Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1219/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2022 roku znak: SKO.ZP/415/328/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej B. M. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2022 roku, znak: SKO.ZP/415/328/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr AU - 2 / 6730.2 / 350 / 2022 z dnia 28 kwietnia 2022 roku, znak: AU-02-3.6730.2.76.2020.MLU odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

W dniu 03.02.2020 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek Skarżącej B. M. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. wraz z budową miejsc postojowych, drogi dojazdowej, zjazdu oraz budową sieci: woda, gaz, prąd i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. Nowa Huta i [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. [...] w Krakowie".

Pismami z dnia 22.01.2021 r., z dnia 18.01.2022 r., z dnia 27.01.2022 r. oraz doprecyzowującym je protokołem z dnia 01.03.2022 r. wnioskodawczyni dokonała korekty zakresu i nazwy zamierzenia inwestycyjnego. W związku z powyższym ostateczna nazwa zamierzenia inwestycyjnego to: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. wraz z budową miejsc postojowych, drogi dojazdowej, zjazdu oraz przyłączy (prąd, woda, gaz) na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. i działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. [...] w Krakowie".

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz po sporządzeniu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588) analizy urbanistyczno-architektonicznej wyznaczonego obszaru wokół terenu planowanej inwestycji, organ wskazał, że teren inwestycji położony jest na terenach podmiejskich, w północno-wschodniej części Krakowa, w rejonie ulicy [...] i ulicy [...].

Budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym (między innymi na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] N. H.), zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...], to obiekty o zróżnicowanej formie i gabarytach, uzależnione w znacznym stopniu od okresu powstania omawianych budynków. Udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, ze względu na zainwestowanie ekstensywne - jest bardzo wysoki.

Charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest skoncentrowanie zabudowy bezpośrednio wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]. Poza pasami zabudowy wzdłuż powyższych ulic występują tereny pozbawione jakiejkolwiek zabudowy, stanowiące użytki rolne, łąki lub nieużytki.

W obszarze analizowanym wyróżniono dwie odrębne przestrzenie urbanistyczne (1) związana z przebiegiem ulicy [...] i ulicy [...] - strefa zabudowana, (2) obszary niezabudowane, zielone (z terenem inwestycji).

Wskazano, że teren inwestycji kubaturowej - dz. nr [...] obr. [...] Nowa Huta, jest niezabudowany, znajduje się w odległości ok. 99-104 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] Nowa Huta ulicy [...], poza obszarem nielicznej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, położonej wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]. Na terenie inwestycji rosną drzewa i krzewy ozdobne. Przedmiotowa działka położone jest na terenie, uwidocznionym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa jako strefy kształtowania systemu przyrodniczego, obszaru wymiany powietrza oraz korytarza przewietrzania miasta. Część terenu wnioskowanej inwestycji znajduje się na terenie oznaczonym w Studium jako tereny zieleni nieurządzonej - ZR i stanowi obszar planowany do zachowania.

Zaznaczono ponadto, że zgodnie z "Koncepcją systemu terenów zieleni publicznej miasta Krakowa" zawartą w "Kierunkach rozwoju i zarządzania terenami zieleni w Krakowie na lata 2019-2030" działka planowanej inwestycji położona jest na obszarze ZR, stanowiącym tereny upraw rolniczych i użytków zielonych. Jednocześnie planowana inwestycja znajduje się na terenie sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa - Etap B - podetap B11 -184" i jest oznaczony jako R.2 - tereny rolnicze.

Wskazano także, że na terenie inwestycji znajduje się urządzenie wodne (rów). Zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego i mapami ryzyka powodziowego (art. 169 i 170 ustawy Prawo wodne), zatwierdzonymi przez ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej na podstawie art. 171 ust. 4 ustawy Prawo wodne i opublikowanymi na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Klimatu i Środowiska w dniu 22 października 2020 r. działka, na której zlokalizowana jest inwestycja znajduje się w obszarze narażonym na niebezpieczeństwo powodzi od rzeki Wisły.

Ważną, z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego, cechą omawianego obszaru jest czytelne skoncentrowanie istniejącej zabudowy wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]. Poza pasami istniejącej zabudowy wzdłuż powyższych ulic znajdują się tereny otwarte, zielone, cenne przyrodniczo.

Maksymalny zasięg zabudowy po zachodniej stronie ulicy [...] w głąb terenu otwartego, wyznaczają najbardziej oddalone od powyższej ulicy (licząc od granicy działką drogową nr [...] obr. [...] N. H. ww. ulicy) budynki na działce nr [...] obr. [...] N. H., położone w odległości maksymalnie ok. 80 m od pasa drogowego ulicy [...]. W związku z powyższym wykształcony pas zabudowy o szerokości ok. 80 m po zachodniej stronie ulicy [...] ogranicza możliwość zainwestowania terenów położonych poza powyższym pasem.

Wykonana analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Jednakże teren inwestycji kubaturowej znajduje się w odległości ok. 99-104 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] Nowa Huta, czyli znajduje się poza wykształconym pasem zabudowy, wynoszącym maksymalnie 80 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] N. H. ulicy [...].

Stwierdzono, że cały obszar analizowany swoim zasięgiem objął dwa odmienne obszary urbanistyczne, o wyraźnie wyodrębnionych cechach architektonicznych i urbanistycznych, nie związanych ze sobą i tworzących samodzielne jednostki przestrzenne, zdefiniowane poprzez sposób istniejącego zagospodarowania. Znaczna odległość pomiędzy budynkami istniejącymi (zlokalizowanymi w innej części obszaru niż teren inwestycji), a terenem inwestycji (zlokalizowanym w przestrzeni urbanistycznej złożonej z działek niezabudowanych), jednoznacznie wskazuje na brak powiązania urbanistycznego i funkcjonalnego działek zabudowanych, które znalazły się w obszarze z planowaną inwestycją. Teren inwestycji kubaturowej nie przynależy do zainwestowanego układu urbanistycznego, zlokalizowany jest poza pasem zabudowy wzdłuż ulicy [...], w obszarze urbanistycznym stanowiącym rozległe, niezabudowane tereny użytkowane rolniczo.

Obszar urbanistyczny, którego częścią jest teren inwestycji kubaturowej pozbawiony jest zabudowy, tworząc wyraźnie zdefiniowany, odrębny układ ruralistyczny o charakterze rolniczym, bez drzew i krzewów. Ustalając parametry nowej zabudowy konieczne jest takie ich kształtowanie, aby nowa zabudowa harmonizowała z zabudową sąsiednią. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji kubaturowej stanowią tereny otwarte, w tym użytkowane rolniczo. Zatem nowa zabudowa nie może tworzyć pełnej urbanistycznej całości z polami ornymi. Z polami ornymi urbanistyczną całość mogą tworzyć tereny zagospodarowane podobnie, jak najbliższe sąsiedztwo, czyli tereny użytkowane rolniczo, tworzące areały pól uprawnych bez jakiekolwiek zabudowy.

Zatem jakakolwiek nowa zabudowa w terenie inwestycji zmieni zasadniczo cechy dotychczasowego zagospodarowania terenu, co jest sprzeczne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po zbadaniu uwarunkowań przestrzennych występujących wokół terenu objętego wnioskiem, organ stwierdził, iż planowana inwestycja nie jest możliwa do zrealizowania. W sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z art. 1, który stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, przy uwzględnieniu treści art. 2 pkt 1 ustawy definiującego pojęcie ładu przestrzennego i stanowiącego, że przez to pojęcie należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym brak jest istniejącej zabudowy, położonej, tak jak teren inwestycji, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z zasadą zachowania ładu przestrzennego.

Lokalizacja wnioskowanego budynku poza istniejącym obszarem zabudowy nie ma uzasadnienia w istniejących uwarunkowaniach przestrzennych w obszarze analizowanym i w żaden sposób nie wynika z cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, występujących w omawianym obszarze. Wręcz przeciwnie lokalizowanie planowanej inwestycji w pasie terenów otwartych, burzy istniejący, czytelny układ kompozycji przestrzennej w obszarze analizowanym.

Przy zachowaniu granicy pomiędzy terenami zabudowanymi a terenami otwartymi, wolnymi od zabudowy, nie jest możliwa zabudowa na wnioskowanym terenie, spełniająca wymogi wynikające z istniejących parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowi, zatem naruszenie "ładu przestrzennego", będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2) oraz art. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr AU-2/6730.2/350/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 roku, odmówił ustalenia warunków zabudowy, wskazując że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1)-5) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503) – dalej jako "u.p.z.p." oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 tej ustawy - brak jest zatem możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca B. M. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata M. K.. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż organ I instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na wynik sprawy, polegający na pominięciu okoliczności, że w obszarze analizowanym istnieją dwa budynki w stanie surowym tj. budynek na działce nr [...] i nr [...] gotowe do odebrania po przyłączeniu mediów.

Nadto z ostrożności procesowej zarzucano naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "ładu przestrzennego" i "zrównoważony rozwój" prowadzący do odmowy ustalania warunków zabudowy na przedmiotowych nieruchomościach w sytuacji gdy na działkach nr [...], i [...] stają już budynki mieszkalne (odbiór nastąpi po przyłączeniu mediów) , a wiec uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie zaburzy funkcji parametrów, cech i wskaźnika, lecz będzie kontynuacją terenu,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne pojęcie "działki sąsiedniej", polegający na przyjęciu, iż jest to działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji, w sytuacji gdy "działka sąsiednia" w znaczeniu w/w przepisu nie musi graniczyć z przedmiotową inwestycją, a powinna znajdować się w odpowiedniej, pod względem urbanistycznym odległości od takiej zabudowy - takie warunki spełnia w sprawie działka nr [...] i nr [...].

W ocenie Odwołującej, w konsekwencji tych uchybień było naruszanie art. 61 ust. 1-5 ustawy, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Odwołująca wniosła o uchylenie objętej odwołaniem decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia

W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że na mocy art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym. Również na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż analiza z dnia 24 kwietnia 2022r. (karta nr 341 i następne) została sporządzona przez osobę do tego uprawnioną - panią mgr inż. arch. I. I. - K. (osoba ta sporządziła także projekt decyzji). Obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, został wyznaczony w sposób następujący: za front działki przyjęto długość działek inwestycji kubaturowej - część działki nr [...], obr. [...] N. H., o długości około 51 m, od strony drogi dojazdowej działki nr [...]. Na podstawie powyższego, wyznaczano promień w odległości ok. 153 metrów od granic terenu objętego wnioskiem. Kolegium nie widzi uchybień po stronie organu I instancji w tym zakresie, zauważa, iż wyznaczenie obszaru analizowanego odbyło się zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami i zostało należycie uzasadnione.

Jak wynika z opisu okolicy, teren objęty wnioskiem znajduje się w południowo-wschodniej części Krakowa. Najbliższa zabudowa względem obszaru analizowanego znajduje się około 99 metrów od granic terenu analizowanego na działce nr [...] oraz na działce nr [...] i nr [...] tj. od strony wschodniej terenu objętego wnioskiem. Realizacja planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy, która nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się w obszarze analizowanym - co niewątpliwie stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kolegium wskazało, że budynki znajduję się na wschód wzdłuż ulicy [...] tworzą zupełnie odrębny układ urbanistyczny, zlokalizowany wzdłuż tej ulicy, natomiast planowana zabudowa miałaby się znajdować na otwartych terenach użytkownych rolniczo lub jako zieleń nieurządzona. Co za tym idzie zasadnym jest przyjęcie stanowiska, iż najbliżej istniejąca zabudowa tworzy wykształcony odrębny ład urbanistyczny, do którego nie można nawiązać w przedmiotowej sprawie. Kolegium podziela zatem ustalenia osoby sporządzającej analizę, iż w obszarze ujętym w opracowaniu brak jest zabudowy mogącej stanowić kontynuację względem objętej warunkami zabudowy inwestycji, zaś w niniejszej sprawie działania kreacyjne po stronie organu I instancji nie byłby uzasadnione w świetle zastanego ładu urbanistycznego.

Dlatego też, Kolegium podziela także pogląd wyrażony w analizie (oraz powtórzony następnie w treści decyzji), iż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadami określonymi w rozporządzeniu wykonawczym. Kolegium wskazało, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Zatem wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. Kolegium zaznaczyło, że jak wskazuje się orzecznictwie, by ustalić warunki zabudowy wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1533/11). Natomiast w badanej sprawie planowana inwestycja nie wpisuje się w zastany ład przestrzenny, co zostało wykazane na podstawie sporządzonej w prawidłowy sposób analizy.

Resumując w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie Kolegium planowana zabudowa nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1) u.p.z.p. poprzez brak możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła B. M. reprezentowana przez adwokat M. K..

W skardze podniesiono zarzuty:

1) Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ti.:

a) par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej jako: Rozporządzenie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno – architektonicznej w minimalnych rozmiarze, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz iei niskiej intensywności, a także inwestycji budowlanych na działkach [...] i [...]:

konsekwencją w/w uchybień było naruszenie:

b) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., poprzez odmowę wyrażenia zgody na realizację inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr [...] obr. [...]gjedn. ewid. N. H. wraz z budową miejsc postojowych, drogi dojazdowej, zjazdu oraz przyłączy (prąd, woda,gaz) na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. i działkach nr [...] obr. [...] jedn. ewid. N. H. przy ul. [...] w Krakowie", w sytuacji gdy planowana zabudowa spełnia wymagania niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego wymienione enumeratywnie w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2022 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2022 roku oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium B. M. kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z powodu bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Uczestnicy postępowania nie odpowiedzieli na to wezwanie. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wskazać także należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis ten wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509).

Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. IV Sa/Wa 1060/07, WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. VIII Sa/Wa 446/08).

Należy zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18).

Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18).

Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21).

Dodatkowo należy zwrócić także uwagę na art. 56 u.p.z.p., mający zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy), jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Innymi słowy po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Analizą urbanistyczną należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organ, że "obszar analizowany swoim zasięgiem objął dwa odmienne obszary urbanistyczne, o wyraźnie wyodrębnionych cechach architektonicznych i urbanistycznych, nie związanych ze sobą i tworzących samodzielne jednostki przestrzenne, zdefiniowane poprzez sposób istniejącego zagospodarowania. Znaczna odległość pomiędzy budynkami istniejącymi (zlokalizowanymi w innej części obszaru niż teren inwestycji), a terenem inwestycji (zlokalizowanym w przestrzeni urbanistycznej złożonej z działek niezabudowanych), jednoznacznie wskazuje na brak powiązania urbanistycznego i funkcjonalnego działek zabudowanych, które znalazły się w obszarze z planowaną inwestycją. Teren inwestycji kubaturowej nie przynależy do zainwestowanego układu urbanistycznego, zlokalizowany jest poza pasem zabudowy wzdłuż ulicy [...], w obszarze urbanistycznym stanowiącym rozległe, niezabudowane tereny użytkowane rolniczo" (por. s. 3 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa).

Ponadto wskazano, że "lokalizowanie planowanej inwestycji w pasie terenów otwartych, burzy istniejący, czytelny układ kompozycji przestrzennej w obszarze analizowanym. Układ urbanistyczny jaki tworzy istniejąca zabudowa, związany z przebiegiem ulicy [...] i ulicy [...], tworzy czytelną tkankę urbanistyczną z wyraźnymi granicami zainwestowania. Wnioskowana zabudowa nie wpasowuje się w zastany układ urbanistyczny, ponieważ lokalizowana jest w niezabudowanych terenach zielonych." (por. s. 4 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa). Ustalenie warunków zabudowy w takiej sytuacji stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zasady zachowania ładu przestrzennego (por. str. 5 uzasadnienia decyzji organu I instancji – k. 389 a.a. oraz s. 4 uzasadnienia decyzji SKO – k. 470 a.a.)

Odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła zatem nie dlatego, że organ ustalił, że nie został spełniony któryś z warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ale z tego powodu, że wnioskowana zabudowa jest zlokalizowana poza pasem zabudowy wzdłuż ulicy [...], co burzy istniejący, czytelny ład przestrzenny, który aktualnie wyznaczony jest przez układ kompozycji przestrzennej w obszarze analizowanym.

Powyższe stanowisko odmawiające ze wskazanych powodów ustalenia warunków zabudowy jest wadliwe.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu naruszenie (zburzenie) ładu przestrzennego, to jest czytelnego układu kompozycji przestrzennej w obszarze analizowanym, stanowi wprost naruszenie powołanych art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury nie mogą bowiem stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczyć trzeba, że organ może odmówić ustalenia warunków zabudowy wtedy tylko, gdy nie że nie został spełniony któryś z warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Powołany jednak przez organ powód odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, wbrew stanowisku Kolegium, nie mieści się jednak we wskazanym katalogu warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Wskazany w uzasadnieniu do decyzji Kolegium art. 61 ust. 1 pkt. 1) u.p.z.p. nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na niezachowanie czy burzenie istniejącego ładu przestrzennego. Tym samym odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z naruszeniem wskazanej art. 61 ust. 1 pkt. 1) u.p.z.p.

Dodatkowo trzeba wskazać, że organ I instancji wprost wskazał, że podstawą odmowy jest to, że "nie zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 ww. ustawy" (por. s. 5 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa), co stanowi o rażącym wręcz naruszeniu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 u.p.z.p.

Naruszenie wskazanych powyżej przepisów, samo w sobie już determinuje uchylenie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie jednak należy wskazać, że analiza urbanistyczno – architektoniczna została sporządzona przez głównego specjalistę panią I. I. – K. (k. 411-421).

W załączniku nr 1 do decyzji wskazano, że "obowiązki organu w zakresie sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK realizowane są wspólnie przez odpowiednich pracowników tego Wydziału oraz Członków Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego (powołanego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z dnia 15.02.2019 r.). Członkami Zespołu są osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 50 ust. 4 i 60 ust. 4 ustawy, a wiec osoby posiadające wiadomości specjalne z dziedziny architektury i urbanistyki, szeroką wiedzę, przygotowanie merytoryczne i doświadczenie, które bez wątpienia winny być uwzględniane przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej w zakresie oceny wpływu projektowanego zamierzenia na kształtowanie, bądź zaburzenie ładu przestrzennego. Jednocześnie są to osoby będące pracownikami organu. Do zakresu działań Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, w myśl ww. Zarządzenia, należy akceptacja lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowywanych w Wydziale Architektury i Urbanistyki analiz urbanistyczno-architektonicznych. Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny w ramach sporządzanej analizy, formułuje wskazania mające wpływ na jej wynik. Nie jest natomiast "ciałem" ani "organem" sporządzającym projekt decyzji ani wydającym decyzję w sprawie, te bowiem uprawnienia posiadają osoby, o których mowa w art. 50 ust. 4 i 60 ust. 4 oraz organy, o których mowa w art. 51 ust. 1 i 60 ust. 1 i 3 ustawy" (k. 392 a.a.)

Niezależnie zwrócić należy także uwagę, że w punkcie 7 Załącznika nr 11 do protokołu nr 11 Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego z dnia 24 marca 2022 r. znalazł się zapis: "Szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jw., formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych z których wynikają, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i w jej wynikach" (k.339). Natomiast w punkcie 1 tego Załącznika wskazano, że "do czasu zakończenia budowy na dz. nr [...], [...] sytuacja przestrzenna nie zmienia się nie dając tym samym podstaw do dopuszczenia wnioskowanej zabudowy. Podtrzymuje się stanowisko, co do decyzji odmownej" (k. 337 a.a.)

Z tego można wysnuć wniosek, że wyniki analizy, a w ślad za tym treść projektu decyzji jak i w efekcie treść samej decyzji, nie są efektem samodzielnych ustaleń i rozważań osoby, o której mowa w art. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub osoby wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W niniejszej sprawie architekt sporządzający analizę działał zgodnie z wytycznymi Zespołu Urbanistycznego. Skład zespołu (Główny Architekt Miasta, Dyrektor Wydziału, Zastępca Dyrektora Wydziału) może wręcz wskazywać, że wytyczne Zespołu mają charakter polecenia służbowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prezydent miasta powołuje gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną, jako organ doradczy, oraz ustala, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania. Rzecz jednak w tym, że dla tego organu doradczego ustawa nie przewiduje żadnych uprawnień do władczego ingerowania w treść analizy urbanistyczno - architektonicznej, a w prostej konsekwencji w treść decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko, że projekt sporządzony niesamodzielnie, ale w wykonaniu zaleceń innych osób, nie spełnia wymagań u.p.z.p. Oceny tej nie zmienia fakt, że ewentualne zalecenia, czy też narzucone parametry inwestycji, pochodzą od osób także posiadających wiedzę specjalistyczną i uprawnienia w dziedzinie urbanistyki. Ponadto, w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2022 r., po scharakteryzowaniu Zespołu powołanego zarządzeniem nr 3545/2014, autorka analizy wprost stwierdziła (strona 2 analizy – k. 392 a.a.), że z uwagi na określone w zarządzeniu kompetencje, Zespół w sposób czynny uczestniczy w opracowaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy.

Ustalenia Zespołu zostały zatem określone, jako determinujące, przez autora analizy urbanistycznej. Taka relacja między stanowiskiem Zespołu, a analizą urbanistyczną świadczy o naruszeniu art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 4 listopada 2021 roku, sygn. II OSK 1937/20). Powyższe dyskwalifikuje sporządzoną w sprawie analizę.

Wobec powyższych uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionego zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej w minimalnym rozmiarze, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także inwestycji budowlanych na architektonicznej w minimalnych działkach [...] i [...].

Z wszystkich powyżej przywołanych względów zaskarżona decyzja została uchylona jako naruszająca zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, na zasadzie art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zasądzone koszty obejmują kwotę 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu oraz wynagrodzenie adwokata z tytułu zastępstwa procesowego stosownie do zapisów § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) w wysokości 480 zł.