Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1244/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1810/11 w sprawie ze skargi A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1810/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia A. C., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lipca 2010 r. którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie K. gmina M.. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Wójt Gminy M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem [...] położonej w obrębie K. gmina M.. Organ nie uzgodnił powołanego projektu decyzji, ponieważ przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego - Zachód, dla którego obowiązujący reżim prawny określa rozporządzenie Nr 158 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego - Zachód (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 198, poz. 3109). Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "P. P." (kod obszaru: [...]), utworzonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313). Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora K., co jest sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym na obszarze chronionym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przepisy derogacyjne ustanowione w stosunku do omawianego zakazu, określone w § 4 ust. 5 powołanego rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania w sprawie uzgadnianej decyzji. Powołany zakaz nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; 2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu; 3) wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O.. Wyłączenia stosowania zakazów, określone w pkt. 2 i 3 nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie ponieważ planowana inwestycja nie jest siedliskiem rolniczym, jak również nie jest terenem przeznaczonym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk lub przystani. W ocenie organu pierwszej instancji brak jest także podstaw do zastosowania odstępstwa określonego w pkt 1, ponieważ w sprawie nie zaistniały przesłanki w tym punkcie określone. Działka, której dotyczy uzgadniany projekt decyzji położona jest poza obszarem zwartej zabudowy, dlatego bezzasadnym jest rozstrzyganie, czy nieprzekraczalna linia zabudowy od strony jeziora K. została wyznaczona właściwie. Rozpatrując zażalenie organ drugiej instancji wskazał m.in., że z pierwszej części przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 przewidującego odstępstwo od zakazu zabudowy w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynika, że zakaz ten nie dotyczy: obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Jak wynika z treści uchwały Nr [...] Rady Gminy w M. z dnia [...] marca 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., jej postanowienia odnoszące się do zagospodarowania wsi K. nie przewidują zwartej zabudowy na tym terenie. W pkt 2.1 pod nazwą "Kierunki polityki przestrzennej w poszczególnych strefach" wskazano, że miejscowość Kosewo położona jest w obszarze ochronnym 1c, w którym nowe obiekty mogą powstawać wyłącznie w ramach uzupełnień wsi K. i P. "w granicach wyznaczonych w planie miejscowym". Z tego zapisu jednoznacznie wynika, że granice zabudowy zostaną dopiero wyznaczone w planie miejscowym. Ponadto z przytoczonego zapisu Studium nie wynika, że teren przeznaczony pod planowaną w projekcie decyzji inwestycję jest obszarem zwartej zabudowy. Ponadto, na stronie 18 Studium w części "Obszary do objęcia ochroną i obszary wymagające ochrony" wskazano: "tereny przyległe do jezior chronić przed zabudową". Przedmiotowa działka jest więc położona poza terenem zwartej zabudowy. Postanowieniem odnoszącym się do zabudowy wsi K. jest także postanowienie zawarte na stronie 8 Studium, zgodnie z którym możliwości rozwojowe tej miejscowości powinny być określane w planie miejscowym. Jest to kolejny zapis potwierdzający, że w Studium nie ustalono zasad zabudowy wsi K.. Z mapy sytuacyjno - wysokościowej stanowiącej załącznik nr 3 do projektu decyzji o warunkach zabudowy, w granicach obszaru analizowanego obejmującego siedem działek ewidencyjnych jedynie działka [...] przylegająca do działki, której dotyczy projekt decyzji, jest zabudowana. Kolejna działka przylegająca do działki przeznaczonej do zabudowy jest niezabudowana. Nie zachodzi zatem przesłanka do zastosowania odstępstwa od zakazu zabudowy wskazana w drugiej części § 4 ust. 5 pkt 1 stanowiąca o uzupełnieniach zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem "działka sąsiednia," jednak właśnie celowo prawodawca posłużył się w powoływanym rozporządzeniu innym terminem i nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy, ponieważ przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia. W innym wypadku miałaby miejsce kontynuacja zabudowy, co pozostawałoby w sprzeczności z przywołaną normą.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2011 r. A. C. zarzucił jego niezgodność ze stanem faktycznym i prawnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nabył przedmiotową działkę gruntu z dużym budynkiem gospodarczym (stodołą) i w 2001 r. wystąpił o pozwolenie na budowę, które otrzymał. Projekt przewiduje posadowienie domu w obrysie tejże stodoły z lekkim przesunięciem wokół jej osi z uwagi na walory krajobrazu (widok na jezioro ), a więc nie tworzy nowego stanu faktycznego lecz pozostaje w obrębie tzw. Siedliska, co jest zgodne z zezwoleniem z dnia [...] września 1997 r., nr [...] wydanym przez Zarząd M. Parku Krajobrazowego. Z przyczyn natury osobistej skarżący nie mógł w ustawowym terminie rozpocząć budowy. Do działki skarżącego zostały doprowadzone po przejściu odpowiednich procedur woda, kanalizacja i linia telefoniczna, co świadczy o zamiarach urbanizacyjnych w odniesieniu do tego terenu. W bliskim sąsiedztwie znajdują się też inne działki zabudowane. Zdaniem skarżącego w sprawie nie przeprowadzono właściwej analizy, ograniczając się do bardzo formalnego i powierzchownego jej rozstrzygnięcia w obu instancjach.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2011 r. skarżący podniósł dodatkowe zarzuty: naruszenie art. 7, art. 77 i art. 124 k.p.a.; niewłaściwą interpretację § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 158 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.; naruszenia zasad konstytucyjnych, a w szczególności zasady proporcjonalnej ingerencji w prawa i interesy jednostki (art. 31 ust 3 Ustawy Konstytucyjnej); oparcie rozstrzygnięcia o nieprawdziwą przesłankę poprzez wskazanie, iż projekt decyzji Wójta Gm. M. ustalający warunki zabudowy przedstawiony do uzgodnienia był decyzją odmowną; brak uwzględnienia pozostającej w obrocie prawnym decyzji zmieniającej przeznaczenie działki [...] z rolniczej na budowlaną; brak analizy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gm. M. w kontekście § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia; brak uwzględnienia działań inwestycyjnych już wykonanych i planowanych w obrębie geodezyjnym K. Gm. M. dla oceny pojęcia zwartej zabudowy użytego w rozporządzeniu Nr 158.

W uzasadnieniu pismo skarżący podał, że kluczową kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przepis derogacyjny uchylający zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 158 ma zastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Na tą okoliczność wykładni tego przepisu do omawianego pisma przedłożono opinie prawną, która zawiera gramatyczną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 158, według której brak jest przesłanek do kumulatywnego łączenia wszystkich czterech warunków zwolnienia z zakazu. Wiążąc zapis derogacyjny z zapisami studium i użytym w nim pojęciem "teren osadniczy" należy rozpatrywać fakt nadania cech obszaru zwartej zabudowy poprzez określenie jego charakteru i funkcji. Żadna ze skarżonych decyzji nie zawiera analizy danych wynikających ze Studium, a także nie odnosi się do prowadzonych inwestycji w obrębie K., w którym działka jest usytuowana. Z zapisów tegoż Studium wynika, iż na terenie sołectwa K. znajdują się: szkoła podstawowa, parafia, biblioteka, 9 sklepów, 8 punktów małej gastronomii, pensjonaty, hotele, obiekty agroturystyczne, wodociągi. Nadto w dniu 14 czerwca 2011 r. Wójt Gm. M. wszczął postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowa instalacji sanitarnej w miejscowości P., K. uwzględniającej teren działki [...]. Zdaniem skarżącego działka [...] położona jest w obszarze zabudowanym z założeniami perspektywicznego rozwoju infrastruktury służącej potrzebom urbanizacyjnym. Organy obu instancji pominęły, że projektowana inwestycja znajduje się dokładnie w miejscu zburzonej, istniejącej kilkadziesiąt lat stodoły oraz, iż działka została przekwalifikowana decyzją Starosty M. z dnia [...] października 2003 r. z działki użytku gruntowego na budowlaną. W ocenie skarżącego organy nie odniosły się do wyników analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy w obszarze usytuowania działki skarżącego i nie wzięły pod uwagę szczególnej sytuacji prawnej wynikającej z braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Gm. M..

W piśmie z dnia 9 lutego 2012 r. organ drugiej instancji ustosunkował się do pisma procesowego skarżącego podtrzymując wniosek o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako niezasadną. Pod ocenę Sądu poddano czy zakazy wynikające z rozporządzenia Nr 158 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego - Zachód wykluczają uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji.

Sąd podał, że skarżący nie kwestionuje, że jego nieruchomość położona jest w całości w obszarze objętym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i jednocześnie w odległości mniejszej, niż 100 metrów od linii brzegu jeziora K.. Zdaniem Sądu, wobec nieruchomości skarżącego należało rozważyć zastosowanie zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia, który stanowi, że wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Zgodnie z przepisem § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w otoczeniu nieruchomości skarżącego brak jest jakiejkolwiek zabudowy, poza jednym budynkiem, który nie stanowi zwartej zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Również ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określają terenu obejmującego działkę gruntu skarżącego, jako teren zwartej zabudowy. W studium jednoznacznie wskazano, iż: "tereny przyległe do jezior chronić przed zabudową". Zdaniem Sądu organ drugiej instancji słusznie podkreślił, iż taki zapis w studium tym bardziej potwierdza, iż dokument ten w żaden sposób nie dopuszcza w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 158 zwolnienia z zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ orzekający przyjął, że zamierzona przez skarżącego zabudowa nie stanowi uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu powołanego § 4 ust. 5 pkt 1, skoro brak zabudowy na działkach przyległych, poza jedną tylko działką gruntu, wyklucza wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 5 pkt 1. W przepisie tym jest mowa o wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Użycie przez prawodawcę pojęcia "na działkach przyległych" w liczbie mnogiej wyklucza uznanie dopuszczalności wyznaczenia linii zabudowy według budynku znajdującego się na jednej tylko działce gruntu przyległej do działki gruntu skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z pozostałych działek gruntu przylegających do działki gruntu skarżącego, poza jedną, była zabudowania budynkiem pozwalającym na wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 158. A zatem, zdaniem Sądu organ orzekający prawidłowo wskazał, że projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy, lecz jej dalszy rozwój w kierunku terenów niezabudowanych.

Sąd podał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ drugiej instancji prawidłowo zinterpretował § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 158 wskazując, że określone w nim przesłanki nie muszą być spełnione kumulatywnie. Z ustaleniami studium związane jest pojęcie zwartej zabudowy, natomiast przesłanka możliwości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy związana jest z odrębną okolicznością uzupełnienia zabudowy.

Okoliczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę oraz przekwalifikowania decyzją Starosty M. z dnia [...] października 2003 r. użytku gruntowego na budowlany działki gruntu skarżącego nie ma żadnego znaczenia dla wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 158, skoro w przepisie tym nie wskazano na taki rodzaj okoliczności. Również zrealizowania infrastruktura techniczna na omawianym terenie nie wyłącza zakazów określonych w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu obowiązkiem organu orzekającego w zakresie uzgodnienia projektu decyzji nie była ocena analizy obszarowej dołączonej do tego projektu - jak oczekuje tego skarżący - lecz ustalenie dopuszczalności lokalizacji projektowanej inwestycji w kontekście przepisów dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska wynikających m.in. z rozporządzenia Wojewody [...] Nr 158.

W skardze kasacyjnej A. C., reprezentowany przez radcę prawnego M.Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie: I) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wynikającą z: braku analizy pojęcia "zwartej zabudowy" wg reguł wykładni prawa tj. powiązania tego pojęcia z konieczną analizą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gm M. i zapisami ustawy o ochronie przyrody oraz niezastosowaniu wykładni funkcjonalnej (wobec braku definicji ustawowej) pozwalającej na ocenę zakazu budowy w konkretnym stanie faktycznym sprawy.

II) naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo wskazania przez skarżącego szeregu naruszeń i błędów dokonanych przez organy w toku postępowania administracyjnego: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny w uzasadnieniu zarzutów skargi w zakresie: a) wskazanego w opinii prof. dr M. G. rozumienia pojęcia zwartej zabudowy; b) wskazanego w skardze powiązania pojęcia zwartej zabudowy ze studium uwarunkowań; c) wskazanych w skardze działań urbanistycznych prowadzonych na terenie obrębu K. na którym to obszarze znajduje się działka skarżącego (inwestycje wykonane, prowadzone i zamierzone); d) całkowitego pominięcia faktu, iż miejsce planowanego posadowienia budynku mieszkalnego jest tożsame z miejscem istniejącej kilkadziesiąt lat dużej stodoły; e) pominięcia towarzyszącego projektowi decyzji wójta Gminy M. wynikowi analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ( załącznik nr 2 ); f) naruszenia art. 31 ust 3 Konstytucji; g) wskazanego błędu w uzasadnieniach obu postanowień organów, które projekt decyzji Wójta Gm M. klasyfikują jako odmowę wydania decyzji - pozwolenie na budowę.

2) art. 145 pkt 1 c p.p.s.a. w związku z art. art. 7 i 77 k.p.a. wobec nieuwzględnienia skargi, mimo wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wskazanie okoliczności wymagających wyjaśnienia w sposób wyczerpujący, a także zebrania dowodów i ich rozpatrzenia, w szczególności: a) istniejącej w obrocie prawnym decyzji zmieniającej przeznaczenie działki skarżącego z użytku rolnego na budowlaną; b) analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które określa teren wsi K., (gdzie znajduje się działka skarżącego ) jako osadniczy z projektowanym uzupełnieniem o nowe obiekty i koniecznością skanalizowaniem terenu; c) analizy terenu pod względem istniejącej zabudowy dróg oraz linii kolejowej przebiegającej w odległości ok. 400 m od linii brzegowej jeziora ( mapy terenu ); d) analizy działań inwestycyjnych oraz wydanych w tym zakresie pozwoleń i decyzji pod kątem ich zgodności z przepisami o ochronie przyrody( zasada równości stron ); e) wydanej skarżącemu decyzji dotyczącej tej samej działki - pozwolenia na budowę – w 2001 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa sądowego i poniesione wydatki, których wykaz zostanie złożony na rozprawie.

W ocenie skarżącego wykładnia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr 158 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wiąże pojęcie zwartej zabudowy ze studium uwarunkowań. Skoro dla terenu Gminy M. nie ma opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zapisy studium muszą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji przez organy budowlane i ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego przepis derogacyjny wprost nakazuje rozpatrywanie okoliczności związanych z wyłączeniami z zakazu budowy w strefie 100 m od linii brzegowej akwenów od zapisów studium, co wskazuje kierunek jego interpretacji. Skoro brak jest definicji ustawowej pojęcia zwartej zabudowy, a zatem należy przeprowadzić analizę studium pod kątem ustalenia istnienia cech zwartej zabudowy poprzez zapisy studium określające cechy i funkcje terenu wsi K..

Skarżący zaznaczył, że na okoliczność definicji zwartej zabudowy, która nastręcza pewne nieścisłości przedstawił opinię prof. M. G.. W ocenie skarżącego prezentowane w opinii tezy winny zostać zawarte w uzasadnieniu orzeczenia.

Skarżący podał, że zdaniem prof. G. w sprawie niniejszej interpretacja wskazanego pojęcia dokonana przez organ I instancji budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasad wykładni gramatycznej. Rozporządzenie używa dwóch terminów: "zwarta zabudowa" i "uzupełnienie zabudowy", a zwolnienie z zakazu budowy dotyczy terenu znajdującego się w granicach ustalonych w studium. A zatem, czy w studium ma być użyte określenie ."zwarta zabudowa" , czy też cechę zwartej zabudowy terenu może nadać studium przez określenie jego cech i funkcji .

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. określa zarówno cechy jak i funkcje terenu wsi K. oraz wskazuje jego kierunki rozwoju. Są to okoliczności istotne w sprawie i ich analiza jest niezbędna dla oceny zgodności projektu decyzji o warunkach zabudów z rozważanym przepisem rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego, Sąd nie dostrzegł, iż organ drugiej instancji wybiórczo odniósł się do zapisów studium pomijając, iż w tym samym cytowanym zapisie pkt-u 2.1 - kierunki polityki przestrzennej w punkcie 1 c gdzie wymienia się siedliskową część wsi Kosewo i gdzie figuruje cytowany w uzasadnieniu organu II instancji zapis ( pochodzący z 2000 r. tj daty uchwalenia studium) iż " nowe obiekty ..mogą powstać w ramach uzupełnień wsi K....w granicach wytyczonych w planie miejscowym "znajduje się także zdanie następne o treści: " Rozwój uwarunkowany skanalizowaniem obszaru" ( str. 6 studium).

Skarżący podniósł, że w toku postępowania nie wyjaśniono stanu faktycznego, albowiem pominięto fakt, że w dniu [...] czerwca 2011 r. została wydana decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. budowy instalacji sanitarnej obejmująca miejscowość K. i uwzględniająca teren działki [...] należącej do skarżącego na której chce on w miejscu istniejącej wiele lat stodoły zbudować dom oraz że doprowadzono już do tej działki instalację wodociągową i łącza telefoniczne. Teren działki stanowi działkę budowlaną zgodnie z pozostającą w obrocie prawnym decyzją Starosty M. z dnia [...] października 2003 r nr [...], a więc podjętą po uchwaleniu studium uwarunkowań z 2000 r. W 2001 r. została skarżącemu wydana decyzja na adaptację stodoły na budynek letniskowy ( decyzja Starosty M. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...]), a także został opracowany i uzgodniony projekt architektoniczny, który przewiduje posadowienie domu w obrysie istniejącej na działce stodoły pozostając w obrębie tzw. siedliska , co jest zgodne z otrzymanym zezwoleniem wydanym przez Zarząd M. Parku Krajobrazowego.

Skarżący podniósł, że w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stwierdza się, iż inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. Ponadto, w uzasadnieniu projektu decyzji wskazano, iż jest ona zgodna z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) tj. zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem z ustawą o ochronie przyrody ( art. 61 ust 1 pkt 5 ) - pkt 4 uzasadnienia. Zaś w punkcie 5 tegoż uzasadnienia wymienia się rozporządzenie Nr 158 Wojewody [...] i jednoznacznie stwierdza , iż wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy stosownie do § 4 ust 5 pkt 1 rozporządzenia.

W ocenie skarżącego istnieje wyraźna kolizja między obu decyzjami w ocenie każdego z organów tj. organu budowlanego i organu ochrony środowiska .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie poza sporem jest to, iż działka skarżącego kasacyjnie położona jest na obszarze objętym rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny M. Parku Krajobrazowego - Zachód i jednocześnie w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegu jeziora K..

Określony przepisem § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz stanowi, że na objętym ww. rozporządzeniem obszarze wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Skoro w niniejszej sprawie poza sporem jest, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie położona jest w pasie 100 metrów od jeziora K., a jednocześnie projektowana inwestycja – budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego – nie stanowi urządzenia wodnego, ani obiektu służącego prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, to tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że zamierzona inwestycja nie spełnia przesłanek wyłączających zakaz o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Stosownie do treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. A zatem, Sąd I instancji dokonując wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia prawidłowo wyróżnił w tym przepisie dwie przesłanki, wskazując, że dotyczą dwóch zupełnie różnych terenów, tj. pierwszego, jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu, na który nie występuje zwarta zabudowa. Nie ulega wątpliwości, że analizowany przepis w sensie systemowym dotyczy dwóch zupełnie różnych przesłanek dot. terenów o różnym stopniu zurbanizowania. Ponadto również w aspekcie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) ww. przepis wyodrębnia dwa różne aspekty. Rozwój drugiego z ww. terenów ma w ujęciu wykładni funkcjonalnej zupełnie inny cel niż rozwój terenu, na którym znajduje się już zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka wyszczególniona przez Sąd I instancji ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia.

Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy.

W języku potocznym "zwartość" oznacza zbiór elementów znajdujących się blisko siebie. Analizując pojęcie "zwartej zabudowy" należy wyjaśnić, że sposób zabudowy wsi może być zwarty (wsie o zwartej zabudowie, z gospodarstwami położonymi bardzo blisko siebie), skupiony (wsie o nieco luźniejszej zabudowie skupionej), bądź też rozproszony (odległości między gospodarstwami przekraczają niekiedy 100 m). Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji. Należy jednakże dodać, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie będzie wynikać ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego względnie w równorzędnych dokumentów planistycznych.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji planowana inwestycja budowlana zlokalizowana jest poza zwartą zabudową wsi K.. Wynika to ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M.. Charakteru zwartego analizowanego terenu nie statuują też inne równorzędne do Studium dokumenty planistyczne. Należy przy tym zaznaczyć, że zgodnie z postanowieniami Studium, w części "Obszary do objęcia ochroną i obszary wymagające ochrony" wskazano, że: "tereny przyległe do jezior chronić przed zabudową". W sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się tylko jedna nieruchomość zabudowana, a zatem niezależnie od tego, że pojęcie zwartej zabudowy nie zawiera legalnej definicji, to brak jest wątpliwości, że działka skarżącego kasacyjnie nie jest zlokalizowana w obszarze zwartej zabudowy wsi.

Druga przesłanka bardziej restrykcyjna przewiduje możliwość wyjścia poza teren owej zwartej zabudowy, ale ustanawia pewne warunki. Mianowicie dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy. Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym, jak zasadnie uznał organ w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych" (liczba mnoga, a zatem minimum dwie działki przyległe). Taki zapis oznacza, że dla przeprowadzenia takiej linii nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka (liczba pojedyncza).

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalenia organów, co zostało udokumentowane znajdującymi się w aktach sprawy stosownymi mapami i zdjęciami, że w otoczeniu nieruchomości skarżącego brak jest jakiejkolwiek zabudowy, poza jednym budynkiem, który w oczywisty sposób nie stanowi zwartej zabudowy w rozumieniu powołanego § 4 ust. 5 pkt 1. Z mapy sytuacyjno – wysokościowej, stanowiącej załącznik nr 3 do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w graniach obszaru analizowanego, który obejmuje siedem działek ewidencyjnych, tylko jedna działka o nr ewid. [...] przylegająca do działki, której dotyczy projekt decyzji, jest zabudowana. Kolejna działka przylegająca do działki przeznaczonej pod inwestycję jest niezabudowana. Skoro więc tylko jedna z działek przyległych jest zabudowana, to niemożliwym byłoby wyznaczenie takiej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Pozbawione doniosłości jest powoływanie się skarżącego kasacyjnie na istnienie kilkadziesiąt lat wstecz stodoły w miejscu planowanej inwestycji. Organy, a co za tym idzie Sąd rozważały aktualny stan faktyczny na nieruchomości w chwili orzekania, a nie jakoby istniejący w przeszłości. W aktualnym zaś stanie faktycznym, otoczenie nieruchomości skarżącego, nie jest zabudowane poza jednym budynkiem, dlatego taki stan prawidłowo oceniono w zaskarżonym wyroku , jako niespełniający cech zwartości zabudowy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd prawidłowo zinterpretował § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji tj. działka nr [...] nie znajduje się ani na obszarze zwartej zabudowy, ani nie można zrealizować warunku wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów. Tym samym, nie jest spełniony wyjątek od zakazu o którym mowa w § 4 ust.1 pkt 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. a także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, należy stwierdzić, że zarzuty te również nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii ustalenia organów nie zostały w żaden sposób podważone przez stronę skarżącą. Bowiem zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podstawowym bowiem zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy zakazy wynikające z rozporządzenia Nr 158 Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. stoją na przeszkodzie dokonania uzgodnień przedłożonego projektu.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolowane uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. obligatoryjne elementy. W świetle, czego również ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.