Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 276/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 18 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Pracowni Architektonicznej Spółki z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lutego 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. S. oraz [...] Spółki z o.o. w [...] (dalej także: "Spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2013 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr "x"/13 i "x"/23, położonych przy ul. S. w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji, stwierdzając, że powyższe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "u.p.z.p."). Ponadto projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał niezbędne uzgodnienie wynikające z przepisów prawa z zarządcą drogi, który orzekł o możliwości obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ulicy S. w [...]. Organ pierwszej instancji ustalił również, że istniejące miejsca postojowe na wnioskowanej do realizacji inwestycji zostały zrealizowane jako zabezpieczenie potrzeb zespołu zabudowy mieszkaniowej położonej przy ul. S. 12-16, zgodnie z wydanymi przez Prezydenta Miasta [...] pozwoleniami na budowę: decyzją z dnia 23 czerwca 2000 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr "x"/7 i "x"/8 (obecnie działka nr "x"/15 przy ul. S. 12), decyzją z dnia 18 listopada 2003 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę miejsc parkingowych na działkach nr "x"/13 i "x"/23 (objętych wnioskowaną inwestycją), zabezpieczających potrzeby zespołu zabudowy mieszkaniowej na działkach nr "x"/12 i "x"/21 (ul. S. 14) oraz decyzją z dnia 18 listopada 2003 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr "x"/20 (ul. S. 16). W związku z tym organ stwierdził, że obowiązuje zbilansowanie miejsc postojowych dla pełnego programu zainwestowania na działkach nr "x"/13, "x"/23,3/15, "x"/12, "x"/21 i "x"/20. Mając to na uwadze, w pkt 7.2 decyzji organ pierwszej instancji orzekł o obowiązku zapewnienia – w granicach lokalizacji inwestycji – miejsc postojowych dla samochodów w ilości niezbędnej do obsługi funkcji, to jest minimum 1,5 miejsca postojowego na 1 mieszkanie, w tym 5% miejsc spełniających wymagania dla niepełnosprawnych oraz minimum 1 miejsce postojowe na 25 m2 powierzchni użytkowej usług.

Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się Spółki Kolegium stwierdziło, że istniejące na działkach wskazanych pod realizację inwestycji parkingi, zrealizowane zostały legalnie, jako zabezpieczenie potrzeb zespołu zabudowy mieszkaniowej położonej przy ul. S. 12-16, zgodnie z wydanymi pozwoleniami na budowę. Miejsca parkingowe dla opisanych inwestycji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, muszą mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe na pewien czas, na przykład tylko na okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Parkingi dla tychże inwestycji powstały na terenie należącym do inwestora budynków wielorodzinnych - [...] S.A. z siedzibą w [...]. Z tych przyczyn obecny wnioskodawca powinien liczyć się z tym, że brak jest podstaw prawnych do likwidacji tych miejsc parkingowych, a decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określić łączną ilość miejsc parkingowych już istniejących oraz planowanych dla nowej inwestycji w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.

Zdaniem Kolegium, kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być rozstrzygana dopiero na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ale musi ją rozstrzygać decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589).Organ pierwszej instancji zobowiązany był dokonać rozstrzygnięcia mając na uwadze zarówno dotychczas zrealizowane na działkach nr "x"/13 i "x"/23, położonych przy ul. S. w [...] miejsca postojowe, służące już zrealizowanej funkcji budownictwa wielorodzinnego przy ul. S. w [...], jak i miejsca postojowe dla obsługi wnioskowanej do realizacji na działkach nr "x"/13 i "x"/23 nowej inwestycji.

Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 6, 7, 77 § 1, 78 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów i nienależyte uzasadnienie decyzji w zakresie dotyczącym nałożenia na Spółkę obowiązku zbilansowania liczby miejsc parkingowych z inwestycją już zrealizowaną przez inny podmiot – inwestora trzech budynków położonych przy ul. S. 12-16 w [...];

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wydanej z naruszeniem prawa;

- 6 ust. 2 u.p.z.p. i § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim winny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez nałożenie na Spółkę obowiązku zbilansowania liczby miejsc parkingowych we wspomnianym wyżej zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jest bezsporne, że co do zasady warunki powyższe mogą być spełnione przez wnioskodawcę, przy założeniu prawidłowej interpretacji i zastosowania norm prawa regulujących zasady udzielenia warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest zawarte w decyzjach organów administracji obu instancji rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia przez te organy na Spółkę obowiązku zbilansowania liczby miejsc parkingowych z inwestycją już zrealizowaną przez inny podmiot – inwestora trzech budynków położonych przy ul. S. 12-16 w [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że teren inwestycji obejmuje działki nr "x"/13 i "x"/23, położone u zbiegu ulic S. i E. w [...], o łącznej powierzchni 6132 m2, które są obecnie zagospodarowane jako parking samochodowy.

Poza sporem jest również, że istniejące na tych działkach miejsca postojowe zostały zrealizowane jako zabezpieczenie potrzeb zespołu zabudowy mieszkaniowej położonej przy ul. S. 12-16, zgodnie z wydanymi przez Prezydenta Miasta [...] pozwoleniami na budowę: decyzją z dnia 23 czerwca 2000 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr "x"/7 i "x"/8 (obecnie działka nr "x"/15 przy ul. S. 12); decyzją z dnia 18 listopada 2003 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę miejsc parkingowych na działkach nr "x"/13 i "x"/23 (objętych wnioskowaną inwestycją), zabezpieczających potrzeby zespołu zabudowy mieszkaniowej na działkach nr "x"/12 i "x"/21 (ul. S. 14) oraz decyzją z dnia 18 listopada 2003 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr "x"/20 (ul. S. 16).

Oceniając prawidłowość spornego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji Kolegium słusznie zwróciło uwagę, że zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie zarówno inwestora jak i interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. W myśl bowiem art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niewątpliwym jest przy tym, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie mając takiej cechy musi być wykonywane z poszanowaniem innych wartości prawnie chronionych, do których zalicza się interes publiczny i interes innych podmiotów. Z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych przepisami ustaw, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Prawo do zabudowy podlega więc prawnej ochronie w takim zakresie, w jakim nie prowadzi to do kolizji z "chronionym prawem interesu publicznego" ani też do naruszenia "chronionego prawem interesu" przysługującego "osobom trzecim". Nie budzi przy tym wątpliwości, że ograniczenia w zakresie prawa zabudowy nie mogą prowadzić do zbyt daleko idącego naruszenia chronionych wartości konstytucyjnych, co wynika w szczególności z wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej, chodzi zatem o konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.

W ocenie Sądu, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia zasady proporcjonalności, ustalając warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem Spółki, z zastrzeżeniem, że jest ona zobowiązana do zachowania miejsc parkingowych, których istnienie zostało zagwarantowane na terenie planowanej inwestycji we wcześniej wydanych decyzjach administracyjnych.

Należy podkreślić, że unormowana w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma na celu zagwarantowanie pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego, ochronę praw nabytych jednostki, a także przyczynia się do ochrony zaufania obywateli do władzy publicznej. Stabilizacja decyzji administracyjnej jest niezbędna w zakresie, w jakim gwarantuje pewność obrotu prawnego z uwagi na interes publiczny i interes stron (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 131 i n.). Istotą tej zasady jest więc nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 87 i n. wraz z powołanym orzecznictwem sądowym).

Jeżeli zatem decyzja administracyjna, którą właściwy organ władzy publicznej określa w sposób wiążący o spełnieniu pewnych warunków wynikających z przepisów prawa, pozostaje w obrocie prawnym, to kolejna decyzja administracyjna nie może niweczyć skutków tej uprzedniej decyzji poprzez obejście wiążącego przecież, ostatecznego orzeczenia administracyjnego. Trwałość decyzji ostatecznej w znaczeniu materialnym oznacza ochronę treści takiej decyzji, co najmniej w zakresie istoty rozstrzygnięcia. Treść ta jest kształtowana przez szereg przesłanek określonych prawem materialnym. Niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę, jako decyzja związana, może być wydana wyłącznie po spełnieniu prawem określonych wymogów, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Kolejny akt administracyjny – co do zasady – nie może naruszać tych postanowień decyzji, które dotyczą istoty rozstrzyganej uprzednio sprawy.

Skoro decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę wskazanych wyżej budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z służącymi do ich obsługi miejscami parkingowymi, są ze sobą związane, w ten sposób że bez uwzględnienia realizacji tych miejsc parkingowych, nie doszłoby do budowy opisanych budynków mieszkalnych, to biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnych, nie jest możliwe takie nowe zagospodarowanie terenu działek nr ewid. "x"/13 i "x"/23, na jakich obecnie znajduje się parking, które bezsprzecznie uniemożliwi zachowanie warunków określonych w opisanych wyżej pozwoleniach na budowę. Konsekwencją takiego ukształtowania zasady materialnej trwałości decyzji administracyjnych jest więc – w okolicznościach rozstrzyganej sprawy – utrzymywanie się stanu trwałego ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości, w tym sensie, że dopuszczalny zakres prawa zabudowy musi uwzględniać skutki wywołane ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę omawianych budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z miejscami parkingowymi.

Zdaniem Sądu, ścisły i mający charakter prawny związek pomiędzy wspomnianymi decyzjami o pozwoleniu na budowę ma oczywisty wpływ na ustalenie warunków zabudowy w rozpoznawanej sprawie, albowiem ukształtowany tymi decyzjami stosunek prawny materialnie wiąże organy administracji publicznej i strony. Oznacza to, że dopóki decyzje te nie zostaną w sposób prawem określony wyeliminowane z obrotu, dopóty organy administracji nie mogą pomijać rozstrzygnięć w tych decyzjach zawartych. W szczególności organy te nie mają podstaw, by podważać trwale ukształtowane warunki zagospodarowania terenu, wynikające z tychże decyzji.

Prawidłowo stwierdził więc organ odwoławczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym, obowiązek utrzymania miejsc parkingowych dla opisanych inwestycji, który został zrealizowany na działkach sąsiednich oraz na działce objętej wnioskiem Spółki, ma charakter trwały, a więc nie można uznać, że ich zrealizowanie jedynie na potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę i dopuszczenia do użytkowania obiektu budowlanego, wyczerpuje ten obowiązek i dalej nie musi być on przestrzegany.

Z tych powodów należało za trafne uznać stanowisko Kolegium, zgodnie z którym Spółka, jako wnioskodawca, winna liczyć się z tym, że brak jest podstaw prawnych do likwidacji wspomnianych miejsc parkingowych, a decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określić łączną ilość miejsc parkingowych już istniejących oraz planowanych dla nowej inwestycji, w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami.

Podkreślenia wymaga, że kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być rozstrzygana dopiero na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz winna ją rozstrzygać decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589). Oznacza to, że organy obu instancji zobowiązane były rozpoznać wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy, mając na uwadze również istniejące na działkach nr "x"/13 i "x"/23 miejsca postojowe, służące już zrealizowanej funkcji budownictwa wielorodzinnego przy ul. S. w [...] jak i miejsca postojowe dla obsługi wnioskowanej do realizacji na działkach nr "x"/13 i "x"/23 nowej inwestycji.

Organy obu instancji wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a podjęte przez nie rozstrzygnięcia zostały uzasadnione należycie. Niezasadne były więc zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania.

Organy te nie naruszyły § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim winny podlegać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r. (II OSK 812/11), zgodnie z którym, kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a zatem koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organów orzekających o ustaleniu warunków zabudowy było wiążące rozstrzygnięcie kwestii miejsc parkingowych służących obsłudze budynków mieszkalnych, których to miejsc istnienie zostało zagwarantowane w wydanych wcześniej decyzjach o pozwoleniu na budowę.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.