Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1628/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Agencji Mieszkaniowej Oddział Regionalny w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014.06.[...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od decyzji Zarządu [...] W. o warunkach zabudowy nr [...] wydanej dnia [...].02.2014 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją handlowo - usługową w części parteru, z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...] W. na wniosek [...] A. [...] w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniach podniesiono, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowana zabudowa na dz. ew. nr [...] powinna być m.in. porównywalna z istniejącą zabudową (co do gabarytów i formy), natomiast planowany budynek ma powierzchnię zabudowy [...] m kw., wysokość [...] m, [...] lokali mieszkalnych, podczas gdy największe budynki w sąsiedztwie (ul. [...]) mają [...] m kw. powierzchni zabudowy, a więc wnioskowany obiekt jest ponad 2,5 - krotnie większy. Ponadto zabudowa w trzech sąsiadujących rejonach ma charakterystyczny układ architektoniczny "czworoboków" z budynkami na zewnątrz i zielenią wewnątrz, co narzuca w sposób jednoznaczny miejsce usytuowania budynku na dz. ew. nr [...] - powinna nim być południowo - wschodnia część działki, a wnioskowany budynek winien mieć gabaryty zbliżone do budynku przy ul. [...]. Ponadto podniesiono, że organ I instancji nie wykazał jakie konkretnie działki zostały przyjęte jako materiał, do którego nawiązano akceptując taką a nie inną lokalizację budynku na dz. ew. nr [...]. Stwierdzono, że organ I instancji nie przewidział w swojej decyzji miejsc parkingowych dla osób korzystających z lokali usługowych a jedynie dla mieszkańców projektowanego budynku. Wskazano, że przewidywana lokalizacja budynku i jego gabaryty spowodują likwidację funkcji rekreacyjno - sportowej działki nr [...] na rzecz mieszkańców osiedla [...] (spełnianej od blisko 30 lat). Taki a nie inny obszar analizowany wyznaczono kierując się potrzebą uzasadnienia przyjętej w decyzji wysokości budynku, jednakże włączony do analizy budynek przy ul. [...] położony jest na całkiem innym osiedlu i wkomponowany w zupełnie inny układ urbanistyczny. Podniesiono, że wyjaśnienia wymaga też dlaczego obszar analizowany ma kształt ośmiokąt, skoro teren inwestycji ma kształt czworokąta. W omawianym przypadku elewacją frontową będzie ściana szczytowa budynku, bo taka będzie przylegała do drogi - strony pytają czy ściana szczytowa może być elewacją frontową. Ponadto podniesiono brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków, gdyż zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - [...] Ochrona dziedzictwa kulturowego - Załącznik nr 1 do uchwały nr [...] z dnia [...].10.2006 r., teren inwestycji leż w strefie KZ-B i podlega ochronie konserwatorskiej. Przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej 25 - 40% stoi w sprzeczności ze Studium, w którym wskaźnik ten wynosi 60%. Nie został spełniony warunek obsługi w zakresie infrastruktury technicznej - w aktach jest tylko pismo [...] A [...], które zostało skierowane do Biura Projektów Inżynierskich w P. w sprawie warunków przyłączenia do sieci cieplnej, ale warunki te straciły ważność [...].11.2013 r.

Rozpoznając sprawę organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.): wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2174/10, który jest prawomocny od dnia 13.11.2012 r. wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził m.in., że: "wymienione wyżej odwołania kwestionowały gabaryty (kubaturę,) planowanego przedsięwzięcia. Gdyby zatem organ przeanalizował te argumenty, nie można wykluczyć, że musiałby odmówić ustalenia warunków zabudowy w kształcie proponowanym przez inwestora. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem organ związany jest żądaniem wnioskodawcy, co oznacza, że nieuwzględnienie istotnych cech obiektu, wymienionych w art. 52 ust. 1 pkt 2 b i c

2

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a opisanych we wniosku o wydanie decyzji powodowałoby konieczność wydania decyzji odmownej.."

W ocenie SKO, organ I instancji nie uzasadnił ani w sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, ani bezpośrednio w tekście zaskarżonej decyzji możliwości wydania warunków zabudowy w omawianej sprawie dla obiektu budowlanego tak znacznie odbiegającego gabarytami od sąsiedniej zabudowy (o 2,5 - krotnie większej powierzchni zabudowy od sąsiednich budynków przy ul. [...]. Ponadto istotnie do obszaru analizowanego włączono IV kondygnacyjny budynek przy ul. [...], który - jak wynika z załącznika mapowego do analizy, należy do innego osiedla i innego układu urbanistycznego. Stąd nie jest pozbawiony słuszności zarzut, że budynek ten został włączony do obszaru analizowanego, aby umożliwić ustalenie warunków zabudowy dla IV - kondygnacyjnego wnioskowanego budynku, gdyż budynki w sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy mają inną wysokość. Ww. zarzuty mają charakter zasadniczy i z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Natomiast to, że inwestor zaproponował budynek o kształcie "L", omijając sztucznie usypaną górkę, w ocenie organu nie jest niezgodne z prawem, gdyż po pierwsze inwestor ma możliwości dowolnego w zgodności z przepisami kształtowania zabudowy na danym terenie (działce), a po drugie, na etapie ustalania warunków zabudowy usytuowanie obiektu budowlanego na danej działce nie ma znaczenia. Usytuowanie obiektu budowlanego następuje dopiero w projekcie budowlanym na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ustalenie, że obszar analizowany w omawianym przypadku (analiza) ma kształt ośmiokąta, a nie czworokąta, nie narusza prawa (przepisów ww. rozporządzenia). Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. [...] Ochrona dziedzictwa kulturowego - Załącznik nr 1 do uchwały nr [...] z dnia [...].10.2006 r. w zakresie tego, że przedmiotowy teren jest objęty ochroną konserwatora zabytków i ustalenia tego studium co do powierzchni biologicznie czynnej nie są wiążące dla organu ustalającego warunki zabudowy, gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ww. ustawy) i jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej (są niewiążące). Natomiast organ w zaskarżonej decyzji podniósł, że teren inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej, wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. 1/. nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Natomiast wielkość powierzchni biologicznie czynnej zawarta w studium może być stosowana jedynie posiłkowo w decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu zaś do zarzutu, dotyczącego wygaśnięcia terminu promesy zawarcia umowy na dostawę ciepła z gestorem sieci (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), wygasła [...].11.2013 r.; organ wskazał, że inwestor powinien uzyskać nową promesę lub zawrzeć umowę.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] A. [...] w W., domagając się jej uchylenia.

Zdaniem skarżącej uchylenie decyzji Zarządu [...] W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest bezprzedmiotowe. Decyzja ta narusza więc art. 138 §2 Kpa poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, kiedy zarówno treść zaskarżonej decyzji, jak i zebrane dowody nakazywały utrzymanie jej w mocy bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem z treści decyzji SKO nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby ostatecznie uchylenie tej decyzji.

Skarżąca wskazała na braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podkreślając że jest ono chaotyczne i nie zawiera jakichkolwiek argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem. Decyzja nie zawiera zdaniem skarżącej żadnych własnych przemyśleń i argumentów prawnych odnoszących się do uchylonej decyzji.

Zarzuca także organowi odwoławczemu, naruszenie art. 80 i 81 Kpa poprzez dowolne przyjęcie, iż znajdujące się w aktach sprawy przesłanych do organu lI instancji dokumenty nie są wystarczające do rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia warunków zabudowy oraz uznanie za udowodnione okoliczności choć [...] A. [...] nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Skarżąca wskazuje również na niewłaściwą interpretację przepisów Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza Art. 61, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymienionych w nim warunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując na ten przepis zastosowało jednak zbyt. wąską interpretację tak jak Odwołujący, którzy wskazują błędnie na sąsiedztwo w wąskim znaczeniu. Interpretacja ta jest niezgodna z praktyką oraz orzecznictwem. W komentarzach do tej ustawy wskazuje się bowiem, że celem komentowanego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tak więc zastanawiając się nad szerokim pojęciem sąsiedztwa, należy brać pod uwagę wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zgodnie bowiem z Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.12.2013 r. II SA/KM205/13 "Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa." oraz zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sygn. akt II OSK 15/12/08 wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. (...) nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejąca na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że stosownie do art. 127 k.p.a., składając odwołanie od decyzji organu I instancji, strona ma uzasadnione prawo w szczególności żądać, aby organ odwoławczy rozpatrzył zarzuty, jakie formułuje ona w odniesieniu do wydanej decyzji, niemniej jednak niezależnie od powyższego w świetle utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r. Sygn. akt V SA/Wa 2473/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 października 2005r. Sygn. akt VII SA/Wa 292/05, B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast), obowiązki organu odwoławczego idą zdecydowanie dalej. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazuje strona skarżąca, nie można uznać, aby organ rozpoznający ponownie sprawę dokonał jej odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem spełnienia lub nie przesłanek określonych w art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wywody organu ograniczają się jedynie do przywołania m.in. w/w przepisu, zacytowania zarzutów podniesionych w odwołaniach, a w konsekwencji wskazania, iż cyt. " Organ I instancji nie uzasadnił ani w sporządzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, ani bezpośrednio w tekście zaskarżonej decyzji możliwości wydania warunków zabudowy w omawianej sprawie dla obiektu budowlanego tak znacznie odbiegającego gabarytami od sąsiedniej zabudowy (o 2,5 - krotnie większej powierzchni zabudowy od sąsiednich budynków przy ul. [...]. Ponadto istotnie do obszaru analizowanego włączono IV kondygnacyjny budynek przy ul. [...], który - jak wynika z załącznika mapowego do analizy, należy do innego osiedla i innego układu urbanistycznego. Stąd nie jest pozbawiony słuszności zarzut, że budynek ten został włączony do obszaru analizowanego, aby umożliwić ustalenie warunków zabudowy dla IV - kondygnacyjnego wnioskowanego budynku, gdyż budynki w sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy mają inną wysokość. Ww. zarzuty mają charakter zasadniczy i z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji..."

Wskazać w tym miejscu należy, iż zaprezentowane przez organ odwoławczy stanowisko nie wynika z akt sprawy. Organ I instancji dla planowanej inwestycji określił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do pow. terenu inwestycji na 23 %. Tymczasem jedynie pobieżna analiza sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania analizy funkcji i cech zabudowy (załącznik mapowy) wskazuje, że chociażby na działkach bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją wynosi ona (11%, 27%,22%, 25%,21%,32 % tj. średnio 23%, a dla działek przy ul [...] - 26%). Twierdzenie zatem organu odwoławczego, iż jest ona 2,5 krotnie większa od budynków przy w/w ulicy, nie znajduje uzasadnienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż działki te różnią się od działki inwestycyjnej powierzchnią, co automatycznie przekłada się na fakt, iż przyjęty na tym obszarze wskaźnik pozwoli inwestorowi, którego działka jest znacznie większa powierzchniowo, na wybudowanie większego gabarytowo budynku. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny, czy budynek taki będzie spełniał wymagania szeroko rozumianego "ładu przestrzennego". Powyższe odnosi się także do zarzutu organu w zakresie nieuzasadnionego włączenia do analizy IV kondygnacyjnego budynku przy ul. [...], który - jak wynika z załącznika mapowego do analizy, należy do innego osiedla i innego układu urbanistycznego. Nie jest to bowiem jedyny takiej wielkości budynek na obszarze analizowanym, bowiem chociażby wskazane powyżej budynki przy ul. [...] są V piętrowe i 2 metry wyższe.

Powyższe prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 §2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił jaki przepis postępowania naruszył organ I instancji. Nie uprawdopodobnił także, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, natomiast wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji, bezpodstawnie uchylając się od jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 ww. ustawy.