Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 668/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2,
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 2, art. 92 ust. 1, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...], 2) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2011 r., polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł, stanowiącą część opłaty uiszczonej w kwocie 500 zł za kartę pojazdu dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 12 września 2011 r. A. K., reprezentowany przez pełnomocnika – M. B., wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu kwoty 47175 zł, tytułem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu dla 111 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym również dla samochodu marki [...] nr rej. [...]. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Ponadto wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, a także na przepis art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – obecnie art. 10 Traktatu o funkcjonowaniu UE i postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07. Podniósł, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Starosta Nyski pismem z dnia 22 września 2011r., nr [...], ustosunkowując się do żądania A. K., wskazał na niezgodność wniosku ze stanem faktycznym co do jednego z pojazdów i powołując się na orzecznictwo sądów cywilnych, w tym Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, podniósł, że zwrot części opłaty, może dotyczyć jedynie opłat uiszczonych po dniu 1 maja 2004 r., czyli po przystąpieniu do Unii Europejskiej, natomiast pozostałe opłaty dla 59 samochodów, w tym również dla samochodu marki [...] nr rej. [...], uiszczonej w dniu 20 listopada 2003 r., nie podlegają zwrotowi, gdyż były wniesione przed tą datą. Ponadto wywiódł, że opłaty uiszczane w związku z prowadzoną działalnością w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi podlegają 3-letniemu przedawnieniu (art. 118 K.c.), którego bieg rozpoczyna się w chwili spełnienia świadczenia, tj. w dniu uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Pismo to zostało przesłane pełnomocnikowi A. K. i doręczone w dniu 13 października 2011 r. za pisemnym pokwitowaniem.

Pismem z dnia 14 października 2011 r. A. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot kwoty 46750 zł tytułem nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu dla 110 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, obejmującym też samochód marki [...] nr rej. [...]. Podtrzymując stanowisko odnośnie konieczności zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., powołał się na uzasadnienie tegoż wyroku i zaznaczył, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z prawem i Konstytucją, gdyż opłata ustalona w § 1 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia obejmuje nie tylko zwrot kosztów wyprodukowania karty oraz jej dystrybucji, ale także pozaustawową daninę publiczną na pokrycie innych czynności organów administracji, która ma charakter podatkowy. Dalej, wskazując na uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, wywiódł, że zarówno obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, jak i żądanie zwrotu opłaty jest sprawą administracyjną załatwianą przez organ w drodze aktu lub czynności. Zakwestionował też stanowisko organu odnośnie przedawnienie roszczenia, podnosząc, że skoro roszczenie o zwrot powstało na gruncie stosunku administracyjnego, to jego realizacja wraz z oceną wszystkich skutków prawnych – w tym również przedawnienia – winna być oceniana na gruncie przepisów materialnych prawa administracyjnego. Tymczasem, zarówno ustawa Prawo o ruchu drogowym, jak i K.p.a., nie przewidują przedawnienia w zakresie roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu, zatem brak jest podstaw do uznania, że uległo ono przedawnieniu. Zdaniem skarżącego, instytucja przedawnienia z art. 118 K.c. miałaby zastosowanie w razie wyboru drogi cywilnej i wystąpienia z powództwem cywilnym przeciwko Staroście z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia albo czynu niedozwolonego. W zakresie opłat uiszczonych przed dniem 1 maja 2004 r. wywiódł, że wskazywana data byłaby istotna jedynie w razie podnoszenia niezgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym, a ponadto w orzeczeniu z dnia 10 grudnia 2007 r. ETS nie uregulował odrębnie kwestii postępowania z opłatami już wniesionymi, co oznacza, że mają zastosowanie reguły ogólne. Podkreślił, że zagadnienie zwrotu części zawyżonej opłaty za kartę pojazdu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, powołując w tym zakresie szereg wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym również wyroki tut. Sądu.

Następnie A. K., reprezentowany przez adwokata T. P., pismem z dnia 20 października 2011 r. wniósł za pośrednictwem organu (data wpływu do Starostwa Powiatowego w Nysie w dniu 31 października 2011 r., co wynika z prezentaty) skargę na czynność Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2011 r., "Nr [...]", w zakresie odmowy zwrotu kwoty 46750 zł z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu dla 110 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, w tym również dla samochodu marki [...] nr rej. [...]. Domagał się uchylenia zaskarżonej czynności, zobowiązania organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., przytaczając w całości argumentację podawaną wcześniej w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 14 października 2011 r. i zaznaczając, że dotychczas organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

W odpowiedzi na skargę, Starosta Nyski wniósł o umorzenie postępowania w części skargi obejmującej odmowę zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dla 51 samochodów, wskazując, że w dniu 23 listopada 2011 r. dokonano na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 21675 zł z tytułu uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu dla tych samochodów. Natomiast w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla pozostałych 59 samochodów wymienionych w załączniku do skargi, zaznaczając omyłkowe wskazanie numeru zaskarżonego pisma, organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że podtrzymuje stanowisko odnośnie odmowy zwrotu opłat za kartę pojazdu, uiszczonych przed dniem 1 maja 2004 r. i w tym zakresie podniósł, że zostały one pobrane na podstawie obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w wysokości określonej w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Zaakcentował, iż wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie może automatycznie przesądzać o obowiązku zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, gdyż utrata mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania spornej opłaty została odroczona do dnia 1 maja 2006 r. Zdaniem organu, Konstytucja nie przewiduje możliwości działania w sposób anulujący moc obowiązującą zaskarżonego aktu normatywnego. Podkreślił, że orzeczona wyrokiem Trybunału niekonstytucyjność przepisu powoduje utratę jego mocy najwcześniej od dnia wejścia w życie wyroku. W odniesieniu do stanu normatywnego wyrok określa zatem skutki na przyszłość i nie może być podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć, a wynikająca z art. 190 Konstytucji kompetencja Trybunału do pozbawiania aktu normatywnego mocy obowiązującej i określania terminu powoduje, że inne organy, w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Do nadejścia terminu określonego przez Trybunał przepis zachowuje moc obowiązującą i musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich adresatów, a nawet po wejściu w życie wyroku Trybunału organy administracji nie są władne kwestionować obowiązywania eliminowanych przepisów w stosunku do stanów już ukształtowanych. Dalej organ wyjaśnił, że w odniesieniu do opłat wniesionych po dniu 1 maja 2004 r., pobranych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. wydane zostało postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., wedle którego art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Orzeczenie to jest skuteczne ex tunc i może być zastosowane do zdarzeń prawnych które powstały lub wystąpiły przed datą orzeczenia wstępnego ETS. Skoro natomiast skarżący uiścił opłatę za wydanie karty pojazdu dla 59 samochodów przed dniem 1 maja 2004 r., to jego żądanie jest bezzasadne, a opłaty pobrane na mocy obowiązującego wówczas rozporządzenia, które utraciło moc dopiero z dniem 1 maja 2006 r., nie podlegają zwrotowi.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2012 r. Starosta Nyski, nawiązując do odpowiedzi na skargę, dodatkowo podniósł, że roszczenie w zakresie zwrotu zawyżonej opłaty za 59 pojazdów w kwocie 25075 zł nie powinno być uwzględnione, gdyż prawo żądania należności z tego tytułu wygasło zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Organ wskazał, że wpływy z opłat za kartę pojazdu stanowią niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych, zatem do tych spraw powinny mieć zastosowanie przepisy K.p.a. i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Oznacza to, że kwestia przedawnienia winna być rozpatrywana przy uwzględnieniu przepisów regulujących m.in. sprawy przedawnienia zobowiązania podatkowego i zwrotu nadpłaty podatku (art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej). Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie upłynął już 5-letni okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty za kartę pojazdu i w związku z tym wygasło prawo do żądania "nadpłaconej" części opłaty. Końcowo organ stwierdził, że bez względu na powoływaną w odmowie zwrotu argumentację prawną, stanowisko jest co do zasady prawidłowe, stąd zaskarżona czynność Starosty nie może zostać skutecznie zakwestionowana przez skarżącego.

Sprawa ze skargi A. K. na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wydaną dla samochodu marki [...] nr rej. [...], została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 668/11 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Precyzując przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że skarga dotyczy czynności Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2011 r., nr [...], polegającej na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy – samochodu marki [...]. Dostrzeżona przez organ wadliwość, polegająca na wskazaniu w skardze numeru zaskarżonej czynności z pominięciem jednego z elementów, tj. rzymskiej cyfry II, w ocenie Sądu, jest wynikiem oczywistej omyłki, skoro nie budzą wątpliwości pozostałe desygnaty tej czynności, tym bardziej, że organ nie kwestionuje, iż nie wydawał w sprawie innego rozstrzygnięcia o takim numerze, jaki został podany w skardze. Bezspornym jest też, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), obowiązującego od dnia 21 sierpnia 2003 r., została przez skarżącego uiszczona w dniu 20 listopada 2003 r., natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem [...] na mocy decyzji z dnia 20 listopada 2003 r., nr [...], w której potwierdzono wydanie m.in. karty pojazdu.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia oraz argumentację wskazywaną w uzasadnieniu stanowiska procesowego organu, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, iż skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy w szczególności, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została przez Naczelny Sąd Administracyjny wydana powyższa uchwała. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wszak wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Natomiast sprawa dotycząca zarejestrowania samochodu marki [...] nr rej. [...] została zakończona prawomocną decyzją z 20 listopada 2003 r.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – w roku 2004, pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas – jak wywodzi organ – postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie – jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych – w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Oceniając nadal dopuszczalność wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż przed wniesieniem skargi, w terminie wskazanym w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. 14 dni od dnia doręczenia aktu z dnia 22 września 2011 r., co nastąpiło w dniu 13 października 2011 r., wezwał organ pismem z dnia 14 października 2011 r. (przesłanym pocztą, listem poleconym nadanym w tym samym dniu, na co wskazuje data stempla pocztowego na kopercie przesyłki), do usunięcia naruszenia prawa, a następnie – wobec nieudzielania odpowiedzi – wniósł skargę, która wpłynęła do organu w dniu 31 października 2011 r., czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej – jego zdaniem – opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] nr rej. [...]. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, orzekł, że:

- po pierwsze, § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym,

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

- po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem, eksponowany w odpowiedzi na skargę, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie Sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, Lex nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu – jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiwsa z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, Lex nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto, w związku z argumentacją podnoszoną w odpowiedzi na skargę, dotyczącą braku możliwości zwrotu części opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 maja 2004 r., należy podnieść, że wskazywane przez organ postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, opubl. Lex nr 354541), stwierdzające niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym, potwierdza dodatkowo prawidłowość stanowiska co do konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Zważywszy na powiedziane powyżej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżący nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Tym samym uznać należało, że odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie.

W ocenie Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, to kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień.

Poza tym, ze względu na wywiedziony na wstępie brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, tracą na znaczeniu argumenty dotyczące terminu przedawnienia roszczeń, określonego w ustawie Ordynacja podatkowa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie drugim, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji ustali wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.