Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1812/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. i H. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1324/20 w sprawie ze skargi H. N. i A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr SKO/UL/41.7/276/2020/9031/KN w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1324/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Katowicach. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej z 15 maja 2020 r.) Prezydent Miasta Rybnika wydał w dniu 23 czerwca 2020 r. decyzję nr Ar-1.6724.2.449.2019, którą na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.", nakazał skarżącym – właścicielom nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej przy ul. [...] przywrócenie w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, poprzez usunięcie składowanych na opisanej nieruchomości przedmiotów.

W ocenie organu I instancji, wykorzystanie ww. działki jako magazynu akcesoriów światłowodowych jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powoduje znaczne uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO w Katowicach utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Ustalenia dokonane w niniejszej sprawie w oparciu o stan prawny, w tym treść planu miejscowego, oraz stan faktyczny pozwoliły organowi odwoławczemu uznać, że przedmiotowa działka wykorzystywana jest do magazynowania znacznej ilości przedmiotów wskazujących na ich przemysłowe lub handlowe przeznaczenie co jest niezgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo podniesiono, że w obecnej decyzji organ I instancji wskazał sposób przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu poprzez usuniecie znajdujących się na nieruchomości szpul z kablami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nin. postępowania według norm przepisanych. Ponadto zawnioskowano o dopuszczenie dowodu z:

a) załączonej opinii biegłego mgr inż. M. S. z 03.2020 r. pt. "Plan zagospodarowania terenu wraz z opinią techniczną dla działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...]";

b) załączonej opinii geotechnicznej dotyczącej rozpoznania górnej warstwy gruntu w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] wykonanej przez geologa i geotechnika dra J. T. z 02.2020 r.

- na okoliczność, iż działka skarżącej nr [...] nie została utwardzona, a znajdujący się na niej łupek przepalony jest w stanie luźnym i w pełni przepuszczalnym dla wody oraz zarośnięty trawą.

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.; art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieszczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych zarzutów uznano je za błędne i nie dające podstawę do uwzględnienia skargi.

Pismem z 2 marca 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał wniesioną skargę i przedłożył opinię geotechniczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1324/20, oddalając skargę, wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wskazał na różnicę jaka zachodzi pomiędzy niniejszą sprawą, a zbliżoną sprawą o sygn. akt II SA/Gl 889/20, w której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. A mianowicie, w niniejszej sprawie organ sentencję swojej decyzji sformułował w sposób precyzyjny i wskazał na czym ma polegać doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiona okoliczność skutkuje tym, że stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym powyżej wyroku nie jest wiążące w rozpoznawanej sprawie, ponieważ inna jest sentencja rozstrzygnięcia poddanego ocenie sądu administracyjnego.

Następnie Sąd wskazał, że ww. działka położona jest na terenach oznaczonych w planie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przeznaczenie uzupełniające: zabudowa usługowa, w ramach której dopuszcza się biura, usługi zdrowia wyłącznie w zakresie gabinetów lekarskich, usługi pielęgnacyjne, handel detaliczny wyłącznie w zakresie obiektów służących sprzedaży detalicznej o powierzchni sprzedaży nie większej niż 100 m, rzemiosło za wyjątkiem obiektów ślusarskich oraz obiektów usług stolarskich, usługi naprawcze za wyjątkiem obiektów służących działalności związanej z naprawą i diagnostyką pojazdów, a także zieleń urządzona i ciąg pieszo-jezdny. Przeprowadzone czynności w ramach postępowania wyjaśniającego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazały, że działka ta wykorzystywana jest w sposób odbiegający od wzorca wynikającego z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle tak poczynionych ustaleń faktycznych organy administracji publicznej obu instancji zasadnie odwołały się do postanowień art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wbrew zaś stanowisku zawartemu w skardze, organy w sposób rzetelny ustaliły stan występujący na spornej nieruchomości. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że na nieruchomości tej zlokalizowana jest duża liczba bębnów z kablami energetycznymi. Ponadto organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały, którym dowodom przyznały moc dowodową. W ocenie składu orzekającego dla organów administracji wypowiadających się w tej sprawie kluczową funkcję spełniały wyniki oględzin spornej nieruchomości dokonane z udziałem pełnomocniczki skarżących. W trakcie tych oględzin poczyniono stosowne ustalenia i nie zostały one w żaden sposób zakwestionowane przez pełnomocnika skarżących w trakcie przeprowadzania wizytacji. Późniejsza korespondencja ze strony pełnomocnika skarżących zmierza do podważenia ustaleń poczynionych w trakcie tych oględzin, jednakże przedkładana dokumentacja fotograficzna potwierdza jedynie ustalenia poczynione w trakcie tej czynności procesowej. W świetle tych ustaleń organy administracji obu instancji w sposób poprawny zastosowały wymienione przepisy i nie dopuściły się naruszeń wskazywanych w skardze. Także jako bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi jakoby organy nie wyjaśniły wcześniejszego sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji w sposób precyzyjny wskazały na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wykazały wykorzystanie tej nieruchomości w sposób sprzeczny z jego postanowieniami. Sąd nie doszukał się zatem wskazywanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.

W ramach postępowania prowadzonego przed tutejszym Sądem pełnomocniczka skarżących przedłożyła dwie opinie na okoliczności związane ze stanem spornej nieruchomości, a pismem z 2 marca 2021 r. kolejną odnoszącą się do górnej warstwy gruntu na spornej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie dokumentacja ta nie może być brana pod uwagę, ponieważ nie jest związana z istotą przedmiotowego postępowania, które ukierunkowane jest na sposób zagospodarowania spornej nieruchomości, a nie na kwestie związane z ilością terenów biologicznie czynnych czy sposobu jej utwardzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a następnie rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, gdyż istota sprawy jest już dostatecznie wyjaśniona; oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd w sposób wadliwy, ponieważ zdaniem skarżących nie odniesiono się w uzasadnieniu do całości argumentacji przedstawionej przez skarżących we wniesionej skardze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, iż organ II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, tymczasem ustalenia te zostały dokonane w sposób dowolny, nieoparty na zgromadzonym materiale dowodowym oraz niezgodny ze stanem rzeczywistym, co przejawiło się tym, iż organ błędnie przyjął, iż X.. sp. k. w W. prowadzi na ww. działce działalność gospodarczą i magazynuje na niej materiały oferowane do sprzedaży w ramach prowadzonej działalności i że w związku z tym doszło do zmiany sposobu zagospodarowania tej działki, tymczasem z żadnego dowodu przeprowadzonego w sprawie nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, iż na działce prowadzona jest działalność gospodarcza przez Spółkę X., a jednocześnie skarżąca wyjaśniła cel, w jakim przedmiotowe bębny znajdują się na gruncie (tj. że mają za zadanie utwardzić grunt pod przyszłą budowę domu rodzinnego) i zaprzeczyła, by na spornym terenie spółka X. prowadziła działalność gospodarczą;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne uznanie w treści uzasadnienia, iż organ II instancji wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niniejszej sprawy, w sytuacji gdy organy (zarówno I, jak i II instancji) zaniechały poczynienia ustaleń, kiedy konkretnie miało dojść do zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...] oraz jaki był poprzedni sposób zagospodarowania tego terenu, tymczasem okoliczności te były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. przez błędne uznanie w treści uzasadnienia, iż organy I i II instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji w sposób czytelny przedstawiły, którym dowodom przyznały moc dowodową i z jakich powodów, tymczasem zarówno organ I, jak i II instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji jakie dowody zostały przeprowadzone, i które z tych dowodów organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiary i z jakich powodów, w szczególności nie określił jakie dowody legły u podstaw ustalenia, że na ww. działce ww. Spółka prowadzi działalność gospodarczą oraz z jakich powodów organ odmówił wiarygodności pisemnym wyjaśnieniom strony złożonym do akt sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. przez błędne zastosowanie, ponieważ z uwagi na niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek stosowania tego przepisu, zastosowanie ww. przepisu było przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Katowicach wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi wskazywane przez skarżących okoliczności związane z prowadzeniem działalności przez ww. Spółkę nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. dotyczy tego jaki jest stan nieruchomości w zakresie istniejącej zmiany zagospodarowania terenu. Podstawowe znaczenie dla zastosowania ww. przepisu ma więc kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Wymieniony wyżej przepis znajduje odpowiednie zastosowanie m.in. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazał, kto może być adresatem decyzji tam wymienionych w pkt 1 i 2. Obowiązki wymienione w powyższych przepisach mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. W niniejszej sprawie ustalono jaki jest aktualny sposób zagospodarowania ww. działki, a do zmiany w tym zakresie doszło w trakcie aktualnie obowiązującego planu miejscowego. W tym zakresie przeprowadzono oględziny, uwzględniono stanowisko strony skarżącej oraz uzyskano dowody, w tym w postaci zdjęć ortofotomap z lat 2008, 2009, 2012, 2013, 2015 i 2017, ilustrujących jak na przestrzeni lat przedstawiało się zagospodarowanie ww. działki. Tak zakrojone postępowanie wyjaśniające stanowiło podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa działka jest zagospodarowania niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym z 2015 r., ponieważ magazynowanie bębnów kablowych na ww. działce trwa co najmniej od 2017 r. W tym zakresie twierdzenia skarżących w żadnym razie nie przystają do ustalonego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie, nie wykazali aby odmiennie kształtował się zarówno stan prawny nieruchomości, jak i stan faktyczny – ustalone w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto w odniesieniu do zagadnienia prawnego wynikającego z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. skarżący nie wykazali aby ustalony w niniejszej sprawie sposób zagospodarowania nieruchomości był zgodny z poprzednio obowiązującym planem miejscowych, czy też szerzej – aby takie wykorzystanie terenu ich działki było związane z treścią art. 35 u.p.z.p., stanowiącym, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W tym zakresie nie wystarczy zatem argumentowanie jaki był profil działalności ww. Spółki (i czy w ogóle Spółka prowadzi tam działalność), lecz to jak konkretnie kształtował się sposób zagospodarowania nieruchomości na przestrzeni lat, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych warunkach brak jest przesłanek do uznania skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w omawianym zakresie w odniesieniu do tego zarzut nie można uznać aby istniały podstawy do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W żadnym razie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że istotne w sprawie było to, że ww. Spółka prowadzi na ww. działce działalność gospodarczą i na tą okoliczność nie przeprowadzono żadnego jednoznacznego dowodu, a ustalenia faktyczne opierają się wyłącznie na domysłach organów administracji publicznej. W świetle przedstawionego powyżej wywodu brak jest powodów do uwzględnienia tego rodzaju stanowiska strony skarżącej, ponieważ zebrane dowody były wystarczające do wskazania tego kiedy nastąpiła zmiana zagospodarowania nieruchomości, w jaki sposób jest wykorzystywany aktualnie teren nieruchomości, i że jest to niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Choć w zakresie mocy dowodowej ocena Sądu I instancji jest ogólna, niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle akt sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji w ramach zarzutu skargi "zwykłej" dotyczącego naruszenia postanowień art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. dokonał wadliwej (niepełnej) oceny. Jako wystarczające w tym zakresie należy uznać stwierdzenie, że organy administracji obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji wskazały, którym dowodom przyznały moc dowodową. Poza tym Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że dla organów administracji wypowiadających się w tej sprawie kluczową funkcję spełniały wyniki oględzin spornej nieruchomości dokonane z udziałem pełnomocniczki skarżących; a w trakcie tych oględzin poczyniono stosowne ustalenia i nie zostały one w żaden sposób zakwestionowane przez pełnomocnika skarżących w trakcie przeprowadzania wizytacji. Takiej oceny Sądu I instancji nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej.

Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a.; oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

W związku z wnioskiem procesowym zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie orzeczono kosztów na rzecz organu, ponieważ nie wykazano aby pismo to zostało sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego.