Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 414/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., znak [...], działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] (znak sprawy: [...] [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami ze zjazdem z ulicy [...], drogą wewnętrzną, siecią wodociągową i energetyczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr [...] oraz działkach nr [...] obr[...] w K." – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

K. J. we wniosku z dnia 18 stycznia 2016 r. (data wpływu do organu I instancji) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego i inwentarskiego w zabudowie zagrodowej ze zjazdem z ul. [...], drogą wewnętrzną, siecią wodociągową i energetyczną na dz. [...], [...] obr. [...] oraz dz[...] obr [...] przy ul. [...] w K.". Organ I instancji decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r., nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji na podstawie przepisów dotyczących zabudowy zagrodowej. Na skutek odwołania K. J. wniesionego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2019 r., znak [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 31 stycznia 2019 r. W wyniku skargi inwestora na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 698/2019, uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy (tj. dotyczący zabudowy zagrodowej) była przedwczesna, bowiem organ nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż w sprawie nie jest możliwym zakwalifikowanie inwestycji jako zabudowy zagrodowej.

Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. inwestor zmodyfikował nazwę objętej wnioskiem inwestycji, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia p.n. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami ze zjazdem z ulicy [...], drogą wewnętrzną, siecią wodociągową i energetyczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr [...] oraz działkach nr [...] obr [...] w K.".

Prezydent Miasta K. w decyzji z dnia 13 listopada 2020 r., nr [...] (znak sprawy: [...] [...]) orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W oparciu o wyniki analizy podkreślono, że działki objęte wnioskiem, na których ma być realizowana zabudowa kubaturowa, znajdują się w pasie terenów zielonych, otwartych i nie graniczną bezpośrednio z żadną zabudowaną działką, a udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, ze względu na zainwestowanie ekstensywne jest bardzo wysoki. Wskazano, że charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest skoncentrowanie zabudowy bezpośrednio wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]. Poza pasami zabudowy wzdłuż powyższych ulic występują tereny pozbawione jakiejkolwiek zabudowy, stanowiące użytki rolne, łąki i nieużytki. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że w terenie badanym nie znajduje się działka sąsiednia, zlokalizowana tak jak teren inwestycji po zachodniej stronie ulicy [...] i ulicy [...], dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań w zakresie nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określnego we wniosku inwestora.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. J. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zawężeniu pojęcia działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej jedynie do takich działki, które nie są "odległe" od pozostałych analizowanych nieruchomości, w sytuacji, gdy za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego, 2) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne inwestora przełamywałoby zasadę "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w powyższym przepisie, podczas gdy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy występującej na obszarze poddanym analizie, 3) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. wyznaczenie obszaru analizowanego w takim zakresie, iż wytyczona granica dzieli działkę objęte analizą w ten sposób, iż ich zabudowana część pozostaje poza obszarem analizy, 4) art. 77 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w tym wszystkich parametrów opisanych w rozporządzeniu wykonawczym, podczas gdy: a) organ w zaskarżonej decyzji dokonał analizy gabarytowej i architektonicznej planowanej inwestycji w stosunku do nieruchomości znajdujących się analizowanym obszarze, a także ocenił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, co stoi w sprzeczności z twierdzeniami organu o niemożności określenia wymagań dla inwestycji, b) niemożność wytyczenia linii zabudowy wynika z fakt, iż planowana inwestycja nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, w związku z czym niemożliwe jest wyznaczenie takiej linii, co nie może skutkować odmową wydania decyzji, 5) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy wobec rzekomej sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami art. 1 ust. 2 ustawy, podczas gdy regulacja ta nie może stanowić podstawy odmówienia ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy spełnione są przesłanki art. 61 ust. 1 ww. ustawy.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 28 stycznia 2021 r. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołując przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazał, że statuuje on zasadę dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy, organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia – § 4 - § 8 – zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Przechodząc na grunt analizowanej sprawy Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, iż obszar poddany analizie wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów tj. w badanej sprawie odległość ta wynosi około 324 metrów. Za front nieruchomości przyjęto – zgodnie z wnioskiem inwestora odcinek długości terenu obejmującego teren inwestycji, na której ma być realizowana inwestycja kubaturowa, tj. południowe fragmenty działki nr [...], nr [...], nr [...], przy fragmencie wewnętrznej od ulicy [...], z której odbywać ma się główny wjazd i wejście na teren inwestycji. Odcinek ten liczy około 108 metry. W ocenie autorki analizy zasadnym, zatem jest wyznaczenie obszaru poddanego analizie w granicy 324 metrów wokół obszaru objętego zainwestowaniem. Przy czym granice obszaru wyznaczono w taki sposób, aby w żadnym miejscu odległość od granicy terenu inwestycji nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu przedmiotowej nieruchomości. Mając na uwadze zaprezentowany powyżej sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania ustaleń organu I instancji w tym zakresie i stwierdziło, iż wyznaczenie obszaru analizowanego odbyło się zgodnie z cytowanymi powyżej przepisami.

Dalej wyjaśniono, że w sporządzonej analizie autorka dokonała opisu wszystkich parametrów istniejących budynków w obszarze poddanym analizie. Wywiodła, iż co prawda w badanym terenie istnieje zabudowa mogąca nawiązywać do charakteru inwestycji (budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych), to umiejscowienie tej zabudowy nie pozwala na nawiązanie do niej z uwagi na znaczne oddalenie od terenu inwestycji i kształtowanie się zabudowy wzdłuż ulicy [...] i [...] nie zaś w głębi terenów zielonych (jak chciałby tego inwestor). Poddawszy ocenie otoczenie terenu objętego inwestycją, Kolegium podzieliło ustalenia, że w najbliższym obszarze analizowanym brak jest zabudowy, co do której można by nawiązać, dla realizacji zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze.

Organ odwoławczy podkreślił, że teren inwestycji znajduje się w północno-wschodniej części K., w rejonie ulic [...] Jak wskazano w analizie, obszar można podzielić na dwa układy urbanistyczne o odmiennym charakterze. Od wschodniej strony znajduje się obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Koncentruje się on wzdłuż ulicy [...] i [...] Zabudowania te znajdują się tuż przy ulicy i posiadają zróżnicowane parametry zabudowy, uzależnione od czasu ich powstania. Natomiast po zachodniej stronie brak jest zabudowy, występują wyłącznie tereny zielone. W tym stanie faktycznym, podzielić należy ustalenia organu I instancji, że w obszarze poddanym analizie zabudowa istniejąca najbliższej terenu inwestycji nie pozwala na przyjęcie, iż możliwe jest ustalenie warunków dla zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku inwestora. Jak wynika z map znajdujących się w aktach sprawy (również tych dołączonych przez inwestora do wniosku) teren wskazany przez inwestora obejmujący inwestycje kubaturową w postaci budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...], [...], [...], znajduje się na zachód od ulicy [...], pomiędzy ulicą [...], a ulicą [...], w odległości około 211-320 metrów od pasa drogowego ulicy [...]. Są to tereny zielone, pozbawione jakiejkolwiek zabudowy. Jak trafnie wskazano w analizie architektoniczno-urbanistycznej, jedyna zabudowa w okolicy koncertuje się wzdłuż ulic [...], natomiast teren inwestycji położony jest zdecydowanie "głębiej" w stronę terenów zielonych pozbawionych jakiejkolwiek zabudowy. Brak jest tym samym działki sąsiedniej, której zabudowa mogłaby nawiązać do planowanego zamierzenia budowlanego. Wskazać należy, iż jedyny niewielki zespół budynków (kilka małych rozmiarów budynków), który zlokalizowany jest poza pasem zabudowy wzdłuż drogi (centrum pirotechniczne), znajduje się około 350 metrów na północ od terenu inwestycji i stanowi negatywny przykład kształtowania ładu przestrzennego w okolicy. Poza tym jedynym wyjątkiem, w całej okolicy nie występuje zabudowa położona w odległości od zabudowy wykształconej wzdłuż w/w ulic. Realizacja inwestycji zaburzyłaby czytelny i istniejący układ urbanistyczny. W ocenie Kolegium, realizacja planowanego zamierzenia budowlanego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych pozwoliłaby na stworzenie odrębnej enklawy zabudowy, o znacznym – negatywnym oddziaływaniu na tereny niezabudowane, a także nie tworzyłaby jakiejkolwiek całości z zabudowaniami znajdującymi się po wschodniej stronie terenu inwestycji – co niewątpliwie stanowiłby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021r. złożył K. J.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy wobec rzekomej sprzeczności planowanej inwestycji z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy regulacja ta nie może stanowić podstawy odmówienia ustalenia warunków zabudowy w przypadku, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.(art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p); 2) przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno- architektonicznej w takim zakresie, iż wytyczona granica dzieli działki objęte analizą w ten sposób, iż ich zabudowana część pozostaje poza obszarem analizy i nie jest brana pod uwagę podczas analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnej wykładni i niezasadnym zawężeniu pojęcia działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, jedynie do takich działek, które są posadowione "w najbliższym obszarze" działki objętej wnioskiem, w sytuacji gdy za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia; 4) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, iż zamierzenie inwestycyjne strony odwołującej przełamywałoby zasadę "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w powyższym przepisie, podczas gdy planowana inwestycja (budowa 3 budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami) stanowi kontynuację zabudowy występującej na tym obszarze odpowiadając charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy, a więc spełnia przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 5) art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnym przyjęciu, iż w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy (w szczególności gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu), w związku z czym niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 6) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2020 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy na nieruchomościach położonych kilka metrów od nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, a z której to decyzji wynika, iż w analizowanym obszarze istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla analizowanego w niniejszej sprawie zamierzenia inwestycyjnego. Ze względu na powyższe uchybienia, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06, LEX nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1076/10, LEX nr 753402).

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły przede wszystkim, że nie zachodzi przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zreferowanym wyżej uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekonująco wywiedziono, że jest to konsekwencją nie zachowania wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa czy też braku "działki sąsiedniej" w rozumieniu powołanego przepisu.

W tym miejscu należy wskazać, że uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta ma o tyle istotne znaczenie, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza, że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym oraz wyliczeniach matematycznych, przeprowadzonych zgodnie z zasadami opisanymi w § 4-8 rozporządzenia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, CBOSA).

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada tym warunkom, przy czym Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy. Wskazać bowiem należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nawiązując do zarzutów skargi, wypada zauważyć, że granica obszaru analizowanego niemal zawsze "przecina" poszczególne działki i – zdaniem Sądu – nie ma w tym żadnej nieprawidłowości.

Przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest przede wszystkim konstatacja, że "w obszarze analizowanym nie znajduje się działka sąsiednia, zlokalizowana tak jak teren inwestycji po zachodniej stronie ulicy [...] i ulicy [...], dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym zgodnych z wnioskiem, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Innymi słowy, nie można zidentyfikować "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Pojęcie "działki sąsiedniej" wymaga zatem wyjaśnienia.

W ocenie Sądu, działkami sąsiednimi nie są wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale – z drugiej strony – nie są nimi wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Wszak obszar analizowany wyznacza się "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu", a nie w celu identyfikacji działek sąsiednich. Działkami sąsiednimi nie są też wszystkie działki dostępne z tej samej co teren inwestycji drogi publicznej – w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dostępność z tej samej co teren inwestycji drogi publicznej jest drugim, odrębnym przymiotem, który musi posiadać wchodząca w rachubę działka. "Przez działkę sąsiednią należy natomiast rozumieć nieruchomość lub jej część położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość – innej dla każdego przypadku, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Przy czym okolica ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, trzeba bowiem pamiętać, że posługując się pojęciem sąsiedztwa ustawodawca narzuca pewną bliskość" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Gd 496/10, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Skoro zidentyfikowanie działki sąsiedniej w rozumieniu funkcjonalnym (urbanistycznym) wymaga specjalistycznej wiedzy urbanistycznej, kluczowa w tej mierze jest sporządzana przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczno- architektoniczna. Wnioski w niej zawarte podlegają ocenie na podobnych zasadach jak wnioski zawarte opinii biegłego. Ich ewentualne zakwestionowanie przez organ administracji publicznej tudzież sąd wymaga wskazania ewidentnych błędów bądź niejasności; niepodobna natomiast podważać merytorycznych ocen zasadzających się na wiedzy specjalnej. Zdaniem Sądu, wnioski zawarte w analizie urbanistyczno- architektonicznej sporządzonej w niniejszej sprawie – w tym wniosek o braku w odniesieniu do terenu inwestycji działki sąsiedniej spełniającej kryteria z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – są uzasadnione i nie budzą wątpliwości.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej wyjaśniono w szczególności, że działki przedmiotowej inwestycji położone są w północno-wschodniej części K., w rejonie ulicy [...] i ulicy [...]. Obszar analizowany podzielić można na dwa odmienne układy urbanistyczne: we wschodniej części obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, związanej z przebiegiem ulicy [...] i ulicy [...], w zachodniej części obszar pozbawiony zabudowy – tereny zielone, częściowo użytkowane rolniczo. Działka inwestycji kubaturowej znajduje się w pasie terenów zielonych, otwartych, pozbawianych zabudowy. Budynki mieszkalne jednorodzinne znajdujące się w obszarze analizowanym (między innymi dz. nr [...], [...], [...] obr[...] zlokalizowane jedynie wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...], to obiekty o zróżnicowanej formie i gabarytach uzależnione w znacznym stopniu od okresu ich powstania. Udział powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym, ze względu na zainwestowanie ekstensywne, jest bardzo wysoki. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Charakterystyczną cechą obszaru analizowanego jest skoncentrowanie zabudowy bezpośrednio wzdłuż ulicy [...] i ulicy [...]. Poza pasami zabudowy wzdłuż powyższych ulic występują tereny pozbawione jakiejkolwiek zabudowy, stanowiące użytki rolne, łąki lub nieużytki. W obszarze analizowanym są dwie odrębne przestrzenie urbanistyczne: pierwsza – związana z przebiegiem ulicy [...] i ulicy [...] (strefa zabudowana); druga – obszary niezabudowane, zielone (z terenem inwestycji). Teren planowanej inwestycji kubaturowej – dz. nr [...], [...], [...] obr[...] jest niezabudowany, znajduje się w obszarze pozbawionym zabudowy.

W analizie urbanistyczno-architektonicznej przedstawiono też argumentację, wedle której przedmiotowa zabudowa na terenach otwartych nie będzie stanowiła kontynuacji żadnego układu urbanistycznego ani w obszarze analizowanym, ani poza nim. Dopuszczenie zabudowy po zachodniej stronie ulic: [...] poza pasem zabudowy wzdłuż powyższych ulic będzie równoznaczne z wprowadzeniem nowej, obcej jakości w zielone tereny otwarte, a w konsekwencji będzie stworzeniem nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze. Takie działanie będzie więc sprzeczne z art. 61 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w sytuacji braku planu dopuszcza niewielką ingerencję w zakres istniejącego ładu przestrzennego. Nieruchomość objęta wnioskiem znajduje się w atrakcyjnym krajobrazowo i niezabudowanym rejonie, z którego występuje wgląd na rozległe tereny otwarte. Jest to przestrzeń urbanistyczna o zupełnie odmiennym charakterze niż działki zabudowane skupione wzdłuż ulic: [...]. Wprowadzenie nowej zabudowy w tym obszarze spowoduje utratę jego walorów krajobrazowych i przyrodniczych. Tak więc, ze względu na zachowanie ładu przestrzennego i utrzymanie dotychczasowego układu urbanistycznego nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy na wnioskowanym terenie, znajdującym się poza pasem istniejącej zabudowy.

Poczynione w analizie spostrzeżenia co do okoliczności faktycznych (przesłanek rozumowania) znajdują pełne odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, a ich oparta na specjalistycznej wiedzy kwalifikacja wskazująca na istnienie dwóch odrębnych przestrzeni urbanistycznych z pewnością nie ma cech dowolności. Nie ma też podstaw do kwestionowania oceny – również opartej na specjalistycznej w wiedzy – że działki położone w jednej przestrzeni (strefa zabudowana) nie stanowią sąsiedztwa urbanistycznego dla działek położonych w drugiej przestrzeni (obszary zielone).

Jakkolwiek obszar analizowany został już wyżej oceniony jako wyznaczony prawidłowo, nie sposób nie zauważyć jeszcze jednej kwestii z nim związanej. Teren inwestycji ma kształt relatywnie wąskiego prostokąta, przy czym w stronę drogi publicznej skierowany jest jego krótszy bok; dłuższy bok sięga daleko w głąb obszaru zielonego. Mimo to ów dłuższy bok stał się podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego, a to za sprawą określonego wskazania miejsca, w którym ma być zlokalizowany wjazd. Przyjmowana obecnie wykładnia § 2 pkt 5 rozporządzenia w zasadzie pozwala na takie rozwiązanie (toteż Sąd go nie zakwestionował), co nie oznacza, że przy badaniu całokształtu okoliczności sprawy należy pomijać jego konsekwencje w postaci bardzo znacznego poszerzenia obszaru analizowanego. Ilekroć obszar analizowany jest w taki sposób wyznaczony, tylekroć traktowanie wszystkich objętych nim działek jako działek sąsiednich staje się tym bardziej nieuzasadnione. Jest rzeczą bardzo znamienną, że w razie ustalenia granic obszaru analizowanego przy przyjęciu za punkt odniesienia tej części terenu inwestycji, która jest skierowana w stronę drogi publicznej (odcinek B-C), obszar ten byłby znacznie mniejszy i zabudowane działki wzdłuż drogi publicznej byłyby daleko poza nim – wtedy też możliwość ich uznania za "sąsiednie" zapewne w ogóle nie byłaby nawet rozważana. A przecież obiektywne relacje przestrzenne (czy też brak relacji przestrzennych) tych działek z terenem inwestycji pozostawałyby takie same. W istocie to te obiektywne relacje przestrzenne tudzież ich brak, a nie formalne objęcie obszarem analizowanym, decydują o sąsiedztwie urbanistycznym. Kryterium granic obszaru analizowanego jest w tej mierze zawodne, a także – jak wynika z powyższych uwag – względne.

Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które są uznał za niezasadne. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych przez skarżącego. Dodać należy, że – zdaniem Sądu – sąsiedztwa urbanistycznego dla terenu inwestycji nie stanowi działka nr [...], na której znajduje się centrum pirotechniczne. Powoływane przez skarżącego decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dla innych działek nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, toteż jedynie na marginesie należy zauważyć, że są to działki położone bliżej drogi publicznej i bliżej istniejącej zabudowy.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.