Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1759/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 6 ust. 2 lit. a, art. 6 ust. 3, art. 3 ust. 1 lit. b, zał. IV
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
article: art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 7 ust. 2, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c, art.7d ust. 1, art. 7e pkt 4,art. 94b, art. 7e, art. 7d ust. 4, art. 7d ust. 4 pkt 1, art. 7d ust. 5 pkt 2, zał. 3, zał. 4, art. 82g
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 74 poz 8 zał. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr  1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez  przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
article: art. 107 par. 3, art. 11, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 145 par. 3, art.200, art. 205 par. 1-2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Teza: Warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji jest – w związku z treścią art. 7d ust. 1 pkt 2 utd i art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009 – nałożenie prawomocnej kary pieniężnej za określone naruszenia. Od uprawomocnienia się tej kary organ ma co najmniej rok na przeprowadzenie postępowania administracyjnego (okres ten może się wydłużyć, jeżeli przedsiębiorca nie zapłaci kary od razu po jej uprawomocnieniu). Po roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary (czyli jej zapłaceniu) karę uważa się bowiem za niebyłą. Jest to wystarczający czas, aby organ przeprowadził dwuinstancyjne postępowanie administracyjne w przedmiocie utraty dobrej reputacji, biorąc w szczególności pod uwagę przepisy kpa dotyczące długości postępowań administracyjnych. Organ nie może w toku postępowania w przedmiocie utraty dobrej reputacji dowolnie „żonglować” karami będącymi podstawą oceny utraty dobrej reputacji i w szczególności dobierać nowe kary, nieistniejące lub nieprawomocne w dniu wszczęcia postępowania, lub też niewymienione w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Wszczęte postępowanie dotyczy bowiem sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji za naruszenia popełnione przez przedsiębiorcę i za które ten podmiot został ukarany prawomocnie karami pieniężnymi przed wszczęciem postępowania. Organ nie może dodawać do niego nowych kar w toku postępowania.

TEZY

Warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji jest – w związku z treścią art. 7d ust. 1 pkt 2 utd i art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009 – nałożenie prawomocnej kary pieniężnej za określone naruszenia. Od uprawomocnienia się tej kary organ ma co najmniej rok na przeprowadzenie postępowania administracyjnego (okres ten może się wydłużyć, jeżeli przedsiębiorca nie zapłaci kary od razu po jej uprawomocnieniu). Po roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary (czyli jej zapłaceniu) karę uważa się bowiem za niebyłą. Jest to wystarczający czas, aby organ przeprowadził dwuinstancyjne postępowanie administracyjne w przedmiocie utraty dobrej reputacji, biorąc w szczególności pod uwagę przepisy kpa dotyczące długości postępowań administracyjnych. Organ nie może w toku postępowania w przedmiocie utraty dobrej reputacji dowolnie „żonglować” karami będącymi podstawą oceny utraty dobrej reputacji i w szczególności dobierać nowe kary, nieistniejące lub nieprawomocne w dniu wszczęcia postępowania, lub też niewymienione w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Wszczęte postępowanie dotyczy bowiem sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji za naruszenia popełnione przez przedsiębiorcę i za które ten podmiot został ukarany prawomocnie karami pieniężnymi przed wszczęciem postępowania. Organ nie może dodawać do niego nowych kar w toku postępowania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Katarzyna Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie utraty dobrej reputacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") z [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję GITD z [...] lipca 2020 r. stwierdzającą utratę dobrej reputacji M. S. (dalej: "skarżący", "strona", "przedsiębiorca" lub "przewoźnik") prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...] M. S.".

Skarżona decyzja organu została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej "kpa"), art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b i c oraz ust. 4, art. 7d ust. 5 pkt 1, art. 94b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., zwanej dalej "utd"), art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 lit. a, załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem 1071/2009"), grupy 2 lp. 5 załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/403 z 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE L 74 z 19.03.2016, s. 8, zwanego dalej "rozporządzeniem 2016/403").

Pismem z 2 marca 2020 r. GITD zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przez skarżącego z uwagi na:

1. nałożenie na stronę decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("[...]WITD") z [...] kwietnia 2019 r. kary pieniężnej za najpoważniejsze naruszenie, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą,

2. nałożenie na stronę decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("[...]WITD") z [...] kwietnia 2019 r. kary pieniężnej za najpoważniejsze naruszenie, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą,

3. nałożenie na przedsiębiorcę sankcji za najpoważniejsze naruszenie, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą stwierdzone w trakcie kontroli drogowej w Słowenii, która odbyła się w dniu 29 lipca 2019 r.

Pismem z 28 kwietnia 2020 r. GITD wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy ("PUP") w [...] o udzielenie informacji potrzebnej do ustalenia, czy istnieje interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności, czy cofnięcie lub zawieszenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. W odpowiedzi PUP w [...] pismem z 15 maja 2020 r. poinformował m. in., że zawód kierowcy samochodów ciężarowych oraz ciągników siodłowych od wielu lat należy do zawodów deficytowych, nadto, że przedsiębiorca współpracował z tutejszym urzędem pracy w zakresie organizowania staży dla osób bezrobotnych. W opinii PUP w [...], likwidacja firmy skarżącego spowoduje utratę pracy dla zatrudnionych w niej pracowników, co jest równoznaczne z pozbawieniem dochodu ich rodzin. Ponadto PUP w [...], analizując sytuację na rynku pracy, zauważył stale rosnącą liczbę wolnych miejsc pracy dla kierowców samochodów ciężarowych. W związku z powyższym likwidacja firmy spowoduje wzrost ilości osób zarejestrowanych w tutejszym urzędzie z uprawnieniami do wykonywania zawodu kierowcy samochodu ciężarowego.

Organ w toku postępowania administracyjnego dokonał sprawdzenia w centralnej ewidencji naruszeń (art. 80 utd). Na tej podstawie ustalono, czy wobec przedsiębiorcy w okresie dwóch lat przed wszczęciem postępowania zostały wydane inne decyzje o nałożeniu kary za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Na tej podstawie organ ustalił, że decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego ("[...]WITD") z [...] lutego 2020 r. na stronę została nałożona kara m.in. za najpoważniejsze naruszenie, która to decyzja jest wykonalna. Dodatkowo organ ustalił, że na przedsiębiorcę nie zostały nałożone inne kary pieniężne za naruszenia za granicą.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez GITD decyzji z [...] lipca 2020 r. stwierdzającej utratę dobrej reputacji przez skarżącego.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. strona złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji GITD z [...] lipca 2020 r. We wniosku strona wskazała, że utrata dobrej reputacji skutkować będzie zamknięciem prowadzonego przez niego przedsiębiorstwa, co spowoduje niepowetowane straty zarówno dla strony, jak i dla kierowców oraz zatrudnionych w nim pracowników. Zdaniem przedsiębiorcy stwierdzenie utraty dobrej reputacji stanowić będzie nieproporcjonalną reakcję w stosunku do zarzucanych mu uchybień. Skarżący podniósł, że 3 kontrole drogowe, w których zostały stwierdzone nieprawidłowości dotyczą jedynie 1,36 % kierowców zatrudnionych w jego firmie, a naruszenia nastąpiły wyłącznie z winy kierowców, na które nie miał wpływu. Przedsiębiorca powołał się na zapewnienie w jego firmie właściwej organizacji i dyscypliny pracy, które są ogólnie wymagane do prowadzenia przewozów drogowych. Skarżący wskazał również, że celem wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących naruszeń przepisów w trakcie wykonywania przewozów drogowych jego firma bardziej intensywnie kontroluje czas pracy kierowców, a wobec kierowców łamiących zakazy i nakazy wyciągane są konsekwencje. Strona wskazała, że nie miała wpływu na zaistniałe naruszenia, zaś w swojej działalności stosuje szereg rozwiązań mających na celu usprawnienie i zmaksymalizowanie bezpieczeństwa wykonywania działalności gospodarczej. Jednocześnie strona oświadczyła, że przystąpiła do Stowarzyszenia Przewoźników Drogowych [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] lipca 2020 r. Uzasadniając decyzję z [...] kwietnia 2021 r., GITD wskazał, że jednym z warunków wykonywania zawodu przewodnika drogowego jest cieszenie się dobrą reputacją. Przy ocenie spełnienia wymogu dobrej reputacji uwzględnia się postępowanie przedsiębiorcy i osób zarządzających w jego imieniu transportem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 7d utd organ, który wydał przedsiębiorcy zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, niezwłocznie wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, w przypadku nałożenia sankcji wymienionej w art. 7d ust. 1 utd. To, czy przedsiębiorca nadal spełnia wymóg dobrej reputacji, organ ustala, przeprowadzając postępowanie zgodnie z art. 7d ust. 4 utd. Organ zaznaczył, że ustalenia dokonane w tym postępowaniu są podstawą do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego utratę dobrej reputacji lub stwierdzającego, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona. Oceniając ponownie dobrą reputację skarżącego, GITD wziął pod uwagę decyzję [...]WITD z [...] lutego 2020 r., wydaną w wyniku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, którą nałożono na przedsiębiorcę karę w wysokości 12 000 złotych. Powyższa decyzja stwierdzała m.in. naruszenie polegające na posługiwaniu się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego kartą. Z dokonanych ustaleń organu w toku postępowania administracyjnego wynika, że wskazana decyzja [...]WITD została wykonana w dniu 7 lipca 2020 r., bowiem w tej dacie strona uiściła w całości należność z tytułu nałożonej na nią kary pieniężnej. Niezależnie od tego organ ustalił również, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10 200 złotych m.in. za posługiwanie się kartą kierowcy, która nie jest jego kartą, jednocześnie w decyzji tej stwierdził również bardzo poważne naruszenia dotyczące przekroczenia norm czasu pracy kierowców określone w lp. 5.9 pkt 3, 5.2 pkt 3, 5.7 pkt 3 załącznika nr 3 do utd. Ponadto GITD ustalił, że w dniu [...] października 2020 r. została wydana względem strony decyzja, którą [...]WITD nałożył na stronę karę pieniężną za posługiwanie się kartą kierowcy, która nie jest jego kartą. Organ wskazał, że w toku postępowania strona została wezwana do wskazania działań, które jako przedsiębiorca podjęła lub zamierzała podjąć w celu poprawy sytuacji i zapobieżenia powstawaniu naruszeń w przyszłości oraz do wskazania liczby zatrudnionych kierowców, a także danych dotyczących wykonanych operacji transportowych. W odpowiedzi skarżący poinformował organ o ilości wykonanych operacji transportowych w okresie od grudnia 2019 r. do lutego 2020 r. oraz że średnio zatrudnia 226 kierowców. Skarżący wskazał również, że w celu wyeliminowania nieprawidłowości dotyczących naruszeń przepisów czasu pracy w trakcie wykonywania przewozów drogowych zaopatrzył się w czytnik do wczytywania danych kart kierowców i danych cyfrowych, ponadto w pojazdach zamontowano urządzenia GPS celem zdalnej kontroli kierowców, zaś w firmie prowadzone są regularne szkolenia kierowców. Odnośnie kierowców nieprzestrzegających czasu pracy wyciągane są konsekwencje w postaci nieprzedłużania umów o pracę, stosowane są również wobec nich kary nagany i upomnienia.

GITD ustalił również w toku postępowania, że skarżący nie jest członkiem Stowarzyszenia Przewoźników Drogowych [...].

Uzasadniając decyzję z [...] kwietnia 2021 r. organ wskazał, że przedsiębiorca wielokrotnie dopuścił się naruszeń przepisów w transporcie drogowym, w tym również takich, które klasyfikowane są jako najpoważniejsze. Zgodnie z klasyfikacją określoną w załączniku nr I rozporządzenia nr 2016/403 najpoważniejszym naruszeniem jest posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą. Powyższe naruszenie określone w lp. 6.3.3. załącznika nr 3 do utd zostało stwierdzone w decyzjach z: [...] lutego 2020 r., [...] sierpnia 2020 r. oraz z [...] października 2020 r. GITD zaznaczył przy tym, że najpoważniejsze naruszenie, o którym mowa w Ip. 6.3.3 załącznika nr 3 do utd, powoduje ten skutek, że zapisy na karcie kierowcy przestają być wiarygodne. Tego rodzaju naruszenie całkowicie wyklucza możliwość jakiejkolwiek weryfikacji przestrzegania przez kierowców norm socjalnych bowiem zupełnie niweczy wiarygodność tych źródeł i nie pozwala na ustalenie rzeczywistych okresów pracy konkretnych kierowców. Całokształt zebranego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz liczba i charakter naruszeń, których dopuścił się przedsiębiorca, wskazuje na jego znaczny poziom zawinienia. Naruszenia, których dopuścił się skarżący, miały charakter nagminny i powtarzalny, a wręcz wskazywały na stałą praktykę ujawnianą w toku kolejnych kontroli drogowych, oraz potwierdzanych wynikiem kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa. Skutkiem powyższego było wydanie wobec strony szeregu wykonalnych decyzji administracyjnych o nałożeniu kar pieniężnych przewidzianych przepisami ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu powołanie się przez przedsiębiorcę na prowadzenie szkoleń, wyposażenie pojazdów w GPS, stosowanie kar upomnień i nagany oraz brak przedłużania umów z kierowcami, nie może zostać uznane za plan działania mający na celu poprawę sytuacji i zapobieganie powstawaniu naruszeń w przyszłości. Wszak podjęcia opisanych wyżej działań, kierowcy nadal dopuszczają się najpoważniejszych naruszeń norm socjalnych kierowców. Organ wskazał również, że strona na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniła dokładnie, jakie jeszcze inne działania podejmuje w celu wdrożenia prawidłowej dyscypliny pracy lub procedury bądź jakie procedury wprowadzi w celu przeciwdziałania powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Brak wskazania przez stronę konkretnego zakresu działań, jakie zamierza podjąć w celu poprawy sytuacji, wyklucza możliwość uznania przez organ, że przedsiębiorca rokuje poprawę. Zdaniem organu przedsiębiorca notorycznie, w sposób oczywisty i świadomy łamie normy prawne, a w jego działaniach brak jest widocznej poprawy w prowadzeniu przedsiębiorstwa, co uzasadnia wydanie decyzji o utracie dobrej reputacji. GITD zaznaczył przy tym, że widoczna poprawa w działalności przedsiębiorstwa stanowi konieczny element w przypadku orzeczenia przez organ o nienaruszeniu dobrej reputacji.

GITD podkreślił także, że po wszczęciu postępowania administracyjnego wobec strony na terenie kraju wszczęte zostały kolejne postępowania administracyjne w rezultacie ujawnienia podczas kontroli drogowych naruszeń przepisów w transporcie drogowym, w tym także najpoważniejszych naruszeń określonych w załączniku nr I rozporządzenia nr 2016/403. Mając to na uwadze, organ stwierdził, że strona nie rokuje poprawy w zakresie przestrzegania przepisów o transporcie drogowym, a podejmowane przez nią działania nie zapobiegają powstawaniu kolejnych naruszeń, wobec czego nie zachodzi przesłanka z art. 7d ust. 4 pkt 2 utd. Przedsiębiorca był i jest stroną licznych postępowań prowadzonych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego na terenie całego kraju, a notorycznie powtarzającym się naruszeniem jest posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą. Wymienione naruszenie ma najpoważniejszy charakter bowiem czyni te zapisy na kartach kierowców niewiarygodnymi, co w konsekwencji wyklucza możliwość weryfikacji czasu pracy konkretnego kierowcy. Podsumowując, organ wskazał, że z punktu widzenia interesu społecznego istotna jest potrzeba niedopuszczenia do dalszego naruszania norm socjalnych w transporcie drogowym przez przedsiębiorcę, a poprzez to także przywrócenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz przestrzegania na rynku transportowym zasad uczciwej konkurencji. Dlatego też, zdaniem organu, w interesie społecznym jest stwierdzenie, iż utrata dobrej reputacji przez przedsiębiorcę stanowi proporcjonalną reakcję na naruszenia, których strona dopuszczała się i w dalszym ciągu dopuszcza w transporcie drogowym.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 7d ust 5 pkt 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 3 ust 1, art. 6 ust 1 i ust 2 lit. a załącznik IV rozporządzenia 1071/2009 poprzez wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji w sytuacji, gdy ocena wszystkich okoliczności które powinny zostać wzięte przez organ pod uwagę, w tym również z urzędu, powinna prowadzić do wniosku, że utrata dobrej reputacji będzie stanowić nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, a zatem uzasadnione jest wydanie decyzji stwierdzającej, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona;

2. art. 7d ust 4 utd w zw. z art. 6 ust 2 lit a rozporządzenia 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji, które chociaż nie zostały wprost wskazane w art. 7d ust 4 utd, to z uwagi na otwarty katalog tych okoliczności (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności") powinny zostać wzięte pod uwagę;

3. art. 7e pkt 4 utd w zw. z art. 94b utd w zw. z art. 6 ust 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie, że wszystkie naruszenia stanowiące podstawę wszczęcie postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji zostały objęte środkiem rehabilitacyjnym w trakcie postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji, a zatem postępowanie wszczęte z powodu ich popełnienia powinno zakończyć się umorzeniem jako bezprzedmiotowe.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania w całości. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała m. in., że przy ocenie przez organ dobrej reputacji strony nieuzasadnione jest wzięcie pod uwagę decyzji z [...] sierpnia 2020 r. [...] WITD oraz decyzji z [...] października 2020 r. [...]WITF. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy ww. decyzje były wykonalne, a tylko takie decyzje mogą stanowić podstawę wszczęcia postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji. Jednocześnie przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia dotyczącego dobrej reputacji wydanego po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niekorzystnych dla przewoźnika decyzji o nałożeniu kar wydanych po dniu wydania pierwszej decyzji dotyczącej oceny dobrej reputacji i po złożeniu od niej odwołania, stanowiłoby rozstrzyganie na niekorzyść odwołującego objęte zakazem reformationis in peius wyrażonym w art. 139 kpa i wyjście poza zakres przedmiotu postępowania wyznaczonego zawiadomieniem o jego wszczęciu. W konsekwencji strona wskazuje, że na dzień wydawania przez GITD zaskarżonej decyzji, tj. na dzień [...] kwietnia 2021 r. wszystkie kary, których dotyczą decyzje stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji, były objęte środkami rehabilitacyjnymi, a zatem nie powinny stanowić podstawy stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez przewoźnika. Odnośnie kary nałożonej decyzją [...]WITD z [...] lutego 2020 r., która została wykonana w dniu 7 lipca 2020 r. (data zapłaty kary), strona wskazuje, że nie stanowiła podstawy wszczęcia postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji, a zatem nie powinna stanowić podstawy decyzji o jej utracie. Strona zaznaczyła, że pojawienie się jako podstawy rozstrzygnięcia kolejnej decyzji bez wcześniejszego rozszerzenia przedmiotu postępowania i poinformowania o tym skarżącego, w ocenie strony stanowi wyjście poza zakres przedmiotu postępowania wyznaczony w zawiadomieniu o wszczęciu. Takie rozwiązanie pozbawiło stroną możliwości wzięcia czynnego udział w postępowaniu, które stanowi nadrzędną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 10 § 1 kpa.

Ponadto w skardze strona wskazała, że zawsze dochowuje wszelkiej należytej staranności w wykonywanej działalności transportowej. W celu zapobiegania powstania sytuacji które doprowadziły do nałożenia kar, w przedsiębiorstwie przewoźnika zostały wprowadzone odpowiednie rozwiązania organizacyjne oraz rozwiązania w zakresie postępowania z kierowcami. Skarżący podniósł, że w chwili zatrudniania kierowców przewoźnik zapoznaje ich z wszystkimi zasadami i przepisami dotyczącymi czasu pracy kierowców oraz prawidłowego użytkowania tachografów. Potwierdzają to podpisane przez kierowców oświadczenia dotyczące: zapoznanie się z obowiązkami kierowcy, zapoznania się i akceptacji wytycznych dotyczących czasu pracy kierowców zawodowych (podstawowych zasad czasu jazdy i czasu odpoczynku, zasad organizacji pracy), przeszkolenia z zakresu obsługi tachografu, przeszkolenie z zakresu czasu pracy kierowców. Przedsiębiorca zaznaczył, że kierowcy odbywają szkolenie nie tylko w chwili przyjęcia do pracy, ale regularnie w trakcie jej wykonywania. Skarżący nie zaprzecza, że w trakcie kontroli organy stwierdziły naruszenia popełnione przez kierowców. Przedsiębiorca wskazuje jednak, że naruszenia stanowiące podstawę wszczęcia postępowania dotyczącego spełnienia wymogu dobrej reputacji, wynikały z całkowicie samowolnego działania kierowców, wobec których zostały wyciągnięte konsekwencje, a kierowcy zostali ponownie przeszkoleni, w szczególności w obszarze czasu pracy kierowców.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009, jeśli na przedsiębiorcę w jednym lub kilku państwach członkowskich nałożono sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych wymienionych w załączniku IV do tego rozporządzenia, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa.

Uszczegółowieniem tego przepisu na gruncie prawa polskiego jest art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b utd. Stanowi on, że organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 utd, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec przedsiębiorcy wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie.

Ponadto zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c utd organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 utd, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec przewoźnika drogowego orzeczono lub nałożono prawomocnie karę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym za naruszenie, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako:

- najpoważniejsze naruszenie,

- poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji.

Na podstawie danych zawartych w ewidencji naruszeń rejestru KREPTD (art. 82g utd), organ ustalił, iż w wyniku kontroli drogowej w Słowenii, która odbyła się w dniu 29 lipca 2019 r. nałożono na przedsiębiorcę sankcję za najpoważniejsze naruszenie, o którym mowa w grupie 2 pod nr 5 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy).

Ponadto decyzjami [...]WITD z [...] kwietnia 2019 r. oraz [...]WITD z [...] lipca 2019 r. zostały nałożone na przedsiębiorcę karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie (3 NN) w rozumieniu grupy 2 nr 5 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. posługiwanie się przez kierowcę kartą kierowcy, która nie jest jego własną kartą (uznawane za prowadzenie pojazdu bez karty kierowcy).

To te trzy naruszenia stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez GITD na podstawie art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. c. Przepis ten wyraźnie bowiem warunkuje wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie od zaistnienia opisanych w nim okoliczności, tj. jeżeli wobec przewoźnika drogowego orzeczono lub nałożono prawomocnie karę (podkreślenie własne Sądu) za określone w przepisach naruszenia. Wspomniana przez GITD zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wyraźnie podkreślana przez ten organ w decyzji drugoinstancyjnej decyzja [...]WITD z [...] lutego 2020 r. o nałożeniu kary na skarżącego niewątpliwie nie była podstawą wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Wynika to zarówno z treści zawiadomienia GITD z [...] marca 2020 r. (otrzymanego przez stronę 5 marca 2020 r.), jak również z faktu, że decyzja [...]WITD z [...] lutego 2020 r. (a zatem pierwszoinstancyjna) została doręczona stronie 4 marca 2020 r., a więc na pewno nie była prawomocna w dniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji.

Zgodnie z art. 7d ust. 1 utd postępowanie w sprawie wymogu dobrej reputacji wszczyna organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 utd, tj. organ, który udzielił przedsiębiorcy zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Ponieważ zezwolenia przedsiębiorcy udzielił GITD, ten właśnie organ jest właściwy do prowadzenia niniejszego postępowania.

Zgodnie z art. 7e pkt 4 utd przez środki rehabilitacyjne, o których mowa w art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009, należy rozumieć m.in., że nałożone sankcje administracyjne za naruszenia określone w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 lub załączniku 1 do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 staną się niebyłe, zgodnie z art. 94b utd.

Art. 6 ust. 3 rozporządzenia 1071/2009, do którego odwołuje się powyższy przepis, stanowi, że: "Wymóg określony w art. 3 ust. 1 lit. b) nie jest spełniony do czasu zastosowania środka rehabilitacyjnego lub innych środków o skutku równoważnym na podstawie odpowiednich przepisów krajowych". Oznacza to, że prawo krajowe określa środki rehabilitacyjne lub inne środki o skutku równoważnym.

W związku z powyższym podkreślić należy, że w myśl art. 94b utd nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu.

Słusznie zatem stwierdził GITD w decyzji z [...] lipca 2020 r., że ustalając liczbę naruszeń na dzień wydania decyzji w niniejszej sprawie, organ nie powinien uwzględniać zatem naruszeń stwierdzonych i wymienionych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, co do których w trakcie postępowania miał zastosowanie środek rehabilitacyjny z art. 7e utd, tj. upłynął rok od daty zapłaty wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej (s. 6 tej decyzji). Niewątpliwie wszystkie kary pieniężne wymienione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu nałożone na stronę zostały objęte na dzień wydania skarżonej decyzji zostały objęte środkiem rehabilitacyjnym. Jest to bezsporne między GITD i skarżącym. Organ jednak uważa, że wymienienie na s. 4 decyzji z [...] lipca 2020 r. decyzji [...]WITD z [...] lutego 2020 r. (przy braku jej wskazania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania – decyzja [...]WITD zresztą wtedy była nieprawomocna i niewykonalna) oznacza, że decyzja ta może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu jako "inna niż niebyła" w rozumieniu art. 94b utd. Sąd z tą konkluzją organu się nie zgadza. Przeczy temu treść przepisów unijnych, jak i krajowych (tj. utd). Wyznaczają one procedurę postępowania w przypadku sprawy o utratę dobrej reputacji. Jak wskazano powyżej, warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji jest – w związku z treścią art. 7d ust. 1 pkt 2 utd i art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009 – nałożenie prawomocnej kary pieniężnej za określone naruszenia. Od uprawomocnienia się tej kary organ ma co najmniej rok na przeprowadzenie postępowania administracyjnego (okres ten może się wydłużyć, jeżeli przedsiębiorca nie zapłaci kary od razu po jej uprawomocnieniu). Po roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary (czyli jej zapłaceniu) karę uważa się bowiem za niebyłą. Zdaniem Sądu, jest to wystarczający czas, aby organ przeprowadził dwuinstancyjne postępowanie administracyjne w przedmiocie utraty dobrej reputacji, biorąc w szczególności od uwagę przepisy kpa dotyczące długości postępowań administracyjnych. W ocenie Sądu, organ nie może w toku postępowania w przedmiocie utraty dobrej reputacji dowolnie "żonglować" karami będącymi podstawą oceny utraty dobrej reputacji i w szczególności dobierać nowe kary, nieistniejące lub nieprawomocne w dniu wszczęcia postępowania, lub też niewymienione w zawiadomieniu o jego wszczęciu (jak było w niniejszej sprawie). Wszczęte postępowanie dotyczy bowiem sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji za naruszenia popełnione przez przedsiębiorcę i za które ten podmiot został ukarany prawomocnie karami pieniężnymi przed wszczęciem postępowania. Organ nie może dodawać do niego nowych kar w toku postępowania. Przeciwna interpretacja mogłaby doprowadzić do sytuacji, gdy organ wszcząłby postępowanie o stwierdzeniu utraty dobrej reputacji w oparciu o karę np. nałożoną za najpoważniejsze naruszenia, kara ta uznana byłaby za niebyłą w toku postępowania na skutek środka rehabilitacyjnego, przedsiębiorca byłby np. przez jakiś czas w ogóle niekarany, a organ nie kończyłby postępowania w sprawie utraty dobrej reputacji "na wszelki wypadek", czekając dalej, aż ten przedsiębiorca znowu popełni jakieś naruszenie, które niejako "aktualizowałoby" na nowo już wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia utraty dobrej reputacji, wszczęte na podstawie innej nałożonej kary. Jest to zatem niedopuszczalna interpretacja prawa.

Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie (podobnie jak też postępowanie w sprawie np. nałożenia kary pieniężnej) ma charakter głównie represyjny, sankcyjny. Nałożona w nim sankcja administracyjna ma stanowić prawem przewidzianą konsekwencję za naruszenia popełnione przed wszczęciem tego postępowania, a nie w jego trakcie. W dodatku – co wynika z przepisów utd – za naruszenia te musi być przedsiębiorca prawomocnie ukarany przez organ przed wszczęciem postępowania. Praktyka organu, jak zastosowana w niniejszej sprawie, polegająca na uwzględnieniu kary pieniężnej niewymagalnej i nieprawomocnej na dzień wszczęcia postępowania omija de facto normę z art. 7d ust. 1 pkt 2 utd i art. 6 ust. 2 lit. a akapit pierwszy rozporządzenia 1071/2009.

Dlatego za zasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia przez GITD art. 7e pkt 4 utd w zw. z art. 94b utd w zw. z art. 6 ust 3 rozporządzenia 1071/2009 poprzez nieuwzględnienie, że wszystkie naruszenia stanowiące podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny dobrej reputacji zostały objęte środkiem rehabilitacyjnym w trakcie postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji, a zatem postępowanie wszczęte z powodu ich popełnienia powinno zakończyć się umorzeniem jako bezprzedmiotowe. Jako że organ nie może w tej sytuacji dalej prowadzić postępowania administracyjnego w tej sprawie, zdaniem Sadu, należało je także umorzyć.

Niezależnie od powyższego, zasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi.

Sąd podnosi, że stosownie do treści art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia 1071/2009 w ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Natomiast zgodnie z akapitem czwartym powołanego przepisu, jeśli właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji nie będzie stanowiła nieproporcjonalnej reakcji, wyrok skazujący lub nałożona sankcja skutkują utratą dobrej reputacji. Art. 7d ust. 3 utd stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie spełniania wymogu dobrej reputacji wszczętym w wyniku popełnienia naruszenia organ weryfikuje sposób i warunki wykonywania transportu drogowego przez przedsiębiorcę. W art. 7d ust. 4 utd wskazano natomiast, że weryfikacja ta polega w szczególności na wzięciu pod uwagę:

1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;

2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;

3) interesu społecznego kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;

4) opinii polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.

Stosownie do treści art. 7d ust. 4 pkt 1 utd, biorąc pod uwagę liczbę i rodzaj naruszeń (3 najpoważniejsze naruszenia, 6 bardzo poważnych naruszeń oraz 2 poważne naruszenia), liczbę kierowców (średnio 226 kierowców) oraz skalę prowadzonych operacji transportowych (2215 operacji transportowych wykonanych w ciągu 3 miesięcy) organ uznał, że liczba popełnionych naruszeń jest istotnie znaczna w stosunku do skali prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności w zakresie transportu drogowego. Ustalenia te kwestionuje skarżący. Zarzuty skarżącego w tej mierze podzielił także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji dotyczącej dobrej reputacji strona przedstawiła istotne dla sprawy informacje dotyczące:

1. zatrudnienia w okresie 3 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania dotyczącego spełnienia wymogu dobrej reputacji. W tym okresie przewoźnik zatrudniał na umowę o pracę: w grudniu 2019 - 229 kierowców, w styczniu 2020 r. - 226 kierowców, w lutym 2020 r. - 223 kierowców.

2. operacji transportowych w okresie 3 miesięcy poprzedzających wszczęcie postępowania, których przewoźnik wykonał: w grudniu 2019 - 757, w styczniu 2020 r. - 737, w lutym 2020 r. - 721.

3. planu naprawczego, tj. podjętych działań mających na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy i wdrożonych procedur zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Przedsiębiorca podał, że:

- posiada czytnik do wczytywania kart kierowców i danych z tachografów cyfrowych,

- w pojazdach z których korzysta przewoźnik zamontowane są urządzenia GPS celem dokonywani zdalnej kontroli kierowców,

- w przedsiębiorstwie prowadzone są regularne szkolenia kierowców mające na celu podnoszenie ich wiedzy z zakresu czasu pracy oraz innych przepisów stosowanych w transporcie drogowym, a także na temat prawidłowego używania urządzeń rejestrujących,

4. podjętych działań dyscyplinarnych wobec kierowców, którzy dopuścili się naruszenia (NN) stanowiących podstawę wszczęcia postępowania. Skarżący poinformował organ o tym, że nie przedłużył umów o pracę z kierowcami, którzy nie stosowali się do poleceń osób nadzorujących, jak również nie przestrzegali przepisów dotyczących transportu.

Ponadto przewoźnik wskazał, że zawsze dochowuje wszelkiej należytej staranności w wykonywanej działalności transportowej. W celu zapobiegania powstania sytuacji które doprowadziły do nałożenia kar, w przedsiębiorstwie przewoźnika zostały wprowadzone odpowiednie rozwiązania organizacyjne oraz rozwiązania w zakresie postępowania z kierowcami. W chwili zatrudniania kierowców przewoźnik zapoznaje ich z wszystkimi zasadami i przepisami dotyczącymi czasu pracy kierowców oraz prawidłowego użytkowania tachografów. Potwierdzają to podpisane przez kierowców oświadczenia dotyczące: zapoznanie się z obowiązkami kierowcy, zapoznania się i akceptacji wytycznych dotyczących czasu pracy kierowców zawodowych (podstawowych zasad czasu jazdy i czasu odpoczynku, zasad organizacji pracy), przeszkolenia z zakresu obsługi tachografu, przeszkolenie z zakresu czasu pracy kierowców.

Skarżący wskazał, że kierowcy odbywają szkolenie nie tylko w chwili przyjęcia do pracy, ale regularnie w trakcie jej wykonywania. Czas pracy kierowców jest kontrolowany, to jak kierowcy wywiązują się z realizowanych przewozów jest przez przewoźnika skrupulatnie weryfikowane, a wynagrodzenie jakie przysługuje kierowcom zawiera wyłącznie wynagrodzenie podstawowe oraz należności z tytułu podróży służbowych. Wynagrodzenie nie jest uzależnione od przebytych kilometrów, nie istnieją żadne jego składniki które mogłyby skłaniać kierowców do popełniania naruszeń. Przewoźnik podkreślił, że w przedsiębiorstwie zapewniona jest właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana do prowadzenia przewozów drogowych. Zachowania kierowców, które stanowiły podstawę wszczęcia postępowania, odbiegały od zasad przyjętych w przedsiębiorstwie i stanowiły samowolne działania kierowców, na które przewoźnik nie tylko nie miał wpływu, ale nie miał możliwości im zapobiec.

W celu potwierdzenia powyższego przedsiębiorca przedłożył: faktury za aktualizację programu do sczytywania kart i tachografów, faktury za monitoring GPS, wykaz pojazdów, zestawienie pracowników, zestawienie operacji transportowych, harmonogram szkolenia, listę ze szkolenia, oświadczenia kierowców, informacje z tablicy ogłoszeń, pisma dotyczące nałożonych kar dyscyplinarnych na pracowników (nagany, upomnienia, pouczenia).

W skardze strona podkreśliła ponownie, że naruszenia stanowiące podstawę wszczęcia postępowania dotyczącego spełnienia wymogu dobrej reputacji, wynikały z całkowicie samowolnego działania kierowców, wobec których zostały wyciągnięte konsekwencje, a kierowcy zostali ponownie przeszkoleni, w szczególności w obszarze czasu pracy kierowców.

Skarżący zwrócił ponadto uwagę, że zatrudnia ponad 200 kierowców, usługi transportowe wykonuje ponad 100 pojazdami (zgłoszonych do licencji jest 114 pojazdów), miesięcznie wykonuje ponad 700 operacji transportowych, co daje w skali roku ponad 8.000 operacji transportowych. Przewoźnik wykonuje operacje transportowe na terenie całej Europy. Przy tej skali operacji transportowych kierowcy zatrudnieni przez przewoźnika kontrolowani są przez różne służby państw europejskich w zakresie dotyczącym przestrzegania przepisów. W przypadku braku stwierdzenia naruszeń z takich kontroli nie są sporządzane protokoły. Tym samym duża ilość kontroli bezwynikowych potwierdza, że przewoźnik nie narusza przepisów transportowych, a stwierdzone naruszenia miały charakter incydentalny i ich wielkość stanowi promil w stosunku do liczby wykonywanych operacji transportowych.

Skarżący podkreślił w skardze, że zachowuje wysokie standardy w prowadzonej działalności. Tabor, z którego korzysta, składa się z pojazdów:

- nie starszych niż 3 lata - liczba pojazdów 22 (norma spalania EURO 6)

- nie starszych niż 6 lat - liczba pojazdów 64 (norma spalania EURO 6)

- starszych niż 6 lat - liczba pojazdów 26 (norma spalana EURO 6, EURO 5, EURO 3)

Zdaniem strony, stanowi to, że są to pojazdy bezpieczne, spełniając najwyższe normy zarówno bezpieczeństwa, jak i emisji spalin. Ponad 80% wykorzystywanych przez przewoźnika pojazdów spełnia najwyższą normę spalania - EURO 6. Konsekwencją powyższego są wyższe koszty ich zakupu. Zatem przewoźnik nie skupia się wyłącznie na maksymalizowaniu zysków, ale dba o bezpieczeństwo, warunki pracy kierowców, środowisko. Przewoźnik zatrudnia na stałe 2 mechaników, którzy dbają o stan techniczny pojazdów. Dokonują oni regularnych przeglądów pojazdów, usuwają choćby najmniejsze usterki, sprawowana jest stała kontrola stanu technicznego taboru. Przewoźnik korzysta z autoryzowanych serwisów pojazdów ciężarowych, w związku z czym ponosi znaczne koszty.

Skarżący oświadczył, że zatrudnia doświadczonych kierowców. Firma inwestuje w zasoby ludzkie poprzez regularne szkolenia, budowanie relacji z pracownikami. To przyczynia się do poprawy logistyki, bezpieczeństwa, kształtowania poprawnych nawyków dotyczących bezpieczeństwa jazdy, zasad wykonywania transportu, kontroli przestrzegania czasu pracy.

Tym samym już przed wdrożeniem planu naprawczego przewoźnik działał bardzo starannie i odpowiedzialnie – i w ocenie skarżącego kwestia taka powinna zostać wzięta pod uwagę przy ocenie dobrej reputacji, chociaż nie jest wprost wymieniona w ustawie. Sąd powyższy pogląd strony podziela. W zakresie bowiem kryteriów, którymi organ powinien kierować się, dokonując oceny dobrej reputacji, należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 7d ust 4 utd nie zwiera zamkniętego ich katalogu, na co wskazuje sformułowanie "w szczególności". Zatem organ, dokonując oceny dobrej reputacji, może, a w niektórych przypadkach powinien, wziąć pod uwagę również inne okoliczności niż te wprost wskazane w przywołanym art. 7d ust. 4 utd, szczególnie te podnoszone w toku postępowania administracyjnego przez stronę. A minimalnym wymogiem, którego skarżona decyzja nie spełnia, jest przynajmniej odniesienie się do proponowanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego kryteriów, nawet jeśli nie są expicite wskazane w art. 7d ust 4 utd. Jeżeli organ uważa, że nie powinien ich wziąć pod uwagę w niniejszym postępowaniu, to powinien stronie wyjaśnić, dlaczego tak uczynił. W przeciwnym wypadku wydana przez organ decyzja narusza art. 107 § 3 kpa i zawartą w art. 11 kpa zasadę przekonywania, która nie ma li tylko postulatywnego charakteru, ale stanowi realny wymóg wobec organów administracji.

Należy także wskazać na kryterium interesu społecznego kontynuacji działalności przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. Kryterium to nie dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji na rynku pracy – tego, czy kierowcy znajdą zatrudnienie u innych pracodawców (sformułowanie "w szczególności"), ale powinno być rozumiane szeroko. Po pierwsze, przy tak dużej działalności gospodarczej jak skarżącego, istnieje konieczność zatrudnienia nie tylko kierowców, ale i mechaników, sprzątaczy czy osób w biurze (księgowi, kadrowi itp.). Organ nie uwzględnił, jak utrata przez nich pracy wpłynie na rynek pracy, skupiając się przede wszystkim na kierowcach. Dodatkowo wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się opinia PUP w [...], z której wynika, że przedsiębiorca współpracował z tutejszym urzędem pracy w zakresie organizowania staży dla osób bezrobotnych. W opinii PUP w [...], likwidacja firmy skarżącego spowoduje utratę pracy dla zatrudnionych w niej pracowników, co jest równoznaczne z pozbawieniem dochodu ich rodzin. Ponadto PUP w [...], analizując sytuację na rynku pracy, zauważył stale rosnącą liczbę wolnych miejsc pracy dla kierowców samochodów ciężarowych. W związku z powyższym likwidacja firmy spowoduje wzrost ilości osób zarejestrowanych w tutejszym urzędzie z uprawnieniami do wykonywania zawodu kierowcy samochodu ciężarowego. Do argumentów tych GITD się w skarżonej decyzji nie odniósł. Jest to także wadliwość skarżonej decyzji.

Po drugie, interes społeczny kontynuacji działalności powinien być analizowany w szczególności w kontekście tego, czy utrata dobrej reputacji nie będzie stanowiła nieproporcjonalnej reakcji za popełnione naruszenie (art. 7d ust. 5 pkt 2 utd). Na proporcjonalność sankcji wskazuje m.in. motyw 21 do rozporządzenia 1071/2009, zgodnie z którym: "Państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia. Sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające". Sąd podziela pogląd skarżącego, że analiza proporcjonalności sankcji została dokonana przez organ pobieżnie, naruszając art. 7d ust. 5 pkt 2 utd. GITD powinien bowiem zbadać i uwzględnić w szczególności przedmiot działalności strony, zwłaszcza to, czy działalność transportowa jest jego jedyną lub wiodącą działalnością. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zawieszenie przewoźnikowi licencji, do czego prowadzi utrata dobrej reputacji, w przypadku przedsiębiorcy którego głównym przedmiotem działalności jest działalność transportowa, może prowadzić do jego upadłości. Utrata dobrej reputacji, a w konsekwencji zawieszenie licencji w takiej sytuacji musi prowadzić również do zwolnienia kierowców, co w przypadku zwieszenia licencji spowoduje konieczność zapłaty wynagrodzenia przez okres wypowiedzenia, a kierowcy i inni pracownicy strony wobec zawieszenia licencji nie będą mogli świadczyć pracy.

Skarżący podkreślił w skardze, że działalność transportowa jest jego jedynym przedmiotem działalności i utrata przez niego dobrej reputacji jest niekorzystne również z fiskalnego punktu widzenia, bowiem zmniejszy wpływy do budżetu Państwa na kilka milionów złotych rocznie. Sąd zgadza się także z tym, że proporcjonalność sankcji w postaci stwierdzenia utraty dobrej reputacji powinna uwzględniać wielkość ukaranego przedsiębiorcy. Skarżący jest dużym przedsiębiorcą, zatrudnia ponad 200 osób, osiada ponad 100 samochodów, wykonuje dużo operacji transportowych. Sankcja skutkująca w istocie zamknięciem lub zawieszeniem działalności, nałożona za naruszenia, które – jak podniósł skarżący - stanowią w skali roku promil w stosunku do ilości prowadzonych operacji transportowych i mniej niż procent w stosunku do zatrudnionych kierowców, zdaniem Sądu, jest nieproporcjonalna. Tym bardziej, że strona podjęła działania naprawcze oraz wyciągnęła konsekwencje wobec kierowców którzy dopuścili się naruszeń.

Należy również wskazać, że polskie przepisy utd dotyczące spełnienia przez przewoźnika wymogu dobrej reputacji oraz jej oceny i postępowania w przedmiocie jej utraty powinny być wykładane w związku z przepisami rozporządzenia 1071/2009. W jego art. 6 ust 2 lit a wskazano, że "w ramach postępowania ustala się, czy w określonym przypadku i w danych okolicznościach utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję. Każde takie ustalenie musi być należycie umotywowane i uzasadnione. Jeśli właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję, może zdecydować, że dobra reputacja pozostanie nienaruszona. W takim przypadku uzasadnienie zostaje zapisane w rejestrze krajowym". Również utd przewiduje pozostawienie dobrej reputacji, jeżeli jej utrata stanowiłaby nieproporcjonalną reakcję na stwierdzone naruszenia. W przypadku postępowania dotyczącego stwierdzenia utraty dobrej reputacji, które w konsekwencji może prowadzić do upadłości przedsiębiorcy, uzasadnionym jest, by postępowanie i analiza dotycząca konsekwencji jej zabrania była również pogłębiona, umotywowana i uzasadniona, czego w niniejszej decyzji także zabrakło.

Wobec jednak podnoszonych w toku postępowania administracyjnego, jak i przed sądem okoliczności przez skarżącego, w szczególności związanych z rozmiarami prowadzonej przez niego działalności, Sąd uznaje, że stwierdzenie utraty dobrej reputacji stanowi nieproporcjonalną reakcję organu na popełnione przez stronę naruszenia, czym narusza art. 6 ust 2 lit a rozporządzenia 1071/2009, pomijając fakt, że wszystkie kary, na podstawie których GITD wszczął postępowanie w sprawie, uznać należy za niebyłe. Dlatego także z tych powodów skarżoną decyzję, jak i decyzję GITD z [...] lipca 2020 r. należało uchylić.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było podstaw do prowadzenia przez GITD dalszego postępowania i wydania decyzji merytorycznej z uwagi na uznanie za niebyłe decyzji będących podstawą wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkcie 1 sentencji.

O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Jak wskazano bowiem powyżej, brak jest bowiem podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Na zasądzoną od GITD kwotę 697 zł składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w osobie adwokata w kwocie 480 zł.