Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 202/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par. 1 pkt 1 lit c)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Stanisław Biernat NSA Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.S.Z.S. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1139/06 w sprawie ze skargi Ł.S.Z.S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu województwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł.S.Z.S. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 1139/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.S.Z.S. w Ł. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej z budżetu województwa, oddalił skargę.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Umową z [...] kwietnia 1999 r., nr 3/99/S obowiązująca od 1 stycznia do 30 czerwca 1999 r. przyznano skarżącemu dotację w wysokości 90.000 zł na dofinansowanie organizacji przygotowań i uczestnictwa w regionalnych imprezach sportowych w poszczególnych dyscyplinach dotyczących rozgrywek Wojewódzkich Igrzysk Młodzieży Szkolnej i Gimnazjady, obsługi finansowo księgowej zadania zgodnie z wnioskiem. We wniosku w części dotyczącej opisu zakresu rzeczowego zadania wskazano, że dotacja będzie obejmować dofinansowanie zawodów sportowych: przejazdy, wynajem obiektów sportowych, zakup nagród, ekwiwalenty sędziowskie, opłaty startowe, sprzęt sportowy; koszty obsługi zadania: wynagrodzenie, czynsz, telefony, materiały biurowe i do obsługi kserokopiarki, znaczki pocztowe, koperty. W rozliczeniu umowy wskazano wydatki wykorzystane niezgodne z jej zapisami w wysokości 2.674,92 zł. Stanowiły one naliczenie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (ZFŚS), z którego wypłacono dopłaty do wczasów dla pracowników i dziecka pracownika oraz kwotę 766,16 zł za zapłatę rachunku za energię elektryczną w październiku, listopadzie i grudniu 1998 r. wystawionego przez Klub Sportowy "W.".

Decyzją z 6 grudnia 2005 r., nr 4/2005 wydaną na podstawie art. 104 kpa, art. 93 a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6, w związku z art. 129 a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. z 2003 r. Dz. U. nr 15, poz. 148 ze zm.), Marszałek Województwa Łódzkiego ustalił kwotę 3.441,08 zł, podlegającą zwrotowi przez skarżącą, z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji pochodzącej z budżetu Województwa Ł. na realizację zadań określonych w umowie 3/99/S, oraz odsetki w kwocie 5.905,20 zł. od tej dotacji, naliczone od dnia przekazania dotacji, czyli 13 maja 1999 r., do dnia wydania decyzji.

W odwołaniu skarżący wskazał, że ZFŚS tworzony jest ze środków nierozerwalnie związanych z wynagrodzeniem pracowników. Skoro więc do zadań wynikających z umowy należało finansowanie wynagrodzeń pracowników, to wypłata świadczeń związanych z wynagrodzeniami nie jest sprzeczna z umową. Zapłata za energię elektryczną również mieści się w ramach umowy, gdyż termin płatności rachunku był zawarty w terminie obowiązywania umowy.

Decyzją z 11 kwietnia 2006 r. SKO w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 93 a ust. 1, 93 ust. 1, 5 i 6 w związku z art. 129 a ustawy o finansach publicznych oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

SKO w uzasadnieniu wskazało, że kwestią sporną jest odpowiedź na pytanie, czy odpis na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, mógł być pokryty środkami z dotacji. W ocenie SKO odpisu na fundusz nie można było zaklasyfikować jako wartości stanowiącej składnik wynagrodzenia lub nierozerwalnie związanej z wynagrodzeniem, zatem nie można było uznać, że wskazany we wniosku o dotację zakres rzeczowy zadania pod nazwą "wynagrodzenia" obejmował pokrycie środkami dotacji, wypłat z ZFŚS. Wniosek taki organ wyprowadził z art. 5 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych zgodnie z którym fundusz tworzy się z corocznego odpisu podstawowego, naliczanego w stosunku do przeciętnej liczby zatrudnionych. Wysokość odpisu zależy od przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, lub w drugim półroczu roku poprzedniego. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej stanowi więc jedynie punkt odniesienia przy ustalaniu wysokości odpisu.

Odnosząc się do kwestii zapłaty za energię elektryczną SKO wskazało, że zapłata za zobowiązanie powstałe przed datą zawarcia umowy o dotację pozostaje w sprzeczności z umową, gdyż środkami z dotacji przeznaczonej na dany rok można sfinansować jedynie wydatki związane z rokiem, na który dotacja została udzielona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że organy słusznie przyjęły, że naliczenie na ZFŚS, z którego wypłacono dopłaty do wczasów turystycznych pracowników nie mieści się w zakresie wydatków, które zgodnie z umową mogą być pokrywane dotacją. Zdaniem Sądu odpisy na ZFŚS nie są składnikami wynagrodzeń pracowników. Żaden element umowy nie wskazuje na to, że strony umowy pod pojęciem "wynagrodzenie" rozumiały także odpisy na ZFŚS. Dotacją mogły być pokrywane tylko wydatki określone w umowie, nie jest zatem wystarczające w ocenie Sądu wskazanie, że wydatek jest jakoś powiązany z organizacją imprez sportowych. Oceny tej nie zmienia również fakt, że odpisy na ZFŚS były obowiązkowe, gdyż strony umowy nie ustaliły możliwości pokrywania dotacją wszelkich wydatków związanych z zatrudnieniem.

Sąd podzielił również argumentację organu odnoszącą się do wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem zapłaty rachunku za energię elektryczną. Sąd podniósł, że z umowy wyraźnie wynika, iż wydatki mogły być ponoszone jedynie w okresie który obejmowała umowa, tj. w pierwszym półroczu 1999 r.

Ł.S.Z.S. złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w części dotyczącej oddalenia skargi na decyzję utrzymująca w mocy decyzję o wykorzystaniu niezgodnie z przeznaczeniem kwoty 2.674,92 zł stanowiącej naliczenie ZFŚS.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy organ dokonał dowolnej oceny kluczowego w sprawie dowodu w postaci umowy z 30 kwietnia 1999 r., wskutek czego nie mógł stwierdzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czym naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej zaskarżeniem i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarówno wynagrodzenie za pracę jak i odpis na ZFŚS lub świadczenie urlopowe objęte są taką samą ochroną prawną. Osobie zatrudnionej przysługują roszczenia o wypłatę wynagrodzenia i świadczenie urlopowe i z funduszu świadczeń socjalnych. Wynagrodzenie i świadczenia urlopowe należą zawsze do kosztów obligatoryjnych ponoszonych przez pracodawcę, a w rozpoznawanej sprawie, niemożliwe by było zrealizowanie zadania zapisanego w umowie, bez poniesienia tych kosztów. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że niewielki procent wynagrodzeń związanych z realizacją zadań zleconych organizacjom pozarządowym stanowią wynagrodzenia pracownicze, znaczna większość to wynagrodzenia z stosunków cywilnych. Dokonując wykładni pojęcia "wynagrodzenie" w odniesieniu do organizacji pozarządowych należy zauważyć, że skoro dotacja była przeznaczona na pokrycie kosztów działania, w tym na wynagrodzenia, w ocenie skarżącego nieuprawnione jest przyjęcie, iż w zakresie pojęcia "wynagrodzenie" nie mieści się obowiązkowy zapis na ZFŚS.

Skarżący stwierdził, że w sytuacji gdy ocena wydatkowania ma nastąpić w świetle umowy o przyznanie dotacji, a sama umowa nie precyzuje pewnych pojęć czy mechanizmów wydatkowania środków pochodzących z dotacji, negatywne skutki braku precyzji zapisów nie mogą obciążać dotowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia podstawowe wymogi określone w art. 174, 175 §1, 176 oraz 177 §1 tej ustawy, a to oznacza, że zaistniały podstawy do jej merytorycznego rozpoznania.

Ponadto należy podkreślić, że stosownie do przepisu art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 §2 tej ustawy. W sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Należy też zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też snucia domysłów co do tego, jakie są rzeczywiste intencje i interes strony wnoszącej kasację. Z tych powodów istotne jest stosowne, precyzyjne uzasadnienie podstaw kasacyjnych, bez których niemożliwa jest rzetelna ocena zasadności podniesionych zarzutów.

Strona skarżąca zakwestionowała ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy organ dokonał dowolnej oceny kluczowego w sprawie dowodu w postaci umowy z 30 kwietnia 1999 r., wskutek czego nie mógł stwierdzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, czym naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zwrócić uwagę, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "...uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to nie może stosować tego przepisu.

Innymi słowy, w przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

W tym względzie co do zasady należy zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.04. 2006 r. sygn. akt I FSK 852/2005 (LEX nr 267203), że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W zarzutach skargi kasacyjnej strona skarżąca nie wskazała żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny. Nie wykazała również, aby organ dokonał dowolnej oceny ww. umowy z 30 kwietnia 1999 r., a w szczególności, aby naruszył dyspozycję art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a zatem także z tego względu chybiony jest zarzut, jakoby Sąd administracyjny nie dostrzegając powyższych uchybień przepisom postępowania sam dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Cała argumentacja skargi kasacyjnej przedstawiona w jej uzasadnieniu w istocie w ogóle nie dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji procedury sądowoadministracyjnej, lecz sprowadza się do polemiki z przyjętą przez Sąd wykładnią pojęcia "wynagrodzenie", dokonaną przez ten Sąd zarówno w kontekście ww. umowy z 30 kwietnia 1999 r., nr 3/99/S, jak i w świetle mających w tym zakresie zastosowanie przepisów ustaw, w szczególności o finansach publicznych oraz o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

Na marginesie zaznaczyć też trzeba, że skarga kasacyjna nie podważyła zaskarżonego wyroku na podstawie zarzutów skonstruowanych w oparciu o regulacje zawarte czy to w ustawie o finansach publicznych, czy też o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko Sądu I instancji, iż wypłacone dopłaty do wczasów turystycznych dla czterech pracowników i dziecka jednego z pracowników strony skarżącej nie mieściły się w zakresie wydatków określonych w omawianej umowie, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.