Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 804/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 4 ust. 2, art. 54 pkt 1, art. 54 pkt 2 lit. b, art. 56
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 2 pkt 7 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 ust. 1 pkt 8, § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: § 2, § 2 ust. 1 pkt 7, § 3, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3, § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 60, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1 -2, art. 72 ust. 1-1b, art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 122a ust. 1, art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. W. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania S. K., E. G., D. G., N. C. i S. C., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do: R. Z.-K., T. K., R. K., S. K., R. K., M. K., H. U., M. U. i J. W..

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na działce [...] i [...], obręb [...], R. , z dostępem do drogi publicznej przez działkę nr [...] (k. 96–99 akt administracyjnych).

Obwieszczeniem z dnia [...] maja 2020 r. Wójt poinformował o zakończeniu postępowania i ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 106 akt administracyjnych).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w dniu [...] maja 2020 r. mieszkańcy i właściciele działek sąsiadujących z projektowaną inwestycją znajdujących się przy ul. [...] i K. R. w R. (k. 108–111 akt administracyjnych). W motywach odwołania wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując, że przyjęcie literalnej wykładni art. 56 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") może w tej sytuacji doprowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. Podkreślono, że przepis ten jest sprzeczny z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 9 u.p.z.p., w którym ustanowiono, że w planowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego. Liczne protesty okolicznych mieszkańców świadczą o tym, że planowana inwestycja narusza interes publiczny lokalnej społeczności. Powołano się także na pismo radnych Gminy R., które zostało skierowane do inwestora, w jakim również opowiedzieli się oni przeciw inwestycji wskazując jednocześnie inne możliwości lokalizacyjne planowanej budowy. Ponadto wskazano, że projektowana wieża o wysokości 65 m ma zostać ulokowana pośród niskiej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co zaburzy ład przestrzenny. Jednocześnie powołano się na § 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (tekst jednolity Dz. U. Nr 164, poz. 1589), zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny się znaleźć ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez promieniowanie. Brak takich ustaleń może skutkować naruszeniem bądź ograniczeniem użytkowania terenów sąsiednich. Wskazano, że nie zostały przeprowadzone aktualne pomiary poziomu pola elektromagnetycznego na terenie będącym w zasięgu planowanej inwestycji oraz w miejscach dostępnych dla ludzi.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Kolegium wezwało do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez wykazanie swojego interesu prawnego do bycia stroną w niniejszym postępowaniu przez każdego z podpisanych pod odwołaniem mieszkańców R. poprzez wskazanie w szczególności numeru działki ewidencyjnej, której są właścicielami. Pismo zostało skierowane do 26 podpisanych pod odwołaniem mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do osób: R. Z.-K., T. K., R. K., S. K., R. K., M. K., H. U., M. U. i J. W. oraz – po rozpatrzeniu odwołania S. K., E. G., D. G., N. C. i S. C. – utrzymało decyzję Wójta w mocy. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności odniosło się do konieczności ustalenia kręgu osób będących stronami w postępowaniu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie status strony w tego rodzaju postępowaniu mają nie tylko właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale także działek dalej położonych o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Zatem istotne jest ustalenie rodzaju i rozmiarów planowanej inwestycji oraz zakres jej uciążliwości dla otoczenia i pobliskiej zabudowy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium uznało, że przymiot strony nie przysługuje: R. Z.-K., T. K., R. K., S. K., R. K., M. K., H. U., M. U. i J. W.. Działki [...], [...], [...] i [...], do których wymienione osoby posiadają tytuł prawny, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również nie znajdują się w odległości mniejszej niż 70 m od tej inwestycji. Z tego względu wymienione osoby nie posiadały statusu strony postępowania i nie mogły złożyć odwołania.

W ocenie Kolegium status strony przysługuje:

1. E. G. i D. G. – właścicielom działki [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, jak również w odległości mniejszej niż 70 m od niej, w osi wiązki promieniowania anteny;

2. N. C. i S. C. – właścicielom działki [...] położonej w odległości mniejszej niż 70 m od planowanej inwestycji;

3. S. K. – właścicielce działki [...], znajdującej się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji.

Kolegium wskazało, że bez rozpoznania – z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych – pozostawiło odwołanie: K. M., K. M., S. W., J. W., M. Z., A. M., K. N., K. M., M. M., B. M., Z. M. i B. M..

W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium wyjaśniło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Wobec tego nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Decyzja ta ma charakter związany. W tym zakresie Kolegium doprecyzowało, że inwestor planuje budowę wieży kratowej o wysokości 61,95 m z montażem instalacji modułów radiowych dla anten sektorowych, w tym cztery anteny sektorowe, po jednej na każdy azymut: [...] stopni, [...] stopni, [...] stopni i [...] stopni. Wysokość zawieszenia anten wynosi [...] m. Równoważna moc promieniowania izotopowo wyznaczona dla jednej anteny to 1999 wat. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż w odległości 70 m od środka elektrycznego na podanych azymutach nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Z załącznika graficznego kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że:

- antena 1 (azymut [...] stopni) obejmuje zasięgiem zabudowaną działkę [...];

- antena 2 (azymut [...] stopni) obejmuje zasięgiem zabudowaną działkę [...];

- antena 2 (azymut [...] stopni) obejmuje zasięgiem zabudowaną działkę [...];

- antena 4 (azymut [...] stopni) obejmuje zasięgiem zabudowane działki [...] i [...].

Zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie przekracza swoją wysokością około[...] m. Natomiast końce osi anten będą znajdować się na wysokości co najmniej [...] m, a uwzględniając pochylenie anteny (tilt) na [...] m. Wobec powyższego obecnie, ani w przyszłości nie powstanie zabudowa o wysokości [...] m, więc Kolegium uznało, że w obrębie [...] m nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Jednocześnie organ podkreślił, że inwestycja obejmuje [...] anteny sektorowe o odmiennych azymutach, więc nie zachodzi w tym przypadku kumulowanie się anten. Sumowanie anten sektorowych następuje, gdy na jednym azymucie występuje kilka anten sektorowych, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zbędne było wydanie decyzji środowiskowej.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. S. K. wniosła skargę (k. 4–7 akt sądowych) zaskarżając powyższą decyzję w części, to jest w zakresie: 1) umorzenia postępowania w stosunku do osób: R. Z.-K., T. K., R. K., H. U., M. U. i J. W.; 2) utrzymania w mocy decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]" na działce nr [...] i [...], obręb [...], R. . Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że R. Z.-K., T. K., R. K., H. U., M. U. i J. W. nie mają interesu prawnego w udziale w postępowaniu administracyjnym i tym samym nie są jego stronami;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak rozważenia i odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stanowi nierozpoznanie istoty sprawy;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie analizy stanu sprawy, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 3 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), w szczególności poprzez przyjęcie danych o mocy EIRP podanych nierzetelnie przez inwestora dla poszczególnych anten, zamiast przyjęcia mocy EIRP anten wyliczonych na podstawie danych podanych przez producenta oraz zaniechanie wykonania w toku postępowania wszystkich czynności w zakresie kumulacji pól elektromagnetycznych z sąsiedniej stacji bazowej znajdującej się w odległości około 400 m od planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz obciążenie kosztami postępowania Kolegium.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że niezrozumiałe jest przyjęte przez Kolegium kryterium przysługiwania interesu prawnego (a zarazem statusu strony) mieszkańcom, a jednocześnie właścicielom nieruchomości zlokalizowanych na terenie Gminy R., w przypadku położenia nieruchomości w odległości mniejszej niż 70 m od planowanej inwestycji. Stanowisko to nie zostało uzasadnione. Oczywiste jest, że stacja bazowa telefonii komórkowej będzie miała znaczenie dla praw właścicieli nieruchomości, którym odmówiono przyznania statusu strony, gdyż inwestycja ta wpłynie na wartość ich nieruchomości.

W motywach skargi wskazano także, że Kolegium nie uzasadniło stwierdzenia o braku kumulacji pól elektromagnetycznych z poszczególnych anten. Zaniechano także dokonania jakichkolwiek czynności w zakresie oceny kumulacji tych pól oraz bezkrytycznie przyjęto dane mocy EIRP wskazane przez inwestora. Organ nie uwzględnił także potrzeb interesu społecznego, zignorował prawa mieszkańców do ochrony zdrowia, a także nie uwzględnił negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko oraz zdrowie ludzi. Ocenie powinna podlegać zasadność lokalizacji planowanej inwestycji w sąsiedztwie ścisłej zabudowy mieszkaniowej, mając na uwadze liczne protesty społeczne oraz zignorowanie przez inwestora zaproponowanych innych możliwości lokalizacyjnych dla planowanej inwestycji, które nie budziłyby sprzeciwów mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 9 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek niektórych argumentów skargi Sąd nie podziela.

Zarzuty skargi S. K. (poza tymi, które dotyczą interesu prawnego innych osób składających odwołanie i aspektów proceduralnych postępowania – o tym niżej, w końcowej części uzasadnienia) oscylują wokół konkretnego zagadnienia. Mianowicie skarżąca podnosi, że przedsięwzięcie P. jego kwalifikacja i oddziaływanie nie zostały należycie zweryfikowane. S. K. zarzuca organowi, że nie zbadano dokładnie dokumentacji inwestycji – nie zbadano chociażby mocy EIRP anten z uwzględnieniem mocy anten wyliczonych na podstawie danych dostarczonych przez producenta. Ponadto parametrów anten sektorowych nie weryfikowano pod kątem kumulacji pól elektromagnetycznych, a było to ważne uwagi na istnienie w pobliżu drugiej stacji bazowej.

Sąd podziela krytyczną ocenę decyzji organów, jednak dostrzegł inne mankamenty rozstrzygnięcia aniżeli wypunktowano w skardze.

Tytułem wstępu i dla uniknięcia nieporozumień wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71 z późn zm., dalej "r.ws.p.2010"), w świetle którego kwalifikowano inwestycję pod kątem wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zostało uchylone z dniem [...] listopada 2019 r. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązywało już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, dalej "r.ws.p.2019"). W myśl jego § 4 – do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2147 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś."), stosuje się przepisy dotychczasowe.

Postępowanie, którego dotyczy obecnie rozpatrywana skarga S. K., to postępowanie dotyczące lokalizacji celu publicznego, określone w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Jest to więc jedno z postępowań w sprawie decyzji wymienionych w § 4 r.ws.p.2019, a to z kolei oznacza, że w niniejszej sprawie mocą przepisu przejściowego należy stosować r.ws.p.2010.

Wracając do głównego wątku sprawy przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 instalacje radiokomunikacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz – których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga moce nie mniejsze niż określone w tych przepisach, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania anteny w także tam wskazanej odległości (zależnej od mocy anten) od środka elektrycznego – kwalifikują się do kategorii "przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 r.ws.p.2010) albo "przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisku" (§ 3 r.ws.p.2010). Stwierdzenie którejkolwiek z tych kwalifikacji przedsięwzięcia prowadzi do wniosku, że będzie ono wymagało uzyskania przez inwestora przed ustaleniem lokalizacji celu publicznego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowią o tym wprost art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Regulacje określające, kiedy instalacja radiokomunikacyjna zalicza się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" według r.ws.p.2010 są stosunkowo proste. Kwalifikacja taka zależy od ustalenia, czy w osi głównej promieniowania pojedynczych anten, w określonych odległościach zależnych od mocy równoważnej mocy promieniowanej izotropowo owych pojedynczych anten, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Aby to ustalić koniecznie więc należy znać:

- równoważną moc promieniowaną izotropowo (Equivalent Isotropical Radiated Power - EIRP) pojedynczej anteny (od niej zależy odległość, w jakiej bada się występowanie miejsc dostępnych dla ludności – zob. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010) oraz

- jej ukierunkowanie, a więc azymut i w szczególność nachylenie (przyjęło się je określać mianem angielskojęzycznego określania "tilt"). Parametr nachylenia bądź maksymalnego nachylenia jest bardzo ważny, gdyż pochylenie anten może powodować skierowanie osi głównej ich wiązek w kierunku gruntu lub budynków; wówczas to potencjalnie oś główna, na danej odległości, może osiągnąć miejsca dostępne dla ludności i to pomimo, że z reguły anteny instalowane są na kilkudziesięciometrowych masztach.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...], Wójt ustalił dla P. lokalizację celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "[...]", jednak nie wskazał w samej decyzji ani słowem jak skierowanych (pochylenie) anten przedsięwzięcie dotyczy. Decyzja ta uchyla się więc spod kontroli pod kątem spełnienia wymagań z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010.

Ogólnikowość rozstrzygnięcia Wójta powoduje, że zachodzi obawa, iż może być ona odczytywana jako taka, która dopuszcza lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej w dowolnym wariancie jednego z jej podstawowych parametrów emisyjnych, a więc nachylenia anten sektorowych, a przez to także nachylenia osi głównych wiązek promieniowania.

W ocenie Sądu jest nie do zaakceptowania, aby w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej nie określono danych o ukierunkowaniu anten w płaszczyźnie pionowej (nachylenie bądź maksymalne możliwe nachylenie). Należy dodać, że rolą organu jest przeprowadzenie w toku postępowania szczegółowej analizy ukształtowania terenu i otaczającej zabudowy, gdyż tylko tak można ustalić i zweryfikować, jaka jest kwalifikacja przedsięwzięcia w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010

Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że powyższe dane o charakterystyce inwestycji nie są wprawdzie wprost wymagane przez art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p. (przepis ten stanowi ogólnie, że w decyzji o lokalizacji celu publicznego określa się między innymi "rodzaj inwestycji" oraz "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: [...] ochrony środowiska i zdrowia ludzi"), jednak wynikają logicznie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 (w zw. art. 60) oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010.

Wedle porządku proceduralnego określonego w art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy żądać od inwestora jeszcze przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli więc organ decyduje się lokalizować stację bazową telefonii komórkowej bez przedstawienia środowiskowych uwarunkowań, to powinien w punkcie decyzji określającym "rodzaj inwestycji" bądź "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy", w części dotyczącej "ochrony środowiska i zdrowia ludzi" dokładnie sprecyzować wyżej parametry przedsięwzięcia pozwalające stwierdzić, że tak lokalizowana inwestycja nie podpada pod § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.

Tymczasem w niniejszej sprawie Wójt, co później pochopnie zaakceptowało Kolegium, nie podał w decyzji parametru nachylenia anten sektorowych. Z kolei w punkcie decyzji dotyczącym ochrony środowiska (punkt 3.3) stwierdził jedynie blankietowo, że ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako że wcześniej wobec inwestora umorzono postępowanie dotyczące ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu fakt, że wcześniej dla inwestycji umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zwalnia organu ustalającego warunki lokalizacji celu publicznego od sprecyzowania w decyzji lokalizacyjnej parametrów inwestycji, które mają znaczenie dla kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia (między innymi: nachylenia albo maksymalnego nachylenia wiązek promieniowania anten sektorowych). Samo powołanie się na wcześniejszą decyzję umarzającą postępowanie środowiskowe jest niewystarczające, zwłaszcza że tego rodzaju rozstrzygnięcie po prostu kończy postępowanie jako bezprzedmiotowe, a nie precyzuje warunków realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu organy naruszyły zatem, przez niewłaściwe zastosowanie: § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 oraz nie wyjaśniły okoliczności sprawy i nie sprawozdały tego w sposób przekonujący w uzasadnieniu decyzji (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.), a także pominęły w decyzji wskazanie istotnego parametru przedsięwzięcia (nachylenia wiązek promieniowania anten sektorowych), od których zależy kwalifikacja środowiskowa stacji bazowej telefonii komórkowej (uchybienie wymogowi z art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z wymienionymi na poprzedniej stronie przepisami u.u.i.ś.).

Niezależnie pod powyższego Sąd zwraca uwagę, że organy zaniechały także – a powinny to uczynić – weryfikacji "Kwalifikacji przedsięwzięcia" przedłożonej przez P4 sp. z o.o. Jeżeli bowiem organ decyduje się nie żądać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to powinien chociażby pokrótce przeanalizować, czy założony przebieg osi głównej wiązek promieniowania anteny stacji bazowej telefonii komórkowej został zinterpretowany prawidłowo: czy w świetle zastanych (rzeczywistych) uwarunkowań terenowych jest tak, że osie te nie przecinają albo nie osiągają miejsc dostępnych dla ludności. Sąd podnosi – co zasygnalizowano już powyżej – że nie jest wystarczającym wskazanie na fakt, iż wcześniej wobec inwestora wydano decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Materiał zebrany w sprawie o lokalizacji celu publicznego, parametry inwestycji określone w rubrum decyzji oraz argumentacja organu, powinny dawać pewność co do tego, że przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powinny być więc znane moce EIRP anten, wysokość zawieszenia, ich azymuty oraz stałe bądź dopuszczalne nachylenie, od którego przecież zależy skierowanie osi głównych wiązek w kierunku gruntu i zabudowań, a więc w kierunku miejsc dostępnych dla ludzi.

Mając to wszystko na uwadze Sąd nie miał wątpliwości, że decyzje obu instancji należało uchylić. Konieczne jest bowiem sprecyzowanie przez organ pierwszej instancji w decyzji charakterystyki inwestycji z podaniem danych, które pozwolą ocenić, czy projektowana stacja bazowa kwalifikuje się czy nie, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu decyzji wskazać należy także konkretne jednostki redakcyjne r.ws.p., które wzięto pod uwagę (w niniejszej sprawie w decyzji pierwszej i drugiej instancji nie przywołano w żadnym miejscu konkretnych przepisów r.ws.p.2010., w oparciu o które przyjęto kwalifikację środowiskową przedsięwzięcia).

Niezależnie od powyższego – mając na uwadze przedstawione przez S. K. argumenty o kumulowaniu mocy anten w kontekście kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" w rozumieniu art. 60 u.u.i.ś. – Sąd uznał za konieczne zajęcie w tej kwestii stanowiska.

Sąd obecnie orzekający ma świadomość, że problematyka kwalifikacji przedsięwzięć stacji bazowych telefonii komórkowej rodzi daleko idące kontrowersje w judykaturze. Prezentowane są z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony poglądy całkowicie przeciwne – w których Sądy opowiadają się za literalną wykładnią przepisów r.ws.p.2010 (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 maja 2014 r. sygn. II OSK 2907/12, z dnia 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15, z dnia 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z dnia 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18 oraz z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). O natężeniu sygnalizowanych tu kontrowersji świadczy chociażby to, że wśród orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego znaleźć można i takie, w których zgłoszono zdanie odrębne wyrażające odmienne stanowisko w stosunku do reszty składu orzekającego – a dotyczyło to właśnie sposobu kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej (zob. zdanie odrębne do wyroku z dnia 29 maja 2015 r., II OSK 139/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w obecnym składzie uznał, że zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie – a więc i jednoznaczne opowiedzenie się o sposobie interpretacji i stosowania odnośnych przepisów r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) – powinno zostać poprzedzone wnikliwą analizą całokształtu problematyki prawnej związanej z lokalizowaniem, projektowaniem i eksploatacją stacji bazowych telefonii komórkowej.

Wymagania związane z reglamentacją oddziaływania pól elektromagnetycznych są w polskim systemie prawa kompleksowo uregulowane. Nie można więc problematyki ochrony przed takimi oddziaływaniami postrzegać tylko przez pryzmat kwalifikacji przedsięwzięć jako "znacząco oddziałujących na środowisko". Takie zawężone postrzeganie zagadnienia mogłoby bowiem wywoływać mylne wrażenie, że tylko przez obarczenie inwestorów obowiązkiem uzyskania decyzji środowiskowych możliwe jest zapewnienie należytej ochrony przed oddziaływaniem instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Warto też podkreślić, że istnieje tendencja w orzecznictwie, aby już na etapie wstępnym weryfikacji przedsięwzięć wymagać badania rzeczywistych (kumulowanych, sumowanych) oddziaływań, tymczasem badania te nie tylko nie są właściwe dla tego etapu, ale nadto są – o czym trzeba pamiętać – gwarantowane innymi przepisami na etapie projektowym i na etapie eksploatacji.

Przed wydaniem niniejszego wyroku Sąd dogłębnie rozważył sygnalizowaną wyżej problematykę w kontekście:

1. systemu ocen oddziaływania na środowisko, w tym prawa unijnego,

2. porządku przyjętego w polskim prawie ochrony środowiska w zakresie kontroli inwestycji generujących pola elektromagnetyczne, z uwzględnieniem podziału na kontrolę uprzednią, środowiskową, techniczno-projektową oraz następczą.

Odnosząc się do punktu 1. wyjaśnić należy, że u.u.i.ś. stanowi akt prawny, który można określić jako część proceduralnego prawa ochrony środowiska. Ustawa ta nie miała za cel wprowadzać norm środowiskowych w rozumieniu materialnym, ale jej zadaniem było przede wszystkim prawidłowe implementowanie do polskiego porządku prawnego rozwiązań zawartych w dyrektywie Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. 85/337/EWG w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z dnia 5 lipca 1985 r., Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15, Tom 1 P. 248 – 256). W tym miejscu można nadmienić, że obecnie dyrektywa ta została zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r., s. 1-21), będącą tekstem jednolitym poprzedniej, z uwzględnieniem dokonanych zmian.

Dyrektywa 2011/92 wymaga od państw członkowskich Unii Europejskiej zapewnienia oceny oddziaływania wymienionych w niej przedsięwzięć na środowisko, względnie zapewnienia weryfikacji określonych potencjalnych oddziaływań przedsięwzięć pod kątem takiej oceny (screening). "Ocena oddziaływania na środowisko" jest przeto nie tyle oceną oddziaływań, ale przede wszystkim sprecyzowaną prawną procedurą, która ma na celu "określić, opisać i ocenić [...] bezpośrednie i pośrednie skutki przedsięwzięcia" na środowisko, zapewniając przy tym udział społeczeństwa.

Przywołanie dyrektywy 2011/92 z punktu widzenia problematyki niniejszej sprawy jest istotne. Otóż należy uświadomić sobie, że unijny prawodawca wymaga przeprowadzenia procedur z tej dyrektywy dla określonej, enumeratywnej grupy przedsięwzięć. Nie wymaga tego natomiast dla przedsięwzięć infrastruktury telekomunikacyjnej i objęcia ich systemem ocen oddziaływania na środowisko.

Według polskiego prawa (r.ws.p.2010, r.ws.p.2019) niektóre instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Krajowy ustawodawca postanowił więc niejako wykorzystać już istniejący unijny zharmonizowany system ocen środowiskowych i we właściwej dla niego procedurze postanowił ocenić te spośród instalacji, które jawić się mogą jako istotnie wpływające na środowisko (w tym przypadku człowieka, jako element środowiska).

Powyższe wiedzie do pierwszego założenia, które Sąd przyjął jako podstawę dalszego wywodu. Mianowicie uznał, że w przypadku instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, ocena środowiskowa jest wyłącznie krajowym wymogiem. Nie ma zatem podstaw, aby obowiązek oceny środowiskowej tego rodzaju instalacji domniemywać, czy interpretować rozszerzająco z powołaniem na prawo unijne.

Przechodząc do zagadnienia z punktu 2. powyżej wyjaśnić należy, że w polskim systemie prawa ochrony środowiska kontrola inwestycji generujących pole elektromagnetyczne została podzielona na etapy, które można określić jako:

- uprzedni (wstępny),

- środowiskowy,

- techniczno-projektowy,

- następczy.

Etap uprzedni (wstępny) obejmuje weryfikację, czy przedsięwzięcia generujące pola elektromagnetyczne podpadają pod czysto teoretyczny schemat, który prawodawca uznał za potencjalnie niebezpieczny dla zdrowia człowieka. Chodzi więc o odpowiedź na pytanie, czy planuje się takie rozmieszczenie instalacji w środowisku, że osie głównych wiązek promieniowania anten (w praktyce dotyczy to najczęściej anten sektorowych telefonii komórkowej) zostaną skierowane w stronę miejsc dostępnych dla ludności. Projektowanie inwestycji w takim wariancie powodować będzie zakwalifikowanie przedsięwzięcia do kategorii "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", co wedle polskiego prawa wymaga wdrożenia postępowania środowiskowego, a w jego ramach może być obowiązkowe albo potencjalnie obowiązkowe przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wskazany teoretyczny schemat został prawnie opisany w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019). Instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, będą uznane za "przedsięwzięcia mogące znacząco (zawsze albo potencjalnie) oddziałujące na środowisko", jeżeli "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny" osiągnie moce wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019), a miejsca dostępne dla ludności znajdą się w określonych w tych przepisach odległościach od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania pojedynczej anteny.

W ocenie Sądu z góry odrzucić należy postulaty sugerujące możliwość jakkolwiek rozumianego "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) – które to postulaty wysunęła w niniejszej S. K.. Przemawiają za tym cztery argumenty.

Po pierwsze, kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) – co już sygnalizowano wyżej – ma charakter czysto teoretyczny. Nie jest to ani norma środowiskowa ani techniczna. Omawiane przepisy wyrażają prostą ideę: przedsięwzięcie będzie wymagać decyzji środowiskowej (jako w domyśle niebezpieczne dla człowieka), jeżeli składać się będzie z chociażby jednej anteny, która jest w osi (linii) swej głównej wiązki skierowana w kierunku miejsc dostępnych dla ludności, a miejsca te znajdują się w określonej odległości od środka elektrycznego anteny.

Po drugie, same przepisy r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) wyraźnie akcentują, że kryterium znajdowania się miejsc dostępnych dla ludności w określonych odległościach od środka elektrycznego anten w osi głównej wiązki promieniowania nie może być sumowane. Przede wszystkim w obu przepisach § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) wyraźnie jest mowa o mocy pojedynczej anteny i sprawdzaniu istnienia miejsc dostępnych dla ludności w relacji konkretnie do niej, a wręcz do osi jej głównej wiązki promieniowania. Oznacza to, że to czy instalacja ma trzy, czy np. sześć anten, nie zmienia i logicznie rzecz ujmując nie może zmieniać metodologii stosowania kryterium znajdowania się miejsc dostępnych ludności ludzi w osi głównej wiązki. Zawsze chodzić będzie o osie głównych wiązek z konkretnych pojedynczych anten. Nie ma więc znaczenia, czy danej antenie współtowarzyszą dwie inne anteny, czy więcej. Każda ma bowiem swoją oś główną wiązki, a odległość miejsc dostępnych dla ludności bada się przy uwzględnieniu tylko jej mocy.

Po trzecie, w końcowych częściach obu § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) prawodawca wyraźnie podkreśla, że "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zastrzeżenie to nie pozostawia w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że wykluczono jakiekolwiek zabiegi sumowania "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo" przez anteny danego przedsięwzięcia lub znajdujących się obok siebie przedsięwzięć.

Po czwarte wreszcie, podstawowa wiedza z zakresu fizyki uzupełniona o zrozumiałą i łatwo dostępną literaturę fachową pozwala podważyć sens tezy zakładającej potrzebę – jakkolwiek rozumianego – "sumowania" kryteriów z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 Trzeba przy tym nadto pamiętać, że we wskazanych tu przepisach posłużono się pojęciami technicznymi zrozumiałymi i zdefiniowanymi w dostępnej polskiej normie [...]:1980 "Słownictwo telekomunikacyjne -- Anteny -- Nazwy i określenia" (normę tą wycofano, jednak obowiązywała ona, gdy uchwalano r.ws.p.2010).

Zgodnie ze wskazaną normą równoważna moc promieniowana izotropowo to zastępcza moc promieniowana (ERP), czyli iloczyn mocy doprowadzonej do anteny i zysku energetycznego anteny. Zysk energetyczny anteny może być odniesiony do anteny izotropowej, mówi się wówczas o zastępczej mocy promieniowanej izotropowo. Z kolei antena izotropowa, to według normy [...]:1980 hipotetyczna antena promieniująca równomiernie w pełnym kącie bryłowym (dookolnie, bez kierunkowania wiązki).

Ujmując powyższe w pewnym uproszczeniu można podsumować, że pojęcie "mocy równoważnej promieniowanej izotropowo" przyjmuje się dlatego, że antena jest urządzeniem ukierunkowującym moc promieniowania, a więc zdolnym do jego kierunkowego wzmacniania. Z tego powodu ustalenie mocy wypromieniowanych przez anteny uchylałoby się spod kontroli, gdyby nie wprowadzono kryterium bazowego. Mnożenie parametru zysku energetycznego anteny, a więc jej wiadomej zdolności do zwiększenia mocy sygnału, oraz mocy doprowadzanej do anteny daje moc równoważną promieniowaną izotropowo, a więc moc przy teoretycznym założeniu, że mamy do czynienia z hipotetyczną anteną o pełnym kącie bryłowym (R. Pawlak, Techniczne aspekty budowy sieci radiowych, "Infrastruktura sieci komórkowych XXI wieku", s. 34; K. Smoliński, Prawne aspekty kwalifikacji stacji bazowych telefonii komórkowej jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, "Casus" 2019, nr [...], s. 14 i nast.). Parametr mocy równoważnej promieniowanej izotropowo oddaje więc obiektywnie jej potencjał do generowania promieniowania.

Zakładając w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 określone równoważne moce anten promieniowane izotropowo możliwe było ustalenie zdolności anten, zwłaszcza anten sektorowych telefonii komórkowej, do ukierunkowania generowanych wiązek, a także określenie odległości, w obszarze których będą one miały niebezpieczną dla człowieka gęstość ponadnormatywną. Niegdyś było to 0,1 W/m2, a obecnie poziomy te określa się wedle bardziej szczegółowych i rozbudowanych parametrów zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).

Z opracowań fachowych (zob. wyżej wskazane opracowanie R. Pawlaka, s. 40 i K. Smolińskiego, s. 18 i nast.) wynika, że odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny określono w przepisach prawa z uwzględnieniem zasady przezorności, to jest prawodawca założył do jakich odległości antena o określonej bazowej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jest zdolna generować wiązkę elektromagnetycznego pola ponadnormatywnego, a następnie odległości te dodatkowo zwiększono o 50 %.

Podsumowując, skoro więc prawodawca w r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) posługuje się pojęciem równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (abstrahując nawet od samego prawnego zastrzeżenia, że dotyczy to "pojedynczej" anteny), to z istoty tego pojęcia może mieć na uwadze pojedyncza antenę. Tylko dla konkretnej anteny określa się bowiem moc podawaną i zysk energetyczny.

Ubocznie można zauważyć, że wyrażone tu stanowisko zaprezentował także Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w stanowisku z dnia [...] marca 2018 r., [...], które na swoich witrynach internetowych publikuje Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji: https://www.piit.org.pl/__ data/assets/pdf_file/0017/9323/Stanowisko-GDOs-pojedyncza-antena.pdf).

Uzupełniająco Sąd zaznacza, że wiadomym mu jest z urzędu, iż niekiedy w orzecznictwie na poparcie tezy o konieczności sumowania mocy anten na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia przywołuje się § 3 ust. 2 pkt 3 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019). Przepis ten stanowi, że za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się także te nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 "jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1". W ocenie obecnie orzekającego Sądu, tak zresztą jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), § 3 ust. 2 pkt 3 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) nie wpływa na stosowanie § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 Jak już wyjaśniono i podkreślono, kryteria z wymienionych tu przepisów to nie normatywy środowiskowe ani normatywy techniczne, a teoretyczne przesłanki, których spełnienie spowoduje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej. Prawodawca nakazuje badać li tylko, czy w osiach wiązek głównych pojedynczych anten, w określonych odległościach, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jeżeli w osi głównej wiązki anteny, w odległości odpowiadającej jej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, to kryterium z r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) nie jest spełnione i nie zmieni tego nawet zlokalizowanie w otoczeniu innych anten, chociażby ich osie wiązek krzyżowały się. Nie można też zapominać, że w końcowej części § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) wyraźnie wskazano, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Wracając do głównego wątku rozważań Sąd podkreśla, że od problematyki kontroli uprzedniej (wstępnej) opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" (które pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach), odróżnić należy wspomniane etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej i następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Te etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie wspomniane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). Rozporządzenie to wyznacza bezwzględnie obowiązujący normatyw – dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, iż w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Dodać można, że wówczas to bada się oczywiście nie tylko moc wypromieniowywaną przez anteny, ale także wszystkie wszelako rozumiane nakładanie się pół, kumulację czy odbicia promieniowania.

Wreszcie nadmienić należy, że na podstawie badania rzeczywistych oddziaływań dokonuje się także badania następczego. Zgodnie z art. 122a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej "P.o.ś") prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku: 1) bezpośrednio przed rozpoczęciem użytkowania instalacji lub urządzenia; 2) każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie; 3) każdorazowo w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, na której nastąpiła ta zmiana.

Podsumowując przedstawione rozważania Sąd w niniejszym składzie opowiada się za poglądem, że dla uznania instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej za "przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko" (a w konsekwencji wymaganie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), niezbędne jest przeprowadzenie wyłącznie weryfikacji, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2010 (obecnie r.ws.p.2019) nie sumuje się ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw prawnych (zob. zwrot "dla pojedynczej anteny" oraz końcowe zdania obu przepisów) jak i jest to pozbawione sensu technicznego (moc równoważna promieniowana izotropowo dotyczy ze swej istoty pojedynczej anteny, a dana antena sektorowa ma jedną wiązkę główną i jedną jej oś; nawet więc zwielokrotnienie ilości anten nie zmieni metody badania występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości odpowiadającej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla konkretnej anteny).

Reasumując – ponownie przeprowadzając postępowanie Wójt:

- ustali łącznie z jakich konkretnych anten i jakiej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo składać się będzie projektowana stacja bazowa oraz na jakich azymutach i przy jakim nachyleniu lub maksymalnym nachyleniu pojedyncze anteny sektorowe zostaną zainstalowane (te dane należy następnie wpisać do decyzji),

- dokładnie określi i samodzielnie zweryfikuje stan zagospodarowania i zabudowy poszczególnych działek na obszarach przebiegu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (w tym zakresie nie jest wystarczające bezrefleksyjne oparcie się na ilustracjach przedłożonych przez inwestora),

- ustali, czy miejsca dostępne dla ludności (por. art. 124 ust. 2 P.o.ś.) znajdą się w osiach głównych promieniowania pojedynczych anten sektorowych w odległościach określonych wedle r.ws.p.2010 stosownie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo owych pojedynczych anten i wreszcie

- mając na uwadze powyższe punkty, ustali jednoznacznie z powołaniem na przepisy prawa czy konkretna projektowana przez P4 sp. z o.o. stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a konkretnie dotyczących naruszenia art. 28 i art. 10 § 1 K.p.a. i błędnych – zdaniem S. K. – ustaleń Kolegium dotyczących nie uznania statusu pozostałych odwołujących się za strony postępowania, Sąd wskazuje, że skarżąca nie jest uprawniona do działania na rzecz osób, które swe działanie opierają na odrębnym interesie prawnym i wobec których postępowanie odwoławcze zakończyło się odrębnym rozstrzygnięciem.

W decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] umorzono postępowanie odwoławcze wobec R. Z.-K., T. K., R. K., S. K., R. K., M. K., H. U., M. U. i J. W.. Oznacza to, że ich odwołań nie rozpatrzono merytorycznie. Zostały one uznane za nieskuteczne z uwagi na to, że pochodziły od osób nie legitymowanych do ich wniesienia. Żadna z osób wymienionych w punkcie 2 decyzji Kolegium nie złożyła skargi.

Niezależnie jednak od powyższego Sąd sygnalizuje, że z punktu widzenia proceduralnego i tak polepszy się sytuacja osób, których statusu jako stron postępowania chciała bronić S. K.. Sąd – korzystając z uprawnienia określonego w art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") – orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium w całości, jako że w całości musiała być także wyeliminowana z obrotu decyzja Wójta. Skoro tak, to oznacza, że sprawa rozstrzygana będzie na nowo. W przyszłości więc, w zależności od tego jak parametry inwestycji zostaną określone i umotywowane co do kwalifikacji środowiskowej w nowej decyzji Wójta, zainteresowane osoby – jeżeli taka będzie ich wola – będą mogły podjąć próbę złożenia środków zaskarżenia, a jeżeli ich status jako stron zostanie zakwestionowany, będą mogły skorzystać z środków ochrony prawnej przed sądem administracyjnym.

Wobec zidentyfikowania wad decyzji, które uzasadniły uchylenie rozstrzygnięć administracyjnych obu instancji, bezprzedmiotowym stał się skierowany pod adresem Kolegium zarzut dotyczący nie rozpoznania zarzutów odwołania (art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a.). W tym kontekście Sąd sygnalizuje tylko, że skarżąca ma rację, że do zarzutów odwołania organ drugiej instancji stosownie do przywołanych przepisów powinien się odnieść. W przyszłym postępowaniu, jeżeli dojdzie do zaskarżenia decyzji Wójta, Kolegium powinno baczyć, aby standardy procedury w tym zakresie zostały dochowane.

Wyrok w punkcie I. wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Na wysokość zasądzonej od organu odwoławczego kwoty składa się uiszczony wpis od skargi (500 zł – zob. potwierdzenie na k. 18 akt sądowych).

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (zob. punkt XIV zarządzenia na k. 1 verte akt sądowych).