Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 278/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37, 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz J. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim z dnia [...], nr [...], nakładającą na K. i W. Ś. obowiązek wykonania odprowadzenia wód opadowych z wiaty na własny teren nieutwardzony do dołu chłonnego, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem istniejącego obiektu gospodarczego - wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości K. [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 16 marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim zobowiązał K. i W. Ś. - właścicieli obiektu gospodarczego (wiaty), położonego na działce nr [...] w K. - do wykonania zmiany systemu odprowadzenia wód opadowych z połaci dachowej zgodnie z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż datę budowy właściciele określili na 1979 r., zeznając, iż sporny obiekt odziedziczyli po rodzicach wraz z gospodarstwem i datę tą potwierdził przywołany przez właścicieli świadek – A. W. Ponadto, inicjator postępowania – J. G. również potwierdził, że obiekt ten został wybudowany w 1979 r., a następnie został odbudowany w 1986 r., o tych samych gabarytach i w tym samym miejscu. Organ wskazał, że właściciele wiaty przedłożyli sporządzone na żądanie organu opracowanie, którego autor potwierdził zgodność przedmiotowego obiektu i jego położenia z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków oraz z warunkami technicznymi. Zalecił natomiast wykonanie zawartych w sentencji decyzji czynności doprowadzających obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. G., kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji co do daty budowy wiaty. Zarzucił, że organ podając parametry obiektu pominął jego wysokość, która razem z dachem wynosi ok. 4 m, jak też przemilczał fakt, że wiata została posadowiona w odległości 50 cm od granicy jego posesji na odcinku 6 m. Powyższe okoliczności powodują, że został ograniczony dostęp światła słonecznego, co skutkuje obumieraniem w tym miejscu gałęzi drzew i krzewów, a teren przyległy do wiaty nie nadaje się do użytku.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 18 lipca 2007 r. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Podzielając ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków z dnia 15 grudnia 1974 r. (obowiązującego do dnia 30 marca 1982 r.), gmina ta była zaliczona do obszarów intensywnego rozwoju gospodarki rolnej. Dlatego, w jego ocenie, budowa wiaty na maszyny rolnicze w 1979 r. nie była sprzeczna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, zatem zasadnie organ pierwszej instancji wydał decyzję na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie organ odwoławczy odnotował, że jeśli nawet prawdziwe byłoby twierdzenie odwołującego o odbudowie wiaty w 1986 r., to tylko sprzeczność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym lub stwarzanie zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego powodowałoby konieczność rozbiórki samowoli budowlanej. Brak zaś miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w chwili budowy (w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r.) nie jest przeszkodą do legalizacji samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przyznał również, że organ pierwszej instancji nie ustalił jednoznacznie daty budowy wiaty, jednak uczynił to na tyle dokładnie, aby możliwe było ustalenie przepisów, na podstawie których winno było zostać wydane rozstrzygnięcie, a zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, iż siedmioletnia różnica w datach wskazywanych przez występujące w sprawie strony postępowania nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.

Na skutek wniesionej przez J. G. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 467/07, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd odnotował, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie legalizacyjne dotyczące spornego obiektu zostało zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu, wydanie takiego orzeczenia jest możliwe jedynie w stosunku do obiektu zrealizowanego zgodnie z prawem. Organ nadzoru winien zatem przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że w sprawie nie zaistniały obie przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do zbadania zagadnień konstrukcyjno - budowlanych oraz zgodności spornej wiaty z przepisami ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków z dnia 15 grudnia 1974 r. Organy nie wykazały natomiast, czy przedmiotowy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, jak też, czy powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co oznacza, że decyzje zostały wydane bez dokonania rzetelnej oceny naruszeń w kontekście skutków określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoli dopiero na ocenę sposobu likwidacji samowoli budowlanej. W przypadku wystąpienia przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. - na orzeczeniu rozbiórki obiektu, gdy zaś nie nastąpiło pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia - na legalizacji samowoli budowlanej obiektu. Ponadto powyższa ocena powinna uwzględnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, zagwarantowaną w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd uznał również, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., gdyż oparto się w nim o opinię autora orzeczenia technicznego, bez weryfikacji stanu technicznego obiektu na miejscu przez przedstawicieli organu. Organ nie dokonał także oceny przedłożonej przez stronę opinii technicznej, co w istocie oznacza, że sprawę rozstrzygnął jej autor, a nie powołany do tego organ administracji. Ponadto Sąd zarzucił, że ustalając stan faktyczny sprawy powołano się na zeznania świadka, który nie został przesłuchany przy zachowaniu procedur określonych w art. 79 i 83 § 3 K.p.a. Kolejną nieprawidłowością było nieprecyzyjne określenie w decyzji obowiązków nałożonych na K. i W. Ś. Zdaniem Sądu, wskazanie przez organ, że zmiany systemu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej wiaty mają być zgodne z § 28 rozporządzenia, nie jest czytelne i wystarczające, bowiem przepis ten przewiduje dwa warianty odprowadzania takich wód. Dlatego rolą organu było konkretne określenie obowiązku do wykonania. Poza tym rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie przez adresata lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Końcowo, Sąd zgodził się z argumentacją skarżącego, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 K.p.a., gdyż nie zwierają pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto nie odniesiono się w nich do wniosków składanych przez skarżącego. Dodatkowo, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji zamiast ponownie rozpatrzyć sprawę i nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania.

Powtórnie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim przeprowadził postępowanie wyjaśniające polegające na dokonaniu w dniu 16 września 2008 r. - przy udziale stron postępowania - oględzin wiaty. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na K. i W. Ś. - właścicieli obiektu gospodarczego - wiaty, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości K. [...], określone obowiązki, w celu doprowadzenia istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że należy wykonać odprowadzenie wód opadowych z wiaty, od strony posesji [...], na własny teren nieutwardzony do dołu chłonnego. Przedstawiając szczegółowy sposób wykonania powyższego obowiązku podał, że odprowadzenie wód opadowych ma być wykonane przy pomocy rury spustowej, czyszczaka, rury PCV pełnej i rury drenarskiej zakończonej studnią. Następnie organ wskazał na sposób i wysokość ułożenia powyższych elementów oraz rodzaj przykładowych materiałów, które powinny zostać użyte do wykonania dołu chłonnego. Poza tym zaznaczył, że po zakończeniu prac budowlanych teren należy doprowadzić do stanu pierwotnego. Do wykonania powyższych robót zakreślił dwumiesięczny termin, liczony od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zaznaczając, że K. i W. Ś. dostarczyli inwentaryzację budowlaną obiektu wiaty, orzeczenie techniczne tego obiektu oraz ocenę stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest. Z przedłożonej dokumentacji, sporządzonej przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi wynika, że obiekt ten jest w dobrym stanie technicznym i może być bezpiecznie użytkowany. Stan pokrycia dachowego z płyt eternitowych nie budzi zastrzeżeń, jednak wymaga corocznej kontroli. Dalej organ podniósł, że na podstawie oświadczenia właścicieli wiaty oraz zeznań świadka A. W., a także przedstawionej umowy przekazania gospodarstwa rolnego, ustalił datę budowy wiaty na 1979 r. Powyższe ustalenie pozwoliło na uznanie, że do przedmiotowej samowoli mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu, budowa wiaty na maszyny rolnicze w 1979 r. nie była sprzeczna z ustaleniami uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków z dnia 15 grudnia 1974 r. (obowiązującego do dnia 30 marca 1982 r.). Następnie organ stwierdził, powołując się na ustalenia dokonane w trackie przeprowadzonych w dniu 16 września 2008 r. oględzin, że budynek wiaty i jego usytuowanie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, a także pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast w wyniku oględzin przeprowadzonych również na działce J. G. nie stwierdzono, aby w bezpośredniej bliskości wiaty następowało obumieranie trawy bądź dolnych gałęzi drzew oraz aby nie rosła tam roślinność. Ponadto roślinność znajdująca się w pobliżu wiaty, jak i na pozostałym terenie wygląda tak samo. Organ wskazał również, że wiata nie powoduje pogorszenia warunków użytkowych w sposób uniemożliwiający bądź znacznie utrudniający użytkowanie działki sąsiada. W oparciu o powyższą analizę uznał, że sporna wiata nie powoduje braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym J. G. Przeprowadzone oględziny wykazały jednak, że wody opadowe z wiaty, od strony działki J. G., nadal nie są skutecznie odprowadzane na teren działki K. i W. Ś.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. G., wskazując, że organ wydał decyzję w oparciu o protokół z dnia 16 września 2009 r., z którego treścią się nie zgadza, ponieważ jest on nieprecyzyjny i niezgodny z prawdą. Odwołujący podkreślił, że w protokole nie podano dokładnych wymiarów wiaty, tj. wysokości i długości ściany przylegającej do jego terenu, powodującej bezużyteczność tego terenu, który jest pozbawiony światła słonecznego. Zakwestionował również sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, stwierdzając, że w zaskarżonej decyzji zachodzą nadal nieprawidłowości, które wcześniej zostały wykazane w wyroku Sądu. Dodał, że wydana decyzja jest stronnicza i mało wiarygodna, a także niezgodna z przepisami prawa budowlanego oraz prawa cywilnego. Ponadto, organ nadal nie zbadał sprawy pod kątem naruszenia jego uzasadnionych interesów. Odwołujący zasygnalizował również, że po otrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej inwestorzy przystąpili do jej realizacji a także dokonali zmiany pokrycia dachu.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2008 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie odwołania J. G. od decyzji organu pierwszej instancji do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Op 466/07, podając, że część akt administracyjnych została dołączona do w/w sprawy. Następnie, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2010 r., nr [...], organ podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

W wyniku rozpoznania odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że jest ono zgodne z przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji określił, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., dlatego powołał się na art. 37 ust. 1 tej ustawy. Następnie wywiódł, że budowa wiaty nie była sprzeczna z ustaleniami uproszczonego planu zagospodarowania Gminy Grodków z dnia 15 grudnia 1974 r., obowiązującego do dnia 30 marca 1982 r., a zatem nie zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dokonując analizy ustaleń organu pierwszej instancji dokonanych w ramach przeprowadzonych w dniu 16 września 2008 r. oględzin, organ odwoławczy stwierdził, że sporna wiata nie powoduje także braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, które chroni art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, w tym przypadku strony – J. G. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnięcie powyższej kwestii pozwoliło określić sposób likwidacji samowoli budowlanej, gdyż w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w wyniku budowy wiaty nie nastąpiło niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Słusznie zatem organ pierwszej instancji nałożył na właścicieli wiaty obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego. Przy czym organ odwoławczy uznał również, że obowiązek ten został określony w sposób konkretny i wynika z § 28 ust. 2 rozporządzenia. Dalej, podkreślając znaczenie oględzin jako dowodu, wskazał, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16 września 2008 r. przeprowadzono dowód, tj. wykonano zdjęcia i sporządzono z tej czynności protokół, z którym nie zgodził się J. G. Organ podniósł, że dokonane oględziny wykazały, iż wody opadowe z wiaty nie są skutecznie odprowadzane od strony działki odwołującego na teren działki K. i W. Ś., wobec czego prawidłowo nałożono obowiązek wykonania odpowiedniego odprowadzenia. Z kolei, odnosząc się do argumentacji odwołania dotyczącej rozpoczęcia przez właścicieli wiaty prac związanych z wykonaniem powyższego obowiązku, organ stwierdził, że działania te niewątpliwie naruszają przepis art. 130 K.p.a., tym niemniej sami inwestorzy narażają się na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie zbadanie, czy decyzja ostateczna została wykonana zgodnie z wytycznymi w niej zawartymi oraz czy budowa jest zgodna z przepisami. Za nieprawdziwy uznano podnoszony w odwołaniu zarzut bezużyteczności terenu znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z wiatą, bowiem w świetle art. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia możliwa jest tam budowa obiektów budowlanych zgodnie z prawem. Poza tym, wbrew twierdzeniom odwołującego, w protokole oględzin określono wymiary wiaty, natomiast stosownie do § 13 rozporządzenia nie jest możliwe powołanie się na przepisy służące ochronie interesów właściciela terenu niezabudowanego przed zasłonięciem poprzez wiatę.

W skardze na powyższą decyzję J. G. ponowił argumentację podnoszoną w trakcie dotychczasowego postępowania, wskazując, że zaskarżone decyzje nie uwzględniają jego interesu prawnego, ale chronią interes właścicieli wiaty, którzy wybudowali sporny obiekt nielegalnie. Ponadto podniósł zarzut niezgodności zaskarżonych aktów z przepisami prawa budowlanego i prawa cywilnego. Skarżący powtórzył również argumentację dotyczącą zacienienia terenu w pobliżu obiektu oraz negatywnego oddziaływania wiaty na jego działkę. Nie zgodził się także z ustaleniami organu dokonanymi podczas oględzin, iż stan roślinności rosnącej w bliskości wiaty jest taki sam, jak w pozostałej części jego nieruchomości.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że wyrok tut. Sądu z dnia 9 czerwca 2008 r. został wykonany.

Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 278/10, J. G. został zwolniony od kosztów sądowych i ustanowiono skarżącemu adwokata z urzędu.

Na rozprawie sądowej w dniu 21 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu. Natomiast uczestniczka postępowania K. Ś. wniosła o oddalenie skargi, dodatkowo podnosząc, że przed dwoma laty zmieniono pokrycie dachowe na blaszane oraz że w pełni została wykonana decyzja dotycząca zmiany odwodnienia dachu. Na pytanie Sądu wyjaśniła również, że w trakcie toczącego się postępowania, już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej i po uzyskaniu odpowiedniego pozwolenia, dokonano zmiany pokrycia dachu spornej wiaty, a także utylizacji płyt azbestowych. Uczestniczka podała, że przedmiotowa wiata uległa zniszczeniu na skutek wichury w 1986 r. i po rozbiórce do podstaw oraz wzmocnieniu fundamentów została w całości odbudowana. Uczestnik postępowania W. Ś. przychylił się do stanowiska uczestniczki, podkreślając, że sporna wiata tylko na bardzo niewielkim odcinku sąsiaduje z nieruchomością skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz głównie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje nie odpowiadają wymogom prawa.

Na wstępie rozważań odnotować należy, że sprawa której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 467/07. Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania, co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu. Trafnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny na bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 691/08, Lex nr 574442). Jeśli natomiast organ administracyjny pomija przy ponownym wydawaniu decyzji ocenę prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, narusza tym samym zasadę związania tą oceną, a to z kolei oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (tak: w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1850/07, Lex nr 526070). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi też wątpliwości pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu się przez organy do oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym wyroku w tej sprawie, stanowi wadę, którą sąd orzekający powinien wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy została ona podniesiona w skardze (tak: w wyroku NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 297/07, Lex nr 488566).

Uwzględniając zatem wynikający z art. 153 P.p.s.a. obowiązek w zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że w ponownym postępowaniu administracyjnym nie zastosowano się do wszystkich zaleceń i wskazań Sądu zawartych w wyroku z 9 czerwca 2008 r., a tym samym nie usunięto stwierdzonych tam nieprawidłowości. Przed przedstawieniem rozważań, jakie doprowadziły Sąd do powyższego wniosku, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w poprzednim wyroku wyrażono stanowisko o zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego, stanowiącym materialnoprawną podstawę działania skarżonych organów, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W kontekście tej regulacji wskazać wypada, na co również zwrócił uwagę poprzednio orzekający Sąd, że przed wydaniem decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien wykluczyć w sposób nie budzący wątpliwości negatywne przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy (...) organ (...) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

Przechodząc już do szczegółowej oceny zaskarżonej decyzji powtórzyć raz jeszcze trzeba, że wbrew zaleceniom Sądu, zawartym w wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., organy obu instancji ponownie nie dokonały oceny orzeczenia technicznego z sierpnia 2006 r., przedłożonego przez K. i W. Ś. Przede wszystkim organy samodzielnie nie rozważyły stwierdzonej w tym orzeczeniu kwestii zgodności spornej wiaty z przepisami techniczno - budowlanymi. Ponadto opinia ta nie została oceniona przez pryzmat ustaleń poczynionych przez organy w ramach przeprowadzonych oględzin. Kolejnym brakiem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym było niewykonanie zalecenia Sądu w zakresie przesłuchania świadka A. W., zgodnie z wymogami określonymi w art. 79 i 83 § 3 K.p.a. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ w ogóle nie przesłuchał w/w świadka. Natomiast, w ocenie Sądu, zeznania tego świadka mogły być pomocne w wyjaśnieniu wątpliwości - na które wskazywał organ odwoławczy - odnośnie daty wykonania spornej wiaty.

Poza powyższym odnotowania wymaga, że organy w sposób lakoniczny uzasadniły dokonaną ocenę przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ograniczając się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż w wyniku budowy wiaty nie nastąpiło niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Tymczasem przy badaniu tej przesłanki organy winny dokonać szczegółowej oceny, czy nie zostały naruszone normy zawarte w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego, a mianowicie w przepisach techniczno - budowlanych obwiązujących w dacie wybudowania spornego obiektu. Ponadto, w kontekście tych przepisów należało także zbadać zagospodarowanie otoczenia przedmiotowej wiaty, w szczególności w zakresie odległości od sąsiednich budynków i możliwości zabudowy działki skarżącego. Dopiero poczynienie takich ustaleń pozwoliłoby organowi na stwierdzenie, czy sporna wiata nie powoduje skutków określonych w omawianej regulacji. Dla dokonania powyższej oceny - jak sygnalizowano wyżej - kluczowe znaczenie miało zatem ustalenie daty wykonania wiaty, co pozwoliłoby organowi na zastosowanie obowiązujących w tej dacie przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego.

Kolejne naruszenie dotyczy przeprowadzonej przez organ odwoławczy oceny przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu zauważenia wymaga, że Sąd w poprzednim wyroku odnotował jedynie, iż organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i dokonał oceny przesłanki przewidzianej w powyższym przepisie. Sąd nie wyraził jednak stanowiska w zakresie prawidłowości dokonanej oceny tej przesłanki, a zatem, wedle obecnie orzekającego składu, możliwie jest przeprowadzenie kontroli w tym zakresie w niniejszym postępowaniu. I tak, zdaniem Sądu, stwierdzić trzeba, że o ile zrozumiała jest argumentacja organu pierwszej instancji, który jednoznacznie określił datę budowy wiaty na rok 1979 r. i następnie ocenił zgodność inwestycji z zapisami uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków obowiązującego do 30 marca 1982 r., to już nie można takiej cechy przypisać argumentacji organu odwoławczego, który uznał, że dla oceny zgodności inwestycji z zapisami w/w planu bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy do samowoli budowlanej doszło w roku 1979, czy też w roku 1986 r. Nie sposób bowiem nie zauważyć, iż w przypadku ustalenia, że do wykonania wiaty doszło w 1986 r., niemożliwym było ocenianie jej zgodności z zapisami planu, który wygasł w roku 1982. Przy tej okazji odnotowania wymaga, że z wyjaśnień K. Ś. złożonych na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. wynika, iż sporna wiata uległa, na skutek wichury, zniszczeniu w 1986 r., a następnie została od podstaw w całości odbudowana. Na powyższą okoliczność wyraźnie zwracał też uwagę skarżący w odwołaniu. Tymczasem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, nie czyniąc w tym zakresie żadnych ustaleń, natomiast organ pierwszej instancji dowolnie przyjął za datę samowolnego zrealizowania obiektu rok 1979, pomimo sygnałów skarżącego, że wówczas powstały obiekt nie istnieje. W tym miejscu odnotowania także wymaga, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym przy zastosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obwiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06, Lex nr 425375; a także wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 708/09 oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 812/09, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyżej powiedzianego należało uznać, po pierwsze, że orzekające w sprawie organy nie uwzględniły wskazań zawartych w wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., a tym samym naruszyły zasadę związania orzeczeniem Sądu wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. Natomiast nieprzestrzeganie tego przepisu - jak słusznie podnosił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09, Lex nr 501813 - w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Po drugie, organy decyzyjne nie dokonały ustaleń faktycznych w zakresie rzeczywistej daty wybudowania spornej wiaty, co jest niezmiernie istotne w sprawie, bowiem od daty tej zależeć będzie ocena przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji tych braków postępowania dowodowego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały również z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Nadto nie można nie dostrzec, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił także podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu okoliczności wykonania przez uczestników postępowania prac budowlanych w związku ze zmianą pokrycia dachowego. Takie działanie organu odwoławczego mieściło się w jego kompetencjach wynikających z art. 136 K.p.a. Pamiętać trzeba, że kontrola organu odwoławczego powinna być zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 K.p.a. Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, iż ta sama sprawa zastała dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z przyjętą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego, podjęcie odpowiednich kroków zmierzających do przeprowadzenia ustaleń w omawianym ostatnio zakresie wynikało z konieczności dokonania prawidłowej kwalifikacji wykonanych prac budowlanych oraz ich zakresu, a także oceny ich legalności przy uwzględnieniu przepisów techniczno - budowlanych. Dodatkowo, powyższe miało istotne znaczenie dla ustalenia, czy i na ile aktualna jest argumentacja organu odwoławczego odnosząca się do obiektu sprzed dokonanych zmian. Zauważenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy - akceptując ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji w omawianej kwestii - oparł się na protokole oględzin oraz orzeczeniu technicznym, które odnosiły się do możliwości użytkowania wyrobów zawierających azbest, z którego wykonane było pokrycie dachu przed dokonanymi zmianami. Podkreślić też trzeba, że na rozprawie W. Ś. potwierdziła, iż po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej dokonano zmiany pokrycia dachowego na blaszane, po uzyskaniu odpowiedniego pozwolenia. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające odnośnie tej okoliczności, pomimo że w postępowaniu odwoławczym został zgłoszony fakt prowadzenia prac przy spornym obiekcie. Na koniec, zaznaczyć jeszcze trzeba, że sposób w jaki uzasadniono brak naruszenia uzasadnionych interesów skarżącego jest mało czytelny. Samo zacytowanie przepisów budowlanych i wywiedzenie ogólnego wniosku o nieprawdziwości zarzutu dotyczącego bezużyteczności terenu w sąsiedztwie wiaty, bez odniesienia się do realiów sprawy, jest niewystarczające i świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie adwokata, orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym także dotyczących odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, uwzględnienia wskazań w zakresie oceny przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz realizacji zasady związania orzeczeniem Sądu.