Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1968/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 1028/16 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 1028/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi A. S. na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Łagów z dnia [...] lipca 2016 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Łagów decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 2016, poz. 353, ze zm. -dalej zwana "ustawą z dnia 3 października 2008"), odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sortowaniu i wybijania jaj z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi, wodno-kanalizacyjnymi, instalacją elektryczną, instalacją wentylacji i klimatyzacji oraz budową zbiornika na ścieki sanitarne oraz zbiornika wód opadowych na działce nr ew. [...] w W., uznając, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego.

Od ww. decyzji odwołał się inwestor – A. S. podnosząc brak przeprowadzenia szczegółowej analizy planowanego przedsięwzięcia w aspekcie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa W. i błędne przyjęcie, że polegać ono będzie na produkcji. W ocenie odwołującego się, planowane przedsięwzięcie mieści się w zakresie oznaczonym kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 46.33 (sprzedaż hurtowa mleka, wyrobów mleczarskich, jaj, olejów i tłuszczów jadalnych), a nie jak przyjął organ - kodem PKD.10.89.Z.

Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana zarówno dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 ustawy) uzależniony jest, poza wyjątkami określonymi w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 ustawy) od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli został uchwalony. Z uwagi na powyższe Kolegium ustaliło, że wniosek dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 pkt 98 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz.U.2016, poz. 71). Przedsięwzięcie obejmuje działkę nr [...] i znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: MR, R, ZL, dla którego ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa W. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] (dalej: m.p.z.p.) brzmią:

§ 20 ust. 1: RM- tereny zabudowy zagrodowej:

1. przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa

2. przeznaczenie dopuszczalne:

a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna

b) usługi komercyjne

c) obiekty wytwórczości i rzemiosła

d) obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą,

e) obiekty budowlane związane z działalnością agroturystyczną,

R- tereny rolnicze:

1. przeznaczenie podstawowe: tereny rolne,

2. przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zagrodowa, urządzenia infrastruktury technicznej, zadrzewienia, szlaki turystyczne i ścieżki rowerowe,

ZL- tereny lasów

1. przeznaczenie podstawowe: tereny leśne

2. przeznaczenie dopuszczalne:

a) obiekty budowlane związane z gospodarką leśną zgodnie z przepisami odrębnymi o lasach

b) ścieżki, szlaki turystyczne, ścieżki rowerowe,

c) obiekty małej architektury służące turystyce.

Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi małe przedsięwzięcie w skali rynkowej: o wydajności szacunkowej ok. 5000 jaj na godzinę (40.000 jaj na dobę) przy pracy jednozmianowej w sortowni jaj oraz o wydajności szacunkowej ok. 1800 jaj na godzinę (14.400 jaj na dobę) przy jednozmianowej w wybijalni jaj. Dla obsługi komunikacyjnej przewidziano 10 samochodów na zmianę tj. 5 samochodów ciężarowych i półciężarowych oraz 5 samochodów osobowych. Uwzględniając opinię RDOŚ zawartą w piśmie z dnia 16.12.2015 r. wskazującą na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko z uwagi na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji dokonał analizy w powyższym zakresie.

Kolegium uznało, że argumentacja organu I instancji odnośnie braku zgodności ustaleń planu przewidzianych dla terenów oznaczonych symbolami ZL, R, z terenem oznaczonym we wniosku literami ABCD jest zasadna, natomiast w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem MR podniesiono, co następuje:

1. w § 2 pkt 12 pojęcie "usługi komercyjne" zdefiniowano jako usługi inne niż publiczne, nastawione na osiągnięcie zysku finansowego;

2. w § 2 pkt 14 pojęcie: "obiekty wytwórczości i rzemiosła" zdefiniowano jako usługi nieprodukcyjne tzn. o charakterze wykonawczym, konserwacyjnym, naprawczym, zgodnie z przepisami o rzemiośle;

3. w § 2 pkt 22 pojęcie: ,,budynki związane z działalnością rolniczą - jako: budynki związane z zabudową zagrodową, w tym budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także obiekty budowlane służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny w rozumieniu przepisów odrębnych".

4. w § 2 pkt 23 pojęcie: "obiekty budowlane związane z działalnością agroturystyczną - jako obiekty budowlane w gospodarstwach rolnych wykorzystywane do celów pobytu i wypoczynku przebywających tam gości".

W ocenie Kolegium słuszne jest stanowisko, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu § 2 pkt 23, bowiem nie stanowi działalności agroturystycznej w gospodarstwie rolnym, oraz § 2 pkt 22, bowiem nie stanowi budynków związanych z działalnością rolniczą, ponieważ wnioskodawca nie tworzy zagrody rolniczej na terenie gminy Łagów, lecz na terenie inwestycji zamierza otworzyć zakład produkcyjny, związany z produkcją żywności.

W karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano, że przedsięwzięcie będzie polegało na segregacji jaj oraz wybijaniu jaj kurzych z funkcją oddzielenia białka od żółtka oraz przygotowaniu masy jajecznej, jej filtrowaniu a także pakowaniu za pomocą pneumatycznej pompy z możliwością wtrysku azotu w aseptyczne worki typu bag in box o poj. 3-5l. Nie można zatem zakwalifikować planowanej inwestycji jako działalności usługowej. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wnioskowaną działalność jako przetwórstwo przemysłowe oznaczone w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) w sekcji C kodem 10.89.Z. Przepis ten bowiem klasyfikuje produkcję wyrobów z jaj jako produkcję pozostałych artykułów spożywczych, gdzie indziej niesklasyfikowaną. Wymieniona w sekcji G PKD (handel-hurt-detal) pod numerem: 46.33.Z "Sprzedaż hurtowa mleka, wyrobów mleczarskich, jaj, olejów i tłuszczów jadalnych", obejmuje wyłącznie: sprzedaż hurtową: mleka i wyrobów mleczarskich, jaj i wyrobów z jaj, jadalnych olejów i tłuszczów pochodzenia zwierzęcego i roślinnego. Skoro wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewiduje także częściowe przetwórstwo jaj kurzych, to oznacza to, że wykracza poza zakres sklasyfikowany pod numerem: 46.33.Z. obejmuje także zakres sklasyfikowany pod numerem PKD.10.89.Z.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskowane przedsięwzięcie przynależy do działu produkcja pozostałych artykułów spożywczych, i tym samym nie stanowi usług komercyjnych, ponieważ postulowana funkcja budynku sortowni i wybijalni jaj, związana jest z działalnością produkcyjną nie zaś z usługami, zatem nie wypełnia definicji w § 2 pkt 14 oraz w § 2 pkt 12 m.p.z.p. Podkreślono, iż funkcja dopuszczalna na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zagrodę rolniczą to funkcja uzupełniająca funkcję podstawową. Jak wyjaśniono w decyzji organu I instancji, pojęcie działalności rolniczej definiuje art. 2 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (oprócz definicji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa W.). Przepis ten stanowi, że działalnością rolniczą jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych także działalność, w której minimalne okresy przechowywania zakupionych roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost wynoszą co najmniej miesiąc licząc od dnia nabycia.

Kolegium uznało, że sortownia i wybijalnia jaj nie stanowi produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny w rozumieniu przepisów odrębnych jak również działalności rolniczej. Funkcja budynku sortowni i wybijalni jaj związana z działalnością produkcyjną (produkcja żywności) również nie została ujęta w katalogu funkcji dopuszczonej na terenie zabudowy zagrodowej (oznaczonej w planie RM). Za niemające wpływu na odmowę wydania decyzji uznano kwestie utrudnień komunikacyjnych.

Zdaniem Kolegium, z przedstawionego na załączniku zmienionego wniosku bilansu zabudowy (k. nr 143) wynika, że obiekty i urządzenia na działce nr [...] przekroczą powierzchnię 50%, co oznacza, że zabraknie na tym obszarze funkcjonalnym miejsca na zabudowę zagrodową. Przedstawiony we wniosku sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem MR, jedynie pozornie pozostawia ponad 50% terenu do wykorzystania funkcji podstawowej planu tj. zabudowy zagrodowej.

W ocenie Kolegium brak zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwalnia organ od konieczności prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego i uzasadnia odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 7, 12, 75 §1, 77 oraz 80 K.p.a., zarówno przez naruszenie standardów właściwych dla zasady prawdy obiektywnej, zasady szybkiego i wnikliwego działania przez organy administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

- art. 8 i 107 § 1 i 3 K.p.a. przez nienależyte, nieprzekonujące uzasadnienie decyzji i zawarcie w niej zbyt ogólnych i autorytarnych stwierdzeń nie popartych żadnymi argumentami oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniach od decyzji organu I instancji z dnia 08.02.2016 i 11.06.2016 roku.

W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno wniosek jak i jego "wymuszona" przez organ zmiana, nigdy nie wskazywały, że zamierzenie inwestycyjne przekroczy 50 % terenu oznaczonego symbolem RM. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku od początku wynosiła około 1133 m2. Pozostały teren zabudowy towarzyszącej inwestycji jak ciągi komunikacyjne, zbiornik wód opadowych itd. po zakończeniu inwestycji mogą być wykorzystane do realizacji funkcji podstawowej tj. budowy domu wiejskiego i zabudowań gospodarczych w obrębie jednego ogrodzenia. Budowa budynku jest jedynie początkiem tworzenia nowego siedliska na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego, a etapowanie procesu inwestycyjnego zagwarantowane jest ustawowo. Skarżący kwestionuje ustalony przez Kolegium procentowy udział inwestycji w zagospodarowaniu terenu oznaczonego symbolem RM, a który jak podaje wynosi 3268,48 m2 i nie przekracza wymogu określonego w paragrafie 2 ust.11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie wskazał podstaw prawnych, przyczyn i okoliczności, które wpłynęły na zmianę stanowiska wyrażonego w piśmie Urzędu Gminy z dnia 12.10.2015 roku w którym zamierzenie inwestycyjne uznano za zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym jako usługa komercyjna oraz obiekt związany z działalnością rolniczą, a bezkrytycznie powielił stanowiska ujęte w tendencyjnie opracowanych opiniach urbanistycznych nie wskazując podstawy prawnej ich sporządzenia, a także nie wyjaśnił czy zostały one poddawane merytorycznej ocenie w zakresie ich prawidłowości i zgodności z zapisami planu zagospodarowania.

W ocenie skarżącego w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono czy organ współdziałający (Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska ) miał prawo wymuszać zmianę stanowiska Urzędu Gminy wyrażonego w piśmie z dnia 12.10.2015 r w którym zamierzenie inwestycyjne uznano za zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym jako usługa komercyjna oraz obiekt związany z działalnością rolniczą; a jeśli tak to na jakiej podstawie prawnej. Skarżący zarzucił, że organy powinny dokonywać interpretacji zapisów planu samodzielnie. Stwierdził, że ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie są uprawnione do określania dodatkowych, szczegółowych zasad.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że doszło do naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia decyzji Kolegium.

Na wstępie Sąd Wojewódzki podniósł, że negatywna przesłanka wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci braku zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika wprost z art. 80 ust. 2 ustawy.

W ocenie Sądu bezspornie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa Wola Łęgowska zatwierdzony Uchwałą nr XLVI/295/13 dla terenu oznaczonego symbolem RM- tereny zabudowy zagrodowej, w § 20 ust. 1 przewiduje przeznaczenie podstawowe: zabudowa zagrodowa (pkt 1), zaś jako przeznaczenie dopuszczalne w pkt 2 wymienia: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi komercyjne, obiekty wytwórczości i rzemiosła, obiekty budowlane związane z działalnością rolniczą, obiekty budowlane związane z działalnością agroturystyczną na terenie oznaczonym.

Kolegium stwierdziło, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu § 2 pkt 23 m.p.z.p., bowiem nie stanowi działalności agroturystycznej w gospodarstwie rolnym i nie spełnia wymogu § 2 pkt 22 bowiem nie stanowi budynków związanych z działalnością rolniczą rozumianych jako: budynki związane z zabudową zagrodową, w tym budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także obiekty budowlane służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej z dział specjalny w rozumieniu przepisów odrębnych. Ponadto przyjęło definicję działalności rolniczej zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. 2018.1509), zgodnie z którą działalnością rolniczą jest działalność polegająca na wytwarzaniu produktów roślinnych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, a także działalność, w której minimalne okresy przechowywania zakupionych roślin, w trakcie których następuje ich biologiczny wzrost wynoszą co najmniej miesiąc licząc od dnia nabycia.

Mając na względzie PKD, w szczególności regulacje określone w sekcji C oznaczonej kodem 10.89.Z oraz w sekcji G oznaczonej kodem 46.33.Z Kolegium uznało, że przedsięwzięcie przynależy do działu produkcja pozostałych artykułów spożywczych, a tym samym nie stanowi usług komercyjnych (§ 2 pkt 12 m.p.z.p.), jak również nie można jej zaliczyć do wytwórczości i rzemiosła ( § 2 pkt 14 m.p.z.p.). Zdaniem organu, funkcja budynku sortowni i wybijalni jaj związana jest z działalnością produkcyjną (produkcja żywności) i nie została ujęta w katalogu funkcji dopuszczalnej na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonej w planie RM. Z tych względów mając na uwadze treść art. 80 ust. 2 ustawy, odmówiło skarżącemu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ani ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa Wola Łęgowska, ani przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U.2018.1945), które stanowią podstawę do uchwalania planów miejscowych, nie zawierają odesłania do Polskiej Klasyfikacji Działalności, czy też do ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. 2018.1509). Plan wprawdzie definiuje pojęcie "budynki związane z działalnością rolniczą", to jednak definicja nie rozstrzyga czym są "budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu". Również inne postanowienia planu tej kwestii nie wyjaśniają.

Ustalenie, czy budowa sortowni i wybijalni jaj spełnia warunki określone w szczególności w § 20 ust. 1 pkt 2 lit d w zw. z § 2 pkt 22 m.p.z.p. nie powinno być dokonywane w aspekcie Polskiej Klasyfikacji Działalności czy też ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r., PKD wprowadza się do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej. Z kolei określenie działalności rolniczej w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, nastąpiło na potrzeby prawa podatkowego. Zdaniem Sądu, stosowanie przepisów innych aktów prawnych byłoby zasadne jeżeli wykładnia prawa miejscowego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyniesie rozstrzygnięcia. Przy ocenie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymagana jest szeroka wykładnia przepisów planu dotyczących przeznaczenia terenu, nie wykluczająca odwołania się do ogólnych reguł językowych określających użyte w nim sformułowania.

Wobec braku ustawowych definicji pojęć: działalność rolnicza, produkcja rolnicza, przetwórstwo rolno-spożywcze, możliwość lokalizacji na terenie oznaczonym symbolem MR wnioskowanego przedsięwzięcia wymaga od organu analizy przede wszystkim w aspekcie m.p.z.p. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jest to bowiem akt określający politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Za takim stanowiskiem przemawiają także unormowania zawarte w art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 cyt. ustawy, z których wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jednocześnie, jak stanowi art. 9 ust. 5, studium nie jest aktem prawa miejscowego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie ustaleń i ich oceny organy administracji nie dokonały, tym samym zostały naruszone przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. obligujące organ do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, jego wyjaśnienia i oceny. Rozważania Kolegium wskazujące na przekroczenie 50% powierzchni przez projektowane na działce obiekty i urządzenia są przedwczesne zwłaszcza, że nie są zbieżne z danymi inwestora określającymi planowane zagospodarowanie. Ponadto należy zauważyć, że konkretyzacja sposobu zagospodarowania działki nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, celem zaś wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest rozstrzygnięcie co do zasady, czy dana inwestycja ze względu na jej rodzaj może być zrealizowana na danym terenie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p., w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie, którego treści obecnie Sąd nie przesądza, zaś swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowej sprawie wykazano ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z § 20 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 11, § 22 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 26 ust. 1 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Wola Łęgowska zatwierdzonego uchwała nr XLVI/295/13 Rady Gminy Łagów z dnia 31 lipca 2013 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z roku 2013 r. poz. 3196;

– art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wobec braku ustawowych definicji pojęć: działalność rolnicza, produkcja rolnica, przetwórstwo rolno-spożywcze, możliwość lokalizacji na terenie oznaczonym MR w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa Wola Łagowska zatwierdzonego uchwała nr XLVI/295/13 Rady Gminy Łagów z dnia 31 lipca 2013 r. wnioskowanego przedsięwzięcia wymagana jest analiza ww. pojęć m.in. w aspekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie wykluczająca odwołania się do ogólnych reguł językowych określających użyte w nim sformułowania;

– art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis pozwala na badanie ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w aspekcie dopuszczalności realizacji wnioskowanej inwestycji na danym obszarze;

– art. 80 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w zw. z § 20 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 2 pkt 11 ww. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż badanie przekroczenia 50 % terenu oznaczonego symbolem RM z przeznaczeniem podstawowym – zabudowa zagrodowa przez projektowane na działce obiekty jest przedwczesne i pominięcie faktu, iż to wnioskodawca kształtuje treść wniosku, a organy zobowiązane są do ustalenia zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez udzielenie błędnych wskazówek organowi II instancji co do dalszego postępowania na skutek nieuprawnionego przyjęcia przez WSA, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczna jest analiza pojęć: działalności rolniczej, produkcji rolniczej, przetwórstwa rolno-spożywczego w aspekcie zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań, w sytuacji gdy organy dokonały takiej analizy w kontekście zapisów planu. Natomiast organy nie analizowały ww. pojęć w zakresie studium (nie będącego przepisem praw miejscowego), gdyż nie zezwala na to przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 197 § k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały ustaleń i analizy zgodności planowanej inwestycji z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa Wola Łagowska zatwierdzonego uchwała nr XLVI/295/13 Rady Gminy Łagów z dnia 31 lipca 2013 r., podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, jak uzasadnienia obu decyzji wskazują, że organy dokonały rzetelnej i całościowej analizy postanowień planu, których treść nie budzi wątpliwości organów procedujących w sprawie. Organ odwoławczy kompleksowo scharakteryzował planistyczne uwarunkowania planowego przedsięwzięcia uwzględniając jego postanowienia zarówno ogólne, jak i szczegółowe dla działki nr [...].

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazanych jako podstawa podjętego rozstrzygnięcia uchylającego kontrolowane decyzje.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem orzeczeń wydanych w sprawie była odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wobec stwierdzenia niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r.).

Zauważyć na wstępie należy, że zagadnieniem spornym w sprawie była w istocie interpretacja ustaleń planu miejscowego oraz przyporządkowanie do nich planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie sortowni i wybijalni jaj z wewnętrznymi instalacjami oraz obiektami technicznymi. Natomiast ustalenia faktyczne dokonane w tym zakresie przez organy administracji nie były kwestionowane przez stronę skarżącą. Różnica stanowisk dotyczyła zwłaszcza kwalifikacji planowanej działalności jako działalności usługowej bądź produkcyjnej, co miało znaczenie w kontekście określonego w planie przeznaczenia terenu stanowiącego działkę inwestycyjną nr 184/2.

Podkreślić trzeba, że w decyzjach organów obu instancji zawarto ustalenia dotyczące charakteru planowanej działalności oraz analizę planistycznych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia. Przedstawiono też obszerny materiał dowodowy, obejmujący zasadniczo dokumentację złożoną przez inwestora oraz sporządzone na zlecenie organu pierwszej instancji opinie urbanistyczne. Opierając się na karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz ustaleniach urbanistów organy wywiodły, że planowane przedsięwzięcie polegać będzie na realizacji zabudowy służącej nie tylko na działalności usługowej (segregacja jaj), ale też produkcyjnej (wybijalnia jaj). Konkretnie organ odwoławczy przyjął, że skoro wnioskowane zamierzenie dotyczy częściowo przetwórstwa jaj kurzych, to oznacza, że postulowana funkcja budynku sortowni i wybijalni jaj związana jest z działalności produkcyjną (produkcja artykułów spożywczych), a nie tylko z działalnością usługową.

W konsekwencji stwierdzono, że przeznaczenie budynku sortowni i wybijalni jaj nie mieści się w katalogu funkcji dopuszczonej na terenie zabudowy zagrodowej. W szczególności wyjaśniono, że planowane przedsięwzięcie nie stanowi obiektu usługi komercyjnej, obiektu wytwórczości i rzemiosła bądź obiektu budowlanego związanego z działalnością rolniczą (§ 20 ust. 1 pkt 2 b), c), d) planu).

Ponadto wskazano, że wnioskowane przedsięwzięcie nie odpowiada wymogom § 2 pkt 11 planu, zgodnie z którym "przeznaczenie dopuszczalne" stanowi rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który stanowi mniej niż 50 % na działce. Według analizy przedstawionej przez organ odwoławczy zaplanowany przez inwestora sposób wykorzystania i zagospodarowania części działki oznaczonej symbolem RM sprawi, że nie będzie możliwe wykorzystanie pozostałej części obszaru na funkcję podstawową tj. zabudowę zagrodową, tak aby zajmowała ona ponad 50% terenu.

Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję nie wypowiedział się w ogóle w zakresie oceny materiału dowodowego, będącego podstawą wydanych decyzji.

Tymczasem z decyzji organów obu instancji wydanych podczas dwukrotnego rozpoznania sprawy wynika, że kluczowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia miały opinie urbanistów. Sąd Wojewódzki nie odniósł się do analizy zawartej w tych opiniach, ani szczegółowej argumentacji organów w przedmiocie uwarunkowań lokalizacji inwestycji wynikających z ustaleń planu miejscowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki skoncentrował się tylko na dwóch elementach oceny zawartej w decyzjach, to jest: Polskiej Klasyfikacji Działalności oraz definicji działalności rolniczej zawartej w ustawie podatkowej – wykazując ich nieprzydatność przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Nie zajął natomiast stanowiska w kwestiach podstawowych, dotyczących wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mających zastosowanie w sprawie.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki dostrzegł, że przy ocenie zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym wymagana jest szeroka wykładnia przepisów planu dotyczących przeznaczenia terenu, to jednak analizy w tym zakresie nie przeprowadził.

Skoro w sprawie sporna była kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia w aspekcie ustaleń planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenu obejmującego działkę inwestora, to rzeczą Sądu było skonfrontowanie wniosków przyjętych przez organy administracji z wynikami samodzielnie dokonanej wykładni poszczególnych przepisów planu miejscowego. Sąd Wojewódzki nie powinien poprzestać na fragmentarycznym zweryfikowaniu oceny zawartej w kontrolowanych decyzjach, lecz miał obowiązek odnieść się do interpretacji ustaleń planu dotyczących przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu zabudowy zagrodowej (§ 20 ust. 1 pkt 1 i 2), przy uwzględnieniu definicji zawartych w § 2 pkt 10, 11, 12, 14, 19, 22.

Trafnie wskazano w skardze kasacyjnej na ukształtowany w orzecznictwie pogląd, że przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcja ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 11.07.2018 r., II OSK 2011/16).

W tym kontekście należy przyznać rację Kolegium Odwoławczemu, że drugorzędne znaczenia miało to, iż organy obu instancji w ślad za opinią urbanistyczna posłużyły się posiłkowo terminologią Polskiej Klasyfikacji Działalności oraz definicją z ustawy podatkowej, bowiem Sąd Wojewódzki powinien zweryfikować prawidłowość wniosków wyprowadzonych z językowej, systemowej i funkcjonalnej wykładni poszczególnych przepisów planu miejscowego. Dostrzec przy tym należy, że przy problematycznej identyfikacji charakteru planowanej inwestycji (wybijalnia jaj) zrozumiałe było poszukiwanie przez organ pomocniczych wyznaczników pozwalających na przypisanie danej działalności do kategorii usługowej lub produkcyjnej. Dla końcowej oceny ważne było uwzględnienie całokształtu uwarunkowań związanych z jednej strony – rodzajem, skalą i usytuowaniem planowanego przedsięwzięcia, a z drugiej strony – ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi planu miejscowego co do przeznaczenia i zagospodarowania terenu obejmującego działkę inwestora. Takiej kompleksowej analizy faktycznej i prawnej zabrakło w zaskarżonym wyroku.

Zasadnie również zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki wstrzymał się od oceny w zakresie stwierdzonej niezgodności planowanego przedsięwzięcia z wymogami określonymi w § 2 pkt 10 i 11 planu miejscowego, podczas gdy była to odrębna przesłanka odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego zawartym w uzasadnieniu wyroku zagadnienie dotyczące limitu powierzchni działki przeznaczonej na funkcję podstawową lub dopuszczalną (§ 2 pkt 10 i 11) wchodziło w zakres rozpoznania wyznaczony przepisem art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Jeżeli Sąd Wojewódzki przyjąłby, że przedmiotowa inwestycja odpowiada dopuszczalnemu przeznaczeniu określonemu ustaleniami planu miejscowego, to wówczas powinien jeszcze zbadać zachowanie wymogów z § 2 pkt 10 i 11 planu miejscowego. Mylnie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że rozważania Kolegium w tym przedmiocie były przedwczesne.

Trafnie ponadto zakwestionowano w zarzucie kasacyjnym wskazanie Sądu Wojewódzkiego, że przy badaniu możliwości lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia na danym terenie wymagana była analiza przede wszystkim w aspekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Po pierwsze należy podkreślić, że stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r., wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Wobec wyraźnego brzmienia wymienionego przepisu nieuprawnione jest formułowanie wymogu, aby w sprawie środowiskowych uwarunkowań badanie lokalizacji przedsięwzięcia odbywało się nie tylko pod kątem zgodności z ustaleniami planu miejscowego, ale też zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. wyrok NSA z 19.05.2016 r. II OSK 2176/15). Po drugie należy zauważyć, że wątpliwa byłaby przydatność posłużenia się ogólnymi i kierunkowymi zapisami Studium przy odkodowaniu szczegółowych ustaleń planu miejscowego. Jak wskazano wyżej do wykładni przepisów planu miejscowego mają zastosowanie dyrektywy właściwe dla aktów prawnych.

Z powyższych względów zasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne, z wyjątkiem zarzutu z pkt 1, tiret pierwsze – z uwagi na jego przedwczesność, w sytuacji gdy sprawa wymaga ponownego jej rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.