Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Tomasz Wykowski (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. G. (dalej "skarżącej") od decyzji SKO z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymało decyzję z [...] stycznia 2014 r. w mocy.

II. Stan faktyczny, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji przedstawia się następująco:

1. Zabudowana nieruchomość, położona w W. przy [...], dawniej oznaczona numerem hipotecznym [...], obecnie obejmująca m.in. zabudowane działkę gruntu nr [...], obręb [...] (dalej "nieruchomość") została z dniem 21 listopada 1945 r. objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekretu warszawskiego" albo "dekretu". Nieruchomość ta stanowiła własność L.G., której spadkobierczynią jest W. G.

2. Wnioskiem z [...] listopada 1947 r. L.G. wystąpiła o przyznanie własności czasowej do gruntu wchodzącego w skład przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem z [...] marca 1950 r. Prezydent W. odmówił przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości i orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa znajdującego się na nieruchomości budynku (dalej "decyzja dekretowa"). Orzeczenie Prezydenta W. zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z [...] lipca 1950 r.

3. Decyzją z [...] października 1977 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o sprzedaży na rzecz M. K. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w W. wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego na lat 99 części gruntu, w którym usytuowano budynek (dalej "decyzja lokalowa").

4. Decyzją z [...] lipca 1993 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji dekretowej z [...] lipca 1950 r.

5. Decyzją z [...] kwietnia 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność własnej decyzji z [...] lipca 1993 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku i związanych z nimi udziałów w częściach wspólnych budynku i prawie użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości.

6. Decyzją z [...] czerwca 2007 r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia [...] lipca 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji lokalowej z [...] października 1977 r., SKO stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu decyzja lokalowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 15a ust.1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.), w sytuacji w której Skarb Państwa nie był jedynym właścicielem przedmiotowego budynku i gruntu. Nieodwracalne skutki prawne decyzji lokalowej, stanowiące w świetle art.156 § 2 k.p.a. przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności wiążą się z zawarciem aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. [...] umowy sprzedaży lokalu, jak też z późniejszymi cywilnoprawnymi rozporządzeniami przedmiotowym lokalem.

7. Pismem z [...] lipca 2013 r. W. G. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] czerwca 2007 r.

8. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] czerwca 2007 r.

9. Pismem z dnia 12 lutego 2014 r. W. G. wniosła do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] stycznia 2014 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] czerwca 2007 r.

Uzasadniając wydane obecnie rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. W. G. jako następczyni prawna byłego właściciela nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalowej.

2. Wbrew zarzutom wnioskodawczyni W. G. decyzja SKO z [...] czerwca 2007 r. nie została wydana przez organ niewłaściwy. W sytuacji, w której decyzja lokalowa z 1977 r. dotyczy gruntu skomunalizowanego, nie można przyjąć, że organem właściwym do oceny ważności tej decyzji było nie SKO, a Wojewoda [...].

3. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej należy uznać, że decyzja ta nie została wydana. Tym samym w dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa nie był właścicielem budynku, a jedynie jego współwłaścicielem.

4. Skarb Państwa nie był również właścicielem lokalu nr [...] i nie mógł nim dysponować, tj. wyodrębnić własności tego lokalu. Oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem stanowiło w momencie wydania decyzji naruszenie prawa, ponieważ w tym momencie lokal nie był wyodrębniony i nie istniał "odpowiadający" lokalowi udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. W dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był właścicielem gruntu, ale wobec wyeliminowania z mocą wsteczną części decyzji dekretowej za nierozpoznany należy uznać wniosek byłego właściciela lokalu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Nawet uznając, że wniosek był nierozpatrzony co do części gruntu – to była to część niewydzielona, nie zaś odpowiadająca lokalowi. W tych warunkach Skarb Państwa nie był samodzielnym właścicielem lokalu nr [...], ani też nie był uprawniony do samodzielnego ustanowienia na rzeza nabywcy lokalu prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale.

IV. Skarżąca W. G. wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO z [...] kwietnia 2014 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj.

• art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) a także w związku z art. 4 pkt 9 i 9b art. 9a oraz art. 27 i n. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej również "u.g.n." poprzez pominięcie okoliczności, iż organem właściwym do wydania decyzji z właściwy był Wojewoda [...], a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.,

• art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r.), art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę okoliczność, iż Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 1996 r., stwierdził nieważność swojej decyzji nadzorczej z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w budynku przy [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałów w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się pod budynkiem,

• art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez brak uwzględnienia w sprawie okoliczności, iż w dacie podejmowania decyzji brak było (i nadal jest brak) podstaw do przyjęcia, że budynek w momencie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] (decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1977 r.) - w części objętej tą decyzją - nie stanowił własności Skarbu Państwa, skoro m.in. w części dotyczącej tego lokalu do dziś nie została stwierdzona nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r. przejmujących budynek na rzecz Skarbu Państwa,

• art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. oraz przepisami przywołanymi powyżej, tj. pominięcie, że wydanie decyzji nastąpiło z powołaniem się na okoliczności, które ewidentnie i jednoznacznie nie dawały podstawy do wydania rozstrzygnięcia takiej treści,

• art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzeczowego wyjaśnienia kwestii właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji,

• art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy decyzja jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a więc powinno nastąpić stwierdzenie jej nieważności,

• art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez SKO w I instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem wszystkich przywołanych wyżej przepisów, a więc powinno było dojść do uchylenia w całości tej decyzji i orzeczenia w tym zakresie przez SKO co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] stycznia 2014 r., a także stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca wskazała między innymi, co następuje:

1. W oparciu o dorobek orzeczniczy i doktryny skarżąca wywiodła, że o właściwości organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej zależy od tego czyją własność stanowi nieruchomość. Jeśli nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, to organem właściwym do stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej będzie minister (obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju) - gdy wniosek dotyczy decyzji Prezydium Rady Narodowej lub Prezydenta W., albo wojewoda (Wojewoda [...]) - gdy wniosek dotyczy decyzji organów szczebla dzielnicowego (naczelników i urzędów dzielnic). W sytuacji natomiast, gdy nieruchomość stanowi własność gminy (W.), organem wyższego stopnia będzie zawsze SKO. W każdym natomiast przypadku, gdy odmowną decyzję dekretową wydał Minister Budownictwa lub Minister Gospodarki Komunalnej, niezależnie od dzisiejszego statusu własnościowego gruntu, właściwy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest minister kierujący działem budownictwo, czyli obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Analogiczne zasady należy stosować przy ustalaniu właściwość organu w postępowaniu nadzorczym co do zbycia nieruchomości [...]. Jeżeli zbycie poprzedziła komunalizacja, to organem nadzorczym jest SKO. Jeśli natomiast nieruchomość stanowi nadal własność Skarbu Państwa bądź została zbyta przez niego, organem nadzorczym jest właściwy minister albo wojewoda.

2. Dla ustalenia organu nadzorczego współcześnie właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed 27 maja 1990 r. w zakresie problematyki nieruchomościowej, w tym w szczególności dekretowej, należało – w ocenie skarżącej - ustalić organ, który przejął kompetencje organu wydającego kwestionowaną decyzję, a następnie organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu. Dalej należy ustalić, czy dzisiaj nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, czy własność komunalną. SKO będzie bowiem właściwe w tych tylko sprawach, w których postępowanie nadzorcze dotyczy nieruchomości skomunalizowanej (zarówno pozostającej wciąż własnością komunalną, jak i zbytej na rzecz osób trzecich już po jej skomunalizowaniu). Ponadto należy rozpatrzyć czy w związku z odrodzeniem się w 1990 r. samorządu terytorialnego i jego dalszymi reformami (w szczególności z 1998 r.), określone zadania, których dotyczy kwestionowana decyzja, są obecnie zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, czy też zadaniami z zakresu administracji rządowej wykonywanymi przez organy tej administracji lub na zasadzie zlecenia przez inne podmioty (nie wyłączając organów samorządu).

3. W powyższym kontekście skarżąca wskazała, że należy mieć na uwadze również to, jak kształtuje się sytuacja decyzji wydanych przed 1990 r. w przedmiocie sprzedaży lokali w budynkach dekretowych, które zostały następnie reprywatyzowane. Budynki takie - jako że nigdy nie przeszły na rzecz Skarbu Państwa (lub przeszły częściowo, ale zostały jeszcze przed komunalizacją zbyte przez Skarb Państwa) pozostając nieprzerwanie własnością dawnego właściciela (jego następców prawnych) - nie podlegały również komunalizacji. Budynki te nie stanowiły zatem nigdy własności komunalnej, podobnie jak wyodrębnione w nich lokale (odrębne nieruchomości lokalowe). W okolicznościach niniejszej sprawy znajduje to wyraz w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 1999 r. Nr [...], mocą której wyłączono z komunalizacji cały budynek. Skarżąca stoi na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało spełnione kryterium własnościowe, bowiem ani budynek, ani wyodrębnione w nim lokale nie miały nigdy nic wspólnego z mieniem komunalnym.

4. Budynek dekretowy (budynek w rozumieniu art. 5 dekretu) w części obejmującej zbyte lokale stanowił, na skutek wydania odmownej decyzji dekretowej (art. 8 dekretu), własność Skarbu Państwa, który dokonywał (bezprawnego) zbycia lokali. Budynek taki, wobec jego reprywatyzacji, nigdy nie został następnie skomunalizowany. Jeśli więc współcześnie miałoby dojść do wydania (bezprawnej) decyzji o sprzedaży lokalu, również dokonywałby tego Skarb Państwa za pośrednictwem Prezydenta W. działającego w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i ten organ byłby współcześnie właściwy do wydania decyzji o sprzedaży lokalu. Stosownie zaś do art. 9a oraz art. 4 pkt 9 i 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a., organem wyższego stopnia jest wojewoda, a nie SKO.

5. Uzupełniająco skarżąca zwróciła uwagę na treść art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w myśl którego zobowiązania i wierzytelności wynikające z decyzji administracyjnych wydanych przed 27 maja 1990 r. lub powstałe w związku z wykonaniem takich decyzji przejął Skarb Państwa. Tym samym Skarb Państwa, a nie jednostka samorządu terytorialnego stała się podmiotem odpowiedzialnym za szkody wyrządzone decyzjami sprzed 27 maja 1990 r.

6. Odnosząc się do meritum sprawy, skarżąca podniosła, że organ dokonał wadliwej interpretacji art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W dacie podejmowania decyzji brak było (i jest nadal) podstaw do przyjęcia, że budynek w dacie wydania decyzji lokalowej - w części objętej tą decyzją - nie stanowił wyłącznej własności Skarbu Państwa, skoro m.in. w części dotyczącej lokalu nr [...] do dziś nie została stwierdzona nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r. przejmujących budynek na rzecz Skarbu Państwa. Wręcz przeciwnie, odwrócenie przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 1996 r. - ex tunc - skutków prawnych decyzji nadzorczej z [...] lipca 1993 r. w części dotyczącej m.in. lokalu nr [...] oznacza, że w tym zakresie odmowne orzeczenia dekretowe z 1950 r., przejmujące budynek na rzecz Skarbu Państwa, pozostawały i pozostają nadal w mocy (korzystając przy tym z domniemania mocy obowiązującej, legalności oraz prawidłowości).

7. Skarżąca stanęła na stanowisku, że wadliwa jest koncepcja organu, w myśl której Skarb Państwa nie był w ogóle właścicielem budynku bądź też był jedynie współwłaścicielem budynku razem z poprzedniczką skarżącej. Brak było bowiem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia w decyzji, że decyzję lokalową wydano w odniesieniu do nieruchomości niepaństwowej (niebędącej własnością Skarbu Państwa). Uchybienie to jest ewidentne, oczywiste i rażące, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w całości, a to z kolei przesądza o wadliwości zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej SKO nie wykazało braku spełniania przez budynek przesłanek z art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a jednocześnie posłużyło się chaotyczną i niespójną argumentacją, co z kolei stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a. w związku z art 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozporządzenie przedmiotowym budynkiem w części stanowiącej wyłączną własność Skarbu Państwa odpowiadało warunkom ustalonym w art.15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

V. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżone decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej również "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd nie uwzględnił skargi na decyzję z [...] kwietnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., albowiem uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Jako punkt wyjścia do rozważań Sąd miał na uwadze to, że SKO działając jako organ nadzoru w 2007 r., kontrolowało legalność decyzji o sprzedaży lokalu. Postępowanie nadzorcze dotyczyło zatem decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami, albowiem podstawę prawną decyzji o sprzedaży lokalu stanowiły przepisy ustawę z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (uchyloną ustawą z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczenia nieruchomości /Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm./, dalej "u.g.g.w.n."), a nie przepisy dekretu. Istotne jest też to, że organ nadzoru orzekający w 2007 r. przy ustalaniu swej właściwości do załatwienia sprawy nieważnościowej brał pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania swej decyzji.

1.1. Zauważyć należy, że po 5 grudnia 1990 r. nie było możliwe orzekanie przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej o sprzedaży lokalu, ponieważ na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) dokonano zmiany art.35 u.g.g.w.n. i zniesiono administracyjnoprawny tryb orzekania o sprzedaży lokali mieszkalnych. Zatem w 2007 r. nie istniały sprawy administracyjne tego rodzaju. Co więcej, w 2007 r. nie istniał zarówno organ wydający kontrolowaną decyzję o sprzedaży lokalu (terenowy organ administracji państwowej), jak i ówczesny organ wyższego stopnia nad tym organem. Wobec tego ustalenie właściwości SKO nie mogło opierać się jedynie na przepisach art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. Te przepisy mają zastosowanie przez organ nadzoru do ustalenia swej właściwości rzeczowej, gdy organ bądź organy wydające kontrolowane decyzje istnieją w strukturach administracji publicznej. Wobec tego ustalenie przez SKO swej właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu winno nastąpić w oparciu o przepis art. 20 k.p.a., który odsyła do przepisów (szczególnych) o zakresie działania danego organu. Skoro zatem kontrolowana decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w sprawie z zakresu gospodarki nieruchomościami, przy ustalaniu właściwości organu nadzoru należało kierować się obowiązującą w 2007 r. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

1.2. Z treści ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zbywanie nieruchomości z zasobu publicznego, także w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych wraz z udziałem we własności budynku i urządzeń oraz oddaniem gruntu w użytkowanie wieczyste w odpowiednim udziale jako praw związanych z własnością lokalu, odbywa się obecnie w trybie cywilnoprawnym. Z przepisów art. 11 ust. 1, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2 oraz art. 35 w zw. z art. 4 pkt 9 i 9b1 u.g.n. wynika generalna zasada, że o właściwości organu w zakresie gospodarowania nieruchomościami decyduje, to kto jest właścicielem gruntu.

1.3. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że w W. nieruchomości zbywa jako organ właściwy: 1) Prezydent W. reprezentujący Skarb Państwa, działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa; 2) Prezydent W. jako organ wykonawczy Miasta W. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W zależności od osoby właściciela gruntu publicznego Prezydent W. działając jako starosta lub jako organ gminy miejskiej na prawach powiatu sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży i do oddania w użytkowanie wieczyste.

1.4. Natomiast z treści art. 9a u.g.n. wynika, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w szczególności do stwierdzania nieważności decyzji.

1.5. Sąd nie kwestionuje, że przy sprzedaży lokali mieszkalnych, to własność lokalu ma pierwszorzędne znaczenie, ponieważ przy odrębnej własności lokalu mieszkalnego udział w prawie do budynku i w prawie do gruntu nie jest prawem głównym. Niemniej jednak w niniejszej sprawie nadzorczej kontrolowana była decyzja oceniająca legalność decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami. Tym samym - w ocenie Sądu - z punktu widzenia gospodarki nieruchomościami publicznymi pierwszorzędne znaczenie ma stan prawny gruntu. Nie można pomijać tego, że kontrolowana decyzja o sprzedaży lokalu dotyczyła także gruntu, ponieważ orzekała o oddaniu gruntu w stosownym udziale w użytkowanie wieczyste. Wobec tego konstrukcja jurydyczna odrębnej własności lokalu mieszkalnego polegająca na tym, że głównym prawem jest własność lokalu, a prawem z nim związanym udział w prawie własności budynku oraz udział w prawie użytkowania wieczystego, nie ma znaczenia przy ustalaniu przez organ nadzoru swej właściwości rzeczowej w rozpatrywaniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie z zakresu gospodarki gruntami.

1.6. W konsekwencji Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie o właściwości organu winien decydować stan prawny budynku przy [...], a nie gruntu. Jak wyżej wskazano kontrolowana przez organ nadzoru decyzja o sprzedaży lokalu została wydana w sprawie z zakresu gospodarki gruntami, gdzie pierwszorzędne znaczenie ma stan własnościowy nieruchomości gruntowej. Nie można przy tym pominąć tego, że osnowa tej decyzji dotyczyła także prawa do gruntu - decyzja ta orzekała m. in. w zakresie oddania nabywcom prawa użytkowania wieczystego gruntu w odpowiednim udziale.

1.7. Podkreślić należy, że kwestia właściwości SKO działającego jako organ nadzoru w tego typu sprawach nie budzi zastrzeżeń sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt I OSK 40/09, wskazane orzeczenie i orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w sprawach rozstrzyganych w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, w których do czasu ostatecznego załatwienia wniosku dekretowego budynek stanowi odrębną od gruntu nieruchomość, ustalanie właściwości rzeczowej organu do załatwienia tej sprawy od dawna zależało od tego, kto jest właścicielem gruntu, a nie odrębnej nieruchomości budynkowej (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 9/95, ONSA 1996/1/7).

1.8. Mając na uwadze powyższe przepisy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie wskazało w zaskarżonej decyzji, że skoro w niniejszej sprawie grunt znajdujący się pod budynkiem przy [...] w 2007 r. był własnością komunalną, to organem nadzoru właściwym rzeczowo do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu było SKO, jako organ wyższego stopnia nad Prezydentem W. gospodarującym gruntami gminnymi jako organ samorządowy. Wbrew temu co twierdzi skarżąca Wojewoda [...] nie był w 2007 r. właściwym organem do orzekania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu.

2. Dokonując dalej oceny legalności kontrolowanej decyzji SKO pod kątem tego, czy decyzją tą SKO zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 2007 r., nie znajdując podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w tym, że zdaniem skarżącej w decyzji z 2007 r. wadliwie uznano, że decyzja o sprzedaży lokalu z 1977 r. rażąco naruszała prawo, Sąd stwierdził, że stanowisko SKO jest trafne.

2.1. Z przepisu art.15a ust.1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalowej z 1977 r. wynikało, iż w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa mogły być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek (przepisy art. 14 ust. 3 i 4 mają odpowiednie zastosowanie). Wynika stąd wprost, że warunkiem koniecznym do wydania w 1977 r. na tej podstawie prawnej decyzji lokalowej było przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do domu wielomieszkaniowego, posadowionego na przedmiotowej nieruchomości.

2.2. Decyzja lokalowa z 1977 r. wydana została w oparciu o ustalenie, że Skarb Państwa jest właścicielem budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie, nabywszy to prawo na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, w następstwie wydania decyzji dekretowej z 1950 r., odmownie załatwiającej wniosek dekretowy poprzedniczki skarżącej. Jednakże na skutek wydania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji nadzorczych z [...] lipca 1993 r. i z [...] kwietnia 1996 r., doszło do sytuacji, w której wspomniany wyżej wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu [...] o nr hip. [...] należy uznać za nierozpoznany w całości w dacie wydawania decyzji lokalowej (skuteczność ex tunc decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dekretowej). Skutkuje to tym, biorąc pod uwagę przepisy art. 5 i 8 dekretu, że budynek przy [...] w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu stanowił odrębną od gruntu nieruchomość budynkową. Skutek wsteczny wynikający z ostatecznych decyzji nadzorczych z 1993 r. i 1996 r. powodował to, że w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu organ orzekał o sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z udziałem we własności budynku i urządzeń oraz o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w stosownym udziale, w toku niezakończonej sprawy dekretowej, a zatem działając w warunkach nieuregulowanego definitywnie stanu prawnego znajdującego się na spornym gruncie budynku. Istotne znaczenie w sprawie miało zatem to, czy organ wydając decyzję o sprzedaży lokalu rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydując się na prawne wyodrębnienie lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym, który nie był wyłączną własnością państwową i zbywając ten lokal przy tymczasowo ustalonym statusie prawnym przedmiotowego budynku.

2.3. Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że decyzja nadzorcza tego organu wydana w 2007 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym. Organ nadzoru orzekający wówczas trafnie wskazał, że ówcześnie obowiązujące przepisy prawa w zakresie gospodarki mieniem nieruchomym nie dawały podstawy do wyodrębniania lokali mieszkalnych i rozporządzania nimi, gdy budynek nie były wyłączną własnością Skarbu Państwa. Rację ma więc SKO, że wydana w takich warunkach decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała art. 15a ust.1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ale też art. 4 ust. 1 Prawa lokalowego. Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że w kontrolowanej decyzji z 2007 r. organ nadzoru oceniając legalność decyzji o sprzedaży lokalu nie wziął pod uwagę skutków prawnych wynikających z decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] kwietnia 1996 r. Uchybienie to nie świadczy jednak o działaniu SKO z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nawet uwzględniając skutki decyzji z 1996 r., nie zmienia to prawidłowego stanowiska organu nadzoru o nielegalności decyzji o sprzedaży lokalu. Główne argumenty, które legły u podstaw wydania decyzji nadzorczej z 2007 r. są bowiem aktualne. Wniosek dekretowy nie był rozpoznany w całości, budynek był odrębną nieruchomością, a organ wydając decyzję o sprzedaży lokalu bezprawnie zadysponował budynkiem, którego nie był wyłącznym właścicielem.

2.4. W uzasadnieniu złożonej skargi skarżąca eksponuje argumenty dotyczące tego, że na skutek decyzji nadzorczych z lat 1993 i 1996 w zakresie dotyczącym lokalu nr [...] orzeczenia dekretowe pozostały w mocy, a więc budynkiem w części związanej z tym lokalem Skarb Państwa mógł dysponować. Poza tym wskazuje, że na skutek decyzji nadzorczych z lat 1993 i 1996 budynek przy [...] nie był współwłasnością Skarbu Państwa i poprzedniczki prawnej skarżącej, czy też wyłączną własnością poprzedniczki prawnej skarżącej. Jej zdaniem, poprzedniczce prawnej skarżącej przysługiwała na wyłączność własność lokalu (tj. części budynku obejmującego niesprzedane lokale) wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku, natomiast Skarb Państwa był wyłącznym właścicielem pozostałej części budynku z wyodrębnionymi lokalami i mógł nimi swobodnie dysponować jako właściciel gruntu.

2.5. Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie przyjąć należy, że żądanie wniosku dekretowego dotyczyło całej dawnej nieruchomości hipotecznej, a na skutek decyzji nadzorczych z 1993 r. i 1996 r. wniosek ten nie był rozpoznany w całości. Do czasu rozpoznania w całości wniosku dekretowego dom wielomieszkaniowy jako jeden obiekt budowlany miał status odrębnej nieruchomości budynkowej w rozumieniu art. 5 dekretu. Przedmiotowy dom miał nadany jeden numer ewidencyjny (nr 8).

2.6. Dla niniejszej sprawy dotyczącej oceny legalności decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji o sprzedaży lokalu nie miały natomiast istotnego znaczenia aspekty cywilistyczne związane z wytworzoną po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu strukturą własnościową budynku przy [...], a mianowicie, czy budynek ten był w całości własnością poprzedniczki prawnej skarżącej, czy co najwyżej współwłasnością tej osoby i Skarbu Państwa. Niezależnie od tego, czy trafne jest stanowisko SKO z 2007 r., że przedmiotowy budynek był w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu w całości własnością poprzedniczki prawnej skarżącej, czy był współwłasnością poprzedniczki prawnej skarżącej i Skarbu Państwa, jak uważa SKO w zaskarżonej decyzji, to i tak dla niniejszej sprawy istotne było to, że w dacie wydawania decyzji o sprzedaży lokalu Skarb Państwa nie był wyłącznym właścicielem budynku przy [...] w W. Zatem jak trafnie wskazało w 2007 r. SKO kwestionowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa.

2.7. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia tego, że przedmiotem oceny SKO dokonanej w decyzjach z 2014 r. była decyzja tego organu wydana w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu. Przedmiotem niniejszej sprawy nie było natomiast rozstrzyganie, co do istoty sprawy, o zasadności sprzedaży lokalu wraz z odpowiednim udziałem w prawie własności budynku i urządzeniach oraz oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu w odpowiednim udziale. Stanowisko zaprezentowane przez SKO w decyzji nadzorczej z 2007 r. co do przysługiwania L.G. prawa własności do budynku przy [...] i co do kwalifikowanej wadliwości decyzji orzekającej w takich warunkach o sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu mieszkalnego wraz z odpowiednimi udziałami w prawach związanych z odrębną własnością lokalu mieszkalnego wynika z dokonanej wówczas przez organ nadzoru wykładni przepisów art. 5 i 8 dekretu oraz art. 15a ust.1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w kontekście skutku wstecznego decyzji nadzorczej z 1993 r. Kwalifikowane naruszenie prawa jest zaś możliwe tylko wówczas, gdy w sprawie istnieje jasny i niewątpliwy stan prawny. Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitego stanowiska w zakresie skutków jakie wywiera decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia dekretowego na status prawno-rzeczowy budynku, posadowionego na gruncie dekretowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1695/12 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 40/09). W tej sytuacji, nie można zgodzić się ze skarżącą, że prezentowanie przez organ nadzoru takiego, a nie innego stanowiska w zakresie kwalifikowanej wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu stanowi oczywiste i przez to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

3. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zawiera innych wad nieważności, o których mowa w art.156 § 1 pkt 3-7 k.p.a.

4. Trafne jest też stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w 2007 r., że decyzja o sprzedaży lokalu wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i wobec tego były podstawy do zastosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a. Poza sporem jest bowiem to, że w wykonaniu decyzji o sprzedaży lokalu została zawarta umowa cywilnoprawna o sprzedaży lokalu i oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Cywilnoprawny obrót przedmiotowym mieniem jest zdarzeniem, którego organ administracji publicznej nie mógł odwrócić w ramach swoich kompetencji na drodze postępowania administracyjnego (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1/13).

5. Sąd nie dopatrzył się wskazywanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, uzasadniających jej uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.