Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 848/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB") po rozpoznaniu odwołania A. Z. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako "PINB") z dnia [...] kwietnia 2015r., sygn. akt [...] nakazującej A. Z. doprowadzenie do stanu poprzedniego dwóch otworów okiennych o wymiarach [...] oraz jednego otworu okiennego o wymiarach [...], znajdujących się na drugim piętrze w ścianie granicznej (z dz. nr [...]) budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. M. [...] (dz. nr [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przeprowadził kontrolę w sprawie wymiany okien w budynku mieszczącym się na działce nr [...] w G. przy ul. M. [...]. Ustalono wówczas, iż w budynku znajdującym się w granicy zostały wymienione okna. Było 5 okien o wymiarach: [...]cm, obecnie są 3 okna o wymiarach : [...] (jedno okno) i [...] (dwa okna). Podczas wymiany nie wykonano nowego nadproża, wykorzystano te które już tam istniały. Odbyło się to w maju i czerwcu 2011 r. Nadto wykorzystano istniejące otwory okienne. Inwestor nie przedstawił decyzji - pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany okien. Wskazane okna są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono żadnych pęknięć w ich pobliżu.

Dnia [...] marca 2012r. organ powiatowy przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie wymiany okien. Ustalono wówczas, że w ścianie budynku usługowo - produkcyjnego stanowiącego własność A. Z. znajdują się okna. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w granicy z działką nr [...], ark. [...], której właścicielem jest M. G.. Na parterze przedmiotowego budynku znajduje się 5 okien, na I piętrze 5 okien o wymiarach: 1[...]m. Natomiast jeśli chodzi o okna umiejscowione na II piętrze Pani M. G.oświadczyła, że "w miesiącu maju 2011r. Pan A. Z. wykonał roboty budowlane, polegające na wymianie okien o wymiarach: [...]. Po ich zamontowaniu usunięto nadproże, stolarkę okienną, rozebrano mur który znajdował się między oknami. Według oświadczenia M. G. otwór okienny został powiększony o 0,25m. W miejscu powstałych, nowych otworów okiennych zamontowano 2 sztuki okien o wymiarach: [...]m oraz 1 okno o wymiarach: [...]m. Okna te zamontowane są w otworze, gdzie nadproże było istniejące".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał w dniu [...] czerwca 2012r., znak: [...] decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w której nakazał A.Z., dostarczyć do siedziby organu nadzoru budowlanego następujące dokumenty dotyczące dwóch otworów okiennych o wymiarach [...]m x [...]m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2[...], znajdujących się na drugim piętrze w ścianie granicznej (z dz. nr [...] budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. M. [...] (dz. [...]): decyzję o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta G. i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z decyzją o uprawnieniach budowlanych projektanta w terminie do dnia [...] września 2012r.

Pismem z dnia [...] września 2012r. odwołujący poinformował organ I instancji między innymi, iż "Próba wymiany tymczasowej stolarki okiennej na nową w szczególności na drugim piętrze okazała się niemożliwa, gdyż po ich demontażu wypadły uzupełnienia i słupki wypełniające pustkę pomiędzy elementami okiennymi w starych "oryginalnych" większych otworach okiennych". W związku z powyższym, zgodnie z archiwalną dokumentacją zdecydowali się na wstawienie okien i przywrócenie stanu pierwotnego.

Pismem z dnia[...] lutego 2014r., znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w G.poinformował organ powiatowy, iż dawna fabryka B. B., usytuowana przy ul. M. [...], w granicach działki nr [...] w G., nie jest ujęta w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowana jest natomiast w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...]tycznia 1956r. i na mocy tejże decyzji podlega ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski nie wydawał pozwolenia na przekształcenie okien drugiego piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki B. B. w G., mimo tego, iż było ono wymagane. W oparciu o przedstawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. materiał archiwalny, tj. rzuty kondygnacji piwnicznej i przyziemia przedmiotowego obiektu, będące de facto projektem wykonanym w 1913r., ze względu na fakt, iż nie towarzyszy temu rozrysowi widok elewacji, nie ma dostatecznych podstaw merytorycznych do odtworzenia historycznej kompozycji elewacji w wersji pierwotnej, a nadto nie jest pewnym, czy nie nastąpiły zmiany w toku realizacji budowy w stosunku do rozwiązań projektowych - na rzutach brak jest na przykład zdwojonych lizen, stanowiących główny wertykalny element artykulacji elewacji; nadto nie są im znane podziały okien (ślusarki, stolarki); dodatkowe podziały otworów okiennych za pomocą słupków międzyokiennych mogły być w stosunku do pierwotnego rozwiązania wtórne, ale mogły równie dobrze w toku realizacji jakichś robót remontowych odtwarzać rozwiązanie pierwotne. Dodano, że w celu rzeczywistego i zgodnego z porządkiem merytorycznym odtworzenia historycznej kompozycji elewacji koniecznym byłoby przeprowadzenie bardziej pogłębionych kwerend archiwalnych, a w przypadku negatywnego wyniku kwerend zasadniejszym byłoby przyjęcie, że zachowuje się rozwiązania zastane, tj. schemat pięciu okien na każdej z kondygnacji.

Kolejnym pismem z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków w G. wskazał organowi I instancji, iż być może nie da się w ogóle odtworzyć historycznej kompozycji elewacji wskazanego budynku. Nadto wyjaśniono, że nie prowadzą żadnego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przekształcenia okien drugiego piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki B. B. w G..

Decyzja z dnia [...]czerwca 2014r. PINB w G.orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie dwóch otworów okiennych o wymiarach: [...] oraz jednego otworu okiennego o wymiarach: [...]m, znajdujących się na drugim piętrze w ścianie graniczącej z działką nr [...] budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. M.... (dz. nr [...]).

Decyzja ta została uchylona w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja z dnia [...]listopada 2014r., znak: [...]

PINB w G.decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. nakazał A. Z., doprowadzenie do stanu poprzedniego dwóch otworów okiennych o wymiarach [...] oraz jednego otworu okiennego o wymiarach [...].

Decyzja ta została uchylona w całości przez WWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja WWINB z dnia [...]marca 2015r.,znak:[...]).

Dnia [...] kwietnia 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję znak: [...] nakazującą A. Z. doprowadzenie do stanu poprzedniego (przed przebudową z maja 2011r.) dwóch otworów okiennych wymiarach [...] [...] oraz jednego otworu okiennego o wymiarach: [...].

Dalej organ wskazał, iż odwołanie od powyższej decyzji złożył A. Z. z firmy R. C.Wymieniony wskazał miedzy innymi, iż ze względu na zły stan budynku, liczne zacieki, przecieki i pęknięcia złożył w dniu [...] maja 2009r. wniosek o wydanie warunków zabudowy na przebudowę i remont budynku, który przez stronę postępowania został oprotestowany. W celu zabezpieczenia obiektu zdecydował się na naprawę okien.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w ścianie na drugim piętrze istniało pięć otworów okiennych o wymiarach:[...]. Po ich zdemontowaniu w 2011r., usunięto nadproże, słupki pomiędzy nimi, co strony potwierdzają. Obecnie w przedmiotowej ścianie znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach [...] oraz jeden otwór okienny o wymiarach [...]. Zatem jest to przebudowa budynku (art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane).

Organ podniósł, iż wykonane roboty budowlane - przebudowa budynku polegająca na powiększeniu przedmiotowych otworów okiennych, wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. W związku z tym, iż inwestor na ich wykonanie nie uzyskał takiej decyzji, zastosowanie mają (w przypadku zakończenia robót budowlanych) przepisy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, iż wobec ostatniej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, organy nadzoru budowlanego mogą żądać we wskazanym trybie dokumentów.

Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca określił działania organu po wydaniu ww. decyzji. Zostały one określone w art. 51 ust. 3 Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wobec nie wykonania obowiązków nałożonych ostateczną decyzją PINB w G. z dnia[...] czerwca 2012r. organ obowiązany jest podejmować działania tj. dokonać wyboru czy winien orzec o zaniechaniu dalszych robót budowlanych (w przedmiotowej sprawy nie znajduje zastosowania); o rozbiórce obiektu budowlanego (również nie znajduje zastosowania, ponieważ w sprawie mamy do czynienia z przebudową a nie budową obiektu budowlanego). Zatem pozostaje możliwość orzeczenia o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego tj. (przed przebudową z maja 2011 r.) dwóch otworów okiennych o wymiarach [...] oraz jednego otworu okiennego o wymiarach [...], znajdujących się na drugim piętrze w ścianie graniczącej (z dz. nr [...]) budynku usługowo - produkcyjnego, położonego w G. przy ul. M. [...] (dz. nr [...]).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. Z. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności sprawy oraz zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w przedmiotowej sprawie doszło wyłącznie do wymiany okien i poza tymi czynnościami nie były prowadzone żadne inne prace budowlane. By wyjaśnić wątpliwości powstałe na gruncie rozpatrywanej sprawy, ze względu na datę powstania obiektu, organ nadzoru budowlanego I instancji zasięgnął informacji Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. dotyczącej przedmiotowego obiektu, który jednak ze względu na brak materiału porównawczego nie udzielił jednoznacznej odpowiedzi w zakresie ilości, rozmiarów i położenia okien w przedmiotowym budynku. Organ ten wskazał jednak, iż sam budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, a wchodzi jedynie w skład zabytkowego układu urbanistycznego.

Skarżący podniósł, iż Prawo budowlane rozróżnia działania polegające na przebudowie oraz remoncie istniejących substancji budowlanych. Zgodnie bowiem z przepisami art. 3 pkt 7a oraz pkt 8 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o: przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego; remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Zdaniem skarżącego nawet pobieżna analiza przytoczonych przepisów pozwala stwierdzić, iż remont sprowadza się do działań zmierzających jedynie do zachowania stanu istniejącego lub utrwalenia stanu pierwotnego obiektu budowlanego, natomiast przebudowa wiąże się z działaniami wprowadzającymi mniejsze lub większe zmiany do już istniejącego obiektu.

Trzeba podkreślić, iż właściwa klasyfikacja działań inwestora ma wpływ na dalszy tryb postępowania w procesie budowlanym. Niewątpliwie także prawidłowe ustalenia w tym zakresie wywierałyby wpływ na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego. Tym samym w przypadku badania kwestii ewentualnej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego winien z najwyższą starannością ustalić charakter działań skarżącego.

Skarżący podniósł, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie dowodowe jednakże oparł się głównie na oględzinach. W szczególności dokonał ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy na podstawie zdjęć fotograficznych obrazujących aktualny stan obiektu. Trzeba w tym miejscu podkreślić, ze nawet organ posiadający wiedzę dotyczącą dawnych budowli i historii miasta tj. Miejski Konserwator Zabytków nie potrafił udzielić jednoznacznej odpowiedzi w zakresie wyglądu obiektu i zmian jakie w miarę upływu czasu następowały w jego strukturze, podczas gdy organ nadzoru budowlanego bez wnikania w plany i konstrukcję budynku oparł się jedynie na obserwacji fasady budynku. Zdaniem skarżącego ocena organu nadzoru budowlanego była mało wnikliwa, a w istocie swej całkowicie odmienna od oceny zaprezentowanej we wcześniejszej decyzji tego samego organu

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Jak wynika z akt sprawy organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. w ramach postępowania naprawczego nakazał skarżącemu doprowadzenie do stanu poprzedniego otworów okiennych na drugim piętrze przedmiotowego budynku.

W toku postępowania organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz ewentualnie jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, jak ustalił to organ, czy też z remontem, jak twierdzi strona skarżąca.

Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, ilekroć mowa o remoncie, należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Należy podzielić stanowisko zawarte w wyroku NSA z 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej jako "CBOSA" - dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), że ustawodawca wskazując w powyższym przepisie, jak należy rozumieć roboty budowlane polegające na remoncie obiektu budowlanego, oparł się na trzech istotnych elementach definiujących to pojęcie. Po pierwsze, remont musi być wykonywany w istniejącym obiekcie budowlanym, co wyklucza z góry brak takiego obiektu w całości lub części i co oznaczałoby budowę lub odbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Remont w związku z koniecznością fizycznego istnienia obiektu budowlanego w jego trakcie, nie może też polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Po drugie, roboty budowlane polegające na remoncie mają na celu wyłącznie odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego, a nie jego przebudowę, rozbudowę, nadbudowę lub zmianę jego przeznaczenia. I po trzecie, przy wykonywaniu remontu dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Zmiana parametrów użytkowych lub technicznych jest zatem następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy (art. 3 pkt 7 lit. a Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego mieliśmy do czynienia z przebudową. Po pierwsze należy mieć na uwadze stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, iż "w oparciu o zebrany materiał archiwalny, nie ma więc możliwości - w sposób nie budzący wątpliwości - ustalenia pierwotnych, historycznych rozwiązań kompozycji elewacji zachodniej głównego segmentu dawnej fabryki B. B. w G.". Z powyższych względów skoro nie jest wiadomym na podstawie posiadanej dokumentacji jaki był pierwotny wygląd, to należy uznać, iż dokonane przez skarżącego prace polegające na wymianie okien z jednoczesną zmianą ich wymiarów i ilości stanowią przebudowę, a co za tym idzie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze, że obiekt w którym wykonano przebudowę stanowi dawną fabrykę B. B., która zlokalizowana jest w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta G., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] stycznia 1956 r.

Z uwagi na fakt, że budynek znajduje się we wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym należy wskazać, iż przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków. (por. wyrok WSA w Lublinie z 18 września 2008r., sygn. akt II SA/Lu 343/08 - CBOSA). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1566 ze zm.) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiotowy budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, znajduje się jedynie w układzie urbanistycznym wpisanym do takiego rejestru. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego w skład którego wchodzi przedmiotowy budynek oznacza zatem, że również on objęty jest ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków w zakresie układu urbanistycznego. Konieczność ochrony układu, rozumianej jako ochrona "przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg" (art. 3 pkt 12 ustawy) powoduje zaś konieczność zastosowania sankcji z art. 45 do budynków i innych budowli nie będących zabytkami "indywidualnymi", ale posadowionych na terenie układu objętego ochroną konserwatorską, jeżeli zostaną spełnione przesłanki zastosowania tych sankcji, co podlega ustaleniu każdorazowo na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej. Przedmiotem decyzji wydawanej przez konserwatora na podstawie ww. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest ochrona przestrzeni zabytkowej - układu urbanistycznego objętego ochroną, co w praktyce oznacza, że zabudowa tej przestrzeni, co do zasady zawsze będzie ingerowała w zabytkowy układ urbanistyczny. Nie można zatem sposobu zagospodarowania tej przestrzeni zmienić, chyba, że konserwator wyrazi zgodę na taką zmianę. Niezależnie zaś od tego w jaki sposób charakter tej przestrzeni został zaburzony, jest prawem i obowiązkiem konserwatora doprowadzić ją albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Pomimo jednak, że w praktyce nakaz konserwatora prowadzić mógłby do rozbiórki obiektu to wynika on nie z normy Prawa budowlanego, lecz z kompetencji wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i nie ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z Prawem budowlanym lub jego rozbiórkę, lecz doprowadzenie zabytku do właściwego stanu.(por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Kr 575/14, wyrok NSA z 18 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 427/12 - CBOSA).

Zatem prowadzenie jakichkolwiek prac dotyczących przedmiotowego budynku znajdującego się w granicach zabytkowego historycznego układu urbanistycznego miasta G. wymagało pozwolenia organu ochrony zabytków. Jak wynika z pisma z dnia [...] lutego 2014 r. Miejskiego Konserwatora Zabytków w G. organ ten nie wydawał pozwolenia na przekształcanie okien drugiego piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki B. B. w G..

Co istotniejsze w niniejszej sprawie organ ten w wyżej wskazanym piśmie zaznaczył, iż "zasadniejszym byłoby przyjęcie, że zachowuje się rozwiązania zastane tj. schemat pięciu okien na każdej z kondygnacji".

Zatem niezależnie od podstawy wydania w niniejszej sprawie decyzji w świetle stanowiska konserwatora zabytków uzasadnionym wydaje się nakaz doprowadzenia do stanu porzedniego dwóch okien o wymiarach [...] oraz jednego otworu okiennego o wymiarach [...].

Przechodząc natomiast do podstawy prawnej wydanej w niniejszej sprawie decyzji wskazac należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, tj. w sytuacji prowadzenia robót budowlanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1), właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, w której brak jest możliwości usunięcia występującej niezgodności z przepisami. Z kolei punkt 2 dotyczy przypadków, w których poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót nastąpi doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast punkt 3 odnosi się do sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę i wówczas organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Natomiast w myśl art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ po upływie terminu lub na wniosek inwestora, sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo - w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 1).

Z treści tego przepisu wynika, że zarówno decyzja, orzekająca o wykonaniu wcześniej nałożonego obowiązku, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, jak i decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, są decyzjami zależnymi, to znaczy decyzjami, których pojawienie się w obrocie prawnym jest konsekwencją uprzedniego orzeczenia o obowiązku wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji "sprawdzającej" (art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego) nie mogłoby nastąpić, gdyby wcześniej nie orzeczono o nałożeniu obowiązku. Sytuacja "niewykonania obowiązku", o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 jest elementem hipotezy art. 51 ust. 3 pkt 2, który był podstawą orzekania w sprawie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 października 2007r., sygn. akt II SA/Bd 411/07 - CBOSA).

W przypadku ustalenia, iż inwestor w zakreślonym terminie nie wywiązał się z nałożonego na niego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 obowiązku, organ nadzoru jest zobligowany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, który stanowi, iż w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są ściśle związane z decyzją Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nakazującej A. Z., dostarczenie dokumentów dotyczących przedmiotowych okien tj:

- decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta G. i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z decyzją o uprawnieniach budowlanych projektanta.

W tym miejscu podnieść należy, iż wbrew ocenie organu, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nie był uprawniony do wzywania strony do przedłożenia określonych w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. dokumentów.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, ONSA WSA 2011, nr 2, poz. 22, NSA wyraził pogląd, iż obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Zatem nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jak to uczynił PINB, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu. Bowiem tego typu dokumenty, jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna, są odzwierciedleniem istniejącego stanu faktycznego - niezgodnego z prawem i samo przedstawienie tych dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest to raczej próba dostosowania dokumentacji do istniejącego stanu, a nie doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podsumowując zatem powyższy wątek uzasadnienia, wskazać należy, że nałożenie obowiązku ‘wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powinno polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych itp. Wykonanie tego typu obowiązków może faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W szczególności wskazać należy, iż zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą NSA przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w niniejszej sprawie organ wezwał m.in. o ten właśnie dokument.

W tym miejscu wskazać również należy, że co prawda uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże bezpośrednio w sprawie, w której została podjęta (art. 187 § 2 Ppsa), to jednakże należy pamiętać, że każda taka uchwała wykazuje jeszcze rozszerzoną, tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z brzmienia art. 269 § 1 Ppsa, który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej do tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale. Jedyną możliwością odstąpienia od takiego stanowiska jest wystąpienie przez skład niepodzielający stanowiska zajętego w uchwale do odpowiedniego składu NSA z zagadnieniem prawnym i uzyskanie nowej uchwały o odmiennej treści. Wszystko to oznacza, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w istocie nie dotyczy tylko danej sprawy, ale także wszystkich spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Dopóki nie nastąpi zmiana stanowiska zawartego w uchwale w drodze nowej uchwały odpowiedniego składu NSA, dopóty związane nim pośrednio (tj. w sposób wyżej wskazany) sądy administracyjne, stanowisko to winny respektować.

Podsumowując wskazać należy, iż co prawa organy dopuściły się naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jednakże z uwagi na prawidłowe ustalenie, że mieliśmy do czynienia z przebudową oraz stanowiskiem Konserwatora Zabytków o konieczności zachowania stanu pięciu okien na każdej z kondygnacji, decyzję organu o nakazaniu przywrócenie okien do stanu pierwotnego uznać należało za prawidłową.

W tym stanie rzeczy Sad na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.