Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 317/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 17 pkt 6 lit. b, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi U. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 marca 2010 r. nr XLI/434/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy działając na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 – 17, art. 29 i art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), podjęła w dniu 29 marca 2010 r. uchwałę nr XLI/434/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B.

Pismem z dnia 27 stycznia 2013 r. U. T., właścicielka niezabudowanej nieruchomości gruntowej - działki nr [[...]] położonej w B., wystąpiła do Rady Gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dokonanego według niej przepisem § 6 ust. 2, karta 23 pkt 3 powołanej uchwały, w zakresie w jakim ogranicza on udział funkcji mieszkaniowej do 10%, przeznaczając 90% powierzchni terenu na zieleń parkową. Zdaniem wzywającej postanowienie to narusza art. 140 k.c. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem jest wyrazem nadużycia władztwa planistycznego i narusza zasadę proporcjonalności z uwagi na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celach mieszkaniowych i siedliskowych, a także z uwagi na przeznaczenie stanowiącej prywatną własność nieruchomości na cele zieleni miejskiej (park) bez uprzedniego skierowania do właściciela oferty jej wykupu. Wzywająca wyjaśniła, że w dniu 2 marca 2005 r. uzyskała ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą podział jej nieruchomości na 9 działek o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową. Następnie decyzją z dnia 25 marca 2009 r. Wójt Gminy odmówił zatwierdzenia podziału tej nieruchomości, a decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminowana z obrotu prawnego. W 2010 r. Rada Gminy podjęła sporną uchwałę, mocą której de facto wykluczyła zabudowę mieszkaniową działki nr [[...]] przeznaczając 90% jej powierzchni pod zieleń parkową. Takie uregulowanie uniemożliwia wzywającej realizację przysługujących jej uprawnień właścicielskich. Przy czym, przed przyjęciem takiego przeznaczenia gmina nie zwróciła się do właścicieli z wnioskiem o jej wykup. Oferta wykupu nie została przez gminę sformułowana po dzień dzisiejszy. Powyższe, zdaniem wzywającej, stanowi o naruszeniu władztwa planistycznego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia uchwały.

W odpowiedzi na wezwanie Rada Gminy podjęła w dniu 6 marca 2013 r. uchwałę nr [[...]] o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa złożonego przez U. T. Uzasadniając stanowisko wyjaśniono, że przeznaczenie działki nr [[...]] w B. na cele zieleni parkowej nie wynikało z woli Rady Gminy, a jedynie z procesu uzgadniania projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Projekt planu, który Wójt przedstawił w dniu 7 sierpnia 2009 r. WKZ, wskazywał na terenie działki nr [[...]] jednostkę planistyczną oznaczoną symbolem 23.MN,US, przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usług sportu i rekreacji i dla jednostki tej wskazano minimalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – 4%. Postanowieniem z dnia 3 września 2009 r. WKZ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Wójt skorygował więc plan zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi i ustalił, że jednostka planistyczna 23.ZP,MN przeznaczona jest na teren zieleni parkowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z maksymalnym 10% udziałem funkcji mieszkaniowej i maksymalną wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – 1%. Wojewoda pismem z dnia 12 kwietnia 2010 r., poinformował, że nie wnosi uwag do planu, przez co uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, w dniu 30 kwietnia 2010 r., pod numerem 64 poz. 1080.

Według organu jego działanie w ramach tzw. władztwa planistycznego mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego jaki i w przepisach szczególnych. Zaznaczono przy tym, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone to właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części.

Rada wyjaśniła, że nie pozostawała w zwłoce co do wydania decyzji podziałowej w stosunku do przedmiotowej działki. W dniu 10 czerwca 2008 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek M. T. o zatwierdzenie projektu podziału dla działki nr [[...]] w B. i o wydanie decyzji podziałowej. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2008 r. postępowanie dotyczące podziału zostało zawieszone do dnia 10 grudnia 2008 r. z uwagi na toczącą się procedurę uchwalania miejscowego planu. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2008 r. podjęto zawieszone postępowanie. W dniu 17 grudnia 2008 r. U. T., jako nowa właścicielka działki nr [[...]], złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu planu podziału tej działki. Pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. wnioskodawczyni została wezwana do przedłożenia zgody na podział wyrażonej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponieważ nie dostarczyła tej zgody Wójt Gminy pismem z dnia 2 lutego 2009 r. wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o zaopiniowanie projektu podziału dla działki nr [[...]]. Postanowieniem z dnia 25 marca 2009 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyrażenia zgody na ten podział, wobec czego wójt decyzją z dnia 25 marca 2009 r. odmówił zatwierdzenia projektu podziału działki nr [[...]]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia 23 lutego 2010 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia 25 sierpnia 2009 r. Rada zaznaczyła, że wzywająca w trakcie procedury uchwalania planu nie zgłaszała żadnych uwag do projektu planu. Następnie, w decyzji z dnia 10 września 2010 r. SKO wskazało, że postępowanie może być kontynuowane wtedy, gdy U. T. wystąpi z odrębnym wnioskiem o podział tej nieruchomości i przedłoży wstępny projekt podziału zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi B. Pismem z dnia 26 listopada 2010 r. wezwano więc U. T. do przedłożenia wstępnego projektu podziału zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wobec jego nieprzedłużenia -pismem dnia 26 stycznia 2011 r. pozostawiono wniosek bez rozpatrzenia.

U. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 marca 2010 r. w części dotyczącej § 6 ust. 2 Karta terenu [[...]] (w zakresie działki nr [[...]]), domagając się stwierdzenia jego nieważności lub orzeczenia o niezgodności z prawem. W skardze powołano tożsame argumenty co wykazywane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo skarżąca wskazała, że nie zgadza się z argumentacją Rady Gminy zawartą w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Czynny udział w procedurze planistycznej nie jest warunkiem formalnym dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy pozostaje organem realizującym władztwo planistyczne na swoim terytorium i to Rada Gminy odpowiada za przeprowadzenie całej procedury zgodnie z planem, a także za jej wyniki.

Skarżąca wniosła także o zwrócenie się do Wójta Gminy o przedłożenie: uchwały z dnia 29 marca 2010 r. wraz z załącznikiem graficznym oraz dokumentacją planistyczną, akt postępowania administracyjnego [[...]] Wójta Gminy dot. wydania decyzji warunkach zabudowy dla spornej nieruchomości; akt postępowania administracyjnego [[...]] Wójta Gminy dotyczących zatwierdzenia planu podziału spornej działki.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację przywołaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wyjaśniono, że działka nr [[...]] zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy zlokalizowana jest w całości w strefie ochrony konserwatorskiej i częściowo w strefie zalewowej. W związku z powyższym, a także w związku z treścią art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne było uzgodnienie projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej. WKZ wskazał, że warunkiem uwzględnienia projektu planu jest m.in. ujawnienie i określenie granic zespołu zieleni komponowanej (park dworski) do objęcia ochroną oraz wyznaczenie terenu do wyłączenia spod zabudowy ze względu na ochronę ekspozycji czynnej i biernej zespołu dworsko – parkowego. Ponieważ ocena dokonana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ma charakter wiążący dla organu gminy, powstał projekt planu, który znacząco ograniczył możliwość zabudowy działki nr [[...]]. Z uwagi zatem na treść studium oraz opinię WKZ nie można uznać, że Rada Gminy przeznaczając nieruchomość U. T. pod zieleń parkową i ograniczając zabudowę postąpiła dowolnie czy nadużyła władztwa planistycznego. Ponadto do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu budowy, zobowiązywał gminę również art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy o ochronie środowiska i ustawy o ochronie przyrody. Rada podkreśliła, że Wojewoda nie wniósł żądnych uwag do treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę wskazuje się też, że objęcie działki nr [[...]] strefą ochrony konserwatorskiej zostało wprowadzone już na etapie sporządzania studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Także na tym etapie uprzedni właściciel nieruchomości nie wnosił żadnych uwag. W trakcie procedury uchwalania planu skarżąca pismem z dnia 25 września 2008 r. wniosła tylko o uwzględnienie w planie proponowanego przez nią podziału, jednakże wniosek ten nie mógł być uwzględniony z uwagi na uwarunkowania wskazane przez konserwatora oraz ze względu na to, że został złożony po upływie wyznaczonego terminu.

Rada wyjaśniła, że skarżąca nie mogła, jak twierdzi, od 2005 r. zabiegać o możliwość zagospodarowania działki nr [[...]], gdyż stała się jej właścicielem dopiero na podstawie umowy darowizny z dnia 7 lipca 2008 r. W aktach sprawy brak jest również pism, w których skarżąca, jak twierdzi, zwracałaby się do Gminy o rozwiązanie sprawy działki poprzez np. przyznanie jej nieruchomości zamiennej.

Ponadto Rada Gminy wniosła o nieuwzględnienie wniosków skarżącej co do złożenia akt administracyjnych z postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu podziału działki nr [[...]] z uwagi na to, że nie mają one znaczenia prawnego dla niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi B. Kwestionowane postanowienia uchwały przewidują dla działki nr [[...]] objętej kartą terenu nr [[...]] - przeznaczenie terenu oznaczone symbolem ZP - "zieleń parkowa". Podstawę wniesienia niniejszej skargi stanowi przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiący, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skargę, poprzedzoną wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3 poz. 60 oraz art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione, skargę poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono w terminie, o którym mowa powyżej. Sąd uznał również, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego jej prawa własności. Jak wynika bowiem z niespornych okoliczności sprawy, skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowej – działki nr [[...]], położonej w B. i objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały w sposób, który ogranicza jej prawo własności poprzez ograniczenie (chociaż nie pozbawienie) prawa do zabudowy.

Jak wynika z art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wyprowadza się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojęcie tzw. "władztwa planistycznego" gminy, oznaczającego powierzenie przez ustawodawcę gminom kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania przestrzennego. Przy czym swoboda regulacyjna gmin w dziedzinie gospodarowania przestrzennego nie ma charakteru absolutnego. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., w sprawie K 27/00 (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29) organy gminy właściwe do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie uchwalenia tego planu, muszą kierować się ogólnymi zasadami wynikającymi z art. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia wymienionych w niej przepisów Konstytucji RP w powiązaniu z art. 140 Kodeksu cywilnego sąd zauważa, że prawo własności podlega ochronie wyrażonej w art. 64 ust. 2 i w granicach określonych w ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje możliwość ograniczenia własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono prawa własności. Potwierdza to art. 140 kc, na podstawie którego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do ustawowych ograniczeń prawa własności należy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności na nieruchomości. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 769/12, nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji, a w ślad za nimi art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy ustaw wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnie prawnych granic przewidzianych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia, które mogą się pojawić w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zarówno w świetle art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie istoty prawa własności przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Prawo własności, którego ochronę przewidują wymienione przepisy Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń dopuszczonych w art. 64 ust. 3 Konstytucji. Według art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i prawa, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Z kolei art. 32 Konstytucji RP normuje zasadę równości wobec prawa, rozumianą jako posługiwanie się tymi samymi kryteriami w stosunku do osób znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2003 r. w sprawie P 24/02 wyjaśnił, że zgodnie z przewidzianą w tym przepisie zasadą równości wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą relewantną winni być traktowani według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących, a zasada ta nie wyklucza różnego traktowania podmiotów różniących się między sobą, niemniej wszelkie zróżnicowanie traktowania musi być oparte na uznanych kryteriach, zasadność doboru których podlega każdorazowej ocenie między innymi z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (OTK-A z 2003 r., nr 6, poz. 55). Przyjmuje się dalej w orzecznictwie, że zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a wskazany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, lecz poprzez konkretyzację przepisów szczegółowych i wspólnie z kryteriami w nich zawartymi może stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności podlegają zatem ocenie pod względem zachowania zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych

Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi materialną podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, na jego podstawie odbywają się procesy inwestycyjne na obszarze objętym przez plan, zatem reguluje on status prawny konkretnych nieruchomości. Postanowienia planu ograniczające możliwości korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z oczekiwaniami jej właściciela, którym musi się on podporządkować wbrew swojej woli, prowadzi do ograniczenia uprawnień właścicielskich chronionych przez art. 140 kc. Wskazany w skardze art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w powiązaniu z wymienionymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 140 kc, niewątpliwie ogranicza prawo własności skarżącej, a tym samym narusza jej interes prawny, co daje skarżącej legitymację do kontroli sądowej zaskarżonej uchwały, jednakże, zdaniem sądu ograniczenie to mieści się w granicach dopuszczonych przez prawo.

Rozważając okoliczności sprawy w świetle złożonych materiałów planistycznych, w tym dotyczących uchwały Nr [[...]] Rady Gminy z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sąd ocenia, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez ograniczenie przysługującego skarżącej prawa do nieruchomości w sposób sprzeczny z treścią przytoczonych norm.

Co do zasady dopuszczalne jest wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego na części nieruchomości funkcji ograniczającej możliwość korzystania z pozostałej części nieruchomości. W takiej zaś sytuacji przepis art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje uprawnienie właściciela nieruchomości do zrekompensowania szkody, przy czym zachowanie warunków do spełnienia ewentualnych oczekiwań właścicieli nieruchomości w stosunku do gminy nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu kontrolującym uchwałę o planie. Tym samym sprzeczne oświadczenia stron niniejszego postępowania co do tego, czy prowadzone jest postępowanie w sprawie rekompensaty przewidzianej w art. 36 ustawy nie mogą być przedmiotem ustaleń i oceny sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Niemniej sąd zaznacza, że przewidziana przez ustawodawcę ochrona przed negatywnymi skutkami działalności planistycznej gminy jest możliwa, a jej model określa art. 36 wymienionej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego jej prawa własności należy wskazać, że plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy może określone tereny przeznaczać na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), jak również na inne cele o charakterze publicznym, które nie uzasadniają wywłaszczenia. Brak zgodności zamierzeń skarżącej co do sposobu wykorzystania działki (którą po podziale zamierzała wykorzystać pod budowę budynków mieszkalnych), z treścią projektu planu, nie oznacza ex definitione, że kwestionowane postanowienia uchwały są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP.

Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, bowiem jak to już wyżej zaznaczono własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, lecz podlegającym ograniczeniom, o których mowa art. 32 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W ocenie sądu zarzut dotyczący naruszenia władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie terenu objętego jednostką nr [[...]] nie znajduje uzasadnienia. Jest to teren o przeznaczeniu ZP, MN – teren zieleni parkowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z maksymalnym 10% udziałem funkcji mieszkaniowej oraz maksymalną wielkością powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – 1%. Ustalono na jego obszarze parametry odnoszące się do zabudowy, w tym możliwego jej zakresu, a także ustalono zakaz podziałów geodezyjnych. W punkcie 9 ustalającym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej w podpunkcie 1 określono, że teren objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej zespołu ruralistycznego wsi B. wraz z zespołem dworsko-parkowym i folwarkiem, jak na rysunku planu. Plan przewiduje, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika procesowego ustanowionego przez wójta gminy, zachowanie istniejących terenów zieleni parkowej w kompleksie terenów obejmujących w szczególności przedmiotową działkę. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie utrzymywania zieleni gminnej i zadrzewień jest ustawowym zadaniem własnym władz gminnych (art. 7 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym). Pomimo tego, że przeznaczenie terenu pod zieleń parkową nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie oznacza to jednak, że rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może wskazać przeznaczenia terenów pod zieleń z tego powodu, że nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć. Władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W celu realizacji celu publicznego objętego planem, co do którego nie będzie możliwe wywłaszczenie, gmina będzie miała obowiązek za zgodą właściciela, grunt taki nabyć na warunkach określonych przez strony (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 550/12, dostępny w Internecie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże dla oceny tak określonego przeznaczenia spornego terenu istotne w niniejszej sprawie jest to, co Rada Gminy wyjaśniała w odpowiedzi na skargę, a znajduje to odzwierciedlenie w aktach planistycznych, że przedmiotowa nieruchomość - działka nr [[...]], znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej zespołu dworsko - parkowego i folwarku z zespołem pomłyńskim w B., strefy ochrony konserwatorskiej zespołu ruralistycznego wsi B. oraz strefy ochrony ekspozycji zabytkowych zespołu: ruralistycznego i podworskiego. Tym samym teren ten podlega ochronie prawnej na mocy art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.), zamieszczającym wśród innych form ochrony zabytków ustalenia ochrony przyjęte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wszelkie działania planowane do realizacji na tym terenie muszą uwzględniać ochronę dóbr określonych w tym przypadku w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i g tej ustawy, zgodnie z którym ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome, będące w szczególności krajobrazem kulturowym, układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni, co niewątpliwie ma wpływ na ustalenia planu oraz ograniczenia w wykonywaniu prawa własności na terenie objętym ochroną.

Z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt (burmistrz albo prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego podlegał uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który uzgodnił ujawnienie i określenie granic zespołu zieleni komponowanej (park dworski) do objęcia ochroną oraz wyznaczenie terenu do wyłączenia spod zabudowy ze względu na ochronę ekspozycji czynnej i biernej zespołu dworsko – parkowego w sposób określony w art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnioski konserwatorskie – pismo z dnia 4 lipca 2006 r., nr [[...]] były podstawą dla kwestionowanych postanowień zaskarżonej uchwały (vide: wytyczne w aktach planistycznych). Uzgodnienie pozytywne poprzedzone było postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 września 2009 r. nr [[...]] (w aktach planistycznych), w którym odmówiono uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wprowadzenia funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej wielorodzinnej, usługowej, zabudowy produkcyjnej, usług sportu i rekreacji, usług oświaty, zieleni, komunikacji, parkingów oraz terenów kolejowych dla obszaru określonego nazwą [[...]] położonego w miejscowości B. Wskazano jako warunek uzgodnienia planu między innymi ujawnienie i określenie granic zespołu zieleni komponowanej (park podworski) oraz wyznaczenia terenów do wyłączenia spod zabudowy ze względu na ochronę ekspozycji czynnej i biernej zespołu dworsko-parkowego, powołując się na wcześniejsze szczegółowe wnioski dotyczące zakresu ochrony konserwatorskiej. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, lecz wójt dostosował projekt planu do zaleceń konserwatorskich i takiej treści uchwałę o planie podjęła Rada Gminy. Niewątpliwie zatem organ uzgadniający wkroczył swoim działaniem w sferę uprawnień gminy wynikających z jej zadań własnych, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej, organ uchwałodawczy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, lecz kierując się obowiązkami wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, dokonał takiego przeznaczenia terenu obejmującego przedmiotową działkę, które uwzględnia poza interesem właściciela również inne dobra chronione. Właścicielka zatem może skorzystać z prawa do zabudowy, lecz nie w takim zakresie, jaki wynikałby z jej interesu o charakterze ekonomicznym. Zdaniem sądu proporcje w tej mierze zostały przez organ gminy należycie wykazane.

Należy dodać, że uprzednio, na etapie uchwalania Studium – uchwały z dnia 30 lipca 2009 r., jak wynika z akt dotyczących procedowania tej uchwały, właściwy organ konserwatorski w sposób milczący zaopiniował treść projektu Studium odnoszącą się do terenów obejmujących strefy ochrony konserwatorskiej oraz obiektów podlegających tej ochronie. Sąd zgadza się zatem również w tej kwestii z organem, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obowiązującym na dzień jej podjęcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Skarżąca nabywając prawo do przedmiotowej nieruchomości mogła na etapie postępowania planistycznego zapoznać się z wytycznymi i zaleceniami konserwatorskimi, z których wynikały kwestionowane ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy. Aktywność skarżącej zakończyła się jednak na etapie złożenia wniosku do sporządzanego projektu. Sąd administracyjny, jak to już zaznaczono, nie może oceniać konieczności bądź zasadności celów przyjętych w uchwalonym planie, jest to bowiem wyłączna kompetencja gminy. Badając natomiast, czy stanowisko rady zostało należycie umotywowane, w niniejszej sprawie udzielić trzeba odpowiedzi twierdzącej. Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżąca, która nie zgłaszała uwag do planu w trakcie procedury planistycznej, skutkiem takiego postępowania naraziła się na to, że obligatoryjne rozstrzygnięcie o uwagach stanowiące załącznik do uchwały nie dotyczyło jej indywidualnych zastrzeżeń, zgłoszonych dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Niezgłoszenie uwag w postępowaniu planistycznym, jak słusznie zauważa się w skardze, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niemniej naraża osobę, której interes prawny naruszają ustalenia planu, że motywy podjęcia kwestionowanych postanowień poznaje dopiero uruchamiając postępowanie skargowe w trybie wskazanego przepisu, a więc już po uchwaleniu planu miejscowego. W niniejszej sprawie o motywach uchwały w kwestionowanym zakresie skarżąca dowiedziała się zatem z uchwały Rady Gminy Nr [[...]] z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (vide: fotokopia uchwały k. 23-24 akt sądowych).

Sąd nie uwzględnił wniosków zawartych w skardze odnośnie przeprowadzenia dowodów z postępowań administracyjnych dotyczących decyzji Wójta gminy z dnia 2 marca 2005 r. nr [[...]], ustalającej na wniosek M. T. warunki zabudowy dla budowy budynków mieszkalnych wraz z wydzieleniem działek budowlanych i drogi wewnętrznej na działce nr [[...]], oraz Nr [[...]] – postępowania prowadzonego w sprawie podziału spornej działki. Dowody te są zbędne i nie mają żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, nie mogą bowiem rzutować na ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały. W szczególności zaś uprawnienia skarżącej wywodzone z decyzji o warunkach zabudowy podlegałyby ochronie tylko wówczas, gdyby na podstawie tej decyzji uzyskała pozwolenie na budowę, a decyzja w tym przedmiocie byłaby ostateczna. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Według ustępu 2 przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest z urzędu fakt, że ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2012 r. rozstrzygnięto kwestię wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a skarga U. T. i M. T. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 647/12.

Sąd ocenia zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.