Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 842/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 98a
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 608/18 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 608/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta L., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu [...] maja 2017 r., decyzją z [...] października 2017 r., ustalił na rzecz gminy opłatę adiacencką w wysokości 13 000,00 zł z obowiązkiem zapłaty na rzecz gminy przez S. P., współwłaściciela w 4/6 części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 5 510 m², z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki o numerach: [...].

Kwestionując decyzję organu pierwszej instancji skarżący złożył odwołanie.

Organ odwoławczy, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. podzielił ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji i przytoczył art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej jako "u.g.n."). Organ odwoławczy podkreślił, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1) dokonanie podziału nieruchomości, 2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie, na co wskazuje zebrany materiał dowodowy, spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki. Podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2016 r. o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna [...] stycznia 2017 r. Z kolei w uchwale Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy (Dz. Urz. Woj. Łódz. z 2007 r. Nr 401 poz. 4195). Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta zasadnie ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego [...] września 2017 r., w którym biegły rzeczoznawca wykazał, że różnica wartości rynkowej nieruchomości po podziale i przed podziałem wynosi 65 000,00 zł, z czego 30% stanowi kwotę 19 500,00 zł, a przy udziale w nieruchomości wynoszącym 4/6 daje to kwotę 13 000,00 zł, która stanowi opłatę adiacencką.

Analizując sporządzony operat szacunkowy, Kolegium stwierdziło, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, zwłaszcza w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego zawartych w piśmie z [...] stycznia 2018 r., stanowiących odpowiedź na zarzuty strony zawarte w odwołaniu.

Z przedmiotowego operatu szacunkowego wynika, że podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości, a operat szacunkowy nie budzi wątpliwości. Kolegium uznało za wiarygodne i prawidłowe ustalenia rzeczoznawcy majątkowego zawarte w operacie szacunkowym, a dodatkowe wyjaśnienia za wyczerpujące. Oceniając operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, że zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie, odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Organ odwoławczy dodał też, że zasady ustalania wartości nieruchomości precyzyjnie formułują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Stanowią one też kryterium oceny postępowania dowodowego. Biegły w przedmiotowym postępowaniu uznał, po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej części nieruchomości stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny, wykazała, zdaniem organu, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą natomiast nieruchomości, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z powyższym, rzeczoznawca majątkowy, określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny.

Kolegium dodało, że prawomocna decyzja o podziale nieruchomości jest dokumentem prawnym stanowiącym podstawę wpisu do księgi wieczystej (podobnie jak np. akt notarialny umowy sprzedaży nieruchomości). Ustala nowe granice prawne – każda z wydzielonych części nieruchomości, posiadając własne granice prawne, stanowi odrębny byt prawny – może zmienić właściciela i księgę wieczystą. Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości, na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, uznając ją za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. A skoro zarówno podejście wyceny (tj. podejście porównawcze), jak i metoda zastosowana przez rzeczoznawcę majątkowego przy oszacowaniu wartości gruntu, są dopuszczone obowiązującymi normami prawa, to trudno uznać, by przedłożony w sprawie operat szacunkowy w tym zakresie był wadliwy i nie mógł być uznany za skuteczny dowód w sprawie.

Kolegium stwierdziło też, że zamieszczenie w operacie szacunkowym obok niezbędnych danych (lokalizacja, data transakcji, cena, powierzchnia, stan prawny, przeznaczenie) szczegółowych informacji o nieruchomościach stanowiących obiekty porównawcze, pozwalających na ich identyfikację, w tym np. numerów działek, numerów repertoriów aktów notarialnych, jak chciał tego skarżący, jest niczym innym jak naruszeniem przepisu art. 175 ust. 3 u.g.n. i w konsekwencji złamaniem tajemnicy zawodowej.

W ślad za organem pierwszej instancji Kolegium powtórzyło, że wniosek strony dotyczący rozliczenia opłaty adiacenckiej w drodze przeniesienia na rzecz gminy prawa własności działki drogowej nr [...] nie może być rozpatrzony na obecnym etapie postępowania administracyjnego, a jego złożenie przez stronę nie wpływa na przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. P. zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., jak również art. 96a § 1 k.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie art. 98a ust. 1, ust. 1b w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 98a u.g.n. w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), która weszła w życie 23 sierpnia 2017 r.

Na skutek nowelizacji ust. 1 art. 98a uzyskał następujące brzmienie: jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Dodany też został nowelizacją ust. 1b o treści: wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy zmieniającej – do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Unormowanie to zezwala na stosowanie przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji tylko w dwóch przypadkach – w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy obowiązujące przed wprowadzeniem tej ustawy.

Jak podkreślił Sąd, z ostatniego zdania dodanego do art. 98a ust. 1b u.g.n. wynika jednoznacznie, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zapis ten rozstrzyga dotychczasowe rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie, wskazywane w skardze i odwołaniu.

Wobec tego nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowa ocena organów administracji, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki uprawniające do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie bowiem dokonano podziału nieruchomości – decyzja podziałowa wydana na wniosek współwłaścicieli [...] grudnia 2016 r. stała się ostateczna [...] stycznia 2017 r., rada gminy podjęła uchwałę w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej – uchwała Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, został wykazany wzrost wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału, co odzwierciedla sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy.

Jak stwierdził Sąd, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do próby podważenia oceny organu co do spełnienia ostatniej z przesłanek, poprzez zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego jako wadliwie sporządzonego.

Zdaniem Sądu, oceniając wykonany dla potrzeb postępowania operat szacunkowy pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka operatu, dokonując wyceny, uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłą założeń i metodyki wyceny nieruchomości, jak też co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które Sąd wojewódzki w pełni podzielił, przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżący, mimo szeregu zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości sporządzonego dla potrzeb sprawy operatu, nie skorzystał z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, do czego jest uprawniony na mocy art. 157 u.g.n. Skarżący wprawdzie sugerował organowi, aby o taką kontrolę wystąpił, jednak organ nie miał wątpliwości co do wiarygodności operatu w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w nim, nie miał zatem podstaw, aby z tego uprawnienia skorzystać. Ocenę organu w tym zakresie Sąd uznał za zasadną.

Mimo szeregu zastrzeżeń do merytorycznej zawartości operatu i jego mocy dowodowej, skarżący nie skorzystał także z możliwości przedłożenia kontroperatu, w którym zawarta byłaby odmienna od kwestionowanej wycena wzrostu wartości nieruchomości. Organ dysponując takim kontroperatem musiałby wykazać, którą ocenę uznaje za wiarygodny dowód, a której odmawia wiarygodności i dlaczego. Nie dysponując takim dowodem organ zasadnie skupił się wyłącznie na analizie operatu, jasno i logicznie opisując wnioski w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jak stwierdził Sąd, w świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, na co zasadnie wskazał organ, nie sposób zgodzić się ze stroną co do braku wystarczającej identyfikacji przyjętych do wyceny nieruchomości podobnych. Podane przez rzeczoznawcę dane o okolicznych transakcjach, które miały miejsce na danym rynku, nie mogą zawierać ani danych osobowych dotyczących właściciela ani danych umożliwiających zidentyfikowanie danej nieruchomości. Operat szacunkowy powinien z jednej strony zawierać prawdziwe i wiarygodne dane, na podstawie których dokonano wyceny, a z drugiej strony w możliwie jak najszerszy sposób powinien chronić dane osobowe. Dla potrzeb wyceny nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy, nie są natomiast potrzebne dane identyfikacyjne.

Sąd wojewódzki zaakceptował ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. O ile przed wspomnianą już nowelizacją faktycznie istniały rozbieżności w tej kwestii, o tyle obecnie ustawodawca w art. 98 ust. 1b u.g.n. wskazał jednoznacznie, że wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Niewątpliwie, jak wskazuje praktyka, po podziale zbywane są działki uzyskane w wyniku tego podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Niewątpliwie każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego i uzyskać większą wartość transakcyjną.

Skarżący upatruje wadliwości operatu także w braku uwzględnienia w nim wyceny działki nr [...], która wraz z działką objętą podziałem wpisane są do jednej księgi wieczystej, co powoduje, że w sensie wieczystoksięgowym stanowią one jedną nieruchomość. W ocenie Sądu nie wpływa to na administracyjnoprawne oraz cywilistyczne pojmowanie tych nieruchomości, które stanowią ewidencyjnie i prawnie dwie odrębne nieruchomości, które mogą być niezależnie od siebie odrębnymi przedmiotami obrotu, tym bardziej, że wniosek współwłaścicieli, w tym skarżącego, o zatwierdzenie projektu podziału dotyczył jedynie działki nr [...]. Organ nie był zatem uprawniony do podejmowania jakichkolwiek władczych działań w stosunku do działki nr [...]. Wobec tego, nie był również uprawniony do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z uwzględnieniem wartości działki ewidencyjnej nr [...], skoro nie była przedmiotem podziału, a w konsekwencji nie została spełniona przesłanka uprawniająca do ustalenia przedmiotowej opłaty dla tej działki. Bezsprzecznie, zakres przedmiotowy sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału nie może dotyczyć działek niepodlegających podziałowi w trybie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Zastrzeżenia skarżącego budzi także uwzględnienie w operacie działki drogowej oznaczonej po podziale nr [...]. Analiza operatu wskazuje, że biegły rzeczoznawca, ustalając wartość tej działki, jako jednej z kilku powstałych na skutek podziału działki nr [...], przyjął zarówno na potrzeby wyliczenia wartości przed, jak i po podziale tę samą wartość jednostkową. Wbrew stanowisku strony, taki sposób ustalenia wartości omawianej działki należy ocenić jako prawidłowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza akt administracyjnych zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu nie uzasadnia zarzutu skargi co do naruszenia art. 10 k.p.a. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, a zatem w niniejszej sprawie organ nie miałby podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uzasadniając powyższy zarzut strona wskazuje na uniemożliwienie jej wypowiedzenia się w wyznaczonym terminie. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wyznaczył taki termin, po czym przed jego upływem wydał rozstrzygnięcie. Zauważyć przy tym należy, iż strona złożyła odwołanie, w którym sformułowała swe zastrzeżenia i stanowisko, a więc zainicjowała postępowanie odwoławcze, w trakcie którego także była uprawniona do wglądu w materiał dowodowy. Lektura akt administracyjnych wskazuje przy tym na dużą aktywność pełnomocnika strony skarżącej. Co ważne, to na stronie stawiającej zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, takiego związku strona w argumentach skargi nie wykazała.

Jako nieuzasadniony Sąd ocenił zarzut naruszenia art. 96a k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia mediacji. Charakter niniejszej sprawy, jak słusznie ocenił organ, sprzeciwia się prowadzeniu mediacji. Decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma charakteru decyzji uznaniowej, dającej organowi pewien luz decyzyjny co do oceny celowości i wysokości ustalenia opłaty, w którym to zakresie strony mogłyby czynić ustalenia w ramach mediacji. Przeciwnie, organ decyzyjny jest związany materialnoprawnymi przesłankami decyzji ustanowionymi w ustawie. Oznacza to między innymi, że organ ma obowiązek przeprowadzić dowód z pisemnej opinii o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wbrew stanowisku strony wartości ustalone w operacie nie podlegają negocjacjom. Sposobem na podważenie ustaleń operatu jest przedłożenie kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony, jednakże z tej możliwości skarżący nie skorzystał.

Sąd wojewódzki nie podzielił więc zarzutów skargi, tak dotyczących naruszenia procedury, jak i przepisów prawa materialnego. Stan faktyczny i prawny sprawy został przez organy orzekające wyjaśniony w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie. W szczególności, zgodnie z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., organy orzekające dokonały oceny operatu szacunkowego i wyjaśniły dlaczego może stanowić on podstawę ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Organ drugiej instancji podał motywy rozstrzygnięcia obrazujące jego tok myślowy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z zaskarżonym rozstrzygnięciem, nie świadczy o naruszeniu przez organ tych przepisów, ale o braku akceptacji dla zajętego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P., zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie wydanych w sprawie decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności poprzez faktyczne uniemożliwienie skarżącemu udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i jednoczesne uchylenie się przez sąd od wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem tego sądu, ww. przepisy procedury administracyjne nie zostały naruszone, w tym nie zostały naruszone w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 96a § 1 k.p.a. i art. 96c k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie wydanych w sprawie decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania polegającego na nieprzeprowadzeniu mediacji, choć nikt nie sprzeciwił się jej przeprowadzeniu w trybie art. 96c k.p.a.,

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 98a ust. 1 i ust 1b zd. 3 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie wydanych w sprawie decyzji, mimo że:

i. organy, rozpoznając sprawę, nie ustaliły wartości nieruchomości przed i po podziale,

ii. wbrew stanowisku zawartemu w tych decyzjach, wartość podlegającej podziałowi działki skarżącego nie wzrosła, lecz zmalała,

iii. wydzielonej działki o nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, nie można uznać za działkę możliwą do samodzielnego zagospodarowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 96a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że charakter niniejszej sprawy sprzeciwia się prowadzeniu mediacji administracyjnej.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], a także poprzedzającej ja decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2017 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 842/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Strony pismami z [...] lutego 2022 r. i [...] marca 2022 r. oświadczyły, ze posiadają możliwości techniczne do udziału w rozprawie zdalnej, dlatego zarządzeniem z [...] kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym, jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji następnego dnia po doręczeniu mu odpisu operatu szacunkowego, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się w sprawie, przedstawienie stanowiska oraz podjęcie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, w tym złożenie wniosku o ocenę tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź przedłożenie kontroperatu. Uniemożliwiło mu to również złożenie wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Powyższe naruszenia, zdaniem skarżącego, powinny skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, a nie oddaleniem skargi.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wyjaśnić jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie jednolity i utrwalony jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17 – wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania pismem z [...] maja 2017 r. Z kolei pismem z [...] września 2017 r. organ zawiadomił stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. i poinformował o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni ze zgromadzona w sprawie dokumentacją.

Skarżący w toku postępowania składał szereg pism, wniósł też skutecznie odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Na uwagę zasługuje również fakt, że skarżący po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji mógł w postępowaniu odwoławczym odnieść się do zebranych w sprawie dowodów i przedstawić swoją argumentację. Od wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ([...] października 2017 r.) do wydania decyzji przez organ odwoławczy ([...] kwietnia 2018 r.) upłynęło bowiem niemal sześć miesięcy.

Mimo doręczenia skarżącemu [...] października 2017 r. odpisu operatu szacunkowego, skarżący w postępowaniu odwoławczym i sądowym nie przedłożył kontroperatu ani też nie skorzystał z możliwości weryfikacji operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w sytuacji gdy organ nie powziął wątpliwości co do operatu, inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. (zob. NSA z wyrok z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy uznały i Sąd pierwszej instancji uznali, że operat szacunkowy z [...] września 2017 r. został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie elementy wymagane dla operatów, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Biegły w piśmie z [...] stycznia 2018 r. odniósł się do zarzutów strony. Przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami.

W powyższych okolicznościach zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu nie mógł odnieść skutku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9, w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i jednoczesne uchylenie się przez sąd od wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem tego sądu, ww. przepisy procedury administracyjne nie zostały naruszone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. To, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skarżącego, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wskazać też trzeba, że nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi nie powoduje automatycznie konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze i do każdego z argumentów na ich poparcie. Można je bowiem oceniać całościowo, gdyż najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie uznano czy doszło lub nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. m.in. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16, CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich zarzutów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ocenił szczegółowo sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy i odniósł się do zarzutów strony kierowanych pod jego adresem. Także wyjaśnił dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 96a § 1 k.p.a. i art. 96c k.p.a. W myśl art. 96a § 1 k.p.a., w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez skarżącego. Nieskorzystanie przez organ z takiej możliwości nie może być uznane za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2461/18, CBOSA).

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika fakultatywny charakter ustalenia opłaty adiacenckiej, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie "może ustalić". Należy jednak wskazać, że to od organu zależy dlaczego w odniesieniu do konkretnej nieruchomości przepis ten zastosował.

Natomiast ustalając opłatę organ ma obowiązek zastosować się do wskazanych w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2016 r., nr [...] o podziale nieruchomości, która stała się ostateczna [...] stycznia 2017 r. W Uchwale Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy. Nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem, co wynika z operatu szacunkowego. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką wydana została w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zatem rozważania skarżącego, że działka nr [...], stanowiąca drogę wewnętrzną, w przyszłości stanie się powszechnie dostępną, a wówczas powinna podlegać wywłaszczeniu i dlatego powinno dojść do mediacji, nie mają znaczenia dla oceny podniesionego zarzutu.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 98a ust. 1 i ust 1b zd. 3 w zw. z art. 146 ust. 1a w zw. z art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n. Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje, po pierwsze w ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie operatu szacunkowego, w którym ustalono wzrost wartości działki nr [...], a nie całej nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], a którą stanowiły działka nr [...] i działka nr [...]. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że ustalając wartość nieruchomości po podziale nie można uwzględniać wartości działki nr [...], bowiem działka ta stanowi drogę wewnętrzną.

Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Przesłankami, które umożliwiają podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są m.in. dokonanie podziału nieruchomości i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. W art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, że pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Przedstawionej wykładni nie sprzeciwia się również okoliczność, że ustawodawca w art. 4 pkt 3 powołanej ustawy definiuje pojęcie działki gruntu. Nie ma sprzeczności logicznej pomiędzy art. 98a a art. 4 pkt 3. Nieużycie w konstrukcji art. 98a pojęcia działki gruntu nie daje podstaw do twierdzenia, że przedmiotem wyceny po podziale geodezyjnym jest nieruchomość z zaznaczonym podziałem geodezyjnym, a nie każda z wydzielonych działek, jeśli mogą one stanowić odrębne nieruchomości, podlegające obrotowi (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1695/16; 26 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2951/15, CBOSA).

Przedmiotem podziału w rozpoznawanej sprawie była nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...]. Nieruchomość ta została podzielona na działki o numerach: [...], co wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], stąd brak podstaw by ustalając wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale uwzględnić działkę o nr [...].

Wbrew stanowisku skarżącego, dokonywana w rozpoznawanej sprawie wycena przedmiotowej nieruchomości po podziale musi uwzględniać także działkę nr [...], przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. Wskazać bowiem trzeba, że stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości, w tym działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną (co wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2016 r.) Natomiast okoliczność, że skarżący nie może przeznaczyć tej działki na inny cel niż wskazany w decyzji podziałowej nie oznacza, że powyższa działka "nie nadaje się do samodzielnego zagospodarowania".

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.