Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 297/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1539/19 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. H. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1539/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz T. H. kwotę 955 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju po ponownym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1043/17, odwołania T. H. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu odsetek w wysokości 14 068,43 zł na rzecz T. H. za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną we W., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,2548 ha, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2016 r. w całości i orzekł o ustaleniu odsetek w wysokości 25 197,02 zł na rzecz T. H. za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za ww. nieruchomość oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odsetek w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wyrokiem z 6 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1043/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., uznając, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że roszczenie o przyznanie odsetek za opóźnienie lub za zwłokę w zapłacie odszkodowania za grunt przyjęty pod drogę publiczną, jako roszczenie z zakresu prawa cywilnego, powinno być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Organ wskazał, że sąd zobowiązał Ministra, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, do wzięcia pod uwagę zaprezentowanej oceny prawnej i rozpatrzenia wniosku T. H. o przyznanie odsetek oraz do dokonania stosownego rozstrzygnięcia w zależności od poczynionych ustaleń i ocen oraz uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Organ, związany powyższym rozstrzygnięciem, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że zasługują one częściowo na uwzględnienie. Organ wskazał, że w jego ocenie za datę wymagalności roszczenia o odsetki należy uznać pierwszy dzień po upływie 14 dni od dnia wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a więc od [...] maja 2014 r.

Organ podniósł, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, że odsetki powinny być liczone od dnia następującego po dniu, w którym decyzja z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania stała się ostateczna, czyli od [...] listopada 2013 r., bowiem to w gestii organu odwoławczego pozostaje mające skutek prawny stwierdzenie uchybionego terminu. Do tego czasu przekroczenie końcowej daty właściwej do wniesienia odwołania ma jedynie charakter faktyczny, nieusankcjonowany postanowieniem organu rozpatrującego odwołanie, rozstrzygającego w sposób wiążący także o spełnieniu wymogów formalnych odwołania.

Organ zauważył, że Wojewoda [...] otrzymał odwołanie T. H. [...] listopada 2013 r. Biorąc pod uwagę fakt, że na dzień otrzymania odwołania czas między możliwym końcem terminu na wniesienie odwołania a faktycznym otrzymaniem odwołania był niedługi, a Wojewoda nie otrzymał w niezawiniony sposób zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez T. H., nie sposób uznać, że Wojewoda miał uzasadnione podstawy, aby stwierdzić, że decyzja z [...] listopada 2013 r. jest ostateczna, a więc że zachodzą przesłanki do powiadomienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że decyzja jest ostateczna i powstał w związku z tym obowiązek zapłaty przez inwestora ustalonego odszkodowania. Organ wywodził następnie, że nie można przyjąć, że inwestor miał wiedzę, że decyzja o ustaleniu odszkodowania jest ostateczna.

W ocenie organu jednak Wojewoda [...] nieprawidłowo zaniechał orzeczenia odsetek za okres od [...] maja do [...] października 2014 r., za opóźnienie w zapłacie odsetek od kwoty stanowiącej 70% odszkodowania, wypłaconej [...] października 2014 r. Organ wskazał ponadto, że Wojewoda błędnie przeanalizował podstawy prawne wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie dotyczące kwoty stanowiącej 30% należnego odszkodowania, wypłaconej [...] marca 2016 r., co spowodowało błędne ustalenie odsetek.

Organ następnie podał, że zaliczka stanowiąca 70% odszkodowania (w wysokości 195 580,80 zł) została wypłacona [...] października 2014 r. Zdaniem organu w zakresie tej kwoty odsetki są należne od [...] maja 2014 r. (pierwszy dzień po upływie 14-dniowego terminu zapłaty od daty wydania postanowienia Ministra z [...] kwietnia 2014 r.) do [...] października 2014 r. (dzień zapłaty) i wynosiły 10 379,66 zł. Wysokość odsetek ustalono na podstawie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r., zgodnie z którym wysokość odsetek ustalono na 13% w stosunku rocznym, a które obowiązywało do 21 grudnia 2014 r.

Natomiast w zakresie zapłaty pozostałej części, stanowiącej 30% odszkodowania, organ wskazał, że kwota 83 824,20 została wypłacona [...] marca 2016 r. Odsetki od tej kwoty, zdaniem organu, są należne od [...] maja 2014 r. (pierwszy dzień po upływie 14-dniowego terminu zapłaty od daty wydania postanowienia Ministra z [...] kwietnia 2014 r.) do [...] grudnia 2014 r. (dzień zapłaty) i wynosiły 6 627,85 zł. Wysokość odsetek ustalono na podstawie § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r., zgodnie z którym wysokość odsetek ustalono na 13% w stosunku rocznym, a które obowiązywało do [...] grudnia 2014 r. Natomiast za okres od 23 grudnia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 6% w stosunku rocznym, co wynika z § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych, zgodnie z którym odsetki za okres od [...] grudnia 2014 r. do [...] grudnia 2015 r. zostały ustalone na poziomie 8% w stosunku rocznym, co daje kwotę 6 871,29 zł. Z kolei odsetki za okres od [...] stycznia 2016 r., na podstawie obwieszczenia Ministra Sprawiedliwości z 7 stycznia 2016 r., zgodnie z którym wynosiły 7% w stosunku rocznym, do 22 marca 2016 r. stanowiły kwotę 1 318,22 zł.

Podsumowując, organ wskazał, że łączna kwota odsetek za opóźnienie w zapłacie 70% odszkodowania, licząc od [...] maja 2014 r. do [...] października 2014 r., wyniosła 10 379,66 zł. Z kolei łączna kwota odsetek za opóźnienie w zapłacie 30% odszkodowania, od [...] maja 2014 r. do [...] marca 2016 r., wynosi 14 817,36 zł.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. H., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 130 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 481 § 1 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że datą wymagalności roszczenia o odsetki jest [...] maja 2014 r., tj. pierwszy dzień po upływie 14 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, podczas gdy postanowienie to ma jedynie charakter deklaratoryjny, a decyzja w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania stała się ostateczna z mocy prawa wraz z bezskutecznym upływem terminu na wniesienie odwołania, w konsekwencji czego dwutygodniowy termin na wypłatę odszkodowania rozpoczął swój bieg od dnia następującego po upływie ostatniego dnia, w którym możliwe było skuteczne wniesienie odwołania – [...] listopada 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1043/17 ustalił, że w sprawie ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Organ i sąd tym stanowiskiem są związani na podstawie art. 153 p.p.s.a., na co organ prawidłowo powołał się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko powyższe jest ponadto zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że roszczenie o odsetki jest pochodne od roszczenia o wypłatę odszkodowania i skoro odszkodowanie jest ustalane poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to także obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter.

Kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu, zdaniem sądu wojewódzkiego, było ustalenie daty wymagalności odsetek ustawowych i odsetek za opóźnienie od kwot odszkodowania wypłaconych z opóźnieniem. Zdaniem organu datą wymagalności był upływ terminu 14 dni liczony od pierwszego dnia po dniu, w którym stało się prawomocne postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania po terminie. Zdaniem skarżącej natomiast termin ten powinien był być liczony od upływu 14 dni od dnia, w którym odwołanie powinno być wniesione, tj. od [...] listopada 2013 r.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 132 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa zaś art. 481 § 1 k.c., zgodnie z którym jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Dopuszczalność podnoszenia roszczeń o odsetki jest zatem uzależniona od istnienia w obrocie prawnym wykonalnej decyzji odszkodowawczej oraz niewywiązania się przez dłużnika odszkodowawczego z obowiązku zapłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie wynikającym z art. 132 ust. 1 u.g.n. i może dotyczyć wyłącznie okresu następującego po upływie ww. terminu.

Odsetki w przypadku opóźnienia w wykonaniu zobowiązania należą się niejako automatycznie, bez względu na ewentualny brak winy dłużnika. Ta bowiem może uzasadniać żądanie odsetek z tytułu zwłoki (art. 476 i art. 477 k.c.), ale przed sądem powszechnym. Należą się one także bez względu na poniesienie szkody jako następstwa niewykonania zobowiązania i choćby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik nie ponosi odpowiedzialności. Sąd wojewódzki podkreślił, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że odsetki mają na celu wyrównanie uszczerbku majątkowego stanowiącego konsekwencję braku możliwości korzystania przez wierzyciela z należnego mu świadczenia pieniężnego od daty, w której dłużnik powinien spełnić to świadczenie stosownie do art. 455 k.c., przy czym obecnie w mniejszym stopniu pełnią funkcję waloryzacyjną, a mają przede wszystkim zapewnić swego rodzaju zryczałtowane wynagrodzenie dla wierzyciela za korzystanie przez dłużnika ze środków pieniężnych należnych wierzycielowi, a także dyscyplinować dłużnika i motywować go do jak najszybszego spełnienia świadczenia. Odsetki stanowią w zasadzie minimalną rekompensatę uszczerbku doznanego przez wierzyciela wskutek pozbawienia go możliwości czerpania korzyści z należnego mu świadczenia pieniężnego. Sąd dodał, że w orzecznictwie i judykaturze niekwestionowany jest pogląd, zgodnie z którym odsetki należą się od dnia wymagalności długu, czyli od dnia następnego po dniu, w którym dłużnik miał wykonać zobowiązanie. Jest to bowiem świadczenie akcesoryjne. Stosownie do art. 455 k.c., jeżeli termin spełnienia świadczenia nie jest oznaczony ani nie wynika z właściwości zobowiązania, świadczenie powinno być spełnione niezwłocznie po wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Tak więc w razie określenia terminu w ustawie, ustalenie wymagalności następuje z jego uwzględnieniem.

Sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad miał zapłacić odszkodowanie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] listopada 2013 r. o odszkodowaniu stała się ostateczna (art. 132 ust. 1a u.g.n.). Decyzja z [...] listopada 2013 r. została doręczona stronie [...] listopada 2013 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął [...] listopada 2013 r. i z tym dniem decyzja stała się ostateczna. Wobec tego 14-dniowy termin na zapłatę odszkodowania upływał [...] grudnia 2013 r.

Sąd podkreślił, że zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Decyzje ostateczne to w rozumieniu k.p.a. takie decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy albo gdy wszystkie strony zrzekły się prawa do złożenia odwołania.

Data uzyskania cechy ostateczności przez decyzję jest zależna od daty jej doręczenia stronie. Uchybienie natomiast terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania i w konsekwencji ostateczność decyzji. Inaczej mówiąc, uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, a decyzja staje się ostateczna. Z tego powodu wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania po terminie nie ma wpływu na stwierdzenie ostateczności decyzji odszkodowawczej. Samo bowiem wniesienie odwołania po terminie skutkuje uznaniem decyzji za ostateczną. Dopiero wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jego przywrócenie powoduje szczególnego rodzaju skutek w postaci utraty przez decyzję cechy ostateczności i uruchomienia toku instancji. W niniejszej sprawie skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, a w konsekwencji organ nie orzekał w tym zakresie. Dlatego decyzja z [...] listopada 2013 r. stała się ostateczna z upływem ostatniego dnia do wniesienia odwołania, tj. [...] listopada 2013 r.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, nie mają przy tym znaczenia prawnego podnoszone przez organ okoliczności, że organ nie otrzymał zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą decyzji z przyczyn przez niego niezawinionych, czy też nie miał możliwości poinformowania zobowiązanego podmiotu o terminie ostateczności decyzji. Kwestia braku czy też winy w uchybieniu terminu nie ma znaczenia dla oceny zasadności żądania odsetek na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 481 k.c.

Sąd wojewódzki wskazał, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, powinien uwzględnić przedstawioną przez ten sąd ocenę prawną oraz ustalić wysokość odsetek, przyjmując, że decyzja stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania, tj. [...] listopada 2013 r. Natomiast ustalając wysokość odsetek za poszczególne okresy, organ powinien dokonać tego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r. w sprawie określenia wysokości odsetek ustawowych, które obowiązywało do dnia 22 grudnia 2014 r. (uchylone 23 grudnia 2014 r.), a zgodnie z którym wysokość odsetek ustawowych ustalono na 13% w stosunku rocznym (§ 1), rozporządzenie Rady Ministrów z 16 grudnia 2014 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych zgodnie z którym wysokość odsetek ustawowych ustalono na 8% w stosunku rocznym (§ 1), a które weszło w życie 23 grudnia 2014 r., zostało uchylone 1 stycznia 2016 r., lecz obowiązywało do 31 grudnia 2015 r. i obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z 7 stycznia 2016 r. w sprawie wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie, zgodnie z którym od 1 stycznia 2016 r. wysokość odsetek ustawowych za opóźnienie wynosi 7% w stosunku rocznym.

W świetle powyższych przepisów, jak wskazał sąd, odsetki za okres do [...] grudnia 2014 r. wynosiły 13% w stosunku rocznym, od [...] grudnia 2014 r. – 8% w stosunku rocznym, a od [...] stycznia 2016 r. – 7% w stosunku rocznym. Natomiast w uzasadnieniu decyzji terminy te nie zostały określone prawidłowo. Organ, powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z 4 grudnia 2008 r., raz przyjął, że obowiązywało ono do 22 grudnia 2014 r., a raz, że do 21 grudnia 2014 r. Organ, ponownie formułując sentencję decyzji, powinien więc wskazać w niej nie tylko wysokość kwoty tytułem odsetek, ale także precyzyjnie określić okresy, za jakie odsetki zostają przyznane wraz podaniem ich procentowej wysokości przy rozbiciu na poszczególne transze wypłaty odszkodowania (zaliczka – 70%, pozostała kwota –30%).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 16 § 1 i art. 134 k.p.a. w zw. z art. 481 § 1 i art. 5 k.c. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że wydanie przez organ postanowienia o wniesieniu odwołania po terminie nie ma wpływu na stwierdzenie ostateczności decyzji odwoławczej i zasadności żądania odsetek, gdyż te mają na celu wyrównanie uszczerbku majątkowego stanowiącego konsekwencję braku możliwości korzystania przez wierzyciela z należnego mu świadczenia pieniężnego od daty, w której dłużnik powinien spełnić to świadczenie oraz mają przede wszystkim zapewnić swego rodzaju zryczałtowane wynagrodzenie dla wierzyciela za korzystanie przez dłużnika ze środków pieniężnych należnych wierzycielowi, a także dyscyplinować dłużnika i motywować go do jak najszybszego spełnienia świadczenia, podczas gdy to właśnie sam wierzyciel, składając po upływie ustawowego terminu odwołanie od decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, swoim własnym zawinionym działaniem uniemożliwił realizację tej decyzji dłużnikowi do czasu rozpatrzenia tegoż odwołania bądź też stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia, a tym samym przyznanie mu, w związku z tym działaniem, dodatkowej nagrody w postaci odsetek byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, a w szczególności rażąco sprzeczne z poczuciem sprawiedliwości i tym samym stanowiłoby nadużycie prawa, zwłaszcza że przyznane wierzycielowi odszkodowanie podlega przecież waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od T. H. na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości prawem przepisanej.

Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z [...] listopada 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, T. H. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1 800 zł oraz oświadczyła, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej jest niezasadny.

Na wstępie należy wskazać, że w zasadzie skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń stanu faktycznego, który zatem można uznać za bezsporny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy wydanie przez organ postanowienia o wniesieniu odwołania po terminie ma wpływ na stwierdzenie ostateczności decyzji odwoławczej i od jakiego dnia powinny być naliczane odsetki z tytułu opóźnienia w zapłacie odszkodowanie T. H., ustalonego decyzją z [...] listopada 2013 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

W myśl natomiast art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

Niesporne jest w sprawie, że decyzją z [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust.1, art.12 ust 4f i 5, art. 18 ust.1 i 1e, art. 22 i 23 ustawy z 10 kwietnia 2004 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. H. w wysokości 279 414,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej we W. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dwujezdniowej drogi ekspresowej [...]. Na podstawie art. 132 ust. 1a u.g.n. zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Należy zatem wskazać, że przymiot ostateczności decyzji wynika z regulacji prawnej art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne.

Z powyższego przepisu wynika, że decyzja wydana w pierwszej instancji uzyskuje cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosła odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Powyższy termin ma charakter zawity, a to oznacza, że nigdy nie może być on przedłużany. Oznacza to również, że dokonanie tej czynności po jego upływie jest bezskuteczne. W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowi bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 330/99, LEX nr 48749; wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000, nr 2, poz. 70; uchwała 7 sędziów NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96, LEX nr 43356).

Bezsporne jest w rozpoznawanej sprawie, że od ww. decyzji z [...] listopada 2013 r. odwołanie z uchybieniem terminu do jego wniesienia wniosła T. H., co oznacza, że odwołanie jest bezskuteczne, a w konsekwencji decyzja z [...] listopada 2013 r. stała się ostateczna.

Prawidłowo zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że skoro decyzja z [...] listopada 2013 r. została doręczona stronie [...] listopada 2013 r., a termin do wniesienia odwołania upłynął [...] listopada 2013 r., to z tym dniem decyzja stała się ostateczna. Wobec tego 14-dniowy termin na zapłatę odszkodowania upływał [...] grudnia 2013 r.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie ma wpływu na wykonalność decyzji z [...] listopada 2013 r. wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. o wniesieniu odwołania przez T. H. z uchybieniem terminu. Należy wskazać, iż ww. postanowienie ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organ odwoławczy stwierdza w nim jedynie uchybienie terminu do wniesienia odwołania, określonego w art.129 § 2 k.p.a. W konsekwencji, stanu prawnego, jakim jest ostateczność (a więc także wykonalność) decyzji, nie tworzy wydane w trybie art. 134 k.p.a. postanowienie organu odwoławczego, lecz walor ostateczności decyzja organu pierwszej instancji uzyskuje z mocy samego prawa z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania i to zarówno wówczas, gdy odwołania w ogóle nie wniesiono, jak i wówczas, gdy odwołanie zostało wniesione po ustawowym terminie, którego to terminu nie przywrócono w trybie art. 58 - 59 k.p.a. Należy w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2014 r. sygn. akt II FSK 690/12 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA") z uwagi na podobne uregulowania prawne zawarte w art. 228 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa i art. 134 K.p.a. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "unormowane w art. 228 § 1 pkt 2 o.p. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania ma charakter deklaratoryjny. Uprawniony organ administracji stwierdza w nim jedynie uchybienie przewidzianego przez o.p. terminowi do wniesienia odwołania. Decyzja, od której odwołanie nie zostało skutecznie prawnie wniesione, to znaczy wniesiono je z przekroczeniem ustawowego terminu zaskarżenia, jest ostateczna i może stanowić podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego bez wydawania postanowienia o nadaniu rygory natychmiastowej wykonalności". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że z art. 481 § 1 k.c. wynika, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Odpowiednie stosowanie art. 481 § 1 k.c. do skutków opóźnienia w wypłacie ustalonego odszkodowania oznacza, że przekroczenie terminu wskazanego w decyzji z [...] listopada 2013 r. skutkuje możliwością żądania przez T. H. odsetek z tytułu powstania negatywnych skutków tego opóźnienia w wysokości odsetek ustawowych (art. 481 § 2 k.c.). Zobowiązanie do wypłaty odsetek nie jest zależne od zaistnienia szkody skutkiem opóźnienia w wypłacie odszkodowania ani nie zależy od przyczyn, które spowodowały opóźnienie. Artykuł 481 k.c. obciąża dłużnika obowiązkiem zapłaty odsetek bez względu na przyczyny uchybienia terminowi płatności sumy głównej. Sam fakt opóźnienia przesądza o tym, że wierzycielowi należą się odsetki.

Na koniec należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego określone w art. 5 Kodeksu cywilnego. Artykuł 6 i 7 k.p.a. wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie mogą one stanowić podstawy decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować ani modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 1360/01, CBOSA).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a., mając na względzie uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12. Zgodnie z powyższą uchwałą art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżącej koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) jako 50% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tegoż rozporządzenia.