Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 645/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 9 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 sierpnia 2015 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XIIl/90/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu geodezyjnego G. i P. na terenie Gminy T. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała przepisy art. 20 w związku z art. 14 ust. 8, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 29 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. ) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie" i art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) – dalej w skrócie jako "u.s.g.".

W § 8 uchwały wprowadzono ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 03.ZL/PG. Wskazano, że przeznaczenie tego terenu to teren lasów oraz ustalono następujące zasady zagospodarowania tymczasowego: teren górniczy, złoże kruszywa naturalnego, działalność związana z eksploatacją zgodnie z § 8 pkt 12 ("sposoby i terminy zagospodarowania terenów").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 września 2015 r.,

nr [...], podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Wojewoda stwierdził nieważność opisanej na wstępie uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 1, 8 i 9 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p.

Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), a art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowi, że część tekstowa planu stanowi treść uchwały, a część graficzna stanowi załącznik do uchwały. W planie miejscowym określa się obowiązkowo, między innymi, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) i zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Jak wskazał organ nadzoru, ocenie legalności podlega zarówno treść uchwały przyjmującej plan miejscowy, jak i załączniki, czyli m.in. część graficzna. Stosownie natomiast do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.

Zdaniem Wojewody, Rada Gminy nie oznaczyła na rysunku planu (załącznik nr 1 uchwały) linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały rysunek planu zawiera m.in. linie rozgraniczające tereny elementarne (tereny o różnym przeznaczeniu). Powyższy zapis uchwały nie ma pełnego odzwierciedlenia w załączniku graficznym do uchwały, gdyż załącznik ten nie zawiera linii rozgraniczających terenu oznaczonego symbolem 03.ZL/PG. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że legenda do załącznika nr 1 uchwały, w zakresie wymienionej wyżej karty terenu, nie zawiera wyjaśnienia tego oznaczenia.

Organ nadzoru zarzucił również, wprowadzenie w § 8 uchwały wykluczającego się wzajemnie przeznaczenia terenu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem organu ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być formułowane jednoznacznie i nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Nie znaczy to, że ten sam teren nie może mieć w planie zagospodarowania przestrzennego różnego przeznaczenia, gdyż jedna strefa może być przeznaczona dla realizacji więcej niż jednej funkcji, o ile wzajemnie się one uzupełniają. Możliwe jest zatem ustanowienie w miejscowym planie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Powołany przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, niemniej jednak nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przedmiotowa uchwała na terenach oznaczonych symbolem 03.ZL/PG wprowadza tereny o przeznaczeniu leśnym oraz górniczym, które to przeznaczenia wzajemnie się wykluczają. Okoliczność, że inwestycja w postaci terenów górniczych ma charakter tymczasowy, nie zmienia faktu, że pozostaje w kolizji z leśnym przeznaczeniem terenu, wiąże się bowiem z wyłączeniem tego obszaru z leśnego charakteru (na co Gmina uzyskała zgodę odpowiedniego organu

– po przeprowadzeniu określonej prawem procedury).

Ponadto, zdaniem Wojewody, dopuszczając na terenie oznaczonym symbolem 03.ZL/PG rekultywację terenów powyrobiskowych pod zbiornik wodny (§ 8 pkt 12 Iit. a tiret trzecie uchwały) - Rada naruszyła uchwałę z dnia 27 lutego 2014 r., nr 5/II/2004 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy (w skrócie jako "Studium"), co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z treścią Studium, ww. teren przeznaczony jest pod produkcję leśną bez możliwości tworzenia zbiorników wodnych na tym obszarze.

Wskazując na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ nadzoru wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń zawartych w studium. Ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu w sposób odmienny od rozwiązań przyjętych w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego zapisy odbiegają od treści studium narusza obowiązujący porządek prawny, co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. W konsekwencji, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., prowadzi to do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części.

Wojewoda stwierdził nadto, że Rada nie określiła w przedmiotowej uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów objętych przedmiotową uchwałą. W szczególności zauważył, że nie stanowią realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zapisy § 6 pkt 8, § 7 pkt 8 oraz § 8 pkt 8 lit. a tej uchwały. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w dziale III, rozdziale 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.". Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Wobec stwierdzonych powyżej naruszeń, Wojewoda uznał za uzasadnione stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że na rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały) nie oznaczono linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, gdy tymczasem linia rozgraniczająca teren oznaczony jako 03.ZL/PG przebiega wzdłuż filara ochronnego terenu kopalni,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postanowienia uchwały w zakresie terenu oznaczonego jako 03.ZL/PG wprowadzają wzajemnie wykluczające się przeznaczenie terenu, podczas gdy teren ten nie będzie miał jednocześnie różnego przeznaczenia, lecz - z uwagi na dopuszczenie sposobu czasowego przeznaczenia terenu - przeznaczenie to będzie się zmieniać w czasie,

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i wykluczenie możliwość ustalenia sposobu tymczasowego zagospodarowania terenu,

- błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisu art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłową wykładnię polegającą na braku uwzględnienia faktu, że na obszarze terenów leśnych na terenie Gminy naturalnie występują oczka i zbiorniki wodne oraz zastoiska wodne (w tym w obszarze objętym planem na terenie dopuszczonej eksploatacji), a w konsekwencji przyjęcie, że dopuszczenie rekultywacji terenów pod zbiornik wodny jest sprzeczne z ustaleniami Studium przewidującymi przeznaczenie terenu pod produkcję leśną,

- naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że określenia w planie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości jest obligatoryjne w każdym wypadku, podczas gdy przedmiotowy przepis należy rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność, a nadto w planie określono minimalną powierzchnię dla nowo wydzielonych działek oraz teren objęty opracowaniem nie przylega do żadnej drogi, a zatem nie ma możliwości określenia kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi Gmina wyjaśniła, że w legendzie oraz w tekście planu opisane są oznaczenia ZL – las oraz PG – tereny i obszary górnicze (tymczasowa forma zagospodarowania). Oznaczenie terenu 03 jest kompilacją tych dwóch oznaczeń, a nie innym oznaczeniem w stosunku do wymienionych w legendzie i tekście uchwały. Taki sposób oznaczenia wynika z faktu, że teren ten nie będzie miał jednocześnie różnego przeznaczenia, lecz przeznaczenie to będzie się zmieniać w czasie.

Jak stwierdziła Gmina, docelowym sposobem zagospodarowania terenu 03.ZL/PG jest przeznaczenie leśne. Dopuszczono jedynie tymczasowe zagospodarowanie polegające na wydobyciu kruszywa z zewidencjonowanego złoża. Po rekultywacji teren ten ma pełnić funkcję leśną. Zakłada się zatem poprzez ustalenia planu, że teren obecnie stanowiący las może zostać czasowo wykorzystany do eksploatacji występującego na tym terenie złoża kruszywa. Po jego wyeksploatowaniu zakłada się rekultywację w kierunku leśnym, to jest przywrócenie terenu do jego obecnego przeznaczenia (las). Wyłączenie obszaru z charakteru leśnego jest zatem jedynie tymczasowe.

W ocenie Gminy przyjęta przez organ nadzoru wykładnia wyklucza - sprzecznie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. - możliwość tymczasowego zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji konieczne byłoby każdorazowe określanie aktualnego przeznaczenia terenu. W omawianej sytuacji, gdyby określić przeznaczenie przedmiotowego terenu pod funkcje górnicze, to po wyeksploatowaniu złoża i rekultywacji konieczna stanie się zmiana planu. Przyjęte natomiast w planie ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu tj. funkcja leśna z dopuszczeniem tymczasowego zagospodarowania pod teren i obszar górniczy, powoduje, że nie będzie potrzeby

- po rekultywacji terenu w kierunku leśnym, zmiany planu. Prezentowana przez Wojewodę wykładnia prowadzi do niegospodarności polegającej na konieczności niepotrzebnego wydatkowania środków w celu późniejszej aktualizacji planu.

Gmina wyjaśniła ponadto, że - zgodnie z zapisami Studium - w odniesieniu do złóż kruszywa jako kierunek działania zapisano m.in., że: na terenie gminy zinwentaryzowane zostały złoża kruszyw naturalnych, które zostały oznaczone w uwarunkowaniach ekofizjograficznych sporządzonych na potrzeby Studium; dopuszcza się eksploatację złóż nieoznaczonych na ww. rysunku lub będących poszerzeniem już istniejących złóż, warunkiem jest wcześniejsze zewidencjonowanie tych obszarów oraz przeprowadzenie procedury planu miejscowego ; "każdorazowo decyzję o ewentualnym rozpoczęciu wydobycia odbywa się w drodze przystąpienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na wniosek wójta gminy"; po zakończeniu eksploatacji złóż należy przeprowadzić rekultywację, którą gmina powinna monitorować; zaleca się aby głównym kierunkiem rekultywacji były zalesienia lub przywrócenie produkcji rolnej oraz wykorzystanie tych terenów w celach rekreacyjnych; np. tworzenie oczek wodnych. Według Gminy, z powyższego wynika, że przyjęte w planie ustalenia nie naruszają ustaleń Studium.

Gmina wyjaśniła przy tym, że w obszarze terenów leśnych na terenie Gminy naturalnie występują oczka i zbiorniki wodne oraz zastoiska wodne. Również w obszarze objętym planem na terenie dopuszczonej eksploatacji znajduje się istniejące zastoisko wodne, które na załączniku graficznym Studium - ze względu na skalę opracowania - nie są ujawnione. Nie oznacza to jednak, że ich występowanie jest sprzeczne z polityką planistyczną przyjętą przez Radę Gminy w Studium.

Gmina wyjaśniła również, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Zgodnie z art. 101 u.g.n. przepisów rozdziału dotyczącego scalenia i podziału nie stosuje się do gruntów przeznaczonych na cele rolne i leśne. Nie podlegają one zatem scaleniu i podziałowi. W przedmiotowej sprawie cały obszar planu ma docelowe przeznaczenie leśne. Nie istnieje zatem potrzeba ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na obszarze opracowania nie występują obszary wymagające ich ustalenia. Jedynie dla terenu oznaczonego jako 03.ZL/PG dopuszcza się czasowe przeznaczenie terenu polegające na wydobyciu kruszywa z zewidencjonowanego złoża. Jest to jedynie sposób tymczasowego zagospodarowania. W ustaleniach dla tego terenu wyraźnie wskazano, że plan nie uruchamia procedury scalenia i podziału nieruchomości zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 8 ust. 1).

Niezależnie od powyższego Gmina stwierdziła, że cały teren objęty opracowaniem stanowi własność Skarbu Państwa (w zarządzie Nadleśnictwa) oraz Powiatu (droga leśna). W planie określono minimalną powierzchnię dla nowo wydzielonych działek (§ 8 ust. 6). Jednocześnie teren nie przylega do żadnej drogi, a zatem nie ma możliwości określenia kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego. Ponadto w planie miejscowym wprowadzono zakaz zabudowy rozumiany jako zakaz lokalizacji budynków. Dopuszczenie natomiast tymczasowych obiektów budowlanych, zgodnie z definicją zawartą w ustawie - Prawo budowlane, oznacza w tym kontekście lokalizację wyłącznie obiektów budowlanych niebędących budynkami tj. niepołączonych trwale z gruntem w tym konkretnym przypadku np. barakowozów, obiektów kontenerowych z dodatkowym obwarowaniem wynikającym z ustaleń planu, że mogą to być wyłącznie obiekty związane z eksploatacją kruszywa, a ostatecznym terminem ich likwidacji jest zakończenie wydobycia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda– wskazując na treść § 3 pkt 3 przedmiotowej uchwały, w którym wyjaśniono pojęcie terenu elementarnego, wyjaśnił, że każdy teren elementarny na rysunku planu posiada jednoznacznie określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Z legendy znajdującej się na rysunku planu wynika, że "linie rozgraniczające tereny elementarne (tereny o różnym przeznaczeniu)" oznaczone są pogrubioną ciągłą linią. Przykładowo linia taka rozdziela tereny oznaczone symbolami 04.KD oraz 01.ZL. Zdaniem Wojewody, na załączniku nr 1 do uchwały brak jest takiej linii, która rozgraniczałaby tereny oznaczone symbolami 01.ZL oraz 03.ZL/PG, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skarżącej, linią tą nie może być "filar ochronny od obszaru wydobycia kruszywa", gdyż byłoby to sprzeczne z samą treścią uchwały. Filar ochronny od obszaru wydobycia kruszywa wprowadzony został w części dotyczącej szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu i tych ustaleń dotyczy. Rada Gminy - uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, wyraźnie wskazała w jaki sposób należy wyróżnić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Zdaniem Wojewody, nieoznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, lub też niewłaściwe albo nieprecyzyjne ich oznaczenie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Organ nadzoru wyjaśnił również, że użyte w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. sformułowanie "sposób i termin" wskazuje, że rada gminy, uchwalając w planie miejscowym teren o zagospodarowaniu tymczasowym, winna w każdym przypadku określić szczegółowo nie tylko sposób jego użytkowania, ale także termin. Powyższy zapis został doprecyzowany w § 4 pkt 10 rozporządzenia. Jasne określenie terminu dopuszczenia zagospodarowania terenu innego niż wskazane w uchwale jest więc niezbędnym elementem ustaleń dotyczących tymczasowego zagospodarowania. Wprowadzenie terenu o tymczasowym zagospodarowaniu stwarza niebezpieczeństwo dowolnego zagospodarowania terenu, bez uwzględnienia jakichkolwiek norm i wytycznych. Jeśli więc wolą Rady Gminy było ustalenie tymczasowego wykorzystania przedmiotowego terenu innego niż ustalony w uchwale, powinna była w sposób niebudzący wątpliwości określić termin takiego tymczasowego zagospodarowania. W ocenie organu nadzoru nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej zawartej

w ww. przepisach sformułowanie użyte w § 8 pkt 12 przedmiotowej uchwały, zgodnie z którym "funkcjonowanie infrastruktury związanej z wydobyciem kruszywa dopuszcza się do czasu wyczerpania złoża".

W związku z powyższym, z uwagi na konstrukcję § 8 uchwały (wprowadzenie oznaczenia 03.ZL/PG, co sugeruje funkcję mieszaną, a nie jednorodną z dopuszczeniem zagospodarowania tymczasowego) i mając na względzie treść § 8 pkt 12 lit. d uchwały ("dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, tj. las" - skoro jedyną i podstawową funkcją ma być przeznaczenie leśnie, to w ocenie Wojewody zapis ten jest niezrozumiały) organ nadzoru stwierdził, że pomimo opisania funkcji górniczej jako "zagospodarowanie tymczasowe", w istocie obszar oznaczony symbolem 03.ZL/PG posiada funkcję mieszaną o charakterze górniczym (decyzją Ministra Środowiska nr [...] z dnia 3 stycznia 2013 r. Rada Gminy uzyskała zgodę na wykorzystanie tego terenu na cele nierolnicze i nieleśne). Wobec tego Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, dotyczące konieczności rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania. Organ nadzoru dodał przy tym, że nawet w przypadku uznania funkcji górniczej wyłącznie jako zagospodarowanie tymczasowe, to wówczas brak określenia terminu możliwości realizacji tej funkcji stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 10 rozporządzenia), które powinno powodować stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości lub części.

Wojewoda wyjaśnił nadto, że postanowienia przedmiotowej uchwały dotyczą terenów, w stosunku do których Studium przewiduje dodatkowe zasady gospodarowania przestrzenią, znajdujące się w punkcie 1.3 Studium ("zasady gospodarowania przestrzenią"). Postanowienia Studium w tym zakresie stanowią, że "jako zasadnicze wyznaczniki standardów w gospodarce przestrzennej na obszarach chronionych należy przyjąć: (...) pozyskiwanie na tych obszarach surowców mineralnych dopuszcza się jedynie dla lokalnych potrzeb (rozwój budownictwa w gminie i gminach sąsiednich)". W ocenie organu nadzoru, na gruncie tej konkretnej sprawy, nie mają zastosowania zapisy Studium wskazane przez skarżącą, gdyż określone w przedmiotowym planie miejscowym tereny górnicze nie są związane wyłącznie z lokalnymi potrzebami mieszkańców. Tym samym wprowadzanie na terenach leśnych (znajdujących się w zasięgu obszaru chronionego krajobrazu) funkcji górniczej i ich późniejsza rekultywacja pod zbiornik wodny narusza ustalenia Studium.

Zdaniem Wojewody, z zapisów § 8 pkt 8 i § 8 pkt 10 lit. c przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Gminy, pomimo niewyznaczenia obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., dopuściła możliwość przeprowadzenia tej procedury. Nie dostosowała przy tym zapisów przedmiotowej uchwały do wymagań zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Z uwagi na to, że na terenie oznaczonym symbolem 03.ZL/PG uzyskano zgodę na przeznaczenie nierolne i nieleśne, dopuszczono przeznaczenie niezwiązane z gospodarką leśną (teren górniczy), wprowadzono możliwość tworzenia dróg wewnętrznych oraz dopuszczono "procesy scalania działek", Rada Gminy winna była dostosować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wymogów zawartych w powołanych wyżej przepisach.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, której kryterium jest zgodność z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a jej zakres wyznacza art. 134 p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; brzmienie przepisu z daty wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego) – dalej w skrócie jako "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa

w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia; do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone; podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie.

W świetle art. 91 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, przyjąć należy, że ustawodawca rozróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy, a więc: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Z zaistnieniem tej drugiej wadliwości wiąże skutek polegający na stwierdzeniu, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest uchwała organu gminy podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny dodatkowo wskazać należy, że zgodnie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego) – dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca nie wymaga zatem, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 i art. 94 u.s.g.

Zarzuty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczyły naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić zatem należy, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna, prognoza oddziaływania na środowisko), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Standardy dokumentacji planistycznej określa zaś wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587; dalej w skrócie jako "rozporządzenie") /por.: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005,

str. 253 - 254/. Natomiast istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu

art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje zatem wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (tamże, s. 251-253).

Analizując zapisy spornej uchwały Sąd miał na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykorzystywania prawa własności - powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, np. co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2009 r., II OSK 1854/08, LEX nr 563545, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W świetle art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza zakres przedmiotowy konieczny do ustalenia w planie miejscowym i jednoznacznie stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Norma wynikająca z tego przepisu jest kategoryczna i wynika z niej nakaz określenia w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Szczegółowe uregulowania w tym zakresie zawiera § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, ustalając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Przeznaczenie terenów o różnych zasadach zagospodarowania wymaga tym samym oznaczenia ich na rysunku planu w liniach rozgraniczających, które mają za zadanie wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. O ile bowiem z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wynikają żadne ograniczenia co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, to jednak - stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia, przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Brak jednoznacznego określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania, ewentualnie błędne ich ustalenie, skutkuje naruszeniem zasad sporządzania planu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Zasadnie Wojewoda uznał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że sporna uchwała nie spełnia opisanych wyżej wymogów. Jak wynika bowiem jednoznacznie z rysunku planu, teren oznaczony symbolem 03.ZL/PG nie został wytyczony na nim za pomocą linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu.

Według skarżącej linia rozgraniczająca teren oznaczony jako 03.ZL/PG przebiega wzdłuż filara ochronnego terenu kopalni. Analiza rysunku planu miejscowego tej tezy jednak nie potwierdza.

Jak już wyżej wykazano, każdy teren elementarny na rysunku planu winien zostać jednoznacznie oznaczony poprzez wyrysowanie na rysunku planu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Z legendy znajdującej się na rysunku przedmiotowego planu wynika, że "linie rozgraniczające tereny elementarne (tereny o różnym przeznaczeniu)" oznaczone są pogrubioną ciągłą linią. Przykładowo linia taka rozdziela tereny oznaczone symbolami 04.KD oraz 01.ZL., a także 04.KD i 02.ZL. Wbrew twierdzeniom skarżącej, na załączniku nr 1 do uchwały brak jest jednak takiej linii, która rozgraniczałaby tereny oznaczone symbolami 01.ZL oraz 03.ZL/PG. W szczególności taka linia nie biegnie wzdłuż filara ochronnego terenu kopalni, zaznaczonego na rysunku szrafami. Brak rozgraniczenia terenu 03.ZL/PG poprzez oznaczenie jego zasięgu na mapie planu oznaczoną w legendzie mapy pogrubioną ciągła linią stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Należy dodać, że linii rozgraniczającej teren 03.ZL/PG nie może stanowić oznaczenie filara ochronnego od obszaru wydobycia kruszywa również z tego powodu, gdyż byłoby to sprzeczne z samą treścią uchwały. Filar ochronny od obszaru wydobycia kruszywa wprowadzony został (jak wynika z legendy mapy) w części dotyczącej szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu i tych ustaleń dotyczy. Rada Gminy, co słusznie podkreślił Wojewoda, uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, sama wyraźnie wskazała w legendzie mapy stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w jaki sposób należy wyróżnić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Jednak do tych wskazań się nie zastosowała. Nie oznaczyła bowiem na mapie planu w przyjęty w legendzie sposób linii rozgraniczających teren 03.ZL/PG od terenów o innym przeznaczeniu czy też innych zasadach zagospodarowania. Stanowiło to niewątpliwie istotne naruszenie zasad sporządzania planu omówionych powyżej. Uchybienie to, niezwykle istotne w tej sprawie, w której cały obszar planu miał zostać podzielony właściwie jedynie na trzy tereny o rożnym przeznaczeniu (ZL, KD i ZL/PG), skutkować musiało - zgodnie

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - nieważnością uchwały rady gminy w całości. Rysunek planu stanowiący jej istotny element nie pozwala bowiem na stwierdzenie, jaki jest rzeczywisty zasięg terenów o różnym przeznaczeniu, wskazanych w planie. Słusznie zatem przyjął Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że sporna uchwała narusza zasadę sporządzania planu, z której wynika wymóg wyraźnego wskazania w części graficznej planu linii rozgraniczających tereny o różnych przeznaczeniach określone w planie.

Należy przy tym jeszcze raz podkreślić, że – wbrew twierdzeniom skarżącej, z rysunku planu nie wynika aby linia rozgraniczająca teren oznaczony symbolem 03.ZL/PG przebiegała wzdłuż oznaczonego na rysunku planu filara ochronnego terenu kopalni. Świadczy o tym jednoznacznie legenda mapy, na której sporządzono rysunek planu, w której przewidziano odrębne oznaczenie dla linii rozgraniczających tereny elementarne (tereny o różnym przeznaczeniu), tj. linia ciągła wytłuszczona, a inne dla przebiegu filara ochronnego od obszaru wydobycia kruszywa, tj. szrafy wraz linią ciągłą niewytłuszczoną. Zatem przebiegająca wzdłuż filara ochronnego na rysunku planu linia ciągła niewytłuszczona nie stanowi linii rozgraniczającej teren 03.ZL/PG od terenu 01.ZL. Sporna uchwała nie zawiera zatem jednoznacznego określenia zasięgu granic ww. terenów, a tym samym nie precyzuje sposobu przyszłego zagospodarowania i wykorzystania tychże terenów. Na skutek zaniechania wyznaczenia linii rozgraniczającej ww. tereny nie ma możliwości ustalenia jaki jest rzeczywisty zasięg funkcji przyjętej dla terenu oznaczonego symbolem 03.ZL/PG.

Również uwidoczniony na rysunku planu przebieg filara ochronnego nie może być utożsamiany z przebiegiem linii rozgraniczającej teren oznaczony symbolem 03.ZL/PG od innych terenów. W świetle art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.; w skrócie jako "u.p.g.g.") filar ochronny stanowi wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren wokół określonych obiektów lub obszarów, na którym ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów. Teren stanowiący filar ochronny nie może zatem pełnić funkcji linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu w palnie miejscowym.

Z analizy przedmiotowej uchwały wynika także, iż nie została zachowana spójność ustaleń planistycznych zawartych w jej części tekstowej oraz graficznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną. Z kolei z treści § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Z porównania ww. unormowań wynika, że część tekstowa planu winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej. Zaś sprzeczność, czy też brak korelacji i spójności rozważane są w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym oznaczenia zawarte w części graficznej planu nie odpowiadają jego części tekstowej. W § 5 spornej uchwały wskazuje się, że rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, zawiera m.in. linie rozgraniczające tereny elementarne, oznaczenia przeznaczenia terenów, w tym ZL (tereny lasów), ZL/PG (teren lasów, zagospodarowanie tymczasowe – teren górniczy, złoże kruszywa naturalnego), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu: filar ochronny terenu kopalin, a także ustalenia dla systemu komunikacji – KD – droga publiczna. Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych, zawarte w § 6 – 9 uchwały także zawierają takie oznaczenia terenów. W szczególności teren oznaczony symbolem 03.ZL/PG jest opisany w § 8 uchwały. W odróżnieniu jednak od wskazanych powyżej zapisów części tekstowej uchwały, rysunek planu nie zawiera (w legendzie), co już wyżej wykazano, linii rozgraniczających tereny oznaczone symbolami 01.ZL i 03.ZL/PG, a ponadto nie zawiera wyjaśnienia oznaczenia terenu o symbolu 03.ZL/PG, który miał zostać na tym rysunku wytyczony. Jak bowiem wynika z legendy rysunku planu, wprowadzono jedynie wyjaśnienie oznaczeń terenów o symbolach ZL (lasy) oraz PG (tereny i obszary górnicze – tymczasowa forma zagospodarowania). Treścią normatywną planu jest ustalenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZL/PG i objaśnienie tego oznaczenia powinno znaleźć się na rysunku planu (w jego legendzie). Objaśnienie poszczególnych oznaczeń składających się na takie oznaczenie terenu nie stanowi prawidłowego ukazania treści normatywnej planu. Nie można potraktować takiego rozwiązania jako wprowadzonej w tekście planu kompilacji oznaczeń, które objaśniono odrębnie w legendzie rysunku planu – jak wyjaśniała w skardze Gmina. Ze względu bowiem na to, że rysunek planu stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały, należy przyjąć, że wymagane jest takie opracowanie uchwały o planie, aby w jak największym stopniu wyeliminować niejednoznaczności mogące wynikać ze stosowania planu w praktyce. Z tych względów ww. ustalenia spornej uchwały dla terenu ZL/PG (zawarte w jej części tekstowej), nieuwzględniające symbolu PG wprowadzonego w załączniku nr 1 do kwestionowanej uchwały, jak i samo posłużenie się w tym załączniku oznaczeniem PG, dla którego nie określono w tekście uchwały przeznaczenia, stanowi również naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, określonych w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody co do wprowadzenia w § 8 spornej uchwały dwóch wzajemnie wykluczających się przeznaczeń tego samego terenu. Pomijając w tym miejscu kwestię, o której była już mowa wyżej, iż w świetle rysunku planu zabrakło wskazania zasięgu terenu 03.ZL/PG ze względu na brak linii rozgraniczającej ten teren, Sąd uznał, że brak jest możliwości wprowadzenia zapisami planu na tym samym terenie przeznaczenia pod lasy oraz pod tereny i obszary górnicze. Brak jest również możliwości wprowadzenia na terenie przeznaczonym pod lasy zagospodarowania tymczasowego w postaci terenu górniczego.

Zgodnie z zapisami § 8 pkt 1 uchwały, teren 03.ZL/PG został przeznaczony pod lasy. Jednocześnie jednak ustalono dla tego terenu zasady zagospodarowania tymczasowego - teren górniczy, złoże kruszywa naturalnego. W § 8 pkt 12 spornej uchwały zapisano zaś, że na terenie 03.ZL/PG dopuszcza się lokalizację zagospodarowania tymczasowego w postaci powierzchniowej eksploatacji kopalin na warunkach określonych w koncesji wydobywczej, w granicach całego tego terenu. Zapisano także, iż funkcjonowanie infrastruktury związanej z wydobyciem kruszywa dopuszcza się do czasu wyczerpania złoża oraz, że dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenu, tj. las.

Zdaniem Sądu, jeżeli na danym terenie plan przewiduje zagospodarowanie w postaci lasu, to możliwe jest wprowadzenie innego, dodatkowego przeznaczenia tego terenu, ale tylko jako uzupełnienia przeznaczenia podstawowego. Nie ma natomiast możliwości wprowadzenia na obszarze przeznaczonym pod lasy takiej funkcji terenu (tymczasowej, czy też uzupełniającej), która uniemożliwiałaby realizację funkcji leśnej. Do funkcji, które wykluczają realizację leśnego przeznaczenia terenu, należy funkcja terenów górniczych. Przeznaczenie danego terenu pod funkcję terenów górniczych wiąże się bowiem z likwidacją na nim funkcji "teren lasów", jeżeli taka istnieje, albo z takim zagospodarowaniem terenu, które wyklucza urządzenie na nim lasu. Dlatego też, jeżeli dla danego terenu Rada chce wprowadzić przeznaczenie pod tereny górnicze musi obszar ten wyraźnie oznaczyć i rozgraniczyć go od obszaru przeznaczonego pod lasy. Są to bowiem dwie wykluczające się funkcje terenu. Co za tym idzie, wprowadzenie na tym samym obszarze przeznaczenia pod tereny lasów i pod tereny górnicze nie spełnia wymogu co do treści planu, wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Na skutek takiego sformułowania ustaleń spornej uchwały nie można stwierdzić, czy na terenie oznaczonym symbolem 03.ZL/PG należy zachować funkcję lasu, czy też można realizować funkcję terenów górniczych.

Skarżąca wyjaśniała, że konstruując wskazane powyżej zapisy planu założyła, iż obecnie istniejąca funkcja leśna terenu zostanie jedynie tymczasowo zastąpiona funkcją wydobycia kruszywa (przeznaczenie pod teren i obszar górniczy), po czym ma spornym terenie zostanie przywrócona, jak należy przyjąć - w ramach rekultywacji terenów powyrobiskowych, funkcja terenu lasów. Zdaniem Sądu, taki efekt Rada mogła osiągnąć jedynie przez wprowadzenie na omawianym terenie funkcji terenów i obszarów górniczych, jako przeznaczenia zasadniczego. W tym celu, w sytuacji istniejącego przeznaczenia terenu pod lasy, grunt przewidziany pod wydobycie kruszywa powinien zostać poddany procedurze przeznaczenia na cele nieleśne, określonej w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Realizacja funkcji wydobycia kruszywa niewątpliwie wypełnia definicję przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 4 pkt 6 ww. ustawy), bowiem stanowi ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przeznaczenia tego dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po wyrażeniu zgody przez organy wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji, wprowadzenie funkcji terenów górniczych na obszarze gruntów leśnych może nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie poprzez ustalenie przeznaczenia danego terenu pod funkcję terenu górniczego, po wyczerpaniu procedury określonej w art. 7 ww. ustawy.

Jak wynika z okoliczności przedmiotowej sprawy, Gmina uzyskała decyzję Ministra Środowiska z dnia 3 stycznia 2013 r. o zgodzie na wykorzystanie terenu znajdującego się na obszarze objętym przedmiotowym planem miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne.

Z opisanej powyżej procedury jasno wynika, że dopuszczenie na danym terenie realizacji funkcji terenu górniczego (wydobycie kruszywa) wyklucza jednoczesne określenie go w planie jako teren leśny, skoro - aby wprowadzać na danym terenie funkcję terenu górniczego, trzeba uzyskać zgodę na jego wyłączenie z gruntów leśnych. Brak jest zatem także możliwości przyjęcia w planie miejscowym tymczasowego zagospodarowania terenu leśnego na cele górnicze.

Należy dodać, że przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne z jednoczesnym zapisem w planie o przeznaczeniu tego samego terenu pod lasy powoduje niejasność ustaleń planistycznych i niepewność co do możliwych kierunków wykorzystania danego terenu, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego regulujący przeznaczenie nieruchomości, jak i sposób realizacji prawa własności terenów nim objętych, nie powinien budzić wątpliwości co do ich przeznaczenia.

Dodatkowo zważyć trzeba, że wskazywane przez skarżącą czasowe wykorzystanie gruntu leśnego na cel przewidziany w spornej uchwale, tj. wydobycie kruszywa do czasu wyczerpania złoża, jest sprzeczne także z art. 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem, przepisów art. 7 ww. ustawy nie stosuje się do okresowego, na czas nie dłuższy niż 10 lat, wyłączenia gruntów z produkcji w zakresie niezbędnym do: 1) podjęcia natychmiastowych działań interwencyjnych niezbędnych do zwalczania klęsk żywiołowych i ich następstw, jak również usuwania następstw wypadków losowych; 2) poszukiwania lub rozpoznawania węglowodorów, węgla kamiennego, węgla brunatnego, rud metali, z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych. Przepis ten wyraźnie stanowi w jaki sposób można tymczasowo użytkować grunty leśne.

Wobec podniesionych uwag, dla prawidłowości spornej uchwały nie może mieć przesądzającego znaczenia stanowisko skarżącej, która dopuszczenie przyjętego przeznaczenia terenu 03.ZL/PG uzasadnia założeniem rekultywacji wyeksploatowanego złoża w kierunku leśnym. Obowiązki w tym zakresie są bowiem przewidziane w przepisach rangi ustawowej. W świetle art. 129 ust. 1 pkt 5 u.p.g.g. w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 2 u.p.g.g. do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Z powyższego wynika również, że - wbrew twierdzeniom skarżącej, wprowadzenia na tym samym obszarze przeznaczenia - tereny lasów i tereny górnicze nie uzasadnia potraktowanie funkcji leśnej jako docelowej, a funkcji górniczej jako tymczasowego zagospodarowania terenu. Wyjaśnić należy, że wskazywany w skardze przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, nie uzasadnia rozwiązania wyżej opisanego, a przyjętego w spornej uchwale. Rozwinięcie tego zapisu ustawowego znajduje się w § 4 pkt 10 rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.

Powyższa regulacja w ocenie Sądu dotyczy sytuacji, w których na określonym w planie miejscowym terenie planowana jest realizacja inwestycji, na ogół celu publicznego, np. lokalizacji drogi, ale do czasu uzyskania na ten cel środków i koniecznych pozwoleń dany teren może być wykorzystywany w sposób tymczasowy. Dodatkowe możliwości w tym zakresie przewiduje także przepis art. 35 u.p.z.p., który stanowi, że "tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania". Pomimo, że w przepisie art. 35 u.p.z.p. prawodawca odnosi się do wykorzystania terenów, natomiast w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. jest mowa o tymczasowym zagospodarowaniu, urządzaniu i użytkowaniu terenów, pomiędzy tymi przepisami nie należy doszukiwać się sprzeczności. Należy jednak zauważyć, że wykorzystywanie, o którym mowa wart. 35 u.p.z.p., odnosi się do dotychczasowego sposobu władania gruntem bez możliwości ingerencji powodującej zmianę zagospodarowania, z kolei określone w art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. korzystanie może obejmować również inne sposoby jego zagospodarowania, w tym zabudowę innymi obiektami do czasu zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym. Musi ono jednak korelować z zagospodarowaniem docelowym, a nie - tak jak w tej sprawie

– je wykluczać (por. komentarz Artura Kosickiego do art. 15 u.p.z.p. zawarty w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", wyd. II pod red. Alicji Plucińskiej – Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, WK 2016, Baza Orzeczeń LEX).

Należy dodać, że termin, o którym mowa w ww. przepisach, nie może być określony w sposób budzący wątpliwości. Jak wynika natomiast z treści § 8 pkt 12 lit. c spornej uchwały, termin tymczasowego zagospodarowania terenu polegającego na funkcjonowaniu infrastruktury związanej z wydobyciem kruszywa powiązano z czasem wyczerpania złoża. Oznacza to scedowanie kompetencji do określenia tego terminu na inne niż Rada Gminy podmioty, w tym uczestników procesów inwestycyjnych związanych z realizacją funkcji wydobycia kruszywa. W zależności bowiem od inicjatywy tych podmiotów, podejmujących się realizacji tej funkcji, czas wyczerpania złoża może być różny. Termin zagospodarowania tymczasowego (gdyby przyjąć, że w tej sprawie jest ono możliwe) – jak słusznie zauważył Wojewoda, nie został zatem określony w sposób jednoznaczny w tej uchwale. Jego określenie jest zatem sprzeczne z ww. przepisami.

Odnośnie podniesionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii naruszenia ustaleń Studium przez zapisy spornej uchwały Sąd miał na względzie, że jednoznaczne ustalenie zasadności tak postawionego przez organ nadzoru zarzutu jest w świetle niejednoznacznego, niejasnego brzmienia uchwały niemożliwe. W istocie bowiem, jak to już wyżej wykazano, z uwagi na niespójność części tekstowej oraz części graficznej planu, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, jaki teren został przeznaczony w planie pod teren górniczy. Nie można zatem również zbadać, czy na tym terenie, zgodnie z ustaleniami Studium dopuszczono rekultywację terenów powyrobiskowych pod zbiornik wodny (§ 8 pkt 12 lit. a tiret trzecie uchwały).

Niejednoznaczność ustaleń spornej uchwały co do terenu oznaczonego symbolem 03.ZL/PG powoduje również brak możliwości wiążącego wypowiedzenia się co do kwestii niezbędności określenia w uchwale zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Kwestia ta może być bowiem rozważana jedynie w odniesieniu do konkretnego przeznaczenia danego terenu. Wyjaśnić należy, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Obligatoryjne jest zatem ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenie szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów jedynie wówczas, gdy wykaże, że uzasadnia to stan faktyczny i nie koliduje to z regulacjami ustawowymi. Oznacza to, że unormowania te zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane. Jeśli zatem stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych

w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 578/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Wobec powyższego, przyjąć należało, że w przypadku przeznaczenia w planie terenu pod lasy nie zachodzi potrzeba zawarcia w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, skoro art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) przewiduje stosowanie przepisów o scalaniu nieruchomości i ich ponownym podziale na działki gruntu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Inaczej sytuacja przedstawiałaby się oczywiście w przypadku jednoznacznego przeznaczenia terenu pod teren górniczy – wówczas niewątpliwie niezbędnym byłoby ustalenie w planie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, skoro do takich obszarów znajdują zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie.

Analizując niniejszą sprawę Sąd dostrzegł nadto inne uchybienie, którym była dotknięta sporna uchwała, a którego nie dostrzegł organ nadzoru. Stwierdzić bowiem należy, że zgodnie z art. 17 pkt 4 i 9 u.p.z.p. wójt sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, następnie projekt ten wraz z tą prognozą wykłada do publicznego wglądu. Badając akta planistyczne przesłane wraz ze skargą Sąd stwierdził, że prognoza oddziaływania na środowisko zawarta w aktach nie dotyczy spornej uchwały. Wskazuje na to jednoznacznie załącznik graficzny do prognozy, ukazujący odmienne rozmieszczenie poszczególnych terenów. Załącznik ten w szczególności przewiduje teren 04.ZL/PG (a nie - jak w spornej uchwale - 03.ZL/PG) o znacznie większym zasięgu. Brak prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej w toku procesu planistycznego dla rozwiązań uwzględnionych w uchwalonym planie miejscowym oznacza istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co również – poza wykazanymi powyżej naruszeniami zasad sporządzania planu – uzasadniać powinno stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Z powyższych przyczyn Sąd - uznając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem, skargę jako bezzasadną – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – oddalił.