Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2489/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Gminy Bytów oraz Starosty Bytowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 53/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w G. na decyzję Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 53/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290) Starosta Bytowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Bytów pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi placu im. [...]. Inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r. nr XIII/116/99.

Prokurator Apelacyjny w G. w skardze na ww. decyzję Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r., zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak umożliwienia im – po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji kończącej sprawę, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z zawartymi w nim wymaganiami. Prokurator wskazał również, że zaskarżona decyzja w żadnym zakresie nie przewidywała przeprowadzenia prac związanych z budową parkingu podziemnego, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa, zatwierdzonego uchwalą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r., miał na tym terenie zostać w perspektywie zrealizowany. Nie można bowiem uznać, że zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie: "projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane" stanowi o wypełnieniu przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w ww. przepisie.

W odpowiedzi na skargę Starosta Bytowski wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionych przez Prokuratora zarzutów organ stwierdził, że umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, gdyż zawiadomił je o wszczęciu postępowania, jednakże żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Nie ma zatem podstaw do uznania, że organ pozbawił strony możliwości udziału w postępowaniu, skoro zawiadomił je o jego najbardziej istotnej fazie.

Starosta Bytowski stwierdził również, że zaplanowana inwestycja nie koliduje w żaden sposób z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa, zatwierdzonego uchwała nr XIII/116/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r., o budowie parkingu podziemnego, a co za tym idzie – spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W przedłożonym projekcie – w założeniach programowych – uwzględniono parking podziemny wraz z dojazdami poprzez zaznaczenie jego obrysu na projekcie zagospodarowania terenu, o czym świadczy okoliczność, że w opracowaniu żaden z zaprojektowanych elementów nie jest przewidziany do demontażu w przyszłości. Praktyka realizacji zamierzeń budowlanych pod powierzchnią wcześniej zagospodarowanych terenów jest coraz częściej stosowana zwłaszcza w dużych miastach, zatem przy zastosowaniu obecnie znanych technik wznoszenia obiektów budowlanych wykonanie parkingu podziemnego pod zrealizowaną, na podstawie zaskarżonego pozwolenia, nawierzchnią Planu Wyszyńskiego, jest możliwe do wykonania.

Przy piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta Bytów przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa uchwalonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r. Poinformował również, że zmiany tego planu miejscowego wynikające z uchwały nr XLV/314/02 Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 17 lipca 2012 r. oraz uchwały Rady Miejskiej w Bytowie nr XXXIV/271/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r. obejmowały kwartały znajdujące się poza działkami objętymi inwestycją, dla których sporządził wypis i wyrys. Burmistrz Miasta Bytów poinformował także, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bytowie nr XIII/116/99 z dnia 26 listopada 1999 r.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 342/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w G. stwierdził nieważność decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Kwestionowana decyzja Starosty została zatem wydana na podstawie planu miejscowego, który od daty wydania był aktem nieważnym i nie powinien stanowić podstawy oceny zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującymi na tym terenie przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, należy uznać za nieważną z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinien uwzględnić fakt nieważności wydanej decyzji, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 729/17, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Starosty Bytowskiego oraz Gminy Bytów od powyższego wyroku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, zgadzając się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym, stwierdził że nie oznacza to jednak, iż wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli stwierdzono nieważność całości lub części miejscowego planu z tego powodu, że rada gminy wprowadzając do tego planu przepisy określające przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania przekroczyła przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne bądź też, że przepisy te są niezgodne z ustawą lub rozporządzeniem, to decyzję wydaną w oparciu o te przepisy miejscowego planu niewątpliwie należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie zasługuje bowiem na ochronę decyzja, którą organ ją wydający uznał za zgodną z wyżej opisanymi przepisami. Nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzenie nieważności całości lub części miejscowego planu z powodu zawarcia w nim przepisów, które nie były podstawą wydania decyzji np. stwierdzenie nieważności przepisów miejscowego planu, które nie dotyczą terenu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 12/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt. II OSK 237/13 przedłożony przez inwestora projekt budowlany uznano za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r. nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia zaś stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło z powodu naruszenia procedury uchwalania tego planu. Powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia 20 listopada 2009 r. nr 473/2009/M z tego powodu, że stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej Bytowa z dnia 26 listopada 1999 r. nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbywała się w warunkach związania Sądu Wojewódzkiego oceną prawną zawartą w opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 729/17, zgodnie z art. 190 p.p.s.a.

Rozważając zasadność skargi Prokuratora Apelacyjnego w G. Sąd Wojewódzki wziął przede wszystkim pod uwagę, że wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), winien zbadać: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał przedłożony przez inwestora projekt budowlany za spełniający wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przyjąć zatem należy, że w ocenie organu przedmiotowy projekt budowlany m.in. zgodny jest z normami obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r. nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego z 2000 r. Nr 13, poz. 49). Jest bezsporne, że uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, przy czym – w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 12/12, jak wyjaśnił to NSA w wyroku w sprawie II OSK 729/17 – powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z przepisami prawa, Sąd Wojewódzki uznał, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie bowiem wskazano w skardze, że niezwykle lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z treści uzasadnienie jednocześnie wynika, że w istocie organ nie dokonał zbadania okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy – Prawo budowlane, w tym co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację prawidłowości stanowiska organu. Brak w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Analiza powołanych przepisów art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji. Zakres sprawdzenia jest inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego, który dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji – zarówno pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w braku miejscowego planu), a także wymaganiami ochrony środowiska, jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może zatem nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ przede wszystkim zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji na dokonanie takiej analizy przez Starostę Bytowskiego w ogóle nie wskazuje. Stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, poprzedzone wskazaniem, że inwestycja projektowana jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa, zatwierdzonego opisywaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 26 listopada 1999 r. nr XIII/116/99, nie pozwala na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i uniemożliwia sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji, skoro organ nie wyjaśnia jaką motywacją się kierował. W tym kontekście również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Starostę w sposób istotny zasad wynikających z art. 7 i art. 11 k.p.a. należało uznać za zasadne.

Odnosząc się zaś do twierdzeń Starosty Bytowskiego zawartych w odpowiedzi na skargę, a uzupełniających uzasadnienie stanowiska o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki miał na względzie, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie zastępuje decyzji. Nie może także uzupełnić tej decyzji o uzasadnienie faktyczne.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący dopatruje się naruszenia ww. przepisu w braku umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. Przed wydaniem decyzji zawiadomieniem z dnia 15 października 2009 r. Starosta Bytowski zawiadomił wszystkie strony postępowania, że w dniu 30 września 2009 r. zostało wszczęte na wniosek Gminy Bytów postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ze wskazaniem zarówno terenu zasięgu inwestycji, jak i obszaru jej oddziaływania. W zawiadomieniu wskazano na możliwość wnoszenia w sprawie uwag w zakreślonym terminie 7 dni. W ocenie sądu Starosta Bytowski podjął czynności zapewniające stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Strony miały bowiem możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wypowiedzenia się oraz zaskarżenia ww. decyzji, z czego jak wynika z treści skargi, skorzystały. Jednocześnie stwierdzić należy, że z akt administracyjnych nie wynikało, aby w toku postępowania którakolwiek ze stron postępowania składała wnioski lub podnosiła zarzuty, których nieuwzględnienie skutkowałoby pozbawieniem ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym wprawdzie brak powiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. narusza ten przepis postępowania, ale nie ma powodów do twierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Starosta Bytowski oraz Gmina Bytów, zaskarżając wyrok w całości.

Starosta Bytowski w skardze kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja Starosty Bytowskiego została wydana z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie wskazuje na dokonanie przez organ analizy zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym porządkiem planistycznym;

2. art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że Starosta Bytowski nie dokonał wymaganego przepisami prawa sprawdzenia projektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Gminy Bytów zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja Starosty Bytowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych nie zawierała uzasadnienia faktycznego potwierdzającego sprawdzenie braku przeszkód do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia wydanego w sprawie, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez niezasadne uznanie, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. przez Starostę Bytowskiego organ nie dokonał stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, a także wymaganiami ochrony środowiska; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa, ochrony zdrowia, ponieważ Starosta Bytowski w decyzji takiego stwierdzenia dokonał i nie znalazł podstaw do odmowy wydania decyzji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych podstaw.

Trafne okazały się zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego niedostatki lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie uprawniały do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu warunkującym zastosowanie środka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Chociaż Sąd poczynił prawidłowe uwagi wskazujące na to, że uzasadnienie przedmiotowej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom ustawowym, jednak całościowe uwzględnienie wszystkich jej elementów pozwalało na przeprowadzenie merytorycznej kontroli. Zaznaczyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą wyrokowania są akta sprawy, co oznacza konieczność zbadania zaskarżonej decyzji przez pryzmat nie tylko jej uzasadnienia, ale przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Zgodzić się należało z zarzutami kasacyjnymi, że z treści spornej decyzji wynika jakimi zasadniczo przesłankami kierował się organ pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi Placu im. Stefana Wyszyńskiego w Bytowie. Mianowicie w podstawie prawnej decyzji wymieniono przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, w uzasadnieniu zaś wskazano, że Gmina Bytów, będąca inwestorem, jest właścicielem określonych numerycznie działek gruntowych, na których zaprojektowano inwestycję (z wyjątkiem jednej działki). Podano też, jaki plan obowiązuje na terenie objętym wnioskowaną inwestycją. Z treści decyzji wynika, że przedmiotem sprawdzenia był projekt budowlany obejmujący: (1) projekt zagospodarowania terenu, (2) projekt architektoniczno-budowlany, (3) projekt budowlany – drogi i place, (4) projekt budowlany – kanalizacja deszczowa, (5) projekt budowlany – elementy małej architektury, (7) system informacji wizualnej, (8) projekt budowlany – szata roślinna, (9) dokumentacja warunków gruntowo-wodnych. W decyzji wymieniono również wszystkich projektantów z poszczególnych specjalności i stwierdzono jakie konkretnie uprawnienia posiadają; ponadto zawarto szczegółowe ustalenia co do obszaru oddziaływania obiektu.

Zawarte w treści decyzji ustalenia oraz ocena co do zgodności projektu z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego pozwalają przyjąć, że przed wydaniem decyzji organ sprawdził projekt budowlany w zakresie określonym tym przepisem. Słusznie wskazano w obu skargach kasacyjnych, że z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, iż rozstrzygnięcie o pozwoleniu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych podjęte zostało gdyż organ stwierdził, iż projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaakcentować w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza prawidłowość projektu według kryteriów w tym przepisie określonych, przy czym stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4.

Zauważyć również trzeba, że w uzasadnieniu decyzji odnotowano, iż strony biorące udział w postępowaniu nie wniosły uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Niewątpliwie ta okoliczność sprawiła, że organ tak skrótowo przedstawił wyniki przeprowadzonego postępowania.

Z tych względów trudno było zaakceptować ocenę Sądu Wojewódzkiego, który tylko z faktu sporządzenia lakonicznego uzasadnienia decyzji wywiódł, że organ nie zbadał okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Tymczasem treść decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., pozwalające na jej merytoryczne zweryfikowanie pod względem zgodności z prawem.

Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należało mieć też na względzie, że skarga Prokuratora dotyczy decyzji pierwszoinstancyjnej, a żadna z kilkudziesięciu stron postępowania nie wniosła skutecznie odwołania, co pozwoliłoby na rozpoznanie sprawy w obu instancjach.

Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki wszystkim stronom zapewniono możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, zgłoszenia ewentualnych uwag lub wniosków, jak też zaskarżenia przedmiotowej decyzji. W takim stanie sprawy nie było przeszkód do przeprowadzenia przez Sąd Wojewódzki pełnej merytorycznej kontroli przedmiotowej decyzji. Z tych względów uwzględnieniu podlegały obie skargi kasacyjne, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. Okoliczności, które zadecydowały o wyniku postępowania kasacyjnego jednocześnie uzasadniały zastosowanie w sprawie art. 207 § 2 p.p.s.a.