Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 235/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r, znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 25 marca 2020 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 5 lutego 2020 r. znak [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "[...] wraz z zasilaniem energetycznym, na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości R., gmina W..

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora Firma A , Wójt Gminy W. wydał ww. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku postępowania sprawdzono kompletność wniosku oraz ustalono czy na wnioskowane przedsięwzięcie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Organ uzyskał też opinie: Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zgodnie z którą na terenie planowanej inwestycji nie występują urządzenia melioracyjne; Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K., stwierdzająca że objęta wnioskiem inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto 20 grudnia 2019 r. odbyło się Zebranie Wiejskie w Sołectwie R. , w którym wziął udział pracownik organ reprezentujący Wójta Gminy. Zdaniem organu I instancji, wniosek inwestora zawierał niezbędne dane, zgodne z wymogiem przepisu art. 64 w związku z art. 52 ust. 1 ustawy – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym: określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystykę inwestycji.

Dalej organ I instancji podał, że teren określony wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazany teren: posiada dostęp do drogi publicznej, natomiast w ramach projektowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału, organ uznał, że wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, określonymi w pkt III decyzji i nie wpłynie na zmianę dotychczasowej funkcji, zasad i zagospodarowania ww. terenu. Organ wskazał również, że przy opracowywaniu decyzji posiłkował się materiałami planistycznymi, zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W., który utracił moc na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który posiadał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Organ podał również, że w toku postępowania Starosta [...] postanowieniem z 20 stycznia 2020 r. uzgodnił projekt decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji, z kolei Powiatowy Zarząd Dróg i Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie. Ponadto 17 stycznia 2020 r. odbyło się kolejne Zebranie Wiejskie w Sołectwie R. zwołane na wniosek organu I instancji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżącą zarzuciła naruszenie: 1/ art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego; 2/ art. 54 pkt 2 ppkt b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez brak określenia warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi; 3/ art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - przez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że wnioskowana inwestycja nie będzie oddziaływać na środowisko i w konsekwencji brak przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji; 4/ art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez brak pisemnego powiadomienia skarżącej oraz innych właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji o czynnościach procesowych, w tym o wydaniu decyzji; 5/ art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak powołania biegłego celem ustalenia rzeczywistej mocy promieniowania izotropowego dla pojedynczych anten planowanej stacji bazowej sieci komórkowej.

W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że inwestycja celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami: 1/ być przedsięwzięciem o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym; 2/ stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie ma natomiast znaczenia status podmiotu podejmującego działania inwestycyjne oraz źródła finansowania. W ocenie Kolegium, objęta wnioskiem inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym w zakresie utrzymywania oraz wykonywania robót budowlanych łączności publicznej i sygnalizacji, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 8 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie budzi wątpliwości, że inwestycją celu publicznego może być takie przedsięwzięcie, które służyć będzie zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Dalej Kolegium podało, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ ma także obowiązek zbadać czy inwestycja jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, tj. czy wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie podstawowe znaczenie – zdaniem Kolegium, odgrywa ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko -) czy też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia). Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie inwestor do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dołączył: "Analizę środowiskową", "Koncepcję zagospodarowania" dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] "[...]" w miejscowości R., gmina W. a także "Kwalifikację przedsięwzięcia", w której przedstawił moc EIRP dla każdej z anten. Kolegium stwierdziło - po dokonaniu obliczeń dla przedstawionej konfiguracji anten, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub też potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcie nie osiąga progów wskazanych w rozporządzeniu określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, wobec tego nie niesie ryzyka wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko, dlatego też nie podlega ono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium powołując się na orzecznictwo NSA wskazało, że nie można opierać się jedynie na literalnym brzemieniu przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, gdyż prowadzi to do negowaniu logicznych i merytorycznych związków pomiędzy przepisami ww. rozporządzenia oraz przepisami art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady [...] z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Zdaniem Kolegium nie można przyjąć, że § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia regulują zagadnienie obliczania globalnej mocy promieniowania elektromagnetycznego dla zespołu anten tworzących określoną instalację, stanowiącą przedsięwzięcie będące przedmiotem oceny. Kolegium podało, że w tym zakresie opiera swoje stanowisko na wyroku NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 271/18. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że wskazany wyrok dotyczy sytuacji, gdy na tym samym kierunku montowanych było więcej niż jedna antena. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie inwestor zamierza na każdym z trzech kierunków - azymutów (70°, 200° i 330°) umieścić po jednej antenie sektorowej (typu ADU4517R0v06) o tym samym maksymalnym pochyleniu wiązki wynoszącym 10° (tlit). Wobec tego, nie może być mowy o kumulowaniu się promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny oraz radiolinii. Kolegium zaznaczyło przy tym, że przepisy rozporządzenia nie dotyczą radiolinii, jak również urządzeń teletechnicznych montowanych u podstawy wieży. W ocenie Kolegium, mimo braku prawidłowego uzasadnienia organu I instancji w powyższym zakresie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do samodzielnej oceny, tj. bez konieczności sięgania do dowodu z opinii biegłego. W związku z powyższym Kolegium odnosząc się do treści § 2 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia podało, że kryteriami decydującymi o kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć wymagających decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymienionymi w rozporządzeniu są: 1/ równoważna moc promieniowana izotopowo wyznaczona dla pojedynczej anteny; 2/ odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnej anteny. Na postawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium stwierdziło, że w osiach głównych wiązek promieniowania każdej z trzech anten w odległości do 200 m od środka elektrycznego, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Zaznaczono przy tym, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie definiuje pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", jednak z treści jej art. 124 ust. 2 wynika, że przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Kolegium podało, że na żadnym z przedstawionych azymutów nie występują budynki. Zarówno działka nr [...] w R. (przewidziana pod inwestycję), jak i działki sąsiednie w większości stanowią grunty rolne. Obszary te nie są przeznaczone pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, a więc nawet hipotetycznie miejsca dostępne dla ludności nie znajdą się w osi głównej promieniowania anten sektorowych. Jedynie na azymucie 330° występują tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej, a więc zabudowy niskiej. Wobec powyższego – zdaniem Kolegium, stacja bazowa telefonii komórkowej "[...] o parametrach przedstawionych przez inwestora nie może być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b ww. rozporządzenia, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, opisanych w § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia, stąd nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium podało, że sporządzenie projektu decyzji organu I instancji poprzedzone zostało sporządzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Z powyższej analizy wynika, że brak jest przepisów prawa, które sprzeciwiałyby się wydaniu pozytywnej decyzji. Również skarżąca nie wskazała takich przepisów.

Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, o jakich stanowi art. 54 pkt 1 i 2 ustawy, tj. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych – w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W załączniku mapowym decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w odpowiedniej skali. Projekt wydanej w sprawie decyzji sporządził urbanista wpisany na listę izby samorządu zawodowego urbanistów. Tym samym – w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przez brak pisemnego powiadomienia skarżącej oraz innych właścicieli nieruchomości położonych w obszarze odziaływania inwestycji. Kolegium wskazał, że pozostałe strony o wszczęciu postępowania zawiadamiane są w drodze obwieszczenia, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Kolegium podało, że zgodnie z art. 183 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego prokuratora zawiadamia o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy organ uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca J. P. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego:

1/ w związku z art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 lit a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 lit a-g ww. rozporządzenia, przez przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest inwestycja o zaniżonych mocach mimo, że dokumentacja nie uwzględnienia również maksymalnych tiltów anten;

2/ w związku z art 8 § 1, art.11, art. 107 § 3 Kodeksu postepowania administracyjnego, przez uznanie, że żadna inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ tilty można zawsze dostosować do danego terenu – przy czym Kolegium nie podało, co należy rozumieć przez maksymalne pochylenie tilt i z czego wynikają jego ustalenia;

3/ przez brak podania mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

4/ brak określenia danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

5/ brak dokonania wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W uzasadnieniu, skarżąca podniosła, że przyjmując interpretację przepisów zastosowaną przez Kolegium, żadna decyzja nie będzie wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż "wystarczy dostosować pochylenie anten do danego terenu". Kolegium posłużyło się pojęciem maksymalnego pochylenia wynoszącego 10°, przy czym nie wskazało, z jakiego dokumentu wynika, że faktycznie to najgorszy wariant Ponadto – w ocenie skarżącej, pogląd Kolegium jest sprzeczny z jednolitym orzecznictwem NSA. Skarżąca podniosła też, że należy uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie pola promieniowania z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania i ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Wydając decyzję o lokalizacji stacji bazowej organ musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności

Kolegium nie dokonało też oceny decyzji organu I instancji pod kątem naruszenia prawa procesowego "zapominając, że sprawa winna być dwukrotnie rozpatrzona merytorycznie". Na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca powołała orzecznictwo NSA.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Definicję inwestycji celu publicznego określa art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiąc, że należy przez nią rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65; dalej: u.g.n.).

W świetle przywołanych wyżej regulacji dla przypisania inwestycji cech "inwestycji celu publicznego" istotne są dwa elementy. Po pierwsze, inwestycja ma stanowić działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym), ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), albo metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Po drugie, inwestycja musi realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n. Przywołana norma stanowi, że o kwalifikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego nie może przesądzać ani status podmiotu podejmującego działanie, ani źródła ich finansowania.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Przez łączność publiczną art. 4 pkt 18 u.g.n. nakazuje rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Znowu zaś art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (obecnie Dz. U. 2021 r., poz. 576) stanowi, że infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 5 lutego 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] "[...]" wraz z zasilaniem energetycznym na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości R.. O konieczności jej uchylenia przesądziły dwie zasadnicze kwestie.

Pierwsza z nich wiąże się z podanymi w skardze zarzutami odnoszącymi się do oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej na środowisko.

Rozpocząć należy od tego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (stanowiąca rodzaj decyzji o warunkach i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowi decyzję, która może wymagać uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jej ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 247, dalej: u.u.i.ś.). Uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.u.i.ś.). Klasyfikacji planowanego przedsięwzięcia dla tego celu należało dokonać na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r. poz. 1839, dalej: r.p.m.z.o.ś. albo rozporządzenie).

Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna"

Dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia według wyżej podanych kryteriów wymaga ustalenia przede wszystkim: równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (Equivalent Isotropical Radiated Power – EIRP) pojedynczej anteny, od której zależy odległość, w jakiej bada się występowanie miejsc dostępnych dla ludności, a ponadto ukierunkowania anteny, tj. jej azymutu i nachylenia (tilt), co jest istotne dla ustalenia kierunku wiązek, w szczególności czy osiągają miejsca dostępne dla ludności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 8 października 2020 r., II SA/Po 363/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć według art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Dane powyższe powinien ustalić organ na podstawie wniosku, z uwzględnieniem danych producenta urządzeń oraz określić je w decyzji zawierającej – odnoszącą się do tych danych – kompleksową faktyczną i prawną analizę, której wynikiem powinno być jednoznaczne ustalenie, czy inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też nie. Elementy przedsięwzięcia (jego charakterystyka) wpływające na to, czy inwestycja oddziałuje na środowisko, czy też nie, stanowią obligatoryjne elementy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zdaniem Sądu, dane konieczne dla ustalenia, czy wymagana jest decyzja środowiskowa w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia, stanowią o rodzaju inwestycji, jak też o warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, którymi w przedmiotowej sprawie są przepisy art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 r.p.m.z.o.ś. oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.m.z.o.ś. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że dane powinny być na tyle szczegółowe i precyzyjne, by możliwe było zweryfikowanie istnienia obowiązku legitymowania się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd wskazuje, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez Wójta Gminy W. nie spełnia powyższych wymogów. Nie określa bowiem: ilości anten, ich mocy, wysokości, na jakiej mają być usytuowane, a także ukierunkowania w płaszczyźnie poziomej (azymuty) oraz pionowej (nachylenie). Podane w decyzji parametry techniczne dotyczą przede wszystkim konstrukcji wieży kratowej stalowej i jej wysokości (46,5 m n.p.t. – wysokość całkowita z odgromnikami). Brak ten powoduje, że zaskarżona decyzja wymyka się kontroli pod kątem kluczowych dla sprawy przepisów środowiskowych. Nie można bowiem zweryfikować, czy decyzja dotyczy przedsięwzięcia, które w istocie nie wymagało decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, brak podania ww. danych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która – po myśli art. 55 u.p.z.p. – wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, mógłby zostać odczytany w ten sposób, że decyzja dopuszcza budowę stacji bazowej w dowolnym wariancie, z czym zgodzić się nie można. Zauważyć też należy, że w decyzji lokalizacyjnej nie sprecyzowano dokładnego umiejscowienia stacji bazowej, podczas gdy przedłożone przez inwestora wraz z wnioskiem dokumenty pt. "Analiza środowiskowa", "Kwalifikacja przedsięwzięcia", "Koncepcja zagospodarowania" zdają się odnosić do konkretnego umiejscowienia, nie zaś do całego terenu inwestycji wyznaczonego liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym do decyzji, co również pozwalałoby na dowolną, w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, lokalizację obiektu, z uwzględnieniem jedynie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Druga przyczyna, która przesądziła o uchyleniu decyzji wiąże się uchybieniami w treści decyzji, w tym dotyczącymi jej załączników, które to uchybienia wynikają z wadliwie przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreślić wypada w tym miejscu odrębność regulacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od regulacji dotyczącej innej decyzji dotyczącej zagospodarowania przestrzennego, tj. decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a sposób ustalania parametrów nowej zabudowy określa wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisów tych nie stosuje się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, za wyjątkiem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Zaś po myśli art. 50 ust. 1a u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej, a także do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Należało zwrócić uwagę, że tytuły załączników do decyzji: nr 1 – "Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy" oraz nr 2 - "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", sugerują jakoby dotyczyły innego rodzaju decyzji. Na dalsze wątpliwości naprowadza treść załącznika nr 2. Zawarta w nim analiza, sporządzona przez urbanistkę M. P.-Ł., nawiązuje do wymogów właściwych dla decyzji o warunkach zabudowy, w tym do kontynuacji funkcji, gabarytów i form architektonicznych, linii zabudowy, maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości obiektu do kalenicy. Na poparcie wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy przywołano § 4 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 1 rozporządzenia). Co się zaś tyczy wymaganej dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego analizy zgodności z przepisami odrębnymi, które powinny stanowić determinantę warunków dla tej decyzji, analizy nie można uznać za kompletnej. Wskazuje na to chociażby sposób wyjaśnienia kwestii zgodności inwestycji z przepisami w zakresie ochrony gruntów rolnych (teren inwestycji stanowi w części grunty RIIIa), czy też kluczowej dla sprawy kwestii zgodności z przepisami środowiskowymi. Całość argumentacji organu pierwszej instancji w tym ostatnim względzie sprowadza się do lakonicznego przywołania opinii z 10 grudnia 2019 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., zgodnie którą przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak wyjaśnienia tej kwestii razi tym bardziej, że inwestycja budzi społeczne kontrowersje, na co wskazuje fakt przeprowadzenia dwóch zebrań wiejskich w Sołectwie R. , których przedmiotem była budowa przedmiotowej stacji bazowej. Pomimo tego organ pierwszej instancji nie poczynił starań, by w decyzji znalazła się wyczerpująca argumentacja uzasadniająca zgodność z prawem planowanej inwestycji, jeśli organ takie stanowisko zajmuje. Oczywistym jest przy tym, że postulaty zebrania wiejskiego oraz sprzeciw lokalnej społeczności nie mogą, przez sam fakt ich wyrażenia, stanowić przeszkody do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustawa jasno stanowi w art. 55 u.p.z.p., że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ związany jest jednak m.in. zasadami wyrażonymi w art. 7 k.p.a. stanowiącym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy winny więc podjąć wszelkie starania, by okoliczności sprawy zostały wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnione, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym według wytycznych art. 107 § 3 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że znacząca część uzasadnienia decyzji Kolegium odnosi się do kwestii oddziaływania na środowisko. Wyjaśnień tych nie można jednak uznać za adekwatne w sprawie, skoro sama decyzja lokalizacyjna nie określa charakterystyki planowanej inwestycji, do której można by te wyjaśnienia odnieść.

Wobec powyższego należało podzielić zarzuty skargi w zakresie, w jakim dotyczyły one niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. dotyczących ustalenia, czy planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 1 i pkt 2 lit. b u.p.z.p. oraz w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Ponadto nie przeprowadzono analizy wymaganej na podstawie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Naruszenia te nie uzasadniały stwierdzenia nieważności decyzji, jednak miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Rzeczą organu będzie ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego stanowiska Sądu. Organ powinien poddać wnikliwej i rzetelnej ocenie treść wniosku inwestora, w tym zawartej w nim "Analizy środowiskowej" oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia", a także dokonać analizy ukształtowania terenu i otaczającej zabudowy, co należy uznać za niezbędne dla dokonania kwalifikacji ze względu na treść §2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, w związku z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Organ przeprowadzi również wnikliwą analizę wymaganą art. 53 ust. 3 u.p.z.p., adekwatną dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponowi również wymagane czynności procedury ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym dokona ponownych uzgodnień.

Mając na względzie przedstawione okoliczności sprawy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.