Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2151/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 16 art 175 ust 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 12 996 (dwanaście tysięcy dziewięćset dziewięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, na rzecz J. B., z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności www. nieruchomości, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł na rzecz J. B. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...], o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] ([...] węzeł "[...]") - [...] ([...] węzeł "[...]"), odcinek [...] (węzeł "[...]") - [...] (węzeł "[...]"). Jednocześnie zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia wydania niniejszej decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi [...] ([...] węzeł "[...]") - [...] ([...] węzeł "[...]"), odcinek [...] (węzeł "[...]") - [...] (węzeł "[...]"). Ww. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł, na rzecz J. B. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...] ([...] węzeł "[...]") - [...] ([...] węzeł "[...]"), odcinek [...] (węzeł "[...]") - [...] (węzeł "[...]"), a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia. w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. B..

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując sprawę wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2015 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. (uprawnienia nr [...]).

Opisując stan wycenianej nieruchomości biegła wskazała, iż położona jest ona w obrębie [...], gminie [...]. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniane działki stanowiły w większości teren o płaskim ukształtowaniu, niezabudowany, nieogrodzony. Nieruchomości położone są w sąsiedztwie drogi asfaltowej o dużym natężeniu ruchu. Działki nr [...] oraz [...] są użytkowane rolniczo (uprawa pszenżyta), zaś działka nr [...] posiada zadrzewienia w postaci drzew owocowych (śliwka mirabelka - [...] szt., czereśnia - [...] szt.) oraz klonu ([...] szt.).

W niniejszej sprawie biegła ustaliła, iż wyceniane działki są położone w terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia [...] września 2014 r. działki nr [...], [...] oraz [...] są położone w przeważającej części na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze i projektowaną drogę [...] [...]. Ponadto ww. działki położone są w strefie głównych zbiorników wód podziemnych oraz korytarza ekologicznego sieci [...].

Analizując nieruchomości o przeznaczeniu rolnym wskazano, że nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej osiągają średnią cenę na poziomie [...] zł/m.2 Natomiast z analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe wynika, że ceny transakcyjne uzyskiwane za tego rodzaju nieruchomości wynoszą [...] zł/m². Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny analizą objęto okres od lipca 2012 r. do dnia wyceny. Przyjęto ponad dwuletni okres monitorowania, co wynikało z konieczności poszukiwania na rynku dostatecznej liczby transakcji.

W tabeli na str. [...] operatu zestawiono zbiór transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe z terenów gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Ceny transakcyjne nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Zaś średnia cena wyniosła [...] zł/m2.

Biegła wyceniając przedmiotową nieruchomość, zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość składników roślinnych została określona na podstawie cen zawartych w opracowaniu "Określenie wartości roślin sadowniczych (na plantacjach towarowych) i upraw ogrodniczych (w ogrodach działkowych i przydomowych) przy wywłaszczaniu nieruchomości" (PFSRM, 2007 r.).

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja szczegółowa - 40%, cenność gruntów otaczających - 30%, dostęp do infrastruktury - 20%, dojazd, dostęp - 10%. Następnie na stronie [...] opracowania biegła ustaliła wartość współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i na tej podstawie obliczyła wartość 1 m wycenianej nieruchomości. Wartość całego gruntu została oszacowana zatem na kwotę [...] zł. Wartość zasiewów została natomiast oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość pozostałych nasadzeń roślinnych oszacowano na kwotę [...] zł. Łącznie wartość działek oszacowano na łączną kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie.

W toku postępowania do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu [...] września 2015 r. na zlecenie J. B. przez rzeczoznawcę majątkowego R. D., posiadającego uprawnienia nr [...].

Biegły ten w pierwszej kolejności dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne z terenu powiatu [...], w okresie od listopada 2013 r. do dnia wyceny. Wyjaśniono, że obrót tego typu nieruchomościami w badanym czasookresie wskazuje, że nieruchomości podobne uzyskują średnią cenę [...] zł/m2. Następnie przeprowadził analizę cen transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym zawartych w powiecie [...]. Okresem analizy objęto okres od sierpnia 2013 r. do dnia wyceny. W tabeli na str. [...] opracowania zestawiono zbiór transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe z terenów gmin: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Biegły ustalił, że ceny tego rodzaju nieruchomości kształtowały się na poziomie od [...] zł/m² do [...] zł/m2, przy średniej cenie wynoszącej [...] zł/m².

Rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

W związku z faktem, że cel wywłaszczenia działek nr [...], [...] oraz [...] zwiększa ich wartość w odniesieniu do ich dotychczasowego sposobu użytkowania i występuje zasada korzyści, wycena ich również została przeprowadzona na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów.

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja - 40%, cenność gruntów otaczających - 30%, uzbrojenie - 20%, dojazd, dostęp - 10%. Średnia cena uzyskiwana za nieruchomości o przeznaczeniu drogowym została określona na kwotę [...] zł/m2. Następnie biegły ustalił wartość współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i na tej podstawie oszacował wartość 1 m2 nieruchomości. Wartość działki nr [...] została oszacowana (przy zastosowaniu współczynnika korygującego [...]) na kwotę [...] zł, zaś wartość działek nr [...] i [...] (współczynnik korygujący [...]) określono na kwotę [...] zł. Łącznie wartość gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł. Wartość zasiewów została oszacowana na kwotę [...] zł, a wartość zadrzewień została oszacowana na kwotę [...] zł. Łącznie wartość działek oszacowano na kwotę [...] zł.

Organ odwoławczy zauważył, iż fakt doboru do porównań przez biegłą E. J. transakcji porównawczych o cenach znacznie niższych, niż wynikających z doboru nieruchomości porównawczych przez rzeczoznawcę R. D., nasuwa wątpliwości czy operat szacunkowy stanowiący podstawę wyceny odzwierciedla rzeczywistą sytuację na rynku nieruchomości, a tym samym nasuwa się wątpliwość czy wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona prawidłowo.

Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., zgodnie z którą jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W niniejszej sprawie, w przypadku nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegła E. J. przyjęła za podstawę wyceny nieruchomości o cenach transakcyjnych od [...] zł/m do [...] zł/m2 przy cenie średniej [...] zł/m.2 Nieruchomości porównawcze obejmowały transakcje zawarte od II poł. 2012 r. Zdecydowana większość z nich została zawarta w 2013 r.

Natomiast rzeczoznawca majątkowy R. D. przyjął do wyceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym o cenach transakcyjnych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2 przy cenie średniej [...] zł/m2. Nieruchomości porównawcze obejmowały transakcje zawierane od II poł. 2013 r. Zdecydowana większość z nich została zawarta w 2014 r.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nastąpiły rozbieżności w zakresie doboru transakcji przyjętych do porównań. W operacie na zlecenie organu wojewódzkiego biegła przyjęła do analizy nieruchomości z obszaru powiatu [...] i powiatów ościennych, mimo że na rynku lokalnym była wystarczająca ilość transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Z powyższego wnioskował, że opinia o wartości wycenianej nieruchomości nie jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Wątpliwość organu odwoławczego wzbudził również fakt rozszerzenia przez biegłego, dokonującego wyceny na zlecenie Wojewody, analizy czasowej do 2012 r. W kontroperacie zaś rzeczoznawca dokonał analizy rynku na podstawie transakcji zawartych w 2014 r. Nieuprawnione jest – w ocenie Ministra - twierdzenie Wojewody, jakoby nieruchomości przyjęte do porównań w kontroperacie, znajdują się w bezpośredniej bliskości [...] oraz nie spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości zlokalizowanej w obrębie [...]. Minister wskazał, iż nieruchomości przyjęte do porównań przez rzeczoznawcę w kontroperacie znajdują się w takiej samej odległości od [...], co przejęta nieruchomość.

Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez R. D., z uwagi na swą szczegółowość, wskazanie kryteriów ustalenia wartości, przekonujący opis metody i wnikliwą analizę istotnych czynników, został uznany za wiarygodny dowód o wartości przejętej nieruchomości.

Organ argumentował, że duża różnica w wartościach oszacowanych w operatach szacunkowych, sporządzonych na zlecenie Wojewody [...] oraz na zlecenie strony postępowania wynika z oszacowanej wartości jednostkowej. W operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Wojewody wartość ta została określona na kwotę [...] zł/m2, zaś w kontroperacie sporządzonym na zlecenie strony wartość ta wyniosła [...] zł/m2. Ponadto na wysokość odszkodowania wpłynęła również znacząca powierzchnia przedmiotowej nieruchomości - [...] ha.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, polegającego na niezamieszczeniu przez biegłego w operacie szacunkowym opisu nieruchomości porównawczych, a w szczególności niedokonaniu szczegółowego opisu przyjętych do porównania nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej,

2. art. 8 k.p.a. poprzez brak dokonania należytej oceny analizy rynku nieruchomości oraz brak należytej staranności przy ocenie operatu szacunkowego,

3. art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że biegły w operacie przyjął do porównań nieruchomości niespełniające kryterium podobieństwa,

4. art. 80 k.p.a., jako że organ administracji nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, poprzez nieuzasadnione zdyskwalifikowanie operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody ze względu na błędny dobór nieruchomości przyjętych do porównania.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie jako dowodu z dokumentu wydruków z mapy.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca [...] listopada 2017 r. wniosła pismo zawierające uzupełnienie zarzutów oraz wniosek o dopuszczenie jako dowodu oceny operatu szacunkowego z [...] września 2015 r., sporządzonej przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] października 2017 r. oraz z wydruków map. Operat otrzymał ocenę negatywną, bowiem według zespołu oceniającego nie spełniał on kryteriów dowodu w postępowaniu, dla którego został sporządzony.

J. B. w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wskazał, powołując się na orzecznictwo, że ocena przedstawiona przez skarżącego nie jest wiarygodna, zawiera liczne błędy, opiera się na nieaktualnych podstawach metodologicznych, a zatem nie może zostać uznana za rzetelną ocenę operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R. D..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1852/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 3008/18 powyższy wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wskazując na konieczność dokonania kontroli legalności zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji Wojewody [...] oceniając prawidłowość sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Sądu I instancji wskazał, że ocena operatu szacunkowego sporządzona przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych ma charakter opinii biegłego, a sądowi administracyjnemu nie przysługuje w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. uprawnienie do dopuszczenia tego rodzaju dowodu, co błędnie uczynił Sąd I instancji i co było przyczyną uchylenia wyroku z dnia 27 listopada 2017 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów oraz biorąc pod uwagę zalecenia zawarte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administrcyjnego, Sąd uznał skargę za zasadną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową.

Przedmiotem sporu w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie drogi [...], w trybie przepisów powołanej wcześniej specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dalej przepis ten przewiduje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4a i 4b). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak wynika z art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Ponadto, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu, związania organu administracji publicznej ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Jak już to wyjaśniono, ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2017 r., poz. 1509) przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa natomiast rozporządzenie w sprawie wyceny, które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto zawarta w ust. 2 regulacja przewiduje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Wskazana regulacja w sposób wyraźny ustala kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się bowiem według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy rzeczoznawca majątkowy uwzględnia zatem w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej. Uwzględnia się przy tym wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiotowe działki nie były objęte miejscowym planem zagospodarowania, lecz zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] z dnia [...] września 2014 r., teren przedmiotowej nieruchomości w przeważającej części został przeznaczony pod tereny rolnicze i projektowaną drogę [...] [...], w części nieruchomość położona jest w strefie głównych zbiorników wód podziemnych oraz korytarza ekologicznego sieci [...]. W związku z tym, że cel wywłaszczenia jest inny od przeznaczenia nieruchomości w studium, rzeczoznawcy majątkowi zarówno w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2015 r. jak i z dnia [...] września 2015 r. zastosowali zasadę korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. W tym celu rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia [...] lipca 2015 r. poddał analizie rynek obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, położonymi w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, siedliskowej, zagrodowej tereny do zainwestowania, a w operacie z dnia [...] września 2015 r. rzeczoznawca majątkowy poddał analizie transakcje nieruchomościami gruntowymi, niezabudowanymi oznaczonymi jako tereny komunikacji – drogi.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej kwestionującej prawidłowość przyjętych do porównania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania przez organ II instancji Sąd uznał, że są one uzasadnione.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonując wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Dla wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Definicję legalną pojęcia "nieruchomości podobnej" zwiera art. 4 pkt 16 u.g.n., wedle którego za nieruchomość podobną może być uznana nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W związku z tym rzeczoznawca przedstawiając przyjęte do porównania nieruchomości powinien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór tych nieruchomości, ustalić istotne cechy różniące te nieruchomości i szczegółowo je opisać oraz właściwie ustalić wagi przypisanej określonym cechom. Podobieństwo przyjętych do zbioru nieruchomości nie może bowiem budzić wątpliwości, a strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane w operacie nieruchomości rzeczywiście są podobne. Dlatego też konieczne jest opisanie nieruchomości uznanych za podobne w taki sposób, aby możliwe było ich zidentyfikowanie. W innym wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. Z taką sytuacją mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem w sporządzonych operatach znajduje się jedynie opis cech nieruchomości szacowanej, brak jest jednak opisu cech w odniesieniu do nieruchomości przyjętych jako obiektu porównawczego.

Wprawdzie przepisy tak ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia w sprawie wyceny nie przewidują, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych umożliwiających zidentyfikowanie nieruchomości podobnych, lecz w niniejszej sprawie biegli ograniczyli się do wskazania nieruchomości podobnych poprzez podanie obrębu, gminy w jakim się znajdują, powierzchni oraz ceny za 1 m2 uzyskanej w wyniku transakcji. Tymczasem jak już to wyjaśniono podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywanych. Opisu tego należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech.

W kwestionowanym operacie biegły stwierdził, że do cech rynkowych, które mają wpływ na wartość wycenianych nieruchomości należy zaliczyć takie właściwości jak: lokalizacja, cenność gruntów otaczających, uzbrojenie oraz dojazd i dostęp. Podobne cechy zostały przyjęte w operacie z dnia [...] lipca 2015 r. W związku z tym należało więc przez pryzmat tych cech dokonać opisu wszystkich porównywanych nieruchomości, co pozwoliłoby zweryfikować istnienie – bądź nie – wymaganego podobieństwa między nimi a nieruchomością wycenianą. Tymczasem takiego opisu rzeczoznawca dokonał wyłącznie w odniesieniu do wycenianej nieruchomości, a w ocenie Sądu opis nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości podobnych jest zbyt ubogi, aby na jego podstawie móc odpowiednio wnioskować o podobieństwie porównywanych nieruchomości i to zarówno w odniesieniu do operatu z dnia [...] września 2015 r. jak i w odniesieniu do operatu z dnia [...] lipca 2015 r.

Powyższą ocenę potwierdzają wydruki z map załączonych do skargi i zestawienie transakcji przyjętych przez biegłego w operacie z dnia [...] września 2015 r. zawartego w piśmie strony skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r. z ich szczegółowym opisem.

Jak wynika z treści skargi strona skarżąca uzyskała od biegłego część numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania i na podstawie map załączonych do skargi ustaliła, że działki te znajdują się w otoczeniu terenów przeznaczonych pod zabudowę rezydencjalną, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną czy zabudowę usługową, gdy tymczasem wyceniana nieruchomość położona jest w otoczeniu gruntów niezabudowanych, użytkowanych rolniczo. Jak wynika z opinii biegłego jednym z kryteriów przyjętych przez niego do wyboru nieruchomości najbardziej porównywalnych do wycenianej nieruchomości było ich położenie w najbardziej podobnej lokalizacji i otoczeniu.

W związku z powyższym poważne wątpliwości może budzić prawidłowość wyboru przez biegłego nieruchomości przyjętych do porównania. Kwestia ta powinna być wyjaśniona na etapie postępowania przed organem II instancji zważywszy na fakt, że organ ten jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość przyjął bezkrytycznie sporządzony na zlecenie strony postępowania operat szacunkowy, który wskazywał wartość przejętej nieruchomości o kwotę ponad [...] zł wyższą od ustalonej kwoty w operacie z dnia [...] lipca 2015 r. kierując się wyłącznie faktem zawężenia przez biegłego w operacie z dnia [...] września 2015 r. rynku nieruchomości do rynku powiatu [...] ( w operacie z [...] lipca 2015 r. rozszerzono rynek do powiatów ościennych) oraz rozszerzeniem przez biegłego dokonującego wyceny na zlecenie Wojewody analizy czasowej do 2012 r. i przyjęciu do porównania transakcji z 2013 r. podczas gdy w kontroperacie biegły dokonał analizy rynku na podstawie transakcji zawartych w 2014 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że fakt doboru do porównań przez biegłą w operacie sporządzonym na zlecenie Wojewody transakcji porównawczych o cenach znacznie niższych niż wynikających z doboru nieruchomości porównawczych w kontropercie nasuwa wątpliwości czy operat stanowiący podstawę wyceny odzwierciedla rzeczywistą sytuację na rynku nieruchomości, a tym samym nasuwa wątpliwość czy wartość przedmiotowej nieruchomości została prawidłowo ustalona.

W ocenie Sądu w takiej sytuacji obowiązkiem organu było zwrócenie się do autorów operatów o wyjaśnienie tych rozbieżności, czego organ jednak nie uczynił.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 297/15 (LEX nr 2205589), którego pogląd Sąd w składzie orzekającym podziela, ustalenie wartości rynkowej ma na celu ustalenie najbardziej prawdopodobnej ceny, określanej z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wartość rynkową ustala się podejściem porównawczym lub dochodowym (dla nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód – art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze zaś polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku. Podziały administracyjne kraju nie muszą się pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. W przypadku terenów położonych na pograniczu jednostek administracyjnego podziału kraju, sąsiadujące tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen transakcyjnych, niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa. Celem odszkodowania za nieruchomość jest jego ekwiwalentność, na co wskazuje także zorientowanie na ustalanie ceny rynkowej. Odwołanie się przez prawodawcę do cen uzyskiwanych na rynkach lokalnym i regionalnym stwarza na etapie wyceny konieczny margines elastyczności doboru transakcji dotyczących obszarów wykazujących związki z nieruchomością wycenianą. Skoro prawodawca nie uznał za celowe zdefiniować użyte terminy, to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości. Po nowelizacji przepisu § 36 rozporządzenia pojawiło się w nim odwołanie do szacowania wartości rynkowej z wykorzystaniem danych rynku lokalnego i regionalnego. Prawodawca posługuje się pojęciem tych rynków również w innych przepisach rozporządzenia, a w § 26 ust. 3 przewiduje, że obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Nawet uznanie, że przepisy § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczą określania wartości nieruchomości dla innego celu, niż określony w § 36, nie oznacza, że takie samo ograniczenie odnosi się do przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia. Skoro w tych przepisach mowa jest o różnych rodzajach rynków nieruchomości, w tym regionalnym, to nie można w zróżnicowany sposób określać kryteriów wyznaczania tych rynków, raz za pomocą odwołania się do sztywnego kryterium granic administracyjnych województwa (w przypadku § 36), a dwa poprzez pozostawienie rzeczoznawcy uprawnienia do wyznaczenia obszaru danego rodzaju rynku (w przypadku § 26).

Przyznana rzeczoznawcom w tym zakresie kompetencja koreluje z przyjętą w ustawie zasadą, że wyceny dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez sporządzenie opinii. Podlega ona ocenie organu. W konsekwencji dla zakwestionowania zakresu przyjętego rynku regionalnego konieczne jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie, że kryterium przyjęte przez rzeczoznawcę nie pozwala na względnie jednolite traktowanie przedmiotu transakcji.

W świetle powyższego nie można uznać, że rozszerzenie rynku na nieruchomości położone w powiatach ościennych do powiatu [...] bez wyjaśnienia tej kwestii przez biegłą jest wystarczające do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego.

Podobnie zdaniem Sądu fakt rozszerzenia przez biegłą w operacie z dnia [...] lipca 2019 r. analizy czasowej do 2012 r. nie może stanowić przesłanki do zdyskwalifikowania wartości dowodowej tego operatu.

Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1350/17, że odnosząc się do okresu z jakiego biegła wzięła transakcje do porównań, to stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie określa takiego maksymalnego okresu. Zgodnie z art. 175 ust. 6 ugn warunkiem obowiązywania standardu zawodowego jest jego ogłoszenie przez ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Brak jest obowiązującego standardu w tej materii. Wewnętrzne regulacje określonych stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych i ich związków nie mogą być punktem odniesienia do kontroli legalności decyzji. Biegła mogła zatem sporządzić operat z wykorzystaniem transakcji z okresu starszego niż dwa lata.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że biegły zobowiązany jest do podania numeru działki ewidencyjnej przyjętej do porównania, należy uznać go za chybiony. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2471/14, zgodnie z którym opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w terenie. Z żadnego z powołanych przepisów nie wynika obowiązek podania numeru ewidencyjnego działki przyjętej do porównania przy wycenie. Muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Wobec powyższego przyjąć trzeba, że identyfikacja nieruchomości przyjętej do porównania przy wycenie poprzez jej numer ewidencyjny nie jest konieczna dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą.

Zdaniem Sądu, z uwagi na wskazane braki, kontrola prawidłowości zastosowanego podejścia porównawczego zarówno w operacie z dnia [...] lipca 2015 r. jak i w operacie z dnia [...] września 2015 r. jest niemożliwa. Należało zatem zgodzić się ze stroną skarżącą , że w sprawie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze poprzez wzięcie do porównania nieruchomości, których sposób opisu nie pozwala na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi, co w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie istotne dla końcowego wyniku.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, operat szacunkowy, który stanowił podstawę do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość przez organ II instancji, jak również operat z dnia [...] lipca 2015 r. są dotknięte wadami, które pozbawiają te dokumenty pełnej mocy dowodowej, i których to wad - przede wszystkim w zakresie doboru konkretnych nieruchomości do porównania, nie dostrzegły organy obu instancji. Za zasadny należy uznać więc także zarzut naruszenia przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego wyda decyzję odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy ( wpis stosunkowy od skargi w kwocie [...] zł i koszty zastępstwa prawnego w kwocie [...] zł na podstawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. 2018 r., poz. 265).