Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 324/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 32
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn – spr. Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skarg K. Ś. oraz A sp. z o.o. sp. k. z/s w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o funkcji 3MW i 4MW; II. dalej idące skargi oddala; III. zasądza od Gminy T. na rzecz skarżącego K. Ś. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Gminy T. na rzecz A sp. z o.o. sp. k. z/s w T. kwotę 398 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] (Nr [...]) Rada Miejska w T. (dalej jako "rada miejska") uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. 4867) – dalej jako "mpzp".

Skargę na tę uchwałę, po uprzednim wezwaniu rady miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wniósł K. Ś. (dalej jako "skarżący"), zarzucając istotne naruszenia prawa, to jest:

a) art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy, z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, ze zm.) – dalej jako "upzp", poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

b) art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 upzp, poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy oraz zmiany przeznaczenia (na intensywną zabudowę wielorodzinną) dla terenów, dla których znacznie wcześniej zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę budynków jednorodzinnych (które są w trakcie budowy i na ukończeniu), co powoduje iż podniesienie tych wskaźników i zmiana przeznaczenia dla tych terenów jest całkowicie bezcelowa.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności mpzp w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że nieruchomość będąca jego własnością, oznaczona jako działka nr [...] AM- [...], obręb T., położona jest na terenie objętym mpzp, który to narusza interes prawny skarżącego (poprzez wprowadzone regulacje w zakresie terenów o symbolu 4MW). Tym samym posiada on legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

Zdaniem skarżącego kwestionowany mpzp obok naruszenia prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, ponieważ narusza jego uprawnienia w zakresie możliwości przyszłej zabudowy i rozbudowy należących do niego nieruchomości. Skarżący na swojej nieruchomości realizuje budowę domu jednorodzinnego, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wspomniana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o wcześniejszy plan miejscowy obowiązujący dla tego terenu, przyjęty uchwałą z dnia [...] (Nr [...]) w sprawie planu miejscowego w rejonie [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. 5066), który przewidywał możliwość realizacji na nieruchomości skarżącego funkcję zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej (funkcja "1MW,MN"). Kwestionowany mpzp ogranicza funkcję nieruchomości wyłącznie do zabudowy wielorodzinnej oraz określa warunki i wskaźniki nowej zabudowy naruszające prawa nabyte skarżącego i zasady zabudowy terenów, których jest właścicielem. Nie sposób zaakceptować, że wokół działki nr [...] powstaną ogromne budynki mieszkaniowe wielorodzinne z parkingami podziemnymi, które spowodują przesłanianie i zacienianie budynku jednorodzinnego, mogą powodować zalewanie działki wodami opadowymi. Nie może być tak, że organy publiczne nie respektują wydanych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko działając w ramach tzw. władztwa planistycznego dokonują zmian, które nie tylko naruszają przepisy określające odległości pomiędzy budynkami w zakresie zacieniania i przesłaniania, ale naruszają prawa właścicieli nieruchomości w sposobie swobodnego zagospodarowania i korzystania z działki, dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Organy nie wzięły pod uwagę, jak zwiększy się ruch na okolicznych drogach, które nie są przygotowane do obsługi takiej liczby mieszkańców.

Skarżący podniósł, że istotna zmiana pomiędzy planem z [...] a kwestionowanym mpzp pozostaje w sprzeczności z kluczową zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego odnoszącą się do konieczności ważenia interesu publicznego i prywatnego, w tym poszanowania prawa własności, ale przede wszystkim dążenia do ochrony istniejącego stanu przeznaczenia terenu. Rada miejska powinna uwzględnić wysokość zabudowy jaka dotychczas powstała w oparciu o dotychczas obowiązujący plan miejscowy.

Skargę, po uprzednim wezwaniu rady miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, wniosła także A sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w T. (dalej jako "skarżąca spółka"), zarzucając skarżonej uchwale istotne naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 upzp, poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania polegające na uchwaleniu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. pozwalającej na zmianę mpzp - tego samego dnia, co uchwalenie zmiany zaskarżonego planu;

2) art. 17 pkt 13 upzp, poprzez brak ponowienia uzgodnień oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na skutek uwzględnienia części uwag wniesionych do (wyłożonego do publicznego wglądu) projektu przedmiotowego planu miejscowego;

3) art. 2, art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 upzp, poprzez zróżnicowanie parametrów i wskaźników zabudowy dla terenów o symbolu 1MW, 2MW a terenami o symbolu 3MW i 4MW, sąsiadujących bezpośrednio ze sobą, co nie było podyktowane istniejącymi uwarunkowaniami tych terenów, a tym samym naruszone zostały zasady ładu przestrzennego i zasada proporcjonalność;

4) art. 28 ust. 1 zw. z art. 6 ust. 2 upzp, poprzez uchwalenie zmiany wskaźników zabudowy dla terenów, dla których zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, czyniąc fikcję z podniesienia wskaźników zabudowy dla tego obszaru;

5) art. 28 ust. 1 upzp w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), poprzez ustalenie w § 9 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 1 lit. d mpzp - możliwości lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach, co narusza regulacje Prawa budowlanego, jako że zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2a Prawa Budowalnego), a nie budynkom mieszkalnym wielorodzinnym;

6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 upzp oraz w zw. z art. 46 ustawy z dnia 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), poprzez uchwalenie mpzp na podstawie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie [...], która została oparta o materiały źródłowe odnoszące się do uwarunkowań istniejących w województwie wielkopolskim;

7) art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez określenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z naruszeniem wartości i zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz naruszających zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności mpzp w części dotyczącej terenów 1MW, 2MW, 3MW i 4MW oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca spółka uzasadniła swój interes prawny przysługującym jej prawem własności i współwłasności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] AM- [...], obręb T., położonych na terenie objętym kwestionowanym mpzp (tereny o symbolu 1MW i 2MW). W ocenie skarżącej spółki wprowadzone w mpzp regulacje w zakresie terenów o symbolu 1MW, 2 MW, 3MW, 4MW naruszają jej interes prawny. Mpzp negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącej, ponieważ narusza jej uprawnienia (jako właściciela i inwestora) w zakresie możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości. Skarżąca na wskazanych nieruchomościach realizuje przedsięwzięcia deweloperskie, polegające na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, na podstawie ostatecznych pozwoleń budowlanych wydanych w oparciu o poprzedni plan miejscowy.

W skardze zarzucono przede wszystkim istotne naruszenie procedury sporządzania planu, poprzez uchwalenie na jednej sesji zmiany obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. oraz kwestionowanego mpzp. Takie postępowanie narusza art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 upzp w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności mpzp, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które powołała skarżąca (m.in. wyroki NSA: z 25 XI 2011 r., II OSK 1974/11; z 22 XII 2011 r., II OSK 2102/11; z 27 VI 2013 r., II OSK 221/13; z 17 XI 2016 r., II OSK 303/15).

Skarżąca spółka podniosła również, że dla terenów o symbolu 3MW i 4MW w większości dotychczas niezbudowanych, mpzp ustalił parametry nowej zabudowy, które naruszają ład przestrzenny. Wprowadzone parametry zabudowy spowodują powstanie zabudowy o bardzo zróżnicowanej formie oraz naruszają uprawnienia skarżącej oraz nabywców lokali w budynkach zrealizowanych na działkach nr 55 i 56, usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie z terenami o symbolu 3MW i 4MW. Naruszają także zasady planowania przestrzennego wyrażone w art. 1 ust. 2 upzp. Powyższe świadczy o nierównym potraktowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie, które to rozróżnienie nie jest uzasadnione ani wymogami celu publicznego, ani naturalnymi warunkami (uwarunkowaniami) tego terenu. Zaznaczyć także należy, że wprowadzone uchwałą wskaźniki i parametry zabudowy mogą skutkować odstąpieniem przez nabywców lokali od zawartych tzw. umów deweloperskich, co będzie rodzić nie tylko straty finansowe, ale również skutki prawne. Z niejasnych względów mpzp różnicuje parametry i wskaźniki zabudowy pomiędzy terenami o symbolu 1MW, 2MW a terenami 3MW i 4MW. Intensywność zabudowy (maksymalna) dla terenów o symbolu 3MW i 4MW została ustalona na poziomie 3,0, zaś terenów o symbolu 1MW i 2MW - 2,5. Również wysokość dla terenów o symbolu 3MW i 4MW została zwiększona o 3 m względem terenów o symbolu 1MW i 2MW. Skarżąca spółka podkreśliła, że tereny te graniczą ze sobą, mają jedno przeznaczenie, zaś mpzp dokonuje "sztucznego" ich rozróżnienia poprzez ustalenie różnych maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy i wysokości budynków, co narusza wymagania ładu przestrzennego i walory architektoniczne i krajobrazowe. Nie ulega wątpliwości, że tereny o jednym przeznaczeniu powinny tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tymczasem wprowadzone w mpzp nienaturalnie zróżnicowane parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów implikują powstawanie obiektów o przypadkowej i bardzo zróżnicowanej formie oraz wprowadzają chaos w zabudowie, co będzie mieć negatywny wpływ na ład przestrzenny dla tego terenu.

Skarżąca spółka zaznaczyła, że mpzp wprowadził niewspółmiernie dużą zmianę parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów dla tych samych terenów o funkcji wielomieszkaniowej w stosunku do parametrów określonych w poprzednim planie z 2014 r.:

1. Wysokość

a) wysokość maksymalna budynków w planie z 2014 r. -12 m

b) wysokość maksymalna budynków w mpzp - 18 m, zwiększenie parametru o 50%

2. Maksymalna intensywność zabudowy

a) maksymalna intensywność zabudowy w planie z 2014 r. - 0,7

b) maksymalna intensywność zabudowy w mpzp - 3,0, zwiększenie parametru o 330 %.

Powyższe dotyczy również definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy wprowadzonej w mpzp w kontekście definicji zawartej w planie z 2014 r. Oczywistym jest więc to, że działania organów rodzą negatywne skutki dla obecnych oraz przyszłych właścicieli nieruchomości obejmującej sąsiadujące ze sobą tereny, oznaczone symbolem 1 MW i 2MW.

Skarżąca spółka zarzuciła też, że ustalona w § 9 pkt 1 lit. d i § 10 pkt 1 lit. d mpzp - możliwość lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach narusza regulacje Prawa budowlanego. Zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego), a nie budynkom mieszkalnym wielorodzinnym.

Skarżąca spółka podniosła również, że mpzp sporządzony został na podstawie nieaktualnej analizy aktualności zapisów studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu do przedmiotowego mpzp rada miejska wskazała, że na terenie miasta T. obecnie nie ma sporządzonej aktualnej analizy aktualności zapisów studium oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze względu na stosunkowo krótki okres obowiązywania obecnego studium.

W skardze zarzucono ponadto naruszenie art. 17 pkt 13 upzp, bowiem w wyniku drugiego wyłożenia projektu mpzp, nie uwzględniono wniesionych uwag, a pomimo to wprowadzono zmiany w tekście mpzp w stosunku do projektu tekstu planu przedłożonego przy wyłożeniu do publicznego wglądu. Chodzi o zapis § 10 pkt 1 lit. b dotyczący przeznaczenia dopuszczalnego (w projekcie z wyłożenia przeznaczenie dopuszczalne dla terenu o symbolu 4MW obejmowało m.in. budynki gospodarcze, garażowe i gospodarczo - garażowe, z kolei w uchwalonym mpzp brak jest takiego przeznaczenia). Zmiany wprowadzono także w § 9 pkt 1 lit. h mpzp - w zakresie wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki dla terenu o symbolu 3MW (w projekcie planu z drugiego wyłożenia ustalono, że dla trenów oznaczonych symbolami 3MW wysokość zabudowy nie może być wyższa niż 18 m, wysokość obiektów budowanych innych niż budynki - nie wyższa niż 15,0 m; zaś w uchwalonym dokumencie w tym samym punkcie § 9 pkt 1 lit. h dla terenu 3MW wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki została zwiększona do 18,0 m). Skarżąca spółka zaznaczyła, że przeznaczenie terenu stanowi podstawowy element planu miejscowego. Zmiana w tym zakresie wymagała przynajmniej powtórzenia wyłożenia do publicznego wglądu, celem zapoznania się przez społeczeństwo z wprowadzoną zmianą w zakresie przeznaczenia terenu.

W skardze spółka podniosła też, że pierwsze obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu mpzp informowało o możliwości składania uwag na piśmie w nieprzekraczalnym terminie do dnia 2 VI 2015 r. (zamiast do 2 VI 2016 r.) co mogło mieć wpływ na ilość złożonych uwag, a tym samym na końcową treść uchwały. Działania organów gminy spowodowały, że zostało ograniczone prawo do udziału społeczeństwa w procedurze tworzenia planu miejscowego.

Mpzp został uchwalony na podstawie Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w rejonie [...], która została oparta o materiały źródłowe odnoszące się do uwarunkowań istniejących w województwie wielkopolskim: Małej retencji wodnej w Wielkopolsce i jej uwarunkowania; Ocenę wstępną jakości powietrza w Wielkopolsce; Rozwój rolnictwa i jego wpływ na gospodarkę przestrzenną Wielkopolski; Raport o stanie środowiska w Wielkopolsce. Nie sposób zatem uznać, że opracowanie to zostało sporządzone prawidłowo, skoro uwzględnia uwarunkowania dotyczące zupełnie innego regionu (województwa).

Rada miejska w odpowiedziach na skargi obu skarżących wniosła o oddalenie obu skarg stwierdzając, że w toku prac planistycznych i w samej treści mpzp nie doszło do naruszenia przepisów prawa i przekroczenia władztwa planistycznego. Zmiana studium nastąpiła wprawdzie na tej samej sesji rady co i zmiana planu, to jednak studium weszło do obrotu prawnego w dniu podjęcia uchwały, a zatem wcześniej niż skarżony mpzp. Rada miejska wyjaśniła również, że zarówno skarżący jak i skarżąca spółka mają możliwość niezakłóconego kontynuowania swoich inwestycji i korzystania z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym celem. Wskazała, że decyzja o zmianie dotychczas obowiązującego planu jest konsekwencją uwzględnienia tendencji inwestycyjnych na przedmiotowym obszarze, gdzie jednoznacznie dominuje zabudowa wielorodzinna. Różnice w parametrach zabudowy pomiędzy terenami 1MW i 2MW a terenami 3MW i 4MW wynikają z przyjętej koncepcji zabudowy schodkowej, która z założenia miała maleć w kierunku terenów zabudowy jednorodzinnej.

Postanowieniem z dnia 22 IX 2017 r. Sąd w oparciu o art. 111 § 1 ppsa połączył sprawy z obu skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Wr 319/17.

Wyrokiem z 22 IX 2017 r. (II SA/Wr 319/17) Sąd stwierdził nieważność mpzp w całości. Sąd uwzględnił zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 5 upzp. Sąd uznał, że istotnym zatem naruszeniem procedury sporządzania planu miejscowego jest naruszenie układu czasowego, a tym samym kolejności podejmowania aktów przesądzających o ładzie przestrzennym gminy, przez jednoczesne podjęcie uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego.

Wyrokiem z 4 IV 2019 r. (II OSK 1981/18) Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej rady miejskiej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Sąd drugiej instancji stwierdził, że okoliczność równoległego prowadzenia prac planistycznych nad nowym studium i miejscowym planem nie może być uznana za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia zachowania trybu uchwalania miejscowego planu istotne jest, by studium zostało uchwalone przed uchwaleniem miejscowego planu. Tylko wówczas możliwe jest bowiem dokonanie oceny zgodności miejscowego planu ze studium. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony. Studium uchwalone zostało przed uchwaleniem miejscowego planu, a w konsekwencji możliwe było dokonanie oceny zgodności planu ze studium. Skutkiem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały byłaby konieczność powtórzenia procedury uchwalenia miejscowego planu, przy czym nie byłoby żadnych przeszkód, by gmina uchwaliła plan o identycznej treści. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ Sąd I instancji nie dokonał oceny zarzutów podniesionych w skargach koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na rozprawie w dniu 10 IX 2019 r. Sąd uwzględnił wniosek dowodowy skarżącej spółki na okoliczność treści projektu mpzp, z drugiego wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od 16 VIII 2016 r. do 6 IX 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 101 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.) – dalej "usg" - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przepis powyższy przyznaje legitymację procesową do skarżenia uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej każdemu, kogo prawa zostały naruszone. Chodzi tu zatem o powiązanie pomiędzy sferą praw jednostki a oddziaływującą na nią sferą regulacji prawnych wynikających z uchwały lub zarządzenia. Jeśli w wyniku regulacji zawartej w uchwale lub zarządzeniu dotychczasowa sfera praw jednostki dozna ograniczeń, to należy stwierdzić naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 usg, a więc uznać legitymację skarżącego do podjęcia środków ochrony swoich praw.

Zarówno skarżący jak i skarżąca spółka są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym mpzp (skarżący: działka nr [...] na terenie o funkcji 4MW; skarżąca spółka: działki nr [...] i [...] na terenie o funkcji 1MW i 2MW).

W jednym i drugim przypadku kwestionowany mpzp wprowadza zmiany paramentów dopuszczalnej zabudowy w stosunku do obowiązującego poprzednio planu miejscowego. Zmiany te postrzegane są przez skarżącego jak i przez skarżącą spółkę jako niekorzystne. Dodatkowo w przypadku skarżącego mpzp ogranicza dopuszczalną funkcję terenu z dotychczasowej jednorodzinnej i wielorodzinnej na wyłącznie wielorodzinną. Tym samym uznać należało, że postanowienia kwestionowanego mpzp naruszają interes prawny skarżącego oraz skarżącej spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, przez co są oni uprawnieni do skarżenia uchwały.

Skargi zasługują na częściowe uwzględnienie.

Stosownie do art. 28 ust. 1 upzp podstawą stwierdzenia nieważności planu miejscowego może być wyłącznie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów

Kontrola sądowa zakwestionowanego mpzp wykazała, że w toku czynności opracowywania projektu mpzp naruszono w sposób istotny art. 17 pkt 13 upzp.

Z powołanego przepisu wynika, że organ wykonawczy po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i upływie okresu do wniesienia uwag, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia.

Jak trafnie podniosła skarżąca spółka treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 16 VIII 2016 r. do 6 IX 2016 r. (było to drugie wyłożenie) różni się od wersji uchwalonej przez radę miejską na sesji 30 IX 2016 r., mimo że po drugim wyłożeniu organy gminy nie uwzględniły już żadnych uwag, ani też nie ponowiono w niezbędnym zakresie procedury planistycznej.

Konkretnie chodzi tu o treść przepisów § 9 pkt 1 lit.h tiret drugie oraz § 10 pkt 1 lit.b mpzp.

Przepis § 9 pkt 1 lit.h tiret drugie mpzp stanowi, że na terenie 3MW: "*wysokość budynków: nie wyżej niż 18,0 m,

*wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki: nie wyżej niż 18,0 m". Natomiast według projektu wyłożonego do publicznego wglądu maksymalna wysokość obiektów budowlanych innych niż budynki wynosiła 15 m.

Paragraf 10 pkt 1 lit.b mpzp stanowi zaś, że na terenie o funkcji 4MW: "przeznaczenie dopuszczalne:

– usługi nieuciążliwe w parterze budynków mieszkalnych wielorodzinnych, o powierzchni użytkowej pojedynczego lokalu nie większej niż 200 m2 bez możliwości łączenia dwóch lokali,

– infrastruktura techniczna,

– parkingi naziemne i podziemne".

Według zaś projektu wyłożonego do publicznego wglądu powołana regulacja dopuszczała dodatkowo realizację budynków gospodarczych, garażowych i gospodarczo-garażowych (jako tiret czwarte).

Treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od 16 VIII 2016 r. do 6 IX 2016 r. skarżąca spółka wykazała wnioskiem dowodowym uwzględnionym przez Sąd na rozprawie. Przedłożony przez skarżącą projekt planu wyłożonego wówczas do publicznego wglądu jest zresztą zgodny z treścią projektu udostępnionego w Biuletynie Informacji Publicznej jako załącznik do obwieszczenia o drugim wyłożeniu ([...]). Warto przy tym dodać, że w Biuletynie Informacji Publicznej zamieszczony jest również protokół z sesji rady miejskiej VII kadencji, na której uchwalono kwestionowany mpzp ([...]). Z protokołu wynika, że radni nie zgłaszali do projektu uchwały żadnych poprawek. Oznacza to, że zmiany do projektu planu zostały wprowadzone w krytycznym okresie z inicjatywy organu wykonawczego.

W ocenie Sądu opisane wyżej zmiany treściowe, jakich dokonano w projekcie planu w okresie pomiędzy drugim wyłożeniem projektu planu a jego uchwaleniem mają charakter istotny. Wprowadzają generalne zmiany w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenów o funkcji 3MW i 4MW, tak więc wymagały ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie. Wprawdzie art. 17 pkt 13 upzp stanowi expressis verbis jedynie o konieczności ponowienia uzgodnień, jednak z uwagi na możliwe naruszenie wprowadzonymi zmianami interesów osób trzecich, uwzględniać nierzadko należy również konieczność powtórnego wyłożenia projektu planu do wglądu. Pod względem możliwych konsekwencji dla treści projektu planu czynność z art. 17 pkt 13 upzp niczym nie różni się od kompetencji organu stanowiącego wynikającej z art. 19 ust. 1 upzp. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w gruncie rzeczy zakresy zastosowania art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 upzp częściowo się pokrywają (w zakresie uwzględnienia uwag), tak więc w jednym i w drugim przypadku może zaistnieć potrzeba ponowienia procedury planistycznej w szerszym zakresie (zob. np. motywy wyroku NSA z 3 X 2008 r., II OSK 367/08 – publ. CBOSA). Sąd zwraca uwagę, że za rygorystycznym stosowaniem wskazanych wyżej regulacji przemawia potrzeba zapewnienia procedurze planistycznej niezbędnej jawności i przejrzystości, która zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 12 upzp musi być uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wprowadzenie zmian w § 9 pkt 1 lit.h tiret drugie oraz w § 10 pkt 1 lit.b mpzp dotyczących zasad zabudowy i zagospodarowania terenów o funkcji 3MW i 4MW już po wyłożeniu projektu do wglądu i bez ponowienia procedury stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. W konsekwencji naruszenie to rodzi skutek w postaci nieważności planu w części obejmującej tereny 3MW i 4MW.

Sąd orzekł - na zasadzie art. 147 § 1 ppsa - o nieważności mpzp w części dotyczącej ustaleń dotyczących terenów o funkcji 3MW i 4MW. Z uwagi na rodzaj i charakter wprowadzonych zmian taki zakres interwencji był niezbędny do usunięcia skutków opisanego naruszenia procedury planistycznej a zarazem do zapewnienia skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd nie podzielił natomiast skarg dalej idących.

Pozostając w obrębie zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu okoliczność uchwalenia przez radę miejską w tym samym dniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany planu miejscowego. W kwestii tej wypowiedział się w niniejszej sprawie Sąd II instancji i stanowisko to ma charakter wiążący zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ppsa. Powołany przepis stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nieskuteczny jest też zarzut powołujący się na niedokonanie przez organ wykonawczy oceny aktualności studium i planów miejscowych obowiązujących na terenie gminy T. Kompetencję wójta (burmistrza, prezydenta) w tym zakresie przewiduje art. 32 upzp. Wprowadza on obowiązek sporządzania przez wójta oceny aktualności studium i planów miejscowych co najmniej raz w ciągu kadencji rady gminy i przekazania jej radzie gminy celem zadecydowania przez radę o konieczności przystąpienia do zmiany studium lub zmiany określonych planów miejscowych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organami uprawnionymi do inicjatywy w zakresie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego są zarówno wójt jak i rada gminy (zob. art. 14 ust. 4 w zw. z art. 27 upzp). Ocena dokonywana na podstawie art. 32 upzp służyć ma zaś wyłącznie organowi stanowiącemu do podjęcia decyzji o skorzystaniu z własnych kompetencji. Potwierdza to jednoznacznie art. 32 ust. 2 zdanie drugie upzp, z którego wynika, że po zapoznaniu się z oceną rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania mające na celu zmianę studium lub planu miejscowego. Wynika z tego, że nieprzedłożenie radzie gminy aktualnej oceny mogłoby mieć ewentualnie wpływ na prawidłowość zainicjowania procedury planistycznej, gdyby z inicjatywą wszczęcia procedury planistycznej wystąpiła rada gminy powołując się na art. 32 upzp. W kontrolowanej sprawie postępowanie mające na celu zmianę planu miejscowego nie zostało jednak podjęte w związku z analizą, o której stanowi art. 32 upzp. Wskazuje na to jednoznacznie uchwała o przystąpieniu do sporządzenia mpzp oraz uzasadnienie do uchwały w sprawie mpzp (dokumentacja planistyczna, k. 1 i 211). W takiej sytuacji nie sposób uznać, że podnoszona okoliczność podważa prawidłowość formalną kwestionowanego mpzp.

Nie stanowiło istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego omyłkowe oznaczanie roku na ogłoszeniu o pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Jak wynika z dokumentacji planistycznej w obwieszczeniu dokonanym w 2016 r. zawarto informację o: wyłożeniu projektu planu w dniach od 18 IV 2015 r. do 18 V 2015 r.; dyskusji publicznej w dniu 28 IV 2016 r. i możliwości składania uwag do 2 VI 2015 r. (dokumentacja planistyczna, k. 114) W ocenie Sądu tego rodzaju pomyłka nie mogła wpłynąć na możliwość skorzystania przez zainteresowanych ze swoich praw zważywszy, że ogłoszenie miało miejsce w 2016 r., a nadto dokonano jeszcze drugiego wyłożenia projektu w dniach od 16 VIII 2016 r. do 6 IX 2016 r. (dokumentacja planistyczna, k. 196).

Także treść znajdującej się w dokumentacji planistycznej prognozy oddziaływania na środowisko nie daje podstaw do kwestionowania prawidłowości mpzp. Jakkolwiek rację ma skarżąca spółka, że w źródłach podane są opracowania dotyczące uwarunkowań środowiska z obszaru województwa wielkopolskiego, to jednak część merytoryczna prognozy wskazuje jednoznacznie, że dotyczy ona obszaru objętego mpzp.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, to przede wszystkim nie narusza prawa przeznaczenie obszarów MW na cele wyłącznie zabudowy wielorodzinnej oraz wprowadzenie różnic w parametrach zabudowy w stosunku do poprzedniego planu miejscowego z [...], czy też różnic pomiędzy przyjętymi w mpzp terenami 1MW i 2MW (wysokość budynku - do 15 m, intensywność zabudowy - do 2,5) a terenami 3MW i 4MW (wysokość budynku - do 18 m, intensywność zabudowy - do 3,0).

Żaden przepis prawa nie gwarantuje stabilizacji uwarunkowań planistycznych (w tym dotyczących funkcji i parametrów zabudowy) obowiązujących dotychczas na danym terenie. Dotyczy to w takim samym stopniu nieruchomości skarżących jak i nieruchomości sąsiednich. Okoliczność zatem, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy z [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. 5066) przeznaczał część terenu na cele wielomieszkaniowe oraz jednorodzinne (symbole "1MW,MN" i "2MW,MN") nie oznacza, że takie przeznaczenie powinno pozostać w kolejnych planach obejmujących ten obszar. Organy gminy mają możliwość wprowadzania zmian w dotychczasowej funkcji terenów stosownie do stwierdzonych potrzeb i kształtujących się tendencji w zabudowie. Jest to istotą władztwa planistycznego określonego w art. 3 ust. 1 upzp. Ważne, by przy tej okazji nie naruszały interesów prywatnych w stopniu nieproporcjonalnym do celów, jakim przyjmowana aktualnie regulacja ma służyć.

Sąd zwraca uwagę, że uwzględnienie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności (art. 1 ust. 3 upzp w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w postaci przekroczenia granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 upzp) możliwe jest tylko w ściśle określonych sytuacjach. Naruszenie zasady proporcjonalności to w skrócie naruszenie obowiązku wyważenia interesu ogólnego i jednostkowego na niekorzyść tego drugiego. W rezultacie ingerencja w sferę konstytucyjnych praw i wolności staje się nadmierna w stopniu naruszającym istotę danego prawa lub wolności i nieadekwatna do realizowanego celu. Nieadekwatność musi być przy tym oczywista i nie może wynikać z odmiennej (negatywnej) oceny realizowanego celu, gdyż wówczas ciężar sądowej kontroli przesunąłby się z obszaru legalności w kierunku celowości działania organu.

Podnoszona przez skarżącego okoliczność realizacji na działce nr [...] (położonej aktualnie na terenie o funkcji 4MW) zabudowy jednorodzinnej w oparciu o ostateczne pozwolenie budowlane nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady proporcjonalności. Jak słusznie wyjaśniła rada miejska w odpowiedzi na skargę, kwestionowany mpzp nie ograniczył skarżącemu możliwości legalnego kontynuowania dotychczasowego (jednorodzinnego) sposobu zabudowy i zagospodarowania jego nieruchomości. Kwestionowany mpzp mocą § 10 pkt 1 lit.n, zezwolił na zachowanie istniejących budynków o funkcji innej niż dopuszczalna z prawem ich przebudowy, remontu, rozbudowy o nie więcej niż 15% aktualnie istniejącej powierzchni zabudowy oraz nadbudowy o nie więcej niż 3,0 m od aktualnie istniejącej wysokości zabudowy. Przepisem tym organ zagwarantował więc skarżącemu nie tylko możliwość zachowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu, ale również wprowadził możliwość prowadzenia w przyszłości dodatkowych robót budowalnych związanych z dotychczasową jednorodzinną funkcją. Zaś odnośnie do sąsiedztwa, które skarżący dodatkowo kwestionuje, to zabudowa wielorodzinna niewątpliwie wiąże się z większą intensyfikacją wykorzystania terenu jak i całej towarzyszącej mu infrastruktury. Jest oczywiste, że zasadniczo takie sąsiedztwo oznacza większe uciążliwości niż zabudowa jednorodzinna. Sąd zwraca jednak uwagę, że zabudowa wielorodzinna mogła powstać w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego również pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego z [...] i zresztą taka zabudowa powstawała i miała charakter dominujący. Obecnie kwestionowany mpzp jedynie usankcjonował zjawisko rozwijającej się na tym obszarze zabudowy wielorodzinnej. Nie sposób dopatrzeć się w tym naruszenia interesu skarżącego w stopniu nieadekwatnym do celów, jakim mpzp miał w tym przypadku służyć.

Przyjęte w mpzp dla terenów MW gabaryty oraz intensywność zabudowy wielorodzinnej są niewątpliwie większe od parametrów ustalonych w planie poprzednio obowiązującym. Wbrew obawom wyrażonym przez skarżącego nie oznacza to jednak, że jego nieruchomość będzie przesłaniana przez wysokie budynki wielomieszkaniowe. Ochronę przed zacienianiem i przesłanianiem przewidują przepisy techniczno – budowlane i kontrolowany mpzp nie upoważnia w tym zakresie do jakichkolwiek odstępstw.

Także wyartykułowana przez skarżącą spółkę różnica w parametrach zabudowy nie może być uznana za naruszającą prawo. Skarżąca wskazuje tu na duże zwiększenie parametrów dopuszczalnej zabudowy w stosunku do planu poprzednio obowiązującego (nawet do 50% w zakresie dopuszczalnej wysokości budynków oraz o 330% w zakresie intensywności zabudowy). Wskazuje także na nienaturalnie zróżnicowane w kwestionowanym mpzp parametry zabudowy pomiędzy terenami 1MW i 2MW (wysokość budynku - do 15 m, intensywność zabudowy - do 2,5) a terenami 3MW i 4MW (wysokość budynku - do 18 m, intensywność zabudowy - do 3,0). Skarżąca spółka podnosi przy tym naruszenie zasady państwa prawnego, zasady równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP) oraz zasady proporcjonalności.

Zdaniem Sądu zasady równości wobec prawa w omawianym przypadku nie można rozumieć jako prawa wszystkich właścicieli terenów objętych planem miejscowym do takiej samej funkcji terenu i takich samych parametrów zabudowy. Przy takim bowiem założeniu plan miejscowy utraciłby zdolność kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Władztwo planistyczne obejmuje prawo do różnicowania przeznaczenia terenów oraz różnicowania dopuszczalnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenów, w tym terenów o takiej samej funkcji. Należy powtórzyć, że istotne jest, by ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ ważył interes publiczny i interesy prywatne.

Tymczasem skarżąca spółka jest właścicielką działek nr [...] i [...] położonych na terenach o funkcji 1MW oraz 2MW i realizuje tam zabudowę wielomieszkaniową. Kwestionowany mpzp z tymi inwestycjami nie koliduje. Co więcej, zwiększa on parametry dopuszczalnej zabudowy w stosunku do planu poprzednio obowiązującego (nawet do 50% w zakresie dopuszczalnej wysokości budynków oraz o 330% w zakresie intensywności zabudowy). Skarżąca spółka upatruje w tym jednak naruszenia prawa określając zmiany jako "niewspółmiernie duże", co jest o tyle niezrozumiałe, że zazwyczaj nie stanowi problemu, gdy ktoś otrzyma więcej praw niż dotychczas posiadał. To zaś, że skarżąca spółka zdecydowała się na realizację inwestycji jeszcze na zasadach przewidzianych w planie poprzednio obowiązującym nie oznacza, że uchwalając obecnie mpzp ze zwiększonymi parametrami zabudowy naruszono zasadę proporcjonalności.

Nie ma również podstaw do kwestionowania legalności różnic w parametrach zabudowy pomiędzy terenami 1MW i 2MW (zabudowa wielomieszkaniowa niższa) a terenami 3MW i 4MW (zabudowa wielomieszkaniowa wyższa). Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że wynikają one z przyjętej koncepcji zabudowy schodkowej, malejącej w kierunku zabudowy jednorodzinnej (2MN). Skarżąca spółka określa to rozwiązanie jako "nienaturalnie zróżnicowane", powodujące "powstawanie obiektów o przypadkowej i bardzo zróżnicowanej formie" oraz wprowadzające "chaos w zabudowie", co będzie mieć negatywny wpływ na ład przestrzenny. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju argumentacja jest raczej negatywną oceną przejętej przez organ koncepcji urbanistycznej, a więc oceną kwestionującą celowość przyjętego przez organ rozwiązania a nie jego legalność. Taka ocena z oczywistych powodów wymyka się sądowoadministracyjnej kontroli. Powoływane zaś w skardze prawdopodobieństwo naruszania uzasadnionych interesów osób trzecich na skutek dopuszczonej w mpzp intensyfikacji zabudowy jest o tyle nieuprawnione, że w świetle przepisów prawa budowlanego każdy obiekt budowlany musi być projektowany i budowlany z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Nie ma więc podstaw do uznania, że dopuszczenie na terenach 3MW i 4MW zabudowy o 3 m wyższej niż w obrębie należących do skarżącej terenów 1MW i 2MW stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawa skarżącej.

Nietrafny jest też podnoszony zarówno przez skarżącego jak i przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, poprzez dopuszczenie w § 9 pkt 1 lit.d i w § 10 pkt 1 lit.d mpzp możliwości lokalizacji budynków zespolonych ze sobą bocznymi ścianami w dwóch lub więcej segmentach. W myśl art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z powołanej definicji wynika, że pod względem konstrukcyjno-budowlanym budynkiem jednorodzinnym może być nie tylko budynek wolno stojący ale również połowa bliźniaka czy segment w zabudowie szeregowej lub grupowej. Wystarczy, by tak rozumiany budynek (tj. wolno stojący, połowa bliźniaka lub segment) służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość i zawierał nie więcej niż 2 lokale mieszkalne albo lokal mieszkalny i użytkowy o pow. do 30% powierzchni całkowitej budynku. Z definicji tej w żadnej mierze nie wynika niedopuszczalność realizacji zabudowy wielorodzinnej w formie szeregowej czy grupowej. Jest wręcz przeciwnie. Z definicji tej wynika a contrario, że w przypadku gdyby w obrębie segmentu zabudowy szeregowej wydzielono np. więcej niż 2 lokale mieszkalne, to nie będzie to już budynek jednorodzinny, a wielorodzinny. Nie ma więc podstaw do uznania, że definicja ta wyklucza możliwość realizacji zabudowy wielorodzinnej w formie szeregowej lub grupowej.

Mając powyższe na względzie Sąd dalej idące skargi oddalił na zasadzie art. 151 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez skarżącego oraz skarżącą spółkę celowe koszty postępowania. Jednocześnie Sąd ograniczył wysokość zasądzonych kosztów na podstawie art. 206 ppsa, mając na uwadze, że skargi nie zostały uwzględnione w całości.