Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 620/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. H. i J. H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 8 czerwca 2022 r., nr WI-I.7840.3.93.2022.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno – budowlanego i wydania pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. H i R. H wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 8 czerwca 2022 r., nr WI-I.7840.3.93.2022.AR, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego z dnia 23 marca 2022 r., nr AB.6740.5.72.2021, o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w miejscowości M. w obrębie ewidencyjnym I. w gminie K.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

W dniu 31 grudnia 2021 r. do Starosty Starogardzkiego wpłynął wniosek J. H i R. H. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w miejscowości M. w obrębie ewidencyjnym I. w gminie K.

Pismem z 7 lutego 2022 r., na wezwanie organu, skarżący uzupełnił wniosek i skorygował go wskazując jako inwestora wyłącznie siebie.

Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. Starosta Starogardzki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości m.in. poprzez określenie odległości projektowanego obiektu budowlanego od cieku wodnego łączącego jezioro T. z rzeką W., zwracając uwagę, iż ze względu na fakt, że działka inwestycyjna znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Bory Tucholskie obowiązują wytyczne uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r., tj. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Poprawiony projekt przedłożono w dniu 10 marca 2022 r.

Zawiadomieniem z 14 marca 2022 r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie, jednocześnie powiadamiając, że nie zostały w pełni wyeliminowane braki odnoszące się do odległości projektowanego budynku od cieku wodnego, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem inwestora. Starosta w zawiadomieniu wyznaczył także termin na przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia wymagań wskazanych w postanowieniu z 15 lutego 2022 r. do dnia 21 marca 2022 r.

Decyzją z 23 marca 2022 r. Starosta Starogardzki odmówił inwestorowi R. H. udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że inwestor nie doprowadził projektu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Bory Tucholskie do zgodności z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.U. z 2016 r. poz. 2942) w zakresie usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego w pasie 100 m od linii brzegu rzeki, tj. działki nr [...] obręb I., gdyż projektowany budynek usytuowano około 77 m od brzegu rzeki.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. H. i R. H. wskazali, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt a ustawy Prawo budowlane organ powinien sprawdzić albo ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz inne akty prawa miejscowego albo decyzję o warunkach zabudowy, co oznacza, że organ nie może badać przy istnieniu decyzji o warunkach zabudowy innych aktów prawa miejscowego, a tym samym uchwała Sejmiku Województwa nie powinna być w ogóle uwzględniona przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podkreślili, że organ I instancji pominął fakt, że decyzja o warunkach zabudowy została skonsultowana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a także, że już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono, że działka znajduje się w obrębie obszaru Natura 2000 i nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący Obszar Natura 2000 ze względu na to, że dotyczy lokalizacji funkcji nieuciążliwych - mieszkaniowych. Zdaniem strony, Starosta Starogardzki nie uwzględnił, iż cała działka nr [...] w miejscowości M., znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki S., co powoduje ograniczenie wolności budowlanej odwołujących. Ponadto wskazano, że cała miejscowość M., jak również okoliczne wsie, w tym I., jest zabudowana domkami jednorodzinnymi, najczęściej o charakterze letniskowym, tym samym wniosek skarżących w żadnym stopniu nie odbiegał od innych zabudowań, które zostały zaakceptowane przez organ.

Wojewoda Pomorski, mając na uwadze przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uznał, że zarzuty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z 8 czerwca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Po przeanalizowaniu dokumentacji organ II instancji stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi wynikające z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Jak wyjaśniono, na terenie inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy, w związku z czym inwestor dołączył do akt decyzję Wójta Gminy K. z 19 sierpnia 2010 r., nr AB7331/50/10, ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...] położonej w miejscowości M., obręb I., gmina K. dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz decyzję Wójta Gminy K. z 11 sierpnia 2011 r., nr AB 7331/50/10/1/11, przenoszącą decyzję Wójta Gminy K. z 19 sierpnia 2010 r., nr AB7331/50/10, na rzecz R. H. Dołączono także decyzję Wójta Gminy K. z 19 listopada 2021 r., nr RR.6730.64.2021.VIII, zmieniającą decyzję z 19 sierpnia 2010 r. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] w miejscowości M. Z akt sprawy wynika także, że inwestor stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, dołączył do wniosku trzy egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego. Autorzy projektu posiadają wymagane uprawnienia budowlane i legitymują się aktualnymi na dzień opracowania projektu, tj. na grudzień 2021 r., zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego oraz wymagane uzgodnienia i opinie.

Organ odwoławczy przywołał ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej inwestycji na działce nr [...], w której określono następujące warunki: rodzaj zabudowy - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; funkcja - budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną; nieprzekraczalna linia zabudowy - 6 m od granicy z drogą gminną działka nr [...]; powierzchnia biologicznie czynna - min. 30% powierzchni działki; powierzchnia zabudowy - ok. 60 m2 (±20%); szerokość elewacji frontowej - ok. 7 m (±20%); wysokość budynku - 2 kondygnacje nadziemne o max. wysokości 8 m od poziomu terenu na wysokości parteru przy głównym wejściu do budynku do górnej krawędzi pokrycia dachu; geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 25° - 45°. Dostęp do drogi publicznej ma się odbywać z drogi wewnętrznej (działka [...]) włączonej do drogi gminnej lub bezpośrednio z drogi gminnej działki nr [...]. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy należy zapewnić na terenie działki: min. 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny zlokalizowany na działce. W zakresie infrastruktury technicznej ustanowiono: zaopatrzenie w wodę - własna studnia; w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej; zaopatrzenie w ciepło - indywidualne; odprowadzenie ścieków - docelowo do kanalizacji sanitarnej - do czasu realizacji sieci do zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne, odprowadzenie wód deszczowych - zagospodarowanie na terenie działki. W pkt 4.1 decyzji ustalono zaś, że teren objęty wnioskiem położony jest w obrębie obszaru Natura 2000 Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "Bory Tucholskie" i planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący Obszar Natura 2000 ze względu na to, iż dotyczy lokalizacji funkcji nieuciążliwych - mieszkaniowych. Z kolei pkt 4.3 decyzji stanowi, że teren działki znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Bory Tucholskie, w związku z czym obowiązują przepisy rozporządzenia nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim.

Odwołując się do złożonego przez inwestora wniosku Wojewoda wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczonego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...] w miejscowości M. Obiekt usytuowano z zachowaniem określonej w decyzji o warunkach zabudowy z 2010 r. linii zabudowy - 6 m od granicy z drogą gminną. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 85,85%; powierzchnia zabudowy - 61,31 m2; szerokość elewacji frontowych - 7,30 m i 8,40 m, wysokość budynku - 7,49 m, 2 kondygnacje nadziemne, dach stromy wielospadowy o kącie nachylenia połaci 25° i 45°. Dostęp do drogi publicznej odbywa się poprzez istniejący zjazd na drogę wewnętrzną działkę nr [...] dalej na drogę gminną działkę nr [...]. Na terenie działki inwestycyjnej przewidziano 1 miejsce postojowe dla samochodów osobowych na 1 lokal mieszkalny. W zakresie infrastruktury technicznej przewidziano: zaopatrzenie w wodę - z istniejącej studni; w energię elektryczną - z sieci elektroenergetycznej; ogrzewanie - elektryczne grzejniki konwektorowe akumulacyjne; odprowadzenie ścieków - do zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o pojemności 10,0 m3, odprowadzenie wód deszczowych - zagospodarowanie na terenie działki.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, że przyjęte przez inwestora rozwiązania projektowe w przedstawionym powyżej zakresie są zgodne z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy.

Oceniając przedłożony projekt budowlany, Wojewoda uznał, że przyjęte w nim rozwiązania nie naruszają ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności spełnione zostały wymogi dotyczące usytuowania budynków na działkach, przesłaniania, oświetlenia naturalnego i nasłonecznienia, oraz wymogi związane z bezpieczeństwem pożarowym, dojścia i dojazdu do budynku, a także związane z zapewnieniem miejsc postojowych oraz miejsca gromadzenia odpadów, odprowadzenia wód deszczowych, zapewnienia dostępu do sieci.

Wojewoda wyjaśnił jednak, że organ architektoniczno-budowlany jest również zobligowany do zbadania, czy inwestycja nie narusza innych przepisów, w tym aktów prawa miejscowego, zauważając przy tym, że przedmiotowa działka położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Bory Tucholskie, w związku z czym jest ona objęta ustaleniami zawartymi w uchwale Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Zgodnie zaś z § 5 pkt 8 tej uchwały na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, wprowadza się m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Organ odwoławczy wskazał, że § 7 ust. 5 uchwały określa sytuacje, w których zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 oraz § 6 uchwały nie obowiązują. Z kolei § 9 uchwały stanowi, że uchwała nie narusza uprawnień nabytych na podstawie ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prawomocnych orzeczeń administracyjnych i innych aktów prawnych, obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały.

Organ II instancji wyjaśnił przy tym, iż wprowadzony na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakaz lokalizowania obiektów budowlanych związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Wojewoda zauważył, że zawarty w § 5 pkt 8 uchwały zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych został inkorporowany z postanowień art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Zamierzeniem ustawodawcy i ratio legis przyświecającym wprowadzeniu w akcie prawa miejscowego strefy chronionego krajobrazu, był zasadniczo zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Dlatego, wyjątek od tego zakazu może dotyczyć tylko inwestycji, których realizacja nie stoi w sprzeczności z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez prawo formie na danym obszarze, a jednocześnie odstępstwa od zakazu, jako wyjątki, muszą podlegać wykładni nierozszerzającej.

Wojewoda zauważył, że analiza zamierzenia inwestycyjnego wykazała, że budynek zostanie usytuowany w odległości ok. 77 m od brzegu działki nr [...] obręb I. Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] stanowi użytek Wp - wody płynące. Z treści mapy topograficznej (dostępnej na stronie https://mapy.geoportal.gov.pl) wynika, iż działka nr [...] stanowi rzekę (strumień) - dopływ W. Budynek mieszkalny objęty projektem zlokalizowano więc w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki. Tym samym, planowana na działce nr [...] w miejscowości M. inwestycja narusza zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Nie zostały również spełnione przesłanki dopuszczające wyjątek od tej zasady, uregulowane w § 7 ust. 5 tej uchwały. Teren planowanej inwestycji nie znajduje się ani na obszarze zwartej zabudowy wyznaczonej w studium, ani nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dla której wyznaczono w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu rzeki, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Nie zaistniały również pozostałe wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały.

Odnosząc się do treści złożonego odwołania, Wojewoda wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustanawia praw nabytych właściciela nieruchomości (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lipca 2018 r., II SA/Po 314/18). Z prawem nabytym mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy inwestor uzyskał już decyzję o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie zgodził się także z pełnomocnikiem skarżących, który twierdził, że organ powinien sprawdzić albo ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz inne akty prawa miejscowego albo decyzję o warunkach zabudowy. Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska. Z treści art. 35 ust. 1 jasno zatem wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zbadać, czy projekt nie narusza ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku, czy nie narusza ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym, organ winien sprawdzić, czy projekt jest zgodny z innymi aktami prawa miejscowego i ochrony środowiska. Uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego stanowi źródło powszechnie obwiązującego prawa, którymi są w myśl art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, obok samej Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, także akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, obowiązujące na obszarze ich działania. Uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim jest aktem prawa miejscowego i zawiera regulacje z zakresu ochrony przyrody.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia pełnomocnika skarżących, że cała miejscowość M., jak również okoliczne wsie, w tym I., jest zabudowana domkami jednorodzinnymi, Wojewoda wyjaśnił, iż organ administracyjno -architektoniczny orzeka indywidualnie w konkretnej sprawie, na podstawie konkretnych dokumentów i w obowiązującym w chwili orzekania stanie prawnym, a legalność wskazanych przez stronę inwestycji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego w zakresie ustalenia kręgu stron i doręczania korespondencji. Jak zauważył Wojewoda, z wypisu z rejestru gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] w miejscowości M. stanowi współwłasność R. H. i J. H., w związku z czym J. H. niewątpliwie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Pierwotnie wniosek złożyli oboje właściciele przedmiotowej działki i pisma w sprawie były kierowane do ich pełnomocnika. W odpowiedzi na wezwanie Starosty Starogardzkiego z dnia 25 stycznia 2022 r. zmodyfikowano wniosek i jako inwestora wskazano R. H., a kolejne pisma nadal adresowano do pełnomocnika stron. Niemniej jednak zawiadomienie organu I instancji z dnia 14 marca 2022 r. skierowano tylko do pełnomocnika inwestora. Z kolei w rozdzielniku decyzji organu I instancji nie wskazano jako strony J. H. W aktach nie ma potwierdzenia, że ww. zawiadomienie i decyzja zostały dostarczone J. H. razem z pismami kierowanymi do R. H. poprzez tego samego pełnomocnika.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że wskutek doręczenia przesyłki zaadresowanej do pełnomocnika inwestora, który jednak reprezentował także J. H., nie została ona pozbawiona możliwości realizowania przysługujących jej uprawnień. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż J. H. nie zakwestionowała i nie podważyła w odwołaniu, że nie doręczano jej korespondencji, skorzystała także z prawa przysługującego stronie i razem z małżonkiem odwołała się od decyzji Starosty Starogardzkiego. Mając na uwadze względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania, organ odwoławczy nie miał więc podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem prawidłowego zapewnienia udziału stron w postępowaniu, bowiem nie miałoby to wpływu na wynik sprawy.

W skardze na powyższą decyzję J. H. i R. H. zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronne i niewystarczające zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie;

b. art. 80 k.p.a., albowiem organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, dokonując wybiórczej i niewszechstronnej oceny materiału dowodowego, pomijając, że decyzja o warunkach zabudowy została skonsultowana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a w szczególności, iż już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono, że działka znajduje się w obrębie obszaru Natura 2000;

c. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż cała działka nr [...] w miejscowości M., znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu rzeki S., co powoduje ograniczenie wolności budowlanej skarżących;

d. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie niejednolitych kryteriów oceny spełnienia warunków w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do skarżących oraz właścicieli działek okolicznych i sąsiadujących, którzy pomimo braku zachowania 100 m odległości od linii brzegów rzek i jezior uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę;

e. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie identyfikatora hydrograficznego cieku S. i ograniczenie się do zdawkowej oceny, że działka nr [...] stanowi "rzekę (strumień) - dopływ W.", co doprowadziło do błędnego zakwalifikowania przez organ przedmiotowego cieku jako rzeki, podczas gdy jest to struga, a stosowanie przez organ wykładni rozszerzającej w zakresie dotyczącym zakazu budowy budynków mieszkalnych w odległości 100 m od brzegu rzeki na inne rodzaje cieków wodnych (w tym przypadku strugi) nie jest dopuszczalne;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 5 pkt. 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że strumień S. jest rzeką w rozumieniu ustawy Prawo wodne, podczas gdy jest to struga - nie rzeka i nie są to pojęcia tożsame, zatem rozszerzenie zakazu budowy budynku mieszkalnego w odległości 100 m od brzegu rzeki na inne rodzaje cieków wodnych, w tym strugi, jest wykładnią rozszerzającą zakres przepisu, która w efekcie w sposób nieuzasadniony ingeruje w prawo własności skarżących;

b. art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez ustalenie niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z aktami prawa miejscowego - uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r., podczas gdy nie zaszły okoliczności pozwalające na stwierdzenie ich niezgodności;

c. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że odległość projektowanego domu od brzegu rzeki jest nieprawidłowością, którą można usunąć zakreślając termin;

d. art. 73 ust. 1 ustawy Prawo Ochrony Środowiska poprzez pominięcie, iż w decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono już ograniczenia wynikające z obszaru Natura 2000;

e. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nieuwzględnienie, które skutkowało ograniczeniem prawa do zagospodarowania terenu, do którego skarżący mają tytuł prawny, pomimo że wydanie przez organ pozwolenia na budowę nie spowodowałoby naruszenia chronionego prawem interesu publicznego tj. Obszaru Chronionego Krajobrazu Bory Tucholskie;

3. naruszenie zasady równego traktowania poprzez stosowanie niejednolitych kryteriów oceny zamierzeń budowlanych, dokonując różnych rozstrzygnięć w sprawach o podobnym charakterze, co naruszało obowiązek prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób, który pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, co finalnie powoduje ryzyko korupcjogennej dowolności postępowania;

4. naruszenie zasady lex retro non agit poprzez powołanie się przy odmowie wydania pozwolenia na budowę na akt prawa miejscowego z 2016 r., podczas, gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed tą uchwałą, tj. w dniu 19 sierpnia 2010 r.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Starogardzkiego, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: korespondencji mailowej z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, mapki, mapki obrazującej położenie sąsiednich nieruchomości mieszkalnych, na potwierdzenie zakwalifikowania rzeki jako ciek naturalny - struga, posiadania przez ciek identyfikatora hydrograficznego, położenia sąsiednich nieruchomości w odległości takiej samej lub bliższej od cieku wodnego, nieprzekraczającej 100 m.

Ponadto, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku decyzji na rzecz skarżących zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w miejscowości M., a także o zwrot na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, bowiem działka nr [...], którą organy uznały za rzekę została zakwalifikowana jako ciek naturalny - struga, posiadający identyfikator hydrograficzny cieku nr [...]. Na cieku wyznaczono jednolitą część wód powierzchniowych - rzecznych (JCWP) pod nazwą Dopł. z jez. T. (europejski kod JCWP: [...]). Na potwierdzenie powyższych informacji pełnomocnik skarżących przedstawił korespondencję mailową z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie. W ocenie skarżących, orzekające w sprawie organy zaniechały badania, czy przedmiotowy ciek posiada identyfikator hydrograficzny, ograniczając się do zdawkowej oceny, że działka nr [...] stanowi rzekę (strumień) - dopływ W., co doprowadziło do błędnego zakwalifikowania przez organ przedmiotowego cieku jako rzeki, podczas gdy jest to struga, a stosowanie przez organ wykładni rozszerzającej w zakresie dotyczącym zakazu budowy budynków mieszkalnych w odległości 100 m od brzegu rzeki na inne rodzaje cieków wodnych (w tym strugi) nie jest dopuszczalne.

Powyższa zaś konstatacja, w sposób istotny rzutuje na zgodność dokonanych przez organ ustaleń oraz na możliwość odmowy udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę, w oparciu o Uchwałę Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. Przywołując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., IV SA/Wa 880/09, pełnomocnik skarżących wskazał, że definicję naturalnego cieku wodnego zawiera art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, ze zm.). Zgodnie z tą definicją, przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Wprawdzie definicja ta sformułowana jest na użytek ustawy prawo wodne, w celu prawidłowego stosowania przepisów tej ustawy i wyłączenia swobody interpretacyjnej niezgodnej z zamiarem ustawodawcy, to jednak wynika z niej, że rzeka jest jednym z rodzajów cieków wodnych obok strugi, strumienia czy potoku i nie są to pojęcia tożsame. W konsekwencji, skoro zakaz dotyczy lokalizowania obiektów budowlanych na obszarach chronionego krajobrazu w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, to zakaz ten nie dotyczy innych aniżeli rzeka cieków wodnych.

Ponadto, w ocenie skarżących, organ nie przyjrzał się całokształtowi okoliczności sprawy, pomijając, że decyzja o warunkach zabudowy została skonsultowana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, a w szczególności, iż już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniono, że działka znajduje się w obrębie obszaru Natura 2000. Zgodnie z treścią decyzji o warunkach zabudowy - ustalono warunki zabudowy działki domkiem jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną. W wymogach wynikających z potrzeb ochrony środowiska podkreślono, że działka leży w obrębie obszaru Natura 2000 i nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący Obszar Natura 2000 ze względu na to, że dotyczy lokalizacji funkcji nieuciążliwych - mieszkaniowych. Organ nie uwzględnił również okoliczności, iż cała działka nr [...] w miejscowości M., znajduje się w odległości mniejszej, iż 100 m od brzegu rzeki S., co powoduje ograniczenie wolności budowlanej skarżących. Jak wyjaśniono, skarżący nie są w stanie w ogóle zrealizować decyzji o warunkach zabudowy, czego organ nie uwzględnił, wzywając do usunięcia błędu nieusuwalnego. Istotnym jest, że skarżący zawarli umowę o roboty budowlane z przedsiębiorstwem, które zobligowało się do wybudowania domu jednorodzinnego na działce i w związku z tym skarżący ponieśli już koszt w wysokości 60 000 zł.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez stosowanie niejednolitych kryteriów oceny spełnienia warunków w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę w stosunku do skarżących oraz właścicieli działek okolicznych i sąsiadujących, którzy pomimo braku zachowania 100 m odległości od linii brzegów rzek i jezior uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę, pełnomocnik skarżących wskazał, że cała miejscowość M., jak również okoliczne wsie, w tym I., jest zabudowana domkami jednorodzinnymi, najczęściej o charakterze letniskowym, tym samym wniosek skarżących w żadnym stopniu nie odbiega od innych zabudowań, które zostały zaakceptowane przez tutejszy organ. W wyniku takiego działania, działka skarżących traci na wartości diametralnie, gdyż nie mogą oni realizować na niej w ogóle celów budowlanych, a działka może być w tym momencie wykorzystywana jedynie jako łąka. Decyzja o warunkach zabudowy konsultowana również z organem I instancji powoduje, iż skarżący zostali wprowadzeni w błąd, co może powodować po ich stronie znaczne roszczenie odszkodowawcze, gdyż działka została sprzedana z decyzją o warunkach zabudowy. Jak wskazano, załączona do skargi mapka w pełni obrazuje, iż właściciele działek okolicznych i sąsiadujących wybudowali obiekty budowlane w dużo mniejszej odległości od brzegu jeziora czy też rzeki niż 100 m.

Ponadto, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia w szczególności przepisów ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik skarżących wskazał, że analiza treści art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że organ winien sprawdzać albo ustalenia miejscowego planu zagospodarowania oraz inne akty prawa albo decyzję o warunkach zabudowy. Spójnik "albo" stanowi alternatywę rozłączną, co oznacza, że organ nie może badać przy istnieniu decyzji o warunkach zabudowy innych aktów prawa miejscowego, a tym samym uchwała Sejmiku Województwa, nie powinna być w ogóle uwzględniana przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro już organy administracyjne pochyliły się nad wydaniem decyzji o warunkach zabudowy to oznacza, iż zostały zachowane wymagania środowiskowe. Uznać bowiem należy, że decyzja o warunkach zabudowy skonsultowana z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie zagraża środowisku, a zatem jakiekolwiek wytyczne w zakresie zachowania odległości 100 m od brzegu rzeki czy jeziora, nie znajdują zastosowania, gdyż w tym konkretnym przykładzie, na tej konkretnej działce oceniono wpływ ingerencji w środowisko i nie wniesiono zastrzeżeń. W treści decyzji wskazano "inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na istniejący obszar Natura 2000", zatem doszło do sytuacji, w której Starosta Starogardzki kwestionuje ustalenia środowiskowe wykwalifikowanego w tym zakresie organu - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Dodatkowo podkreślono, iż organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji, powołał się przy odmowie wydania pozwolenia na budowę na uchwałę Sejmiku Województwa z 2016 r., podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed tą uchwałą, tj. w dniu 19 sierpnia 2010 r. Akt prawa miejscowego wydany później, nie powinien, w ocenie skarżących, wpływać na uprawnienia przyznane wcześniej.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewskazania identyfikatora hydrograficznego cieku wodnego na działce nr [...] organ II instancji wyjaśnił, że rzeka S. posiada identyfikator hydrologiczny: [...], jest to ciek III rzędu, stanowiący dopływ W. Zgodnie z tradycyjnym podziałem numerycznym dorzecza, za rzekę na całym odcinku I-rzędu uznaje się taką, która bezpośrednio uchodzi do morza, natomiast dopływy bezpośrednie do rzeki I-rzędu uznaje się za rzekę II-rzędu, a dopływy zasilające rzekę II rzędu za rzeki III-rzędu (L. Żmudziński, R. Komijów, J. Bolałek, A. Górniak, K. Olańczuk-Neyman, A. Pęczalska, K. Korzeniewski, "Słownik hydrobiologiczny, terminy, pojęcia, interpretacje." Wyd. PWN, Warszawa 2002, J. D. Allan. Ekologia wód płynących. Wyd. PWN, Warszawa 1998.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji potwierdziła jej zgodność z prawem. Sąd nie stwierdził ani naruszeń przepisów postępowania, ani prawa materialnego, które miałaby wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że uzasadniałaby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako wadliwej.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Starogardzkiego o odmowie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego zbiornika na ścieki sanitarne na terenie działki nr [...] w miejscowości M., obręb ewidencyjny I., gmina K. Organy obu instancji stwierdziły, że na przeszkodzie zaakceptowaniu inwestycji objętej wnioskiem stoi sprzeczność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2016 r., poz. 2942), a stanowisku temu nie można odmówić prawidłowości.

Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego określa art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Stosownie do ustępu 1 tego unormowania, organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Poza tym organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3) oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

Z powołanych przepisów wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ dokonuje merytorycznej kontroli dokumentacji projektowej przedłożonej wraz z wnioskiem i w zależności od wyników badania wydaje pozwolenie albo, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku zaś nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Weryfikacja zgodności dokumentacji projektowej z tego punktu widzenia odnosi się do aktów prawa miejscowego i decyzji indywidualnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego służących zachowaniu ładu przestrzennego. To nie wyczerpuje jednak obowiązków organu, który winien zbadać nadto zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z innymi przepisami prawa miejscowego oraz wymogami ochrony środowiska oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Do innych aktów prawa miejscowego wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zaliczyć można m.in.: tzw. uchwały krajobrazowe wydawane na podstawie art. 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzw. uchwały antysmogowe wydawane na podstawie art. 96 ustawy – Prawo ochrony środowiska, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, plan ochrony dla parku krajobrazowego oraz uchwały wyznaczające strefy ochrony krajobrazu.

Z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy, w której teren inwestycji położony jest w granicach objętych regulacjami uchwały Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim, przywołać należy stanowisko doktryny, zgodnie z którym akty prawne, w których wprowadzono tę formę ochrony przyrody, mają status przepisów prawa miejscowego i w związku z tym rozwiązania z nich wynikające muszą być brane pod uwagę w procesie stosowania prawa. Za koniecznością szerokiego uwzględniania postanowień wynikających z aktów prawnych wyznaczających obszary chronionego krajobrazu przemawia również wynikająca z art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zasada kompleksowości działań mających wpływ na elementy przyrodnicze podlegające ochronie (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody, Komentarz, LEX/el. 2021). W tym kierunku podążyło też orzecznictwo, w którym przyjmuje się, że: "1. Rozporządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [...], jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy odrębne, przez pryzmat których dokonuje się oceny warunków do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...]. 2. Ujęty w przywołanym rozporządzeniu wojewody zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych świadczy o woli ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu. 3. Stosowanie powyższego zakazu wynikającego z przepisów rozporządzenia wojewody następuje w stanie faktycznym wypełniającym dyspozycję przepisów i nie jest zależne od przeprowadzenia oceny wpływu inwestycji na przyrodę czy środowisko. 4. Źródłem stosowanych ograniczeń prawa własności mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym" (wyrok NSA z 26.06.2007 r., II OSK 943/06, LEX nr 340125; K. Gruszecki, op.cit.). Powyższe stanowisko wyrażone na tle indywidualnej sprawy z zakresu planowania przestrzennego winno być stosowane również w innych postępowaniach, w których ocena oddziaływania inwestycji na środowisko na terenie obszaru chronionego krajobrazu ma wpływ na przyznanie określonych uprawień.

Wobec powyższego, organ architektoniczno – budowlany nie tylko mógł, ale musiał zweryfikować zgodność przedłożonej dokumentacji projektowej z postanowieniami uchwały w przedmiocie obszarów chronionego krajobrazu województwa pomorskiego, obowiązującymi w dacie prowadzenia czynności jurysdykcyjnych, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a.

Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Oznacza to, że organ architektoniczno - budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest wprawdzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami prawa miejscowego. Powyższemu stanowisku nie przeczy treść art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., według którego decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynikające bowiem z art. 55 u.p.z.p. związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Można więc przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 865/19, LEX nr 3322885 i powołane tam orzecznictwo).

Tym samym, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy z 19 sierpnia 2010 r. stwierdzenie, że "teren działki znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Bory Tucholskie obowiązują przepisy rozporządzenia Nr 5/05 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (...)", podobnie jak stwierdzenie braku negatywnego wpływu inwestycji na istniejący na tym terenie obszar NATURA 2000, oraz fakt uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z 19 listopada 2021 r. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, nie może oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę w związku z zakazami obowiązującymi w graniach obszaru chronionego krajobrazu.

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że działka skarżących nr [...] w miejscowości M. położona jest w granicach terenu objętego uchwałą Nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim i ustanowione w niej zakazy i nakazy odnoszą się do planowanej na niej inwestycji. W § 5 pkt 8 lit. a powyższej uchwały ustanowiono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Powyższy zakaz jest dokładnym odzwierciedleniem jednego z zakazów określonych w art. 24 ust. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916), zwanej dalej u.o.p. który można ustanowić na obszarze chronionego krajobrazu celem zachowania i ochrony ekosystemów wód powierzchniowych (naturalnych i sztucznych, płynących i stojących, w tym starorzeczy) wraz z pasem roślinności okalającej oraz ograniczania intensywności zagospodarowania stref przybrzeżnych. W ten sposób przepisy ochrony przyrody ograniczają w istotny i legalny sposób wolność korzystania z własności nieruchomości, w tym wolność budowlaną.

Z powyższego wynika, że jedną z zasadniczych okoliczności wykluczających budowę nowych obiektów budowlanych jest położenie terenu inwestycji w odległości 100 m rzek. W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga pojęcie "rzeki", użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. i przez uchwałodawcę lokalnego w uchwale ustanawiającej obszary chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Pojęcie prawne "rzeka" obejmuje swoim zakresem przedmiotowym w rozumieniu art. 5 pkt 16a u.o.p. w związku z art. 16 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 i 2368 oraz z 2022 r. poz. 88 i 258), zwanego dalej Prawem wodnym, każdy ciek naturalny przez co rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami, a więc jest to także przedmiotowa S. obejmująca działkę nr [...], oznaczoną w ewidencji gruntów symbolem Wp – wody płynące (zob. wyrok NSA z 21 marca 2018 r., II OSK 2366/17, LEX 2499709). Z tego powodu zarzuty skargi podważające kwalifikację S. jako rzeki uznane zostały za niezasadne, a zastosowanie przez organy konsekwencji prawnych wynikających z dyspozycji § 5 pkt 8 lit. a uchwały za w pełni uprawnione.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji co prawda zastosował tryb z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wzywając skarżących do dostosowania zagospodarowania działki do obowiązującego nakazu zachowania odległości 100 m od linii brzegu rzeki, w sytuacji, w której obiektywnie skarżący nie mieli możliwości wykonania nałożonego na nich obowiązku, co nie zmienia jednak faktu, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. Organy bowiem w sposób prawidłowy wykluczyły występowanie w niniejszej sprawie wyjątków przewidzianych w § 7 ust. 5 i ust. 6 uchwały, stwierdzając, że teren inwestycji nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wyznaczonej w studium, a planowana zabudowa nie uzupełni istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dla której w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony brzegu rzeki. Charakter projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie niezabudowanej działki nr [...] potwierdza prawidłowość stanowiska organu w powyższym zakresie.

Skoro w stanie faktycznym tej sprawy nie wystąpiły przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazu lokalizowania projektowanego obiektu budowlanego w pasie 100 m od linii brzegu rzeki, czyli w tej sprawie S., to zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, pomimo zgodności z wymogami decyzji o warunkach zabudowy oraz warunków technicznych, nastąpiłoby z naruszeniem zakazu ustanowionego w uchwale w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim z 2016 r., która funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 u.o.p. i bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jej adresatów, w szczególności osoby zamieszkałe lub przebywające na tym terenie, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Zauważyć należy, że zakaz ten jest tożsamy z zakazem określonym w § 2 pkt 8 rozporządzenia Nr 5/05 1 Wojewody Pomorskiego z dnia 24 marca 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2005 r., Nr 29, poz. 585) i w § 5 pkt 8 uchwały Nr 1161/XLVII/10 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorski (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2010 r., Nr 80, poz. 1455), które obowiązywały poprzednio na terenie objętym inwestycją, w tym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy z 2010 r.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami przepisów art. 6, art., 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., dając podstawy do kompletnych ustaleń faktycznych i pozwalając na prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego oraz prawa miejscowego, o czym świadczy analiza motywów wydanych w sprawie decyzji. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty podniesione w skardze okazały się chybione i nie zdołały podważyć legalności działań organów architektoniczno – budowlanych w niniejszej sprawie. Organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma charakter indywidulany, kształtowany przez uwarunkowania faktyczne i prawne konkretnej nieruchomości, które z pozoru podobne do innych, tworzą jednak za każdym razem specyficzną sytuację faktyczną i prawną. Z tego powodu nie ma podstaw, ażeby argumenty i rozstrzygnięcia podjęte w innych sprawach niezwiązanych z kontrolowaną sprawą przesądzały w niej o konieczności podjęcia odmiennego rozstrzygnięcia. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za takim rozstrzygnięciem sprawy pozwolenia na budowę, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy, na wniosek skarżących sformułowany w piśmie z 5 sierpnia 2022 r., wobec którego organ nie złożył w ustawowym terminie sprzeciwu.