Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1329/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 182/07 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz H. R. kwotę 2.563,00 (dwa tysiące pięćset sześćdziesiąt trzy) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 182/07 oddalił skargę H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] wydaną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w [...] r. w ciągu ul. [...] w R. została oddana do użytku sieć wodociągowa wybudowana nakładami mieszkańców oraz gminy. W związku z tym Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] ustalił H. i H. małżonkom R., właścicielom nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] ozn. nr [...],[...] o łącznej powierzchni [...] m² opłatę adiacencką, stanowiącą 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, w wysokości [...] zł.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a. w związku z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na terenie miasta R.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta odniósł się do zastrzeżeń podnoszonych przez strony i stwierdził, że w celu obliczenia opłaty zlecono sporządzenie operatu szacunkowego, który zgodnie z przepisami i standardami zawodowymi opracował rzeczoznawca majątkowy. Wynika z niego, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej wynosiła [...] zł, zaś po wybudowaniu sieci wynosi [...] zł. Połowa różnicy tych kwot wynosi [...] zł. Nadto zgodnie z art. 148 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono wpłaty wniesione przez H. R. na rzecz budowy poszczególnych urządzeń w wysokości [...] zł.

H. R. odwołał się od decyzji zarzucając naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że opłatę adiacencką można ustanowić po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych twierdził, że stworzenie tych warunków następuje dopiero z chwilą wybudowania sieci wodociągowej wraz z przyłączem, które wraz z zaworem za wodomierzem głównym należeć będzie do właściciela sieci wodociągowej, nie zaś do właściciela nieruchomości. Zarzucił również, iż w decyzji brak jest jednoznacznego określenia terminu oddania do użytku sieci wodociągowej, co ma znaczenie z uwagi na 3-letni termin umożliwiający naliczenie przedmiotowej opłaty.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji.

Podając motywy rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż Rada Miasta R. w dniu [...] podjęła uchwałę ustalając stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%. Z poświadczonej za zgodność kserokopii protokółu końcowego odbioru robót spisanego w dniu [...] wynika, że roboty zostały wykonane w okresie od [...] do [...]. W ocenie organu odwoławczego stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, o czym stanowi art. 145 ustawy, następuje z dniem oddania do użytku sieci wodociągowej.

Kolegium zaznaczyło, że stanowisko sądów administracyjnych - na które powoływała się strona - przestało być aktualne z chwilą utraty mocy obowiązującej przez ustawę z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, tj. z dniem 1 stycznia 2002 r. W obecnym stanie prawnym warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę regulują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858). Zgodnie z tym aktem prawnym urządzeniem wodociągowym nie jest przyłącze wodociągowe, zaś przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona zgodnie z przepisami i w oparciu o wyliczenia operatu szacunkowego oraz z zachowaniem 3 - letniego ustawowego terminu na jej wydanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. R. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Jego zdaniem zaskarżona decyzja zawiera następujące wady:

1. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej była uchwała Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...]., która weszła w życie z dniem [...]., a więc nie obowiązywała w [...]r.; w okresie kiedy powstały podstawy do obciążenia skarżącego opłatą. Podstawą ustalenia opłaty nie może być również uchwała z dnia [...]., nr [...], gdyż została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa M. dopiero w [...] r. Nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy powyższej kwestii stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7,art. 8 k.p.a.;

2. Decyzja została wydana po upływie 3-letniego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy. Termin ten upłynął w dniu [...], zaś decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona skarżącemu w dniu [...]. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy winien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie czyniąc tego organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a.;

3. Organ odwoławczy pominął, iż w aktach sprawy znajdowała się jedynie część "B" operatu szacunkowego, a część "A" tego operatu nie została do akt sprawy dołączona, w związku z czym materiał dowodowy był niekompletny. Nadto w pkt. 5.5. operatu szacunkowego części "B" oraz w protokole z badania dokumentów z dnia [...], stanowiącym załącznik do protokołu, rzeczoznawca wskazał, iż przed dniem [...] na ulicy [...] istniała już kanalizacja sanitarna. Natomiast z protokółu odbioru robót z dnia [...] wynika, że kanalizacja sanitarna została oddana do użytku dopiero razem z wodociągiem;

4. Przy ustalaniu opłaty nie wzięto pod uwagę, że cześć gruntów należących do skarżącego nie przylega bezpośrednio do ulicy [...], w związku z czym nie można przyjąć, iż wskutek wykonania kanalizacji na tej ulicy ich wartość uległa zmianie, a nadto przyłącze wodociągowe do działek nr [...],[...],[...],[...],[...] skarżący wykonał na własny koszt;

5. Naliczona opłata winna być pomniejszona o wydatki, jakie poniósł skarżący uczestnicząc w budowie infrastruktury technicznej jako członek społecznego komitetu budowy w kwocie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, iż decyzja w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest decyzją konstytutywną, a zatem uwzględnia stan faktyczny i prawny w dacie jej wydania. W związku z tym należało stosować uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...], aktualną w dniu ustalenia opłaty adiacenckiej. Powtórzył, że 3 letni termin liczy się od dnia protokolarnego odbioru robót od wykonawcy; w sprawie od [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu [...], a więc z zachowaniem wskazanego terminu.

Organ powołał się również na orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym niezabudowane działki gruntu graniczące ze sobą i należące do tego samego właściciela, dla których jest prowadzona jedna księga wieczysta stanowią w myśl art. 46 § 1 k.c. jedną nieruchomość gruntową. Tym samym do wniesienia opłaty adiacenckiej zobligowani są właściciele całej nieruchomości, a nie tylko działek przylegających do drogi.

W kwestii udziału w kosztach budowy sieci wodociągowej w ul. [...] organ wyjaśnił, że skarżący partycypował w kosztach budowy do kwoty [...] zł i kwota ta została uwzględniona w wyliczeniach. Nie zalicza się na poczet tej opłaty kosztów budowy przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków realizację budowy m.in. przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W ocenie organu w toku postępowania odwoławczego został rozpatrzony cały materiał dowodowy, m.in. część "A" i "B" operatu szacunkowego.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, elektrycznych i ciepłowniczych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego zwane opłatami adiacenckimi zostały uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami i obciążają osoby, które są właścicielami nieruchomości bądź użytkownikami wieczystymi, przy spełnieniu warunków określonych w art. 144 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ustawą podstawą wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty jest uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty. W myśl art. 146 ust. 2 ustawy opłata nie może wynosić więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Sąd podkreślił, że przepis ten zawiera upoważnienie do wydania aktu prawnego o charakterze normatywnym, w którym rada gminy ogranicza się jedynie do ustalenia stawki procentowej opłaty i uchwała ta stanowi podstawę materialno-prawną do wydania decyzji przez organ wykonawczy gminy. Inaczej mówiąc organ wykonawczy nie będzie mógł w ogóle wydać decyzji administracyjnej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w przedmiocie wysokości stawki procentowej opłaty. Jednocześnie organ jest związany uchwałą rady co do wysokości stawki i nie może jej ustalić w innym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2000 r., II SA/Ka 2052/98, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 142). Rada gminy określając wysokość stawki procentowej nie może przekroczyć 50-procentowej różnicy wartości, natomiast może ją ustalić w mniejszej wysokości.

Prawidłowo organy obu instancji powołały się na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]. W ocenie Sądu bez znaczenia jest fakt, iż uchwała weszła w życie w dniu [...]., a więc nie obowiązywała w [...] r., w okresie kiedy powstały podstawy do obciążenia skarżącego opłatą adiacencką. Na mocy § 4 powołanej uchwały straciła moc uchwała Rady Miejskiej w R. dnia [...]. Skoro zgodnie z art.146 ust.3 ustawy wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to również z tej daty winna być brana stawka procentowa opłaty ustalana uchwałą rady miejskiej. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej ma charakter konstytutywny i dlatego podstawą jej wydania winna być stawka obowiązująca w dacie wydania decyzji.

Kolejną przesłanką skuteczności decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej jest jej wydanie w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 ustawy). Trzyletni okres przedawnienia, po upływie którego niedopuszczalne jest ustalenie opłaty należy liczyć od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, czyli od dnia, w którym właściciel mógł podłączyć swoją nieruchomość do tej infrastruktury, niezależnie od tego czy to podłączenie nastąpiło. Wątpliwości co do początku biegu terminu w sprawie rozstrzyga protokół końcowego odbioru robót z dnia [...]. Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2000 r. I SA 1712/99 (publ. Lex nr 55778), którego teza stanowi, iż od następnego dnia po dniu protokolarnego odbioru robót od wykonawcy należy liczyć termin przedawnienia. Ponieważ decyzja organu pierwszej instancji datowana jest na [...] uznać należy, że 3 letni termin został zachowany. Brzmienie art. 145 ust. 2 ustawy nie nasuwa wątpliwości, że przerwanie biegu terminu przedawnienia następuje z chwilą wydania decyzji. Inna regulacja miała miejsce na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarcze nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492). Ustawa ta weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. i zastąpiła użyte w art. 145 § 2 pojęcie "ustalenie opłaty" sformułowaniem "wydanie decyzji". W ocenie Sądu nie jest wymagane, aby w ciągu trzyletniego okresu przedawnienia nastąpiło wydanie prawomocnej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, jak również jej doręczenie stronie.

Ustalając wysokość opłaty adiacenckiej organ w myśl art. 148 ust. 4 ustawy winien zaliczyć na jej poczet wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Tak więc w decyzji organ najpierw określa pełną wysokość opłaty, jako odpowiednią stawkę procentową od różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury, a jej wartością po ich wybudowaniu, a następnie tytułem spełnienia tego zobowiązania winna być zaliczona wysokość świadczenia wykonanego w naturze lub wniesionego w gotówce. Również w niniejszej sprawie nastąpiło stosowne zaliczenie kwoty wpłaconej przez skarżącego w czynie społecznym. Kwota powyższa wynika z załącznika nr 1 do protokółu końcowego odbioru robót. Odliczeniu od kwoty stanowiącej opłatę adiacencką nie podlegają natomiast koszty, jakie skarżący poniósł w związku z budową przyłącza wodociągowego na własny koszt na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...], gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Chybione są również zarzuty skarżącego dotyczące braku bezpośredniego dostępu części działek do ul. [...]. Jak wynika z dokumentacji sprawy działki oznaczone nr [...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 należące do H. R. bezpośrednio ze sobą sąsiadują, a całość jest ogrodzona. Dla działek prowadzona jest jedna księga wieczysta i uznać należy, że stanowią one jedną nieruchomość (por. postanowienie SN z dnia 30.10.2003, IV CK 114/02, ONSC 2004/12/201; wyrok SN z dnia 26.02.2003, II CKN 1306/00, Lex nr 83961). Organ zasadnie ustalając wartość tej nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury, a następnie naliczając opłatę adiacencką wziął pod uwagę wszystkie działki, również te które bezpośrednio nie sąsiadują z ul. [...].

Organ niewątpliwe dysponował całością operatu szacunkowego. Nie sposób podzielić zarzutu skarżącego w zakresie występowania sprzeczności tego operatu. Według ustaleń rzeczoznawczy w ul. [...] w R. znajdowała się sieć kanalizacyjna. Faktycznie z protokołu odbioru robót z [...] wynika, że wraz z oddaniem sieci wodociągowej oddano do użytku [...] metrów kanału sanitarnego. Co prawda w tym zakresie organy nie wypowiedziały się, ale to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ rzeczoznawca ustalał wartość nieruchomości uwzględniając istnienie sieci kanalizacyjnej. Ustalenia faktyczne, że przedmiotowa ulica była wyposażona w kanalizację sanitarną nie były kwestionowane przez skarżącego. Tak więc prawidłowe były ustalenia rzeczoznawcy w zakresie wyceny wartości nieruchomości przed wybudowaniem sieci wodociągowej.

W konkluzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wydał wyrok w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a.

H. R., reprezentowany przez radcę prawnego K. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia. W skardze kasacyjnej zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nie uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, mimo że wydana została z naruszeniem art. 7 , art. 8, art. 11, art. 75 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 145 i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 2 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał na zasadę "lex retro non agit" i zauważył, że w chwili powstania warunków do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do infrastruktury technicznej (sierpień 2003 r.) art. 145 ust. 2 ustawy stanowił, iż ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 2003 r. zmieniono treść tego przepisu zastępując sformułowanie "ustalenie opłaty adiacenckiej" wyrazami "wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W tym kontekście stwierdził, że należy stosować przepisy obowiązujące w [...]. Jako błędny należy uznać pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, że do dotrzymania trzyletniego okresu przedawnienia, wystarczające jest samo wydanie decyzji, a nie jest konieczne jej doręczenie stronie. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw, nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem zgodnie z zasadą "lex retro non agit" nie można nowych przepisów stosować do stanu sprzed ich wejścia w życie. Skarżący wskazał na szereg wyroków sądowych przesądzających, że niedopuszczalne jest naruszenie wymienionej zasady.

W odniesieniu do terminu przedawnienia określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący kasacyjnie zaznaczył, że zgodnie z orzecznictwem dla jego zachowania niezbędne jest doręczenie stronie decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

W dalszej kolejności podniósł, że zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2003 r. I SA 2769/01 uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową nie może działać wstecz i wywoływać skutków prawnych. Tymczasem w sprawie podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest uchwała Rady Miasta R. nr [...], która weszła w życie [...]. Z treści tej uchwały nie wynika, aby miała ona wsteczną moc obowiązującą, a wręcz przeciwnie w § 4 wskazuje, że traci moc poprzednio obowiązująca uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...]. Powtórzył przy tym, że poprzednia uchwała w tej sprawie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym dopiero w [...] r. i nie może być uznana przed tą datą, jako obowiązujący akt prawa miejscowego. Biorąc to pod uwagę, nie było podstaw do obciążania skarżącego opłatą adiacencką. Nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy istnienia uchwały rady gminy będącej podstawą prawną decyzji stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Zaskarżona decyzja winna być uchylona przez Sąd pierwszej instancji, ponieważ warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury zostały stworzone w dniu [...]., a zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy, trzyletni okres przedawnienia minął w dniu [...]. Decyzja organu pierwszej instancji w sprawie został doręczona skarżącemu w dniu [...]. i stała się ostateczna w dniu [...]. W tych okolicznościach organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu niższej instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Ponadto przy rozstrzyganiu sprawy Sąd nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06, który orzekł, iż art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem skarżącego orzeczenie Trybunału ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, gdyż w chwili wykonania infrastruktury technicznej i przekazania tej infrastruktury nie obowiązywała uchwała Rady Miasta R. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zmiana treści niniejszego przepisu polegająca na użyciu przez ustawodawcę sformułowania "wydanie decyzji" w miejsce "ustalenie opłaty" oznacza, że nie jest wymagane wydanie w ciągu trzyletniego okresu przedawnienia prawomocnej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, jak również jej doręczenie stronie.

Skarżący kasacyjnie stanowisko to kwestionuje, uznając za błędne przyjęcie wykładni, zgodnie z którą dla skutecznego powstania zobowiązania wystarczające jest samo wydanie (datowanie) decyzji bez konieczności doręczenia jej stronie.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy wskazać, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozróżnienie materialnego pojęcia decyzji administracyjnej od procesowego pojęcia decyzji administracyjnej.

Materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków.

Pojęcie procesowe decyzji natomiast odnosi się do decyzji jako aktu procesowego charakteryzującego się określonymi znamionami (cechami), odróżniającymi ją od innych form procesowych aktu administracyjnego. Takiego pojęcia decyzji dotyczą art. 104 i art. 107 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy należy rozumieć w ujęciu materialnym. Jeżeli tak to należy stwierdzić, że akt woli władzy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej staje się decyzją w rozumieniu naszego prawa dopiero w chwili doręczenia go stronie. Wobec tego, dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie nie można twierdzić, że doszło do jej wydania. Dlatego nie można podzielić stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji, że aby można było mówić o wydaniu decyzji w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy nie jest konieczne jej doręczenie.

W rozpoznawanej sprawie, skoro skarżącemu doręczono decyzję Prezydenta Miasta R. w dniu [...] należało uznać, iż uczyniono to po upływie terminu przedawnienia, który upłynął z dniem [...]. Wobec tego doszło do naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy, gdyż organ administracji publicznej nie mógł ustalić wobec skarżącego opłaty adiacenckiej z uwagi na upływ trzyletniego okresu przedawnienia.

W związku z tym, że najdalej idący zarzut błędnej wykładni prawa materialnego okazał się zasadny zbędne stało się rozważanie zarzutu błędnej wykładni art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie natomiast nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia reformacyjnego. Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do doręczenia skarżącemu decyzji ustalającej opłatę adiacencką po upływie terminu przedawnienia, określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, należało uznać, że wydanie decyzji o ustaleniu niniejszej opłaty nastąpiło po upływie terminu przedawnienia. Wobec tego organy obu instancji naruszyły prawo materialne (art. 145 ust. 2 u.g.n.) i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). W związku z tym zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.