Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1051/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, 9, 77 par. 1, 80, 107 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 36 ust 1 pkt 1, art. 27
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia[...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] maja 2021 r., niepozwalającą na prowadzenie robót budowlanych/prac konserwatorskich związanych z realizacją inwestycji pn.: "zabezpieczenie dachu, otworów okiennych oraz konserwacja istniejących murów ceglanych wraz z budową instalacji kanalizacji opadowej w budynku przy ul. [...] w [...], przy "W ", na dz. ew. nr [...] i [...], obręb ew. nr [...][...].

W uzasadnieniu Minister podał, decyzje, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie i opiece nad zabytkami, są wydawane przez organ ochrony zabytków korzystając z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z użycia w ustawie o ochronie i opiece nad zabytkami pojęć niedookreślonych. Zadaniem organu ochrony zabytków jest ustalenie, czy zamierzenie nie narusza zachowanych wartości zabytkowych. Ocena ta musi się opierać na dokładnej analizie istotnych dla sprawy materiałów i ustaleniu, jaki wpływ działania zamierzone przez wnioskodawcę będą wywierać na chronione wartości danego obiektu lub obszaru. Przy czym swoje stanowisko organ powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić.

W ocenie Ministra opisana inwestycja jest niedopuszczalna z uwagi na znaczącą ingerencję w zabytkową strukturę budynku. Planowane jest bowiem wprowadzenie w dachu platformy na urządzenia techniczne, wykonanie jako docelowego rozwiązania nowej konstrukcji dachu z drewna klejonego a nie litego, skucie istniejącego wieńca i wylanie nowego oraz wykonanie izolacji poziomej o inwazyjnym charakterze. Zgodnie z argumentacją zawartą w uzasadnieniu orzeczenia, powodem odmowy pozwolenia jest także dopuszczenie w programie konserwatorskim możliwości całościowego zniszczenia istniejącego detalu architektonicznego i wyprawy tynkarskiej, wyrazu architektonicznego oraz autentycznej substancji elewacji zabytku. Brak bowiem w nim wskazania, które elementy detalu i partie tynku przewidziane są do rekonstrukcji, a które do "uratowania". Jednocześnie wobec zakresu prac obejmujących przywrócenie należytych właściwości konstrukcyjnych całej elewacji podkreślany jest aktualny zły stan zachowania tych elementów, nierokujący możliwości ich "uratowania" i konieczność zastąpienia nowym. Jakkolwiek w projekcie budowlanym przewidywane jest "wzmocnienie osłabionych partii tynku przez naniesienie mineralnego preparatu zabezpieczającego" program konserwatorski, stanowiący część dokumentacji projektowej, zakłada wykonanie prac znacznie wykraczających poza te prace kosztem wartości zabytkowej obiektu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosła Z C, reprezentowana przez adwokata, podnosząc zarzut naruszenia:

1. art. 8 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 27 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r. poz. 710 dalej: u.o.z.) przez odmienne potraktowanie skarżącej w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej w różnych postępowaniach, wyrażające się w błędnym uznaniu, że przedłożony przez skarżącą program prac konserwatorskich jest nieprawidłowy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od rozstrzygnięć, które skarżąca uzyskała uprzednio i w zaufaniu do których działała, a mianowicie w sprzeczności z:

a) ze stanowiskiem zajętym w postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do tego samego programu gdzie wskazany program został uznany za prawidłowy i dopuszczalny z punktu widzenia konserwatorskiego,

b) ze stanowiskiem wyrażonym uprzednio przez ten sam organ w opinii konserwatorskiej z dnia [...] czerwca 2020 r., którą to opinią organ jest związany, gdzie prace dotyczące platformy na urządzenia techniczne zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ i uznane za prawidłowe z punktu widzenia konserwatorskiego;

2. art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez dokonanie błędnej a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wysnucie z nich nieuzasadnionych wniosków, a w konsekwencji bezpodstawne, sprzeczne z logiką i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego błędne uznanie, że przedłożony przez skarżącą program prac konserwatorskich jest nieprawidłowy, gdyż:

a) jest sprzeczny z doktryną konserwatorską, w sytuacji gdy jego podstawowym założeniem jest przywrócenie elewacjom kamienicy pierwotnych cech estetycznych i technicznych, przy uwzględnieniu obecnego stanu budynku;

b) wniosek nie dotyczy umieszczenia urządzeń technicznych, lecz budowy podestu pod urządzenia infrastruktury technicznej, a więc nadbudowy obiektu, co zdaniem organu ma być niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza umieszczanie wskazanych urządzeń, to postanowienia planu należy wykładać tak, że uwzględniają one również konieczność i dopuszczalność budowy elementów niezbędnych dla umieszczenia wskazanych urządzeń;

c) przedłożony przez skarżącą wniosek nie obejmował izolacji poziomej, w sytuacji gdy:

- uzasadnienie organu w tym zakresie jest niejednoznaczne i nie wynika z niego czy organ jedynie informuje, że przedmiotowy wniosek nie obejmował izolacji poziomej, czy też zdaniem organu brak wniosku w tym zakresie stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji (pozwolenia konserwatorskiego);

- niemniej skoro we wniosku powołano się na prace dotyczące izolacji poziomej to świadczy to o tym, że została ona objęta wnioskiem;

- dodatkowo sam fakt, że szczegóły dotyczące izolacji poziomej nie zostały ujęte w samym wniosku, nie mogą wpływać na prawidłowość wniosku, zaś jeśli zdaniem organu wniosek powinien być bardziej szczegółowy, to skarżąca powinna być poinformowana o konieczności jego doprecyzowania;

d) skarżąca nie wykazała, które elementy detalu i partie tynku przewidziane są do rekonstrukcji, a które do "uratowania", w sytuacji gdy:

- skarżąca wykazała odpowiednio, które elementy detalu i partie tynku przewidziane są do rekonstrukcji, a które do "uratowania";

- niemniej, jeśli zdaniem organu wniosek powinien być bardziej szczegółowy, to skarżąca powinna być poinformowana o konieczności jego doprecyzowania;

3. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., przez zaniechanie inicjatywy dowodowej oraz dokonanie błędnej a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wysnucie z nich nieuzasadnionych wniosków, a w konsekwencji bezpodstawne, sprzeczne z logiką i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego błędne uznanie, że przedłożony przez skarżącą program prac konserwatorskich jest nieprawidłowy, gdyż:

a) konstrukcja dachu musi zostać wykonana z belek z drewna litego, w sytuacji gdy:

- stwierdzenie przez organ, że konstrukcja z drewna litego będzie spełniała normy bezpieczeństwa wymaga wiedzy specjalistycznej, zaś organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego, opierając się tylko na swoich przypuszczeniach, wbrew dokumentacji zalegającej w aktach sprawy;

- niemniej wykorzystanie belek z drewna litego przy zachowaniu współczesnych norm bezpieczeństwa wymusi zmianę proporcji dachu, a tym samym wymusi stworzenie nowej innej konstrukcji, co nie będzie już stanowiło zachowania zabytku, co oznacza, że organ przekroczył swoje kompetencje w zakresie sprawowania ochrony nad zabytkami;

- dodatkowo propozycja skarżącej by wykorzystać drewno klejone pozwala na zachowanie oryginalnych proporcji konstrukcji dachu przy równoczesnym zachowaniu współczesnych norm bezpieczeństwa, a nawet pozwala na oklejenie belek z drewna klejonego drewnem litym (oryginalny surowiec), a więc na zachowanie walorów wizualnych;

b) zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na potwierdzenie wskazanej w projekcie okoliczności o jedynie szczątkowym zachowaniu elementów konstrukcji dachu i konieczności wymiany wszystkich elementów, w sytuacji gdy:

- organ zaniechał przeprowadzenia oględzin nieruchomości;

- niemniej skarżąca wykazała odpowiednio fakt jedynie szczątkowego zachowania elementów konstrukcji dachu i konieczności wymiany wszystkich elementów.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zarówno w zakresie odnoszącym się do niniejszego postępowania, jak również w zakresie odnoszącym się do postępowania znak [...], program zakładał tę samą metodykę, w szczególności konieczność ingerencji w substancję zabytkową elewacji frontowej.

Pomimo powyższego w postępowaniu znak [...] przedmiotowy program uznany został za prawidłowy i dopuszczalny z punktu widzenia konserwatorskiego, czego wynikiem było wydanie przez organ pozwolenia konserwatorskiego. Powyższe prowadzi do wniosku, iż nastąpiła rozbieżność co do rozstrzygnięć podejmowanych przez organ, gdyż ten sam organ, w dwóch różnych postępowaniach raz uznał przedmiotowy program za prawidłowy, a raz za nieprawidłowy. Wystąpienie opisanej powyżej rozbieżności prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady zawartej w art. 8 k.p.a., z której wynika, że w tym samy stanie faktycznym oraz prawnym organy nie powinny wydać rozbieżnych rozstrzygnięć.

Aktualny stan zniszczeń oryginalnego tynku, gładzi na bazie cementu romańskiego, profili ciągniętych i odlewanych detali nie rokuje "uratowania" ich przed koniecznością wymiany na nowe. Odspojenie oryginałów od lica ceglanego, ma charakter w większości nieodwracalny z uwagi na dezintegrację cegieł oraz nieznaczne, ale istotne dla konstrukcji budynku, przemieszczenia niektórych partii. Przemieszczenia te są skutkiem "spływania" budynku w dół stoku, na którym został posadowiony.

Skarżąca podała, że zgodnie z opinią konserwatorską z dnia czerwca 2020 r. wydaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...], organ zaakceptował wprowadzenie platformy na urządzenia techniczne na dachu od strony północnej zgodnie z protokołem konserwatorskim z dnia [...] sierpnia 2019 r. uzgadniającym wcześniejszą wersję projektu pn. "projekt koncepcyjny rozbudowy obiektu przy ul. [...] w [...]", w której określono "dopuszcza się zastosowanie okien połaciowych od strony północnej oraz w razie potrzeb lokalizację wszelkiego rodzaju infrastruktury technicznej w wydzielonej przestrzeni dachu od strony północnej". I tak zgodnie z poczynionymi ustaleniami z organem I instancji inwestor wprowadził do dokumentacji projektowej uzgodnione wcześniej rozwiązania.

W przedmiotowej sprawie organy obu instancji wycofały się z ustaleń poczynionych w opinii konserwatorskiej.

Powyższe działanie organu należy uznać, zdaniem skarżącej, za nieprawidłowe w świetle art. 27 u.o.z. Zalecenia konserwatorskie wywołują skutki prawne w postaci "samozwiązania się" administracji konserwatorskiej na przyszłość. Oznacza to, że organ w niniejszej sprawie nie mógł odstąpić od założeń przyjętych w opinii konserwatorskiej, tym bardziej, że w sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego, ani prawnego.

Dodatkowo organ II instancji dokonał błędnego ustalenia, że przedmiotowy wniosek nie dotyczy umieszczenia urządzeń technicznych, a budowy podestu pod urządzenia infrastruktury technicznej, a więc nadbudowy obiektu co zdaniem organu ma być niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśliła, że urządzenia infrastruktury technicznej nie mogą być "zawieszone w powietrzu". Montaż takich urządzeń wymaga wykonania dodatkowych elementów. Jeżeli więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza umieszczanie wskazanych urządzeń, to postanowienia planu należy wykładać tak, że uwzględniają one również konieczność i dopuszczalność budowy elementów niezbędnych dla umieszczenia wskazanych urządzeń.

Zdaniem skarżącej uchybienia organu II instancji dotyczą także kwestii związanych z izolacją poziomą. Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro we wniosku powołano się na prace dotyczące izolacji poziomej to świadczy o tym, że została ona objęta wnioskiem.

Podniosła również, że ustalenie, iż konstrukcja z drewna litego będzie spełniać współczesne normy bezpieczeństwa wymaga wiedzy specjalistycznej, zaś w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego. Drewno lite nie posiada odpowiedniej wytrzymałości, by móc zachować oryginalne proporcje konstrukcji dachu. Natomiast zmiana proporcji konstrukcji dachu oznaczać będzie stworzenie zupełnie nowej, innej konstrukcji, a tym samym naruszy autentyczność i integralność zabytku. Powyższe stanowi przekroczenie uprawnień przez organ w zakresie sprawowania opieki nad zabytkami.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przy orzekaniu na podstawie tego przepisu organ ochrony zabytków korzysta z luzu decyzyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1528/16). Stwierdzenie, że zrealizowanie zaprojektowanego zamierzenia zgodnie z zaaprobowanym wnioskiem doprowadziłoby do uszczerbku dla wartości zabytku jest z pewnością przesłanką, która upoważnia organy ochrony konserwatorskiej do odmowy uwzględnienia żądania zainteresowanego podmiotu.

Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z., ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, zgodnie natomiast z art. 5 pkt 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków zabezpieczenia i utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Zabytkiem, stosownie do art. 3 pkt 1 u.o.z., jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, czy argumentacja organu jest spójna. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że kontrola sądu sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy zarówno procesu wydania decyzji jak i ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1858/17).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skoro W przy ul. [...] w [...], została wpisana do rejestru zabytków, a zatem jest objęta ochroną konserwatorską w oparciu o art. 7 ust. 1 u.o.z. to zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków i nie pozwala na podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, o czym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Zakres ochrony tego obszaru określają również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "[...]" przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2008 r. Inwestycja dotyczy terenu znajdującego się w strefie "A - ścisłej ochrony konserwatorskiej". W § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a) tej uchwały nakazano m.in utrzymanie i konserwację wszystkich obiektów zabytkowych, w tym zakazano przecinania i uszkadzania gzymsów, ponadto zakazano umieszczania anten satelitarnych i urządzeń dla klimatyzacji na elewacjach frontowych i powiązanych z nimi połaciach dachowych oraz nakaz umieszczania ich na połaciach dachowych, opadających ku wewnętrznemu dziedzińcowi i przy murach ogniowych.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zakres prac przy tym zabytku został określony przez inwestora jako polegający m.in. na uzupełnieniu brakujących elementów korony murów oryginalnym materiałem, wykonanie tymczasowej konstrukcji dachu jętkowego z wiązarów z drewna klejonego z usunięciem wieńca żelbetowego od strony południowej i sytuowanie go 35 cm niżej i wykonaniem wieńca po północnej stronie budynku, wykonanie platformy na dachu pod urządzenia infrastruktury technicznej, wzmocnienie zarysowań i spękań nadproży nad otworami poprzez montaż kotew, podklejenie spękań i odspojeń oraz lokalne wzmocnienie zdezintegrowanych fragmentów kamienia, tynków i detalu architektonicznego, wzmocnienie osłabionych partii tynku preparatem mineralnym.

Przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, w dniu [...] czerwca 2020 r. inwestor uzyskał opinię konserwatorską, w której pozytywnie zaopiniowano planowane zamierzenie z wyłączeniem zmiany proporcji obiektu, wprowadzenia konstrukcji więźby dachowej z drewna klejonego. Z treści tej wynika, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zaakceptował również wprowadzenie platformy na urządzenia techniczne na dachu od strony północnej, zgodnie z protokołem konserwatorskim z [...] sierpnia 2019 r..

Stanowiska tego nie podtrzymał jednak w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że w interesie społecznym leży ochrona wyglądu bryły chronionego budynku oraz niedopuszczenie do zniszczenia jej historycznego wyrazu architektonicznego przez wprowadzenie na dachu budynku planowanej platformy, częściowo wpuszczonej w zarys północnej podwórzowej połaci dachu i częściowo wysuniętej poza jej zarys. Projektowany podest jest rozwiązaniem niekorzystnym i nie spełnia, w wystarczającym stopniu, koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wygląd zabytku, ale również strukturę - uniemożliwia zachowanie/odtworzenie więźby dachowej krokwiowo-jętkowej.

Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że charakter prawny zaleceń konserwatorskich nie jest określony w ustawie. Stosownie do art. 27 u.o.z. na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W piśmiennictwie przyjmuje się, że podstawowym elementem odróżniającym zalecenia konserwatorskie od decyzji jest brak wymagania podwójnej konkretności - konkretnego adresata i konkretnej sprawy (wyrok NSA z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 521/21).

Jednak to "samozwiązanie się" organu zaleceniami nie ma charakteru bezwzględnego. Nie sposób wykluczyć konieczności odstąpienia od przyrzeczenia, jeżeli zmieniły się okoliczności faktyczne albo jeżeli same zalecenia dotknięte są istotnym uchybieniem i ich dalsze akceptowanie naruszałoby w sposób oczywisty zasady ochrony i opieki nad zabytkami. Organ musi wskazać jednak jakie to wyjątkowe okoliczności spowodowały konieczność odstąpienia od nich i dlaczego konieczne jest przyznanie prymatu ochrony interesu publicznego nad zasadą zaufania obywateli do organów państwa i stabilizacji stosunków prawnych. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. sygn. II OSK 1812/19).

Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 9 marca 2021 r. a więc sporządzonego przed wydaniem decyzji przez organ I Instancji, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaznaczył, że po zapoznaniu się z dokumentacją techniczną stwierdził, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna ze stanowiska konserwatorskiego m.in. ze względu na to, że projektowany dach o konstrukcji z drewna klejonego musi mieć charakter tymczasowy – jako konstrukcja z drewna klejonego zabezpieczająca przez warunkami atmosferycznymi, nie może powodować budowy nowego wieńca żelbetowego. Zalecono realizację ścian zgodnie z metodami tradycyjnymi z zachowaniem materiału budowlanego pierwotnego – cegły pełnej. Wskazano, że program prac konserwatorskich winien zawierać analizę poszczególnych elementów obiektu i jego detalu architektonicznego, z argumentacją, że wymiana na nową tkankę winna być ostatecznością, ponieważ prace prowadzone są na budynku wpisanym indywidulanie do rejestru zabytków. Istniejący detal architektoniczny został wykonany przy użyciu historycznych i tradycyjnych metod budowlanych, których powtórzenie jest niemożliwe. Uznał także za niedopuszczalne wprowadzenie izolacji poziomej ze stanowiska konserwatorskiego, ponieważ prowadzić to będzie do znacznej ingerencji w substancję zabytkową. Dążąc do polubownego załatwienia sprawy Konserwator zaproponował również usunięcie platformy na urządzenia techniczne oparte na konstrukcji stalowej, ponieważ prace polegające na zadaszeniu zabytku mają stanowić rozwiązanie tymczasowe, więc nie jest konieczne lokowanie urządzeń technicznych na obiekcie. Podkreślił przy tym, że podczas dalszego procedowania (uzgadnianie przywrócenia więźby dachowej) możliwe będzie wprowadzenie platformy na urządzenia techniczne.

Organ konserwatorski wskazał, dlaczego w części odstąpił od wcześniejszych zaleceń. Ponadto poinformował inwestora o tym fakcie w piśmie z 9 marca 2021 r. (doręczonym w dniu 19 marca 2021 r.) a więc na dwa miesiące przed wydaniem decyzji z sprawie przez organ I instancji. Nie jest zatem tak, że organ zupełnie zignorowały wcześniejszą opinię konserwatorską. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego szczegółowo wyjaśnił, że to w interesie społecznym leży ochrona wyglądu bryły chronionego budynku oraz niedopuszczenie do zniszczenia jej historycznego wyrazu architektonicznego przez wprowadzenie na dachu budynku planowanej platformy. Nawiązał również do tego, że wprawdzie rozwiązanie to uzyskało wcześniej akceptację organu pierwszej instancji, jednak finalnie uznał, że projektowany podest jest rozwiązaniem niekorzystnym i nie spełnia, w wystarczającym stopniu, koniecznego warunku jak najmniejszej ingerencji w wygląd zabytku, ale również strukturę - uniemożliwia zachowanie/odtworzenie więźby dachowej krokwiowo-jętkowej. Mając na uwadze ustawowe kompetencje organów ochrony konserwatorskiej, których zadaniem jest zapobieganie jest m.in. takim działaniom, które mogłyby prowadzić zarówno do naruszenia lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, jak i utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych wartości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11), wobec tego zarzut skargi w tym zakresie należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Kwestia izolacji poziomej również została wyjaśniona szczegółowo przez organ konserwatorski w powyższym piśmie z dnia 9 marca 2021 r. Jak już wyżej podano organ nie dopuścił, ze względów konserwatorskich izolacji poziomej. To, że w programie prac konserwatorskich podano, iż prace budowlano-konserwatorskie muszą zostać poprzedzone wykonaniem izolacji poziomej i pionowej muru fundamentowego, w świetle późniejszego stanowiska organu nie świadczy o naruszeniu prawa.

Odnośnie zarzutu dotyczącego kwestii konieczności zachowania elementów detali i partii tynków przewidzianych do rekonstrukcji, wskazać należy za organem odwoławczym, że w programie prac budowlano-konserwatorskich w odniesieniu do poszczególnych elewacji i ich elementów (jak górnej i dolnej części cokołu, kondygnacji parteru i pierwszego piętra, tarasu, podcienia, ryzalitu, bonii i powierzchni płaskich, gzymsie koronującym, obramieniach okiennych i nadprożach) określono czy planowane jest skucie całości tynku, usunięcie odspojonych od podłoża fragmentów tynku i wzmocnienie zachowanej, oryginalnej wyprawy tynkarskiej i uzupełnienie ubytków na boniach i powierzchniach płaskich. Jak słusznie zauważył organ, § 13 ust. 2 pkt. 5 rozporządzeniu z 8 sierpnia 2018 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2018 poz. 1609) daje uprawnienie, przed wydaniem pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych, do określenia warunków jakie należy podjąć w celu zapobiegnięciu uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Tym samym trafnie Minister uznał, że istnieje prawna możliwość nałożenia obowiązku zwiększającego nadzór nad prowadzonymi działaniami przy zabytku w przypadku, gdy w dokumentacji projektowej brak precyzyjnego określenia odspojonych od podłoża fragmentów tynku i przeznaczonych do odtworzenia fragmentów detalu architektonicznego.

Odnośnie zarzutów dotyczących przyjęcia nieprawidłowego stanu faktycznego w związku z brakiem możliwości do realizacji ze względów konserwatorskich więźby dachowej z drewna klejonego należy wskazać, że na niedopuszczalność użycia takiego materiału konsekwentnie organy wskazują począwszy od opinii konserwatorskiej z dnia [...] czerwca 2020 r. Postępowanie w sprawie konserwatorskiego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych ma jedynie na celu poddanie ocenie organów wyspecjalizowanych w ochronie zabytków, czy zaproponowany zakres prac może być, w świetle ochrony konserwatorskiej, prowadzony. Skoro organy uznały, że zastosowanie drewna klejonego może negatywnie wpłynąć na historyczny walor zabytku, Sąd nie uznał za dowolne twierdzenie organu, że w przypadku obiektów zabytkowych pierwszeństwo mają tradycyjne rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe. Nie uzasadniało to również zakwestionowania stanowiska organu, że wnioskowane skucie istniejącego wieńca i wylanie nowego zamiast przywrócenia drewnianej murłaty nie jest dopuszczalne.

Tym samym nie można było uznać za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego czyli m.in. min. art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez dokonanie błędnej a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wysnucie z nich nieuzasadnionych wniosków. Organy konserwatorskie orzekałby bowiem na podstawie akt sprawy, w których materiał dowodowy, w tym dokumentacja zdjęciowa, był kompletny, ponadto wymagane były wiadomości specjalne z zakresu ochrony zabytków. Istotne zapisy odnośnie tego zabytku znajdowały się również w programie prac konserwatorskich. Dokumenty te w połączeniu z fachową wiedzą pracowników organu były wystarczające do wydania decyzji w sprawie.

Sąd działając z urzędu nie dostrzegł przy tym takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością uwzględnienia skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.