Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1541/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust 1 , art 51 ust 1 pkt 1 i 2 art 51 ust 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. ar. 14 a ust 2
journal: Dz.U. 1999 nr 74 poz 836
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M K, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. nakazującą M K doprowadzanie loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej z balustrady loggii.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 25 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził oględziny zabudowy loggii w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin ustalono, iż lokal ten znajduje się na II piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Do lokalu od strony ul. [...] przynależy loggia, która posiada balustradę pełną, murowaną zwieńczoną okładziną z płytek ceramicznych. Na balustradzie ustawione są okna drewniane - jednoszybowe częściowo otwierane. Okna po obwodzie przytwierdzone są do ścian okalających szyby loggii. Obecna właścicielka lokalu M K wskazała, iż okna stanowiące zabudowę loggii zostały zamontowane ok. 1990 r. i nie były zmieniane od tamtego czasu. Informację tą obecna właścicielka uzyskała od swojej babki, która była inwestorem. Loggia nie została przyłączona do lokalu ani nie wyposażono jej dodatkowo w instalację. Istniejąca przegroda zewnętrzna pozostała bez zmian wraz z drzwiami balkonowymi.

Zawiadomieniem z dnia 8 września 2020 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości składania wniosków i zastrzeżeń.

W odpowiedzi na pisma organu I instancji z dnia 8 września 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...] " wskazała, iż nie udzieliła oraz nie wyraża zgody na wykonanie zabudowy loggii znajdującej się przy lokalu mieszkalnym nr [...], natomiast [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że nie wydał decyzji zezwalającej na wykonanie omawianych robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. PINB dla [...] nakazał M K doprowadzenie loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez demontaż stolarki okiennej z balustrady loggii. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M K.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zdaniem organu, wskazany w odwołaniu § 14a pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, w którym określono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii, nie zwalnia jednak z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie kluczowe jest to, że budynek "[...] ", w którym znajduje się przedmiotowa zabudowana loggia znajduje się w rejestrze zabytków (rejestr [...]), co wynika z bazy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w której znajduje się wpis "Kamienica [...] wraz z terenem". Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 (a więc także, które nie wymagają pozwolenia na budowę), wykonywane przy obiekcie budowanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na zabudowie loggii przynależnej do lokalu nr [...] nie zostały zwolnione od obowiązku uzyskania zezwolenia właściwego organu. Z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego wynika, zaś że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowalnego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestor uzyskał pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonane prace, przeciwnie w piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, iż nie wydawał decyzji zeznającej na te roboty budowlane.

Organ wskazał, że z treści pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] doręczonego organowi powiatowemu w dniu 24 sierpnia 2020 r. wynika, iż w zasobach archiwalnych oraz elektronicznej bazie obsługi kancelaryjnej nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej tych robót budowlanych. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi innymi niż określone w art. 48 i 49b ustawy. Oznacza to tym samym, że słusznie organ powiatowy przeprowadził procedurę naprawczą przewidzianą w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Nałożony obowiązek został orzeczony, z uwagi na fakt, iż inwestor nie jest w stanie wykazać posiadania uprawnienia do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane oraz brak jest stosownego pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co nie pozwala tym samym na zalegalizowanie dokonanych zmian w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Loggia, na której wykonano roboty budowlane stanowi część wspólną. Jest ona usytuowana w części wspólnej budynku, tj. w elewacji pomiędzy ścianami zewnętrznymi i stropami budynku. W piśmie z dnia 28 września 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa nie wyraziła zgody na legalizację zabudowy loggii w lokalu nr [...]. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, niemożliwe jest prowadzenie dalszych czynności mających na celu legalizację omawianej zabudowy loggii.

Z oświadczenia matki skarżącej M Z - K dołączonego do odwołania wynika, że jej matka (babka skarżącej) uzyskała zgodę sąsiadów, którzy w ówczesnym czasie byli właścicielami lokali mieszkalnych w budynku przy ul [...] w [...]. W czasie prac montażowych, istniejąca Wspólnota Mieszkaniowa nie była sformalizowana, zaś właściciele lokali, wspólnie między sobą ustalali kwestie dotyczące części wspólnych budynku. W ocenie organu, fakt uzyskania zgody sąsiadów nie ma znaczenia w omawianej sprawie, gdyż udzielona wówczas zgoda nie może wywoływać skutków w świetle prawa. Nadal bowiem brak jest zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na dokonanie zabudowy omawianej loggii.

Ponadto fakt, że wykonanie zabudowy loggii miało mieć miejsce przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytku, również nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Bowiem organ ocenia sprawę na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że PINB dla [...] – na podstawie art. 52 Prawa budowlanego prawidłowo określił w zaskarżonej decyzji jej adresata. Jak wynika z odwołania M K jest następcą prawnym poprzedniego właściciela lokalu z zabudowaną loggią.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M K, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało:

a) błędnym przekonaniem organu, że celem montażu okien na balustradzie balkonu inwestor powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, z uwagi na fakt, iż obecnie budynek jest wpisany do rejestru zabytków, podczas gdy w chwili wykonania owych prac budynek nie był wpisany do rejestru zabytków, zaś prace te były ówcześnie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia;

b) błędnym przekonaniu organu, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone w oparciu o procedurę naprawczą z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy organy nadzoru całkowicie pominęły ustalenia w zakresie obowiązujących w dacie montażu okien przepisów ustawy Prawo budowlane, których to organ powinien był dokonywać w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., skoro owa instalacja powstała w 1990 r.,

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia daty wpisu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], do rejestru zabytków, i ustalenia, czy montaż okien na istniejącej balustradzie w 1990 r. podlegał reglamentacji ustawy ówcześnie obowiązującej tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

3) art. 7 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do przedłożenia wymaganych zgód w zakresie legalizacji zabudowy,

4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego decyzji, co przejawia się w braku wskazania, na podstawie jakiej konkretnie ustawy Prawo budowlane, organy nadzoru dokonywały ustaleń w zakresie obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę w dacie wykonania prac tj. w 1990 r.,

5) prawa materialnego, tj. art. 50 i 51 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie, przejawiającą się w uznaniu organu, iż w procedurze naprawczej organy nadzoru nie są upoważnione do wzywania inwestora do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w związku z czym, prowadząc sprawę według tego przepisu, organy nadzoru powinny były wezwać skarżącą do przedstawienia wymaganych zdaniem organu zgód;

6) prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane i § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy montaż okien w istniejącej wnęce balkonu, stanowi w istocie instalację urządzenia, na które to prace nie ma obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż naruszenia przepisów prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji.

W konsekwencji, celem należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy należało ustalić, kiedy budynek wielorodzinny przy ul. [...] w [...], został wpisany do rejestru zabytków. Bez tego ustalenia, nie sposób bezsprzecznie stwierdzić, iż inwestor, montując na balustradzie balkonu okna, był zobowiązany uzyskać zgodę [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zaś sama procedura montażu owych okien powinna zostać poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust.4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.

Nadto, aby móc stwierdzić, iż w przypadku omawianych prac, mamy do czynienia faktycznie z samowolą budowlaną, należało ustalić, w oparciu o przepisy ustawy obowiązujące w chwili montażu okien, czy ustawodawca wymagał od inwestor uzyskania decyzji pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Co w realiach omawianej sprawy obligowało organy do analizy przepisów ustawy Prawo budowane z 1974 r.

Skarżąca już w odwołaniu wskazała, iż w chwili montażu okien tj. w 1990 r., budynek nie był uznany za zabytek, wobec czego organ nie mógł uznać wykonanych prac, jako robót wykonanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, uznając, iż inwestorka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę. Budynek przy ul. [...] w [...], został wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] dnia [...] marca 1996 r., a zatem 6 lat po tym, jak inwestor wypełnił oknami istniejącą wnękę na balkonie.

Ponadto montaż okien na balustradzie balkonu miał miejsce w 1990 r., kiedy to budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] nie był objęty ochroną konserwatora zabytków, a także nie istniała wówczas Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", która w sposób formalny funkcjonuje obecnie. Co więcej, w ówczesnym czasie, montaż lekkiej zabudowy na istniejącej balustradzie balkonu, biorąc pod uwagę jego konstrukcję, nie podlegał reglamentacji ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z przekazanych skarżącej informacji przez matkę, wynika, że montaż okien wykonała babka skarżącej, uzyskując w ówczesnym czasie zgodę sąsiadów na te prace. Nie zostało to jednak sformalizowane, biorąc pod uwagę ówczesne realia, kiedy to sąsiedzi znali się osobiście i uzgadniali wspólnie, między sobą kwestie dotyczące budynku, O tym, że w ówczesnym czasie właściciele lokali mieszkalnych wyrazili zgodę na przedmiotową zabudowę, świadczy chociażby fakt, iż po ich wykonaniu nikt nie zgłaszał do nich zastrzeżeń. Zastrzeżenia pojawiły się wraz z wprowadzeniem się nowych osób do budynku, jednak obecny brak zgody na zabudowę balkonu Wspólnoty Mieszkaniowej, nie może działać z mocą wsteczną, na prace montażowe wykonane około 30 lat temu i to w dodatku, gdy ówcześni właściciele wyrazili na jej powstanie zgodę. Oświadczenia skarżącej w zakresie okoliczności powstania zabudowy potwierdza chociażby stan okien, który wskazuje na wykonanie ich wiele lat temu. Zaś fakt dysponowania przez babkę skarżącej, zgodą pozostałych, ówczesnych właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...], potwierdza chociażby to, iż dotychczas nikt nie kwestionował istnienia owej zabudowy, czy oświadczenie matki skarżącej, jakie znajduje się w aktach sprawy.

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", została utworzona po wykonaniu owej zabudowy, w związku z tym nie ma ona obecnie podstaw prawnych, by cofać wcześniej udzielone zgody, jakie wyrazili ówcześni właściciele lokali mieszkalnych budynku na montaż okien na balustradzie balkonu przynależnego do lokalu stanowiącego własność skarżącej. Nawet jeżeli przyjąć słuszność prowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to organy nadzoru budowlanego powinny były wezwać obecną właścicielkę do przedstawienia wymaganych zgód (mieszkańców tj. Wspólnoty Mieszkaniowej i Konserwatora Zabytków), skoro istotą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych prac do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organy wystąpiły do wszystkich innych instytucji z zapytaniem o stanowisko wobec tej zabudowy, pomijając przy tym jej właścicielkę, co także naruszyło wymogi stawiane art. 10 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Gdyby organ prowadził postępowanie w sprawie w sposób zgodny z wymogami k.p.a., nie wykluczone, iż skarżąca, osobiście prosząc sąsiadów (właścicieli lokali) o zgodę na zabudowę, mogłaby przedstawić stosowne oświadczenie o prawie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (w oparciu o uzyskaną zgodę większości właścicieli lokali, którzy wszak tworzą wspólnotę mieszkaniową).

Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że przedmiotem postępowania są prace polegające na utwierdzeniu okien do istniejących przegród budowlanych loggii. W przypadku wykonanych prac instalacyjnych, zastosowanie powinien znaleźć art. 3 pkt 9 ustawy, który wskazuje, iż przez "urządzenie budowlane" rozumie się urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place na śmietniki. Zgodnie zaś z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.), na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, zabudowy balkonów i loggii. W świetle przepisów art. 3 pkt 9 ustawy i § 14a ust. 2 powołanego rozporządzenia utwierdzenie na balustradzie balkonu okien, stanowi montaż urządzenia budowlanego w rozumieniu ustawy. Opisane prace instalacyjne stanowią zatem zabudowę balkonu, o której mowa w § 14a ust. 2 rozporządzenia. Zabudowa ta posiada cechy urządzeń budowlanych, o jakich mowa w art. 3 pkt 9 ustawy, gdyż jest zarówno fizycznie jak i funkcjonalnie związane z lokalem mieszkalnym nr [...]. Skoro zaś wspomniana zabudowa stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, to na jego montaż inwestor nie musiał uzyskiwać pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Na inwestorze, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, nie ciążył też obowiązek dokonania zgłoszenia tych robót właściwemu organowi, albowiem wykonane zadaszenie jest urządzeniem, którego wysokość niewątpliwie nie przekracza 3 m (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., II OSK 2336/11, z dnia 13 marca 2015 r., lI OSK 1938/13 oraz z dnia 24 marca 2015 r., II OSK 2008/13).

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r.). Przesłanki do prowadzenia postępowania w tym trybie określa art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W ocenie organów administracji, w sprawie tej zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż sporne roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły w związku z tym przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7). Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazano M K doprowadzanie loggii przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedzanego poprzez demontaż stolarki okiennej z balustrady loggii.

Zdaniem Sądu, w tej sprawie w pierwszej kolejności ustalenia wymaga, czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dające podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego, a w szczególności przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreślenia wymaga, że ocena czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót. Natomiast oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 795/16 i powołane tam orzecznictwo, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonanie kwalifikacji prawnej przedmiotowych robót powinno być przede wszystkim poprzedzone ustaleniem choćby przybliżonej daty ich wykonania. Z treści skargi wynika, że roboty te zostały wykonane w 1990 r., natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia M Z-K z dnia 26 marca 2021 r. wynika, że roboty te wykonała jej mama E Z w 1993 r. Organy orzekające w tej sprawie nie dokonały żadnych ustaleń w tym zakresie, w związku z tym wymagane jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie tej kwestii. Data wykonania przedmiotowych robót ma znaczenie dla ustalenia wówczas obowiązującego stanu prawnego oraz czy budynek, w którym te roboty zostały wykonane był już w tym czasie wpisany do rejestru zabytków. Z treści skargi wynika, że budynek przy ul. [...] w [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1996 r. Organ odwoławczy powołał jako podstawę obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego do dnia 19 września 2020 r.), zgodnie z którym roboty budowlane, o których mowa w ust. 1 i 2 wykonywane przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, rację ma strona skarżąca, że zastosowanie tego przepisu w tej sprawie jest uzależnione od daty wykonania robót. Jeżeli roboty te zostały wykonane przed 4 marca 1996 r., to nie można ich kwalifikować jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę na wskazanej podstawie. Ponadto, jeśli zostały wykonane w 1990 r. lub 1993 r., jak wskazuje strona skarżąca, to w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) oraz wydane na podstawie art. 28 ust. 4 tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48). W takim wypadku, to na podstawie tych przepisów należy dokonać kwalifikacji prawej przedmiotowych robót budowlanych pod względem ustalenia czy zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odrębną kwestią jest kwestia posiadania w dacie wykonania tych robót przez inwestora (poprzednika prawnego skarżącej) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczenia M Z-K z dnia 26 marca 2021 r. wynika, że jej matka E Z uzyskała zgodę sąsiadów, wskazanych imiennie w tym oświadczeniu, na wykonanie tych prac. Wspólnota nie była w tym okresie jeszcze formalnie zawiązana, a właściciele lokali wspólnie ustalali kwestie dotyczące części wspólnych budynku. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 1994 r., Nr 85, poz. 388 ze zm.) obowiązuje od dnia 1 stycznia 1995 r. Dopiero na podstawie przepisów tej ustawy istniała możliwość utworzenia wspólnoty mieszkaniowej, co potwierdza stanowisko strony skarżącej, że we wskazanej przez nią dacie wykonania spornych robót (1990 r.) wspólnota mieszkaniowa jeszcze nie istniała. Nie jest zatem wykluczone, że babka skarżącej uzyskała zgodę współwłaścicieli budynku na przeprowadzenie robót, zwłaszcza, że w oświadczeniu z dnia 26 marca 2021 r. M Z-K wskazała konkretne osoby, które takiej zgody inwestorce udzieliły. Okoliczności te organ powinien wyjaśnić, popierając ustalenia w tym zakresie odpowiednimi dowodami wskazującymi m.in. na datę utworzenia obecnie istniejącej Wspólnoty Mieszkaniowej oraz sposób zarządzania nieruchomością wspólną przed jej utworzeniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ze wskazanych względów Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powinno doprowadzić do stwierdzenia czy przedmiotowe roboty budowlane wymagały w dacie ich wykonania uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a więc czy zachodzi przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dająca podstawę do prowadzenia postępowania naprawczego w tej sprawie. Jeżeli w wyniku poczynionych ustaleń organ dojdzie do wniosku, że ta przesłanka nie zachodzi, powinien rozważyć zaistnienie ewentualnie innych przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a jeżeli ich brak – podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Jeżeli jednak organ dojdzie do wniosku, że przedmiotowe roboty w dacie ich wykonania wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, konieczne będzie przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu stwierdzenia możliwości ich ewentualnej legalizacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym – jak wskazano powyżej - oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy montaż okien w istniejącej wnęce balkonu, stanowi w istocie instalację urządzenia, na które to prace nie ma obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, czy dokonania zgłoszenia. W odniesieniu od tego zarzutu wskazać należy, iż w przypadku legalizacji robót budowalnych w postępowaniu naprawczym organ powinien wziąć pod uwagę stan prawny obowiązujący przed 19 września 2020 r., gdyż postępowanie zostało wszczęte przed tą datą (zawiadomienie z dnia 8 września 2020 r. o wszczęciu postępowania z urzędu), a zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) z do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Na podstawie delegacji z art. 7 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określił warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych, wraz ze związanymi z nimi instalacjami i urządzeniami technicznymi - w rozporządzeniu z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Rozporządzeniem z dnia 27 listopada 2009 r. Ministra Infrastruktury, zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1584) dodano do ww. rozporządzenia § 14a ust. 2, którym ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i logii. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zmieniającego weszło ono w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli 19 grudnia 2009 r. W związku z wejściem w życie tej regulacji w orzecznictwie przyjęto, że lekką zabudowę balkonu i loggii należy traktować jako zainstalowanie urządzenia budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2017 r., II SA/Kr 1501/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 września 2015 r., II SA/Bd 469/15, wyrok NSA z 24 marca 2015 r., sygn. II OSK 2008/13, wyrok NSA z 13 marca 2015 r., II OSK 1938/13, wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2336/11). W świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń (...) na obiektach budowlanych. Jeżeli roboty te będą polegały na instalowaniu krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej, zamieszkania zbiorowego i obiektach wpisanych do rejestru zabytków, a także instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a i b Prawa budowlanego, będą z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2017 r., II SA/Kr 1501/16). Pozostałe tego typu roboty nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Istotną w tej sprawie okolicznością jest jednak to, że od 4 marca 1996 r. budynek, w którym dokonano spornych robót budowlanych jest wpisany do rejestru zabytków, zatem zastrzeżenie z art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego. Nawet jeśli przedmiotowe roboty na zasadach ogólnych nie wymagają - zgodnie ze stanem prawnym mającym zastosowanie do ich legalizacji - uzyskania pozwolenia na budowę, to – na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego - w przypadku robót budowlanych, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonywanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków uzyskanie pozwolenia na budowę jest wymagane. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że ewentualna legalizacja tych robót w postępowaniu naprawczym byłaby możliwa po uzyskaniu pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 50 i 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu organu, iż w procedurze naprawczej organy nadzoru nie są upoważnione do wzywania inwestora do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącej do przedłożenia wymaganych zgód w zakresie legalizacji zabudowy, wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych (zob. wyroki NSA: z 28 maja 2020 r., II OSK 2396/19; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 520/19; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 714/19). Powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12). W związku z powyższym w tej sprawie organ - w celu stwierdzenia możliwości legalizacji robót budowlanych - obowiązany był ustalić czy następca prawny inwestora posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powinien był wezwać skarżącą do wykazania takiego prawa, a w razie braku wykonania wezwania przez stronę – dokonać ustaleń w tym przedmiocie we własnym zakresie. Nic nie stało też na przeszkodzie, aby strona z własnej inicjatywy przedstawiła odpowiednie dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią takiego prawa. Kwestia czy skarżąca legitymuje się obecnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne wymaga dodatkowego wyjaśnienia, jeżeli skarżąca twierdzi, że jest w stanie przedstawić dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią takiego prawa, organ powinien jej to umożliwić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dodać należy, iż kwestia ta może mieć znaczenie wtedy, gdy organ uzna, że w świetle obowiązujących przepisów prawa w ogóle możliwa jest legalizacja wykonanych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, organ I instancji zastosuje się do wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku. Przede wszystkim konieczne jest dokonanie wskazanych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie daty realizacji spornych robót, stanu prawnego obowiązującego w tym czasie oraz kwestii posiadania przez inwestora w dacie wykonania robót prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w oparciu o które możliwe będzie stwierdzenie czy roboty te w dacie ich wykonania były legalne. Jeżeli organ uzna, że zachodzą w tej sprawie jednak przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego konieczne jest przeprowadzenie postępowania naprawczego w celu oceny możliwości ewentualnej legalizacji tych robót, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż organ w odpowiedzi na skargę złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.