Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 235/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 340/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Gminy R. z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2, § 3, § 5, § 6 ust. 1 i ust. 6, § 8 ust. 2, § 11 ust. 2 3. zasądza od Gminy R. na rzecz Wojewody Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 340/20 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Gminy R/ z 27 marca 2018 r. nr 15/LI/2018 w przedmiocie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 15/LI/2018 Rady Gminy R/ z 27 marca 2018 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Rędziny lub jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania ulg (uchwała), w części określonej w:

- 1) § 2 oraz § 8 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 2 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- 2) § 3, § 6 ust. 1 i ust. 6 uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 roku (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. dalej: ustawa lub ufp) w związku z art. 7 Konstytucji,

- 3) § 5 uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji,

4) § 11 ust. 2 uchwały, jako sprzecznej z art. 59 ust. 2 w związku z art. 7 Konstytucji.

Zdaniem organu nadzoru, w sprawie nastąpiło przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane, jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.

W ocenie organu nadzoru przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane, jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje.

W § 2 uchwały postanowiono, że jej przepisów nie stosuje się do należności o charakterze cywilnoprawnym, w przypadku, gdy odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty tych należności. Reguła ta wynika jednak z hierarchii źródeł prawa wskazanej w art. 87 Konstytucji RP, a Rada Gminy nie była upragniona w drodze aktu prawa miejscowego do określenia, że akt prawa miejscowego ma pierwszeństwo (bądź nie) przed aktami wyższego rzędu. Tym samym wskazanie w uchwale, że nie ma ona zastosowania w sytuacji, gdy przepisy odrębne regulują tę materię stanowi regulację zbędną. Tak samo jest zbędna regulacja§ 8 ust. 2 uchwały, z której wynika, że udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych w przypadkach, gdy dłużnik jest przedsiębiorcą w tym prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie rolnictwa mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2008 r. poz.362 ze zm.) oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352/1 z 24.12.2013 r.). Rada Gminy nie jest uprawniona, aby w akcie prawa miejscowego decydować bądź nie o zastosowaniu aktów wyższego rzędu.

W ocenie Wojewody Śląskiego organ stanowiący Gminy R/ nie posiadał także kompetencji do zdefiniowania pojęć, o których mowa w § 3 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 uchwały. Zasadniczo nie wyklucza się możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej, ale w takim akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, w szczególności nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uznał również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca wprawdzie wprost nie objaśnił (nie zdefiniował), ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Zatem regulacja § 3 wykracza poza delegację z art. 59 ust. 1 ustawy. Nadto regulacja § 3 pkt 2 uchwały stanowi także powtórzenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy. W art. 59 ust.1 jest mowa o należnościach przypadającym jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 ustawy. Jednostki organizacyjne wymienione w tych przepisach to jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz samorządowe instytucje kultury. Tym samym regulacja § 3 pkt 2 uchwały jest zbędna również z tej przyczyny.

W ocenie organu nadzoru regulacja § 3 pkt 4 i pkt 5 oraz § 6 ust. 1 uchwały są sprzeczne z art. 59 ust. 1 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji. Przepis § 3 pkt 4 w związku z § 6 ust. 1 lit. b uchwały wprowadza przesłankę trudnej sytuacji materialnej dłużnika, która jest nieznana ustawie, jak również ją doprecyzowuje. Co więcej, przepis § 6 ust. 1 lit. b wprowadza również dodatkowe przesłanki zastosowania ulg, a mianowicie względy społeczne i gospodarcze. Taka regulacja wykracza poza delegację z art. 59 ustawy. Z kolei § 3 pkt 5 uchwały doprecyzowuje przesłankę ważnego interesu dłużnika, co również wykracza poza delegację z art. 59 ustawy. Regulacja § 6 ust. lit. a uchwały wskazuje w jakich okolicznościach może dojść do umorzenia należności w całości. W ocenie organu taka regulacja wykracza poza delegację z art. 59 ustawy, gdyż nie jest dopuszczalne wskazanie rodzaju oraz zakresu udzielonej ulgi w odniesieniu do poszczególnych przesłanek.

Natomiast regulacja § 5 uchwały jest sprzeczna z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ustawy. Z przepisów art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy, wynika iż organ stanowiący może postanowić o stosowaniu z urzędu ulg w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 ustawy. Tymczasem zapis § 5 uchwały może sugerować, że to na dłużniku, którego należności mają zostać umorzone ciąży obowiązek udokumentowania przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy.

W ocenie organu nadzoru regulacja dotycząca skutków w zakresie natychmiastowej wykonalności w sytuacji zaistnienia zwłoki w jej płatności oraz wpłaty należności w niższej wysokości niż wymagana, wykracza poza delegację z art. 59 ust. 2 ustawy. Z art. 59 ust. 2 ustawy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, a zatem nie sposób przyjąć, by określenie skutków w zakresie natychmiastowej wykonalności, o których mowa w § 11 ust. 2 uchwały, mieściło się w pojęciu udzielania ulgi. Co więcej, skoro materia ta dotyczy należności cywilnoprawnych, to w przypadkach wskazanych w § 11 ust. 2 uchwały zastosowanie powinny znaleźć przepisy prawa cywilnego, a akt prawa miejscowego nie może w zadanym razie modyfikować przepisów rangi ustawowej.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewody Śląskiego WSA w Gliwicach podkreślił, że delegację ustawową do podjęcia uchwały stanowi art. 59 ust. 1 -3 ufp tj. w wersji obowiązującej w dniu jej podjęcia. Stosownie do ust.1: W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Ust. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

Sąd I instancji podkreślił, że to organ stanowiący jest kompetentny zarówno do nadania treści klauzuli generalnej "ważnego interesu dłużnika lub interesu społecznego", (o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia), jak i określenia zasad, czyli szczegółowych norm i reguł, według których udzielenie ulg różnego rodzaju może nastąpić. Zgodnie, bowiem z definicją terminu "zasada", jest to: 1. «prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; też: formuła wyjaśniająca to prawo» 2. «norma postępowania» 3. «ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach» 4. «podstawa funkcjonowania lub konstrukcji czegoś» (internetowy Słownik języka polskiego PWN). W tym miejscu należy odnieść uwagi dot. istotnego naruszenia prawa do treści zaskarżonych zapisów uchwały przy uwzględnieniu treści delegacji ustawowej.

WSA podniósł, że Wojewoda, jako pierwszy zakwestionował zapis § 2 stanowiący, że "Przepisów uchwały nie stosuje się do należności o charakterze cywilnoprawnym, w przypadku, których odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności." Zdaniem Wojewody w tym przypadku rażące naruszenie prawa polega na tym, że "wskazanie w uchwale, że nie ma ona zastosowania w sytuacji, gdy przepisy odrębne regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty należności stanowi regulacje zbędną". Adresatem uchwały nie jest Wojewoda, lecz wszyscy potencjalni dłużnicy gminy, a także organ udzielający ulgi, zatem pożądanym efektem jej podjęcia jest zamieszczenie w niej kompleksowych zasad dot. materii nią uregulowanych, a to w celu zapewnienia ich jasności i przejrzystości dla adresatów. Dlatego § 2 nie ma charakteru normatywnego, lecz informacyjny i ma właśnie na celu zawarcie odesłania do odrębnych przepisów, jeśli to one znajdują zastosowanie do konkretnych wierzytelności Gminy, co z pewnością jest korzystne dla kompletności i jasności tekstu uchwały dla jej adresatów. Nadto, organ nie zarzuca sprzeczności omawianego przepisu z prawem bezwzględnie obowiązującym, a tylko jego zbyteczność. Zatem gdyby uznać, że taki zbędny, (choć nie naruszający żadnego przepisu prawa) zapis uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, to właściwie nie istniałyby inne naruszenia, które można byłoby kwalifikować, jako nieistotne. Taka ocena byłaby, zatem sprzeczna z założeniem samego racjonalnego ustawodawcy, a który przewidział istnienie wad istotnych oraz nieistotnych.

Sąd wskazał, że zapis § 8 ust. 2 uchwały ma charakter informacyjny i nie decyduje o zastosowaniu bądź nie powołanych w nim przepisów krajowych i wspólnotowych, a jedynie informuje adresatów, że w sytuacji spełnienia przez dłużników warunków wynikających z powołanych tam aktów prawnych to one - a nie przedmiotowa uchwała - znajdą zastosowanie.

W ocenie WSA § 6 ust. 1 lit. a) i lit. b) uchwały winny być wykładane łącznie.§ 6 ust. 1 lit. a wskazuje, kiedy należności mogą być umarzane w całości stwierdzając, że może to nastąpić w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, natomiast § 6 ust. 1 lit. b stanowi, w jakim przypadku należności mogą być umarzane w części lub mogą być udzielone inne rodzaje ulg stanowiąc, że może to nastąpić w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, trudnej sytuacji materialnej, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika. Przesłanki określone w § 6 ust. 1 lit. b uchwały nie są nowymi przesłankami, nie przewidzianymi w delegacji ustawowej, lecz przeciwnie - mieszczą się w niej, tj. pojęciu "ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego", o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Uznać, bowiem należy, że trudna sytuacja materialna i możliwości płatnicze wchodzą w zakres pojęcia "ważnego interesu dłużnika" a względy społeczne lub gospodarcze mieszczą się w "interesie publicznym". Tyle tylko, że w badanej uchwale organ dokonał swoistego podziału przesłanek udzielenia ulgi na ważny interes dłużnika lub interes publiczny sensu largo, bez bliższego jego określania (pod lit. a) oraz ważny interes dłużnika lub interes publiczny sensu stricto (pod lit. b) tzn. np. taki ważny interes dłużnika, który jednocześnie jest uzasadniony trudną sytuacją materialną albo taki interes publiczny, który jednocześnie jest uzasadniony względami społecznymi. Korzystając z delegacji ustawowej do określenia zasad udzielania ulgi organ dokonał, bowiem rozdzielenia przesłanek do umorzenia należności w całości (§ 6 ust. 1 lit. a) oraz udzielenia innego rodzaju ulg (§ 6 ust. 1 lit. b), które co prawda również wymagają uzasadnienia w ważnym interesie dłużnika lub interesie publicznym, tym niemniej rozumianym w sposób określony w § 6 ust. 1 lit. b. Natomiast w ramach ustalania zasad udzielania ulg organ ma prawo do zastosowania innych kryteriów odnośnie umorzenia należności w całości, co jest działaniem najdalej idącym, a innych do udzielenia pozostałych ulg, o ile kryteria te mieszczą się w ustawowej przesłance "ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego", przy czym – co należy podkreślić – pojęcia te mają charakter klauzul generalnych i nie zostały zdefiniowane ustawowo. Skoro zatem racjonalny ustawodawca – mimo ogólności i niedookreśloności tych pojęć, których znaczenie dla każdego interpretatora może być inne - nie zawarł stosownych definicji w ustawie o finansach publicznych, a jednocześnie udzielił delegacji ustawowej do udzielania ulg w przypadkach uzasadnionych "ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym", to tak ogólny zakres upoważnienia wskazuje na respektowanie przez ustawodawcę zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wynikającej zarówno z Konstytucji, jak i ustaw ustrojowych. Oznacza to też, że pozostawił odkodowanie sensu tych terminów uchwałodawcy gminnemu, który czyni to w ramach ustalania zasad udzielania ulg określając, jakie nada im szczegółowe znaczenie i kiedy możliwe będzie udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności, a kiedy – zastosowanie innego jej rodzaju. Można sobie, bowiem hipotetycznie wyobrazić przypadek, gdy zobowiązany wykaże ważny interes w udzieleniu ulgi w ogóle, ale wówczas konieczną stanie się ocena czy sytuacja dłużnika uzasadnia udzielenie ulgi w postaci umorzenia należności, czy jednak innej, która prowadzi do zaspokojenia Gminy, choćby częściowego.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, co do tego, że § 6 ust. 6 uchwały w brzmieniu: "Udzielenie ulgi może być uzależnione od terminowego regulowania należności bieżących" wprowadza dodatkową przesłankę zastosowania ulgi. Zastrzeżenie to nie stanowi dodatkowej przesłanki udzielenia ulgi, lecz mieści się w pojęciu zasad ich udzielania. Przesłanki zastosowania ulg określone są w § 6 ust. 1 uchwały i ust. 6 w żaden sposób ich nie modyfikuje, gdyż nie zmienia przesłanki ważnego interesu, względów społecznych, trudnej sytuacji materialnej itd. Zatem przesłanka ustawowa udzielenia ulgi się nie zmienia. Natomiast pod pojęciem "zasad" należy rozumieć – jak to wynika z definicji słownikowej - normy postępowania i prawa rządzące udzielaniem ulg czyli reguły materialne, jak np. zasady gry czy zasady ruchu drogowego. Zatem organ – będąc upoważniony ustawowo do określenia zasad udzielania ulg – skorzystał jedynie z tego upoważnienia i wprowadził zasadę, (czyli regułę, normę), że przy udzielaniu ulg będzie mógł wziąć pod uwagę czy dłużnik terminowo reguluje bieżące zobowiązania, na co pozwala mu fakultatywny charakter ulg.

Zdaniem WSA stosownie do art. 59 ust. 3 ufp organ stanowiący może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1 w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 (tj. śmierci osoby fizycznej, wykreślenia osoby prawnej z rejestru, przypuszczenia bezskuteczności egzekucji, likwidacji innej jednostki organizacyjnej, interesu publicznego). Już samo użycie przez Wojewodę sformułowania "może sugerować" wskazuje, że nie można w takiej sytuacji mówić o istotnym naruszeniu prawa, skoro jest to tylko sugestia i to tylko hipotetyczna. Natomiast § 5 stanowi, że "Przesłanki umorzenia należności (...) powinny być udokumentowane w szczególności:" i w żaden sposób wskazuje, na kim ciąży obowiązek owego udokumentowania. Co więcej, z charakteru niektórych dowodów wynika, że a priori obowiązek ten nie może ciążyć na dłużniku np. w przypadku, gdy jest nim akt zgonu lub potwierdzenie wykreślenia osoby prawnej z rejestru czy dokument potwierdzający likwidację innej jednostki organizacyjnej. Zapis § 5 uchwały to zasada umarzania należności określająca, jakiego rodzaju dowody (niezależnie od tego skąd pochodzą) są uznawane przez organ za dostatecznie potwierdzające zasadność umorzenia należności, przy czym samo umorzenie następuje z urzędu. Nawet gdyby wyżej przedstawione stanowisko uznać za wadliwe, to udokumentowanie przesłanek udzielenia ulgi, w tym także z urzędu, należy odróżnić od wniosku o jej udzielenie, który w tym przypadku nie jest składany. Natomiast Gmina, która gospodaruje środkami publicznymi winna to czynić z uwzględnieniem zasad celowości, oszczędności i gospodarności, dlatego ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zweryfikowania, czy dłużnik spełnia przesłanki do zastosowania ulgi.

Sąd I instancji podkreślił, że żaden przepis ufp nie precyzuje, że ma to być katalog zamknięty. Po wtóre, oczywistym jest, że w sytuacji, gdy organ poweźmie niebudzące wątpliwości informacje potwierdzające spełnienie przesłanek umorzenia, będzie musiał wziąć je pod uwagę, choć nie będą wymienione w § 5 uchwały. Wykładnia stosowana przez Wojewodę prowadziłaby np. do sytuacji, gdy organ nie mógłby umorzyć należności osoby, która została uznana za zmarłą orzeczeniem sądu tylko na podstawie tego orzeczenia, choć fakt, że dłużnik nie żyje byłby oczywisty i stwierdzony przez organ państwowy w przepisanych trybie. Nawet, jeśli – jak podnosi organ - omawiany § 5 uchwały nie odnosi się do udokumentowania wszystkich przesłanek umorzenia, przewidzianych w art. 56 ust. 1 ustawy, to również nie jest to naruszenie prawa, a tym bardziej naruszenie istotne, skoro żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku określenia wiążącego i wyczerpującego katalogu dowodów, które umożliwiają podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu należności z urzędu. Jest tak z tej przyczyny, że stworzenie takiego zamkniętego a kompletnego katalogu jest po prostu niemożliwe, pomijając już, że całkowicie zbędne.

Sąd wskazał, że określenie, kiedy udzielona ulga traci moc mieści się w pojęciu "zasad udzielania ulgi". Z art. 59 ust. 1 ustawy wynika, bowiem, że spłata należności może zostać odroczona lub rozłożona na raty, a § 11 uchwały formułuje warunek zawieszający, (czyli regułę materialną – zasadę), pod jakim ulga ta jest udzielana, – że dłużnik wywiąże się ze swych powinności względem Gminy. Terminowa i zgodna z haromonogramem spłata zadłużenia jest warunkiem kontynuowania ulgi, czyli "zasadą jej udzielenia". Natomiast instytucja ulg w spłacie należności na rzecz jednostek samorządu terytorialnego nie jest instytucją prawa cywilnego, lecz finansowego, także w odniesieniu do należności o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy choćby fakt, że delegacja ustawowa do określenia zasad i trybu ich udzielania zawarta została w ustawie o finansach publicznych, a nie Kodeksie cywilnym. Również sam akt udzielenia ulgi nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, lecz umowy (ugody, porozumienia etc.) lub zarządzenia właściwego organu.

Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art.2 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że fakt § 2 oraz § 8 ust. 2 uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie mają charakteru normatywnego, lecz informacyjny nie stanowi istotnego naruszenia prawa,

2. art. 59 ust. 1 ufp w związku z art. 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż Rada Gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego posiada kompetencję do określenia definicji pojęć ustawowych w akcie prawa miejscowego,

3. art. 59 ust. 1 ufp w związku z art.7 Konstytucji, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 6 ust. 1b uchwały nie określa nowych przesłanek udzielania ulg Iecz mieści się z pojęciu ,,ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego''

4. art. 59 ust. 1 ufp w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że regulacja § 6 ust. 6 uchwały nie określa nowej przesłanki udzielania ulg Iecz mieści się w zasadach udzielania ulg

5. art. 59 ust.3 ufp wzw.zart.56 ust. 1i2ufp w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że regulacja § 5 uchwały stanowi zasadę umarzania należności, określającą, jakie dowody są uznawane przez organ za dostatecznie potwierdzające zasadność umorzenia należności;

6. art. 59 ust. 2 ustawy w związku z art.7 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że regulacja § 11 ust. 2 uchwały stanowi zasadę udzielania ulgi

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Gmina R. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Gmina zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 § 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego.

Omawiając zarzuty prawa materialnego w kolejności podanej w osnowie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zarzuty te są usprawiedliwione.

W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza zakaz domniemania kompetencji takiego organu i nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o normę kompetencyjną wyłącznie w zakresie przez tę normę wyznaczonym. Konstytucja RP wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego (art. 87 ust. 2). Aktami prawa miejscowego są akty normatywne zawierające przepisy prawa powszechnie obowiązującego na określonej części terytorium państwa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie – ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tychże organów. Zatem aby dana uchwała mogła być uznawana za akt prawa miejscowego musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie regulujące, w sposób generalny i abstrakcyjny, konkretne kwestie w granicach upoważnienia ustawowego. Organ stanowiący, podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych przez wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K25/99 (OTK 2000/5/141), w którym stwierdzono, że: "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Przenosząc te wstępne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy przypomnieć, iż delegację do wydania uchwały Rady Gminy R. z dnia 27 marca 2018 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym przypadających Gminie Rędziny lub jej jednostkom organizacyjnym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz wskazania organów lub osób uprawnionych do udzielania ulg, stanowi art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako u.f.p.). Zgodnie z jego treścią:

"1. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4.

2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczna, oraz wskaże organ lub osobę upoważnione do udzielania tych ulg".

Ponieważ w art. 59 ust. 2 u.f.p. użyto zwrotu "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi", nie pozostawiono temu organowi żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie, lecz nałożono obowiązek wydania przepisów normujących materię nim objętą. Zatem charakter normatywny uchwały podjętej na podstawie cyt. przepisu przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Jest niedopuszczalne, by przepisy prawa miejscowego wykraczały poza unormowania ustawowe.

W uregulowaniach zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały wskazano, że: "Przepisów uchwały nie stosuje się do należności cywilnoprawnych, w przypadku których odrębne przepisy regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty tych należności."

Reguła ta wynika jednak z hierarchii źródeł prawa wskazanej w art. 87 Konstytucji RP, o czym była mowa wyżej. Należy zatem podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że Rada gminy nie jest uprawniona w drodze aktu miejscowego do określania, że akt prawa miejscowego ma pierwszeństwo (bądź nie) przed aktami prawnymi wyższego rzędu.

W tym kontekście należy zauważyć, że art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. pozwala na rozróżnienie dwóch wadliwości uchwał lub zarządzeń przedkładanych organom nadzoru:

1) nieistotnych naruszeń prawa,

2) naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym.

Niewątpliwie do naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym należy zaliczyć przekroczenie przyznanych kompetencji poprzez zawarcie regulacji wskazującej, że uchwała nie ma ona zastosowania, w sytuacji gdy przepisy odrębne regulują umarzanie, odraczanie terminów spłaty lub rozkładanie na raty spłaty należności. Wymienione kwestie regulują akty wyższego rzędu, jest to zatem regulacja zbędna. Słusznie też podnosi Wojewoda Śląski w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że akt prawa miejscowego, stanowiący akt powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może stanowić biuletynu informacyjnego, informującego o tym jakie przepisy regulują zasady, sposoby i tryb udzielania ulg w spłacie należności cywilnoprawnych. Przede wszystkim należy jednak zaakcentować, że przepisy uchwały mające jedynie charakter informacyjny, tj. nie zawierające żadnej regulacji mającej charakter normotwórczy należy uznać za wykraczające poza delegację ustawową i tym samym istotnie naruszające prawo. Informacje o regulujących daną materię obowiązujących przepisach prawa mogą być umieszczane na stronach internetowych, w ulotkach informacyjnych czy też w opracowanych na użytek mieszkańców wyciągach.

Taka sama sytuacja dotyczy regulacji zawartej w § 8 ust. 2 uchwały, z której wynika, że: "Do udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych, w przypadkach gdy dłużnik jest przedsiębiorcą w tym prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie rolnictwa mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 362 z późń. zm) oraz rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1407/2013; Nr 1408/2013 z dnia 8 grudnia 303 r. w sprawie zastosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352/1 z 24.12.2013 r.)."

Rada Gminy, jak już wskazano wyżej, nie jest uprawniona, aby w akcie prawa miejscowego decydować o zastosowaniu (bądź nie) aktów prawnych wyższego rzędu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej kwestii stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że unormowania zawarte w § 2 i § 8 ust. 2 uchwały zaskarżonej mające jedynie charakter informacyjny, nie zawierające żadnych norm prawnych, zostały podjęte przez Radę Gminy z przekroczeniem przyznanych kompetencji. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu warunków legalności aktu prawa miejscowego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11). Należy również zwrócić uwagę na to, że zawarcie w uchwale wskazanych wyżej "informacji" może wywołać u adresatów tych norm wadliwe przekonanie, że normy te są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy, a nie wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Taka sytuacja jest nie dopuszczalna w świetle hierarchii źródeł prawa i stanowi nieuprawnione wiejcie prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy.

Podzielić należy pogląd organu co do wadliwości zapisu § 3 zaskarżonej uchwały. Organ uchwałodawczy gminy nie dysponował uprawnieniem do zdefiniowania wskazanych w § 3 tej uchwały pojęć. W tej kwestii przyjmuje się zarówno w piśmiennictwie, jaki orzecznictwie, że nie można wykluczyć możliwości definiowania w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z typowych środków techniki prawodawczej, przewidziany w § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie. Jednakże należy zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzenia definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art.87 Konstytucji RP). W akcie prawa miejscowego nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę, za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję i to zasadniczo tzw. odesłanie dynamiczne (w rozumieniu § 159 rozporządzenia), ani tym bardziej nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Słuszność stanowiska zajętego przez organ potwierdza treść § 149 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym: "W akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej." Rada Gminy R. nie była zatem uprawniona do nadawania znaczenia pojęciom wymienionym w § 3 uchwały bez wyraźnej delegacji ustawowej. Taka regulacja wykracza poza delegację z art. 59 ust. 1 u.f.p.

Oceniając zarzut wymieniony w pkt 3 osnowy skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że ustawowe uregulowanie przesłanek stosowania ulg powoduje, iż organ uchwałodawczy nie ma możliwości w uchwale ich zmiany, pominięcia lub dodania nowych. Pogląd ten uzasadniony jest tym, że wyłącznie w art. 59 ust. 1 u.f.p. wymienione są przypadki, w których można zastosować ulgi polegające na umorzeniu oraz odraczaniu lub rozłożeniu na raty spłaty należności cywilnoprawnych i treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 59 ust. u.f.p. nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego j.s.t., aby w akcie prawa miejscowego uściślać czy rozwijać przesłanki przyznawania ulg (zob. wyroki WSA w Gliwicach z: 10 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 924/12; 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 18/14). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.f.p. tymi przesłankami są "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Doprecyzowanie w uchwale przesłanek będących klauzulami generalnymi (ważnego interesu dłużnika oraz interesu publicznego) w praktyce nastąpi bowiem najczęściej poprzez sformułowanie kolejnych przesłanek, również niemających precyzyjnego charakteru (będzie to z reguły wskazanie na sytuację majątkową, stan finansów, nadzwyczajne zdarzenie skutkujące utratą dochodu i.t.p.). Tym samym zawężona zostanie możliwość zastosowania ulg przez podmiot ich udzielający (zob. Zbigniew Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych, Komentarz do art. 59, wyd. II, opubl. WKP 2020).

Ustanowienie przez Radę Gminy Rędziny w § 6 ust. 1 lit.b uchwały dodatkowych przesłanek w postaci uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, czy też trudnej sytuacji materialnej dłużnika, jest przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 59 ust. 1 u.f.p. i stanowi istotne naruszenie prawa.

Nadto uchwałodawca gminny w § 6 ust. 6 uchwały uzależnia udzielenie ulgi od określonego zachowania. Zgodnie bowiem tym unormowaniem: "Udzielenie ulgi może być uzależnione od terminowego uregulowania należności bieżących". Oznacza to, jak zasadnie wywiódł organ, że niedopełnienie tego warunku stanowi przesłankę negatywną udzielenia takiej ulgi. Jest to przesłanka dodatkowa, która wykracza poza pojęcie zasad udzielania ulgi. Przesłankami udzielania ulg, o czym była mowa wyżej są ważny interes dłużnika lub interes publiczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. nie pozwala na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie przesłanek udzielania ulg (zob. wyroki WSA w Gliwicach z: 17 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gl 294/13; 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 132/12, 3 lipca 2018 r., sygn. akt 484/18). Zatem treść ustawowego upoważnienia zawartego w art. 59 ust. 2 u.f.p. nie przewiduje kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, aby w drodze aktu prawa miejscowego wprowadził dodatkowe kryteria warunkujące możliwość skorzystania z ulgi. Delegacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.f.p. upoważnia organ uchwałodawczy do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg. Realizując kompetencję, organ uchwałodawczy musi uwzględniać treść normy upoważniającej. Ponadto należy zauważyć, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, bez możliwości dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Rada gminy mogła zatem w granicach przyznanych jej kompetencji uregulować takie zagadnienia jak, np. ilość rat, na które należności mogą być rozkładane, długość terminów odraczania należności, reguły formalnoprawne udzielania ulg w spalacie należności cywilnoprawnych, przy ich dostosowaniu do uwarunkowań organizacyjnych danej jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/GL 484/18).

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 5 osnowy skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 3 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg polegających na umarzaniu, odraczaniu terminów spłat lub rozkładaniu na raty płatności tych należności o charakterze cywilnoprawnym w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. u.f.p. Organ stanowiący j.s.t. nie ma podstaw prawnych do ustalania w uchwale innych przesłanek umorzenia z urzędu niż przewidziane w art. 56 ust. 1 u.f.p. W § 5 uchwały Rada Gminy Rędziny postanowiła, iż przesłanki umorzenia należności określone w § 4 powinny być udokumentowane w szczególności dokumentami wymienionymi w pkt 1-6 § 4 tej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, że ustawodawca nie przewidział możliwości określenia dokumentów, które potwierdzają wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Nie można zatem nałożyć obowiązku udokumentowania przesłanek z art. 56 ust. 1 ustawy bez wyraźnej podstawy prawnej. Uregulowanie w uchwale tej materii nie wynika wprost z treści tego przepisu. Regulacja z § 4 uchwały jest sprzeczna z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 56 ust. 1 u.f.p.

Zasadny jest zarzut wymieniony w pkt 6 osnowy skargi kasacyjnej. Zgodnie z regulacją zawartą w z § 11 ust. 2 : "Jeżeli dłużnik nie spłaci w terminie albo w pełnej wysokości ustalonych rat, pozostała do spłaty należność staje się natychmiast wymagalna wraz z należnymi odsetkami od pierwotnego terminu wymagalności". Regulacja ta nie mieści się w pojęciu zasad udzielania ulgi. Przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. nie zawiera delegacji do określania skutków niepłacenia w terminie określonych rat. Regulacje dotyczące natychmiastowej wymagalności należności w przypadku zwłoki w jej płatności obejmują sytuacje po udzieleniu ulgi i powinny zostać uregulowane w akcie udzielenia ulgi. Innymi słowy unormowania § 11 ust. 2 uchwały odnoszą się do następstw niedochowania zasad udzielonej ulgi w postaci odroczenie terminu płatności oraz rozłożenia na raty należności. W uchwale wydanej na podatnie art. 59 ust. 2 u.f.p. taka regulacja stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Omawiane kwestie mogą znaleźć odzwierciedlenie w porozumieniu zawartym między dłużnikiem a wierzycielem.

Ocena podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uprawnia do zastosowania w sprawie art. 188 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwala temu Sądowi na uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi. Zastosowanie art. 188 p.p.s.a. jest bowiem uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia skargę kasacyjną; po drugie, uwzględnienie skargi kasacyjnej wiąże się z uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, i po trzecie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Te wszystkie wymienione przesłanki wystąpiły łącznie w rozpoznawanej sprawie.

Uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie powołanego już uprzednio art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - wymienionych w skardze - uzasadniało stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. ) w zw. z § 14 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji.