Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1799/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 i art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 8 i § 9
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 370/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. C. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r. sygn. II SA/Go 370/11 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., będąc emerytem policyjnym, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, zgodnie z normą jak w złożonych wnioskach oraz nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami oraz wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Równocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej, zaś do wniosku dołączył oświadczenia mieszkaniowe za lata 2006 – 2008. Komendant Powiatowy Policji w Ż. pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. poinformował wymienionego, że na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia. Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy z dnia [...] marca 2009 r. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ż. w rozpoznaniu żądania w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za lata 2006 –2008, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji w Ż., zgodnie z którym żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Wobec powyższego J. C. złożył skargę na bezczynności organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 38/09 zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Ż. do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od powyższego wyroku Komendant Powiatowy Policji w Ż. wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1667/09 oddalił wskazując, że wniosek skarżącego z dnia 30 grudnia 2008 r. skierowany do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem niedopuszczalnym w takim przypadku jest rozstrzygnięcie istotnych spraw obywateli jedynie pismem.

W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w Ż. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], cofnął skarżącemu J. C. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości 2 norm zaludnienia przyznane decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...], a po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, która stał się przedmiotem skargi do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 740/10 uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ż. wskazując w uzasadnieniu, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. W dalszej części podano, że organy administracji arbitralnie i z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, wbrew wiążącemu je zobowiązaniu nałożonemu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 38/09 w sprawie o wypłatę skarżącemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, a przyznanego decyzją z dnia [...] stycznia 1998r., orzekły z urzędu w przedmiocie, którego skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2008r. nie określił, tj. o cofnięciu uprawnienia przyznanego powyższą decyzją. Jednocześnie wskazano, że prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ administracji publicznej powinien zapewnić stronie korzystanie z wszelkich praw zagwarantowanych przepisami procedury administracyjnej oraz dokładnie ustalić zarówno stan faktyczny, jak i prawny uwzględniając treść poprzednich decyzji administracyjnych w przedmiocie przysługujących skarżącemu uprawnień, jak również przypomniano o treści art. 153 P.p.s.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2009 – 2010, Komendant Powiatowy Policji w Ż. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr 1/2011, działając na podstawie art. 29, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił J. C. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2010 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu powołał się na decyzję z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] i podał, że skarżący w dniu [...] października 1998 r. został zwolniony ze służby w Policji. Jednocześnie stwierdził, że realizacja tego uprawnienia wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie J. C. pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Organ wskazał przy tym, że poza sporem pozostaje fakt, iż w dniu [...] grudnia 2008 r. J. C. wystąpił do organu z wnioskiem o wypłatę omawianego świadczenia za lata 2006 – 2008 wraz z ustawowymi odsetkami. Wobec powyższego rozstrzygnięcie organu winno mieścić się w granicach zgłoszonego żądania, co oznacza, iż mieścić się ono winno w granicach wypłaty spornego świadczenia. Zdaniem organu ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto wskazano, że zapisy art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie pozwalają rozciągnąć wszystkich dobrodziejstw pomocy mieszkaniowej wskazanej w ustawie o Policji na emerytów policyjnych. Stwierdził również, że przyznając J. C. równoważnik za remont lokalu mieszkalnego określono, że będzie on wypłacany corocznie, a jego wysokość ustalona zostanie każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Stąd też rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty świadczenia ma charakter związany, bowiem w kwestii obliczania wysokości równoważnika do wypłaty odesłano do obowiązujących stawek. Skoro zaś od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, to wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

Po złożeniu przez skarżącego odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu natomiast stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa i wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w Ż. właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 740/10. Ponadto podał, że zgodnie z art. 91 ustawy o Policji "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Bezspornie więc ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie jedynie policjantom, a z art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika tożsame uprawnienie dla emerytów i rencistów policyjnych. Zatem na mocy wyżej wskazanej ustawy emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe co nie oznacza, że posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. W konsekwencji z chwilą uchylenia § 8 rozporządzenia, to od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Nadto przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarżący wniósł o skontrolowanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz o stwierdzenie ich nieważności z uwagi na ich bezprawność.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach szczególnego związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 P.p.s.a.) Oznacza to, że istotą związanie oceną prawną jest to, iż dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania i wobec powyższego ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009 – 2011. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem omówionej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa w stopniu obligującym Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Mianowicie cytowanym już wyżej wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 740/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał, że organ powinien dokonać czynności materialno – technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a ewentualnie gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione, wówczas winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art 61 § 1 k.p.a. Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem Sądu, przy czym pogląd ten wyrażono w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (vide: teza 1 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 541/10, w którego uzasadnieniu powołano także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1576/09, a także wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1713/10). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wieloletniej praktyce organów Policji nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepisy te uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się, z chwilą zwolnienia ze służby, adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej. Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego mogło nastąpić w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych., a oba te przypadki w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do pierwszego z nich wskazano, że z przytoczonej w punkcie poprzednim argumentacji wynika wniosek, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zaznaczono, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr 5/98 przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości oraz trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący. Z kolei odnosząc się do przypadku drugiego zauważono, że żadne z rozporządzeń wydanych przez MSWiA w dniu 28 czerwca 2002 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r. nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień, co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005 roku sygn. akt II SA/Wa 2389/04). Nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 roku sygn. akt IV SA/Wr 174/10). Stad też Sąd mając na uwadze przytoczone argumenty, wgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) i zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) stwierdził, że decyzja administracyjna z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] przyznająca J. C. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci prawa do otrzymywania go na zasadach w niej określonych. Na koniec zaś stwierdzono, jeśli chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, że pogląd ten nie jest zasadny, bowiem – jak już wyżej podkreślono – źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] stycznia 1998 r., a zarówno ta decyzja, jak i pozostałe wydawane w tego typu sprawach, nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdorazowego brzemienia przepisów wykonawczych, tj. cytowanych już wyżej rozporządzeń i wedle tych przepisów, to jest w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej według corocznie waloryzowanych stawek następowało wyliczanie równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, w tych latach, w których było ono realizowane i taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyrugowanych z obrotu prawnego decyzji.

Od powyższego wyroku w całości, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania,

c) naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia J. C. do otrzymywania równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny,

d) naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. II SA/Go 740/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych, a mianowicie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...].

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.), art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz. U. Nr 8, poz. 67 z 2004 r. ze zm), § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania J. C. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych;

b) naruszenie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071)

poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji nie zastosowały tego przepisu i w rezultacie bezzasadnie odmówiły uznania, że decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem J. C. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 1998 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem J. C. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika,

bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...], podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., która dotyczy przyznania skarżącemu uprawnienia do tego równoważnika,

naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. poz. 78, Nr 483) poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] J. C. jako emerytowi policyjnemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego takiej osobie a rozporządzenia i zarządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczały poza granicę delegacji ustawowej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Natomiast w uzasadnieniu podał, że art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Skoro Sąd z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w zaskarżonym wyroku, to powinien w ramach opisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywołać przepisy prawa materialnego których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Tymczasem Sąd z powołaniem się na konkretne przepisy prawa dokonał tylko oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...]. Nie wskazał które z przepisów prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji przy wydaniu uchylonych decyzji oraz jaki wpływ miały te naruszenia na wynik sprawy. Ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rezultacie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotknięte tym brakiem nie będzie się poddawało kontroli kasacyjnej. W dalszej części wywiódł, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytom i rencistom policyjnym. Jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. nie przewiduje dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 r. § 1 ust 1, traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej. Uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do omawianego uposażenia nie można wywodzić z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Powyższa ustawa jako uprawnienia tychże osób, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141)). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 1998 r. do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Reasumując, od stycznia 2006 r. J. C. nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do omawianego uposażenia, bowiem od tego czasu brakuje także podstaw prawnych do wyliczenia tego uposażenia. Twierdzenie Sądu, że skarżącemu nadal przysługuje prawo do otrzymywania równoważnika za remont zajmowanego lokalu narusza więc wyżej wymienione przepisy prawa materialnego. Ponadto organy, jak i Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji Nr [...]. Przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom i rencistom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązują od stycznia 2006 roku, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Skoro nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby w zakresie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów i rencistów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. (z racji nowelizacji rozporządzenia z 2002 r.) odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego osobom uprawnionym do świadczeń z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają więc przepisów prawa materialnego i procesowego, a tym samym nie zachodzi podstawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) P.p.s.a.) ich uchylenia. Zarzucono również, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia J. C. do równoważnika pieniężnego okoliczności, iż zgodnie z treścią decyzji Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr 5/98 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego a jego wysokość ustalana jest każdorazowo, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Uchybienie to ma istotne znaczenie w kontekście stanowiska Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej [...] stycznia 1998 r. Tak więc postępowanie o wypłatę równoważnika musi być wszczynane co roku, ma charakter odrębnego postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny i stawki obowiązujące w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającej okres 1 roku. Przyjęta w decyzji z 1998 r. konstrukcja wypłaty i ustalania wysokości równoważnika sprawia, że decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych wobec braku w tym zakresie innych regulacji, to od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 1998 r. do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej, a organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Uwzględnienie powyższych okoliczności wynikających z treści decyzji z 1998 r. i § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. prowadzi do konstatacji, że walor trwałości decyzji z 1998 r. nie obejmuje przedmiotu uchylonych przez Sąd decyzji których podstawa faktyczna i prawna jest inna, albowiem dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika, a nie uprawnienia do równoważnika. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie ignorują skutków prawnych mocy wiążącej wydanej już decyzji ostatecznej z 1998 r. oraz nie stanowi próby bezprawnej jej weryfikacji. Ponadto walor trwałości decyzji z 1998 r. nie skutkuje uprawnieniem J. C. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego niezależnie od zmiany przepisów prawnych w tym zakresie, wspomniana trwałość zgodnie z treścią decyzji skutkuje uprawnieniem skarżącego do otrzymywania równoważnika pod warunkiem istnienia podstawy prawnej do jego wyliczenia wobec emerytów i rencistów policyjnych. Skoro już nie obowiązuje § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) dające podstawę do wyliczenia i wypłaty równoważnika skarżącemu to, w ocenie skarżącego kasacyjnie należy uznać, że obecnie nie przysługuje jemu uprawnienie do wypłaty takiego równoważnika z powodu niemożności jego wyliczenia tj. uchylenia podstawy prawnej w tym zakresie. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenia i zarządzenie w zakresie w jakim przewidywały przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczały poza granice delegacji ustawowej. Pomimo poprzedniej mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 1999 r., Nr 106, poz. 1212) oraz § 12 ust. 1 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 76, poz. 708) na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom policyjnym. W tych okolicznościach prawnych wywodzenie uprawnień tych osób do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z decyzji wydanej na podstawie niezgodnej z ustawą podstawie prawnej narusza wyartykułowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej naczelną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). W państwie prawa liczą się przede wszystkim spójność systemu prawnego i eliminacja wadliwych aktów. Tymczasem Sąd ignorując tę zasadę wywodzi uprawnienie skarżącego do świadczenia na podstawie decyzji, która sankcjonuje niezgodność rozporządzenia z przepisami ustawy. Sąd w takich okolicznościach ma obowiązek odmowy zastosowania takiej decyzji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powodując wszak jej trwałej eliminacji z porządku prawnego, a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu). Skarżący kasacyjnie podkreślił także, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2010 roku II SA/Go 740/10 dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ż. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. dotyczącej cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przedstawiona w nim ocena prawa co do uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkaniowego nie była więc oparta na okolicznościach prawnych tożsamych z okolicznościami prawnymi niniejszej sprawy. Te pierwsze sprowadzały się bowiem do cofnięcia uprawnienia do równoważnika, z kolei okoliczność niniejszej sprawy dotyczą czynności odmowy wypłaty równoważnika z powodu niemożliwości jego wyliczenia. Brak tożsamości okoliczności prawnych sprawia, że ocena prawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z dnia 10 listopada 2010 roku sygn. akt II SA/Go 740/10 nie wiąże Sądu ani organów w niniejszej sprawie (tak też wyrok NSA z 15.10.2010 roku, I FSK 1713/09). Abstrahując od powyższych rozważań prawnych, strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w jej ocenie zachodzi w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sprowadzające się do oceny dopuszczalności wyprowadzania z decyzji wydanych przed dniem 1 stycznia 2006 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919), uprawnienia emerytom i rencistom policyjnym za okres po 31 grudnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w Ż. w decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., która została zaakceptowana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w rozstrzygnięciu uznał, iż decyzję Nr [...] Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji w Ż. z dnia [...] stycznia 1998 r. o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 2-ch norm zaludnienia należy zignorować i tym samym odmówić wypłaty wspomnianego równoważnika. W dalszej części stwierdził, że pomimo powołania w uzasadnieniu przepisów ustawy pragmatycznej oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), organ nie wskazał konkretnego przepisu, który został naruszony oraz nie określił tego naruszenia, jak i również nie wskazał żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który dałby mu podstawy do odmowy wypłaty mu wspomnianego równoważnika przyznanego ostateczną decyzją pozostającą w obrocie prawnym, przyznającą mu w istocie bezterminowo konkretne uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w skardze kasacyjnej z dnia 10 sierpnia 2011 r. wywodził, że uprawnienia emerytów policyjnych do przedmiotowego równoważnika nigdy nie wynikały z art. 91 ust. 1 ustawy o Policji jak i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji(...)., a przecież w czasie trwania w obiegu prawnym decyzji przyznającej mu przedmiotowy równoważnik pieniężny obowiązywało rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 106, poz. 1212), które w §11 ust. 1 stanowiło, iż przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz.214, z 1995 r. Nr 4, poz. 17, z 1997 r. Nr 28, poz. 153 i z 1998 r. Nr 162, poz.1118). Tym samym zapisy te stanowiły materialnie prawną podstawę przyznania dla tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Powoływane rozporządzenie MSWiA, w ocenie skarżącego, całkowicie obala koncepcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp., że uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nigdy nie wynikały ani z ustawy o Policji, ani z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Ponadto twierdzenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp., że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej i postępowanie to musi być wszczynane co roku, kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, naraża organ na śmieszność i świadczy o dużej arogancji wobec obowiązującego prawa. Wywodził, że decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. przyznająca mu przedmiotowy równoważnik, została wydana na czas nieokreślony i w swojej treści nie zawiera sformułowania, że dotyczy tylko okresu jednego roku. Przez cały okres przebywania na świadczeniu emerytalnym, co roku składał oświadczenie mieszkaniowe na podstawie którego naliczano mu wysokość przedmiotowego równoważnika, a następnie dokonywano jego wypłaty aż do 2005 r. Nigdy po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego nie został poinformowany, że wszczęto w sprawie jego oświadczenia odrębne postępowanie administracyjne jak i też nie otrzymywał żadnych nowych decyzji. Wskazał dalej, że idąc tokiem rozumowania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. nasuwa się pytanie, na jakiej podstawie wypłacano mu jako emerytowi wspomniany równoważnik oraz rozważał, czy w związku z tym Komendant Powiatowy Policji w Ż. jak i Wojewódzki Komendant Policji w Gorzowie Wlkp. przekroczyli swoje uprawnienia i popełnili przestępstwo wypłacając zarówno jemu jak i innym emerytom/rencistom przez tyle lat nienależny przedmiotowy równoważnik. Podkreślił, iż uważa, że zawarte wywody w skardze kasacyjnej dotyczą jakieś "wirtualnej" przyszłości i nie posiadają odzwierciedlenia w obowiązującym rzeczywistym prawie. Wywodził też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrując jego skargę przed wydaniem wyroku dokonał wszechstronnej analizy i badał kompleksowo wszystkie przepisy dotyczące tego tematu oraz doszedł do wniosku, że jego decyzja Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. wydana przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji w Ż., przyznająca mu równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostaje w obiegu prawnym i powinna być zrealizowana. Dalej podkreślił, że w sprawie tej również wypowiedział się Sąd Najwyższy w piśmie Biura Studiów i Analiz z dnia 02 lutego 2009 r., nr BSA m - 055 - 4/09, gdzie stwierdził, że "zagadnienie pozbawienia emerytów i rencistów prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, to sprawę należy uznać za rozstrzygniętą na korzyść emerytów i rencistów, którzy decyzję przyznającą prawo do tego równoważnika otrzymali przed dniem 1 stycznia 2006 r." Zaprzeczeniem wywodom zawartych w skardze kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] sierpnia 2010 r. są działania Komendanta Miejskiego Policji w K., który po uprawomocnieniu się wyroku sygn. akt II SA/Po 320/10 z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, przeprowadził czynności materialno – techniczną w postaci naliczenia i wypłacenia wspomnianego równoważnika pieniężnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji oraz Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K.., który zdołał ustalić dla swoich emerytów i rencistów wysokość przedmiotowego równoważnika i zaczął go wypłacać, a Komendant Powiatowy Policji w K.. jak i Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. takie trudności posiadają. W dalszej części zaznaczył, że postępowanie zarówno Komendanta Powiatowego Policji w Ż. jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. ma na celu przekonanie go, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wydał wyrok, który uchyla w całości wcześniej wydane decyzje i stwierdza, że jego decyzja Nr [...] z dnia [...].01.1998r. pozostaje w obrocie prawnym, ale naliczenie i wypłacenie należności (równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego) i tak nie jest możliwe bo nie istnieją stosowne przepisy. To postępowanie zatem należy odczytać jako celową manipulację faktami w celu ośmieszenia i podważenia w jego oczach wiarygodności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. oraz jako złośliwe, bezprawne działanie mające na celu odwleczenie w czasie załatwienia tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. przyznano J. C. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W dniu wydania tej decyzji był on funkcjonariuszem Policji. J. C. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 1998 r. i uzyskał z tym dniem prawo do świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W dniu [...] grudnia 2008 r. J. C. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ż. z wnioskiem o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 -2008, a następnie również za lata 2009-2010.

We wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że zagadnieniem wymagającym rozważenia na tle takiego stanu faktycznego jest kwestia zmiany sytuacji faktycznej i prawnej osoby wnioskującej o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, stanowiącej przesłankę faktyczną decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1668/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołując się na literaturę przedmiotu podkreślano, iż po wydaniu decyzji administracyjnej nie tylko podstawa prawna decyzji może ulec modyfikacji czy nawet zupełnie przestać istnieć, mogą też zmienić się sytuacje faktyczne i prawne, stanowiące przesłanki faktyczne decyzji administracyjnej i skonkretyzowanego w niej stosunku administracyjnoprawnego (nova causa superveniens) (J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 107-111). Wymaga więc ustalenia, jaki wpływ mają te zmiany na moc wiążącą w czasie decyzji. Czy podobnie, jak w przypadku podstawy prawnej, stosunki prawne odrywają się w pewnym sensie od swej podstawy faktycznej, uniezależniają się od jej zmian i trwają, mimo że odpadł element je tworzący, czy też stosunek prawny nie może istnieć bez faktycznego oparcia, a kiedy je utraci, nie może dalej wywoływać skutków prawnych i w rezultacie decyzja, która zawierała jego konkretyzację, staje się bezprzedmiotowa. W opinii większości autorów przeważa stanowisko, w myśl którego przesłanka faktyczna stanowi konieczną podstawę i oparcie każdej decyzji administracyjnej a gdy przestanie ona istnieć, decyzja traci moc wiążącą. Każda decyzja zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji. Ponieważ decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się dla konkretnego stanu faktycznego, gdy stan ten przestaje istnieć, staje się bezprzedmiotowa ta regulacja (tak: T. Woś Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 54).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi Policji J. C. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego wynika zatem, iż równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, przysługuje funkcjonariuszowi Policji.

Decyzja przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wydana została wobec funkcjonariusza Policji w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Z chwilą nabycia przez funkcjonariusza Policji uprawnień emerytalnych zmienił się jego status. Zmiana statusu z funkcjonariusza Policji na emeryta policyjnego powoduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja przyznająca funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego staje się z chwilą zmiany tego statusu bezprzedmiotowa. Brak jest zatem podstaw do wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Równoważnik ten przyznany został bowiem w oparciu o przepisy ustawy o Policji w czasie, gdy skarżący był funkcjonariuszem Policji. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] wywołuje skutek prawny wobec emeryta policyjnego, jest zasadny.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, ze walor trwałości decyzji wyżej wskazanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. obejmuje również uprawnienie skarżącego jako emeryta policyjnego. Za zasadny należy także uznać powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegający na uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., polegający na błędnym skonstruowaniu uzasadnienia i niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone.

Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych przewidując, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Dodatkowo Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej konstytucyjnej reguły wynikają m.in. takie zasady jak zasada praworządności, ochrony praw nabytych oraz pewności prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast kwestia oceny, wskazanej przez Sąd I instancji, prawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04 – OSP 2006/7-8/80, skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a., możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 188 w zw. z art. 151, jako że kontrolowane decyzje o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego nie naruszają prawa, a w sprawie kosztów na podstawie art. 203 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.