Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 862/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 10 i  art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant : Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. I. stwierdza nieważność następujących fragmentów załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały: w pkt 2.1.2 ppkt 1: "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", w pkt 2.1.5 ppkt 7: "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", w pkt 2.1.4 ppkt 1: "w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego", w pkt 1.2.2 ppkt 5: "Parkingi towarzyszące zabudowie usługowej mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów", na str. 8 i str. 46 tekstu studium "oraz pozyskiwanie złóż surowców naturalnych", w podrozdziale 1.1 (str. 7 tekstu studium): "Dla terenów położonych przy drogach głównych należy wprowadzać zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego z tej drogi. Dostęp do posesji może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem ulic lokalnych i dojazdowych", w pkt 1.2.1 ppkt 2: "oraz z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości", w ppkt 3 lit. c pkt 2.1.7: "obsługę komunikacyjną zagrody należy zapewnić z dróg i ulic lokalnych, dojazdowych (...) z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii," oraz na str. 8 tekstu studium: "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt. I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w G. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda D., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., skarżąc jej załącznik nr 1 w części obejmującej zapis pkt 2.1.2 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", zapis pkt 2.1.5 ppkt 7 (str. 40 tekstu studium): "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", zapis pkt 2.1.4 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego", zapis pkt 1.2.2 ppkt 5 (str. 10 tekstu studium): "Parkingi towarzyszące zabudowie usługowej mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów", zapis na str. 8 i str. 46 tekstu studium we fragmencie: "(...) oraz pozyskiwanie złóż surowców naturalnych (...)", zapis w podrozdziale 1.1 (str. 7 tekstu studium) we fragmencie: "Dla terenów położonych przy drogach głównych należy wprowadzać zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego z tej drogi. Dostęp do posesji może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem ulic lokalnych i dojazdowych" oraz na str. 9 tekstu studium, pkt 1.2.1 ppkt 2 "oraz z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości", a także w ppkt 3 lit. c pkt 2.1.7 (str. 41 tekstu studium) "obsługę komunikacyjną zagrody należy zapewnić z dróg i ulic lokalnych, dojazdowych (...) z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii," oraz zapis na str. 8 tekstu studium "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium".

Organ nadzoru zarzucił, że:

1) zapis pkt 2.1.2 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", zapis pkt 2.1.5 ppkt 7 (str. 40 tekstu studium): "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", zapis pkt 2.1.4 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego" – istotnie naruszają § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;

2) zapis pkt 1.2.2 ppkt 5 (str. 10 tekstu studium): "Parkingi towarzyszące zabudowie usługowej mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów" – istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;

3) zapis na str. 8 i str. 46 tekstu studium we fragmencie: "(...) oraz pozyskiwanie złóż surowców naturalnych (...)" – istotnie narusza art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP;

4) zapis w podrozdziale 1.1 (str. 7 tekstu studium) we fragmencie: "Dla terenów położonych przy drogach głównych należy wprowadzać zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego z tej drogi. Dostęp do posesji może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem ulic lokalnych i dojazdowych" oraz na str. 9 tekstu studium, pkt 1.2.1 ppkt 2 "oraz z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości", a także w ppkt 3 lit. c pkt 2.1.7 (str. 41 tekstu studium) "obsługę komunikacyjną zagrody należy zapewnić z dróg i ulic lokalnych, dojazdowych (...) z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii," – istotnie naruszają art. 10 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.);

5) zapis na str. 8 tekstu studium "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium" – istotnie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego załącznika w wyżej wymienionym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda zaznaczył, że ze względu na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wniósł skargę na kwestionowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Organ nadzoru podkreślił, że Rada Miejska, jako organ administracji publicznej, zobowiązana jest do przestrzegania konstytucyjnych zasad państwa prawa, m.in. zasady legalizmu i hierarchicznego systemu źródeł prawa. Umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami zawartymi w akcie niższego rzędu. Jednocześnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w czasie stanowienia przepisów prawa musi działać w oparciu o zasadę legalności, określoną w art. 7 Konstytucji. Kompetencja do stanowienia prawa musi wynikać z przepisów prawa rangi ustawowej, a uchwalone przepisy nie mogą modyfikować przepisów wyższej rangi lub pozostawać z nimi w sprzeczności. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141).

Wskazując, że przedmiotową uchwałę Rada Miejska podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 w związku z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru przytoczył treść art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaznaczając, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska G. uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Wojewoda podniósł, że w rozdziale 2 Rada określiła szczegółowe uwarunkowania i kierunki polityki przestrzennej. Regulacją pkt 2.1 w ustaleniach dla terenów o różnym przeznaczeniu, dopuszczono odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników bez wyraźnych limitów tych odstępstw (pkt 2.1.2 ppkt 1 str. 39 tekstu studium: "Zalecane powierzchnie zabudowy budynków mieszkalnych, wolnostojących na poszczególnych działkach nie powinny przekroczyć 20% powierzchni działek a budynków mieszkalno-usługowych 30% powierzchni działek, dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", pkt 2.1.5 ppkt 7 str. 40 tekstu studium: "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", zapis pkt 2.1.4 ppkt 1 str. 39 tekstu studium: "Powierzchnie zabudowy budynków usługowych na poszczególnych działkach nie powinny przekroczyć 50% powierzchni działek; w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego").

Przytoczywszy § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Wojewoda podał, że we wskazanych wyżej odstępstwach od określonych parametrów i wskaźników dopuszczono odejście od wyznaczonych standardów bez wyraźnych limitów tych odstępstw. Stwierdzając, że taki zapis wprowadza wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania wprowadzonych do studium zapisów, organ nadzoru wywodził, że taki sposób zapisu ustaleń studium, jako nieodpowiadający wymogom określonym w § 6 pkt 2 powołanego rozporządzenia, nie realizuje również ustawowej jego funkcji, określonej w art. 9 ust. 4 w powiązaniu z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro nie wyznacza skrajnych wartości, w których mają się zawierać ustalenia planu miejscowego. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., IV SA/Wa 434/07.

Rozwijając zastrzeżenia dotyczące zapisu pkt 2.1.2 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", Wojewoda podkreślił, że zapis taki byłby możliwy i czytelny, jednak pod warunkiem, że gmina nie ustali w planie miejscowym możliwości rozbudowy, nadbudowy terenów zurbanizowanych. W przypadku wprowadzenia w miejscowym planie możliwości rozbudowy, nadbudowy terenów zurbanizowanych, brak określenia przez Radę Miejską G. powierzchni zabudowy działek dla budynków mieszkalnych, wolnostojących na poszczególnych działkach, budynków mieszkalno-usługowych skutkować będzie możliwością dowolnej powierzchni zabudowy budynków w stosunku do powierzchni działki. W opinii organu nadzoru, "Skutkiem takiej regulacji może dojść do zabudowy budynków znacznie przekraczającej zalecaną max 20% powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działek odnośnie budynków mieszkalnych, wolnostojących na poszczególnych działkach oraz max 30% zabudowę budynków mieszkalno-usługowych".

Odnosząc się do zapisu pkt 2.1.5 ppkt 7 (str. 40 tekstu studium): "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", Wojewoda podniósł, iż brak jest w studium określenia o jakie warunki miejsca chodzi. Regulacja wprowadzona przez Miasto G. jest, zdaniem organu nadzoru, zbyt szeroka i abstrakcyjna, przy równoczesnym braku określenia wskaźników i parametrów w studium. W opinii Wojewody, zapis taki wprowadza do studium uznaniowość i niedookreślenie.

Zdaniem organu nadzoru, także regulacja pkt 2.1.4 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "Powierzchnie zabudowy budynków usługowych na poszczególnych działkach nie powinny przekroczyć 50% powierzchni działek; w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego", wprowadza do studium odstępstwa od reguł w nim ustalonych, a zapis ten skutkuje brakiem możliwości odniesienia uregulowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do regulacji studium, gdyż w studium nie określono parametrów zabudowy budynków.

Polemizując z wyjaśnieniami gminy zawartymi w piśmie Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej [...] z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewoda D., powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywodził, że nie jest możliwa ocena zgodności lub nienaruszania ustaleń studium ze względu na nieprecyzyjność, niepełność czy niedookreślenie zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zapisy studium mogą w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych co do zgodności z regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź nienaruszania jego ustaleń. Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziałuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym.

W opinii organu nadzoru, powyższą argumentację dotyczącą jasności i przejrzystości zapisów aktów prawnych należy rozciągnąć także na zapis pkt 1.2.2 ppkt 5 (str. 10 tekstu studium), dotyczący parkingów, które mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów U:: "Parkingi towarzyszące zabudowie usługowej mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów". Wskazując, że parkingi wymieniono w uzupełniających kategoriach przeznaczenia terenu dla obszarów funkcjonalnych koncentracja usług – U, a przeznaczenie uzupełniające zdefiniowano określając: "Stosowane w dalszej części studium niżej wymienione pojęcia oznaczają: (...) – przeznaczenie uzupełniające – rodzaje przeznaczenia inne niż dominujące, których suma powierzchni zajmuje w granicach obszaru funkcjonalnego mniej niż odpowiednia powierzchnia zajmowana przez przeznaczenie dominujące i które mogą z nim harmonijnie współistnieć", Wojewoda wywodził, że zapis określający, iż parkingi mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów U nie jest spójny z definicją przeznaczenia parkingów, jako obszaru uzupełniającego. Taki zapis równocześnie nie limituje powierzchni obszaru U zajętego na parking, gdyż może być to nawet powierzchnia 100% tego obszaru. Skutkiem takiej regulacji zmianie ulegnie przeznaczenie obszaru U, gdyż parkingi z przeznaczenia uzupełniającego staną się przeznaczeniem dominującym.

Zdaniem Wojewody, także zapis na str. 8 i str. 46 tekstu studium: "Prowadzenie badań oraz pozyskiwanie złóż surowców naturalnych jest dopuszczalne niezależnie od wyznaczonych w studium obszarów funkcjonalnych" w zakresie dopuszczalności pozyskiwania złóż surowców naturalnych niezależnie od wyznaczonych w studium obszarów funkcjonalnych jest przekroczeniem upoważnienia z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 95 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Wskazując, że regulacja art. 95 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego mówi o obowiązku wprowadzenia udokumentowanego złoża do studium, organ nadzoru stwierdził, że zapis studium w zakresie dopuszczalności pozyskiwania złóż surowców naturalnych niezależnie od wyznaczonych w studium obszarów funkcjonalnych może prowadzić do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod eksploatację złoża przed wprowadzeniem złoża do studium.

Organ nadzoru uznał także, iż zapis w podrozdziale 1.1 (str. 7 tekstu studium) dotyczący wprowadzenia zakazu bezpośredniej obsługi komunikacyjnej z dróg głównych: "Dla terenów położonych przy drogach głównych należy wprowadzać zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego z tej drogi. Dostęp do posesji może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem ulic lokalnych i dojazdowych" oraz zapis na str. 9 tekstu studium, pkt 1.2.1 ppkt 2 Obszary funkcjonalne mieszkaniowe M, dotyczący zapewnienia obsługi komunikacyjnej z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości: "oraz z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości", a także w ppkt 3 lit. c pkt 2.1.7 (str. 41 tekstu studium) dotyczący wyeliminowania możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii: "obsługę komunikacyjną zagrody należy zapewnić z dróg i ulic lokalnych, dojazdowych (...) z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii," istotnie naruszają przepisy prawa. Zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska stanowiąc w powyższym zakresie przekroczyła upoważnienie do uregulowania w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszyła § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda podkreślił, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w tej kategorii spraw. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Organ nadzoru stwierdził, że związanie zarządcy drogi treścią studium co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej bądź wjazdów, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wolą ustawodawcy kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 364/12.

Zdaniem organu nadzoru, także zapis na str. 8 tekstu studium "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium" – istotnie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP, gdyż stanowi modyfikację art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Wojewoda zaznaczył, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji, gdyż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Podejmując obszerną polemikę z zarzutami skargi wywodzono, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, który zobowiązuje do jego przestrzegania wyłącznie organ, który je uchwala, określa politykę przestrzenną gminy poprzez wytyczenie kierunków zmian i rozwoju. Wytyczne te mają charakter zasad ogólnych zalecanych do stosowania przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, nie zaś przesądzających ustaleń. Tekst studium nie ma konstrukcji aktu prawnego, o określonej w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej hierarchii, lecz ma formę opisową i dowolną z punktu widzenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym treść studium nie może być rozumiana jako treść przepisu aktu prawa, a każde ustalenie musi być czytane nie jako odrębny przepis lecz w kontekście pozostałych ustaleń z nim związanych, przy zachowaniu rozróżnienia ustaleń studium w zakresie celów rozwoju i celów ochrony, które nie mogą być wzajemnie sprzeczne.

W odniesieniu do pierwszego z zarzutów skargi podano, że przedmiotowe ustalenia studium zawierają wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub innych aktów prawa miejscowego w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych kategorii lub grup kategorii użytkowania terenów wyznaczanych w granicach różnych obszarów funkcjonalnych. Mają one charakter ogólnych zasad zalecanych do stosowania dla wszystkich terenów o określonej kategorii użytkowania, niezależnie od obszaru funkcjonalnego, w którego granicach zostaną wyznaczone i dotyczą terenów lub poszczególnych nieruchomości położonych w ich granicach, których przeznaczenie zostaje zmienione aktem prawa miejscowego. Kwestionowane zapisy stanowią odstępstwa od ustalonych zasad, możliwe do zastosowania jako wyjątki od ustalonych reguł wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Intencją wprowadzenia tych zapisów była potrzeba uwzględnienia sytuacji szczególnych, których na etapie tworzenia studium nie można przewidzieć. Zdaniem gminy, w świetle zasady, że treść studium nie może być rozumiana jako treść przepisu aktu prawa, a każde ustalenie musi być rozumiane w kontekście pozostałych ustaleń z nim związanych, użyte sformułowania "na obszarach zurbanizowanych", "terenów z istniejącą zabudową" lub "warunków miejsca" są wystarczające jako określenie warunków stosowania wyjątków od zasady.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi w odpowiedzi na skargę wywodzono, że sprzeczność definicji przeznaczenia uzupełniającego (do 50% powierzchni obszaru) z dopuszczeniem większego udziału niż 50% parkingów towarzyszących zabudowie usługowej jest pozorna. Nie występuje tu nadrzędność ustaleń pkt 1 nad pozostałymi; wszystkie ustalenia części 1.2.2. i pozostałych części tego rozdziału są równoważne. Ponadto parkingi mają towarzyszyć zabudowie usługowej, zatem nie jest możliwe wyłączne przeznaczenie w planie miejscowym obszaru na parkingi. Gmina w ustaleniach wytycznych dla obszarów usługowych widzi potrzebę zachowania większej swobody w określaniu proporcji pomiędzy zabudową usługową, a towarzyszącymi jej parkingami, lecz z wykluczeniem przeznaczenia całego obszaru wyłącznie na parkingi. W przypadku ustalenia w planie przeznaczenia terenów na zabudowę usługową, np. z zakresu handlu w obiektach typu market lub stacjach paliw, powierzchnia towarzyszących jej parkingów często przewyższa powierzchnię zabudowy usług, niemniej dla całego terenu nadal zachowana jest funkcja usługowa.

Polemizując z trzecim zarzutem skargi stwierdzono, że Wojewoda myli ustalenie studium w zakresie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenów z obowiązkiem ujawniania złóż w studium. Zapis o dopuszczalności prowadzenia badań oraz pozyskiwania złóż surowców naturalnych niezależnie od wyznaczonych w studium obszarów funkcjonalnych ma odniesienie do ustaleń studium w zakresie podziału obszaru gminy na obszary funkcjonalne. Zastępuje on wielokrotne powtórzenia ustalenia eksploatacji jako dopuszczalnego przeznaczenia terenu wobec wszystkich obszarów funkcjonalnych i wprowadza możliwość uchwalania miejscowych planów w przypadkach stwierdzenia występowania złoża w zgodzie z ustaleniami studium. W przeciwnym wypadku każdorazowe udokumentowanie złoża wymagałoby równoczesnej zmiany studium i planu miejscowego. Wprowadzenie udokumentowanego złoża do studium, stanowiące jedynie obiektywną informację, może następować niezależnie od potrzeby uchwalenia planu w celu umożliwienia prowadzenia eksploatacji. Zapis o dopuszczalności prowadzenia badań oraz pozyskiwania złóż surowców naturalnych niezależnie od wyznaczonych w studium obszarów funkcjonalnych ma zastosowanie np. do złoża G., dla którego została uchwalona zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu terenu na eksploatację, której zaniechano lub dla złoża G., nie eksploatowanego, położonego w granicach obszaru funkcjonalnego rolniczego.

Ustosunkowując się do czwartego zarzutu skargi podano, że ogólne wytyczne w zakresie ograniczeń dostępności komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego mogłyby być kwestionowane w przypadku uchwał w sprawie planów miejscowych, a w przypadku studium stanowią one jedynie wskazówkę sposobu konstruowania przepisów planów miejscowych. O ile w planie nie można ustalać regulacji w tym zakresie, to w studium zapis zawarty na str. 7 tekstu studium oznacza jedynie takie ukierunkowanie ustaleń przestrzennych przyszłych planów, które pozwoli na prawidłową izolację dróg głównych i przyległych terenów zabudowy poprzez zaplanowanie właściwej hierarchii układów komunikacyjnych.

W odniesieniu do piątego zarzutu skargi stwierdzono, że kwestionowany zapis jest stwierdzeniem prawdziwym i nie ma podstaw do przypuszczenia, że stanowi wyłączne kryterium zgodności planów ze studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

Po myśli art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zgodnie z którą naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zważyć nadto należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotem skargi Wojewody D. w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., a konkretnie wyraźnie wskazane przez organ nadzoru fragmenty załącznika nr 1 do tej uchwały, w odniesieniu do których organ nadzoru wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

Kwestionowanym fragmentom załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Wojewoda zarzucił, że: 1) zapis pkt 2.1.2 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", zapis pkt 2.1.5 ppkt 7 (str. 40 tekstu studium): "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", zapis pkt 2.1.4 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego" – istotnie naruszają § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 2) zapis pkt 1.2.2 ppkt 5 (str. 10 tekstu studium): "Parkingi towarzyszące zabudowie usługowej mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów" – istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP; 3) zapis na str. 8 i str. 46 tekstu studium we fragmencie: "(...) oraz pozyskiwanie złóż surowców naturalnych (...)"" – istotnie narusza art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 z późn. zm.) w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP; 4) zapis w podrozdziale 1.1 (str. 7 tekstu studium) we fragmencie: "Dla terenów położonych przy drogach głównych należy wprowadzać zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego z tej drogi. Dostęp do posesji może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem ulic lokalnych i dojazdowych" oraz na str. 9 tekstu studium, pkt 1.2.1 ppkt 2 "oraz z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości", a także w ppkt 3 lit. c pkt 2.1.7 (str. 41 tekstu studium) "obsługę komunikacyjną zagrody należy zapewnić z dróg i ulic lokalnych, dojazdowych (...) z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii," – istotnie naruszają art. 10 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.); 5) zapis na str. 8 tekstu studium "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium" – istotnie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W myśl art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium" (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (ust. 2). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ust. 3). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (ust. 4). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (ust. 5).

Stosownie do art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium w szczególności uwzględnia się uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (ust. 1 pkt 11) oraz określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (ust. 2 pkt 1).

Po myśli § 6 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, do wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium należą: ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, które powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych (pkt 2) oraz ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych (pkt 5).

Wedle art. 95 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa (ust. 1). W terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2).

Mając na uwadze treść przytoczonych wyżej unormowań oraz treść kwestionowanych przez organ nadzoru fragmentów załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., należy uznać skargę Wojewody D. za uzasadnioną.

Nie kwestionując twierdzeń Gminy G., że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego zobowiązujący do jego przestrzegania organ, który studium to uchwala, określa politykę przestrzenną gminy poprzez wytyczenie kierunków zmian i rozwoju, a także, iż wytyczne te mają charakter zasad ogólnych zalecanych do stosowania przy tworzeniu aktów prawa miejscowego, nie zaś przesądzających ustaleń, stwierdzić trzeba, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak będąc aktem prawnym nie może naruszać ogólnych zasad dotyczących wszelkich aktów prawnych. Tak więc wywody przeprowadzone przez organ nadzoru mają w pełni zastosowanie również do zaskarżonej uchwały i nie można uznać, że trafne one byłyby jedynie w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego prawem miejscowym.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi zgodzić się trzeba z Wojewodą D., że wskazane tam zapisy, to jest zapis pkt 2.1.2 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "dopuszcza się odstępstwa od tej zasady na obszarach zurbanizowanych", zapis pkt 2.1.5 ppkt 7 (str. 40 tekstu studium): "Dla terenów lub ich części z istniejącą zabudową mogą być ustalane wskaźniki i parametry odrębne, nie uwzględniające wytycznych, o których mowa w pkt. 2-5, wynikające z warunków miejsca", zapis pkt 2.1.4 ppkt 1 (str. 39 tekstu studium): "w uzasadnionych przypadkach można dopuszczać odstępstwa od tej zasady na warunkach określonych w aktach prawa miejscowego" – istotnie naruszają § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wbrew bowiem tym unormowaniom wskazanymi wyżej regulacjami zawartymi w pkt 2.1 w ustaleniach dla terenów o różnym przeznaczeniu, dopuszczono odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników bez wyraźnych limitów tych odstępstw. Podkreślić zwłaszcza wypada, że z przepisu § 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika jednoznacznie, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Jeżeli zatem Rada Miejska chciała wprowadzić odstępstwa od określonych parametrów i wskaźników ustalonych przez siebie dla objętego studium obszaru, to jednocześnie powinna ustalić wyraźne limity tych odstępstw. Nie czyniąc tego z naruszeniem przytoczonego wyżej unormowania nie określiła minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych dla całego obszaru objętego studium, dopuszczając na niektórych jego terenach do możliwości w istocie dowolnego ich określenia w planie miejscowym. Tak więc chociaż przedmiotowe ustalenia studium mają charakter ogólnych zasad zalecanych do stosowania dla wszystkich terenów o określonej kategorii użytkowania, to nie mogą one – nawet w drodze wyjątku i tylko na niektórych terenach – nie określać jednoznacznie minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych.

Jeżeli chodzi o drugi zarzut skargi, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że zapis pkt 1.2.2 ppkt 5 (str. 10 tekstu studium): "Parkingi towarzyszące zabudowie usługowej mogą zajmować powierzchnie przekraczające 50% powierzchni obszarów" – istotnie narusza art. 10 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę, sprzeczność definicji przeznaczenia uzupełniającego (do 50% powierzchni obszaru) z dopuszczeniem większego udziału niż 50% parkingów towarzyszących zabudowie usługowej nie jest pozorna. Skoro Rada Miejska sama określiła na str. 4 studium, że "przeznaczenie dominujące – są to kategorie przeznaczenia, których suma powierzchni zajmuje w obszarze funkcjonalnym więcej, niż połowę powierzchni całego obszaru", a na str. 5 studium podała, że "przeznaczenie uzupełniające" to "rodzaje przeznaczenia inne niż dominujące, których suma powierzchni zajmuje w granicach obszaru funkcjonalnego mniej niż odpowiednia powierzchnia zajmowana przez przeznaczenie dominujące i które mogą z nim harmonijnie współistnieć", to w ten sposób sama zdecydowała, że w żadnym przypadku obszar o przeznaczeniu uzupełniającym nie może być większy od obszaru o przeznaczeniu dominującym. Gdyby uznać, że w dalszej części studium można zawierać inne powierzchnie obszaru o przeznaczeniu uzupełniającym, wprowadzone przez Radę definicje "przeznaczenia dominującego" i "przeznaczenia uzupełniającego" straciłyby sens.

W odniesieniu do trzeciego zarzutu skargi również podzielić należy stanowisko Wojewody, że zapis na str. 8 i str. 46 tekstu studium we fragmencie: "(...) oraz pozyskiwanie złóż surowców naturalnych (...)"" – istotnie narusza art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 95 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP. Skoro w odpowiedzi na skargę Gmina sama podaje, że "Zapis ten wprowadza możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w przypadkach stwierdzenia występowania złoża zgodnie z ustaleniami studium. W przeciwnym wypadku każdorazowe udokumentowanie złoża wymagałoby równoczesnej zmiany studium i planu miejscowego", a z treści art. 95 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego wynika, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopalin obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w istocie Gmina sama przyznaje, że zapis ten narusza art. 95 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Ustosunkowując się do czwartego zarzutu podniesionego w skardze, także uznać trzeba go za uzasadniony. Organ nadzoru bowiem słusznie uznał, że wskazane przez niego zapisy, to jest zapis w podrozdziale 1.1 (str. 7 tekstu studium) we fragmencie: "Dla terenów położonych przy drogach głównych należy wprowadzać zakaz bezpośredniej obsługi komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego z tej drogi. Dostęp do posesji może się odbywać wyłącznie za pośrednictwem ulic lokalnych i dojazdowych", tak samo jak zapis na str. 9 tekstu studium, pkt 1.2.1 ppkt 2 "oraz z wykluczeniem bezpośrednich wjazdów z nieruchomości", a także w ppkt 3 lit. c pkt 2.1.7 (str. 41 tekstu studium) "obsługę komunikacyjną zagrody należy zapewnić z dróg i ulic lokalnych, dojazdowych (...) z wyeliminowaniem możliwości bezpośrednich zjazdów z dróg wyższych kategorii," – istotnie naruszają art. 10 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i art. 29 ustawy o drogach publicznych. Jak trafnie wywodził Wojewoda Dolnośląski, Rada Miejska stanowiąc w powyższym zakresie przekroczyła upoważnienie do uregulowania w studium kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wynikające z art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszyła § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także art. 29 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda prawidłowo podkreślił, że zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w tej kategorii spraw. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Organ nadzoru słusznie stwierdził, że związanie zarządcy drogi treścią studium co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej bądź wjazdów, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wolą ustawodawcy kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Gminy, że ogólne wytyczne w zakresie ograniczeń dostępności komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego mogłyby być kwestionowane w przypadku uchwał w sprawie planów miejscowych, a w przypadku studium stanowią one jedynie wskazówkę sposobu konstruowania przepisów planów miejscowych. O ile w planie nie można ustalać regulacji w tym zakresie, to w studium zapis zawarty na str. 7 tekstu studium oznacza jedynie takie ukierunkowanie ustaleń przestrzennych przyszłych planów, które pozwoli na prawidłową izolację dróg głównych i przyległych terenów zabudowy poprzez zaplanowanie właściwej hierarchii układów komunikacyjnych. Polemizując ze stanowiskiem Gminy stwierdzić trzeba, że nie można w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ukierunkowywać ustaleń przestrzennych przyszłych planów w sposób, który mógłby doprowadzić do niezgodnych z prawem unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem określone wytyczne w zakresie ograniczeń dostępności komunikacyjnej posesji przyległych do pasa drogowego mogłyby być kwestionowane w przypadku uchwał w sprawie planów miejscowych, to również takie same wytyczne mogą być kwestionowane w przypadku uchwał w sprawie studium. Kwestionowane przez organ nadzoru fragmenty załącznika do zaskarżonej uchwały naruszają zatem wskazane przez Wojewodę przepisy, przy czym – niezależnie od intencji Rady Gminy – niewątpliwie w sposób nieuprawniony ingerują w kompetencję przyznaną zarządcy drogi.

W odniesieniu do piątego zarzutu skargi, iż zapis na str. 8 tekstu studium "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium" – istotnie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP – również uznać należy go za trafny. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, zapis na str. 8 tekstu studium "Zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu z położeniem w granicach obszarów urbanizacji bądź obszarów chronionych jest zgodnością planu ze studium" – istotnie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 Konstytucji RP, gdyż stanowi modyfikację art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym w orzeczeniach przywoływanych przez organ nadzoru, wielokrotnie podkreślano, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji, gdyż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Słusznie więc Wojewoda wywiódł, że w takim kontekście zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy – uznając wskazane naruszenia prawa za istotne – stosownie do art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.