Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1127/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, 1b i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 174
journal: Dz.U. 2018 poz 917
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania J. R. (zwanej też dalej "Stroną" lub "Skarżącą"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J. R. (dalej też jako "Wnioskodawczyni lub "Skarżąca") dnia [...] czerwca 2018 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej w skrócie jako "GOPS") z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem P. R., urodzonym [...] lutego 2015 r., dołączając do wniosku wymagane dokumenty. Przedłożone zostało również orzeczenie o niepełnosprawności P. R. nr [...] z [...] stycznia 2018 r., z którego wynika, iż wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W aktach sprawny znajduje się również pismo z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie "ARiMR") w sprawie udzielenia Wnioskodawczyni urlopu bezpłatnego na okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] stycznia 2020 r.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy L. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił Wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż Wnioskodawczyni nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem przebywa na urlopie bezpłatnym, a tym samym nie doszło do rezygnacji z zatrudnienia.

Od powyższej decyzji J. R. wniosła odwołanie, w którym stwierdziła, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Wskazała, że przebywa na urlopie bezpłatnym z powodu konieczności zapewnienia synowi wymaganej opieki. Nie jest w stanie podejmować pracy, dlatego wystosowała wniosek do pracodawcy o udzielenie jej na czas opieki nad synem urlopu bezpłatnego. Ponadto przywołała orzeczenia sądów administracyjnych mające przemawiać za przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta z [...] lipca 2018 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] września 2018 r. – SKO, przytoczywszy przepisy art. 17 ust. 1, 1b i 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r."), wyjaśniło, że na podstawie akt sprawy ustaliło, iż Wnioskodawczyni przebywa od [...] czerwca 2018 r. do [...] stycznia 2020 r. ma urlopie bezpłatnym udzielonym przez pracodawcę (ARiMR) na podstawie art. 174 § 1 Kodeksu pracy (dalej w skrócie "k.p."), który stanowi, że na pisemny wniosek pracownika pracodawca może udzielić mu urlopu bezpłatnego. Okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze (§ 2). W ocenie SKO z połączenia powołanych przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r. wynika wniosek, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – a więc w przypadku rezygnacji ze świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pozostawanie w stanie zatrudnienia w oparciu o którąś z wyżej wymienionych podstaw wyklucza kwalifikowanie tego stanu jako rezygnacji z zatrudnienia. Istotą korzystania z uprawnień pracowniczych, do jakich należą uprawnienia urlopowe, w tym również urlop bezpłatny, jest faktyczne niewykonywanie pracy zarobkowej, co nie oznacza, że przebywający na urlopie pracownik rezygnuje z zatrudnienia w rozumieniu powyższych przepisów. Zdaniem SKO bezpodstawna jest wykładnia wskazywana przez Skarżącą, że "wykonywaniem pracy" jest wyłącznie sytuacja, w której określona osoba faktycznie, fizycznie, obecnie pracę wykonuje (przez spełnienie świadczenia pracy na rzecz pracodawcy). Dlatego, wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie zrezygnowała ona z zatrudnienia, co uprawniałoby ją do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie sposób uznać, aby osoba przebywająca na urlopie bezpłatnym spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop bezpłatny powoduje jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku zatrudniania go i świadczenia wynagrodzenia. Z uprawnienia do urlopu bezpłatnego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika. Urlop bezpłatny jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że pozostawanie na urlopie bezpłatnym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia, tj. rozwiązanie stosunku pracy. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że Skarżąca jest zatrudniona. Skorzystała z uprawnienia pracownika do skorzystania z urlopu bezpłatnego, o którym mowa w art. 174 § 1 k.p., w celu sprawowania osobistej opieki z powodu stanu zdrowia dziecka. Skoro Skarżąca, korzystając z urlopu bezpłatnego, w dalszym ciągu pozostaje w stosunku pracy, to, zdaniem SKO, prawidłowo oceniono, że nie spełniła ona przesłanki rezygnacji z zatrudnienia niezbędnej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu II instancji przyjęcie takiej wykładni przepisów, jaką prezentuje Skarżąca, prowadziłoby w istocie rzeczy do obejścia przepisów prawa, regulujących instytucję urlopu bezpłatnego, jak również naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), gdyż przy takiej wykładni ww. przepisu urlop bezpłatny, z którego korzystałaby matka dziecka niepełnosprawnego, byłby urlopem odpłatnym (por. wyrok NSA z 08.02.2017 r., I OSK 1703/15). Oznaczałoby to także zanegowanie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), wymagającej przestrzegania prawa zarówno przez obywateli, jak i organy administracji.

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. R., zarzucając błędną wykładnię art. 17 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r., polegającą na tym, że organ dokonując wykładni art. 17 u.ś.r. nie uwzględnił definicji legalnej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ustanowionej na gruncie art. 3 pkt 22 u.ś.r. Ponadto Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – a to z uwagi na fakt że, jak stwierdziła Skarżąca, w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślono, iż przebywanie na urlopie bezpłatnym nie wyklucza uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawach tych organy administracji publicznej zostały zobowiązane do tego, aby, ponownie rozpatrując sprawy o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uwzględnić ww. wykładnię przepisów ustawy przedstawioną w orzeczeniach sądów administracyjnych (szeroko przez Skarżącą omówionych w uzasadnieniu skargi). Dlatego, w ocenie Skarżącej, jeśli inne osoby przebywające na urlopie bezpłatnym uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to uwzględniając konstytucyjnie wyrażoną zasadę równości wobec prawa, również ona powinnam takie prawo uzyskać. Mając na względzie podniesione zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna P. R..

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. (nr [...]) oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) odmawiającej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga wniesiona przez J. R. zasługuje na uwzględnienie, gdyż, w ocenie Sądu, decyzje te zostały oparte na błędnej wykładni prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – na czele z jej art. 17 ust. 1, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy tym "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa", o których mowa w cytowanym przepisie, to – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 22 u.ś.r. – "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej".

Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jasno wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje "z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". I to właśnie ta kwestia – czy w przypadku Skarżącej, w związku z korzystaniem przez nią z urlopu bezpłatnego w celu opieki nad synem, P. R., została spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" – jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.

Natomiast ziszczenie się pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – a w szczególności wymaganych w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. przesłanek: zaliczania się przez Skarżącą do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia w związku z opieką nad synem, faktycznego sprawowania takiej opieki oraz legitymowania się przez syna orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi wskazaniami – nie jest w tej sprawie sporne i nie budzi też wątpliwości Sądu. Podobnie, jak i wszystkie pozostałe, istotne okoliczności stanu faktycznego, co do których ustalenia organów znajdują należyte oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

W świetle tych ustaleń Skarżąca pozostaje w stosunku pracy z Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Od [...] czerwca 2018 r. Skarżąca przebywa na urlopie bezpłatnym udzielonym jej przez ARiMR, na wniosek Skarżącej, do [...] stycznia 2020 r. (k. 16 akt adm. I inst.). Z wyjaśnień Skarżącej wynika, że skorzystanie z tego urlopu było podyktowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem P. R. (s. 1 odwołania). Z kolei z orzeczenia o niepełnosprawności syna z [...] stycznia 2018 r. wynika, że wymaga on m.in. stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (k. 15 akt adm. I inst.).

W tych okolicznościach faktycznych sprawy organy obu instancji stwierdziły, że skoro przebywanie na urlopie bezpłatnym nie powoduje – co bezsporne – rozwiązania stosunku pracy, to nie można uznać, aby osoba przebywająca na takim urlopie spełniała warunek "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Tymczasem, zdaniem organów, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to rezygnacja z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy. Ujmując rzecz jeszcze bardziej dobitnie – jak uczyniono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO – cyt.: "Rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza całkowitą rezygnację z zatrudnienia, tj. rozwiązanie stosunku pracy."

W ocenie Sądu, taka interpretacja art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest prawidłowa.

Po pierwsze, abstrahuje ona od wyników wykładni językowej ww. przepisów.

Skoro bowiem w świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. "zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową" jest "wykonywanie pracy" na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie, to rezygnacją z tak rozumianego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jest rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie tego stosunku, a nie jest konieczne aż rozwiązanie stosunku pracy (podobnie: wyrok WSA z 04.11.2010 r., I SA/Wa 1683/10, CBOSA).

Należy w tym miejscu podkreślić, że brak jest podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a w szczególności do wywodzenia, że w tym pojęciu, wbrew jego literalnemu brzmieniu, nie chodzi wyłącznie o "wykonywanie pracy", lecz szerzej – o "pozostawanie w stosunku pracy". Jak bowiem trafnie zauważa M. Zieliński, analizując prawny charakter i wagę definicji legalnych – do których bez wątpienia zalicza się definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ujęta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. – jeden z istotnych aspektów wagi definicji legalnej "przejawia się nie tylko w tym, że jest ona w stanie przełamać inne znaczenia, lecz w tym, że sformułowanego przez nią znaczenia nie przełamuje się nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała założenia o racjonalnym prawodawcy" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady – reguły – wskazówki, Warszawa 2017, Nb 381, s. 191).

Po drugie, przeciwko słuszności stanowiska organów – odmawiającego Skarżącej przebywającej na urlopie bezpłatnym spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. – przemawiają także względy systemowe, a w szczególności wzgląd na charakter i istotę urlopu bezpłatnego, jakie wyłaniają się z całokształtu unormowań poświęconych tej kategorii urlopów w prawie pracy oraz w prawie ubezpieczeń społecznych.

Skarżąca, jak każdy pracownik korzystający z urlopu bezpłatnego, niewątpliwie pozostaje w stosunku pracy.

Określenie istoty "stosunku pracy" zawiera art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.; w skrócie "k.p."), w myśl którego przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem.

Zarazem jednak przepisy Kodeksu pracy przewidują wyjątkowe sytuacje, w których stosunek pracy trwa, mimo iż pracownik nie wykonuje pracy. Taka sytuacja występuje m.in. właśnie wówczas, gdy pracownik przebywa na urlopie bezpłatnym, o którym mowa w art. 174 § 1 k.p. Urlop ten – jak każdy inny urlop – stanowi okres ustawowego zwolnienia pracownika od obowiązku wykonywania pracy u danego pracodawcy. Specyfika urlopu bezpłatnego polega jednak na tym, że – jak sama jego nazwa wskazuje ("bezpłatny") – w czasie trwania tego urlopu pracownik nie otrzymuje wynagrodzenia, a ponadto, zgodnie z art. 174 § 2 k.p., okresu urlopu bezpłatnego nie wlicza się do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze.

Co więcej, urlop bezpłatny w sposób istotny wpływa również na status pracownika wyznaczony regulacjami prawa ubezpieczeń społecznych. Pracownik korzystający z takiego urlopu na swój wniosek nie ma bowiem prawa do świadczeń przysługujących z ubezpieczenia chorobowego (np. zasiłku chorobowego czy opiekuńczego). Okres korzystania z urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. jest okresem, w którym pracodawca nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, co powoduje, że nie jest on ani okresem składkowym, ani nieskładkowym, a więc nie podlega również uwzględnieniu w stażu ubezpieczeniowym (zob. A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 8 do art. 174).

Jak z powyższego wynika, choć pracownik przebywający na urlopie bezpłatnym formalnie pozostaje w stosunku pracy, to w istocie, w wyżej przedstawionym ujęciu systemowym, okres tego urlopu jawi się jako przerwa w zatrudnieniu. I tak też jego istota bywa syntetycznie ujmowana w wypowiedziach przedstawicieli doktryny prawa pracy. Przykładowo, Anna Kosut expressis verbis stwierdza, że cyt.: "Okres urlopu bezpłatnego udzielonego na podstawie art. 174 k.p. stanowi przerwę w zatrudnieniu." (A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 7 do art. 174; por. też K. Rączka [w:] M. Gersdorf, M. Raczkowski, K. Rączka, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2014, uw. 1 do art. 174). W tym ujęciu omawiany urlop różni się od całkowitego rozwiązania stosunku pracy zasadniczo tylko zachowanym przez pracownika prawem do powrotu do pracy. Zauważmy, że co do istoty jest to więc sytuacja analogiczna do tej, jaka powstałaby, gdyby po rozwiązaniu stosunku pracy (były) pracodawca zwrócił się do (byłego) pracownika z ofertą (ponownego) zatrudnienia, opatrzoną odpowiednio długim terminem związania, w rozumieniu art. 66 § 2 ab initio k.c. w zw. z art. 300 k.p.

W konsekwencji także wyżej przedstawione względy przemawiają za przyjęciem, że przebywanie na urlopie bezpłatnym – w takim celu i na warunkach, jak czyni to Skarżąca – jest okresem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że owa rezygnacja ma w niniejszej sprawie charakter czasowy – z wyraźnym określeniem terminu (por. wyrok WSA z 21.11.2013 r., III SA/Gd 762/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Po trzecie, za takim rozumieniem ww. przepisu – a przeciwko odmiennemu stanowisku organów obu instancji – przemawia także wykładnia celowościowa.

Świadczenie pielęgnacyjne ma niewątpliwie charakter socjalny. Zasadniczym celem tego świadczenia jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych – druk nr 1555 Sejmu IV kadencji). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba zdolna do pracy, rezygnująca z zatrudnienia – w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – której świadczenie to ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje także doktryna (por. m.in.: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, art. 17 Nb 2 s. 314; R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, M. Wasilewska, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wrocław 2010, s. 192; A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, Warszawa 2015, s. 271) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (por. np.: uchwała 7 sędziów NSA z 11.12.2012 r., I OPS 5/12, OSP 2014/3/27; wyrok NSA z 22.02.2013 r., I OSK 3051/12, CBOSA; wyrok NSA z 19.01.2017 r., I OSK 1867/15, CBOSA). W podobnym tonie w odniesieniu do istoty świadczenia pielęgnacyjnego wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyrok z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, w którym TK podtrzymał swą linię orzeczniczą dotyczącą zasiłku stałego, będącego poprzednikiem świadczenia pielęgnacyjnego; por. też: wyrok TK z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109; cz. III pkt 5.2 uzasadnienia wyroku TK z 18.11.2014 r., SK 7/11, OTK-A 2014/10/112).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Skarżąca nie wykonuje pracy, gdyż korzysta z urlopu bezpłatnego, by opiekować się niepełnosprawnym synem. A ponieważ nie wykonuje pracy, nie otrzymuje też wynagrodzenia. Niedobory tym spowodowane mogą zostać częściowo skompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. – zgodnie z wyżej przedstawionym celem tego świadczenia.

Po czwarte, za przyjętą przez Sąd w niniejszym składzie, odmienną od wyrażonej w zaskarżonej decyzji, wykładnią art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. przemawia także dalszy argument o charakterze systemowym, tym razem odwołujący się nie do ustawodawstwa zwykłego (z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych), lecz wprost do unormowań konstytucyjnych – na co trafnie zwrócono uwagę i co wnikliwie przeanalizowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1867/15 (CBOSA), a które to rozważania Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Chodzi tu w szczególności o:

- art. 18 Konstytucji RP – w świetle którego rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 71 ust. 1 Konstytucji RP – który stanowi, że: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych";

a zwłaszcza o:

- art. 71 ust. 2 Konstytucji RP – zgodnie z którym: "Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa".

W przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt I OSK 1867/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie podkreśla się normatywne znaczenie art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, bo naruszenie konstytucyjnego postanowienia określającego cele działalności organów władzy publicznej następuje m.in. wówczas, gdy ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w szczególności uchwalając ustawę, zastosował takie środki, które nie mogły doprowadzić do realizacji tego celu (odpowiednio – wyrok TK z 04.04.2001 r., K 11/00, OTK 2001/3/54, i powołany tam pogląd J. Trzcińskiego). Z kolei art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, którego adresatem są władze publiczne – zarówno organy państwowe, jak i samorządowe (zob.: L. Garlicki [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. III, Warszawa 2003, uw. 5–7 do art. 71; wyrok TK z 10.07.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 423-425, Nb 1–3; s. 151–152, Nb 7).

Uwagi te pozostają nadal aktualne i stanowią kolejny, istotny argument, o charakterze systemowym, niesłusznie pominięty przez organy obu instancji w toku wykładni spornej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że rezultatem wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. jest norma prawna, zgodnie z którą osoba spełniająca przesłanki pozytywne z art. 17 ust. 1 u.ś.r., korzystająca z urlopu bezpłatnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem spełniającym przesłanki z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. i nie uzyskująca w związku z tym wynagrodzenia, nie musi rozwiązywać stosunku pracy, by nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1867/15, z tym że dotyczyło ono szczególnego rodzaju urlopu bezpłatnego, za jaki uznaje się w doktrynie prawa pracy urlop wychowawczy, który – inaczej niż analizowany tu "klasyczny" urlop bezpłatny z art. 174 k.p. – jest urlopem ściśle celowym (zob. art. 186 § 1 i 3 k.p.) i jego udzielenie jest obowiązkiem pracodawcy (por. A. Kosut [w:] Kodeks pracy. Komentarz, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2018, uw. 8 do art. 174). W konsekwencji do urlopu wychowawczego nie znajduje zastosowania ogólna reguła z art. 174 § 2 k.p., gdyż zgodnie z art. 1865 k.p. okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Poza tym osoba przebywająca na urlopie wychowawczym podlega, co do zasady, ubezpieczeniom społecznym z tego tytułu, w związku z czym nabywa także tzw. staż ubezpieczeniowy.

Sąd w niniejszym składzie ma pełną świadomość niejednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii, czy skorzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego może oznaczać rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. – obok twierdzącego stanowiska wyrażonego w przywołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1867/15, spotyka się bowiem także głosy przeciwne (por. np. wyrok NSA z 02.06.2017 r., I OSK 572/16, CBOSA). Godzi się jednak zauważyć, że o ile źródeł pewnych wątpliwości w kwestii właściwej kwalifikacji urlopu w kontekście analizowanej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" – które to wątpliwości zaowocowały wskazaną wyżej niejednolitością orzecznictwa sądowego – w przypadku urlopu wychowawczego można by ewentualnie upatrywać w tym, że korzystający z takiego urlopu zachowuje jednak pewien (wyżej wspomniany) zakres uprawnień pracowniczych i ubezpieczeniowych, o tyle argument ten całkowicie odpada w przypadku "klasycznego" urlopu bezpłatnego. Jak to już bowiem wyżej wskazano, w czasie korzystania przez pracownika z urlopu bezpłatnego na podstawie art. 174 k.p. jego stosunek pracy pozostaje niemal całkowicie wydrążony z treści, a uprawnienia pracownika ograniczają się praktycznie tylko do "prawa powrotu" (roszczenia o dopuszczenie) do pracy po zakończeniu tego urlopu.

Odnosząc się na zakończenie do podniesionego w zaskarżonej decyzji argumentu, w świetle którego przyjęcie takiej wykładni przepisów, jak wyżej przedstawiona, prowadziłoby w istocie rzeczy do obejścia przepisów prawa regulujących instytucję urlopu bezpłatnego oraz do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa – gdyż przy takiej wykładni ww. przepisu urlop bezpłatny, z którego korzysta matka dziecka niepełnosprawnego, staje się urlopem odpłatnym – należy stwierdzić, że nie jest to argument przekonujący. Należy bowiem zauważyć, że przepisy o urlopie bezpłatnym nie wykluczają możliwości uzyskiwania w trakcie takiego urlopu dochodów z innych źródeł (tu: z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego). Przeciwnie, art. 1741 § 1 k.p. wyraźnie dopuszcza nawet możliwość udzielenia pracownikowi urlopu bezpłatnego w celu wykonywania pracy u innego pracodawcy (a więc i pobierania z tego tytułu wynagrodzenia), zaś art. 1862 § 1 k.p. stanowi, że w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność (...), jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Mimo tych regulacji nikt zasadnie nie twierdzi, że w takich przypadkach urlop bezpłatny staje się urlopem "płatnym".

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r.. Z tego względu podlegają one uchyleniu w całości, zaś organ ponownie rozpoznający sprawę winien uwzględnić wykładnię ww. przepisów przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.