Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 427/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 3 pkt 6, art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 12 listopada 2014 r. (data wpływu do organu) Prezydent Miasta [...]poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ I instancji) o rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. W wyniku oględzin przeprowadzonych 16 grudnia 2014 r. na terenie działek oznaczonych numerami: [...] przy ul. [...] stwierdzono m. in., że [...] (dalej: inwestorzy, skarżący) dobudowali do pokoju dziennego budynku mieszkalnego taras o długości 7 m i szerokości 3, 60 m ze schodami ogrodowymi. Następnie zabudowali około 1/3 długości tarasu (2,80 m) na całej jego szerokości, uzyskując ogród zimowy. Gabaryty wybudowanego ogrodu wynoszą 3,20 m x 3,60 m i wysokość 1,90 m, przy pokoju dziennym 2,50 m. Na ww. roboty budowlane inwestorzy nie okazali stosownych dokumentów organu architektoniczno-budowlanego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Po wszczęciu postępowania w sprawie ([...] grudnia 2014 r.) i ustaleniu, że

w wyniku rozbudowy budynku powstał nowy obiekt o większych gabarytach,

a rozbudowa została wykonana bez prawomocnej decyzji organu architektoniczno-budowlanego, PINB wdrożył postępowanie legalizacyjne samowolnie wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2015 r. wstrzymano prowadzenie robót oraz nałożono obowiązek przedłożenia niezbędnych dokumentów. W dniu 10 sierpnia 2015 r. inwestorzy złożyli projekt budowlany przedmiotowej rozbudowy, sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Nr [...] z [...] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy.

Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2015 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409 ze zm., zwana dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł za samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...], płatną w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że w ramach postępowania legalizacyjnego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, właściwy organ ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Podstawę opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu (w) z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

PINB podał, iż stanowiący przedmiot legalizacji obiekt zakwalifikowano do

I kategorii obiektów budowlanych – budynki mieszkalne jednorodzinne, gdzie s = 500,

k = 2, w = 1. Opłata legalizacyjna obliczona według wzoru wynosi: (s x k x w) = (500 zł x 2 x 1) x 50 = 50.000 zł.

Zażalenie na powołane rozstrzygnięcie złożyli skarżący, wnioskując o jego uchylenie w całości i orzeczenie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że wykonanie ogrodu zimowego

o wymiarach w rzucie 3,20 m x 3,60 m stanowiło samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy

w rzeczywistości wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno — budowlanej. W konsekwencji ustalono opłatę legalizacyjną

w wysokości 50.000 zł, gdy tymczasem opłata ta powinna wynosić 5.000 zł, zgodnie

z art. 49b ust. 5 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.

Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...]z [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł

o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB stwierdził zasadność podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, iż organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego, a wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego. W zależności od kategorii do jakiej należy określony obiekt budowlany oraz w zależności od rodzaju prowadzonych samowolnie robót budowlanych, przepisy przewidują różne tryby procedury legalizacyjnej. Jedną

z nich jest procedura określona w art. 48 i art. 49 p.b., którą organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie.

Wyjaśnił, iż procedura określona w art. 49 p.b. ma zastosowanie wobec samowolnie wykonanych robót budowlanych, na których realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Ustawodawca zdecydował się na rozróżnienie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowaniu obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo skutecznie wniesionego sprzeciwu. Stwierdzić należy, że w istocie skutki prawne samowoli w obu sytuacjach co do zasady są tożsame, jednakże w trybie postępowania w takich sprawach istnieją różnice, m.in. w zakresie stawki opłaty legalizacyjnej za popełnioną samowolę budowlaną.

Wprawdzie od 28 czerwca 2015 r. nastąpiła zmiana przepisów Prawa budowlanego, jednak do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Niniejsza sprawa została zainicjowana pismem z listopada 2014 r., zatem w tym przypadku mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Według regulacji art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b.

W przedmiotowej sprawie na rozbudowę budynku mieszkalnego należało uzyskać pozwolenie na budowę, czego inwestor nie dopełnił. W związku z powyższym, prowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 48 p.b. było właściwe.

W przypadku stwierdzenia samowoli budowanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych

(w tym przepisów techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Takie naruszenia w omawianej sprawie nie występują, w związku z czym PINB postanowieniem nr [...] r. z [...] stycznia 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budynku mieszkalnego i nakazał inwestorom przedstawienie odpowiedniej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Inwestorzy przedstawili wszystkie wymagane dokumenty. Tym samym spełnione zostały ustawowe przesłanki do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Zatem organ I instancji, po zweryfikowaniu dokumentów złożonych przez inwestorów, prawidłowo nałożył obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej i właściwie określił jej wysokość.

Odnosząc się do argumentów zażalenia [...]WINB wskazał, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest końcowym etapem postępowania prowadzonego w trybie art. 48-49 p.b. Ustawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od wymierzenia tej opłaty lub zmiany jej wysokości w zależności od etapu zaawansowania prac. Przystępując do realizacji inwestycji bez zgody właściwego organu, inwestor powinien liczyć się z negatywnymi konsekwencjami swojego działania, w tym w zakresie konieczności poniesienia opłaty z tytułu samowolnie wykonanych prac. Organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które spowodowały zaistniałe naruszenie prawa, jak również nie posiada kompetencji do umorzenia opłaty legalizacyjnej. W sytuacji uiszczenia opłaty organ zobowiązany jest zatwierdzić przedłożony projekt budowlany i wydać zezwolenie na dokończenie budowy, jeśli ta nie została zakończona. Natomiast w przypadku niespełnienia ww. obowiązku lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli.

Wyjaśnił także, że za ogród zimowy nie można uznać powiększenia budynku mieszkalnego o zabudowę części tarasu. Z dokumentów sprawy bezsprzecznie wynika, iż część zabudowana tarasu powiększyła kubaturę budynku mieszkalnego. Zatem, nie można w niniejszej sprawie mówić o przydomowym ogrodzie zimowym. Już samo wyrażenie "przydomowy" oznacza, że obiekt znajduje się przy domu, nie stanowi natomiast jego rozbudowy. Oznacza to, że obiekt taki związany jest przez swoją funkcję z domem mieszkalnym, nie zaś poprzez powiększenie powierzchni użytkowej budynku. Ponadto ustawodawca, obejmując oranżerie (ogrody zimowe) zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. - miał na myśli lekkie i stosunkowo łatwe w montażu przeszklone konstrukcje, pozwalające na zapewnienie optymalnych warunków do hodowli roślin wymagających cieplejszego klimatu o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Wobec powyższego rozumienia pojęcia ogrodu zimowego, trudno jest uznać, że konstrukcja, na którą składa się zadaszenie (blachodachówka, drewniane krokwie, wełna mineralna

i płyty G-K) oraz ściany (tynk mineralny na siatce, pianka PIR, bloczek suporex, tynk cementowo - wapienny), stanowi ogród zimowy, który miał na myśli ustawodawca.

Bez znaczenia dla określenia właściwego trybu postępowania w sprawę (tj. art. 48 p.b.) pozostaje fakt, że przedmiotowe pomieszczenie zostało wykonane jako następny etap inwestycji, która wcześniej polegała na również samowolnie wykonanej dobudowie tarasu do istniejącego budynku. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, taras nie jest samodzielnym obiektem, jest dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego i wykonanie tej inwestycji (budowy tarasu) zmienia charakterystyczne paramenty budynku, w tym kubaturę i powierzchnię zabudowy.

W związku z powyższym, wykonane roboty prawidłowo zostały zakwalifikowane jako rozbudowa budynku mieszkalnego (art. 3 pkt 6 p.b.). Do kubatury obiektu wlicza się bowiem m.in. kubaturę tarasów (§ 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2015, poz. 1422). W przedmiotowej sprawie inwestorzy dokonali samowolnej dobudowy tarasu, który następnie zabudowali, wygradzając z przestrzeni pomieszczenie za pomocą trwałych przegród. Ww. roboty należało więc potraktować łącznie jako rozbudowę obiektu. Dlatego też bez wpływu pozostają faktyczne wymiary tak zrealizowanego pomieszczenia.

Skargę do sądu administracyjnego na powołane postanowienie złożyli skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości oraz zwrot kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1. art. 49 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że wykonanie ogrodu zimowego

o wymiarach w rzucie 3,20 m x 3,60 m stanowiło samowolną rozbudowę budynku mieszkalnego, wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy w rzeczywistości wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej;

2. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że ogród zimowy, wobec którego toczy się postępowanie, nie ma statusu "przydomowego", podczas gdy w rzeczywistości funkcjonalne związanie z budynkiem mieszkalnym nie pozbawia go tej cechy;

3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne opisanie konstrukcji wykonanej inwestycji i nieuwzględnienie, że przegrody zewnętrzne składają się w 80 - 90 % z przeszkleń, co pozwala na zakwalifikowanie jej jako ogrodu zimowego.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podali, iż ocena dokonana przez organy jest nieprawidłowa i winna zostać zweryfikowana przez sąd. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania (sprzed nowelizacji, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r.) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa tego typu wymagała natomiast zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego to obowiązku nie dopełniono. Postępowanie zatem nie powinno się toczyć na podstawie przepisów art. 48 p.b., który ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz na podstawie art. 49b, który dotyczy inwestycji wykonanych bez zgłoszenia. W konsekwencji opłata legalizacyjna nie powinna wynosić 50.000 zł, lecz 5.000 zł, zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 p.b.

Według skarżących, sporny obiekt spełnia kryteria przydomowego ogrodu zimowego, a zarazem nie może być uznany za typową rozbudowę budynku mieszkalnego. Poza tym zauważyli, że ustawodawca słowo "oranżeria" zrównoważył z pojęciem "ogród zimowy". Skoro więc według definicji słownikowej oranżerią jest budynek posiadający dach i ściany, a cechą wyróżniającą jest duża powierzchnia przeszkleń, przy czym nie ma mowy o lekkiej konstrukcji, to trudno nie uznać przedmiotowego obiektu właśnie za oranżerię. Przegrody zewnętrzne wykonanego obiektu składają się w 80 - 90 % z przeszkleń. Wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2011 r., wydany w sprawie o sygnaturze II OSK 586/10, skarżący podnieśli, że oranżerią może być również pomieszczenie wykonane na tarasie budynku i ta okoliczność nie jest decydująca w kwalifikacji wykonanych robót budowlanych.

Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżących wykonanie tarasu można oceniać, biorąc pod uwagę słuszny interes strony, jako utwardzenie powierzchni działki budowlanej. Wykonanie takich robót zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.). Utwardzenie spełniające funkcję tarasu pozostaje w bezpośrednim związku

z budynkiem mieszkalnym i pełni rolę podrzędną wobec tego obiektu. Nie stanowi ono więc budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., stąd przedmiotem niniejszego postępowania wino być jedynie wybudowanie ogrodu zimowego bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi bez utwardzenia terenu o funkcji tarasowej, które nie podlega reglamentacji budowlanej.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną

w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego – robót budowlanych – powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę określa art. 28 p.b. stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 p.b. Przepisy art. 29-31 p.b. wprowadzają wyjątki od ogólnej zasady, określając budowy i roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie w określonych wypadkach wymaga zgłoszenia do właściwego organu.

Omawiana w niniejszej sprawie rozbudowa budynku jednorodzinnego poprzez dobudowanie tarasu i ogrodu zimowego do nich nie należy. Wykonana przez skarżących rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji

o pozwoleniu na budowę. Skarżący takiego dokumentu nie przedstawili, a więc należy uznać, że dopuścili się samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie należy się zgodzić z kwalifikacją charakteru robót budowlanych dokonaną przez organy. W istocie bowiem doszło do rozbudowy obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego przez dobudowanie do niego nowego elementu w postaci tarasu. Niewątpliwie tego typu inwestycja jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 6 p.b., budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takiego jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 58, wyroki NSA: z dnia 6 września 2007 r., II OSK 1180/06, publ. Lex nr 494642 oraz z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 586/10, publ. Lex nr 794740). W związku z tym należy zauważyć, że dobudowanie tarasu do istniejącego budynku mieszkalnego zwiększa powierzchnię zabudowy budynku i nie jest samodzielnym obiektem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2015 r., VII SA/Wa 1901/14, publ. Lex nr 1975510).

W Prawie budowlanym brak jest definicji ustawowej "tarasu". Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza (tom IV str. 24 Warszawa 2008, PWN), taras to odkryta, płaska część budynku, otoczona balustradą, umieszczona na parterze (często połączona schodami z ogrodem, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), na piętrze lub płaskim dachu. Pojęcie "taras" oznacza zatem pewną część budynku. Dlatego wykonane w tym zakresie roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę, a więc budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. (wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2010 r., II OSK 404/09, publ. Lex nr 597577 oraz z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 856/10, publ. Lex nr 1081931).

Ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443, zwana dalej: ustawą zmieniającą) wprowadzono zmiany w zakresie katalogu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowych przepisów (tj. do 28 czerwca 2015 r., za wyjątkiem przepisu art. 1 pkt 34, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 p.b., ustalanych

w postępowaniach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowych przepisów decyzją ostateczną, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przewidziana jest możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej, w związku z wprowadzeniem przepisu art. 49c p.b. Zatem, określenie czy dany obiekt podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę w sprawach już wszczętych nie ulega zmianie z powodu nowelizacji, natomiast przy wydawaniu postanowienia o naliczeniu opłaty legalizacyjnej należy uwzględnić wprowadzone zmiany.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły, że w zakresie ustalenia, że na rozbudowę budynku mieszkalnego niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Skoro wykonane roboty budowlane nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, PINB zasadnie rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu w trybie art. 48 p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., właściwy organ nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Tą kategoryczną dyspozycję łagodzi jednak regulacja art. 48 ust. 2 p.b., bowiem zgodnie z jego treścią, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (jeżeli są one nadal prowadzone).

W tym postanowieniu, stosownie do ust. 3 art. 48 p.b., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niewypełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.), tj. orzeka się nakaz rozbiórki. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 p.b.). Wówczas właściwy organ, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki i terenu z przepisami o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

W toku postępowania legalizacyjnego, stosownie do art. 49 ust. 1 p.b., właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Pozytywny wynik powyższych sprawdzeń powoduje, że możliwe jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.

Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f p.b. z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 p.b.). Kwotę opłaty legalizacyjnej stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu budowlanego oraz współczynnik wielkości obiektu określone zostały w załączniku do ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, co wynika

z art. 59f ust. 1 i ust. 2 p.b.).

Spełnienie przez strony powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3

i ust. 4 p.b.).

Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest zatem konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji, po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Podkreślić w tym miejscu należy, że chociaż do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1,

z zastrzeżeniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, to opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę, stwarza stronie możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek, skorzystać.

Przedstawione w skardze rozważania dotyczące definicji oranżerii i ogrodu zimowego nie mają decydującego znaczenia w przedmiotowej sprawie. Urządzenie ogrodu zimowego (oranżerii), nawet jeżeli samo w sobie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.), było dopiero kolejnym etapem inwestycji, która wcześniej polegała na samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego

o taras, co – jak już wyżej powiedziano – wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, inwestorzy dobudowali do pokoju dziennego budynku mieszkalnego taras o długości 7 m i szerokości 3,60 m ze schodami ogrodowymi, przez co zwiększyli powierzchnię tego budynku, a następnie 1/3 długości tarasu i całą jego szerokość na wysokości 1,90 m przy pokoju dziennym zabudowali, uzyskując ogród zimowy.

W ocenie Sądu, pobranie w tej sytuacji opłaty legalizacyjnej w wysokości liczonej jak za brak zgłoszenia budowy oranżerii byłoby obejściem prawa. W istocie organy prowadziły postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnie wzniesionej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budowy oranżerii. Cytowane w skardze orzeczenie NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie II OSK 586/10 (publ. Lex nr 794740) dotyczy innej sytuacji, bowiem wskazuje jedynie na możliwość sytuowania oranżerii nie tylko bezpośrednio na gruncie jako obiekt wolnostojący, ale również na tarasach budynków mieszkalnych. W stanie faktycznym wskazywanej przez skarżących sprawy nie występował problem samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przez wzniesienie tarasu. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko wyrażone w w.cyt. wyroku, że w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. nie ma znaczenia czy planowana oranżeria jest posadowiona bezpośrednio na gruncie działki, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, czy na tarasie stanowiącym element istniejącego budynku.

Wbrew twierdzeniom skarżących, nie sposób również uznać, że dobudowany do budynku taras stanowi jedynie utwardzenie podłoża działki. Jak wynika bowiem

z dokumentacji fotograficznej dołączonej do akt sprawy, działka została utwardzona kostką brukową, natomiast taras został wybudowany na pewnej wysokości, bowiem posiada schody ogrodowe (por. protokół oględzin z dnia 16 grudnia 2014 r.).

Tym samym nieuprawnione są zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzuty te w istocie zmierzają do podważenia prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń dotyczących rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez wykonanie tarasu i usytuowanie nań ogrodu zimowego.

W ocenie Sądu, postanowieniem Nr [...]z [...] listopada 2015 r. PINB zasadnie ustalił skarżącym opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł. Spełnili oni bowiem obowiązki nałożone postanowieniem z [...] stycznia 2015 r., przedkładając wymagane prawem dokumenty. Także opłata legalizacyjna wyliczona została prawidłowo w oparciu o art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 p.b. Wysokość opłaty oblicza się przy zastosowaniu wzoru s x k x w, przy czym s to stawka opłaty, k - współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Przedmiotowy obiekt należy do kategorii I, gdzie współczynnik k wynosi 2, współczynnik w – 1, a zatem przy stawce s, określonej jako 500 zł, opłata legalizacyjna wyniesie 50.000 zł (500 x 2 x 1 x 50 = 50.000), czyli tyle, ile ustaliły organy administracji.

W tym stanie sprawy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne

z prawem, a zarzuty skargi zmierzają jedynie do nadinterpretacji wskazanych w niej przepisów Prawa budowlanego w celu zmniejszenia wysokości opłaty legalizacyjnej.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.