Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2786/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 565/21 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 565/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2021 r., którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie budowy telekomunikacyjnego obiektu budowlanego A. [...] S.A. na dachu istniejącego budynku w zakresie: masztu kratowego o wys. ok. 10,1 m n.p.d. z antenami, zasilania (WLZ) oraz wydzielenia pomieszczenia technicznego, na poddaszu budynku zlokalizowanego przy ul. S, w O. na dz. nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że A. [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") dokonała zgłoszenia przedmiotowego zamierzenia budowlanego w dniu 8 lutego 2021 r. na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.). Zgłoszenie dotyczy stacji bazowej zlokalizowanej na siedmiokondygnacyjnym budynku mieszkalnym o wysokości ok. +25,9 m n.p.t. Na stacji zainstalowanych miałoby zostać sześć anten sektorowych oraz jedna antena radioliniowa na wysokości +32 m n.p.t., na projektowanych wspornikach z ramkami zamocowanymi do projektowanego stalowego masztu kratowego o wysokości ok. 10,1 m, posadowionego na szybie windy. Posadowienie na szybie windy zaprojektowano w formie płyty i czterech słupów zakotwionych do istniejącego szybu windy. Ponadto na dachu zaprojektowano wydzielenie pomieszczenia technicznego do obsługi stacji. Mając na uwadze charakterystykę przedsięwzięcia, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł, że konstrukcja stacji bazowej stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, tworzy ona samodzielną i odrębną w stosunku do budynku całość techniczno-użytkową. Zaznaczył, że wskazany zakres robót budowlanych, poza posadowieniem masztu wraz z osprzętem, obejmuje wykonanie płyty żelbetowej nadszybia oraz czterech słupów wystających ponad połać dachu, na których umieszczony ma zostać projektowany maszt telefonii komórkowej. Rodzaj takich robót budowlanych nie został ujęty w art. 29 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy argumentował, że przepis art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego może mieć wyłącznie zastosowanie w przypadku instalowania na obiekcie budowlanym urządzeń i instalacji, które nie emitują do środowiska fal elekromagnetycznych, mają wyłącznie charakter urządzeń odbiorczych, jak np. anteny do odbioru programów telewizyjnych czy radiowych. Czym innym jest bowiem montaż pojedynczego urządzenia, w tym urządzenia komunikacyjnego, na istniejącym obiekcie budowlanym, a czym innym montaż takich urządzeń na obiekcie budowlanym, który jako całość funkcjonalno-użytkowa stanowi odrębny obiekt budowlany czyli stację bazową telefonii komórkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zastosowany przez organy orzekające art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie organy orzekające nie stosowały w ogóle art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego i dlatego go nie powoływały. Zastosowanie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego jest pozostawione uznaniu organu architektoniczno-budowlanemu i może dotyczyć robót budowlanych, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy należy odnosić do budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc które nie podlegają enumeratywnemu wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę, zawartemu w art. 29 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku skarżącej organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, zasadnie uznając, że zgłoszone zamierzenie budowlane wykracza poza zakres tego przepisu i tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 omawianej ustawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, na którą powołuje się skarżąca, nie wprowadziła możliwości budowy stacji bazowych na istniejących obiektach budowlanych bez pozwolenia na budowę. W poprzednim i obecnym stanie prawnym zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "instalacja urządzeń". Dlatego aktualne pozostaje stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. W świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego maszty antenowe kwalifikowane są co do zasady jako budowle, które wymagają pozwolenia na budowę. Przez urządzenia budowlane, zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wydawnictwa PWN "instalacja" to zespół przewodów i urządzeń doprowadzających elektryczność, gaz, wodę itp. do jakichś obiektów lub pomieszczeń; zaś synonimami "instalować" są słowa: "zakładać", "podłączać". Na zasadzie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może tym samym dotyczyć nieskomplikowanych technicznie zamierzeń budowlanych, które są związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, na którym mają być lokalizowane. Objęta zgłoszeniem stacja bazowa nie służy użytkowaniu obiektu na którym ma być posadowiona, nie jest więc "urządzeniem" w rozumieniu ustawy. Poza tym w niniejszej sprawie istotnym jest, że zgodnie z projektem posadowienie antenowej konstrukcji wsporczej na dachu budynku wymaga bezpośredniej ingerencji w konstrukcję obiektu, a więc wymaga jego przebudowy i stanowi jego nadbudowę, co także wymaga pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezależnie od powyższego uwzględnić należało, iż zgodnie ze zgłoszeniem skarżąca planuje zawieszenie na maszcie sześć anten sektorowych, po dwie w tych samych kierunkach. Działanie takich anten nie jest obojętne dla środowiska. To zaś implikuje konieczność takiej interpretacji omawianego przepisu, by nie doszło do obejścia prawa w ujęciu systemowym. W przypadku zaistnienia mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny o mocy określonej w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: rozporządzenie, mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zaś w przypadku mocy pojedynczej anteny wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, mówimy o przedsięwzięciu mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli jednak mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższe przekonuje dodatkowo, że lokalizowanie nowych anten sektorowych emitujących pole elektromagnetyczne szkodliwe dla człowieka nie może zostać objęte ogólnym zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż organy orzekające w sprawie nie zastosowały w ogóle w niniejszej sprawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego i go nie przywołały, w sytuacji, gdy mimo że go nie przywołały, to go zastosowały, albowiem wbrew treści przepisu art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego nie dość, że zgłoszono sprzeciw, to jeszcze nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego i błędne ustalenie, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięcia, na które wymagane jest pozwolenia na budowę i w konsekwencji bezpodstawne wniesienie sprzeciwu, w sytuacji gdy literalna treść przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wskazuje, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a konieczne jest jedynie zgłoszenie, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskutek braku stwierdzenia naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego poprzez wniesienie sprzeciwu i niesłuszne stwierdzenie, że prace wymagają uzyskania pozwolenia na budowę,

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego i błędne uznanie, że planowane zamierzenie wymaga pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem dotyczy "nowych anten sektorowych emitujących pole elektromagnetyczne szkodliwe dla człowieka", w sytuacji gdy ustawodawca wyraźnie wskazał, że inwestycja objęta zwolnieniem pozyskania pozwolenia na budowę, w tym na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie wówczas, gdy dotyczy przedsięwzięcia wymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a nie każdorazowo przy instalacji jakichkolwiek anten (pojedynczo lub w zespole).

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest wadliwy, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie formułując go dąży do podważenia oceny Sądu pierwszej instancji co do zastosowania przez organy orzekające w sprawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (wyr. NSA z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Pomijając nawet powyższe uchybienie w sposobie sformułowania zarzutu, zauważyć należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego. Stosownie do punktu pierwszego tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc tych, które nie zostały objęte zwolnieniem na podstawie art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 3 lub art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego Przesłanką zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego może być więc tylko to, że konkretne zamierzenie budowlane nie zostało objęte określonymi w art. 29 i 31 Prawa budowlanego wyjątkami, a zatem że na jego wykonanie potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego W literaturze przedmiotu wskazuje się, że oczywiste jest, iż gdy inwestor zgłasza organowi w trybie art. 30 Prawa budowlanego wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to bez wątpienia w takiej sytuacji organ powinien wnieść sprzeciw, co pociągnie za sobą konieczność wystąpienia przez inwestora o wydanie takiej decyzji, jeżeli podtrzyma on swój zamiar dokonania określonej inwestycji (por. J. Dessoulavy – Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 233). Z kolei stosownie do art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przesłanki zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 30 ust. 7 są rozłączne. W przypadku pierwszego z ww. przepisów, należy odnosić go do budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc które nie podlegają ww. enumeratywnemu wyłączeniu z uzyskania pozwolenia na budowę, w odniesieniu zaś do drugiego z nich, może on dotyczyć robót, które co do zasady nie wymagają pozwolenia na budowę, przy czym w danych konkretnych okolicznościach z racji przesłanek ujętych w przepisie, organ ma możliwość nałożenia obowiązku jego pozyskania. W decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw organ wskazał na art. 30 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, wyjaśniając, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem wykracza poza roboty budowlane wymienione w art. 29 ust. 1 – 4 Prawa budowlanego, zwolnione z wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jest to, że w sytuacji, w której inwestor zamierza ubiegać się o realizację robót budowlanych, w stosunku do której wniesiono sprzeciw, zobowiązany będzie uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Mimo, że 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy prawnej do zobowiązania inwestora w decyzji wnoszącej sprzeciw do uzyskania pozwolenia na budowę, sformułowanie użyte w sentencji decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw z przyczyny, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego: "i nakładam obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane" nie należy oceniać jako naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik niniejszej sprawy. Sformułowaniu temu należy przypisać skutki tylko w zakresie objętym przesłanką wniesionego sprzeciwu, tj. przesądzenia, że inwestor nie może przystąpić do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ponieważ wymagają one uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę będzie materializować się w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyłącznie w sytuacji ubiegania się przez inwestora o dalszą realizację inwestycji pomimo wniesionego sprzeciwu, nie będzie natomiast podlegać przymusowej egzekucji w sytuacji rezygnacji przez inwestora z tego zamiaru. Z podstawy prawnej oraz treści zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika stosowanie w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jako podstawy wniesienia sprzeciwu, natomiast z samego faktu - nawet bezzasadnego - nałożenia na inwestora w decyzji wnoszącej sprzeciw obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie można wywodzić, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 30 ust. 7, skoro organy nie wymieniły tego przepisu w podstawie prawnej decyzji, ani nie uzasadniły występowania którejkolwiek z przesłanek stosowania tego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno – użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających o wysokości powyżej 3 m. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Jakkolwiek pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7) to ustawodawca posługuje się nim tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 29 ust. 3 pkt 3) i art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego. W stosunku do niektórych (art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a, b, d) oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a, b, d Prawa budowlanego wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych lub nawet tylko na budynkach. To doprecyzowanie nakazuje przyjąć, że instalowanie stanowi roboty budowlane wykonywane na istniejących już obiektach, które służą za nośnik dla owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane. Natomiast zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nośnika i zainstalowaniu na nim urządzeń obejmuje zatem szerszy zakres robót niż tylko instalacja i może wiązać się z już budową obiektu budowlanego (budowli), a więc z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei urządzenie, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Zgodnie z tym przepisem, urządzenie budowlane to urządzenie łącznie posiadające następujące cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym; b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Skarżąca zgłosiła zamiar budowy telekomunikacyjnego obiektu budowlanego na dachu istniejącego budynku w zakresie: masztu kratowego o wys. [...] m n.p.d. z antenami, zasilania (WLZ) oraz wydzielenia pomieszczenia technicznego na poddaszu budynku. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że przedmiotem inwestycji jest wykonanie projektu konstrukcyjnego budowy stacji bazowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego, na terenie której zainstalowane zostanie sześć anten sektorowych oraz jedna radioliniowa. Wykonana zostanie stacja bazowa składająca się z urządzeń do obsługi anten posadowionych na wydzielonym na poddaszu pomieszczeniu technicznym, trasy falowodowej (drabinki spawane szerokości 40 cm na odcinku szafy – maszt), trasy falowodowej na maszcie, masztu kratowego o wysokości [...] m. Słusznie wskazują organy orzekające w sprawie, że jak wynika z analizy zgłoszenia i przedłożonej dokumentacji technicznej, dotyczą one budowy na dachu istniejącego budynku telekomunikacyjnego obiektu budowlanego - nowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Konstrukcja projektowanej stacji bazowej stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z: masztu kratowego, na którym zamontowane będą anteny sektorowe oraz antena radioliniowa wraz z osprzętem, płytą żelbetową nadszybia oraz czterema słupami wystającymi ponad połać dachu, na których umieszczony ma zostać projektowany maszt telefonii komórkowej. Przedmiotowa stacja bazowa nie spełnia warunku urządzenia budowlanego opisanego wyżej pod literą b) - celem budowy tej stacji nie jest zapewnienie samej możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może bowiem funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu tejże stacji. Co za tym idzie przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi ona natomiast całkowicie odrębny od budynku mieszkalnego obiekt budowlany składający się z urządzeń sterujących, antenowych konstrukcji wsporczych i samych anten, tworzący samodzielną całość techniczno-użytkową. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku tego obiektu budowlanego. Uwzględnić należy, że "instalowanie" jest innym rodzajem robót budowlanych niż "budowa". Pojęcie budowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jako "wykonywanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w "określonym miejscu", przy czym pojęcie "wykonywania obiektu budowlanego" odnosi się do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany ("od nowa"). Przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie należy co do zasady rozumieć w ten sposób, że dotyczy budowy stacji bazowej jako całego zamierzenia budowlanego (odrębnego obiektu budowlanego). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że w praktyce przepis ten Prawa budowlanego, będzie miał zastosowanie do określonych modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych. Przepis ten będzie mieć zastosowanie, jeżeli ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 618/22). Uwzględnić należy, że według utrwalonego poglądu orzecznictwa stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno–użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), wymagający pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud) (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1224/14, 15 lutego 2017 r., sygn. II OSK 596/17 oraz sygn. II OSK 613/17, z 11 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2242/17, 20 marca 2019 r. sygn. II OSK 1161/17; 17 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1476/18 oraz 27 października 2021 sygn. II OSK 3707/18). Kwalifikacji tej nie przeczy treść definicji budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem fakt, że stacja bazowa została wybudowana na istniejącym budynku, a więc nie jest obiektem wolno stojącym, nie ma znaczenia prawnego. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest bowiem szczególnym przypadkiem budowli, gdyż nie jest ani częścią budynku, ani wolno stojącym masztem antenowym, stanowi natomiast odrębną budowlę składającą się zarówno z masztu antenowego, ale także z anten, płyty żelbetowej nadszybia oraz czterech słupów wystających ponad połać dachu, na których umieszczony ma zostać maszt, tworzącymi odrębną od budynku całość techniczno–użytkową. Ponadto również załączony do zgłoszenia projekt budowlany w opisie stanu projektowanego określa inwestycję jako budowę stacji bazowej, a nie instalację urządzenia na istniejącym obiekcie (budynku).

Wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego wymaga uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Dokonując kwalifikacji prawnej robót budowlanych na podstawie ww. przepisu nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych technicznych założeń inwestora. W konsekwencji organy muszą dokonywać ustaleń co do zakresu robót budowlanych, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie charakteru danych robót w świetle tego przepisu oraz pozostałych przepisów Prawa budowlanego. W sprawie niniejszej, stacja bazowa telefonii komórkowej ma zostać posadowiona na dachu budynku mieszkalnego. Odrębnym zagadnieniem jest kwestia wymogów, jakie musi spełnić inwestor przed dokonaniem instalacji urządzeń telekomunikacyjnych na budynkach. Te mogą różnić się w zależności od szeregu czynników. Pozwolenia na budowę wymagać będzie oczywiście realizacja obiektów budowlanych, która wiąże się z ingerencją w istniejący budynek, prowadząc do jego przebudowy (zob. wyrok z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 407/10). W niniejszej sprawie zaplanowany sposób montowania antenowej konstrukcji wsporczej stanowi formę przebudowy budynku, a to z tego względu, że następuje zmiana parametrów użytkowych budynku. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Słusznie wskazuje organ pierwszej instancji, że z projektu budowlanego wynika, że zakres robót budowlanych dotyczy przebudowy elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego i wykracza poza "instalowanie", gdyż oprócz posadowienia masztu wraz z osprzętem wymaga wykonania dodatkowej konstrukcji w formie płyty żelbetowej nadszybia i czterech słupów żelbetowych wystających ponad połać dachu, na których umieszczony ma zostać projektowany maszt telefonii komórkowej. Już tylko z tej przyczyny inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę.

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 29 ust. 6 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 17-19. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji, kwestionowana przez stronę skarżącą kasacyjnie, systemowa wykładnia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, zgodnie z którą lokalizowanie nowych anten sektorowych emitujących pole elektromagnetyczne szkodliwe dla człowieka nie może zostać objęte ogólnym zwolnieniem z uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji wskazujące, że jeżeli mamy do czynienia z przedsięwzięciem, które obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie zostało zakwestionowane uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której Sąd ten przyjął, że: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Treść ww. uchwały wymagała powołania w tej sprawie, ponieważ na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jakkolwiek zawarte w akcie prawnym z dnia 10 kwietnia 2019 r., miały analogiczną treść do przepisów rozporządzenia o tej samej nazwie z 9 listopada 2010 r., będących podstawą rozważań zawartych w uchwale z dnia 7 listopada 2022 r. Z punktu widzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku istotne jest jednak, że oddziaływanie kwestii środowiskowych na stwierdzenie podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnień istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy wskutek objęcia zgłoszeniem budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, która nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego. Już powyższe uzasadniało bowiem wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdzenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku zamiaru realizacji robót budowlanych.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.