Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1140/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 151, art. 141 § 4 zd. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 175 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 938/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 938/19 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J. S. w dniu [...] kwietnia 2019 r. wniósł do Prezydenta Miasta K. o wydanie prawa jazdy kategorii A, C, T.

Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", oraz art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970), decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił J. S. zwrotu prawa jazdy kategorii A, C, T. Organ ustalił, że wobec J. S. był wielokrotnie orzekany środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Ostatnim wyrokiem był wyrok łączny Sądu Rejonowego dla K. z [...] lutego 2017 r. sygn. akt [...] orzekający 10-letni zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych. Natomiast ostatnio wykonywany środek karny został orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego dla K. z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] utrzymany wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...]. Wyrokiem tym orzeczono wobec J. S. środek karny w postaci dożywotniego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Wyrok stał się prawomocny i wykonalny z dniem [...] marca 2018 r.

Organ wskazał, że skoro J. S. ma orzeczony dożywotni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, to nie można wydać mu prawa jazdy, gdyż zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Zgodnie z ust. 2 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D.

J. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie Konstytucji RP przez zastosowanie art. 12 ust. 2 u.k.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

J. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem oddalił. Sąd podzielił ustalenia organów, że w sprawie będzie miał zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p., jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia. Reguła wskazując, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu, ma także zastosowanie wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: AM, A1, A2, A, C1, C, D1, D – w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmujących uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p.). Przepis art. 12 ust 2 u.k.p. obowiązuje w powyższym brzmieniu od 25 października 2014 r. (art. 15 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, Dz. U. poz. 970) i ma zastosowanie do osób, wobec których orzeczono prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych po dniu wejścia w życie ustawy (art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej), jak w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu wobec jednoznacznej treści przepisów z woli ustawodawcy okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy, określona w art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., w zakresie kategorii prawa jazdy wynikająca z treści prawomocnego wyroku karnego, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, aniżeli objęte orzeczonym przez sąd zakazem. Ponieważ brzmienie powyższych przepisów nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, a użyte sformułowania pozwalają na proste ich rozumienie, stąd wykładnia językowa jest wystarczająca dla odczytania zawartych w nich norm. Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej przez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych wyższych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Wzmocnienie tego stanowiska znajduje się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r. sygn. akt K 24/15 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2197). Nie ma tu więc mowy o podwójnym karaniu, czy naruszeniu zasady ne bis in idem. Stanowisko to odpowiada poglądom prawnym prezentowanym już przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2412/16; 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2109/16; 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/14; 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 382/14; 3 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 603/14; 9 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 678/14 i 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 888/14, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zaaprobował. Sąd uznał, że za taką interpretacją, jak i zastosowaniem w sprawie wymienionych przepisów, przemawia nie tylko rygoryzm przepisów i zasad ruchu drogowego, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego i ochronie w szczególności wartości nadrzędnych, takich jak życie i zdrowie ludzkie, ale również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczający ustanowienie w ustawie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw w sytuacji, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Bez systemu sankcjonowania działań, godzących w tę wartość, jej ochrona nie byłaby zaś możliwa.

Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że ostatnio wykonywany środek karny wobec J. S. został orzeczony wyrokiem Sądu Rejonowego dla K. z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] utrzymany wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...]. Wyrokiem tym orzeczono środek karny w postaci dożywotniego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem [...] marca 2018 r. Następnie wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. J. S. wystąpił o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii A, C i T. Na etapie skargi do WSA skarżący zawęził swoje żądanie domagając się wyłącznie zwrotu prawa jazdy kategorii T.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 42 § 2 Kodeksu karnego, według stanu prawnego na dzień wymierzenia kary, sąd orzeka zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów albo pojazdów określonego rodzaju, jeżeli sprawca w czasie popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji był w stanie nietrzeźwości. Zakaz wynikający z tego przepisu jest obligatoryjnym środkiem karnym i sąd karny, który jest adresatem tej normy prawnej, ma obowiązek zastosować zakaz w sytuacji opisanej w tym przepisie. Przy czym ustawodawca pozostawił sądowi karnemu, który orzeka w konkretnym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie czy zakaz obejmie wszelkie pojazdy, czy tylko pojazdy określonego rodzaju. Sąd Najwyższy wielokrotnie wyjaśniał, że taki zakaz powinien objąć przede wszystkim uprawnienie do prowadzenia pojazdu, przy którego prowadzeniu sprawca stworzył zagrożenie dla bezpieczeństwa w komunikacji. Zakaz taki mógł dotyczyć więc tylko jedynej posiadanej kategorii prawa jazdy. Zauważyć należy, że w jednolitym orzecznictwie Sądu Najwyższego niejednokrotnie podkreślono, że ratio legis zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych stanowi wykluczenie z ruchu drogowego takich kierowców, którzy wykazali, że zagrażają bezpieczeństwu w komunikacji (por. wyrok. Sądu Najwyższego z 13 października 2011 r. sygn. akt IV KK 201/11). Zakaz ten zatem powinien spowodować wykluczenie kierującego pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości z ruchu drogowego w ogóle. W takiej sytuacji jest skarżący, który był niejednokrotnie skazany za prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości. Niewątpliwie był on niebezpiecznym kierowcą i tym samym nie jest możliwe zwrócenie mu jakiejkolwiek kategorii prawa jazdy, co wynika bezpośrednio i jednoznacznie z wyroku sądu.

Sąd podkreślił, że rozbieżności interpretacyjne w zakresie stosowania przepisów w stosunku do osób, które nie ubiegają się o wydanie prawa jazdy, lecz o jego zwrot zostały rozstrzygnięte przez ustawodawcę ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 970). Przepis art. 1 pkt 4 lit. b ustawy zmieniającej nadał nowe brzmienie przepisowi art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, o treści: "Przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D". W porównaniu do poprzedniej treści dodane zostały słowa: "lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie". Po zmianie, przepis ten obejmuje zatem już nie tylko osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy, ale także osoby ubiegające się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy oraz o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy określonej kategorii – czyli osoby, które stosowne uprawnienia wcześniej już posiadały.

Sąd uznał, że z uwagi na orzeczony wobec skarżącego środek karny w postaci dożywotniego prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, nie można zarzucić organom błędnego zastosowania art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.k.p., które obligują organ do odmowy wydania prawa jazdy z uwagi na orzeczony zakaz.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że wprowadzony w ustawie zakaz wydania prawa jazdy nie stanowi rozszerzenia dolegliwości spowodowanej orzeczonym środkiem karnym. To wyrok karny orzekający o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych wywiera skutki w sferze prawa administracyjnego. Dożywotni zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych pozbawia wszystkich kategorii praw jazdy wymienionych w ustawie. Prawomocne orzeczenie sądu karnego spowodowało, że skarżącemu nie można zwrócić wszelkich kategorii prawa jazdy w tym prawa jazdy kategorii T. Decyzje o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowią akty o charakterze związanym, tj. nie zależą od uznania organu. Organ, w przypadku zaistniałych ustawowych przesłanek, ma nie tylko prawo, lecz i bezwzględny obowiązek, wydać decyzję o określonej treści. Nie jest przy tym uprawniony do weryfikowania, czy też modyfikowania wyroku sądu karnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego:

a) art 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku art. 12 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii T, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa, celowościowa i systemowa w powiązaniu z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz proporcjonalności ingerencji organów administracji nakazuje stosowanie przepisów w sposób uwzględniający możliwość uzyskania przez wnioskodawcę prawa jazdy w zakresie, w jakim nie został on pozbawiony swoich praw przez prawomocny wyrok sądu karnego;

b) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że wyrok sądu karnego nie jest przesłanką zmieniającą stan faktyczny wymagający zmiany danych zawartych w prawie jazdy, w sytuacji gdy orzeczenie Sądu Rejonowego dla K. w K. zmieniło zawarte dane w dokumencie uprawniającym prowadzenie pojazdów, co stanowi przesłankę do wydania nowego dokumentu uwzględniającego zakaz prowadzenia pojazdów z wyłączeniem kategorii T;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a." przez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść strony;

b) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, tj. zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa przez odmowę wydania dokumentu, mimo posiadania określonych uprawnień do kierowania pojazdami;

c) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 141 § 4 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p. w brzmieniu ukształtowanym ustawą nowelizującą z dnia 26 czerwca 2014 r. przez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że ustawa ta w zakresie w jakim pozbawia osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest oczywiście niezgodna z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, rozdziału władz, zakazu podwójnego karania za ten sam czyn oraz sądowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy kat. A, C, T i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa zwrotu kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, bowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się rozprawy.

J. S. wskazał, że zgodnie z art. 12 ust 2 pkt 1 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. W ocenie skarżącego wskazane powyżej przepisy prawa materialnego, na podstawie których organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, są ewidentnie niezgodne z Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa jazdy, prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w zgodnie z ust. 2 tego samego artykułu przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z koniecznością odwołania się wprost do przepisów Konstytucji mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ przepisy u.k.p., w zakresie w jakim pozbawiają osoby uprzednio posiadające uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi określonych kategorii prawa do odzyskania dokumentu potwierdzającego posiadanie tego rodzaju uprawnień odnośnie do pojazdów mechanicznych, co do których nie orzeczono wobec nich środka karnego w postaci zakazu ich prowadzenia, jest oczywiście niezgodny z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.

Przepis art. 12 ust. 2 u.k.p. nie obejmuje swym zakresem kategorii T, czyli kategorii uprawniającej do kierowania a) ciągnikiem rolniczym lub pojazdem wolnobieżnym, b) zespołem pojazdów złożonym z ciągnika rolniczego z przyczepą (przyczepami) lub pojazdem wolnobieżnym z przyczepą (przyczepami), c) pojazdami określonymi dla prawa jazdy kategorii AM.

W ocenie skarżącego przepisy ustawy o kierujących pojazdami jakkolwiek stanowią jedynie o odmowie wydania (zwrotu) danej osobie dokumentu potwierdzającego posiadanie przez nią uprawnień do kierowania pojazdami, dla kierowania którymi wymagana jest określona kategoria prawa jazdy, to faktycznie ustanawiają swoistą sankcję administracyjną polegającą na uniemożliwieniu osobie, co do której sąd powszechny orzekł zakaz kierowania pojazdami mechanicznymi określonej kategorii i w określonym zakresie, kierowania de facto wszelkimi pojazdami mechanicznymi. Podkreślić również należy, że przepisy u.k.p. naruszają zasadę zakazu ponownego karania za to samo zdarzenie, to jest zasadę ne bis in idem, która oznacza zakaz podwójnego (wielokrotnego) karania tej samej osoby za popełnienie tego samego czynu zabronionego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem odwołujący został już ukarany przez sąd karny, który cofnął odwołującemu uprawnienia do kierowania pojazdami, a organ I instancji ponownie za ten sam czyn karze go odmawiając wydania prawa jazdy kategorii B. W konsekwencji skarżący kasacyjnie wskazał, że odmowa zwrotu (wydania) dokumentu potwierdzającego posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, a sprowadzająca się do rozszerzenia zakresu dolegliwości poza granice określone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego narusza zasadę zakazującą ponownego karania obywatela za ten sam czyn za jaki wymierzona mu została już uprzednio kara przez sąd powszechny.

Skarżący powołał, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie regulują kwestii zwrotu prawa jazdy kategorii T. Jest to swego rodzaju luka w przepisach, wątpliwość, która jednak nie może być rozstrzygana na niekorzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tym przepisie swoje urzeczywistnienie znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). W ocenie skarżącego jest rzeczą oczywistą, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Wprowadzona w art. 7a K.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Niezależnie od treści orzeczenia sądu powszechnego wymierzającego obywatelowi środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju, obywatel ten z mocy prawa będzie pozbawiony możliwości legalnego uczestniczenia w ruchu jako kierujący pojazdami wszelkiego rodzaju jednakże za wyjątkiem pojazdów objętych zakresem kategorii T, albowiem w stosunku do uprawnień tej kategorii prawodawca nie przewidział obligatoryjnej odmowy zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie tego uprawnienia.

Wobec skarżącego został orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, jednakże kategoria prawa jazdy T obejmuje pojazdy wolnobieżne. Według ustawy o ruchu drogowym pojazd wolnobieżny jest to pojazd silnikowy, którego konstrukcja ogranicza prędkość jazdy do 25 km/h. Mając na względzie fakt, że kategoria T obejmuje pojazdy wolnobieżne, nie zaś pojazdy mechaniczne oraz brak wzmianki o kategorii T w przepisach ustawy o kierujących pojazdami, według skarżącego, zasadne było wydanie mu prawa jazdy kategorii T.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta jest zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym sposób sfomułowania wszystkich zarzutów jest jednolity, tzn. ujęte w pięciu punktach zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zostały powiązane z art. 3 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a. Nie można uznać tego zabiegu za prawidłowy, ponieważ powołanie przez autora skargi kasacyjnej szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutów skarżącego. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazuje to, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi w wyżej wymienionej zbitce przepisów konkretnymi regulacjami przytoczonych przepisów prawnych. Tym samym analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane, ale nieprecyzyjne, bowiem przytoczone okoliczności nieprecyzyjnie zostały wskazane jako przemawiająca za naruszeniem przez Sąd I instancji konkretnej normy prawa procesowego czy materialnego.

W tej sytuacji przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Istota sporu przez autora skargi kasacyjnej została określona jako prawidłowość zastosowania prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 12 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii T, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia językowa, celowościowa i systemowa w powiązaniu z konstytucyjną zasadą państwa prawa oraz proporcjonalności ingerencji organów administracji, nakazuje stosowanie przepisów w sposób uwzgledniający możliwość uzyskania przez wnioskodawcę prawa jazdy w zakresie w jakim nie został on pozbawiony swoich praw przez prawomocny wyrok sądu karnego. Wskazuje to, że w rzeczywistości istotą sporu jest wykładnia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 2 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A (pkt 1); AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B (pkt 2); B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (pkt 3).

Z zestawienia przepisów art. 12 ust. 2 w zwiazku z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. Skonkretyzowany decyzją o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego dokumentu prawa jazdy ustawowy zakaz wydania lub zwrotu dokumentu prawa jazdy został bowiem rozciągnięty na te kategorie, które nie zostały objęte orzeczonym w wyroku środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów, na podstawie art. 12 ust. 2 u.k.p.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Powodem odmowy zwrotu skarżącemu prawa jazdy kategorii A, C, T było bowiem orzeczenie w stosunku do skarżącego prawomocnym wyrokiem sądu zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjego ustaleń organów administracyjnych w zaskarżonej decyzji i przyjętych przez Sąd I instancji wskazujących, że na mocy art. 42 § 3 Kodeksu karnego, skarżącemu został wymierzony środek karny w postaci dożywotniego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na podstawie wyroku Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...] października 2018 r. sygn. akt II K 902/16/K utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w ., IV Wydział Karny Odwoławczy z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...]. Na mocy tego wyroku skarżący został też zobowiązany do zwrotu posiadanego prawa jazdy zgodnie z art. 43 § 3 Kodeksu karnego. Wyrok ten stał się prawomocny i wykonalny z dniem [...] marca 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zawęził zakres zaskarżenia do żądania zwrotu prawa jazdy kategorii T. Z akt sprawy wynika też, że skarżący posiadał prawo jazdy kategorii A, B, C, T nr [...] z [...] marca 2002 r. wydane przez Prezydenta Miasta K. oraz okoliczność, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2028 r. nr [...] cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, T dożywotnio. Wskazane ustalenia stanu faktycznego nie były sporne. Wobec tak ustalonych i przyjętych okoliczności sprawy przewidziana przez ustawodawcę w art. 12 ust. 2 u.k.p. zasada "rozszerzenia" skutków orzeczenia karnego w zakresie prawa jazdy innej kategorii niż objęta zakazem także na inne uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie będzie miała zatem w ogóle zastosowania w sprawie. Źródłem ograniczenia uprawnienia skarżącego ubiegającego się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy kategorii T, w tym jego zakres, jest wyrok karny oraz norma ustawowa zawarta w art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., która podlega konkretyzacji za pośrednictwem decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Przy czym skutki wynikające z tej normy dotyczą zarówno ubiegającego się o prawo jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim prawem jazdy. Takie rozumienie tego przepisu jest tym bardziej zasadne, że zakaz prowadzenia pojazdów co do zasady jest stosowany wobec tych sprawców, którzy w chwili popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji prowadzili pojazd lub pojazdy (zob. A. Marek, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2009, s. 282, Warszawa 2004, s. 205; A. Marek, Komentarz do kodeksu karnego. Część ogólna, Warszawa 1999, s. 125) i posiadali prawo jazdy.

Rozważania Sądu I instancji odnoszące się zatem do stosowania w sprawie art. 12 ust. 2 u.k.p. oraz zmiany tego przepisu wprowadzonej ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami są zbędne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Należało uznać tym samym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części jest błędne. Jednak błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia.

Powyższe oznacza, że nie można też, jak chce tego skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi, wywodzić jego uprawnienia do zwrotu prawa jazdy kategorii T z tego powodu, że w stosunku do uprawnień tej kategorii prawodawca w art. 12 ust. 2 u.k.p. nie przewidział obligatoryjnej odmowy zwrotu dokumentu potwierdzającego posiadanie tego uprawnienia. Oczywiście bezzasadna jest też ta argumentacja skargi kasacyjnej, która uzasadnienia do wydania skarżącemu prawa jazdy kategorii T poszukuje w unormowaniu wskazującym, że kategoria T obejmuje pojazdy wolnobieżne, czyli pojazdy silnikowe, których konstrukcja ogranicza prędkość jazdy do 25 km/h, nie zaś pojazdy mechaniczne oraz brak wzmianki o kategorii T w przepisach ustawy o kierujących pojazdami. Autor skargi kasacyjnej – jak należy przyjąć - tym samym sugeruje, że przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p., w którym jest mowa o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych, nie obejmuje swym zakresem zakazu prowadzenia ciągnika rolniczego z powodu uznania go za pojazd silnikowy wolnobieżny. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. posługuje się określeniem "pojazdu mechanicznego", które nie zostało zdefiniowane w tej ustawie. Ustawa o kierujących pojazdami w art. 2 pkt 2 definiuje określenie "pojazd określonego rodzaju" przez odesłanie do rozumienia tego określenia w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695). Zgodnie z art. 2 pkt 44 tej ostatniej ustawy określenie "ciągnik rolniczy" oznacza pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia rozwijanie prędkości nie mniejszej niż 6 km/h, skonstruowany do używania łącznie ze sprzętem do prac rolnych, leśnych lub ogrodniczych; ciągnik taki może być również przystosowany do ciągnięcia przyczep oraz do prac ziemnych. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 2 pkt 32 określa też co należy rozumieć pod pojęciem "pojazd silnikowy", a mianowicie jest to pojazd wyposażony w silnik, z wyjątkiem motoroweru i pojazdu szynowego. W cytowanych ustawach nie ma zatem również definicji określenia "pojazd mechaniczny". Tym określeniem posługuje się natomiast prawo karne i prawo o wykroczeniach. Pojęcie pojazdu mechanicznego tam stosowane jest znacznie szersze niż pojęcie pojazdu silnikowego. Zgodnie bowiem z treścią uchwały Sądu Najwyższego z 28 lutego 1975 r., V KZP 2/74, OSNKW 1975, z. 3-4, poz. 33, pojazdem mechanicznym jest pojazd drogowy lub szynowy napędzany umieszczonym w nim silnikiem, jak również maszyna samobieżna i motorower. W doktrynie wprawdzie są prezentowane różne kryteria wyodrębnienia pojazdów mechanicznych (np. posiadanie przez nie napędu siłą mechaniczną, poruszanie energią nie pochodzącą z siły mięśni istot żywych, czy fakt posiadania silnika o określonej pojemności skokowej), ale przeważa pogląd nakazujący przyjąć za mechaniczny każdy pojazd wprawiany w ruch przez umieszczony w nim silnik. (por. R.A. Stefański, Komentarz do art. 87 k.w., Lex i przywołane tam opracowania oraz K. Łucarz, A. Muszyńska, Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 25 października 2007 r., III KK 270/07, PS 2009, nr. 6, s. 147-157). W świetle cytowanych regulacji, orzeczeń i podglądów ciągnik rolniczy jest zatem pojazdem mechanicznym i tym samym - w świetle art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. – osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, nie może być wydane lub zwrócone prawo jazdy kategorii T.

Zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. dotyczący obowiązku zawiadomienia o utracie lub zniszczeniu dokumentu oraz wydania wtórnika lub nowego dokumentu (niezależnie od wadliwości jego skonstruowania, tzn. niewskazania konkretnych przepisów, które zostały naruszone, wobec tego, że zarzut dotyczy przepisów dzielących się na mniejsze jednostki redakcyjne o zróżnicowanej treści normatywnej) jest o tyle niezasadny, że przepisy te nie mogły mieć zastosowania w sprawie.

W konsekwencji powyższego nie mogą być uznane za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP i art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, 3 i 4 u.k.p., które błędnie zakwalifikowano jako zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wskazane przepisy nie naruszają powołanych w skardze kasacyjnej wzorców konstytucyjnych. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Podnoszone z kolei argumenty natury ustrojowej, w tym związane z naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału władzy oraz równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP) i zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), nie wykazują natomiast dostatecznej prawnokonstytucyjnej relewancji. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega bowiem, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP). Nie są również uzasadnione próby konstruowania konstytucyjnego zakazu kumulacji sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn (zasada ne bis in idem).

Nie można przyznać racji skarżącemu kasacyjnie także i w tej kwestii, że w sprawie występują wątpliwości prawne i faktyczne, które należy rozstrzygnąć na korzyść strony zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. W przepisie tym nie chodzi o tego rodzaju sytuacje, tj. o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych (trafnie zwrócono uwagę w piśmiennictwie, że sprawny interpretator jest w stanie wykazać wątpliwości interpretacyjne w niemal każdym przypadku - zob. np. D. Gregorczyk, O rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony w postępowaniu administracyjnym, PiP 2019, z. 8, s. 52), a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Zbliżony pogląd wyrażono już w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w z 9 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 164/19; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., III SA/Łd 380/18; WSA w Bydgoszczy z 21 maja 2019 r., II SA/Bd 832/18). Powinno być poza sporem, że w takim przypadku jednostka nie może ponosić konsekwencji oczywiście wadliwej legislacji (w świetle konstytucyjnej zasady zaufania - art. 2 Konstytucji RP). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie zaistniała tego rodzaju sytuacja (czyli przypadek tzw. pata interpretacyjnego), a tylko, typowy na gruncie stosowania prawa administracyjnego, spór interpretacyjny, który dał się jednoznacznie rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej, celowościowej). Dodać trzeba jeszcze, że art. 7a § 1 K.p.a. nie ma charakteru normy nadrzędnej wobec innych regulacji ustawowych, a ponadto nie może być on instrumentalnie wykorzystywany przez strony do obejścia prawa. Zasada legalizmu ma podstawowe znaczenie dla istnienia państwa prawa i prawidłowego funkcjonowania administracji publicznej (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 7 K.p.a.). W razie kolizji tej zasady z innymi zasadami ogólnymi K.p.a. pierwszeństwo należy dać zasadzie legalizmu.

Nie może odnieść skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy, nie jest ani lakoniczne, ani też ogólnikowe, zawiera wyczerpującą informację o przesłankach rozstrzygnięcia pozwalającą w pełni na jego kontrolę kasacyjną. Poza tym mając na względzie argumentację skargi kasacyjnej powołaną na poparcie tego zarzutu zauważyć należy, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Powyższe oznacza, że niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana lub kontrola byłaby przeprowadzona przez Sąd I instancji według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub Sąd zastosowałby środek nieprzewidziany w ustawie. Zasadnie zatem Sąd I instancji zastosował art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ww. ustawy, po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.