Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1039/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 13, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 658/19 w sprawie ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oraz nałożenia obowiązku uiszczenia należności podwyższonej oraz obowiązku uiszczenia opłaty rocznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 658/19, oddalił skargę Z. [...] w restrukturyzacji z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oraz nałożenia obowiązku uiszczenia należności podwyższonej oraz obowiązku uiszczenia opłaty rocznej.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. zwana dalej "ustawą"), po rozpatrzeniu odwołania T. sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], którą w pkt 1) orzeczono o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 9,3667 ha w klasie RlIlb, gleb pochodzenia mineralnego, położonych w granicach działki nr [...], AM-1, obręb P., gmina O., przeznaczonych w miejscowym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi ([...]); w pkt 2) ustalono dla Spółki należność podwyższoną o 10% z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wysokości 2 702 625,47 zł; w pkt 3) nałożono na Spółkę obowiązek uiszczenia należności podwyższonej o 10% z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomniejszonej o wartość gruntu w wysokości 222 023,32 zł; w pkt 4) ustalono dla Spółki obowiązek uiszczania opłaty rocznej, stanowiącej 10% należności, w wysokości 270 262,55 zł, uiszczanej przez okres 10 lat; opłatę roczną za dany rok wnosi się w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadził jedno postępowanie, dotyczące wyłączenia z produkcji rolnej gruntów tej samej działki nr [...]. Postępowanie to zakończył się wydaniem dwóch odrębnych decyzji administracyjnych: jednej skierowanej do T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, drugiej do P. C.. Decyzja nr [...] stanowi rozstrzygnięcie adresowane do Spółki. Kolegium ustaliło na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, że w granicach działki nr [...] występują użytki rolne o łącznej powierzchni 38,4900 ha oznaczone jako grunty orne: Rlllb (o powierzchni 22,1400 ha), RIVa (o powierzchni 15,5500 ha) i RIVb (o powierzchni 0,8000 ha). Według uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...], teren ten jest oznaczony symbolem [...]. Zgodnie z pkt VI, zatytułowanym "Obręb P.", ppkt 6 uchwały, jest on przeznaczony pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszar i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi.

Kolegium ustaliło za organem I instancji, że na terenie złoża kruszywa naturalnego "P.", jego eksploatację od 2006 r. prowadzili kolejno: P. C. (do VIII 2010 r.), a następnie (od VIII 2010 r.) W. sp. z o.o. (po zmianie nazwy: T. sp. z o.o ). P.C. - prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. C. [...] z siedzibą w P. eksploatację kruszywa prowadził na podstawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P.", udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...]. Koncesja ta została przeniesiona na W. sp. z o.o. mocą decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 27 maja 2011 r. T. sp. z o.o. nabyła od P. C. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] wraz z ruchomościami niezbędnymi do prowadzenia działalności wydobywczej i produkcyjnej na terenie kopalni P. (wcześniej zawierając umowę dzierżawy z 24 listopada 2010 r.). Następnie na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], organ koncesyjny zmienił decyzję koncesyjną z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], w zakresie nowej nazwy spółki: T. sp. z o.o. i zwiększenia zasób kruszywa możliwego do wydobycia przez Spółkę. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], organ koncesyjny zmienił decyzję koncesją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], w zakresie powierzchni, granic i nazwy obszaru i terenu górniczego oraz wielkości zasobów możliwych do wydobycia. Uwzględniając zatem kolejno wydawane decyzje koncesyjne, które uprawniały do prowadzenia działalności górniczej na terenie działki nr [...], najpierw przez osobę fizyczną – P. C. (do VIII 2010 r.), a następnie (od VIII 2010 r.) osobę prawną T. sp. z o.o. (przed zmianą nazwy: W. sp. z o.o.), Kolegium przyjęło, że wyłączenie gruntów było spowodowane działalnością górniczą tych przedsiębiorców górniczych, polegającą na odkrywkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Takie stwierdzenie potwierdziły oględziny z dnia 7 września 2016 r. Postępowanie dowodowe organ prowadził w kierunku ustalenia powierzchni faktycznego obszaru użytku rolnego Rlllb, na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie i tego, który z przedsiębiorców górniczych tego dokonał (w jakiej części ponosi odpowiedzialność administracyjną). Kolegium wskazało na brak pomiarów geodezyjnych prowadzonych w trakcie eksploatacji. Nie można było również oprzeć się na danych ewidencyjnych. Faktyczne zmiany rodzaju użytków gruntowych działki nr [...] (wyłączenia z produkcji), były dokonywane sukcesywnie, w miarę postępu eksploatacji złoża kruszywa, niemal w każdym roku działalności górniczej (poza rokiem 2014). Mimo to, żaden z kolejnych właścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (jednocześnie przedsiębiorca górniczy eksploatujący złoże kruszywa) nie zgłosił Staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (zgodnie z art. 22 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne). Tego rodzaju zgłoszenie skutkowałoby aktualizacją danych zawartych w ewidencji w zakresie zmian rodzaju i powierzchni użytków gruntowych. W konsekwencji w ewidencji gruntów i budynków - w granicach działki nr [...], grunt jest nadal oznaczony jako użytek rolny - orny (R), a nie jako użytek kopalny (K) (co jest niezgodne ze stanem faktycznym). Kolegium stwierdziło, że w takiej sytuacji, dane ewidencyjne nie odzwierciedlały dokonanych wyłączeń i nie były miarodajne. Ponadto, Kolegium zwróciło uwagę na objęcie część terenu działki procedurą rekultywacji. Spółka wnioskiem z dnia 2 września 2016 r. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 13,3 ha, leżących w granicach działki nr [...] - w jej północnej części, obejmującej grunty Rlllb. Na okoliczność ustalenia obszaru użytku rolnego Rlllb na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie i tego, kto tego dokonał, przeprowadzono szereg czynności dowodowych. Odebrano pisemne wyjaśnienia i przesłuchano: P. C., P. E. oraz M. M. (byłego Kierownika Ruchu Zakładu Górniczego "P."). Żaden z nich nie był w stanie wskazać wprost, jaka powierzchnia gruntów rolnych klasy III, jaki ich obszar, został wyłączony z produkcji rolniczej w wyniku eksploatacji kruszywa naturalnego, w poszczególnych latach eksploatacji złoża, w szczególności w roku 2010, w którym kopalnia została przejęta przez nowy podmiot. Z kolei T. sp. z o.o. w restrukturyzacji w piśmie z dnia 24 października 2017 r. wyjaśniła, że eksploatację złoża kruszywa naturalnego rozpoczęła po 31 sierpnia 2010 r., tj. po przeniesieniu koncesji na spółkę W.. Do 24 listopada 2010 r. jej prezesem i jedynym właścicielem był P. C., kiedy to nastąpiła zmiana nazwy firmy z W. sp. z o.o. na T. sp. z o.o., zmiana właściciela oraz zarządu, w którego skład wszedł m.in. P. E.. Obecny zarząd Spółki zwrócił się do P. C. o przekazanie mapy z zaznaczony terenem objętym eksploatacją kruszywa naturalnego prowadzoną do 31 sierpnia 2010 r., jednak nie uzyskał takiego dokumentu. Nie posiadał również wiedzy jaki obszar zajęty pod eksploatację objęty był decyzjami Starosty na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Świadek P. E. zeznał do protokołu z dnia 29 listopada 2017 r., że nie dysponuje dokumentami określającymi powierzchnie i granice obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej, w wyniku działalności górniczej, na dzień 31 sierpnia 2010 r., czyli na dzień, w którym nastąpiło przeniesienie na W. sp. z o.o. praw i obowiązków wynikających z koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Powołując się na brak wiedzy lub pamięci, zeznał, że nie wie, czy od momentu przeniesienia koncesji na W. sp. z o.o. do końca 2010 r. prowadzone były na terenie złoża roboty związane ze zdjęciem nadkładu celem udostępnienia złoża. Wiedział, że w obszarze górniczym znajdują się grunty chronione klasy III, ale nie występował z wnioskiem o ich wyłączenie, z uwagi na brak takiej konieczności, ponieważ związane to jest z "technologią eksploatacji, w związku z którą grunt degradowany staje się w tym samym momencie zrekultywowany". W dodatkowych pisemnych wyjaśnieniach z dnia 29 stycznia 2018 r. P. E. stwierdził, że zakres eksploatacji prowadzonej przez Spółkę w poszczególnych latach został przedstawiony na mapach zmian zasobu złoża P. przekazanych przy piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. Zeznał również, że nie pamiętał, czy były przygotowywane dokumenty określające powierzchnię i granice obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej w wyniku prowadzonej przez P. C. działalności górniczej, na dzień 31 sierpnia 2010 r., czyli na dzień, w którym nastąpiło przeniesienie na W. sp. z o.o. praw i obowiązków wynikających z koncesji z dnia [...] czerwca 2006 r. Powołał się również na brak pamięci, czy od momentu przeniesienia koncesji na W. sp. z o.o. do końca 2010 r. prowadzone były prace związane ze zdjęciem nadkładu na gruntach klasy lII. Z kolei M. M. zeznał, że był Kierownikiem Ruchu Zakładu Górniczego "P." w początkowym okresie działalności kopalni i przez okres dwóch - trzech miesięcy po przejęciu kopalni przez T. sp. z o.o. Nie pamięta, w którym miejscu prowadzone były roboty związane z udostępnianiem złoża i zwałowaniem nadkładu oraz urobku. Zeznał, że okazane mu dokumenty mapy z operatu ewidencyjnego, podpisane przez mierniczego i geologa, odzwierciedlają rzeczywisty postęp prac prowadzonych na kopalni. Na pytanie dotyczące dokumentacji, w której zapisywano roboty wykonane na obszarze górniczym "P." zeznał, że w dokumentacji, w której on prowadził (tj. książce uwag i zaleceń kierownika), nie były zamieszczane informacje o postępie robót. Na pytanie, czy były prowadzone pomiary geodezyjne zdjętego nadkładu oraz humusu odpowiedział, że zgodnie z jego wiedzą takie pomiary nie były prowadzone. Wskazał natomiast, że były sporządzane, zgodnie z obowiązującymi przepisami, operaty ewidencyjne zasobów złóż odzwierciedlające postęp robót. Wiedział też, że na obszarze górniczym występują grunty chronione klasy III i są wydane decyzje na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na powierzchnię około 2 - 2,5 ha. Zeznał, że nie posiada dokumentów określających powierzchnie i granice obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej w wyniku prowadzonej działalności.

Pismem z dnia 20 lipca 2017 r. (uzupełnionym pismem z dnia 29 stycznia 2018 r.) Spółka przekazała na płytach DVD kopię dokumentów związanych ze złożem "P." oraz prowadzeniem ruchu zakładu górniczego "P.". Przekazała m.in. operaty ewidencyjne zmian zasobów dla złoża kruszywa naturalnego "P.", sporządzane przez przedsiębiorcę górniczego na podstawie art. 101 Prawa geologicznego i górniczego, w latach 2008 - 2017. Kolegium uznało te operaty za rodzaj urzędowego potwierdzenia określonych faktów, wymagany przez przepisy prawa, które spełniają walor dokumentu urzędowego. Ich moc dowodowa, jako dokumentów urzędowych, nie została podważona w toku postępowania. Częścią każdego z operatów była mapa zmian zasobów w skali 1:1000. Mapy te były sporządzane na podstawie pomiarów geodezyjnych. Mapy obrazowały m.in. powierzchnię terenu działki nr [...], sukcesywnie zajętą przez przedsiębiorcę górniczego pod odkrywkowe wydobywanie zasobów kopalnianych, w ciągu roku kalendarzowego, poprzedzającego sporządzenie operatu, wg. stanu faktycznego na dzień 31 grudnia danego roku. Kolegium wskazało na sporządzoną na wniosek organu I instancji, opinię biegłego - geodety uprawnionego z dnia 25 maja 2018 r. Obejmowała ona analizę map zmian zasobów w latach 2007-2015. Dokonał on analizy graficznej podkładów geodezyjnych - map inwentaryzacyjnych kopalni kruszywa w P.. Analiza dotyczyła fizycznego wyłączenia gruntów klasy Rlllb, poprzez wydobywanie zasobów kopalnianych, w poszczególnych latach. Biegły uwzględniał przy tym to, że w danym roku raz wydobyte złoże trwale wyłączało grunt z produkcji rolniczej. Analizę oparto na wektorowej mapie ewidencyjnej, która jest pochodną analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 i mapy klasyfikacyjnej gruntów również w skali 1:5000. Na tej podstawie Kolegium sporządziło tabelaryczne zestawienie powierzchni użytków Rlllb działki nr [...], które były fizycznie wyłączone w wyniku wydobywania kopalin, w danym roku jej prowadzenia, według stanu na dzień 31 grudnia tego roku. W 2007 r. było to odpowiednio: 2,1233 ha, 2008 r. - 2,4592 ha, 2009 r. - 5,1608 ha, 2010 r. - 2,9988 ha, 2011 r. - 1,0154 ha, 2012 r. - 1,4259 ha, 2013 r. - 1,6818 ha, 2014 -0,000 ha i 2015 r. - 3,1219 ha.

Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium podzieliło okres eksploatacji złoża P., w toku którego doszło do bezprawnego wyłączenia gruntów z produkcji na dwa etapy, w zależności od tego, kto był sprawcą wyłączenia.

W latach 2007 - 2009 działalność górniczą na terenie działki nr [...] prowadził P. C.. P. C. korzystał w tym okresie ze środowiska jako przedsiębiorca górniczy. W tym czasie doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne Rlllb o powierzchni 9,7433 ha (2,1233 ha + 2,4592 ha + 5,1608 ha = 9,7433 ha). Przy czym powierzchnię wyłączeń pomniejszono o powierzchnię 5,5000 ha, którą P. C. mógł wyłączyć z produkcji na podstawie udzielonych mu zezwoleń. Starosta [...] bowiem wydał dwie decyzje (z [...] listopada 2007 r. i [...] marca 2009 r.). zezwalając na wyłączenie na łącznej powierzchni 5,5000 ha. Na podstawie takich ustaleń przyjęto, że sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni 4,2433 ha bez zezwolenia (9,7433 ha - 5,5000 ha = 4,2433 ha) w latach 2007-2009, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, był P. C.. I na taką powierzchnię 4,2433 ha powinno być udzielone P. C. zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji i ustalone z tego tytułu opłaty (co Kolegium uczyniło odrębną decyzją nr [...]). Kolegium wskazało przy tym na wątpliwości dotyczące sposobu rozliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji w roku kalendarzowym 2010 r. (tj. 2,9988 ha). W ciągu tego roku nastąpiła zmiana podmiotu korzystającego ze środowiska. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. prawa i obowiązki wynikające z koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przeniesiono z P. C. na W. sp. z o.o. (po zmianie nazwy: T. sp. z o.o.). W sprawie nie udało się jednak ustalić jaka powierzchnia gruntów klasy III została wyłączona tylko przez P. C., a jaka tylko przez Spółkę. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika tylko, ile razem wyłączono z produkcji gruntów klasy III, według stanu ich wyłączenia na dzień 31 grudnia 2010 r. (tj. 2,9389 ha). Na dzień 31 grudnia 2010 r. przedsiębiorcą górniczym była W. sp. z o.o. (po zmianie nazwy: T. sp. z o.o.). Skoro z ustalonych w sprawie okoliczności nie wynika co innego, Kolegium przyjęło, że sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej 2,9988 ha w roku 2010, bez zezwolenia, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], była Spółka. W kolejnych latach 2011-2015 działalność górniczą na terenie działki nr [...] prowadziła tylko Spółka. W tym czasie doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej kolejnych gruntów, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne Rlllb. Zatem należało stwierdzić, że sprawcą wyłączenia w latach 2010-2015 gruntów o powierzchni 10,2438 ha (2,9988 ha + 1,0154 ha + 1,4259 ha + 1,6818 ha + 3,1219 ha = 10,2438 ha), bez zezwolenia, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], była Spółka w restrukturyzacji. I na taką powierzchnię 10,2438 ha powinno być udzielone tej Spółce zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji i naliczone z tego tytułu opłaty.

Na podstawie znanej powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji Kolegium wyliczyło należne opłaty. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić jednorazową należność i opłaty roczne, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Stosownie do art. 12 ust. 7 ww. ustawy należność z tytułu wyłączenia z produkcji 1 ha gruntów rolnych określonych jako grunty orne klasy Rlllb wynosi 262 305,00 zł. Zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy przez należności - rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy przez opłatę roczną rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Biorąc pod uwagę, że powierzchnia wyłączona z produkcji przez T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, bez zezwolenia, w latach 2010-2015 wyniosła 10,2438 ha, to opłata za jej wyłączenie wynosi 2 247 875,15 zł (10,0391 ha (prawidłowo powinno być 10,2438 – pod. Sądu) x 262 305,00 zł = 2 686 999,95 zł). Kwotę tę podwyższono o 10 %, co oznacza, że określona decyzją podwyższona jednorazowa należność od T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, powinna wynosić 2 955 699,94 zł (2 686 999,95 zł + 10% = 2 955 699,94 zł). Z kolei opłata roczna stanowi 10 % kwoty podwyższonej jednorazowej należności, a zatem opłata roczna określona z tego tytułu T. sp. z o.o. w restrukturyzacji powinna wynosić 295 569,99 zł (2 955 699,94 zł x 10% = 295 569,99 zł).

Porównując dokonane w ten sposób obliczenia z wyliczeniami organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że są one zaniżone. Wynika to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, organ pierwszej instancji zastosował przy ustalaniu wysokości należności, przepis art. 12 ust. 6 ustawy, umożliwiający pomniejszenie należności z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji o wartość gruntu. Po drugie, pominął odpowiedzialność administracyjną T. sp. z o.o. w restrukturyzacji za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w 2010 r.

Odnosząc się do kwestii zastosowania przez organ I instancji, przy ustalaniu wysokości opłaty, przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, na podstawie którego pomniejszono jednorazową należność o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych, podanych przez GUS, dla gruntów rolnych klasy Rlllb, Kolegium wskazało, że znane jest temu organowi niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, przywołane w decyzji pierwszoinstacyjnej, w tym nakazujące stosować, do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ustawy, przepisu art. 12 ust. 6 ustawy (który stanowi, że: "należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji"). Kolegium wskazało jednak na najnowsze orzecznictwo NSA, gdzie zwraca się uwagę, że art. 12 ustawy uregulowany został w Rozdziale 3, pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Z kolei, art. 28 mieści się w Rozdziale 7, pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Art. 28 ustawy nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 ustawy są unormowaniami na równi "szczególnym" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. W konsekwencji pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy (tak: wyroki NSA z 13.01.2017 r., II OSK 985/15, z 13.02.2014 r., II OSK 2093/12 oraz zgodny z nimi wyrok WSA w Gdańsku z 6.09.2017, II SA/Gd 376/17).

Uwzględniając powołane stanowisko judykatury Kolegium przyjęło, że do decyzji wydawanej w trybie art. 28 ust. 2 ustawy nie może więc mieć zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntu określona w art. 12 ust. 6 ustawy, gdyż stosuje się instytucję powiększenia należności o 10%, o czym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Powiększenie jest sankcją za popełniony przez stronę delikt administracyjny. Tym samym Kolegium stwierdziło, że w rozstrzyganej sprawie doszło do naruszenia prawa ze względu na zastosowanie art. 12 ust. 6 ustawy do decyzji wydawanej w trybie art. 28 ust. 2 ustawy. Biorąc jednak pod uwagę, że kwestia wzajemnych relacji pomiędzy zakresami zastosowania hipotez przepisów art. 12 ust. 6 i art. 28 ust. 1 ustawy nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, jak również to, że stanowisko wypracowane w tej kwestii przez powołane orzecznictwo nie jest wynikiem prostego zestawienia wskazanych przepisów, ale skomplikowanej wykładni prawa. Kolegium stwierdziło, że zastosowanie w rozstrzyganej sprawie art. 12 ust. 6 ustawy nie mogłoby być podstawą do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja jest decyzją "rażąco naruszającą prawo" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Dlatego też zobowiązane do przestrzegania zakazu "reformationis in peius", Kolegium nie mogło wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Kolegium stwierdziło również, że gdyby zaakceptować zastosowaną przez organ I instancji metodę obliczania opłaty uwzględniającą wartość gruntu, to badanie legalności decyzji objąć musiałoby również badanie prawidłowości dokonanego oszacowania wartości tego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowania tych przepisów do wyceny nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej nie wyłącza żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu przed u.g.n. Przepisy u.g.n. mają więc charakter uzupełniający w stosunku do tej ustawy, w zakresie spraw w niej nieuregulowanych. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przy wyliczeniu dla P. C. należności pominął przepisy u.g.n. Wartość gruntu, o którą obniżono należność, ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w "2008 r." Z powodu braku aktualizacji przez rzeczoznawcę, operatu ten utracił swoją ważność. Skoro jednak art. 12 ust. 2 ustawy nie powinien być zastosowany w rozstrzyganej sprawie, kierując się zasada legalności, Kolegium nie mogło powołać się na wadę związaną z wadliwym zastosowaniem przez organ pierwszej instancji. Sanując jego błąd Kolegium nie mogłoby, ani samo zastosować cytowane przepisy u.g.n. (orzekając reformatoryjnie), ani nakazać ich zastosowania przez organ pierwszej instancji (orzekając kasacyjnie). Z tego powodu Kolegium nie mogło też uznać kontrolowanej decyzji, w zakresie wyliczenia obniżonej sankcji finansowej (należności), za rażąco naruszającą cytowane powyżej przepisy u.g.n.

Kolegium wskazało też na hybrydowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, która oprócz wypowiedzenia się co do odrolnienia gruntu, jednocześnie nakłada sankcje finansową, co oznacza, że powinna zawierać rozstrzygnięcie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, podobnie jak decyzja wydawana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy. Powinna udzielać tego zezwolenia konkretnemu jej adresatowi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie legalizuje fakt samowolnego odrolnienia przez sprawców deliktu administracyjnego oraz reguluje sytuację prawną wyłączonych z produkcji gruntów. W ocenie Kolegium, osnowa zaskarżonej decyzji nie spełnia do końca tych wymogów (w pkt 1 jej osnowy orzeczono tylko "o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych" - nie udzielono w nim zezwolenia konkretnej osobie tak jak w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy). Kolegium zauważyło jednak, że już z uzasadnienia decyzji wynika, że adresatem orzeczenia "o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych ..." jest wskazany w nim konkretny podmiot - sprawca bezprawnego ich wyłączenia z produkcji. Biorąc pod uwagę osnowę i treść uzasadnienia, Kolegium uznało, że decyzją organu pierwszej instancji wypowiedziano się o wyłączeniu gruntów z produkcji dla konkretnej osoby i zalegalizowano fakt samowolnego ich odrolnienia. Powyższe uchybienie, w zakresie konstrukcji samej osnowy decyzji, nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Nadto Kolegium przyjęło, że podana w pkt 1 osnowy decyzji powierzchnia wyłączenia, jest niezgodna z powierzchnią udowodnioną jako wyłączoną przez Spółkę. Organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji powierzchni 9,3667 ha. Na str. 6 uzasadnienia swojej decyzji wyjaśnił, że do wyłączenia tej powierzchni doszło "w latach 2011 - 2016". Do szczegółowych wyliczeń na str. 6 i 7 uzasadnienia decyzji przyjął on powierzchnię wyłączone z produkcji w latach 2011 - 2016, w tym "w 2016 (...) gruntu wyłączonego w tym roku z produkcji rolniczej o powierzchni 2,1217 ha". Przyjęta w decyzji łączna powierzchnia wyłączenia 9,3667 ha jest ich sumą. Według Kolegium, grunt o powierzchni 2,1217 ha, wspomniany w zaskarżonej decyzji jako wyłączony z produkcji w 2016 r., według analizy biegłego był, na dzień 31 grudnia 2015 r., gruntem pozostałym, nienaruszonym, czyli gruntem niewyłączonym z produkcji. Biegły nie stwierdził, aby w 2016 r. lub w następnych latach został on wyłączony z produkcji w wyniku wydobycia złóż kopalin. Organ I instancji nie dokonał też z urzędu żadnych pomiarów geodezyjnych pozostałej reszty gruntów rolnych, wyłączonych z produkcji w 2016 r. i w następnych latach. Nie ma więc dowodów, że Spółka wyłączyła z produkcji w roku 2016 r. lub w następnych latach grunt o powierzchni 2,1217 ha. Nie było podstaw faktycznych do jego zaliczenia jako gruntu wyłączonego przez Spółkę.

Stwierdzając nieprawidłowość dotycząca przypisania Spółce wyłączenia powierzchni 2,1217 ha, Kolegium stwierdziło, że jednocześnie organ I instancji pominął w uzasadnieniu decyzji powierzchnię wyłączoną w roku 2010. Nie przypisał jej, ani T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, ani P. C.. W efekcie powierzchnia, co do której organ pierwszej instancji orzekł o wyłączeniu, wyniosła tylko 9,3667 ha. Tymczasem z analizy biegłego wynika, że w latach 2010 - 2015 wyłączono z produkcji razem 10,2438 ha. Organ pierwszej instancji rozstrzygnął o wyłączeniu tylko części gruntów, co do których udowodniono ich wyłączenie z produkcji w latach 2010-2015. Wskazując na dopuszczalność wydania częściowych decyzji (art. 104 § 2 k.p.a.), Kolegium przyjęło, że nie narusza prawa rozstrzygnięcie o wyłączeniu mniejszej powierzchni niż to wynika z dokonanych ustaleń faktycznych. Dlatego też wydanie decyzji o wyłączeniu tylko 9,3667 ha, nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Istnieje przy tym możliwość wydania kolejnej decyzji, co do pozostałej powierzchni gruntów, udowodnionych jako wyłączonych z produkcji, i rozstrzygnięcia sprawy w tym pozostałym zakresie. Kolegium zauważyło również, że decyzje wydane w sprawie obejmują grunty, co do których udowodniono ich wyłączenie z produkcji w latach 2007-2015. Niewykluczone jest jednak, że w kolejnych latach wyłączane zostały bez zezwolenia kolejne grunty.

Kolegium uznało za pozbawione znaczenia prawnego w sprawie wywody odwołania dotyczące postępowania o uznanie za zakończoną rekultywację 13,30 ha gruntów położonych w północnej części działki nr [...]. Rozstrzygana sprawa dotyczy zdarzeń z wcześniejszego etapu działalności górniczej - wyłączenia gruntów z produkcji. Późniejsze zniwelowanie negatywnych skutków działalności górniczej (faktyczna rekultywacja części gruntów) nie świadczy o tym, że uprzednio nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji. Wręcz przeciwnie, tylko to potwierdza. Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty Spółki, że w istocie nie doszło do wyłączenia części gruntów z produkcji, ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji zostały one już faktycznie zrekultywowane. Podnoszona w tym zakresie przez Spółkę fizyczna odwracalność wyłączenia gruntów z produkcji, przeprowadzona lub planowana rekultywacja, nie świadczy o tym, że w sprawie nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Wynika to z tego tylko powodu, że przesłanką zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 ustawy jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom ustawy (tu: bez decyzji zezwalającej) bez rozróżnienia, czy jest to wyłączenie trwałe lub czasowe. Ustawodawca nie używa wyrazu "trwały" dla określenia charakteru nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Zatem aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, odwracalność procesu wyłączenia gruntów z produkcji, czy nawet zrekultywowanie gruntów, jest okolicznością prawnie obojętną dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Ponadto użyte w art. 4 pkt 12 i 13 ustawy wyrażenie "trwałe wyłączenie" obejmuje w znaczeniu potocznym takie zmiany sposobu wykorzystywania gruntów, z powodu których, co do zasady, powrót do ich dotychczasowego sposobu wykorzystania, nie jest możliwy. Kolegium stwierdziło, że sporna odkrywkowa eksploatacja złoża kruszywa kopalni skutkowała koniecznością zaprzestania działalności rolniczej i uniemożliwiła trwale jej prowadzenie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jako gruntów ornych klasy Rlllb. Wymagała m.in. zdjęcia nadkładu, a wyniku eksploatacji powstało wyrobisko pokopalniane. Działalność górnicza ingerowała zatem w warstwę wegetacyjną gleby. O tym, że wyłączenie gruntów miało charakter trwały świadczą także działania faktyczne podjęte przez T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, które są znane Kolegium z urzędu w związku z wydaną przez ten organ decyzją z dnia [...] września 2018 r. ([...]). Z akt tego postępowania wynika, że w północnej części działki nr [...] (obejmująca także grunty klasy Rlllb), powstałe w tym miejscu wyrobisko poeksploatacyjne, zostało poddane przez Spółkę rekultywacji w ramach ruchu zakładu górniczego - Kopalnia Kruszywa Naturalnego "P.". Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego [...] decyzją z dnia [...] września .2016 r. - w trybie zmiany ww. decyzji zatwierdzającej planu ruchu, zmienił granice zakładu górniczego w ten sposób, że ze struktury obszaru górniczego "P. I - Pole A" wyłączył jego północną część. Uznał bowiem, że zakład górniczy w tej części obszaru został faktycznie zlikwidowany (w jego ocenie Spółka zakończyła na tym terenie działalność górniczą). W trybie zmiany Planu ruchu dokonał likwidacji części zakładu górniczego. Także Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdził w tej części wygaśnięcie koncesji udzielonej Spółce. Ponadto na potwierdzenie, że północna część działki nr [...] została zrekultywowana w kierunku rekreacyjnym (a nie rolnym), Kolegium przytoczyło fragment doniesień prasowych, które wskazują, że już dniu 1 lipca 2016 r., w tej części działki zostało otwarte kąpielisko. Nadto, z informacji zawartych na stronie internetowej wynika, że działalność prowadzona na tym terenie jest ośrodkiem letniego wypoczynku. Kolegium przywołało opisy znajdującej się na tym obszarze infrastruktury technicznej. Na tej podstawie organ nie podzielił zapatrywania Spółki, że nie dokonała ona wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a ponadto, że wyłączenie to nie miało charakteru trwałego. Wskazało, że wyłączenie gruntów z produkcji to już samo rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania (art. 4 pkt 11 ustawy). Rozpoczęcie na gruncie rolnym działalności górniczej, polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "P." metodą odkrywkową, któremu towarzyszyło powstanie wyrobisk, częściowo faktycznie zrekultywowanych w kierunku rekreacyjnym, częściowo nadal niezrekultywowanych, uniemożliwiało trwale prowadzenie na nim produkcji rolniczej. Zatem rozpoczęcie prowadzenia tego rodzaju działalności na terenie nieruchomości oznaczało trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do argumentu Spółki, że sukcesywnie zajmowała ona powierzchnie pod działalność górniczą, a ewentualna należność za nie powinna być liczona za cały rok, Kolegium wskazało, że takie stanowisko nie uwzględnia tego, że jednorazowa należność nie jest liczona od czasu zajęcia, ale od powierzchni wyłączenia. Moment w którym nastąpiło wyłączenie gruntu nie ma znaczenia prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z. [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., zarzucając naruszenie:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy, poprzez przyjęcie, że w przypadku wydawania decyzji określonej przepisem art. 28 ust. 2 ustawy, nie ma zastosowania przewidziana w art. 12 ust. 6 ustawy zasada pomniejszenia należności będącej jednorazową opłatą z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej (art. 4 pkt 12 ustawy) o wartość gruntu, co skutkowało błędnym założeniem, że decyzja Starosty z samego tego faktu jest korzystna dla strony i brakiem należytego rozważenia pozostałych zarzutów skarżącego dotyczących bezpodstawnego naliczenia i wysokości tej należności;

2) art. 4 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy wskutek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy jest ona należna jedynie w przypadku trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a do takiego nie doszło w przypadku gruntów objętych postępowaniem;

3) art. 4 pkt 13 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy wskutek ustalenia opłaty rocznej uiszczanej przez 10 lat, podczas gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie ma charakteru trwałego;

4) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 13 w zw. z art. 12 ust. 6 i 7 ustawy wskutek przyjęcia, że w przypadku wydawania decyzji określonej tym przepisem podwyższeniu o 10% ulegać by miała opłata roczna, podczas gdy określona przepisem art. 4 pkt 13 ustawy opłata roczna stanowi 10% należności, czyli należności wyliczonej według zasad określonych w art. 12 ust. 6 i 7 tej ustawy, a nie należności zwiększonej jeszcze o 10 %;

5) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy wskutek wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy w przypadku T. sp. z o.o. w ogóle nie zachodzi konieczność uzyskania ani wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, bowiem faktycznie do takiej sytuacji nie dochodzi z uwagi na to, że w miarę postępu eksploatacji automatycznie w miejsce terenu zdegradowanego górniczo (wyeksploatowanego) powstaje teren zrekultywowany w kierunku rolnym, też w postaci zbiornika wodnego - za teren zrekultywowany w kierunku rolnym uznać wówczas należy teren powstającego lustra wody;

6) art. 12 ust. 6 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy wskutek przyjęcia, że wyłączenie danej całościowej powierzchni tyczyć miałoby całego roku i wyliczenie ewentualnej należności za wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej za cały rok od całości gruntów, podczas gdy Spółka w przeciągu roku sukcesywnie zajmowała powierzchnie pod działalność górniczą i ewentualna należność za wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej winna być pomniejszona o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia danej powierzchni z produkcji.

7) art. 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że:

- sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej 2,9988 ha w roku 2010, bez zezwolenia, w klasie RIIlb położonych w granicach działki nr [...], przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (PG/2) bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, była T. sp. z o.o. w restrukturyzacji, podczas gdy zachodzi całkowity brak podstawy do takiego założenia, skoro bowiem przeniesiono koncesję na W. sp. z o.o. dopiero dnia 31 sierpnia 2010 r., to przez większą część roku eksploatację prowadził przedsiębiorca P. C. ([...]) i to jego uznać należy za sprawcę wyłączenia z produkcji gruntów klasy III, skutkiem czego ten przedsiębiorca ewentualnie powinien być obciążony opłatami za rok 2010 z tego tytułu,

- wyłączenie gruntów położonych w granicach działki nr [...] z produkcji rolniczej miało charakter trwały, podczas gdy istnieje, a w związku z tym jest i będzie realizowany obowiązek rekultywacji gruntów, który prowadzi się w miarę, jak grunty stają się zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej (działalności górniczej), w kierunku rolnym, skutkiem czego przywrócona zostanie w wyniku rekultywacji wartość użytkowa gruntów położonych w granicach działki nr [...],

- obszar gruntów położonych w granicach działki nr [...] wyłączonych z produkcji rolniczej przez T. sp. z o.o. wynosi 9,3667 ha, podczas gdy powierzchnia zajęta pod działalność górniczą przez tę Spółkę ustalona w zaskarżonej decyzji została wyliczona za lata 2011-2015 (tabela na str. 4 decyzji) na liczbę 7,245 ha,

- obszar gruntów położonych w granicach działki nr [...] zajęty pod działalność górniczą przez T. sp. z o.o. w roku 2016 wynosi 2,1217 ha, podczas gdy organ nie stwierdza (tabela na str. 4 decyzji), aby wynikać to miało z analizy map przeprowadzonej przez geodetę,

- wskutek nieustalenia, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie danej konkretnej powierzchni gruntów z produkcji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślił, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, decyzję taką wydaję się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Dodał, że postępowanie prowadzone w tym przedmiocie musi doprowadzić do wykazania faktu rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów. Aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 28 ust. 2 ustawy okolicznością prawnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawnie relewantna jest powierzchnia wyłączenia. Nie ma natomiast znaczenia odwracalność takiego wyłączenia, czy też okoliczność zrekultywowania gruntu. Brak jest bowiem w tym przepisie rozróżnienia, czy jest to wyłączenie trwałe czy czasowe. Wypełnienie obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym, który wynika z decyzji administracyjnych, nie stanowi podstawy od odstąpienia od zastosowania sankcji za naruszenie przepisów ustawy.

Sąd uznał, że w świetle ustalonego stanu prawnego zasługują na akceptację ustalenia Kolegium dotyczące adresata decyzji (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty), faktu i charakteru wyłączenia gruntu oraz jego obszaru, powierzchni i okresu eksploatacji górniczej. Wyjaśnił przy tym, że adresatem wydawanej na postawie art. 28 ust. 2 ustawy decyzji zezwalającej na wyłączenie jest podmiot, który faktycznie wyłączył grunt z produkcji rolniczej bez stosownej decyzji, osiągając z tego korzyść. Dla przypisania takiej odpowiedzialności nie ma znaczenia moment, w którym nastąpiło fizyczne wyłączenie gruntu. Przypisana Spółce bezprawność wyłączenia gruntów z produkcji znajduje potwierdzenie w wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym w swoim całokształcie materiale dowodowym. Podstawą takich ustaleń, wobec braku innych dowodów, były Operaty ewidencyjne zmian zasobów dla złoża kruszywa naturalnego "P.", przedkładane przez przedsiębiorcę górniczego na podstawie art. 101 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i sporządzane odrębnie dla każdego roku prowadzonego wydobycia. Stanowią one urzędowe potwierdzenie określonych faktów. Jak zauważyło Kolegium, szczególna moc dowodowa tego rodzaju dowodu, jako dokumentu urzędowego nie została podważona przez Spółkę w toku postępowania. Operat ewidencyjny zasobów złóż odzwierciedla postęp robót. Stanowiąca jego część Mapa zmian zasobów sporządzana na podstawie pomiarów geodezyjnych, obrazuje powierzchnię terenu zajętą przez przedsiębiorcę górniczego, pod odkrywkowe wydobycie zasobów kopalnianych, w ciągu danego roku kalendarzowego, poprzedzającego sporządzenie Operatu według stanu faktycznego na dzień 31 grudnia danego roku. Spornym w sprawie jest przypisanie skarżącej stronie odpowiedzialności administracyjnej za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w roku 2010. Organ I instancji uznał, że w przypadku tego roku nie jest możliwym jednoznaczne wskazanie sprawcy tego wyłączenia. Wobec tego nie przypisał Spółce odpowiedzialności administracyjnej za ten roku (takiej odpowiedzialności nie przypisał również P. C.) - decyzja tego organu dotyczyła okresu 2011-2015 (przy czym błędnie do powierzchni wyłączonej w tym okresie zaliczono powierzchnię gruntu przypisaną do roku 2016 – Sąd poczynione w tym zakresie oceny Kolegium uznał za prawidłowe). Kolegium rozważając wątpliwości na temat sposobu rozliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji w roku 2010 uznało, że skoro z ustalonych okoliczności nie wynika co innego, a kluczowymi dla przypisania odpowiedzialności dowodami są operaty ewidencyjne za lata 2010-2015, które sporządziła W. sp. z o.o. (po zmianie nazwy T. sp. z o.o.), jako przedsiębiorca górniczy, to sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej 2,99888 ha w roku 2010, bez zezwolenia w klasie RIIIb, położonych w granicach działki nr [...], AM-1, obręb P., gmina [...], przeznaczonych w miejscowym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (PG/2), bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, była T. sp. z o.o. w restrukturyzacji. Sąd podzielając takie stanowisko zauważył, że w operacie ewidencyjnym sporządzonym w 2011 r. wskazano teren zajęty w roku 2010, według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r. Na ten dzień przedsiębiorcą górniczym była W. sp. z o.o. (po zmianie nazwy T. sp. z o.o.). Operat ewidencyjny wraz z mapą podpisaną przez mierniczego i geologa, odzwierciedla rzeczywistą powierzchnię wyłącznych z produkcji gruntów klasy III, w roku 2010. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, twierdzenia strony skarżącej należy potraktować jako przyjęty sposób obrony. Winą za zaistniały stan rzeczy obarcza się P. C., który miał odmówić przekazania informacji, w tym map z zaznaczonym terenem objętym eksploatacją kruszywa prowadzoną do 31 sierpnia 2010 r. Jednocześnie P. E. zasłania się brakiem wiedzy na temat rodzaju prac prowadzonych przed nabyciem udziałów w Spółce oraz niepamięcią na temat prowadzonych prac związanych ze zdjęciem nakładu celem udostępnienie złoża w okresie od 24 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. Sąd wskazał, że na ocenę braku wiarygodności tego stanowiska, wpływa okoliczność, że to właśnie W. sp. z o.o. sporządziła w 2011 r. Operat ewidencyjny zasobów złóż, który zawiera zbiorcze wyliczenie postępu robót w 2010 r. Podział na okresy prowadzenia robót górniczych w poszczególnych kwartałach tego roku przez różne podmioty nie znajduje odzwierciedlenia nie tylko w szczegółowych wyliczeniach tego dokumentu, ale również w Mapie zmian zasobów za ten okres. Ponadto Sąd podniósł, że w przeciwieństwie do sytuacji wydawania decyzji o legalnym wyłączeniu gruntu z produkcji na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy, gdzie przepisy obligują organ do ustalenia dnia faktycznego wyłączenia danego gruntu z produkcji, chociażby ze względu na zastosowanie art. 12 ust. 6 ustawy, w przypadku następczego udzielania wymaganego zezwolenia nie ma znaczenia prawnego ustalenie dokładnego dnia, w którym nastąpiło wyłączenie gruntów. W danym roku raz wydobyte złoże (w niniejszym sprawie powierzchnia terenu zadeklarowana w Operacie ewidencyjnym za 2010), trwale wyłączyło grunt z produkcji rolniczej.

Sąd zauważył, że strona skarżąca podniosła również zarzuty odnoszące się do konieczności zastosowania w sprawie regulacji art. 12 ust. 6 ustawy, przewidującej możliwość pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia gruntów o wartość tego gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W tym zakresie Sąd wskazał, że powoływanie się na odmienność uregulowania art. 28 ust. 1 ustawy, gdzie nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, w porównaniu do zastosowanej w sprawie regulacji art. 28 ust. 2 ustawy, gdzie w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, następczo wydaje się decyzję o wyłączeniu z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %, nie zmienia jednego, mianowicie tego, że w tym ostatnim przypadku mamy nadal do czynienia z nielegalnym wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. W takim przypadku organ z urzędu wydaje decyzję hybrydową, która oprócz wydanego post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jednocześnie nakłada sankcję finansową. Do takiej decyzji nie może mieć więc zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntów określona w art. 12 ust. 6 ustawy, gdyż stosuje się instytucję powiększenia należności o 10 %. Przewidziane w art. 28 ust. 2 ustawy, powiększenie należności o 10 % stanowi rodzaj sankcji za popełniony przez stronę delikt administracyjny. Ponadto, Sąd podkreślił, że uznając za niezasadne pomniejszenie przez organ I instancji należności z tytułu wyłączenia gruntów o wartość tego gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, będąc zobowiązanym do przestrzegania zakazu reformationis in peius, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy uwzględniając poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie na temat zastosowania przy wydawaniu następczej zgody na wyłączenie przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a.

Sąd stwierdził także, że w realiach kontrolowanej sprawy nie można również przyjmować, że grunty położone w granicach działki nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej czasowo, a więc jeśliby nawet wydawać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej, to o wyłączeniu nietrwałym. Wówczas opłata roczna nie powinna być ustalana za okres przyszłych 10 lat z góry, ale za okres tego wyłączenia, mający trwać w przyszłości ze skutkiem ex nunc. Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie Spółka nigdy nie ubiegała się o wydanie jakiegokolwiek zezwolenia przewidzianego ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro tak, to nie może powoływać się na nietrwały charakter wyłączenia, ponieważ ustawodawca nie używa tego terminu dla określenia charakteru nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Ponadto, użyte w art. 4 pkt 12 i 13 ustawy pojęcie "nietrwałego wyłączenia", wiązać należy z okresowym wyłączeniem gruntów z produkcji w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, czy też powołanym przez Kolegium przypadkiem zajęcia czasowego. Dowodem świadczącym o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest również rozbudowany w zaskarżonej decyzji opis obecnego zainwestowania północnej części działki nr [...]. Wynika z niego, że ta część działki została zrekultywowana w kierunku rekreacyjnym. Z kolei południowa część działki nie została jeszcze zrekultywowana. Kolegium dokonało zatem jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń na temat prowadzenia przez stronę na gruncie rolnym działalności górniczej, polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "P." metodą odkrywkową, któremu towarzyszyło powstanie wyrobisk, częściowo faktycznie zrekultywowanych w kierunku rekreacyjnym, częściowo nadal niezrekultywowanych. Takie działania uniemożliwiają trwale prowadzenie na tym obszarze produkcji rolniczej. Również pozostałe twierdzenia strony co do zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego jego ustalenia okazały się bezpodstawne, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym sprawy. Kolegium w treści zaskarżonej decyzji wyjaśniło podwody, dla których utrzymało w mocy ustalenie organu I instancji dotyczące przyjęcia, że obszar gruntów położnych w granicach działki nr [...] wyłączonych z produkcji rolnej przez Spółkę wynosił 9,3667 ha za lata 2011-2015, pomimo tego, że organ ten błędnie uwzględnił w tym rachunku powierzchnię wyłączoną w roku 2016. Przypisana przez organ I instancji, jako wyłączona w tym roku powierzchnia: 2,1217 ha, stanowi bowiem mniejszą wartość od powierzchni wyłączonej w 2010 r. (2,9988 ha), za wyłącznie której w tym roku, to z kolei Kolegium przypisało Spółce odpowiedzialność administracyjną. Tak więc w ostatecznym rozrachunku, powierzchnia wyłączona z produkcji rolniczej, określona w utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji na 9,3667 ha, okazała się niższa niż wyliczona przez Kolegium. Taka powierzchnia, pomimo stwierdzonych błędów, nie przekracza wielkości uzyskanej z sumowania powierzchni gruntów zadeklarowanych jako zajęte pod działalność górniczą w Operatach ewidencyjnych, zmian zasobów dla złoża kruszywa naturalnego "P.", przedkładanych przez Spółkę jako przedsiębiorcę górniczego za lata 2010-2015.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi wskutek błędnej oceny braku naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, w zakresie:

a) art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskutek przyjęcia, że wydanie decyzji na gruncie tego przepisu niesie ze sobą inne skutki niż wydanie decyzji z wniosku strony, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy, w szczególności w zakresie obliczenia wysokości należności, opłaty rocznej i możliwości orzeczenia o nietrwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej, to jest, że artykuł ten pozbawiać miałby organ możliwości odjęcia od wartości obliczonej należności wartości nieruchomości ustalonej na dzień wyłączenia oraz uprawniać organ wyłącznie do orzeczenia o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej; jak też wskutek przyjęcia, że dla przypisania odpowiedzialności na gruncie wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie ma znaczenia moment, w którym nastąpiło fizyczne wyłączenie gruntu, podczas gdy moment ten ma rozstrzygające znaczenie, gdyż jego ustalenie wskazuje podmiot, który winien być adresatem decyzji, jak też jest niezbędne do obliczenia opłaty za faktyczny okres wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej;

b) art. 4 pkt 13) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskutek ustalenia opłaty rocznej uiszczanej przez 10 lat, podczas gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie ma charakteru trwałego;

c) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskutek wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy w przypadku T. sp. z o.o. w ogóle nie zachodzi konieczność uzyskania ani wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, bowiem faktycznie do takiej sytuacji nie dochodzi, z uwagi na to, że w miarę postępu eksploatacji automatycznie w miejsce terenu zdegradowanego górniczo (wyeksploatowanego) powstaje teren zrekultywowany w kierunku rolnym, też w postaci zbiornika wodnego - za teren zrekultywowany w kierunku rolnym uznać wówczas należy teren powstającego lustra wody;

d) art. 4 pkt 12) w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskutek ustalenia należności, czyli jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy jest ona należna jedynie w przypadku trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a do takiego nie doszło w przypadku gruntów objętych postępowaniem;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i oddalenie skargi, na skutek błędnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy organy obu instancji zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonały błędnego jego ustalenia wskutek:

a) przyjęcia, że sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej 2,9988 ha w roku 2010, bez zezwolenia, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], AM-1, obręb P., gmina [...], przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "P.", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (PG/2) bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, była T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji, podczas gdy zachodzi całkowity brak podstawy do takiego założenia, skoro bowiem przeniesiono koncesję na W. sp. z o.o. dopiero dnia 31 sierpnia 2010 r., to przez większą część roku eksploatację prowadził przedsiębiorca P. C. ([...]) i to jego uznać należy za sprawcę wyłączenia z produkcji gruntów klasy III, skutkiem czego ten przedsiębiorca ewentualnie powinien być obciążony opłatami za rok 2010 z tego tytułu;

b) wskutek przyjęcia, że wyłączenie gruntów położonych w granicach działki nr [...] obręb P. z produkcji rolniczej miało charakter trwały, podczas gdy istnieje, a w związku z tym jest i będzie realizowany obowiązek rekultywacji gruntów, który prowadzi się w miarę, jak grunty stają się zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej (działalności górniczej), w kierunku rolnym, skutkiem czego przywrócona zostanie w wyniku rekultywacji wartość użytkowa gruntów położonych w granicach działki nr [...] obręb P.;

c) wskutek przyjęcia, że obszar gruntów położonych w granicach działki nr [...] obręb P. wyłączonych z produkcji rolniczej przez T. sp. z o.o. wynosi 9,3667 ha, podczas gdy powierzchnia zajęta pod działalność górniczą przez tę Spółkę ustalona w zaskarżonej decyzji została wyliczona za lata 2011-2015 (tabela na str. 4 decyzji Starosty [...]) na liczbę 7,245 ha;

d) wskutek bezpodstawnego przyjęcia, że obszar gruntów położonych w granicach działki nr [...] obręb P. zajęty pod działalność górniczą przez T. sp. z o.o. w roku 2016 wynosi 2,1217 ha, podczas gdy organ nie stwierdza (tabela na str. 4 decyzji Starosty [...]), aby wynikać to miało z analizy map przeprowadzonej przez geodetę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże są one ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, prawidłowo uznał, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wyczerpujący oraz wszechstronnie rozważony i oceniony. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dokonały wszystkich niezbędnych czynności jakie były możliwe celem ustalenia stanu faktycznego. Przeprowadzono dowody z dokumentów, z opinii biegłego jak i ze źródeł osobowych. Prawidłowo uznano, że sprawcą wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w 2010 r. była T. Sp. z o.o. w restrukturyzacji. Fakt przeniesienia koncesji z przedsiębiorcy P. C. na W. Sp. z o.o. ( po zmianie nazwy T. Sp. z o.o. ) w dniu 31 sierpnia 2010r. nie przesądza jednoznacznie o tym, że odpowiedzialność za wyłączenie powinna być rozdzielona na obydwa podmioty. Przede wszystkim, brak było prawidłowej dokumentacji prowadzonej przez obu przedsiębiorców dotyczącej postępu prac wydobywczych skutkujących wyłączaniem gruntu z produkcji rolnej. Nabywca koncesji nie dokonał też żadnych czynności potwierdzających stan faktyczny obrazujący postęp prac na dzień przeniesienia koncesji. Dowody przeprowadzone w tym zakresie przez organy prowadzące postępowanie nie mogły doprowadzić do jednoznacznych ustaleń. Strona skarżąca, winą za taki stan rzeczy obarcza poprzedniego przedsiębiorcę P. C.. Jednocześnie żadna z osób, które winny posiadać wiedzę na temat zakresu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w 2010r,. a które przesłuchano lub odebrano od nich oświadczenia nie była w stanie wskazać zakresu wyłączenia. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że po 31 sierpnia 2010r. działalność wydobywczą prowadziła W. Spółka z o.o., której właścicielem i Prezesem był P.C., co trwało do 24 listopada 2010r., kiedy to nastąpiła zmiana nazwy na T. Spłóka z o.o. Nastąpiły wówczas także zmiany właścicielskie i zmiany zarządu Spółki. (pismo Spółki T. z 24.10 2017r. w aktach administracyjnych). W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że kluczowym dowodem w sprawie dotyczącym wyłączenia gruntów z produkcji rolnej powinny być operaty ewidencyjne za lata 2010- 2015 sporządzone przez W. spółka z o.o.o ( po zmianie T. Spółka z o.o.) jako przedsiębiorcę górniczego. Z operatu za 2010r. wynika, że wyłączono z produkcji rolnej bez zezwolenia 2,99888 ha. gruntów w klasie RIIIb. Uwzględniając zatem okoliczności faktyczne występujące w tej sprawie, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że trafnie odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w 2010r. obciążono T. Spółkę z o.o. Zasadnie Sąd wywiódł, że istotne znaczenia dla ustalenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 nie jest dokładne ustalenie dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej ale zadeklarowana w operacie ewidencyjnym złożonym przez stronę powierzchnia terenu, która została wyłączona. Nie miało też istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, błędne przypisanie przez organ I instancji Spółce T., wyłączenia z produkcji rolnej gruntów za 2016r, którego w rzeczywistości nie było. Zasadnie organ odwoławczy uznał a Sąd I instancji podzielił to stanowisko, że powierzchnia przypisana za 2016r. jest oczywiście mniejsza niż powierzchnia wyłączona w 2010r. , którą organ I instancji niezasadnie pominął w swych wyliczeniach.

Odnosząc się do kwestii trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w kontekście zastosowania w sprawie art. 28 ust. 2 ustawy, to zauważyć należy, że zamieszczony jest on w Rozdziale 7 pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy" zaś art. 12 i art. 11 ustawy uregulowane zostały w rozdziale Rozdziale 3 pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej". Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Uregulowanie zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy ma charakter sankcyjny i dotyczy wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Tym samym, nie można przyjmować, że wymieniony art. 28 ust. 2 dotyczy tylko gruntów wyłączonych trwale z produkcji. Niezależnie od powyższego, trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że stan obecnego zainwestowania północnej części działki w kierunku rekreacji świadczy o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, zaś południowa część nie poddana została rekultywacji. Z przytoczonych powodów niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 4 pkt 13 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy dotyczący opłaty rocznej z uwagi na brak cech trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Nie można też zaakceptować stanowiska wyrażonego w zarzucie naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 i art.4 pkt 11 ustawy, że Spółka T. w ogóle nie miała obowiązku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, bowiem faktycznie do takiej sytuacji nie dochodzi, z uwagi na to, że w miarę postępu prac wydobywczych kruszywa, w miejsce terenu zdegradowanego górniczo, powstaje teren zrekultywowany w kierunku rolnym w postaci zbiornika wodnego. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, przy czym nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Niewątpliwie działalność Spółki T. cechuje inne niż rolnicze wykorzystanie gruntów. Poza tym, brak jest dowodów na to, że zbiornik wodny utworzony na części działki służyć ma wyłącznie dla potrzeb rolnictwa – art. 2 ust.1 pkt 2 ustawy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy przez uznanie, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu, niesie ze sobą inne skutki niż wydanie decyzji na podstawie art. 11 ust 1 i 2 ustawy, co uniemożliwia odliczenie w zakresie obliczenia należności z tytułu opłaty rocznej, wartości nieruchomości ustalonej na dzień wyłączenia z produkcji rolnej. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalając wysokość opłaty na podstawie art. 12 ust. 6 ustawy pomniejszył należność o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych w dniu wyłączenia gruntu z produkcji. Stanowisko to, zakwestionował organ odwoławczy. Nie uchylił jednak decyzji pierwszoinstancyjnej powołując się na zakaz reformationis in peius uregulowany w art. 139 k.p.a. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Rzeczywiście, w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 12 ust. 6 ustawy w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy pojawiały się rozbieżne orzeczenia. Skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie podziela poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, w których przyjmuje się, że należność, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy, nie może być pomniejszana o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, tak jak ma to miejsce w sytuacji uzyskania zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy czy też zwiększenie opłaty o 10 %, jak przewidziano w art. 28 ust 2 ustawy ( vide: wyrok NSA z dnia 20. 11. 2012r , sygn.. akt II OSK 1307/11 – LEX 1291903, wyrok NSA z dnia 13.01.2017r., sygn. akt. 985/15 – LEX 2254565). Wykładnię wskazanych wyżej przepisów dokonaną przez Sąd I instancji należy zatem uznać za prawidłową.

Podsumowując, uwzględnienie odwołania przez organ II instancji czy też skargi przez Sąd I instancji z uwagi na błędy popełnione przez organ I instancji w zakresie ustalenia powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji rolnej prowadziłoby w efekcie do wydania decyzji na niekorzyść strony skarżącej.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.