Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1123/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem złożonym w Urzędzie Miasta C. w Wydziale Administracji Architektoniczno- Budowlanej w dniu [...] r. P. R. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla: "budowy budynku usługowego - magazynu produkcji rolnej" o określonych gabarytach - tj. ok. 100,0m długości, 25,0m szerokości i ok. 10,0m wysokości.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta C. decyzją nr[...] z dnia [...] r. ustalił dla P. R. sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego działki o nr [...] obręb [...] Małe oraz działkę nr [...] obręb [...]. położonego w C. przy ulicy [...] dla inwestycji - budowa budynku usługowego - magazyn produkcji rolnej wraz z pomieszczeniem do odsiewania, oczyszczania, selekcjonowania i przetwarzania płodów rolnych.

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez M. S., w którym kwestionuje on dostawienie kolejnej hali na sąsiedniej działce, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że analiza przeprowadzona przez organ w niniejszej sprawie nie czyni zadość wymogom określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu wykonawczym. Przepisy te stanowią, że wyznaczenie poszczególnych wskaźników nowej zabudowy następuje na podstawie średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Są wprawdzie możliwe odstępstwa, ale winny wynikać z analizy obszaru i powinny być uzasadnione. Natomiast w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji określając szerokość i wysokość planowanego budynku odniósł się do budynku istniejącego już na tej działce. Stąd też wykonaną do sprawy analizę terenu organ uznał za wadliwą i tym samym nie mogącą stanowić podstawy dla wydanej decyzji. Z określonych w zaskarżonej decyzji parametrów - szerokości i wysokości elewacji frontowej czy geometrii dachu-wynika, że zostały one ustalone tylko na podstawie zabudowy już istniejącej, a to jest sprzeczne z przepisami. Dodatkowo dla tak ustalonych wskaźników nowej zabudowy nie zawarto w decyzji żadnego uzasadnienia.

Stąd też w ocenie Kolegium decyzję tę należało uchylić, celem przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W ponownym postępowaniu organ powinien dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu w oparciu o obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym.

W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta C. wyznaczył obszar analizowany wokół działek planowanych do zabudowy, przeprowadził analizę zabudowy tego terenu, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 2 pkt 2 , art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2015r. , poz. 199) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku usługowego (magazyn produkcji rolnej wraz z pomieszczeniem do odsiewania, oczyszczania, selekcjonowania i przetwarzania płodów rolnych ) jako uzupełnienia istniejącego zagospodarowania terenu (działek o nr [...] obręb [...] B. Małe oraz działkę nr [...] obręb [...].) położonego w C. przy ulicy [...] . W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępując zgodnie ze wskazaniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającego poprzednią decyzję, dokonano wnikliwego sprawdzenia, w wyniku którego ustalono, że przedmiotowy teren w ewidencji gruntów oznaczony został w przeważającej części jako R- grunty rolne, Br - grunty rolne zabudowane oraz Ł- łąki i N - nieużytki. Teren ten jest ogrodzony i zabudowany budynkiem służącym do składowania płodów rolnych (wymiary ok. 80x22m i wysokości 10m) oraz budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z towarzyszącą zabudową gospodarczo- garażową. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. jest sklasyfikowany w przeważającej części jako RII - tereny rolne o obniżonym potencjale produkcyjnym oraz UR/MN- tereny zabudowy mieszkaniowo- usługowej o niskiej intensywności oraz ZE- tereny otwarte w ciągach dolin (pasma ekologiczne) oraz tereny cenne pod względem przyrodniczo- krajobrazowym wymagające ochrony w dolinie rzeki[...]. Rozpatrując możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, po wyznaczeniu obszaru analizy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i dokonaniu wymaganej analizy organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy. Prezydent w wyniku analizy ustalił, że w obszarze zabudowy linia zabudowy jest nieregularna, średnia wielkość powierzchni zabudowy wynosi ok. 16%, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi ok. 8m, średnia wysokość górnych krawędzi frontowych wynosi ok. 5m, a geometria dachu - dach jest zarówno dwuspadowy, jak i jednospadowy o nachyleniu ok. 45°. W wyznaczonym obszarze brak jest zabudowy tożsamej z wnioskowaną, tj. budynków o funkcji usługowej pozwalających na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W sąsiedztwie działki wnioskującego nie ma terenu zabudowanego w sposób podobny do planowanej zabudowy - tzn. działki zabudowanej budynkiem usługowym. Maksymalna powierzchnia zabudowy wynikająca z analizy to 173m² - ul. [...] , maksymalna szerokość elewacji frontowej to - 10m - ul. [...] a wysokość - to 6m - uli. [...], podczas gdy inwestor planuje budowę budynku o powierzchni zabudowy - ok. 2500m², szerokości elewacji frontowej ok. 25m i wysokości 10m.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent C. wyjaśnił, że na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy gabaryty planowanego budynku muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej a ewentualne odstępstwa wymagają przekonującego uzasadnienia. Podkreślił przy tym powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 885/11, Lex nr 1153358), że jeżeli nowa inwestycja w zakresie bryły lub kubatury rażąco odbiega (jest znacznie większa) od największego budynku istniejącego już na terenie analizowanym - to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Organ wyjaśnił nadto, że ustając warunki zabudowy dla tego obiektu w decyzji nr [...] uwzględnił zabudowę na działce wnioskującego, uznając, że jej zainwestowanie jest wystarczające dla zastosowania odstępstw. Z uwagi na odmienne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz po wnikliwej ponownej analizie i przy uwzględnieniu orzecznictwa sądowego stwierdzono, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z wymogami ładu przestrzennego określonymi w art. 2 pkt 1 ustawy, a to wobec faktu, iż w obszarze analizy brak jest zabudowy umożliwiającej określenie wymagań dla nowej zabudowy, która stanowiłaby kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu i jego funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sposób zapewniający ład przestrzenny. Wobec braku spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy organ wyjaśnił, iż odstąpił od badania pozostałych warunków określonych w tym przepisie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, inwestor P. R.. Zarzucił decyzji Prezydenta Miasta C.:

- naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny, skutkujący wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych i nie uwzględniającej uzasadnionych interesów skarżącego tj. sprzeczności i nieścisłości budzących wątpliwości interpretacyjne poprzez:

pominięcie przy ustaleniu obszaru analizowanego działek nr [...] na których znajduje się hala do magazynowania nasion;

brak uwzględnienia, iż wskutek wydania decyzji i powstania inwestycji dotychczasowy ład przestrzenny oraz walory architektoniczne i krajobrazowe zostaną zachowane, gdyż skarżący zamierza wybudować halę tożsamą z tą, która już znajduje się na jego nieruchomości;

pominięcie możliwości ukształtowania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób odmienny od wartości średniej przyjętej w obszarze analizowanym;

przyjęcie, że stroną postępowania jest M. S., podczas gdy jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, stąd jego stanowisko nie powinno mieć znaczenia w sprawie;

pominiecie słusznego interesu skarżącego i nie wyważenie interesów wszystkich stron, gdyż inwestor jako przedsiębiorca rozszerzając działalność gospodarczą pozwoli na zatrudnienie dodatkowych osób, zmniejszając w ten sposób stan bezrobocia w rejonie C. ;

- naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż stroną niniejszego postępowania jest M. S., który jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ulicy [...] , podczas gdy działka ta nie sąsiaduje z działkami, na których planowane jest inwestycja oraz nie znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji, bowiem hala w żaden sposób nie wpłynie na korzystanie przez niego ze swojej działki i nie naruszy jego interesów;

- naruszenie art. 8 Kodeksu poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem słusznego interesu strony, z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

oraz naruszenie § 5 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie przy ustaleniu obszaru analizowanego działek nr [...], na których znajduje się hala skarżącego służąca do magazynowania nasion i stąd pominięcie jej przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i nie rozważenie możliwości uksztaltowania tego wskaźnika w sposób odmienny od średniej przyjętej w obszarze analizowanym, podczas gdy istniejąca hala uzasadnia zastosowanie wyjątku a wskutek wydania decyzji i powstania nowej inwestycji dotychczasowy ład przestrzenny oraz walory architektoniczne i krajobrazowe nie zostaną naruszone. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołaniu rozwinięte zostały postawione zarzuty. Podkreślono, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, a to oznacza, że organ winien przyjąć działki nr [...] zabudowane halą za działki sąsiednie. W odmiennym przypadku, przy istnieniu na tym terenie hali magazynowej, organ niezgodnie z rzeczywistością organ twierdzi, iż w sąsiedztwie nie znajduje się budynek podobny, umożliwiający kontynuację dotychczasowej zabudowy. To z kolei, na podstawie § 5 rozporządzenia umożliwia wyznaczenie wskaźnika zabudowy innego niż średni, a to oznacza, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej zabudowy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie może zapaść jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy.

Spełnienie wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie wywołuje skutek w postaci obowiązku pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. A contrario brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy. W celu ustalenia powyższych wymagań określa się (zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) obszar analizy, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji był brak tzw. dobrego sąsiedztwa, a konkretnie brak możliwości określenia parametrów projektowanej hali z uwagi na niewystępowanie w sąsiedztwie obiektów o zbliżonych gabarytach. Według danych zawartych we wniosku projektowana hala ma mieć ok. 100m długości, ok. 25m szerokości i ok. 10m wysokości, gdy w obszarze analizowanym maksymalne parametry zabudowy o charakterze mieszkalno- usługowym to 10m elewacja frontowa i ok. 6m - wysokość. Także z załączonej do decyzji mapy będącej załącznikiem graficznym wynika, że w obszarze analizowanym zabudowa posiada gabaryty znacznie mniejsze od przewidzianych dla planowanej hali. Kolegium podkreśliło, że organ zgodnie z rozporządzeniem winien również ustalić, czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym, czy nie dojdzie do powstania zabudowy, która rażąco odbiegać będzie od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Zaakceptowanie inwestycji znacząco odbiegającej pod względem gabarytów od tej już istniejącej w obszarze analizowanym stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy. W niniejszym przypadku jedynym obiektem o gabarytach zbliżonych do projektowanej hali jest istniejąca już hala, zlokalizowana na tych samych działkach, co planowana inwestycja.

Nie można także uznać by doszło do naruszenia § 5 rozporządzenia, gdyż wobec braku możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy organ pierwszej instancji odstąpił od badania, czy został zachowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

Odnosząc się do zakwestionowania interesu prawnego M. S., organ odwoławczy wyjaśnił, że choć przepisy nie mówią wprost kto, oprócz inwestora, jest stroną takiego postępowania, to w uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednoznacznie, iż przymiot strony w takim postępowaniu posiadają właściciel i wieczyści użytkownicy nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Działkę R. i M. S. (nr [...]) oddziela od działek planowanych pod zabudowę działka nr [...] należąca także do wnioskodawcy. Nie oznacza to, że M. S. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Każda sprawa podlega bowiem indywidualnej ocenie, a tu decydujące znaczenie dla takiego ustalenia ma ewentualne oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są właściciel i wieczyści użytkownicy nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu opartego na konkretnej normie prawa materialnego. W przypadku działki R. i M. S. oddalona jest ona o 10m od terenu inwestycji, graniczy bezpośrednio z działką nr [...], należącą do inwestora, która choć nie została wymieniona we wniosku, to jednak przylegając bezpośrednio do pozostałych działek, łącznie z nimi objęta jest jednym ogrodzeniem i stanowi z nimi gospodarczą całość.

W załączonej do wniosku "Karcie informacyjnej" mowa jest o emisji do powietrza oraz hałasie pochodzącym z ruchu pojazdów ciężarowych oraz wózka widłowego, ale wobec organu nie są to jedyne źródła emisji planowanej inwestycji. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy zawarto bowiem informację, iż w hali prowadzone będzie odsiewanie, oczyszczanie, selekcjonowanie i przetwarzanie płodów rolnych (bez bliższego sprecyzowania na czym miałoby owo przetwarzanie polegać). Jest to, zdaniem organu, sygnał o występowaniu dodatkowych źródeł emisji pyłów w formie niezorganizowanej lub zorganizowanej (brak informacji). Tym samym zasadne jest założenie, że działka M. S., z uwagi na niewielką odległość od planowanej hali, znajduje się w obszarze jej oddziaływania, przy czym mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze każde negatywne oddziaływanie, a więc i takie, które nie przekracza dopuszczalnych norm wynikających z konkretnych przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia słusznych interesów strony Kolegium wyjaśniło, że brak jest podstaw do uznania interesu strony za słuszny, w sytuacji gdy godzi on zarazem w interes społeczny, jakim jest w niniejszym przypadku zastany ład przestrzenny. Dodało też, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, tj. organ jest zobligowany do wydania pozytywnej decyzji w sytuacji spełnienia warunków określonych prawem materialnym, a w niniejszej sprawie warunki te nie zostały spełnione. Wskazało też, że przepis art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zastosowanie do decyzji administracyjnych podejmowanych na podstawie tzw. uznania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, P. R.. Zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na wskazanych działkach naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie :

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nierzetelny oraz art. 28 tego Kodeksu poprzez uznanie stroną postępowania M. S. - właściciela działki nr [...] położonej przy ulicy [...] (nie sąsiadującej z działkami przeznaczonymi do zainwestowania i tym samym nie znajdującej się w obszarze oddziaływania tej inwestycji), a także art. 8 Kodeksu poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem słusznego interesu strony, z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie przy ustaleniu obszaru analizowanego działek nr [...], na których znajduje się hala skarżącego służąca do magazynowania nasion, § 5 w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie rozważenie możliwości ukształtowania wskaźnika wielkości zabudowy w sposób odmienny od wartości średniej w obszarze analizowanym, oraz art. 61 ust. 4 cytowanej ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowe działki skarżącego stanowią zabudowę zagrodową z uwagi na prowadzenie przez skarżącego produkcji rolnej. Mając na uwadze powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinięto postawiane zarzuty, powtarzając argumentację przedstawioną już w odwołaniu. W zakresie ostatniego, nowego w stosunku do odwołania zarzutu podniesiono, iż zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, a taka zabudowa znajduje się na działce skarżącego. Powtórzono także argumenty przeciwko uznaniu za stronę postępowania M. S..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podkreślił, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji to brak tzw. dobrego sąsiedztwa. Jedynym obiektem o gabarytach zbliżonych do projektowanej hali jest już istniejąca hala zlokalizowana na tych samych działkach, co planowana inwestycja, co zdaniem organu nie daje podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia złożonego wniosku, gdyż za działkę sąsiednią nie mogą być uznane działki, które zostały wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do nowego zarzutu podniesionego dopiero na etapie składania skargi tj. naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem art. 61 ust. 1 ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchni gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nie wystarcza jednak, by wnioskodawca prowadził działalność rolniczą. Niezbędne jest by wnioskodawca posiadał gospodarstwo związane z tą zabudową, a okoliczność taka nie została wykazana w niniejszej sprawie. Dodatkowo w rubryce formularza wniosku, w rubryce przewidzianej dla określenia funkcji planowanej zabudowy, wskazano funkcję usługową, z pominięciem wymienionej tam również funkcji zagrodowej.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wszystkie argumenty i zarzuty w niej zawarte. Zaakcentował, że zasada dobrego sąsiedztwa została w sprawie zachowana, gdyż przyszła inwestycja odpowiadałaby hali, która już znajduje się na działce skarżącego. Podkreślił, iż nie rozważono interesu społecznego, gdyż inwestycja przeciwdziałać będzie bezrobociu na danym terenie.

Pełnomocnik organu odwoławczego wnosząc o oddalenie skargi akcentował, że art. 61 ustawy odwołuje się do zabudowy na działkach sąsiednich. Nie można uznać, ze działka przeznaczona pod zabudowę ma charakter działki sąsiedniej. Natomiast zabudowa na działkach istotnie sąsiednich nie przypomina gabarytami inwestycji planowanej. Podkreślił też, że zasada ważenia interesu odnosi się jedynie do decyzji uznaniowych, podczas gdy decyzja stanowiąca przedmiot skargi to decyzja związana. Pełnomocnik wyjaśnił też, że istniejąca już na działce hala prawdopodobnie została w przeszłości zalegalizowana i prawdopodobnie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Dodał, że były również prowadzone postępowania nadzwyczajne, a Kolegium rozpatrywało sprawę postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, które zostało uchylone.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że istniejąca hala została postawiona legalnie i powinno się tą okoliczność wziąć pod uwagę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.

Instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina stanowi o przeznaczeniu obszarów jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga m.in. zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie nowych obiektów budowlanych. Decyzja taka dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowania obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków, a mianowicie:

1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2/ teren ma dostęp do drogi publicznej;

3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zmierzenia budowlanego;

4/ teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

5/ decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami.

A contrario brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę dla wydania odmowy ustalenia warunków zabudowy..

Zgodnie z art. 61 ust. 6 cytowanej powyżej ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Według § 3 powołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki przeznaczonej do zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Zgodnie z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą zarówno część tekstową jak i graficzną stanowiącą załącznik do decyzji warunkach zabudowy.

Z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizy i przeprowadził wymaganą analizę zabudowy tego terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji był brak tzw. dobrego sąsiedztwa. W ocenie organu, na podstawie przeprowadzonej analizy, brak jest możliwości określenia parametrów projektowanej hali z uwagi na niewystępowanie w sąsiedztwie obiektów o zbliżonych gabarytach. Według danych wskazanych przez inwestora we wniosku. Miałaby to być hala o następujących wymiarach- ok. 100m długości, ok. 25m szerokości i ok. 10m wysokości. W analizowanym obszarze nie występują tak duże obiekty budowlane. Maksymalne parametry zabudowy o charakterze mieszkalno- usługowym to 10m elewacja frontowa i ok. 6m - wysokość. Potwierdza to załączona do wydanej w sprawie decyzji mapa będącą załącznikiem graficznym. W wyznaczonym obszarze analizy dominuje zabudowa mieszkaniowa, a funkcjonująca zabudowa usługowa posiada gabaryty znacznie mniejsze od wymiarów planowanej hali.

Zgodnie z rozporządzeniem dokonując wymaganej analizy organ winien przede wszystkim ustalić, czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, czy nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w na tym terenie. Jak zasadnie podkreślił Prezydent Miasta C., przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 885/11, Lex nr 1153358, zaakceptowanie inwestycji znacząco odbiegającej pod względem gabarytów od zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku. Jedynym obiektem o gabarytach zbliżonych do projektowanej hali jest istniejąca już hala. Jest ona zlokalizowana na tych samych działkach, co planowana inwestycja - tj. na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Dlatego też nie można uznać, że jest to zabudowa na jednej z działek sąsiednich. Wprawdzie przepisy ustawy czy rozporządzenia nie definiują pojęcia "działki sąsiedniej", ale pojęcie to było wielokrotnie analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wąskim znaczeniu za "działkę sąsiednią" można rozumieć działkę bezpośrednio graniczącą z działką do zainwestowania, w znaczeniu szerokim - to działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niekoniecznie położone bezpośrednio przy działce do zainwestowania. Nie można jednak za działki sąsiednie uznać działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Działki sąsiednie to nieruchomości położone poza granicami działki (lub działek), na której planowana jest inwestycja. Odmienna interpretacja tego pojęcia z art. 61 ust. 1 ustawy wypaczałaby zasadę dobrego sąsiedztwa.

Ocena możliwości realizacji danego przedsięwzięcia nie może burzyć zastanego ładu przestrzennego i musi opierać się na analizie zagospodarowania działek innych niż działek wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie oznacza to jednak, że zainwestowania działek wymienionych we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ogóle nie uwzględnia się w prowadzonym postępowaniu. Prowadząc analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia organ winien także uwzględnić funkcje i cechy zabudowy już istniejącej na działce inwestora. Nie może to jednak oznaczać, że ta i tylko ta zabudowa z działki przeznaczonej do zainwestowania może stanowić podstawę dla wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, tym bardzie, że w złożonym wniosku inwestor podał wymiary planowanej hali jeszcze większe w stosunku do tej już istniejącej.

Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko zaprezentowane w sprawie przez orzekające organy, iż przyczyną odmowy wydania wnioskowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanej hali jest brak tzw. dobrego sąsiedztwa.

Nie został zatem spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygający w niniejszej sprawie skład orzekający podziela opinię, iż ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiedniej w stosunku do planowanej inwestycji działkach, które są dostępne z tej samej drogi publicznej. W przedmiotowej zaś sprawie takiego sąsiedztwa nie można ustalić.

Nie sposób podzielić zarzutu skargi, iż został naruszony art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z uwagi na uznanie za stronę postępowania M. S. - właściciela działki nr [...] położonej przy ulicy [...] . Wprawdzie działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką przeznaczoną do zainwestowania, ale wbrew stanowisku strony skarżącej, trudno nie zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż planowana zabudowa będzie oddziaływać na tę działkę. Budowa obiektu tak dużych gabarytów nie oddziałuje tylko na działkę bezpośrednio sąsiadującą, ale także na otoczenia. Wyjaśnił to w swoim uzasadnieniu organ odwoławczy, odnosząc się nie tylko do uciążliwości związanych z zabudową, ale także i z przyszłym ewentualnym funkcjonowaniem takiej hali.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze zarzutu nieuwzględnienia w toku postępowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli podniesienia, iż art. 61 ust. 1 ustawy nie powinien być w sprawie stosowany z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie działki skarżącego na których znajduje się dom mieszkalny oraz dotychczasowy budynek gospodarczy stanowią zabudowę zagrodową w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z uwagi na prowadzenie przez skarżącego produkcji rolnej, to należy uznać go za nieuzasadniony. O zabudowie zagrodowej można bowiem mówić w przypadku prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdy wielkość tego gospodarstwa związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nie wystarcza by wnioskodawca, jak w niniejszej sprawie, prowadził działalność rolniczą. Niezbędne jest by wnioskodawca posiadał gospodarstwo związane z tą zabudową, a okoliczność taka nie została wykazana w niniejszej sprawie. Nadto podzielić trzeba uwagi organu odwoławczego, iż formularz wniosku przewiduje rubrykę dla określenia funkcji planowanej zabudowy. Można w nim wskazać m.in. funkcję zagrodową. W niniejszej sprawie takiej funkcji nie wskazano, wpisując tam funkcję usługową.

Nie podziela skład orzekający zarzutu skargi, iż w sprawie naruszono przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 Kodeksu postępowania. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania dowodowe w sposób wyczerpujący, przygotował niezbędne i konieczne dokumenty i w sposób prawidłowy je zinterpretował. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji są obszerne i wyjaśniają przyjęte przez organy stanowisko w sprawie, zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.