Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1352/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 414 ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska(spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2020 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor RZGW", "organ II instancji") z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wodnej w [...] (dalej "Dyrektor ZZW w [...]", "organ I instancji") z [...] lutego 2020 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w zakresie dotyczącym odprowadzania wód opadowych z wiaduktu drogowego w km [...] oraz odcinka drogi gminnej klasy L do rowów przydrożnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Podaniem z 18 grudnia 2019r., PKP Polskie Linie Kolejowe Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca", "Spółka") wystąpiła o wydłużenie terminu (ustalenie kolejnego okresu obowiązywania) pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych z wiaduktu drogowego w km [...] oraz odcinka drogi gminnej kasy L do rowów przydrożnych. Do wniosku dołączone zostały: 1) decyzja Dyrektora RZGW w [...] z [...] kwietnia 2010r., Nr [...]; 2) operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz 3) oświadczenie o aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym (w zakresie sposobu oraz zakresu korzystania z wód tj. odprowadzania do ziemi wód opadowych lub roztopowych).

Decyzją z [...] lutego 2020 r Dyrektor ZZW w [...], na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2, art. 414 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. dalej: "P.w.") i art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej:"K.p.a."), odmownie rozpatrzył wniosek Spółki. W uzasadnieniu organ przedstawił argumentację, wskazując, że ,,operat wodnoprawny z 2009r. jest niekompletny w świetle wymagań zawartych w ustawie z dnia 20 lipca 2017r.. Prawo wodne, zaś norma w art. 414 ust. 3 tej ustawy umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania".

Powyższy pogląd zaakceptował Dyrektor RZGW w [...] w decyzji z [...] kwietnia 2020r. - utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że pozwolenie wodnoprawne może być przedłużone tylko z zachowaniem tożsamych uwarunkowań, zarówno faktycznych, jak i prawnych. Podkreślono, że operat wodnoprawny dołączony do wniosku o przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia, powinien spełniać wymagania określone w obowiązujących w dniu składania tego wniosku przepisach prawa, bez konieczności uzupełniania lub prostowania jego treści. Wyjaśniono, że przedłużenie terminu obowiązywania pozwolenia wydanego przed 2018 rokiem teoretycznie jest możliwe, jednak niewielka jest szansa, że operat sporządzony pod rządami uprzedniej ustawy zachował aktualność wymaganą do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zwłaszcza, że w art. 409 P.w. rozszerzona została niezbędna zawartość operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 roku. W decyzji wskazano, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było umożliwienie posługiwania się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 cyt. ustawy, zaś norma zawarta w art. 414 ust. 3 P.w. umożliwia posługiwanie się nim bez jego aktualizowania, o ile przedstawione informacje nie uległy zmianie. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie m.in. w treści aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego, czy też zatwierdzających planów gospodarowania wodami. Oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 P.w., znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat (sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy) jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność- nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 P.w. Skargę na decyzję Dyrektora RGZW w [...] z [...] kwietnia 2020 r. wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił naruszenie art. 414 ust. 6 P.w., polegające na:

- błędnym uznaniu, że brak zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy stanowi o braku aktualności informacji zawartych w tym operacie, co doprowadziło do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw;

- błędnym uznaniu, że ewentualny brak właściwości rzeczowej organu administracji publicznej stanowi podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony, podczas gdy brak właściwości rzeczowej oznacza brak możliwości prowadzenia postępowania, brak możliwości rozpatrzenia sprawy tak w sposób pozytywny jak i negatywny.

W konsekwencji Skarżąca wniosła o:

- uchylenie decyzji Dyrektora RZGW z [...] kwietnia 2020r., nr [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.;

2) rozważenie przez Sąd uchylenia, w całości, decyzji Dyrektora ZZW w [...] z [...] lutego 2020r., nr [...] - na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.;

3) zobowiązanie Dyrektora ZZW w [...] do wydania decyzji ustalającej kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodno-prawnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt - na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a;

4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.;

5) zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RGZW podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa byłą rozpoznawana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w związku z zawartym w skardze wnioskiem Spółki.

Po przeanalizowaniu sprawy, Sąd uznał, że Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprawdzała się do ustalenia, czy na podstawie art. 414 ust. 2 i następne P.w. można przedłużyć pozwolenie wodnoprawne, które wydano na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Sąd stwierdza, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który jednoznacznie rozstrzygałby tę kwestię. Niemniej, w ocenie Sądu, należy dopuścić taką możliwość.

Przypomnieć należy, że możliwość przedłużenia pozwoleń wodnoprawnych wynika z art. 414 ust 2 P.w. Wykładnia literalna tego przepisu wskazuje na to, że ma on zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1-3 P.w., czyli pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne, szczególne korzystanie z wód i długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. Przy czym, co wymaga podkreślenia, w art. 545 ust. 7 P.w. wprowadzona została zasada, że pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. zachowują moc.

Co prawda w aktualnym stanie prawnym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych mieści się w pojęciu usług wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w.), a w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo wodne z 2001 r. odprowadzanie takich wód stanowiło szczególne korzystanie z wód, które także wymagało pozwolenia, to Sąd doszedł jednak do przekonania, że wymagania stawiane skarżącej Spółce przez organ nie mają podstaw w obowiązujących przepisach. Ustawodawca nie nałożył bowiem na wnioskodawcę, który legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym wydanym w poprzednim stanie prawnym, żadnych dodatkowych obowiązków mających na celu dostosowanie decyzji do aktualnego reżimu prawnego. Z żadnego z przepisów nie wynika również, że wnioskodawca musi wykazać okoliczności, których "stary operat" nie obejmował, a które są wymagane w odniesieniu do tego opracowania według przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Zasadnie zatem autor skargi twierdzi, że celem racjonalnego ustawodawcy przy wprowadzaniu nowej regulacji nie było wyłączenie możliwości przedłużania w trybie art. 414 P.w. okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych.

Podstawą negatywnego rozstrzygnięcia była, w ocenie organu, nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym z 2009 r. Spółka wypełniła bowiem warunek, o którym mowa w art. 414 ust. 3 P.w., przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Organy uznały jednak, że dane podane w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, co uniemożliwiło przedłużenie pozwolenia, które byłoby możliwe tylko w razie braku zmian warunków pozwolenia wodnoprawnego. Organy nie skorzystały przy tym z uprawnienia wynikającego z art. 414 ust. 4 P.w.

Dyrektor RGZW w [...] wskazał, że art. 409 P.w. rozszerzył niezbędną zawartość operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r., oraz że zmianie mógł ulec stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Ustalenie tego rodzaju nie znalazło jednak oparcia w aktach sprawy. Zdaniem organu, uwzględnienia wymagało również, uwarunkowanie zewnętrzne, stąd konieczne wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie.

Należy zatem zauważyć, że organ mógł poczynić samodzielnie ustalenia odnośnie do ewentualnego objęcia terenu planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz wynikającymi z tego ograniczeniami i w razie stwierdzenia, że obecnie na terenie obowiązują istotne uwarunkowania w tym zakresie, dopiero mógł odmówić żądaniu skarżącej Spółki. Organ nie jest bowiem związany oświadczeniem, że dane zawarte w operacie wodnoprawnym nie uległy zmianie. Jeżeli zaś w sposobie wykonywania pozwolenia nastąpiły jakiekolwiek zmiany (np. wynikające z ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza), to należałoby uznać, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym straciły aktualność i dopiero wówczas byłyby podstawy do odmowy przedłużenia dotychczasowego pozwolenia, z uwagi na konieczność wszczęcia postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisów ustawy z 2017 r. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń, nie można było stwierdzić, jak uczynił to organ, że niemożliwe stało się przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia.

W ocenie Sądu, czym innym jest bowiem zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, np. jak zmiana ilości odprowadzanych wód, a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 414 ust. 6 P.w. jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. W sprawie nie ma więc przeszkód, aby wezwać skarżącą Spółkę do przedłożenia dodatkowych informacji. Organ naruszył więc art. 414 ust. 6 P.w., wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.

W stanie sprawy Sąd podzielił zasadność zarzutów skargi, ponieważ błędna wykładnia przepisów prawa materialnego spowodowała, że z naruszeniem przepisów proceduralnych nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nawet warunkujące wydanie decyzji odmownej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Dyrektor RGZW rozważy, czy informacje wynikające z przedstawionego wraz z wnioskiem operatu są aktualne (we właściwym znaczeniu), a także czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 P.w., i rozstrzygnie sprawę na podstawie wyników tych ustaleń. Do tego czasu pozwolenie wodnoprawne z [...] kwietnia 2010r. nr [...] nie wygasa, stosowanie do treści art. 414 ust. 2 P.w.

Sąd w składzie orzekającym nie uwzględnił wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od zwrotu akt, gdyż uznał, że okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania trybu przewidzianego w art. 145a § 1 P.p.s.a. Organ winien zatem rozpoznać sprawę w terminach wynikających z przepisów K.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz.U. poz. 1804 ze zm.) – 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).