Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1882/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. i G. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1114/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ś. i G. Ś. solidarnie na rzecz J. M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1114/14 po rozpoznaniu skargi J. M. uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Wojewoda Łódzki - po rozpatrzeniu odwołania M. i G. Ś. od decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], którą uchylono własną decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Małgorzacie i Grzegorzowi Świderskim pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 580/1 w miejscowości Krzyworzeka, gm. Mokrsko - orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 11 sierpnia 2014 r. wraz z poprzedzającym postanowieniem z dnia 10 lipca 2014r., nr 210/2014 oraz o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego w sprawie wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., Starosta Wieluński zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i G. Ś. pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 580/1 w miejscowości Krzyworzeka, gm. Mokrsko. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 15 grudnia 2011r. W dniu [...] lipca 2014 r., postanowieniem nr [...], Starosta Wieluński wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Następnie, wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2014r., uchylił ww. decyzję ostateczną z dnia [...] listopada 2011 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 580/1 w miejscowości Krzyworzeka, gm. Mokrsko. Starota uznał, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor nie wykazał, że dysponuje zgodą wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji.

Wojewoda zarzucił naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania (art. 145-151 Kpa). Powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa jako podstawę prawną działania, Starosta Wieluński postanowił w dniu [...] lipca 2014r. o wznowieniu z urzędu postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę wydanym [...] listopada 2011r. Jednakże w ocenie Wojewody działanie organu I instancji było bezpodstawne. Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu – dalej: "PINB" zwrócił się do Starosty Wieluńskiego pismem z dnia 2 lipca 2014r. o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dysponowania nieruchomością - działką nr 580/1 w m. Krzyworzeka - na cele budowlane, bowiem w dokumentach dotyczących pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. stwierdzono brak informacji na temat jednego ze współwłaścicieli działki nr 580/1 tj. P. M.. Z pisma wynikało też, że J. M. zwróciła się w dniu 9 maja 2014r. do PINB w Wieluniu w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym na dz. nr 580/1 w m. Krzyworzeka oraz, że postępowanie przed PINB z wniosku J. M. kontynuowane będzie po przekazaniu temu organowi ostatecznej decyzji weryfikującej decyzję nr [...]. Niezwłocznie po uzyskaniu ww. informacji od PINB organ administracji architektoniczno-budowlanej wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją nr [...] - uznał bowiem, że P. M., współwłaściciel działki nr 580/1, nie uczestniczył w tym postępowaniu, ani nie wyrażał zgody na ww. inwestycję. Obydwie wymienione okoliczności - zdaniem organu I instancji - miałyby wypełniać przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Organ odwoławczy w oparciu o posiadaną dokumentację ustalił, że P. M. - jeden ze współwłaścicieli działki nr 580/1, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny, a także wspólnie z żoną J. M. współwłaściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w tym budynku -prawdopodobnie nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem na rzecz inwestorów pozwolenia na budowę nr 1228/11. Akta sprawy nie wskazywały bowiem, by doręczono P. M. decyzję, bądź inną korespondencję w toku tego postępowania. Powyższa okoliczność nie stanowiła jednak, w żadnym razie, przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Nie istniały zatem podstawy do wydania przez Starostę postanowienia z dnia [...] lipca 2014r., a tym samym uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].

Organ II instancji wskazał, że jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zastosowanie może mieć wówczas jedynie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i to przy spełnieniu dodatkowych warunków. Tymczasem P. M. nie żądał wznowienia postępowania. Nie składał również żadnych oświadczeń w badanym obecnie postępowaniu wznowieniowym. Jedynie J. M., która wcześniej uczestniczyła w sprawie zakończonej wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, przedłożyła Staroście swoje uwagi już po otrzymaniu postanowienia nr [...]. W ocenie Wojewody w opisywanej sprawie nie było zatem podstaw prawnych do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., a więc postępowanie przed organem i instancji, jako bezprzedmiotowe, winno zostać umorzone.

Skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego wniosła J. M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 6 i 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez przyjęcie, że ujawnienie okoliczności, iż nieruchomość, na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem przebudowy i nadbudowy stanowi współwłasność innych jeszcze współwłaścicieli niż wymienieni w oświadczeniach inwestorów z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a jeden z tych współwłaścicieli, nie był znany organowi, nie brał udziału w postępowaniu o pozwolenie na przebudowę i nadbudowę budynku i nie wyrażał zgody na przedmiotową inwestycję, jak również że ujawnienie braku prawa inwestorów do dysponowania nieruchomością, na której posadowiony jest budynek mający zostać przebudowany i nadbudowany na cele budowlane - nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania decyzji, a nieznanej organowi, który wydał decyzję.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że inwestorzy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę załączyli oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w którym nie tylko pominęli jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, ale i powołali się na "zgodę współwłaścicieli gruntu z dnia 19 marca 2011r.". W aktach postępowania brak jednak takiej zgody. W ocenie Sądu organ I instancji po wznowieniu postępowania nie wyjaśnił tej okoliczności, nie podjął nawet próby wyjaśnienia, czy możliwe jest uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na sporną inwestycję. Nie wezwał inwestorów do przedłożenia zgody z 19 marca 2011 r., na którą się powoływali, składając wniosek o pozwolenie na nadbudowę i rozbudowę. Organ nie podjął też rozważań, nie wyjaśnił, czy inwestycja należy do tej kategorii robót budowlanych, które zgody współwłaścicieli wymagają. Natomiast z dokumentacji zgromadzonej przed wydaniem pozwolenia na budowę nie wynika zdaniem Sądu, aby organ badał wówczas prawdziwość oświadczenia inwestora o zgodzie współwłaścicieli i prawdziwość oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością.

Z tego względu, jakkolwiek za trafne Sąd uznał zarzuty Wojewody niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych w sprawie okoliczności przez Starostę Wieluńskiego, to zarzut ten postawił Sąd również rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Organ ten bowiem przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia, zobligowany jest nie tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, ale i do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie uzupełnił dostrzeżonych przez siebie braków postępowania wyjaśniającego.

Przedwcześnie tym samym w ocenie Sądu organ odwoławczy uznał postępowanie wznowieniowe za bezprzedmiotowe. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że powołanie się na brak zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji zmierza do obalenia domniemania prawdziwości oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ujawnienie tego braku stanowi, co do zasady również podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, także z urzędu. Za niewątpliwie nową okoliczność Sąd uznał fakt, że w oświadczeniu inwestora nie ujawniono wszystkich właścicieli. Samo pominięcie współwłaściciela wprawdzie może stanowić przesłankę wznowienia jedynie na wniosek osoby pominiętej, z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych zastrzeżonych dla trybu wznowienia w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie pominięcie to oznaczało najprawdopodobniej brak zgody na inwestycję, co zdaniem Sądu trafnie organ I instancji zakwalifikował jako podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli uczestnicy postępowania M. Ś. i G. Ś.. Zaskarżając wyrok w całości podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 c) i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, zamiast wyroku oddalającego skargę,

- art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej jako ustawa).

Z uwagi na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wyszedł poza granice wyznaczone przepisem art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. i w sposób niedopuszczalny oparł się na domniemaniu, a w konsekwencji a priori przesądził sposób i kierunek rozstrzygnięcia przez Wojewodę Łódzkiego sprawy dotyczącej wznowienia postępowania tj., że pominięcie współwłaściciela oznacza brak jego zgody na inwestycję. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji powinien raczej zobowiązać organ do zbadania tej okoliczności faktycznej w ewentualnie ponownie prowadzonym postępowaniu. Samodzielna ocena tej okoliczności przez WSA narusza dodatkowo przepisy postepowania administracyjnego tj. sformułowaną w art. 7 i art. 77 Kpa zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada ciężar dowodu w sprawie na organ administracji publicznej, a nie ma sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zwrot normatywny ,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji( wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).

Należy zauważyć, że wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnych argumentów dla wykazania, że pomiędzy wytkniętym uchybieniem, a wynikiem sprawy zachodzi związek o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zarzuty postawione w uzasadnieniu skargi, naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, nie wskazują na czym polegało naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej, czy zasady rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dlaczego te potencjalne uchybienia winny skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie uznając je za bezsporne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w ramach zarzutów kasacyjnych przepisy art. 145 § 1pkt 1 lit.a) i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy prawnej orzekania dla sądu administracyjnego i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w ramach zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednim przepisem prawa procesowego.

Przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozstrzygania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a.( wyrok NSA z 19 stycznia 2012 roku, syg. akt II OSK 2077/10).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie pierwsze w związku art. 1 § 1 ustawy są nieusprawiedliwione. Przepis art. 1 § 1 ustawy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie służy jednak do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone ze znajdujących się w aktach materiałów( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 roku, syg. akt II OSK 3309/14; z 11 października 2016 roku, syg. akt II GSK 3075/15).

Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej na wyjście poza normatywne granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej poprzez kwestionowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie może być skutecznie podniesione w ramach wywiedzionego zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Kwestie te mogły być przedmiotem ewentualnego zarzutu opartego na naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – wadliwości sporządzonego przez sąd uzasadnienia. Wskazany przepis nakłada obowiązek sporządzenia uzasadnienia, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie ponadto powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania ‘’.

Sąd wydając rozstrzygnięcie w uzasadnieniu dokonuje oceny prawnej przez którą należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa i wynika z uzasadnienia wyroku i dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W ramach przyznanych mu uprawnień Sąd takiej oceny prawnej dokonał czemu dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Podniósł, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na realizację inwestycji budowlanej wskazuje na podstawę wznowienia opartą na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa – na nowej, istotnej okoliczności istniejącej w dniu wydania decyzji i nieznanej organowi, a odmienne stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do wznowienia na wyżej opartej przesłance uznał za wadliwe. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wskazuje, iż inwestorzy nie mieli podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta winna być przedmiotem oceny w ramach badania przesłanki wznowienia określonej w art.145 § 1 pkt 5 Kpa, co zasadnie wskazał sąd administracyjny.

W sytuacji braku skutecznie postawionego zarzutu w tym przedmiocie dokonana przez Sąd ocena prawna, nie mogła zostać skutecznie zakwestionowana w ramach wyżej przedstawionego zarzutu skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.