Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 491/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Czajkowski (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. - F.H.U. "D." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 436/09 w sprawie ze skargi K. K. - F.H.U. "D." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii projektu i odmowy uzgodnienia w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009r., o sygn. akt II SA/Rz 436/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie piasku.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 1 marca 2007r. K. K. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w T. o udzielenie koncesji na wydobywanie złoża piasku na stanowiącej Jej własność, działce ewidencyjnej nr 1453 o powierzchni 0,31 ha, położonej w miejscowości J., gmina G. W związku z postępowaniem w sprawie Starosta T. wystąpił do Wójta Gminy G. o uzgodnienie, na podstawie art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., zwanej dalej p.g.g.), projektu decyzji o udzieleniu tej koncesji.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2007r., którym projekt decyzji Starosty T. zaopiniowano negatywnie i odmówiono uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobycie piasku z w/w złoża.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2008r. o sygn. akt: II SA/Rz 865/07 uchylającego zarówno w/w postanowienie SKO, jak i postanowienie organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. podniósł, że analiza akt sprawy i treści planu miejscowego Gminy G. dla obszaru, w którym położona jest działka objęta postępowaniem koncesyjnym prowadzi do odmiennych wniosków niż przyjęte w uzasadnieniach skarżonych rozstrzygnięć. Wyprowadzony przez organy zakaz prowadzenia działalności koncesjonowanej na działce nr 1453, Sąd uznał za przedwczesny. Organy nie dokonały bowiem oceny treści § 11 dołączonego do akt planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "J. IV", który ma podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Odwołały się tylko do pkt 9 tego przepisu, przy czym zrobiły to zbyt swobodnie. Wskazany przepis należy wykładać jako regulację kompletną, a więc treść § 11 pkt 9 jest wyznaczona treścią wcześniejszych zapisów, choćby pkt 8. Dopiero w całościowym ujęciu można formułować zakres zakazów co do sposobu zagospodarowania terenu pamiętając, że treść pojęć niedefiniowanych w planie należy raczej przyjmować w ich potocznym brzmieniu, a nie w znaczeniu branżowym, skoro plan nie odsyła do przepisów branżowych.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku K. K., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. o nr [...], Wójt Gminy G. oceniając negatywnie projekt decyzji Starosty Powiatu T., odmówił uzgodnienia w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "J.-K.", na wymienionej wyżej działce ewidencyjnej. W uzasadnieniu powołał art. 16 ust. 5 p.g.g., w myśl którego udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu piasku ze złoża wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, co następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika, że również ponowna ocena zgodności zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzona z uwzględnieniem wskazówek Sądu, prowadzi do wniosku, iż planowana działalność jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Regulacje tego planu wskazują, że sporna działka znajduje się w Strefie I, stanowiącej teren eksploatacji siarki rodzimej (symbol PE). W uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Gminy w G. nr VIII/62/2007 z dnia 7 września 2007 r.) przeznacza się ten teren pod rekultywację, określając go jako przyszły teren leśno-ekologiczny. Aktualnie prowadzona jest likwidacja istniejącej tam kopalni siarki (decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 sierpnia 2001 r., nr 85). Rozpoczęto też rekultywację gruntów dotychczasowych miejsc wydobywania siarki. Plan dopuszcza wprawdzie odstępstwo od podstawowej funkcji terenu, jednak i to dodatkowe przeznaczenie nie odpowiada zamierzeniu koncesyjnemu, gdyż zezwala tylko na lokalizację obiektów produkcyjnych, produkcyjno-składowych lub składowych – niezwiązanych z produkcją górniczą. Projekt decyzji Starosty o udzieleniu koncesji musiał więc zostać uzgodniony negatywnie, gdyż funkcja terenu w żadnym względzie nie odpowiada zakresowi projektowanej na nim działalności koncesjonowanej.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. skardze na utrzymujące to rozstrzygnięcie w mocy, wymienione na wstępie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2009 r., K. K. zarzuciła naruszenie przez organy art. 105a ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 5 p.g.g.. W jej ocenie, nie został zachowany w sprawie 14-dniowy termin do wydania postanowienia. Wskazana przez organy dotychczasowa działalność polegająca na wydobywaniu siarki ze złoża nie była zaś prowadzona na działce stanowiącej przedmiot postępowania koncesyjnego.

Oddalając tę skargę wobec niestwierdzenia naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. zwrócił uwagę, że podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy ma treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd zauważył, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 865/07 uchylono poprzednie rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia i zobowiązano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem funkcji terenu, jaką objęto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działkę nr 1453 położoną w miejscowości J. Ponowna ocena dokonywana przez organy musiała zatem ograniczać się do zbadania, czy postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na spornej działce prowadzenie działalności polegającej na wydobywaniu piasku ze złóż, zgodnie z projektem uzgadnianej decyzji Starosty.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo wywiązały się z tego obowiązku. Na podstawie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w G. nr IV/23/99 z dnia 9 marca 1999 r.) oraz uchwały ją nowelizującej (uchwała Rady Gminy w G. nr VIII/63/2007 z dnia 7 września 2007 r.) wykazały, iż z obszarem obejmującym sporną działkę związano funkcję podstawową polegającą na wydobywaniu siarki. W taki też sposób nieruchomości objęte Strefą I i symbolem PE były dotychczas (przynajmniej w części) wykorzystywane, czego dowodem jest zlokalizowanie tam kopalni siarki. Wydobywanie piasku nie odpowiada tej funkcji terenu. Podobna konkluzja dotyczy funkcji dodatkowej, jaką można przypisać spornemu obszarowi. Warunkowo można tam lokalizować obiekty produkcyjne, komunikacyjne, prowadzić działalność produkcyjno-składową lub składową, o ile nie wiąże się to z produkcją górniczą. Bezspornym jest, że wydobywanie kopaliny (piasku) ze złoża jest "produkcją górniczą", więc wykluczone zostało także i w tym zakresie prowadzenie tam działalności objętej wnioskiem koncesyjnym.

Sąd nie podzielił argumentacji skargi, iż projektowana działalność koncesyjna wiąże się ze wzniesieniem obiektów (produkcyjnych), komunikacją (projektowaną drogą) oraz budową wiaty i pomieszczenia socjalnego (kontenera dla pracowników). Jak podniesiono w uzasadnieniu wyroku, wszystkie te urządzenia mają charakter służebny, akcesoryjny względem projektowanej działalności z zakresu wydobywania piasku ze złoża, które – jako "produkcja górnicza" – zostało wyraźnie przez przepisy planu wykluczone. Z tych względów organom nie można zarzucić naruszenia art. 16 ust. 5 p.g.g., który uzależnia treść uzgodnienia tylko od tego, czy projektowana działalność koncesjonowana odpowiada wymogom planu miejscowego.

Za niemieszczące się w granicach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał natomiast badanie zachowania przez organy terminu wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia określonego w art. 105a ust. 1 p.g.g. (a także skutków jego niedochowania określonych w ar. 105a ust. 2 p.g.g.). Jak podniesiono w uzasadnieniu wyroku, granice w jakich dopuszczalna jest aktualnie kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego w ponownie prowadzonym postępowaniu zostały prawomocnie ustalone w sposób nie budzący wątpliwości; obejmują tylko kwestię zgodności projektowanego przedsięwzięcia gospodarczego z ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca mogła kwestionować zakres tak ustalonej oceny tylko w drodze skargi kasacyjnej przysługującej od pierwotnego wyroku, z czego jednak nie skorzystała.

W skardze kasacyjnej K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub też o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R. do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania

Powołując jako podstawę prawną art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niezastosowanie do oceny działań Wójta Gminy G. - art. 105a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) oraz

2) błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkiem czego jest uznanie, że na podstawie art. 16 ust.5 w/w ustawy należało wydać opinię negatywną.

Odnośnie pierwszego ze sformułowanych zarzutów skarżąca podniosła, iż pomimo ustawowego nakazu określonego art. 105a ust.1 Prawa geologicznego i górniczego, opinia w przewidzianym tym przepisem, 14-dniowym terminie nie została wydana. Skutkuje to zdaniem kasatora, utratą przez Wójta Gminy G. kompetencji do wydania opinii i powstaniem po stronie Starosty T., na podstawie cyt. przepisu domniemania, że organ opiniujący do zaproponowanego projektu decyzji nie wnosi uwag.

Naruszenie szczególnego trybu regulowanego przez ustawę prawo geologiczne i górnicze miało wpływ na wynik postępowania. Gdyby przepis art. 105a ust. 2 w/w ustawy został zastosowany prawidłowo, skarżąca otrzymałaby koncesję.

Jako błędną autor skargi kasacyjnej ocenił argumentację Sądu odnośnie związania oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku, o sygn. akt II SA/Rz 865/. Strona zwróciła uwagę, że kwestia terminów w poprzedniej skardze nie była wprawdzie podnoszona, jednak Sąd mógł zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a wykroczyć poza zarzuty i wnioski skargi. Ocen w tym zakresie jednak nie dokonywał.

W ocenie skarżącej, nie odnosząc się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 105a ust. 1 prawa geologicznego i górniczego, w postępowaniu toczącym się przed Wójtem Gminy G. i SKO, po wydaniu wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku WSA w R. usankcjonował naruszenie przez Wójta Gminy G. i SKO w T. przepisu o jednoznacznej treści.

Uzasadniając drugi z zarzutów skargi kasacyjnej strona podniosła, że opinia Wójta Gminy G. dotycząca koncesji powinna uwzględniać to, iż dla tego obszaru związanego z wykorzystaniem złóż siarki Rada Gminy G. wprowadziła w punkcie 9 wyjątek, dopuszczający lokalizację obiektów w nim wymienionych o charakterze produkcyjnym, produkcyjno – składowym lub składowym pod warunkiem, że:

a) ich lokalizacja zostanie wydzielona z obszaru działalności eksploatacyjnej,

b) nie będzie powodowała utrudnień bądź ograniczeń w realizacji podstawowego przeznaczenia terenu.

Skarżąca podniosła, iż eksploatacja złóż siarki rodzimej nie jest jedynym przeznaczeniem działki, której dotyczy wniosek. Z dokumentów dołączonych do wniosku o koncesję wynika, że przewidywana działalność w zakresie wydobycia piasku planowana jest na działce położonej poza granicami terenu zakładu górniczego prowadzącego likwidację Kopalni Siarki "J.", a nadto działka ta nie była objęta eksploatacją złoża. Z tych samych dokumentów wynika, że w związku z planowanym wydobyciem piasku wybudowana zostanie droga dojazdowa z płyt betonowych oraz wiata techniczna w formie zadaszenia i kontener, jako zabezpieczenie socjalne dla pracowników. Wszystkie te składniki pomimo, że mają charakter czasowy muszą być traktowane jako obiekty o charakterze produkcyjnym w jego potocznym brzmieniu (zgodnie z zaleceniem WSA zawartym w wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku).

Ponadto, w ocenie kasatora:

- projektowana przez działalność nie stoi w sprzeczności z obecnie prowadzonymi działaniami dotyczącymi eksploatacji złóż siarki,

- nie utrudnia procesu likwidacji i rekultywacji,

- nie ograniczy w przyszłości realizacji podstawowego przeznaczenia terenu,

- obiekty, które zamierza umieścić, mają charakter produkcyjny.

Przyjęcie tych okoliczności za udowodnione powinno zaś skutkować brakiem zastrzeżeń ze strony Wójta Gminy G. działającego jedynie w granicach wyznaczonych przez art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego.

Strona zwróciła uwagę, że jej przedsięwzięcie nie będzie utrudniać lub ograniczać realizacji podstawowego przeznaczenia terenu (eksploatacja siarki). Działka nr 1453 nie wchodzi w skład kopalni prowadzącej likwidację wydobycia siarki, a wydobycie przez skarżącą piasku spowoduje, że poprzez zdjęcie wierzchniej warstwy ziemi, przyszła eksploatacja siarki będzie łatwiejsza i to niezależnie od zastosowanej metody. Skarżąca stwierdziła ponadto, że:

1. Założenia planu przestrzennego dotyczące rekultywacji nie odnoszą się do działki nr ewid. 1453, skoro nigdy nie była ona w obszarze eksploatacji siarki i stanowi własność prywatną. Zakładana przez skarżącą eksploatacja piasku przewiduje rekultywację i to w kierunku zgodnym z ustaleniami planu i przywołanego w postanowieniu studium.

2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "J. IV" nie zawiera w swojej treści, cytowanego w postanowieniu zapisu o "PE – tereny eksploatacji siarki", bez dopuszczenia możliwości wydobycia innych kopalin.

3. Uwagi zawarte w uzasadnieniu postanowienia Wójta Gminy G. dotyczące zasobów złoża oraz pasów ochronnych i skarp wykraczają poza zakres opiniowania wyznaczony przez art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego i nie uwzględniają faktu, że skarżąca jest właścicielką między innymi sąsiednich działek o nr 1454; 1452.

4.W działaniach podejmowanych przez Wójta brak jest konsekwencji. Pismem z dnia 6 listopada 2006 roku pozytywnie zaopiniował On bowiem projekt Planu Ruchu Zakładu wykonującego roboty geologiczne w celu rozpoznania złoża piasku na działce, której dotyczy wniosek o koncesję.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA w R. dokonał arbitralnej wykładni zapisów uchwały Rady Gminy w G. z dnia 9 marca 1999 roku, nr IV/23/99 w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały ją nowelizującej z dnia 7 września 2007 roku, nr VIII/63/2007, dochodząc do niesłusznego wniosku, że z nieruchomościami objętymi Strefą I i symbolem PE związana jest funkcja podstawowa polegająca na wydobywaniu siarki. Konsekwencją takiego ustalenia jest wykluczenie możliwości prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu piasku. Takie wnioski są sprzeczne z konkluzją wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku. Zapisy planu dopuszczają w § 11 pkt 9 w stosunku do funkcji podstawowej wyjątki spełniające warunki zawarte w tym przepisie. Przedsięwzięcie planowane przez skarżącą te warunki spełnia. Jednocześnie nie mieści się ono w zakazach zawartych w § 11 pkt 8 uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego, które to zakazy należy interpretować ściśle.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Stąd też w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważności z art. 183 § 2 ustawy procesowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej, bowiem w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brało udział dwóch sędziów wyłączonych z mocy ustawy, co skutkuje, zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy procesowej nieważnością tego postępowania. To zaś, co już wyżej zauważono, Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek brać pod rozwagę z urzędu.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w składzie Sądu pierwszej instancji, który wydał wyrok z dnia 27 lutego 2008r. o sygn. akt II SA/Rz 865/07 (uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2007r.), brali udział: sędzia WSA Zbigniew Czarnik jako przewodniczący i sprawozdawca oraz sędzia NSA Małgorzata Wolska. Następnie ci sami sędziowie brali udział w wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 8 grudnia 2009r., o sygn. akt II SA/Rz 436/09 – to jest w wyroku oddalającym skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 17 lutego 2009 r.). Sędzia NSA Małgorzata Wolska była zaś Sędzią sprawozdawcą w sprawie.

Stosownie do treści art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. Przepis ten umiejscowiony jest w Rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym i instytucji wyłączenia sędziego, która w aspekcie procesowym gwarantować ma realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi zaś odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.).

Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób , że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (Z. Kmieciak .Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego (Warszawa 2000. str. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 683/08 oraz w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/08 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), orzekając w podobnych sprawach jak rozpoznawana.

Zwrócić należy uwagę, iż orzeczeniem z dnia 14 października 2008 r. w sprawie SK 6/07 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Mając na uwadze rozważania zawarte w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, za uzasadnioną uznał wykładnię art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej, umożliwiającą usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności Sądu je wydającego.

Skoro sędziowie Małgorzata Wolska i Zbigniew Czernik orzekający w składzie w sprawie sygn. akt II SA.Rz 865/07 zakończonej wyrokiem z 27 lutego 2008r. uchylającym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, brali następnie udział w wydaniu orzeczenia z 16 kwietnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 436/09, to zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, niezależnie od tego czy zarzut taki jest zgłaszany czy też nie, mogą powstać zasadne wątpliwości co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. Wyrok zapadły w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, jak i wcześniejszy wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Rz 865/07 dotyczą orzeczeń administracyjnych wydanych w zwykłych trybach postępowania. Nie można zatem automatycznie stwierdzić związku o charakterze równoznacznym z sytuacjami będącymi przedmiotem rozważań w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny 14 października 2008 r. sygn. akt SK 6/07. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócić jednak należy uwagę na ugruntowaną już linię orzeczniczą (wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: II GSK 274/08 z dnia 1 października 2008r., IIOSK 683/08 z dnia 5 maja 2009 r., II GSK 199/09 z dnia 20 listopada 2009r., czy II GSK 261/10 z dnia 21 stycznia 2011r. - publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnym składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej.

Reasumując stwierdzić należy, że stosowanie przepisu art. 18 § 1 pkt 6 ustawy procesowej stawia Sąd przed koniecznością dokonania wykładni w taki sposób, aby jej rezultat był zgodny z zasadą recypowaną z zapisów Konwencji i wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Stosując ustawę Sąd powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52). Wiąże się to ściśle również z wypracowaną w orzecznictwie ETPC i Trybunału Konstytucyjnego koncepcją obiektywnej bezstronności sędziowskiej, w myśl której istotne znaczenie dla oceny obiektywizmu Sądu ma zewnętrzny, społeczny odbiór zaistniałych okoliczności. W tym ujęciu instytucja wyłączenia sędziego, ma zapewniać także budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości. Postępowanie musi być zatem prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.

Wskazać także należy, że w dniu 8 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która rozszerzyła określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, dodając w nim pkt 6a, zgodnie z którym sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Co prawda przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, niemniej jego dodanie miało na celu wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2008 r. o sygn. akt SK 6/07, powoływanego w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. To z kolei powoduje, iż Sąd zobowiązany jest do uchylenia wyroku na podstawie art. 185 § 1 i 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nie ma tym samym możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 4 ustawy procesowej, orzekł jak w sentencji orzeczenia .

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że organ nie przyczynił się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez Sąd I instancji.