Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1015/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2007-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1, art. 94, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi B. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora gimnazjum I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego B. K. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1015/06

U Z A S A D N I E N I E

Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] Burmistrz Gminy odwołał z tą datą B. K. ze stanowiska dyrektora Gimnazjum Publicznego.

W jego podstawie prawnej wskazał art. 5c pkt 2 i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm. - zwanej dalej ustawą o s.o.).

W uzasadnieniu przytoczył zapis art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy i wskazał jako przyczyny odwołania

1) brak współdziałania z organem prowadzącym w zakresie działalności administracyjno - finansowej szkoły, polegający na ignorowaniu poleceń prowadzącego dotyczących:

zorganizowania dowozu uczniów do gimnazjum,

przedłożenia układu wykonawczego budżetu na rok 2003 oraz projektu planu budżetowego gimnazjum na rok 2004,

wykonania porozumienia zawartego pomiędzy Gminą a Starostą Powiatu dotyczącą zatrudnienia nauczyciela,

2) nieprawidłowe gospodarowanie przyznanymi szkole środkami finansowymi, w tym zaciąganie zobowiązań bez uzgodnienia z organem prowadzącym,

3) brak współpracy z Gminnym Zespołem Obsługi Szkół,

4) brak współdziałania z Radą Rodziców,

5) brak współpracy z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo uczniów -Komisariatem Policji.

W ocenie Burmistrza, wskazane powody uniemożliwiały zarówno dalszą współpracę z dyrektorem B. K., jak i prawidłowe wykonywanie przez Gminę zadań oświatowych.

Na powyższe zarządzenie - po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie złożył mieszkaniec gminy J. K. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2004r. sygn. akt II SA/Rz 190/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność opisanego wyżej zarządzenia.

Wyrok ów, w następstwie skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2004r. sygn. akt. OSK 1437/04 a skarga została oddalona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu zarządzenia.

B. K. natomiast skierował odwołanie od tegoż zarządzenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. uznało się za niewłaściwe rzeczowo w sprawie i przekazało ją do rozpatrzenia Kuratorowi Oświaty. Tenże organ wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności wspomnianego postanowienie a po wydaniu przez Kolegium postanowienia z dnia [...] marca 2005r., odmawiającego stwierdzenia nieważności skierował wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia 18 października 2005r. Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie sygn. akt IOW 167/05 oddalił wniosek wobec bezprzedmiotowości sporu w sytuacji, gdy od wspomnianego zarządzenia w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora szkoły nie przysługiwało odwołanie przewidziane art. 127 kpa . W uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał na możliwość zaskarżenia przez zainteresowanego spornego zarządzenia w oparciu o art. 3 §2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - zwanego dalej P.p.s.a. - po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa.

B. K. wniósł na to zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu adresowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej

i Burmistrza do usunięcie naruszenia prawa.

Wezwanie wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy i Burmistrza Gminy w dniu 27 października 2005r. Skarga do sądu natomiast wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy w dniu 6 grudnia 2005 r.

W skardze B.K. zarzucił zarządzeniu obrazę wspomnianego art. 38 ust 1 pkt 1 ustawy o s.o. i domagał się stwierdzenia jego nieważności .

W jej uzasadnieniu - odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wskazał na szczególny charakter odwołania w oparciu o tę podstawę prawną , wymagający z uwagi na niedookreslonośc pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków" wąskiego jego rozumienie a także rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed dokonaniem odwołania, prowadzącego do wykazania w sposób niewątpliwy istnienia po stronie dyrektora działań lub zaniechań, które uniemożliwiają dalsze wykonywanie przezeń funkcji kierowniczej z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. W pojęciu tym nie mieszczą się uchybienia w dziedzinie rachunkowości , czy votum nieufności rady pedagogicznej (patrz; wyrok NSA z 14.03.1997 SA/Wr 475/96, z 19.09. 2001r.II S.A.1657/01).

Podkreślił także, iż akt odwołania w tym trybie podjęty wymaga uzasadnienia. Wymogu tego nie spełnia zaskarżone zarządzenie , które ogranicza się do wyliczenia w sposób ogólnikowy zarzutów, jakie można przypisać każdemu dyrektorowi (patrz. wyrok NSA z 9 maja 2001r. II SA 3293/00 Pr. Pracy 2001/9/41).

Zwrócił uwagę , iż w wyroku wydanym przez tutejszy Sąd w sprawie ze skargi J. K. stwierdzono nieważność zarządzenia z uwagi na okoliczność braku stosownego jego uzasadnienia, niedowiedzenia postawionych w nim zarzutów i ich charakter nie odpowiadający art. 38 ust.1pkt 2 ustawy o s.o.

W polemice z tymi zarzutami podniósł, że przyczyną jego odwołania w tym trybie jest błędny pogląd , iż z racji bycia organem prowadzącym szkołę i posiadaniem uprawnienia do powołania i odwołania dyrektora szkoły burmistrz jest pracodawcą dyrektora, może zatem wydawać mu polecenia w nieograniczonym zakresie i wymuszać na nim posłuszeństwo. Pogląd ów jest błędny, bowiem organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór w zakresie finansowym i administracyjnym. Obejmuje on zgodnie z art. 34 a ust 2 ustawy prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole środkami budżetowymi oraz gospodarowania mieniem, przestrzegania przepisów bhp w odniesieniu do pracowników i uczniów, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji szkoły i placówki. W ramach tego nadzoru zgodnie z art. 33 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz 4-6 organ prowadzący szkołę może wydawać jedynie doraźne zalecenia oraz zgłaszać uwagi i wnioski wynikające z przeprowadzonych czynności. Ingerencja organu prowadzącego szkołę musi znajdować oparcie w przepisach ustawy (art. 34 b).

Burmistrz nie jest pracodawcą dyrektora szkoły i nie posiada kompetencji do kierowania pracą dyrektora. Dyrektor jest pracownikiem szkoły a nie burmistrza, stąd burmistrz nie jest organem zarządzającym szkołą w rozumieniu art. 31kp dokonującym za pracodawcę czynności z zakresu prawa pracy (patrz; wyrok NSA z 24.11. 199r Ii Sa 1735/99 Pr Pracy 2000/4/37). Ogólnikowy zatem zarzut nie realizowania poleceń organu prowadzącego szkołę w zakresie dowozu uczniów jest pozbawiony podstaw prawnych. Obowiązek organizacji takiego dowozu spoczywa na organie prowadzącym szkołę , który chciał go przerzucić na dyrektora nie zapewniając mu po temu stosownych środków finansowych. Żądanie organu w tym zakresie nie stanowiło w żadnym razie doraźnego zalecenia, czego dowodzi opinia radcy prawnego Kuratorium Oświaty załączona w kserokopii do skargi.

Zarzut braku realizacji porozumienia zawartego przez Gminę i Starostę w przedmiocie zatrudnienia określonej osoby jest kuriozalny, bowiem to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy, jakim jest szkoła i on decyduje w zakresie zatrudniania i zwalniania nauczycieli. Wymuszanie realizacji porozumienia zawartego bez jego wiedzy i woli było bezprawne.

Zarzut nie przedłożenia układu wykonawczego do budżetu za 2003r. oraz projektu planu budżetu na 2004r. jest także nieuzasadniony. W oparciu o uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]. 12. 2001r. oraz stanowiący załącznik do niej statut Gminnego Zespołu Obsługi Szkół

i zatwierdzony regulamin GZOS ta właśnie instytucja była powołana do opracowywania projektów planów finansowych w uzgodnieniu z dyrektorami szkół i przedstawiania ich organowi gminy. Na tej to instytucji zatem spoczywał obowiązek sporządzenia wspomnianego układu wykonawczego i projektu budżetu.

Skarżący opracował plan finansowy i informował burmistrza, iż nie jest możliwe opracowanie realnego układu wykonawczego budżetu szkoły na rok 2003 r. zapewniającego minimum finansowe niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły, czego dowodem są jego pismo z.3.04.03 i adnotacja na planie finansowym dołączone do skargi.

Istotne jest także , iż subwencja oświatowa dla Gminy w 2003 r. wynosiła 2157890, 60 zł. Organ ustalił budżet szkoły na 191418,00zł a wiec poniżej kwoty subwencji. W tej sytuacji dyrektor miał prawo wnieść sprzeciw i wnosić o przesunięcie środków budżetowych.

W konsekwencji budżet szkoły został zwiększony do kwoty 2003745,70, z czego wykonano 1993080,00zł, zaś kwotę 52983, 87 zł. przerzucono na 2004r. Sprawozdanie z wykonania budżetu na dzień 31.12.2003r. potwierdziło stanowisko dyrektora dotyczące niewystarczającego przyznania środków w pierwotnej postaci. Dowodzi tego pismo Burmistrza z 25. 03. 2003r. i sprawozdanie z wykonania planu budżetowego na dzień 31.12. 2003r.

Zarzut zaciągania zobowiązań finansowych bez uzgodnienia z organem prowadzącym szkołę nie został wykazany. Nie istnieje żaden raport lub protokół kontroli , który by ów zarzut potwierdzał. Skarżącemu nie jest znany żaden taki przypadek , zresztą wobec faktu, iż dyrektor musi obracać się wśród kwot określonych w planie finansowym wymóg ponownego uzgadniania wydatków z organem prowadzącym szkołę jest nieporozumieniem. Taki sam charakter ma zarzut braku współpracy z GZOS, chyba że ta współpraca ma polegać wyłącznie na aprobowaniu wszystkich posunięć organu prowadzącego szkołę i wykonawcy jego poleceń, tj. GZOS.

Zarzuty braku współpracy z Radą Rodziców nie stanowią podstawy do odwołania. Dyrektor nie musi zabiegać o pełną akceptacją Rady dla wszelkich swych posunięć. Jej uzyskanie nie jest możliwe, bo wśród wielu członków Rady zawsze ktoś będzie niezadowolony. Skarżący dodał również, ze Rada Rodziców, która kierowała p. P. była nielegalna, czego dowodzą pisma Kuratora Oświaty i Wojewody załączone do skargi.

Zarzut braku współpracy z Policją jest mało poważny, bowiem to dyrektor odpowiada za bezpieczeństwo uczniów w szkole i to on a nie Komendant Komisariatu Policji decyduje, czy istnieje potrzeba wpuszczenia Policji na teren szkoły.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych

W jej uzasadnieniu podał , że skarga została wniesiona po upływie terminu wskazanego art. 52 § 3 P.p.s.a., bowiem złożono ją 2 lata po otrzymaniu przez skarżącego odwołania, co uzasadnia wniosek o jej odrzucenie

Na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku podniósł, że skarżący został powołany na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum od dnia 1.09.2002r. Pismem z dnia 19.12.2003 r. został odwołany w trybie natychmiastowym. Obecnie skarżący zatrudniony jest na stanowisku nauczyciela dyplomowanego , jednak od dwu lat nie świadczy pracy, ponieważ był najpierw na urlopie dla poratowania zdrowia a obecnie korzysta z urlopu bezpłatnego.

Organ prowadzący szkołę wskazał w zarządzeniu odwołującym skarżącego z funkcji dyrektora nie tylko przyczynę odwołania ale również okoliczności ją uzasadniające. Należy zauważyć, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ prowadzący formułowania w piśmie odwołującym dyrektora szczegółowego wyliczenia pojedynczych okoliczności, które złożyły się na przyczynę uzasadniająca odwołanie. Podkreślenia wymaga fakt, że odwołanie skarżącego z pełnionej funkcji poprzedzały liczne pisma i spotkania. W praktyce skarżący doskonale znał w dacie odwołania szczegółowe, pojedyncze zdarzenia które złożyły się na przyczyny wymienione w piśmie z dnia 19.12.2003r.

Działania skarżącego sprowadzały się do ignorowania większości podmiotów i zbiorowości, co w systemie oświaty prowadzi do uniemożliwienia lub niewspółmiernego utrudnienia w wykonywaniu zadań oświatowych przewidzianych ustawą.

Analiza art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o s.o. wskazuje, że istnieją dwie przesłanki zastosowania tego artykułu:

1. pierwsza natury materialnej, tzn. istnienie szczególnie uzasadnionych przyczyn

2. druga natury proceduralnej, uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Obie te przesłanki w ocenie Burmistrza zostały spełnione.

Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował zamiar odwołania skarżącego ze stanowiska

Dowód: opinia Kuratora Oświaty - zał nr l.

Zgodnie z art. 34a ust. l ustawy o systemie oświaty organ prowadzący Gimnazjum jako jednostkę budżetową cechuje to, że pokrywa swoje wydatki ze środków budżetu gminy a ewentualne dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu gminy. Status Gimnazjum, którego skarżący był dyrektorem, jako jednostki budżetowej powoduje,

że nie ma on osobowości prawnej, w związku z tym nie jest jednostką w pełni samodzielną. Osobowość prawną ma gmina , która tworzy gimnazjum publiczne, jest jego właścicielem i w ostatecznym rozrachunku za nie odpowiada. Art. 34 a ust. 2 ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty nie stanowi enumeratywnego wyliczenia. To przykładowe wyliczenie jest tylko częścią szeroko rozumianego nadzoru w zakresie spraw finansowych

i administracyjnych. Brak dowolności w zarządzaniu przez dyrektora szkoły wynika nie

z kodeksu pracy ale z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2001 r. nr 42, poz. 1591) oraz z ustawy z dnia 26 listopada 1988r. o finansach publicznych i ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty. Burmistrz na mocy wskazanego artykułu ustawy samorządowej jest zwierzchnikiem służbowym także do dyrektorów szkół prowadzonych przez "jego" gminę. Rola organu prowadzącego nie sprowadza się z pewnością do powołania dyrektora. Szeroko rozumiany nadzór w zakresie spraw finansowych i administracyjnych realizowany jest nie tylko poprzez wydawanie doraźnych zaleceń oraz zgłaszanie uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonych czynności. Organ prowadzący dokonuje kontroli szkoły, może również ustalić dla podległych jednostek dodatkowe ograniczenia zaciągania zobowiązań, bądź dokonywania wydatków. Każda jednostka wykonująca zadania oświatowe czyni to w imieniu i na koszt budżetu samorządu lokalnego - jest więc konsumentem środków publicznych. Od zarządzającego dyrektora oczekuje się więc szczególnej staranności i odpowiedzialności, bo wydaje środki przyznane przez budżet. Rola poszczególnych organów "uczestniczących " w systemie oświaty jest przez ustawę sprecyzowana. Z pewnością nie może być tak, że dyrektor jednej z wielu placówek oświatowych w Gminie przejmuje rolę organu prowadzącego. Szczególnie od końca 2002 r. wszelkie działania skarżącego zmierzały do negacji każdego pisma pochodzącego od podmiotu prowadzącego lub Gminnego Zespołu Obsługi Szkół. Czas poświęcony zarówno przez pracowników szkoły, pracowników organu prowadzącego jak i GZOS na sprawy Gimnazjum wzrósł niewspółmiernie i co istotne nie służył wykonaniu zadań oświatowych a jedynie polegał na "gaszeniu" konfliktów wywołanych przez skarżącego. Taka sytuacja groziła zachwianiem prawidłowego funkcjonowania i wykonywania pozostałych zadań przypisanych gminie.

W zaskarżonym zarządzeniu organ administracji wskazał na brak współpracy, i podał je przejawy.

Dyrektor jako kierujący szkołą sprawuje opiekę nad dziećmi i młodzieżą uczącą się w szkole - art. 7 ust. l Karty Nauczyciela . Również art. 39 ust. l pkt 5) ustawy o systemie oświaty wskazuje dyrektora jako osobę , która dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły (...) i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Do czasu powstania konfliktu to właśnie skarżący organizował dowóz dzieci do szkoły poprzez zakup biletów i zorganizowanie przewozu dzieci, w tym także z M. przez przewoźnika na podstawie odrębnej umowy. Nie dziwi takie rozwiązanie, skoro to właśnie dyrektor szkoły najlepiej orientuje się jaka istnieje potrzeba. Należy podkreślić, ze szkoła dysponuje gimbusem , który dowozi dzieci na lekcje wf-u.

Przedłożona przez skarżącego opinia radcy prawnego powołuje orzeczenie TK, który jedynie wskazał, że art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty nie jest sprzeczny z Konstytucją. Przedłożona opinia nie jest źródłem prawa. W zasadzie jednak jej analiza przesądza, że treść art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazuje na obowiązek gminy zapewnienia bezpłatnego transportu. Opinia nie formułuje jednak w jaki sposób gmina realizuje tak sformułowany obowiązek. Podobnie jak w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591) art. 7 ust. l wskazuje zadania gminy. W rzeczywistości zadania te bezpośrednio mogą realizować różne jednostki organizacyjne. Realizując obowiązek dowozu organ prowadzący czyni to poprzez szkoły w ramach pieniędzy im przeznaczonych lub poprzez wykorzystanie przez szkołę posiadanego gimbusa. Pomimo licznych pism kierowanych do skarżącego, skarżący nie podejmował działań, do których był zobowiązany, a jednocześnie wprowadzał organ prowadzący w błąd, co do stanu faktycznego.

Dowód: pismo z dnia 27 sierpnia 2003r., pismo z dnia 28.08.2003r. pismo z dnia 4.09.2003r., pismo z dnia 31.10.2003r, pismo z dnia 6.11.2003r., pismo z dnia 11.12.2003r..pismo z dnia 4.12.2003r. Zarządzenie nr [...] Burmistrza Gminy, pismo przewoźnika z 2.12.2003r

( odpowiedni załączniki nr: 2, 3,4,5,9,7,10,8)

W innych szkołach dyrektorzy wywiązywali się z nałożonego obowiązku. Obecnie gimnazjum obowiązek ten w ramach środków jakie posiada realizuje poprzez dowóz dzieci do M. gimbusem oraz zawarcie umowy z przewoźnikiem bez konieczności przeprowadzenia przetargu.

W dniu 16 października 2003 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo znak [...]

z dnia 15 października 2003 r. S. O. Starosty z propozycją zawarcia porozumienia

o uzupełnienie etatu B. K. nauczycielce matematyki zatrudnionej w Zespole Szkół (14,97 godzin/tygodniowo) oraz w gimnazjum Publicznym ( 4 godziny/tygodniowo)

Burmistrz skierował wniosek do skarżącego celem wyrażenia opinii. Pomimo, że skarżący ustnie wyraził zgodę na propozycję zainteresowanej nauczycielce w rzeczywistości odmówił realizacji porozumienia.

Dowód: pisma z dnia 15.10.2003, 11.12.2003r., 10.12.2003r., 19.11.2003r., 26.11.2003, oświadczenie Burmistrza z dnia 6.02.2003r.( odpowiednio zał. Nr: 13, 14, 15, 16, 17, 18)

Obecnie swoją opieszałość skarżący tłumaczy jako zamach na samodzielność dyrektora szkoły jako pracodawcy. Należy podkreślić, że zawarcie porozumienia nie narzucało skarżącemu zatrudnienie nauczyciela - skutkowało jedynie innym przepływem wynagrodzenia - tj. wynagrodzenie wypłacane było pani nauczycielce przez Zespół Szkół, którego organem prowadzącym jest Starosta a Gmina poprzez Gimnazjum refundowała część tego wynagrodzenia (proporcjonalnie do czasu pracy w gimnazjum). Pomimo uprzedniego wyrażenia akceptacji skarżący nie realizował porozumienia.

Skarżący jako przyczynę nieterminowych prac w zakresie planowania wskazuje na działalność GZOS. Zgodnie z § 5 ust. l Regulaminu Organizacyjnego Gminnego Zespołu Obsługi Szkół do podstawowych zadań GZOS w zakresie spraw związanych z obsługą finansową szkół i gimnazjum należy opracowywanie w uzgodnieniu z Dyrektorami obsługiwanych szkół projektów planów finansowych. Należy podkreślić że wszelkie projekty był przez GZOS przygotowane, jednak skarżący nie znajdował czasu na ich uzgodnienie. Pomimo choroby kierownika GZOS zostały do pracy skierowane P. E. B. i A. Z. Skarżący lekceważąco traktował pracownice GZOS każąc im czekać na przyjęcie pomimo umówienia kilka godzin wcześniej. W listopadzie na skutek skarg wskazanych pracowników na sposób traktowania ich przez powoda zostały skierowane do obsługi Gimnazjum 3 inne osoby.

Obecnie współpraca pomiędzy dyrektorem szkoły a GZOS przebiega bez zbędnych konfliktów.

Planowanie finansowe jest procesem długotrwałym i trwa 1/3 roku. W październiku poprzedniego roku dyrektor szkoły przygotowuje wstępny projekt planu finansowego szkoły. Projekt taki jest zaledwie pierwszą przymiarką do przyszłorocznych wydatków. Następnie dyrektor szkoły otrzymuje wytyczne do opracowania projektu finansowego ( następuje to po złożeniu projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego do rady przez zarząd). Do dnia 22 grudnia dyrektor winien opracować projekt planu finansowego. Po uchwaleniu budżetu przez radę dyrektor otrzymuje kwotę planowanych rocznych dochodów i wydatków i winien wówczas w terminie 21 dni dostosować projekt planu do wielkości przyjętych w uchwale budżetowej - powstaje wówczas tzw. układ wykonawczy, który winien być realizowany. Skarżący nie robił tego pomimo, że GZOS przygotował wszelkie niezbędne dokumenty. Dowód: Zarządzenie Burmistrza [...]z dnia [...].12.2003r. - § 3 Zarządzenia, odpowiedź skarżącego otrzymana dnia 22.12.2003r. ( odpowiednio zał. Nr: 10,25)

Skarżący obecnie, brak wypełnienia przez siebie obowiązków próbuje przedstawić jako nieudolność GZOS. Brak możliwości współpracy z powodem a w szczególności wykluczenie możliwości dokonania z nim uzgodnień uniemożliwiał prawidłowe i sprawne opracowanie kolejnych etapów planu a w konsekwencji układu wykonawczego. Przebywanie na zwolnieniu chorobowym przez kierowniczkę GZOS nie dezorganizowało pracy Zespołu. Do obsługi gimnazjum były wyznaczane liczne zastępstwa, a ich zmiana wynikała nie z nieuzasadnionych roszad ale z powodu traktowania pracowników GZOZ przez skarżącego.

Ciężka sytuacja finansowa organu prowadzącego spowodowała, ze był on zmuszony ograniczać wydatki jedynie do niezbędnych. Burmistrz Gminy wielokrotnie apelował o wykluczenie zbędnych wydatków i oszczędne

gospodarowanie.

Dowód: pismo z dnia 30.01.2002, pismo z dnia 20.05.2003r. pisma Burmistrza z dnia 9.01.2003, 3.06.2003r., 26.09.2003r. ( odpowiednio załączniki nr: 19, 20, 23, 21, 22)

Burmistrz Gminy, jako reprezentujący organ prowadzący na spotkaniach z dyrektorami szkół ustalił kwotę zaliczki odnawialnej na bieżące niezbędne wydatki dla dyrektora gimnazjum, w wysokości nie większej niż 1000 zł miesięcznie. Jako jedyny z dyrektorów szkół, skarżący regularnie lekceważył ograniczenie dokonując znacznych przekroczeń ustalonego limitu zaliczki. Skarżący również ignorował obowiązek bieżącego przedkładania rachunków.

Skarżący podkreśla, że dyrektor szkoły nie musi zabiegać o akceptacje Rady Rodziców. Zadziwiające jest to twierdzenie ze względu na brzmienie art. 39 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wydaje się oczywiste, ze współpraca dyrektora szkoły z Radą Rodziców winna gwarantować współistnienie dla dobra szkoły. Takiej współpracy nie było.

Dowód: pismo przewodniczącej Rady Rodziców z dnia 15.12.2003r.

Zaskakujący jest zarzut skarżącego dotyczący nielegalności Rady Rodziców. Przez kilka lat skarżący dysponował środkami zgromadzonymi przez Radę i wówczas nie kwestionował jej legalności. Linia obrony zbiegająca się do tezy, że "skarżący nie musi się liczyć" w zasadzie z nikim i niczym w sposób pełny daje obraz skarżącego.

Osoba skarżącego budziła liczne kontrowersje w społeczności gminnej. Przejawem niezadowolenia były skargi i publikacje prasowe.

Dowód: stanowisko Pani E. B. - Dyrektora SP, pismo Pani G. S. ( odpowiednio zał. Nr: 28,27)

Konfliktowość i brak umiejętności współpracy z otoczeniem potwierdza również opinia Komendanta Policji. Na sesji Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2003r ( protokół nr [...]) Komendant Komisariatu mówiąc o nadużywaniu przez młodzież narkotyków i alkoholu, stwierdził, że "z młodzieżą starszą z Zespołu Szkół jest znacznie mniej kłopotów niż z tą z gimnazjum. Tu problemem jest dodatkowo fakt, że z dyrektorem gimnazjum Policja nie ma żadnej współpracy, wręcz odnosi wrażenie, że dyrektor uważa, iż jego szkoły nic się nie ima".

Dowód : pkt. 8 protokołu RM z dnia [...].12.2003r. (zał nr 26)

W świetle przedstawionych argumentów dalsze pozostawanie skarżącego na stanowisku dyrektora szkoły zagrażało prawidłowemu funkcjonowaniu szkoły

oraz wykluczało możliwość realizacji zadań nałożonych na organ prowadzący

przez ustawę. Odwołanie skarżącego z zajmowanego stanowiska odbyło się z poszanowaniem art. 38 ust. l pkt 2 ustawy o s.o.

Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżone zarządzenie było przedmiotem rozpatrzenia przez Wojewodę, który w piśmie z dnia 14.11.2005r. jednoznacznie wskazał, że nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w zaskarżonym zarządzeniu. Dowód: odpis pisma

( zał nr 29)

W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę Burmistrz Gminy działający przez pełnomocnika ponowił wniosek o odrzucenie skargi.

Uzasadniając wniosek zwrócił uwagę na rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sadu Najwyższego, co do charakteru odwołania dyrektora szkoły w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.o. Sąd Najwyższy prezentuje pogląd , że odwołanie takie, choć nie stanowi wypowiedzenia warunków pracy i płacy to jest czynnością prawną w wysokim stopniu zbliżoną do wypowiedzenia zmieniającego, co ma ten skutek , że rozstrzygając spory o roszczenia wynikające z wadliwego odwołania należy pomocniczo sięgać do przepisów kodeksu pracy dotyczących rozwiązania umowy o pracę. Roszczenia te mają charakter roszczeń ze stosunku pracy, co uzasadnia wyłączną kompetencję sądów pracy. Skarżący złożył pozew do Sądu Pracy w Rzeszowie i sprawa ta zakończyła się ugodą.

Poddanie zatem materii odwołania skarżącego z funkcji dyrektora szkoły orzecznictwu administracyjnemu prowadziłoby do dualizmu kontroli tego aktu i dwutorowości postępowania, co mogłoby prowadzić do sprzeczności zapadłych rozstrzygnięć w poszczególnych postępowaniach. Takie rozwiązanie nie byłoby założeniem racjonalnego ustawodawcy.

Z ostrożności procesowej organ wskazał , że gdyby nawet uznać zaskarżone zarządzenie za akt administracyjny, to rozważenia wymaga jego charakter. Jest ono zbliżone do decyzji administracyjnej z uwagi na fakt , ze rozstrzyga sprawę indywidualną. Wprawdzie

w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w dniu 18 października 2005 r. sygn. akt I OW 167/05 sąd stwierdził, że ustawa o systemie oświaty nie określa formy odwołania i powszechnie przyjmuje się formę zarządzenia, jednak rozważania te poczynił

w celu wykazania , że nie jest to decyzja administracyjna. W ocenie organu zasadne byłoby zakwalifikowanie tej czynności, jako inny niż określone w §3 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Takie zakwalifikowanie zaskarżonego zarządzenia czyniłoby skargę spóźnioną, bowiem skarżący nie zachował 14 dniowego terminu, jako

że o wydaniu aktu dowiedział się znacznie wcześniej. Za taką koncepcją przemawia dodatkowo zasada równości wobec prawa. Niezrozumiałe wydaje się przyznanie dyrektorowi szkoły bezterminowej możliwości zaskarżenia aktu odwołania, w sytuacji gdy inni obywatele korzystający z tego prawa muszą czynić to w określonym terminie.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2006 sygn. akt II S.A. /Rz 16/06 skarga B. K. została odrzucona , jako wniesiona przedwcześnie.

Postanowienie to na skutek skargi kasacyjnej B. K. zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2006r. sygn. akt IOSK 1409/06, w którym Sąd stwierdził, iż skarga złożona przed upływem 30 dni liczonych od daty upływu 30 dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest skargą złożoną przedwcześnie

Skarżący działający przez pełnomocnika w ponownym postępowaniu sądowym poparł skargę i zażądał kosztów postępowania według norm przepisanych . Przedstawił przy tym plik kserokopii dokumentów, które po części już znajdowały się w aktach sądowych i aktach przedłożonych przez organ a także kserokopie skargi na Burmistrza zaadresowanej do przewodniczącego Rady Miasta, pisma domagającego się zwiększenia budżetu szkoły, pisma Burmistrza odmawiającego przydzielenia dodatkowego pracownika GZOS do obsługi finansowej Gimnazjum, pisma Burmistrza Miasta i Gminy z roku 2000 przyznającego skarżącemu nagrodę za wyniki w pracy a także zaświadczenia o podnoszeniu kwalifikacji zawodowych, uczestnictwie kursach, podziękowania, listy gratulacyjne od osób publicznych i prywatnych w związku z działalnością skarżącego na rzecz szkoły, młodzieży a także stanowiska mieszkańców popierającego skarżącego, jak również wniosków o zaliczki i zestawień rachunków

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2007 r. Burmistrz Gminy wskazując na ugodę zawartą w dniu 21 lutego 2006r. między stronami, którą polubownie zakończono spór toczący się pomiędzy Publicznym Gimnazjum a skarżącym na tle odwołania go ze stanowiska oraz fakt, iż z dniem 31 sierpnia 2007r. upłynął okres na jaki skarżący był powołany na dyrektora szkoły zarzucił, że nie mając już roszczeń odszkodowawczych skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały. Interes ów

w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi być bezpośredni i realny

i wywodzić się z ograniczenia, zniesienia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia dokonanego uchwałą organu samorządu terytorialnego podjęta z naruszeniem prawa. Musi być także aktualny, tzn. związek między zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem a sytuacją prawną skarżącego musi istnieć obecnie a nie w przyszłości. Zacytował przy fragmenty orzeczeń NSA z dnia 18.09 2003r. II S.A. 2637/02, 4.09.2001 II S.A. 1410/01, 1.07.199r. IISA Ka 2458/98 ,9.11.1995 II SA 1933/95, z 23 .11.2005 OSK 715/05 oraz wyroku SN z dnia 7.03.2003 IIIRN42/02. Podniósł, ze przedłożone przez skarżącego kserokopie dokumentów nie są potwierdzone za zgodność , zalegają poza tym w większości w aktach sprawy a pozostałe, to listy lokalnych polityków dziękujących za zaproszenia do udziału w szkolnych uroczystościach nie stanowiące dowodu naruszenia jego interesu a będące raczej demonstracją poparcia politycznego, na które skarżący powoływał się w relacjach z organem prowadzącym szkołę. Podniósł także, że twierdzenie skarżącego, iż środki zaplanowane przez organ na potrzeby gimnazjum były zbyt małe nie jest prawdziwe, skoro jak wynika ze sprawozdania budżetowego na dzień 1 grudnia 2003 r., jego wykonanie było mniejsze , niż planowane kwotę 10.665.70 zł., wobec zrealizowanych 1. 993.080,00 zł. Dowodzi to, że żądania skarżącego zwiększenia budżetu o kwotę 255.000.00 zł. były przejawem braku odpowiedzialności ( w ciężkiej sytuacji finansowej w oświacie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w sprawie niniejszej została wniesiona w oparciu o przepis art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.g. stanowiący , że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi jest zarządzenie Burmistrza Gminy w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum, wydane z powołaniem się na art. 38 ust. 1 pkt 2 o ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r. nr 256, poz. 2572, ze zm.), zwanej dalej ustawą o s.o.

Przynależność zarządzenia (w poprzednim stanie prawnym uchwały zarządu gminy) o odwołaniu dyrektora szkoły do materii prawa administracyjnego i tym samym kwestia właściwości sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na akty w tym zakresie podejmowane, choć budziła pewne kontrowersje - czego dowodem jest np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 3.02.1993r. sygn. I PZP 71/92, (OSNCP 9/93, poz.144), w której wyrażono pogląd, iż niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy sprawy ze stosunku pracy nauczycieli rozpoznaje sąd pracy - to obecnie, podług utrwalonego orzecznictwa jest niewątpliwa.

Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole, dla której organem prowadzącym jest gmina następuje w formie zarządzenia organu gminy. Odwołanie to ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi na podstawie przepisów prawa administracyjnego ( wspomniany już art. 38 ustawy o s.o.) Mimo, że ma ono charakter personalny, to nie jest aktem prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania szkołą publiczną, co wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy ( patrz; uzasadnienie uchwały Składu 7 Sędziów NSA z dnia 16.12.1996r. sygn. OPS 6/96, ONSA 2/97, poz.48, wyrok NSA z dnia 22.06. 2005 IOSK 296/05 , Komputerowy System Orzecznictwa "LEX" 186659 i z 30.06.2004 OSK 439/04, OwSS 2005/3/69).

W sprawie jest niesporne, że skarżący kwestionował akt odwołania najpierw przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie opisanego wcześniej postanowienia z dnia 18 października 2005r. IOW 167/05 oddalającego wniosek Kuratora Oświaty o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w przedmiocie rozpoznania tego odwołania i wskazaniu w jego uzasadnieniu drogi zaskarżenia do sądu administracyjnego, skarżący wezwał pismem opatrzonym datą 26 października 2005r. Burmistrza Gminy do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego dokonanego zaskarżonym zarządzeniem a następnie wobec braku odpowiedzi ze strony organu wniósł skargę do sądu na to zarządzenie za pośrednictwem tegoż Burmistrza w dniu 6 grudnia 2005r. Oznacza to, że skarga została wniesiona po upływie 30 dnia od złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa a przed upływem 60 dni od tej daty. Pogląd prawny, iż nie można uznać jej za wniesioną przedwcześnie wyraził w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r. IOSK 1409/06 uchylającym postanowienie tutejszego sądu z dnia 25 maja 2006r. sygn. akt II SA/Rz16/06 odrzucające skargę z uwagi na jej przedwczesne wniesienie. Pogląd ów, który zresztą znalazł potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 2.04.2007r IIOPS2/07 OSNAi WSA 2007/3/60, w świetle art. 153 P.p.s.a jest wiążący w sprawie. Wobec faktu, iż przepis art. 101 ustawy o s.g. nie określa w jakim terminie należy wnieść wskazane w nim wezwanie a także zapisu art. 52 § 4 P.p.s.a, z którego wynika, że termin do złożenia wezwania ustanowiony art.52 §3 dotyczy wyłącznie aktów i czynności wymienionych w art. 3 §2 pkt 4, do których zaskarżone zarządzenie nie należy - zarzut spóźnienia skargi , z tej przyczyny jest bezzasadny

Skoro, co Sąd wywiódł wyżej, spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi (wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, termin) otwarta została droga do merytorycznej oceny zaskarżonego zarządzenia.

Akt ów, co zaznaczono wcześniej został podjęty z powołaniem na art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.o.

Przepis ten w ust. 1 stanowi że : organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:

1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:

a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,

b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,

c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust 2a

2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Podług ust. 2 wymogu uzyskania opinii, o których mowa w ust.1 pkt 2, nie stosuje się do szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego.

Analiza art.38 prowadzi do wniosku, że przepis ten stwarza gwarancje stabilności stosunku pracy nauczyciela na stanowisku kierowniczym i musi być przez właściwy organ respektowany, aby gwarancje te nie miały iluzorycznego charakteru oraz że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie jego ust.1 pkt 2 nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit.b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Muszą to być inne, "szczególnie uzasadnione przypadki". To ostatnie pojęcie - co zasadnie podkreśla skarga- nie jest w ustawie bliżej określone. Daje to właściwemu organowi pewną swobodę, która nie może mieć jednak cech dowolności, bowiem przepis ów ma charakter wyjątku od zasady stabilności zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", stanowiących podstawę odwołania dyrektora na podstawie art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.o. nie mieści się każde naruszenie przezeń prawa ( patrz;wyrok NSA z dnia 9.05.2001r. sygn. II SA 3293/00 - Prawo Pracy nr 9 z 2001 r., poz.41). Pojęcie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Przyczyną odwołania w tym trybie mogą być tylko takie zaniedbania prawem ustanowionych obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, tj. uniemożliwienia realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie stanowią takiej przyczyny zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej i w dziedzinie rachunkowości. Także wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego (patrz ; patrz; wyroki NSA z dnia 14.03.1997r. sygn. SA/Wr 472/96 - Orzecznictwo w sprawach samorządowych nr 2/97, poz.53,

z 19.09.2001r. sygn. II SA 1657/01 - Prawo Pracy nr 2 z 2002r., poz.39, z 12.02 2002 I SA 2743/01 LEX 82678, z 21.12 2001 ISA 446/01 LEX 1762).

Zaniedbania po stronie dyrektora muszą być przy tym dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały (obecnie zarządzenia) i muszą się znaleźć w uzasadnieniu tego aktu.

Wprawdzie art. 38 ustawy o s.o. nie formułuje takich wymogów, jednak wykładnia tego przepisu musi uwzględniać także wykładnię systemową. W procesie interpretacji uprawnień wszelkiej władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji). W świetle tych zasad konstytucyjnych działanie organu władzy publicznej mieszczące się wprawdzie w jego prawem określonych kompetencjach ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa w połączeniu z zasadą zaufania, wytwarza bowiem po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego ( patrz: wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006r. II OSK 410/06 ONSAiwsa 2/2007 poz. 48 - na tle uchwały organu gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy z pracownikiem samorządowym)

W sprawie odwołania dyrektora szkoły gminnej przez zarząd gminy w formie uchwały ugruntowany został w orzecznictwie pogląd o obowiązku sporządzenie uzasadnienia takiego aktu. I tak, w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.02.1997r. sygn. III RN 3/97 Sąd Najwyższy stwierdził, że art.38 przewiduje możliwość odwołania nauczyciela w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jednakże zarówno ocena, jak i uznanie organów administracyjnych w tym zakresie nie mogą mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu, zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać szczególnie intensywnej kontroli, zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. (OSN nr 19/97, poz.369).

Obowiązek uzasadnienia decyzji o odwołaniu nauczyciela z funkcji kierowniczej podkreślił również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25.09.1991r. Nr W 1/91 ( OTK 1/91 z 1991r.). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła wykładni art.17 ustawy z dnia 26.01.1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. Nr 3, póz.19 ze zm.), zmienionego ustawą dnia 7.09.1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 95, pozz.425), która w art.97 pkt 13 nadała art.17 ust. l brzmienie: "zasady powierzania stanowisk kierowniczych określają odrębne przepisy", jednakże przepis art.38 ust 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest identyczny w swej treści jak art.17 pkt 3 in fine. Pozwala to uznać stanowisko Trybunału za nadal aktualne w odniesieniu do art.38 ust 1 pkt 2 ustawy o s.o., Także w wyroku z dnia 9.12.2003r. IPk 103/03 OSNP 2004/21/371, Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd, że konieczność uzasadnienia aktu odwołania wyprowadzona może być z samego przepisu art. 38 ust 1 pkt 2 ustawy o s.o . Skoro bowiem organ , który powierzył stanowisko kierownicze nauczycielowi może go odwołać z tego stanowiska w ciągu roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, to bezpośrednio z aktu odwołania winno wynikać na czym owo "szczególne uzasadnienie" polega.

Sąd poglądy te, które zachowały aktualność mimo zmiany organu uprawnionego do podjęcia aktu odwołania ( burmistrz, prezydent , wójt, miast zarządu gminy ) i jego formy (zarządzenie , miast uchwały), podziela.

Przenosząc powyższe uwagi na niniejszą sprawę, stwierdzić należy, że uzasadnienie zarządzenia będącego przedmiotem skargi nie odpowiada tym wymogom. Stawia ono bowiem jedynie wypunktowane pod adresem dyrektora zarzuty, z których żaden nie został w jakikolwiek sposób uargumentowany. Brak tej argumentacji, nie wskazanie konkretnego przepisu prawa, który nakładał na dyrektora konkretny obowiązek, nie realizowany przezeń prowadzi do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa - w istocie nie zawiera bowiem uzasadnienia i nie pozwala na ocenę, czy w sprawie w ogóle zaistniał - a jeśli tak, to jaki "przypadek szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art.38 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.o.

Próba uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i dowodzenia przez organ wystąpienia szczególnie uzasadnionych przypadków dopiero przed sądem nie konwaliduje wadliwego - z braku należycie sporządzonego i uargumentowanego uzasadnienia - aktu odwołania. Oznacza to , że już brak ten jest wystarczający do uwzględnienia skargi.

Niezależnie od powyższego - odnosząc się do tej próby - stwierdzić wypadnie, że także argumentacja organu jak i przedłożone przezeń sądowi dokumenty nie dowiodły dostatecznie , iż w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o s.o. Z dokumentów bowiem przedstawionych w postępowaniu sądowym na uzasadnienie odwołania skarżącego oraz twierdzeń stron, w tym wypowiedzi Burmistrza Gminy na rozprawie wynika , że pomiędzy skarżącym a Burmistrzem niewątpliwie istniał konflikt , którego tło i przyczyny obie strony postrzegają odmiennie.

Zarzuty Burmistrza stawiane dyrektorowi sprowadzające się ignorowania poleceń organu prowadzącego szkołę dotyczących dowożenia uczniów nie zostały wykazane, jako że organ prowadzący szkołę nie wskazał podstaw prawnych do nałożenia na dyrektora takiego obowiązku. Nie jest w tym zakresie wystarczając odwołanie się do przepisu art. 7 i 33 ust 5 ustawy o s.g., bowiem z uwagi na specyfikę szkoły, której funkcjonowanie określa ustawa o s.o. i wynikające z niej obowiązki dyrektora a także ograniczenie zakresu nadzoru organu ją prowadzącego nad działalnością szkoły , w tym także jej dyrektora, ten ostatni nie może być traktowany jak każdy pracownik samorządowy. Pracodawcą dyrektora, mimo

iż powołuje go organ samorządu gminnego jest szkoła , jako jednostka organizacyjna, patrz: wyrok NSA z 19.02.2002 II S.A. 3053/01 "LEX"nr 82679.

Zarzut nie przedłożenia układu wykonawczego budżetu na 2003 r. oraz projektu planu budżetowego na rok 2004r. w świetle materiałów przedstawionych sądowi sprowadza się ostatecznie do trudności ze zrealizowaniem tego obowiązku. Przyczyny owych trudności skarżący upatruje w staraniach o przyznanie większej ilości środków finansowych na potrzeby szkoły i obciążeniu go obowiązkami należącymi do powołanego między innymi do opracowania projektów rocznych planów finansowych Gminnego Zespołu Obsługi Szkół oraz jego zbyt małej obsadzie kadrowej, zaś Burmistrz w braku współpracy dyrektora

z tymże Zespołem i niewłaściwym traktowaniu zatrudnionych tam pracowników. Na okoliczność podnoszonych zarzutów strony przedstawiły przesyłane sobie pisma

i oświadczenia, które nie pozwalają na ustalenie rzeczywistej przyczyny opóźnienia. Zresztą zarzut organu w tym zakresie, nawet gdyby był wykazany należycie, przy uwzględnieniu, że oba akty zostały ostatecznie opracowane nie mieści się pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu przyjętym przez orzecznictwo. Podkreślić przy tym wypadnie , że dowiedziony w prawem przewidziany sposób zarzut w tej kwestii mieścić się mógłby ewntulanie w podstawach zwolnienia dyrektora ujętych art. 38 ust 1 pkt 1 lit.b , co wyklucza jego zakwalifikowanie do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie ust. 1 pkt 2 tego przepisu.

Zarzut nie wykonania porozumienia zawartego przez Burmistrza ze Starostą dotyczącego zatrudnienia nauczyciela również nie może być potraktowany, jako szczególnie uzasadniony przypadek , gdy zważy się że zgodnie z art. art. 39 ust. 3 ustawy o s.o., to dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych dla nauczycieli zatrudnionych w szkole i decyduje w sprawach zatrudniania nauczycieli i innych pracowników szkoły. Okoliczność , iż porozumienia takie - jak twierdzi organ - są między organami samorządu terytorialnego zwyczajowo przyjęte, nie może być podstawą do formułowania zarzutu , iż trudności z wykonaniem takiego porozumienia stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu wielokrotnie powoływanego przepisu.

Nieprawidłowe gospodarowanie przyznanymi środkami finansowymi przyznanymi szkole nie zostało wykazane protokołami kontroli gospodarki finansowej szkoły, natomiast przypisując skarżącemu zaciąganie zobowiązań bez uzgodnienia organ przedstawił dokumenty świadczące o pojedynczych przypadkach przekroczenia kwoty pobranych zaliczek , nie zarzucając jednak i nie wykazując, by zostały one przeznaczone na inne cele, jak również czy i które z tych wydatków organ uznał za niecelowe. Zresztą, także i ten zarzut gdyby został w sposób prawem przewidziany dowiedziony mógłby stanowić podstawę zwolnienia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o s.o.

Zarzut braku współdziałania z Radą Rodziców jest zarzutem ogólnikowym i popartym jedynie oświadczeniem Przewodniczącej z dnia 15 grudnia 2003r. , z którego wynika, że istniał niewątpliwy konflikt miedzy skarżącym a Przewodniczącą, jednak jego przyczyny, ani wskazane w oświadczeniu fakty świadczące o braku takiej współpracy nie zostały wyjaśnione przez organ prowadzący szkołę.

Ogólnikowy zarzut braku współpracy skarżącego z organami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo uczniów poparty został apelem Komendanta Miejscowego Komisariatu Policji o uświadomienie skarżącemu obowiązku współpracy z Policją dla dobra młodzieży i stwierdzeniem , iż dyrektor uważa, "iż jego szkoły się nic nie ima". Wystąpienie Komendanta miało miejsce na sesji Rady Gminy w dniu 9 grudnia 2003r. zaś zarządzenie o odwołaniu pochodzi z [...] grudnia 2003r. Organ nie wskazał podstawy prawnej takiego obowiązku po stronie dyrektora , jego naruszenia i negatywnych, nie pozwalających na prawidłowe funkcjonowanie szkoły skutków braku takiej współpracy.

Sąd pominął dostarczone przez obie strony materiały, które po stronie dyrektora świadczyć mają o jego kwalifikacjach i krytycznej reakcji części miejscowej społeczności na jego odwołanie , zaś po stronie organu o negatywnej ocenie przez innych członków tej społeczności jego pracy i postawy, jako nieprzydatne dla oceny legalności zaskarżonego zarządzenia.

Sąd nie oceniał także przyczyn niewątpliwego konfliktu między Burmistrzem działającym w imieniu Gminy, jako organ prowadzący szkołę a skarżącym, jako jej dyrektorem, nie ustalał też winnych jego powstania. Konflikt ten niewątpliwie utrudniał współpracę stron, tym niemniej podkreślić wypadnie, iż na pytanie sądu, Burmistrz Gminy oświadczył w trakcie rozprawy, że mimo zarzuconych w zarządzeniu uchybień i zaniedbań po stronie skarżącego kierowana przezeń szkoła funkcjonowała bez zastrzeżeń.

Już ta okoliczność jest wystarczająca dla stwierdzenia, że zaniedbania owe, nawet gdyby organ wykazał je w sposób wskazany przez sąd i dowiódł że są one zawinione przez skarżącego nie mogłyby stanowić podstawy do odwołania go w trybie zastosowanym przez organ.

Z przytoczonych wyżej względów, sąd uznał że zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ustawy o s.g . Zarządzenie to pozbawiło go uprawnienia do zajmowania stanowiska dyrektora szkoły, które uzyskał na podstawie aktu stosowania prawa, jakim było powierzenie mu tego stanowiska na okres od 1 września 2002r. do 31 sierpnia 2007r. Zostało ono przy tym podjęte z istotnym naruszeniem art. 38 ust .1 pkt2 ustawy o s.o. Z przepisu tego wynika prawo dyrektora do nie pozbawiania go pełnionej funkcji z przyczyn , które nie kwalifikują się do szczególnie uzasadnionych przypadków.

Istotne naruszenie prawa w zarządzeniu organu gminy stanowi w świetle art. 147 §1 P.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o s.g. przesłankę do stwierdzenia jego nieważności . Wobec faktu, iż od daty podjęcia zarządzenia upłynął więcej niż rok, co wyklucza stwierdzenie jego nieważności, sąd na podstawie tegoż przepisu P.p.s.a. i art. 94 ustawy o s.g stwierdził niezgodność zaskarżonego zarządzenia z prawem.

O kosztach, obejmujących koszty zastępstwa procesowego skarżącego, sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 i 205 P.p.s.a.