Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 932/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art.127, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Sygn. II SA/Kr 932/14

UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 32 ust 1, art.34 ust.4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (Dz. U z 2013r. poz. 1409) w zw. z art. 35 ust. 3 Prawo budowlane odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] Sp. z o.o. (P.) o numerze [...], składająca się z wieży kratowej o wysokości całkowitej (wraz ze sztycami odgromowymi) 43,45 m, sześciu anten sektorowych typu K. K [...] , trzech anten sektorowych typu K. K [...], pięciu anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten zlokalizowanych u podnóża wieży wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działkach nr [...],[...] obr. [...][...], przy ul. L. w K.."

Na uzasadnienie wskazał, że po złożeniu wniosku przez pełnomocnika inwestora, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 261, art. 35 ust. 3 Ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane tekst jednolity z 2013 r., Dz. U. poz. 1409/, postanowieniem z [...].10.2013 r., Prezydent Miasta K. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do [...].11.2013 r., nieprawidłowości w dokumentacji technicznej.

Pełnomocnik inwestora w dniu [...].11.2013 r. złożył pismo, stanowiące odpowiedź na postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...].10.2013 r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, wraz z uzupełnionymi projektami budowlanymi, geotechnicznymi warunkami posadowienia obiektu, kwalifikacją przedsięwzięcia oraz analizą rozkładu pól. Ponadto do w dniu [...].11.2013 r. (nadane w Urzędzie Pocztowym [...].11.2013 r.) wpłynęło pismo pełnomocnika inwestora, stanowiące również odpowiedź na postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...].10.2013 r.

Następnie organ I Instancji opisał szczegółowo treść postanowienia z dnia [...] października 2013r,. odnosząc się do poszczególnych jego punktów, które zdaniem organu nie zostały wypełnione przez inwestora. Organ przytoczył treść żądań zawartych w postanowieniu, następnie stanowisko zajęte w sprawie przez inwestora oraz stanowisko organu odnośnie wyjaśnień inwestora.

I tak organ stwierdził, że w pkt. 1 postanowienia z dnia [...].10.2011 r. zażądano: "Projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z przepisem § 42 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ". Planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć określonych jako przeznaczenie podstawowe terenu rolniczego R13 oraz określonych jako przeznaczenie dopuszczalne terenu rolniczego R13 (§42 ust. 3 mpzp)." W odpowiedzi zawartej w piśmie z 8.11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, iż projekt jest zgodny z przepisem § 42 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy – Północ", wskazując pkt nr 3 Projektu zagospodarowania terenu w którym projektant zawarł informacje, że: "Wieża, podobnie jak słupy sieci elektroenergetycznej, jest częścią infrastruktury technicznej, w związku z powyższym przedsięwzięcie to jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, "iż stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi element sieci telekomunikacyjnej, gdyż emitując pole elektromagnetyczne, stanowi, w systemach łączności bezprzewodowej, element łączący terminal ruchomy (np. telefon komórkowy) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej". W dalszej części pisma pełnomocnik inwestora wskazał, iż ani prawo budowlane, ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia sieci teletechnicznej, wskazując na definicje zawartą w art. 2 pkt 35 ustawa z 16 lipca 2004 r. ustawy Prawo telekomunikacyjne, która mówi że przez sieć telekomunikacyjną rozumie się systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną niezależnie od ich rodzaju. Podsumowując pełnomocnik inwestora wskazał że; "realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej, jako elementu sieci telekomunikacyjnej jest zgodna z zapisem planu miejsce albowiem stanowi ona (jej wybudowanie) realizację elementu sieci infrastruktury technicznej, w tym wypadku sieci telekomunikacyjnej". Organ stwierdził, że planowana budowa stacji bazowej telefonii komórkowej położona jest w terenie oznaczonym symbolem R13 - tereny rolnicze, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ" (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXIY7315/11 z dnia 14.09.2011 r.) Zgodnie z §42 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" jako przeznaczenie podstawowe terenów rolniczych ustala się uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Natomiast §42 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" jako przeznaczenie dopuszczalne ustala możliwość lokalizacji między innymi nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Co prawda przepis §42 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" jako przeznaczenie dopuszczalne ustala możliwość lokalizacji w obszarze R13 nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, niemniej jednak objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenie budowlane obejmuje budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego będącego budowlą o którym mowa w art. 3 pkt lb i pkt 3 Prawa budowlanego oraz §3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.10.2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę zamierzenia budowlane polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wolnostojącego masztu antenowego o wysokości 43,45 m oraz zamontowanych na nim anten, nie jest ani siecią (obiektem liniowym) o których mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, ani urządzeniem infrastruktury technicznej (urządzeniem budowlanym) o którym mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zaznaczono, że art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane definiując pojęcie budowli wymienia obiekty budowlane będące budowlami, stawiając w jednym szeregu sieci techniczne oraz wolno stojące maszty antenowe, z czego wynika, iż wolnostojące maszty antenowe nie są sieciami technicznymi. W związku z powyższym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wolnostojącego masztu antenowego o wysokości 43,45 m oraz zamontowanych na nim anten, nie mieści się w przeznaczeniu dopuszczalnym dla obszaru R13, ustalonym przepisem § 42 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", a co za tym idzie projekt budowlany, jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie. W ocenie organu pełnomocnik inwestora nie uzupełnił braku wymienionego w pkt 1 postanowienia z 23.10.2013 r.

W pkt 2 postanowienia z dnia [...].10.2011 r. zażądano: "Projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z przepisem §10 ust. 1 pkt 2a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ ", ustalającym zasady ochrony Środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, poprzez zakaz lokalizacji zabudowy cennych pod względem przyrodniczym i krajobrazowym, w tym w terenach R1-R15. Planowana inwestycja położona jest w obszarze R13 i obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającą się z wieży kratowej o wysokości 43,45 m oraz anten wraz z wewnętrzna linia zasilającą, które stanowią telekomunikacyjny obiekt budowlany będący budowlą." W odpowiedzi zawartej w piśmie z [...].11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, że projekt budowlany jest zgodny z §10 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", powołując się na przepis §10 ust. 1 pkt 2 podpunkt "c" mpzp, który mówi, iż zakaz lokalizacji inwestycji nie dotyczy "(...) inwestycji komunikacyjnych, infrastruktury technicznej i inwestycji celu publicznego." Organ stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest zgodna z wyżej przytoczonym przepisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis §10 ust. 1 pkt 2 mpzp ustala zasady ochrony Środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie przepisów odrębnych poprzez wprowadzenie szeregu zakazów. Zakazy te zostały wymienione w §10 pkt 2 litera od "a" do "f. Powoływany przez pełnomocnika inwestora przepis §10 ust. 1 pkt 2c mpzp, jest odrębnym zakazem niż przepis §10 ust. 1 pkt 2a do zgodności z którym należało doprowadzić projekt budowlany w myśl pkt 2 postanowienia z 23.10.2011 r. Przepis §10 ust. 1 pkt 2c mpzp zakazuje lokalizacji inwestycji - przedsięwzięć, mogących, w rozumieniu przepisów odrębnych, zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazując że zakaz ten nie dotyczy inwestycji komunikacyjnych, infrastruktury technicznej i inwestycji celu publicznego. Wyłączenia z zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego opisanego w literze "c" w żadnym wypadku nie można zastosować do zakazów określonych w literze "a" §10 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ". Tym samym w ocenie organu pełnomocnik inwestora nie uzupełnił braku wymienionego w pkt 2 postanowienia z [...].10.2013 r.

W pkt. 3 postanowienia z dnia [...].10.2011 r. zażądano: "Projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z przepisem § 42 ust 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", w zakresie lokalizacji nowej zabudowy". W odpowiedzi zawartej w piśmie z [...].11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, że: "projekt budowlany jest zgodny z § 42 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", gdyż § 42 ust. 4 pkt 3 jako przeznaczenie dopuszczalne ustala możliwość "lokalizacji nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej" a planowana inwestycja niewątpliwie mieści się w tej kategorii." Organ stwierdził, że lokalizowanie wnioskowanej inwestycji w terenie rolniczym oznaczonym w planie symbolem R13, powoduje jego zabudowę, tym samym w ocenie organu inwestor nie uzupełnił wskazanego braku.

Dalej wskazano, że w pkt. 4 postanowienia zażądano doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisem § 42 ust 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", w zakresie projektowanego ogrodzenia. W odpowiedzi zawartej w piśmie z [...].11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, że projekt budowlany jest zgodny z tym przepisem miejscowego planu, gdyż w projekcie nie przewiduje się nowych trwałych ogrodzeń a jedynie ogrodzenie stanowiące element wieży kratowej w postaci rozwieranej furtki - nie będącej w żaden sposób trwale związane gruntem. Organ stwierdził, że § 42 ust 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" wprowadza na terenach rolniczych (R1-R15), zakaz lokalizacji nowych trwałych ogrodzeń. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono, opisane w legendzie "nr 6", projektowane ogrodzenie montowane do krawężników wieży. Natomiast na rysunkach projektu architektoniczno-budowlanego przedstawiono ogrodzenie opisane jako "projektowane ogrodzenie stacji po obwodzie wieży". Jak wynika z powyższego, projekt budowlany obejmuje wykonanie urządzenia budowlanego - ogrodzenia, związanego z obiektem budowlanym - stacją bazową telefonii komórkowej, co nie jest zgodne z przepisem §42 ust 4 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", który na terenach rolniczych (R1-R15) zakazuje lokalizacji nowych trwałych ogrodzeń. Tym samym inwestor nie uzupełnił braku wymienionego w pk postanowienia z [...].10.2013 r.

W pkt. 5 postanowienia zażądano: projekt budowlany należy doprowadzić do zgodności z przepisem §9 pkt 1a i 1b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", ustalającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez nakaz utrzymania i ochrony podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej t.j. dominant wysokościowych, osi kompozycyjnych, punktów widokowych oraz nakaz ochrony krajobrazu otwartego. Należy przedstawić szczegółową analizę wykazująca zgodność planowanej inwestycji z wyżej powołanymi przepisami." W odpowiedzi zawartej w piśmie z 8.11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, że: "projekt budowlany jest zgodny z przepisem § 9 pkt 1a i 1b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", gdyż planowana kolorystyka kratowej konstrukcji wieży, naturalny kolor materiału, stalowo-szary - będzie dobrze wkomponowywać się w krajobraz i nie powodować nadmiernego akcentowania wieży na tle otoczenia." Przytoczone powyżej wyjaśnienie pełnomocnika inwestora organ uznał za niewystarczające. Projekt budowlany, ani uzupełnienia złożone przez pełnomocnika inwestora nie zawierają analizy wykazującej, iż planowana budowy stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 43,45 m. utrzymuje i nie narusza podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej obszaru (tj. dominanty wysokościowe, osie kompozycyjne, punkty widokowe) oraz nie zaburza krajobrazu otwartego. W ocenie organu, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej o wysokości 43.45 m, w sposób istotny wpływa na kształtowanie ładu przestrzennego poprzez zmianę podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej obszaru, a także zaburzenie krajobrazu otwartego, co nie jest zgodne z przepisem § 9 pkt 1a i 1b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", który nakazuje utrzymanie i ochronę podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej obszaru oraz ochronę krajobrazu otwartego. Także i ten brak organ uznał za nieuzupełniony.

W pkt. 7 postanowienia z dnia [...].10.2011 r. zażądano: "Należy dostarczyć ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzenia budowlanego objętego niniejszym wnioskiem o pozwoleniu na budowę, ewentualnie należy dostarczyć stanowisko Wydziału Kształtowania Środowiska UMK stwierdzające, iż ww. decyzja nie jest wymagana dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego". W odpowiedzi zawartej w piśmie z 8.11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, że: "zgodnie z załączoną do wniosku - Klasyfikacją przedsięwzięcia - inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia", nie dostarczając ani ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzenia budowlanego objętego niniejszym wnioskiem o pozwoleniu na budowę, ani pisma przedstawiającego stanowisko Wydziału Kształtowania Środowiska UMK stwierdzające, iż decyzja ta nie jest wymagana dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Organ dążąc do zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, wezwał inwestora do dostarczenia stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska UMK celem potwierdzenia informacji zawartych w załączonym do wniosku opracowaniu -Klasyfikacją przedsięwzięcia. Organ administracji publicznej ocenia dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana czynność została udowodniona. W sytuacji nie dostarczenia przez inwestora dowodu o który wezwano w pkt 7 postanowienie z [...].10.2013 r organ stwierdził, że nie jest w stanie właściwie ocenić dowodu w postaci załączonej do wniosku "Klasyfikacji przedsięwzięcia".

W pkt. 8, 9 i 16 postanowienia z dnia [...].10.2011 r. zażądano:

"8) Na projekcie zagospodarowania terenu należy zaznaczyć rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej o długości 150 m (moc trzech anten powyżej 2000 W).

9) W przypadku gdy rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej o długości 150 m będzie wykraczał poza obszar mapy syt- wys., projekt zagospodarowania terenu należy sporządzić na takiej mapie syt.-wys. przyjętej do zasobu powiatowego, która będzie obejmowała swoim zakresem rzut poziomy osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji bazowej o długości 150 m.

10) Na projekcie zagospodarowania należy zaznaczyć zasięg oddziaływania pól elektroenergetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczone pochodzące od anten radioliniowych oraz uwzględnić to oddziaływanie przy zaznaczeniu sumarycznego obszaru pola."

Organ stwierdził, że zgodnie z §7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego sporządzając projekt zagospodarowania terenu należy uwzględnić między innymi sposób i zakres oddziaływania na otoczenie, złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia część rysunkowa powinna określać rodzaj i zasięg uciążliwości projektowanego obiektu budowlanego oraz zasięg obszaru ograniczonego użytkowania związanego z projektowanym obiektem. Dodatkowo zgodnie z §8 ust. 3 tego samego rozporządzenia, projekt zagospodarowana terenu powinien zawierać część rysunkową sporządzona na mapie do celów projektowych. Na projekcie zagospodarowania nie przedstawiono rzutu poziomego osi promieniowania anten sektorowych o długości 150 m, oraz pól elektroenergetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczone pochodzące od anten radioliniowych, w związku z czym nie było możliwe określenie właściwego kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego. Także i te braki zostały uznane za nieuzupełnione.

W pkt [...] postanowienia z dnia [...].10.2011 r. zażądano: "Projekt branży elektrycznej należy uzupełnić o projekt zagospodarowania terenu. Jedynie projekcie budowlanym egz. nr 1 załączono projekt zagospodarowania terenu podpisany przez autora projektu branży elektrycznej, natomiast w egz. Nr [...],[...] i [...] umieszczono kopię projektu zagospodarowania branży elektrycznej potwierdzoną za zgodność z oryginałem. Doprowadzić do zgodności." W odpowiedzi zawartej w piśmie z [...].11.2013 pełnomocnik inwestora wyjaśnia, że: "w pierwszym egzemplarzu projektu budowlanego znajduje się oryginał projektu branży elektrycznej – w pozostałych egzemplarzach znajdują się prawidłowo potwierdzone przez projektanta kopie. Organ stwierdził zatem, że zgodnie z art. 33 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenia na budowę dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego. Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika inwestora oraz złożonych projektów budowlanych tyko w jednym egzemplarzu projektu budowlanego znajduje się oryginał projektu zagospodarowania branży elektrycznej, natomiast w pozostałych trzech znajdują się kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez projektanta branży konstrukcyjnej. Inwestor nie uzupełnił zatem braku wymienionego w pkt 18 postanowienia.

W konkluzji organ I Instancji stwierdził, że ze względu na treść art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji nie uzupełnienia przez inwestora braków określonych w ww. postanowieniu, organ wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą P[...], zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 7, 8, 77 oraz 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa, podczas gdy spełniał on wszystkie wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa a ponadto brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, jak również nie przytoczenie treści przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji oraz jej nie wyjaśnienie, a także nie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym dowolne, niepoparte materiałem dowodowym, ustalenie stron postępowania;

2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przedstawionych przez Skarżącą w niniejszym postępowaniu i dowolne ustalenie, iż P[...] nie spełniała nałożonych na ma w drodze postanowienia obowiązków;

3. art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a poprzez nie działanie przez organ 1 instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo tj. nałożenie na P[...] obowiązków dotyczących przedłożenia dokumentacji nie przewidzianej przez przepisy prawa, albo uzupełnienia tejże dokumentacji o pewne dane, co spowodowało prowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, iż nie pogłębiało to zaufania obywateli do organów Państwa;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

4. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm), w zw. z art. 35 ust. 1, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i ponowne wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych, co do których nie występują naruszenia określone w art. 35 ust. 1 pkt. 1 do 4 prawa budowlanego

5. art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, poprzez niezastosowanie pomimo spełnienia przez Spółkę wymagań określonych w art. 35 ust. 1 P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b.;

6. art. 4 P.b. poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez Skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wymogami przepisów ochrony środowiska;

Jednocześnie na podstawie art. 142 k.p.a. spółka P[...] zaskarżyła w całości postanowienie Prezydenta Miasta K. wydane w dniu [...] października 2013 roku ze względu na brak podstawy prawnej na mocy, której organ mógłby wezwać do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w tym postanowieniu min. stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, rzutu poziomego osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych stacji zawartych w projekcie zagospodarowania terenu na i wyjaśnieniu tej podstawy prawnej w kontekście okoliczności faktycznych sprawy - naruszenie art. 6, 7, 8, 9 w zw. z art. 11 k.p.a.

Na podstawie tych zarzutów odwołująca wniosła o zmianę przez organ I instancji zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez organ II instancji i w tym zakresie wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę.

Na uzasadnienie spółka P[...] podała, że postanowienie, którym nakłada się na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów, względnie usunięcia dostrzeganych nieprawidłowości, winno być jednoznaczne i czytelne, tak by nie pozostawiało wątpliwości, co do jego treści i sposobu wypełnienia obowiązku

Decyzja organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została wydana w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja ta mogła zapaść w wyniku oceny zrealizowania przez inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2013 roku i stwierdzenia, że termin ich realizacji bezskutecznie upłynął. Tymczasem postanowienie z dnia [...] października 2013 r., w znacznym zakresie nie spełnia powyższych wymogów, albowiem nakłada obowiązki, które nie wynikają z treści prawa.

Z zawartych we wniosku inicjującym postępowanie informacji, jak również z dołączonych do tego wniosku dokumentów nie wynika, aby planowana inwestycja zaliczała się do przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli natomiast w ocenie organu istniały wątpliwości w tym zakresie, to należało je wyjaśnić przeprowadzając adekwatne postępowanie dowodowe. W szczególności zbadać należało, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do któregokolwiek z przedsięwzięć określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Pominięcie tej kwestii w postępowaniu oznacza to, że brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest objęte obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Również za niedopuszczalne uznać należy przerzucenie ciężaru dowodu w tej kwestii na inwestora poprzez nałożenie na niego obowiązku w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, polegającego na zobowiązaniu go do przedłożenia decyzji środowiskowej lub stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska UMK stwierdzające, iż ww. decyzja nie jest wymagana dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia bez merytorycznego uzasadnienia istnienia takiego obowiązku.

Zgodnie, bowiem ze wspomnianym rozporządzeniem potrzebna jest do tego znajomość równoważnej moc promieniowana izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległości, w jakiej znajdują się miejsca dostępne dla ludności od środka elektrycznego anteny wyznaczanej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Te dane zostały podane w dokumentach prywatnych np. kwalifikacji środowiskowej załączonych do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Organ jednak nie poczynił żadnych ustaleń w tym względzie tylko uznał, że wskutek nie przedłożenia mu opracowania, którego obowiązek przedłożenia nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa był zobowiązany do wydania decyzji odmownej.

Dalej wskazano, że w trybie art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane właściwy organ może nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości a Prezydent Miasta K. w omawianym postanowieniu w jego punktach od 3. do 6. żąda, aby inwestor doprowadził do zgodności projekt budowlany z zapisami uchwały Nr XXIV/315/11 RADY MIASTA KRAKOWA z dnia 14 września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ". Takie żądanie nie znajduje podstaw prawnych w treści art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organ winien stwierdzić naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy, a następnie nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych, czyli konkretnie określonych nieprawidłowości. Tymczasem organ I instancji w punktach od 3 do 6 postanowienia z dnia 23 października 2013 roku nie stwierdza jakiejkolwiek nieprawidłowości pomiędzy treścią projektu budowlanego a planem miejscowym, tylko nakazuje wykazanie zgodności projektu z zapisami planu.

W punktach 8, 9 czy 16 ww. postanowienia organ I instancji nakłada na P[...] obowiązek umieszczenia w projekcie budowalnym treści, które nie wynikają w żaden sposób z treści obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza z treści art. 34 ust 1 do 3 ustawy prawo budowlane czy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 roku poz. 462 ze zm ), a przynajmniej organ I instancji nie wskazał przepisów prawa, z których by wynikało, aby dokonywać w projekcie zagospodarowania terenu w części rysunkowej rzutu poziomego osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych czy też zasięgu oddziaływania pól elektroenergetycznych (nawet nie elektromagnetycznych).

Żądanie zawarte w punktach od 10 do 15 ww. postanowienia dotyczą uzupełnienia przez inwestora treści dokumentów prywatnych takich jak kwalifikacja środowiskowa czy analiza rozkładu pól. Po pierwsze w żaden sposób nie daje podstaw prawnych do takich żądań art. 35 ust. 3 ustawy prawo budowlane. Po drugie są to dokumenty prywatne, których treść nie jest uregulowana prawnie, niewymagane przez przepisy prawa do przedłożenia przez inwestora. P[...] przedkłada je celem dokonania przez organ prawidłowych ustaleń w kontekście czy przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 lub też ustalenia przez organ obszaru oddziaływania obiektu. Jednak nie jest to obowiązkiem P[...]. Jeżeli organ ma w kontekście przedłożonych przez inwestora dokumentów prywatnych, wynikających z nich twierdzeń jakieś wątpliwości winien on dokonać samodzielnych ustaleń w tym względzie, w tym przeprowadzić adekwatne dowody.

Odnosząc się do zarzutów, co do niezgodności planowanej do realizacji inwestycji z planem miejscowym podkreślono, iż organ I instancji nie dokonał całościowej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ, zwłaszcza pominął zapisy planu, które wprost umożliwiają realizację inwestycji Spółki na terenie objętym zapisami planu miejscowego.

Spółka P[...] podtrzymała także swoją opinię zawartą w piśmie datowanym na dzień [...] października 2013 roku, że miejscowy plan wprost pozwala na realizację tej inwestycji na obszarze oznaczonym jako R o przeznaczeniu rolniczym, bowiem według § 42 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" na tym terenie "(...) Jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość: (...) lokalizacji nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; (...)", a stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi element sieci telekomunikacyjnej.

Zakwestionowano wywody organu I instancji wskazujące, że elementem sieci technicznej nie może być wolno stojący maszt antenowy. Wolno stojący maszt antenowy może być traktowany, jako budowla samodzielnie bądź jako element większej całości, czyli sieci technicznej. Poza tym organ nie zwrócił uwagi, iż Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 roku numer 219 poz. 1864 ze zm.) rozróżnia wolno stojące maszty antenowe od wolno stojących wież antenowych, a w tym wypadku inwestycja ma być wolno stojącą wieżą antenową a nie masztem antenowym, gdyż przewidywana do realizacji wolno stojącą konstrukcja wsporcza anten i urządzeń radiowych, będzie pozbawiona odciągów (§ 3 pkt. 9 i pkt. 13 ww rozporządzenia).

Wskazano też, że nietrafny jest zarzut, iż brak jest 3 egzemplarzy w oryginałach projektów zagospodarowania terenu w projekcie budowlanym branży elektrycznej wynikający ze stwierdzenia, iż: "(...) tylko w jednym egzemplarzu projektu budowlanego znajduje się oryginał projektu zagospodarowania branży elektrycznej natomiast w pozostałych trzech znajdują się kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez projektanta branży konstrukcyjnej (...). Trzeba zwrócić uwagę, iż oryginał projektu budowlanego to projekt opatrzony własnoręcznym podpisem projektanta czy projektantów. Zgodnie z § 3. ust. 1. pkt 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 roku poz. 462 ze zm.) "Na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić: imiona i nazwiska projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz datę opracowania i podpisy".

Projekt budowlany stanowi jeden ponumerowany dokument, o treści ściśle określonej przepisami prawa, a o jego oryginalności świadczą własnoręczny podpisy projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego złożone na jego m. in. stronie tytułowej, a nie fakt czy poszczególne strony i arkusze stanowiące części projektu budowlanego oraz załączniki do projektu są kopiami innych dokumentów bądź kopiami potwierdzonymi za zgodność z oryginałem. Zresztą trudno mówić o potwierdzaniu za zgodność z oryginałem poszczególnych stron tego dokumentu, co do których przepisy prawa nie stawiają wymogu aby w ogóle przez kogokolwiek były podpisywane. Podsumowując trzeba podkreślić, iż P[...] spełniło obowiązek, o którym mowa w treści art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy prawo budowlane czyli do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyło cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Wojewoda M. decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na uzasadnienie wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ analizuje projekt budowlany w kontekście jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak jak w niniejszej sprawie) albo decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero, gdy inwestor i projektowana inwestycja spełni przewidziane prawem wymogi, organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Dalej przytoczył treść art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że brak zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ podstawowym celem postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest kontrola zgodności planowanej inwestycji z założeniami ładu przestrzennego, które to z kolei są wyrażone właśnie w miejscowym planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowiący akt prawa miejscowego może być przedmiotem wykładni w procesie stosowania prawa, a więc przy wydawaniu aktu indywidualnego, jakim jest decyzja administracyjna. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z planem.

W niniejszej sprawie organ I instancji nałożył postanowieniem z [...].10.2013 r. na inwestora obowiązek usunięcia we wskazanym terminie szereg wymienionych nieprawidłowości w dokumentacji technicznej. Z treści uzasadnienia wynika, że w ocenie organu I instancji inwestor nie uzupełnił braków wskazanych postanowieniem dotyczących zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ" (uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXXIV/315/11 z 14.09.2011 r.), a także żądania dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, ewentualnie dostarczenia stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska UMK stwierdzającego, że ww. decyzja nie jest wymagana. Dodatkowo uznano brak uzupełnienia w zakresie szczegółowo opisanym dotyczącym projektu zagospodarowania terenu. Zaznaczono, że tylko nieuzupełnienie prawidłowo wskazanych braków w postanowieniu opartym o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, daje podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy poddał analizie zasadność żądań organu I instancji w zakresie usunięcia braków i stwierdził, że nie wszystkie nieprawidłowości były wymagane zasadnie.

Oceny przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko dokonuje sam organ administracji architektoniczno-budowlanej, poprzez weryfikację przedłożonej dokumentacji z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sytuacji, gdy przedłożona przez inwestora dokumentacja nie zawiera danych umożliwiających organowi dokonanie takiej oceny, organ winien wydać postanowienie o uzupełnieniu braków w tym zakresie. W niniejszej sprawie organ zażądał dodatkowo uzupełnienia dokumentacji projektowej w zakresie danych mających służyć pomocą w ocenie inwestycji pod kątem oddziaływania na środowisko. Tę czynność natomiast należy uznać za prawidłową.

Organ I instancji na bazie dostarczonych opracowań oraz dokumentów jakie pozyskał w toku postępowania, wyraził swe stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o niemożności uznania projektowanej inwestycji za zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy-Północ". W uzasadnieniu swego orzeczenia organ stwierdził, że "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wolnostojącego masztu antenowego o wysokości 43,45 m oraz zamontowanych na nim anten, nie mieści się w przeznaczeniem dopuszczalnym dla obszaru R13, ustalonym przepisem § 42 ust. 3 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rybitwy-Północ", a co za tym idzie projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powyższym zakresie". W dalszej części uzasadnienia wskazano jakie przeznaczenie dopuszczalne dla terenu inwestycji przewidują ustalenia miejscowego planu, podkreślając brak możliwości zakwalifikowania projektowanej inwestycji do przeznaczenia dopuszczalnego.

W sytuacji wątpliwości organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu, ewentualna odmowa udzielenia pozwolenia na budowę wymaga gruntownego i skrupulatnego uzasadnienia. Sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wymagają oparcia w szczegółowej merytorycznej analizie.

Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko organu I instancji, iż projektowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostało udowodnione w sposób wystarczający. Organ I instancji winien dokonać ponownej gruntownej analizy zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami uchwały Rady Miasta Krakowa z 14.09.2011 r. Wyjaśnienia wymaga pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" zawartego w § 41 ust. 3 pkt 3 ww. uchwały, w kontekście możliwości kwalifikacji przedmiotowej inwestycji do tych urządzeń.

Zdaniem Wojewody, orzeczenie o "odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zapadło bez przeprowadzenia wystarczającej analizy sprawy", pozostawiając wątpliwości co do słuszności zajętego stanowiska. Ewentualne wydanie postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, winno być poprzedzone dogłębnym ustaleniem istniejących nieprawidłowości wymagających eliminacji, a samo wskazanie koniecznych uzupełnień winno być dokonane w sposób wyczerpujący i z właściwym uzasadnieniem. Sprawa więc winna być rozpatrzona w toku ponownego przeprowadzenia postępowania.

Wskazano, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyjaśni wskazane powyżej niejasności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji sprawy wyłącznie pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji".

Na zakończenie organ wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 ustawy Kpa należało decyzję tę uchylić i sprawę przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję Wojewody M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. W., wskazując, że decyzja wydana przez Wojewodę M. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] jest nieprawidłowa, dlatego też powinna zostać uchylona, a sprawa powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie w celu wydania przez Wojewodę M. decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]

Zdaniem Skarżącego, postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji było, co do zasady prawidłowe i trafnie organ ten wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. W związku z powyższym Skarżący całkowicie podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., że spełniona została przesłanka z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, która zobowiązywała organ I instancji do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego.

Inwestor w wyznaczonym terminie nie usunął części nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2013 r. Wobec tego przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenie było całkowicie niecelowe i sprzeczne z treścią art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego uchylenie przez Wojewodę M. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., który uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jedynie w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewodę Ma. art. 138 § 2 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju postanowienie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a.

Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, lub wad jego postanowienia, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania.

W konkluzji decyzji Wojewody znajduje się sformułowanie: "orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zapadło bez przeprowadzenia wystarczającej analizy sprawy, pozostawiając wątpliwości co do słuszności zajętego stanowiska.", tyle tylko, że niniejsza sprawa nie dotyczy projektu budowlanego zamiennego i zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Także zalecenie o treści: "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyjaśni wskazane powyżej niejasności, nie ograniczając się do dokonania weryfikacji sprawy wyłącznie pod kątem wskazanym w niniejszej decyzji", niczego w istocie organowi I Instancji nie wyjaśnia i nie wskazuje.

Uzasadnienie decyzji Wojewody M. wskazuje, że sprawa nie została przez organ II Instancji rozpatrzona po raz drugi – jak wymaga tego zasada dwuinstancyjności postępowania, ale zaledwie (pobieżnie) skontrolowana. Organ II Instancji w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do licznych zarzutów zawartych w odwołaniu inwestora, jak również nie wskazał, które przepisy postępowania zostały naruszone i w jaki sposób oraz dlaczego uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie wyjaśniono jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy tj. w jakim zakresie organ i Instancji miałby uzupełnić postępowanie dowodowe i ewentualnie o jakie dokumenty czy dane.

Nie jest rzeczą organu II Instancji kontrola orzeczeń organu I Instancji, ale rozpatrzenie sprawy po raz drugi. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Natomiast kontrola działalności administracji publicznej pozostawiona została sądom administracyjnym.

Organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów.

W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552).

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania także i wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć – po myśli art. 107 § 3 Kpa- wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie organ II instancji wskazał, że organ I Instancji uznał inwestycję za niezgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie uzasadnił swego stanowiska "gruntownie i skrupulatnie". Tymczasem w aktach sprawy znajduje się pełny tekst miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy- Północ" i nic nie stoi na przeszkodzie aby organ II Instancji dokonał w tym zakresie własnej oceny materiału dowodowego w sprawie oraz -we wskazany organowi I Instancji sposób- swoje stanowisko uzasadnił.

W aktach sprawy znajduje się także opracowanie przedłożone przez inwestora pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", które zawiera dane dotyczące konfiguracji anten sektorowych ( k. 35 akt administracyjnych). Organ II Instancji nie wskazał czy dane tam zawarte są wystarczające, czy też może należy je uzupełnić. Jeśli zdaniem organu II Instancji dane są wystarczające, to nie ma przeszkód aby organ II Instancji ocenił we własnym zakresie czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji jest wymagana czy też nie. W gruncie rzeczy bowiem wokół tych dwóch kwestii (zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz konieczności uzyskania dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) koncentruje się spór w sprawie.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać narażało, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano powodów stanowiących wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 pkt. 1lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.