Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1719/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141  par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24f  ust. 1,  art. 98a  ust. 1,  art. 190  ust. 2 i 6,  art. 194  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 131/10 w sprawie ze skargi Miasta O. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Miasta O. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 131/10, oddalił skargę M. O. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g.") w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) po powiadomieniu pismem z dnia 30 października 2009 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta O. E. Ż.-R.

W uzasadnieniu organ wskazał, że E. Ż.-R., radna Miasta O., zajmuje stanowisko Dyrektora Banku P. S. S.A. w W. Oddział w O., natomiast od dnia 1 maja 2008 r. Bank P. S. S.A. w W. Oddział w O. wyłoniony został w drodze przetargu nieograniczonego do prowadzenia obsługi bankowej Miasta O.

Zgodnie zaś z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zdaniem organu wykonywanie obsługi finansowej jednostki samorządu przez jeden z oddziałów banku, w którym funkcję dyrektora pełni radny, wypełnia przesłankę "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", o której mowa we wskazanym przepisie. W takiej zaś sytuacji radny jest zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.

Niedopełnienie tego obowiązku oznacza, że została spełniona przesłanka ustawowa dająca podstawę do wygaszenia mandatu radnego, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a Rada Miasta w O. była zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do wygaszenia mandatu radnego E. Ż.-R. W związku z kontynuowaniem przez radną zatrudnienia na dotychczasowym stanowisku, Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 24 lipca 2009 r. wezwał Radę do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Tymczasem Rada Miasta O. podjęła w dniu [...] sierpnia 2009 r., wbrew wezwaniu Wojewody, uchwałę nr [...]w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Odpowiadając na wezwanie organu o udzielenie stosownych wyjaśnień, E. Ż.-R. podkreśliła, że w jej ocenie działa zgodnie z prawem i zgodnie z ogólnie przyjętymi normami dotyczącymi sprawowanych funkcji publicznych.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Wojewoda Mazowiecki uznał, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i stwierdził wygaśniecie mandatu radnego.

W dniu 22 grudnia 2009 r. skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożyło Miasto O., zarzucając naruszenie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, polegające na przyjęciu, że Rada Miasta O. nie podjęła uchwały w wyznaczonym terminie i bezprawnym wydaniu zarządzenia zastępczego, gdy tymczasem Rada Miasta wydała w dniu [...] sierpnia 2009 r. uchwałę nr [...] "w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego" i uchwała ta znajduje się w obrocie prawnym.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, iż radna E. Ż.-R. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. W ocenie skarżącego, prowadzenie przez bank obsługi rachunku gminy i związane z tym przechowywanie środków finansowych nie stanowi wykorzystania mienia komunalnego, tym bardziej że środki, które obsługuje Bank P. S. S.A. w W. nie są wielkie.

Skarżący przyznał, że sytuacja, w której radna danej jednostki samorządu terytorialnego jest jednocześnie szefem placówki bankowej obsługującej tę jednostkę samorządu terytorialnego może powodować pewien konflikt interesów, ale nie oznacza to, że dochodzi do naruszenia przepisów prawa. Wojewoda Mazowiecki wydając zarządzenie zastępcze naruszył przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez nadmierną ingerencję w stosunku do wagi uchybienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę Miasta O.

W uzasadnieniu wskazał, iż administracja rządowa i administracja samorządowa tworzą wspólnie administrację publiczną. Według art. 3 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, a zatem jednostki samorządu terytorialnego nie stanowią swego rodzaju autonomicznych podmiotów, które w ograniczonym zakresie mogą być przedmiotem kontroli administracji centralnej. Przyjęcie takiego założenia oznacza, że administracja rządowa ma uprawnienie do ingerencji w działalność samorządu terytorialnego. Ingerencja ta nie jest nieograniczona, ale jej zadaniem jest przede wszystkim ochrona prawidłowości funkcjonowania ważnego ogniwa administracji publicznej, jaką jest administracja samorządowa. Wynika to z treści art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, który statuuje uprawnienie nadzorcze administracji rządowej. Nadzór jest pojęciem oznaczającym uprawnienie podmiotu nadzorującego do kontroli, czyli badania działalności podmiotu nadzorowanego oraz stosowania przewidzianych w prawie środków nadzoru. Środki nadzoru mogą mieć charakter personalny np. odwołanie danej osoby ze stanowiska lub merytoryczny np. uchylenie danego aktu prawnego (por. Prawo administracyjne materialne, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2002). Nadzór ten jest ograniczony do jednego kryterium-legalności rozumianej jako zgodność z Konstytucją i ustawami. Środki nadzoru, w jakie ustawodawca wyposażył administrację rządową mają zatem chronić ważne ogniwo administracji publicznej w Polsce, jakim jest administracja samorządowa przed łamaniem woli ustawodawcy wyrażonej w aktach prawnych. Rzeczpospolita Polska jest bowiem wedle treści art. 2 Konstytucji, demokratycznym państwem prawnym, co oznacza, że "w demokratycznym państwie prawnym byt organu państwowego opiera się na prawie, które określa zarazem kompetencje tego organu i wyznacza granice jego działalności" (W. Skrzydło, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002, opublikowany w Lex). Zasada demokratycznego państwa prawa podkreśla, iż podstawą funkcjonowania wszystkich organów państwa jest prawo. Administracja publiczna jest związana prawem, co wynika z treści art. 7 Konstytucji. Złamanie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa oznacza, iż wychodzi ona poza ramy wynikające z umowy społecznej, jaką jest Konstytucja. Stąd ustawodawca wyposażył wojewodę w przepisie art. 98a u.s.g. w narzędzie prawne, które ma na celu jak najszybsze przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wojewoda ma zatem obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego albo mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wezwanie wojewody rada winna wykonać w terminie 30 dni. Art. 98a ust. 2 u.s.g. przewiduje, iż w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98a ust. 1 wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze. Celem działania wojewody jest szybkie przywrócenie stanu legalności funkcjonowania danej jednostki samorządu terytorialnego. Rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody, a więc "tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu (odwołanie ze stanowiska, rozwiązanie umowy o pracę) wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego" (M. Chlipała, Zarządzenie zastępcze wojewody jako środek nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2005, nr 7-8, s. 85). Ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, uprawnienia rady gminy do wydania uchwały o innej treści niż przewidziane jest to w wezwaniu wojewody. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04 "wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy" (Lex nr 176126). Podjęcie przez radę gminy uchwały odmawiającej wygaśnięcia mandatu radnego nie ma zatem wpływu na czynności postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu w sprawie jest także oczywistym, że radna Miasta O. E. Ż.-R., zajmując stanowisko dyrektora oddziału banku, który jednocześnie prowadzi obsługę bankową tej jednostki samorządu terytorialnego naruszyła dyspozycję art. 24f u.s.g. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy, który prowadzi działalność sam lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, zarządza taką działalnością, jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w zarządzaniu taką działalnością.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz.U z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego jaką, jest Miasto O. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu wójt (burmistrz, prezydent) gminy, a w stosunku do czynności przekraczających zwykły zarząd rada, w skład której wchodzi radna, będąca jednocześnie zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz.U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.) zaliczona do kadry kierowniczej banku oraz jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, mająca pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu Banku P. S. S.A.

Zdaniem Sądu sytuacja taka rodzi swoiste pomieszanie kompetencji i zadań. Radny bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. winien kierować się przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Jedną z funkcji, jaką wykonuje radny, jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty, jaką stanowią mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w sytuacji, w jakiej znalazła się radna E. Ż.-R., dochodzi do konfliktu interesów ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, ale z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, w którym pełni funkcję kierowniczą i którego jest pełnomocnikiem. To z kolei wobec silnej pozycji ustrojowej organu wykonawczego we władzach gminy może powodować uzależnienie radnego od decyzji prezydenta. Art. 24f ust. 1 u.s.g. chroni "prawidłowość wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantowanie im niezależności w sprawowaniu funkcji publicznej (...). Szczególne zagrożenie istnieje wówczas, gdy powiązanie to ma charakter stały (Uzasadnienie do projektu ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wraz z projektem podstawowego aktu wykonawczego. Druk sejmowy nr 1442 z dnia 13 grudnia 1995 r. s. 1). Należy zatem przyjąć, że celem wskazanego art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd nie zgodził się ponadto z twierdzeniem skargi, że obsługa finansowa Miasta O. nie ma istotnego znaczenia dla banku, w którym radna pełni funkcje kierownicze i że jednostka samorządu terytorialnego o budżecie sięgającym prawie 200 mln zł nie jest istotnym klientem banku, a jego obsługa nie ma znaczenia dla ogólnej sytuacji finansowej przedsiębiorstwa. Dotyczy to szczególnie oddziału banku, który jeśli nie posiada odpowiedniej liczby klientów może zostać z powodów ekonomicznych zlikwidowany.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina Miasto O., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 43 u.s.g. w zw. art. 725, art. 726, art. 845 i art. 720 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie;

2) art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz.U. Nr 119, poz. 1252 ze zm.), zwanej dalej "u.f.b.s.", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

3) art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., art. 2, art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 6, art. 11 i art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 85 i art. 87 u.s.g. w zw. z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zwanej dalej "o.w.r.", poprzez ich niezastosowanie.

II. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów naruszenia prawa podniesionych w skardze na zarządzenie zastępcze, a w konsekwencji naruszenie prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie w całości zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu w kwestii wykładni przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g., skarżąca stwierdziła, że w sprawie w ogóle nie można mówić "wykorzystaniu mienia komunalnego gminy" przez bank. Zgodnie z art. 43 u.s.g. "Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw", a zatem by można było mówić o "wykorzystaniu" mienia komunalnego konieczne jest ustalenie, że dane "mienie" stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego lub że jednostce tej przysługują do tego mienia "inne prawa majątkowe". Tymczasem z przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do umowy rachunku bankowego wynika, iż nie mamy tutaj do czynienia z kwestią własności środków pieniężnych, lecz z prawem posiadacza rachunku do żądania zwrotu środków pieniężnych w takiej samej ilości jak zgromadzone oraz zrealizowania na jego żądanie rozliczeń.

Skarżąca wskazała, że z art. 725, art. 726, art. 845 i art. 720 § 1 k.c. jednoznacznie wynika, iż posiadaczowi rachunku bankowego przysługuje względem banku jedynie konkretna wierzytelność do środków zgromadzonych na jego rachunku, obejmująca abstrakcyjne jednostki pieniężne. Z przepisów tych wynika również, że posiadacz rachunku bankowego z chwilą wpłaty pieniędzy do banku traci ich własność na rzecz banku, nabywając jednocześnie roszczenie o zwrot takiej samej ich ilości. Roszczenie jednostki samorządu terytorialnego o zwrot środków pieniężnych wpłaconych do banku stanowi zatem majątkowy wyraz wierzytelności jako obligacyjnego prawa majątkowego innego niż własność, jednakże nie jest to wierzytelność wymagalna do chwili żądania zwrotu. Do chwili zgłoszenia takiego żądania bank jest zatem właścicielem zdeponowanych środków pieniężnych gminy. Oznacza to, że w okresie trwania umowy rachunku bankowego środki pieniężne zgromadzone na rachunku bankowym nie stanowią mienia komunalnego, a skoro tak jest to tym samym nie ma możliwości "wykorzystania mienia komunalnego", o jakim mowa w art. 24f u.s.g.

Ponadto w ocenie skarżącej przez mienie komunalne gminy, o jakim mowa w art. 24f u.s.g. należy rozumieć tylko takie mienie, którym gmina może swobodnie dysponować. Tymczasem takim dysponentem w odniesieniu do środków zgromadzonych na rachunku bankowym jest bank.

Skarżąca stwierdziła również, że radnej E. Ż.-R. nie można zaliczyć do "kadry kierowniczej banku". Wniosku takiego nie sposób wyprowadzić z treści art. 22 u.f.b.s., z którego wynika, że kierownik (dyrektor) oddziału banku nie jest osobą zarządzającą działalnością banku, lecz wyłącznie pracownikiem podlegającym bezpośrednio członkowi zarządu banku spółdzielczego. Pracownik ten został wprawdzie zaliczony do osób zajmujących stanowiska kierownicze, ale – jak to wynika z ust. 1 art. 22 u.f.b.s. – wyłącznie w celu objęcia go zakazem konkurencji. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego i wypowiedzi doktryny wynika, że za osoby zarządzające zakładem pracy należy uznać tylko członków zarządu spółki prawa handlowego lub spółdzielni oraz dyrektora przedsiębiorstwa państwowego, gdyż tylko takie osoby mają "samoistne" – a nie o charakterze pochodnym – kompetencje do zarządzania. Natomiast inne osoby, jak np. dyrektor oddziału, nie będące członkiem zarządu spółki, czerpiące swoje uprawnienia reprezentacyjne z czynności prawnej (upoważnienia udzielonego przez pracodawcę), nie mają statusu pracownika zarządzającego w imieniu pracodawcy zakładem pracy. W spółce akcyjnej – jaką jest Bank P. S. – za takie osoby uznawani są jedynie członkowie zarządu spółki i likwidatorzy (jeśli są zatrudnieni na umowę o pracę) a także – jeżeli stanowisko takie występuje w spółce – główny księgowy. Fakt, że kierownik (dyrektor) oddziału nie jest członkiem organu zarządzającego Banku P. S., wynika także wprost z § 21-27 Statutu Banku P. S. S.A. w W., stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...]z dnia [...] grudnia 2009 r. (dalej "Statut BPS").

Skarżąca dodała, że wskazane przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posiadanie przez radną E. Ż.-R. pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu Banku nie oznacza jeszcze, iż jest ona pełnomocnikiem do prowadzenia działalności gospodarczej tego Banku. Z § 27 ust. 1 Statutu BPS wynika, że zakres uprawnień wynikających z ewentualnego pełnomocnictwa dla innych osób niż członek zarządu czy prokurent, jest zdecydowanie ograniczony w stosunku do uprawnień osób zarządzających działalnością banku. WSA nie wyjaśnił nawet zakresu wskazanego w wyroku pełnomocnictwa dla radnej E. Ż.-R.

Skarżąca podniosła, że przepis art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g. nie mówi o podjęciu uchwały "o wygaśnięciu mandatu", czy też "stwierdzającej wygaśnięcie mandatu", lecz o podjęciu uchwały "w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego". Taką właśnie uchwałę "w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu" podjęła Rada Miasta. Tym samym, chociaż podjęta uchwała ma treść niezgodną z wolą Wojewody, to jednak nie można mówić, że wystąpiła przesłanka bezskutecznego upływu terminu zakreślonego wezwaniem Wojewody do podjęcia uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego.

Skarżąca podała, że w doktrynie prawa wskazuje się, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci zarządzenia zastępczego jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy rada gminy podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwym postępowaniem w takim przypadku byłoby wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w trybie art. 91 i nast. u.s.g. Takie stanowisko wyrażone jest też w orzecznictwie sądowym. Zdaniem skarżącej przyjmowane w orzecznictwie odmienne stanowisko jest sprzeczne z fundamentalną, konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegającej ochronie sądowej, która została wyrażona w art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 u.s.g., oraz zasadą sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, wyrażoną w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 85 i art. 87 u.s.g. Zgodnie z art. 6 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach publicznych należy do gminy, której mieszkańcy – w myśl art. 11 u.s.g. – podejmują rozstrzygnięcie w omawianej sprawie za pośrednictwem Rady Miasta, która z kolei, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 190 ust. 2 o.w.r. posiada wyłączną właściwość do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje niezakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Miasta wydana w tej sprawie stanowi naruszenie samodzielności gminy do rozstrzygnięcia sprawy i przekroczenie uprawnień organu nadzoru.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za niemożnością zignorowania przez Wojewodę istnienia w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta podjętej w sprawie wygaśnięcia mandatu jest zdaniem skarżącej to, że uchwała taka ma charakter orzeczenia o charakterze konstytutywnym.

Wojewoda, a potem Sąd obowiązani byli wykazać, że Miasto O. naruszyło w sposób istotny prawo nie odwołując radnej, w przeciwnym przypadku naruszone zostają standardy państwa prawnego i zasada działania jego organów na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji), zaskarżony wyrok naruszył prawo Miasta O. do ochrony sądowej jej samodzielności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania wymienionych w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanek nieważności postępowania podlegała ona rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

Skoro w skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty oparte na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., to w pierwszej kolejności należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów naruszenia prawa podniesionych w skardze na zarządzenie zastępcze, a w konsekwencji naruszenie prawa do sądu oraz prawa do ochrony sądowej.

Powyższy zarzut nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zd. pierwsze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W sprawie nie stwierdzono, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powyższą normę w sposób, który uzasadniałby uwzględnienie zarzutu kasacyjnego. Zgodnie z tym zarzutem Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 8 ust. 3 europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z e zm.), co w konsekwencji naruszyć miało przysługujące gminie prawo do sądu oraz do ochrony sądowej. Tymczasem okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Sąd administracyjny pierwszej instancji nie analizował merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, tylko w takim przypadku stanowiłaby naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby zarzuty te dotyczyły kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, tj. oceną legalności zaskarżonego zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 2380/04). Zarzut ten nie został bliżej uzasadniony, pozostać więc musiał bezskuteczny, podobnie jak nie znajdujące odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej stwierdzenie, że Sąd nie wyjaśnił zakresu pełnomocnictwa dla radnej E. Ż.-R. do składania oświadczeń woli w imieniu banku P. S. S.A.

Spośród zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia art. 98a ust. 1 i 2 u.s.g., art. 2, art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przytoczonych przepisów i nie znajduje uchybień w ich zastosowaniu. W szczególności stwierdzić trzeba, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowił przeszkody w wydaniu kwestionowanego w skardze kasacyjnej zarządzenia zastępczego art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) w powiązaniu z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i Konstytucji RP.

Jak trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku ustawodawca wyposażył wojewodę w przepisie art. 98a u.s.g. w narzędzie prawne, które ma na celu jak najszybsze przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a treść tego przepisu wskazuje, że wojewoda ma obowiązek żądania podjęcia uchwały przez radę gminy w przypadku, gdy wbrew obowiązkowi wynikającemu z powołanych w nim ustaw, rada nie podejmuje uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Niewykonanie wezwania wojewody w terminie 30 dni powoduje, że wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, obowiązany jest wydać zarządzenie zastępcze. Słusznie też Sąd stwierdził, że rada gminy na wezwanie wojewody ma podjąć uchwałę zgodną z wnioskiem wojewody i tylko uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu wyklucza kompetencje wojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Zasadnie też, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04 (Lex nr 176126), podniesiono: "wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest przy tym uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej sprzecznie z wezwaniem, w trybie art. 91 ust. 1 powołanej ustawy".

Wprawdzie istotnie, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany był też pogląd, że wydanie zarządzenia zastępczego jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy rada gminy podejmie uchwałę odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego i uchwała ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 1004/05), jednakże obecnie sądy administracyjne przyjmują jednolicie stanowisko analogiczne do zawartego w powołanym wcześniej wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04.

Konstytucyjna zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań publicznych, podlegająca ochronie sądowej, która została wyrażona w art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz zasada sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym wyłącznie z punktu widzenia legalności, wyrażona w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, na które powołano się w skardze kasacyjnej, nie stały na przeszkodzie w wydaniu przez wojewodę zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy Rada Miasta O., wbrew wezwaniu Wojewody, podjęła w dniu [...] sierpnia 2006 r. uchwałę nr [...]w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Słusznie bowiem podkreślono w skardze kasacyjnej, że samodzielność gminy wynika z granic określonych przez ustawy i tak też należy rozumieć jej ograniczenia wynikające z art. 98a ust. 2 u.s.g., które służyć ma umożliwieniu szybkiego przywrócenia stanu zgodnego z prawem, czego wymaga art. 7 Konstytucji RP.

Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Należy przyjąć, że ustawodawca wprowadził w tym przepisie generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 86).

Art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) charakteryzuje działalność gospodarczą jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły i cechy te niewątpliwie wypełnia działalność bankowa, w szczególności przyjmowanie wkładów pieniężnych oraz prowadzenie rachunków tych wkładów. Ponadto art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zawartego tam zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym gminy, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia". Bank, który obsługuje rachunek bankowy gminy niewątpliwie w swojej działalności wykorzystuje mienie komunalne tej gminy w znaczeniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko jest też konsekwentnie przyjmowane w orzecznictwie (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 63/08, z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 718/10 , z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt

II OSK 2121/10). Oceny tej nie mogą podważyć przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty odwołujące się do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących umowy rachunku bankowego. Bez względu bowiem na to, że w okresie trwania umowy rachunku bankowego to bank jest właścicielem zdeponowanych na rachunku środków pieniężnych, a gminie jako posiadaczowi rachunku bankowego przysługuje względem banku jedynie konkretna wierzytelność do środków zgromadzonych na jego rachunku, występuje w takim przypadku sytuacja, która uprawnia do stwierdzenia, że bank prowadzący rachunek bankowy gminy wykorzystuje mienie komunalne tej gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Dlatego słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że radna Miasta O. E. Ż.-R. zajmując stanowisko Dyrektora Banku P. S. S.A. w W. Oddział w O., który to Oddział Banku prowadzi obsługę bankową Miasta O. naruszyła art. 24f u.s.g.

Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku o dysponowaniu środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu wójt (burmistrz, prezydent) gminy, a w stosunku do czynności przekraczających zwykły zarząd rada, w skład której wchodzi radna, będąca jednocześnie zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających zaliczona do kadry kierowniczej banku oraz jednocześnie – jak wynika z akt sprawy, mająca pełnomocnictwo do składania oświadczeń woli w imieniu Banku P. S. S.A. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że E. Ż.-R. jako Dyrektor Oddziału w O. Banku S. S.A. w Warszawie "nie jest osobą posiadającą samoistną kompetencję do zarządzania działalnością banku" nie może zmienić oceny, że doszło w sprawie do naruszenia art. 24f u.s.g., podobnie jak i sugestia, że ograniczony zakres uprawnień wynikających z jej pełnomocnictwa winien rzutować na odmienną ocenę sytuacji, w jakiej się znalazła jako radna Miasta O.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym omawianego zagadnienia wielokrotnie odwoływano się do celu wprowadzenia przepisów "antykorupcyjnych", które nie tylko nie naruszają przepisów konstytucyjnych, co wielokrotnie badał Trybunał Konstytucyjny, ale dają gwarancję realizacji zasad ustanowionych w Konstytucji RP. Ustanowienie instytucji represyjnych, których celem jest stworzenie gwarancji prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego, przy wykorzystanie powierzonego mienia nie oznacza, że ustawodawca odchodzi przy stosowaniu tych instytucji do konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej w art. 2 lub że dochodzi do naruszenia zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1080/09).

Dokonana w sprawie ingerencja w działalność samorządu Miasta O. znajdowała umocowanie prawne w powołanych w zarządzeniu zastępczym przepisach prawa. Oceniając działanie Wojewody Mazowieckiego jako zgodne z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybił zasadom określonym w art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę orzekania nie pozostawiały wątpliwości co do konieczności zastosowania w sprawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.