Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 418/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 104,  art. 105 par. 1,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2020 r. nr 571/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku oraz odbudowy balkonu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej jako PINB) z dnia 18 marca 2020 r. (nr 45/2020) o umorzeniu postępowania administracyjnego przebudowy budynku znajdującego się w L. przy ul. [...] w zakresie wykonania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] przez M. K. i A. K., w części dotyczącej zgodności z przepisami prawa.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zawiadomieniem z dnia 16 września 2016 r. PINB wszczął - na wniosek A. B. - postępowanie w sprawie przebudowy w zakresie wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L., bez pozwolenia na budowę. W dniu 27 września 2016 r. organ przeprowadził oględziny lokalu nr [...] podczas których stwierdzono, że znajdują się w nim dwa kominki z wkładem kominkowym wybudowane w miejscu istniejących wcześniej pieców. Stan techniczny kominków i wkładów nie budził zastrzeżeń. Ustalono, że balkon został odbudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2004 r. udzielonego przez Starostę Kłodzkiego. Jego stan także nie budzi zastrzeżeń.

Decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ stwierdził, że kominki wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę a balkon odbudowano na podstawie pozwolenia na budowę, jednak przedłożone w toku postępowania orzeczenie techniczne potwierdziło, że roboty wykonane zostały prawidłowo.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia 27 stycznia 2017 r. DWINB uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem, że balkon został odtworzony na podstawie pozwolenia na budowę a jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Co do kominków ocena techniczna, nie daje podstaw do umorzenia postępowania, gdyż nie wynika z niej, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa.

W dniu 6 września 2017 r. właściciele lokalu nr [...] oświadczyli, że prace dotyczące budowy dwóch kominków z wkładem kominkowym wykonane zostały na podstawie decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia 30 marca 2004 r. o pozwoleniu na budowę. Wykonanie kominków przewidziano w części rysunkowej projektu – rysunek nr 4. Wykonano je zgodnie z projektem w tym samym czasie co inne roboty. Do pisma załączono zawiadomienie o zakończeniu budowy oraz o zamiarze przystąpienia do użytkowania z dnia 18 sierpnia 2004 r. skierowane do PINB do którego załączono, między innymi "oryginał dziennika budowy", oświadczenie kierownika budowy... ( i inne dokumenty).

Decyzją z dnia 21 września 2017 r., nr 116, PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] bez pozwolenia na budowę.

PINB uznał, że balkon w obecnej formie powstał na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 30 marca 2004r. który nie przewidywał odwodnienia. Takie rozwiązanie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, tym samym nie ma podstaw aby zobowiązać inwestorów do wykonania pełnego odeskowania i odprowadzania wody. Brak także podstaw do uznania, że stan techniczny kominków jest nieprawidłowy lub narusza przepisy w sposób skutkujący zagrożeniem życia lub mienia (...).Organ przychylił do twierdzenia inwestorów, że przedmiotowe kominki wykonane zostały zgodnie z projektem budowalnym zatwierdzonym decyzją z dnia 30 marca 2004 r. W części rysunkowej projektu budowalnego na rysunku nr 4 przewidziano bowiem funkcjonowanie dwóch urządzeń, które zgodnie z oznaczeniem rysunkowym według obowiązującej w momencie zatwierdzania normy technicznej PN – 70- B- 01025 określającej oznaczenia graficzne na rysunkach architektoniczno-budowalnych, należy zakwalifikować jako kominki ogrzewcze. Rysunek wskazuje również lokalizację przewodów kominowych do których miałyby być podłączone przedmiotowe kominki. Nadto montaż wkładu kominowego w przewodzie kominowym wymiarach 50x50 zawiera się także w części projektu budowlanego dotyczącej "modernizacji instalacji wodno-kanalizacyjnej, instalacji gazowej". W tej sytuacji, zdaniem organu, brak podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co uzasadnia jego umorzenie.

Decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., nr 1805/2017 DWINB, po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymał w mocy decyzję organ I instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiodła A. B. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 81/18 WSA uchylił zaskarżoną decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że przedmiotowe postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Sama bowiem okoliczność, że inwestorzy legitymują się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że organ nadzoru traci możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót w zgodzie z przepisami prawa. Organ nie może ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że inwestorzy posiadają decyzję o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy organ dokonuje oględzin i oceny wykonanych robót pod kątem zgodności z projektem budowlanym, akta administracyjne powinny zawierać takie dokumenty które pozwolą na ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że stan faktyczny danych elementów budynku (kominków, balkonu) odpowiada stanowi wskazanemu w pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że przedstawione akta nie pozwalają na dokonanie takiej oceny. Po pierwsze – sam projekt budowlany i decyzja są niejednoznaczne w kwestii lokalizacji i ilości kominków; po drugie także oględziny przeprowadzone przez organ (protokoły z oględzin) nie zawierają treści istotnych z punktu widzenia porównania stanu zastanego ze stanem projektowanym w pozwoleniu na budowę. Podczas oględzin organy nie oceniły wykonanych przez inwestorów robót pod kątem zgodności z projektowanymi rozwiązaniami. Nie dokonano też jednoznacznej oceny, czy wykonanie kominki i balkon nie zagrażają zdrowiu i życiu, pomimo, że w aktach sprawy znajduje się opinia kominiarska wskazująca na sprzeczne z prawem podłączenia do przewodów kominowych (por. opinia z 7 kwietnia 2016 r.). Ten aspekt sprawy pominięty został przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, zabrany materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy realizowane roboty pozostają w zgodzie z zatwierdzonym projektem budowlanym a w razie ustalenia odstępstw, na ocenę czy są to odstępstwa istotne. Ogólnikowe stwierdzenia zawarte w protokołach oględzin nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że roboty budowlane wykonane zostały bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego i pozostają w zgodzie z przepisami prawa. O ile niesporne jest, że inwestorzy legitymowali się w dniu wydania zaskarżonej decyzji pozwoleniem na budowę, o tyle protokoły z oględzin nieruchomości i projekt budowlany nie pozwalają na ustalenie, czy usytuowanie kominków oraz sposób ich wykonania odpowiadają tym parametrom ustalonym w projekcie budowlanym. Organy nie zebrały materiału dowodowego, który pozwoliłby na porównanie treści projektu i efektów zrealizowanych robót budowlanych. W aktach brak choćby jednego szkicu obrazującego wykonane roboty w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazany przez organ rysunek nr 4 (element projektu budowlanego) obrazuje podciągi a umiejscowienie na nim kominków nie zostało ujęte w legendzie oraz nie wynika z części tekstowej projektu budowalnego i nie ma odzwierciedlenia na innych rysunkach które zawiera projekt. Sąd zauważył, że organ nie wyjaśniły także zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi umiejscowienia kominków w pomieszczenia wyposażone w kuchnie gazowe i instalację centralnego ogrzewania. Istotnym mankamentem postępowania dowodowego było pominięcie dowodu z dziennika budowy.

Reasumując Sąd zalecił aby w dalszym postępowaniu organy podjęły działania które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznają zarzuty skarżącej wobec spornych elementów budynku w kontekście tego, czy wskazują one na niezgodność inwestycji z projektem budowlanym lub przepisami prawa albo zmierzają do wykazania robót budowalnych mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub minia, bądź zagrożenie środowiska.

W ponownym postępowaniu PINB wezwał współwłaścicieli budynku do przedłożenia protokołu z aktualnej rocznej obowiązkowej kontroli stanu technicznego obiektu oraz aktualnej kontroli pięcioletniej wskazując, aby w szczególności uwzględnić w nich balkon oraz przewody kominowe do których podłączone są urządzenia grzewcze względem których zastrzeżenia składa skarżąca. Następnie w dniu 28 lutego 2019 r. przeprowadził rozprawę administracyjną podczas której ustalono funkcję jaką pełnią pomieszczenia na poszczególnych kondygnacjach. W związku z tym, że strych ponad stropem nad ostatnią kondygnacją mieszkalną jest przestrzenią nieużytkową, to ostatnia kondygnacja jest kondygnacją mieszkalną. Obecnie w budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne na ostatniej kondygnacji, niżej lokale usługowe w tym mieszkania na wynajem dla turystów.

W dniu 29 kwietnia 2019 r. organ przeprowadził dowód z oględzin obejmujących między innymi balkon w lokalu nr [...] i nie stwierdził przesłanek które świadczyłyby o możliwości wystąpienie jakiegokolwiek zagrożenia związanego z balkonem. Podczas kolejnych oględzin w dniu 10 czerwca 2019 r. dokonano pomiaru balkonu oraz wysokości budynku do górnej krawędzi najwyżej położonego stropu od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu, ustalając, że wynosi ona 10,95 m. Na kopii rysunku nr 4 z projektu budowlanego, który załączony został do protokołu z oględzin, naniesiono rzeczywistą lokalizację kominków (oznaczonych literą A i B). Wykonano dokumentację fotograficzną kominków i balkonu którą załączono do akt sprawy. Podczas oględzin stwierdzono, że zgodnie z projektem budowlanym w obrębie kondygnacji zlokalizowano 3 autonomiczne lokale - 2 mieszkania i 1 lokal usługowy. Ustalono także, że w zakresie podziału, ściana pomiędzy lokalem oznaczonym na rzucie lit. C a lokalem oznaczonym lit. D została przesunięta o około 60 cm i wyposażona jest w drzwi wejściowe. Obecnie lokale te są użytkowane jako apartamenty do wynajęcia. Podczas oględzin inwestorzy oświadczyli, że nie dysponują dziennikiem budowy, gdyż zaginął on podczas zamiany miejsca zamieszkania.

Decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku w zakresie zlokalizowania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...], nakazał inwestorom ww. robót aby - celem doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – w obrębie kondygnacji przebudowanej i użytkowanej przez inwestorów wydzielić trzy autonomiczne lokale mieszkalne każde z odrębnym wejściem z części budynku przeznaczonej na komunikację, w sposób umożliwiający przemieszczanie się użytkowników pomiędzy poszczególnymi lokalami. Powyższa decyzja zakwestionowana została przez A. B. w drodze odwołania.

Kolejną decyzją wydaną w tym samym dniu (tj. 26 lipca 2019 r.), nr 109/19, PINB - po rozpatrzeniu sprawy legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego, w zakresie wykonania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności wykonania tych robót.

Decyzją z dnia 13 listopada 2019 r., nr 1391/2019, DWINB uchylił decyzję PINB z dnia 26 lipca 2019 r. wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowalnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. DWINB stwierdził, że przedmiot postępowania nie koresponduje z nałożonym w decyzji organu I instancji obowiązkiem. Wydzielenie trzech autonomicznych lokali nie dotyczy bowiem przebudowy budynku w zakresie wykonania wkładów kominkowych i dobudowy balkonu w lokalu nr [...]. Fakt wynajmowania apartamentu nie zmienia charakteru tych pokoi - nadal pełnią one funkcję mieszkalną.

W tym samym dniu (13 listopada 2019 r.) DWINB decyzją nr 1392/2019, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 26 lipca 2019 r., nr 109, o umorzeniu postępowania w części dotyczącej legalności wykonania ww. robót budowlanych. Decyzja ta zaskarżona została przez A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 36/20.

Następnie w dniu 18 marca 2020 r. PINB wydał decyzję, nr 45/2020 którą, po rozpatrzeniu sprawy zgodności z przepisami prawa przebudowy opisanego na wstępie budynku w zakresie wykonana dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...], umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu tej decyzji dokonano oceny wkładów kominkowych pod względem zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi odnosząc się także do przywołanej w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. opinii kominiarskiej z dnia 7 kwietnia 2016r., w której wskazano na nieprawidłowości podłączenia wentylacji grawitacyjnej poszczególnych lokali do przewodów zbiorczych. Po odniesieniu szkicu orientacyjnego opinii do rzutu kondygnacji w projekcie budowlanym, organ stwierdził, że nie są to pomieszczenia w których wykonano wkłady kominkowe. Nadto włączone do materiału dowodowego protokoły z okresowych kontroli obowiązkowych wskazują, że wkłady kominkowe i balkon nie stwarzają jakiegokolwiek zagrożenia. Te elementy były przedmiotem ocen dwóch niezależnych osób dysponujących uprawnieniami budowanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanych, osoby posiadającej kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim, biegłego sądowego z zakresu kominiarstwa oraz zagrożeń pożarowych jak też przedmiotem kontroli pracowników organu i czynności te nie wykazały przesłanek, które pozwalałby na kwalifikowanie tych elementów jako mogących stwarzać zagrożenie.

Organ nie dostrzegł podstaw prawnych dla wydania nakazu zmiany ażurowego odeskowania balkonu, gdyż usprawnienie takie mogłoby mieć wpływ tylko na komfort użytkowania budynku. Oględziny wykazały, że balkon został odbudowany zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, który nie przewidywał odwodnienia balkonu. Organ ocenił także, że wymagania przepisu § 126 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dotyczące odprowadzania wód opadowych nie dotyczą tarasów. Według informacji uzyskanej od właścicieli wsporniki balkonu zostały zamontowany zgodnie z rysunkiem szczegółowym w projekcie i były wykonywane pod nadzorem osoby dysponującej uprawnieniami do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, co znajduje potwierdzenie w zawartych w aktach sprawy dokumentach – zawiadomienia o rozpoczęciu i zakończeniu robót budowlanych oraz oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy.

Uzupełniony w związku z wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. materiał dowodowy wykazuje, że balkon wykonany został w miejscu wskazanym w projekcie budowalnym a jego wymiar zewnętrzny nieznacznie różni się od określonego w projekcie. Również lokalizacja wkładów kominkowych i ich podłączenie do kominów odpowiada lokalizacji wskazanej w projekcie - jedno z urządzeń jest nieznacznie przesunięte względem lokalizacji wskazanej w projekcie. Nie sposób więc uznać, że miało miejsce istotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Oceniając zgodność umiejscowienia wkładów kominkowych w pomieszczeniach wyposażonych w kuchnię gazową oraz instalację centralnego ogrzewania z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, organ stwierdził, że brak jest uregulowań które wykluczałyby zastosowanie wkładów kominkowych w pomieszczeniach wyposażonych w kuchnię gazową, podobnie jak w przypadku centralnego ogrzewania.

Czynności wyjaśniające wykazały także, że usytuowanie wkładów kominkowych nie narusza §132 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który zezwala na lokalizację takich urządzeń tylko w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych kwalifikowanych jako niskie. Pomiar wysokości budynku dokonany do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu nad ostatnią kondygnacją użytkową – a więc nad 2 piętrem (po ustaleniu, że kondygnacja nad drugim piętrem jest kondygnacją nieużytkową) wykazał, że ma on wysokość 10,95 m a więc zgodnie z § 8 rozporządzenia jest to budynek niski. PINB uznał także, że pod względem użytkowania budynek należy kwalifikować jako wielomieszkaniowy. Fakt zlokalizowania usług w parterze oraz wynajem mieszkań nie powoduje zmiany charakteru jego użytkowania.

W wyniku odwołania A. B. DWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową, rozstrzygającą sprawę w zakresie zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku w części obejmującej wykonanie dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...]. Poprzednia decyzja częściowa z dnia 26 lipca 2019 r. utrzymana w mocy decyzją DWINB z dnia 13 listopada 2019 r. umarzała postępowanie administracyjne wszczęte w części dotyczącej legalności wykonania tych robót. Chociaż powyższe nie wynika z podstawy prawnej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, uwzględniając jej uzasadnienie oraz stan faktyczny i prawny sprawy, zamierzeniem organu było umorzenie postępowania w pozostałej części tj. zgodności z przepisami.

Odnosząc się do oceny wykonanych robót pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz tego, czy mogą one stwarzać zagrożenie dla zdrowia, życia ludzi, organ wyjaśnił że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołów z licznych oględzin i kontroli nie potwierdza aby przedmiotowe roboty stwarzały takie zagrożenie oraz aby wykonane zostały niezgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną.

DWINB podzieli stanowisko organu pierwszej instancji, że balkon wykonany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym a zwiększenie jego wymiaru o 5 cm nie stanowi istotnego odstępstwa. Roboty budowlane polegające na wykonaniu balkonu nie naruszają także mających zastosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych tj. § 126 przez brak odwodnienia , § 12 ust. 6 pkt 1 – gdyż sąsiednia działka jest działka drogową (wyłączenie z § 12 ust. 1), § 293 ust. 2 określającego wysokość na jakiej może znajdować się balkon tj. nie osłania pasma ruchu o szerokości większej niż 1 m i wykonano go na wysokości większej niż 2,4 m (o czym świadczy projekt budowlany, zdjęcie obiektu oraz pomiary wysokości budynku), § 298 i następnych – nie ma ostro zakończonych elementów balustrady, ma ona odpowiednią wysokość, uniemożliwia swoją konstrukcją wspinanie się po niej i konstrukcja umożliwia przenoszenie sił poziomych, § 303 – budynek nie jest wyższy niż 25 m.

Podobnie organ odwoławczy odniósł się do kominków i wkładów kominkowych uznając, że wykonane zostały zgodnie z projektem budowalnym a przesunięcie lokalizacji jednego z nich w względem projektu jest odstępstwem nieistotnym. Usytuowane w ten sposób kominki i wkłady kominkowe zostały wykonane zgodnie z zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj z: § 50– każde pomieszczenie posiada przewód kominowy do odprowadzania spalin; § 132 ust. 2 i ust. 3 - obiekt należy kwalifikować jako budynek niski, ponadto nie przekracza wskaźników nominalnej mocy cieplnej i spełnia warunki wentylacji i posiadania przewodów kominowych, § 140 – wkłady kominowe zostały wpięte do przewodów spełniając wymagania określone w tym przepisie, § 141 tzn. nie są w zbiorczych przewodach, każdy ma swój przewód, § 142 - są wyprowadzone prawidłowo ponad dach (nie stwierdzono w tym względzie nieprawidłowości w żadnym z protokołów okresowych oraz kontroli technicznej ), § 145 – spełniają określone w tym przepisie wymagania.

W świetle powyższych okoliczności organ II instancji uznał, że ma podstaw do stosowania art. 50-51 Prawa budowalnego, gdyż nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych organ DWINB stwierdził, że słusznym jest umorzenie postępowania również w części dotyczącej zgodności z przepisami przebudowy budynku w omówionym wyżej zakresie. Organ wyjaśnił także, że nie było możliwości aby zgodnie ze wskazaniami Sądu przeprowadzić dowód z dziennika budowy, gdyż został on zagubiony, jednocześnie zgodnie z art. 57 ust. 8 organ nadzoru budowlanego nie może posiadać tego dziennika, gdyż po zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zgłoszeniu robót budowlanych zobowiązany jest do zwrotu tego dokumentu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wydane zostały decyzje częściowe – zatem zapadły dwa rozstrzygnięcia, które dotyczyły legalności i zgodności z przepisami robót budowlanych. Przywoływany przez stronę wyrok o sygn.akt II SA/Wr 81/18 w żadnym miejscu nie przesądził, że dokonana została samowola budowalna. W kwestii wysokości budynku organ stwierdził, że wliczono do niej wszystkie wymagane elementy, budynek ma dach płaski a na ostatniej kondygnacji nie ma pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zatem została ona ustalona w sposób prawidłowy. Ponadto przesłanki do zakwalifikowania budynku jako niski nie muszą wystąpić łącznie, gdyż w § 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych posłużono się alternatywą rozłączną. Zatem warunek określony w tym przepisie będzie spełniony jeżeli wystąpi choćby jedna przesłanka. Przedmiotowy budynek jest także budynkiem mieszkalnym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. B. zarzucając organowi:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do samowoli budowanej.

2/ rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz art. 80 i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz uznaniu okoliczności uznanych za udowodnione jedynie na podstawie wybiórczo potraktowania materiału dowodowego;

3/ naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu § 204 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zarzucając powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując zarzuty skargi skarżąca wskazała między innymi, że roboty stanowiące przedmiot postępowania są samowolne i nie były objęte pozwoleniem na budowę. Zdaniem strony, z wyroku o sygn.akt II SA/Wr 81/18 wnika, że elementy budynku w postaci dwóch kominków wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę. Uważa także, że organ niezasadnie rozdzielił sprawę na trzy etapy dotyczące wkładów kominkowych, samych kominków i balkonu.

Skarżąca nie zgadza się z ocena, że sporne roboty budowane wykonane zostały zgodnie z przepisami technicznymi a przeprowadzone kontrole nie wykazały nieprawidłowości. W ostatnim przeglądzie technicznym, jest wyraźne zalecenie aby balkon miał pełne pokrycie podłogi (a nie ażurowe). Nie zbadano także i nie wyjaśniono kwestii wytrzymałości wsporników stalowych na których znajduje się balkon. Skarżąca uważa, że ich stan nie jest dobry - widać rdzę oraz ubytki stali. Wsporniki zostały zamaskowane przez obudowę drewnianą, dlatego powinna być wykonana odkrywka celem zbadania stali, tym bardziej, że protokoły z okresowej kontroli nie opisują stanu tych wsporników. Skarżąca przedstawiła także obawy co do możliwości oberwania się balkonów, wskazując, że wsporniki są wmontowane w ścianę zewnętrzną na wysokości wieńca budynku, a w projekcie z 2004 r. brak odpowiednich obliczeń dotyczących statyki budynku.

Zdaniem strony zgromadzone w sprawie dowody są niewystarczające do uznania zgodności robót z przepisami a decyzja DWINB jest zagmatwana i nie odnosi się do sedna sprawy. Powołane protokoły z okresowej kontroli nie mają znaczenia przy samowoli budowlanej. Nadto organ – pomimo zalecenia Sądu - nie przeprowadził dowodu z dziennika budowy. Brak także podstaw do przyjęcia zgłoszenia przystąpienia do użytkowania, co powoduje, że obiekt nadal jest w budowie.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Pismem z dnia 3 listopada 2018 r. skarżąca złożyła wniosek o uwzględnienie wyroku WSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 9/20 w sprawie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku.

Zarządzeniem z dnia 30 października 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – zdjęto sprawę (o sygn.akt II SA/Wr 418/20) z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 17 listopada 2020 r. – i skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w tym samym składzie trzech sędziów i w tym samym dniu (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem. Jednocześnie ze względu na zakres stwierdzonych naruszeń prawa Sąd uznał, za konieczne uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa poddana była kontroli sądowoadministracyjnej w wyniku której zapadł prawomocny wyrok z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 81/18 uchylający zaskarżoną decyzję DWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Odnotować także trzeba, że w postępowaniu prowadzonym po uprawomocnieniu ww. wyroku, organ doprecyzował dotychczasowy przedmiot postępowania (w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego – wybudowania dwóch kominków z wkładem kominkowym oraz odbudowy balkonu w lokalu mieszkalnym nr [...] (...) jako postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku w zakresie zlokalizowania dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu w lokalu nr [...] (...). Pomijając w tym miejscu zasadność takiego doprecyzowania przedmiotu postępowania (o czym niżej), stwierdzić trzeba, że w istocie nie zmieniało ono zakresu postępowania, gdyż nadal dotyczyło ono przebudowy przedmiotowego budynku w zakresie lokalu nr [...] w części dotyczącej zlokalizowania w nim dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowania balkonu.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie to PINB zakończył najpierw dwoma decyzjami wydanymi w dniu 26 lipca 2019 r. W pierwszej z nich o nr: 108/2019 powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności celem doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją kasacyjną DWINB z dnia 13 listopada 2019 r. Natomiast drugą decyzją wydaną w dniu 26 lipca 2019 r. PINB umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności wykonanych robót. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB decyzją z dnia 13 listopada 2019 r. a skarga na to orzeczenie została zarejestrowana pod sygn.akt II SA/Wr 36/20.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w następstwie opisanej wyżej decyzji kasacyjnej DWINB w związku z którą, decyzją z dnia 18 marca 2020 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa przebudowy budynku mieszkalnego w zakresie wykonania w lokalu nr [...] dwóch wkładów kominkowych oraz odbudowy balkonu. Organ II instancji zaskarżoną decyzją utrzymał ją w mocy, kwalifikując ją jako umorzenie postępowania w sprawie przebudowy w części dotyczącej jej zgodności z prawem.

Uznając, że sprawa o sygn.akt II SA/Wr 36/20 pozostaje w związku ze sprawą niniejszą, Sąd rozpoznał je na tym samym posiedzeniu. Prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga bowiem uwzględnienia także decyzji objętych skargą w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 36/20. Przeprowadzenie łącznej kontroli ww. aktów nie stało na przeszkodzie odrębnemu rozstrzygnięciu co do każdej ze skarg.

Mając zatem na uwadze, że PINB wydał finalnie dwie decyzje częściowe kończące postępowanie w sprawie dotyczącej przebudowy w zakresie wykonania w lokalu nr [...] dwóch kominków i odbudowy balkonu przez jego umorzenie w odpowiednich częściach (łącznie organ wydał trzy decyzje przy czym jedna została uchylona przez DWINB) stwierdzić należy, że k.p.a. dopuszcza wydanie tzw. decyzji częściowych. Wynika to nie tylko z art. 105 § 1 k.p.a. który stanowi o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części ale także z art. 104 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Ustawodawca przewidział zatem możliwość wydania kilku decyzji kończących postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, ale zaznaczyć trzeba, że dotyczy to tylko sytuacji, gdy mamy do czynienia z tzw. sprawą złożoną – wówczas w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne (lub też do umorzenia postępowania w tym zakresie). Istotą takich decyzji częściowych jest, że przedmiot ich rozstrzygnięcia odnosi się do innych (odrębnych) elementów składających się na całość praw i obowiązków stanowiących przedmiot postępowania. Zasadą bowiem jest rozstrzyganie sprawy co do jej istoty w całości jedną decyzją, chyba – że jak wcześniej zaznaczono - mamy sprawę złożoną, gdy ustawodawca zakłada, że w jednym postępowaniu administracyjnym ma dojść do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach, zwykle współzależnych, ale mogących tworzyć samodzielne sprawy administracyjne (np. relacja wywłaszczenie – odszkodowanie za wywłaszczenie) – M. Romańska w: H. Knysiak – Sudyka (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 104, wyd. LeX, 2019, pkt 20). Wydanie decyzji częściowej na podstawie art. 104 § 2 jest zatem dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek (tak NSA w wyroku z 28 stycznia 2015 r., I OSK 1976/13 NSA). W orzecznictwie przyjmuje się także, że podzielność sprawy powinna być oceniana w jej przedmiotowym a nie podmiotowym aspekcie. Powyższe uwagi odpowiednio odnieść należy do decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na gruncie Prawa budowlanego po przeprowadzeniu przez organ postepowania naprawczego w trybie art. 50-51 tego aktu. Umorzenie postępowania jest bowiem wyrazem stwierdzenie przez organ braku podstaw do władczej ingerencji w prawa podmiotowe strony przez nałożenie na nią obowiązków zmierzających do przywrócenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Porównując w tym kontekście przedmiot rozstrzygnięć określony w decyzjach DWINB wydanych w dniu 13 listopada 2019 r. i w dniu 30 czerwca 2020 r. trudno się zgodzić, że zaistniały podstawy do wydania dwóch decyzji - umarzających postępowanie w zakresie wyodrębnionych przez organ "części". Zaskarżona decyzja dotyczy bowiem umorzenia postępowania w części dotyczącej "zgodności z przepisami" przebudowy budynku w zakresie lokalu nr [...] obejmującej wykonanie 2 kominków i odbudowy balkonu, natomiast decyzja z dnia 13 listopada 2019 r. (sprawa II SA/Wr 36/20) dotyczy umorzenia postępowania obejmującego ten sam przedmiot (przebudowa budynku w zakresie lokalu nr [...] - wykonanie 2 kominków i odbudowa balkonu) ale w części dotyczącej "legalności". Nie ulega wątpliwości, że legalność to inaczej zgodność z prawem, co oznacza, że wyodrębnione w obu tych decyzjach przedmioty rozstrzygnięcia co do których umorzono częściowo postępowanie, pokrywają się ze sobą i nie dotyczącą odrębnych, samodzielnych przedmiotów. Wskazuje na to także treść uzasadnień obu decyzji, gdyż w każdej z nich, organy analizują wykonane roboty zarówno pod względem ich zgodności z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym, jak też pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Uznać zatem należy, że organ I instancji dwukrotnie umorzył postępowanie którego przedmiot w obu przywołanych decyzjach był taki sam, czyli przebudowa budynku w zakresie lokalu nr [...] - wykonanie 2 kominków i odbudowa balkonu.

Co istotne, zarówno w zaskarżonej decyzji jak też w decyzji objętej kontrolą sądową w sprawie o sygn.akt II SA/Wr 36/20, PINB nie analizował, czy istotnie w okolicznościach niniejszej sprawy, istniały podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia ze sprawą złożoną a przedmiot postępowania mógł być podzielony w taki sposób jak zostało to przyjęte. Tymczasem, według zastosowanego przez organ kryterium nie było możliwe wyodrębnienie samodzielnych, niezależnych przedmiotów sprawy, które mogłyby być rozstrzygane w decyzjach częściowych i co do których możliwe byłoby umorzenie postępowania w części. "Zgodność z przepisami" przebudowy czy inaczej "legalność", nie stanowi bowiem – w okolicznościach niniejszej sprawy - odrębnego przedmiotu rozstrzygania, który w ramach prowadzonego przez organy postępowania naprawczego mógłby być wyodrębniony do decyzji częściowej. Istotą prowadzonego przez organy na podstawie art. 50 – 51 Prawa budowlanego postępowania, jest właśnie zbadanie, czy przebudowa budynku w zakresie zawężonym do robót budowlanych polegających na wykonaniu kominków i balkonu, wykonana została legalnie, a więc zgodnie z prawem a jeżeli nie, podjęcie czynności zmierzających do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Taki zakres oceny narzucają przywołane wyżej przepisy oraz wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. (II SA/Wr 81/18). Przypomnieć należy, że w wyroku tym, Sąd wyraźnie wskazał na brak odpowiednich ustaleń faktycznych dających możliwość dokonania oceny w zakresie wykonania ww. robót budowlanych w zgodzie z przepisami prawa oraz, że sam fakt legitymowania się przez inwestorów decyzją o pozwoleniu na budowę, nie powoduje, że organ nie powinien ocenić zgodności wykonanych robót z projektem budowalnym oraz z przepisami techniczno-budowalnymi. W tym też aspekcie należy postrzegać zakreślony w prawomocnym wyroku przedmiot postępowania jakim są wykonane roboty budowalne które powinny być ocenione pod względem ich zgodności z prawem.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności uznać należy, że doszło do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. Określony w decyzji przedmiot co do którego umorzono postępowanie, sprowadzający się do "zgodności z przepisami" przebudowy budynku w zakresie lokalu nr [...] obejmującej wykonanie 2 kominków i odbudowy balkonu nie mógł być bowiem wyodrębniony w ramach prowadzonej sprawy jako samodzielny i niezależny przedmiot rozstrzygania.

Powyższe uchybienie procesowe winien dostrzec organ odwoławczy, tym bardziej, że doprowadziło to do sytuacji w której dwukrotnie umorzono postępowanie w tej samej sprawie. Oceny tej nie zmienia fakt, że w obu decyzjach rozstrzygnięto o umorzeniu postępowania w części. Skoro "legalność" i "zgodność z prawem" są pojęciami stosowanymi zamiennie a organ nie wykazał aby można je było na gruncie tej sprawy rozumieć inaczej to, że w istocie w obu przypadkach doszło do umorzenia postępowania w całości. W efekcie, pomimo, że dacie orzekania przez organ I instancji funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przebudowy budynku obejmującej opisany wcześniej zakres robót w części dotyczącej legalności, organ ponownie umorzył tożsame postępowanie. Sąd zwraca przy tym uwagę, że nawet jeżeli zamiarem organu było inne określenie części umarzonego postępowania – na co mógłby wskazywać szerszy zakres uzasadniania odnoszący się do kwestii zgodności robót z przepisami techniczno – budowlanymi – to nie wynika to z osnowy decyzji. Tymczasem to właśnie rozstrzygnięcie decyzji ma podstawowe znaczenie przy określeniu do jakiego zakresu praw i obowiązków znajduje ono zastosowanie. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Nie jest przy tym dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (A. Wróbel, [w:} M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, LEX, art. 107, poz. 10). Rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji (postanowienia) i nie jest możliwe zastąpienie go uzasadnieniem decyzji (por. NSA w wyroku z 10 stycznia 2017 r., II OSK 910/15, LEX nr 2248150 ).

Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Za godzące w zasadę praworządności, jak też zasadę działania w zaufaniu do organów państwa należy bowiem uznać funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji spełniających kryteria tożsamości podmiotowej i przedmiotowej nawet jeżeli nie kończą one postępowanie przez rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lecz w inny sposób - przez umorzenie postępowania. Dla strony musi być bowiem jasne, czy istotnie brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organy nadzoru budowlanego w kwestii objętych postępowaniem robót budowalnych i która z decyzji przesądza o tej okoliczności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Wobec faktu, że zaskarżona decyzja dotyczy umorzenia postępowania Sąd nie stwierdził podstaw do stosowania art. 145 § 2 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a.