Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1157/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 737/18 w sprawie ze skargi U. M. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od U. M. i Z. M. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 737/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi U. M. i Z. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Z. i U. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], zmieniającej pozwolenie na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynkach istniejących na działce nr [...] i części działki nr [...] z przeznaczeniem na funkcję biurową wraz z rozbudową o część biurową, przebudową wjazdu i budową parkingu dla samochodów osobowych na działkach [...], [...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]", udzielone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w zakresie: "Rozbudowy budynku biurowego oraz rozbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek biurowy wraz ze zmianą zagospodarowania terenu oraz wykonaniem instalacji gazu, na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]" - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., wydaną w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, orzekł o zmianie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją własną z dnia [...] grudnia 2014 r.

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2016 r. Z. i U. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie udzielenia M. B. pozwolenia na budowę oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności obu tych decyzji wskazali art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc rażące naruszenie przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że "nie byli zawiadamiani o wykonywanych w terenie pomiarach geodezyjnych dotyczących spornej inwestycji budowlanej", a "zaistniała sytuacja spowodowała, że działka nr [...] straciła na wartości."

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia z dnia [...] października 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., z przyczyn formalnych, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].06.2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności.

W toku ponownej analizy organ I instancji wskazał, że zmiany wynikające z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] dotyczyły rozbudowy budynku biurowego, rozbudowy i przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek biurowy, zmiany zagospodarowania terenu oraz wykonania instalacji gazu, na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. Z analizy projektu budowlanego, wynikało że rozbudowę budynku biurowego na terenie działki nr [...] usytuowano w odległości 3,09 m od granicy z działką nr [...] należącą do wnioskodawców. Zaprojektowany w zbliżeniu do granicy wnioskodawców obiekt jest trzykondygnacyjny, przykryty dachem płaskim, o wysokości maksymalnej 12 m nad poziomem terenu. Wydając kwestionowane pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, miał obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego. Organ uznał zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], o warunkach zabudowy i stwierdził, że projekt spełnia jej wymogi w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta [...] uznał, że dokumentacja przedłożona przez inwestorów wraz z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę spełniała wymogi określone w art. 32, art. 34 ust. 1, 2, 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dlatego wydał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Analizując prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., Wojewoda [...] oceniał wskazane przez wnioskodawców przesłanki stwierdzenia nieważności, to jest możliwość rażącego naruszenia przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i Ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji). Wnioskodawcy twierdzili, że usytuowanie obiektu narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, ponieważ w ścianie budynku zwróconej w stronę granicy - usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy, znajdują się otwory okienne. Organ administracji wskazał, że z projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego kwestionowaną decyzją, wynika że zaprojektowane otwory w ścianie zbliżonej na odległość 3,09 m do granicy z działką nr [...], nie będą otworami okiennymi, lecz otworami wypełnionymi materiałem szklanym, przepuszczającym światło, stanowiącymi 7,5% powierzchni ściany o odporności ogniowej REI 60. Rozwiązanie takie jest zgodne z przepisem § 232 ust. 6 rozporządzenia, który stanowi, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany (przy zachowaniu odpowiedniej klasy odporności ogniowej wypełnień). Zatem otwory o parametrach określonych przepisem § 232 ust. 6 warunków technicznych, jakie zaprojektowane zostały w ścianie zbliżonej do granicy z działką wnioskodawców - nie będą stanowiły otworów okiennych, o których mowa w przepisie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem orzekającego organu administracji, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany budynku, którego usytuowanie kwestionują wnioskodawcy, nie narusza § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wysokość obiektu, któremu wnioskodawcy przypisują przesłanianie okien w należącym do nich budynku - wynosi 12 m - jest zgodna z decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość budynku projektowanego od budynku znajdującego się na działce wnioskodawców nr [...], jest większa niż 12 m (wynosi ok. 15 m), w związku z czym zaprojektowany budynek usytuowany został na działce inwestora w sposób wykluczający niezgodne z przepisami przesłanianie istniejącego budynku wnioskodawców na działce nr [...]. Z kolei § 60 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi, że pokoje mieszkalne powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) w godzinach 7.00-17.00. Wyjątek od tej reguły przewidziano w ust. 2, zgodnie z którym w mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia. Podkreślał Wojewoda [...], że wymogi prawne dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi dopuszczają możliwość ograniczenia czasu nasłonecznienia tych pomieszczeń, dlatego w sytuacji, gdy - jak ocenił projektant, strefa zacieniania i przesłaniania nowo projektowanego obiektu spełnia w tym zakresie wymagania minimalne, określone w rozporządzeniu - nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu nadmiernego zacienienia działki powodującego duże zawilgocenie, Wojewoda wyjaśnił, że zacienianie powierzchni działki nie jest w ogóle regulowane przez przepisy Prawa budowlanego, ani przepisy wykonawcze. W ocenie organu nadzoru analiza decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r. wykazała, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołanie od opisanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wnieśli Z. i U. M..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że zgodnie z częścią opisową projektu zamiennego (kwestionowanej decyzji) - zakres zamian obejmuje rozbudowę budynku biurowego, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, zmiany funkcjonalne budynku, zmiany wyglądu elewacji, zmiany zagospodarowania terenu i instalację gazową. Założenie inwestycyjne składa się z nadbudowy kondygnacyjnej budynku oznaczonego na rysunku zagospodarowania nr 3 oraz rozbudowy o budynek trzykondygnacyjny oznaczony na rysunku zagospodarowania nr 6. Przedmiotowe obiekty są niepodpiwniczone o formie prostokątnej. Obiekt nr 6 od strony wschodniej posiada wejście, natomiast obiekt 5 jest łącznikiem pomiędzy budynkiem mieszkalno-usługowym i gospodarczym. Budynek gospodarczy z garażem zmieni swoje przeznaczenie na biurowy z garażem (Projekt budowlany zamienny, cz. 2. Projekt architektoniczno-budowany, pkt 8.0. Przeznaczenie i program użytkowy obiektu, ppkt 8.1. Charakterystyka obiektu, str. 6).

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor - M. B. - do wniosku z 26 sierpnia 2015 r. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami o nr. [...] i [...]. Inwestor przedłożył również decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą rozbudowa budynku biurowego oraz rozbudowa i przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek biurowy wraz z budową zjazdu z ulicy [...] i parkingu dla samochodów osobowych na działkach o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji podkreślił, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r. nie wykazała, aby doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Dodał orzekający organ administracji, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że rozbudowa budynku oznaczonego nr 6 została usytuowana w odległości 3,09 m od granicy z działką nr ew. [...] (własność U. M. i Z. M.), projektowana rozbudowa budynku oznaczona na projekcie zagospodarowania numerem 5 została usytuowana w granicy z działką o nr. [...], a oznaczona nr. 6 część rozbudowywanego budynku została zaprojektowana w odległości ok. 3,03 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Rozbudowa budynku od strony północnej i zachodniej jest skierowana ścianami z otworami (oznaczonymi jako "szklana ścianka przeciwpożarowa") w kierunku działek o nr ew. [...] i [...] (rys. nr 1, Rzut parteru; rys. nr 2, Rzut 1 piętra). Jakkolwiek w tym przypadku doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w wyżej wskazanym zakresie - to naruszenie to nie może być jednak uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosząc się do zaprojektowania ww. ścian z otworami organ wskazał, że zgodnie z danymi dotyczącymi warunków ochrony przeciwpożarowej "objęty projektem budowy budynek nr 6 od strony zachodniej i północnej odsunięty jest od granicy działki na odległość większą niż 3 m. W tych ścianach posiada otwory zabezpieczone p.poż. Ściany i otwory klasy REI 60" (Projekt budowlany zamienny, cz. 2 Projekt architektoniczno-budowlany, pkt 16.0 Warunki ochrony przeciwpożarowej i ppoż, str. 20). Klasa odporności ogniowej wypełnienia otworów w ścianach zachodniej i północnej odpowiada wymaganiom określonym w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie organu odwoławczego, powyższe przesądza o tym, że uchybienie w zakresie wymogów dotyczących odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Aby uznać uchybienie za "rażące" koniecznym jest stwierdzenie, iż wywołuje ono skutki społeczno-gospodarcze niemożliwie do zaakceptowania w praworządnym państwie. W niniejszej sprawie usytuowanie w odległości ponad 3 m od granicy działki ścian z otworami okiennymi skutków takich nie wywołuje. Zastosowanie otworów okiennych nie wpłynie bowiem negatywnie na możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości z uwagi na przepisy przeciwpożarowe oraz konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13, § 60 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.). Ponadto zamienny projekt zagospodarowania terenu został zaakceptowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wskazał organ II instancji, że zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy ustalony rodzaj zabudowy to zabudowa mieszkaniowa z częścią usługową, natomiast sporna inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Odnosząc się do zaprojektowania ściany bez otworów w granicy z działką nr [...] ocenił organ II instancji, że chociaż decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała rozbudowy w granicy, to na projekcie zagospodarowania terenu kolorem niebieskim zaznaczono "zakres inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce równoległym pozwoleniem". Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w miejscu gdzie zaprojektowano rozbudowę budynku w granicy z działką nr [...] - na tej ostatnio wskazanej działce również zaprojektowano budynek w granicy z działką inwestycyjną. W związku z powyższym, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Urzędu Miasta [...] z prośbą o nadesłanie wszelkich decyzji o pozwoleniu na budowę budynków na działce nr ew. [...], zlokalizowanych w granicy z działką nr ew. [...], obr. [...], w [...]. Urząd Miasta [...] przekazał akta sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. S. pozwolenia na inwestycję pod nazwą "rozbudowa wraz z nadbudową pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz budowa wiaty magazynowej i miejsc postojowych na parceli nr [...] przy ul. [...] w [...]". Z projektu zagospodarowania inwestycji na działce nr [...] wynika, że w granicy z działką o nr ew. [...] zaprojektowano obiekt wiaty magazynowej, która stykać się będzie ze ścianą budynku zaprojektowanego na działce nr ew. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że choć doszło do naruszenia § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., to naruszenie to nie ma charakteru rażącego bowiem nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wzniesienie budynku nie utrudni zabudowy działki sąsiedniej, a biorący udział w postępowaniu właściciele działki sąsiedniej nie kwestionują takiego usytuowania. Nadto z projektu budowlanego wynika, że ściana w granicy działki [...] stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Podkreślał organ II instancji, iż w analizowanym przypadku nie doszło również do naruszenia § 13 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z analizy projektu zagospodarowania terenu oraz znajdującej się w aktach mapy do celów projektowych wynika, że podlegający rozbudowie budynek o wysokości 12m został usytuowany w odległości ok. 15 m od budynku wnioskodawców na działce nr [...]. Tym samym odległość pomiędzy budynkami na działkach inwestycyjnych, a budynkiem na działce nr ew. [...] jest większa niż wysokość przesłaniania wyznaczona na podstawie ww. § 13 powoływanego rozporządzenia. Ponadto w zamiennym projekcie budowlanym na stronie 5 wskazano, że "strefa zacienienia i przesłaniania nowoprojektowanego obiektu spełnia minimalne wymagania i nie wpłynie na działki sąsiednie przez co w zasadniczy sposób nie zmieni ich istniejących standardów użytkowych". Stwierdził organ odwoławczy, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie orzekającego organu administracji, nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosownie do tego przepisu - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. M. L. brała udział w wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2016 r., (uchylonej następnie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r.) oraz decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., to jednak "skarżona decyzja", o której mowa w ww. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2015 r., która została objęta wnioskiem inicjującym postępowanie nadzwyczajne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. wnieśli U. M. i Z. M.. Żądali uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ odwoławczy bezzasadnie nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczącego wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 11 grudnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji uznał, że dokonana przez organ odwoławczy ocena tej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego, bez wątpienia wykazała naruszenie przepisów techniczno-budowlanych tj. § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie to polegało na zlokalizowaniu budynku o określonych rozwiązaniach projektowych, w odległości od granicy z działką sąsiednią mniejszej, niż wymagana wskazanym przepisem. Zauważył WSA w Warszawie, że organ administracji, co prawda wskazał, że naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest "rażące", gdyż nie powoduje zagrożenia dóbr chronionych prawem i nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, jednak zdaniem orzekającego sądu, ocena organu była nie dość wnikliwa i dokonana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WSA w Warszawie, stanowisko organu administracji powierzchownie odnosi się do istoty problemu występującego w kontrolowanej sprawie. Nie wyjaśnia należycie tego, dlaczego bezspornie stwierdzone naruszenia prawa, nie cechowały się rażącym charakterem. Zauważył WSA w Warszawie, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Oczywistym jest, że nie każda niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku wydania tego pozwolenia. Miarą adekwatnych ocen w tym względzie winno być ustalenie skali (ilości) stwierdzonych naruszeń, jak też ich łącznego wpływu na otoczenie. Wprawdzie organ dostrzegł, iż rozbudowa budynku od strony północnej i zachodniej jest skierowana ścianami z otworami (oznaczonymi jako "szklana ścianka przeciwpożarowa") w kierunku działek o nr ew. [...] i [...] (rys. nr 1, Rzut parteru; rys. nr 2, Rzut 1 piętra) jest naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jednak uznał, że naruszenie to nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wskazał iż klasa odporności ogniowej wypełnienia otworów w ścianach zachodniej i północnej odpowiada wymaganiom określonym w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Akcentował WSA w Warszawie, że rozumowanie takie, skutkować jednak może dopuszczeniem budowy obiektów mających w całości ściany szklane pełne (spełniające wymogi odporności ogniowej) - w odległości 3 merów od granicy sąsiedniej działki budowlanej.

W kontekście dokonanej przez GINB oceny braku naruszenia par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w związku z zaprojektowaniem ściany bez otworów w granicy z działką nr [...], podkreślił sąd I instancji, że przepisy techniczno-budowlane są przepisami gwarantującymi pewien standard (minimum) ochrony także innym uczestnikom procesu budowlanego (w tym sąsiadom inwestycji). Od rygoryzmu tych przepisów możliwy jest wyjątek, w postaci możliwości uzyskania, we właściwym trybie, zgody na odstępstwo od ich stosowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku w odległościach mniejszych niż minimalne, bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, oceniane może być jako rażącego naruszenia prawa. Zatem w konkretnym przypadku znaczenie może mieć nie tylko ciężar gatunkowy, ale też ilość stwierdzonych naruszeń (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2018r., sygn. II OSK 2695/17).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r, poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił należycie i gruntownie tego, dlaczego bezspornie stwierdzone naruszenia prawa nie cechowały się charakterem rażącym, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., w sytuacji, gdy skarga jako niezasadna winna zostać oddalona, ponieważ w uzasadnieniu wskazanej decyzji wyczerpująco omówiono stwierdzone naruszenia prawa i prawidłowo dokonano ich oceny z punktu widzenia kryteriów rażącego naruszenia prawa;

2. prawa materialnego 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w zakresie kryteriów decydujących o uznaniu decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w konkretnym przypadku znaczenie może mieć nie tylko ciężar gatunkowy, ale też ilość stwierdzonych naruszeń.

Uzasadniając przedstawione podstawy kasacyjne skarżący organ podniósł, że rozbudowa budynku oznaczonego nr 6 została usytuowana w odległości 3,09 m od granicy z działką o nr ew. [...], projektowana rozbudowa budynku oznaczona na projekcie zagospodarowania numerem 5 została usytuowana w granicy z działką o nr ew. [...], a oznaczona nr 6 projektowana część rozbudowywanego budynku została zaprojektowana w odległości ok. 3,03 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Rozbudowa budynku od strony północnej i zachodniej jest skierowana ścianami z otworami (oznaczonymi jako "szklana ścianka przeciwpożarowa") w kierunku działek o nr ew. [...] i [...] (rys. nr 1, Rzut parteru; rys. nr 2, Rzut 1 piętra). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich jednakże stwierdzonych naruszeń nie zakwalifikował jako rażących.

W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzucała sądowi I instancji błędne stanowisko co do tego, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w objętej kontrolą sądową decyzji nienależycie wyjaśnił to, dlaczego bezspornie stwierdzone naruszenia prawa nie cechowały się rażącym charakterem, w rozumieniu zawartej w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki, uprawniającej do stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza jednak uchylonej przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...].01.2018 r., w aspekcie uchybienia akcentowanego przez WSA w Warszawie, przemawia za trafnością zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej. Stwierdzić bowiem należy, że choć rację miał orzekający sąd I instancji, iż jako rażące naruszenie prawa, uprawniające do stwierdzenia nieważności decyzji oceniane może być zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku w odległościach mniejszych niż odległości minimalne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny publikator Dz. U. 2019 r., poz. 1065), to jednak stanowisko to na gruncie ocenianego przypadku ocenić należało jako nieadekwatne. Wskazać bowiem trzeba, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. decyduje łączne spełnienie trzech przesłanek. Są to: oczywistość stwierdzonego naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja obarczona naruszeniem prawa. W ocenianym przypadku zaakcentować należy, iż brak było podstaw do przyjęcia zarówno wystąpienia przesłanki oczywistości naruszenia przepisu prawa, jak też nie istniały względy aby uznawać, że w sprawie występują racje ekonomiczne czy gospodarcze, decydujące o możliwości przyjęcia, że akt administracyjny dotknięty był naruszeniem skutkującym nieważnością decyzji. Skutki bowiem, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydanej przez organ administracji publicznej decyzji - jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 14.03.2012 r.; sygn. akt II OSK 2525/10). Analiza zaskarżonej do sądu decyzji wskazuje jednak, że orzekający organ administracji przeprowadził skrupulatną ocenę w zakresie możliwych społeczno-gospodarczych skutków, jakie wywołuje zaskarżona decyzja, z jednoczesnym uwzględnieniem tego, czy konsekwencje takie mogą zostać zaakceptowane w praworządnym państwie. Organ odwoławczy, w oparciu o analizę aktu objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności (tj. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r.) oraz poprzedzającej ten akt decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji – uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie miało miejsce "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu powyżej przedstawionym. Powyższe wynikało z przyjęcia przez organ administracji, że sporna budowa w zakresie odnoszącym się do odległości od granicy z działką sąsiednią, nie wpływała negatywnie na możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości (działki nr [...], jak też nr [...]). Stanowisko to było konsekwencją zastosowania rozwiązań projektowych polegających na założeniu wypełnienia przeszkleniem otworów w ścianach budynku od strony granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Powyższe stanowiło też o spełnieniu prawem określonych wymagań przeciwpożarowych (par. 232 par. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia). Przyjęte rozwiązanie ("szklana ścianka przeciwpożarowa") dotyczyło zarówno wskazanej wyżej działki nr [...], jak też i działki nr [...], w której granicy powstał sporny obiekt. Nadto, jak prawidłowo ustalił orzekający organ odwoławczy, przyjęte usytuowanie budynku, nie miało także wpływu na kwestie dotyczące przesłaniania i zacienienia nieruchomości sąsiedniej (tj. działki nr [...]), zaś zrealizowana inwestycja była spójna i zbieżna z planami inwestycyjnymi właścicieli działki sąsiedniej (granicznej) nr [...], objętymi decyzją Prezydenta Miasta [...]

z [...] grudnia 2014 r., nr [...]. W oparciu o dokonaną analizę stanu sprawy i wnioski płynące z tej analizy organ odwoławczy uznał, że nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa, bowiem oceniana decyzja nie wywołuje jakichkolwiek negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, których zaakceptowanie w praworządnym państwie byłoby niemożliwe. W przedstawionych okolicznościach uznać więc należało, że nie istniały podstawy do sformułowania przez sąd I instancji stanowiska o nienależytym wyjaśnieniu w kontrolowanej decyzji motywów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym braku analizy przesłanki "rażącego naruszenia prawa" wobec stwierdzonego przez sąd I instancji uchybienia przepisom techniczno-budowlanym (por. niżej). Jak wynika bowiem z treści kontrolowanej przez WSA w Warszawie decyzji, motywy zajętego przez organ administracji stanowiska zostały dokładnie przez ten organ przedstawione. Bazowały one na występującej w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym wykładni ocenianej przesłanki nieważności decyzji. Brak było przy tym podstaw aby organ administracji czynił w tym zakresie dalsze uwagi, skoro zaprezentowane ustalenia kompleksowo wyjaśniały przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego, NSA uznając za usprawiedliwioną wskazaną wyżej podstawę skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę wniesioną przez U. M. i Z. M.. Skarga ta zaś nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak bowiem wyżej wskazano, w realiach ocenianego przypadku nie istniały podstawy do uznania za trafne stanowiska, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...] obarczona jest "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu wyżej już zaprezentowanym. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypowiadany jest trafny pogląd, że ścianę z przeszkleniami traktować należy jako ścianę bez otworów okiennych, podobnie jak ścianę wybudowaną z luksferów, które pełnią funkcję doświetlającą, ale nie są oknem (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., II OSK 3093/13, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., II OSK 1275/05). Zatem ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów należy uznać za ścianę bez otworów okiennych w rozumieniu par. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takie właśnie rozwiązanie przyjęte zostało w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Nie było ono niezgodne z par. 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis par. 12 ust. 1 pkt 2 tego aktu stanowił bowiem, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowalną nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Jak zaś wyżej wskazano, zaprojektowane ściany z przeszkleniami traktować należało jako ściany bez otworów okiennych. Z analizy zaś projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że rozbudowa budynku oznaczonego nr 6 została usytuowana w odległości 3,09 m od granicy z działką nr [...] (własność U. M. i Z. M.), projektowana rozbudowa budynku oznaczona na projekcie zagospodarowania numerem 5 została usytuowana w granicy z działką o nr [...] a oznaczona nr 6 część rozbudowywanego budynku została zaprojektowana w odległości ok. 3,03 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Powyższe oznacza więc, że – określone przez przepisy techniczno-budowlane normy odległościowe – nie zostały w tej sprawie w ogóle naruszone. Nadto, jak przy tym wykazał orzekający organ administracji, wskazane wyżej usytuowanie obiektu, nie wywierało negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, skoro nie wpływało ani na kwestie zacieniania, czy przesłaniania obiektu skarżących, ani też nie zmieniło możliwości inwestycyjnych działki nr [...]. Stanowisko to, jako nie budzące kontrowersji w sprawie, ocenić należało za uprawnione.

Także jako nietrafny uznać należało zarzut naruszenia art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący podawali w tym zakresie, iż pierwszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności wydaną przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2016 r. przygotowywał pracownik organu - M. L.. Decyzja ta została zaskarżona do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzję tę uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wg skarżących, pracownik organu przygotowujący pierwszą decyzję, był wyłączony od dalszego udziału w tej sprawie, na podstawie cytowanego wyżej przepisu. Mimo powyższego, po uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazany pracownik Wojewody [...] – wbrew zakazowi - także brał udział w opracowaniu kolejnej w sprawie decyzji. Należy jednak stwierdzić, że zarzut ten jest nietrafny. Brak jest bowiem podstaw do takiej wykładni art. 24 par. 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ administracji rozpoznaje sprawę ponownie na skutek uprzedniego uchylenia jego decyzji w trybie odwoławczym i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 1.03.2016 r., sygn. akt II OSK 1144/15). Wskazany przepis stosuje się jedynie do przypadków, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (tak NSA w wyroku 7.03.2019 r., sygn. akt II GSK 1036/18). Zakaz więc wyrażony wskazanym przepisem nie obejmuje sytuacji, gdy pracownik organu administracji brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, która została uchylona, a od ponownej decyzji organu pierwszej instancji zostało również złożone odwołanie, w którego rozpatrzeniu ta osoba uczestniczyła.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 188 p,p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu przez skarżącego - kosztów postępowania kasacyjnego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.