Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 416/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 176, 174, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 980/12 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 980/12 oddalił skargę J. B. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bytomiu, na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263ze zm.), art. 235 i art. 235¹, art. 237 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869), zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., orzekł, że wobec J. B. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej – obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący wykonywał pracę w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednakże stwierdzony na podstawie przeprowadzonej diagnostyki audiologicznej stan jego narządu słuchu, nie spełnia określonych w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, kryteriów diagnostyczno - orzeczniczych ze względu na wielkość ubytków słuchu.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. B. podniósł zarzut, że wyniki przeprowadzonych badań audiometrycznych, stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich, różniły się na tyle, że trudno uznać je za miarodajne. W związku z tym wskazał, że badania powinny zostać powtórzone.

Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 235¹ K.p. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. B. podniósł zarzut, że przy wydaniu powyższej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania polegającego na przyjęciu braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i uznaniu, że wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym nie przekracza 45 dB, w sytuacji gdy przeprowadzone badania dały rozbieżne wyniki i nasuwały wątpliwości konieczne do usunięcia. Ponadto podniósł zarzut zaniechania przeprowadzenia dowodu z ponownych badań audiometrycznych, o które wnosił w odwołaniu. Skarżący zarzucił również naruszenie przy wydaniu decyzji, art. 235¹ Kodeksu pracy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że występujące u niego schorzenie nie jest chorobą zawodową. W związku z tymi zarzutami, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z badań audiometrycznych niezależnego instytutu medycznego, które potwierdzi, iż występujące u niego uszkodzenie słuchu, ma charakter choroby zawodowej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej określa definicja sformułowana w art. 235¹ Kodeksu pracy, zgodnie z którą, za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zatem zrealizowanie dwóch warunków: rozpoznanie schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły łącznie przesłanki określone w cytowanym wyżej art. 235¹ K.p. Nie został bowiem rozpoznany u skarżącego obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, wymieniony w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił bowiem, że zarówno lekarze specjaliści Instytutu Medycyny Pracy w Sosnowcu, jak i Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach - w sposób zgodny - stwierdzili brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu. W szczególności organ wskazał, że według treści orzeczenia WOMP z dnia [...] marca 2012 r. wyniki badań obiektywnych - słuchowych potencjałów wywołanych z pnia mózgu ABR, nie korelowały z wynikami badań subiektywnych APT, a z uwagi na dużą rozbieżność pomiędzy poszczególnymi wynikami badań APT, lekarze uwzględnili również dokumentację medyczną przedłożoną przez skarżącego, zawierającą audiogramy z ostatnich lat jego pracy oraz wyniki badań końcowych – z maja 2011 r., według których trwałe podwyższenie progu słuchu wyniosło – w uchu prawym 36 dB, 30 dB i w uchu lewym – 43 dB, 31 dB. Ponadto, uszkodzenie słuchu spowodowane przewlekłą ekspozycją na hałas ma charakter stały i jest trwałe.

Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w zakresie przeprowadzenia istotnych ustaleń w sprawie.

Ponadto - jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – skarżący - poinformowany pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. w trybie art. 10 K.p.a. o prawie ustosunkowania się do całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy – do dnia wydania decyzji nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Wobec tego trafnie podkreślił organ odwoławczy w motywach decyzji, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, za pomocą których zmierzałby do podważenia zasadności stwierdzeń orzeczeń lekarskich. W zakresie ustaleń stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, ani też pominięcia rozpoznania przez organ zarzutów odwołania. Na podstawie prawidłowej oceny orzeczeń lekarskich obydwu jednostek medycznych, organ odwoławczy – zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego - przeprowadził ustalenia w rozpoznawanej sprawie i w oparciu o te ustalenia wydał rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący i zaskarżając w całości wyrok zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego t.j. przepisu art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (DZ.U. z 1998r Nr 90 poz. 575 z późn.zm) poprzez błędne jego zastosowanie i odmowę stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej podczas gdy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji stwierdzającej rozpoznanie choroby zawodowej,

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na ograniczeniu rozpoznania sprawy jedynie do prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola działalności organu powinna doprowadzić do zmiany decyzji od której skarżący się odwołał.

W uzasadnieniu wskazano, że u podstaw nieprawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji leży niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowym przypadku art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r o Państwowej inspekcji Sanitarnej. W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący domagał się powtórzenia badań audiometrycznych w sytuacji gdy przeprowadzone wcześniej badania dawały rozbieżne wyniki i nasuwały wątpliwości co do ich rzetelności. Karta wypisowa Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego zawierała tylko uśrednione wyniki badań, które w dodatku różniły się istotnie od przeprowadzonych w zbliżonym czasie badań przez WOMP w Katowicach na tyle że trudno je w takiej sytuacji uważać za miarodajne. Sąd I instancji powinien zatem w takiej sytuacji uwzględnić wniosek skarżącego i przeprowadzić dodatkowy dowód w postaci dodatkowych badań audiometrycznych niezależnej jednostki dokonujących takich badań tym bardziej, że w przedmiotowym przypadku nie podlegał dyskusji fakt, że skarżący w całym swoim okresie zatrudnienia pracował w warunkach narażenia na hałas ponadnormatywny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym że wskazane przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to , że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi powinno być skonstruowane w taki sposób aby można było powiązać z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi za naruszone. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy jej całokształcie lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawierała zarzuty naruszenia przepisów zawartych w art. 5 pkt.4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej mimo że istniały przesłanki uzasadniające wydanie takiej decyzji, a także w art. 3 §1 p.p.s.a. polegające na wadliwym ograniczeniu rozpoznania sprawy jedynie do prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji podczas gdy prawidłowo przeprowadzona kontrola powinna prowadzić do zmiany decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano jeszcze naruszenie przepisu art. 145§1pkt.1 p.p.s.a. wskutek braku uwzględnienia skargi przez kontrolowany sąd.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., który przewiduje że sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma bowiem charakter wyłącznie ustrojowy i mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności, czego w badanej sprawie nie stwierdzono. Powyższa regulacja nie może służyć do zwalczania odmiennej oceny kontrolowanego aktu. Identycznie ocenić należało zarzut naruszenia przepisu art. 5 pkt.4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i o jego naruszeniu można byłoby mówić wyłącznie wówczas gdyby organy inspekcji podjęły działania w obszarach odmiennych aniżeli wyznaczone regulacjami art. 5, przy założeniu braku norm szczególnych zawartych w innych aktach prawnych względnie wówczas gdyby to inny organ podjął działalność w sferze zastrzeżonej dla inspekcji sanitarnej. Taki fakt nie miał w niniejszej sprawie miejsca.

Nie jest dopuszczalne kwestionowanie za pomocą tego przepisu wadliwych ustaleń co do faktu oraz oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145§1 pkt.1lit.a i c p.p.s.a. uznać należało za wadliwie skonstruowany. Do prawidłowego rozpoznania tego zarzutu koniecznym było nawiązanie do treści przepisów, czy to prawa materialnego, czy procesowego, których naruszenie zdaniem kwestionującego skutkować winno przyjęciem istnienia przesłanek z art. 145§1pkt.1 lit. a lub 145§1pkt.1 lit. c p.p.s.a. Przy wykazanych brakach uznać należało, że omawiany zarzut nie czyni zadość wymogowi z art. 176§1pkt.2p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezasadna musiała ulec oddaleniu na zasadzie art. 184 p.p.s.a.