowadzenie przez Sąd oględzin nieruchomości skarżących uzasadniał art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten pozwala bowiem Sądowi na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego wyłącznie z dokumentów. Inne środki dowodowe, takie jak np. oględziny nieruchomości, nie mogą być dopuszczone jako dowód w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.