Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 459/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art 149 par 1 i 2 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Suma pieniężna przewidziana w art. 149 par. 2 ppsa pełni funkcję rekompensacyjną oraz prewencyjną. W aspekcie realizacji funkcji rekompensacyjnej należy przyjąć, że suma ta nie może mieć charakteru symbolicznego. Jeżeli chodzi o realizację funkcji prewencyjnej, to przyznana suma pieniężna musi być w dostatecznym stopniu dotkliwa dla organu. W szczególności, w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania organowi nie może opłacać się zwlekanie z załatwieniem sprawy (w aspekcie znanego w ekonomii zjawiska wartości pieniądza w czasie)

TEZY

Suma pieniężna przewidziana w art. 149 par. 2 ppsa pełni funkcję rekompensacyjną oraz prewencyjną. W aspekcie realizacji funkcji rekompensacyjnej należy przyjąć, że suma ta nie może mieć charakteru symbolicznego. Jeżeli chodzi o realizację funkcji prewencyjnej, to przyznana suma pieniężna musi być w dostatecznym stopniu dotkliwa dla organu. W szczególności, w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania organowi nie może opłacać się zwlekanie z załatwieniem sprawy (w aspekcie znanego w ekonomii zjawiska wartości pieniądza w czasie)


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. G. i J. K. na bezczynność i przewlekłość Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną 1. stwierdza, że Prezydent W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną (znak: [...] oraz [...]; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., o którym mowa w punkcie 1, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta W. na rzecz skarżących R. G. i J. K. sumy pieniężne w wysokości po 2000 (dwa tysiące) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących R. G. i J. K. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. (dalej również: "organ" lub "Prezydent") w sprawie wniosku J.K. z 8 stycznia 2001 r. o oraz wniosku R.G. z 9 czerwca 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ulicę [...] i [...] w W. (działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...] o pow. 196 m² oraz nr [...] w obrębie [...] o pow. 196 m²).

II. Stan sprawy przedstawia się następująco.

II.1. J.K. wystąpiła w dniu 8 stycznia 2001 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod wskazane wyżej drogi publiczne. W dniu 1 czerwca 2005 r. J.K. ponownie złożyła wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod ul. [...] i [...]. Natomiast w dniu 9 czerwca 2005 r. o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wystąpiła R.G. Postanowieniem Nr [...] z [...] września 2005 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...] i [...], zajęty pod drogę publiczną uregulowany w zbiorze dokumentów Rep. Zd. [...] i wyznaczył wnioskodawcom dwumiesięczny termin na wystąpienie do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W dniu [...] października 2007 r. Wojewoda [...] wydał decyzje stwierdzające nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości w postaci wskazanych wyżej działek nr [...] oraz [...]. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Prezydent W. podjął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...] i [...], zajęty pod drogę publiczną. W operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2009 r., sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, została określona wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości. Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J.K. i R.G. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2010 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] stycznia 2011 r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego określający wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu [...] maja 2011 r., na podstawie art. 89 k.p.a., w Urzędzie W. odbyła się rozprawa administracyjna, na której wnioskodawcy zakwestionowali sporządzoną wycenę. Pismem z 25 maja 2011 r. strony postępowania, reprezentowane przez pełnomocnika, wniosły o uzupełnienie bądź powtórne sporządzenie operatu szacunkowego. W odpowiedzi na powyższe biegła ustosunkowała się do wniesionych zastrzeżeń. Pismem z 9 listopada 2011 r. pełnomocnik wnioskodawczyń ponownie wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, w oparciu o aktualnie obowiązujący stan prawny. W dniu [...] listopada 2011 r. rzeczoznawca majątkowy Z.J. sporządziła nowy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 16 stycznia 2012 r. pełnomocnik stron wniósł o korektę bądź powtórne sporządzenie operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości oraz zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] listopada 2011 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych a także wniósł szereg zastrzeżeń do sporządzonej wyceny, do których biegła ustosunkowała się w piśmie z 20 stycznia 2011 r. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2012 r. Prezydent W. odmówił złożenia wniosku do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w W. celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z [...] listopada 2011 r. Pismem z 17 lutego 2012 r. pełnomocnik stron wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego W.B., sporządzonej na zlecenie stron postępowania. W związku z uwagami wniesionymi do operatu szacunkowego z [...] listopada 2011 r. rzeczoznawca Z.J. w dniu [...] kwietnia 2012 r. sporządziła nową wycenę przedmiotowej nieruchomości. W dniu 5 listopada 2013 r. pełnomocnik stron wniósł o powtórne sporządzenie operatu szacunkowego, z uwagi na upływ dwunastomiesięcznego terminu od daty sporządzenia operatu z [...] kwietnia 2012 r. Pismami z 1 kwietnia 2014 r. oraz 14 kwietnia 2014 r. pełnomocnik stron ponownie wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. W dniu [...] maja 2014 r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Panią R.M. określający wartość przedmiotowej nieruchomości. Pismem z 14 lipca 2014 r. pełnomocnik stron postępowania wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego i zgłosił szereg uwag do sporządzonej wyceny przez R.M., do których biegła ustosunkowała się w piśmie z 2 sierpnia 2014 r. Pismem z 14 sierpnia 2014 r. organ powiadomił strony, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy odszkodowawczej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego oraz że wniosek o odszkodowanie zostanie rozpatrzony do 31 grudnia 2014 r. Pismem z 9 lutego 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony, że nie było możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r., stwierdzając jednocześnie, że wydanie decyzji nastąpi dopiero po zakończeniu procedury kontroli wewnętrznej projektu rozstrzygnięcia merytorycznego, która obejmuje oprócz uzyskania niezbędnych akceptacji Biura Prawnego, dotyczących poprawności merytorycznej i formalnej na weryfikowanym projekcie dokumentu, przewiduje również zarezerwowanie w budżecie W. niezbędnych środków finansowych, celem zapewnienia wykonalności danego rozstrzygnięcia oraz wskazał, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi nie później niż do 31 grudnia 2015 r.

II.2. W dniu 30 kwietnia 2015 r. strony wniosły zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] wniesione w sprawie zażalenie uznał za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 2 miesiące od daty doręczenia postanowienia.

III.1. W skardze z 9 października 2015 r. wniesionej do tutejszego Sądu skarżące wniosły o:

a) zobowiązanie Prezydenta W. do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia Sądu w powyższym zakresie;

b) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że wcześniej prowadzone postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły;

c) stwierdzenie, że bezczynność organu oraz uprzednio przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

d) przyznanie od organu, w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., na rzecz skarżących sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa;

e) zobowiązanie Prezydenta W. do pociągnięcia pracownika organu administracji publicznej odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie do odpowiedzialności (zgodnie z art. 38 k.p.a.);

f) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Prezydent przedstawił stan sprawy oraz powołał się m. in. na wydanie w dniu [...] października 2015 r. decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie za wskazane na wstępie działki zajęte pod drogi publiczne.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga w zasadniczej części zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państwa członkowskie jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oczywiście, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.).

IV.3. W odpowiedzi na skargę (s. 5), a także w piśmie z 24 listopada 2015 r., organ wniósł o oddalenie skargi podkreślając okoliczność wydania przez Prezydenta W. w dniu [...] października 2015 r. decyzji ustalającej i przyznającej skarżącym odszkodowanie. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do kwestii, czy wydanie decyzji po wniesieniu skargi (w niniejszej sprawie skarga została złożona w dniu 9 października 2015 r.) stanowi podstawę do oddalenia skargi. Zdaniem Sądu, rozpoznanie sprawy przez organ już po wniesieniu skargi nie uzasadnia jej oddalenia. Należy zauważyć, że sądowa kontrola administracji obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie m. in. jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Podstawowym celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest doprowadzenie do ustania tych niepożądanych przez ustawodawcę sytuacji (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celami uzupełniającymi są natomiast uzyskanie orzeczenia w przedmiocie oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Załatwienie sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania stanowi w istocie osiągnięcie głównego celu tej skargi, jakim jest zakończenie stanu bezczynności lub przewlekłości. Oddalenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania następuje natomiast w razie wniesienia takiej skargi już po wydaniu decyzji (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63; postanowienie NSA z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, CBOSA; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 614 - 615). Należy dodać, że jednym z celów nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. nowelą z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 658) było jednoznaczne uregulowanie sytuacji, w której w chwili wniesienia skargi stan bezczynności lub przewlekłości istniał, ale ustał po tej dacie. W uzasadnieniu do prezydenckiego projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Reasumując, brak jest podstaw do oddalenia skargi z powodu wydania przez Prezydenta W. w dniu [...] października 2015 r. decyzji ustalającej i przyznającej skarżącym odszkodowanie.

IV.4.1. Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekłości należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tych pojęć. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA).

IV.4.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w istocie od 8 stycznia 2001 r., kiedy to J.K. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania (art. 61 § 3 k.p.a.; zob. k. 1 i 8 akt administracyjnych). Już ta okoliczność winna sprawić, że przedmiotowa sprawa winna być przez organ traktowana jako szczególna (priorytetowa). Należy dodać, że uzyskanie decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. nastąpiło w roku 2007 r. Tymczasem organ podjął postępowanie dopiero w grudniu 2009 r., a pierwszą decyzję wydał [...] kwietnia 2010 r. Przy czym decyzja ta okazała się wadliwa, co stwierdził Wojewoda [...] uchylając to rozstrzygniecie organu decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Od tego momentu do chwili wydania decyzji ([...] października 2015 r.) minęło zatem ponad 5 lat. O ile w latach 2011 - 2012 trwały czynności dowodowe związane z uwagami do sporządzonego operatu (aczkolwiek i te czynności winny być przez organ podejmowane w krótszych odstępach czasu), to od chwili sporządzenia nowego operatu przez rzeczoznawcę Z.J. ([...] kwietnia 2012 r.) do dnia sporządzenia operatu przez rzeczoznawcę R.M. ([...] maja 2014 r.) w sprawie w zasadzie nie podejmowano jakichkolwiek istotnych działań zmierzających do zakończenia postępowania (poza uzyskaniem od rzeczoznawcy wyjaśnień w dniu 2 sierpnia 2014 r. – k. 228-229 akt). Po tej dacie organ także nie podjął w istocie czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W szczególności na ocenę zasadności skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) nie mają znaczenia wewnętrzne uzgodnienia projektu decyzji prowadzone w poszczególnych komórkach danego organu. Reasumując, organ prowadził sprawę przewlekle, a ponad 5 - letni okres procedowania (od czasu uchylenia pierwszej decyzji) nie znajduje jakiegokolwiek usprawiedliwia w okolicznościach niezależnych od organu. Przewlekłość ta nie została również zawiniona przez stronę. Strona ma prawo kwestionować zgromadzone przez organ dowody, natomiast rzeczą organu jest niezwłoczne rozpoznanie zarzutów strony i podjęcie stosowanych czynności procesowych. Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Mając na uwadze stosowanie w niniejszej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą z 9 kwietnia 2015 r., brak jest podstaw do umarzania postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do wydania decyzji.

IV.5. W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Po pierwsze, nawet uwzględniając czas trwania postępowania od daty uchylenia pierwszej decyzji Prezydenta W. (2010 r.) jest oczywiste, że sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną nie powinna trwać 5 lat. Po drugie, trudno taką sprawę uznać za skomplikowaną. Jeżeli w sprawie nie występują problemy z ustaleniem osób uprawnionych, to rozstrzygniecie – w jego warstwie faktycznej - opiera się przede wszystkim na jednym dowodzie w postaci operatu szacunkowego. Po trzecie, w sprawie nie zaszły jakiekolwiek niezależne od organu okoliczności uzasadniające tak długie prowadzenie postępowania. Godzi się podkreślić, że Prezydent W. w odpowiedzi na skargę nie podjął nawet próby wskazania, że takie okoliczności – w jego ocenie – miały miejsce w niniejszej sprawie. Po czwarte, w sprawie stwierdzono długotrwałe okresy niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Reasumując, stan przewlekłości w niniejszej sprawie jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i standardami wynikającymi z prawa do dobrej administracji. Z tego powodu Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

IV.6.1. Zdaniem Sądu, zasadnym było również przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w łącznej kwocie 4000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sama możliwość przyznania takiej sumy została wprowadzona wspomnianą wyżej nowelą p.p.s.a. z 9 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że instytucja sumy pieniężnej, oprócz roli rekompensacyjnej, ma wzmacniać gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (druk sejmowy nr 1633/VII kadencja). Innymi słowy, instytucja ta ma pełnić funkcję rekompensacyjną oraz prewencyjną. W ocenie Sądu, te same okoliczności, które zostały podane na uzasadnienie stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt IV.5 powyżej), przemawiają za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej. Jeżeli zaś chodzi o jej wysokość, to zdaniem Sądu uzasadnione jest przyznanie każdej ze skarżących kwoty po 2000 zł. Uzasadniając taką wysokość zasądzonej kwoty Sąd miał na uwadze, że górna granica sumy pieniężnej, jaka może być przyznana przez Sąd, to 19498,90 zł (5 x 3899,78 zł: art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z komunikatem Prezesa GUS z 9 lutego 2016 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2015 r. – MP z 2016 r., poz. 145). Łącznie zasądzona suma stanowi zatem mniej niż jedną czwartą górnej granicy określonej przez ustawodawcę i nie może być – zdaniem Sądu - oceniona w realiach niniejszej sprawy jako nadmierna, zwłaszcza jeżeli zważyć ogólny czas trwania postępowania administracyjnego w sprawie oraz długie okresy zupełnej bezczynności organu. Ponadto, jeżeli kwota ta ma spełnić funkcję rekompensacyjną, nie może ona mieć wymiaru symbolicznego. W tym miejscu warto podkreślić, że instytucja sumy pieniężnej przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. jest wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm. (zob. powoływany już druk sejmowy nr 1633/VII kadencja). Na gruncie tej ustawy, pod wpływem orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, przejmuje się, że zasądzana na rzecz strony suma pieniężna nie może być symboliczna (zob. M. Romańska, Ustawa o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – komentarz, Warszawa 2013, komentarz do art. 12). Sąd miał również na uwadze, że dochodzona przez skarżące kwota odszkodowania znacznie przekracza 100 000 zł, a zatem i zwłoka w rozstrzygnięciu tej sprawy ma istotne dla skarżących znaczenie. Ponadto, aby orzeczenie spełniło swą funkcję prewencyjną, musi być w dostatecznym stopniu dotkliwie dla organu. W szczególności, w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania organowi nie może opłacać się zwlekanie z załatwieniem sprawy (w aspekcie znanego w ekonomii zjawiska wartości pieniądza w czasie).

IV.6.2. Ustawodawca nie rozstrzygnął wprost, jak należy postąpić na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. w sytuacji, gdy suma pieniężna jest należna więcej niż jednemu skarżącemu. W ocenie Sądu, mając na uwadze ogólną zasadę, że solidarności się nie domniemywa, a także równy stopień zainteresowania obu skarżących w załatwieniu sprawy administracyjnej (udziały po ½ w dochodzonym odszkodowaniu), uzasadnione jest zasądzenie na rzecz każdej ze skarżących kwot po 2000 zł.

IV.7. Sąd oddalił skargę w pozostałej części (art. 151 p.p.s.a.). Po pierwsze, chodzi o równoczesne żądanie stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu, pojęcia te zostały jednak przez ustawodawcę wyraźnie oddzielone i nie mogą być stosowane zamienne. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że rzeczywiście występują poważne wątpliwości w odróżnieniem stanu bezczynności i przewlekłości (por. np. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011, z. 6, s. 31-33; J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013, s. 11). Z punktu widzenia ochrony interesów skarżących w niniejszym postępowaniu nadmienione wątpliwości interpretacyjne nie mają jednak istotnego znaczenia – z rozróżnieniem bezczynności i przewlekłości ustawodawca nie powiązał bowiem w art. 149 p.p.s.a. praktycznych konsekwencji. Po drugie, sąd administracyjny orzekając o bezczynności lub przewlekłości postępowania nie stosuje art. 38 k.p.a. – treść wyroku sądu w takich sprawach determinuje art. 149 p.p.s.a. Po trzecie, żądanie zasądzenia od organu na rzecz skarżących "sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości" Sąd uznaje za nadmierne i nie mające oparcia w okolicznościach niniejszej sprawy.

IV.8. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawne ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.; rozporządzenie to znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Na koszty te składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (240 zł) oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.