Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 16/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 218 § 2, art. 135
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: § 14 ust. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 694/15 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 694/15, oddalił skargę R. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. R. S. zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji w [...] o wydanie zaświadczenia o okresach służby w Policji, za które przysługuje prawo do podwyższenia świadczenia emerytalnego, tj. zaświadczenia o którym mowa w § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., nr 239, poz. 2404; dalej jako "rozporządzenie").

Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Uzasadniając wydane postanowienie, organ I instancji - szczegółowo opisując przebieg postępowania w sprawie - wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego dokonał analizy akt osobowych funkcjonariusza, w tym znajdujących się w nich rozkazów personalnych, wniosków i rozkazów o wyróżnieniu, karty opisu stanowiska pracy, opinii służbowych, Książek Wydarzeń Komendy Rejonowej Policji w [...] za lata 1994 - 1996 oraz 2002 - 2012 r., a także Rejestrów Postępowań Wyjaśniających i Dyscyplinarnych z lat 1994 - 2013 r. i na podstawie tak zebranej dokumentacji stwierdził, że w trakcie pełnienia służby wnioskodawca nie wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało zagrożenia życia lub zdrowia. Zajmował on bowiem stanowiska wykonawcze w pionie prewencji oraz pełnił służbę na stanowisku kierowania w zespole dyżurnych komisariatu policji, zaś w aktach osobowych nie odnaleziono protokołów powypadkowych lub orzeczeń lekarskich, które wskazywałyby na wystąpienie okoliczności związanych z zagrożeniem jego życia lub zdrowia. Jednocześnie organ wyjaśnił, że choć część dokumentacji z lat 1989-1994 została wybrakowana, to pozostała w dyspozycji Oddziału Prewencji Policji w [...] dokumentacja nie potwierdziła wykonywania przez wnioskodawcę w okresie od [...] listopada 1989 r. do [...] maja 1994 r. czynności służbowych, w czasie których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Również w okresie od 1996 r. do 2002 r. na podstawie analizy dokumentacji będącej w dyspozycji Komisariatu Policji II w Kielcach nie stwierdzono wykonywania czynności w sytuacjach określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Niemożliwe było również przeanalizowanie notatników służbowych z uwagi na upływ okresu ich przechowywania. Podsumowując, organ stwierdził, że analiza dostępnych dokumentów za okres służby skarżącego w Policji od [...] listopada 1989 r. do [...] lutego 2012 r. nie potwierdziła, aby podejmował on czynności służbowe w sytuacjach, w których istniało zagrożenie dla jego życia lub zdrowia, opisane w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek zażalenia skarżącego, postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego zwrócono się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, gromadząc w ten sposób obszerny materiał dowodowy, i choć część dokumentacji została wybrakowana, to z analizy dostępnych organom materiałów nie wynika, aby wnioskodawca w latach 1989 - 2012 pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Dokumenty te potwierdzają jedynie realizowanie czynności służbowych wynikających ze specyfiki wykonywanego zawodu policjanta. Organ wyjaśnił przy tym, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony, dlatego też żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zbierania przez organ administracji nowych informacji. W sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach strony czy świadków prowadziłoby do naruszenia art. 218 k.p.a.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze R. S. domagał się uchylenia postanowienia organu II instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w formie przyjęcia, że informacje zawarte w aktach osobowych skarżącego nie świadczyły o jego służbie w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści bez wskazania w uzasadnieniu, jakie konkretnie dokumenty zostały poddane analizie i stanowiły podstawę faktyczną podjętego rozstrzygnięcia, z ograniczeniem się do ogólnego wskazania źródeł zbiorów dokumentów. Skarżący podkreślił, że w zażaleniu zamieścił katalog 14 okresów służby, w których istniały warunki szczególnie zagrażające jego życiu lub zdrowiu, jednakże organy ani nie zebrały jakichkolwiek informacji odnoszących się do tych okresów służby, ani nie poddały ich analizie, błędnie przyjmując, że fakty podniesione przez skarżącego nie zostały udowodnione. Niezależnie od powyższego wskazał, że samo już czynne uczestnictwo skarżącego w akcjach służb mundurowych, które wiązały się z sytuacjami szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia dla funkcjonariuszy, spełnia przesłanki do podwyższenia emerytury tym bardziej, że liczba niebezpiecznych wydarzeń, w których brał udział skarżący, bez wątpienia przekracza liczbę sześciu interwencji w roku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że choć art. 218 § 2 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, jednakże jest ono ograniczone tylko do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ informacje odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na powyższe oraz treść przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który przewiduje, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających ww. okoliczności, nie jest możliwe zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a., bowiem ustawodawca w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Oceniające więc przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające, Sąd I instancji uznał, że prawidłowo w jego toku dokonano analizy akt osobowych skarżącego, baz danych oraz zasobów archiwalnych, zwracając się przy tym do komórek i jednostek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę. Organy dokonały także weryfikacji twierdzeń skarżącego, które nie zostały jednak potwierdzone. Z uwagi zaś na to, że zebrana dokumentacja nie wykazała, aby skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu oraz z uwagi na to, że część dokumentacji została wybrakowana na skutek upływu czasu, niemożliwe było wydanie w sprawie pozytywnego zaświadczenia. W odniesieniu do kwestii braku części dokumentacji Sąd I instancji podkreślił, że nie można domniemywać, czy w brakujących materiałach były zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego, bowiem tylko odpowiednie zapisy i adnotacje w dokumentach umożliwiają organom na dokonanie ustaleń w trybie art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Jeżeli jednak strona uważa, że istnieją pominięte przez organ dokumenty potwierdzające oczekiwane przez nią fakty, to powinna sama te dokumenty wskazać, natomiast skarżący nawet odnośnie wskazanych w zażaleniu zdarzeń, w których miał brać udział, nie wymienił żadnych konkretnych dokumentów, które mogłyby jego udział potwierdzić.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego zmiany w całości i uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł się o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności: § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP, § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z art. 38 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ w sposób wyczerpujący zebrał i wyjaśnił w toku postępowania wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym ujawnione wątpliwości i tym samym dokonał pełnych ustaleń co do przebiegu i charakteru służby skarżącego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 219 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2, art. 126, art. 11 oraz art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie doszło do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia żądanej treści w warunkach braku wskazania przez organ w uzasadnieniu jakie konkretnie dokumenty zostały poddane analizie i stanowiły podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez zinterpretowanie go w ten sposób, że nie pozwala on na przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sytuacji, gdyby takie rozumienie przepisu byłoby sprzeczne z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący ponownie wskazał, że w toku postępowania organ nie dokonał rzetelnego przeglądu posiadanej dokumentacji, a w szczególności nie wskazał ani dokumentów, które przeanalizował, ani nawet katalogów, do których sięgnął, zaś niewskazanie pełnego materiału dowodowego czyni rozstrzygnięcie niedostatecznie uzasadnionym i uniemożliwia stronie prowadzenie skutecznie argumentacji. Natomiast Sąd I instancji, błędnie akceptując selektywne powołanie się przez organ na źródła, w których poszukiwał dokumentów, dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem w okolicznościach sprawy winien był orzec, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie zgodził się także z przyjętym zarówno przez organ, jak i Sąd I instancji, stanowiskiem, że postępowanie wyjaśniające w postępowaniu zaświadczeniowym należy ograniczyć do dokumentacji posiadanej przez organ, gdyż taka interpretacja uniemożliwia skarżącemu przedłożenie w toku postępowania dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu, czy też przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków.

W uzasadnieniu wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego skarżący zwrócił uwagę, że z uwagi na treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jedynym skutecznym środkiem dowodowym mogącym wpłynąć na ustalenie wysokości emerytury policyjnej jest zaświadczenie wydawane w oparciu o dokumentację, która legalnie jest wybrakowana na długo przed upływem okresu niezbędnego do nabycia prawa tejże emerytury. Jednocześnie zauważył, że art. 38 pkt 1 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera upoważnienia dla ministra do radykalnego zawężenia w rozporządzeniu możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego jedynie do postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania zaświadczeniowego i wyłączenia możliwości przeprowadzania innych dowodów. Zawarte w rozporządzeniu ograniczenie dowodowe do przedłożenia zaświadczenia wyłącza natomiast praktycznie możliwość podwyższenia emerytury przez funkcjonariusza, bowiem nie może on skutecznie ani podwyższyć tego świadczenia w oparciu o zaświadczenie (dokumenty, które mają być podstawą zaświadczenia są niszczone na co najmniej 10 lat przed możliwością złożenia wniosku o zaświadczenie), ani w oparciu o inne dowody z uwagi na ograniczenia dowodowe (niemożliwy jest choćby dowód ze świadków, zdjęć, artykułów prasowych). W konsekwencji, w opinii skarżącego nie budzi wątpliwości, że kwestionowany przepis rozporządzenia wprowadza ograniczenie prawa majątkowego wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie uniemożliwiał wydanie pozytywnego zaświadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo bowiem Sąd I instancji uznał, że w sprawie zostało przeprowadzone właściwie postępowanie wyjaśniające, a zaskarżone rozstrzygniecie jest zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404; dalej jako "rozporządzenie") celem przedstawienia w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zgodnie bowiem z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zaświadczenia stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.

Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy k.p.a. dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, interpretacja przepisu § 14 ust. 3 rozporządzenia dokonana przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów k.p.a., była prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego. Zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Warunkiem wystąpienia z takim pytaniem prawnym są wątpliwości sądu co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednakże wątpliwości skarżącego co do zgodności z Konstytucją RP § 14 pkt 3 rozporządzenia i dlatego też nie uwzględnił wniosku w tym zakresie. Skarżący wskazywał, że przepis ten ogranicza środki dowodowe służące do realizacji prawa do emerytury do zaświadczenia, wyłączając praktycznie możliwość podwyższenia emerytury przez funkcjonariusza. Wskazać jednakże należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było jedynie uzyskanie zaświadczenia a nie uprawnień emerytalnych. W postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury organ emerytalny bada i ocenia całokształt sprawy o ustalenie prawa do emerytury lub wysokości świadczenia z tego tytułu na podstawie przedłożonych dokumentów, zeznań świadków oraz innych dowodów, a także oświadczeń wnioskodawcy, co wynika wprost z treści § 20 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2004 r. Postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem wskazanych środków dowodowych, prowadzone jest jednakże przed właściwym organem emerytalnym. Stąd też stwierdzić należy, że możliwe jest w tym trybie, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, ustalanie okoliczności, które nie mogły zostać potwierdzone w drodze zaświadczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organom administracji nie można zarzucić braku staranności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organy obu instancji poszukiwały bowiem dokumentów potwierdzających udział skarżącego w czynnościach służbowych, w czasie których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Z uwagi jednakże na brak stosownych dokumentów czy też zapisów w prowadzonej ewidencji, nie było możliwe wydanie skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia. Uzasadnienia decyzji są wyczerpujące i przekonujące, spełniając wymogi wynikające zarówno z art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 11 k.p.a. Dlatego też zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.