Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2892/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 282/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru montażu tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 1 587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 282/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na następujące ustalenia faktyczne.

Prezydenta Miasta W., po rozpatrzeniu zgłoszenia Spółdzielni Mieszkaniowej, wniósł, na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, sprzeciw wobec zamiaru wykonania montażu tablicy reklamowej na wschodniej ścianie budynku mieszkalno-usługowego, położonego przy ul. [...] w W., na działce nr [...], obręb [...] nr [...] z uwagi na negatywną opinię Zespołu do opiniowania wniosków dotyczących zgłoszeń zamiaru instalowania tablic, urządzeń reklamowych i wniosków o pozwolenie na budowę reklam.

Od decyzji Prezydenta Miasta odwołała się Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Wojewoda Dolnośląski, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jednak stwierdził, że negatywna opinia Zespołu do spraw opiniowania wniosków dotyczących zgłoszeń zamiaru instalowania tablic, urządzeń reklamowych i wniosków o pozwolenie na budowę reklam, stanowi jedynie element wewnętrznej procedury urzędowej. Opinia Zespołu, według Wojewody, nie może być podstawą rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie przewidują jej wydania przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego wniesienie sprzeciwu wyłącznie na tej podstawie należało uznać za niedopuszczalne.

Według Wojewody zasadność wniesienia sprzeciwu od zamierzenia budowlanego Spółdzielni wynika z innych przesłanek niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, objętej zgłoszeniem, wynika, że roboty budowlane polegają na "montażu" naściennej tablicy reklamowej o wymiarach 6,00 x 3,00 m, mocowanej do ściany zewnętrznej budynku mieszkalno-usługowego za pomocą kotew mechanicznych lub chemicznych. Ciężar tablicy wynosić będzie ok. 100 kg. W ocenie organu odwoławczego realizacja takiego nośnika nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Według organu odwoławczego, a także uwzględniając zakres robót budowlanych określonych w zgłoszeniu, wykracza on poza zakres objęty procedurą zgłoszeniową i dlatego roboty te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

W takim przypadku należało wydać decyzję wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, jak w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody, pomimo nieprawidłowej podstawy prawnej oraz błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada jednak prawu.

Po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił ją.

Zdaniem Sądu, w realiach sprawy kluczowe znaczenie miało rozstrzygnięcie czy roboty budowlane przy urządzeniu reklamowym polegają na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" i tym samym są one objęte jedynie obowiązkiem zgłoszenia, czy też ze względu na parametry projektowanej tablicy reklamowej (znaczny rozmiar i waga) oraz sposób mocowania nie można uznać tego rodzaju robót budowlanych za instalację, czego konsekwencją jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody, który uznał, że parametry spornej tablicy reklamowej (rozmiar i waga), a także sposób i miejsce jej mocowania do obiektu budowlanego, powodują, że nie można kwalifikować tego rodzaju robót budowlanych jako instalowanie tablic reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Świadczy o tym sposób zamocowania projektowanej konstrukcji o wymiarach 600 cm x 300 cm do ściany szczytowej budynku za pomocą kotew mechanicznych lub chemicznych. Wykonanie tego rodzaju robót wymaga ingerencji w konstrukcję budynku i stanowi przebudowę. Nie ma przy tym większego znaczenia, że miejscem takiej ingerencji będzie tzw. ślepa ściana, która nie zawiera żadnego otworu okiennego.

Sąd pierwszej instancji odniósł się także do faktu, że organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu, przyjmując inną jego podstawę prawną. Sąd przyjął, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę. Stąd możliwe było wskazanie przez Wojewodę innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy utrzymaniu w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1) art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 29 ust. 3 lit. c, art. 3 lit. c, a zwłaszcza art. 4 Prawa budowlanego, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP,

2) § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych;

2. naruszenie przepisów proceduralnych, a to: art. 7, 8, 77, 107 § 3, 156 § 2 k.p.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 282/21 oraz obu decyzji administracyjnych: Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2020 r. i Wojewody [...] we W. z [...] kwietnia 2021 r. oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami sądowego postępowania administracyjnego w kwocie 1 000 zł (za obie instancje sądowe) oraz kosztami zastępstwa procesowego za obie instancje w kwocie 857 zł (840 zł +17 zł).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że właściciel nie może zostać pozbawiony prawa zainstalowania tablicy reklamowej, a wyjątkiem od tej reguły byłaby sytuacja, gdy organy rozstrzygające uznałyby, że zainstalowanie tablicy reklamowej zagrażałoby bezpieczeństwu ludzi lub mienia (art. 30 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W ocenie skarżącej kasacyjnie, żaden z powołanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego nie dopuszcza wprost możliwości wydania odmownej decyzji w przedmiocie instalacji tablic reklamowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, ale tylko w części.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Przede wszystkim, niezasadne były zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie oparły swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami.

Niezrozumiały był przy tym zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., dotyczący przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, skoro niniejsze postępowanie dotyczyło decyzji wydanej w trybie zwykłym.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy podkreślić, że przywołany w skardze kasacyjnej art. 29 ust. 3 lit. c Prawa budowlanego nie funkcjonował w stanie prawnym, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a "art. 3 lit. c" Prawa budowlanego oraz "§ 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 listopada 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych" nie istnieją w żadnym z przywołanych przez skarżącą kasacyjnie aktów prawnych. Natomiast art. 4 Prawa budowlanego i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP to przepisy skierowane do organów administracji, a nie do Sądu wojewódzkiego, odnoszą się do zasady wolności budowlanej, która doznaje jednak ustawowych ograniczeń i w tym kontekście są dla organów jednym z elementów koniecznych do interpretacji przepisów prawa.

Zasadny okazał się za to zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Bez wątpienia, przepis ten dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1275/17, LEX nr 2655700). Robotami budowlanymi podlegającymi hipotezie normy wyrażonej w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego byłyby niewątpliwie prace polegające na zmianie tablicy, względnie innego nośnika reklamowego na już istniejącym budynku bądź innym obiekcie budowlanym, lecz nie realizacja od postaw całej wolnostojącej, trwale związanej z gruntem budowli stanowiącej jako funkcjonalna całość jedno urządzenie reklamowe (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 207/18). Wbrew zatem twierdzeniom organów i Sądu wojewódzkiego, wykonane w niniejszej sprawie prace, polegające na instalowaniu tablicy reklamowej, nie stanowią przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego i powinny podlegać regulacji art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, w przypadku instalowania chodzi o wykonanie określonego rodzaju robót, które nie wskazują na trwałe połączenie tablicy reklamowej z obiektem budowlanym, na którym są realizowane, jak np. przykręcenie do dachu lub elewacji budynku, lub której gabaryt (cechy charakterystyczne) nie mają wpływu na elementy konstrukcyjne budynku, a tym samym na ocenę owego trwałego połączenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 4048/19, LEX nr 3052094, przywołany też przez organ odwoławczy i Sąd). Jeżeli natomiast, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, sporna tablica reklamowa, z uwagi na jej wymiary i wagę, może wpłynąć na konstrukcję budynku, na którym ma zostać zamocowana, organ administracji architektoniczno-budowlanej może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 tego przepisu, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane uwzględnić wskazane wyżej rozważania i ocenić, czy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego.

Uznając skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji i tak orzekł w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.