Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1411/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 124 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Tomasz Janeczko (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi I F i G F na postanowienie Wojewody[...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących I F i G F kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia I i G F ( dalej: "skarżący"), na postanowienie Nr [...] Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r., o odmowie wstrzymania wykonania decyzji nr [...]z dnia [...] września 2016 r., udzielającej [...] Sp. z o.o. ( dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku hali produkcyjnej z częścią biurową oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] , [...],[...],[...]w obrębie [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r., skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu w charakterze stron. Skarżący na podstawie art. 152 k.p.a., wnieśli również o wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Starosta powołując, postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2017 r., wznowił postępowanie, zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., odmówił wstrzymania wykonania decyzji, od którego to postanowienia skarżący wnieśli zażalenie do Wojewody [...].

W zażaleniu wskazali na konieczność wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia z powodu m.in. niezgodności decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzeczności między częścią opisową i graficzną projektu budowlanego będącego podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Wojewoda przypomniał treść art. 152 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie przesądza jeszcze o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie tego przepisu.

Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca formułując art. 152 § 1 k.p.a., jednoznacznie wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a., winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szerokie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.

Ponownie powołując się na orzecznictwo, Wojewoda wyjaśnił, że określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, należy też zwrócić uwagę, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., organ administracyjny nie ocenia zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Te kwestie będą bowiem rozważane dopiero w trakcie merytorycznego postępowania.

Wojewoda podkreślił, że organ w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a., nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ, wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a., nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. Wojewoda zaznaczył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W postępowaniu tym, brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 k.p.a., następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a.

Wojewoda mając na uwadze realia rozpoznawanej sprawy, wskazał, że przesłanka na podstawie której Starosta [...] wznowił postępowanie, tj. ewentualny brak udziału podmiotu uważającego się za stronę postępowania, nie stanowi samoistnej podstawy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Należy bowiem zdaniem Wojewody, oddzielić zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a. od przesłanek uchylenia tej decyzji, związanych z jej wadliwością, skutkującą koniecznością wydania odmiennej decyzji od decyzji kończącej postępowanie zwykłe, a zatem okoliczności, podnoszone przez wnioskodawców, o ewentualnej merytorycznej wadliwości decyzji, nie przesądzają o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji wskutek zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie okoliczności są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Na obecnym etapie sprawy, organ nie prowadzi postępowania dowodowego, natomiast gdy okoliczności sprawy są sporne, organ będzie je badał w toku wznowionego postępowania a rezultat tego badania może być różny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody z [...] czerwca 2017 r. złożyli I i G F, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania tego postanowienia;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Organ stanu faktycznego, brak uzasadnienia przyczyn, z powodu których Organ doszedł do wniosku, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji, i tym samym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

c) art. 152 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jedynie do stwierdzenia, że "w przedmiotowej sprawie okoliczności są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. (..) Gdy okoliczności sprawy są sporne, organ będzie je badał w toku wznowionego postępowania a rezultat tego badania może być różny."

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji, mimo że w przedmiotowej sytuacji obowiązkiem Wojewody [...] było uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na prawdopodobieństwo jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] nie zawiera podpisu.

Następnie wskazali, że stosownie do art. 124 § 1 i 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Skarżący podsumowali, że przepis art. 124 § 1 k.p.a. wymienia konieczne elementy postanowienia a zatem podpis jest koniecznym elementem postanowienia i przesłanką istnienia takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie skarżących, brak czynności procesowej w postaci podpisu zaskarżonego postanowienia skutkował tym, że - pomimo doręczenia - nie znalazło się ono w porządku prawnym i nie może być traktowane jak postanowienie. Brak podpisu postanowienia powoduje, że pismo takie traci charakter postanowienia. Jest jedynie projektem postanowienia i nie stanowi objawu woli organu administracyjnego zajęcia określonego stanowiska w sprawie.

Skarżący podkreślili, że w niniejszej sprawie - pomimo doręczenia stronom dwóch egzemplarzy postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. w oddzielnej korespondencji - żaden egzemplarz postanowienia nie został podpisany.

Powyższe stanowi o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, która samodzielnie uzasadnia wnioski niniejszej skargi.

Skarżący podnieśli również, że poza przytoczeniem orzecznictwa sądów administracyjnych, które mogłoby zostać powołane w każdej innej sprawie dotyczącej wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, organ jako jedyną merytoryczną przesłankę utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji wskazał, że "w przedmiotowej sprawie okoliczności są sporne i bardzo trudno zbudować na nich prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. (..) Gdy okoliczności sprawy są sporne, organ będzie je badał w toku wznowionego postępowania a rezultat tego badania może być różny." Zdaniem skarżących, organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył zażalenia według podniesionych w nim zarzutów a także nie odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ nie uzasadnił również poglądu, dlaczego miałby jakoby w postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oczekiwać na "rezultat badania" decyzji w postępowaniu wznowieniowym, skoro przecież postanowienie w tym przedmiocie może zostać wydane nawet przed formalnym wszczęciem postępowania wznowieniowego. Skarżący podkreślili, że przy takim, jak zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia, przepis art. 152 § 1 k.p.a. nigdy nie znalazłby zastosowania. Wskazali również, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, dlaczego "okoliczności sprawy" - zdaniem organu II instancji - nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Końcowo skarżący podkreślili, że wstrzymanie wykonania decyzji nie wymaga żadnego dowodu, bowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, jednak wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne oraz na ich podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, odnieśli się do odpowiedzi organu, zarzucając dodatkowo naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez pracownika podlegającego wyłączeniu.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r. wydanym z sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1790/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej inwestora [...] sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2788/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie obarczone jest bowiem wadą nieważności.

Przedmiotem kontroli sądowej poddane zostało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., które następnie uchylone zostało wyrokiem tut. Sądu z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1790/17. Z kolei wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2788/18.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony przebieg postępowania sądowego, podkreślenia wymaga, że w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie wykładni obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie, uznane zostało za błędne. Istotą zastosowania regulacji przewidzianej w art. 190 p.p.s.a., jest zatem wiążące wyjaśnienie treści przepisów prawa materialnego i prawa procesowego oraz sposobu ich stosowania w danej sprawie. Na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, ciąży natomiast obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zasadne zatem jest przypomnienie, że tut. Sąd po raz pierwszy rozpoznając sprawę, ustalił, że znajdujący się w aktach egzemplarz zaskarżonego postanowienia, nie został podpisany, jak również opatrzony pieczęcią imienną osoby wydającej to rozstrzygnięcie. Podobne egzemplarze otrzymali skarżący, nie ma natomiast informacji, jaki egzemplarz otrzymał inwestor.

W ocenie sądu wojewódzkiego brak podpisu pod postanowieniem, oznaczałby, iż mamy do czynienia - jak słusznie zdaniem Sądu wywodzi skarga – z brakiem aktu, co wymagałoby stosownej reakcji procesowej tj. odrzucenia wniesionej skargi.

Sąd wojewódzki przypomniał, że w dniu 22 maja 2018 r., w wykonaniu zarządzenia Sądu, Wojewoda [...] nadesłał faksem egzemplarz postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], pod którym widnieje podpis Kierownika Oddziału Infrastruktury T M, co w ocenie Sądu umożliwiło merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia Wojewody.

Za uzasadniony Sąd uznał zarzut wskazujący na wydanie przez Starostę postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. bowiem nie jest kwestionowane, że decyzję z dnia [...] września 2016 r. o pozwoleniu na budowę, jak i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiające wstrzymania jej wykonania, wydała ta sama osoba – A K, Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa w Starostwie.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora od powyższego wyroku, uznał, że sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego aktu nie mógł się opierać wyłącznie na kopii (niepotwierdzonej za zgodność) zaskarżonego postanowienia nadesłanego w dniu wyrokowania faksem, w sytuacji gdy akta sprawy i zarzuty skargi oraz jej załączniki nie potwierdzają takiego stanu faktycznego. Zdaniem NSA, trafnie we wniesionym środku odwoławczym podniesiono, iż dostarczony faksem egzemplarz postanowienia nie przesądza o tym, że w chwili wydawania i doręczania spornego postanowienia opatrzone było ono tym podpisem. NSA podkreślił, że Sąd orzeka w trybie art. 133 § 1 p.p.s.a. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy, rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach, udokumentowanych w aktach sprawy stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego pierwszej instancji, oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu, a w konsekwencji zakaz wykraczania poza ten materiał. Musi to być materiał aktualny na dzień wydania zaskarżonego aktu, a w przypadku prawidłowo podpisanej decyzji czy też postanowienia, na dzień wydania i doręczenia takiego aktu. Zdaniem NSA, Sąd administracyjny nie może dokonywać oceny legalności na podstawie przedstawionych w dniu wyrokowania i niezweryfikowanych materiałów, które dodatkowo pozostają w sprzeczności z aktami sprawy. Wówczas okoliczności uwzględniane przez Sąd muszą być poddane wnikliwej ocenie, czego w tej sprawie nie uczyniono. Podpisane postanowienie, przesłane faksem, przekazane zostało bez jakiegokolwiek pisma przewodniego, a zatem bez jakichkolwiek wyjaśnień związanych z terminem i okolicznościami jego podpisania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pozostałej części skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność kwestionowanego postanowienia uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu postanowienia zawartego w aktach administracyjnych (w tej sprawie brak), czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz postanowienia doręczony jednej ze stron postępowania, wówczas bowiem można by było uznać, że postanowienie to wprowadzono do obrotu prawnego. Zatem wówczas sam brak w aktach administracyjnych oryginału postanowienia nie jest wystarczający do stwierdzenia nieistnienia postanowienia, czy jego nieważności.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji/postanowienia doręczany stronom postępowania jest decyzją/postanowieniem na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z 27 października 1998 r. II SA/Gd 1618/96; wyrok WSA we Wrocławiu z 29 czerwca 2011 r. II SA/Wa 219/11).

Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mając w aktach sprawy zaskarżonego postanowienia opatrzonego wymaganym podpisem i przy ustaleniu, że postanowienie takie, także bez obligatoryjnego podpisu, doręczone zostało obojgu skarżącym (na dowód czego dołączyli takie niepodpisane postanowienia) i nie mając informacji jaki egzemplarz otrzymał inwestor (strona 6 uzasadnienia), uznał bezspornie na podstawie przekazanego faksem zaskarżonego postanowienia, iż zostało ono wprowadzone do obrotu prawnego, nie wyjaśniając w jakimkolwiek zakresie, czy którykolwiek egzemplarz postanowienia doręczony stronom w tej sprawie, zaopatrzony został w podpis.

Zdaniem NSA w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy, wyjaśnienia wymagało przede wszystkim to, czy opisane postanowienie weszło do obrotu prawnego, a także której ze stron tego postępowania doręczono prawidłowo podpisane postanowienie. NSA podkreślił, że nie jest dopuszczalne przyjmowanie tego poglądu w oparciu o nadesłany w dniu wyrokowania faks zaskarżonego postanowienia (niepotwierdzonego za zgodność). Było to zdaniem NSA podstawowe zagadnienie wymagające wyjaśnienia przed ewentualnym przeprowadzeniem kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu. W realiach tej sprawy takiej oceny brak, zaś dokonanie takiej weryfikacji z uwagi na przedstawione akta sprawy było niezbędne.

Zdaniem NSA, za co najmniej przedwczesny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skoro jak wyżej wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji.

Kierując się tymi ostatnimi wskazaniami, Sąd obecnie orzekający w sprawie, w pierwszej kolejności uznał, że brak jest przesłanek do odrzucenia skargi.

Ponadto mając na uwadze wskazania NSA, Sąd orzekający w sprawie, bazował jedynie na materiale dowodowym znajdującym się w aktach, nie biorąc już pod uwagę przesłanego faksem odpisu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], pod którym widnieje podpis Kierownika Oddziału Infrastruktury T M. Uwzględnienie tego dokumentu, skutkowałoby bowiem niedopuszczalnym zdaniem NSA wyjściem Sądu poza granice wyznaczone materiałem dowodowym stanowiącym przedmiot jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny, ocenił, że podpis osoby reprezentującej organ administracji, jest niewątpliwie w świetle art. 107 § 1, jak i art. 124 § 1 k.p.a. istotnym elementem decyzji/postanowienia. NSA przypomniał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są jednak różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca w myśl art. 107 § 1 k.p.a. podpisu osoby upoważnionego do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. w szczególności Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, publ. w bazie LEX; Czesław Martysz, Komentarz do art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego – pkt 20 i 21, publ. w bazie LEX) – porównaj wyrok NSA z 13 września 2013 r. I OSK 2932/12.

Sąd orzekający w sprawie, mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął pierwszy z wyżej zaprezentowanych poglądów.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w aktach znajduje się niepodpisany egzemplarz zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, nie ma też podstaw do przyjęcia, że którejkolwiek ze stron postępowania, został doręczony egzemplarz kwestionowanego postanowienia opatrzony wymaganym podpisem. Skarżący oświadczyli, że doręczone im postanowienia, nie zostały takim podpisem opatrzone, na dowód czego dołączyli do akt niepodpisane postanowienia. Jak wskazał NSA, treść skargi kasacyjnej inwestora, sugeruje, że w ogóle nie otrzymał on kwestionowanego postanowienia. W aktach sprawy, znajduje się co prawda potwierdzenie odbioru, z którego wynika, że inwestor otrzymał przedmiotowe postanowienie, nie ma jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że ten akurat egzemplarz postanowienia w przeciwieństwie do doręczonych skarżącym i znajdującego się w aktach, został opatrzony podpisem.

W oparciu o wyżej wskazany materiał dowodowy, nie można zdaniem Sądu przyjąć, że kwestionowane postanowienie, wprowadzone zostało do obrotu prawnego oraz że którejś ze stron doręczono prawidłowo podpisane postanowienie. W tej sytuacji brak jest także podstaw do rozważań, czy kwestionowane postanowienie zostało podpisane przez osobę upoważnioną do jego wydania.

Po dokonaniu powyższych ustaleń, możliwa była ocena nie budzącego wątpliwości braku podpisu na znajdującym się w aktach postanowieniu oraz jego egzemplarzach doręczonych stronom.

Zdaniem Sądu brak podpisu skutkuje nieważnością zaskarżonego postanowienia, co jednocześnie uniemożliwia Sądowi wypowiadanie się na temat zasadności podniesionych w skargach zarzutów.

W orzecznictwie przyjmuje się, że brak odręcznego podpisu pod decyzją sprawia, że decyzję tę należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawiera ona jednego z istotnych jej elementów. Wada taka nie może być też usunięta poprzez uzupełnienie podpisu po doręczeniu decyzji stronie, ponieważ nie przewidują tego przepisy dotyczące prostowania i uzupełniania decyzji, zawarte w art. 111-113 k.p.a. Decyzja taka winna być zatem zweryfikowana w trybie instancyjnym lub unieważniona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 56/09, LEX nr 545480). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 497/16,(LEX nr 2296956), każdy egzemplarz decyzji administracyjnej wydanej przez organ kolegialny powinien być podpisany przez wszystkich członków składu orzekającego, a gdy decyzja nie zawiera wszystkich podpisów, dotknięta jest wadą nieważności. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1143/11, (LEX nr 1341506) uznał, że brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji organu I instancji oznacza, iż decyzja ta jest dotknięta wadą, gdyż nie zawiera istotnego elementu o jakim mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Nie można przy tym pomijać, iż do momentu podpisania takiego aktu przez osobę reprezentującą organ administracji publicznej jest to jedynie projekt decyzji, który nie wchodzi do obrotu prawnego. W konsekwencji też taki projekt decyzji nie wiąże organu mimo jego doręczenia stronie (art. 110 k.p.a.).

Zaprezentowane poglądy, które znajdują również odzwierciedlenie w doktrynie, gdzie wskazano, że składnikiem postanowienia jest nadto podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania, a jeżeli postanowienie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zasady formułowania tego składnika postanowienia są analogiczne jak w przypadku decyzji. (...) Niespełnienie tego wymagania jest w orzecznictwie oceniane jako rażące naruszenie art. 124 (zob. wyrok NSA z 15.12.2008 r., I OSK 5/08, LEX nr 526573) ( Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowano: WKP 2019).

Powyższe poglądy, które w pełni podziela Sąd orzekający w sprawie, prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 124 § 1 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.