Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 45/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1, par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 - 36, art. 37, art. 64 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. W. i P. W. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozbiórki turbin wiatrowych 1) zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do załatwienia wniosku A. i P. W. z dnia 18 czerwca 2013 roku w zakresie budowy jednej turbiny wiatrowej w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) umarza postępowanie w zakresie wniosku skarżących z dnia 18 czerwca 2013 roku w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę; 3) stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Starosty Powiatu [...] solidarnie na rzecz A. W. i P. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

A. i P. W. wnieśli skargę na bezczynność Starosty Powiatu [...] w zakresie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę dwóch turbin wiatrowych i pozwoleniu na budowę jednej turbiny wiatrowej.

W motywach skargi jej autorzy wskazując, że organ pozostawił ich wniosek bez rozpoznania, wnieśli o zobowiązanie organu do wezwania ich do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie wszystkich braków, ich zidentyfikowanie

i przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z ich żądaniem.

Skarżący wyjaśnili, że wnioskiem z dnia 21 czerwca 2013 roku zainicjowali postępowanie w sprawie rozbiórki dwóch turbin wiatrowych i wybudowania na ich miejscu jednej turbiny. W uzupełnieniu wniosku i w wykonaniu wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, przedstawili wymagane – w ich ocenie – dokumenty. Wezwanie, które organ skierował do skarżących, nie pozwalało jednak na identyfikację poszczególnych braków, które winni uzupełnić. Podobnie, wezwanie

w zakresie opłaty skarbowej nie czyniło zadość obowiązkowi informowania strony

o okolicznościach faktycznych i prawnych, nałożonego na organ administracji publicznej, co wynika z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Skarżący argumentowali, iż bez wątpienia wezwanie do przedstawienia "uzgodnień", bez wskazania, kto owe uzgodnienia miałby wydać, czy wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej - bez podania wysokości tej opłaty i organu podatkowego właściwego do jej pobrania, narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Wobec powyższych uchybień skarżący skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszeń prawa poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie i wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Czynnością tego postępowania w sytuacji, gdy organ uznał, że podanie strony zawiera braki formalne, winno być wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 K.p.a. To na organie ciąży obowiązek informowania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na prawa i obowiązki strony postępowania, bowiem organ czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Za wykonanie tego obowiązku nie można uznać działania organu w sprawie, bowiem to na skarżących organ ten przerzucił ciężar znajomości regulacji prawnych. Sposób prowadzenia postępowania naruszył również art. 8 K.p.a., czyli zasadę zaufania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wyjaśniając, że dnia 21 czerwca 2013 roku został złożony przez A. i P. W. wniosek

o wydanie pozwolenia na rozbiórkę dwóch turbin wiatrowych zlokalizowanych na działkach oznaczonych nr 516/1, 517/1, 549/1 obręb [...], gmina Ł. oraz pozwolenia na budowę jednej turbiny wiatrowej o mocy 600 kW na tej nieruchomości. Organ pismem z dnia 25 czerwca 2013 roku wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. W związku

z nieuzupełnieniem tych braków organ pozostawił wniosek bez rozpoznania, o czym skarżący zostali poinformowani pismem datowanym na dzień 16 lipca 2013 roku.

Organ uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, iż autorzy skargi nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia, a mianowicie nie złożyli zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 § 1 K.p.a, co skutkuje niedopuszczalnością skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 124/13 odrzucił skargę A. W. i P. W. na bezczynność Starosty Powiatu [...], uznając, że skarżący przed wniesieniem skargi nie skierowali do organu zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. W. i P. W., postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 roku sygn. akt: II OSK 389/14, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Z motywów rozstrzygnięcia NSA wynika, że pismo skarżących z dnia 29 lipca 2013 roku, mimo iż zostało skierowane do organu pierwszej, a nie drugiej instancji, należało potraktować jako zażalenie na bezczynność.

W treści pisma z dnia 22 maja 2014 roku Starosta Powiatu [...] poinformował, iż działając na podstawie nowego kompletnego wniosku skarżących

z dnia 23 września 2013 roku, decyzją z dnia [...], nr [...] udzielił pozwolenia na rozbiórkę dwóch sztuk elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na działce nr 517/1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).

Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być

w postępowaniu ze skargi na bezczynność jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, będąc związany – na podstawie art. 190 P.p.s.a. – treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 roku, uznał, iż skarżący wyczerpali środki zaskarżenia służące

w postępowaniu przed organami administracji. Podkreślić należy, iż w treści pisma

z dnia 29 lipca 2013 roku jego autorzy wyrazili swoje niezadowolenie z tego, że organ zaprzestał prowadzenia postępowania, dodając, że brak usunięcia naruszeń spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji niewątpliwie pismo to, zawierając niezadowolenie z bezczynności organu, mimo iż zostało skierowane do tegoż organu (a powinno być adresowane do organu wyższego stopnia), stanowi zażalenie na bezczynność w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać

w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., wskazujący, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż

w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, iż skarżący w dniu 18 czerwca 2013 roku skierowali do organu administracji architektoniczno – budowlanej wniosek o wydanie pozwolenia na rozbiórkę dwóch turbin wiatrowych i pozwolenia na budowę jednej turbiny wiatrowej na wskazanych działkach. W toku prowadzonego postępowania organ pismem z dnia 25 czerwca 2013 roku wezwał skarżących do usunięcia, w terminie 7 dni, braków wniosku. W piśmie tym, jako podstawę prawną podejmowanych działań organ powołał przepis art. 64 § 2 K.p.a., informując, że nieusunięcie wymienionych braków w określonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W treści wspomnianego pisma z dnia 25 czerwca 2013 roku organ zobowiązał skarżących do złożenia załączników do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę wymienionych w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409), poprzez złożenie zgody właścicieli obiektu na rozbiórkę, szkicu usytuowania obiektu, opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi

i mienia, pozwolenia, uzgodnienia lub opinii innych organów, a także innych dokumentów wymaganych na mocy przepisów szczególnych w zależności od potrzeb. Nadto, w odniesieniu do wniosku o pozwolenie na budowę, mocą wspomnianego pisma, skarżący zostali zobowiązani do złożenia 4 egz. kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym stanowi art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, a także oświadczenia wszystkich inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu zarówno do wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, jak i pozwolenia na budowę skarżący zostali także wezwani do uiszczenia opłaty skarbowej.

Podsumowując, niewątpliwie dostrzec należy, iż organ skierował do skarżących wezwanie do uzupełnienia braków wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę

i pozwolenia na budowę, czyniąc jego podstawą przepis art. 64 § 2 K.p.a. i wskazując, że nieusunięcie rzeczonych braków, w terminie 7 dni, poskutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Tymczasem ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, iż w przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (lub rozbiórkę) jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków, organ administracji architektoniczno – budowlanej stosuje regulacje art. 64 § 2 K.p.a. lub art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno – prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a po bezskutecznym upływie 7 – dniowego terminu do uzupełnienia tych braków, pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Natomiast w sytuacji materialno – prawnych braków wniosku, czyli określonych w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący w razie stwierdzenia braków nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 roku, II OSK 1892/07 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 1 lutego 2013 roku, II SAB/Kr 195/12 i z dnia 11 czerwca 2008 roku, II SAB/Kr 34/08; w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 roku, II SA/Gl 420/12; we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2010 roku, II SAB/Wr 19/10; w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 roku, VII SA/Wa 144/08 i z dnia 6 lipca 2006 roku, VII SA/Wa 616/06; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy dostrzec wypada, iż wezwanie organu z dnia 25 czerwca 2013 roku zawierało zobowiązanie skarżących do uzupełnienia wniosku skarżących w zakresie dwóch rodzajów braków, a mianowicie braków formalno – prawnych (brak opłaty skarbowej), jak i braków materialno – prawnych (np. opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, decyzji

o warunkach zabudowy, czy o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane). W takiej sytuacji organ winien skierować do wnioskodawców wezwanie w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tymczasem – przypomnieć należy – organ skierował rzeczone wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a po bezskutecznym upływie terminu do uzupełnienia braków organ w formie pisma informacyjnego, powiadomił skarżących, iż ich wniosek został pozostawiony bez rozpoznania.

Działanie takie nie zasługuje na aprobatę i świadczy o bezczynności organu

w sprawie. Niewątpliwie organ, prowadząc postępowanie, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej kilka miesięcy.

Na marginesie wyjaśnić należy, iż skład orzekający podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia zasad określonych w art. 8 i 9 K.p.a. Niewątpliwie wezwanie skierowane przez organ do skarżących przez to, że nie wskazywało ono konkretnych braków, które jego adresaci winni uzupełnić, naruszało zasadę informowania stron postępowania

i kwestionowało zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

W tym miejscy zwrócić uwagę należy na treść pisma organu z dnia 22 maja 2014 roku, w którym tenże powiadomił o fakcie udzielenia skarżącym, decyzją z dnia [...] nr [...], pozwolenia na rozbiórkę dwóch sztuk elektrowni wiatrowych na podstawie ich nowego kompletnego wniosku.

Wynika z tego, iż w toku postępowania sądowego organ załatwił wniosek skarżących

w części dotyczącej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, wydając w tym przedmiocie decyzję. Wydanie przez organ konkretnego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględniania skargi na bezczynność, nawet gdy powyższe organ dokonał tego już po terminie zakreślonym ustawą. W takiej sytuacji postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność w odpowiednim zakresie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. Dla oceny w tym zakresie nie ma wpływu fakt, iż organ wydał decyzję

w odniesieniu do nowego wniosku strony, gdyż organ może tylko raz wydać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę konkretnego obiektu.

Wspomniane pismo z dnia 22 maja 2014 roku wskazuje, że organ wydał tylko decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. Bezspornie rozbiórka powinna poprzedzać budowę na tym samym terenie. Jednak kwestia pozwolenia na budowę nadal nie jest rozstrzygnięta, co uzasadnia zarzut bezczynności organu w tym zakresie.

W tej sytuacji sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżących

w zakresie budowy jednej turbiny wiatrowej w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, uznawszy, iż organ w tym zakresie pozostał w bezczynności, a wyznaczony 30-dniowy termin będzie wystarczający do zakończenia postępowania w prawnie przewidzianej formie.

Sąd jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. Na ocenę w tym zakresie wpływ miały powody zwłoki organu, która spowodowana była wadliwie podjętymi działaniami oraz stopień przekroczenia terminu rozpoznania sprawy.

Konkludując, sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku, umarzając postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę, sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie trzecim, dotyczące stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa sąd oparł na treści art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd orzekł jak w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

LS