Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 592/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 93 ust. 3b, art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 1, ust. 3, art. 137 art. 229
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 68
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Michał Zbrojewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 12 maja 2022 r. nr GN-III.7581.305.2021.KR w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 29 października 2021 r.nr GN-7221/Z-12/03/9950/2021; 2. przyznaje radcy prawnemu K. J., prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w K. przy ul.[...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu i nakazuje wypłacenie powyższej kwoty radcy prawnemu K. J. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 maja 2022 r. znak: GN-III.7581.305.2021.KR Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania M.G., utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 29 października 2021 r. nr GN-7221 IZ-12/03/9950/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 4 kwietnia 2000 r. M.G. wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł., PI. [...], obejmującej zabudowane grunty usytuowane na zapleczu budynku frontowego. Postanowieniem z 17 września 2003 r. Wojewoda Łódzki wyłączył Prezydenta Miasta Łodzi, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od rozpatrzenia powyższej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z 6 marca 1975 r. nr GTW-I-8-80/13/75 Naczelnik Dzielnicy Łódź Polesie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w Ł.., [...], o pow. 1732 m2, oznaczonej na planie zaewidencjonowanym w składnicy geodezyjnej w dniu 18 listopada 1971 r. pod numerem 3/459 jako dz. nr 47, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność W.W. Decyzją tą ustalone zostało także odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości 541.685,50 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta Łodzi.

Decyzją z 3 czerwca 1975 r. nr GKM-III-8-81/26/75 Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania W.W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z 17 maja 1981 r. Nr UAN-5/087-K-236/81 Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 3 czerwca 1975 r., argumentując że mimo zasadności wywłaszczenia nieruchomości, błędnie ustalono wysokość przyznanego odszkodowania.

Decyzją z 5 kwietnia 1982 r. Nr GKL-III-8221-2/26/75 Prezydent Miasta Łodzi, rozpatrując ponownie odwołanie W.W., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Łódź Polesie z 6 marca 1975 r. Nr GTW-I-8-80/139/75 w części dotyczącej wywłaszczenia, zaś uchylił w części dotyczącej odszkodowania i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 741.983,50 zł.

W dniu 4 kwietnia 2000 r. MG. następca prawny W.W., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi, V Wydziału Cywilnego z 19 kwietnia 1984 r. sygn. akt V Ns II 704/84 o stwierdzeniu nabycia spadku, wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy [...], obejmującej zabudowane grunty usytuowane na zapleczu budynku frontowego.

Rzeczone postępowanie było kilkakrotnie zawieszane, między innymi z uwagi na konieczność zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 5 kwietnia 1982 r., wszczętego na wniosek M.G.

Decyzją z 14 stycznia 2003 r., Nr OR.Z.3/813-R-95/03 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, zaś w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 8 kwietnia 2003 r., Nr OR.Z.5.3/813-WP-191/03 uchylił swoją decyzję z 14 stycznia 2003 r. w części dotyczącej odszkodowania i w tej części stwierdził nieważność decyzji z 5 kwietnia 1982 r., natomiast w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

Decyzją z 14 września 2006 r. Nr GKI.IX.72211/62/04/MG Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie 765.117 zł. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 6 października 2006 r.

W związku z powyższym postanowieniem z 28 listopada 2006 r. Starosta Łódzki Wschodni, podjął postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości.

Decyzją z 12 lutego 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu samodzielnych lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku frontowym nieruchomości położonej w Ł. przy PI. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 1742 m2 oraz o odmowie zwrotu zaplecza nieruchomości położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 1742 m2, obejmującej oficyny prawą i lewą oraz garaże. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że budynek frontowy od dnia wywłaszczenia znajduje się we władaniu faktycznym Muzeum Historii Miasta Łodzi. Ponadto stwierdził, że parter budynku jest wynajmowany częściowo Przedsiębiorstwu Zaopatrzenia Farmaceutycznego ". Łódź Spółka z o.o. Odnosząc się do wniosku o zwrot zaplecza rzeczonej nieruchomości organ I instancji wskazał, że na mocy uchwały Zarządu Miasta Łodzi z 19 listopada 1998 r. zarząd nad tą częścią nieruchomości sprawuje Administracja Nieruchomościami Łódź Śródmieście "Nowe - Miasto". Na tej części nieruchomości (zaplecze) zawarte są umowy najmu 8 lokali mieszkalnych i 7 lokali użytkowych.

Decyzją z 28 sierpnia 2008 r. Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania M.G., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z 16 października 2008 r. Nr BOla.782-K-677/08 Minister Infrastruktury orzekł o przekazaniu według właściwości Wojewodzie Łódzkiemu wniosku M.G. o zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2008 r.

W wyniku wniosku M.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury postanowieniem z 5 lutego 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie z 16 października 2008 r.

Wyrokiem z 12 sierpnia 2009 r. sygn. I SA/Wa 422/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M.G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z 5 lutego 2009 r.

Decyzją z 29 lutego 2012 r. Wojewoda Łódzki odmówił uchylenia własnej decyzji z 28 sierpnia 2008 r.

Rozpatrując sprawę ponownie decyzją z 23 października 2013 r. Starosta Łódzki Wschodni, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu spornej nieruchomości, podnosząc że z obszernej dokumentacji archiwalnej wynika, iż realizacja celu wywłaszczenia w budynku frontowym nastąpiła. Jednocześnie podniósł, iż zaplecze wywłaszczonej nieruchomości nie zostało wykorzystane na potrzeby Muzeum Historii Miasta Łodzi. Analizując kwestię zwrotu nieruchomości stwierdził, że orzeczenie techniczne dotyczące możliwości wyodrębnienia części nieruchomości wskazało brak możliwości prawnych przeprowadzenie takiego wydzielenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.G. wyraził swoje zastrzeżenia co do ustaleń Starosty dotyczących wykorzystania po wywłaszczeniu budynku frontowego przytaczając liczne argumenty uzasadniające w jego ocenie konieczność zwrotu nieruchomości. Podniósł również, że organ pierwszej instancji odmawiając zwrotu samodzielnych lokali usytuowanych w budynku frontowym, jak również pozostałej części nieruchomości usytuowanej na zapleczu tegoż budynku nie uwzględnił istotnych w jego ocenie dowodów.

Decyzją z 10 kwietnia 2015 r. Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że kwestia zwrotu przedmiotowej nieruchomości była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu administracji. Mianowicie Kierownik Urzędu Rejonowego w Łodzi decyzją z 10 listopada 1993 r., na podstawie art. 48 i 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990 r. nr 30, poz. 127) odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...], zaś Wojewoda Łódzki decyzją z 31 grudnia 1993 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 maja 1994 r. sygn. akt SA-Ł 730/94 oddalił skargę na przywołaną decyzję. Stąd podniesiono, że jeżeli przedmiotem żądania jest zwrot całej nieruchomości, należało przeanalizować czy w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 412/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 kwietnia 2015 r. i stwierdził, że niewątpliwie trafny jest zarzut Wojewody, iż rozstrzygniecie przez organ pierwszej instancji o zwrocie całej nieruchomości budzi obawy, czy nie jest dotknięte wadą nieważności jako dotyczące rzeczy już prawomocnie rozstrzygniętej. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił przekonująco, dlaczego nie mógł rozstrzygnąć tej kwestii i orzec samodzielnie w zakresie zwrotu całej nieruchomości.

Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z 10 czerwca 2016 r. Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Ł. przy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1742 m2 obejmującej budynek frontowy, oficyny prawą i lewą oraz garaże w zakresie określonym we wniosku z 11 stycznia 2016 r., z wyłączeniem pomieszczenia strychowego zlokalizowanego w budynku frontowym. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie organ odwoławczy brał pod uwagę wytyczne sądowe. WSA w Łodzi wskazał między innymi, że poza przesłanką res iudicata należało zbadać, czy organ I instancji formułując tak rozstrzygnięcie, że dotyczy ono całej nieruchomości, nie wyszedł również poza treść wniosku skarżącego.

Precyzując zakres swego żądania M.G. w piśmie z 11 stycznia 2016 r. podniósł, że żąda wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy Palcu [...] z wyłączeniem pomieszczenia strychowego.

Zatem skoro uprzednio prawomocnie orzeczono w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości, to wobec tak zakreślonego żądania wnioskodawcy uznano, że nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej.

Analizując kwestię realizacji celu wywłaszczenia podzielono stanowisko zawarte w wyroku NSA z 1994 r., iż w budynku frontowym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast brak możliwości zwrotu zaplecza nieruchomości uzasadniono orzeczeniem technicznym, które wykluczyło wyodrębnienie budynku frontowego z istniejącej zabudowy posesji.

Wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 556/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z 10 czerwca 2016 r., wskazując w uzasadnieniu, że przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego i wyciągnięte na tej podstawie wnioski, w świetle obowiązujących przepisów prawa, są prawidłowe.

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.G., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. NSA zwrócił uwagę na zmiany przepisów w zakresie dotyczącym podziałów nieruchomości i co najmniej przedwczesne stanowisko o braku podstaw do częściowego zwrotu nieruchomości, a także na konieczność oceny dopuszczalności zastosowania tych przepisów na gruncie niniejszej sprawy. Ponadto wskazał, że wezwanie organu o uściślenie wniosku winno być poprzedzone wyjaśnieniem aktualnej sytuacji prawnej osoby żądającej zwrotu nieruchomości, wiążącej się z podziałem obejmującym także budynek, o ile warunki w tym względzie uległy zmianie.

Kontynuując postępowanie decyzją z 7 października 2019 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na konieczność przeprowadzenia wszystkich wskazanych przez sąd czynności.

Rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z 29 października 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną, położonej w Ł. przy PI. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1742 m2. Zdaniem organu pierwszej instancji zgodnie ze stanowiskiem powołanego biegłego, budynki składające się na nieruchomość stanowią funkcjonalną całość, wobec czego brak jest możliwości wydzielenia części nieruchomości i jej zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji M.G. stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do popełnionej przez Prezydenta Miasta Łodzi samowoli budowlanej, polegającej na zleceniu rozbiórki części nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, tj. pralni, pomieszczenia WC, garaży (3 boksy), podpiwniczonego jednokondygnacyjnego budynku mieszkalnego o pow. 131 m2, murowanego pomieszczenia gospodarczego oraz komórki drewnianej. Przyczyną rozbiórki był zły stan techniczny ww. naniesień, który zdaniem odwołującego nie został w żaden sposób udokumentowany. W związku z opisanym zarzutem autor odwołania zgłosił zastrzeżenia. W jego ocenie Prezydent nie zastosował się do poleceń wojewódzkiego konserwatora zabytków z decyzji z 18 kwietnia 2012 r., w której nakazano Gminie Łódź niezwłoczne przeprowadzenie prac przy zabytkowej nieruchomości położonej w Ł. przy [...]. Ponadto odwołujący wskazał, że pomimo toczącego się postępowania zwrotowego nie otrzymał żadnej informacji o przeprowadzonej rozbiórce, przez co został pozbawiony możliwości złożenia skargi w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, zdaniem odwołującego w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, gdyż pierwotna zabudowa, wskutek rzeczonej rozbiórki, już nie istnieje.

Kolejnym zagadnieniem, na które odwołujący zwrócił uwagę, jest regulacja art. 96 ust. 1 b u.g.n. dotycząca podziału nieruchomości oraz związane z nią skutki, a także zależności pomiędzy wydaną w sprawie decyzją SKO w przedmiocie podziału, a przywołanym przepisem. W konkluzji tego wątku odwołujący podniósł, że w obecnym stanie prawnym przepisy ww. art. należy uznać za obowiązujące.

Odwołujący zakwestionował także wpis w księdze wieczystej według którego Gmina Miasto Łódź jest właścicielem nieruchomości. Według niego błędnie ustalono w 1982 r. odszkodowanie za rzeczoną nieruchomość. Odwołujący podniósł, że stwierdzono nieważność ww. decyzji odszkodowawczej z uwagi na naruszenie przepisu stanowiącego o ustaleniu odszkodowania na podstawie wyników rozprawy wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Z przywołanego powodu, zdaniem odwołującego, należy "uchylić ważność" opisanego wpisu.

Powołaną na wstępie decyzją z 12 maja 2022 r. Wojewoda Łódzki, podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie oraz w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości wydane zostały wyroki sądów administracyjnych, które ogólnie rzecz ujmując, rzutują na kształt postępowania wyjaśniającego oraz rozstrzygnięcie. W ostatnim z nich, oznaczonym sygnaturą I OSK 1035/17 z 27 lutego 2019 r., Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo poruszył dwie kwestie, tj. zagadnienie mocy wiążącej wydanego w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wyroku NSA z 16 maja 1994 r. oraz problematykę możliwości podziału nieruchomości w kontekście zwrotu jej części.

Uszczegóławiając pierwsze zagadnienie, Sąd zwrócił uwagę, że wskutek zmiany stanu prawnego, powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. W przypadku pojawienia się nowych dowodów zaistniałych po wydanym wyroku koniecznym jest ich zbadanie pod kątem wystąpienia zmian okoliczności faktycznych, skutkujących pozbawieniem mocy wiążącej orzeczenia.

Poruszając się w tak zakreślonych przez Sąd ramach organ pierwszej instancji ocenił, że w budynku frontowym zrealizowano cel wywłaszczenia i stanowisko to – zdaniem organu odwoławczego – jest prawidłowe. Nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum Historyczne Miasta Łodzi, co wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości datowanego na 28 stycznia 1975 r. Urzędu Miasta Łodzi - Wydział Kultury i Sztuki Konserwator Zabytków, w którego treści czytamy, iż Wydział Gospodarki Przestrzennej - Wydział Urbanistyki przeznaczył nieruchomość na ten cel, jednocześnie zezwalając na przystosowanie budynku dla potrzeb Muzeum, które miało być placówką specjalistyczną zajmująca się badaniem, eksponowaniem i upowszechnianiem w szerokim zakresie historii miasta Łodzi do czasów najnowszych.

Postępowanie wyjaśniające wykazało, że w 1978 r. rozpoczęto kapitalny remont budynku wraz z adaptacją na cele muzealne, który potrwał do 1985 r. Z pism Muzeum Historii Miasta Łodzi z 22 marca 1991 r. oraz 31 lipca 1991 r. wynika, że na nieruchomości zostały przeprowadzone prace remontowo konserwatorskie, co wiązało się ze znacznymi nakładami finansowymi na nieruchomość. Po remoncie budynek frontowy nieruchomości przeznaczony został wyłącznie na cele muzealne. W pomieszczeniach znajdowało się zaplecze administracyjno-techniczne Muzeum z magazynem oraz pracowniami stolarską i ślusarską, pomieszczenia pracownicze dla dyrekcji, administracji oraz kustoszy. W Muzeum zorganizowano m.in. wystawę stałą "Pejzaże łódzkie kwiatów polskich", stworzono również warunki do działalności awangardowego przedsięwzięcia pod nazwą "Hotel Sztuki". Poza tym w części strychowej budynku frontowego zlokalizowana była wystawa "Getto Łódzkie".

Zeznania świadków, tj. pracowników Muzeum Historii Miasta Łodzi: M.L.-G., M.J. oraz Z.K. potwierdziły, że po wywłaszczeniu przeprowadzono generalny remont budynku frontowego obejmujący przygotowanie dokumentacji technicznej, prace wod.-kan., adaptację pomieszczeń, wymianę stolarki, modernizację kotłowni i remont dachu. Świadkowie podali, że remont rozpoczął się około 1980 r. i trwał około 5 lat. Po jego zakończeniu pracownicy Muzeum z ul. [...]zostali przeniesieni do budynku przy ul. PI. [...], tj. ok. roku 1988-1989. Parter budynku zajmowała portiernia i hol, potem zaś Impresariat Artystyczny stanowiący jednostkę organizacyjną Muzeum. Po kilku latach Impresariat został przeniesiony na ul. [...]. Portiernia zajmowała pomieszczenie opisane na rzucie budynku jako "Circulating Library -czytelnia". Na I piętrze pomieszczenie opisane jako "Ośrodek Badań" zajmował dział literatury, pomieszczenia opisane jako "Ośrodek Badań i Studiów Brytyjskich" oraz "Biblioteka" zajmował dział historii. Z kolei w zlokalizowanym od strony PI. [...]pomieszczeniu opisanym jako "Biblioteka" znajdowała się stała wystawa poświęcona Julianowi Tuwimowi "Kwiaty Polskie". Na II piętrze zgodnie z zeznaniami Z.K. oraz M.J. w pomieszczeniach pn. "Polsko - Amerykańskie Biuro Podróży" znajdował się gabinet dyrektora Muzeum, w pomieszczeniu opisanym jako: "M." znajdował się sekretariat dyrektora, "P." - księgowość, zaś "R. " s.c. - 2 pomieszczenia zajmował dział historii i ikonografii. Zgodnie zaś z zeznaniami M.L.- G. pomieszczenia opisane jako "P." zajmowane były przez dział sztuka, ikonografia, zaś pomieszczenia po drugiej stronie korytarza od strony PI. [...] zajmowała księgowość i kadry. Świadkowie są zgodni zaś co do lokalizacji gabinetu dyrektora i sekretariatu. Z kolei strych budynku przez wiele lat stał pusty, później zaś zlokalizowano tam ok. 1990 r. wystawę "Hotel Sztuki", a później ok. 1994 r., "Getto Łódzkie". W piwnicy po stronie apteki znajdowała się kotłownia oraz pracownia stolarska i konserwacji obiektów metalowych, zaś po drugiej stronie piwnic były magazyny.

W świetle powyższych ustaleń, stanowisko Starosty, że w budynku frontowym nieruchomości cel wywłaszczenia zrealizowano, organ odwoławczy uznał prawidłowe.

Według Wojewody Łódzkiego nie budzą jednocześnie zastrzeżeń ustalenia organu pierwszej instancji, iż na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Ta cześć nieruchomości, zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, wykorzystywana była na cele usługowe i mieszkaniowe. Analiza dokumentacji wykazała, że decyzją z 11 września 1975 r. nr GKJ-175/37/75 Urząd Miasta Łodzi Wydział Gospodarki Komunalnej i Spraw Lokalowych zobowiązał Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Łódź-Śródmieście do przejęcia od Wydziału Kultury i Sztuki Urzędu Miasta Łodzi zarządu nieruchomością położoną w Łodzi przy PI. [...] z wyłączeniem budynku frontowego, który pozostał w użytkowaniu Wydziału Kultury i Sztuki. Następnie zarząd nad tą częścią nieruchomości sprawowany był przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Łódź-Śródmieście oraz Administrację Nieruchomościami Łódź - Śródmieście "Nowe Miasto". Aktualnie, zgodnie z informacją przekazaną przez Zarząd Lokali Miejskich z 11 maja 2021 r., zajęte i użytkowane są następujące lokale użytkowe: nr [...] - wynajęty przez Przedsiębiorstwo Zaopatrzenia Farmaceutycznego "C. Sp. z o.o., nr [...] - wynajęty przez Stowarzyszenie A., nr [...]- użytkowany przez Muzeum Miasta Łodzi.

Na tle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w niniejszej sprawie zalecił zbadanie czy za aktualne należy uznać stanowisko, że wydana 27 listopada 2001 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzja o odmowie podziału przedmiotowej nieruchomości stoi na przeszkodzie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w każdym prawomocnym wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zlecił biegłej A.B. sporządzenie opinii dotyczącej możliwości dokonania podziału nieruchomości po granicy budynku, w celu wydzielenia części nieruchomości - zaplecza budynku kamienicy.

Biegła w opracowaniu z 15 marca 2021 r. stwierdziła, że budynek frontowy, oficyna prawa i lewa stanowią funkcjonalną całość, są ze sobą połączone. W opinii uzupełniającej sporządzonej 31 maja 2021 r. biegła wskazała jednoznacznie, że pomimo rozbiórki, ze względu na stan techniczny, części obiektów zlokalizowanych na tyłach nieruchomości, nadal budynek frontowy, oficyna prawa i lewa stanowią funkcjonalną całość, są ze sobą połączone. Ściany oddzielające budynek frontowy od oficyn zawierają otwory drzwiowe na poziomie piwnic, parteru, drugiego piętra i poddasza. Przy tak dokonanym podziale nie będzie dostępu do poddasza w części frontowej budynku oraz do części piwnic położonych pod budynkiem frontowym. Podział wzdłuż tak przyjętych pionowych płaszczyzn nie spełni również warunku odrębności instalacji na niektórych kondygnacjach budynku frontowego i oficyn. Brak odrębności instalacji dotyczy również piwnicy w części budynku frontowego oraz kotłowni usytuowanej w oficynie prawej, która służy do ogrzewania pomieszczeń w budynku frontowym i prawej oficynie. Wspólność instalacji na nieruchomości dotyczy wszystkich budynków, również tzw. oficyny poprzecznej - budynku usytuowanego w głębi posesji. Do budynku frontowego doprowadzone są media: energia elektryczna, wodociąg, kanalizacja i gaz. Z budynku frontowego doprowadzona jest energia elektryczna do oficyn. Poprzez budynek prawej oficyny doprowadzona jest woda do budynku lewej oficyny i oficyny poprzecznej.

Reasumując, Wojewoda Łódzki za trafne uznał stanowisko Starosty o odmowie zwrotu nieruchomości. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że we frontowej części nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budynek został wyremontowany i zaadaptowany na potrzeby muzeum, gdzie organizowano wystawy i przedsięwzięcia służące realizacji jego celów, co potwierdzają chociażby szczegółowe zeznania jego pracowników. Cel wywłaszczenia nie został z kolei zrealizowany w oficynach, służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i usługowych. Jednakże jak potwierdziła w przywołanych opracowaniach biegła, poszczególne składowe nieruchomości stanowią funkcjonalną całość, są ze sobą połączone i ich podział w celu zwrotu części nieruchomości nie jest możliwy.

Zdaniem organu drugiej instancji, odwołanie M.G. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na rozstrzygniecie nie mają wpływu bowiem działania podjęte na nieruchomości nazwane przez M.G. jako "samowola budowlana" polegające na rozbiórce wskazanych naniesień, tj. m.in. WC, garaży, czy też komórek drewnianych ze względu na stan techniczny. Istotą postępowania jest bowiem realizacja celu wywłaszczenia na nieruchomości oraz kwestia możliwości jej podziału celem zwrotu części nieruchomości. W realiach niniejszej sprawy kwestia podnoszona przez odwołującego nie wpływa na prawidłowość decyzji.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji skierowana została zarówno do Administracji Zasobów Komunalnych Łódź-Śródmieście jak i do Zarządu Lokali Miejskich. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że Zarząd Lokali Miejskich został następcą prawnym Administracji Zasobów Komunalnych, co wynika z zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dn. 30 marca 2016 r. nr 3239/VII/16. W piśmie z 18 stycznia 2022 r. Zarząd Lokali Miejskich wskazał, że pisma kierowane do AZK Łódź-Śródmieście oraz ZLM, to w istocie pisma kierowane do tego samego podmiotu - jednostki organizacyjnej Miasta Łodzi. W tym stanie rzeczy uznano, że skierowanie decyzji do obu podmiotów pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie i nie stanowi uchybienia, które winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Jednocześnie mając na uwadze powyższe ustalenia uznano, że decyzję skierować należy jedynie do Zarząd Lokali Miejskich.

M.G. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Łódzkiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie i zwolnienie od kosztów sądowych. Zdaniem skarżącego organ wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, błędnie przyjmując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w budynku frontowym. W uzasadnieniu skargi jej autor obszernie opisał historię nieruchomości w kontekście zmian praw rzeczowych i stanu zagospodarowania oraz ich finansowania, przedstawił wydane w sprawie rozstrzygnięcia i własne zastrzeżenia co do ich prawidłowości. Odniósł się także do prowadzonej na gruncie sprawy niniejszej korespondencji oraz artykułów prasowych dotyczących nieruchomości. Jego zdaniem organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w wyroku NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17 dotyczących oceny dopuszczalności zastosowania nowych regulacji zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, wykazu podmiotów zarejestrowanych w Łodzi Pl. [...], czy też stanowiska skarżącego w zakresie żądania zwrotu istniejącej na gruncie tylko pozostałej części zabudowy.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a w sprawie istotne znaczenie ma kilka okoliczności, które zostały należycie udokumentowane. Otóż zabudowana nieruchomość składa się z części frontowej oraz zaplecza. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzona dokumentacja uzasadnia stanowisko, że cel wywłaszczenia w budynku frontowym, tj. Muzeum Historyczne Miasta Łodzi, został zrealizowany. Po wywłaszczeniu przeprowadzono kapitalny remont budynku wraz z adaptacją na cele muzealne. W Muzeum organizowano różnego rodzaju wystawy, poza tym w pomieszczeniach znajdowało się zaplecze administracyjno-techniczne Muzeum, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie stwierdzić należy, że zaplecze nieruchomości nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. W świetle powyższego w sprawie zachodziła konieczność ustalenia czy nieruchomość można podzielić. W tym celu zlecono biegłej sporządzenie opinii, która w opracowaniu z 15 marca 2021 r. podniosła, że budynek frontowy, oficyna prawa i lewa stanowią funkcjonalną całość, wskazując jednocześnie powody uniemożliwiające podział. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu odwoławczego, Starosta słusznie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Zarzut skarżącego związany ze wskazaniem NSA w wyroku z 27 lutego 2019 r. dotyczącym oceny dopuszczalności zastosowania nowych regulacji, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa, wyrażony w kontekście przepisów dotyczących podziału nieruchomości, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Biegła w swojej opinii przeanalizowała możliwość podziału nieruchomości również na gruncie aktualnych przepisów. Zatem niezależnie od tego czy przyjmiemy stanowisko, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 listopada 2001 r. w przedmiocie odmowy podziału nieruchomości stoi na przeszkodzie zwrotowi części nieruchomości, czy też rzeczone zagadnienie rozpatrzone zostanie na podstawie aktualnych przepisów, skutek dla strony będzie ten sam, mianowicie wobec braku możliwości podziału nieruchomości, należy orzec o odmowie jej zwrotu. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje również zdaniem organu II instancji kwestia wyburzenia części obiektów w głębi przedmiotowej nieruchomości ze względu na zły stan techniczny, na co zwróciła uwagę biegła w odpowiedzi na zastrzeżenia dotyczące opinii w piśmie z 31 maja 2021 r. Również stanowisko skarżącego kwestionujące zlokalizowanie w budynku jednej z wystaw nie może odnieść zamierzonego skutku wobec przywołanych w decyzji dowodów świadczących o realizacji celu wywłaszczenia.

Postanowieniem z 5 września 2022 r. referendarz sądowy przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego.

W piśmie procesowym z 19 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego poparł wywiedzioną przez M.G. skargę i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż nie została ona opłacona w całości ani w części. Wobec zaskarżonej decyzji autor pisma sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, brak rozpatrzenia sprawy przez organ w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych i sprzecznych z obowiązującym prawem, polegające na nie uwzględnieniu przez organ wszystkich dokumentów załączonych do akt sprawy wymienionych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi w tym m.in. zastrzeżenia strony skarżącej z 5 października 2021 r. skierowanego do organu I instancji, niezastosowanie się do wskazań NSA w Warszawie zawartych w wyroku z 27 lutego 2019 r. sygn. akt. I OSK 1035/17 przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I i II Instancji, braku rozpatrzenia złożonego 8 kwietnia 2011 r. dokumentu zawierającego wykaz podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w Łodzi na Pl. [...], dokumentacji Wydziału Budynków i Lokali Urzędu Miasta Łodzi załączonej do pisma z 8 sierpnia 2011 r. znak BL-1.7151.1.322.2011.EK - Wykaz lokali użytkowych na dzień 16 lipca 2011 r. [...], dotyczący prawej i lewej oficyny a także poprzecznej oficyny lecz nie odzwierciedlał w całości rzeczywistego zagospodarowania pomieszczeń lokali użytkowych, co tym samym wskazuje, że cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany bowiem zamiast działalności historyczno-kulturalnej - brak urządzenia przedmiotowego muzeum, prowadzona była działalność gospodarcza a to nie było celem wywłaszczenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego w przypadku pojawienia się nowych dowodów po wydaniu wyroku - a w przedmiotowej sprawie miało to miejsce, koniecznym jest ich zbadanie pod kątem wystąpienia zmian okoliczności faktycznych skutkujących pozbawieniem mocy wiążącej orzeczenia. W skutek zmian przepisów prawa do jakiego doszło na przestrzeni lat od wywłaszczenia nieruchomości do dnia rozpatrzenia wniosku zawierającego żądanie jej zwrotu z powodu braku realizacji celu, w związku z którym doszło do wywłaszczenia, powstała możliwość ponownego ustalenia stanu faktycznego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa i załączonych przez stronę nowych dokumentów. Organ II instancji w swym uzasadnieniu wskazał, że zgadza się z ustaleniami organu I instancji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w budynku frontowym. Nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum Historyczne Miasta Łodzi co wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości datowanego na 28 stycznia 1075 r. Urzędu Miasta Łodzi - Wydział Kultury i Sztuki Konserwator Zabytków, w którego treści czytamy, iż Wydział Gospodarki Przestrzennej - Wydział Urbanistyki przeznaczył nieruchomość na ten cel, jednocześnie zezwalając na przystosowanie budynku dla potrzeb Muzeum, które miało być placówką specjalistyczną zajmując się badaniem, eksponowaniem i upowszechnianiem w szerokim zakresie historii miasta Łodzi do czasów najnowszych. Tymczasem jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego Muzeum nie dostosowało budynku do celów na jakie został przeznaczony, zamiast ekspozycji i upowszechniania historii, pomieszczenia zostały wynajęte do prowadzenia działalności gospodarczej co nie było i nie jest celem wywłaszczenia. Poza tym nieruchomość wywłaszczono pod Muzeum Historyczne Miasta Łodzi czyli całą nieruchomość i w całej nieruchomości powinien być realizowany cel wywłaszczeniowy a nie tylko w określonych jej częściach - budynku frontowym. Zastanawiający jest fakt uwzględniania przez organy wszystkich zeznań świadków tj. pracowników muzeum Historii Miasta Lodzi i uznanie je za wiarygodne ale czy organy sprawdziły czy w okresie obejmującym zeznania świadków, świadkowie ci byli faktycznie pracownikami muzeum i czy ich zeznania zostały potwierdzone stosowną dokumentacją - uzasadnienia decyzji organu II instancji nie można wywieść takiego wniosku. Wszystkie te zeznania dotyczą jednak tylko budynku frontowego a nie całej nieruchomości. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczeniowy został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zatem część nieruchomości, w której cel wywłaszczeniowy nie został zrealizowany powinna być stronie skarżącej zwrócona.

W piśmie procesowym z 1 grudnia 2022 r. pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy Miasto Łódź reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Łodzi wniósł o oddalenie skargi. Jego zdaniem stan faktyczny sprawy i wydane na jego podstawie decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazane w jej treści.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 30 listopada 2022 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 15 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie ma możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 30 listopada 2022 r.

Wymagany przy tym, przywołaną wyżej uchwałą NSA, standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 25 listopada 2021 r.), z czego nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi stwierdził, że nie odpowiadają one prawu, wobec czego zaistniały podstawy do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest decyzja z 12 maja 2022 r. znak: GN-III.7581.305.2021.KR, którą Wojewoda Łódzki, po rozpatrzeniu odwołania M.G., utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 29 października 2021 r. nr GN-7221 IZ-12/03/9950/2021 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Tytułem wstępu wskazać trzeba, iż problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1990). Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Według art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pkt 1 - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pkt 2 - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Jak stanowi art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że wydanie przez właściwy organ decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wymaga ustalenia w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości dwóch zasadniczych kwestii, po pierwsze - jaki był cel wywłaszczenia, po drugie - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach, o których stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. Trzeba mieć jednak na względzie, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) ocena zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu poprzez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie odnosi się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Terminy te zaczęły obowiązywać: 7 – letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 u.g.n.), 10 – letni z dniem 22 września 2004 r. (art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Przed tymi datami przepisy obowiązującego prawa nie przewidywały żadnych okresów na realizację celu wywłaszczenia, ponieważ nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Innymi słowy, podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem, nie zrealizowanie w ogóle celu wywłaszczenia. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło nawet z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 991/18 – Lex nr 2774656).

Przenosząc poczynione dotychczas uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że część frontowa nieruchomości została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia na potrzeby Muzeum Historii Miasta Łodzi. Niespornym jest również, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na zapleczu wywłaszczonej nieruchomości, która była wykorzystywana na cele usługowe i mieszkaniowe. Do kwestii tych szczegółowo odniósł się organ I instancji i podzielił je Wojewoda Łódzki.

W wyroku z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17, którym NSA uchylił wyrok tutejszego Sądu z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 556/16 oraz zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu orzeczenia, wskazał w pierwszej kolejności, że ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

NSA zgodził się z autorem kasacji, że w przypadku pojawienia się w sprawie nowych dowodów, zaistniałych po wydaniu wyroku koniecznym jest ich zbadanie pod kątem wystąpienia zmian okoliczności faktycznych, skutkujących pozbawieniem mocy wiążącej orzeczenia.

Uchylenie ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami, a przez to utrata mocy przepisu art. 69 ust.1 tej ustawy, oraz wprowadzenie w art. 137 u.g.n. kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności nieruchomości spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 1998r. powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Nie zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gdy żądania o zwrot oparte zostały na różnych podstawach prawnych(por. wyrok NSA z dnia 4.10.2016r., wydany w sprawie o sygn.. akt I OSK 1316/16; wyrok NSA z dnia 5.02.2009r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 300/08, wyrok NSA z dnia 16.07.2010r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1277/09).

W swych dalszych wywodach NSA w motywach do wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. wskazał, że Sąd I instancji pominął przy ocenie dowody, które ujawniły się już po wydaniu wyroku NSA z dnia 16 maja 1994 r. (sygn. akt. SA Ł 730/94), błędnie przyjmując, że zbędna jest ich ocena z uwagi na ostateczne ukształtowanie dowodzonych nim kwestii w tym wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zbadano również, czy nadal za aktualne uznać można stanowisko, że wydana dnia 27 listopada 2001 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzja o odmowie podziału przedmiotowej nieruchomości stoi na przeszkodzie zwrotowi części wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji gdy ocena prawna zawarta w każdym prawomocnym wyroku traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa.

W ocenie Sądu należy w tym miejscu wskazać, że poczynając od dnia 22 października 2007 r., wskutek zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2007.173.1218), w przypadku wydzielenia części wywłaszczonej nieruchomości na potrzeby jej zwrotu nie wydaje się odrębnej decyzji o podziale. To ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości albo jej części od tej daty zatwierdza podział (art. 96 ust. 1b u.g.n. w nowym brzmieniu).

Przywołując dalej argumentację za Naczelnym Sądem Administracyjnym, pominięto również w ostatnim uchylonym wyroku WSA, że obowiązujące w chwili wydania decyzji o odmowie podziału rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz.U.1998.25130.) zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004.268.2663). Ostanie z rozporządzeń w § 4 stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części, które mają własne wejścia i są wyposażone w odrębne instalacje. Regulacja ta, odmiennie niż w przepisach wcześniejszego rozporządzenia dopuszcza podział budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn, tam gdzie oddzielenia przeciwpożarowego brak.

Także obowiązujący od 22.10.2007r. przepis art. 93ust.3b u.g.n. dopuszcza podział budynku wzdłuż pionowych płaszczyzn.

W tak ukształtowanym stanie prawnym nie powinno więc budzić wątpliwości, że poczynając od tej daty na organ decydujący o zwrocie nałożono dodatkowe obowiązki związane z badaniem dopuszczalności podziału w razie konieczności wydzielenia części nieruchomości. Z tego też względu NSA za co najmniej przedwczesne uznał, w swym wyroku prezentowane dotąd stanowisko o braku podstaw do częściowego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na istniejącą w obrocie decyzję z dnia 27 listopada 2001 r. o odmowie podziału nieruchomości.

W pierwszej kolejności ocenić bowiem należało dopuszczalność zastosowania nowych regulacji, mając na względzie, że w wypadku braku w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów. W tym przypadku będzie to przepis art. 96 ust.1b u.g.n. po zmianie z 2007r.

W ocenie Sądu, przyjęcie konieczności zastosowania przepisu art. 96 ust.1b u.g.n. nie będzie stało na przeszkodzie formułowaniu ocen prawnych, odnoszących się do pozostającej w obrocie decyzji z 2001r. o odmowie podziału nieruchomości., sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądów administracyjnych, prezentowanych w granicach tej sprawy w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Po wydaniu w/w wyroku NSA z 27 lutego 2019 r. Wojewoda Łódzki decyzją z 7.10.2019 r. uchylił decyzję I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zaleceniami NSA, sporządzono opinię biegłej A.B., z której wynika, że budynki składające się na nieruchomość stanowią funkcjonalną całość i nie da się wydzielić części nieruchomości do jej zwrotu – zaplecza budynku kamienicy. Organ pismem z 18 sierpnia 2021 r. dopytał również skarżącego czy domaga się zwrotu całości czy części nieruchomości. Skarżący 31 sierpnia 2021 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z 12 sierpnia 2021 r. dotyczące zwrotu części nieruchomości, precyzując zakres tego zwrotu, co może budzić wątpliwości co do faktycznego zakresu żądania.

W piśmie z 12.08.2021 r. skarżący stwierdził, że nie żąda zwrotu nieruchomości z pierwotną jej zabudową w całości, która już nie istnieje, lecz wyłącznie istniejącą zabudowaną jej część, która nie została jeszcze rozebrana.

W kolejnym piśmie z 31.08.2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko z pisma z 12.08.2021 r. i stwierdził, że żąda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z istniejącą na gruncie jej pozostałą częścią zabudowy tj. budynkiem frontowym, oficyny prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną.

W piśmie z 5.10.2021 r. skarżący zgłosił zastrzeżenia co do zakresu żądania w aspekcie zawiadomienia organu z 23.09.2021 r. i stwierdził, że żąda zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z istniejącą na gruncie jej pozostałą częścią zabudowy.

W rezultacie organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem frontowym kamienicy, oficyną prawą i lewą oraz oficyną poprzeczną i decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Wojewodę Łódzkiego. Oba organy skupiły się na realizacji zaleceń wynikających z wyroku NSA.

Stanowisko organów obu instancji co do zasady mogłoby zasługiwać na aprobatę i skutkować oddaleniem skargi, gdyby nie to, że organom administracji umknął fakt nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej po wydaniu wyroku NSA z 27 lutego 2019 r., mocą ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r., w świetle której art. 136 uzyskał nowe brzmienie, dając obecnie dodatkową możliwość żądania zwrotu. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( art. 136 ust 3 u.g.n. ).

Według art. 4 wyżej przywołanej ustawy zmieniającej do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 136 ust. 7. W tej sprawie kwestia dwudziestoletniego przedawnienia roszczenia nie wchodzi w rachubę z uwagi na to, że postępowanie zwrotowe jest w toku od wielu lat.

Na skutek tej nowelizacji istnieje obecnie możliwość zwrotu udziału w nieruchomości lub udziału w części nieruchomości, o czym skarżący nie został poinformowany w toku postępowania. Organy kontynuując postępowanie wyjaśniające powinny uwzględnić nowy stan prawny i zgodnie z art. 9 k.p.a. powiadomić skarżącego o takiej możliwości informując o aktualnej treści przepisu i wezwać do sprecyzowania żądania, które to żądanie w swej treści w dalszym ciągu budzi wątpliwości. W toku postępowania wyjaśniającego nie zbadano również, czy zachodzi możliwość zwrotu udziału w nieruchomości, bądź jego części.

Nadto należałoby sprecyzować w toku prowadzonego postępowania, czy przedmiotem postępowania o zwrot jest dz. nr [...], czy dz. nr [...]. Sporządzona opinie dot. działki nr [...]. Na zmiany w tym zakresie zwrócił uwagę organ I instancji str. 5 decyzji podnosząc, że nastąpiła zmiana numeru oraz powierzchni działki z nr [...] na nr [...]. Z decyzji natomiast nie wynika jednak w jakim zakresie powierzchnia działki uległa zmianie.

Reasumując stwierdzone w toku sądowej kontroli legalności rozstrzygnięć organów obu instancji uchybienia przepisom prawa materialnego i procesowego, rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy. Konieczne tym samym stało się usunięcie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu zarówno co do uwzględnienia aktualnego stanu prawnego i właściwego procedowania w zgodzie z zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 68 ).

k.ż.