Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 141/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 33. art. 67, art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 64, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: NSA Barbara Skrzycka-Pilch WSA Jolanta Górska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w G. na uchwałę Rady Miasta z dnia 5 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu skarżącej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej A w G., 2/ zasądza od Gminy Miasta G. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej A w G. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. rejon ulic S. i W. w G., wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 25 stycznia 2002 r. do 22 lutego 2002 r. i w dniach od 6 maja 2002 r. do dnia 7 czerwca 2002 r., działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], określone w tym projekcie zbiorczym termin – teren nr 007, przeznaczono na garaże lub parkingi z zielenią towarzyszącą a działkę nr [...], określoną w tym planie, jako teren nr 018, przeznaczono na ulicę dojazdową z jedną jezdnią i dwoma pasami ruchu. Działka nr [...] miałaby stanowić część drogi dojazdowej do terenów przeznaczonych na budownictwo mieszkaniowe (oznaczonych w projekcie planu numerami 002 i 001). Pozostałą część tej drogi dojazdowej zaprojektowano na terenie oznaczonym numerem 017, którego przeznaczenie w projekcie planu określono tak jak działki [...]. Spośród szczegółowych ustaleń projektu planu przewidziano odprowadzanie wód opadowych z terenu nr 007 do kanalizacji deszczowej i zaprojektowano, że dostęp do tego terenu będzie m.in. z terenu nr 018.

Zarzuty do tego projektu wniosła skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa A. Podnosząc, że działka nr [...], stanowiąca część ul. S. i wykorzystywana na drogę wewnątrzosiedlową, jest w jej użytkowaniu wieczystym, skarżąca zarzuciła, iż projekt planu przewiduje realizację inwestycji, które będą miały bezpośredni wpływ na stan i eksploatację tej drogi. W szczególności skarżąca twierdziła, że realizacja tych inwestycji zwiększy ponoszone koszty eksploatacji drogi, pogorszy jej stan techniczny i być może doprowadzi do jej zniszczenia. W związku z tym twierdziła, że zmiana statusu drogi wewnątrzosiedlowej na drogę dojazdową stanowi ograniczenie jej praw jako właściciela nieruchomości. (Wcześniej twierdziła, że jest właścicielem drogi rozumianej jako obiekt budowlany – asfaltowa jezdnia oraz chodnik i opaska ochronna z płyt betonowych). Skarżąca wskazała przy tym, że inwestycje, które stanowić będą to zagrożenie, to zespół garaży na terenie oznaczonym w projekcie planu numerem 007 i przedłużenie ul. S. na terenie oznaczonym w projekcie planu numerem 017. Bliżej uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, że teren nr 007 odgrywa istotną rolę w akumulacji i odprowadzaniu wód opadowych i stanowi teren ochronny dla ul. S., zaś na terenie, gdzie planowana jest budowa garaży, nie ma kanalizacji deszczowej. Według twierdzeń skarżącej układ terenu i stan kanalizacji deszczowej powoduje, że "w trakcie średnio intensywnych opadów następuje przepełnienie instalacji deszczowej, woda wydostaje się na powierzchnię drogi i powoduje zalewanie domów położonych w końcowej części ul S.". Skarżąca wskazała, że obecnie teren nr 007, porastająca go roślinność i wykonane w nim zagłębienia akumulują dużą cześć wód opadowych, pełniąc funkcję ochronną dla drogi, o której mowa. Jej zdaniem wprowadzenie dodatkowych ilości wody do istniejącej kanalizacji deszczowej (zgodnie z zaleceniami projektu planu) pogorszy i tak już złą sytuację w czasie intensywnych opadów. Skarżąca podniosła też, że istotnym problemem jest planowanie garaży na szczycie skarpy o nachyleniu około 60° i wysokości do około 8 metrów oraz, że projekt planu nie precyzuje gdzie będą odprowadzone wody opadowe z planowanej nowej części ul. S. i nowego osiedla mieszkaniowego. Odnośnie do planowanego przedłużenia ul. S. i wykorzystania jej jako drogi dojazdowej do nowego osiedla skarżąca twierdziła, że spowoduje to konieczność wykorzystania drogi znajdującej się na jej nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem, szczególnie w trakcie realizacji inwestycji. Skarżąca wskazała, że droga ta została zbudowana już po zakończeniu budowy budynków przy ul. S. i jest przeznaczona dla samochodów osobowych i lekkich samochodów dostawczych. Przejazd ciężkich samochodów transportowych w trakcie realizacji inwestycji może zatem doprowadzić do jej całkowitego zniszczenia. Podniesiono przy tym, że aktualnie wytrzymałość drogi jest obniżona przez opisany już erozyjny wpływ wód opadowych i wypłukiwanie warstw podkładowych. W końcu skarżąca zarzuciła, że określenie dostępu do terenu nr 007 m.in. z terenu nr 018 w istotny sposób narusza jej interes prawny w zakresie wykorzystywania jej własności, jaką jest droga wewnątrzosiedlowa położona na terenie nr 018.

Rozpatrując zarzuty skarżącej Rada Miasta zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia 5 grudnia 2002 r. zarzuty odrzuciła. Uzasadniając uchwałę o odrzuceniu zarzutów stwierdzono, co następuje:

Rada uznała, że zarzuty dotyczą wprowadzenia nowych inwestycji, wpływających na stan i eksploatację ul. S. (terenu nr 018), mianowicie zespołu garaży i osiedla domów jednorodzinnych. W ocenie Rady w szczególności podnoszone są zarzuty dotyczące:

1) zmiany statusu części ul. S. z drogi wewnątrzosiedlowej na drogę dojazdową,

2) zagrożeń dla ul. S. wynikających z przedłużenia jej i uczynienia z niej ulicy dojazdowej do nowego osiedla,

3) zagrożeń stwarzanych przez projektowany na terenie nr 007 zespół garaży i

4) wprowadzenia zapisu określającego dostępność komunikacyjną do terenu nr 007 z terenu nr 018.

Następnie przyjęła, że działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni, działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią własność osób nie będących jej członkami, a działka nr [...] jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej B w G.

Uzasadniając odrzucenie poszczególnych zarzutów Rada stwierdziła odnośnie do zarzutów wskazanych w punktach 1 i 2, że ustalenia planu zmierzają do dostosowania sytuacji własnościowej w tym rejonie do obowiązujących przepisów prawnych, nakazujących zapewnienie każdej działce budowlanej dostęp do drogi publicznej - zgodnie z przepisem art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że obecnie ul. S. na terenie nr 018 zapewnia dostęp nie tylko do domów mieszkalnych członków skarżącej spółdzielni, ale również do budynku przy ul. S. [...], należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej B w G., w którym mieści się Rozgłośnia C. Ulica ta jest również jedyną drogą dojazdową do działek budowlanych, będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni D. Zdaniem Rady Miasta zgodnie z obowiązującymi przepisami nieruchomości te jako działki budowlane muszą mieć dostęp do drogi publicznej. Wyjaśniono, że po przeanalizowaniu sytuacji planistycznej, istniejącego zainwestowania i topografii terenu w rejonie ul. S. stwierdzono, że brak jest innej możliwości poprowadzenia drogi dojazdowej do działek należących do Spółdzielni D, niż zaproponowana w niniejszym projekcie planu. Wskazano, że projektowana droga dojazdowa, oznaczona w planie numerem 018, na około 70% długości biegnie po trasie istniejącej, urządzonej ulicy S. Po lewej stronie tej ulicy znajduje się skarpa, a po prawej stronie szeregowa zabudowa mieszkaniowa. Podniesiono przy tym, że również w obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 17 listopada 1994 r., teren ul. S. przeznaczony jest pod drogę dojazdową. Wskazano też, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 22 lutego 2001 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych dróg w mieście do kategorii dróg gminnych ul. S. zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości uszkodzenia ulicy w wyniku ruchu samochodów transportu ciężkiego wskazano, że transport budowlany związany z realizacją kilku domków jednorodzinnych nie wykracza poza parametry zwykłego ruchu ulicznego i jest krótkotrwały. Zdaniem Rady po zrealizowaniu projektowanej zabudowy mieszkaniowej na terenach nr 001 i nr 002 przyrost ruchu samochodowego na ul. S. będzie prawie niezauważalny z uwagi na niewielką skalę tej inwestycji. Jeśli jednak w wyniku realizacji inwestycji nastąpią jakiekolwiek szkody (dla budynków lub istniejącej ulicy), to zgodnie z Kodeksem Cywilnym muszą być one zrekompensowane przez inwestora. Ponadto, jak wskazano, ul. S. jako droga gminna po przejęciu jej przez gminę powinna być przez nią utrzymywana w odpowiednim stanie technicznym.

Odnośnie do zarzutów wskazanych w punkcie 3 Rada Miasta stwierdziła, że w wyniku realizacji ustaleń planu, czyli budowy zespołu garaży na terenie nr 007, nie nastąpi znaczące pogorszenie akumulacji wód opadowych, ponieważ zgodnie z ustaleniami planu min. 70% powierzchni każdej działki na tym terenie będzie stanowić powierzchnię biologicznie czynną tzn. powierzchnię niezabudowaną i nieutwardzoną, porośniętą roślinnością. Z zabudowanej powierzchni działki przewiduje się odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Wskazano, że plan nie przesądza, czy odprowadzenie wód opadowych z tego terenu nastąpi poprzez górny odcinek ul. S. (teren nr 019), czy przez dolny odcinek (teren nr 018). Zostanie to określone w późniejszym etapie po wykonaniu szczegółowych opracowań projektowych, które uwzględniać powinny również przepustowość istniejących systemów, w uzgodnieniu z gestorami sieci. Zdaniem Rady zasadą ustaloną w projekcie planu jest odprowadzenie wód opadowych z planowanej nowej części ul. S. i nowego osiedla mieszkaniowego do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Może to nastąpić przez projektowaną kanalizację deszczową na terenach oznaczonych w planie numerami 001, 002, 016 i na terenie nr 003 wzdłuż ciągu pieszego do kanalizacji deszczowej w ul. W. Szczegółowe rozwiązanie, jak wskazano, poprzedzone odpowiednimi analizami technicznymi i warunkami określonymi przez gestorów sieci zostanie opracowane i zatwierdzone w ramach projektu budowlanego.

Odnośnie do zarzutów wskazanych w punkcie 4 Rada Miasta stwierdziła, że dla terenu nr 007 projekt planu przewiduje dostępność komunikacyjną nie tylko z terenu nr 018, ale również z terenu nr 019. Ma to, jak wskazano, na celu uelastycznienie możliwości wykorzystania terenu w sąsiedztwie obszarów o deficycie parkingowym, sygnalizowanym przez mieszkańców, zaś projekt planu ustala dla terenu nr 018 status drogi dojazdowej, mogącej obsługiwać nieokreślony krąg podmiotów.

Ponadto Rada Miasta stwierdziła, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz inne wymagania tam określone. Wskazała, że rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym w użytkowaniu wieczystym skarżacej uwzględnia wymagania zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenów zabudowy mieszkaniowej tzn. bezpośredniego dostępu działki budowlanej do drogi publicznej. Zdaniem Rady zgodnie z art. 140 k.c. właściciel (jak również użytkownik wieczysty) może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji, jak wskazano, rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. Zdaniem Rady Gminy w niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone.

W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały z powodu "błędów proceduralnych w trakcie jej uchwalania" oraz nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącej.

Uzasadniając skargę podniesiono, że w latach 1994 - 1998 Zarząd Miasta dwukrotnie podejmował decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niezgodne z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te, jak wskazano, obejmujące w pierwszym przypadku domy jednorodzinne, a w drugim zespół wolnostojących garaży zostały uchylone z powodu ich niezgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej powodem inicjatywy Zarządu Miasta w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego były zobowiązania Zarządu w stosunku do adresatów opisanych wyżej, uchylonych decyzji.

Skarżąca wskazała też, że projekt planu był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu i o drugim wyłożeniu nie została powiadomiona. Twierdziła, że o wyłożeniu projektu dowiedziała się z prasy.

Skarżąca podniosła też, że na posiedzeniu Rady Miasta w dniu 29 sierpnia 2002 r. Rada odrzuciła projekt uchwały w sprawie odrzucenia zarzutów skarżącej (druk nr 1853). Na to się powołując skarżąca twierdziła, że jej zarzuty zostały przez Radę uznane za słuszne i niedopuszczalne było ponowne ich rozpatrywanie w dniu 5 grudnia 2002 r. Skarżąca zarzuciła przy tym, że o sesji Rady w dniu 5 grudnia 2002 r. nie została powiadomiona.

Skarżąca kwestionowała też rzetelność faktów podanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W szczególności kwestionowała twierdzenie, że działka nr [...] jest drogą dojazdową do działek budowlanych. Zdaniem skarżącej zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie tym obowiązuje zachowanie dotychczasowego ładu przestrzennego. Poza tym zagadnieniem kwestionowała ustalenie, że po zbudowaniu garaży pozostanie 70% powierzchni biologicznie czynnej, gdzie będzie się gromadzić woda opadowa. Zdaniem skarżącej 60% tych działek to skarpa o nachyleniu 60°, która nie może przechwytywać wód opadowych. W końcu twierdziła, że wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyszli użytkownicy garaży będą mieli dostęp do swej nieruchomości z terenu nr 019.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca ponadto stwierdziła, iż dojazd do nieruchomości Spółdzielni D można było zaprojektować w dwóch innych miejscach.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta G. wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi stwierdzono odnośnie do zarzutu braku imiennego zawiadomienia o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz terminie sesji Rady Miasta w dniu 5 grudnia 2002 r., iż organ sporządzający plan dołożył należytych starań aby skarżąca o powyższych faktach została powiadomiona. Wskazano, że imienne zawiadomienia zostały wysłane i dostarczone przez pocztę w dniach 29 kwietnia 2002 r. i 13 maja 2002 r. oraz 28 listopada 2002 r. i 9 grudnia 2002 r., jednakże nie zostały one odebrane przez skarżącą. Fakt ten – w ocenie Miasta G. - wydaje się być dość dziwny, zważywszy na to iż skarżąca jako osoba prawna ma ustaloną siedzibę, w biurach której w godzinach urzędowania winni przebywać pracownicy - w tym także osoby upoważnione do odbioru korespondencji. Podniesiono, że zawiadomienia te były awizowane dwukrotnie, a następnie wobec ich nie odebrania na poczcie zwrócone nadawcy. Zdaniem strony przeciwnej, nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbania lub zaniechania skarżącej, w sytuacji gdy dołożono należytej staranności by w terminie ją zawiadomić. Ponadto wskazano na fakt, iż, pomimo braku zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, skarżąca złożyła zarzut do projektu planu także po jego drugim wyłożeniu. W ocenie Miasta G. w orzecznictwie przyjęto pogląd, iż nawet wobec braku zawiadomienia, jeżeli podmiot zapoznał się z projektem planu i następnie mógł przedstawić swoje stanowisko - np. w formie zarzutu - nie można mówić o naruszeniu procedury sporządzania planu określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie do zarzutu skarżącej w kwestii skutków nie podjęcia przez Radę Miasta na sesji w dniu 29 sierpnia 2002 r. uchwały odrzucającej jej zarzuty Miasto G. stwierdziło, iż nie jest to jednoznaczne z przyjęciem zarzutów i odrzuceniem całego projektu planu, ani też nie wywołuje skutków prawnych w postaci niemożności ponownego rozpatrywania zarzutów. Takie stanowisko wynika z treści art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że "O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Wynika z tego, zdaniem strony przeciwnej, iż nie tylko odrzucenie zarzutu, ale również jego uwzględnienie odbywa się w postaci uchwały rady gminy, a nie przez sam fakt nie podjęcia uchwały o odrzuceniu zarzutu. Wywiedziono, że taki pogląd byłby zbyt daleko idący, bowiem rada jako organ kolegialny swoje stanowisko wyrażać może jedynie poprzez podjęcie uchwały. Nadto, ustawodawca przewidział że obie te uchwały - uwzględniająca, jak i odrzucająca zarzuty winny zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym rada musi wskazać przesłanki którymi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne. Zdaniem strony przeciwnej niepodjęcie zatem przez Radę Miasta uchwały na sesji w dniu 29 sierpnia 2002 r. nie oznaczało uznania zarzutów za słuszne i ich uwzględnienia i nie stało więc nic na przeszkodzie, aby Rada ponownie zajęła się tą sprawą na kolejnej sesji i głosowała nad uchwałą, zwłaszcza że w jej uzasadnieniu podniesione zostały także nowe argumenty.

Zdaniem Miasta G. podniesiony przez skarżącą argument zakwalifikowania złożonych przez nią uwag do projektu planu jako zarzuty i tym samym potwierdzenia naruszenia jej interesu prawnego, nie skutkuje bezpośrednio koniecznością uwzględnienia takiego zarzutu, a jedynie koniecznością jego rozpatrzenia. Wywiedziono, że w świetle ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ustawy). Dalej zaś, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej nie jest absolutna. Konstytucja zastrzega możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy, a art. 140 k.c. cywilnego stanowi m.in. że właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy. Ustawowe ograniczenia prawa własności przewidziane są w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ich praktycznym wyrazem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia prawa własności wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustanawiane są zatem na podstawie upoważnienia zawartego w wyżej wymienionej ustawie. Z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności na przykład wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, ekonomiki przestrzeni i innych. Obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań, walorów i potrzeb określonych w komentowanym przepisie oznacza, że obowiązek ten istnieje w tym zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne, zawarte zarówno w przedmiotowej ustawie, jak i w innych licznych przepisach prawa materialnego. W sytuacji kiedy brak jest takich przepisów, przepis ust. 2 art. 1 ustawy może tworzyć wprost podstawy do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy, określonej w art. 140 k.c. Art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera podobną treść do art. 140 k.c. Oba te przepisy określają granice, w której władający nieruchomością może z niej korzystać w sposób przez siebie zamierzony. Wspólnymi w obu przepisach granicami są ustawy i zasady współżycia społecznego. O ile chodzi o granice określone ustawą, a dotyczące zagospodarowania terenu, to wyznaczona ona została przede wszystkim w art. 33 powołanej ustawy. Stosownie do tego przepisu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uregulowanie to stanowi przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi zamierzone przez ustawodawcę wyraźne odstępstwo od zasady swobodnego korzystania z rzeczy, wyrażonej w art. 140 k.c. Gmina działając w ramach swych uprawnień planistycznych ma prawo ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i w ten sposób określać sposób wykonywania prawa własności, a jej działania polegające m.in. na przeznaczaniu terenów pod realizację dróg publicznych nie mogą być poczytane za naruszenie art. 140 k.c. Sam fakt naruszenia ustaleniami planu interesu prawnego lub uprawnienia świadczy o tym, że podmiot którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ma prawo wnieść zarzut, który następnie będzie rozpatrywany merytorycznie, lecz z faktu tego nie wynika, że organ ma obowiązek uwzględnić zarzut, albo, że uchwała rady gminy odrzucająca zarzut została podjęta z naruszeniem prawa. Za naruszenie prawa nie można uznać działań gminy podejmowanych w granicach przysługujących jej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnień do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, które pozwalają jej na ustalenie przeznaczenia i zasad gospodarowania terenem. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługujących gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, a w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Kończąc ten wywód stwierdzono, że rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących charakteru działek, do których ma być zapewniony dostęp, Miasto G. w odpowiedzi na skargę wyjaśniło, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], będące w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni D oznaczone są w rejestrze gruntów symbolami Bp i Bp/RIVb, co oznacza zurbanizowane tereny nie zabudowane. Zostały one wydzielone i oddane w użytkowanie wieczyste tej Spółdzielni przez Miasto G. na podstawie aktów notarialnych z dnia 28 stycznia 1993 r. (działki nr [...], [...], [...]) oraz z dnia 3 marca 1994 r. (działki nr [...], [...], [...]). W wymienionych aktach notarialnych określono przeznaczenie przekazywanych nieruchomości niezabudowanych "pod realizację budownictwa jednorodzinnego". Ponadto wskazano, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki te zostały zakwalifikowane jako działki budowlane. Dalej wywiedziono, że odcinek ul. S., znajdujący się na działce będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej w obowiązującym miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod drogę dojazdową. Ulica ta - zgodnie z ustaleniami powyższego planu - miała zapewniać dojazd nie tylko do domów mieszkalnych członków skarżącej Spółdzielni, ale również do terenu usługowego i sąsiadujących z nią terenów zabudowy mieszkaniowej. Projekt planu obecnie sporządzanego nie zmienia tego ustalenia, nadal określając dla tej ulicy funkcję ulicy publicznej w klasie ulicy dojazdowej. Wskazano, że jest to w pełni uzasadnione koniecznością zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości stanowiących odrębną własność, mianowicie działki nr [...] zabudowanej budynkiem usługowym, będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej B oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni D. Zdaniem Miasta G. ustalony w projekcie planu dojazd jest jedynym możliwym dojazdem do tych nieruchomości. Wskazano, że zostało to stwierdzone po przeprowadzeniu analizy planistycznej, istniejącego zainwestowania i topografii terenu. Istniejąca ul. S. (teren nr 018) wraz z projektowaną drogą (teren nr 017), stanowiącą przedłużenie tej ulicy o odcinek około 90 m, mają tworzyć ulicę dojazdową do projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Po lewej stronie ul. S. znajduje się skarpa, a po prawej stronie szeregowa zabudowa jednorodzinna. Ewentualny dojazd od strony ul. W. nie jest możliwy z uwagi na konieczność pokonania nienormatywnych spadków terenu oraz zbyt bliską odległość od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem strony przeciwnej w świetle obowiązujących przepisów prawnych (art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), nakazujących zapewnienie każdej działce budowlanej dostęp do drogi publicznej, z powodu braku innej możliwości poprowadzenia drogi dojazdowej do wskazanych działek budowlanych słuszne jest wykorzystanie w tym celu istniejącej ul. S. Wskazano przy tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w takiej sytuacji ulica powinna przejść na własność gminy. Termin i sposób tego przejęcia nie należą jednak do przedmiotu regulacji planu miejscowego i nie mogą wpływać na jego ustalenia. Podniesiono, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów, które zabraniałyby przeznaczania w planach miejscowych na cele publiczne terenów zainwestowanych. Argumentu takiego nie można wyprowadzać również z innych ustaw. Odrębną od treści miejscowego planu jest kwestia realizacji inwestycji i na etapie pozwoleń na budowę przesądzana jest dopuszczalność budowy nowych obiektów z uwzględnieniem dotychczasowej zabudowy terenu. Zdaniem strony przeciwnej gmina uchwalając miejscowy plan może na cele budowy ulic przeznaczyć tereny zainwestowane. Dodano przy tym, że ul. S. uchwałą Rady Miasta z dnia 22 lutego 2001 r. została zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego projektowanych garaży Miasto G. stwierdziło, że teren przeznaczony w projekcie planu pod ich budowę (teren nr 007) jest fragmentem terenu przeznaczonego w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Wywiedziono, że jeszcze przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu P. rejon ulic S. – W., teren ten był zakwalifikowany w ewidencji gruntów jako zurbanizowany teren niezabudowany "Bp" (działka nr [...]), znajdujący się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej E. W 1999 r. dokonano podziału tej nieruchomości pomiędzy członków tej Spółdzielni. Użytkownicy wieczyści nowo wydzielonych działek o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] złożyli wniosek do projektu planu będącego w trakcie opracowania, o umożliwienie realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży. Wniosek ten został uwzględniony. Wskazano, że w karcie terenu dotyczącej przedmiotowego terenu, jako warunki wynikające z ochrony środowiska przyrodniczego ustalono przeznaczenie minimum 70% powierzchni działki na powierzchnię biologicznie czynną oraz konieczność zabezpieczenia skarpy przed erozją i osuwaniem się gruntu przez obsadzenie zielenią niską i średnią o systemie korzeniowym stabilizującym skarpę. Powierzchnia terenu nr 007 wynosi około 1700 m2, z czego skarpa stanowi jedynie około 30% całego terenu. W tym kontekście stwierdzono, że nachylenie skarpy zmniejsza, lecz nie likwiduje jej funkcji akumulacyjnych wód opadowych. Ponadto podniesiono, że dla terenu nr 007 ustalono dwie możliwości obsługi komunikacyjnej: z terenu nr 019 (od zachodu) i z terenu nr 018 (od wschodu), znajdującego się na działce będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni. Zdaniem strony przeciwnej ze względów technicznych najbardziej prawdopodobne jest to, że w przypadku budowy garaży od strony zachodniej działek - na terenie płaskim z dostępem do terenu nr 019 - wody opadowe z powierzchni utwardzonych (dachów, dojazdów) zostaną odprowadzone do kanalizacji deszczowej w drodze na terenie nr 019. Natomiast w przypadku budowy garaży od strony wschodniej, pod zabudowę wykorzystany byłby właśnie teren skarpy. Wskazano przy tym, że w punkcie 17 pkt 3 lit. b karty terenu nr 007 zalecono budowę garaży ukrytych w skarpie, czyli częściowo zasypanych ziemią. Nie naruszyłoby to, zdaniem Miasta G., położonych po stronie zachodniej płaskich części działek, najsilniej akumulujących wody opadowe, a powierzchnie utwardzone zostałyby utworzone właśnie głównie kosztem skarpy. Wynika z tego, w ocenie strony przeciwnej, że budowa garaży w żaden sposób nie jest w stanie zagrozić interesom skarżącej. Dalej wywiedziono, że ustalenie w projekcie planu dojazdu od strony ulicy na terenie nr 018 jest uzasadnione ponadto względami krajobrazowymi. Realizacja garaży ukrytych w skarpie i dostępnych od terenu nr 018 zgodnie z zaleceniem projektu planu umożliwiałaby pozostawienie szerszego odcinka ulicy na terenie nr 019 z rozległym widokiem na interesujący krajobraz - rozległe panoramy miasta w kierunku południowo - wschodnim. Wskazano, że teren sąsiedztwa ul. S. położony jest na rozległym stoku, zwieńczony od góry lasem, następnie znajdują się obszary otwarte (w planie przewidziane do zabudowy), następnie niżej - w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowego terenu - zabudowa jednorodzinna. Całość omawianego stoku tworzy harmonijny fragment krajobrazu kulturowego, z przeplatającymi się tarasowo pasmami zabudowy niskiej oraz zieleni wysokiej. Garaże ukryte w skarpie harmonijnie wkomponowałyby się w otoczenie i nie zakłócały walorów widokowych omawianego obszaru. Wskazano, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje w art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 do ochrony środowiska przyrodniczego, w tym i krajobrazu, a także do harmonijnego i zachowującego jego walory zagospodarowania. W ramach prac nad projektem przedmiotowego planu przeprowadzone zostały odpowiednie analizy wartości krajobrazowych i w ustaleniach planu w niezbędnym zakresie zapewniono utrzymanie istniejących walorów.

Ponadto w odpowiedzi na skargę zauważono, iż w postępowaniu dotyczącym uchwalenia projektu planu nie są przesądzane kwestie własności do gruntu, choć przeznaczenie w planie terenu na cele publiczne może prowadzić w przypadku realizacji tego celu do wywłaszczenia prawa. Zdaniem Miasta G. nie może to być jednak utożsamiane z naruszeniem prawa, ustawodawca bowiem przyznał radom gminy prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) i gmina, uchwalając plan miejscowy, może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem. Podkreślono też, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do wkraczania w ocenę celowości i słuszności działania administracji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączną (ze wskazanym w tym przepisie wyjątkiem) kompetencję do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepis ten, ani żaden inny, nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że gmina może w sposób dowolny ustalać przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Gmina w tej działalności jest ograniczona przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustaw. Na ten oczywisty fakt zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00, opublikowanym w OTK nr 2 z 2001 r., poz. 29, kiedy stwierdził, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna; organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami innych ustaw oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z tym należy stwierdzić, że skoro w myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie ulega wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może w istotny sposób ograniczać prawo własności i z tego powodu musi podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw (art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa (art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw). Zauważyć w tym miejscu należy, że ocena planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem zgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji jest także konieczna, gdy plan ten dotyczy w konkretnym przypadku prawa użytkowania wieczystego. Po pierwsze z użytkowaniem wieczystym może być, i z reguły jest, związane prawo własności budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie (art. 235 § 1 k.c.), po drugie powołany art. 64 ust. 1 Konstytucji zalicza do praw konstytucyjnych nie tylko własność ale i inne prawa majątkowe, z czego wynika, że art. 31 ust. 3, dotyczący ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw, odnosi się także do innych niż własność praw majątkowych.

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia (nienaruszanie istoty prawa własności oraz konieczność w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób), to winny one być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy uwzględnić także, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

Zasada ta jest konsekwencją sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie pisze się, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione (...), gdy są konieczne w (...)". "Konieczność", o której mowa w powołanym przepisie mieści w sobie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. w sprawie P 2/98, opublikowanym w OTK nr 1 z 1999 r., poz. 2, postulat niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto wprowadzanych ograniczeń. Zdaniem Trybunału zasada proporcjonalności z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. W ocenie Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

Odnosząc powyższe wskazania, co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie należy odpowiedzieć na pytanie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa (przez co należy także rozumieć realizację w granicach rozsądnych kosztów) bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy odpowiedzieć na pytanie, które konkretnie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu. Taka realizacja zasady proporcjonalności wymaga porównania sytuacji prawnej i faktycznej podmiotów, których prawa mogą być zaangażowane w realizację założonych w procedurze planistycznej celów.

Z uwagi na przyjętą w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym instytucję zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ocena zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z Konstytucją obejmuje też ocenę zgodności z Konstytucją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotną rolę w tej ocenie odgrywa uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne to przedstawienie faktów, które miały wpływ na przyjęcie określonych ustaleń projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zaś uzasadnienie prawne to wyjaśnienie przesłanek prawnych przyjętego rozwiązania, w czym winno się także mieścić wyjaśnienie decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miasta winna była wyjaśnić szczegółowo konieczność ograniczenia praw skarżącej. W szczególności winna była wyjaśnić, czy ograniczenie jej praw, polegające na przeznaczeniu nieruchomości, będącej w jej użytkowaniu wieczystym, na drogę, z czym wiąże się w przyszłości wywłaszczenie, odpowiada przedstawionej wcześniej zasadzie proporcjonalności.

Konieczność budowy drogi, a więc wcześniej przeznaczenia na ten cel terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, z punktu widzenia konstytucyjnie chronionych wartości jest oczywista. Materialna przesłanka ograniczenia konstytucyjnego prawa z tego powodu mieści się, w ocenie Sądu, po pierwsze w pojemnym pojęciu porządku publicznego, które obejmuje także postulat takiego ukształtowania stanu faktycznego wewnątrz państwa, który umożliwia normalne współżycie jednostek w organizacji państwowej oraz po drugie, w konkretnych warunkach niniejszej sprawy, w pojęciu ochrony praw innych osób, które w tym przypadku jest związane z koniecznością zapewnienia dostępu do drogi publicznej użytkowników wieczystych innych nieruchomości. Nie zostało jednakże wyjaśnione, czy zapewnienie odpowiedniego dostępu do drogi publicznej nie mogło być zrealizowane z pominięciem ograniczenia czyichkolwiek praw albo, w razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie, czy nie było sposobu realizacji tego celu, który naruszałby prawa konstytucyjne w najmniejszym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że "po przeanalizowaniu sytuacji planistycznej, istniejącego zainwestowania i topografii terenu w rejonie ulicy S. stwierdzono, że brak jest innej możliwości przeprowadzenia drogi dojazdowej do działek należących do Spółdzielni D, niż zaproponowana w niniejszym projekcie". Dalej wskazano, że projektowana droga w 70% biegnie po trasie istniejącej już ul. S., że po jednej jej stronie jest skarpa, a po drugiej zabudowa mieszkaniowa, że w obowiązującym planie jest też przeznaczona na drogę oraz, że ul. S. stosowną uchwałą została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Stwierdzenie, iż "po przeanalizowaniu sytuacji planistycznej, istniejącego zainwestowania i topografii terenu w rejonie ulicy S. stwierdzono, że brak jest innej możliwości przeprowadzenia drogi dojazdowej do działek należących do Spółdzielni D, niż zaproponowana w niniejszym projekcie" jest zbyt ogólne. Nie wyjaśnia ono przede wszystkim, czy inne możliwe rozwiązania są związane z naruszeniem jakichkolwiek praw. Nie wyjaśnia też, czy ewentualne duże koszty realizacji drogi w innym miejscu (na istnienie takich kosztów wskazuje przeprowadzenie analizy "topografii" oraz argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę)" są na tyle duże, że ich poniesienie nie będzie obiektywnie rozsądne w celu uniknięcia naruszenia praw skarżącej. Nie są też przekonujące pozostałe argumenty. Fakt, że projektowana droga w 70% przebiega po trasie istniejącej już ulicy ma jedynie wymiar ekonomiczny, który trudno ocenić skoro nie przedstawiono ekonomicznych uwarunkowań innych możliwych rozwiązań. Pamiętać także należy, że tak czy inaczej po stronie kosztów realizacji rozwiązania przyjętego w projekcie, o który chodzi w sprawie, należy uwzględnić koszty wywłaszczenia także tych 70%, gdyż jest to działka nr [...], będąca, jak przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Żadnego znaczenia nie ma natomiast fakt, iż w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej też przewidywano drogę. W obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały stanie prawnym skarżąca mogła bowiem liczyć na utratę mocy tego planu, co uwolniłoby ją od jego ograniczeń. Zgodnie z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie ośmiu lat od dnia jej wejścia w życie, z wyjątkiem terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w tej ustawie oraz z wyjątkiem terenów, dla których w terminie tych ośmiu lat rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. W tym ostatnim przypadku plan zachowywał ważność, w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat. Przepis ten miał zastosowanie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odwołano się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, gdyż uchwalono go 17 listopada 1994 r. i opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 29 z dnia 29 listopada 1994 r. pod pozycją 152, a więc przed wejściem w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (1 stycznia 1995 r.). Żadnego znaczenia nie ma też fakt zaliczenia stosowną uchwałą ul. S. do dróg gminnych. Pomijając wątpliwość, co do zgodności tej uchwały z prawem (z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 - wynika, że droga gminna musi stanowić własność gminy, co w niniejszej sprawie, w każdym razie do tej części ul. S., która mieści się na działce nr [...], nie jest spełnione) należy wskazać, że nie przesądza ona w żaden sposób o przebiegu drogi.

W odpowiedzi na skargę szerzej wyjaśniono tezę, według której przewidziany w projekcie planu dojazd do nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "B" oraz Spółdzielni "D" jest jedynym możliwym do zrealizowania. W szczególności wskazano, że dojazd od ul. W. nie jest możliwy z uwagi na ponadnormatywny spadek terenu. Pomijając kwestę, czy to wyjaśnienie jest wystarczające dla uznania, że przy wyborze dokonanym w projekcie planu, który jest przedmiotem sprawy, zachowano zasadę proporcjonalności (skarżąca na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazała także możliwy dojazd od ul. So., czego w ogóle nie rozważano) należy wskazać, że odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów. Wówczas bowiem ustawowy wymóg sporządzenia takiego uzasadnienia przez radę gminy stałby się pustą normą, gdyż konsekwentnie należałoby nawet pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia uchwałę uznać za zgodną z prawem w razie trafnego uzasadnienia odpowiedzi na skargę. Taka zaś sytuacja niewątpliwie nie odpowiada woli ustawodawcy, który postanawiając w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że o odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie, chciał, aby uzasadnienie pochodziło od rady gminy, a nie od jej przewodniczącego lub innych organów gminy.

Jeżeli chodzi o naruszenie praw skarżącej poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego numerem 007, a więc terenu, którego nie jest ona użytkownikiem wieczystym lub właścicielem, na garaże i parkingi, to wskazać należy, że wynikające stąd ograniczenie praw skarżącej jest zasadne. W tym przypadku ograniczenie praw skarżącej polega na tym, że właściciele nieruchomości sąsiedniej otrzymają, poprzez ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość takiego korzystania ze swojej nieruchomości, które może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Kwestie tego rodzaju regulowane są w szeregu przepisach, poczynając od Kodeksu cywilnego (np. art. 140, art. 222 § 2), poprzez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (np. art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9), na ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (np. art. 29) kończąc. Nie do obrony byłoby w tych warunkach prawnych ograniczenie prawa własności działek składających się na teren nr 007 z uwagi na możliwość wystąpienia na nieruchomości skarżącej, wskazanych przez nią niekorzystnych następstw. Inaczej mówiąc, nie sposób znaleźć konstytucyjnego uzasadnienia dla ograniczenia własności działek składających się na teren nr 007, polegającego na zakazie budowy, z uwagi na ochronę praw skarżącej, które może ona chronić w inny sposób, mianowicie wykorzystując chociażby przepisy wskazanych ustaw. Takie ograniczenie prawa własności nie jest po prostu konieczne dla ochrony wolności i praw innych osób, co powoduje, że jego wprowadzenie byłoby sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę naruszono art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie wyjaśniono, czy ograniczenie praw skarżącej, polegające na przeznaczeniu nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, na drogę publiczną było konieczne w rozumieniu przyjętym w powołanym przepisie Konstytucji. W konsekwencji skarga jest zasadna i z tego powodu Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jeżeli chodzi o zarzut skargi, dotyczący dwukrotnego rozpoznania zarzutów skarżącej, to Sąd uznaje, iż takie postępowanie nie narusza ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy zarzuty, których nie uwzględnił. Trudno wymagać od organu wykonawczego gminy, aby przedstawiając nieuwzględnione przez siebie zarzuty, proponował ich uwzględnienie przez radę gminy Zatem, zrozumiałe jest, że rada gminy w pierwszej kolejności głosuje projekt uchwały o odrzuceniu zarzutów. Jeżeli projekt takiej uchwały nie uzyska wymaganej większości, to może być głosowany projekt uchwały o uwzględnieniu zarzutu. Projekt takiej uchwały wymaga odrębnego opracowania ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym także uchwała o uwzględnieniu zarzutu wymaga uzasadnienia. Również w tym przypadku trudno wymagać od organu wykonawczego gminy, aby opracowywał wbrew swemu przekonaniu projekt uchwały z uzasadnieniem o uwzględnieniu zarzutów. Projekt takiej uchwały winien być opracowany przez tą część rady gminy, która głosowała przeciwko odrzuceniu zarzutu. Jeżeli projekt takiej uchwały nie powstanie, to nie ma przeszkód, aby ponownie głosować projekt uchwały o odrzuceniu zarzutów.

Jeżeli chodzi o zarzut braku zawiadomienia o drugim publicznym wyłożeniu projekt planu oraz sesji Rady Miasta, na której rozpatrywane były zarzuty skarżącej, to w aktach znajdują się kopie potwierdzenia wysłania na adres skarżącej zawiadomień o publicznym wyłożeniu projektu i o sesji, mającej się odbyć w dniu 5 grudnia 2002 r., które nie zostały przez skarżącą odebrane. Nie sposób w tym okolicznościach twierdzić, że naruszono wymóg określony w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) zasądzono od Gminy Miasta Gdańsk na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Mimo uwzględnienia skargi Sąd nie zamieścił w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie to odnosi się wyłącznie do aktów, które podlegają wykonaniu, zaś zaskarżona uchwała wykonaniu nie podlega.