Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 560/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust.1, art. 94 ust.2,
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 32 ust.1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi A. W., K. K., J. K. , Spółki A. na uchwałę Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r., nr XLIV/289/2021 w przedmiocie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. W dniu 29 października 2021 r. Rada Powiatu w Szczecinku (dalej "Rada" lub "Organ"), działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920) w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 944, z 2019 r. poz. 1590 i poz. 1905, z 2020 r. poz. 322, poz. 1493 i poz. 2112- dalej "p.f."), po zasięgnięciu opinii Burmistrza Barwic, Burmistrza Białego Boru, Burmistrza Bornego Sulinowa, Burmistrza Miasta Szczecinek, Wójta Gminy Grzmiąca, Wójta Gminy Szczecinek oraz Środkowopomorskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Koszalinie, podjęła uchwałę Nr XLIV/289/2021 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. Do uchwały dołączony został załącznik, zawierający rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze dziennej w dni powszechne i niedziele, rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze dziennej w święta oraz rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że jest ona wykonaniem art. 94 ust. 1 i 2 p.f., który stanowi, że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy oraz że rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa rada powiatu po zasięgnięciu opinii wójtów, burmistrzów i samorządu zawodu farmaceuty. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, której rolą jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych. Każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić również zgodnie z przepisami prawa miejscowego, w tym uchwałami rady powiatu podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 p.f. Jednym z obowiązków aptek wynikającym z przywołanej ustawy, jest obowiązek pełnienia dyżurów między innymi w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Prowadzenie dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy wpisuje się w katalog ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych. Powinnością kierownika apteki jest takie zorganizowanie pracy, aby placówka ochrony zdrowia publicznego jaką jest apteka, wypełniła obowiązek prowadzenia dyżurów nocnych oraz dziennych w święta i dni wolne. Mając na uwadze powyższe, oprócz dyżurów dziennych w dni powszednie, Rada wyznaczyła na każdy dyżur nocny oraz dzienny w święta i dni wolne, jedną aptekę w Szczecinku. Za takim rozwiązaniem, oprócz wyżej wymienionych przesłanek, przemawia fakt, iż w Szczecinku skupionych jest najwięcej placówek ochrony zdrowia, w tym między innymi "Szpital w Szczecinku" Sp. z o. o. w Szczecinku (zabezpieczający nocną i świąteczną opiekę zdrowotną), podmioty prywatne posiadające kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia na prowadzenie leczenia w warunkach szpitalnych i poradni (z zakresu kardiologii, nefrologii i okulistyki), placówki podstawowej opieki zdrowotnej oraz poradnie specjalistyczne. W związku z faktem, iż na terenie Miasta Szczecinek funkcjonuje szesnaście aptek ogólnodostępnych, rozkład godzin pracy aptek w porze nocnej został opracowany w następujący sposób: wszystkie apteki z terenu Miasta Szczecinek zostały przyporządkowane do dyżurów w porze nocnej w ramach powtarzającej się listy aptek (jeden cykl). W celu uniknięcia obciążenia aptek, które będą prowadzić dyżury dzienne w dni wolne i święta, zostały one pominięte w danym cyklu dyżurów w porze nocnej (w trakcie którego wypadało święto lub dzień wolny). Święta i dni wolne od pracy zostały wskazane na podstawie katalogu zawartego w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

2. Powyższą uchwałę zaskarżyły: A. W., J. K. , K. K. i A. Sp. z o.o. (dalej przywoływane jako: "Skarżące"). W skardze podniosły zarzut naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 p.f. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U z 2021 r. poz. 162) poprzez uwzględnienie w "Rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej" jedynie aptek mających swoją siedzibę w Szczecinku, w tym aptek prowadzonych przez Skarżące, przy jednoczesnym pominięciu aptek mających swoją siedzibę w innych miejscowościach Powiatu Szczecineckiego (Miasto i Gmina Barwice, Miasto i Gmina Biały Bór, Miasto i Gmina Borne Sulinowo, Gmina Grzmiąca, Gmina Szczecinek), podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami zasadą powinno być obciążenie wszystkich aptek ogólnodostępnych działających na terenie powiatu tym obowiązkiem, zaś ograniczenie się do aptek położonych w jednej miejscowości powiatu stanowi o nierównym traktowaniu osób je prowadzących, a jednocześnie narusza ich interes prawny.

W oparciu o ten zarzut wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej.

Skarżące wskazały, że każda z nich prowadzi jedną aptekę w Szczecinku. Uchwała dotyczy ich bezpośrednio, gdyż w załączniku do niej, apteki prowadzone przez Skarżące cyklicznie zobowiązane są do pełnienia dyżurów nocnych. Aktualnie dyżury nocne z punktu widzenia ekonomicznego są nieopłacalne, gdyż zainteresowanie w tej porze zakupami leków lub wyrobów medycznych jest znikome, często wręcz żadne. Koszt takiego dyżuru znacznie przekracza osiągany przychód. W porze nocnej powinien być zatrudniony magister farmacji, co wiąże się z koniecznością zwiększenia zatrudnienia bądź zlecenia zatrudnienia w godzinach nadliczbowych. Często, w związku z brakami na rynku pracy, znalezienie osoby z odpowiednimi kompetencjami, tj. magistra farmacji jest bardzo trudne lub niemożliwe. Jeśli uzasadnieniem zatrudnienia ma być konieczność pracy w porze nocnej, to wówczas potrzeba takiego zatrudnienia nie posiada żadnego ekonomicznego uzasadnienia. W związku z tymi uciążliwościami od prawodawcy należy wymagać takiego ustalenia dyżurów nocnych, które w ramach dozwolonych ram prawnych będzie dla nich jak najmniej uciążliwe, a jednoczenie nie będzie naruszało interesu prawnego prowadzących aptek.

Skarżące nie zgodziły się, że obowiązek pełnienia uciążliwych dyżurów nocnych powinien obciążać jedynie apteki znajdujące się na terenie miasta Szczecinek, bowiem pozostaje to w sprzeczności z art. 94 ust. 1 p.f. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że obowiązek ten obciąża wszystkie apteki ogólnodostępne. Przepis ten oraz kolejny zawarty w art. 94 ust. 2 p.f. nie upoważnia organu powiatu do dowolnego wyłączania z rozkładu godzin pracy poszczególnych aptek. Zaskarżona uchwała i jej uzasadnienie nie przekonują, że pominięcie aptek spoza Szczecinka było uzasadnione. W innych miejscowościach ich mieszkańcy również mogą mieć potrzebę skorzystania w porze nocnej z usług apteki. Z tego punktu widzenia nie sposób wytłumaczyć dlaczego pominięto te miejscowości w zaskarżonej uchwale. Nic nie stało na przeszkodzie, aby uwzględnić je w rozkładzie. Z nich również w razie potrzeby mogliby korzystać mieszkańcy Szczecinka. Byłaby to dla nich taka sama uciążliwość jak dla mieszkańców powiatu dojazd do Szczecinka do dyżurującej apteki. Co istotne, odległości w tym wypadku są stosunkowo niewielkie. I skoro Rada założyła, że np. mieszkaniec Bornego Sulinowa, aby skorzystać z usług apteki w porze nocnej będzie musiał dostać się do Szczecinka, to tak samo należało dopuścić sytuację odwrotną.

Skarżące nie akceptują przy tym argumentacji, że w Szczecinku skupionych jest najwięcej placówek ochrony zdrowia, w tym między innymi szpital (zabezpieczający nocną i świąteczną opiekę zdrowotną), podmioty prywatne posiadające kontrakty z Narodowym Funduszem Zdrowia na prowadzenie leczenia w warunkach szpitalnych i poradni, placówki podstawowej opieki zdrowotnej oraz poradnie specjalistyczne. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, żeby ewentualne recepty oraz inne potrzeby medyczne realizować w porze nocnej w aptekach znajdujących się poza Szczecinkiem. Istnienie tych placówek w żaden sposób nie kreuje związku pomiędzy potrzebą pacjenta a koniecznością działania w porze nocnej apteki akurat w tej miejscowości. Związek taki w rzeczywistości nie istnieje. Co do zasady apteka nie jest podmiotem udzielającym pomocy w sytuacjach zagrożenia życia. Od tego jest szpital i działający w jego ramach oddział ratunkowy. To tam, a nie w aptece pacjent powinien otrzymać niezbędną pomoc, w tym pomoc farmakologiczną. Z tego punktu widzenia nie ma więc potrzeby, aby w porze nocnej otwarta była apteka w miejscowości, gdzie siedzibę ma szpital i inne podmioty posiadające kontrakty z NFZ na prowadzenie leczenia w warunkach szpitalnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że apteka ma stanowić dodatkową gwarancję - zabezpieczenie interesów pacjenta w sytuacjach nadzwyczajnych. Przy czym chodzi o taką sytuację nadzwyczajną, w której pacjent nie może skorzystać z pomocy lekarza, a przede wszystkim szpitala. Jedyna możliwa pomoc w tym wypadku może pochodzić od farmaceuty. Z tego punktu widzenia niezrozumiałe jest pominięcie aptek spoza Szczecinka. To w tych miejscowościach pozbawionych szpitala, bądź innej formy opieki całodobowej z większym prawdopodobieństwem może dojść do sytuacji nadzwyczajnych. Poza tym w innych miejscowościach na terenie Powiatu Szczecineckiego gdzie znajdują się apteki ogólnodostępne, również umiejscowione są placówki ochrony zdrowia. Oczywiście jest ich mniej przede wszystkim z uwagi na mniejszą liczbę ludności. Z powyższego wynika, że uzasadnienie uchwały w rzeczywistości nie zawiera rzeczowej argumentacji uzasadniającej szczególne potraktowanie aptek mających swoją siedzibę poza Szczecinkiem.

Dalej Skarżące podkreśliły, że Rada naruszyła również art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. Ograniczenie terytorialne dyżurów aptek nocnych godzi bowiem w zasadę równości wobec prawa, w tym zasadę równego traktowania przedsiębiorców. W sposób nieuzasadniony stworzono warunki, w których tacy sami przedsiębiorcy w Szczecinku będą ponosili wyższe koszty działalności gospodarczej, w sytuacji gdy obowiązek dyżurów nocnych, a przez to i ponoszenia tych kosztów obciąża wszystkie apteki ogólnodostępne. Przy czym Rada dokonując opisanego ograniczenia terytorialnego w żadnym stopniu nie rekompensuje wybranym aptekom strat finansowych związanych z pełnieniem nierentownych dyżurów nocnych.

3. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że ustalenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, w drodze uchwały rady powiatu, niewątpliwie stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ale nie narusza jej istoty. Podmiot prowadzący taką aptekę w godzinach określonych w rozkładzie uchwalonym przez radę powiatu nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie dotykają go pewne ograniczenia w zakresie czasu funkcjonowania apteki.

Mając na uwadze, że z treści art. 94 ust. 1 p.f. nie wynika obowiązek obciążenia wszystkich aptek ogólnodostępnych Rada wyjaśniła, że przy ustalaniu miejscowości, w których będą prowadzone dyżury nocne i świąteczne, kierowała się tym, aby mieszkańcy Powiatu Szczecineckiego jako jednostki administracyjnej o określonej wielkości, określonym rozmieszczeniu mieszkańców oraz o określonym ułożeniu miast i miejscowości na terenie Powiatu podróżowali jak najkrócej w celu zakupu lub otrzymania lekarstwa w najczęściej w związku z nagłą potrzebą powstałej w związku z uzyskaniem świadczeń zdrowotnych w porze nocnej lub świątecznej. Nie jest przy tym możliwe takie ustalenie dyżurów aptek, gdzie każdy mieszkaniec powiatu miał zagwarantowany jednakowo najszybszy i najlepszy dostęp do pomocy, dlatego też należało zastosować pewne uśrednienie i dostosowanie optymalne. W Powiacie Szczecineckim mieszka ok. 78 tys. mieszkańców. W skład Powiatu Szczecineckiego wchodzą następujące jednostki samorządu terytorialnego: Gmina Grzmiąca (ok. 4,7 tys. mieszkańców), Gmina Barwice (ok. 8,5 tys. Mieszkańców), Gmina Borne Sulinowo (ok. 10 tys. Mieszkańców), Gmina Biały Bór (ok. 5,3 tys. mieszkańców), Gmina Szczecinek (ok. 9,2 tys. mieszkańców) oraz Miasto Szczecinek (ok. 40 tys. mieszkańców). Z powyższych miejscowości, na terenie Gminy Szczecinek, z uwagi na bliskość Miasta Szczecinek nie znajduje się żadna apteka. Miejsce zamieszkania większości mieszkańców Powiatu Szczecineckiego znajduje się zatem w Mieście Szczecinek i Gminie Szczecinek. Dane te pokrywają się z danymi dotyczącymi hospitalizacji w 2021 r. i leczenia ambulatoryjnego poradni nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej. W 2021 r. liczba przyjęć w Szpitalu w Szczecinku wynosiła 11.906 pacjentów z Powiatu Szczecineckiego, z czego 8.350 pacjentów pochodziło z Miasta Szczecinek i Gminy Szczecinek, co oznacza, że mieszkańcy tych jednostek organizacyjnych stanowili ok. 70% łącznej liczby pacjentów. Jeżeli natomiast chodzi o nocną i świąteczną opiekę zdrowotną, w 2021 r. przyjęto łącznie 13.850 pacjentów, z czego 9.191 pacjentów mieszkało w Mieście Szczecinek i Gminie Szczecinek, z czego wynika, że mieszkańcy Miasta Szczecinek i Gminy Szczecinek stanowili ok. 67% łącznej liczby pacjentów. Powyższe dane, porównując je z danymi dotyczącymi liczby mieszkańców Powiatu Szczecineckiego i poszczególnych gmin Powiatu, jednoznacznie wskazują na nadreprezentację mieszkańców Miasta Szczecinek i Gminy Szczecinek w korzystaniu z leczenia ambulatoryjnego poradni nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej.

Podchodząc analitycznie do rozmieszczenia aptek pod kątem połączenia miejscowości, traktując na potrzeby poniższego modelu siedziby Gmin jako punkty na mapie, w przyjętym przez Powiatu Szczecinecki rozkładnie dyżurów aptek koniecznie jest pokonywanie następujących tras: Grzmiąca-Szczecinek (ok. 30 km), Barwice-Szczecinek (ok. 25 km), Borne Sulinowo-Szczecinek (ok. 25 km) oraz Biały Bór-Szczecinek (ok. 30 km). Zmieniając miejsce prowadzenia dyżuru aptek na przykład na Biały Bór spowodowałoby to, że średnio mieszkańcy Powiatu Szczecineckiego musieli podróżować prawie 3 razy więcej niż gdyby dyżur miałby mieć miejsce w aptece w Szczecinku. Biorąc pod uwagę to, że Miasto Szczecinek znajduje się w centrum Powiatu Szczecineckiego oraz to, że pozostałe gminy mają podobną liczbę ludności, to chcąc umożliwić obywatelom Powiatu Szczecineckiego optymalnie najszybsze skorzystanie z aptek, Rada Powiatu Szczecineckiego powinna ustalić dyżury aptek w Mieście Szczecinek. Przy czym bez znaczenia jest kwestia zainteresowania zakupami leków lub wyborów medycznych w porze nocnej oraz braku opłacalności prowadzenia działalności aptek w porze nocnej. Zaznaczył, że w orzecznictwie podkreśla się, że intencją ustawodawcy, który w art. 94 ust. 1 p.f. położył nacisk nie na interes osób prowadzących apteki, lecz na interes ludności ("dostosowany do potrzeb ludności", "zapewniać dostępność świadczeń"), było zapewnienie dostępności świadczeń w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. Również podniesiona w skardze okoliczność działalności placówek ochrony zdrowia w innych miastach Powiatu Szczecineckiego nie przemawia za obłożeniem aptek z tamtych miejscowości dyżurami w porze nocnej. W związku z powyższym wniosek o oddalenie skargi w całości jest uzasadniony i konieczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

Jeżeli uchwała lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a.

5. Przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Powiatu w Szczecinku z dnia 29 października 2021 r. Nr XLIV/289/2021 w sprawie ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r., będącą aktem prawa miejscowego. Rozkład godzin pracy aptek ww. okresie ustalono w załączniku do uchwały, w którym przedstawiono za pomocą tabel: 1) rozkład godzin aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze dziennej w dni powszechne i niedziele, 2) rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze dziennej w święta oraz 3) rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej. Skarżące kwestionują zgodność z prawem ustalenia rozkładu godzin dyżurów aptek w porze nocnej.

6. W myśl art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z powyższego wynika wprost, że przesłanką konieczną do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu powiatu jest wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Powyższy warunek wniesienia skargi został spełniony. Każda ze Skarżących prowadzi bowiem aptekę na terenie Szczecinka, których funkcjonowanie reguluje ten akt prawny, nakładając na nie obowiązek pełnienia dyżurów nocnych co oznacza, że uchwała narusza ich interes prawny.

7. Przestępując do merytorycznej kontroli wskazać należy, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 p.f.

Zgodnie z tym przepisem rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu zawodu farmaceuty (ust. 2). Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy (ust.1).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że upoważniając radę powiatu do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, ustawodawca przypisał temu rozkładowi dwa podstawowe cele. Pierwszy z nich dotyczy zaspokajania zapotrzebowania ludności na leki w normalnych, codziennych warunkach, drugi natomiast odnosi się do konieczności zapewnienia dostępności świadczeń również w porze nocnej, w niedziele, święta i inne dni wolne od pracy. W pierwszym wypadku kryterium rzeczywistych potrzeb ludności znajduje pełne uzasadnienie.

Z kolei w drugim przypadku rozkład nie może pomijać sytuacji nadzwyczajnych, których częstotliwości występowania nie sposób przewidzieć. Ustalając rozkład pracy aptek, trzeba mieć bowiem na uwadze także przypadki szczególne, niezwiązane bezpośrednio z zaspokajaniem zwykłych codziennych potrzeb w zakresie zapotrzebowania na leki. W tym wypadku chodzi zatem o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek (por. wyroki NSA z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 91/20, z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 252/19 czy 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1405/19).

Należy mieć przy tym na uwadze, że sam ustawodawca w art. 94 ust. 1 p.f. nie klasyfikuje dostępu do świadczeń uzyskiwanych w aptekach jako sytuacji nadzwyczajnych, ale wprost nakłada obowiązek takiego określenia rozkładu godzin pracy aptek, aby zapewniał on dostępność tych świadczeń także w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy. Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest obowiązkiem każdego powiatu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 382/22).

8. Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy wskazać należy, że - zdaniem Sądu - ustalenie w zaskarżonej uchwale rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej odpowiada art. 94 ust. 1 i 2 p.f. Organ bowiem regulując ww. kwestię uwzględnił ustawowe przesłanki podjęcia uchwały i nie wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego. Przy czym wyjaśnił jakim względami kierował się nakładając obowiązek pełnienia dyżurów nocnych jedynie na apteki znajdujące się na terenie Miasta Szczecinek z pominięciem aptek z pozostałych miejscowości Powiatu Szczecineckiego i wyjaśnienia te są przekonujące. Natomiast argumentacja skargi w żaden sposób nie podważa zasadności powyższego stanowiska.

10. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniu Skarżących, z art. 94 ust.1 p.f. nie wynika obowiązek obciążenia wszystkich ogólnodostępnych aptek w powiecie dyżurami w godzinach nocnych. W przepisie tym jest mowa tylko o zapewnieniu dostępu mieszkańcom do świadczeń, co oznacza, że rada ma przede wszystkim uwzględnić warunki danego powiatu. Dlatego też w orzecznictwie przyjmuje się, że ustalając terminy i godziny pracy aptek w porze nocnej, w niedzielę, święta oraz inne dni wolne od pracy rada powiatu powinna mieć na uwadze takie czynniki jak: liczbę ludności potencjalnie korzystających z apteki w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy, podział miejscowości na określone jednostki osadnicze, liczbę i rozkład placówek aptecznych na danym obszarze oraz komunikacyjną dostępność tych placówek w porze nocnej i w dni ustawowo wolne od pracy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 168/18). Również w piśmiennictwie podnosi się, że rada powinna uwzględnić m.in liczbę ludności, układ urbanistyczny, zagęszczenie zabudowy mieszkalnej, umiejscowienie placówek udzielających świadczeń leczniczych, skomunikowanie pomiędzy miejscowościami powiatu (tak: W. L. Olszewski [w:] R. Dybka, Z. Ignatowicz, K. Miłowska, B. Nowak-Chrząszczyk, P. Sosin-Ziarkiewicz, Z. Ulz, P. Zięcik, M. Żarnecka, W. L. Olszewski, "Prawo farmaceutyczne. Komentarz", Warszawa 2016, art. 94.).

Lektura uzasadnienia uchwały jak i odpowiedzi na skargę dowodzi, że Organ prawidłowo przeanalizował uwarunkowania powiatu pod kątem czynników wpływających na możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z pomocy, co doprowadziło go to trafnych wniosków, że dostęp do świadczeń farmaceutycznych w porze nocnej powinny realizować apteki ze Szczecinka.

Po pierwsze, za Organem wskazać należy, że niewątpliwie miasto Szczecinek położone jest geograficznie w środku powiatu. Dlatego też naturalnym jest, że to właśnie apteki z tego miasta zostały obciążone obowiązkiem dyżurów w porze nocnej, co związane jest z możliwie szybkim i krótkim dojazdem do apteki przez mieszkańców. Takie usytuowanie miasta powoduje, że osoby zamieszkujące na peryferiach powiatu mają podobne odległości do dyżurującej apteki. Natomiast nie jest możliwe wyznaczenie dyżuru aptek, gdzie każdy mieszkaniec powiatu miały jednakową trasę do pokonania. Co więcej wybranie aptek spoza Szczecinka skutkować mogłoby tym, że część mieszkańców musiałby pokonywać znacznie większe odległości niż w przypadku apteki znajdującej się w Szczecinku, co powodowałoby, dla nich pogorszenie dostępności komunikacyjnej do świadczeń farmaceutycznych i dodatkową uciążliwość.

Po drugie trafnie zwrócił uwagę Organ, że skoro Miasto Szczecinek wraz z Gminą Szczecinek stanowi największe skupisko ludności zamieszkującej powiat, zatem potencjalnie to mieszkańcy ww. jednostek będą częściej skorzystać ze świadczeń apteki w porze nocnej.

Po trzecie nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w Szczecinku skupionych jest najwięcej placówek ochrony zdrowia, w tym szpital zapewniający nocną i świąteczną opiekę zdrowotną, gdyż okoliczność ta w powiązaniu z liczbą ludności Szczecinka stanowi kolejny argument za zasadności przyjętego przez Organ rozwiązania. Dostrzec należy, że wprawdzie inna jest rola ww. jednostek leczniczych a inna aptek, tym niemniej choć podmioty te wzajemnie nie zastępują się, to jednak uzupełniają i wskazane jest, aby pozostały w pobliżu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 371/21). Niejednokrotnie osoba po hospitalizacji czy leczeniu ambulatoryjnym otrzymuje receptę co wiąże się z koniecznością jej wykupienia w aptece. Oczywistym jest, że w sytuacji skorzystania przez mieszkańca powiatu z pomocy nocnej w szpitalu zlokalizowanym w Szczecinku najkorzystniejszym z jego punktu widzenia miejscem niezwłocznego zrealizowania recepty będzie właśnie apteka dyżurująca w tym mieście. Poza tym według załączonych do odpowiedzi na skargę zestawień danych z 2021 r. dotyczących hospitalizacji i leczenia ambulatoryjnego poradni nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej realizowanej w Szpitalu, wynika, że to mieszkańcy Miasta Szczecinek i Gminy Szczecinek stanowili zdecydowaną większość łącznej liczby pacjentów, tj. w przypadku hospitalizacji 70%, zaś w przypadku nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej 67 %. Stąd też propozycja skargi, aby recepty oraz inne potrzeby medyczne realizować w porze nocnej poza Szczecinkiem nie zasługuje na akceptację, gdyż nie tylko pomija istnienie oczywistego związku pomiędzy jednostkami leczniczymi, a apteką, ale również w nieuprawiony sposób utożsamia sytuację, o której mowa w art. 94 ust.1 p.f., z taką w której pacjent nie ma możliwości skorzystania z pomocy lekarskiej. Tymczasem czym innym jest dostępność do opieki medycznej, a czym innym konieczność zapewnienia dostępności do aptek.

W świetle tych okoliczności stwierdzić należy, że ograniczenie dyżuru nocnego tylko do aptek ze Szczecinka jest rozwiązaniem najbardziej optymalnym. Wyznaczenie apteki dyżurującej w tej samej miejscowości, w której znajduje się geograficzne centrum powiatu, a dodatkowo zamieszkuje je największa liczba mieszkańców, w tym korzystających z opieki medycznej, świadczy o adekwatnym dostosowaniu regulacji do uwarunkowań powiatu, co pozostaje w zgodności z art. 94 p.f.

11. Stanowisko Skarżących o małym zainteresowaniu zakupem leków w godzinach nocnych jak i związanej z tym braku opłacalności takich dyżurów oraz trudnościach organizacyjnych również nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

W tej mierze przypomnieć należy, że regulacja przewidziana art. 94 ust.1 p.f. ma na celu ochronę zdrowia ludzkiego, kładzie więc nacisk na interes ludności, a nie osób prowadzących apteki. Apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, zaś jej rolą jest świadczenie pełnego zakresu usług farmaceutycznych wymienionych w art. 86 p.f. Działalność apteki jest ściśle reglamentowana przez ustawodawcę, który wymaga, aby była wykonywana w oparciu o zezwolenie. Jest szczególną działalnością gospodarczą, która ma zmierzać nie tylko do osiągnięcia efektu gospodarczego, ale też służyć ochronie zdrowia, a więc dobra chronionego prawem, w tym przepisami Konstytucji (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II GSK 1170/19). Jak słusznie wywiódł Organ, każdy podmiot decydujący się na prowadzenie regulowanej działalności aptekarskiej, powinien mieć świadomość, że taką działalność należy prowadzić zgodnie z przepisami prawa, w tym miejscowego a więc i uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 94 ust. 2 p.f. Jednym z takich obowiązków jest obowiązek pełnienia dyżurów w porze nocnej. Z tego obowiązku nie mogą zwolnić szczególne warunki pracy konkretnej apteki, np. kwestia osiąganego w takich porach pracy apteki wyniku ekonomicznego (zysku lub straty). Wolność działalności gospodarczej, stanowiąca jedną z podstaw społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego. W przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób (art. 31 ust.3). Z kolei ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne także tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22). Niewątpliwie zapewnienie dostępności do świadczeń farmaceutycznych, w tym w porze nocnej mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i ważnego interesu publicznego i choć ogranicza wolność gospodarczą, to nie narusza jej istoty. Ograniczenie to wynika wprost z ustawy p.f., zaś jego sprecyzowanie w uchwale powierzono radzie powiatu. Uchwała ta ma więc charakter wyłącznie wykonawczy, wobec czego rada przy ustaleniu obciążania aptek obowiązkiem pracy w porze nocnej powinna kierować się wyłącznie potrzebą zapewnienia ludności dostępu w tym czasie do świadczeń farmaceutycznych. Jednakże z tego przepisu, ani żadnego innego nie wynika, aby organ stanowiący mógł wziąć pod uwagę podnoszone przez Skarżące kwestie ekonomiczne czy organizacyjne. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3347/17, zgodnie z którym odwoływanie się do kryterium ekonomicznego lub organizacyjnego wykracza poza legalność stanowiącą kryterium sądowej kontroli, podobnie jak i zarzuty dotyczące niecelowości zastosowanego w uchwale sposobu realizacji dostępności świadczeń z powodu nikłego zainteresowania całonocnymi usługami aptekarskimi czy możliwości zaspokajania potrzeb mieszkańców i inny sposób również wykraczają poza kryterium legalności. Dodać należy, że pełnienie dyżurów nocnych wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych, a do osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka ten obowiązek mogła realizować. Przyjęcie odpowiednich rozwiązań, zapewniających właściwą realizację ustawowych obowiązków, jest nadto nieodzownym warunkiem prowadzenia działalności gospodarczej w sposób zgodny z prawem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 91/18). Poza tym prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się jej prowadzenia i z oczywistych względów kierując rachunkiem ekonomicznym, muszą uwzględniać specyfikę tej działalności i brać pod uwagę dodatkowe obciążenia, jakie się z nią wiążą (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., II GSK 1789/18). Stąd argument skargi o brak ekonomicznego uzasadnienia dla ustalenia dyżurów nocnych nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

12. W odniesieniu do zarzutu jakoby regulacja dyżurów nocnych w zaskarżonej uchwale naruszała zasadę równości wobec prawa, w tym zasadę równego traktowania przedsiębiorców znaczenia wymaga, że w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Przepis ten formułuje w sposób ogólny zasadę równości jako normę konstytucyjną, adresowaną do wszelkich organów władzy publicznej, zarówno do organów stosujących prawo, jak i do organów stanowiących prawo.

Doktryna na tle powyższego przepisu wprowadza pojęcia równości wobec prawa oraz równości w prawie. Pierwsze, to przede wszystkim równość w stosowaniu prawa, polegająca na jednakowym stosowaniu obowiązujących norm do wszystkich ich adresatów z wyłączeniem dyskryminacji czy uprzywilejowania (równość traktowania). Natomiast równość w prawie ma charakter materialny i wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzenia nieuzasadnionych przywilejów. Rozróżnienia tych pojęć dokonał także TK w orzeczeniu z dnia 24 października 1989 r. sygn. akt K 6/89. W wyroku tym TK wskazał, że mówiąc o "równości wobec prawa" należy mieć na uwadze dwojakie znaczenie tego określenia. Z jednej strony - jako równość stosowania prawa, którą doktryna nazywa równością wobec prawa sensu stricto, z drugiej zaś jako równość w prawie. Jednocześnie TK w swoich orzeczeniach konsekwentnie podnosi się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy jakimi się charakteryzują. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34). Podkreślając związek z zasadą sprawiedliwości dopuszcza więc zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione. W ocenie TK takie odstępstwo nie musi oznaczać niezgodności z art. 32 Konstytucji. Jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki: 1) kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23.02.2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13).

Innymi słowy zasada równości polega na tym, że podmioty chrakteryzujące się daną cechą istotną (podmioty podobne), należy traktować podobnie, a zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych tyko wtedy jest możliwe, gdy jest to uzasadnione obiektywnie istniejącymi przesłankami.

W kontekście powyższego podkreślenia wymaga, że niewątpliwie uwzględnienie w rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie Powiatu Szczecineckiego w porze nocnej tylko aptek ze Szczecinka, z wyłączeniem aptek z pozostałych miast tego powiatu, uzasadnione było koniecznością zapewnienia jak najszybszego i najlepszego dostępu do świadczeń farmaceutycznych i służyło nadrzędnemu celowi, jakim jest ochrona zdrowia ludzkiego. Działanie to nie było dowolne, skoro pozostało w związku z celem art. 94 p.f., jak i w zgodności z wartościami Konstytucyjnymi. Ustalając godziny dyżurów aptek w porze nocnej, rada powiatu miała obowiązek kierować się przesłanką zapewnienia mieszkańcom powiatu dostępności do świadczeń i temu obowiązkowi sprostała. Przyjęte przez nią kryterium różnicujące było uzasadnione i spełniało test proporcjonalności jak i relewantności (istotności). Dodać należy, że wszystkie apteki ze Szczecinka zostały równomiernie obciążone obowiązkiem dyżurów nocnych i nie sposób traktować tego obciążenia jako nadmiernego czy dyskryminującego. Organ zastosował w tym przypadku system cykliczny (rotacyjny) obejmujący 1-2 dyżury w miesiącu (jeden dyżur na 16 dni), co odpowiada liczbie aptek znajdujących się w Szczecinku. Przy czym Rada nie miała podstaw do zrekompensowania w uchwale wybranym aptekom ewentualnych strat finansowych związanych z pełnieniem dyżurów nocnych, jednakże okoliczność ta nie może świadczyć o tym, że wyłączenie z dyżurów aptek spoza Miasta Szczecinka narusza zasadę równości. Z tych też względów nie sposób przyjąć, aby kwestionowana regulacja zaskarżonej uchwały naruszała art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców. Przepis ten stanowi, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Unormowanie to odnosi się zatem do kwestii stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Dlatego też nie może on być wzorcem kontroli.

13. Podsumowując, zarzuty skargi okazały się chybione. Również Sąd działając z urzędu nie dostrzegł żadnych uchybień uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Uchwałę podjął bowiem właściwy organ z zachowaniem wymaganego trybu, a więc po zasięgnięciu wymaganej art. 94 p.f. opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego.

14. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenia sądów administracyjnych cytowane powyżej, są dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie [...]