Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2947/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 528/19 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Z. K. kwotę 1.000,00 (tysiąc) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 528/19, oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił przyznania Z. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym E. B. Podstawą tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że wnioskodawczyni nie należy do kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.ś.r.". Organ orzekający ustalił, że wnioskodawczyni nie jest krewną niepełnosprawnego, w związku z czym nie jest zobowiązana do alimentacji w stosunku do niego, co wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji Z. K. zarzuciła, że co prawda niepełnosprawny nie jest jej ojcem biologicznym, ale po zawarciu małżeństwa z jej matką traktował ją jak córkę. Natomiast obecnie ona sprawuje nad nim opiekę i z tego powodu nie pracuje zawodowo. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję I instancji, podzielając jej ustalenia i wnioski. Powołało się przy tym na art. 129 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.) dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.r.o.", wskazującego osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła skarżąca, zarzucając organowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Skarżąca podniosła, że jako pasierbica niepełnosprawnego może być zobowiązana do alimentacji na podstawie art. 144 § 2 K.r.o., a zatem może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne. Organy administracyjne zajęły w tej mierze błędne stanowisko i w konsekwencji nie wyjaśniły wszystkich przesłanek, od których zależy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie argumentując, że art. 144 § 2 K.r.o. zawiera dodatkową przesłankę w postaci zasad współżycia społecznego, a organy administracyjne nie posiadają właściwości do badania, czy w konkretnym przypadku przepis ten ma zastosowanie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że problem materialnoprawny występujący w tej sprawie, dotyczący związania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym został przesądzony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, w której wskazano, że z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wynika wprost, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Krąg osób obciążonych tym obowiązkiem został w uchwale wyraźnie wymieniony - z podaniem kolejnych przepisów K.r.o. Nie nastąpiło to w sposób przykładowy, w związku z czym chodzi o zamknięty zbiór tych osób. W zbiorze tym nie wymieniono pasierba, pasierbicy, macochy i ojczyma, ani też nie przywołano art. 144 K.r.o. Dalej Sąd I instancji wskazał, że kwestia obowiązku alimentacyjnego była istotą tej uchwały, a zatem nie można przyjąć, że przynależność osób wskazanych w art. 144 K.r.o. została przeoczona. Tym samym według ww. uchwały na osobach tych nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu art. 17 ust. 1 (obecnie pkt 4) u.ś.r. Sąd zwrócił także uwagę, że zostało to potwierdzone w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 786/17. Natomiast wskazany przez skarżącą, w replice na tę odpowiedź, wyrok NSA z 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11, został wydany przed podjęciem wskazanej uchwały, która właśnie miała na celu usunięcie rozbieżności w orzecznictwie w zakresie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, a Sąd I instancji popiera wyrażone w niej stanowisko.

Sąd I instancji powołał się na treść wyroku NSA o sygn. akt I OSK 786/17 i podzielił przedstawione w nim rozważania, w ramach których przedstawiono różnicę między obowiązkiem alimentacyjnym, który ciąży na danej osobie zgodnie z przepisami K.r.o., a wynikającym z art. 144 K.r.o. roszczeniem o świadczenia alimentacyjne, do których przepisy o obowiązku alimentacyjnym stosuje się jedynie odpowiednio. O ile z przepisów wynika więc bezpośrednio na kim ciąży obowiązek alimentacyjny, o tyle obciążenie zobowiązaniem alimentacyjnym z art. 144 K.r.o. zależy od orzeczenia sądu powszechnego. W pierwszym wypadku sąd jedynie określa zakres obowiązku alimentacyjnego wynikającego z przepisów prawa, a w drugim ustala zarówno sam obowiązek, jak i jego zakres. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że do czasu wydania orzeczenia sądowego nie można mówić o obciążeniu obowiązkiem alimentacyjnym z mocy art. 144 § 2 K.r.o. Nie zachodzi zatem przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o. i to niezależnie, czy ewentualne roszczenie jej ojczyma będzie zgłoszone. W tym względzie za bezprzedmiotowe uznano uwagi obu stron odnośnie możliwości badania przez organy administracyjne przesłanek z art. 144 K.r.o. Sąd stwierdził również, że w związku z rozstrzygnięciem problemu natury materialnej bezprzedmiotowe są też zarzuty proceduralne skargi, gdyż organy w tej sytuacji nie musiały badać pozostałych warunków, od spełnienia których zależy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Z. K. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu II instancji, bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 i art. 144 § 1 i § 2 K.r.o. przez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że obowiązek alimentacyjny wymieniony w ww. przepisie nie dotyczy osób wskazanych w art. 144 § 1 i § 2 K.r.o., w szczególności nie dotyczy obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec ojczyma E. B. Błędna wykładnia tego przepisu skutkowała pominięciem zarzutów proceduralnych skargi.

Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niezebranie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, że skarżąca jest pasierbicą E. B., że ciąży na niej wobec niego obowiązek alimentacyjny, że nie podjęła bądź zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad E. B. i pozostałych przesłanek dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w istocie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 i art. 144 § 1 i § 2 K.r.o. przez jego błędną wykładnię. Jakkolwiek z "ostrożności procesowej" postawiony został także zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. przez wadliwe zebranie materiału dowodowego, to jednak mając na uwadze, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaakceptowane nim rozstrzygnięcia administracyjne, ograniczają się do badania istnienia obowiązku alimentacyjnego, pomijając zagadnienia procesowe z zakresu gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, to ocena zasadności zarzutu procesowego nastąpi po omówieniu kwestii materialnoprawnych.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pasierbica może domagać się świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojczymem. Powyższe zagadnienie znajduje rozstrzygnięcie w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym osobom, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny, który uregulowany został przepisami K.r.o., to zobowiązanie polegające na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby środków wychowania, które obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo (art. 128 K.r.o.). Obowiązek ten nie wyczerpuje się jednak w relacjach między krewnymi i może dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taką sytuację przewiduje art. 144 K.r.o., który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych, czyli od osób nie związanych węzłem pokrewieństwa. Jest to uregulowanie, które poszerza przewidziany w art. 128 K.r.o. krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest zapatrywanie, że obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka, nie może jednak wyprzedzać obowiązku alimentacyjnego rodziców dziecka. Jakkolwiek warunki, które winny być spełnione aby powstał obowiązek świadczenia alimentacyjnego po myśli art. 144 § 1 i art. 144 § 2 K.r.o. nie są tożsame, to generalnie roszczenie alimentacyjne z tego tytułu winno odpowiadać ogólnemu poczuciu słuszności, znajdującemu uzasadnienie w istniejących regułach moralności i dobrych obyczajach społeczeństwa, a do obowiązku tego stosuje się przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (vide: uchwała SN z dnia 4 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CZP 27/68, ONSC 1969, Nr 1, s. 6; wyrok SN z dnia 29 kwietnia 1971 r. sygn. akt II CR 78/71). Powyższe stanowisko znalazło też odzwierciedlenie w przekonywującym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanego do alimentacji z tytułu relacji powinowactwa, pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 144 § 1 K.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w swym wyroku także do paraleli wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, OTK-A 10/2006/151), którym stwierdzono, że art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego (zastąpionego na mocy przepisów u.ś.r. zasiłkiem pielęgnacyjnym), obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki na innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to wyrażnie także podkreślił, że obowiązek alimentacyjny ojczyma (macochy) winien być traktowany na równi z obowiązkiem rodziców dziecka i obowiązek ten wynika wprost z przepisu ustawy, tj. art. 144 § 1 K.r.o. (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe uwagi wyrażnie wskazują, iż 144 K.r.o. statuuje podstawę obowiązku alimentacyjnego na gruncie owej ustawy.

Nie można zgodzić się z zapatrywaniem Sądu I instancji, iż obowiązek wynikający z art. 144 K.r.o. ma cechy nie pozwalające uznać go za obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przyczynianie się do wychowania i utrzymania dziecka lub zgodność z zasadami współżycia społecznego, jako przesłanki powyższego obowiązku (art. 144 § 1 i 2 K.r.o.) nie oznaczają, że obowiązek ten nie wynika z ustawy. Niemożliwe do akceptacji jest zapatrywanie, że obowiązek ten, także w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do alimentacji kreowany jest wyłącznie z mocy orzeczenia sądu albo, że obowiązek ten ma charakter ułomny bądź subsydiarny. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 144 § 1 K.r.o., ma charakter obowiązku ustawowego i nie jest to obowiązek o charakterze posiłkowym. Świadczy o tym brzmienie art. 144 § 3 K.r.o., zgodnie z którym do obowiązku alimentacyjnego w relacjach między pasierbem a ojczymem (macochą) stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi (vide: uchwała SN z dnia 4 kwietnia 1968 r. sygn. akt III CZP 27/68, ONSC 1969, Nr 1, s. 6; wyrok SN z dnia 29 kwietnia 1971 r. sygn. akt II CR 78/71; J.Gudowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Orzecznictwo, Wolters Kluwer 1998 r., s. 487; G.Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 144; wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie można także skutecznie twierdzić, że art. 144 K.r.o. nie statuuje obowiązku alimentacyjnego skoro posługuje się pojęciem "świadczenia alimentacyjnego". W tym zakresie wypada dostrzec, że pojęcie "świadczenia alimentacyjnego" używane jest chociażby w art. 133 § 1, 2 i 3, art. 134, art. 135 § 1 i 3, oraz art. 137 K.r.o., a brak jest wątpliwości co do tego, że regulacje te odnoszą się do obowiązku alimentacyjnego. Ponadto nie ma wątpliwości, iż obowiązek alimentacyjny reglamentuje przepis art. 130 K.r.o., choć odwołuje się do pojęcia "dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi". Tym samym skarżąca kasacyjnie trafnie zarzuca naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 i art. 144 § 1 i § 2 K.r.o. przez błędną wykładnię uznającą, że obowiązek alimentacyjny wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie obejmuje osób wymienionych w art. 144 § 1 i § 2 K.r.o.

Końcowo wypada dostrzec, że powyższe zapatrywanie nie pozostaje w opozycji do treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 5/13, która - co trafnie zauważa autorka skargi kasacyjnej - nie analizowała art. 144 K.r.o., jako podstawy obowiązku alimentacyjnego na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a tym samym nie formułowała w tym zakresie jakiegokolwiek stanowiska. Ponadto należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela zapatrywania prawnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 786/17.

Konstatacja o wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 i art. 144 § 1 i § 2 K.r.o. determinuje ocenę zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. Skoro przeświadczenie organów o tym, że art. 144 § 1 i § 2 K.r.o. nie statuuje obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., było powodem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to zaakceptowanie takiej praktyki przez Sąd I instancji, prowadzi do uznania zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., jako skutku akceptacji wadliwej wykładni prawa materialnego.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniona zostanie wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 i art. 144 § 1 i § 2 K.r.o. zaprezentowana powyżej, a nadto poczynione ustalenia odpowiadające zakresowi wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które w następstwie analizy całokształtu materiału dowodowego stanowić będą podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonego w sprawie żądania (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.