Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 498/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 15 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A.(dalej jako "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 15 czerwca 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 2 stycznia 2015 r., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2013 r., A.A.-Z.Z., wystąpili do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, kanalizacją deszczową, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, grzewczej, elektrycznej, teletechnicznej, wentylacyjnej, technologii kotłowni, oświetleniem ulicznym, usunięciem kolizji elektroenergetycznej i kanalizacji kablowej UPC, skablowaniem linii napowietrznej, siecią wodociągową, przebudową przewodu wodociągowego Dn40 oraz infrastrukturą techniczną (wjazd, mury oporowe, likwidacja istniejącego wjazdu, przyłącza wod-kan, i kanalizacji deszczowej oraz ogrodzenie), przy ul. P. i P. w G., na działkach nr [..]-[..], KM [..], obręb G. (dalej jako "inwestycja").

Decyzją z dnia 2 stycznia 2015 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem w zakresie ochrony konserwatorskiej, a projekt budowlany został pozytywnie oceniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "MKZ"), który decyzjami z dnia 11 lutego 2014 r., nr [..] (sprostowaną postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r., nr [..]) i z dnia 16 października 2014 r., nr [..], wydał pozwolenia konserwatorskie dla przedmiotowej inwestycji prowadzonej w otoczeniu zabytku.

Na skutek rozpoznania odwołań wniesionych przez M. W. i A., Wojewoda decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego przedłożony projekt budowlany został wykonany zgodnie z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiera wymagane uzgodnienia, w tym z MKZ i Dyrektorem Urzędu Morskiego (postanowienie z dnia 2 grudnia 2014 r.,

nr [..]).

Odnosząc się do kwestii pozwoleń wydanych przez MKZ organ wskazał, że decyzje te odnoszą się do przedmiotowej inwestycji uwzględniając, wbrew stanowisku odwołujących się, także zmianę wysokości budynków B1 i B3 - zmianę nawierzchni wjazdu względem wcześniej zatwierdzonych projektów. Ostateczne postanowienie MKZ z dnia 31 marca 2015 r. o sprostowaniu decyzji z dnia 11 lutego 2014 r., czyni zarzuty Spółki w zakresie numerów działek niezasadnymi, gdyż prostuje ono treść decyzji z mocą od dnia jej wydania. Natomiast zarzuty dotyczące samej treści decyzji Konserwatora Zabytków nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, gdyż ocena tego rozstrzygnięcia i weryfikacja poprzedzającego go postępowania nie leżą w kompetencji Wojewody.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej zarówno przepisy postępowania, jak i przepisy prawa materialnego, także w taki sposób, że dają one podstawę do wznowienia postępowania W treści skargi wskazano bowiem, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności trzech orzeczeń konserwatorskich stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Wśród zarzutów strona podniosła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane, wskazując, że projekt budowlany został przez inwestora uzupełniony w dniu 24 października 2014 r., co zobowiązywało do dokonania ponownej procedury uzgodnieniowej z konserwatorem. Zatem pozwolenia konserwatorskie z dnia 11 lutego 2014 r. i z dnia 16 października 2014 r. zostały wydane na podstawie innego projektu, niż ten, który został zatwierdzony przez Prezydenta Miasta. Ponadto, zdaniem skarżącej Spółki, Wojewoda błędnie uznał, że wezwanie inwestora do uzupełnienia braków pozwolenia konserwatorskiego o wskazanie terminu ważności tego pozwolenia nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, gdy tymczasem organ architektoniczno-budowlany jest zobowiązany przed udzieleniem pozwolenia budowlanego do sprawdzenia, czy inwestor posiada ważne pozwolenie na prowadzenie robot budowlanych w strefie objętej ochroną konserwatorską. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo także z tego względu, że zatwierdza projekt budowlany, który w zakresie garażu podziemnego jest niezgodny z zapisami planu miejscowego, bowiem jego usytuowanie koliduje z granicami podziałów historycznych.

Zdaniem strony organ dopuścił się też naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która została wydana z rażącym naruszeniem zasad postępowania, w szczególności określonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron i umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Przy czym, w ocenie strony, materiał dowodowy w sprawie jest niekompletny i nie pozwala ocenić wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez wymaganego na mocy art. 106 § 2 k.p.a. zawiadomienia stron o zwróceniu się do Dyrektora Urzędu Morskiego o uzgodnienie projektu decyzji i bez doręczenia stronom tego uzgodnienia, stanowi naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania. Strona skarżąca podniosła także, że przeprowadzone postępowanie w sprawie narusza art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 140 k.c., gdyż nie uwzględnia występujących w obszarze oddziaływania inwestycji uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym interesu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 14 października 2015 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy orzeczeń wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 24 września 2015 r. dotyczących wstrzymania wykonalności oraz stwierdzenia nieważności pozwoleń konserwatorskich wydanych przez MKZ. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2016 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ostatecznych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń konserwatorskich dokonanych w ramach uzgodnień przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został przez stronę cofnięty w dniu 24 lutego 2016 r.

Pismem z 2 lutego 2016 r. o zwieszenie postępowania wystąpiła także uczestniczka postępowania H. G. wskazując, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku toczących się aktualnie postępowań przed naczelnymi organami administracji: Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Wniosek ten podtrzymała w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r., stanowiącym odpowiedź na skargę.

W odpowiedzi na wezwanie sądu o udzielnie informacji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego poinformował, że H. G. wniosła skargi do WSA w Warszawie na obie decyzje wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń konserwatorskich oraz na postanowienie w przedmiocie sprostowania omyłki pisarskiej pozwolenia z dnia 11 lutego 2014 r.

Na podstawie dostępu do bazy spraw zarejestrowanych w WSA w Warszawie sąd ustalił, że przed sądem tym toczą się postępowania w sprawie ze skarg H. G. na decyzje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji MKZ z dnia 11 lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1008/16) i z dnia z 12 lutego 2016 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji MKZ z dnia 16 października 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1009/16). Sąd ustalił też, że pod sygn. akt VII SA/Wa 1113/16 toczyło się postępowanie ze skargi A. na decyzję Ministra Gospodarki i Żeglugi Śródlądowej z 2 lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia uzgodnieniowego Dyrektora Urzędu Morskiego z 2 grudnia 2014 r., jednakże postanowieniem z dnia 11 października 2016 r. WSA w Warszawie odrzucił w tej sprawie skargę.

W tym stanie rzeczy sąd postanowieniem z dnia 25 maja 2016 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie wskazując, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała dokonania pozytywnych uzgodnień z konserwatorem zabytków, lecz wydane w sprawie uzgodnienia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a rozstrzygnięcia je eliminujące zostały poddane kontroli sądowej przez WSA w Warszawie. W postępowaniach tych sąd administracyjny w sposób wiążący wypowie się w zakresie legalności wydanych uzgodnień co do terenu inwestycji, a w konsekwencji zadecyduje, czy decyzja o pozwoleniu na budowę posiada stosowne uzgodnienia.

W dniu 5 grudnia 2019 r. skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania wskazując, że wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt

II OSK 2855/17 NSA oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1008/16 oddalającego skargę na rozstrzygnięcie Ministra Kultury o stwierdzeniu nieważności decyzji MKZ z 11 lutego 2014 r. We wniosku tym wskazano, że w tej sytuacji bez znaczenia jest to, czy w ten sam sposób NSA orzeknie w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1009/16, gdyż wystarczy, że jedno z pozwoleń konserwatorskich stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji utraciło byt prawny.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. sąd podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia 3 stycznia 2020 r. uczestniczka postępowania H. G. negatywnie ustosunkowała się do podjęcia zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania, które w ocenie strony jest przedwczesne.

Na podstawie dostępu do bazy spraw zarejestrowanych w NSA sąd wojewódzki ustalił, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18, NSA oddalił skargę kasacyjną H. G. od wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1009/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta rażąco naruszają prawo.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Jak stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., prowadzona przez sąd kontrola działalności administracji publicznej przez obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Taką przesłanką nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 8 lipca 2010 r., sygn. akt

I OSK 170/10; z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3270/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozpoznając niniejszą sprawę sąd stwierdził, że zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2015 r, albowiem była ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności również decyzji Wojewody z dnia 15 czerwca 2015 r., którą utrzymano w mocy rozstrzygniecie organu pierwszej instancji. Obie te decyzje, w ocenie sądu, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Niniejsza sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową, kanalizacją deszczową, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, grzewczej, elektrycznej, teletechnicznej, wentylacyjnej, technologii kotłowni, oświetleniem ulicznym, usunięciem kolizji elektroenergetycznej i kanalizacji kablowej UPC, skablowaniem linii napowietrznej, siecią wodociągową, przebudową przewodu wodociągowego Dn 40 oraz infrastrukturą techniczną (wjazd, mury oporowe, likwidacja istniejącego wjazdu, przyłącza wod-kan, i kanalizacji deszczowej oraz ogrodzenie), na wskazanych działkach położonych w G. Nie jest w sprawie sporne, że planowane roboty mają być przeprowadzone na terenie znajdującym się w strefie ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu ruralistyczno-kuracyjnego O., wpisanego do rejestru zabytków województwa pod nr [..] (dawny nr rejestru województwa [..]) na mocy decyzji Wojewody z dnia 11 maja1982 r. Ponadto, teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy O. w G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z dnia 24 stycznia 2007 r. nr IV/47/07 (Dz. Urz. Woj. z dnia 16 marca 2007 r., nr 63, poz. 910) i znajduje się w granicach II strefy ochrony konserwatorskiej. Na tym terenie obowiązuje ochrona układu przestrzennego obszaru, zachowanie historycznego sposobu lokalizowania budynków oraz ochrona historycznych podziałów parcelacyjnych. Natomiast dla nowoprojektowanej zabudowy, dopuszczonej zgodnie z ustaleniami zawartymi w kartach terenów, ustala się wymóg dostosowania form i wyrazu architektonicznego do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy tradycyjnej, z zastosowaniem kolorystyki elewacji w odcieniach bieli, beżu, popielu lub wynikającej z zastosowania tradycyjnych materiałów naturalnych takich jak: cegła, drewno (§ 5 ust. 1 pkt 3 planu).

W związku z tym, zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282), dalej jako ustawa o ochronie zabytków, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków bądź na podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni -wymagane było uzyskanie przez inwestora pozwolenia wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Każde bowiem prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu lub obszaru, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3/15, dostępny w CBOSA). Pozwolenie takie, wydawane w formie decyzji administracyjnej, nie jest wydawane w trybie uzgodnieniowym z art. 106 k.p.a. Jest natomiast władczym działaniem wyspecjalizowanego organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt II OSK 225/16; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1346/14; z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1767/08, dostępne w CBOSA). W związku z tym, wydanie pozwolenia na budowę jest uzależnione od uzyskania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, a brak któregoś z tych elementów lub negatywne rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu, uniemożliwia zatwierdzenie przedłożonego projektu budowalnego (art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 4).

W tym więc sensie pozwolenie na budowę jest wydawane w oparciu o pozwolenie konserwatorskie, gdyż zatwierdzona inwestycja nie może być sprzeczna z takim rozstrzygnięciem, a jego brak stanowi przeszkodę uniemożliwiającą uczynienie zadość żądaniu inwestora. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, jest decyzją przedmiotowo zależną od istnienia rozstrzygnięcia organu ochrony konserwatorskiej.

Dodać trzeba, że na mocy § 1 pkt 8 porozumienia z dnia 12 czerwca 2012 r. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez Gminę Miasta (Dz. Urz. Woj. z dnia 12 czerwca 2012 r., poz. 2034) uprawnionym do wydawanie w trybie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu obszarów zabytkowych, objętych ochroną prawną w formie wpisu do rejestru zabytków, był MKZ, i że pozwolenia takie zostały wydane decyzjami z dnia 11 lutego 2014 r., w zakresie budowy przyłącza kanalizacji sanitarnej, sieci i przyłącza wodociągowego, instalacji gazowej, kanalizacji deszczowej, linii kablowej i linii oświetleniowej ze słupami oświetleniowymi oraz przyłącza elektrycznego oraz decyzją z dnia 16 października 2014 r., w zakresie budowy zespołu budynków mieszkalno-usługowych. W związku z tym Prezydent Miasta po sprawdzeniu, że projekt budowlany posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia i pozwolenia, w tym pozwolenie konserwatora, rozpoznał sprawę i w konsekwencji udzielił pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

W toku postępowania sądowego sąd wojewódzki powziął jednak informację, że decyzjami z dnia 12 lutego 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność ww. decyzji MKZ z dnia 11 lutego 2014 r. i z dnia 16 października 2014 r. Decyzje nadzorcze stały się następnie przedmiotem kontroli sądowej przez WSA w Warszawie w sprawach sygn. akt VII SA/Wa 1008/16 i sygn. akt VII SA/Wa 1009/16, który wyrokami z dnia 21 czerwca 2017 r. oddalił skargi we wskazanych sprawach. Tym samym potwierdzono konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego pozwoleń konserwatorskich dotyczących spornej inwestycji. Co więcej, z informacji uzyskanych od skarżącej oraz potwierdzonej przez sąd wynikało, że wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 2855/17 NSA oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1008/16. Natomiast na podstawie dostępu do bazy spraw zarejestrowanych w NSA sąd ustalił, że prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18, oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie w sprawie sygn. akt

VII SA/Wa 1009/16. To zaś oznacza, że na dzień rozpoznania niniejszej skargi, decyzje MKZ zezwalające na prowadzenie robót budowalnych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, w oparciu o które wydano kontrolowaną obecnie decyzję o pozwoleniu na budowę, zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Mając na uwadze, że wskazane pozwolenia konserwatorskie stanowiły element niezbędny do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaistniała przesłanka uzasadniająca stwierdzenie przez sąd nieważności zarówno decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 stycznia 2015 r. udzielającej tego pozwolenia, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody z dnia 15 czerwca 2015 r.

Sąd zauważa, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: w zasadzie praworządności i w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności – obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z kolei z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości, jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję, z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. W związku z tym NSA wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu, bowiem decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzje MKZ z dnia 11 lutego 2014 r. i z dnia 16 października 2014 r. zezwalające na prowadzenie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, bez których nie byłoby możliwe zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego, a które zostały uznane za decyzje nieważne, co też potwierdził NSA w wyrokach z dnia 31 maja 2019 r. i z dnia 18 lutego 2020 r. Nie ma natomiast podstaw do tego, aby wydanie decyzji na podstawie innej decyzji obciążonej sankcją nieważności miało prowadzić do ochrony podmiotu, który z takiego rozstrzygnięcia odniósł korzyści, w tym wypadku inwestora (por. Z. Czarnik, Postępowanie administracyjne - decyzja zależna - rażące naruszenie prawa - stwierdzenie nieważności decyzji. Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, publ. Orzecznictwo Sądów Polskich 2013 r., s.377-385).

W związku z tym, orzekający w niniejszej sprawie sąd był zobligowany do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej w otoczeniu zabytku objętego ochroną konserwatorską. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco narusza art. 138 § 1 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, do czego uprawnia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy decyzja ta jest decyzją prawidłową z punktu widzenia zgodności z prawem, jeżeli natomiast rozstrzygnięcie to jest wadliwe, organ odwoławczy obowiązany jest wadliwość tę usunąć, co wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji należy przyjąć, że organ drugiej instancji, który utrzymuje w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje nieważność również decyzji odwoławczej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Z tego też względu nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na mocy art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, między innymi jeżeli decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.