Wyrok NSA, sygn. akt V SA 352/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Niedopuszczalny jest pogląd, iż skoro właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy zgodności z prawem decyzji to wykluczona jest możliwość zgłaszania "zarzutów merytorycznych" dotyczących postępowania: ustaleń dowodowych i ocen stanu faktycznego, subsumcji, rzetelności postępowania. Niezgodność decyzji z prawem może bowiem wyrażać się w najrozmaitszych przejawach: w naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie lub interpretację, w brakach postępowania polegających na jego nierzetelności, błędnym posługiwaniu się przepisami proceduralnym, brakach postępowania dowodowego, niewłaściwym zgromadzeniu materiału faktycznego, brakach i błędach subsumcji, niewłaściwej ocenie merytorycznej dokonanych ustaleń, nielogiczności rozumowań działającego organu. We wszystkich wskazanych wypadkach dochodzi do wadliwości objętych kontrolnym działaniem NSA.

2. Prawidłowe posłużenie się w sprawie przez organy administracji prawną podstawą odmowy wjazdu wskazaną w art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ wymaga, aby rozbieżność celu deklarowanego i rzeczywistego dotyczyła tej podróży, w czasie której cudzoziemcowi odmówiono wjazdu.

TEZY

1. Niedopuszczalny jest pogląd, iż skoro właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy zgodności z prawem decyzji to wykluczona jest możliwość zgłaszania "zarzutów merytorycznych" dotyczących postępowania: ustaleń dowodowych i ocen stanu faktycznego, subsumcji, rzetelności postępowania. Niezgodność decyzji z prawem może bowiem wyrażać się w najrozmaitszych przejawach: w naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie lub interpretację, w brakach postępowania polegających na jego nierzetelności, błędnym posługiwaniu się przepisami proceduralnym, brakach postępowania dowodowego, niewłaściwym zgromadzeniu materiału faktycznego, brakach i błędach subsumcji, niewłaściwej ocenie merytorycznej dokonanych ustaleń, nielogiczności rozumowań działającego organu. We wszystkich wskazanych wypadkach dochodzi do wadliwości objętych kontrolnym działaniem NSA.

2. Prawidłowe posłużenie się w sprawie przez organy administracji prawną podstawą odmowy wjazdu wskazaną w art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739 ze zm./ wymaga, aby rozbieżność celu deklarowanego i rzeczywistego dotyczyła tej podróży, w czasie której cudzoziemcowi odmówiono wjazdu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Valery P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 27 grudnia 1999 r. (...) w przedmiocie odmowy zezwolenia na przekroczenie granicy

1. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Komendanta Głównej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej w K.-B. (...) z 12 października 1999 r.

2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz Valerego P. kwotę 10,- złotych /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Valery P., obywatel Białorusi, zaskarżył decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z 27 grudnia 1999 r., (...), mocą której utrzymano decyzję Komendanta GPK K.-B., z 12 października 1999 r., (...), odmawiającą Skarżącemu wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący zamierzał w dniu 12 października wjechać na terytorium Polski przez przejście graniczne w K.-B. Odmówiono wpuszczenia go, z uwagi na fakt, iż w paszporcie Skarżącego stwierdzono przerobiona datę stempla kontroli granicznej z poprzedniego wyjazdu do Polski. Mianowicie datę "5 październik 1999 r." przerobiono na "4 październik 1999 r." Skarżący wyjaśnił, że uczynił to, chcąc zataić przed żoną rzeczywisty termin wyjazdu do Polski, podczas, gdy dzień ten spędził z inną kobietą. Organy administracji uznały, iż przeróbka daty świadczy o wypełnieniu przesłanek z art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r., ponieważ w tej sytuacji istnieje uzasadnione podejrzenie, że cel podróży Skarżącego do Polski miał cel inny, niż deklarowany /celem deklarowanym było dokonanie zakupów; voucher miał służyć do przekroczenia granicy/ i to spowodowało w następstwie decyzję odmowy wjazdu do Polski w dniu 12 października 1999 r. Decyzja zaskarżona, uznaje decyzję pierwszej instancji za trafną Jednakże za przyczynę odmowy wjazdu podaje "fakt naruszenia obowiązujących przepisów" /a więc sfałszowanie stempla kontroli granicznej. Konsekwencją postępowania w sprawie było umieszczenie nazwiska Skarżącego w wykazie osób niepożądanych, co spowodowało kolejne odmowy wjazdu do Polski, już nie będące przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.

W skardze podniesiono, że zarzut, iż cel podróży jest inny, niż deklarowany jest źle sformułowany. Organy administracji w obu decyzjach bowiem zdaniem Skarżącego nie podały, jaki cel został podany przez cudzoziemcem i dlaczego ocenia się go jako inny niż deklarowany oraz jaki to ma związek z kolejnym przekroczeniem granicy w dniu 12 października 1999 r.

W odpowiedzi na skargę sprecyzowano, iż zarzut rozbieżności celu deklarowane o i rzeczywistego dotyczy podróży z 4 października 1999 r. i że wyjazd ten nie miał turystycznego charakteru, jaki mieć powinien. /Skarżący deklarował, iż jedzie po zakupy/. Ponadto w odpowiedzi na skargę zarzucono brak właściwości NSA do rozpatrzenia skargi i wnoszono o jej odrzucenia, ponieważ sąd bada zgodność decyzji z prawem a więc "zarzuty zawarte w skardze powinny odnosić się do niezgodności decyzji z prawem, gdy tymczasem dotyczą one kwestii merytorycznych. To, iż jak pisze pełnomocnik /z uzasadnienia decyzji nie wynika na czym miałoby polegać podejrzenie, że deklarowany cel podróży jest inny niż deklarowany/ nie może stanowić zarzutu i nie może być podstawą podważenia zasadności postępowania organu I instancji, tym bardziej, że cudzoziemiec podczas kontroli granicznej wyjaśnił, że w rzeczywistości wcale nie jedzie do polski w celu turystycznym".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wymaga oceny, jako najdalej idący, zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, iż powinna być ona odrzucona jako wykraczająca poza kognicję NSA. Podniesiono tu mianowicie, iż właściwość tego sądu obejmuje kwestie zgodności decyzji z prawem, zaś skarga podejmuje "kwestie merytoryczne". Te ostatnie zatem przeciwstawiono zarzutom dotyczącym zgodności z prawem decyzji.

Właściwość NSA dotyczy rzeczywiście zgodności z prawem decyzji. Jednakowoż nieporozumieniem jest mniemanie, iż wyklucza to możliwość zgłaszania "zarzutów merytorycznych" dotyczących postępowania: ustaleń dowodowych i ocen stanu faktycznego, subsumcji, rzetelności postępowania. Niezgodność decyzji z prawem może bowiem wyrażać się w najrozmaitszych przejawach: w naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie lub interpretację, w brakach postępowania polegających na jego nierzetelności, błędnym posługiwaniu się przepisami proceduralnymi, brakach postępowania dowodowego, niewłaściwym zgromadzeniu materiału faktycznego, brakach i błędach subsumcji, niewłaściwej ocenie merytorycznej dokonanych ustaleń, nielogiczności rozumowań działającego organu - aby wymienić tylko najczęstsze statystycznie uchybienia, decydujące o niezgodności z prawem decyzji. We wszystkich tu wskazanych wypadkach dochodzi do wadliwości objętych kontrolnym działaniem NSA.

Należy podzielić zarzut skargi, że zaskarżona decyzja wykazuje braki i niekonsekwencje w zakresie sformułowania przez organ administracji przyczyn decydujących o odmowie wjazdu Skarżącego do Polski. Organy administracji zgodnie tu przyjmują, iż przyczyną odmowy Skarżącemu pozwolenia wjazdu do Polski było uzasadnione podejrzenie, iż cel podróży cudzoziemca do Polski był inny, niż deklarowany. Tymczasem zarówno w samym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak w protokole przesłuchania z 12 października 1999 r. (...) wyraźnie podano, iż Skarżący jako powód swej zamierzonej podróży do Polski w dniu 12 października 1999 r. deklarował zamiar zrobienia zakupów. Nie podano natomiast w decyzji I i II instancji jaki rzekomy, a inny niż deklarowany cel miała mieć podróż Skarżącego. W decyzji I instancji podano, iż przerobiony stempel odprawy granicznej powoduje "uzasadnione podejrzenie" iż cel podróży Skarżącego jest inny niż deklarowany. Otóż taki wniosek przeczy zasadom logicznego rozumowania, a poza tym pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią protokołu przesłuchania Skarżącego, który deklarował jako cel wyjazdu - zrobienie zakupów. Organ administracji nie wskazuje tu bowiem sam jaki, jego zdaniem cel ma mieć wyjazd Skarżącego i skąd powziął w tym zakresie uzasadnione podejrzenie rozbieżności. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji koncepcja rozbieżności celu deklarowanego i rzeczywistego rysuje się odmiennie: organ administracji podkreślając, iż voucher miał Skarżącemu służyć "tylko do przekroczenia granicy", sugeruje, że rozbieżność dotyczy celu między turystycznym /z uwagi na użycie vouchera/ i "komercjalnym" /deklarowane przez Skarżącego zrobienie zakupów/. Jeśli tak jest, to nielogiczny jest wniosek, iż decyzja pierwszej instancji przyjmująca odmienne założenie jest "słuszna i zasadna". Co więcej, zaskarżona decyzja przyjmuje kolejną, trzecią koncepcję rozbieżności celu deklarowanego i rzeczywistego dotyczącego podróży Skarżącego do Polski. Wedle tej koncepcji rozbieżność dotyczy nie podróży z 12 października 1999 r., lecz wcześniejszej, w czasie której Skarżący przerobił datę na stemplu przekroczenia granicy: "zdaniem organu dokonującego kontroli, deklarowany zatem przez Cudzoziemca w dniu 4 października 1999 r. turystyczny cel wyjazdu do Polski był w rzeczywistości inny, co zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach stanowi przesłankę uzasadniająca odmówienie wjazdu...."

Powołana podstawa prawna odmowy wjazdu dotyczyć jednak musi nie - jak twierdzi organ administracji - innej podróży, lecz tej, w czasie której cudzoziemcowi odmawia się wjazdu. W tym zakresie należy zebrać fakty leżące u podłoża powstania u organu "uzasadnionego" /a nie "zwykłego"/ podejrzenia o rozbieżność realnego i deklarowanego celu podróży. Organ musi także zdecydować się, czy za cel deklarowany uważa to, co Skarżący mówi na temat swego wyjazdu, czy to, co wynika z charakteru udzielonego pozwolenia na wjazd. Jest przy tym wątpliwe, czy w ogóle można uznawać "dokonanie zakupów" za nie mieszczące się w turystycznym celu wyjazdu wynikającym z formalnej legitymizacji wjazdu.

Konkludując: prawidłowe posłużenie się zastosowaną w sprawie przez organy administracji prawną podstawą odmowy wjazdu wskazaną w art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. wymaga, aby rozbieżność celu deklarowanego i rzeczywistego dotyczyła tej podróży, w czasie której cudzoziemcowi odmówiono wjazdu; wymaga ustalenia jaki jest cel deklarowany i jaki jest cel rzeczywisty, zebrania dowodów w tym zakresie i uzasadnienia dlaczego organ ma w tym względzie podejrzenia. Tego zabrakło w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji i - w konsekwencji - nie znalazło to odbicia w jej motywach. W tej sytuacji należy uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 7 przez jego błędne zastosowanie.

Jest oczywiste, że fałszując stemple kontroli granicznej Skarżący dopuścił się przestępstwa i że istniały podstawy do pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej. Jednakże nie oznacza to, że fakt ten może usprawiedliwiać stosowanie wobec niego jakiegokolwiek bądź zakazu wjazdu do Polski spośród wskazanych w art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach lub prowadzenie postępowania administracyjnego bez dbałości o jego kompletność /z punktu widzenia prawnej podstawy rozstrzygnięcia/ rzetelność i logiczność dokonywanych w nim wnioskowań.

W tej sytuacji na postawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368/ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tejże ustawy.