Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1269/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/13 w sprawie ze skargi I. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. nr SKO.4173.6.2013, SKO.4173.7.2013 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1116/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. Z. i A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. nr SKO.4173.6.2013 SKO.4173.7.2013 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].

W wyroku przedstawiony został następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 4 września 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. Nr 267), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. Nr 145), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie nakazania właścicielom nieruchomości przy ul. K. w Łodzi (działka ewid. nr [...] w obrębie [...]) przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że właścicielami działki nr [...] są A. K. i D. P., a działki nr [...] I. Z. i A. Z. Podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] dokonano zmiany rzędnych terenu, uszczelnienia zlewni posesji i częściowego utwardzenia powierzchni. Właściciele działki nr [...] wykonali zabezpieczenie przed zalewaniem działki [...], tj. mur stanowiący część ogrodzenia rozgraniczającego działki nr [...] i [...] i wyprofilowany ze spadkiem rów usytuowany równolegle do tego ogrodzenia. Przekształcenia terenu spowodowały zmiany stanu wody na gruncie (zmiany ilości, kierunku grawitacyjnego spływu wód opadowych), doprowadzając do nasiąkania gruntu, jego wzruszenia, rozmycia i naturalnego osuwania się zgodnego z naturalnym nachyleniem terenu na działce nr [...]. Uznano, że wskazane zmiany stanu wody wywarły szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...]. Jednocześnie organ ocenił, że przywrócenie stanu poprzedniego nie jest możliwe, ponieważ nastąpiła trwała zmiana funkcji i sposobu zagospodarowania działki nr [...], a ponadto od momentu zakończenia robót budowlanych, do chwili wydania decyzji nie nastąpił szkodliwy przepływ wód uzasadniający zastosowanie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Kolegium podniosło, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zachowanie kierunku grawitacyjnego spływu wód opadowych na obu posesjach potwierdza analiza porównawcza danych archiwalnych i aktualnych dotyczących rzędnych wysokościowych terenu na działce nr [...]. Przed zagospodarowaniem teren działki [...] umożliwiał spływ wód na całej szerokości działek, powodując stopniowe rozsączanie się wód na większej powierzchni.

Odnośnie do przepisu art. 36 ustawy Prawo wodne organ odwoławczy wyjaśnił, iż brak jest podstaw do uznania, że zostały wykonane urządzenia wodne, a postępowanie prowadzone w oparciu o art. 29 Prawa wodnego nie dotyczy robót budowlanych.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do sądu administracyjnego złożyli I. Z. i A. Z. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, w zw. z art. 77 oraz art. 80 i art. 84 K.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na opinii pracowników Wydziału Ochrony Środowiska UMŁ, a także błędne przyjęcie, iż zachowano północny kierunek grawitacyjny spływu wód opadowych, pomimo iż spadek ten, jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, jest północno-wschodni. Skarżący również zarzucili naruszenie ww. przepisów postępowania polegające na błędnym przyjęciu tezy jakoby sam fakt zachowania kierunku grawitacyjnego spływu wód w wystarczającym stopniu uzasadniał przyjęcie, iż nie powodują one szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, oraz iż wykonane zostały urządzenia zapobiegające spływowi wód opadowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r. uznając, że skarga jest uzasadniona podniósł, że trafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy nie uzasadniły stanowiska, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie i wzmożonego spływu wód na nieruchomość skarżących nie jest wyniesienie gruntu, a zmiana sposobu zagospodarowania – zmniejszenie wielkości obszaru niezabudowanego, przez który następował swobodny spływ wody w kierunku północnym. Skarżący zaś wskazują na znaczne podniesienie gruntu na sąsiedniej nieruchomości, nawet o ponad 1 m. W uzasadnieniach decyzji obydwu organów brak jest danych o wielkości tych naniesień i ich wpływie na spływ wody. Nie wydaje się uzasadnione poprzestanie na konstatacji, że przy dotychczasowym ukształtowaniu terenu na obydwu nieruchomościach działka uczestników postępowania - inwestorów - położona była wyżej niż działka skarżących. Nie przesądzając, że wniosek taki nie jest trafny, należało wyjaśnić czy i w jakim zakresie każde z niekwestionowanych powyższych działań uczestników postępowania mogło przyczynić się do zmiany stanu wody, w tym zmiany kierunku jej spływu.

Sąd I instancji jako przedwczesny ocenił wniosek, iż wybudowane przez uczestników postępowania zabezpieczenia w sposób wystarczający zapobiegają przyszłym szkodom, a argument, że od czasu ich wykonania nie następowały zalania uznał za nieprzekonujący.

Dalej Sąd I instancji wywodził, że dla zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego niezbędne jest ustalenie, że wystąpiła szkoda, a jej przyczyną była zmiana stanu wody na gruncie. W razie wystąpienia takiej szkody za wystarczające należy uznać wykonanie zgodnych z prawem takich zabezpieczeń, których celem będzie także zapobieganie szkodom w przyszłości. Z tych względów należało w rozpoznawanej sprawie przesądzić, czy zastosowano adekwatne i trwałe środki.

Sąd I instancji wskazał nadto, że przed ustaleniem, iż w granicy z nieruchomością skarżących wzniesiono mur oporowy, należało wyjaśnić rzeczywisty charakter tych robót budowlanych i rozważyć, czy podlegają reżimowi prawa budowlanego i zostały wykonane w ramach realizacji całej inwestycji, czy też reglamentacji Prawa wodnego (a jak wynika z oświadczenia właściciela nieruchomości, na której znajdują się owe urządzenia wodne, toczy się postępowanie w sprawie legalności powyższych urządzeń).

Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli organ uznał tę konstrukcję za mur oporowy (ani ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ani Prawo budowlane nie zawierają definicji tego pojęcia), to stanowi on urządzenie wodne (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. "h" ustawy Prawo wodne). Rozważenia wymagałaby wówczas kwestia zastosowania art. 64 Prawa wodnego, który przewiduje możliwość legalizacji. Sąd uznał, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni i nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, to nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. Sąd I instancji zaznaczył, iż na akceptację mogą zasługiwać jedynie działania legalne.

Następnie wywodził, że organ powinien był ustalić, czy kierunek posadowienia rowu, jego wymiary zapewniają przyjęcie zwiększonych mas wody z nieruchomości uczestników, czy rów ten został prawidłowo wykonany, czy zapobieganie dalszym szkodom, czy we właściwy sposób zapewniono odprowadzenie wody z rowu oraz jaki jest jego stan, a ponadto wpływ zasadzenia w nim krzewów iglastych na jego przepustowość. Ponadto Sąd I instancji uznał, że wymaga analizy, czy mur dzielący obie nieruchomości, ze względu na zintensyfikowane oddziaływanie mas ziemnych i wody od strony nieruchomości uczestników w sposób trwały chroni skarżących przed zalewaniem ich nieruchomości. Powyższe wątpliwości czynią – w ocenie Sądu I instancji - zasadnym co najmniej rozważenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

Ponadto WSA w Łodzi wskazał, że trafny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. bowiem nie zastępuje ustaleń faktycznych zrelacjonowanie przebiegu podejmowanych w sprawie czynności.

W skardze kasacyjnej A. K. i D. P. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w sytuacji gdy:

ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w kompletnym materiale dowodowym (w tym dokumentacji architektoniczno--budowlanej oraz dokumentacji organu nadzoru budowlanego), który został w pełni rozpatrzony,

ustalenia dokonane zostały w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący,

podjęto, działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

organ dokonał analizy i odpowiednich ustaleń w zakresie różnicy rzędnych wysokościowych powierzchni terenu działki przed i po jej zagospodarowaniu, a niewskazanie liczbowo wartości tegoż wyniesienia nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji zamykając rozprawę miał podstawy do uznania, że sprawa została wyjaśniona w sposób dostateczny.

art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wyjście poza granice przedmiotowej sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa ta, jako sprawa z zakresu prawa wodnego, dotycząca naruszenia stosunków wodnych obejmuje również kwestie zmiany powierzchni biologicznie czynnej gruntu, badania legalności wykonanych urządzeń zabezpieczających, budowy domu czy też zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy przedmiot postępowania ograniczony jest do ustalenia, czy doszło do zmiany wód na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ocena zgodności z prawem pozostałych działań wskazanych przez Sąd należy do kompetencji innych organów właściwych;

art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w sytuacji, gdy zarówno ocena prawna, jak i wskazania do dalszego postępowania, w tym nakazanie wyjaśnienia legalności działań podjętych przez wnoszących skargę kasacyjną wykraczają poza kompetencje zarówno Sądu, jak i organu;

141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania, polegającego na "co najmniej rozważeniu wniosku o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego" w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 11) wynika, iż SKO w Łodzi kwestię tę rozważyło konstatując, iż konieczność dopuszczenia takiego dowodu nie występuje;

art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd prezentuje ocenę prawną obowiązku ustalenia "czy kierunek posadowienia rowu, jego wymiary zapewniają przyjęcie zwiększonych mas wody, czy rów został prawidłowo wykonany, czy zapobiegnie dalszym szkodom" w sytuacji, gdy jest to jedno z trzech urządzeń zabezpieczających. Jako nielogiczne autorzy skargi kasacyjnej uznali zobowiązanie organu do ustalenia czy sam rów jest zabezpieczeniem wystarczającym, bowiem należy ocenić czy wszystkie urządzenia łącznie są wystarczające;

art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, iż naturalne ukształtowanie terenu powoduje, iż wody opadowe z działki nr [...] w sposób grawitacyjny ciążą przez działkę nr [...] do koryta rzeki S., a urządzenia zabezpieczające nie mają za zadanie w całości zatrzymać naturalny spływ wód opadowych, a jedynie różnicę spływu jaka miała miejsce przed wykonaniem inwestycji i po jej wykonaniu na działce wnoszących skargę kasacyjną;

art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stanowiących dowód na okoliczność, iż proces inwestycyjny na działce wnoszących skargę kasacyjną (obejmujący wyniesienie gruntu) został zakończony pozytywnymi ostatecznymi decyzjami właściwych organów;

art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez ewidentną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, polegającą na przyznaniu, iż art. 29 Prawa wodnego nie posiada charakteru prewencyjnego, a tym samym uznaniu, iż w dniu wydania decyzji szkodliwy wpływ nie występuje, a następnie uchyleniu decyzji właśnie z uwagi na konieczność zabezpieczenia przed mogącymi ewentualnie powstać w przyszłości szkodami;

art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane poprzez zaprezentowanie błędnego poglądu, iż brak uzyskania ewentualnie wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę muru może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji obiektów samowolnie wniesionych; tym samym badanie legalności wykonanych robót w postaci posadowienia muru nie ma w sprawie znaczenia;

j) art. 151 P.p.s.a poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi pomimo okoliczności uzasadniających jej oddalenie.

Ponadto na zasadzie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w sytuacji, gdy doszło do zmiany stanu wód, a w rzeczywistości zmiana ta nie ma jednak szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie; także poprzez przyjęcie, iż od ustalenia statusu prawnego i legalności wykonanych przez wnoszących skargę kasacyjną zabezpieczeń i wyniesień gruntu uzależniona jest prawidłowość postępowania z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne;

b) art. 9 ust. 1 pkt 13, w zw. z art. 64 a ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decydujące znaczenie dla oceny czy wykonane urządzenia zabezpieczające skutecznie zapobiegają szkodom jest kwestia legalności ich wzniesienia, w sytuacji kiedy przepisy Prawa wodnego przewidują możliwość późniejszej legalizacji wykonanych urządzeń;

c) art. 64 a ust. 1 ustawy Prawo wodne przez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż obowiązkiem organów było rozważenie kwestii legalności wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom w postaci rowu w sytuacji, gdy do wydania decyzji o odmowie nakazania właścicielowi przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie jest wymagane zakończenie postępowania legalizacyjnego z art. 64 a ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Zarzucając powyższe, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola dokonana została w zakresie zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Sposób sformułowania tych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że o skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowiącym podstawę prawną orzekania przez Sąd I instancji, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis ten normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211).

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego.

Zwrócić należy uwagę, w kontekście podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzje zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy) na wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, mogące polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., I OSK 437/12, LEX nr 1375112). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (tak NSA w wyrokach z: 14 lutego 2013 r., I GSK 363/12, LEX 1356919; 18 grudnia 2012 r., II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, wyrok WSA w Poznaniu z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Po 26/14, CBOSA).

Tak rozumianej podstawy kompetencyjnej swojego działania Sąd nie naruszył, prawidłowo identyfikując pozytywne przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., czego korelatem jest prawidłowość niezastosowania art. 151 P.p.s.a.

Kryterium poprawności zastosowania każdego przepisu jest uprzednie zbadanie stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym dokonanie jego subsumpcji pod odpowiedni przepis prawa. Brak przesądzenia kwestii podstawowych dla możliwości zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne przed wydaniem decyzji na jego podstawie, oznaczałoby niedopuszczalną interpretację rozszerzającą co do ustaleń ograniczających uprawnienia do zagospodarowania terenu, oparte na domniemaniach, bądź pozbawienie możliwości przywrócenia stanu niepowodującego zmiany stosunków wodnych, co byłoby niezgodne z wynikającymi z K.p.a. standardami postępowania administracyjnego (w tym statuowanymi przez przepisy wymienione w skardze kasacyjnej), prowadząc do naruszenia zasady praworządności wysłowionej w art. 6 K.p.a. i 7 Konstytucji RP, w związku z błędnym zastosowaniem art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Sąd I instancji prawidłowo uchwycił braki w postępowaniu dowodowym w kontekście zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zwracając uwagę na to, że szereg wątpliwości co do stanu sprawy uniemożliwia przesądzenie, że nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne jest uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 tej ustawy są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy.

Jak wskazuje się w judykaturze, zaistnienie określonych w przepisie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne okoliczności stwarza obowiązek wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albowiem decyzja ma charakter decyzji związanej. "Swoboda wyboru prawnych konsekwencji ustalonej normy prawnej, wiąże się tylko z wyborem nakładanego w osnowie decyzji nakazującej środka restytucyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., II OSK 7/14, LEX nr 1658623, T. Judecki, Glosa do wyroku WSA z dnia 20 czerwca 2011 r., II SA/Wr 144/11, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2011 r. Nr 6, s. 87).

Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przewidując administracyjny tryb postępowania, ustanawia wyjątek od zasady. Ze względu na swój wyjątkowy charakter nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że jeżeli roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. III CZP 39/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 85).

Dokonanie analizy dowodów i jej omówienie w uzasadnieniu decyzji jest nieodzownym warunkiem prawidłowości rozstrzygnięcia. W tym świetle konstatacja Sądu I instancji, że wobec niewyjaśnienia podstawowych aspektów sprawy (tj. przede wszystkim rzeczywistego przepływu wód i skuteczności wykonanych zabezpieczeń) orzeczenia obu organów były przedwczesne jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna.

Skoro odmowie zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne musi towarzyszyć wykluczenie realnego i konkretnego negatywnego odziaływania na grunty sąsiednie, powiązanego ze zmianą stosunków wodnych, a stan ten nie został zbadany, to słusznie Sąd I instancji skonstatował, że w kontrolowanym postępowaniu organy nie sprostały temu wymogowi, rozpatrując sprawę w sposób powierzchowny, nazbyt ogólnikowo odnosząc się do elementów stanu faktycznego i nie uzasadniając stanowiska dostatecznie zindywidualizowanymi argumentami i bez ścisłego odniesienia do uwarunkowań związanych z analizowanym przypadkiem. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przedwczesne są uwagi organu administracji dotyczące braku podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Skoro Sąd I instancji nie uznał, że doszło do wyjaśnienia stanu sprawy, to nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie, iż naturalne ukształtowanie terenu powoduje, iż wody opadowe z działki nr [...] w sposób grawitacyjny ciążą przez działkę nr [...] do koryta rzeki S., a urządzenia zabezpieczające nie mają za zadanie w całości zatrzymać naturalny spływu wód opadowych, a jedynie różnicę spływu, jaka miała miejsce przed wykonaniem inwestycji i po jej wykonaniu na działce wnoszących skargę kasacyjną.

Nie jest ponadto usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z uznania za nieprawidłowe takiego odczytania normy z tego przepisu, które nie poddaje go zarówno wykładni rozszerzającej, dopuszczającej orzekanie poza granicami stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, jak również wykładnię prowadzącą do uznania możliwości wydania wyroku obejmującego jedynie część działań organu (vide: wyroki NSA z: 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09, CBOSA, A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Ze wskazanych wyżej obowiązków Sąd I instancji wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dając podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w zw. z art. 153 P.p.s.a. akcentujący sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, polegającą na przyznaniu, iż art. 29 ustawy Prawo wodne nie posiada charakteru prewencyjnego, a tym samym uznaniu, iż w dniu wydania decyzji szkodliwy wpływ nie występuje, a następnie uchyleniu decyzji właśnie z uwagi na konieczność zabezpieczenia przed mogącymi ewentualnie powstać w przyszłości szkodami. Sąd I instancji racjonalnie argumentował bowiem, że wykonanie urządzeń zabezpieczających powinno być efektywne, tj. umożliwiać zabezpieczenie przed stwierdzonymi szkodami wywołanymi spływem wód w dłuższej perspektywie. W tym znaczeniu normie zawartej w art. 29 ustawy Prawo wodne można przypisać prewencyjny charakter, co dostrzegł Sąd I instancji.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej WSA w Łodzi nie nakazał prowadzić dalszego postępowania w zakresie ustalenia, czy wykonanie urządzeń nastąpiło legalnie. Sąd I instancji nie zawarł też w uzasadnieniu sprzecznych tez do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do podejmowania czynności w ramach zmiany stosunków wodnych występujących na danej nieruchomości tylko w zakresie dotyczącym realizacji obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Natomiast zmiana stanu wody na gruncie, która wystąpiła bez żadnego związku z robotami budowlanymi nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, lecz tylko ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wywodził, że decydujące znaczenie dla oceny czy wykonane urządzenia zabezpieczające skutecznie zapobiegają szkodom ma legalność ich wybudowania, a zwrócił uwagę, że niezgodne z prawem wykonanie niektórych urządzeń może wpływać na zakres orzeczenia z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Dotyczy to również wymienionego w skardze kasacyjnej jako naruszony art. 64 a ustawy Prawo wodne, bowiem wynik postępowania legalizacyjnego z art. 64 a ust. 1 ustawy Prawo wodne może mieć wpływ na zakres nakazu z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z tych samych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 13, w zw. z art. 64 a ust. 1 ustawy Prawo wodne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doniosłości prawnej pozbawiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania polegającego na "co najmniej rozważeniu wniosku o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego" w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż SKO w Łodzi kwestię tę rozważyło konstatując, iż konieczność dopuszczenia takiego dowodu nie występuje. Zasadnie bowiem Sąd I instancji zauważył, że zarówno ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej. Wywiedziony w tej kwestii zarzut pomija istotę kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, które uprawnione są do dokonania odmiennej oceny od przejętej przez organ wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 - ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09, Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09, Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/10, CBOSA). Kontrola kasacyjna uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi natomiast do wniosku, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a., co jednoznacznie umożliwia jego kontrolę kasacyjną, czyniąc powołany zarzut nieskutecznym.

Nie okazał się ponadto usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten zatem – co do zasady - mógłby zostać naruszony jedynie w sytuacji, której sąd administracyjny orzekałby w tej samej pod względem materialnym sprawie po raz kolejny. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja zaś nie zachodziła.

Na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.