Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 417/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Protokolant Paweł Migacz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie w całości postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] 2009r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M.D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] 2009r., Nr [...], którym nałożono na M.D., będącego właścicielem lokali użytkowych nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W., obowiązek przedłożenia w terminie jednego miesiąca ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 kwietnia 2006r. PINB dla miasta W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W.. W trakcie przeprowadzonych oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na wymianie posadzek, tynków, stolarki okiennej i drzwiowej /wewnętrznej i wejściowej/, instalacji elektrycznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej. Zamontowano wewnętrzne schody drewniane łączące oba lokale i nową instalację wentylacyjną. Wyburzono część istniejących ścian ceglanych i wykonano nowy podział pomieszczeń ściankami gipsowo-kartonowymi na ruszcie drewnianym. Roboty budowane, polegające na połączeniu obu lokali użytkowych wewnętrznymi schodami ograniczonymi ścianami, wyburzeniu części istniejących ścian ceglanych oraz wykonaniu nowego podziału pomieszczeń ściankami gipsowo-kartonowymi na ruszcie drewnianym, instalacji elektrycznej i wentylacyjnej, wykraczają poza zakres objęty przedłożonymi przez Inwestora pozwoleniami i zgłoszeniami. W trakcie prowadzonych czynności dowodowych M.D. przedłożył:

– decyzję Prezydenta W. z dnia 22 maja 2006r., Nr [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej na okna z białych profili PCV z zachowaniem wielkości otworów i podziałów w lokalach użytkowych nr 1a i 2a przy ul. [...] we W.;

– zaświadczenie Prezydenta W. z dnia 7 czerwca 2006r., Nr [...] o przyjęciu zgłoszenia zamiaru wymiany stolarki okiennej na okna z białych profili PCV z zachowaniem wielkości otworów i podziałów w lokalach użytkowych nr 1a i 2a przy ul. [...] we W.;

– zaświadczenie nr [...] z dnia 19 maja 2006r. o przyjęciu zgłoszenia z dnia 20 marca 2006r. i uzupełnienia z dnia 12 kwietnia 2006r. o zamiarze remontu lokali użytkowych nr 1a i 2a przy ul. [...] we W., polegających na wykonaniu prac ogólnobudowlanych w zakresie skucia tynków, wymiany podłóg z wymianą izolacji w stropie, wymiany grzejników centralnego ogrzewania, wymiany białego montażu, wymiany stolarki drzwiowej wewnątrz lokalu;

– decyzję Prezydenta W. z dnia 5 stycznia 2006r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla inwestycji obejmującej przebudowę instalacji gazowej w budynku przy ul. [...] we W. na potrzeby lokali użytkowych nr 1 a i 2a /dz. nr 221/2, AM - 3, obręb S./;

– zawiadomienie z dnia 14 lutego 2006r. o rozpoczęciu robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji gazowej w lokalach użytkowych 1a i 2a przy ul. [...] we W..

Nadto organ l instancji ustalił, że postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2005r., Nr [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego nr 1a i 2a na aptekę wraz z budową schodów zewnętrznych, pochylnią dla osób niepełnosprawnych od strony południowej i schodów zewnętrznych od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej wraz z budową i przełożeniem niezbędnych przyłączy infrastruktury technicznej przy ul. [...] /dz. nr 221/2 AM-3, obręb S. we W./. W związku z powyższym organ l instancji postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2006r., Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót.

W dniu 20 września 2006r. inwestor przedłożył dokumentację powykonawczą. Z uwagi na jej niekompletność organ l instancji postanowieniem z dnia 18 października 2006r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia stwierdzonych braków, które uzupełniono w dniu 9 listopada 2006r.. W trakcie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego został poinformowany o kontynuowaniu robót budowlanych przez M.D.. Organ l instancji przeprowadził w dniu 15 listopada 2006r. kontrolę nieruchomości przy ul. [...] we W., która potwierdziła fakt wykonania robót budowlanych oraz prowadzonych przygotowań do otwarcia lokalu, polegających na wyposażaniu pomieszczeń w meble, sprzęt i urządzenia, zwożeniu i układaniu towaru przez pracowników oraz rozpoczęciu w nim działalności. Podczas oględzin stwierdzono, że lokal nie spełnia wymogów dostępności dla osób niepełnosprawnych. Ustalono również, że przedłożona w toku postępowania administracyjnego dokumentacja powykonawcza, zawierająca, oprócz inwentaryzacji i oceny technicznej wykonanych robót, zalecenia odnośnie sposobu użytkowania lokalu, nie odpowiada aktualnemu stanowi istniejącego obiektu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym organ l instancji decyzją z dnia 17 listopada 2006r., Nr [...] nałożył na M.D. obowiązek przedłożenia dokumentacji powykonawczej robót budowlanych wykonanych w lokalach użytkowych nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W..

W wyniku złożonego przez A. i M.G. oraz M. i M.G. odwołania, WINB decyzją z dnia 6 marca 2007r., Nr [...] uchylił decyzję organu l instancji Nr [...] i umorzył postępowanie w zakresie objętym zaskarżoną decyzją. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, że inwestor dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej na okna z białych profili PCV z zachowaniem wielkości otworów i podziałów, skuciu tynków, wymianie podłóg z wymianą instalacji w stropie, wymianie grzejników centralnego ogrzewania, wymianie białego montażu, wymianie stolarki drzwiowej wewnątrz lokalu oraz przebudowie instalacji gazowej, na potwierdzenie czego przedłożył stosowne zaświadczenia właściwego organu. Jednakże stwierdzony w trakcie oględzin nieruchomości zakres wykonanych robót, tj. wykonanie stolarki drzwiowej wejściowej, instalacji elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, wentylacyjnej, jak również wyburzenie części ścian ceglanych, wykracza poza dokonane zgłoszenie. Opisana powyżej sytuacja, tj. gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe, w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004r. została objęta obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych /ust. 1 pkt 3/. Jakkolwiek materiał dowodowy potwierdzał potrzebę prowadzenia postępowania naprawczego, to wstrzymanie przez organ l instancji robót budowlanych postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2006r., Nr [...] pozwalało organowi na wydanie decyzji merytorycznej w terminie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, czyli do dnia 18 października 2006r.. Decyzja Nr [...] została natomiast wydana w dniu 17 listopada 2006r., a zatem po upływie 2-miesięcznego terminu należało postępowanie umorzyć.

W dniu 1 sierpnia 2007r. PINB dla miasta W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali numer 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W.. Przeprowadzone w dniu 31 sierpnia 2007r. oględziny wykazały, że istniejący stan lokali odpowiada dokumentacji powykonawczej, sporządzonej przez mgr inż. arch. A.B., przedłożonej przez inwestora w toku postępowania dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W., zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 marca 2007r., Nr [...].

Postanowieniem z dnia 14 września 2007r., Nr [...] organ I instancji wstrzymał użytkowanie apteki "[...]" oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2007r., dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niezbędnych do legalizacji inwestycji. W odpowiedzi pismem z dnia 26 listopada 2007r. mgr inż. arch. A.B., będąca pełnomocnikiem M.D., poinformowała, że dokumentacja została przedłożona w 3 egzemplarzach w dniu 20 września 2006r., a następnie uzupełniona w dniu 9 listopada 2006r. oraz że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Przed nabyciem lokalu przez obecnego właściciela był on użytkowany jako ZOZ z przychodnią rehabilitacyjną i punktem apteczno-zielarskim. Żaden z czynników wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zawierającym definicję zmiany sposobu użytkowania, nie zaistniał w niniejszym przypadku.

Organ l instancji po ponownej analizie wspomnianej wyżej dokumentacji stwierdził, że nie stanowi ona wypełnienia obowiązku nałożonego postanowienie Nr [...], ponieważ opracowanie nie zawiera dokumentów wymaganych zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3, 4 i 6 ustawy - Prawo budowlane.

W związku z tym PINB decyzją z dnia 19 marca 2008r., Nr [...] nakazał M.D. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W..

W wyniku oprotestowania w/w decyzji przez M.D. organ odwoławczy decyzją z dnia 30 czerwca 2008r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonane ustalenia faktyczne były niewystarczające dla oceny, że inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego, organ I instancji postanowieniem z dnia 30 września 2008r., Nr [...] nałożył na M.D. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W., uznając, że przedłożone w toku postępowania opracowania dotyczące stanu technicznego przedmiotowego obiektu zostały sporządzone przez osoby nie posiadające stosownych uprawnień.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia M.D. na w/w postanowienie PINB z dnia 30 września 2008r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, że organ stopnia powiatowego nie wskazał przesłanek, które zdecydowały o przyjętej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, w szczególności nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że dokonana przez właścicieli zmiana przeznaczenia gabinetów rehabilitacyjnych na aptekę, jest w istocie zmianą sposobu użytkowania w znaczeniu prawnym. Organ l instancji przyjął fakt dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali jako udowodniony. Tymczasem konieczne było takie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które pozwolą na porównanie aktualnego stanu użytkowania obiektu z warunkami ustalonymi dla prowadzenia poprzedniej działalności, tj. Zakładu Opieki Zdrowotnej, a w konsekwencji na ewentualne stwierdzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB wydał w dniu 12 marca 2009r., postanowienie Nr [...], którym zobowiązał M.D. do przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W., zawierającej ocenę techniczną wykonanych robót pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, zasadami sztuki budowlanej i przydatności obiektu do użytkowania, inwentaryzację powykonawczą lokali z częścią opisową i rysunkową przedstawiającą stan istniejący i przed wykonaniem robót budowlanych, w przypadku występowania nieprawidłowości ekspertyza powinna wskazywać roboty budowlane doprowadzające obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Stosując się do wytycznych organu odwoławczego, organ l instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zgodnie z pkt. 3.2 Polskiej Normy PN-82/B-02003 obciążenie zmienne równomiernie rozłożone stropów dla sklepów, wynosi - 5,0 kN/m2. Dla gabinetów lekarskich obciążenie to wynosi - 2,0 kN/m2. Jako powód wydania postanowienia organ powołał się na istniejące wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego oraz brak wymaganej dostępności dla osób niepełnosprawnych do lokalu apteki ogólnodostępnej.

Na powyższe postanowienie zażalił się M.D..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zapoznaniu się z zażaleniem, zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 maja 2009r., powołując się na przepis art.138 § 2 k.p.a. uchylił opisane wyżej postanowienie organu I instancji z dnia 12 marca 2009r., Nr [...].

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powołując się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. z 2006 r. Nr 156, ze zm./, w związku z art.5 Prawa budowlanego stwierdził, że PINB dla m. Wrocławia, stosując się do wytycznych DWINB, wyjaśnił, że adaptacja pomieszczeń wykorzystywanych dotychczas jako gabinety lekarskie na pomieszczenia apteki wiąże się ze zmianą wymagań w zakresie obciążeń stropów. Strop pod lokalem apteki musi być dostosowany do przenoszenia obciążeń 2,5 razy większych niż lokal gabinetu lekarskiego. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zmiana przeznaczenia pomieszczeń gabinetów lekarskich na aptekę stanowi zmianę sposobu użytkowania w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem zmiana taka wiąże się ze zmianą wymagań w zakresie dopuszczalnych obciążeń i obiektu. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że obiekt budowlany, który ma pełnić określoną funkcję, musi być dostosowany do wymagań określonych w przepisach. Nawet, jeżeli faktyczne obciążenia się nie zmienią, gdyż liczba osób przebywających w pomieszczeniach apteki będzie niewielka i wraz z wyposażeniem pomieszczeń nie będzie powodowała wzrostu obciążenia w stosunku do stanu istniejącego przed zmianą sposobu użytkowania, to nie zmienia to faktu, że wymagania określone w Polskiej Normie - PN-82/B-02003 muszą być spełnione, jeżeli lokal ma być użytkowany jako apteka. Ponadto zawsze należy zakładać, że strop pod lokalem zostanie poddany maksymalnym obciążeniom przewidzianym dla tego rodzaju działalności. Trudno sobie bowiem wyobrazić sytuację aby obsługa apteki wypraszała klientów, jeżeli będzie w nim przebywać zbyt duża liczba osób. W orzeczeniu technicznym, zawartym w kwestionowanej przez PINB dokumentacji powykonawczej, dotyczącym wpływu wykonanych robót oraz obciążeń użytkowych, wynikających ze sposobu użytkowania obiektu jako apteki, na stan konstrukcji wynika, że w pomieszczeniu archiwum na piętrze należy ograniczyć obciążenie użytkowe do 2,50 kN/m2 /na ścianie w widocznym miejscu umieścić tablicę informująca o dopuszczalnym obciążeniu użytkowym/, pomieszczenia na parterze /strop nad piwnicą/ podeprzeć niezależną konstrukcja wsporczą, równoległą do ścian podłużnych, tak aby rozpiętość max stropu nie była większa niż 3,60m. W ocenie organu II instancji nie da się doprowadzić obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem poprzez umieszczenie tablicy informacyjnej.

Zdaniem WINB jakkolwiek organ I instancji wykazał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokali numer 1a i 2a, to nie wykazał przesłanek uprawniających go do wydania w/w postanowienia z dnia 12 marca 2009r. w oparciu o przepis art.81c ust.2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym postępowanie. Niemniej organ ten, w uzasadnionych przypadkach, ma prawo przerzucić na stronę ten obowiązek np. poprzez zlecenie opracowania oceny technicznej lub ekspertyzy, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Nałożenie takiego obowiązku powinno nastąpić jedynie w ostateczności, jeżeli organ oceni, że opracowanie jest niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji kończącej postępowanie. Obciążanie bowiem strony kosztami wykonania opracowań, które okażą się zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a.. Organ nadzoru budowlanego nabywa uprawnienie do zastosowania art. 81 c ust. 2 i nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości dotyczące np. jakości wykonanych robót budowlanych, będą uzasadnione. Organ prowadzący postępowanie zobligowany jest każdorazowo wykazać istnienie obiektywnej przyczyny uzasadniającej nałożenie na stronę postępowania obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2.

Nadto WINB zauważył, że w inspektoratach nadzoru budowlanego powinny być zatrudnione osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanym, dlatego też w pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie podjąć próbę samodzielnej oceny jakości wykonanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu. Dopiero, gdy organ wykaże, że dokonanie oceny takiej oceny ze względu na znaczny stopień skomplikowania robót lub inne okoliczności nie jest możliwe lub gdy samodzielnie dokonana ocena wykazała uzasadnione wątpliwości co do wykonanych robót, możliwe jest nałożenie na stronę omawianego obowiązku.

W przedmiotowym przypadku organ l instancji nie wykazał przesłanek uprawniających go do zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wykonanie znacznej części robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oraz wątpliwości co do posiadania przez osoby sporządzające dokumentację powykonawczą stosownych uprawnień nie dają same w sobie podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenie ekspertyzy technicznej bowiem nie są równoznaczne z powstaniem wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Uzasadnione wątpliwości co do jakości robót bądź stanu technicznego obiektu budowlanego powinny być wynikiem oceny dokonanej przez uprawnionych pracowników organu, stwierdzenia istnienia konkretnych faktów, oznak, symptomów, które mogą wskazywać na nieprawidłowe wykonanie robót lub nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Organ powinien najpierw podjąć się samodzielnego ustalenia czy lokale nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W. mogą być użytkowane jako pomieszczenia apteki w świetle obowiązujących przepisów. W szczególności organ powinien ustalić, czy istniejące stropy są w stanie przenosić obciążenie użytkowe o wartości 5,0 kN/m2.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniósł M.G., domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazał w niej, że organ I instancji słusznie nałożył obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów, a uzyskanie ekspertyzy umożliwi zajęcie się sprawą pod względem przebudowy, odtworzenia i ostatecznego ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych oraz wpływu zmiany układu konstrukcyjnego budynku na jego obecny i przyszły stan techniczny. Ponadto strona zarzuciła, że WINB w uzasadnieniu ogranicza się jedynie do zmiany funkcji i związanej z tym faktem zmiany obciążeń jako przyczyny żądania ekspertyzy technicznej, podczas gdy lokale zostały również przebudowane. Oprócz zmiany sposobu użytkowania – w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 – rozpoczęcie użytkowania w nowej funkcji jest związane z przebudową w wyniku samowoli budowlanej. Lokale nie są dopuszczone do użytku, zostało wstrzymane ich użytkowanie postanowieniem PINB Nr [...]. Mimo to, lokale są nadal użytkowane, a więc zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego winny być przywrócone do stanu pierwotnego – poprzedniego sposobu użytkowania. Zdaniem skarżącego usytuowanie ścian w nowych miejscach oraz usunięcie części ścian nośnych i stropu jest wypełnieniem rozumienia przez Prawo budowlane sposobu użytkowania jako "zmiana układu obciążeń". A zatem przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest przebudowa i zmiana sposobu użytkowania, a nie tylko "zmiana sposobu użytkowania", a nawet "zmiana funkcji lokali".

Ponadto skarżący podniósł, że sprawa ma charakter związany z bezpieczeństwem użytkowania lokali i budynku. Na stropie klatki schodowej pojawiły się pęknięcia, co może być efektem zmiany warunków pracy konstrukcji budynku po przebudowie oraz wystąpienia większych niż przy funkcji mieszkalnej obciążeń użytkowych. W tym aspekcie niezbędne jest żądanie PINB przedłożenia przez inwestora dokumentacji powykonawczej, a w jej ramach ekspertyzy oceniającej wykonane roboty i ich wpływ na stan techniczny budynku. Nadto – jak wskazał M.G. - powstanie apteki spowodowało koncentrację chorych na wspólnej klatce schodowej, co powoduje wzmożenie zagrożenia zarażenia się drogą wziewną lub dotykową. Żądana przez organ I instancji dokumentacja określi też dostępność dla osób niepełnosprawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji/postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji/postanowienia.

Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwaną dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było, wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego we W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm./, zwaną dalej k.p.a. – postanowienie z dnia [...] 2009r., Nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] 2009r., Nr [...] wydane w oparciu o przepis art. 81c ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. z 2006 r. Nr 156, ze zm./ - o nałożeniu na M.D. obowiązku przedłożenia w terminie jednego miesiąca ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W..

W świetle szczegółowo przedstawionej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, uznać należy - wbrew zarzutom skargi, że zapadłe rozstrzygnięcie WINB jest w pełni zasadne.

Z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że organ I instancji w niniejszej sprawie wszczął postępowanie zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2007r. w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W..

Niesporne jest również w sprawie, że w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego PINB podjął na podstawie w/w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, opisane wyżej postanowienie z dnia 12 marca 2009r., Nr [...], w związku z wątpliwościami co do stanu technicznego w/w obiektu budowlanego, spowodowanymi robotami budowlanymi zrealizowanymi na potrzeby funkcjonowania przedmiotowych lokali w kontekście zmiany sposobu ich użytkowania.

Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może nastąpić tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego aby móc skorzystać z uprawnienia z cyt. wyżej art.81c ust.2 Prawa budowlanego, winien bezwzględnie wykazać istnienie "uzasadnionych wątpliwości" co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Ustalenia te winny następnie znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie tak wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 1009r., sygn.akt II S.A./Łd 325/09 – niepublikowany, treść w: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009r., sygn.akt II OSK 212/08– niepublikowany, treść w: orzeczenia.nsa.gov.pl/.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podejmując w oparciu o cyt. wyżej przepis art.81c ust.2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] 2009r., Nr [...], w uzasadnieniu tegoż postanowienia ograniczył się jedynie do opisania przebiegu prowadzonego postępowania i przywołania treści przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego bez wykazania, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie PINB dla miasta W. podejmując postanowie z dnia [...] 2009r., Nr [...] nie wykazał przesłanek uprawniających go do wydania tego rodzaju postanowienia.

Uchybienie to powoduje, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd nie był w stanie skontrolować, czy w istocie wypełnione zostały wymogi do podjęcia postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

W rozpatrywanej zaś sprawie, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, wykonanie znacznej części robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oraz wątpliwości co do posiadania przez osoby sporządzające dokumentację powykonawczą stosownych uprawnień - nie dają same w sobie podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenie ekspertyzy technicznej, bowiem nie są równoznaczne z powstaniem wątpliwości co do jakości wykonanych robót. Uzasadnione wątpliwości co do jakości robót bądź stanu technicznego obiektu budowlanego powinny być wynikiem oceny dokonanej przez uprawnionych pracowników organu, stwierdzenia istnienia konkretnych faktów, oznak, symptomów, które mogą wskazywać na nieprawidłowe wykonanie robót lub nieodpowiedni stan techniczny obiektu.

Niewyjaśnienie przez PINB wszystkich okoliczności sprawy i niewykazanie w konsekwencji zasadności nałożenia na inwestora obowiązku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego świadczy o naruszeniu przepisów procedury administracyjnej /art. 7, art. 77 § 1 oraz art.80 k.p.a./ i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego. To zaś musiało skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchyleniem postanowienia z dnia [...] 2009r., Nr [...] w całości.

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia. W sytuacji zaś, gdy organ II instancji stwierdzi, że postanowienie organu I instancji /jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie/ jest wadliwe, obowiązany jest wydać postanowienie uchylające takie postanowienie, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a..

Podkreślić przy tym należy, że wydane przez organ odwoławczy zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2009r., Nr [...], nie przesądza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. W przypadku tego rodzaju postanowienia to organ I instancji decyduje o potrzebie jego wydania.

Nadto wskazać należy, że na tym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny zasadności merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, gdyż postanowienie wydane w niniejszej sprawie w oparciu o cyt. wyżej przepis art.81c ust.2 Prawa budowlanego, ma jedynie charakter procesowy – dowodowy w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wszczętym przez ten organ 1 sierpnia 2007r. w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania lokali nr 1a i 2a w budynku przy ul. [...] we W..

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała, by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi M.G. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.