Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1229/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50-51
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 108, art. 109, art. 110, art. 135
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi L. G., H. G., M. M., E. W., T. W., B. S., B. M., A. K., M. K., M. R., W. R., I. B. i K. H. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2002 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2002 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu odwołania M. M. i innych osób wnoszących odwołanie z daty 4 grudnia 2001r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 listopada 2001 r., znak [...], odmawiającej wydania nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego będącego w budowie przy u. [...] w K., wybudowanego przez Budowlaną Spółkę "[...]" Sp. z o. o. w okresie obowiązującego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób, po stwierdzeniu zachowania terminu do wniesienia odwołania, wskazał na następujące okoliczności

Postępowanie w niniejszej sprawie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek stron z dnia 15 czerwca 2001 r., zaś jego przedmiotem było żądanie " nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego będącego w budowie, wybudowanej przez "[...]" bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie od 29 maja 2001 r., do co najmniej 11 czerwca 2001 roku w trybie art. 48 P b."

W ramach prowadzonego postępowania PINB dokonał kontroli w dniu 8 czerwca 2001r., w trakcie której ustalił, że "...w dniu kontroli wykonywane jest szalowanie belek i stropów nad poziomem 0,0 (w poziomie + 2,80m) w części A i B wraz ze zbrojeniem płyty stropowej. W części C nad poziomem + 2,80m wykonywane jest zbrojenie słupów i murowanie ścian zewnętrznych. Na poziomie + 2.80m wykonywana płyta stropowa. "

W tym samym dniu przy wykonywaniu czynności kontroli przedstawiciel PINB doręczył przedstawicielowi "[...]" uwierzytelniona kopię postanowienia WINB z dnia 28 maja 2001r., znak [...], uchylającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji PINB w K.- Powiat [...] o wznowieniu robót budowlanych przy budowie na ul. [...]. Równocześnie przedstawiciel PINB dokonał stosownego wpisu w dzienniku budowy o fakcie wydania powyższego postanowienia WINB.

W dniu 28 sierpnia 2001 r., PINB przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że "...na poziomie + 2.80 został wykonany strop nad wszystkimi trzema częściami budynku mieszkalnego (...) zgodnie z wpisem do dziennika budowy (...) w celu dokonania skutecznego zabezpieczenia obiektu po wstrzymaniu jego dalszej realizacji koniecznym było wykonana stropów na poziomie + 2.80m. Zostało wykonane zabetonowanie stropów w segmencie A i B — w dniu 13.06.2001 w segmencie "A ", a w dniu 19.06.2001r. w segmencie "B" (...) zgodnie z zaleceniem insp. ds. sanit. (...) zostało po dniu 11.06.2001r., dokonane wpięcie kanalizacji sanitarnej do sieci miejskiej w ul. [...] (...) Wg oświadczenia kierownika budowy i inwestora roboty zabezpieczające polegające na wykonaniu zabetonowania stropów w segmencie "A" i "B" w poziomie + 2.80m zostały zakończone 19.06.2001r., po tym zostało wykonane rozszalowanie po 28 dniach (...) Odnośnie segmentu "C" zabetonowanie stropu nastąpiło zgodnie z wpisem do dziennika (...) z data 05.06.2001r. Słupy zostały wykonane (...) od dnia 18.05.2001r., do dnia 01.06. 2001r. "

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w tym protokółów z oględzin, PINB w K. wydał zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu której stwierdził, iż "...postanowienie WINB z dnia 28 maja 2001 r., wstrzymujące natychmiastowe wykonanie decyzji PINB w K. - Powiat [...] udzielającej pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] (...) zostało skutecznie doręczone inwestorowi (...) w dniu 15.06.2001 r. (...) Po przeprowadzeniu postępowania (...) oględzin w terenie dokonanych w dniu 28.08.2001r. (...) a także w oparciu o protokół z kontroli z dnia 08.06.2001 ustalono, iż (...) po doręczeniu przez pracownika (PINB) (...) kserokopii postanowienia WINB z dnia 28.05.2001 r., wykonał w przedmiotowym budynku zgodnie z zaleceniem kierownika budowy (...) na wcześniej przygotowanych szalunkach tj. przed dniem 08.06.2001r., stropu żelbetowe wylewane na mokro na poziomie + 2.80m w segmencie "A" i "B" - roboty te zostały zakończone w dniu 19.06.2001r., a następnie zgodnie z technologią po 28 dniach dokonał demontażu w/w szalunków. Zabetonowanie stropu w poziomie + 2.80m w segmencie "C" zostało wykonane wcześniej tj. (...) w dniu 05.06.2001r. Kolejnymi robotami wykonanymi (...) po dniu 15.06.2001r., było wykonanie zgodne z zaleceniem (...) robót w zakresie zabezpieczenia instalacji sanitarnej i opadowej oraz obiektu przed opadami atmosferycznymi (...) Po analizie całego materiału dowodowego zebranego w (...) sprawie (...) wniosek stron z dnia 15.06.2001r., nie znajduje uzasadnienia (...) "

W odwołaniu od powyższej decyzji strony – M. M. i inni, wnieśli o uchylenie skarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki części budynku mieszkalnego podnosząc, że "Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, jednak dokonał jego całkowicie błędnej oceny pod względem prawnym, co powinno skutkować wydaniem decyzji orzekającej co do istoty przez organ odwoławczy. "

Przekazując odwołanie PINB stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 132 § 1 k.p.a.

W dalszych wywodach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zważył, co następuje.

Zarzuty zawarte w odwołaniu są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy, po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji i wydanej decyzji, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, stwierdzając , że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] uczynił zadość przepisom K.p.a. i ustawy-Prawo budowlane. W szczególności , zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron postępowania, które przed wydaniem decyzji miały możliwość wzięcia udziału w każdej fazie postępowania wymagającej ich osobistego udziału, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz ustalonych okoliczności.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał oraz rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podziela pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w zaskarżonej decyzji, że roboty wykonane po doręczeniu postanowienia WINB z dnia 25 maja 2001r., znak [...], o wstrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nałożonego przy decyzji PINB w K. - Powiat [...] o pozwoleniu na wznowienie robót prowadzonych przy ul. [...], miały charakter zabezpieczający (art. 50 ust. 2 pkt. 2 ustawy - Prawo budowlane). Roboty budowlane podjęto przed otrzymaniem postanowienia WINB z dnia 25 maja 2001r., o wstrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji PINB o wznowieniu robót i. Były one prowadzono w oparciu o decyzję z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, zgodnie ze sztuka budowlaną, pod nadzorem uprawnionej osoby. Zastosowane materiały oraz technologia wykonania – wylania - stropów na poziomach "A" i "B" wymagały ich dokończenia celem prawidłowego ich wykonania w sposób gwarantujący bezpieczeństwo i odpowiedni stan techniczny wykonywanej części budynku, zgodny z wymogami prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania należy stwierdzić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego strona jest związana aktem administracyjnym z chwilą jego otrzymania (skuteczne doręczenia lub uznanie doręczenia za dokonane, tzw. fikcja doręczenia). Od tego dnia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia środków zaskarżenia przysługujących stronie, co jednoznacznie wskazuje na dzień związania decyzją. Natomiast z chwilą wydania aktu organ, który dany akt wydał nie może go zmienić lub uchylić inaczej niż w sposób prawem przewidziany (art. 110 k.p.a.).

Co do możliwości rozbiórki obiektu lub jego części organ odwoławczy nie podtrzymuję stanowiska wyrażonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...], jednakże uznaje go za nieistotny dla prowadzonego postępowania oraz zapadłego przed organem pierwszej instancji rozstrzygnięcia, które merytorycznie jest trafne.

Należy zatem stwierdzić, że w ramach postępowania odwoławczego zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 kwietnia 2002 r., znak [...], M. M., B. S., J. S., T. K., B. M. – K., L. G., B. G., M. R., W. R., I. B., J. B., E. W., T. W. i K. M. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa, które w opinii skarżących miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucali :

1.naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 80 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron,

2.naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez błędną ocenę, iż w stwierdzonym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, będącego w budowie przy ulicy [...] – [...],

3.naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 50 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie przy ocenie charakteru robót budowlanych wykonanych w opisanym wyżej obiekcie w okresie od dnia 29 maja 2001 r. do 19 czerwca 2001 r.

Uzasadniając powyższe skarżący kwestionowali uznanie przez organu nadzoru budowlanego, że roboty wykonane przez inwestora po doręczeniu postanowienia WiNB w K. z dnia 28 maja 2001 r., znak [...], o wstrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji PINB w K. - Powiat [...] o pozwoleniu na wznowienie robót, miały charakter zabezpieczający

W tym zakresie uznawali, że w sprawie nie rozpatrzono wyczerpującego materiału dowodowego oraz błędnie zastosowano przepisu art.50 ust.2 pkt 2 ustawy, co doprowadziło do odmowy wydania nakazu rozbiórki części obiektu.

W pierwszej kolejności stwierdzali, iż w pełni podtrzymują zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...], odnośnie większości których organ odwoławczy nie zajął stanowiska, bądź zajął stanowisko błędne.

Skarżący podnosili od początku postępowania, że roboty budowlane wykonane przez "[...]" w okresie od 28 maja 2001 r. do 19 czerwca 2001 r. były prowadzone przez inwestora bez wymaganego prawem pozwolenia, albowiem dysponował on wtedy jedynie nieprawomocną decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót (rygor natychmiastowej wykonalności nadany tej decyzji został uchylony postanowieniem WINB w K.). W odwołaniu od decyzji o odmowie wydania nakazu rozbiórki przytoczono poglądy doktryny potwierdzające ocenę skarżących, iż uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji skutkuje nie od chwili doręczenia stosownego orzeczenia w tym zakresie stronie, lecz z dniem jego wydania. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się jednak, rozpatrując materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji, do tego poglądu, przytaczając jedynie znane skarżącym przepisy dotyczące doręczeń aktów administracyjnych, zignorował zaś podnoszone twierdzenie, iż instytucja nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter szczególny, w związku z tym szczególne muszą być również w tym wypadku zasady skuteczności orzeczeń w tym zakresie. Chybiony wydaje się być argument, przytoczony w zaskarżonej decyzji, iż prawo do wniesienia środka odwoławczego wskazuje na związanie strony decyzją dopiero od jej doręczenia. W niniejszej sprawie postanowienie WINB w K. z dnia 28 maja 2001 r., wstrzymujące natychmiastowe wykonanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, było bowiem niezaskarżalne i nie przysługiwała na nie skarga do NSA. Zastanawiające jest przy tym, iż organ odwoławczy nie przywiązywał tak dużej wagi do kwestii doręczenia decyzji nadającej rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót Budowlanej Spółce "[...]", skoro decyzja nr [...] z dnia 2 maja 2001 r., znak [...], zawierająca oba te rozstrzygnięcia była wykonywana przez inwestora już w dniu 8 maja 2001 r. ( wtedy to rozpoczęto kontynuowanie prac budowlanych), a zatem bez praktycznej realnej możliwości jej wcześniejszego doręczenia w sposób określony przepisami k.p.a.

Konsekwencją braku wnikliwego rozpatrzenia dowodów w tym zakresie i prawidłowej ich oceny było przyjęcie, iż pozwolenia na budowę inwestor nie miał dopiero od dnia 15 czerwca 2001 r., tj. od dnia doręczenia mu postanowienia o uchyleniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Wynikiem zaś takiej oceny było niezastosowanie art.48 ustawy - Prawo budowlane, choć skarżący podnosili także fakt, iż świadomość inwestora, że buduje obiekt bez wymaganego pozwolenia ( choć zdaniem skarżących, w świetle zebranych w sprawie dowodów inwestor posiadał tę świadomość co najmniej od dnia 8 czerwca 2001 r.) nie jest elementem wskazywanym w przepisie art.48 Prawa budowlanego, niezbędnym dla wydania decyzji o rozbiórce.

Organ odwoławczy, podtrzymując decyzję organu pierwszej instancji uznał także, że roboty wykonane po doręczeniu postanowienia WINB w K. znak [...] o wstrzymaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji PINB, tj. po dniu 15 czerwca 2001 r. miały charakter zabezpieczający, stosownie do treści art.50 ust.2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przy czym zastosowanie przez organ odwoławczy tego przepisu w stwierdzonym stanie faktycznym nie znajduje uzasadnienia. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że charakter prowadzonych w okresie od 28 maja 2001 r. do 19 czerwca 2001 r. robót w żaden sposób nie może prowadzić do ich uznania za roboty zabezpieczające. Całkowicie dowolna interpretacja inwestora w tym względzie powinna była zostać poddana krytycznej analizie przez organ odwoławczy, tym bardziej, że roboty budowlane, które nie miały przed dniem 8 czerwca 2001 r. charakteru zabezpieczającego, po dokonaniu w tej dacie kontroli placu budowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazaniu kierownikowi budowy uwierzytelnionego postanowienia WINB w K. z dniu 28 maja 2001 r. oraz dokonaniu stosownego wpisu w dzienniku budowy, stały się nagle niezbędne dla "skutecznego zabezpieczenia obiektu w budowie przed opadami atmosferycznymi." Skarżący nie mogą się zgodzić z taką interpretacją charakteru przeprowadzonych robót, gdyż w żaden sposób nie mogły one zabezpieczyć wznoszonego obiektu, a w szczególności przed opadami atmosferycznymi.

Trzeba również zwrócić uwagę na fakt, że zastosowanie do stwierdzonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego przepisu art.50 ust.2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nie może być uznane za słuszne także z tego względu, że organ administracyjny nie wydał stosownego postanowienia. Jeżeli jednak nawet przyjąć, że w związku z uchyleniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót obowiązywało nadal postanowienie PINB w K. - Powiat [...] z dnia 8 stycznia 2001 r., znak [...], o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, to ustalenia dotyczące zabezpieczeń, określone w tym postanowieniu (notabene ogólnikowe, nie zawierające stosownych wymagań), straciły całkowicie aktualność.

Zdaniem skarżących ani organ administracji, ani inwestor nie przeprowadzili żadnych wymaganych prawem czynności, które pozwalałyby na uznanie, że roboty wykonane w okresie od dnia 28 maja 2001 r., a w szczególności po dniu 15 czerwca 2001 r. miały charakter zabezpieczający. Nie przeprowadzono w szczególności inwentaryzacji obiektu, nie uzyskano orzeczenia rzeczoznawców, dotyczącego wymaganych robót zabezpieczających.

Reasumując, zdaniem skarżących organ odwoławczy w sposób niewłaściwy przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i nieprawidłowo ocenił całokształt sprawy, naruszając przepisy prawa materialnego, a to art.48 i art.50 ust.2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, co musi prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik Syndyk Masy Upadłości Budowlaną Spółkę "[...]" Sp. z o. o. w K. wnosił oddalenie skargi.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. odrzucono skargę wniesioną przez J. S., zaś prawomocnym postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. orzeczono o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie skargi wniesionej przez J. B., zmarłego w toku postępowania, którego następcy prawni złożyli oświadczenia o cofnięciu skargi.

Nadto z uwagi na śmierć w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżącego B. G. i uczestnika J. K. postępowanie było prowadzone z udziałem ich następców prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Stosownie do art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W takiej właśnie wersji powołano w uzasadnieniu wyroku odpowiednie regulacje.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. O takiej ocenie decyduje zaś ostatecznie okoliczność rozpatrzenia wniosku wszczynającego kontrolowane postępowania administracyjne z dnia 15 czerwca 2001 r. ( datowany 12 czerwca 2001 r.) zgodnie ze wskazaną w nim pod podstawą faktyczną i prawną żądania, którą stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb ), oraz orzeczenie o odmowie wydania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, albowiem takie rozstrzygnięcie należało wydać w niniejszej sprawie.

Istotny stan faktyczny, który nie budzi zastrzeżeń w świetle zgromadzonego materiału dowodowego został przedstawiony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 14 listopada 2001 r., znak [...]. Korespondującą z nimi zasadnicze ustalenia organu odwoławczego, który wypowiedział się również w kwestii zarzutów odwołania. Z ich uwzględnieniem przedstawił bowiem własne stanowisko w sprawie, przy czym nie stanowi uchybienia brak odniesienia się do każdego argumentu podniesionego przez strony dla wykazania zasadności konkretnego zarzutu odwołania. Powyższe powoduje, że brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej, czy drugiej instancji regulacji z art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a., 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy z przyczyn podawanych w skardze. Dowody zgromadzone w toku postępowania pod tym katem nie ujawniają wzajemnych sprzeczności w zakresie czynionych na ich podstawie ustaleń i w tym aspekcie nie można uznać, by doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Ustalenia opierają się w znacznej mierze na dokumentach urzędowych, których walor określono w art. 76 § 1 k.p.a. nie był kwestionowany ( akty administracyjne, protokoły czynności, dzienniki budowy, upomnienie i.t.p.). W pozostałości oświadczenia złożone przez uczestników procesu budowlanego przedłożone przez nich dokumenty nie zostały zakwestionowane co do prawdziwości ujawnionych w nich faktów.

W aktach administracyjnych zgromadzono też dowody, a w szczególności decyzje i postanowienia, obrazujące przebieg postępowania prowadzonego równolegle przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie istotnego odstąpienia przez inwestora od dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę oraz decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej odnoszące się do cofnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W szczególności, z akt administracyjnych wynika, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 marca 2000 r. Nr [...], znak [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia 22 maja 2000 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Budowlanej Spółce "[...]" Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego w K. przy ul. [...] w K., wymieniając odrębnie działki przeznaczone pod obiekt kubaturowy, infrastrukturę techniczną i kabel teletechniczny.

Postanowieniem z dnia 8 stycznia 2001 r., znak [...], którego nie wyeliminowano z obrotu prawnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89. Poz. 414 z późn. zm. ) w oraz art. 123 k.p.a wstrzymał roboty budowlane realizowane przez inwestora przy budynku mieszkalnym niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją, zobowiązując go do dokonania niezbędnych i skutecznych zabezpieczeń obiektu w budowie, w tym przed opadami atmosferycznymi, jak również zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Postanowienie zawiera pouczenie, że zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane podlega ono wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uzasadnienie tego postanowienia wynika fakt wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego w związku z zawiadomieniem właścicieli nieruchomości sąsiednich, oraz stwierdzenie w wyniku przeprowadzonych czynności odstępstw od projektu budowlanego przy realizacji budynku mieszkalnego kwalifikowanych jako istotne.

Przed upływem dwóch miesięcy od wydania powyższego postanowienia, w dniu 18 stycznia 2001 r. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] decyzja znak [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb inwestor został zobowiązany do przedłożenia projektu zamiennego oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

Decyzją Nr [...] z dnia 2 maja 2001r., znak [...], zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] na podstawie art. 51 ust. 1a , art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89. Poz. 414 z późn. zm. ) oraz art. 104, 108 i 130 § 3 pkt 1 k.p.a. udzielił inwestorowi Budowlanej Spółce "[...]" w K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji inwestycji : budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami przy ul. [...] w K. na w niej wymienionych działkach, zgodnie z projektem zamiennym.

Odbiór tej decyzji przez inwestora został potwierdzony na dostępnym w aktach administracyjnych jej egzemplarzu z datą 4 maja 2001 r. Fakt wydanie tej decyzji odnotowano w dziennik budowy nr [...] w dniu 7 maja 2001r.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2001 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 123 §1 w związku z art. 135 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i 83 ust. 2 wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia 2 maja 2001r., znak [...].

W akt administracyjnych znajduje się dowód doręczenia Budowlanej Spółce "[...]" Sp. z o.o. w K. powyższego postanowienia w dniu 15 czerwca 2001 r.

Protokół kontroli PINB z dnia 8 czerwca 2001 r. wskazuje, że uprzednio - w dniu 8 czerwca 2001 r.- kserokopię tego postanowienia otrzymał J. K. ( kierownik grupy robót "[...]" S.A., zastępujący nieobecnego wówczas kierownika budowy ).

W tej samej dacie – 8 czerwca 2001 r. - Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] sporządził upomnienie znak [...], w którym podał, że na podstawie art. 15 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednol. Dz U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm. ), w związku z postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 maja 2001 r., znak [...], wstrzymującym natychmiastowe wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] Nr [...] z dnia 2 maja 2001r., znak [...], zachowuje moc obowiązującą postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] z dnia 8 stycznia 2001 r., znak [...], o wstrzymaniu robót budowlanych , a także wezwał Budowlaną Spółkę "[...]" Sp. z o.o. w K. do niezwłocznego wykonania obowiązku określonego w tym postanowieniu – cytując zawarte w nim rozstrzygnięcie – wskazując, że niewykonanie obowiązku w terminie siedmiu dni od daty doręczenie niniejszego upomnienia spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego.

Z potwierdzenia na upomnieniu oraz protokołu kontroli dnia 8 czerwca 2001 r. wynika, że w dniu 8 czerwca 2001 r. egzemplarz tego upomnienia został wręczony J. K., zastępującemu kierownika budowy. W aktach administracyjnych znajduje się ponadto dowód doręczenia upomnienia Spółce "[...]" Sp. z o.o. w K. w dniu 15 czerwca 2001 r. Na upomnienie Spółka odpowiedziała jednak wcześniej, pismem z daty 13 czerwca 2001 r., informując, że wykonanie niezbędnych zabezpieczeń nastąpi do dnia 19 czerwca 2001r.

Uwzględniając powyższe należy zwrócić uwagę , że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie pozostaje w związku z postępowaniem prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na stwierdzone odstąpienie przez inwestora od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie mniej jednak jest ono postępowaniem odrębnym. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest zaś niedopuszczalność oceny legalności aktów administracyjnych wydanych poza przedmiotowym, odrębnym postępowaniem, które wszczęto na wniosek M. M., B. S., J. S., T. K., B. M. – K., L. G., B. G., M. R., W. R., I. B., J. B., E. W. i T. W. z dnia 15 czerwca 2001 r. ( datowany 12 czerwca 2001 r.).

We wniosku inicjujący postępowanie kontrolowane obecnie z uwagi na wniesienie skargi wyżej wymienieni domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, sprecyzowali żądanie nakazania Spółce "[...]" Sp. z o.o. w K. rozbiórki części obiektu zrealizowanego od dnia 29 maja co najmniej do 11 czerwca 2001 r., uzasadnieniem czego miał być fakt prowadzenia przez inwestora robót budowlanych pomimo wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia z dnia 28 maja 2001 r., znak [...].

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zaś w myśl § 2 tego artykułu - organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Stosowanie zaś do brzmienia art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca posłużył się słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane wyżej sytuacje.

Powołane przepisy winny być interpretowane uwzględnieniem z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz niejednokrotnie normują wprost inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Powyższe poglądy należy uznać jedynie za pewną dyrektywę ogólną ułatwiającą ustalenie legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego przy braku wskazań ustawowych w kwestii legitymacji, co jednak z uwagi na brzmienie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. nie wyklucza nieco innego podejścia na gruncie określonych kategorii spraw.

Z art. 1 Pb wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 tej ustawy - zatytułowanym " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" - zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki, gdzie odróżniono zasadniczo obowiązki nadzorcze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. Przepisy o właściwości w mogą być źródłem kompetencji organu do wydawania aktów administracyjnych, natomiast nie przesądzają o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu, a także o istnieniu lub braku legitymacji skargowej w określonych kategoriach spraw. Przykładowo, tak rozpoczęcie budowy jak i sfinalizowania procesu budowlanego, którego końcowym etapem jest zgodne z prawem przystąpienie do użytkowanie obiektu zostało pozostawione inicjatywie inwestorów, organy administracji publicznej pozbawione są możliwości wszczynania z urzędu takich postępowań, co wynika z art. 33, art. 54 w zw. z art. 57 ust. 1 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego ( por. postanowienie NSA z 28.02.1989r. IV SA116/89, OPS 1991, Nr 1, poz. 27 ). Z urzędu prowadzi się - w myśl przepisów tej ustawy - sprawy z zakresu nadzoru budowlanego, z którymi wiąże się możliwość określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień. Powyższe nie wyklucza jednakże wszczęcia i prowadzenia takich spraw przez organy nadzoru budowlanego na wniosek strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wynika również z treści art. 61 § 1 k.p.a. Do takich spraw należą właśnie sprawy objęte regulacją w art. 48 Pb. Zastosowanie albo odmowa niezastosowanie tego przepisu może bowiem

Mieć wpływ na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach nie stanowiących terenu inwestycji, np. jego ograniczenie.

Takie trafne podejście zaprezentowały organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wszczynając postępowania administracyjne na wniosek podmiotów uznanych za posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ta ostatnia okoliczność była bezsporna w postępowaniu administracyjnym i sądowym.

Oparcie postępowania w granicach wyznaczonych w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości powoduje szereg następstw. W szczególności, przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wówczas żądanie strony i podane przez nią okoliczności faktyczne. O ile strona zgłaszając określone żądanie domaga się jednoznacznie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o podawaną stanowczo i konkretnie podstawę prawną, organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany żądania strony lub jego kwalifikacji prawnej, które należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma ( por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47 ). Jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera , W-wa 1995 , str. 154 ) - " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona."

Zważyć należy dalej, że zgodnie z treścią art. 28 Pb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Te ostatnie przepisy dotyczą instytucji zgłoszenia budowy określonych obiektów budowlanych, względnie prowadzenie pewnego typu robót budowlanych i nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Stosownie do art. 3 pkt 12Pb, pozwoleniu na budowę - należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Nie jest to decyzja tożsama z decyzją zezwalającą na wznowienie budowy lub robót budowlanych. Definicje legalne obiektu budowlanego, budowy i robót budowlanych podane są w art. 3 pkt 1, 6 i 7 Pb.

Artykuł 48 Pb stanowi, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Przepis operujący tak dotkliwą sankcją może być stosowany wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi w nim wskazane, zaistnieją kumulatywnie. Nadto każdy element normy prawnej w nim wyrażonej musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja użytych w nim terminów. Dla zastosowania sankcję z art. 48 Pb organ administracji publicznej wydający w sprawie decyzję musi w sposób nie budzący wątpliwości ustalić: brak wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź fakt prowadzenia budowy pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Nakaz rozbiórki musi dotyczyć wybudowanego bądź będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 1 Pb. Takie podejście w wykładni i stosowaniu art. 48 Pb prezentowane było i jest w orzecznictwie, zaś znalazło pełną aprobatę w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01 ( OTK-A 2002/2/15, Dz.U.2002/37/353).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy powyższe oznacza, że skoro inwestor rozpoczął budowę przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to przepis art. 48 Pb nie może mieć zastosowania, także w sytuacji, gdyby w postępowaniu prowadzonym równolegle przez organy administracji architektoniczno budowlanej doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a Pb, z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zważyć należy dalej, że odnośnie kwestionowanej w skardze budowy prowadzono postępowanie administracyjne w trybie art. 50 – 51 Pb, w ramach którego zostało wydane postanowieniem z dnia 8 stycznia 2001 r., znak [...]. Postanowieniem tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89. Poz. 414 z późn. zm. ) w oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał roboty budowlane i orzekł o obowiązkach inwestora dotyczących zabezpieczeń. Przekracza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej kontrola legalności tego aktu, która miałaby polegać na ocenie, czy postanowienie powyższe nie narusza prawa z uwagi na zbyt ogólnikowe - zdaniem skarżących- sprecyzowanie obowiązków inwestora w zakresie dokonania niezbędnych zabezpieczeń. W ramach niniejszej kontroli należy jednak uwzględnić fakt wydania, podstawę prawną i brzmienie przedmiotowego postanowienia.

Artykuł 50 Pb ust. 1- 5 stanowi:

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub

3) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót,

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Postanowienie w niniejszej sprawie wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Pb, zaś jego treść została uprzednio opisana w stanie faktycznym.

Istotne w sprawie niniejszej jest to, że cytowana wyżej regulacja oraz z nią związane, zawarte w art. 51 Pb, nie przewidują sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego albo jego części na wypadek, gdyby inwestor nie zastosował się do obowiązku wstrzymania robót budowlanych, względnie wykonania zabezpieczeń. Takie rozwiązania w przypadku kontynuacji budowy zostały wprowadzona w Prawie budowlanym znacznie później poprzez dodatnie art. 50a (nowelą z dnia 27 marca 2003 r.), w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, przy czym dokonano równolegle zasadniczej zmiany m.in. art. 48 Pb.

W analizowanym stanie prawnym konsekwencją niezastosowania się przez inwestora do obowiązków wynikających z postanowienia winno być wykonanie postanowienia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W takim postępowaniu wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym był Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...].

W myśl art. 50 ust. 4 Pb, postanowienie, o którym mowa traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia inwestorowi (względnie innym podmiotom wymienionym w art. 52 Pb przy braku podstaw do orzekania co do inwestora), jeżeli w tym terminie nie zostałaby wydana jedna z decyzji wymienionych art. 51 ust. 1 Pb , tj. 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Tak jednak w niniejszej sprawie nie jest albowiem w terminie wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb ( a potem kolejną, zezwalającą na wznowienie robót budowlanych).

Od utraty ważności omawianego postanowienia należy odróżnić przypadek, w których takie postanowienie (nie tracą ważności ), w określonym czasie obowiązuje, chociaż nie zawsze obliguje inwestora do podporządkowania się wynikającym z niego nakazom.

Stosownie do art. 51 ust. 1a i ust. 2 Pb:

1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.

2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Mając na uwadze te regulacje, uwzględniając brak podstaw prawnych do wielokrotnego orzekania o wstrzymaniu robót budowlanych należy uznać, że postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i zabezpieczeniu obowiązuje nadal po wydaniu decyzji na art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb do momentu wydania ostatecznej decyzji na podstawie art. w art. 51 ust. 1a Pb. Czy inwestor w okresie obowiązywania może legalnie realizować roboty budowlane zależy zaś od niżej przedstawionych okoliczności.

Z art. 110 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją. W doktrynie i orzecznictwie brak jednolitości co do tego, czy momentem wydania decyzji jest data jej sporządzenia w formie określonej w art. 107 k.p.a. i już wówczas jest ona aktem istniejącym w sensie prawnym, czy też decyzja zostaje wydana dopiero z momentem jej doręczenia stronie ( lub stronom), zgodnie z przepisami k.p.a. Co istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie budzi jednak wątpliwości wśród zwolenników obu koncepcji, że decyzja względem strony wywołuje skutki prawne od momentu jej doręczenia na zasadach przewidzianych w k.p.a. Pomijając przypadki istnienie podstaw do ogłoszenia stronom decyzji ustnie (art. 109 § 2 k.p.a. ), z art. 109 § 1 k.p.a. wynika obowiązek doręczenie decyzji stronom na piśmie. Nie jest doręczeniem aktu administracyjnego stronie wręczenie je kserokopii innemu podmiotowi, a w szczególności niebędącemu inwestorem uczestnikowi procesu inwestycyjnego.

Doręczenie decyzji stronie co może wywoływać różne skutki prawne.

Procesowym skutkiem doręczenia decyzji organu pierwszej instancji jest, to, że rozpoczyna biegu terminu do wniesienia odwołania ( art. 129 § 2 i 3 k.p.a.).

Odnośnie skutków materialnoprawnych należy mieć na uwadze treść 130 k.p.a., w myśl którego :

§ 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. § 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

§ 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy:

1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108);

2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy.

§ 4. Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

Nie jest zatem tak, że nieostateczna decyzja nie wywołuje skutków materialnoprawnych. Zasadą jest natomiast, że nie podlega ona wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, od czego przewidziano wyjątki.

Zagadnienia dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uregulowane w art. 108 k.p.a., który stanowi w § 1 , że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W myśl art. 108 § 2 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

Istota rygoru natychmiastowej wykonalności polega na tym, że decyzja nieostateczna staje się natychmiast wykonalna i może stanowić tytuł wykonawczy (art. 26 i 27 u.p.e.a.).

Przepisy kodeksu nie określają momentu, od którego obowiązuje rygor natychmiastowej wykonalności. Podobnie, jak już w analizowanym uprzednio przypadku, jest sporne w doktrynie i orzecznictwie, czy decyzja ( względnie wydane odrębnie postanowienie ) staje się natychmiast z dniem sporządzenia decyzji zaopatrzonej taką klauzulą, czy od dnia doręczenia decyzji stronie. Analogicznie spór toczy się wokół zagadnienia wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności ( art. 135 k.p.a.). Także i w tych przypadkach należy jednakże przyjąć, że skutki wydania aktu dla strony powstają od momentu jej doręczenia go na zasadach przewidzianych w k.p.a.

Z powyższych wywodów wynika, że nie jest tak, iż stan faktyczny opisany we wniosku z dnia 15 czerwca 2001 r. ( datowanym 12 czerwca 2001 r. ) mógł skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 48 Pb. Aspekt dotyczący stosowania art. 48 Pb nie został poddany właściwej analizie w kontrolowanych decyzjach organu pierwsze i drugiej instancji. Decyzje te jednak odpowiadają prawu albowiem w określonym stanie faktycznym, którego elementy uwzględniono również w obecnych rozważaniach, rozstrzygają sprawę w trybie jednoznacznie żądanym przez skarżących – tj. na podstawie art. 48 PB - i zawierają prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wydania nakazu rozbiórki tych części obiektu budowlanego, które inwestor realizował od dnia 28 maja 2001 r. do podawanej w skardze daty 19 czerwca 2001 r.

Z wyżej podanych względów skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na marginesie poprzednich rozważań, odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenie art. 50 ust.2 pkt 2 Pb należy zaakceptować stanowisko, organów, że zabezpieczenie obiektu budowlanego przez opadami atmosferycznymi, którego budowę wstrzymano nie zawsze musi oznaczać prowizorkę, lecz w uzasadnionych okolicznościach może polegać na dokończeniu rozpoczętych prac, o ile spełniają one taką właśnie funkcję. Uwzględniając poczynione w sprawie niniejszej przez organy obu instancji szczegółowe ustalenia dotyczące stanu zaawansowania i specyfiki robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w spornym okresie, nie można uznać by zachodziły podstawy do ich zakwestionowania jako prac zabezpieczających. Nie jest również tak, że wybór metody zabezpieczenia wymaga przeprowadzenia w szczególności inwentaryzacji obiektu, albowiem stan zaawansowania robót może być znany z dziennika budowy, protokołu kontroli, czy przeprowadzonych oględzin. Nie jest również tak, by wybór metody zabezpieczenia wymagał co do zasady uzyskania orzeczenia rzeczoznawców, albowiem stosowną wiedzę ku temu mogą posiadać uczestnicy procesu budowlanego ( projektant , inspektor nadzoru, kierownik budowy ), co podlega ocenie organ nadzoru budowlanego.