Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1372/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Katowicach Małgorzaty Słowińskiej sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym) Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako PINB) w C. z dnia [...] 2013 r., znak: [...], nr [...], nakazującej Województwu [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących budowy zadaszenia widowni Stadionu [...] w C., wykonywanych według zatwierdzonego projektu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] 2009 r. oraz decyzji o zmianie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] 2009 r. (nr rej. [...]), które zostały wydane dla inwestycji pod nazwą "Zadaszenie widowni oraz niezbędna infrastruktura techniczna Stadionu [...] w C....", orzekł o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w dniu [...] 2011 r., PINB w C. przeprowadził kontrolę na budowie Stadionu [...] w C.. Kontrola została przeprowadzona na skutek awarii, która nastąpiła w dniu [...] lipca 2011 r., podczas montażu linowej konstrukcji dachu Stadionu [...]. Wskutek awarii doszło do pęknięcia dwóch staliwnych klem (tzw. krokodyli), łączących ze sobą liny promieniowe z linami rozciąganego pierścienia, znajdujących się na środku murawy. W chwili stwierdzenia uszkodzeń kierownik budowy wstrzymał wszelkie prace na obiekcie. W związku z zaistnieniem przedmiotowej awarii PINB w C. postanowieniem z dnia [...] 2011 r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Województwo [...] obowiązek przedłożenia ekspertyzy dotyczącej analizy i oceny przyczyn jej wystąpienia wraz z rozwiązaniami umożliwiającymi doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z przepisami.

W dniu [...] 2011 r. przedłożono ekspertyzę sporządzoną przez Instytut Techniki Budowlanej w W.. Pismem z dnia [...] 2012 r. PINB w C, wezwał Województwo [...] do uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy, poprzez dostarczenie kompleksowego programu naprawczego, sporządzonego na podstawie ocen i analiz zawartych w ww. ekspertyzie. Uzupełnienie takie inwestor przedłożył w dniu [...] 2012 r. Pismem z dnia [...] 2012 r. na podstawie art. 183 § 1 kpa swój udział do postępowania zgłosił Prokurator Okręgowy w Katowicach. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny na budowie i stwierdził, że konstrukcja linowa zadaszenia została opuszczona na płytę boiska i trybunę i nie stanowi zagrożenia dla osób. Po opuszczeniu konstrukcji linowej zadaszenia, nie były prowadzone żadne roboty budowlane związane z przedmiotową konstrukcją.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] PINB w C. nakazał uzupełnić zakres opracowania określony we wcześniejszym postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. przez wprowadzenie do jego treści dodatkowego punktu dotyczącego udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy jakość wyrobów i robót budowlanych już wykonanych oraz pozostałych do wykonania zadaszenia Stadionu [...] w C., zapewni bezpieczny oraz zgodny z obowiązującymi przepisami montaż konstrukcji zadaszenia Stadionu [...] oraz bezpieczne i zgodne z obowiązującymi przepisami przyszłe użytkowanie tego zadaszenia.

W dniu [...] r. przeprowadzono kolejne oględziny, podczas których również stwierdzono, że w dalszym ciągu nie są prowadzone roboty budowlane dotyczące konstrukcji zadaszenia widowni. Według oświadczenia kierownika budowy, konstrukcja zadaszenia nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia osób pracujących na budowie, a także jest prawidłowo zabezpieczona.

Przy piśmie z dnia [...] r. została przekazana ekspertyza stanu technicznego elementów zadaszenia Stadionu [...] w C., sporządzona na Wydziale Inżynierii Lądowej i Środowiska Politechniki G..

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane PINB w C. nakazał inwestorowi Województwu [...] wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem inwestycji dotyczącej budowy zadaszenia widowni Stadionu [...] w C.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że przedłożona ekspertyza sporządzona przez Politechnikę G. wskazuje, iż konstrukcja zadaszenia została zaprojektowana na granicy nośności, a część z jej przekroczeniem (pierścień wewnętrzny wymaga dodania dwóch dodatkowych lin nośnych). Ponadto wskutek niewłaściwego podejścia projektantów do sprężenia konstrukcji, może dojść w czasie jej montażu do kolejnej awarii budowlanej, co może także znacząco wpłynąć na przyszłe bezpieczne użytkowanie tej konstrukcji. W konsekwencji zdaniem PINB w C. dalsze prowadzenie robót budowlanych w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone w drodze zażalenia przez Marszałka Województwa [...]. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia [...]WINB postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał je w mocy.

W toku dalszego postępowania PINB w C. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał Województwu [...] zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących budowy zadaszenia widowni Stadionu [...] w C., wykonywanych według zatwierdzonego projektu stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji o zmianie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] r.

W odwołaniu od tej decyzji Województwo [...] zarzuciło, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa, z uwagi na nieumożliwienie wypowiedzenia się Województwu [...] co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, z naruszeniem art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego z naruszeniem art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji na podstawie przesłanek, które nie mogą stanowić podstawy jej wydania oraz z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez wybiórcze potraktowanie treści materiałów zebranych w sprawie, przede wszystkim ekspertyzy dotyczącej przyczyn awarii budowlanej przygotowanej przez Instytut Techniki Budowlanej w W..

Utrzymując orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy [...]WINB w K. stwierdził, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49 b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzję taką organ nadzoru budowlanego wydaje w sytuacji gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych przez wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Taka zaś sytuacja zachodzi zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie.

[...]WINB podniósł, że organ pierwszej instancji uzasadniając obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych stwierdził, iż zatwierdzony projekt budowlany wskutek wyszczególnionych przez autorów ekspertyz istotnych błędów projektowych, nie może stanowić podstawy do dalszego bezpiecznego montażu zadaszenia Stadionu [...] oraz jego bezpiecznego przyszłego użytkowania. W analizowanym przypadku kontynuowanie robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę oraz zatwierdzony projekt budowlany mogłoby doprowadzić do wystąpienia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Wobec powyższego zdaniem organu powiatowego inwestor winien wykonać nowy projekt i wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie nowego pozwolenia na budowę.

Dalej [...]WINB przytaczając treść art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz § 204 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) stwierdził, że obiekt budowlany powinien spełniać wymagania wynikające m. in. z tych przepisów, w tym także wymagania wynikające z Polskich Norm (w związku art. 5 pkt 4 ustawy o normalizacji – Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386). Jak wynika natomiast z analizy wytrzymałościowej modeli łączników pierścienia rozciąganego konstrukcji zadaszenia Stadionu [...] sporządzonej przez Politechnikę [...], projekt zadaszenia Stadionu [...] nie uwzględniał wymagań bezpieczeństwa ustanowionych w prawie budowlanym obowiązującym w Polsce oraz nie spełnia wymagań obowiązujących norm. Ponadto autorzy ww. ekspertyzy wskazali na konieczność zmiany rozwiązań łączników lin pierścienia wewnętrznego (strona 10 tej analizy). Również z ekspertyzy technicznej dotyczącej przyczyn awarii zadaszenia widowni Stadionu [...] w C. sporządzonej w grudniu 2011 r. przez Instytut Techniki Budowlanej w W. wynika, że w projekcie zadaszenia Stadionu [...] zastosowano współczynniki bezpieczeństwa o zbyt niskich wartościach. Ponadto projekt nie uwzględniał występowania sytuacji przejściowej polegającej na możliwości wymiany lin. Natomiast wymienność lin jest wymogiem normy PN-EN 1993-1.11 pkt 2.1. podpunkt 4 (uzupełnienie ekspertyzy technicznej dotyczącej przyczyn awarii zadaszenia widowni Stadionu [...] w C. sporządzonej przez Instytut Techniki Budowlanej w marcu 2012 r. str. 5). Dlatego też autorzy ww. ekspertyzy uważają, że nowy wariant projektu elementów mocowania lin powinien zawierać rozwiązania konstrukcyjne eliminujące niekorzystne rozciąganie mimośrodowe elementów mocowania lin. Także z ekspertyzy sporządzonej przez Politechnikę G. w grudniu 2012 r. wynika, że budowa konstrukcji zadaszenia Stadionu [...] może być kontynuowana jedynie pod warunkiem wprowadzenia zmian projektowych wynikających z przedstawionych analiz i wymagań normowych narzuconych dla klasy konsekwencji CC3. Co więcej autorzy ww. ekspertyzy zalecili przyjęcie nowych parametrów projektowych odpowiadających klasie niezawodności RC3 oraz przyjęcie obciążenia śniegiem wg prognozy opracowanej na podstawie wartości maksymalnych obciążeń w okresie wieloletnim zarejestrowanym na stacji meteorologicznej K. – M.. Wobec powyższego zalecili oni także "nowelizację projektu budowlanego" zadaszenia przedmiotowego obiektu budowlanego (str. 58 ekspertyzy). W podsumowaniu tej ekspertyzy stwierdzono nadto, że nie można odpowiedzieć pozytywnie na zadane przez PINB w C. pytanie "Czy jakość wyrobów budowlanych już wykonanych oraz pozostałych do wykonania zadaszenia Stadionu [...] w C., realizowanych w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r., zapewni bezpieczny oraz zgodny z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami i obecnym stanem wiedzy technicznej, montaż konstrukcji zadaszenia Stadionu [...] oraz bezpieczne i zgodne z polskimi przepisami przyszłe użytkowanie przedmiotowego zadaszenia".

W konsekwencji biorąc pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy [...]WINB stwierdził, że w jego ocenie kontynuowanie robót budowlanych w oparciu o projekt budowlany, zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, bez dokonania w projekcie budowlanym uprzednich zmian, o których mowa ww. ekspertyzach, nie zapewni bezpiecznego oraz zgodnego z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami i obecnym stanem wiedzy technicznej montażu konstrukcji zadaszenia Stadionu [...], ani bezpiecznego i zgodnego z polskimi przepisami przyszłego użytkowania przedmiotowego zadaszenia, co w konsekwencji może spowodować niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia o wielkich rozmiarach, bowiem Stadion [...] został zaprojektowany dla około 50 tys. widzów. Uzasadniało to wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zaniechaniu robót budowlanych, gdyż wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi poprzez wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 bądź też pkt 3 ustawy. Jedynym sposobem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem jest bowiem sporządzenie nowego projektu budowlanego uwzględniającego zalecenia zawarte w wydanych ekspertyzach oraz kontynuowanie tych robót w oparciu o nowy zatwierdzony projekt budowlany. Nie było możliwe wydanie zdaniem organu odwoławczego decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż wymagało to wskazania konkretnych robót budowlanych tak by była możliwa późniejsza ich kontrola. W opracowanych w sprawie ekspertyzach technicznych wskazano jedynie na zakres wymaganych do wykonania robót, nie precyzując w jaki konkretny sposób należy je przeprowadzić. Z ekspertyz tych wynika, że skonkretyzowanie tych robót ma nastąpić dopiero w nowo opracowanej dokumentacji projektowej, co nie jest możliwe w terminie dwóch miesięcy od momentu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Podkreślił też [...]WINB, że w jego przekonaniu sporządzone w toku postępowania ekspertyzy dotyczące stanu technicznego objętego postępowaniem obiektu budowlanego nie budzą żadnych wątpliwości, a wnioski z nich wynikające są wyczerpujące, spójne i logiczne.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew stanowisku inwestora, decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy może być wydana również wówczas, gdy roboty budowlane są realizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jeżeli są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pełnomocnik Województwa [...] wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

– art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej w związku z domniemaną wadliwością zatwierdzonego projektu budowlanego a nie w związku ze sposobem wykonywania robót budowlanych prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę,

– art. 16 kpa przez podważanie prawidłowości projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę,

– art. 107 § 1 kpa przez błędne powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego,

– art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa poprzez uznanie, że naruszenie tych przepisów w toku postępowania prowadzonego przez PINB nie stanowiło podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji,

– art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wybiórcze potraktowanie treści materiałów zebranych w sprawie i w konsekwencji nieustalenie stanu faktycznego w zakresie przesłanki zaniechania robót budowlanych prowadzonych w sposób stwarzający zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

– art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 84 kpa oraz art. 81c ust. 2 i art. 17 Prawa budowlanego przez dopuszczenie dowodu sprzecznego z prawem, tj. ekspertyzy Politechniki [...] opracowanej na zlecenie wykonawcy robót – A.

Uzasadniając sformułowane zarzuty podkreślono, że zakaz kontynuacji robót budowlanych realizowanych w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę nie został orzeczony w związku ze sposobem prowadzenia tych robót, jak to należało przyjąć zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy i w którym to kierunku postępowanie powinno być przeprowadzone. Nie stwierdzono przy tym aby roboty były prowadzone z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie dokonano też ustalenia przyczyn awarii chociaż w tym przedmiocie postępowanie było prowadzone. Zdaniem strony skarżącej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego niedopuszczalne było podważenie pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego, czego dokonały organy orzekające z naruszeniem zasady wynikającej z art. 16 kpa. Dowolnie przyjął też [...]WINB zdaniem pełnomocnika skarżącego, że niepowiadomienie strony przez PINB w C. przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a to w związku z kategorycznym w tym względzie brzmieniem art. 81 kpa, co do którego treści organ odwoławczy się nie wypowiedział. Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa wynika z faktu, że organ dokonał ustaleń faktycznych w oparciu o ogólną i wybiórczą ocenę opracowanych na potrzebę postępowania ekspertyz technicznych. W szczególności pominął całkowicie fakt zaistnienia nieprawidłowości w sferze wykonawstwa robót i wpływ tych nieprawidłowości na zaistnienie awarii przy realizacji konstrukcji zadaszenia Stadionu [...] w dniu [...] r. W tym względzie strona skarżąca powołała się na treść ekspertyzy technicznej Instytutu Techniki Budowlanej w W. z grudnia 2011 r., w której stwierdzono niezachowanie odpowiednich parametrów technicznych elementów nośnych ("krokodyli") i z której "jasno wynika, że wykonawca ponosi co najmniej współodpowiedzialność za zaistnienie ...awarii". Zwrócił pełnomocnik skarżącego nadto uwagę, że dopuszczona przez organy jako dowód w sprawie analiza opracowana przez Politechnikę [...] dotyczy wąskiego zakresu – łączników ("krokodyli") oraz iż została oparta na niepełnych danych i jej wykorzystanie w postępowaniu sądowym lub administracyjnym zostało uzależnione od zgody jej autorów. Nie powinna stanowić zatem podstawy do czynienia ustaleń faktycznych co do całego projektu zadaszenia. Również w tej ekspertyzie sformułowano przy tym zastrzeżenia dotyczące wykonawstwa łączników ("krokodyli") oraz operacji podnoszenia konstrukcji zadaszenia – obciążając wykonawcę. Analiza ta nie powinna też stanowić podstawy czynionych ustaleń ponieważ została sporządzona nie na zlecenie strony postępowania w rozumieniu art. 81c Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy opinia biegłego może być dowodem gdy zostanie wykonana na zlecenie organu (poza wyjątkiem wynikającym z art. 81c Prawa budowlanego).

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi uznał je za nieuzasadnione. Wymienienie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego uznał za oczywistą pomyłkę. Podkreślił, że w żadnej z opracowanych w sprawie przez biegłych ekspertyz nie wskazano precyzyjnie jakie roboty budowlane należy wykonać celem doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wskazano w nich jedynie na potrzeby wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym nie precyzując ich zakresu. Podkreślono nadto, że dla podjęcia skarżonego rozstrzygnięcia nie miało przesądzającego znaczenia ustalenie konkretnej przyczyny zaistniałej awarii w dniu [...] r., gdyż należało przede wszystkim ustalić w jaki sposób można doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem oraz pod jakimi warunkami bezpiecznie kontynuować roboty budowlane.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko, że podstawy wydania decyzji o zakazie prowadzenia dalszych robót budowlanych nie może stanowić krytyczna ocena zatwierdzonego projektu budowlanego a tylko stwierdzenie, iż nie ma możliwości doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem przez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 ustawy. Stwierdził jednocześnie, że strona skarżąca byłaby skłonna zaakceptować zaskarżone rozstrzygnięcie gdyby podstawą jego wydania było ustalenie, że zagrożenie dla ludzi lub mienia zostało spowodowane sposobem wykonywania robót a nie wadami projektu budowlanego.

W kolejnym piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonej do tego pisma ekspertyzy Politechniki G. z maja 2013 r..

Na rozprawie sądowej w dniu 2 grudnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach Małgorzata Stawińska wniosła o oddalenie skargi przychylając się do argumentacji organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Jak wynika z wszystkich opracowanych na użytek kontrolowanego postępowania przez uprawnione osoby specjalistycznych ekspertyz, analiz i raportów, wykonanie konstrukcji zadaszenia Stadionu [...] w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga w mniejszym lub większym zakresie zmiany projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] r. Wskazują na to chociażby fragmenty ekspertyz przytoczone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Na takie treści tych ekspertyz wskazano również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poczynionych w tym względzie w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ustaleń strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła. Jej stwierdzenia, że materiał ten został oceniony wybiórczo nie zasługują na akceptację, gdyż pozostają w sprzeczności z wnioskami końcowymi dopuszczonych opinii biegłych, z którymi skarżący nie przeprowadził merytorycznej polemiki. Należy przy tym pokreślić, że w większości opinie biegłych zostały opracowane na zlecenie skarżącego czy też zespołu opracowującego projekt budowlany w oparciu o który realizowana była wstrzymana budowa. Ustaleń w tym przedmiocie nie podważa również treść wykonanej na zlecenie skarżącego ekspertyzy Wydziału Inżynierii Lądowej i Środowiska Politechniki G. z maja 2013 r., na którą skarżąca powołała się w piśmie procesowym z dnia [...] r. (stanowiącej załącznik do tego pisma). Jakkolwiek w ekspertyzie tej istotnie stwierdzono, że podstawowe założenia konstrukcyjne objętego postępowaniem zadaszenia są formalnie poprawne, to jednak dla zapewnienia właściwego stopnia bezpieczeństwa na etapie użytkowania tego zadaszenia wymagana jest nowelizacja części konstrukcyjnej projektu budowlanego z uwzględnieniem wskazanych w tej analizie modyfikacji. Również zatem z tej ekspertyzy, opracowanej w większości przez tych samych biegłych co ekspertyza tej Politechniki z dnia [...] grudnia 2012 r. – na której wnioski końcowe powołano się w zaskarżonej decyzji, nie wynika aby realizacja zadaszenia stadionu w oparciu o zatwierdzony decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] i [...] r. projekt budowlany zapewniła bezpieczny oraz zgodny z obowiązującymi przepisami, Polskimi Normami i obecnym stanem wiedzy technicznej montaż konstrukcji zadaszenia oraz bezpieczne i zgodne z przepisami przyszłe jego użytkowanie.

Oznacza to, jak to stwierdził już Sąd przy rozpatrywaniu skargi Województwa [...] na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy realizacji objętego postępowaniem zadaszenia Stadionu [...] (w wyroku z 2 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/GL 1065/13), że organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż prowadzenie robót budowlanych w oparciu o potwierdzony tymi decyzjami projekt budowlany stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało w świetle treści tego przepisu wydanie zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela w tym względzie zajętego w skardze stanowiska, że hipoteza tego przepisu obejmuje zagrożenia wynikające tylko z samego technicznego sposobu prowadzenia robót budowlanych w oparciu o zatwierdzony ostateczną decyzją projekt budowlany. Wniosek taki nie wypływa nawet z gramatycznej wykładni tego przepisu. Przez wykonywanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia należy bowiem rozumieć nie tylko realizację tych robót w sposób niezgodny z zatwierdzonym projektem czy też przy użyciu niewłaściwych w stosunku do założonych w projekcie budowlanym materiałów (w tym również co do ich jakości i parametrów wytrzymałościowych) ale także bez tych odstępstw (niezgodności) jeżeli pomimo tego ich realizacja może spowodować określone w omawianym przepisie zagrożenia (zobacz w tym względzie powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 170/98). Inna wykładnia tego przepisu (jak to wskazano już w dotyczącym tej samej inwestycji ww. wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gkl 1065/13) prowadziłaby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków gdy chodzi o ochronę interesu ogólnego, ogólnych zasad i celów prawa budowlanego jak również wymienionych w art. 81 ustawy zadań organów nadzoru budowlanego. Nie trudno sobie bowiem wyobrazić np. sytuację w której doszłoby do zatwierdzenia ostatecznym pozwoleniem na budowę projektu budowlanego opracowanego z oczywistym naruszeniem podstawowych wymagań, gdy chodzi o bezpieczeństwo konstrukcji, którego zarówno sama realizacja jak i przyszłe użytkowanie stwarzałoby jednoznaczne zagrożenie katastrofą budowlaną. Przy przyjęciu zapatrywania skarżącego również w takiej sytuacji brak byłoby podstaw do wydania decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy też w związku z tym zwrócić uwagę, że w związku z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane nie są uprawnione do merytorycznej kontroli projektu budowlanego pod względem jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, za wyjątkiem projektu zagospodarowania działki. Nie mają też prawa kwestionować przyjętych przez projektanta rozwiązań projektowych pod względem ich zgodności z zasadami tzw. sztuki budowlanej. W konsekwencji nie zasługuje też na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6 i art. 16 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia takiego nie stanowi zaś okoliczność, że skarżące Województwo nie zostało powiadomione w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Nie zostało bowiem wykazane a nawet wypowiedziane jakie uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji gdy strona skarżąca nie wskazała zgłoszenia jakich to dowodów, mogących mieć taki wpływ, została na tym etapie postępowania pozbawiona. Nowych dowodów nie zgłosiła też w postępowaniu odwoławczym chociaż przed wydaniem zaskarżonej decyzji została powiadomiona o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 kpa. Ponieważ zgodnie z treścią art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne to należy przyjąć, że nie doszło też do naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji treści art. 81 kpa.

W świetle całokształtu prawidłowo zgromadzonego w sprawie i ocenionego przez organ odwoławczy zgodnie z treścią art. 80 kpa materiału dowodowego nie jest trafny także zarzut, że w sprawie powinna zapaść decyzja oparta na treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak to bowiem prawidłowo stwierdził [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, wydanie takiej treści rozstrzygnięcia byłoby możliwe gdyby zostało dostatecznie precyzyjnie ustalone (w związku z treścią art. 51 ust. 3 ustawy) jakie konkretnie czynności lub roboty budowlane są konieczne do wykonania w celu doprowadzenia robót już zrealizowanych do stanu zgodnego z prawem. Odpowiedzi na to pytanie nie daje zaś żadna z dopuszczonych w sprawie opinii biegłych. Wskazano w nich w tym względzie jedynie na potrzebę wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym, nie precyzując ich zakresu mogącego podlegać kontroli na etapie sprawdzania wykonania takiej decyzji. W pełni należy się zaś zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że z uwagi na wyjątkowo skomplikowany charakter objętych postępowaniem robót budowlanych opracowanie zmian w projekcie budowlanym, eliminujących zagrożenia o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie było możliwe w okresie dwóch miesięcy jaki organy nadzoru budowlanego miały na wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 tej ustawy, którego to stwierdzenia również strona skarżąca nie zakwestionowała. Gdy jednocześnie zważy się, że w orzecznictwie i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, iż wydanie decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 po upływie 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest niedopuszczalne, to całkowicie zasadne było w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy wydanie decyzji o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych. W przeciwnym wypadku, w związku z treścią art. 50 ust. 4 ustawy możliwe byłoby kontynuowanie tych robót pomimo wykazania, że byłyby one prowadzone w warunkach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego.

Nie można podzielić także zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 75 § 1 w zw. z art. 84 kpa oraz w zw. z art. 81c ust. 2 i art. 17 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią pierwszego z tych przepisów jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, a za taki należało uznać "Analizę wytrzymałościową modeli łączników..." wykonaną w listopadzie 2011 r. przez Politechnikę [...] na zlecenie A S.A. Tym samym dopuszczenie dowodu z tego dokumentu nie stanowiło naruszenia powołanych w skardze przepisów. Nadto nie zostało wykazane aby ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a., zwłaszcza gdy zważy się, że wnioski wynikające z kwestionowanego przez stronę skarżącą dokumentu nie miały istotnego wpływu na ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak również co do zasady nie pozostawały w sprzeczności z tezami opinii biegłych sporządzonych zgodnie z treścią art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać także zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Również dokonując kontroli zaskarżonej decyzji poza zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) Sąd nie znalazł podstaw do jej wzruszenia.

Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.