Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 797/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 4, art. 130 ust. 2 ,  art. 134 ust. 1, art. 135, art. 154 ust. 1, art. 157,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 marca 2022 r. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 w związku z art. 124 ust. 4 i 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - dalej: "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku spółki E. P. (dalej: "skarżąca", "strona") Starosta [...] ustalił na rzecz S. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej w dniu ograniczenia prawa własności działkę nr [...], obręb P., zapisaną w prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] księdze wieczystej nr [...] Do wypłaty odszkodowania zobowiązał skarżącą.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu 26 kwietnia 2016 r. wydał decyzję w której orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie skarżącej na wykonanie prac polegających na założeniu i przeprowadzeniu na części nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii 110 kV P. - W.. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w następującym zakresie: powierzchnia zajęta przez pas ograniczenia wynosi 352,6 m2, długość projektowanej trasy linii 27,6 m (po osi linii), szerokość pasa ograniczenia dla linii wynosi 13,8 m. Przebieg linii przez powyższą działkę został określony na mapie stanowiącej załącznik do powyższej decyzji. Organ wyjaśnił, że wywłaszczenie w formie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów u.g.n. W szczególności w toku powyższego postępowania organ uznał za udowodnione, iż ww. księdze wieczystej w dniu wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości figurował wpis prawa własności na rzecz S. K..

W dniu 15 marca 2021 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2021 r. Starosta [...] powołał rzeczoznawcę majątkowego K. G., jako biegłego w niniejszym postępowaniu. Stosownie zaś do treści art. 10 §1 k.p.a. przesłał stronom egzemplarze operatu szacunkowego, z prośbą o przedstawienie ewentualnych pisemnych uwag w terminie 14 dni od daty doręczenia tych pism.

W dniu 12 listopada 2021 r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej zawierające uwagi do sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Odpowiedź biegłego na powyższe pismo wpłynęła do Starostwa w dniu 17 grudnia 2021 r., a w dniu 21 grudnia 2021 r. poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma rzeczoznawcy majątkowego organ przesłał stronom postępowania.

Zdaniem organu w sprawie zachodzi całokształt przesłanek wskazanych przepisami u.g.n, które przemawiają za ustaleniem odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb P.. Doszło bowiem do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z 26 kwietnia 2016 r., wydanej w trybie art. 124 u.g.n. Spełnione zostały przesłanki wydania decyzji odszkodowawczej, wskazane w art. 129 ust. 5 pkt 1 i 2 u.g.n. - przy czym ich spełnienie łączne sprawiło, iż wszczęcie postępowania nastąpiło nie z urzędu, lecz na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny. Mają też zastosowanie przepisy art. 124 ust.4 i art. 128 ust. 4 u.g.n., dotyczące powstania odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie skarżącej.

Organ podkreślił, że głównym przedmiotem postępowania dowodowego, było ustalenie, czy w związku z przebudową elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji P. - W., została naprawiona całość wyrządzonych szkód, a tym samym - czy zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania zarówno z tytułu wyrządzonych szkód rzeczywistych, jak i zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji linii, czy też wyłącznie z tego drugiego tytułu. Stan nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął na podstawie protokołu z dnia 22 lutego 2021 r. oraz pisma pełnomocnika Inwestora z dnia 7 lipca 2021 r. Zgodnie z informacjami uzyskanymi od pełnomocnika skarżącej linia napowietrzna 110 kV relacji P. - W. wybudowana została w 1968 r. Przed przebudową sieci przedmiotowa nieruchomość zabudowana była jednotorową linią wysokiego napięcia, dla której powierzchnia ograniczenia wynosiła 294,1m2. Wobec powyższego po przebudowie linii [...] powierzchnia pasa ograniczenia zwiększyła się o 58,50 2. Prace polegały na wymianie przewodów nad nieruchomością. Nieruchomość udostępniona była wykonawcy robót w okresie od 29 stycznia 2021 r. do 17 lutego 2021 r., a prace prowadzone były bez wchodzenia na nieruchomość, dlatego też nie powstały żadne szkody. Protokół określający stan nieruchomości przed przebudową oraz po jej zakończeniu został podpisany przez przedstawiciela wykonawcy robót.

Z treści operatu szacunkowego wynika, że działka ewidencyjna nr [...], położona w obrębie P., nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, w dniu 26 kwietnia 2016 r., położona była na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, terenach zabudowy rezydencjonalnej, terenach zabudowy zagrodowej [...] z zaznaczonym przebiegiem linii wysokiego napięcia. Dla działki Burmistrz Gminy [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], z 29 czerwca 2015 r., dla przebudowy linii energetycznej napowietrznej [...] 110 kV relacji P. – W. oraz decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 27 maja 2010 r. Prace wykonane na linii [...] 110 kV polegały na przebudowie istniejącej jednotorowej linii wysokiego napięcia na linię dwutorową. Z uwagi na fakt, że nowe przewody nadziemne założone zostały w miejscu istniejącej sieci, nie uległy zmianie warunki korzystania z nieruchomości oraz przydatność użytkowa nieruchomości.

Przy obliczeniu trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, biegły dokonując określenia wartości rynkowej nieruchomości objął analizą transakcje dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi na terenie powiatu [...] od początku 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym przy ustalaniu wartości rynkowej gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównania wybrał 3 nieruchomości najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zdaniem biegłego cenę nieruchomości podobnych do wycenianej kształtują takie czynniki jak: lokalizacja (20%), stan techniczny budynku (30%), powierzchnia zabudowy budynku (20%), otoczenie (10%) oraz budynku dodatkowe (20%). W celu określenia zakresu poprawek, biegły dokonał charakterystyki nieruchomości podobnych oraz określił cenę minimalną na kwotę [...]zł/m2, cenę maksymalną na kwotę [...]zł/m2 oraz zakres kwotowy poprawek na kwotę [...]zł/m2. Następnie każdej z cech rzeczoznawca majątkowy przyporządkował zakres kwotowy poprawek korygujących w zależności od wagi danej cechy. Dalej biegły obliczył skorygowane ceny transakcyjne przy użyciu uzyskanych w porównaniu parami poprawek. Wartość jednostkową gruntu rzeczoznawca majątkowy obliczył jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. W związku z czym wartość metra kwadratowego wycenianej nieruchomości wynosi [...] zł/m2. Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości wynosi [...] zł.

Skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń będą związane z korzystaniem z pasa ograniczenia o powierzchni 352,6 m2 (szerokość pasa 13,8 m) na długości 27,6 m linii. Dokonując określenia wartości rynkowej nieruchomości biegły objął analizą transakcje dla nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową na terenie powiatu [...] od początku 2019 r. Do porównania wybrał 3 nieruchomości stanowiące grunty najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zdaniem biegłego cenę nieruchomości podobnych do wycenianej kształtują takie czynniki jak: lokalizacja (40%), dostępność komunikacyjna (25%) oraz ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomością (35%). W celu określenia zakresu poprawek, biegły dokonał charakterystyki nieruchomości podobnych oraz określił cenę minimalną na kwotę [...]zł/m2, cenę maksymalną na kwotę [...]zł/m2 oraz zakres kwotowy poprawek na kwotę [...]zł/m2. Następnie każdej z cech rzeczoznawca majątkowy przyporządkował zakres kwotowy poprawek korygujących w zależności od wagi danej cechy. Dalej biegły obliczył skorygowane ceny transakcyjne przy użyciu uzyskanych w porównaniu parami poprawek. Wartość jednostkową gruntu rzeczoznawca majątkowy obliczył jako średnią arytmetyczną ze skorygowanych cen uzyskanych z porównań w poszczególnych parach. W związku z czym wartość metra kwadratowego wycenianej nieruchomości niezabudowanej wynosi [...] zł/m2. Współczynnik korzystania z nieruchomości został przyjęty przez rzeczoznawcę w wysokości 0,3 (0,7 przez właściciela nieruchomości oraz 0,3 przez właściciela sieci). Zmniejszenie wartości nieruchomości związane z obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wynosi: [...] zł

Zmniejszenie wartości nieruchomości było sumą wartości określonych powyżej i wynosi [...] zł. Kierując się zasadą określoną w § 56 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Z 2021 r. poz. 555 – dalej: "rozporządzenie") biegły zaokrąglił powyższe kwoty do pełnych złotych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony wadliwie, przede wszystkim z zawyżonymi współczynnikami, które odnoszą się do wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, podczas gdy zgodnie z obowiązującym Standardem V.8. "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej" współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości waha się w granicach od 0,15 do 0,20. Na skutek wydania decyzji ograniczającej dostęp do nieruchomości przez właściciela infrastruktury nie jest swobodny i stały, a dotyczy jedynie awarii i konserwacji linii. Rzeczoznawca przyjął współczynnik korzystania z nieruchomości, który dotyczy wynagrodzeń za ustanowienie służebności przesyłu i dotyczy również remontów, przebudowy czy modernizacji infrastruktury i skorelowany jest z przepisami kodeksu cywilnego. Ponadto do obliczenia trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości jako dotyczącego zwiększenia pasa ograniczenia dla linii jednotorowej na dwutorową przyjął iloczyn wartości 1 m2 powierzchni zabudowy budynku, powierzchni zwiększenia pasa służebności przesyłu po przebudowie linii i ilorazu powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego oraz powierzchni działki, podczas gdy linia nie przebiega nad budynkiem mieszkalnym. W wyniku wydania decyzji ograniczającej Starosty [...] dostęp przedsiębiorcy do nieruchomości nie jest swobodny i stały, lecz każde jej zajęcie wymaga uzasadnienia potrzebami technicznymi urządzenia. Zatem korzystanie z nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii nie ma charakteru równomiernego w stosunku do współkorzystania, będącego składnikiem służebności przesyłu określonej w kodeksie cywilnym. Wobec powyższego w operacie szacunkowym wartość zmniejszenia wartości części nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej starosty nie może zawierać współczynnika współkorzystania z nieruchomości.

Biegły odniósł się do uwag pełnomocnika podtrzymując swoje stanowisko zawarte w operacie szacunkowym. Wskazał, że zmniejszenie wartości nieruchomości określone zostało zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia. Obowiązujące przepisy prawa nie precyzują wyceny sposobem parametrycznym. W operacie szacunkowym nie korzystano z Krajowego Specjalistycznego Standardu Wyceny KSWS Określenie wartości służebności przesyłu i wynagrodzenia za jej ustanowienie oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowej ani z tymczasowej noty interpretacyjnej Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej, ponieważ nie są to obowiązujące przepisy prawa. Rzeczoznawca majątkowy uznał, że przepisy nie określają w jaki sposób należy określać wartość dla każdego z elementów wskazanych w § 43 ust. 3 rozporządzenia. Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości dotyczy wyłącznie części pasa ograniczenia, który został zwiększony po przebudowie linii [...]. Natomiast skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń dotyczą całego pasa ograniczenia. Wobec powyższego nie jest zasadne sumowanie określonych wartości oraz odnoszenie się do ich procentowych udziałów.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy organ ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy posiada wymagane uprawnienia zawodowe i wpisany jest do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Majątkowych. Tym samym jest osobą uprawnioną do wyceny nieruchomości. Organ stwierdził, iż operat szacunkowy jest sporządzony zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania, nie zawiera żadnych niejasności ani pomyłek oraz że posiada wszelkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. W przedmiotowym operacie szacunkowym prawidłowo określono cel i sposób wyceny oparty na analizie rynku i przepisach prawa, dokonano analizy wszystkich elementów wynikających z § 43 ust. 3 rozporządzenia, które należy uwzględnić w wycenie oraz uzasadniono przyjęte dane lub powód nieuwzględnienia danego elementu. Zdaniem organu biegły prawidłowo określił daty istotne z punktu widzenia przeprowadzonej wyceny: datę sporządzenia wyceny oraz określenia wartości nieruchomości (18 sierpnia 2021 r.), datę, na którą uwzględniono stan nieruchomości - decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (26 kwietnia 2016 r.), jak również datę dokonania oględzin nieruchomości (14 czerwca 2021 r.). W ocenie organu opinia biegłego jest spójna, logiczna i konsekwentna. W tym stanie rzeczy organ uznał za udowodnione, iż łączna kwota odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb P., wynosi [...] zł

Pełnomocnik strony złożył zażalenie na powyższą decyzję.

Decyzją z 17 sierpnia 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, dodatkowo wskazując na wyjaśnienia biegłego rzeczoznawcy zawarte w piśmie z 10 czerwca 2022 r. W piśmie ty, biegły stwierdził, że zmniejszenie wartości nieruchomości nie zostało ustalone w konsekwencji wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jest konsekwencją decyzji Starosty [...] ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na wniosek gestora sieci. Rzeczoznawca wskazał na wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r., znak I SA/Po 307/21, w którym stwierdzono, że podstawą ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości powinny być ceny transakcyjne nieruchomości podobnych, tj. nieruchomości zabudowanych. Przedstawiony przez skarżącą wzór nie odnosi się do wartości nieruchomości gruntowej zabudowanej. Wskazanie zaś, że linia wysokiego napięcia nie przebiega nad budynkiem mieszkalnym nie ma wpływu na dobór nieruchomości podobnych w celu określenia zmniejszenia wartości nieruchomości. Skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń dotyczą wyłącznie pasa ograniczenia, a mimo iż udostępnienie nieruchomości odbywać ma się w celu czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii, zarządca czy właściciel sieci może korzystać z pasa technologicznego bez ograniczeń - we wpisie ujawnionym w księdze wieczystej nie została ograniczona częstotliwość wykonywania kontroli wyłącznie raz na 5 lat.

Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy zawiera wszystkie wymagania formalne wskazane § 56 i § 57 rozporządzenia. Został on ponadto sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń.

Pismem z 15 września 2022 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości i uchylenie decyzji ją poprzedzającej w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1.naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, polegające w szczególności na nienależytym zbadaniu stanu faktycznego sprawy oraz nienależytym przeanalizowaniu kluczowego dowodu w postępowaniu administracyjnym tj. operatu szacunkowego - w świetle całości materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu wadliwego operatu,

- art 8, art 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia bez dokonania analizy przedstawionych zarzutów, apriorycznie i bezkrytycznie opierając całe rozstrzygnięcie na stanowisku rzeczoznawcy majątkowego, co zmusza stronę do szukania wyjaśnienia działań organu, poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- § 43 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji dokonanie niewłaściwej analizy czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania poprzez przyjęcie, że czynniki te są powiązane z prawem cywilnym,

- art. 154 ust 1 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w zakresie metody i techniki szacowania biegłemu pozostawić należy całkowitą dowolność działania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu wadliwego operatu,

- art 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji założenie, że możliwe jest przyjęcie w jednej wycenie jako nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - zarówno nieruchomości zabudowanych jak i niezabudowanych,

- art. 128 ust. 4 zw. z art. 124 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego odszkodowania w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z argumentami zawartymi w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: CBOSA).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała decyzję Wojewody z 17 sierpnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na kwestii prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, a skarżąca zakwestionowała poprawność operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu przed organem I instancji (operat szacunkowy z 18 sierpnia 2021 r.). Odniesienie się do głównego zarzutu błędnej oceny przez organy dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, wymaga uprzedniego odwołania się do treści zastosowanych przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że o rodzaju i zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych decydują przepisy prawa materialnego, a zakres postępowania administracyjnego i obowiązków organów, limitowany jest tymi przepisami.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie - zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. - jednostka organizacyjna, która wystąpiła o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 128 ust. 4 u.g.n. właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie za szkody, które poniósł w związku z wydaniem przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 powołanego wyżej rozporządzenia RM. Z treści ust. 3 tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W kontekście powołanej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zatem jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. Ponadto zauważa się, że odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość. Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako "całości" odszkodowania z tego tytułu, że wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego przewiduje, że na danej nieruchomości powstanie linia energetyczna. Niedopuszczalnym jest zatem, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowaną linią energetyczną - co wynika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia przesłanek uwzględnianych przy określeniu poniesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18, i powołane tam piśmiennictwo i judykatura).

W judykaturze zwraca się także uwagę, że wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale 5 działu III u.g.n. Należy przyznać rację skarżącej, że regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów k.c. i nie daje podstaw do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Odszkodowanie administracyjne, z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2614/19, i powołane tam orzecznictwo). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także stanowisko NSA, zgodnie z którym, odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia czy ograniczenia w sposobie z niej korzystania. Wprawdzie w niektórych wypadkach pojęcia te są tożsame, z reguły jednak wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego czy ograniczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje również i inne aspekty (np. utracone korzyści). W sytuacji zrealizowania na nieruchomości innej inwestycji, w związku z którą właściciel poniósł różnego rodzaju szkody, okoliczność ta nie ma wpływu na wysokość odszkodowania przyznawanego decyzją administracyjną, wydaną w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. W takim wypadku wyrównania tego rodzaju szkód można ewentualnie dochodzić, ale na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 616/19). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, w sprawie ustalanie wysokości odszkodowania zostało oparte na przepisach u.g.n., biegły nie stosował ani przepisów k.c., ani rozwiązań cywilnoprawnych. Natomiast stosowanie terminologii takiej jak "pas służebności przesyłu", czy "nieruchomość zabudowana" zgodnie z definicją zawartą w Kodeksie Cywilnym nie jest stosowaniem w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi dotyczących treści i sposobu sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy jej określaniu uwzględnia się natomiast w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, w tym wypadku, jej zmniejszenie. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy sporządzający opinię określającą wartość nieruchomości, na podstawie której następuje ustalenie wysokości odszkodowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Jak już wyżej wskazano szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, reguluje powołane wyżej rozporządzenie, a w szczególności istotny dla rozstrzygnięcia tej sprawy § 43 ust. 1 tego aktu.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że skoro ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, to operat szacunkowy stanowi istotny dowód w takiej sprawie.

Operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).

W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).

Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić trzeba, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (powołany wyżej wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18, i cytowane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego K. G. z 18 sierpnia 2021 r. Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie, a sporządzony w sprawie operat szacunkowy, zasadnie został oceniony przez organy jako wiarygodny dowód, będący podstawą ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu pod względem jego formy, jak też metody i techniki szacowania, sporządzony został zgodnie z przepisami prawa. Dokument jest zupełny i logicznie wskazuje poszczególne etapy wyceny nieruchomości. Zastosowanie przyjętego podejścia wyceny i jej metody zostało jasno i przekonywująco uzasadnione. Treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje jednoznacznie na to, że organ dokonał szczegółowej analizy wspomnianego operatu. Stosowną analizę przeprowadził także organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że operat czyni zadość wszystkim przepisom prawa i jest wystarczającym dowodem pozwalającym na ustalenie wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, rzeczoznawca ustosunkował się do wszystkich kwestii podnoszonych przez inwestora w toku postępowania (w tym również w odwołaniu).

W pismach tych rzeczoznawca stwierdza, że zmniejszenie wartości nieruchomości określone zostało zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia. Obowiązujące przepisy prawa nie precyzują wyceny sposobem parametrycznym. W operacie szacunkowym nie korzystano z Krajowego Specjalistycznego Standardu Wyceny KSWS "Określenie wartości służebności przesyłu i wynagrodzenia za jej ustanowienie oraz wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości przez przedsiębiorców przesyłowych" ani z tymczasowej noty interpretacyjnej "Zasady określania wartości szkód spowodowanych budową infrastruktury podziemnej i nadziemnej", ponieważ nie są to obowiązujące przepisy prawa. Rzeczoznawca podkreślił, że przepisy nie określają, w jaki sposób należy określać wartość dla każdego ze wskazanych elementów. Trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości dotyczy części pasa ograniczenia, który został zwiększony po przebudowie linii [...]. Natomiast skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń dotyczą całego pasa ograniczenia.

Rzeczoznawca wyjaśnił, wszystkie elementy odszkodowania zostały ustalone na podstawie § 43 ust. 3 rozporządzenia. Rzeczoznawca wyjaśnił też, że w operacie szacunkowym wskazane zostało, że zmniejszenie wartości nieruchomości związane z czynnikami wskazanymi w punktach 1-3 dotyczy nieruchomości zabudowanej zgodnie z definicją zawartą w kodeksie cywilnym, natomiast obowiązek udostępniania nieruchomości dotyczy udostępnienia pasa ograniczenia, którego powierzchnia została wskazana w decyzji organu. Wobec powyższego obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń dotyczy niezabudowanej części gruntu określonej przez tzw. pas ograniczenia, który może być utożsamiany z tzw. służebnością gruntową. W praktyce wyceny nieruchomości oraz przy ustalaniu wynagrodzenia za służebności gruntowe, kwestia wynagrodzenia rozpatrywana jest w oparciu o niezabudowaną część gruntu, tj. powierzchnię działki liczoną w metrach kwadratowych. Ponadto biegły wskazał, że w literaturze kwestie ograniczenia korzystania z nieruchomości opisywane są wyłącznie w oparciu o niezabudowaną część gruntu (por. Służebność publiczna. Aspekty prawne i ekonomiczne administracyjnego ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości, red. M. G.). Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że wobec braku wytycznych dotyczących sposobu określania zmian czynników wskazanych w § 43 rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, wybrany sposób określenia nieruchomości jest jak najbardziej właściwy.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy słusznie przyjęły, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy to wiarygodny i wystarczający dowód dla określenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu i nie został skutecznie podważony obiektywnym przeciwdowodem. W konsekwencji, organy administracyjne opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie, nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącej, organ odwoławczy poddał przedmiotowy operat wnikliwej analizie i oceniając jego wartość dowodową uznał, iż jest on dowodem wiarygodnym. Ustosunkował się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżącej podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie.

Reasumując wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu organy zasadnie uznały, że zebrany materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla rozstrzygnięcia. Nie doszło przy tym do przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. W warunkach niniejszej sprawy zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem nieuzasadnione.

Przy tym należy ponownie podkreślić, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania. Skarżąca nie złożyła wniosku o przeprowadzenie tego dowodu. Co więcej, organ odwoławczy uzyskał dodatkowe wyjaśnienia od rzeczoznawcy majątkowego, który szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do wszelkich zarzutów skarżącej. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła własnego, odmiennego od spornego operatu, wyliczenia odszkodowania.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.