Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 551/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2009-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: par. 36 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska -Wasik (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak [...] Wojewoda K. stwierdził na podstawie art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nabycie przez Gminę B. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, za odszkodowaniem, własności części nieruchomości położnej w B. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...]ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], jako własność H. i J. C. – w ustawowej wspólności majątkowej, zajętej pod drogę publiczną, zaliczoną od 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych.

Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku H. i J. C. , Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 129 ust. 1, 130, 132 ust. 1-3a, 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustalił na rzecz wyżej wymienionych odszkodowanie w kwocie 21. 821, 00 zł za wskazaną wyżej nieruchomość, zobowiązując jednoczenie Prezydenta Miasta B. do wypłaty tegoż odszkodowania ze środków Gminy B., jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że oszacowania wartości nieruchomości na kwotę 21.821,00 zł (376,23 zł za 1m²) dokonał rzeczoznawca majątkowy uwzględniając, stosownie do art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania, a sporządzony przez niego operat przyjęty został jako podstawa do ustalenia odszkodowania.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Prezydent Miasta B. zakwestionował prawidłowość ustalenia odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który w jego ocenie został sporządzony wadliwie, z zawyżeniem wartości nieruchomości. Prezydent podniósł, że automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), bez próby zbadania rynku, narusza art. 130, 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 us.t 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych na cele drogowe, na podstawie których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia, na dowód czego załączył kopie sześciu aktów notarialnych sporządzonych w okresie od 2004 r. do 30 października 2008 r. Według odwołującego się ustalona kwota odszkodowania jest wynikiem błędnej oceny (z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 kpa) materiału dowodowego jakim jest operat szacunkowy.

Wnosząc w piśmie przekazującym odwołanie organowi II instancji o utrzymanie wydanej decyzji w mocy Starosta B. zajął stanowisko, że załączonych do odwołania transakcji nie można zaliczyć do rynkowych, gdyż nie mogły być wyeksponowane na rynku nieruchomości jako ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W związku z treścią odwołania i załącznikami do niego Wojewoda K. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego – M. K. o uzasadnienie przyjęcia jako podstawy prawnej wyceny zasad określonych w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., skoro z przekazanych przez organ I instancji aktów notarialnych wynika, że nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne ma również miejsce w drodze czynności cywilnoprawnych.

Po uzyskaniu pisemnej odpowiedzi rzeczoznawcy odsyłającej do treści wyjaśnienia odnośnie zastosowanej metodologii wyceny i przyjętych nieruchomości porównawczych w sporządzonym operacie szacunkowym, zawartego w jej piśmie z 24 marca 2009 r. dot. sprawy [...] oraz – po umożliwieniu stronom zapoznania się z materiałem dowodowym - Wojewoda K. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że w świetle treści § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. zezwalającego na określenie wartości zajętego pod drogę gruntu w sposób określony w pkt 2, to jest uwzględniając wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tylko w razie braku cen transakcyjnych, o których mowa w ust. 1, w jego ocenie organ I instancji prawidłowo uznał jako dowód w sprawie operat szacunkowy z dnia 20 sierpnia 2008 r. Jakkolwiek z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednakże nie miało to wpływu na ostateczną treść rozstrzygnięcia, gdyż pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy złożone w toku postępowania odwoławczego w tym zakresie oraz ustosunkowanie się do argumentów podniesionych w odwołaniu wskazują, że sporządził operat rzetelnie, dokonując dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a rezultatem tejże analizy był wniosek, że cechy zakupionych przez Gminę B. działek pod drogi nie spełniały warunków podobieństwa – porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, sposobu użytkowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Jak podniósł organ II instancji, rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, że nieruchomości zakupione przez gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnianie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą.

Ponadto z wyjaśnień rzeczoznawcy wynika, że analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w B. wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych, zaś nie jest możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości potrzebnego do sporządzenie wyceny przy podejściu porównawczym.

Dodatkowo organ odwołał się do załączonej do akt opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 20 listopada 2007 r., w której zaleca się stosowanie do określania wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne § 36 ust. 2 rozporządzenia z uwagi na sprzeczność istniejącą pomiędzy § 36 ust. 1 rozporządzenia i art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według organu należy zgodzić się z poglądem rzeczoznawców, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne z reguły nie można postrzegać jako transakcji rynkowych, gdyż nie spełniają one przesłanek określonych w art. 151 ustawy i kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności nie ma w większości przypadków charakteru ceny a jedynie odszkodowania. W sytuacjach tych zwykle nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta i nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji.

Natomiast w występujących w rzadkich przypadkach dotyczących gruntów pod drogi transakcjach o charakterze rynkowym właściwości działek kupowanych znacznie różnią się od cech działek zajętych z mocy prawa i następnie wycenianych przez rzeczoznawców, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Rzadko mogą one stanowić bazę porównawczą do wyceny działek przejętych pod drogi położonych w zwartej zabudowie, gdyż dotyczą głównie wykupywanych gruntów poza granicami miast (poza terenem zwartej zabudowy).

Organ odwoławczy wskazał również, że ustalenie odszkodowania czy ceny za nieruchomości przeznaczone pod drogi zwykle przebiega w szczególnych warunkach, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wykluczających możliwość ich wykorzystania jako źródło informacji o cenach transakcyjnych (m.in. z uwagi na nierówną pozycję stron negocjujących warunki przejęcia takich nieruchomości).

Odnosząc się do załączonych do odwołania kopii aktów notarialnych organ stwierdził, że jeden z nich został zawarty po sporządzeniu operatu szacunkowego, dwa z lat 2003-2004 nie mogły być wzięte pod uwagę ze względu na upływ czasu, w którym istotnie zmieniły się ceny na rynku, a pozostałe dotyczyły nieporównywalnych nieruchomości, a przy tym wiązały się ze zbyciem udziałów, co wyłącza możliwość wyceny gruntu faktycznie zajętego pod drogę.

W ocenie organu rzeczoznawca szacując należącą do H. i J. C. nieruchomość zastosował się do § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prezydent Miasta B. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody K., zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 134, art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa.

Skarżący podniósł, że wnosząc odwołanie chciał wykazać, że rynek nieruchomości drogowych, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy, istnieje i kształtowany jest nie tylko przez zarządzającego drogami jako nabywcę tych nieruchomości, ale również przez osoby fizyczne. Tymczasem organ położył akcent na ocenę przedstawionych umów sprzedaży jako transakcji porównawczych, co spowodowało pominięcie zasadniczego problemu - oceny przesłanek uzasadniających zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego sporna kwestia dotycząca istnienia rynku nieruchomości drogowych nie została w toku postępowania odwoławczego wyjaśniona. Dopiero negatywne ustalenia na rynku bydgoskim w tym zakresie czyniłyby zasadnym uznanie, że prawidłowe było oszacowanie przez rzeczoznawcę przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Dodatkowe czynności wyjaśniające pozwoliłyby organowi odwoławczemu na ustalenie, wbrew stanowisku rzeczoznawcy o sporadyczności transakcji, że w 2007 r. Gmina Miasto B. zawarła 28 umów dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, w 2008 r. -27 umów i w 2009 r. – już 17 umów. Według skarżącego, bezpodstawne jest przy tym twierdzenie, iż cena uzyskana w drodze notarialnej umowy kupna-sprzedaży nie odpowiada wymogom art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, jak wykazano w załącznikach do odwołania, nabywcami nieruchomości zajętych pod drogi są również osoby fizyczne.

Skarżący zakwestionował też stanowisko organu odwoławczego, że nabywane przez Miasto B. nieruchomości nie mogą być uwzględnione w procesie wyceny z uwagi na ich wyjątkowość, ograniczoną reprezentatywność na rynku i niespełnianie warunków porównywalności. Niezależnie od tego organ odwoławczy nie wyjaśnił, jakimi kryteriami się kierował uznając, że nieruchomościami podobnymi do działki nr [...] są nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

Reasumując skarżący wskazał na brak podstaw do uznania, że określona przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości jest wartością rynkową w rozumieniu art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Nadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tym samym obligowany jest reagować także na uchybienia organu niedostrzeżone przez skarżącego.

Rozpatrywana pod powyższym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który legł u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, wypłaca gmina (ust. 2).

Ustalenie i wypłata odszkodowania następuje według trybu i zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 r. a 31 grudnia 2005 r. (ust. 4). Podstawę do ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5).

Z kolei zasady i tryb ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Zgodnie z treścią art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 wymienionej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową nieruchomości jest zaś, w świetle art. 151 ust. 1 ustawy, najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskana na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Z powyższych przepisów wynika, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) natomiast wprost stanowi, że określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Sposób ustalenia wartości rynkowej gruntów dla określenia wysokości odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sprecyzowany został w sposób szczególny w § 36 ust. 5 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Podkreślenia wymaga, że powyższy przepis był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19 maja 2009 r. sygn. K 47/07 orzekł o zgodności § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji oraz art. 159 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Trybunał zatem przesądził, że wskazane unormowania rozporządzenia mieszczą się w graniach upoważnienia ustawy i służą jej wykonaniu. Upoważnienie to zawiera zaś wytyczne co do przedmiotu spraw przekazanych do uregulowania, czyli rodzajów i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobu sporządzania, formy, i treści operatu szacunkowego, a także – co do treści aktu, stosownie do pkt 1-7 art. 159. Nadto z wyroku TK wynika, że metody ustalania wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przewidziane w § 36 rozporządzenia pozostają w zgodzie z Konstytucją RP.

W myśl § 36 ust. 5 powołanego rozporządzenia, do określenia wartości nieruchomości dla potrzeb przedmiotowego odszkodowania stosuje się odpowiednio § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, że dla określenia wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Dopiero w przypadku braku transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwie jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

Tak więc określonych w § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 odrębnych sposobów szacowania gruntów nie można stosować zamiennie.

Ze względu na to, że treść § 36 rozporządzenia wskazuje jednocześnie, iż intencją ustawodawcy było porównywanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju, w pierwszej kolejności należy zawsze podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1, to jest wykorzystać transakcje dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd podziela przy tym zajmowane w orzecznictwie stanowisko, że wykładania celowościowa § 36 ust. 1 wskazuje, by w sytuacji ograniczonej liczby transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, wobec braku możliwości wykorzystania odpowiedniego zbioru takich nieruchomości do porównań, uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne – pod ich budowę lub modernizację, gdyż takie nieruchomości bardziej odpowiadają kategorii nieruchomości podobnych, niż nieruchomości przyległe innego rodzaju, o ile oczywiście spełniają również inne warunki (vide wyroki WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 537/08 z dnia 7 kwietnia 2009 r., WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1204/08 z 29 października 2008 r., WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 636/08 z 23 października 2008 r.).

Przypomnieć jednocześnie w tym miejscu należy, że obrót nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi publiczne, poza sytuacjami wskazanymi w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 3 działu III (gdy gmina korzysta z prawa pierwokupu - w drodze czynności cywilno-prawnej) oraz w art. 114 ( w razie skutecznych rokowań poprzedzających wywłaszczenie) tej ostatniej ustawy. Nadto w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczaniu (wyłączona jest wówczas możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu) stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem nieruchomości kształtują się na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 224-231). Wymienić należy tu również sytuacje w których, podobnie jak w załączonych do odwołania aktach notarialnych nr [...] i nr [....], doszło do przeniesienia takim aktem przez osobę fizyczną widniejącą jako właściciel tej nieruchomości w dziale II księgi wieczystej, własności tej nieruchomości na inną osobę fizyczną przed ujawnieniem przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji ostatecznej wojewody tejże nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (dopuszczalność zawarcia takiej umowy notarialnej wynika z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm. (vide też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2005 r. I SA/Wa 1319/04).

W ocenie Sądu, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wszystkie wymienione wyżej czynności cywilno-prawne dotyczące przeniesienia własności nieruchomości drogowych lub ich części, winny być uwzględnione, w razie spełnienia wymogów podobieństwa przy określaniu wartości rynkowej konkretnej nieruchomości drogowej.

Ceny uzyskiwane w wyniku tych czynności są cenami rynkowymi, czyli odpowiadającymi wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., bowiem ich strony są od siebie niezależne, dobrowolnie przystępują do umowy i mają stanowczy zamiar jej zawarcia oraz upłynął czas niezbędny (a nigdzie nie jest podane, jaki to czas) do wyeksponowania nieruchomości na rynku (przez wyeksponowanie na rynku należy rozumieć przeznaczenie do handlu). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w art. 151 ustawy jest mowa o wartości rynkowej a nie wolnorynkowej nieruchomości. Nadmienić trzeba, że stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia w zakresie obrotu nieruchomościami drogowymi jest akceptowane w wyrokach sądów administracyjnych (vide np. wyroki WSA w Gliwicach z 20 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 995/07 i z 23 października 2008 r. sygn. akt. II SA/Gl 636/08).

Dodatkowo odnosząc się do stanowiska organu II instancji (nawiązującego do opinii Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 20 listopada 2007 r.), że treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dodany od 1 stycznia 1999 r.), według którego drogi stanowią własność Skarbu Państwa oraz właściwych jednostek samorządu terytorialnego, wyłącza możliwość uwzględniania przy omawianej wycenie transakcji dot. nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, wskazać należy, że wymieniany przepis nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczania" wyszczególnionych w nim podmiotów gruntami będącymi drogą publiczną - określa tylko dominium tych podmiotów w odniesieniu do istniejących dróg publicznych i dopóki któryś z tychże podmiotów nie zostanie ujawniony w księdze wieczystej nieruchomości jako jej właściciel, tego rodzaju grunt, jak wyżej podniesiono, może być przedmiotem rynkowego obrotu.

Z kolei z uwagi na negowanie przez organ II instancji rynkowego charakteru transakcji nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi, a w konsekwencji negowanie możliwość stosowania wyceny w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., podkreślić należy, że jakkolwiek art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 133, poz. 872) używając określenia "odszkodowanie" odsyła do zasad i trybu ustalania go przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, to zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego zajętym w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie SK 11/02, rozwiązania dotyczące nieruchomości, jakimi są grunty wykorzystane na drogi są rozwiązaniami szczególnymi, jednorazowymi, mającymi na celu uporządkowanie bez potrzeby prowadzenia długotrwałych postępowań administracyjnych stanu prawnego dróg (który od blisko 50 lat nie pokrywa się ze stanem faktycznym), uzasadniającym odstąpienie od pełniej ekwiwalentności odszkodowania (pełnego wynagrodzenia szkody) ze utraconą własność. O odstąpieniu od ekwiwalentności świadczy zarówno odsunięcie w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, ograniczenie czasu dochodzenia roszczenia, brak określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenie z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania.

Cele leżące u podstaw wprowadzenia unormowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją RP nakazującą przyjęcie, że regulacja szczególna zawarta w § 36 ust. 1 aktu wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomości jest zgodna z intencjami prawodawcy i nie może pozostawać "martwa."

Zwrócić też trzeba w tym miejscu uwagę, że skoro § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczególne unormowanie w stosunku do ogólnych zasad określania wartości nieruchomości ujętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przewiduje w ust. 2 pkt 1 i 2 obowiązek powiększania o 50% wartości przyległych gruntów, jeśli wartość ich jest niższa od wartości gruntów przeznaczonych pod drogę, to tym samym zasada korzyści sformułowania w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy, a więc przepisie o charakterze ogólnym, nie może mieć przy szacowaniu wartości nieruchomości drogowych zastosowania.

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny działki nr [...] w oparciu o art. 2 pkt 2 § 36, to jest ustalił jej wartość przy uwzględnianiu przeznaczenia mieszkalno-usługowego gruntów przyległych, stosując podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, zaś organ na podstawie tak ustalonej wartości rynkowej nieruchomości określił wartość odszkodowania na 21.821 zł.

Rzeczoznawca majątkowy ustalenie w powyższy sposób wartości przedmiotowej działki uzasadnił w piśmie z dnia 15 marca 2009 r. nr [...], na co powołał się organ odwoławczy w motywach decyzji, niewielką ilością zawartych w latach 2007 -2008 (do daty sporządzenia operatu, tj. 20 sierpnia 2008 r.) przez Gminę B. umów cywilno-prawnych dotyczących nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi, nie spełnianiem przez nie warunków porównywalności z działką wycenianą w zakresie lokalizacji, stanu prawnego, zagospodarowania i wyposażenia w urządzenia infrastruktury oraz brakiem spełniania przez transakcje drogami kryterium wartości rynkowej w świetle art. 151 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (działanie przez zbywcę nieruchomości w sytuacji przymusowej).

W powyższym piśmie, wskazując na dokonanie w samym tylko 2008 r. wyceny ponad 100 nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi w Bydgoszczy, rzeczoznawca majątkowy podniósł, że liczba zawartych umów cywilno – prawnych przez Gminę B. była znikoma – do daty sporządzenia operatu, tj. 20 sierpnia 2008 r. odnotował ich 7. Natomiast w analizowanym 2007 r. według niego zawarto 22 takie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych. Jednakże żadna z nieruchomości, będąca ich przedmiotem nie nadawała się do wykorzystania dla celów porównawczych.

Z kolei w odwołaniu od decyzji organu I instancji Prezydent Miasta B. zarzucił, że lokalny rynek nieruchomości drogowych jest wystarczający do uwzględnienia go przy szacowaniu działki nr [..] w sposób przewidziany w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., lecz rynek ten nie został właściwie zbadany przez rzeczoznawcę. Spośród sześciu załączonych do odwołania na poparcie stawianego zarzutu aktów notarialnych dotyczących przeniesienia własności nieruchomości drogowych lub ich części, istotnie trzy tylko znane były rzeczoznawcy (nr [...], [...]i [...]), który wykazał je w zestawieniu nieruchomości poddanych analizie (pod kątem możliwości wykorzystania ich do porównań z działką wycenianą (pozycja 5-7 zestawienia stanowiącego załącznik do pisma z 15 marca 2009 r.). Spośród pozostałych jeden pochodził z daty późniejszej niż data operatu a dwa dotyczyły przeniesienia własności nieruchomości nie nadających się zdaniem rzeczoznawcy do porównań.

Ponadto, jak wynika ze skargi i protokołu rozprawy sądowej, wg skarżącego w 2007 r. miało miejsce 28 cywilnoprawnych transakcji dot. nieruchomości drogowych, a nie 22 transakcje, zaś w całym 2008 r. zawarto 27 umów. Przy tym skarżący na rozprawie podniósł, że twierdzenie rzeczoznawcy o braku na rynku bydgoskim odpowiedniej ilości transakcji nadających się do wykorzystania jako dotyczące nieruchomości porównywalnych jest następstwem podporządkowania się opinii Zespołu Ekspertów Zawodowych PFSRM, że nie należy przy wycenie nieruchomości drogowych stosować § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Jako dodatkowy dowód, poza załączonymi do odwołania aktami notarialnymi, istnienia i to w latach 2007-2008 rynku bydgoskiego transakcji cywilno – prawnych dot. nieruchomości drogowych zawartych między osobami fizycznymi a jednostką samorządu terytorialnego i możliwości wykorzystania ich do porównań skarżący wskazał podczas rozprawy sądowej trzy konkretne operaty szacunkowe sporządzone przez innych rzeczoznawców, które wobec ich przedłożenia, zaliczono w poczet materiału dowodowego.

W konsekwencji uznania za wystarczające wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia 15 marca 2009 r. odnośnie zastosowanej przez niego metodologii wyceny, Wojewoda zaaprobował określoną w operacie na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wartość nieruchomości przy ul. Polanka.

W świetle art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania na okoliczność wartości nieruchomości, której prawa własności dany podmiot został pozbawiony, a która to wartość jest podstawą do ustalenia odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu zawartymi w operacie ustaleniami – operat szacunkowy jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ocenie organu. Organ jako decydujący o wysokości odszkodowania ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie w świetle art. 7 i 77 § 1 kpa, spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji skoncentrowało się wokół wykazania, że dokument w postaci operatu szacunkowego jest pełnowartościowym dowodem, który może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość. Organ pominął natomiast zasadniczy, rzutujący na sposób wyceny zajętego pod drogę gruntu a w konsekwencji na przyjętą jego wartość problem właściwego określenia przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości drogowych podlegającego analizie. Przypomnieć w tym miejscu bowiem należy, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ustawy).

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przyznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie badano zasadności zastosowania przez rzeczoznawcę przy szacowaniu działki nr [....] przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

W tej sytuacji wobec rozbieżności stanowisk rzeczoznawcy i Prezydenta Miasta Bydgoszczy zajętego w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do rozmiaru istniejącego w latach 2007-2008 miejscowego rynku nieruchomości drogowych oraz możliwości wykorzystania objętych transakcjami nieruchomości do celów porównawczych przy określaniu wartości działki nr [...], organ II instancji obligowany był do dokonania we własnym zakresie stosownych czynności wyjaśniających w celu poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń co do liczby na terenie B. transakcji cywilnoprawnych dotyczących nieruchomości zajętych i przeznaczonych pod drogi publiczne w badanym okresie i w razie stwierdzenia pominięcia części transakcji przez rzeczoznawcę - do zlecenia mu przeprowadzenia ich analizy pod kątem podobieństwa, a tym samym porównywalności do działki wycenianej. Organ odwoławczy winien się także bliżej przyjrzeć przyczynom odrzucenia przez rzeczoznawcę tak dużej liczby transakcji jako nieporównywalnych, wykorzystując m.in. zawnioskowane przed Sądem jako dowód w sprawie operaty szacunkowe z tego samego okresu sporządzone przez innych rzeczoznawców (zwracając szczególne uwagę, czy nie wykazali transakcji nieruchomości odrzuconych jako nieprzydatne do porównań w niniejszej sprawie). Pod rozwagę należy poddać organowi II instancji możliwość skorzystania z wynikającego z art. 136 kpa prawa zlecenia dokonania powyższych czynności organowi I instancji, jak również wykorzystania wiedzy specjalistycznej innego rzeczoznawcy.

Podnieść należy, że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny co do rynku transakcji nieruchomości i w dodatku porównywalnych może prowadzić do właściwej, trafnej oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę w dniu 20 sierpnia 2008 r. operatu szacunkowego uzupełnionego jego wyjaśnieniami z dnia 15 marca 2009 r.

Wobec wskazanych wyżej braków przeprowadzonego w rozpoznawanej sprawie postępowania nie można, zdaniem Sądu, mimo twierdzeń organu II instancji akcentujących dokonanie wnikliwej oceny tegoż operatu, przyjąć, że ocena ta istotnie była tak wnikliwa oraz wszechstronna.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zasady określania przez rzeczoznawcę majątkowego rynku nieruchomości uwzględnianego przy ustalaniu wartości nieruchomości sprecyzowane zostały w § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Z wymienionego wyżej unormowania wynika, że co do zasady analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym. W świetle przepisów ustaw samorządowych rynek lokalny oznacza obszar gminy i powiatu. Wobec tego w razie niewystarczającego rynku gminnego (obejmującego B.) uzasadnione będzie przeanalizowanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych na terenie powiatu bydgoskiego. Należy przy tym pamiętać, że przy stosowaniu podejścia porównawczego w trakcie szacowania nieruchomości cechy nieporównywalne koryguje się stosownymi współczynnikami.

Wobec nie zbadania przez organ odwoławczy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy w jej całokształcie i oceny zasadności ustalonej przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości, prawidłowości zakreślenia przez tegoż rzeczoznawcę analizowanego bydgoskiego rynku nieruchomości drogowych (liczby zawartych na nim transakcji), a następnie, w razie stwierdzenia na nim zbyt małej ilości transakcji porównywalnych, nie objęcia analizą reszty rynku lokalnego, doszło do przedwczesnego zaaprobowania przezeń przyjętego przez rzeczoznawcę sposobu wyceny działki nr [...] co w istotnym stopniu mogło rzutować na prawidłowość ustalonej przez organ I instancji kwoty odszkodowania.

W świetle powyższego bowiem, zdaniem Sądu, konieczność zastosowania w niniejszej sprawie sposobu wyceny gruntów określonego w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. nie została wykazana.

Zgodnie z treścią art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza m.in. obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów z urzędu oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia w decyzji administracyjnej stanowiska, które nie będzie przekraczało granic zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 kpa.

Uznając, iż w prowadzonym postępowaniu nie została należycie wyjaśniona kwestia wartości zajętej pod drogę nieruchomości rzutująca na wysokość odszkodowania, a zatem zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem wymienionych wyżej przepisów administracyjnej procedury w powiązaniu z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c,a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej uchyleniu.

W prowadzonym postępowaniu organ rozpozna i rozstrzygnie sprawę, mając na uwadze zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku ocenę prawną. Wydając w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należy mieć też na uwadze treść art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.