Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2512/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9, art. 10, art. 41 par. 1, art. 145 par. 1, art. 145a, art. 145b, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2758/14 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2758/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ odwoławczy, w dniu [...] sierpnia 2009 r. orzekł na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) o nakazaniu inwestorowi L. P. rozbiórki rozbudowy istniejącej piwnicy ziemnej na działce nr [...] w W. przy ul. S. -wykonanej pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane –obejmującej: rozbiórkę dobudowanej w poziomie piwnicy jej części oraz wykonanej na tej rozbudowanej piwnicy w stanie surowym otwartym nadbudowy stanowiącej parter wraz z dachem budynku, o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m, w taki sposób aby pozostała istniejąca wcześniej piwnica o wymiarach 5,5 m x 8,20 m.

Wniosek L. P. z dnia 3 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął decyzjami z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. P., wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/12 uchylił powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd stwierdził, że dla zastosowania art. 50a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane niezbędne jest nie tylko wykazanie, że inwestor prowadził roboty budowlane po ich wstrzymaniu, ale również to, czy roboty te prowadził samowolnie. Sąd wskazał, że ocena drugiej przesłanki miała kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż potwierdzenie, że inwestorka - po wstrzymaniu robót budowlanych postanowieniem z dnia 11 września 2009 r. - część obiektu budowlanego (powstałą nad rozbudowaną uprzednio piwnicą) wykonała na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, wskazywałoby na brak podstaw do zastosowania art. 50a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w postępowaniu zwyczajnym, a tym samym rażące naruszenie tego przepisu. Zatem ustalenie, że do zgłoszenia złożonego przez skarżącą w dniu 15 grudnia 2008 r. nie wniesiono skutecznie decyzji o sprzeciwie będzie oznaczało, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję wydano z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniem art. 50a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...]. Organ ponownie rozpoznający sprawę wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] wstrzymał inwestorce L. P. wykonywanie robót budowlanych polegających na rozbudowie murowanej piwnicy ziemnej zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w W., przy ul. S., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zobowiązał inwestorkę do przedłożenia w terminie do 31 lipca 2009 r. dokumentów mających na celu doprowadzenie wybudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem, czego zobowiązana nie wykonała we wskazanym terminie. Po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2009 r. kontroli na powyższej nieruchomości PINB w S. stwierdził, że nad rozbudowaną piwnicą objętą nakazem wynikającym z postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. wbudowana została parterowa część budynku o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. Starosta S. poinformował GINB, że "[...] nie został zgłoszony sprzeciw do zgłoszenia z dnia 15 grudnia 2008 r. [...]. Zgłoszono budynek wolnostojący na fundamencie głębokości 1,0 m w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]". Organ nadzoru budowlanego uznał, że zrealizowany obiekt (piwnica) budowlany nie jest obiektem tożsamym z budynkiem gospodarczym, którego zgłoszenia dokonano i wobec którego Starosta S. nie zgłosił sprzeciwu. GINB podkreślił, że organy nadzoru budowlanego jednoznacznie ustaliły w sprawie, że przed przystąpieniem do robót budowlanych na działce nr [...] znajdowała się stara, zniszczona piwnica o wymiarach 5,5 m x 8,20 m. Zdaniem GINB fakt wykonywania przedmiotowych robót, pomimo ich wstrzymania, został należycie udokumentowany przez organ, a decyzja właściwie adresowana do ich inwestora, tj. L. P..

W wyniku uwzględnienia skargi L. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1921/13, uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych GINB znajduje się kserokopia zgłoszenia z dnia 15 grudnia 2008 r. dokonanego przez L. P. w Starostwie Powiatowym w S., która nie zawiera żadnych szkiców i rysunków. Tymczasem w piśmie Starosty Powiatowego w S. z dnia 13 maja 2013 r. znajduje się informacja, że z dokumentów załączonych do zgłoszenia nie wynika, aby inwestor zamierzał rozbudować oraz nadbudować istniejącą piwnicę, a na załączniku graficznym nie istnieje piwnica. Według informacji Starosty zgłoszono budynek wolnostojący na fundamencie głębokości 1,0 m w odległości 3,0 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Wprawdzie kserokopia zgłoszenia i informacja nadesłana przez Starostę stały się podstawą ustaleń faktycznych i prawnych organu dokonanych zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 932/12, to jednak rzeczą organu było oparcie się na całym materiale dowodowym dającym podstawę do ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji na podstawie art 50a pkt 1 Prawa budowlanego. W aktach sprawy brak jest załączników do zgłoszenia w postaci szkiców i rysunków budynku gospodarczego, co uniemożliwia kontrolę sądową prawidłowości ustaleń organu, że zgłoszenie z dnia 15 grudnia 2008 r. nie dotyczyło przedmiotowego budynku. Sąd podkreślił, że wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego, jednak do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu zwyczajnym, organ powinien opierać się na pełnym materiale dowodowym, a więc w tym przypadku na aktach administracyjnych dotyczących zgłoszenia z dnia 15 grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Organ wskazał, że przy piśmie z dnia 7 sierpnia 2014 r. Starostwo Powiatowe w S. nadesłało komplet dokumentów dołączonych do zgłoszenia z dnia 15 grudnia 2008 r. zamiaru budowy budynku gospodarczego przy ul. S. w W.. Z analizy nadesłanych dokumentów (w tym załączonego przez inwestorkę szkicu), w ocenie GINB, wynika w sposób jednoznaczny, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie art. 50a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż realizowany obiekt budowlany nie jest obiektem tożsamym z budynkiem gospodarczym, którego zgłoszenia dokonano i wobec którego Starosta S. nie zgłosił sprzeciwu. Zgodnie ze zgłoszeniem budynek miał być budynkiem wolnostojącym na fundamencie o głębokości 1,0 m o wymiarach 2,15 m x 11,5 m x 3,0 m, wybudowanym w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Tymczasem, jak wynika z materiału dowodowego, wykonano nadbudowę istniejącej piwnicy o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m, a więc nie jest to budynek posadowiony na fundamencie o głębokości 1 m, którą określono w zgłoszeniu z dnia 15 grudnia 2008 r. Również lokalizacja i wymiary wybudowanego budynku różnią się od podanych przez skarżącą w zgłoszeniu. Nie można zatem uznać, że inwestorka część obiektu budowlanego powstałą nad rozbudowaną uprzednio piwnicą wykonała na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu. GINB podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przed wykonaniem robót budowlanych na działce o nr ewid. [...] znajdowała się stara, zniszczona piwnica o wymiarach 5,5 m x 8,20 m. W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym bardziej wadą rażącego naruszenia art. 50a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność, że do zgłoszenia złożonego przez skarżącą w dniu 15 grudnia 2008 r. nie wniesiono skutecznie sprzeciwu pozostaje bez znaczenia dla sprawy, gdyż dokonane przez L. P. zgłoszenie nie dotyczyło realizowanego obiektu budowlanego, a co za tym idzie nie można przyjąć, że zrealizowana nadbudowa w części została wykonana legalnie.

Po rozpatrzeniu wniosku L. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2014 r utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

W skardze na powyższą decyzję L. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2758/14 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270.), dalej: p.p.s.a. Sąd powołał się na art. 153 p.p.s.a. i wytyczne zawarte w wyrokach tego Sądu z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 932/12 oraz z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1921/13. Sąd wskazał, że po raz kolejny rozpatrując sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] października 2014 r. ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., opierając się na informacji Starostwa Powiatowego w S., że z dokumentów załączonych do zgłoszenia nie wynika, aby inwestor zamierzał rozbudować oraz nadbudować istniejącą piwnicę. Na załączniku graficznym nie istnieje piwnica. Zgłoszono budynek wolnostojący na fundamencie głębokości 1,0 m w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Stanowisko Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł na analizie nadesłanych przez Starostwo dokumentów (w tym dołączony przez inwestorkę szkic), z których jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie art. 50 a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, gdyż realizowany obiekt budowlany nie jest obiektem tożsamym z budynkiem gospodarczym, którego zgłoszenia dokonano i wobec którego Starosta nie zgłosił sprzeciwu. Zgłoszony budynek miał być - co wskazano powyżej - budynkiem wolnostojącym na fundamencie o głębokości 1,0 m o wymiarach 2,15 m x 11,5 m x 3,0 m, wybudowanym w odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że wykonano nadbudowę istniejącej piwnicy o wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91m, a zatem nie jest to budynek posadowiony na fundamencie o głębokości 1 m, którą określono w zgłoszeniu zamiaru budowy z dnia 15 grudnia 2008 r. Także lokalizacja i wymiary wybudowanego budynku różnią się od podanych przez skarżącą w zgłoszeniu z dnia 15 grudnia 2008 r. W tych okolicznościach Sąd podzielił ustalenia GINB, iż nie można uznać, że inwestorka część obiektu budowlanego powstałą nad rozbudowaną uprzednio piwnicą wykonała na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu. Sąd przypomniał, że decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana na podstawie art. 50 a pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Skoro inwestor, mimo wstrzymania wykonywania robót budowlanych polegających na rozbudowie murowanej piwnicy ziemnej zlokalizowanej na działce nr [...] położonej w W. przy ul. S., prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę, kontynuował roboty budowlane, to organ nadzoru budowlanego prawidłowo orzekł o rozbiórce zrealizowanej samowolnie części obiektu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a tym bardziej wadą rażącego naruszenia art. 50 a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.).

L. P., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości.

Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9, 10 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja i postępowanie administracyjne było obarczone błędem skutkującym możliwością wznowienia postępowania administracyjnego z powodu braku udziału strony w postępowaniu spowodowaniem nieprawidłowym działaniem organu administracji publicznej w szczególności brakiem zawiadomień i pouczeń w przedmiocie wszczęcia postępowania o rozbiórkę nieruchomości obiektu. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż pouczenie o obowiązku informowania o zmianie adresu rozciąga się na wszystkie etapy niniejszego postępowania tzn. iż pouczenie wydane w postępowaniu w przedmiocie budowy murowanego budynku jest skuteczne również w postępowaniu toczącym się w przedmiocie rozbiórki budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że kluczową w tej sprawie kwestią było ustalenie, czy prace zamierzone przez L. P. były wykonane na podstawie złożonego wcześniej zgłoszenia i czy są tożsame z tym zgłoszeniem. Zgłoszenie dokonane przez skarżącą w dniu 15 grudnia 2008 r. obejmowało swoim zakresem również prace związane z wybudowaniem budynku gospodarczego na istniejącym już podpiwniczeniu wraz z niezbędną infrastrukturą. Do przedmiotowego zgłoszenia zostały załączone przez skarżącą szkice, rysunki oraz inwentaryzacja wykonanych robót przy wcześniejszym remoncie piwnicy, który nie wymagał zgłoszenia. Sporna piwnica jest pozostałością po Dworku L., który podczas wojny uległ spaleniu. Przed spaleniem na piwnicy był posadowiony budynek mieszkalny o tych samych wymiarach co piwnica. Dokumenty potwierdzające ten fakt znajdują się w Starostwie Powiatowym w S. oraz Gminie W.. Skarżąca stwierdziła, że budynek ten był zabytkiem wraz z podpiwniczeniem, chociaż nie został wpisany na listę zabytków, ale stanowi jego pozostałość do dnia dzisiejszego. Po dworku tym jedyną ocalałą częścią jest przedmiotowa piwnica o stałych wymiarach zewnętrznych ok. 11,70 m x 5,91 m. Na tej podbudowie miał zostać dobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny w oparciu o decyzję Burmistrza W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu, że piwnica ta została rozbudowana w sposób powiększający rozmiary. Na tę okoliczność skarżąca w toku wcześniejszego postępowania wniosła o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadka K. K. oraz dokumentu w postaci własnoręcznie napisanego przez świadka oświadczenia, z którego wynika, że na przestrzeni lat nikt nie rozbudowywał rzeczonej piwnicy. Organ nie przeprowadził zawnioskowanych dowodów. Sąd nie dostrzegł, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 50a ustawy - Prawo budowlane, albowiem organ bez wnikliwego rozpoznania sprawy zastosował wobec skarżącej najdotkliwsze sankcje wynikające z tego przepisu. Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu, iż samowolnie rozbudowała nieruchomość budynkową bez wymaganego zgłoszenia. Skarżąca zarzuciła, że żaden z organów nie powołał się na inwentaryzację wykonaną przez W. B. z 2007 r., ani informację dotyczącą wymiarów rzutu kamiennej piwnicy z dnia 12 grudnia 2011 r. wykonaną przez S. D. Wobec tego nie można przyjąć, że organy dopełniły dyrektyw z art. 9 i 10 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 i art.10 k.p.a., a to z poniższych względów.

Decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. została wydana w postępowaniu nieważnościowym, zaś zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą postępowania wznowieniowego.

Postępowanie wznowieniowe uregulowane jest w Rozdziale 12 –"Wznowienie postępowania" ( art. 145 – art. 152 ) Kodeksu postępowania administracyjnego zaś postępowanie nieważnościowe w Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" (art. 156 – art. 159 ) Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to dwa odrębne tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji administracyjnych.

System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Uruchomienie trybu stwierdzenia nieważności decyzji i trybu wznowieniowego powoduje odmienne następstwa dla weryfikowanej decyzji i sprawy administracyjnej. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w przypadkach wskazanych w art. 145a i art. 145b Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania - skutek ex tunc.

Odrębność postępowania nieważnościowego i postępowania wznowieniowego ma ten skutek, że nawet gdy oba te tryby nadzwyczajne dotyczą bądź mogą dotyczyć tej samej decyzji administracyjnej wydanej w trybie zwykłym, to brak jest podstaw do łączenia tych trybów w jednym postępowaniu, tak administracyjnym jak i sądowym.

Z powyższych względów w skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie, w której przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościom nie można skutecznie podnosić przesłanek wznowieniowych.

Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję tegoż z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., to Sąd pierwszej instancji obowiązany był dokonać kontroli legalności tej decyzji. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był ocenić zgodność z prawem decyzji wydanej na skutek rozpatrzenia wniosku L. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. A zatem, Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny, czy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie, czy też niezasadnie uznał, że decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w niniejszym postępowaniu dotyczącym postępowania nieważnościowego nie mógł oceniać, czy decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana w postępowaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ten przepis dotyczy postępowania wznowieniowego. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym posiada kompetencje do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym ( decyzja nakazująca rozbiórkę ) jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.; nie posiada natomiast kompetencji do badania, czy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym. Stronie, która uważa, że decyzja w postępowaniu zwykłym ( decyzja nakazująca rozbiórkę ) została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. służy wniosek o wznowienie postepowania zakończonego ta decyzją. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro w jednym postępowaniu administracyjnym nie można łączyć dwóch odrębnych trybów postępowania, jakimi są postępowanie wznowieniowe i postępowanie nieważnościowe, to także sąd administracyjny nie może w toku postepowania sądowego "połączyć" tych dwóch trybów, nawet jeśli miałyby oba dotyczyć tej samej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Strona skarżąca powołuje się w skardze kasacyjnej na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż przepis ten znajduje zastosowanie, gdy naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zaistniało w toku postępowania, w którym wydana została decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie strona wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., zaś naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 i art.10 k.p.a., zdaniem strony, miało miejsce w toku postępowania zakończonego decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 9 i art.10 k.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zdają się wskazywać na niedostateczne rozróżnienie trybów postępowania administracyjnego. Niezrozumiały jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 41 § 1 k.p.a. Naruszenie, zdaniem strony, przejawia się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż pouczenie wydane w postępowaniu w przedmiocie budowy murowanego budynku jest skuteczne również w postępowaniu toczącym się w przedmiocie rozbiórki budynku. Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiedział przypisywanego mu przez stronę poglądu i nie wypowiadał się w kwestii pouczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona nie wyjaśniła i nie uzasadniła tego zarzutu, co przy takim jego sformułowaniu w petitum skargi kasacyjnej, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak postawionego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.