Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2645/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c i  art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 93 ust. 1,  art. 95
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...] od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2019 r. zatwierdzającej z urzędu projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o pow. [...] ha, obręb [...] położonej w [...], na działki nr ew. [...] o pow. [...] ha (teren ulicy) o nr [...] o pow. [...] ha, utrzymało ją w mocy.

Powyższe było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i prawnych organu.

Prezydent [...] pismem z [...] marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie podziału działki nr [...]. Postanowieniem z [...] marca 2016 r. Prezydent pozytywnie zaopiniował projekt podziału i stwierdził, że jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – uchwała r [...] Rady [...] z [...] stycznia 2010r. ). SKO w [...] utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z [...] maja 2016 r. znak [...]. Decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...] zatwierdził proponowany projekt podziału tej nieruchomości.

Odwołanie wniosła [...] w [...].

Rozpoznając sprawę ponownie SKO w [...] wskazało, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D.U. 2018, poz. 2204), dalej "ugn".

Podziału nieruchomości, zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy można dokonać gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2018, poz. 1945), dalej "pzp" jest aktem prawa miejscowego a więc źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Zgodność z planem jest warunkiem podziału. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podejmuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, co wynika z art. 93 ust. 4 pzp. W tej sprawie takie pozytywne rozstrzygnięcie zostało wydane (postanowienie z [...] marca 2016 r.) Z planu tego wynika, że teren działki jest w części przeznaczony pod drogę i oznaczony symbolem [...]. W pozostałym zakresie symbolem [...] – usługi nauki dopuszczalne przeznaczenie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Podziału nieruchomości można dokonać na wniosek lub z urzędu. W tej drugiej sytuacji gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 3 ugn). Cele publiczne określone są w art. 6 tej ustawy. Celem jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. W tej sprawie celem jest wydzielenie gruntu na poszerzenie drogi publicznej.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że [...] Konserwator Zabytków decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie dotyczące podziału działki nr ew. [...] w związku z czym nie ma podstaw do uzyskiwania pozwolenia na podział działki nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...] w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-prawa materialnego tj. art. 96 ust. 1a i art. 97ust 3 pkt 1 ugn poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

-prawa procesowego tj. art. 107 § 3 i 15 kpa.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą i zwrot kosztów postępowania.

W skardze Skarżąca wywodzi, że zatwierdzenie podziału nastąpiło bez uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na taki podział. Nieruchomość ta decyzją nr [...] r. została wpisana do rejestru zabytków (budynki i otoczenie). Taki wpis znajduje się w księdze wieczystej prowadzonej dla całej nieruchomości nr [...]. Uzyskanie decyzji o umorzeniu postępowaniu nie może zastępować tego pozwolenia.

Po drugie, zdaniem Skarżącej, nie mamy do czynienia z realizacją celów publicznych a tylko w takiej sytuacji można wszcząć postępowanie z urzędu. Projektowania działka nr [...] obejmuje częściowo tereny sąsiadujące z drogą publiczną ale nie są one wykorzystywane na jej potrzeby a jedynie na potrzeby metra. Trudno, zdaniem Skarżącej przyjąć, że tereny znajdujące się na wschód od linii wejść do metra będą wykorzystywane na cele drogi publicznej. Dotyczy to również pasa terenu przed wejściem do budynku głównego [...] od strony [...] gdzie linia graniczna została wyznaczona na równi z linią rozpoczęcia schodów do tego budynku. Dokonanie podziału pozbawi bezpośredniego dojazdu do działki [...] od [...] i utrudni korzystanie z pozostałej części nieruchomości Skarżącej. Poza tym organ nie odniósł się do zarzutów odwołania co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa.

Pismem z [...] lutego 2021 r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 93 ust. 1,2,3 ugn.

Zasadą przy podziale nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodność tego podziału z tymże planem. Wyjątki od tej zasady przewidziane są w art. 95 ugn.

Nie jest sporne, że dzielona nieruchomość położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego wyżej. Ponieważ zostało wydane postanowienie opiniujące podział pod względem zgodności z regulacjami planu miejscowego organ był tym postanowieniem związany.

Postanowienie opiniujące, wydane na podstawie art. 104 kpa pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to, że tego rodzaju opinia jest wiążąca dla organu zatwierdzającego podział. Organ ten nie może odmówić podziału takiej nieruchomości albo dokonać go sprzecznie z treścią tej opinii. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w której plan podziału naruszałby postanowienia aktu prawa miejscowego, co jest niedopuszczalne w świetle art. 93 ust. 1 ugn Dopóki w obrocie prawnym pozostaje postanowienie opiniujące podział dopóty nie jest możliwa czy to odmowa podziału czy też wydanie decyzji o innej treści niż zostało zaopiniowane. (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. I OSK 909/15).

Natomiast inną kwestią jest możliwość zatwierdzenia podziału w odniesieniu do nieruchomości, która wpisana jest do rejestru zabytków i wydane w tym przedmiocie, przed wszczęciem postępowania, postanowienie o umorzeniu.

Jak wynika z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2008 r. zabudowania na działce nr [...] oraz ich otoczenie objęte są ochroną konserwatorską. Dotyczy to więc zarówno budynków szczegółowo wymienionych w tej decyzji jak i otoczenia. Ustawa z 23 lipca 2003 r.o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U.2020.282) definiując w art. 3 pkt 15 pojęcie otoczenia wskazuje je jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Oznacza to, że przedmiotem ochrony mogą być nie tylko budynki ale i ich otoczenie. Tak jest i w tym przypadku – co jasno wynika z wyżej przywołanej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Potwierdzają to zapisy w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nr [...].

Jedyne co może budzić wątpliwości jest to czy ewentualnie tzw. "otoczenie", wskazane w decyzji o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków, obejmuje całą działkę czy też jej część. Do decyzji tej dołączony jest załącznik obejmujący teren objęty ochroną konserwatorską (linia ciągła na tym załączniku). Nie wiadomo czy jest to cały teren działki nr [...] - na co mogłyby wskazywać zapisy w księdze wieczystej (wpis obejmuje całą działkę) czy też jej część.

Po drugie, konsekwencją objęcia budynków i otoczenia na działce nr [...] ochroną konserwatorską jest obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości – co wynika z art. 96 ust. 1a ugn.

Istotna ochrony konserwatorskiej polega na tym, że wyspecjalizowany organ ma prawo decydowania o możliwości podziału nieruchomości w sytuacji w której nieruchomość ta objęta jest ochroną konserwatorską.

W niniejszej sprawie organ takiego pozwolenia nie uzyskał. Znajdujące się w aktach decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2015 r. umarzająca postępowanie administracyjne nie zastępuje tego pozwolenia.

Art. 4 pkt 1 ugn definiuje pojęcie nieruchomości gruntowej. Jest nią grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Oznacza to, że obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczy nieruchomości rozumianej zgodnie z powołaną wyżej definicją ustawową a więc nieruchomości gruntowej co do której ustanowiono ochronę konserwatorską.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. i 96 ust. 1 a ugn, gdyż organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy zakresu ochrony konserwatorskiej w sytuacji w której nie ulega wątpliwości, w świetle decyzji, ochroną konserwatorską objęte są nie tylko budynki ale i ich otoczenie a skarżący nie dołączył do wniosku stosownego pozwolenia wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie wyżej zaprezentowaną wykładnię prawa.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że porozumienie pomiędzy Wojewodą [...] a m. [...] z [...] czerwca 2005 r. sprawie powierzenia m. [...], prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (. (D.U. Woj. Maz. 2005, poz. 4314), na które powołuje się Prezydent [...] w decyzji z [...] listopada 2015 r. utracił moc 31 października 2017 r.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, objęcie Warszawy strefą zagrożenia czerwoną przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie).

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 2019, poz 28) Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804) zasądzając od organu na rzecz Skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów wpisu i 480 zł tytułem zwrotu kosztów udziału w sprawie radcy prawnego