Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 844/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 52, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. P.K. działając jako pełnomocnik R.S. złożył w Urzędzie Gminy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wnioskodawca zwrócił się o ustalenie zmiany sposobu użytkowania powyższej nieruchomości wskazując, iż utrzymana zostanie działalność usługowa, świadczone będą usługi związane z prowadzeniem domu pogrzebowego ze spopielarnią zwłok wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Strona wskazała we wniosku, iż działka zabudowana jest budynkiem usługowym, w którym prowadzony jest warsztat samochodowy oraz auto-handel. Wnioskodawca podał, iż obiekt, w którym obecnie prowadzony jest warsztat samochodowy usytuowany jest w północno-zachodniej części działki [...] i zajmuje mniej niż 30% jej powierzchni. Działka położona jest na terenach, na których prowadzona jest intensywna działalność przemysłowa, produkcyjna i usługowa. W sąsiedztwie znajdują się m.in. funkcjonujące składowisko złomu, składowisko odpadów ZGKiM, zakład kowalski, wielkopowierzchniowe budynki magazynowe, hurtownia materiałów budowlanych. Najbliższe tereny, na których znajdują się budynki mieszalne (ul. [...]) znajdują się w odległości ok. 320 m od działki [...], od której oddziela je szeroki pas leśny. Proces adaptacji istniejącego obiektu na potrzeby domu pogrzebowego, jak i jego późniejsza działalność swoim oddziaływaniem ograniczać się będą jedynie do obszaru działki inwestora nr [...]. Piec do spopielania wyposażony będzie w tzw. komorę dopalania, w której następować będzie dopalanie gazów powstających w trakcie spopielania w komorze głównej (kremacyjnej). Procesy zachodzące w komorze dopalania pozwalają również na całkowite wyeliminowanie (spalanie) gazów powstałych w procesie spopielania i tym samym spaliny wydostające się z działającego pieca są bezwonne i bezbarwne.

Wnioskodawca w ramach charakterystyki zabudowy wskazał, iż budynek ma powierzchnię zabudowy 256 m 2, 1 kondygnację, szerokość elewacji wynosi 27,2 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 3,5 m, dach jest płaski, dwuspadowy.

W zakresie zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną wnioskodawca podał, iż zapotrzebowanie na wodę wynosić będzie 180 dm3/d z istniejącego przyłącza, zapotrzebowanie na energię elektryczną – 30 kW z istniejącego przyłącza, ścieki odprowadzane będą do istniejącego zbiornika bezodpływowego, unieszkodliwianie odpadów dokonywane będzie zaś przez podmioty zewnętrzne. W zakresie innych potrzeb wskazano na zapotrzebowanie na gaz ziemny lub butle na gaz płynny.

Do wniosku załączona została kopia mapy w skali 1:1000 z zaznaczoną granicą terenu objętego inwestycją, pełnomocnictwo udzielone P.K. przez R.S. oraz opis wpływu spopielarni zwłok wyposażonej w piec [...] na środowisko.

W wyniku przeprowadzonego na skutek powyższego wniosku postępowania administracyjnego Wójt Gminy, działając w oparciu o treść art. 4 ust. 2 pkt 2; art. 59 ust. 1; art. 60 ust. 1 i 4; art. 61 art. 63 ust. 2 i 4; art.. 64 ust. 1, art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm. określanej dalej jako u.p.z.p.), wydał w dniu [...] maja 2014 r. decyzję nr [...], w której ustalił na rzecz R.S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego w ramach prowadzonego warsztatu samochodowego na budynek usługowy - dom pogrzebowy ze spopielarnią zwłok wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] położonej w [...].

Organ stwierdził, iż zagospodarowanie działki zgodne jest z funkcją zabudowy. W zakresie warunków i wymagań ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego organ wskazał, iż nastąpi adaptacja budynku z przebudową w gabarytach istniejącej zabudowy, podając iż linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, liczba kondygnacji i budynku, szerokość elewacji frontowej budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu i geometria dachu pozostaną bez zmian.

W zakresie warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ przyjął, iż planowaną inwestycję zaprojektować należy w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania.

W odniesieniu do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji organ wskazał, iż zaopatrzenie w wodę, energię i odprowadzenie ścieków bytowych nastąpi poprzez istniejące przyłącza, zaopatrzenie w gaz zgodnie z warunkami technicznymi przyłączy wydanymi przez właściwego zarządcę sieci lub z butli na gaz płynny, kotłownia - własna, odprowadzenie wód opadowych, na własny teren inwestora, unieszkodliwianie odpadów — zgodnie z umową zawartą na wywóz odpadów na wysypisko śmieci zgodnie z przepisami odrębnymi. W zakresie dojazdu organ wskazał na istniejący zjazd na działkę nr [...] (na zasadach służebności gruntowej) do działki drogowej o nr [...], a następnie do drogi wojewódzkiej nr [...]. Odnośnie miejsc parkingowych organ podał, iż zapewnione zostaną one w granicach własnej posesji, w przypadku kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną dopuszcza się jej przebudowę na warunkach i w uzgodnieniu z właściwym zarządca sieci. Co do wymagań ochrony interesów osób trzecich projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz powodować zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, a także pozbawić osoby trzecie: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Do decyzji załączona została mapa z naniesioną linią rozgraniczającą teren inwestycji (zał. nr 1) oraz analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zał. nr 2).

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż wniosek zawierał niezbędne elementy określone w treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Następnie organ wskazał, iż dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, stąd zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji następuje w drodze decyzji.

Organ podał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wyniki powyższej analizy wskazują, iż działka nr [...] jest położona w północnej części miejscowości [...]. Działka zabudowana jest budynkiem usługowym - warsztatem samochodowym. Na działce prowadzona jest działalność gospodarcza - auto - handel. Jest to obiekt parterowy o wysokości ok. 3,5m, kryty dachem płaskim. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr ewid. [...] stanowi grunty oznaczone symbolem B, o powierzchni 0.18.23 ha. właścicielami działki są M. i R.S.. Działka nr [...] od strony dojazdu z działki drogowej nr [...] ma szerokość frontu ok. 31 m. Obszarem analizowanym objęto więc teren o promieniu 3 x 31m = 93 m wokół planowanej inwestycji licząc od granic działki - terenu tego inwestycją mając na uwadze treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588- określanego dalej jako rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. ).

W ocenie organu spełnione zostały wszystkie warunki określone w treści art. 61 u.p.z.p., od których uzależnione jest pozytywne ustalenie warunków zabudowy. Po pierwsze za spełniony uznał organ warunek tzw. ,,dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W tym zakresie organ uznał, iż w obrębie analizowanego terenu istnieje zabudowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym istnieją działki, na których prowadzona jest działalność przemysłowa, produkcyjna i usługowa z biurami. Prowadzone działalności w sąsiedztwie terenu pod planowaną inwestycję to składowisko złomu, hurtownia materiałów budowlanych, wielkopowierzchniowe budynki magazynowej zakład kowalski, auto-naprawa. W obszarze analizowany istnieją dwa stare budynki mieszkalne z dojazdem od ul. [...] oraz budynek mieszkalny z dojazdem od ul. [...]. Organ zauważył, iż inwestycja polega na adaptacji istniejącego budynku w gabarytach istniejącej zabudowy tj. bez rozbudowy i nadbudowy obiektu. Nie zmieni się więc linia zabudowy budynku.

W zakresie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustalono, że działka ma zapewniony powyższy dostęp, posiadając dojazd istniejący od drogi wojewódzkiej nr [...], poprzez ul. [...] - działkę gminną nr [...] i poprzez działkę nr [...] na zasadach ustalonej służebności gruntowej ( zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów załączonym do sprawy ).

Następnie organ uznał, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, gdyż działka posiada istniejące przyłącza wodociągowe, kanalizacyjne i energetyczne, zaopatrzenie w gaz z sieci gazowej na warunkach jej zarządcy lub z butli na gaz płynny (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.).

Spełniona jest także zdaniem organu przesłanka określona w treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ponieważ działka nr [...] jest gruntem budowlanym oznaczonym symbolem "B", a zatem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ nie stwierdził również sprzeczności z przepisami odrębnymi, o czym mowa jest w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Działka objęta inwestycją, jak i obszar analizowany nie leżą na terenach cennych przyrodniczo w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013, poz. 1232, ze zm.). Planowana inwestycja zgodnie z wnioskiem inwestora ograniczać się będzie do obszaru działki. Organ podał, iż piec do spalania wyposażony będzie w tzw. komorę dopalania, w której następować będzie dopalanie gazów powstających w trakcie spopielania w komorze głównej (kremacyjnej). Procesy zachodzące w komorze dopalania pozwalają również na całkowite wyeliminowanie (spalenia) gazów powstałych w procesie spopielania i tym samym spaliny wydostające się z działającego pieca są bezwonne i bezbarwne. Organ dodał, iż inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397 ze zm. - określanym dalej jako rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010 r. ). W zasięgu oddziaływania inwestycji nie występują obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszarów sieci Natura 2000. Działka objęta inwestycją nie leży na terenach podlegających ochronie konserwatorskiej w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Organ potwierdził ponadto spełnienie warunków ustawowych określonych w art. 60 u.p.z.p. dotyczących powierzenia sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów pod nr [...] Okręgowej Izby Urbanistów. Dodał też, iż projekt decyzji wymagał uzgodnienia w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a. ) z zarządcą drogi gminnej (opinia nr 50 z dnia 12 marca 2014 r.).

Ponadto organ dodał, iż wszystkie strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o przysługujących im uprawnieniach, przy czym w toku postępowania do właścicieli działki nr [...] ( niegraniczącej z działką nr [...]), przesłane zostało pismo informujące o błędnym określeniu stron oraz o wykluczeniu T.W. i R.R. z powyższego postępowania administracyjnego.

Wójt dodał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego do organu wpłynęły pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. T.W. ( jako właściciela działki nr [...]) oraz A.R. ( jako właścicielki działki nr [...] - drogi dojazdowej do planowanej inwestycji ), w których zgłoszono sprzeciw wobec planowanej inwestycji na działce nr [...]. W odpowiedzi organ poinformował T.W., iż jego sprzeciw odnośnie powyższego zamierzenia inwestycyjnego nie może zostać uwzględniony, z uwagi na to, że nie dotyczy interesu strony, którą poprzez pełnomocnictwo reprezentuje w powyższej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.R. reprezentowana przez pełnomocnika – T.W., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji bez uwzględnienia interesu społecznego, a tym bardziej bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego, w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; art. 9 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania materiału, potrzebnego na podjęcie decyzji administracyjnej, co miało bezpośrednie przełożenie w wadliwym zbadania stanu faktycznego i nienależytym oraz niewyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; art. 77 k.p.a. poprzez odstąpienie od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez uwzględnienia całości stanu faktycznego i bez podania powodów dla jakich organ nie uwzględnił interesów odwołującego.

Ponadto odwołująca zarzuciła naruszeniu przepisów poprzez brak sporządzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji administracyjnej naruszającej podstawowe zasady gospodarowania gruntami, a w szczególności zasady uwzględniania ochrony środowiska, ochrony zdrowia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności a także potrzeb interesu publicznego (organ nie ocenił, czy istnieje realne zapotrzebowanie na tego typu obiekt, w końcu od niedawana istnieje już w bliskiej odległości taki obiekt).

Zdaniem odwołującej organ w żaden sposób nie wykazał, w jaki sposób ustalił, że procesy zachodzące w komorze dopalania pozwalają na całkowite wyeliminowanie (spalenie) gazów powstałych w procesie spopielenia i tym samym spaliny wydostające się z działającego pieca są bezwonne i bezbarwne, opierając się jedynie na twierdzeniach wnioskodawcy. Odwołująca zarzuciła organowi prowadzenie postępowania w sposób szczątkowy i pobieżny. Ponadto zdaniem odwołującej organ ograniczył się jedynie do poinformowania o toczącym się postępowaniu, jednak w żaden sposób nie uwzględniał interesów i wniosków strony oraz skutków prowadzenia spalarni zwłok w tak bliskim sąsiedztwie z domami mieszkalnymi. Wybudowanie spalarni zwłok wpłynie na zmniejszenie atrakcyjności nieruchomości sąsiednich, co przyczyni się do powstania szkody po stronie odwołującej, a także po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich, nawet tych, których grunty nie pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał na wstępie treść przepisów na podstawie, których dokonano rozstrzygnięcia, w tym art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Następnie organ wskazał na treść art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa.

Z analizy warunków i zasad zagospodarowania będącego przedmiotem sprawy terenu wynika, że funkcja zabudowy w obszarze analizowanym to tereny: zabudowy usługowej - U, tereny przemysłowe, składów i magazynów - P, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN, tereny rolnicze - R, tereny zalesione - ZL, tereny zurbanizowane (budowlane) niezabudowane - Bp, teren ze studnią wierconą - W, tereny dróg dojazdowych - KD. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego wniosek spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy - w obszarze analizowanym istnieje zabudowa usługowa.

Zdaniem Kolegium organ I instancji, opierając się na analizie urbanistycznej zasadnie ustalił, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co oznacza że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. W obrębie analizowanego terenu istnieje bowiem zabudowa stanowiąca sąsiedztwo w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym istnieją działki, na których prowadzona jest działalność przemysłowa, produkcyjna i usługowa z biurami.

Zdaniem Kolegium zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego budynku usługowego na dom pogrzebowy ze spopielarnią zwłok stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, co należy rozumieć szeroko, niejako odzwierciedlenie zabudowy już istniejącej z zachowaniem takich samych funkcji terenu. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa nie uniemożliwia zmiany sposobu użytkowania. Obecnie funkcja nieruchomości — działki nr [...] to zabudowa usługowa. Funkcja usług pozostanie także po zmianie sposobu użytkowania. Organ podał, iż sąsiadujące tereny mają zróżnicowany charakter - przeważają jednak funkcje usługowe i przemysłowe. Z przepisów prawa nie wynikają też ograniczenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Organ zwrócił uwagę, iż przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. - określanym dalej jako rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2004 r.) w § 3 ust. 1 pkt 67 przewidywały, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - instalacje do spopielania zwłok - krematoria. Oznaczało to, że instalacje do spopielania zwłok uznawane były za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. instalacje do spopielania zwłok - krematoria nie są wymienione, co oznacza, że nie są one zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie jest zatem zasadny zdaniem organu odwoławczego zarzut naruszenia przepisów (odwołująca nie wskazała jakich) polegający na braku sporządzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa. Kolegium stwierdziło też, iż rolą organów administracyjnych w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy nie jest też dokonywanie oceny, czy istnieje realne zapotrzebowanie na tego typu obiekt. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest bowiem wydawana na wniosek w sytuacji, kiedy spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a organ nie ma kompetencji do oceny zapotrzebowania na określone zamierzenie inwestycyjne.

Zdaniem organu ewentualne przyszłe uciążliwości w związku z funkcjonowaniem spalarni nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Za nieuzasadniony uznało też Kolegium zarzut odwołującej dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Organ wskazał, iż pismem z [...] lutego 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu na wniosek P.K. postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania warsztatu samochodowego na dom pogrzebowy ze spalarnią zwłok. Odwołująca brała czynny udział w postępowaniu sprzeciwiając się planowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji organ I instancji poinformował strony postępowania o prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w szczególności z projektem decyzji - pismo z [...] marca 2014 r.

Prawidłowo też zdaniem Kolegium organ I instancji uznał za strony postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja - działka nr [...], co uzasadnia orzecznictwo sądów administracyjnych, gdyż zakres odziaływania przedsięwzięcia ograniczy się do terenu nieruchomości, na której inwestycja ma funkcjonować. W tej sytuacji przymiot strony postępowania nie przysługuje w szczególności T.W., jako współwłaścicielowi nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Kolegium stwierdziło również, iż organ I instancji nie naruszył wbrew zarzutom odwołania art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ w uzasadnieniu decyzji, także biorąc pod uwagę treść analizy stanowiącej złącznik do decyzji, wyjaśnił zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W uzasadnieniu zaś wskazane zostały fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł oraz wyjaśniona została podstawa prawna decyzji.

Kolegium zwróciło dodatkowo uwagę, że wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie jest R.S., który udzielił pełnomocnictwa P.K. do reprezentowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości położonej w [...], dodając, iż z akt sprawy, a w szczególności z treści pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nie wynika, aby pełnomocnikiem była spółka z o.o. R projekt (nazwa tejże spółki widniała na wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod imieniem i nazwiskiem pełnomocnika P.K.).

Pismem z dnia [...] października 2014 r. A.R. reprezentowana przez T.W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się uchylenia w całości decyzji obu instancji. Skarżąca powieliła w skardze zarzuty uprzednio przywołane w treści odwołania od decyzji organu I instancji ( za wyjątkiem naruszenia art. 10 k.p.a.), odnosząc je aktualnie również do organu II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z zawartą w nim argumentacją.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując dotychczasowe zarzuty w skardze dodatkowo oświadczył, iż w jego ocenie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydana winna zostać decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi brak uzgodnienia lokalizacji inwestycji z Sanepidem. Zdaniem strony skarżącej w przypadku spopielarni spełnione powinny zostać takie same warunki jak przy funkcjonowaniu cmentarza. Skarżący zarzucił także organowi brak ustalenia rozłożenia wiatrów, mając na uwadze, iż większość wiatrów wieje od planowanej spopielarni na działkę mieszkalną skarżącej. Strona skarżąca podniosła także zarzut braku zachowania odstępstwa minimum 6 metrów przedmiotowego budynku od krawędzi drogi.

W trakcie rozprawy w dniu 7 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej - T.W. załączył do akt sprawy decyzje Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2014 r. o nr [...] i nr [...], które zostały dopuszczone postanowieniem Sądu jako dowód w sprawie oraz kopię-wycinek mapy sytuacyjno-wysokościowej sporządzonej w dniu [...] marca 2013 r. Pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż działka nr [...] stanowi własność skarżącej i znajdował się na niej budynek mieszkalny, który uległ dewastacji. Natomiast na działce nr [...] oznaczonej na mapie kolorem zielonym znajduje się budynek mieszkalny, w którym zamieszkuje pełnomocnik wraz z ośmioosobową rodziną w dwóch odrębnych mieszkaniach. Pełnomocnik skarżącej podniósł ponadto, iż jest zameldowany od 15 lat w budynku znajdującym się na działce nr [...], na dowód czego okazał dowód osobisty, z którego wynika, iż jest zameldowany w miejscowości [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ) oraz stwierdzenia, iż wydanie decyzji lub postanowienia nastąpiło z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ) . W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie decyzja dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego w ramach prowadzonego warsztatu samochodowego na budynek usługowy - dom pogrzebowy ze spopielarnią zwłok wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] położonej w [...].

Aby wyjaśnić przyczyny uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa regulujących zasady wydawania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przepisy te zawarte są w u.p.z.p. oraz uzupełniających ją przepisach wykonawczych, w tym przede wszystkim w rozporządzeniu MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na treść art. 4 u.p.z.p., w którym wprowadzono zasadę, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), zaś w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2).

Podkreślić należy, iż regułę w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi decyzja o warunkach zabudowy, a wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać.

Uwzględniając przepisy omawianej ustawy, wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia inwestycji oraz o tym, że inwestycja będzie realizowana. Określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania inwestycji, aby planowaną inwestycję zrealizować.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy uznać należy za bezsporne, że dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zważyć należy, iż objęta wnioskiem w rozpoznawanej sprawie inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego obiektu. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca zarówno na budowie obiektu budowlanego lub wykonywaniu innych robót budowlanych, jak również zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dotyczy to również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.).

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 52 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ma charakter wnioskowy. Wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. i zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (...),

2) charakterystykę inwestycji obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (ust. 2 pkt 2 lit. a), określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionego w formie opisowej i graficznej (ust. 2 pkt 2 lit. b), a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (ust. 2 pkt 2 lit. c).

Organ rozpoznający sprawę związany jest treścią wniosku, co do rodzaju, zakresu, jak i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji. Przy czym organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa dokonuje oceny w zakresie możliwości ustalenia warunków zabudowy określonych przez wnioskodawcę i w tym zakresie stanowisko strony nie jest w żadnej mierze dla organu wiążące.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia MI z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Podkreślić należy, iż w sytuacji spełnienia łącznie powyższych warunków organ jest obowiązany wydać decyzję pozytywną, co oznacza, iż decyzja ta nie jest decyzją uznaniową. Natomiast organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Nie jest zatem organ uprawniony – wbrew zarzutom skarżącej – do badania, czy istnieje realne zapotrzebowanie na planowaną inwestycję, objętą wnioskiem.

Należy dodać, mając na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania, iż w takim przypadku zastosowanie również znajdują warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym pkt 1 określany jako zasada dobrego sąsiedztwa.

Istota tej zasady odnosi się bowiem nie tylko do określenia jej cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych, lecz także do kontynuacji funkcji, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może się przy tym odnosić do każdego ze wspomnianych elementów (bowiem może być połączona z wykonywaniem robót budowlanych, zmieniających formę architektoniczną czy urbanistyczną obiektu) lub też ograniczać się (jak w niniejszej sprawie) jedynie do zmiany funkcji obiektu istniejącego. W orzecznictwie podkreśla się, że pozbawione uzasadnienia i prowadzące w istocie do obejścia prawa byłoby wyłączanie takiej inwestycji z reżimu, przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeśliby bowiem zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wymagałaby spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, nic nie stałoby na przeszkodzie wznoszeniu obiektów, dopuszczalnych w obszarze analizowanym, następnie zaś dowolnej zmianie sposobu ich użytkowania bez potrzeby odwoływania się do wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Praktyka taka w sposób oczywisty naruszałaby zaś prawnie chroniony ład przestrzenny, o którym mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne ( por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1531/13).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zgodności z prawem, w tym z przedstawionymi przepisami prawa materialnego, zaskarżonej decyzji wykazała, iż postępowanie poprzedzające jej wydanie dotknięte zostało wadami uniemożliwiającymi pozostawienie powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności zastrzeżenia Sądu wzbudziło zawarcie w zaskarżonej decyzji zapisów odnoszących się do problematyki uzbrojenia terenu, w zakresie zaopatrzenia w gaz. Organ wskazał, iż nastąpi ono ,,zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez właściwego zarządcę sieci lub z butli na gaz płynny".

Zdaniem Sądu organy naruszyły w tym zakresie przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wymaga, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym powyższy warunek, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem - art. 61 ust. 5 u.p.z.p. W orzecznictwie podkreśla się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Takie zagwarantowanie może stanowić każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne, w którym uzgadnia się zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane ( por. wyroki WSA w Warszawie z 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2480/07, Lex nr 519041, z 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wa 1361/08, Lex nr 533147, wyrok WSA w Krakowie z 15 maja 2009 r., II SA/Kr 431/09, Lex nr 562862, wyrok WSA w Poznaniu z 4 grudnia 2012 r., II SA/Po 255/12, Lex nr 1235229). Sąd podziela przy tym wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepisy u.p.z.p. nie uzależniają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy od posiadania przez wnioskodawcę aktualnych warunków przyłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury, a do wydania decyzji pozytywnej wystarczające jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu pozwala na wykonanie przyłącza do sieci ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., II SA/Sz 555/13, Lex nr 1395570, wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 428/13, Lex nr 1378944). Wręcz można spotkać się z poglądem, iż zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie problematyki uzbrojenia terenu stwierdzenia, iż odbędzie się ono ,,na warunkach gestora sieci" stanowi rażące naruszenie art. 61 § 1 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2015 r. , II SA/Bk 998/14 ).

Zdaniem Sądu z treści zaskarżonej decyzji w cytowanym powyżej zakresie nie wynika, aby sieć gazowa istniała czy też była projektowana, nie wynikają też jakiekolwiek warunki, po spełnieniu których uzbrojenie terenu można byłoby uznać za wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż wnioskodawca nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego, iż uprawniona jednostka uzgadniała zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawiła rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane Powyższa okoliczność jest szczególnie istotna z punktu widzenia rodzaju inwestycji objętej wnioskiem, a która w przedmiotowej sprawie dotyczy spopielarni zwłok (krematorium), wyposażonej w piec. Nie ulega wątpliwości, iż przy takiej inwestycji istotne jest zapewnienie odpowiednich warunków technicznych przede wszystkim w zakresie zaopatrzenia w odpowiednie źródło zasilające piec, którym może być przede wszystkim gaz.

Zauważyć należy, iż we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. (pkt IV. ppkt 5) wnioskodawca w sposób nieprecyzyjny wskazał na zapotrzebowanie na gaz ziemny lub butle na gaz płynny. Przy czym wnioskodawca w ogóle nie określił wielkości zapotrzebowania w tym zakresie (co uczynił w odniesieniu do pozostałej infrastruktury technicznej), nie podał też , czy sieć gazowa jest istniejąca czy planowana (wskazując na inne media precyzował, iż już istnieją). Powyższe prowadzi do wniosku, iż organy były zobowiązane w przedmiotowym zakresie wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, który nie spełniał warunku określonego w art. 52 ust. 2 pkt 2 a u.p.z.p. Podanie choćby przybliżonego zapotrzebowania na gaz w odniesieniu do projektowanej przez wnioskodawcę spopielarni uznać należy na nieodzowne. Obowiązkiem organów było w tej sytuacji wyjaśnić jakie jest domniemane zapotrzebowanie na gaz i jak zostanie zapewniony dostęp do niego. Brak wyjaśnień w tym zakresie uniemożliwiało zdaniem Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż brak było danych umożliwiających organom dokonanie oceny spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Ponadto w ocenie Sądu organy w przedmiotowej sprawie nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.. Przepis art. 7 k.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny, a według art. 6 k.p.a. - ocena organu powinna znajdować umocowanie prawne. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa materialnego jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny ustalonego stanu faktycznego - w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego – spowodowało również, że badane decyzje nie realizują zasady przekonywania, ustalonej w art. 11 k.p.a. i nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy. Zważyć należy, iż w myśl art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji związany art. 7, 77 § 1, 80, 107§ 3 k.p.a. i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy w prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji postępowaniu administracyjnym i w zależności od wyniku analizy wydać jedną z decyzję wymienionych w treści art. 138 k.p.a.

Przechodząc do oceny w zakresie stwierdzonego naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w kontekście przepisów prawa materialnego wskazać trzeba, że naruszenia w tym zakresie spowodowały, że organy nie dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych wyznaczonych przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji przedwcześnie dokonały ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe uwagi odnoszą się do braku precyzyjnego określenia funkcji nieruchomości znajdujących na terenie objętym analizą urbanistyczną, stanowiącą załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji.

Zważyć bowiem należy, iż jako tereny objęte zabudową mieszkaniową na obszarze objętym analizą, oznaczone zostały wyłącznie działki nr [...]. Ustalenia te jednak nasuwają szereg wątpliwości, których ani organ I , ani też organ II instancji nie starał się usunąć, a następnie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 k.p.a oraz w sposób realizujący zasadę przekonywania, określoną w art. 11 k.p.a.

Obecny na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem, stanowiącej własność skarżącej, niegdyś znajdował się budynek mieszkalny, ale uległ dewastacji. Wskazać należy, iż organ nie załączył do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów powyższej nieruchomości. Jednakże z mapy załączonej do analizy wynika, iż działka ta oznaczona jest jako ,,B". Zgodnie z treścią załącznika nr 6 lp. 12 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ) oznacza to tereny mieszkaniowe, niewchodzące w skład działek siedliskowych :

1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB ( tj. w rozporządzeniu RM z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) - Dz. U nr 112, poz. 1316 ze zm. ) do działu 11 - budynki mieszkalne;

2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt 1, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne;

3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Identycznie przedstawia się sytuacja np. z działką o nr [...], które również na mapie i wyciągu z ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "B". Także sama działka [...], na której przewidywana jest sporna inwestycja również oznaczona została symbolem "B".

Z kolei na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jak podał pełnomocnik skarżącej, także objętej analizą urbanistyczną, znajduje się budynek mieszkalny dostępny od ulicy [...], w którym zamieszkuje pełnomocnik skarżącej wraz z ośmioosobową rodziną w dwóch odrębnych mieszkaniach. Pełnomocnik wskazał, iż w budynku tym jest zameldowany od 15 lat, co potwierdza okazany przez niego dowód osobisty. Ponadto powołał się na decyzję ustalające podatek od nieruchomości, z których wynika, iż pobierana jest danina od budynków mieszkalnych. Z kolei na mapie i wyciągu z ewidencji załączonej do akt wynika, iż działka nr [...] jest oznaczona symbolem ,,Bi" . Według załącznika nr 6 lp. 14 do rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków są to inne tereny zabudowane, do których zalicza się grunty

1) zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu 11 oraz do grupy 125 ( grupa ta zgodnie z rozporządzeniem PKOB dotyczy budynków przemysłowych i magazynowych ) oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów;

2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki,

3) zajęte pod cmentarze czynne oraz cmentarze nieczynne, ale niezaliczone do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, oraz grzebowiska zwierząt.

Na mapie jednak wszystkie wymienione powyżej działki zostały jednak włączone do obszaru oznaczonego jako tereny przemysłowe oraz zabudowa usługowa (oznaczenie P i U ).

Powyższe rozbieżności budzą uzasadnione zastrzeżenia co do prawidłowości i rzetelności sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej, tym bardziej, iż w tym zakresie jest ona lakoniczna, bez konkretnego opisu poszczególnych działek w obszarze analizowanym, posługuje się bowiem zbiorczym zestawieniem, które jest trudne do zweryfikowania w kontekście powyższych wątpliwości. Podkreślić należy, iż dokument jakim jest analiza urbanistyczna ma zasadnicze znaczenie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, stanowi bowiem podstawę do ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. ,,dobrego sąsiedztwa". Jak przyjmuje się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie. Utrwalony jest też pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (por. Z. Niewiadomski /red./, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013 , s. 508-511; wyroki NSA : z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07; z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06 ).

Podkreślenia ponadto wymaga, iż gdy przedmiotem ustalenia warunków jest jedynie zmiana sposobu użytkowania, czyli zmiana funkcji w rozumieniu przepisów o planowaniu, analiza powinna ograniczyć się do tej cechy i zbadać, czy w analizowanym obszarze możliwe będzie pogodzenie proponowanego sposobu użytkowania na cele z istniejącymi funkcjami w otoczeniu. Ustaleniu nie będą natomiast podlegały parametry takie jak: obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Te parametry pozostają bowiem bez zmian ( por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., II OSK 1295/13 ) .

Wobec braku prawidłowo przeprowadzonej analizy przedwczesne jest wypowiadanie się do zarzutów skarżącej zmierzających do wykazania naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Zważyć jednak należy – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 31 maja 2010 r. , II OSK 860/09 - iż restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjnych podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego.

Ponadto w literaturze - akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych - przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej. Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może jednak abstrahować od obowiązującego porządku prawnego, dlatego też w sytuacji powzięcia wątpliwości co do legalności istniejącej zabudowy (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Wydaje się oczywiste, że pomimo, iż prawodawca w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie dopowiada, że chodzi o zabudowę "legalną", to w państwie praworządnym tylko wykładnia stwierdzająca, że chodzi o zabudowę legalną jest interpretacją sprawiedliwą i zgodną z wartościami państwa praworządnego ( por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., II OSK 569/13 i powołane tamże piśmiennictwo oraz orzecznictwo ). Powyższe uwagi odnoszą się również do funkcji powyższych obiektów, rozumianej jako sposób korzystania z obiektu. Ma to szczególne znacznie w niniejszej w sprawie ze względu na dostrzeżone rozbieżności między faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości, objętych analizą urbanistyczną i w tej analizie wskazanym , a tym co ujawnione jest w ewidencji gruntów i budynków, również w odniesieniu do działki, na której ma powstać planowana inwestycja.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, iż organ prawidłowo wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunkach zabudowy, a nie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 5 u.p.z.p. "inwestycja celu publicznego" to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm. – określanej dalej jako u.g.n. ). W praktyce stosowania przepisów u.p.z.p. przyjęto, że inwestycje celu publicznego wyodrębnia się na podstawie kryterium przedmiotowego. Zakres tego pojęcia stał się przedmiotem obszernego orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09, LEX nr 597750, NSA stwierdził, że na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Z treści bowiem art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do tej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n.

W sytuacji braku planu miejscowego, w którym zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi rozwiązanie wyjątkowe, także w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że inwestycja spełnia przesłanki uznania ją za inwestycję celu publicznego, przy czym przesłanek tych nie wolno interpretować w sposób rozszerzający.

Za błędne uznać należy przekonanie skarżącej co do uznania przedmiotowej inwestycji za inwestycję celu publicznego z uwagi na potraktowanie spopielarni zwłok tak jak cmentarza, którego zakładanie i utrzymanie zostało wymienione jako cel publiczny w art. 6 pkt 9 u.g.n. Ponadto takiej spopielarni nie sposób zakwalifikować do innych celów określonych w art. 6 u.g.n.

Sąd podziela również stanowisko organu wskazujące, iż przedsięwzięcie polegającego na budowie spopielarni zwłok - zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz. U 2013r., poz.1235 ze zm.) - nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010r., w odróżnieniu do przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004r. Skoro w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma wymogu przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, nie jest też wymagane przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy uzyskanie opinii organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 78 ust.1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku). Również organy tej inspekcji nie są wymienione w art. 53 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wśród organów, z którymi należy uzgodnić decyzję o warunkach zabudowy. Niezrozumiałe jest także - jak można domniemywać po numerze i pozycji publikacji – powoływanie się przez skarżącą na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz. U nr 153 , poz. 1783). Rozporządzenie to bowiem nie zawiera żadnych przepisów, które należałoby stosować w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Również nie znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie powoływane przez skarżącą rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U nr 52, poz. 315 ) . Ma ono bowiem zastosowanie jedynie do cmentarzy, czyli terenów przeznaczonych do pochówku. Podobnie jak ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U z 2011 r., nr 118,. poz. 687 ), która zawiera jedynie odesłanie w art. 20 a ust. 1, iż przepisy ustawy dotyczące pochówku i przewozu zwłok stosuje się odpowiednio do pochówku i przewozu szczątków powstałych ze spopielenia zwłok. Jednakże żaden z przepisów tej ustawy nie odnosi się do kwestii budowy , czy położenia spopielarni zwłok. Niezasadne jest także powoływanie się przez skarżącą na naruszenie art. 43 lp. 3 pkt c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2015 r. poz. 460 ) nakładającego obowiązek sytuowania obiektu budowlanego w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowy. Przepis ten odnosi się bowiem do nowej zabudowy, a nie do już istniejącej , jak w przypadku spornego obiektu ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2010 r. , II SA/Po 184/10 ) .

Przedwczesne jest wiążące odnoszenie się do zarzutów skarżącej w kwestii pominięcia interesów innych właścicieli w sytuacji wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Zwrócić jednak należy uwagę, iż zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na określonych w niej warunkach i na tym etapie nie sporządza się szczegółowej dokumentacji technicznej, która jest sporządzana dopiero w projekcie budowlanym dołączanym do wniosku o budowę lub zgłoszenia robót budowlanych. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informację dla inwestora o działaniach niezbędnych dla uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich, czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes osób trzecich ( por. wyrok NSA z 28 listopada 1996 r., SA/Bk 1002/96 ONSA 1997, Nr 4, poz. 168). Ochrona zatem interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne. Dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1563/02 i wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. , II OSK 1800/12 ) .

Ponadto z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne, to przepisy prawa administracyjnego normujące kwestie dotyczące zagospodarowania przestrzennego. Przepisy kodeksu cywilnego, w tym art. 140 K.c., nie są przepisami odrębnymi, o których mowa w 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ochrona przed skutkami przekroczenia granic korzystania z prawa własności wskazanych w art. 140 k.c. następuje w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego i może być realizowana w postępowaniu przed sądem cywilnym ( por. wyrok NSA z dnia 03 czerwca 2014 r. , II OSK 113/13 ).

Niezasadne są zarzuty skarżącej, iż inwestor powinien zapewnić we własnym zakresie dostęp do drogi publicznej. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obowiązany jest jedynie sprawdzić , czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ) Dostęp ten jest zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który stanowi, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taki dostęp sporna nieruchomość ma do drogi gminnej ( działki nr [...]) poprzez służebność drogi ustanowionej na działce nr [...]. Ze znajdujących się w aktach dokumentów ( k. 6 w zw. z k. 1-2 ) nie wynika, iż służebność ta została w jakikolwiek sposób ograniczona, a mianowicie uzależniona od sposobu korzystania z nieruchomości władnącej. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uprawniony do nakazywania wnoszącemu wniosek zapewnienia innego dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy jest on już określony zgodnie z zasadami określonymi w u.p.z.p.

Mając na uwadze powyżej stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję , a także utrzymaną w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, stosownie do art. 135 p.p.s.a. ( pkt I wyroku ).

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zobowiązane będą wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zapotrzebowania na gaz. Ponadto organy obowiązane będą do precyzyjnego określenia funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, rozwiania powstałych w tej kwestii wątpliwości i odpowiedniego tego udokumentowania, z czym jest związana celowość sporządzenia ponownej analizy urbanistycznej, uwzględniającej uwagi poczynione powyżej w uzasadnieniu. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organy będą mogły dokonać ponownej oceny wniosku z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mając przy tym na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., który zobowiązuje organy do uwzględnienia zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania i zawartej w nim oceny prawnej.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 p.p.s.a. ( pkt II ). Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie kosztów sądowych z uwagi na brak złożenia przez stronę skarżącą wniosku o zwrot kosztów dojazdu do Sądu (w zakresie wpisu od skargi strona skarżąca została zwolniona postanowieniem referendarza sądowego z dnia 5 marca 2015 r.).