Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 765/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. H. i J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/14 o odrzuceniu skargi G. H. i J.K. na bezczynność Rady Miejskiej w J. w przedmiocie uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 1/14 odrzucił skargę G. H. i J. K. na bezczynność Rady Miejskiej w J. w przedmiocie nieuchylenia uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że - jak podkreślił w skardze pełnomocnik skarżących - pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwali oni Radę Miasta J. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. z dnia [...] czerwca 2013 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miasta uchwałą z dnia [...] października 2013 r. odmówiła jej uchylenia.

Przedstawiając powyższe okoliczności Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd rozpoznaje również skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy aktów administracyjnych, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służyło zażalenie oraz innego niż wymienione aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach.

Następnie Sąd wskazał, że przedmiotem wniesionej skargi skarżący uczynili bezczynność Rady Miejskiej w J. polegającą na nieuchyleniu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. W związku z powyższym Sąd zaakcentował, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić bezczynności. Następnie Sąd przywołał brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 oraz art. 101a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), na który skarżący powołali się w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2013 r. Jak podkreślił Sąd, przepis art. 101a u.s.g. przewiduje specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zatem będzie on miał zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przepis prawa nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu gminy może więc także przybrać postać niepodjęcia nakazanej prawem czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonywania. Wykładnia powyższych przepisów – zdaniem Sądu - prowadzi do stwierdzenia, że ustawodawca nie dopuścił możliwości wniesienia tak rozumianej skargi "na bezczynność" w przypadkach, w których właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego (bądź organy administracji rządowej) wydają akty prawa miejscowego lub inne akty (uchwały, zarządzenia), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

W związku z ustawowo ustanowioną zasadą fakultatywności planowania miejscowego wobec braku obowiązku sporządzania (lub zmiany) planów miejscowych na obszarach, na których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem w rozumieniu przepisu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g. Skarga na bezczynność w sporządzeniu takiego planu lub zmianie planu istniejącego nie będzie mogła odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Reasumując Sąd stwierdził, że jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na "milczenie" organów administracji publicznej nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., to jest aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższego Sąd przyjął, że ustawodawca nie wyposażył skarżących w instrumenty prawne pozwalające mu zobowiązać organy samorządu gminy do podjęcia czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kierując się dyspozycją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia J. K. i G. H., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli zarzuty naruszenia następujących przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności Rady Miasta J., a to w związku z pominięciem zasady niezwiązania sądu granicami skargi, pominięciem zarzutów przedstawionych w skardze i odniesieniem się jedynie do tytułu i wniosku skargi, co znajduje swoje odzwierciedlenie w niepełnym uzasadnieniu postanowienia;

2. art. 135 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie przewidzianych w p.p.s.a. środków – w celu usunięcia naruszenia prawa – wobec uchwały Rady Miasta J. podjętej w dniu [...] czerwca 2013 r., [...], która następnie została opublikowana przez Wojewodę Pomorskiego w dniu [...] sierpnia 2013 r. (Dz.Urz. Woj. Nr [...]) oraz pominięcie zarzutów stawianych jej w skardze;

3. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w wyniku rozważenia przez WSA wyłącznie możliwości zobowiązania Rady Miasta J. do podjęcia czynności zmierzających do zmiany uchwały, co doprowadziło do uznania skargi za niedopuszczalną.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta J. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podstawą do odrzucenia w niniejszej sprawie skargi wniesionej przez G. H. i J. K. był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który Sąd I instancji zastosował wobec przyjęcia, że skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn. Jak wynika z zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu argumentacji, Sąd przyjął, iż przedmiotem skargi była bezczynność Rady Miejskiej w J. polegająca na nieuchyleniu uchwały z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. Wychodząc z tego założenia Sąd wywodził, że brak jest instrumentów prawnych dla możliwości zobowiązania organu gminy do podjęcia czynności, które prowadziłyby do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co świadczy o niedopuszczalności takiej skargi.

Z powyższą konkluzją, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób się zgodzić, a to z następujących przyczyn. Nie kwestionując prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska co do możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu planistycznego w kwestii zmiany, czy też uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji bez należytego zbadania przyjął, iż skarżący uczynili przedmiotem skargi bezczynność organu, w sytuacji gdy zarówno z treści skargi, jak i poprzedzającego ją wezwania do usunięcia naruszenia prawa okoliczność ta nie jest już tak oczywista.

Niewątpliwie, skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, zatytułowali kierowaną do Sądu I instancji skargę jako: "skarga na bezczynność Rady Miasta J", niemniej jednak sformułowane w niej zarzuty nakierowane były na wykazanie wadliwości, jakimi obarczona była uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości J. w gminie J. Wykazując zaś legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. wywodzono, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą, która w nieuprawniony sposób ogranicza sposób ich zagospodarowania.

Uwzględnienie przez Sąd powyższych okoliczności, wobec sformułowania użytego w tytule skargi, powinno wzbudzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji skarżących, co mogło zostać przez Sąd wyjaśnione choćby w drodze zobowiązania autora skargi o sprecyzowanie powyższej kwestii. Dokonanie zatem kwalifikacji skargi przez Sąd I instancji jedynie w oparciu o tytuł wniesionego pisma procesowego sformułowany przez zawodowego pełnomocnika skarżących, nastąpiło bez odpowiedniego wyjaśnienia przedmiotu zaskarżenia. Powyższe uchybienie doprowadziło do przedwczesnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi, której przedmiot nie został w należyty sposób wyjaśniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżących o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42).