Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3266/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz G. U. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2016r. Znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. U., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz G. U. za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę odcinka drogi [...] od rejonu węzła [...] na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła [...] i powiązania z drogą [...] nr [...] do skrzyżowania z drogą [...] nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem [...] i ww. skrzyżowaniem), etap II - ode. węzeł [...] - skrzyżowanie z [...], o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie odcinka drogi [...] od rejonu węzła [...] na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła [...] i powiązania z drogą [...] nr [...] do skrzyżowania z drogą [...] nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem [...] i ww. skrzyżowaniem), etap II - ode. węzeł [...]. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Wskutek wniesionego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] częściowo zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Zgodnie z odpisem księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność G. U.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz G. U. za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę odcinka drogi [...] od rejonu węzła [...] oraz o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła G. U., reprezentowana przez pełnomocnika M. U., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto organowi I instancji zarzucono brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej przy [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącej operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2014 r., a także ustalenie odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego 11 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa wart. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie do treści art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., w obrębie [...], stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] listopada 2014 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego W. S., zaktualizowany w dniu [...] listopada 2015 r. oraz w dniu [...] września 2016 r.

W operacie szacunkowym wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest po zachodniej stronie [...] w pierwszej linii zabudowy, w odległości ok. [...] km od centrum R. i ok. [...] km od centrum W. w sąsiedztwie zabudowy usługowej, w dalszej odległości zabudowy mieszkaniowej, terenów rolnych i niezagospodarowanych, przeznaczonych pod inwestycję drogową. Wzdłuż [...] znajdują się obiekty handlowo-usługowe, w tym centrum handlowe w Jankach. Szacowana działka jest niezagospodarowana, nieużytkowana, nieuzbrojona, porośnięta samosiejkami wierzby, brzozy i osiki bez wartości użytkowej. Północna część działki znajduje się w strefie uciążliwości linii energetycznej eWN. Na działce posadowiony jest słup EE należący do właściciela sieci elektroenergetycznej (nie podlega wycenie).

Autor operatu szacunkowego ustalił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. wyceniana nieruchomość w przeważającej części położona była w liniach rozgraniczających drogi [...], zaś wąski pas w części północnej znajdował się w strefie 9UP - usługowo- produkcyjnej.

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że zasadnicza część wycenianej działki przeznaczona jest pod drogę, natomiast pas terenu usługowo-przemysłowego ze względu na kształt i wielkość, jak również położenie w strefie linii energetycznej eWN, nie ma możliwości inwestycyjnych, zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wskazano, że uzyskana wartość jednostkowa gruntu wykazuje zbieżność zarówno z cenami nieruchomości inwestycyjnych na badanym rynku jak i z wartością odszkodowań wypłacanych w związku z obecną realizacją projektów drogowych w okolicach W. Stąd też przyjęto przeznaczenie przeważające w dokumentach planistycznych.

Na potrzeby wyceny dokonano analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne obejmującego obszar powiatu p. i p. oraz wyznaczono okres jego analizy od 2013- 2014 r.

Z uwagi na fakt, że większość gruntów drogowych nabywanych jest w drodze decyzji administracyjnej, na terenie gminy R. odnotowano zaledwie kilka transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe. Ich ceny kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Zestawienie analizowanych gruntów drogowych zamieszczono w tabeli nr 2 na stronie 9-10 operatu. Spośród ww. zbioru dokonano wyboru transakcji dotyczących nieruchomości o największym podobieństwie do nieruchomości wycenianej, których charakterystykę zamieszczono na stronie 10 operatu.

Biegły, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W wyniku analizy cen transakcyjnych nieruchomości drogowych autor operatu szacunkowego stwierdził, iż zasadniczy wpływ na cenę miały następujące cechy rynkowe: położenie, atrakcyjność lokalizacji (waga 30%), otoczenie, przeznaczenie i zagospodarowanie terenów przyległych (waga 25%), kształt działki, powierzchnia, możliwości inwestycyjne (waga 15%), zagospodarowanie (waga 15%), uzbrojenie, dojazd i inne (waga 15%).

Ostatecznie wartość nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł.

Z uwagi na przedłożenie przez G. U. oświadczenia z dnia [...] listopada 2014 r. o wydaniu przedmiotowej nieruchomości, wartość odszkodowania prawidłowo została powiększona o kwotę odpowiadającą 5 % wartości nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wysłał ww. zawiadomienia na adres ujawniony w ewidencji gruntów, opierając się na danych zawartych w nieaktualnych wypisach z ewidencji gruntów, przedłożonych przez inwestora.

Wobec powyższego zasadnie uznano, że termin uprawniający do powiększenia odszkodowania powinien być liczony od dnia uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności.

W związku z faktem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r., a oświadczenie dotychczasowego właściciela nieruchomości zostało złożone przed tą datą należy uznać że dopełniono warunków umożliwiających powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Aby dokonać oceny operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2104 ze zm.).

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ww. ustawy wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Przedmiotowa działka zgodnie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przeważającej części oznaczona była jako tereny komunikacji. Wobec uznania przez biegłego, że pas terenu usługowo- przemysłowego ze względu na kształt i wielkość jak również położenie w strefie linii energetycznej eWN nie ma możliwości inwestycyjnych, zgodnych z planem zagospodarowania przestrzennego, a uzyskana wartość jednostkowa gruntu wykazuje zbieżność zarówno z cenami nieruchomości inwestycyjnych na badanym rynku, prawidłowo określono przeznaczenie nieruchomości jako drogowe i przeanalizowano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe.

Sporządzona wycena w ocenie organu odpowiada zatem art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy, posiadający specjalistyczną wiedzę, dokonuje oceny wartości przejętej nieruchomości, stanowi dowodów podstawowy i rozstrzygający dla ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia. Wobec uznania, że przedłożony w niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej.

W przypadku kwestionowania ustaleń operatu szacunkowego, ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych przechodzi na stronę (art. 157 ust. 1 ustawy). Należy zauważyć, że w dotychczasowym toku postępowania strona nie przedłożyła kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stwierdzającej nieprawidłowość sporządzonej wyceny.

Subiektywne przekonanie strony o zaniżeniu wartości odszkodowania nie może prowadzić do podważenia wyceny, sporządzonej przez posiadającego specjalistyczną wiedzę, rzeczoznawcę majątkowego, tym bardziej, że twierdzenie strony o ustaleniu odszkodowania w zbyt niskiej kwocie nie zostało odpowiednio uargumentowane ani poparte jakimikolwiek dowodami. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego ponad 11 miesięcy przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154.

W myśl art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w wyżej cyt. art. 156 ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W niniejszej sprawie decyzję ustalającą odszkodowanie wydano przed upływem 12 miesięcy od sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto pismami z dnia [...] listopada 2015 r. i [...] września 2016 r. biegły potwierdził aktualność sporządzonej wyceny zgodnie z ww. wymogami.

Organ wskazał, że nie sposób także zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż wartość odszkodowania nie została ustalona na dzień wydania decyzji. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stan nieruchomości ustalany jest bowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jednakże wartość nieruchomości określana jest na dzień ustalania wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego który, jak już wyżej wyjaśniono, ma dwunastomiesięczny termin ważności.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. U., zarzucając jej:

- naruszenie art. 156 ust. 3 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., "o gospodarce nieruchomościami" (tj. Dz.U. z 2015 poz. 1774 z późniejszymi zmianami) poprzez przyjęcie, że pomimo zmiany okoliczności faktycznych, do wydania zaskarżonej decyzji w październiku 2016 r., mógł być wykorzystany operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę W. S.,

- naruszenie art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie merytorycznej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w listopadzie 2014 r., przez rzeczoznawcę W. S. oraz pominięcie istotnych wad tego operatu szacunkowego.

Wskazując na powyższe skarżąca wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w Warszawie oraz decyzji Wojewody [...] numer [...] z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że żaden z orzekających organów nie dokonał merytorycznego sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Zaskarżona decyzja nieprawidłowo ustala zaś wysokość odszkodowania. Podkreślono, że operat jest dowodem, mającym charakter opinii przez okres 12 miesięcy od daty jego wydania.

Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, operat może być wykorzystywany do celów, dla których został wydany tylko przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wydanym w dniu 3.06.2016 r., w sprawie II SA/Po 82/16, organ powinien orzekać na podstawie aktualnego operatu szacunkowego. Dotyczy to także organu odwoławczego, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez ten organ. Skoro zatem w niniejszej sprawie operat został sporządzony w listopadzie 2014r., to nie mógł być podstawą orzekania przez organ II instancji w październiku 2016 r.

Tego stanu nie może zmienić fakt tzw. aktualizacji operatu przez jego autora. Taka aktualizacja operatu z roku 2014 w warunkach niniejszej sprawy była w ocenie skarżącej niedopuszczalna, ponieważ w roku 2016 zmienił się stan nieruchomości, dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z tych względów zgodnie z art. 154 w związku z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat ten nie mógł być wykorzystany nawet przez w okres 12 miesięcy od jego sporządzenia. Zatem nie można było oprzeć na nim zaskarżonej decyzji.

Poza tym tzw. aktualizacja została dokonana w ostatnim dniu przez upływem rocznego okresu upływu jego ważności. Trudno zatem przypuszczać, że operat ten przed aktualizacją był poddany merytorycznej ocenie.

Niezależnie od powyższego, skarżąca wskazała, że działka oznaczona numerem [...], która jest przedmiotem sporu została z wydzielona z działki [...]. Z tej samej działki [...] wydzielona została również inna działka o numerze [...] o powierzchni [...] m 2 . Dla tej działki w październiku 2015 r., został wykonany przez T. S. osobny operat, na zlecenie Wojewody [...]. Operat ten ustalał dla tej małej, mniej atrakcyjnej działki cenę 1 m 2, na kwotę [...] zł, wobec kwoty [...] zł dla 1 m 2 z działki [...]. Różnica wynosi ponad 25 %

Taka różnica wskazuje na zupełną zmianę okoliczności i stosunków faktycznych dotyczących wywłaszczanej nieruchomości. Taka zmiana okoliczności nie powinna być pominięta przez organ w ramach oceny dowodów, a w konsekwencji organ powinien uznać, iż zachodzą podstawy do uznania, że operat sporządzony przez W. S. utracił swoją aktualność i nie powinien być podstawą orzekania w październiku 2016 roku, po upływie prawie 24 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Organ II instancji uznał również, że jest zwolniony z merytorycznej oceny operatu W. S., ponieważ poprawność sporządzenia tego operatu nie została zakwestionowana przez organy samorządowe rzeczoznawców majątkowych, a skarżąca nie przedstawiła tzw. kontroperatu. Takie stanowisko w organu II instancji w ocenie skarżącej jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 marca 2016 r., wydanym w sprawie II SA/Ke 1072/15 stwierdził, iż operaty szacunkowe powinny być oceniane przez organy nie tylko pod względem wymogów formalnych, ale organ może samodzielnie ocenić wartość dowodową takiego operatu, może także zażądać od autora operatu dodatkowych wyjaśnień.

W ocenie skarżącej operat z listopada 2014 r." zawiera wady merytoryczne, które od początku dyskwalifikowały jego przydatność. W części opisowej operat stwierdza (strona akt 27-29) iż "... wyższe ceny uzyskiwały działki nabywane przez Skarb Państwa pod budowę ważnych arterii komunikacyjnych (w szczególności działek pod drogi krajowe). Niższe ceny uzyskiwały działki nabywane na rzecz Gmin pod budowę lub poszerzenie dróg lokalnych...".

Jest poza sporem, że działka skarżącej została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę węzła komunikacyjnego dróg [...]. Zgodnie z wykładnią przyjętą przez autora operatu przedmiotem porównania cen w innych transakcjach powinny być ceny stosowane do odszkodowań w transakcjach dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe. Jednak dla ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie operat przyjął ceny transakcyjne albo odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi lokalne. Podobnie w tabeli zamieszczonej w punkcie 4 operatu w rubryce 3 przyjęto, iż wywłaszczona działka skarżącej ma przeciętny kształt, powierzchnię i możliwości inwestycyjne. Takie ustalenia operatu, mające zasadniczy wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania są sprzeczne ze stanem faktycznym. W rzeczywistości kształt wywłaszczonej działki miał charakter regularny, a przy tym dokładnie taki, jaki wyznaczył inwestor na potrzeby wywłaszczenia, możliwości inwestycyjne działki były bardzo dobre zważywszy na fakt, że miała być na niej lokowana ważna inwestycja drogowa i była on zlokalizowana bezpośrednio przy zasadniczo ważnym ciągu komunikacyjnym. Operat przyjmując wskazane wyżej, wadliwe w rzeczywistości ustalenia faktyczne radykalnie zmniejszył wysokość odszkodowania.

Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji dysponował już przywołanym wyżej innym (nowym) operatem sporządzonym w październiku 2015 r., który ustalał o 30 % wyższą wysokość odszkodowania dla skarżącej za wywłaszczenie działki [...].

Skarżąca wskazała, że w latach 2009 - 2010, złożyła własny operat wyliczający odszkodowanie za działkę [...], w kwocie o ponad 35 % wyżej od ustalonej w operacie z listopada 2014 r. Operat ten nie został wykorzystany w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja z [...] października 2016r. Znak [...] Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. U., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz skarżącej za prawo własności nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., w obrębie [...], przeznaczonej pod budowę odcinka drogi [...] od rejonu węzła [...] na terenie gminy M. (z wyłączeniem tego węzła) do węzła [...] i powiązania z drogą [...] nr [...] do skrzyżowania z drogą [...] nr [...] w miejscowości M. (wraz z węzłem [...] i ww. skrzyżowaniem), etap II - ode. węzeł [...]- skrzyżowanie z [...], o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę [...] zł, stanowiącą 5% wartości nieruchomości, a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5 ustawy 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013r. poz. 687 ze zm.) w zw. z art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n) oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 207, poz. 2109 ze zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem".

Zgodnie z tymi przepisami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 154 ust.: 1. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 2. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Operat szacunkowy może być zatem wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez stronę skarżącą wykorzystywany po upływie w/w okresu, pod warunkiem, że nastąpi potwierdzenie jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę. W § 58 rozporządzenia wskazano, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1. tj. podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

Wykładnia literalna tych przepisów prowadzi do wniosku, że jeżeli operat nie zostanie wykorzystany przez 12 miesięcy traci ważność, chyba że rzeczoznawca dokona jego aktualizacji. Aktualizacja operatu może być nawet kilkakrotna. Zauważyć przy tym należy, iż przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. nie definiują pojęcia "klauzula", ale analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że jest to osobny od operatu (jego uzupełnień i aktualizacji) dokument stanowiący potwierdzenie aktualności operatu, którego dokonuje rzeczoznawca majątkowy poprzez dołączenie do operatu klauzuli zawierającej oświadczenie o jego aktualności. Klauzula powinna być opatrzona datą oraz pieczęcią i podpisem rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 powołanego rozporządzenia). Z powyższego wynika, że niezbędnym elementem klauzuli jest oświadczenie rzeczoznawcy co do aktualności operatu, sporządzone w formie określonej w § 57 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie Sądu znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenia aktualności operatu co do zasady spełniają warunki, jakim powinna odpowiadać klauzula. Zawierają oświadczenie rzeczoznawcy, że operat pomimo upływu terminu wskazanego w art. 156 § 3 u.g.n. zachował aktualność, datę, podpis i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

Okolicznością, która w ocenie Sądu nie została jednak właściwie wyjaśniona przez organ odwoławczy, jest zawarty w klauzulach zapis, iż cyt. " operat ten może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia niniejszej klauzuli, chyba, że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 uogn" .

W ocenie Sądu, wobec zawarcia w klauzulach powyższego zapisu, z uwagi na fakt, iż od daty sporządzenia pierwotnego operatu - listopad 2014 do dnia wydania zaskarżonej decyzji [...] października 2016r. upłynął okres 2 lat organ w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy winien był zwrócić się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie, czy w sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 154 u.g.n. Wyjaśnienie przedmiotowej kwestii na gruncie rozpoznawanej spawy jest o tyle istotne, iż jak wskazała skarżąca w październiku 2015r., a więc rok po sporządzeniu operatu w niniejszej sprawie, dla działki nr [...], która został wydzielona z tej samej działki co wyceniana w sprawie, a która także przeznaczona zastała na ten sam cel, czyli pod budowę drogi [...], został sporządzony operat szacunkowy, który określał wartość w/w nieruchomości na kwotę ponad 25 % wyższą niż wyceniana w sprawie.

Niewyjaśnienie powyższej okoliczności w ocenie Sądu prowadzi zatem do uznania, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przez organ odwoławczy art. 6, 7 i oraz art. 77 § 1, 80 i 107 §3 k.p.a., albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala rozstrzygnąć, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparte na nich odszkodowanie, są zgodne z rzeczywistym stanem nieruchomości (patrz. wyrok NSA z 2012 r., II OSK 1058/11). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego.

Zgodnie zaś z treścią art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbędnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

Uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione.

Odnosząc się z kolei do zarzutów niewłaściwego sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę pierwotnego operatu szacunkowego z listopada 2014r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji, należy wskazać, że skarżąca kwestionuje wysokość odszkodowania podważając poprawność wykonanej w niniejszej sprawie na zlecenie organu wyceny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię ta przedstawia na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Zasadnicze, zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.

W tej sprawie strona skarżąca kwestionuje ten właśnie dowód - operat szacunkowy, wykazując jego wadliwość w zakresie określonym w skardze. W ocenie jednak Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego ocenił wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie uchybiając w tym zakresie przepisom art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest, więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. W tej sprawie operat został sporządzony przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też rozporządzenia. Poprawność wyceny z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi zastrzeżeń Sądu. Ponadto należy wskazać, że formułowane przez skarżącą w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy i dokonanym przez niego doborem nieruchomości do porównania. Tymczasem dobór cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz doboru współczynników korygujących, należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślić także należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedłożyła własnego aktualnego kontroperatu i nie skorzystała z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Sąd nie uwzględnił zatem zarzutów strony skierowanych pod adresem decyzji organu I instancji.

Reasumując, mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzję organu II instancji- orzeczenie, jak w punkcie pierwszym wyroku.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.