Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1749/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 25 par. 1 i 3, art. 32, art. 134 par. 1 i art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 118/13 w sprawie ze skargi L.M. i W.M. na bezczynność A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. oddala wniosek L.M. i W.M. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Lu 118/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.M. i W.M. na bezczynność A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał A. do rozpatrzenia wniosku L.M. i W.M. z dnia 27 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku (pkt I) stwierdził, że bezczynność A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od A. na rzecz L.M. i W.M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia 27 listopada 2011 r. L.M. i W.M. zwrócili się do A. o udostępnienie (w przypadku ich istnienia) kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. W związku z nieotrzymaniem jakichkolwiek dokumentów objętych wnioskiem w żądanej formie, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność A. i zobowiązanie podmiotu do udzielenia informacji objętej wnioskiem.

A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi podała, że skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowali do Oddziału Spółki w [...], który nie posiada osobowości prawnej. Ponadto stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżących nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie, ustawa ta nie ma zatem zastosowania. Wskazała, że z wniosku skarżących wynikało, że ich żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Zauważyła również, iż ich wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Żądanym przez skarżących informacjom trudno przypisać walor informacji publicznej, gdyż ich uzyskanie jest związane z ich prywatnym interesem. W ocenie Spółki, nie jest ona także podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Wykonywane przez A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. Zdaniem Spółki, gdyby nawet uznać, że żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, a ona jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępniania, to jednak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. W przedmiotowej sprawie nie została bowiem zakończona wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącymi, nie sformułowali oni także wezwania do usunięcia naruszenia prawa. A zatem w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie p.p.s.a.) skarga jest przedwczesna. Ponadto ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa", która na mocy art. 5 ust.2 u.d.i.p. podlega ochronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odniósł się do kwestii dopuszczalności skargi w tej sprawie. Stwierdził, że jest ona dopuszczalna, gdyż w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej poprzedzenie skargi jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest wymagane (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Ponadto wskazał, że skarżący wnioskiem z dnia 27 listopada 2011 r. zwrócili się o udostępnienie informacji publicznej do A., a jedynie wniosek złożyli na adres Oddziału tej Spółki w [...]. Niezasadne jest zatem stanowisko Spółki, że skarżący skierowali swój wniosek do niewłaściwego podmiotu, co winno skutkować odrzuceniem skargi. Złożenie zatem wniosku do Oddziału, należy odczytywać jako wystąpienie z żądaniem do samej Spółki.

Następnie wyjaśnił, że rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wstępie zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy tej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy pozostaje on w bezczynności.

Powołując treść art. 4 ust.1 u.d.i.p., wyroki sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., P24/05 OTK-A 2006/7/87 wskazał, iż pogląd, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przez nie wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie aprobowany (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, a także wyroki i postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., II SAB/Kr 112/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., II SAB/Wa 390/12, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r., II SAB/Wa 268/10, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2012 r., II SAB/Sz 49/12 – publ. CBOSA).

W ocenie Sądu pierwszej instancji z tego też względu Spółkę A., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w rozpoznawanej sprawie uznał, że informacje objęte wnioskiem z dnia 27 listopada 2011 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Niewątpliwie dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 u.d.i.p decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., I OSK 609/12, Lex nr 1247188). Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżących została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazali, że domagają się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, to jednak żądanie to wyraźnie ograniczyli do decyzji dotyczących działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku. Ponadto błędne jest przekonanie Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 27 listopada 2011 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od A. roszczeń cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których – jak już wykazano wyżej – należy A.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12, publ. CBOSA). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca będzie ubiegać się o jej udostępnienie. Właściwy podmiot rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym.

Wobec uznania, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżących z dnia 27 listopada 2011 r. dotyczył takich informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że jeżeli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je – zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącym, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Wyjaśnił, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. Gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem dokumentami, wówczas powinna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawców na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA).

W ocenie Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika, że A. wniosku skarżących z dnia 27 listopada 2011 r. nie załatwiła w żaden z określonych wyżej sposobów. Reakcja Spółki na ten wniosek ograniczyła się jedynie do poinformowania wnioskodawców w piśmie z dnia 27 sierpnia 2012 r., że działalność A. jest ściśle ograniczona i nie mieści się w niej wykonywanie kserokopii dokumentów.

Odnosząc się do argumentacji Spółki, przedstawionej w końcowej części odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje są osiągalne w innym trybie, lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej działce, co umożliwiałoby im taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki z dużym prawdopodobieństwem przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawcy mogli uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nich informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżących w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki A., skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zobowiązał A. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 27 listopada 2011 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie stwierdził, że bezczynność A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest ku temu podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa,

b) art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, co winno skutkować odrzuceniem skargi, także wobec jej zakresu i treści; oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., tj. wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki,

c) art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych sprawy, także z pominięciem złożonego wniosku dowodowego i brakiem właściwej oceny zadań Spółki w kontekście kompetencji Prezesa URE, jak również pominięcie wykazania podstawy prawnej dla przyjęcia tezy o powierzeniu Spółce przez ustawodawcę realizacji zadań publicznych,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) przypisanie żądanym przez skarżącego informacjom przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni oraz w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 i 2, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP,

b) przyjęcie, że A. jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej (w szczególności jej Oddział - wobec skierowania żądania tylko do tej jednostki organizacyjnej, brak jest więc żądania, o którym mowa w art. 28 K.p.a.), co stanowi o błędnej wykładni normy art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5, w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - na skutek braku możliwości przypisania Spółce wykonywania zadań publicznych, a jedynie podejmowanie przez nią działań o takiej treści,

c) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) norm ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1059, dalej jako "PE") określających zakres pozytywnych obowiązków Spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego, które zasadniczo sprowadzają się do zapewnienia dostępu do usługi dystrybucyjnej oraz utrzymywania zdolności urządzeń do realizacji wspomnianej usługi, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9c ust. 3 PE - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - które nie mieszczą się w pojęciu zakresu bądź zadań administracji publicznej oraz wobec kompetencji organu administracji - Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (art. 21 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ,2 pkt 1-22 PE),

d) niewłaściwe zastosowanie (poprzez pominięcie w przyjętej podstawie orzekania) normy art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - wskazującego, w związku z wyżej powołanym zarzutem, zakres ewentualnej informacji, którą Spółka winna posiadać w dyspozycji (tj. informacje nt. wyłącznie urządzeń służących do transportu energii), z zastrzeżeniem ochrony tajemnic przedsiębiorstwa, a w konsekwencji naruszenie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania w stanie niniejszej sprawy opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi (skierowanie żądania tylko do oddziału, nie do Spółki), ewentualnie jej oddalenia (brak przesłanek do objęcia Spółki obowiązkami wynikającymi z u.d.i.p.).

A. wskazując na powyższe podstawy kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zgodnie z art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła poszerzoną argumentację na poparcie zasadności postawionych w niej zarzutów.

L.M. i W.M. w piśmie procesowym z dnia 1 października 2013 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w szczególności kosztów zastępstwa procesowego, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a nie załatwiając wniosku skarżącego w przedmiocie żądanych przez niego dokumentów w jeden ze sposobów określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, pozostaje w bezczynności.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności rozważono zarzuty: błędnej wykładni art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 u.d.i.p. co do określenia statusu prawnego Spółki A., a także jej Oddziału w [...], które uznano za niezasadne.

Przepis art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W świetle ust. 1 art. 4 u.d.i.p. są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie określa ust. 1 w pkt 1-5, a ponadto organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz partie polityczne (ust. 2). Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że są nimi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz inne osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi wykonywanymi przezeń zadaniami, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. I OSK 851/10, z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 642/12, z dnia 2 października 2013 r., I OSK 816/13). Przy czym zauważyć należy, iż cytowany już ust. 1 art. 4 u.d.i.p. nakłada obowiązek udostępnienia informacji publicznej także "innym podmiotom wykonującym zadania publiczne". W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zatem zasadnie rozważył i prawidłowo uznał, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi". Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., P24/05,OTK –A 2006/7/87; wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i określając pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne zasadnie uznał, że należą do nich zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). Są nimi bowiem nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale również dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne. W konsekwencji zasadnie zaliczył A. do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 25 § 1 i 3 w związku z art. 32 i art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a, poprzez rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, mimo braku po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, poprzez przypisanie jednostce organizacyjnej (oddziałowi osoby prawnej) przymiotu strony, a także wobec przedwczesności postępowania i braku skierowania żądania do Spółki.

Jak wyżej wskazano Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zatem skoro w tej sprawie stosownych czynności nie podjęła, to rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) prawa nie naruszało.

Oddział skarżącej Spółki jest jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, na którą przepisy prawa pozwalają nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienia lub skierować nakazy i zakazy, a także stwierdzić albo uznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa. Ta cecha wyposaża jednak tego rodzaju jednostkę, niebędącą żadnym z podmiotów wymienionych w art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a., w zdolność sądową (art. 25 § 3 p.p.s.a.). W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej oddział spółki akcyjnej, a nawet jej organ jest podmiotem wyposażonym w zdolność sądową. Może być on traktowany jako organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a więc w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 26 września 2013 r., I OSK 831/13, z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., I OZ 811/13). Sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej należą do kategorii spraw szczególnych, rozstrzyganych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 25 § 1 p.p.s.a. Jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie stanowi jednostki organizacyjnej, o jakiej mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – stroną zobowiązaną do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest A., a nie jej Oddział. Tak uznał także Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został skierowany na adres Oddziału Spółki w [...], to jednak w piśmie tym jako adresata wskazano wyraźnie podmiot A., nie zaś jej Oddział, a treść tego wniosku dodatkowo wskazuje, iż jego adresatem wnioskodawca czyni właśnie Spółkę. Ponadto, w skardze do Sądu pierwszej instancji jako podmiot zobowiązany także wskazano A., a zatem intencją wnioskodawcy było udostępnienie informacji publicznej przez Spółkę, a nie jej Oddział. W związku z powyższym nie było podstaw do odrzucenia skargi z powodu błędnego określenia skarżonego organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut nieprawidłowej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret 1 u.d.i.p. Fakt, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oznacza, że była ona również zobowiązana do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Treść wniosku skarżących pozwalała na jednoznaczne skonkretyzowanie zakresu żądania. Domagali się bowiem udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Żądanie dotyczyło udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Obowiązkiem Spółki było zatem udostępnienie informacji publicznej we wskazanym przez skarżących zakresie, o ile podmiot ten był w posiadaniu żądanych dokumentów albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyby zaistniały przesłanki do jej wydania.

Nie do zaaprobowania jest zatem pogląd autora skargi kasacyjnej, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., gdyż dokumenty te mogą wiązać się z dochodzeniem przez skarżących od Spółki roszczeń cywilnoprawnych. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek z art. 1ust.1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne) są bowiem dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie : z dnia 15 stycznia 2013r., II SAB/Kr 184/12, z dnia 28 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 212/12 oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie jest uzależniona od tego, jaki wnioskodawca ubiega się o jej udostępnienie. Właściwy podmiot rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). W przypadku, gdy konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może on być tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem Spółki, mogłoby mieć dla niej negatywne konsekwencje w ewentualnym procesie cywilnym.

Niezasadne jest również stanowisko Spółki, że żądane przez skarżących informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż obejmują one informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów omawianej ustawy. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powyższej ustawy). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 omawianej ustawy terminu "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy więc wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał natomiast w żaden sposób, by informacje, o których udostępnienie wystąpili skarżący, miały być poufne z uwagi na to, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania ich poufności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że informacje te, z uwagi na swój charakter, nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, albowiem co do zasady treść decyzji administracyjnych nie stanowi tego rodzaju informacji. Ponadto, jeśli w ocenie Spółki żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to w takim przypadku powinna ona wydać decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób wystarczający wykazał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie dawał podstawę do uznania zasadności skargi złożonej w sprawie na bezczynność A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jest to uprawnienie Sądu a nie jego obowiązek. W zasadzie sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej, a podstawą są akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu sądowoadministracyjnym postępowanie dowodowe ma jedynie charakter uzupełniający i jest ograniczone do dowodu z dokumentów. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów jest wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy nasuwają istotne wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tego przepisu nie może prowadzić do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r., II OSK 482/05, Lex nr 196690, z dnia 9 lutego 2007 r., II FSK173/06, Lex nr 307365). Celem uzupełniającego postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organ ten stan ustalił zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 24 marca 2009 r. , I OSK 441/08, Lex nr 530416, z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex nr 558886).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie został on w żaden sposób uzasadniony. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na określenie, jakich to zdaniem autora skargi kasacyjnej faktów powszechnie znanych Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczną ocenę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób jasny i zwięzły przedstawił stan faktyczny ustalony i przyjęty przez organ, przedstawił stanowisko skarżącego zawarte w skardze oraz dokonał oceny z powołaniem się na obowiązujący w tej sprawie stan prawny i wyjaśnił zarówno podstawy faktyczne, jak i prawne, które legły u podstaw uwzględnienia skargi na bezczynność. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W związku z odwołaniem się w art. 149 § 1 p.p.s.a. do art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bezczynność organu musi być powiązana z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej lub postanowienia – zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku L.M. i W.M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, iż jest on niezasadny. Wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie jest niesporne, że odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo procesowe z dnia 1 października 2013 r.) sporządził pełnomocnik skarżących – radca prawny [...], jednak wniósł ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 7 października 2013 r., a więc po upływie terminu 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (26 czerwca 2013 r.). Pismo to nie może zatem stanowić podstawy do zwrotu skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego.