Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1950/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K.-W. i T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 218/11 w sprawie ze skargi B. K.-W. i T. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz B. K.-W. i T. W. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 218/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. K.-W. i T. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi, działając na podstawie art.1, art. 3 ust. 1 pkt 1, ust.1a, 2, 3, art. 4 ust. 1, 2, 6, 8, 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., w brzmieniu z 2010 r.) – dalej: ustawa o przekształceniu z 2005 r. lub ustawa – decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] orzekł: o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ulicy S., działka nr 124/61, której użytkownikami są B. J. K.-W. i T.W.; o ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia w wysokości 39 340 zł; o odmowie udzielenia 90 % bonifikaty od opłaty; o rozłożeniu na raty kwoty 39 340 zł na okres 20 lat.

W uzasadnieniu Prezydent Łodzi podał, iż w dniu [...] marca 2009 r. B. J. K.-W. i T.W. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W dniu [...] listopada 2009 r. wnioskodawcy wystąpili o udzielnie bonifikaty od opłaty za przekształcenie na podstawie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. postępowanie w sprawie zostało zawieszone z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego, które dotyczyło m.in. kwestii konstytucyjności przepisu art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte, gdyż w dniu 26 stycznia 2010 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął m.in., iż przepis art. 4 ust. 8 ustawy jest zgodny z Konstytucją. [W tym miejscu jedynie na marginesie należy zauważyć, że takie stwierdzenie nie jest do końca zgodne z prawdą, gdyż można je odnieść tylko do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, ale ponieważ w niniejszej sprawie z takimi mamy do czynienia, to niezupełne odczytanie treści wyroku TK nie miało wpływu na wynik sprawy.]

Powracając do czynności wyjaśniających organ ustalił, iż z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że właścicielem jej jest Skarb Państwa, a wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi, które to prawo nabyli aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2004 r. Dla działki tej w dniu [...] grudnia 2003 r. wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu z 2005 r. osoby fizyczne będące w dniu jej wejścia w życie tj. w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Podkreślił, iż nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcy byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki w dniu wejścia w życie ustawy, przeznaczonej pod zabudowę na cele mieszkaniowe, zatem wniosek spełnia wymogi ustawy i prawo użytkowania wieczystego podlega przekształceniu w prawo własności w oparciu o przepisy ustawy o przekształceniu z 2005 r. Dalej podał, iż stosownie do art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy osoba, na rzecz której prawo zostało przekształcone, obowiązana jest do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia, do której ustalenia stosuje się przepis art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Przy czym, w myśl art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu z 2005 r., jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, dokonana została w dniu [...] grudnia 2008 r. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu [...] marca 2009 r., co za tym idzie, ustalając wysokość opłaty za przekształcenie wykorzystano wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji. Wartość ta określona została w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2008 r. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości określona w operacie szacunkowym wynosi 228 430,00 zł i jest to również cena przedmiotowej nieruchomości, gdyż zgodnie z art. 67 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. Jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej, w celu realizacji roszczeń przysługujących z mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Z kolei przepis art. 69 u.g.n. stanowi, iż na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. Dla potrzeb ustalenia tej wartości, rzeczoznawca majątkowy wykonał w dniu [...] marca 2010 r. aneks do operatu z dnia [...] listopada 2008 r., w którym określił aktualną wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na kwotę 189 090,00 zł.

Reasumując powyższe organ podał, iż opłatę za przekształcenie ustalono w wysokości 39 340,00 zł. Opłata ta stanowi różnicę między ceną nieruchomości równą wartości prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego (228 430,00 zł – 189 090,00 zł = 39 340,00 zł). Przypomniał, iż użytkownicy wieczyści występowali o udzielenie 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie, ze względu na dochód przypadający na jednego członka rodziny, przy czym w świetle art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., osobie fizycznej, której dochód na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Na okoliczność wykazania dochodu, o którym mowa w art. 4 ust. 8 ustawy, wnioskodawcy przedłożyli: zaświadczenie Komendy Głównej Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r., z którego wynika, że średni dochód T. W. za okres od lipca 2008 r. do grudnia 2008 r. wynosił 5 473,99 zł, zaświadczenie "[...]" B. P. z dnia [...] kwietnia 2010 r. świadczące, że B. K.-W. w drugim półroczu roku 2008 osiągnęła dochód w kwocie 6 992,85 zł, oświadczenie B. K.-W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., iż z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w drugim półroczu roku 2008, poniosła stratę oraz, że za ten okres uiściła składki zdrowotne w kwocie 2 163,03 zł. Ponadto do akt sprawy złożone zostało postanowienie Urzędu Skarbowego [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o odmowie wydania zaświadczenia, o wysokości dochodów osiągniętych przez B. K.-W. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, z uwagi na ustalenie, iż w roku 2008 B. K.-W. nie miała obowiązku składania deklaracji miesięcznych, w których deklarowałaby podstawę opodatkowania, zatem organ nie dysponuje danymi, niezbędnymi do wydania zaświadczenia żądanej treści. Dodatkowo w dniu [...] kwietnia 2010 r. oboje użytkownicy złożyli oświadczenie, w którym wykazali, że miesięczny dochód w drugim półroczu roku 2008, przypadający na jednego członka rodziny w ich gospodarstwie domowym wynosił 2 568,67 zł. Z treści oświadczenia wynika, że ich gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób.

Prezydent Miasta Łodzi dokonując analizy złożonych przez wnioskodawców dokumentów stwierdził, że nie potwierdzają one kwoty dochodu wykazanej w złożonym oświadczeniu i wyznaczył rozprawę administracyjną, której celem było wyjaśnienie sposobu wyliczenia wskazanego dochodu. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2010 r. B. K.-W. i T. W.wyjaśnili, że do wyliczenia dochodu w kwocie 2 568,67 zł przyjęli:

- kwoty za poszczególne miesiące z zaświadczenia Komendy Głównej Policji z dnia [...] kwietnia 2010 r., które uzyskali w wyniku następujących działań: od kwot w kolumnie przychód odjęto kwoty z kolumn - koszty uzyskania przychodu, kasa chorych, podatek,

- kwotę dochodu w wysokości 6 992,85 wynikającą z zaświadczenia "[...]" B.P. z dnia [...] kwietnia 2010r., stanowiącą sumę dochodów za poszczególne miesiące,

- od uzyskanej kwoty odjęto składkę zdrowotną w kwocie 2 163,03 zł, wpłaconą przez B. K.-W. za okres drugiego półrocza roku 2008, w którym z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej poniosła stratę.

Wnioskodawcy podsumowując swoje wyjaśnienia stwierdzili, że miesięczną kwotę dochodu w wysokości 2 568,67 zł, przypadającą na osobę w gospodarstwie domowym w drugim półroczu roku 2008 uzyskali, przyjmując sumę dochodów netto wyliczonych w sposób opisany w punkcie 1 i 2 protokołu z rozprawy, pomniejszoną o składki zdrowotne wymienione w punkcie 3.

Organ podał dalej, iż w art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. ustawodawca posługuje się terminem dochód, nie precyzując, co należy pod tym pojęciem rozumieć. Organ przyjął więc, że chodzi o dochód w rozumieniu ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000r., Nr 14, poz. 176 ze zm.), zgodnie z którą dochodem ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania osiągnięta w roku podatkowym. Jeżeli przy ustalaniu dochodu ustawodawca dopuszcza inne odliczenia oprócz kosztów uzyskania przychodu, określa to wprost w przepisach danej ustawy np. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

Uwzględniając powyższe Prezydent Miasta Łodzi do ustalenia miesięcznego dochodu przypadającego na jednego członka w gospodarstwie domowym wnioskodawców w drugim półroczu roku 2008, przyjął dochód w kwocie 5 473,99 zł – jako miesięczny dochód T. W., podany w zaświadczeniu Komendy Głównej Policji oraz miesięczny dochód B. K.-W. w kwocie 1 592,81 zł –wynikający z zaświadczenia "[...]" B. P., wyliczony jako średnia dochodu z kolumny brutto. Suma średnich miesięcznych dochodów osiągnięta w tym okresie przez wnioskodawców wynosi 7 066,80 zł, co w przeliczeniu na miesięczny dochód przypadający na osobę w rodzinie w drugim półroczu roku 2008, daje kwotę 3 533,40 zł. Dochód ten przekroczył przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w tym okresie, ogłoszone przez Prezesa GUS, które wynosiło 2 666,77 zł (M. P. z 2009 r., Nr 11, poz. 138). W związku z tym wnioskodawcy nie spełniają kryterium dochodowego do udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie.

Użytkownicy wieczyści nieruchomości, wnioskowali o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty, na okres 20 lat. Dlatego ustalono wniesienie opłaty w 20 równych ratach rocznych, określając jednocześnie termin zapłaty pierwszej raty oraz termin uiszczania rat następnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. K.-W. i Tomasz W.zarzucili naruszenie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., poprzez niezastosowanie bonifikaty, art. 9 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w związku z art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż pojęcie "dochód" w rozumieniu ustawy o przekształceniu z 2005 r. należy traktować przychód brutto obejmujący również składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i zaliczki na podatek dochodowy, w sytuacji gdy z art. 9 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym wynika, iż dochodem jest nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 i art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, wskazując na zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, w tym do błędnej wykładni pojęcia "dochód" wyjaśnił, iż zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych koszty uzyskania przychodów z tytułu stosunku służbowego, stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy oraz pracy nakładczej, podlegają odliczeniu w kwotach wskazanych przez ustawodawcę w stosunku miesięcznym, zatem chybione jest twierdzenie strony, jakoby ich koszty uzyskania dochodu a zarazem podlegające odliczeniu stanowiły m.in. składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy. Wojewoda dodał, iż dopatrzył się nieprawidłowości w obliczeniu dochodu T. W., gdyż posługując się definicją dochodu, wskazaną w ustawie o podatku dochodowym, należało od sumy kwot wpisanych w kolumnie – przychód tj. 32 843,76 zł odjąć sumę kwot wpisanych w kolumnie – koszty uzyskania tj. 667,50 zł, dopiero różnica tych sum daje podstawę obliczenia średniego dochodu i wynosi 5 362,71 zł. Dochód obliczony jako suma średnich miesięcznych dochodów w rodzinie wynosi 6 955,52 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 3 477,76 zł. Zauważył, iż uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż kwota ta i tak przekracza przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, zatem wnioskodawcy nie spełnili kryterium dochodowego do udzielenia bonifikaty. W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, przywołując zasady proceduralne, którymi kierował się organ I instancji, iż nie znalazł oparcia dla sformułowanych zarzutów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. K.-W. i T. W. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w części dotyczącej bonifikaty poprzez jej udzielenie, ewentualnie o uchylenie decyzji zaskarżonej w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucili naruszenie: art. 7 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia słusznego interesu strony, w sytuacji gdy załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony nie pozostawałoby w kolizji z interesem społecznym; art. 8 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie rozumienia pojęcia "dochód" na niekorzyść strony, w sytuacji gdy organ miał możliwość zastosowania innej definicji: naruszenie art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności polegające na błędnym ustaleniu wysokości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 218/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i podzielił stanowisko organów wyczerpująco uargumentowane w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lipca 2010 r.

Istota sprawy sprowadza się do pkt 3 rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Łodzi, w którym to Prezydent odmówił B. K.W. i T. W. udzielenia 90% bonifikaty od opłaty ustalonej w pkt 2 na kwotę 39 340 zł, z uwagi na ustalenie, iż dochód przypadający na osobę w rodzinie przekroczył przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w drugim półroczu 2008 roku. Wynosiło ono 2.666,77 zł, stosownie do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r. (M.P. Nr 11, poz. 138). Skarżący nie zgadzają się z przeprowadzonym przez organy wyliczeniem dochodu na osobę w rodzinie, wedle którego organ przyjął, iż z uwagi na brak w ustawie o przekształceniu z 2005 r. definicji pojęcia "dochód" należy w tym zakresie posługiwać się definicją sformułowaną na potrzeby ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307). Idąc w tym kierunku organ wyliczył, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 3 477,76 zł. Ważne jest, zdaniem Sądu I instancji, iż organ przyjął, stosownie do unormowania zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, iż dochodem ze źródła przychodów jest nadwyżka sumy przychodów z tego źródła nad kosztami ich uzyskania osiągnięta w roku podatkowym. A jednocześnie zgodnie z art. 22 ust. 2 tej ustawy koszty uzyskania przychodów z tytułu stosunku służbowego, stosunku pracy, spółdzielczego stosunku pracy oraz pracy nakładczej podlegają odliczeniu w kwotach wskazanych przez ustawodawcę w stosunku miesięcznym. Przy czym stosownie do art. 23 ust. 1 tej ustawy nie uważa się za koszty uzyskania przychodów m.in. podatku dochodowego (pkt 12), składek na ubezpieczenie społeczne (pkt 37), składek na ubezpieczenie zdrowotne, opłaconych w roku podatkowym przez podatnika zgodnie z przepisami o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (pkt 58). Opierając się na przywołanych uregulowaniach organ ustalając dochód członków rodziny skarżących nie odliczył od przychodu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne oraz zaliczki na podatek dochodowy.

W ocenie skarżących zasadnym było wyliczenie dochodu z uwzględnieniem uregulowania zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362) poprzez zsumowanie dochodów netto skarżących i pomniejszenie m.in. o składki zdrowotne i składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Przyjmując taką definicję dochodu skarżący wyliczył, iż dochód na członka rodziny zamyka się w kwocie 2 586,67 zł, zatem nie przekracza przeciętnego wynagrodzenia w drugim półroczu 2008 roku określonego na kwotę 2 666,77 zł. Co za tym idzie spełnione zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. W myśl przywołanego uregulowania osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Sąd I instancji, mając na uwadze rozbieżne stanowiska judykatury stwierdził, iż na uwzględnienie zasługuje stanowisko organu, obszernie wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazując na zasadność tego podejścia Sąd zwrócił uwagę, że art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. przewiduje możliwość udzielenia bonifikaty wyłącznie osobom fizycznym. Nadto w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., K 9/08, czytamy, iż możliwość uzyskania bonifikaty od opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi instrumentu pomocy społecznej i choćby z tego powodu nie musi posługiwać się tym samym kryterium dochodowym, co przy wnioskach o udzielenie pomocy społecznej. Instytucja ta jest odrębnym mechanizmem realizacji przez władze publiczne konstytucyjnego obowiązku popierania działań obywateli, zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Nadto ustalenie dochodu uprawniającego do bonifikaty na poziomie wyższym niż w przepisach ustawy o pomocy społecznej wydaje się też racjonalne z gospodarczego punktu widzenia. Ustawodawca może w sposób usprawiedliwiony zakładać, że tylko kategoria użytkowników osiągających przynajmniej dochód na poziomie średniej krajowej będzie w stanie w odpowiedni sposób zadbać o otrzymaną własność nieruchomości. Nie można również zapominać, iż już sama instytucja przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest profitem w stosunku do dotychczasowych użytkowników wieczystych, którzy w ten sposób stają się właścicielami. Omawiana instytucja nie może być jednak traktowana jako forma pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu za odmienną interpretacją pojęcia "dochód" na potrzeby niniejszej sprawy nie przemawia także przepis art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r., który stanowi, iż przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, iż przepis ten obowiązuje od dnia 7 stycznia 2010 r., natomiast w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się ustawę w brzmieniu dotychczasowym (art. 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 206, poz. 1590). W niniejszej sprawie wniosek o przekształcenie, który wszczął kontrolowane postępowanie, złożony został w dniu [...] marca 2009 r.

W ocenie Sądu I instancji, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy zasadnie organ administracji odmówił skarżącym udzielenia 90% bonifikaty, skoro ustalony w sposób prawidłowy dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym skarżących przekracza kwotę wskazaną jako graniczna w art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 218/11, wnieśli B. K.-W. i T. W., reprezentowani przez adw. A. I. Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, iż z braku definicji ustawowej, pojęcie dochodu na jednego członka rodziny osoby występującej z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, należy interpretować zgodnie z zasadami ustalania dochodu na użytek ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. 1991 nr 80, poz. 350 ze zm.), podczas gdy treść tegoż przepisu nie daje dostatecznych podstaw do wyprowadzenia definicji dochodu z ustawy z dnia 26 lipca 1991 r.,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wobec niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zaskarżona do tego Sądu decyzja Wojewody Łódzkiego i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi zapadły z naruszeniem art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., w zw. z art. 138 § 1 ust. [powinno być pkt] 2 K.p.a. poprzez rozstrzygniecie występujących w sprawie wątpliwości, co do tego jaką definicję dochodu przyjąć do przeliczenia na jednego członka rodziny, na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji gdy organ miał możliwość zastosowania innej definicji dochodu.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. przyjmując, że wobec braku definicji ustawowej, pojęcie dochodu na jednego członka rodziny osoby występującej z żądaniem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, należy interpretować zgodnie z zasadami ustalania dochodu na użytek ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tymczasem art. 5a ustawy o przekształceniu z 2005 r. stanowi, że przepisy powyższej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Z kolei ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.) przez pomoc publiczną określa pomoc państwa spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, czyli wszelką pomoc przyznawaną przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, w tym pomoc o charakterze socjalnym przyznawaną indywidualnym konsumentom.

Stąd też, zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 17 lutego 2011 r., II SA/Gl 936/10, możliwe jest kwalifikowanie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia do kategorii pomocy publicznej, tym bardziej, iż identyczną regulację zawiera art. 10 ust. 5 u.g.n. Bezspornie "bonifikata dochodowa jest regulacją opartą na art. 74 ust. 1 u.g.n." (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. , sygn. akt K 9/08), a zatem art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. należy interpretować w powiązaniu z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie ma podstaw, aby z braku definicji ustawowej, pojęcie dochodu na jednego członka rodziny, interpretować odmiennie od zasad ustalania dochodu na użytek pomocy społecznej.

Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez dochód należy rozumieć sumę miesięcznych przychodów pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Na takim też rozumowaniu skarżący oparli wyliczenie osiąganego przez nich dochodu.

Przeciwko twierdzeniom Sądu przyjętym w zaskarżonym wyroku przemawia nadto zasada racjonalnego pracodawcy – skoro art. 12 ustawy o przekształceniu z 2005 r. stanowi, że w razie zbiegu praw do bonifikat z tytułów, o których mowa w ust. 7-11, stosuje się jedną bonifikatę korzystniejszą dla użytkownika wieczystego – również art. 4 ust. 8 wspomnianej ustawy należałoby interpretować na korzyść użytkownika wieczystego, stosując definicję dochodu przyjętą przez skarżących.

Jednocześnie sprawiedliwym i słusznym rozwiązaniem jest zróżnicowanie wysokości opłat z tytułu przekształcenia w zależności od możliwości finansowych osób zainteresowanych – ale tylko w sytuacji, gdy brany będzie pod uwagę faktycznie uzyskiwany przez nie dochód. Potwierdza to stanowisko NSA, zgodnie z którym "przepis art. 4 ust. 8 powołanej ustawy wymaga bowiem ustalenia konkretnego, faktycznego dochodu na jednego członka rodziny" (sygn. akt I OSK 1333/09). Wskazana przez stronę skarżącą wartość dochodu, obliczona poprzez zsumowanie dochodów netto, pomniejszona o składki zdrowotne, stanowi kwotę rzeczywiście uzyskiwaną przez skarżących.

Wadliwa wykładnia powyższych przepisów doprowadziła do niewłaściwego wyliczenia dochodu faktycznie osiąganego przez skarżących, a w konsekwencji do błędnego ustalenia braku uprawnienia do 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym, błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, pomimo zastrzeżeń oraz wątpliwości dotyczących tego, jaką definicję dochodu przyjąć, uznał za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy I i II instancji. Tym samym, Sąd naruszył wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa, bowiem rozstrzygnął występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, mimo iż istniała możliwość zastosowania innej definicji dochodu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie swojego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym z pewnością spełnia to kryterium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę złożoną przez skarżących, mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w sytuacji, gdy przepis ten w ogóle nie powinien mieć zastosowania w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., przy czym uzasadniony okazał się wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego.

Jeżeli skarga kasacyjna, jak w tym przypadku, zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. określony został w skardze kasacyjnej kompletnie nieczytelnie, jako naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że kwestionowane decyzje zapadły z naruszeniem art. 7 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez rozstrzygniecie występujących w sprawie wątpliwości, co do tego, jaką definicję dochodu przyjąć do przeliczenia na jednego członka rodziny, na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji gdy organ miał możliwość zastosowania innej definicji dochodu.

Uzasadnienie tej podstawy kasacyjnej nawet nie próbuje wyjaśnić, na czym polegało naruszenie art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej o tych przepisach nie ma w ogóle mowy. "Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny" (wyrok NSA z 27.06.2012 r., II FSK 2630/10, LEX nr 1217405).

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. ma zaś polegać na tym, według uzasadnienia skargi kasacyjnej, że sąd I instancji oddalając skargę mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w sytuacji, gdy przepis ten w ogóle nie powinien mieć zastosowania w sprawie.

Ustosunkowując się do tego należy stwierdzić, że art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. jest przepisem prawa materialnego, a art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. uprawnia sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie mógł więc uchylić zaskarżonej decyzji w oparciu o ten przepis p.p.s.a., z powodu naruszenia prawa materialnego (art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r.). Nie jest też prawdą, że Sąd I instancji "naruszył wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa, bowiem rozstrzygnął występujące w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, mimo iż istniała możliwość zastosowania innej definicji dochodu". Zasada zaufania do władzy publicznej, wyrażona w art. 8 K.p.a., nie polega na tym, że istniejące wątpliwości co do wykładni prawa materialnego, organ ma interpretować na korzyść strony. W takiej sytuacji zadaniem organu jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Jako że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, przyjąć należy, że stan faktyczny nie został skutecznie podważony w skardze kasacyjnej, której istota sprowadza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., poprzez błędną wykładnię pojęcia dochodu na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym, zawartego w tym przepisie. Natomiast zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego skarżący kasacyjnie podnoszą jako konsekwencję owej błędnej wykładni. Art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w 2010 r. (a więc w dacie wydawania decyzji) miał następujące brzmienie: "Osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90 % bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę".

Ustawa w ówczesnym brzmieniu nie zawierała, jak słusznie zauważyły organy i Sąd I instancji, definicji dochodu miesięcznego, o jakim była mowa w art. 4 ust. 8. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał więc za prawidłowe stanowisko Wojewody Łódzkiego, że z uwagi na brak w ustawie o przekształceniu z 2005 r. definicji pojęcia "dochód", należy w tym zakresie posługiwać się definicją sformułowaną na potrzeby ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2010 r., Nr 51, poz. 307).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu I instancji za takim rozumieniem pojęcia dochodu w art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. nie jest przekonująca. Jeśli bowiem na użytek tego przepisu ustawodawca nie określił sposobu ustalania dochodu miesięcznego na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym i nie odesłał do odpowiedniego stosowania w tym zakresie innych ustaw, a udzielenie 90% bonifikaty uzależnił od stosunku dochodu miesięcznego na jednego członka rodziny ("nie przekracza") do "przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów" – to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie, dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym powinien być obliczany według takich samych kryteriów, jak "przeciętne wynagrodzenie", z którym ma być porównywany dochód wnioskodawcy przekształcenia. Czyli tak, jak określają to "odrębne przepisy", na podstawie których Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza wysokość przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej.

Z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2008 r. i w drugim półroczu 2008 r. (M.P. Nr 11, poz. 138), na które powołały się organy wynika, że "przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2008 r. wyniosło 2.578,26 zł, a w drugim półroczu 2008 r. wyniosło 2.666,77 zł". Z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.), który stanowił upoważnienie do wydania obwieszczenia przez Prezesa GUS wynika, że publikowane przeciętne wynagrodzenie miesięczne "w roku poprzednim lub drugim półroczu roku poprzedniego" ma być pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe.

Tak więc nawet jeśli "przeciętne wynagrodzenie miesięczne" to nie to samo, co "dochód miesięczny na jednego członka rodziny", z czego sąd zdaje sobie sprawę, to z uwagi na to, że ustawodawca te dwa pojęcia nakazał porównywać ze sobą w celu ustalenia przesłanki udzielenia bonifikaty, to w ocenie sądu sposób ustalania "wynagrodzenia" i "dochodu", wobec braku innych wskazówek ustawodawcy, powinien być zbliżony. Stosując więc art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu z 2010 r., można było posłużyć się ustawowym (systemowym) pojęciem dochodu, ale należało dostosować go tak, aby pojęcie "dochodu" było najbardziej zbliżone do kryteriów ustalania "przeciętnego wynagrodzenia" ogłaszanego przez Prezesa GUS, czyli z uwzględnieniem odliczenia składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe. Potrącenie tych elementów (składek) od dochodu przewiduje np. definicja dochodu zawarta w art. 8 ust. 3 – 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, do której odwołują się skarżący kasacyjnie. Ma ona jednak tę wadę, że przewiduje również odliczenie od dochodu podatku dochodowego od osób fizycznych. Z kolei stosując definicję dochodu zawartą w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, należało dostosować ją do kryteriów ustalania "przeciętnego wynagrodzenia", o jakich mowa wyżej. Organy tego jednak nie uczyniły, a Sąd I instancji taki sposób wykładni art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r. uznał za zgodny z prawem. Takiej wykładni sąd w niniejszym składzie jednak nie podziela, co prowadzi do wniosku, że zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 8 ustawy o przekształceniu z 2005 r., w brzmieniu z 2010 r., przez jego błędną wykładnię, należy uznać za usprawiedliwiony.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Łódzki musi wziąć jednak pod uwagę, że nastąpiła zmiana stanu prawnego. Mianowicie, na podstawie art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) uchylony został ust. 8 w art. 4 ustawy o przekształceniu z 2005 r., a zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2011 r. "W sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", czyli nowy stan prawny, gdzie zupełnie inaczej niż dotychczas określone zostało prawo do bonifikaty za przekształcenie użytkowania wieczystego we własność. Ponadto, mając również na uwadze i to, że odwołanie dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji, Wojewoda musi zdecydować, czy w takiej sytuacji powinien rozstrzygnąć sam sprawę co do istoty, a jeśli tak, to w odniesieniu do całości, czy tylko do zaskarżonej odwołaniem części decyzji organu I instancji, czy też powinien wydać decyzję w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.