Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 899/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 roku sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy O. z dnia 29 sierpnia 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 19 października 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. J. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza Gminy O. (dalej: "Burmistrz") z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

Strona wnioskiem z 8 czerwca 2022 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w T. , gmina O., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...], [...], obręb T..

Burmistrz decyzją z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazując na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził, że jedynie spełnienie wszystkich warunków tam zapisanych daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie warunków zabudowy. W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. obszar analizowany. Szerokość terenu inwestycji wynosi ok. 71 m (front działki od strony drogi nr [...]). Trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi zatem ok. 213 m. W tej sytuacji – biorąc pod uwagę istniejące zainwestowanie – granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości nieco powyżej 113,0 m wokół terenu inwestycji. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru wyznaczono głównie po naturalnych elementach zagospodarowania terenu, jeżeli było to możliwe – głównie po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W ocenie Burmistrza przeprowadzona analiza wykazała, że w badanym obszarze nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dalej organ stwierdził, że w badanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w ramach której funkcjonują budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe), zabudowa zagrodowa (w ramach której występują budynki mieszkalne jednorodzinne, gospodarcze, garażowe, inwentarskie, szklarnie) i zabudowa usługowa. Zatem warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zdaniem organu nie został jednak spełniony warunek w zakresie wymogu kontynuacji linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również wysokości budynków mieszkalnych do głównej kalenicy dachu. Z uwagi na to wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, stwierdziło, że obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do kwestii kontynuacji linii zabudowy organ II instancji podał, że z analizy urbanistycznej wynika, że budynek znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest od drogi gminnej w odległości 29 m, zaś budynek znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest od tej drogi w odległości ok. 17,5 m. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy planowany budynek miałby znajdować się w odległości ok. 9 m. W obszarze analizowanym przy drodze publicznej nie występuje żadna zabudowa, a zatem nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy w odległości wskazanej we wniosku. W związku z tym w sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji linii zabudowy.

Następnie został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek w obszarze objętym analizą. Intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,005 do 0,25, a średnia to 0,09. W przypadku planowanej inwestycji wartość intensywności zabudowy konieczna do jej zrealizowania wynosi 0,18 i przekracza dwukrotnie średnią wartość. Uwzględniając możliwość wyznaczenie innej wartości wskaźnika intensywności zabudowy organ uznał za zasadne uelastycznienie średniego wskaźnika i dopuszczenie tolerancji 10%, co daje możliwość zainwestowania każdej nowo wydzielonej działki budowlanej na maksymalnym poziomie 0,099. Również w tym przypadku wnioskowany wskaźnik intensywności zabudowy jest znacznie przekroczony.

Rozważając problem spełnienia warunku kontynuacji szerokości elewacji frontowej Kolegium podało, że z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej mieści się w przedziale 3,0 m do 38,0 m, a średnia wynosi 11,2 m. Uwzględniając 20% tolerancji parametr szerokości elewacji frontowej powinien być w przedziale od 9,0 m do 13,4 m (po zaokrągleniu). Jak wynika ze złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy szerokość elewacji frontowej budynku wynosić ma do 20,0 m. Stąd też projektowana inwestycja nie mieści się w ustalonym przedziale i nie spełnia tego warunku. Wobec warunku kontynuacji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku organ II instancji podniósł natomiast, że działki sąsiednie nr [...] są niezabudowane. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi natomiast 4,7 m, zaś wnioskowana wysokość 5,0 m, co nie stanowi kontynuacji tego parametru. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i wielospadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym 45o i kierunku kalenicy prostopadłym do frontów działek. Wysokość liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy wynosi od ok. 3,0 m do ok. 8,0 m. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że inwestor wnosi o realizację budynków o dachu dwuspadowym i wysokości całkowitej do 9,0 m. W obszarze analizowanym brak jest budynków o dachach dwuspadowych i wysokości do głównej kalenicy na poziomie do 9,0 m. Z uwagi na powyższe planowana inwestycja nie spełnia warunku wysokości do głównej kalenicy.

W skardze skierowanej do tut. Sądu strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej podniosła, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została źle sporządzona i jest wadliwa w zakresie parametrów jakie określono dla zabudowy istniejącej w obszarze objętym analizą. Ponadto, obszar objęty analizą przyjęto w granicach minimalnych wynikających z u.p.z.p., przez co ominięto istotne elementy zabudowy sąsiedniej.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu zarządzeniem z 12 grudnia 2022 r. w oparciu o ostatnio przywołaną regulację skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały poinformowane celem umożliwienia zajęcia ewentualnego stanowiska w sprawie.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 października 2022 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Burmistrza Gminy O. z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], naruszają przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) stanowi podstawę do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W realiach rozpatrywanego przypadku istota sporu sprowadza się do stwierdzania, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie Sądu uznając, że przesłanka ta nie została spełniona zarówno Kolegium, jak i Burmistrz dopuścili się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że organy w nienależyty sposób– uchybiający wymogom wynikającym z powyższych regulacji procesowych – oceniły przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczną.

Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a tej ustawy, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Nie powinno budzić wątpliwości, że prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, o której stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ma fundamentalne znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z ust. 1 tego artykułu, w tym spornej w kontrolowanej sprawie przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organ wydający w sprawie decyzję jest przy tym zobowiązany do oceny tej analizy z zachowaniem zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W realiach kontrolowanej sprawy trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji bezspornie wynosi ok. 213 m, a więc w świetle przywołanego art. 61 ust. 5a u.p.z.p. taka też powinna być minimalna odległość granicy obszaru analizowanego wyznaczanego wokół tego terenu. Tymczasem organy za treścią sporządzonej 2 sierpnia 2022 r. analizy stwierdziły, że granica obszaru analizowanego wyznaczona została w odległości nieco powyżej 113,0 m wokół terenu inwestycji, co prowadziłoby do znacznego zawężenia obszaru analizowanego, jaki wyznaczony być powinien zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Co nie może jednocześnie umknąć uwadze już pobieżna analiza załącznika graficznego do tej analizy, stanowiącego mapę zasadniczą w skali 1:1.000, prowadzi do wniosku, że wymogi wynikające z powyższego przepisu mogły zostać zachowane, bowiem obszar analizowany na tym załączniku wyznaczony został z uwzględnieniem co najmniej trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji. Powstała w tym względzie rozbieżność w kluczowym dla sprawie materiale dowodowym powinna podlegać jednoznacznemu wyjaśnieniu, aby nie budziło najmniejszej wątpliwości w odniesieniu do jakiego obszaru analizowanego podejmowane jest w sprawie rozstrzygnięcie. Warte odnotowania jest przy tym to, że w dokonanej analizie przyjęto, że granice obszaru wyznaczono głównie po naturalnych elementach zagospodarowania terenu, jeżeli było to możliwe – po przebiegu geodezyjnych granic nieruchomości, wchodzących w skład obszaru poddanego analizie. Taki sposób wyznaczenia granicy pozostaje już zbieżny z przedstawionym załącznikiem graficznym i nie budzi wątpliwości tut. Sądu.

Wspomniana wewnętrzna sprzeczność daje się zauważyć także we fragmentach uzasadnienia decyzji wydanej przez Burmistrza, bowiem najpierw organ ten stwierdził, że: "w badanym obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", aby po chwili stwierdzić, że: "w badanym obszarze analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna" i uznać ostatecznie, że: "warunek kontynuacji funkcji jest spełniony".

Już powyżej wykazane uchybienia wymogom wynikającym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Konieczne jest jednak zwrócenie uwagi na to, że organy dopuściły się uchybienia tym wymogom także w inny sposób. Co więcej organy te dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Organy w sposób niewłaściwy oceniły bowiem planowaną przez skarżącego inwestycję z perspektywy poszczególnych, zakwestionowanych w decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym względzie zwrócić trzeba dalszą uwagę na trzy istotne kwestie.

Po pierwsze, organy nie wyjaśniły przed wydaniem niekorzystnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, czy podane we wniosku wartości graniczne dla poszczególnych wymagań stanowią wartości bezwzględnie wiążące przy rozstrzyganiu sprawy, czy też stanowią one wyłącznie minimalne i maksymalne wartości, w których powinno się mieścić rozstrzygnięcie organu, jakiego oczekuje wnioskodawca.

Zauważyć trzeba, że zarówno jeżeli chodzi o parametry dotyczące terenu inwestycji (pkt 7.6 wniosku), jak i charakterystyczne parametry budynku (pkt. 4 załącznika B do wniosku), we wniosku określono minimalne i maksymalne ich wartości projektowane. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organy uwzględniły natomiast wyłącznie wskazane we wniosku wartości maksymalne, stwierdzając, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 20,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 5,0 m, zaś wysokość głównej kalenicy dachu wynosi 9,0 m.

Niewiadomym pozostaje dlaczego organy zignorowały również wskazywane we wniosku wartości minimalne wynoszące dla planowanej przez inwestora zabudowy odpowiednio 15,0 m dla szerokości elewacji frontowej, 3,0 m dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz 5,0 m dla wysokości głównej kalenicy, które są – co wymaga wyraźnego podkreślenia – niższe bądź zdecydowanie bliższe wartościom, jakie zdaniem organów wynikać mają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Co więcej przyjmując wnioskowaną powierzchnię zabudowy organy nie uwzględniły nawet wartości podanych w części tekstowej wniosku (projektowana minimalna powierzchnia zabudowy 400 m2, maksymalna 600 m2), a wartość podaną w załączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu (480 m2), na co wskazuje uznana przez te organy jako wnioskowana intensywność zabudowy (ok. 0,18). Wszystkie te wartości zostały przy tym przyjęte przez organy za przeprowadzoną analizą urbanistyczną, a więc de facto w oderwaniu od treści wniosku.

W takich okolicznościach jak powyższe w ocenie tut. Sądu organ powinien zwrócić się do skarżącego – zachowując wymogi wynikające z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – o sprecyzowanie wniosku i jednoznaczne wskazanie, czy zawarte w nim wartości maksymalne są bezwzględnie wiążące, to jest czy wnioskodawca oczekuje wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takowych maksymalnych parametrów, czy też warunki zabudowy mogą zostać ustalone z uwzględnieniem z jednej strony podanych w nim wartości minimalnych, z drugiej zaś strony wartości wynikających z przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Konieczność takiego zachowania się organu wynika dodatkowo z art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W rozpatrywanym przypadku organ wprawdzie w zawiadomieniu z 2 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego, że projektowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednak nie sprecyzował już, że twierdzenie to odnosi do podanych we wniosku wartości maksymalnych poszczególnych charakterystycznych cech projektowanej zabudowy.

Po drugie, nie zostało w należyty sposób wyjaśnione dlaczego przy ustaleniu w ramach analizy urbanistycznej poszczególnych parametrów dla obszaru analizowanego uwzględniono zabudowę znajdującą się na działce ewid. nr [...]. Ocena załącznika graficznego sporządzonego dla przeprowadzonej analizy wskazuje, że działka ta – znajdująca się nota bene po przeciwnej stronie drogi publicznej dla terenu inwestycji – częściowo mieści się w wyznaczonym na tym załączniku obszarze analizowanym, jednak znajdująca się na niej zabudowa znajduje się w znacznej odległości od tego obszaru, w istocie nie mieszcząc się nawet w całości na przygotowanej mapie zasadniczej. Nie jest wobec tego zrozumiałe dlaczego zabudowa ta miałaby służyć ustaleniu wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem.

W tym względzie doszło jednak nie tyle do naruszenia wspomnianych już wielokrotnie przepisów procesowych, a do uchybienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Z treści tego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że wyznaczany na jego podstawie obszar analizowany służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi on expressis verbis o tym, że analiza tych parametrów przeprowadzana jest "na nim", a więc właśnie - na obszarze analizowanym. Skoro określona zabudowa w sposób niebudzący wątpliwości znajduje się poza obszarem analizowanym, jak ma to miejsce w przypadku działki ewid. nr [...], to nie sposób przyjąć, by mogła ona posłużyć do oceny cech zabudowy celem określenia wymagań dla zabudowy projektowanej przez wnioskodawcę.

Po trzecie wreszcie, organy nie uzasadniły w należyty sposób, znowu z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., jakimi przesłankami kierowały się przyjmując dla określonych wymagań wielkości inne niż standardowe wartości wynikające z przeprowadzonej analizy. Wspomnieć trzeba, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poszczególne wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określono w sposób dopuszczający wyznaczenie innych wartości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (zob. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, a także § 7 ust. 4 tego rozporządzenia).

W realiach kontrolowanej sprawy organ przyjmując zwłaszcza odmienne wartości niż wynikałoby to z § 5 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli chodzi o powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, a także § 7 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, całkowicie arbitralnie uznał, że w odniesieniu do pierwszego w tych parametrów dopuszczalne jest 10% tolerancji, zaś względem drugiego z nich stosowne będzie przyjęcie wartości średniej wynikającej z obszaru analizowanego.

W tym drugim przypadku organ powołał się wprawdzie – za przeprowadzoną analizą – na § 7 ust. 3 rozporządzenia, który dopuszcza przyjęcie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, jednak uczynił tak mimo jednoczesnego uznania, że działki sąsiednie są niezabudowane. Tymczasem ostatnio przywołany przepis dopuszcza przyjęcie średniej wartości, gdy na działkach sąsiednich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przebiega tworząc uskok. Niemożliwe jest jednoczesne przyjęcie, że działki sąsiednie są niezabudowane, ergo w ogóle nie znajduje zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia, i że jakiekolwiek parametry zabudowy na tych działkach przebiegają tworząc uskok. Inaczej rzecz ujmując § 7 ust. 3 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w przypadku, w którym można zastosować ust. 1 tego §.

Wracając do przyjętych przez organ odstępstw ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji ją poprzedzającej nie uzasadniono w jaki sposób miałoby one wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia), co przesądza o ich arbitralności. Warto w tym miejscu zauważyć, że sposób zagospodarowania działek położonych obszarze analizowanym (uwzględniając obszar wyznaczony na załączniku do przeprowadzonej analizy) jest zróżnicowany. Co za tym idzie planowana przez skarżącego zabudowa nie odpowiada pod względem jej charakteru (budynki mieszkalne jednorodzinne) wszelkiej zabudowie mieszczącej się w obszarze analizowanym, a jedynie zabudowie zlokalizowanej na niektórych działkach w obszarze analizowanym.

W tych okolicznościach sięgając po powyższe odstępstwa od przeciętnych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym wynikających, zasadne wydawałoby się odniesienie przede wszystkim do zabudowy o tożsamym bądź co najmniej zbliżonym charakterze, w tym zwłaszcza zabudowy znajdującej się najbliżej projektowanej, jak również działek zagospodarowanych w sposób podobny do zagospodarowania planowanego przez skarżącego – to jest do położonych możliwie blisko terenu objętego wnioskiem – działek zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi.

Uwagi te odnieść zresztą trzeba także do wyznaczenia w oparciu o § 4 rozporządzenia linii zabudowy, gdzie organ niekonsekwentnie, bowiem odmiennie niż przy parametrze z § 7, w istocie poprzestał na stwierdzeniu braku zabudowy działek bezpośrednio sąsiednich względem terenu planowanej inwestycji.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się bowiem, iż w sytuacji kiedy wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 rozporządzenia nie było możliwe, niezasadnym jest przyjęcie, iż w konsekwencji niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Brak wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy prowadziłby do ograniczenia prawa własności inwestora w zakresie swobody zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Stan taki jest sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1389/17, z 4 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1944/08, z 8 lipca 2008 r., sygn. II OSK 779/07, dost. w CBOSA).

Niedopuszczalna jest bowiem wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.pz.p., zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć.

Powyższe oznacza, że nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 lub ust. 3 rozporządzenia, nie było możliwe (a taka sytuacja, co trafnie ustaliły organy występuje w przedmiotowej sprawie), to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Na koniec zauważyć także trzeba, że w sprawie nie dokonano uzgodnienia wymaganego zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jak przewiduje art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Chociaż działki objęte wnioskiem stanowią użytki rolne organ nie wystąpił o wymagane tym przepisem uzgodnienie. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania postanowiono w pkt. II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł.