Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2000/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1515/13 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1515/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] K. - W. Opisana decyzja obejmuje swym rozstrzygnięciem część działki oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta W.

Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki nr [...] o pow. 0,1013 ha i nr [...] o pow. 0,0664 ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2002 r.

Na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 lipca 2003 r. Wojewoda Małopolski pismem z dnia 4 sierpnia 2003 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zgodnie z obowiązująca wówczas decyzją organu I instancji z dnia [...] września 2002 r. Decyzją z [...] lipca 2006 r., orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność S. B. oraz ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Decyzja ta stała się ostateczna wskutek nie wniesienia od niej odwołania.

Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03 uchylone zostały decyzje: z dnia [...] września 2002 r., którą zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r., która utrzymała w mocy tę decyzję.

Decyzją z [...] marca 2007 r. Burmistrz Miasta i Gminy W., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. r. Nr 98. poz. 1071. ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia z urzędu podziału działki nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt lI SA/Kr 20/08 oddalił skargę na tę decyzję.

Pismem z dnia 22 lipca 2008 r., S. B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. orzekającej w pkt 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] K. – W., nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz ustalającej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. w pkt 2 dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Pismem z dnia 18 maja 2009 r S. B. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2009 r. Na skutek skargi wniesionej przez S. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/09, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., obie w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], a w pozostałej części skargę oddalił.

Od tego wyroku skargi kasacyjne złożyli S. B. i Minister Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1113/10, uchylił zaskarżony wyrok z dnia 8 marca 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Rozpoznając, po tym wyroku, ponownie wniosek S. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającą, że ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, została wydana z naruszenie prawa zaś w części dotyczącej ustalenia odszkodowania stwierdzającą nieważność decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na wiążący w sprawie wyrok WSA z dnia 9 listopada 2011 r. i przyjął, że w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r., podział działki nr [...] nie miał oparcia w decyzji administracyjnej, która została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03. Konsekwencją tego jest niemożność przeprowadzenia wywłaszczenia działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], ponieważ działka ta nie istniała w chwili orzeczenia o wywłaszczeniu. Zatem, zdaniem organu, decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadą, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 13 sierpnia 2012 r. wynika, że inwestycja polegająca na przebudowie odcinka drogi krajowej nr [...] K. – T. w ramach programu ISPA została zakończona. Do pisma została dołączona kopia decyzji Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Inwestycja ta została zlokalizowana m.in. na działce oznaczonej według badanej decyzji wywłaszczeniowej nr [...]. W ocenie organu nadzoru stanowi to o nieodwracalnych skutkach prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. gdyż wywłaszczona część nieruchomości weszła w skład drogi publicznej. Z mocy samego prawa droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., w części dotyczącej wywłaszczenia, nie jest możliwe.

W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 12 kwietnia 2013 r. S. B. podniósł, że Wojewoda Małopolski nie powinien wszczynać postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...], gdyż działka o nr [...] nigdy nie istniała. Zdaniem skarżącego decyzja o wywłaszczeniu powinna zostać uznana za nieważną, a postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki nr [...] powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podkreślił, iż należy mieć na uwadze to, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2006 r. orzekał już WSA w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1452/11, uchylił poprzednie decyzje organu nadzoru. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ustalił, że decyzja z dnia [...] września 2002 r., którą zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] i decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r., która utrzymała w mocy tę decyzję zostały prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03 uchylone. Sąd stwierdził, że w tej sytuacji podział działki nr [...] zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 2002 r., przestał mieć oparcie w decyzji i jako taki winien zostać usunięty z ewidencji. W świetle powyższego kwestia podziału działki nr [...], a dokładniej brak podziału, rozstrzygnięta została właśnie wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 172/03. Sąd podkreślił, że wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...], która w dniu podejmowania tej decyzji, jako odrębna jednostka geodezyjna nie istniała, gdyż podział działki nr [...] nie miał oparcia w ostatecznej decyzji. Sąd zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, organ miał powyższe na uwadze.

Sąd I instancji wywiódł dalej, mając na uwadze uregulowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), że skoro działka na [...] nie istniała w chwili orzekania o wywłaszczeniu to nie było możliwe przeprowadzenie wywłaszczenia działki nr [...]. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. obarczona jest wadą, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest prawidłowe i zgodne z twierdzeniem skarżącego, że decyzja wywłaszczeniowa, ze względów podniesionych w zaskarżonej decyzji, jest dotknięta wadą nieważności. Jednakże organ nadzoru stwierdził, że decyzja w części orzekającej o wywłaszczeniu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zostało bowiem przez organ ustalone, że inwestycja polegająca na przebudowie jednojezdniowego odcinka drogi krajowej na drogę dwujezdniową, została zakończona, a inwestycja ta została zrealizowana m.in. na działce gruntu objętej kontrolowaną decyzją wywłaszczeniową. W ocenie organu nadzoru, skoro wywłaszczona część nieruchomości weszła w skład drogi publicznej to wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. w części dotyczącej wywłaszczenia jest niemożliwe.

Stanowisko to Sąd w pełni podzielił. Nieruchomość stanowiąca drogę publiczną, jako rei extra commercium, wyłączona jest z obrotu prawnego i ograniczony jest krąg podmiotów, które mogą być właścicielami tej nieruchomości. Obowiązująca obecnie ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 155) w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, iż drogi publiczne stanowią w zależności od kategorii własność SP, bądź właściwego samorządu terytorialnego. Oznacza to, że nie istnieje prawna możliwość by droga publiczna była własnością innego podmiotu niż wymienione w tym przepisie. Publiczny charakter własności dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innych podmiotów. Skutek ex tunc stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że nieruchomość objęta decyzją może stać się własnością skarżącego, a sprzeciwia się temu art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Skargę kasacyjną złożył S. B. Zaskarżając powyższy wyrok w całości na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...], która w dacie podejmowania decyzji wywłaszczeniowej nie istniała,

- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd wytycznych zawartych w wyroku NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r. I OSK 1113/10, w szczególności pozostawienie poza przedmiotem rozpoznania kwestie dotyczące skutków decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006r. na gruncie postępowania wieczystoksięgowego, w sytuacji gdy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości winna podlegać wpisowi do ksiąg wieczystych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, mimo naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. przez organy administracji tj. niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżona decyzja Ministra Infrastruktury w zakresie w jakim nie stwierdza nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. co do jej punktu 1 w zakresie określenia przedmiotu wywłaszczenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, według norm przepisanych.

Wskazując na zasadność powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie argumentował, iż Sąd I instancji, kompletnie zbagatelizował ustalenia i wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1113/10. Przede wszystkim Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę w sposób niedopuszczalny pominął wskazane przez NSA uchybienia i wytyczne, w szczególności na uwagę Sądu winna zasługiwać okoliczność oddalenia wniosku o wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz SP. Ponadto kluczowe znaczenie dla zasadności skargi ma fakt, że wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...], która w dacie podejmowania tej decyzji nie istniała. Nie można na gruncie tego postępowania tak po prostu pominąć postanowienia sądu wieczystoksięgowego odmawiającego wpisu do księgi wieczystej podziału działki [...] i ujawnienia wywłaszczenia działki [...] na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 2006 r.

Nadto zarzucił, iż Sąd I instancji nie odniósł się do jego pisma procesowego z którego wynika, iż organ wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki [...] posiadał informację, że działka taka nie istniała w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, w trakcie jak i na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. W świetle przytoczonych okoliczności postępowanie wywłaszczeniowe powinno zostać umorzone. Strona nie zgodziła się również z argumentacją, że decyzja w części orzekającej o wywłaszczeniu wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy się zastanowić, czy to nie właśnie Sąd wieczystoksięgowy zabezpieczył stronę przed powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych. Z pola widzenia nie mogą zniknąć również orzeczenia sądu cywilnego jednoznacznie przesądzające o tym że właścicielem działki [...] jest skarżący kasacyjnie(I C 1404/12) jak i mówiącego o tym że nie ma żadnej współwłasności działki [...], a właścicielem jest skarżący kasacyjnie (I NS 549/09).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nie dające podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Analizowana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że wywłaszczenie dotyczyło działki, która w dacie podejmowania decyzji wywłaszczeniowej nie istniała. Nadto nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonego aktu nie podjęły niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego godzi się w pierwszej kolejności zauważyć, iż zarzut błędnej wykładni można podnieść w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia przepisów prawa materialnego. Sformułowany na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może zaś polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstaw uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu, czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., II OSK 1098/13 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Niewątpliwie skarżący nie wykazał żadnego związku pomiędzy tymi uchybieniami a wynikiem sprawy. W zasadzie zauważyć trzeba, iż skarżący kasacyjnie zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego opiera na pominięciu faktu, iż w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej działka, której ta decyzja dotyczyła nie istniała. Lektura uzasadnienia Sądu I instancji nie pozostawia wątpliwości, iż w ślad za organem Sąd miał na uwadze tę okoliczność, gdyż to właśnie to ustalenie zaważyło na zasadnym stwierdzeniu organu, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, decyzja z dnia [...] września 2002 r., którą zatwierdzono podział działki nr [...] na działki nr [...] i [...] i decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji zostały prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2004 r., II SA/Kr 172/03, uchylone. Co oznacza, iż podział działki nr [...] przestał istnieć, a skoro podziału w istocie nie było, to decyzja wywłaszczeniowa została wydana w odniesieniu do działki, której w dacie podejmowania tej decyzji nie było. Działka nr [...] jako odrębna jednostka geodezyjna nie istniała. W konsekwencji oznacza to, iż decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. – jak obszernie uzasadnił i wykazał organ – obarczona jest wadą, która winna skutkować stwierdzeniem jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Została bowiem wydana decyzja, której przedmiot nie istnieje. W świetle powyższego, nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Sąd i instancji, w ślad za organem, pominął, iż działka nr [...] w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej nie istniała. To właśnie ustalenie stanowiło podstawę do stwierdzenie, iż wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie jednak nie było dopuszczalne – jak sugeruje skarżący – umorzenie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż postępowanie to zostało zakończone decyzją ostateczną, nie można zatem aktualnie dążyć do jego umorzenia. Jedyne środki prawne umożliwiające wzruszenie decyzji ostatecznych to tryby nadzwyczajne. Wśród nich właśnie zainicjowany tryb stwierdzenia nieważności, który jednakże w niniejszej sprawie nie mógł przynieść oczekiwanego przez stronę skutku – w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa ocena, iż wystąpiła przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. - nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).

Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. W konstrukcji przesłanki negatywnej przyjętej w art. 156 § 2 k.p.a. chodzi nie o nieodwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o nieodwracalność skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż: przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu) albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (vide. wyroki NSA: z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2454/12; z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1884/12; z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12). W niniejszej sprawie takim nieodwracalnym skutkiem, uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, jest ustalenie, iż działka nr 366/1 weszła w skład drogi publicznej. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 13 sierpnia 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, iż inwestycja polegająca na przebudowie odcinka drogi krajowej na drogę dwujezdniową została zakończona. Nadto decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewidują by właścicielem części drogi publicznej mogła być osoba fizyczna. Stosownie do art. 2a tej ustawy drogi publiczne stanowią w zależności od kategorii własność Skarbu Państwa, bądź właściwego samorządu terytorialnego. Z mocy samego prawa droga publiczna nie może stanowić własności osoby fizycznej, ani być przedmiotem obrotu. A skoro stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, co oznacza, że wywłaszczona działka gruntu, wchodząca obecnie w skład pasa drogowego stałaby się z powrotem własnością skarżącego to jest to niedopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Nie budzi zatem wątpliwości, iż nie sposób stwierdzić nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mimo, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wywołała nieodwracalne skutki. Wobec powyższego nietrafnym pozostaje również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2

Jako chybiony należy ocenić również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 1113/10. Podkreślić należy, iż przepis art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. I rzeczywiście przywołany przez skarżącego kasacyjnie wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. został wydany w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Niemniej jednak nie sposób pominąć, iż w następstwie opisanego wyroku sprawa powróciła do WSA w Warszawie, który uwzględniając wytyczne i wskazania NSA wydał wyrok w dniu 9 listopada 2011 r., I SA/Wa 1452/11. Od tegoż wyroku sądu wojewódzkiego strona nie składała skargi kasacyjnej. A co więcej, ocena prawna zawarta w tym wyroku została uwzględniona w zaskarżonym wyroku z mocy art. 153 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, o czym orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 184 p.p.s.a.