Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 625/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art145  par 1, 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: at 7,77,136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 34,56
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...], [...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia G., ul. [...],[...] (dalej jako: Towarzystwo, G.) z dnia [...] kwietnia 2013 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej jako: organ I instancji, RDOŚ w K.) z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...],[...], w którym organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. Towarzystwo, zgłosiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkodę w środowisku polegającą na zasypywaniu odpadami miejsc lęgowych ptaków oraz miejsc rozrodu płazów w dolinie rzeki B. w S., w sąsiedztwie K., Sp. z o.o. w S. (dalej jako: K.) oraz hałdy kopalnianej. W lipcu 2009 r. G. powiadomiło o przedmiotowej sprawie Prokuraturę Rejonową w S. oraz Urząd Miasta w S. W zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2010 r., skierowanym do RDOŚ w K. podkreślono, iż przedmiotowy obszar uznano w publikacji Przyroda S. (Cempulik i in.), jako najważniejsze miejsce lęgowe dla ptaków wodno-błotnych w S. oraz jako ważne miejsce dla rozrodu i zimowania płazów. "Występują tam m.in.: bąk, bączek, łabędź niemy, błotniak stawowy, świergotek polny, trzciniak, głowienka, kląskawka, pokląskwa, a gniazdują głowienki, bąk, łabędź niemy, trzcinniczki, łyski, kokoszki wodne i kaczki krzyżówki. W pobliżu mają swoje gniazda czajki, pliszki siwe i żółte. Jest to miejsce żerowania dla czapli i innych gatunków ptaków. W okresie wiosenno-jesiennym trzciny służą jako noclegowisko dla tysięcy szpaków, sikorek i jaskółek. Obszar ten stanowi również miejsce rozrodu prawnie chronionych płazów." Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] sierpnia 2011 r. RDOŚ w K. wydał postanowienie znak: [...] i [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska K. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, w związku z prowadzeniem przez podmiot korzystający ze środowiska robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki B.

Od powyższego postanowienia zażalenie wniosło G. w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wskazując, iż zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 627, ze zm., dalej jako: u.o.p.). W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] GDOŚ uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując m.in. na: brak możliwości wykluczenia zaistnienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku z uwagi na prowadzenie prac na podstawie uzyskanych przez podmiot decyzji administracyjnych; konieczność przeanalizowania sprawy w zakresie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a nie tylko wykluczenia zaistnienia szkody w środowisku; brak odniesienia się do danych przekazanych przez stronę zgłaszającą; konieczność rozważenia czy mająca zaistnieć zmiana będzie miała cechy zmiany znaczącej dla właściwego stanu zachowania gatunku chronionego lub chronionego siedliska przyrodniczego.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., RDOŚ w K. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska K. obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z prowadzeniem robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, iż choć można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, iż dojdzie do zmiany stanu i funkcji elementów przyrodniczych w stosunku do stanu początkowego (tj. obserwowanego przed zakończeniem prac rekultywacyjnych, nie można stwierdzić, że zmiana ta będzie miała charakter negatywny - dotychczas obserwowane siedliska zostaną przekształcone w inne o innym charakterze, ale teren nadal będzie cenny biologicznie. Ponadto zmiana chronionych siedlisk będzie dotyczyła jedynie ok. 5% powierzchni wskazanej jako przyrodniczo cenna. G. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosło zażalenie na ww. postanowienie, w uzasadnieniu podkreślając, iż podtrzymuje zgłoszenie wystąpienia szkody w gatunkach chronionych i w siedliskach gatunków chronionych. Towarzystwo wniosło jednocześnie o ustosunkowanie się przez organ I instancji do wielu dodatkowych kwestii m.in.:

- dopuszczalności niszczenia siedlisk gatunków podlegających ochronie prawnej tj. ptaków oraz płazów bez uzyskania wcześniejszej zgody w trybie art. 56 u.o.p, czy

- braku dotarcia do danych dotyczących zmian w gatunkach i liczebności ptaków uzyskiwanych przez specjalistów z zakresu ornitologii w trakcie konsultowania z nimi działań przez K.

Po zgromadzeniu dodatkowych dowodów w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych szkody w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych w związku z prowadzeniem robót ziemnych związanych z rekultywacją terenu w rejonie rozlewiska rzeki B.

Na powyższe rozstrzygnięcie w piśmie z dnia [...] lutego G. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: WSA w Warszawie). Uzasadnienie skargi zostało przesłane drogą elektroniczną w dniu [...] marca 2014 r. G. sformułowało swoje zarzuty w 31 punktach. Ponadto skarżonej decyzji zarzucono w zakresie odnoszącym się do zagrożeń batrachofauny:

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego i niebudzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

- niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy szkodowej w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2014 r. GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 10 czerwca 2014 r. przedstawiciel G. załączył do akt sprawy postanowienie RDOŚ w K. z dnia [...] października 2013 r., w którym zaakcentowano zasadniczą, z punktu widzenia ochrony płazów konieczność monitorowania liczby zbiorników wodnych, mogących stanowić miejsca lęgowe płazów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej jako: ustawa p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego postanowienia na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał iż postanowienie GDOŚ z dnia [...] stycznia 2014 r. narusza przepisy obowiązującego prawa w sposób prowadzący do jego uchylenia.

Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej jako: ustawa szkodowa). Zgodnie z art. 2 tej ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Jeszcze precyzyjniej zakres stosowania tych przepisów sformułowany został w dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. U. UE. L. 2004. 143. 56, dalej jako: dyrektywa 2004/35/WE.). Mowa w niej jest o zastosowaniu jej przepisów do szkód wyrządzonych środowisku przez wykonywanie działalności zawodowej. Celem tej dyrektywy jest pełniejsze wdrażanie zasady "zanieczyszczający płaci". W treści dyrektywy 2004/35/WE przyjęto założenie, że podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, musi być za nie odpowiedzialny finansowo. Zakładany efekt przepisów zmierza do tego, aby podmioty gospodarcze podejmowały środki i opracowywały praktyki minimalizujące ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu, dzięki czemu ograniczałyby w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności za szkody.

Z ust. 1 oraz 2 art. 2 ustawy o szkodowej wynika, że ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, jeżeli wiążą się one z: działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, inną niż ta, o której mowa wyżej, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska; emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska.

W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie wymienione zostały rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu, jednak analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze. Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania tej ustawy mają także pojęcia: "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o: bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku – "rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości" (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej), szkodzie w środowisku (art. 6 pkt 11) – "rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej jako: u.u.i.ś.), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi".

Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

W niniejszej sprawie chodzi o zastosowanie instrumentów funkcji prewencyjnej odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska uregulowanych w ustawie szkodowej. Są one związane z ryzykiem wystąpienia szkody w środowisku. Przepisy tego aktu prawnego normują szeroką problematykę dotyczącą ryzyka wystąpienia szkody w środowisku. Kluczowe znaczenie dla instytucji prawnej zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku ma ryzyko wystąpienia takiego zagrożenia. Według słownika języka polskiego, mianem ryzyka określa się wszelkiego rodzaju działalność, która wiąże się możliwością lub prawdopodobieństwem, że coś się nie uda. Ryzyko może być związane także z realizacją przedsięwzięcia, którego wynik jest nieznany, niepewny lub problematyczny (M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 1981, s. 155). W literaturze według B. Nietykszy, przez ryzyko należy rozumieć "niepewność w działaniu, możliwą do przewidzenia za pomocą rachunku prawdopodobieństwa (metoda matematyczna) lub prawdopodobieństwa zdarzeń określonych szacunkowo na podstawie posiadanych informacji, aktualnego stanu wiedzy, doświadczenia i intuicji" (B. Nietyksza, Eksperyment - ryzyko - odpowiedzialność karna, Warszawa 1967, s. 206.). W literaturze z zakresu prawa cywilnego wypracowano główny trzon teorii związanej z ryzykiem szkody. Dorobek ten jest wykorzystywany w procesie stosowania oraz interpretacji przepisów prawa ochrony środowiska, a w szczególności w zakresie przepisów ustawy szkodowej. Istota ryzyka w prawie ochrony środowiska polega na tym, że w procesie gospodarczym podmiotu prowadzącego działalność stwarzającej ryzyko szkody w środowisku istnieje stałe niebezpieczeństwo powstania odchyleń, których efektów nie można przewidzieć za pomocą znanych i dostępnych metod. A. Daniluk i B. Poskrobko wyodrębniają pojęcie ryzyka ekologicznego w postaci ryzyka bezpośredniego i pośredniego. Bezpośrednie ryzyko ekologiczne oznacza prawdopodobieństwo wystąpienia strat w przedsiębiorstwie w związku z awarią systemów ochrony środowiska lub wystąpieniem nadzwyczajnych sytuacji w środowisku. Pośrednie ryzyko ekologiczne jest związane z prawdopodobieństwem wystąpienia takich zdarzeń w funkcjonowaniu przedsiębiorstwa, które nie spowodują w nim bezpośrednich strat, nie zagrożą życiu i zdrowiu pracowników, ale negatywnie wpłyną na stan środowiska przyrodniczego. Podstawą pozwalającą na określenie ryzyka jest ustalenie przyczyn, z powodu których nie zostały osiągnięte cele założone w procesie decyzyjnym (A. Daniluk, B. Poskrobko, Ryzyko ekologiczne w zarządzaniu przedsiębiorstwem, [w:] B. Poskrobko (red.), Przedsiębiorstwo w okresie kształtowania zrównoważonego rozwoju, Białystok 2001, s. 120.). Działalność podmiotu korzystającego ze środowiska może stwarzać ryzyko szkody w środowisku. Według M. Górskiego, ustalenie faktycznego "zakresu podmiotowego obowiązywania ustawy wiąże się przede wszystkim ze sprecyzowaniem terminu «działalność stwarzająca ryzyko szkody», w drugiej zaś kolejności z analizą działań, o których mówi art. 2 ust. 1 pkt 2" (M. Górski, Odpowiedzialność administracyjnoprawna w ochronie środowiska, Warszawa 2008, s. 36.). Zasadniczym celem ustawy szkodowej jest zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ekologicznego poprzez określenie zasad zapobiegania szkodom w środowisku. Bezpieczeństwo na gruncie przepisów tej ustawy ma zapewnić pewność podejmowania ryzyka związanego z wykonywaniem działalności: 1) przez podmiot korzystający ze środowiska stwarzający ryzyko szkody w środowisku; 2) przez podmiot korzystający ze środowiska, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska.

Podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej. Jest to norma o charakterze procesowym, zawarta w akcie regulującym instytucje prawa materialnego, jakim jest powoływana wyżej ustawa. Przepis ten ustanawia generalną zasadę, a mianowicie organ ochrony środowiska ma obowiązek przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jednakże nie oznacza to obowiązku wszczęcia w każdej sytuacji postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do przywołanej normy art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej organ może odmówić wszczęcia tegoż postępowania, o ile zaistnieją przesłanki takiej odmowy. Przepis nie wymienia jednak w tym miejscu podstaw odmowy wszczęcia postępowania, a zatem trzeba ich poszukiwać w zapisach całej ustawy (przykładowo art. 4 i 5). Niewątpliwie przesłanek odmowy prowadzenia postępowania w trybie omawianej ustawy można upatrywać również w powołanym art. 15 ustawy szkodowej, w sytuacji gdy działania zapobiegawcze zostały już podjęte i są skuteczne, a naprawcze uznano za zbędne. Przedmiotowa szkoda w środowisku, jak zarzucił zgłaszający, miała miejsce w okresie obowiązywania ustawy szkodowej. Jest to bowiem zdarzenie mające miejsce po dniu 30 kwietnia 2007 r. Ustawa ta znajduje więc zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem skarżącego, dolina rzeki B. w S. w sąsiedztwie K. stanowiła najważniejsze, udokumentowane miejsce lęgowe dla ptaków wodno-błotnych w S. oraz ważne miejsce dla rozrodu i zimowania płazów. Zdaniem G., obszar ten został trwale zdegradowany. Teren ten według G., jest siedliskiem gatunków podlegających ochronie. Decyzje: Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], zezwolenie na odzysk odpadów (ze zmianami z dnia [...] września 2008 r. oraz z dnia [...] lipca 2009 r. oraz decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] zostały wydane w czasie obowiązywania stanu prawnego przewidującego zakaz niszczenia gatunków chronionych i ich siedlisk oraz dającego możliwość nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska działań zapobiegawczych i naprawczych. Skarżący podnosi także, iż organ II instancji oceniając przedstawioną przez K. ekspertyzę pt. "Wpływ dotychczas prowadzonej rekultywacji terenu 3a i jej kontynuacja na powierzchni 33d opisanej w waloryzacji przyrodniczej miasta S." będącą efektem ustaleń autorów ekspertyzy z przedstawicielami K. oraz firmą E. nie dokonał analizy sposobu rekompensaty strat i nie ustalił czy są one odpowiednie do rozmiaru zniszczeń. W ocenie G., odsunięcie skarp nie ochroni miejsc rozrodu płazów. Skarżący uważa także, że organ II instancji nie poinformował o dokonaniu odłowów gatunków z obszaru objętego pracami rekultywacyjnymi w ramach tzw. czynnej ochrony oraz o prowadzeniu nadzoru przyrodniczego prac inżynieryjnych. Zdaniem G., decyzja derogacyjna RDOŚ w K. znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r., sprostowana postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] wyrażająca zgodę na niszczenie siedliska i ostoi bąka, łabędzia niemego, błotnika stawowego, świergotka polnego, perkoza, kokoszki, żaby jeziorowej, żaby wodnej, żaby moczarowej, ropuchy szarej i ropuchy zielonej została wydana w toku zaawansowanych prac rekultywacyjnych, co w opinii G., wykazuje iż wcześniej prowadzone działania polegające na niszczeniu siedlisk i ostoi tych zwierząt były nielegalne. Towarzystwo zakwestionowało na podstawie własnych ustaleń treść protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem G., stwierdzenie "Na dzień przeprowadzenia oględzin nie stwierdzono niszczenia siedlisk ptaków gatunków chronionych" stoi w sprzeczności z podjęciem prac inżynieryjnych w obrębie siedliska. Według Towarzystwa, sposób prowadzenia działań polegających na rekultywacji doliny rzeki B. narusza cele u.o.p., a w szczególności przepisy odnoszące się do ochrony gatunkowej obejmującej ochronę okazów gatunków oraz ich siedlisk i ostoi. Towarzystwo zwróciło ponadto uwagę na potwierdzone dokumentacją fotograficzną informacje wskazujące, iż w 2012 r. prace inżynieryjne były prowadzone na terenach lęgowych ptaków. W 2012 r. potwierdzona została obecność płazów rozmnażających się w zasypywanym zbiorniku. W opinii G., sposób prowadzenia prac odbiegał od zasad ochrony płazów przy realizacji robót ziemnych, w sąsiedztwie miejsca ich rozrodu. W takich sytuacjach zdaniem skarżącego, obowiązuje zasada nakazująca wygradzanie obszaru prowadzonych prac tak by uniemożliwić płazom dostęp do stref zagrożenia. Towarzystwo nie stwierdziło zastosowania tego rodzaju zabezpieczeń płazów podczas prowadzenia prac rekultywacyjnych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że podczas prac rekultywacyjnych doszło do zasypania licznych rozlewisk powstałych na skutek działalności górniczej K., które decydowały o możliwości utrzymania zróżnicowanych ekosystemów. Skarżący powołuje się na niezależne opracowanie z 2007 r. (dr. Piotr Cempulik i inni, Wrocław-Bytom 2007), z którego wynika, iż cały przedmiotowy obszar jest jednym z ważniejszych miejsc dla ptaków wodnobłotnych w S. i ważnym dla rozrodu i zimowania płazów. Zdaniem autorów tego opracowania, pojawiły się tam struktury przyrodnicze, które stwarzają dogodne warunki dla tych zwierząt. W niniejszej sprawie organ II instancji przyznaje, że przeprowadzone prace miały wpływ negatywny na siedliska gatunków chronionych, a zmiana została spowodowana bezpośrednio przez działalność dotyczącą rekultywacji przedmiotowego terenu prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska.

Zagadnienia te mają zasadnicze znaczenie w sprawie zastosowania normy prawnej określonej w art. 24 ustawy szkodowej. Zdaniem Sadu, w niniejszej sprawie Towarzystwo dokonało w sposób prawidłowy oceny na podstawie kryteriów obiektywnych, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz do wyrządzenia szkody w środowisku. W konstrukcji prawnej regulującej zgłoszenie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku mamy do czynienia z odpowiedzialnością prewencyjną. W tym przypadku sama możliwość zastosowania odpowiedzialności prawnej powinna oddziaływać zapobiegawczo na podmiot korzystający ze środowiska. Szkodę w środowisku można uznać za wysoce prawdopodobną, jeżeli jest typowym skutkiem (efektem) prowadzonego działania, biorąc pod uwagę wszystkie cechy tegoż działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku. Kryterium wyboru w sytuacji ryzyka szkody w środowisku stanowi prawdopodobieństwo jej powstania. Wysokie prawdopodobieństwo szkody w środowisku powinno być podstawą do stosowania instytucji prawnej określonej w art. 24 ustawy szkodowej.

Organ ochrony środowiska przed odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 powinien rozważyć potrzebę podjęcia działań zapobiegawczych, które zapewnią najwyższy poziom ochrony środowiska.

Zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku jest jednym z instrumentów zasady prewencji i oraz zasady przezorności. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być zatem oceniana w kontekście ewentualnego naruszenia przez podmiot korzystający ze środowiska jednej z tych zasad. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako: p.o.ś.) "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze". (art. 6 ust. 2 p.o.ś).

Środki prewencyjne w rozumieniu działań zapobiegających powstaniu szkody w przeciwieństwie do środków represyjnych mają w prawie ochrony środowiska duże zastosowanie. Podstawowym założeniem wynikającym z ustawy szkodowej jest istnienie obiektywnych warunków i możliwości pozwalających na stopniowe ograniczenie, a w niektórych przypadkach nawet wyeliminowanie szkód w środowisku. Zapobieganie szkodom w środowisku stanowi długofalowy proces, którym rządzą przywołane wyżej zasady ogólne prawa ochrony środowiska i występują w nim dające się uchwycić prawidłowości wynikające z treści tych zasad. Konieczne jest likwidowanie źródeł i przyczyn powstawania szkód w środowisku w sposób systematyczny i kompleksowy możliwie najbliżej miejsca ich powstawania. Do realizacji zasady prewencji niezbędne jest wreszcie współdziałanie organów ochrony środowiska z organizacjami ekologicznymi. Założenia te odzwierciedla treść art. 24 ustawy szkodowej. Prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych technologii i niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska i wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Stosowanie zasady prewencji uzupełnia zasada przezorności, zgodnie z którą dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona. Zasada przezorności wymaga od podmiotu korzystającego ze środowiska w większym stopniu postępowania przewidującego na przyszłość, niż w przypadku zasady prewencji. Działania wynikające z zasady przezorności muszą być ponadto ukierunkowane na długookresowe przewidywanie następstw szkód środowiskowych mogących pojawić się w przyszłości. W odniesieniu środowiska dużo łatwiej jest zapobiegać szkodom niż przywracać do stanu pierwotnego jego zniszczone składniki.

Z powyższych powodów organ ochrony środowiska badając przesłanki odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej powinien uwzględnić treść zasad: prewencji i przezorności jako wiodących podstaw wykładni celowościowej tego przepisu oraz zasady zanieczyszczający płaci jako podstawy odpowiedzialności finansowej podmiotu korzystającego ze środowiska.

Zgłoszenie G. zawiera opis bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. W ocenie Sądu, skarżący wykazał na podstawie jakich przesłanek stwierdza, że doszło do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. Towarzystwo wskazało także, jaki podmiot korzystający ze środowiska jest odpowiedzialny za powstanie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku. W literaturze przyjmuje się, że takie ukształtowanie zagadnienia zgłoszenia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku prowadzi do wniosku, że prawodawca, w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 24 ustawy szkodowej, wzmacnia zasadę kontradyktoryjności, kosztem zasady oficjalności (B. Rakoczy, Zarys metodyki organu ochrony środowiska w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, Poznań 2010, s. 52).

W ocenie Sądu, skarżący udokumentował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku oraz szkodę w środowisku. Potwierdza to przedstawiona dokumentacja fotograficzna, oraz niezależne opracowania naukowe na które powołuje się G. W ramach swoich obowiązków organ powinien zweryfikować i uzupełnić materiał dowodowy przedstawiony przez dokonującego zgłoszenia. Po zgłoszeniu o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku inicjatywa dowodowa przechodzi na organ. W przedmiotowym postępowaniu ma to istotne znaczenie z uwagi na to, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy szkodowej na organie ochrony środowiska spoczywa główny ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności, od zaistnienia których ustawodawca uzależnia pociągnięcie określonego podmiotu do odpowiedzialności administracyjnej. Zgodnie z art. 1 ustawy szkodowej określa ona zasady odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku, a więc odpowiedzialności zarówno zapobiegawczej, jak i kompensacyjnej. Jest to odpowiedzialność przede wszystkim o charakterze administracyjnym, oparta na ustawowym ustaleniu zobowiązań adresowanych do określonych podmiotów, których egzekwowanie ma się odbywać poprzez stosowanie, przez upoważnione organy administracji, wskazanych instrumentów o charakterze głównie administracyjnoprawnym. Podstawowe założenia konstrukcji obowiązków określonych ustawą szkodową wynikają bezpośrednio z tego aktu, ich adresaci mają je realizować na podstawie ustawowego obowiązku ochrony środowiska, nadzór nad wykonaniem tych obowiązku sprawują organy administracji wyposażone w instrumenty oddziaływania władczego (zob. M. Górski, Odpowiedzialność administracyjna w ochronie środowiska, Warszawa 2008 s. 25).

W niniejszej sprawie likwidacja zbiorników wodnych, będących miejscem rozrodu płazów stanowi mierzalną szkodę w środowisku i prowadzi co najmniej do zmniejszenia ich liczebności, jak wywiodło Towarzystwo i dowiodło powstania szkody, określając ją jako mierzalną. Nie można zatem zgodzić się z organem, że bez wyjaśnienia tej kwestii w sposób dogłębny, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej.

W innym postępowaniu, na które powołał się skarżący podczas rozprawy w dniu 10 czerwca 2014 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, RDOŚ wyraził pogląd według, którego "Oceniając perspektywy zachowania gatunku, rozumiane jako prognoza stanu populacji gatunku i stanu jego siedliska w perspektywie 10-15 lat, z uwzględnieniem wszelkich aktualnych oddziaływań przewidywanych zagrożeń, zgodnie z przywołaną metodyką, należy wziąć pod uwagę tylko siedlisko gatunku- szanse utrzymania się zbiornika, możliwość pogorszenia się warunków zbiorniku i jego otoczeniu, obecność innych zbiorników zasięgu na jaki może dany gatunek się przemieszczać.[...]. Głównym parametrem branym pod uwagę przy ocenie stanu ochrony płazów, w tym ropuchy szarej jest charakterystyka zbiorników wodnych mogących stanowić miejsca rozrodu i hibernacji tej grupy zwierząt. Przy ocenie stanu ochrony nie określa się natomiast liczebności populacji". Podkreślenia wymaga, że stanowisko RDOŚ w K. wyrażone w niniejszej sprawie jest odmienne. Zdaniem Sądu, organ powinien wnikliwie ocenić stan ochrony płazów z punktu widzenia likwidacji zbiorników wodnych mogących stanowić miejsca ich rozrodu. Jest to ważny element oceny przesłanek wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów. Ustalenia faktyczne organu w tym zakresie należy uznać za niewyczerpujące.

Organ powinien ponadto wyjaśnić wpływ zniszczenia trzcinowisk na liczebność lokalnych populacji ptaków, z uwzględnieniem wpływu likwidacji trzcinowisk, jako miejsca gniazdowania gatunków ptaków stanowiących bazę pokarmową gatunków drapieżnych. Kwestie dotyczące wpływu zniszczenia nie były, jak już wskazano, przedmiotem dogłębnych rozważań organu odwoławczego, a ich wyjaśnienie pozwoli na ocenę prawidłowości odmownego postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu, uzupełnienie ustaleń w tym zakresie może zostać dokonane przez GDOŚ, w oparciu o art. 136 k.p.a. Wyjaśnienia będzie w szczególności wymagało, czy istniały rozwiązania alternatywne w stosunku do konieczności zasypania przedmiotowej niecki. Organ powinien także dokonać porównania walorów przyrodniczych siedliska zniszczonego z potencjalnymi walorami siedliska jakie powstanie po zrealizowaniu prac rekultywacyjnych.

Wyjaśnienia wymaga także przyczyna wydania decyzji derogacyjnej w toku zaawansowanych prac rekultywacyjnych. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem GDOŚ, według którego "przepisy ustawy szkodowej są przepisami suwerennymi i stanowiącymi swoistą całość, dlatego nie można rozstrzygnięć wydawanych w tym trybie oceniać pod względem zgodności z ustawą o ochronie przyrody". Sąd stwierdza, iż wykładnia przepisów ustawy szkodowej musi uwzględniać treść innych aktów prawnych należących do systemu prawa ochrony środowiska, a w szczególności takich aktów prawnych jak: u.o.p. i p.o.ś. Ustawa szkodowa obok ustawy p.o.ś. oraz u.u.i.ś. tworzą tzw. część ogólną systemu prawa ochrony środowiska. Nie ma żadnych powodów, aby regulację tę traktować jako swoistą i samodzielną całość w oderwaniu od innych aktów prawnych chroniących środowisko. Zdaniem Sądu, kwestia prowadzenia działań przez podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania decyzji derogacyjnej w trybie art. 56 u.o.p. ma bezpośredni wpływ na orzekanie o odpowiedzialności administracyjnej podmiotu korzystającego ze środowiska na podstawie ustawy szkodowej. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 poszerza podmiotowy zakres odpowiedzialności poza zakres "działalności stwarzającej ryzyko szkody" uznając, że podmiot korzystający ze środowiska odpowiada za zagrożenie lub szkodę spowodowane także działalnością inną niż stwarzająca ryzyko szkody (czyli wskazaną w art. 3 ust. 1 i 2), ale tylko w odniesieniu do szkód wyrządzonych w odniesieniu do chronionych gatunków lub siedlisk przyrodniczych i pod warunkiem, że zagrożenie lub szkoda powstały z winy danego podmiotu. Organ powinien ustalić czy przed wydaniem decyzji derogacyjnej z winy podmiotu korzystającego ze środowiska wystąpiła szkoda wyrządzona w odniesieniu do chronionych gatunków lub siedlisk przyrodniczych.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odniesie się do wszystkich aspektów sprawy, w tym treści dokumentów, decyzji i innych aktów prawnych, których wydanie poprzedzało realizację inwestycji prowadzonej przez K. i w razie potrzeby dokona ustaleń dowodowych, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania. W szczególności obowiązkiem organu będzie rozpatrzenie materiału dowodowego w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności, a następnie rozważenie czy istnieją w niniejszej sprawie przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie ze zgłoszeniem G.

Wobec podniesionych argumentów i braku wyjaśnienia, czy w tej konkretnej sprawie istotnie zachodziła konieczność zastosowania art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, i czy prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i sformułowanie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, do których organ winien zastosować się po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - Sąd orzekł jak w sentencji.