Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 246/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2016 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego zwolnił A.C. - [...] Wydziału [...] Biura [...] Komendy Głównej Policji, z dniem [...] kwietnia 2016 r. z zajmowanego stanowiska i przeniósł z urzędu z dniem [...] kwietnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji nie złożono odwołania.

W dniu [...] września 2016 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek J.B. - reprezentującego A.C. - dotyczący stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego z powodu rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowym wniosku zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 268a Kpa, art. 107 § 1 i 3 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa, art. 108 Kpa, art. 7 Kpa i art. 10 § Kpa. Pełnomocnik strony wniósł, na podstawie art. 159 § 1 Kpa, o wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego z uwagi na prawdopodobieństwo dotknięcia wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 5 Kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że strona nie odwoływała się od decyzji Komendanta Głównego Policji, gdyż przyjęła za prawdziwe argumenty w niej zawarte. Po upływie terminu do zaskarżenia rozkazu personalnego A.C. dowiedziała się o wyniku złożenia odwołań od rozkazów personalnych wydanych w zbliżonym czasie wobec innych funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji. Pełnomocnik strony wskazał, że do akt sprawy nie dołączono stosownego upoważnienia dla T.W. do podpisywania decyzji administracyjnych, a ponadto z treści adnotacji przy podpisie wynika, że decyzję wydano z upoważnienia p.o. Komendanta, nie zaś samego Komendanta Głównego Policji. Powyższe w ocenie pełnomocnika strony wyczerpuje przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. W sprawie zachodzi sprzeczność pomiędzy podstawą prawną a uzasadnieniem decyzji, gdyż w części uzasadnienia odpowiada ona w pełni dyspozycji art. 38 ust. pkt 4 ustawy o Policji, nie zaś powołanemu w podstawie prawnej art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W przypadku przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce winno ono następować na stanowisko równorzędne. Takie postępowanie jest dwuetapowe, gdzie w drugiej decyzji następuje określenie stanowiska docelowego wraz z parametrami. Opis przesłanek uzasadniających treść rozkazu personalnego niemal dosłownie odpowiada określeniu użytemu w art. 38 ust. 2 pkt 4, dotyczącemu likwidacji stanowiska. Podniesiony zarzut co do wadliwości określenia podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego powoduje niemożność prawidłowego określenia na jakie stanowisko i na jakiej podstawie prawnej policjant zostaje przeniesiony, co odpowiada normie wskazanej w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Pełnomocnik strony zaznaczył, że likwidacja stanowiska strony, na którą się powołano, mogła nastąpić dopiero w wyniku wejścia w życie zarządzenia nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 1 kwietnia 2016 r., czyli z dniem [...] kwietnia 2016 r., podczas gdy rozkaz z rygorem natychmiastowej wykonalności przewiduje zwolnienie z wcześniejszą datą. Dodano, że stanowisko strony pozostało w strukturze Biura, którego nazwa została jedynie zmodyfikowana. Ponadto przywołano dotychczasowe doświadczenie i kwalifikacje posiadane przez stronę.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie administracyjne z wniosku pełnomocnika strony. Postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 18 października 2016 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zwolnienia ww. z dniem [...] kwietnia 2016 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z urzędu z dniem [...] kwietnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 14 listopada 2016 r.

Od powyższej decyzji został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], postanowił, utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nie została spełniona.

Stwierdził, że nie pozostawia żadnych wątpliwości fakt, iż kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wydane przez właściwy organ administracyjny.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę.

Stosownie do ust. 2 ww. artykułu, do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, Komendant CBŚP w odniesieniu do policjanta CBŚP w ramach tej jednostki organizacyjnej, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Jeżeli przeniesienie między województwami, a także między CBŚP a innymi jednostkami organizacyjnymi Policji, następuje w związku z porozumieniem zainteresowanych przełożonych i policjanta, przeniesienia dokonuje komendant wojewódzki Policji właściwy dla województwa, w którym policjant ma pełnić służbę, a w przypadku przeniesienia do CBŚP - Komendant CBŚP.

W przedmiotowej sprawie zaskarżony rozkaz personalny został podpisany przez osobę posiadającą do tego stosowne upoważnienie. W dacie wydania przedmiotowego rozkazu personalnego osobą pełniącą funkcję piastuna organu administracji publicznej - Komendanta Głównego Policji - był bowiem A.S., który wydał na podstawie art. 268a Kpa decyzję o upoważnieniu między innymi T.W. do załatwiania w jego imieniu spraw osobowych policjantów (decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o Policji, w razie zwolnienia stanowiska Komendanta Głównego Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, do czasu powołania nowego komendanta, powierza pełnienie obowiązków Komendanta Głównego Policji, na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, jednemu z jego zastępców.

Organ wskazał, że w literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy: decyzja wydana została poza sferą regulacji prawnej, wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wydanie decyzji zostało oparte na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym.

Organ stwierdził, że Komendant Główny Policji prawidłowo zastosował podstawę prawną w zaskarżonej decyzji, a mianowicie wykorzystał art. 36 ustawy o Policji, zwalniając stronę ze stanowiska w Komendzie Głównej Policji i przenosząc ją do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...].

Odnosząc się do określenia "rażące naruszenie prawa", organ wyjaśnił, iż stanowi ono kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Rażące naruszenie prawa będące przyczyną nieważności decyzji, występuje jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Nieważność decyzji jest więc skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych. Przy czym istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji, czy też domniemaniu.

Podkreślił, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji zezwala na uznaniowość właściwego organu przy podejmowaniu decyzji w sprawie przeniesienia do pełnienia służby albo delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości i nie określa wprost warunków i przesłanek tego przeniesienia.

Zaznaczył, iż służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom. Warunkiem jej pełnienia jest - wynikająca z art. 25 ustawy o Policji - dyspozycyjność, która polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej, jakiej każdy policjant winien się podporządkować. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, w związku z czym przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. Z tego też względu przepis art. 28 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że mianowanie, będące źródłem stosunku służbowego policjanta, następuje na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Wynika z tego, że konsensusu wymaga jedynie zadecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną możliwość kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Dlatego osoba decydująca się dobrowolnie na podjęcie służby w Policji rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I SAB 8/99 z dnia 17 marca 1999 r.).

Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są między innymi uprawnienia właściwego przełożonego do przeniesienia policjanta do pełnienia służby do innej jednostki organizacyjnej Policji.

Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, posiada prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach - uwzględniając potrzeby służby – decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w Komendzie Głównej Policji i podległych jednostkach organizacyjnych.

Tak sformułowany przepis pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się może kryteriami potrzeb służby, jej interesu, koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania ustawowych zadań Policji. Stosunek służbowy policjanta nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Policjant jest funkcjonariuszem publicznym, nie świadczy pracy, lecz pełni służbę. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Stąd też przełożony może władczo kształtować, w ramach obowiązującego prawa, sytuację prawną policjanta. Temu uprawnieniu odpowiada przywołany wyżej art. 36 ust. 1 i 2 cyt. ustawy.

Organ zobowiązany jest przy tego typu decyzjach uznaniowych respektować słuszny interes strony i załatwić sprawę w sposób dla niej korzystny, jeśli nie sprzeciwia się temu interes społeczny.

W przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na zmiany w organizacji Komendy Głównej Policji, na skutek których zmniejszeniu uległa o 135 liczba etatów w Komendzie Głównej Policji. Likwidacji uległo 81 etatów policyjnych, w tym stanowisko służbowe zajmowane przez skarżącą policjantkę. Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, wskazał na liczbę wakatów w garnizonie [...], która na dzień 1 kwietnia 2016 r. wynosiła 195, dla którego policjant z doświadczeniem i kwalifikacjami, takimi jakie posiada skarżąca, stanowił, w ocenie Komendanta Głównego Policji, niewątpliwe wzmocnienie.

Jak wynika z akt sprawy, zarządzeniem Komendanta Głównego Policji nr 2 z dnia 1 kwietnia 2016 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP z 2016 r. poz. 13) ustalony został regulamin Komendy Głównej Policji, określający jej funkcje, strukturę organizacyjną, organizację i tryb kierowania, zadania komórek organizacyjnych oraz tryb wprowadzania kart opisów stanowisk pracy. Zarządzenie weszło w życie z dniem [...] kwietnia 2016 r. (§36 regulaminu). Tym samym utraciło moc zarządzenie nr 8 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP poz. 25 z 2014 r. poz. 4 i 128 oraz z 2015 r. poz. 78).

Rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie uchylenia etatu Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji, który wszedł w życie z dniem [...] kwietnia 2016 r. uchylono ww. etat. W strukturze tej komórki znajdował się między innymi Wydział [...]. W uzasadnieniu rozkazu stwierdzono, że na bazie Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji zostają utworzone dwie nowe komórki organizacyjne o nazwach: Biuro Kryminalne Komendy Głównej Policji oraz Biuro Wywiadu i Informacji Kryminalnych Komendy Głównej Policji. Jak wynika z treści przedmiotowego rozkazu organizacyjnego - w etacie Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji występowały 233 stanowiska policyjne.

Rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wprowadzono etat Biura Kryminalnego Komendy Głównej Policji. Z treści tego rozkazu wynika, że w etacie tego Biura są 162 stanowiska policyjne.

Rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wprowadzono etat Biura Wywiadu i Informacji Kryminalnych Komendy Głównej Policji, w którym jest 55 stanowisk policyjnych.

Organ wskazał również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie kwestionował zasadności dokonania zmian organizacyjnych w Komendzie Głównej Policji, a także nie weryfikował ich zakresu i kształtu. Ponadto w ocenie Ministra, uchylenie starego etatu i wprowadzenie nowego oznacza w istocie likwidację wszystkich dotychczasowych stanowisk i utworzenie nowych. Wiąże się to z koniecznością wydania stosownych indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych o zwolnieniu ze stanowisk służbowych i ewentualnym mianowaniu na nowe stanowiska.

Organ uznał, iż Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, nie naruszył istoty przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji był uprawniony do dokonania powyższych zmian – zaskarżona decyzja mieści się w granicach nadanego Komendantowi Głównemu Policji upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji nie można uznać jej za rażąco naruszającą prawo.

Podniósł, że zarzuty pełnomocnika strony w zakresie terminu zwolnienia jej ze stanowiska służbowego nie są zasadne - w dniu [...] kwietnia 2016 r. uchylono etat dotychczasowego Biura, zatem stanowisko strony z tym dniem przestało istnieć.

Wskazano na fakt, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, weryfikując w zwykłym trybie odwoławczym sprawy, dotyczące przeniesienia innych funkcjonariuszy Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji do dalszego pełnienia służby w innych jednostkach organizacyjnych Policji, podkreślił w szczególności, że z dokumentacji sprawy wynika, że zmniejszenie liczby etatów policyjnych w nowych komórkach organizacyjnych powstałych na bazie dotychczasowego Biura Służby Kryminalnej Komendy Głównej Policji odbyło się w zasadzie w całości w oparciu o wakaty, zatem w przedmiotowym kontekście – uzasadnienie zaskarżonych rozstrzygnięć przeprowadzoną reorganizacją Komendy Głównej Policji – budzi wątpliwości. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nakazujących wnikliwe rozpatrzenie sprawy po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego, przy uwzględnieniu interesu strony postępowania.

Badanie przedmiotowej sprawy w oparciu o tryb stwierdzenia nieważności decyzji narzuca zupełnie inny tok procedowania, polegający na ocenie wystąpienia w sprawie konkretnych przesłanek kodeksowych. Tak zwane zwykłe uchybienia decyzji mogą być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, natomiast nie przesądzają o wystąpieniu przesłanek "nieważnościowych", o zupełnie innym ciężarze gatunkowym i innych skutkach.

Tym samym powyższe fakty nie przesądzają o wystąpieniu w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa przemawiającego za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zwolnienia A. C. z dniem [...] kwietnia 2016 r. z zajmowanego stanowiska i przeniesienia z urzędu z dniem [...] kwietnia 2016 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu odwoławczego. Oznacza to, iż stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które w postępowaniu odwoławczym skutkowałoby uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, automatycznie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Organ podkreślił, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

Podkreślił, że nie można przychylić się do wniosku pełnomocnika strony, zgodnie z którym naruszenie przepisu art. 107 § 1 i 3 Kpa przez rozkaz personalny skutkowało niemożnością dokonania kontroli instancyjnej tego rozkazu. Zauważył, iż analogiczne uzasadnienia w sprawach innych i funkcjonariuszy z biura, w którym strona pełniła służbę, nie przeszkodziły tym osobom w złożeniu odwołań.

Specyfika funkcjonowania Policji polega na nieprzerwanej realizacji ustawowych zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i porządku publicznego. To z kolei wymaga, aby wszelkie zmiany organizacyjne i związane z nimi decyzje kadrowe realizowane były bez zbędnej zwłoki. W konsekwencji udział policjanta w postępowaniu dotyczącym ustalenia jego miejsca pełnienia służby sprowadza się do przedstawienia zainteresowanemu nowych warunków służby oraz motywów danej decyzji. Policjant ma przy tym możliwość obrony swoich racji w odwołaniu od rozstrzygnięcia, które uznaje za niekorzystne. A. C. nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji, tym samym dobrowolnie zrezygnowała z uprawnienia wynikającego z art. 10 Kpa. Nadto naruszenie art. 10 § 1 Kpa nie stanowi automatycznie podstawy do uznania decyzji za wadliwą, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W przedmiotowej sprawie pełnomocnik strony nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących, że fakt, iż policjantowi nie przedstawiono przed wydaniem decyzji okoliczności uzasadniających jego przeniesienie do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, mógł mieć wpływ (tym bardziej istotny) na wynik rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ zauważył, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie przyjmowano pogląd, zgodnie z którym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego policjantów można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia w życie. Może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego V SA 686/97 ONSA 1998/4/147).

Podkreślił, że organ pierwszej instancji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny, tożsamy z interesem służby, który wymagał podążenia za zmianami organizacyjno – etatowymi w Komendzie Głównej Policji.

Odnosząc się do zarzutu wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, w kontekście wadliwego określenia podstawy prawnej i niemożności określenia, na jakie stanowisko i na jakiej podstawie prawnej przeniesiony policjant zostaje mianowany wskazał, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. Ponadto istotnym kryterium niewykonalności w obu jej przejawach (faktycznej i prawnej) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa jest jej trwałość. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14, LEX nr 2083562).

W ocenie organu, zaskarżony rozkaz nie jest obarczony wadą wskazaną w omawianym przepisie prawa. Wskazał, że przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej. Kwestia mianowania na konkretne stanowisko jest dokonywana przez nowego przełożonego osobowego policjanta, w następstwie przeniesienia w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1118/10). Sprawa mianowania na nowe stanowisko służbowe i ustalenia składników uposażenia zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją administracyjną (podlegającą również zaskarżeniu), do wydania której kompetencje posiada Komendant Wojewódzki Policji w [...].

W dniu 26 stycznia 2017 r. skargę na powyższą decyzję, przez swojego profesjonalnego pełnomocnika, złożyła A. C. zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 268a Kpa, to jest wydanie rozkazu z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 4 grudnia 2015 r. - Dz.U. z 2016 r. poz. 23), poprzez sprzeczność części wstępnej decyzji w odniesieniu do podanej podstawy prawnej rozkazu z częścią prawną uzasadnienia zawierającą wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, w stopniu uniemożliwiającym wykonanie rozkazu, a co najmniej w stopniu uniemożliwiającym dokonanie kontroli instancyjnej,

3. rażące naruszenie art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na częściowo nieprawdziwym a także niepełnym materiale dowodowym,

4. rażąco naruszenie art. 108 Kpa poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności przy braku uzasadniających taki tryb przesłanek;

5. rażące naruszenie art. 7 Kpa i art. 10 § 1 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku czego doszło do wydania zaskarżonego rozkazu bez uwzględnienia interesu społecznego tożsamego z interesem służby i słusznego interesu strony, to jest przy istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważność przedmiotowego rozkazu personalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona

Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Rozpoznawana pod tym względem skarga jest niezasadna.

Na wstępie rozważań, dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji określającej sytuację prawną funkcjonariusza Policji, należy wskazać na dwa zagadnienia determinujące sposób postępowania w tego typu sprawach.

Po pierwsze należy wskazać na zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ta jest statuowana w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z jego brzmieniem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Takimi decyzjami są decyzje wydane w pierwszej instancji, od których nie złożono odwołania w terminie lub złożono odwołanie z uchybieniem terminu albo decyzje organu drugiej instancji rozstrzygające sprawę, co do istoty sprawy. Decyzje te nie mogą być dowolnie zmieniane, bowiem "zasada określona w art. 16 § 1 Kpa ma istotne znaczenie dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych opartych na decyzjach administracyjnych" (E. Ura. E Ura Prawa administracyjne, Warszawa 2002, s. 239). Podważenie decyzji administracyjnej może, więc nastąpić tylko w sposób prawem przewidziany. Przypadki, w których można zmienić decyzję ostateczną są enumeratywnie wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego i nie mogą być rozszerzane, a przepisy dotyczące zmiany decyzji powinny być interpretowane w sposób wąski.

Po drugie należy wskazać, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest specyficznym stosunkiem prawnym, charaktertyzującym się ścisłym podporządkowaniem funkcjonariusza przełożonemu i potrzebami służby. Funkcjonariusz nie może swobodnie wybierać miejsca pełnienia służby, negocjować jej warunków lub też wybierać sobie rodzaje zadań, które ma wykonywać. Takie rozwiązanie związane jest z wskazanymi w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2016 r., poz. 1762 ze zm.) zdaniami Policji, która jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest bowiem powołana przez państwo do realizacji wyrażonego w art. 5 Konstytucji RP obowiązku ochrony bezpieczeństwa obywateli. Realizacja tego obowiązku powinna być dokonywana przez formację zorganizowaną w sposób hierarchiczny i zmilitaryzowaną, której członkowie są zobowiązani do podporzadkowania się celom służby, do której dobrowolnie wstąpili.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotowa decyzja nie narusza w rażący sposób prawa materialnego. Przypomnieć bowiem należy, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa", choć jest pojęciem nieostrym, doczekało się licznych interpretacji w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podnosi się zatem, że przypadki, gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, to jest wówczas, gdy przepis jest jasny i precyzyjny.

Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Innymi słowy, chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 39/13, LEX nr 1488111). O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednego z rodzajów wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania innych wykładni prawa poza literalną. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12; LEX nr 1452714). Bez względu na inne okoliczności, "rażące naruszenie prawa" wymaga zdecydowanego odróżnienia od niemającego tego rodzaju charakteru innego naruszenia prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest zasadne (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1717/12, LEX nr 1452725). Zatem w ocenie Sądu, aby przystąpić do analizy zarzutu rażącego naruszenia prawa, należy w pierwszej kolejności ustalić, czy kwestionowana decyzja w ogóle "w jakikolwiek sposób" narusza prawo. Dopiero w dalszej kolejności można bowiem oceniać, czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący.

Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W świetle art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni – Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Kompetencje poszczególnych komendantów powtórzone zostały również w art. 36 ust. 2 ustawy o Policji.

Z treści powyższych przepisów wynika, że decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii jego przełożonego. Jeżeli zatem skarżąca zajmowała stanowisko [...] Wydziału [...] w Komendzie Głównej Policji, to właściwym do podjęcia decyzji w sprawie jej zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej był Komendant Główny Policji. W uzasadnieniu podjętego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego powołano się na potrzebę uregulowania statusu służbowego skarżącej w związku z likwidacją od dnia [...] kwietnia 2016 r. ww. stanowiska. Nie jest przy tym kwestionowane, iż nastąpiły zmiany w strukturze organizacyjnej Komendy Głównej Policji, w wyniku których w istocie dokonano likwidacji wszystkich dotychczasowych stanowisk i utworzono nowe. Nie budzi wątpliwości, że w wyniku zmian nastąpiło zmniejszenie liczby stanowisk etatowych w Komendzie Głównej Policji.

W tym stanie rzeczy słuszny interes funkcjonariusza, przejawiający się w dalszym pełnieniu służby w strukturach Komendy Głównej Policji, musiał ustąpić potrzebie zapewnienia dobrze wykwalifikowanej kadry policyjnej w innej jednostce organizacyjnej Policji. Skoro w nowopowstałej strukturze organizacyjnej Komendy Głównej Policji nie uwzględniono stanowiska dotychczas zajmowanego przez skarżącego i nie przewidziano innego stanowiska w tej Komendzie, to wedle potrzeb Policji (o czym decyduje autonomicznie w tym przypadku Komendant Główny Policji), należało umiejscowić skarżącego policjanta w taki sposób, aby jego wiedza zawodowa i umiejętności zostały spożytkowane w tej jednostce, która wykazuje niedobory kadrowe. Te zaś, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w największym stopniu dotykają garnizonu podległego Komendantowi Policji w [...].

W sprawie nie doszło zatem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a zaskarżona decyzja jest uzasadniona, bowiem poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań oceniana jest sprawność Policji oraz jej skuteczność w zwalczaniu przestępczości i utrzymaniu porządku publicznego, a organ działał zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.

Biorąc pod uwagę zmiany organizacyjne w Komendzie Głównej Policji wprowadzone od dnia [...] kwietnia 2016 r., nadanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. (o przeniesieniu skarżącej z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji) rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 § 1 Kpa jawi się jako uzasadnione. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołanie do pojęcia "niezbędności" może nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa. Organ I instancji, nadając wydanemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowej realizacji zadań przez wskazaną jednostkę organizacyjną Policji. Podkreślić należy, że specyfika formacji jaką jest Policja, służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania porządku publicznego wymaga, aby istotne decyzje kadrowe były realizowane niezwłocznie. Przeciwne w tym względzie stanowisko mogłoby negatywnie wpłynąć na sposób funkcjonowania całej formacji, a w rezultacie na stan bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Nie jest uprawniony zarzut przedwczesnego wydania decyzji, ponieważ została ona wydana, gdy istniała jeszcze stara struktura organizacyjna Komendy Głównej Policji. W tym wypadku wskazać należy, że decyzja o przeniesieniu skarżącej do służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] została wydana na cztery dni przed wejściem w życie zmian w Komendzie Głównej Policji. Jest oczywistym, że ze względu na konieczność ciągłego wykonywania zadań związanych z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego przez Policję, organ mógł wydać decyzję w sprawie przeniesienia skarżącej - tak, aby nowa struktura organizacyjna formacji policyjnej była w pełni przygotowana do realizacji zadań już w dacie [...] kwietnia 2016 r., tj. wejścia w życie nowego regulaminu Komendy Głównej Policji.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również zarzut dotyczący naruszenia przez organy Policji art. 7 i art. 10 § 1 Kpa. W istocie z akt administracyjnych nie wynika, aby organ w trakcie podstępowania w sprawie przeniesienia do innej jednostki wzywał stronę do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak w ocenie Sądu, wada tego rodzaju w niniejszej sprawie nie mogła mieć istotnego wpływu na jej końcowy wynik, a tym bardziej nie oznacza, że rozkaz personalny o przeniesieniu A. C. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] jest dotknięty kwalifikowaną wadą prawną. Z akt sprawy wynika, że skarżąca była poinformowana o prawie do wniesienia środka zaskarżenia od rozkazu personalnego wydanego w I instancji, jednak z prawa tego nie skorzystała. Nadto należy podkreślić, że w świetle rozważań dokonanych na początku uzasadnienia, w przypadku funkcjonariuszy służb mundurowych możliwości czynnego udziału strony w sprawie o przeniesienie są dość ograniczone, funkcjonariusz bowiem nie ma uprawnień do kształtowania sam sobie miejsca pełnienia służby.

Ponadto zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 Kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek dopiero wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. złożenie wniosków dowodowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publik. ONSA i WSA 2006/6/157 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 842/11, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego zaś skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, a rozważania w tym zakresie ograniczają się jedynie do stwierdzenia braku skonsultowania przez organ kwestii przeniesienia.

Nie jest uzasadniony zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 Kpa, poprzez sprzeczność części wstępnej decyzji w odniesieniu do podstawy prawnej rozkazu z częścią prawną zawierającą wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co uniemożliwiłoby kontrolę instancyjną. W tym zakresie należy wskazać, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Uzasadnienie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi, nie jest wewnętrznie sprzeczne i wskazuje na przesłanki, którymi kierował się organ uznając, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nie jest dotknięty kwalifikowanymi wadami prawnymi. Natomiast niezgadzanie się strony z argumentacją organu nie oznacza, że decyzja jest wadliwa.

Nieuprawniony jest zarzut działania organu bez podstawy prawnej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że podstawą przeniesienia skarżącej jest art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W sprawie nie miał w ogóle zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, który dotyczy tylko sytuacji przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: 1) zostanie zlikwidowane jego dotychczasowe stanowisko, 2) nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko. Tymczasem jak wynika z akt personalnych skarżącej stanowisko, które objęła w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] jest równorzędne pod względem nazwy stanowiska, grupy zaszeregowania, a więc przypisanego temu stanowisku uposażenia oraz stopnia etatowego, a zatem nie można uznać, że w tym wypadku mamy do czynienia z przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe.

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów o właściwości. Wskazać bowiem należy, że wbrew zarzutom skargi osoba pełniąca na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o Policji obowiązki Komendanta Głównego Policji jest uprawniona do wydania na podstawie art. 268a Kpa upoważnienia do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych. Jest oczywistym, że charakter zadań wykonywanych przez Policję wymaga ciągłości. Zadania te, zarówno w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego jaki i w zakresie organizacyjnym, nie mogą być przerwane. Dlatego też ustawa o Policji przewiduje, że w sytuacji, gdy nie został powołany Komendant Główny Policji na okres tymczasowy minister właściwy do sprawa wewnętrznych może powołać osobę, która tymczasowo (na okres nie dłuższy niż 3 miesiące) pełni obowiązki Komendanta Głównego Policji. Ustawa pragmatyczna nie ogranicza w żaden sposób uprawnień p.o. Komendanta Głównego Policji w stosunku do Komendanta Głównego. Jedyna różnica dotyczy tylko okresu na jaki ten organ jest powołany. Posiada on jednak wszystkie uprawnienia Komendanta Głównego - w tym również uprawnienie do wydawania upoważnień na podstawie art. 268a Kpa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.