Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 248/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, par. 1a i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie legalności obiektów budowlanych I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie legalności obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...], gmina [...]; II. stwierdza, że przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakłada na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Skargę z dnia [...] lipca 2020 r. M. R. (dalej jako Skarżący) zakwestionował przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] dotyczące budynków na działce nr [...], [...], gmina [...], zrealizowanych z istotnych odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucił organowi:

1. Rażące naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) ma skutek:

• podejmowania przez organ działań pozornych i oczywiście zbędnych bądź wadliwych - jak np.: zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na podjęcie przez Gminę [...] działań zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy występowanie przez organ do Gminy [...] z prośbą o wyjaśnienie czy zrealizowane budynki są zgodne z planem miejscowym - które to zagadnienie powinien rozstrzygnąć sam PINB, dokonywanie "dodatkowym oględzin" nieruchomości),

• wyznaczaniu dla inwestora nadmiernie, a wręcz rażąco długich terminów na wykonanie czynności - jak np. 4 miesiące na dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, który to termin został jeszcze przedłużony na wniosek inwestora o dodatkowy miesiąc, a więc łącznie do 5 miesięcy - a w tym czasie organ nie podejmował żadnych merytorycznych czynności w sprawie; czy też aż prawie 2 lata (21 miesięcy) (!) na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego,

• braku podejmowania w tym czasie koniecznych i podstawowych czynności takich jak wstrzymanie użytkowania budynków zrealizowanych z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę na podstawie art. 59 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) - co powoduje, że prowadzone postępowanie traci walory legalności, jest prowadzone w sposób zupełnie dowolny, rażąco nieprawidłowy i rażąco przewlekły, bez poszanowania interesów pozostałych Stron;

2. art. 97 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. - na skutek oczywiście bezzasadnego zawieszenia postępowania w sprawie na okres aż na pół roku z uwagi na prace podjęte nad uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem oczywiste jest że procedura uchwalania planu miejscowego nie może stanowić podstawy do zawieszenia sprawy dotyczącej inwestycji zrealizowanej z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę (co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowe) - przesądza to, że organ przez czas zawieszenia pozostawał w całkowitej bezczynności;

3. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. - na skutek rażącego i wielokrotnego oraz bezzasadnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, która trwa już 3 i pół roku (!), a przy tym organ nawet nie próbuje wyjaśniać Stronom przyczyn swojego przewlekłego działania.

Strona wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania;

2. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Jak wyjaśniła w uzasadnieniu, PINB od ponad 3 lat, od marca 2017 roku prowadzi postępowanie w sprawie budynków na działce nr [...],[...], gmina [...], zrealizowanych z istotnych odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę.

Postępowanie to niewątpliwie jest prowadzone w sposób przewlekły, a organ dopuszcza się stanów bezczynności. Organ doprowadził bowiem do wielokrotnego (aż 20-krotnego) przekroczenia terminów załatwienia sprawy, określonego w art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

PINB podejmował i czynności pozorne i zbędne oraz dopuszczał się wielokrotnie bezczynności. Przykładowo:

a) oględziny w sprawie były przeprowadzane aż 3-krotnie - co jest działaniem bezproduktywnym, niepotrzebnym i prowadzącym do niedopuszczalnego przedłużenia sprawy - Organ już przy pierwszych oględzinach powinien ustalić istotne w sprawie okoliczności,

b) po drugich (zbędnych) oględzinach z dnia [...] maja 2017 r. organ dopiero ponad miesiąc później, w dniu [...] czerwca 2017 r., nałożył na inwestora obowiązek opracowania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Co szczególnie istotne, termin na opracowanie tej dokumentacji został wyznaczony na aż 4 miesiące (to jest do [...] października 2017 r.), a następnie - na wniosek inwestora - wydłużony do aż 5 miesięcy (!) - od [...] czerwca 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r. organ nie wykonał żadnej czynności,

c) [...] sierpnia 2017 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o dopuszczenie do udziału w charakterze strony, który został rozpoznany dopiero [...] października 2017 r. - a więc przez kolejne 2 miesiące organ znów nie robił dosłownie nic, rozpoznanie wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. dopiero w październiku tego roku nastąpiło w sposób rażąco przewlekły (i dodatkowo błędny);

d) [...] listopada 2017 r. inwestor złożył do PINB inwentaryzację geodezyjna powykonawczą, a organ przez miesiąc nie wykonał nic w sprawie. W zasadzie to całkowita bezczynność organu trwała aż do [...] stycznia 2018 r. a więc 2 miesiące;

e) Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ w sposób zupełnie zbędny i niepotrzebny wystąpił do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji czy zrealizowane budynki są zgodne z obowiązującym planem miejscowym - tego typu działanie organu ma charakter pozorny i rażąco/oczywiście błędny.

Zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz ustawą Prawo budowlane - ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym zobowiązany jest dokonywać wyłącznie właściwy organ nadzoru budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie daje kompetencji do dokonywania ustaleń w sprawie innym organom. Jest to oczywiste i wynika wprost z przepisów prawa.

Rażącym błędem było więc wystąpienie przez PINB do Wójta Gminy [...] z wnioskiem (prośbą?) o ocenę czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Nie ma normy prawnej, która stanowiłaby podstawę do takiego działania. Wręcz przeciwnie, zgodnie z podstawowymi zasadami k.p.a., to właściwy organ zobowiązany jest dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie.

Zdumienie budzi wręcz przy tym fakt, że PINB o wyjaśnienie zgodności inwestycji z planem miejscowym wystąpił akurat do Wójta Gminy [...]. Zupełnie niezrozumiałe jest to, dlaczego i na jakiej podstawie organ uznał, że to właśnie Wójt posiada kompetencje do dokonywania takich ustaleń (i to jeszcze dodatkowo w sprawie dotyczącej odstępstw od warunków pozwolenia na budowę).

Kompetencje burmistrza określa przecież art. 30 oraz art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te nie wskazują, by wójt mógł dokonywać wykładni planu miejscowego czy też by mógł oceniać zgodność inwestycji z planem miejscowym. Sam udział w procedurze planistycznej, nie daje kompetencji do dokonywania wyjaśnień co do planu miejscowego. W procedurze planistycznej uczestniczy wiele podmiotów.

W każdej sprawie, która wymaga ustalenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, to organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest poczynić w tym zakresie własne i samodzielne ustalenia i przedstawić je w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie, PINB powinien ocenić samodzielnie (bez udziału podmiotów trzecich) czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym czy też nie.

f) Zawieszenie postępowania na okres od lutego 2018 r. do października 2018 r. - 8 miesięcy całkowitej bezczynności organu - było wadliwe. Zawieszenie postępowania nastąpiło z uwagi na prowadzenie prac nad uchwaleniem planu miejscowego przy czym Skarżący nie mógł zaskarżyć tego absurdalnego postanowienia, bowiem wówczas PINB nie traktował go jeszcze jako stronę w sprawie, pomimo składanych w tym zakresie wniosków. Zawieszenie postępowania spowodowało zwłokę w prowadzeniu sprawy.

Oczywiste jest bowiem, że to zawieszenie było pozorne, rażąco bezzasadne. Takie działanie PINB rażąco naruszało art. 97 k.p.a. Zmiana miejscowego planu nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie postępowania, co jest szeroko omówione w orzecznictwie.

g) [...] listopada 2018 r. (miesiąc po upływie terminu zawieszenia) podjęto zawieszone postępowanie, a dopiero miesiąc później dokonano trzecich oględzin nieruchomości. Widoczna jest tu jaskrawa przewlekłość i pozorność działań organu. Po co bowiem organ aż 3-krotnie oglądał nieruchomość i budynki? Organ powinien działać skutecznie i rzetelnie ustalić istotne okoliczności na pierwszych oględzinach.

h) Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie aż 10 miesięcy, to jest do [...] grudnia 2019 r., a następnie termin ten jeszcze przedłużono do aż [...] listopada 2020 r., a więc aż do łącznie prawie 2 lata - PINB uwzględnił wniosek inwestora, który wskazywał, że inwestycja jest niegodna ze studium oraz z planem miejscowym i te dwa akty prawne muszą najpierw ulec zmianie. Jest to działanie szokujące, zdumiewające i budzące uzasadniony sprzeciw.

Organ nie powinien uwzględnić takiego wniosku inwestora z wielu względów. Także z powodu tego, że całe postępowanie trwało (i trwa nadal) rażąco długo, a nadto już na 6 miesięcy było zawieszone w celu uchwalenia planu miejscowego, dogodnego dla inwestora.

W ocenie Skarżącego sprawa wygląda tak, że PINB robi wszystko by zaspokoić interes inwestora i za wszelką cenę przedłużać sprawę aż do zmiany planu miejscowego.

Jest to nielegalne, niesłuszne, rażąco niesprawiedliwe dla pozostałych Stron postępowanie. Tym bardziej, że organ równocześnie nie podejmuje oczywistych i koniecznych czynności, to jest nie wstrzymuje użytkowania nielegalnych budynków. Tartak cały czas działa normalnie. PINB rażąco narusza w ten sposób art. 59 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.).

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Szczegółowo przedstawił stan sprawy od momentu wpływu interwencji Skarżącego (2016 rok) do chwili obecnej. Uznał wniesioną skargę na przewlekłość za niezasadną, albowiem czynności w sprawie podejmowane były zgodnie z ich tokiem procesowym i kompetencjami. Organ stosował się do wszystkich wytycznych organu stopnia wojewódzkiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i formie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postacie - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości organu określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierował do organu wyższej instancji tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie z dnia [...] czerwca 2020 r. zaś sprawa prowadzona przez PINB podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej.

IV.

Oceniając to, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w załatwieniu sprawy Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega owa "przewlekłości postępowania". Niewątpliwie pojęcie to, wprowadzone do ustawy procesowej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm. i obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r.), ma nieco inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że przewlekłość postępowania ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie ustawowym, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się wymaganą przepisami k.p.a. koncentracją, mają charakter czynności fasadowych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, bądź wprawdzie istotnych, ale podejmowanych z dużym rozciągnięciem czasowym bądź wyznaczanych w dużym odstępie czasu. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można więc mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia bądź wyznaczanie formalnych terminów na wykonywanie określonych czynności procesowych przez strony z tak znacznym rozciągnięciu czasowym, że działanie takie pozbawione jest podstaw faktycznych i podważa sens tej czynności w tym potrzeby terminowego załatwiania sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Sąd przyjął jednocześnie, że ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, w tym interesów stron i interesu społecznego, zakodowanego w danym rodzaju prowadzonego przez organ postępowania.

Kierując się powyższym, orzekając w niniejszej sprawie Sąd uznał, że organ dopuścił się rażącej przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

V.

Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w możliwie najkrótszym czasie. Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie, bo kardynalne dla dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012, str. 78). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy i środkami ochrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej, a także odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 tego przepisu, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą zostać rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Co istotne, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że PINB w [...] nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, a jego działania są nieefektywne, a wyznaczane inwestorowi terminy cechują się nadmierną, wręcz niespotykaną w tego rodzaju sprawach długością, co powoduje istotne podważenie zaufania do organu i - co widać już chociażby w kontekście analizy zarzutów skargi - podkopuje wiarygodność działań PINB jako bezstronnych.

Oceniając okoliczności sprawy pod kątem zaistniałej przewlekłości należy w pierwszej kolejności przypomnieć organowi tryb prowadzonego postępowania i jego zakres. Otóż organ prowadzi postępowanie naprawcze w ramach procedury określonej w art. 50-51 P.b. Oznacza to, że ma do czynienia z osobą, która dopuściła się samowoli budowlanej (w tym przypadku w jej łagodniejszej formie - istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego).

Istotą trybu naprawczego jest przywrócenie lub doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tym trybie organ ma zatem mieć na uwadze nie tylko interes inwestora który dopuścił się samowoli, ale także osób mających interes prawny w ocenie legalności i prawidłowości wykonanej inwestycji jak również interes społeczny, w oczywisty sposób naruszony właśnie tym, że inwestor ewidentnie zlekceważył obowiązujące przepisy prawa i dokonał samowoli poprzez nierespektowanie zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę, którą wcześniej uzyskał.

Działania organu muszą zatem uwzględniać wszystkie te sporne interesy i zmierzać do zgodnego z prawem zakończenia sprawy, bez faworyzowania kogokolwiek z uczestników postępowania (tj. bez dawania pierwszeństwa któremukolwiek z występujących w sprawie interesów). Organ nie prowadzi bowiem tego rodzaju sprawy na wniosek inwestora ubiegającego się np. o przyznanie określonych uprawnień, lecz z urzędu bądź na skutek zawiadomienia osoby mającej w tym interes prawny, niebędącej inwestorem.

Kontrolując przewlekłość postępowania organu sąd administracyjny nie jest ani uprawniony ani też zobowiązany oceniać merytoryczną zasadność podjętych w toku postępowania rozstrzygnięć (podlegają one ocenie we właściwym tym aktom trybie kontroli). To jednak, że są one przez organ podejmowane i w jego ocenie nie powodują stanu bezczynności (świadczą o zachowaniu terminowości), nie oznacza jeszcze, że nie mogą zostać przez Sąd ocenione właśnie w kontekście pozorowania działań w sprawie bądź działania stronniczego, a tego ostatniego organ powinien bezwzględnie unikać. Wydanie zatem określonego rozstrzygnięcia np. zobowiązującego inwestora do dokonania określonej czynności dowodowej w oznaczonym czasie nie oznacza per se, że taka czynność zawsze i bezwzględnie wstrzymała termin załatwienia sprawy jakim dysponuje organ. Inaczej mówiąc, w toku postępowania Sąd może ocenić wszystkie czynności podjęte przez organ i uznać, które z nich generują stan przewlekłości.

Zasadniczy zarzut jaki należy w związku z tym postawić organowi w niniejszej sprawie to przede wszystkim wyznaczanie nieproporcjonalnie długich terminów na dokonanie przez inwestora koniecznych w sprawie czynności i podejmowanie własnych rozstrzygnięć bez dochowania terminu.

Pierwszym przykładem jest formalne postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (k. 52), wydane dopiero po 28 dniach od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2017 r. (k. 49) wydanego przecież po przeprowadzeniu dwóch kontroli na miejscu w dniu [...] kwietnia i [...] maja 2017 r. Postanowienie to nałożyło na inwestora prosty w swej istocie obowiązek przedłożenia ewidencji geodezyjnej powykonawczej wybudowanych budynków w terminie do [...] października 2017 r. Zważywszy na to, że ewidencja powykonawcza obejmuje jedynie naniesienie i zwymiarowanie na aktualnej mapie geodezyjnej wzniesionych obiektów budowlanych, czynność tego rodzaju nie wymagają wyznaczenia aż 4 miesięcznego terminu, tym bardziej, że nie jest on (ów ponadprzeciętnie długi termin) w żaden sposób przez organ umotywowany. Wystarczające byłoby zatem wyznaczenie krótszego terminu, motywującego inwestora do szybkiego działania, przy czym zawsze istnieje możliwość jego przedłużenia. Należy dodać, że powyższy 4-miesięczny termin i tak został przedłużony postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] do dnia [...] listopada 2017 r. z powodu trwającej procedury przyjęcia materiałów do zasobu geodezyjnego przez właściwy ośrodek. Należy jednak wskazać, że samą mapę uprawniony geodeta sporządził dopiero w dniu [...] października 2017 r. (zob. wpisy na mapie k. 115), a więc na 7 dni przed upływem wyznaczonego pierwotnie terminu.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli i ustaleniu, że obiekty wzniesione na działce inwestora nie są zaewidencjonowane na mapach, organowi całkowicie umknęło to, że są one użytkowane jako tartak. Wskazuje na to Skarżący w piśmie z dnia [...] września 2017 r. a także wynika to z żądania Komendy Miejskiej Policji w [...] przekazanego przez Starostwo Powiatowe w [...] do PINB, celem udzielenia odpowiedzi, czy budynki są oddane do użytku. Na pismo to PINB zareagował odpowiedzią z dnia [...] listopad 2017 r. potwierdzając brak oddania wszystkich obiektów do użytku.

Drugim przykładem powodowania nieuzasadnionej zwłoki w procedowaniu jest postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie do czasu uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest rzeczą w orzecznictwie niekwestionowaną i traktowaną jako zasada, że aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 2660/19). W tej sprawie rozstrzygnięcie na zasadzie art. 50-51 P.b. w żadnym stopniu nie zależy od zmiany planu.

W związku z tym Sąd wskazuje, że przyszłe ewentualne zmiany przepisów planistycznych nie są zagadnieniem wstępnym. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach), przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1196/17).

Z uwagi na to, że owo oczywiście wadliwe zwieszenie postępowania trwało do dnia [...] listopada 2018 r. (9 miesięcy) okres ten Sąd uznaje za zawinione opóźnienie organu w procedowaniu. Nie ma przy tym znaczenia to, że postanowienie o zawieszeniu nie zostało zaskarżone zażaleniem (na tamtym etapie organ nie dopuszczał Skarżącego do udziału w sprawie, a zawieszenie było korzystne dla inwestora). Sąd nie dokonuje w niniejszym postępowania oceny tego postanowienia, a waży skutki jakie ono wywołało dla sprawnego prowadzenia sprawy. Jeżeli więc organ podejmuje jedynie formalnie poprawne działania, będące jednak w kontrze do ukształtowanej i mającej walor zasady linii orzeczniczej sądów administracyjnych, to działanie takie musi zostać zakwalifikowane jako powodujące przewlekłość postępowania. Wydawanie rozstrzygnięć oczywiście błędnych nie korzysta z ochrony prawa, w tym nie może być kwalifikowane jako przedłużające termin do załatwienia sprawy (powodujące, że termin ten nie biegnie).

Trzecim przykładem działania powodującego przewlekłość postępowania PINB jest postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 P.b. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynków gospodarczych nr A-G i nakładające obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia inwentaryzacji powykonawczej wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez osobę uprawnioną. Sąd wskazuje, iż powyższe postanowienie jest o półtora roku spóźnione, powinno bowiem zapaść niezwłocznie po tym, jak organ dokonał ustaleń, że obiekty wykonano w sposób niezgodny z pozwoleniem na ich budowę. Tymczasem PINB w realiach sprawy kluczową decyzję dla tego rodzaju postępowania (istotne odstępstwa) podjął ze znacznym uchybieniem terminu, pomimo posiadania co najmniej od pierwszych dwóch kontroli z dnia [...] kwietnia i [...] maja 2017 r. wiedzy o istnieniu owej niezgodności. Dodać przy tym należy, że wskazanym postanowieniem w 2019 roku organ ponownie zobowiązał inwestora do przedłożenia ewidencji geodezyjnej wykonanych obiektów, co zostało zrealizowane poprzez przedłożenie ponownie mapy z [...] października 2017 r.

Czwartym i zarazem piątym przykładem przewlekłego działania PINB jest decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] nakładająca obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z terminem wykonania tego obowiązku do dnia [...] grudnia 2019 r. Termin ten został nadto przedłużony decyzją z dnia[...] stycznia 2019 r. nr [...] do dnia [...] listopada 2020 r.

W ocenie Sądu oceniając powyższe z punktu widzenia sprawności prowadzonego postępowania nie było podstaw, poza wyłącznie indywidualnym interesem inwestora, do tego aby wyznaczać aż 21 miesięczny termin na złożenie dokumentacji projektowej. Podobnie jak w przypadku zawieszenia postępowania, nie ma podstaw do tego aby wyznaczać tego rodzaju terminy, które pozwolą inwestorowi w istocie "dostosować" obowiązujące prawo do wykonanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji. Jakkolwiek zawsze zasadne jest uwzględnianie interesu danej jednostki, niemniej jednak nie może się to w żadnym razie odbywać kosztem interesu innego podmiotu czy też interesu państwa i jego autorytetu, który w tym przypadku reprezentuje PINB. Organ nie dostrzega, że tego rodzaju sytuacja jak występująca w niniejszej sprawie bardzo istotnie oddziałuje na ocenę bezstronności organu, wręcz sugerując, że sprawa w odniesieniu do inwestora nie jest prowadzona w taki sposób, w jaki powinna być prowadzona względem każdego obywatela tego kraju, czy osoby pozostającej pod jego jurysdykcją.

Powyższe ma istotny wpływ na kwalifikowany charakter przewlekłości, bowiem działania organu podkopują zaufanie społeczne do całej administracji publicznej. Sąd podkreśla przy tym, że nie zostało w jakikolwiek sposób wyjaśnione w obu powyższych rozstrzygnięciach, dlaczego tak długi termin jest wymagany w celu przedłożenia dokumentacji zamiennej. Powoduje to zatem przekonanie, że został on wyznaczony dowolnie, a nie swobodnie. Jeszcze raz należy podkreślić, że interes jednej ze stron postępowania nie może powodować sytuacji jej faworyzowania przez organ, a w taki właśnie sposób wygląda postępowanie prowadzone przez PINB.

Zdaniem Sądu również przeprowadzenie trzech kontroli w dniach [...] kwietnia 2017 r. (w ramach której przeprowadzono pomiary, szkice i wykonano zdjęcia), [...] maja 2017 r. (w ramach której wykonano pomiary wybranych budynków i sporządzono szkic), a także z [...] grudnia 2018 r. (w ramach której dokonano ponownego szczegółowego opisu tych samych budynków znajdujących się na działce oraz wykonano dokumentację zdjęciową), wpisują się w działania rodzące przewlekłość. Organ, o czym była już mowa, powinien doprowadzić do koncentracji swoich czynności. Prowadzenie wielokrotnych kontroli tego samego przedmiotu postępowania, jakkolwiek możliwe do przeprowadzenia i racjonalnego wyjaśnienia jego powodów, w niniejszej sprawie w żaden sposób nie zostało uzasadnione. Okoliczności sprawy wskazują, że organ przeprowadzając kolejne wizje na działce inwestycyjnej działał bez szerszego uwzględnienia czynności już wcześniej przez siebie dokonanych, powielając je. Sąd nie widzi wadliwości w nawet kilkukrotnym przeprowadzaniu tych samych czynności w sprawie, jednakże wadą postępowania jest to, jeżeli odbywają się one w sposób, który wskazuje na brak przygotowania pracowników organu. Trudno ustalić, do czego niezbędna była kolejna kontrola z [...] grudnia 2018 r., poza jeszcze bardziej szczegółowym opisaniem znajdujących się na nieruchomości budynków. Sąd podkreśla, że w wyniku tych kontroli organ nadal nie ustala, ważnej w ocenie Sądu kwestii, czy wskazana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można natomiast podzielić argumentów skargi, które wskazują na to, że organ bezzasadnie pytał Wójta Gminy [...] o stanowisko w sprawie wykładni planu miejscowego. Należy przypomnieć, że plan miejscowy uchwala Rada Gminy. Organem wykonawczym gminy jest natomiast wójt. O ile więc organ jest uprawniony do samodzielnej oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, o tyle nie jest wykluczone, że w procesie wykładni będzie mógł skorzystać z możliwości uzyskania stanowiska organu wykonawczego gminy, dla której terenu przyjęto plan miejscowy. Sąd wskazuje również, że zgodnie np. z dotychczasowym brzmieniem art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nakłada się m.in. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W procedurze legalizacyjnej jest zatem dopuszczona konieczność wylegitymowania się zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym.

W związku z powyższym Sąd uznał skargę za zasadną stwierdzając, że doszło w sprawie do przewlekłości, poprzez podejmowanie nieuzasadnionych czynności procesowych, głównie wyznaczających za długie terminy na zrealizowanie obowiązków wymaganych w procesie naprawczym.

W celu przyjęcia rażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości w działaniu organu należy brać pod uwagę to, że dla takiej oceny niewystarczające jest samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy połączone z ustaleniem podejmowania pewnych czynności procesowych. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego wymaga, aby posiadało ono pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu, podejmowanie czynności w sprawie). Wspomniane przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być widziane jako znaczne, zaś wadliwość podejmowanych czynności niezaprzeczalna i oczywista, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowana niedbalstwem organu (podobnie, choć w ramach bezczynności wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 czy w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji przyjąć należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, zaś podejmowane czynności nie mogą zostać uznane za konieczne lub wystarczające do rozpoznania sprawy.

Sąd ocenia opóźnienie organu w końcowym załatwieniu sprawy jako znaczne i nieuzasadnione. Wpływ na taką ocenę mają przede wszystkim dowolnie dobierane terminy na wykonanie w istocie nieskomplikowanych czynności przez inwestora (ewidencja powykonawcza, projekt zamienny). W ocenie Sądu 21 miesięcy na złożenie dokumentacji zamiennej jest nie do wybronienia w okolicznościach niniejszej sprawy, przez co należało przyjąć, że organ powoduje rażącą przewlekłość, która podkopuje zaufanie do całej administracji publicznej.

W związku z powyższym niezbędne jest wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1.500 zł, którą Sąd uważa za adekwatną do naruszenia. Grzywna ta niewątpliwie mieści się w dolnych przedziałach możliwej do orzeczenia sankcji i będzie stanowić wystarczającą dolegliwość dla organu.

Sąd nie orzekał o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy z uwagi na pozostającą w obrocie decyzję wyznaczającą końcowy termin złożenia dokumentacji projektowej. Niemniej jednak organ ma załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 p.p.s.a. uwzględnił skargę o czym orzekł w pkt I-III sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.