Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 521/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1996 nr 85 poz 390
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych - t. jedn.
article: art. 21, art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2176
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 20 lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania G. L., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta L. z 15 grudnia 1977 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], stanowiącą własność K. W., oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,0017 ha. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek Polskiego Związku Motorowego z przeznaczeniem pod budowę toru kartingowego i autodromu. Podstawą przejęcia nieruchomości były przepisy ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnioskiem z 17 kwietnia 2012 r. J. B., M. K., S. K., M. N., M. K. i A. K., jako spadkobiercy byłej właścicielki wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W treści wniosku wskazano, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Uprawnieni do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali ustaleni na podstawie załączonych do wniosku dokumentów. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z 22 sierpnia 1983 r. spadek po K. W. nabyły córki: J. B. i Z. M. N. po 1/2 cz. Wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne również nabyły córki po 1/2 cz. Następnie zmarła Z. M. N.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z 10 maja 1994 r. spadek po ww. zmarłej nabyli: mąż Z. N., oraz synowie M. A. K. i S. Z. K. po 1/3 cz. Na podstawie ww. postanowienia, wchodzące w skład gospodarstwo rolne tj. udział we współwłasności położonych w L. nieruchomości nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz udział we współwłasności wchodzącej w skład tegoż gospodarstwa rolnego działki obręb [...] W. jedn. rejestrowa [...] nabyły wnuczki M. K.

i A. K. w udziałach po 1/2. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G. z 2 listopada 2004 r. spadek po Z. N. nabył syn M. W. N..

Postanowieniem z 15 listopada 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność G. L. i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L..

W toku postępowania zebrano dokumentację planistyczną, w postaci m.in. kopii planu realizacyjnego toru kartingowego, zatwierdzonego decyzją z 4 maja 1977 r.. Według rysunku planu wywłaszczona działka nr [...] przeznaczona była pod urządzenie areny głównej toru kartingowego wraz z autodromem, wchodziła również w obszar parkingu przewidzianego do obsługi obiektu. Niewielka, zachodnia część działki nr [...] położona była poza obszarem przewidzianym pod tę inwestycję i znajdowała się w obszarze planowanej ulicy [...]. Dawna działka nr [...] położona była w obszarze przewidzianym częściowo pod parking, a w części pod park maszyn. Dawna działka nr [...] znajdowała się poza granicami planowanego toru kartingowego

i wchodziła w skład terenu przewidzianego pod ulicę W. . Ponadto ustalono, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L., zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia

3 czerwca 1969 r. Według ustaleń planu, wnioskowany do zwrotu teren położony był niemal w całości w obszarze upraw rolnych i ogrodniczych, jedynie niewielka wschodnia część nieruchomości przewidziana była pod ośrodek sportowy - strzelnicę myśliwską.

Podczas przeprowadzonych w toku postępowania oględzin ustalono, że dawne działki nr [...] i [...] częściowo zostały zagospodarowane pod Rodzinny Ogród Działkowy "E. ", a w pozostałej części znajdują się w ogrodzeniu toru kartingowego. Dawna działka nr [...] położona jest poza terenem toru kartingowego, jest niezagospodarowana, porośnięta wysokim chwastem. Ustalono także, że funkcjonujący na wywłaszczonej nieruchomości rodzinny ogród działkowy jest ogrodem stałym

i wpisany jest do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Teren położony przy ul. [...] w L. został przekazany w użytkowanie PZD decyzją z 12 października 1984 r. Od tego czasu ogród jest użytkownikiem ww. gruntu. Teren został zagospodarowany zgodnie ze swym przeznaczeniem przez indywidualnych działkowców. Z przekazanej do akt dokumentacji wynika, że teren zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości obejmuje swym zasięgiem 26 parceli ogrodowych, w użytkowaniu wskazanych osób fizycznych.

W toku postępowania przedstawiciel G. L. oświadczył, że gmina nie dysponuje gruntami na odtworzenie ogrodu w związku z czym wszelkie roszczenia z tego tytułu należy uznać za bezprzedmiotowe. Z kolei Okręgowy Zarząd PZD w L. stwierdził, że w związku z dokonaniem zwrotów i prowadzeniem pozostałych postępowań o zwrot na terenie ROD, dalsze prowadzenie ogrodu straciło sens organizacyjny i ekonomiczny. W tej sytuacji PZD skierował wniosek do Prezydenta Miasta L. o likwidację ogrodu i przyznanie terenu zamiennego.

Powołana przez Starostę biegła sporządziła operat szacunkowy, w którym ustaliła wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników parceli oraz wartość praw do działki w ROD. Po uwzględnieniu uwag dotyczących wyceny biegła sporządziła nowy operat.

Dwiema odrębnymi decyzjami, z 9 września 2016 r. i z 31 marca 2017 r. Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowane działki o stosownych numerach, na rzecz czworga wnioskodawców. W odniesieniu do M. K. i A. K. postępowanie zostało umorzone, z uwagi na to, że w ocenie organu tym osobom roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje.

Decyzjami z 31 maja 2017 r. Wojewoda uchylił obydwie decyzje Starosty, z uwagi na brak podstaw do orzekania w sprawie w drodze decyzji częściowych oraz błędnie ustalony krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot nieruchomości.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy złożono dokumentację geodezyjno-prawną dotyczącą wywłaszczonej nieruchomości na tle aktualnej numeracji z ewidencji gruntów, przeprowadzono kolejne oględziny nieruchomości, w trakcie których potwierdzono, że część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości zajęta jest pod ogród działkowy oraz zweryfikowano stan poszczególnych parceli ogrodowych. Ustalono, że pozostała część dawnych działek nr [...] i [...], położona jest w ogrodzeniu dawnego toru kartingowego, gdzie aktualnie trwa budowa budynków wielorodzinnych. Zachodnia część dawnej działki nr [...] oraz działka nr [...], odpowiadająca dawnej działce nr [...], położone są poza ogrodzeniem dawnego toru kartingowego, stanowią część większego niezagospodarowanego obszaru, porośnięte są wysokim chwastem

i krzewami samosiewnymi. Na zlecenie Starosty rzeczoznawca sporządziła operaty szacunkowe określające wartość składników majątkowych, stanowiących własność działkowców i stowarzyszenia ogrodowego.

Decyzją z 27 lipca 2018 r. Starosta ponownie orzekł o zwrocie nieruchomości oraz umorzył postępowanie w sprawie w części dotyczącej żądania zwrotu przez M. K. i A. K.. Również ta decyzja została uchylona – decyzją Wojewody z 13 lutego 2019 r., z powodu niewłaściwego określenia kręgu osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy sporządzono nowe operaty szacunkowe (z uwagi na utratę ważności poprzednich), ponadto uzupełniono akta o dokumenty dotyczące aktualnego stanu prawnego poszczególnych działek ewidencyjnych objętych wnioskiem o zwrot.

Decyzją z 18 lutego 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z 4 marca 2020 r.) Starosta orzekł o zwrocie projektowanych nr [...] o pow. 0,1585 ha, nr [...] o pow. 0,1656 ha i aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,0012 ha i nr [...] o pow. 0,0417 ha na rzecz: J. M. B. w [...] części oraz M. K.

i A. K. po 1/4 części. Jednocześnie organ odmówił zwrotu dawnych działek nr [...] i [...] w części wchodzącej w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnymi nr: [...], [...] i [...], w części dotyczącej żądania zwrotu przez M. A. K., S. Z. K. i M. W. N.. Ponadto organ zobowiązał osoby, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w wysokości [...] zł. Starosta ustalił również na rzecz działkowców oraz PZD odszkodowanie za składniki majątkowe. Do wypłaty odszkodowań zobowiązał Gminę [...]. Jednocześnie Starosta zobowiązał Gminę do odtworzenia likwidowanego ogrodu działkowego poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej decyzją o zwrocie nieruchomości, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości dotychczas zajmowanej przez likwidowany ROD.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm.; dalej jako: u.g.n.), ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.r.o.d.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty dotyczyły przede wszystkim wadliwego uznania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, skoro zgodnie z ówcześnie obowiązującymi ogólnymi aktami planistycznymi sporna nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne bez prawa zabudowy, a tym samym została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Ponadto Gmina zakwestionowała zastosowanie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, gdyż ROD "[...]" nie uzyskał statusu ogrodu stałego. Gmina zarzuciła także nieprawidłowe oznaczenie stron.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 20 lipca 2020 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenia Starosty co do celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. W ocenie Wojewody, nie budzi żadnych wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod budowę toru kartingowego i autodromu, co jasno wynika z treści decyzji z 1977 r. Objęta wnioskiem nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż znajduje się w obszarze ogrodu działkowego działającego pod nazwą ROD "[...]", czego nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Okoliczność, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wskazano, że grunt ten przeznaczony był m. in. pod tereny rolne bez prawa zabudowy, nie może świadczyć, że powstały na tym terenie ogród działkowy stanowi realizację celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został wskazany jako "budowa toru kartingowego i autodromu", a cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że strzelnica z zielenią towarzyszącą na przedmiotowym gruncie w ogóle nie powstała, zatem nie budzi również wątpliwości, że na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Brak jest podstaw do uznania, że urządzenie na spornym terenie ogrodu działkowego jest realizacją tego celu wywłaszczenia. Ponadto Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. L., na który powołuje się Gmina powstał na długo przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przewidywał jeszcze inwestycji na jaką wywłaszczenia dokonano.

Gmina została zobowiązana do odtworzenia ogrodu działkowego i wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na terenie działek podlegających zwrotowi, zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu, w ocenie Wojewody ROD "[...]" funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność tą potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja z 12 grudnia 1984 r. o przekazaniu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w L. terenu położonego przy ul. [...] w L. o pow. 3,1778 ha. Jak stanowił art. 11 ust. 3 wspomnianej ustawy, w przypadku braku decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Skoro brak jest decyzji o likwidacji ogrodu działkowego należy stwierdzić, że ogród stał się ogrodem stałym. Okoliczność, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...]" stał się ogrodem stałym, przerejestrowanym z ogrodu czasowego, w 1994 r. potwierdza znajdująca się w aktach sprawy karta rejestracyjna.

W ocenie Wojewody, brak podania w decyzji adresów osób, na rzecz których ma nastąpić zwrot nieruchomości, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż adresy te znajdują się w aktach sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a, poprzez: nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia; nieprawidłowe oznaczenie stron postępowania, tj. w sposób uniemożliwiający ich zidentyfikowanie. Ponadto Gmina zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na spornej działce nie został zrealizowany oraz nieprawidłowe ustalenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. W ocenie skarżącej naruszono również art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i pominięcie tej okoliczności w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy [...] odszkodowania. Gmina zarzuciła także naruszenie art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 26 u.r.o.d., poprzez zobowiązanie Gminy do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego pomimo, że teren orzeczony do zwrotu nie spełnia definicji rodzinnego ogrodu działkowego oraz pomimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

Uzasadniając zarzuty Gmina podobnie jak w odwołaniu powołała się na akty planistyczne z 1969 r. i 1972 r., z których wynika, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod tereny rolne, bez prawa zabudowy oraz pod ośrodek sportowy (strzelnicę myśliwską). Tym samym przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów o rodzinnych ogrodach działkowych Gmina wskazała, że decyzją Urzędu Miejskiego w L. z 12 października 1984 r. przedmiotowy grunt został przekazany w nieodpłatne użytkowanie na okres 10 lat na rzecz Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w L.. W uzasadnieniu wskazano, że teren będący przedmiotem decyzji przeznaczony został pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych oraz parkingu. Zdaniem skarżącej ROD "[...]" nie mógł stać się ogrodem stałym w myśl art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, gdyż nie spełniał wskazanych tam kryteriów - nie był ogrodem nie mającym ustalonej lokalizacji. Brak jest dowodów świadczących o oddaniu przedmiotowego terenu na dalszy okres, a tym samym po upływie 10 lat od dnia ostateczności decyzji z 12 października 1984 r. tj. w 1994 r., ROD "[...]" utracił tytuł prawny do terenu objętego wnioskiem o zwrot nieruchomości.

W ocenie skarżącej Starosta nie ustalił precyzyjnie, zajmowanej przez ROD "[...]", powierzchni, która wchodzi w obszar wnioskowanej do zwrotu działki i do odtworzenia której zobowiązana byłaby Gmina. Będzie to rodziło problemy na etapie wykonania decyzji, gdyż Gmina nie będzie wiedziała jaką powierzchnię ma odtworzyć, a nie może to być pozostawione jej swobodnemu uznaniu.

Zdaniem Gminy [...], w przedmiotowej sprawie nie sposób zgodzić się z dokonanymi przez organy obu instancji ustaleniami dotyczącymi kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przedmiot wywłaszczenia stanowiły dawne działki nr [...], [...] i [...], wchodzące w skład gospodarstwa rolnego należącego do K. W.. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r., nr 31, poz. 215) nieruchomość rolna traci swój dotychczasowy charakter m.in. jeżeli decyzją właściwego do spraw planowania przestrzennego organu prezydium powiatowej rady narodowej, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną. Biorąc pod uwagę cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, nieruchomość straciła swój dotychczasowy charakter i na dzień zgonu K. W. przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, a nie nieruchomości rolnej. W skład spadku nie mogło więc wchodzić roszczenie o zwrot nieruchomości rolnej. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Gminy, do kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. należą spadkobiercy K. W. dziedziczący spadek na zasadach ogólnych.

Gmina zarzuciła również, że oznaczenie stron jest niewystarczające do ich zidentyfikowania. Z uwagi na brak wskazania dodatkowych danych stron, takich jak adres zamieszkania, imiona rodziców czy nr PESEL niemożliwe jest jednoznaczne określenie stron decyzji, co czyni ją w tej części niewykonalną.

Zdaniem Gminy organy naruszyły art. 140 ust. 4 u.g.n., gdyż nie wzięły pod uwagę wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i nie uwzględniły powyższego w kwocie należnego do zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania. Gmina została zobowiązana do zapłaty na rzecz działkowców oraz Polskiego Związku Działkowców odszkodowania w łącznej kwocie [...]zł za składniki majątkowe stanowiące ich własność. Jednocześnie na wnioskodawców nałożono obowiązek zwrotu na rzecz Gminy jedynie kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, jednak bez uwzględnienia, że po wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie. Wartość tych składników określona została przez organ I instancji na łączną kwotę [...]zł. Organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że wartość gruntu nie zmieniła się od czasu wywłaszczenia, co jest niezrozumiałe ze względu na jednoczesne wyliczenie w decyzji należnego na rzecz działkowców odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, do powstania których doszło po dniu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W rozpatrywanej sprawie istnieje kilka elementów determinujących zakres sporu prawnego. Należy przy tym zauważyć, że problemy prawne występujące w rozpoznawanej sprawie są w większości tożsame z problemami występującymi w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 250/19, w której wyrokiem z 26 września 2019 r. WSA w Lublinie oddalił skargę Gminy na decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten nie jest prawomocny (Gmina wniosła od niego skargę kasacyjną), jednak Sąd w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyroku, co uzasadnia przywołanie tej samej argumentacji w odniesieniu do tożsamych zarzutów skarżącej.

Kwestią o podstawowym znaczeniu jest zagadnienie realizacji celu publicznego wywłaszczenia na spornej działce. Ponieważ akt wywłaszczeniowy pochodzi sprzed kilkudziesięciu lat (z 1977 r.), z okresu poprzedniej formacji ustrojowo-polityczno-gospodarczej, trzeba wskazać na wstępie, że badanie realizacji celu publicznego w odniesieniu do tego rodzaju aktów wywłaszczeniowych wymaga znalezienia kompromisu między dwiema sprzecznymi grupami argumentów. Z jednej strony, wywłaszczenie musi być stosowanie w sposób bardzo ścisły, stąd zasadnicza przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia – niezbędność na cel publiczny, musi być wykładana i stosowana w konkretnym przypadku nader ściśle. Z drugiej strony, nie można abstrahować od faktu, że standardy w tym zakresie, jakie panowały w praktyce w okresie poprzedniego ustroju społeczno-gospodarczego są zasadniczo odmienne od standardów, którymi muszą kierować się organy w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest III RP. Z tych względów, oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, trzeba brać poprawkę na czynnik ogólnikowego określania tych celów. Podobne poglądy są wyrażane również przez inne składy orzekające sądów administracyjnych (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2018 r., II SA/Kr 1698/17; wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19).

W rozpoznawanej sprawie tego typu problemy interpretacji celu publicznego wywłaszczenia nie występują. Cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią decyzji Prezydenta Miasta L. z 15 grudnia 1977 r. wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy toru kartingowego

i autodromu ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. (k. 24 akt adm.). Plan realizacyjny toru został zatwierdzony decyzją z 4 maja 1977 r. (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. z 19 listopada 2013 r., k. 103 akt adm.).

Nie ulega wątpliwości, że inwestycja wskazana jako cel wywłaszczenia została zrealizowana jedynie na części obszaru objętego wywłaszczeniem. W tym zakresie strony nie kwestionowały ustaleń Starosty, poczynionych w oparciu o analizę zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, obejmującego m.in. mapy, zdjęcia lotnicze oraz dokumentację geodezyjno-prawną, sporządzoną na potrzeby rozpoznawanej sprawy i zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. (s. 7 decyzji organu I instancji, k. 1762 akt adm.). Z ustaleń tych wynika, że w zakresie odnoszącym się do terenów wchodzących w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...],[...], [...], [...] i [...], w dacie złożenia wniosku o zwrot, nieruchomość była zagospodarowana pod tor kartingowy. Powołując się na analizę zdjęć lotniczych Starosta prawidłowo stwierdził, że tor kartingowy w tej części nieruchomości został wybudowany i funkcjonował co najmniej od 2003 r. Oznacza to, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła, choć po upływie znacznego okresu czasu od daty wywłaszczenia. Okres ten znacznie przekracza wskazane w aktualnie obowiązujących przepisach terminy na rozpoczęcie (7 lat) i zakończenie (10 lat) realizacji inwestycji, na cel publiczny objęty wywłaszczeniem (art. 136 ust. 3 u.g.n.), jednakże organy prawidłowo uwzględniły w sprawie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (P 38/11; OTK 2014, nr 3, poz. 31). Należy przypomnieć, że wyrokiem tym Trybunał orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji realizacja celu wywłaszczenia po upływie terminów wskazanych w art. 136 ust. 3 u.g.n., ale przed 22 września 2004 r., powoduje, że w analizowanej części sporna nieruchomość nie podlegała zwrotowi. Prawidłowe jest również stanowisko organów, że na ocenę zasadności roszczenia o zwrot tej części nieruchomości nie wpływa późniejsze rozporządzenie spornymi działkami

(oddanie w użytkowanie wieczyste trzem spółkom) i przeznaczenie terenów pod zupełnie inną inwestycję (budownictwo mieszkaniowe). W tej kwestii od dawna utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że późniejsze rozporządzenie nieruchomości, czy też przeznaczenie jej na inny cel, po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, pozostaje bez znaczenia dla oceny roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że w tym zakresie (rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu), z oczywistych względów Gmina nie podważa stanowiska organów.

Sporna jest natomiast kwestia realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części nieruchomości, co do której Starosta uwzględnił wniosek o zwrot. Z ustaleń opartych m.in. na dokumentacji geodezyjnej, analizie map i zdjęć lotniczych oraz kilkukrotnych oględzinach przeprowadzonych w toku postępowania, wynika, że część dawnych działek nr [...] i [...] (poza obszarem zajętym na realizację toru), położona w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obejmująca wg sporządzonej na potrzeby rozpoznawanej sprawy dokumentacji geodezyjnej nowo projektowane działki nr [...] i [...]), zajęta jest pod urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Z kolei zachodnia część dawnej działki nr [...] (część aktualnej działki nr [...]), oznaczona w dokumentacji jako projektowana działka nr [...], a także działka nr [...] (odpowiadająca dawnej działce nr [...]) położone są poza ogrodzeniem dawnego toru kartingowego, stanowią część większego, niezagospodarowanego terenu, porośnięte są wysokim chwastem i krzewami samosiewnymi.

Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu, skarżąca Gmina konsekwentnie wywodziła, że cel publiczny został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Gmina powołuje się na ustalenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] m. L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. oraz uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] 1972 r. (załącznik nr 2, wprowadzający odstępstwa od planu). Według ustaleń tych planów, sporne tereny przeznaczone były pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz częściowo pod ośrodek sportowy - strzelnicę myśliwską.

Z argumentacją Gminy nie można się zgodzić. Należy zwrócić uwagę, że przesłanką zwrotu nieruchomości w świetle art. 136 i art. 137 u.g.n. jest zbędność nieruchomość na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś na cel wynikający z ogólnego przeznaczenia spornej nieruchomości w ówcześnie obowiązujących aktach planistycznych. Nie sposób zatem zaakceptować argumentacji gminy, że cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany, skoro niesporne jest, że inwestycja, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia, nigdy nie powstała na spornych działkach. Cel kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości precyzyjnie określał akt wywłaszczeniowy. Inwestycji wskazanej w tym akcie nigdy nie zrealizowano na spornych działkach.

Zasadność zarzutów Gminy podważa również analiza relacji pomiędzy aktami planistycznymi i orzeczeniem wywłaszczeniowym. Powoływane przez Gminę akty planistyczne z 1969 r. i 1972 r. miały charakter ogólniejszy oraz wcześniejszy niż decyzja wywłaszczeniowa, której lokalizację ustalił "organ ds. planowania przestrzennego" i która została uwzględniona "w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.". Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, a w przypadku wywłaszczania kompleksu nieruchomości na cele określone w art. 3 ust. 2 ustawy, kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan; zob. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. – Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94, ze zm.). Biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (tj. ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. – Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47, ze zm.), relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 1961 r.). W oparciu o ustalenia planu ogólnego mógł być sporządzony tzw. plan szczegółowy, dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 1961 r.). Z kolei zasady szczegółowej lokalizacji inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), między innymi również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel publiczny wywłaszczenia.

Wobec powyższego nie sposób zasadnie twierdzić, że w perspektywie badania realizacji celu wywłaszczenia, jako podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości pierwszeństwo przed decyzją wywłaszczeniową precyzyjnie określającą cel wywłaszczenia mają akty planistyczne o zdecydowanie ogólniejszym charakterze.

Należy w tym miejscu wskazać, że takie same oceny prawne w kontekście analogicznych elementów sporu (realizacja ogródków działkowych zamiast planowanego toru kartingowego) była wyrażana wielokrotnie we wcześniejszym orzecznictwie zarówno tutejszego Sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 21 marca 2019 r., I OSK 1561/17; z 10 lipca 2019 r., I OSK 2416/17; z 22 listopada 2019 r., I OSK 2260/17; z 7 października 2020 r., I OSK 1367/19 oraz wyroki WSA w Lublinie z 23 lutego 2017 r., II SA/Lu 1011/16; z 4 kwietnia 2017, II SA/Lu 1276/16; z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Lu 29/17; z 23 maja 2017 r., II SA/Lu 48/17; z 6 lipca 2017 r., II SA/Lu 177/17; z 18 września 2018 r., II SA/Lu 405/18; z 26 września 2019 r., II SA/Lu 250/19). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podtrzymuje powyższą ocenę prawną.

W świetle tych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i art. 136 u.g.n., gdyż wbrew argumentacji Gminy organy prawidłowo ustaliły cel publiczny wywłaszczenia i prawidłowo uznały, że cel ten nie został zrealizowany. Zasadnicza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została zatem spełniona.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Należy zauważyć, że była to kwestia budząca już wcześniej problemy w sprawie, stała się jedną z przyczyn uchylenia przez Wojewodę wcześniejszych decyzji Starosty (z 9 września 2016 r., z 31 marca 2017 r., z 27 lipca 2018 r.). U źródeł problemu leży fakt, że stanowiące przedmiot wywłaszczenia dawne działki nr [...], [...]

i [...], wchodziły w skład gospodarstwa rolnego należącego do K. W.. Z niespornych i prawidłowych w ocenie Sądu ustaleń Starosty wynika, że działki nr [...]

i [...] K. W. odziedziczyła po mężu J. W. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w L. z 7 marca 1977 r., k. 9 akt adm.), zaś tytuł prawny do działki nr [...] stanowił akt własności ziemi z 2 lutego 1974 r. (k. 1045 akt adm.). Treść postanowienia Sądu spadkowego oraz treść aktu własności ziemi uprawniały do postawienia wniosku, że wskazane działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego. W zakresie następstwa prawnego po K. W. doszło do rozdzielenia grupy osób, które nabyły prawa do spadku na zasadach ogólnych oraz grupy osób, które w wyniku stosowania szczególnych regulacji nabyły w drodze dziedziczenia gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku. Z niespornych ustaleń poczynionych przez organy wynika, że spadek po K. W. nabyły córki J. M. B. oraz Z. M. K., przy czym nabycie obejmowało również gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w L. z 22 sierpnia 1983 r., k. 8 akt adm.). Spadek po Z. M. K. nabył mąż Z. N. oraz dwóch synów – M. K. oraz S. K., jednakże wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, nabyły wnuczki – M. K. oraz A. K. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w G. z 10 maja 1994 r., k. 7 akt adm.). Spadek po Z. N. nabył syn M. N. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w G. z 2 listopada 2004 r., k. 88 akt adm.). W efekcie powyższych orzeczeń spadkowych, na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości oraz wydania zaskarżonej decyzji spadkobiercami K. W. w zakresie gospodarstwa rolnego były J. M. B. oraz A. K.. Te osoby zostały wskazane w decyzji jako uprawnione do zwrotu nieruchomości. Z kolei w odniesieniu do pozostałych następców prawnych K. W., którzy nabyli spadek na zasadach ogólnych (z wyłączeniem gospodarstwa rolnego), organy umorzyły postępowanie, przyjmując, że osobom tym roszczenie o zwrot nie przysługuje.

Zarzuty Gminy w analizowanym zakresie bazują na argumentacji, że sporne działki nr [...] utraciły charakter nieruchomości rolnej na skutek ich przeznaczenia na cele nie związane w produkcją rolną, będącego następstwem decyzji wydanej na podstawie przepisów o planach realizacyjnych (§ 1 ust. 2 pkt 2 powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych). W efekcie, zdaniem Gminy, na dzień zgonu K. W. przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości, a nie nieruchomości rolnej. W skład spadku nie wchodziło zatem roszczenie o zwrot nieruchomości rolnej. W konsekwencji, do kręgu osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. należą spadkobiercy K. W. dziedziczący spadek na zasadach ogólnych.

W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie argumentacja Gminy nie jest zasadna, a organy prawidłowo ustaliły krąg osób uprawnionych do zwrotu spornych nieruchomości.

Po pierwsze, charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest sporny, co istotnie wpływa na ustalenia w kwestii tego, czy jest to roszczenie wchodzące w skład spadku (ogólnej masy spadkowej). O ile w literaturze przedmiotu

i orzecznictwie Sądu Najwyższego wydaje się dominować stanowisko, że jest to roszczenie cywilnoprawne (zamiast wielu zob. J. Parchomiuk, Charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Samorząd Terytorialny 2008, nr 1-2, s. 139-141 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura), o tyle w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane są poglądy przeciwne. Według tego stanowiska, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest konsekwencją braku realizacji celu wywłaszczenia i osadzone jest w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro odjęcie własności następuje w trybie aktu publicznoprawnego, to taki sam charakter ma również uprawnienie do zwrotu, dochodzone w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., I OSK 1367/19 oraz powoływany tam wyrok TK z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015, z. 7, poz. 101). Przyjęcie drugiej koncepcji oznacza, że roszczenie o zwrot nie wchodzi w skład spadku i nie jest dziedziczone na zasadach ogólnych, a spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nabywają samodzielne, publicznoprawne roszczenie o zwrot, którego podstawą jest art. 136 ust. 3 u.g.n., a nie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia.

Po drugie, zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma stanowić swoiste lustrzane odbicie wywłaszczenia, innymi słowy – ma doprowadzić do powrotu nieruchomości (jej części) do stanu prawnego przed wywłaszczeniem. Innymi słowy: w wyniku zwrotu właścicielem nieruchomości powinna stać się osoba, która była właścicielem w dacie wywłaszczenia, względnie osoby, które są jej spadkobiercami. Decyzja o zwrocie ma zatem w założeniu doprowadzić do takiego stanu, jaki by istniał, gdyby wywłaszczenia nie było. Skoro tak, należy ustalić, jaki byłby stan prawny nieruchomości w chwili składania wniosku o zwrot, gdyby do wywłaszczenia nie doszło. Ponieważ działki objęte wywłaszczeniem stanowiły składnik gospodarstwa rolnego, trzeba mieć na uwadze fakt, że następstwo prawne w zakresie gospodarstwa rolnego ustalane byłoby z uwzględnieniem szczególnych regulacji dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych. Ponadto należy uwzględnić wskazane wyżej prawomocne orzeczenia sądów stwierdzające nabycie spadku. Gdyby zatem nie doszło do wywłaszczenia, działki nr [...], [...] i [...], stanowiące pierwotnie (przed wywłaszczeniem) składnik gospodarstwa rolnego, w chwili złożenia wniosku o zwrot byłyby własnością osób, które uzyskałyby prawa do nich w wyniku dziedziczenia spadku, ale nie na zasadach ogólnych, ale z uwzględnieniem szczególnych regulacji odnoszących się do dziedziczenia gospodarstw rolnych. Biorąc pod uwagę treść wskazanych wyżej postanowień sądów spadkowych, właścicielkami spornych działek, gdyby nie doszło do wywłaszczenia, byłyby J. M. B., M. K. i A. K.. Do takiego samego stanu musi doprowadzić decyzja o zwrocie. Prawidłowe było zatem orzeczenie o zwrocie wyłącznie na wymienionych trzech osób.

Po trzecie, argumentów Gminy, opartych na tezie o zmianie charakteru działek (utracie charakteru rolnego), na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 powoływanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów, nie można uwzględnić również z tego względu, że według tej argumentacji to akt wywłaszczenia spowodował zmianę charakteru działek. Skoro w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy przywrócić stan prawny nieruchomości sprzed wywłaszczenia, nie można brać pod uwagę powołanych przez Gminę regulacji, gdyż ich skutki prawne są ściśle powiązane z aktem wywłaszczenia, natomiast zwrot nieruchomości ma doprowadzić do cofnięcia skutków wywłaszczenia w pełnym wymiarze stanu prawnego.

Zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie kręgu osób legitymowanych do zwrotu, jest zatem niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Zarzut ten Gmina opiera na argumentacji, że ustalając zakres obowiązku zwrotu kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia organy nie uwzględniły wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie w postaci urządzeń i nasadzeń związanych z funkcjonowaniem ogródków działkowych.

Odpowiadając na ten zarzut należy zauważyć, że w aktualnym orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. przykładowo wyroki NSA: z 12 czerwca 2013 r., I OSK 113/12; z 19 lutego 2014 r.,

I OSK 1727/12; z 21 stycznia 2015 r., I OSK 1323/13; z 13 lipca 2016 r.,

I OSK 205/16; 17 stycznia 2019 r., I OSK 436/17; z 29 maja 2019 r., I OSK 1984/17; z 7 października 2020 r., I OSK 1367/19).

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem żadnych podstaw prawnych do tego, aby ustalając byłym właścicielom kwotę odszkodowania wywłaszczeniowego przypadającą do zwrotu, uwzględnić wartość tych składników majątkowych, które były związane z funkcjonowaniem na tym terenie ogródków działkowych. Istnienie ogródków działkowych nie miało żadnego związku z realizacją celu wywłaszczenia, już zatem z tego powodu nie można było zwiększyć kwoty odszkodowania przypadającego do zwrotu o wartość wspomnianych składników majątkowych.

Ponadto preferowany przez skarżącą kierunek interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. w rozpoznawanej sprawie prowadziłoby do tego, że ustalając wysokość odszkodowania, jakie mają zwrócić osoby, na rzecz których zwracana jest wywłaszczona nieruchomość, należałoby uwzględnić wysokość składników majątkowych, które tracą działkowcy i stowarzyszenie działkowe w związku ze zwrotem. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych to Gmina (jako podmiot będący właścicielem w dniu zwrotu) jest zobowiązana do odszkodowania za te składniki, to w efekcie przyjęcia takiej interpretacji nastąpiłoby przerzucenie ciężaru ekonomicznego tego odszkodowania na beneficjentów zwrotu i zwolnienie z tego ciężaru podmiotu publicznego. W ocenie Sądu absolutnie nie takie były intencje ustawodawcy wyrażone w treści art. 140 ust. 4 u.g.n.

Niezasadny w ocenie sądu jest również, pozostający w tym samym kontekście, zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak przeprowadzenia ponownych oględzin (po oględzinach przeprowadzonych w 2017 r.). Nie ma racji skarżąca wywodząc, że w ten sposób organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania należnego użytkownikom parceli ogrodowych w sposób nieodzwierciedlający aktualnego stanu zagospodarowania parceli. Podstawowym źródłem ustaleń faktycznych w tym zakresie były operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z operatów szacunkowych, sporządzonych w październiku 2019 r. (a zatem aktualnych dla decyzji wydanej przez Starostę w lutym 2020 r.), rzeczoznawca dokonał oględzin nieruchomości (parceli ogrodowych) w dniu 21 września 2019 r. Nie można zatem stawiać Staroście zarzutu, że oparł się na nieaktualnych ustaleniach co do stanu zagospodarowania parceli ogrodowych. Zarzut braku możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwnego jest również chybiony. Pismem z 18 grudnia 2019 r. (k. 1724 akt adm.) Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Gmina nie skorzystała z prawa do zgłoszenia nowych wniosków dowodowych, nie może zatem powoływać się na naruszenie jej prawa do podważania ustaleń poczynionych przez biegłego.

W ocenie Sądu niezasadne są także zarzuty naruszenia ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wbrew argumentacji Gminy, w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy, gdyż ogród "[...]" uzyskał status prawny ogrodu stałego.

Należy zauważyć, że do ogrodu nie mógł mieć zastosowania przywoływany przez Gminę art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., nr 85, poz. 390, ze zm.). Przepis ten zawarty był w rozdziale Przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe. W sposób jednoznaczny rozstrzygał o statusie prawnym tych ogrodów, które istniały w dacie wejścia w życie ustawy z 1981 r. Niesporne jest, że ogród "[...]" powstał dopiero w 1984 r., zatem analizowany przepis przejściowy nie mógł mieć do niego zastosowania

Trafne jest stanowisko Wojewody, że o statusie prawnym ogrodu rozstrzygał art. 11 ustawy z 1981 r. Z przepisu tego wynikało, że na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie pracownicze ogrody działkowe mogły być zakładane czasowo. Czasowe ogrody zakładane były na okres nie krótszy niż 5 lat (ust. 1). Co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja powinna być wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego (ust. 2). W braku takiej decyzji, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się ogrodem stałym (ust. 3).

Z przywołanego art. 11 wynika ewidentnie, że rozstrzyga o statusie prawnym czasowych ogrodów działkowych. Ze znajdującej się w aktach sprawy (k. 188 akt adm.) decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 12 października 1984 r. wynika, że grunt oddawany w nieodpłatne użytkowanie na rzecz PZD był przeznaczony pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych. Z kolei w karcie rejestracyjnej ogrodu nr [...], dotyczącej pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" zawarto adnotację (pkt 13): "przerejestrowany z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r." (k. 189-190). W świetle tych wywodów ogród "[...]" miał charakter ogrodu czasowego i uzyskał status prawny ogrodu stałego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 1981 r. Z kolei na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1419, ze zm.) stał się rodzinnym ogrodem działkowym. Wreszcie, na podstawie art. 66 pkt 1 u.r.o.d., ogród "[...]" stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy z 2013 r.

Niezasadne są również zarzuty Gminy odnoszące się do rzekomej niewykonalności nałożonego zaskarżoną decyzja obowiązku dotworzenia ogrodu.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisów prawa – z art. 21 u.r.o.d., który określa obowiązki podmiotu zobowiązanego do odtworzenia ogrodu (zawarcie stosownej umowy oraz założenie nowego ogrodu

i odtworzenie urządzeń). Powoływany przez Gminę tryb, w którym ogród działkowy tworzy się na wniosek stowarzyszenia ogrodowego (art. 8 ust. 1 u.r.o.d.) nie ma w tym przypadku zastosowania. Innymi słowy: art. 8 ust. 1 u.r.o.d. ma charakter regulacji ogólnej, dotyczącej "zwykłego" trybu tworzenia ogrodu W rozpoznawanej sprawie pierwszeństwo zastosowania ma regulacja szczególna, tj. art. 21 u.r.o.d., z której wynika, że obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisu prawa, jest konkretyzowany w decyzji starosty o zwrocie i nie ma podstaw, aby w tej sytuacji stosować tryb zwykły z art. 8 ust. 1 u.r.o.d.

Nie sposób również zgodzić się z zarzut nieokreślenia zakresu obowiązku Gminy do odtworzenia ogrodu. Również w tej kwestii treść rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.r.o.d. (stosowanym odpowiednio na podstawie odesłania zawartego w art. 26 ust. 2 u.r.o.d.), podmiot likwidujący (tu: podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości) obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD. Obowiązek odtworzenia ogrodu będzie miał zakres dokładnie odpowiadający zakresowi, w jakich działkowcy i stowarzyszenie utracili nieruchomość, na skutek zwrotu.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty, zaakceptowane przez Wojewodę, odzwierciedla dokładną treść przywołanego przepisu. Kwestii tych dotyczy punkt XVII decyzji Starosty. Skoro z punktu tego wynika, że realizacja obowiązku Gminy w zakresie odtworzenia ogrodu ma polegać na zawarciu z Polskim Związkiem Działkowców "umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości o powierzchni nie mniejszej od zajętej przez ROD "[...] objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości", a w punktach I-III decyzji wskazano, jaka powierzchnia nieruchomości podlega zwrotowi, przy czym z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że cały teren objęty zwrotem stanowi obszar ogrodu działkowego, to nie można zgodzić się z argumentacją Gminy, że zakres obowiązku odtworzenia ogrodu określono nieprecyzyjnie, co uniemożliwi wykonanie decyzji w tym aspekcie.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiednio precyzyjnego wskazania stron postępowania (adresy zamieszkania, PESEL, imiona rodziców) także jest chybiony. Powołany przepis Kodeksu nakazuje oznaczenie stron w decyzji, co sprowadza się w praktyce do podania ich imion i nazwisk oraz adresów zamieszkania. Jeżeli adresy zamieszkania są znane z akt sprawy, nie ma potrzeby podawania ich w samej decyzji, zwłaszcza w rozstrzygnięciu. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby formułować obowiązek podawania numerów PESEL adresatów decyzji, nie jest to konieczne dla prawidłowego ich oznaczenia.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).