Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3185/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. Spółka Jawna w T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...] – w części zobowiązującej do zwrotu dofinansowania w kwocie 6.605,23 zł (sześć tysięcy sześćset pięć złotych i dwadzieścia trzy grosze) oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...] - w części zobowiązującej do zwrotu dofinansowania w kwocie 6.605,23 zł (sześć tysięcy sześćset pięć złotych i dwadzieścia trzy grosze), 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

E. Spółka Jawna w T., (dalej: skarżąca, spółka) w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] maja 2010 r. zawartej z Województwem [...] (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP) realizowała projekt pt. "[...]". Na realizację ww. projektu skarżącej przyznane zostało dofinansowanie ze środków publicznych w wysokości 457 513 zł. Celem projektu było "podniesienie kwalifikacji 60 osób (20 kobiet i 40 mężczyzn) pracowników MŚP w województwie [...] w obszarze umiejętności zawodowych telemarketingu i windykacji celem sprawnej adaptacyjności i skutecznego funkcjonowania na regionalnym rynku pracy, w związku z nowymi wyzwaniami pojawiającymi się przed przedsiębiorstwami w dobie kryzysu oraz przełamanie stereotypów na temat pracowników po 45 roku życia i zapobieganie wykluczeniu ich z rynku pracy poprzez podniesienie ich kwalifikacji".

W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność nr [...] za okres od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2012 r. spółka złożyła końcowy wniosek o płatność nr [...] za okres od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Ze względu na uchybienia stwierdzone w trakcie weryfikacji przedmiotowych wniosków Instytucja Pośrednicząca wezwała skarżącą do złożenia skorygowanych wniosków, a także poprosiła o wyjaśnienie przyczyn przekroczenia limitu wydatków w ramach zadania zarządzanie projektem wynikającego z zatwierdzonego budżetu projektu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. spółka złożyła skorygowany wniosek o płatność nr [...] oraz wyjaśniła, że założona na etapie konstruowania budżetu, zawarta we wniosku o dofinansowanie, kwota na promocję projektu okazała się niewystarczająca z uwagi na trudności napotkane w trakcie realizacji projektu. W konsekwencji tego przekroczono kwotę przewidzianą w budżecie na realizację zadania zarządzanie projektem.

Instytucja Pośrednicząca poinformowała, że zgodnie z § 25 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent może dokonywać zmian w projekcie, w tym m.in. zwiększać łączną wartość zadania odnoszącego się do zarządzania projektem, pod warunkiem ich zgłoszenia w formie pisemnej IP nie później niż na miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku o dofinansowanie projektu i uzyskania pisemnej akceptacji Instytucji Pośredniczącej. Ze względu na niedopełnienie powyższych wymagań zawartych w ww. umowie o dofinansowanie projektu Urząd Marszałkowski Województwa [...] uznał nadwyżkę wydatku przeznaczonego na realizację zadania zarządzanie projektem w kwocie 6 605,23 zł za wydatek niekwalifikowalny. Jednocześnie Instytucja Pośrednicząca poinformowała skarżącą o obowiązku wynikającym z § 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu, tj. o konieczności zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania przed terminem złożenia końcowego wniosku o płatność.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. spółka poinformowała Instytucję Pośredniczącą, że nie zgadza się z koniecznością dokonania poprawek we wnioskach o płatność nr [...] oraz [...], w szczególności z uznaniem za niekwalifikowalne kosztów stanowiących przekroczenie kwoty zatwierdzonej w budżecie we wniosku o dofinansowanie projektu na zadanie 1: zarządzanie projektem. Zdaniem spółki zapisy Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, przewidują możliwość, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, mając na uwadze dobro realizacji projektu, zatwierdzenia zmian w projekcie, które nie zostały zgłoszone przez beneficjenta w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie projektu. Skarżąca stwierdziła, że Instytucja Pośrednicząca dokonała weryfikacji formalno - rachunkowej ww. wniosków o płatność po upływie 20 - to dniowego terminu określonego w § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, co było niezgodne z zapisami wniosku o dofinansowanie. Strona uznała bowiem, że ww. termin na weryfikację wniosku o płatność jest terminem prekluzyjnym, którego przekroczenie powoduje, iż żądanie przez Instytucję Pośredniczącą jakichkolwiek korekt po jego upływie jest bezprawne. Dodatkowo, skarżąca wskazała, że Instytucja Pośrednicząca mogła samodzielnie dokonać uzupełnienia i naniesienia poprawek we wnioskach o płatność.

Instytucja Pośrednicząca w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wyznaczyła spółce termin na złożenie poprawionych wniosków o płatność oraz poinformowała, że zgodnie z treścią § 26 umowy o dofinansowanie projektu możliwe jest rozwiązanie przedmiotowej umowy z zachowaniem jednomiesięcznego okresu wypowiedzenia m.in. w przypadku, gdy beneficjent nie przedkłada zgodnie z umową wniosków o płatność.

W związku z brakiem złożenia poprawionych wniosków o płatność Instytucja Pośrednicząca, pismem z [...] kwietnia 2014 r., wezwała spółkę do zwrotu dofinansowania w wysokości 138 886,66 zł.

W związku z niedokonaniem zwrotu przedmiotowej kwoty, Marszałek Województwa [...], po zawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] określił do zwrotu kwotę 138 886,66 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej: Minister, Instytucja Zarządzająca), decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Marszałka Województwa [...] w części dotyczącej kwoty 131.323,30 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i utrzymał w mocy w pozostałym zakresie.

Minister nie zgodził się z oceną organu I instancji w zakresie niedopełnienia obowiązku złożenia przez spółkę szóstego oraz końcowego wniosku o płatność. Wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2012 r. spółka złożyła skorygowany wniosek o płatność nr [...] oraz wyjaśniła, że przekroczenie limitu wydatków na realizację zadania zarządzanie projektem wynikało z trudności, które pojawiły się na etapie rekrutacji uczestników projektu. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. skarżąca przekazała do Instytucji Pośredniczącej skorygowany końcowy wniosek o płatność. W ocenie organu odwoławczego nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż spółka przedłożyła ww. wnioski o płatność zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie projektu.

Odnosząc się do zarzutu strony o przekroczeniu przez organ I instancji terminu na dokonanie weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosków skarżącej Minister wskazał, że Instytucja Pośrednicząca pominęła fakt, iż zgodnie z § 10 ust. 3 umowy o dofinansowanie dokonuje weryfikacji wniosku o płatność, w terminie do 20 dni roboczych od daty jego otrzymania, przy czym termin ten dotyczy każdej złożonej wersji wniosku o płatność, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1. Tym samym okres weryfikacji przez Instytucję Pośredniczącą skorygowanych wniosków o płatność przekracza 20 - to dniowy termin określony w ww. umowie o dofinansowanie projektu.

W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowe uznanie przez stronę terminów do złożenia stosownych korekt za terminy prekluzyjne, nie uzasadnia uznania wszystkich wydatków wykazanych w przedmiotowych wnioskach o płatność za niekwalifikowalne, czy też nierozliczone przez beneficjenta. Tym bardziej, że IP nie kwestionowała wydatków wykazanych we wnioskach o płatność nr [...] oraz [...] na kwoty odpowiednio 52 914,46 zł oraz 85 014,07 zł, za wyjątkiem wydatków związanych z przekroczeniem kwoty określonej we wniosku o dofinansowanie projektu na realizację zadania 1: Zarządzanie projektem. Zdaniem Ministra w opisanej sytuacji Instytucja Pośrednicząca powinna samodzielnie dokonać stosownych korekt złożonych przez skarżącą wniosków o płatność i zatwierdzić wydatki, które były poniesione zgodnie z limitami określonymi we wniosku o dofinansowanie projektu i zasadami kwalifikowalności wydatków. Zatem łączna kwota wydatków kwalifikowalnych rozliczonych w dwóch ostatnich wnioskach o płatność wynosi 131 323,30 zł. Organ II instancji podkreślił, że wydatki składające się na kwotę 131 323,30 zł zostały faktycznie poniesione i odpowiadały prawidłowo realizowanej części projektu, co jest zgodne z podstawowymi zasadami kwalifikowania wydatków.

Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z wykonaniem dodatkowych zadań z zakresu promocji projektu przekroczono budżet zaplanowany we wniosku o dofinansowanie projektu o 6 605,23 zł. Zaznaczył również, że strona nie wystąpiła do IP z prośbą o zwiększenie wartości zadania 1: Zarządzanie projektem. Minister nie zgodził się ze skarżącą, że powyższe wydatki zgodne były z podstawowymi zasadami finansowania wydatków, nie były one zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu, zatem nie można uznać ich za kwalifikowalne.

W ocenie Ministra skarżąca naruszyła zapisy § 25 umowy o dofinansowanie poprzez przesunięcie środków w budżecie projektu na zadanie 1: zarządzanie projektem bez zgody Instytucji Pośredniczącej. Zatem, w związku z przekroczeniem wartości przedmiotowego zadania, określonej w budżecie projektu, a tym samym wykorzystaniem środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, środki w kwocie 6 605,23 zł podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w części zobowiązującej do zwrotu kwoty 6 605,23 zł dofinansowania, wnosząc o uchylenie tej decyzji w zaskarżonej części. Skarżąca podniosła względem zaskarżone decyzji następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek nieuzasadnionego przyjęcia, że w okolicznościach zaistniałego stanu faktycznego wystąpiły przesłanki materialno-prawne do wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, tj. że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych tj. z naruszeniem przepisów dotyczących zasad wydatkowania środków określonych w umowie o dofinansowanie projektu;

b) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L.2006.210.25 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006), art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.) przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że kwota 6605,23 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych podlega zwrotowi z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości;

c) art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych poprzez zobowiązanie do zwrotu środków europejskich bez uprzedniego wydania orzeczenia w formie decyzji ustalającej i nakładającej na skarżącą korekty finansowej;

d) art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 98 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 swym zakresem nie obejmuje naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 pkt. 7 rozporządzenia nr 1083/2006 - na skutek braku należytej wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydania decyzji, a polegający na braku analizy, czy stwierdzona nieprawidłowość w przedmiotowym stanie faktycznym miała jakikolwiek wpływ na powstanie szkody bądź możliwość jej powstania w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku, tym samym, nie było podstaw prawnych do mechanicznego wydania decyzji dotyczącej zwrotu środków;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, bądź ich brak, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności:

a) niewyjaśnienie, jakie przepisy prawa wspólnotowego zostały naruszone w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji dotyczącej zwrotu dofinansowania;

b) brak jest w zaskarżonej decyzji analizy, czy stwierdzone uchybienia miały bądź mogły mieć jakikolwiek wpływ na powstanie szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego;

c) brak odniesienia się do możliwości zatwierdzenia przez IP zmiany w projekcie, w zakresie przesunięcia części oszczędności budżetu na promocję projektu, które to przesunięcie zwiększyło ogólną wartość Zadania 1 - Zarządzanie Projektem w sytuacji, w której zaistniały przesłanki do dokonania zatwierdzenia powyższych zmian na podstawie wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, a dokonana zmiana umożliwiła osiągnięcie 100% celów projektu.

d) przewyższające o ww. kwotę zaplanowane w budżecie projektu określonym we wniosku o dofinansowanie projektu środki, podstawowych zasad finansowania wydatków. W przedmiotowej sprawie, poniesione wydatki nie są zgodne z zatwierdzonym budżetem projektu, zatem nie można uznać ich za wydatki kwalifikowalne.

W ocenie skarżącej przed wydaniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa, nie wydano wcześniej odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, a więc opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Zdaniem spółki brak wydania odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej po przeprowadzeniu stosownej procedury administracyjnej w tym zakresie, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawił ją możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego.

Skarżąca stwierdziła, że nie naruszyła zapisów umowy o dofinansowanie a organ nie odniósł stwierdzonych naruszeń do definicji legalnej "nieprawidłowości" określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i arbitralnie uznał, że stwierdzone nieprawidłowości uzasadniają wydanie decyzji nakładającej na spółkę obowiązek zwrotu części przyznanego dofinansowania. W treści art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 postanowiono tymczasem, iż nałożenie przez państwo członkowskie korekt finansowych, a przez analogię decyzji dotyczącej zwrotu dofinansowania, nie wynika z samego faktu naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Wobec powyższego, w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości, państwo członkowskie powinno dokonać własnej oceny i miarkowania jej charakteru, znaczenia i szkody jaką wywołała lub mogłaby wywołać w okolicznościach danej operacji lub programu. Nałożona sankcja finansowa nie może być oderwana od stwierdzonej nieprawidłowości, ale adekwatna do niej i do sytuacji konkretnego beneficjenta. Zdaniem strony dopiero po wykazaniu przez organ, iż w konkretnym przypadku stwierdzona nieprawidłowość powoduje lub mogłaby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, można rozważyć kwestię wydania decyzji dotyczącej zwrotu wydatku i jej wysokości. Zaistniałe uchybienie nie mieści się w granicach definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

Odnoszą się do kwestii uznania wydatków za niekwalifikowane skarżąca wskazała, że przesunięcia w budżecie w żaden sposób nie zwiększyły wartości całego projektu, który realizowany był zgodnie z zasadą racjonalnego i efektywnego zarządzania finansami, a 100% założonych celów zostało osiągniętych bez konieczności wydatkowania 100% założonego budżetu. Dzięki zwiększonej ilości środków przeznaczonych na promocję projektu, skarżącej udało się zrekrutować do projektu 52 osoby (32 K i 20 M). Dwie osoby zrezygnowały, na co pozwalał regulamin projektu - szkolenie ukończyło 50 osób (31 K i 19 M). Pozwoliło to na osiągnięcie wskaźników na poziomie 100 %, a w dwóch przypadkach na poziomie powyżej 100%: 104,17% oraz 111,11%. Przesunięcie budżetu było więc niezbędne dla prawidłowej realizacji projektu i osiągnięcia wskaźników i celów projektu, tym samym jedynym celem dokonanej modyfikacji było osiągnięcia wskaźnika 100% założonej liczby beneficjentów docelowych.

Spółka uważa, że zaistniała przewidziana w Wytycznych sytuacja w ramach której możliwe jest uznanie za dopuszczalne zmian w projekcie, które nie zostały zgłoszone przez skarżącego w terminie i trybie wynikającym z zawartej umowy, jeśli nie nastąpił z tego powodu uszczerbek dla prawidłowej realizacji projektu. Przesunięcie powstałych wskutek bardzo starannego i racjonalnego gospodarowania finansami oszczędności budżetowych nie przyniosło żadnego uszczerbku dla prawidłowej realizacji projektu, a wręcz przeciwnie, było niezbędne i znacząco przyczyniło się do osiągnięcia 100% wskaźników i założonych w projekcie celów. Zdecydowanie też służyło dobru zarówno projektu, jak i dobru beneficjentów.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. na skutek braku należytej wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego w zakresie dotyczącym realizacji zapisów umowy, co w konsekwencji doprowadziło organ do sprzecznych istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału i bezzasadnego twierdzenia o naruszeniu prawa skutkującym wydaniem decyzji o zwrocie dofinansowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju – w zaskarżonej części - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wada ta odnosi się również do decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. w części w jakiej zobowiązuje do zwrotu dofinansowania w wysokości 6 605,23 zł z tytułu przekroczenia o tą kwotę wydatków przewidzianych we wniosku na realizację zadania 1: Zarządzanie projektem.

Należy przypomnieć, że skarżąca na podstawie umowy zawartej [...] maja 2010 r. z Województwem [...] otrzymała dofinansowanie do projektu pt. [...], realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Projekt miał być realizowany w okresie od [...] lipca 2010 r. do [...] grudnia 2011 r. Skarżąca we wniosku o dofinansowanie w ramach zadania 1: Zarządzanie projektem zaplanowała następujące działania: zarządzanie finansami, nadzór, sprawozdawczość, sporządzanie umów, monitorowanie przebiegu projektu, promocję projektu - w tym opracowanie i opublikowanie ogłoszenia oraz treści reklamowych w prasie i na stronie www, opracowanie, wydrukowanie i rozprowadzenie ulotek, plakatów i tablic informacyjnych, opracowanie i wydanie broszury informacyjnej o projekcie i jego rezultatach. Niesporne w sprawie jest, że w związku z wykonaniem dodatkowych zadań z zakresu promocji projektu, doszło do przekroczenia budżetu projektu o 6 605,23 zł. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju skarżąca naruszyła zapisy umowy o dofinansowanie poprzez przesunięcie bez zgody IP środków (6 605,23 zł) w budżecie projektu na zadanie 1: zarządzanie projektem - co świadczy o wykorzystaniu tych środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, a tym samym o zasadności zwrotu tych środków, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Zatem odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi odbywa się w formie decyzji administracyjnej wydanej po ustaleniu i nałożeniu korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Procedura wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu uregulowana jest szczegółowo w ustawie o finansach publicznych. Stosownie do art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Przy czym dla celów rozporządzenia nr 1083/2006 za ,,nieprawidłowość’’ uznaje się jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006). W kwestii formy w jakiej powinno nastąpić nałożenie korekty finansowej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który uchwałą składu 7 sędziów z 27 października 2014 r. II GPS 2/14 – rozstrzygnął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe stanowisko NSA za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skarżącej, oparte na braku wydania w rozpatrywanej sprawie odrębnej decyzji w przedmiocie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. (uchwała NSA oraz poniżej powołany wyrok NSA opublikowane są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1467/13), że nakładanie korekt, poprzedzające wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania, jest jedynie elementem stanu faktycznego i ustaleń organu, a prawidłowość tych ustaleń podlega kontroli sądowej na etapie kontroli decyzji administracyjnej o zwrocie środków. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony i zobowiązany do badania, czy nałożenie korekt było uzasadnione. W przeciwnym razie, tj. gdyby wykluczyć kontrolę merytoryczną prawidłowości nakładania korekt, sądowa kontrola decyzji w przedmiocie zwrotu środków byłaby całkowicie iluzoryczna. W świetle powyższego Sąd powinien badać, czy Instytucja Zarządzająca prawidłowo oceniła, że w sprawie doszło do naruszenia procedur o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych oraz czy to naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w powyższym wyroku NSA, że warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można mówić o nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy orzekające w obu instancjach nie wykazały takiego związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego stosowanych w sprawie doprowadziła do wadliwości procesowych w prowadzonym postępowaniu. Doszło bowiem przy wydawaniu obu decyzji w sprawie do naruszenia art. 7, 77§1 oraz 107 § 3 k.p.a., które obligują organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione, uwzględnionych dowodów oraz przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności innym dowodom. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w obu instancjach nie oceniły wagi ani charakteru stwierdzonych naruszeń w świetle powołanych powyżej przepisów rozporządzenia nr 1083/2006. Tym samym przedwczesne było zobowiązanie skarżącej do zwrotu dofinansowania. Stwierdzona wadliwość postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji - w części objętej skargą oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji - w części w jakiej zobowiązuje do zwrotu dofinansowania w wysokości 6 605,23 zł z tytułu przekroczenia o tą kwotę wydatków przewidzianych we wniosku na realizację zadania 1: Zarządzanie projektem. Zasadne zatem okazały się zarzuty skargi wskazujące na naruszenie powyższych przepisów postępowania administracyjnego, oparte na stwierdzonym braku analizy okoliczności sprawy w świetle przepisów rozporządzenia nr 1083/2006.

Ponownie orzekając w sprawie organy zobligowane będą do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku oraz do zbadania czy stwierdzone w rozpatrywanej sprawie naruszenie procedur stanowi ,,nieprawidłowość’’ na gruncie przepisów rozporządzenia nr 1083/2006.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.