Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 520/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1,art.3,art.134 par.1,art.64e,art.151a par.1 i par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.56
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.7,art.10 par.1 i par.2,art.81,art.107 par.1,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrza P., na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 10 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), ustalił na rzecz Spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" P. "[...]", w skład której wchodzą: wieża kratowa o wysokości do 43 m, szafy typu "outdoor" o wymiarach około 1,5m x 6m na części działki o nr geod. "[...]" położonej w obrębie "[...]", gmina P. W uzasadnieniu podano, że jest to kolejna decyzja organu I instancji w tej sprawie, bowiem poprzednia z dnia "[...]" została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]", a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdyż w ocenie Kolegium organ I instancji niedostatecznie przeanalizował konieczność lub brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, a także zbyt ogólnikowo opisał planowaną inwestycję bez określenia jej parametrów technicznych. Dokonując ponownej analizy stanu faktycznego oraz prawnego planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ stwierdził, że nie znaleziono podstaw do wydania decyzji odmownej, a w myśl art. 56 u.p.z.p. jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi w myśl art. 56 u.p.z.p., to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalono, iż teren planowanego przedsięwzięcia znajduje się poza obszarami chronionymi, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto na podstawie załączonej dokumentacji organ stwierdził, iż przedsięwzięcie to nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71, dalej jako: rozporządzenie z 2010r.). Wskazano przy tym, że dołączona do wniosku "Kwalifikacja przedsięwzięcia" została sporządzona precyzyjnie i zgodnie z przepisami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły L. D. i M. Ś., zarzucając naruszenia:

1) art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niezgodny z podstawowymi standardami obowiązującym w demokratycznym państwie, albowiem odkodowanie decyzji w zakresie dotyczącym kwalifikacji przedsięwzięcia, a nie jego poszczególnych elementów w kwestii konieczności bądź nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niemożliwe i musi skutkować koniecznością jej uchylenia. Ponadto nawet inwestor w dokumentacji nie wyjaśnił, czy moc EIRP anten na każdym sektorze wynosi 19965 W czy 9995 oraz 9969 W oraz na podstawie czego ustalono maksymalne tilty;

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 160 Kodeksu karnego poprzez zbiorowe narażenie zdrowia, życia oraz mienia w przypadku budowy planowanej inwestycji, albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony dla tiltów maksymalnych w sytuacji, w której istnieje konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r. poz. 1405 ze zm., dalej jako: u.u.i.ś.) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia z 2010r. poprzez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko czyli raport jest wymagany obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości czego obowiązujący system prawny nie przewiduje. Ponadto organ I instancji doprowadził do akceptacji zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing";

4) art. 63 ust. 3 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne.

Mając na uwadze powyższe zarzuty odwołujące się wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu odwołujące się przedstawiły argumentację na poparcie swojego stanowisko, a także przytoczyły orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach dotyczących inwestycji lokalizacyjnych dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Odwołanie wniosła również D.N., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. Podniosła, że organ nie zastosował zasady ostrożności i przezorności przy projektowaniu masztu telefonicznego. Ponadto wskazała, że inwestor nie traktuje inwestycji jako całości, nie uwzględnia zjawiska kumulacji mocy anten i nakładania się pól elektromagnetycznych, a skupia się na mocy pojedynczych anten. Zarzuciła także, że organ bezkrytycznie oparł się na opinii sporządzonej na wniosek inwestora.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]", co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Kolegium podtrzymało argumentację zaprezentowaną w poprzedniej decyzji. Wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem i przedwcześnie przyjął, że zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Podano, że niezasadnie organ I instancji zaakceptował zakres oddziaływania inwestycji przedstawiony przez inwestora. Nie poddał przedłożonych dokumentów weryfikacji, a ponadto nie wskazał przyczyn, dla których uznał, bez dodatkowych ustaleń, twierdzenia inwestora za precyzyjne. Bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy nie można jednak jednoznacznie twierdzić, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do postępowania środowiskowego. Podano, że stosownie do przepisów rozporządzenia z 2010r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Istotna jest właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych – w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Podano, że przedstawiona przez Spółkę "Kwalifikacja przedsięwzięcia" nie pozwala na weryfikację jego założeń, bowiem brak jest w niej specyfikacji anten (brak nazwy producenta i modelu, typu urządzeń nadawczo-odbiorczych), specyfikacji technicznej producenta oraz brak przewidywanej mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika, a tym samym nie sposób zweryfikować, czy wartości mocy promieniowanej izotropowo są prawidłowe. Nie wiadomo, czy przy wyliczeniu tego zasadniczego parametru EIRP – zastępczej mocy wypromieniowanej izotropowo, uwzględniono: tolerancję mocy wyjściowej nadajników, tolerancję zysku antenowego oraz obliczonych wartości tłumienia w torze antenowym. Podkreślono ponadto, iż przedłożona przez inwestora "Kwalifikacja przedsięwzięcia" jest tylko jednym z dowodów w sprawie i nie może stanowić jedynego źródła ustaleń faktycznych. Tymczasem organ I instancji oparł się wyłącznie na treści tego dokumentu i nie poczynił własnych ustaleń stanu faktycznego. Organ I instancji nie wezwał inwestora do przedstawienia danych technicznych planowanych do instalacji urządzeń i nie przeprowadził wszechstronnej analizy planowanego przedsięwzięcia, a także nie dokonał samodzielnych ocen co do tego, czy w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia znajdują się obecnie lub mogą się znajdować miejsca dostępne dla ludzi. Wskazano przy tym, że o ile organ uzna, iż jego wiedza w tym zakresie może być niewystarczająca, może powołać biegłego ze wskazanej specjalności. Wskazano również, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia przesłanek faktycznych podjętego rozstrzygnięcia oraz nie wskazuje wszystkich okoliczności sprawy. Nie wykazano, z jakich względów organ przyjął, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane, a także nie wyjaśnił, w oparciu o jakie konkretnie argumenty przyjął, że inwestycja nie może zostać zakwalifikowana jako zamierzenie mogące chociażby potencjalnie oddziaływać na środowisko, skoro - zgodnie z wnioskiem inwestora - na wieży mają być montowane zespoły anten na trzech kierunkach, na każdym kierunku przewiduje się instalację dwóch anten, a moc EIRP dla anteny określona jest na niemal 10.000 W. Ponadto z załączonych map oraz zdjęć wynika, że w niewielkiej odległości znajdują się zabudowania i drogi. Wobec tego wyznaczenie na podstawie decyzji obszaru do zabudowy zbyt szeroko, tj. możliwość "dowolnego" sytuowania stacji w obrębie działki, będzie zawsze miała potencjalny wpływ na kwestie ustaleń w zakresie posadowienia obiektu i oddziaływania anten na miejsca dostępne dla ludności, a przedstawione bowiem w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wyliczenia i rysunki odnoszą się do ściśle określonej lokalizacji. Podniesiono, że na podstawie materiału dowodowego nie ma możliwości zweryfikowania, czy ustalenia organu nie są dowolne, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania powodujących niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Powołując się na dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko Kolegium podniosło, iż przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest zatem dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. W związku z tym wskazano, że w sprawie powinna być przeprowadzona prawidłowa i szczegółowa analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto organ winien zażądać kompletnych informacji na temat wyposażenia technicznego projektowanej stacji. Winien także rozważyć powołanie biegłego oraz ponownie przeanalizować, czy rzeczywiście w tym przypadku nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Podkreślono, iż organ powinien zbadać przesłanki, od których zależy zakwalifikowanie przedsięwzięć jako mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. przedstawi sposób rozumienia pojęcia "miejsca dostępnego dla ludności", zbada odległości tych miejsc od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten przy uwzględnieniu mocy nadajników, faktycznych możliwości zmiany kąta pochylenia anten oraz kumulacji wiązki promieniowania i mocy jej oddziaływania, a także wysokości, do której będzie możliwa ewentualna zabudowa działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zgodne z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie wskazano, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem w sprawie tej nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji sprzeciw do tut. Sądu wniosła Spółka "[...]", podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 u.p.z.p., polegający na uchyleniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, w szczególności z uwagi na brak naruszenia przepisów postępowania, a zwłaszcza bezzasadność podnoszonych przez organ II instancji zastrzeżeń w odniesieniu do kompletności, bądź poprawności przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że ocena organu I instancji, że zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i w konsekwencji jest prawidłowa. Zasadnie organ ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego z uwagi na zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Spółka podniosła, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił cały materiał dowodowy oraz rzetelnie uzasadnił swoją decyzję. Podkreślono, iż powołanie biegłego jest prawem, a nie obowiązkiem organu i brak powołania biegłego nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Podniesiono również, iż wszystkie szczegółowe parametry projektowanej inwestycji, mające wpływ na ostateczny wynik kwalifikacji, zostały wskazane we wniosku oraz w załącznikach, w tym w zakresie przewidywanego oddziaływania na środowisko, w Kwalifikacji środowiskowej znajdującej się w aktach sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, iż w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko kryteria wskazane w tym rozporządzeniu muszą być spełnione łącznie, zaś równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona jest dla pojedynczej anteny. Konieczność określenia parametrów wskazanych przez organ II instancji nie wynika z cytowanego rozporządzenia, ani z innego aktu prawa powszechnie obowiązującego, a zatem parametry te nie są istotne z punktu widzenia właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia i weryfikacji, czy dane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podniesiono, że w przypadku, gdy stan prawny nieruchomości nie został uregulowany, ani przepisami prawa miejscowego, ani decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, za miejsce dostępne dla ludności może być uznany tylko taki teren, który jest aktualnie zagospodarowany w sposób umożliwiający taki dostęp. Z przeprowadzonych obliczeń i sprawdzeń przebiegu osi głównych wiązek promieniowania na poszczególnych azymutach, której wyniki zostały zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, iż minimalna odległość osi głównych wiązek promieniowania anten od miejsc dostępnych dla ludności wynosi tyle, że w żadnym momencie nie przecina miejsc dostępnych dla ludności. Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, iż pola elektromagnetyczne zarówno te naturalne, jak i te sztuczne – od urządzeń powszechnego użytku – tworzą tzw. tło elektromagnetyczne, w którym ludzie, zwierzęta i rośliny przebywają stale i tolerują. Wskazano, iż moc EIRP jest mocą teoretyczną i w rzeczywistości moc wyjściowa z nadajników jest o wiele mniejsza, porównywalna do mocy wszystkich urządzeń AGD znajdujących się w kuchni. Ponadto obowiązujący w Polsce system kontroli poziomów pól elektromagnetycznych jest wielostopniowy i na każdym etapie występuje monitoring wielkości natężenia pól elektromagnetycznych i jego potencjalnego wpływu na ludzi i środowisko. Brak jest zatem podstaw do ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, gdyż akta sprawy zawierają dokumentację, pozwalającą na uznanie, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia przesłanek pozwalających na zakwalifikowanie go do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw nie zasługuje on na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W rozpoznawanej sprawie działania organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe, bowiem braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, jak i w dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, nie pozwalały na ocenę - w sposób niebudzący wątpliwości - czy rzeczywiście przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, która powinna poprzedzić wydanie decyzji lokalizacyjnej, jeżeli zamierzenie budowlane przekroczy wartości określone w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010r., a więc gdy projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić należy, że na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska, w tym ochrony zdrowia ludzkiego w procesie inwestycyjno-budowlanym, a uzyskanie takiej decyzji możliwe jest tylko w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek inwestora (art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.). Oznacza to, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi mieć bezwzględnie na uwadze, czy projektowane zamierzenie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezsporne jest, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, że względu na emisję do otoczenia promieniowania elektromagnetycznego, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, istotna jest przy tym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych - w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Wprawdzie z przedłożonej przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wynika, że planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, ale Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że dokument ten nie zawiera wszystkich danych, pozwalających na weryfikację tego stwierdzenia. Jak wskazał organ odwoławczy, z wniosku inwestora wynika, że zamierza zamontować po 2 anteny na trzech kierunkach, a moc EIPR dla anteny określona jest na niemal 10000 W, zaś z załączonych map i zdjęć wynika, że w niewielkiej odległości znajdują się zabudowania i drogi. Podnieść należy, że powołany przepis rozporządzenia z 2010r. zastrzega wprawdzie in fine, że równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, jednak z zapisu tego nie można wywodzić, że określając poziom pola elektromagnetycznego na kierunku działania anteny nie należy uwzględniać działania urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne. Jednakże wskazać należy na treść rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192 poz. 1883), które określa m.in. dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności (Załącznik 1 Tabela 2). Zgodnie z ust. 7 załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia pomiary poziomów pól elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych oraz radiolokacyjnych wykonuje się w sposób umożliwiający: 1) wyznaczenie miejsc występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych; 2) wyznaczenie granic obszarów ograniczonego użytkowania. Stosownie zaś do ust. 8 tego załącznika - jeżeli w otoczeniu instalacji wymienionych w ust. 7 niniejszego załącznika występuje pole elektromagnetyczne wytworzone przez kilka instalacji niepracujących równocześnie, zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomach dopuszczalnych wyznacza się dla instalacji albo grupy instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne o poziomach najwyższych. W myśl natomiast ust. 9 załącznika - pomiary w otoczeniu instalacji wymienionych w ust. 7 niniejszego załącznika wykonuje się podczas pracy wszystkich urządzeń wytwarzających pola elektromagnetyczne w danym zakresie częstotliwości, w warunkach odpowiadających charakterystykom eksploatacyjnym tych urządzeń; w przypadku możliwości eksploatacji w kilku rodzajach pracy - pomiary należy wykonać przy tym rodzaju pracy, przy którym występują pola elektromagnetyczne o najwyższym poziomie. Z treści tych przepisów wynika, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 419/13, z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 1 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 801/14, z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1839/16, też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. akt IV SA/Po 313/17, publ. w Centralnej Bazie orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyrokach tych zwraca się szczególnie uwagę na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010r., który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W powołanym wyroku z dnia 9 czerwca 2017r. NSA szczególnie akcentował, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Należy zgodzić się powyższym stanowiskiem NSA, mając na uwadze cel omawianych przepisów, które mają gwarantować ochronę środowiska, w tym obywateli przed szkodliwym oddziaływaniem obiektów, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2010r. wymaga wskazania inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne jej elementy, wpłynie na środowisko. W związku z tym, iż wniosek oraz dokumentacja przedłożona przez inwestora pomija w ogóle kwestie badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowo całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych, organ I instancji nie mógł ocenić, czy zamierzenie może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kwestia ta wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dlatego zasadnie organ odwoławczy uznał, że organ nie tylko powinien wezwać inwestora do uzupełnienia brakujących informacji, ale także dokonać weryfikacji przedstawionej dokumentacji zgodnie z posiadaną przez organ administracji publicznej wiedzą oraz doświadczeniem życiowym, a także zgodnie z zasadami logiki, a w przypadku braku takiej możliwości – rozważyć powołanie biegłego, stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. Kwestia ta została pozostawiona uznaniu organu, ale należy mieć na uwadze okoliczność, że rozpatrywane zagadnienie, dotyczące analizy emisji pola elektromagnetycznego przez wnioskowaną do realizacji stację bazową telefonii komórkowej, wymaga poszerzonej wiedzy z dziedziny radiokomunikacji i zrozumienia występujących na tej płaszczyźnie zależności, a zatem wiadomości specjalnych. Należy zaś podkreślić, że w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale tylko w przypadku gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem wyjaśnienie, czy faktycznie projektowania inwestycja spełnia te wymogi nie może budzić żadnych wątpliwości.

Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że na tym etapie postępowania Sąd nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych, gdyż – jak wskazano wyżej – ocena zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.