Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2266/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a, art. 29 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 937/18 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 22 października 2018 r. nr ZOA-XIV.7721.29.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki utwardzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 937/18 w sprawie ze skargi S. G. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 22 października 2018 r., nr ZOA-XIV.7721.29.2018 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nałożenia obowiązku rozbiórki utwardzenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia 27 sierpnia 2018 r., znak PINB.7355/0L1/2018, zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej ustawą), odmówił nałożenia na Gminę [...] obowiązku rozbiórki utwardzenia na działce gruntu nr ewid. [...] w obrębie [...] gm. [...].

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, w wyniku rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 22 października 2018 r. uchylił ww. decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Motywując wydane rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w sprawie nastąpiło nawiezienie na pewien obszar wskazanej działki (drogi gruntowej), tj. na długości 103,43 m i szerokości około 3,80 m (na wysokości działki nr ewid. [...] stanowiącej łąkę) gruzu porozbiórkowego oraz pospółki i piasku. Elementy te nie są w sposób trwały powiązane ze sobą i z podłożem. Oprócz wskazanych wyżej czynności nie były wykonywane inne prace, w wyniku których użyto by wyrobów budowlanych powodujących powstanie nowej trwałej nawierzchni o charakterze niepodzielnym, czy też wyposażono szlak komunikacyjny w urządzenia techniczne. Powyższe, zdaniem organu wskazuje, że wykonane podłoże posiada charakter nietrwały, podlegający ewentualnemu usunięciu w efekcie zwykłego korzystania z takiego podłoża, nie stanowi więc utwardzenia powierzchni gruntu, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. Argumentował, że wykonane prace nie spowodowały też powstania budowli ziemnej. Nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednak wzmocnienie wyłącznie fizyczne nieprzejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji niepodlegające regulacjom Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Wykonane prace nie mogły zostać zakwalifikowane do robót budowlanych w ogóle, przez co efekt tych czynności nie może zostać uznany za obiekt budowlany lub jego część. Nie można zatem wykonanej inwestycji zakwalifikować jako budowy drogi, na wykonanie której wymagane byłoby pozwolenie na budowę. W ocenie organu II instancji w świetle unormowania art. 3 pkt 8 ustawy zakres wykonanych czynności pozwala je zakwalifikować jako prace związane z bieżącą konserwacją. Organ podkreślił, że w wyniku wykonanych robót nie zmieniło się przeznaczenie działki, tj. przeznaczenie drogi, jej układ funkcjonalny i parametry techniczne. Były to natomiast niewątpliwie prace mające na celu utrzymanie drogi gruntowej dojazdowej w dobrym stanie, umożliwiającym dojazd do nieruchomości. Organ nawiązał przy tym do art. 3 pkt 3 i 3a ustawy i zauważył, że przedmiotowa droga gruntowa nie posiada urządzeń technicznych, wyznaczonych krawędzi jezdni ani warstwy utwardzonej. Wysypanie gruzu, pospółki i piasku nie stanowi utwardzenia powierzchni gruntu, nie stanowi wykonania przy użyciu wyrobów budowlanych nowej nawierzchni drogi o większej twardości, mającej charakter trwały. Wysypanie materiałami drogi gruntowej nie odpowiada też technicznym parametrom drogi wskazanym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

W ocenie organu II instancji wykonane przez Gminę prace nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego, zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Okoliczność ta powoduje, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.). Organ uznał więc, że zaistniała przesłanka zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przychylił się do podniesionego w niej zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy. Zdaniem Sądu, niewłaściwe jest przekonanie organu I instancji, że wysypanie nawierzchni działki kruszywem i tłuczniem, a następnie zasypanie piaskiem nie powinno być traktowane w okolicznościach sprawy jako faktyczne wykonanie drogi, czyli obiektu liniowego w rozumieniu art. 3 ustawy, ale jako utwardzenie terenu o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy.

W oparciu o orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli – utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji. Zauważył również, że jeżeli pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni samodzielną lub dominującą – a nie służebną – funkcję), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 ustawy jest nieuzasadnione. Podobnie, o ile nie budzi wątpliwości, że wysypanie lub także ubicie gruzu, kruszywa lub tłucznia kamiennego w obrębie działki budowlanej celem umożliwienia lub poprawienia warunków dojazdu do zabudowań co do zasady spełnia warunki określone w art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy, nie stanowiąc budowy drogi, o tyle trwałe ułożenie na działce budowlanej kostki betonowej lub brukowej albo położenie asfaltu, połączone z pomocniczymi urządzeniami lub instalacjami (np. odwadniającymi) powinno już być kwalifikowane jako budowa drogi wewnętrznej, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na względzie, według Sądu, omawiane roboty nie mogły zostać potraktowane jako utwardzenie działki budowlanej w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy z tego choćby powodu, że nie nawiązywało do żadnej innej zabudowy znajdującej się na tym terenie, a pełniło samodzielną funkcję. Ponadto przeciwko założeniu prezentowanemu przez organ przemawia również sposób w jaki zostały wykonane. W tym zakresie Sąd podkreślił, że z protokołu oględzin z dnia 27 czerwca 2018 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej oraz szkicu sytuacyjnego, jak i protokołu kontroli z dnia 15 maja 2018 r. wynika, że na odcinku działki nr [...] przylegającym do działki nr ewid. [...] wykonano podłoże z gruzu betonowego, przysypanego pospółką i piachem. Podłoże tworzą również większe elementy odpadów np. fragmenty krawężnika betonowego (najdłuższy o wymiarze ok. 1 m). Długość wysypanego odcinka wynosi ok. 103,43 m - 106 m, a szerokość w przybliżeniu 3,80 m (szerokość drogi i rowu to ok. 7,98 m). Różnica poziomów pomiędzy działką nr [...], a odcinkiem działki nr [...], na który nawieziono gruz, pospółkę i piach wynosi 30 - 40 cm. Z obu protokołów oraz z wyjaśnień udzielonych przez Gminę wynika również, że przed nawiezieniem gruzu betonowego, pospółki i piachu na odcinek działki nr [...] przylegającym do działki nr [...] miał on nawierzchnię torfową porośniętą łąką.

Nie budziło zatem wątpliwości Sądu, że w wyniku przeprowadzonych prac nawierzchnia odcinka działki nr [...] przylegającego do działki nr [...] położona jest obecnie wyżej, zmienił się też sam jej rodzaj. Zmianie uległy więc parametry techniczne, jak i funkcjonalne. W toku postępowaniu ustalono również, że nawiezienie dokonane na działkę nr [...] na wysokości działki nr [...] było podjęte celem remontu drogi gminnej na wniosek mieszkańców. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego na przykład dla pojazdów mechanicznych, czy maszyn rolniczych, stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy.

W konsekwencji Sąd nie zgodził się z organem II instancji, który - jak wskazał - trafnie wprawdzie kwestionował zakwalifikowanie utwardzenia działki w kategorii ujętej w art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy, ale sformułował nietrafny wniosek, że w wyniku robót budowlanych nie doszło do powstania obiektu budowlanego, a tym samym przedmiotowe utwardzenie działki nie podlega reglamentacji prawa budowlanego. Zakwestionował również jego twierdzenie, według którego czynności związane z nawiezieniem na część działki nr [...] gruzu betonowego, pospółki i piachu stanowią bieżącą konserwację, nie będącą robotami budowlanymi. Sąd wyjaśnił, że w wyniku bieżącej konserwacji obiektu nie może dojść do zmiany jego parametrów (takich jak np. wysokości), ani też uzyskaniu nowych, uprzednio nie posiadanych właściwości. Jeżeli więc w wyniku robót przeprowadzonych na odcinku działki nr [...], przylegającym do działki nr [...], wysokość działki nr [...] względem działki [...] uległa zmianie (zwiększyła się) i działka nr [...] na powyższym odcinku uzyskała nową, uprzednio nie posiadaną, nawierzchnię (nawierzchnia torfowa, łąka zastąpiona została nawierzchnią z gruzu betonowego posypanego pospółką i piachem) to nie można przyjąć, aby było to następstwem bieżącej konserwacji. Czynności w ramach bieżącej konserwacji muszą być bowiem dokonywane na istniejącej części obiektu i polegają na zachowaniu jej w należytym stanie, a więc bez nadawania jej, jak już wskazano, nowych parametrów.

Jak stwierdził Sąd, dla uznania, że w wyniku nawiezienia na część działki nr [...] gruzu betonowego, pospółki i piachu wybudowano obiekt budowlany - drogę nie stoi na przeszkodzie, że tak powstała droga nie spełnia kryteriów drogi publicznej wynikających z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.). Skoro bowiem art. 3 pkt 3a mówi ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi w nim o każdy rodzaj drogi, w tym te których nie można zaliczyć do kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym do drogi powstałej na działce nr [...] na odcinku przyległym do działki nr [...] nie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Przyjęciu, że w wyniku nawiezienia na część działki nr [...] gruzu betonowego, pospółki i piachu wybudowano drogę nie stoi też, zdaniem Sądu, zakwalifikowanie w rejestrze gruntów i budynków działki nr [...] jako drogi. Wytknął zarazem, że użycie w definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 zwrotu "wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych" nie oznacza, że obiekt budowlany by być za taki uznany musi być wzniesiony wyłącznie z użyciem wyrobów budowlanych. Nie wynika to bowiem z brzmienia art. 3 pkt 1 ustawy.

W efekcie, w ocenie Sądu, błędna wykładnia art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy skutkowała błędnym przyjęciem, że w sprawie nie powstał obiektu budowlany i tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją natomiast naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wskutek czego dokonał on błędnej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy było przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi samowola budowlana i tym samym zastosowania nie ma art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Skoro bowiem budowa drogi nie stanowi robót budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, a regułą jest podejmowanie robót budowlanych w oparciu o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy), którego Gmina nie posiada, inwestycja mająca miejsce na przedmiotowej działce powinna być rozważania w kategorii samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzuciła w niej naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez uwzględnienie skargi, pomimo jej bezzasadności oraz poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie zawierała podstaw prawnych uzasadniających jej uchylenie, zatem skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a;

- art. 145 § 1 piet 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej z uwagi na błędną i niedostatecznie wnikliwą ocenę materiału dowodowego oraz w związku z błędną oceną stanu faktycznego sprawy i przyjęciem, że w wyniku przeprowadzonych przez Gminę prac nawierzchnia odcinka działki nr [...] przylegającego do działki nr [...] położona jest wyżej niż dotychczas, że zmienił się jej rodzaj oraz że zmianie uległy parametry techniczne, jak i funkcjonalne drogi, a więc, że działania Gminy nie mogły mieć charakteru bieżącej konserwacji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a i art. 3 pkt 8, art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w wyniku prac dokonanych przez Gminę w postaci nawiezienia gruzu porozbiórkowego, pospółki i piasku w celu fizycznego wzmocnienia powierzchni drogi o podłożu torfowym powstał obiekt budowlany w postaci utwardzonej powierzchni gruntu oraz że wykonane przez Gminę prace nie stanowiły bieżącej konserwacji drogi, w konsekwencji czego uznanie przez Sąd, że wymagane jest uzyskanie przez Gminę pozwolenia na budowę, a działania Gminy na działce nr [...] powinny być rozważane w kategorii samowoli budowlanej.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i utrzymanie w mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo jej bezzasadności oraz błędną kontrolę niniejszej sprawy. Należy zauważyć, że zarzut ten nie został powiązany z zarzutem naruszenia któregokolwiek z przepisów postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów prawa powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 pkt 1 czy też art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 1993/21, czy z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Z kolei norma z art. 3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego, czy też procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3442/18, LEX nr 3309236 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 682/21, LEX nr 3272046).

Nie zasługuje na uwzględnienie również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną i niedostatecznie wnikliwą ocenę stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że doszło do zmiany parametrów technicznych drogi. Jak wynika z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej, szkicu sytuacyjnego oraz protokołu kontroli z dnia 15 maja 2018 r., na odcinku działki nr [...] o długości 103,43 m -106 m i szerokości w przybliżeniu 3,80 m przylegającym do działki nr [...] wykonano podłoże z gruzu betonowego, przysypano pospółką oraz piachem, co spowodowało różnicę poziomów pomiędzy działkami 30-40 cm. Przed wykonaniem prac działka nr [...] miała nawierzchnię torfową porośniętą łąką. Zatem zmianie uległ zarówno rodzaj nawierzchni na działce jak i jej wysokość, co doprowadziło do zmiany parametrów technicznych oraz funkcjonalnych. Skarżąca kasacyjnie Gmina nie podważyła skutecznie tych ustaleń, co czyni zarzut kasacyjny w tym zakresie niezasadnym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 3a i art. 3 pkt 8 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wykonane prace w obrębie działki drogowej doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci utwardzonej powierzchni gruntu wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę i nie stanowiły bieżącej konserwacji drogi. Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów mechanicznych, stanowi wykonanie obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy. Podobny pogląd został również wyrażony w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3370/14 oraz z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2975/17 i z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 577/14 (orzeczenia dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należało zatem przyjąć, że zakres wykonanych robót budowlanych mieści się w powołanej w ww. orzecznictwie definicji budowy drogi, jednocześnie, wobec wykonania samodzielnego obiektu budowlanego, nie są one remontem, który dotyczy wyłącznie istniejącego obiektu budowlanego, czy też bieżącym utrzymaniem (konserwacją) istniejącej drogi, które nie polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale ma na celu zachowanie w należytym stanie oraz zabezpieczenie przed szybkim zużyciem, czy też zniszczeniem, dla zachowania jej przydatności do użytku zgodnego z przeznaczeniem, nie zaś na jej wymianie. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 704/05, LEX nr 209107). Zasadnie przy tym podnosi Sąd I instancji, że w wyniku bieżącej konserwacji obiektu nie może dojść do zmiany jego parametrów technicznych takich jak wysokość, ani też uzyskania nowych nie posiadanych uprzednio parametrów funkcjonalnych. W oparciu o brzmienie art. 3 pkt 8 ustawy bieżącą konserwacją, o której tam mowa, określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co z kolei jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. Odrębny charakter powstałego obiektu budowlanego kwalifikowanego jako droga wyklucza również zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, który odnosi się wyłącznie do utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej. Bez wątpienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej w znaczeniu użytym w tym przepisie nie można rozumieć w ten sposób, że w wyniku tak wykonanych robót budowlanych powstanie obiekt budowlany, którego budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż byłoby to obejście prawa - samowola budowlana (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 347). Wobec powyższego w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do zastosowania procedury określonej w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.