Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1363/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par 1, art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3,29,30,40,43 pr bud
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Urząd Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "[...]WINB", postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", z [...] marca 2017 r. nr [...], znak: [...].

Powołanym postanowieniem z [...] marca 2017 r. PINB nakazał skarżącej: (a) wstrzymać roboty budowlane przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] [...] w [...] przy ul. [...], (b) wykonać niezbędne zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich oraz (c) przedłożyć w terminie trzech miesięcy od daty otrzymania postanowienia komplet dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Ze względu na otrzymane zawiadomienie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] przy ul. [...]. Po dokonaniu oględzin w dniu [...] lutego 2016 r., przedstawiciel PINB stwierdził, że na dachu budynku postawiono trzy antenowe konstrukcje wsporcze wraz z antenami oraz dwie szafy (abonencką i tzw. szafę podtrzymania bateryjnego). Konstrukcje te ustawione zostały bezpośrednio na dachu. Obecny przy oględzinach przedstawiciel skarżącej oświadczył, że urządzenia te ustawiono pod koniec roku 2015 na podstawie dokumentacji technicznej opracowanej przez uprawnione osoby.

Po przeprowadzeniu ww. kontroli PINB wydał [...] marca 2017 r. postanowienie, którym nakazał wstrzymać roboty budowlane, zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich i dostarczyć w terminie trzech miesięcy:

– cztery egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej;

– oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

– zaświadczenie właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo - w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowienie organu powiatowego zostało wydane na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącą polegały na budowie od podstaw obiektu budowlanego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej, Tym samym wykonywane prace wymagały uprzedniego uzyskania przez skarżącą pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Wskazanego pozwolenia na budowę skarżąca nie uzyskała, a tym samym dopuściła się samowoli budowlanej. Z tego powodu organ powiatowy nałożył na spółkę obowiązek zalegalizowania ww. samowoli budowlanej.

3. Od ww. postanowienia skarżąca odwołała się wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem strony skarżącej wskazane postanowienie zostało wydane przez PINB z naruszeniem art. 7, art. 8. art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a dodatkowo z naruszeniem art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. poprzez ich niezastosowanie.

4. [...] Wojewódzki Urząd Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu powiatowego.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr.bud.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie [...] WINB stwierdził, że dokonanych przez skarżącą robót budowlanych nie można zakwalifikować jako umiejscowienia urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej, lecz powinno się je uznać za budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy podkreślił, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zawsze wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do tezy skarżącej, jakoby roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik urządzeń instalacji radiokomunikacyjnej, nie wymagały pozwolenia na budowę, [...] WINB stwierdził, że zrealizowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być uznana za urządzenie budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Urządzenie budowlane to bowiem, zdaniem organu drugiej instancji, urządzenie łącznie spełniające następujące cechy: po pierwsze - jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; po drugie - urządzenie to musi zapewniać możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Tymczasem przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, w ocenie [...] WINB, nie spełnia drugiego z wyżej wymienionych warunków, bowiem celem budowy tej stacji nie było zapewnienie możliwości użytkowania budynku mieszkalnego. Budynek ten może bowiem funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu przedmiotowej stacji.

Organ odwoławczy podkreślił również, że ww. stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z tym budynkiem. Stanowi ona odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, wież antenowych i anten. Tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową, składającą się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Dlatego też jej realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę.

5. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego, skarżąca pismem z [...] maja 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu organu drugiej instancji naruszenie:

– art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, gdyż organ drugiej instancji zaniechał ponownego rozpoznania sprawy, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, zaś jeśli organ tegoż dokonał, to nie dał wyrazu w uzasadnieniu swego orzeczenia temu działaniu;

– art. 48 ust. 2 pr.bud., poprzez jego zastosowanie, czyli nakazanie wstrzymania robót budowlanych przy budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w [...] w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone w 2015 r. i nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę;

– art. 48 ust. 3 pr.bud. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązków w sytuacji, w której inwestycja zrealizowana przez nią nie stanowiła budowli, zaś roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę;

– art. 3 pkt. 3) w zw. z art. 28 pr.bud. poprzez zastosowanie w sytuacji, w której inwestycja zrealizowana przez skarżącą nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji;

– art. 29 ust. 2 pkt 15) pr.bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit. b) pr.bud. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowej konstrukcji wsporczej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;

– art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli;

– art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy drugi raz przez organ drugiej instancji i ograniczenie się do powtórzenia argumentacji organu pierwszej instancji;

– przepisów postępowania, a w szczególności art. 124 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia;

– art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności.

W związku z powyższymi naruszeniami skarżąca wniosła o:

– uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji;

– ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji;

– zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania;

– wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoją argumentację z zażalenia na postanowienie organu odwoławczego. Organowi wojewódzkiemu, podobnie jak powiatowemu, zarzuciła niedostateczne zbadanie stanu faktycznego przy wydaniu ww. rozstrzygnięć, a przez to naruszenie konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżąca zakwestionowała ocenę [...]WINB, że antenowa konstrukcja wsporcza w postaci wsporników wraz z instalacją radiokomunikacyjną czyli antenami, urządzeniami zasilającymi i kablami, umiejscowiona na nadbudówce istniejącego budynku, stanowi budowlę w rozumieniu pr.bud. Zdaniem skarżącej definicja budowli, jakkolwiek otwarta, nie uzasadnia zakwalifikowania do niej obiektu istotnie odbiegającego swoimi cechami od katalogu przykładowych obiektów wyznaczających zakres definiowanego zbioru.

Skarżąca zarzuciła organowi wojewódzkiemu, że nie przeprowadził wystarczającego wywodu prawnego i nie wyjaśnił, dlaczego kwalifikuje wykonany zakres prac jako budowlę, mimo że w przedkładanych pismach były już uprzednio wskazywane argumenty mające na celu wykazanie, że efekt przedmiotowych robót budowlanych nie może być zaliczony do kategorii budowli. Zdaniem skarżącej wykonane roboty budowlane polegające na instalacji urządzeń o wysokości nieprzekraczającej trzech metrów (antenowa konstrukcja wsporczą wraz z instalacją radiokomunikacyjną) nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, a tym bardziej obiektu budowlanego, którego realizacja wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę.

6. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżony postanowieniu i nie znalazł podstaw do odmiennej oceny podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym organ wniósł o oddalenie skargi.

Tego samego dnia, tj. [...] czerwca 2017 r. organ postanowieniem nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia nr [...] z [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

8. Głównym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy wybudowana przez skarżącą stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę. Aby na to pytanie odpowiedzieć niezbędne wszakże jest przyjęcie stanowiska w kwestii, czy wskazana stacja bazowa o łącznej wysokości 2,94 m jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. – jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też jest, jak z kolei twierdzi skarżąca, jedynie urządzeniem instalowanym na obiekcie budowalnym (art. 3 pkt 9 pr.bud.).

Skarżąca uważa, że wskazane antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne są jedynie urządzeniem, którego instalowanie na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud., ani też dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud z uwagi na fakt, że wysokość całego urządzenia nie przekracza 3 metrów. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała liczne orzeczenia sądów administracyjnych, przede wszystkim Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach i w Opolu, wydane jeszcze przed 17 lipca 2010 r., a także Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed tej daty, jak i późniejsze.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę dostrzega istnienie rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych. Po dokonaniu wnikliwej interpretacji przepisów wskazywanych przez skarżącą oraz właściwe w sprawie organy nadzoru budowlanego, Sąd nie podzielił wszakże stanowiska i argumentacji skarżącej. Sąd uznał, że za zasadne należy uznać opinie wyrażone w zaskarżonym postanowieniu [...]WINB oraz poprzedzającym je postanowieniu PINB.

Argumentacja skarżącej skupia się na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. Językowa wykładnia wskazanych przepisów wzbogacona w niewielkim zakresie o elementy wykładni systemowej, polegającej na zestawieniu obu powołanych przepisów jest jednak zdaniem Sądu niewystarczająca. Należy bowiem wziąć pod uwagę następujące argumenty.

Przede wszystkim, pojęcie "instalowania" nie jest precyzyjnie definiowane ani dookreślane w ustawie Prawo budowlane. Należy więc nadawać mu takie znaczenie, jakie wynika z języka naturalnego (etnicznego), a nie języka prawnego. Odtworzenie sensu terminu "instalowanie" nie może zatem prowadzić do rozstrzygnięcia sporu o legalność przedsięwzięcia skarżącej w niniejszej sprawie.

Ustalając znaczenie słowa "instalowanie" należy wszakże wziąć pod uwagę inne przepisy ustawy. W szczególności kluczową rolę odgrywa definicja legalna "urządzeń budowlanych" wyrażona w art. 3 pkt 9 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem urządzenie budowlane to taka konstrukcja, która posiada łącznie dwie istotne cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, a ponadto b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Aby nie było wątpliwości na czym polega druga cecha urządzeń budowlanych, wskazana definicja legalna wyjaśnia w sposób egzemplaryczny, że chodzi o w tym przypadku o przyłącza i urządzenia instalacyjne służące m.in. oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

W świetle przytoczonej definicji legalnej, "instalowanie urządzeń" będzie dotyczyło więc takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku przy ul. [...] w [...] w sposób oczywisty nie odpowiada cechom "urządzenia" wskazanym w ustawie. Metalowe bębny i skrzynki stacji bazowej (patrz: k. 25-27 akt PINB) nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania przedmiotowego budynku. Bez stacji bazowej na dachu budynek był i nadal może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Tak dokonana wykładnia systemowa prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zasadnie organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie odrzuciły argumentację skarżącej opartą na art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. Wykładnia systemowa jest też wspierana przez rozsądnie brzmiącą wykładnię celowościową. Gdyby bowiem zapytać, dlaczego art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. zwalnia instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji telekomunikacyjnych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, odpowiedź wydaje się jasna. Przyjęto takie brzmienie przepisu, gdyż zakłada się, że sam obiekt budowlany, na którym zlokalizowano (zainstalowano) owe urządzenia, został wybudowany legalnie na podstawie pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcja urządzeń podlegających instalowaniu sprowadza się do bardzo wąskiego celu – sprawienia, że użytkowanie całego obiektu budowlanego jest możliwe. Można więc przyjąć, że cytowane art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. odnosiły się do postawienia na obiekcie budowlanym na przykład masztów lub anten służących mieszkańcom lub użytkownikom do odbierania sygnałów elektronicznych przekazywanych drogą powietrzną (telewizja, radio, Internet), co niewątpliwie służy użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobnie należy ocenić instalowanie urządzeń odbiorczych i nadawczych, jeśli użytkownikowi obiektu budowlanego służą do wykonywania zwykłych dla niego czynności bądź zadań. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/17 wskazano dla przykładu, że realizacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych jest możliwa na budynkach, w których mieści się jednostka Straży Pożarnej. W takim przypadku instalowane urządzenia służą prowadzeniu działalności przez tę jednostkę.

Podsumowując zatem wnioski płynące z dokonania wykładni celowościowej, należy stwierdzić, że podważa ona stanowisko skarżącej.

Przedstawiona wykładnia celowościowa art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. znajduje przy tym swoje uzupełnienie, a ściśle mówiąc doprecyzowanie, w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. Drugi z wymienionych przepisów zastrzega bowiem, że brak wymogu pozwolenia na budowę nie oznacza dowolności w lokalizowaniu urządzeń radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Ograniczona jest bowiem (do trzech metrów) wysokość takich obiektów. Urządzenia wyższe nadal nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale niezbędne jest dokonanie przez ich właściciela zgłoszenia zamiaru realizacji takiego przedsięwzięcia i przeprowadzenia odpowiednich robót budowalnych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. Nie zmienia to wszakże zasady, że konstrukcje lub rozwiązania techniczne nie przekraczające wysokości 3 m nie wymagają dokonania zgłoszenia, pod warunkiem, że są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu powoływanego wcześniej art. 3 pkt 9 pr.bud.

9. Powyższe sposoby wykładni powołanych przepisów prawa budowlanego znajdują swoje uzasadnienie również w zasadach rozumowania prawniczego przyjętych w europejskiej, w tym również polskiej kulturze prawnej. Nie budzi wątpliwości fakt, że art. 29 ust. 2 pkt 15 pr.bud. ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, że realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej samej zasady jest również instytucja zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych robót budowlanych przewidziana w art. 30 pr.bud. Przepisem szczególnym jest wreszcie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. Przepis ten określa bowiem "wyjątek od wyjątku", a mianowicie wskazuje, w jakich przypadkach nie ma obowiązku dokonywania zgłoszenia.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy nie ma zatem wątpliwości, że powoływane przepisy mają charakter wyjątków (leges speciales), w związku z tym przyjmuje się, że nie można interpretować ich w drodze wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extandendae; co do zasady patrz: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193 i nast.; M. Zieliński, Wykładnia prawa, Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 248 – 249; w odniesieniu do powoływanych przepisów: A. Gliniecki, Komentarz do art. 30, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 278). Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zwężająca wykładnia wskazanych przepisów. Tymczasem, stanowisko skarżącej polega ewidentnie na przyjęciu wyniku wykładni rozszerzającej. Skarżąca żąda bowiem uznania instalacji radiokomunikacyjnej za urządzenie zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stanowisko to oznacza niedokonanie wykładni systemowej art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 9 pr.bud., a przez to zignorowanie wąskiego zakresu zastosowania wymienionych przepisów.

Należy także wziąć pod uwagę okoliczność, że sama skarżąca uznaje instalowane urządzenia za stację bazową telefonii komórkowej (patrz skarga: str. 1, zarzut 2). Jest to więc samodzielna konstrukcja o szczególnych, autonomicznych celach i funkcjach. Jej związanie z budynkiem, na którym została umieszczona, ogranicza się jedynie do faktu położenia omawianej stacji bazowej. Nie służy ona bowiem mieszkańcom danego budynku, ale wszystkim użytkownikom korzystającym z sieci telefonii komórkowej prowadzonej przez skarżącą (i spółki z nią powiązane). Co więcej składnikiem całości urządzeń są umieszczonych na dachu ww. budynku jest własny nośnik – konstrukcja wsporcza. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych dotyczy jedynie takich rozwiązań technicznych, dla których sam obiekt stanowi "nośnik" danego urządzenia (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1999/14 oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1407/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 191/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1016/16).

10. Powołane w poprzednim akapicie orzeczenia sądów administracyjnych odnoszą się jedynie do szczegółowej kwestii nośnika dla określonego urządzenia budowlanego. Analiza orzecznictwa, zwłaszcza z ostatnich czterech – pięciu lat, wskazuje jednak, że przedstawiona wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. znajduje zdecydowane wsparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Mowa tu nie tylko o powołanym wyroku o sygn. akt II OSK 1999/14, ale również o wyrokach z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15 (wydanym dla nieco innego stanu faktycznego) oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1407/12. W ostatnim ze wskazanych wyroków napisano wręcz, że rozstrzygnięcia przyjęte w orzeczeniach NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09 oraz z 25 listopada 2008, sygn. akt II OSK 1458/07 lub z 28 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 439/08 wskazują na jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc budzić wątpliwości teza, według której umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Nie stosuje się zatem ani art. 29 ust. 2 pkt 15, ani także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) pr.bud. Zdaniem składu orzekającego w wyroku o sygn. akt II OSK 1407/12 stanowisko NSA "zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie stacji telefonii komórkowej na dachu budynku". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny już w 2013 r. zdyskwalifikował wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych idące w przeciwnym kierunku.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni i z przekonaniem podziela przedstawione w poprzednim akapicie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdujące również wyraz z cytowanych wcześniej orzeczeniach WSA w Krakowie i Olsztynie. Skoro do instalacji zrealizowanej przez skarżącą nie mają zastosowania przepisy zwalniające inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to należy przyjąć, że stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, według których zrealizowane przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę, jest w pełni uzasadnione. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie sądu I instancji jest prawidłowe i z tego względu skarga złożona przez skarżącą powinna być uznana za nieuzasadnioną.

11. Odpowiedź na dwa kluczowe pytania postawione na wstępie części prawnej uzasadnienia przesądza również o braku podstaw dla uwzględnienia innych zarzutów skarżącej. W szczególności przy wydawaniu wskazanych rozstrzygnięć nie doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 oraz art. 48 ust. 3 pr.bud. Skoro bowiem oczywiste było, że skarżąca nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 pr.bud., to obowiązkiem powiatowego organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Niezbędne jest bowiem w takim stanie rzeczy podjęcie przez organ czynności, które doprowadziłyby do uznania istniejącego obiektu za zrealizowany zgodnie z prawem. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie słusznie wydał wskazane postanowienie z [...] marca 2017 r.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 k.p.a. wymagającego załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (na marginesie: pochodzący z czasów PRL wymóg pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli sformułowano w sposób odpowiadający już obecnym czasom w 2013 r.). Budzenie zaufania do władzy publicznej nie może bowiem polegać na dopuszczeniu błędnej wykładni przepisów prawa, nawet gdyby znalazło się wiele orzeczeń wcześniejszych, przyjmujących odmienną interpretację.

Analogicznie bezzasadne jest twierdzenie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w związku z ww. stacją bazową, doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

W świetle powyższej interpretacji przepisów przyjętej przez organy administracji, ale podzielanej w pełni przez Sąd, nie ma podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., choć w istocie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy trafie uznał, że rozstrzygnięcie organu powiatowego jest zgodne z prawem i że nie pozostały żadne okoliczności faktyczne, które wymagałyby wyjaśnienia. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było zgodne z prawem i uzasadnione.

12. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.