Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 61/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 czerwca 2020 r. A. złożyła w Urzędzie Miasta wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ulic G. i F. na działkach nr: [..]-[..] w R.

W toku postępowania, w piśmie z dnia 27 czerwca 2020 r., skarżący wyraził swój sprzeciw odnośnie realizacji planowanej inwestycji, wskazując, że nie wyraża zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości zlokalizowanej na działce nr [..] obręb [..], której jest współwłaścicielem wraz z żoną w 1/20 części, i za którą do roku 2084 r. opłacił już dzierżawę. W ocenie skarżącego, planowana inwestycja uniemożliwi mu wykonywanie prawa własności, poprzez swobodne korzystanie z głównego wjazdu do podziemia postojowo-dostawczego, uniemożliwi mu swobodny dostęp do nieruchomości usługowo-mieszkalnej w zakresie dostaw, serwisu oraz parkowania, a także spowoduje utratę wartości nieruchomości gruntowej, której nawierzchnia i infrastruktura (odcinek ul. F. wzdłuż szeregu budynków przy ul. F.) powstała przy udziale B. w latach 1995/1996.

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [..], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe na terenie obejmującym fragmenty działki nr [..] i [..] w R., na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ustalił warunki a także szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych dla realizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ulic G. i F. na działkach nr: [..]-[.] w R., zgodnie z załącznikiem graficznym.

W wydanej decyzji Burmistrz określił rodzaj inwestycji - infrastruktura techniczna: gazociąg niskiego ciśnienia (10 kPa); długość gazociągu objętego wnioskiem wynosi ok. 212 m; przeciętna głębokość ułożenia gazociągu w wykopie ok. 1,0 m; strefa kontrolowana gazociągu wynosi 1,0 m (po 0,5 m po obu stronach osi przewodu); szerokość wykopu ok. 1,0 m; inwestycja liniowa (gazociąg z rur PE 100 RC SDR 17 dn90, dn110, dn125, dn225.); sieć prowadzona będzie możliwie poza pasem drogowym; w wypadku przejścia gazociągu pod drogą (w poprzek lub wzdłuż drogi) gazociąg będzie układany metodą bezwykopową (przewiert lub przecisk hydrauliczny) i zabezpieczony rurą osłonową; wszelkie kolizje z przeszkodami terenowymi (jeżeli takie wystąpią) zostaną ominięte metodami bezwykopowymi.

W wydanej decyzji Burmistrz określił także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wskazując, że: z powstałymi w trakcie realizacji obiektu odpadami należy postępować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 297); inwestycję należy realizować z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396), w szczególności art. 75; inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839); obszar nie jest objęty ochroną Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody; na fragmencie terenu objętego wnioskiem (działka nr [..] i [..]) znajduje się stanowisko archeologiczne ujęte w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków; wszelkie prace ziemne w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej stanowiska archeologicznego wymagają przeprowadzenia niezbędnych badań archeologicznych na zasadach określonych przepisami odrębnymi z zakresu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; teren inwestycji znajduje się w strefie pośredniej ochrony ujęcia wód na podstawie rozporządzenia nr [..] w sprawie strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych "[..]" w gminie [..] (Dz. U. Woj. z dnia 13 czerwca 2016 r., poz. 2165), którego zakazy i nakazy obowiązują.

Burmistrz określił ponadto warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, przy których wskazał, że planowaną inwestycję należy realizować w taki sposób, aby nie pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Burmistrz określił także szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji oraz wskazał, że projekt inwestycji należy przedłożyć Zespołowi Koordynacyjnemu w Starostwie Powiatowym oraz, że projekt budowlany należy uzgodnić ze wszystkimi gestorami sieci, z którymi ewentualnie wystąpi kolizja przebiegu projektowanej inwestycji, a konieczność uzgodnienia wynika z zaleceń Zespołu Koordynacyjnego a także z Wydziałem Inżynierii Miejskiej.

Burmistrz wyjaśnił przy tym, że w toku przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy stwierdzono, że teren planowanej inwestycji - na fragmentach działek nr [..] i [..] - znajduje się w obszarze, na którym obowiązuje uchwała z dnia 25 września 2003 r., nr XIV/146/2003, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla układu komunikacyjnego [..]. Teren oznaczony jest symbolem 02. KZ1/2 – ulica zbiorcza, jednojezdniowa z dwoma pasami ruchu o funkcji ulicy dla ruchu lokalnego i tranzytowego, docelowo do rozbudowy w zakresie skrzyżowań z ulicami dojazdowymi z zastosowaniem skrzyżowań skanalizowanych i rond. Z uwagi na powyższe, na tym terenie postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Jednocześnie, w toku przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy stwierdzono, że warunki i ustalenia wynikające z przepisów odrębnych oraz stan faktyczny i prawny pozostałego terenu pozwalają na realizację inwestycji określonej we wniosku inwestora. Teren objęty wnioskiem nie wymaga przy tym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem zgodnie z treścią art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działki objęte wnioskiem stanowią tereny sklasyfikowane jako "dr"- drogi oraz "B" - tereny mieszkaniowe. Zamierzenie inwestycyjne jest ponadto zgodne z przepisami odrębnymi i nie narusza interesu osób trzecich. Z uwagi na powyższe, Burmistrz wydał dla pozostałego terenu decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej naruszenie: przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię pojęcia celu publicznego, polegającą na błędnym uznaniu, że w zakresie pojęcia budowy i utrzymania ciągów urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów mieści się przebudowa istniejącej sieci gazowej oraz częściowa przebudowa istniejącego przyłącza gazowego; braku wskazania publicznego charakteru urządzeń, które mają zostać zlokalizowane na działce w oparciu o warunki określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; brak wskazania przesłanek do uznania inwestycji za cel publiczny, bezcelowość i brak potrzeby przeprowadzenia inwestycji polegającej na zmianie lokalizacji już istniejącej sieci gazowej; nieprawidłowe odwołanie się do ustaleń stanu faktycznego i prawnego nieruchomości gruntowej nr [..] obręb [..] (działka objęta pozwoleniem na budowę zespołu usługowo- mieszkalnego); brak oznaczenia przebiegu inwestycji przez nieruchomości m.in. [..] i [..], jak i niedoprecyzowanie zakresu uszczuplenia władztwa właścicieli/ użytkowników wieczystych na poszczególnych nieruchomościach; ograniczenie korzystania z dodatkowej nieruchomości w zakresie szerszym niż niezbędny do wykonania danej inwestycji; wybór wariantu najkorzystniejszego dla inwestora a nie najmniej obciążającego nieruchomości; zaniechanie rozważenia niezbędności i zakresu obciążenia działki nr [..] i pominięcie rozważenia interesu użytkowników wieczystych nieruchomości, na której mają być realizowane prace związane z budową gazociągu; naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak starań organu do załatwienia sprawy uwzględniając słuszny interes stron w tym strony wnoszącej sprzeciw; całkowitą niecelowość planowanej inwestycji; rzeczywisty prywatny charakter planowanej w nowej lokalizacji inwestycji realizowanej w interesie inwestora a nie w interesie publicznym; naruszenie art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy organ dopuszcza do realizacji inwestycji w istocie mającej na celu wyłącznie ochronę interesów inwestora; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do zgłaszanych w toku postępowania uwag strony.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51, art. 52, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta, stwierdzając, że decyzja ta jest prawidłowa i zgodna z przepisami obowiązującego prawa a jej uzasadnienie znajduje odzwierciedlenie w przekazanym materiale dowodowym.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. organ I instancji wykonał analizę: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzja organu I instancji odpowiada również wymaganiom ustalonym w art. 54 ust. 3 u.p.z.p. a mianowicie mapa, która stanowi integralną część przedmiotowej decyzji, wyznacza linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji. Ponadto, organ I instancji, działając zgodnie z przepisem art. 53 ust. 1 u.p.z.p., w sposób prawidłowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, zapewniając jednocześnie stronom możliwość zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji oprócz wskazania zadań, elementów i celów planowanej przez inwestora inwestycji uwzględnił wcześniejsze uzgodnienia, poczynione w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zgodnie z dyspozycją przepisu art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z właściwymi organami. Z uwagi na to, że na części terenu planowanej inwestycji znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do Wojewódzkiej i Gminnej Ewidencji Zabytków a także z uwagi na położenie planowanej inwestycji w pasie drogowym oraz na obszarze przyległym do pasa drogowego organ I instancji przy piśmie z dnia 8 lipca 2020 r. przekazał projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego celem uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i do Wydziału Inżynierii Miejskiej UM.

Dalej, Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, w tym odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania. W decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przeważają elementy informacyjne i wytycza ona podstawowe warunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący dla projektanta obiektu inwestycyjnego oraz organu wydającego pozwolenie na budowę. Na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie jest uprawniony do rozpoczęcia procesu budowlanego. Właściwym dokumentem upoważniającym wnioskodawcę do podjęcia realizacji planowanej inwestycji jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś zaskarżona decyzja jest jednym z niezbędnych aktów prawnych postępowania administracyjnego, który umożliwi inwestorowi ubieganie się o pozwolenie na budowę.

Kolegium wskazało także, że z treści art. 53 u.p.z.p. wynika, że w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, o wszczęciu postępowania zawiadamiani są na piśmie (charakter informacyjny). Taki zapis wskazuje m.in., że na etapie niniejszego postępowania inwestor nie ma obowiązku wykazywać prawa do dysponowania nieruchomościami, które swoim zasięgiem obejmują planowane przez inwestora przedsięwzięcie. Dopiero przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor powinien dokonać stosownych uzgodnień (np. uzyskanie zgody) z właścicielami nieruchomości objętych planowanym zamierzeniem inwestycyjnym i dopiero na etapie tego postępowania będzie musiał wykazać, iż ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kolegium zauważyło przy tym, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji, informując o zamierzeniach inwestycyjnych strony w tym właścicieli działek objętych inwestycją zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu co potwierdzają załączone do akt sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag i zastrzeżeń.

Kolegium wyjaśniło następnie, że planowana na działkach nr: [..]-[..] w R. inwestycja, sklasyfikowana prawnie jako budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest niezbędna dla potrzeb mieszkańców gminy i w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi cel publiczny. Teren planowanej inwestycji obejmuje działki stanowiące drogi – "dr" i tereny mieszkaniowe – "B", co ustalono w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy wypisy z rejestru gruntów.

Dalej, Kolegium wskazało, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustosunkował się do podniesionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przez skarżącego zarzutów i sprzeciwu. Odnosząc się zaś do treści odwołania, Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza prawa własności i innych praw osób, nie stanowi też podstawy uprawniającej inwestora do wykonania inwestycji. Decyzja ta nakłada na inwestora szereg obowiązków które mają zagwarantować osobom trzecim poszanowanie ich własności i możliwość swobodnego korzystania z ich nieruchomości. W pkt V decyzji organ I instancji wskazał jakie działania inwestora mają zagwarantować ochronę interesów osób trzecich. Wyraźnie wskazano, że planowaną inwestycję należy realizować w taki sposób, by nie pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Kolegium podkreśliło przy tym, że z mocy art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało jednocześnie, że projekt techniczny związany z lokalizacją poszczególnych elementów planowanej inwestycji jest przedmiotem postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu wnioskodawca obowiązany będzie szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym dokładną jej lokalizację. Organ rozstrzygający niniejszą sprawę nie jest zaś uprawniony do ingerowania w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, który ocenia, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Następnie, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustalenie charakteru spornej inwestycji (mającej zapewnić dostawy gazu) powodowało konieczność rozważenia obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zwłaszcza że na większym obszarze zaplanowania inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy tym, bez znaczenia w sprawie pozostaje powoływana przez skarżącego okoliczność wystarczającego, w jego ocenie, funkcjonowania istniejącego gazociągu. Jeśli inwestor zamierza przebudować istniejącą sieć gazową, możliwie poza pasem drogowym a w wypadku przejścia gazociągu przez drogę gazociąg ten będzie układany metodą bezwykopkową i zabezpieczony zostanie rurą osłonową, to podjęcie działań inwestycyjnych, dla których decyzja lokalizacyjna jest pierwszym etapem, zależy od jego woli i potrzeb.

Kolegium wyjaśniło także, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Zgodnie z powszechnym poglądem przebieg takich inwestycji jak gazociąg, czy też jego przebudowa zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych. Wobec powyższego, zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy obowiązującego prawa.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że zamierzona inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta służy przede wszystkim realizacji celów gospodarczych inwestora, przy tym obejmuje "przebudowę" sieci gazowej, który to rodzaj działania nie mieści się w definicji inwestycji celu publicznego, nadanej ww. przepisami;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń odnośnie zasadności i celowości ograniczenia prawa własności skarżącego, zwłaszcza w aspekcie możliwości dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, gdy tymczasem lokalizacja inwestycji w sposób określony kwestionowaną decyzją narusza przysługujące prawo własności w sposób nieproporcjonalny, przekraczający akceptowalną miarę i tym samym naruszający przytoczone powyżej normy;

- art. 7 k.p.a., poprzez brak starań organu do załatwienia sprawy, uwzględniając słuszny interes skarżącego;

- art. 8 k.p.a. w sytuacji, gdy organ dopuszcza do realizacji inwestycji w istocie mającej na celu wyłącznie ochronę interesów inwestora;

- art. 10 § 1 – 3 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez uchybienie przez organy obu instancji obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy jednoczesnym braku przesłanek uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku, wadliwie ustalony krąg stron uniemożliwił wszystkim współwłaścicielom/dzierżawcom wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów; za strony zostały uznane osoby nieżyjące H. K., J. W., natomiast E.K., nosząca obecnie inne nazwisko, nie zamieszkuje z byłym mężem pod wskazanym adresem;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do zgłaszanych w toku postępowania stron uwag.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło przy tym, że z załączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonej decyzji wynika, że przesyłka, zawierająca decyzję, skierowana do H. K. została odebrana przez pełnoletniego domownika w dniu 21 grudnia 2020 r., natomiast zwrot przesyłki kierowanej do J. W. wraz z adnotacją o zgonie adresata nastąpił dopiero w dniu 29 grudnia 2020 r., w związku z powyższym organ przed wydaniem decyzji nie posiadał informacji o zgonie tej osoby.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2020 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta z dnia 24 sierpnia 2020 r., nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem złożonego przez A. wniosku było wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – gazociągu niskiego ciśnienia w rejonie ulic G. i F. na działkach nr: [..]-[..] w R.

W ocenie Sądu, Burmistrz Miasta prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji dla fragmentu działek nr [..] i [..], albowiem działki te znajdują się w obszarze, na którym obowiązuje uchwała z dnia 25 września 2003 r., nr XIV/146/2003, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla układu komunikacyjnego ulic [..]. Teren oznaczony jest symbolem 02.KZ1/2 – ulica zbiorcza, jednojezdniowa z dwoma pasami ruchu o funkcji ulicy dla ruchu lokalnego i tranzytowego, docelowo do rozbudowy w zakresie skrzyżowań z ulicami dojazdowymi z zastosowaniem skrzyżowań skanalizowanych i rond. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą wynikającą z art. 4 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Jednocześnie, w ocenie Sądu, Burmistrz Miasta prawidłowo wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu działek nr: [..]-[..].

Zdaniem Sądu, zaplanowana przez inwestora inwestycja w postaci przebudowy gazociągu niskiego ciśnienia stanowi bez wątpienia, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, inwestycję celu publicznego.

Stosownie bowiem do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego rozumie się działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n.

Wykładnia przytoczonej definicji prowadzi do wniosku, że na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n. a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, LEX nr 597750). Wśród celów wskazanych w art. 6 u.g.n. ustawodawca wymienił w pkt 2: budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Zgodnie zaś z definicjami zawartymi w art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 833):

- przesyłanie oznacza transport paliw gazowych sieciami przesyłowymi w celu ich dostarczania do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci przesyłowych (pkt 4a);

- dystrybucja oznacza transport paliw gazowych sieciami dystrybucyjnymi w celu ich dostarczania odbiorcom (pkt 5a);

- urządzenia są to urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9);

- instalacje są to urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10);

- sieci stanowią instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw, należące do przedsiębiorstwa energetycznego (pkt 11);

- sieć przesyłowa to w szczególności sieć gazowa wysokich ciśnień, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego (pkt 11a);

- sieć dystrybucyjna to w szczególności sieć gazowa wysokich, średnich i niskich ciśnień, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego (pkt 11b).

W konsekwencji, stwierdzić należy, że gazociąg niskiego ciśnienia objęty wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie stanowi instalację, będącą siecią dystrybucyjną, o której mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że realizacja inwestycji celu publicznego obejmuje również "przebudowę" sieci, mieszczącą się w pojęciu "utrzymania" urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazu. "Utrzymywanie" wiąże się bowiem z określony celem inwestycji, w tej sprawie z przesyłem i dystrybucją gazu, i nie ulega wątpliwości, że powinno to następować, w sposób który zapewnia użytkowanie gazociągu w odpowiedni sposób, co na gruncie art. 6 pkt 2 polega na utrzymywaniu gazociągu, zaś w świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego może polegać na jego przebudowie, która ma znaczenie w kontekście realizacji celu, jakim jest utrzymywanie m.in. urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów. Tym samym, "przebudowa" istniejącego gazociągu jest bez wątpienia inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2. Skoro w art. 6 pkt 2 zaliczono do inwestycji celu publicznego m.in. budowę przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to oczywiste jest, że inwestycja polegająca na ich przebudowie, nie zmienia charakteru tej inwestycji, nadal pozostaje ona inwestycją celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2826/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod powołanym w art. 6 pkt 2 pojęciem budowy należy rozumieć bowiem wszelkie prace, które służą zakładaniu prowadzeniu lub modernizacji urządzeń przesyłowych czyli budowę, przebudowę, rozbudowę i montaż obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1669/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, nie budzi wątpliwości Sądu, że inwestycja ta ma na celu zaspokojenie potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Jak wynika bowiem z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Z kolei, w art. 7 ust. 1 tej regulacji ustawodawca zaliczył zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty do zadań własnych gminy, wśród których w pkt 3 wymienił zaopatrzenie w gaz. Tym samym, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 264/11 (LEX nr 1251986), realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku i to z istniejącej już sieci miejskiej gazowej jest działaniem o znaczeniu lokalnym. Okoliczność, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Niezależnie bowiem od tego, ile osób mieszka w budynku, do którego ma prowadzić gazociąg, planowana inwestycja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Jeżeli zatem planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu - co mieści się w zadaniach własnych gminy - to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przedsięwzięcie to ma bowiem pośrednio znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stanowiąc przejaw realizacji zadań własnych gminy. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem, który spełnia wymagania przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Do wniosku dołączono mapę zasadniczą, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z naniesionym sposobem zagospodarowania terenu, oznaczeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Z akt administracyjnych wynika, że w toku postępowania wyjaśniającego dokonano, zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (pkt 1) oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (pkt 2). Stosownie zaś do wymogu art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z uwagi na to, że na części terenu planowanej inwestycji znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do Wojewódzkiej i Gminnej Ewidencji Zabytków a także z uwagi na położenie planowanej inwestycji w pasie drogowym oraz na obszarze przyległym do pasa drogowego, decyzję wydano po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków i z Wydziałem Inżynierii Miejskiej UM.

Całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że realizacja inwestycji nie stoi w sprzeczności z regulacjami odrębnymi oraz z zagospodarowaniem terenu.

Jak zatem - bez naruszenia prawa - wykazał organ, nie istnieją przeszkody prawne (wynikające z przepisów odrębnych) do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w takiej sytuacji – jak wynika wprost z art. 56 u.p.z.p. – organ wydania decyzji nie może odmówić.

Zaskarżona decyzja odpowiada również wymaganiom z art. 54 pkt 1 – 3 u.p.z.p., tj. określa rodzaj inwestycji, funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki i wymagania ładu przestrzennego, ochronę środowiska , przyrody i krajobrazu, obsługę w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (planowaną inwestycję należy realizować w taki sposób aby nie pozbawiać osób trzecich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o decyzji kończącej postępowanie strony zawiadomione zostały w drodze obwieszczenia a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, zawiadomieni zostali na piśmie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawianych przez skarżącego, należy wyjaśnić, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi jedynie informację dla potencjalnego inwestora czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można rozpocząć dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta z kolei może być wydana jedynie inwestorowi, który m.in wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 55 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Także ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów inwestycji, jak też organ wydający taką decyzję nie bada celowości jej realizacji i nie może modyfikować wniosku inwestora co do zaproponowanego jej przebiegu oraz szczegółowych rozwiązań technicznych. Żaden przepis prawa nie uzależnia również wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Jak wyżej wskazano, decyzja ta nie jest w żaden sposób powiązana z prawem inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowy infrastruktury przesyłowej. Dopiero etap przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę będzie etapem właściwym do oceny, czy inwestor prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane posiada czy też nie. Kwestia zgody skarżącego bądź jej braku na poprowadzenie instalacji przez jego nieruchomość będzie weryfikowana na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Wiedzą powszechną jest, iż przebieg takich inwestycji jak gazociąg zawsze pozostaje kompromisem uwzględniającym szereg czynników i nie jest możliwe całkowite zrezygnowanie z ich przebiegu przez nieruchomości będące własnością prywatną. Ograniczenia techniczne związane z charakterem projektu gazociągu przesyłowego powodują, że niemożliwe jest dowolne kształtowanie jego przebiegu. Projektowanie gazociągu, z uwagi na bezpieczeństwo jego funkcjonowania, podlega ściśle określonym regułom wynikającym z bezwzględnie obowiązujących przepisów technicznych. Wobec powyższego, zezwolenie na lokalizację inwestycji gazowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa, zaś poza ochroną prawną pozostają oczekiwania, postulaty dotyczące określonej polityki planowania przestrzennego w zakresie lokalizacji gazociągów. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na lokalizację inwestycji gazowej użytku publicznego.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, organy obu instancji zapewniły w toku postępowania czynny udział stronom postępowania, co, jak słusznie stwierdziło Kolegium, potwierdzają załączone do akt sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag i zastrzeżeń.

Skarżący nie jest jednakże legitymowany do kwestionowania skuteczności doręczeń dokonanych innym uczestnikom postępowania, gdyż nie dotyczy to jego interesu prawnego. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który również z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 328/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z załączonych do akt sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika również, że: przesyłka zawierająca informację o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, przesyłka zawierająca informację o wydaniu decyzji przez organ I instancji i przesyłka zawierająca informację o wydaniu decyzji przez organ II instancji skierowane do H.K. zostały odebrane przez osobę do tego uprawnioną.

Z kolei, przesyłka zawierająca informację o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, przesyłka zawierająca informację o wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz przesyłka zawierająca informację o wydaniu decyzji przez organ II instancji, skierowane do uczestnika postępowania J. W. pozostawione zostały w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia z uwagi na śmierć adresata. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot mający zdolność prawną i zdolność od czynności prawnych oceniane według przepisów prawa cywilnego, jak również to, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony występuje jej następcy prawni. Powyższe wynika z art. 30 § 1 i 4 k.p.a. Jednakże, zarzut pominięcia w postępowaniu następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania skutecznie mógł być podniesiony wyłącznie przez tych następców prawnych, bo tylko na ich wniosek możliwe byłoby wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w takim przypadku jest obarczone wadą uzasadniającą wznowienie postępowania określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie zaś postępowania w oparciu o tą podstawę jest wyłącznie wnioskowe. W wyroku NSA z dnia 31 maja 2012 r. w sprawie sygn. akt II OSK 463/11 wskazano, iż zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (LEX nr 1403290). To samo, dotyczy zatem również i uczestniczki postępowania E. K., skierowane do której przesyłki zawierające informację o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji, pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

W ocenie Sądu, niezasadne są ponadto zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez skarżącego w piśmie z dnia 18 lutego 2021 r. a żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.