Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 689/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 2, art. 17 pkt 4, art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1, art. 17 pkt 11, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 24, art. 28 ust. 1, art. 36. ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f, art. 53, art. 54, art. 54 ust. 3, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 57 ust. 2, art. 58 ust. 1 pkt 3, art. 58 ust. 3, art. 74a ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: § 12 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1098
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
article: § 2 ust. 1, § 14, § 52, § 96, §182
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. i P. G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dalszej treści niniejszego uzasadnienia Sąd przywoływać będzie regulacje szeregu aktów prawnych o rozbudowanych nazwach oraz uchwał Rady Miasta (zwanej dalej "Radą"). W związku z tym, w celu nadania tekstowi cech przejrzystości i zwięzłości, akty prawne i uchwały będą określane skrótowo w następujący sposób:

- "u.p.z.p.": ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w początkowym etapie procesu planistycznego opublikowana w Dz. U. Nr 80, poz. 717, obecnie tekst jednolity opublikowano w Dz. U. 2021 r., poz. 741),

- "u.s.g.": ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w początkowym etapie procesu planistycznego tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.),

- "u.u.i.ś.": ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w początkowym etapie procesu planistycznego opublikowana w Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 z późn. zm.),

- "r.ws.zakr.proj.": rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587),

- "nowel.u.p.z.p.2010": ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871),

- "u.u.cz.p.": ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.),

- "u.o.p.": ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 z późn. zm.),

- "r.w.t.": rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.),

- "r.w.t.drog.": rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.),

- "u.zm.P.g.": ustawa z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 782);

- "uchwała XXXIV/391/2021", "plan XXXIV/391/2021" lub "plan": uchwała Rady z dnia 23 lutego 2021 r., XXXIV/391/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ulic Leśnej i Swarzędzkiej w Gruszczynie" (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2021 r. poz. 2088),

- "uchwała LII/314/2010" lub "uchwała przystąpieniowa": uchwała Rady z dnia 9 lutego 2010 r., LII/314/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Cybiny i okolice", gmina Swarzędz (pow. ca 635 ha.),

- "uchwała X/51/2011" lub "studium X/51/2011": uchwała Rady z dnia 29 marca 2011 r., X/51/2011 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (tekst uchwały oraz załączniki graficzne nadesłano do akt sądowych w formie elektronicznej – zob. k. 31 akt sądowych).

1. Przedmiot skargi

Przedmiotem skargi jest uchwała [...]. Podjęto ją w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt planistycznych.

2. Uchwała przystąpieniowa

Dnia [...] lutego 2010 r. Rada na podstawie art. 14 ust. 1, 2 i 5 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. podjęła uchwałę [...] (k. 3-5 akt planistycznych). Zaznaczyła, że na obszarze objętym przystąpieniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. (było to na tamtą datę dawniejsze studium, poprzedzające studium [...] – uw. Sądu) tereny przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M1), ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (M2), ekstensywnej zabudowy rezydencjonalnej i "letniskowej" (M3), intensywnej wielofunkcyjnej zabudowy wiejskiej w obrębie zwartych jednostek osadniczych (R1), usług (U) i usług rekreacji, wypoczynku i turystyki (UT) oraz w niewielkim stopniu tereny ogródków działkowych (ZD), działalności gospodarczej (G), usług sportu (US), urządzeń zaopatrzenia w wodę (WZ) i cmentarzy (ZC). Ponadto jako istniejące użytkowanie wskazane są lasy, pola uprawne, łąki i wody otwarte. Rada wskazała dalej, że w nowoprojektowanej (wedle stanu na 2010 r. – uw. Sądu) zmianie studium tereny objęte przystąpieniem planistycznym nadal stanowić będą studialne tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo usługowej, ogródków działkowych, cmentarzy, zieleni izolacyjnej, zieleni naturalnej, wód i lasów oraz ujęć wody. Ponadto przez teren przebiega odcinek północny nowoprojektowanej obwodnicy S., zlokalizowane są dwa tereny centrotwórcze w G. , a większa część doliny C. jest objęta projektowanym obszarem [...].

Rada wskazała też, że ze względu na fakt, iż procedura dotycząca sporządzenia zmiany studium znajduje się w fazie końcowej (ostatecznie zmianę studium przyjęto uchwałą [...] – uw. Sądu) uznano za zasadne przeanalizowanie stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań właśnie z projektem wprowadzanej zmiany studium, w wyniku czego stwierdzono, iż planowany sposób zagospodarowania z nim zgodny.

W uzasadnieniu uchwały [...] wyjaśniono także, że o przystąpieniu do uchwalenia planu zdecydowano z uwagi na zainteresowanie właścicieli działek przekształceniem działek rolnych w budowlane w drodze ustalenia warunków zabudowy. Sporządzenie planu miało uporządkować rozwój obszarów przeznaczonych pod urbanizację i ochronić obszar ochrony ścisłej doliny C..

3. Procedura planistyczna

1. Ogłoszenia i obwieszczenia

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 54 ust. 2 u.u.i.ś. obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w S. w dniu [...] października 2010 r. (k. 7 akt planistycznych) oraz w prasie [...] października 2010 r. (k. 8-9 akt planistycznych).

2. Zawiadomienia

O podjęciu uchwały z dnia [...] lutego 2010 r., [...] na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Burmistrz S. (zwany dalej "Burmistrzem") pismami z dnia [...] października 2010 r., [...], a także z [...] stycznia 2011 r., [...] i [...] lutego 2011 r., [...] zawiadomił instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 11-19 akt planistycznych). Przygotowano także wykaz podmiotów zawiadomionych (wykaz na k. 20-23 akt planistycznych).

3. Utrwalenie wniosków i sporządzenie wykazów

W aktach utrwalono nadesłane odpowiedzi osób prywatnych na ogłoszenie i obwieszczenia oraz instytucji i organów na zawiadomienia (zob.: k. 24-56 i 67-124 akt planistycznych).

Następnie sporządzono wykaz wniosków do planu złożonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i § 12 pkt 4 r.ws.zakr.proj. (k. 57-66 akt planistycznych).

4. Wykaz materiałów planistycznych

Stosownie do § 12 pkt 6 i 7 r.ws.zakr.proj. sporządzono wykazy materiałów planistycznych przygotowanych na podstawie u.p.z.p. (k. 126 akt planistycznych) i na podstawie przepisów odrębnych (k. 128 akt planistycznych).

5. Uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko

Pismami z dnia [...] października 2010 r., [...] i [...] Burmistrz, na podstawie art. 53 i art. 57 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 u.u.i.ś. skierował projekt planu do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (k. 132-134 akt planistycznych).

Zakres oraz stopień szczegółowości prognozy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. uzgodnił w stanowisku z dnia [...] listopada 2010 r., [...] (k. 131 akt planistycznych), natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w stanowisku z dnia [...] listopada 2010 r., [...] (k. 130 akt planistycznych).

6. Prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych

Na k. 136-161 włączono do akt planistycznych prognozę oddziaływania planu na środowisko wraz z oświadczeniem autora, o którym mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f u.u.i.ś. o spełnieniu wymagań z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. (k. 162 akt planistycznych). Dalej sporządzono i włączono do akt prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. 164-169 akt planistycznych).

7. Opinia gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej

[...] lutego 2011 r. projekt planu zaopiniowała gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna przy Burmistrzu (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1 u.p.z.p., k. 171-172 akt planistycznych).

8. Etap opiniowania i uzgadniania planu

Sporządzony projekt planu wraz z prognozą środowiskową uzgadniano i opiniowano stosownie do art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. (przepisy te stosowano w brzmieniu sprzed [...] października 2010 r. z uwagi na intertemporalny przepis art. 4 ust. 2 nowel.u.p.z.p.2010 – uw. Sądu), ale także stosownie do art. 54 pkt 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 i art. 58 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

Proces opiniowania miał początkowo miejsce w 2013 r. jednak został przerwany i powtórzono go po dłuższej przerwie w procedurze planistycznej pismami: z dnia [...] stycznia 2019 r., [...], [...], [...], z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] i [...], z dnia [...] lipca 2018 r., [...], z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...], [...] i [...], z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], [...] i [...], z dnia [...] lipca 2020 r., [...], z dnia [...] lipca 2020 r., [...] oraz [...] października 2020 r., [...], [...]

Do akt przedłożono stanowiska organów i instytucji opiniujących oraz uzgadniających (k. 259-390 akt planistycznych). Powtórzenia procedury opiniowania i uzgadniania miały miejsce w związku z kolejnymi negatywnymi stanowiskami między innymi Regionalnego Dyrektora Ochron Środowiska w P., który zwracał uwagę na nieakceptowane oddziaływanie dopuszczonego w kolejnych wersjach projektu planu przeznaczenia terenu 1Z na takie cele jak lokalizacja stawów oraz urządzeń turystycznych, obiektów małej architektury i pól biwakowych (zob. k. 366 akt planistycznych), a później przeznaczenia obwarowanego wyłączeniem przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (k. 378 verte akt planistycznych).

Warto zaznaczyć, że ostatecznie w opinii sanitarnej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny z dnia [...] lipca 2020 r. [...]) zaaprobował projekt planu (382-383 akt planistycznych). Tak też uczynił w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. przedstawiając tylko uwagi uzupełniające (k. 390-393 akt planistycznych).

9. Wyłożenie planu do publicznego wglądu

Równolegle prowadzono czynności związane z wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu.

Dnia [...] kwietnia 2014 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (k. 396 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 u.u.i.ś.). Obwieszczenia ukazały się w prasie (k. 397-398 akt planistycznych), a także wywieszono je od 17 kwietnia do [...] czerwca 2014 r. w Urzędzie Gminy (k. 87 akt planistycznych), jak i przekazano sołtysom do rozwieszenia (399-404 akt planistycznych).

Z uwagi na przerwę w procedurze planistycznej i zmiany projektu czynność obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu powtórzono, co upubliczniono ogłoszeniem z dnia [...] lutego 2019 r., [...], które wywieszono w Urzędzie Gminy w dniach od [...] lutego 2019 r. do [...] kwietnia 2019 r. (k. 405 akt planistycznych), ogłoszono w prasie lokalnej i samorządowym informatorze SMS (k. 406-409 akt planistycznych) i wreszcie rozpropagowano w sołectwie G. (k. 413-414 akt planistycznych).

Wobec zmian w projekcie planu dokonano kolejnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Fakt ten upubliczniono przez obwieszczenie z dnia [...] listopada 2020 r., [...], które wywieszono w Urzędzie Gminy w dniach od [...] listopada 2020 r. do [...] stycznia 2021 r. (k. 419 akt planistycznych), ogłoszono w prasie lokalnej, Biuletynie Informacji Publicznej i samorządowym informatorze SMS (k. 420-423 o 426-430 akt planistycznych) i wreszcie rozwieszono w sołectwie G. (k. 424-425 akt planistycznych).

10. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami

Po kolejnych wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu odbywały się cztery dyskusje publiczne, odpowiednio w dniach: [...] maja 2014 r. (zob. protokół na k. 432-437 akt planistycznych), [...] marca 2019 r. (zob. protokół na k. 438-439 akt planistycznych), [...] listopada 2019 r. (zob. protokół na k. 440-441 akt planistycznych) oraz [...] grudnia 2020 r. (k. 442-443 akt planistycznych).

11. Uwagi do projektu planu i ich rozpatrzenie

Po kolejnych wyłożeniach planu do publicznego wglądu składano do niego szereg uwag, w tym także ze strony obecnych skarżących P. G., reprezentowanej przez ojca G. G., i J. G. (zob. kolejno: k. 677-683, 716-724 oraz wreszcie 743-746 i 748-755 akt planistycznych). Ostatnie z uwag, złożone przez skarżące w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 748-755 akt planistycznych) po części korespondują z później sformułowanymi zarzutami skargi.

4. Uchwalenie planu

W dniu [...] lutego 2021 r. Rada, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., uchwaliła plan [...].

Z uwagi na fakt, że J. G. i P. G. zaskarżyły powyższy akt w oparciu o legitymację wynikającą z prawa własności działki [...], w obrębie [...] G. (treść skargi zostanie przedstawiona niżej), w tym miejscu przybliżyć należy, jakie przeznaczenie jej nadano. Teren skarżących objęto w planie symbolem 1Z "Tereny zieleni", z kreskowaniem oznaczającym zawarcie w obszarze [...] Dolina C. [...] W granicach działki wyznaczono także tereny wód powierzchniowych śródlądowych 1WS oraz archeologiczną strefę ochrony konserwatorskiej (fioletowe kreskowanie).

W motywach uchwały [...] wyjaśniono, że plan realizuje wymogi wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ustala zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego poprzez między innymi ustalenie lokalizacji zabudowy w obszarze ograniczonym przez nieprzekraczalne linie zabudowy oraz określenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz określenie intensywności zabudowy, co zapewnia realizację wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska. W zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalono w planie przeprowadzenie rozpoznania archeologicznego (w zakresie wymaganym przez przepisy odrębne). Rada zaznaczyła, że plan dopuszcza prowadzenie robót budowlanych w zakresie sieci i obiektów infrastruktury technicznej, w tym w szczególności sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, elektroenergetycznej, ciepłowniczej i telekomunikacyjnej. Zabezpieczono możliwość rozwoju infrastruktury technicznej, w tym potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody. Projekt planu został pozytywnie zaopiniowany przez gestorów sieci.

Końcowo Rada zaznaczyła, że wejście w życie planu [...] stworzy podstawy prawne wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy jednoczesnym zapewnieniu właściwego poziomu ochrony poszczególnych elementów środowiska i walorów krajobrazu kulturowego.

Warto także odnotować, że uchwała [...] zawiera załącznik 2 obejmujący rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu.

W tabeli przedstawiono między innymi powody nieuwzględnienia kolejnych uwag J. G. i P. G., przy czym, co najistotniejsze, organ odniósł się kompleksowo do obszernych zastrzeżeń wniesionych przez skarżące w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., które znajduje się na k. 748-755 akt planistycznych. Wobec żądania skarżących wyłączenia działki [...] z opracowania planistycznego wskazano, że uchwała stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie. Ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych (w przeciwieństwie do studium, które wyraża jedynie politykę przestrzenną gminy). W ocenie organu nie było podstaw do wyłączenia nieruchomości J. G. i P. G. z opracowania. Na uwagę dotyczącą bezzasadności wyznaczenia obszaru 1WS wobec faktycznego braku wód odpowiedziano, że teren wód powierzchniowych śródlądowych naniesiony został w zgodzie z aktualnymi konturami klasyfikacyjnymi użytków gruntowych. Zmiana konturów klasyfikacyjnych należy do starosty powiatowego odpowiedzialnego za klasyfikację gruntów.

W odniesieniu do żądania wprowadzenia przepisów dotyczących wykupu gruntów pod wyznaczoną drogę 3KDW wyjaśniono, że plan nie określa kwestii wykupów nieruchomości. Nie narzuca na właścicieli obowiązków takich jak na przykład odśnieżanie ulic. Droga do momentu jej wydzielenia przez właściciela jest jedynie ustaleniem planu miejscowego. Organ zaznaczył, że w jego ocenie zaproponowane drogi wewnętrzne są odpowiednie, aby zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną terenu.

Odpowiadając na uwagi dotyczące obsługi działki [...] w zakresie zapewnienia wody oraz odprowadzania ścieków (przez dopuszczenie budowy studni oraz zbiorników bezodpływowych, względnie przydomowych oczyszczalni) organ wyjaśnił, że postulowana zmiana jest niezgodna z polityką przestrzenną gminy. Ponadto podkreślono, że działka [...] nie została przeznaczona pod zabudowę.

Gdy chodzi o proponowane przez skarżące uregulowanie dotyczące umieszczenia stacji transformatorowej organ wyjaśnił, że plan umożliwia zabezpieczenie terenu pod infrastrukturę techniczną o wielkości do 50 m˛.

Postulaty umożliwiania posadowienia na działce [...] obiektów tymczasowych oraz butli gazowych w celu zaopatrzenia w gaz organ odrzucił wskazując, że takie zmiany byłyby niezgodne z polityką przestrzenną gminy stosowaną między innymi stosowaną w innych aktach prawa miejscowego.

Na uwagę o potrzebie przedłużenia drogi 3KDW do Jeziora Swarzędzkiego organ odpowiedział wskazując, że dostęp do jeziora zapewniony został poprzez drogę 3KDW oraz teren ZP stanowiący działkę gminną.

Zdaniem skarżących nie uwzględniono także uwagi dotyczącej umieszczenia dopuszczenia na obszarze 1Z miejsc rekreacyjnych takich jak pole biwakowe/kempingowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Organ zwrócił z kolei uwagę, że takie rozwiązanie zostało negatywnie uzgodnione przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska. Z tego powodu nie ma możliwości wyznaczenia pola biwakowego/kempingowego na terenach 1Z, 2Z, ZP.

Wreszcie organ odrzucił propozycję P. G. i J. G. dotyczącą dopuszczenia na działce [...] domu mieszkalnego oraz budynków gospodarskich. Wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan uchwala rada po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Postulatu zabudowy nie można było uwzględnić w związku z koniecznością ochrony ładu przestrzennego poprzez ograniczenie zagęszczenia zabudowy.

5. Skarga

Skargę na uchwałę [...] złożyły J. G. i P. G. kwestionując ją w zakresie § 1 ust. 3 pkt 4, § 9 pkt 4 i 5, § 9 pkt 7, § 9 pkt 9 b, § 18 pkt 3 oraz § 20 pkt 1 i 2 planu i zarzucając jej następujące naruszenia:

- art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p., studium [...] oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 9 pkt 4 i 5 planu, który nie przewiduje możliwości zaopatrzenia w wodę ze studni i odprowadzenia ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków;

- § 52 r.w.t. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 9 pkt 7 planu, który ogranicza zaopatrzenie w gaz tylko do sieci gazowej;

- § 96 r.w.t. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 9 pkt 9 lit. b planu, który ogranicza uprawnienie do budowy stacji transformatorowych jedynie jako obiektów wolno stojących z zabezpieczeniem działki o powierzchni 50 m2;

- studium [...] oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w odniesieniu do § 18 pkt 3 planu, który nie dopuszcza uprawnienia do zabudowy obiektami związanymi z gospodarką terenami zielonymi lub zabudową siedliskową, gdy tymczasem w uchwale studialnej ograniczenia funkcji podstawowej terenu dotyczą limitu do 50 % jego powierzchni;

- r.w.t.drog. oraz § 14 r.w.t. w odniesieniu do § 20 pkt 1 i 2 planu, które ustalają dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KDW i 3KDW przeznaczenie jako droga wewnętrzna, gdy tymczasem grunty przez które je wyznaczono mają ukształtowanie nie pozwalające zadośćuczynić standardom technicznym takich dróg i ich funkcji komunikacyjnej;

- art. 17 u.p.z.p. w odniesieniu do § 1 ust. 3 pkt 4 planu poprzez uchwalenie tej części bez uprzedniego umieszczenia jej w projekcie planu miejscowego i uniemożliwienie składania wniosków;

- art. 17 i 24 u.p.z.p. w odniesieniu do § 18 pkt 3 planu, który nie dopuszcza uprawnienia do budowy miejsc rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą mimo braku takiego ograniczenia w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lipca 2020 r. (powinno być "30 lipca" – uw. Sądu), [...];

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz studium [...] w odniesieniu do § 9 pkt 7 planu, który ogranicza zaopatrzenie w gaz wyłącznie do zaopatrzenia z sieci gazowej

Wskazując na powyższe J. G. i P. G. wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały [...] w kwestionowane części, względnie w całości oraz zasądzenie od Rady na ich rzecz kosztów postępowania.

6. Odpowiedź na skargę

W odpowiedzi na skargę Burmistrz działający na rzecz Rady (stosownie do interpretacji przyjętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, ONSAiWSA z 2013r. nr 2, poz. 21), wniósł o oddalenie skargi.

Organ przyznał, że J. G. i P. G. mają interes prawny legitymujący je do skargi, jednakże w jego cenie podniesione zarzuty nie są zasadne.

Gdy chodzi trafność § 9 pkt 4 i 5 planu Burmistrz wyjaśnił, że nie widzi potrzeby umieszczenia w planie regulacji dotyczących zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków dotyczących realizacji inwestycji bez połączenia z siecią wodociągową i kanalizacyjną, jako że taka sieć znajduje się w otaczającej nieruchomość skarżących ul. [...]. W przypadku zagospodarowania działki [...] jedynym rozwiązaniem jest więc zaopatrzenie jej w wodę i odprowadzanie ścieków przez takie połączenie. Podobnie Burmistrz ocenił zasadność § 9 pkt 7 planu, co do kwestii podłączenia do sieci gazowej. Zaznaczył, że taka sieć także znajduje się w ul. [...]. Jako zbędne jawi się zatem uzupełnianie planu o regulacje dotyczące alternatywnych rozwiązań.

Gdy chodzi o § 9 pkt 9 lit. b i jego zgodność z § 182 r.w.t. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., to Burmistrz wskazał, że jest on zgodny z przepisami odrębnymi, natomiast ma na celu uściślenie kwestii wielkości działki w przypadku budowy wolno stojących obiektów chroniąc teren cenny przyrodniczo przed budową zbyt dużych gabarytowo stacji transformatorowych.

Odnosząc się do § 18 pkt 3 planu Burmistrz zgodził się, że studium [...] dopuszcza przeznaczenie terenów w zakresie 50 % powierzchni pod inne, aniżeli podstawowe funkcje. Zaznaczył, że jest to jednak możliwość i nie oznacza to, że takie przeznaczenie musi występować. Nie może to zwłaszcza prowadzić do obniżenia standardów środowiska i jakości przestrzeni. Zarazem organ zwrócił uwagę, że gdy chodzi o tereny sąsiednie, które przewidziano pod zabudowę mieszkaniową, to przyczyną takiego stanu rzeczy był fakt wcześniejszego wydania dla tych terenów warunków zabudowy lub już wcześniejszego objęcia ich planistyczną funkcja mieszkaniową.

Gdy chodzi o drogę wewnętrzną 3KDW Burmistrz wyjaśnił, że posiada ona szerokość 8 m oraz zakończona jest placem do zawracania. Została ona wyznaczona na podstawie uwag do planu (G. G., pełnomocnika skarżących).

Gdy chodzi o kwestę udostępnienia na etapie procedury planistycznej załącznika w postaci danych przestrzennych (§ 1 ust. 3 pkt 4 planu) Burmistrz zaznaczył, że obowiązek ich tworzenia w odniesieniu do planów miejscowych został wprowadzony u.zm.P.g., która weszła w życie [...] października 2020 r. Ustawa (w braku przepisów przejściowych) odniosła skutek wobec procedury planistycznej następnie zakończonej uchwałą [...], jednakże nie wcześniej aniżeli początkowa data jej obowiązywania. Z wywodu Burmistrza wynika, że nie jest zasadny więc zarzut skarżących, iż nie mogły one wnosić zastrzeżeń do danych przestrzennych, skoro w dacie sporządzania projektu planu nie było jeszcze prawnego wymogu ich załączania.

Odnosząc się do kwestii możliwości wprowadzenia funkcji rekreacyjnej na terenie działki [...] należącej do J. G. i P. G. organ wyjaśnił, że takie propozycje pojawiły się w toku procedury, jednak spotkały się z negatywnymi uzgodnieniami ze strony Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w P. z uwagi na znajdujące się na terenie siedlisko przyrodnicze 6510 Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie (Arrhenatherion elatioris). Było to także przedmiotem spotkania z przedstawicielami Dyrekcji oraz zostało udokumentowane obszerna dokumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga J. G. i P. G. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd (jak zresztą organ, co przyznał w odpowiedzi na skargę – zob. k. 28 verte akt sądowych) nie miał wątpliwości, że J. G. i P. G. są uprawnione do zaskarżenia uchwały [...]. Ich legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Prawo to znajduje potwierdzenie w dostępnych publicznie danych księgi wieczystej [...], które korzystają z domniemania jawności. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej J. G. i P. G. jest tym bardziej uzasadnione, że na ich działce wprowadzono określone uwarunkowania i poważne ograniczenia odnoszące prawa zabudowy. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właścicielek, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do skarżących jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Nawiązując do powyższego Sąd chciałby także zaznaczyć, że przystąpił do badania zaskarżonego planu ze świadomością, iż doszło do ograniczenia prawa własności J. G. i P. G. oraz, że skarżące mają pełne prawo wyrażać niezadowolenie z podjętego aktu i żądać jego weryfikacji.

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały [...] rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona prawidłowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem podstaw prawnych czynności oraz wskazaniem kart umiejscowienia badanych dokumentów), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Burmistrz (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

W skardze wskazano także "przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy". Dla precyzji terminologicznej można dodać, że zapewne skarżące miały przez to na myśli "istotne naruszenia trybu sporządzania planu" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie J. G. i P. G. w toku procedury planistycznej dojść miało do naruszenia skutkującego później dołączeniem do uchwały danych przestrzennych, o których stanowi § 1 ust. 3 pkt 4 uchwały [...]. Skarżące na stronie 7 skargi akcentowały, że tego elementu, ani załącznika 4, do którego odsyła, nie było w udostępnianym projekcie planu. Nie można było zatem do tej części projektu złożyć uwag. Skoro zatem w ostatecznej wersji go dodano, to oznacza, że uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem art. 19 ust. 1 oraz art. 17 u.p.z.p. (zgodnie z tymi przepisami zmiana projektu w trakcie procedury planistycznej wymaga powtórzenia podejmowanych czynności w niezbędnym zakresie).

Zdaniem Sądu wskazany przez skarżące § 1 ust. 3 pkt 4 planu [...] jak i załącznik 4, do którego odsyła, nie zostały dodane do tego planu z naruszeniem art. 17 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p., a w każdym razie z całą pewnością nie można twierdzić o wystąpieniu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd przypomina w tym miejscu – jak trafnie zasygnalizował Burmistrz w odpowiedzi na skargę – że obowiązek prawny tworzenia i zamieszczenia danych przestrzennych, jako proces towarzyszący planowaniu przestrzennemu w gminach, zaktualizował się z datą wejścia w życie art. 5 u.zm.P.g., co miało miejsce [...] października 2020 r. (zob. art. 17 u.zm.P.g.). Przepisem tym dodano do u.p.z.p. rozdział 5a rozpoczynający się od art. 67a.

Poza przepisami dotyczącymi daty wejścia w życie, w u.zm.P.g. w ustawie tej zabrakło przepisów wprowadzających regulujących moment zaktualizowania się obowiązków tworzenia danych przestrzennych w odniesieniu do procedur planistycznych będących w toku. Nie ulega wątpliwości, że procedura planistyczna zakończona uchwałą [...] toczyła się, gdy art. 67a i nast. u.p.z.p. wszedł w życie. Oznacza to, że uchwała [...], datowana wszakże na [...] lutego 2021 r. powinna zadośćuczynić wymogowi z art. 67a u.p.z.p., a zwłaszcza ust. 5 tego artykułu, czyli wymogowi utworzenia i zamieszczenia danych przestrzennych w formie załącznika.

Kwestionowana przez J. G. i P. G. uchwała niewątpliwie wymienia w § 1 ust. 3 pkt 4 i posiada załącznik w postaci danych przestrzennych, przez co wymóg z art. 67a u.p.z.p. należy uznać za spełniony. Na marginesie można dodać, że dane te włączono do infrastruktury informacji przestrzennej i są zresztą publicznie dostępne – zob. [...]

W związku z uwagami skarżących dotyczącymi dodania danych przestrzennych na etapie procedury planistycznej i nie powtórzenia w związku z tym niezbędnych ku temu czynności (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 u.p.z.p.) należy rozważyć takie oto zagadnienie prawne: czy w procedurach planistycznych będących w toku na datę wejścia w życie u.zm.P.g. ([...] października 2020 r.) dane przestrzenne musiały zostać natychmiast utworzone, włączone do projektów planów i traktowane jako ich części?

W ocenie Sądu na powyższe pytanie należy odpowiedzieć negatywnie. Zgodnie z art. 67c ust. 1 u.p.z.p. dane przestrzenne "tworzy się i aktualizuje" w niesprecyzowanym terminie "w toku prowadzonej procedury planistycznej", a tylko niektóre dane dotyczące planów miejscowych mają zostać utworzone do określonego momentu. Dotyczy to danych o: 1) lokalizacji przestrzennej obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; 2) atrybutów zawierających informacje o akcie, które należy tworzyć – najpóźniej w terminie 30 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu.

W niniejszej sprawie uchwałę przystąpieniową podjęto [...] lutego 2010 r., a więc w sposób oczywisty nie było wówczas obowiązku tworzenia danych przestrzennych dla projektu planu. Skoro nie było takiego wymogu, to z całą pewnością do rozważanej procedury planistycznej termin z art. 67c ust. 1 u.p.z.p. liczony od uchwały przystąpieniowej nie mógł znaleźć zastosowania.

Podsumowując należy uznać, że obowiązek zamieszczenia danych przestrzennych w procedurze zakończonej uchwałą [...] zaktualizował się, jednak wyrażało się to nie w konieczności uzupełniania projektu planu w określonym terminie o dane przestrzenne, ale tylko w obowiązku ich utworzenia i załączenia do uchwały przyjmującej plan w trybie art. 67a ust. 5 u.p.z.p. – co uczyniono. Innymi słowy, w ocenie Sądu, z uwagi na podjęcie uchwały przystąpieniowej przed wejściem w życie art. 67a i nast. u.p.z.p., a w tym także art. 67c ust. 1 u.p.z.p. dane przestrzenne nie musiały w kontrolowanej procedurze planistycznej funkcjonować jako element projektu planu. Dane te należało jedynie dołączyć do finalnej uchwały.

Skądinąd warto zaakcentować, że dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a i nast. u.p.z.p. nie są typowym i integralnym "planistycznym" załącznikiem do uchwały, lecz są jej uzupełniającym załącznikiem służącym tworzeniu publicznej infrastruktury informacji przestrzennej (zob. art. 67c ust. 2 u.p.z.p.). Ustawodawca wyraźnie dał temu wyraz, wydzielając regulacje ich dotyczące do odrębnego rozdziału ustawy, nie nawiązując do tych obowiązków ani w przepisach o treści planu miejscowego (m.in. art. 15 u.p.z.p.), ani o procedurze planistycznej (art. 17 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, o ile samego wymogu załączenia danych przestrzennych do uchwały zatwierdzającej plan miejscowy nie można deprecjonować prawnie (jasno stanowi o tym art. 67a ust. 5 u.p.z.p.), to wymóg zapewniania, aby dane przestrzenne zostały uwzględnione w projekcie planu i "podążały" za nim w toku czynności z art. 17 u.p.z.p. ma charakter drugorzędny. Oznacza to, że nawet gdyby uznać, że każdy procedowany projekt planu od wejścia w życie art. 67a i nast. u.p.z.p. należało uzupełnić o techniczny załącznik w postaci danych przestrzennych (choć zdaniem Sądu wejście w życie rozważanych przepisów nie miało takiego skutku), to jednak ich pominięcie nie było istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu. Dane przestrzenne same przez się nie tworzą bowiem treści planu czy jego projektu, a tylko go technicznie odzwierciedlają na potrzeby infrastruktury informacji przestrzennej.

Powyższy wywód prowadzi do wniosku, że nie naruszono art. 17 ani art. 19 ust. 1 u.p.z.p. dodając do uchwały [...] wymieniony w jej § 1 ust. 3 pkt 4 załącznik w postaci danych przestrzennych. Wręcz przeciwnie, uczyniono to zgodnie z prawem w realizacji art. 67a ust. 5 u.p.z.p., który wszedł w życie w końcowej fazie kontrolowanej procedury planistycznej.

Kolejne naruszenie, które J. G. i P. G. zaliczają do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu, to naruszenie art. 17 i 24 u.p.z.p. w odniesieniu do § 18 pkt 3 planu, który nie dopuszcza uprawnienia do budowy miejsc rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą mimo braku takiego ograniczenia w uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lipca 2020 r., [...]

Zdaniem Sądu skarżące stawiając powyższy zarzut mylą się. Zdają się bowiem nie dostrzegać, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., [...] (k. 377-379 akt planistycznych), to przedostatnie negatywne uzgodnienie i przy tym jedno z wielu. Pomijając w tym miejscu szczegóły treściowe uzgadnianego projektu wskazać wystarczy, że dotyczyło ono przepisów projektu planu, które dla terenu 1Z dopuszczały realizację tylko stawów, ale z zastrzeżeniem § 5 ust. 4, gdzie z kolei na terenie planu dopuszczano pod pewnymi warunkami inwestowanie. Zastrzeżenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na etapie formułowania uzgodnienia z [...] lipca 2020 r. budziła więc konkretna relacja pomiędzy przeznaczeniem terenu 1Z i ustaleń ogólnych z § 5 ust. 4 zapisana w treści przedstawionej mu do uzgodnienia wersji projektu planu. Gdy chodzi natomiast o kwestię "budowy miejsc rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą", to zagadnienie to dotyczyło wcześniejszych wersji skierowanych do uzgodnień. Jeżeli wróci się do uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] maja 2020 r., [...], to na stronie 5 i 6 (k. 371 verte i 372 akt planistycznych) organ uzgadniający wskazał wprost, że budowa miejsc rekreacyjnych w obszarze 1Z jest niemożliwa z uwagi na możliwe zniszczenie siedliska przyrodniczego 6510 Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, będącego przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Dolina C. [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał wprost, że zainwestowanie na terenie 1Z może stanowić naruszenie art. 33 ust. 1 u.p. (czyli naruszenie bezwzględnego zakazu pogorszenia siedlisk objętych ochroną obszaru [...] – uw. Sądu).

Podsumowując powyższe, nie jest prawdą, że Burmistrz i następnie Rada wprowadzili do planu [...] ograniczenia niepoparte w uzgodnieniach z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P.. Przeciwnie, zakaz dopuszczenia zabudowy rekreacyjnej na terenie 1Z (działce 210) był obligatoryjny z uwagi na negatywne uzgodnienie z dnia [...] maja 2020 r., [...], skądinąd zresztą uzgodnienie uzasadnione rzeczywistymi celami ochrony obszaru [...] (zob. Standardowy formularz danych dla rozważanego obszaru dostępny w Centralny Rejestrze Form Ochrony Przyrody: [...]).

Jako naruszenie procedury planistycznej J. G. i P. G. wskazały również naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz studium [...] w odniesieniu do § 9 pkt 7 planu, który ogranicza zaopatrzenie w gaz wyłącznie do zaopatrzenia z sieci gazowej. Kwestia ta związana jest blisko z zarzutami dotyczącymi zgodności samej treści planu z prawem w obszarze "zasad sporządzania planu" (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), dlatego Sąd odniesie się do niej rozważając kompleksowo zarzuty dotyczące § 9 pkt 4 i 5 i 7 planu.

W skardze J. G. i P. G. zakwestionowały § 9 pkt 4, 5 i 7 planu. Zarzuty dotyczące wszystkich tych regulacji opierają się na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż zdaniem skarżących Rada wymusiła w planie [...] na nich zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, zmusiła ich do odprowadzania ścieków do kanalizacji oraz nakazała zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej. J. G. i P. G. akcentują natomiast, że nałożone na nich tak obowiązki są niezgodne z ustawami i rozporządzeniami, między innymi z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. czy § 52 r.w.t., które dopuszczają korzystanie z przydomowych oczyszczalni ścieków, czy własnego źródła gazu. Zdaniem skarżących wymuszenie przyłączenia do sieci narusza także zapisy studium, co oznacza, że uchybiono art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu J. G. i P. G. błędnie interpretują § 9 pkt 4, 5 i 7 planu, wywodząc z tych przepisów nakazy i zakazy naruszające inne akty prawne.

Zawarte w planie [...] ogólne sformułowania "w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązuje [...] zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej", "w zakresie odprowadzania ścieków obowiązuje odprowadzenie ścieków komunalnych do sieci kanalizacji sanitarnej" oraz "w zakresie zaopatrzenia w gaz obowiązuje: zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej", to standardowe i częste przepisy planów miejscowych w gminach w całej Polsce. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie są one kwestionowane, gdyż przyjmuje się – w ocenie obecnie orzekającego składu trafnie – że wyrażają one "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" (art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.), które, de iure i de facto stanowią tylko swoiste zobowiązanie infrastrukturalne gminy kontynuowania rozbudowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych na obszarze danego planu miejscowego. Takie przepisy, jak cytowane powyżej, nie są adresowane do właścicieli nieruchomości i nikogo nie zmuszają do korzystania z sieci. Przepisy te nie regulują procesu inwestycyjnego konkretnych osób. Gdy chodzi o zagospodarowanie działek budowlanych zastosowanie znajdą więc wyłącznie ustawy i rozporządzenia, czyli § 26 r.w.t. w odniesieniu do zaopatrzenia w wodę, § 26 r.w.t. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. w odniesieniu do odprowadzania ścieków oraz m.in. § 52 r.w.t., gdy chodzi o zaopatrzenie w gaz.

W tym miejscu można dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przepisy takie jak § 9 pkt 4, 5 i 7 planu [...] nie tylko nie są kwestionowane (gdyż odczytuje się je jedynie w kategoriach wspomnianego zobowiązania infrastrukturalnego gminy), ale też przeciwnie do tez J. G. i P. G., kwestionuje się wszelkie inne uszczegóławiające zapisy, takie jak na przykład zakazujące czy dopuszczające indywidualne zaopatrzenie nieruchomości w wodę czy indywidualne zagospodarowanie ścieków. Takie bowiem regulacje traktuje się już jako jasny sygnał, że dana gmina uzurpuje sobie prawo do decydowania (zakazywania, dozwalania) o mediach w stopniu wykraczającym poza ramy ogólnych zasad z art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. i wbrew przepisom szczególnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2019 r., II SA/Kr [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, w ocenie Sądu w zakresie § 9 pkt 4, 5 i 7 planu [...] Rada nie dopuściła się naruszenia przepisów szczególnych oraz także przepisów studium. Wymienione regulacje planu należy odczytywać jako swoiste zobowiązanie infrastrukturalne gminy do utrzymywania i kontynuowania rozbudowy sieci infrastruktury ("obowiązuje zaopatrzenie", "obowiązuje odprowadzanie"). O sposobie realizacji mediów w konkretnych przypadkach rozstrzygać będzie natomiast nie plan, a treść § 26 r.w.t., art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.cz.p. oraz § 52 r.w.t.

Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi § 9 pkt 9 lit. b planu nie narusza § 96 ani 182 r.w.t. Przywołany tu przepis planu stanowi wprost, że na obszarze planu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną obowiązuje budowa stacji transformatorowych wykonanych, w zależności od sposobu zagospodarowania terenów, 1) "jako obiekty wolno stojące z zabezpieczeniem części działki o powierzchni 50 m2 oraz z możliwością ustanowienia służebności przesyłu na tej części nieruchomości" lub 2 "wbudowane w budynki o innym przeznaczeniu".

Stacje transformatorowe, co jest truizmem, mogą powstawać w odrębnych, specjalnych do tego przeznaczonych niewielkich budynkach – zresztą powszechnie obecnych zwłaszcza w przestrzeni miejskiej. W ten sposób zapewnia się najlepszą ochronę innych miejsc przed pożarem od urządzeń elektrycznych, a odwrotnie – ochronę tych urządzeń przed przedostaniem się gazów lub cieczy.

§ 9 pkt 9 lit. b planu został wprowadzony właśnie z myślą o stacjach wolnostojących, przy czym lokalny prawodawca chciał ograniczyć przestrzeń na nie przeznaczoną do 50 m2 oraz zagwarantować ustanowienie stosownych służebności – co jest dopuszczalne w świetle art. 15 ust. 2 pkt 5, 10 oraz ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Zdaniem Sądu przepis ten nijak nie narusza wskazanych w skardze § 96 i 182 r.w.t. Wymienione przepisy techniczne wyłącznie dopuszczają możliwość realizacji stacji transformatorowych w innych budynkach. § 9 pkt 9 lit. b planu z tymi przepisami nie koliduje.

Nietrafne są zarzuty dotyczące § 18 pkt 3 planu [...]. J. G. i P. G. uważają, że regulacja ta narusza studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), które wprowadza ograniczenie funkcji podstawowej terenu do 50 %. Przeciwnie do twierdzeń czy sugestii skarżących, nie jest tak, że studium [...] jest wiążące co do rozważanego wskaźnika. Na stronie 6 "kierunków" studium jasno wskazuje się, że "Każdorazowo należy przeanalizować potrzeby i wymagania wynikające z istniejącego już zagospodarowania, a także potrzeb opracowywanego terenu. Dlatego należy uznać za zgodne ze studium, takie ustalenia, które spowodują, że funkcja podstawowa będzie zajmować nie mniej niż 50% powierzchni terenu objętego planem, a przyjęte rozwiązanie będzie uzasadnione aktualnymi potrzebami. Oczywiście te nowe funkcje nie mogą zwiększać uciążliwości dla ludzi i dla środowiska przyrodniczego". Z cytatu tego wynika, że Rada w planach może (i nie musi) ograniczać funkcję podstawową do wskazanego tam limitu, natomiast nie sposób wywodzić, że musi to czynić. Co więcej, w ostatnim zdaniu wyraźnie zaznaczono, iż nie można zwiększać uciążliwości dla środowiska przyrodniczego.

Jak już sygnalizowano przy okazji wywodów odnoszących się do procedury planistycznej oraz uwzględnienia w niej stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. – tereny 1Z na obszarze planu [...] znajdują się w obrębie obszaru [...] - [...] Na obszarze tym jednoznacznie priorytetowym zadaniem jest zapewnienie ochrony istniejącego tam chronionego siedliska. W ocenie Sądu nie ma więc podstaw, aby z powołaniem na studium [...] zarzucać Radzie ustalenie zbyt wysokiego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji, gdy właśnie utrzymanie zieleni i powierzchni biologicznie czynnej jest istotą obszaru 1Z i jego ochronnej (wobec obszaru [...]) funkcji.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia r.w.t.drog. oraz § 14 r.w.t. w odniesieniu do § 20 pkt 1 i 2 planu, które ustalają dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KDW i 3KDW przeznaczenie jako droga wewnętrzna. Zdaniem Sądu J. G. i P. G. nieprawidłowo rozumują, uznając i eksponując, że grunty, przez które wyznaczono powyższe drogi, mają cechy nie pozwalające zadośćuczynić standardom technicznym takich dróg i ich funkcji komunikacyjnej. Odnosząc się do tej kwestii należy przede wszystkim zaznaczyć, że plan miejscowy określa jedynie sposób zagospodarowania terenów przede wszystkim na przyszłość, natomiast nie jest tak, że teren przeznaczony na taki czy inny cel musi automatycznie być faktycznie doń przygotowany. O ile wiele planów tworzy się dla terenów zagospodarowanych, to i nierzadko powstają i takie, jak ten przyjęty skarżoną uchwałą [...], które porządkują dopiero funkcje terenów dotychczas nie zagospodarowanych i określają dopiero przestrzenne położenie między innymi działek i ciągów komunikacyjnych.

Na obszarach objętych symbolami 1KDW i 3KDW drogi wewnętrzne dopiero zostały wyznaczone. Grunty tam występujące nie muszą więc na moment wejścia w życie planu spełniać cech i standardów dróg, bowiem takich obiektów budowlanych (budowli) jeszcze tam nie zrealizowano. Normy techniczno-budowlane zawarte w r.w.t.drog. i r.w.t. (zwłaszcza § 14) będą egzekwowane i weryfikowane dopiero, gdy rozpocznie się budowa wyznaczonych dróg jako obiektów budowlanych. Zgodnie § 2 ust. 1 z r.w.t.drog. "przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych". R.w.t. ma natomiast zastosowanie do projektowania i budowy budynków oraz budowli (§ 2 ust. 1), co także wskazuje, że takie przepisy, jak dotyczące szerokości drogi dojazdowej do działki budowlanej (§ 14), będą egzekwowane, gdyby jakiś obiekt powstawał przy takiej drodze. Podsumowując – na etapie planowania przeznacza się jedynie tereny pod takie czy inne cele, natomiast grunty, zwłaszcza nie zagospodarowane, nie muszą być jeszcze przygotowane pod nadane im funkcje. Drogi wewnętrzne wyznaczone w otoczeniu działki J. G. i P. G. będą musiały spełniać wymaganie techniczne, jeżeli takowe zostaną wybudowane albo od ich istnienia zależne będzie zainwestowanie na obszarach przyległych.

Niezależnie od sformułowanych zarzutów w uzasadnieniu skargi na stronach 14-16 przedstawiono wywód, który wskazuje, iż zdaniem J. G. i P. G. Rada nie uwzględniła w ramach uchwalania planu [...] wymagań ładu przestrzennego, prawa własności (naruszyła je), nie wyważyła należycie interesów prywatnego i publicznego, co w konkluzji doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego. Skarżące sugerują, iż doszło do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez zbyt intensywne i nieuzasadnione ograniczenie ich prawa własności, tym bardziej, że niektóre sąsiednie tereny przeznaczono pod zabudowę.

Zdaniem Sądu przeznaczenie 1Z wyłącznie pod zieleń nie narusza nieproporcjonalnie prawa własności skarżących. W szczególności nie ma także podstaw, aby uznać, że w sprawie doszło naruszenia wskazanego w skardze art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich.

W tym miejscu jeszcze raz zaakcentować należy, że plan w obrębie działki 210 i symbolu 1Z dotyczy terenów siedliska przyrodniczego 6510 Niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, będącego przedmiotem ochrony obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Dolina C. [...] W standardowym formularzu danych dla tego obszaru (http://crfop.gdos.gov.pl) zabudowę miejską, rozproszoną jak i każdą inną (kody zagrożeń i presji: [...], [...] i [...]) uznano za niedopuszczalne z uwagi na możliwe wysokie ("H") zagrożenie dla chronionych siedlisk. W takiej sytuacji ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zgodnie z tym przepisem ustawy zasadniczej może być ono podyktowane właśnie ochroną środowiska traktowaną priorytetowo. Tytułem uzupełnienia dodać należy, że standardowy formularz danych obszaru [...] nie jest rzecz jasna źródłem ograniczenia prawa własności, a przepisy ustawowe (art. 33 ust. 1 u.o.p.), które zakazują znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów [...], w tym na stan siedlisk, gatunków oraz integralność obszarów.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zaznacza, że jest mu znana koncepcja przekroczenia władztwa planistycznego i że pod tym kątem niniejszą sprawę przede wszystkim analizował. Nie uznał jednak, aby zachodziły takie oto szczególne okoliczności, które pozwalałyby uznać, iż w danym przypadku restrykcyjne ograniczenie zagospodarowania działki [...] stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Działka ta znajduje się bowiem bezpośrednio w obszarze chronionego siedliska, dla którego – jak wyżej zaznaczono – każda zabudowa (kod zagrożenia i presji [...]) uznana została za zagrożenie wysokie (H)..

W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego (między innymi z uwagi na wymagania ochrony środowiska) i prywatnego. Kolizje wskazanych wyżej interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza zawartej w ustawie zasadniczej zasady proporcjonalności. Jak zaznaczono, w niniejszej sprawie objęcie nieruchomości skarżących symbolem 1Z skutkujące restrykcyjnym ograniczeniem zagospodarowania jest uzasadnione z uwagi na charakterystykę przyrodniczą rozważanego terenu.

Zdaniem Sądu w realiach sprawy ograniczenie planem zabudowy i zagospodarowania działki [...] nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, z tego powodu, że mamy de facto do czynienia z terenem niezabudowanym i niezagospodarowanym. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których J. G. i P. G. mogły ze swojej działki dotychczas korzystać jako właścicielki. Uchwała [...] wpłynęła na prawa skarżących jedynie w ten sposób, że utrwaliła im ograniczenia potencjalnych możliwości inwestycyjnych.

Na marginesie Sąd nadmienia, że w płaszczyźnie pozaprawnej wyraża zrozumienie, gdy chodzi o niezadowolenie J. G. i P. G. z powodu wprowadzenia skarżonego planu. Skład orzekający ma bowiem świadomość, iż każdy właściciel nieruchomości jest zainteresowany zapewnieniem najlepszych warunków jej użytkowania czy zainwestowania. Skarżące muszą mieć jednak świadomość, że ich teren znajduje się na obszarze intensywnej ochrony obszaru [...], tak więc – nawet gdyby planu nie uchwalono – realizacja założonych zamierzeń (zabudowy rekreacyjnej, mieszkalnej) i tak pozostawała ekspektatywą dopóty nie spełniłoby się warunków określonych ustawą, w tym także warunków z art. 33 ust. 1 u.o.p. Wszakże to ustawy zakreślają granice prawa własności (art. 140 K.c.).

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego J. G. i P. G.. Interes prawny skarżących wynikał natomiast z prawa własności działki [...] na obszarze planu.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 57 akt sądowych).