Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1068/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 518/19 w sprawie ze skargi Miasta Ł. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 518/19 po rozpoznaniu skargi Miasta Ł. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Ł. nr [...] z [...] marca 2014 roku,; w pkt 2. zasądził od Zarządu Województwa Ł. na rzecz Miasta Ł. kwotę 68.842,00 (sześćdziesiąt osiem tysięcy osiemset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Za podstawę zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Zarząd Województwa Ł.

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł. na lata 2007-2013 na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z [...] września 2009 r. (zmienionej aneksami z [...] marca 2010 r., [...] czerwca 2012 r. oraz [...] listopada 2013 r.) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 przyznała beneficjentowi – Miastu Ł. dofinansowanie w wysokości 82 758 127,51 złotych na realizację projektu pn. "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne". W trakcie kontroli doraźnej przeprowadzonej przez IZ RPO WŁ [...] lutego oraz [...] marca 2011 r. dokonano sprawdzenia prawidłowości przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przeprowadzonego na podstawie art. 47 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). Postępowanie o udzielenie zamówienia zostało wszczęte poprzez przekazanie ogłoszenia o zamówieniu Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich 10 lipca 2009 r. i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 15 lipca 2009 r. pod numerem 2009/S133-194287. Przedmiotem zamówienia było wykonanie rewitalizacji obszaru elektrociepłowni EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne, które zostało podzielone na dwa zadania: Zadanie 1 - Rewitalizacja kompleksu budynków EC1 Wschód – wykonanie robót budowlanych w systemie zaprojektuj i wybuduj; Zadanie 2 – Rewitalizacja obszaru EC1 Zachód wraz z zagospodarowaniem terenów wspólnych. Zamawiającym była Instytucja Kultury "EC1 Ł. – Miasto Kultury" w Ł. działająca na podstawie ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), umowy pomiędzy Miastem Ł. a Fundacją [...] w Ł. w sprawie utworzenia i wspólnego prowadzenia instytucji kultury pod nazwą "EC1 Ł. - Miasto Kultury" w Ł. oraz na podstawie Statutu (załącznik nr 2 do uchwały nr XXX/588/08 Rady Miejskiej w Łodzi z 9 kwietnia 2008 r.).

Efektem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego było podpisanie dwóch umów o wykonanie robót budowlanych: dla zadania 1 umowa nr [...] z konsorcjum firm [A.] S.A., [B.] a.s.; dla zadania 2 umowa nr [...] z konsorcjum firm [C.] S.A.,[D] ,[E.]. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że zamawiający w kontrolowanym postępowaniu naruszył art. 22 ust. 2 i art. 7 ust. 1 p.z.p. w związku z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605 ze zm.), przez opisanie warunku udziału w postępowaniu w sposób niepozwalający na jego weryfikację w oparciu o żądane dokumenty (dotyczy zadania nr 1 i 2). W związku z tym została nałożona korekta finansowa w wysokości 25% (taryfikator z 9 października 2008 r. – tabela 1 poz. 14).

Decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Zarząd Województwa Ł., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Miasto Ł. w związku z decyzją Zarządu Województwa Ł. z [...] marca 2014 r., nr [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 4 664 128,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez Miasto Ł. z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej u.f.p.), w związku z realizacją projektu pn.: "Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno-artystyczne", na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2009 r., uchylił własną decyzję z [...] marca 2014 r., określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 4 664 128,67 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków tj. od [...] grudnia 2012 r. i zobowiązał Miasto Ł. do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji kwoty 4 664 128,67 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych.

W ocenie Instytucji Zarządzającej zastosowanie winien mieć taryfikator z daty zawarcia umowy o dofinansowanie (umowę zawarto w dniu [...] września 2009r.). Zgodnie bowiem z treścią § 16a ust.3 umowy wskaźnik procentowy nałożonej korekty, o którym mowa w ust.2, przyjmowany jest w wysokości i na warunkach taryfikatora opublikowanego na stronie internetowej www.rpo.lodzkie.pl. W myśl zaś § 16a ust.4 umowy taryfikator, o którym mowa w ust.3 w brzmieniu obowiązującym na dzień podpisania niniejszej umowy stosuje się do zamówień ogłoszonych przed dniem podpisania niniejszej umowy. W przypadku zmiany taryfikatora, zmieniony taryfikator stosuje się do zamówień, które w dniu opublikowania zmienionego taryfikatora na stronie www.rpo.lodzkie.pl nie zostały jeszcze ogłoszone. Strona skarżąca zamieściła ogłoszenie o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym UE z dnia 15 lipca 2009r. a więc w okresie, w którym obowiązywał taryfikator w wersji z dnia 9 października 2008r. W związku z czym, w ocenie organu, winien mieć zastosowanie taryfikator w tym brzmieniu. Przewidywał on wysokość korekty 25% za naruszenie art.7 ust.1 i art.22 ust.2 p.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudnić uczciwą konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców.

Wyrokiem z 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1225/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę Miasta Ł. i uchylił zaskarżoną decyzję z [...] września 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Ł. nr [...] z [...] marca 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1022/18 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W trybie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przedstawił następującą wykładnię prawa:

NSA wskazał, że organ II instancji wyjaśnił w swojej decyzji, dlaczego dla obliczenia korekty finansowej zastosowany został Taryfikator z 2008 r. a nie z 2010 r. oraz w jaki sposób został wyznaczony współczynnik za stwierdzone nieprawidłowości (s. 16 – 19 decyzji). W dalszej części uzasadnienia organ omówił ogólnie zasady obliczania korekt finansowych. Powyższe wskazuje, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko nie znajduje oparcia w stanie sprawy. Sąd I instancji nie przeprowadził też rozważań, które wskazywałyby na niewłaściwe zastosowanie przez organ Taryfikatora. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zbadać możliwość zastosowania przez organ Taryfikatora z 2008 r. Na przeszkodzie temu nie powinny stanąć związane z tym wątpliwości, które pojawiły się w toku postępowania administracyjnego. Jak wskazano wcześniej organ zajął w tym zakresie wyraźne stanowisko. Również brak załączenia do umowy o dofinansowanie załącznika w postaci Taryfikatora nie stanowi przeszkody ani do zastosowania odpowiedniego Taryfikatora, ani też do naliczania korekt finansowych w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzanie 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 11.07.2006, s. 25). Każdorazowo wytyczne w zakresie nakładania korekt finansowych są bowiem publikowane na stronie internetowej instytucji realizującej regionalny program operacyjny, a więc zapoznanie się z ich treścią nie powinno być utrudnione, a ich udostępnienie do wiadomości jest zgodne z regułami obowiązującymi w danym Programie. Nadto, stosownie do postanowień umowy o dofinansowanie (§ 12 i § 35) beneficjent zobowiązał się do przestrzegania p.z.p. oraz poddania się w tym zakresie kontroli, a także w sprawach nieuregulowanych umową stosować odpowiednie unormowania wynikające z Programu, dokumentów wydanych przez IZ, dokumentów wydanych przez właściwego Ministra oraz do stosowania odpowiednich przepisów prawa UE i prawa krajowego, a więc również i postanowień Taryfikatora."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją w zaskarżonym wyroku i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa Ł. nr [...] z [...] marca 2014 r.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, że żądanie przez zamawiającego przedstawienia sprawozdania finansowego obrazującego przychody netto ze sprzedaży produktów, towarów i materiałów według rodzajów działalności naruszało art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 p.z.p. w zw. z § 1 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 87, poz. 605), bowiem wystarczającym na wykazanie kondycji finansowej wykonawcy byłoby w przedmiotowej sprawie zgodnie z ww. § 1 ust. 3 rozporządzenia żądanie: sprawozdanie finansowego albo jego części, a jeżeli podlega ono badaniu przez biegłego rewidenta, także z opinią o badanym sprawozdaniu lub jego części, a w przypadku wykonawców niezobowiązanych do sporządzenia sprawozdania finansowego - innych dokumentów określających obroty - za okres nie dłuższy niż ostatnie trzy lata obrotowe - tj. bez konieczności wykazania przychodu netto z określonej konkretnie wskazanej działalności gospodarczej.

Ustanowiony warunek w sposób nieuprawniony ograniczył zatem krąg podmiotów mogących ubiegać się o udzielenie zamówienia. Utrudnił dostęp do zamówienia podmiotom, których sytuacja finansowa pozwalała na wykonanie zamówienia mimo braku spełnienia powyższego warunku.

Wymóg legitymowania się określonej wysokości przychodem netto ze sprzedaży produktów towarów i materiałów, stanowiących roboty budowlane sklasyfikowane w sekcji F w dziale 45 Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, ujętej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Kwalifikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. z 2004 r. Nr 89 poz. 844) lub odpowiadającej sekcji ujętej w Nomenklaturze Działalności we Wspólnocie Europejskiej (NACE) bądź Klasyfikacji Produktów wg Rodzajów Działalności (CPA) wykracza poza kryteria określone tak w art. 47 Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r., jak również jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r.

Odnośnie kwestii stosowania korekty finansowej istnieje spór między stronami co do tego jaki taryfikator winien mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie I GSK 1022/18 nie przesądził, że prawidłowe było zastosowanie przez Instytucję Zarządzającą taryfikatora z 9 października 2008 r. lecz nakazał zbadanie przez Sąd I instancji możliwości zastosowania przez organ administracji taryfikatora z tej daty. Odnosząc się do tego zalecenia sąd stanął na stanowisku, że organ administracji błędnie zastosował taryfikator z 9 października 2008 r. a wynikało to z tego, że Instytucja Zarządzająca nie dokonała żadnej analizy poszczególnych wersji taryfikatora a mianowicie wersji wynikających ze zmiany taryfikatora po dniu 9 października 2008 r. Obowiązkiem Instytucji Zarządzającej było ustalenie jakie zmiany taryfikatora nastąpiły po 9 października 2008 r. Strona skarżąca podnosiła, że taryfikator został zmieniony w dniu 21 kwietnia 2010 r. Organ nie wyjaśnił natomiast czy po 21 kwietnia 2010 r., a przed wydaniem decyzji określającej kwotę przypadająca do zwrotu, nastąpiła kolejna zmiana taryfikatora a jeżeli tak to od kiedy i na czym ona polegała. Instytucja Zarządzająca była zobowiązana dokonać analizy wszystkich wersji taryfikatora pod kątem ustalenia, która z nich jest najbardziej względna dla strony z uwzględnieniem reguł intertemporalnych. Po dokonaniu takiej analizy należało zastosować taryfikator w wersji, która byłaby najbardziej korzystna dla strony odpowiednio uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji brak jest takiej analizy. Instytucja Zarządzająca zastosowała taryfikator w wersji z 9 października 2008 r. opierając się na treści § 16a ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie. Treść tego przepisu nie wyklucza możliwości zastosowania taryfikatora zmienionego w późniejszym czasie. Należy zaznaczyć, że postanowienia umowy o dofinansowanie regulują stosunki cywilnoprawne obu stron umowy (tzn. instytucji zarządzającej i beneficjenta). Treść § 16a ust.3 i 4 umowy miałyby zatem zastosowanie gdyby doszło do dobrowolnego ustalenia wysokości korekty a więc gdyby była zgoda stron na wysokość pomniejszenia dofinasowania. W przypadku natomiast gdy wysokość korekty jest ustalona jednostronnie i władczo przez instytucję zarządzającą w drodze decyzji administracyjnej to winny mieć zastosowanie normy powszechnie obowiązujące, a mianowicie gdy nastąpi zmiana wysokości taryfikatora co do wysokości korekty za to samo naruszenie prawa to winno się zastosować taryfikator w wersji względniejszej dla strony. Dodać również należy jeszcze jeden argument podniesiony w wyroku w sprawie II GSK 1243/15, że zaktualizowane wytyczne w sprawie taryfikatora odzwierciedlają doświadczenia nabyte w trakcie stosowania poprzednich wytycznych i mają na celu dostarczenie wyjaśnień dotyczących poziomu korekt, które mają być stosowane zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE. W sytuacji zatem gdy zaktualizowany taryfikator uwzględnia doświadczenia ze stosowania poprzedniego taryfikatora jak również bierze pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE to nie ma przeszkód aby stosować wobec strony zaktualizowany taryfikator oczywiście o ile jest on względniejszy dla beneficjenta. Zaznaczyć także należy, że zaskarżona decyzja dotyczy kwot przekazanych stronie skarżącej w 2012 r. i już chociażby z uwagi na tę okoliczność winno się zastosować wówczas aktualne wytyczne w sprawie taryfikatora (tzn. obowiązujące w 2012 r.) a nie już nieaktualne wytyczne z 9 października 2008 r. Reasumując tę część rozważań sąd uznał, że organ administracji błędnie zastosował taryfikator z 9 października 2008 r. bez żadnej analizy późniejszych wersji taryfikatora pod kątem ustalenia jaka jest wersja względniejsza dla strony i ewentualnie dlaczego a także z pominięciem ewentualnych reguł intertemporalnych. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania jak zmieniał się taryfikator po 9 października 2008 r., ile było zmian, na czym one polegały, jakie były reguły intertemporalne, która wersja była najbardziej względna dla strony i dlaczego a także czy zastosowanie tej wersji uzasadniało obniżenie korekty i ewentualnie o ile (bo np. wersja ta przewidywała możliwość miarkowania korekty). Wszystkie te kwestie winny zostać wyjaśnione w zaskarżonej decyzji a brak wyjaśnień organu w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.).

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Zarząd Województwa Ł. wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.):

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez:

• sporządzenie ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie przyczyn stanowiących podstawę uwzględnienia skargi Miasta Ł. i wskazań w tym zakresie, w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego z pominięciem rzeczywistej, obowiązującej treści zapisów systemu realizacji RPO WŁ na lata 2007 - 2013 (w tym § 16a ust. 4 umowy o dofinansowanie) oraz lakoniczne, a tym samym niewystarczające, wskazania co do dalszego postępowania przez organ dotyczące obowiązku stosowania bliżej nieokreślonych "reguł intertemporalnych" oraz dokonania analizy bliżej nieokreślonych "poszczególnych wersji taryfikatora", które nie są konkretne ani precyzyjne oraz wskazanie, iż podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było naruszenie przez organ przepisów postępowania, takich jak art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy, wbrew twierdzeniom Sądu, organ wyjaśnił w swojej decyzji, dlaczego dla obliczenia korekty finansowej zastosowany został Taryfikator z 2008r. a nie inny,

• przedstawienie w uzasadnieniu wyroku 'niespójnej i sprzecznej oceny prawnej, w zakresie własnych ro/wnżnń, która z jednej strony nakazuje organowi stosowanie "najkorzystniejszej wersji taryfikatora" a z drugiej "reguł intertemporalnych", które to reguły wskazują na konieczność stosowania konkretnego taryfikatora (tj. w wersji z 9 października 2008 r.), nawet jeżeli nie jest najkorzystniejszy dla strony, i który został prawidłowo zastosowany przez organ, zgodnie z jedyną, obowiązującą regułą intertemporalną (s. 16 -19 decyzji),

• przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wskazań sprzecznych z systemem realizacji RPO WŁ na lata 2007 - 2013, w skład którego wchodzi m.in. umowa o dofinansowanie, a co za tym idzie sprzecznych z prawem i co czyni regułę intertemporalną wprowadzoną przez IZ RPO WŁ na lata 2007 - 2013 w § 16a ust. 4 umowy o dofinansowanie iluzoryczną,

• przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wskazań sprzecznych z wiążącą oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019r. (sygn. akt I GSK 1022/18) w zakresie wskazany w pkt II.1 i naruszenie tym samym art 170 p.p.s.a.,

• dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego przez pominięcie stanowiska Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 29 listopada 2012r. ([...] co do możliwość zastosowania kolejnej wersji taryfikatora,

• sporządzenie uzasadnienia orzeczenia bez indywidualnych rozważań w sprawie, bez odniesienia się do argumentacji organu podniesionej w decyzji, odpowiedzi na skargę oraz w pismach złożonych wtoku postępowania,

co uniemożliwia tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie przez Sąd zasady zaufania do organów państwa i wydanie w analogicznym stanie faktycznym i prawnym odmiennego orzeczenia zawierającego odmienną ocenę prawną, co prowadzi do sytuacji podejmowania przez organ w sprawach opartych na identycznym stanie faktycznym i prawnym odmiennych rozstrzygnięć w odniesieniu do różnych beneficjentów w zakresie wersji taryfikatora, który powinna stosować IZ, które to rozumowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi.

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż wymienione przez Sąd uchybienia nie miały miejsca oraz w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie przyjęcia, że Instytucja Zarządzająca nie uzasadniła która wersja taryfikatora i dlaczego winna mieć zastosowanie, które to rozumowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uwzględnienia skargi;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem miało miejsce naruszenie przez Sąd norm prawa materialnego wymienionych w pkt 11.2-11.3 skargi kasacyjnej;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie się przez WSA w Łodzi do wiążącej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 6 marca 2019r. (sygn. akt I GSK 1022/18), tj.:

przez pominięcie nakazu zbadania możliwość zastosowania przez organ Taryfikatora z 2008 r. z pominięciem rzeczywistej, obowiązującej, treści jedynej reguły intertemporalnej wprowadzonej przez IZ do RPO WŁ na lata 2007 - 2013, a do której odwołuje się NSA w swoich wskazaniach,

przez pominięcie argumentacji NSA związania stron postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu,

przez pominięcie, iż NSA przesądził iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania przez organ, które to naruszenie stanowiłoby istotny wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej;

2. art. 2 pkt 7 oraz art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 8 i 15a, art. 30 i art. 30a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji ingerowanie w system realizacji programu operacyjnego (RPO WŁ) w tym określone w umowie warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane przez bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie należy stosować taryfikator najkorzystniejszy dla strony, gdyż § 16a ust. 4 "nie wyklucza możliwości zastosowania taryfikatora zmienionego w późniejszym czasie" a "wysokość korekty jest ustalona jednostronnie i władczo" w sytuacji gdy na stosowanie konkretnego taryfikatora strony umówiły się w cywilnoprawnej umowie o dofinansowanie projektu i który to zapis definitywnie wyklucza możliwość zastosowania innego taryfikatora, które jest sprzeczne z systemem realizacji programu i wprowadzoną regułą intertemporalną, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] marca 2014 r. jako naruszających prawo, które to prawa nie naruszyły.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Ł. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a., natomiast w pkt 2. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP; w pkt 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 k.p.a.; w pkt 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym.

Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art.

7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Sąd I instancji bezzasadnie stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że organ administracji błędnie zastosował taryfikator z 9 października 2008 r. bez żadnej analizy późniejszych wersji taryfikatora pod kątem ustalenia jaka jest wersja względniejsza dla strony i ewentualnie dlaczego a także z pominięciem ewentualnych reguł intertemporalnych. W konsekwencji uzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. przez wyrażenie błędnej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Natomiast nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie), ponieważ wojewódzki sąd administracyjny sprawując kontrolę legalności decyzji ostatecznej zastosował środek określony w ustawie. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o naruszenie przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a., który to zarzut został przez kasatora wadliwie sformułowany. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2019 r. nie wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej i wskazań, lecz na podstawie art. 190 p.p.s.a. przedstawił wiążącą wykładnię prawa, którą Sąd I instancji uwzględnił.

Z brzmienia art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 wynika, że to państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych i korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. To państwo członkowskie bierze pod uwagę i wagę i nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Wykładnia wskazanego przepisu pozwala zatem uznać, że w zastosowanych przez organ wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pn. Wymierzenie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE (w tzw. "Taryfikatorze" ) zawarta jest ocena wagi i charakteru naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 173/13 publik. w internetowej bazie orzeczeń NSA). Ustalenie wysokości korekty może następować na dwa sposoby: przez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. Metodę dyferencyjną stosuje się jeżeli możliwe jest indywidualne oszacowanie rozmiaru szkody spowodowanej ujawnionym naruszeniem. Jeżeli natomiast skutki finansowe określonego naruszenia są pośrednie lub rozproszone, a zatem trudne czy wręcz niemożliwe do oszacowania stosuje się metodę wskaźnikową według wzoru ustalonego w Taryfikatorze. Wskaźnik procentowy przyjmuje się zgodnie z właściwą tabelą Taryfikatora. Wskaźnik ten wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia, przyjmuje się go w wysokości i na warunkach określonych w Taryfikatorze. Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym wyżej wyroku NSA z 25 kwietnia 2014 r., że Taryfikator sam w sobie zawiera ocenę charakteru i wagi jaką dla danej nieprawidłowości przypisała Polska jako państwo członkowskie przyporządkowując konkretną stawkę procentową do konkretnego naruszenia prawa zamówień publicznych. W Taryfikatorze przewidziano możliwość braku obowiązku nakładania korekt finansowych za naruszenia, które mają charakter formalny i nie wywołują żadnych skutków finansowych. Stwierdzenie naruszenia art. 22 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 p.z.p. stanowi nieprawidłowość uprawniającą do nałożenia korekty zgodnie z Taryfikatorem. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w systemie obowiązującego prawa nie mają żadnego znaczenia prawnego, gdyż nie stanowią źródła prawa dla podmiotów pozostających poza układami zależności i podporządkowania wynikającymi z norm o charakterze ustrojowym. Jeżeli jednak wytyczne stanowią integralny składnik umów o dofinansowanie, podpisując taką umowę, beneficjent wyraża zgodę na ich stosowanie przez instytucję zarządzającą w wyniku czego stają się one warunkami umowy i jako takie mogą być stosowane przy ustalaniu korekty. Taryfikator określa poziom korekty, jaki może zostać zastosowany przez instytucję zarządzającą w przypadku wykrycia nieprawidłowości w zakresie zamówień publicznych, związanych z realizacją projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych (dla perspektyw finansowych 2004–2006 oraz 2007–2013) oraz funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (dla perspektywy finansowej 2007–2013). Jego celem jest koordynacja i ujednolicenie stosowanych poziomów korekt w przypadku wykrycia naruszeń przepisów prawa zamówień publicznych. Zarówno wytyczne Komisji Europejskiej, jak i taryfikator służą wypełnieniu spoczywającego na państwach członkowskich obowiązku dokonywania korekt finansowych związanych z indywidualnymi lub systemowymi nieprawidłowościami, wynikającego z art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Taryfikator został przekazany instytucjom zarządzającym oraz pośredniczącym pismem Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] marca 2008 r. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" z zaleceniem stosowania przez wszystkie instytucje realizujące zadania z zakresu kontroli wydatkowania środków wspólnotowych w ramach poszczególnych programów operacyjnych.

Według pkt 1. załącznika do tego dokumentu: Wskaźniki procentowe do obliczenia wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE, wskaźnik procentowy W%, stosowany dla obliczenia wysokości korekty finansowej dla zamówień publicznych, które są w całości objęte dyrektywą 2004/18/WE określa się według tabeli 1. Tabela 1. zawiera kolumny: Lp.; Kategoria nieprawidłowości; Kwalifikacja prawna oraz opis nieprawidłowości; W% (wskaźnik procentowy nałożonej korekty); Uwagi. Pozycja 14: Określenie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert; 1. Naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2 Pzp, poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w sposób który mógłby utrudniać uczciwa konkurencję oraz nie zapewnia równego traktowania wykonawców; 25%; Uwagi – brak.

Zarząd Województwa Ł. w uzasadnieniu decyzji ostatecznej (str. 15-20) wszechstronnie wyjaśnił jej podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. W tych ramach wskazał, że według § 16a ust. 3 i 4 umowy o dofinansowanie projektu z [...] września 2009 r. do zamówień ogłoszonych przed dniem podpisania niniejszej umowy ma zastosowanie Taryfikator, w brzmieniu obowiązującym na dzień podpisania tej umowy. W przypadku zmiany Taryfikatora, zmieniony Taryfikator stosuje się do zamówień, które w dniu opublikowania zmienionego Taryfikatora na stronie www.rop.lodzkie.pl nie zostały jeszcze ogłoszone. Organ wskazał też, że zmieniona wersja Taryfikatora została opublikowana 21 kwietnia 2010 r., a więc po zamieszczeniu przez zamawiającego ogłoszenia o zamówieniu w Dzienniku Urzędowym UE, które nastąpiło 15 lipca 2009 r., a więc w okresie, w którym obowiązywał Taryfikator w wersji z 9 października 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając decyzję ostateczną oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2013 r. w trybie art. 153 p.p.s.a. wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Należy przypomnieć, że przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Zasadnie kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a., ponieważ ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku nie są prawidłowe. Organ administracji publicznej rozważył bowiem wszechstronnie i wskazał, że w tej sprawie nie zaistniały przesłanki przemawiające za zastosowaniem nowego Taryfikatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezzasadnie stwierdził, że organ administracji publicznej naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ wskazane przez kasatora jako naruszone przepisy prawa nie były podstawą prawną decyzji ostatecznej.

Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszeni art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Ł. przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim dokonał oceny zapisów umowy z [...] września 2009 r., a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów ustalił, że zwrotowi podlega kwota 4 664 128,67 złotych.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uchylając zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę, ponieważ uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § pkt 2) p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony.