Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 415/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 47
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137, art. 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawne działki nr [...] i nr [...], położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43. ark.27).

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu [...] w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy Wrotków, oznaczoną jako działka nr [...] i nr [...] o pow. 0,1451 ha, stanowiącą własność J. S.. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79) - pod budowę zakładów [...] w L..

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2018 r. R. K., K. W. i M. S. reprezentowani przez adwokata D. K., wystąpili o zwrot tej nieruchomości podnosząc, że nie została ona w żaden sposób zagospodarowana.

Ustalono, że właścicielem działek nr [...] i nr [...] w dacie wywłaszczenia był J. S.. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 października 1998 r. sygn. akt II Ns [...], spadek po J. S. zmarłym w dniu 23 kwietnia 1990 r. nabyli na podstawie ustawy: córka R. K. w ˝ części, wnuk M. S. i wnuczka K. W. po Ľ części.

W związku z tym, że sporna nieruchomość wchodząca w obszar ewidencyjnej działki nr [...], stanowi obecnie własność G. L., postanowieniem z dnia 19 lutego 2018 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a.), wyznaczając do tego Starostę L..

Starosta wskazał, że z pisma Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 30 lipca 2018 r. wynika, że w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość objęta była ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...]/[...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 9 października 1969 r., nr [...] z późn. zm. zatwierdzonymi uchwałą Nr [...]/[...] w L. z dnia 25 lipca 1972 r.). Zgodnie z tym planem objęty wnioskiem o zwrot teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem ,,[...],[...]" - tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy.

Na podstawie pisma z dnia 19 września 2018 r. Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. oraz załączonych dokumentów dotyczących realizacji Zakładów [...] w L. przy ul. [...], organ ustalił, że w dniu 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...], jednak nie zachował się jej załącznik graficzny. Z rejestrów tego Wydziału wynika ponadto, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...], ale również nie zachowała się dokumentacja w tych sprawach; to samo dotyczy decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki [...] (brak załącznika graficznego) i decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego również bez załącznika graficznego. Następnie w dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego) – i w tym przypadku nie zachował się załącznik graficzny do tej decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy ZPN nr [...] oraz wiaty stalowej.

W toku postępowania w przedmiocie wniosku o zwrot spornej nieruchomości, została sporządzona przez uprawnionego geodetę dokumentacja geodezyjno-prawna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] w celu odtworzenia granic wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej ewidencji gruntów. Zgodnie z ww. dokumentacją objęty wnioskiem o zwrot teren oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1451 ha.

W dniu 5 września 2018 r. przeprowadzono oględziny tej nieruchomości z udziałem stron postępowania oraz geodety, który okazał granice. Stwierdzono wówczas, że działka ta leży poza ogrodzeniem zespołu obiektów, wśród których funkcjonuje stacja paliw – dawny [...]. Teren porośnięty jest gęstą roślinnością, stanowi nieużytek.

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 6 września 2018 r. przedstawiciel G. L. sprzeciwił się zwrotowi spornej nieruchomości, podnosząc, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wskazał ,że nieruchomość stanowi tereny rolne, przylegające bezpośrednio do terenu stacji paliw, stanowiąc strefę ochronną i izolacyjną, oddzielającą pobliskie tereny i zabudowania od stacji paliw.

Z kolei pełnomocnik wnioskodawców podtrzymał wniosek o zwrot projektowanej działki nr [...]. W jego ocenie działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wnioskowany do zwrotu teren stanowi nieużytek porośnięty gęstą roślinnością.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] r. Starosta L. - na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,1451 ha.

W odwołaniu G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. domagała się uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 141 ust. 2 u.g.n. podnosząc, że o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie świadczy niezrealizowanie celu wywłaszczenia ustalonego szczegółowo, jeżeli jej zagospodarowanie odpowiada ogólnemu celowi wywłaszczenia. Wywłaszczenie przedmiotowej działki dokonane zostało ponad 40 lat temu, nie należy więc domagać się wysokiego stopnia szczegółowości określenia celu wywłaszczenia. Zdaniem G. L., nieruchomość tworząca pas zieleni oddzielający stację paliw od pobliskich zabudowań, pozostaje niezabudowana, jej powierzchnia pokryta jest wieloletnią roślinnością i krzewami, została wykorzystana zgodnie z celem nabycia jako strefa izolacyjna stacji paliw.

Wojewoda nie uwzględnił zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji, wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję tego organu.

W pierwszej kolejności Wojewoda przytoczył treść przepisów art. 136 i 137 u.g.n., określających przesłanki i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Za bezsporne Wojewoda uznał, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa Zakładów [...] w L.. Z archiwalnych dokumentów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia tj. Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. m. L. z 1963 r. ze zmianami w 1972r., wynika, że nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] z zakazem zabudowy, oznaczone symbolem "[...] [...],[...]", natomiast z informacji uzyskanych w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. wynika, że inwestycja w postaci budowy Zakładu [...] przy ul. [...] w L. realizowana była w latach 70-tych i 80-tych ubiegłego wieku, a rozbudowa zakładu prowadzona była w latach 90-tych.

Obecnie projektowana działka nr [...] (objęta wnioskiem o zwrot) stanowi część większego niezagospodarowanego terenu, porośniętego niepielęgnowaną trawą i chwastami oraz dziko rosnącymi drzewami i krzewami (samosiew). Działka położona jest przy tym poza ogrodzeniem terenu, na którym funkcjonował Zakład [...] (obecnie [...]). Stwierdzony stan nieruchomości potwierdza brak realizacji na niej celu nabycia tj. brak jakiegokolwiek obiektu [...]. Z ustaleń obowiązującego w dacie wywłaszczenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikało, że już w dacie wywłaszczenia przedmiotowa działka wraz z sąsiadującymi z nią działkami tworzyły większy teren użytkowany rolniczo bez prawa zabudowy, pozostający w strefie izolacyjnej zakładu, już więc w dacie wywłaszczenia sporna nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji celu, jakim była budowa Zakładów [...].

Wojewoda uznał także za niezasadny zarzut, że w decyzji nie zawarto orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że brak takiego rozstrzygnięcia nie czyni wadliwą decyzji o zwrocie nieruchomości w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. L., reprezentowana przez Prezydenta Miasta L. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego tj.

- art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

- art.141 ust. 2 u.g.n. poprzez nie zawarcie w treści decyzji rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania;

2. przepisów postępowania tj. tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i błędne ustalenia faktyczne co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n.

Skarżąca podkreśliła, że wywłaszczenie nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc za błędną należy uznać wykładnię zastosowaną przez organy obu instancji, które dla oceny realizacji celu wywłaszczenia przyjęły kryteria oraz terminy określone w u.g.n., nieobowiązującej w dniu wywłaszczenia. Na poparcie swojej argumentacji, skarżąca przytoczyła stanowisko WSA w Gdańsku, zawarte w wyroku z dnia 4 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Gd 583/17, że: "Rozpoznając wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, organ winien w pierwszej kolejności dokonać analizy materiałów związanych z tą procedurą, aby ustalić zakres i cel wywłaszczenia, a także tryb, w jakim do tego wywłaszczenia doszło oraz czy cel wywłaszczenia został zrealizowany" oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt: II SA/Gd 93/18, że: "ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem art. 137 ust. 1 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 do systemu prawnego. Przesłanki te nie mogą wstecznie oddziaływać. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie u.g.n., czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Oznacza to, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania."

Działki nr [...] i nr [...] wywłaszczone zostały pod budowę Zakładów [...] na rzecz Skarbu Państwa, przy czym w dacie wywłaszczenia obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego P. zatwierdzony uchwałą z dnia 3 czerwca 1969 r., zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...] tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy". Według uchwały z dnia 3 czerwca 1969 r. strefa izolacyjna stanowiła planowany element inwestycji – składów [...]. Jej wskazanie w zapisach planu ogólnego należy uznać jako "potrzebę inwestycyjną", która powinna znaleźć wyraz w bardziej konkretnych opracowaniach planistycznych i która uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości, stanowiąc wraz z budową zakładów "zadanie określone w zatwierdzonych planach gospodarczych" w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia pominęły okoliczność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele ochronne, izolacyjne, skupiając się jedynie na wąsko pojmowanym celu - budowie Zakładów [...]. Bezsprzeczne jest, że celem wywłaszczenia była budowa stacji paliw, jednak inwestycja ta powstawała stopniowo, a utworzenie strefy ochronnej było jednym z etapów inwestycji.

Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca podniosła, że brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania.

W związku z tym, G. L. stwierdziła, że nie zaistniały określone w art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 u.g.n. przesłanki zwrotu spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 u.g.n., mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem.

Wbrew stanowisku skarżącej, przepisy te mają również zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982r. poz. 79), co wynika z art. 216 u.g.n., a na podstawie tej ustawy została wywłaszczona sporna w niniejszej sprawie nieruchomość.

Natomiast rzeczywiście, ustalenia "zbędności" spornej nieruchomości, wywłaszczonej ponad 40 lat temu, nie można dokonywać z uwzględnieniem terminów wskazanych w przepisie art. 137 u.g.n. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i poprzez ścisłe określenie przesłanek "zbędności" zaostrzyła jej kryteria. Obecnie wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości (upływ 7 lub 10 lat) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 u.g.n., a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot.

Trafnie skarżąca podnosi, że reguła ta nie miała jednak zastosowania w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem przekonanie, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7-letniego liczonego od dnia 1 stycznia 1998 r. oraz 10-letniego liczonego od dnia od 22 września 2004 r. (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12; wyroki NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12, z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Oznacza to, że oceniając obecnie zbędność spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ powinien badać wyłącznie to, czy dotychczas został on zrealizowany. Choć przepis art. 34 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, nie definiował pojęcia zbędności nieruchomości, to nie oznacza to przyzwolenia na odjęcie prawa własności bez określenia celu publicznego, czy też na jego realizację w odległych terminach, jako że wywłaszczenie zawsze było wyjątkową instytucją przymusowo ingerującą w prawo własności, która nie powinna być nadużywana" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Bk 564/17).

W ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości nie został zrealizowany.

Tytułem wstępu wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Dominuje zasada ścisłej interpretacji celu, chyba że nie jest to możliwe, gdy cel został sformułowany zbyt ogólnie. Taką kwestią zajmował się np. WSA we Wrocławiu, który w wyroku z 29.01.2010 r., II SA/Wr 629/09, LEX nr 600224, uznał, iż cel wywłaszczenia musi być ujmowany konkretnie, ściśle. Jeżeli np. w decyzji cel został określony jako "park osiedlowy", to nie można interpretować faktycznego zagospodarowania nieruchomości pod zieleń izolacyjną, nieuporządkowaną zieleń leśną i budownictwo mieszkaniowe jako wykorzystanie zgodnie z tym celem". "Cel wywłaszczenia, którego nieosiągnięcie jest podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jakim mowa w przepisie art. 136 ust. 1 u.g.n. należy rozumieć bardzo ściśle. Wiąże się bowiem z nim zakaz przeznaczania wywłaszczonych nieruchomości na inne cele, w tym także inne cele publiczne. Podkreślił to dobitnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05 (OTK-A 2008/3/41), wskazując na obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia" (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1663/12). Tylko w przypadkach, gdy niemożliwe jest jednoznaczne ustalenie celu wywłaszczenia, konieczne jest ustalenie tego celu na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Łd 477/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r.).

Organy obu instancji w niniejszej stwierdziły, że cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został jasno określony w decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta L. z dnia 30 czerwca 1976 r. jako "budowa zakładów [...] w L." przez którą należy rozumieć wyłącznie zrealizowanie określonych obiektów i urządzeń. Z kolei skarżąca G. L. podniosła, że inwestycja ta obejmowała również utworzenie strefy ochronnej tj. zieleni izolacyjnej m.in. na spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej wynika to wprost z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "P.", zatwierdzonego uchwałą z dnia 3 czerwca 1969 r., zgodnie z którym wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze oznaczonym symbolem "[...] tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy", co – zdaniem skarżącej - świadczy o tym, że ustanowienie tej strefy mieściło się w pojęciu "budowy zakładów [...]".

Spór w sprawie sprowadza się do prawidłowego określenia, jaki był cel wywłaszczenia spornej nieruchomości.

Odnosząc się do stanowiska i argumentacji skarżącej należy zgodzić się co do tego, że faktycznie sporna działka o projektowanym nr [...] była w dacie wywłaszczenia przeznaczona w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "P." jako "strefa izolacyjna składu [...]". Nie oznacza to jednak, że strefa ta była częścią "zakładów [...]", ani że - w konsekwencji - jej zaplanowanie na spornej działce mieściło się w pojęciu celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa zakładów [...]". Jak wyżej wyjaśniono, cel wywłaszczenia należy interpretować co do zasady ściśle, a jego rekonstrukcja na podstawie innych dokumentów powinna mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach, gdy cel został określony ogólnie, a okoliczności sprawy przemawiają za innym, niż dosłowne, rozumienie tego celu.

Z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. wynika, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło pod "lokalizację budowy zakładów [...]", przy czym nie określono, jakie "zakłady" miała ona obejmować.

Rację należy przyznać organom, że w tym przypadku dokonując rekonstrukcji tak sformułowanego celu wywłaszczenia należy mieć na względzie zasadę ścisłej wykładni celu wywłaszczenia. Obowiązująca w dacie wywłaszczenia ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 81, poz.229 ze zm.) w art. 2 ust. 1 i 2 przewidywała, że przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę, zaś przez "obiekty budowlane" - stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji.

Nie ulega wątpliwości, że strefa zieleni izolacyjnej nie została wprost wymieniona w tym przepisie wśród "obiektów budowlanych" (których dotyczy pojęcie "budowy"), zaś mając ponadto na względzie, że zgodnie z nim, cechą każdego "obiektu budowlanego" musi być to, by obiekt stanowił całość techniczno – użytkową wyposażoną w określone instalacje, nie można uznać, że mieści się ona w otwartym katalogu takich obiektów.

W związku z tym należy stwierdzić, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że decyzja wywłaszczeniowa określała jasno cel wywłaszczenia, a więc ustalanie tego celu z uwzględnieniem innej dokumentacji nie jest usprawiedliwione. Nie ma podstaw do odstąpienia od reguły ścisłej wykładni celu wywłaszczenia i interpretowania go szeroko.

Podkreślić przy tym należy, że fakt, że w dacie wywłaszczenia obowiązywał plan miejscowy, który przeznaczał sporną nieruchomość pod zieleń izolacyjną, nie oznacza, wbrew stanowisku skarżącej, że nieruchomość została na taki cel (w ramach "budowy zakładów [...]") wywłaszczona. Okoliczność, że Zakłady [...] utworzono na działkach sąsiednich, natomiast w planie miejscowym przewidziano tereny izolacyjne tej inwestycji może świadczyć raczej o tym, jak trafnie zauważyły organy, że nie było potrzeby wywłaszczania nieruchomości na utworzenie strefy zieleni izolacyjnej. Funkcją takiej strefy jest ochrona przed ewentualnym zagrożeniem dla środowiska, a więc teren nią objęty powinien pozostawać niezabudowany. Ograniczenia w zabudowie nie muszą jednak polegać na pozbawianiu prawa własności nieruchomości przez jej wywłaszczenie, często wystraczające do tego są odpowiednie zapisy planów miejscowych. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego "P.", przeznaczał sporną nieruchomość jako "teren rolny w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy", a jednocześnie w decyzji wywłaszczeniowej wprost mowa jest o "budowie Zakładów [...]", to nie ma podstaw do przyjęcia, że dla zapewnienia strefy ochronnej tego zakładu konieczne było wywłaszczanie spornej nieruchomości. Należy podkreślić, co również przyznaje skarżąca, że żadne dokumenty wywłaszczeniowe i realizacyjne nie potwierdziły, by inwestycja polegająca na "budowie Zakładów [...]" miała obejmować także strefę zieleni izolacyjnej. Sam fakt, że taka strefa została przewidziana w ogólnym planie miejscowym, nie oznacza, że strefa mieściła się w pojęciu "zakładów [...]". Za brakiem podstaw do traktowania zieleni izolacyjnej obejmującej m.in. sporną nieruchomość jako część "zakładów [...]" przemawia także to, że nieruchomość ta położona jest pomiędzy innymi niezagospodarowanymi działkami, o takim samym przeznaczeniu w planie tj. jako zieleń izolacyjna, przy czym działki te nie zostały wywłaszczone i nadal stanowią własność osób prywatnych (fakt znany Sądowi z urzędu w sprawie sygn. akt IISA/Lu [...]).

W związku z powyższym i mając na uwadze, że "niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 3 ust. 1-2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi być rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli jako sytuacji, gdy bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia" (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OSK 631/09), należy podzielić zajęte przez organy obu instancji stanowisko, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była wyłącznie budowa obiektów i urządzeń budowlanych, a nie realizacja strefy ochronnej zieleni izolacyjnej.

Z przedstawionych powodów może budzić uzasadnione wątpliwości, że nieruchomość ta w ogóle została objęta wywłaszczeniem, kwestia ta dotyczy jednak prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej, co nie może być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu przy ocenie przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie takiej ostatecznej i obowiązującej nadal decyzji. (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., I OSK 2649/14).

Należy także za wątpliwe uznać, czy teren obejmujący m.in. sporną nieruchomość rzeczywiście stanowił strefę ochronną zieleni izolacyjnej. Teren ten obejmuje kilka działek, wykorzystywanych rolniczo, niezabudowanych, stanowiących własność prywatną i usytuowany jest w całości poza ogrodzeniem aktualnie istniejącej stacji [...] (która powstała w tym miejscu z przekształcenia dotychczasowego składu [...], w oddaleniu od znajdujących się na niej zabudowań. O ile w tej sytuacji można by uznać, że takie zagospodarowanie tych nieruchomości ogranicza ewentualne niekorzystne oddziaływanie takiej stacji na środowisko, to jednak trudno potraktować te nieruchomości, a tym bardziej wyłącznie położoną pośrodku nich sporną działkę nr [...], jako strefę izolacyjną. Nawet więc, gdyby przyjmować szeroko "budowę zakładów [...]", to i tak nie byłoby podstaw do uznania, że cel ten został zrealizowany, na co słusznie wskazuje organ odwoławczy.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 i 137 u.g.n., a także przepisów postępowania nie są więc zasadne. Odnosząc się do sprawy I OSK 2128/14, na którą powołuje się skarżąca na poparcie swojego stanowiska dotyczącego traktowania stref zieleni izolacyjnej jako części innej inwestycji, stwierdzić należy, że stan faktyczny objęty tą sprawą był inny – celem wywłaszczenia była oczyszczalnia ścieków, a w dokumentacji wywłaszczeniowej znajdował się również projekt utworzenia zieleni izolacyjnej, dlatego zasadne było rozważanie przez organy, czy ten projekt należy traktować jako część inwestycji pod nazwą oczyszczalnia ścieków. W niniejszej sprawie nie ma takich dokumentów, a okoliczności faktyczne i prawne nie uzasadniają potraktowania strefy zieleni izolacyjnej jako elementu "budowy zakładów [...]".

Odnośnie zarzutu dotyczącego nie zawarcia w decyzji orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania Sąd uznał, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Podzielić bowiem należy pogląd (przytoczony w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego) wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2292/13, który stwierdził, że "artykuł 141 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie na właściwej ku temu drodze".

W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019.r, poz.2325).