Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 218/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Witnica od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Go 62/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Witnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Go 62/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] w W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Witnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy Witnica do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z dnia 24 maja 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 24 maja 2017 r. Stowarzyszenie [..] w W. złożyła wniosek o dostęp do informacji publicznej poprzez udostępnienie wszelkich dokumentów dotyczących pojazdu marki [..] o nr rej. [..] (stanowiącego własność Gminy Witnica) będących w posiadaniu Starostwa Powiatowego w Gorzowie Wielkopolskim i wskazując, że wniosek dotyczy m.in. opinii biegłego wykonanej na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy w Witnicy.

Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wezwano wnioskujące Stowarzyszenie do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie w terminie 7 dni konkretnych dokumentów, których udostępnienia żąda.

[..] w W. pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wskazała, że w jej zainteresowaniu jest wykonana na zlecenie Urzędu Miasta i Gminy w Witnicy w marcu 2017 r. opinia biegłego sądowego mgra inż. J.K. - Certyfikowanego Rzeczoznawcy Samochodowego o stanie technicznym lekkiego samochodu gaśniczego marki [..] o nr rej. [..], będącego na wyposażeniu OSP W..

W odpowiedzi organ stwierdził w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r., że dokument ten nie stanowi informacji publicznej. Opinia eksperta sporządzona na zlecenie gminy nie stanowi dokumentu urzędowego, gdyż nie pochodzi od podmiotu umocowanego prawem do wydawania określonych prawem dokumentów. Jest to dokument stanowiący źródło wielu różnych informacji, w tym nie mających charakteru publicznych. Udostępnieniu mogą podlegać np. dane dotyczące kiedy i za jaką kwotę opinia została sporządzona.

Stowarzyszenie [..] w W. pismem z dnia 31 lipca 2017 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Witnica, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do załatwienia wniosku, zasądzenie kosztów postępowania i terminowe rozpatrzenie skargi z uwagi na to, że wynik postępowania ma istotne znaczenie dla toczącego się równolegle przed Sądem Rejonowym w Gorzowie Wielkopolskim postępowania karnego, sygn. akt: II K 308/2017 dotyczącego niedopełnienia i przekroczenia obowiązków służbowych przez pracowników organu w związku z postępowaniem przetargowym na zakup samochodu strażackiego, którego dotyczyła opinia, o którą wniósł skarżący. Opinia ta została bowiem sporządzona dla podważenia opinii nr [..] zleconej przez prokuraturę w postępowaniu przygotowawczym (PR 3DS.82.2016).

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, twierdząc, że opinia jest dokumentem wewnętrznym Gminy, o charakterze roboczym.

Na rozprawie Sąd ujawnił i przeprowadził dowód z opinii technicznej, zawartej na k. 19-42 akt o sygn. II SA/Go 359/17 w sprawie ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu, czyli opinii technicznej nr [..] z dnia [..] marca 2017 r. sporządzonej przez rzeczoznawcę samochodowego J.K. o stanie technicznym lekkiego samochodu gaśniczego marki [..] o nr rej. [..].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że aby ocenić, czy organ pozostawał w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy miał on prawny obowiązek jej udzielenia oraz czy dokonał tego w terminie, a więc uprzednio należy zbadać, czy informacja, o którą wystąpił wnioskodawca jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniając pojęcie informacji publicznej Sąd I instancji doszedł do przekonania, że objęta wnioskiem opinia techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę samochodowego nie była tzw. "dokumentem wewnętrznym", lecz stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczyła ona stanu technicznego samochodu będącego własnością Gminy, a zatem majątku publicznego, tj. informacji o mieniu, jakim dysponuje jednostka samorządu terytorialnego.

Sąd nie podzielił stanowiska organu o wewnętrznym charakterze dokumentu, szczególnie, że organ złożył ją do akt postępowania o sygn. akt: II SA/Go 359/17 toczącego się przed WSA w Gorzowie Wielkopolskim ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy rejestracji pojazdu. Fakt ten zdaniem Sądu podważa twierdzenie, że opinia miała wyłącznie charakter wewnętrzny i pomocniczy.

Ostatecznie Sąd uznał, iż w związku z przedmiotem opinii oraz wobec wykorzystania jej w postępowaniach toczących się z udziałem Burmistrza, stanowiła ona informację publiczną i winna zostać skarżącemu udostępniona, a tym samym organ dopuścił się bezczynności, chociaż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność Burmistrza była bowiem wynikiem dokonania błędnej oceny prawnej co do charakteru żądanej informacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy Witnica zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądana informacja stanowi informację publiczną.

W oszczędnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że opinia eksperta stanowi dokument prywatny, stanowiący źródło wielu różnorodnych informacji, w tym takich, które nie mają charakteru informacji publicznej; jest to dokument wewnętrzny, sporządzony na potrzeby własnych ustaleń gminy w związku z toczącymi się postępowaniami, dotyczącymi wozu strażackiego. Opinia ma charakter nieoficjalny, roboczy i nie jest jedyną opinią o stanie technicznym pojazdu, a opinię o odmiennej treści sporządził producent pojazdu. Jednocześnie organ zauważył, że wprawdzie opinia ta służy realizacji jednego z zadań publicznych, ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dokument ten służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych informacji w celu wypracowania stanowiska Gminy, a ponieważ organ udzielił odpowiedzi na wniosek, to zarzut bezczynności jest bezzasadny, co skutkować powinno oddaleniem skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [..] w W. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, podzieliło ustalenia, wnioski i rozstrzygnięcie Sądu I instancji i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w p.p.s.a. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p., upatruje w przyjęciu, że "żądana informacja stanowi informację publiczną", jednak jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w istocie postawiony zarzut zmierza do wykazania, że żądany dokument – opinia eksperta zawiera w sobie wiele informacji, które nie mają charakteru publicznego, a nadto jest dokumentem służącym zgromadzeniu informacji w celu wypracowania stanowiska Gminy i jedynie jedną z wielu opinii (o odmiennych wnioskach), co miałoby stanowić uzasadnienie uznania żądanej opinii za niepodlegającą udostępnieniu.

Takie uzasadnienie wskazuje zatem, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc powyższe zarzuty kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, uznał, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego można w realiach niniejszej sprawy odczytać również w ten sposób, że błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji ogólnego stanowiska, zgodnie z którym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacji publicznej nie stanowią dokumenty wewnętrzne, robocze, sporządzone wyłącznie na potrzeby własnych ustaleń, nie przesądzające o kierunkach działania organu, dokumenty prywatne, nieoficjalne.

Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w niniejszej sprawie jest jednak prawidłowe, wobec czego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów jest niezasadny. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p., z uwagi na jego nieścisłe sformułowanie. Zarówno bowiem wskazany przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jak i pkt 5 składają się z pomniejszych jednostek redakcyjnych. Wskazany w skardze art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy podzielony jest na litery a-d, zaś art. 6 ust. 1 pkt 5 na litery a-h. Wadliwa konstrukcja zarzutu w połączeniu ze zwięzłym uzasadnieniem skargi kasacyjnej nie umożliwiały dokonania rekonstrukcji postawionego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Chociaż w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677). Skoro wadliwość zarzutu nie była możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego, powołana nieprecyzyjnie podstawa prawna wykluczała rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 i 6 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z konstrukcją postawionego zarzutu mógł odnieść się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., rekonstruując zarzut błędnej wykładni powołanych przepisów.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem prowadzić do takiego rozumienia zakresu i charakteru prawa do informacji publicznej, który modyfikowałby zakres i charakter tego prawa wynikający z Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

- wykaz "wejść i wyjść do ministerstwa nie zawiera informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15).

W konsekwencji nie jest błędna przyjęta przez Sąd I instancji taka wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którą dokument, służący ustaleniu wartości, czy stanu konkretnych przedmiotów stanowiących mienie publiczne, w dodatku bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych (nie budzi wątpliwości, że samochód gaśniczy jest instrumentem wykonywania zadań publicznych straży pożarnej) zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu, skoro sprawą publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest działalność podmiotów wykonujących zadania publiczne (m.in. organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut błędnego zastosowania powołanych przepisów, skoro Sąd prawidłowo przyjął w oparciu o powyższą wykładnię, że żądana opinia rzeczoznawcy dotyczy stanu technicznego samochodu będącego własnością Gminy, a zatem majątku publicznego, a więc stanowi informacje o majątku, którym dysponuje Gmina. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie sam przyznaje, że opinia objęta żądaniem wniosku służy realizacji jednego z zadań publicznych. Fakt realizacji zadania publicznego przy użyciu objętego wnioskiem dokumentu bezspornie przesądza, że jego treść zawiera informację publiczną. Bez znaczenia zatem w niniejszej sprawie była ocena organu, że dokument ten nie przesądza o kierunkach działalności organu i argumentacja prowadząca do wniosku, że dokument ten miał zostać wytworzony na wewnętrzne potrzeby Gminy. Cel zlecenia jego sporządzenia nie pozbawił bowiem per se charakteru publicznego ujętej w nim informacji.

W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie narusza prawa a skarga kasacyjna, która nie miała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, że organ zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia z uwzględnieniem faktu, że wniosek ten dotyczył informacji o charakterze publicznym. To, czy udzielenie wnioskodawcy odpowiedzi wskazującej na zakwalifikowanie informacji, jako niepodlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. mogło uwolnić organ z zarzut bezczynności w rozpoznaniu wniosku, czy miało jedynie wpływ na ocenę rażącego naruszenia prawa przy jej stwierdzeniu, nie podlegało ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak zarzutów skargi kasacyjnej w tym zakresie.

W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. o zwrot kosztów postępowania. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego (...). Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, Stowarzyszenie [..] w W. nie poniosła także kosztów sądowych związanych z postępowaniem zainicjowanym skargą kasacyjną Burmistrza Miasta i Gminy Witnica. Do niezbędnych kosztów postępowania zalicza się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, w kwocie nie wyższej niż określonej w przepisach odrębnych, jednakże, chociaż sporządzono i wniesiono w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną, to strona nie korzystała z zastępstwa procesowego, co tym bardziej czyniło niezasadnym wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.