Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 269/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 2. art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 61 par 1, art. 15, art. 104 par 1 i 2, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15 zzs ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C. (...) "...." Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 czerwca 2020 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu dotacji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz C. (...) "..." Sp. z o.o. w Ł. kwotę 7 417 zł. ( siedem tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej jako: Kolegium organ odwoławczy) decyzją z 2 czerwca 2020 r. nr (...), po rozpatrzeniu odwołania C. (...) "..." sp. z o.o. w Ł.(dalej jako: Spółka) od decyzji Prezydenta Miasta K. (dalej jako: Prezydent) z 21.01.2020r. znak: (...) orzekającej o obowiązku zwrotu przez C. (...)"..." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ul. P., będącą organem prowadzącym dla P. (...) "..." mieszczącej się w K. przy ul. D., kwoty 173 686,37 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla wyżej wymienionej szkoły i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami określonymi w pkt. 2 decyzji uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło:

1. o obowiązku zwrotu przez C. (...) "..." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ul. M. (...), będącej organem prowadzącym dla P. (...) "..." mieszczącej się w K. przy ul. D., kwoty 173 011,35 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla wyżej wymienionej szkoły i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami określonymi w, pkt. 2,

2. odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczone zgodnie z art. 145 ust. 5, pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) począwszy od dnia 2 stycznia 2010r.

W dniach od 14 lipca do 30 września 2010 r. w P. (...) "...", dla której organem prowadzącym jest C. (...) "..." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., przeprowadzona została kontrola w zakresie prawidłowości rozliczania i wykorzystania środków otrzymanych w ramach dotacji w okresie od 1 maja do 31 grudnia 2009 r. Kontrolę przeprowadzili pracownicy Wydziału Kontroli i Audytu Wewnętrznego oraz Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu Urzędu Miasta K. na podstawie upoważnienia Nr (...) z dnia 13 lipca 2010 r. wydanego przez Prezydenta. Kontrolę zakończyło podpisanie protokołu w dniu 8 października 2010 r.

Kolegium wskazało, że w wyniku kontroli stwierdzono, iż w okresie od maja do grudnia 2009 r. Miasto K. przekazało na rzecz szkoły niepublicznej prowadzonej przez C. (...) "..." Sp. z o.o. dotację w wysokości 797.672,67 zł.

W trakcie czynności kontrolnych ustalono, iż kwota 431.545,53 zł została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem (art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Organ przedstawił zestawienie wydatków, które zakwestionował wraz z wyliczeniem ich wysokości.

Następnie wyjaśnił, że mając na uwadze zalecenia WSA wydane na podstawie wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I SA/Ke 369/11 oraz wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2013r. sygn. akt II GSK 45/12, organ I instancji wystąpił pismem z dnia 8 marca 2016 r. do pełnomocnika strony o uzupełnienie materiału źródłowego przez stosowne rozliczenie kosztów z wydzieleniem wydatków na poszczególne szkoły. W wyniku korespondencji ostateczna dokumentacja została przedłożona dnia 2 sierpnia 2016 r. Z racji prowadzonego postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia 23 września 2016 r., został ponownie powołany biegły z zakresu księgowości i rachunkowości w celu opracowania opinii na okoliczność ustalenia, czy kwota dotacji do zwrotu, określona w uchylonych decyzjach Prezydenta Miasta K. z dnia 17 grudnia 2010 r. oraz z dnia 1 lutego 2012 r. przy uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2009 r. oraz wskazań SKO i WSA, jest prawidłowa.

Organ odwoławczy podniósł, że w oparciu o akta sprawy oraz otrzymaną od spółki dokumentacją źródłową, biegły sądowy dokonał sprawdzenia zasadności wydatków pod względem merytorycznym oraz analizy i oceny dokumentacji finansowo-księgowej szkoły, która w 2009 r. otrzymała dotacje, w szczególności dotyczy to kwot wykazanych jako: koszty wspólne oraz innych wydatków.

W ocenie biegłego w przypadku udowodnienia przez spółkę, że wynagrodzenie zarządu spółki (96.773,71 zł) pokryte z dotacji było związane z funkcją dyrektora lub kadry nauczycielskiej szkoły w K., zasadnym byłoby uznanie kosztów z tym związanych jako słusznie przypisanych w poczet dotacji. Warunkiem uznania poniesionych kosztów jako wydatków bieżących jest oddzielenie funkcji osoby prowadzącej od funkcji dyrektora szkoły. Funkcja dyrektora jest częścią składową organizacji szkoły, a koszty jego utrzymania należą do wydatków bieżących, które można sfinansować z dotacji. Wyraźne rozdzielenie tych zagadnień potwierdza ustawa o systemie oświaty, poprzez podział zadań i kompetencji dyrektora i osoby prowadzącej. Art. 5 ust. 7 wymienia zadania organu prowadzącego, za wykonanie których nie może on otrzymać wynagrodzenia z dotacji. Inne zadania ma dyrektor szkoły (zgodnie z art. 39 ust. 1) i za ich wykonanie można mu przyznać wynagrodzenie pochodzące ze środków dotacyjnych. Z uwagi na brak potwierdzenia, iż wynagrodzenie pokryte z dotacji było związane w jakikolwiek sposób z funkcją dyrektora szkoły lub kadry nauczycielskiej szkoły w K., nie jest możliwe na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalenie i potwierdzenie stanu faktycznego przeliczenia kwoty przypisanej do oddziału (szkoły) w K. - ze względu na brak danych łącznych. Zasadnym jest przyjęcie w tym zakresie ustaleń przedstawionych w protokole z dnia 8 października 2010 r.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że kolejną grupą wydatków zakwestionowanych przez Prezydenta są wydatki poniesione na reklamę, usługi doradcze oraz pozostałe koszty: artykuły spożywczo- przemysłowe (nie związane z procesem dydaktycznym), delegacje służbowe, zakup kartek świątecznych, antyram, obrazów, aparatu fotograficznego, karty pamięci itp. Wymienione wyżej wydatki nie są związane bezpośrednio z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowania i opieki. W ramach dotacji przysługującej szkole nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez nią na cele związane z rozpowszechnianiem informacji o ofercie edukacyjnej mającej charakter reklamy szkoły. Wydatki te nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia organ prowadzący mógł prowadzić bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Nadto organ wskazał, że podważone zostały również wydatki związane z obsługą szkoły w zakresie prowadzenia spraw kadrowo - osobowych. Jak wynika z art. 5 ust. 7 pkt 3 u.s.o., do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły. Prowadzenie spraw kadrowo - osobowych mieści się w pojęciu obsługi administracyjnej oraz organizacyjnej szkoły. Oznacza to tym samym, że prowadzenie spraw kadrowo - osobowych stanowi obowiązek organu prowadzącego szkołę i nie można takiego wydatku zaliczyć, jako realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Tymczasem przedmiotowa dotacja dotyczy jedynie finansowania takich zadań. Wydatki zatem na prowadzenie spraw kadrowo - osobowych stanowiłyby w istocie dotowanie organu prowadzącego szkołę, co byłoby sprzeczne z celem takich dotacji. Brak jest wskazań co do możliwości przeznaczania ww. dotacji na pokrycie kosztów organu prowadzącego.

Dlatego też zdaniem organu, biorąc pod uwagę, że wszelkie zobowiązania zaciągane są przez C. (...) "..." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na rzecz wszystkich prowadzonych szkół, niezbędnym byłoby wykazanie przez spółkę, że koszty wspólne, które zostały rozdzielone i przypisane jako koszty szkoły w K. są faktycznie kosztami związanymi z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Kolegium podniosło, że organ I instancji wskazał, iż uwzględniając zapisy zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., który przywołuje pogląd wyrażony przez WSA w Kielcach w prawomocnym wyroku z dnia 26 października 2011 r. "(...) co do konieczności uwzględnienia, że w przypadku wykazania przez spółkę, jako organ prowadzący szkołę, że ze względów organizacyjnych spółka ponosi wspólne koszty obsługi kadrowej, administracyjnej i finansowo-księgowej prowadzonych szkół, to wydatki na obsługę w tym zakresie, w części dotyczącej szkoły, na którą dotacja została przyznana, należy uznać za związane z realizacją zadań, o których mowa w art. 90 ust. 3d ustawy (...), wobec faktu, że z przekazanej dokumentacji fakt ten wprost nie wynika i uwzględniając analizę biegłego sądowego oraz przedstawiony stan faktyczny o obowiązujące regulacje, organ przyjął za prawidłowe kwoty wykazane w protokole z kontroli, tj. na poziomie 431.545,53 zł.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Wobec powyższego, Kolegium pismem z dnia 31.08.2017 r. (znak: (...)) zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania uzupełniającego z udziałem biegłego poprzez uzupełnienie i wyjaśnienie opinii z dnia 23.12.2016 r. sporządzonej przez biegłą sądową - w zakresie wskazanym w piśmie. Ostatecznie w dniu 26.01.2018 r. została przedłożona opinia uzupełniająca, z treści której wynika iż "konieczne jest doprecyzowanie przez Spółkę poszczególnych aspektów" wymienionych przez biegłą. Biorąc pod uwagę powyższe, decyzją (...) z dnia 27.03.2018 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż w wyniku porównania opinii biegłej z dnia 23.12.2016r. z opinią uzupełniającą należy stwierdzić, "iż nie został dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy". Tym samym SKO zaleciło "uzupełnienie w niezbędnym zakresie materiału dowodowego z udziałem biegłego przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego po dokonanych nowelizacjach".

Uwzględniając wskazane zalecenia postanowieniem z dnia 12.07.2018 r. powołał kolejnego biegłego sądowego z zakresu księgowości i rachunkowości w celu opracowania opinii na okoliczność ustalenia kwoty dotacji do zwrotu.

Analiza dokumentacji przez biegłą potwierdza stanowisko, iż "to spółka ma obowiązek wskazać w sposób jasny faktury, które stanowią podstawę do rozliczenia, a nie wykazywać zbioru poniesionych kosztów ogólnych i przypisywać im wskaźnik, którym te koszty należy rozliczyć". Stanowisko biegłej potwierdza również fakt, iż aby można było uznać koszty ogólne spółki za prawidłowo rozliczone z dotacji, "należy te koszty precyzyjnie wskazać i wykazać czego dotyczą, a spółka tego nie wyjaśnia w żaden sposób". Również brak jest "żadnej możliwości rzetelnej analizy wydatków wynagrodzeń, ponieważ nie ma żadnej specyfikacji, kogo i czego dotyczą.

Kolegium wskazało, że według organu I instancji biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając opinie trzech niezależnie powołanych specjalistów w osobie biegłego rewidenta oraz dwóch biegłych sądowych należy stwierdzić, iż nie ma możliwości jednoznacznie przyjęcia rozliczenia wydatków w zakresie kosztów funkcjonowania C. (...) "..." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (koszty wspólne) jako poniesionych zgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Od decyzji Prezydenta z dnia 29 kwietnia 2019r. orzekającej o zwrocie dotacji w wysokości 431.545,53 zł wniesiono odwołanie. W wyniku prowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją (...) z dnia 04 października 2019 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji uznał, że skoro wszystkie trzy opinie niezależnych specjalistów potwierdzają brak jednoznacznego stwierdzenia, które wydatki w zakresie kosztów funkcjonowania C. (...) "..." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (koszty wspólne) należy zakwalifikować jako dotacja wykorzystana z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, to należy odstąpić od roszczeń w tym zakresie.

Jednocześnie organ I instancji przyjął, że za nie budzące wątpliwości jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem należy uznać wydatki poniesione na: reklamę szkoły w kwocie 76.912,66 zł oraz wynagrodzenie Zarządu spółki w kwocie 96.773,71 zł.

Z uwagi uwagę powyższe organ I instancji decyzją z 21 stycznia 2020r. orzekł o obowiązku zwrotu przez C.(...) "...." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ul. P., będącą organem prowadzącym dla P. (...) "..." mieszczącej się w K. przy ul. D., kwoty 173 686,37 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla wyżej wymienionej szkoły i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami.

Na powyższą decyzję odwołanie złożyła Spółka.

Rozpoznając je Kolegium w pierwszej kolejności odniosło się do kwestii przedawnienia objętej decyzją należności. Organ, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, wyjaśnił, że termin przedawnienia był zawieszony od 07.06.2011r. do 09.10.2013r. (856 dni) i od 03.12.2013r. do 25.11.2015r. (723 dni), czyli łącznie przez 1579 dni. Ponieważ koniec terminu przedawnienia należności przypadał na dzień 31.12.2015r. ale przez 1579 dni był on zawieszony, to koniec przedawnienia przypada na dzień 27.04.2020r.

Kolegium wskazało nadto, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Natomiast na podstawie § 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2020.491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Z kolei od 14 marca 2020r. do 19 marca 2020r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony był stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS- CoV-2, na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U.2020.433 ze zm.).

Organ wyjaśnił, że termin przedawnienia przewidziany w przepisach Ordynacji podatkowej, które to przepisy należą do przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, został zatem zawieszony od 14 marca 2020r. do 23 maja 2020r.

Zgodnie bowiem z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2 (Dz.U.2020.875) art. 15 zzr został z dniem 16 maja 2020r. uchylony, a stosownie do brzmienia art. 68 ust. 2 w/w ustawy, terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Kolegium podkreśliło, że w oparciu o powyższe przepisy okres przedawnienia zawieszony na podstawie art. 15zzr w/w ustawy biegnie dalej od 24 maja 2020r., a więc przedawnienie objętej decyzją należności nastąpi 7 lipca 2020r.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż decyzja SKO w K. z dnia 04.10.2019r. znak: (...) uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 29.04.2019r. znak: (...), (...) orzekającą o obowiązku zwrotu przez C. (..) "..." kwoty 431 545,53 zł i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Została skierowana na znajdujący się w aktach sprawy następujący adres pełnomocnika Spółki: Adwokat W.O. Kancelaria Adwokacka P. O. i Spółka jawna, Ul. P., (...) Ł.

Organ odwoławczy wskazał, że iż przesyłka ta została skutecznie doręczona Spółce w dniu 22.10.2019r. i po bezskutecznym upływie terminu do złożenia sprzeciwu stała się prawomocna.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że należy mieć na uwadze stanowisko Sądów zawarte w uzasadnieniu przytoczonych wyżej wyrokach, a w szczególności zlecenia, jakie Sądy wydały. W tym zakresie organ przywołał treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oraz art. 153 p.p.s.a. Kolegium w tym względzie przywołało treść stanowiska przedstawionego w wyroku WSA w Kielcach wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Ke 369/11 w szczególności ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.

Kolegium podkreśliło, że będąc związane powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 26.10.2011r. sygn. akt I SA/Ke 369/11 za prawidłową uznało konstatację, organu I instancji, że z dotacji nie mogą być pokryte wydatki na wynagrodzenie zarządu skarżącej Spółki w kwocie 96.773,71 zł. (dowód: polecenie księgowania nr (...) lista płac C (...) 153 akt postępowania).

Następnie Kolegium podniosło, że dokonując oceny wydatków na reklamę z punktu widzenia ich zgodności z prawem, należy dokonać ich kwalifikacji, biorąc pod uwagę zapisy art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 827) oraz ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz, 357).

Kolegium podkreśliło, że poprawna kwalifikacja wydatków uzależniona jest od prawidłowego rozumienia przepisu art. 90 ust. 3d ustawy z 2015 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przepis nie może być interpretowany w taki sposób, by z dotacji mogły być sfinansowane wszystkie wydatki związane z działalnością szkoły. Jak stanowi bowiem art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, dotacje o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Tym samym dotacja powinna być ponoszona na pokrycie wydatków, bez których nie byłoby możliwe realizowanie celów statutowych szkoły w zakresie kształcenia, profilaktyki i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Wskazał, że wydatki poniesione na reklamę szkoły nie mogły zostać pokryte z dotacji. Reklama, marketing (w tym koszty różnych materiałów reklamowych) służą bowiem przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Dostarczanie w ramach tych działań informacji o ofercie edukacyjnej jest związane jedynie z informowaniem o przedmiocie prowadzonej działalności gospodarczej, a nie z działalnością oświatową rozumianą jako proces kształcenia, wychowywania i opieki.

Według Kolegium zasadnie organ I instancji ustalił, że zakwestionowane wydatki dotyczyły promocji szkoły (rozumianej jako jednostki przynoszącej przychody skarżącej), nie zaś promocji edukacji jako wartości samej w sobie.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dokładna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana przez Kolegium pozwoliła na konstatację, że co do zasady stanowisko organu I instancji w zakresie zaliczenia określonych w decyzji kwot jako wykorzystanych na reklamę, szkoły, jest prawidłowe z tym zastrzeżeniem, że za wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem należy uznać wydatki poniesione na reklamę szkoły w kwocie 76 237,65 zł.

Kolegium podniosło, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których by wynikało, w jakich konkretnie dniach następowało przekazywanie (tj. obciążanie rachunku bankowego Miasta K.) dotacji na rzecz skarżącego, a jednocześnie Spółka nie kwestionuje otrzymania dotacji, wobec tego mając a uwadze stanowisko zaprezentowane z w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12.10.2017r. sygn. akt I SA/Ol 467/17 oraz przy uwzględnieniu rocznego rozliczenia dotacji, Kolegium zreformowało decyzję organu I instancji w ten sposób, że termin naliczenia odsetek określiło dla podlegającej zwrotowi kwoty od dnia 2 stycznia 2010r.

Na decyzję Kolegium z dnia 2 czerwca 2020r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta w całości, uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2019r. nr (..). i umorzenie postępowania w sprawie. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta w całości i uchylenie decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania stosownie do treści art. 145 §3 p.p.s.a.

Skarżąca zarzuciła:

A. naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., zwanego dalej k.p.a.) w zw. z art. 109 §1 k.p.a. w zw. z art. 110 §1 k.p.a. w zw. z art. 40 §2 k.p.a. w zw. z art. 41 §1 i §2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji, tj. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 stycznia 2020 r. od której strona wniosła odwołanie na skutek niedoręczenia skarżącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 04 października 2019 r. (znak: (...)) uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania nie weszła do obrotu prawnego, co oznacza, iż w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje w tym samym przedmiocie - tj. zwrotu dotacji oświatowej udzielonej w 2009 r. P. (...) "." w K. (decyzja SKO w K. z dnia 02 czerwca 2020 r. i decyzja Prezydenta Miasta K. z 29 kwietnia 2019 r.), a także art. 107 §1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268 k.p.a. w zw. §25 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. wprowadzonego zarządzeniem nr (...) Prezydenta Miasta K. z dnia 15 kwietnia 2019 r. w sprawie nadania Urzędowi Miasta K.

B. Regulaminu Organizacyjnego poprzez niezbadanie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w zakresie tego, czy została podpisana przez osobę upoważnioną, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nie mająca upoważnienia do jej wydania,

co doprowadziło do wystąpienia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

C. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 70 §1 w zw. z art. 70 §6 pkt 2 w zw. z art. 70 §7 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm, zwaną dalej o.p.) w zw. z art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 02 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm., zwaną dalej ustawą COVID) w zw. z art. 46 pkt 2i 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych innych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875, zwaną dalej ustawą SARC- CoV-2) poprzez przyjęcie, iż termin przedawnienia został zawieszony na podstawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. i uznanie, iż przedawnienie nastąpi w dniu 07 lipca 2020 r. w sytuacji, gdy:

a) art. 15 zzr ustawy z dnia 02.03.2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem I przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid 19 nie obejmuje zawieszenia terminu przedawnienia wynikających z ordynacji podatkowej, która są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż w tej samej ustawie w art. 15 zzs ustawodawca rozróżnia postępowania administracyjne od postępowań prowadzonych w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej, co wskazuje, iż brak odrębnego zawieszenia terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych w art. 15 zzr był działaniem świadomym racjonalnego ustawodawcy;

b) zakładając iż art. 15 zzr w/w ustawy jak wskazuje organ spowodował zawieszenie terminu przedawnienia uznać należy, iż termin ten został zawieszony od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., co oznacza, iż zobowiązanie uległo przedawnieniu z dniem 19 czerwca 2020 r.

2. art. 90 ust. 3 i 3d ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty w zw. z art. 5 ust. 7 (tj. Dz.U. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., zwanej dalej u.s.o.) w brzmieniu uwzględniającym nowelizacje tego przepisu w tym z dnia 31 marca 2015 r. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, iż wydatki zakwestionowane nie są wydatkami bieżącymi, co skutkowało przyjęciem, iż dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w rozumieniu art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia30 czerwca 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104) w tej części i wydaniem decyzji o obowiązku jej zwrotu.

Nadto skarżąca w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - upoważnienia z dnia 15 lipca 2019 r. nr (...) do wydawania decyzji administracyjnych dla Pana P.Ł. Dyrektora Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu udzielonego przez Prezydenta Miasta K.oraz Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta K. na okoliczność braku upoważnienia do wydania decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r. wydanej w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie wskazała, iż nie spowoduje to zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w dniu 29 kwietnia 2019 r. Prezydent (znak: (...)) wydał decyzję o obowiązku zwrotu przez skarżącą kwoty 431 545,53 zł tytułem zwrotu dotacji przyznanej w 2009 r. z budżetu Miasta K. i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych liczonymi począwszy od dnia przekazania z budżetu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem do dnia zapłaty. Uzupełnienia tej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia odmówił skarżącej Prezydent postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. W przewidzianym przepisami prawa terminie skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji - datowane na dzień 22 lipca 2019 r. Skarżąca wyjaśniła, że do dnia dzisiejszego jednak odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy, albowiem skarżącej nie doręczono na wskazany przez nią adres do doręczeń decyzji organu odwoławczego.

Kolegium w dniu 04 października 2019 r. znak: (...) wydało decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezydenta z dnia 29 kwietnia 2019 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wskazała, że decyzja ta nie została doręczona stronie, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 06 lipca 2020 r. (sygn. akt: I SA/Ke 194/20) rozpoznając sprzeciw skarżącej złożony od wyżej wymienionej decyzji, który został złożony po doręczeniu skarżącemu informacyjnie przez organ kopii wyżej wymienionej decyzji. Sąd uznał, iż sprzeciw był niedopuszczalny z uwagi na jego przedwczesność, albowiem jego merytoryczne rozpoznanie możliwe byłoby dopiero po skutecznym doręczeniu skarżącemu decyzji Kolegium. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesiony sprzeciw wyżej wymienionym postanowieniem odrzucił.

Strona skarżąca wskazała, że powyższe oznacza, iż w obrocie prawnym funkcjonuje wciąż nieostateczna decyzja Prezydenta z dnia 29 kwietnia 2019 r. orzekająca o obowiązku zwrotu przez skarżącą dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2009 r. w kwocie 431.454,53 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. Wskazała, że pomimo tego Prezydent w dniu 21 stycznia 2020 r. wydał kolejną decyzję, w której także orzekł o obowiązku zwrotu przez skarżącą dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2009 r. w kwocie 173.686,37 zł wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, które zostało rozpoznane przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia 02 czerwca 2020 r. wydaną na podstawie art. 138 §2 k.p.a.

W konsekwencji podniosła, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje orzekające o obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2009 r. przez skarżącą - tj. nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 29 kwietnia 2019 r. oraz ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. podtrzymało stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Do pisma procesowego datowanego na dzień 29 października 2020r. skarżąca załączyła wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2020r., sygn. akt I SA/Ke 270/20, na mocy którego uchylono decyzję Kolegium z dnia 4 października 2019 roku nr (...). Wyjaśniła, że decyzja ta do dnia wniesienia skargi (tj. 8 lipca 2020r.) nie została doręczona spółce. Nastąpiło to dopiero w dniu 27 lipca 2020r.

Z urzędu Sądowi wiadome jest, że od decyzji SKO w K. z 4 października 2019r. strona wywiodła sprzeciw, który prawomocnym postanowieniem WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2020r., sygn. akt I SA/Ke 194/20 został odrzucony. Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia była stwierdzona przez Sąd okoliczności braku skutecznego doręczenia decyzji z 4 października 2019r. stronie postępowania (skierowanie przesyłki na niewłaściwy adres pełnomocnika strony), co skutkowało przyjęciem jej nieistnienia w obrocie prawnym. Sprzeciw był tym samym przedwczesny.

Po prawidłowym doręczeniu decyzji SKO w K. z 4 października 2019r., które nastąpiło w dniu 27 lipca 2020 r., strona wywiodła w terminie prawem przewidzianym sprzeciw. Rozpoznając go WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2020r., sygn. akt I SA/Ke 270/20 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K., stwierdzając jej wady w postaci braku koniecznych rozważań na temat przedawnienia dochodzonej należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Natomiast zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a, stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Taką przesłanką nieważności jest między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3270/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażąco naruszone mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy regulujące postępowanie administracyjne.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji SKO w K. z dnia 2 czerwca 2020r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta z dnia 21 stycznia 2020r. wydanych w sprawie zwrotu przez C. (...) "..." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ul. P. (będącą organem prowadzącym dla P. (...) "..." mieszczącej się w K. przy ul. D.) dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla wyżej wymienionej szkoły i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami. Decyzje te są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, kontrolowane decyzje w sposób rażący naruszają art. 61 § 1 k.p.a., art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 15 k.p.a., natomiast decyzja SKO w K. dodatkowo rażąco narusza art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Aby wykazać na czym polega rażące naruszenie prawa na gruncie kontrolowanej sprawy, które doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji należy przedstawić chronologicznie podejmowane przez organy czynności i rozstrzygnięcia w ramach toczącego się postępowania administracyjnego jak również zapadłe przed tut. Sądem orzeczenia.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym strona postępowania została poinformowana zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 2011 r. Z treści opisanego zawiadomienia wynika, że postępowanie dotyczy wydania decyzji o zwrocie przez Spółkę dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla szkoły, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, na podstawie art. 146 ust 1, art. 145 ust 1 oraz art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Odnotowania następnie wymaga, że w trakcie trwającego postępowania administracyjnego doszło do wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 29 kwietnia 2019 roku, mocą której organ orzekł o obowiązku zwrotu przez Spółkę dotacji przyznanej z w 2009 r. z budżetu Miasta K. w kwocie 431.545,53 zł. wraz z odsetkami.

Następnie SKO w K. decyzją z dnia 4 października 2019r. uchyliło decyzję Prezydenta z 29 kwietnia 2019r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Prezydent w dniu 21 stycznia 2020 roku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydał decyzję mocą której orzekł o obowiązku zwrotu przez Spółkę dotacji przyznanej z w 2009 r. z budżetu Miasta K. w wysokości 173.686,37 zł. wraz z odsetkami.

Na skutek wywiedzionego odwołania SKO w K., decyzją z dnia 2 czerwca 2020r. uchyliło powyższą decyzję i orzekło o obowiązku zwrotu przez Spółkę powyższej dotacji w wysokości 173.011,35 zł. wraz z odsetkami. Decyzja ta jest przedmiotem skargi w kontrolowanej przez Sąd sprawie.

W tym miejscu odnotować jednak należy, że od decyzji SKO w K. z 4 października 2019r. strona wywiodła sprzeciw, który prawomocnym postanowieniem WSA w Kielcach z dnia 6 lipca 2020r., sygn. akt I SA/Ke 194/20 został odrzucony. Powodem podjęcia takiego rozstrzygnięcia była stwierdzona przez Sąd okoliczności braku skutecznego doręczenia decyzji z 4 października 2019r. stronie postępowania (skierowanie przesyłki na niewłaściwy adres pełnomocnika strony), co skutkowało przyjęciem jej nieistnienia w obrocie prawnym. Sprzeciw był tym samym przedwczesny.

Po prawidłowym doręczeniu decyzji SKO w K. z 4 października 2019r., które nastąpiło w dniu 27 lipca 2020 r., strona wywiodła w terminie prawem przewidzianym sprzeciw. Rozpoznając go WSA w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2020r., sygn. akt I SA/Ke 270/20 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K., stwierdzając jej wady w postaci braku koniecznych rozważań na temat przedawnienia dochodzonej należności.

Analiza powyższych zdarzeń i ich umiejscowienie na osi czasu prowadzi do wniosków, że zarówno w dacie podejmowania i doręczania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji SKO w K. z 2 czerwca 2020r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 21 stycznia 2020r., jak również w dacie orzekania przez Sąd w kontrolowanej sprawie, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta z 29 kwietnia 2019r., od której odwołanie wywiodła strona, a odwołanie to nie zostało rozpoznane. Trwało zatem postępowanie administracyjne w trybie zwykłym na etapie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta z dnia 29 kwietnia 2019r. orzekającej zwrot dotacji w kwocie 431.545,53 zł. wraz z odsetkami. Pomimo tego organy w kolejnym trybie zwykłym tego samego postępowania administracyjnego wydały decyzje w dwóch instancjach, orzekające co do istoty sprawy, tj. orzekające o zwrocie przez Spółkę dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla szkoły, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło wydania decyzji o zwrocie przez Spółkę dotacji przyznanej w 2009 roku z budżetu Miasta K. dla szkoły, w części wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Na przedmiotową indywidualną sprawę administracyjną (w znaczeniu materialnym) złożyły się zatem elementy podmiotowe – Spółka, będąca adresatem obowiązku oraz elementy przedmiotowe – zwrot dotacji, jego podstawa prawna i faktyczna. Wszczęte z urzędu, zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie winno zostać zwieńczone wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy lub umarzającej postępowanie, gdy jego prowadzenie stałoby się bezprzedmiotowe.

W myśl art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

Organ administracyjny, załatwiając sprawę przez wydanie decyzji zamyka czynności postępowania w danej instancji; wykonuje tym samym tzw. proceduralny nakaz podjęcia decyzji (L. Leszczyński, Zagadnienia teorii stosowania prawa, s. 36), a ponieważ jest związany własną decyzją stosownie do art. 110 k.p.a., to tylko w przypadkach przewidzianych w procedurze może lub musi ponownie się zająć tą samą sprawą. Poza tymi przypadkami sprawa staje się dla tego organu niedostępna do dalszego jej rozpoznawania, czy tym bardziej do ponownego orzekania w niej, albowiem najpierw musi być na podstawie przepisów proceduralnych obalona przeszkoda w ponownym rozpoznaniu sprawy, jaką stanowi wydana już w niej i doręczona decyzja (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 15 wydanie, s. 552).

Tymczasem poprzez stwierdzone czynności podjęte przez organy doszło do stanu, w którym równolegle w obrocie prawnym funkcjonowały tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym – decyzje: Prezydenta z 29 kwietnia 2019r. od której skutecznie wywiedziono odwołanie, a następnie, Prezydenta z 21 stycznia 2020 r. oraz wydana na skutek wywiedzionego od niej odwołania decyzja SKO w K. z 2 czerwca 2020 r.

Decyzje Prezydenta z 21 stycznia 2020 r. oraz SKO w K. z 2 czerwca 2020 r. rażąco naruszają art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. albowiem w jednym, toczącym się postępowaniu administracyjnym wydano po raz wtóry decyzje nakładające obowiązek wynikający z tego samego stanu faktycznego, oparty o tą samą podstawę prawną i skierowany wobec tej samej strony postępowania. Pomimo, że nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem od decyzji Prezydenta z dnia 29 kwietnia 2019r. organy wydały kolejne decyzje w trybie zwykłym w tożsamym zakresie podmiotowo – przedmiotowym.

Zdaniem Sądu na gruncie kontrolowanej sprawy doszło również do rażącego naruszenia art. 15 k.p.a. Zgodnie z jego treścią postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jak podano powyżej - na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Podkreślić należy, iż przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 1996, (...) 83 - 85; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, 11 wydanie, (...) 84). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Nie można w świetle powyższego zaakceptować postępowania organów, które doprowadzają do wydania decyzji w dwóch instancjach (21 stycznia 2020 r. – I instancja i 2 czerwca 2020 r. – II instancja), podczas gdy nie rozpoznano jeszcze merytorycznie odwołania od zapadłej wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 29 kwietnia 2019r., wydanej w toczącym się postępowaniu zwykłym w tym samym przedmiocie i wobec tej samej strony. Powyższe godzi rażąco w zasadę dwuinstancyjności.

Organ odwoławczy rozpoznając merytorycznie odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia 21 stycznia 2020r. i wydając zaskarżoną niniejszą skargą decyzję rażąco naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tą decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. SKO w K. wadliwie orzekło o obowiązku zwrotu dotacji, podczas gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta z 29 kwietnia 2019r. orzekająca w tożsamym przedmiocie, od której strona wywiodła (podlegające rozpoznaniu w pierwszej kolejności) odwołanie.

W myśl art. 6 k.p.a., wyrażającego zasadę praworządności, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa.

Jak zostało podniesione na wstępie uzasadnienia prawnego wyroku Sądu, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa.

W świetle powyższego Sąd nie akceptuje stanu, w którym w trakcie trwającego postępowania administracyjnego zapadają dwie decyzje organu I instancji orzekające co do meritum sprawy, a organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od późniejszej decyzji pierwszoinstancyjnej, uchyla ją w całości i sam orzeka merytorycznie co do kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Wadliwa i niedopuszczalna procesowo jest sytuacja, w której dochodzi do równoległego prowadzenia dwóch postępowań zwykłych w tej samej sprawie administracyjnej.

Wydane w tym stanie i następnie zaskarżone akty prawne należało zdaniem Sądu wyeliminować z obrotu prawnego, albowiem rażąco naruszały wskazane przepisy postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Stwierdzenie dopuszczenia się przez organy obu instancji rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności wydanych przez te organy decyzji: z 2 czerwca 2020r. (SKO w K.) oraz 21 stycznia 2020r. (Prezydent) czyni zbędnym rozważania w zakresie dalszych zarzutów skargi. Są one bowiem, wobec stwierdzonych wad i ich skutków, przedwczesne. Z tożsamego powodu nie było potrzeby rozpatrywania wniosku dowodowego strony, sformułowanego w skardze.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2019 r.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącej od organu kwoty 2.000 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi, kwoty 5.400 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 zł za udzielenie pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).