Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1182/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując jako podstawę prawną art. 17 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2013 r. poz. 1456; dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 11 ust. 1 i art. 12 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548; dalej: "ustawa zmieniająca", w skrócie "zm.u.ś.r.") – działając z urzędu, odmówił E. S. prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. w wysokości 100 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że E. S. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką, P. S., na okres od 01 lutego 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. Decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówiono Stronie od 01 lipca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na córkę.

Organ I instancji wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, zgodnie z którą osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1 zm.u.ś.r.). Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r.). Art. 12 ust. 1 i 2 zm.u.ś.r. stanowi, że osobom, o których mowa w art. 11 ust. 1 u.ś.r., spełniającym warunki określone w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz osobom, którym przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, za każdy miesiąc w okresie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego, w wysokości 100,00 zł miesięcznie. Prawo do tego dodatku ustala z urzędu wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 12 ust. 3 zm.u.ś.r.).

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że E. S. jest matką niepełnosprawnej córki, której niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jednak ustawodawca określił, że przyznanie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od przyznania świadczeń pielęgnacyjnego po spełnieniu warunków określonych w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r.

Od opisanej decyzji Wójta z [...] lipca 2013 r. nr [...] Strona złożyła odwołanie pismem z [...] lipca 2013 r. (przy czym w tym samym piśmie zawarła jeszcze odwołania od decyzji nr [...] oraz nr [...], z tej samej daty), wskazując, że nie zgadza się decyzjami odmownymi. Wyjaśniła, że oprócz niepełnosprawnej córki ma również syna K., który też legitymuje się orzeczeniem, iż wymaga stałej opieki. W związku z tym Skarżąca nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, jak również pomóc mężowi w prowadzeniu gospodarstwa. Gospodarstwo posiada wyłącznie mąż i to on wykonuje wszelkie prace związane z jego prowadzeniem.

Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z uwagi na to, iż decyzją Wójta z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówiono Stronie od dnia [...] lipca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego na P. S., to na osobę tę nie przysługuje też dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] listopada 2013 r. E. S. podniosła, że nie zgadza się z "odmowną decyzją nr [...]", gdyż do dnia 30 czerwca 2013 r. "dodatek" otrzymywała. Podkreśliła, że właścicielem gospodarstwo jest wyłącznie mąż i to on wykonuje wszelkie prace z tym związane. Natomiast Skarżąca, z uwagi na konieczność opieki nad dwójką niepełnosprawnych dzieci, nie podejmuje żadnej pracy ani nie pomaga w gospodarstwie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając in extenso wywód zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie aktem bezpośrednio zaskarżonym, wprost w skardze z [...] listopada 2013 r. wskazanym, jest decyzja SKO z [...] października 2013 r., nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta z [...] lipca 2013 r., nr [...], o odmowie, z urzędu, przyznania Skarżącej prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że wymienione decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych.

Decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...], Wójta przyznał E. S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką, P. S., na okres od 01 lutego 2011 r. do 31 marca 2015 r. (k. 6. akt adm. I inst.). Pismem z 22 lutego 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 4 zm.u.ś.r., poinformował Stronę o wygaśnięciu ww. decyzji z dniem 30 czerwca 2013 r. (k. 7. akt adm. I inst.).

Dnia 08 lipca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek Strony, z tej samej daty, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką (k. 9. akt adm. I inst.).

Wydanymi tego samego dnia, tj. [...] lipca 2013 r., decyzjami:

– nr [...] – Wójt, po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił Stronie od 01 lipca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na córkę (k. 11. akt adm. I inst.). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że jedyną przyczyną "dyskwalifikującą" Stronę do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, iż jest ona rolnikiem. Wyjaśnił, że mąż Strony jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych 8,82 ha fizycznych (1,9385 ha przeliczeniowych), a w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała z 11.12.2012 r., I OPS 5/12) sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego stanowi negatywna przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

– nr [...]– Wójt, działając z urzędu, odmówił Stronie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2013 r. w wysokości 100 zł miesięcznie (k. 12. akt adm. I inst.), wskazując w uzasadnieniu na fakt wydania ww. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez Skarżącą jednym pismem od obu ww. decyzji Wójta (a nadto jeszcze od decyzji Wójta z [...] lipca 2013 r., nr [...]), SKO:

– decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta nr [...] (k. 24–28 akt sądowych);

– decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta nr [...] (w aktach adm. II inst.).

Pierwsza z wymienionych decyzji SKO – nr [...] – dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie została formalnie przez Stronę zaskarżona do sądu administracyjnego (k. 28 akt sądowych). Druga z tych decyzji – nr [...] – w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego, stała się przedmiotem skargi, która zainicjowała niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne (k. 4 akt sądowych).

W ocenie Sądu wszystkie te cztery decyzje (obie decyzje Wójta z [...] lipca 2013 r. oraz obie decyzje SKO z [...] października 2013 r.) mieszczą się w granicach tej samej sprawy, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., ogniskującej się tu wokół kwestii przysługiwania Skarżącej (bądź nie) uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego według nowych zasad obowiązujących od dnia 01 stycznia 2013 r. w związku z wejściem w życie opisanej wyżej ustawy zmieniającej (ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw). Kwestia przysługiwania Stronie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego jest, w sposób oczywisty, pochodną tego podstawowego zagadnienia – co wynika jasno już z brzmienia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 zm.u.ś.r. W myśl tego ostatniego przepisu (który, notabene, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt k 27/13, został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP – zob. Dz. U. z 2013 r. poz. 1557) osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 zm.u.ś.r. osobom, o których mowa w ww. art. 11 ust. 1 zm.u.ś.r., spełniającym warunki określone w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, za każdy miesiąc w okresie od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. od 01 stycznia 2013 r.) do dnia 30 czerwca 2013 r., w którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje dodatek do świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, w świetle cytowanych regulacji, osoba, która – jak w niniejszej sprawie Skarżąca – pobierała świadczenie pielęgnacyjne w trybie dotychczasowych przepisów, ma prawo do wskazanego dodatku, jeżeli byłaby uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach (tu odpowiednio: o ile by tego świadczenia na nowych zasadach Skarżącej nie odmówiono).

Bezpośredni związek pomiędzy decyzjami (obu instancji) w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz decyzjami (obu instancji) w sprawie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego – polegający na tym, że rozstrzygnięcie w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego chronologicznie poprzedzało i logicznie warunkowało rozstrzygnięcie w sprawie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego – wynika też wprost z pisemnych uzasadnień decyzji organów obu instancji wydanych w tej ostatniej sprawie, w których podkreślono, że odmowa przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego jest następstwem odmowy przyznania samego świadczenia pielęgnacyjnego.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu, spełnione zostały przesłanki do objęcia kontrolą w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wszystkich tych czterech decyzji. Jak bowiem trafnie przyjmuje się w orzecznictwie, pojęcie "sprawy", jakim ustawodawca posłużył się w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., jest szersze od pojęcia "sprawy administracyjnej". Obejmuje ono wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne – bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji – które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o których mowa w ww. przepisach, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. np. wyroki NSA: z 28.07.2011 r., I OSK 537/11; z 06.02.2008 r., I FSK 1592/07; z 22.02.2006 r., I FSK 614/05; z 16.11.2005 r., FSK 2261/04 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA).

Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć zapadłych w granicach niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 u.ś.r., że przez "zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że Skarżąca posiada status rolnika. W konsekwencji, z powołaniem się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (CBOSA) – w myśl której prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. – organy uznały, że Skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia. Przy tym jedyną okolicznością, na podstawie której organy uznały Skarżącą za rolnika, był fakt, iż jej mąż jest właścicielem gospodarstwa rolnego.

Z taką argumentacją organów nie sposób się zgodzić.

Od razu należy jednak zastrzec, że Sąd w obecnym składzie nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 5/12 oraz argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. W szczególności w uchwale tej zasadnie podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z tego świadczenia korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie zamieszczenie w art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicji legalnej wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. W rezultacie pominięcie w katalogu form aktywności gospodarczej, wymienionych w tym przepisie, prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji więc rolnik nie może zasadnie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Zwłaszcza, że, w odróżnieniu np. od pracownika, nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może bardziej elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie organizacji opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Tym niemniej, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organy w niniejszej sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, że powołana uchwała NSA o sygn. akt I OPS 5/12 dotyczyła sytuacji analogicznej do tej, w jakiej znajduje się Skarżąca – co też trafnie wytknięto w skardze. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która – będąc właścicielką gospodarstwa rolnego i podlegając z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik – bezsprzecznie legitymowała się statusem rolnika, podczas gdy w niniejszej sprawie zakwalifikowanie Skarżącej jako rolnika było co najmniej przedwczesne.

W tym miejscu godzi się zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "rolnik". Zostało ono jednak zdefiniowane w przepisie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403; dalej w skrócie: "u.u.s.r."), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Z kolei, jak wynika z art. 3 pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej.

Odnosząc te uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że przypisanie Skarżącej statusu rolnika nie miało dostatecznego oparcia w ustaleniach faktycznych poczynionych dotychczas przez organy administracji i z tego względu było co najmniej przedwczesne. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy pozwalał bowiem jedynie stwierdzić, że właścicielem gospodarstwa rolnego jest mąż Skarżącej, K. S. Tylko on został wskazany w treści zaświadczenia Urzędu Gminy [...] jako posiadacz gospodarstwa rolnego o powierzchni 10,17 ha fizycznych, w tym 8,82 (ha) użytków rolnych, co stanowi 1,9385 ha przeliczeniowe (k. 10. akt adm. I inst.). Organy administracji nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że również E. S. posiada (współposiada) gospodarstwo rolne oraz prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wręcz przeciwnie, organy obu instancji w uzasadnieniach swych decyzji zgodnie wskazywały, że to mąż Wnioskodawczyni jest właścicielem gospodarstwa. Co więcej, organy nawet nie wyjaśniły, czy Skarżąca nadal jest ubezpieczona w KRUS (znajdujące się w aktach oświadczenie Skarżącej o podleganiu takiemu ubezpieczeniu pochodzi z 2011 r. – k. 2. akt adm. I inst.). Tymczasem – jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 678/13 (CBOSA) – wykazanie faktu posiadania [ewentualnie: współposiadania – uw. Sądu] przez skarżącą gospodarstwa rolnego oraz jego prowadzenia osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie, jest niezbędne do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 u.u.s.r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to bynajmniej organów administracji od należytego uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska.

Trzeba przy tym zauważyć, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z objęciem ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442; dalej w skrócie: "u.s.u.s."), za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis prima facie zdaje się wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b u.s.u.s. wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym nawet okoliczność ewentualnego podlegania przez Skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Innymi słowy, okoliczność ta, sama w sobie, jest niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż opłacanie składek na ubezpieczenie w KRUS nie jest równoznaczne z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (tak trafnie wyrok WSA z 26.01.2012 r., II SA/Rz 889/11, CBOSA).

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.u.s.r. ubezpieczeniu społecznemu rolników podlegają nie tylko "rolnicy", ale także pracujący z nimi "domownicy". Ustawodawca oba te pojęcia definiuje. Znaczenie terminu "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu (zob. art. 6 pkt 1 u.u.s.r.). W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia Skarżącej omawianą definicją. Natomiast za "domownika" ustawodawca nakazuje uważać osobę bliską rolnikowi, która: (1) ukończyła 16 lat, (2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie oraz (3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Również w tym przypadku zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż Skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako "domownika" w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy obu instancji wadliwie ustaliły status Skarżącej z perspektywy przepisów ww. ustawy.

W myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przepisy tej ustawy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w "gospodarstwie rolnym" oraz pracę w "gospodarstwie domowym". W świetle cytowanego przepisu podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć swoje źródło w fakcie wykonywania pracy w którymkolwiek z tych "gospodarstw". Z tym, że tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 26.11.2008 r., III AUa 839/08, LEX nr 509776), wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Tymczasem argumentacja skargi zdaje się naprowadzać, że Skarżąca może ewentualnie podlegać ubezpieczeniu społecznemu rolników tylko ze względu na zajmowanie się gospodarstwem domowym (w tym zwłaszcza opieką nad dwójką niepełnosprawnych dzieci), a nie gospodarstwem rolnym, którym włada jej mąż. W takim przypadku niedopuszczalne byłoby zrównywanie statusu Skarżącej ze statusem "rolnika". Sam fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza jeszcze o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba poza tym podkreślić, że organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez Skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego małżonka i nie bierze czynnego udziału w pracach w tym gospodarstwie, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogłoby dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 u.ś.r. (tak trafnie: powołany wcześniej wyrok WSA z 27.09.2013 r., II SA/Po 678/13). Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie. Organy nie ustaliły bowiem, czy Skarżąca pracowała poza rolnictwem, a jeśli tak, to kiedy zrezygnowała z tego zatrudnienia i z jakiej przyczyny. Należy przy tym wskazać, że organy powinny poddać ocenie ewentualne twierdzenia Skarżącej uprawdopodabniające fakt jej rezygnacji lub niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. poprzez ustalenie wykształcenia Skarżącej).

Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do jej rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji stanowiło naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich czterech decyzji zapadłych w granicach niniejszej sprawy.

Ponadto, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja SKO nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta nr [...] w przedmiocie odmowy, z urzędu, przyznania Skarżącej prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego są obarczone dalej jeszcze idącymi wadami, uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w sposób kwalifikowany, tj. poprzez stwierdzenie ich nieważności.

Stwierdzenie nieważności Decyzja Wójta nr [...] wynika stąd, iż decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a.). W szczególności takiej podstawy nie mógł bowiem stanowić wskazany przez organ I instancji przepis art. 12 ust. 3 zm.u.ś.r., zgodnie z którym prawo do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego ustala z urzędu wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego. Użyte w tym przepisie określenie "ustalać" w analizowanym kontekście znaczy tyle, co "stwierdzać coś po uprzednim zbadaniu" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2006; definicja I słowa "ustalić – ustalać"). Chodzi tu więc wyłącznie o rozstrzygnięcie pozytywne – przyznające prawo do takiego dodatku. Przepis ten – jako wyjątek od reguły, że wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z urzędu, jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, natomiast jeśli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, to wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 61, Nb 3 – nie powinien być interpretowany rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"). W konsekwencji, zdaniem Sądu, brak podstaw ku temu, aby wynikającą z art. 12 ust. 3 zm.u.ś.r. kompetencję organu do "ustalenia" prawa do dodatku rozciągać także na przypadki wydawania decyzji negatywnej (odmownej) – dla Strony ewidentnie niekorzystnej, bo odmawiającej jej tego dodatku. Postępowanie w takim przedmiocie (co do odmowy prawa do dodatku) nie powinno być w ogóle przez organ wszczynane i prowadzone. (Wobec tego jedynie na marginesie wypada zauważyć, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak wymaganego zawiadomienia Strony o wszczęciu przez organ I instancji postępowania z urzędu).

Utrzymanie w mocy przez SKO ww. decyzji Wójta obarczonej wadą nieważności spowodowało, że także zaskarżona decyzja nr [...] dotknięta została wadą nieważności, jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (por. wyroki NSA: z 28.06.1999 r., IV SA 1051/97, LEX nr 47905; z 12.04.2000 r., II SA/Gd 1089/98, CBOSA; z 18.04.2000 r., II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a (w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji, tj. stwierdził odpowiednio: nieważność zaskarżonej decyzji SKO z [...] października 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta z [...] lipca 2013 r., nr [...], o odmowie prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 1 wyroku); a także uchylił decyzję SKO z [...] października 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta z [...] lipca 2013 r., nr [...] o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego (pkt 2 wyroku).

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji – uwzględniwszy powyższe uwagi i oceny prawne – powinien ustalić, czy Skarżąca rzeczywiście posiada status "rolnika" w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej, organ powinien zbadać, czy Skarżąca spełnia pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego według nowych zasad (ustalonych ustawą zmieniającą), a w szczególności czy nie podejmuje albo zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawną córką. Jeśli w rezultacie okaże się, że Skarżąca spełnia te przesłanki, to organ podejmie stosowne decyzje: (a) w przedmiocie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego oraz (b) w przedmiocie ustalenia, z urzędu, prawa do dodatku do ww. świadczenia. Jeśli natomiast okaże się, że Skarżąca przesłanek tych nie spełnia to organ: (a) podejmie decyzję o odmowie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, zaś (b) prowadzone dotychczas postępowanie w przedmiocie (odmowy) ustalenia, z urzędu, prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego (w ramach którego zapadła decyzja nr [...]) – umorzy, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).