Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3654/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, 4, art. 92b, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 1026/15 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt: II SA/Go 1026/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę B.P. (dalej: skarżąca kasacyjnie, strona) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R.z dnia 9 października 2015 r w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 5 000 zł za wykonywanie w dniu [...] grudnia 2014 r. przewozu drogowego pojazdem marki V.nr rej. [...] wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe w postaci magnesu, wpływające na jego niewłaściwe funkcjonowanie, polegające na nierejestrowaniu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął jako podstawę orzekania następujący stan faktyczny.

W dniu [...] grudnia 2014r. o godz. 11:05 na drodze krajowej nr 18, na zjeździe na stację paliw BP J., został zatrzymany do kontroli drogowej przez uprawnionych funkcjonariuszy celnych ciągnik samochodowy marki V. o nr rej. [..] wraz z naczepą ciężarową marki [...]o nr rej. [...], prowadzony przez M. S., którym realizowany był przez B. P. . W toku czynności kontrolnych ujawniono, że kierowca wykonywał przewóz pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe (magnes podłączony do impulsatora skrzyni biegów ) wpływające na niewłaściwe funkcjonowanie tachografu w taki sposób, że gdy pojazd poruszał się na tachografie i na wydruku z tachografu rejestrował się zapis odpoczynku.

Kierowca, przesłuchany w charakterze świadka, przyznał się do zamontowania w dniu kontroli magnesu na impulsatorze znajdującym się na skrzyni biegów kontrolowanego pojazdu

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Z. G. nałożył na stronę karę pieniężną.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. (data wpłynięcia pisma - po wydaniu decyzji) strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy M. . oraz jej samej w charakterze strony, na okoliczność wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 92b) i art. 92c) ustawy o transporcie drogowym.

Pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. strona złożyła odwołanie, argumentując, iż organ nie wyjaśnił w sposób nienasuwający wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

Pismem z 10 czerwca 2015 r. organ II instancji zwrócił się do strony o dostarczenie dokumentów i udzielenie informacji dotyczących wykonywania zadania przewozowego w dniu 3 grudnia 201 r., umowy potwierdzającej zatrudnienie kierowcy M. S., systemu motywacyjnego i innego rodzaju środków dyscyplinujących kierowców do przestrzegania obowiązujących przepisów, z zakresu transportu drogowego, dokumentacji dotyczącej przeprowadzonych szkoleń kierowcy i kontroli w zakresie przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie pracy kierowców oraz dowodów potwierdzających, że przedsiębiorca przed wysłaniem kierowcy w zadanie przewozowe sprawdzał, czy pojazd nie miał podłączonych żadnych niedozwolonych urządzeń, jak też informacji czy i jak często kierowca w okresie zatrudnienia naruszał normy czasu pracy kierowców, czy w trakcie realizacji w dniu 3 grudnia 2014 r. zadania przewozowego kierowca kontraktował się z pracodawcą (np. telefonicznie). W odpowiedzi na to zobowiązanie, strona pismem z 19 czerwca 2015 r. zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 Kpa ) i wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uwzględnieniu wniosku dowodowego strony, zgłoszonego w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r., Dyrektor Izby Celnej wystąpił do Urzędu Celnego w S. o przesłuchanie strony, a do Urzędu Celnego w G. o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy M.S. na okoliczność wystąpienia w sprawie przesłanek ekskulpacyjnych z art. 92b) i art. 92c) ustawy o transporcie drogowym.

Protokoły zeznań świadka i strony wpłynęły do organu II instancji w dniach 17 i 24 lipca 2014 r. Pismem z 30 lipca 2015 r. organ II instancji poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W dniu 24 sierpnia 2015 r. wpłynęło do organu pismo strony podtrzymujące zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności.

Decyzją z dnia [..] października 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w R., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

Zaskarżając decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, B. P. domagała się w skardze jej uchylenia oraz rozważenia zastosowania art. 135 ppsa i uchylenia decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego - niewłaściwe zastosowanie się przez organ I instancji przepisów ustawy o td oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez nieprawidłową kwalifikację stwierdzonych podczas kontroli naruszeń jak też wadliwą ocenę stanu faktycznego. Zarzuciła również naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 2 Kpa poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty sprawy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa podczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznym stopniu; art. 15 Kpa poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, co stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności oraz uchybienie art. 10 § 1 Kpa, 6, 7 i 8 Kpa.

W motywach skargi podniosła w pierwszej kolejności, iż wydając zaskarżoną decyzję, utrzymującą w mocy orzeczenie I instancji o nałożeniu kary pieniężnej, organ odwoławczy nie odniósł się do dowodów przesłanych przez stronę wraz z odwołaniem oraz wniesionych przez nią wyjaśnień, które to zaniedbania miały wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zasadniczo ponowiła uzasadnienie wszystkich zarzutów kierowanych w odwołaniu pod adresem orzeczenia organu I instancji. Jednocześnie podkreślała, iż braków w zakresie zaniechanego postępowania dowodowego w żaden sposób nie można było uzupełnić w postępowaniu przed Dyrektorem Izby Celnej gdyż narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z faktu niedotrzymania przez Naczelnika Urzędu Celnego wyznaczonego terminu i przedwczesnego wydania decyzji nie mogą wynikać ujemne skutki dla strony postępowania. Strona w żaden sposób nie mogła się spodziewać, iż organ administracyjny wyda decyzję przed wyznaczonym przez siebie terminem. Wobec powyższego już chociażby z tego powodu decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w . G. powinna być przez organ II instancji uchylona. Wywodziła, iż absolutnie niezrozumiałym dla niej jest brak odniesienia się organu I instancji do złożonych przez nią wniosków dowodowych, co podnosiła w odwołaniu, a do czego organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł. W ocenie strony skarżącej, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym z zaniechaniem informowania strony o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania kierowcy, co do którego dowodu strona nie mogła się wypowiedzieć, jak również nieodniesieniem się do wniosków dowodowych wnoszonych przez stronę. W takiej sytuacji przeprowadzenie dopiero w toku postępowania odwoławczego kluczowych dowodów w sprawie tj. przesłuchania kierowcy i przesłuchania strony w zakresie ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 92b) i art. 92c) stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, co godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a tak było w przedmiotowej sprawie, to organ II instancji obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka i zeznań strony w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie tej zasady, której istota sprowadza się doprawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy winien stwierdzić, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania w celu uzyskania niezbędnych dowodów, a więc brak było w istocie rozpoznania sprawy w I instancji. Wywodziła, iż w świetle orzecznictwa NSA zachowanie wymagań z art. 79 i 81 Kpa niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, uchybienie któremu stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jakkolwiek art. 73 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o td zezwala kontrolującemu inspektorowi na przeprowadzenie przesłuchania w warunkach kontroli drogowej bez udziału strony, to bezwzględnie w ocenie skarżącej brak jest przepisu, który pozwalałby organowi administracji na wydanie decyzji bez powiadomienia strony, iż taki dowód został przeprowadzony. Jest to czynność, z której został sporządzony protokół, tak jak jest sporządzany protokół kontroli, i przedsiębiorca winien otrzymać kopię protokołu przesłuchania świadka w warunkach kontroli drogowej wraz z kopią protokołu kontroli drogowej. Powyższy fakt, był również podniesiony przez stronę w odwołaniu i organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do stawianych zarzutów. W ocenie skarżącej, prawo strony do uczestniczenia w czynności dowodowej ma charakter bezwzględny, zatem niezależny od woli i uznania organu, a także od treści i wagi przeprowadzanego dowodu. Obowiązek zapewnienia uczestnictwa strony w postępowaniu wyjaśniającym ma szczególny wymiar zwłaszcza w tych sprawach, gdy podstawę rozstrzygnięcia stanowią kwestionowane przez nią dowody. O wzięciu udziału w przeprowadzaniu dowodu może decydować wyłącznie strona, a nie organ, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Powyższe zasady, których obowiązek przestrzegania zgodnie podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych, w sprawie niniejszej zostały naruszone przede wszystkim w I instancji, a następnie nie zostały wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym, co jest wystarczającym powodem uchylenia obydwu rozstrzygnięć administracyjnych kończących niniejszą sprawę. Zdaniem skarżącej, treść uzasadnienia decyzji I instancji wskazuje, iż organ ten wydał decyzję całkowicie lekceważąc zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, nie wskazując w decyzji z jakiego powodu dał wiarę jedynie dowodowi z przesłuchania kierowcy, nie próbując zupełnie zbadać sprawy sposobu wynagradzania kierowców przez chociażby przesłuchanie strony postępowania lub osoby zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie. Działanie organu wskazuje na świadome "wybieranie" sprzyjających decyzji administracyjnej o nałożeniu kary administracyjnej. Jedynym dowodem jakim posłużył się organ jest wadliwie przeprowadzone przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka. Tymczasem organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu poszukiwać dowodów, nie zaś ograniczać się jedynie do pouczenia strony postępowania o treści obowiązujących przepisów. Takie postępowanie pracowników administracji publicznej powoduje u obywateli brak zaufania oraz szacunku do organów, które powinny działać na podstawie przepisów prawa czy stać na straży praworządności.

W przekonaniu skarżącej Naczelnik Urzędu Celnego dokonał nieprawidłowej subsumcji przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Kontrolujący inspektor już w toku kontroli naruszył przepisy ustawy o td, sporządzając tym samym wadliwie protokół kontroli, nie przeprowadził bowiem kontroli drogowej w sposób rzetelny oraz prawidłowy. Podnosiła, iż kierowca poinformował ją, że sugerowano mu jak ma odpowiadać. Rola kierowcy w przeprowadzonym przesłuchaniu była marginalna, ograniczająca się do zdawkowych odpowiedzi i podpisu. Nie jest zrozumiałym, iż organ administracyjny nie próbował żaden sposób zweryfikować w toku postępowania zeznań złożonych przez kierowcę. Naprawienie tych uchybień proceduralnych w toku postępowania odwoławczego nie może być akceptowane.

Skarżąca podkreślała również, iż zapisy w umowie zawartej pomiędzy stroną a kierowcą M. S. nie wpływają negatywnie na respektowanie przepisów ustawy o td, rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Ponownie też podkreślała niezaprzeczalny fakt, iż na karcie kierowcy oraz danych zawartych w tachografie cyfrowym nie stwierdzono żadnych naruszeń odnośnie wskazań w zakresie czasu pracy kierowcy zatem bezpodstawne są zarzuty, iż zachęca kierowców do naruszania norm rozporządzenia oraz, że niedozwolone urządzenia stosowane są za wiedzą przedsiębiorcy. Ponowiła twierdzenia dokonywaniu kontroli czasu pracy kierowców. Zarzucała, iż w uzasadnieniu decyzji administracyjnej z dnia 24 lipca 2014 r. brak jest odniesienia się organu do treści art. 92c ust. 1 ustawy o td, jak też, że organ na żadnym etapie postępowania nie poszukiwał dowodów na wykazanie, iż przedsiębiorca miał wpływ na powstanie naruszenia, z góry zakładając, iż strona winna "domyśleć się" o jakie dokumenty organowi chodzi. Strona nawet nie została przez organ pouczona o treści tego przepisu, czym zdecydowanie organ naruszył procedurę administracyjną, zaś organ II instancji również na etapie postępowania odwoławczego nie informował strony o przysługujących jej uprawnieniach. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie całkowicie niezgodnie z przepisami Kpa, w ocenie strony, naruszył wynikające z niego zasady dowodzenia. Takie zachowanie organu według skarżącej stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia, gdyż nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co narusza przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kpa i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób nienasuwający wątpliwości wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto Dyrektor Izby Celnej w uzasadnieniu decyzji nie wskazał w żaden sposób, dlaczego odmówił uznania argumentów strony wskazanych w treści odwołania, iż przewóz wykonywany podczas kontroli drogowej był wyłączony spod stosowania rozporządzenia nr 561/2006, jak również nie zapewnił stronie właściwego i pełnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, do czego zobowiązują go przepisy Kpa. Końcowo strona ponownie powoływała się na pismo GITD, przytoczone już w odwołaniu.

Do skargi skarżąca dołączyła, nie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie: zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2015 r. o ukończeniu jednodniowego szkolenia przez M. S., jego wniosku z dnia 1 stycznia 2015 r. o indywidualny rozkład czasu pracy, obwieszczenia z dnia 1 stycznia 2015 r. w zakresie systemu, rozkładu oraz okresu rozliczeniowego czasu pracy obowiązującego kierowców w firmie "T.", oświadczenia M.S. o zapoznaniu się z tym obwieszczeniem, kary nagany wymierzonej temu kierowcy [...] grudnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdził iż dokumenty dołączone do skargi dotyczą okresu po dniu kontroli drogowej i są konsekwencją jej wyników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, iż przepisy ustawy o td nie zawierają ogólnego odesłania do przepisów Kpa, zatem do postępowania kontrolnego znajdują one zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi, np. w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora (art. 73 ust. 2 ustawy). Podejmowane zatem przez uprawnione organy czynności kontrolne, włącznie ze sporządzeniem protokołu kontrolnego, pozostają poza postępowaniem administracyjnym o nałożenie kary pieniężnej. Postępowanie takie bowiem w dacie sporządzenia protokołu jeszcze się nie toczy (vide: wyrok NSA z 10 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 153/08 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Dopiero bowiem wyniki kontroli (ujawniające naruszenie przepisów sankcjonowane karą administracyjną ) stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego ( w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 Kpa) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Z powyższego wynika, że postępowanie kontrolne i postępowanie administracyjne, o którym wyżej mowa, to dwa różne tryby postępowań, podlegające różnym regulacjom prawnym. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy o td w postępowaniu kontrolnym inspektor może m.in. badać dokumenty i inne nośniki informacji objęte zakresem kontroli, dokonywać oględzin i zabezpieczać zebrane dowody, przesłuchiwać świadków. W myśl ust. 1a przypadku, gdy w trakcie kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, przesłuchanie świadka podczas wykonywania tej kontroli może odbywać się bez udziału strony lub osoby przez nią wyznaczonej. Uznać zatem należy, że ze względu na charakter i cel postępowania kontrolnego nakierowane jest ono jedynie na fakt ujawnienia naruszeń. Na organie prowadzącym takie postępowanie nie ciążą obowiązki wynikające z art. 7 i 77 Kpa ani badania okoliczności egzoneracyjnych o jakich mowa w art. 92b) i 92c) ustawy o td. Wyniki postępowania kontrolnego, utrwalone w protokole są bowiem dopiero podstawą do rozpoczęcia procedury administracyjnej regulowanej Kpa, wszczętej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za ujawnione w toku kontroli naruszenia.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż sporządzenie protokołu kontroli znajduje umocowanie w art. 74 ustawy o td, który zobowiązuje podmiot przeprowadzający kontrolę do sporządzenia protokołu z dokonanych czynności. Podpisuje go podmiot przeprowadzający kontrolę (np. funkcjonariusz celny) i kontrolowany ( w przypadku kontroli na drodze jest to kierowca ), który ma prawo wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli ( art. 74 ust. 2 i 4 ustawy o td ). Kopię protokołu doręcza się kontrolowanemu kierowcy, przedsiębiorcy lub podmiotowi wykonującemu transport drogowy. (art. 74 ust. 3). Wysoki walor dowodowy protokołu przejawia się w tym, że jego treść stosownie do zawartych w nim ustaleń wykorzystywana jest do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania. Natomiast same ustalenia z protokołu kontroli drogowej wyznaczają granice przyszłego postępowania administracyjnego, pod względem stanu faktycznego i prawnego. Ma on cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa. Protokół z kontroli drogowej korzysta, jako dokument urzędowy z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzony jest z udziałem podmiotu kontrolowanego. Sporządzony w przepisanej formie (którą reguluje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego Dz.U. z 2013 r. poz. 1064, dalej: rozporządzenie) przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, protokół z kontroli drogowej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia (vide: wyroki NSA z dnia 7 września 2011 r., II GSK 841/10; z dnia 5 marca 2013 r., II GSK 2301/11).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy przesłuchanie kierowcy M.S. odbyło się w ramach postępowania kontrolnego i dotyczyło okoliczności związanych z ujawnionym naruszeniem przepisów dotyczących zakazu instalowania i użytkowania urządzeń mających wpływ na pracę urządzenia rejestrującego ruch pojazdu i jego parametry. Z czynności tej, jak i z przebiegu kontroli, sporządzone zostały protokoły, w sposób zgodny z wymogami przepisów ustawy o td i rozporządzenia. W toku kontroli przesłuchano również kierowcę w charakterze obwinionego o popełnienie wykroczenia z uwagi na odrębną odpowiedzialność tego podmiotu uregulowaną w art. 92 ustawy o td, ponoszoną w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. W ich toku przyznał się on do popełnienia wykroczenia i wyraził zgodę na ukaranie go karą 2000 zł grzywny, co koresponduje z jego zeznaniami w charakterze świadka.

Sporządzony w kontrolowanej sprawie administracyjnej protokół kontroli na drodze obrazuje zatem jej stan faktyczny w zakresie zaistnienia naruszenia, polegającego na wykonywaniu w dniu [...] grudnia 2014 r. przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, do którego podłączone zostało niedozwolone urządzenie dodatkowe w postaci magnesu, powodujące jego niewłaściwe funkcjonowanie, polegające na nierejestrowaniu wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Ujawnione naruszenie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowo zakwalifikowane zostało przez organy jako naruszenie, o jakim mowa w lp. 6.2.1. zał. nr 3 do ustawy o td, polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Naruszenie to wymienione jest w kategorii 6 załącznika nr 3 tj. w wykazie naruszeń przepisów o stosowaniu urządzeń rejestrujących lub cyfrowych urządzeń rejestrujących samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i postoju. Wykryte w wyniku czynności kontrolnych naruszenie z lp. 6.2.1 nie stanowi zatem naruszenia w zakresie przepisów o czasie pracy kierowców, obowiązujących przerw i odpoczynku o jakich mowa w 92b) ust. 1 ustawy o td. Wyniki kontroli utrwalone w protokole zasadnie stały się zatem podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. WSA stwierdził nadto, iż wbrew zarzutom skarżącej również postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji wolne było od zarzucanych przez nią wad. Również kontrola sądowa sprawowana niezależnie od zarzutów skargi nie ujawniała naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Następnie WSA wskazał, iż w istocie spór ogniskował się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącej jako przedsiębiorcy za działania kierowcy, którym się posługiwała przy wykonywaniu przewozu. Przywołał przepis art. 92b) ust. 1 ustawy o td, który przewiduje, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85,

b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087);

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Stosownie do ust. 2 cytowanego artykułu, za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń.

Zgodnie zaś z art. 92c) ust. 1 ustawy o td nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

W myśl ust. 2 cytowanego artykułu przepisy ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio w przypadku nałożenia kary przez uprawniony zagraniczny organ.

W odniesieniu do przytoczonych regulacji odnieść się należy do zasad rozkładu ciężaru dowodu w zakresie wykazania okoliczności zwalniających z odpowiedzialności za naruszenia popełnione przez podmioty (kierowców) którymi przedsiębiorca się posługuje przy wykonywaniu przewozu obciąża tego przedsiębiorcę. Sąd pierwszej instancji podkreślił w związku z tym, iż zebranie dowodów na okoliczność naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz odpowiednich przepisów unijnych jest obowiązkiem organu dokonującego kontroli. Natomiast wykazanie okoliczności objętych hipotezami przepisów art. 92b) i 92c) ustawy o td, a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciążają przedsiębiorcę. Obowiązkiem organu jako gospodarza postępowania administracyjnego jest jednakże przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez stronę dla wykazania okoliczności, jej zdaniem istotnych, dla zwolnienia się przez nią z odpowiedzialności. Analiza treści art. 92b) ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że jego hipoteza obejmuje swoim zakresem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Ustawodawca w tych wypadkach wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował on i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną do przypadków naruszenia przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu tych norm przez kierowców.

WSA wyrazł pogląd, że w zakresie norm przepisu art. 92b) ust. 1 ustawy o td nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W przypadkach zaistnienia takich naruszeń przedsiębiorca (o ile nie zachodzą przypadki z pkt 2 i 3) może zwolnić od odpowiedzialności jedynie w wyniku wykazania przesłanek z art. 92c) ust. 1 pkt 1 ustawy tj. w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II GSK 1027/13).

Tak więc, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że ze względu na charakter zaistniałego naruszenia, które nie wiązało się z naruszeniem przepisów w zakresie norm dotyczących przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku, ale stanowiło naruszenie przepisów użytkowania i kontroli urządzenia rejestrującego, jego konstrukcji oraz instalacji czyli rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L.1985.370.8), mającego zastosowanie w sprawie (w tym załącznika I B ) ze względu na przepisy przejściowe (art. 46-48 ) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE L 60/1 z 28.02.2014r.), to nie znajdowały one zastosowania w sprawie.

Analiza art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, zgodnie z którym w pojazdach zarejestrowanych w Państwie Członkowskim oraz wykorzystywanych do przewozu drogowego należy instalować oraz użytkować urządzenia rejestrujące, o jakich mowa w art. 1 tego rozporządzenia w powiązaniu z przepisem art. 3 rozporządzenia nr 561/2006, w kontekście ustaleń wynikających z protokołu w zakresie parametrów pojazdu, rodzaju przewozu i statusu strony jako licencjonowanego przewoźnika, prowadzi do wniosku, iż pojazd, którym wykonywany był skontrolowany przewóz, nie był wyłączony spod obowiązku instalowania i użytkowania urządzeń rejestrujących.

Stosownie do art. 13 rozporządzenia nr 3821/85 pracodawca oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących oraz karty kierowcy. Art. 15 ust. 8 tego rozporządzenia stanowi, iż zabrania się fałszowania, likwidowania, niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach, przechowywanych przez urządzenie rejestrujące lub kartę kierowcy oraz jakiegokolwiek manipulowania urządzeniem rejestrującym, kartą kierowcy lub wykresówką, które mogłoby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych oraz wydrukowanych informacji. Ponadto w pojeździe nie może znajdować się żaden sprzęt, który mógłby zostać użyty w powyższych celach.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej na etapie postępowania przed organem I instancji nie doszło do zarzucanych przez nią uchybień. Została bowiem zawiadomiona o wszczęciu postępowania, a wraz z tym zawiadomieniem organ doręczył jej odpis protokołu kontroli na drodze i udzielił pouczenia o okolicznościach pozwalających na uwolnienie się od odpowiedzialności w formie jaka powinna być zrozumiała dla podmiotu profesjonalnie świadczącego usługi w zakresie transportu drogowego, obowiązanego posiadać wiedzę o podstawowych regulacjach prawnych w tej dziedzinie.

Sąd wskazał, iż Naczelnik UC uwzględnił wniosek strony o doręczenie protokołów z zeznań kierowcy w charakterze świadka i obwinionego. Wzywał ją również do złożenia dokumentów mogących mieć wpływ na wynik postępowania, jednak strona nie zaoferowała żadnych dowodów jak też nie współdziałała z organem w toku. Wbrew zarzutom skargi nie można też przyjąć, iż organ I instancji wydał decyzję "przedwcześnie". Wprawdzie wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy określił, że nastąpi to konkretnego dnia tj. 17 kwietnia 2015 r., to umyka jednak z pola widzenia strony skarżącej, iż jej samej organ zakreślił termin 7 - dniowy do zgłoszenia ewentualnych nowych okoliczności czy dowodów, liczony od dnia doręczenia zobowiązania, co nastąpiło 24 marca 2015 r., pouczając o skutkach bierności strony. Termin ten upłynął z dniem 31 marca 2015 r. W okolicznościach sprawy, skoro zakreślony stronie termin upłynął bezskutecznie, zdaniem Sądu, organ realizując zasadę szybkości postępowania, uprawniony był do wydania decyzji w dniu 10 kwietnia 2015 r. Strona tymczasem pozostawała nadal bierna, a inicjatywę dowodową podjęła dopiero pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. wysyłając je z odległego od siedziby Urzędu Celnego w Z. G. L.w tym samym dniu tj. w przeddzień "zaplanowanego" przez organ I instancji terminu, co spowodowało jego wpływ do organu dopiero w dniu 17 kwietnia, w konsekwencji czego organ I instancji nie mógł do niego odnieść. Niezależnie od tego - zgłoszone wnioski dowodowe zostały uwzględnione w toku postępowania odwoławczego, a o czynności przesłuchania M. S. w charakterze świadka skarżąca została prawidłowo powiadomiona, jednak nie wzięła udziału w tej czynności procesowej.

W ocenie Sądu, nieuprawnione pozostawały też zarzuty naruszenia prawa procesowego kierowane pod adresem organu II instancji. W szczególności nie można przyjąć naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji w istocie przeprowadził jedynie dowód z przesłuchania świadka i samej strony, przy czym fakt, iż uwzględnienie wniosku w tym zakresie nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego wynikał z zignorowania przez stronę terminu wyznaczonego jej przez organ I instancji. W okolicznościach sprawy nie można mówić zatem naruszeniu przepisu art. 15, 136 i 138 § 2 Kpa. Również bezpodstawny jest w ocenie WSA zarzut nieodniesienia się przez organ II instancji do dowodów dołączonych do odwołania w sytuacji, gdy takich dowodów nie zaoferowano, na co wskazuje treść odwołania oraz zawartość akt administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż art. 92b) ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, wobec czego organ nie był zobowiązany do badania i oceny wynikających z niego przesłanek. Niezasadne pozostawały zatem zarzuty naruszenia prawa procesowego w odniesieniu do niezbadania i nierozważenia przez organy okoliczności i dowodów, związanych z właściwą organizacją i dyscypliną pracy oraz prawidłowymi zasadami wynagradzania.

W ocenie Sądu trafne natomiast pozostawało stanowisko organów co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki z art. 92c) ust. 1 pkt 1 ustawy. WSA zanegował tym samym poglądy strony skarżącej co do tego, że naruszenie powstałe w wyniku zawinienia kierowcy uzasadniało zastosowanie powołanej normy. Norma art. 92c) ust.1 pkt 1 ustawy reguluje sytuacje, w których doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć ani nie miał na nie wpływu. W powołanym już wyroku z dnia 25 września 2014 r. NSA, odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2012 r., wskazał, że przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy przez osoby wykonujące transport na rzecz i w imieniu tego przedsiębiorcy były uregulowane w art. 92a ust. 4 i 5 oraz w art. 93 ust. 7 ustawy o td. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 4 przedsiębiorca nie odpowiadał za stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia określone w art. 92a ust. 1 ustawy (dotyczące posiadania wymaganych dokumentów, czasu pracy kierowców używania urządzeń rejestrujących), jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że podmiot wykonujący przewóz, nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Natomiast przepis art. 93 ust. 7 ustawy określał ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w razie spełnienia przesłanki braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisu.

Odnosząc się zaś do aktualnego stanu prawnego NSA stwierdził, że artykuł 92c) ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi pochodną tych dwóch regulacji. Wywiódł, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA, na gruncie art. 93 ust. 7 w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r., wypracowany został pogląd, że przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców ( vide: wyrok NSA z 17 listopada 2010 r., II GSK 967/09, LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06, OTK-A 2008/2/30).

Podzielając przytoczoną argumentację, WSA w Gorzowie Wielkopolskim przyjął, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się on posługuje przy wykonywaniu przewozu dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę, realizujących przewóz w jego imieniu i na jego rzecz, kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Przesłanki egzoneracyjne z art. 92c) ust.1 pkt 1 ustawy odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowca, w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że stosownie do przepisów rozporządzenia nr 3821/85 - pracodawca i kierowca odpowiadają za prawidłowe funkcjonowanie i właściwe użytkowanie urządzeń kontrolnych (rejestrujących). Oznacza to, że obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przez kierowcę zasad używania urządzeń rejestrujących nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu" lub "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą. Uznać zatem należy, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ ten polega, między innymi na prowadzeniu odpowiednich szkoleń, dokonywaniu kontroli lub doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Skoro możliwość wpływania przedsiębiorcy – wskazanymi środkami i metodami - na postępowanie kierowcy istnieje, to okoliczności akcentowane przez skarżącą jako mające uwalniać ją od odpowiedzialności za samowolne zainstalowanie magnesu przez kierowcę nie mogą być oceniane w kategoriach braku wpływu w rozumieniu tego pojęcia, wynikającym z art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy. Skarżąca nie wykazała również wystąpienia okoliczności ujętych tych przepisem – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W analizowanym przepisie chodzi bowiem w istocie o okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc o sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Skoro więc wystąpienia tego rodzaju zdarzeń nie wykazano w niniejszej sprawie, stąd też na skarżącej spoczywają konsekwencje materialne zaistniałych z winy kierowcy uchybień.

Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła od powyższego wyroku skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 marca 2016 r. - sygn. akt II SA/Go 1026/15. Powyższemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa, tj.:

1. art. 151 ppsa. w zw. z art. 134 § 1 ppsa. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że samowolne podłączenie przez kierowcę do urządzenia rejestrującego - tachografu magnesu zakłócającego działanie tego urządzenia było konsekwencją nieprawidłowego zorganizowania pracy kierowcy przez skarżącego oraz stanowiło okoliczność, którą przedsiębiorca mógł przewidzieć oraz na którą się godził,

2. art. 151 ppsa. w zw. z art. 134 § 1 ppsa. w zw. z art. 7, art. 68 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo braku rzetelnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wykonywania przewozu drogowego i dokonania przez organy administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na niezbadaniu, w jaki sposób organizowane były przewozy drogowe przez kontrolowanego przedsiębiorcę i czy organizacja ta pozwalała kierowcy na wykonanie przewozu z poszanowaniem przepisów z zakresu czasu pracy kierowcy, co w konsekwencji mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 15, art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez Dyrektora Izby Celnej w R. poprzez przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego kluczowych dowodów w sprawie tj. przesłuchania kierowcy i przesłuchania strony.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) dalej utd., w związku z lp. 6.2.1. zał. nr 3 do utd. oraz lp. 13.12 zał. numer 1 do utd., poprzez błędne zastosowanie do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem kontroli drogowej kary pieniężnej wskazanej w lp. 6.2.1 zał. nr 3 odpowiadającego naruszeniu przez kierującego przepisu opisanego w pkt 13.12 zał. nr 1, a nie jak stwierdzono podczas kontroli drogowej i co potwierdza protokół kontroli punktu 13.12 załącznika numer 1 do utd., gdyż stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie przepisów, o którym mowa w lp. 13.12. załącznika nr 1 do utd. odpowiada wyłącznie kierowca (mandat karny lub wniosek o ukaranie w postępowaniu wykroczeniowym), brak jest natomiast podstawy prawnej do ukarania przedsiębiorcy;

2. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 z późn. zm.) dalej utd., w zw. z art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102, 11.4.2006, p.l - dalej: "rozporządzenie 561/2006") w zw. z art. 13, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE L, 31.12.1985 r., z późn. zm.) mającego zastosowanie w momencie kontroli, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, która wymagała zastosowania art. 92c ust. 1 utd. oraz błędną wykładnię polegającą na nie wzięciu pod uwagę, że samowolna ingerencja w pracę tachografu poprzez umieszczenie magnesu na impulsatorze skrzyni biegów, której dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, jest okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, nadzwyczajną, nieprzewidywalną, która wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za to naruszenie;

3. art. 92 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez nie zastosowanie w sprawie w/w przepisów i w konsekwencji dopuszczenie do ukarania przedsiębiorcy zamiast obciążenia nałożoną karą kierowcy, który był wyłącznie winny za dokonanie naruszenia;

4. art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez mylną interpretację, iż za stwierdzone podczas kontroli naruszenie odpowiada przedsiębiorca;

5. art. 92 c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez ich nie zastosowanie i nie uznanie, że samowolna ingerencja w pracę tachografu poprzez umieszczenie magnesu na impulsatorze skrzyni biegów, której dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, jest okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, nadzwyczajną, nieprzewidywalną, która wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za to naruszenie;

6. art. 92 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędne zastosowanie w sprawie w/w przepisu i uznanie odpowiedzialności przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie.

Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 176 ppsa o uwzględnienie niniejszej skargi na podstawie art. 185 § 1 ppsa, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań odnoszących się do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy podnieść należy, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związana Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Kasator oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w związku z tym w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać, do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera takiego uzasadnienia zarzutów, które mogłyby skutkować jej uwzględnieniem.

W pierwszym z zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia przepisów postępowania – skarżąca zarzuciła dokonanie przez organy administracji błędnej oceny zebranych dowodów polegającej na uznaniu, że samowolne podłączenie przez kierowcę do urządzenia rejestrującego - tachografu magnesu zakłócającego działanie tego urządzenia było konsekwencją nieprawidłowego zorganizowania pracy kierowcy przez skarżącego oraz stanowiło okoliczność, którą przedsiębiorca mógł przewidzieć oraz na którą się godził. Zarzut drugi skargi kasacyjnej, który wiąże się ściśle z wyżej streszczonym zarzutem, podnosi błędną ocenę zebranych dowodów polegającą na niezbadaniu, w jaki sposób organizowane były przewozy drogowe przez kontrolowanego przedsiębiorcę i czy organizacja ta pozwalała kierowcy na wykonanie przewozu z poszanowaniem przepisów z zakresu czasu pracy kierowcy, co w konsekwencji mogłoby stanowić podstawę do zastosowania przesłanek egzoneracyjnych z art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

Przedsiębiorca na mocy art. 92c) ust. 1 pkt 1 (o ile nie zachodzą przypadki z pkt 2 i 3) może zwolnić od odpowiedzialności jedynie w wyniku wykazania przesłanek z ww przepisu ustawy tj. w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewóz lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II GSK 1027/13).

Należy zwrócić uwagę iż kwestie związane z okolicznościami wyłączającymi możliwość nałożenia kary administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku (art. 92b u.t.d.) oraz wyłączającymi możliwość prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. (art. 92c u.t.d.) były już przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym – Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że okolicznościami, o których mowa w przywołanych przepisach mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem w normujących tę sferę przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny zajął się omawianą kwestią w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt: II GSK 399/15, z dnia 16 czerwca 2016 r. II GSK 133/15.

W pierwszym z powyżej przywołanych wyroków NSA stwierdził m.in. iż "przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1, tzn. zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia zachęcających do naruszania przepisów o czasie pracy oraz w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez wskazanie na odbycie przez kierowcę przeszkolenia. Słusznie więc wskazał Sąd I instancji, że niewystarczające do zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę w niniejszej sprawie należało uznać przeszkolenie kierowcy z przepisów o czasie pracy i odpoczynku.

Natomiast co do braku wpływu skarżącej kasacyjnie na powstałe naruszenie to w tym miejscu podkreślić należy, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 opubl. LEX 746376 oraz powołany tam wyrok TK z 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30)."

W drugim natomiast z przywołanych wyroków NSA podkreślił, iż "art. 92c ust. 1 u.t.d. - jako wyjątek od zasady odpowiedzialności przedsiębiorcy także za działania swoich kierowców - nie tylko odnosi się do wyjątkowych sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć, ale i dotyczy okoliczności, istnienia których organ - bez wskazania strony - nie zna. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest natomiast wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13). Trafnie też wywodzi się, że przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14). Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13)

Niezależnie od powyższego, należy wskazać też na kształtującą się wyraźną linię orzecznictwa, poświęconą konkretnie wyrywkowemu zagadnieniu - zastosowanemu przez kierowcę magnesowi jako niedozwolonego urządzenia bez wiedzy przedsiębiorcy transportowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeważający jest pogląd, iż wobec uregulowań omówionych powyżej, w szczególności w świetle przepisów art. 10 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 zamontowanie tego urządzenia, jakkolwiek trudne do wykrycia przez przedsiębiorcę, nie stanowi okoliczności wyłączających jego odpowiedzialność. Za takim poglądem opowiedział się NSA m.in. w wyrokach: z 16 czerwca 2016 r.. sygn.. akt: II GSK 133/15, z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt: II GSK 2896/14, z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn.. akt: II GSK 189/15. Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższych wyrokach oraz przywołanym w nich orzecznictwie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

Kolejny zarzut stawiany w ramach tej samej podstawy kasacyjnej podnosił bezzasadne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez Dyrektora Izby Celnej w R.

poprzez przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego kluczowych dowodów w sprawie tj. przesłuchania kierowcy i przesłuchania strony. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy rzeczywiście przeprowadził dowód z przesłuchania świadka i samej strony. Należy jednak mieć na uwadze, iż strona zgłosiła wniosek dowodowy w powyższym przedmiocie dopiero w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. (data wpłynięcia pisma - po wydaniu decyzji) - na okoliczność wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 92b) i art. 92c) ustawy o transporcie drogowym. Wystąpienie zatem okoliczności stanowiącej podstawę do przeprowadzenia dowodu na etepie sprawy po wydaniu decyzji pierwszej instancji uzasadniało przeprowadzenie ich już na etepie postęowania odwoławczego. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, iż zasadniczy cel postępowania odwoławczego sprawdza się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Co do zasady przecież orzeczenie organu odwoławczego ma charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi to bezpośrednią realizację zasady ekonomiki postępowania, gdyż służy przyspieszeniu załatwienia sprawy administracyjnej przez organy administracji publiczne, najpóźniej na etapie postępowania odwoławczego. Temu samemu celowi służy instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawie, z którego to narzędzia organ odwoławczy skorzystał na gruncie niniejszej sprawy.

Trzeba więc przyjąć, że w takim ujęciu postępowania drugoinstancyjnego, orzeczenie o charakterze kasacyjnym (art. 138 § 2 k.p.a.) byłoby dopuszczalne tylko na zasadzie wyjątku, a taki wyjątek w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu nie miał miejsca. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby w niniejszej sprawie konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne postępowanie uzupełniające w sprawie organ odwoławczy był władny przeprowadzić w ramach własnego postępowania, w oparciu o art. 136 k.p.a.

W okolicznościach sprawy nie można mówić zatem naruszeniu przepisu art. 15, 136 i 138 § 2 Kpa.

Kolejna grupa zarzutów została postawiona w ramach podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie może zostać uznany za zasadny zarzut błędnego zastosowania do stanu faktycznego stwierdzonego protokołem kontroli drogowej kary pieniężnej wskazanej w lp. 6.2.1 zał. nr 3 odpowiadającego naruszeniu przez kierującego przepisu opisanego w pkt 13.12 zał. nr 1, a nie jak stwierdzono podczas kontroli drogowej i co potwierdza protokół kontroli punktu 13.12 załącznika numer 1 do utd., gdyż stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie przepisów, o którym mowa w lp. 13.12. załącznika nr 1 do utd. odpowiada wyłącznie kierowca. Należy wskazać, iż podstawa faktyczna, jaką jest zainstalowanie magnesu jako niedozwolonego urządzenia zakłócającego pracę tachografu może być podstawą faktyczną zarówno do nałożenia kary w postępowaniu wykroczeniowym na kierowcę, jak i kary administracyjnej na przedsiębiorcę transportowego, co nastąpiło w postępowaniu obecnie kontrolowanym przez sądy administracyjne. Stan faktyczny jest jednak wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie tożsamy, stwierdzony protokołem kontroli. Postępowania wymienione w powyższym zarzucie mogą toczyć się niezależnie od siebie.

Nie jest usprawiedliwiony następny zarzut stawiany w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, podnoszący niewłaściwe zastosowanie art. 92a utd oraz wskazanych przepisów wspólnotowych w sytuacji, która wymagała zastosowania art. 92c ust. 1 utd. oraz błędną wykładnię polegającą na nie wzięciu pod uwagę, że samowolna ingerencja w pracę tachografu poprzez umieszczenie magnesu na impulsatorze skrzyni biegów, której dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, jest okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, nadzwyczajną, nieprzewidywalną, która wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za to naruszenie. Kwestie związane z brakiem możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie okoliczności zwalniających przedsiębiorcę od odpowiedzialności były omówione powyżej, w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego. Podobna sytuacja istnieje w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 92 c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego nie zastosowanie i nie uznanie, że samowolna ingerencja w pracę tachografu poprzez umieszczenie magnesu na impulsatorze skrzyni biegów, której dopuścił się w trakcie realizacji zadania przewozowego kierowca, jest okolicznością, której przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, nadzwyczajną, nieprzewidywalną, która wyłącza odpowiedzialność podmiotu wykonującego transport drogowy za to naruszenie. Pomijając fakt, iż powyższe zarzuty są trudne do rozdzielenia między sobą, gdy z ich zakres jest de facto tożsamy, to należy dostrzec, że obydwa nawiązują do zarzutów stawianych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a więc powtórne odniesienie się do nich byłoby zbędne.

Identyczna sytuacja zachodzi w przypadku zarzutu naruszenia art. 92 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez nie zastosowanie w sprawie ww. przepisów i w konsekwencji dopuszczenie do ukarania przedsiębiorcy zamiast obciążenia nałożoną karą kierowcy, który był wyłącznie winny za dokonanie naruszenia. O równoległej, niezależnej od odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy odpowiedzialności z tytułu popełnienia wykroczenia przez kierowcę również była mowa powyżej. Końcowy zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez mylną interpretację, iż za stwierdzone podczas kontroli naruszenie odpowiada przedsiębiorca jest w tej sytuacji z tego samego powodu bezzasadny.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku