Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 259/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, ust. 5c, ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego R. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. K., reprezentowanego przez pełnomocnika - r. pr. A. T., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 11 marca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2016 r., nr [...], którą wniesiono sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych w obiekcie zlokalizowanym przy ulicy [...][...] i [...] w [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

W dniu 28 grudnia 2015 r. R. K. złożył w Urzędzie Miasta Opole wniosek, opatrzony datą 24 grudnia 2015 r., zawierający zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji frontowej i ścian szczytowych oraz wykonaniu izolacji pionowej i poziomej z dociepleniem ścian piwnic obiektu zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...][...],[...] i [...], na działce nr [...], k.m. [...].

Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Opola, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia, w terminie 14 dni, zgłoszenia dotyczącego budynków przy ulicy [...][...] i [...] w [...] poprzez podanie wysokości budynku, w którym przewidziane są roboty budowlane oraz poprzez przedstawienie pozytywnej opinii Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie zgłaszanej inwestycji. Organ zaznaczył, że obiekt znajduje się w wykazie zabytków wyznaczonych do ujęcia w ewidencji miasta Opola.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie R. K. poinformował organ w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r., że wysokość budynków wynosi ok. 16 m oraz stwierdził, że żądanie uzyskania pozytywnej opinii konserwatorskiej w zakresie zgłaszanej inwestycji jest bezpodstawne.

Decyzją z dnia 8 stycznia 2016 r. Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw do zamiaru docieplenia elewacji frontowej i ścian szczytowych oraz wykonania izolacji pionowej i poziomej z dociepleniem ścian piwnic na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...][...] i [...] w [...]. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazał przepis art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił, że złożone zgłoszenie jest niekompletne i nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w wyznaczonym terminie nie zostały uzupełnione braki wskazane w postanowieniu z dnia 4 stycznia 2016 r.

Nie godząc się z powyższą decyzją, R. K. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że budynek objęty decyzją nie został wpisany do rejestru zabytków, a dla przedmiotowego obszaru nie został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Budynek nie został też wpisany do ewidencji zabytków i nie została dla niego założona karta adresowa, gdyż Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami miasta Opola, przyjętego uchwałą Rady Miasta Opola Nr XXXIV/534/12, nie można uznać za akt zakładający gminną ewidencję zabytków. Poza tym, budynek nie zalicza się również do form ochrony konserwatorskiej przewidzianych ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie konserwatorskiej. Inwestor zakwestionował ponadto istnienie podstaw prawnych do uzyskania zgody konserwatora zabytków na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych.

W piśmie z dnia 1 marca 2016 r., ustanowiony przez inwestora profesjonalny pełnomocnik podtrzymał odwołanie i wniósł o uchylenie sprzeciwu zarzucając, że decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia opinii konserwatora, pomimo braku ku temu podstaw prawnych; art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału, pomimo że organ pierwszej instancji występował o uzgodnienie do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i jego stanowisko dołączył do akt sprawy; oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., gdyż decyzja nie posiada należycie sporządzonego uzasadnienia prawnego, tj. nie zawiera wskazania podstawy prawnej, z której wynikałby obowiązek przedstawienia "pozytywnej opinii" wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Pełnomocnik powtórzył argumentację podawaną w odwołaniu przez R. K. oraz podniósł, że w art. 39 ustawy Prawo budowlane mowa jest o pozwoleniach konserwatora i uzgodnieniach z konserwatorem, natomiast ustawodawca nie posługuje się pojęciem opinii konserwatora, której przedłożenia zażądał organ. Ponadto zauważył, że zarówno żądanie organu pierwszej instancji, jak i wydana decyzja o sprzeciwie, ograniczone zostały jedynie do budynku przy ulicy [...][...] i [...].

Wojewoda Opolski nie uwzględnił odwołania i opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i odnotował, że wraz z aktami sprawy organ pierwszej instancji przekazał pismo Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 10 lutego 2016 r., w którym wskazano, że brak jest możliwości ocieplenia elewacji frontowych i bocznych ze względu na ich złożoną formę i dekorację architektoniczną podlegające ochronie konserwatorskiej. Budynki przy ul. [...][...],[...],[...] ujęte są w wykazie zabytków nieruchomych i na tej podstawie ochronie konserwatorskiej podlega ich bryła oraz dekoracja architektoniczna. Poza tym Wojewoda odnotował, że pełnomocnik inwestora w dniu 1 marca 2016 r. zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu odwoławczego. W następnej kolejności omówił tryb zgłoszenia przewidziany art. 30 ustawy Prawo budowlane i podkreślił, że zgłoszenie stanowi odstępstwo od wynikającej z art. 28 ust. 1 tej ustawy zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej Wojewoda stwierdził, że z uwagi na zakres robót wskazanych w zgłoszeniu z dnia 28 grudnia 2015 r. brak jest podstaw prawnych do żądania od inwestora przedstawienia uzgodnienia inwestycji z konserwatorem zabytków. Wskazał, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a poza tym, powołując treść art. 7 i 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.) wywiódł, że z przepisów tej ustawy ani z przepisów wykonawczych nie wynika, żeby zgłoszenie robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę na obiekcie ujętym w wykazie zabytków nieruchomych wymagało od inwestora dołączenia do zgłoszenia opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. W związku z tym, zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji nie mógł nałożyć na inwestora takiego obowiązku i z tego powodu wydać decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie nie może jednak pozostać bez znaczenia fakt, iż przedmiot inwestycji znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych. Wskazując na przesłanki obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu, określone w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, Wojewoda podał, że w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy zgłaszane przez inwestora zamierzenie może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku, organ powinien sam wystąpić o opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków. W konsekwencji uzyskania w niniejszej sprawie opinii z dnia 10 lutego 2016 r., która potwierdza, że przedmiotowa inwestycja może spowodować pogorszenie stanu zachowania zabytku, jakimi są budynki przy ulicy [...][...],[...] i [...] w [...], należało wiec nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ zauważył, że powyższa opinia dotyczy wszystkich budynków ujętych w zgłoszeniu i zgodnie z jej treścią wykonanie ocieplenia elewacji spowodowałaby pogorszenie stanu zachowania budynków, utratę oryginalnej substancji zabytkowej oraz utratę wartości zabytkowych tych obiektów i całego zespołu zabudowy, a także określa, że wskazana jest renowacja elewacji tradycyjnymi metodami odpowiednimi dla poszczególnych materiałów występujących na elewacjach - tynków, konstrukcji drewnianych, okładzin kamiennych i ceramicznych. Dlatego organ pierwszej instancji wydając decyzję o sprzeciwie powinien zastosować art. 30 ust. 7 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do budynków położonych przy ulicy [...][...],[...] i [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., organ wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego zgłoszenia następuje dopiero w razie wydania decyzji o sprzeciwie, a nie z chwilą dokonania zgłoszenia, będącego w istocie oświadczeniem woli inwestora. Przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zostały przez inwestora przedłożone wszelkie dokumenty, zatem były one inwestorowi znane. Natomiast opinia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 lutego 2016 r., o którą organ wystąpił w dniu 29 stycznia 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji z dnia 28 stycznia 2016 r. o sprzeciwie, wpłynęła do organu pierwszej instancji również po wydaniu decyzji. Zdaniem Wojewody, odstępując od zawiadomienia strony w trybie art. 10 K.p.a., organ pierwszej instancji nie naruszył przysługującego stronie uprawnienia, niemniej jednak należało o tym stronę poinformować w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Wojewody, pomimo że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., to nie jest wystarczającą podstawą do uchylenia tej decyzji. Podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie i dotyczy to utrzymania w mocy decyzji z dnia 28 stycznia 2016 r. wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji frontowej i ścian szczytowych oraz wykonania izolacji pionowej i poziomej z dociepleniem ścian piwnic budynku zlokalizowanego przy ul. [...][...] i [...] w [...].

We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy żaden organ nie wydał decyzji zobowiązującej skarżącego do uzyskania pozwolenia na budowę na zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem;

- art. 21 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że umieszczenie nieruchomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do ujęcia w ewidencji zabytków ma taki sam skutek prawny jak objęcie nieruchomości jedną z form ochrony zabytków określonej w art. 7 ustawy.

Poza tym zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 15 K.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale w oparciu o inną podstawę prawną, jak również objęcie rozstrzygnięciem przez organ odwoławczy innych budynków niż objęte sprzeciwem organu pierwszej instancji;

- art. 8 K.p.a. poprzez brak spójności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem organu odwoławczego oraz nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego odnośnie do zakresu przedmiotowego sprzeciwu Prezydenta Miasta Opola, przez co skarżący pozbawiony jest pewności prawnej, czy w odniesieniu do budynku przy ul. [...][...] może przeprowadzić inwestycję wskazaną w zgłoszeniu;

- art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy budynki położone w [...] przy ul. [...][...] i [...] stanowią zabytek, oparcie się wyłącznie na piśmie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 lutego 2016 r. i to otrzymanego poza procedurą administracyjną, gdyż organ pierwszej instancji wystąpił do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 29 stycznia 2016 r., tj. dzień po wydaniu decyzji zawierającej sprzeciw.

Na tej podstawie pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz ewentualnie umorzenie postępowania, a także zasądzenie od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację skargi i wyjaśnił, że objęte zgłoszeniem zostały dwa odrębne budynki, z których jeden obejmuje klatki o numerach [...] i [...], natomiast drugi - o numerze [...]. Poszczególne budynki wskazał na fotografiach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 75a.

Natomiast uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że przy jej podjęciu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającymi jej uchylenie.

Materialnoprawną podstawą działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która w art. 28 ustanawia zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Wskazany przepis art. 29 tej ustawy wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 30 ustawy Prawo budowlane określa, które z robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. W ust. 1 pkt 2c przepis ten przewiduje obowiązek dokonania zgłoszenia w przypadku docieplenia budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m.

Stosownie do treści art. 30 ust. 5 tej ustawy zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonywania robót można przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (i nie później, niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu rozpoczęcia robót).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że nie budzi wątpliwości, iż postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgłoszenie zamiaru wykonywania określonych robót budowlanych oceniać należy jako oświadczenie inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej, a nie wniosek o wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11, z 30 sierpnia 2011 r., II OSK 1240/1, z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 724/08, dostępne, tak jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku złożenia zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów K.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu zgodnie z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy, wykluczające zgłoszenie jako prawną formą powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. W celu doprowadzenia do kompletności zgłoszenia organ, stosownie do treści art. 30 ust. 5c ustawy, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez ustawę Prawo budowlane. Dopiero wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 i 5c ustawy Prawo budowlane, następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Tym samym nie są trafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. przez organ przed wydaniem decyzji o sprzeciwie, czy też uzyskania dokumentów "poza procedurą administracyjną".

Przesłanki do wniesienia sprzeciwu określone zostały, poza omówionym już art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, w art. 30 ust. 6 i ust. 7 tej ustawy.

Według pierwszego z tych przepisów, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy zamiaru inwestycyjnego objętego obowiązkiem pozwolenia na budowę, zamiar ten narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, albo zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.

Natomiast przepis art. 30 ust. 7 stanowi, że właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca dopuszcza możliwość, aby decyzją wnoszącą sprzeciw organ jednocześnie nałożył na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (por. A. Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, s. 358 i nast.), nałożenie obowiązku, o jakim mowa w komentowanym przepisie, jest też formą sprzeciwu, chociaż niemającą podstawy prawnej w żadnej z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, jeśli w ocenie organu istnieje podstawa do takiego zobowiązania. Jest to zatem również decyzja wnosząca sprzeciw, który jednak wynika z tego, że w ocenie organu ma miejsce przynajmniej jedna z przesłanek wymienionych w art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym planowane zamierzenie budowlane należy zrealizować na mocy pozwolenia, a nie zgłoszenia, czyli zastosowanie ma art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że skarżący w dniu 28 grudnia 2015 r. dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu elewacji frontowej i ścian szczytowych oraz wykonaniu izolacji pionowej i poziomej z dociepleniem ścian piwnic obiektu zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...][...],[...] i [...], na działce nr a, k.m. [...] i dodatkowo wyjaśnił, że wysokość tych obiektów wynosi ok. 16 m. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, w odniesieniu do obiektu zlokalizowanego w [...] przy ulicy [...][...] i [...], powołując się na przepis art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Natomiast organ odwoławczy decyzją z dnia 11 marca 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał tę decyzję w mocy, wskazując, że brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane powołanego przez organ pierwszej instancji, który rozstrzygnięcie o wniesieniu sprzeciwu powinien oprzeć o przepis art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wprawdzie przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane ustawodawca zwolnił docieplenie budynków o wysokości przekraczającej 12 m i nie wyższych niż 25 m z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie tych robót, jeżeli ich realizacja może pogorszyć stan zachowania zabytku. Zastosowanie tego przepisu wymaga ustalenia, że zachodzi niebezpieczeństwa pogorszenia stanu zachowania zabytków. Zdaniem Sądu, uprawnienie to może dotyczyć również zabytków, które nie są objęte jedną z form ochrony zabytków określonych w przepisach ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, z późn. zm.), ale są ujawnione w opracowanym przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazie zabytków wyznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, sporządzonym na podstawie art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474, z późn. zm.), która weszła w życie 5 czerwca 2010 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tej ustawy, gminne ewidencje zabytków powinny być założone w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do 5 czerwca 2012 r. Przedłożone w sprawie dowody świadczą, że pomimo braku wykonania powyższego obowiązku przez Prezydenta Miasta Opola, nadal obowiązuje wykaz zabytków nieruchomych, o którym mowa w art. 7 powołanej ustawy z dnia 18 marca 2010 r., do którego budynki te zostały wpisane i podlegają one ochronie konserwatorskiej, co wynika z pisma Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 lutego 2016 r. W piśmie tym, na którym oparł rozstrzygnięcie organ odwoławczy, wskazano, że budynki przy ul. [...][...],[...] i [...] należą do zespołu [...] powstałego na przełomie XIX i XX wieku. Na elewacjach występują takie elementy dekoracyjne mające wpływ na wartości architektoniczne i zabytkowe, jak drewniana konstrukcja szkieletowa w szczytach, profilowane belki w ścianach szczytowych, okładzina kamienna i ceramiczna w cokole. Ochronie konserwatorskiej podlegają też elewacje tylne z drewnianymi loggiami i balkonami, dekorowane w podobny sposób jak elewacje frontowe. Z tych względów Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że wykonanie ocieplenia elewacji spowodowałoby pogorszenie stanu zachowania budynków, utratę oryginalnej substancji zabytkowej oraz utratę wartości zabytkowej wskazanych obiektów, jak i całego zespołu zabudowy oraz uznał, że wskazana jest renowacja elewacji tradycyjnymi metodami odpowiednimi dla poszczególnych materiałów występujących na elewacji.

Z omawianego pisma wynika zatem, że obiekty, których dotyczy zgłoszenie, wraz z całym zespołem zabudowy, posiadają wartości zabytkowe i z konserwatorskiego punktu widzenia niedopuszczalna jest wskazana w zgłoszeniu inwestycja polegająca na dociepleniu elewacji. W świetle powyższego podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że fakt ujęcia budynków wykazie zabytków nieruchomych nie może pozostawać bez znaczenia w niniejszej sprawie. Nie mogą zostać pozbawione ochrony zabytki, które zostały uznane za zasługujące na wpisanie do ewidencji gminnej, jednak formalnie w tej ewidencji nie zostały umieszczone. Nie można uznać, że wykaz zabytków nieruchomych był jedynie przejściową formą ochrony zabytków i z mocy prawa utracił znaczenie prawne. Zwrócić należy uwagę, że na stosownie do art. 8 powołanej ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...), wykaz ten stanowi podstawę do uzgodnień i opinii wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków aż do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II OSK 817/14). Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 21 w zw. z art. 7 ustawy o ochronie zabytków. Dostrzec też trzeba, że powyższe pismo Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało sporządzone po zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dysponował już tym dokumentem i profesjonalny pełnomocnik skarżącego zapoznał się z jego treścią przeglądając akta w dniu 10 lutego 2016 r. Nie można przy tym zaprzeczyć, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę na temat obiektów znajdujących się w wykazie zabytków wyznaczonych do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków miasta Opola oraz o tym, że wśród nich znajdują się również budynki objęte zgłoszeniem, gdyż wynika to jednoznacznie z treści postanowienia z dnia 4 stycznia 2016 r., zawierającym wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia. Organ pierwszej instancji ograniczył to wezwanie, a następnie sprzeciw, jedynie do budynku przy ul. [...][...] i [...], co oznacza, że w stosunku do drugiego z obiektów wskazanych w zgłoszeniu, tj. budynku przy ul. [...][...], znajdującego się na tej samej działce nr a, k.m. [...], sprzeciw nie został wniesiony.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia, podjętego w zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., skład orzekający podziela stanowisko, według którego zmiana decyzji organu odbywająca się w toku procedury instancyjnej nie stwarza podstaw do twierdzenia, że uchylenie częściowe czy nawet w całości decyzji o sprzeciwie wniesionym przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy wnosi nowy sprzeciw. Dochodzi jedynie do reformacji (modyfikacji) decyzji, a nie wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został już pogląd, że w postępowaniu dotyczącym nałożenia sprzeciwu organ odwoławczy może zmienić podstawę prawną rozstrzygnięcia również bez konieczności uchylania decyzji o sprzeciwie wydanej przez organ pierwszej instancji. Za niewłaściwe uznaje się orzeczenia o uchyleniu decyzji pierwszej instancji w części przywołanej podstawy prawnej. W razie gdy w celu wniesienia sprzeciwu należało, w ocenie organu drugiej instancji, zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest orzeczenie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji; jako właściwe rozstrzygnięcie organu w przypadku zmiany podstawy prawnej wskazuje się orzeczenie o podtrzymaniu sprzeciwu (por. wyroki NSA: z 18 grudnia 2013 r., II OSK 1602/12; z 22 października 2013 r., II OSK 1147/12; z 20 marca 2013 r., II OSK 2228/11 oraz powołane tam orzeczenia). Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem korygowanie zarówno wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W tym zakresie działanie organu oceniać należy w kontekście rzeczywistego charakteru decyzji, mając na uwadze treść jej rozstrzygnięcia (osnowy). Zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i wnosząc sprzeciw na innej podstawie materialnoprawnej, organ odwoławczy w istocie przedmiotu sprawy nie zmienia. Konsekwencją stanowiska organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej instancji jest to, że w wyniku dokonanego zgłoszenia inwestor nie uzyskuje prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Wobec tego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez zastosowanie przez organ odwoławczy innego przepisu prawa materialnego uzasadniającego wniesienie sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia, niż ten, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Niemniej jednak nie może umknąć uwadze, że decyzja o sprzeciwie, wydana na podstawie wskazywanego przez organ odwoławczy przepisu art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zawierać powinna faktycznie dwa rozstrzygnięcia: pierwsze - dotyczące wniesienia sprzeciwu ze wskazaniem jego zakresu przedmiotowego oraz związane z nim drugie rozstrzygnięcie sprowadzające się do nałożenia na zgłaszającego obowiązku wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę odnośnie do inwestycji, którą inwestor zamierzał realizować na podstawie zgłoszenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie zmiana podstawy prawnej decyzji spowodowała, że rozstrzygnięcie jest niekompletne i nie odpowiada dyspozycji art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Należy mieć na względzie, że decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane powinna odpowiadać wymogom art. 107 K.p.a., a zatem powinna zawierać takie elementy jak rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie budzi wątpliwości Sądu, że obowiązek wynikający z art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane powinien zostać nałożony w sentencji (osnowie) decyzji. Osnowa jest kwintesencją decyzji administracyjnej i wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie powinno zostać przy tym sformułowane w sposób jasny, wyraźny i jednoznaczny, tak aby nie było wątpliwości, czego dotyczy i jakie uprawnienia zostały przyznane bądź jakie obowiązki zostały nałożone. Ma zatem charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym uprawnieniu bądź nałożonym obowiązku. W orzecznictwie celnie podkreśla się, że decyzja administracyjna, aby uznać ją za prawidłową powinna określać obowiązki w sposób czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości jakie czynności powinien wykonać i to bez potrzeby występowania do organu o wyjaśnienie - w trybie art. 113 § 2 K.p.a. - wątpliwości co do treści wiążącej go decyzji (wyroki NSA z 10 września 2008 r., I OSK 1440/07 oraz z 18 stycznia 2011 r., II OSK 18/10). Znaczenie treści rozstrzygnięcia nie może wynikać z uzasadnienia, ani nie można się go domyślać, a taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie służy wszak wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, a nie odwrotnie, stąd nie może konwalidować wad osnowy ani zastąpić ustawowych elementów orzeczeń administracyjnych.

Zaskarżona decyzja z pewnością nie czyni zadość powyższym wymaganiom. Nie sposób odeprzeć zarzutów skargi, że decyzja organu odwoławczego jest niezrozumiała, a nawet wewnętrznie sprzeczna, gdyż z jednej strony wskazuje, że rozstrzygnięcie powinno zostać oparte o przepis art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, a z drugiej utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji, w którym nie nałożono obowiązku przedłożenia pozwolenia na budowę.

Reasumując stwierdzić należy, że o ile organ odwoławczy był uprawniony do skorygowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, to stosownie do treści art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jego obowiązkiem było nie tylko wniesienie sprzeciwu (podtrzymanie sprzeciwu), ale również zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaskarżonej decyzji zabrakło powyższego rozstrzygnięcia, co przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji, której osnowa nie zawierała wszystkich elementów przewidzianych przepisami prawa. Tym samym do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obiegu prawnego.

Z powyższych względów, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Kasacyjny charakter niniejszego wyroku skutkuje obowiązkiem ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.