Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 879/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125 par 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2; art. 20; art. 22; art. 31 ust. 3; art. 32; art. 79 ust. 1;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 5 lit a i c; art. 4 pkt 11; art. 5 ust. 1; art. 6; art. 12 ust. 1b; art. 74; art. 73; art. 92;
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 68 par 1; art. 75 par 1; art. 76 par 1; art.86; art. 67; art. 123 par 1 i 2; art. 124; art. 78 par 2; art. 142; art. 107 par 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 879/10

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 92 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. – oraz lp. 2.9. pkt 1 i pkt 3 załącznika do tej ustawy, nałożyła na A. W. i A. W. – prowadzących przedsiębiorstwo w formie spółki prawa cywilnego pod nazwą W. s.c. A. W., A. W. w W. – kary pieniężne za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru – 5000 zł – oraz za umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych – 5000 zł, nakładając w sumie karę pieniężną w kwocie 10 000 zł.

Decyzję wydano przy następujących ustaleniach;

W dniu [...] lipca 2009 r. przeprowadzono kontrolę pojazdu m-ki V. o nr rej. [...] kierowanym przez M. W. W wyniku kontroli stwierdzono, że na dachu pojazdu było umieszczone urządzenie, "baner" z napisem "W.", a w pojeździe znajdował się taksometr E. nr fabryczny [...]. Z kontroli sporządzono protokół, który kierujący pojazdem podpisał nie zgłaszając uwag do kontroli oraz dokumentację fotograficzną pojazdu i zamontowanych urządzeń.

W toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierującego pojazdem, który zeznał, iż jest zatrudniony około miesiąca w firmie W. s.c. A. W., A. W. Na rzecz tej firmy wykonuje przewozy drogowe osób i w dniu kontroli taki przewóz wykonywał wjeżdżając na ul. K. wbrew obowiązującemu jego pojazd zakazowi ruchu. Z klientami rozlicza się na podstawie danych z taksometru, w który wyposażył pojazd pracodawca świadka. Baner umieszczony na dachu pojazdu, zgodnie z wymogami firmy, jest podświetlany. Z firmą rozlicza się comiesięczną ogólną fakturą za wykonane przewozy na podstawie danych z taksometru. Zeznający podał, że nie korzysta z drogomierza, bowiem nie posiada go w pojeździe.

Do protokółu załączono Umowę o współpracy zawartą [...] czerwca 2009 r. pomiędzy W. s.c. A. W., A. W. w W. (zleceniodawcą) i M. W. (zleceniobiorcą). Według tej umowy kontrolowany pojazd był własnością zleceniodawcy, wyposażony m.in. w taksometr i kasę fiskalną. Zleceniobiorca zobowiązany został m.in. do używania pojazdu wyłącznie w celu realizacji usług przewozu osób na rzecz zleceniodawcy, przestrzegania zasad obsługi klientów ustalonych przez zleceniodawcę oraz rozliczania się ze zleceniodawcą z wygenerowanych obrotów za przewozy wykonane na rzecz zleceniodawcy.

W czasie kontroli pozyskano paragony fiskalne i raporty z taksometru wystawiane na firmę W. s.c. ul. M. [...][...]-[...] W. NIP [...] Taxi [...] nr bocz. [...] z naliczonymi kwotami oraz wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ważnej do [...] grudnia 2054 r. wystawioną dla W. s.c. A. W., A. W.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2009 r. i z dnia [...] lipca 2009 r. poinformowano A. W. i A. W. o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach przysługujących stronie zgodnie z art. 10 § 1 i z art. 73 § 1 k.p.a.

Przed wydaniem decyzji strona złożyła na piśmie swoje stanowisko, w którym kwestionowała przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka i zabezpieczenie paragonów fiskalnych i raportów z kasy fiskalnej. Kwestionowano przeprowadzenie kontroli pod nieobecność strony i w związku z tym złożono wnioski dowodowe o przesłuchanie jako świadków pasażerów, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy urządzenia zamontowane na dachu pojazdu były niedozwolone w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., dopuszczenia dowodu z zaświadczenia operatora telekomunikacyjnego, czy ciąg cyfr umieszczonych na pojeździe jest numerem telefonu i kto jest abonentem, dopuszczenie dowodu z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej (załączonych do pisma) celem stwierdzenia, że nazwa umieszczona na pojeździe nie była nazwą kontrolowanego oraz przesłuchania kierowcy na okoliczność nie stwierdzenia w dniu kontroli naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na pisemne stanowisko strony, załączył do materiału dowodowego następujące wnioskowane dokumenty: potwierdzenie zgłoszenia rejestracyjnego podatnika podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, zaświadczenie o nr REGON, zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, pouczając o prawie wynikającym z art. 142 k.p.a.

W tych ustaleniach wydano wymienioną na wstępie decyzję administracyjną, w uzasadnieniu której organ administracji (powołując się na zgromadzone w sprawie dowody) stwierdził naruszenie przepisów art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

Organ administracji, wobec zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, uznał zgłoszone wnioski dowodowe za bezzasadne.

Od decyzji A. W. i A. W. złożyli odwołanie domagając się uchylenia decyzji oraz wstrzymania jej wykonania.

Decyzji zarzucono jej wydanie przez pracownika, który jednocześnie przeprowadzał kontrolę. Zdaniem skarżących pracownik ten powinien zostać wyłączony od udziału w sprawie na podstawie art. 24 pkt 1 i pkt 4 k.p.a.

Wskazując na § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 u.t.d. stwierdzono, że rozporządzenie to nie dawało organowi uprawnień, ponad wynikające z art. 75 u.t.d., do wykorzystania wyników kontroli i tym samym do wszczynania postępowania w zakresie naruszenia przepisów ustawy. Zatem § 11 ust. 1 rozporządzenia jest w ocenie skarżących niezgodny z art. 75 i z art. 56 ust. 1 u.t.d. wykraczając poza umocowanie z art. 89 ust. 5 u.t.d. Reasumując skarżący stwierdzili, że decyzja została wydana na podstawie wyników kontroli z naruszeniem art. 75 u.t.d.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę kwestionowano odmowę uwzględniania wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę. Nieprzeprowadzenie żądanych dowodów w ocenie skarżących naruszało art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 85 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżących nie można było uznać za dowody w sprawie paragony fiskalne i raporty kasowe, bowiem z tych dokumentów nie wynikało, czy dokonano przewozu osób czy przewozu przesyłki. Natomiast przesłuchanie kierowcy na okoliczność wykonania usługi przewozu osób nastąpiło z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r., gdyż kierowca reprezentował faktycznie stronę zgodnie z art. 70 ust. 4 u.t.d. i § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia. Kierowca zatem powinien być przesłuchany przed wszczęciem postępowania jako strona, albo jako świadek po wszczęciu postępowania administracyjnego, kiedy przedsiębiorca ma już status strony. Przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy w czasie kontroli spowodowało, że nie może on reprezentować strony, a wobec faktu, że w czasie kontroli strona nie mogła być przesłuchana naruszyło to jej prawa do obrony, co z kolei miało wpływ na naruszenie art. 75 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a.

Podkreślając, że w pojeździe nie znajdował się pasażer stwierdzono, iż organ I instancji nie wykazał by był wykonywany przewóz osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 u.t.d. Równocześnie wskazywano, że w pojeździe znajdował się drogomierz a nie taksometr, a baner na pojeździe był pozbawiony cech lamp a więc cech jakiegokolwiek zabronionego urządzenia. Natomiast numery na pojeździe nie należały do przedsiębiorcy. Wobec tego strona zarzuciła zaskarżonej decyzji dowolność w ocenie materiału dowodowego. Niezależnie od powyższych stwierdzeń skarżący zarzucili przepisowi art. 18 ust. 5 u.t.d. niezgodność z Konstytucją RP, z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej i z prawem Unii Europejskiej stwierdzając, że przewozy okazjonalne niczym w istocie nie różnią się od przewozów taksówkowych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej w kwestii wyłączenia inspektora na mocy art. 24 k.p.a. od wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie spowodowały zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym, a nałożenie kary pieniężnej na skarżących nie miało wpływu na prawa lub obowiązki inspektora. Inspektor nie był świadkiem w sprawie ani biegłym, gdyż nie składał zeznań oraz nie wydawał opinii, a także nie był reprezentantem kontrolowanych. Nie było zatem podstawy do jego wyłączenia w sprawie na podstawie art. 24 k.p.a. Kontrola drogowa obrazowała jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie.

Wskazując na przepisy art. 75, art. 50 i art. 56 pkt 1 u.t.d. w związku z § 11 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego oraz obowiązującego obecnie z dnia 2 września 2009 r. (§ 4 ust. 1) również zatytułowanego w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184) organ odwoławczy stwierdził, że ustalone w toku kontroli naruszenia stanowiły podstawę do nałożenia kar pieniężnych podanych w decyzji. Organ administracji nie posiada innej możliwości pozyskania dowodów, jak wyłącznie w toku kontroli na drodze i na tych dowodach ma prawo się oprzeć dokonując rozstrzygnięcia, przy czym przepis art. 75 u.t.d. nie ogranicza go w tym zakresie. Protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie z art. 74 ust. 1 u.t.d., a postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzonych naruszeń wszczęto zgodnie z art. 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d. Podstawę do wszczęcia postępowania dają przepisy ustawy, zatem badanie zakresu umocowania z art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowe.

W ocenie organu odwoławczego nie budził wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób mimo, iż w momencie kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer. O prowadzeniu działalności gospodarczej przez skarżących świadczyło m.in: oznakowanie pojazdu, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla W. s.c. A. W., A. W., fakt oferowania i wykonania usług w ramach prowadzonej działalności oraz możliwość ich realizacji. Fakt, że z paragonów fiskalnych i raportu z kasy fiskalnej nie wynika jaki rodzaj usług był wykonany nie stanowi jeszcze dowodu na wykonywanie usług innych niż przewóz osób, na którą to wyłącznie działalność gospodarczą skarżący posiadali licencję. Z uwagi więc na dokonane ustalenia organ odwoławczy nie dał wiary skarżącym, że wykonywane były inne usługi przewozowe.

Organ nie uznał za zasadny zarzut nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżących podkreślając, iż wnioski te zmierzały do ustalenia okoliczności ustalonych już w procesie kontrolnym. Nie można było natomiast przesłuchać pasażera, gdyż nie wskazano jego adresu. Wniosek o dokonanie oględzin pojazdu nie dookreślał na jakie okoliczności ten dowód miałby być przeprowadzony, natomiast wniosek o przeprowadzenie opinii przez biegłego nie wskazywał z jakiej dziedziny biegły ten miałby być specjalistą. Jednocześnie podnoszono, że w czasie kontroli stwierdzono, iż pod numerem telefonu umieszczonym na pojeździe można było zamówić usługę przewozową. Nie było zatem uzasadnienia o zwracanie się do operatora telekomunikacyjnego o wydanie wnioskowanego zaświadczenia.

Co do przesłuchania kierowcy w charakterze świadka organ uznał tą czynność za niezasadną, gdyż kierowca nie był stroną postępowania administracyjnego.

Co do urządzenia umieszczonego na dachu pojazdu organ odwoławczy stwierdził, że było ono niedopuszczalne w świetle art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., gdyż upodabniało pojazd do taksówki. Natomiast drogomierz, nazywany tak przez skarżących zamiast taksometr, był również, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalnym urządzeniem w pojeździe wykonującym przewozy okazjonalne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. W. i A. W. zarzucili decyzji naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d. oraz licznych przepisów prawa procesowego. Skarżący wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji lub jej uchylenie oraz wstrzymanie jej wykonania, a także o zawieszenie postępowania, wskazując na postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. (sygn. akt TS 224/09) wnosząc o zasądzenia kosztów.

Zawieszenie postępowania uzasadniano w oparciu o art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego organ nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz nie zgromadził i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżący składali wnioski dowodowe, które zostały przez organ zignorowane nie wydając w tym przedmiocie koniecznego postanowienia z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących organ administracji przerzucił ciężar udowodnienia istotnych okoliczności w sprawie na stronę, co naruszało art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odwołując się do przepisów art. 4 pkt 7, 9, 10, 11 i 12 u.t.d. dowodzono, że licencja posiadana przez skarżących nie ograniczała wykonywanych przez nich przewozów do przewozów określonego rodzaju. Nadto organ administracji nie udowodnił, że w dacie kontroli był wykonywany przewóz osób, natomiast przedsiębiorca incydentalnie jedynie wykonuje przewozy osób zasadniczo trudniąc się transportem rzeczy. Organ administracji nie wykazał, że w dacie kontroli był wykonywany przewóz osób, bowiem w pojeździe poza kierowcą nie było pasażera.

Ponownie jak w odwołaniu kwestionowano wykorzystanie wyników kontroli do zastosowanego rozstrzygnięcia. Wskazując na art. 75 u.t.d. stwierdzono, że niniejsze postępowanie nie było postępowaniem administracyjnym, ponieważ nie można było wszcząć innego postępowania niż określonego w tym przepisie. Zatem decyzja powinna podlegać stwierdzeniu nieważności. Zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. karę pieniężną można nałożyć tylko podczas kontroli, a nie w późniejszym terminie.

Zdaniem skarżących paragon fiskalny i raport dobowy z kasy fiskalnej, zgodnie z art. 89 w zw. z art. 87 u.t.d., nie podlegają kontroli przez organ ITD, a więc nie mogły stanowić dowodu w sprawie. Skontrolowanie tych dokumentów i powołanie się na ich treść jest przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji.

Urządzenia zamontowanego na dachu pojazdu nie można było zaliczyć do urządzeń wskazanych w art. 18 u.t.d. Na dowód rozumienia pojęcia "urządzenie techniczne" przedłożono opinię biegłego polonisty.

Skarżący nie posiadali w pojeździe taksometru, gdyż urządzenie zamontowane było drogomierzem wskazującym jedynie liczbę przejechanych kilometrów. Natomiast wyliczenia należności za przejazd dokonuje kasa fiskalna. Podkreślano, że art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. wymaga nie tylko zamontowania ale również używania taksometru, a w czasie kontroli tej okoliczności nie wykazano, gdyż urządzenie nie było używane, ponieważ w dniu kontroli nie wykonano żadnego przewozu. W związku z zabezpieczeniem paragonu fiskalnego podczas kontroli stwierdzono, że nie można było na tej podstawie wszcząć postępowania administracyjnego, gdyż wyniki kontroli (protokół kontroli) nie mogły być wykorzystane do wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Ustawa o transporcie drogowym ściśle określa do jakich postępowań może być wykorzystany protokół kontroli z ustaleniami w nim zawartymi i nie dotyczy to postępowania o nałożenie kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że pod sygnaturą TS 224/09 toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., który był podstawą materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej na skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że pod ww. sygnaturą została zarejestrowana w dniu 23 września 2009 r. skarga konstytucyjna z dnia 18 września 2009 r. zgłoszona w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, w której skarżący podmiot wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w skardze zdaje się pomyłkowo wskazano na pkt 2 tego przepisu, gdyż w uzasadnieniu wniosku o zawieszenie powołano się na zawisłość sprawy dotyczącej art. 18 ust. 5 u.t.d. przed Trybunałem Konstytucyjnym) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe.

Ekonomia procesowa, a także względy sprawiedliwości mogą przemawiać za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia. Jednakże rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować od tego, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji.

W rozpoznawanej sprawie w zarzutach formułowanych w skardze skarżący wskazywali na występującą (w ich ocenie) niezgodność uregulowań zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09 dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, w której Sąd ten również nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uzasadnianego także jak w rozpoznawanej sprawie zawisłością przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy pod sygnaturą TS 224/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu skarżących o naruszeniu przez organ administracji wskazanych w skardze przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżących w momencie kontroli nie był wykonywany żaden przewóz, gdyż w pojeździe nie było pasażera a paragon fiskalny nie stwierdzał jaki przewóz kierowca wykonał wcześniej. Należy zauważyć, że kontrolowany pojazd był konstrukcyjnie przystosowany wyłącznie do przewozów osobowych, a ponadto na jego dachu znajdowało się urządzenie podobne jakim posługują się taksówki, w pojeździe znajdowała się kasa fiskalna podłączona do urządzenia nazywanego przez skarżących drogomierzem (wg. zeznań kierowcy i adnotacji na paragonie niefiskalnym był to taksometr). Kierujący pojazdem nie wykazał by był w czasie kontroli na urlopie i znajdował się na drodze w celach prywatnych. Natomiast w swoich zeznaniach podał, że w dniu kontroli wykonywał usługi przewozu kontrolowanym pojazdem na rzecz skarżących.

Ustawa o transporcie drogowym nie zna instytucji przygotowania do popełnienia naruszenia, dlatego dla stwierdzenia, że transport drogowy jest wykonywany wystarczającym jest ustalenie, iż do wykonania tej usługi może realnie dojść. Gdyby bowiem kontrolowany pojazd i kierowca znajdowali się na drodze w celach wyłącznie prywatnych to sam pojazd nie powinien posiadać oznaczeń wskazujących na jego przeznaczenie, a kierowca powinien posiadać stosowny dokument od właściciela pojazdu stwierdzający na przykład fakt przebywania na urlopie i użyczenia mu samochodu przez właściciela dla celów prywatnych. Dowodów na te okoliczności skarżący nie przedłożyli.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania za wiarygodne stwierdzenie skarżących, iż pojazd mógł w czasie kontroli być przeznaczony, na przykład do przewozu przesyłki. Zgodnie bowiem z posiadaną przez nich licencją byli oni uprawnieni wyłącznie do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, a nie przewozu przesyłek. W kontrolowanym pojeździe nie ustalono by znajdowała się jakakolwiek przesyłka przewożona przez kierowcę. Nadto kierowca zeznając w charakterze świadka nie podał, by kiedykolwiek zlecono mu tego rodzaju przewóz. Stąd stwierdzenie skarżących o tym, że zasadniczo trudnią się przewozem przesyłek nie zostało przez nich wykazane żadnymi dowodami. Jednocześnie skarżący w skardze podali, że wykonują (incydentalnie) przewozy osób obsługując konferencje, wesela, rauty itp. Jednakże na te okoliczności nie przedstawili żadnych dowodów (np. faktur, umów itp.). Jednocześnie z § 1 umowy o tzw. współpracy wynika jednoznacznie, że przedmiotem tej umowy było wyłącznie wykonywanie przez kierowcę okazjonalnych przewozów osób, a nie przewóz przesyłek.

Zawarta w przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Dlatego do przewozów tych mają zastosowanie ograniczenia wynikające z art. 18 ust. 5 u.t.d.

Umieszczone na dachu pojazdu urządzenie, nazywane przez skarżących banerem, jak zeznał kierowca było podświetlane, gdyż takie były wymagania skarżących. Urządzenie to, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, spełniało przesłanki z art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d., natomiast opinia polonisty przedłożona przez skarżących nie może mieć znaczenia w sprawie, jako że osoba ta nie posiada koniecznej wiedzy technicznej by kwalifikować tą instalację. Zgodnie z wymienionym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego w postaci tzw. szopki. Takim urządzeniem był ów baner imitujący urządzenie instalowane na dachu taksówki. Natomiast celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki posiadającym akcesoria (urządzenia) mogące być zainstalowane jedynie w taksówce.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze zarzut sporządzenia protokołu kontroli z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d., a skarżący nie wskazali na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi również prawidłowo przeprowadzony dowód potwierdzający okoliczności objęte art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżących zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Stąd twierdzenie skarżących o nieuzasadnionym przyjęciu jako dowodu w sprawie również ustaleń wynikających z protokółu kontroli nie było trafne. Wskazywanie w tym zakresie na przepis art. 75 u.t.d. nie może wyłączać zasad dowodzenia określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności art. 76 § 1 k.p.a. w związku z przepisami art. 67 i następne tego aktu normatywnego. Wywodzenie przez skarżących na podstawie art. 75 u.t.d. ograniczonego zakresu wykorzystywania wyników kontroli jedynie do wskazanych w tym przepisie postępowań, nie było trafne. Zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 74 u.t.d. z przeprowadzonych czynności kontrolnych (art. 73 u.t.d.) inspektor sporządza protokół, który powinien odpowiadać wymaganiom wskazanym przez przepisy Działu II Rozdziału 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Protokół ten określa ustalenia dokonane w toku kontroli, na podstawie których organ administracji może stwierdzić czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, na przykład jej art. 18. W takiej sytuacji dochodzi do zastosowania art. 92 u.t.d. i w konsekwencji do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Innymi słowy, przyjęcie za uzasadnioną tezę skarżących, że wyniki kontroli mogą być wykorzystane jedynie do postępowań wskazanych w art. 75 u.t.d., prowadziłoby do wniosku, iż większość przepisów ustawy o transporcie drogowym nie miałaby zastosowania.

W ocenie skarżących organ administracji nieprawidłowo uznał, że urządzenie połączone z kasą fiskalną można zakwalifikować jako taksometr. Otóż jak ustalił organ administracji urządzenie to posiadało m.in. taką właściwość, że wyświetlało kwotę do zapłaty za przewóz, a ponieważ było podłączone do kasy fiskalnej kierowca, jak zeznał, wydawał za każdy przewóz wydruk z tego urządzenia określonego przez niego jako taksometr. Określenie tego urządzenia jako taksometru potwierdza również adnotacja na niefiskalnym raporcie stwierdzająca, że jest to wydruk z taksometru. Należałoby również zauważyć, iż w umowie o współpracy zawartej przez skarżących z kierowcą wyraźnie stwierdza się, że celem wykonania tej umowy firma zamontowała w pojeździe taksometr i kasę fiskalną (§ 2 pkt 3 i 4 umowy). Zatem nie sposób przyjąć, mając na uwadze treść tej umowy, zeznania świadka i treść wydruku raportu, że zamontowane urządzenie było drogomierzem, a nie taksometrem. W związku z twierdzeniem skarżących co do kwalifikacji owego urządzenia godzi się również zauważyć pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08, wydanym w podobnej sprawie oraz w wyroku z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 189/09, dotyczący drogomierza (dalmierza). Sąd ten stwierdził, że drogomierz jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu. W sytuacji zatem, w której urządzenie to wykazuje również należność za przewóz i dodatkowo przez połączenie go z kasą fiskalną pasażer może otrzymać wydrukowany rachunek należy uznać, iż w istocie niczym nie odbiega od taksometru instalowanego w taksówkach. Zgodnie natomiast z art. 18 ust. 5 pkt a) u.t.d. instalacja takiego urządzenia, w pojeździe uprawniającym do wykonywania działalności na podstawie okazanej do kontroli licencji, jest niedopuszczalna.

Za nietrafny należało uznać zarzut skarżących o niespełnieniu wymagania z wymienionego przepisu, gdyż według skarżących nie wykazano by urządzenie było także używane. Fakt używania tego urządzenia w dniu kontroli stwierdził kierujący pojazdem zeznając w charakterze świadka, a zeznania te potwierdzał dodatkowo paragon fiskalny.

Zarzutu skarżących o nieprawidłowości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy jako świadka Sąd nie podzielił. Kierujący pojazdem nie był przedstawicielem skarżących mogącym być przesłuchanym w charakterze strony. Ze skarżącymi łączyła kierowcę umowa poddająca go ich dyspozycji. Skarżący nie wykazali także by kierowca pełnił w ich firmie jakąś funkcję zarządzającą lub nadzorczą. W tej sytuacji przesłuchanie kierującego pojazdem w charakterze świadka nie naruszało przepisów, a w szczególności nie zachodziły przesłanki do przesłuchania go w trybie art. 86 k.p.a.

Należy zauważyć, iż przesłuchanie kierowcy było jednym z elementów ustaleń organu administracji, na podstawie których organ był uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Podobnie protokół kontroli stanowił odzwierciedlenie tych ustaleń na drodze. Innymi słowy, gdyby kwestionować jako dowód w sprawie zeznania złożone przez kierowcę to również i wszystkie ustalenia zawarte w protokole kontroli, jako sporządzone w nim przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, należałoby uznać za nieważne i podlegające powtórzeniu po wszczęciu postępowania. Taki pogląd prowadziłby do konieczności powtórzenia wszystkich czynności o charakterze niepowtarzalnym co niweczyłoby jakąkolwiek realną możliwość kontroli organów do niej upoważnionych.

W sprawie istotnym staje się rozróżnienie postępowania administracyjnego o charakterze kontrolnym od postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego. Postępowanie kontrolne może zakończyć się samym sporządzeniem protokółu z kontroli. Natomiast w przypadku stwierdzenia w toku kontroli naruszenia przepisów dochodzi, po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, do następnej fazy postępowania zmierzającej do nałożenia kary pieniężnej. Dlatego ustalenia z postępowania kontrolnego są materiałem dla rozstrzygnięcia podejmowanego w dalszej części postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o odmowie uwzględnienia zgłoszonych wniosków dowodowych, podczas gdy, jak podnosili postanowienie takie jest zaskarżalne w trybie art. 142 k.p.a. Organ administracji I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 123 § 1 k.p.a. jednakże nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy. Odniósł się bowiem do przedłożonych wniosków dowodowych w decyzji wydanej w I instancji stwierdzając ich niezasadność. Organ I instancji podkreślał, że dowód z opinii biegłego nie może stanowić dowodu w zakresie prawa natomiast kierowca nie może stwierdzać jako świadek czy doszło czy nie doszło do naruszenia przepisów, gdyż to wyłącznie organ administracji dokonuje rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej uzasadniając rozstrzygnięcie podaje dlaczego pewnym dowodom odmówił wiarygodności. W związku z tym skarżący nie mogli skutecznie zarzuć decyzji zastosowania się do wymienionego przepisu i domagać się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pasażera było niewykonalne, gdyż skarżący nie podali danych personalnych tej osoby i jej adresu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.