Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 394/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. przy udziale M. P. – Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie sprawy ze skargi T. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. K. i T. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 9 stycznia 2020 r., znak [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Wójta Gminy Z. z 2 września 2019 r, znak [...], w całości i orzekł w ten sposób, że nakazał A. K. i T. K. usunięcie z terenu działki nr [...] w miejscowości R. Gmina Z. odpadów w postaci: mas ziemnych rodzaju: gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, kod: 17 05 04, w takiej ilości, aby na terenie tej działki po usunięciu odpadów pozostała co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni (pkt 1), wskazało, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek nadmiaru składowanych odpadów (w postaci ziemi) na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach, z którym A. i T. K. winni zawrzeć stosowną umowę (pkt 2). Organ wyznaczył też w punkcie 3 sentencji decyzji nowy termin wykonania czynności do 30 kwietnia 2020 r.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy Z. decyzją z 2 września 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. 2019, poz. 701 ze zm.) nakazał T. K. oraz A. K., jako posiadaczom odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03) nielegalnie składowanych/ magazynowanych na działce o nr ew. [...] w miejscowości R., usunięcie wszystkich odpadów składowanych/magazynowanych na wskazanej nieruchomości zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, w ten sposób, że odpady należy niezwłocznie przetransportować do miejsca przeznaczonego do ich zbierania, bądź przetwarzania – w terminie do 31 października 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 23 listopada 2018 r. Wójt Gminy w Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie składowania/ magazynowania odpadów na terenie działki nr [...] w miejscowości R., Gmina Z.. W dniu 16 maja 2019 r. do organu wpłynęło opracowanie biegłego dr inż. S. G. pt. "Badania geologiczne gruntów nasypowych na terenie działki nr [...] (jednostka ewidencyjna 120616-2, obręb ewidencyjny 0017 R. ) zlokalizowanych w miejscowości R.". Wynika z niego m. in., że na terenie działki stwierdzono nawieziono z zewnątrz (spoza terenu działki nr [...]) ziemię z kruszywem, która zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o odpadach — stanowi odpad. Ilość nawiezionej ziemi z kruszywem została określona przez biegłego uprawnionego geologa, zaś materiał nasypowy stanowiący odpady o kodzie 17 05 04 został szczegółowo przedstawiony w opracowaniu S. G..

Organ I instancji ustalił, że nawiezione odpady pochodziły z robót budowlanych prowadzonych na terenie gminy Z. przez firma A Teren nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania /magazynowania odpadów, co wypełnia dyspozycję art. 26 ustawy o odpadach. Na działce tej nie można prowadzić składowania odpadów, gdyż brak jest na to odpowiednich zezwoleń. Organ uznał przy tym, że zdeponowanie ziemi w formie nasypu nie jest utwardzeniem powierzchni, a zatem wykracza poza ramy normy prawnej wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własnej, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, w zakresie odpadów o kodzie 17 05 04.

A. K. i T. K. w odwołaniu zakwestionowali decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili naruszenie przepisów: art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli, a także wybiórcze zebranie materiału dowodowego i brak jego właściwej oceny, naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. Ministra Środowiska w sprawie listy odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zdaniem odwołujących się należy przyjąć, że nie istnieje norma ilościowa odpadów, które mogą być poddawane odzyskowi dopuszczalnymi ustawowo metodami przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcami. Podkreślono, że nawieziona ziemia przez strony nie była przedmiotem, którego strony zamierzały się pozbyć, nie była też odpadem. W konsekwencji organ błędnie uznał, że nawiezienie przez strony na ich działkę ziemi wraz z kamieniami celem wyrównania i powierzchni działki nie stanowiło dopuszczalnej metody odzysku odpadów. Zarzucili, że opinia biegłego geologa była zbędna wobec braku ustawowej normy ilościowej dla poddania odzyskowi odpadów na potrzeby własne przez osoby fizyczne, a nadto, że opinia ta zawiera wiele nieścisłości i sprzeczności oraz opiera się na danych literaturowych, które nie mogą zastępować ustaleń w konkretnym stanie faktycznym. Podnieśli także, że organ orzekający bezpodstawnie zastosował normę stanowiącą, że dopuszczalna maksymalna ilość odpadów do przyjęcia wynosi 0,2 [...] utwardzonej powierzchni, bowiem przedmiotowa działka nr [...] nie była utwardzana. Zdaniem odwołujących się w przedmiotowej sprawie strony nie przyjmowały odpadów, ale zastosowały dopuszczalny ustawowo odzysk nawiezionej ziemi i kamieni celem utwardzenia powierzchni działki, co ustawodawca dopuścił w pozycji 40 kolumnie 5 załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku z dnia 10 listopada 2015 r. (Dz.U z 2016 r poz. 93).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 9 stycznia 2020 r., znak [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. z 2 września 2019 r, znak [...], w całości i nakazało A. K. i T. K. usunięcie z terenu działki nr [...] w miejscowości R. Gmina Z. odpadów w postaci mas ziemnych rodzaju gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03, opatrzone kodem 17 05 04, w takiej ilości, aby na terenie tej działki po usunięciu odpadów pozostała co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że masy ziemne co do zasady nie stanowią odpadu, ale w pewnych okolicznościach znajdują wobec nich zastosowanie przepisy ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Tak więc, a contrario masa ziemna jest traktowana jak odpad, gdy materiał został przetworzony lub wykorzystany do innych celów lub gdzie indziej, np. nastąpiło usunięcie lub przemieszczanie, przetransportowanie mas ziemnych w związku z realizacją jakiejś inwestycji, czy w sytuacji zdeponowania ziemi w innym miejscu niż miejsce wydobycia. Stąd też argumenty odwołania o dokonanym nawiezieniu ziemi z kamieniami celem utwardzenia i wyrównania działki budowlanej - pod planowaną inwestycję budowlaną, nie mogą zostać uwzględnione, albowiem odwołujący się zdeponowali ziemię przewożąc ją z innego miejsca, co jak wynika z akt sprawy nie jest sporne (m. in. pismo T. K. skierowane do Wójta Gminy Z. z 30.04.2019 r.).

Organ podkreślił, że zagospodarowanie takiego odpadu musi się odbyć ściśle według zasad wynikających z ustawy o odpadach i rozporządzeń wydanych na jej podstawie. Zasadniczo masy ziemne, które nawożone są z jednej nieruchomości na drugą należy traktować jako odpad o kodzie 17 05 04, tj. gleba i ziemia, w tym kamienie (inne niż wymienione w 17 05 03, tj. substancje niebezpieczne). Biegły dr inż. S. G., dokonał w ramach prac terenowych na terenie działki nr [...] wykonał 15 otworów badawczych o głębokości 0,5-2 m o łącznym metrażu 19,5 i posiłkując się danymi literaturowymi (co jest prawnie dopuszczalne), dokonał oceny morfologii, budowy hydrologicznej i warunków hydrogeologicznych przedmiotowej działki. Badania i pomiary terenowe wykazały, że grunty nasypowe zajmują około 90% powierzchni działki i tworzą ciągłą warstwę o miąższości w zakresie 0,2-1,7 m. Średnia miąższość na obszarze występowania gruntów nasypowych wynosi 1,0 m. Gęstość objętościowa gruntu wynosi w ocenie biegłego 2,0 Mg/m3.

W ocenie Kolegium rozmieszczenie nawiezionych mas ziemnych na gruncie należy traktować jako prowadzenie procesu odzysku odpadów, a dokonywanie takiej czynności wymaga uzyskania stosownego zezwolenia, tj. zezwolenia na przetwarzanie odpadów i obowiązek ten dotyczy również odzysku dokonywanego poza instalacjami lub urządzeniami. Z kolei możliwość zagospodarowania odpadów bez uzyskania zezwolenia musi przewidywać wprost przepis prawa, co wynika z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Natomiast na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, osoby fizyczne lub jednostki niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, osoba prywatna może przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2 tj. 200kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania) z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa budowalnego i Prawa wodnego. Z powyższego wynika, w ocenie Kolegium, że od 24 stycznia 2016 r. osoba fizyczna może przyjąć na swój grunt jedynie masy ziemne sklasyfikowane według określonego kodu odpadu (np. 17 05 04) i to w określonym celu, tj. utwardzenia gruntu. Ograniczenie stanowi ilość odpadów możliwych legalnie do przyjęcia. Organ I instancji uwzględnił powyższą regulację, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji i określając, że na gruncie pozostać może co najwyżej warstwa nasypu utworzonego z nawiezionej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni.

Dalej wskazano, że teren działki nr [...] w miejscowości R., Gmina Z. nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów, co wypełnia dyspozycję art. 26 ustawy o odpadach. Składowiskiem odpadów jest bowiem obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach), którego realizacja może nastąpić tylko na podstawie przepisów szczególnych. Wójt Gminy Z. nie wydał decyzji w trybie art. 41 ustawy o odpadach zezwalającej na zbieranie odpadów na ww. działce, która określałaby miejsce i sposób magazynowania odpadów.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, chyba że władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. W sprawie natomiast niesporne jest, że masy ziemne zostały nawiezione na zlecenie skarżącego (właściciela działki).

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie organu I instancji sformułowane zostało w sposób mało precyzyjny, co mogłoby prowadzić do niewykonalności decyzji. Kolegium wyznaczyło też nowy termin wykonania decyzji.

A. K. i T. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy Z., zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Z. z 2 września 2019 r. i orzeczenie co do istoty sprawy pomimo, że decyzja ta powinna zostać uchylona z powodu braku podstaw faktycznych do jej wydania i naruszenia prawa materialnego; 2) art. 7, art.77 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu obywateli a także, wybiórcze zebranie dowodów i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz brak właściwej jego oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia; 3) art. 26 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez nałożenie na strony postępowania obowiązku usunięcia odpadów z działki będącej ich własnością, w sytuacji kiedy strony nie składowały i nie magazynowały odpadów ani, a wykorzystały odpady na potrzeby własne w trybie ustawowego odzysku i dopuszczalnej metody odzysku celem utwardzenia powierzchni działki na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Skoro strony postępowania zastosowały dopuszczalny ustawowo odzysk na potrzeby własne brak jest podstaw do traktowania ich jako posiadaczy odpadów obowiązanych do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art.26 ust. 1 ustawy o odpadach). Dopuszczony ustawowo w trybie przepisów wykonawczych odzysk odpadów na potrzeby własne osób fizycznych został uregulowany jako lex specialis w stosunku do art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach; 4) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadowy które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustawodawca określając listę rodzajów odpadów i dopuszczalne metody odzysku tych odpadów wprowadził także ilościową normę odpadów poddawania odzyskowi na potrzeby własne dla osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami. Takie stanowisko stanowi nadinterpretację wydanych i obowiązujących przepisów prowadzących do ograniczenia prawa własności w zakresie korzystania z nieruchomości budowlanych, ponieważ norma ilościowa co do korzystania z odpadów została wprowadzona tylko w zakresie § 1 ust. 2 tego rozporządzenia dotyczącego warunków magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystywania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt. 1. Oznacza to, że nie wprowadzono normy ilościowej dla odzysku odpadów ustawowo dopuszczalnymi metodami przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, 5) art. 3 ust.1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że ziemia z kamieniami nawieziona przez strony na teren działki [...] w R. celem je wyrównania i utwardzenia stanowi odpad w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z przywołaną regulacją odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Natomiast nawieziona przez strony ziemia z kamieniami nie jest ani substancją ani przedmiotem, której strony pozbywały się, zamierzały się pozbyć lub do ich pozbycia były zobowiązane; 6) art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez przypisanie właścicielom działki [...] w R. magazynowania odpadów pomimo, że żadna z przesłanek ustawowych, która wskazuje powyższy przepis nie została wykazana przez organ orzekający. W szczególności nie wykazano, aby nawieziona ziemia była odpadem czy też czasowo przechowywana przez jej wytwórcę, czy tymczasowo magazynowana przez prowadzącego zbieranie odpadów czy prowadzącego przetwarzanie odpadów; 7) art. 2 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez nieuwzględnienie, że przepisów ustawy nie stosuje do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Organ administracyjny bezpodstawnie przyjął, że we wskazanym przepisie chodzi o teren działki, co nie wynika z treści przedmiotowego przepisu i stanowiłoby bezpodstawne ograniczenie naturalnych materiałów na cele budowlane z określonego terenu; 8) art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów (...), poprzez nieuwzględnienie, że nawiezienie przez strony na ich działkę ziemi z kamieniami celem wyrównania powierzchni działki stanowiła dopuszczalną metodę odzysku odpadów, które osoby fizyczne mogą poddać na potrzeby własne. Zgodnie art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach przez odzysk rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce; 9) art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a., ponieważ SKO rozstrzygnął w oparciu o opinię biegłego geologa, która w przedmiotowym przypadku jest zbędna wobec braku ustawowej normy ilościowej dla poddania odzyskowi odpadów na potrzeby własne przez osoby fizyczne i wobec braku konkretnych wyliczeń zakresu rzekomego obowiązku stron postępowania, który faktycznie nie został określony i nie jest jasny tak dla strony jak i dla organu. Z daleko idącej ostrożności podniesiono, że opinia z maja 2019 r. sporządzona przez dr inż. S. G. nie jest przydatna w niniejszej sprawie, ponieważ zawiera wiele nieścisłości, sprzeczności oraz opiera się jedynie na danych literaturowych, które nie mogą zastępować ustaleń w konkretnym stanie faktycznym skoro mają ustalać zakres obowiązku strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się bezzasadna.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie Dz. U. 2020 poz. 797), zgodnie z którym posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nawiezione masy ziemi mogą stanowić odpady w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany.

Przesłankę "pozbycia się" należy odnosić do uprzedniego posiadacza odpadu, co oznacza, że to jego wola i sposób postępowania ma wpływać na kwalifikację określonej rzeczy jako odpadu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 793/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). "Pozbycie się" rozumiane jest jako przekazanie przedmiotu innemu podmiotowi, który będzie ten przedmiot wykorzystywał w zasadniczo odmienny od pierwotnego sposób. Przy czym, w razie wątpliwości, czy dany przedmiot jest odpadem wskutek zmiany sposobu jego użytkowania, należy mieć na względzie ogólne cele postępowania z odpadami - ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, i wobec tego indywidualizować badanie przesłanki "pozbycia się" ze względu na negatywne oddziaływanie tego sposobu użytkowania na człowieka lub środowisko (tak: NSA w wyroku z 9 października 2012 r., sygn. II OSK 1071/11; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie znalazło w kontrolowanej sprawie zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Bezspornym było w okolicznościach sprawy, że ziemia nie została wydobyta w trakcie robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...], a została na tę nieruchomość nawieziona.

Właściwie organy zakwalifikowały, że nawiezione masy ziemi stanowią odpady o kodzie 17 05 04, obejmujące glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż oznaczone kodem 17 05 03. Według załącznika do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. 2020 poz. 10), obowiązującego od 6 stycznia 2020 r., a zatem w dacie wydania decyzji Kolegium, kodem 17 05 03 oznaczono odpady stanowiące glebę i ziemię, w tym kamienie, zawierające substancje niebezpieczne (np. PCB), zaś kodem 17 05 04 oznaczono odpady stanowiące glebę i ziemię, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03. Takim samym kodem oznaczona była wskazana grupa odpadów w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. 2014, poz. 1923).

Prawidłowe było ustalenie, że działka skarżących nr [...] położona w R. nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania i magazynowania odpadów. Podkreślić wypada w tym kontekście, że magazynowanie, w świetle przepisów ustawy o odpadach, nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu – wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na prowadzenie określonego sposobu gospodarki odpadami. Nie ulega wątpliwości, że żadnego zezwolenia skarżący nie przedłożyli.

Wreszcie, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy skarżących należało uznać za posiadaczy odpadów. Przepis ten stanowi, że posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to może być obalone, jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadem włada inny podmiot. Jeśli domniemanie nie zostanie obalone, należy przyjąć, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. np. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 663/19, z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 687/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżący – jako właściciele nieruchomości – władali nią na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a zarazem nie wykazali, by odpadem władał inny podmiot.

Rozmieszczanie nawiezionych mas ziemnych na gruncie stanowi prowadzenie procesu odzysku odpadów, przez który – po myśli art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy – rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, stanowią przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy). Prowadzenie przetwarzania odpadów, obok prowadzenia zbierania odpadów, wymaga zaś uzyskania zezwolenia, o czym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Ustawa przewiduje w art. 45 ust. 1 pkt 2 zwolnienie z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów osoby fizycznej i jednostki organizacyjnej niebędących przedsiębiorcami, wykorzystujących odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Przepisy te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. 2016 r., poz. 93). Wynika z niego (poz. 40 tabeli stanowiącej załącznik do rozporządzenia), że nie będąc przedsiębiorcą można przyjąć na własną działkę odpady mas ziemnych i gruzu w ilości 0,2 Mg/m2, tj. 200 kg/m2, w celu utwardzenia powierzchni (po ewentualnym rozkruszeniu odpadów, jeżeli jest to konieczne do ich wykorzystania), z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa budowlanego i Prawa wodnego.

Sąd nie podziela tym samym przedstawionej w skardze interpretacji, jakoby nie wprowadzono w przywołanej regulacji normy ilościowej dla odzysku odpadów ustawowo dopuszczalnymi metodami przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami. Przepis art. 27 ust. 10 pkt 2 zobowiązuje właściwego ministra do określenia dla niektórych odpadów, o których mowa w pkt 1, warunków magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości, kierując się właściwościami odpadów oraz możliwościami ich bezpiecznego wykorzystania. Zdaniem Sądu ustalenie sposobu określenia ilości odpadów za pomocą normy ilościowej na m2 koresponduje z wymogiem uwzględniania właściwości odpadów oraz możliwości ich bezpiecznego wykorzystania. Właściwością nawiezionych mas ziemnych jest to, że nie zanikają na terenie, na który zostają nawiezione, ale tworzą powierzchnię działki. Wykładnia przepisów mających przecież charakter wyjątku od zasady zaprezentowana w skardze byłaby zatem sprzeczna z celami rozporządzenia i powodowałaby, że wprowadzone w nim ograniczenia nie miałyby znaczenia ze względu na możliwość nawiezienia ziemi w dowolnej ilości, tyle że rozłożoną w czasie.

Zdaniem Sądu nie doszło w sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów art. 7, 75, 77, 80, 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Bezspornie na działkę nr [...] została nawieziona ziemia, czemu skarżący nie przeczą. Skarżący nie przedstawili żadnych decyzji związanych z gospodarowaniem odpadami. W świetle przedstawionych rozważań niezasadne są w szczególności twierdzenia poddające w wątpliwość kwalifikację nawiezionej ziemi jako odpadów. Dostrzec można w tym zakresie wewnętrzną sprzeczność skargi, w której akcentowano przecież, że skarżący wykorzystali bezpiecznie odpady na potrzeby własne, w ramach dopuszczalnej metody odzysku, tj. celem utwardzenia powierzchni działki na podstawie §1 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia. Bezpodstawne są również zarzuty kwestionujące treść opinii biegłego geologa S. G., który ustalił powierzchnię występowania gruntu nasypowego, miąższość warstwy gruntów nasypowych zmierzona w poszczególnych otworach badawczych, a także objętość gruntów nasypowych. W ocenie Sądu dopuszczalne było ustalenie gęstości objętościowej gruntu na podstawie danych literaturowych jako wartości uśrednionej dla piasków gliniastych i glin, które wchodzą w skład nadsypanej ziemi. Podkreślenia wymaga, że podczas dokonanych oględzin 7 maja 2019 r., w trakcie których biegły dokonywał pomiarów na terenie działki nr [...], obecny był skarżący T. K.. Z protokołu oględzin nie wynika, by zgłaszał uwagi i kwestionował podejmowane wówczas czynności.

W świetle dokonanych ustaleń Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, którą organ ten ustalił, że na gruncie skarżących mogła pozostać warstwa nadsypanej ziemi w ilości nie większej niż 0,2 Mg/m2 tj. 200 kg/m2 utwardzanej powierzchni, zajmując w tej kwestii stanowisko odmienne niż organ pierwszej instancji. Sąd miał jednak na względzie treść art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, co w sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.