Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1281/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.95 pkt3 i art.98 a ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del.WSA Iwona Kosińska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/08 w sprawie ze skargi Z. K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/08, po rozpoznaniu skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], oddalił skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 20% szacowanego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, tj. w wysokości 20% od kwoty 238.112,00 zł co wynosi 47.622,40 zł – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że D. W. i Z. K. złożyli w dniu 26 września 2005 r. wniosek o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej ich współwłasność.

Burmistrz T. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości w ewidencji gruntów wsi G. gmina T., oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 24 stycznia 2006 r.

Kolegium podało, że w toku postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy M. M. (nr uprawnień [...]), dokonała wyceny wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale w operacie szacunkowym sporządzonym w marcu 2008 r. Określiła różnicę wartości nieruchomości na dzień 20 marca 2008 r. przed i po podziale na kwotę 238.112,00 zł.

D. W. zapoznała się z operatem szacunkowym w dniu 18 kwietnia 2008 r. i nie wnosiła do niego uwag.

Z. K. zapoznał się z operatem szacunkowym w dniu 25 kwietnia 2008 r. oraz w dniu 28 kwietnia 2008 r. Wniósł do operatu uwagi, które zostały przekazane rzeczoznawcy majątkowemu.

Do złożonych uwag i zastrzeżeń rzeczoznawca majątkowy złożył wyjaśnienia, które przekazano stronom postępowania przy piśmie z dnia 6 czerwca 2008 r. Rzeczoznawca nie znalazł podstaw do zmiany oszacowanej wartości. Szczegółowo wyjaśnił zasady jakimi kierował się przy wycenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że Rada Miejska w T. Uchwałą Nr [...] podjętą w dniu 12 lutego 2003 r. ustaliła stawkę procentową do naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Podniosło, że stawka ta obowiązuje do chwili obecnej i wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości.

Burmistrz T. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 20% szacowanego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału od kwoty 238.112,00 zł. na kwotę 47.622,40 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. K..

Skarżący wskazał, iż podlegająca podziałowi nieruchomość została nabyta w drodze spadku po rodzicach, a jego zdaniem przepis art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza stosowanie przepisów o naliczaniu opłaty adiacenckiej w odniesieniu do podziałów dokonywanych niezależnie od planu zagospodarowania przestrzennego, a do takich zaliczony został podział, o którym mowa w art. 95 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącego art. 98a ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinien mieć zastosowania w jego przypadku gdyż chodzi o podział nieruchomości, która ma dwóch współwłaścicieli, a takowy przypadek nie został uwzględniony w tym przepisie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Burmistrza T. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podało, ze wzrost wartości działki nr ewid. [...], po jej podziale określony został operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. M.. Wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, tj. według stanu na dzień 12 grudnia 2005 r. została oszacowana na kwotę 774.760 zł, zaś wartość tej nieruchomości po jej podziale, tj. według stanu na dzień 24 stycznia 2006 r. została oszacowana na kwotę 1.012.872 zł.

Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił niezależnie od ustaleń planu. Organ podkreślił, iż podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. wydaną przez Burmistrza T. i jak wynika z treści przedmiotowego orzeczenia proponowany przez D. W. i Z. K. podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]).

Organ odwoławczy podniósł, że dokładną stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości określa uchwała nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej do naliczania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr [...], poz. [...]). Uchwała ta obowiązywała w dacie, w której decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. Ww. uchwała określa wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej jako 20%. Taką też stawkę przyjął Burmistrz T. przy obliczaniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości położonej we wsi G., gmina T., kierując się przy tym również wartością działki.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej współwłaścicielom nieruchomości organ odwoławczy wskazał na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 czerwca 2007r., sygn. akt I SA/Wa 652/07, wyjaśnił, iż "w braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia opłaty adiacenckiej w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości".

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Burmistrz T. nie był na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami w ogóle uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej i obciążenia nią skarżącego. Podstawą prawną decyzji Burmistrza, wynikającą z decyzji nr [...], był bowiem artykuł 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślił, że w art. 98a ust. 2 przedmiotowej ustawy, określono wyjątki od stosowania art. 98a ust. 1 i naliczania na jego podstawie opłaty adiacenckiej. W myśl tego przepisu opłata adiacencka nie jest nakładana, jeżeli podział nieruchomości został dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sytuacje, w których podział jest dokonany niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączone jest stosowanie art. 98a ust. 1 wskazane zostały w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniona została sytuacja, w której nabycie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego nastąpiło z mocy prawa.

Zdaniem skarżącego taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem nabycie nieruchomości będącej przedmiotem podziału nastąpiło właśnie z mocy prawa, tj. na podstawie spadkobrania.

Skarżący zarzucił również, że uchwała Rady Miejskiej w T. nr [...] z dnia 1[...]2 lutego 2003 r., określająca maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej, na której również oparto zaskarżoną decyzję, była nieważna.

Podstawę prawną jej wydania stanowił, bowiem przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym nowelizacją obowiązującą od 15 lutego 2000 r. wprowadzoną ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70).

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 19/06, opubl. Dz. U. 2007 r. Nr 69, poz. 468), Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarcze nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. (do dnia 21 września 2004 r. – a więc do dnia wejścia w życie nowelizacji, wprowadzającej art. 98a) jest niezgodny z Konstytucją.

K. K. podniósł, że nieważność uchwały Rady Miejskiej ustanawiającej maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej powoduje, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemożliwe było wydanie decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej. Brak takiej uchwały w momencie podziału nieruchomości, zgodnie z obowiązującym obecnie orzecznictwem, stanowi bowiem przeszkodę do wydania decyzji wymierzającej opłatę adiacencką.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu; wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska skarżącego, że podstawą podziału przedmiotowej nieruchomości był art. 95 pkt 3, powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi iż niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana w przepisie art. 95 pkt 3 powołanej wyżej ustawy. Artykuł ten ma zastosowanie, gdy część nieruchomości nabyta została z mocy prawa i właśnie w celu wydzielenia tej części może nastąpić podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Spadkobiercy po M. K. i L. K. ich dzieci Z. K. i M. W. nabyli w wyniku dziedziczenia ustawowego całą nieruchomość będącą przedmiotem postępowania podziałowego na współwłasność po 1/2 części. Na skutek wniosku Z. K. i D. W., Burmistrz T. zatwierdził podział całej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na 13 działek w tym wewnętrzną drogę dojazdową. W niniejszej sprawie podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, co wynika wprost z treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Sąd dodał, że podział ten nie uwzględnia żadnego z celów wymienionych w art. 95 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd Wojewódzki wskazał, że uchybienie organu tj. brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego od decyzji Burmistrza T. dotyczących obrazy przepisów prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tylko w takim wypadku mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd za nietrafny uznał również zarzut przyjęcia przez organ, że uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie nr [...] może być stosowana.

Podkreślił, że przedmiotem badania Sądu w tym postępowaniu nie jest uchwała Rady Miejskiej w Tarczynie nr [...]. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 1 i 5 P.p.s.a. decyzja administracyjna i akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, stanowią odrębne przedmioty skargi do Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] podjętej w dniu 12 lutego 2003 r. nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji, a formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia 12 lutego 2003 r. Sąd wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. K.. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą, że określone w nich zwolnienie z opłaty adiacenckiej ma zastosowanie jedynie w przypadku nabycia z mocy prawa części nieruchomości skutkującej jej podziałem, nie ma zaś zastosowania w przypadku dzielenia nieruchomości nabytej z mocy prawa, podczas, gdy na gruncie językowej wykładni przedmiotowych przepisów obie powyższe interpretacje są dopuszczalne, a wobec faktu, iż przepisy te statuują obowiązek uiszczenia daniny publicznej, art. 84 w zw. z art. 2 Konstytucji nakazuje przyjąć wykładnię korzystniejszą dla podmiotu potencjalnie zobowiązanego do jej poniesienia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 40 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji, przez ich niezastosowanie, tj. przyjęcie, że uchwała Rady Miasta T. nr [...] może być stosowana, pomimo że została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie sprzecznym z Konstytucją RP, w postaci art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym jest nieważna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że nieruchomość będąca przedmiotem podziału została nabyta przez Z. T. K. i M. D. W. (w równych częściach) z mocy ustawy (na mocy prawa), co potwierdzone zostało postanowieniem o stwierdzaniu nabycia spadku wydanym dnia 8 lipca 1994 r. przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy (sygn. IV Ns 388/94 – dokument w aktach sprawy), co powinno skutkować uznaniem, iż zaistniała przesłanka określona w art. 95 pkt 3, a zatem skutkować – zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy – wyłączeniem możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej.

Skarżący nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że hipoteza art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje nabycie z mocy prawa, lecz wyłącznie części nieruchomości. Dodał, że dokonana przez Sąd Wojewódzki interpretacja przepisu art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób niekorzystny dla skarżącego, jest interpretacją sprzeczną z konstytucyjnymi zasadami in dubio pro tributario oraz in dubio pro cive. Powoduje to, że orzeczenia Sądu pierwszej instancji narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego, zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz narusza konstytucyjne przepisy o ochronie własności oraz o ustawowej określoności danin publicznych, wynikające z art. 84 oraz z art. 2 Konstytucji, co skutkuje nieprawidłowością dokonanej wykładni.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zgodność podziału dokonanego na podstawie art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – niejako "przy okazji" –z ustaleniami planu miejscowego, nie ma żadnego wpływu na zastosowanie przepisu art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. nie ma wpływu na wyłączenie możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej).

Wskazał, iż art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera katalog okoliczności, w których zachodzi potrzeba dokonania podziału nieruchomości w celu dostosowania stanu prawnego i faktycznego w obrębie nieruchomości do sytuacji wynikłej z mocy samego prawa albo z aktu administracyjnego bądź czynności prawnej. Generalnie, chodzi tu o sytuację, w których podział nieruchomości staje się praktyczną koniecznością, przy czym konieczność ta nie wynika z działań właściciela nieruchomości, lecz z przyczyn od niego niezależnych. Owa faktyczna "przymusowość" podziału uzasadnia odstępstwo od konieczności oparcia podziału o ustaleniach planu miejscowego, z drugiej zaś strony uzasadnienie odstąpienia (zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) od naliczenia opłaty adiacenckiej.

Wobec takiego określenia preferencji aksjologicznych ustawodawcy, całkowicie nieuzasadnione byłoby nakładanie opłaty na tych wnioskodawców działających pod "przymusem" dokonania podziału, których wnioski w tym zakresie – przypadkowo – okażą się zgodne z postanowieniami planu miejscowego, przy jednoczesnym nieobciążaniu tych, których wnioski – znowu całkowicie przypadkowo – okażą się z planem tym niezgodne, lecz którym przysługuje prawo żądania zatwierdzenia projektu podziału w oparciu o art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącego z przyczyn wskazanych powyżej przesłanką do zastosowania art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wystarczające jest wystąpienie określonej w art. 95 tejże ustawy przesłanki dokonania podziału niezależnej od planu, zaś występująca niejako "dodatkowo" zgodność takiego podziału z planem miejscowym jest bez znaczenia, dla możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej.

Z. K. nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, że uchwała Rady Miasta Tarczyna nr [...] stanowi odrębny przedmiot zaskarżenia, a Sąd formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem tej uchwały, wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Bez wątpienia o sprzeczności uchwały z prawem stanowi brak ważnej podstawy prawnej do jej wydania (art. 91 ust. 1 w zw. z art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 94 Konstytucji). Brak ważnej podstawy do jej wydania został natomiast stwierdzony wspomnianym powyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, uznającym niekonstytucyjność przepisu art. 98 ust 4 od momentu jego obowiązywania, tj. od 15 lutego 2000 r. Podkreślił, że wyroki Trybunału mają skutek retrospektywny, tj. usuwają zaskarżony przepis z mocą wsteczną. Za jego retroaktywnym charakterem dodatkowo przemawia fakt, że w tym przypadku orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego odnosiło się do przepisu, który nie obowiązywał już w momencie wydania tego orzeczenia, wobec czego jakiekolwiek prospektywne określenie przez Trybunał Konstytucyjny daty utraty mocy obowiązującej byłoby równoznaczne z brakiem jakiekolwiek skutku wyroku. W świetle wyroku Trybunału zatem art. 98 ust. 4 utracił moc ex tunc, tj. od dnia wprowadzenia przedmiotowej regulacji (15 lutego 2000 r.).

Zdaniem skarżącego, jeżeli art. 91 ustawy o samorządzie gminnym mówi o nieważności uchwały (nie zaś np. o jej sprzeczności z prawem, możliwości uchylenia, unieważnienia), to wynika stąd, że sankcją nieważności uchwała rady gminy dotknięta jest ex tunc z mocy samego prawa. Ewentualne orzeczenie Sądu Administracyjnego w przedmiocie nieważności uchwały ma zatem charakter deklaratoryjny.

W konkluzji skargi kasacyjnej Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie naruszył żadnego z przepisów prawa materialnego powołanych jako podstawa wniesionej skargi kasacyjnej.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w ustalonym stanie faktycznym Burmistrz T. nie mógł ustalić opłaty adiacenckiej z tytułu zwrotu wartości nieruchomości po jej podziale, albowiem podział nieruchomości dokonywany był niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Stosownie do art. 98a ust. 1, 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-2 stosuje się odpowiednio (ust. 1).

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego (ust. 2).

Zgodnie z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu miejscowego niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić w celu wydzieleni części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa.

W przekonaniu skarżącego skoro dzieloną nieruchomość nabył w wyniku dziedziczenia ustawowego (ex lege) w rozumieniu art. 95 pkt 3 ustawy, to z mocy art. 98 ust. 2 ustawy brak było przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozumowanie takie jest błędne. Przepis art. 95 pkt 3 ustawy stanowi o nabyciu z mocy prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości. Przez nabycie nieruchomości zgodnie z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.

Nabycie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie dziedziczenia nie stanowi nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 95 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nabycie nieruchomości o jakim mowa w powołanych przepisach stanowi skutek czynności prawnej, na podstawie której następuje przeniesienie własności. Adresatem orzekające o zniesieniu współwłasności nieruchomości oraz o innych roszczeniach unormowania w art. 95 pkt 1-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami są sądy powszechne, o których mowa w przepisie, jak i wójt (burmistrz, prezydent miasta) podejmujący decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

W art. 95 pkt 3 ustawy zostały ujęte sytuacje, w których podział następuje ze względu na potrzebę uregulowania stanów faktycznych będących skutkiem działania samego prawa np. komunalizacji mienia Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem poprawnej wykładni art. 98 ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 94 Konstytucji RP przez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta T. nr [...] może być stosowana. Pierwszy z wymienionych przepisów przyznaje gminie prawo stanowienia na podstawie upoważnień ustawowych aktów prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 ustawy o zarządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminu sprzeczne z prawem za nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie mógł stosować ww. przepisów, gdyż nie są one do niego adresowane. Zarówno art. 40 jak i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określają kompetencje organów administracji publicznej i jako przepisy o takim charakterze nie mogły być stosowane przez Sąd Administracyjny.

Nadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wypowiedział się na temat ważności uchwały Rady Miasta T. nr [...] i wyraźnie stwierdził, że uchwała ta nie była przedmiotem badania w tej sprawie.

Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie skarżącego odnośnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że ww. uchwala może być stosowana. Dalsze rozważania w tym zakresie są jednak zbyteczne, bowiem skarga kasacyjna nie wskazuje przepisu prawa, który mógłby naruszyć Sąd nie dokonując oceny ważności tejże uchwały.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz., 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.