Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1435/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 27 września 2017 r. nr XLI/110/17 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 września 2017 r. Rada Miejska Grudziądza podjęła uchwałę nr XLI/110/17 w sprawie wysokości opłat za usunięcie, przemieszczenie pojazdów z dróg gminy miasto Grudziądz i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za ich usunięcie i przechowywanie na rok 2018 (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2017 r., poz. 3731, dalej powoływaną jako "uchwała").

Na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Grudziądzu, zaskarżając ją w zakresie § 1 pkt 1-4 i wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jej nieważności w całości, z uwagi na niekompletność i niemożność wykonywania przedmiotowej uchwały w przypadku stwierdzenia nieważności jedynie zakwestionowanych w skardze zapisów. Zaskarżonym przepisom uchwały Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej jako "usp") oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej jako "prd"), polegające na:

- przekroczeniu przez Radę Miejską Grudziądza upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w ww. przepisach poprzez ustalenie w § 1 pkt 1-4 uchwały wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym znacząco powyżej kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego,

- przekroczeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której nastąpiło ustalenie powyższych opłat.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że sprzeczność z prawem zaskarżonych zapisów uchwały (§ 1 pkt 1-4) wynika z tego, iż Rada Miejska Grudziądza ustaliła stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie w następujących wysokościach:

1) rower lub motorower: a) za usunięcie 105 zł, b) za każdą dobę przechowywania 16 zł;

2) motocykl: a) za usunięcie 209 zł, b) za każdą dobę przechowywania 23 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie 459 zł, b) za każdą dobę przechowywania 35 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie 574 zł, b) za każdą dobę przechowywania 47 zł

- podejmując tym samym stawki nieznacznie tylko niższe niż stawki maksymalne określone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c prd (dalej jako obwieszczenie), które w omawianym zakresie wynoszą:

1) rower lub motorower: a) za usunięcie 113 zł, b) za każdą dobę przechowywania 20 zł;

2) motocykl: a) za usunięcie 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania 27 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania 52 zł (właściwie: 40 zł);

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania 52 zł.

Prokurator wskazał również, że z umowy nr 1/2017 zawartej w dniu 9 stycznia 2017 r. pomiędzy Gminą Miasta Grudziądz reprezentowaną przez Zarząd Dróg Miejskich, a Scholz Recykling sp. z o.o. w przedmiocie usuwania pojazdów z dróg publicznych na terenie podległym Radzie Miejskiej Grudziądza oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego, wynika, iż stawki brutto za odholowanie i postojowanie pojazdów, o których mowa w § 1 pkt 1-4 uchwały – które to stawki Rada Miejska realnie ponosi na rzecz podmiotu wykonującego ww. usługi – są znacząco niższe od stawek wskazanych w obwieszczeniu oraz w zaskarżonej uchwale i kształtują się następująco:

1) rower lub motorower: a) za usunięcie 50 zł, b) za każdą dobę przechowywania 10 zł;

2) motocykl: a) za usunięcie 50 zł, b) za każdą dobę przechowywania 10 zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie 250 zł, b) za każdą dobę przechowywania 20 zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie 1,23 zł, b) za każdą dobę przechowywania 1,23 zł.

Z analizy kolejno przedstawionych powyżej stawek ustalonych na gruncie zaskarżonej uchwały, obwieszczenia oraz ww. umowy, zdaniem Prokuratora wynika, iż koszty realnie ponoszone przez Radę Miejską Grudziądza kształtują się na poziomie znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek, zbliżonych do stawek maksymalnych określonych w obwieszczeniu. Ponadto skarżący podkreślił, iż na chwilę powoływania zaskarżonej uchwały, tj. 27 września 2017 r., organ dysponował informacją o wysokości kosztów zastrzeżonych na rzecz podmiotu wykonującego usługi usuwania pojazdów z dróg publicznych oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego w przedmiotowym zakresie, gdyż umowa zawarta z ww. podmiotem obowiązywała od 9 stycznia 2017 r.

Prokurator powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał również na dwie przesłanki, które kształtują treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 prd, tj. konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 tego przepisu oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdu na obszarze danego powiatu oraz zaznaczył, iż w związku z tym żadna inna przesłanka nie może determinować sposobu realizacji upoważnienia z ww. przepisu prd, w tym również przesłanka zapewnienia wpływu dochodu do budżetu. Natomiast znacząco, a w jednym przypadku skrajnie rażąco (§ 1 pkt 4 uchwały) odbiegające od rzeczywiście ponoszonych przez organ kosztów, stawki określone w uchwale, w uznaniu Prokuratora, pozwalają przyjąć, iż Rada Miejska przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały kierowała się również zapewnieniem jak najwyższych wpływów do budżetu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Grudziądza wniosła o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do wniosku Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały, organ podniósł, iż nieuprawnionym jest twierdzenie skarżącego, że bez zakwestionowanych zapisów (tj. § 1 pkt 1-4) uchwała nie mogłaby być wykonywana. Zdaniem organu w zakresie zapisów § 1 pkt 5-7 uchwała mogłaby obowiązywać nawet przy uznaniu niezgodności z prawem zaskarżonych w przedmiotowej sprawie przepisów, tym bardziej, iż argumentacja z uzasadnienia do zarzutów skargi nie znajduje odniesienia do ww. pkt 5-7, gdyż rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania kategorii pojazdów objętych tymi regulacjami są wyższe zarówno od tych wymienionych w przedmiotowej uchwale, jak i w obwieszczeniu. Odnośnie zarzutów merytorycznych organ wskazał, iż stanowisko Prokuratora, że Rada Miejska Grudziądza przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały kierowała się względami fiskalnymi, w zupełnym oderwaniu od rzeczywistych kosztów, jakie wiążą się z holowaniem i przechowywaniem pojazdów oraz nie kierowała się jedynie przesłankami z art. 130a ust. 6 prd, nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości. Organ zaznaczył, iż podniesiony przez Prokuratora zarzut znaczącego, a w jednym przypadku skrajnie rażącego odbiegania stawek przyjętych przez Radę Miejską w uchwale od rzeczywiście ponoszonych kosztów, nie wynika z analizy porównawczej faktycznych wydatków związanych z realizowaniem tego zadania przez powiat, a jedynie z odniesienia ich do treści jednej z obowiązujących umów (nr 1/2017 z dnia 9 stycznia 2017 r., zawartej z Scholz Recykling sp. z o.o.). Jak wynika natomiast z przedstawionego przez organ zestawienia kosztów i wpływów za okres od dnia 9 stycznia 2017 r. do 18 grudnia 2018 r. w zakresie usuwania pojazdów z drogi i przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi, koszty jakie poniosła Rada Miejska w tym zakresie wynoszą 573 382,46 zł, a należności uregulowane przez właścicieli pojazdów – 125 942,00 zł. Organ zaznaczył także, że koszty te nie uwzględniają wynagrodzenia pracowników samorządowych oraz kosztów administracyjnych oraz nie zostały one uwzględnione w stawkach opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale. Różnica pomiędzy wpływami i wydatkami, zobrazowana w ww. zestawieniu, jak wskazał organ, wynika z obowiązujących przepisów prawa, ponieważ w wielu przypadkach generowane są znaczne koszty związane z przechowywaniem pojazdu na parkingu strzeżonym, których później – z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela pojazdu przez powołane do tego organy – nie można odzyskać. Nadto, organ powołując się na odpowiednie przepisy prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazał, iż opłaty, o których, mowa w art. 130a ust. 6 prd stanowią dochód własny powiatu, a wysokość naliczonej opłaty uwzględnia należne przechowawcy wynagrodzenie, ale prócz niego opłata zawiera sankcję za naruszenie porządku prawnego i konieczność podjęcia działania przez organy państwa. Podkreślił również, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 27 lutego 2018 r. (sygn. akt. I OSK 982/16), wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów prd wskazuje, że ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów niezależny od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku. W świetle powyższych rozważań, organ uznał, iż określenie stawek w zaskarżonej uchwale nie było czysto arbitralne i nie pomijało rzeczywistych kosztów realizacji zadania ustawowego. Było bowiem poprzedzone analizą wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Miasta Grudziądza na prawach powiatu, w której brano również pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 artykułu 130a prd. Bezpodstawne jest zatem, w uznaniu Rady Miejskiej Grudziądza, stanowisko Prokuratora, iż organ podejmując przedmiotową uchwałę, kierował się zapewnieniem jak najwyższych wpływów do budżetu, oparte jedynie na analizie uchwalonych stawek opłat w odniesieniu do wynagrodzenia przewidzianego w umowie z jednym z wykonawców usług określonych w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 511, dalej powoływanej jako "usp"), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 usp, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, że stanowiąca przedmiot zaskarżenia uchwała Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 27 września 2017 r. nr XLI/110/17 w sprawie wysokości opłat za usunięcie, przemieszczenie pojazdów z dróg gminy miasto Grudziądz i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za ich usunięcie i przechowywanie na rok 2018, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała ta bowiem wraz z ustawą, na podstawie której została wydana, określa zakres obowiązku ponoszenia opłat i kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na terenie gminy miasto Grudziądz. Dotyczy ona zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych mających miejsce na terenie powiatu, przy czym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b prd, maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c prd stanowi, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Wskazać należy, że wysokość stawek na rok 2018 określona została w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772).

Analiza zaskarżonych przez Prokuratora zapisów § 1 pkt 1-4 uchwały z dnia 27 września 2017 r. nr XLI/110/17 Rady Miejskiej Grudziądza w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. wykazała, że Rada Miejska przyjęła w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, stawkę na poziomie bardzo zbliżonym do stawek maksymalnych wskazanych w ww. obwieszczeniu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 prd, przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust. 6 prd wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 prd wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Niewątpliwie zaś uzasadnioną podstawę do postawienia zarzutu, iż organ kierował się względami finansowymi, stanowi nieuwzględnienie przez niego, podczas ustalania przedmiotowych opłat, przesłanek ustawowych bądź wzięcie pod uwagę dodatkowych kryteriów niewskazanych przez ustawodawcę.

W zakresie pierwszej z wymienionych w art. 130a ust. 6 prd przesłanek, rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query).

W tym kontekście należy wskazać, że w dniu 9 stycznia 2017 r. Gmina Miasto Grudziądz (reprezentowana przez Zarząd Dróg Miejskich) zawarła dwie umowy z firmami zewnętrznymi dotyczące usuwania pojazdów z dróg, stref zamieszkania, stref ruchu znajdujących się na terenie miasta Grudziądza oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania usuwanych pojazdów, na okres 36 miesięcy z mocą od dnia 9 stycznia 2017 r., oraz określające wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności (umowa nr 1/2017 z Scholz Recykling Sp. z o.o. w zakresie wykonywania usług ujętych w § 1 pkt 1-4 przedmiotowej uchwały oraz umowa nr 2/2017 z T.K.J. Matuszewski Sp. j. w zakresie wykonywania usług objętych § 1 pkt 5-7 przedmiotowej uchwały). Zestawienie wielkości stawek w zawartej umowie i uchwale, w zakresie dotyczącym § 1 pkt 1-4 uchwały, różni się znacznie i tak uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 105 zł, a umowa przewiduje 50 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 209 zł i 50 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 459 zł i 250 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 574 zł i 1,23 zł. Znaczące różnice występują również w przypadku porównania kosztów przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę 16 zł, a umowa przewiduje 10 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 23 zł i 10 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 35 zł i 20 zł, a pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 47 zł i 1,23 zł. W świetle przytoczonych danych nie ulega wątpliwości, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, a w jednym przypadku wręcz rażące (w zakresie kwot dotyczących pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t).

Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie ww. kryteriami materialnoprawnymi, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek. Oznacza to, że z jednej strony, prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 prd.

Ponadto, mając na uwadze, że w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody w tym zakresie, właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań w uchwale, w tym przypadku wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i ich parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast należytego umotywowania uchwalenia ww. opłat (kosztów) na poziomie zbliżonym do stawek maksymalnych, a jednocześnie znacznie odbiegającym od rzeczywistych kosztów z tego tytułu ustalonych w umowie z dnia 9 stycznia 2017 r. zawartej przez gminę miasto Grudziądz z podmiotem zewnętrznym, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

W kontekście powyższego zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miejska Grudziądza ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, że w związku z obwieszczeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, stawki wynikające z uchwały pozostają w wysokości niezmiennej od 2012 roku. Odnosząc się do tej argumentacji, należy podkreślić, że samo pozostawienie stawek opłat w wysokości niezmienionej w stosunku do lat poprzednich nie stanowi o legalności ich ustalenia i oparciu się przy ich określaniu na kryteriach ustawowych, a ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że organ ma dowolność w ustaleniu ich, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania przez radę powiatu upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 prd należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają wskazane wyżej kryteria: wymóg sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Ponadto pewna elastyczność, którą daje organowi obowiązek wzięcia ww. przesłanek "pod uwagę", tym bardziej przemawia za tym, by w sytuacji, gdy wysokości uchwalonych opłat nie sposób wywieść bezpośrednio z umowy z podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, organ – realizując tym samym zasadę pewności prawa i jawności działania organów – odpowiednio uzasadnił merytoryczne powody takiego działania. W związku z powyższym, sytuacja gdy wysokość opłat uchwalonych przez organ, znacznie odbiega od wysokości opłat sprecyzowanych na gruncie umowy z wykonawcą zewnętrznym, każdorazowo wymaga od organu uchwałodawczego odpowiedniego uzasadnienia, zawierającego wyjaśnienie motywów ustalenia stawek opłat w określonych wysokościach, czego jednak Rada Miejska Grudziądza w przedmiotowej sprawie nie uczyniła.

Odnosząc się natomiast do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę oraz wynikającego z dołączonych do niej dokumentów, które to, wobec zdawkowego i lakonicznego uzasadnienia uchwały, może stanowić podstawę do zdekodowanie motywów i przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, wskazać należy, że Rada Miejska Grudziądza powołała się w odpowiedzi na skargę przede wszystkim na takie okoliczności, jak: koszty jakie faktycznie ponosi gmina miasto Grudziądz z tytułu realizacji zadania w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi, a także różnicę pomiędzy wpływami (pochodzącymi głównie z należności uregulowanych przez właścicieli pojazdów), a wydatkami z tytułu wykonywania wymienionych zadań, wynikającą – jak wskazał organ – z obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności z sytuacji, iż generowane są znaczne koszty związane z przechowywaniem pojazdu na parkingu strzeżonym, których z uwagi na brak możliwości ustalenia właściciela, nie można odzyskać. Na poparcie powyższego, organ do odpowiedzi na skargę załączył zestawienie kosztów i wpływów w zakresie usuwania pojazdów z drogi i przechowywania pojazdów usuniętych z drogi za okres od 9 stycznia 2017 r. do 18 grudnia 2018 r. Zdaniem Sądu również te powołane przez organ okoliczności nie odpowiadają kryteriom ustawowym określonym w art. 130a ust. 6 prd, a ponadto wiążą się one z dodatkowym obciążeniem finansowym mieszkańców gminy miasto Grudziądz uiszczających opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, ze względu na okoliczność braku uiszczenia nałożonych z tego tytułu opłat przez innych właścicieli pojazdów. W pojęciu "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" nie mieszczą się, bowiem koszty nieopłaconego przechowywania usuniętych pojazdów, w związku z nieodebraniem ich z parkingu. Kwestie dotyczące tego rodzaju sytuacji unormowane zostały w przepisach art. 130a ust. 10-10l prd. Przy ustalaniu wysokości opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, organ uwzględnia zaś rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, które to w przedmiotowej sprawie obrazuje wyłącznie (jako że organ nie przedstawił żadnego innego dokumentu obrazującego te koszty) umowa z dnia 9 stycznia 2017 r. zawarta przez organ z firmę zewnętrzną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 październik 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 649/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przy czym chodzi tu nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach, ale o koszty które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1219/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wobec powyższego, brak jest podstaw do kształtowania treści przedmiotowej uchwały w oparciu o wysokość "wszelkich" kosztów związanych z realizacją zadań powiatu wynikających z treści art. 130a prd, a tym samym również o wynik finansowy budżetu organu, gdyż tego rodzaju czynnik nie znajduje uzasadnienia normatywnego w treści art. 136a ust. 6 prd, i jako taki nie stanowi kryterium determinującego wysokości uchwalanych opłat. Ponadto ukształtowanie wysokości stawek w oparciu o analizę finansową budżetu organu w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania – która to w przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ, wykazuje zdecydowanie większe koszty niż wpływy – prowadzi jak podkreślono wyżej do dodatkowego obciążenia finansowego podmiotów uiszczających przedmiotowe opłaty, ze względu na okoliczność braku ich uiszczenia przez innych właścicieli pojazdów.

Za wadliwe należy również uznać podniesione przez organ twierdzenie, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów niezależny od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku (sygn. akt. I OSK 982/16), gdyż poczynione na gruncie przytoczonego orzeczenia rozważania, nie dotyczyły kwestii ustalania opłat w oderwaniu od przesłanek ustawowych z art. 130a ust. 6 prd, a przewidzianego przez ustawodawcę mechanizmu waloryzacji maksymalnych wysokości stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy. Ponadto nie znajduje uzasadnienia w analizowanych przepisach prd, wskazany przez Radę Miejską argument, iż przedmiotowe opłaty ustalane przez radę powiatu, zawierają sankcję za naruszenie porządku prawnego i konieczność podjęcia działania przez organy państwa.

Wobec przytoczonych wyżej okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska Grudziądza błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Miejską opłat, na brak dokonania rzetelnej analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały oraz na wzięcie pod uwagę przy określaniu przedmiotowych opłat także kryteriów pozaustawowych. Organ nie uzasadnił swojego stanowiska zwłaszcza w kontekście kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, tymczasem – co słusznie podniósł Prokurator - rzeczywiste koszty z tego tytułu w zakresie § 1 pkt 1-4 uchwały, określone w umowie z dnia 9 stycznia 2017 r. zawartej przez Gminę Miasto Grudziądz z firmą zewnętrzną kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w niemalże maksymalnej wysokości określonej w ww. obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Powołanie się w gruncie rzeczy na koszty faktycznie ponoszone przez powiat w ramach realizacji zadania własnego, w tym związane z nieopłacanym przechowywaniem pojazdów nieodebranych z parkingu, a także na różnicę pomiędzy wpływami a wydatkami z tego tytułu do budżetu, wskazuje że organ w sposób nieprawidłowy zdekodował kryteria ustawowe ustalania określonych w zaskarżonej uchwale opłat. Istotna w sprawie jest także okoliczność, że zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 27 września 2017 r., natomiast umowa Gminy Miasta Grudziądz z firmą zewnętrzną, dotycząca usuwania pojazdów z dróg, stref zamieszkania, stref ruchu znajdujących się na terenie miasta Grudziądza oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania usuwanych pojazdów, określająca wynagrodzenie z tytułu wykonywania tych czynności, zawarta została w dniu 9 stycznia 2017 r., co świadczy o tym, iż organ na dzień podjęcia uchwały znał wysokość kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, jednak stawki przedmiotowych opłat uchwalił w wysokości znacznie wyższej, co bez odpowiedniego ich uzasadnienia, stanowi o arbitralnym charakterze takiego działania.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że wniesiona w spawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie został w sposób istotny naruszony przepis art. 130a ust. 6 prd, jako że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu z uwagi na przedmiot zaskarżonej uchwały, której treść i istotę determinuje zawarte w art. 130a ust. 6 prd upoważnienie do określenia stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie oraz wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, przy czym stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie (maksymalny ich wymiar) wyszczególnia w sposób enumeratywny art. 130a ust. 6a prd, stwierdzenie nieważności zapisów zaskarżonej uchwały jedynie w części (§ 1 pkt 1-4 uchwały) byłoby równoznaczne z pozostawieniem jako ważnego niekompletnego aktu prawa miejscowego, którego zapisy nie wyczerpują w sposób istotny zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 6a prd do uregulowania w drodze uchwały. Należy także podkreślić, że zgodnie z zakresem upoważnienia z art. 130a ust. 6 prd rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, nie tylko wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, a także wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, a więc kosztów wynikających z wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Ponadto, zdaniem Sądu, całościowa analiza wszystkich zapisów § 1 uchwały, a więc zarówno tych wymienionych w pkt 1-4, jak i w pkt 5-7, budzi wątpliwości co do przesłanek, od jakich organ uzależnił wysokości uchwalonych w nich stawek opłat oraz spójności i logiki ich określenia. Zauważyć należy, że wartości za usunięcie pojazdów na gruncie umowy nr 2/2017 z dnia 9 stycznia 2017 r. zawartej z podmiotem zewnętrznym (dotyczącej wykonywania usług ujętych w § 1 pkt 5-7 uchwały) są zdecydowanie wyższe od stawek uchwalonych przez Radę Miejską w pkt 5-7 uchwały, a jednocześnie te ostanie są w większym stopniu niższe od stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu, niż w przypadku stawek uchwalonych przez Radę Miejską w pkt 1-4 uchwały, w sytuacji gdy wartości za usunięcie pojazdów na gruncie umowy nr 1/2017 z dnia 9 stycznia 2017 r. zawartej z podmiotem zewnętrznym (dotyczącej wykonywania usług ujętych w § 1 pkt 1-4 uchwały) są znacznie niższe od stawek uchwalonych przez Radę Miejską w pkt 1-4 uchwały

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.