Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2315/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 1a pkt 12b, 119 par. 1, 127, 122 par. 2, 125 par. 1 i 2, art. 121 par. 2, art. 132
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz 161
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Anna Żak (spr.) Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 352/10 w sprawie ze skargi P. N. na postanowienie Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2315/10

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010r., sygn.akt II SA/OL 352/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił skargę P. N. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu (dalej PINB w Piszu ) decyzją z dnia [...] października 2005r. nakazał P. N. rozbiórkę domku letniskowego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej w obrębie miejscowości Z., gm. Pisz. Obowiązek ten stał się wymagalny w dniu 2 listopada 2005r. W dniu 3 kwietnia 2006r. zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, nałożonego wskazaną decyzją, jednak P. N. w podanym terminie 7 dni nie dokonał rozbiórki przedmiotowego obiektu. W związku z tym organ wszczął egzekucję administracyjną.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009r. PINB w Piszu nałożył na P. N. grzywnę w wysokości 10 000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] wystawionym w dniu [...] maja 2006r. W uzasadnieniu wskazano, iż sprawa została ponownie rozpatrzona z uwagi na fakt, iż Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008r. stwierdził nieważność poprzedniego postanowienia PINB w Piszu nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Podniesiono, iż w dniu 7 września 2009r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której ustalono, że na wskazanej działce nadal istnieje domek letniskowy. Tym samym zobowiązany wciąż nie wykonał obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ podał, iż celem postępowania egzekucyjnego nie jest wyrządzenie dolegliwości zobowiązanemu, ale zgodnie z zasadą celowości, bezpośrednie zapewnienie wykonania obowiązku administracyjnego. Zgodnie z art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej powoływana jako u.p.e.a., organ egzekucyjny obowiązany jest stosować środki egzekucyjne, które będą najmniej uciążliwe dla zobowiązanych. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego z uwagi na zakres robót wykonawczych przy rozbiórce przedmiotowego obiektu spowodowałby znacznie większe obciążenie finansowe zobowiązanego. W ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najłagodniejszym, który ma charakter przymuszający, a nie zaspokajający. Zgodnie z art.121 § 2 u.p.e.a., nałożona grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000zł. W niniejszej sprawie mając na uwadze zapewnienie efektywności egzekucji i spowodowanie najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego ustalono grzywnę w najwyższej możliwej wysokości, tj. 10 000 złotych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie, P. N. podniósł m.in., że nie została wskazana podstawa prawna, z której wynikałaby wysokość grzywny. Tym samym postanowienie to nie spełnia warunków określonych w art. 107 kpa. Wydanie ponownego postanowienia o nałożeniu grzywny, przed zwrotem środków w kwocie ok. 4 000 złotych uzyskanych przez organ I instancji w postępowaniu egzekucyjnym wynikającym z postanowienia z dnia 3 września 2009r. uznanego przez organ II instancji za nieważne jest niedopuszczalne, gdyż zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa. Nadto organ nie podaje żadnego dowodu, z którego wynikałoby większe obciążenie finansowe dla zobowiązanego w przypadku orzeczenia wykonania zastępczego, jak również brak uzasadnienia odnośnie ustalenia grzywny w najwyższym możliwym wymiarze. Przepis art. 121 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 000 złotych, nie podając dolnej granicy, a zatem ustalenie jej w najwyższym wymiarze wymaga uzasadnienia. Żalący się podniósł, iż w sytuacji, kiedy na terenie sąsiednich działek od lat stoją, jak również są wznoszone nowe obiekty budowlane, w większości przez inwestorów pochodzących z bliskiej okolicy, będące w analogicznej sytuacji prawnej jak obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania i wobec nich organy nadzoru nie podejmują postępowań, wszczynanie postępowania i ustalanie grzywny w najwyższym możliwym wymiarze nosi znamiona dyskryminacji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. Warmińsko–Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że stwierdzenie nieważności poprzedniego postanowienia o nałożeniu grzywny nie zabrania organowi prowadzenia dalej postępowania. Nie ma przy tym znaczenia, że żalący się nie odzyskał jeszcze pieniędzy wyegzekwowanych przez organy skarbowe, gdyż zostały one uzyskane w innym postępowaniu i przez inny organ. Jednocześnie organ odwoławczy zgodził się, iż w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia nie podano przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na istnienie i zasadność wydania postanowienia, tym bardziej, że organ przywołał wskazany przepis w uzasadnieniu postanowienia. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie należy traktować jako środek przymusu nałożony zgodnie z art. 121 § 4cu.p.e.a. Podkreślono przy tym, że wysokość nałożonej grzywny wynika z konieczności zapewnienia efektywności egzekucji oraz jej funkcji dyscyplinującej. W sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki obiektu nałożony na odwołującego stał się wymagalny w dniu 2 listopada 2005r., a więc prawie 5 lat temu, zdziwienie budzi stanowisko zobowiązanego w kwestii wysokości nałożonej grzywny. Miał on wystarczająco dużo czasu, by nałożony na niego obowiązek wykonać. Zadaniem organu jest zaś sprawnie i szybko przeprowadzić egzekucję tego obowiązku. Po tak długim okresie czasu, tylko grzywna w najwyższej wysokości będzie odpowiednio dyscyplinująca dla zobowiązanego i zapewni sprawne zakończenie prowadzonego postępowania. Jednocześnie zaznaczono, iż wykonanie zastępcze, które jest realizowane przez fachową firmę, wyłanianą w drodze zapytania o cenę wystosowanego przez organ, jest zdecydowanie droższe, bowiem na koszty wykonania zastępczego składają się nie tylko koszty samej rozbiórki obiektu, ale też zabezpieczenia terenu prac, segregacji gruzu i uporządkowania terenu po rozbiórce, a także wynagrodzenie pracowników, koszty pracy sprzętu oraz zysk firmy wyłonionej do wykonania. Zatem jest to dużo bardziej dolegliwy środek egzekucyjny niż nałożona grzywna w celu przymuszenia. W niniejszej sprawie nie ma również znaczenia argument, iż na działkach sąsiednich od lat stoją obiekty wybudowane nielegalnie. Trudno uznać też zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, gdy to żalący się od lat nie wykonuje obowiązku nałożonego na niego ostateczną decyzją administracyjną.

Na powyższe postanowienie P. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podtrzymując zarzuty przedstawione w uzasadnieniu złożonego zażalenia. Podniósł także, że organ odwoławczy w swoim postanowieniu z dnia [...] lutego 2010r. uznał zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji za zasadny, a mimo to utrzymał wadliwe postanowienie w mocy w całości. Skarżący wskazał, że jeśli o wysokości grzywny rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny, to organ ten powinien określić jej wysokość, uwzględniając górną granicę wysokości grzywny oraz kierować się potrzebą zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Ponadto skarżący podkreślił, iż organy nie mogą czynić zarzutu ze znacznego upływu czasu od rozpoczęcia postępowania, ponieważ organ pierwszej instancji, nakładając na skarżącego dwukrotnie (16 maja 2007r. i 21 stycznia 2008r.) grzywnę w wysokości ponad 50 000 zł. działał z rażącym naruszeniem prawa, co stwierdził organ odwoławczy dopiero po otrzymaniu ekspertyzy wykonanej przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa. Nie można czynić teraz zarzutu, że skarżący korzystał z przysługujących mu środków odwoławczych i znacznym upływem czasu uzasadniać zastosowanie grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżący poddał w wątpliwość wyjaśnienie organu odwoławczego, iż koszt wykonania zastępczego w gminie o jednej z najwyższych stóp bezrobocia w województwie warmińsko—mazurskim miałby być tak wysoki, jak to sugeruje organ. Ponadto zarzucił, iż organ odwoławczy zbagatelizował zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Tymczasem organ ma wiedzę na temat innych działek z wybudowanymi na nich obiektami o analogicznym statusie prawnym, jednakże nie wszczyna wobec właścicieli tych działek postępowań, bądź wszczyna i zawiesza lub umarza. Takie wybiórcze traktowanie obywateli jest niezgodne z Konstytucją RP. W ocenie skarżącego zarzut dyskryminowania skarżącego poparty jest wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący wskazał również, iż bezsprzecznie większym zagrożeniem przyrodniczym będzie wykonanie zastępcze lub dobrowolna rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego, konieczność użycia sprzętu budowlanego lub znacznej ilości robotników budowlanych do demontażu konstrukcji obiektu, załadunku i wywiezienia elementów niż pozostawienie obiektu w obecnym stanie. Ponadto w przypadku dokonania rozbiórki skarżący będzie miał pełne prawo wystąpić o warunki zabudowy dla takiego samego obiektu, w tym samym miejscu, używając tego samego materiału pochodzącego z rozbiórki.

W odpowiedzi na skargę Warmińsko–Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, bowiem dla prowadzonego postępowania nie ma znaczenia czy organ prowadzi jeszcze inne postępowania w stosunku do samowolnie wybudowanych obiektów w miejscowości Z.. To, że skarżący nie wie o takich postępowaniach, nie oznacza, że nie są one prowadzone, zatem zarzut dyskryminacji nie jest poparty żadnymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 121 § 4 u.pe.a.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W myśl zaś art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Powołując treść art.125 tej ustawy podkreślił, że grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, ponieważ stosownie do treści tego artykułu w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ na wniosek zobowiązanego. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a, w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006r. (sygn. akt II OSK 463/2005) stwierdzając, że w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. Z kolei w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II OSK 767/08) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 u.p.e.a , może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Sąd uznał, że analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału prowadzi do wniosku, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Sąd wskazał, że skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki, nałożonego na niego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005r. w związku z tym wystawiono tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2006r., którego odpis został uznany za skutecznie doręczony. Skoro zaś istnieje tytuł wykonawczy, to skarżący ma obowiązek wykonania nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia Sąd uznał za uzasadnione. Zauważył przy tym, że wbrew twierdzeniu skarżącego organ egzekucyjny uzasadnił wymiar grzywny w najwyższej wysokości, powołując się na konieczność zapewnienia efektywności egzekucji i jej funkcję dyscyplinującą. Sąd wskazał, że trafnie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięto pod uwagę, iż postępowanie egzekucyjne trwa od długiego czasu, przy czym niesłuszne jest twierdzenie skarżącego, że dzieje się to z winy organu egzekucyjnego, ponieważ obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu ciąży na skarżącym od dnia 3 listopada 2005r. czyli od dnia, w którym decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna.

W tej sytuacji trudno uznać, aby tak długi okres nie był wystarczający do przeprowadzenia odpowiednich czynności i usunięcia z przedmiotowej działki wskazanego obiektu. W związku z tym, to skarżący uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku i to z tego powodu - a nie z winy organu - toczy się od tak długiego czasu postępowanie egzekucyjne. Gdyby skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek, w ogóle nie byłoby potrzeby wszczynania postępowania egzekucyjnego. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, co do uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego, podkreślając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż jest to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Słusznie przy tym wskazał organ, iż przepisy ustawy nie nakazują organowi ustalania kosztów ewentualnego wykonania zastępczego.

Sąd stwierdził, że argumenty przedstawione przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania wskazują jednoznacznie, że w niniejszej sprawie koszt przymusowego rozebrania spornego obiektu będzie zdecydowanie wyższy niż nałożona przez organ grzywna. O ile jednak skarżący uważa, iż koszt wykonania rozbiórki będzie niższy od nałożonej grzywny, nie ma żadnych przeszkód, aby dokonał tej rozbiórki we własnym zakresie. Postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Podkreślono, że w myśl art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zatem fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271).

Sąd uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione. Fakt, że stwierdzono nieważność poprzedniego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu z dnia 21 stycznia 2008r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Skoro wyeliminowano z obrotu prawnego wskazane postanowienie, to organ był uprawniony do wydania kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Okoliczność, że organ egzekucyjny nie wskazał w podstawie prawnej postanowienia art. 121 § 2 u.p.e.a. stanowi wprawdzie uchybienie, lecz nie na tyle istotne, aby uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie ma bowiem wątpliwości, że taka podstawa prawna istnieje, a organ powołał ją w uzasadnieniu postanowienia. Bez znaczenia są także podnoszone przez skarżącego argumenty odnośnie naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Sąd administracyjny jest uprawniony wyłącznie do badania legalności zaskarżonych orzeczeń organu i nie może dokonywać oceny działania organów w innych sprawach. Przy czym skarżącemu wyjaśniono, że powołane przez niego wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dotyczyły postanowienia z dnia 21 stycznia 2008r,. które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a w związku z tym orzeczenia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. N. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi :

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez błędne stwierdzenie, ze organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego,

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a w zw. z art 107 §1 kpa. i art.121 § 2 u.p.e.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegające na uznaniu, że brak wskazania przez organ administracyjny podstawy prawnej, z której wynika wysokość grzywny jest uchybieniem nie mającym znaczenia dla istoty sprawy.

Uzasadniając pierwszy zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że jedynym środkiem bezpośrednio prowadzącym do wykonania nakazu rozbiórki jest wykonanie zastępcze, a nie grzywna w celu przymuszenia. Przyjęcie, że wykonanie zastępcze jest mniejszą dolegliwością dla zobowiązanego nie zawsze jest uzasadnione w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd nie wziął pod uwagę, że rozbiórka budynku zorganizowana czy to przez skarżącego, czy przez organ egzekucyjny podlega takim samym rygorom prawa budowlanego w sensie prowadzenia prac budowlanych. Tym samym koszty jakie będzie musiał ponieść zobowiązany będą zbliżone do kosztów wykonania zastępczego przez firmę budowlaną. Organ oceniając dolegliwość finansową planowanego środka egzekucyjnego powinien ją porównać z dolegliwością alternatywnego środka egzekucji. Nie można tego uczynić inaczej niż porównując z kosztorysem, choćby przybliżonym np. dla obiektu o porównywalnej wielkości i konstrukcji jaki był rozbierany na terenie działania właściwego organu. Odnośnie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikałaby wysokość grzywny, a organ odwoławczy, choć jest uprawniony do usunięcia wad decyzji wydanej w pierwszej instancji tej wady nie usunął. Z tych względów błędne jest stanowisko Sądu, że uchybienie to jest nieistotne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny może dokonać kontroli zaskarżonego wyroku tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw

Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez błędne stwierdzenie, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że przyjęcie, iż wykonanie zastępcze jest mniejszą dolegliwością dla zobowiązanego nie zawsze jest uzasadnione w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że rozbiórka budynku zorganizowana czy to przez skarżącego, czy przez organ egzekucyjny podlega takim samym rygorom prawa budowlanego w sensie prowadzenia prac budowlanych. Tym samym koszty jakie będzie musiał ponieść zobowiązany będą zbliżone do kosztów wykonania zastępczego przez firmę budowlaną. Zdaniem skarżącego wymierzając grzywnę w celu przymuszenia należało przeanalizować koszty wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, co pozwalałoby ustalić czy wykonanie zastępcze nie jest rzeczywiście mniej uciążliwym rozwiązaniem dla skarżącego.

Odnosząc się do tego zarzutu nie sposób pominąć tego, że nakaz rozbiórki przedmiotowego domu letniskowego został orzeczony ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005r. Od tej chwili skarżący musiał mieć świadomość, że w obrocie prawnym jest decyzja, którą powinien wykonać, a także świadomość tego, że dobrowolne wykonanie nałożonego na niego obowiązku pozwoli mu uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Zobowiązany jednak od lat unika wykonania tego obowiązku, czego konsekwencją jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego ze wszystkimi jego dolegliwościami.

Należy przy tym wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym).

Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach u.p.e.a., stosowania tych środków. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt.12 b u.p.e.a. tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego i obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie w niniejszej sprawie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki, wzniesionego bez pozwolenia na budowę, domu letniskowego.

Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 u.p.e.a , który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Generalną podstawę możliwości nałożenia kary grzywny stanowi § 1, ponieważ w niniejszej sprawie chodziło o spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności - rozbiórki domu letniskowego, § 2 jest natomiast przepisem szczególnym i zgodnie z poglądami doktryny potwierdza on, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia może być stosowany przy egzekwowaniu obowiązków wynikających z Prawa budowlanego (por. R. Hauser/Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz. 2 wydanie, Warszawa 2004, s. 520). Natomiast wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt ( art. 127 u.p.e.a. ).

Z przepisów tych nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2011r. sygn. akt II OSK 1387/10

(dostępnym na stronie http:orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie można przy rozważaniu tej kwestii pominąć treści art. 122 § 2 u.p.e.a , który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2, w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze ( skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego.

Takiej sytuacji nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Należy także zauważyć, że zastosowana w przedmiotowej sprawie grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego. Przede wszystkim jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, dla oceny grzywny w celu przymuszenia jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 tej ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a). W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiły uznaniu organu egzekucyjnemu umorzenia grzywny. Wydaje się też, że skarżący tkwi w nieuzasadnionym przekonaniu, że wykonanie zastępcze pozwoli na wykonanie obowiązku rozbiórki przy mniejszych kosztach rozbiórki niż nałożona grzywna w celu przymuszenia. Tymczasem wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem.

Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zastosowania grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, uwzględniając rodzaj obowiązku, przewlekłość uchylania się przez zobowiązanego od jego wykonania, konieczność zastosowania efektywnego środka egzekucyjnego. Zasadnie wywodził, że od skarżącego zależy, czy wykona obowiązek przed uiszczeniem grzywny, co prowadzić będzie do jej umorzenia, a sam fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. W konsekwencji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny - wierzyciel zasadnie nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia wobec uchylania się od podjęcia działań zmierzających do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu mającego charakter procesowy tj naruszenia art.107 § 1 k.p.a. w związku z art.121 § 2 u.p.e.a poprzez niewskazanie podstawy prawnej, z której wynika wysokość grzywny w celu przymuszenia, stwierdzić należy, że zarzut ten jest chybiony. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy wyjaśniając wysokość wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, trafnie powołały się na treść art.121 § 2 u.p.e.a., w tej sytuacji brak wskazania tego przepisu w sentencji rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.