Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2102/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1117/13 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżony wyrok II. uchyla decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] III. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] IV. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. W. kwotę 1150 zł ( tysiąc sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. II SA/Ke 1117/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. oraz A. W. pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych i pomieszczeniach biurowych z instalacjami wewnętrznymi wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania i elektrycznej oraz przyłącza gazu i napowietrznego przyłącza energii elektrycznej na działkach o numerach [...], [...], [...], [...] przy ul. Z. w K.

W dniu 2 stycznia 2003 r. inwestorzy wystąpili o zmianę powyższej decyzji. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] października 2004 r. uwzględnił wniosek inwestorów w ten sposób, że na podstawie art. 28, art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usługowo mieszkalnego o czterech lokalach mieszkalnych i pomieszczeniach biurowych z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. Z. w K., o większych gabarytach, całkowicie podpiwniczonego z garażami na 11 stanowisk, zmianą ilości lokali mieszkalnych na 8 w tym 4 lokale dwupoziomowe i usługowych – 3 lokale - w tym: 9 gabinetów, 3 sekretariaty i 1 poczekalnia, 3 sanitariaty, a także udzielił pozwolenia na budowę dodatkowego zjazdu do garaży z ul. Z. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta K. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. II SA/Ke 606/05 wskazując, że decyzja organu odwoławczego była wadliwa, ponieważ organ orzekając o zmianie decyzji w istocie nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Rozpatrując ponownie sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2004 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Ke 648/10 oddalił skargę A. W. na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] zasadnie wskazał na okoliczności świadczące o naruszeniu przez Prezydenta Miasta K. - przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przedmiotową rozbudowę i nadbudowę - istotnych przepisów mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego, czego efektem było zaniechanie poczynienia szeregu ustaleń faktycznych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd przyznał w szczególności rację Wojewodzie [...] co do tego, że mimo przedstawienia przez inwestora aneksu do projektu budowlanego planowanej inwestycji, który – zgodnie z postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - miał doprowadzić projekt budowlany do zgodności z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy, nie doszło w sprawie do usunięcia wszystkich rozbieżności.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie 7 dni braków i niezgodności w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyszczególnione w postanowieniu braki dotyczyły w większości niezgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy na przedmiotowy zakres inwestycji.

W odpowiedzi na to postanowienie inwestorzy wnieśli o przedłużenie zakreślonego im w tym rozstrzygnięciu terminu.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane, ponownie nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i niezgodności w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, określając, że powyższy obowiązek powinien zostać spełniony w terminie 1 roku. Po upływie ww. terminu Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r. wskazując w uzasadnieniu, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. obowiązku usunięcia braków i niezgodności w projekcie budowlanym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II SA/Ke 648/10, oddalającego skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wynikało, jakie uchybienia posiadał projekt przedłożony do zatwierdzenia przez inwestora. Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r., uzupełnione pismem z dnia 30 marca 2012 r., było konsekwencją tego wyroku. Inwestor nie wykazując żadnej aktywności procesowej ani starań, nie przedłożył jakiejkolwiek uzupełnionej dokumentacji projektowej oraz jednego egzemplarza projektu podstawowego, będącego załącznikiem do pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo zawartego pouczenia o konsekwencjach bezskutecznego upływu terminu z postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r., co skutkowało odmową zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 r.

Oddalając skargę A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ budowlany zobowiązany jest sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji zauważył, że w terminie określonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. inwestor nie podjął żadnych działań mających na celu przedstawienie żądanej dokumentacji, nadto nie kwestionował zasadności nałożenia na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości, nie podnosił w tym zakresie żadnych merytorycznych argumentów, jak również w żaden sposób nie podważył faktu istnienia stwierdzonych nieprawidłowości. W tej sytuacji – wobec brzmienia art. 35 ust. 3 ustawy organ I instancji był zobligowany do zakończenia prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, wszystkie naruszenia jakie posiadał przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zostały szczegółowo wskazane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., której zgodność z prawem potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., a w konsekwencji również zaskarżona decyzja zostały wydane w postępowaniu toczącym się po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., w którym organ związany był wytycznymi w decyzji tej wskazanymi, a także wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r. Nie mogła zatem budzić wątpliwości Sądu I instancji okoliczność, że wezwanie skarżącego do usunięcia nieprawidłowości i braków w przedstawionym przez inwestora projekcie budowlanym było prawidłowe. Ponadto termin określony w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r. – w ocenie Sądu - był tak ustalony, że obiektywnie umożliwiał inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości, a samo wezwanie było na tyle precyzyjne, że nie nastręczało problemów interpretacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. W., zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek wskazania przez organ nieprawidłowości w projekcie budowlanym jest spełniony, jeżeli uchybienia te zostały szczegółowo wskazane w innej decyzji, podczas gdy nakładając na inwestora obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ musi nałożone obowiązki jasno wyliczyć i powiązać z konkretnymi przepisami prawa, których wymogów wniosek inwestora nie spełnia;

2. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., mimo że organy orzekające w sprawie naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów administracji (art. 8 k.p.a.), zasadę należytego i wyczerpującego udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy (art. 11 k.p.a.) poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo zbyt ogólnikowego określenia nałożonego na skarżącego postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. obowiązku oraz braku wskazania nieprawidłowości w projekcie budowlanym skutkujące niewykonalnością rzeczonego postanowienia,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy pominęły wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia 16 lutego 2012 r. o uzupełnienie postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. poprzez wskazanie naruszeń i nieprawidłowości w przedłożonej przez niego dokumentacji technicznej, uchylając się od rzeczonego obowiązku i przyjmując, że skarżący nie podjął żadnej inicjatywy mającej na celu przedstawienie żądanej dokumentacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. został zobowiązany do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym załączonym do wniosku złożonego w dniu 2 stycznia 2003 r., niemniej w postanowieniu tym nie zostało wskazane jakie braki i nieprawidłowości skarżący ma uzupełnić. Również w treści uzasadnienia organ nie wskazał konkretnych uchybień. Z uwagi na zbyt ogólnikowe sformułowanie obowiązku, pismem z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o uzupełnienie ww. postanowienia poprzez wskazanie naruszeń i nieprawidłowości w przedłożonej przez niego dokumentacji technicznej. W odpowiedzi uzyskał jedynie informację, iż "żądanie przedstawienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nieprawidłowości w projekcie budowlanym przekracza kompetencje tego organu". Należy podkreślić, iż w powyższej odpowiedzi organ nie wskazał, że chodzi o uchybienia wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r. sygn. II SA/Wr 80/13, nakładając na inwestora obowiązki w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ musi nałożone obowiązki jasno wyliczyć i powiązać z konkretnymi przepisami prawa, których wymogów wniosek inwestora nie spełnia. Ogólnikowe sformułowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy stawia inwestora w sytuacji niepewności co do żądania organu, a tym samym podważa zaufanie do organu administracji, czym narusza art. 8 k.p.a. Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ I instancji nie miał obowiązku wskazania nieprawidłowości projektu budowlanego, gdyż wszystkie naruszenia jakie posiadał przedstawiony przez skarżącego projekt budowlany zostały szczegółowo wskazane w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie można wymagać od skarżącego, aby samodzielnie podejmował próby ustalenia na jakie uchybienia w danym momencie powołuje się organ. To na organach administracji publicznej ciąży bowiem obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżący nie zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem dotyczącym niepodjęcia żadnych działań mających na celu przedstawienie żądanej dokumentacji. Pismem z dnia 16 lutego 2012 r. skarżący zwrócił się bowiem do Prezydenta Miasta K. o uzupełnienie wydanego postanowienia poprzez wskazanie naruszeń i nieprawidłowości w przedłożonej przez niego dokumentacji technicznej. Pomimo obowiązku kontroli merytorycznej projektu budowlanego ciążącego na organie nie udzielił on skarżącemu niezbędnych informacji, na skutek czego nałożony przez organ I instancji obowiązek był niemożliwy do wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

W warunkach niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia z [...] stycznia 2012 r., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 2 cyt. ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że powołany przepis odnosi się wyłącznie do wad materialnoprawnych złożonego przez inwestora wniosku, a więc takich, które mogą być dostrzeżone jedynie poprzez analizę merytoryczną dokumentacji dokonywaną przez organ po wszczęciu postępowania. Oznacza to, że instytucję tę należy odróżnić od wezwania określonego art. 64 § 2 k.p.a., którym, jeżeli podanie o wszczęcie postępowania nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ratio legis analizowanego przepisu ustawy – Prawo budowlane należy łączyć z uznaniem, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji - przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty - służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem niezależnie do tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja zawierała pierwotnie określone wady prawne. Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zatem uprawnieniem procesowym strony, które w odniesieniu do kwestii prawidłowego wywiązania się przed organ administracji publicznej z obowiązku jego przyznania, w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczność ścisłego uzależnienia przyjmowanej oceny o zgodności z prawem powyższej decyzji od stwierdzenia spełniania przez postanowienie organu nie tylko formalnych, ale również materialnych warunków jego poprawności wynika z faktu, że postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi jako stronie postępowania nie przysługują żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. Jego weryfikacja może zatem odbyć się dopiero wraz z kontrolą instancyjną decyzji kończącej postępowanie i polegać na zniesieniu jego skutków prawnych poprzez uchylenie decyzji, która swoje uzasadnienie czerpała z niewywiązania się przez inwestora z nałożonego tym postanowieniem obowiązku.

Zauważenia wymaga, że ustawodawca aktowi organu określonemu w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nadał formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), a więc aktu procesowego, który dotyczy określonej kwestii wynikłej w toku postępowania. Tę czynność procesową o charakterze rozstrzygającym (orzeczniczym) należy odróżnić od podejmowanych w toku postępowania administracyjnego czynności techniczno-procesowych, które ze względu na swój przedmiot i niższą ocenę ich doniosłości dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy, nie wymagają posłużenia się przez organ sformalizowanym aktem procesowym. Nie może budzić wątpliwości, że na ważność postanowienia kluczowy wpływ ma zachowanie przez organ administracji publicznej jego poprawnej formy. Przepis art. 124 § 1 k.p.a. mający zastosowanie do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, wskazuje, że postanowienie powinno zawierać poza oznaczeniem organu administracji publicznej, daty jego wydania, oznaczeniem strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu oraz powołaniem podstawy prawnej również rozstrzygnięcie. W piśmiennictwie dotyczącym tej prawnej formy działania organu podkreśla się, że rozstrzygnięcie postanowienia wyraża rezultat stosowania normy prawa (procesowego lub materialnego) w konkretnej kwestii, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Wymogiem koniecznym prawidłowego rozstrzygnięcia jest jego jednoznaczność, nie można go bowiem ani domniemywać, ani wyprowadzać z uzasadnienia postanowienia. Ocena prawidłowego spełnienia przez organ obowiązku zamieszczenia w postanowieniu tego elementu przebiega, jak się przyjmuje, w dwóch płaszczyznach – po pierwsze, stwierdzenia, że organ w sposób niewątpliwy oznaczył rodzaj (postać) uprawnienia lub obowiązku skierowanego do określonego podmiotu, a po wtóre - precyzyjnie wyznaczył granice (zakres) tego uprawnienia bądź obowiązku (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 340 i n.). Jeżeli odnieść powyższe wymaganie do postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie może budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie, jakim jest nałożenie na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, nie może mieć charakteru ogólnego i niedookreślonego. Stoi temu na przeszkodzie nie tylko art. 124 § 1 k.p.a. wskazujący na generalny sposób rozumienia koniecznych elementów postanowienia jako sformalizowanego aktu administracyjnego, ale również sama treść art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Powołany wyżej przepis posługuje się bowiem sformułowaniem odnoszącym się do usunięcia "wskazanych nieprawidłowości", co oznacza, ze nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji powinny zostać nie tylko ustalone przez organ, ale również "wskazane" osobie zainteresowanej w znaczeniu ich ujawnienia i poinformowania o nich inwestora. Ustawodawca wiążąco zdecydował zatem o tym, że organ w treści rozstrzygnięcia zobowiązany jest ściśle wszystkie nieprawidłowości określić i wymienić. Przewidziana w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać zatem uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania).

Jeżeli przenieść ten wynik wykładni art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane na grunt rozpoznawanej sprawy, to należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną co do tego, że Sąd I instancji wadliwie zinterpretował powołany przepis prawa materialnego, uznając, że nie w każdym przypadku organ wydający postanowienie jest zobowiązany w jego rozstrzygnięciu wymienić wszystkie nieprawidłowości stwierdzone w złożonej dokumentacji. Zdaniem Sądu, powyższe zobowiązanie nie ma zatem charakteru bezwzględnego. W szczególności sytuacja taka może zachodzić wówczas, gdy – jak przyjął Sąd – adresat postanowienia wiedzę o nieprawidłowościach i brakach w przedstawionym projekcie budowlanym mógł czerpać z innych wcześniejszych aktów procesowych wydanych przez organy władzy publicznej, których był adresatem (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2011 r.). Naczelny Sąd Administracyjny takiego kierunku wykładni jednak nie podziela, albowiem nie znajduje on uzasadnienia w treści art. 124 § 1 k.p.a w związku z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, jak i pozostaje sprzeczny z ogólnym uznaniem, że charakter działania sankcjonującego uchybienie strony postępowania wymaga, by zakres obowiązków, które zostały na inwestora nałożone, był precyzyjnie wyrażony, a przez to nie mógł być ustalany na zasadzie domniemania. Rozpatrywane postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r. z tak rozumianym wymogiem było oczywiście sprzeczne, albowiem nałożony obowiązek organ odniósł wyłącznie do ogólnie ujętego zobowiązania "przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego sporządzonego zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...].08.2000 r. o warunkach zabudowy oraz z obecnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.02.75.690)" Zobowiązanie to korespondowało z równie ogólnie ujętą tezą zamieszczoną w uzasadnieniu postanowienia wskazującą, że projekt budowlany zamienny wraz z "aneksem" "nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, nie dostrzegając powyższego uchybienia organów orzekających w sprawie, dopuścił się naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd nie miał bowiem żadnych podstaw, by skierowane do strony wezwanie mogło zostać określone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako "na tyle precyzyjne, że nie nastręczało problemów interpretacyjnych".

Z powyżej wskazaną wadliwością dotyczącą naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane łączą się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wynika z uwzględnienia tego, że kontrolując postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów kreujących ogólne zasady postępowania administracyjnego. Skierowane do inwestora postanowienie określające w sposób ogólnikowy zakres nałożonego obowiązku usunięcia nieprawidłowości dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, jak trafnie stwierdził skarżący, naruszało zasadę uwzględniania słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), zasadę zaufania obywatela do organu administracji (art. 8 k.p.a.), zasadę należytego i wyczerpującego udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy (art. 11 k.p.a.). Skutek oparcia wydanej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na wadliwie wydanym postanowieniu prowadził jednocześnie do podjęcia rozstrzygnięcia naruszającego zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie można zapominać, że wskazane wyżej zasady ogólne postępowania mają charakter normatywny, co oznacza, że kreują konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Tak też powinien je postrzegać Sąd I instancji, stąd podejmowane w toku postępowania przez organ czynności powinny były być rozważone pod kątem stanowienia właściwej reakcji na działania i wnioski zgłaszane przez skarżącego, sprawiając, że mogły być one uznane za realizujące zasadę pogłębiania zaufania. W tym zakresie należy zauważyć, że zarzut poczyniony przez Sąd w stosunku do skarżącego co do tego, że w terminie wyznaczonym w postanowieniu nie podjął żadnych działań mających na celu przedstawienie żądanej dokumentacji, ponadto nie kwestionował zasadności nałożenia na niego obowiązku usunięcia nieprawidłowości pomija w całości te czynności skarżącego, które związane były ze skierowaniem do Prezydenta Miasta K. pism z dnia 16 lutego 2012 r. i 20 marca 2012 r., w których skarżący zwrócił uwagę na swoje wątpliwości co do właściwego określenia wszystkich domniemanych naruszeń i nieprawidłowości w dokumentacji technicznej stwierdzonych przez organ. Wnioskował z tego względu o ich wskazanie celem, jak można przyjąć, ich ewentualnej próby usunięcia. Zachowanie organu, który w piśmie z dnia 27 lutego 2012 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, czy jego wniosek od strony formalnej obejmuje uzupełnienie postanowienia (art. 111 § 1 k.p.a.), jego sprostowanie (art. 113 § 1 k.p.a.), czy też wyjaśnienie wątpliwości co do jego treści (art. 113 § 2 k.p.a.), a następnie w piśmie 30 marca 2012 r. ograniczył się do ogólnej informacji o zakresie obowiązków inwestora i projektanta w procesie inwestycyjnym, stanowiło działanie pozostające w sprzeczności z obowiązkami organu administracji publicznej, których należało oczekiwać od Prezydenta Miasta K. jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, poddając zaskarżoną decyzję kontroli legalności, ten aspekt sprawy, wpływający na finalną ocenę zgodności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. z prawem, pominął.

W tych warunkach, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną A. W., jako zawierającą usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, uwzględnił. Skarga złożona przez skarżącego okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2013 r., jak również postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2012 r., uwzględniając, że dokonana w niniejszym wyroku wykładnia art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane dawała podstawę, by stwierdzić, że także te akty wydane w granicach prowadzonej sprawy zostały podjęte z naruszeniem prawa nakazującym ich uchylenie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym Prezydent Miasta K. uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, co powinno prowadzić do wywiązania się w sposób poprawny z obowiązku, jakie nakłada na organ art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w sytuacji stwierdzenia, że wniosek skarżącego o zmianę pozwolenia na budowę wraz z załączoną do niego dokumentacją obarczony jest nieprawidłowościami podlegającemu usunięciu przez inwestora w trybie określonym powołanym wyżej przepisem.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.