Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 798/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136-142
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 22
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 3, par. 52 ust. 3, par. 53
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), w sprawie odwołania M. M. i M. M. (dalej zwane łącznie skarżącym) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. znak [...] (sprostowanej postanowieniem z [...] lutego 2019 r.), w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...], oznaczonej jako dz. [...]., arkusz mapy [...], obręb [...] oraz dz. [...] arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej własność Miasta [...]

Wnioskiem z dnia [...] marca 2003 r. p. M. M. i M. M. zwróciły się o wszczęcie postępowania o zwrot nieruchomości położonych w [...] w rejonie [...], oznaczonych w ewidencji jako: obręb [...], działka nr [...] cz. z arkusza mapy [...] działka nr [...]. z arkusza mapy [...], działka nr [...]. z arkusza mapy [...], oraz działki nr [...], [...]., [...]., [...] [...]., [...]., [...]., [...]. i [...]. z arkusza mapy [...].

Po sprecyzowaniu wniosku pismem z [...] kwietnia 2003 r. oraz [...] marca 2006 r., ustalono, że skarżące domagają się zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako dz. [...]., arkusz mapy [...], obręb [...] oraz dz. [...] arkusz mapy [...], obręb [...], zapisana w Kw nr [...] Przy czym działka nr [...], powstała na skutek podziału działki nr [...], a działka nr [...] poprzez podział działki nr [...].

Z pozyskanej przez organy dokumentacji wynika, że umową sprzedaży z [...] lutego 1977 r. Rep. [...], sprostowaną [...] października 1977 r. Rep. [...], Skarb Państwa nabył od Z. W. prawo własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy [...], o powierzchni [...] ha na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61 poz. 94). W toku postępowania, na podstawie mapy stanu prawnego z [...] kwietnia 2003 r. organy administracji ustaliły, że nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność Z. W., stanowiąca dawne działki nr [...] odpowiada m.in. późniejszym częściom działek nr [...] z arkusza mapy [...] oraz nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Następnie na podstawie mapy ewidencyjnej z wypisem z rejestru gruntów z [...] grudnia 2005 r. organy administracji ustaliły, że objęte wnioskiem o zwrot dalsze części działki nr [...] odpowiadają dawnym działkom nr [...] z Kw nr [...], nabytym od Z. W. na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] czerwca 1975 r. Rep. [...] w trybie ww. ustawy.

M. M. i M. M. mają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z [...] sierpnia 1992 r., sygn. akt III Ns [...] spadek po zmarłej [...] marca 1991 r. Z. W. nabyli jej mąż F. W. oraz jej siostra I. M. M. po [...] części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z [...] listopada 1999 r. sygn. akt III Ns [...] spadek po zmarłej [...] września 1999 r. I. M. nabyła M. M. w całości. Natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z [...] grudnia 1998 r., sygn. akt III Ns [...] spadek po zmarłym [...] października 1998 r. F. W. nabyła M. M. w całości.

Pozyskane przez Starostę [...] zdjęcia lotnicze działek nr [...], [...], [...] i [...] z lat 1989-1997 przedstawiają przebieg budowy trasy [...] oraz ulicy [...]. Na najstarszym zdjęciu z 1989 r. widać plac budowy trasy [...] oraz [...], natomiast na ostatnim zdjęciu z 1997 r. widnieją tory tramwajowe wraz z infrastrukturą [...], kładka piesza nad trasą [...] oraz [...].

W toku postępowania przeprowadzono oględziny w dniach: [...].07.2004r., [...].08.2005r., [...].03.2006r., [...].09.2011r., [...].11.2011r. , [...].06.2016r i [...].11.2017r.

Ostatnie oględziny z [...] listopada 2017 r. uwzględniły obszar działek nr [...] i [...] po podziale. Jak wynika z oględzin działka nr [...] cz. (w części południowej) zajęta jest pod fragment przebiegającej w kierunku północ-południe utwardzonej asfaltem [...] - na tym odcinku dwupasmowej. W tej części działki znajduje się podziemne przejście piesze pod ww. ulicą. Od strony wschodniej wzdłuż ulicy, a także przejścia podziemnego znajduje się utwardzony kostką brukową ciąg pieszo-rowerowy z chodnikami wybiegającymi w kierunku przejścia podziemnego oraz osiedla. Cały teren po wschodniej stronie ulicy, a także pomiędzy jezdniami jest porośnięty pielęgnowanym trawnikiem. Po wschodniej stronie znajdują się ponadto punktowe nasadzenia drzew oraz zieleni ozdobnej. W pasie rozdziału dwie lampy oświetleniowe, a także fragment ogrodzenia metalowego. Teren w zachodniej części działki zajęty jest pod dojścia (zejścia) przejścia podziemnego oraz skarpy, otoczenie jest porośnięte zielenią niepielęgnowaną. Wzdłuż ulicy znajduje się utwardzony przystanek autobusowy. Wzdłuż dojścia do przejścia podziemnego - pobocze utwardzone i bariera energochłonna. Działka nr [...] (w części północnej) jest zajęta pod fragment utwardzonej asfaltem [...], w tym miejscu rozchodzącej się z jednego pasa ruchu w dwa. Wzdłuż niej, po wschodniej stronie przebiega utwardzony kostką brukową ciąg pieszo rowerowy, zieleń po stronie wschodniej w pasie rozdziału pielęgnowana (trawnik). Wzdłuż granicy wschodniej znajdują się drzewa i nasadzenia. Zachodnia część działki porośnięta jest zielenią niepielęgnowaną za wyjątkiem pasa terenu o szerokości 1,5 metra przebiegającego wzdłuż ul. [...] (zieleń niska koszona). W tym miejscu w części południowej znak drogowy oraz fragment bariery energochłonnej. W pasie rozdziału jezdni znajdują się dwie lampy oświetleniowe, a po stronie zachodniej reklama wielkoformatowa. Wzdłuż południowej granicy (w części zachodniej) znajduje się fragment zejścia do przejścia podziemnego w wykopie. Działka nr [...] cz. stanowi dalszy fragment utwardzonej [...] (nawierzchnia asfaltowa) w tym miejscu jednojezdniowej z wyjazdem w kierunku wschodnim do [...]. Na całej długości, wzdłuż po stronie wschodniej przebiega utwardzony kostką brukową ciąg pieszo-rowerowy. Zieleń we wschodniej części stanowi trawnik niepielęgnowany, a wzdłuż granicy wschodniej znajdują się drzewa z nasadzeń. Zachodnia część działki jest porośnięta zielenią niepielęgnowaną (wysokie chwasty), za wyjątkiem przebiegającego wzdłuż [...] pasa terenu o szerokości ok 1,5 metra stanowiącego trawnik koszony. W tym miejscu występują pojedyncze znaki drogowe.

Organy ustaliły, że działki będące przedmiotem postępowania w dacie przejęcia były objęte Planem [...] zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., opublikowanym w [...]. Zgodnie z tym planem przewidywano, że na obszarze dzielnicy [...] powstanie zespół osiedli mieszkaniowych podzielonych na jednostki funkcjonalne oznaczone symbolami od A do H, ze zlokalizowanym w rejonie środka ciężkości zabudowy przebiegiem trasy [...]. W ww. planie na str. 13 następująco opisano "kształtowanie systemu komunikacji mechanicznej", na terenie objętym planem: "zasadniczą oś komunikacji zespołu osiedli, na którą składa się ulica, postanowiono ze względów komunikacyjnych i akustycznych zagłębić w wykopie, umieszczając w środku miejsce na dwie pary torów [...], a po ich boku dwie jednokierunkowe jezdnie o trzech pasmach ruchu. Na zewnątrz tych jezdni zlokalizowano w poziomie terenu jezdnie klasy N V, doprowadzające pojazdy w obręb terenów obsługiwanych. Trasę ulicy N I w sposób bezkolizyjny przekraczają dwie ulice N II, które w rejonie przystanków [...] posiadają z nią powiązanie dwupoziomowe. Wszystkie jezdnie krzyżujące się w poziomie posiadają jeden typ węzłów rozplotowych na sygnalizację świetlną. Ulicę N IV na kierunku północ południe przetrasowano w taki sposób aby obsługiwała ona korzystnie ukształtowany w projekcie program planowanego zespołu osiedli". Na stronie 15 ww. plan zagospodarowania przestrzennego określał, że realizację głównej osi komunikacyjnej N-S należy ująć kompleksowo, wykonując łącznie roboty drogowe/ulica kl. N I i dwie ulice klasy N IV /roboty kolejowe/ trasa [...]/ oraz roboty budowlane/ realizacja garaży, parkingów, realizacja przystanków [...] z dwupoziomowymi przejściami pieszymi i skrzyżowaniami ulic N II w rejonie dwóch ośrodków usługowych. Za podstawowy element planu został uznany przebieg trasy [...] oraz układ komunikacji kołowej. W planie tym niniejszy teren miał następujące przeznaczenie - zachodnia część działki nr [...] stanowiła obszary oznaczone symbolem E10KSp, które w planie zostały przewidziane pod realizację garażu - parkingu dwupoziomowego na 960 samochodów, z kolei wschodnia część działki oznaczona symbolem KNI+2KNIV przewidziana była pod realizację układu komunikacyjnego. Teren dawnej działki nr [...] oznaczony był symbolami - w północno-zachodniej części E10KSp (garaż - parking), poniżej niewielki fragment E13UZp - przewidzianym pod realizację przychodni rejonowej dla około 24000 mieszkańców, a także apteki, natomiast dalszy zachodni fragment działki oznaczony był symbolem A15KSp - tj. przewidziany pod garaż - parking dwupoziomowy dla 1200 samochodów. Pozostała część działki oznaczona była symbolem KNI+2KNIV, tzn. przeznaczona była pod realizację układu komunikacyjnego.

Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] 1990 z 1975 r., (zatwierdzonego przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 1975 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] w [...] dnia [...] października 1977 r. [...] którego aktualność została potwierdzona w wykazie aktów prawa miejscowego [...] r.) zostały zawarte zasady i kierunki rozwoju miasta w latach 1970-1990 oraz zabezpieczenie terenów i elementów infrastruktury na lata późniejsze. Jako zasadniczy problem w planie tym wymieniono powiązanie terenów rozwojowych miasta z istniejącym organizmem / budowa [...]". Jak wynika z planu "realizacja układu komunikacyjnego przebiegać musi równolegle z realizacją innych funkcji miasta w ścisłym powiązaniu z przebudową układu istniejącego. Dopuszczalne jest etapowanie w dojściu do pełnego standardu poszczególnych elementów układu, jednak wyłącznie na podstawie odpowiedniego udokumentowania ich wystarczającej sprawności działania w poszczególnych okresach. Uwaga ta dotyczy również nowego środka komunikacji zbiorowej dla pasma północnego zwanego umownie [...]. Tramwaj w trasie [...] musi być realizowany od razu w parametrach docelowych tak jak [...] /w wykopie/". W piśmie Urzędu Miasta [...] Wydział Architektury i Urbanistyki z [...] lipca 2009 r. ustalono, że zgodnie z ww. planem dz. [...] cz. oraz [...] cz. znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MW - mieszkalnictwo wysokiej intensywności, jednocześnie ww. działki znajdowały się w rejonie przebiegu [...] oraz linii kolei miejskiej.

Pismem z [...] grudnia 2010 r. ZDM poinformował, że ul. [...] (działki nr [...] i [...]) wybudowana została na podstawie decyzji z [...] marca 1979 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny [...]"). Obiekt ten jest bardzo zrównoważany pod względem ukształtowania terenu i wyposażony w wiele koniecznych z tego powodu obiektów inżynierskich. Z uwagi na to, że trasa szybkiego tramwaju biegnie w głębokim wykopie, towarzyszące jej skarpy z przyczyn technicznych są rozległe i wielostopniowe. Oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebą zachowania ustawowych normatywów obowiązujących w projektowaniu dróg o określonej kategorii technicznej (...). Reasumując znajdujące się w pasie drogowym urządzenia jak i wał ziemny z nasadzeniami służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu obsługi ruchu w ul. [...], a także [...] Opisana powyżej sytuacja jest zgodna z definicją pasa drogowego zamieszczoną w art. 4 ustawy o drogach publicznych. ZDM w piśmie z [...] czerwca 2011 r. oświadczył, że zieleń zlokalizowana na ww. działkach odpowiada ustawowej definicji zieleni przydrożnej zawartej w ustawie o drogach publicznych. W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2011 r. ZDM w [...] potwierdził, że istniejące na działce [...] zjazdy stanowią część drogi publicznej. Przy piśmie z [...] lipca 2011 r. ZDM w [...] poinformował, że na działce nr [...] posiada instalację oświetlenia drogowego. Pismem z [...] listopada 2011 r. ZDM w [...] poinformował, że na części nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] cz. znajduje się infrastruktura techniczna w postaci instalacji oświetlenia drogowego (kable elektroenergetyczne i latarnie oświetleniowe oraz szafka oświetleniowa zasilająca [...]) oraz kanalizacja deszczowa. Prace polegające na budowie oświetlenia realizowane były w czasie od [...] października 1996 do [...] grudnia 1996 r. Kanalizacja deszczowa jak również instalacja miejskiego oświetlenia drogowego nie obsługują przylegającego terenu osiedla mieszkaniowego [...]. Instalacje te obsługują wyłącznie obszar pasa drogowego.

Pismem z [...] stycznia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w [...] powiadomił, że znajdujące się w pasie drogowym ulicy [...] urządzenia techniczne służą do zabezpieczania i obsługi ruchu ulicy. W piśmie z [...] grudnia 2016 r. ZDM powiadomił, że zajmuje się pielęgnacją zieleni w pasie drogowym [...] - pobocze wschodnie i do granicy działek nr [...] i [...] oraz pobocze zachodnie - pas o szerokości ok 7 m. Pismem z [...] listopada 2018 r. ZDM poinformował, że [...] wybudowana została na podstawie decyzji z [...] marca 1979 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny [...] Obiekty te zostały wykonane w terenie o zróżnicowanym wysokościowo ukształtowaniu oraz wyposażone w związku z powyższym w obiekty inżynierskie (pochylnie, kładki). Z uwagi na to, że trasa [...] biegnie w głębokim wykopie, towarzyszące jej skarpy z przyczyn technicznych są rozległe i wielostopniowe. ZDM w tym piśmie ponownie podkreślił, że zieleń zlokalizowana na ww. działkach odpowiada ustawowej definicji zieleni przydrożnej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Znajdujące się w pasie drogowym urządzenia służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu obsługi ruchu w ulicach [...]. Opisana sytuacja zdaniem ZDM wpisuje się w definicję pasa drogowego zamieszczoną w art. 4 ustawy o drogach publicznych. W załączeniu do ww. pisma została nadesłana mapa z wykreślonymi liniami nierozgraniczającymi drogę. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. ZDM poinformował, że na działce nr [...] nie prowadzi prac związanych z utrzymaniem zieleni, natomiast na działce nr [...], [...] i [...] zajmuje się koszeniem zieleni. Do ww. pisma zostały dołączone mapy zasadnicze z wykreśloną przez ZDM linią rozgraniczającą drogę.

Pismem z [...] stycznia 2012 r. ZZM poinformował, że urządzony teren zieleni na części działki nr [...] jest fragmentem parku na os. B. Ś. i S. C., powstałego w latach 1997-2000, który konserwuje [...] W piśmie z [...] czerwca 2016 r. ZZM poinformował, że aktualna pozostaje granica parku na [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta [...] odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości oznaczonej nr dz. [...]. oraz działki [...] nr [...]

Podał, że do rozstrzygnięcia pozostała bowiem jedynie kwestia działek, wg obecnego oznaczenia nr [...], [...] (których dotyczy zaskarżona decyzja). Decyzją częściową z [...].01.2019r. rozstrzygnął kwestię zwrotu działek nr [...], wcześniej zapadła decyzja dot. działek nr [...], [...] i [...]. Nastąpiło to celem usprawnienia postępowania, które obejmuje działki o różnorodnym stanie faktycznym i prawnym.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta [...] stwierdził, iż w stosunku do części nieruchomości położonych w [...] w rejonie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...] działka nr [...] cz. oraz arkusz mapy [...] działka nr [...] nie zostały spełnione przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 u.g.n.. Pierwotną kwestią w sprawie było ustalenie konkretnego celu nabycia ww. nieruchomości, a następnie jego realizacji na przedmiotowym terenie. Budowa zespołu osiedli mieszkaniowych, o ustaleniach zawartych w planie szczegółowym tej dzielnicy, zakładała w tym miejscu przebieg osi komunikacyjnej w postaci linii [...] oraz [...]

Starosta [...] w decyzji z dnia [...].01.2019 r., znak: [...] zawarł rozstrzygnięcie w zakresie nieruchomości zajętej obecnie przez linię [...], a zarazem ustosunkował się do kwestii zbieżności inwestycji [...] z zakładaną w planach zagospodarowania przestrzennego linią [...]). Zrealizowaną inwestycję uznano za zgodną z pierwotną koncepcją [...], natomiast różnice w poszczególnych elementach inwestycji, jak choćby położenie i parametry jezdni ulicy głównej wobec linii szybkiego tramwaju, czy też forma ochrony antyhałasowej, stanowią w ocenie organu prowadzącego postępowanie jedynie modyfikację celu nabycia nieruchomości. Modyfikacja tego celu jest natomiast w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego dopuszczalna (por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27.01.1988 r., sygn. III AZP 11/87 (OSNCP 1988 z. 11 poz. 149).

Terminy realizacji tzw. "[...]" przekraczają wymienione w art. 137 u.g.n.. W niniejszej sprawie nieruchomości zostały jednak nabyte przez Skarb Państwa przed dniem [...].05.1990 r., natomiast do realizacji inwestycji doszło przed wrześniem 2004 r., zatem zgodnie z powyższym nie jest badana przesłanka określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. upływ 10 lat od chwili wywłaszczenia nieruchomości, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r., sygn. akt: P 38/11.

Zebrany materiał dowodowy świadczący o realizacji inwestycji [...], a stanowiący m.in. protokoły z oględzin, dokumentację fotograficzną, czy zdjęcia lotnicze nieruchomości, potwierdza że nieruchomości objęte wnioskiem zostały zajęte na ten cel w całości. Budowa inwestycji, przebiegająca najintensywniej na początku lat 90-tych XX wieku obejmowała całe wywłaszczone nieruchomości, a ich ukształtowanie zostało całkowicie zmienione m.in. poprzez realizację wykopu na działkach sąsiednich, budowę jezdni oraz przejścia podziemnego. Obustronne pasy terenu zajęte zostały pod zieleń, bądź infrastrukturę osiedlową sąsiadującego [...], zgodnie z opinią Spółdzielni Mieszkaniowej zagospodarowane w ramach planów realizacyjnych tego osiedla (pas wschodni). Zachodni pas terenu przebiegający pomiędzy wykopem, a [...] pozostał niezabudowany, w związku z koniecznością dojazdu do linii [...]

W stosunku do przedmiotowych nieruchomości zachodzi ponadto odrębna okoliczność stanowiąca negatywną przesłankę do ich zwrotu na rzecz byłych właścicieli. Działki nr [...] z arkusza mapy [...] oraz nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] stosownie do załącznika do opinii Zarządu Dróg Miejskich w [...] (pismo z dnia [...]11.2018 r., znak: [...]) znajdują się w całości w liniach granicznych [...], która to stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. 2222 t.j.). [...] posiada kategorię drogi powiatowej i znajduje się w zarządzie ZDM w [...] który wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi (w imieniu Prezydenta [...]) i zarządzającego ruchem na drogach publicznych, a podstawę prawną jego działania stanowią: wspomniana wyżej ustawa o drogach publicznych, uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...].04.1994 r. w sprawie zarządzania drogami w granicach administracyjnych miasta [...], zmieniona uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...].12.1996 r. Kategorię drogi powiatowej przedmiotowa ulica otrzymała na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...].07.2001 r.

ZDM stwierdził, że zieleń zlokalizowana na działkach objętych niniejszym postępowaniem odpowiada ustawowej definicji zieleni przydrożnej zawartej w ustawie o drogach publicznych. W pasie rozdziału biegną sieci infrastruktury technicznej tj. wodociąg o średnicy 1000 oraz kanał deszczowy o średnicach 600 i 300 i nie ma możliwości lokowania pomiędzy nimi jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą z wyłączeniem sieci infrastruktury technicznej (gazowej, telekomunikacyjnej, itp.). Znajdujące się w pasie drogowym urządzenia techniczne, w opinii ZDM, służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu i obsługi ruchu w ulicach [...]. Zgodnie z oświadczeniem z dnia [...].12.2016 r. ZDM zajmuje się pielęgnacją zieleni znajdującej w pasie drogowym [...].

W tym przypadku fakt czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel, a także - kiedy zrealizowany został cel wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Art. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, iż drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - wybudowanej drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczenia. Ponadto opinia zarządcy drogi potwierdza, że istniejące poszczególne elementy pasa drogowego [...] służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu i obsługi ruchu na ww. ulicy, zlokalizowanej m.in. na działkach nr [...] i [...].

Wątpliwości budzić może szerokość linii granicznych [...] określonych przez ZDM w [...] na przedmiotowych działkach od strony zachodniej, obejmujących w tym miejscu szeroki pas zieleni, w większości niepielęgnowanej. Organ podał, że Zarząd Dróg Miejskich jest jednostką posiadającą kompetencje do określania granic pasa drogowego, natomiast organy administracji takie jak Starosta [...] czy Wojewoda, a także geodeta uprawniony, nie posiadają kompetencji do autorytatywnego określenia przebiegu granicy pasa drogowego, tj. określenia, które drogowe obiekty inżynierskie, urządzenia, czy instalacje stanowią całość techniczno – użytkową, a które ich nie stanowią, a co za tym idzie, gdzie przebiega granica pasa drogowego. Organ ustalił, że dokumentacja projektowa [...] zakładała opisane wcześniej odsunięcie jezdni od wykopu [...] o znaczną odległość, natomiast pozyskane archiwalne zdjęcia lotnicze nieruchomości potwierdzają, że teren ten w trakcie budowy był wykorzystywany na ten cel, a następnie został całkowicie zmieniony i zniwelowany. Forma obecnie występującej w tym miejscu zieleni, tj. niepielęgnowana zieleń spontaniczna, miejscami drzewa i krzewy, pełniąca funkcję izolacyjną i ochronną dla poszczególnych użytkowników ruchu, a także mieszkańców sąsiadujących osiedli, zależna jest od zarządcy tego terenu. Zaniedbanie w kwestii pielęgnacji przedmiotowej zieleni na znaczącej szerokości pasa drogowego nie stanowi w żadnym razie przesłanki do zwrotu. W części dawnej działki nr [...] zieleń stanowi fragment parków osiedlowych i pełniąc funkcję uzupełniającą dla osiedla mieszkaniowego wpisuje się w cel wywłaszczenia. Zieleń oddzielająca wykop linii tramwajowej od jezdni [...] pełni funkcję pasa zieleni stanowiącego strefę ochronną inwestycji, realizującej cel wywłaszczenia. Zdaniem organu nie ma zatem żadnego znaczenia kwestia linii rozgraniczającej ulicę [...]. Nie zaszły przesłanki uprawniające do zwrotu tej części nieruchomości i jest to powód wystarczający do orzeczenia o odmowie jej zwrotu. Nabycie nieruchomości nastąpiło bowiem nie tylko pod budowę [...] ale również na inne cele, które zostały zrealizowane.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyły M. M. i M. M., działając za pośrednictwem K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, podziale ww. działek oraz rozstrzygnięcie o zwrocie wydzielonych terenów przez organ II instancji.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania wydał opisaną we wstępie decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Starosty.

W swoich rozważaniach wojewoda wskazał, że działki nr [...]. I [...]. przed wejściem w życie u.g.n. nie zostały sprzedane, ani nie ustanowiono na nich prawa użytkowania wieczystego, czyli nie wystąpiły negatywne przesłanki zwrotu wymienione w art. 229 u.g.n. Rekonstrukcja celu wywłaszczenia pozwoliła stwierdzić, że ww. działki nr [...] oraz [...] zostały wywłaszczone pod budownictwo mieszkaniowe w dzielnicy [...]. Cel ten wynika z dwóch umów sprzedaży. W pierwszej umowie z [...] czerwca 1975 r. Rep. [...] strony umowy określiły, iż nabycie następuje pod planowaną dzielnicę mieszkaniową [...]. W drugiej umowie sprzedaży z [...] lutego 1977 r. Rep. [...], cel wywłaszczenia został zdefiniowany jako budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące. Przejęcie nieruchomości na podstawie ww. umów nastąpiło zgodnie z pismem Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1974 r. znak [...] stwierdzającym, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. dzielnicy, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r.

W ocenie Wojewody, zgromadzone w sprawie dowody, obejmujące w szczególności powyżej wymienione dokumenty pozwalają na stwierdzenie, iż na ww. działkach cel ten został zrealizowany.

Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ze swej istoty zakłada nie tylko wzniesienie wielorodzinnych budynków mieszkalnych, ale także stworzenie infrastruktury towarzyszącej. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również, towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał za stosowne doprecyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o założenia ww. planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. Jak wynika z ww. planu, Miasto [...] planując Zespół [...] w Dzielnicy [...] uwzględniło, nie tylko potrzebę wybudowania bloków mieszkalnych na osiedlach [...], ale również zaplanowało układ komunikacyjny w celu obsługi przyszłych osiedli. W planie tym przewidywano budowę torów [...] w wykopie, jak również ulic. Budowa zespołu osiedli mieszkaniowych, o ustaleniach zawartych w planie szczegółowym tej dzielnicy, zakładała w tym miejscu przebieg osi komunikacyjnej w postaci linii [...] oraz ulicy głównej. Jak wynika z ww. planu na terenie [...] planowano stworzenie "zasadniczej osi komunikacyjnej zespołu osiedli". Zatem projektując zespół osiedli mieszkaniowych Miasto [...] założyło, że konieczne jest nie tylko postawienie bloków mieszkalnych, ale stworzenie infrastruktury komunikacyjnej dla mieszkańców osiedli [...]. Na przedmiotowych działkach powstała owa "oś komunikacji", ponieważ zostały one zagospodarowane pod [...] oraz urządzenia z nią związane jak też zieleń przydrożną, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budowa [...] zostałazakończona w 1996r.

Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodzi możliwość zwrotu ww. nieruchomości z uwagi na art. 2a ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zgodnie z którym drogi publiczne - krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu tj. województwa, powiatu lub gminy. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zatem niezależnie od oceny realizacji celu wywłaszczenia, teren ten nie może zostać zwrócony, na obszarze na którym znajduje się droga.

W ocenie Wojewody spór dotyczy tego, czy wszystkie pasy zieleni, które występują pomiędzy [...] od jej zachodniej strony a wykopem [...] bezsprzecznie spełniają funkcję izolacyjną i ochronną, a tym samym znajdują się w pasie rozgraniczającym drogę, czy też niektóre pasy zieleni nie pełnią takiej funkcji i mogą zostać zwrócone.

Organ odwoławczy podobnie jak organ I instancji, wbrew zarzutom odwołania, stoi na stanowisku, iż ww. pas zieleni pomiędzy wykopem a ulicą [...], stanowi zieleń przydrożną. Zieleń przydrożna jest określona jako roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. (§ 52 i 53 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie ) Organ odwoławczy po analizie stanowiska ZDM, zgodnie z którym elementy pasa drogowego ul. [...] służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu obsługi ruchu na ww. ulicy stwierdza, że stanowisko to zasługuje na uwzględnienie. ZDM jest jednostką posiadającą kompetencje do określania granic pasa drogowego, natomiast organy administracji, jak również geodeta uprawniony, nie posiadają kompetencji do określenia przebiegu granicy pasa drogowego, tj. określenia które drogowe obiekty inżynierskie, urządzenia czy instalacje stanowią całość techniczno - użytkową, a które ich nie stanowią, a co za tym idzie, gdzie przebiega granica pasa drogowego. Skoro zarządca drogi wielokrotnie w toku postępowania wykreślał linie rozgraniczającą drogę (również na etapie postępowania odwoławczego) i argumentował, przy tym że teren ten jest mu niezbędny dla zapewnienia prawidłowego ruchu drogowego, to organ odwoławczy nie widzi podstaw by to kwestionować. Zieleń przydrożna, nie zawsze jest uporządkowana, a jej niepielęgnowanie nie przesądza o braku możliwości pełnienia przez nią funkcji izolacyjnej, charakterystycznej dla zieleni przydrożnej. Zdaniem organu odwoławczego, pas zieleni pomiędzy wykopem [...], a [...] pełni w całości funkcję zieleni przydrożnej zgodnie ze stanowiskiem ZDM, i nie ma podstaw do jego zwrotu.

W skardze do WSA M. i M. M. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyły decyzję Wojewody w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie:

1. Art. 136 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu innego celu wywłaszczenia niż to wynika z aktów wywłaszczenia oraz uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości;

2. Art. 4 pkt 1i pkt 22 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu tych części nieruchomości na których nie znajdują się urządzenia związane z zabezpieczeniem i obsługą ruchu wskazanej ulicy i zieleń przydrożna;

3. Art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy

4. Art. 153 p.p.s.a poprzez uznanie, że wyrok WSA w [...] z dnia [...] października 2013 r. sygn. II SA/Po [...] nie zapadł na gruncie tej samej sprawy administracyjnej i nie jest wiążący dla organu.

Skarżące zarzuciły błędne ustalenie, że przedmiotowe działki stanowią w całości drogę publiczną, która w obecnym stanie prawnym nie podlega zwrotowi. Nie podzieliły stanowiska organów, że pas zieleni między wykopem, w którym przebiega linia tramwajowa a ulicą [...] pełni w całości funkcję zieleni przydrożnej, czyli znajduje się w pasie drogowym. Zarzuciły, że organ oparł się w całości na pismach ZDM a nie dokonał własnych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. 2019.2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2019r. utrzymując w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r.) odmawiającą skarżącym zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako części działki nr [...] i [...] stanowiące własność Miasta [...]

Na wstępie należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi wyrok wydany przez tut. sąd z dnia [...].10.2013r. w sprawie II SA/Po [...] z mocy art. 153 p.p.s.a nie wiąże organów ani sądu w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi dotyczył on innej sprawy administracyjnej. Wyrokiem tym oddalona została skarga na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] mocą której odmówiono skarżącym zwrotu działek nr [...] i [...] cz i zwrócono dz. nr [...]. Przedmiotem w/w sprawy nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu działek nr [...] i [...] (dawne oznaczenie), a obecnie stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...]. Sprawa dotycząca działek dawnych nr [...] i [...] była rozpatrywana odrębnie. Nadto w w/w wyroku nie uchylono decyzji tylko oddalono skargę, wobec czego nie było w nim zawartych wskazań, co do dalszego postępowania wskazanych w art. 153 p.p.s.a.

Rozpoczynając rozważania prawne wyjaśnić należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2204.; dalej: "u.g.n.") i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79).

W niniejszej sprawie bezsporne było, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1977r. rep [...] Z. W. w trybie art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w [...] przy [...] stanowiącą dawne dz. nr [...] i [...], odpowiadające częściom działek nr [...] z arkusza mapy [...] oraz nr [...] z arkusza mapy [...], obręb [...] z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące. Dalsza część działki nr [...] nabyta została w tym samym trybie aktem notarialnym z [...].06.1975r. od Z. W. z przeznaczeniem pod planowaną dzielnicę mieszkaniową [...]. Skarżące są spadkobierczyniami wywłaszczonej. Nie wystąpiły negatywne przesłanki zwrotu z art. 229 u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Co prawda w/w wyrok dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak należy uznać, że treść uzasadnienia powoduje, że niedopuszczalnym jest również stosowanie wstecz art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem należy przyjąć, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem [...] stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem [...] stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

W uzasadnieniu przytoczonego wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: " Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła." ( por. wyrok NSA z 4.12.2019r., sygn. I OSK 3364/18).

Przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została [...] czerwca 1975r i [...] lutego 1977r. Jak wyżej wskazano obowiązkiem organów było zbadanie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany do 2004 i rozpoczęty do 1998r. a nie czy nastąpiło to w terminach 7 i 10 lat od wywłaszczenia. Jak wynika z ustaleń i dokumentów zawartych w zaskarżonej decyzji realizacja celu została rozpoczęta i zrealizowana do wskazanych wyżej dat , wobec czego do przekroczenia tych terminów nie doszło.

Sporne w niniejszej sprawie działki uznane zostały przez organy za wykorzystane pod budowę drogi (ulica [...]).

Organ słusznie wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018.2068) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art.1). Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zieleń przydrożna to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (ar. 4 pkt 22 u.d.p.). Zgodnie z art. 2a u.d.p. własność drogi nie może być przenoszona na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie.

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 4.12.2019r. (sygn. I OSK 3364/18) "wymaga wskazania, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj.: 2015 r., poz. 460 ze zm.) podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o zwrot nieruchomości z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art.2 a ustawy o drogach publicznych. W świetle art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 136 u.g.n. doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy gruntu, na którym urządzona została droga publiczna."

Sporne w niniejszej sprawie było ustalenie, czy działki w całości podlegają z przyczyn powyższych wyłączeniu z możliwości zwrotu, tj czy wszystkie pasy zieleni od strony zachodniej jezdni a wykopem [...] spełniają funkcję izolacyjną i ochronną. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zgodnie z § 52 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (t.j. Dz.U.2016.124, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji) Pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia, tj spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa użytkowania,

b) nośności i stateczności konstrukcji,

c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia,

d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb;

2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej;

3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Rozporządzenie nie określa sztywno szerokości pasa takiej zieleni. Zgodnie z § 52 ust. 3 rozporządzenia wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, dostosowuje się do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A zgodnie z § 53 ust. 1 rozporządzenia szerokość pasa zieleni, zapewniająca wystarczające warunki jej wegetacji i pielęgnacji powinna wynosić co najmniej 3,0 m, jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów.

W przedmiotowej sprawie organ stanowisko w przedmiocie uznania szerokiego pasa zieleni między [...] a [...] oparł na stanowisku przedstawionym przez ZDM. Nie przyjął jednak stanowiska ZDM bezkrytycznie, a przeanalizował go wraz z dokumentacją projektową [...] uznając, że nie ma podstaw do jego zakwestionowania. W swojej decyzji organ II instancji podzielił stanowisko Starosty, że analiza dokumentacji projektowej [...] zakładająca odsunięcie jezdni od wykopu [...] o znaczną odległość wskazuje, że znajdująca się tam zieleń, nawet niepielęgnowana, spontaniczna pełni funkcję izolacyjną i ochronną dla poszczególnych mieszkańców ruchu a także mieszkańców sąsiadujących osiedli. Samo zaniedbanie pielęgnacji tego terenu przez zarządcę drogi nie stanowi w żadnym razie przesłanki do zwrotu nieruchomości.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy Sąd podzielił stanowisko organów, że przedmiotowe działki zwrotowi nie podlegają. Jakkolwiek rację mają skarżące, że kwestia uznania całej szerokości pasa zieleni między [...] a [...] jako zieleni przydrożnej w świetle w/w przepisów może budzić wątpliwości, to jednak zauważyć należy, że organy jako przyczynę odmowy zwrotu pasa zieleni wskazały również fakt zrealizowania celu wywłaszczenia.

Cel wywłaszczenia w dacie wywłaszczenia określony został bardzo ogólnie: przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące oraz pod planowaną dzielnicę mieszkaniową [...]. Zgodnie ze ściśle realizowaną procedurą wywłaszczeniową w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z [...] marca 1958r. odjęcie własności mogło nastąpić na cele użyteczności publicznej i wymagało dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Na potrzeby wykupu nieruchomości przedłożone zostały stosowne dokumenty Organy ustaliły, że w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli Mieszkaniowych [...] przewidziano powstanie zespołu tych osiedli podzielonych na jednostki funkcjonalne oznaczone symbolami od A do H ze zlokalizowanym w rejonie środka ciężkości zabudowy przebiegiem trasy [...] zagłębionej w wykopie. W planie wskazano, że zasadniczą oś komunikacji zespołu osiedli, na którą składa się ulica, postanowiono ze względów komunikacyjnych i akustycznych zagłębić w wykopie, umieszczając w środku miejsce na dwie pary torów [...], a po ich boku dwie jednokierunkowe jezdnie o trzech pasach ruchu. Na terenach odpowiadających działkom przewidziano budowy garaży – parkingów oraz tereny pod realizację układu komunikacyjnego. W planie ogólnym z 1975r. Działki znajdowały się na terenie MW – mieszkalnictwo wysokiej intensywności, jednocześnie sporne działki znajdowały się w rejonie przebiegu ulicy głównej oraz linii kolejowej miejskiej. Decyzją z 1979r. został zatwierdzony plan realizacyjny [...] Decyzją z 1985r. zatwierdzono plan realizacyjny linii tramwajowej do Piatkowa oraz Trasy Średnicowej. Realizację trasy zakończono w 1996r. [...] nastąpiła w latach 1980 – 1997r.

Jak przyjmuje się słusznie w orzecznictwie określenie celu wywłaszczenia następuje na datę wywłaszczenia. Jeżeli cel ten był określony ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania tej kwestii, z dopuszczeniem możliwości doprecyzowania celu w planach szczegółowych wydanych również w okresie późniejszym o ile nie są sprzeczne z celem ogólnym z daty wywłaszczenia. I tak – w przypadku gdy w dacie wywłaszczenia wywłaszczenie następowało na cel budowy osiedla mieszkaniowego, bez konkretyzacji poszczególnych jego składowych, to badanie celu szczegółowego może nastąpić w oparciu o wydane później plany szczegółowe czy realizacyjne. Interpretacja celu wywłaszczenia musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji niniejszego celu. Często kwestie – co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane były już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą także legalnie były zmieniane bądź korygowane.

Należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 70-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnym standardom i zdaniem Sądu nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulować w zakresie standardów decyzji. Jak słusznie wskazały organy przeznaczenie terenów na budowę osiedla mieszkaniowego dotyczy nie tylko zabudowy stricte mieszkaniowej ale całej infrastruktury osiedla, takiej jak m.in. tereny zieleni zorganizowanej, przydrożnej, skomunikowanie osiedla/osiedli z innymi częściami miasta.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. ( I OSK 2600/14) w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, układy komunikacyjne. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (tak samo w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. I OSK 1519/14). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Budowa kilku osiedli na terenie określanym wstępnie jako dzielnica [...] była ogromną inwestycją przeprowadzaną latami w trakcie której zmieniano koncepcje urbanistyczne. Niewątpliwie, jak w niniejszej sprawie nie planowano jedynie budynków czy komunikacji wewnątrzosiedlowej ale i układy komunikacyjne pozwalające na połączenie nowobudowanych osiedli miedzy sobą i z innymi częściami miasta.

Wykupowi podlegał duży zwarty obszar, który przeznaczony miał zostać wraz z innymi terenami pod budowę kilku osiedli (budownictwo mieszkaniowe wysokie z infrastrukturą towarzyszącą, budowa dzielnicy [...]). Planowano realizację zasadniczej osi komunikacyjnej zespołu osiedli, na która składać się miała szeroka ulica i komunikacja torowa w głębokim wykopie, określana początkowo jako [...]

Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że w dacie wywłaszczenia sporne działki przeznaczone były na budowę szeroko rozumianych osiedli mieszkaniowych i układu komunikacyjnego, co do którego szczegółowego zrealizowania zachodziły modyfikacje. Budowa realizowana była etapami, w trakcie których rodzaj komunikacji ulegał zmianie i przesunięciu, zmianie nie uległa funkcja terenu, co wskazuje na modyfikację a nie zmianę celu wywłaszczenia. W ramach infrastruktury technicznej osiedli w planie ogólnym dopuszczono etapowanie aż do osiągnięcia pełnego standardu poszczególnych elementów, co dotyczyło również komunikacji zbiorowej dla pasma północnego (k. 389 tom I akt adm.).

Zdaniem Sądu ocena w zakresie zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie może w żadnym wypadku pomijać funkcjonalnego i przestrzennego związku, w jakim objęta żądaniem zwrotu nieruchomość pozostawać miała z realizacją celu publicznego. Jest to szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem inwestycji publicznej były duże osiedla budynków wielomieszkaniowych wraz z kompleksem infrastruktury towarzyszącej i ciągów komunikacyjnych, z głównymi osiami komunikacji. Realizowany w takim przypadku miał być zespół obiektów mieszkaniowych, usługowych i infrastrukturalnych tworzący zintegrowane całości urbanistyczne (osiedla), wraz z układem komunikacyjnym umożliwiających "powiązanie terenów rozwojowych miasta z istniejącym organizmem". zaś przejmowane nieruchomości miały tak rozumianą całość tworzyć. W niniejszej sprawie istotne było zidentyfikowanie celu publicznego w takim kształcie, w jakim był on rozumiany i realizowany w ówczesnych uwarunkowaniach normatywnych i społecznych. Celem postępowania z art. 137 ugn, jak już wyżej podano, nie jest bowiem weryfikacja zasadności wywłaszczenia określonych terenów przez pryzmat obecnych standardów dotyczących zabudowy wielorodzinnej, ale zwrot tych terenów, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Cel publiczny musi być przy tym rozumiany tak, jak był on rozumiany w chwili wywłaszczenia czy nabycia nieruchomości do zasobu własności publicznej. Jest okolicznością znaną powszechnie, że realizowane w tamtych latach inwestycje dotyczące osiedli wielomieszkaniowych miały zdecydowanie większy rozmach od inwestycji obecnych. Projektowane były na znacznych obszarach, zabudowa wielorodzinna miała charakter rozstrzelony, projektowana była wraz z jednoczesnym zapewnieniem potrzebnej infrastruktury technicznej i usługowej, określonych układów komunikacyjnych oraz przewidywała spore obszary zieleni, nie tylko tej rekreacyjnej, ale też izolacyjnej, przydrożnej rozciągającej się na obrzeżach osiedla zwłaszcza wzdłuż ruchliwych ulic, czy torów tramwajowych co miało miejsce i w niniejszej sprawie. Okoliczność więc, że jakiś teren stanowi teren nie odpowiadający w całości definicji zieleni przydrożnej nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję.

Jak ustalono (na podstawie dokumentacji, map, zdjęć, wizji i pism [...]) przedmiotowe działki w części przy [...] porośnięta jest zielenią niepielęgnowana za wyjątkiem pasa terenu o szerokości 1,5 m przebiegającego wzdłuż [...] (zieleń niska koszona), z fragmentem bariery energochłonnej i znakiem drogowym (w części południowej). Zasadne jest stanowisko organu, że szerokie pasy zieleni służą do zabezpieczania i obsługi ruchu, oddzielają torowisko od drogi, a także od osiedla mieszkaniowego. ZDM zajmuje się koszeniem zieleni na działce [...]. Parkingi jako infrastruktura osiedla znajdują się poza terenem działek, przed blokami. Na przedmiotowych działkach zrealizowana została infrastruktura komunikacyjna [...], z zielenią pełniącą charakter zieleni przydrożnej a także i ekranu akustycznego i izolacyjną - zapewniającą bezpieczne i prawidłowe obsługiwanie drogi i ruchu drogowego, służącą potrzebom osiedli mieszkaniowych i niezbędna do ich prawidłowego funkcjonowania. Tereny zielone oddzielające jezdnię od trasy szybkiego tramwaju sa funkcjonalnie związane z celem wywłaszczenia, opisanym wyżej i nie podlega zwrotowi.

Tym samym zarzuty podnoszone w skardze, zgodnie z którymi cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie znajdowały uzasadnienia.

Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdowały uzasadnienia. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo i szczegółowo ustaliły stan faktyczny. Pozyskały dodatkowe wyjaśnienia ZDM, przeanalizowały dokumentację związaną z włączeniem [...] do istniejącej sieci tramwajowej Miasta [...], i związana z budową [...], co pozwoliło na uznanie, że sporne działki nie stały się zbędne dla celu wywłaszczenia i nie wymagało zasięgnięcia opinii biegłego geodety. Stanowisko sądu wyrażone w wyroku z [...].08.2018r. sygn.. II SA/Po [...] zakładało samodzielne badanie przez Wojewodę pism ZDM w kontekście również rozwiązań projektowych dotyczących wybudowanej drogi, sugerowało a nie wymagało skorzystania przy tej ocenie z opinii geodety. W niniejszej sprawie ustalenia organów, które dodatkowo otrzymały kolejne wyjaśnienia ZDM a także wskazały na dokumentację projektową i zrealizowanie celu wywłaszczenia wystarczały do podjęcia i uzasadnienia przedmiotowych decyzji.

Uzasadnienia decyzji odpowiadały wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji dokonał własnej analizy materiału zgromadzonego w sprawie, opisał istotne dla rozpoznania sprawy etapy postępowania i dowody, zgodził się z ustaleniami organu I instancji, odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne. Brak podzielenia przez organ stanowiska skarżących nie oznacza braku odniesienia się do zarzutów odwołania.

Sumując Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a