Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 174/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

. Sygn. akt IV SA/Po 174/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 03 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach nr XIII/174/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r. w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 1, 3, 5, § 4 pkt 1, 2, § 6 pkt 1, 3, § 7 pkt 1, 2, 3, 4, § 9, § 10 ust. 1-4, § 11, § 12, § 18, § 19 ust. 1 i 4, § 20 ust. 2, § 23; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Obornikach złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach

nr XIII/174/15 z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy Oborniki (zwaną dalej również "zaskarżoną uchwałą") w części obejmującej § 3 pkt 1 , 3, 5, § 4 pkt 1, 2, § 6 pkt 1, 3, § 7 pkt 1, 2, 3, 4, § 9, § 10 ust. 1-4, § 11, § 12, § 18, § 19 ust. 1 i 4, § 20 ust. 2, § 23.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 19 ust. 2, art.5, art. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 2006, nr 123, poz. 858; zwanej dalej "u.z.z.w.z.o.ś.") oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez:

1. nieuprawnione powtórzenie zapisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i ich modyfikację w § 3 pkt 1 , 3, 5, § 4 pkt 1, 2, § 6 pkt 1, 3, § 7 pkt 1, 2, 3, 4, § 11 zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez:

a) wprowadzenie w § 9, § 12, § 18 zaskarżonej uchwały regulacji dotyczących: formy zmiany warunków umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą, czasu, na który umowa ma być zawiera, zasad i przyczyn jej rozwiązywania oraz sposobu rozliczeń należności za usługi świadczone przez przedsiębiorstwo na podstawie wystawionych faktur, podczas gdy uregulowania te naruszają zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 k.c., a także przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., który nie przyznaje radzie miejskiej uprawienia, do ustalania szczegółowych warunków urnowy w drodze uchwały;

b) nałożenie w § 10 ust 1 – 4 zaskarżonej uchwały na osoby składające wniosek o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków obowiązku przedstawienia dokumentu określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości - dla osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości, a nadto uzależnienie możliwości zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków przez osoby korzystające z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, od wykazania faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości w sytuacji, gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje radzie miejskiej takiego uprawnienia;

c) upoważnienie w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego do pobierania określonej w taryfie opłaty za wykonanie czynności związanych z odbiorem przyłączy w sytuacji, gdy art. 19 ust 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje radzie miejskiej uprawnienia do nakładania na odbiorcę opłat ani obciążania go jakimikolwiek kosztami;

d) wskazanie w § 19 ust 4 zaskarżonej uchwały, że do wniosku o przyłączenie do sieci osoba ubiegająca się powinna załączyć obok aktualnej mapy sytuacyjnej, dokument określający stan prawny przyłączanej nieruchomości w sytuacji, gdy art. 19 ustawy ust 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje radzie miejskiej takiego uprawnienia;

e) upoważnienie w § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały przedsiębiorstwa, w przypadku braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, do poinformowania w terminie 30 dni od otrzymania wniosku, o tym osoby ubiegającej się o podłączenie z wyraźnym wskazaniem na powody, które takie podłączenia uniemożliwiają w sytuacji, gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje radzie miejskiej takiego uprawnienia;

f) wskazanie w § 23 zaskarżonej uchwały, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy usług do istniejącej sieci we wskazanych w powołanym przepisie wypadkach, w sytuacji, gdy art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznaje radzie miejskiej takiego uprawnienia.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości, z uwagi na rozmiar zaskarżonych przepisów, ewentualnie w części obejmującej zaskarżone przepisy powołanej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Obornikach wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Miejskiej, nawet gdyby uwzględnić zarzuty Prokuratora, to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W ocenie Rady Miejskiej regulamin powinien określać całość praw i obowiązków stron w związku ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, co służyć ma w szczególności odbiorcom usług, w tym przede wszystkim konsumentom, a to w tym celu, aby nie musieli oni sięgać do szeregu ustaw czy przepisów wykonawczych dla ustalenia swojej "pozycji" prawnej w ramach stosunku zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zabieg legislacyjny zastosowany w zaskarżonej uchwale w zakresie powtórzenia definicji czy zapisów ustawowych, ma na celu zapewnienie komunikatywności przyjętego projektu regulaminu dla jego lepszego zrozumienia przez podmioty, którym ten regulamin ma służyć. W zaskarżonej uchwale zapisy ustawowe są tylko i wyłącznie powtórzone, a nie zmienione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 9, § 12, § 18 zaskarżonej uchwały Rada Miejska stwierdziła, że delegację ustawową do tego typu regulacji stanowił art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Traktowanie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i umowy jako instrumentów wzajemnie się uzupełniających, a nie konkurencyjnych jest zgodne z koncepcją modelu regulacji przyjętego przez ustawodawcę. Regulamin stoi niejako na straży praw odbiorców usług. Uznanie, że materia art. 6 u.z.z.w.z.o.ś. to sfera regulacji wyłącznie umownych osłabia pozycję jednostki wobec przedsiębiorstwa, korzystającego z przywilejów naturalnego monopolisty. Rada Miejska zaznaczyła, że ma świadomość regulacji obowiązujących w sferze prawa cywilnego, w tym obowiązującej zasady swobody umów, jednak wprowadzenie do zaskarżonej uchwały zapisów w tym zakresie miało na celu szczególną ochronę odbiorców, zwłaszcza w kontekście wypełnienia w jakim ustawa została uchwalona.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 19 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała, że istniejący zapis stanowi jedynie uprawnienie do poboru wynagrodzenia za przeprowadzenie czynności związanych z przyłączeniem odbiorcy do sieci i ma charakter informacyjny. Zacytowane postanowienie nie określa wysokości ewentualnego wynagrodzenia, które przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne mogłoby pobrać.

W kwestii zarzutu dotyczącego § 10 ust. 1-4 oraz § 19 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała, że przyjęta w regulaminie konieczność uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem jest dopuszczalna i stanowi prawidłową formę sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie, co skutkuje obowiązkiem przedsiębiorstwa dokonania przyłączenia. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie. Pominięcie w regulaminie obowiązku przedłożenia wskazanych tam dokumentów, doprowadzi więc do sytuacji, w której przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne, nie będzie miało kontroli nad prawidłowością wykonywania przyłącza, a tym samym, może doprowadzić do uniemożliwienia realizowania przez przedsiębiorstwo usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, między i innymi ze względów bezpieczeństwa.

§ 10 ust. 1-4 zaskarżonej uchwały stanowią uszczegółowienie normy zawartej w art 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.. Brak wymagania przedłożenia wskazanego tam dokumentu lub uzasadnienia faktu zamieszkiwania nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, prowadziłoby do kuriozalnego wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest w stanie określić czy osoba ubiegająca się o przyłączenie dysponuje jakimkolwiek interesem prawnym czy faktycznym w zawarciu umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

W ocenie Rady Miejskiej trudno dopatrzyć się na czym miałoby polegać przekroczenie delegacji ustawowej w przypadku § 20 ust. 2 oraz § 23 zaskarżonej uchwały. Przepisy te mają charakter informacyjny w stosunku do odbiorców usług zamieszkujących na terenie Gminy Oborniki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r, poz. 1302 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.")

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz.U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wskazać trzeba, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 19 ust. 1 u..z.z.w.z.o.ś. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

W myśl art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Postanowienia zaskarżonego regulaminu nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów wskazać należy, podzielić należy zarzuty Prokuratora dotyczące niedopuszczalnego powtórzeniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908). . Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Istotnym naruszeniem jest więc powtórzenie lub modyfikacja w § 3 pkt 1, 3 i 5, § 4 pkt 1 i 2, § 6 pkt 1 i 3 oraz § 7 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały, regulacji zawartych w art. ust. 1 i 1a oraz art. 7 pkt 2 i 4 u.z,z.w.z.o.ś określających obowiązki i prawa przedsiębiorstwa wodociągowego. Ponadto istotnym naruszeniem prawa jest również powtórzenie w § 11 zaskarżonej uchwały, regulacji zawartej w art. 6 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. określającym krąg podmiotów z którymi zawierana jest umowa w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkiem wielolokalowym lub wielorodzinnym. Oceny tej nie może zmienić wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko Rady Miejskiej dotyczące kompleksowego uregulowania wszystkich kwestii w jednym akcie prawnym.

Zasadne są również zarzuty dotyczące § 9, § 12 i § 18 zaskarżonej uchwały, w których uregulowano formę zmiany umowy, warunki jej rozwiązania oraz wzajemnych rozliczeń. Ustawowe upoważnienie obejmowało uprawnienie Rady do uregulowania tylko i wyłącznie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W myśl natomiast art. 6 ust. 3 u.w.z.w.o.ś. umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Regulamin nie może określać sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń między przedsiębiorcą, a odbiorcą usługi. Regulamin nie może również zawierać postanowień określających sposób zmiany lub wypowiedzenia umowy. Wskazane kwestie mogą zostać określone tylko w warunkach umowy z odbiorcami usług danego przedsiębiorstwa (por. Karolina Ubysz, Komentarz do art.19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, LEX/el.; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1111/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z istotnym naruszeniem prawa Rada Miejska w § 10 ust. 1 zaskarżonej uchwały określiła, że umowa może być zawarta na pisemny wniosek osoby, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, która jest przyłączona do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz zobowiązał taką osobę do przedstawienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu dokumentu, określającego aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, a jeżeli z treści tego dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, do przedłożenia dokumentu potwierdzającego ten tytuł. A także, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po wykazaniu przez nią faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości. Regulacja ta w części stanowi powtórzenie materii ustawowej, bowiem to ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.z.w.z.o.ś. określił, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ponadto w ocenie Sądu Rada Miejska nie była upoważniona do zobowiązywania osób podpisujących umowę do udokumentowania tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.) to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

W § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały upoważniono przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne do pobierania określonej w taryfie opłaty za wykonane czynności związanych z odbiorem przyłączy. W art. 15 ust. 2 u.z.z.wz.o.ś. wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w powołanym art. 15 ust. 2 u.z.wz.o.ś. W ocenie Sądu przekroczeniem ustawowego upoważnienia jest przeniesienie na przedsiębiorstwo wodociągowo–kanalizacyjne prawa do pobrania opłaty za wykonanie bliżej nieokreślonych czynności związanych z odbiorem przyłączy. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji wynika bowiem wprost, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Wprowadzona zaskarżonym regulaminem opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie jest wprawdzie - w sensie prawnym - opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z takich urządzeń jest koniecznością życiową.

Z kolei w § 19 ust. 4 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła, że do wniosku, o którym mowa w ust. 1, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć aktualną mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości oraz dokument, określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, o której mowa w ust.1, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Zauważyć trzeba, że budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Ustawodawca określił więc dokumenty niezbędne do wykonania przyłącza. Natomiast na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. zobowiązano przedsiębiorstwa do zawierania umów z każdą osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy. Brak jest w ocenie Sądu podstaw do uznania, iż norma kompetencyjna zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy przyznawała Radzie Miejskiej upoważnienie, do wymagania od odbiorcy przedstawienia dokumentów, który to obowiązek nie wynika z przepisów prawa. Nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienia takiego nie sposób wyinterpretować z art. 19 ust. 2 ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 134/16 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1111/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W § 23 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rada Miejska upoważniła przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia odbiorcy usług do sieci w sytuacji gdy nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług oraz jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci. Regulacja ta w części powiela, a w części modyfikuje treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś., z którego wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie upoważnił Rady Miejskiej aby w przepisach regulaminu wskazywać okoliczności w jakich przedsiębiorstwo może odmówić przyłączenia nieruchomości do sieci. Obowiązek przyłączenia do sieci wynika bowiem wprost z art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. Przedsiębiorstwo ma wyłącznie uprawnienie do wydawania warunków technicznych, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć ustaleniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedynie uprawnienia przedsiębiorstwa. Rada Gminy nie ma zatem kompetencji do określenia jakichkolwiek przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 155/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do regulacji zawartej w § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w której Rada Miejska uregulowała tryb informowania o braku możliwości podłączenia do sieci.

Wskazując na powyższe uchybienia Sąd doszedł do przekonania, że w tej konkretnej sprawie – ze względu na naruszenia prawa wskazane przez Prokuratora – nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 oraz z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 1746/13; orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu taka okoliczność nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W szczególności Sąd miał na uwadze, że znaczna część z zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały stanowiła powtórzenie lub modyfikację regulacji ustawowych. Wyeliminowane wskazanych w sentencji wyroku przepisów zaskarżonej uchwały stanowią jedynie cząstkową jej regulację przez co nie dezintegruje pozostałych postanowień zaskarżonej uchwały. Tym samym stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) o stwierdzeniu zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sad skargę oddalił.