Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 555/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24f, art. 98 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 4, art. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 96 poz 873
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr. ) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w B. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 17 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 17 września 2010 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stwierdził wygaśniecie z mocy prawa mandatu radnego Gminy J. W.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że J.W. łączył funkcję radnego z funkcją członka zarządu stowarzyszenia kultury fizycznej Miejski Klub Sportowy "[...]" z siedzibą w B., korzystającego w prowadzonej przez siebie działalności z mienia komunalnego Gminy na podstawie umów zawartych z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w B.

W ocenie organu nadzoru nie ma zaś znaczenia czy radny funkcję w zarządzie stowarzyszenia pełnił za wynagrodzeniem czy też nieodpłatnie, jak również fakt, iż dochody z działalności gospodarczej klubu przeznaczone były na cele statutowe stowarzyszenia.

Skoro radny do dnia 27 lutego 2007 r. (tj. dnia upływu 3 – miesięcznego okresu liczonego od złożenia ślubowania w dniu 27 listopada 2006 r.) nie zrezygnował z funkcji członka zarządu w/w stowarzyszenia Rada Miejska w B. zobowiązana była zgodnie z art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu w/w terminu. Naruszony bowiem został zakaz zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy zawarty w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wobec braku stosownej uchwały jak i wobec braku reakcji ze strony Rady Miejskiej w B. na wezwanie Wojewody z dnia 15 lipca 2010 r. należało stwierdzić, że z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie mandatu w/w radnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie w/w zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Miejski Klub Sportowy "[...]" B. nie prowadzi działalności mającej cechy działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sprzedaż biletów na mecze drużyny piłkarskiej przynosi dochód, niemniej jednak uzyskiwane środki przeznaczane są na cele statutowe stowarzyszenia. Jest to zatem działalność wyłącznie amatorska.

W tym stanie uznać należy, że zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że kwalifikację działalności klubów sportowych polegającą na pobieraniu opłat za organizowane mecze piłkarskie jako działalności gospodarczej potwierdza utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych różnych instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Art. 190 ust. 1 pkt 2a) ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( t.j. Dz. U. z 2003 r. , Nr 159, poz. 1547 ze zm.) stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W myśl art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6 ( art. 24 f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie bezsporne było, że J. W. od dnia 16 grudnia 2004 r. do dnia 23 lutego 2009 r. pełnił funkcję wiceprezesa Miejskiego Klubu Sportowego "[...]" z siedzibą w B. W związku z wyborem go na radnego Rady Miejskiej w B. w dniu 27 listopada 2006 r. J. W. złożył ślubowanie i z tym dniem objął mandat radnego.

Niesporne jest również, że Miejski Klub Sportowy "[...]" jest klubem sportowym działającym w formie stowarzyszenia, o którym mowa w art. 7a ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej ( Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.) i jest wpisany do prowadzonej przez Starostę ewidencji stowarzyszeń kultury fizycznej pod numerem 3.

Jak wynika z § 10 Statutu klubu, dla zapewnienia środków finansowych na realizacje celów statutowych klub może prowadzić działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Nadto, w myśl § 29 ust. 2 pkt 3 na fundusz (majątek) klubu składają się m.in. środki pochodzące z działalności gospodarczej klubu.

Na mocy zawartych przez Klub z Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w B. (będącym jednostką organizacyjną Gminy) umów najmu obiektów i urządzeń sportowych MOSiR oraz umów o korzystanie z takich obiektów i urządzeń, w działalności klubu wykorzystywane były stanowiące mienie komunalne Gminy nieruchomości gruntowe zabudowane obiektami sportowymi, jak również klub korzystał ze znajdujących się w nich urządzeń. Nadto w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 31 czerwca 2007 r. koszty wynajmu na rzecz MOSiR ponosiła Gmina.

Bezsporne jest nadto, że klub prowadzi działalność odpłatną polegającą na sprzedaży biletów na imprezy sportowe.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że prowadzenie przez Miejski Klub Sportowy "[...]" - którego wiceprezesem od dnia 16 grudnia 2004 r. do dnia 23 lutego 2009 r. był J. W. - radny Rady Miejskiej w B. - działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy [...] nie budzi żadnych wątpliwości, tym samym stanowisko Wojewody [...] w tej kwestii jest słuszne. Należy bowiem stwierdzić, że organizacja przez MKS "[...]" imprez sportowych na obiektach będących własnością gminy, z których dochody w postaci wpływów biletów przypadają stowarzyszeniu, wypełnia hipotezę art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku gdy radny pozostaje członkiem organu zarządzającego takim stowarzyszeniem ( tak por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r., II OSK 1193/09 oraz z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tym samym Sąd nie podzielił podnoszonego w skardze zarzutu, że Klub jest stowarzyszeniem, które nie prowadzi działalności gospodarczej, bowiem prowadzona przez niego działalność - o której była wyżej mowa - nie ma cech działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). W myśl tego przepisu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W skargach odwołując się do tej definicji wskazano na istotne cechy działalności gospodarczej tj. że musi mieć ona charakter: zarobkowy, zorganizowany i ciągły, stwierdzając, że prowadzona przez klub sportowy działalność takich cech nie posiada.

Do powyższej kwestii wielokrotnie odnosił się w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Uczynił to m.in. w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., II FSK 163/08, gdzie przywołał stanowisko i argumentację przedstawione w innym wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05 ( ONSA/WSA 2006/3/86). Wskazując na treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stwierdzono, że stowarzyszenia są zrzeszeniami o celach niezarobkowych, co oznacza, że statutowym celem stowarzyszenia nie może być prowadzenie działalności skierowanej na osiągnięcie zysku. Stosownie jednak do art. 34 Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych w odrębnych przepisach. Stwierdzono tam również, że dochód z działalności stowarzyszenia służy do realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy czym gospodarczego celu działalności nie niweczy fakt, iż dochód z jej prowadzenia jest przeznaczony na działalność statutową.

Zgadzając się z powyższym poglądem Sąd pragnie przy tym zauważyć, że z treści powołanych wcześniej postanowień statutu Klubu wynika, że przewidziano w nim możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

Należy też wskazać, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej zatem wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Warto w tym miejscu powtórzyć za wyrokiem NSA z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt SA/Łd 365/93 (publ. Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997, nr 2, s. 42), iż "nie ma ( i nie może mieć) znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi".

W podsumowaniu tej części rozważań, odnosząc się do wymienionych wyżej cech działalności gospodarczej Sąd uznał, że wykonywana przez Klub działalność odpowiada definicji zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Bezsporne jest, że działalność w postaci sprzedaży biletów na imprezy sportowe przynosiła Klubowi dochód oraz była prowadzona w sposób zorganizowany tj. przez podmiot działający w formie stowarzyszenia kultury fizycznej. Z kolei oceniając istnienie cechy ciągłości Sąd stwierdza, że nie należy jej rozumieć jedynie jako konieczność wykonywania działalności bez przerwy, bowiem istotny jest trwały zamiar wykonywania (tutaj wynika on z treści Statutu), a co nie wyklucza możliwości prowadzenia takiej działalności sezonowo czy jednorazowo.

Nie można też uznać, że w/w działalność można zakwalifikować jako odpłatną działalność pożytku publicznego (w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) nie będącą działalnością gospodarczą.

Sąd nie kwestionuje faktu, że Klub będąc stowarzyszeniem kultury fizycznej prowadzi działalność pożytku publicznego o jakiej mowa w przepisach ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.). Odpłatna działalność pożytku publicznego jest działalnością w zakresie wykonywania przez organizację pozarządową zadań należących do sfery zadań publicznych wymienionych w art. 4 ustawy, za którą pobierane jest wynagrodzenie, a także sprzedaż towarów i usług wytworzonych lub świadczonych przez osoby bezpośrednio korzystające z działalności pożytku publicznego, w szczególności w zakresie rehabilitacji oraz przystosowania do pracy zawodowej osób niepełnosprawnych, a także sprzedaż przedmiotów darowizny na cele prowadzenia działalności pożytku publicznego ( art. 8 w/w ustawy). Wynika z powyższego, że za działalność pożytku publicznego można uznać tylko taką, która jest społecznie użyteczna oraz prowadzona w sferze zadań publicznych określonych w ustawie ( art. 3 ust. 1 oraz art. 6 i nast. powołanej ustawy). W przypadku klubu sportowego sfera zadań publicznych obejmuje zwłaszcza zadania w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu (art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęty jest pogląd, że organizowanie odpłatnych imprez sportowych nie może być uznana za mieszczącą się w pojęciu działalności pożytku publicznego, nie jest to bowiem działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ( por. np. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r., II OSK 921/10, z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 527/10 - opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane tam orzecznictwo). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości aprobuje.

Mając na uwadze powyższe organ nadzoru prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia przez J. W. art. 24 f ust. 1 w związku z ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, bowiem do dnia 27 lutego 2007 r. nie zrezygnował on z funkcji członka zarządu MKS "[...]". W takim przypadku, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego powinna stwierdzić rada w drodze uchwały, czego Rada Miejska w B. nie uczyniła.

Zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 98 a ust. 2 w/w ustawy).

Wojewoda wezwał Radę Miejską w B. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego J. W., po bezskutecznym upływie tego terminu powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze. Zostały w ten sposób dochowane wymogi formalne wydania zarządzenia zastępczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając skargę za bezzasadną oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.