Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 13, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 91
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 8, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a i par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. A. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 maja 2021 roku w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego B. A. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego B. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

B.A., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej k.p.a), z uwagi na prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 500 zł; 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 19 maja 2021 r. Od złożenia wniosku w sprawie nie jest widoczna jakakolwiek aktywność organu - w tym przede wszystkim - telefon z urzędem celem umówienia cudzoziemca na złożenie odcisków palców. W ocenie skarżącego nie podjęcie przez organ jakiejkolwiek czynności w prowadzonej sprawie przez okres ponad 8 miesięcy uchybia dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącego postępowanie w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy znacząco przekracza normy regulujące czas trwania postępowania, zaś tak znaczna zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa.

Skarżący podniósł nadto, iż w czasie oczekiwania na decyzję merytoryczną pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, np. wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Jednocześnie nieumożliwienia stronie uzupełnienia braku formalnego na dzień złożenia skargi (odciski palców, które można uzupełnić wyłącznie na wezwanie organu) wskazuje, że postępowanie zostanie jeszcze wydłużone. Ponadto, w ocenie skarżącego przewlekłość organu w załatwieniu sprawy, daje mu prawo do ubiegania się o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, która to kwota nie przekracza połowy kwoty wynikającej z art. 154 § 6, w zw. z 149 § 2 p.p.s.a. i będzie stanowić formę rekompensaty dla skarżącego. Wysokość wnioskowanej kwoty wydaje się tym bardziej uzasadniona, że przez cały ten czas skarżący pozostaje w niepewności co do swojej przyszłości, a nadto towarzyszy mu ciągle poczucie bezsilności. Ponadto cudzoziemiec jest obywatelem U., gdzie brak karty pobytu uniemożliwia mu odwiedzenie swojej najbliżej rodziny oraz szybki powrót do Polski celem wykonywania pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że 19 maja 2021 r. (data wpływu do organu 21 maja 2022 r.) B.A. złożył do Wojewody Łódzkiego wniosek na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemiec jako przesłankę wskazał wykonywanie pracy na rzecz przedsiębiorstwa działającego pod firmą A. Sp. z o. o. Sp. K., na stanowisku rzeźnik-wędliniarz. Strona do przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy dołączyła: załącznik nr 1, kserokopię dokumentu podróży, oświadczenie o zamieszkaniu, kserokopię zezwolenia typ a na pracę, imienny raport ubezpieczeniowy ZUS, oświadczeniu o niezaleganiu w podatkach, dowody wniesienia opłaty skarbowej z tytułu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz opłatę za kartę pobytu. Strona wskazała także adres do korespondencji "[...] P. 23"

28 października 2021 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj.: przedłożenia czterech fotografii wizerunku twarzy. Ponadto organ w treści pisma wezwał stronę do osobistego stawiennictwa celem okazania ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków linii papilarnych. Termin na ich uzupełnienie został wyznaczony na dzień 8 grudnia 2021 r. Przedmiotowe wezwanie zostało nadane na adres korespondencyjny wskazany przez stronę tj.: "[...] P. 23". W kolejnym etapie postępowania ujawniono, że podany przez cudzoziemca adres korespondencyjny był niepełny. Powyższe ustalono w związku z adnotacją sporządzoną przez operatora pocztowego na zwrocie korespondencji.

19 stycznia 2022 r. w sprawie został umocowany pełnomocnik, który wniósł ponaglenie na działanie organu I instancji (data wpływu do organu 24 stycznia 2022r.).

Wojewoda Łódzki, mając na względzie, że wniosek cudzoziemca nie został jeszcze pozostawiony bez rozpoznania, kierując się słusznym interesem strony, pisemnie wyznaczył jej nowy termin na uzupełnienie stwierdzonych wcześniej braków formalnych, przypadający na dzień 19 marca 2022 r.

27 stycznia 2022 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia dyspozycji art. 12 k.p.a. organ wyjaśnił, iż cudzoziemiec w dniu złożenia wniosku na pobyt czasowy wskazał niepełne dane adresowe. Wojewoda Łódzki, w dobrej wierze skierował korespondencję na wskazany adres. Organ stanął na stanowisku, że strona kierując się swoim słusznym interesem powinna dopełnić wszelkich starań aby prawidło wskazać kompletne dane adresowe.

Organ poddał pod wątpliwość również zarzutu naruszenia art. 36 k.p.a. Wyjaśnił, że umocowanie w sprawie nowego pełnomocnika oraz uzyskanie przez organ nowych danych adresowych, spotkało się z bezzwłoczną reakcją organu w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że od dnia złożenia przez cudzoziemca wniosku na pobyt czasowy do dnia złożenia przez pełnomocnika strony skargi, do organu wpłynęło 15940 wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W toku postępowania Wojewoda Łódzki, zgodnie z treścią art. 109 ustawy o cudzoziemcach, zobowiązany jest również do realizacji obowiązku zaciągnięcia opinii organów wymiennych w treści ww. przepisu. Organ musi te czynności zrealizować w taki sam sposób wobec wszystkich wniosków na pobyt czasowy. Wojewoda Łódzki zwrócił również uwagę na fakt aktualnego procedowania sprawy w warunkach epidemii COVID SARS-19, co również ma wpływ na okres procedowania.

W ocenie Wojewody Łódzkiego bezzasadne są zgłoszone przez cudzoziemca roszczenia pieniężne. Pełnomocnik skarżącego nie wykazał, że strona poniosła jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym do dnia 14 grudnia 2022 r. zezwoleniem typu A na pracę. Z uwagi na powyższe może on legalnie świadczyć pracę na rzecz swojego pracodawcy. Ponadto cudzoziemiec posiada prawo do legalnego przebywania na terytorium RP, z uwagi na posiadanie wizy krajowej. Organ wskazał nadto, że w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem jest danie możliwości cudzoziemcowi uzupełnienia wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu przedmiotowej sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od strony, dbając przy tym o zachowanie ekonomiki postępowania oraz uwzględniając konieczny czas jaki potrzebuje strona na uzupełnienie dokumentacji wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r.,

II OSK 2654/13, LEX nr 1398173; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18, LEX nr 2520783). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego. Ponaglenie wniósł 19 stycznia 2022 r., zaś skargę 27 stycznia 2022 r.

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organ. (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, LEX nr 1153834; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, LEX nr 2097662; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

O przewlekłości postępowania administracyjnego możemy mówić wówczas gdy postępowanie w sprawie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W doktrynie wskazuje się, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia sprawy w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 44; J.Drachal, J.Jagielski, R.Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego. Warszawa 2011, str. 70-71). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ przekracza rozsądne granice i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. Dla zasadności skargi na przewlekłość postępowania nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy przewlekłość została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 19 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 243/13 oraz z 12 września 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 364/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

Reasumując powyższe podkreślić należy, że przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 CBOSA).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W tym miejscu zaznaczyć także należy, że po wniesieniu przez stronę ponaglenia oraz skargi do sądu, 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwana dalej "ustawą zmieniającą". Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy o cudzoziemcach po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy.

Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. W myśl art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 21 maja 2021 r., a więc przed wejściem w życie ustawy zmieniającej tj. przed 29 stycznia 2022 r. Dopiero po wpłynięciu ponaglenia z 19 stycznia 2022 r. oraz po wniesieniu przez stronę skargi do tutejszego sądu co miało miejsce 27 stycznia 2022 r. organ administracji podjął skutecznie pierwszą czynność w sprawie i pismem z 27 stycznia 2022 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma zatem art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej. Organ administracji wezwał bowiem skarżącego do usunięcia braków wniosku przed wejściu w życie ustawy zmieniającej (wezwanie z 27 stycznia 2022 r.). W wezwaniu tym wyznaczył termin jego wykonania na 19 marca 2022 r. W dniu rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi przez sąd wniosek cudzoziemca nie został rozpoznany. A zatem stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Zważywszy na poczynione wyżej ustalenia faktyczne, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ stopień skomplikowania sprawy oraz niezbędny do zgromadzenia materiał dowodowy pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia w zakreślonym przepisami terminie. Mimo to, organ tego nie uczynił, nie informując strony o powodach zaistniałej zwłoki oraz ewentualnym nowym terminie wydania stosownego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało wydane mimo upływu ponad roku od przyjęcia wniosku.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej "CBOSA"). Niedopuszczalna jest, zdaniem sądu sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po upływie terminu do załatwienia sprawy i dodatkowo na nieprawidłowy adres. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślony, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpłynięciu i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia.

Sąd dostrzega, iż złożony przez skarżącego wniosek był niekompletny nie zmienia to jednak faktu, iż skoro organ dokonując w 24 czerwca 2021 roku jego rejestracji w systemie POBYT niewątpliwie dostrzegł uchybienia, to wezwanie do ich usunięcia powinno nastąpić niezwłocznie, a więc w takim terminie, aby możliwe było zakończenie postępowania i wydanie decyzji w rozsądnym terminie. Tymczasem w rozstrzyganej sprawie strona została po raz pierwszy wezwania do uzupełnienia braków wniosku 28 października 2021 roku tj, po upływie 5 miesięcy od wystąpienia z wnioskiem. Ponadto wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z 28 października 2021 roku zostało wysłane na nieprawidłowy adres strony "P. 23, 23 S.". Nie był to adres korespondencyjny wskazany przez skarżącego "[...] P. 23". Przesyłka z informacją doręczyciela o nieprawidłowym jej zaadresowaniu wróciła do organu 17 listopada 2021 roku. Jednak do czasu wpłynięcia ponaglenia i skargi do sądu organ nie naprawił swojego błędu i nie ponowił wezwania do strony. Zatem w sprawie bezspornie doszło do przekroczenia terminów załatwienia sprawy przewidzianych w przepisach k.p.a. Podkreślić trzeba, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ nie wydając decyzji w sprawie nie informuje strony o przyczynach braku rozstrzygnięcia i nie informuje o przewidywanym, nowym terminie wydania decyzji. Takie postępowanie organu pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Podważa ono również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut przewlekłości organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego należało uznać za w pełni uzasadniony.

Wobec braku informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało zobowiązać organ do jego wydania w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że przewlekłość organu była znacząca, mimo że nie było uzasadnione to stopniem skomplikowania sprawy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy od dnia złożenia wniosku do dnia pierwszego nieprawidłowego wezwania skarżącego do jego uzupełnienia upłynął znaczny okres czasu - 5 miesięcy. Następnie mimo posiadania informacji o błędnym zaadresowaniu wezwania organ do wniesienia ponaglenia i skargi do sądu nie naprawił swojego błędu. W końcu wniosek skarżącego nie został rozpoznany mimo upływu ponad roku czasu od jego wniesienia. Jakkolwiek sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu, to jednak nawet uwzględniając tę przyczynę, skala stwierdzonego uchybienia, jest na tyle znacząca, że w ocenie składu orzekającego zasługiwała na przyjętą w wyroku kwalifikację. Rolą organu jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności lub przewlekłości w załatwieniu sprawy, nawet jeśli organ poczynił ku polepszeniu sytuacji działania reorganizacyjne. Na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. W tych warunkach faktycznych obiektywnie można zatem stwierdzić zaistnienie przewlekłości o rażącym charakterze.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, iż w sytuacji, kiedy bezczynność (przewlekłość) przybiera formę kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowanie tego środka powinno być przez sąd usprawiedliwione (por. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., I OSK 360/18, LEX nr 2720297). Z tego względu sąd orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w żądanej wysokości. Należy bowiem podkreślić, że suma pieniężna, której wymierzenie oparte zostało na uznaniu sędziowskim, ma charakter swoistego zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Jest to instytucja właściwa prawu administracyjnemu, zbliżona konstrukcyjnie bardziej do instytucji nawiązki w postępowaniu karnym (art. 46 § 2 k.k.), niż odszkodowania w prawie cywilnym. Wymaga to podkreślenia, ponieważ sąd administracyjny nie jest powołany do orzekania o odszkodowaniu oraz zadośćuczynieniu w rozumieniu prawa cywilnego. Kwestie te rozpoznają sądy powszechne. Sąd administracyjny nie ma zresztą narzędzi procesowych służących do ustalenia odszkodowania zgodnie z regułami obowiązującymi w prawie cywilnym (zob. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem sądu, z uwagi na znaczenie sprawy dla skarżącego, a także okres trwania postępowania, kwota 500 zł jest adekwatna w ustalonym stanie faktycznym.

Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

bg