Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1673/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. K. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga T. K. (dalej: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż T. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu podała, że pełniła służbę od dnia [...] lutego 1989 r. w Miejskim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...]. W październiku 1989 r. została przeniesiona do Służby Bezpieczeństwa, w której pełniła służbę do dnia [...] stycznia 1990 r. W trakcie ww. okresu przebywała na zwolnieniu lekarskim, co zostało udokumentowane.

Wnioskodawczyni podniosła również, że w dniu [...] maja 1991 r., w wyniku reorganizacji, została zwolniona z etatu funkcjonariusza Policji i przeniesiona na etat pracownika cywilnego Policji. W dniu [...] września 1995 r. została ponownie przyjęta do służby w Policji. Po ukończeniu przeszkolenia podstawowego w Centrum Szkolenia Policji w [...] wnioskodawczyni pełniła służbę w różnych wydziałach, tj. Ogniwie [...], Wydziale [...] - Zespole [...] oraz Zespole [...]. Zatem z pracownika typowo biurowego stała się funkcjonariuszem służącym w sekcjach m.in. [...]. Wielokrotnie uczestniczyła w zatrzymaniach sprawców zabójstw, rozbojów i gwałtów, miała do czynienia z członkami zorganizowanych grup przestępczych. Za osiągnięcia w pracy zawodowej była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi, a także mianowana na wyższy stopień służbowy. W 2009 r. została zwolniona ze służby z uwagi na zły stan zdrowia.

Organ podał, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c, art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Zgodnie z informacją przekazaną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] września 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r., tj. przez okres 5 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 15 lat, 10 miesięcy i 13 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN za pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Komendant Główny Policji wskazał, że wnioskodawczyni w sposób rzetelny wywiązywała się z obowiązków służbowych, była wielokrotnie wyróżniana nagrodami pieniężnymi. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Poinformowano również, że w zgromadzonym w sprawie materiale brak jest dokumentów potwierdzających jej udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie życia i zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość pełnienia służby przed dniem 31 lipca 1990 r." musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. W świetle wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego pojęcia to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy (...), (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Odnośnie drugiej z przesłanek formalnych organ stwierdził, że "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego pojęcia to: akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny. obowiązkowy, oddany (...), (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Przy czym zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnośnie wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, w którym stwierdzono, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że całkowity okres służby wnioskodawczyni wynosi 15 lat, 10 miesięcy i 13 dni, zaś służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosi 5 miesięcy, co oznacza, że jest krótkotrwała. Spełniona została zatem przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wskazał również, że w opinii KGP wnioskodawczyni rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jakkolwiek brak jest dowodów na to, że służba wnioskodawczyni pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie można uznać, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Zwrot "szczególnie z narażeniem życia i zdrowia" jest bowiem jedynie dodatkowym czynnikiem, który wpływa na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Oceniając służbę wnioskodawczyni w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ wskazał, że była ona członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (Ankieta Osobowa, karta 0005, sygn. akt [...]).

ZSMP powstała w 1976 r. i zrzeszała ludzi w wieku od 15 do 35 lat. Narodziła się z połączenia Związku Młodzieży Socjalistycznej, Związku Socjalistycznej Młodzieży Wiejskiej i Socjalistycznego Związku Młodzieży Wojskowej. Głównym zadaniem była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży. ZSMP działał do 1990 r. pod ideowym kierownictwem PZPR. Głównymi celami i zadaniami Związku, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR.

Zdaniem organu, nie sposób przyjąć, że przynależność do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej nie była zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawczyni przystąpiła do ZSMP, to niewątpliwie identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Nadto, jej postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ stwierdził również, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni nadane były ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Zatem jej służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty dotyczące zaangażowania w realizowanie zadań i obowiązków podczas pełnienia służby w Policji, a także wskazanie na otrzymanie przez nią nagród i awansów, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie w kontekście braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Podsumowując organ stwierdził, że uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność’’ służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oraz brak kar dyscyplinarnych nie stanowią wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania przez organ przyznanego mu uprawnienia. Zarówno postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie pozwalają w ocenie organu na wyłączenie stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Pismem z dnia 25 marca 2021 r. T. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] marca 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyrażające się w dowolnym, opartym o kryteria pozaustawowe, nieudowodnionym i nieprawidłowym ustaleniu, iż mimo, że skarżąca służyła krótkotrwale w organach Służby Bezpieczeństwa oraz wykonywała rzetelnie obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w przypadku skarżącej nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej,

- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wyrażające się w uznaniu, że krótkotrwała służba w organach bezpieczeństwa państwa przed lipcem 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie obowiązków przez cały okres służby, także na rzecz Rzeczypospolitej Polskiej, nie wystarczają do uznania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek określony ww. przepisem.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono w szczególności, iż podnoszona przez organ okoliczność przynależności skarżącej do ZSMP nie była w żaden sposób związana z pełnioną przez nią służbą i nie stanowiła "zindywidualizowanego zaangażowania w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego". Sam fakt przynależności do organizacji młodzieżowej, która miała różnorodne cele statutowe, a także umożliwiała np. wyjazdy turystyczne, nie może stanowić o zaangażowaniu w działalność państwa totalitarnego. Skarżąca, będąc uczennicą i odbywając praktyki zawodowe w [...] w [...], wypełniła wprawdzie deklarację członkowską ZSMP, jednak nigdy nie była na żadnym zebraniu, nie pełniła żadnej funkcji, w żaden sposób nie uczestniczyła w życiu tej organizacji. Rzetelne i pełne rozpoznanie sprawy przez organ w tym zakresie wymagało sprawdzenia nie tylko samego faktu formalnej przynależności do takiej organizacji, ale także zindywidualizowanej aktywności skarżącej w jej strukturach, charakteru takiej działalności oraz istotnego jej wpływu na służbę skarżącej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wskazano również, iż organ nie uwzględnił okoliczności, że skarżąca będąc skierowaną do czynności [...], nie posiadała żadnego przeszkolenia do służby w SB, przy czym realnie w tym okresie od dnia [...] października 1989 r. do dnia [...] stycznia 1990 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, co zostało udokumentowane wpisem w "Książeczce zdrowia funkcjonariusza MO". Faktycznie skarżąca pracowała w sekretariacie SB przez okres dwóch miesięcy.

Podkreślono, iż prawidłowa wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nakazuje uznać za szczególnie uzasadniony przypadek służbę osób, która spełnia dwie pomocnicze przesłanki określone w ust. 1 pkt i 2 ww. przepisu, gdyż są one głównymi determinantami tego, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W realiach niniejszej sprawy organ uznał, że służba skarżącej była krótkotrwała, a zadania realizowane po dniu 12 września 1989 r. były wykonywane rzetelnie. Wobec powyższego winien był ustalić, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" oraz wydać decyzję wyłączającą stosowanie wobec skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra SWiA z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powołana wyżej ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Wskazać przy tym należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Minister SWiA przyjął, iż obie przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zostały spełnione. Skarżąca bowiem pełniła krótkotrwale służbę przed dniem 31 lipca 1990r., tj. przez 5 miesięcy (pkt 1), oraz rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (pkt 2).

Pomimo tego organ nie stwierdził podstaw do wyłączenia stosowania względem skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy, przy czym nie przedstawił na poparcie swego stanowiska żadnych, przekonujących argumentów.

W szczególności organ nie wykazał, stosownie do ww. poglądów orzecznictwa, że mimo spełnienia kryteriów z art. 8a ust. 1 i 2 ww. ustawy, skarżąca pełniąc służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. była zaangażowana w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, co przemawiałoby za brakiem podstaw do tego, aby wyłączać w stosunku do skarżącej unormowania ustawowe odbierające jej prawo niesłusznie nabyte.

Nie można bowiem w żaden sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że sam fakt członkostwa skarżącej w Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej stanowił "zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego". Nie można również przyjąć, że będąc członkiem ZSMP skarżąca "identyfikowała się" z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego, a jej aktywność zawodowa "nie ograniczała się do zwykłych standardowych działań podejmowanych w aparacie państwa totalitarnego". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w ogóle nie wynika z jakich względów organ powiązał członkostwo skarżącej w ZSMP z pełnieniem przez nią służby przed dniem 31 lipca 1990 r. i w oparciu o jakie dowody przyjął, że pełniąc służbę w tym okresie skarżąca realizowała "ustrojowo zdeterminowane zadania i funkcje właściwe państwu totalitarnemu". Skarżąca przez okres 5 miesięcy, a jak podnosił pełnomocnik skarżącej de facto przez 2 miesiące wobec przebywania na zwolnieniu lekarskim, wykonywała obowiązki [...], czego organ nie wziął w istocie pod uwagę, pomimo iż akcentował konieczność indywidualnego podejścia do każdej sprawy rozpatrywanej w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w ramach uznania administracyjnego.

Niezrozumiałe w tym kontekście jest również twierdzenie organu odnośnie postawy skarżącej, którą ocenił jako "związaną z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa". Twierdzenie to nie zostało poparte żadną argumentacją, która znajdowałaby odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ stwierdził, iż przeciwko uznaniu, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawia to, że służba skarżącej w Policji nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Pomijając, iż organ nie wyjaśnił choćby tego, do jakich funkcjonariuszy (wszystkich, czy np. funkcjonariuszy Zespołu [...] Sekcji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], w której skarżąca pełniała służbę), powyższe stwierdzenie odnosi, to dodatkowo w sposób nieuzasadniony przyjął, że otrzymanie przez skarżącą nagród i awansów nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Tymczasem nie sposób pominąć okoliczności, że skarżąca w latach 1997 - 2009 była funkcjonariuszem służby [...], zajmowała się m.in. zwalczeniem przestępstw związanych z obrotem [...], osiągała bardzo dobre rezultaty w pracy [...] (za co otrzymała nagrody pieniężne), była bardzo dobrze oceniana przez przełożonych. Ponadto, skarżąca kilkakrotnie doznała uszczerbku na zdrowiu na skutek wypadków w służbie (k. 41 - 37 akt admin.). Zaniechanie rozważenia tych okoliczności przez organ, zwłaszcza w kontekście argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, wskazuje na brak pełnej, rzetelnej oceny materiału dowodowego.

Warto w tym miejscu powołać stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że "Trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP" (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 532/20; publ. CBOSA).

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Dokona rzetelnej oceny okoliczności sprawy w świetle wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej oraz zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 7 i art. 8 k.p.a.), naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w stawce minimalnej, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.