Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1941/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Pracownicy samorządowi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 133/10 w sprawie ze skargi Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin w Międzyzdrojach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie Zatrudnienia i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2009 r. Nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin z [...] października 2009 r. w sprawie zatrudnienia i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin. W uzasadnieniu organ nadzoru przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 30 października 2009 r. Zgromadzenie Związku Gmin Wyspy Wolin podjęło uchwałę Nr [...] w sprawie zatrudnienia i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin. W § 1 tej uchwały Zgromadzenie postanowiło o zatrudnieniu Przewodniczącego Zarządu Związku w wymiarze ½ etatu, w § 2 uchwały ustalona została wysokość wynagrodzenia za pracę, natomiast w § 3 Zgromadzenie upoważniło Przewodniczącego tego organu do zawarcia – w imieniu Związku – umowy o pracę z Przewodniczącym Zarządu Związku. Jako materialnoprawną podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały organ stanowiący Związku wskazał art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin, stanowiącego załącznik do obwieszczenia Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 lipca 2009 r. w sprawie ogłoszenia Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 51, poz. 1330).

Organ nadzoru dokonując oceny uchwały stwierdził, że podejmując tą uchwałę Zgromadzenie Związku w sposób istotny naruszyło art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ w związku z pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ powołanej ustawy – w związkach jednostek samorządu terytorialnego przewodniczący zarządu związku i pozostali członkowie zarządu, są zatrudniani na podstawie wyboru – jeżeli statut związku tak stanowi. Zatem członek zarządu związku może być zatrudniony na podstawie wyboru, wyłącznie w sytuacji, gdy tę formę zatrudnienia dla członka organu wykonawczego związku przewiduje jego statut. W sprawie Statut Związku Gmin Wyspy Wolin nie reguluje kwestii nawiązania stosunku pracy na podstawie wyboru z członkami zarządu Związku, w tym z przewodniczącym zarządu. Tym samym Wojewoda przyjął , że skoro Statut Związku nie stanowi o zatrudnianiu członków zarządu Związku na podstawie wyboru, to niedopuszczalne jest nawiązanie z tymi pracownikami samorządowymi stosunku pracy na tej podstawie.

Wojewoda wskazał również, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych wskazuje, że pracownicy samorządowi, nie wymienieni w punktach 1 i 2, określających kategorie pracowników, z którymi nawiązuje się stosunek pracy na podstawie wyboru lub powołania – są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. Niemniej jednak literalna wykładnia przepisu art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy nakazuje przyjąć, że do kategorii pozostałych pracowników, o których mowa w pkt 3 nie można zaliczyć przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu związku – wskazanych wprost w pkt 1 lit. d/ powołanego przepisu ustawy. Powyższe oznacza, że przewodniczący zarządu związku nie może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę, co jednoznacznie potwierdza analiza art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych i wnioski wypływające z tejże analizy.

Organ nadzoru podkreślił, że Przewodniczący Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin nie może być zatrudniony na podstawie stosunku pracy z wyboru, gdyż statut Związku o tym nie stanowi, ani też na podstawie umowy o pracę, bowiem nie można go zaliczyć do kategorii "pozostałych pracowników samorządowych", o których mowa w pkt 3 ust. 1 art. 4 ww. ustawy. Powyższe prowadziło do wniosku, że obowiązujące przepisy ustawy o pracownikach samorządowych oraz postanowienia Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin – nie pozwalają na nawiązanie stosunku pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku w jednej z form zatrudnienia przewidzianych w art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Ponadto Wojewoda podniósł, że stosownie do art. 7 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za biuro związku wykonuje przewodniczący zgromadzenia związku wobec członków zarządu związku, o ile – zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ ustawy – statut związku przewiduje nawiązanie z nimi stosunku pracy na podstawie wyboru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 133/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin w Międzyzdrojach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatrudnienia i ustalenia wysokości wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istotą sporu w sprawie jest zatrudnienie Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin na podstawie wyboru na podstawie uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin z [...] października 2009 r. w sprawie zatrudnienia i ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 51, poz. 1330).

Organ nadzoru dokonując oceny uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin pod względem zgodności z prawem stwierdził, że uchwała ta narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ w związku z pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) i w związku z tym stwierdził jej nieważność.

Powołany wyżej przepis stanowi, że pracownicy samorządowi są zatrudniani z wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli statut tak stanowi. W przekonaniu Wojewody Zachodniopomorskiego Statut Związku takich postanowień nie zawiera.

Skarżący, uzasadniając legalność zakwestionowanej przez Wojewodę Zachodniopomorskiego uchwały, wskazywał z kolei na treść § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin z 13 lipca 2009 r., który stanowi, że do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy wybór i odwołanie Przewodniczącego Zarządu oraz powołanie pozostałych członków Zarządu, ustalanie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu, określanie kierunków działania Zarządu oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Podkreślał również, że podjęcie uchwały w sprawie zatrudnienia i wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu stanowiło realizację przyznanych ustawowo kompetencji w zakresie stanowienia o sprawach związku w granicach prawa wyrażonego w ustawie o samorządzie gminnym i statucie związku.

W ocenie Sądu, nie zaistniały przesłanki do orzeczenia przez Wojewodę o nieważności przedmiotowej uchwały.

Co do zasady wybór następuje wtedy, gdy właściwy organ, w sposób określony przez normy statutowe, wyraził wolę powierzenia oznaczonej funkcji z jednoczesnym zatrudnieniem za wynagrodzeniem. Statut Związku Gmin Wyspy Wolin nie uregulował wprost kwestii zatrudnienia Przewodniczącego Zarządu, albowiem regulując status organu wykonawczego w § 21 ust. 3 odniósł się wyłącznie do Zarządu jako organu kolegialnego, powoływanego i odwoływanego przez Zgromadzenie w głosowaniu jawnym bezwzględną większością głosów statutowej liczby członków Zgromadzenia. W § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, który określa z kolei kompetencje organu stanowiącego Związku- Zgromadzenia, w odniesieniu do Zarządu Związku, jego Przewodniczącego i pozostałych członków zawarte jest jednak m.in. upoważnienie do dokonywania wyboru i odwołania Przewodniczącego Zarządu oraz ustalania jego wynagrodzenia.

W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, zatrudnienie Przewodniczącego na podstawie wyboru należy uznać za dopuszczalną formę nawiązania stosunku pracy, zgodną z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o pracownikach samorządowych, albowiem Statut Związku taką formę zatrudnienia przewiduje.

Sąd wskazał, że Zgromadzenie Związku już wcześniej, uchwałą Nr [...] z [...] października 2009 r., podjętej na podstawie § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, dokonało wyboru Przewodniczącego Zarządu i organ nadzoru nie zakwestionował legalności tej uchwały.

Przy dokonywaniu interpretacji § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu, nie może być mowy, że przepis ten stanowi wyłącznie kompetencję do powierzenia Przewodniczącemu Zarządu i członkom Zarządu funkcji o charakterze społecznym w organie wykonawczym Związku, nie powodującym nawiązania stosunku pracy. Przeczy temu chociażby ustanowienie w tym przepisie, na co Sąd zwrócił uwagę, kompetencji do ustalania wynagrodzenia Przewodniczącego, które jest nieodzownym elementem stosunku pracy.

Organ nadzoru podniósł również zarzut, że skoro Statut nie reguluje kwestii nawiązania stosunku pracy na postawie wyboru z Przewodniczącym Zarządu i nie ma prawnej możliwości zatrudnienia na tym stanowisku na podstawie wyboru, to niedopuszczalne jest również nawiązywanie z Przewodniczącym stosunku pracy na podstawie umowy o pracę w oparciu o treść art. 4 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Wojewoda Zachodniopomorski nie wskazał jednoznacznie, że kwestionuje przy tym treść § 3 uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, ale to ten przepis zawiera upoważnienie dla Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin do zawarcia z Przewodniczącym Zarządu umowy o pracę. W praktyce spotkać można przypadki zawierania z osobami wybranymi na stanowisko dodatkowych "umów o pracę". Porozumienia tego typu, i skład orzekający w pełni pogląd ten popiera, należy jednak kwalifikować jako potwierdzenie faktu nawiązania stosunku pracy z ewentualnym doprecyzowaniem niektórych jego warunków (np. wynagrodzenia, etc). W przekonaniu Sądu, uchwale zakwestionowanej przez Wojewodę należałoby w istocie przypisać funkcję "porozumienia dodatkowego" do uchwały Nr [...], natomiast upoważnienia do zawarcia umowy o pracę, tak jak to miało miejsce w § 3 uchwały, nie należało traktować jako zmiany w sferze nawiązania stosunku pracy z dokonanego na podstawie wyboru na umowny. Odmienna interpretacja w tym zakresie, w tym częściowo Wojewody, jest zbyt daleko idąca i nie oddaje intencji organu stanowiącego Związku Gmin Wyspy Wolin.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały przez organ nadzoru może mieć miejsce wówczas, gdy uchwała ta narusza obowiązujące prawo w sposób istotny. Uchwała Nr [...] nie jest wolna od uchybień, które jednak nie mają cech istotnego naruszenia prawa lecz są efektem niezbyt precyzyjnie sformułowanych przepisów statutowych oraz błędów organu stanowiącego Związku w stosowaniu zasad techniki prawodawczej odnoszących się do formułowania aktu prawnego.

W związku z powyższym, skoro Statut Związku Gmin Wyspy Wolin stanowił o kompetencjach Zgromadzenia Związku w przedmiocie zatrudnienia Przewodniczącego Zarządu na podstawie wyboru za wynagrodzeniem, to zarzut naruszenia uchwałą Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin Wyspy Wolin przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ ustawy o pracownikach samorządowych należało uznać za nieuzasadniony.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 148 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wojewoda Zachodniopomorski wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wysypy Wolin, stanowiącego załącznik do obwieszczenia Wojewody Zachodniopomorskiego z 13 lipca 2009 r. w sprawie ogłoszenia Statutu Związku Gmin Wysyp Wolin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 51, poz. 1330) przez przyjęcie, że stosunek pracy z Przewodniczącym Zarządu Związku Gmin Wyspy Wolin nawiązał się na podstawie wyboru, a umowa o pracę, o której mowa w uchwale Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin Wysypy Wolin, stanowi uszczegółowienie warunków zatrudnienia.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zgromadzenia Związku Gmin Wysypy Wolin w odpowiedzi na skargę wnosiło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ i pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wolin. Artykuł 4 ust. 1 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych reguluje formy prawne, na których podstawie może nawiązany być stosunek pracy z pracownikiem samorządowym. W zakresie regulacji zatrudnienia na podstawie wyboru art. 4 pkt 1 lit. a/ do d/ odsyła do regulacji statutu. Według art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ zatrudnienie na podstawie wyboru w związkach jednostek samorządu terytorialnego: przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członkowie zarządu ma podstawy "jeżeli statut związku tak stanowi". Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ odsyła zatem expressis verbis do regulacji statutu związku. Sąd tak brzmiącą regulację nie poddał wykładni, która przeczyłaby tej literze prawa. Natomiast tak przyjęta regulacja wymagała wykładni w zakresie zapisów w Statucie, a w szczególności wykładni w świetle regulacji art. 67 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Artykuł 67 ust. 2 stanowi, że "Statut związku powinien określać: 1) nazwę i siedzibę związku, 2) uczestników i czas trwania związku, 3) zadania związku, 4) organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania, 5) zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku, 6) zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku, 7) zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych, 8) zasady likwidacji związku, 9) inne zasady określające współdziałanie". Taką regulację zapisów w statucie związku uzasadnia przeprowadzenie wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ powołanej ustawy o pracownikach samorządowych w powiązaniu z § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wysypy Wolin z 13 lipca 2009 r., który stanowi, że "do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia należy wybór i odwołanie Przewodniczącego Zarządu oraz powołanie pozostałych członków Zarządu i ustalenie wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu (...)". Artykuł 4 ust. 1 pkt 1 lit. d/ powołanej ustawy o pracownikach samorządowych stanowi o odesłaniu do regulacji w statucie przesądzającej o zatrudnieniu przewodniczącego zarządu związku i pozostałych członków zarządu. Nie przesądza o sposobie tego unormowania, a zatem, czy niezbędne jest zamieszczenie odrębnej jednostki redakcyjnej, w której statut związku reguluje formy prawne, na których podstawie nawiązany może być stosunek pracy z przewodniczącym zarządu związku. Nie ma zatem podstaw do pozbawienia mocy prawnej regulacji formy prawnej zatrudnienia przewodniczącego zarządu związku przez zamieszczenie regulacji w kompetencji zgromadzenia.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 4 ust. 1 lit. d/ powołanej ustawy o pracownikach samorządowych w związku z § 10 ust. 2 pkt 1 Statutu Związku Gmin Wyspy Wolin. Nie stosował w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, wskazując wyłącznie w uzasadnieniu, że nie doszło do zmiany w sferze nawiązania stosunku pracy z dokonanego na podstawie wyboru na umowny.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.