Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1021/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 310
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski  w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 15 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 429/09 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Ł. do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 429/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę S. K. i uchylił decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ŁOR ARiMR) w Ł. z dnia [...] marca 2009 r., nr[...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (BP ARiMR) w K. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

I.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr[...], Kierownik BP ARiMR w K. na podstawie § 2 pkt 1–4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 11 kwietnia 2007 r.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił S. K. przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż powierzchnia działek zgłoszona we wniosku z dnia 15 maja 2007 r. o przyznanie płatności wynosiła 0,00 ha, zaś jego korekta z dnia 4 grudnia 2007 r. nie mogła zostać uwzględniona, gdyż złożono ją po upływie ustawowego terminu.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr[...], Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że S. K. w dniu 15 maja 2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR we W. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Nie zadeklarował jednak żadnej działki rolnej, pozostawiając niewypełnioną trzecią i czwartą stronę wniosku dotyczącą oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych i sposobie ich wykorzystania. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2007 r. Kierownik BP ARiMR we W. przekazał wniosek do rozpatrzenia według właściwości Kierownikowi BP ARiMR w K. Organ odwoławczy podał nadto, że w dniu 4 grudnia 2007 r. wnioskodawca na wezwanie organu I instancji przedłożył formularz korekty wniosku, w którym zadeklarował działki rolne, wskazując ich położenie i powierzchnię. Jednocześnie oświadczył na piśmie, że w dniu 15 maja 2007 r. złożył wniosek z wypełnioną tylko pierwszą i ostatnią stronę, albowiem z uwagi na ujawnione w trakcie kontroli rozbieżności, co do wielkości gruntów zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy C. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego licząc, że zakończy się ono do końca maja i wówczas będzie mógł zadeklarować prawidłowe wielkości działek. Z uwagi na przedłużające się postępowanie rozgraniczeniowe w pierwszych dniach czerwca stawił się w siedzibie organu I instancji, by złożyć korektę wniosku. Poinformowano go wówczas, że jego wniosek zostanie przekazany do Kutna i tam na wezwanie organu będzie mógł złożyć korektę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr[...], Kierownik BP ARiMR w K. odmówił S. K. przyznania płatności ONW na rok 2007. Powyższa decyzja została jednak uchylona ze względu na konieczność ustalenia, czy w Biurze Powiatowym ARiMR we W. S. K. w przewidzianym do tego terminie złożył korektę wniosku, a następnie Kierownik BP ARiMR w K. ustaliwszy, że skarżący nie złożył w ustawowym terminie formularza zmiany do wniosku o przyznanie płatności ONW odmówił ich przyznania ze względu na niespełnienie warunków. Zdaniem organu odwoławczego, wnioskodawca nie dokonał niezbędnych czynności w ustawowo przewidzianym terminie, bowiem nieprawidłowości we wniosku usunął dopiero na wezwanie organu poprzez wykazanie działek i ich powierzchni, lecz po upływie terminu.

Uwzględniając skargę S. K. na powyższą decyzję WSA w Ł. wskazał w uzasadnieniu, iż wniosek rolnika o przyznanie płatności ONW, uwzględniwszy regulacje § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r., jest podaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., którego ewentualne braki formalne winny być usunięte w trybie art. 64 k.p.a. W ocenie Sądu wniosek S. K. o przyznanie pomocy był niekompletny, a jego strona 3 i 4 nie były wypełnione, ponadto nie dołączono do niego załączników graficznych. Zdaniem Sądu oznacza to, że wniosek dotknięty był brakami formalnymi. W takiej sytuacji, pracownik organu I instancji przyjmując przedmiotowy wniosek powinien – w ocenie Sądu – sprawdzić, czy wniosek jest kompletny, a więc, czy zawiera wypełnione wszystkie strony oraz czy załączono do niego wymaganą dokumentację i w przypadku ewentualnych braków pouczyć stronę o konieczności ich uzupełnienia. Co więcej, zasadą jest, że po wpłynięciu wniosku, organ winien w pierwszej kolejności zbadać, czy spełnia on wszelkie wymogi formalne. Jest to bowiem warunek konieczny, aby nadać wnioskowi dalszy bieg i rozpoznać go merytorycznie. Stwierdziwszy zatem jakiekolwiek braki formalne wniosku, organ powinien w trybie art. 64 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia w terminie 7 dni i pouczyć o ewentualnych konsekwencjach niezastosowania się do wezwania. Zdaniem Sądu, organ I instancji w rozpoznawanej sprawie obowiązkom tym uchybił.

Sąd I instancji wskazał nadto, iż pismem z dnia 20 listopada 2007 r. Kierownik BP ARiMR w K., pomijając regulację art. 64 k.p.a., wezwał skarżącego w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia wyjaśnień osobiście w przedmiocie braków wniosku lub też przesłania korekty, zakreślając siedmiodniowy termin i pouczając go, że niezłożenie wyjaśnień w zakreślonym terminie będzie miało wpływ na wysokość przyznanej płatności. W odpowiedzi, skarżący złożył korektę wniosku i uzupełnił wszelkie braki formalne. Dodatkowo przedłożył pisemne oświadczenie, w którym wyjaśnił przyczyny złożenia niekompletnego wniosku, podając, iż w pierwszych dniach czerwca zgłosił się do organu I instancji we Włocławku, celem uzupełnienia braków wniosku, jednakże wówczas odmówiono mu przyjęcia dokumentów, argumentując, że cała dokumentacja zostanie przekazana do Biura Powiatowego w K. i skarżący winien oczekiwać na wezwanie ze strony tego organu. W rezultacie organ I instancji, pomimo terminowego wypełnienia przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków i wbrew wcześniejszemu pouczeniu zawartemu w wezwaniu z dnia 20 listopada 2007 r., odmówił S. K. przyznania płatności. W przekonaniu Sądu, takie działanie organu I instancji, aprobowane zresztą bezpodstawnie przez organ odwoławczy, nie licuje z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., a nadto świadczy o naruszeniu art. 21 ust. 2 pkt 1–3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Sąd I instancji stwierdził również, że organ I instancji, mimo zaleceń ze strony organu II instancji, wynikających z decyzji z dnia 21 października 2008 r., nie dołożył należytej staranności, aby wyjaśnić podnoszoną przez S. K. kwestię próby uzupełnienia wniosku w końcu maja bądź w pierwszych dniach czerwca 2007 r. Poprzestanie przez organ I instancji na próbie telefonicznego nawiązania kontaktu ze skarżącym, wobec prawnych możliwości, jakie daje w tym zakresie k.p.a., w ocenie Sądu także dowodzi naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1–3 powołanej wcześniej ustawy oraz art. 80 k.p.a.

II.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Ł. z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 429/09, wniósł Dyrektor ŁOR ARiMR w Ł. Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Ł., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. W skardze kasacyjnej zawarto także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 15 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2008 r.) i ust. 2 oraz 21 ust. 1 i ust.2 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 2004 r. Nr 141, poz. 18 z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 796/2004) w zw. z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 972/2007 z dnia 20 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 2007 r. Nr 216, poz. 3, dalej rozporządzenie nr 972/2007) w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. art. 249 zd. 2 i 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm., dalej TWE) i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. poprzez ich błędne niezastosowanie i art. 18 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, iż możliwe było skuteczne prawnie uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku po 11 czerwca 2007 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dodanie we wniosku i wskazanie działek, w stosunku do których wnioskodawca ubiega się o płatność, w sytuacji gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE 796/2004 po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności niezadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych, a zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Komisji WE z zastrzeżeniem terminów ustalonych przez Estonię, Litwę, Łotwę, Finlandię i Szwecję na dostarczenie jednolitych wniosków zgodnie z pierwszym akapitem art. 11 ust. 2, zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu zostaną notyfikowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja stosownego roku kalendarzowego, a w przypadku Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji najpóźniej do 15 czerwca stosownego roku kalendarzowego. Jednakże w odniesieniu do 2007 r. o zmianach dokonanych zgodnie z ust. 1 niniejszego artykułu należy powiadomić właściwy organ nie później niż do dnia 15 czerwca w tych państwach członkowskich, które stosują art. 48c ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 795/2004. W należycie uzasadnionych przypadkach powiadomienia o takich zmianach będą akceptowane przed upływem 20 dni od dnia opublikowania rozporządzenia (WE) nr 972/2007 w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a zgodnie z art. 21 ust. 2 rozporządzenia po upływie terminów, o których mowa w art. 15 ust. 2 i art. 21 ust. 1 i ust. 2 wniosek nie może ulec zmianie, w tym zwłaszcza w zakresie dodania działek do wniosku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 §4 ustawy p.p.s.a. w związku 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd z naruszeniem zasady, iż ciężar udowodnienia faktów ciąży na stronie, która z tych faktów wywodzi skutki prawne, że organ winien z urzędu dopuścić dowody i ustalić okoliczności, czy "skarżący próbował złożyć w Biurze Powiatowym ARiMR we W.", mimo iż zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia tego faktu, a nadto organ z własnej inicjatywy podjął działania mające na celu ustalenie, czy skarżący złożył zmianę do wniosku w maju lub do 11 czerwca 2007 r., a ustalenia w przedmiocie prób złożenia przez niego tegoż wniosku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 §4 ustawy p.p.s.a. w związku 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i w zw. z art. 15 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2008 r.) i ust. 2 oraz 21 ust. 2 i art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z art. 2 rozporządzenia nr 972/2007 w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, iż art. 64 § 2 k.p.a. ma zastosowanie również do uzupełnienia wniosku polegającego na dodaniu po 11 czerwca 2007 r. nowych działek, na które skarżący ubiega się o płatność, mimo iż brzmienie wyżej powołanych przepisów rozporządzeń wyłącza możliwość zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w takiej sytuacji, a przepisy rozporządzeń stanowią akty wyższego rzędu i zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori, uchylają działanie aktów niższego rzędu nawet jeśli niewskazanie działek miałoby charakter braku formalnego, którego to jednak stanowiska w niniejszej sprawie nie można zaaprobować;

3) 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 9 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, iż organ nie pouczył strony o skutkach podejmowanych przez nią czynnościach, naruszając tym samym zasadę informowania strony i zasadę zaufania do organów państwa, w sytuacji gdy zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy organ udziela stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania wyłącznie na ich żądanie;

4) 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 141 §4 p.p.s.a. w związku z art. 65, art. 35 i art. 37 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR ze względu na błędne przyjęcie przez Sąd, iż fakt ewentualnego opóźnienia przez organ w działaniu może wywoływać skutek w postaci uchylenia decyzji w toku instancji, w sytuacji gdy z art. 37 k.p.a. wprost wynika, iż w takim przypadku stronie służy zażalenie na bezczynność i jest to jedyny tryb zwalczania bezczynności organu a bezczynność lub opóźnienie w podejmowaniu czynności może skutkować jedynie stwierdzeniem tej bezczynności przez organ wyższego rzędu i zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w określonym terminie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ szeroko odniósł się do sformułowanych w jej petitum zarzutów. Podniesiono w szczególności, iż nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż niewskazanie działek, co do których żąda się przyznania płatności stanowi brak formalny. Według autora skargi kasacyjnej brak formalny podania następuje między innymi wówczas, gdy z treści wniosku nie wynika jakie jest żądanie strony. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wnioskodawca bowiem wyraźnie wskazał, iż nie wnosi o przyznanie płatności bezpośrednich na żadną działkę rolną. Oświadczenie to było wyraźne a brzmienie wniosku w tym zakresie nie budziło wątpliwości. Natomiast nawet jeśli niewskazanie działek, na które skarżący żądał płatności w 2007 r., uznać za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. (co jednak autor skargi kasacyjnej kwestionuje), nie jest możliwe jego uzupełnienie poprzez dodanie przez skarżącego działek po terminie 11 czerwca 2007 r., gdyż stosowanie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w takiej sytuacji jest wyłączone z uwagi na brzmienie przepisów rozporządzenia nr 796/2004.

Ponadto kasator wskazał, że w świetle przepisów regulujących postępowanie przed organem administracyjnym w sprawach o przyznanie płatności bezpośrednich organ nie jest zobowiązany do podejmowania akcji dowodowej z urzędu. Uchylenie więc przez Sąd decyzji organów obu instancji ze względu na to, iż organy nie przeprowadziły z urzędu w sposób należyty postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadziły dowodów nawet niewskazanych przez stronę, na okoliczność czy skarżący w maju lub czerwcu Biurze Powiatowym ARiMR we W. podjął "próbę złożenia zmiany do wniosku", jest błędne i nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z dnia 18 listopada 2009 r., S. K. wniósł o jej oddalenie.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, a zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie jej podstaw i ich właściwe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą obydwu podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Jako pierwszy NSA zbadał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jego zasadność obliguje Sąd do uchylenia wyroku objętego skargą kasacyjną i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188, a także z art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej i nie wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia co ustaliły organy, lecz niezbędne jest wskazanie, które z ich ustaleń zostały przyjęte przez sąd, a które nie.

S. K. złożył skargę do sądu pierwszej instancji, albowiem jego wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania został uznany przez organy obu instancji jako złożony po upływie terminu, w konsekwencji organ odmówił jej przyznania.

W skardze S. K. przytoczył argumentację mającą na celu wykazanie, że termin do złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej został zachowany.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wniosek S. K. o przyznanie pomocy był niekompletny, wobec tego należało wezwać go o uzupełnienie braków na podstawie art. 64 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu w całości poświęcone jest naruszeniu przepisów art. 64 § 2 k.p.a., brak natomiast odniesienia się do zarzutów skargi.

Przepis art. 134 p.p.s.a. pozwala rozpoznać skargę w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami skargi, lecz uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno pozwolić na skontrolowanie przez stronę oraz sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1281/06) oraz prześledzić jego interpretację przepisów w odniesieniu do kontrolowanej sprawy. Uzasadnienie wyroku, które nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli, bowiem w sytuacji braku odniesienia się do zarzutów skargi i argumentów strony nie jest wiadomym czy były brane przez sąd pod uwagę i dlaczego sąd je podzielił lub nie.

Brak odniesienia się do argumentacji skargi strony powoduje, iż uznać należy, że skarga w tym zakresie nie została rozpoznana.

Przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej.

Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, który ustalił organ, bez jego właściwej oceny, która znalazłaby odbicie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stanowi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., powodując konieczność uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju (...) oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. jest nieuzasadniony, ponieważ ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości.

Zasadnie natomiast kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie.

Pomoc finansowa, o którą ubiega się S. K. jest formą wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, która jest jednym z celów Unii Europejskiej (art. 33 TWE).

W zakresie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich została uchwalona ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, której zakres przedmiotowy obejmuje działania pomocowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1–23 oraz pomoc techniczną (art. 5 ust. 2). Ustawa ta zastępuje ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).

Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. obejmuje działania pomocowe określone rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L z 21.10.2005 r. Nr 277, poz. 1 ze zm.) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie rozporządzenia. Zakres upoważnienia zawartego w art. 29 tej ustawy wskazuje, iż kwestie dotyczące warunków i trybu przyznawania pomocy objętej tą ustawą zostały uregulowane w aktach wykonawczych w randze rozporządzeń.

Na jednym formularzu wniosku rolnicy mogą ubiegać się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw podstawowych, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw chmielu, płatności do upraw roślin energetycznych, przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych a także pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Wniosek o przyznanie takiej pomocy składa się raz w roku w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności obszarowych (art. 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji WE z dnia 7 grudnia 2006 r. nr 1975/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, Dz. Urz. UE L z 2006 r. Nr 368, poz. 74 ze zm.). Termin do złożenia takiego wniosku nie podlega przywróceniu.

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wniosek powinien zawierać wszelkie informacje niezbędne do identyfikacji uprawnień do płatności.

Regulacja ta jest konsekwencją systemu zmniejszeń płatności związanych ze złożeniem wniosku po terminie. Przyjęcie przez ustawodawcę innego rozwiązania naruszałoby art. 21 rozporządzenia nr 796/2004.

Dla oceny skutków dokonania względnie niedokonania czynności w terminie określonym w danym przepisie niejednokrotnie niezbędnym jest uwzględnienie szeregu innych norm prawnych określających przesłanki przyznania konkretnego świadczenia, zawartych nie tylko w prawie krajowym, ale przede wszystkim także w prawie wspólnotowym. Jest to w pewnym sensie szczególne postępowanie administracyjne, które kończy się najczęściej wydaniem decyzji administracyjnej (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. czy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r.), do którego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej (o których mowa w art. 1 pkt 1 zarówno ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., jak i ustawy z dnia 7 marca 2007 r.) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tych ustaw stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ww. ustaw).

Odrębności w tym względzie zostały sformułowane odpowiednio w art. 3 ust. 2 i 3a także art. 39 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. i art. 21 ust. 2–5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. Zatem przepisy proceduralne zawarte w tych ustawach mają charakter nieautonomiczny. W sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wypowiedziano się na temat charakteru prawnego terminu określonego w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Stosownie do niego wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W myśl art. 18 ust. 3 cyt. ustawy termin ten nie podlega przywróceniu.

Należy zwrócić uwagę, że art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. nałożył na państwa członkowskie obowiązek określenia terminu złożenia wniosku, wskazując równocześnie datę graniczną na dzień 15 maja (z wyjątkiem wskazanych państw, co nie dotyczyło Polski).

Zatem w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. termin do składania wniosków o przyznanie płatności został określony od 15 marca do 15 maja.

Natomiast wg art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 złożenie wniosku po terminie, poza przypadkami siły wyższej oraz sytuacjami wyjątkowymi, o których mowa w art. 72, skutkuje obniżeniem o 1% za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie. Jeżeli spóźnienie wynosi więcej niż 25 dni, wniosek nie zostanie przyjęty. Do wniosku w sprawie płatności mogą być zgłaszane poprawki do dnia 31 maja (art. 15 ust. 2 rozporządzenia 796/2004). Z kolei treść art. 21 ust. 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 rozporządzenia spowoduje zmniejszenie o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności.

Poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględnione wyłącznie, jeżeli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku, jak określono w trzecim akapicie ust. 1.

Z kolei w art. 20 cyt. rozporządzenia przyjęto, że jeżeli ostateczny termin na złożenie wniosku lub innych dokumentów pomocniczych, umów lub oświadczeń oraz ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, sobotę lub niedzielę, termin ten przypadnie na pierwszy dzień roboczy następujący po ustalonym terminie.

Zachowanie terminu lub uchybienie terminowi powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W tym wypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o przyznanie płatności.

Z uwagi na wyraźne unormowanie zawarte w art. 18 ust. 3 tej ustawy termin określony w ust. 2 nie podlega przywróceniu, a wyłącznie przedłużeniu na podstawie art. 21 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 i to wyłącznie o 25 dni kalendarzowych (wyr. WSA w Olsztynie z dnia 18.10.2008 r., sygn. akt I SA/Ol 319/08).

Z treści art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. wynika, że wniosek o przyznanie płatności należy złożyć w nieprzywracalnym terminie od 15 marca do 15 maja. Zaś treść wniosku jest uregulowana w rozporządzeniu MRiRW z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 46, poz. 310). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wniosek zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenie obejmuje przede wszystkim powierzchnię działek oraz informację o sposobie ich wykorzystania z podaniem w szczególności ich oznaczenia oraz grupy upraw.

W świetle art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć wniosek o jego zmianę, która obejmuje również dodanie działek nowych, zmianę danych już zadeklarowanych, w tym m.in. zmianę powierzchni zadeklarowanych działek, zmianę grupy upraw, zmianę użytkowania działki rolnej.

Korekta wniosku o przyznanie płatności była możliwa wyłącznie do dnia 31 maja 2007 r., natomiast złożenie poprawki do wniosku po tym terminie a przed 9 czerwca danego roku kalendarzowego jest możliwe, z tym że powoduje zmniejszenie o 1% kwoty płatności za każdy dzień spóźnienia. Termin określony w art. 15 ust. 2 rozporządzenia podlega zatem jedynie przedłużeniu w oparciu o art. 21 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 o 25 dni kalendarzowych.

Zauważyć należy, że regulacje dotyczące m.in. terminów określonych w rozporządzeniu nr 796/2004 znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009 r. Nr 316, poz. 65 ze zm.).

Uwzględniając treść powołanych wyżej przepisów wspólnotowych, jeżeli S. K. złożył wniosek o przyznanie płatności obszarowych na rok 2007 w dniu 15 maja, nie wypełniając jego 3 i 4 strony, które zawierają oświadczenia o powierzchni działek ewidencyjnych objętych wnioskiem i sposobie ich wykorzystania, a w dniu 4 grudnia 2007 r. na wezwanie organu przedłożył formularz korekty wniosku, uzupełniając jego braki, to zasadnie organ odmówił mu przyznania płatności, przyjmując, że korekta wniosku złożona została po terminie przewidzianym przepisami prawa.

Zasadny zatem jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez jego niezastosowanie.

Sąd I instancji prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko NSA i rozpozna skargę S. K. w oparciu o powołane regulacje unijne.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.