Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 195/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust 1, ust. 2, art. 61 ust. 1, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi B. F. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz B. F. i P. F. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia ... 2015r. znak ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania B. F., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.),

utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ż. z dnia ... 2014r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów o pojemności ... ton wraz z przenośnikiem kubełkowym i koszem zasypowym w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działce nr ... w miejscowości M. gmina Ż.

W uzasadnieniu organ wskazał przebieg postępowania i następujące okoliczności sprawy:

Burmistrz Ż. po rozpatrzeniu wniosku T. A. decyzją z ... 2014r. nr ... (znak ...) ustalił warunki zabudowy opisanego wyżej zamierzenia budowlanego na działce nr ... w miejscowości M. gmina Ż. Na skutek odwołania B. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z ... 2014r. (znak ...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na sprzeczności występujące we wniosku inwestora, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz braki w treści decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia ... 2014r. nr ... (znak ...) Burmistrz Ż. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od tej decyzji B. F. wniosła o jej uchylenie, wskazując, że ustępujący burmistrz podpisał ją w dniu zaprzysiężenia nowego (... 2014r. godz. ...), poprzednia decyzja dotyczyła części działki nr ..., przez co wskazywała jednoznacznie że silosy staną na tej jej części, którą firma "A" użytkuje w swej działalności gospodarczej. Obecnie inwestycją objęto całą działkę, co ma na celu jedynie zmylenie urzędników oraz organ odwoławczy, a inwestor i tak zamierza zlokalizować inwestycję przy ścianie szczytowej istniejącego budynku. Inna lokalizacja silosów nie jest możliwa chociażby z uwagi na brak prądu na polu oraz innych względów opisanych w odwołaniu. Decyzja zawiera także błąd formalny bowiem określa w rzeczywistości ładowność a nie pojemność silosów. Strona podniosła, że sprawą silosów interesował się J. A., a nie T. A., bo to działalności firmy handlowej "A", której współwłaścicielem jest J. A. mają służyć silosy. Zdaniem odwołującej się silosy nie są związane z zabudową zagrodową, której nie ma na tej działce a wnioskodawca jest tylko figurantem. Niewłaściwe zatem było zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co byłoby możliwe gdyby inwestor lokalizował inwestycję w ramach własnej zagrody czyli na działce nr ... w M. Strona zakwestionowała również autentyczność podpisów pod wnioskami i oświadczeniami inwestora, nieprawidłowe określenie ilości miejsc parkingowych, uciążliwości jakie będą powodowały silosy dla nieruchomości sąsiedniej, użytkowaniu budynku na działce nr ... przez J. i A. A. niezgodnie z przeznaczeniem dla potrzeb ich działalności handlowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść przepisów art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu był Burmistrz Ż., w dniu wydania zaskarżonej decyzji piastunem tego organu był L. J., zatem był on osobą uprawnioną do podpisania decyzji. W ocenie SKO wniosek inwestora został uzupełniony i jest kompletny, a jego część graficzna została sporządzona na mapach w odpowiedniej skali posiadających oznaczenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co pozwoliło na przeprowadzenie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego autentyczności podpisów składanych przez inwestora Kolegium wskazało, iż wątpliwości w tym zakresie winny być badane przez uprawnione do tego organy np. Policję lub prokuraturę. W dalszej części przywołując treść przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 4 organ zauważył, że przepis ust. 1 pkt 1 dotyczący tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W rozpatrywanej sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestora wynosi około 50 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Ż. wynosi 16,93 ha. Jak wynika z treści wniosku inwestora planowane zamierzenie inwestycyjne będzie związane z prowadzonym gospodarstwem rolnym, zatem organ odwoławczy uznał, że zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było uzasadnione. Zdaniem Kolegium nie istnieje przepis prawa, który uniemożliwiałby zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako realizowanej w ramach zabudowy zagrodowej, obowiązujące przepisy nie ograniczają bowiem zabudowy zagrodowej do zabudowy zlokalizowanej w ramach tej samej działki ewidencyjnej. Organ zauważył, że nie można domniemywać, iż inwestor występuje z zamiarem wprowadzenia w błąd organów administracji. Dopiero faktyczne wykorzystywanie planowanych silosów na potrzeby niezwiązane z planowanym gospodarstwem rolnym może spotkać się ze zdecydowanym działaniem organów administracji zmierzającym do usunięcia stanu niezgodnego z uprzednio wydanymi decyzjami administracyjnymi. Aktualnie organy są związane wnioskiem inwestora.

Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wynika, iż organ I instancji zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z pozostałymi zasadami określonymi ustawą. Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla zamierzonej przez inwestora inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wykorzystane materiały kartograficzne posiadają prawidłowe oznaczenia wskazujące na przyjęcie ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej się organ drugiej instancji wyjaśnił, że z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Organ wskazał, że inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji inwestycji, a dopiero w następnym etapie realizacji inwestycji organ będzie badał, czy możliwe jest spełnienie warunków określonych w decyzji. Stwierdził, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron na wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. Za nieistotną dla niniejszej sprawy uznał organ okoliczność uprzedniego nieprzestrzegania przez inwestorów przepisów prawa i wykorzystywanie budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem deklarowanym w pozwoleniu na budowę.

Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest możliwe określenie konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, czego domaga się strona odwołująca się. Kwestie te będą bowiem badane dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jako nieprawdziwy organ uznał zarzut dotyczący braku oznaczenia wysokości i pojemności wnioskowanych silosów, bowiem parametry te zostały szczegółowo określone w zaskarżonej decyzji. Z ustaleń tych jasno wynika, że realizacja inwestycji będzie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. B. F. i P. F. wnieśli o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili nieuwzględnienie ich interesu prawnego, sprzeczność stanu faktycznego ze stanem prawnym oraz nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, mających znaczący wpływ na to by dwie decyzje Burmistrza Ż. z dnia ... 2014r., dotyczące tej samej działki nr ... w M. (decyzja nr ... i nr .) zostały uchylone w całości ze względu na sprzeczności jakie z obu tych decyzji wynikają - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., czyli uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej.

W skardze zaakcentowano, że Kolegium ... 2015r. wydało dwie decyzje, utrzymujące w mocy dwie odrębne decyzje Burmistrza Ż. z ... 2014r. o warunkach zabudowy na tej samej działce nr ... w M. dla przedmiotowej inwestycji oraz dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego na działce budynku gospodarczego, na budynek handlowo-usługowy i ścisły związek tych spraw i sprzeczność charakteru inwestycji, zupełnie pominięty w decyzji Kolegium. Działka rolna nr ... jest własnością rolnika T. A., zabudowana wyłącznie jednym budynkiem gospodarczym, który jednak niezgodnie z jego przeznaczeniem był wykorzystywany do działalności handlowo-usługowej przedsiębiorstwa jego synów J. i A. A. Zdaniem skarżących działka ta zatem nadal winna być wykorzystywana do celów gospodarstwa rolnego a nie na uciążliwą działalność handlową, której mają służyć silosy zbożowe, wraz z istniejącym na działce budynkiem.

Skarżący zakwestionowali fakt i tryb ustanowienia w niniejszej sprawie pełnomocnikiem wnioskodawcy T. A. – jego syna J. A., w szczególności okoliczność, że dokument pełnomocnictwa został złożony w organie pierwszej instancji dopiero po wydaniu przez ten organ decyzji. Przy czym od stycznia na działce nr ... firma J. i A. A. "A" prowadzi zintensyfikowaną działalność polegającą między innymi na zwożeniu towaru dla celów handlowych, bowiem inwestorami w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany przeznaczeniu budynku na tej działce na budynek handlowo-gospodarczy byli właśnie J. i A. A., a nie T. A.

W obszernym uzasadnieniu skargi podkreślono pominięcie przez Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy tego, że przyjęcie zamiaru wybudowania silosów zbożowych na działce nr ..., na której nie znajduje się zabudowa zagrodowa lecz wyłącznie budynek gospodarczy, nie wykorzystywany do produkcji rolniczej, lecz do działalności handlowej synów inwestora, jest nieprawidłowe i sprzeczne z drugą z wydawanych jednocześnie dla tej samej działki decyzji. Wywiedziono, że zabudowa zagrodowa rolnika T. A. znajduje się na innej działce w murzynie (działka nr ...), gdzie oficjalnie znajduje się również siedziba firmy jego synów J. i A. A. "A". Firma ta zajmuje się hurtowym handlem środków do produkcji rolnej (paszami, nawozami, środkami ochrony roślin, olejami). Na przedmiotowej działce nr ... zabudowanej wyłącznie jednym budynkiem gospodarczym firma ta prowadziła również działalność, lub wykorzystywała ten budynek do magazynowania własnych pojazdów, towaru. Skarżący zarzucili zatem, że organ odwoławczy pomijając zarzuty w tym względzie nieprawidłowo rozpoznał sprawę i utrzymał w mocy dwie sprzeczne wzajemnie decyzje. Niemożliwe do pogodzenia jest bowiem zaakceptowanie twierdzenia T. A., że sporne silosy zbożowe mają powstać w ramach jego budowy zagrodowej, skoro jednocześnie wobec jedynego budynku który jest na tej działce jego synowie ubiegali się o zmianę sposobu użytkowania na handlowo-usługowy. W tej sprawie (decyzja Burmistrza Ż. ...) nie było mowy o zabudowie zagrodowej na tej samej działce, a organ przeprowadził analizę i uwzględniał zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, zdaniem skarżących, planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch silosów (niedaleko budynku) znacznych rozmiarów na tej samej działce nr ... nie będzie wykorzystywana przez wnioskującego rolnika, lecz służyć będzie działalności gospodarczej jego synów. W konsekwencji organ winien rozpoznać sprawę nie jako dotycząca zabudowy zagrodowej, lecz z uwzględnieniem wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. W ewidencji gruntów dla działki nr ... oznaczono Br czyli grunt rolny zabudowany, brak oznaczenia MR czyli zabudowa zagrodowa. Skarżący przywołali również definicję pojęć "zabudowa zagrodowa" oraz "gospodarstwo rolne" i powołując się na orzecznictwo sądowe wskazali, że rozpatrując możliwość inwestycji polegającej na budowie spornych silosów na działce ..., która nie jest kontynuacją zabudowy zagrodowej, powinien uwzględnić zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżący podkreślili, że obecna działalność gospodarcza - handlowa prowadzona przez firme "A" na terenie działki nr ... powoduje znaczne uciążliwości, a rozwiniecie tej działalności poprzez wybudowanie dwóch dużych silosów i ich użytkowanie przez ciągłą sprzedaż, dostawy towaru, hałas, zapylenie ograniczy ich możliwości z korzystania z własnej nieruchomości. Nadto skoro nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku wybudowanego na działce rolnej, powinno nastąpić wyłączenie tej części działki z produkcji rolniczej.

Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu drugiej instancji wobec zgłoszonego w odwołaniu zarzutu dotyczącego podpisywania wniosku i pism zamiast przez inwestora, przez jego syna. Kolejne zarzuty dotyczą niewłaściwego stwierdzenia Kolegium, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji w postaci dwóch silosów zbożowych, co nie wynika z akt sprawy i nie zostało zbadane przez organy oraz niewłaściwej oceny co do prawidłowości określenia zamierzenia w decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro inwestycja dotyczy budowy na działce ... dwóch silosów o ładowności 2×26,7 t to tak powinna zostać określona w sentencji decyzji. Tymczasem decyzją z ... 2014r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch silosów o pojemności 2×26,7 ton, dopiero w tekście decyzji można wyczytać, że jednak pojemność tych silosów będzie inna, bo liczona w m3 (z rysunków dołączonych do wniosku wynika, że jeden silos będzie miał 41,15 m3).

Skarżący wnieśli również o łączne rozpoznanie ich skarg na obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... 2015r., dotyczących utrzymania w mocy decyzji Burmistrza Ż. z dnia ... 2014r. (nr ... i nr ..., które dotyczą dwóch sprzecznych inwestycji na działce nr ... w M. Do skargi dołączono plik dokumentów korespondencję z różnymi organami.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia ... 2015r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W pismach uzupełniających z ... maja, ... i ... lipca 2015r. B. F. przedłożyła do akt sprawy kolejne dokumenty – korespondencję z organami administracji w tym dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr ..., jako potwierdzenie niewłaściwego działania organów i ignorowanie jej praw.

Na rozprawie w dniu ... 2015r. pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora T. A.) wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury, jak i prawa materialnego poprzez dowolne ustalenie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na szczególnych zasadach określonych w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do zasady praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.).

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,

z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej – art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – dalej: "u.p.z.p."). Art. 59 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyrażonej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Normy wynikające z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., wprowadzają tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu: stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym, przy czym podkreślenia wymaga, że zasada ta - z woli ustawodawcy - odnosi się wyłącznie do zabudowy nowej.

Jednak w sprawie rozważeniu podlega wyjątek przewidziany ust. 4 art. 61 u.p.z.p., który przewiduje możliwość odstąpienia od analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod kątem zasady dobrego sąsiedztwa, w przypadku, gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przypomnieć należy, że przepisy ustawy nie zawierają własnej definicji gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie oraz literaturze przyjmuje się, i z poglądem tym trzeba się zgodzić, że w rozważanym przypadku racje nakazujące traktować obowiązujące prawo jako jeden system przemawiają za dokonaniem wykładni wyjaśnianego pojęcia przy uwzględnieniu treści art. 55 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Także w art. 2 pkt 2 ustawy o ukształtowaniu ustroju rolnego ustawodawca definiuje gospodarstwo rolne jako "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.

Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma zatem decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą.

Wobec powyższego w każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach. Zadaniem organów administracji jest dokonanie ustaleń czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami i zabudowaniami planowanymi do zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej (czyli na działce gdzie znajduje się dotychczas zagroda rolnika oraz na działce nr ... w M.). W ocenie Sądu, ustalenia poczynione w tym zakresie w okolicznościach niniejszej sprawy, jak zasadnie zarzucają skarżący, są niewystarczające. W konsekwencji organy obydwu instancji uchyliły się od wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do zastosowania w niniejszej sprawie odstępstwa od ustalenia warunków zabudowy polegającego na możliwości pominięcia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa. Organy administracji, w decydującej dla kierunku rozstrzygnięcia mierze, i spornej w niniejszej sprawie oparły się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy zawartym we wniosku, które nie zostało zweryfikowane innymi dowodami oraz nie zostało skonfrontowane z podważającymi to stwierdzenie oświadczeniami i dowodami przedkładanymi w toku postępowania przez skarżącą.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca to jest T. A., jest uprawniony do skorzystania z przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na tej podstawie, że planując realizację budowy dwóch silosów na paszę lub ziarno na działce ... w M. będzie realizował tę inwestycję w ramach własnej zabudowy zagrodowej, bowiem bezspornie prowadzi gospodarstwo rolne o wielkości przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie Ż., czy też inwestycja związana będzie z prowadzoną przez firmę jego synów (J. i A. A.) na tej działce działalnością gospodarczą.

Zdaniem Sądu odpowiedź na to pytanie, w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów, budzi wątpliwości. Analiza akt sprawy pozwala bowiem kwestionować to, że wnioskodawca planuje wybudować sporne dwa silosy na działce nr ... w ramach własnej zabudowy zagrodowej i rozwoju prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Fakt, iż gospodarstwo rolne, na którego prowadzenie powołuje się wnioskodawca, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie Ż. został wykazany i pozostaje bezsporny. Ustalenia organów w tym zakresie odpowiadają prawu i nie budzą wątpliwości. Odnosząc się natomiast do oceny, czy T. A. planuje inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej należy w pierwszej kolejności wskazać na wykładnię celowościową przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko, tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych, byłoby utrudnione lub niemożliwe ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie niejako miejsca pracy, które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania.

Wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z utrwalonymi w judykaturze poglądami, które skład orzekający również podziela, na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Rzeczona zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej.

Reasumując powyższe, zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przyjmując takie rozumienie zabudowy zagrodowej należy zakwestionować bezkrytycznie przyjęte przez organy stanowisko, iż inwestor planuje realizację spornych obiektów na działce nr ... w ramach zabudowy zagrodowej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wnioskodawca planuje realizację dwóch silosów na materiały sypkie wraz z przenośnikiem kubełkowym i koszem zasypowym na działce nr ... w M. Nie wynika z akt sprawy aby na terenie objętym zamierzeniem znajdowała się zabudowa zagrodowa wnioskodawcy. W trakcie postępowania na terenie tym znajdował się wyłącznie budynek gospodarczy, co do którego jednak jednocześnie toczyło się, z wniosku synów inwestora J. i A. A., odrębne postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania tego budynku na handlowo- usługowy, a wcześniej toczyło się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie związane z samowolna zmiana sposobu jego użytkowania właśnie do działalności handlowej, a nie gospodarstwa rolnego T. A. Skarżący zarzucają, że na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się wyłącznie budynek gospodarczy, który jednakże był wykorzystywany od kilku lat, niezgodnie z jego przeznaczeniem do prowadzenia działalności gospodarczej (handlowo-usługowej) przez firmę J. i A. A. Podkreślenia wymaga, że w żadnym miejscu T. A. nie podjął próby wykazania funkcjonalnego połączenia wnioskowanych silosów na przedmiotowej działce w ramach jego gospodarstwa rolnego i własnego siedliska, a organy również tej kwestii nie wyjaśniły. W okolicznościach sprawy dla prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego organy winny podjąć niezbędne czynności celem wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżąca umotywowanych i popartych dowodami wątpliwości, co do powiązań rodzinnych i organizacyjnych pomiędzy T. A. (rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne), a prowadzeniem odrębnej własnej działalności gospodarczej przez jego synów J. i A. A. Co może okazać się istotne, skarżąca w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podkreślała, że siedlisko T. A. zlokalizowane jest w tej miejscowości ale na innej dalej położonej działce (nr ...). Również na tej działce nr ... zarejestrowana jest siedziba firmy jego synów "A" J. A. i A. A. s.c. M. ... Ż. Jak zostało podkreślone firma J. i A. A. prowadzi działalność gospodarczą o profilu związanym z działalnością rolniczą, między innymi w zakresie sprzedaży hurtowej zboża, nasion, pasz dla zwierząt, środków ochrony roślin oraz doradztwa rolniczego.

Jak już wskazano siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Powiązanie tego typu nie mogłoby zatem zostać wywiedzione wobec zamiaru budowy dwóch silosów na produkty sypkie, które miałyby być przeznaczone do prowadzenia działalności gospodarczej przez inne podmioty, na terenie nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Jeżeli zatem zamiarem inwestora nie jest realizacja przedmiotowej inwestycji dla uzupełnienia własnej zabudowy zagrodowej na potrzeby trwale prowadzonej działalności rolniczej, planowanie budowy obiektów budowlanych dla innych celów (np. prowadzenia działalności gospodarczej), nie stanowi budowy w ramach zabudowy zagrodowej.

Przenosząc powyższe na grunt zawisłej sprawy dostrzec należy, iż T. A. właściciel nieruchomości nr działki nr ... wystąpił w dniu ... 2014r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy na tej działce "dwóch silosów na soję oraz rzepak o pojemności 2×26,7 ton wraz z przenośnikiem ślimakowym i koszem zasypowym", wskazując, że inwestycja będzie realizowana w ramach rozbudowy obiektów gospodarstwa rolnego o pow. 50 ha. Pierwotnie dołączony do wniosku plan zagospodarowania obejmował wyłącznie część działki zabudowaną budynkiem gospodarczym oraz wskazano usytuowanie silosów przy istniejącym na nieruchomości budynku. Z kolei, co konsekwentnie podkreślają skarżący, wnioskiem z ... 2014r. J. i A. A. wystąpili z wnioskiem o ustalenie na tej samej działce nr ... warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania tegoż właśnie jedynego istniejącego na tej działce obiektu budowlanego - budynku gospodarczego na budynek handlowo-usługowy (usługi nieuciążliwe, handel produktami związanymi z produkcją rolną). Te zatem okoliczności budzą uzasadnione i wymagające wyjaśnienia wątpliwości, czy w istocie planowane na działce nr ... silosy stanowią inwestycję w ramach zabudowy zagrodowej, co uzasadnia odstąpienie od zasady dobrego sąsiedztwa. Tym bardziej, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy toczącej się przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Bd 194/15, prowadząc jednocześnie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla dwóch wskazanych wyżej zamierzeń organy dokonały sprzecznych ustaleń. Organy nie wypowiadają się w tej kwestii co uniemożliwia dokonanie sądowej oceny przesłanek uznania przez organy, że mimo, iż synowie T. A. wykorzystywali wcześniej i zamierzają użytkować znajdujący się na działce budynek gospodarczy do działalności handlowo-usługowej to istnieją podstawy do uznania, że wnioskowane przez inwestora silosy stanowią rozbudowę jego siedliska dla prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Wszystkie powołane okoliczności pozwalają kwestionować stanowisko organów obu instancji, iż w stanie faktycznym sprawy wystąpiły przesłanki uprawniające do zastosowania wyjątku unormowanego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W teorii prawa nie jest sporne, iż wyjątków nie można interpretować rozszerzająco, a z taką interpretacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Powyższe wątpliwości winny zostać przez organ wyjaśnione między innymi poprzez szczegółowe wyjaśnienia inwestora oraz J. i A. A., a następnie organ winien ocenić zgromadzony materiał dowodowy na potrzeby oceny, czy inwestor prowadząc gospodarstwo rolne może wobec przedmiotowej inwestycji powołać się na szczególny przypadek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a stanowiący odstępstwo od zasady badania tzw. dobrego sąsiedztwa. Ocena ta - zdaniem składu orzekającego - budzi wątpliwości.

Drugim zasadniczym zagadnieniem, na które w sprawie należy zwrócić uwagę, jest to, że nawet gdyby w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., wyłączona byłaby konieczność spełnienia wymogu tylko z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli organ nie badałby jedynie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.

Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza jednak badania pozostałych przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. W szczególności zatem organ zobowiązany był do oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Sięgając do regulacji art. 61 ust. 5 u.p.z.p. należy przyjąć, że warunek ten uzna się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji (por. np. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Po 255/12 oraz w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08 i z dnia 19 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1639/06 i inne).

Lektura akt administracyjnych nie potwierdza, by organy dokonały w sprawie analizy przesłanki wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. We wniosku inicjującym postępowanie w sprawie warunków zabudowy inwestor nie określił zapotrzebowania w energię elektryczną, a jedynie wskazał, że następować będzie z istniejącej na działce instalacji. Do wniosku jednak nie dołączono żadnego dokumentu wystawionego przez gestora sieci, który dawałby gwarancję zapewnienia obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej (prądu). Brak ten nie został uzupełniony przez organ, bowiem nawet gdyby inwestorzy złożyli niekompletny wniosek, to organ miał obowiązek wezwać ich do jego uzupełnienia poprzez złożenie wskazanych dokumentów. Żaden z organów nie dostrzegł wskazanych braków, uznając jednocześnie spełnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W decyzji pierwszej instancji Burmistrz wprost wskazał, w warunkach i wymaganiach w zakresie obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, że inwestycja będzie w szczególności zasilana w energię elektryczną z sieci energetycznej z istniejącego przyłącza na działce. W świetle przytoczonych okoliczności stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w dokumentach zgromadzonych przez organ.

Zwrócić należy nadto uwagę na rozbieżności i sprzeczności zarówno w treści decyzji organu pierwszej instancji, jak również pomiędzy parametrami planowanej inwestycji określonymi we wniosku a w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym zakresie wskazać należy, iż w sentencji decyzji określono warunki zabudowy dla dwóch silosów o pojemności 2×26,7 ton, podczas gdy pojemność tego typu urządzenia należałoby określić w m3. Nadto wskazać przyjdzie, iż do wniosku inwestor dołączył specyfikację silosu paszowego o pojemności 41,15 w m3, a ładowności 26,7 w tonach, co wskazuje na ewidentną i znaczną różnicę tych pojęć, decyzja nie określa też gabarytów planowanych silosów, poza wysokością. Z kolei określenie w decyzji Burmistrza Ż. powierzchni zabudowy planowanych obiektów na 40-50m2, znacznie odbiega od wnioskowanej - 25m2. Wskazuje to na niedopuszczalną dowolność ustaleń organu pierwszej instancji, która nie została również dostrzeżona i zweryfikowana przez organ odwoławczy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż znakomita ich część okazała się, w świetle przedstawionych wywodów, trafna. Kierując się zasadami postępowania administracyjnego organy w okolicznościach niniejszej sprawy winny prowadzić postępowanie uwzględniając nie tylko interes wnioskodawcy ale również innych stron postępowania (właścicieli nieruchomości sąsiedniej). Z oczywistych względów bowiem inny będzie ewentualny zakres oddziaływania (intensywność załadunków i wyładunków, czasokres wykorzystywania, emisje np. hałasu, pyłów) planowanych silosów na nieruchomość skarżących w sytuacji gdy służyć one będą wyłącznie indywidualnej działalności rolniczej wnioskodawcy, a znacznie większy w sytuacji gdyby silosy te miały być, jak zarzucają skarżący, wykorzystywane do prowadzonej przez J. i A. A. działalności gospodarczej, która obejmuje według PKD sprzedaż hurtową zboża, nieprzetworzonego tytoniu, nasion i pasz dla zwierząt

Jednak sąd nie podzielił zarzutów dotyczących wadliwości związanych z ustanowieniem przez T. A. swoim pełnomocnikiem w sprawie syna J. A. na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Strona może, co do zasady, działać w postępowaniu administracyjnym osobiście lub przez pełnomocnika (art. 32 K.p.a.). Pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 1 i 2 K.p.a.). Każda strona postępowania może samodzielnie decydować czy w jakim stadium postępowania ustanowi do działania w nim swojego pełnomocnika. W aktach sprawy znajduje się dokument z dnia ... 2014r. potwierdzający fakt udzielenia przez T. A. pełnomocnictwa do reprezentowania go w niniejszej sprawie administracyjnej jego synowi J. A. wraz z potwierdzeniem złożenia tego dokumentu Burmistrzowi Ż. ... 2015r.

Zasadnie również organ odwoławczy stwierdził, iż nie był właściwy w toku niniejszego postępowania do rozstrzygania wątpliwości skarżącej co do prawdziwości podpisu pod wnioskiem T. A. o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawca nie kwestionował w toku postępowania autentyczności podpisu pod wnioskiem lub jego pismami w sprawie. Jeżeli zdaniem skarżącej zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa winna to zgłosić właściwym w tym zakresie organom.

Konkludując wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.) i prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania od organu solidarnie na rzecz skarżących orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag, by w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami rozpoznać przedmiotowy wniosek.