Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 248/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 217 ust. 1 i art. 218 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale IV w dniu 20 czerwca 2018 r. ze skargi P T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia przekształcenia gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 marca 2018 r. Nr NK-N.4131.189.2.2018.MC2, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie powiatowym lub w skrócie u.s.p.), stwierdził nieważność uchwały Nr L/284/2018 Rady Powiatu Trzebnickiego (dalej jako Rada Powiatu lub strona skarżąca) z dnia 22 lutego 2018r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia Gimnazjum dla Dorosłych w Powiatowym Zespole Szkół Nr 2 im. Piotra Włostowica w Trzebnicy w Szkołę Podstawową dla Dorosłych w Powiatowym Zespole Szkól Nr 2 im. Piotra Włostowica w Trzebnicy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że powyższa uchwała Rady Powiatu została podjęta z istotnym naruszeniem art. 218 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60, dalej jako przepisy wprowadzające) w zw. z art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, dalej jako ustawa Prawo oświatowe lub w skrócie u.P.o.), polegającym na dokonaniu przekształcenia dotychczasowego publicznego gimnazjum dla dorosłych w szkolę podstawową dla dorosłych z pominięciem procedury przewidzianej w art. 89 u.P.o. W uchwale tej Rada Powiatu stwierdziła z dniem 1 września 2018 r. przekształcenie dotychczasowego Gimnazjum dla Dorosłych wchodzącego w skład Powiatowego Zespołu Szkół nr 2 im. Piotra Włostowica w Trzebnicy w Szkołę Podstawową dla Dorosłych w Powiatowym Zespole Szkół nr 2 im. Piotra Włostowica. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano przepis art. 182 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym dotychczasowe gimnazjum dla dorosłych można włączyć do szkoły podstawowej dla dorosłych. Jednocześnie, z uwagi na treść uchwały oraz uzasadnienie, z którego wynika, że na terenie Powiatu Trzebnickiego nie istnieje wskazany typ szkoły, tj. szkoła podstawowa dla dorosłych, organ nadzoru przyjął, że intencją organu stanowiącego powiatu było podjęcie uchwały na podstawie pkt 1 wskazanego przepisu, odnoszącego się do możliwości przekształcenia gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych.

Wojewoda przypomniał, że w związku z wdrażaną w Polsce reformą systemu oświaty, w dniu 14 grudnia 2016 r. uchwalona została ustawa Prawo oświatowe, a wraz z nią ustawa Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe. Ostatnia z ustaw wprowadziła ścisłe określony tryb postępowania, umożliwiający przekształcenie dotychczasowych szkół, w taki sposób, aby odpowiadały one swoją strukturą założeniom wdrażanej reformy. Zasadniczo, mocą art. 213 przepisów wprowadzających, na Radę Powiatu nałożony został obowiązek podjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Następnie, na podstawie art. 217 przepisów wprowadzających, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w przedmiocie takiej uchwały, w terminie do dnia 31 marca 2017 r., rada powiatu zobowiązana była do podjęcia uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkól ponadpodstawowych i specjalnych, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.

Zgodnie z art. 217 ust. 4 przepisów wprowadzających, uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, stanowi jednocześnie akty założycielskie szkół, o których mowa m.in. w art 182 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających, prowadzonych przez powiat. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że w przypadku przekształcania dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych aktem założycielskim dla nowo powstałej szkoły powinna być uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego.

Jednocześnie wskazano, że ustawodawca w ramach przepisów wprowadzających uregulował w art. 117 ust. 4, art. 146 ust. 2, art. 152 ust 2, art. 162 ust. 2, art. 172 ust. 3, art. 174 ust. 3, art. 176 ust. 2, art. 184 ust. 2, art. 191 ust. 2, art. 193 ust. 3 i art. 196 ust. 2 obowiązek stwierdzania przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego przekształcenia dotychczasowo prowadzonej szkoły, bądź zespołu. Jak podkreślono, wyliczenie to stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że wyłącznie w wypadkach wskazanych w ustawie możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia przekształcenia danej szkoły. Analiza powyższych przepisów doprowadziła organ do stwierdzenia, że brak jest w nich kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych.

Dalej wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w przypadku niepodjęcia uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, do przekształcenia dotychczasowego publicznego gimnazjum albo włączenia dotychczasowego publicznego gimnazjum do szkoły innego typu, stosuje się przepisy art. 89 u.P.o. (art. 218 ust. 3 przepisów wprowadzających).

W ocenie Wojewody Rada Powiatu nie zrealizowała nałożonych na nią obowiązków wynikających z przepisów wprowadzających, tj., do dnia 31 marca 2017r. nie podjęła uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, o której mowa w art. 217 ust. 1 przepisów wprowadzających, dlatego też wymagane było przeprowadzenie pełnej procedury przewidzianej w art. 89 u.P.o.

Zdaniem organu nadzoru tryb przewidziany w art. 89 u.P.o. jest zasadniczą i podstawową procedurą w jakiej dochodzi do likwidacji bądź przekształcenia szkoły. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe regulują natomiast wyjątkowy tryb, przewidziany tylko i wyłącznie na potrzeby dostosowania dotychczasowych sieci szkół do nowego ustroju szkolnego. Zawarte w przepisach wprowadzających normy kompetencyjne umożliwiają dokonywanie przekształceń szkół wyłącznie w celu dostosowania ich do wprowadzanej reformy. Z powyższym stanowiskiem w pełni koreluje norma art. 218 ust. 3 przepisów wprowadzających, odsyłająca do stosowania generalnego trybu, uregulowanego w ustawie Prawo oświatowe, w przypadku braku skorzystania z procedury "przejściowej", a więc braku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 217 ust. 1 przepisów wprowadzających.

Wojewoda wskazywał, że procedura uregulowana w ustawie Prawo oświatowe nakłada natomiast na organ prowadzący obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, o zamiarze przekształcenia szkoły dla dorosłych: uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu (art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 9 u.P.o.). Zwrócono ponadto uwagę, iż szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać przekształcona po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W opinii organu nadzoru, z uwagi na podstawę prawną, treść oraz uzasadnienie podjętej uchwały w żadnym wypadku nie sposób uznać, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu stanowi którykolwiek z etapów przewidzianych w ustawie Prawo oświatowe.

W konsekwencji organ nadzoru uznał, że uchwalone przekształcenie szkoły, dokonane z pominięciem obligatoryjnej procedury przewidzianej w art. 89 ustawy Prawo oświatowe, należy uznać za istotne naruszenie prawa. Jednocześnie wskazano, że podjęcie przez organ stanowiący powiatu uchwały w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych stanowi działanie nie mające oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Rada Powiatu złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p., w szczególności poprzez zaniechanie skutecznego zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania nadzorczego. W tym zakresie ograniczono się do powołania tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 13 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 204/00. Ponadto strona skarżąca wywiodła również zarzut naruszenia art. 182 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 217 ust.1 i art. 218 ust. 3 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 89 u.P.o. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji niepodjęcia uchwały o dostosowaniu sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, na podstawie art. 217 ust. 1 przepisów wprowadzających, przekształcenie dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych może odbyć się jedynie na podstawie procedury przewidzianej w art. 89 u.P.o.

W ocenie skarżącej art. 182 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających stanowi samodzielną podstawę do przekształcenia gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych bez konieczności uprzedniego podejmowania uchwały na podstawie art. 217 ust. 1 przepisów wprowadzających. Strona skarżąca odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo oświatowe, wskazała m.in. że w nowym ustroju szkolnym funkcjonujące dotychczas gimnazja dla dorosłych podlegają stopniowemu wygaszeniu, co jest możliwe m.in. poprzez przekształcenie dotychczasowego gimnazjum dla dorosłych w ośmioletnią szkołę podstawową lub w trzyletnie liceum ogólnokształcące dla dorosłych, o czym stanowi właśnie art. 182 przepisów wprowadzających, na podstawie którego została podjęta zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała Rady Powiatu. Przeciwnie zatem do twierdzeń organu nadzoru, zdaniem strony skarżącej w tej sprawie nie znajduje zastosowania regulacja art. 89 u.P.o. Końcowo wskazano także, że przyjęta w tym trybie uchwała miała na celu przekształcenie gimnazjum bez zbędnej zwłoki, co miało umożliwić osobom z terenu powiatu uczęszczanie do odpowiedniej szkoły. Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p. organ nadzoru wskazał na szczególny charakter postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest ocena legalności aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego czyli ocena prawna tego aktu. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podkreślono, że zarzut taki może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jaki negatywny wpływ na wynik postępowania nadzorczego miał brak zawiadomienia Rady Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego ograniczając się tylko do przywołania fragmentu wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, w skrócie u.p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie powiatowym i akcie normatywnym wyższej rangi tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 77 stanowi zaś, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Ponadto, jak określa art. 76 ust. 2 u.s.p. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami. Należy zauważyć, że regulacje te są analogiczne jak w ustawie o samorządzie gminnym (art. 85 - 87 ustawy o samorządzie gminnym). Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 77 u.s.p. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego została nakazana Wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia tj. sprawności, gospodarności czy też jak chce tego skarżąca celowości działania. W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Mając to na uwadze wskazać należy, że w myśl art. 79 ust. 1 u.s.p. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu powiatu w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. Z kolei jak wynika z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Stosownie do treści art. 79 ust. 3 u.s.p. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, LEX nr 597323), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Z kolei zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s. 28; a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 977/16, LEX nr 2173446; wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 915/16, LEX nr 2227397), rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Należy pamiętać, że nadzór nad działalnością komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 79 u.s.p., a ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; tak: P. Chmielnicki. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce". Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Za istotne naruszenie prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając m. in. to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu obejmuje zatem w pierwszym rzędzie badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, a następnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2166/14). Jak wyżej była o tym mowa, kontrola przeprowadzona w tym zakresie przez tut. Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i poprzedzającej je uchwały Rady Powiatu, nie pozwoliła na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, a w szczególności do zaniechania skutecznego zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego, należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 79 ust. 5 u.s.p. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Chodzi tu jednak o uwzględnienie szczególnego charakteru postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest ocena legalności aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, bez prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego. Przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru działał na podstawie kompetencji ustawowych (art. 79 ust. 1 u.s.p.) dokonując niezbędnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, w zgodzie z zasadą zaufania do organów administracji. W kontekście regulacji art. 10 k.p.a. przyjąć zatem należy, iż organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, w tym przypadku uchwały organu powiatu, w istocie wszczyna z urzędu (art. 79 ust. 2 u.s.p.), o czym powinien zawiadomić organ gminy (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.) Należy jednak podkreślić, że postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. W konsekwencji zatem, wobec obowiązku przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu (por. uchwała NSA z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca poza wskazaniem naruszenia art. 10 k.p.a. w żaden sposób nie wykazała istotnego wpływu tego naruszenia na ostateczne stanowisko organu nadzoru. Zatem w ocenie Sądu brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał w okolicznościach tej sprawy jakiegokolwiek wpływu na ostateczny wynik dokonanej oceny legalności zakwestionowanej uchwały Rady Powiatu.

Odnośnie zaś zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 182 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 217 ust .1 i art. 218 ust.3 przepisów wprowadzających oraz w zw. z art. 89 u.P.o., zauważyć należy, iż już z samego uzasadnienia do ustawy przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe wynika, że zmiana struktury szkolnej pociąga za sobą konieczność wprowadzenia zmian w sieciach szkolnych, a w szczególności w sieciach szkół podstawowych . Ustawodawca zapewne ze względu na znaczny zakres dokonywanych zmian w sieci szkół po raz pierwszy zdecydował się na nałożenie na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku przygotowania w formie uchwały jej organu stanowiącego uchwały stanowiącej jedynie projekt następczej uchwały określającej nowy kształt sieci szkół publicznych. Na mocy art. 213 przepisów wprowadzających właśnie na radę powiatu został nałożony taki obowiązek w zakresie podjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego powołaną wcześniej ustawą oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Z kolei z art. 217 ust. 1 przepisów wprowadzających, stanowiącego podstawę do podjęcia przez radę powiatu uchwały, o której mowa w art. 213 przepisów wprowadzających, wynika, że po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w przedmiocie tej uchwały w terminie do 31 marca 2017 r. rada powiatu zobowiązana była do podjęcia takiej uchwały na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. W myśl natomiast art. 217 ust. 4 przepisów wprowadzających uchwała ta stanowi jednocześnie akty założycielskie szkół prowadzonych przez powiat, o których mowa m.in. właśnie w art. 182 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających.

W przypadku braku podjęcia do 31 marca 2017 r. uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego, do przekształcenia dotychczasowego publicznego gimnazjum albo włączenia dotychczasowego publicznego gimnazjum do szkoły innego typu, na mocy odesłania zawartego w art. 218 ust. 3 przepisów wprowadzających, stosuje się przepis art. 89 u.P.o., regulujący tryb dobrowolnej likwidacji szkoły publicznej. Co warte podkreślenia przepisy te, a dokładnie przepisy art. 88 i art. 89 ust. 1-8 u.P.o., w myśl art. 89 ust. 9 tego przepisu, stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W konsekwencji nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że powołana w podstawie prawnej regulacja art. 182 przepisów wprowadzających ustawy stanowi odrębną i samodzielna podstawę do dokonania zmian organizacyjnych gimnazjów dla dorosłych w okresie do 31 sierpnia 2019 r. Przepis ten bowiem ma charakter regulacji ogólnej, zbieżnej z przepisami regulującymi kwestię przekształcania i włączania gimnazjów, w której w ust. 1 zawężony został zakres typów szkół, do których gimnazja dla dorosłych mogą być włączane lub przekształcane w związku ze zmianami. Jednocześnie należy podkreślić, że art. 182 ust. 5 przepisów wprowadzających wyraźnie stanowi, że przepisy związane z tworzeniem oraz przekształcaniem dotychczasowego gimnazjum stosuje się odpowiednio. Oznacza to co do zasady ich stosowanie wprost, jednak z oczywistym uwzględnieniem odmienności organizacyjnej szkół dla dorosłych.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż wobec braku podjęcia w rozpatrywanej sprawie stosownej uchwały na podstawie art. 217 ust. 1 przepisów wprowadzających, bezsprzecznie winna zostać zastosowana regulacja art. 89 u.P.o. Przyjęcie zatem przeciwnego stanowiska przez Radę Powiatu stoi w oczywistej sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe i stanowi o istotnym naruszeniu prawa w kontrolowaną uchwałą.

W tym stanie rzeczy należy zatem podzielić stanowisko organu nadzoru, iż kontrolowana uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 218 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 89 u.P.o., polegającym na przekształceniu dotychczasowego publicznego gimnazjum dla dorosłych w szkołę podstawową dla dorosłych z pominięciem obligatoryjnej w tym stanie faktycznym procedury uregulowanej w art. 89 u.P.o.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.