Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 111/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 228 ust. 1,  art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2,  art. 50 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] października 2008 roku nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW) rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., na podstawie art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) mianował J. S. na stanowisko starszego specjalisty Wydziału [...] ABW w R. Rozkaz ten nie był poprzedzony pisemną informacją o proponowanych funkcjonariuszowi warunkach służby. Organ pouczył skarżącego, że na podstawie art. 230 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych warunków służby, może odmówić ich przyjęcia, a sporządzona w formie pisemnej odmowa będzie traktowana jednocześnie, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku odmowy przyjęcia proponowanych warunków, stosunek służbowy rozwiązuje się z dniem dokonania tej odmowy, zaś niezłożenie jej w terminie 14 dni, zostanie uznane za ich przyjęcie.

W dniu [...] czerwca 2005 r. J. S. wystąpił do Szefa ABW o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego rozkazu. W uzasadnieniu wniosku wskazywał między innymi, że organ pominął w swoim rozstrzygnięciu treść art. 118 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW i nie zapoznał funkcjonariusza z oceną dokonywaną w trybie art. 230 ustawy. W ocenie J. S., wobec identycznych limitów budżetowych nowo powstałych Agencji w porównaniu z Urzędem Ochrony Państwa, powyższy rozkaz personalny miał charakter organizacyjny a nie strukturalny, a nadto w rezultacie tego rozkazu zmniejszono mu uposażenie i dodatek służbowy.

Szef ABW rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2005 r. oraz utrzymującym go w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] września 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. Na powyższe rozstrzygnięcie J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2098/05. Wskutek rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez J. S. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 818/06 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji przesądził, iż pisemne poinformowanie funkcjonariusza o proponowanych mu nowych warunkach służby, o którym mowa w art. 230 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, powinno przybrać formę pisemnej informacji, a nie decyzji administracyjnej. Zatem błędnie Sąd I instancji uznał, że wydany w sprawie rozkaz o mianowaniu skarżącego na nowe stanowisko służbowe będący decyzją administracyjną mógł stanowić pisemną informację o proponowanych warunkach służby, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW i AW. Naczelny Sąd Administracyjny formując końcowe wnioski stwierdził, iż "... pisemna informacja zawierająca propozycję nowych warunków służby nie jest "załatwieniem sprawy osobowej" wymagającej wydania rozkazu personalnego (art. 50 ust. 3 cyt. ustawy)". Skoro jednak w podstawie prawnej rozkazu o mianowaniu powołano przepisy art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1, a w pouczeniu wskazano na możliwość odmowy przyjęcia przez skarżącego zaproponowanych warunków służby informując jednocześnie, że będzie ona traktowana jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a z kolei brak takiego oświadczenia będzie oznaczał ich przyjęcie, to Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć, czy rozkaz o mianowaniu skarżącego na określone stanowisko był decyzją administracyjną, o której mowa w art. 50 ust. 1 cyt. ustawy o ABW oraz AW, czy też "decyzją" wydaną w trybie art. 230 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 861/07 uchylił rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] września 2005 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2005 r., odmawiający stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. W ocenie Sądu, rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie kompetencyjnym i materialnym, skierowanym do konkretnego indywidualnego adresata w celu wywołania określonego skutku prawnego. Brak jest podstaw do kwalifikowania ww. rozkazu jako informacji pisemnej, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, dającej funkcjonariuszowi wiedzę o warunkach służby w nowopowstałej formacji. Sąd stwierdził, że z treści art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW wynika, że w pierwszej kolejności Szef ABW powinien przedłożyć funkcjonariuszowi pisemną informację o warunkach służby w nowopowstałej formacji, uwzględniając przy tym szereg czynników wymienionych w powołanym przepisie. Wówczas dopiero upływ 14 dniowego terminu i brak odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków (art. 230 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW) lub też odmowa ich przyjęcia dawały organowi podstawę do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego. W ocenie Sądu naruszenie prawa przez organ w niniejszej sprawie może mieć postać kwalifikowaną. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Szef ABW wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, oparł się na błędnym rozumieniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Sąd nakazał nadto organowi przy powtórnej ocenie prawidłowości rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2004 r., pod kątem art. 156 § 1 Kpa wzięcie pod uwagę powyższych wytycznych.

Po zwrocie akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Szef ABW ponownie odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. wydając w dniu [...] stycznia 2008 r. rozkaz personalny nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2004 r. odpowiada wszelkim cechom decyzji. Organ stwierdził nadto, iż problem ewentualnego stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego sprowadza się w istocie do różnej wykładni art. 230 ust. 1 pkt. 1 ustawy pragmatycznej, zaś okoliczność ta nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Brak zatem w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef ABW rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2008 r., utrzymał w mocy swój poprzedzający rozkaz z dnia [...] stycznia 2008 r., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu tego rozkazu.

Na powyższe rozstrzygnięcie J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której wskazywał na wytyczne dotyczące niniejszej sprawy zawarte w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2007 r. oraz na treść orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących tego rodzaju spraw innych funkcjonariuszy. Zestawiając treść uzasadnień tych wyroków z treścią zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2007 r. i z treścią jego uzasadnienia, dowodził, iż organ nie zrealizował powyższych wytycznych. Wskazywał nadto na niekorzystne dla funkcjonariusza skutki finansowe przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 581/08 uchylił rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] marca 2008 r. i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2008 r., odmawiający stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to zatem, że związanie organu rozpoznającego ponownie sprawę, dotyczy również elementów uzasadnienia, a w nim wykładni prawa materialnego i konsekwencji jego skutków dla bytu prawnego zaskarżonego aktu. Zobowiązanie powyższe dotyczy podporządkowania się organu ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w pełnym zakresie, a niezastosowanie się do tej powinności, narusza powyższą zasadę i oznacza, że podjęty akt jest wadliwy i skutkuje koniecznością jego uchylenia. Między oceną prawną wyrażoną przez Sąd, a wskazaniami co do dalszego postępowania zaś zachodzi immanentny związek. Tymczasem organ ograniczył się w zasadzie do ogólnego stwierdzenia, że rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. odpowiada wszystkim wymogom decyzji administracyjnej, przewidzianym w art. 107 § 1 Kpa, natomiast istota sporu sprowadza się do wykładni przepisu prawa materialnego, co zdaniem organu nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Organ przyznał, iż wydając przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. z pominięciem trybu informacyjnego naruszył art. 230 § 1 ustawy pragmatycznej, jednakże uchybienie to nie jest istotne (rażące w rozumieniu Kpa) i wynika z odmiennej interpretacji przepisu. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, powołujące się na taką argumentację, jest o tyle wadliwe gdyż, wbrew twierdzeniu organu, istota sporu nie sprowadza się jedynie do interpretacji przepisu art. 230 § 1 ustawy o ABW i AW (co wynika zarówno z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 7 marca 2007 r. oraz z wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 9 sierpnia 2007 r.), ale do oceny czy Szef ABW wydając przedmiotowy rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2002 r. z pominięciem trybu informacyjnego określonego w art. 230 § 1 ustawy o ABW oraz AW naruszył w sposób istotny (rażący) prawa funkcjonariusza, czy też mimo formalnego naruszenia tego przepisu brak jest skutku w postaci rażącego naruszenia prawa. Problemu tego nie sposób rozstrzygnąć bez odwołania się do treści art. 50 oraz art. 118 ustawy o ABW oraz AW, bez odwołania się do skutków jaki spowodowało wydanie przedmiotowego rozkazu we wskazanej na wstępie formie - bez poprzedzenia go stosowną pisemną informacją, dla określenia zasad służby funkcjonariusza (w tym wynagradzania) i jego uprawnień. Sąd wskazał, że trafnie ten problem dostrzegł pełnomocnik skarżącego, formułując we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tezę, iż wydanie przedmiotowego rozkazu bez uprzedniego poinformowania na piśmie funkcjonariusza o proponowanych warunkach służby, pozbawiło funkcjonariusza prawa do odmowy przyjęcia tych warunków i pozbawiło zagwarantowanego prawem, możliwości ustosunkowania się funkcjonariusza do propozycji. Ten zaś aspekt sprawy organ w ogóle pominął w zaskarżonej decyzji - rozkazie personalnym z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie Sądu stanowi to naruszenie istotnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 – w zakresie wyczerpującego uzasadnienia prawnego). Brak ustosunkowania się do powyższych zagadnień przez organ uniemożliwia Sądowi rozstrzygnięcie wprost o nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. Kolejną przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji - rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2008 r. i poprzedzającego go rozkazu, jaką wskazał Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku, jest łączące się z wyżej opisanym uchybieniem, całkowite abstrahowanie przez organ od wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2007 r., opartych na ustaleniach zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż nie tylko sąd I instancji jest związany wykładnią prawa dokonaną przez sąd II instancji w danej sprawie (art. 190 p.p.s.a ), ale także, na mocy przepisu art. 153 p.p.s.a, organ jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 r., wydanego w tej sprawie. Te zaś wytyczne powinny stanowić dla organu podstawę i jedyny kierunek przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] października 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponownie odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rażący charakter naruszenia prawa ocenia się z punktu widzenia skutków jakie kwestionowana decyzja wywoła wchodząc do obrotu prawnego. Mając na uwadze tożsamość tychże skutków w postaci natychmiastowego rozwiązania stosunku służbowego mimo niezachowania wymaganej prawem formy, uznać należy, iż rozpatrywane naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Identyczny skutek, zgodnie z pouczeniem zawartym w rozkazie personalnym wywołałaby bowiem odmowa przyjęcia przez funkcjonariusza warunków służby. Nie można zatem przyjąć, że wydanie rozkazu personalnego w miejsce wymaganej prawem pisemnej propozycji ograniczyło w jakikolwiek sposób prawa funkcjonariusza. Ponadto, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej konieczne jest wykazanie takich jej wad, które dają podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Nie każda przy tym wadliwość decyzji pociąga za sobą skutek w postaci jej nieważności. By można było mówić o naruszeniu przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy i mogącym być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, musi ono nosić cechy naruszenia rażącego, takie zaś w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanym do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pełnomocnik skarżącego adwokat M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i zarzucił rozkazowi personalnemu nr [...] z [...] lipca 2002 r. rażące naruszenie prawa. Nadto zarzucił Szefowi ABW brak obiektywizmu i sprawiedliwości w jego rozstrzygnięciach, bowiem nierówno traktuje funkcjonariuszy przy podobnych stanach faktycznych sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu natomiast – powołując się na dotychczasowe argumenty – podniósł, że w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na przepis art. 230 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, zgodnie z którym w razie odmowy przyjęcia przez funkcjonariusza zaproponowanych warunków służby, stosunek służby rozwiązuje się z dniem dokonania tej odmowy. Z powyższego wynika, że funkcjonariusz, mimo, że przedstawionoby mu jedynie propozycję warunków służby, faktycznie nie miałby możliwości jej negocjacji. Propozycja mogła być przedstawiona tylko raz. Brak sprzeciwu oznaczał zgodę na zaproponowane warunki służby, natomiast odmowa skutkowała w myśl powołanego przepisu, natychmiastowym rozwiązaniem stosunku służbowego. Dlatego w ocenie organu nie poprzedzenie rozkazu personalnego o mianowaniu J. S. na stanowisko służbowe pisemną propozycją nowych warunków służby, nie ograniczyło prawa funkcjonariusza do możliwości wyrażenia sprzeciwu. J. S. mógł odmówić przyjęcia nowych warunków służby, bez względu na to czy byłyby mu one przedstawione w piśmie poprzedzającym rozkaz, czy też w samym rozkazie. Brak akceptacji czy to pisemnej propozycji, czy też rozstrzygnięcia zawartego w rozkazie miałby taki sam skutek w postaci rozwiązania stosunku służbowego z dniem dokonania odmowy przyjęcia nowych warunków służby. Szef ABW podtrzymał również swoje stanowisko w zakresie oceny ewentualnych skutków finansowych, jakie spowodowało naruszenie prawa polegające na nie przedstawieniu stronie propozycji nowych warunków służby przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego. Przedstawienie pisemnej propozycji nowych warunków służby w zamierzeniu samego ustawodawcy stanowiło ofertę, którą funkcjonariusz mógł zaakceptować lub odrzucić. Ustawa nie przewidywała natomiast możliwości negocjowania zaproponowanych warunków służby. Odmowa przyjęcia warunków powodowała obligatoryjne rozwiązanie stosunku służbowego. Ten sam skutek nastąpiłby także w sytuacji wystąpienia przez funkcjonariusza z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej rozkazem personalnym nr [...] z [...] lipca 2002 r. Dlatego należy podkreślić, że zaistniałe naruszenie prawa nie wywołało dla wnioskującego żadnych skutków finansowych. Odnosząc się do zarzutu, że Szef ABW w sprawach o podobnych stanach faktycznych nierówno traktuje poszczególnych funkcjonariuszy, należy zaś stwierdzić, że organ wydający decyzję rozstrzyga każdą sprawę indywidualnie. Ponadto, Szef ABW podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym również jest niejednolite.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący działając przez swojego pełnomocnika – adwokata M. S., wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego zarzucając mu rażące naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 50 ust. 1, art. 230 ust. 1 pkt 1 oraz art. 114 ust. 1 w zw. z art. 115 i w zw. z art. 118 ust. 1 i art. 228 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, a ponadto § 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie nagród rocznych (Dz. U. Nr 133, poz. 1493) z art. 232 ustawy o ABW oraz AW i w konsekwencji wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo i przywołując zawarte w nim argumenty wskazał, że wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzje Szefa ABW i uzasadnienia tych decyzji są sprzeczne wobec różnych funkcjonariuszy przy takich samych stanach faktycznych spraw – mimo, że linia orzecznictwa sądów administracyjnych jest taka sama. Wyroki WSA jak i NSA wydane wobec sześciu funkcjonariuszy Delegatury ABW w R.: W. F., J. P., M. W., K. N., P. K., J. S. są takie same. Decyzje Szefa ABW zostały uchylone i nie wywołują żadnych skutków prawnych Z dotychczasowej oceny zdarzeń należy wysnuć wniosek, że Szef ABW oczekuje na jasne, czytelne i nie budzące wątpliwości stanowisko WSA w zakresie oceny i wykładni zaistniałych zdarzeń. Rażące naruszenie procedury i prawa materialnego zawarte w art. 228 i 230 ustawy o ABW oraz AW nie może się ostać i oznacza, że rozkaz z 2002 r. jest nieważny.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przypadku zaś uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 p.p.s.a, Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania przez Sąd orzeczenia stwierdzającego nieważność rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Prowadzone przez Szefa ABW postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny pod kątem kwalifikowanych wad prawnych prawidłowości rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu J. S. na stanowisko służbowe. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji - rozkazu organ powołał art. 50, art. 228 ust. 1 i art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW.

Przepis art. 228 ust. 1 w/w ustawy stanowi, że funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby – do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 – funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby.

Zgodnie z art. 230 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, Szefowie ABW i AW każdy w zakresie swojego działania, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, uwzględniając kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza, jego przydatność do służby w ABW albo AW, a także wysokość posiadanych limitów zatrudnienia i środków budżetowych oraz planowaną strukturę organizacyjną, poinformują pisemnie funkcjonariusza o: 1) proponowanych dla niego warunkach służby albo 2) wypowiedzeniu stosunku służbowego.

Na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW oraz AW, Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swojego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, są załatwiane przez wydanie rozkazu personalnego.

Przechodząc do rozważań w przedmiocie charakteru kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym rozkazu Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r., należy wskazać, że decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej, posiadającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. W doktrynie podkreśla się zgodnie, że istotną cechą decyzji jest jej tzw. podwójna konkretność, tzn. że decyzja rozstrzyga sprawę indywidualną konkretnego adresata (strony). Decyzję administracyjną jako oświadczenie woli organu administracji publicznej należy odróżniać od innych prawnych czynności, którymi są oświadczenia wiedzy organu administracji publicznej. Do oświadczeń wiedzy należą niewątpliwie udzielane przez organ informacje o stanie faktycznym i prawnym sprawy administracyjnej. Udzielenie informacji nie jest czynnością prawną, a tym bardziej nie jest aktem administracyjnym, ponieważ brak tu jest woli organu administracji publicznej skierowanej na wywołanie skutków prawnych.

W ocenie Sądu, rozkaz personalny Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, opartym na przepisie kompetencyjnym i materialnym, skierowanym do konkretnego indywidualnego adresata w celu wywołania określonego skutku prawnego. Z osnowy decyzji wynika bowiem wyraźna wola organu do mianowania funkcjonariusza na określone stanowisko. Zgodnie zaś z dyspozycją przepisu art. 50 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, przywołanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, dokonanie tej czynności prawnej jest możliwe tylko w formie rozkazu personalnego – decyzji administracyjnej. Ponadto w przedmiotowym rozkazie organ dokonując zapisu: "Sporządzona w formie pisemnej odmowa zaproponowanych warunków służby będzie traktowana jednocześnie jako wniosek do Szefa ABW o ponowne rozpatrzenie sprawy", w istocie zawarł pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia decyzji. Brak jest zatem podstaw do kwalifikowania w/w rozkazu jako informacji pisemnej, o której mowa w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, dającej funkcjonariuszowi wiedzę o warunkach służby w nowopowstałej formacji.

Trzeba mieć na uwadze, że przepis art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW ma charakter kompleksowy i szczególny, gdyż wiąże się z reorganizacją Urzędu Ochrony Państwa. Z jego treści wynika, że w pierwszej kolejności Szef ABW powinien przedłożyć funkcjonariuszowi pisemną informację o warunkach służby w nowopowstałej formacji, uwzględniając przy tym szereg czynników wymienionych w powołanym przepisie. Przedmiotowa informacja niesie ze sobą określone skutki prawne, albowiem daje funkcjonariuszowi możliwość zapoznania się z proponowanymi warunkami służby i podjęcia decyzji o pozostaniu lub odejściu z ABW. Podejmując taką decyzję funkcjonariusz powinien być świadom, że w najbliższym czasie "nowy pracodawca" dostosuje warunki pełnienia służby do swoich potrzeb. Wówczas dopiero upływ 14 dniowego terminu i brak odmowy przyjęcia zaproponowanych warunków (art. 230 ust. 2 tej ustawy) lub też odmowa ich przyjęcia dawały organowi podstawę do wydania rozkazu personalnego o mianowaniu lub rozwiązaniu stosunku służbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 982/04 (niepublik.) wyraził pogląd, iż wydanie rozkazu personalnego na powyższej podstawie, bez poprzedzenia go propozycją, o której mowa w powołanym przepisie, przybiera postać swoistej "propozycji nie do odrzucenia" i nosi cechy nadużycia prawa ( patrz również wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1728/05). Sąd w niniejszym składzie powyżej zaprezentowane stanowisko w pełni podziela. Mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe z powołaniem się na regulację określoną w art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, przy braku uprzedniej informacji o zmianach w sferze stosunku służbowego, powoduje postawienie funkcjonariusza przed faktem dokonanym. Tym samym pozbawia funkcjonariusza zagwarantowanego ustawą prawa kształtowania stosunku służbowego jeszcze przed dokonaniem zmian w tym zakresie przez Szefa ABW, dlatego winno być kwalifikowane jako wada prawna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku powyższym należy stwierdzić, że Szef ABW wydając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, oparł się na błędnym rozumieniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 230 ust. 1 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW, co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy również zauważyć, że podobne stanowisko zostało zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 679/07. Rozstrzygnięcie zawarte w w/w wyroku zostało wydane po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylającym poprzedni, oddalający skargę wyrok sądu I instancji, a dotyczyło podobnego stanu faktycznego w sprawie innego funkcjonariusza Delegatury ABW w R.– W. F.

Rozpoznając ponownie wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...] lipca 2002 r. o mianowaniu J. S. na stanowisko służbowe organ, biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu i mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, powtórnie oceniając prawidłowość ww. decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. winien stwierdzić jej nieważność.

Z tych powodów Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 i 200 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji wyroku.