Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 31, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. G. z dnia [...] lutego 2020 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, dotyczącej przedstawienia listy nagród przyznanych pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w [...] na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych, począwszy od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia udzielenia odpowiedzi, ze wskazaniem imion i nazwisk nagrodzonych pracowników, podaniem stanowiska oraz kwoty nagrody wraz z uzasadnieniem, z uwagi na brak wykazania szczególnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie jest możliwe w przypadku wystąpienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Na dzień składania wniosku informacje objęte wnioskiem nie istnieją bowiem w żądanym kształcie. Prezydent Miasta [...] nie prowadzi osobnej ewidencji (zbioru) obejmującej przedmiotową informację za okres od [...] grudnia 2014 r. do dnia wydania niniejszej decyzji. Uzyskanie żądanych informacji nie jest możliwe przy użyciu systemu komputerowego, w którym znajdują się informacje kadrowe oraz płacowe Urzędu, gdyż system ten nie zawiera łącznie tak szczegółowych danych, jak m.in. kwota oraz imię i nazwisko osoby wraz uzasadnieniem przyznania nagrody.

Zadośćuczynienie żądaniu sprowadza się w istocie do sporządzenia osobnego wykazu zawierającego imię, nazwisko, kwotę, stanowisko oraz uzasadnienie przyznanej nagrody. Sporządzenie takiego zestawienia wymaga dużego nakładu czasu, a także oddelegowania pracowników Biura Kadr i Płac do tych prac. Konieczne bowiem jest indywidualne badanie wszystkich materiałów źródłowych, tj. akt osobowych pracowników we wskazanym we wniosku okresie, a następnie przeprowadzenie analizy zmierzającej do wyodrębnienia danych pod kątem kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Opracowanie żądanego wykazu wiąże się z koniecznością przygotowania z programu kadrowego Urzędu Miejskiego w [...] ogólnego wydruku wypłaconych nagród w danym roku kalendarzowym, przeanalizowania wydruku pod kątem wyodrębnienia z niego tylko tych osób, które otrzymały nagrody Prezydenta Miasta [...] i były lub są zatrudnione w Urzędzie Miejskim w żądanym okresie (wydruk ten oprócz wskazanych osób zawiera również inne osoby, które otrzymały nagrody ze środków w dyspozycji Prezydenta Miasta [...], np. animatorzy kultury, wyróżnieni sportowcy i działacze oraz osoby, które otrzymały nagrodę z okazji Dnia Edukacji Narodowej itp.), przeanalizowania akt osobowych pracowników, którzy spełniają żądane kryteria w celu weryfikacji, z jakiego tytułu i jakich środków dana nagroda została przyznana, a także sporządzenia wykazu według wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów.

Co przy tym istotne, z przygotowanych odpowiedzi na interpelację D. G., który jest radnym Rady Miejskiej [...] i jako radny złożył w dniu [...] stycznia 2020 r. interpelację dotyczącą przyznanych przez Prezydenta Miasta [...] nagród oraz premii w latach 2014-2019 wynika, że opisane czynności zmierzające do przygotowania żądanych danych należałoby wykonać w stosunku do 229 osób w 2014 r., 227 osób w 2015 r., 110 osób w 2016 r., 77 osób w 2017 r., 55 osób w 2018 r. oraz 95 osób w 2019 r. Wykonanie tych czynności wymagałoby więc poświęcenia ok. 132 godzin na przeglądnięcie wszystkich przedmiotowych akt (po 10 min na każde akta), czego konsekwencją byłoby oddelegowanie co najmniej jednego pracownika Biura Kadr i Płac Urzędu Miejskiego w [...] na ponad 16 dni pracy wyłącznie do realizacji zadania wynikającego ze złożonego wniosku, bez możliwości angażowania go w jakiekolwiek inne obowiązki służbowe.

Reasumując, suma informacji prostych posiadanych przez organ przekształca się w informację przetworzoną, ponieważ uwzględnienie przedmiotowego wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez dokonanie analizy materiałów źródłowych (akt osobowych pracowników), a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna. Angażowanie przez Urząd Miejski w [...] zasobów osobowych, które zakłócają normalny tok działania Biura Kadr i Płac i utrudniają wykonywanie przypisanych regulaminowo zadań, w celu zaspokojenia wiedzy D. G. czyni, w ocenie organu, przedmiotową informację publiczną informacją publiczną przetworzoną.

Dalej wskazano, że wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Pozyskanie informacji publicznej przetworzonej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., musi być nie tylko istotne dla interesu publicznego, ale istotność ta musi mieć również charakter szczególny. Żądane dane mogą być więc istotne dla interesu publicznego, jednakże w wyniku np. zestawienia kosztów ich wytworzenia, a przede wszystkim potrzeby ich pozyskania, nie będą miały szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego. Przetworzenie tych informacji i trud z tym poniesiony nie przełoży się bowiem na wskazywane przez ustawodawcę ulepszenie działania organu.

Wobec powyższego, w dniu [...] marca 2020 r. wysłano do wnioskodawcy wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji. W odpowiedzi D. G. wskazał, że udzielenie informacji jest niezbędne mieszkańcom do racjonalnej oceny sytuacji finansowej miasta, weryfikacji prawidłowości gospodarowania mieniem publicznym oraz ustaleniem, czy to gospodarowanie następuje w sposób właściwy i zgodny z prawem. Podał również, iż nagrody i premie pracowników są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna i informacja ta należy do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny.

Oceniając wykazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji organ I instancji podkreślił, że D. G. jako radny Rady Miejskiej [...] aktywnie uczestniczy w pracach Rady Miejskiej, składając min. interpelacje oraz zapytania. Analiza zamieszczonych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...] treści składanych interpelacji wskazuje, że dzięki odpowiedziom Prezydenta Miasta na interpelacje radnego D. G., mieszkańcy miasta [...] oraz inne osoby, śledzące politykę finansową miasta [...] mogą rzetelnie oceniać, czy Prezydent Miasta [...] prawidłowo gospodaruje mieniem publicznym. Mieszkańcy, analizując odpowiedzi na interpelacje mogą się zapoznać z zestawieniem wypłaconych nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego z podziałem na rok oraz kwotę. Informacje te są dostępne dla każdego i wynika z nich, że łączna kwota wypłaconych nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego wyniosła w 2014 r. kwotę [...]zł (w tym za okres [...]12.2014-[...].12.2014 r. - [...] zł) - ilość osób 229; w 2015 r. kwotę [...]- ilość osób 227; w 2016 r. kwotę [...]- ilość osób 110; w 2017 r. kwotę [...]- ilość osób 77; w 2018 r. kwotę [...]- ilość osób 55; a w 2019 r. kwotę [...]- ilość osób 95.

Podkreślono również, że Prezydent Miasta [...], jako pracodawca tworzy fundusz nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego w [...] i kwota tego funduszu jest jawna. Jawna jest również kwota, którą Prezydent rzeczywiście wydatkował na nagrody. Kwestie uzasadnienia nagród reguluje natomiast § 12 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w [...]. Wnioskodawca nie ma realnych możliwości prawnych co do sugerowania, komu należy przyznać nagrodę i w jakiej wysokości. O tym decyduje pracodawca. Jako radny wnioskodawca ma inne możliwości kontrolne wydatkowania środków publicznych. Taka kontrola obywatelska Prezydenta Miasta [...] w zakresie prawidłowości gospodarki finansowej Gminy Miasto [...] może odbywać się poprzez np. funkcje kontrole radnych, jak również podlega instytucjonalnej kontroli (np. Regionalnej Izby Obrachunkowej).

Zdaniem organu I instancji D. G. nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego w pozyskaniu zestawienia wydatkowania nagród według wskazanych kryteriów. Nie sposób bowiem przyjąć, iż pozyskanie tak szczegółowych informacji z okresu lat 2014-2020 zostanie wykorzystane w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

W odwołaniu z dnia [...] maja 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony, wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej oraz błędne przyjęcie, że konieczność odnalezienia odpowiednich dokumentów i doboru części informacji czyni z informacji prostej informację przetworzoną, podczas gdy takie czynności są zwykłym zabiegiem technicznym (czynności o charakterze kancelaryjno-biurowym) łączącym się z procesem udostępniania informacji publicznej, a na wypadek przyjęcia, że informacje publiczne o których udostępnienie wnioskuje odwołujący mają charakter informacji przetworzonych, zarzut ewentualny: 3) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że odwołujący nie posiada szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych informacji, podczas gdy jest on radnym Miasta [...], z kolei uzyskanie tych informacji jest uzasadnione szczególnych interesem publicznym, tj. jest niezbędne mieszkańcom do racjonalnej oceny sytuacji finansowej miasta, weryfikacji prawidłowości gospodarowania mieniem publicznym oraz ustalenia, czy to gospodarowanie następuje w sposób właściwy i zgodny z przepisami prawa, a nie jak bezzasadnie przyjął organ, że zmierza wyłącznie do zaspokojenia wiedzy odwołującego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Ze względu na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej - nawet o charakterze prostym - wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem. To z kolei czyni informację informacją przetworzoną, której udzielenie jest związane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Nowe zestawienie informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe, albowiem fakt wyszukiwania i następnie opracowania informacji wedle określonych kryterium świadczy niewątpliwie o procesie jej przetwarzania. Udzielanie informacji publicznych przetworzonych podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa przemawia za przyjęciem, iż po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie danej informacji. W niniejszej sprawie odwołujący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem odwołującego, że żądana informacja jest niezbędna mieszkańcom do racjonalnej oceny sytuacji finansowej miasta, czy też weryfikacji prawidłowości gospodarowania mieniem publicznym. Wnioskodawca na żadnym etapie postępowania nie wykazał, by działał w imieniu większej wspólnoty (mieszkańców), ponadto nie wykazał, by miał jakiekolwiek kompetencje oraz uprawnienia do weryfikacji prawidłowości, czy zasadności ewentualnie przyznanych nagród pracownikom urzędu.

W skardze z dnia [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia z dnia [...] października 2018 roku na okoliczność tego, że skarżący w momencie składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej był i nadal jest radnym Miasta [...].

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Prezydent Miasta [...] jako organ wykonawczy gminy, który reprezentuje gminę na zewnątrz stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713; dalej: "u.s.g."), jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych.

Zdaniem Sądu informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc bezspornie również informacja o funkcjonowaniu urzędu gminy, w tym o przeznaczonych środkach finansowych miasta na nagrody dla pracowników urzędu zatrudnionych na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych.

Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Prezydent Miasta [...] prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W konsekwencji o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 202/12).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy ocenić należało, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż żądana przez D. G. informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Powyższe znajduje uzasadnienie w sporządzonej przez Kierownika Biura Kadr i Płac notatce służbowej z dnia [...] marca 2020 r., w której wskazano, że organ nie posiada gotowej informacji według wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów, albowiem system kadrowo-płacowy Urzędu Miasta nie zawiera tak szczegółowych danych. W celu udzielenia żądanych informacji należałoby przygotować z programu kadrowego ogólny wydruk wypłaconych nagród w danym roku kalendarzowym, przeanalizować wydruk pod kątem wyodrębnienia z niego tylko tych osób, które otrzymały nagrody Prezydenta Miasta [...] i były lub są zatrudnione w Urzędzie Miejskim w żądanym okresie, przeanalizować akt osobowych pracowników, którzy spełniają żądane kryteria w celu weryfikacji, z jakiego tytułu i jakich środków została przyznana dana nagroda, a także sporządzić wykaz według wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów. Czynności te należałoby przeprowadzić w stosunku do 229 osób w 2014 r., 227 osób w 2015 r., 110 osób w 2016 r., 77 osób w 2017 r., 55 osób w 2018 r. oraz 95 osób w 2019 r. Wymagałoby to oddelegowania co najmniej jednego pracownika, który wykonując tylko tę czynność w godzinach od 8:00 do 16:00 sporządzałby informację według żądanych kryteriów ok. 14 dni pracy (co najmniej 10 min na analizę 1 akt osobowych) (k. 2 akt adm.).

Z powyższego wynika, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała – warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością oddelegowania pracownika urzędu do przygotowania informacji w żądanej formie na minimum 14 dni wyłącznie do tego zadania. Udostępnienie skarżącemu żądanej informacji wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem istniejącej dokumentacji, co wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji.

Wniosek D. G. z dnia [...] lutego 2020 r. stanowi więc niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje, które musiałyby zostać opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Byłaby to więc informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Co przy tym istotne, ilość akt, które należałoby przejrzeć i na tej podstawie sporządzić stosowne zestawienie jest znacząca.

W konsekwencji, organ I instancji zasadnie na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. 4 akt adm.). Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 658/16).

W odpowiedzi na wezwanie skarżący wyjaśnił, że uzyskanie wnioskowanych informacji jest niezbędne mieszkańcom do racjonalnej oceny sytuacji finansowej miasta, weryfikacji prawidłowości gospodarowania mieniem publicznym oraz ustalenia, czy to gospodarowanie następuje w sposób właściwy i zgodny z przepisami prawa. Nagrody i premie pracowników są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Informacja ta należy do kategorii spraw o znaczeniu publicznym skoro wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny (k. 6 akt adm.). Z samego wniosku inicjującego postępowanie wynikało natomiast pośrednio (poprzez odwołanie się do złożonej interpelacji), że skarżący jest radnym Miasta [...], na co skarżący powołał się bezpośrednio w treści skargi.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż zapewnienie radnemu jednostki samorządu terytorialnego dostępu do informacji przetworzonej bezpośrednio potrzebnej w celu wykonywania mandatu radnego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczności tej nie może nie brać pod uwagę z urzędu organ administracji stosujący przywołany przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma on wszak obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie.

Należy jednak zauważyć, że powyższe nie oznacza, iż radny jednostki samorządu terytorialnego ex lege posiada łatwiejszy dostęp do informacji publicznej niż inne osoby, gdyż o tym, czy uzyska daną informację przetworzoną nie decyduje sam jego status, lecz przedmiot żądanej informacji – tj. czy jest ona mu potrzebna w celu realizacji funkcji radnego. Koresponduje to ze stanowiskiem, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wprowadza ograniczenia w zakresie kręgu podmiotów mogących skutecznie występować o udzielenie informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Z tego względu przesłanka "szczególnego interesu publicznego" musi być odnoszona do przedmiotu informacji, w jej kontekście publicznym, funkcjonalnym. Wskazany przepis ma w założeniu doprowadzić do sytuacji, w której nadzwyczajny wysiłek administracji – związany z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej – znajduje uzasadnienie w przeważającej nad nim wartości tej informacji dla społeczeństwa (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1313/14).

Aby stwierdzić, że dana osoba ma prawo uzyskać informację przetworzoną, należy brać pod uwagę występujące w konkretnej sprawie indywidualne cechy, zwłaszcza pod kątem miejsca, czasu i okoliczności (por. M. Chmaj, w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 38). W analizowanej materii organ rozważając, czy radny ma prawo uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym, musi zweryfikować, czy dana informacja jest potrzebna wnioskodawcy w związku z wykonywanym przez niego mandatem. Organ może zatem odmówić udostępnienia informacji przetworzonej radnemu, jeżeli wykaże, że informacja ta nie jest wnioskodawcy potrzebna w związku z pełnieniem obowiązków radnego danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż wówczas jej uzyskanie przez radnego nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym celu może przykładowo porównać normatywne obowiązki radnego (wynikające z danej ustawy samorządowej i statutu jednostki samorządu terytorialnego) i możliwość wykorzystania w ich realizacji żądanej informacji przetworzonej dla interesu publicznego – a następnie wykazać, że informacja ta nie mieści się w przedmiotowym zakresie.

Przedstawiony pogląd pozostaje zgodny z orzecznictwem wskazującym, że sam fakt powoływania się przez wnioskodawcę na swój status radnego nie jest wystarczający dla uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 57/09). Jak bowiem wskazano, konieczne jest dla przetworzenia i udostępnienia takiej informacji, aby jeszcze jej przedmiot miał znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego szczebla samorządu terytorialnego oraz by mogła być ona realnie wykorzystana przy wykonywaniu mandatu radnego przez wnioskodawcę.

Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy organy rozstrzygające dokonały prawidłowej oceny, czy udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W myśl art. 61 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g., gospodarka finansowa gminy jest jawna, a na mocy ust. 3 tego przepisu wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek informowania mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu, kierunkach polityki społecznej i gospodarczej oraz wykorzystywaniu środków budżetowych. Organ zasadnie rozważyły więc, czy radny żądając wskazanych we wniosku informacji mógł w interesie mieszkańców gminy pragnąć zweryfikować prowadzenie gospodarki finansowej przez prezydenta, zaś przetworzenie i udostępnienie wnioskodawcy informacji stanowiłoby formę informowania mieszkańców – reprezentowanych przez wnioskującego radnego – o wykorzystaniu środków budżetowych. Z akt sprawy wynika jednak – na co słusznie powołał się organ I instancji – że w odpowiedzi na interpelację złożoną przez skarżącego w dniu [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta [...] wskazał łączną kwotę wypłaconych nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego w poszczególnych latach, począwszy od 2014 r. oraz liczbę osób, którym wypłacono nagrody (k. 3 akt adm.). Za wystarczające uzasadnienie udostępnienia żądanej informacji przetworzonej nie mogły więc służyć takie ogólniki jak chęć mieszkańców racjonalnej oceny sytuacji finansowej miasta, czy też weryfikacji prawidłowości gospodarowania mieniem publicznym.

Na aprobatę zasługuje również stanowisko organu I instancji wskazujące, że skarżący nie ma realnych możliwości prawnych co do sugerowania, komu należy przyznać nagrodę i w jakiej wysokości. O tym decyduje pracodawca. Jako radny skarżący ma natomiast inne możliwości kontrolne wydatkowania środków publicznych. Taka kontrola obywatelska Prezydenta Miasta [...] w zakresie prawidłowości gospodarki finansowej Gminy Miasto [...] może odbywać się poprzez np. funkcje kontrole radnych, jak również podlega instytucjonalnej kontroli (np. Regionalnej Izby Obrachunkowej).

W rozpoznawanej sprawie skarżący oprócz pośredniego powołania się na fakt bycia radnym nie wskazał żadnych okoliczności przemawiających za tym, że uzyskanie przez niego żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W szczególności skarżący nie wskazał, że zasiada w komisji rewizyjnej lub jakiejkolwiek innej komisji zajmującej się kwestią, której dotyczy wniosek o udostępnienie informacji. Ani z treści wniosku, ani z odpowiedzi z dnia [...] marca 2020 r. nie wynika, że żądane informacje są skarżącemu niezbędne do wykonywania mandatu radnego. Tymczasem za udzieleniem radnemu informacji przetworzonej przemawiałaby okoliczność, że określona sprawa, której dotyczy wniosek, stanowi przedmiot prac rady lub sejmiku prowadzonych in gremio, jak również fakt zasiadania przez radnego w merytorycznej komisji rady, z której zakresem działania lub bieżącą aktywnością jest powiązana treść informacji przetworzonej objętej jego wnioskiem.

Z kolei ślubując rzetelne sprawowanie swoich obowiązków radny zobowiązuje się do sumiennego i aktywnego działania nie tylko w samych obradach rady i komisji, ale i poza nią. Takiemu rozumieniu rzetelnego wykonywania mandatu radnego nie służy z pewnością podejmowanie działań paraliżujących działanie urzędu powołanego do obsługi organu gminy. Radny powinien za każdym razem szczegółowo uzasadniać wszystkie podejmowane decyzje i przedstawiać czynniki, które były ich podstawą, wykonuje bowiem swoje obowiązki z myślą o wspólnocie samorządowej i mieszkańcach, na co zwraca się uwagę w Europejskim Kodeksie Radnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 477/13).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 27/14 (OTK-A 2019/5) uznał art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego - za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XVI zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] sierpnia 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.