Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 243/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Po 151/16 w sprawie ze skargi I. M. na zarządzenie Wójta Gminy S. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz I. M. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 października 2016 r., II SA/Po 151/16 stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: "u.s.o."). Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.s.o., organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 u.s.o. w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia. W myśl art. 3 pkt 1 u.s.o. wyraz "szkoła" na gruncie powołanej ustawy oznacza również "przedszkole".

Jak wynika z art. 6a ust. 6 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm., dalej: "K.N."), oceny pracy dyrektora szkoły oraz nauczyciela, któremu czasowo powierzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, dokonuje organ prowadzący szkołę w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. Ustawodawca wskazuje zarazem art. 6a ust. 7 K.N., że organ, o którym mowa w art. 6a ust. 6 K.N., dokonuje oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Ocenę pracy ustala się w myśl art. 6a ust. 8 K.N. po zapoznaniu nauczyciela z projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. Ponadto w świetle art. 6a ust. 9 pkt 2 K.N. od ustalonej oceny pracy, w terminie 14 dni od jej doręczenia, przysługuje dyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi, któremu czasowo potwierdzono pełnienie obowiązków dyrektora szkoły, prawo złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił. Organ, o którym mowa w art. 6a ust. 9 K.N., powołuje na mocy art. 6a ust. 10 K.N. zespół oceniający w celu rozpatrzenia wspomnianego wniosku. Od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie.

Postępowanie w przedmiocie dokonania oceny pracy dyrektora szkoła zostało szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. poz. 1538). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, art. 7 i art. 42 ust. 2 K.N. oraz art. 4 i art. 39 u.s.o., ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Jak wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia, oceny cząstkowe w zakresie: (1) realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 5 i art. 39 ust. 3 u.s.o. oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 K.N. dokonuje organ prowadzący szkołę; (2) realizacji zadań wymienionych w art. 4 i art. 39 ust. 1 pkt 2 i 7 u.s.o. oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 2 K.N. dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą; (3) realizacji zadań wymienionych w art. 39 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 6 u.s.o. oraz art. 6 i art. 7 ust. 2 pkt 2-4 K.N. dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, a w przypadku, gdy organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest jednocześnie organem prowadzącym szkołę – oceny tej dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad szkołą.

Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie status organu prowadzącego Zespół Szkolno-Przedszkolny w S. (dalej: "Zespół") posiada Wójt Gminy S. Jak wynika z art. 31 ust. 1 pkt 1 u.s.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami, placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd bada przede wszystkim, czy procedura odwołania dyrektora placówki oświatowej została przeprowadzona prawidłowo, tj. czy organ administracji publicznej zgromadził należyte dokumenty (w szczególności ocenę pracy nauczyciela), czy dowody te zostały należycie rozważone oraz czy procedowanie sprawy odpowiada przepisom. Zakresem kognicji Sądu nie jest natomiast objęte badanie merytorycznej zasadności ustalenia negatywnej oceny pracy skarżącej jako dyrektora Zespołu. Z tej perspektywy Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nr [...] z [...] grudnia 2015 r. w sprawie odwołania dyrektora Zespołu nie spełnia opisanych wyżej wymogów.

Sąd zaznaczył, że rozpatrywana sprawa dotyczy odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Zespołu. Zgodnie z § 1 ust. 2 Statutu Zespołu Szkolno-Pedagogicznego w S. (dalej: "Statut"), w skład tego Zespołu wchodzi (1) Przedszkole Gminne w S., (2) Szkoła Podstawowa w S. i (3) Szkoła Filialna w B. Jak wynika przy tym z § 2 ust. 1 Statutu, dyrektor Zespołu jest jednocześnie dyrektorem przedszkola oraz dyrektorem szkoły podstawowej i szkoły filialnej, a także kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w przedszkolu, szkole podstawowej i szkole filialnej nauczycieli oraz pracowników niebędących nauczycielami. Zatem w tym przypadku dochodzi do kumulacji funkcji przez wyposażenie jednej osoby w kompetencje kierownicze odnoszące się do wszystkich szkół zaliczonych do Zespołu. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż wspomniana koncentracja funkcji powinna być także uwzględniona przy dokonywaniu oceny pracy dyrektora Zespołu. Tym samym przedmiotem tej oceny powinna być działalność dyrektora we wszystkich szkołach i przedszkolach wchodzących w skład Zespołu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika jednak, że ocena pracy skarżącej dokonana przez organ nadzoru pedagogicznego nie została przeprowadzona w sposób całościowy. Wprawdzie organ administracji publicznej w projekcie karty oceny pracy z 29 września 2015 r. oraz w karcie oceny pracy z 29 października 2015 r. posługiwał się wyrażeniem "Zespół Szkolno-Przedszkolny w S.", ale jego rozważania skupione były jedynie wokół weryfikacji działania skarżącej jako dyrektora Szkoły Podstawowej w S. Wniosek ten dotyczy oceny cząstkowej dokonywanej w zakresie wyznaczonym przez § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W projekcie karty oceny pracy Wójt Gminy S. odniósł się ogólnie do wywiązywania się przez I. M. z obowiązków dyrektora Przedszkola Gminnego w S., wskazując na bezzasadne zamówienie ekspertyzy budowlanej. Spostrzeżenie to nie zmienia jednak ogólnej konkluzji, że ocena pracy skarżącej jest niekompletna w zakresie § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 cyt. rozporządzenia i jako taka nie mogła stanowić podstawy do wydania aktu z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. Wada ta miała istotne znaczenie i uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia.

Ponadto nieprawidłowy okazał się również sposób procedowania zespołu oceniającego, o jakim mowa w art. 6a ust. 10 K.N. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, wniosek dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy rozpatruje, z zastrzeżeniem § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, powołany przez organ prowadzący szkołę zespół oceniający w składzie: (1) przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, jako przewodniczący zespołu; (2) przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny; (3) przedstawiciel rodziców wchodzący w skład rady szkoły, a w szkole, w której rada szkoły nie została powołana – przedstawiciel rady rodziców; (4) na wniosek ocenianego dyrektora – doradca metodyczny; (5) na wniosek ocenianego dyrektora szkoły – przedstawiciel wskazanej przez niego zakładowej organizacji zawodowej. Z protokołu z 7 grudnia 2015 r. z przebiegu prac zespołu oceniającego, powołanego zarządzeniem Wójta Gminy S. nr [...] z [...] grudnia 2015 r. wynika, że w skład zespołu oceniającego weszli: (1) H. K. – przedstawiciel organu prowadzącego jako przewodniczący zespołu; (2) L. J. – starszy wizytator Kuratorium Oświaty w Poznaniu, przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny; (3) I. P. – przewodnicząca Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w S.; (4) M. P. – nauczyciel konsultant Centrum Doskonalenia Nauczycieli w K.; (5) D. W. – prezes Ogólnopolskiego Pracowniczego Związku Zawodowego Konfederacja Pracy. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Ten skład zespołu oceniającego należało uznać za wadliwy. Wszak, skarżąca pełniła funkcję dyrektora Zespołu, w skład którego wchodziło także Przedszkole Gminne. Jak wynika z kolei z art. 62 ust. 1 u.s.o., organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 Statutu, organami Zespołu jest m.in. Rada Rodziców przy Przedszkolu Gminnym oraz Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej. Tym samym oba te organy mają odrębny status w ramach Zespołu i w żadnym wypadku Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej nie mogła przejąć kompetencji Rady Rodziców przy Przedszkolu Gminnym. Wniosek potwierdza pośrednio także obradowanie dwóch różnych rad pedagogicznych – jednej dla Szkoły Podstawowej i jednej dla Przedszkola Gminnego. Zatem należało przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie w skład zespołu oceniającego powinien wejść także przedstawiciel Rady Rodziców przy Przedszkolu Gminnym. Brak reprezentanta tego organu w Zespole stanowił istotną wadę, która z kolei uzasadniała usunięcie omawianego zarządzenia z [...] grudnia 2015 r. z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącej dotyczącego braku umocowania I. P. do reprezentowania Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w trakcie obrad zespołu oceniającego. I. M. powoływała się w tej mierze na pismo z 5 grudnia 2015 r., w którym wspomniana Rada Rodziców nie wyraziła zgody na uczestniczenie jej przedstawiciela w zespole oceniającym w charakterze członka. Jednakże oświadczenie zawarte w tym piśmie nie może uchylać § 9 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia, który przewiduje obligatoryjny udział reprezentanta rady rodziców w obradach zespołu oceniającego. W konsekwencji pismo z 5 grudnia 2015 r. należy traktować jako niewskazanie odrębnego przedstawiciela Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o dokonanie ponownej oceny jej pracy. Weryfikacja prawidłowości udziału I. P. we wspomnianych obradach powinna być dokonana z perspektywy ogólnych przepisów o reprezentacji Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej. Zgodnie z § 26 ust. 1 Statutu, zasady organizacji i działalności Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej określa jej regulamin. Jak wynika natomiast pkt 2 rozdziału VII Regulaminu Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej im. H. w S. z 5 listopada 2009 r., do kompetencji przewodniczącego należy w szczególności reprezentowanie Rady Rodziców na zewnątrz oraz przed innymi organami Szkoły Podstawowej. Zatem należało uznać, że I. P., jako Przewodnicząca Rady Rodziców dysponowała umocowaniem do uczestniczenia w obradach zespołu oceniającego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej zaznaczono, że sądy administracje nie są uprawnione do merytorycznej kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej, a w szczególności do oceny ich trafności. Z tej perspektywy Sąd nie mógł badać merytorycznej słuszności oceny pracy skarżącej jako dyrektora Zespołu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy S., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 34a ust. 2 w związku z art. 62 ust. 1 i 2 u.s.o. przez niewłaściwe zastosowanie, co skutkuje stwierdzeniem nieważności Zarządzenia Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2015 r. nr [...],

2. art. 6a ust. 7 K.N. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkuje stwierdzeniem Sądu o niepełnej ocenie skarżącej,

3. art. 6a ust. 10 K.N. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co skutkuje stwierdzeniem Sądu o niepełnym składzie Zespołu oceniającego,

4. § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. w zakresie w jakim Sąd stwierdził, że ocena cząstkowa organu nadzoru pedagogicznego, a także łączna ocena dokonywana przez organ prowadzący i organ nadzoru pedagogicznego nie obejmowała oceny skarżącej jako dyrektora Przedszkola Gminnego w S.; a także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 75 § 1 k.p.a. wobec treści art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na pominięciu jako dowodu: a. uchwały nr XX/106/96 z 13 sierpnia 1996 r. Rady Gminy S. w sprawie utworzenia zespołu, w której wskazano, że Szkoła Podstawowa w S. oraz Przedszkole Gminne w S. kończą działalność z dniem 31 sierpnia 1996 r., co oznaczało zakończenie organizacyjno-prawnego funkcjonowania tych placówek z dniem utworzenia Zespołu, b. Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S., w zakresie § 2, gdzie wyraźnie wskazuje się, iż Dyrektor Zespołu jest jednocześnie dyrektorem przedszkola i dyrektorem szkoły podstawowej i szkoły filialnej, pomimo zachowania w Statucie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. odrębności rad pedagogicznych tych placówek, c. Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S., w zakresie § 4 ust. 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 pkt 1, gdzie wskazuje się, że organem przedszkola jest dyrektor przedszkola, a organem szkoły jest dyrektor szkoły – wyłącznie w zakresie realizowania uprawnień ustawowych wynikających z zachowania odrębności organów szkolnych, co ma wyłącznie formalny charakter, związany z opisem funkcjonowania danej placówki w ramach Zespołu i nie wyłącza podstawowego stwierdzenia zawartego w § 2, iż Dyrektor Zespołu jest jednocześnie dyrektorem przedszkola i dyrektorem szkoły podstawowej i szkoły,

2. art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla sprawy kwestii, odnoszących się m.in. do faktu, iż w Przedszkolu Publicznym w S. w 2015 r. nie działała Rada Rodziców, a wszelkie sprawy dotyczące spraw przedszkolnych rozwiązywane były na szczeblu indywidualnych kontaktów rodzica z dyrektorem, natomiast w sprawach dotyczących konkretnej grupy przedszkolnej – bezpośrednio z jej wychowawcą,

3. art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu swobodnej oceny dowodów, podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazywał na możliwość daleko idących wniosków dokonywanych przez Sąd, gdy ocena znaczenia i treści danej okoliczności prowadziła do wniosków przeciwnych,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a., bo uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu. Treść uzasadnienia: a. nie pozwala na wyciągnięcie wniosków z określonych kwestii ze względu na nieprzekonującą argumentację odnoszącą się do decydujących wywodów; b. nie zawiera w ogóle odniesienia do treści uchwały nr XX/106/96 z 13 sierpnia 1996 r. Rady Gminy S. w sprawie utworzenia zespołu; c. nie odnosi się do podstawowego stwierdzenia Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. zawartego w § 2, gdzie wyraźnie wskazuje się, iż dyrektor Zespołu jest jednocześnie dyrektorem przedszkola i dyrektorem szkoły podstawowej i szkoły filialnej; d. nie odnosi się do treści § 4 ust. 1 i 2 w kontekście § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu wskazujących na wyłącznie formalny charakter zapisów, iż organem przedszkola jest dyrektor przedszkola, a organem szkoły jest dyrektor szkoły; e. pomija milczeniem wywody organu, zawarte w piśmie z 8 sierpnia 2016 r., pomimo iż odwołuje się w uzasadnieniu do § 4 Statutu; f. pomija milczeniem wzmiankę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, nawiązującą do sprawy IV P 441/15 z powództwa I. M. przeciwko Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu w S. o przywrócenie do pracy/odszkodowanie, gdzie I. M. oświadczyła, że cofa odrębny pozew przeciwko Szkole Podstawowej w S. i Przedszkolu Gminnemu w S., co świadczy o tym, iż ma ona pełną świadomość, iż była oceniana jako dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena pracy była według Sądu niekompletna. Pomimo więc treści art. 62 ust. 1 i 2 u.s.o., gdzie wskazuje się na to, że po utworzeniu zespołu szkół występuje dyrektor tego zespołu, przynajmniej w charakterze organizacyjno-prawnym, to według WSA w Poznaniu nie można postawić znaku równości pomiędzy oceną prowadzoną wobec dyrektora zespołu w zakresie każdej z kierowanych przez niego placówek, z dyrektorem zespołu jako takiego, gdy nie podaje się expressis verbis, czy i w jakim zakresie odnośnie wszystkich placówek dyrektora tego poddano ocenie. Tym samym wskazane przepisy zostały wadliwie zastosowane.

WSA w Poznaniu dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6a ust. 7 K.N., co skutkowało stwierdzeniem Sądu o niepełnej ocenie skarżącej. Przepis ten w powiązaniu z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. nie dawał Sądowi podstaw do wyciągnięcia wniosku, iż Zespół oceniający, który rozpoznawał wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy w dniu 7 grudnia 2015 r. działał w niepełnym składzie. Było to konsekwencją stwierdzenia braku przedstawiciela Rady Rodziców Przedszkola Publicznego w S. i przede wszystkim na tym Wojewódzki Sąd Administracyjny ukierunkował własne ustalenia. W oparciu o Statut Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. (dalej – Zespół) przyjął, że z ustawowego faktu odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców i rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich, wynika wprost obowiązek włączenia do Zespołu oceniającego także przedstawiciela Rady Rodziców przy Przedszkolu Gminnym w S. WSA nie dokonał pełnej analizy tematu. Wystarczyło bowiem zwrócić się do aktualnego dyrektora Zespołu z pytaniem odnoszącym się do powołania, czy też prowadzenia działalności przez Radę Rodziców Przedszkola Gminnego, albo po prostu zobowiązać do tego pełnomocnika organu. WSA skoncentrował się jednak na Regulaminie Rady Rodziców Szkoły Podstawowej, pomijając wszystko to, co mogło dotyczyć Rady Rodziców Przedszkola Gminnego. Owszem – WSA stwierdził, że treść Statutu Zespołu w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 wskazuje, że organem Zespołu jest m.in. Rada Rodziców przy Przedszkolu Gminnym oraz Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej, ale wyciągnął z tego błędny wniosek, iż w toku procesu oceniającego pracę skarżącej, Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej przejęła kompetencje Rady Rodziców przy Przedszkolu Gminnym. Jest to wniosek wadliwy, tym bardziej, że ze strony organu takie stwierdzenie nie było formułowane. Organ działał jedynie na zasadzie posiadanych informacji i chociaż nie zostało to wyraźnie wyartykułowane w Zarządzeniu powołującym zespół oceniający, to sam fakt, iż w skład tego gremium wszedł jedynie przedstawiciel Rady Rodziców Szkoły Podstawowej wskazywał na to, że podobny organ w Przedszkolu Gminnym po prostu nie działał! Ustaleń w tym zakresie WSA nie przeprowadził, natomiast uczynił zarzut, iż skoro przedstawiciela Rady Rodziców przedszkola w Zespole oceniającym nie było, to jest to brak formalny, niweczący poprawność procedury oceniającej skarżącą m.in. jako dyrektora Przedszkola Gminnego w S. Gdyby tak rzeczywiście było i tego rodzaju "brak formalny" miałby decydować o zakończeniu długotrwałej procedury ocennej, można by stwierdzić, że ocena nie zostałaby dokonana, gdyż rodzice dzieci przedszkolnych, kolokwialnie mówiąc, "nie garnęli się" do pracy w tym organie. Wykładnia celowościowa i logiczna prowadzi zatem do wniosku, że przy braku powołanej pod względem osobowym w 2015 r. Rady Rodziców w przedszkolu, nie mógł być do Zespołu oceniającego wytypowany jej przedstawiciel, albowiem ex nihilo nihil fit!

WSA wyciągnął również błędne wnioski z oceny cząstkowej dokonanej przez organ nadzoru pedagogicznego oraz z oceny łącznej z udziałem organu prowadzącego i organu nadzoru pedagogicznego. Stanowiło to drugą "wadę proceduralną", której stwierdzenie skutkowało wydaniem wyroku. Według WSA rozważania organu nadzoru pedagogicznego skupione były jedynie wokół weryfikacji działania skarżącej jako dyrektora Szkoły Podstawowej w S., a tym samym ocena pracy skarżącej jest niekompletna w zakresie § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia i jako taka nie mogła stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia z art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b u.s.o. Jest to wadliwa konkluzja, wynikająca zarówno z błędnego odczytania treści dokumentów, przygotowanych w trakcie procedury ocennej, ale również z bezpodstawnego przypisania organowi nadzoru pedagogicznego niewłaściwego zakresu oceny, ewentualnie bezzasadnego stwierdzenia tego, co wykracza poza wyraźnie wyartykułowane stanowisko kuratorium. Wnioski takie można z łatwością wyciągnąć chociażby ze stwierdzeń Sądu, iż organ nadzoru pedagogicznego w projekcie karty oceny pracy z 29 września 2015 r. oraz w karcie oceny pracy z 29 października 2015 r. posługiwał się wyrażeniem Zespół Szkolno-Przedszkolny w S. Tym samym WSA przyznał, że ocena skarżącej ze strony organu nadzoru pedagogicznego była całościowa, dlatego późniejsze stwierdzenie, iż miała ona charakter niepełny i ograniczała się jedynie do weryfikacji działania skarżącej jako dyrektora Szkoły Podstawowej w S. nie zostały oparte na żadnej podstawie wynikającej z dokumentów. Tym samym WSA przekroczył swobodną ocenę materiału dowodowego w tym zakresie. Wystarczy jednak zwrócić uwagę, że użycie w treści oceny cząstkowej sformułowań takich jak "w szkole opracowano", "wychowawczy poziom szkoły", "szkoła dba o właściwą postawę patriotyczną", "do specyfiki Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S." – oznacza odniesienie się do działań całego Zespołu nie zaś tylko do Szkoły Podstawowej. Podobnie – wyrażenie "w zakresie organizowania praktyk pedagogicznych" odnosi się zarówno do praktyk organizowanych w szkole podstawowej, jak i w przedszkolu, co wynika z arkusza pomocniczego sporządzonego przez I. M. Natomiast analiza wyników sprawdzianu w klasie szóstej odnosi się tylko do szkoły podstawowej, o czym świadczy jednoznaczny zapis "wyniki sprawdzianu w Szkole Podstawowej w S. w latach 2013-2015 kształtowały się /.../". Sama skarżąca, jako dyrektor, w arkuszu pomocniczym nie rozgranicza działań na szkołę podstawową i przedszkole (np.: "od wielu lat nasza szkoła współpracuje ze Strażą Pożarną w S./.../"; "Rada Rodziców finansuje nagrody książkowe").

WSA skoncentrował swoje czynności wyłącznie na ustaleniach w zakresie tego, czy skarżąca została oceniona także jako dyrektor Przedszkola Gminnego w S. oraz dlaczego przedstawiciel Rady Rodziców tej placówki nie brał udziału w pracy Zespołu oceniającego w dniu 7 grudnia 2015 r. Jednak nawet w tak ograniczonym zakresie zarzutów Sąd ten nie sporządził dającego wyciągnąć właściwe wnioski uzasadnienia, które zdaniem Sądu decydowały o treści wyroku. WSA zwraca uwagę na "koncentrację funkcji" w Zespole, ale w ogóle nie odnosi się do treści uchwały nr XX/106/96 z 13 sierpnia 1996 r. Rady Gminy S. w sprawie utworzenia zespołu. W § 3 tej uchwały wskazano, że "Placówki, o których mowa w § 2 kończą działalność z dniem 31.08.1996 r." (§ 2 mówił o Szkole Podstawowej w S. oraz Przedszkolu Gminnym w S.). Oznaczało to zakończenie organizacyjno-prawnego funkcjonowania tych placówek z dniem utworzenia Zespołu, oczywiście przy zachowaniu odrębności wynikającej z mocy ustawy o systemie oświaty. W Statucie Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. zachowana została przewidziana w tej ustawie odrębność rad pedagogicznych placówek szkolnych, wchodzących w skład Zespołu, o czym mowa także w § 2 pkt 5 Statutu, zaś sam Statut Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. w § 2 wyraźnie wskazuje, iż Dyrektor Zespołu jest jednocześnie dyrektorem przedszkola i dyrektorem szkoły podstawowej i szkoły filialnej. Potwierdzeniem tego jest treść § 4 ust. 1 i 2. W tym kontekście zapisy § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu. WSA w uzasadnieniu pomija milczeniem te wywody organu, zawarte w piśmie z 8 sierpnia 2016 r., pomimo iż sam odwołuje się do § 4 Statutu.

Nie bez znaczenia dla oceny poprawności sporządzenia uzasadnienia wyroku jest pominięcie milczeniem wzmianki dokonanej przez organ w odpowiedzi na skargę, gdzie nawiązuje się do odbytej przed Sądem Rejonowym – Sądem Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Koninie, w sprawie oznaczonej sygnaturą IV P 441/15 pierwszej rozprawy z powództwa I. M. p-ko Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu w S. o przywrócenie do pracy/odszkodowanie. Sąd Pracy zawiesił własne postępowanie z uwagi na wszczęcie procedur administracyjnosądowych z udziałem stron. Powódka – I. M., skarżąca w niniejszym postępowaniu, złożyła oświadczenie o cofnięciu odrębnego pozwu przeciwko Szkole Podstawowej w S. i Przedszkolu Gminnemu w S., na co pozwany wyraził zgodę (I. M. złożyła identyczne pozwy przeciwko wszystkim placówkom argumentując w nich, że nie wie kto był jej pracodawcą). Okoliczność ta świadczy jednoznacznie o tym, iż I. M. od początku działa z pełną świadomością co do tego kto jest legitymowany biernie, zarówno w sprawie przed sądem powszechnym, jak tez przed sądem administracyjnym, a jej wywody na temat rzekomej "niemożności ustalenia" w tym zakresie są niewiarygodne.

Sąd administracyjny wybiórczo zebrał materiał dowodowy, pomijając najważniejsze kwestie, odnoszące się m.in. do faktu, iż w Przedszkolu Publicznym w S. w 2015 r. nie działała Rada Rodziców, a wszelkie sprawy dotyczące spraw przedszkolnych rozwiązywane były na szczeblu indywidualnych kontaktów rodzica z dyrektorem, natomiast w sprawach dotyczących konkretnej grupy przedszkolnej – bezpośrednio z jej wychowawcą. Tego rodzaju informację w okresie przygotowywania niniejszej skargi kasacyjnej, przekazał Wójtowi Gminy S. obecny dyrektor Zespołu. Zdaniem organu Sąd administracyjny przekroczył swobodną oceny dowodów, gdy zebrany materiał dowodowy nie wskazywał na możliwość aż tak daleko idących wniosków, gdy ocena znaczenia i treści danej okoliczności prowadziła do wniosków przeciwnych. Wyraz temu dał Sąd w uzasadnieniu wyroku, które zupełnie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść uzasadnienia: a. nie pozwala na wyciągnięcie wniosków z określonych zagadnień ze względu na nieprzekonującą argumentację odnoszącą się do decydujących wywodów, b. nie zawiera w ogóle odniesienia do treści uchwały nr XXI 106/96 z 13 sierpnia 1996r. Rady Gminy S. w sprawie utworzenia zespołu, c. nie odnosi się do podstawowego stwierdzenia Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S. zawartego w § 2, gdzie wyraźnie wskazuje się, iż dyrektor Zespołu jest jednocześnie dyrektorem przedszkola i dyrektorem szkoły podstawowej i szkoły filialnej, d. nie odnosi się do treści § 4 ust. 1 i 2 w kontekście § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 pkt 1 Statutu wskazujących na wyłącznie formalny charakter zapisów, iż organem przedszkola jest dyrektor przedszkola, ą organem szkoły jest dyrektor szkoły, e. pomija milczeniem wywody organu, zawarte w piśmie z 8 sierpnia 2016 r., pomimo iż odwołuje się w uzasadnieniu do § 4 Statutu, f. pomija milczeniem wzmiankę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, nawiązującą do sprawy IV P 441/15 z powództwa I. M. p-ko Zespołowi Szkolno-Przedszkolnemu w S. o przywrócenie do pracy/odszkodowanie, gdzie I. M. oświadczyła, że cofa odrębny pozew przeciwko Szkole Podstawowej w S. i Przedszkolu Gminnemu w S., co świadczy o tym, iż ma pełną świadomość co do tego, iż była oceniana jako dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także o oddalenie wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z pisma W. Kuratora Oświaty z 15 listopada 2016 r. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżąca podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie są trafne.

Już na wstępie należy z całą stanowczością stwierdzić, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. są chybione, ponieważ nie miały one zastosowania w tej sprawie, albowiem postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2015 r., Nr [...] nie jest regulowane przepisami tego Kodeksu.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem skarżący kasacyjnie poza samym ogólnym stwierdzeniem, że "uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu" w żaden sposób nie wykazał na czym miałoby ono polegać. Powołany przepis można natomiast naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie NSA zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Takich wad w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma. Zawiera on bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowe wyjaśnienie przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego również okazały się bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 6a ust. 10 w związku z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego jest nietrafiony. Art. 6a ust. 10 K.N. stanowi, że organ, o którym mowa w art. 6a ust. 9 K.N., powołuje zespół oceniający w celu rozpatrzenia wspomnianego wniosku. Od oceny dokonanej przez zespół oceniający nie przysługuje odwołanie. Natomiast kryteria i tryb dokonywania oceny pracy nauczyciela, tryb postępowania odwoławczego oraz skład i sposób powoływania zespołu oceniającego stosownie do art. 6a ust. 12 K.N. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. Podkreślić jednak należy, że powołany przez skarżącego kasacyjnie § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 grudnia 2012 r. nie mógł zostać naruszony, albowiem nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczy on bowiem składu zespołu oceniającego w przypadku złożenia wniosku o ponowne ustalenie oceny pracy dyrektora zakładu kształcenia nauczycieli lub dyrektora publicznego kolegium pracowników służb społecznych, który to wniosek rozpatruje, w terminie 30 dni od dnia jego złożenia, powołany przez organ prowadzący zakład kształcenia nauczycieli lub organ prowadzący publiczne kolegium pracowników służb społecznych. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie ma § 9 ust. 1 powyższego rozporządzenia, który określa skład zespołu oceniającego w przypadku złożenia wniosku przez dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy. Zgodnie z tym przepisem w skład zespołu rozpatrującego wniosek dyrektora szkoły o ponowne ustalenie oceny jego pracy powinien wejść m.in. przedstawiciel rodziców wchodzący w skład rady szkoły, a w szkole, w której rada szkoły nie została powołana – przedstawiciel rady rodziców (§ 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.s.o., organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, co miało miejsce w przypadku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S., który powstał m.in. z połączenia szkoły podstawowej i przedszkola. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że "połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej". Stosownie z kolei do § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 Statutu Zespołu Szkolno-Pedagogicznego w S., organami Zespołu jest m.in. Rada Rodziców przy Przedszkolu Gminnym oraz Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej. Tym samym, z uwagi na wyraźne brzmienie postanowień Statutu w kwestii organów Zespołu i mając na uwadze treść § 9 ust. 1 rozporządzenia trafnie Sąd I instancji przyjął, że w niniejszej sprawie skład zespołu oceniającego był nieprawidłowy, albowiem obok przedstawiciela Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej zabrakło w nim reprezentanta Rady Rodziców przy Przedszkolu Gminnym, a to z kolei stanowiło istotną wadę zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy S. W odniesieniu zaś do wspomnianego przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie w skardze kasacyjnej pisma Dyrektora Przedszkola Gminnego w S. – M. H. z 15 listopada 2016 r. informującego, że w przedszkolu tym nie została utworzona Rada Rodziców ani nie opracowano regulaminu rady rodziców, podkreślić należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast wymienionego pisma nie było aktach sprawy w momencie wydawania wyroku przez Sąd I instancji.

Również zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b), art. 6a ust. 7 K.N. oraz § 8 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia są bezzasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że ocena pracy dyrektora nie była kompletna, albowiem skarżąca będąc dyrektorem Zespołu Szkolno-Przedszkolnego powinna zostać oceniona także jako dyrektor przedszkola a nie tylko samej szkoły. Natomiast zarówno z treści zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2015 r., jak i karty oceny pracy oraz jej projektu wynika, że ocena ta dokonana została w sposób niepełny, albowiem w odniesieniu do szkoły, z pominięciem pozostałych placówek wchodzących w skład Zespołu. To zaś, podobnie jak nieprawidłowości w składzie zespołu oceniającego, obligowały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.