Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/18 w sprawie ze skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego: I. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; II. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 5 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy przedstawił E. C., pełniącej dotychczas służbę na stanowisku młodszego aspiranta celnego Izby Celnej w [...], propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, na stanowisku starszego kontrolera skarbowego. Propozycję powyższą skarżąca otrzymała i podpisała w dniu 23 maja 2017 r. Oświadczeniem z 5 czerwca 2017 r. skarżąca przyjęła zaproponowane warunki zatrudnienia, zastrzegając, że będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie należnym jej statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.

Pismem z 30 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy do złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w formie decyzji administracyjnej. Podniosła, że zaakceptowana przez nią propozycja zatrudnienia wystosowana była pomyłkowo, albowiem zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS") dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej oraz otrzymują do dnia 31 maja 2017r. propozycję służby.

W odpowiedzi na powyższe Dyrektor wskazał, że powołany przepis nie nakłada na dyrektorów izb administracji skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim funkcjonariuszom propozycji służby, a przyznaje im – jako pracodawcom – możliwość wyboru formy zatrudnienia w jakiej poszczególne osoby będą realizowały swoje nowe zadania w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej.

W dniu 2 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, odwołanie od otrzymanej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i powstałych z tego tytułu skutków prawnych. W odpowiedzi Dyrektor Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, pismem z 6 lipca 2017 r., poinformował, że propozycja pracy przedkładanej funkcjonariuszowi nie stanowi decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, nie ma możliwości jej zaskarżenia w trybie administracyjnym.

Pismem z 13 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jakim w jej ocenie jest nieprzedstawienie propozycji służby.

Pismem z 17 lipca 2017r. skarżąca zwróciła się do Szefa KAS z zażaleniem na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie – niezłożenie w ustawowym terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy propozycji służby, mimo obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

Pismem z 14 września 2017 r. E. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy, polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 23 maja 2017 r. (...)". Skarżąca wskazała, że Dyrektor odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji, jakim jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, jak i rozpoznania wniesionego odwołania. Wniosła o uznanie przez Sąd, że przedmiotowa propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną, a ponadto o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie postępowania z wniesionym odwołaniem i zobligowanie go do przekazania odwołania właściwemu organowi wyższej instancji, ewentualnie rozpoznania go samodzielnie.

W piśmie z 25 stycznia 2018 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła Dyrektorowi bezczynność, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu do dnia 31 maja 2017 r. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie przez Sąd istnienia bezczynności organu w związku z faktem braku przedstawienia propozycji służby oraz o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej – uwzględniającej posiadane przez skarżącą kwalifikacje, przebieg jej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko o braku obowiązku wręczania propozycji służby wszystkim funkcjonariuszom.

Postanowieniem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 111/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę E. C. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie czynności w sprawie odwołania od propozycji określającej warunki zatrudnienia. Skarga na bezczynność w przedmiocie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej/decyzji dotyczącej stosunku służbowego została wyłączona i zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Bd 28/18.

Uwzględniając przedmiotową skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. sprowadza się m. in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ww. ustawy);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy).

Sąd ten zwrócił uwagę, że na mocy art. 165 ust. 3 p.w.KAS skarżąca, będąc do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym, stała się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Pismem z 5 maja 2017 r. przedstawiono jej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Bydgoszczy. Skarżąca ww. propozycję zatrudnienia przyjęła, podejmując działania w celu otrzymania propozycji służby. Pismo to nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań.

Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 45 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2, Konstytucji RP, a także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził, że zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 p.w.KAS propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 ww. ustawy skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947, ze. zm., dalej uKAS) - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Z ww. powodów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że powołane przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.")).

W ocenie tego Sądu przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. W tym zakresie Sąd wypowiedział się już odrzucając skargę na propozycję zatrudnienia poszanowaniem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. II SA/Bd 905/17. Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pE.n etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ww. ustawy). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącej wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. Z treści regulacji zawartych w p.w.KAS wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej powyżej ustawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS.

Nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić z art. 165 ust. 3 p.w.KAS, ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotne jest, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym, stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Art. 165 ust. 3 powyższej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno - skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 p.w.KAS musi być w ocenie Sądu odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Złożenie z kolei określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.

Sąd ten stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 uKAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był więc zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

W następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy p.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem tego Sądu, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą strony skarżącej. W ocenie Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w.KAS (31 maja 2017r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno – skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza, naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP – czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Sąd ten zaakcentował, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 170 ust. 3 p.w.KAS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ.

II. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu sprawy z przekroczeniem jej granic i wadliwe zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w sytuacji gdy skarżąca domagała się stwierdzenia bezczynności organu polegającej na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz zobowiązania organu do złożenia jej propozycji służby;

- art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a., art. 5 pkt 2 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 uKAS interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu, podczas gdy w sprawie winno nastąpić ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, co jest negatywną przesłanką procesową stanowiącą bezwzględną podstawę do odrzucenia skargi, a nie merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie i w konsekwencji uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 3 listopada 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 10 i 15 listopada 2021 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09).

Na wstępie wskazać należy, iż skarżąca wniosła dwie skargi dotyczące bezczynności organu. W rozpoznawanej sprawie zakończonej w wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 28/18 skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Równocześnie skarżąca wniosła skargę w przedmiocie bezczynności organu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. W sprawie tej prowadzonej pod sygn. II SAB/Bd 95/18, WSA w Bydgoszczy wydał wyrok w dniu 26 lutego 2019 r. Aktualnie w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej od tego wyroku postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone jest pod sygn. III OSK 1519/21.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Sąd wskazał, że bezsporne było, iż skarżącą przyjęła propozycję pracy, skierowaną do niej przez organ na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, podejmując jednocześnie działania w celu otrzymania propozycji służby. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, tj. decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozpoznając sprawę skarżącej po uprawomocnieniu się wyroku w przedmiocie bezczynności będzie mieć możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, jeżeli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające ustawowym przesłankom. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, i by taka propozycja została złożona, co byłoby równoznaczne z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia – zgodnym z wolą strony skarżącej. W ocenie Sądu, ani upływ terminu z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia, nie wyłącza możliwości złożenia propozycji pełnienia służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał swoją kognicję w tej sprawie, co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną.

Szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych dokonana ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia albo służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby). Ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył więc prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie w terminie do 31 maja 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby jest traktowana jak zwolnienie ze służby.

Powyższy pogląd odpowiada w pełni stanowisku prawnemu wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w jej uzasadnieniu, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej opisane już powyżej. Rozwiązanie polegające na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). Tylko w takich przypadkach dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Z kolei rozwiązanie sprowadzające się do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia nie wymaga szczególnej formy prawnej oznaczającej koniec poprzedniego stosunku służbowego i początek nowego stosunku zatrudnienia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym polega na tym, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jest natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, a nie w drodze aktu administracyjnego. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 u KAS). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia .

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, przedstawił stronie skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która została następnie przez nią przyjęta. Doszło tym samym do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkowało nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na bezczynność w przedmiocie niewydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza, który przyjął skierowaną do niego propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia, czy też ponownego rozważenia sprawy i wydania decyzji w przedmiocie kontynuowania stosunku służbowego. W sytuacji, gdy prawodawca wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to niewydanie takiej decyzji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Brak jest także podstaw prawnych, aby po złożeniu i przyjęciu przez skarżącą propozycji zatrudnienia, organ mógł złożyć propozycję kontynuowania służby. Skorzystanie przez organ z jednej z możliwości działania wynikającej z art. 165 ust. 7 p.w.KAS względem dotychczasowego funkcjonariusza, powoduje ostateczne wygaśnięcie kompetencji do podejmowania jakiegokolwiek innego działania względem niego na tej podstawie prawnej.

W konsekwencji skarga w przedmiocie bezczynności organu w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, tj. w wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego względnie wydaniu decyzji o kontynuowaniu służby jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona. Sąd pierwszej instancji rozpoznał zatem skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zasadne tym samym są zarzuty skargi kasacyjnej określone w punkcie I. i II. odnośnik drugi. Biorąc pod uwagę pogląd prawny Sądu pierwszej instancji (aczkolwiek błędny jak wskazano wyżej), z którego wynika, że organ może po złożeniu i przyjęciu propozycji zatrudnienia wydać decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego lub decyzję o kontynuowaniu stosunku służbowego, uznać należało, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach, które zakreśliła skarżąca w swojej skardze, wskazując na bezczynność w zakresie złożenia jej propozycji służby.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.