Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 241/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie spraw dotyczących dróg publicznych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu w W. z dnia [...]r. [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w W. działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w W., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 19 oraz art. 29, art. 30, art. 39 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz.U. Nr 204, poz. 2086 z 2004 r. z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku T. L. w sprawie uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia na działce nr [...] znajdującej się przy ulicy [...] w T. postanowił uzgodnić lokalizację ogrodzenia na działce Nr [...] znajdującej się przy ulicy [...] w T. (według załączonej mapy i w odniesieniu do drogi powiatowej [...]), pod następującymi warunkami:

1) ogrodzenie działki usytuować w odległości co najmniej 2 m od krawędzi jezdni,

2) ogrodzenie nie powinno przekraczać granicy działki, oraz powinno być usytuowane w taki sposób, by umożliwić swobodny dostęp do ogrodzenia w razie wykonywania prac konserwacyjnych,

3) ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu,

4) bramy i furtki w ogrodzeniu powinny otwierać się do wewnątrz działki,

5) prace wykonać w taki sposób by nie pogorszyć stanu technicznego pobocza, nawierzchni jezdni i odwodnienia drogi,

6) po zakończonych robotach teren uporządkować i doprowadzić do stanu pierwotnego.

Jednocześnie wskazał, iż jeżeli przy wykonywaniu robót wystąpi konieczność zajęcia pasa drogowego, to na 30 dni przed planowanym przystąpieniem do robót, inwestor winien wystąpić do Zarządu Powiatu o zgodę na zajęcie pasa drogowego.

W odwołaniu od tej decyzji T. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej usytuowania projektowanego ogrodzenia w odległości 2 m od krawędzi jezdni i zamianę tego zapisu na zapis "ogrodzenie działki usytuowane w odległości co najmniej 0,75 m od wewnętrznej krawędzi nasypu". Uzasadniając swoje żądanie opisał ukształtowanie terenu jego działki, przylegającego do pasa drogowego. Przedstawił nadto własną interpretację przepisów prawa i powołał się przy tym na art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; ze zm.) art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856; ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; ze zm.) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej -w terenie zabudowanym przypadku drogi powiatowej -8 metrów. Natomiast przepis art. 43 ust. 2 stanowi, iż w uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określone w ust. 1 może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę, lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał zgodę na podstawie tego przepisu (mimo nie powołania go w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji) ustalając usytuowanie ogrodzenia w odległości co najmniej 2 m od krawędzi jezdni, pod warunkami określonymi w tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, zauważono, że art. 34 ustawy o drogach publicznych, na którego naruszenie w zaskarżonej decyzji powołuje się odwołujący dotyczy szerokości pasa drogowego, a nie usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do jezdni drogi. Zasady lokalizowania obiektów budowlanych przy drogach określa przywołany wyżej art. 43 tejże ustawy, szczegółowo ustalając wymagane odległości. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 34 ustawy o drogach publicznych należy uznać za nieporozumienie.

Podkreślono, iż organ I instancji ustalając warunki dla lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia działał na podstawie przepisów prawa, a zatem nie można się zgodzić z poglądem, iż nie oparł on swojego rozstrzygnięcia na obowiązujących przepisach.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego T. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej warunku usytuowania projektowanego ogrodzenia w odległości 2 m od krawędzi jezdni i zmianę tego zapisu na zapis "ogrodzenie usytuować w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi nasypu".

Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego a zwłaszcza art. 4 w związku z art. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w związku z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, przez niewłaściwe zastosowanie art. 43 tej ustawy i przyjęcie niezgodnie z okolicznościami faktycznymi, że ogrodzenie występuje samodzielnie i jest niezwiązane z istniejącym budynkiem i nieprzyjęcie, że ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącym obiektem budowlanym i nie występuje samodzielnie.

Zarzucił organowi, iż nie wskazał konkretnego przepisu prawa sankcjonującego warunek usytuowania ogrodzenia w odległości co najmniej 2 m od krawędzi jezdni , czym naruszył art. 6 k.p.a..

Wskazał, iż organ nietrafnie przyjął jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie zwrócił bowiem organ uwagi na definicję pojęcia "urządzenie budowlane" o którym mowa w art. 3 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane, przez które to urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczanie lub gromadzenie ścieków, a także przejazdy, o g r o d z e n i a , place postojowe i place pod śmietniki. Skarżący zauważył, iż niektóre z tych urządzeń budowlanych (np. ogrodzenia), występujące samodzielnie ( niezwiązane z obiektem, np. budynkiem), tracą niejako status urządzenia budowlanego, a stają się obiektem budowlanym. Ponieważ jednak w rozpatrywanym przypadku ogrodzenie jest związane z istniejącym budynkiem, a więc usytuowanie ogrodzenia od strony drogi [...] (droga powiatowa) – zdaniem skarżącego - normuje przepis art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych stanowiący, że "odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu nasypu, rowu, lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt. 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych co najmniej 2 m." W tym stanie rzeczy – zdaniem skarżącego - uznać zatem należy, że ogrodzenie winno być usytuowane poza granicą pasa drogowego, a więc w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi nasypu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowana argumentację.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje.

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając te uprawnienia Sądu stwierdzić należy, iż skarga jest zasadna.

Bezspornym jest, iż do lokalizowania obiektów budowlanych przy drogach ma zastosowanie art. 43 ustawy o drogach publicznych, określający w jakiej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mogą być sytuowane przy drogach obiekty budowlane. Usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w. odległości mniejszej niż określono to w pkt 1 wyżej wymienionego art. 43 może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych.

Zgodnie z definicją "obiektu budowlanego" zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016; ze zm.) przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami, budowlę stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury".

Z kolei pkt 9 tegoż art. 3 stanowi, że przez "urządzenia budowlane" należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Przeto art. 43 ustawy o drogach publicznych określający minimalne odległości dla usytuowania obiektów podane w jednostkach fizycznych (metrach) od zewnętrznej krawędzi jezdni ma zastosowanie wyłącznie do określania położenia obiektów budowlanych przy drogach publicznych, a nie "urządzeń budowlanych".

Powyższy pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 09 lipca 1999 r. , sygn. akt IV S.A. 1129/97 (zbiór orzeczeń LEX nr 47827) wskazał, iż "obiekt budowlany w rozumieniu ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane to budynek lub budowla wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1); do tego typu obiektów odnoszą się odległości przewidziane w przepisach ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (...), pod pojęciem obiektu budowlanego nie można natomiast rozumieć ogrodzeń, które w świetle regulacji art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z obiektami budowlanymi".

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać przede wszystkim należy, iż wniosek skarżącego z dnia [...] października 2005 r. dotyczył ( co wprost wyartykułował w jego treści) usytuowania "ogrodzenia" jego działki wzdłuż drogi powiatowej.

Organ przystępując do rozpoznania wniosku nie ustalił jaki charakter ma mieć owo ogrodzenie, a mianowicie, czy ogrodzenie to ma pełnić funkcje ogrodzenia działki zabudowanej innym obiektem (np. budynkiem jednorodzinnym), czy też ogrodzenie to ma być samodzielnym obiektem , nie związanym z innym obiektem np. budynkiem. W tej mierze należy podzielić pogląd zaprezentowany w skardze, iż niektóre z urządzeń budowlanych (np. ogrodzenia), występujące samodzielnie ( niezwiązane z obiektem, np. budynkiem), tracą status urządzenia budowlanego, a stają się obiektem budowlanym.

Trzeba zatem przypomnieć organom orzekającym w sprawie, iż w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przeto jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.).

Takich kroków zaś w niniejszej sprawie nie podjęto.

Zatem – zdaniem Sądu - organ winien był zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie jaką też funkcję ma pełnić przedmiotowe ogrodzenie, a mianowicie , czy będzie (jest) ono związane z innym obiektem (np. domem jednorodzinnym), czy też pełnić ma funkcję samodzielną. Tymczasem, bez przeprowadzenia stosownych ustaleń organ - jak się wydaje - przyjął , iż ogrodzenie to będzie pełnić funkcję samodzielną ( nie związaną z innym obiektem).

Dokonanie powyższego ustalenia ma zasadnicze znaczenie dla oceny wniosku skarżącego.

Gdyby bowiem w rozpatrywanym przypadku przedmiotowe ogrodzenie związane było z istniejącym budynkiem (jak to wskazuje się w treści skargi), to uprawnionym jest przyjęcie, iż wniosek skarżącego dotyczył zatem usytuowania wskazanego we wniosku "urządzenia budowlanego", nie zaś usytuowania "obiektu budowlanego", a tym samym brak byłoby podstaw do określania w trybie decyzyjnym odległości pełniącego taką funkcję ogrodzenia od krawędzi drogi w trybie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Oczywiście odmienna sytuacja zaistniałaby w przypadku, gdyby owo ogrodzenie było samodzielnym obiektem (nie związanym z innym obiektem).

W obecnym stanie sprawy, nie sposób zatem ocenić, czy decyzja organu jest decyzją prawidłową dotyczącą "obiektu budowlanego", czy też postępowanie w kwestii lokalizacji "urządzenia budowlanego" związanego z innym obiektem budowlanym (np. budynkiem jednorodzinnym) jest bezprzedmiotowe. W tej drugiej sytuacji bowiem jedynym ograniczeniem dla skarżącego byłaby okoliczność, iż przedmiotowe ogrodzenie winno być usytuowane poza granicą pasa drogowego, a więc w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi nasypu, co wynika wprost z przepisu prawa , a to art. 34 ustawy o drogach publicznych.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwagi co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu.

Na marginesie godzi się zauważyć, iż wydaje się także celowym ustalenie przez organ, czy budowa przedmiotowego ogrodzenia działki, będzie wiązała się z budową lub też przebudową zjazdu z drogi powiatowej na tą działkę (czego skarżący w sposób wyraźny nie wyartykułował). W myśl bowiem art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...)".