Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1721/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skarg Dzielnicy [...], D. F. i Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargi oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako organ) decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań: Dzielnicy [...], Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", M. G., D. F., M. O., J. R., J. R., A. S., S. K., L. K., Z. D., E. S., M. T., K. P., A. Z., Z. Z., A. G., W. P., M. O., J. W.-P., E. L.-P., E. P. od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] S.A. z siedzibą: Al. [...],[...][...] zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej "[...]" z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i elementami zagospodarowania terenu dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (powstała z podziału dz. nr ew. [...]),[...] (powstała z podziału dz. nr ew. [...]) z obrębu [...]oraz rozbudowę drogi stanowiącej dojazd do drogi publicznej na działkach nr ew.: [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]),[...],[...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]),[...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]), [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]),[...],[...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]),[...],[...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]), [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]) oraz cz. [...] (powstała z podziału działki nr ew. [...]) z obrębu [...]w rejonie ul. [...] i ul. [...] w [...]- umorzył postępowanie odwoławcze.

Wydając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda [...] wskazał, że w pierwszej kolejności dokonał ustalenia, czy odwołujący posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "[...]".

Organ podał, że Dzielnica [...] w przedmiotowej sprawie wywodziła status strony postępowania z tego, iż jest ona zarządcą drogi dojazdowej do planowanej inwestycji, będącej drogą wewnętrzną (ciągiem pieszo-jezdnym), na potwierdzenie czego wskazała na § 16 uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. oraz § 6 ust. 1 pkt 6 Statutu Dzielnicy [...].

W ocenie organu z przywołanych przez odwołującą przepisów wynika, że Dzielnica [...] zarządza drogami wewnętrznymi położonymi na obszarze dzielnicy, a stanowiącymi własność [...] i nieprzekazanymi w zarząd innym podmiotom, jednakże ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) w art. 3 pkt 3 kwalifikuje drogi jako budowle, a zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego budowle zdefiniowane w art. 3 pkt 3 tej ustawy stanowią jedną z kategorii obiektów budowlanych. Nie można zatem zdaniem organu uznać, iż wskazane przez odwołującą uprawnienie Dzielnicy [...] do zarządzania jedynie drogami wewnętrznymi (czyli budowlami), stanowiącymi własność [...], jest równoznaczne ze sprawowaniem zarządu, w stosunku do nieruchomości, na których zlokalizowane są ww. drogi wewnętrzne. Organ wskazał, że stosownie do § 16 uchwały kompetencyjnej oraz § 6 ust. 1 pkt 6 Statutu Dzielnicy [...], dzielnica zarządza drogami wewnętrznymi położonymi na obszarze dzielnicy, a stanowiącymi własność [...], nie jest natomiast zarządcą nieruchomości (działek gruntu), na których zlokalizowane są ww. drogi wewnętrzne. W ocenie organu odwoławczego, gdyby intencją Rady [...] byłoby przekazanie dzielnicom, na mocy § 16 ww. uchwały kompetencyjnej, zadań i kompetencji [...] w postaci sprawowania trwałego zarządu gruntami, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne, położone na obszarze dzielnicy, to takie obowiązki zostałyby ujęte w ww. przepisie. W związku z powyższym organ stwierdził, że Dzielnica [...] zarządza drogą wewnętrzną (ul. [...]), stanowiącą dojazd do drogi publicznej dla projektowanej inwestycji, nie jest natomiast zarządcą nieruchomości (działek gruntu), na których zlokalizowana jest ww. droga wewnętrzna.

Z powyższych względów organ uznał, że Dzielnica [...] nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który obejmuje działki ew. nr: [...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...] (własność inwestora), [...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...] (własność [...]),[...] (o nieustalonym właścicielu), oraz cz. dz. [...] (własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta [...]) oraz [...] i [...] (własność [...]).

W odniesieniu od odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" organ podał, iż w przedmiotowej sprawie Spółdzielnia wywodzi status strony postępowania z tego, że jest zarządcą nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania, tj. działek o nr ewid. [...] oraz [...] z obrębu [...]. Jako źródło tego tytułu odwołująca się podała decyzję z dnia [...] maja 1990 r., na mocy której jej poprzednikowi prawnemu, tj. Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" oddano w użytkowanie wieczyste m.in. określony powyżej teren.

Organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. rodzi po stronie odwołującej się prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 k.c. Organ podniósł, że prawo użytkowania wieczystego oraz prawo użytkowania nie są prawami tożsamymi, nadto żaden przepis rozdziału 3 k.c. nie zakładał nabycia z mocy prawa użytkowania w sytuacji, gdy decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie została wykonana najpierw poprzez zawarcie umowy notarialnej w tym przedmiocie, a następnie poprzez uzyskanie w księdze wieczystej wpisu kreującego w ogólności prawo użytkowania wieczystego. Oznacza to zdaniem organu, że odwołująca mogłaby się powoływać na przymiot zarządcy nieruchomości jedynie wówczas, gdyby na rzecz jej poprzedniczki prawnej została wydana decyzja wprost przyznająca prawo użytkowania do nieruchomości.

W ocenie organu nadużyciem ze strony odwołującej jest przypisywanie sobie prawa użytkowania na podstawie wskazanych w odwołaniu przepisów wykonawczych tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących wywłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 marca 1993 r. o identycznym tytule jak poprzednie - Dz. U. nr 23, poz. 97. W pkt 1 i 2 ust. 1 § 6 obu rozporządzeń odwołująca rozszerzyła zwrot "użytkowanie" o uzupełnienie "wieczyste" tak, aby dostosować dyspozycję tych przepisów do własnej sytuacji faktycznej. Organ podkreślił, że niezależnie od występujących w doktrynie wątpliwości co do tego, czy prawo użytkowania wpisuje się w zakres pojęciowy terminu "zarządca nieruchomości" z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oczywistym jest, że prawo to odwołującej nie przysługuje, w związku z czym Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do odwołania D. F. organ podał, że odwołująca w przedmiotowej sprawie wywodzi status strony postępowania z tego, że posiada prawo rzeczowe w postaci własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], który stoi w sąsiedztwie działek objętych decyzją oraz przy podstawowym ciągu komunikacyjnym do inwestycji.

W odpowiedzi na wezwanie organu, wydane na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., skarżąca przedstawiła dokumenty z których wnika, że posiada ona spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] znajdującego się w zasobach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", jednak nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, iż posiada współudział w działce gruntu, na której zlokalizowany jest budynek przy ul. [...] w [...]. Organ podał, że skarżąca nie wykazała także istnienia, wynikającego z przepisów prawa materialnego, naruszenia prawa skutkującego ograniczeniem korzystania przez skarżącą z jej lokalu, wprowadzonym w związku z powstaniem obiektu objętego postępowaniem o pozwoleniu na budowę.

Organ stwierdził, że lokal nr [...] budynku przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie korzystania przez skarżącą z jej lokalu, a w szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem ww. obiektu. Organ podniósł, że w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie znajduje się - sporządzona przez uprawnionych architektów - analiza nasłonecznienia w dniu równonocy 21.03. godz. 7.00-17.00, analiza przesłaniania budynków sąsiadujących oraz oświadczenie projektanta, że projektowany zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie przesłania i nie zacienia zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, zgodnie z § 13, 57, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ stwierdził również, że wysokość ww. części projektowanego zespołu zabudowy, oznaczonych symbolami J i C (15,90 m, czyli poniżej 35,00 m), jak również wskazane wyżej odległości dzielące je od budynku przy ul. [...] (tj. odległości większe niż wysokość projektowanego obiektu "przesłaniającego"), a także spełnienie wymagań, o których mowa w przepisach § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawiają, że lokal nr 13 w budynku przy ul. [...] z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ ponadto wskazał, że lokal nr 13 w budynku przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12, § 19, § 23 i § 36.

W ocenie organu odwoławczego źródłem interesu prawnego przysługującego skarżącej D. F. nie mogą być także roboty budowlane polegające na rozbudowie drogi, stanowiącej dojazd do drogi publicznej dla planowanej inwestycji. Powyższy zakres prac nie powoduje bowiem ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości korzystania przez skarżącą z lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Natomiast ewentualne uciążliwości związane z działalnością ww. obiektu, np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej D. F. przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r.

Organ w omawianej decyzji nie znalazł również podstaw do przyznania przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym M. G., M. O., J. R., J. R., A. S. S. K., L. K., Z. D., E. S., M. T., K. P., A. Z., Z. Z., A. G., W. P., M. O., J. W.-P., E. L.-P. i E. P..

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: Zarząd Dzielnicy [...], Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w [...] oraz D. F.

I. Skarżący Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]nr [...] z [...] października 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzucił:

błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2011 r., do którego doszło w wyniku:

błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez wadliwe przyjęcie, że Dzielnica [...] nie ma statusu strony w postępowaniu zakończonym w I instancji decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2011 r., którego to uchybienia Wojewoda [...] dopuścił się w związku z:

a) błędną wykładnią, a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniem art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z [...] marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (dalej: "Ustawa warszawska") w związku z § 44 ust. 2 pkt 3 i 6 oraz § 45 ust. 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu [...] (dalej: "Statut [...]") w związku z § 6 ust. 1 pkt 3 i 6 oraz § 45 pkt 3 i 5 załącznika nr [...] do uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta [...] (dalej: "Statut Dzielnicy") - poprzez wadliwe uznanie, że ww. przepisy, nie dają Dzielnicy (jej zarządowi) uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie;

b) błędną wykładnią, a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniem art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 Ustawy warszawskiej w związku z § 44 ust. 2 pkt 6 oraz § 45 ust. 1 Statutu [...], § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 45 pkt 3 i 5 Statutu Dzielnicy, § 16 uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (dalej: "Uchwała kompetencyjna") w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "Ustawa o drogach") - poprzez wadliwe przyjęcie, iż Dzielnica [...], na którą przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tj. ww. ustawy oraz uchwały Rady [...] będącej aktem prawa miejscowego) nakładają obowiązki związane z zarządem, utrzymaniem, remontami itd. dróg wewnętrznych, nie ma statusu "zarządcy" w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ergo nie ma statusu strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie, w której w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (obiektu) pozostają nieruchomości (działki) stanowiące własność m.st. Warszawy, będące drogami wewnętrznymi znajdującymi się - na mocy przepisów powszechnie obowiązujących – w zarządzie Dzielnicy [...];

c) niewłaściwym zastosowaniem art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego - zamiast art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 Ustawy o drogach - tj. zdefiniowaniem "drogi" w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, zamiast w oparciu o przepisy Ustawy o drogach;

d) błędną wykładnią, a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniem art. 3 pkt 3 oraz art. 3 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego (zamiast art. 4 pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 Ustawy o drogach) w związku z art. 46 § 1 k.c. oraz art. 48 k.c. - poprzez wadliwe przyjęcie, że zarząd drogami wewnętrznymi nie jest równoznaczny z zarządem nieruchomościami, na których te drogi się znajdują, podczas gdy żadne przepisy odrębne (w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. i art. 48 k.c.) nie przyznają drogom wewnętrznym statusu odrębnych nieruchomości Tak więc infrastruktura drogowa z natury rzeczy stanowi - po myśli art. 48 k.c. - części składowe nieruchomości, na których się znajduje, toteż oczywiste jest - wbrew twierdzeniom Wojewody - że ani faktycznie, ani jurydycznie nie ma możliwości sprawowania przez Dzielnicę [...] zarządu drogą wewnętrzną bez jednoczesnego wykonywania zarządu nieruchomością, której ta droga wewnętrzna jest częścią składową;

e) błędną wykładnią, a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniem art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b/ Prawa budowlanego w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 Ustawy [...] w związku z § 44 ust. 2 pkt 6 oraz § 45 ust. 1 Statutu [...], § 6 ust. 1 pkt 6 oraz § 45 pkt 3 i 5 Statutu Dzielnicy, § 16 Uchwały kompetencyjnej w związku z art. 140 k.c. i art. 145 § 1 i 2 k.c. - poprzez wadliwe uznanie, że Dzielnica [...] reprezentująca [...] w sprawach nieruchomości, po których przebiega droga wewnętrzna (będąca zarazem w zarządzie Dzielnicy) umożliwiająca projektowanej inwestycji dostęp - jedyny - do drogi publicznej, nie ma statusu strony w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie; a ponadto,

niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Dzielnicy [...] - jako stronie - udziału w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie (na wszystkich jego etapach), co wyczerpuje znamiona wady opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

niewłaściwe zastosowanie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak poczynienia wyczerpujących wyjaśnień w zakresie dokładnego ustalenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji (obiektu) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. pominięcie identyfikacji nieruchomości poprzez księgi wieczyste) oraz wskazania właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości położonych w tym obszarze, ergo brak konkretnego (z imienia i nazwiska lub nazwy) wskazania stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie;

niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez:

brak wyraźnego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji (obiektu) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. pominięcie identyfikacji nieruchomości poprzez księgi wieczyste), a w ślad za tym brak konkretnego (z imienia i nazwiska lub nazwy) wskazania właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości położonych w tym obszarze,

brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, tj. brak wyraźnego wskazania zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w jej rozdzielniku, kto konkretnie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie;

jak również ewentualnie,

niezastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w sytuacji, gdy w postępowaniu w niniejszej sprawie, którego stroną - jako właściciel nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (obiektu) - jest [...], decyzję w I instancji wydał Prezydent [...], a więc organ podlegający ex lege wyłączeniu od udziału w sprawie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] jako właściciel nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a więc strona postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, winno być w tym postępowaniu reprezentowane przez Dzielnicę [...], jako obligatoryjną jednostkę pomocniczą wyposażoną w drodze aktów prawa miejscowego w kompetencje do działania w sprawach nieruchomości [...][...] położonych na obszarze tej dzielnicy. Zdaniem strony skarżącej Dzielnica [...] jest - na mocy przepisów powszechnie obowiązujących - zarządcą drogi wewnętrznej, po której przebiegać ma dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, a w związku z tym Dzielnica posiada prawnie określone uprawnienia i obowiązki dotyczące zarządu ww. drogą, których zakres i treść jest niewątpliwie determinowany powstaniem planowanej inwestycji. W ocenie skarżącego status Dzielnicy [...] jako strony postępowania administracyjnego wynika nie tylko z faktu reprezentowania [...] jako właściciela nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ale także z faktu, że Dzielnica [...] jest zarządcą dróg wewnętrznych wchodzących w skład tych nieruchomości.

Nadto skarżący podał, że dostęp planowej inwestycji, który miałby się odbywać wyłącznie poprzez nieruchomości [...], na których znajduje się droga wewnętrzna, wpłynie na zakres obowiązków Dzielnicy [...] wynikający z art.8 ust 2 ustawy o drogach oraz z § 16 Uchwały kompetencyjnej, jak również jeszcze mocniej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości stanowiących własność [...]. Skarżący wskazał również, że różnica w redakcji § 15 i § 16 Uchwały kompetencyjnej wynika z tego, że skoro w odniesieniu do dróg wewnętrznych nie ma mowy o nieodpłatnym trwałym zarządzie, toteż nie było podstaw do powierzania sprawowania tego zarządu dzielnicom [...]. W zakresie dróg wewnętrznych dzielnice te wykonują bowiem po prostu prawo własności [...] do nieruchomości na których te drogi są zlokalizowane.

II. Skarżąca D. F. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2011 r. oraz o zasądzenie od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, gdy nie podano podstawy prawnej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu - jako stronie, udziału w postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że podjęcie takiej decyzji budowlanej, w takim rozmiarze i zagęszczeniu budowli jest wyjątkowo szkodliwe społecznie. Zdaniem skarżącej decyzja taka już rodzi konflikty społeczne, a w przyszłości również dla przyszłych mieszkańców nowych bloków i ich dzieci czy wnuków, nadto podjęcie niewłaściwych decyzji tworzy również straty dla ewentualnych przyszłych mieszkańców inwestycji dewelopera [...] S.A. Skarżąca wskazała na problemy wynikający z budowy nowych bloków na 300 mieszkań w tym m.in. na brak zapewnienia ogólnodostępnych miejsc postojowych, zwiększenie ruchu samochodów dojeżdżających do terenu inwestycji, zwiększoną emisję spalin i hałasu związaną ze zwiększonym ok. 4-krotnie ruchem samochodów.

Skarżąca zarzuciła również organowi niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

- brak wyraźnego określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji wielorodzinnych budynków w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (tj. pominięcie identyfikacji nieruchomości poprzez księgi wieczyste), a w ślad za tym brak konkretnego (z imienia i nazwiska lub nazwy) wskazania właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości położonych na tym obszarze;

- brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie tj. brak wyraźnego wskazania zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w jej rozdzielniku, kto konkretnie jest stroną postępowania w niniejszej sprawie.

III. Skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez niewskazanie w decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, gdy nie podano podstawy prawnej bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu - jako stronie - udziału w postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie sprawowanego przez skarżącego zarządu nieruchomością będącą w obszarze oddziaływania obiektu, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że organ w decyzji nie wskazał, jak rozumie pojęcie zarządu nieruchomością, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponieważ w systemie prawnym występuje kilka form sprawowania zarządu, a ustawodawca nie wypowiedział się o jaką jego formę chodzi, zdaniem skarżącej ograniczenie pojęcia zarządu do zarządu ustanowionego decyzją administracyjną stanowi nieuzasadnione jego ograniczenie i wyklucza z postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inne podmioty sprawujące zarząd. W ocenie skarżącej oczywistym jest, że Spółdzielnia Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" z racji przekazania jej gruntu decyzją administracyjną w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu, zarządza nim. Wykonuje czynności wchodzące w zakres zarządu nieruchomością, jest jej zarządcą. Skarżąca zarzuciła, że organ nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń, aby było inaczej, skupił się jedynie na wykazaniu, że w obecnym stanie prawnym sama decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie stanowi podstawy prawnej ustanowienia tego ograniczonego prawa rzeczowego.

Wbrew temu co twierdzi organ, decyzja taka, zdaniem skarżącej, zgodnie z orzecznictwem sądowym stanowi podstawę do ustalenia prawa. Decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste, jako dalej idąca niż decyzja o oddaniu w użytkowanie, jest źródłem powstania ograniczonego prawa rzeczowego w formie użytkowania, stanowi podstawę nakazania przez Sąd w oparciu o art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego taką decyzją.

Skarżąca podniosła ponadto, że organ pominął fakt, iż użytkowanie nieruchomości skarbowych i jednostek samorządu terytorialnego ustanowione przed dniem 5 grudnia 1990r. pozostało w mocy i stało się użytkowaniem kodeksowym (art. 2 ust. 4 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 79, poz. 464 ). Nie odniósł się także do poglądu doktryny - na który powołała się skarżąca w pkt 3 uzasadnienia odwołania – o zakresie rozumienia pojęcia zarządu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i objęcia tym pojęciem skarżącej. Samo stwierdzenie, że pogląd doktryny jest wątpliwy, jest w ocenie skarżącej niewystarczające.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda [...] wnosząc o ich oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżących – Zarządu Dzielnicy [...], Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlana "[...]" w [...] oraz D. F. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organ odwoławczy, iż odwołujący się nie są stronami postępowania administracyjnego.

Zgodzić się trzeba z organem , że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż organy administracji publicznej są zobowiązane do czuwania na każdym etapie postępowania nad tym, czy jest ono prowadzone z udziałem wszystkich stron. Natomiast organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanką podmiotową jest złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ II instancji umarza postępowanie odwoławcze, gdy dojdzie do przekonania, że osoba odwołująca się nie posiada statusu strony (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999 nr 4 poz. 119).

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda [...] powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się ma przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca.

Wojewoda [...] słusznie oceniał przymiot strony odwołujących się w oparciu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W świetle przywołanej normy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są wyłącznie -oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Nie ulega wątpliwości, iż ustawodawca atrybut strony w postepowaniu o pozwolenie na budowę powiązał bezpośrednio z określonymi prawami przysługującymi do nieruchomości, pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji.

Tak więc kategorię podmiotów, które posiadają legitymację procesową do występowania w charakterze strony, stanowią osoby wskazane w ustawie poprzez odwołanie się do przysługujących im tytułów prawnych do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Należą do nich właściciel, użytkownik wieczysty oraz zarządca nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania danego obiektu budowlanego. Nieruchomością, według art. 46 k.c., jest część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Właścicielem oraz użytkownikiem wieczystym nieruchomości są osoby, którym w stosunku do niej przysługuje prawo własności lub, odpowiednio, prawo użytkowania wieczystego w sensie przepisów prawa cywilnego. Do występowania w charakterze strony uprawniony jest każdy ze współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych danej nieruchomości samodzielnie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Zarządu Dzielnicy [...] należy wskazać co następuje:

Miasto [...] zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) jest miastem na prawach powiatu.

Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia w niniejszej sprawie jest określenie statusu prawnego Dzielnicy [...] działającego przez Zarząd(Zarząd dzielnicy jest organem wykonawczym, który wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu dzielnicy).

Zauważyć należy, że [...], zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361) jest gminą, mającą status miasta na prawach powiatu.

Z mocy art. 5 ustawy [...] Dzielnica jest jednostką pomocniczą o charakterze obligatoryjnym a jej zadaniem jest wspomaganie trwale funkcjonowania miasta jako całości i realizacja jego zadań. Dzielnice [...] w istniejącym stanie prawnym nie mają formalnej , jurydycznej samodzielności i nie stanowią jednostek samorządu terytorialnego. Tak więc Dzielnica jako jednostka pomocnicza wykonuje zadania i kompetencje przypisane Miastu i przekazane jej do realizacji na podstawie statutu miasta oraz uchwały kompetencyjnej.

Zgodnie z decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011r. Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę , obsługa komunikacyjna projektowanego zespołu , zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, odbywać się będzie od ul. [...] poprzez istniejący ciąg pieszo-jezdny- ul. [...], posiadający status drogi wewnętrznej, podlegającej rozbudowie na podstawie przedłożonego projektu ( umowa dzierżawy nr [...]z dnia [...].10.2011r.).

W myśl § 44 ust. 2 statutu m. st. Warszawy do zakresu działania dzielnic należą niezastrzeżone dla organów miasta sprawy lokalne o zasięgu dzielnicowym, dotyczące m.in.: zieleni oraz dróg wewnętrznych będących własnością miasta, z wyłączeniem terenów zielonych i dróg przekazanych innym podmiotom. Na podstawie § 16 uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy " w zakresie dróg wewnętrznych przekazuje się dzielnicom do wykonywania zadania i kompetencje w zakresie budowy, przebudowy, remontów, utrzymania, ochrony i oznakowania dróg wewnętrznych, położonych na obszarze dzielnicy, a stanowiących własność [...]i nieprzekazanych w zarząd innym podmiotom, oraz zarządzanie tymi drogami".

Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.).. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 - 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji Dzielnica Ursynów nie jest zarządcą drogi w rozumieniu art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych i nie posiada szerokich kompetencji ustawowych wynikających z tego zarządu.

Nie ulega wątpliwości, iż Dzielnica nie jest inwestorem ani użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości a przede wszystkim jej właścicielem bowiem to uprawnienie przysługuje wyłącznie Miastu stołecznemu Warszawie, zaś jej zarządzanie przez Dzielnicę odbywa się w imieniu i na rachunek Miasta. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego ,iż dzielnica zarządza drogami wewnętrznymi położonymi na obszarze dzielnicy, a stanowiącymi własność m.st. Warszawy, nie jest natomiast zarządcą nieruchomości, na których zlokalizowane są ww. drogi wewnętrzne.

Artykuł 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi.

W tym miejscu per analogia należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007r. w sprawie II OSK 869/06 w którym wyrażono pogląd, iż organ administracji publicznej, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wskazać tu należy przykładowo wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 (niepubl.), uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, (ONSA 2001, nr 1, poz. 17), postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, (ONSA 1990, nr 4, poz. 7). Sytuację tę należy odnieść w całej rozciągłości do postępowania odwoławczego w toku postępowania administracyjnego.

Uzasadnienia takiego stanowiska należy doszukiwać się w zróżnicowaniu pozycji prawnej gminy, po pierwsze jako podmiotu, któremu przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego i który w związku z tym działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie (sfera imperium), a po drugie jako osoby prawnej, której przysługują określone prawa i obowiązki, wynikające z przepisów prawa materialnego i która dochodząc realizacji tych praw może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (sfera dominium). Powierzenie gminie wykonywania zadań publicznych, obejmujących sprawowanie administracji publicznej w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych administracji rządowej (art. 2 ust. 1, art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)) i w konsekwencji prowadzenie przez jej organy postępowań administracyjnych w konkretnych sprawach ogranicza zakres uprawnień procesowych tej jednostki samorządu terytorialnego, jako osoby prawnej

Powierzenie zatem Prezydentowi [...]właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez Miasto jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym

Istotne jest przy tym, że stanowisko to zaakceptowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 869/06, w uzasadnieniu którego Sąd dodatkowo podkreślił, że zróżnicowana pozycja prawna gminy wyłącza możliwość równoczesnego występowania jej organów w charakterze organu pierwszej instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym i zabiegającej o uzyskanie korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia (LEX nr 322777).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego należy podnieść, iż wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Wskazują na to zmiany w ustawach materialnoprawnych, w których ustawodawca dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził instytucję wyłączenia organu"( wyrok NSA z dnia 30 marca 2010r., II OSK 88/10). Jako przykład należy wskazać dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) art. 142 ust. 2, który stanowi, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Podobne rozwiązanie wprowadzono w art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Na marginesie należy jedynie odnotować, iż takich właśnie sytuacji dotyczy przywołane przez skarżącą Dzielnicę w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych.

Należy podkreślić, iż ustawodawca w żadnym z przepisów ustawy Prawo budowlane, nie wprowadził ogólnej zasady wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego jak np. miasto na prawach powiatu. Tym bardziej więc chybiony jest zarzut skargi skoro Miasto jest jedynie właścicielem nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i nie jest stroną stosunku materialno-prawnego.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie , Prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji w której nieruchomości o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stanowią własność Miasta [...].

Skoro więc skarżąca nie posiada stosownego tytułu prawnego do nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji uzasadnionym jest twierdzenie organu odwoławczego o braku jego przymiotu strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów skargi D. F. wyjaśnienia wymaga, iż :

Skarżącej przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] w W. który stoi w sąsiedztwie działek objętych decyzją oraz przy podstawowym ciągu komunikacyjnym do inwestycji ,znajdującego się w zasobach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]", jednak nie przysługuje jej udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu pod budynkiem ( vide protokół rozprawy z dnia [...] marca 2013r.

W ocenie Sadu organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż lokal nr [...] budynku przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - w zakresie korzystania przez skarżącą z jej lokalu. Znajdująca się w aktach administracyjnych analiza przesłaniania budynków sąsiadujących oraz oświadczenie projektanta, potwierdza ,że projektowany zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie przesłania i nie zacienia zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, zgodnie z § 13, 57, 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ nie stwierdził także naruszenia przepisów § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. co potwierdza, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ ponadto wskazał, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12, § 19, § 23 i § 36.

Okoliczności tych skarżąca nie kwestionuje jednocześnie nie wskazując na żaden własny zindywidualizowany interes prawny polegający na naruszeniu przepisów prawa wskazujących na posiadanie przez nią przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

W toku postepowania odwoławczego oraz sądowoadministracyjnego skarżąca podnosi, iż postępowanie inwestycyjne jest procesem dotyczącym wspólnoty osób zamieszkujących dany teren i wszystkie te zainteresowane podmioty winny mieć przymiot strony w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji wpływających na "harmonijny i zrównoważony rozwój enklawy z obrębu [...]w [...]".

Członek spółdzielni mieszkaniowej, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym, w sprawie w której występuje Spółdzielnia reprezentowana przez statutowo właściwe organy, pod warunkiem, iż wykaże własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, zaś skarżąca, w niniejszym postępowaniu nie wykazała, że wskutek realizacji wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę prac budowlanych, nastąpi bezpośrednie i trwałe naruszenie jej interesu prawnego. Sądowi orzekającemu znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010r. w sprawie II OSK 1283/09, jednak zapadło ono w diametralnie odmiennym stanie faktycznym w którym członek spółdzielni ubiegający się o statut strony wykazał uprawnienia o których mowa w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu skarżąca D. F. takiego przymiotu strony w niniejszym postepowaniu nie posiada i nie uzasadniają go podejmowane działania w interesie mieszkańców [...].

W odniesieniu do zarzutów skargi Spółdzielnii Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]" w [...] należy wskazać co nastepuje:

Z akt postepowania administracyjnego wynika ,iż skarżąca spółdzielnia użytkuje działki o nr ew. 13/174 oraz 13/163 z obrębu 1-10-11, znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przy czym nie ulega wątpliwości, co przyznaje sama skarżąca, iż nie jest ani właścicielką powyższych nieruchomości ani ich użytkownikiem wieczystym.

Treść pojęcia zarządu precyzują przepisy art. 43-50 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Instytucję zarządu należy przy tym rozumieć jako prawną formę władania nieruchomością przez publiczne jednostki organizacyjne (ministerstwa, urzędy, zakłady budżetowe, jednostki budżetowe, itp.). Oddanie nieruchomości w zarząd może nastąpić na rzecz jednostek organizacyjnych, które nie posiadają osobowości prawnej. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 2 u.g.n. jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub modernizacji obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowalnego. Wykonywanie wskazanego uprawnienia jest jednak warunkowane zgodą organu nadzorującego. Należy dodać, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej. Powyższych uwarunkowań z przyczyn oczywistych skarżąca spółdzielnia nie spełnia.

Nie można także podzielić stanowiska Spółdzielni, z którego wynika, iż jest ona jednym z podmiotów określonych w art. 244 § 1 kc.

Zgodnie z art. 245 § 2 zdanie drugie k.c. w związku z art. 73 § 2 k.c., nieodzowną przesłanką ustanowienia użytkowania na nieruchomości jest złożenie przez właściciela nieruchomości oświadczenia w formie aktu notarialnego. Brak takiego oświadczenia stanowi o braku ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest użytkowanie na rzecz skarżącej spółdzielni. Należy także wskazać, iż w księdze wieczystej mogą być ujawnione, poza własnością i użytkowaniem wieczystym, także ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, służebność, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipoteka. Choć wpisy ograniczonych praw rzeczowych do księgi wieczystej mają charakter deklaratoryjny (z wyjątkiem, co do zasady, hipoteki), to jednak z wpisami tych praw do księgi wieczystej wiążą się dwa istotne domniemania prawne (prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, prawo wykreślone nie istnieje). Następstwem tych domniemań jest, że ograniczone prawa rzeczowe wpisane do księgi wieczystej są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 u.k.w.h.). Poza księgami wieczystymi ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.).

Skarżąca spółdzielnia nie legitymuje się wpisem prawa użytkowania ani w Księdze Wieczystej ani w ewidencji gruntów.

Akta postępowania administracyjnego potwierdzają natomiast, iż skarżącą spółdzielnię łączy z właścicielem gruntów stosunek obligacyjny jakim jest umowa dzierżawy ( vide akta administracyjne), który to stosunek nie statuuje przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi SMB "[...]" w [...] należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni, związkowi spółdzielni oraz innym osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, przysługuje roszczenie o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków, innych urządzeń i lokali.

W przywołanym przez skarżącą orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 25 czerwca 1998r. w sprawie III CKN 566/97 wyrażono powszechnie akceptowany pogląd, że użytkowanie ustanowione na rzecz niepaństwowych osób prawnych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest ograniczonym prawem rzeczowym (art. 244 k.c.). W tym przedmiocie przepisy nowej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wprowadziły zmian. Przeciwnie, poddając państwowe i gminne zasoby nieruchomości zasadom obrotu cywilnoprawnego ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. w sposób wyraźny nadała użytkowaniu walor instytucji prawa cywilnego. Nie zmienia takiego jej charakteru okoliczność, że pod rządami dawnej ustawy prawo użytkowania mogło powstać na podstawie decyzji administracyjnej.

Powyższe okoliczności nie wpływają jednak na status prawny skarżącej spółdzielni. Fakt, iż spółdzielni być może przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nie przesądza, iż prawo mu to przysługuje( umowa i konstytutywny wpis w Księdze Wieczystej) ani że przysługuje mu prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 kc.

Należy także wskazać, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących wywłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 marca 1993 r. o identycznym tytule jak poprzednie - Dz. U. nr 23, poz. 97.w sprawie niniejszej w ogóle nie miały zastosowania i nie statuowały przymiotu strony skarżącej.

Zgodnie z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, których mowa w art. 204 ust. 3 za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczania wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaju dokumentów zawierających niezbędne dowody w tych sprawach. W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów –

1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi

Nie można więc zgodzić się z poglądem, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej spółdzielni, na podstawie rozporządzenia z 16 marca 1993 r., jak również na podstawie późniejszego rozporządzenia z 10 lutego 1998 r.

Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla stwierdzenia prawa zarządu do nieruchomości jednostki podległej organowi naczelnemu, niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu na rzecz tej jednostki albo stosowna umowa cywilnoprawna, zaś skarżąca spółdzielnia nie dysponuje żadnym z tych dokumentów i nie przedstawiła go do analizy organowi odwoławczemu.

Należy więc podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż skarżąca spółdzielnia nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu budowlanym w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego co w pełni uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi , zdaniem Sądu nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji zostało wydane z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 , 77 i 80 kpa zaś uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie narusza art. 107 § 3 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa.

Jednocześnie należy podnieść, iż wobec formalnego charakteru zaskarżonej decyzji poza rozpoznaniem sprawy niniejszej leży ocena prawidłowości decyzji organu I instancji do której odnosi się lwia część zarzutów skarg.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.