Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 30/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbudowy obiektu budowlanego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [...], 2. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 27 września 2002 r. B. D. złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wniosek o interwencję w sprawie istniejącego na działce nr [..] w L. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przez J. S. w sposób naruszający przepisy prawa dotyczące odległości budynków od granic z działką sąsiednią.

W następstwie powyższej sygnalizacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z 11 października 2002 r. wszczął postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] w L. przy ul. P. W toku postępowania przeprowadzono w dniu 21 października 2002 r. oględziny przedmiotowego budynku mieszkalnego, podczas których ustalił, że: na działce istnieje budynek mieszkalny usytuowany w odległości 0,7 m od granicy działki; pierwotnie budynek ten był budynkiem gospodarczym wybudowanym na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 maja 1984 r.; w budynku tym w elewacji południowo - zachodniej były zaprojektowane 2 otwory okienne; na podstawie decyzji z 24 lutego 1989 r. budynek rozbudowano z przeznaczeniem na budynek mieszkalny; projekt rozbudowy i nadbudowy przewidywał w elewacji południowo - zachodniej budynku 2 otwory okienne; budynek mieszkalny jest nieukończony; w dniu 6 sierpnia 2002 r. Wójt Gminy udzielił J.S. pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego obejmującej przyziemię i piętro (pokój i łazienkę); przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Postanowieniem z 29 grudnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę ważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 lutego 1989 r. wydanej przez Wójta Gminy.

Decyzją z 26 kwietnia 2004 r. Wojewoda, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy z dnia 24 lutego 1989 r., nr [..] zatwierdzającej pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [..] w L. oraz udzielającej J. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w L. Wojewoda wskazał, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niedopełnieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane.

Postanowieniem z 13 lipca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie J. S. od decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2004 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Pismem z 9 czerwca 2015 r. T. D. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie sprawy pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [..] w L. oraz o wyjaśnienie sprawy umieszczenia otworów okiennych w tym budynku w ścianie zbliżonej do granicy działki. Na wezwanie organu skarżący doprecyzował, że jego wniosek dotyczy legalności wydania pozwolenia na budowę obiektu na działce nr [..]; odległości tego obiektu z otworami okiennymi do działki nr [..]; legalności umieszczenia otworów okiennych zgodnie z planem.

W odpowiedzi organ I instancji powiadomił skarżącego o podjęciu czynności procesowych zgodnie z właściwością oraz o tym, że sprawa z uwagi na jej skomplikowany charakter zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2016 r.

Podczas przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2017 r. oględzin przedmiotowego budynku organ I instancji ustalił, że zachodnia ściana zewnętrzna z otworami okiennymi zlokalizowana jest w odległości ok 0,7 m od granicy z sąsiednią działką nr [..] oraz narusza narożnikiem teren sąsiedniej działki nr [..].

Postanowieniem z 19 maja 2017 r., wydanym na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął z urzędu postępowanie w sprawie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [..] w L.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 14 lipca 2017 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał J. S. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] przy ul. P. w L., wybudowanego w sposób rażąco naruszający przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, ekspertyzę wykonanych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu zażalenia T. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2017 r., uchylił ww. postanowienie organu I instancji z 14 lipca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę T. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem z 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [..] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 złotych.

W ocenie Sądu, skarga była zasadna, ponieważ brak decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem, do dnia wydania wyroku, tj. do 29 listopada 2017 r., dowodzi zaistnienia w tej sprawie stanu bezczynności organu. W uzasadnieniu Sąd z powołaniem się na konkretne zdarzenia i czynności procesowe oraz ich chronologię wykazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie zainicjowanej wnioskiem B. D. z 27 września 2002 r. (data wpływu wniosku do PINB), do której przystąpił skarżący składając pismo z dnia 9 czerwca 2015 r. Sąd stwierdził, że postępowanie to - zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 57 § 3 k.p.a., powinno było zakończyć się najpóźniej w dniu 27 listopada 2002 r., co jednak nie nastąpiło do momentu orzekania przez Sąd, a zatem do dnia 29 listopada 2017 r. Mimo upływu tak długiego okresu, organ nie zakończył bowiem postępowania decyzyjnie. Sąd zauważył, że wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwiania spraw administracyjnych określonych w przepisach art. 35 § 1 i 4 k.p.a. nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania, które miało miejsce w sprawie, to jednak w dniu 9 czerwca 2015 r. wpłynęło do organu pismo skarżącego, które organ powinien był uznać za wniosek o podjęcie postępowania w sprawie. Mimo wpływu tego pisma organ formalnie postępowania nie podjął przez blisko dwa lata. W tym okresie natomiast podejmował czynności wyjaśniające, ale często w bardzo długich odstępach czasu, przykładowo od 22 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. nie podjął jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia sprawy.

W dniu 21 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił akta administracyjne sprawy wraz z odpisem wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17 ze stwierdzeniem jego prawomocności i z uzasadnieniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 marca 2018 r. nakazał inwestorowi – J. S. zamurować trzy otwory okienne w ścianie południowo-zachodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki nr [..] w L.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 listopada 2018 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 2 stycznia 2019 r. przekazał akta administracyjne organowi I instancji.

W toku postępowania organ w dniu 6 lutego 2019 r. przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, a zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2019 r. poinformował skarżącego o treści art. 10 § 1 k.p.a. i o wynikających z niego uprawnieniach procesowych stron postepowania.

Decyzją z 4 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi J. S. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] oraz na działce nr [..] w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 maja 2019 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę ponownie do rozpatrzenia temu organowi.

W dniu 24 czerwca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał organowi I instancji akta sprawy w celu jej ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę T. D.na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem z 1 lipca 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 4/20, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego prowadzonej przez ten organ pod numerem [..] w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 1000 złotych oraz oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zważył, że zwalczana przez skarżącego bezczynność organu nadzoru budowlanego I instancji winna być ocenia od momentu przekazania akt sprawy temu organu po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17, którym stwierdzając bezczynność zobowiązano organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przekazanie to nastąpiło w dniu 21 lutego 2018 r. Od tego momentu należy rozważać terminowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu zweryfikowania zasadności zarzutów skargi.

Jak stwierdził Sąd, powiatowy organ nadzoru rozpoznał sprawę i wydał w dniu 21 marca 2018 r. decyzję merytoryczną na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W administracyjnym toku instancji decyzja ta, poddana kontroli przez organ odwoławczy, została w całości uchylona w dniu 8 listopada 2018 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przekazaniu w dniu 2 stycznia 2019 r. akt sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 24 stycznia 2019 r. zawiadomił strony postępowania o planowanej na dzień 6 lutego 2019 r. kontroli nieruchomości, a po jej przeprowadzeniu, pismem z 8 lutego 2019 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości skorzystania z uprawnień procesowych określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia 4 marca 2019 r. organ I instancji zobowiązał inwestora J. S. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] oraz częściowo na działce nr [..] w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.

Uwzględniając odwołanie skarżącego wniesione od powyższej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 maja 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Faktyczne przekazanie sprawy nastąpiło w dniu 24 czerwca 2019 r.

Zdaniem Sądu, analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie prowadzi do wniosku, że po przekazaniu w dniu 24 czerwca 2019 r. akt sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji - zobowiązany do działania nie podejmował żadnych czynności procesowych, które zmierzałyby do załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie sposób rozważać przewlekłości postępowania skoro organ nie podejmował żadnych czynności.

Sąd wyjaśnił, że wniesienie ponaglenia w dniu 2 września 2019 r. przez skarżącego było pierwszą aktywnością procesową w sprawie od prawie trzech miesięcy od jej wpływu do organu nadzoru budowlanego, tj. od dnia 24 czerwca 2019 r. Ponadto, z korespondencji wymienianej pomiędzy organami nadzoru obu instancji w następstwie wniesienia bezpośrednio do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi na bezczynność organu I instancji z 4 października 2019 r. wynika, że organ I instancji nawet nie złożył organowi wyższego stopnia wyjaśnień w sprawie, do których został zobowiązany. Dopiero pismo skarżącego z dnia 4 grudnia 2019 r. dotyczące trwającej bezczynności organu nadzoru w przedmiotowej sprawie spowodowało wyznaczenie przez organ terminu kolejnej kontroli, którą zaplanowano na dzień 14 stycznia 2020 r., o czym zawiadomiono strony w dniu 5 grudnia 2019 r.

Sąd zważył, że o ile po przekazaniu sprawy organowi I instancji po wyroku tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 72/17, organ ten procedował terminowo wydając decyzje merytoryczne, a przedłużenie postępowania było wynikiem uruchomienia administracyjnego toku instancji, w którym dwukrotnie organ odwoławczy wydawał decyzje kasacyjne skutkujące powrotem sprawy do I instancji, o tyle nie można powiedzieć tego o etapie postępowania zapoczątkowanego przekazaniem akt sprawy do organu I instancji w dniu 24 czerwca 2019 r. Od tego momentu bowiem organ ponownie zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a w razie przekroczenia tych terminów do zawiadomienia o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Powyższym obowiązkom organ nadzoru budowlanego I instancji uchybił, albowiem nie załatwił sprawy legalizacji zabudowy na działce nr [..] i częściowo na działce nr [..] w L. poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa w ustawowych terminach. Nie zawiadomił również stron o przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie wskazał przyczyn tego uchybienia i nie wyznaczył nowego terminu, pozostawiając stronę postępowania, której sygnalizacja stała się przyczynkiem do podjęcia przez uprawniony organ nadzoru kontroli legalności zabudowy, bez prawidłowej reakcji ze strony organu ustawowo powołanego do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.).

Sąd, stwierdzając, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzeniu grzywny, uwzględnił, że organ nadzoru budowlanego I instancji od dnia 24 czerwca 2019 r., gdy przekazano mu akta sprawy do ponownego jej rozpoznania, do dnia 5 grudnia 2019 r., gdy wyznaczył termin kolejnej kontroli w sprawie, co nastąpiło już po trzech miesiącach od wniesienia skargi, pozostawał w całkowitej bezczynności, nie wykonując nawet czynności informacyjnych względem skarżącego czy organu wyższego stopnia, o które zabiegano. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a., ale również w terminie tym nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Organ nie wywiązał się ponadto z obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a., a żądania skarżącego o podjęcie działań w sprawie ignorował. Okoliczności sprawy nie uzasadniają przy tym takiego działania. Brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności Sąd ocenił jako całkowicie pozbawiony uzasadnienia.

Sąd, oddalając wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasądzenie organowi grzywny w tej wysokości będzie dostateczną i wystarczającą dolegliwością finansową zmierzającą do zmobilizowania organu do respektowania prawa i załatwienia sprawy.

W dniu 17 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zwrócił akta administracyjne sprawy wraz z odpisem wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 4/20 ze stwierdzeniem jego prawomocności i z uzasadnieniem.

Decyzją z 9 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi – J. S. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] oraz częściowo na działce nr [..] w L., gm. L., wykonanego w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane.

Decyzją z 30 września 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ drugiej instancji przekazał akta sprawy organowi pierwszej instancji w dniu 15 listopada 2021 r.

Postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia ponaglenia T. D. z 15 grudnia 2021 r., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 kwietnia 2022 r. oraz stwierdził, że niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

T. D. w dniu 24 stycznia 2022 r. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarga przekazana została przez Sąd do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wpłynęła do organu w dniu 31 stycznia 2022 r., po czym organ z odpowiedzią na skargę z 28 lutego 2022 r. przekazał skargę do Sądu w dniu 1 marca 2022 r. (wpływ skargi do Sądu w dniu 4 marca 2022 r.).

Skarżący wniósł w skardze o:

1. uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2022 r.;

2. zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie,

3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. wymierzenie organowi grzywny,

5. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł,

6. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ I instancji do tej pory nie wydał orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 listopada 2017 r. Skarżący pismem z 15 grudnia 2021 r. wniósł ponaglenie, po rozpoznaniu którego organ drugiej instancji uznał jego zasadność wyznaczając organowi dodatkowy termin ponad trzech miesięcy na załatwienie sprawy. Sprawa, zdaniem skarżącego, powinna być zakończona wydaniem decyzji najpóźniej w ciągu dwóch miesięcy od dnia zwrócenia akt sprawy organowi pierwszej instancji przez organ drugiej instancji, czyli do dnia 10 stycznia 2022 r. Skarżący, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zasady doświadczenia życiowego pozwalają stwierdzić, że skarżący doznał szkody o charakterze niemajątkowym w postaci negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie wskazując na przebieg dotychczasowego postępowania oraz na fakt, że wyznaczył termin kontroli na przedmiotowej nieruchomości na dzień 3 marca 2022 r. celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, zgodnie z wytycznymi organu drugiej instancji zawartymi w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2022 r. Organ poinformował, że po tym terminie zostanie wydane rozstrzygnięcie w sprawie, po czym komplet akt sprawy zostanie przekazany Sądowi.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy nadesłanych do Sądu w dniu 17 marca 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 3 marca 2022 r. oględziny nieruchomości, a następnie decyzją z 15 marca 2022 r. nakazał inwestorowi – J. S. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] oraz częściowo na działce nr [..] w L., gm. L., uwzględniający wykonane roboty budowlane oraz zawierający rozwiązania elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem oraz określający zakres robót budowlanych jakie należy przeprowadzić, celem doprowadzenia budynku do zgodności z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz ustalił termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący wnosząc skargę dopełnił określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ponagleniem wniesionym do właściwego organu, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący wniósł w dniu 15 grudnia 2021 r. ponaglenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to ponaglenie zostało rozpatrzone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 stycznia 2022 r.

Skarga zarzucała jednocześnie bezczynność organu I instancji i przewlekłość postępowania przed tym organem. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Jak stanowi bowiem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., organ jest bezczynny, gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do ww. terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 5 k.p.a.). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Pojęcie przewlekłości postępowania, zdefiniowane zostało natomiast w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i obejmuje sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie przewlekłe to zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania administracyjnego Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego I instancji dopuścił się bezczynności w sprawie legalności obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] i częściowo na działce nr [..] w L. Brak bowiem decyzyjnego załatwienia sprawy zainicjowanej najpierw wnioskiem B. D. z 27 września 2002 r., do którego dołączył w 2015 r. T.D., do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie potwierdza wystąpienie stanu bezczynności organu, przy czym zwalczana przez skarżącego bezczynność winna być ocenia od momentu przekazania akt sprawy temu organu po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 4/20, którym stwierdzając bezczynność zobowiązano organ I instancji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przekazanie to nastąpiło w dniu 17 września 2020 r. Załatwienie sprawy powinno zatem nastąpić w terminie do dnia 17 października 2020 r., ewentualnie do dnia 17 listopada 2020 r.

Organ nie załatwił sprawy ani w terminach określonych w art. 35 k.p.a. ani w dodatkowych terminach, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a., których to w sprawie nie wyznaczał i nie zawiadamiał stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynie zwłoki.

Z akt sprawy wynika bowiem, że zgodnie ze zobowiązaniem sformułowanym we wskazanym wyżej wyroku powiatowy organ nadzoru rozpoznał sprawę i wydał dopiero w dniu 9 grudnia 2020 r. decyzję merytoryczną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W administracyjnym toku instancji decyzja ta, poddana kontroli przez organ odwoławczy, została w całości uchylona decyzją z 27 września 2021 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Po przekazaniu w dniu 15 listopada 2021 r. akt sprawy organ nadzoru budowlanego I instancji nie załatwił sprawy, nie podejmował również jakichkolwiek czynności w sprawie, aż do czasu doręczenia organowi I instancji w dniu 31 stycznia 2022 r. skargi wniesionej przez skarżącego na bezczynność i przewlekłość postępowania. W dniu 1 lutego 2022 r. organ I instancji wyznaczył termin i zawiadomił strony postępowania o planowanej na dzień 3 marca 2022 r. kontroli nieruchomości, a po jej przeprowadzeniu, decyzją z dnia 15 marca 2022 r. organ I instancji nakazał inwestorowi J. S. sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [..] oraz częściowo na działce nr [..] w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie prowadzi do wniosku, że po przekazaniu w dniu 15 listopada 2021 r. akt sprawy organowi I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji - zobowiązany do działania nie podejmował (aż do dnia doręczenia organowi rozpoznawanej skargi) żadnych czynności procesowych, które zmierzałyby do załatwienia sprawy. W tej sytuacji nie sposób rozważać przewlekłości postępowania skoro organ nie podejmował żadnych czynności. Dopiero wniesienie przez skarżącego skargi spowodowało wyznaczenie przez organ terminu kolejnej kontroli, którą zaplanowano na dzień 3 marca 2022 r., a następnie wydanie decyzji z 15 marca 2022 r. załatwiającej sprawę.

Od dnia 15 listopada 2021 r. organ ponownie zobowiązany był do załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a., a w razie przekroczenia tych terminów do zawiadomienia o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu jej załatwienia. Powyższym obowiązkom organ nadzoru budowlanego I instancji uchybił, albowiem nie załatwił sprawy legalizacji zabudowy na działce nr [..] i częściowo na działce nr [..] w L. poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa w ustawowych terminach. Nie zawiadomił również stron o przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy, nie wskazał przyczyn tego uchybienia i nie wyznaczył nowego terminu, pozostawiając stronę postępowania, której sygnalizacja stała się przyczynkiem do podjęcia przez uprawniony organ nadzoru kontroli legalności zabudowy, bez prawidłowej reakcji ze strony organu ustawowo powołanego do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Jednocześnie okoliczność dochowania przez organ I instancji wyznaczonego postanowieniem organu wyższego stopnia z 13 stycznia 2022 r. terminu na załatwienie sprawy, mająca miejsce już po wniesieniu skargi do Sądu, nie mogła spowodować uwolnienia się organu od zarzutu bezczynności.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że skoro w sprawie po wniesieniu przedmiotowej skargi ostatecznie doszło do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej z 15 marca 2022 r., a zatem ten podstawowy cel skargi na bezczynność został już osiągnięty w toku postępowania sądowego, lecz przed wydaniem wyroku przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w określonym terminie, należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Załatwienie sprawy przez organ administracji, po wniesieniu skargi do sądu, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania takiej skargi. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania działa w oparciu o art. 149 p.p.s.a. W przypadku załatwienia sprawy przez organ Sąd powinien orzec o istotnych dla tego postępowania kwestiach: stwierdzić, czy w sprawie miały miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jeśli tak, to ocenić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej.

Z uwagi na przywołane wyżej okoliczności sprawy Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się w sprawie bezczynności, gdyż będąc do tego zobowiązanym powołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie załatwił sprawy w terminie. Nawet przy założeniu, że rozpatrywana sprawa jest szczególnie skomplikowana, nie została ona załatwiona w określonym w art. 35 § 3 k.p.a. terminie dwóch miesięcy. W toku wielomiesięcznego prowadzenia postępowania powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wbrew treści art. 36 k.p.a., nie powiadomił też skarżącego o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia bezczynności organu na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł pkt 2 sentencji wyroku. Z powodu braku podejmowania przez organ nadzoru do dnia wniesienia skargi jakikolwiek czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy Sąd uznał, że stan ten wypełnia znamiona bezczynności, a nie przewlekłości postępowania.

Stwierdzając, że organ I instancji dopuścił się w sprawie bezczynności, Sąd jednocześnie uznał, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. przepisu oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwe w sprawie nastąpiło przekroczenie maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Przekroczenie to wiązało się z oczywistym brakiem podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w okresie biegu terminu rozpoznania sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od dnia 15 listopada 2021 r., gdy przekazano mu akta sprawy do ponownego jej rozpoznania, do dnia 3 marca 2022 r., gdy wyznaczył termin kolejnej kontroli w sprawie, pozostawał w całkowitej bezczynności, nie wykonując nawet czynności informacyjnych względem skarżącego. Organ I instancji nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a., ale również w terminie tym nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Organ nie wywiązał się ponadto z obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a. Okoliczności sprawy nie uzasadniają przy tym takiego działania. Brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności jest, w ocenie Sądu, całkowicie pozbawiony uzasadnienia. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.

Sąd stwierdził również, że zasadnym w sprawie jest nałożenie na organ na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości 500 zł. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że zastosowanie środka w postaci grzywny ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego a wymierzenie grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Za wymierzeniem organowi grzywny w niniejszej sprawie przemawia nieuzasadnione racjonalnie wielomiesięczne niepodejmowanie działań w sprawie przez organ. Ze względu na rażący charakter stwierdzonej bezczynności istotne w tym przypadku pozostaje odziaływanie represyjne grzywny. Na wymiar grzywny wpływ miało jednak ostateczne załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu przedmiotowej skargi.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej w związku ze skargą na bezczynność organu jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza jednoczesnego zastosowania dwóch (wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej) wymienionych w tym przepisie środków. Jednakże, w ocenie Sądu, powinno mieć to miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ wykazuje się rażącymi zaniedbaniami w zakresie prowadzenia postępowania, a nadto zaniedbania te powodują negatywne skutki po stronie skarżącego, wymagające swoistej rekompensaty. Podkreślić należy, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by skarżący poniósł nadzwyczajny uszczerbek w związku z bezczynnością organu. Skarżący nie podniósł w skardze realnych (poza wskazaniem na doznanie negatywnych odczuć) okoliczności uprawdopodobniających, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Istotnym jest też, że organ ostatecznie załatwił sprawę po wniesieniu przedmiotowej skargi. Stanowiło to postawę do oddalenia skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 5 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania należnych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Sąd orzekł w pkt 6. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, zatem mogła zostać rozpoznana w ww. trybie.