Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1178/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5 pkt 14, art 11 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] Minister Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia J. P., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora K. Parku Narodowego z dnia [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na warunkach zabudowy zagrodowej, budynku gospodarczego (stodoły) do naturalnego suszenia i składowania ziół na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym K., Gmina K..

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia [...] Wójt Gminy K., zwrócił się do Dyrektora K. Parku Narodowego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie, na warunkach zabudowy zagrodowej, budynku gospodarczego (stodoły) do naturalnego suszenia i składowania ziół na działkach nr [...]w obrębie geodezyjnym K., gm. K.. Teren planowanej inwestycji znajduje się w otulinie K. Parku Narodowego, będącego również Obszarem Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 o nazwie "[...].

Postanowieniem z dnia [...] , Dyrektor Parku nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji.

W wyniku złożonego przez inwestora zażalenia, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Parku.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył inwestor J. P..

Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 480/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...]W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 k.p.a.). Wskazując na definicję i cel otuliny wynikający z przepisów ustawy o ochronie przyrody Sąd podkreślił, że kluczowa jest m.in. ocena uwarunkowań faktycznych na terenie, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie – warunki przyrodnicze ( np. stałe lub okresowe występowanie tam gatunków istotnych z punktu widzenia zagrożenie zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych w kontekście konkretnego parku narodowego. Sąd zaznaczył, że warunki te mogą pozostawać np. w powiązaniu z sytuacją hydrologiczną (taka sytuacja ma miejsce – zdaniem organu – w przedmiotowym wypadku). Poziom wód gruntowych może determinować bowiem gatunki roślinności, czy występowanie zwierząt, dla których ona pokarm. Istotne mogą być także wyjściowe uwarunkowania zewnętrzne – oddalenie od obiektów stanowiących stałe ostoje i stanowiska określonych zwierząt chronionych (skupiska krzaków, lasy, bagna itp.), czy dotychczasowy stopień urbanizacji danego terenu, mającej także wpływ w szczególności na występowanie określonych zwierząt (zjawisko wypierania gatunków niedostosowanych do bytowania w pobliżu siedzib ludzkich).

Sąd podkreślił, że w kontekście stwierdzonych już uwarunkowań konieczne jest następnie rozważenie ewentualnego wpływu konkretnego przedsięwzięcia z uwzględnieniem jego indywidualnych cech w kontekście oddziaływań, które mogą wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych w obszarze objętym ochroną. Sąd zaznaczył, że uzasadniając orzeczenie orientowano występowanie określonych obszarów, czy to o określonej wartości przyrodniczej, w powiązaniu z warunkami hydrologicznymi (wiązane z celami Parku np. jako żerowiska zwierząt objętych ochroną występujące na podmokłych terenach), czy też w kontekście stopnia urbanizacji (realizacja dopuszczonej wcześniej zabudowy mieszkaniowej), w stosunku do obiektu fizjograficznego określanego mianem "Kanał O. ". Jednocześnie Sąd zaznaczył, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (przedłożony Sądowi - stanowiący podstawę orzekania przez organ odwoławczy) nie zawiera mapy, z której treści wynikałoby jednoznacznie, że ciek - znajdujący się w pobliżu działki gdzie ma być zrealizowana zabudowa, zwanej dalej "działką inwestycyjną" - po jej stronie południowej o położeniu południkowym - nosi nazwę "Kanał O.". Natomiast skarżący przedłożył przy tym dwa dokumenty, z których treści ma wynikać, jakoby Kanał O. przepływał po północnej stronie działki inwestycyjnej, w znacznie większej odległości niż ciek po stronie południowej.

W tych okolicznościach za koniczne Sąd uznał wyjaśnienie, czy informacje na które powołuje się organ dotyczą w istocie cieku do strony południowej działki inwestycyjnej (będącego być może w materiałach źródłowych, jakimi dysponuje organ, określanym właśnie Kanałem) czy też jednak kanału w jego przebiegu wskazanym na mapie przedłożonej przez stronę (po stronie południowej). W drugim przypadku, nie można by uznać, że ustalenia, co do stanu faktycznego są prawidłowe, a organ rozważyć musi, czy w innych, właściwe ustalonych warunkach odmowa uzgodnienia jest zasadna.

Zdaniem Sądu załączony do akt administracyjnych materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne przesądzenia w tym zakresie. Wskazał, że brak w nim w szczególności czytelnej mapy, która obrazowałaby, jakie w ocenie organu jest położenie działki inwestycyjnej względem cieku określanego w orzeczeniu mianem "Kanału O.". Zaznaczył, że o ile rów, po południowej stronie działki inwestycyjnej jest określany w stosownych opracowaniach (np. mapach i planach tematycznych), na których opiera się organ, pojęciem "Kanał O.", powinna to potwierdzać stosowna czytelna mapa. Jeżeli zaś Kanał jest identyfikowany, jako posiadający na danym odcinku dwa równoległe cieki (co także powinno wynikać z mapy), z treści uzasadnienia orzeczenia musi wynikać, że informacje, do jakich nawiązuje organ dotyczą danego cieku Kanału (południowego). W ocenie Sądu oznacza to, że – wobec nie sprostania wskazanemu wymaganiu – zaskarżone orzeczenie nie zostało prawidłowo uzasadnione, co uniemożliwia sądowi kontrolę legalności skarżonego orzeczenia. W tym zakresie więc naruszenie przepisów postępowania, w zakresie obowiązku właściwego uzasadnienia orzeczenia – zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd zauważył, że zamieszczone w aktach administracyjnych rysunki ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy są w tak dużej skali, że na ich podstawie nie jest możliwe wystarczająco pewne ustalenie, jakie postanowienia, czy informacje wynikające z tego dokumentu dotyczą działki skarżącego. Podniósł, że w tym kontekście twierdzenia organu mogą budzić określone wątpliwości, wobec przedłożonego na rozprawie wypisu dotyczącego działki ew. nr[...], zlokalizowanej (wg mapy ewidencyjnej) w kierunku północnym w stosunku do działki inwestycyjnej (bliżej samego Parku). Wskazano w nim m.in., że dla działki tej "Dopuszcza się zabudowę zagrodową z preferencją dla wielkotowarowych obiektów produkcji rolniczej, które wymagają odizolowania od miejsc zamieszkania.". Sąd stwierdził, że o ile organ, orzekając w sprawie, zamierza przywołać argumentację z odwołaniem do ustaleń poczynionych na etapie sporządzania studium, winien załączyć dokumentację, która wskazywałaby, jakie informacje wynikające z tego dokumentu, jako dotyczące działki inwestycyjnej, mogą mieć znaczenie (zwłaszcza gdy studium nie jest aktem publikowanym).

Jednocześnie za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi, jakoby sporządzony dla potrzeb gospodarowania przestrzenią w gminie dokument pn. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mógł stanowić dowodu w sprawie w kontekście identyfikacji określonych uwarunkowań przyrodniczych i wynikających stąd wniosków np. odnośnie negatywnych skutków urbanizacji określonych terenów w kontekście ochrony zasobów przyrodniczych, gdy wykazywane następstwa stanowiłyby jednocześnie zagrożenie dla dóbr w celu ochrony, których utworzono otulinę.

Ponadto Sąd w w/w wyroku stwierdził, że nie mogą być również skuteczne zarzuty, gdzie wskazywano, że inny organ administracji (regionalny dyrektor ochrony środowiska) zaopiniował projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazując, aby konieczne było przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko, z uwagi na potencjalne negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszarów Natura 2000, zaś w przedmiotowej sprawie organ wywodzi domniemane zagrożenia dla ochrony również tych obszarów na terenie Parku.

Za przedwczesną uznał Sąd ocenę zarzutów skargi w kontekście naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy chodzi o występowanie przesłanek odmowy uzgodnienia, wobec celów ustanawiania strefy ochronnej bowiem brak jest pewności czy prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...]. uchylił postanowienie Dyrektora K. Parku Narodowego z dnia [...]i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność ponownego, szczegółowego przeanalizowania położenia działki inwestora nr [...], a dokładnie określenia nazwy i charakteru cieku wodnego dzielącego przedmiotową działkę. Minister wskazał, że wyjaśnienia wymaga czy jest to rów melioracyjny na co wskazują mapy udostępnione podczas rozprawy sądowej przez skarżącego, czy Kanał O..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor K. Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...]. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na warunkach zabudowy zagrodowej, budynku gospodarczego (stodoły) do naturalnego suszenia i składowania ziół na działkach nr [...]w obrębie geodezyjnym K..

Uzasadniając odmowę, Dyrektor Parku stwierdził, że przedsięwzięcie którego dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (budowa stodoły) planowane jest na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w bliskim sąsiedztwie granicy K. Parku Narodowego w obszarze jego otuliny, pomiędzy dwiema odnogami Kanału O.. Jedna z odnóg Kanału O. przebiega bezpośrednio przez działkę nr [...]objętą projektem decyzji. Ponadto projekt decyzji dotyczy również działek o nr ew. [...] stanowiących drogi dojazdowe do działki nr [...]. Dyrektor Parku wskazał zagrożenia dla obszaru Parku, płynące z realizacji przedmiotowej inwestycji, stwierdzając m.in. iż planowana zabudowa działki nr [...] jest niezwykle ryzykowną inwestycją, zmieniającą dotychczas rolniczą przestrzeń i jej funkcje, wpływając negatywnie na walory krajobrazowe w tej części Parku i otuliny.

Na powyższe postanowienie Dyrektora Parku zażalenie wniósł inwestor J. P. oraz jego pełnomocnik, adwokat A. K.. Strona skarżąca wskazała m.in. na fakt, że:

- Dyrektor Parku przyjmuje dla obszaru otuliny Parku identyczne zakazy, obowiązujące dla obszaru Parku zgodnie z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

- nie wskazano jednoznacznie przebiegu Kanału O. w części otuliny Parku w obszarze planowanym do zainwestowania,

- naruszono art. 10 § 1 w zw. z art. 79 oraz art. 81 k.p.a., nie zapoznając inwestora z materiałami dowodowymi,

- ogólnikowość przytoczonych dowodów.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora K. Parku Narodowego. Wskazał, że działka o numerze ewidencyjnym [...] położona jest w odległości, ok. 2500 m od unikalnego w Parku obszaru ochrony ścisłej P., dalej jako "[...]" (109,2 ha), objętego ochroną ścisłą od 1997 roku. W jego skład wchodzą klasycznie wykształcone olsy, łęgi olszowo - jesionowe i grądy, a więc zespoły roślinne związane bezpośrednio ze środowiskiem wodnym. W glebie charakterystyczna jest duża zawartość węglanu wapnia, występującego miejscami w formie czystej kredy, co jest rzadkością w obszarze Parku. Z zawartości węglanu wapnia w glebie omawianego [...] oraz panujących stosunków wodnych wynika jego odrębność ekologiczna i florystyczna. Na omawianym obszarze występują m.in. stanowiska pierwiosnka lekarskiego, kruszczyka sinego i lilii złotogłów. Omawiany obszar stanowi ostoję łosia, orlika krzykliwego oraz puchacz. Z uwagi na konfigurację terenu planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, które kierują się w sposób naturalny bezpośrednio w kierunku zachodnim, a więc w kierunku do [...]. W związku z tym zagrożone mogą być dwa siedliska objęte Dyrektywą Siedliskowe grąd środkowoeuropejski Tilo - Carpinetum (kod 9170) i łęg olszowo - jesionowy Fraxino - Alnetum (kod 91E0), z którymi związane są rośliny chronione na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. poz. 1409).

Ponadto Minister podkreślił, że obszar na którym planowana jest budowa budynku gospodarczego stanowi enklawę podmokłych łąk otoczonych z trzech stron Parkiem. Analizowany teren znajduje się w obniżeniu południowego pasa bagiennego, utworzonego przez ciąg podmokłych, torfowiskowych i bagiennych kotlin zwanych O.. Obniżenie to rozpościera się u podstawy skarpy R. a południowym pasmem wydmowym Puszczy K., wzdłuż całej południowo- zachodniej i południowej granicy Parku. W Gminach L. i K. obniżenie to drenowane jest przez Kanał O., mający w tym odcinku dwa ramiona: A (część północna Kanału) i B (część południowa Kanału) zbiegające się w jedno ramię na terenie Gminy B.. Planowana pod zabudowę działka nr [...]położona jest w odległości: ok. 210 m od granicy głównego kompleksu Parku w kierunku północnym, ok. 35 m od granicy Parku w kierunku wschodnim i ok. 65 m od granicy Parku w kierunku zachodnim.

Minister zaznaczył, że Dyrektor Parku szczegółowo odniósł się do kwestii przebiegu Kanału O. przez przedmiotowe działki. Celem jednoznacznego wyjaśnienia sprawy przebiegu Kanału O. poprzez analizowany obszar w którym położone są działki inwestora, organ I instancji pismem z dnia [...]r., wystąpił do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Oddział w W., celem dokładnego określenia nazwy i zobrazowania przepływu cieku wodnego w sąsiedztwie działek inwestora. Wskazał, że z otrzymanej odpowiedzi WZMiUW, udzielonej pismem z dnia [...] wraz z podkładami mapowymi, jednoznacznie wynika, iż w analizowanym obszarze, wieś K., gmina K., Kanał O. dzieli się na dwa ramiona/części A i B. Ponadto według informacji WZMiUW, Kanał O. B znajduje się w zasobach Skarbu Państwa i stanowi wydzieloną działkę o nr ew. [...] na podstawie decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...]. Minister zwrócił uwagę, że w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji Wójta Gminy K., dla przedsięwzięcia polegającego na budowie, na warunkach zabudowy zagrodowej, budynku gospodarczego (stodoły) do naturalnego suszenia i składowania ziół na działkach nr [...]występuje również działka o nr [...]. Zdaniem Ministra otrzymane z WZMiUW dokumenty, stanowią jednoznaczny dowód na prawidłowość przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego, dotyczącego m.in. przebiegu Kanału O. w analizowanym obszarze.

Ponadto Minister wskazał, że w [...] gniazdują i żerują gatunki ptaków wymagające szczególnej ochrony, wymienione w załączniku do Dyrektywy Ptasiej, np. derkacz, kropiatka, kszyk, czajka, błotniak stawowy. W większości są to gatunki związane z siedliskami podmokłymi, szczególnie wrażliwymi na wszelkie zmiany. Zaznaczył, że [...]to również ostoja łosia i bobra, objętego ochroną z mocy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną oraz Dyrektywy Siedliskowej.

W ocenie Ministra plan zabudowy działki nr ew. [...]może spowodować rozpoczęcie procesu zabudowy, w obszarze jeszcze niezainwestowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie K. Parku Narodowego. Według organu narusza to jednocześnie zasadę zagospodarowania strefy otuliny Parku, tj. stopniowego zagęszczania budownictwa, w miarę oddalania się od granicy Parku. Podkreślił, że należy dołożyć starań by wskazane wyżej wartości przyrodnicze Parku były nadal chronione. Zdaniem Ministra każdy dom lub inna zabudowa, w tak bliskiej odległości od Parku oznacza kolejne zwiększenie urbanizacji, a co za tym idzie antropopresji i związane z tym nasilenie zagrożeń dla otaczającej przyrody. Tymczasem przedstawione do zatwierdzenia warunki zabudowy dotyczą budowy stodoły/suszarni w zabudowie zagrodowej. Już więc na tym, początkowym etapie planowana jest zabudowa omawianego obszaru.

Zdaniem organu II instancji nie można rozpatrywać wpływu pojedynczej inwestycji na przyrodę w oderwaniu od całej sytuacji przestrzennej danego obszaru, gdyż taki rozumowanie prowadziłoby do paradoksalnego wniosku, że skoro pojedyncza inwestycja ma niewielki szkodliwy, lecz dopuszczalny wpływ na przyrodę, to taki sam znikomy wpływ ma również cały kompleks zabudowy.

Minister stwierdził, że zabudowa tego terenu, zlokalizowanego w pobliżu granic Parku, będzie niewątpliwie stanowić zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągłe bytowanie zwiększającej się liczby ludności nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją, jak np, hałas powodujący płoszenie chronionych gatunków, a to wypełnia wszelkie przesłanki do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia za zagrożenie zewnętrzne dla chronionej przyrody Parku. Ponadto wskazał, że sposób gospodarowania wodą i nieczystościami będzie miał bezpośredni, negatywny wpływ na przyrodę Parku, w tym na obszar [...]. Z uwagi na konfigurację terenu, planowana inwestycja będzie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, które w naturalny sposób kierują się z planowanego do zainwestowania terenu bezpośrednio do zachodniej części Parku, w tym do [...].

Niezależnie od powyższego Minister wskazał, że położenie analizowanego obszaru w sąsiedztwie Parku powoduje, że zwierzęta żyjące w Parku mogą korzystać z tego terenu w celu poszerzania swoich areałów żerowiskowych, stanowiących również lokalne żerowiska. Podniósł, że nie bez znaczenia jest fakt, że w otulinie Parku wyznaczono strefę ochronną zwierząt łownych, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zwierząt łownych w otulinie K. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 132 poz. 876). Zaznaczył, że w/w rozporządzenie jest wypełnieniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy, natomiast Minister Środowiska ustanawia strefę ochronną zwierząt łownych, kierując się potrzebą ochrony gatunków zwierząt łownych w parku narodowym, jak również tworzenia strefy bezpieczeństwa dla gatunków zwierząt łownych wychodzących na żerowiska poza obszar parku narodowego. Podał, że w omawianym obszarze otuliny Parku, południowa granica strefy ochronnej zwierząt łownych przebiega po drodze wojewódzkiej nr [...]. Ze zwierząt łownych, bytujących na omawianym obszarze można wskazać, m.in. sarnę i dzika, których tropy stwierdzono w czasie wizji terenowej, przeprowadzonej z inwestorem.

Konkludując Minister Środowiska zwrócił uwagę, że otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej (art. 11 ust. 1 ustawy), ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W ocenie Ministra takie zagrożenie stanowi przedmiotowa inwestycja poprzez stałe oddziaływanie szkodliwych czynników związanych z przebywaniem ludzi na danym terenie na przyrodę K. Parku Narodowego, w szczególności na gatunki chronione mające swoje ostoje w [...].

W skardze na powyższe postanowienie Ministra Środowiska J. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - to jest art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( Dz .U. 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) polegające na błędnym zastosowaniu pojęć "otuliny" oraz "zagrożenia bezpośredniego";

- prawa procesowego - to jest art. 7, 77 ,80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym postępowaniu w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, oceny interesu społecznego oraz interesu strony w danym stanie faktycznym, a także braku należytego uzasadnienia i oceny faktów, jakie leżały u podstaw wydania rozstrzygnięcia;

- a także naruszeniu art. 153 p.p.s.a polegające na zupełnym zignorowaniu wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 480/14.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą potwierdzać zasadność wskazanych naruszeń prawa. Podniesiono, że co do kwestionowanego przez skarżącego przebiegu Kanału O., Minister Środowiska ograniczył się do oparcia się na informacji z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, gdy tymczasem skarżący zaprzecza tym stwierdzeniom, gdyż z dokumentacji mapowej, którą dysponuje skarżący i która była przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w ogóle nie wynika to, aby przebieg Kanału O. był taki jak został opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zdaniem strony skarżącej Minister Środowiska zdaje się nie dostrzegać, że jedynym kryterium, jakie powinien brać pod uwagę to tzw. czynniki zewnętrzne i ich wpływ na ochronę przyrody na terenie Parku Narodowego. Ostateczne zaś rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być rezultatem wyważeniem słusznego interesu strony w odniesieniu do interesu społecznego, a to zgodnie z treścią art. 7 KPA. Tego wyważenia zaś brak w- przedmiotowej sprawie gdyż prymat uzyskuje jedynie interes K. Parku Narodowego.

W ocenie skarżącego organy obu instancji nie odniosły się należycie od kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na przyrodę K. Parku Narodowego. Nietrafny jest zarzut organu, iż budowa budynku zagrodowego zwiększy zagrożenie dla gatunków chronionych poprzez zwiększenie bytowania ludzi na tym obszarze. Według skarżącego bezsprzeczne jest, iż właśnie na obszarze zamieszkanym przez ludzi na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi oddziaływanie to będzie dużo silniejsze niż w przypadku indywidualnego rolnika.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647 j.t.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - dalej jako p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dalej wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 480/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednio wydane postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...]

Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stosując się do wskazań tut. Sądu zawartych w powołanym wyroku, organy rozpoznając ponownie sprawę dokonały uzupełnienia materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, że przez teren planowanej inwestycji przebiega Kanał O.. W wyroku tym Sąd stwierdził, że w załączonym do akt administracyjnych materiale dowodowym brak w nim w szczególności czytelnej mapy, która obrazowałaby, jakie w ocenie organu jest położenie działki inwestycyjnej względem cieku określanego w orzeczeniu mianem "Kanału O.". Jednocześnie w wyroku tym Sąd zaznaczył, że o ile rów, po południowej stronie działki inwestycyjnej jest określany w stosownych opracowaniach (np. mapach i planach tematycznych), na których opiera się organ, pojęciem "Kanał O.", powinna to potwierdzać stosowna czytelna mapa.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi, organy ochrony przyrody orzekające w niniejszej sprawie rozpoznając ją ponownie uzyskały od Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. – Oddział W. fragment mapy ewidencyjnej z naniesionymi urządzeniami melioracyjnymi w skali 1:5000 z trasą rzeki pn. Kanał O. B wraz z oznaczeniem lokalizacji dz. nr [...]( przed dokonaniem podziału tych działek) oraz fragment mapy topograficznej w skali 1: 25 000 z przebiegiem Kanału O. A i B. Jednocześnie Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. wyjaśnił, że Kanał O. znajduje się w zasobach Skarbu Państwa i stanowi wydzieloną działkę o nr ew. [...]na podstawie decyzji Starosty W. Nr [...]z dnia [...]i po jej uprawomocnieniu się Zarząd wystąpi z wnioskiem do Starosty o wydanie decyzji na przejście w/w obiektu w trwały zarząd Marszałka Województwa M.

W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać ustalenia Ministra Środowiska, że wymienione powyżej mapy jednoznacznie potwierdzają, iż działka nr [...]wskazana w przestawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy znajduje się pomiędzy dwiema odnogami Kanału O., z których jedna (B) stanowiąca wydzielą działkę nr [...], objęta jest również projektem decyzji.

Wbrew stanowisku strony skarżącej organy w sposób wyczerpujący wykazały oddziaływanie planowanej inwestycji na walory przyrodnicze K. Parku Narodowego.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w opisanym wcześniej wyroku z dnia [...] Sąd podkreślił, że kluczowa jest m.in. ocena uwarunkowań faktycznych na terenie, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie – warunki przyrodnicze ( np. stałe lub okresowe występowanie tam gatunków istotnych z punktu widzenia zagrożenie zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych w kontekście konkretnego parku narodowego. Sąd zaznaczył, że warunki te mogą pozostawać np. w powiązaniu z sytuacją hydrologiczną. Poziom wód gruntowych może determinować bowiem gatunki roślinności, czy występowanie zwierząt, dla których ona pokarm. Istotne mogą być także wyjściowe uwarunkowania zewnętrzne – oddalenie od obiektów stanowiących stałe ostoje i stanowiska określonych zwierząt chronionych (skupiska krzaków, lasy, bagna itp.), czy dotychczasowy stopień urbanizacji danego terenu, mającej także wpływ w szczególności na występowanie określonych zwierząt (zjawisko wypierania gatunków niedostosowanych do bytowania w pobliżu siedzib ludzkich).

Stwierdzić należy, że organy obu instancji, stosownie do oceny prawnej wyrażonej w powołanym wyroku, dokonały oceny uwarunkowań faktycznych na terenie objętym projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, przestawionej Dyrektorowi K. Parku Narodowego do uzgodnienia na podstawie do art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 j.t.) a następnie organy przeprowadziły rozważania w zakresie ewentualnego, niekorzystnego wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia na wartości przyrodnicze objęte ochroną.

Minister Środowiska wskazał, że obszar na którym planowana jest realizacja inwestycji stanowi enklawę podmokłych łąk otoczonych z trzech stron Parkiem. Podał, że analizowany teren znajduje się w obniżeniu południowego pasa bagiennego, utworzonego przez ciąg podmokłych, torfowiskowych i bagiennych kotlin zwanych O.. Obniżenie to rozpościera się u podstawy skarpy Równiny B. a południowym pasmem wydmowym Puszczy K., wzdłuż całej południowo-zachodniej i południowej granicy Parku. W Gminach L. i K. obniżenie to drenowane jest przez Kanał O., mający w tym odcinku dwa ramiona: A (część północna Kanału) i B (część południowa Kanału) zbiegające się w jedno ramię na terenie Gminy B..

Jak podkreślił organ pierwszej instancji kompleks O. (w tym tereny działek inwestora) jest jednym z najcenniejszych obszarów nieleśnych K. Parku Narodowego. Obszar ten ma duże znaczenie m.in. jako ostoja wielu cennych gatunków roślin, w tym staroduba łąkowego – gatunku z załącznika II Dyrektywy Siedliskowej. Organ zaznaczył, że podczas badań prowadzonych w latach 90-tych oraz na początku lat 2000 w zachodniej części kompleksu O. na 105 ha tego obszaru stwierdzono występowanie 21 zespołów roślinności nieleśnej, w tym zanikającego w skali kraju zespołu trzęślicy modrej modrej Molinietum caeruleae – siedliska przyrodniczego Natura 2000. Wskazał że występujące tu łąki są niezwykle isotne przyrodniczo dla kształtowania właściwych stosunków wodnych w K. Parku Narodowym i z tego względu w projekcie Planu Ochrony Parku wnioskowano objęcie ochroną (włączenie w granice Parku) całej kotliny bagiennej.

Dyrektor Parku podniósł, że wykonane w latach 2008 – 2011 badania glebowe, fitosocjologiczne oraz ornitologiczne, przeprowadzone w ramach projektu badawczego pt. "Opracowanie metod odtwarzania pierwotnych warunków wodnych K. Parku Narodowego w celu powstrzymania degradacji przyrodniczej i poprawienia stanu bioróżnorodności" potwierdziły wysoką wartość przyrodniczą łąk w granicach O., uzasadniającą włączenie ich w granice parku narodowego. Podkreślił, że zostały wykonane wówczas szeroko zakrojone badania naukowe, w efekcie których powstała koncepcja kształtowania odpowiednich warunków wodnych, uwzględniająca potrzeby przyrodnicze a także społeczne, na podstawie których zaprojektowano działania w projekcie pn. "Ochrona i renaturalizacja mokradeł obszaru Natura 2000 Puszcza K.". Autorzy badań zasugerowali włączenie wymienionych łąk (również łąk inwestora) w granice Parku, co niewątpliwie pozwoliłoby lepiej chronić te grunty.

Nadto organy zaznaczyły, że planowana pod zabudowę działka nr [...]położona jest w odległości: ok. 210 m od granicy - głównego kompleksu Parku w kierunku północnym, ok. 35 m od granicy Parku w kierunku wschodnim i ok. 65 m od granicy Parku w kierunku zachodnim i w bliskiej odległości od unikalnego w Parku obszar ochrony "[...]", obejmujący obszar 109,2 ha, objęty od 1997 roku ochroną ścisłą. Zwróciły uwagę, że w obszarze tym w glebie charakterystyczna jest duża zawartość węglanu wapnia, występującego miejscami w formie czystej kredy, co jest rzadkością w obszarze Parku. Z zawartości węglanu wapnia w glebie oraz panujących stosunków wodnych wynika odrębność ekologiczna i florystyczna [...]. W jego skład wchodzą zespoły roślinne związane bezpośrednio ze środowiskiem wodnym. Na omawianym obszarze występują m.in. stanowiska pierwiosnka lekarskiego, kruszczyka sinego i lilii złotogłów. Omawiany obszar stanowi również ostoję łosia, orlika krzykliwego oraz puchacz. Jak wykazały organy, z uwagi na konfigurację terenu planowana inwestycja może negatywnie oddziaływać na wody podziemne i powierzchniowe, które kierują się w sposób naturalny bezpośrednio w kierunku zachodnim, a więc w kierunku do [...]. W związku z tym zagrożone mogą być dwa siedliska objęte Dyrektywą Siedliskowe grąd środkowoeuropejski Tilo - Carpinetum (kod 9170) i łęg olszowo - jesionowy Fraxino - Alnetum (kod 91E0), z którymi związane są rośliny chronione na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. poz. 1409).

W ocenie Sądu nie można organom ochrony przyrody orzekającym w niniejszej sprawie zarzucić wskazanego w skardze naruszenia przepisów postępowania. Organy przedstawiły analizę celu otuliny w części obejmującej działki gruntu skarżącej i wykazały, jakiego rodzaju zagrożenia dla realizacji tego celu niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Poparły przy tym swoją ocenę stosownymi w tym względzie opracowaniami analitycznymi, zarówno opinią przyrodniczą dotyczącą obszaru działek gruntu skarżącego położonych w granicach obszaru bagiennego, jak i opracowaniami analizującymi poszczególne aspekty otuliny w zakresie zachowania mozaiki ekosystemów tworzących różnorodne zespoły roślinne na przedpolu K. Parku Narodowego, co zapewnia zrównoważone i harmonijne wykorzystanie terenu w sposób zabezpieczający unikalny, wyjątkowy pod względem wartości przyrodniczych, fragment Parku przed negatywnym wpływem zewnętrznym.

Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż na sąsiedniej działce - jak podaje pełnomocnik skarżącego – rozpoczęto budowę osiedla domków jednorodzinnych. W niniejszej sprawie ta konkretna inwestycja nie spotkała się z aprobatą organu orzekającego w sprawie uzgodnienia jej pod względem ochrony przyrody. Nie można wywodzić – jak chce tego skarżący – że skoro w okolicy przedmiotowych działek powstały już jakieś inwestycje, to i inwestycja planowana przez skarżącego winna uzyskać aprobatę organów. Takie rozumowanie niweczy bowiem cel postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przecież dla każdej inwestycji. Konieczne jest również zauważenie, że Dyrektor Parku w postanowieniu stwierdził, że postawienie suszarni na obszarze mokradłowym wiązałoby się z zagrożeniem zawleczenia gatunków obcych na teren obszaru chronionego, jakim jest park, w tym do siedlisk przyrodniczych chronionych na mocy Dyrektywy Siedliskowej. Wskazał, że przy załadunku i transporcie surowca zielarskiego obcego pochodzenia część roślin, w tym ich diaspory zdolne do przeżycia, z dużym prawdopodobieństwem uległaby uwolnieniu do środowiska naturalnego. Ponadto, jak zaznaczył organ pierwszej instancji, w południowym pasie bagiennym O. obejmującym tereny ekstensywnie użytkowanych łąk, brak jest jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej.

Chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia obowiązku zbadania i wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Organy obu instancji zaznaczyły, że są świadome, iż brak uzgodnienia planowanej inwestycji powoduje ograniczenie prawa własności inwestora, który nie może w pełni korzystać z nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, jednak o niemożności zaakceptowania inwestycji na terenie otuliny przesądził brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny i co do zasady ograniczenie to jest dopuszczalne, albowiem za wystarczającą podstawę do jego stosowania należy uznać przepisy ustawy o ochronie przyrody dotyczące otulin ( art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody). Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt P 32/05, podkreślił, że środowisko stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu. W myśl art. 5 Konstytucji Rzeczypospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, zaś w art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza się ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw m.in. dla ochrony środowiska. Organ zaznaczył, że przepis w/w art. 31 ust. 3 wskazuje nie tylko na dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń praw z uwagi na ochronę środowiska. Nadto organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że inwestor posiadający duży areał gruntów ( wg danych z analizy urbanistycznej – załącznika nr 2 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, własnością skarżącego jest gospodarstwo rolne o powierzchni 6,48 ha) ma możliwość realizacji budynku gospodarczego w innym miejscu, bliżej wsi K. a nie na podmokłej działce położonej najbliższej granic K. Parku Narodowego.

Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że niedopuszczalne jest interpretowanie pojęcia "zagrożenie zewnętrzne", o którym mowa w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody poprzez objęcie jego zakresem zagrożeń o charakterze potencjalnym.

Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody za zagrożenie zewnętrzne, uznaje się czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swe źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej. Należy zauważyć, iż ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem jest czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany (działanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik je wywołujący (działanie bezpośrednie). W związku z tym, interpretacja przepisu art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ustawy powinna być rozumiana szerzej i za zagrożenie zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać nie tylko czynniki oddziaływujące bezpośrednio na przyrodę parku, wywołujące niekorzystne zmiany, ale także te działające pośrednio, mogące w konsekwencji prowadzić do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Zważywszy, iż park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody (art. 8 ust. 1 ustawy), należy rozumieć, iż ustawodawca miał na myśli wszelkie czynniki, również te działające pośrednio, znajdujące się nie tylko w granicach parku narodowego, lecz także poza jego granicami (dlatego uwzględniono w ustawie pojęcie zagrożenia zewnętrznego), które stanowią, bądź mogą stanowić zagrożenie zewnętrzne (art. 5 pkt 29 ustawy) dla chronionej w parku narodowym przyrody. Trudno bowiem przypuszczać, że z zasady racjonalny ustawodawca pozwala na niszczenie przyrody w parku narodowym, który sam utworzył w celu ochrony jego zasobów, również poprzez działanie czynników pośrednich, stanowiących zagrożenie dla przyrody parku.

Słusznie podniósł Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę, że tak rozumiane powołane przepisy ustawy, są wypełnieniem zapisów art. 74 ust. 1 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które stanowią, iż władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, zaś ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Skoro według powyższego, zasoby przyrodnicze należy zachować i przekazać przyszłym pokoleniom, trzeba zrobić wszystko by przede wszystkim ocalały te, uznane za szczególnie cenne, objęte ochroną prawną, m.in. parki narodowe, będące dziedzictwem i bogactwem narodowym, a więc własnością całego narodu, również następnych pokoleń.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.