Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 368/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Marszałka Województwa na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu jeziora oddala skargę.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 22 kwietnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty, który działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. odmówił ustalenia linii brzegu śródlądowej wody powierzchniowej płynącej – jeziora S. w gminie G., w miejscowości S. na działkach o nr [..]-[...], (obręb S.) oraz w miejscowości S. na działkach nr [...]-[...] (obręb S.).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z dnia 23 lipca 2014 r., odmówił Dyrektorowi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa działającemu w imieniu Marszałka Województwa, ustalenia linii brzegu jeziora S., gm. G., w miejscowości S., na działkach nr [...]-[...] (obr. S.) oraz w miejscowości S. na działkach nr [...]-[...] (obr. S.). Organ uznał bowiem, że pomimo wielu wezwań do uzupełnień, złożony przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa wniosek o ustalenie linii brzegu nie spełniał wymogów art. 15 Prawa wodnego. W szczególności nie wyjaśniono sposobu ustalenia projektowanej linii brzegu oraz nie opisano stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu. Nie wyjaśniono, dlaczego jako linię brzegu przyjęto granicę stałego porostu traw, pomimo że na mapie wyznaczono również wyraźną krawędź brzegu, co jest pierwszym kryterium wyznaczenia linii brzegu (art. 15 ust. 5 Prawa wodnego). Za niespójne i niewystarczające uznano informacje pochodzące od wnioskodawcy o sposobie wyznaczenia linii brzegu, według którego projektowana linia brzegu częściowo pokrywa się z wyraźną krawędzią brzegu, a w przypadku jej braku biegnie wzdłuż granicy stałego porostu traw. Podkreślono, że wnioskodawca nie wyjaśnił wpływu spiętrzenia wody urządzeniem wodnym na przebieg linii brzegu jeziora. Organ uznał, że istotnym jest ustalenie czy proponowana we wniosku linia brzegu dla jeziora S. dotyczy wód spiętrzonych za pomocą zastawki zlokalizowanej na jego wypływie, czy wód naturalnych - nie spiętrzonych. Jeziora podpiętrzone bowiem nie są jeziorami naturalnymi, pomimo swojego naturalnego pochodzenia, na potwierdzenie czego powołano stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W takim wypadku organ uznał, że dla ustalenia linii brzegu wód spiętrzonych jeziora S. nie będzie miał zastosowania art. 15 ust. 1 Prawa wodnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa zajmując stanowisko, że w świetle przedłożonych dowodów brak jest przeszkód do wydania orzeczenia na podstawie art. 15 Prawa wodnego. Według skarżącego wniosek jest precyzyjny i pozbawionych wad dostrzeganych przez organ, a wyjaśnienia składane przez skarżącego winny rozwiać ewentualne wątpliwości. Skarżący zarzucił brak precyzyjnego wskazania, na czym polega niezgodność wniosku o ustalenie linii brzegu z obowiązującymi przepisami i brak konkretnego wezwania o usunięcie tych nieprawidłowości. Zarzucił również pominięcie przez organ okoliczności, że postępowanie wszczęte na wniosek strony miało na celu regulację stanu prawnego nieruchomości zajętych pod wodę płynącą zanim urządzenie wodne zostało wykonane oraz fakt, że przedmiotowa linia brzegu została wyznaczona przez geodetę w 2009 r., tj. przed zaprojektowaniem urządzenia piętrzącego.

Decyzją z dnia 22 kwietnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone na wniosek Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa działającego w imieniu Marszałka Województwa. We wniosku tym powołano się na kompetencję starosty wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, co sugeruje, że wnioskodawca żądał wydania decyzji w trybie art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne, mającego zastosowanie do cieków, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, których stan wody nie jest kształtowany w sposób sztuczny (nie jest kształtowany np. w wyniku piętrzenia). We wniosku wskazano dodatkowo, że podstawą ustalenia przedmiotowej linii brzegu jest projekt budowlany pod nazwą "jezioro S. - budowa zastawki na wypływie z jeziora", co z drugiej strony mogło sugerować na żądanie wydania decyzji na podstawie art. 15a ustawy Prawo wodne. W ocenie organu odwoławczego to wzbudziło zasadne wątpliwości organu I instancji co do zakresu zgłoszonej sprawy, to znaczy czy dotyczy ona ustalenia linii brzegu czy rozgraniczenia gruntów. W celu usunięcia tych wątpliwości organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy projektowana linia brzegu jest stanem wody niesprzętrzonej czy poziomem naturalnym wód. Organ odwoławczy uznał, że prawidłowo dążono do doprecyzowania żądania przez stronę, co jednak nie nastąpiło. W nadsyłanych uzupełnieniach wniosku Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa podkreślał, że wytyczona linia brzegu jest linią naturalną i że sporządzenie dokumentacji na potrzeby przedmiotowego postępowania zostało oparte na dokumentacji przygotowanej na potrzeby postępowania w sprawie wykonania przepusto - zastawki na wypływie z jeziora S., która miała stabilizować wodę w jeziorze na określonym poziomie 89,80 m n.p.m. w związku z dużymi sezonowymi wahaniami poziomu wód.

Organ odwoławczy w toku postępowania zanalizował dokumentację dotyczącą sprawy pozwolenia wodnoprawnego na budowę przepusto – zastawki zakończonej decyzją z dnia 2. Marca 2010 r., mocą której skarżący uzyskał pozwolenie na piętrzenie wód jeziora S. do rzędnej normalnego poziomu piętrzenia (NPP) 89,80 m n.p.m. Kr przy użyciu nowowykonanej przepusto - zastawki na rzece S. w km 4+393 (przy wypływie z jeziora); wykonanie zastawki żelbetowej wraz z przepustem drogowym na wypływie rzeki S. z jeziora S. (w km 4+382 + 4+390); wykonanie nowego koryta rzeki S. o dł. 18,0 m na odcinku od wylotu przepustu w dół rzeki S. w jej km 4+357 + 4+375; wykonanie kanału dopływowego o długości 18,0 m rzeki S. w km 4+397 + 4+415 od jeziora do budowli stabilizacyjnej; przebudowy przewodu wodociągowego pod dnem przepustu w ciągu rzeki S. w jej km 4+388; rozbiórkę istniejącego przepustu o dł. 7,0 m wykonanego z rur betonowych z żelbetowymi przyczółkami, z osadzonymi prowadnicami zamknięć szandorowych w km 4+390 + 4+397 rzeki S. Z akt sprawy wynika, że wyznaczony poziom 89,80 m n.p.m. Kr jest zwyczajnym poziomem lustra wody w jeziorze S. i został określony na podstawie pomiarów wykonanych w kwietniu i maju 2009r. na potrzeby postępowania w sprawie wykonania przepusto - zastawki na rzece S., która miała za zadanie stabilizować poziom wody w jeziorze i zapewniać przepływ biologiczny w rzece. Konieczność wykonania przepusto - zastawki wynikała z tego, że istniejące urządzenie piętrzące było zdewastowane i nie spełniało swojej funkcji. Pokreślono, że poziom lustra wody w jeziorze S. jest zmienny i głównie zależy od pór roku - w okresach wiosennych prowadziło to do okresowego podpiętrzania jeziora i zalewania gruntów przyległych natomiast w okresach letnich poziom wody w jeziorze opadał i powodował wysychanie jeziora i koryta rzeki S.

Po analizie powyższych akt, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa i przedmiotowe postępowanie, powinny dotyczyć rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego - przepusto - zastawki na wypływie z jeziora S. - na rzece S., od pozostałych gruntów (art. 15a Prawa wodnego), a nie ustalenia naturalnej linii brzegu na podstawie art. 15 ust. 1 Prawa wodnego. W aktach sprawy stwierdzono brak wyjaśnienia, od kiedy faktycznie istniała zastawka na wypływie z jeziora S. i od kiedy wody jeziora są piętrzone. Brak jest rysu historycznego i dowodów na to, że obecnie ukształtowany stan - brzeg jeziora S. (wskazywana krawędź brzegu i stały porost traw) nie ukształtowały się w wyniku piętrzenia, które istniało jeszcze przed 2010 r. (wykonaniem obecnie istniejącej zastawki na rzece S.). Wnioskodawca podnosił, że istniała konieczność wykonania nowej przepusto - zastawki z powodu zdewastowania poprzedniej. Jednakże w latach kiedy urządzenie piętrzące działało i spełniało swoją rolę można domniemać, że występowało piętrzenie wód jeziora, w związku z tym na przestrzeni kilkunastu (może kilkudziesięciu) lat stosunki wodne ukształtowały się i wpłynęły na rzeźbę przyległego terenu. Powyższe informacje są istotne, w przypadku rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od gruntów przyległych, bowiem właściciele nieruchomości przyległych do wód jeziora mają wyznaczone ewidencyjnie działki i może się okazać, że działki te są częściowo pokryte wodami jeziora. Z mapy w skali 1:1000 (data wykonania lipiec 2009r.) znajdującej się w aktach sprawy dotyczących piętrzenia wód jeziora S. wynika, że linia wody jeziora ustalona na rzędnej 89,80 m n.p.m. (proponowana rzędna dla linii brzegu) wchodzi na część działek znajdujących się wokół jeziora. W operacie wodnoprawnym sporządzonym na potrzeby wykonania przepusto - zastawki na rzece S. brak jest informacji o rzędnej dna starej budowli piętrzącej, a być może tę informację można by wziąć pod uwagę przy dokonywaniu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od gruntów przyległych. Powinno to być uwidocznione w odpowiedniej dokumentacji wykonanej zgodnie z wymogami art. 15a Prawa wodnego. Mapy w skali 1:500 dołączone do pisma Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa z dnia 4 marca 2014 r. zawierają przebieg proponowanej linii brzegu (kolor czarny - linia przerywana), która biegnie po zaznaczonej linii stałego porostu traw (kolor czerwony - linia ciągła), jednakże na niektórych odcinkach poniżej w/w linii zaznaczona jest wyraźna krawędź (kolor fioletowy - linia ciągła) i nie pokrywa się z proponowaną linią brzegu, co jest sprzeczne z art. 15 ust. 5 Prawa wodnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonując rozgraniczenia gruntów na podstawie art. 15a Prawa wodnego, dokumentacja stanowiąca podstawę do wydania decyzji, powinna również spełniać odpowiednio wymogi z art. 15 ustawy Prawo wodne. Dokumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę nie spełnia wymogów przewidzianych w tym przepisie.

Zwrócono uwagę, że dokumentacja powinna zawierać opis stanu stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu, skoro mowa jest o wahaniach poziomu wód jeziora S. oraz o piętrzeniu (stabilizacji) wód tego jeziora. Zwrócono również uwagę, że jeśli bierze się pod uwagę granicę stałego porostu traw, to dokumentacja powinna zawierać informacje, jaki był średni stan wody w jeziorze S. w okresie co najmniej ostatnich 10 lat, gdyż ustawodawca przewidział w art. 15 ust. 6 Prawa wodnego, że jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, z okresu co najmniej ostatnich 10 lat, linia brzegu biegnie linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. W związku z tym, jest to element konieczny dokumentacji, na podstawie której wydawana jest decyzja w trybie art. 15 czy też 15a ustawy Prawo wodne.

Analizując zarzuty proceduralne organ odwoławczy uznał, że pomimo zaistniałych uchybień procesowych, ze względu na ich wagę i okoliczności towarzyszące nie było uzasadnienia dla uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że wniosek oraz złożona dokumentacja nie spełniają wymogów ustawy i nie pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem, tj. ustalenie naturalnej linii brzegu jeziora wytyczonej zgodnie ze stanem przed wykonaniem budowli piętrzącej na rzece S. Mając na uwadze to, że organ I instancji wielokrotnie podejmował działania mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz wzywał wnioskodawcę o uzupełnienie, a wnioskodawca stał na stanowisku, że jego wniosek oraz dokumentacja są prawidłowe i kompletne, organ II instancji uznał, że nie ma podstaw do przedłużania postępowania i próby kolejnego wezwania o uzupełnienie dokumentacji i wyjaśnienie, dlatego też rozpatrując przedmiotową sprawę wziął pod uwagę materiał dowodowy zebrany w toku postępowania przez organ I instancji.

W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 7, 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie wskazywał na wadliwość stanowiska organu I instancji, a tym samy w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez uchylenie, na jego podstawie, wadliwej decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy,

3. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez oparcie wydanej decyzji na przesłankach z art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawa wodnego podczas, gdy wniosek strony oraz decyzja Starosty jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęła art. 15 ustawy Prawo wodne, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności,

4. naruszenie art. 15 i art. 15a Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniosek strony o ustalenie linii brzegowej jeziora S. dotyczy rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego podczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w toczącym się postępowaniu wynika, że Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa wnosił o ustalenie linii brzegu dla cieku naturalnego - jeziora S., a przygotowana dokumentacja projektowa, w tym mapy dla celów projektowych, wskazywały na stan istniejący przed rozpoczęciem realizacji zadania inwestycyjnego. W przedmiotowym przypadku nie ma uzasadnienia dla rozgraniczania gruntów pokrytych wodą od gruntów przyległych na zasadzie art. 15a ust. 3 prawa wodnego tj. przyjęcia parametrów jeziora sprzed piętrzenia wobec nieistnienia urządzenia wodnego, które piętrzyło wodę w jeziorze,

5. naruszenie art. 75 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 poprzez żądanie od strony przedstawienia dowodów, że proponowana we wniosku linia brzegu jest linią naturalną a jej ukształtowanie nie jest wynikiem piętrzenia, podczas gdy z przepisów prawa materialnego wynika, iż jedynym dowodem wskazującym przebieg linii brzegowej jest projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Strona składając wniosek o ustalenie linii brzegowej jeziora S. przedłożyła wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami operat rozgraniczeniowy, sporządzony i podpisany przez uprawnionego geodetę,

6. naruszenie art. 75 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 4 poprzez uznanie, że dostarczony projekt rozgraniczenia gruntów od gruntów przyległych nie zawiera wszystkich informacji umożliwiających organowi wydanie decyzji, podczas gdy strona uzupełniła mapę o elementy poprawiające jej czytelność a także złożyła prośbę do organu I instancji o zwolnienie jej z obowiązku zawarcia części elementów wskazywanych poprzez ustawę prawo wodne. Organ kwestionując prawidłowość przygotowanych dokumentów nie wskazuje z jakimi przepisami dokumenty te są niezgodne. Strona zaś zlecając wykonanie mapy uprawnionemu geodecie dopełniła obowiązku przedstawienia dowodów umożliwiających rozpatrzenie sprawy.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że wnioskodawca sprzeciwia się stanowisku organów, jakoby braki w materiale dowodowym przedłożonym przez skarżącego uniemożliwiły ustalenie linii brzegu. Skarżący podkreślił przy tym, że nie wskazano, jakimi brakami dotknięty jest wniosek strony. Nadto, skarżący nie podzielił wątpliwości organów w zakresie przebiegu linii brzegowej zarzucając w tym zakresie błędną interpretację art. 15 Prawa wodnego. Skarżący zaprzeczył, jakoby jego wniosek dotyczył rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego. Całokształt okoliczności sprawy, dokumentacja projektowa na wykonanie urządzenia wodnego oraz operat wodnoprawny wskazują, że urządzenie to od wielu lat niesprawne nie piętrzyło wody w jeziorze. Potwierdza to nie tylko ocena stanu technicznego nieużytkowanego obiektu, ale przede wszystkim fakt, iż wnioskodawca nie mógł piętrzyć wody w jeziorze S. wobec braku pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Okoliczność ta uszła uwadze organów obu instancji. Nadto, skarżący podkreślił, że nie sposób żądać od wnioskodawcy przedstawienia dokumentów potwierdzających poziom stanu wody przed wykonaniem urządzenia wodnego, co miało miejsce ponad pół wieku wcześniej, tym bardziej, że przepisy nie uzależniają ustalenia linii brzegu od granicy ewidencyjnej działek wytyczonych geodezyjnie. Skarżący zakwestionował stanowisko organów co do charakteru wód jeziora S., które zaliczono do wód silnie zmienionych, a nie do naturalnych.

W ocenie skarżącego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że zanim doszło do ustalenia poziomów piętrzenia wód w jeziorze S. zostały dokonane pomiary ich zasięgu. Wykonawca dokumentacji projektowej uznał, że najlepszym sposobem ustalenia, do jakiej wysokości należy piętrzyć wodę w jeziorze, aby zminimalizować przejmowanie dodatkowych terenów, będzie wskazanie wyraźnej krawędzi brzegu, a tam gdzie nie było to możliwe granicy stałego porostu traw. Dlatego właśnie strona wnioskowała i uzyskała pozwolenie wodnoprawne na stabilizację wody w jeziorze S. na poziomie 89,80 m n.p.m. W trakcie uzyskiwania pozwolenia na szczególne korzystanie z wód organy administracyjne i pozostałe strony postępowania uznały, że poziom ten jako normalny poziom piętrzenia nie powinien spowodować wystąpienia wód jeziora poza jego granice. Tym bardziej, że ustalony poziom jako umożliwiający stabilizację wód jeziora jest niższy od dostępnych danych, przedstawianych na mapach topograficznych. Wszystkie te informacje są organom podejmującym decyzje znane. Złożenie zaś wniosku o ustalenie linii brzegowej było krokiem zmierzającym do regulacji stanu prawnego jeziora

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., ocena zebranych dowodów nie narusza regulacji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymująca w mocy decyzję Starosty, który działając w trybie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267), odmówił ustalenia linii brzegu jeziora S. Postępowanie to prowadzone było na wniosek Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, działającego w imieniu Marszałka Województwa, z dnia 9 lutego 2012 r., w którym wnioskowano o wydanie decyzji w sprawie ustalenia linii brzegu jeziora S. na szczegółowo określonych działkach w trybie art. 15 Prawa wodnego.

Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miała relacja pomiędzy zakresem regulowania i zastosowania przepisów art. 15 i art. 15a Prawa wodnego.

Przepis art. 15 Prawa wodnego w ust. 1-12 stanowi:

1. Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat.

2. Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny:

1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej oraz wód morza terytorialnego;

2) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych;

3) właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód.

3. Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera:

1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu;

2) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, z wykazaniem:

a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej,

b) granicy stałego porostu traw,

c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp,

d) proponowanej linii brzegu.

4. Organ, o którym mowa w ust. 2, może, w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3.

5. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią.

6. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym.

7. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

8. Decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji.

9. Jeżeli ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

10. Decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych.

10a. Organem właściwym w sprawach, o których mowa w ust. 9 i 10, jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

11. W przypadku zmiany linii brzegu decyzja, o której mowa w ust. 2, może być zmieniona w trybie i na zasadach właściwych dla jej wydania.

12. Jeżeli ustalenie linii brzegu następuje w związku z trwałym zajęciem przez wody płynące lub wody morskie, w sposób naturalny, gruntu niestanowiącego własności właściciela wody, koszty projektu, o którym mowa w ust. 3, ponosi właściciel wody.

Z powyższego wynika, że przepis art. 15 Prawa wodnego normuje kwestie związane z ustaleniem linii brzegowej, jej przebiegiem i sposobem wytyczenia oraz kompetencjami organów w tej materii.

Wskazane postępowanie inicjuje wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny.

Postępowanie prowadzone w tym trybie dotyczy wyznaczenia linii brzegu wyłącznie cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. W orzecznictwie wskazano, że trwałe ustabilizowanie poziomu jeziora urządzeniem wodnym wyłącza je z kategorii zbiorników naturalnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2014 r., sygn.. II SA/Wr 2/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2008 r., sygn.. II SA/Rz 490/07, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ ustalając przebieg linii brzegu kieruje się zasadami ustalonymi w art. 15 ust. 5 i 6 Prawa wodnego i nie ma w tym zakresie żadnej swobody decyzyjnej. Zgodnie z tymi zasadami w pierwszej kolejności linię brzegu wyznacza się według krawędzi brzegu cieku, jeśli jest ona wyraźna, w przeciwnym razie wzdłuż granicy stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, to linię brzegu wyznacza się jako linię przecięcia zwierciadła wody przy tym stanie wody z gruntem przyległym.

Jeżeli natomiast ustalenie linii brzegu jest konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych, postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 15 ust. 9 Prawa wodnego). Z tego wynika, że ustalenie linii brzegu może pozostawać w związku z zamiarem wykonania urządzenia wodnego, a wówczas postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu przeprowadza się łącznie z postępowaniem w sprawie pozwolenia wodnoprawnego dla takiej inwestycji, a organem właściwym jest organ, do którego kompetencji należy wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Odrębną instytucję od objętej regulacją z art. 15 Prawa wodnego stanowi przewidziane w art. 15a Prawa wodnego rozgraniczenie gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów. Stanowi on, że rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (ust. 1). Dokonując tego rozgraniczenia organ stosuje odpowiednio przepisy art. 15 z tym, że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne (ust. 2). W przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia o którym mowa w ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w graniach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych – rzędne wody sprzed piętrzenia.

Wskazany przepis odnosi się zatem do innej sytuacji faktycznej niż określona w art. 15 Prawa wodnego, pomimo, że jego celem jest również wyodrębnienie gruntów. Dotyczy on jednak gruntów pokrytych wodami jeszcze przed wykonaniem urządzenia wodnego, których zasięg i poziom na skutek działalności związanej z wykonaniem urządzenia wodnego mógł ulec zmianie, a nie gruntów stanowiących dna i brzegi cieków naturalnych, w tym jezior.

Celem tego przepisu nie jest więc wyznaczenie linii brzegu, w znaczeniu jakie przypisano temu terminowi w art. 15 Prawa wodnego, ale wyodrębnienie (wydzielenie) gruntów, które były pokryte wodami jeszcze przed wykonaniem urządzenia wodnego. W myśl art. 9 pkt 4a Prawa wodnego za grunty pokryte wodami powierzchniowymi ustawa rozumie bowiem nie tylko grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu ale również grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących.

Przepis znajduje zatem zastosowanie, gdy na skutek działalności człowieka, w wyniku wybudowania urządzenia wodnego, w tym wypadku piętrzącego, dojdzie do zmiany poziomu wód zbiornika naturalnego i to nawet wówczas, gdy celem tych zmian jest stabilizacja lustra wody w jeziorze dla potrzeb retencjonowania jego wód. Podstawowym bowiem elementem wyznaczającym zakres zastosowania art. 15a Prawa wodnego jest istnienie urządzenia wodnego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego. Hipoteza tej normy prawnej obejmuje zatem sytuacje, gdy istnieje potrzeba ustalenia granicy pomiędzy gruntami, które jeszcze przed powstaniem urządzenia wodnego, były pokryte wodami. Dla zastosowania wskazanego przepisu nie ma znaczenia wpływ urządzenia wodnego na poziom wód zbiornika. Obiektywne istnienie urządzenia wodnego na zbiorniku wodnym przesądza bowiem o zastosowaniu normy z art. 15a Prawa wodnego.

Gdyby ustawodawca chciał, w stanie faktycznym którego dotyczy wskazana norma prawna, ustalić linię brzegu na podstawie przeprowadzonego rozgraniczenia, to wskazałby na to wyraźnie w przepisie, tak jak uczynił to w art. 15 ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego. Tymczasem w przepisie art. 15a wskazano wprost, że organ dokonuje w drodze decyzji rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów – podobnie jak w art. 15 ust. 2 wskazano, że organ w drodze decyzji ustala linię brzegu. Ustawodawca celowo nie wprowadził do art. 15a zapisu o ustaleniu w drodze decyzji linii brzegu, skoro linię ustalić można tylko według sposobów określonych w art. 15, co w sytuacjach jakich dotyczy art. 15a może okazać się niemożliwe. Dlatego ustawodawca uznał za wystarczające dokonanie w takiej sytuacji rozgraniczenia.

Przed wykonaniem urządzenia wodnego, kiedy mamy do czynienia ze zbiornikiem naturalnym, zastosowanie znalazłby przepis art. 15 Prawa wodnego, którego celem jest prawne ustalenie linii brzegu ukształtowanej siłami natury. Po wykonaniu tego urządzenia ustalenie linii brzegu o naturalnym przebiegu rozumianym jako przebieg niezmieniony dzielnością urządzenia wodnego, jest niemożliwy. Wówczas pozostaje tylko rozgraniczenie gruntów w oparciu o art. 15a Prawa wodnego. Zastosowaną wykładnię potwierdza treść art. 15 ust. 9 Prawa wodnego, który obliguje do łącznego rozpoznania sprawy ustalenia linii brzegu z udzieleniem pozwolenia wodnoprawnego na wykonania urządzenia wodnego.

We wniosku wskazano, że podstawą ustalenia linii brzegu jeziora S. jest projekt budowlany pod nazwą "Jezioro S. - budowa zastawki na wypływie z jeziora", co byłoby równoznaczne z wykorzystaniem w procesie ustalania linii brzegu tego jeziora materiałów projektowych powstałych na potrzeby projektu budowy urządzenia wodnego o charakterze piętrzącym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego i sugerowało z kolei możliwość wydania decyzji na podstawie art. 15a Prawa wodnego. Z materiałów ujawnionych w sprawie wynika, że decyzją z dnia 2 marca 2010 r. Starosta udzielił skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód – piętrzenie wód jeziora S. do rzędnej normalnego poziomu piętrzenia przy użyciu nowo wybudowanej przepusto – zastawki na rzece S. przy jej wypływie z jeziora S. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało, że projektowana budowla komunikacyjno – piętrząca miała stabilizować lustro wody w jeziorze S. na rzędnej normalnego poziomu piętrzenia i zapobiegać dotychczasowym wahaniom poziomu wód jeziora. Do wniosku wszczynającego rozpoznawaną sprawę skarżący dołączył zatem dokumentację sporządzoną dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego. W tej sytuacji organ administracji zasadnie uznał, że wniosek skarżącego powinien dotyczyć rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego w postaci przepusto - zastawki na wypływie z jeziora S., na rzece S., od pozostałych gruntów na podstawie art. 15a Prawa wodnego, a nie ustalenia naturalnej linii brzegu na podstawie art. 15 ust. 1 Prawa wodnego. Organy rozpoznające wniosek skarżącego zasadnie powzięły wątpliwości co do właściwej podstawy żądania i orzekania w tej sprawie, a skarżący pomimo wezwań tych wątpliwości nie usunął.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do ustalenia linii brzegowej w trybie art.15 ust.9 Prawa wodnego. Wyjaśnienia skarżącego, że pomiary dla potrzeb sporządzenia projektu linii brzegowej jeziora S. poczyniono w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę przepusto – zastawki, skłaniają do wniosku, że obie te sprawy winny były zostać rozpatrzone łącznie, co jednak nie nastąpiło. Postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wybudowanie przepusto – zastawki na wypływie z jeziora S. zakończyło się decyzją z dnia 2 marca 2010 r., a skarżący dopiero w 2012 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie linii brzegu jeziora S. Taka sekwencja zdarzeń wyeliminowała możliwość rozpoznania wniosku skarżącego w trybie art. 15 Prawa wodnego, pozostawiając do wykorzystania dyspozycję art. 15a Prawa wodnego. Jeśli okoliczności sprawy odpowiadają hipotezie normy sformułowanej w art. 15a Prawa wodnego, to nie sposób uznać za podstawę orzekania w takiej sprawie art. 15 Prawa wodnego i zmierzać do ustalenia linii brzegu zbiornika wodnego. Zakresy zastosowania obu tych przepisów wykluczają się, albowiem dotyczą odrębnych sytuacji faktycznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwracano już uwagę na odrębności prawne postępowań prowadzonych na podstawie art. 15 i art. 15a Prawa wodnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2014 r., II SA/Wr 2/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2015 r., II SA/Kr 449/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa,gov.pl).

Inny jest bowiem krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o wszczęcie każdego z tych postępowań. W przypadku postępowania z art. 15 Prawa wodnego uprawnionym do złożenia wniosku jest podmiot mający interes prawny lub faktyczny, a w przypadku postępowania z art. 15a Prawa wodnego - właściciel wody lub właściciel gruntu sąsiadującego. Odmiennie określona jest również właściwość organów, gdyż przy ustaleniu linii brzegu uzależniona jest ona od rodzaju wody. W różny sposób ustawodawca ukształtował również podstawy dowodowe orzekania, przy ustalaniu linii brzegowej przyjmując za podstawowy dowód projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, natomiast w postępowaniu rozgraniczeniowym dopuszczając jako dowód podstawowy dokumentację sporządzoną dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne. Każde z tych postępowań powinno również zakończyć się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia – odpowiednio - o ustaleniu linii brzegu i o rozgraniczeniu.

W kontrolowanej sprawie organy orzekające prawidłowo zatem dostrzegając odrębności w zastosowaniu przepisów art. 15 i art. 15a Prawa wodnego odmówiły ustalenia linii brzegu jeziora S. uznając, że ze względu na podpiętrzanie wód tego jeziora przy pomocy przepusto – zastawki przy wypływie z niego, nie można było procedować i zastosować dyspozycji art. 15 Prawa wodnego, czego konsekwentnie przez cały tok postępowania oczekiwał wnioskodawca. Treść jego wniosku z 2012 r. wskazywała na żądanie ustalenia linii brzegu jeziora w trybie art. 15, a późniejsze wyjaśnienia składane na wezwanie organów tylko ten wniosek potwierdzały.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., II OSK 1004/05 dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie strona określa przedmiot swego żądania, i tylko ona może go uszczegółowić (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, Lex nr 47890, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. II OW 104/13 dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ administracji jest związany żądaniem strony, wyznaczającym granice sprawy administracyjnej, której załatwienie jest celem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie wnioskodawca podtrzymywał przedmiot żądania i wskazaną podstawę prawną wniosku, nie dokonując ich zmiany nawet w toku licznych odpowiedzi na wezwania organów do uzupełnienia materiału dowodowego i złożenia wyjaśnień. Takie precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez samą stronę z powołaniem się na konkretny przepis prawa uznać należy już za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię przedmiotu sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2009 r., II OW 84/08, Lex nr 518249 i z dnia 5 sierpnia 2008 r., II OW 27/08, Lex nr 515663).

Odmowa ustalenia linii brzegu jeziora S. była zatem uzasadniona, albowiem okoliczności sprawy nie wypełniały hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 15 Prawa wodnego.

Dodatkowo zgodzić należy się z organami orzekającymi, że ustalenie linii brzegu jeziora nie byłoby możliwe, nawet wówczas, gdyby dopuścić możliwość procedowania w trybie art. 15 Prawa wodnego, albowiem przedłożony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia był niezgodny z wymogami art. 15 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 Prawa wodnego. Z przepisów tych wynikają wiążące wytyczne dotyczące sposobów ustalenia linii brzegowej. I tak, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią. Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym. Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu.

Tymczasem skarżący w projekcie rozgraniczenia gruntów zaproponował linię brzegu biegnącą wzdłuż granicy stałego porostu traw, pomimo że na mapie na części brzegu jeziora wyznaczono wyraźną krawędź brzegu, co jest pierwszym kryterium wyznaczenia linii brzegu. Mimo wezwań wnioskodawca nie podjął czynności w celu dokonania korekty w tym zakresie, co uniemożliwiło wyznaczenie linii brzegu zgodnie z wnioskiem w trybie art. 15 Praw wodnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.