Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 677/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1502
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. N. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania przebiegu granicy portu morskiego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżący R. N., powołując się na art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej we z dnia 31 sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie opinii dotyczącej przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony morza i lądu.

W skardze zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na oparciu zaskarżonej uchwały na danych niezgodnych z ewidencją gruntów i budynków oraz na niewłaściwie sporządzonej mapie geodezyjnej i w konsekwencji tego rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na nieprawidłowym określeniu granicy portu morskiego we W. od strony lądu, a także rażące naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 140 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na naruszeniu prawa własności i użytkowania wieczystego skarżącego w ten sposób, że zaskarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z nieruchomości i czerpaniu z niej korzyści przez skarżącego, przez ustalenie, iż działka nr [...] jest położona na obszarze portu morskiego we W..

W oparciu o te zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę wyjaśnił zachowanie wymogów zaskarżenia uchwały (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), swój interes prawny, podniesione zarzuty, przedmiotową dopuszczalność skargi i skutki prawne zaskarżonej uchwały.

Wyjaśniając zachowanie wymogów zaskarżenia uchwały wskazał, że Radę Miejską wezwał do usunięcia naruszenia prawa pismem z 23 czerwca 2010 r. w dniu 25 czerwca 2010 r. (w oryginale oczywista pomyłka i dzień 25 lipca 2010 r.) oraz że odpowiedź na nie otrzymał 2 lipca 2010 r.

Uzasadniając swój interes prawny skarżący, odwołując się do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził, że "legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie". Przytoczył też tezy z orzecznictwa i doktryny prawa podając, że "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących", że "jeżeli odwoływać się do tradycyjnego rozumienia terminu gravamen (wymaganie interesu prawnego w skarżeniu aktu) to należałoby stwierdzić, że chodzi o subiektywne, ale uzasadnione przekonanie skarżącego, że dane ustalenia naruszają jego prawa", że "interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to interes chroniony przepisami prawa. Naruszenie tego interesu oznacza zatem taką sytuację, w której dany podmiot na skutek podjęcia przez organ gminy uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej, nie może realizować przysługujących mu praw (wynikających z określonych przepisów prawa terytorialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony" oraz że uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę ma nie tylko mieszkaniec tej gminy, której organ podjął kwestionowaną uchwałę lub wydał zarządzenie, ale każdy czyj interes prawny został naruszony aktem organu gminy.

Dalej twierdził, że zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienie (prawo podmiotowe), gdyż "istnieje (...) niewątpliwy związek między jego indywidualną sytuacją prawną - sferą praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, procesowego i Konstytucji - a przedmiotową uchwałą". Wskazał, że "należy mieć przy tym na uwadze, że każde ograniczenie prawa daje obywatelowi możliwość ochrony naruszonego jego interesu prawnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym".

Następnie przenosząc powołane judykaty oraz głos doktryny w realia sprawy, w celu wykazania naruszenia swego interesu prawnego, skarżący za konieczne uznał wskazanie następujących okoliczności:

Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym gruntu - działki nr [...], położonej we W., objętej księgą wieczystą KW [...] Sądu Rejonowego Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz współwłaścicielem budynków i urządzeń posadowionych na tejże nieruchomości - w 2/10 częściach,

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska zaopiniowała pozytywnie przebieg granicy portu morskiego we W. od strony morza i lądu. Załącznikiem nr 1 do tej uchwały była kserokopia mapy własnościowej z 26 stycznia 2002 r. Miasta W., wykonana w skali 1:2000 przez Zespół Zabezpieczenia Geodezyjnego Urzędu Morskiego. Nie wskazano natomiast jako załącznika współrzędnych geograficznych poszczególnych punktów granicznych portu morskiego we W. od strony lądu. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały powołano art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1991 roku o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Rada Miejska podjęła zaskarżoną uchwałę w odpowiedzi na wniosek Ministra Infrastruktury z dnia 30 grudnia 2004 r., w którym zwrócono się do Rady z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony lądu, z załącznikiem - mapą w skali 1:2000, z naniesionym przebiegiem granicy portu.

Z treści tego wniosku wynikało, iż przebieg granicy portu morskiego we W. od strony lądu miał być zaopiniowany w oparciu o mapę w skali 1:2000 z naniesionym przebiegiem granicy portu.

Z projektu rozporządzenia co do przebiegu granicy lądowej - w punktach od 2 do 5 wynikało, że granice te zostały wyznaczone jako punkt przecięcia się granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], a następnie granicy działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...].

Zgodnie z projektem, który nosi datę 20 grudnia 2004 r., nie było jednak możliwe wyznaczenie przebiegu granicy w punktach 2, 3, 4 z uwagi na fakt, iż działki geodezyjne o nr nr [...], [...], [...] i [...] zostały połączone w jedną działkę o nr [...], co zostało uwidocznione w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w dniu 17 czerwca 2004 r.

O zmianie granic ewidencyjnych działek został także zawiadomiony Sąd Rejonowy - Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych przez Starostwo Powiatowe w dniu 17 czerwca 2004 r.

Zdaniem skarżącego scalenie wskazanych działek skutkowało powstaniem nowej działki o nr [...] która wobec niezgodnego z prawem działania Rady niezasadnie znalazła się w granicach portu, co oznacza, że z chwilą ujawnienia w ewidencji gruntów tejże działki, niedopuszczalne prawnie było powoływanie się na granice istniejących do tej pory działek, które uległy scaleniu. Skarżący nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem Rady, że "działki wymienione przez skarżącego były i są położone w granicach portu w ten sposób, że nie dotykają bezpośrednio granicy portu i zmiany w zakresie ich scalania czy też innych czynności nie miały i nie będą miały wpływu na ustalenia co do przebiegu granicy portu". W jego ocenie taki pogląd Rady potwierdza jedynie brak oparcia zaskarżonej uchwały na aktualnym stanie prawnym nieruchomości. Jak stwierdził "rzut oka na wyrys z mapy ewidencyjnej załączonej do wyciągu z wykazu zmian gruntowych pozwala dostrzec, że działka nr [...] (po scaleniu) - wbrew zapewnieniom Rady - usytuowana jest właśnie na granicy portu". A zatem, jak dalej wywodził, "sytuacja prawna skarżącego jako współużytkownika wieczystego ww. działki gruntu i współwłaściciela budynków i urządzeń posadowionych na tejże działce została zaskarżoną uchwałą zmieniona na jego niekorzyść".

Uzupełniając uzasadnienie skargi w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, na rozprawie w dniu 19 października 2010 r. skarżący podniósł, że przed Sądem Rejonowym toczy się przeciwko niemu oraz pozostałym współużytkownikom wieczystym działki nr [...] postępowanie z powództwa Skarbu Państwa o uznanie umowy nabycia tego prawa z 29 grudnia 2008 r. za nieważną z tego powodu, że dotyczyła ona nieruchomości znajdującej się na terenie portu morskiego we W. i została zawarta bez zgody odpowiednich władz.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym skarżący, powołując się na treść art. 21 ust. 1 Prawa geologicznego i kartograficznego stwierdził, że połączenie działek nr nr [...], [...], [...] i [...] w jedną działkę o nr [...] skutkowało powstaniem nowego stanu prawnego nieruchomości. Na uzasadnienie tej tezy odwołał się do wypowiedzi doktryny prawa, dotyczących art. 104 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i uregulowanej w tej ustawie instytucji scalania i podziału nieruchomości.

Odnosząc to do realiów sprawy wskazał, że Rada Miejska nie uwzględniła danych zawartych w ewidencji gruntów, powołując się w zaskarżonej uchwale bez podstawy prawnej na granice uprzednio istniejących działek, które de facto już wówczas stanowiły jedną działkę nr [...], przy czym zaznaczył, że tak było zarówno w chwili sporządzania projektu rozporządzenia przez Ministra Infrastruktury (20 grudnia 2004 r.), w dacie kierowania przez Ministra Infrastruktury wniosku do Rady Miejskiej o wyrażenie opinii co do przebiegu granicy lądowej portu morskiego we W. (30 grudnia 2004 r.), jak i w dacie podejmowania uchwały przez Radę Miejską (31 sierpnia 2005 r.). Zwrócił też uwagę, że punkty graniczne zostały najpierw wyznaczone poprzez odniesienie się do granicznych punktów geodezyjnych, a dopiero potem zostały ustalone ich współrzędne geograficzne, co sprawiło, że współrzędne geograficzne, jako wtórny element ustalenia przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony lądu nie mają charakteru samoistnego, lecz są jedynie odzwierciedleniem położenia w inny sposób wyznaczonych granic lądowych portu morskiego we W. Zdaniem skarżącego wobec braku możliwości wyznaczenia punktów granicznych określających przebieg granicy portu morskiego we W. od strony lądu, nie było możliwe ustalenie współrzędnych geograficznych tych punktów. Stwierdził, że opisanych uchybień nie dostrzeżono w Ministerstwie Infrastruktury, ani na etapie sporządzania projektu rozporządzenia, ani też w chwili kierowania wniosku o zaopiniowanie przebiegu granic przez Radę Miejską, jak również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W efekcie tego Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę, przy wyznaczaniu granic portu morskiego we W. od strony lądu posłużyła się nie istniejącym prawnie podziałem geodezyjnym na działki, czego konsekwencją jest brak możliwości wyznaczenia przebiegu granicy portu od strony lądu w punktach 2, 3, 4, 5.

Na potwierdzenie trafności tego wniosku skarżący odwołał się do opinii z zakresu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, określającej standardy sporządzania map geodezyjnych, stanowiących podstawę działań prawnych sporządzoną przez geodetę mgr inż. L. J..

Dalej skarżący stwierdził, że "oczywistym jest zatem, że konsekwencją niewłaściwego zastosowania przepisu art. 19 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tak w oryginale, zapewne chodzi o art. 21 ust. 1) jest podjęcie przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały z rażącym naruszeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w przepisie (...) art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 roku o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym".

Skarżący wskazał też, że jego zdaniem Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 czerwca 2010 r. - odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - przyznała, że podjęła zaskarżoną uchwałę niezgodnie z prawem, gdyż stwierdziła, że "przy podejmowaniu uchwały poprzez pozytywne zaopiniowanie granic portu opierała się na przesłanych z Ministerstwa Infrastruktury dokumentach w tym mapach i w tym zakresie posiłkowała się również zapisami ksiąg wieczystych".

Ponadto zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest niewykonalna, gdyż nie można określić przebiegu granicy portu morskiego we W. od strony lądu w punktach 2, 3, 4 i 5. Skarżący podkreślił przy tym, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały nie istniały prawnie działki pozwalające wyznaczyć te punkty graniczne. Uzasadniając wagę tego uchybienia skarżący odwołał się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sprawach U 3/00 i U 1/01, które dotyczyły rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie określenia granic gmin oraz, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 26/97 skonstatował, że niewykonalność zaskarżonej uchwały musi prowadzić do jej eliminacji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 140 k.c., art. 233 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący podkreślił, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej z dnia 6 lipca 2007 r. w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, lądu i redy, wydane na podstawie ustawy z dnia 18 kwietnia 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej po zasięgnięciu opinii Rady Miejskiej, kształtuje granice, w których właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości może z wyłączeniem innych osób korzystać z nieruchomości zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Nie oznacza to jednak, jak dalej wskazał, że każde ustalenie granic portu może ingerować w prawo własności, bądź użytkowania wieczystego w sposób stanowiący ich naruszenie. Zdaniem skarżącego trzeba bowiem mieć na względzie, że tak prawo własności, jak inne prawa majątkowe znajdują się pod ochroną Konstytucji, co oznacza szczególną rangę tych praw, jako podstawowych praw obywatelskich. Dalej skarżący stwierdził, że w orzecznictwie oraz we współczesnym piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użytkowanie wieczyste jest prawem sui generis usytuowanym między prawem własności a prawami rzeczowymi ograniczonymi oraz że jest ono bliższe własności niż prawom rzeczowym ograniczonym. Tym poprzedziwszy, stwierdził, że do prawa użytkowania wieczystego analogicznie stosuje się przepisy o treści wykonywaniu własności oraz o ochronie własności.

Następnie zauważył, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie dopełniła obowiązku uwzględnienia stanu prawnego gruntów, stanowiących podstawę wyznaczenia granic portu we W., przy czym wskazał, że obowiązek ten oznacza powinność liczenia się i respektowania istniejących stosunków własnościowych. Powołał się przy tym na orzeczenie NSA w sprawie IV SA 956/92, w którym stwierdzono, że "pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej - co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela - jest faktycznie odjęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia, zastosowanym wbrew konstytucyjnej zasadzie, że wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie za słusznym odszkodowaniem".

Dalej skarżący odwołał się do art. 21 i art. 64 Konstytucji RP stwierdzając, że zaskarżona uchwała godzi w istotę prawa własności oraz użytkowania wieczystego, pozbawiając go de facto możliwości swobodnego (w granicach prawa) dysponowania jego nieruchomością.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała narusza również wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej, gdyż, jak to wyjaśnił, "nie jest (...) dopuszczalna sytuacja, w której właściciel bądź użytkownik wieczysty gruntu, wskutek naruszających prawo działań organów administracji publicznej pozbawiony zostaje możliwości korzystania z przysługującego mu prawa podmiotowego". Stwierdził, że został pozbawiony ochrony swego prawa własności i użytkowania wieczystego oraz że nie może korzystać swobodnie z działki gruntu, chociaż ma prawo do jej użytkowania i pobierania pożytków. Zarzucił też, że jego prawo "do użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości okazało się czysto iluzoryczne wobec bezprawnych działań Rady Miejskiej". Tym samym, jak wywodził, skoro podejmując zaskarżoną uchwałę organ nie dopełnił należycie obowiązku przysługującego mu władztwa opiniodawczego, to narusza ona przepisy art. 140 i art. 233 k.c., a także przepisy art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W końcu odwołał się do wyroku WSA w Krakowie, w którym stwierdzono, że "właściciel działki jest legitymowany do zaskarżenia - w oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją działką".

Uzasadniając przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej skarżący polemizował ze stwierdzeniem Rady Miejskiej zawartym w uchwale z 30 lipca 2010 r., stanowiącej odpowiedź na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy stosunków własnościowych gminy. Wskazał też, że w orzecznictwie i doktrynie prawa optuje się za szerokim rozumieniem pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej". Nadto podniósł, że zaskarżona uchwała nie stanowi oświadczenia woli w sferze stosunków majątkowych gminy, nie obejmuje upoważnienia do złożenia takiego oświadczenia przez właściwy podmiot i nie może zostać objęta kognicją sądu powszechnego, albowiem nie odnosi się do jakiegokolwiek - istniejącego lub kreowanego - stosunku prawnego.

Omawiając w uzasadnieniu skargi skutki prawne zaskarżonej uchwały wskazano jako istotne, że skutkiem podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały było wydanie w dniu 6 lipca 2007 r. przez Ministra Gospodarki Morskiej rozporządzenia w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, redy i lądu, na podstawie przepisu art. 45 ust 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej. Dalej zakwestionowano twierdzenie Rady Miasta, że gmina podejmując zaskarżoną uchwałę nie ma wpływu na działanie organów administracji państwowej i dopiero wydanie rozporządzenia w sprawie granic portu rodzi skutki prawne związane z powstaniem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Następnie odwołując się do zasad techniki prawodawczej, w szczególności dotyczących współuczestniczenia przy wydawaniu rozporządzenia, skarżący stwierdził, że "przysługujące gminie władztwo opiniodawcze polega na współtworzeniu aktu normatywnego i musi być skutecznie zrealizowane, aby w myśl przepisu art. 45 ust 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej przedmiotowe rozporządzenie doszło do skutku". Zdaniem skarżącego "nieznajomość (...) powołanych zasad techniki prawodawczej prowadzi Radę Miejską do nieuprawnionego wniosku, że zaskarżona uchwała nie tworzyła nowego stanu prawnego czy też faktycznego, a jedynie w formie opinii pozytywnie akceptowała wniosek Ministra co do proponowanych granic portu od strony lądu i nie powodowała żadnych skutków prawnych".

Reasumując skarżący stwierdził, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z naruszeniem przez gminę porządku prawnego, polegającym na wadliwym procedowaniu, które doprowadziło do naruszenia przysługujących jemu praw.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono twierdzeniem, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy stosunków własnościowych gminy. Podniesiono, że wyraża ona zdanie gminy w zakresie objęcia danego terenu granicami portu morskiego i dopiero wydanie rozporządzenia w sprawie granic portu rodzi skutki prawne związane z powstaniem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności właścicieli nieruchomości położonych w granicach portu.

Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podano, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż podjęta uchwała jako opinia gminy w sprawie proponowanego przebiegu granicy sama w sobie nie powoduje żadnych skutków prawnych. Wskazano, że opinia rady gminy w rozumieniu art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej jest wykonaniem obowiązku konsultacji organów administracji państwowej z organami samorządu w zakresie tworzonego prawa. Zauważono też, że twierdzenie skargi, iż "co do przebiegu granicy lądowej w punktach od 2 do 4 granice te zostały wyznaczone jako punkty przecięcia się granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] a następnie granicy działki ewidencyjnej [...] i [...], [...], [...], [...]" jest w sprzeczności z materiałem dowodowym posiadanym przez Radę, gdyż tylko działka nr [...], będąca częścią działki po scaleniu nr [...] jest punktem, do którego odnoszą się wskazania położenia granic portu zwarte tak we wniosku jak i następnie w rozporządzeniu. Wskazano, że działki wymienione przez skarżącego były i są położone w granicach portu w ten sposób, iż nie dotykają bezpośrednio granicy portu i zmiany w zakresie ich scalania czy też innych czynności nie miały i nie będą miały wpływu na ustalenie przebiegu granicy portu. Tym samym, jak stwierdzono, skarżący nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi, gdyż ewentualne ograniczenia jego prawa własności wynikają z aktów prawnych wydawanych przez organy władzy państwowej, które to organy władzy państwowej egzekwują wprowadzone ograniczenia. W związku z tym, jak wskazano, gmina nie ma wpływu na działanie organów administracji państwowej, która w granicach obowiązującego stanu prawnego tworzy i egzekwuje stanowione prawo. Skarżący zaś w stosunku do organów władzy państwowej winien podnosić zarzuty i roszczenia na zasadach przewidzianych w Konstytucji RP.

Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił następujące istotne okoliczności.

Minister Infrastruktury pismem z 30 grudnia 2004 r. zwrócił się do Rady Miejskiej o zaopiniowanie projektu rozporządzenia w sprawie określenia granic portu morskiego we W. od strony lądu, załączając do pisma projekt rozporządzenia z 20 grudnia 2004 r. oraz mapę z zaznaczonym przebiegiem tych granic. W projekcie rozporządzenia granice zostały określone poprzez nawiązanie do charakterystycznych elementów terenu i danych z ewidencji gruntów (§ 1) oraz poprzez podanie współrzędnych geograficznych punktów załamania granicy (§ 2). Sposób określenia przebiegu granicy w istotnym dla sprawy zakresie był następujący:

"Poczynając od punktu nr 1, położonego przy wschodnim krańcu zewnętrznej krawędzi małego łuku główki głównego falochronu portu, granica portu biegnie w stronę północno zachodnią wzdłuż odmorskiej krawędzi falochronu i jego narzutu, dochodzi do linii brzegowej i wzdłuż tej linii po północnych granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3 dochodzi do punku nr 2, stanowiącego punkt przecięcia linii brzegowej z zachodnią granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3.

Od punktu nr 2 granica portu biegnie linią prostą w kierunku południowym do punktu nr 3, stanowiącego punkt przecięcia przedłużenia północnej granicy działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3 z zachodnią krawędzią drogi dojazdowej. Dalej granica portu biegnie na południe tą krawędzią i wschodnim skrajem lasu do punktu nr 4, leżącego na przecięciu zachodniej krawędzi drogi dojazdowej z południową granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3.

Z punktu nr 4 granica portu skręca w kierunku północno zachodnim wzdłuż północnej granicy działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3 do punktu nr 5 położonego w północno zachodnim narożniku działki ewidencyjnej nr [...].

W punkcie nr 5 granica portu skręca w kierunku południowo zachodnim i biegnie wzdłuż zachodniej granicy działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3 oraz wschodnią granicą działek ewidencyjnych nr [...], [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3, działek ewidencyjnych nr [...], [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3, dochodząc do punktu nr 6".

Pismem z 13 lipca 2005 r. Minister Infrastruktury, za pośrednictwem Urzędu Morskiego, przesłał Radzie Miejskiej do zaopiniowania projekt rozporządzenia w sprawie granic portu morskiego we W. z 4 lipca 2005 r. W tym projekcie sposób określenia przebiegu granicy w istotnym dla sprawy zakresie był taki jak w poprzednim.

Rada Miejska w dniu 31 sierpnia 2005 r. podjęła zaskarżoną uchwałę, w której, powołując się na art. 45 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zaopiniowała pozytywnie przebieg granicy portu morskiego we W. od strony morza i lądu zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, będącym załącznikiem do uchwały, z trzema uwagami, które dotyczyły tego aby południową granicę portu wzdłuż ulicy H. poprowadzić przez punkty 6a, 6b i 6c, aby południową granicę portu wzdłuż ulicy W. poprowadzić przez punkty 8a i 9a oraz aby południową granicę portu przy ulicy P. poprowadzić przez punkty 12a i 13a. Załącznikiem do uchwały była mapa załączona do wniosku Ministra Infrastruktury o zaopiniowanie przebiegu granic portu, na której zaznaczono opiniowane granice z uwzględnieniem uwag zawartych w opinii.

W dniu 6 lipca 2007 r. Minister Gospodarki Morskiej wydał rozporządzenie w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, redy i lądu (Dz.U. nr 134, poz. 942), w którym w istotnym dla sprawy zakresie granica została określona następująco:

"Poczynając od punktu nr 1, stanowiącego najdalej wysunięty punkt zewnętrznej krawędzi łuku główki skrzyni F. P., stanowiącej prawą główkę wejściową do portu, granica portu biegnie w stronę północno-zachodnią wzdłuż odmorskiej krawędzi falochronu, tworzącego linię brzegową, dochodzi do linii brzegowej, tworzącej północne granice działek ewidencyjnych: nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3, i biegnie wzdłuż tych linii, dochodzi do punktu nr 2, stanowiącego punkt przecięcia linii brzegowej z zachodnią granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3.

Od punktu nr 2 granica portu biegnie linią prostą w kierunku południowym do punktu nr 3, położonego na zachodniej krawędzi drogi dojazdowej w punkcie przecięcia z przedłużeniem północnej granicy działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3.

Dalej granica portu biegnie na południe do punktu nr 4, leżącego na przecięciu zachodniej krawędzi drogi dojazdowej z południową granicą działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3.

Z punktu nr 4 granica portu skręca w kierunku północno-zachodnim wzdłuż północnej granicy działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3 do punktu nr 5, położonego w północno-zachodnim narożniku działki ewidencyjnej nr [...].

W punkcie nr 5 granica portu skręca w kierunku południowo-zachodnim i biegnie wzdłuż zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr 3, dochodząc do punktu nr 6, położonego w południowo-zachodnim narożniku tej działki ewidencyjnej".

Działki nr nr [...], [...], [...] i [...] w całości połączono w jedną działkę nr [...] przed 17 czerwca 2004 r., co w tym czasie zostało ujawnione w ewidencji gruntów. Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym tej działki i współwłaścicielem znajdujących się na niej budynków w 2/10 części na podstawie umowy z 29 grudnia 2008 r.

Rozpoznając w tych okolicznościach skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Warunek dopuszczalności skargi, polegający na uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, został w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z niekwestionowanych przez organ administracji twierdzeń skarżącego, zachowany.

Skarga dotyczy też uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z sugestią skarżącego, że pojęcie "administracji publicznej" należy interpretować szeroko. Między innymi należy uwzględniać, że zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z reguły zatem działanie samorządu terytorialnego, a więc jego organów (stosownie do art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych), będzie miało charakter publiczny. Można zatem przyjąć domniemanie, że akty organów jednostki samorządu terytorialnego dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej.

Poza tymi ogólnymi uwagami należy uwzględnić prawny sens zaskarżonej uchwały. Otóż, jak wynika z art. 44 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. nr 153 z 2003 r., poz. 1502 ze zm.), podejmując uchwałę w sprawie opinii o przebiegu granicy portu morskiego od strony lądu rada gminy bierze udział w ustalaniu zakresu właściwości miejscowej organów administracji morskiej. Organy te działają bowiem m.in. w portach morskich. Inaczej mówiąc, rada gminy poprzez uprawnienie do wyrażenia opinii o przebiegu granicy portu morskiego od strony lądu, ma wpływ na ustalenie zakresu właściwości miejscowej organów administracji morskiej. Już to wystarczy do stwierdzenia, że uchwała w sprawie opinii o przebiegu granicy portu morskiego od strony lądu, jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto warto wskazać na inną prawną okoliczność, która skądinąd z punktu widzenia skarżącego ma w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, mianowicie wynikające z ustawy z 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz.U. nr 33 z 2010 r., poz. 179) liczne ograniczenia dotyczące gospodarowania nieruchomościami w portach morskich; ograniczenia ustanowione w interesie publicznym, dla stosowania których ustalenie granic portu morskiego ma istotne znaczenie. Z tego też wynika, że opinia rady gminy w sprawie granicy portu morskiego od strony lądu ma charakter sprawy publicznej.

W końcu zauważyć należy, że stanowisko Rady Miejskiej, według którego zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy stosunków własnościowych gminy nie jest zasadne. Nic nie wskazuje na to, że rada gminy otrzymała kompetencję opiniowania granicy portu morskiego od strony lądu ze względu na to, że gmina jest właścicielem gruntów leżących w jego granicach. Jak wynika z powołanej już ustawy o portach i przystaniach morskich, w szczególności jej art. 23, gmina nie musi być wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych leżących w granicach portu morskiego. Wskazuje to, że opinię w sprawie granicy portu morskiego od strony lądu organ gminy podejmuje z uwagi na powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, w tym związanych z administrowaniem portami morskimi, na określonym terenie, a nie po to, aby mogła chronić swój indywidualny interes.

Przystępując do omówienia kolejnego warunku wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – naruszenia zaskarżonym aktem interesu prawnego lub uprawnienia – należy zwrócić uwagę na różnicę pomiędzy sformułowaniem tego przepisu a sformułowaniem innych przepisów regulujących legitymację proceduralną w nawiązaniu do interesu prawnego lub uprawnienia. Chodzi o to, że w odróżnieniu od na przykład art. 28 k.p.a. lub art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ten, którego interes lub uprawnienie zostały naruszone, a nie ten kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) lub ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Dostrzeżona różnica świadczy, że legitymacja do zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w większym stopniu ograniczona. Nie wystarczy wykazać związku pomiędzy taką uchwałą a interesem prawnym lub uprawnieniem, lecz należy wskazać na skutki, wynikające z tej uchwały dla interesu prawnego lub uprawnienia, dające się zakwalifikować jako naruszenie. Inaczej mówiąc, aby skarżący był legitymowany w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego, uchwała ta powinna wpływać na jego sferę prawną poprzez jej zmianę, polegającą czy to na odjęciu uprawnień, czy to na dodaniu obowiązków.

Takiego znaczenia nie sposób przypisać zaskarżonej uchwale w odniesieniu do interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które wiąże on z przysługującym mu prawem użytkowania wieczystego gruntu i prawem własności budynków położonych w granicach portu morskiego we W.

Z uwagi na ograniczenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego i prawa własności (gospodarowania nieruchomościami), wynikającymi z ustawy o portach i przystaniach morskich (rozdział 2 tej ustawy) oraz z ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (np. art. 42 ust. 2 pkt 10 tej ustawy) objęcie nieruchomości granicami portu morskiego niewątpliwie wpływa na te prawa w ten sposób, że można ten wpływ określić jako naruszenie, wynikające z ograniczenia w rozporządzaniu lub zagospodarowaniu (wykonywanie uprawnień wypływających z własności nieruchomości położonej w granicach portu morskiego lub prawa jej wieczystego użytkowania doznaje niewątpliwie więcej ograniczeń niż wykonywanie takich samych praw w odniesieniu do nieruchomości leżącej poza takim portem). Jednakże bezpośrednim źródłem tych ograniczeń nie jest opinia rady gminy w sprawie granic portu morskiego od strony lądu, lecz rozporządzenie ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, określające jego granice, w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które ograniczenia wiążą ze znajdowaniem się nieruchomości w granicach portu morskiego. Nie ma bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą rady gminy w sprawie opinii o przebiegu granic portu morskiego od strony lądu, a sytuacją prawną skarżącego.

Wbrew temu co twierdzi skarżący, sposób postępowania Rady Miejskiej przy wyrażaniu opinii w sprawie granicy portu morskiego we W. od strony lądu, w szczególności to, że posłużono się mapą z nieaktualnymi, w zakresie nieruchomości, do których skarżącemu przysługują prawa, oznaczeniami działek, w żaden sposób tych praw nie ogranicza. Pomijając to, że skarżący prawa te uzyskał już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, posłużenie się przy jej uchwalaniu numerami działek, które wcześniej zostały połączone w jedną działkę, nie powoduje, że – jak skarżący zarzuca – jego sytuacja prawna została zmieniona na niekorzyść, że jego prawo użytkowania wieczystego stało się iluzoryczne, że został pozbawiony możliwości korzystania ze swoich praw lub dysponowania nimi.

Oparcie opinii w sprawie granic portu na mapie zawierającej nieaktualne dane z ewidencji gruntów w żaden sposób nie zmienia sytuacji prawnej skarżącego także dlatego, że dane z ewidencji gruntów nie przesądzają o stanie prawnym. Tak jest w ogólności, zaś w rozpoznawanej sprawie, gdzie chodzi o to, że nie uwzględniono, iż cztery działki zostały połączone w jedną, jest tak tym bardziej. Fakt, że w dokumencie służącym do zaopiniowania granic portu odwołano się do działek już nieistniejących w ewidencji nic w stanie prawnym tych działek nie zmieniło. Czy nieruchomość, do której skarżącemu przysługują prawa, będzie opisywana jako działki o numerach [...], [...], [...] i [...] czy też jako działka nr [...] nic w zakresie tych praw nie zmienia. Nieporozumieniem jest przy tym odwoływanie się do przepisów o scalaniu i podziale nieruchomości, zawartych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010 r. ze zm.) oraz wypowiedzi doktryny opisujących tę instytucję skoro nic nie świadczy za tym, aby połączenie czterech działek w jedną nastąpiło w trybie tych przepisów. A nawet gdyby tak było, to skoro skarżący uzyskał prawa do działki nr [...] po jej powstaniu (powstanie tej działki miało miejsce przed 17 czerwca 2004 r., zaś skarżący swe prawa nabył na podstawie umowy z 29 grudnia 2008 r.) to znaczy, że uzyskał je w kształcie wynikającym z ewentualnego scalania i odwołanie się w zaskarżonej uchwały do numerów działek sprzed scalenia skutków nabycia nie może odwrócić. Co więcej, dla każdego jest oczywiste, że na tej podstawie nawet nie można praw skarżącego poddawać w wątpliwość. Podanie w planie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały danych z ewidencji gruntów (w odniesieniu do nieruchomości skarżącego – północnej granicy działki nr [...]) ma jedynie walor techniczny, bez żadnych konsekwencji prawnych, służący, podobnie jak na przykład nawiązanie do główki falochronu, zachodniej krawędzi drogi dojazdowej czy wschodniego skraju lasu, opisaniu słowami linii granicznej portu.

Warto zwrócić uwagę, że oparcie opinii w sprawie granic portu na mapie zawierającej nieaktualne dane z ewidencji gruntów nie miało też żadnego wpływu na treść późniejszego rozporządzenia i sposobu jego wykładni w zakresie określenia granic portu morskiego we W. Mapa stanowiąca załącznik do wniosku Ministra Infrastruktury o zaopiniowanie granic portu, która później stała się załącznikiem do zaskarżonej uchwały, na której uwidocznione były nieistniejące już w ewidencji gruntów cztery działki, służyła jako środek przekazania pomiędzy Ministrem, a organem opiniującym informacji dotyczących przebiegu granic portu. Mimo, że zamiast działek o numerach [...], [...], [...] i [...] w ewidencji gruntów figurowała działka o numerze [...] nie doszło do nieporozumienia pomiędzy organem opiniującym a Ministrem. Mało tego, użycie w rozporządzeniu w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, redy i lądu niewystępującej już w ewidencji gruntów działki nr [...] nie utrudnia obecnie określenia tych granic. Tylko punkt 3 granicy portu we W. został określony poprzez nawiązanie do nieistniejących w ewidencji gruntów działek, konkretnie działki nr [...], i to nie do jednego punktu granicznego, lecz północnej granicy tej działki, która, jak wynika z porównania map ewidencyjnych przedstawiających działki o numerach [...], [...], [...] i [...] oraz działkę nr [...], jest północną granicą działki nr [...]. W ocenie Sądu nie istnieją więc żadne trudności w określeniu stanu prawnego wynikającego z rozporządzenia w sprawie granic portu morskiego we W.

Zatem, sposób podjęcia zaskarżonej uchwały także z tego względu, a więc dostatecznej określoności granic portu morskiego we W., nie ma żadnego wpływu na interes prawny lub uprawnienie skarżącego, przy czym należy zastrzec, że kwestia określoności tych granic związana jest raczej z rozporządzeniem, a nie z zaskarżoną uchwałą.

Przy tej okazji warto zauważyć, że szereg zarzutów skarżącego dotyczy tak naprawdę rozporządzenia w sprawie ustalenia granicy portu morskiego we W. od strony morza, redy i lądu. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że z uwagi na toczącą się przed Sądem Rejonowym sprawę z powództwa Skarbu Państwa przeciwko skarżącemu oraz pozostałym współużytkownikom wieczystym działki nr [...] i współwłaścicielom budynków na niej się znajdujących, skarżącemu w istocie chodzi o podważenie tego rozporządzenia, czemu ma służyć także podważenie uchwały zawierającej opinię w sprawie granic portu. Skarżący podnosi na przykład, że z uwagi na użycie mapy zawierającej nieaktualne oznaczenia działek zaskarżona uchwała jest jakoby niewykonalna. Zaskarżona uchwała mimo tego jest jak najbardziej wykonalna, czego dowodem jest to, że nie było żadnego problemu z odczytaniem przez Ministra wydającego rozrządzenie w sprawie granic portu morskiego we W. opinii Rady Miejskiej. Skarżący podnosi też, że nie było możliwości ustalenia współrzędnych geograficznych punków granicznych portu morskiego we W. z uwagi na to, że najpierw zostały wyznaczone punkty graniczne w odniesieniu do granicznych punków geodezyjnych. W związku z tym zauważyć należy, że ustawodawca w art. 45 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej na podmiot wydający rozporządzenie nałożył obowiązek określenia granic portu z uwzględnieniem współrzędnych geograficznych lub granicznych punków geodezyjnych. Zatem jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu określenia granicy portu morskiego we W., to winny one być kierowane wobec rozporządzenia, a nie uchwały w sprawie opinii, co do przebiegu tej granicy od strony lądu.

To wszystko prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w znaczeniu przyjętym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, zgodnie z przyjmowanym powszechnie w orzecznictwie stanowiskiem, skarga skarżącego podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę skarżącego oddalił.