Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 80/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 80, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 9 ust. 1, § 76a, § 9 ust. 1 pkt 3, § 8a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 96 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA" lub "organ") z [...] listopada 2020 r., mocą której organ nie udzielił D. Z. ("strona" lub "skarżąca") zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km około 211+028 strona lewa na działkę nr [...] w miejscowości [...] , gm. [...] . Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 470 ze zm., dalej: "udp") w związku z § 9 ust. 1 pkt. 3, § 8a ust. 1 pkt 1, § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej: "Rozporządzenie MTiGM") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa").

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że strona zwróciła się do GDDKiA wnioskiem z 15 września 2020 r., sprostowanym następnie pismem z 3 października 2020 r., w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], na terenie której planowana jest realizacja zabudowy rekreacyjnej. Zawiadomieniem z 19 października 2020 r. organ na podstawie art. 10 § 1 w związku z art. 73 § 1 i 1a kpa powiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, z czego skarżąca nie skorzystała.

Organ podniósł, że działka nr [...] położona jest po lewej stronie drogi krajowej nr [...] zakwalifikowanej na przedmiotowym odcinku do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem "GP". W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że:

1. działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej, w ramach którego wyodrębniono również działki nr [...] i [...];

2. wnioskodawca posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] (KW nr [...]);

3. wnioskowana lokalizacja zjazdu do działki nr [...] dotyczy km około 211+028 strona lewa ww. drogi krajowej;

4. wnioskowany zjazd w km 211+028 strona lewa na działkę nr [...] zlokalizowany byłby w odległości 23,0 m od istniejącego zjazdu indywidualnego w km 211+051 strona lewa na działkę sąsiednią nr [...];

5. na wysokości wnioskowanego zjazdu występuje w osi jezdni drogi krajowej linia podwójna ciągła P-4.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 4 udp zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne określone w Rozporządzeniu MTiGM. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny).

GDDKiA wskazał w związku z tym, że faktami istotnymi (prawotwórczymi) w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji zjazdu są zatem: klasa drogi, z której ma być zlokalizowany zjazd, ewentualna możliwość innego dostępu do drogi publicznej oraz charakter wnioskowanego zjazdu. Nawiązując do konieczności ustalenia charakteru zjazdu, organ wskazał, iż o tym, jaki zjazd byłby właściwy do obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości, przesądzają przepisy § 76a Rozporządzenia MTiGM. Unormowany jest w nim podział zjazdów na dwie kategorie: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie właściwym zjazdem byłby zjazd indywidualny. W analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy GP, dlatego też zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, iż na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Jak wynika z powyższego, zdaniem organu, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają dosyć surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ograniczenie zatem ilości zjazdów na drodze tej klasy realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych nieruchomości z wykorzystaniem i za pośrednictwem dróg niższych kategorii oraz wykorzystanie już istniejących zjazdów do nieruchomości sąsiednich poprzez ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Organ powołał ponadto przepis § 8a ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym, cyt.: "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

Zdaniem GDDKiA w niniejszej sprawie przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu jest fakt, iż nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości nr [...]. Podłączenie komunikacyjne przedmiotowej działki winno odbywać się z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanego w km około 211+051 str. lewa na działkę sąsiednią nr [...], która to stanowi własność strony niniejszego postępowania, bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. Organ podkreślił, że działka nr [...] powstała wskutek podziału nieruchomości pierwotnej, w ramach którego wyodrębniono również działki nr [...] i [...], z których nieruchomość nr [...] posiada bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej. W związku z tym możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] istniejącym zjazdem indywidualnym zlokalizowanym w km 211+051 str. lewa drogi krajowej nr [...]. Organ wskazał także, że innym, alternatywnym rozwiązaniem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] byłaby budowa wspólnego nowego zjazdu indywidualnego w miejscu zapewniającym sprawną i bezpieczną obsługę komunikacyjną obu tych nieruchomości, jednak pod warunkiem rozbiórki istniejącego zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 211+051 str. lewa do działki nr [...] .

Organ zaznaczył, że usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi (w odległości 23,0 m od istniejącego zjazdu indywidualnego w km 211+051 str. lewa na działkę nr [...]), powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. Zdaniem organu wskazana powyżej możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] zadośćuczyni powołanemu przepisowi § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MTiGM z jednoczesnym zapewnieniem tej działce dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 65 ze zm.), za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Organ wskazał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze, oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. GDDKiA podniósł, że zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2015 r., natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosi 3 237 poj./dobę. Przedmiotowa kwestia jest tym bardziej istotna, gdyż, jak wynika z prowadzonej ewidencji w formie Banku Danych Drogowych na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] o długości zaledwie 849,0 m (od km 211+042 do km 211+891), znajdują się aż 23 zjazdy, a zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z tej drogi (na tak krótkim jej odcinku), wobec szczegółowo opisanych wyżej uwarunkowań, bez wątpienia wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że bezpieczeństwo jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, co jest szczególnie istotne na drogach o znaczącym stopniu zagrożenia wypadkami drogowymi. Jak wynika z ustaleń organu, w latach 2013-2017 i I półroczu 2018 r., na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] (od km 211 + 000 do km 211+800) doszło do dwóch wypadków i 4 kolizji, w wyniku których w sumie 3 osoby zostały ranne.

GDDKiA wskazał, że zgodnie z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2019 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne (zob. raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2019 r.", s. 21-25; raport ten dostępny jest m.in. na http://statystyka.policja.pl). Wskazany raport policji potwierdza, iż najczęstsze przyczyny tych wypadków to: niedostosowanie prędkości do warunków ruchu; nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu; nieustąpienie pierwszeństwa pieszemu na przejściu; nieprawidłowe wyprzedzanie. Pomimo występujących na drogach ograniczeń prędkości, kierowcy niejednokrotnie poruszają się z prędkością wyższą niż prędkość dopuszczalna próbując tym samym zachować równowagę pomiędzy własnym bezpieczeństwem, prędkością jazdy, podejmowanym ryzykiem a obawą przed karami związanymi z przekroczeniem prędkości dopuszczalnej. Do tych sytuacji dochodzi również na prostych odcinkach dróg, na których ukształtowanie terenu zachęca do rozwinięcia większych, niż jest to dopuszczalne, prędkości. Ustanowione limity prędkości przyczyniają się do zmniejszenia liczby wypadków z ofiarami śmiertelnymi jak i wypadków, w których ofiary ponoszą poważne urazy ciała. Niemniej jednak nadmierna prędkość pozostaje jedną z głównych przyczyn powstawania wypadków drogowych.

W związku z powyższym organ podkreślił, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych przez budowę kolejnych zjazdów. Dodatkowo, w myśl § 77 Rozporządzenia MTiGM, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Organ dodatkowo podniósł, że na wysokości wnioskowanego zjazdu w osi jezdni występuje linia podwójna ciągła (P-4), która stanowi dodatkowe ostrzeżenie uczestników ruchu o występującym niebezpiecznym miejscu lub odcinku drogi. Znak poziomy linia P-4 stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczonej prędkości na drodze.

GDDKiA podniósł, że organ nie może tylko biernie czekać na wystąpienie kolizji drogowych, ale powinien działać w znacznej mierze prewencyjnie. Niewątpliwie ustalone ww. okoliczności, w kontekście cytowanych norm prawa, mają charakter przesądzający w uznaniu, że nie zachodzą podstawy do spełnienia żądania wnioskodawcy, Bezsprzecznie bowiem z przytoczonych regulacji prawnych, tzn. art. 29 ust. 4 udp oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego wywieść trzeba, że ustawodawca przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponieważ sprowadza się ona w istocie do ochrony życia i zdrowia użytkowników dróg, odpowiadając interesowi społecznemu - winna mieć pierwszeństwo nad indywidualnym interesem właściciela nieruchomości nawet jeśli oznaczałoby to ograniczenie w wykonywaniu prawa własności. Zadośćuczynienie żądaniu strony byłoby naruszeniem przepisów, o których mowa wyżej, jak również spowodowałoby znaczne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na drodze krajowej, co udowodniono powyżej. Zarządca drogi jest zaś bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia wymaganego poziomu tego bezpieczeństwa, co niejednokrotnie wiąże się z koniecznością ograniczenia włączeń do drogi ruchu.

Skargę na decyzję GDDKiA wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej sprzecznej z interesem społecznym i słusznym interesem strony,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MTiGM poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi i nie jest możliwe wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego na działce [...],

3) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, tj. art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie i zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ w sposób niewyczerpujący.

Zdaniem skarżącej treść decyzji wskazuje jednoznacznie, że nie istnieją żadne inne negatywne przesłanki za lokalizacją zjazdu we wskazanym miejscu. Wynika to także z przedstawionego przez organ alternatywnego rozwiązania, tj. budowy nowego zjazdu indywidualnego jednak pod warunkiem rozbiórki istniejącego zjazdu indywidualnego. Zdaniem strony organ nie ustalił jakichkolwiek innych negatywnych przesłanek, które uzasadniałyby odmowę udzielenia zezwolenia i stanowiły faktyczne uzasadnienie stwarzania rzekomego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W szczególności organ nie ustalił takich przesłanek negatywnych jak istnienie obszaru oddziaływania skrzyżowania lub węzła, brak wymaganej widoczności czy występowanie dodatkowego pasa ruchu.

W ocenie skarżącej istnienie oznaczenia P-4 na danym odcinku jezdni nie stanowi argumentu przeciwko lokalizacji zjazdu indywidualnego na daną nieruchomość. Oznaczenie takie ma na celu rozdzielenie przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwległego kierunku ruchu. Istnienie przedmiotowego oznaczenia skutkować będzie wyłącznie tym, że wjazd i wyjazd z nieruchomości będzie możliwy wyłącznie z jednego pasa ruchu.

Zdaniem strony, prawny wymóg ograniczenia ilości zjazdów nie oznacza całkowitego zakazu ich lokalizacji. Jest więc możliwe uzyskanie takiego zezwolenia, jeśli nie będzie się to sprzeciwiać warunkom bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie będzie innej możliwości skomunikowania danego terenu. W ocenie skarżącej nie jest możliwe uzasadnienie stanowiska, że dwudziesty czwarty zjazd na danym odcinku drogi spowoduje niebezpieczeństwo w ruchu. Każda droga ma bowiem swoją specyfikę i nie można opierać się na ogólnikowych rozważaniach. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego, zdaniem strony, organ całkowicie pominął okoliczności związane z ograniczeniem prędkości w miejscu planowanego zjazdu indywidualnego. Tymczasem skarżąca podkreśliła, że planowany zjazd położony jest w obszarze zabudowanym (objętym znakiem D-42), gdzie ograniczono prędkość pojazdów do 50 km/h. Istotne zaś jest to, z jaką prędkością mogą poruszać się w danym miejscu pojazdy i jeżeli jest to stosunkowo niewielka prędkość, to taki zjazd zwykle nie będzie wprowadzał dodatkowego zagrożenia w stopniu uniemożliwiającym jego lokalizację.

W ocenie skarżącej wnioski organu oparte na przytoczonych przez niego danych są błędne, zaś logiczne wnioskowanie prowadzi do wniosków całkowicie odmiennych. Organ wskazał bowiem, że w latach 2013 - 2017 i w I półroczu 2018 r. na analizowanym odcinku drogi doszło do dwóch wypadków i 4 kolizji, w wyniku których w sumie 3 osoby zostały ranne. W związku z powyższym strona podkreśliła, że wskazany czasookres obejmuje 5,5 roku, co oznacza, że wypadek następował średnio co 33 miesiące, zaś kolizja co 16,5 miesiąca. Przywołany w uzasadnieniu Decyzji raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2019 r." nie wymienia nawet drogi krajowej nr [...] wśród dróg o największym zagrożeniu wypadkami drogowymi (s. 21). Wreszcie odnosząc wskazane w decyzji dane do ogólnych statystyk krajowych w 2019 r. (łącznie w Polsce odnotowano 30.288 wypadków, 2.909 osób zmarło, 35.477 osób zostało rannych; w województwie [...], odnotowano 1.218 wypadków, 103 osób zmarło, 1.486 osób zostało rannych), skarżąca podkreśliła, że droga krajowa nr [...] (zarówno w całości, jak i na analizowanym odcinku) nie należy do kategorii dróg o znaczącym stopniu zagrożenia wypadkami drogowymi, zaś kolejny zjazd z drogi, usytuowany w obszarze z ograniczoną prędkością, nie zwiększa zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Powyższe wnioski, w ocenie skarżącej, potwierdza również wskazana w uzasadnieniu decyzji skala natężenia ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej w wysokości 3.237 poj./dobę. Zestawiając te dane z danymi Generalnego Pomiaru Ruchu Drogowego przeprowadzonego w 2015 r. (średnio w Polsce 11.178 poj./dobę; średnio w województwie [...] 6.133 poj./dobę; średnio na drogach GP - główne ruchu przyśpieszonego 9.995 poj./dobę), zdaniem strony, uznać należy, że natężenie ruchu na analizowanym odcinku jest w istocie niewielkie, wobec czego niezasadne jest twierdzenie o zwiększeniu zagrożenia bezpieczeństwa ruchu w następstwie usytuowania kolejnego zjazdu na analizowanym odcinku drogi.

Zdaniem strony, w zaskarżonej decyzji brak wreszcie jakiegokolwiek nawiązania do zagadnienia budowy nowej trasy szybkiego ruchu (516), która na rozpatrywanym odcinku drogi, zgodnie z dostępnymi informacjami, będzie oddalona o około 1000 m od aktualnego korytarza drogi krajowej nr [...]. Nowa inwestycja drogowa skutkować będzie istotnym obniżeniem natężenia ruchu na dotychczasowych drogach i być może zmianą statusu drogi krajowej nr [...] (poprzez jego obniżenie do niższej klasy drogowej).

Skarżąca nie zgodziła się ponadto z ustaleniami organu, że nie zachodzi w niniejszej sprawie wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MTiGM, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości nr [...]. W ocenie organu połączenie komunikacyjne przedmiotowej działki winno się odbywać z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (na działkę nr [...], która stanowi własność skarżącej). Zdaniem strony przedmiotowe ustalenie organu uznać należy za niezasadne, jeśli uwzględni się stan faktyczny sprawy, który nie został w sposób prawidłowy ustalony przez GDDKiA. W chwili obecnej komunikacja z nieruchomością nr [...], która aktualnie wykorzystywana jest na cele rolnicze, odbywa się z wykorzystaniem istniejącego zjazdu indywidualnego na nieruchomości [...]. Na nieruchomości [...] usytuowane jest gospodarstwo rolne, z siedliskiem i dużym budynkiem gospodarczym (stodoła z murowaną częścią). W budynku gospodarczym prowadzona jest typowa produkcja rolna - przetrzymywane są zwierzęta, aktualnie kury nioski, okresowo także króliki, przechowywana jest słoma dla zwierząt. Działka [...] tworzy z istniejącymi budynkami zwartą zabudowę, zaś istniejący przejazd do działki [...] jest wąski, usytuowany bardzo blisko istniejących zabudowań. Przedmiotowy przejazd do działki [...] przechodzi dokładnie przez środek istniejącego gospodarstwa (pomiędzy poszczególnymi zabudowaniami) i nie jest możliwe inne jego usytuowanie. Z kolei na działce nr [...] skarżąca planuje przeprowadzić inwestycję polegającą na realizacji zabudowy rekreacyjnej w ilości do 12 domków pod wynajem wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogi, parkingi, budynki socjalne, w tym gastronomiczne). Skarżącej trudno jest sobie wyobrazić, że droga dojazdowa do nowej, wartościowej inwestycji przebiegać będzie przez środek funkcjonującego gospodarstwa rolnego. Rozwiązanie takie, choć możliwe, zakłóci mir domowy istniejącego siedliska, ale przede wszystkim wpłynie w sposób bardzo negatywny na odczucia i komfort przyszłych klientów i gości zamierzonej inwestycji.

Skarżąca podkreśliła, że nabyła przedmiotową nieruchomość w stanie już zabudowanym i nie miała żadnego wpływu na rozlokowanie poszczególnych budynków i istniejącego zjazdu z drogi krajowej, które sprawdzają się obecnie w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Nie można jednak wymagać od właściciela aby nie realizował swych nowych planów i potrzeb inwestycyjnych czy też nie rozwijał swojej działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej aktualne rozlokowanie infrastruktury i budynków na działce [...] uniemożliwia aktywizację turystycznej działalności gospodarczej na działce [...], nie mówiąc już o potencjalnym zbyciu przedmiotowej nieruchomości innemu podmiotowi.

Zdaniem strony na gruncie niniejszej sprawy organ nie wyważył w sposób prawidłowy interesu społecznego oraz interesu indywidualnego skarżącej. Istniejący stan faktyczny sprawy wskazuje bowiem, że wydanie stosownego zezwolenia na zjazd na działkę [...] nie naruszy w istotny sposób interesu społecznego, w szczególności nie obniży poziomu bezpieczeństwa w ruchu, a zabezpieczone zostanie w ten sposób konstytucyjne prawo własności skarżącej. Strona podkreśliła, że jej własność, zgodnie z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, będzie mogła być wykorzystana także z pożytkiem dla społeczeństwa, poprzez powstanie nowych miejsc pracy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji jej poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GDDKiA, mocą której organ nie udzielił skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w km około 211+028 strona lewa na działkę nr [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy udp i Rozporządzenia MTiGM.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 udp zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi techniczne określone w Rozporządzeniu MTiGM).

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy.

Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w Rozporządzeniu MTiGM. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por np. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20).

Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny).

§ 76a Rozporządzenia MTiGM wskazuje na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie właściwym zjazdem byłby zjazd indywidualny. Tej kwalifikacji zjazdu nie neguje także strona. W analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy GP, dlatego też zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, iż na drodze klasy GP, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że działka nr [...], na której miał być umiejscowiony zjazd, położona jest po lewej stronie drogi krajowej nr [...] zakwalifikowanej na przedmiotowym odcinku do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego, oznaczonych symbolem "GP". W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ prawidłowo w ocenie Sądu ustalił, że:

1. działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości pierwotnej, w ramach którego wyodrębniono również działki nr [...] i [...];

2. strona posiada tytuł prawny do działek nr [...] i [...] (KW nr [...]);

3. wnioskowana lokalizacja zjazdu do działki nr [...] dotyczy km około 211+028 str, lewa ww. drogi krajowej;

4. wnioskowany zjazd w km 211+028 str. lewa na działkę nr [...] zlokalizowany byłby w odległości 23,0 m od istniejącego zjazdu indywidualnego w km 211+051 str. lewa na działkę sąsiednią nr [...], która również – jak wskazano powyżej – należy do strony;

5. na wysokości wnioskowanego zjazdu występuje w osi jezdni drogi krajowej linia podwójna ciągła P-4.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00 (niepubl.), względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do nieruchomości, w tym również, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich.

W myśl § 8a ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MTiGM "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym".

W niniejszej sprawie przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu był fakt, iż nie zachodzi tutaj wyjątkowa sytuacja, o której mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt. 3 Rozporządzenia MTiGM, czyli brak jakiegokolwiek dojazdu do nieruchomości nr [...]. To ustalenie organu jest, zdaniem Sądu, prawidłowe. Podłączenie komunikacyjne przedmiotowej działki winno odbywać się z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] zlokalizowanego w km około 211+051 str. lewa na działkę sąsiednią nr [...], która to stanowi także własność strony, bez konieczności budowy dodatkowego zjazdu i tworzenia kolejnego punktu kolizji w ciągu drogi krajowej. Działka nr [...] powstała bowiem wskutek podziału nieruchomości pierwotnej, w ramach którego wyodrębniono również działki nr [...] i [...], z których nieruchomość nr [...] posiada bezpośredni zjazd indywidualny z drogi krajowej. W związku z tym możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] istniejącym zjazdem indywidualnym zlokalizowanym w km 211+051 str. lewa drogi krajowej nr [...].

Jak zasadnie także wskazał organ, innym, alternatywnym rozwiązaniem zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr [...] i [...] byłaby budowa wspólnego nowego zjazdu indywidualnego w miejscu zapewniającym sprawną i bezpieczną obsługę komunikacyjną obu tych nieruchomości, jednak pod warunkiem rozbiórki istniejącego zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 211+051 str. lewa do działki nr [...].

Sąd podziela pogląd wskazywany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie sposób przyjąć aby każdy podział nieruchomości posiadającej zjazd z drogi krajowej na kilka innych rodził powinność zarządcy drogi zapewnienia tym nieruchomościom zjazdu z drogi krajowej. Miałoby to bowiem wysoce negatywny wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a droga krajowa utraciłaby swój charakter, stałaby się w dużej mierze drogą lokalną (por. wyrok NSA z 21 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3510/01). Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności w ruchu drogowym na drodze krajowej, zasadnym jest, aby dojazd do nowo wydzielonej działki odbywał się w oparciu o istniejący dojazd do działki pierwotnej (przed podziałem). Podział działki pierwotnej na nowo wydzielone działki bez rozwiązania problemu dojazdu do drogi krajowej – stwarza po stronie właścicieli działek istotne problemy - ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej (tak wyrok NSA z 7 maja 2020 r. sygn. I OSK 4108/18).

W kontrolowanej sprawie nie zaistniała zatem sytuacja wyjątkowa, o jakiej mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MTiGM, ponieważ obsługa działki nr [...] może zostać zapewniona poprzez zjazd, który istniał przed podziałem działki, a obecnie istnieje na działce nr [...]. W konsekwencji nie został także naruszony art. 29 ust. 4 udp, ponieważ odwołuje się on do warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a warunki te zostały uwzględnione. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są zatem niezasadne.

Zgodzić się należy z organem, że usytuowanie kolejnego zjazdu na danym odcinku drogi (w odległości 23,0 m od istniejącego zjazdu indywidualnego w km 211+051 str. lewa na działkę nr [...]), powodować może rozproszenie koncentracji i doprowadzenie do sytuacji niebezpiecznych, których rezultatem mogą być zdarzenia drogowe. Odnośnie usytuowania dwóch zjazdów blisko siebie wypowiedział się NSA w Warszawie w wyroku z 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, w którym skonstatował, iż cyt.: "każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe (...), oczywistym jest, że istnienie dwóch zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym". Powyższe potwierdził również NSA w wyroku z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 306/18. Wskazana powyżej możliwość obsługi komunikacyjnej działki nr [...] zadośćuczyni powołanemu przepisowi § 9 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia MTiGM z jednoczesnym zapewnieniem tej działce dostępu do drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2020r. poz. 65 ze zm.), za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem.

Sąd podziela pogląd organu, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności.

Organ wykazał ponadto, powołując się na raport Komendy Głównej Policji, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2019 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne. Wskazany raport policji potwierdza, iż najczęstsze przyczyny tych wypadków to: niedostosowanie prędkości do warunków ruchu; nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu; nieustąpienie pierwszeństwa pieszemu na przejściu; nieprawidłowe wyprzedzanie.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu obowiązującego w miejscu planowego zjazdu ograniczenia prędkości do 50 km na godzinę, Sąd wskazuje, że zasadnie organ podniósł z skarżonej decyzji, że pomimo występujących na drogach ograniczeń prędkości, kierowcy niejednokrotnie poruszają się z prędkością wyższą niż prędkość dopuszczalna, próbując tym samym zachować równowagę pomiędzy własnym bezpieczeństwem, prędkością jazdy, podejmowanym ryzykiem a obawą przed karami związanymi z przekroczeniem prędkości dopuszczalnej. Do tych sytuacji dochodzi również na prostych odcinkach dróg, na których ukształtowanie terenu zachęca do rozwinięcia większych, niż jest to dopuszczalne, prędkości. Ustanowione limity prędkości przyczyniają się do zmniejszenia liczby wypadków z ofiarami śmiertelnymi jak i wypadków, w których ofiary ponoszą poważne urazy ciała. Niemniej jednak nadmierna prędkość pozostaje jedną z głównych przyczyn powstawania wypadków drogowych. Należy wskazać, iż nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych przez budowę kolejnych zjazdów.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w rozumieniu w/w przepisu, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zasadnie w sprawie uznano, iż zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy, co oznacza, że powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego ze względu na duże natężenie ruchu drogowego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Skarżąca powołuje się na swoje konstytucyjne prawo własności. Sąd w tym kontekście podnosi, że – jak wskazano wyżej – prymat w prawie dotyczącej lokalizacji zjazdu na drogę publiczną ma zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Planowane zamierzenia inwestycyjne strony związane z nieruchomością nie mogą stać nad bezpieczeństwem ogólnym. Zresztą strona, nabywając ową nieruchomość, wiedziała, jak wygląda, że jest położona przy drodze krajowej i ile zjazdów i jak posadowionych posiada.

Strona ponadto w skardze w żaden sposób nie odniosła się do drugiego proponowanego przez organ rozwiązania, tj. likwidacji obecnego zjazdu i ustanowienia nowego na działce nr [...], z dalszym rozjazdem na działce strony na obsługę części rekreacyjnej i siedliska z zabudowaniami gospodarczymi. Strona skupiła się bowiem tylko na pierwszym wariancie, tj. niemożliwości dotarcia przez "podwórko" siedliska do części rekreacyjnej. Tym samym strona nie wykazała, że to rozwiązanie organu jest niemożliwe do wykonania.

W związku z powyższym sąd uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty natury procesowej i materialnoprawnej.

Zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W opinii Sądu zebrany w postępowaniu administracyjnym przez organ materiał dowodowy w sposób wystarczający potwierdza jego prawidłowe ustalenia.

Organ zgromadził i poddał wyczerpującej ocenie zgromadzony materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w motywach wydanych w sprawie decyzji. Uzasadnienie tej decyzji jest obszerne i przekonujące i faktu tego nie zmienia to, że strona subiektywnie się z nim nie zgadza. Nie został zatem naruszony art. 107 § 3 kpa. Podkreślić przy tym należy, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, tj. przede wszystkim tego, iż jest właścicielką dwóch spornych działek, znajdujących się obok siebie, przy czym na jednej z nich ustanowiony jest już zjazd, a na drugiej planuje kolejny zjazd na drogę krajową. Strona nie kwestionuje też, że zjazdy te (istniejący i planowany) są w odległości 23 m od siebie. Odmienna jest natomiast ocena tych faktów przez organ i stronę. Zdaniem Sądu, dowody zgromadzone przez GDDKiA były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia jak zawarte w skarżonej decyzji, które - w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego – jest prawidłowe.

Niezasadność zarzutów skargi i zgodność z prawem decyzji obu instancji, prowadzi także do wniosku, że organy w niniejszej sprawie nie naruszyły art. 8 kpa, gdyż nie prowadziły postępowania w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nie stanowi zaś naruszenia tej zasady fakt, iż strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu.

Pozbawione podstaw są zatem zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 i 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.