Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1470/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75 § 2, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], 2) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa – Lasów Państwowych Nadleśnictwo S. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1083/17) oddalił skargę Skarbu Państwa Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina P. wystąpiła o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez nią z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] stanowiącej działkę ewidencyjną o nr [...] o pow. 0,3155 ha powstałą z podziału działki nr [...], zajętej pod fragment drogi gminnej [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina P. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności ww. nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo S.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreśliła Komisji, kluczowe znaczenie dla komunalizacji w sprawie jest ustalenie stanu prawnego i faktycznego mienia państwowego w dacie wejścia w życie ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość w tym dniu była własnością Skarbu Państwa. Z zaświadczenia Starosty N. z dnia 18 stycznia 2017 r. wynika, że figurująca w księdze wieczystej działka [...] jest tożsama z wpisaną do ewidencji gruntów działką nr [...], a więc w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa, a Naczelnik Gminy P. jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonywał na niej uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Zmiana oznaczenia ewidencyjnego, która nastąpiła po 27 maja 1990 r. nie oznacza natomiast, że nieruchomość traci status mienia podlegającego komunalizacji. Jest to część tego samego mienia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S., wnosząc o uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 1 ust. 2 ustawy i art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości a także art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 11 i art. 17 ust. 1, 4 – 6 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 15 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podkreślając, że znaczenie ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na tej podstawie jest zatem ustalenie, czy nieruchomość w tym dniu "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O takiej przynależności decydował art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Nadto, decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji co do zasady za prawidłowe uznał stanowisko, że grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a co wynikało z ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.). Ww. ustawa zawierała definicję lasu i gruntu leśnego (art. 5 ust. 1 i 2), a warunkiem uznania gruntu za leśny było jego znajdowanie się (bądź możność znajdowania się go z mocy poprzednio obowiązujących przepisów) w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. pod uprawą leśną bądź przeznaczenie tego gruntu pod uprawę leśną. Tym samym istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym, w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego.

Z akt sprawy wynika, że dokumentami w oparciu, o który organy poczyniły ustalenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. było zaświadczenie Starostwa N. z dnia 16 listopada 2016 r. Wynika z niego, że w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 15 ha wchodziły następujące użytki- LS niekl. o pow. 14,56 ha, W- o pow. 0,12 ha , dr o pow. 0,32 ha. Następnie działka ta podzieliła się na działki nr: [...] o pow. 0,3155 ha, [...] o pow. 0,37 ha i [...] o pow. 14,31 ha (vide: mapa z projektu podziału z dnia 14 grudnia 2016 r.) Ponadto w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. Wójt Gminy P. poinformował, że działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. zajęta była pod drogę gminną [...], co znajduje odzwierciedlenie w uchwale nr 18/IV/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej z 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 3, poz. 25). Zgodnie z kolei z art. 7 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm. w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.) do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego.

W odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa zajętych drogami publicznymi z mocy samego prawa, tj. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych faktyczny zarząd sprawowały wówczas właściwe dyrekcje dróg publicznych, a to wykluczało zarząd nimi przez inne jednostki organizacyjne. Zarząd ten powstał z mocy prawa. To z kolei implikuje wniosek, że grunty takie nie mogły pozostawać w zarządzie innych jednostek organizacyjnych. Fakt urządzenia na gruncie drogi publicznej powoduje z kolei, jak w niniejszej sprawie, że formalny zarząd zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Zatem grunty takie nie mogły pozostawać w zarządzie innych jednostek organizacyjnych.

Odnosząc się do zarzutu skargi o braku załącznika graficznego do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 grudnia 1988 r., który jednoznacznie potwierdziłby przebieg w terenie drogi, Sąd uwzględniając art. 75 § 1 K.p.a. stwierdził, że braku tego nie można uznać za brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1997 r. własność Skarbu Państwa, zajętą drogą publiczną – gminną i pozostawała wówczas w faktycznym zarządzie jednostek drogowych, to określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przesłanki warunkujące przejęcie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności tej nieruchomości przez Gminę P. zostały spełnione. Sformułowane zaś w skardze zarzuty uznać należy za niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie przepisów postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego:

1. przepisów art. 7 i art. 17 cyt. ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która wykluczała przyjęcie sprawowania zarządu faktycznego nad przedmiotową nieruchomością, gdyż art. 7 tej ustawy przewidywał możliwość zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych na "inny niż uprawa leśna", a art. 17 cyt. ustawy wprowadzał szczególną regulację w zakresie "dopuszczenia do korzystania" z gruntów innych podmiotów jak "działy administracji publicznej, przedsiębiorstwa państwowe i samorządowe oraz inne instytucje - dla celów interesu publicznego (w szczególności obrony i bezpieczeństwa Państwa), które mogą być osiągnięte bez wyłączania takich obszarów z państwowego gospodarstwa leśnego",

2. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy i art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej;

3. przez niezastosowanie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997r. Nr 115, poz. 741), z którego także wynika brak podstaw do komunalizacji wydzielonej działki gruntowej poprzez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie i będący przedmiotem zarzutu skargi niepełny stan faktyczny wyklucza wykonywanie przez skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo czynności wchodzących w zakres gospodarki leśnej wyczerpujących znamiona wykonywania zarządu nad przedmiotową niewyodrębnioną z kompleksu gruntów leśnych nieruchomością, a tym samym nie zastosowanie przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o lasach, iż grunt ten miał i nadał ma związek pośredni z gospodarką leśną i wykorzystywany jest dla potrzeb gospodarki leśnej jako szlak do przewozu drewna;

4. z uwagi na błędną wykładnię art. 21 oraz art. 17 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym poprzez wadliwe uznanie, że strona skarżąca nie użytkowała i nie sprawowała zarządu nad częścią nieruchomości leśnej stanowiącej drogę oraz pominięcie, iż z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej, gdy tymczasem przedmiotowa nieruchomość wraz kompleksem leśnym była w zarządzie Skarbu Państwa jako droga leśna rozumieniu art. 3 ustawy o lasach, wykluczając zarząd faktyczny wobec regulacji zawartych w art. 7 i art. 17 powyższej ustawy;

5. z powodu niezastosowanie art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym wobec nie wyłączenia działki z państwowego gospodarstwa leśnego, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, pomimo niewykazania pełnienia takiego zarządu na mocy ustawy o drogach publicznych oraz aktów wykonawczych do tej ustawy między innymi rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 28 lutego 1986 r. w sprawie tworzenia i organizacji jednostek drogowych podległych właściwym radom narodowym oraz zasad i zakresu ich działania (Dz. U. Nr 33, poz. 163 ze zm.) przez jakąkolwiek jednostkę drogową jako jednostkę pomocniczą terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub stopnia wojewódzkiego, a tym samym nie wykazanie sprawowania zarządu faktycznego,

6. poprzez nie uprawnione przyjęcie sprawowania zarządu faktycznego, które uznania za przesłankę komunalizacji , a także przyznanie braku cech zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika gospodarowanie przez jednostki organizacyjne Lasów Państwowych mieniem Skarbu Państwa na podstawie odrębnych przepisów tj. ustawy o lasach, gdzie formą władania tego typu nieruchomością jest zarząd, a nie trwały zarząd i do tych jednostek nie miały zastosowania przepisy ogólne ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo braku uregulowania na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, tym bardziej iż przedmiotowa nieruchomość służyła jako droga dojazdowa do gruntów leśnych celem obsługi tych nieruchomości, a zatem wyłączające na mocy art. 1 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości spod jej działania ustaw komunalizacyjnych;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

7. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu naruszeniu art. 11 oraz art. 17 ust. 1 i 4 – 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., które nie dopuszczają uznaniowości w zakresie trybu prowadzonego postępowania inwentaryzacyjnego ani nie przewidują możliwości odstąpienia od uregulowanego w nich trybu postępowania, gdyż przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej właściwy wojewoda obowiązany był skontrolować, czy przewidziany ustawą tryb postępowania inwentaryzacyjnego został zachowany, co uzasadnia zarzut niepoczynienia przez organ administracji pełnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jako "zajęta" pod drogę publiczną, miedzy innymi z powodu zaniechania dokonania identyfikacji obecnej działki nr [...] z załącznikiem graficznym, który winien być integralną częścią cytowanej w skarżonej decyzji uchwały nr 18/17/88 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 21 grudnia 1988 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy wobec nie zebrania i nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

8. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 P.p.s.a., polegające na błędnym przyjęciu, że zaświadczenie Starosty N. z dnia 16 listopada 2016 r. stanowi podstawę do komunalizacji przedmiotowej działki, aczkolwiek zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księdze wieczystej, prawomocnych orzeczeń, umów w formie pisemnej bądź aktu notarialnego, których to nie zgromadzono w toku postępowania oraz przyjęcie sprawowania zarządu faktycznego nad przedmiotową nieruchomością czyli podzieleniu ustaleń zawartych w skarżonych decyzjach Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz Wojewody Małopolskiego aczkolwiek nie mających umocowania w zgromadzonych dowodach, iż naczelnik gminy wykonywał swe zadania przy pomocy służb drogowych;

9. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego możliwego do zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie,

10. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 3 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniach obu decyzji, na jakich dowodach poza przedstawionymi w postępowaniu administracyjnym, które nie potwierdzały sprawowania zarządu nie tylko prawnego, ale i faktycznego, organy obu instancji oparły ustalenia faktyczne sprawy, a w szczególności na jakiej podstawie uznano sprawowanie zarządu faktycznego Gminy,

11. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji art. 6, 8, 9 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienie niespójnej oceny prawnej, która naruszała także prawo materialne;

12. art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez naruszenie dalszych przepisów postępowania, tj. art. 15 K.p.a., pomimo zaniechania przez organ drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenia się jedynie do rozpatrzenia zarzutów skarżącego od decyzji Wojewody Małopolskiego, w tym zaniechania poczynienia ustaleń w zakresie sprawowanego przez Lasy Państwowe zarządu nad przedmiotową nieruchomością w latach 1945-1990, mających umocowanie z ustaw leśnych z okresu II RP do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. oraz potwierdzonego przepisem art. 6 pkt 1 obecnej ustawy o lasach w ramach art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w tym odnośnie okoliczności, iż grunt ten miał i nadal ma związek pośredni z gospodarką leśną i wykorzystywany jest dla potrzeb gospodarki leśnej jako szlak do przewozu drewna.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zwrot od Wojewody Małopolskiego poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego. Strona skarżąca oświadczyła także, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą.

Podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że istotę niniejszej sprawy stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość, a więc działka nr [...] stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dniu 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W ocenie jednak Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, konkluzja, że działka ta jako zajęta pod drogę publiczną znajdowała się w zarządzie faktycznym terenowego organu administracji publicznej, wypełniając warunek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest co najmniej przedwczesna i nie znajduje swojego oparcia w aktach sprawy. Wniosek ten wysnuł Sąd pierwszej instancji na podstawie takich dokumentów jak zaświadczenie Starosty N. z dnia 16 listopada 2016 r. oraz pismo Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 2016 r. Z pierwszego jednak wynika jedynie, że działka z której wydzielono przejmowaną część składała się w większości z gruntów leśnych (Ls – 14,56 ha), a dodatkowo znajdowały się tam grunty pod rowami (W – 0,12 ha) i droga (dr – 0,32), a więc w kontekście drogi oznacza to, że na działce pierwotnej taki szlak rzeczywiście się znajdował. Jednakże – co wymaga podkreślenia – ani to zaświadczenie, ani powołane przez Sąd pierwszej instancji pismo z dnia 14 grudnia 2016 r., ani nawet uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych na terenie województwa nowosądeckiego nie określają przebiegu tejże drogi, a tym bardziej nie wskazują, że znajdowała się ona na działce [...]. Z tych też przyczyn strona skarżąca słusznie domagała się przeprowadzenia dowodu z załącznika graficznego do ww. uchwały, skoro faktycznie nie został wyjaśniony rzeczywisty przebieg przez dawną działkę nr [...]. Ma to o tyle mocniejszy wydźwięk, że jedynym dokumentem na podstawie którego ustalono fakt zajęcia części przedmiotowej działki "pod fragment drogi gminnej’ było pismo z dnia 14 grudnia 2016 r., którego autorem jest sam wnioskodawca, a więc Gmina, która wnioskowała o stwierdzenie nabycia działki. Rozważania Sądu pierwszej instancji w kontekście analizy art. 75 § 1 K.p.a. ograniczyły się natomiast do stwierdzenia, że "sam brak załącznika graficznego, w kontekście udowodnienia tego faktu innymi dowodami, nie można uznać za brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Sąd ten nie wskazał jednak, z jakich innych dowodów wynika fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną.

W tym stanie sprawy nie można uznać, aby stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości (art. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Z tych też przyczyn jako zasadne należało ocenić zarzuty opisane powyżej szczegółowo w punktach 7 – 12 (zarzuty naruszenia przepisów postępowania). Ustosunkowanie się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w punktach 1 – 6, wobec nieustalenia prawidłowo stanu faktycznego byłoby co najmniej przedwczesne. Koniecznym tym samym stało się ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego z uwzględnieniem powyższych wytycznych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 tej ustawy.