Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1723/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 204 poz 1195
law: Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej również jako: "KNF" lub "organ nadzoru") decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p." oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), dalej: "u.n.r.f.", utrzymała w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji KNF przedstawiła dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. M. C. zwrócił się do KNF w trybie art. 1 w zw. z art. 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nałożenia na spółkę C. S.A. (następcę prawnego spółki N. S.A.) kary pieniężnej w wysokości 60.000 złotych tytułem nieogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji lub niezmniejszenie udziału do nie więcej niż 66% liczby głosów w spółce Z. S.A. wraz z informacją, czy decyzja ta jest ostateczna.

W dniu 22 sierpnia 2013 r. organ nadzoru poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, iż wniosek dotyczy udostępnienia informacji prawnie chronionych, konieczne było wszczęcie przez KNF z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W związku z powyższym organ nadzoru, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej poprzez przekazanie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nałożenia na spółkę C. S.A. (następcę prawnego spółki N. S.A.) kary pieniężnej w wysokości 60.000 złotych tytułem nieogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji lub niezmniejszenie udziału do nie więcej niż 66% liczby głosów w spółce Z. S.A. wraz z informacją, czy decyzja ta jest ostateczna.

Pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. M. C. złożył w Komisji Nadzoru Finansowego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne ze słusznym interesem obywateli, oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej uznania wnioskowanego dokumentu za wyłączony w całości z możliwości udostępnienia. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 94 ze zm.), dalej: "u.o.i.f.", poprzez błędne uznanie, że objęcie tajemnicą zawodową, określoną w art. 147 u.o.i.f., pewnego zakresu treści wnioskowanej decyzji uniemożliwia udostępnienie treści przedmiotowej decyzji w pozostałym zakresie.

Komisja Nadzoru Finansowego nie znalazła podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.

Wskazała w pierwszej kolejności, iż wniosek o udostępnienie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. wraz z informacją, czy decyzja ta jest ostateczna, winien być traktowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Informacje tego rodzaju dotyczą bowiem szeroko rozumianych spraw publicznych, w tym również wykonywania przez organ nadzoru kompetencji władczych przyznanych mu przepisami prawa.

Następnie organ nadzoru wskazał, iż prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega różnorodnym ograniczeniom. W wielu przypadkach jawność informacji publicznej i prawo dostępu do niej pozostaje w konflikcie z innymi prawnie chronionymi wartościami i uprawnieniami. W tych przypadkach ustawodawca rozstrzyga zaistniałe kolizje bądź na korzyść jawności informacji, bądź ich poufności i ochrony. Przepisy prawa przewidują bowiem ograniczenia w zakresie jawności i udostępniania informacji, dotyczące określonych kategorii informacji oraz trybów ich udostępniania. Stosowanie tych przepisów przez organ administracji publicznej jest działaniem na podstawie przepisów prawa i nie może być traktowane jako naruszenie słusznego interesu społecznego. Ograniczenia odnoszące się do określonych kategorii informacji można ogólnie podzielić na trzy grupy, przyjmując za kryterium ich ochronę: ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, ochronę prywatności osoby fizycznej.

Informacje zawarte w decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. wraz z informacją, czy decyzja ta jest ostateczna organ nadzoru uznał za objęte tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 u.i.o.f. w związku z art. 19 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. Nr 183, poz. 1537 ze zm.), dalej: "u.n.r.k.". Zgodnie z art. 147 u.o.i.f., tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną przez osobę wymienioną w art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach.

Z brzmienia tego przepisu, zdaniem organu nadzoru, należy wnosić, iż wstępnym warunkiem uznania danej informacji za objętą tajemnicą zawodową jest to, iż informacje muszą być uzyskane w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś warunkiem jest to, aby informacje te dotyczyły chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, bądź też czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru.

Zgodnie z powołanym przepisem przesłanką twierdzenia o występowaniu w analizowanej sprawie tajemnicy zawodowej jest to, iż treść przedmiotowej decyzji administracyjnej jest informacją dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi. Ustawa o obrocie instrumentami finansowymi nie różnicuje w tym zakresie czynności nadzorczych. Jest zatem wolą ustawodawcy objęcie konfidencjonalnością wszelkich czynności nadzorczych i żadne informacje dotyczące tego obszaru działań organu nadzoru nie mogą być ujawnione bez spełnienia przesłanek określonych w u.o.i.f. W ocenie organu nadzoru przesłanki takie w badanej sprawie nie występują.

Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k., stanowi, iż Przewodniczący KNF, jego Zastępcy, członkowie KNF, pracownicy UKNF oraz osoby zatrudnione w UKNF na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze, są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.n.r.k., tożsamy obowiązek rozciąga się na wszystkie osoby pozostające w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze. Obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych opisanych w art. 19 ust. 1 i 2 u.n.r.k. Z tego względu nie może budzić wątpliwości ustalenie, iż art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru. Nie inaczej bowiem należy wykładać wyraźne wskazanie kręgu podmiotów zobligowanych do zachowania w tajemnicy informacji konfidencjonalnych. Pośród tego rodzaju tajemnic ustawodawca umiejscawia także tajemnicę zawodową określoną w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi. Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wskazuje, iż treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia tajemnicy zawodowej opisane są w przepisach szczególnych. To oznacza, iż wszelkie niezbędne elementy konstytuujące tajemnicę zawodową jako instytucję prawną, znajdują swe bezpośrednie odniesienie względem organu nadzoru. Innymi słowy, organ nadzoru jest zobligowany do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Zdaniem organu nadzoru, w zakresie tajemnicy zawodowej określonej w art. 147 u.o.i.f. mieszczą się także czynności nadzorcze podejmowane w ramach nadzoru. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że elementem składowym tego pojęcia jest również - objęta wnioskiem - decyzja administracyjna wraz z informacją czy decyzja ta jest ostateczna. W tym zakresie decyzja ta objęta jest tajemnicą zawodową. Pojęcie czynności wykonywanych w ramach nadzoru obejmuje bowiem wszystkie czynności występujące w sekwencji działań związanych z zastosowaniem środków nadzoru, w rym realizowanych w toku postępowania administracyjnego (art. 11 ust. 5 u.n.r.k.). Tajemnicą zawodową objęta jest w konsekwencji cała treść decyzji, bez konieczności wydzielania części jawnej i niejawnej, jest ona bowiem dokumentem objętym tajemnicą zawodową ze względu na zawarte w niej informacje, jak również ze względu na fakt, że stanowi czynność wykonywaną po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Żądana decyzja zawiera szczegółowy opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku prowadzonego postępowania, jak również szereg danych dotyczących C. S.A. pozyskanych w trybie nadzorczym. Wolą ustawodawcy jest utrzymanie w konfidencjonalności wszelkich informacji pozyskanych w ramach nadzoru, stąd decyzja administracyjna z dnia [...] kwietnia 2013 r. wraz z informacją, czy decyzja ta jest ostateczna, uznana została za dokument powstający w ramach wykonywania nadzoru i objęta jest tym samym tajemnicą zawodową. Wnioskodawca, żądając udostępnienia kopii tej decyzji, żąda w istocie przekazania informacji na temat czynności podejmowanych w ramach nadzoru nad rynkiem obrotu instrumentami finansowymi, co jest objęte tajemnicą zawodową.

W świetle powyższego, zdaniem KNF, odmowa udostępnienia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę zawodową, jest działaniem na podstawie przepisów prawa i z tego względu nie może stanowić działania sprzecznego ze słusznym interesem obywateli, co czyni zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nieuzasadnionym. Ponadto, w decyzji I instancji wskazano na jakiej podstawie uznano wnioskowany dokument za wyłączony w całości z możliwości udostępnienia, powołując się na art. 147 u.o.i.f. określający zakres tajemnicy zawodowej. Z tego względu również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. należy uznać za nietrafny.

W ocenie organu nadzoru, nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, że tajemnicę zawodową stanowi jedynie pewien zakres treści wnioskowanej decyzji. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przyjęcia takiego założenia wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 147 u.o.i.f., zgodnie z którym w zakresie tajemnicy zawodowej mieszczą się informacje dotyczące wszelkich czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru, a do czynności tych należy niewątpliwie decyzja administracyjna wydawana przez KNF. Nie jest możliwe wyodrębnienie z decyzji administracyjnej informacji możliwych do udostępnienia w trybie u.d.i.p., skoro cała decyzja - jako czynność nadzorcza - objęta jest tajemnicą zawodową.

Podsumowując organ nadzoru stwierdził, iż żądane informacje, pomimo przypisania im cech informacji publicznej, nie mogą zostać udostępnione wnioskodawcy. Są one bowiem kwalifikowane w sposób jednoznaczny - jako informacje chronione na mocy art. 147 u.o.i.f. w związku z art. 19 u.n.r.k. Dokumenty wytworzone w ramach wykonywania czynności nadzorczych, podejmowane w oparciu o ustawę o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawę o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, mieszczą się w zakresie objętym ochroną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2014 r. M. C. zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne ze słusznym interesem obywateli oraz art. 107 k.p.a. poprzez niepodanie podstawy prawnej uznania wnioskowanego dokumentu za wyłączony w całości z możliwości udostępnienia,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f., tj. poprzez błędne uznanie, że objęcie tajemnicą zawodową określoną w art. 147 u.o.i.f. pewnego zakresu treści wnioskowanej decyzji uniemożliwia udostępnienie treści wspomnianej decyzji w pozostałym zakresie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji KNF z dnia [...] marca 2014 r.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż organ nadzoru podjął całkowicie arbitralną decyzję o wyłączeniu wnioskowanego dokumentu z udostępnienia w ramach prawa dostępu do informacji publicznej będąc jedynym organem, który ma fizyczny dostęp do treści wnioskowanej decyzji. Odmawiając dostępu do decyzji zawierającej informacje odnośnie nałożenia kary finansowej na podmiot obrotu prawno-gospodarczego, KNF uniemożliwia zasięgnięcie informacji w przedmiocie działalności współuczestników obrotu (kluczowej dla podejmowania decyzji inwestycyjnych) oraz przede wszystkim w przedmiocie oceny działalności inwestycyjnej podmiotów przez KNF, umożliwiającej działanie zgodne z wytycznymi Komisji.

W ocenie skarżącego, załatwienie przedmiotowej sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy - poprzez udostępnienie decyzji zanonimizowanej w odpowiednim zakresie - nie tylko nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym ale wręcz stanowiłoby realizację tego interesu w zakresie budowania zaufania w obrocie instrumentami finansowymi. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a. w ten sposób, że została wydana z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Skarżący podkreślił, iż miał świadomość możliwości anonimizacji nawet znacznej części treści wnioskowanej decyzji. Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby decyzja z [...] kwietnia 2013 r. podlegała anonimizacji w całości, również w zakresie samego faktu nałożenia kary na podmioty będące uczestnikami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wnioskowanej decyzji. KNF uzasadnia objęcie całości decyzji wyłączeniem z udostępnienia twierdząc, że żądanie udostępnienia odpowiednio zanonimizowanej decyzji jest w istocie żądaniem udostępnienia informacji stanowiących - zgodnie z art. 147 u.o.i.f. - tajemnicę zawodową. Twierdzenie to należy uznać za błędne, ponieważ w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. wnioskodawca jasno wskazuje, że liczy się z możliwością anonimizacji wszelkich informacji określonych w katalogu z art. 147 u.o.i.f. W wyniku błędnej interpretacji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. organ naruszył art. 107 k.p.a. w ten sposób, że nie powołał podstawy prawnej dla wyłączenia możliwości udostępnienia całej treści objętej wnioskiem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, co nie jest przedmiotem sporu, spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy u.d.i.p.

Komisja Nadzoru Finansowego - będąc organem centralnym, sprawującym nadzór nad rynkiem finansowym (art. 3 u.n.r.f.), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Żądana informacja w postaci decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nałożenia na spółkę C. S.A. (następcę prawnego spółki N. S.A.) kary pieniężnej w wysokości 60.000 złotych tytułem nieogłoszenia wezwania do zapisywania się na sprzedaż lub zamianę akcji lub niezmniejszenie udziału do nie więcej niż 66% liczby głosów w spółce Z. S.A. wraz z informacją, że decyzja ta jest ostateczna, posiada przymiot informacji publicznej w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem informacją wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Wnioskowana informacja dotyczy również danych o sposobie i stanie załatwienia sprawy przez organ władzy publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa). Wyjątki od generalnej zasady dostępu do informacji o sprawach publicznych wprowadza art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych mają pierwszeństwo przed uregulowaniami ustawy o dostępie do informacji publicznych. Innymi słowy, na podstawie ww. przepisu informacje, które spełniają wymogi informacji publicznej, podlegają wyłączeniu od udostępnienia na gruncie przepisów szczególnych. Przy czym "ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z punktu widzenia normatywnego, jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej ten przepis. Nie zależy ono od woli stosującego prawo, ponieważ nie jest ono dowolne, lecz zależy od treści stosowanych przepisów" (v. P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, s. 93).

Wśród "innych tajemnic ustawowo chronionych" wymienia się tajemnicę zawodową, której treść i zakres w stosunku do podmiotów i osób wymienionych w art. 19 ust. 1 u.n.r.k. definiuje art. 147 u.o.i.f. Przy czym, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, na gruncie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi "definicja tajemnicy zawodowej ma charakter materialny. Ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii" (v. A. Błachnio-Parzych [w:] M. Wierzbowski, L. Sobolewski, P. Wajda (red.), Prawo rynku kapitałowego. Komentarz, Warszawa 2014 r., s. 1333).

Przepis art. 19 ust. 1 u.n.r.k. stanowi, iż Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, jego Zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji oraz osoby zatrudnione w urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze, są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa ustawa o obrocie instrumentami finansowymi, ustawa o funduszach inwestycyjnych oraz ustawa o giełdach towarowych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 u.n.r.k., tożsamy obowiązek dotyczy również osób pozostających w stosunku zlecenia lub w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze z osobami, o których mowa w ust. 1, Komisją lub urzędem Komisji. W myśl art. 19 ust. 3 u.n.r.k., obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej istnieje również po ustaniu stosunków prawnych określonych ust. 1 i 2.

Z powyższego wynika, że art. 19 ust. 1 u.n.r.k. wprowadza wyraźny i jednoznaczny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej przez organ nadzoru, który zobligowany jest do zachowania tajemnicy zawodowej opisanej w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zarówno jeśli chodzi o treść i zakres tej tajemnicy, jak i o ograniczenia oraz skutki ewentualnego jej naruszenia.

Stosownie do art. 147 u.o.i.f. tajemnica zawodowa obejmuje informację uzyskaną, przez osobę wymienioną w przepisie art. 148 ust. 1 tej ustawy, w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach pozostawania w stosunku pracy, zlecenia w innym stosunku prawnym o podobnym charakterze, dotyczącą chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem Komisji lub zagranicznego organu nadzoru, jak również dotyczącą czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, w szczególności informację zawierającą: (1) dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, (2) treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, (3) dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, (5) oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych w nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Analiza treści ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż składa się on z dwóch elementów, które współkształtują pojęcie "tajemnicy zawodowej". Pierwszym z nich, jest konieczność kwalifikowania jako tajemnicy zawodowej informacji uzyskanych przez osoby wymienione w art. 148 ust. 1 u.o.i.f. w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze. Drugim zaś elementem jest dookreślenie, czego owe informacje mają dotyczyć, czyli wskazanie ich zakresu przedmiotowego.

W tym przypadku ustawodawca posługuje się dwiema kategoriami informacji. Jedne z nich są informacjami dotyczącymi chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru. Należą do nich m.in. dane osobowe strony umowy lub innej czynności prawnej, treść umowy lub przedmiot czynności prawnej, dane o sytuacji majątkowej strony umowy, w tym oznaczenie rachunku papierów wartościowych, innego rachunku, na którym zapisywane są instrumenty finansowe niebędące papierami wartościowymi, lub rachunku pieniężnego służącego do obsługi tych rachunków, liczbę i oznaczenie instrumentów finansowych, oraz wartość środków zgromadzonych na tych rachunkach, czy też oznaczenie rachunku zbiorczego, liczbę i oznaczenie zapisanych na nim instrumentów finansowych oraz dane osób uprawnionych z tych instrumentów finansowych.

Drugą kategorią informacji traktowanych przez ustawodawcę jako tajemnica zawodowa stanowią informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania nadzoru przez KNF lub zagraniczny organ nadzoru nad podmiotami dokonującymi czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach działalności regulowanej przepisami u.o.i.f. Przy czym również i ta kategoria informacji może dotyczyć danych wymienionych w pkt 1 - 4 art. 147 u.o.i.f. Zaznaczenia jednak wymaga, że wskazany przez ustawodawcę zakres przedmiotowy informacji ma walor przykładowy i nie może być uznawany za zamknięty. Świadczy o tym przede wszystkim posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem "w szczególności", które należy utożsamiać ze wskazaniem przykładowego wyliczenia.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, iż tajemnicą zawodową objęte są wszelkie informacje dotyczące chronionych prawem interesów podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi, lub innych czynności w ramach regulowanej ustawą działalności objętej nadzorem KNF lub zagranicznego organu nadzoru, jak również informacje dotyczące czynności podejmowanych w ramach wykonywania tego nadzoru, które zawierają różnorodne dane, także te, które nie mieszczą się w zbiorze normatywnie określonym w art. 147 pkt 1 – 4 u.o.i.f.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie ma druga kategoria informacji wskazana w art. 147 u.o.i.f., określana jako "czynności podejmowane w ramach wykonywania nadzoru". Formuła językowa, jaką posłużył się ustawodawca nakazuje przyjmować szerokie rozumienie tego wyrażenia obejmujące swym zakresem wszelkie czynności, które mają związek z funkcjonowaniem i działalnością KNF w zakresie wykonywania nadzoru nad czynnościami związanymi z obrotem instrumentami finansowymi lub inne czynności regulowane przepisami u.o.i.f.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, istotę nadzoru stanowi zespół kompetencji organu nadzorującego do wywierania w sposób władczy i jednostronny wpływu na sytuację prawną podmiotów nadzorowanych poprzez stosowanie wiążących środków oddziaływania niezależnie od tego, czy odbywa się to w ramach stosunku hierarchicznego podporządkowania, czy poza nim. Na zespół kompetencji nadzorczych składają się nie tylko uprawnienia związane z wykonywaniem czynności nadzorczych, ale i obowiązek sprawowania nadzoru w stosunku do oznaczonego kręgu podmiotów oraz w określonym zakresie przedmiotowym (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice 2009, str. 69 i nast.). Pojęcie "nadzoru", w rozumieniu art. 147 u.o.i.f. obejmuje swym zakresem cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym, jak i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przydanych KNF. Są to czynności, pośród których umiejscawia się zarówno decyzje administracyjne, czynności materialno - techniczne, akty zbliżone swym charakterem do generalnych aktów administracyjnych, czy też innego rodzaju działania, które trudno przyporządkować do wyodrębnionych doktrynalnie i normatywnie prawnych form działania organu nadzoru. Wspólną cechą wszystkich tych czynności jest związek z wykonywaniem nadzoru nad obrotem instrumentami finansowymi, niezależnie od przypisywania im cech władztwa administracyjnego i skutków prawnych.

Z powyższych względów uzasadnione jest stanowisko, że do czynności nadzorczych podejmowanych przez KNF, które podlegają ochronie w oparciu o przepis art. 147 u.o.i.f., należy również zaliczyć decyzje administracyjne wydawane przez ten organ. Spełniają one niewątpliwie wszystkie wymogi kwalifikowania jako czynności nadzorcze, gdyż swym zakresem obejmują władcze rozstrzyganie przez KNF o pozycji prawnej (prawach i obowiązkach) podmiotów nadzorowanych.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się zatem z organem orzekającym, że w ramach pojęcia "czynności podejmowane w ramach nadzoru", mieszczą się między innymi informacje o treści decyzji administracyjnych wydawanych przez KNF, w tym zwłaszcza o tych, które - jak w sprawie niniejszej - za swój przedmiot mają orzekanie o naruszeniu przez podmioty nadzorowane przepisów prawa, jak również informacje o przypisywaniu tym aktom cech ostateczności. Te ostatnie są bowiem są immanentnie związane z aktem administracyjnym ze względu na charakteryzowanie decyzji jako wykonalnej, bądź nie.

Warto przy tym zwrócić uwagę na treść przepisu art. 96 ust. 11 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382), dalej: "u.o.p.", z którego można wywodzić, że aby doszło do ujawnienia treści decyzji organu nadzoru wydawanych w ramach nadzoru musi istnieć szczególna podstawa prawna dla tego rodzaju działań, co też na gruncie art. 97 u.o.p., który miał zastosowanie w sprawie zakończonej wydaniem wnioskowanej decyzji, nie jest przewidywane. Jedyna możliwość, która pozwala ujawnić pewne informacje o wydawanej na podstawie art. 97 u.o.p. decyzji administracyjnej, a jednocześnie nie stanowi naruszenia tajemnicy zawodowej, została przewidziana w art. 25 ust. 1 u.n.r.k., w świetle którego KNF może, w drodze uchwały, zdecydować o przekazaniu do publicznej wiadomości informacji o: (1) przypadkach naruszenia przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, ustawy o ofercie publicznej, ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz ustawy o giełdach towarowych; (2) środkach prawnych podjętych w celu przeciwdziałania naruszeniu przepisów ww. ustaw, w tym o zastosowanych sankcjach oraz złożeniu zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jak również o wszczęciu lub wyniku postępowania administracyjnego lub cywilnego; (3) zaistnieniu okoliczności wskazujących na dokonanie manipulacji, o której mowa w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, lub popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, o których mowa w ww. ustawach, chyba że ujawnienie takich informacji narazi rynek kapitałowy na poważnie niebezpieczeństwo lub spowoduje poniesienie przez osoby, których informacje te dotyczą, niewspółmiernej szkody. W konsekwencji KNF, przed podjęciem uchwały, obowiązana jest do ważenia różnych wartości oraz dóbr. Niedopuszczalnym jest bowiem ujawnienie takich informacji, które mogą narazić rynek kapitałowy na "poważne niebezpieczeństwo" lub spowodować poniesienie przez osoby, których informacje te dotyczą, "niewspółmiernej szkody". Pierwsze z tych pojęć należy utożsamiać z sytuacją, w której działania KNF mogłyby doprowadzić do zakłócenia bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów, o których mowa w art. 4 u.n.r.k. Drugie natomiast należy oceniać pod kątem potencjalnej współmiernej straty i brać w takiej sytuacji pod uwagę przede wszystkim rozmiary osiągniętych korzyści" (v. T. Nieborak [w:] T. Nieborak, T. Sójka (red.), Ustawa o nadzorze nad tynkiem kapitałowym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 153-154).

Podkreślenia przy tym wymaga, iż w przedmiotowej sprawie KNF podjęła w dniu [...] kwietnia 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie przekazania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie nałożenia na spółkę C. S.A. (następcę prawnego spółki N. S.A.) kary pieniężnej. Konsekwencją powyższego było między innymi upublicznienie informacji o ww. decyzji na stronie internetowej KNF w ramach komunikatu ze 179 posiedzenia Komisji Nadzoru Finansowego w dniu [...] kwietnia 2013 r. Uchwała ta zawiera kluczowe elementy ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., w tym wysokość nałożonej kary pieniężnej i podstawy prawne działania KNF, akcentuje również walor edukacyjny w zakresie wyjaśnienia uczestnikom rynku motywów podjętego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego, nieuzasadniony jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. poprzez odmowę udostępnienia całej treści wnioskowanej decyzji administracyjnej. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści tej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, iż organ prawidłowo uznał, iż wyłączeniu z jawności - ze względu na obowiązek przestrzegania tajemnicy zawodowej - podlega cały dokument. Przemawia za tym zarówno fakt, że ww. decyzja stanowi czynność (nadzoru) wykonaną po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a ponadto zawiera szczegółowe informacje dotyczące działania podmiotu, wobec którego zastosowano przedmiotową sankcję. Informacje te - jako całość - ze względu na stopień szczegółowości i charakter posiadają walor poufności. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że Spółka, względem której wydano decyzję sankcyjną, funkcjonuje w publicznym obrocie, zaś udostępnienie informacji składających się na treść ww. decyzji mogłoby stanowić dla niej negatywny czynnik cenotwórczy. Wobec powyższego, anonimizacja decyzji, czego domaga się skarżący, musiałaby polegałaby w istocie na wyłączeniu z jawności całej treści decyzji. W takim jednak przypadku - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - zastosowanie znajduje odmowa udostępnienia informacji publicznej w procesowej formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji odmownej. Zaistniała bowiem potrzeba ochrony tajemnicy zawodowej, która rozciąga się na treść całej decyzji, a ochrony tej w należyty sposób nie zapewniłoby dokonanie anonimizacji dokumentu.

Odmową udostępnienia została także prawidłowo objęta informacja publiczna zawarta w drugiej części wniosku, tj. czy decyzja administracyjna wydana w dniu [...] kwietnia 2013 r. jest ostateczna. Informacja ta pozostaje ściśle związana z samą decyzją objętą przecież tajemnicą zawodową i jako jej element również nie podlega udostępnieniu. Ponadto, wnioskowana informacja jest w istocie informacją o wyniku postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 25 ust. 1 pkt 2 u.n.r.k., zaś o przekazaniu takiej informacji do publicznej wiadomości - zgodnie z ww. przepisem - może zdecydować KNF w drodze uchwały. Z treści uchwały KNF nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie wynika, aby ww. informacja została upubliczniona we wskazanym trybie, istniały natomiast podstawy do jej wyłączenia z jawności na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f.

Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i 107 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na "inne tajemnice ustawowo chronione", w tym tajemnicę zawodową (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), nie jest poddane uznaniowości organu stosującego prawo. Jest bowiem ograniczeniem z mocy samego prawa. W konsekwencji, zainteresowany dostępem do informacji publicznej, bez względu na jego własny, prywatny interes w jej uzyskaniu, zobowiązany jest poddać się rygorom wynikającym z istniejących ograniczeń.

Wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru - odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę zawodową - prawidłowo podał podstawę prawną - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 147 u.o.i.f. i art. 19 ust. 1 u.n.r.k. Podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnił czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo uznał, że skarżący, żądając udostępnienia ww. aktu administracyjnego, wniósł o udzielenie informacji na temat czynności podejmowanych przez KNF w ramach nadzoru nad rynkiem obrotu instrumentami finansowymi, co - jak wyżej wykazano - jest objęte tajemnicą zawodową, a w konsekwencji wyłączone z udostępnienia na zasadach określonych w u.d.i.p.

Wobec powyższego oraz mając na względzie, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.