Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 879/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1-3, art. 114 ust. 1 i art. 115 ust.2,art. 124b
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Barbara Rennert (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2021 r. A. S. i A. S.1. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z [...] września 2021 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2019 r. nr [...] ograniczającą skarżącym sposób korzystania z części nieruchomości.

Powyższa skarga została wywiedziona na tle stanu faktycznego sprawy, w której K. K., działający w imieniu B. spółki z o.o. w P. pełnomocnik E. S.A. pismem z [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania ze stanowiącej własność skarżących nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb [...], gmina S. (obszar wiejski), w celu udzielenia zezwolenia na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV relacji S. - K. P../K. P.. Jako podstawę prawną wniosku spółka wskazała art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Do wniosku dołączono decyzję Burmistrza Gminy S. z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającą na przebudowie stacji transformatorowej 110/15 kV wraz z budową wprowadzenia liniowego 110 kV, mapę z oznaczeniem parametrów projektowanej infrastruktury, propozycję porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych wraz z zapiskami z prowadzonych negocjacji. Wnioskodawca wyjaśnił, że dojazd do nieruchomości odbywać się będzie bezpośrednio z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...], obręb W., natomiast dojazd do infrastruktury technicznej następować będzie wzdłuż osi linii energetycznej. Pismem z [...] marca 2019 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z części działki nr [...]. W odpowiedzi na zawiadomienie Starosty o zakończeniu postępowania dowodowego skarżący wnieśli o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o wydanie decyzji odmawiającej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący podkreślili, że wnioskodawca nie przeprowadził negocjacji, ponieważ osoba je prowadząca każdorazowo podkreślała, ze nie jest upoważniona do negocjowania wartości wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu. Skarżący podkreślili, że co do zasady wyrażają zgodę na przeprowadzenie prac na ich nieruchomości, a brak porozumienia dotyczył jedynie wynagrodzenia za ustanowienie służebności [przesyłu, co jest kwestią przedmiotowo odmienną w stosunku do planowanych prac budowlanych.

Decyzją z [...] września 2019 r. Starosta K.: (1) ograniczył sposób korzystania z działki nr [...] na powierzchni [...] m˛ (oznaczonej kolorem żółtym na mapie stanowiącej integralną część decyzji) przez udzielenie zezwolenia "E. " S.A. w G. Oddział w K. na budowę wprowadzenia liniowego 110 kV do stacji G. z kierunków K. - K. w zakresie słupa nr [...] do bramek liniowych w stacji [...] S.; (2) wskazał, że prace polegać będą na budowie przewodów fazowych i odgromowych linii energetycznej wraz z łańcuchami izolatorowymi, zawiesinami odgromowymi i osprzętem, na długości linii w osi - [...] m, budowie słupa energetycznego dwutorowego kratowego 110 kV nr [...] wraz z posadowieniem fundamentów, montażu osprzętu na słupie nr [...], a montaż przewodów fazowych będzie wykonany metodą pod naciągiem tzn. przy zastosowaniu urządzeń ciągnikowo - hamownikowych; (3) stwierdził, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 124 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n."), Starosta stwierdził, że pełnomocnik wnioskodawcy podjął negocjacje z właścicielami nieruchomości w sprawie ustanowienia służebności przesyłu i na tę okoliczność sporządzony został operat szacunkowy, określający wartość tej służebności na [...] zł, ale skarżący zaproponowali [...] zł, więc negocjacje nie przyniosły rezultatu. Organ zaznaczył, że kwestia żądań ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu jest roszczeniem należącym do materii stosunków cywilnoprawnych, które mogą być rozpatrywane wyłącznie przez sądy powszechne. Takie żądanie jest też pewną formą prowadzonych negocjacji. Natomiast odszkodowanie za ewentualne szkody wyrządzone właścicielowi nieruchomości określa się w odrębnej decyzji po zakończeniu prac. Starosta uznał za spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucili jej naruszenie art. 124 ust. 1 i art. 114 ust. 1 u.g.n., podkreślając wydanie decyzji bez przeprowadzenia rokowań oraz wnosząc o jej o uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. WSA w Poznaniu wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 653/20, uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując że nie odpowiada ona prawu na skutek pozbawionego podstaw doręczenia jej do rąk K. K., który z upływem [...] lutego 2020 r. przesiał być pełnomocnikiem E. S.A. Sąd zobowiązał organ odwoławczy do powtórzenia czynności procesowych mających miejsce po [...] lutego 2020 r. z udziałem bezpośrednio E. S.A. bądź też nowo powołanego przez nią pełnomocnika.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2021 r. Wojewoda ponownie utrzymał w mocy decyzję Starosty, podkreślając, że ograniczenie sposobu korzystania z części spornej nieruchomości jest uprawnione z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 124 ust. 1 i następne u.g.n. Planowana inwestycja jest zgodna z decyzją z 15 czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1 u.g.n., przy czym celem rokowań o których mowa w pierwszym przepisie jest uzyskanie zgody na udostępnienie nieruchomości. Pojęcie "rokowań" z tego przepisu należy rozumieć szeroko, nie są one czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Wystarczającym do uznania określonych czynności za "rokowania" jest zatem złożenie propozycji jednemu podmiotowi przez drugi oraz odpowiedź podmiotu, do którego skierowano zapytanie, że nie jest zainteresowany określoną propozycją. Organ odwoławczy nie jest też uprawniony do oceny, czy składane propozycje były zgodne z oczekiwaniami strony. Nie ma również prawa do ustalania w jaki sposób one przebiegały. Jest jedynie zobligowanym do sprawdzenia czy w ogóle miały miejsce. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemne takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Zdaniem Wojewody wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji został w niniejszej sprawie spełniony. Pisma załączone przez inwestora wystarczająco obrazują sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Z racji tego, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, inwestor miał prawo do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, która zastępuje zgodę właściciela.

Wojewoda za chybiony uznał również zarzut niezgodności decyzji Starosty z decyzją z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, podkreślając, że zaskarżona decyzja nie obejmuje demontażu istniejących słupów nr 1, 2 oraz 130. W uzupełniającym wniosek piśmie z [...] lutego 2019 r., pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że prace w zakresie demontażu zostaną objęte odrębnym wnioskiem, złożonym w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n.

Mając zaś na względzie wskazanie zawarte w wyroku I SA/Po 653/20, Wojewoda podkreślił, że sam brak aktualnego pełnomocnictwa w aktach sprawy nie oznacza, iż takie pełnomocnictwo nie zostało udzielone. Na wezwanie organu odwoławczego K. K. przedłożył pełnomocnictwo z [...] lutego 2020 r., upoważniające go do reprezentowania wnioskodawcy do [...] lutego 2021 r. oraz pełnomocnictwo z [...] lutego 2021 r., które upoważnia go do reprezentowania spółki do [...] lutego 2022 r.

W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżący zarzucili jej naruszenie:

1. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez wydanie decyzji, mimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania, tj. braku odmówienia wyrażenia przez skarżących zgody na przeprowadzenie prac;

2. art. 13 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") przez brak dążenia przez Wojewodę do polubownego rozstrzygnięcia kwestii spornych, w sytuacji, gdy organ ma wiedzę, że pomiędzy stronami istnieje spór jedynie co do wysokości wynagrodzenia.

W uzasadnieniu skarżący zarzucili Wojewodzie, że dopuścił się błędnej wykładni pojęcia "rokowań" wskazanych w u.g.n. Różnice w zakresie podmiotów rokujących, wskazanych w art. 114 u.g.n. oraz art. 124 ust. 3 u.g.n., nie uprawniają do twierdzenia, że są to różne pojęcia co do swej istoty. Istotą rokowań jest bowiem polubowne rozstrzygnięcie zaistniałej sytuacji. Rokowania winny być podejmowane w dobrej wierze, a propozycje w nich składane winny być realne, odpowiadające wartością rynkowym. Odmienne postrzeganie instytucji rokowań sprowadzałoby je jedynie do poziomu niepotrzebnego wymogu ustawowego, który należy spełnić przed złożeniem wniosku na podstawie art. 124 u.g.n. Zgodnie z definicją, która powinna być uwzględniona przy interpretacji językowej oraz celowościowej, "rokować" oznacza prowadzić rozmowy w celu osiągnięcia porozumienia. Czyli prowadzić do złożenia oferty i podjęcia dialogu w celu faktycznego osiągnięcia porozumienia, nie zaś tylko dla spełnienia wymogu formalnego wniosku. Skarżący na całym etapie postępowania zgłaszali gotowość do podjęcia rokowań, których celem było osiągnięcie porozumienia w przedmiocie postępowania. Między stronami spór był wyłącznie co do wysokości wynagrodzenia. Mimo to ich skarżących o kontakt ze spółką E. pozostawały bez odzewu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że propozycja została złożona przez E. , który nie był decyzyjny w zakresie prowadzenia rozmów. Z uwagi na to skarżący prosili o kontakt z przedstawicielem spółki E. , z którym możliwe byłoby podjęcia konstruktywnego dialogu, co do chwili obecnej nie nastąpiło.

Skarżący podkreślili również, że organy obu instancji w niniejszej sprawie zdają się bagatelizować znaczenie rokowań. Skoro zaś ustawodawca wprowadził tę instytucję do u.g.n., to intencją było uczynienie polubownego załatwiania spraw regułą, zaś postępowań administracyjnych ostatecznością, gdy zachodzi konieczność "przymusowego" rozstrzygnięcia sporu. Skarżący zaznaczyli, że do chwili obecnej są zainteresowani osiągnięciem porozumienia. Podkreślili, że organ miał wiedzę o istniejącym pomiędzy stronami sporze, a w szczególności - o fakcie, iż dotyczy on wysokości wynagrodzenia i stosownie do art. 13 § 1 K.p.a. powinien co najmniej wezwać strony do podjęcia kolejnej, ostatecznej próby porozumienia.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd zważył co, następuje:

Skarga jest zasadna.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji art. 124 u.g.n., a w szczególności kwestii poprzedzenia zastosowania regulacji wynikających z tego przepisu prawidłowo przeprowadzonymi rokowaniami.

W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Omawiany przepis wprowadza niewątpliwie dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

Skarżący nie zakwestionowali w skardze wystąpienia pierwszej z przesłanek. Powyższa kwestia nie budzi też wątpliwości Sądu, ponieważ zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza w kontrolowanej sprawie decyzja z 15 czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która wiąże organy administracyjne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. Zasadnie też Wojewoda wyjaśnił w zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty nie obejmuje prac demontażowych.

Okolicznością sporną była natomiast kwestia przeprowadzenia rzetelnych i realnych rokowań ze skarżącymi, którzy są współwłaścicielami nieruchomości, celem dobrowolnego udostępnienia części nieruchomości inwestorowi dla wykonania inwestycji. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie została spełniona ta właśnie przesłanka, warunkująca możliwość wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w omawianym trybie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania, musi być rozumiane precyzyjnie, co oznacza, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 12 października 2016 r., I OSK 3332/15 - wszystkie przytaczane w niniejszej sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 298/15). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyroki NSA z: 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; 6 lipca 2017 r., I OSK 1723/15; 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu, co do zasady, same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 179/15). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z: 14 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1099/14 oraz 3 września 2014 r., II SA/Rz 542/14). Rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny zatem dotyczyć czasu zajęcia, przedmiotu zajęcia i ewentualnie stosowanego wynagrodzenia z tego tytułu.

Mając na uwadze wypracowane przez orzecznictwo zasady prowadzenia rokowań, należy zauważyć, że - wbrew stanowisku organów obu instancji - brak jest podstaw do twierdzenia, że rokowania dotyczące uzyskania zgody na wykonanie prac objętych przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n. miały miejsce, a brak zgody skarżących na podpisanie przedstawionego im porozumienia należy uznać za brak zgody na wykonanie objętych wnioskiem prac. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy przyjął, iż strony w toku rokowań nie zawarły cywilnoprawnego porozumienia, które umożliwiłoby wnioskodawcy wykonanie zamierzonej inwestycji, zatem ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości jest uprawnione.

Zawarty w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymóg poprzedzenia wniosku o udzielenie zezwolenia rokowaniami z właścicielem nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac powoduje, po stronie podmiotu zainteresowanego taką zgodą, obowiązek przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości negocjacji, które powinny obejmować przedmiot i czas zajęcia oraz stosowne wynagrodzenie za wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac. Natomiast w przypadku braku takiej zgody, w razie skorzystania z określonej ww. przepisem drogi administracyjnej, wnioskodawca jest zobowiązany dowieść tej okoliczności we wszczętym na jego wniosek postępowaniu administracyjnym. Oznacza to w istocie wymóg skontaktowania się z właścicielem nieruchomości, przedstawienia mu propozycji i wymiany stanowisk. Niemniej jednak za spełnienie omawianego warunku można uznać sytuację, gdy właściciel nieruchomości nie odpowiedział na propozycję wyrażenia zgody, wprost sprzeciwił się wyrażeniu takiej zgody, czy sytuację, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które okazały się niemożliwe do przyjęcia dla każdej z nich. Nie można jednak przy kontrolowaniu, czy złożenie wniosku poprzedzały rokowania, pominąć kwestii stron uczestniczących w omawianych negocjacjach i ich właściwej reprezentacji, jak i przedmiotu, którego powinny one dotyczyć.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że z akt administracyjnych wynika, iż wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. złożyła w dniu [...] stycznia 2019 r. B. spółka z o.o. w P., działając w imieniu inwestora, tj. E. S.A. w G.. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo udzielone [...] lutego 2018 r. (ważne do [...] lutego 2019 r.) K. K., działającemu w imieniu firmy B. sp. z o.o. w P. oraz odpis z KRS dotyczący jedynie inwestora. W toku postępowania wnioskodawca przedłożył (również wskutek wykonania wytycznych tut. Sądu zawartych w wyroku o sygn. akt I SA/Po 653/20) kolejne pełnomocnictwa udzielone K. K. w następujących dniach: 15 lutego 2019 r. z datą ważności do [...] lutego 2020 r.; [...] lutego 2020 r. z datą ważności do [...] lutego 2021 r. (odwołujące pełnomocnictwo z [...] lutego 2019 r.); [...] lutego 2021 r. z datą ważności do [...] lutego 2022 r. Natomiast przedłożone do akt sprawy dokumenty, jako wykazujące spełnienie warunku odbycia ze współwłaścicielami nieruchomości rokowań, to wypełniony i podpisany przez nich druk porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych ze wskazaną datą jego zawarcia [...] stycznia 2018 r. między E. S.A. a skarżącymi (k. 25-27 akt adm.) oraz pismo spółki E. z [...] listopada 2018 r., dotyczące "Przebudowy linii zasilającej WN 110 kV (...)" (k. 24 akt adm.). Na pierwszym z tych dokumentów znajdują się adnotacje z [...] czerwca 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] października 2018 r., podpisane przez skarżącego, w których stwierdza on, że pozostaje przy swoim stanowisku i prosi o kontakt z osobą odpowiedzialną z E. w celu prowadzenia negocjacji. Natomiast w drugim dokumencie przedstawiciel spółki E. informuje skarżącego, że z powodu braku możliwości zawarcia dobrowolnej umowy ustanowienia służebności przesyłu między właścicielem nieruchomości a inwestorem, są zmuszeni zakończyć negocjacje i będą się ubiegać o wydanie zezwolenia na przeprowadzenie linii w trybie administracyjnym, zgodnie z art. 124 u.g.n. lub na drodze sądowej.

Z opisanych wyżej dokumentów wynika, że w 2018 r. to najprawdopodobniej spółka E. zaproponowała skarżącemu zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienie służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych a zatem do zawarcia między inwestorem a skarżącym umowy cywilnoprawnej i to dotyczącej służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych. Ta propozycja była przedmiotem negocjacji i w tej kwestii nie mogło między stronami dojść do porozumienia. Tymczasem kontrolowana sprawa dotyczy udostępnienia nieruchomości celem wykonania na niej prac objętych decyzją z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trudno zatem uznać, że negocjacje, których przedmiotem jest zawarcie umowy ustanowienia służebności są tożsame z rokowaniami w kwestii uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonani prac objętych ww. decyzją lokalizacyjną, a te właśnie prace są przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że skarżący nie odmawiali wyrażenia zgody na udostępnienie nieruchomości celem wykonania prac objętych decyzją lokalizacyjną, lecz zwracali się o przeprowadzenie negocjacji z osobą odpowiedzialną ze spółki E. . W znajdującym się w aktach administracyjnych druku porozumienia w jego § 2 ust. 1 pkt 1 jest wprawdzie mowa, że służebność ma polegać m. in. na prawie korzystania z nieruchomości obciążonych w zakresie niezbędnym do posadowienia na nich w przyszłości urządzeń elektroenergetycznych w postaci budowy przewodów napowietrznej linii dwutorowej o napięciu 110 kV oraz słupa kratowego 110 kV z fundamentami i uzbrojeniem. W decyzji lokalizacyjnej jest mowa o przebudowie stacji transformatorowej 110/15 kV wraz z budową wprowadzenia liniowego 110 kV i szczegółowo wymieniono w niej 12 prac, m. in. na działce nr [...], ale też i na innych działkach. Zdaniem Sądu zaproponowanie skarżącym zawarcia porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu wraz z propozycją wynagrodzenia za jej ustanowienia (tego dotyczy dołączony do akt administracyjnech operat szacunkowy) nie można uznać za prowadzenie rokowań w sprawie uzyskania zgody skarżących na wykonanie prac objętych decyzją lokalizacyjną. Należy podkreślić, że w aktach brak dokumentu, z którego wynikałoby czy była do skarżących skierowana jakakolwiek propozycja w kwestii udzielenia przez nich zgody na wykonanie prac, w której przedstawiono by im na czym prace mają polegać, jaka jest powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania i jakie z tego tytułu jest proponowane właścicielom nieruchomości wynagrodzenie. Wykorzystywanie trybu administracyjnego uregulowanego przepisami art. 124 u.g.n. do prowadzenia negocjacji celem ustanowienia służebności przesyłu, czyli zawarcia umowy cywilnoprawnej, której nie obejmuje powyższa regulacja, nie można uznać za spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Kolejną kwestią, która wymaga zwrócenia szczególnej uwagi jest brak w materiale dowodowym jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że owe "negocjacje" były prowadzone przez osoby reprezentujące spółkę E. . Organy obu instancji przyjęły, że rokowania się odbyły a skarżący nie wyrazili zgody na przeprowadzenie prac i w tej sytuacji zastosowanie art. 124 u.g.n. jest w pełni zasadne. Żaden z organów - nawet przyjmując, że przedstawione przez wnioskodawcę dowody potwierdzają potwierdzałyby przeprowadzenie rokowań - nie pochylił się nad tym, kto reprezentował inwestora podczas tych "negocjacji". Pismo z [...] listopada 2018 r. podpisał T. F. (jak wynika z pieczęci na dokumencie członek zarządu spółki E. , ale odpisu KRS tej spółki w aktach brak), który ani umocowania do reprezentowania w negocjacjach spółki E. nie miał, ani takiego umocowana nie miała spółka E. T, a w każdym razie brak w aktach administracyjnych dokumentów, z których takie umocowania by wynikały. Natomiast kto prowadził rozmowy i w czyim imieniu działał z dokumentów dołączonych do akt nie wynika. Można zgodzić się z organem odwoławczym, że sam brak aktualnego pełnomocnictwa w aktach sprawy nie oznacza, że takie pełnomocnictwo nie zostało udzielone, niemniej jednak obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie umocowania osób reprezentujących wnioskodawcę nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale również podczas rokowań, aby móc potwierdzić uprawnienie osoby je prowadzącej właśnie do ich prowadzenia. Dokumenty z przeprowadzonych rokowań, o których dołączeniu do wniosku o udzielenie zezwolenia mówi art. 124 ust. 3 u.g.n., to również umocowania dla osób te rokowania prowadzących skoro ich prowadzenie jest kwestionowane przez właścicieli nieruchomości, których prawo ma być ograniczone. Tymczasem w kontrolowanej sprawie ta kwestia nie była przedmiotem zainteresowania organów w żadnej instancji, a podkreślenia wymaga, że skarżący stale żądali kontaktu z osobą odpowiedzialną w spółce inwestora i jeszcze przed zakończeniem sprawy przed organem pierwszej instancji wyjaśniali, że osoba reprezentująca spółkę E. każdorazowo podawała, iż nie jest uprawniona do negocjowania wartości wynagrodzenia za służebność przesyłu, co potwierdza, że negocjacje dotyczyły ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na konkretne prace na ściśle określonym obszarze.

Dodatkowo Sąd zauważa, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 17) pełnomocnictwa udzielonego K. K. - o ile on prowadził rokowania ze skarżącymi, co przecież z akt nie wynika - do reprezentowania spółki E. nie wynika, aby był on upoważniony do prowadzenia ze skarżącymi rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z ww. pełnomocnictwa wynika, że K.. K. otrzymał od spółki E. umocowanie do reprezentowania jej w postępowaniach administracyjnych, w szczególności podpisywania i składania w jej imieniu wniosków, oświadczeń woli i dokonywania innych czynności w sprawach o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n., reprezentowanie spółki w tych postępowaniach administracyjnych (w szczególności reprezentowanie spółki w rozprawach) oraz o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Należy podkreślić, że etap rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego z art. 124 ust. 1 u.g.n., zatem umocowanie do reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych tego etapu nie obejmuje. Podobnie jak etapu rokowań nie obejmuje zapis dotyczący ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności. O odszkodowaniu mowa bowiem w art. 128 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m. in. w art. 124 u.g.n. i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem nie można zrównywać pojęcia odszkodowania z pojęciem wynagrodzenia za ograniczenie korzystania z nieruchomości.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu twierdzenia reprezentującego inwestora wnioskodawcy o przeprowadzeniu rokowań i zakończeniu ich wobec wyczerpania możliwości ugodowego załatwienia ze skarżącymi sprawy nie zostały poparte żadnymi dowodami. Sąd stwierdza, że spółka E. nie zadbała o to, by przeprowadzone zostały realne i rzetelne rokowania, których celem byłoby uzyskanie zgody na przeprowadzenia prac na nieruchomości skarżących, skoro nie wystąpiła do nich z żadną informacją o pracach, które trzeba wykonać, obszarze koniecznym do zajęcia na ich wykonanie, ani propozycją wynagrodzenia za tę właśnie zgodę (a nie zgodę na zawarcie umowy służebności przesyłu), nie zadbała też o wykazanie udzielenie swojemu przedstawicielowi stosownego pełnomocnictwa do prowadzenia negocjacji w tym zakresie. Oznacza to, że wniosek o udostępnienie nieruchomości składany był z lekceważeniem wymogów ustawowych i uprawnień właścicieli. Tymczasem wszczęcie tego rodzaju postępowania powinno stanowić ostateczność, a rolą organu jest zadbanie o to, by ograniczanie prawa własności, znajdujące uzasadnienie ustawowe w przepisach u.g.n., nie odbywało się z przekroczeniem wyznaczonych granic.

Nie ma wątpliwości, że właściciele nieruchomości kwestionowali w kontrolowanym postępowaniu zasadność wydania decyzji ograniczającej ich prawo własności. Nie oznacza to jednak, że nie wyraziliby dobrowolnie zgody na wykonanie objętych decyzją lokalizacyjną prac, gdyby właściwie umocowany podmiot podjął z nimi w tej sprawie (a nie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu) rokowania. Materiał dowodowy wskazuje, że organ pierwszej instancji wszczął i prowadził postępowanie – mimo zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących - bez badania umocowania osoby składającej wniosek, zaś decyzje organy obu instancji oparły na wadliwym przyjęciu, że skarżący nie wyrazili, mimo przeprowadzonych z nimi rokowań, zgody na wykonanie prac. Oparły się w pełni na twierdzeniach zawartych we wniosku i załączonych do niego dokumentach, z których okoliczności te nie wynikają. Przeprowadzenie z właścicielami nieruchomości rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. musi zostać ustalone przez organ w sposób niebudzący wątpliwości, bowiem od tej przesłanki zależy prawidłowość wszczęcia, a następnie prowadzenia postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii należy do obowiązków organu, a prowadzenia rokowań, czy brak zgody na wykonanie prac, nie mogą być domniemywane. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że przed wszczęciem postępowania wnioskodawca nie podjął rokowań w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, a w toku postępowania także nie wykazał, że nie było możliwe uzyskanie tej zgody. Zatem wszczęcie kontrolowanego postępowania administracyjnego nastąpiło z naruszeniem art. 124b u.g.n. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi bowiem zostać poprzedzone rokowaniami z osobami mającymi prawa rzeczowe do nieruchomości na wykonanie określonych prac, a czynności te muszą zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia skorzystania z trybu administracyjnego, zastępującego zgodę właściciela nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących wystąpienia obydwu przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n., a więc nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. W tej sytuacji decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia proceduralne spowodowały wydanie decyzji naruszającej przepis art. 124 ust. 1 u.g.n.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, będzie zobowiązany przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić, czy w prowadzonej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki określone w art. 124 ust. 3 u.g.n., warunkujące możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. Ta okoliczność, jak i konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego uzasadniała potrzebę wyeliminowania z obrotu także decyzji organu pierwszej instancji w celu zapewnienia realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania.

Na zakończenie należy dodać, że nie zasługuje na uwzględnienie uzasadnienie sformułowanego w skardze zarzutu skarżących błędnej wykładni pojęcia "rokowań", ponieważ przepisy m. in. art. 124 ust. 1-3 u.g.n. stanowią lex specialis względem regulacji zawartej w art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 u.g.n. W konsekwencji, rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., nie są tożsame z rokowaniami wskazanymi w art. 114 ust. 1, do którego odsyła z kolei art. 115 ust. 2 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 3024/15). Nie ma również w procedurze postępowania z art. 124 u.g.n. zastosowania regulacja z art. 13 § 1 K.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 239 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).