Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 288/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: art. 5, art. 34 ust. 3a, art. 35, art. 36a ust. 2, art. 36a ust. 5, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...]; 2. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2012 r., nr [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 4 stycznia 2012 r., nr [...]; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w G. z czerwca 2012 r., udzielił D. A. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2007 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi (w tym instalacją gazową) i przyłączami, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

Organ stwierdził, że odstępstwa polegały na zmianie wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien. Organ wskazał na art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane i uznał, że odstępstwa te stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponieważ przedmiotowy budynek mieszkalny zlokalizowany jest na obszarze znajdującym się pod ochroną konserwatorską. Dokonanie tych zmian wymagało zatem uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich, a następnie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił dalej, że decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia 15 kwietnia 2012 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków, w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku, uchylił natomiast zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2012 r.

Organ pierwszej instancji stwierdził nadto, że w dniu 28 czerwca 2012 r. inwestor przekazał żądany ww. decyzją projekt budowlany zamienny. Z uwagi na stwierdzone braki, postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r., organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego pod względem kompletności projektu budowlanego, ponieważ nie zawierał on rozwiązań projektowych elementów wyszczególnionych w decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r. w zakresie gospodarki wodnej na działce (wody podskórne) oraz zacieniania i przesłaniania obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich, wykonany został z pominięciem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) oraz zawierał wyłącznie zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, wyabstrahowane z całości opracowania dotyczącego obiektu budowlanego, w częściach brakujących rozwiązań projektowych powołując się jedynie na rozwiązania zawarte w projekcie zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że w dniu 28 września 2012 r. inwestor złożył cztery egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku, a następnie kilkakrotnie uzupełniał materiał dowodowy, przy czym ostatnie uzupełnienie miało miejsce w dniu 17 września 2013 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, iż Wojewoda - decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007 r.

Organ pierwszej instancji wskazał, że autorzy projektu budowlanego zamiennego złożyli w trybie art. 20 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Stwierdził, że projekt budowlany zamienny zawiera odniesienie w zakresie zacienienia i przesłaniania obiektów zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Z projektu wynika bowiem, że zagadnienie to nie było przedmiotem opracowania, ponieważ dotyczy części obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z dokumentacją pierwotną analizowaną przed zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2133/11. Zdaniem organu, projekt budowlany zamienny zawiera także odniesienia w zakresie gospodarki wodnej na działce przy ul. S. [...] w G. ze wskazaniem, że brak jest podstaw do projektowania dodatkowych rozwiązań w tym zakresie. Organ, uznając stanowisko projektantów za wiarygodne, podkreślił, że potwierdzone ono zostało dostarczoną przez inwestora "Opinią dotyczącą warunków zagospodarowania i odprowadzenia wód opadowych z terenu działki nr [...] przy ul. S. [...] w G. i określenia ich wpływu na działki sąsiednie z uwzględnieniem warunków hydrologicznych", sporządzoną przez uprawnionych geologów, która wyklucza istnienie na terenie ww. działki wód podskórnych do głębokości 5 m pod poziomem terenu działki, a w związku z istniejącym "układem szczelnego retencjonowania i odprowadzania wód opadowych z działki nr [...] przy ul. S. [...] w G., nie ma możliwości niekontrolowanych spływów wód opadowych na sąsiednie działki; woda opadowa zagospodarowana jest w obrębie posesji". Organ wyjaśnił przy tym, że wskazywana w toku postępowania przez M. W. okoliczność gromadzenia się, po silnych opadach, wody opadowej w zagłębieniu usytuowanym w narożniku obok działek przy ul. S. [...], ul. K. ]...] i ul. K. [...], może wskazywać na możliwość przesączania się wody z działek sąsiednich przy ponadnormatywnych opadach a gromadząca się i "stojąca" w tym miejscu woda opadowa oraz brak jej odprowadzenia i odpowiedniego zagospodarowania wskazuje na nieprawidłową gospodarkę wód opadowych na terenie działki przy ul. S. [...]. Organ stwierdził nadto, że zarzuty strony o zakłóceniu gospodarki wodnej w związku z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego nie zostały poparte żadnymi dowodami.

Organ pierwszej instancji dodał, że wprowadzone zmiany w stosunku do projektu pierwotnego zostały uzgodnione z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem z dnia 9 stycznia 2013 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji, zgodność z przepisami w zakresie rozwiązań projektowych dotyczących usytuowania przedmiotowego budynku mieszkalnego przy granicy z działką przy ul. S. [...] oraz zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. w G. - Dz. Urz. Woj. Pom. nr 79, poz. 1587) – dalej w skrócie jako "uchwała Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r.") została rozstrzygnięta w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2011 r., który uznał pierwotne rozwiązania projektowe w tym zakresie za zgodne z przepisami. Organ zaznaczył przy tym, że usytuowanie, posadowienie i kształt budynku są zgodne z warunkami pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a przedmiotem postępowania naprawczego są jedynie zmiany wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien, stanowiące w tym przypadku istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ wyjaśnił także, iż projektant w projekcie z czerwca 2012 r. ujął "zakres zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w szczególności będących treścią niniejszego postępowania dotyczącego istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego polegającego na zmianie wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien, uwzględniając zarzut stron postępowania w zakresie gospodarki wodnej na działce (wody podskórne), przyjmując jednocześnie, że zgodność z przepisami elementów zrealizowanej inwestycji, które wykonano zgodnie z projektem pierwotnym, znalazły wcześniejsze rozstrzygnięcie podczas postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.".

W ocenie organu pierwszej instancji inwestor, składając wymagane dokumenty, wykonał nakazane w decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r. obowiązki, w związku z czym należało - zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w toku postępowania przez M. W., organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie naprawcze wszczęte zostało w związku ze stwierdzeniem odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zmianie wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien. Wymóg uzyskania niezbędnych uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich spowodował zakwalifikowanie tych zmian jako istotne, co skutkowało koniecznością zastosowania treści art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. W odrębnym postępowaniu prowadzonym na wniosek M. W. nie stwierdzono natomiast odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w kwestiach podnoszonych przez ww. stronę, to jest w zakresie posadowienia budynku oraz zlokalizowanej wzdłuż granicy z działką przy ul. S. [...] części podziemnej budynku. Kwestionowane przez M. W. rozwiązania projektowe, dotyczące usytuowania przedmiotowego budynku oraz naruszenia zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2011 r.

Odnośnie zarzutu niedoręczenia stronie postanowienia z dnia 6 sierpnia 2012 r. - nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że postanowienie to ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jak również nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach M. W. W konsekwencji nie może ona uzyskać przymiotu strony w tej części postępowania, albowiem nie posiada interesu prawnego ani obowiązku w części postępowania prowadzonego w oparciu o art. 35 ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, odnosząc się do zarzutów strony dotyczących braku kompletności projektu budowlanego zamiennego oraz niespełnienia przez projekt wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, że decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. nałożył na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych; zakres nałożonego obowiązku nie odnosił się do elementów inwestycji wykonanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym pierwotnym. Zdaniem organu, przedłożony projekt budowlany zamienny uwzględnia zmiany stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, to znaczy zmiany wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien oraz zmiany niestanowiące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, takie jak zmiana układu ścianek działowych, układu przewodów kominowych, zmiana usytuowania murków oporowych od strony południowej działki, pokazując na rysunkach w formie poglądowej, a w części opisowej ze szczegółowymi wyjaśnieniami, elementy inwestycji wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, które były poddane szczegółowej analizie podczas postępowania poprzedzającego zatwierdzenie pierwotnego projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. W. wniosła o jej zmianę przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nakazanie rozbiórki budynku lub jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", przez prowadzenie postępowania w sposób niewnikliwy, wbrew zasadzie praworządności, nie wyjaśniając dokładnie stanu faktycznego sprawy, art. 10 § 1 w zw. z art. 140 i art. 131 k.p.a., przez niedoręczenie skarżącej postanowienia z dnia 6 sierpnia 2012 r., całkowite pominięcie zbadania wpływu posadowienia ściany oporowej na zachodniej granicy działki, art. 66a k.p.a. przez nieutworzenie i nieprowadzenie metryki sprawy, rozpoznanie sprawy na podstawie niepełnego materiału sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Miejski Konserwator Zabytków uzgodnił projekt budowlany zamienny z czerwca 2012 r., nierozpoznanie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i hydrologii oraz dotyczącego zacieniania zawartego w piśmie z dnia 15 października 2012 r., nieustosunkowanie się do przedłożonego przez odwołującą się opracowania z dnia 27 marca 2012 r. - stanowiącego analizę nasłonecznienia, nieustosunkowanie się do zarzutów względem projektu zawartych w jej piśmie z dnia 15 października 2012 r., nieprzeprowadzenie weryfikacji w zakresie zgodności projektu zamiennego z rzeczywiście wykonanymi pracami (brak w aktach jakiegokolwiek dokumentu opisującego stan robót), brak sprawdzenia zgodności projektu zamiennego z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie oczywistych niezgodności z planem oraz pominięcie faktu, że rzeczywiste posadowienie budynku względem budynku sąsiedniego nie odpowiada rysunkom pierzei ul. S. zawartym w projekcie pierwotnym.

Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przez jego zastosowanie, art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez to, że organ nie sprawdził zgodności całości projektu budowlanego zamiennego, a jedynie ograniczył się do sprawdzenia zgodności odstępstw od projektu pierwotnego z powyższymi kryteriami, a w konsekwencji zatwierdził projekt budowlany w sposób rażąco sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi.

W dalszej części odwołania skarżąca wskazała na naruszenia przepisów prawa materialnego polegające na pominięciu przez organ pierwszej instancji niezgodności określonych elementów przedmiotowej inwestycji, jak i projektu budowlanego zamiennego, zarówno z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", jak i przepisami obowiązującego na omawianym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014, poz. 121) przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy projekt budowlany zamienny narusza interesy właścicieli działki przy ul. S. [...], art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, pomimo że zatwierdzony projekt zamienny nie zapewnia ochrony sąsiedniemu budynkowi - będącemu obiektem objętym ochroną konserwatorską, § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez pominięcie faktu, że projekt zamienny obejmował analizę zacienienia budynku przy ul. S. [...] przy uwzględnieniu nierzeczywistego usytuowania okien parterowych tego budynku, a w konsekwencji w zaskarżonej decyzji zatwierdzono projekt niezapewniający ochrony przed zacienieniem, art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez pominięcie przez organ faktu, że projekt budowlany zamienny sporządzony został na mapach zawierających nieprawdziwe rzędne terenu, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez niesprawdzenie przez organ zgodności projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem odwołującej się, organ winien był zweryfikować nie tylko samą gospodarkę wodną na działce inwestycyjnej, ale również wpływ inwestycji na gospodarkę wodną obszarów sąsiednich. Od strony zachodniej działki inwestycyjnej, na działkach sąsiednich znajduje się skarpa. Zatem posadowienie muru oporowego na zachodniej granicy działki inwestycyjnej spowodowało skierowanie naturalnego spływu wód na działkę sąsiednią przy ul. S. [...].

Skarżąca zarzuciła, że złożony projekt budowlany zamienny nie obejmuje istotnych części, jakie winien zawierać projekt budowlany, i w związku z tym nie spełnia wymogów nałożonych w przepisach §§ 5, 7, 8, 11, 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Oświadczenia projektanta dotyczące zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Nie odpowiadają stanowi faktycznemu ustalenia zawarte w projekcie zamiennym co do wysokości budynku oraz ilości kondygnacji nadziemnych. Kondygnacja garażu stanowi kondygnację nadziemną (a nie – jak przyjęto - podziemną), albowiem wysokość jej posadzki mieści się wyżej, niż przylegający teren na działce, mieszczący się na poziomie ulicy S.

Skarżąca podniosła, że projektant niezasadnie powołuje się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11, uchylonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść uchylonego wyroku sądu nie zwalnia projektanta z obowiązku odniesienia się do zarzutów skarżącej podniesionych w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca wskazała nadto, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia 6 sierpnia 2012 r., nie odniósł się bowiem do kwestii przesłaniania w sposób merytoryczny. Ponadto projekt zamienny nie analizuje wpływu posadowienia żelbetowej palisady na zachodniej granicy działki inwestycyjnej na przebieg cieków wodnych na okolicznym terenie.

Skarżąca - wskazując na brak w aktach jakiegokolwiek dokumentu opisującego stan robót, zarzuciła także, że organ nie przeprowadził weryfikacji w zakresie zgodności projektu zamiennego z rzeczywiście wykonanymi pracami. Widoczne jest to w zestawieniu z objętymi projektem podstawowym rysunkami pierzei ulicy S., gdzie rzeczywiste usytuowanie budynku względem budynków sąsiednich w sposób rażący odbiega od zaprezentowanego na tych rysunkach.

Odnosząc się do treści projektu zamiennego dodatkowo skarżąca wskazała, że trudno uznać rysunek na stronie 48. projektu zamiennego za prezentujący jakiekolwiek wartości liczbowe - część wyników jest ukrytych pod innymi i pozostają całkowicie nieczytelne. To samo dotyczy rysunku na stronie 55. Zatem organ nie mógł sprawdzić tych wartości. Podobnie organ nie mógł sprawdzić treści projektu zamiennego w zakresie, w jakim projektant odwołał się do projektu pierwotnego. Egzemplarz projektu zamiennego, który winien być przechowywany w inspektoracie, znajduje się bowiem obecnie wraz z aktami sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Skarżąca wskazała też na nieprawidłowości w części graficznej projektu budowlanego zamiennego. Na rysunku nr AR PBZ R02 północna granica działki została nieco przysunięta do ściany budynku, co w ocenie skarżącej ma służyć odwróceniu uwagi organu od faktu, że między granicą działki a ścianą budynku znajduje się odrębny obiekt budowlany - mur starego garażu w granicach działki przy ul. S. [...]. Przeciwny stan ujęty został na projekcie zagospodarowania terenu. Przekrój 1-1 w stopniu istotnym różni się od rysunku projektu pierwotnego, bowiem nie zawiera murów oporowych i balustrad. To samo dotyczy przekroju A-A. Przekrój 1-1 dodatkowo obejmuje nieistniejący grunt od strony północnej działki do poziomu "0" budynku, podczas gdy gruntu tego tam nie ma, a poziom gruntu przylegającego (działka przy ul. S. [...]) jest w rzeczywistości o kilka metrów niższy. Z kolei widok elewacji wschodniej, inaczej niż w projekcie pierwotnym, nie przewiduje już nieistniejącego gruntu, ale też nie przewiduje muru starego garażu, co stanowi nie tylko zmianę w stosunku do pierwotnego projektu, ale i w stosunku do stanu zrealizowanego. Rysunek elewacji zachodniej przewiduje nieistniejący grunt na północ od muru oporowego (w granicy działki przy ul. S. [...]). Jest to oczywista niezgodność ze stanem zrealizowanym. Z kolei rysunek elewacji północnej pomija zupełnie element tej elewacji w zakresie pierwszej kondygnacji nadziemnej - kondygnacji garażu okazując zafałszowany obraz inwestycji, niezgodny ze zrealizowanym. Legenda do przedmiotowych rysunków jest niepełna.

Skarżąca podniosła, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, twierdzenie, że wszystkie przepisy dotyczące projektu budowlanego w sytuacji przedstawienia projektu budowlanego zamiennego stosuje się jedynie odpowiednio do zakresu tych zmian, stanowiących istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest uproszczeniem. Odpowiednio stosuje się te przepisy, których na mocy ustawy nie stosuje się wprost. Zatem będą to przede wszystkim przepisy dotyczące formy projektu budowlanego. Przepisem jednak, który nie podlega odpowiedniemu stosowaniu, jest przepis art. 35 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, który wprost wskazuje, że sprawdzenie zgodności z planem miejscowym jak i z przepisami techniczno-budowlanymi następuje nie tylko przy wydawaniu pozwolenia na budowę, ale również w przypadku odrębnego zatwierdzania projektu budowlanego. Zatem również w przypadku wydania w trybie sanacyjnym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, weryfikacji pod względem zgodności z przepisami planu miejscowego oraz warunkami technicznymi, podlega projekt całościowo, a nie tylko zmiany. W sytuacji postępowania sanacyjnego podstawowe pozwolenie na budowę jest wyeliminowane z obrotu prawnego. Zatwierdzanie więc projektu zamiennego tylko w części obejmującej zmiany powodowałoby, że elementy dotychczas wykonane nie przechodziłyby w ogóle procedury weryfikacji i nie byłoby w obrocie prawnym aktu administracyjnego będącego wyrazem tej weryfikacji. Nie sposób natomiast zaakceptować sytuacji, kiedy organ zatwierdzałby projekt rażąco sprzeczny z zapisami planu miejscowego, jak i warunkami technicznymi. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, weryfikacja taka winna nastąpić z zastosowaniem stanu prawnego na dzień wydawania decyzji zatwierdzającej projekt, albowiem nie istnieje przepis prawa, który odsyłałby do innego stanu prawnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt VIII A/Wa 555/11).

W dalszej części odwołania skarżąca szczegółowo wyjaśniła zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzuciła również, że przedmiotowy projekt budowlany stanowi zaprzeczenie zasady uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane). W tym wypadku rażąco naruszono uzasadnione interesy skarżącej w ten sposób, że obniżono znacząco wartość użytkową działki przy ul. S. 12 przez to, że spowodowano, iż obecnie znacząca część działki (ok. 1/3) usytuowana jest w swego rodzaju studni - pomiędzy ścianą budynku mieszkalnego na tej działce a wysokim na ponad 3 m murem stanowiącym część konstrukcyjną najniższej kondygnacji projektowanego budynku. Tym samym naruszono również przepis art. 144 k.c. przez to, że ograniczono ponad przeciętną miarę możliwość korzystania z nieruchomości skarżącej. Ograniczenie to polega na znaczącym zmniejszeniu cyrkulacji powietrza, dostępu światła słonecznego do fragmentu działki pomiędzy oboma budynkami, zawilgoceniu tego fragmentu działki, ograniczeniu jego użyteczności do celów rekreacji, spędzania wolnego czasu, nadaniu temu fragmentowi działki w istocie charakteru klaustrofobicznej klatki, studni, otoczonej z trzech stron pionowymi przeszkodami (od strony północnej - istniejący wcześniej budynek na działce skarżącej, od strony zachodniej - skarpa, od strony południowej - mur projektowanego budynku). Sporne pozwolenie na budowę rażąco narusza powyższe przepisy, ponieważ przyznaje prawo dostępu do tych dóbr inwestorowi kosztem skarżącej.

W ocenie skarżącej organ naruszył również przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane. Budynek przy ul. S. [...] - zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, objęty jest bowiem ochroną konserwatorską. Zatwierdzenie projektu zamiennego dla budynku inwestora stanowi zagrożenie dla ww. budynku objętego ochroną konserwatorską. Przede wszystkim, wybudowanie na granicy obu działek muru konstrukcyjnego hali garażowej całkowicie unicestwia walory estetyczne i użytkowe sąsiedniego budynku objętego ochroną konserwatorską. Obecnie, w wyniku zrealizowania projektu, budynek położony przy ul. S. [...] jest całkowicie przesłonięty przez mur konstrukcyjny hali garażowej, będącej częścią użytkową budynku mieszkalnego. W tym zakresie skarżąca wskazała nadto na zapisy uchwały Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r. stanowiące, że nowa zabudowa musi nawiązywać pod względem skali, bryły, podziałów i form architektonicznych do zabudowy historycznej, reprezentowanej przez budynki znajdujące się na K. - wpisane do rejestru zabytków oraz objęte ochroną konserwatorską, a także, iż nową zabudowę należy dostosować skalą do istniejącej zabudowy sąsiedniej.

Organ naruszył także przepis § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, albowiem przedstawiona w pierwotnym postępowaniu o pozwolenie na budowę analiza zacienienia dla budynku przy ul. S. [...] nie pozwala na ocenę tego zacienienia. Analiza ta bowiem została wykonana z uwzględnieniem nierzeczywistego usytuowania okien budynku przy ul. S. [...], a także z uwzględnieniem innych rzędnych, niż rzeczywiste. Organ - wydając decyzję w oparciu o taką analizę zacienienia, a pomijając całkowicie analizę zacienienia przedstawioną przez skarżącą, w sposób rażący naruszył prawo.

Skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, że przedmiotem postępowania naprawczego miały być jedynie zmiany wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien, stanowiące w tym przypadku istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Z decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r. wynika, że inwestor zobowiązany został do: sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. S. [...] w G. (4 egzemplarze) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, uzgodnionego z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że "(...) inwestycja zrealizowana została z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę (...)." i dalej " Odstępstwa polegają między innymi na (...)". Organ wymieniając w uzasadnieniu "między innymi" prace wykonane niezgodnie z projektem, tylko z sobie znanych przyczyn wskazał ścianki działowe, okna, a nie wskazał np. widocznej ściany od strony północnej posadowionej kilka centymetrów od granicy działki sąsiedniej (przez całą długość), która - zgodnie z projektem pierwotnym - jako kondygnacja podziemna winna być w skarpie, a w skarpie nie jest. Tak więc niewątpliwie jej wykonanie nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i fakt niewymienienia tych prac w uzasadnieniu decyzji nie skutkuje, i skutkować nie może, legalizacją tych prac.

Decyzją z dnia 14 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji z dnia 21 września 2011 r. i uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji wynika, że odstępstwa od zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego polegały na zmianie usytuowania części ścianek działowych, zmianie usytuowania murków oporowych od strony południowej działki, oraz zmianie wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien. Organ zauważył również, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego K. - wpisanego do rejestru zabytków województwa pomorskiego pod nr [...] decyzją z dnia 8 lutego 1985 r. Zatem wszystkie zmiany projektowe wpływające na wygląd budynku oraz jego otoczenia powinny być uzgodnione z konserwatorem zabytków przed ich wykonaniem.

Organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany zamienny w zakresie dokonanych zmian wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien w elewacji przedmiotowego budynku, zakwalifikowanych jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, posiada uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków - pismo z dnia 9 stycznia 2013 r. Ponadto projekt ten zawiera w opisie technicznym odniesienie w zakresie podnoszonych przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości przy ul. S. [...] kwestii związanych z zacienianiem i przesłanianiem obiektów na działkach sąsiednich. Autorzy projektu wskazali, że zagadnienie to nie było przedmiotem opracowania, ponieważ dotyczy części obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z projektem podstawowym zatwierdzonym decyzją z dnia 2 lipca 2007 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie zarzutów dotyczących zakłócenia gospodarki wodno-ściekowej podnoszonych przez skarżącą autorzy projektu stwierdzili, że nie ma podstaw do projektowania dodatkowych rozwiązań w tym zakresie. Podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że powyższe stanowisko potwierdza dostarczona przez inwestora "Opinia dotycząca warunków zagospodarowania i odprowadzenia wód opadowych..." z września 2013 r., wykluczająca istnienie na terenie działki przy ul. S. [...] wód podskórnych do głębokości 5 m pod poziomem terenu działki. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji o uznaniu ww. opinii za wiarygodną, a także dotyczące stwierdzenia, że po silnych opadach na działce przy ul. S. [...] gromadzi się woda opadowa w zagłębieniu usytuowanym w narożniku obok działek przy ul. S. [...], ul. K. [...] i ul. K. [...], co może wskazywać jedynie na możliwość przesączania się wody z działek sąsiednich przy ponadnormatywnych opadach a gromadząca się i stojąca w tym miejscu woda opadowa oraz brak jej odprowadzenia i odpowiedniego zagospodarowania, wskazuje na nieprawidłowo gospodarkę wód opadowych na terenie działki przy ulicy S. [...].

Organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji, przyjął również, że kwestie zgodności z przepisami w zakresie rozwiązań projektowych (wysokości, ilości kondygnacji, usytuowania budynku przy granicy z działką przy ul. S. [...] oraz zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zostały rozstrzygnięte przez organ architektoniczno-budowlany na etapie pozwolenia na budowę. Dokonane przez inwestora odstępstwa nie spowodowały zmiany wysokości budynku, jego wymiarów ani jego usytuowania.

Organ odwoławczy przywołał poglądy zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi projekt budowlany - jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny), zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonywana budowa (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt. IV SA 4725/02 oraz z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/09). Zdaniem organu treść art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, oznacza, że w zakresie, w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego, nadal pozostają aktualne ustalenia zawarte w pierwotnym projekcie budowlanym, który - jako akt techniczny - zachowuje swoją wartość jako dokument. W niniejszej sprawie projekt budowlany zamienny w zakresie stwierdzonych zmian dotyczących wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien w przedmiotowym budynku, zakwalifikowanych jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, posiada uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Natomiast pozostałe elementy budynku - jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji - wykonane zostały zgodnie z podstawowym projektem budowlanym. W ocenie organu odwoławczego zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji jest zatem prawnie uzasadnione i zgodne z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji na bieżąco w trakcie postępowania udzielał stronom szczegółowych wyjaśnień i odpowiedzi na podnoszone kwestie związane z realizacją przedmiotowego budynku, co ma odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Kwestie zacieniania i przesłaniania budynku skarżącej, jak i zakłócenia stosunków wodnych, były przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji jak i autorów projektu budowlanego zamiennego. Natomiast kwestie związane z ilością kondygnacji, zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu przestrzennym zostały rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 7 lipca 2011 r., uchylił decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2011 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. A. pozwolenia na budowę wraz z instalacjami wewnętrznymi (w tym instalacją gazową) i przyłączami, zmienioną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007 r. (zatwierdzającą projekt budowlany zamienny), i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a więc ww. organ potwierdził, że pierwotne rozwiązania projektowe są zgodne z przepisami.

W skardze na powyższą decyzję M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca sformułowała w skardze identyczne zarzuty, jak podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że zachodzi istotna różnica między przepisami regulującymi postępowanie o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisami regulującymi postępowanie sanacyjne. Skarżąca wskazała na odmienne treści art. 36a ust. 3 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Podkreśliła również, że w postępowaniu sanacyjnym dochodzi do wyeliminowania dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, czego nie przewidziano dla postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej, ustawodawca - różnicując te dwa tryby postępowania, uczynił to w sposób celowy i przemyślany. Rozróżnienie to powoduje, że przepis art. 35 ustawy – Prawo budowlane stosuje się wprost - w odniesieniu do całego projektu budowlanego zamiennego - w przypadku postępowania sanacyjnego, zaś w przypadku postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, odpowiednio i wyłącznie do zakresu zmian. Dodatkowym argumentem przemawiającym za powyższą wykładnią przepisów jest fakt, że w postępowaniu sanacyjnym eliminuje się pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Zatem, sprawdzenie zgodności z planem miejscowym całości projektu zamiennego jest konieczne, bowiem nie istnieje akt administracyjny będący efektem takiego sprawdzenia. Inaczej jest w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, gdzie pierwotne pozwolenie pozostaje w obrocie prawnym.

W ocenie skarżącej, jeśli nawet zgodzić się z organem co do twierdzenia, że projekt budowlany jest aktem technicznym, to jednak nie sposób uznać, że istnienie samego projektu zastępuje potrzebę istnienia dla każdej inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę. Akt techniczny w postaci projektu musi w postępowaniu sanacyjnym zostać w całości sprawdzony (w tym również w zakresie już zrealizowanym), bowiem w połączeniu z zaistniałymi zmianami, zajść może niezgodność z przepisami planu miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi. Gdyby odstąpić od sprawdzenia zgodności całości projektu budowlanego z przepisami planu miejscowego i techniczno-budowlanymi, nastąpiłoby naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, albowiem istniałyby budowle i budynki, co do których nie istnieje jakakolwiek decyzja zatwierdzająca projekt budowlany w zakresie nie obejmującym zmian w stosunku do projektu pierwotnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że z uwagi na brak prowadzenia metryki akt sprawy nie można było ustalić, czy czynności nie były podejmowane w sprawie przez osoby wyłączone z mocy ustawy. Oświadczył też, że nie toczyło się i nie toczy żadne inne postępowanie naprawcze. Nadto oświadczył, że w analizie nasłonecznienia przedstawionej przez inwestora usytuowanie parterowych okien w budynku skarżącej było nierzeczywiste, ponieważ okna te były przesunięte.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, jedynie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatruje również sprawy, kierując się na przykład zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 lutego 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Powyższe decyzje zostały poprzedzone decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2012 r. oraz organu odwoławczego z dnia 16 marca 2012 r. - nakładającymi na inwestora obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd uznał, że również te decyzje mogą być przedmiotem kontroli Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje bowiem pogląd, zgodnie z którym pojęcie "sprawy", o którym mowa w cytowanym powyżej art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które - poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza zatem istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 537/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1082779). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 103/11 (Baza Orzeczeń LEX nr 994039) słusznie zauważył, że decyzje naprawcze wydawane na podstawie art. 51 ustawy – Prawo budowlane pozostają w tzw. ciągu działań prawnych. Oznacza to, że określona decyzja ostateczna, stanowi z kolei podstawę do wydania kolejnej decyzji. Ta pierwsza - podstawowa decyzja może zakreślać ramy rozstrzygnięcia decyzją następczą. O istnieniu związku między tymi kolejnymi decyzjami stanowi zarówno prawo materialne (w tym przypadku art. 51 ustawy - Prawo budowlane), jak i prawo procesowe

(np. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Przy czym w razie dokonywania sądowej kontroli decyzji kolejnej, dopóki nie zostanie stwierdzona podstawa do jej uchylenia, sąd nie ma możliwości dokonania kontroli decyzji podstawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podzielając powyższe poglądy, po uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją bezpośrednio decyzja organu I instancji naruszają prawo w istotnym zakresie, objął przedmiotem rozpoznania także decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, również stwierdzając, że naruszają one przepisy prawa w sposób istotny.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane" w trybie postępowania naprawczego.

Postępowanie naprawcze, dotyczące przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, prowadzone jest na podstawie art. 50 i art. 51 tej ustawy.

Zgodnie z art. 50 ustawy – Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Zgodnie natomiast z art. 51 ustawy – Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, jest jednak jasny. Polega on na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który - na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, który polega na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym.

Wyjaśnić przy tym należy, że fakt posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę w czasie realizacji budowy ma jedynie znaczenie dla stwierdzenia, że wobec uchylenia (stwierdzenia nieważności) decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu budowlanego uzasadnionym jest prowadzenie postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane, bowiem w przypadku realizacji prac budowlanych bez pozwolenia na budowę koniecznym byłoby wszczęcie postępowania opartego na art. 48 tejże ustawy.

W warunkach przedmiotowej sprawy konieczność prowadzenia postępowania opartego na art. 51 ustawy – Prawo budowlane wynika z bezspornego faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś w toku postępowania naprawczego decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę usunięto z obrotu prawnego na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a inwestor przedmiotowy obiekt budowlany realizował w czasie, kiedy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym. Jeśli inwestor posiadał pozwolenie na budowę, a odstąpił od warunków tego pozwolenia, to najpierw wdraża się postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, nakładając obowiązki na inwestora, a w przypadku ich niewypełnienia - można rozważać rozbiórkę obiektu budowlanego.

Podkreślić również należy, że tryb postępowania dotyczący prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane), w pierwszej kolejności wymaga od organu nadzoru budowlanego dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, mających na celu wykazanie, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w opisany sposób.

Z kolei z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie tego przepisu organ musi podjąć następujące czynności:

1) szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2) ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane,

3) ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Oznacza to, że dla prawidłowego ustalenia, czy inwestor dopuścił się istotnych odstąpień od ww. ustaleń i warunków, a jeżeli tak to jakich, organ jest obowiązany w pierwszej kolejności ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim stan wykonanych robót budowlanych. Ustalenie stanu faktycznego nastąpić może poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Organ może również nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych ocen technicznych bądź ekspertyz. Ten materiał dowodowy umożliwi organowi podjęcie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Obowiązek przedstawienia w postępowaniu legalizacyjnym inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz przewidziany jest w treści art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Natomiast w przypadku niezastosowania tego trybu, organ może w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, na podstawie art. 84 § 1 k.p.a., dopuścić dowód z opinii biegłego zlecając mu sporządzenie oceny technicznej bądź ekspertyzy, a inwentaryzacja może stanowić element żądanej opinii.

Dopiero po ustaleniu, jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora, organ winien ich zakres odnieść do ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na podstawie którego inwestycja była lub jest realizowana. W tym celu winien dysponować zatwierdzonym projektem budowlanym.

Po ustaleniu jakie odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego winien - w decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek zarówno przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak również - w razie konieczności – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Dodać należy, że przepis art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane wskazuje kiedy dochodzi do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, tj. między innymi, gdy odstępstwo nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, odległości, szerokości i liczby kondygnacji, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także gdy nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Należy również zauważyć, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przykładowo, sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (taki stanowisko zajęły: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt

II SA/Kr 517/09 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 846/11. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenie przez organ powyższych kwestii decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, czy organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże go do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Podkreślić przy tym należy, że organ może wydać decyzję na podstawie

art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1554/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3, organ może wydać wyłącznie decyzję legalizującą inwestycję, przewidzianą w art. 51 ust. 4, bądź odmawiającą jej legalizacji - przewidzianą w art. 51 ust. 5 tejże ustawy. Ustawodawca nie przewidział przy wydawaniu tych decyzji możliwości nałożenia na inwestora jakichkolwiek nowych obowiązków zmierzających do zalegalizowania inwestycji. Jeżeli inwestor, zgodnie z nałożonym zobowiązaniem, przedłoży prawidłowo sporządzony projekt budowlany zamienny, organ, w myśl art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, może jedynie zatwierdzić ten projekt. Zatem wszelkie kwestie dotyczące istotności odstępstw od projektu oraz możliwości ich legalizacji winny być przez organ rozważone na etapie wydawania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego musi zatem stwierdzić czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 794/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy również wyjaśnić, że z uwagi na obligatoryjne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane (vide art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania naprawczego - do czasu przedłożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego - pozbawiona jest jakiejkolwiek dokumentacji zatwierdzonej przez właściwy organ administracji publicznej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatem, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydana na podstawie tego przepisu decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, zastępuje bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę (tak też Andrzej Gliniecki w: "Prawo budowlane. Komentarz." pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis Warszawa 2014, str. 692 ).

Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten winien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego, który orzeka na podstawie art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane.

Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane kończy zatem postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji tj. uznanie jej za legalną, a więc zgodną z prawem. Również z tej przyczyny należy uznać, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, zastępując w istocie wydaną pierwotnie decyzję o pozwoleniu na budowę, musi dotyczyć całości zrealizowanych robót budowlanych. Oczywistym przy tym w ocenie Sądu pozostaje, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

W przedmiotowej sprawie organy stwierdziły bezspornie, że inwestor realizuje inwestycję z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze to ustalenie, organy zobowiązały inwestora wyłącznie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego uzgodnienie z właściwym konserwatorem zabytków kwestii zmiany układu okien w przedmiotowym budynku. Projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestora został następnie przez organy zatwierdzony, z jednoczesnym pozwoleniem na kontynuację robót budowlanych.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 5 lutego 2014 roku organy błędnie – z naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy – Prawa budowlanego, przyjęły, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować jedynie stwierdzone w toku postępowania istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Taka (w ocenie Sądu - błędna) wykładnia tego przepisu doprowadziła do niewłaściwego rozpoznania niniejszej sprawy, ponieważ organy obu instancji niezasadnie uznały, że część obiektu budowlanego wykonanego - według organów (a właściwie według projektanta sporządzającego projekt zamienny) - zgodnie z dokumentacją pierwotną nie podlega w ogóle analizie w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, nie musi być objęta projektem budowlanym zamiennym.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zawartość przedłożonego przez inwestora projektu budowlany zamiennego, zatwierdzonego zaskarżoną decyzją, albowiem zawarte tam twierdzenia i założenia, przyjęte przez projektanta, zostały bezkrytycznie powielone przez organy obu instancji.

Wskazać przede wszystkim należy, że projekt budowlany zamienny - zgodnie z oświadczeniem projektanta zawartym w piśmie z 1 lipca 2010 roku, złożonym do organu I instancji 28 września 2012 roku, nie obejmuje całości inwestycji. Dotyczy bowiem w zasadzie jedynie robót budowlanych stanowiących zmiany, jakie według projektanta zostały dokonane przy realizacji inwestycji w stosunku do projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007 r. o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W konsekwencji opracowanie przedłożone przez inwestora nie zawiera opisu technicznego robót budowlanych stanowiących realizację inwestycji w pozostałym zakresie, jak również w ogóle nie zawiera projektu zagospodarowania terenu. W projekcie zamiennym zamieszczono bowiem jedynie rysunek nr AR PBZ ZT01, zatytułowany "Zagospodarowanie terenu – plansza podstawowa", który zawiera adnotację, że sporządzony projekt nie musi zawierać projektu zagospodarowania działki lub terenu. Przepisy art. 34 ust. 3a ustawy – Prawo budowlane oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), przywołane w treści ww. adnotacji, w ocenie Sądu, nie uzasadniają odstąpienia od sporządzenia projektu zagospodarowania terenu. Wyjaśnić należy, że z art. 34 ust. 3a ustawy – Prawo budowlane wynika, że nie jest wymagane zawarcie w projekcie budowlanym projektu zagospodarowania działki lub terenu, w odniesieniu do projekt budowlanego przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego.

W sposób oczywisty przepisy powyższe nie dotyczą zakresu projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego w ramach procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Przede wszystkim wyjaśnić należy, jak to już wyżej wskazano, że projekt budowlany zamienny, sporządzony w postępowaniu naprawczym dotyczącym istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, musi być opracowaniem dotyczącym całości inwestycji, a nie tylko zmian stanowiących istotne odstępstwa. Zmiany te winny być oczywiście uwzględnione w opracowaniu, lecz nie mogą stanowić wyłącznego przedmiotu opracowania. Zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane podlega bowiem projekt budowlany zamienny, a nie projekt budowlany pierwotny wraz z dokumentacją projektową dotyczącą zmian stanowiących istotne odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył zatem projekt budowlany zamienny ograniczony jedynie do zakresu robót budowlanych stanowiących odstępstwa od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, który dodatkowo nie zawierał analizy nasłonecznienia i przesłaniania. W projekcie zamiennym stwierdzono, że fragment istniejącego budynku objęty analizą nasłonecznienia i przesłaniania (prawdopodobnie załączoną do projektu pierwotnego) nie jest przedmiotem opracowania, albowiem powstał on na podstawie decyzji z dnia 2 lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Stwierdzono także, iż zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych nie zmieniają parametrów wielkościowych obiektu.

Postanowieniem organu I instancji z dnia 6 sierpnia 2012 r. prawidłowo zobowiązano inwestora m.in. do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego pod względem kompletności projektu budowlanego, ponieważ zawiera wyłącznie zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, wyabstrahowane z całości opracowania dotyczącego obiektu budowlanego, w częściach brakujących rozwiązań projektowych powołując się jedynie na rozwiązania zawarte w projekcie zatwierdzonym przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, a także do przedłożenia analizy nasłonecznianie i przesłaniania. Po otrzymaniu tego postanowienia, działający w imieniu inwestora projektant, w piśmie złożonym do organu w dniu 28 września 2012 r. (datowanym na 1 lipca 2010 r.) stwierdził, że nie ma obowiązku wykonania nowego projektu zagospodarowania terenu a także projektu architektonicznego, lecz może powoływać się na projekt stanowiący załącznik do decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2007 r. Projektant przyjął założenie, że projekt zamienny dotyczy przebudowy fragmentów obiektu budowlanego, która ma charakter zmian istotnych w stosunku do dokumentacji zatwierdzonej ostateczną decyzją z dnia 2 lipca 2007 r. Powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2395/09 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który przytoczył również organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 lutego 2014 r., jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia 14 marca 2014 r. W zakresie analizy nasłonecznienia i przesłaniania projektant ponownie odesłał do zapisów projektu zamiennego.

Organy obu instancji powyższe wyjaśnienia zaakceptowały (mimo odmiennego stanowiska zawartego w ww. postanowieniu), naruszając przepis art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku bowiem zaakceptowania powyższego stanowiska organy błędnie przyjęły, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w niniejszej sprawie są jedynie istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmian wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien. Taka wykładnia przepisu art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane nie uwzględnia celu, w jakim prowadzone jest postępowanie naprawcze w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również specyfiki tego postępowania (opisanej szczegółowo powyżej), która odróżnia je w sposób zasadniczy od postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie prowadzonej lub zakończonej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem projektanta sporządzającego projekt budowlany zamienny jest zatem opracowanie tego projektu dla całej inwestycji w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obowiązkiem organu natomiast jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Należy przy tym podkreślić, że treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1087/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane jest bowiem możliwe nie tylko w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku ale również w przypadku braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, z powodu stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowanego i braku możliwości ich usunięcia w trybie

art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 357/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądów zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r., na który powoływał się zarówno projektant, jak i organy obu instancji. W sprawie zakończonej ww. wyrokiem Sąd zaakceptował powołanie się przez inwestora w projekcie zamiennym na projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę, który nie uległ zmianie.

Zresztą nawet gdyby dopuścić możliwość korzystania z pierwotnie zatwierdzonej dokumentacji projektowej w zakresie, w jakim organ uzna, że dotyczy ona aktualnie wykonanych robót budowlanych, to po pierwsze – organ musiałby taką ocenę przeprowadzić, czego w tej sprawie nie uczynił, a po drugie - i tak dokumentacja ta musiałaby stanowić część projektu budowlanego zamiennego, w celu poddania jej analizie organu nadzoru budowlanego, tym bardziej, że analiza ta odbywa się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze.

W wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł słuszny pogląd, zgodnie z którym: "Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (...). Doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14.5.2008 r., II OSK 603/07, LEX nr 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3.7.2012 r., II OSK 755/11). Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego.".

Dodać należy, że już przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru powinien ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. W innym wypadku, gdy organ stwierdzi, że wykonane prace z uwagi na aktualnie obowiązujące przepisy nie mogą zostać zalegalizowane, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Przy czym za stan zgodny z prawem należy uznać taką sytuację, w której uwzględnione są interesy osób trzecich. Należy przy tym pamiętać, że postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 ustawy – Prawo budowlane nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego). Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie w decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi jedynie przedłożyć projekt budowlany zamienny budynku, co mogłoby świadczyć o tym, że organ uznał, iż obiekt w aktualnym stanie jest zgodny z przepisami obowiązującego prawa, chociaż decyzja powyższa nie zawiera w tym zakresie żadnych rozważań, zwłaszcza w odniesieniu do zarzutów M. W., podnoszonych już na ówczesnym etapie postępowania (por. pismo z dnia 18 listopada 2011 r., k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Również decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2012 r., wydana w trybie odwoławczym, utrzymująca w zasadniczej części w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji z 4 stycznia 2012 r., nie zawiera prawidłowych ustaleń w tym zakresie, mimo podnoszenia przez skarżącą w odwołaniu dalszych zastrzeżeń co do zgodności budowy z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem za takie uznać twierdzenia organu odwoławczego, w którym wyjaśnił on, że podnoszone kwestie zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę.

W przedmiotowej sprawie inwestor wykonał obowiązek wynikający z ww. decyzji i przedłożył projekt budowlany zamienny. Sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie nakłada jednak na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Nie można bowiem wykluczyć, że w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie będą spełniały wymagań z zakresu poszanowania interesów osób trzecich, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji nie oceniły w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami dotyczącymi zachowania ładu przestrzennego obowiązującymi na terenie, na którym realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Ponadto nie zostało w sposób wyczerpujący ocenione, czy inwestycja ta nie wpływa w sposób niedopuszczalny na prawa osób trzecich, w tym w szczególności na prawa skarżącej.

Podkreślić należy, że organy obu instancji bezzasadnie, w powyższym zakresie, swoją ocenę zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczyły do odesłania do kontroli planowanej inwestycji przeprowadzonej na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego pierwotnego oraz do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze - wskazać należy, że nie ma podstaw do odsyłania w powyższym zakresie do pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, skoro decyzja ta została uchylona na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Po drugie - okoliczność toczącego się postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej przedmiotowej inwestycji ma jedynie takie znaczenie, że w razie zaistnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność przedmiotowego pozwolenia na budowę postępowanie naprawcze i tak musiałoby się toczyć, jednak decyzje wydane w tym postępowaniu powinny opierać się na art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Samo toczenie się tego postępowania nadzwyczajnego nie stanowi natomiast przeszkody dla toczenia się niniejszego postępowania. Z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zachodzą bowiem podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Po trzecie, stwierdzenie przez organy obu instancji, że właściwy organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja ta została skontrolowana pod każdym aspektem jej zgodności z prawem. Przesłanki stwierdzenia nieważności nie pokrywają się bowiem z wystąpieniem każdego naruszenia prawa, które może być zarzucane np. w toku kontroli instancyjnej. Po czwarte, ocena decyzji o pozwoleniu na budowę, również dokonywana w postępowaniu nieważnościowym, nie jest tożsama z oceną zgodności z prawem realizowanej lub zakończonej inwestycji wykonanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W postępowaniu naprawczym dokonuje się bowiem oceny zgodności inwestycji tj. aktualnego stanu robót budowlanych, z obowiązującym porządkiem prawnym, a nie z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na końcu należy wyjaśnić, że nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1729/13, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2011 r. - uchylająca decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2011 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2007 r. o pozwoleniu na budowę oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji Prezydenta Miasta - została uchylona. Nie jest zatem prawidłowe twierdzenie organu odwoławczego, że na skutek odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, pierwotne rozwiązania projektowe są zgodne z przepisami.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził również, że organy nie wyjaśniły prawidłowo, z jakich przyczyn uznały, że jedyne istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę stanowi zmiana wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien bez wymaganych uzgodnień i pozwoleń konserwatorskich.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia 21 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu odmówił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w czasie realizacji przedmiotowego budynku wprowadzono następujące zmiany: zmiana usytuowania części ścianek działowych, zmiana usytuowania murków oporowych od strony południowej działki, zmiana wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien oraz wykonanie dodatkowych schodów zewnętrznych w ogrodzie od strony wschodniej działki (według oświadczenia kierownika budowy schody zdemontowano).

W decyzji z dnia 4 stycznia 2012 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, organ pierwszej instancji stwierdził, że odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę polegają między innymi na zmianie usytuowania części ścianek działowych, zmianie usytuowania murków oporowych od strony południowej działki oraz zmianie wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien.

Z kolei w decyzji z dnia 5 lutego 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, jako odstępstwa organ pierwszej instancji wskazał wyłącznie zmianę wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien. Jednocześnie projekt budowlany zamienny, stanowiący załącznik do ww. decyzji z dnia 5 lutego 2014 r., zawiera oświadczenie projektanta, z którego wynika, że zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych dotyczą przebudowy: stolarki okiennej, fragmentów ścian zewnętrznych, murów oporowych, wewnętrznych ścian działowych. Szczegółowy opis zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych zawarty został w punkcie 5.1 opracowania, gdzie wyjaśniono m.in., że zmiany dotyczą ściany zewnętrznej klatki schodowej murowanej, a także zabudowy instalacji centralnego ogrzewania, przewodu kominowego oraz przewodu wentylacyjnego a także przebiegu obudowy przewodu kominowego przy ścianie wschodniej. Ponadto projektant wskazał, że projekt budowlany zamienny, w zakresie zagospodarowania terenu, obejmuje przebudowę muru oporowego w południowo-zachodniej części działki i dotyczy: przebudowy murów oporowych w osi C – przesunięcie o ok. 50 cm oraz zmiany poziomu muru oporowego równoległego do osi D z poziomu +0,90 na +1,30 m.

Natomiast w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 stycznia 2013 r., w którym Konserwator wyjaśnił, że wprowadzone zmiany mogą być uzgodnione pod względem ochrony konserwatorskiej, wskazuje się, że wniosek w sprawie uzgodnienia dotyczył "zmian w zagospodarowaniu terenu oraz w elewacjach realizowanego budynku".

Należy również zauważyć, że w odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ I instancji - wymieniając w uzasadnieniu decyzji jako odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę "między innymi" prace wykonane niezgodnie z projektem, tylko z sobie znanych przyczyn wskazał ścianki działowe, okna, a nie wskazał np. widocznej ściany od strony północnej, posadowionej kilka centymetrów od granicy działki sąsiedniej (przez całą długość), która - zgodnie z projektem pierwotnym - jako kondygnacja podziemna winna być w skarpie,

a w skarpie nie jest. Zdaniem skarżącej, oznacza to, że niewątpliwie wykonanie tej ściany nastąpiło z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i fakt niewymienienia tych prac w uzasadnieniu decyzji nie skutkuje, i skutkować nie może, legalizacją tych prac. Organ odwoławczy do tego zarzutu skarżącej merytorycznie się nie odniósł.

Powyższe sprzeczności i nieścisłości w zakresie ustalenia zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy miały bowiem obowiązek ustalić w sposób wyczerpujący zakres istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, aby następnie prawidłowo przeprowadzić postępowanie naprawcze toczące się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz zakończyć to postępowanie wydaniem prawidłowej decyzji określonej w art. 51 ust. 4 albo art. 51 ust. 5 tej ustawy. Tych obowiązków organy nie wypełniły. W przedmiotowym postępowaniu zabrakło ustalenia rzeczywistego stanu wykonanych robót budowlanych oraz analizy tych ustaleń w odniesieniu do warunków zatwierdzonego projektu budowlanego (pierwotnego). Nie można było zatem uznać, że organy dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie pełnego materiału dowodowego, a swe ustalenia zawarły w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanych decyzji. Podkreślić należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, winien być obiekt o parametrach, cechach i funkcji aktualnych w dacie zakończenia tego postępowania. Wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2, a następnie z art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w stosunku do obiektu określonego tak, jak w uchylonym pozwoleniu na budowę, w sytuacji, kiedy jego parametry, cechy i funkcja są inne, aniżeli określone w pierwotnej decyzji, prowadziłoby do fikcji prawnej polegającej na zalegalizowaniu innego obiektu, aniżeli faktycznie istniejący (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 196/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zawarty w ww. wyroku ma walor tezy ogólnej, która znajduje zastosowanie również do decyzji wydawanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane.

We wszystkich omawianych powyżej decyzjach organów obu instancji - zarówno wydawanych na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, jaki i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zabrakło również wyjaśnienia, czy organy brały pod uwagę stan wykonanych na dzień wydania decyzji robót budowlanych oraz czy analizowały zapisy zatwierdzonego projektu budowlanego pierwotnego w celu ustalenia, jakie odstępstwa miały miejsce w toku realizacji przedmiotowej inwestycji, a wyjaśnienie tych kwestii niewątpliwie było obowiązkiem organów nadzoru budowlanego. Podkreślić należy, że już na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego można stwierdzić, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości, czy rzeczywiście – tak jak to przyjęły organy obu instancji (choć i w tym względzie stanowisko organów nie jest jasne) – istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego ograniczają się jedynie do zmiany wielkości, usytuowania, podziałów i ilości okien w kontekście wymogu uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego. Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i dowodowe w przedmiotowej sprawie nie dało odpowiedzi, czy ww. zmiany są jedynymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego, a jednocześnie, czy w toku prowadzonej inwestycji nie nastąpiły inne odstępstwa od projektu budowlanego, które miałyby charakter zmian, co do których legalizacja nie jest możliwa. W konsekwencji brak było podstaw do zakończenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, albowiem organy stan faktyczny sprawy ustaliły w sposób dowolny, bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Ustalenia poczynione w ten sposób są sprzeczne z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów.

Z uwagi na brak pełnego wyjaśnienia zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, za wadliwą należało uznać również decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz utrzymującą ją w mocy (poza wyznaczeniem nowego terminu wykonania obowiązku) decyzję organu odwoławczego z dnia 16 marca 2012 r. Jak już bowiem wyjaśniono, decyzja wydawana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane może być wydana w danej sprawie tylko raz, zatem nie ma możliwości ponownego zobowiązywania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego kolejne, wcześniej nie ustalone, istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji przedmiotem takiej decyzji muszą stać się wszystkie istotne odstępstwa od projektu budowlanego, a z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, w jaki sposób organ ustalił zakres wprowadzonych przez inwestora zmian w kształcie inwestycji oraz dlaczego jedne zmiany uznał za istotne, a innym odmówił takiego charakteru. W szczególności za niedopuszczalne należy uznać przykładowe wyliczenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jak choćby z użyciem zwrotu "między innymi".

Ponadto to organy, a nie projektant, winny były określić czy stwierdzone istotne odstępstwa nie naruszają prawa, czy też naruszają obiektywnie istniejący stan prawny i w jakim zakresie należy nałożyć na inwestora obowiązek doprowadzenia budynku (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem. To bowiem zadaniem organów jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a co za tym idzie ustalenie, czy możliwa jest legalizacja wykonanych robót. To znaczy, czy - mimo wykonania robót budowlanych niezgodnie z projektem - są one zgodne z prawem, a jeżeli nie - czy można je do takiego stanu doprowadzić, nakazując wykonanie określonych robót budowlanych.

Brak odniesienia się do powyższych kwestii stanowi naruszenie obowiązków organu nadzoru budowlanego określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, jak i zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Dodać w tym miejscu należy, że prawdopodobnie na skutek powyższych uchybień doszło do wystąpienia istotnych sprzeczności w podejmowanych w toku postępowania rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego.

W postępowaniu tym nie zostało bowiem wydane postanowienia przewidziane w art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego – jako pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie - wydał decyzję z dnia 4 stycznia 2012 r. nakładającą obowiązek z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Wydana w trybie odwoławczym decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję z dnia 4 stycznia 2012 r., zawiera w uzasadnieniu wyjaśnienie, że budowa przedmiotowego budynku została praktycznie zakończona, a zatem brak było podstaw prawnych do wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych. Z kolei decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 lutego 2014 r. zawiera m.in. rozstrzygnięcie o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku. Skoro roboty budowlane zostały zakończone, to brak było podstaw do udzielania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Niewątpliwie w przypadku szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych do opisanych sprzeczności w podjętych rozstrzygnięciach nie doszłoby.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 lutego 2014 roku wskazała na szereg naruszeń przepisów prawa budowlanego, przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz organ odwoławczy w zasadzie nie odniósł się do tych zarzutów, a w ocenie Sądu powinien był to uczynić. Nie czyniąc tego organ naruszył nie tylko art. 7 k.p.a., lecz przede wszystkim art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie decyzji stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku, sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 lutego 2014 r. zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, polegającym na jego błędnej wykładni, iż ocena robót budowlanych wykonanych przez inwestora może być przeprowadzona poprzez analizę projektu zamiennego, który został sporządzony i przedłożony jedynie w zakresie zmian wynikających ze stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ograniczenie oceny robót budowlanych do tych kwestii skutkowało pominięciem zbadania, czy cała inwestycja

- w aktualnym stanie faktycznym - spełnia wymogi przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji kończącej postępowanie naprawcze. Tym samym organy – wydając ww. decyzje, naruszyły również przepisy postępowania, tj. zarówno zasady postępowania administracyjnego wynikające z treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z uwagi na opisane powyżej uchybienia, polegające w szczególności na nieustaleniu wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i niezbadaniu przez organy obu instancji zgodności przedmiotowej inwestycji (jako całości) z aktualnie obowiązującymi przepisami, przedwczesnym było merytoryczne rozpatrywanie tych zarzutów skargi, w których skarżąca wykazywała na naruszenie przez organy przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów prawa budowlanego oraz prawa cywilnego dotyczących poszanowania prawa osób trzecich przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowalnych. Kwestie te winny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności przez organy. Podobnie rzecz ma się z zarzucanym przez skarżącą negatywnym wpływem inwestycji na gospodarkę wodną. Zarzut ten może bowiem zostać prawidłowo rozpoznany dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Odnośnie zarzutu braku prowadzenia metryki akt sprawy, należało zarzut ten uznać za zasadny. Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 186, poz. 1100) zmieniła w dziale II k.p.a. dotychczasowy tytuł rozdziału 2, który od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od dnia 7 marca 2012 r., ma następujące brzmienie: "Metryki, protokoły i adnotacje" oraz dodała art. 66a. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 15 lipca 2011 r.: "W przypadku spraw, o których mowa w art. 1

i art. 2, będących w toku w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, metrykę sprawy zakłada się w ciągu 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu: "Metryka spraw, o których mowa w ust. 1, wskazuje osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu i podejmowane przez te osoby czynności od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Akta niniejszej sprawy nie tylko że nie posiadają metryki, której wzór określają przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy (Dz. U. z 2012 r., poz. 250), ale częściowo w ogóle nie są ponumerowane (vide akta organu II instancji), a częściowo stanowią zbiór luźnych kart (vide akta organu I instancji), co uniemożliwia chociażby stwierdzenie czy stanowią całość dokumentacji, na podstawie jakiej orzekały organy.

Niewątpliwie też organ pierwszej instancji naruszył określony w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia skarżącej prawa do czynnego udziału w każdym stadium niniejszego postępowania, nie doręczając jej (a konkretnie jej pełnomocnikowi – vide art. 40 § 2 k.p.a.) postanowienia z dnia 6 sierpnia 2012 r. Wyjaśnienia organu pierwszej instancji w tym zakresie, przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 lutego 2014 r., są błędne i naruszają nie tylko przepis art. 10 § 1 k.p.a., lecz również art. 28 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 lutego 2014 r., zostały wydanie z opisanymi powyżej naruszeniami przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania i jako wadliwe winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Również decyzje organów obu instancji wydane w granicach rozpoznawanej sprawy, tj. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 4 stycznia 2012 r. oraz utrzymująca ją co do zasady w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2012 r., zostały wydanie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc również one musiały zostać uchylone.

Z tych też przyczyn Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi wszystkie ww. decyzje uchylił.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (vide art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie w kwocie 497 zł (wynagrodzenie - 480zł i opłata od pełnomocnictwa - 17zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu (które w tej sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia) wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.