Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 710/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 199, art. 201
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 48-51, art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2022 r., nr ZOA-VIII.7721.63.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 stycznia 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.63.2019, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 i 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 22 listopada 2021 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. wraz z przyłączem gazowym na działce nr [...] i zobowiązującą Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o. o. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Pismem z 12 marca 2019 r. M. P. zawiadomił PINB w Lublinie o nieuprawnionym rozpoczęciu przez inwestora - Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. robót budowlanych na działkach nr [...] oraz [...] położonych w miejscowości K..

W dniu 4 kwietnia 2019 r. upoważnieni pracownicy PINB w Lublinie przeprowadzili kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] zrealizowana została sieć gazowa średniego ciśnienia wraz z przyłączem gazowym na działce nr [...]. Obecni podczas kontroli przedstawiciele inwestora i wykonawcy przedłożyli m.in. protokół z przekazania placu budowy, szkic tyczenia geodezyjnego, dziennik budowy z udokumentowanymi wpisami zgodnie z chronologią prowadzonych robót, protokół odbioru technicznego sieci gazowej wraz z przyłączem oraz dokumentację projektową. Ustalono, że roboty prowadzone były od dnia 8 marca 2019 r. (przekazanie placu budowy) do dnia 14 marca 2019 r. (zgłoszenie zakończenia budowy).

W rejestrach PINB w Lublinie znajduje się zawiadomienie o zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych dokonanych przez inwestora PSG Sp. z o. o. z dnia 8 marca 2019 r. wraz z oświadczeniem kierownika budowy o podjęciu przez niego obowiązków, oświadczeniem inspektora nadzoru inwestorskiego o podjęciu przez niego obowiązków oraz decyzja Starosty Lubelskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 13 lutego 2019 r. znak: AB.6740.2512.2018.LWI, opatrzona klauzulą ostateczności.

W dniu 3 kwietnia 2019 r. Wojewoda Lubelski decyzją znak: IF-VII.7840.3.17.2019.IL uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z 13 lutego 2019 r., znak: AB.6740.2512.2018.LWI o pozwoleniu na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wszczął w dniu 9 kwietnia 2019 r. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie organu I instancji dokonane ustalenia wskazują, że inwestor zrealizował inwestycję w czasie, kiedy dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę opatrzoną klauzulą ostateczności, która dopiero później została uchylona. PINB w Lublinie uznał, że z faktu posiadania przez inwestora decyzji opatrzonej pieczęcią stwierdzającą jej ostateczność wynika, że inwestor miał prawo rozpocząć wykonywanie robót budowlanych i prowadzić je do czasu, gdy decyzja pozostawała w obiegu prawnym.

Organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym, postanowieniem z 29 kwietnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M. P. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie postanowieniem z 24 czerwca 2019 r., znak: ZOA-III.7721.20.2019 uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Po ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji postanowieniem z 20 sierpnia 2019 r., znak: [...] wstrzymał roboty budowlane związane z budową sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Wypełniając ten obowiązek, spółka w dniu 3 września 2019 r. dostarczyła wymagane dokumenty.

W związku z powyższym PINB w Lublinie decyzją z 23 września 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, nałożył na Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. obowiązek dostarczenia: oryginału dziennika budowy; oświadczenia kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu terenu budowy, a także w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, a także oświadczenia inwestora o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania - w terminie do 31 października 2019 r.

W dniu 8 października 2019 r. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. złożyła wymagane dokumenty, z których wynikała techniczna prawidłowość wykonanych robót. Biorąc pod uwagę powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, działając na postawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzją z 29 października 2019 r., znak: [...], stwierdził wykonanie przez Polską Spółkę Gazownictwa obowiązku określonego decyzją z 23 września 2019 r., znak: [...].

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z 6 marca 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.63.1.2019, stwierdził nieważność decyzji PINB w Lublinie z dnia 23 września 2019 r. znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powyższa decyzja posiada walor ostateczności i prawomocności. Następnie, decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.63.2019 uchylił decyzję PINB w Lublinie z dnia 29 października 2019 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia LWINB stwierdził, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie naprawcze, w zależności od ustaleń co do zgodności z prawem pierwotnego projektu budowlanego, w oparciu o który inwestycja została zrealizowana, przy odpowiednim zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz zakończyć je orzeczeniem nakładającym obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego albo zatwierdzającym pierwotny projekt, w oparciu o który inwestycja została zrealizowana, o ile projekt ten odpowiada prawu.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji postanowieniem z 24 lipca 2020 r., znak: [...], wydanym na postawie art. 123 k.p.a., zobowiązał Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. do przedłożenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienie projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 lutego 2019 r., znak: AB.6740.2512.20'l8.LWl. Spółka wykonała wezwanie w dniu 11 sierpnia 2020 r.

Po przeanalizowaniu treści projektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z 22 września 2020 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny i zobowiązał inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu w sprawie dotyczącej budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...].

Od tej decyzji odwołanie złożył M. P..

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z 30 listopada 2020 r., znak: ZOA-VIII.7721.63.2019, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie naprawcze w zależności od ustaleń co do zgodności z prawem pierwotnego projektu budowlanego, w oparciu o który inwestycja została zrealizowana, przy odpowiednim zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i zakończyć je orzeczeniem nakładającym obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego albo zatwierdzającym pierwotny projekt, w oparciu o który inwestycja została zrealizowana, o ile projekt ten odpowiada prawu.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z 15 kwietnia 2021 r., znak: [...], nałożył na Polską Spółkę Gazownictwa obowiązek przedłożenia projektu budowalnego będącego załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 lutego 2019 r., znak: AB.6740.2512.2018.LW1. W dniu 26 kwietnia 2021 r. do siedziby PINB w Lublinie wpłynął żądany projekt budowlany.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r., znak: ZOA-VIII.7721.63.2019, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z 22 listopada 2021 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budowy sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], 972.8, [...], [...] i zobowiązał Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Od tej decyzji odwołanie złożył M. P..

W powołanej na wstępie decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 9 kwietnia 2019 r. oraz nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 19 września 2020 r.

Organ odwoławczy podniósł, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego obowiązkiem tego organu jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji). Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu (art. 51 ust. 1 pkt 3).

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji stwierdził spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji).

Odnosząc się do zarzutu dotyczących braku zgody wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] i [...] na budowę sieci gazowej, która to czynność, w ocenie skarżącego, przekracza zakres zwykłego zarządu, LWINB stwierdził, że jest on bezzasadny. Regulacje wynikające z zarządu współwłasnością zostały ujęte w Dziale IV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 740 ze zm. dalej: k.c.). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzenia rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Treść art. 201 k.c. określa natomiast, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody, każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. LWINB wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] i [...] na wykonanie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej sieci gazowej. Jednak czynności związane z budową sieci gazowej wraz z przyłączem gazowym zostały zakwalifikowane do czynności nieprzekraczających zwykłego zarządu. Według organu, brak jest podstaw, aby przyjąć, że budowa gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na nieruchomości służącej współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do ich nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przeprowadzenie przez działkę gazociągu pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem. Linia ta jest linią podziemną, nie wpływa zatem na zewnętrzny stan nieruchomości. Użyteczność będącej przedmiotem współwłasności działki jako drogi pogorszy się tylko przejściowo, na czas wykonywania na niej prac, a po ich zakończeniu przywrócony zostanie poprzedni stan drogi.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy zgodnie z zasadami postępowania wyrażonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę na decyzję LWINB wniósł M. P., zarzucając naruszenie art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowi czynność zwykłego zarządu, a w konsekwencji naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, że inwestor spełnił wymóg legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. uzyskując zgodę na jej realizację jedynie od większości właścicieli.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Dysponowanie nieruchomością na cele budowalne co do zasady stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Takie stanowisko jest jednoznacznie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W konsekwencji budowa, rozbudowa czy przebudowa obiektu na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. Zgodnie natomiast z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznaczne, że organ każdą budowę instalacji gazowej uznaje za czynność mieszczącą się w ramach zwykłego zarządu. Jest to niedopuszczalne przy założeniu, że każde odstępstwo od istniejącej zasady wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Skarżący podniósł, że realizacja gazociągu ze względów bezpieczeństwa w znaczny sposób ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości oraz obniża jej wartość. Z uwagi na warunki bezpieczeństwa nie można dokonywać na niej określonych działań związanych z zabudową itp., a w każdym razie wprowadza ograniczenia dla korzystania z drogi w związku z położoną pod jej powierzchnią linią przesyłową gazu. Realizacja przedmiotowej inwestycji powoduje w rzeczywistości dla działek [...] oraz [...] powstanie obciążenia tożsamego do zakresu służebności gruntowej przesyłu gazu ziemnego, jednak bez określenia szerokości zajętego pasa i innych obostrzeń polegających w związku z powyższym na zakazie nieczynienia określonych działań w tym pasie, jak również bez wynagrodzenia za ustanowienie tej służebności.

Z punktu widzenia właściciela nieruchomości obciążonej wykonywanie służebności przesyłu wiąże się z koniecznością znoszenia istnienia na tej nieruchomości cudzych urządzeń (urządzeń przesyłowych) trwale związanych z jego nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji legalizującej roboty budowlane polegające na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia na działkach nr: [...], [...], [...], [...] wraz z przyłączem gazowym na działce nr [...] w miejscowości K..

Organy zasadnie przyjęły, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 9 kwietnia 2019 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do 19 września 2020 r. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ Prawo budowlane w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji nie zawierało normy, której hipoteza odnosiłaby się wprost do zaistniałych w tej sprawie, wyjątkowych okoliczności.

Po pierwsze, inwestor zrealizował inwestycję w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zanim ta uzyskała przymiot ostatecznej. Decyzja ta została omyłkowo opatrzona przez organ klauzulą ostateczności, mimo że nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania. W tej sytuacji nie sposób jednak zarzucić inwestorowi popełnienie samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ uzyskał on wymagane prawem pozwolenie i działając w zaufaniu do organu administracji, który tego pozwolenia udzielił, zrealizował objętą pozwoleniem inwestycję. Niewątpliwie zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania reżim prawny wynikający z art. 48 i następnych Prawa budowlanego.

Po drugie, wspomniana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę została w postępowaniu odwoławczym uchylona jako niezgodna z prawem już po tym, jak inwestor zrealizował objętą nią inwestycję. Z dziennika budowy wynika, że zgłoszenie zakończenia inwestycji miało miejsce 14 marca 2019 r., zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w dniu 3 kwietnia 2019 r. Powstał zatem stan, w którym inwestycję wykonano na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją, która już nie istnieje w obrocie prawnym.

Organy nadzoru budowlanego nie dysponowały instrumentem prawnym, który regulowałby tryb naprawczy w tej sytuacji. Nie mieści się ona bowiem wprost w żadnej z dyspozycji norm zawartych w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organy nie mogły również zastosować w tym przypadku art. 37 tej ustawy w wersji obowiązującej do dnia 19 września 2020 r.

W myśl art. 37 ust. 2 pkt 2 w ówczesnym brzmieniu, nadanym nowelą do ustawy Prawo budowlane z 15 lutego 2015 r., w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.

Dyspozycja cytowanej normy odnosiła się wprost do sytuacji, w których roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte albo wprawdzie zostały rozpoczęte, ale nie zostały zakończone. Przepis ten nie miał natomiast zastosowania do przypadków, w których roboty budowlane zostały zrealizowane w całości, a zatem nie było podstaw do ich wznawiania.

Oczywiście powyższa argumentacja straciła na aktualności po wejściu w życie nowelizacji Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r., mocą której zmieniono treść art. 37 ust. 2 w ten sposób, że dodano zdanie drugie, zgodnie z którym decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu nie mógł jednak mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że postępowanie w niej zostało wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji i nie zostało zakończone przed tą datą.

Organom nadzoru budowlanego pozostało zatem przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, chociaż, jak wyżej podniesiono, żadna z dyspozycji norm tych przepisów nie odnosi się wprost do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 1 września 2020 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W myśl natomiast art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ust. 7 tego przepisu zezwala na zastosowanie wskazanych w art. 51 ust. 1 działań naprawczych w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zakończone. Do momentu nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 13 lutego 2020 r. był to jedyny przewidziany prawem tryb naprawczy, dający organom nadzoru budowlanego kompetencje do nakazania przywrócenia zrealizowanej już inwestycji budowlanej do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy inwestycja nie wypełniała znamion samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Luka konstrukcyjna w prawie, z którą organ nadzoru budowlanego miał do czynienia do dnia wejścia w życie zmiany art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 13 lutego 2020 r., upoważniała do zastosowania w drodze analogii regulacji art. 51 ust. 1 tej ustawy jako normy dającej możliwość weryfikacji materiału dowodowego, na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę wyeliminowanego następnie z obrotu prawnego, na czele z projektem budowlanym oraz kwestionowanym przez skarżącego oświadczeniem o prawie inwestora do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane.

Organ nadzoru budowlanego zobowiązał inwestora w trybie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego do przedstawienia projektu budowlanego, a następnie ustalił, że inwestycja została zrealizowana w całości zgodnie z zatwierdzonym pierwotnym projektem, który spełniał wszelkie wymogi określone w art. 34 ust. 1-3 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego uchylono pozwolenie na budowę, powstaje stan, w którym wykonane roboty budowlane nie mają oparcia w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Rację ma organ odwoławczy, że stanu tego nie zmienia przeprowadzenie oceny technicznej, czy też inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanych robót budowlanych.

Oznacza to, że w stanie prawnym sprzed 13 lutego 2020 r. w stosunku do obiektu budowlanego wykonanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie uchylono, mógł być stosowany art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem nałożono na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, a następnie, w konsekwencji uznania, że odpowiada on przepisom prawa i że inwestycja została zrealizowana z zachowaniem przewidzianych w nim rozwiązań, zatwierdzono projekt i nałożono na inwestora na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ten sposób osiągnięto cel postępowania naprawczego, zabezpieczając interesy prawne stron postępowania, w tym interes prawny skarżącego.

Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji, że inwestor posiadał prawo do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane. Spór w niniejszej sprawie wymagał odpowiedzi na pytanie, czy zrealizowana inwestycja stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością.

Na gruncie obowiązujących przepisów nie zostało sprecyzowane, jakie czynności mają charakter czynności zwykłego zarządu, a jakie przekraczają zwykły zarząd nieruchomością wspólną. W związku z powyższym uzasadnione jest odwołanie się tym zakresie do orzecznictwa sądowego, w którym prezentowany jest pogląd – podzielany przez skład orzekający, że ocena, czy czynność należy do czynności zwykłego zarządu, czy też przekracza te granice, powinna być dokonywana w konkretnych okolicznościach faktycznych (w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego konkretnej sprawy), nie jest bowiem możliwe przyjęcie jednolitego kryterium ich rozgraniczenia (por. wyroki NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1513/17; z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2745/17, wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., II OSK 1047/10, wyrok SN z 11 października 1990 r., III ARN 15/90, OSP 1991, z. 6, poz. 163; wyrok NSA z 7 marca 2006 r., II OSK 576/05).

Zgodnie z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Art. 201 k.c. stanowi zaś, że do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowym, że brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym nie ma generalnego wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku - musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Ocena, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest zamierzeniem przekraczającym zakres zwykłego zarządu, dokonywana jest wstępnie przez inwestora, a następnie weryfikowana przez organ administracji. Organ administracji jest uprawniony do dokonania takiej oceny samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., II OSK 131/15).

W judykaturze od wielu lat konsekwentnie wskazuje się, że zmiany występujące w obrębie stosunków społeczno-gospodarczych wymuszają rozszerzenie zakresu czynności zwykłego zarządu (por. uchwała Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2002 r., III CZP 18/02; OSNC 2003/2/18; wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II OSK 1081/16 r.; wyrok NSA z 14 lutego 2018 r. II OSK 2086/17). Podstawową przesłanką oceny charakteru inwestycji jako czynności przekraczającej bądź nieprzekraczającej zakres zwykłego zarządu jest ustalenie, czy narusza ona lub zagraża interesom współwłaścicieli, czy może negatywnie oddziaływać na prawa właścicielskie do nieruchomości. Czynność, która nie narusza lub nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (por. wyroki NSA: z 16 lipca 2010 r., II OSK 906/09; z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2745/17; wyrok WSA w Szczecinie z 28 listopada 2012 r., II SA/Sz 977/12, wyroki WSA w Poznaniu: z 18 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 26/19 i z 8 września 2020 r., II SA/Po 1034/1).

W uchwale z 19 kwietnia 2002 r., (III CZP 18/02) Sąd Najwyższy wskazał, że w konkretnych okolicznościach instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a inwestycja ta ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich. Orzecznictwo wypowiedziało się również w kwestii budowy instalacji gazowej, wyrażając stanowisko, że brak jest podstaw, aby przyjąć, że budowa gazociągu z przyłączem gazu do budynku mieszkalnego na nieruchomości służącej współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do ich nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przeprowadzenie przez taką działkę gazociągu pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem. Linia, która jest linią podziemną, nie wpływa na zewnętrzny stan nieruchomości. Użyteczność będącej przedmiotem współwłasności działki jako drogi pogorszy się tylko przejściowo, na czas wykonywania na niej prac, a po ich wykonaniu przywrócony zostanie poprzedni stan drogi (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r., II OSK 428/12). Nie tylko zatem instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga). Również budowa gazociągu na nieruchomościach służących współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do ich nieruchomości nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że dopuszcza się traktowanie budowy sieci gazowej na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności jako czynności mieszczącej się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli część nieruchomości, przez którą przebiega sieć, służy współwłaścicielom wyłącznie jako wewnętrzna droga dojazdowa do nieruchomości, a inwestycja ma na celu zwiększenie ich użyteczności. Analiza akt sprawy wskazuje, że taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach badanej sprawy, zaś twierdzenia skarżącego, że realizacja gazociągu w znaczny sposób ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości oraz obniża ich wartość, są gołosłowne.

Inwestor - Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. nie posiada zgody wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] i [...] na realizację inwestycji, ale posiada zgodę większości współwłaścicieli tych działek, co jest wystarczające, zgodnie z art. 201 k.c., do wykonania czynności zwykłego zarządu. Skoro budowę gazociągu średniego ciśnienia w kwestionowanym przez skarżącego zakresie zrealizowano na tych częściach działek nr [...] i [...], które stanowią nieutwardzoną drogę dojazdową wewnętrzną, to kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało ocenić z uwzględnieniem tej okoliczności i w świetle powyższych rozważań uznać, że inwestycja ta, wbrew stanowisku skarżącego, stanowi czynność zwykłego zarządu.

Mając na uwadze wszystko powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).