Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1385/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 -7 w zw. z art. 51 ust. 4 pr. bud.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku U. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej jako: PINB w [...], prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalno-usługowego realizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: PINB. [...] (zatwierdzającą zamienny projekt budowlany oraz projekt budowlany w części dotyczącej elewacji budynku i udzielającą P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego). Istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu zamiennego polegały na zmianie funkcji poddasza z nieużytkowego na użytkowe poprzez zwiększenie wysokości poddasza do 3,60 m i 2,75 m. Projekt zamienny natomiast zakładał wykonanie poddasza o wysokości do 2,30 m i 0,40 m.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], PINB w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej jako: Prawo budowlane), nałożył na P. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 25 sierpnia 2011 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót wraz z niezbędnymi uzgodnieniami właściwych instytucji oraz przedstawienia pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...].

Po przedłożeniu przez inwestora w dniu 25 sierpnia 2011 r. żądanej dokumentacji, PINB w [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], zatwierdził zamienny projekt budowlany na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego i przebudowę budynku oficyny oraz udzielił P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], PINB w [...], na podstawie art. 111 k.p.a., uzupełnił powyższe rozstrzygnięcie poprzez dodanie do treści decyzji obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: [...] WINB, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu powiatowego z dnia [...] września 2011 r.

Pismem z dnia 14 stycznia 2012 r. U. N. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: GINB, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2012 r.

Po rozpoznaniu wniosku U. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z dnia .. maja 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1575/12 uchylił powyższą decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GINB wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że złożony przez inwestora w zakreślonym terminie projekt zamienny nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego oraz przebudowy oficyny na działce nr ew. [...] w [...] jest kompletny, sporządzony przez osobę uprawnioną i podlegał zatwierdzeniu przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Projekt budowlany jest również zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Jak wynika z analizy projektu, co potwierdził również [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], w sposób czytelny wskazano stan projektowanego obiektu w projekcie budowlanym z 2005 r. (kolorem zielonym) oraz stan faktyczny na dzień 30 maja 2011 r. (kolorem czarnym). Ponadto na rys. nr 8 w zatwierdzonym projekcie zamiennym pokazano stan faktyczny wysokości zabudowy części przyległej do działki sąsiedniej (dz. nr ew. [...]) linią koloru czarnego, zaś kolorem czerwonym zaznaczono elementy do zburzenia/zamurowania/obniżenia. W wyniku zaplanowanych w projekcie zmian powstanie obiekt niższy, którego wysokość będzie wynosiła 9,80 m od poziomu zerowego (rys. nr 5). Natomiast przedmiotowy budynek w jego środkowej części zostanie, według omawianego projektu, podniesiony o 78 cm w stosunku do pierwotnego projektu z 2005 r. (zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...]), jednakże nie będzie wyższy niż istniejąca zabudowa pomiędzy [...] a ulicą [...] i [...], a co za tym idzie, będzie zgodny z zapisem § 19 pkt 15 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wątpliwości nie budziło zatwierdzenie projektu zamiennego dotyczącego nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], lecz fakt zatwierdzenia projektu zamiennego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do budynku oficyny przedmiotowej nieruchomości.

Wyjaśnił, że obiekt budowlany określany jako budynek oficyny (będący w rzeczywistości budynkiem gospodarczym) wybudowano w latach dwudziestych XX wieku i nigdy nie stanowił samodzielnego obiektu budowlanego, ale był połączony jedną ścianą konstrukcyjną z budynkiem gospodarczym, co do którego inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] i zabudowie pierzei ulicy [...] z przeznaczeniem projektowanej rozbudowy na funkcję usługowo-handlowo-mieszkalną), a następnie pozwolenie na realizację tej inwestycji (decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...]).

Zarówno pierwotny projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-mieszkalnego, jak również zamienny projekt budowlany zatwierdzony ostateczną decyzją PINB w [...] z dnia [...] września 2008 r., przewidywały przebudowę budynku oficyny, który docelowo został funkcjonalnie połączony z budynkiem mieszkalno-usługowym, stanowiąc w ten sposób jedną całość.

Po wejściu do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny również parterowej części, tj. budynku gospodarczego zwanej oficyną (projekt z lipca 2008 r.), inwestor rozebrał i odbudował ścianę od strony działki Państwa N. (dz. nr. ew. [...]), zastępując cegłę pustakami. Ściana od strony działki Państwa M. (dz. nr ew. [...]) jest ścianą historyczną i taką pozostała. Inwestor nadbudował jedynie górną cześć muru czterema rzędami pustaków. Natomiast ściana oficyny od strony wewnętrznej, tj. od strony działki nr ew. [...] była przebudowana w latach siedemdziesiątych XX wieku i już wtedy ściana z cegły zastąpiona została ścianą z pustaków.

Odnośnie zarzutu U. N., że obiekt parterowy (oficyna) został wybudowany samowolnie i nie został zalegalizowany, organ podniósł, że już w projekcie zamiennym zatwierdzonym ostateczną decyzją PINB w [...], na podstawie której inwestor był uprawniony realizować dalsze roboty budowlane, przewidziano powiększenie budynku mieszkalno-usługowego kosztem parterowej części budynku (oficyny). Projekt ten przewidywał rozbiórkę ściany wspólnej pomiędzy budynkiem oficyny a budynkiem piętrowym, wskutek czego obiekt parterowy został zmniejszony, co wiązało się również z częściową rozbiórką ścian bocznych oficyny (od strony działki nr ew. [...] i [...]). Powyższe wywiedziono porównując rzut przyziemia (rys. nr 1) w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. oraz rzut przyziemia (rys. nr 2) w projekcie budowlanym zamiennym zatwierdzonym decyzją PINB w [...] z dnia [...] września 2008 r. Jakkolwiek projekt zamienny nie określał w sposób precyzyjny, w jakim zakresie mają zostać przebudowane ściany zewnętrzne budynku parterowego (oficyny), to jednak zatwierdzona przebudowa ściany wspólnej części piętrowej i parterowej budynku na działce nr ew. [...], a także zatwierdzona przebudowa ściany od strony podwórka, wskazuje, że ściany zewnętrzne obiektu parterowego były objęte legalną przebudową.

W ocenie organu budynek parterowy (oficyna) nie stanowi zatem samowoli budowlanej podlegającej procedurze legalizacyjnej. Pomimo że przebudowa dachu oficyny nie była przedmiotem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zatwierdzonym projektem objęte było wnętrze oficyny), jak również decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2008 r. zatwierdzającej projekt zamienny, to mogła zostać objęta zakresem projektu zamiennego zatwierdzonego weryfikowaną decyzją.

Dodał ponadto, że pomimo nie dokonania zarówno przez organ powiatowy jak i organ wojewódzki dodatkowych ustaleń faktycznych w terenie przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego budynku mieszkalno-usługowego i przebudowy dachu budynku oficyny, z materiału dowodowego wynika, że przed wydaniem decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. została już wykonana przebudowa dachu budynku oficyny, co uzasadniało potraktowanie tych robót budowlanych, (których nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany zamienny) jako istotnego odstąpienia od projektu zamiennego, przewidującego również przebudowę budynku parterowego (oficyny).

Zauważył także, że zaprojektowany na części przebudowanego dachu oficyny taras, usytuowany od strony działki nr ew. [...] stanowiącej własność inwestora (rys. nr 4 w projekcie dachu oficyny) nie narusza przepisu § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W ocenie organu wskazane rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego przebudowy dachu oficyny nie zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z niezastosowaniem do obiektu oficyny postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Dodał, że dla oceny zgodności z prawem decyzji [...] WINB z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2011 r. nie może mieć również decydującego wpływu stanowisko Wojewody [...].

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu U. N., że organ zignorował występujące zjawisko cofania się dymów z uwagi na powstały wyższy budynek, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest zbadanie zgodności z prawem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Przedmiotowy budynek jest w trakcie realizacji i na obecnym etapie sprawy, jak również z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego – brak jest możliwości odniesienia się do powyższej kwestii, która ewentualnie mogłaby pojawić się dopiero w trakcie użytkowania obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła U. N., reprezentowana przez adwokata T. C.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

1) art. 8, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest tożsame z ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy administracyjnej w zakresie ustalenia, czy budynek oficyny został legalnie rozebrany i wybudowany ponownie, w sytuacji, w której organy wydając decyzję w trybie zwykłym tego nie badały oraz nie analizowały;

2) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie, kiedy inwestor złożył formalny wniosek o wydanie zgody na rozbiórkę budynku oficyny w organie architektoniczno-budowlanym lub nadzoru budowlanego oraz w WKZ w [...], ponieważ w 2008 r. budynek ten przed wydaniem decyzji przez PINB w [...] był całkowicie rozebrany i wybudowany od nowa, a zamiarem inwestora była przebudowa dachu wraz z utworzeniem tarasu. Ponadto bez formalnego żądania wydania zgody na rozbiórkę budynku nie można mówić, iż powyższy zamiar był objęty projektem budowlanym;

3) art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż dla danego obiektu może być prowadzone wielokrotnie postępowanie w ww. trybie w sytuacji, w której ustawodawca nie dopuszcza takiej sytuacji. Po zatwierdzeniu projektu zamiennego oraz udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wydawanie ponownie tych samych decyzji jest niedopuszczalne, albowiem w taki sposób można bezkarnie obchodzić opłatę legalizacyjną;

4) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie decyzji, w której organ zezwala na rozbiórkę całego budynku oficyny wybudowanego w latach 20. ubiegłego wieku wraz z pozwoleniem wydanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...];

5) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż inwestor rozebrał budynek oficyny na podstawie decyzji wydanej przez PINB w [...] wydanej w 2008 r. w sytuacji, w której budynek już dawno był rozebrany i wybudowany. Ponadto przyjęcie, iż powolna rozbiórka obiektu w latach 70. była legalna bez wskazania, jakie decyzje pozwalały na to inwestorowi;

6) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie, iż przebudowa obiektu w latach 70. była prowadzona na podstawie decyzji administracyjnych w sytuacji uznania takiej sytuacji za legalną;

7) art. 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż zamiarem inwestora była tylko i wyłącznie przebudowa dachu wraz z tarasem (tak decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2011 r.). a nie rozbiórka i budowa nowego obiektu;

8) art. 3 pkt 7 oraz 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż budynek oficyny był podany przebudowie, czyli dokonano tylko zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych bez zmiany charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji w sytuacji, w której parametry te uległy zmiany, więc nie można twierdzić, iż w obiekcie dokonywano przebudowy, albowiem była to rozbiórka i budowa nowego zupełnie innego obiektu budowlanego;

9) art. 8,77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zjawisko cofania się dymów z powodu wybudowania wyższego obiektu bada się dopiero na etapie użytkowania, czyli w sytuacji, w której ono wystąpi i spowoduje bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia;

10) § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez nie wskazanie, w jakiej odległości taras zostanie usytuowany od działki U. N.

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a) uwzględniając skargę sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Żadna w ww. przesłanek nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dwie kwestie. Po pierwsze: niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1575/12 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzja ta zapadła bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, to jest z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem kwestii legalności oficyny objętej decyzją z dnia [...] września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzielającej P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego i przebudowie budynku oficyny. W konsekwencji jego obowiązkiem było wyjaśnienie, czy budynek oficyny jest zalegalizowaną samowolą budowlaną oraz czy spełnia wymogi określone w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie.

W związku z treścią art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. A zatem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany jest wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu ww. wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2012 r.

Nadto zasadniczą kwestią mającą kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy jest to, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym.

W doktrynie jak i orzecznictwie reprezentowany jest jednolity pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Jednocześnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet, zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171).

W konsekwencji powyższego zadaniem organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy było ustalenie, czy decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w szczególności wadą rażącego naruszenia art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Jak wynika z akt sprawy w celu wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 8 listopada 2012 r. organ zwrócił się do [...] WINB pismem z dnia 21 lutego 2013 r. o przekazanie dokumentacji potwierdzającej, czy istniejący na działce nr [...] w [...] budynek oficyny został wybudowany legalnie (pismo w aktach administracyjnych sprawy).

Jak słusznie wskazał organ zebrane dokumenty pozwalały stwierdzić, że wprawdzie nie odnaleziono pozwolenia na budowę budynku oficyny, jednakże fakt ten nie oznacza, że budynek ten powstał w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Słusznie bowiem zwrócono uwagę, że obiekt ten był przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] lipca 2003 r. dla inwestycji polegającej m.in. na nadbudowie i przebudowie budynku gospodarczego (stanowiącego przedmiotową oficynę – przyp. Sądu), a następnie wydanej na jej podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Powyższe potwierdza projekt budowlany znajdujących się w aktach sprawy zatwierdzony tą decyzją. Projekt ten potwierdza także trafność ustaleń organu co do tego, że przedmiotowa oficyna, zwana także budynkiem gospodarczym, nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego, a połączona jest z budynkiem mieszkalno-usługowym. Projekt ten przewidywał bowiem realizację ściany pomiędzy budynkami, co powodowało, że budynki te zostały ze sobą połączone funkcjonalnie. Takie same rozwiązania konstrukcyjne w tym zakresie przewidywał także projekt zamienny zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2008 r. Powyższe wskazuje, że rację ma organ twierdząc, że zebrane dokumenty nie pozwalają inwestorowi zarzucić realizacji budynku w ramach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie organ ponownie rozpoznając sprawę przeprowadził szczegółowe ustalenia co do zakresu prowadzonych robót a w szczególności rozbiórek poszczególnych ścian, a ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo w tej części sporządzonym uzasadnieniu. Sąd uznał ustalenia te za prawidłowe i uzasadniające twierdzenia organu, że budowa oficyny nie została zrealizowana samowolnie.

Nie znajdują oparcia w przepisach prawa zarzuty skargi odnoszące się do dokonania rozbiórki budynku oficyny bez uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na jej dokonanie. Po pierwsze: wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 24 maja 2005 r. Starosty Powiatu w [...] skierowane do P. B. poświadczające przyjęcie jego zgłoszenia z dnia 16 maja 2005 r. dotyczące rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], z którego dodatkowo wynika, że w ocenie organu rozbiórka ta nie wymaga uzyskania pozwolenia, a organ nie wnosi sprzeciwu.

Po drugie – jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu inwestor przed rozpoczęciem robót budowanych objętych kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją dokonał rozbiórki jedynie części tego obiektu. Nie może ujść uwadze, że jedna ze ścian została wprawdzie rozebrana całkowicie, jednakże jej realizacja jest objęta decyzją o pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2005 r. Organ ustalił także zakres rozbiórki pozostałych ścian tego obiektu i wykonanych robót budowlanych.

I wreszcie nie ma racji skarżąca, że skoro decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nie czyniła ustaleń w zakresie, czy budynek oficyny został legalnie rozebrany, to okoliczności tej nie może oceniać organ prowadzący postępowanie nieważnościowe. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie ocenę, czy decyzja nie zawiera którejś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie zwalnia to jednak organu od zbadania decyzji we wszystkich jej aspektach po to, aby ostatecznie stwierdzić, czy ewentualne naruszenie przepisu miało charakter rażący (bądź dotknięte są innymi wadami wymienionymi w tym przepisie). Innymi słowy, wbrew twierdzeniom skarżącej nawet jeśli organ wydający decyzje w trybie zwyczajnym nie odniósł się do kwestii rozbiórki oficyny, to na organie prowadzącym postępowanie nieważnościowe spoczywał obowiązek oceny, czy taka sytuacja miała miejsce, aby ostatecznie ocenić ewentualne zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Sam fakt, że organ wydający decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. takich ustaleń nie poczynił, nie oznacza samo przez się, że decyzja ta dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Można bowiem wskazać, że ww. decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ w uzasadnieniu nie ocenił ww. kwestii, jednakże brak podstaw do stwierdzenia, że naruszenie to miało charakter rażący.

Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zgodność zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego z przepisami, w tym przede wszystkim z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Zgodnie z treścią tego przepisu odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa (pkt 1 ). Będąc związanym wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zwłaszcza w zakresie tarasu nie narusza ww. przepisu. Wprawdzie organ nie zawarł szczegółowego uzasadnienia tego stanowiska, jednakże - w ocenie Sądu - powyższe należało zakwalifikować jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z projektu budowlanego wynika wszak, że przedmiotowy taras ma stanowić "wycięcie" w dachu i będzie on "otwarty" jedynie w stronę nieruchomości o nr ew. [...] (niestanowiącej wbrew twierdzeniom skarżącej jej własności), przy czym z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną część decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym wynika, że odległość do granicy tej działki przekracza 4 m.

I wreszcie prawidłowo organy administracji ustaliły, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane poprzez włączenie obiektu oficyny do postępowania naprawczego. Po pierwsze, jak zostało wyżej wskazane organ wykazał, że oficyna nie powstała w ramach samowoli budowlanej, po drugiej brak jest podstaw do stwierdzenia, że przez wydaniem decyzji inwestor rozebrał ten obiekt w sposób niezgodny z przepisami prawa, co uniemożliwiałoby przeprowadzenie w stosunku do tego obiektu postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Nie można także organowi zarzucić wadliwości wobec objęcia przedmiotową decyzją również dachu oficyny. Należy bowiem raz jeszcze przypomnieć, że decyzja z [...] lipca 2005 r. doprowadziła do połączenia budynku mieszkalno-usługowego i oficyny w jedną funkcjonalną całość. Wprawdzie nie ulega wątpliwości, że na żadnym etapie postępowania nie została wydana ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dachu tego obiektu (postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie umorzone decyzją z dnia [...] października 2011 r.), jednakże biorąc pod uwagę, że kontrolowaną decyzją organ zatwierdził projekt zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót, należało uznać, że prawidłowo organ przedmiotową decyzją objął również dach oficyny.

Kwestie podnoszone przez pełnomocnika skarżącej w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. (k. 36 akt sprawy) mogą, co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja z dnia [...] września 2008 r.

Rozważania organu dotyczące zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie budzą zastrzeżeń. Przedmiotowa inwestycja uzyskała także stosowne pozwolenia władz konserwatorskich. Nie budzi także wątpliwości zgodność z przepisami prawa budowlanego projektu budowlanego zamiennego w części dotyczącej budynku mieszkalno-usługowego. W tej części ani w skardze rozstrzygniętej przez Sąd w dniu 8 listopada 2012 r., ani w niniejszej sprawie skarżący nie wnosili żadnych zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.