Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1020/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 9, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1978/19 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1978/19, oddalił skargę J. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303; dalej jako: "ustawa").

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane m. in. matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) i która: 1) zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16 roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat; 2) jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, 3) osiągnęła wiek 60 lat; 4) nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania; 5) nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.

Wychowanie w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Zasadą jest, że proces wychowawczy ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. To długotrwały proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Wychowanie łączy się z systematycznością działań mających na celu zachęcenie do naśladowania sposobu działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczenie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych mających zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. Wychowanie to proces ciągły i długofalowy mający na celu kształtowanie osobowości dziecka według społecznie zaakceptowanego wzoru. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, w związku ze śmiercią dziecka nastąpiła przerwa w realizacji procesu wychowawczego, a sam proces obejmował okres od 2 marca 1974 r. do 4 czerwca 1974 r. Organ podał, że według art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może odmówić przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. W ocenie organu w przypadku skarżącej nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. urodzenie i wychowanie lub wychowanie co najmniej czworo dzieci. Z akt sprawy wynika, że skarżąca urodziła czworo dzieci. Córka B. urodzona 2 marca 1974 r. zmarła 4 czerwca 1974 r. Okres, w którym skarżąca poświęciła się wychowaniu córki B. wyniósł 3 miesiące i 2 dni. Nie można zatem uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci, bowiem wraz ze śmiercią dziecka nastąpiło długotrwałe zaprzestanie wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. Zdaniem organu powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca wychowała troje dzieci.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca podniosła, że spełnia wszystkie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia, a ustawa nie określa minimalnego okresu wychowywania dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji podał, że celem świadczenia uzupełniającego jest zabezpieczenie sytuacji dochodowej osób, które poświęciły się wychowaniu co najmniej czworga dzieci i w związku z długoletnim zajmowaniem się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury. Zdaniem Sądu I instancji, ustawa posługuje się pojęciem wychowania (czas dokonany), a nie wychowywania (czas niedokonany), zatem w rozumieniu ustawy chodzi o działanie ciągłe, dokonane.

Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu do rządowego projektu – druk nr 3157 – podano, że wychowanie jest najważniejszym procesem w życiu człowieka, ma wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia. Sąd I instancji podkreślił, że w literaturze przez definicję wychowania rozumie się całość wpływów i oddziaływań, kształtujących rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. W powyższym sformułowaniu wychowywanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujących jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziałujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania, kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo, przez pierwsze kilkanaście lat życia, najważniejsi dla dziecka są rodzice. Długotrwałość wychowania należy rozumieć, jako proces, który łączy się z systematycznością.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa nie wprowadziła ram czasowych wychowania, ale spowodowane to było ratio legis ustawy, jak i okolicznościami fatycznymi poszczególnych przypadków, które mogą powstawać na gruncie tej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, 3 miesiące życia dziecka to za mało, aby uznać na gruncie ustawy, że skarżąca wychowała dziecko. W omawianej sprawie proces wychowawczy trwał, ale ustał w początkowej fazie (dziecko wchodziło w wiek niemowlęcy). Nie jest to wystarczające dla przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Świadczenie nie przysługuje tylko z tytułu urodzenia, co najmniej 4 dzieci, a z tytułu ich urodzenia i wychowania lub wychowania. Ustawa zatem większą rolę i nacisk kładzie na wychowanie dzieci, ujmowane, jako proces długoletni i złożony.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, należy uwzględnić cel wprowadzenia ustawy, tj. zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. Sąd I instancji podniósł również, że w dokumencie pt. "Ocena skutków regulacji zawartych w rządowym projekcie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym" (nr druku 3157) z 28 stycznia 2019 r., wydanym przez Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, podniesiono, że projekt wprowadza świadczenie pieniężne dla rodziców co najmniej czworga dzieci, którzy z powodu pełnienia obowiązków wychowawczych nie wypracowali sobie stażu uprawniającego do otrzymania emerytury. Stwierdzono też, że projektowana ustawa określa warunki i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Ma ono być wypłacane osobom, które wychowały co najmniej czworo dzieci i z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej, co najmniej kwocie najniższej emerytury. Zatem, ratio legis ustawy sprowadza się do tego, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest przeznaczone dla osób, które urodziły i wychowały lub wychowały co najmniej czworo dzieci i w tym czasie nie mogły podjąć zatrudnienia. Osoby te (co do zasady kobiety) poświęciły się wychowaniu dzieci – i to nie dowolnej ilości, a co najmniej czwórki – co wyłączyło ich możliwość pracy zawodowej i co w konsekwencji spowodowało, że nie wypracowały sobie prawa do emerytury.

Zdaniem Sądu I instancji rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest formą rekompensaty za poświęcenie związane z trudem długotrwałego wychowania. Tym samym, nie każdy przypadek urodzenia dziecka i pieczy nad nim może być uznany za wychowanie dziecka. W niniejszej sprawie rekompensata, której żąda skarżąca, w postaci prawa do emerytury, byłaby niewspółmierna do stopnia zaangażowania w pieczę nad zmarłą córką. Niezależnie od sytuacji, w której znalazła się skarżąca i niekwestionowanego dramatu, który ją spotkał, okres 3 miesięcy sprawowania pieczy nad dzieckiem, w ocenie Sądu I instancji, nie stanowi dokonanego procesu wychowania dziecka, w rozumieniu ustawy.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie lub o zmianę pierwotnej decyzji przez przyznanie skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 ustawy przez ich błędną interpretację.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącej Sąd I instancji niepotrzebnie skupił się na tłumaczeniu potocznego znaczenia wychowania, zamiast odnieść to literalnie do treści definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 9 ustawy. Ustawodawca nadał bowiem temu określeniu inne znaczenia niż potoczne i pomimo dokonanej formy tego czasownika, jego definicja ustawowa brzmi: "sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem". Sprawowanie nie jest już z kolei formą dokonaną i oznacza, że wychowanie to każdy przypadek sprawowania osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach. Skoro definicja ustawowa nie zawiera formy dokonanej, ani ograniczenia czasowego, to każda matka, która urodziła czwórkę dzieci i sprawowała nad nimi osobistą opiekę, polegającą na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach podlega regulacji ustawowej, bez względu na to jak długo to trwało. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że ustawodawca rozgraniczył pojęcie "urodziła i wychowała" od "wychowała" stawiając te dwa warunki rozdzielnie w ustawie. Oznacza to, że istnieją różnice między tymi sytuacjami i w ocenie skarżącej kasacyjnie różnice te można właśnie odnosić do jej przypadku. Interpretacja językowa dokonana przez Sąd I instancji zrównuje te sytuacje, czyniąc bezprzedmiotowym fakt urodzenia czwartego dziecka przez skarżącą, co jest w jej ocenie krzywdzące w kontekście treści ustawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji bezpodstawnie przypisuje określeniu "urodziła i wychowała" inną definicję niż ustawowa, przez zawężenie sytuacji jakich dotyczy, w sposób nieuprawniony nadając mu znaczenie potoczne, którego nie zawiera definicja normatywna. W art. 2 pkt 9 ustawy nie ma żadnego ograniczenia dotyczącego długości wychowywania dziecka przez rodzica. Jednoznacznym jest, że matka dziecka nawet w przypadku jego śmierci przed osiągnięciem pełnoletniości (lub innym sztucznie określonym momentem, gdy dziecko jest "wychowane"), dokonuje osobistej opieki nad dzieckiem polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na niej jako na matce. Długość trwania tej opieki wedle definicji ustawowej jest bez znaczenia. Sąd I instancji powołuje się w uzasadnieniu wyroku również na fakt, że celem ustawy było zapewnienie rekompensaty dla matek w rodzinach wielodzietnych, które zrezygnowały z pracy celem wychowania większej ilości dzieci. Sąd jednak niejako ucina tą argumentację w połowie, opisując cel ustawy od strony prawnej, ale nie dokonując subsumpcji tego rozumowania do okoliczności niniejszej sprawy. Dokładnie właśnie bowiem taka sytuacja zachodzi w sprawie skarżącej, która poświęciła pracę zawodową w celu wychowania czwórki dzieci. Dyskryminacja skarżącej tylko dlatego, że jedno z jej dzieci zmarło przed zakończeniem procesu wychowywania kłóci się z celami ustawy. Mają one bowiem promować decyzje o zakładaniu rodzin z czwórką lub większą ilością dzieci, przez rekompensatę rezygnacji z pracy zawodowej w formie świadczenia uzupełniającego dla matek, które taką decyzję podjęły.

Podkreślono również, że skarżąca kasacyjnie bezspornie urodziła czwórkę dzieci i sprawowała nad nimi bezpośrednią i osobistą opiekę. Żadne z jej dzieci nie było wychowywane przez osoby trzecie, a skarżąca nic straciła wobec żadnego z nich praw rodzicielskich. Dyskryminowanie rodzica, który urodził i wychowywał czwórkę dzieci, ale jedno z nich ze względu na tragiczną śmierć nie dożyło osiemnastego roku życia, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Wychowanie bowiem ustawa definiuje jako sprawowanie osobistej opieki, co niewątpliwie miało miejsce w sprawie. Ustawa nie tworzy dodatkowego wymogu osiągnięcia przez dziecko pełnoletniości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie definicja ustawowa jednoznacznie nie wiąże "wychowania" z osiągnięciem jakiegoś celu, bowiem cel ten nie został w żadnym razie wskazany w ustawie. Wystarczające jest urodzenie czwórki dzieci i sprawowanie nad nimi osobistej opieki z poświeceniem w tym celu życia zawodowego (ten ostatni warunek ma charakter interpretacyjny i pochodzi z uzasadniania projektu ustawy). Wszystkie te warunki spełnia skarżąca. Zgodnie z literalną definicją ustawową osoba, która sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem polegającą na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicu w ramach praw mu przysługujących względem dziecka w celu należytego sprawowania pieczy nad nim i nad jego majątkiem od momentu jego narodzin do chwili jego śmierci, "wychowała" to dziecko w rozumieniu ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się uzasadniona.

Nie uzasadnia uwzględniania skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. Jakkolwiek Sąd I instancji oddalił skargę, to nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez organ administracji, dotyczącej stosowania w sprawie tego przepisu, w konsekwencji nie poddał go interpretacji. Swoje stanowisko Sąd I instancji uzasadnił przez odwołanie się do argumentów o charakterze celowościowym. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się, że stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie jest prawidłowe, a przesłanka odmowy przyznania świadczenia wskazana w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy nie obejmuje przypadku śmierci dziecka. Interpretacji przyjętej przez Prezesa ZUS sprzeciwiają się nie tylko względy językowe i aksjologiczne, ale przede wszystkim systemowe. Śmierć dziecka niewątpliwie niweczy możliwość wychowywania dziecka, co ma charakter ostateczny, następuje niezależnie od woli i możliwości rodzica. Śmierć to okoliczność kwalifikowana jako "zdarzenie" w podawanych w doktrynie klasyfikacjach faktów prawnych. Zaistnienie tego zdarzenia powoduje ustanie władzy rodzicielskiej – w sposób jednorazowy i nieodwracalny. Określenie takiej sytuacji mianem "długotrwałego zaprzestania wychowywania", wskazującej na rozciągnięcie tego stanu rzeczy w czasie, kłóci się z wyczuciem językowym, budzi także sprzeciw ze względów moralnych, poprzez trywializację faktu śmierci jako zjawiska ostatecznego. Niezależnie jednak od tych względów, zasadnicze znaczenie dla zakwestionowania przyjętej przez organ interpretacji ma fakt, że prowadzi ona do braku spójności i do wewnętrznej sprzeczności regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, świadczenie może być przyznane ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę. Gdyby ta ostatnia przesłanka miała obejmować śmierć dziecka, to nie jest jasne, w jaki sposób jednocześnie mogła uzasadniać przyznanie świadczenia ojcu. Pozostawiając poza zakresem zainteresowania, czy regulacja art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości i zakazem dyskryminacji ze względu na płeć, należy stwierdzić, że przewiduje ona możliwość przyznania świadczenia ojcu niejako "w drugiej kolejności", jedynie wówczas, gdy doszło do śmierci matki, porzucenia przez nią dzieci i właśnie długotrwałego zaprzestania przez nią ich wychowywania, w takiej sytuacji osobą wychowującą dzieci może być ojciec, w konsekwencji uprawniony, w przypadku wychowania co najmniej czworga dzieci, do świadczenia przewidzianego ustawą. To rozwiązanie normatywne sprzeciwia się interpretacji przyjętej przez Prezesa ZUS i dowodzi jej wadliwości. Uznanie trafności zarzutu kasacyjnego nie uzasadnia jednak uchylenia wyroku, albowiem nie został on oparty o powyższą, zakwestionowaną wykładnię, a oddalenie skargi na decyzję odmowną znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy, a przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty mające przemawiać za tezą, że wychowanie to każdy przypadek sprawowania osobistej opieki nad dziećmi, polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków spoczywających na rodzicach, odwołujące się do definicji legalnej wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy, niezależnie od długości i efektywności tego procesu, nie są prawidłowe.

Wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w kontekście przesłanki wychowania co najmniej czworga dzieci wymaga kompleksowego uwzględniania zarówno całości przyjętych w niej rozwiązań normatywnych jak i deklarowanych przez ustawodawcę celów wprowadzonej regulacji. Podejście takie jest konieczne z powodu znacznego poziomu nieprecyzyjności przepisów, a jednocześnie uzasadnione modelem wykładni kompleksowej. Zastosowanie tego modelu nie doznaje ograniczeń ze względu na charakter regulacji. Ustawa reguluje nową, autonomiczną instytucję, która nie wprowadza rozwiązań o charakterze szczególnym. Relacja lex generalis – lex specialis oparta jest na relacji zasada ogólna – wyjątek wprowadzający podmiotowe lub przedmiotowe wyjątki od zasady ogólnej. W przypadku ustawy o rodzicielskim świadczeniu rodzicielskim nie można wskazać regulacji ogólnej, od której ta ustawa wprowadzałaby odstępstwa i modyfikacje, jedynie oparcie przyznania świadczenia o uznanie administracyjne zbliża tę regulacje do świadczeń w drodze wyjątku. Nie każde przepisy regulujące kwestie do tej pory leżące poza granicami unormowań prawnych stanowią przepisy lex specialis, nie jest to wystarczające do nadania im takiego charakteru i, w konsekwencji, do wprowadzania ograniczeń w prowadzeniu wykładni.

Wykładnia przesłanki "wychowania" wymaga uprzedniego rozważenia, jaki jest krąg podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 odnosi się do matki. W ustawie termin ten nie został zdefiniowany i jest użyty w sensie funkcjonalnym, jego zakres należy ustalać z uwzględnieniem pojęcia dziecka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem w rozumieniu ustawy jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Matką, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie jest zatem wyłącznie matka w sensie biologicznym, jak też w sensie prawnym (po przysposobieniu), to szersze pojęcie, obejmujące również osoby (kobiety), które faktycznie (ale nie zawodowo) zajmowały się "wychowywaniem". W szczególności wyraźnie wskazuje na to przypadek wychowywania dziecka współmałżonka. Świadczenie nie jest w sposób konieczny związane z urodzeniem dziecka przez osobę, która się o nie ubiega, przysługuje także za wychowanie dzieci cudzych (dzieci małżonka, przyjętych na wychowanie w rodzinie zastępczej). Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać stanowisko utożsamiające wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, wychowywać może również osoba, która względem dziecka takiej władzy nie ma.

Tak szerokie rozumienie matki, obejmującej również osoby, którym względem wychowywanego dziecka nie przysługuje władza rodzicielska i wynikające z niej obowiązki, wymagało od ustawodawcy określenia czynności, których podejmowanie względem dziecka będzie świadczyć o jego wychowywaniu przez osobę nie sprawującą nad dzieckiem władzy rodzicielskiej. Do tego celu służy definicja wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy.

Zdefiniowany w tym przepisie termin "wychowanie" to zgodnie ze słownikami języka polskiego rzeczownik (odczasownikowy) od słowa "wychować", "wychowywać" (Słownik języka polskiego. Red. E. Szymczak, Warszawa 1981, T. III, s. 786). Jako rzeczownik nie może być kwalifikowany w kategorii czasu (przeszłego), nie pełni też w zdaniach roli właściwej dla czasowników. Wychowanie (jako rzeczownik) zgodnie z podawanymi w słownikach języka polskiego rozumieniami, to całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka pod względem fizycznym, moralnym i umysłowym oraz przygotowanie go do życia w społeczeństwie. Również w przypadku definicji ustawowej wychowanie to też suma pewnych czynności (osobiście sprawowanej opieki polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw przysługujących im względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i ich majątkiem).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, świadczenie może być przyznane matce, która wychowała co najmniej czworo dzieci. W przepisie tym mowa jest o wychowaniu w czasie przeszłym, który dotyczyć może tylko czasowników. Wobec wskazanych różnic należy przyjąć, że nie ma tożsamości między terminem (rzeczownikiem) zdefiniowanym w art. 2 pkt 9 ustawy i przesłanką uzyskania świadczenia z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Definicja legalna wskazuje desygnaty nazwy "wychowanie" jako zespołu pewnych czynności podejmowanych w toku wychowywania, określając te czynności i ich charakter. Czynności te nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka, w przypadku przysposobienia czy rozpoczęcia faktycznej opieki na dzieckiem małżonka mogą rozpocząć się w toku życia dziecka. Natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy jest mowa w czasie przeszłym o wychowaniu jako zrealizowanym działaniu – świadczenie może być przyznane matce, która wychowała. W konsekwencji, jakkolwiek w ustawie zdefiniowane zostało wychowanie i w ten sposób określono czynności, jakie powinny być podejmowane przez kobietę wychowującą dziecko, to definicja ta nie określa, kiedy rezultat tych czynności zostanie osiągnięty i kobieta dziecko wychowa.

Wnioski powyższe korelują z deklaracjami wyrażonymi przez projektodawców ustawy w uzasadnieniu jej projektu. Brak określenia granic czasowych wychowania w ustawie należy uznać za zamierzone i celowe działanie, zostało to wprost wyrażone w uzasadnieniu do projektu ustawy, gdzie stwierdzono, że trudno określić ramy czasowe wychowania, o którym mowa w projektowanej ustawie, stąd każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie (druk nr 3157 z 22 stycznia 2019 r. rządowy projekt ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym). Wykluczony został jakikolwiek automatyzm w omawianej kwestii ze wskazaniem na konieczność indywidualnego badania każdej sprawy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że ocena spełnienia ustawowych przesłanek oraz przyznanie świadczenia dokonywane będzie w drodze decyzji, w sposób indywidulany i dyskrecjonalny. Normatywnym wyrazem tej dyskrecjonalności jest nadanie decyzji organu charakteru uznaniowego, czego wyrazem jest posłużenie się w art. 3 ust. 1-3 oraz w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy słowem "może". W omawianym zakresie ustawodawca nie wprowadził zmian do projektu ustawy, zatem jego uzasadnienie może być uznane za oddające intencje prawodawcy i może stanowić argument przy wykładni przepisów (zob. A. Bielska-Brodziak: Śladami ustawodawcy faktycznego. Materiały legislacyjne jako narzędzie wykładni prawa. Warszawa 2017, s. 183 i n.). Skoro ustawodawca zaakceptował projekt, który zgodnie z intencją projektodawcy nie określa granic czasowych wychowania dziecka, to nie należy ich poszukiwać w tekście ustawy, w szczególności w definicji ustawowej wychowania. Nie można też uznać, że indywidualizowanie ustaleń w tym zakresie nie powinno mieć miejsca, a przesłanka wychowania jest spełniona bez względu na okres stałego, ciągłego i bezpośredniego sprawowania obowiązków spoczywających na rodzicach. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 500/20. Nie podziela też stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 848/20, w którym za warunek wychowania uznano doprowadzenie dziecka do pełnoletności, bez względu na okres wykonywania czynności wychowawczych, który poprzedzał jej osiągnięcie. Wszelki automatyzm w rozumieniu przesłanki wychowania co najmniej czworga dzieci prowadzi do sprzeczności z celami ustawodawcy i skrajnej rozbieżności z rozumieniem wychowania, przedstawionym w uzasadnieniu projektu ustawy. Zwrócono w nim uwagę, że wychowanie to proces: złożony, długotrwały i systematyczny, nakierowany na socjalizację oraz obejmujący czynności opiekuńcze (prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny). Również w potocznym znaczeniu wychować kogoś to zapewnić osobie niedorosłej osiągnięcie rozwoju fizycznego i psychicznego, ukształtować, doprowadzić do samodzielności.

Z podanych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji w kwestii wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i rozumienia przesłanki wychowania co najmniej czworga dzieci. Przesłanka ta łączy się z wykazaniem, że osoba względem takiej ilości dzieci podejmowała czynności, o jakich mowa w art. 2 pkt 9, a czynności te skutkowały osiągnięciem przez dzieci pewnego stanu socjalizacji i samodzielności. Oceny tej dokonuje organ w każdym z rozpoznawanych przypadków. W niniejszej sprawie przedwczesna śmierć dziecka w wieku 3 miesięcy nie stanowi o spełnieniu przesłanki wychowania z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.