Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3217/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1-4
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
article: art 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: "Minister" lub "organ II instancji") z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania skarżącego M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...], Wydziału Społeczno - Administracyjnego z [...] kwietnia 1953 r., nr [...] w części orzekającej o odjęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...], określonych w ww. orzeczeniu jako własność nieustalonej osoby oraz stwierdzającą nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r., nr [...] prostującego powyższego orzeczenie z [...] kwietnia 1953 r. w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzającego, iż w miejsce 63 ha 625m2 winno być 35 ha 135m2, utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1 Orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r. wydanym w następstwie rozpatrzenia wniosku Dyrekcji Rozbudowy [...] Węzła Kolejowego w [...] z [...] maja 1949 r., Prezydium Rady Narodowej w [...] przejęło na własność Państwa, z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, m. in. nieruchomości położone w osiedlu [...], w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...] oznaczone jako działka [...]o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...]. W powyższym orzeczeniu przedmiotowa nieruchomość została określona jako własność nieustalonej osoby. Orzeczeniem z [...] maja 1961 r. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341) dokonał sprostowania powyższego orzeczenia w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzając, iż w miejsce 63 ha 625m2 winno być 35 ha 135m2. Powyższe sprostowanie było skutkiem błędu matematycznego polegającego na wadliwym zsumowaniu powierzchni poszczególnych nieruchomości objętych ww. orzeczeniem z [...] kwietnia1953 r.

II.2 Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] kwietnia1953 r. w części dot. przejęcia na własność Państwa m. in. działki nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...] wystąpił skarżący wskazując, iż jest następcą prawnym Z. K. , która była z kolei właścicielką nieruchomości przejętych na własność Państwa i zlokalizowanych we wsi [...]. Skarżący wskazał na wydanie powołanego wyżej orzeczenia z rażącym naruszeniem (wniosek skarżącego wraz z pismami uszczegóławiającymi ten wniosek znajdują się w tomie 4/7 akt administracyjnych).

II.3. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] , Wydziału Społeczno - Administracyjnego z [...] kwietnia1953 r. w części orzekającej o odjęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...], określonych w ww. orzeczeniu jako własność nieustalonej osoby oraz stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1961 r. prostującego powyższe orzeczenie z [...] kwietnia1953 r. w zakresie wskazanej w nim ogólnej powierzchni przejętych nieruchomości stwierdzającego, iż w miejsce 63 ha 625m2 winno być 35 ha 135m2. W uzasadnieniu organ wskazał, że będąca przedmiotem wywłaszczenia nieruchomość działka nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...], została zajęta w latach 1939-45 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowy infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...], realizowane przez przedsiębiorstwo państwowe [...] - Dyrekcję Odbudowy Węzła Kolejowego w [...]. Fakt zajęcia wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - Rejestru Pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i Cegielni [...] w gm. [...] powiecie i województwie [...] z [...] kwietnia 1949 r. nr [...], szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] w powiecie i województwie [...] z 1948 r. oraz w oparciu o uzyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego w [...] zdjęcia lotnicze wykonane w 1945 r. W decyzji wskazano ponadto, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała zajęta na cele kolejowe również w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz. U. z 1948 r., Nr 20, poz. 138 ze zm.; dalej: "dekret z 1948 r.") oraz w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, zatem spełnione zostały przesłanki wskazanie w art. 2 dekretu z 1948 r. Ponadto organ stwierdził, iż dochowane zostały również formalne przesłanki złożenia wniosku, gdyż wniosek wywłaszczeniowy odpowiadał wymaganiom stawianym w art. 3 dekretu wywłaszczeniowego, zaś postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów art. 4 dekretu oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R.P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z 30 marca 1939 r. (Dz. U. R.P. Nr 31, poz. 205; dalej: "rozporządzenie wywłaszczeniowe"). W toku postępowania ustalono, że była właścicielka uzyskała prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Polubownego w [...] z [...] sierpnia 1942 r., który dotyczył podziału w naturze części terenów nieruchomości [...] . W wyniku powyższego wyroku Z. K. uzyskała na indywidualną własność m. in. nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...]. Wykonalność powyższego wyroku z [...] sierpnia 1942 r. została stwierdzona postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 1942 r.

II.4. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając ww. decyzji z [...] lutego 2015 r.: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] kwietnia1953 r. w części dotyczącej nieruchomości położonych w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], z bloku nr [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] nie zostało wydane z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów, a zatem, że jest zgodne z art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz przepisami dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 20 poz. 138 z późn. zm.), pomimo że: a) przedmiotowe nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie zostały zajęte na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., a w dniu wejścia w życie tego dekretu nie znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, ani nie były nadal użytkowane na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 tego dekretu, b) przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca tego postępowania nie podjął pertraktacji z właścicielem przedmiotowych nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tych nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. Nr 86 poz. 776 z późn. zm.), c) zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia z 24 października 1951 r. i z 29 listopada 1951 r. oraz orzeczenie z [...] kwietnia1953 r. nie zostały ogłoszone zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., w zw. z art. 21 § 1 i 2 oraz art. 25 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r., d) Prezydium Rady Narodowej m. [...] nie ustaliło właściciela przedmiotowych nieruchomości zgodnie z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36 poz. 341 z późn. zm) w zw. z art. 4 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r., e) orzeczenie z [...] kwietnia1953 r., w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości nie zostało skierowane do ich właściciela. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. w zakresie pkt I oraz o wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] kwietnia1953 r. w części dotyczącej nieruchomości położonych w osiedlu [...] , w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], z bloku nr [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...].

II.5 Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej do Sądu decyzji z [...] sierpnia 2015 r., wskazał, że orzeczenie z [...] kwietnia1953 r. zostało wydane przez organ właściwy, tj. organ szczebla wojewódzkiego Prezydium Rady Narodowej m. [...] , które w związku z włączeniem gromady [...] w granice m. [...] zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 1951 r. (która weszła w życie 15 maja 1951 r.) w sprawie zmiany granic miasta [...] (Dz.U. nr 27, poz. 199) przejęło kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], które z kolei na mocy przepisów ustawy z 20 maja 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) przejęło kompetencje organu dotychczas właściwego, czyli Wojewody [...]. Minister wskazał, że brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygało sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją lub orzeczeniem. Kwestionowane orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości. Brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. Ponadto zdaniem Ministra, w sprawie nie można stwierdzić, aby orzeczenie z [...] kwietnia1953 r. w kontrolowanej części zostało wydane bez podstawy prawnej przez Prezydium Rady Narodowej m. [...], bowiem omawiane orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu z 1948 r. w związku z art. 22 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Organ stwierdził, iż 31 stycznia 1952 r. weszła w życie ustawa z 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, która jednak w art. 6 przewidywała, iż postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny, po wejściu w życie jej przepisów miało być nadal prowadzone w dotychczasowym trybie, tj. na podstawie przepisów dekretu z 7 kwietnia 1948 r., aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu, z tym, że odwołania miały być rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe. Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał ustalenia zawarte w decyzji z [...] lutego 2015 r. i wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie akt jednoznacznie wynika fakt, iż m. in. nieruchomość "[...]" położona w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...] oznaczona jako działka nr [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...], została zajęta w okresie wojny w latach 1939 - 1945 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...], realizowane przez przedsiębiorstwo państwowe [...] - Dyrekcję Odbudowy Węzła Kolejowego w [...]. Powyższa okoliczność została udowodniona na podstawie Rejestru Pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i Cegielni [...] w gm. [...] powiecie i województwie [...] z [...] kwietnia 1949 r., nr [...], sporządzonego przez Dział Pomiarowy Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego w [...], w którym wnioskodawczyni - Dyrekcja Odbudowy Węzła Kolejowego [...] w [...] wyszczególniła katalog nieruchomości zajętych na cele kolejowe w latach 1939 - 1945 (w przedmiotowym rejestrze wskazano przejęte nieruchomości, w tym m. in. działki [...] o pow. 900m2 oraz nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...] nieruchomości "[...] "), szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] w powiecie i województwie [...] z 1948 r. z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie terenów zajętych w latach 1939-45 i użytkowanych przez PKP. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących błędów proceduralnych, organ wskazał także, że fakt zajęcia nieruchomości (działki [...]i działki nr [...]) potwierdzają również zdjęcia lotnicze pochodzące z 1945 r. uzyskane z Centralnego Archiwum Wojskowego w [...], z których wynika, że w dacie ich wykonania (tj. w 1945 r.) na działce nr [...] znajdowały się bezpośrednio tory kolejowe oraz grunty bezpośrednio do nich przyległe i przygotowywane pod dalszą rozbudowę stacji rozrządowej [...] , zaś na działce [...] znajdowały się tory kolejowe, grunty bezpośrednio przyległe do nich oraz nasypy kolejowe. Powyższe okoliczności potwierdzają również zdjęcia lotnicze uzyskane z geoportal.edu.pl. wykonane przez [...] 27 lipca 1944 r., które wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod stację rozrządową [...] już w połowie 1944 r. Potwierdzeniem stanu faktycznego (zajęcia nieruchomości) działki nr [...] i nr [...] jest również pismo J. W. z 12 stycznia 1958 r., w którym wskazano na fakt zajęcia przez władze okupacyjne nieruchomości w gminie [...], na cele rozbudowy węzła kolejowego, już w lipcu 1942 r. Ww. okoliczność znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Komitetu Blokowego nr [...] Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1958 r. Również inny zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza powyższe ustalenia. Organ podkreślił także, że skoro został zachowany termin przy złożeniu wniosku o wywłaszczenie z 4 maja 1949 r., który był przewidziany w art. 3 ust. 1 dekretu z 1948 r. oraz wniosek został zatwierdzony przez właściwego Ministra zgodnie z art. 3 ust. 2 dekretu, jak również spełniono wymagania formalne zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 dekretu, to w powyższym zakresie nie można wskazać, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1948 r. Minister zauważył także, że ogłoszeniem Wojewody [...] z [...] stycznia 1950 r. Nr [...] poinformowano strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie odjęcia prawa własności m. in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, wymieniono znanych organowi właścicieli nieruchomości, dokonano ogólnego opisu nieruchomości, wskazano, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek Dyrekcji Odbudowy Węzła Kolejowego – [...] w [...], który został zatwierdzony przez właściwego ministra, zaś wywłaszczenie polegać miało na odjęciu prawa własności na rzecz Państwa z 9 maja 1945 r. Wojewoda [...] poinformował również zainteresowanych o możliwości przeglądania akt sprawy w lokalu Zarządu gm. [...] i składania wniosków lub sprzeciwów, w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia. Ogłoszenie organu wojewódzkiego zostało obwieszczone na tablicach ogłoszeń Starostwa Powiatowego [...] Ekspozytury we [...] w dniach 5 stycznia 1950 r. – 25 stycznia 1950 r., Zarządu Gminy w [...] gm. [...] w dniach 18 stycznia 1950 r. – 17 marca 1950 r. oraz Urzędu Gminy [...] w [...] w dniach 17 stycznia 1950 r. – 1 lutego 1950 r. oraz w [...] Dzienniku Urzędowym nr [...]. W związku z tym, skoro powyższy tryb dokonywania publicznych ogłoszeń był zgodny z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. oraz z treścią art. 14 § 1 w/w rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r., i dawał wszystkim stronom postępowania możliwość uzyskania informacji o prowadzonym postępowaniu, a także jego skutkach, to brak jest podstaw do stwierdzenia, aby w ww. zakresie rażąco naruszono prawo. Z akt sprawy wynika, iż w niniejszej sprawie, w ustawowym terminie, nie zostały złożone żadne wnioski lub sprzeciwy. Prezydium Rady Narodowej w [...] - z uwagi na brak znaków granicznych i niemożność rozgraniczenia części terenów należących do osób fizycznych - odroczyło rozprawę w przedmiocie wywłaszczenia (protokół z oględzin nieruchomości, spisany [...] października 1951 r.), a następnie wyznaczyło jej nowy termin obwieszczeniem z [...] października 1951 r. Nr [...], na dzień [...] listopada 1951 r. Obwieszczenie z [...] października 1951 r. zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Gminnej Rady Narodowej w [...] w dniach 8 listopada 1951 r. - 23 listopada 1951 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przedmiotem rozprawy w dniu [...] listopada 1951 r. były wszystkie nieruchomości objęte postępowaniem wywłaszczeniowym. Orzeczeniem z [...] kwietnia1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] orzekło o odjęciu na własność Skarbu Państwa, z dniem 9 maja 1945 r., prawa własności m. in. nieruchomości położonej w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej [...], oznaczonej jako działki [...] o pow. 900m2 oraz nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...] nieruchomości "[...] ", określonej w orzeczeniu jako własność nieustalonej osoby. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia wyjaśniono, iż zajęcie nieruchomości przez okupanta nastąpiło w okresie wojny 1939 - 1945 na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, a posiadanie i jej użytkowanie przez [...] w dniu 16 kwietnia 1948 r. wypełniało przesłanki dopuszczalności przejęcia nieruchomości określone w dekrecie z dnia z 1948 r. Jednocześnie pouczono strony o możliwości złożenia odwołania od orzeczenia do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w [...]. Organ podkreślił przy tym, że sytuacja zaistniała w powojennej Polsce, w szczególności zaś konieczność uregulowania stanów prawnych nieruchomości zajętych w okresie wojny II wojny światowej i po jej zakończeniu, wykorzystywanych przez podmioty państwowe na istotne dla kraju i jego obywateli cele wymagała odformalizowanego postępowania, które znalazło swój wyraz w przepisach dekretu z 1948 r. W procesie odejmowania prawa własności nieruchomości, prawodawca skupił się przede wszystkim na kwestii prawidłowego określenia nieruchomości, natomiast nawet ewentualne wskazanie osoby jako właściciela hipotecznego nie oznaczało, iż orzeczenie było do niej kierowane. Jednocześnie organ podkreślił, że w myśl regulacji zawartych w dekrecie z 1948 r. samo orzeczenie miało charakter deklaratoryjny, potwierdzając zaistnienie w stosunku do konkretnej nieruchomości okoliczności określonych w art. 1 i 2 dekretu (a więc zdarzeń wstecznych w stosunku do samego orzeczenia). Pozytywne potwierdzenie zaistnienia wskazanych w art. 1 i 2 dekretu okoliczności skutkowało zaś odjęciem prawa własności nieruchomości z konkretnie określoną datą wsteczną – 9 maja 1945 r., a nie z datą wydania, czy uzyskania przez orzeczenie waloru ostateczności. Odnosząc się do argumentów, że poprzedniczka prawna skarżącego nie została prawidłowo zawiadomiona o postępowaniu wywyłaszczeniowym organ wskazał, że Z. K. żyła zarówno w dacie wszczęcia postępowania – [...] stycznia 1950 r., jak i dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego - [...] kwietnia1953 r. i została zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami zawiadomiona o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. 900m2 oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...] nieruchomości "[...] ", jak również o terminie rozprawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie organ podkreślił, iż Z. K.wymieniono w treści przedmiotowego orzeczenia jako hipoteczną właścicielkę innej przejmowanej nieruchomości o pow. 25089 m2. Mogła się zatem z łatwością dowiedzieć, iż przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy również innych nieruchomości stanowiących jej własność. Okoliczność braku wskazania Z. K. jako właścicielki w miejsce "osoby nieznanej" obciąża zatem właścicielkę, gdyż pomimo nabycia nieruchomości w 1942 r. nie ujawniła ona swoich praw w księdze wieczystej, a ustalenie rzeczywistego właściciela nastąpiło dopiero w toku postępowania nadzorczego, na podstawie wyroku wyrok Sądu Polubownego z [...] sierpnia1942 r. Ponadto organ podkreślił, że ewentualny brak udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym byłej właścicielki mógł być kwalifikowany jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

III.1 Ze wskazaną na wstępie decyzją Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze na tą decyzję wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z [...] kwietnia1953 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości "[...] " place [...]i [...] z bloku nr [...], wydane na podstawie art. 6 ustawy z 29 grudnia 1951 r. o zmianie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż:

1. przedmiotowe nieruchomości w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. nie zostały zajęte na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., a w dniu wejścia w życie tego dekretu nie znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, ani nie były nadal użytkowane na cele, o których mowa w art. 2 pkt 1 tego dekretu,

2. przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wnioskodawca tego postępowania nie podjął pertraktacji z właścicielem przedmiotowych nieruchomości w celu dobrowolnego nabycia tych nieruchomości zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 10 § 2 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym,

3. zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia z [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. oraz orzeczenie z [...] kwietnia1953 r. nie zostały ogłoszone zgodnie z art. 4 ust, 1 pkt 4 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 21 § 1 i 2 oraz art. 25 § 1 rozporządzenia z 24 września 1934 r.,

4. w obwieszczeniu o wywłaszczeniu z [...] stycznia 1950 r. ani w orzeczeniu z [...] kwietnia1953 r. nie został podany konkretny cel wywłaszczenia zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 14 § 1 pkt 1 oraz art. 22 § 2 pkt 2 rozporządzenia z 24 września 1934 r.,

5. Prezydium Rady Narodowej m. [...] nie ustaliło właściciela przedmiotowych nieruchomości zgodnie art. 4 ust. 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. w zw. z art. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. w zw. z art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym,

6. orzeczenie z [...] kwietnia1953 r., w części dotyczącej przedmiotowych nieruchomości, nie zostało skierowane do ich właściciela co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej naruszenie wyżej wskazanych przepisów, jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do większości zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że Minister pominął dowody, z których wynikają okoliczności przeciwne. Zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. nr: [...], m. in. nieruchomości [...] część bloków nr [...] i [...] oraz nieruchomość stanowiąca własność A. S. o powierzchni 36.858 m2 nie zostały zajęte w latach 1939 - 1945 na cele kolejowe, ani nie spełniały innych przesłanek wywłaszczenia na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Według odwołania Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] z [...] stycznia 1962 r., [...] nie posiadały dowodów na okoliczność zajęcia nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym z [...] maja 1949 r. na cele kolejowe przed dniem 9 maja 1945 r., a zajęcie tych nieruchomości przez PKP następowało w różnych okresach czasu. Z odwołania wynika także, iż na nieruchomościach objętych wnioskiem okupant wybudował olbrzymią stację [...] , którą przed odejściem zdewastował i rozebrał tak, iż teren był opustoszały. Zgodnie z protokołem oględzin z [...] października 1951 r., przed tą datą nieruchomości [...] nie zostały zajęte na cele kolejowe. Podobnie z rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] i Cegielnia [...] w gminie [...] powiecie i województwie [...] nie wynika przez kogo i na jaki cel zostały zajęte w latach 1939 - 1945 wymienione w nim nieruchomości. Jeżeli w rejestrze wymieniono nieruchomości zajęte w latach 1939 - 1945 na cele komunikacji kolejowej i rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...], to zawiera on informacje sprzeczne z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r. W rejestrze wymienione są nieruchomości [...] części bloków nr [...] i nr [...] oraz nieruchomość stanowiąca własność A. S. o powierzchni 36.858 m2, które zgodnie z orzeczeniem z [...] grudnia 1961 r. nie zostały zajęte w latach 1939 - 1945 na cele kolejowe. Ponadto rejestr wymienia trzy ulice, w tym ulicę [...], które nie mogły zostać zajęte na cele komunikacji kolejowej i rozbudowę infrastruktury kolejowej - stacji rozrządowej [...] . Nadto z pisma Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 14 sierpnia 1961 r. wynika, iż same [...] określiły rejestr jako nieaktualny. Ponadto z rejestru nie wynika, iż przedmiotowe nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. pozostawały we władaniu [...] i w dalszym ciągu były wykorzystywane na cele kolejowe. Skarżący stwierdził ponadto, że oświadczenia [...] o spełnianiu przesłanek wywłaszczenia na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r., zawarte w protokole rozprawy w sprawie o wywłaszczenie z [...] listopada 1951 r., nie dotyczą przedmiotowych nieruchomości. Zaś z pisma Centralnego Archiwum Wojskowego z 16 września 2011 r. wynika, iż zdjęcia lotnicze pochodzące z tego archiwum znajdowały się na płycie CD. W aktach sprawy badanych przez pełnomocnika wnioskodawcy nie było żadnej płyty CD. Nie ma pewności, czy zdjęcia nazwane przez Ministra "zdjęciami z 1945 r." rzeczywiście pochodzą z Centralnego Archiwum Wojskowego. Zdjęcia nazwane przez Ministra "zdjęciami z 1944 r." nie są opisane w sposób umożliwiający stwierdzenie, z jakiego źródła pochodzą. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...] w odwołaniu z 20 stycznia 1962 r. stwierdziła, iż okupant jeszcze przed wyzwoleniem [...] zdewastował i rozebrał zbudowaną, olbrzymią stację [...] tak, iż teren był opustoszały. Jeżeli więc przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte na cele kolejowe przez okupanta, to jeszcze przed wyzwoleniem przestały one spełniać przesłankę zajęcia na cele wskazane w art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r., co wyklucza ich wywłaszczenie na podstawie przepisów tego dekretu. Podsumowując zatem, skarżący wskazał, że brak utraty charakteru budowlanego przez nieruchomości [...] potwierdza, iż nie zostały one zajęte pod infrastrukturę kolejową. Ponadto skarżący wskazał ponadto, że w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.[...] z [...] kwietnia1953 r. zawiadomienia o rozprawach co do wywłaszczenia z [...] października 1951 r. i z [...] listopada 1951 r. oraz samo orzeczenie nie zostały ogłoszone w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W obwieszczeniu o wywłaszczeniu przedmiotowych nieruchomości mowa jedynie o wywłaszczeniu na cele kolejowe, bez wskazania konkretnego celu, jak np. budowy stacji rozrządowej [...] . Jednocześnie zarzucił, że w postępowaniu wywłaszczeniowym kwestia ustalenia stron postępowania nie została prawidłowo rozpoznana. Nie jest prawidłowy również pogląd Ministra, iż skoro orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia [...] kwietnia1953 r. zostało skutecznie doręczone Z. K. jako właścicielce nieruchomości o pow. 25.089 m2, to należy uznać, iż zostało również skutecznie doręczone Z. K. jako właścicielce przedmiotowych nieruchomości.

III.2 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3 Na rozprawie 19 lutego 2016 r. Sąd postanowił z urzędu dopuścić dowód z dokumentu w postaci kolorowej fotokopii fragmentu szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] zalegającego w aktach sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 3670/15 (dotyczącej tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego, ale sąsiednich działek) i stanowiącego załącznik do odpowiedzi na skargę Ministra (k. 26-29 wyżej wymienionych akt sądowych; sprawa ta toczyła się również ze skargi Pana M. K.). Na szkic ten powołał się Minister w zaskarżonej decyzji jako na jednen z dowodów zajęcia nieruchomości w okresie okupacji na cele publiczne oraz użytkowania tych terenów przez PKP, z tym że w aktach niniejszej sprawy znajdowała się dotychczas tylko czarnobiała kopia.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

IV.3. Spór między organem i skarżącym ogniskuje się wokół kwestii, czy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. [...] , Wydziału Społeczno - Administracyjnego z [...] kwietnia 1953 r., nr [...] (dalej: "orzeczenie wywłaszczeniowe"), w części dotyczącej nieruchomości wskazanych w zaskarżonej decyzji, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przy czym zarzuty skarżącego można ująć w dwie grupy zagadnień. Pierwsza dotyczy braku w aktach sprawy dowodów na spełnienie przesłanek materialnoprawnych do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, a przewidzianych w dekrecie z 1948 r. Druga grupa zarzutów skargi koncentruje się na kwestiach ewentualnych uchybień proceduralnych popełnionych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego.

IV.4.1. Uwzględniając okoliczność, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, należy przede wszystkim zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok NSA z 10 września 2014 r., I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z [...] lutego 2015 r. I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej (zwłaszcza w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty), co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stad też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., I SA/Wa 3148/13, CBOSA oraz wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., I OSK 214/07, CBOSA). Z poglądem tym koresponduje ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się w zasadzie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym jej wydaniem (por. np. wyrok z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11, CBOSA i cyt. tam orzeczenia).

IV.4.2. Wspomniana wyżej zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikające z niej domniemanie legalności decyzji ostatecznej, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Pogląd taki znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) wskazano, że reguła trwałości decyzji służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Warto podnieść, że Trybunał w powołanym wyroku z 12 maja 2015 r. wskazał na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. To stanowisko Trybunału w pełni koresponduje z omówionym w punkcie IV.4.1. poglądami sądów administracyjnych dotyczącymi aspektów postępowania dowodowego prowadzonego w trybach nadzwyczajnych.

IV.4.3. O przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., CBOSA oraz cyt. tam liczne orzeczenia NSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz wyrok NSA z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, teza 5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a.

IV.5.1. Przenosząc wyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane na podstawie dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. Przesłanki materialnoprawne zastosowania dekretu zostały ujęte przede wszystkim w jego art. 1 i 2. Zgodnie z art. 1 ust. 1 dekretu z 1948 r., dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1) i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu (czyli w dniu 16 kwietnia 1948 r.) we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. W myśl zaś art. 1 ust. 2 dekretu z 1948 r., dopuszczalne jest także wywłaszczenie nieruchomości, zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i przewidzianych w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu na budowę, rozbudowę i przebudowę przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Z kolei w art. 3 ust. 1 tegoż dekretu przewidziano, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Z kolei w art. 2 dekretu przewidziano, że wywłaszczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 dotyczyć może tylko tych nieruchomości, które:

1) zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej,

2) są nadal użytkowane na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na cele wymienione w pkt 1 i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu.

Dekret wymagał również (art. 3 ust. 1), aby wniosek o wywłaszczenie został złożony do dnia 31 grudnia 1949 r. (następnie termin ten przedłużono 31 grudnia 1950 r.).

IV.5.2. Sąd podziela - wnikliwie uzasadniony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - pogląd Ministra, że z zebranych w aktach materiałów wynika, że wskazane wyżej przesłanki wywłaszczenia zostały spełnione. To stanowisko Ministra znajduje potwierdzenie przede wszystkim w następujących dokumentach (zalegających w szczególności w tomie 2/7 akt administracyjnych):

a) wniosku do Ministerstwa Komunikacji z 4 maja 1949 r., gdzie grunty w os. [...] wskazuje się jako zajęte w okresie wojny przez okupanta i będące w użytkowaniu P.K.P. w dniu wejścia w życie dekretu (grunty te na załączonym szkicu zostały oznaczone kolorem różowym);

b) wniosku wywłaszczeniowym do Wojewody [...] z 4 maja 1949 r.

c) szkicu gruntów projektowanych do wywłaszczenia pod stację rozrządową [...] Nr [...] (kolorowa kopia tego szkicu znajduje się w aktach sądowych k. 49-52),

d) rejestru pomiarowego części gruntów nieruchomości [...] zajętych w latach 1939-1945,

e) protokołu z rozprawy z [...] listopada 1951 r.

f) zdjęć lotniczych wykonanych w 1944 i 1945 r.,

g) opinii geodety uprawnionego E. R. z [...] lutego 2012 r.

W świetle tych dowodów nie budzi wątpliwości Sądu, że nieruchomości wskazane w zaskarżonej decyzji spełniały wymagania określone w art. 1 i 2 dekretu z 1948 r., a wniosek wywłaszczeniowy został złożony w terminie. Raz jeszcze wypada się odwołać do poglądów orzecznictwa powołanych w punkcie IV.4.1., gdzie omówiono reguły dowodowe rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przed wieloma laty. Zarzuty skargi w żadnym razie nie podważają skutecznie mocy dowodowej wskazanych dokumentów. Również zarzuty co do opinii geodety uprawnionego E. R. sprowadzają się do bezzasadnego kwestionowania obiektywizmu tej osoby, a nie do ewentualnych wad merytorycznych sporządzonej opinii. Opinia ta potwierdza przy tym tylko to, co wynika już z innych wskazanych wyżej dokumentów. Z kolei kolorowa kopia szkicu potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że działka [...] o pow. 900m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. 1072m2 z bloku nr [...] były oznaczone kolorem różowym jako "grunty zajęte w latach 1939-1945 użytkowane przez P.K.P.". Warto dodać, że szkic ten został uznany za istotny dowodów w sprawie w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 1717/11. Bezzasadne są także zarzuty dotyczące zdjęć lotniczych – sprowadzają się one w istocie do podważania źródeł ich pochodzenia bez wskazywania jednak rzeczowych argumentów przeciwko ich wiarygodności. W aktach sprawy znajduje się w szczególności pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z 16 września 2011 r. oraz notatka służbowa pracownika Ministerstwa z 1 września 2011 r. dotyczące tych zdjęć. Są to dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i strona - bez rzeczowego wykazania podstaw takich twierdzeń - nie może podważać wiarygodności oświadczeń zawartych w tych dokumentach. Godzi się przypomnieć, że funkcjonariusz publiczny ponosi odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w dokumencie (art. 271 k.k.). W świetle wartości wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym korzystają również z domniemania dobrej wiary (praesumptio boni viri), a w każdym razie niedopuszczalne jest konstruowanie swoistego domniemania wadliwości działania tych organów. Powołanych wyżej dowodów nie podważa również decyzja Prezydium Rady Narodowej USW m. [...] z 29 grudnia 1961 r., tym bardziej, że dotyczy ona innych nieruchomości niż objęte zaskarżoną decyzją.

IV.6.1. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące aspektów proceduralnych, to warto w pierwszej kolejności wskazać, że dekret z 1948 r. zawierał część własnych regulacji w tej kwestii, a w pozostałych aspektach odsyłał do rozporządzenia wywłaszczeniowego (art. 4 dekretu). Godzi się przy tym podkreślić, że odesłanie do rozporządzenia wywłaszczeniowego następowało odpowiednio (art. 4 ust. 1 in principio). Odpowiednie stosowanie prawa polega na stosowaniu przepisów regulujących jeden zakres odniesienia do drugiego zakresu odniesienia, jednak z uwzględnieniem specyfiki tego drugiego zakresu, co powoduje, że przepisy regulujące pierwszy zakres odniesienia są stosowane wobec drugiego zakresu odniesienia wprost (bez modyfikacji) bądź ze zmianami albo też nie są stosowane w ogóle. Interpretator, ustalając, o którą z tych sytuacji chodzi, powinien posłużyć się wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną. Warto podkreślić, że odpowiednie stosowanie przepisów nie może w żaden sposób zmienić charakteru postępowania w którym zawarte jest odesłania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane (por. uzasadnienie uchwały NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77 i cyt. tam piśmiennictwo). Specyfika postępowania przewidzianego w dekrecie z 1948 r. była przedmiotem analizy m.in. w wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12 (wydanym w odniesieniu do tego samego orzeczenia wywłaszczeniowego, ale w zakresie innej nieruchomości, tj. [...]). W wyroku tym NSA stwierdził m. in., że orzeczenia wydane na podstawie dekretu z 1948 r. miały charakter deklaratoryjny, gdyż nieruchomość przechodziła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa z dniem 9 maja 1945 r. Ponadto, przepisy te miały nacjonalizacyjny charakter, a akty administracyjne wydawane na podstawie tego dekretu były aktami rzeczowymi, które regulowały sytuację prawną rzeczy (nieruchomości). Regulatywne oddziaływanie takiego aktu rozciąga się na każdoczesnego właściciela, czy posiadacza nieruchomości. NSA podniósł również, że taki właśnie charakter miało orzeczenie wywłaszczeniowe, które wskazywało także nieruchomości, których właścicieli nie dało się ustalić. Obecnie obowiązują inne standardy w prawie materialnym i procesowym, lecz przypomnieć należy, że ocena dokonywana jest na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela te oceny prawne NSA. Oceny te są szczególnie istotne, albowiem skarżący zdaje się nie dostrzegać specyfiki dekretu i uchodzi jego uwadze okoliczność tylko odpowiedniego stosowania rozporządzenia wywłaszczeniowego.

IV.6.2. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niepodjęcia pertraktacji w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości. Po pierwsze, w świetle deklaratoryjnego charakteru orzeczenia instytucja dobrowolnego nabycia nieruchomości w ogóle nie miał zastosowania do postępowania na podstawie dekretu z 1948 r. (odjęcie prawa własności następowała z dniem 9 maja 1945 r.). Po drugie, skoro co do działek wskazanych w zaskarżonej decyzji nie ustalono właściciela, to rozważanie o dobrowolnym nabyciu nieruchomości jest bezprzedmiotowe. Po trzecie, ewentualne nieprzeprowadzenie negocjacji może być uznane za uchybienie procesowe, ale do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej koniecznym byłoby jeszcze ustalenie, że uchybienie to przesądziło o treści decyzji (tj. odjęciu prawa własności).

IV.6.3. Nietrafny jest także zarzut dotyczący braku dowodów o dokonaniu ogłoszeń (poza ogłoszeniem o wszczęciu postępowania) w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Są to bowiem kwestie związane z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc okoliczności mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Pośrednio przyznano to zresztą w skardze, gdzie na s. 13 zarzut ten wiąże się z zapewnieniem stronom możności obrony ich praw. Ubocznie warto podkreślić, że w sprawie dalszych ogłoszeń dokonywano w siedzibie właściwego zarządu gminnego, a nadto Z. K. zostało doręczone orzeczenie wywłaszczeniowe jako właścicielce nieruchomości o powierzchni 25098 m².

IV.6.4. Zdaniem Sądu, bezzasadny jest również zarzut rzekomego niewskazania konkretnego celu wywłaszczenia w obwieszczeniu o wszczęciu postepowania oraz w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Po pierwsze, w obwieszczeniu wskazano, że wywłaszczenie następuje na "cele kolejowe" (tekst obwieszczenia dostępny jest tomie 2/7 akt administracyjnych). Po drugie, w orzeczeniu wywłaszczeniowym wskazano, że wywłaszczenie następuje na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Po trzecie, uchodzi po raz kolejny uwadze skarżącego konieczność odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia wywłaszczeniowego do postępowania na gruncie dekretu z 1948 r. W szczególności nie ma podstaw do kreowania obowiązku wskazania w orzeczeniu wydawanym na gruncie tego dekretu "rodzaju projektowanych robót". Po czwarte, dla ewentualnego stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego kluczowe znaczenie ma to, czy cel wywłaszczenia rzeczywiście istniał, a nie to, czy był wskazany w decyzji. Ta druga sytuacja może być kwalifikowana jako uchybienie procesowe, ale nie determinujące rażącego naruszenia prawa w aspekcie materialnym (jeżeli w realiach danej sprawy cel taki faktycznie występował, a taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie).

IV.6.5. Bezzasadny jest zarzut dotyczący niewskazania właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Po pierwsze, w świetle materiałów, którymi dysponował organ w dniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, takie ustalenie było prawidłowe (zob. też protokół z rozprawy z [...] listopada 1951 r., gdzie kwestia ta była wyjaśniana – tom 2/7 akt administracyjnych). Po drugie, odwołać się tu należy po raz kolejny do wyroku NSA z 11 czerwca 2014 r., I OSK 2680/12, gdzie wskazano na nacjonalizacyjny charakter dekretu i deklaratoryjność wydawanego na jego podstawie orzeczenia. Innymi słowy, w świetle dekretu wydanie orzeczenia wobec nieruchomości należących do nieustalonych osób było zgodne z prawem. Bezzasadne jest w tym aspekcie odwoływanie się przez skarżącego w piśmie z 25 listopada 2015 r. do wyroku NSA z 29 października 2015 r. (I OSK 1905/15), albowiem orzeczenie to wydane zostało w innym stanie prawnym i faktycznym.

IV.6.6. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się wnikliwie do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Zarzut ten zresztą został sformułowany w skardze bardzo ogólnie, a konkretnie został on powiązany jedynie z prezentacją przez skarżącego własnej oceny zebranego materiału (s. 11 skargi) oraz poruszaną w punkcie IV.6.4 powyżej kwestią wskazania celu wywłaszczenia (s. 13 skargi). Zasada przekonywania jest niewątpliwie istotną gwarancją procesową, ale dla uwzględnienia skargi na jej podstawie konieczne jest wykazanie wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.; wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2012 r., I SA/WA 1565/11, CBOSA). Jeżeli chodzi o ocenę materiału dowodowego przez organ, to zdaniem Sądu nie narusza ona standardów wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Również motywy rozstrzygnięcia podane zostały w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a. Pamiętać przy tym należy o omawianej wyżej specyfice postępowania dowodowego prowadzonego w ramach trybów nadzwyczajnych, w tym zwłaszcza trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zasadniczo organ winien wówczas ustalić, czy w świetle zebranego materiału dowodowego (w tym przede wszystkim materiału, którym dysponował organ wydając orzeczenie w trybie zwykłym), kwestionowane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister ten obowiązek wykonał – w ocenie Sądu – należycie. Podnoszone w skardze okoliczności nie podważały ustaleń poczynionych przez organ m. in. w oparciu o dokumenty wskazane w punkcie IV.5.2. uzasadnienia. Raz jeszcze wypada przypomnieć, że rażącego naruszenia prawa się nie domniemywa, a wątpliwości co do ewentualnych uchybień należy rozstrzygać na rzecz zasady trwałości decyzji ostatecznej.

IV.7. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 p.p.s.a.).

IV.8. mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.