Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1880/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] , z dnia [...] czerwca 2010 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę - Miasto [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną - [...] w [...].

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację, decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa części nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną - ul. [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę-Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. W. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wskazując, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Pismem z dnia [...] października 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada

2015 r. W. S., wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2015 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ wydał przedmiotową decyzję.

W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II OSK 739/09 ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie, mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Po rozpoznaniu sprawy organ uznał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nie zawiera wady kwalifikowanej, stanowiącej przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Zgromadzony przez Wojewodę [...] wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Decyzja ta wydana została w trybie ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosując ten przepis organ orzekający obowiązany jest zbadać, czy w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki wynikające z powołanego przepisu.

Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa zatem przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Z wykazu zmian danych ewidencyjnych przyjętego do zasobu w dniu [...] lutego 2010 r. pod nr [...] wynika, iż działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...].

Zgodnie z wypisem księgi wieczystej nr [...] działka nr [...], z której wydzieliła się działka nr [...], stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność W. S.

Minister ocenił, że słusznie zatem Wojewoda [...] uznał, iż w rzeczonej dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Powołana ustawa z dnia 13 października nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie organ uznał, że bezsporne jest, że ulica [...] w [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], została przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich - na podstawie uchwały nr 245 Rady Narodowej [...] z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Stołecznego Warszawskiego Nr 17 poz. 186). Zaś obecnie stanowi drogę gminną (art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r.).

Natomiast na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie zmiany nazwy niektórych ulic w [...] - ulicy [...] nadano nazwę [...]

W aktach sprawy znajduje się kopia mapy sytuacyjnej w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2010 r. pod nr [...], na której geodeta uprawniony przedstawił granice części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Powyższy dokument potwierdza, że działka nr [...], zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...] w [...].

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa ww. mapa jednoznacznie wskazuje, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Należy bowiem podkreślić, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r., sygn, akt I OSK 1331/05 (publ. CBOSA) operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Natomiast w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2/12 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 Kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Należy przy tym podkreślić, iż jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 389/10, publ. CBOSA).

Organ wskazał jednocześnie, że Skarżąca w pismach z dnia [...] lutego 2013 r. i z dnia [...] października 2015 r., wskazała, iż część działki nie jest ogrodzona i ta cześć została przeznaczona pod pas zieleni.

Minister wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego [art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 460 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.], jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. (według którego organ orzekający w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma obowiązek ustalić, czy dany grunt zajęty był pod pas drogowy czy tez nie), pojęcie drogi utożsamiał z pojęciem pasa drogowego: "droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu ".

Minister wskazał, że o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Z kolei stosownie do treści art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, również w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Ustalony przez Wojewodę [...] stan zagospodarowania działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazuje więc na fakt zajęcia jej pod pas drogi publicznej.

Analizując materiał dowodowy Minister stwierdził, że brak jest również podstaw do kwestionowania władania publicznoprawnego działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Władanie nieruchomością to dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią nawet wbrew woli jej właściciela.

Organ stwierdził, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. z którego wynika, iż przedmiotowy grunt był utrzymywany w zakresie wyrównywania nawierzchni czy zimowego oczyszczania nawierzchni drogi. Zaś w drugim piśmie z tą samą datą - Burmistrz wyjaśnił, że już w dniu [...] listopada 1997 r. ul. [...] na całej długości jest uzbrojona w sieć kanalizacyjną sanitarną, wodociągową, energetyczną gazową i telefoniczną. Zdaniem Ministra czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt. I SA/Wa 914/11, publ. CBOSA).

Minister Infrastruktury i Budownictwa stanął na stanowisku, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu.

Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazał wykonawcy numery ewidencyjne działek, które mają być np. odśnieżone. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności zarządcze na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych. Ww. stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowodministracyjnym (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1961/12 czy z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 601/12, publ. CBOSA).

W uzupełnieniu organ zauważył, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związanych z jej utrzymaniem odbywa się w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki WSA w Warszawie, z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 123/09, z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 163/13, z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 400/13, z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/13; publ. CBOSA).

Jednocześnie Minister podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby przesądzać, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do ww. działki czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania drogi publicznej.

Materiał znajdujący się w aktach sprawy - zdaniem organu nadzoru - potwierdza, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z ww. art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Minister podkreślił jednocześnie, że ewentualna odmienna ocena materiału dowodowego, na etapie postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie art. 156 § 1 Kpa, nie może prowadzić do wniosku, iż Wojewoda [...] w sposób rażący naruszył prawo.

Na powyższą decyzję W. S. wniosła skargę do tutejszego sądu.

Wskazanej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] znak [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część uiicy [...] w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

b) naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r Przepisy wprowadzające administrację publiczną (tekst jednolity Dz. U. z 2015r poz. 460, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. wadliwe uznanie, iż działka nr [...] położona w [...] przy ulicy [...] nr [...] znajdowała się w dniu 31 grudnia 1998r we władaniu Gminy - Miasto [...] i była zajęta pod drogę publiczną,

c) naruszenie art. art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy 21 marca 1985r o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r poz. 460, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998r poprzez jego niewłaściwe zastosowania tj. przyjęcie, iż działka nr [...] położona w [...] przy ulicy [...] nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r znajdowała się w ciągu wydzielonego pasa terenu stanowiącego ulicę [...] w [...] przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych,

d) naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie, w sposób wszechstronny, stanu faktycznego oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia tegoż stanu faktycznego,

e) interesu prawnego skarżącej poprzez odebranie skarżącej z dniem 1 stycznia 1999r prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] nr [...] pomimo tego, iż nieruchomość ta nie była w dniu 31 grudnia 1998r zajęta pod drogę publiczną tj. ulicę [...],

f) sprzeczność dokonanych w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zupełną dowolność w jego interpretacji, w szczególności poprzez przyjęcie, iż nie ogrodzenie przez skarżącą wyżej wymienionej działki nr ew. [...] oraz przeznaczenie jej przez skarżącą pod pas zieleni (zadrzewienia) i do konserwacji swojego ogrodzenia świadczy w sposób niezbity o znajdowaniu się tej działki w pasie drogowym ulicy [...] w [...], że podmioty publicznoprawne miały w dniu 31 grudnia 1998r nieskrępowane możliwości wykonywania w stosunku do w. wym. działki czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania drogi publicznej a także poprzez uznanie, iż skarżąca w dniu 31 grudnia 1998r faktycznie nie władała tą nieruchomością,

g) niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcia tj. oparcie się przy wyrokowaniu na oświadczeniach Burmistrza Miasta [...] o:

- utrzymywaniu przez Gminę Miasta [...] przedmiotowego gruntu w zakresie wyrównywania nawierzchni, w sytuacji, gdy grunt ten w dniu 31 grudnia 1998r był porośnięty drzewami i krzewami,

- uzbrojeniu przez Gminę Miasta [...] ulicy [...] w [...] na całej jej długości w sieć kanalizacyjną, sanitarną, wodociągową, energetyczną, gazową i telefoniczną, z którego w ogóle nie wynika, iż przedmiotowa działka była w dniu 31 grudnia 1998r zajęta pod tą ulicą.

W związku z powyższym wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury I Budownictwa znak [...] ([...], v) z dnia [...] października 2016r i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury I Budownictwa z dnia [...] października 2015r znak [...],

2) dopuszczenie dowodu z dokumentu (opinii biegłego stosownej specjalności celem ustalenia czy działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] w [...],

3) dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków; Z. C., F. C., R. K. i M.K., na okoliczność: sposobu zagospodarowania działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w [...] przy ulicy [...] nr [...] w dniu 31 grudnia 1998r, udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w tejże dacie przez działkę nr [...] przebiegała droga publiczna, czy mogły poruszać się po niej pojazdy mechaniczne lub inne pojazdy, czy mogli przemieszczać się przez nią ludzie, czy przebiegały przez nią linie kanalizacyjne, sanitarne, wodociągowe, energetyczne, gazowe ani telefoniczne, czy działka ta pozostawała w jakikolwiek sposób we władaniu Gminy Miasta [...], kto posadził przez dniem 31 grudnaia1998r na tej działce drzewa i krzewy oraz dbał o ich stan, czy Skarżący korzystał z tej działki a jeśli tak to w jaki sposób,

4) zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd nie uwzględnił zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz przesłuchanie świadków, jako nie mieszczących się w ramach zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Katalog rozstrzygnięć, możliwych do podjęcia przez sąd administracyjny w stosunku do zaskarżonej decyzji, precyzuje przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. -dalej jako p.p.s.a.). Uwzględniając skargę, sąd może, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, uchylić, stwierdzić nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, że postępowanie toczące się w niniejszej sprawie było postępowaniem w trybie nadzorczym. Przedmiotem oceny Sądu jest zatem rozstrzygnięcie organu nadzoru odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dokonując takiej oceny, organ orzekający jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., czyli, że w postępowaniu tym organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać merytorycznie.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a więc zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W dotychczasowym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu (norma prawną) a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać zatem jedynie wydanie przez organ administracji decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie tejże decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, syg. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281).

Należy przy tym zauważyć, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 1985 roku, syg. akt I SA 89/85). Nie przeprowadza tym samym żadnych nowych dowodów, które miałyby ewentualnie podważyć dokonane przez organ meriti ustalenia faktyczne.

Powyższe oznacza, że ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą zasadniczo tkwić w samej decyzji, a wyjątkowo w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Skarżąca W. S. wadliwości kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji upatruje w błędnym ustaleniu przez organy przesłanki władania publicznoprawnego przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998r. oraz jej zajęcia pod drogę – ul. [...] w [...].

W ocenie Sądu zarzuty podnoszone przez Skarżącą nie podważyły prawidłowości dokonanych ustaleń i oceny prawnej przez organ administracji publicznej.

Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, o odrębnym przedmiocie rozpoznania i rozstrzygnięcia, ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak , jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa 623/11 i z dnia 10 sierpnia 2011 roku, sygn. akt VII SA/Wa 967/11).

Odrębność przedmiotu postępowania zwykłego i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoduje, że nie można wywodzić skutków naruszenia przepisów postępowania w postępowaniu zwykłym dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżąca zarzucała, że ocena dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym nie dawała podstawy do uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 sporna nieruchomość stanowiła część drogi publicznej – ulicy [...] w [...] oraz pozostawała we władaniu publicznym.

Należy zauważyć, że Wojewoda [...] w postępowaniu zwykłym przeprowadził postępowanie wyjaśniające na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonując jego oceny. Ze zgromadzonego materiału wynikało jednoznacznie jaki przebieg w dacie 31 grudnia 1998 roku miała ulica [...] oraz , że wskazana działka [...] o powierzchni [...] m2 stanowiła jej część, jako drogi publicznej oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

W takiej sytuacji nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę Mazowieckiego wydającego decyzję w postępowaniu zwykłym.

Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny dowodów, na których organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby bowiem sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnych( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 roku, I OSK 363/10, LEX nr 745223).

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 10 listopada 2011 roku, sygn. akt I OSK 1974/10, LEX nr 1149278, gdzie Sąd powiedział, że "Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania".

Wojewoda [...] w postępowaniu zwykłym zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i z tego powodu nie można sformułować zarzutu, iż zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zostały przez ten organ naruszone oraz, że naruszenie to miało charakter rażący.

Odnośnie kwestii naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. , Sąd orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela ustalenia i oceny zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjmując je za własne. Nie zachodzi zatem potrzeba ponownego ich przytaczania. Nadmienić można jedynie, że jedną z przesłanek zastosowania tego przepisu było ustalenie, że sporna nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną.

W zakresie spełnienia tej przesłanki organ rozpoznający sprawę w trybie zwykłym prawidłowo uznał, na podstawie zebranego materiału, że sporna działka [...] była faktycznie zajęta w dacie 31 grudnia 1998 roku pod drogę publiczną – ulicę [...] w v (wcześniej [...]). Dowodem na powyższe jest dokument urzędowy w postaci mapy sytuacyjnej przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 10 lutego 2010r. za nr [...], sporządzonej przez uprawnionego geodetę, który nie został skutecznie zakwestionowany przez Skarżącą. Uwidoczniony na mapie pas gruntu pozostaje poza ogrodzeniem posadowionym przez właścicielkę nieruchomości i stanowi zieleń w ciągu pasa drogowego. Władztwo publicznoprawne, potwierdzone oświadczeniem Burmistrza Miasta, w zakresie całorocznego utrzymania drogi oraz jej medialnego uzbrojenia począwszy od listopada 1997 r., dotyczy natomiast całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Ich posiadanie, dla spełnienia przesłanki ustawowej art.73 ustawy, nie musi natomiast nosić cech posiadania nieruchomości w rozumieniu cywilnoprawnym, gdyż wystarczające jest wykazanie władania publicznoprawnego o charakterze faktycznym, nawet wbrew woli ich właścicieli.

Zdaniem Sądu zarzuty podnoszone przez Skarżącą mogłyby zatem stanowić ewentualnie podstawę do weryfikacji decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym z którego to trybu strona skarżąca nie skorzystała.

Zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na oczywistą niezgodność(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 roku, syg. akt II GSK 2000/11, LEX nr 1361531).

Zdaniem Sądu należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w związku z powyższym skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.