Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 195/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust.3 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art,6,art.7, art.11, art. 75 par.1, art. 77 par.1, art.80, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty stałej za usługi wodne. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 349,00 zł (słownie złotych: trzysta czterdzieści dziewięć 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją roczną z dnia 20.02.2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie", "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz pozwolenia wodnoprawnego z dnia 12.03.2012 r. nr [...] ustalił A sp. z o.o. [...] (dalej jako skarżący, Spółka, strona) opłatę stałą za okres od 1.01.2018 r. do 31.12.2018 r. w wysokości 8713,00 PLN w tym: 8554,67 PLN za pobór wód powierzchniowych i 158,42 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Opłata stała obliczona została zgodnie z art. 271 ustawy Prawo wodne ( Dz.U. 2016, poz.1566 – dalej wskazywane także jako u.p.w.) i § 6, 7, 10 i 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017, poz.2502).

Nie godząc się z ustaloną wysokością opłaty stałej Spółka złożyła reklamację, w której podniosła, że wysokość opłaty stałej na podstawie w/w pozwolenia wodnoprawnego powinna być wyliczona na podstawie maksymalnych rocznych poborów wód i wprowadzeń ścieków.

Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie nie uznał reklamacji i w dniu 8 marca 2018 r., na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 3 i 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 upw oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej wskazywany również jako k.p.a.), wydał decyzję określając A Sp. z o.o., [...] za okres 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 8713,00 PLN, w tym: 8554,67 PLN za pobór wód powierzchniowych i 158,42 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie art. 271 ust. 3 upw, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, oraz ust. 5. Z kolei wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.

A w [...] korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego nr [...] z dnia 12 marca 2012 r. na pobór wód powierzchniowych i odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi w ilości kolejno 337,50 m3/h i 6,25 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w., obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor PGWWP Zarządu Zlewni w Nysie dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 i 5 u.p.w. oraz § 6, 7, 10 i 15 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości 337,50 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,093750 m3/s.

Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego wprowadzania ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej w ilości 6,25 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,001736 m3/s.

Nie godząc się z wydaną decyzją strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

1) art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 77 §1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne ustalenie, które nie pozwalało na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez nieuwzględnienie zarzutów opisanych szczegółowo w reklamacji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, niewyjaśnienie dlaczego zarzuty te nie zostały uwzględnione oraz niewykazanie w toku postępowania jak i w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji na jakiej podstawie nie przyjęto do wyliczenia opłaty rocznej maksymalnej rocznej ilości wody czy też odprowadzanych ścieków, a posłużono się danymi w zakresie chwilowego maksymalnego godzinowego poboru wody i odprowadzenia ścieków;

2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożlwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności przed wydaniem decyzji z dnia 8 marca 2018 r. strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Podniesiono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 271 ust. 3 i 5 u.p.w. w szczególności poprzez przyjęcie, iż podany w tych przepisach sposób wyliczenia opłaty będącej przedmiotem decyzji nakazuje przyjęcie do wyliczenia maksymalnego godzinowego poboru wody i maksymalnego godzinowego odprowadzania ścieków, gdy tymczasem wskazane przepisy w ogóle nie regulują tej kwestii, a opłata jest opłatą roczną oraz naruszenie § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zapis zawarty w tym przepisie tj. "maksymalny pobór wód" odnosi się do godzinowego maksymalnego poboru wody, gdy z treści przepisu tak nie wynika, a opłata o której mówi przepis jest opłatą roczną.

Podnosząc te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie odniósł się do opisanych szczegółowo w reklamacji w reklamacji wątpliwości i zarzutów podnoszonych przez stronę i nie wyjaśniono dlaczego zarzuty te nie zostały uwzględnione. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego nie przyjęto do wyliczenia opłaty rocznej maksymalnej rocznej ilości wody czy też rocznie odprowadzanych ścieków (popłuczyn), a posłużono się danymi w zakresie poboru i odprowadzenia maksymalnego godzinowego.

Nadto podkreślono, że w toku postępowania Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Nysie uniemożliwił stronie czynny udział w postępowaniu, strona nie mogła zapoznać się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym kluczowym dla rozstrzygnięcia, nie została poinformowana, że organ kończy postępowanie i zamierza wydać decyzję. W odniesieniu do jednostkowych stawek poboru wody i odprowadzenia ścieków wskazano, że są to wielkości pomocnicze przy badaniu warunków poboru wody i odprowadzania ścieków (popłuczyn), ale nie są one odzwierciedleniem maksymalnego rocznego poboru wody czy odpływu ścieków. Zdaniem strony, to właśnie wynikający z pozwolenia wodnoprawnego maksymalny roczny pobór wód czy odprowadzenie ścieków powinny być uwzględnione przy obliczaniu rocznej opłaty stałej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, że wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości pobranej wody/odprowadzonych ścieków, przewidzianych w przedmiotowej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Informacja wskazująca na sposób obliczenia opłaty stałej jest prawnie zdeterminowana przez wartości określone w decyzji administracyjnej, a nazwanie jej informacją roczną odnosić należy do faktu jej ustalania tj. podejmowania przez organ czynności materialno-technicznej " raz na rok", a jednocześnie czasu wyrażonego w dniach uwzględnianego przy wyliczeniu zgodnie z ustawą Prawo wodne tj. 365 dni w roku. Nie stanowi on jednak podstawy do przyjęcia, że maksymalny pobór wód ma być ujmowany, a tym samym obliczany w wymiarze rocznym, kiedy ustawa wprost przyjmuje najniższą jednostkę dla tych obliczeń m3/s.

Wprawdzie pozwolenie wodnoprawne stanowiące podstawę naliczenia przedmiotowej opłaty zarówno w kontekście poboru wód jak i odprowadzania ścieków nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w ustawie tj. m3/s, nie oznacza to jednak zdaniem organu, że jest ono niewykonalne. Ustawodawca wskazując na sposób wyliczania opłaty miał za zadanie wskazać wzór, którego istotą powinna być możliwość zastosowania do każdej sytuacji, także względem pozwoleń wodnoprawnych wydanych w okresie obowiązywania ustawy Prawo wodne z 2001 r., które co do zasady wskazują trzy wielkości poboru wód zazwyczaj bez jednostki m3/s, a zatem posłużenie się przez ustawodawcę najniższą jednostką m3/s jest uzasadnione i powinno być interpretowane zgodnie z wykładnią celowościową.

W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości poboru wód w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, tj. wyrażonej w m3/s maksymalnej ilość wód, które mogą być pobrane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć godzinową wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko takie wyraził także Minister Środowiska w piśmie z dnia 28.09.2017 r. skierowanym do Prezesa Izby Gospodarczej "Wodociągi Polskie" ( K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne. Najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Organ stwierdził również, że czas wyrażony w dniach stanowiący składnik wyliczenia opłaty związany jest z okresem korzystania z usług wodnych w danym roku kalendarzowym, a nie maksymalną ilością ścieków możliwych do wprowadzenia ( czy pobranej wody ), co oznacza, że brak jest podstaw dla przyjęcia, że to roczny pobór powinien być przyjęty jako składnik wzoru stanowiącego podstawę wyliczenia opłaty. Na poparcie tego stanowiska odwołała się również do uzasadnienia projektu rozporządzenia, z którego wynika, że celem wprowadzenia opłaty stałej jest określenie rzeczywistych potrzeb podmiotów korzystających z wód w ramach usług wodnych. Będzie to miało wpływ na racjonalizację zarządzania zasobami wodnymi przez "uwolnienie" zasobów, które zostały rozdysponowane przez obowiązujące pozwolenia wodnoprawne i pozwolenia zintegrowane i nie są wykorzystane w celu określonym w tym pozwoleniu wodnoprawnym lub pozwoleniu zintegrowanym. Zatem, według organu, kategoria opłaty stałej ma służyć zracjonalizowaniu sposobu korzystania z zasobów wodnych i zwrotu kosztów usług wodnych. Opłata stała pobierana jest za maksymalną wielkość poboru wody jaka może być pobrana z zasobów wodnych w jednostce czasu i stanowi odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępniania zasobów wodnych. Faktyczne wykorzystanie tych zasobów przez skarżącego znajdzie z kolei odzwierciedlenie w opłacie zmiennej.

W kwestii naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że postępowanie reklamacyjne uregulowane w ustawie Prawo wodne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji. Złożenie reklamacji nie zawsze oznacza obowiązek wydania przez organ decyzji. Ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne, inne niż postępowanie odwoławcze, co oznacza, że w tym zakresie przepisy Prawa wodnego mają pierwszeństwo, a ewentualne zastosowanie rozwiązań przewidzianych w k.p.a. i charakterystycznych dla postępowania administracyjnego, także odwoławczego, musi w takim przypadku wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne.

Organ podkreślił również, że postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym, którego celem bezpośrednim jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Przyjęcie, że złożenie reklamacji zgodnie z art. 273 Prawo wodne nakazuje stosować wszystkie instytucje z kodeksu postępowania administracyjnego, oznaczałoby konieczność ich uwzględnienia także w przypadku o którym mowa w ust. 5 art. 273 Prawo wodne, zgodnie z którym w razie uznania reklamacji Wody Polskie przekazują nową informację, która nie stanowi decyzji w rozumieniu k.p.a. Jest to konsekwencją przyjęcia specyficznego charakteru prawnego postępowania reklamacyjnego, które w istocie nabiera cech typowego postępowania administracyjnego i podlega kontroli sądu administracyjnego dopiero w momencie wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadzając instytucję reklamacji uprościł to postępowanie z uwagi m.in. na ekonomikę procesową, a wprowadzając kontrolę sądu administracyjnego jednocześnie zachował ochronę administrowanego przed niewłaściwym stosowaniem prawa przez organy. Stanowisko, że w postępowaniu mającym na celu wymiar opłaty - także reklamacyjnym - organ powinien stosować wprost wszystkie wskazane przez skarżącego przepisy k.p.a., jest bezpodstawne i gdyby taki był cel ustawodawcy, to niewątpliwie wprowadziłby odesłanie do przepisów postępowania administracyjnego nie wyodrębniając postępowania reklamacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej, jako "P.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 tej ustawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu.

Zaskarżoną decyzją organ określił za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 8713,00 PLN, w tym: 8554,67 PLN za pobór wód powierzchniowych i 158,42 PLN za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Z kolei zgodnie z pkt 8 art. 270, opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W myśl art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (pkt 2) i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 4) ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 ustawy). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za pobór wód na podstawie art. 273 ust. 3 Prawo wodne jest dyrektor zarządu zlewni, co wynika z treści art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 tej ustawy. Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 ustawy ma prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego, domagając się kontroli jej legalności.

Niewątpliwie też, co podkreślono w odpowiedzi organu na skargę, uregulowane w ustawie Prawo wodne postępowanie reklamacyjne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się każdorazowo wydaniem decyzji.

Jednakże nie można się już zgodzić z dalszymi twierdzeniami organu, iż ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne inne niż postępowanie odwoławcze, co ma oznaczać, że przepisy Prawa wodnego regulujące tryb postępowania reklamacyjnego mają pierwszeństwo w stosunku do rozwiązań przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, charakterystycznych dla postępowania administracyjnego, w tym także odwoławczego. Zdaniem organu, jeżeli taka sytuacja miałaby miejsce, to w takim przypadku musi to wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie toczącego się postępowania w przedmiocie określenia skarżącemu opłat za pobór wód powierzchniowych, zgodnie z art. 14 ust 2 Prawa wodnego do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Dopiero w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (opublikowanej w dniu 5 września 2018 r. w Dz.U. poz. 1772), w art. 1 pkt 17 wskazano, że po art. 273 dodaje się art. 273a w brzmieniu: "W przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy, "celem wprowadzenia przepisu art. 273a jest usprawnienie procedury rozpoznawania reklamacji, w przypadku gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie zgadza się z wysokością opłaty ustaloną w przekazanej informacji. Ze względu na fakt, że wniesienie reklamacji może skutkować ustaleniem przez Wody Polskie, w drodze decyzji, wysokości opłaty za usługi wodne, z punktu widzenia ekonomiki procesowej zasadne wydaje się wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi ma możliwość przedstawienia w treści reklamacji kompleksowej argumentacji, dlaczego nie zgadza się z ustaloną w informacji wysokością opłaty. Tym samym wyłączenie stosowania przepisu art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało narażeniem strony na ograniczenie prawa do aktywnego udziału w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, albowiem z tego prawa korzysta już na etapie składania reklamacji. Jednocześnie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego katalog stron jest ograniczony wyłącznie do podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazana została informacja o wysokości opłaty, zawierająca również sposób jej obliczenia. Właściwe stosowanie przepisów ustawy powoduje, że każdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ma pełną informację o praktyce stosowania przepisów ustawy przez właściwą jednostkę organizacyjną Wód Polskich na potrzeby ustalania opłat za usługi wodne. Jednocześnie wyłączenie stosowania przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z wniesieniem reklamacji (pokreślenie Sądu). Nadmienić również należy, że przepisy ustawy zapewniają sądową kontrolę decyzji wydawanych przez jednostki organizacyjne Wód Polskich właściwe w sprawach ustalania opłat za usługi wodne. Niezbędne wydaje się zatem wprowadzenie przepisu w proponowanym brzmieniu, który nie tylko usprawni proces rozpoznawania reklamacji, lecz również pozwoli na dotrzymanie ustanowionego w przepisach ustawy 14-dniowego terminu na jej rozpatrzenie."

W tym stanie rzeczy, nie można w żadnej mierze zgodzić się z argumentacją organu podniesioną w odpowiedzi na skargę, odnośnie do braku, w dacie toczącego się w sprawie postępowania reklamacyjnego, konieczności stosowania w jego ramach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie wskazywanym w zarzutach skargi, skoro dopiero w wyniku późniejszej nowelizacji ustawy Prawo wodne, ustawodawca zdecydował się na takie ograniczenia. Zatem już na tym etapie organ powinien kierować się zasadą praworządności i podjąć wszelkie działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z istoty uzasadnienia decyzji wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zawarł nawet syntetycznych rozważań na temat zasadniczych argumentów strony dotyczących wysokości rocznej opłaty stałej za pobór wód i odprowadzenie ścieków, nie odniósł się w ogóle do wynikających z pozwolenia wodnoprawnego trzech wielkości, które ustalono zarówno w odniesieniu do poboru wody, jak i odprowadzenia ścieków, a mianowicie Q max/h, Q śr/d i Q max/r. Wielkości te niewątpliwie mają znaczenie, skoro ograniczają możliwość poboru/odprowadzenia przez stronę wody/ścieków także w ujęciu dobowym i rocznym.

Zdaniem strony, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego ani przepisy ustawy Prawo wodne nie wskazują, którą wartość wskazywaną w pozwoleniu wodnoprawnym należy zastosować przy wyliczeniu opłaty stałej. Według niej, wysokość rocznej opłaty stałej za pobór wód/odprowadzenie ścieków na podstawie udzielonego jej pozwolenia wodnoprawnego, powinna być wyliczona na podstawie maksymalnego rocznego poboru wód/odprowadzenia ścieków, a przyjęty przez organ sposób wyliczenia opłaty stałej prowadzi do ponad dwukrotnego przekroczenia maksymalnego rocznego poboru wód. Podobnie wygląda to w odniesieniu do maksymalnej wielkości rocznej w przypadku ścieków.

Kwestie te w ogóle nie były brane przez organ pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji, organ nie rozważył ich pomimo, że zostały one podniesione przez stronę w złożonej reklamacji. W toku postępowania jak i w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazano dlaczego nie przyjęto do wyliczenia opłaty rocznej maksymalnej rocznej ilości wody czy też odprowadzanych ścieków, a posłużono się danymi w zakresie chwilowego maksymalnego godzinowego poboru wody i odprowadzenia ścieków. Zatem, organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych oraz nieprawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy, nie odniósł się do wskazywanych przez stronę wątpliwości. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Organ uniemożliwił sądowi kontrolę swojego stanowiska w tym zakresie, a skarżącego pozbawił możliwości ustosunkowania się w skardze do poglądów prezentowanych przez organ. Odniesienie się przez organ do argumentacji strony dopiero w odpowiedzi na skargę, jest spóźnione i w żaden sposób nie eliminuje wad zaskarżonej decyzji, bowiem pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w tymże piśmie kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny znajdować się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonego aktu.

Doszło zatem do naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.

Trafnie również wskazała strona, że w pozwoleniu wodnoprawnym będącym punktem odniesienia do obliczenia opłaty stałej za pobór wód, wydanym na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe poboru wód/odprowadzenia ścieków według trzech wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości średnie dobowe i maksymalne roczne. Zatem problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z tych wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód – w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik poboru wyrażony w m³/s nie obowiązywał, a do czego z kolei nawiązuje przepis art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis kwestii tej nie rozstrzyga, a równocześnie brak jest w ustawie Prawo wodne z 2017 r. przepisów przejściowych, które jednoznacznie regulowałyby to zagadnienie.

Tak więc, o ile na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 Prawa wodnego, a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. za pobór wód powierzchniowych (w obydwu przypadkach podaje się wielkość m³/s), to jako oczywisty jawi się brak takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej (art. 271 ust. 3 Prawa wodnego).

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji organ powinien wziąć pod uwagę przy wyliczeniu opłaty stałej ilości wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Niewątpliwie w analizowanej sprawie wielkością, która nie powinna być przekroczona jest wielkość wskazana jako maksymalny roczny pobór wody/odprowadzenia ścieków, a przy wyliczeniu opłaty stałej w sposób przyjęty przez organ, wielkość ta jest w sposób oczywisty przekroczona, co słusznie podnosiła strona zarówno w złożonej reklamacji jak i skardze. Zatem przyjęty przez organ sposób wyliczenia opłaty stałej prowadzi do naruszenia wymogów pozwolenia wodnoprawnego rodzącego konieczność opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 2 lit. a Prawa wodnego).

Sąd zwraca uwagę, że dokonując wyboru określonego kierunku wykładni spornego przepisu w nawiązaniu do realiów kontrolowanej sprawy należy uwzględnić, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają zaliczyć opłaty za usługi wodne do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 ustawy Prawo wodne, który z woli ustawodawcy nakazuje, do ponoszenia opłat za usługi wodne, stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami tam określonymi. Tak więc charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto istotne znaczenie, przy wykładni omawianego przepisu, ma również art. 7a § 1 k.p.a., wprowadzający w zasadę in dubio pro libertate, która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Podkreślić przy tym należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.

Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo, poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 349,00 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej uwagi Sądu i ocenę prawną w zakresie sposobu obliczenia wysokości opłaty rocznej.