Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 364/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 184, art. 156
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Lu 532/07 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że wyrazy: "przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] września 2007 r." zastępuje wyrazami: "przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] czerwca 2007 r.", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 532/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza miasta T. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej W T., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta T., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), oraz § 2 ust. 1, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), przyznał H. T. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2007 r.

Od tej decyzji H. T. złożyła odwołanie wskazując, że jej dochód kwalifikuje ją do przyznania dodatku mieszkaniowego w większej wysokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia [...] września 2007 r. , Nr [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję.

Na tę decyzję H. T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, ze jej dochód został zawyżony.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 532/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] września 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazał na brzmienie art. 3 ust. 1 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8.

Sąd podkreślił, że skarżąca jest osobą samotną i dlatego jej średni miesięczny dochód z okresu 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie powinien przekroczyć 175 % najniższej emerytury.

Powołując się natomiast na art. 3 ust. 3 wskazanej ustawy Sąd wskazał, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

W dalszej części rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zwrócił uwagę, że z dokumentacji niniejszej sprawy wynika, że poza świadczeniem rentowym skarżąca pobiera również dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł Tenże dodatek pielęgnacyjny łącznie z rentą został przez organy administracji potraktowany jako dochód stanowiący podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, w związku z czym, zdaniem Sądu, należy rozważyć, czy dodatek pielęgnacyjny powinien powiększać miesięczny dochód stanowiący kryterium przyznania dodatku.

Wskazano, że ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) przyjmuje, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 rok życia. Definicja zasiłku pielęgnacyjnego zawarta w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) również stanowi, że służy on pokryciu wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Oznacza to, że obydwa te świadczenia mają taki sam charakter i służą osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. W związku z tym, zdaniem Sądu, różnica w nazewnictwie tych świadczeń nie zmienia celu i funkcji, dla którego zostały ustanowione te świadczenia. W ocenie Sądu świadczenia te nie powinny być różnie traktowane przy ustaleniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego w odniesieniu do osób, które pobierają świadczenia rodzinne lub świadczenia rentowe.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. , sygn. akt I OSK 198/05, stanowiący, że "używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście pojęcia dochodu zawartego w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych".

W związku z tym, Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że jej dochód został wyliczony nieprawidłowo.

Natomiast Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu, iż zaliczki potrącane na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne podlegają wliczeniu do dochodu skarżącej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, radca prawny E. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszankowych ( Dz.U. Nr 71 poz. 734 z późn.zm), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dodatek pielęgnacyjny nie powinien być wliczany do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu w zaskarżonym wyroku jest całkowicie odmienne od poglądu Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt K 16/03, w którym to wyroku, Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 3 ust.3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wskazano, iż w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przyznał, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami zbliżonymi z uwagi na cel ich przyznawania, jednakże zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice, w związku z którymi nie można wywieść nakazu traktowania tych świadczeń jednakowo przy ustalaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego. Trybunał podkreślił że świadczenia te wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw, to jest ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (zasiłek pielęgnacyjny) i ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dodatek pielęgnacyjny), inne są także źródła ich finansowania. Dodatek pielęgnacyjny finansowany jest bowiem z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Ponadto dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem "wypracowanym" przez osobę, która nabyła prawo do emerytury lub renty i przysługuje uprawnionemu z mocy prawa, po zaistnieniu ustawowych przesłanek . Zasiłek pielęgnacyjny jest natomiast przyznawany na wniosek uprawnionego, który nie ma ustalonego prawa do emerytury bądź renty. Przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności lub osiągnięcie wieku 75 lat.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, wymienione różnice pozwalają ustawodawcy na traktowanie kwoty dodatku pielęgnacyjnego jako przychodu z tytułu emerytury lub renty, natomiast zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązanego z emeryturą bądź rentą, jako świadczenia podlegającego wyłączeniu z dochodu rodzinnego . Uzasadnia to zróżnicowanie obu kategorii uprawnionych, przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wątpliwości co do art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinny być dla ustawodawcy sygnałem do rozważenia zmiany tego przepisu przez rozszerzenie zawartego tam przywileju na dodatki pielęgnacyjne albo przez wyeliminowanie zawartego w nim uprzywilejowania polegającego na niewliczaniu zasiłków pielęgnacyjnych przy ustalaniu dochodu celem ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w swoim wyroku całkowicie pominął i nie odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z tym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, dopóki nie nastąpi zmiana przepisu art. 3 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dopóty na podstawie jego aktualnego brzmienia, do dochodu nie wlicza się tylko zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż katalog zwolnień wymienionych we wskazanym przepisie ma charakter zamknięty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, H. T. podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji, wnosząc o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych oraz wskazując, że przedmiotowa skarga kasacyjna został wniesiona po upływie 30 – dniowego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że jeśli skargę kasacyjną oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odwoławczy najpierw bada zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy, gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt lit.1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, ze rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym zarzut o naruszeniu wskazanego przepisu uznać należy za niezasadny.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego, podkreślić należy, że naruszenie takie może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to zarzut, autor skargi kasacyjnej oparł o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. sygn. akt K 16/03, stwierdzający zgodność art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK ZU 2004, nr 7/A, poz. 68).

Podkreślić jednak należy, że wskazany wyżej wyrok Trybunału podważa jedynie argument co do tego, iż wykładnia celowościowa i funkcjonalna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wspierana jest argumentem o niezgodności art. 3 ust. 3 z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Na uwagę zasługuje to, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny omawiając art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych zauważył, że przepis ten może budzić wątpliwości, zaś wnioskodawca przy zastosowanej "piętrowej" konstrukcji przepisu (art. 3 ust. 3 w zdaniu pierwszym zawiera regulację podstawową, zaś zdanie drugie wprowadza wyjątek) "skarży lukę w prawie polegającą na niezamieszczeniu w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 dodatku pielęgnacyjnego, jako świadczenia uprzywilejowanego w związku z ustaleniem prawa do dodatku mieszkaniowego"

Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż pełniąc rolę negatywnego prawodawcy zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, a nie ma kompetencji do uzupełnienia obowiązującego stanu prawnego. Konsekwencją tak rozumianych kompetencji Trybunału było uznanie kwestionowanej regulacji prawnej za konstytucyjną, przy przyjęciu "pewnej niekonsekwencji ustawodawcy", w odniesieniu do przedmiotowej regulacji. Trybunał Konstytucyjny zauważył też w kwestionowanej regulacji pewną niekonsekwencję ustawodawcy, która, zdaniem Trybunału, nie nosi jednak cech niekonstytucyjności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości co do art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych powinny być dla ustawodawcy sygnałem do rozważenia zmiany tego przepisu przez rozszerzenie zawartego tam przywileju na dodatki pielęgnacyjne albo wręcz przeciwnie, przez wyeliminowanie zawartego w nim uprzywilejowania polegającego na niewliczaniu zasiłków pielęgnacyjnych przy ustalaniu dochodu celem ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego. Podkreślono, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że jego zadaniem nie jest orzekanie o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, gdyż ingerencja Trybunału może mieć miejsce w przypadku, gdy ustawodawca naruszy określoną zasadę lub wartość konstytucyjną. Trybunał zaznaczył, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie zastępuje i nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego, co wynika z zasady podziału władz.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie konstytucyjności przepisu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej.

W związku z tym za w pełni zasadną uznać należy wykładnię Sądu pierwszej instancji, iż zasiłek pielęgnacyjny (przyznawany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz zasiłek pielęgnacyjny, mający swą podstawę prawną w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), ze względu na przesłanki uzasadniające ich przyznanie (niepełnoprawność uprawnionego), cel i funkcje, są identyczne. Kwestia zróżnicowania sposobu finansowania, podstaw prawnych czy też nazewnictwa (zasiłek, dodatek), nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decydującym elementem powinien być cel, jakiemu służą oba świadczenia, a mając za cel charakter pieniężny, nie służą one jednak "wzbogaceniu" uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji.

Zatem, skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny, brak jest podstaw, aby nie było ono traktowane identycznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego równoważność tych świadczeń potwierdza przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który pozbawia zasiłku pielęgnacyjnego osobę uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego.

Uznać zatem należy, że jeśli na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek i dodatek zostały zrównane, to wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że powinny one być jednakowo traktowane także na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do przyjęcia, że pomimo spełnienia przesłanek do zasiłku pielęgnacyjnego, osoba pobierająca dodatek pielęgnacyjny pozbawiona byłaby możliwości odliczenia tego świadczenia od dochodu. Natomiast w świetle przepisów powołanej ustawy o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, będzie decydowała sytuacja materialna i mieszkaniowa uprawnionego, czyli poziom dochodów, który określa sytuację materialną osoby uprawnionej i możliwość lub jej brak, samodzielnego poniesienia kosztów utrzymania mieszkania.

Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że sytuacja osób otrzymujących zarówno zasiłek jak i dodatek pielęgnacyjny jest na ogół zła i to poziom ich dochodów powinien decydować o przyznaniu im dodatku mieszkaniowego, bo to uzyskiwany przez nie dochód jest obiektywnym kryterium wyrównującym ich szansę na uzyskanie pomocy. Nie może natomiast decydować o tym nazwa (dodatek, zasiłek) uzyskiwanego świadczenia, skoro z wcześniej przeprowadzonego wywodu wynika, że cel tych świadczeń jest identyczny.

Takie stanowisko jest prezentowane przez orzecznictwo sądowoadmistracyjne między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA1700/02, z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 198/05 oraz z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1277/07.

W związku z tym uznać należy za chybiony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 156 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

sędziego NSA Małgorzaty Borowiec do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 grudnia 2008 r. I OSK 364/08.

Nie zgadzam się z wyrokiem NSA w wyżej wymienionej sprawie i na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne następującej treści:

Zdefiniowane w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pojęcie dochodu nie pozwala na wyłączenie z niego dodatku pielęgnacyjnego.

UZASADNIENIE

Dodatek mieszkaniowy jest rodzajem publicznoprawnego świadczenia pieniężnego przysługującego osobie, która spełnia określone prawem warunki. Dodatek mieszkaniowy ma na celu pokrycie z funduszy publicznych części kosztów utrzymania mieszkania, jakie obowiązana jest ponosić osoba uprawniona do otrzymywania takiego dodatku. Przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi formę zwolnienia wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia oznaczonej kwotowo części kosztów utrzymania zajmowanego przezeń mieszkania.

Ustawa o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Przede wszystkim jednak określa, komu przysługuje dodatek mieszkaniowy, wskazuje tytuł prawny, kryterium dochodowe i normatywną powierzchnię lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, jako niezbędne przesłanki uprawniające o otrzymania dodatku mieszkaniowego. Zawiera również regulację dotyczącą trybu przyznawania, sposobu ustalania wysokości dodatku i jego wypłacania, a także właściwość organów w tych sprawach.

W świetle art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w tej sprawie za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych zasiłków pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że zawiera on definicję legalną dochodu. Zdanie pierwsze tego artykułu stanowi regulację podstawową, zaś zdanie drugie ma charakter wyjątkowy, gdyż pozwala nie zaliczyć do dochodu, od którego zależy ustalenie prawa i wysokość dodatku mieszkaniowego niektórych rodzajów przychodów m.in. zasiłku pielęgnacyjnego. Katalog zwolnień wymienionych w tym przepisie ma charakter zamknięty, a to oznacza, że odliczeniu od dochodu podlegają tylko świadczenia w nim wymienione.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle art. 3 ust. 3 cyt. ustawy o dodatkach mieszkaniowych przy ustalaniu dochodu skarżącej dla określenia jej prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego powinien być wliczony bądź nie wliczony pobierany przez nią dodatek pielęgnacyjny do renty.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w procesie wykładni pierwszeństwo mają dyrektywy językowe. Oznacza to, że odwoływanie się do innych reguł wykładni dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznego wyniku, tzn. gdy z językowego punktu widzenia możliwe jest co najmniej dwojakie rozumienie tekstu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2004 r. VKK 337/03, "Prokuratura i Prawo" 2004, nr 11–12/5).

Natomiast wykładnię funkcjonalną stosuje się wówczas, gdy wykładnia gramatyczna jest niewystarczająca i nie odzwierciedla woli ustawodawcy (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r. II UZP 1/92, OSNC 1992/10/173)

Wykładnia gramatyczna omawianego przepisu prowadzi jednoznacznie do wniosku, że skoro dodatek pielęgnacyjny do emerytury (renty) nie mieści się w zakresie odliczeń wymienionych w zdaniu drugim tego przepisu to oznacza, że podlega on wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zatem uwzględnienie przez organy przy obliczaniu wysokości dochodu skarżącej pobieranego przez nią dodatku pielęgnacyjnego do renty było prawidłowe.

Moim zdaniem, skoro wykładnia językowa art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dawała jednoznaczny wynik, to zaaprobowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przy wykładni tego przepisu zastosował wykładnię funkcjonalną i celowościową było nieuprawnione. Sposób podejścia przez Sąd do wykładni powołanego wyżej przepisu pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni prawa. Ponadto nie wykazano, aby wykładnia gramatyczna tego przepisu dała niejednoznaczne wyniki. Należało zatem stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis poprzez jego błędną wykładnię.

Ponadto, wskazać należy, iż zagadnienie regulacji prawnej polegającej na wliczaniu dodatku pielęgnacyjnego do dochodu, na podstawie którego ustalane jest prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, przy jednoczesnym braku podstaw do wliczania do tego dochodu zasiłku pielęgnacyjnego było przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w dniu 21 lipca 2004 r., K 16/03 rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich i orzekł, że art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych są zgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 169, poz. 1784, OTK-A 2004, nr 7, poz. 68). Trybunał wskazał, że choć zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny są świadczeniami podobnymi ze względu na cel ich przyznawania, to jednak zachodzą pomiędzy nimi zasadnicze różnice. Oznacza to, że przy określaniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego, nie jest zatem konieczne jednakowe traktowanie tych świadczeń. Świadczenia te są wypłacane na podstawie odrębnych ustaw, tj. zasiłek pielęgnacyjny –na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 11, poz. 28 ze zm.) i dodatek pielęgnacyjny, na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). Inne są także źródła ich finansowania. Dodatek pielęgnacyjny jest finansowany z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem o charakterze samodzielnym, finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Zauważyć należy, iż dodatek pielęgnacyjny jest świadczeniem "wypracowanym" przez osobę, która nabyła prawo do emerytury lub renty i przysługuje uprawnionemu z mocy prawa po zaistnieniu ustawowych przesłanek. Natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest przyznawany na wniosek uprawnionego, który nie ma ustawowego prawa do emerytury lub renty. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wymienione różnice pozwalają ustawodawcy na traktowanie dodatku pielęgnacyjnego jako przychodu z tytułu emerytury lub renty, natomiast zasiłku pielęgnacyjnego, niepowiązanego z emeryturą lub rentą, jako świadczenia podlegającego wyłączeniu z dochodu. Zatem zróżnicowanie przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego obu kategorii uprawnionych było uzasadnione.

Z tych względów uważam, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził błędną wykładnię art. 3 ust. 3 zd. drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i nieprawidłowo nakazał ustalenie dochodu skarżącej przy uwzględnieniu tej wykładni, co w tej sprawie przy naruszeniu jedynie prawa materialnego powinno skutkować zastosowaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 P.p.s.a. – uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, gdyż wydana w sprawie decyzja prawa nie narusza (art. 151 P.p.s.a.).