Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3024/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 i ust. 3, art. 36 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1531
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1816/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 stycznia 2017 r. sygn.. akt VI SA/Wa 1816/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zamiany koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej także: Przewodniczący KRRiT lub organ koncesyjny), działając na podstawie art. 33 ust. 2 i ust. 3, art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 639, dalej: ustawa rtv lub ustawa o radiofonii i telewizji) oraz art. 104, art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej: k.p.a.). po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] (dalej także: wnioskodawca, skarżąca lub spółka) z dnia 2 listopada 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, wykonując uchwałę Krajowej Rady Radiofonii Telewizji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] października 2015 r., w sprawie zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., udzielonej [...] (dalej także: koncesjonariusz lub uczestnik postępowania), poprzez przyznanie prawa do rozpowszechniania programu radiowego [...] ze stacji nadawczej zlokalizowanej w [...] w województwie małopolskim (105,1 MHz), z jednoczesną odmową dokonania zmiany koncesji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielonej skarżącej spółce [...].

Skarżąca i uczestnik postępowania złożyli wnioski o zmianę w trybie art. 155 kpa koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych polegającą na rozszerzeniu koncesji o kolejną stację nadawczą na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze społeczno-religijnym.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji upoważniła Przewodniczącego KRRiT do dokonania zmiany koncesji udzielonej [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą [...].

W wyniku wykonania powyższej uchwały Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] października 2015 r.,

1. dokonał zmiany pkt V koncesji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. udzielonej [...] na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą [...] poprzez dodanie stacji nadawczej [...] (105,1 MHz);

2. zobowiązał koncesjonariusza, po uzyskaniu zezwoleń przewidzianych obowiązującymi przepisami, do rozpoczęcia rozpowszechniania programu ze stacji nadawczej w [...],

3. odmówił zmiany (rozszerzenia) koncesji spółce [...]

Prezes KRRiT wskazał szczegółowo na przyczyny swej decyzji porównując oferty obu zgłaszających się podmiotów.

Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

[...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówioną decyzję Przewodniczącego KRRiT.

Na wstępie skarżąca spółka wskazała na stanowisko [...], zastępcy Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, który w toku posiedzenia KRRiT w dniu 13 stycznia 2015 r. stwierdzić miał, że "pierwotną intencją KRRiT było przyznanie tej częstotliwości [...]". Zdaniem skarżącej spółki, ów fragment wypowiedzi zastępcy Przewodniczącego KRRiT świadczy o tym, że organ miał już z góry wybrany podmiot do rozszerzenia spornej koncesji, a wskazane uchybienia postępowania były konsekwentnie przez organ pomijane.

Skarżąca w uzasadnieniu wniesionej skargi zarzuciła też, że [...] złamała przepis art. 52 ustawy o radiofonii i telewizji oraz ustawę - Prawo telekomunikacyjne z uwagi na nielegalne nadawanie programu radiowego z nadajnika w [...] na częstotliwości 105,1MHz od dnia 28 kwietnia 2015 r., pomimo braku koncesji oraz decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, [...] naruszyła także przepis § 18 rozporządzenia KRRiT w sprawie zawartości wniosku o udzielenie koncesji oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie programów radiofonicznych i telewizyjnych, albowiem nie powiadomiła organu koncesyjnego o zmianie stanu faktycznego - rozpoczęciu nadawania z lokalizacji [...]. W ocenie skarżącej Przewodniczący KRRiT - poprzez fakt nie uwzględnienia wyżej opisanych naruszeń prawa, stanowiących przesłankę do negatywnej oceny wniosku [...] - naruszył zasady oceny wniosku i dotychczasowej działalności nadawcy, przyznając prawo do nadawania podmiotowi, który ewidentnie i jawnie łamał wyżej przywołane przepisy prawa.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że Przewodniczący KRRiT nie informował strony o przebiegu postępowania zakończonego wydaniem skarżonej decyzji na żadnym z jego etapów, a wszelkie informacje o przebiegu tego postępowania skarżąca spółka uzyskiwała wyłącznie wskutek własnej inicjatywy. Podniosła też, że jej zdaniem organ pominął fakt, iż we wniosku [...] wystąpiły braki formalne, które winny spowodować pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania, oraz że organ pominął w decyzji fakt nierealizowania w pełni wymogów koncesji przez [...].

Skarżąca zarzuciła też, że przyznanie [...] koncesji narusza nabyte prawa skarżącej spółki [...] z tytułu wykonywanej koncesji z dnia [...] września 2008 r. ze względu na negatywne oddziaływanie stacji nadawczej [...] na jaj program.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej także: ppsa).

Zdaniem Sądu I instancji, Przewodniczący KRRiT rozpatrując oba złożone wnioski, poddał ocenie stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, możliwość dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu, przewidywany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, przewidywany udział audycji, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji, a także dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków społecznego przekazu. Dokonał prawidłowego porównania projektów programów radiowych przedstawionych przez oba podmioty i szczegółowo wyjaśnił sposób dokonania zestawienia obu wniosków. Przewodniczący KRRiT wykazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego na wyróżnienie zasługuje propozycja programu [...].

WSA nie dostrzegł, aby analiza złożonych wniosków przeprowadzona przez Przewodniczącego KRRiT, a także dokonana przez ten organ analiza interesu społecznego, dokonane zostały niezgodnie z zasadami uznania administracyjnego i nosiły tym samym cechy rozstrzygnięcia dowolnego.

Sąd I instancji za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący złamania przez [...] art. 52 ustawy rtv oraz ustawy - Prawo telekomunikacyjne poprzez nielegalne nadawanie programu radiowego z nadajnika w [...] na częstotliwości 105,1 MHz od 28 kwietnia 2015 r., pomimo braku koncesji oraz decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Za nieuzasadniony uznał też zarzut naruszenia § 18 rozporządzenia KRRiT z uwagi na niepowiadomienie o zmianie stanu faktycznego, tj. rozpoczęciu nadawania z lokalizacji [...]. WSA zgodził się ze stanowiskiem organu, że KRRiT oceniając zgodność wcześniejszej działalności wnioskodawcy z posiadanymi uprawnieniami, powinna się opierać na rozstrzygnięciach organów i instytucji powołanych do orzekania o tych naruszeniach. Tymczasem postępowanie przeciwko [...] w sprawie przestępstwa z art. 52 ustawy o radiofonii i telewizji zakończone zostało 21 sierpnia 2015 r. wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Zatem organ koncesyjny nie mógł stwierdzić, iż istnieją podstawy do negatywnego rozstrzygnięcia wniosku [...] w oparciu o przesłankę z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o radiofonii i telewizji.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu strony skarżącej dotyczącego pominięcia przez Przewodniczącego KRRiT braków formalnych wniosku [...] WSA uznał, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - [...] posiadała wstępną zgodę właściciela budynku, zaś jej dokumentacja ekonomiczna nie miała istotnych braków formalnych. Zdaniem Sądu, również wniosek [...] w części programowej był komplety i nie zawierał braków formalnych, zaś z jego treści wyraźnie wynikało, jakie mają być założenia projektowanego programu.

Co do zarzutu rzekomej niekompletnej dokumentacji finansowej dotyczącej wniosku [...] WSA stwierdził, że organ koncesyjny nie naruszył art. 35 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Skoro [...] działa jako jednostka organizacyjna kościelnej osoby prawnej - [...] - to organ prawidłowo uwzględnił przy ocenie przesłanki możliwości finansowania wnioskodawcy będącego kościelną osobą prawną dokumentacji finansowej podmiotu podatkowego wyodrębnionego na podstawie przytoczonych przez organ koncesyjny przepisów, w ramach którego prowadzona jest koncesjonowana działalność nadawcy.

WSA nie zgodził się również z argumentami strony skarżącej dotyczącymi rzekomej kolizji częstotliwości [...] 105,1 oraz częstotliwości 105,2, należącej do skarżącej spółki [...] Wskazał, że w świetle przepisu art. 192 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne, gospodarka w zakresie zasobów częstotliwości oraz kontrola spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej, należą do zakresu działania Prezesa UKE. Z kolei ustawa o radiofonii i telewizji również wyraźnie przewiduje, że wszystkie decyzje odnoszące się do technicznych aspektów działalności nadawczej podejmowane są przy udziale Prezesa UKE. Po dokonaniu wyboru koncesjonariusza przez KRRiT, przed podjęciem decyzji koncesyjnej przez Przewodniczącego KRRiT poprzedzająca ją uchwała koncesyjna jest konsultowana z Prezesem UKE, na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Na tym etapie postępowania Prezes UKE ustala ostateczne warunki techniczne koncesji. Warunki te, jako uzgodnione między obydwoma organami, będą następnie zawarte w decyzji koncesyjnej Przewodniczącego KRRiT oraz w wydanej na jej podstawie na rzecz koncesjonariusza decyzji rezerwacyjnej Prezesa UKE. W ocenie WSA w tej sytuacji należy uznać, że skoro zagadnienia techniczne związane z rezerwacją częstotliwości należą do Prezesa UKE jako gospodarza częstotliwości, to w tym stanie rzeczy postanowienie Prezesa UKE wydane w trybie art. 105 § 5 kpa w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji, nie jest tylko opinią, z którą powinien się zapoznać Przewodniczący KRRiT przed wydaniem decyzji koncesyjnej, lecz stanowi niewątpliwie wiążące uzgodnienie co do warunków technicznych koncesji, które Przewodniczący KRRiT musi uwzględnić w treści decyzji koncesyjnej.

W konsekwencji WSA uznał, iż z uwagi na zajęcie jednoznacznego stanowiska przez właściwy organ (Prezesa UKE), brak było podstaw do uznania przez Przewodniczącego KRRiT, iż mogłoby dojść do kolizji częstotliwości Limanowa 105,1 oraz częstotliwości 105,2, należącej do skarżącej spółki.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że Przewodniczący KRRiT, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa. W ocenie WSA organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 kpa i art. 77 kpa), dokonując przy tym wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego, a także uzasadniając obie sporne decyzje administracyjne w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 kpa

[...] zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. Art. 134 § 1 ppsa poprzez nierozpoznanie zarzutu skarżącego dotyczącego wydania decyzji przez członków organu, co do których istniały okoliczności, które mogły wywołać wątpliwość co do ich bezstronności stosownie do treści art. 24 § 3 kpa;

2. Art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez uznanie, że ustalenie czy [...] przestrzega przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu może nastąpić wyłącznie na podstawie rozstrzygnięć organów i instytucji powołanych do orzekania o tych naruszeniach;

3. Art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. poprzez nie uwzględnienie przy ocenie wniosków dotychczasowego przestrzegania przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu;

4. Art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 o radiofonii i telewizji poprzez oparcie ustaleń dotyczących możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu na dokumentacji finansowej [...] a nie wnioskodawcy, czyli [...];

5. Art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 o radiofonii i telewizji poprzez uznanie, że opinia Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, o której mowa w tym przepisie jest wiążąca dla Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;

6. Art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 o radiofonii i telewizji poprzez błędna oceną stopnia zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w ustawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przewodniczący KRRiT wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, co nakłada na profesjonalnego jej autora obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia zgodnie z art. 176 pkt .2 ppsa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z 18 grudnia 2018 sygn. akt II GSK 4312/16).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać trzeba, że dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest - co do zasady - wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenia, które mogą istotnie wpływać na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać na prawdopodobieństwo takiego istotnego wpływu zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. Powinien też wskazać na naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ppsa, co oczywiście może wiązać się pośrednio z zarzutami naruszenia przepisów proceduralnych stosowanych przez organy. Ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych – jego zdaniem – przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy ppsa i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. 2017 r., poz. 2188). Istotne jest, zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest, bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

W świetle powyższych uwag stwierdzić trzeba, że skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom.

Pierwszy zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 ppsa przez nierozpoznanie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 3 Kpa (przy uwzględnieniu wspomnianej wyżej uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09) nadawał się w istocie do merytorycznego rozpoznania. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Art. 24 § 3 kpa dotyczy wyłączenie pracownika z postępowania przez jego bezpośredniego przełożonego. Jednak organem wydającym zaskarżoną decyzję w ramach przyznanych temu organowi ustawowych kompetencji nie była Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, lecz jednoosobowy organ, jakim jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Natomiast zarzut braku bezstronności był podnoszony

w odniesieniu do członka organu kolegialnego - Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Podnosząc zarzuty naruszenia art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa skarżący kasacyjnie nie powiązał tych zarzutów z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd I instancji. Nie wskazał też, na czym miałby polegać istotny wpływ na wynik sprawy zarzucanego naruszenia przepisów postępowania. Zarzucając naruszenie różnych przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym miało polegać naruszenie każdego z nich. Należy przy tym zauważyć, że kwestia zarzucanego nadawania programu bez koncesji była przedmiotem oceny przez Sąd I instancji. Trafnie WSA zauważył, że działania takie jako stanowiące przestępstwo określone w art. 52 ustawy o radiofonii i telewizji były przedmiotem oceny przez kompetentne do tego organów. Nie można więc czynić zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji w sprawie niniejszej, skoro stosują się do ustaleń organów kompetentnych do oceny, czy zostało dokonane przestępcze naruszenie prawa. Co do pozostałych zarzutów podnoszonych w pkt 2 petitum skarg kasacyjnej (w szczególności dotyczących art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa), to zarzutów tych w skardze kasacyjnej nie skonkretyzowano, nie wskazano, jakie konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarzut ten należy uznać za nie mogący podważać prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia przepisów art. 34 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował nawet, czy zarzuca w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania, czy przepisów prawa materialnego. Tak sformułowane zarzuty nie pozwalają w istocie na wyczerpujące, merytoryczne odniesienie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej, gdyż w przeciwieństwie do wyżej opisanych zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego będących w oczywisty sposób przepisami postępowania, w przepisach art. 34 i 36 ustawy rtv znajdują się zarówno normy prawa materialnego jak i procesowego. Należy jednak zauważyć, że organ dokonał oceny wniosków w zakresie oceny kryteriów udzielenia koncesji opisanych w art. 36 ustawy rtv, w tym w szczególności kryterium możliwości finansowych dokonania inwestycji (art. 36 ust. 1 pkt 2) i kryterium przestrzegania prawa (art. 36 ust. 1 pkt 5). Sąd I instancji dokonał oceny decyzji również pod kątem przestrzegania tych przepisów i trafnie nie dostrzegł ich naruszenia. Jak wyżej wskazano prawidłowo ocenił kwestię przestrzegania prawa. Również wystarczająca była ocena sytuacji finansowej jednostki organizacyjnej [...], która miała być nadawcą programu. Takie wyodrębnienie jednostki organizacyjnej nastąpiło na podstawie art. 55 ust. 8 w zw. z art. 12 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego (Dz. U. z 1989 r. Nr 29 poz. 154 ze zmianami). Czyni to niezasadnymi zarzuty podniesione w pkt 3 i 4 petitu skargi kasacyjnej Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy rtv, zgodnie z którym Przewodniczący Krajowej Rady, po zasięgnięciu opinii Prezesa UKE w zakresie określonym w ust. 1a pkt 3, ogłasza w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" informacje o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie w sposób rozsiewczy naziemny programu radiowego lub telewizyjnego oraz ustala termin, nie krótszy niż 45 dni od dnia ogłoszenia, do składania wniosków o udzielenie koncesji. Wymogi wynikające z tego przepisu zostały spełnione, a rozważania co do charakteru opinii Prezesa UKE na tym etapie są zbędne. O warunkach technicznych nadawania programu w zakresie korzystania z częstotliwości radiowych decyduje Prezes UKE.

Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 1pkt 1 ustawy TV. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 zadania radiofonii i telewizji ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją. Zgodnie z art. 1 ustawy TV zadaniem radiofonii i telewizji jest: 1) dostarczanie informacji; 2) udostępnianie dóbr kultury i sztuki; 3) ułatwianie korzystania z oświaty, sportu i dorobku nauki; 3a) upowszechnianie edukacji obywatelskiej; 4) dostarczanie rozrywki; 5) popieranie krajowej twórczości audiowizualnej. Przy wydawaniu koncesji została dokonana taka ocena. Tak określone kryteria oceny – co oczywiste – nie są sparametryzowane. Porównanie oferty programowej podmiotów starających się o koncesję podlega więc uznaniu administracyjnemu organu koncesyjnego, który jest zobowiązany wyjaśnić, dlaczego sposób dwóch lub więcej konkurujących o koncesje wybrał konkretny podmiot. Organ takiej oceny i jej uzasadnienia dokonał. Czyni to niezasadnym zarzut podniesiony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) i pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm).