Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 103/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 30 ust. 2, ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 64 par. 2, art. art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kędzierzyńsko - Kozielskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 17 listopada 2010 r., M. P. złożyła w Starostwie Powiatowym w Kędzierzynie-Koźlu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych w budynku jednorodzinnym przy ul. [...] w K., których zakres określiła jako "modernizacja instalacji ciepłej wody użytkowej poprzez zastosowanie kolektorów słonecznych do istniejącej instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku", wskazując dodatkowo "montaż kolektorów słonecznych na dachu istniejącego budynku – wysokość zabudowy powyżej 3 metrów".

Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski decyzją z dnia [...] r., nr [...], opartą o przepisy art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgłosił sprzeciw "w sprawie przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu kolektorów słonecznych na dachu istniejącego budynku przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor złożył zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu kolektorów słonecznych na dachu istniejącego budynku", podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu wolnostojących kolektorów słonecznych. Natomiast wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie zostało ujęte w zawartym w art. 29 powołanej ustawy katalogu robót budowlanych, które mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia. W takiej sytuacji inwestycja opisana w zgłoszeniu wymaga pozwolenia na budowę.

M. P. wniosła w terminie odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wywodząc, że wskazane w zgłoszeniu prace w istocie nie wymagają ani pozwolenia ani zgłoszenia. Stwierdziła, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, zaś zgłoszenie byłoby konieczne w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy, gdyby wysokość samych kolektorów przekraczała 3m, co jednak nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Domagała się uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem jako zbędnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, wskazując, iż przepis ten wymienia obiekty i roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten nie precyzuje typów urządzeń, wobec czego obejmuje swym zakresem wszystkie urządzenia, które nie mogą być sytuowane na gruncie lub zlokalizowane w innych miejscach, a zatem zainstalowane na istniejących obiektach budowlanych. Zdaniem organu, z załączonej do zgłoszenia dokumentacji projektowej wynika, że zgłoszone roboty to w istocie modernizacja instalacji wody użytkowej i - poza montażem samych kolektorów słonecznych - będzie wymagała również umieszczenia zasobnika energii cieplnej, regulatora systemu solarnego oraz modułu hydraulicznego. Organ podkreślił, że w projekcie wskazano, iż instalacja ta stanie się głównym źródłem przygotowania ciepłej wody użytkowej w budynku, a istniejąca instalacja cieplna (piec gazowy) stanie się wówczas dodatkowym źródłem. W konsekwencji w budynku zostanie zainstalowana alternatywna instalacja grzewcza w stosunku do istniejącej. Takie zamierzenie, zdaniem organu, należy zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej instalacji ciepłej wody z wykorzystaniem kolektorów słonecznych, które wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie jest uwzględnione w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji nieprecyzyjnie wyjaśnił podstawy podjętej decyzji, jednak wskazał właściwą podstawę prawną i zawarł w niej prawidłowe rozstrzygnięcie.

Z decyzją tą nie zgodziła się M. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, sporządzoną przez pełnomocnika – r. pr. S. G., w której domagała się uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zarzucając im: naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 oraz art. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, naruszenie prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych organu, polegający na przyjęciu, że zamierzona inwestycja stanowi roboty budowlane polegające na wykonaniu nowej instalacji ciepłej wody. W uzasadnieniu podano, że planowane prace polegają w istocie na montażu na dachu kolektorów wraz z urządzeniami towarzyszącymi, bez których byłyby zupełnie bezużyteczne. Zdaniem skarżącej, nie może być przy tym mowy o wykonaniu nowej instalacji grzewczej, a jedynie o zapewnieniu już istniejącej instalacji nowego źródła. Przyjęcie za organem, że zwolnienie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwala jedynie na zamontowanie na dachu urządzenia bez jednoczesnego montażu osprzętu, przydatność tej ulgi w formalnościach budowlanych byłaby znikoma. Poza tym również w przypadku wolnostojących kolektorów zwolnienie wynikające z art. 29 ust. 2 pkt 16 tej ustawy nie przewiduje możliwości podłączenia kolektorów do istniejącej instalacji czy montażu osprzętu towarzyszącego. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że w świetle treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, starosta całkowicie odmiennie niż Wojewoda ocenił zagadnienie, uznając, że zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia podlegają tylko kolektory wolnostojące, a nie instalowane na dachu budynku, w związku z czym strona nie mogła zwalczać poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy, tracąc tym samym jedną z instancji gwarantowanych przepisem art. 15 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty wskazane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, dodatkowo wskazując, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącą.

Na wstępie podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Kryterium legalności, przewidziane w powołanym na wstępie przepisie ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd administracyjny nie natomiast jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, nie zastępuje organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz jedynie - jak wskazano wyżej - dokonuje oceny działań organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Przeprowadzona przez Sąd według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji i objętej postępowaniem z mocy art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego. Zdaniem Sądu, wydając w sprawie decyzje, organy orzekające naruszyły przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności, w ocenie Sądu, poważne zastrzeżenia budzi przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto nie doszło do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Materialnoprawną podstawą decyzji, wydanych przez organy obu instancji w wyniku zgłoszenia, dokonanego przez skarżącą w dniu 17 listopada 2010 r., były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje wynikająca z art. 28 ust. 1 zasada, że roboty budowlane oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wyliczając enumeratywnie w art. 29 obiekty budowlane oraz roboty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę, a jednocześnie wskazując w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród nich ustawodawca wymienił roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych (pkt 3 lit. b). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a także dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Na zasadzie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, do wykonania robót można przystąpić dopiero po upływie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ nie wniesie sprzeciwu w formie decyzji. Z kolei w art. 30 ust. 6 tej ustawy wskazano przypadki obowiązkowego wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, jakimi są sytuacje, gdy zgłoszenie dotyczy m.in. budowy lub wykonywania robót budowlanych objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1) albo gdy budowa lub wykonywanie robot budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2).

Z powyższego wynika, że zgłoszenie stanowi formę wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, określonej w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Wydanie decyzji o sprzeciwie albo milcząca zgoda organu muszą zostać poprzedzone przeprowadzeniem sformalizowanego postępowania administracyjnego, obejmującego postępowanie dowodowo-wyjaśniające, w toku którego organ zobowiązany jest zbadać kompletność złożonego zgłoszenia pod względem formalno- i materialnoprawnym, w tym również ustalić, na czym polegają zamierzone roboty budowlane i jakim wymogom określonym w przepisach prawa odpowiadają, a następnie prawidłowo je zakwalifikować. Jeżeli zgłoszenie nie odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wówczas organ - w zależności od rodzaju braków - dysponuje środkami pozwalającymi je uzupełnić albo poprzez wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., tj. w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie podania bez biegu, bądź w trybie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Jakkolwiek czas na reakcję organu w drodze decyzji został w postępowaniu wszczętym złożeniem zgłoszenia obwarowany przez ustawodawcę 30-dniowym terminem, to jednak ta okoliczność nie zwalnia organu od należytego wyjaśnienia sprawy, gdyż stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, jak również nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Podkreślić przyjdzie, że właściwe działanie organu ma zapewnić prowadzenie robót budowlanych zgodnie z przepisami prawa, a z drugiej strony ma chronić obywateli przed podejmowaniem działań to prawo naruszających. Ponadto, nawiązując do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a., wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony ale i zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie oraz do korygowania wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji i to bez względu na zarzuty odwołania, a następnie do wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. z zastrzeżeniem art. 139 tej ustawy. Zadaniem tego organu nie jest natomiast wyłącznie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co nie zmienia jednak faktu, że poprzez wydanie decyzji opartej o przepis art. 138 § 1 K.p.a. dochodzi do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. rozstrzygnięcie, zwane również osnową, jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, wskazując stanowisko organu względem uprawnień i obowiązków strony. Zaznaczyć jednak trzeba, że uprawnienie organu odwoławczego sprowadza się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji. Takie ograniczenie kompetencji wynika z zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. Innymi słowy, w razie gdy organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w całości, wówczas organ odwoławczy nie może wkroczyć w zakres sprawy nie objęty rozstrzygnięciem.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że w zgłoszeniu z dnia 17 listopada 2010 r. zamierzone roboty budowlane inwestorka określiła jako "modernizacja instalacji ciepłej wody użytkowej poprzez zastosowanie kolektorów słonecznych do istniejącej instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku jednorodzinnym". W ten sam sposób został wskazany przedmiot opracowania w dołączonym do zgłoszenia projekcie. W zgłoszeniu zasygnalizowano ponadto montaż kolektorów słonecznych na dachu istniejącego budynku, określając wysokość zabudowy powyżej 3 metrów. Tymczasem organ pierwszej instancji, w terminie przewidzianym prawem, zgłosił sprzeciw "w sprawie przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu kolektorów słonecznych na dachu istniejącego budynku", argumentując to tym, że art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane wyłącza z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie robót polegających na montażu wolnostojących kolektorów słonecznych. Decyzję tę organ odwoławczy utrzymał w mocy w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., czyli rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Powołując się na przedłożoną dokumentację organ odwoławczy zauważył, że poza montażem kolektorów, zgłoszone roboty polegać będą również na umieszczeniu zasobnika energii cieplnej, regulatora i modułu hydraulicznego. Na tej podstawie wywiódł, że skoro ta instalacja stanie się głównym źródłem ciepłej wody użytkowej, zaś instalacja dotychczasowa – źródłem dodatkowym, to zgłoszone roboty zakwalifikował jako wykonanie nowej instalacji, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia.

Mając na uwadze przedmiot sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu wydanej przezeń decyzji, nie sposób nie dostrzec, że odnosi się on wyłącznie do tej części zgłoszenia, które zostało określone jako "montaż kolektorów słonecznych na dachu budynku". W tym zakresie nie można zapominać, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga uzyskiwania pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie z art. 30 § 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia wymaga zainstalowanie urządzenia na obiekcie budowlanym tylko wtedy, gdy jest ono wyższe niż trzy metry. W rozpoznawanej sprawie ani z treści zgłoszenia ani z treści dołączonej dokumentacji nie wynika, czy wysokość projektowanych kolektorów przekracza wartość wskazaną w tym przepisie. Organ nie podjął bowiem żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności i nie wezwał o uzupełnienie zgłoszenia w przewidzianym prawem trybie. Zdaniem Sądu, kolektor słoneczny jest niewątpliwie jednoczęściowym, zespolonym urządzeniem, wchodzącym w skład instalacji słonecznej, umożliwiającym przekształcenie energii promieniowania słonecznego w ciepło, składającym się m.in. z ramy, szyb, płyty pokrytej materiałem absorbującym oraz warstwy izolacyjnej. Koncentrując się zatem na przedmiocie sprzeciwu, jaki został sformułowany przez organ pierwszej instancji w osnowie decyzji, można przyjąć, że roboty budowlane, polegające na umieszczeniu kolektorów słonecznych na dachu istniejącego budynku mieszkalnego zostały wadliwie zakwalifikowane jako montaż, podczas gdy stanowią one w istocie instalację urządzenia. Normatywne pojęcia "instalacja" i "montaż" nie posiadają legalnych definicji w ustawie Prawo budowlane, jednak w świetle uregulowań tej ustawy niewątpliwym jest, że roboty polegające na instalowaniu i montażu ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych, gdyż pojęcia te zostały użyte w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz 14, 15, 16 i 17 ustawy Prawo budowlane, wymieniającym roboty budowlane, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Dokonując ustalenia ich zakresu znaczeniowego i kierując się racjonalnością ustawodawcy, który nie używałby zamiennie pojęć tożsamych zakresowo, uznać należy, że "instalowanie" oznacza "zakładanie, montowanie urządzeń technicznych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. I, s. 1221), natomiast "montaż" to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych" (tamże t. II s. 712), łączenie oddzielnych części w całość (por. "Słownik wyrazów obcych" pod red. J. Tokarskiego, PWN Warszawa 1989, s. 490). W związku z przytoczonymi definicjami nie sposób nie zauważyć, że pojęcie "montaż" i "instalacja" są bliskoznaczne i odnoszą się do takiego sposobu działania, w efekcie którego z niezależnie od siebie istniejących części powstaje wytwór będący zupełnie nową całością. Zakres pojęcia "instalowanie", wyznaczony na podstawie przypadków zawartych w ustawie Prawo budowlane wskazuje na zasadnicze odmienności w relacji tego pojęcia do pojęcia "montażu". Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, który należy podzielić, że użycie zwrotu "instalacja" w kontekście art. 29 ust. 2 pkt 6, 14 i 15 tej ustawy wskazuje, iż odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10; z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 882/10, opubl. na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z powołanych ostatnio przepisów art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 ustawy Prawo budowlane wynika, że dotyczą one instalowania krat i urządzeń na obiektach budowlanych. Natomiast w art. 29 ust. 2 pkt 17 mowa jest o instalowaniu kabli telekomunikacyjnych w kanalizacji kablowej. Brak zatem w przepisach ustawy przypadku, w którym pojęcie "instalowania" odnosiłoby się do wykonywania odrębnego obiektu budowlanego. W tych okolicznościach prace związane z instalowaniem kolektorów nie wymagałyby pozwolenia na budowę, przy czym w rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił, czy zainstalowanie projektowanych kolektorów słonecznych, których liczba przewidziana do zamontowania na dachu budynku mieszkalnego wynosiła 5 sztuk, ze względu na ich wielkość i łączny ciężar, nie wymaga jednak ingerencji w konstrukcję budynku, poprzez przeprowadzenie zmian mających na celu zwiększenie wytrzymałości dachu z uwzględnieniem dodatkowego obciążenia, które spowodowałyby zmianę parametrów technicznych obiektu, co skutkowałoby zakwalifikowaniem takich prac jako przebudowy obiektu budowlanego, która z mocy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Przechodząc z kolei do pojęcia "montaż", należy wskazać, że stanowi on roboty budowlane polegające na wytworzeniu nowego obiektu budowlanego z gotowych już elementów łączonych w jedną, funkcjonalną całość. Oznacza to wykonanie obiektu w sposób kompleksowy, od podstaw i bez powiązania z innym, istniejącym wcześniej obiektem. Taką wykładnię potwierdza zapis art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy Prawo budowlane, w którym jest mowa o wolnostojących kolektorach słonecznych. Nie podlegają one obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia jeśli stanowić będą zestaw wolnostojący, funkcjonujący jako instalacja samodzielna, nie powiązana z inną instalacją grzewczą (służący np. do podgrzewania wody w basenie). Zakres robót oznaczony w osnowie decyzji z całą pewnością nie dotyczy tego rodzaju kolektorów; nie obejmuje też prac polegających na ich montażu. Jak dostrzegł organ odwoławczy, wnioskowana instalacja solarna - poza kolektorem słonecznym - składa się z wielu innych elementów, w tym zasobnika energii cieplnej, regulatora i modułu hydraulicznego, bezspornie wymagających zamontowania i połączenia w jedną całość z istniejącą w budynku instalacją centralnego ogrzewania systemem rur, które mogą przebiegać przez poszczególne kondygnacje obiektu budowlanego, do istniejącego kotła gazowego. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie ustalono, czy i jakiego rodzaju prac budowlanych wymaga zrealizowanie projektu w tym zakresie. W projekcie wskazano wyłącznie, że montaż regulatora systemu solarnego ma nastąpić w miejscu ogólnodostępnym dla użytkowników budynku wskazanym przez inwestora, natomiast montaż zasobnika energii oraz modułu hydraulicznego przewidziano w istniejącej kotłowni w piwnicy za pomocą rurociągów mocowanych uchwytami bezpośrednio do konstrukcji ścian. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, z zapisu zawartego w pkt 3 projektu, zatytułowanego "Opis rozwiązania" nie wynika, aby miało nastąpić wykonanie nowej instalacji ciepłej wody. W projekcie wskazano bowiem, że przygotowanie ciepłej wody użytkowej w istniejącej instalacji następuje w kotle gazowym, zlokalizowanym w kotłowni w piwnicy, a także w przepływowych podgrzewaczach elektrycznych. Przewidziano likwidację podgrzewaczy i zainstalowanie kolektorów słonecznych oraz połączenie ich w jeden system z istniejącym kotłem gazowym. W tych warunkach nie sposób skutecznie odeprzeć zarzutu skarżącej odnośnie błędu w ustaleniach faktycznych, gdyż zarówno w zgłoszeniu, jak i w tytule projektu, wyraźnie wskazano, że instalacja solarna będzie podłączona (zastosowana) do istniejącej instalacji centralnego ogrzewania w budynku. Planowane prace określono przy tym jako modernizację instalacji ciepłej wody.

W konkluzji należy stwierdzić, że w związku ze sformułowaniem zawartym w osnowie, wniesienie sprzeciwu odnośnie montażu kolektorów na dachu, jest nieadekwatne do treści zgłoszenia. Zdaniem Sądu, dokonaną przez organy modyfikację treści i zakresu zgłoszenia złożonego przez inwestorkę należy uznać za niedopuszczalną. To strona wyznacza wszak przedmiot i granice sprawy, a treść zgłoszenia jest wiążąca dla organów w postępowaniu, które zostało nim zainicjowane.

Wskazane wyżej, wadliwe zakwalifikowanie złożonego zgłoszenia, doprowadziło do nieuwzględnienia pełnego zakresu robót objętych jego treścią, a wydana w tym zakresie decyzja sugeruje jednocześnie, że wszystkie pozostałe prace objęte zgłoszeniem, poza zainstalowaniem kolektorów na dachu budynku, zyskują w trybie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane milczącą aprobatę organu na wykonanie ich na podstawie zgłoszenia. Jednocześnie, z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, podjęte rozstrzygnięcie w zakresie określonym przez organ należało uznać za przedwczesne. Sposób redakcji osnowy decyzji ukierunkowywał rozważania organów, wobec czego organ odwoławczy, dostrzegając konieczność innej kwalifikacji zgłoszonych prac - aczkolwiek wadliwie kwalifikując je jako budowę nowej instalacji - i w związku z tym dokonując rozważań w zakresie budowy nowej instalacji grzewczej, naruszył zasadę dwiunstancyjności postępowania, a poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji popadł w sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji, a treścią uzasadnienia wydanej przez siebie decyzji.

Jak wskazano na wstępie, nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym omówione wyżej uchybienia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 15 K.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi. Sądowoadministracyjna kontrola przestrzegania przez organy norm materialnoprawnych powinna bowiem zostać poprzedzona kontrolą postrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym, a zatem następuje ona dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego te normy mają znaleźć zastosowanie w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 461). W rozpoznawanej sprawie, z omówionych wyżej przyczyn, kontrola pod względem materialnoprawnym nie jest zatem możliwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, z uwagi na treść art. 210 § 1 P.p.s.a. i brak wniosku strony w tym zakresie.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku, sprawa winna zostać ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ obowiązany będzie przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie stanu faktycznego, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W szczególności organ zwróci uwagę na prawidłowe zakwalifikowanie całości robót objętych treścią zgłoszenia.