Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone orzeczenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej również: Kolegium) orzeczeniem z 20 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), po rozpoznaniu wniosku A. R. z 12 grudnia 2018 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 441100/74142200 części w nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność m.st. Warszawy, o pow. 2.089 m2, związanego z odrębną własnością lokalu mieszkalnego nr [...], dokonana wypowiedzeniem z 16 listopada 2018 r., jest nieuzasadniona, umorzyło postępowanie w sprawie.

Kolegium uwzględniło, że Prezydent m.st. Warszawy pismem z 16 listopada 2018 r. wypowiedział A. R. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w opisanej wyżej nieruchomości gruntowej i zaproponował od 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej. Wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 29 listopada 2018 r.

W dniu 12 grudnia 2018 r., z zachowaniem ustawowego terminu, do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek użytkownika wieczystego o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona.

Kolegium wskazało, że w dniu 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów niezabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W świetle art. 4 tej ustawy, z dniem wejścia w jej życie umarza się postępowania, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Uznając, że w sprawie zachodziły warunki ustalone powyższym przepisem, tj. postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i pozostawało niezakończone w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, Kolegium stwierdziło, że zobowiązane było do umorzenia postępowania, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej.

W pouczeniu orzeczenia Kolegium zawarło informację, że zgodnie z art. 79 ust. 3 i art. 80 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia Kolegium nie przysługuje środek odwoławczy, jednakże strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Skargę na orzeczenie Kolegium wniosło w dniu 26 sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto Stołeczne Warszawa, zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 112 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnego pouczenia w orzeczeniu w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie m.st. Warszawa wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia SKO w Warszawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone;

3. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższego Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o przywrócenie terminu do złożenia skargi, a następnie uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Jednocześnie w skardze zawarto wniosek o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

Do skargi dołączono kopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Woli w Warszawie Wydział I Cywilny z 23 lipca 2021 r., sygn. akt I C 2383/21 o odrzuceniu sprzeciwu od orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 20 kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie tej skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak przyjętym zakresie kognicji Sąd w pierwszej kolejności uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Z uwagi na zastosowanie się strony do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o przysługującym stronie środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego, Sąd przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona niezwłocznie po wydaniu postanowienia Sądu Rejonowego o odrzuceniu sprzeciwu. Sąd miał przy tym na uwadze, że w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty, nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. wskazanych w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter i przepisy p.p.s.a. Wydane na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej orzeczenie nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu czyniąc skargę uzasadnioną.

Istotą sprawy jest wykładnia i prawidłowość stosowania art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się.

Przesłanki ustalone w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów muszą być spełnione łącznie, dla wywołania ustalonego tym przepisem skutku, jak również pozostają istotną okolicznością dla możliwości skorzystania przez organ z umorzenia postępowania, przewidzianego w ust. 2.

W odniesieniu do pierwszego warunku, jakim jest termin wszczęcia postępowania, zaznaczyć trzeba, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Taką czynnością w niniejszej sprawie jest wniosek A. R. złożony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie za pośrednictwem Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Pismo to zostało złożone w dniu 12 grudnia 2018 r., co wypełnia przesłankę terminu wszczęcia postępowania ustaloną w ust. 1 art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Druga z ustalonych powyższym przepisem przesłanek dotycząca doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. została przez Kolegium całkowicie pominięta. Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, nie odniósł się też do niej w uzasadnieniu orzeczenia. Wymaga zaś zauważenia, że powyższa przesłanka dotyczy "wszystkich" współużytkowników wieczystych. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, A. R. pozostaje współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], w udziale 441100/74142200. Nie jest więc jedynym użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało doręczone A. R. w dniu 29 listopada 2018 r. Brak natomiast w aktach sprawy informacji co do pozostałych współużytkowników wieczystych wskazanej nieruchomości gruntowej. Brak ustalenia przez Kolegium skuteczności doręczenia wszystkim współużytkownikom wieczystym wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy, czyni przedwczesnym przyjęcie, że doszło do spełnienia warunków wynikających z ust. 2 art. 4 pow. ustawy, czyli możliwości umorzenia postępowania.

W powyższych warunkach należało uznać, że przytoczone przez Kolegium okoliczności nie mogły skutkować przyjęciem, że doszło do spełnienia warunków wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, czyli możliwości umorzenia postępowania. Sąd podkreśla ponownie, że przewidziane przepisem art. 4 ust. 2 ww. ustawy umorzenie (jako bezprzedmiotowe) postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy ma miejsce wówczas, gdy postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r. oraz gdy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. Orzeczenie Kolegium o umorzeniu postępowania poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie, oparte o ustalenia dotyczące daty wszczęcia postępowania jawi się zatem jako przedwczesne. Zostało wydane z naruszeniem zasad prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zobowiązane będzie dokonać ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki doręczenia wypowiedzenia pozostałym współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., co pozwoli wywołać odpowiednie skutki przewidziane przepisami ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095).