Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 518/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2007 r. Wójt Gminy [...] (Wójt), po rozpatrzeniu wniosku B. i B. P.[2], zatwierdził podział nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], wykazanej tamże jako działki nr [...] i nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] [...], położonej we wsi [...] gm. [...], powiatu [...]. W wyniku podziału zostały wydzielone m. in. działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha przeznaczone pod drogi publiczne.

Starosta [...] (Starosta) decyzją z [...] stycznia 2018 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...], [...] o łącznej pow. [...] ha z obrębu [...], gmina [...] (Nieruchomość), które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego na wniosek jej właścicieli w związku z wydzieleniem ww. działek pod drogi publiczne: lokalną i dojazdowe, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiednio symbolami [...], [...] i [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P.[1] (Skarżąca) oraz Gmina [...] (Gmina). Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po rozpoznaniu sprzeciwu wniesionego przez Gminę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2018 r. (IV SA/WA 2262/18) oddalił sprzeciw. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2019 r. (I OSK 270/19) oddalił skargę kasacyjną Gminy.

Decyzją z [...] września 2019 r. Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za Nieruchomość.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej : "u.g.n.").

Po rozpoznaniu odwołania Gminy, Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie.

Wojewoda wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji przyjmowano, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania.

Podobnie podchodzono do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając taką możliwość dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości.

Pogląd prawny uzależniający uzgodnienie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bądź możliwość jego zrzeczenia się od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości został zakwestionowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, Lex nr 2472513). W wyroku tym Sąd Najwyższy odwołał się do literalnego brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n., z treści którego wynika, że uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, powinien dokonań właściciel nieruchomości, a nie jej były właściciel, albowiem z chwilą uostatecznienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału dotychczasowy właściciel staje się byłym właścicielem na skutek przejścia własności nieruchomości na podmiot publiczny z mocy prawa. Stanowisko to podzielone zostało w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w tym Naczelnego Sądy Administracyjnego.

Wojewoda przywołał również stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. Sygn. akt I OSK 31/17, w którym wskazano, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do kwestionowania czasu zawarcia umowy (przed dniem uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości) czy też rzeczywistej treści porozumienia stron. Ocena odmiennej wykładni woli stron niż wynikająca z treści umowy czy ewentualne wady oświadczenia woli podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Kompetencją organu administracji publicznej jest jedynie ustalenie czy uzgodnienia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały miejsce i jaka jest ich treść wynikająca z zawartej umowy.

Organ odwoławczy podniósł następnie, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż następnego dnia po dniu wydania decyzji podziałowej, to jest [...] maja 2007 r. właściciele nieruchomości – B. P. [1] i B. P. [2] zawarli z Wójtem Gminy [...] porozumienie, w którym oświadczyli, że rezygnują z odszkodowania określonego w art. 98 u.g.n. należnego im z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jednostki ewidencyjnej [...] w obrębie [...] [...] nr ew. [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, wydzielonych pod drogi publiczne w wyniku podziału działek nr [...], [...] położonych w obrębie [...][...] gm. [...]; natomiast Wójt oświadczył, że nie naliczy właścicielom należnych Gminie opłat adiacenckich określonych w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z tytułu podziału działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] [...] gm. [...].

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie porozumienie zostało zawarte dzień po wydaniu przez Wójta decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a więc wtedy, kiedy nie było jeszcze wymagalne roszczenie odszkodowawcze.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niesłusznie ustalił odszkodowanie na rzecz właścicieli działek przejętych pod drogi, którzy w 2007 r. zrzekli się prawa do odszkodowania za nie. Tym samym doszło do uzgodnienia kwestii rezygnacji z odszkodowania w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., czego nie podważono przed sądem powszechnym w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego.

W ocenie organu odwoławczego, skoro doszło do zawarcia porozumienia i uzgodnień powyższych kwestii, brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda zanegował możliwość oparcia się - przy rozpatrywaniu sprawy - na swoich wcześniejszych decyzjach wydawanych w podobnych postępowaniach z uwagi na fakt, że zapadły one przed wydaniem wyżej cytowanego orzeczenia Sądu Najwyższego. Podkreślił, że nie jest rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się odszkodowania, a tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie zarzutów co do samego zrzeczenia i jego okoliczności właściwy jest sąd cywilny.

Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do tutejszego sądu podnosząc w niej zarzut naruszenia :

1. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 8 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2a k.p.a. poprzez odstąpienie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji od przyjętej poprzednio przez ten Organ w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r. wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., co na skutek zmiany poglądu prawnego Organu doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia uchylającego decyzję Starosty z [...] września 2019 r. i umarzającego postępowanie przed Organem I instancji; podczas gdy brak było podstaw aby ten sam organ wydając dwie decyzje w tej samej sprawie zmienił pogląd prawny i dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, b) art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, co wynikało ze zmiany dotychczasowego poglądu prawnego przez Wojewodę w tej samej sprawie, mimo iż organ w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r. dokonał wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegającej na przyjęciu, że bezskuteczne było zrzeczenie się przez Skarżącą prawa do odszkodowania zanim decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy wydając zaskarżoną Decyzję w sytuacji wątpliwości co do wykładni treści normy prawnej art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., wątpliwości Organu winny zostać rozstrzygnięte na korzyść Skarżącej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, jakoby skuteczne było zrzeczenie się przez Skarżącą prawa do odszkodowania zanim decyzja Wójta z [...] maja 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, podczas gdy:

- prawidłowa wykładnia przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. winna prowadzić do wniosku, że przejście prawa własności na skutek aktu administracyjnego organu powoduje powstanie stosunku administracyjnoprawnego, a jego pochodną, ściśle z nim związaną jest odszkodowanie. Należy je zatem także traktować jako stosunek administracyjnoprawny między organem, na którym spoczywa obowiązek jego zapłaty a podmiotem, który utracił na rzecz publiczną prawo własności. Prawo po obu stronach stosunku administracyjnego - podmiotu publicznego do własności nieruchomości, właściciela do odszkodowania powstaje nie z dniem doręczenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale z dniem jej ostateczności. Jeżeli zatem uznać, iż uzgodnienie wysokości odszkodowania to także jego zrzeczenie się, to zrzeczenie to może być dokonane tylko po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - nie wcześniej, bowiem przed tą datą nie powstaje żadne uprawnienie ani zobowiązanie stron stosunku administracyjnego, - zrzeczenie się prawa do odszkodowania przed dniem, kiedy wskazana decyzja Wójta Gminy [...] zatwierdzająca podział nieruchomości nie mogło osiągnąć swojego skutku materialnoprawnego, mając na względzie, że uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci przysługiwania uprawnienia odszkodowawczego - wtedy dopiero powstaje roszczenie o odszkodowania, co oznacza że prawo do odszkodowania Skarżącej powstało począwszy od dnia [...] czerwca 2007 r., zaś oświadczenie zawarte w porozumieniu z [...] maja 2007 r. nie mogło osiągnąć skutku materialnoprawnego.

b) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady pewności prawa, będącej elementem zasady demokratycznego państwa prawa poprzez odstąpienie przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji od przyjętej poprzednio przez ten organ w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 r. wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., co stanowi przejaw naruszenia zasady pewności prawa wobec odstąpienia przez Organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle podwójnej stawki minimalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na skutek podziału nieruchomości zanim decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna.

Na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Przepis ten przewiduje zatem możliwość dokonywania uzgodnień w celu ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Odszkodowanie za przejęte grunty pod drogę publiczną jest konsekwencją odjęcia prawa własności nieruchomości dotychczasowemu właścicielowi i stanowi wierzytelność nieobwarowaną żadnymi dodatkowymi warunkami, będąc należne także wówczas, gdy właściciel nie odnosi korzyści z budowy drogi. Obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnej lub w postępowaniu administracyjnym.

Redakcja cytowanego art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje także, że odszkodowanie za działki gruntu przejęte na własność podmiotów publicznoprawnych, jako wydzielone pod drogi publiczne w ramach podziału nieruchomości, w pierwszej kolejności podlega uzgodnieniu pomiędzy ich dotychczasowym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a podmiotem publicznoprawnym, który przejął te działki gruntu. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie jest ustalane przez starostę w drodze decyzji, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Jednocześnie przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Ustalenie wysokości odszkodowania w wyniku rokowań skutkuje zawarciem umowy pomiędzy dotychczasowym właścicielem (właścicielami) a organem administracji (nabywcą nieruchomości), która w całości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego. Reasumując, obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się do tego, że skuteczne uruchomienie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli do uzgodnienia na drodze cywilnoprawnej nie dojdzie.

Decyzja podziałowa wydana została [...] maja 2007 r.

Następnie [...] maja 2007 r. zawarte zostało porozumienie w którym właściciele oświadczyli, że rezygnują z odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n. za Nieruchomość zaś Wójt oświadczył, że nie naliczy właścicielom należnych Gminie opłat z tytułu opłaty adiacenckiej, określonych w art. 87a ust. 1 u.g.n. Strony zgodnie oświadczyły, że porozumienie to wyczerpuje wszelkie ich roszczenia finansowe wynikające z porozumienia.

Dodatkowo, [...] maja 2007 r. właścicieli złożyli na egzemplarzu decyzji oświadczenie, ze zapoznali się z jej treścią i nie będą się od niej odwoływać.

W ocenie sądu stanowisko zaprezentowane przez organ drugiej instancji zgodnie z którym zawarcie powyższego porozumienia czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na Nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej jest prawidłowe.

Podzielić należy stanowisko organu, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przyjmowano, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji uznano, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1223/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/ Sz 319/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentowano w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Jednakże, jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17, wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem także przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W ocenie Sądu Najwyższego decydujące znaczenie ma w tej sytuacji aspekt podmiotowy uzgodnienia wynikający z brzmienia art. 98 ust. 3 u.g.n. Sąd Najwyższy podkreślił, że dotychczasowa wykładnia powyższego artykułu prowadzi do sytuacji, w której to nie właściciel a były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem.

Orzeczenie Sądu Najwyższego zapadło wprawdzie w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych, co jednak nie przeszkadza w uznaniu za trafnych ogólnych spostrzeżeń co do wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. i zastosowaniu ich w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd orzekający nie znalazł bowiem argumentów przemawiających za uzależnieniem takiej wykładni od istnienia związku wniosku o podział wyłącznie ze wspólnym przedsięwzięciem z gminą, z którym miał do czynienia Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17.

W omawianym wyroku Sąd Najwyższy nawiązał również do możliwości zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną opierając się, na wynikającej z art. 508 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej jako k.c.), instytucji umownego zwolnienia dłużnika z długu. Przepis ten stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle art. 508 k.c. wątpliwości, to mogą one powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umów miałby być, jak w niniejszej sprawie, dług, który w chwili zwolnienia jeszcze nie istniał i nie był skonkretyzowany co do wysokości. Doktryna i orzecznictwo sądów powszechnych dopuszcza jednak możliwość zwolnienia z długu przyszłego wskazując, że przedmiotem zwolnienia może być nie tylko dług wymagalny, lecz także dług niewymagalny (por. R. Morek [w:] J. Ciszewski, Komentarz, 2013, t. II, s. 951), a nawet dług przyszły. Podobnie jak w przypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga oczywiście, oprócz wskazania osoby wierzyciela i dłużnika, dostatecznego sprecyzowania przyszłego obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej podstawie prawnej (por. P. Drapała, Zwolnienie z długu, PS 2002, nr 7–8, s. 113 i n.; K. Zagrobelny, Glosa do wyroku SN z dnia 3 października 2003 r., sygn. akt IV CK 202/02, OSP 2005, z. 6, poz. 75; wyrok SN z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, LEX nr 510988).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono jednoznaczny pogląd, że za dopuszczalnością zwolnienia się z długu przyszłego przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., sygn. akt III CZP 45/97, OSNC 1998, Nr 2, poz. 22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej (wyrok z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I CSK 125/08, Lex 510988). Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. Następnie Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Również w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt III CKN 423/98, OSNC 2000, Nr 5, poz. 92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika.

Przywołane orzecznictwo dopuszcza co do zasady możliwość zwolnienia z długu przyszłego przy czym nie ulega wątpliwości, że w tym celu konieczna jest możliwość określenia tej przyszłej wierzytelności, a więc dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia. Innymi słowy, jeśli istnieje możliwość określenia długu na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku prawnego, do którego zwolnienie z długu się odwołuje, dług ten nie musi być określony kwotowo, jeśli z tego stosunku zobowiązaniowego jednoznacznie wynika jego przedmiot.

W świetle tego w orzecznictwie administracyjnym dopuszcza się więc możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Przy czym przyjmując, że zrzeczenie bądź ustalenie to może nastąpić także przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji wskazuje się, że warunkiem skuteczności zrzeczenia jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Z umowy z [...] maja 2007 r. wynika, że Skarżąca i jej mąż zrezygnowali z odszkodowania za Nieruchomość w zamian za odstąpienie przez Gminę od naliczenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie sądu umowa z [...] maja 2007 r. uregulowała wzajemne prawa i obowiązki stron, to jest Skarżącej i jej męża oraz Gminy dotyczące z jednej strony prawa do odszkodowania za przejętą przez Gminę Nieruchomość a z drugiej zstrony w związku z możliwością naliczenia opłaty adiacenckiej, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano zaś w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Wskazać bowiem trzeba, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, dostępny w CBOSA), gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego) (...)".

W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. na zaistnienie których zdaje się powoływać Skarząca w skardze nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Sąd wskazuje w tym miejscu że sama Skarżąca przez okres przeszło 10 lat nie kwestionowała oświadczenia zawartego w porozumieniu z [...] maja 2007 r., to jest nie złożyła oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych tego oświadczenia, nie wystąpiła również na drogę postępowania cywilnego celem uzyskania odpowiedniego orzeczenia sądu. Skarżąca dopiero po upływie 10 lat od daty wydania decyzji podziałowej i zawarcia porozumienia, wystąpiła o odszkodowanie za nieruchomość przejętą przez Gminę.

Podsumowując tę część rozważań sąd wskazuje, że pogląd, co do możliwości ustalenia wzajemnych rozliczeń w związku z wydaniem decyzji podziałowej jeszcze przed uzyskaniem decyzji podziałowej prezentowany jest w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroku WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r. II SA/Gd 254/20, 10 czerwca 2020 r. II SA/Gd 203/20, 3 czerwca 2020 r., II SA/Gd 208/20, 27 maja 2020 r. II SA/Gd 209/20, 22 kwietnia 2020 r. II SA/Gd 21/20, wyroki NSA z 18 maja 2020 r. I OSK 1522/19 i 11 czerwca 2019 r. I OSK 2024/17 oraz przywołany już wyrok NSA z 30 października 2018 r. I OSK 31/17).

Zarzuty odstąpienia od przez organ od wykładni zaprezentowanej w decyzji kasatoryjnej z [...] czerwca 2018 roku również nie są zasadne.

Decyzja kasatoryjna zaskarżona została do sądu administracyjnego przez Gminę. Rozpoznając sprzeciw sąd administracyjny wyjaśnił, że kontrolował zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie istnienia przesłanek co do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił również, że nie kontrolował zgodności zaskarżonej decyzji z przepisem prawa materialnego to jest art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż wywody Sądu w tym zakresie, byłyby przedwczesne i mogłyby godzić w prawa podmiotów niebiorących udziału w tym postępowaniu. W wyroku oddalającym skargą kasacyjną wywiedzioną przez Gminę, to jest w wyroku z 26 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 270/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wprost, że wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy.

W konsekwencji nie można stawiać obecnie organowi zarzutu, że wyraził inny pogląd prawny niż w decyzji kasatoryjnej.

Wątpliwości sądu wojewódzkiego nie budziła również treść podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, albowiem konsekwencją ustalenia przez organ, że zawarte zostało porozumienie dotyczące rezygnacji z odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi, jest umorzenie postępowania w sprawie złożonego wniosku o ustalenie odszkodowania, gdyż sprawa nie może zostać rozstrzygnięta co do jej istoty. Związane jest to z faktem, że przepis art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jako zasadę wprowadza uzgodnienie odszkodowania i dopiero gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 zd. 3). W konsekwencji zasadnie postąpił organ drugiej instancji uchylając decyzję Starosty i umarzając postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Uznając zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zarówno skarżący jak i Wojewoda wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.