Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1212/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41 ust.3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art.7, 8, 9, 10 § 1, art. 75, 77 § 1, 78 § 1, art.80, 107 § 3 , art. 57, 156 § 1 pkt 1-7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.61,82,84 § 1, 87
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 480/13 w sprawie ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 480/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

Sąd wskazał, że decyzją z 26 kwietnia 2013 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej jako "skarżący") od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2011 r. Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że raportem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji w Radomiu uwzględnił prośbę skarżącego i rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zwolnił go na podstawie art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, z późn. zm., dalej jako "ustawa o Policji") ze służby z dniem [...] listopada 2011 r. Organ wskazał, iż decyzja na podstawie art. 130 § 4 K.p.a. podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r.

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2012 r. skarżący wniósł o uchylenie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzję o złożeniu raportu do Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu powziął w stanie przemijającego zaburzenia czynności psychicznych. Wskutek wezwania przez organ I instancji do sprecyzowania ww. wniosku skrzący wniósł o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ww. rozkazu personalnego. W toku postępowania skarżący złożył wnioski dowodowe, które postanowieniem organu I instancji z dnia 18 stycznia 2013 r. nie zostały uwzględnione.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Odwołanie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu wniósł skarżący.

Organ odwoławczy wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący został bowiem zwolniony ze służby w Policji w oparciu o istniejącą podstawę prawną, wynikającą z treści art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku złożenia przez funkcjonariusza prośby o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia prośby. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie 3 miesięcy od złożenia prośby. Użycie zwrotu "zwalnia się" oznacza obligatoryjny charakter tegoż przepisu. Organ administracji publicznej uprawniony do zwolnienia ze służby, działający na podstawie wskazanego przepisu ustawy o Policji wydaje w omawianej sytuacji decyzję o charakterze "związanym". Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż w dniu [...] listopada 2011 r. skarżący złożył pisemne wystąpienie ze służby w Policji z ww. dniem. Powyższe zrodziło więc po stronie właściwego przełożonego obowiązek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem zgłaszającym taką prośbę. Komendant Miejski Policji w Radomiu rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uwzględnił prośbę funkcjonariusza i zwolnił skarżącego ze służby

w Policji z ww. dniem. Oświadczenie woli skarżącego, zostało przyjęte przez Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego. Na gruncie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uznaje się bowiem, że oświadczenie woli składane przez policjanta o wystąpieniu ze służby odpowiada modelowi jednostronnej czynności prawnej, gdyż skutkiem takiego oświadczenia woli jest powstanie po stronie organu Policji obowiązku zwolnienia policjanta ze służby i nie jest konieczne do powstania takiego obowiązku złożenie stosownego oświadczenia woli przez organ Policji. Skuteczne natomiast cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby w Policji mogłoby nastąpić wskutek wyrażenia na takie cofnięcie zgody przez organ. Można by też za skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia uznać taką sytuację, gdy zarówno zgłoszenie wystąpienia ze służby, jak i jego cofnięcie wpłynęłyby do organu jednocześnie, ale wówczas oświadczenia te nawzajem się znoszą i brak jest stosownego zgłoszenia wystąpienia ze służby w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Tym samym, oświadczenie skarżącego z dnia 10 lipca 2012 r. nie może zostać uznane za skuteczne wycofanie oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2011 r. Wobec powyższego zarzut skarżącego w zakresie naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ stwierdził, że zarzuty skarżącego opierają się głównie na kwestii gróźb karalnych kierowanych wobec niego przez przełożonego, które bezpośrednio doprowadziły do złożenia raportu stanowiącego podstawę do wydania rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Organ administracji nie jest uprawniony do uznania, że doszło do przestępstwa. Powyższe musi zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych do wzruszenia decyzji ostatecznych o popełnieniu przestępstwa K.p.a. wymaga dostosowania do rozwiązań przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która na zasadzie wyłączności przyznaje orzekanie w sprawach karnych sądom. Od tego warunku K.p.a. wprowadza wyjątek, dotyczy on jednakże postępowania w sprawie wznowienia (art. 145 § 2 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie brak jest natomiast takiego orzeczenia. Zwolnienie skarżącego ze służby zainicjowane było raportem funkcjonariusza z dnia [...] listopada 2011 r., którego wiarygodności, zarówno Komendant Miejski Policji w Radomiu, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu jak i Komendant Główny Policji na etapie prowadzonych postępowań administracyjnych, działając jako organy administracji nie mogą podważać.

Rozpatrując zarzut skarżącego w przedmiocie niewykonalności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na nałożenie na niego obowiązku rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego organ wskazał, że przedmiotowy rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną skarżącego jako funkcjonariusza Policji wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Zgodnie z § 22 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby może określać uprawnienia do nagrody rocznej oraz innych świadczeń pieniężnych, w tym z tytułu zwolnienia ze służby. Natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia organ zwalniający zobligowany jest jedynie poinformować o takich okolicznościach, jak: grupa zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli mają one charakter uznaniowy. Musi też, na przykład, wskazać imię ojca zwalnianego funkcjonariusza, termin rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym czy też podać numer identyfikacyjny. Okoliczności te istnieją obiektywnie, bądź ustalone są na podstawie innych, wcześniejszych decyzji. Wskazanie ich w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby ma więc wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest zatem warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych.

Ustosunkowując się do zarzutu strony "zwolnienia ze służby przed upływem terminu na wniesienie odwołania" organ odwoławczy wskazał, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r. podlegał wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 130 § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. W przedmiotowej sprawie wskazana przesłanka została spełniona. Skarżący złożył bowiem pisemne wystąpienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2011 r., a organ - Komendant Miejski Policji w Radomiu uwzględnił przedmiotową prośbę. W myśl art. 130 § 2 K.p.a. wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Stosownie do art. 130 § 3 K.p.a. przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, wbrew twierdzeniom skarżącego, że decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 K.p.a., ani też nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zwrócono uwagę, iż jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji strona postępowania wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony. W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Gdyby więc skarżący skorzystał z prawa do złożenia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji, wstrzymałoby ono wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego.

Organ odwoławczy podniósł, że rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji nie jest też obarczony żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, iż Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Organ II instancji wyjaśnił również, że stosownie do art. 78 § 1 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli ma to na celu przewleczenie sprawy. Organ I instancji zasadnie zatem uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego, przy czym w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 stycznia 2013 r. wskazał jakie przesłanki legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w toku postępowania zapewnił skarżącemu możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu. Skarżący był bowiem kilkakrotnie informowany o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu z dnia [...] listopada 2011 r. oraz o przysługujących mu prawach. Skarżący skorzystał z przysługujących mu praw składając wnioski dowodowe, jak również wnosząc środek zaskarżenia w postaci odwołania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega oddaleniu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, art. 57 K.p.a., art. 61 i art. 82 Kodeksu cywilnego, które to mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności ww. rozkazu personalnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, tak jak to miało miejsce w przypadku skarżącego, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi skargi, organ zwalniając skarżącego ze służby dochował ustawowego terminu zwolnienia, ponieważ z wnioskiem o zwolnienie ze służby policjant wystąpił w dniu [...] listopada 2011 r., a zwolnienie nastąpiło z ww. dniem, czyli w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Tym samym nie doszło również do naruszenia art. 57 K.p.a, bowiem z uwagi na brzmienie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji skarżący mógł zostać zwolniony już w dniu złożenia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby. Sformułowanie o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji "w terminie do 3 miesięcy" wskazuje bowiem jedynie końcowy moment do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. Zwolnienie ma więc nastąpić najpóźniej w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Uzasadnieniem dla normy zawartej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzi również druga z przesłanek do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby z dnia [...] listopada 2011 r. o której to mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegająca na braku podstawy prawnej do wydania ww. rozkazu - stanowi ją bowiem właśnie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ wskazuje, że do oświadczenia policjanta ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Tym samym z uwagi na treść art. 61 Kodeksu cywilnego skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Oświadczenie zaś woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Analiza akt administracyjnych przedstawionych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył skuteczne oświadczenie o wystąpieniu ze służby w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Tym samym oświadczenie skarżącego nie mogło być uznane przez organ za nieważne w rozumieniu art. 82 Kodeksu cywilnego. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący złożył raport o zwolnienie ze służby pod wpływem błędu czy też podstępu bezpośredniego przełożonego.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego co do niewykonalności rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2011 r. z uwagi na nałożenie na niego obowiązku rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Słusznie podnosi organ, że przedmiotowy rozkaz personalny ukształtował sytuację prawną skarżącego jako funkcjonariusza Policji wyłącznie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego na określonej podstawie prawnej i w określonej dacie. Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) organ zwalniający zobligowany jest wprawdzie poinformować o takiej okoliczności, jak m.in. termin rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazanie powyższego w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby ma jednak wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny. Decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest zatem warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych. Ponadto, z rozkazu o zwolnieniu skarżącego ze służby wynika, że policjant został zobowiązany do rozliczenia się z zadań służbowych do czasu rozwiązania stosunku służbowego. Kwestia zaś tego, czy rozliczenie takie było wykonalne czy też niewykonalne w dniu zwolnienia ze służby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego.

Stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach (J. Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 140). Nadto sankcja nieważności wadliwej decyzji musi wynikać wprost z przepisu prawa materialnego. Tymczasem ustawa o Policji nie zawiera takiej sankcji dla wadliwej decyzji. Sankcji takiej nie zawiera również ustawa z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dopuszcza ona jedynie możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem groźby (art. 87 i art. 88 k.c.), co nie jest tożsame ze stwierdzeniem nieważności.

Sąd nie dopatrzył się też, aby przy wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego ze służby zaistniała którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., skutkująca stwierdzeniem jego nieważności. Sąd nie podziela w szczególności poglądu skarżącego, że zaistniała przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Samo podjęcie wykonania rozkazu - decyzji o zwolnieniu ze służby nie ma bowiem znaczenia czynu zagrożonego jakąkolwiek sankcją karną w przepisach Kodeksu karnego.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego mogłyby mieć znaczenie przy kontroli w trybie zwykłym rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, ewentualnie wskutek złożonego od niego odwołania, którego to jednak skarżący nie złożył. Zarzuty te nie mogą zaś znaleźć oczekiwanego przez skarżącego skutku w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym ww. rozkazu personalnego. Policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby potwierdza bowiem dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie są uzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa procesowego w postaci art. 7, 8, 9, 10 §1, art. 75, art. 77 §1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 §3 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, sprowadzające się do zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, dowolnego ustalenia, że raport M. K. zawierający prośbę o zwolnienie go ze służby w Policji nie był obarczony wadą oświadczenia woli, zaniechania dopuszczenia dowodów wskazanych przez stronę w piśmie z dnia 31 grudnia 2012 r. - na okoliczność zmuszenia strony do złożenia raportu z prośbą o zwolnienie, cofnięcia tego oświadczenia woli, które to okoliczności mają znaczenie dla wykazania podstawy prawnej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2011 r., bezpodstawnego uznania, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.;

2) przepisów prawa materialnego w postaci art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, polegające na dokonaniu błędnej wykładni tego przepisu poprzez uznanie, że przepis ten uprawnia organ administracyjny do zwolnienia skarżącego ze służby w terminie do 3 miesięcy i wskazuje jedynie końcowy moment do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby;

3) przepisów postępowania w postaci art. 57 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie daty zwolnienia skarżącego ze służby w dniu złożenia raportu z prośbą o zwolnienie, pomimo iż bieg terminu do zwolnienia skarżącego ze służby wynoszący 3 miesiące (art. 41 ust. 3 ustawy o Policji ) rozpoczyna się od dnia następnego po dacie złożenia pisemnej prośby o zwolnienie;

4) przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 kc przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i błędne przyjęcie, że skarżący nie cofnął złożonego raportu o zwolnienie go ze służby, podczas gdy z zebranych dowodów wynika, że w skardze z dnia 10 lipca 2011 r. skarżący złożył oświadczenie woli o uchyleniu się od skutków prawnych złożonego raportu z uwagi na ujawnioną wadę oświadczenia woli.

5) przepisów prawa materialnego w postaci art. 82, 84 § 1, 87 kc. przez brak zastosowania tych przepisów w zakresie oceny skutków prawnych oświadczenia woli skarżącego o rezygnacji ze służby i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżący nie uchylił się od skutków prawnych złożonego wniosku o wystąpieniu ze służby;

6) przepisów prawa materialnego w postaci § 22 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. (Dz.U z 2002 r., nr 151, poz. 1261) przez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne uznanie, że przepis ten ma wyłącznie charakter porządkowo-ewidencyjny;

7) przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym przyjęciu, że w sprawie brak jest przesłanek wskazanych w tych przepisach skutkujących stwierdzeniem nieważności rozkazu-decyzji o zwolnieniu ze służby.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma zastosowanie wyłącznie ustawa procesowa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym postępowaniu natomiast Sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 57 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. nie mogły być uznane za zasadne, z tej przyczyny, że Sąd, jak wspomniano, nie stosuje procedury administracyjnej.

Powyższe nie oznacza oczywiście, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma możliwości wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości zastosowania przez organ w danej sprawie konkretnych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Dokonując bowiem oceny legalności decyzji administracyjnej, Sąd kontroluje również prawidłowość zastosowanych przez organ przepisów proceduralnych. Jeśli jednak strona uważa, że ocena postępowania organu, przeprowadzona przez Sąd I instancji była wadliwa, to wskazując jako podstawę kasacyjną przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna wskazać także odpowiedni przepis cytowanej wyżej ustawy procesowej, który został naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny, co w rezultacie spowodowało przeprowadzenie przez Sąd wadliwej kontroli działalności administracji publicznej. W przedmiotowej skardze kasacyjnej nie został wskazany tego rodzaju przepis, a zatem w istocie rzeczy nie wskazano w niej w sposób właściwy, na czym miało polegać naruszenie przepisów postępowania przez Sąd I instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, że są one niezasadne.

Sądowi I instancji nie można zarzucić dokonania błędnej wykładni przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji. Wskazać należy, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie przepisu art. 41 ust. 3 ustawy z 1990 r. o Policji "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że przepis ten wskazuje jedynie końcowy moment do którego należy zwolnić policjanta w związku z jego pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby. W takiej sytuacji zwolnienie skarżącego w tym samym dniu, w którym wystąpił on z prośbą o zwolnienie go ze służby nie narusza przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia art. 61 k.c. zgodnie z którym oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł się on zapoznać z treścią tego oświadczenia. Odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym jako doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w niniejszej sprawie skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia woli, którym odwołał swoje wcześniejsze oświadczenie o wystąpieniu ze służby w Policji. Wbrew twierdzeniom skarżącego oświadczenie z dnia 10 lipca 2012 r. nie może zostać uznane za skuteczne cofnięcie oświadczenia woli złożonego w dniu [...] listopada 2011 r.

W niniejszej sprawie nie zostały również naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 82, 84 § 1, 87 k.c. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (zob. wyroki NSA: z dnia 9 października 2013 r., II GSK 846/12; z dnia 11 lipca 2007 r., II OSK 1042/06 i z dnia 30 listopada 2001 r., II SA 2142/00 – dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu należy stwierdzić tym samym, że trafnie wywiódł Sąd I instancji, że oświadczenie skarżącego nie mogło być uznane prze organ za nieważne w rozumieniu art. 82 k.c.

Chybiony jest także zarzut naruszenia § 22 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. (Dz.U z 2002 r., nr 151, poz. 1261). Wskazać bowiem należy, że w treści rozkazu o zwolnieniu ze służby skarżący został pouczony o obowiązku rozliczenia się z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku, zaś kwestia tego, czy rozliczenie takie było wykonalne czy też niewykonalne w dniu zwolnienia ze służby, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. W takiej sytuacji w pełni należy podzielić stanowisko Sądu oraz organu, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest warunkowana spełnieniem obowiązku rozliczenia się przez Policjanta z zadań służbowych, a wskazanie powyższego ma wyłącznie charakter porządkowo - ewidencyjny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.