Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 804/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA del. Tomasz Judecki (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi: P. V. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 1 lipca 2022 r. P. V. (dalej jako: strona, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. (dalej jako: Wojewoda, organ) bezczynność w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżona przez stronę bezczynność Wojewody miała miejsce w następującym stanie faktycznym.

Jak wynika z przekazanych akt administracyjnych i treści skargi, wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2020 r. (data wpływu według stempla Kancelarii: 18 sierpnia 2020 r.), złożonym za pośrednictwem poczty, strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a w dniu 20 stycznia 2021 r. stawiła się osobiście w siedzibie organu.

Po złożeniu wniosku strona kierowała do organu pisma ponaglające, nieopatrzona datą, które wpływały do organu kolejno: 29 kwietnia 2021 r. ("Prośba o przyśpieszenie" udzielenia zezwolenia), 7 lipca 2021 r. ("Przedsądowe wezwanie" z żądaniem przyśpieszenia załatwienia sprawy), 17 września 2021 r. ("Przedsądowe wezwanie" z żądaniem przyśpieszenia załatwienia sprawy), 17 września 2021 r. (ponaglenie przekazane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców), 29 grudnia 2021 r. ("Ponowna prośba o przyśpieszenie wydania zezwolenia na pobyt czasowy"), 10 lutego 2022 r. ("Przedsądowe wezwanie" z żądaniem przyśpieszenia załatwienia sprawy).

Wojewoda pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do Komendy Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu w dniu 11 lipca 2022 r. (data wpływu według naklejki z datą i numerem wpływu) przekazana pismem Sądu z dnia 8 lipca 2022 r. (sygn. akt IV DK/Wr 83/22).

Pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. Wojewoda poinformował skarżącego m. in. o treści art. 112a ustawy o cudzoziemcach.

Mając powyższe okoliczności na względzie, we wniesionej do Sądu skardze na bezczynność, strona zażądała:

1) zobowiązania Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi;

2) dokonania kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;

3) wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

4) zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że jej wniosek został złożony w 2020 r. i do dnia 1 lipca 2022 r. nie otrzymała decyzji administracyjnej. Uzasadniając żądania wskazała, na negatywne przeżycia związane z przedłużaniem trwającego postępowania (niepewność i stres).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenia grzywny lub zasądzenia sumy pieniężnej.

Dodatkowym pismem z dnia 12 października 2022 r. organ przekazał do Sądu decyzję administracyjną z dnia 8 sierpnia 2022 r. udzielającą stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 8 sierpnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowiąc, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W art. 35 K.p.a. ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 K.p.a.).

Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 K.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie. Ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 K.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy. Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 144/2 i przywołane w nim wyroki sądów, publ. CBOSA).

Przedstawione wyżej reguły niewątpliwie obowiązywały organ w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 19 sierpnia 2020 r. Składając wniosek w tym dniu zasadnie miał prawo oczekiwać, że zostanie rozpatrzony na zasadach i w terminach wynikających z prawa obowiązującego w tej dacie. Tak się nie stało.

W dniu 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed wniesieniem skargi) weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). Do ustawy o cudzoziemcach wprowadził ona art. 112a ust. 2, na mocy którego termin 60 dni (na załatwienie sprawy) biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przepisy te regulują, w sposób odmienny od kodeksowych, terminy załatwienia sprawy z wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą przepisów intertemporalnych ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r.

W art. 7 ust. 1 ustawa zmieniająca stanowi bowiem, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.

Zgodnie zaś z jej art. 13 ust. 1, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W myśl art. 13 ust. 2 ustawy zmieniającej, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie w sytuacji, gdy wniosek zawiera braki formalne.

Zdaniem Sądu, ww. terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej, a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, że w art. 13 ustawy zmieniającej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2022 r., I SAB/Wr 2701/21, dostępny w CBOSA).

Niezależnie bowiem od faktu swoistego "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu 18 sierpnia 2020 r., organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W ocenie Sądu w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę skarżącego dopuścił się bezczynności, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na art. 13 ustawy zmieniającej, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne.

Z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. W rachubę wchodzą tu: zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) korelująca z zasadą zaufania (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., II SAB/Wr 564/22, publik. CBOSA).

Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy zmieniającej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy zmieniającej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych - tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4171 § 3 k.c.) (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022, IV SAB/111/22, dostępny w CBOSA).

W sprawie skarżącego zastosowanie wyłącznie nowo wprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga "do tyłu", do okresu w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę, i niejako stara się uzdrowić stan bezczynności, w którym - w świetle realiów sprawy - organ się już znalazł. Sąd nie odnajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego (żadnych wartości i zasad), które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w sprawie.

Przyjęcie retroaktywnego skutku art. 13 ustawy zmieniającej podważałoby także zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 września 2022 r., IV SAB/Wr 361/22, publik. CBOSA).

W tym świetle, skoro skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w konkretnym stanie prawnym, i na straży jego praw stały instytucje prawne zwalczające zwłokę organów, to w ocenie Sądu naruszenie zasady zaufania stanowi faktyczne osłabienie tych instytucji ochronnych w trakcie postępowania, które nie zostało zakończone w terminie dla niego przewidzianym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2022 r., II SAB/Wr 564/22, publik. CBOSA). Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 września 2022 r., IV SAB/Wr 361/22, publik. CBOSA).

Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza:

Skarżący wnioskiem złożonym w dniu 18 sierpnia 2020 r. wystąpił do Wojewody o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Od tego też dnia, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., rozpoczął się bieg terminu załatwienia sprawy który, przy uwzględnieniu terminu maksymalnego, upłynął w dniu 18 października 2020 r. W tym czasie sprawa nie została jednak załatwiona. Nie ma wątpliwości, że postępowanie toczyło się do dnia wejścia w życie przywoływanej ustawy zmieniającej (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w K.p.a. Do tego czasu zaś, bezsprzecznie stan bezczynności w sprawie zaistniał. Wskazana nowelizacja pozostaje bez wpływu na ocenę bezczynności organu dla okresu od dnia wpływu wniosku do organu do dnia 29 stycznia 2022 r., tj. od dnia wprowadzenia do polskiego porządku prawnego 60-dniowego terminu rozpoznania spraw o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Pierwszej czynności organ dokonał w dniu 20 stycznia 2021 r. gdy skarżący stawił się osobiście w siedzibie organu, czyli wtedy kiedy sprawa powinna być już załatwiona. Kolejnej czynności organ dokonał ponad rok później, pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r., którym zwrócił się do właściwych służb o właściwych służb, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Następnie udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dopiero decyzją administracyjną z dnia 8 sierpnia 2022 r.

Od momentu wpływu wniosku (18 sierpnia 2020 r.) do chwili wniesienia skargi z dnia 1 lipca 2022 r. na bezczynność minęło ponad 22 miesiące. Dodatkowo od wniesienia skargi do momentu wydania decyzji administracyjnej z dnia 8 sierpnia 2022 r. udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę minął kolejny miesiąc.

Odliczając nawet okres 2. miesięcy, wyznaczony ustawowo organowi na załatwienie sprawy i okres ok. 1. miesiąca, w którym organ oczekiwałby na odpowiedzi ze strony służb, na osobiste stawiennictwo i uzupełnienie braków wniosku przez skarżącą, stwierdzić należy, że okres bezczynności wynosi w sprawie ok. 19 miesięcy.

Organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 K.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 K.p.a., art. 36 K.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 K.p.a. i art. 12 K.p.a. Organ działał zatem w warunkach bezczynności przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 K.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.

Podnoszone przez Wojewodę braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie bezczynności (przewlekłości), wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 maja 2021 r., I SAB/Wr 263/21, publ. CBOSA). Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 24 maja 2022 r., IV SAB/Wr 144/22; z 22 marca 2021 r., II SAB/Wa 793/20, publik. CBOSA).

W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona bezczynność Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa.

"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA

z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA).

Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA).

Uwzględniając powyższe kryteria, czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. Na rażące naruszenie prawa w okolicznościach sprawy wskazuje zasadniczo statyczny jej charakter bezczynności w sprawie oraz jej długość (wynoszącą ok. 19 miesięcy). Było to kilkunastokrotne przekroczenie przez Wojewodę ustawowego, dwumiesięcznego terminu załatwienia sprawy, przy jednoczesnym zignorowaniu wielokrotnie ponawianych prośbach skarżącego o przyśpieszenie załatwienia jego sprawy i milczeniu samego organu, tj. braku zastosowania art. 36 K.p.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej.

Z przesłanych administracyjnych akt sprawy wynika, że Wojewoda zakończył postępowanie decyzją administracyjną.

W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zatem zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 2401/18, publ. CBOSA). Dlatego Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w punkcie III sentencji wyroku.

Jak wynika z art. 149 § 2, w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.

W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA).

W konsekwencji grzywna, czy suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec organu danego środka.

W ocenie Sądu charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności nie przemawiał za zasadnością wymierzenia - żądanej przez skarżącego - grzywny w maksymalnej wysokości, czy też wymierzenia sumy pieniężnej.

Sąd wziął też pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go żądaną grzywną, stanowiącą dochód tego samego budżetu. Nie zmienia tej oceny – podnoszony w skardze – stan niepewności prawnej, niedogodności, czy też trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa.

Okres opóźnienia był co prawda dość znaczny, ale opisana wyżej postawa organu, który niezwłocznie po wniesieniu skargi zakończył postępowanie wydając żądaną decyzję administracyjną oraz podnoszone w odpowiedzi na skargę szczególne przyczyny opóźnienia i dane związane ze znaczną ilością spraw tego rodzaju sprawiły, że Sąd żądanie skargi w tym zakresie oddalił (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podjęte orzeczenie nie przesądza o zamknięciu skarżącemu możliwości dochodzenia roszczeń. Stwierdzenie bezczynności otwiera bowiem drogę do dochodzenia w procesie cywilnym ewentualnego odszkodowania i zadośćuczynienia (art. 4171 § 3 K.c., w zw. z art. 448 K.c.). Wówczas będzie ona zobligowana udowodnić w kontradyktoryjnym procesie fakt poniesienia szkody i jej wysokość, związek przyczynowy między szkodą a zwłoką organu oraz doznanie ewentualnej krzywdy (art. 6 K.c.), zaś Skarb Państwa będzie miał zapewnione pełne prawo do obrony swych racji (tak WSA w Łodzi w wyroku z 9 czerwca 2022 r., III SAB/Łd 42/22, publ. CBOSA).

O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składają się wpis od skargi (100 zł).

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.