Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1944/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi P. Ć. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "Dyrektor"), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zachodniej obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku Z. – [...] węzeł "G." według wariantu podstawowego, a na odcinkach od km 1+900 do km 5+200 wg wariantu "S." oraz od km 7+400 do km 9+700 wg wariantu "K." (dalej "decyzja środowiskowa").

Zaskarżona decyzja Dyrektora zapadła w następującym stanie faktycznym:

Podaniem z dnia [...] lutego 2008 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] marca 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] czerwca 2008 r., [...] lipca 2008 r., P. C. (dalej "skarżący") złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej, wskazując, że decyzję tę obciążają istotne uchybienia prawa, dotyczące w szczególności: niekompletności raportu oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, nieuwzględnienia optymalnego wariantu przebiegu inwestycji, niezawarcia w decyzji wystarczających środków dotyczących ochrony ptaków, niezapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podnosząc, że nie jest ona obciążona żadną kwalifikowaną wadą prawną.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznawszy sprawę ponownie, Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko, że ocena decyzji środowiskowej nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Dyrektor podniósł, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedłożony w lutym 2006 r.,

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

jednakże był on dwukrotnie uzupełniany - aneksem nr 1 z maja 2006 r. oraz aneksem nr 2 z września 2006 r.

Zgodnie z informacją zawartą na stronie nr [...] raportu oprócz własnych prac terenowych oceny aktualnego stanu środowiska przyrodniczego w otoczeniu projektowanej zachodniej obwodnicy P. dokonano w oparciu o informacje uzyskane w Urzędach Gmin: K., D., T., P., R. i S., w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P. oraz czerpiąc dane z "materiałów archiwalnych i publikowanych".

Organ podniósł również, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek monitorowania wpływu, jaki wywiera planowane przedsięwzięcie na środowisko. W ramach tego monitoringu na wstępie, przed podjęciem realizacji inwestycji w okresie od [...] marca do [...] listopada należy, zgodnie z punktem VIII decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r, wykonać inwentaryzację tzw. "zerową" na obszarze specjalnej ochrony ptaków PL[...] "D." w stosunku do wymienionych w niej gatunków ptaków oraz do niewyszczególnionych gatunków awifauny w dolinie rzeki S. w odległości 2 km na północ i 2 km na południe od planowanej inwestycji. Następne etapy monitoringu powinny odbywać się przez okres 5 lat od chwili oddania obiektu do użytkowania na terenie całego obszaru specjalnej ochrony ptaków "D." oraz w odległości 2 km na północ i południe od obwodnicy. Monitoring na terenie obszaru Natura 2000 powinien obejmować co najmniej 6 kontroli, w tym jedna kontrola w porze wieczornej, w okresie od [...] marca do [...] lipca. Monitoring obszarów w odległości 2 km na północ i 2 km na południe od obwodnicy powinien odbywać się wraz z mapowaniem stanowisk rzadkich i średniolicznych gatunków ptaków w okresie lęgowym.

Organ wyjaśnił także, iż Wojewoda [...] nałożył obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie skuteczności zastosowanych środków ochrony akustycznej na terenach wymagających ochrony przed hałasem, ocenę spełnienia wymagań dotyczących ochrony powietrza oraz ocenę zastosowanych rozwiązań w zakresie gospodarki wodno — ściekowej. Zapisy decyzji w zakresie analizy porealizacyjnej nie odnoszą się natomiast do kwestii dotyczących "badania ptaków lęgowych". W opracowaniu przedstawiającym wyniki analizy porealizacyjnej, decyzja Wojewody nakłada na podmiot dodatkowo obowiązek wykorzystania wyników monitoringu przyrodniczego do oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na wówczas potencjalny obszar sieci Natura 2000 "D".

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

Ma to za zadanie zweryfikowanie, na ile efektywne i wystarczające są zastosowane środki minimalizujące wpływ inwestycji na tereny znajdujące się w strefie oddziaływania, w tym tereny cenne przyrodniczo.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż w trakcie postępowania nie poddano analizie wymaganego ustawą wariantu najlepszego dla środowiska organ wskazał, iż zagadnienie "konfliktu z istniejącą i planowaną zabudową" pojawia się przy analizie wariantowej w km od 7+400 do km 9+700. Jak wynika z akt sprawy, ocenie poddano wariant podstawowy, a w miejscach newralgicznych warianty alternatywne. Na odcinku od km 1 +900 do km 5+200 oprócz wariantu podstawowego zaproponowano jeszcze warianty: "P.", którego korytarz przebiega na południe od podstawowego oraz "S.", z korytarzem przesuniętym na północ od korytarza wariantu podstawowego. Na odcinku od km 7+400 do km 9+700 oprócz wariantu podstawowego analizowano przebieg drogi w wariancie "K.", położonym na zachód od wariantu podstawowego. Na odcinku od km 10+600 do km 16+200 poddano analizie wariant "S.", który został przesunięty znacznie na zachód od wariantu podstawowego.

Autorzy aneksu nr 1 do raportu na odcinku od km 7+400 do km 9+700 zasugerowali, oprócz dwóch omówionych w raporcie, trzeci wariant przebiegu trasy o nazwie "N.". Wariant ten polegałby na przesunięciu przebiegu trasy o ok. 300-350 m w kierunku północno — zachodnim w stosunku do wariantu podstawowego, jednakże, zdaniem inwestora, droga w tym wariancie jest niemożliwa do realizacji, z uwagi na kolizje z istniejącą i przewidywaną zabudową w miejscowości N. Przebieg drogi w proponowanym wariancie N. spotkał się ze sprzeciwem mieszkańców wsi K. i N., wyrażonym na otwartej rozprawie administracyjnej w dniu [...] września 2006 r. oraz w pismach mieszkańców z dnia [...] września 2006 r., [...] stycznia 2008 r. i [...] stycznia 2008 r.

Po poddaniu proponowanych wariantów wielokryterialnej analizie wybrano wariant K., który -jak podkreślono na stronach nr [...], [...], [...] i [...] raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - jest korzystniejszy z uwagi na warunki życia mieszkańców ul. [...], gdyż odsuwa trasę na zachód o około 100 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Wariant K. został ponadto zaakceptowany jako najkorzystniejszy do realizacji przez Radę Gminy R. Ponadto argumentem przemawiającym za preferencją wariantu K. była

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

zgodność jego przebiegu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R.

W opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wojewoda [...] prawidłowo ustosunkował się do wniosku złożonego przez inwestora. Wariant N. nie został w sposób szczegółowy opisany w dokumentacji przedłożonej organowi przez inwestora, natomiast autorzy raportu udzielili wystarczających wyjaśnień, z powodu jakich okoliczności Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. odstąpiła od analizy tego wariantu. W opinii organu wyjaśnienia te były wystarczające do uznania tego wariantu za nieracjonalny. Dlatego też Wojewoda [...] nie objął tego wariantu procedurą oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, prowadzoną w ramach postępowania administracyjnego, zaś w uzasadnieniu decyzji poinformował o przyczynach jego nieuwzględnienia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż postępowanie z udziałem społeczeństwa było prowadzone w stosunku do niekompletnego raportu, albowiem społeczeństwo nie zostało poinformowane o złożeniu aneksu nr 2 do raportu, organ podniósł, że zagadnienia ujęte w tym aneksie obejmowały kwestie omówione podczas rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, którą Wojewoda [...] przeprowadził w dniu [...] września 2006 r. Znaczna część tego dokumentu zawiera także odpowiedzi na uwagi i wnioski złożone w trakcie udziału społeczeństwa. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wojewoda [...] w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 10 kpa poinformował strony postępowania o zebraniu materiałów, stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. P. C. miał zatem możliwość zapoznania się oraz złożenia uwag do całości akt sprawy. Ponadto stosownie do treści art. 19 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska zainteresowane społeczeństwo miało możliwość wystąpienia do organu administracji o udostępnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego aneksów i zapoznania się z ich treścią. Co prawda informowanie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie na podstawie art. 10 kpa dotyczy jedynie stron postępowania, a nie całego zainteresowanego społeczeństwa, jednakże uchybienie to nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

Organ wskazał ponadto, że ogólną koncepcję działań kompensujących i minimalizujących negatywny wpływ drogi na środowisko przyrodnicze przedstawiono w rozdziale [...] raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w rozdziale [...] aneksu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek zastosowania szeregu środków minimalizujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko na etapie realizacji inwestycji oraz koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Ponadto na podstawie zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji inwestor został zobowiązany do prowadzenia monitoringu w zakresie oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na potencjalny obszar Natura 2000 "D." przez okres 5 lat od chwili oddania obiektu do użytkowania oraz do wykonania analizy porealizacyjnej po upływie jednego roku od dnia oddania obiektu do użytkowania.

Pismem z dnia 20 września 2010 r, uzupełnionym w dniu 15 grudnia 2010 r., skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożył P. C., przedstawiając następujące zarzuty:

- wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach

zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o niekompletny raport oraz jego

aneksy, w których nie zawarto "badań wiosennych", pominięto opis ostoi ptaków oraz

opis wariantu najlepszego dla środowiska;

- charakterystyka przedsięwzięcia zawarta w decyzji o środowiskowych

uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest zbyt ogólnikowa, co

uniemożliwia m. in. ustalenie, czy odnosi się również do budowy wiaduktu [...],

wiaduktu [...];

- naruszenie art. 52 ust. 1 b ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez

nienałożenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację

przedsięwzięcia warunków zapewniających ochronę miejsc lęgowych bączka oraz

miejsc "zimowania" gęsi zbożowej i białoczelnej, dla których ochrony wyznaczony

został obszar specjalnej ochrony ptaków "D."; zapisy decyzji wskazują

natomiast na wymóg ochrony innych gatunków ptaków, która powodować będzie

niszczenie miejsc lęgowych bączka;

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

- naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez

niepoddanie analizie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, który został

wskazany w aneksie nr 1 do raportu;

w postępowaniu nie zapewniono właściwego udziału społeczeństwa: społeczeństwo

nie zostało poinformowane o wpłynięciu aneksu nr 2 do raportu oraz nie miało

możliwości zgłoszenia do niego uwag i wniosków; aneks nr 2 przedstawia fałszywy

obraz konfliktu społecznego bowiem brak jest podziału mieszkańców na K.

i K. ; uwzględniono głosy tylko mieszkańców K.

mieszkających z dala od inwestycji, przemilczając protesty mieszkańców K.; rozprawa administracyjna prowadzona była niezgodnie z przepisami kpa, nie

ma możliwości odwołania się od błędnego protokołu;

decyzja nie zawiera kompensacji przyrodniczej dla węzła K., co wynika z art.

75 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz brak jest naruszenia rozwiązań co

do przebudowy lasu w okolicach węzła K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł ponadto, że z raportu wynika, iż badania dotyczące szaty roślinnej na terenie, przez który ma przebiegać planowana inwestycja, wykonane zostały na skutek braku publikacji i nielicznych opracowań niepublicznych dostępnych w momencie opracowywania raportu. Zapisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie nakładają na osoby opracowujące raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, obowiązku wykonywania raportu w oparciu o wyniki własnych prac badawczych terenu. Wiedzę na temat ocenianego terenu autorzy raportu mogli czerpać z innych opracowań czy publikacji, natomiast istotną kwestią w tym zakresie jest aktualność pozyskiwanych danych. Raport zawiera również charakterystykę obszaru specjalnej ochrony ptaków "D."., omówiono w nim wpływ budowy obwodnicy na ostoję oraz zaproponowano środki mające na celu zminimalizowanie negatywnego oddziaływania drogi. Dokonano w nim ponadto kompleksowej analizy porównawczej, której założeniem było wskazanie wariantu najkorzystniejszego środowiskowo. W tym celu warianty inwestycyjne przebiegu drogi poddano ocenie metodą "listy kontrolnej", gdzie kryterium stanowiły:

- konflikty przyrodnicze (konflikty rzeczywiste i formalno — prawne ze światem roślin i

zwierząt oraz możliwości ich minimalizacji i/lub kompensacji, obecność gleb wysokich

klas bonitacyjnych, występowanie lasów),

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

* konflikty ze środowiskiem życia człowieka (ogólne konflikty społeczne, wyburzenia,

stan prawny w zakresie zagospodarowania terenu, klimat akustyczny),

* konflikty ze środowiskiem gruntowo — wodnym (ocena warunków gruntowo -

wodnych podłoża, obecność odbiorników spływów powierzchniowych,

występowanie terenów wymagających szczególnej ochrony, skutkujące

koniecznością zaprojektowania specjalnych działań ochronnych).

Ponadto w poszczególnych rozdziałach tematycznych ujęto szczegółowe specjalistyczne porównania proponowanych rozwiązań wariantowych, ze wskazaniem wariantów najkorzystniejszych pod względem wpływu na środowisko.

Analiza wariantowa, uwzględniająca oddziaływanie drogi na środowisko i warunki życia ludzi, wykazała, iż najkorzystniejszą opcją możliwą do realizacji na większości trasy jest wariant podstawowy, zaś na odcinkach od km 1+900 do km 5+200 wariant "S." i od km 7+400 do km 9+700 wariant "K.". Wybrany do realizacji od km 1+900 do km 5+200 wariant "S." w porównaniu z innymi wariantami jest najmniej kolizyjny z zasobami przyrody. Droga poprowadzona w tym wariancie przetnie pole golfowe, pola uprawne oraz użytki zielone, w większości zdegradowane, zatem tereny najbardziej przekształcone antropogenicznie, omijając ekosystemy o wysokim walorze przyrodniczym. Wariant "S." wybrany do realizacji na odcinku, na którym droga przebiega przez dolinę S. nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze chronione na obszarze specjalnej ochrony ptaków PLB[...] "D.". Dla ograniczenia możliwości wystąpienia negatywnego wpływu inwestycji na obszar objęty ochroną, droga zostanie poprowadzona na estakadach, co zapewni jej odizolowanie od cennych siedlisk, umożliwi swobodną migrację zwierząt, zminimalizuje niekorzystne oddziaływanie na stosunki wodne, glebę i szatę roślinną. Zastosowanie estakad spowoduje, iż planowana inwestycja nie będzie stanowić bariery w ekosystemie, która mogłaby przyczynić się do fragmentowania cennego przyrodniczo obszaru. Wprowadzenie klinów zadrzewień i zakrzewień na nasypach podtrzymujących estakadę złagodzi pojawienie się silnego bodźca wizualnego w postaci drogi w krajobrazie doliny. Ekrany akustyczne wzdłuż trasy stłumią hałas, który może działać odstraszająco na ptaki.

O wyborze wariantu "K." zdecydowała potrzeba ochrony zabudowy mieszkaniowej przed hałasem. Wariant ten jest najkorzystniejszy z uwagi na większe oddalenie drogi od istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej, co spowoduje,

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

iż przekroczenie dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku będzie mniejsze. Zastosowanie ekranów akustycznych zapewni całkowitą ochronę terenów chronionych przed hałasem od projektowanej obwodnicy.

Organ wyjaśnił również, iż w myśl art. 52 ust 1 b ustawy Prawo ochrony środowiska informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4-7, powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Gęś zarówno zbożowa, jak i białoczelna ze względu na przynależność do gatunku dużego wędrownego ptaka wodnego z rodziny kaczkowatych, w ostoi "D." zimuje nieregularnie. Obszar specjalnej ochrony "D." został wyznaczony celem ochrony przelotnych populacji obu gatunków i one są przedmiotem ochrony w tym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm- zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Dyrektora odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r, I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Wyraźnego podkreślenia wymaga również to, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma szczególny, rygorystycznie zdefiniowany przedmiot. Organ orzekający w takim postępowaniu bada bowiem wyłącznie tę okoliczność, czy kwestionowana decyzja administracyjna obarczona jest wadami

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

prawnymi ściśle określonego rodzaju, wymienionymi w art.156§1 k.p.a. (wady kwalifikowane). Przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest zatem wystąpienie jakiegokolwiek uchybienia przy jej wydawaniu (nawet gdyby uchybienie to niosło za sobą istotne konsekwencje), ale wyłącznie uchybienia o charakterze kwalifikowanym. O ile zatem uchybienia o charakterze niekwalifikowanym obciążające decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu zwyczajnym (w niniejszej sprawie decyzją taką jest decyzja środowiskowa Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.) mogłyby być podstawą do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w szczególności na skutek: 1) (w odniesieniu do nieostatecznej decyzji organu I instancji) rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania od decyzji organu I instancji, 2) (w odniesieniu do ostatecznej decyzji bądź to organu I instancji, bądź to organu II instancji) wznowienia postępowania administracyjnego, o tyle nie mogłyby być one podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Tym samym uznać należy, że nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może zrekompensować stronie nieskorzystania przez nią z możliwości odwołania się od decyzji organu I instancji wydanej w postępowaniu zwyczajnym do organu II instancji. Postępowania nadzwyczajnego nie można również traktować, w przypadku gdy w postępowaniu zwyczajnym strona skorzystała z trybu odwoławczego, jako kolejnej, tj. trzeciej lub czwartej instancji administracyjnej, w której po raz kolejny, w tym samym zakresie oceniano by spełnienie się materialnoprawnych przesłanek uzasadniających przyznanie danemu podmiotowi uprawnień lub obciążenie go obowiązkami o charakterze administracyjnoprawnym.

Odnosząc powyższe wywody do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem prowadzonego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nie było ponowne szczegółowe ustalanie, czy w dacie wydawania tej decyzji zachodziły przesłanki do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji, ale wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta nie została wydana z kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art.156§1 k.p.a.

Zgodnie z przywołanym przepisem k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4)

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skarżący podjął próbę wywiedzenia, że decyzja środowiskowa wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego (art.156§1 pkt 2 k.p.a.).

Stanowiska powyższego podzielić nie można.

W ocenie Sądu prawidłowo uznał w zaskarżonej decyzji Dyrektor, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.

Należy podkreślić, że formułując takie stanowisko Dyrektor odniósł się wyczerpująco do zarzutów podniesionych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności do kwestii: sposobu gromadzenia informacji do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do ptaków, zanalizowania w postępowaniu o ustalenie środowiskowych wariantów przedsięwzięcia, w tym uwarunkowań wariantu najlepszego dla środowiska, kompletności raportu, dostępności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz jego aneksów dla stron postępowania, przewidzianych w decyzji środowiskowej działań kompensujących i minimalizujących negatywny wpływ drogi na środowisko przyrodnicze.

Podkreślić należy, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa".

Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r, sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249).

O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008).

Uchybienia o tego rodzaju charakterze nie obciążają decyzji środowiskowej Wojewody z dnia [...] czerwca 2007 r.

Decyzja ta wydana została na podstawie obowiązującego w dacie jej wydawania art.46 ust.1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), zgodnie z którym realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

W decyzji Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art.56 ust.2 i 4 p.o.ś. zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie: 1) rodzaju i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, 3) wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym, 4) wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (w decyzji wskazano brak potrzeby określenia takich wymogów), 5) wymogów w zakresie ograniczania transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko (brak potrzeby określenia takich wymogów), 6) stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (brak konieczności utworzenia obszaru), 7) zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wykonania kompensacji przyrodniczej, 8) przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając zakres oraz termin jej przedstawienia, w przypadku przedsięwzięć, dla których sporządza się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W toku postępowania środowiskowego inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowiskowo (datowany na luty 2006 r.), który następnie był dwukrotnie aktualizowany (maj i wrzesień 2006 r.).

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

W postępowaniu środowiskowym analizie poddano podstawowy wariant inwestycyjny, a w miejscach newralgicznych warianty alternatywne. Wariantowaniu poddano także lokalizację węzłów i miejsc obsługi podróżnych.

Analiza wariantowa, uwzględniająca oddziaływanie drogi na środowisko i warunki życia ludzi wykazała, że najkorzystniejszą opcją możliwą do realizacji na większości trasy jest wariant podstawowy, zaś na odcinkach od km 1+900 do km 5+200 wariant "S." i od km 7+400 do km 9+700 wariant "K.".

W pkt [...] decyzji, zatytułowanym "Obowiązki dotyczące monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" zobowiązano inwestora do prowadzenia monitoringu w zakresie oddziaływania inwestycji na potencjalnym obszarze sieci Natura 2000 "D." w odniesieniu do występujących tam gatunków ptaków, określając szczegółowy zakres tego monitoringu.

W ocenie skarżącego jednakże w postępowaniu środowiskowym nie został zgromadzony i rozważony w należytym stopniu materiał dowodowy (niekompletny raport), nie dochowano należytej staranności przy ocenie potencjalnych wariantów inwestycji, a także nie zastosowano wystarczających środków w celu ochrony przyrody (niedostateczna ochrona ptaków).

Formułując tego rodzaju zarzuty w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, skarżący nie wykazał jednak, a Sąd nie dostrzegł takich przesłanek z urzędu, że przy rozstrzyganiu przez Wojewodę wymienionych przez skarżącego zagadnień doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów regulujących ustalanie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, przepisów regulujących sporządzanie raportu, ewentualnie innych szczegółowych regulacji materialnoprawnych.

Podkreślenia wymaga, że daleko idącym, ogólnie sformułowanym zarzutom skargi towarzyszy jedynie lakoniczne uzasadnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest przesłanek do uznania, że w postępowaniu środowiskowym doszło do rażącego naruszenia przepisów p.o.ś. poprzez uchybienie przepisom ustalającym zakres przedmiotowy raportu, tj. art.52 ust.1 b p.o.ś., stanowiącego, że informacje, o których mowa w ust.1 pkt 4-7 powinny uwzględniać przewidywane oddziaływanie analizowanych wariantów w odniesieniu do siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 oraz

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

art.52 ust1 pkt 3b, stanowiącego, że raport winien zawierać opis wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Niezależnie od faktu, że zarzuty w tym zakresie sformułowane zostały w sposób bardzo ogólny, nie ulega wątpliwości, że dyspozycje wskazanych wyżej przepisów zostały wypełnione. W obszernych uzasadnieniach zarówno samej decyzji środowiskowej, jak i dwóch decyzji Dyrektora wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności szczegółowo omówiono zakres i metodologię sporządzania raportu, przesłanki jakie legły u podstaw oceny i zaaprobowania poszczególnych wariantów inwestycji, wpływ inwestycji na przyrodę oraz projektowane działania ochronne zmierzające do ochrony ptaków.

Treść decyzji środowiskowej nie daje żadnych podstaw do uznania, że zarówno w kwestiach wskazanych powyżej, objętych skargą, jak też w pozostałych kwestiach objętych rozstrzygnięciem, organ rażąco naruszył prawo, tj. orzekł odmiennie niż przewidywał to wprost (a nie w oparciu o wykładnię inną niż językowa) konkretny przepis prawa materialnego, a przy tym rozbieżność ta miałaby na tyle istotne znaczenie, że jej istnienie byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia ładu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, że z czysto życiowej perspektywy zrozumiała jest troska mieszkańców danego terenu o to, aby powstająca w pobliżu nowa, duża inwestycja infrastrukturalna, zlokalizowana została w sposób co najmniej nienaruszający dotychczasowego komfortu korzystania z sąsiadujących z tą inwestycją nieruchomości. Podobnie zrozumiałe są, wynikające z tej troski postulaty mieszkańców, podnoszone na etapie postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej (ewentualnie decyzji lokalizacyjnej), a dotyczące wybrania przez organ takiego wariantu planowanej inwestycji, który z punktu widzenia interesów mieszkańców byłby najkorzystniejszy. Uwarunkowania te nie stanowią jednakże samodzielnej podstawy do tego, aby w razie nieuwzględnienia wspomnianych postulatów w postępowaniu zwyczajnym (ewentualnie w razie ich niezgłoszenia w postępowaniu zwyczajnym, czy też nieskorzystania z prawa do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej), można było skutecznie zakwestionować ostatecznie przyjęty wariant inwestycji w postępowaniu nieważnościowym. Powyższe wymagałoby wykazania, że wariant ten jest oczywiście prawnie niedopuszczalny, a niedopuszczalność ta wynika wprost z konkretnego przepisu prawa materialnego.

Sygn. akt IV SA/WA 1944/10

Trudność w wykazaniu tego rodzaju niedopuszczalności wynika z faktu, że przepisy prawa, uwzględniając złożoność stanów faktycznych oraz aspektów koniecznych do wzięcia pod uwagę przy wyborze wariantów inwestycji drogowych, pozostawiają właściwemu organowi konieczny zakres uznania administracyjnego.

Analiza zarzutów skarżącego wskazuje na to, że skarżący dopatruje się naruszenia przez organ środowiskowy art.7, 77§1, 80 i 107§3 k.p.a. oraz wskazanego w skardze art.52 p.o.ś., niemniej w istocie chodzi tu wyłącznie o takie ewentualne naruszenia, które co do zasady nie mogłyby mieć charakteru rażącego (naruszenia niekwalifikowane). Zarzuty te stanowią bowiem polemikę skarżącego z ustaleniami organu, której podstawą jest odmienna od organu ocena stanu faktycznego, bądź też odmienna interpretacja przepisów prawa (w kontekście ich celowości). Analiza tego rodzaju argumentacji, która mogła być dokonywana w postępowaniu zwyczajnym, pozostaje jednakże poza zakresem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Abstrahując od trafnych wyjaśnień Dyrektora w kwestii podniesionego przez skarżącego braku zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu, należy podkreślić, że zarzuty tego rodzaju należałoby podnosić w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją środowiskową, nie zaś w trybie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.