Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1688/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1078/16 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. M. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1078/16, oddalił skargę Z. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żninie odmówił Z. M. przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatności ONW) na rok 2015.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosku skarżącego, na podstawie informacji zawartych we wpisie w rejestrze REGON wykryto, iż zarejestrował on działalność oznaczoną wg PKD kodem 36.00.Z – pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, natomiast kwota przyznanej płatności w roku 2014 przekroczyła 5000 euro. Zarejestrowana działalność w ocenie organu I instancji należy do tzw. "negatywnej listy" określonej w art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608). Skarżący wyjaśnił, że niezakreślenie pola nr 08 we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 oraz niezłożenie oświadczenia o byciu rolnikiem aktywnym zawodowo jest wynikiem błędu osoby wypełniającej wniosek, a nie celowym działaniem wnioskodawcy. Ponadto wyjaśnił, że w ramach działalności gospodarczej pod firmą Handel-Transport-Usługi [...] prowadzona jest działalność wykluczona 36.00.Z – administrowanie wodociągiem. Poinformował również o prowadzeniu firmy pod innym numerem REGON, a także prowadzeniu odrębnej księgowości przez firmę zewnętrzną.

Zdaniem organu I instancji, działalność gospodarcza "pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody" (PKD 36.00.Z) została zarejestrowana na osobę fizyczną: Z. M. – pod nazwą "Z. M. Handel-Transport-Usługi Z. M. [...]", natomiast dodana do numeru REGON sekwencja liczb "00020" świadczy o rejestracji tzw. jednostki lokalnej tego samego przedsiębiorcy, a nie o innym podmiocie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 i art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/747 z dnia 11 maja 2015 r. wprowadzającego odstępstwo od rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 w odniesieniu do ostatecznego terminu składania pojedynczego wniosku, wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność, ostatecznego terminu zgłaszania zmian w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność oraz ostatecznego terminu składania wniosków o przydział uprawnień do płatności lub zwiększenie wartości uprawnień do płatności w ramach systemu płatności podstawowej w 2015 r. (Dz. Urz. UE L 2015.119.21) wnioski o przyznanie płatności w roku 2015 można było składać do dnia 15 czerwca lub do dnia 10 lipca z uwzględnieniem sankcji terminowych i że udokumentowanie spełnienia kryteriów rolnika aktywnego zawodowo możliwe było w tym terminie. W ramach składanego wniosku skarżący nie złożył oświadczenia o byciu rolnikiem aktywnym, pomimo prowadzenia działalności wykluczonej (pole 08 wniosku) i nie przedstawił stosownych dokumentów. Dołączenie zaś dokumentów po 10 lipca 2015 r. – w ocenie organu – było spóźnione i skutkuje ich pominięciem. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 2009.316.65) z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 rozporządzenia, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1% za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że organ nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie treści wniosku i załączników, ponieważ sama deklaracja działek oraz zwierząt kwalifikujących się do płatności, jak również danych osobowych i teleadresowych wnioskodawcy nie zawierała w sobie żadnych nieprawidłowości i była zgodna z instrukcją wypełnienia wniosku. Dopiero w trakcie kontroli administracyjnej, podczas obowiązkowej weryfikacji wnioskodawcy w rejestrze REGON, wykryto, iż wnioskodawca zarejestrował działalność oznaczoną kodem 36.00.Z – pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, natomiast kwota przyznanych płatności bezpośrednich w roku 2014 przekroczyła kwotę 5 000 €. Tymczasem, o kwalifikacji błędu jako oczywistego decydują obiektywne cechy oraz charakter popełnionego błędu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy określona niedokładność nasuwa się każdemu, bez potrzeby przeprowadzania dodatkowych czynności czy też ustaleń. W związku z tym, że nie można braku wypełnienia wniosku w prawidłowy sposób, a także braku złożenia dokumentów traktować jako błędu oczywistego, to niezasadne jest w ocenie organu badanie kwestii dobrej wiary.

Zdaniem organu, skoro skarżący przedłożył dokumentację potwierdzającą fakt prowadzenia działalności zakazanej w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy oraz na dzień składania wyjaśnień, to organ nie miał możliwości przyznania mu płatności na podstawie dokumentów dostarczonych po dniu 10 lipca 2015 r., które jednocześnie stanowiły istotną zmianę w zakresie deklaracji strony. Podkreślenia wymaga fakt, iż wnioskodawca został poinformowany o istniejących nieprawidłowościach we wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu, istota przedmiotowej sprawy dotyczy ustalenia, czy organy ARiMR prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2015, powołując się na okoliczność prowadzenia przez skarżącego działalności wykluczonej (kod PKD 36.00.Z administracja wodociągami) i otrzymania przez niego w roku 2014 płatności bezpośrednich w kwocie powyżej 5 000 €, przy jednoczesnym braku zaznaczenia w wniosku o płatności pola 08 we wniosku.

Przytoczywszy mające zastosowanie w sprawie przepisy (§ 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364; dalej: rozporządzenie ONW), art. 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013), WSA stwierdził, że płatności ONW może otrzymać rolnik, który spełnia kryterium rolnika aktywnego zawodowo oraz że takiego statusu nie ma osoba, która administruje wodociągami, chyba że otrzymała w poprzednim roku płatności w kwocie nie wyższej niż 5.000 euto lub wystąpiła okoliczność objęta treścią akapitu trzeciego ust. 2 art. 9 rozporządzenia nr 1307/2013.

W ocenie Sądu w ustalonym stanie faktycznym zachodzą podstawy do uznania za prawidłowe stanowisko organów ARiMR, iż skarżący w 2015 roku prowadził działalność wykluczającą z płatności ONW, tj. świadczył usługi w zakresie administracji wodociągami. W wezwaniu z dnia 7 stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żninie w sposób jasny wskazał wnioskodawcy, że nie ma możliwości przyznania mu w obecnej sytuacji płatności, jeżeli nie będzie on w stanie udowodnić na podstawie posiadanej dokumentacji, że nie prowadzi działalności zakazanej, tj. nie administruje wodociągami. W odpowiedzi skarżący przedłożył jednak dokumentację potwierdzającą fakt prowadzenia przedmiotowej działalności zarówno w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy oraz na dzień składania wyjaśnień. Powyższe ustalenia znajdujące potwierdzenie w dokumentach złożonych do akt sprawy pozwalają przyjąć, że skarżący prowadził w 2015 roku i wcześniej działalność w zakresie administracji wodociągami w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013. Został więc spełniony warunek wyłączający skarżącego jako rolnika aktywnego zawodowo od przyznania płatności za 2015 rok.

Konsekwencją ustalenia, iż skarżący jako rolnik aktywny zawodowo prowadził działalność wykluczającą w rozumieniu art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, był obowiązek wypełnienia przez niego w chwili składania wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2015 rubryki nr 08 wniosku, tj. oświadczenia, że jest rolnikiem aktywnym zawodowo, pomimo że świadczy usługi w zakresie administracji wodociągami, oraz dołączenia do wniosku dowodów określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, treść wniosku w tym zakresie jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości co do obowiązku jego odpowiedniego wypełnienia poprzez zakreślenie odpowiedniej "kratki", a czego wnioskodawca w wymaganym terminie nie uczynił.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 i art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji 2015/747 w roku 2015 wnioski o przyznanie płatności oraz dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem, można było składać do 15 czerwca. Natomiast z uwzględnienie sankcji terminowych do dnia 10 lipca, a więc stosownie do art. 13 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie do składania wniosków. Za wyjątkiem działania siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, złożenie wniosku o przyznanie płatności lub wniesienie poprawek do wniosku po terminie prowadziło do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których rolnik byłby uprawniony, jeżeli wniosek o pomoc zostałby złożony w terminie. Wniosek złożony po dniu 10 lipca 2015 r. nie jest rozpatrywany, czego konsekwencją jest pozbawienie rolnika płatności na rok 2015. Również poprawki złożone po tym terminie są niedopuszczalne.

Z powyższego wynika, że po 10 lipca 2015 r. niedopuszczalne jest dokonanie przez beneficjenta (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) poprawek (usunięcie braków w złożonym wniosku o płatność). Termin ten dotyczy także dokumentów, które należy złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że organ I instancji w terminie do 10 lipca 2015 r. nie poinformował skarżącego o braku polegającym na niewypełnieniu spornego punktu wniosku. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie płatności wpłynął do biura organu w dniu 9 czerwca 2015 r., co oznaczało skrócenie terminu do usuwania braków (zgłoszenia poprawek, uzupełnień), ponieważ wnioski oraz dokumenty, które należy złożyć wraz z wnioskiem o przyznanie płatności, składało się w 2015 roku do 15 czerwca. Tym samym beneficjent, z przyczyn leżących po jego stronie, zwiększył ryzyko uchybienia terminowi do usuwania braków, a równocześnie skrócił termin do skutecznego stwierdzenia przez organ braków wniosku, a tym samym – do poinformowania strony o stwierdzonych brakach i do dokonania uzupełnień (poprawek) po otrzymaniu takiej informacji – z uwagi na nieprzekraczalny termin do ich dokonywania (10 lipca 2015 r. przy jednoczesnym pomniejszeniu należnej płatności o 1% za każdy dzień roboczy po dniu 15 czerwca 2015 r.).

Zdaniem Sądu I instancji, omawianego braku wniosku nie można zaliczyć do błędów oczywistych, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia nr 809/2014. O kwalifikowalności błędu jego oczywistego decydują obiektywne okoliczności i charakter błędu. W sprawie błąd zaś został wykryty nie na podstawie informacji zawartych we wniosku, lecz podczas weryfikacji wnioskodawcy w rejestrze REGON. Niewypełnienie przez stronę rubryki nr 08 i niezłożenie dowodów określonych w przepisach o płatnościach nie miało więc charakteru oczywistego, możliwego do wykrycia na podstawie na podstawie dokumentacji wniosku. Brak podstaw do uznania przedmiotowego braku wniosku i dokumentów jako błędu oczywistego, czyni bezprzedmiotowym ocenianie i badanie w sprawie kwestii dobrej wiary.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił niedostrzeżenie, czy też zaaprobowanie dokonanych przez organy obu instancji naruszeń zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zaś podstawowej reguły każdego postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., jak również w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił zaaprobowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego, polegającego na ich wadliwej interpretacji, mającej bezpośredni wpływ na sposób załatwienia sprawy przez organ, a tym samym naruszenia tychże norm przez Sąd w ramach postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zatem skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a.

W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji skarga kasacyjna.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

Z kolei, prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie – bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie żaden ze wskazanych przepisów nie miał zastosowania. Postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami regulowane jest ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 217; dalej: u.w.r.o.w.). Zgodnie z art. 4 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy stanowi regulację szczególną wobec niektórych przepisów k.p.a., m.in. art. 7. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W myśl art. 27 ust. 2 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania pomocy finansowej (np. płatności ONW), to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności.

Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był zarzucić naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nie można bowiem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest wyłączone, jak też postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, skoro przepis ten nie miał w sprawie w ogóle zastosowania. Wniosek w sprawie niniejszej nie dotyczył bowiem płatności bezpośrednich, a płatności ONW. Pomimo że brzmienie przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 u.w.r.o.w. jest tożsame z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sad Administracyjny nie może dokonywać korekty zarzutów postawionych przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej.

W związku z powyższym zarzut ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu prawa materialnego, ujętego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, podkreślić należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego stwierdzenia naruszenia domaga się skarżący oraz postaci tego naruszenia. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ograniczył się do stwierdzenia, że – jego zdaniem – Sąd błędnie zaaprobował naruszenie przez organ norm prawa materialnego, polegające na ich wadliwej interpretacji, mającej bezpośredni wpływ na sposób załatwienia sprawy przez organ, a tym samym naruszenie tychże norm przez Sąd w ramach postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku. W treści tego zarzutu nie wskazano jednak żadnego przepisu prawa materialnego, który miał zostać przez organ i Sąd naruszony. Tym samym zarzut ten w istocie uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że jej autor zmierza do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni art. 13 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 640/2014. Zdaniem skarżącego, "dokumenty uzupełniające", o których mowa w tym przepisie to tylko takie dokumenty, które mają charakter konstytutywny dla prawa ubiegania się o wsparcie, a nie takie, które mają jedynie potwierdzić istnienie okoliczności faktycznych, mających wpływ na decyzję o przyznaniu stronie wsparcia lub jego odmowie.

Sąd I instancji stwierdził natomiast, że po 10 lipca 2015 r. niedopuszczalne jest dokonanie przez beneficjenta poprawek do wniosku, ponieważ termin ten dotyczy także dokumentów, które należy złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności.

Zdaniem NSA nie budzi wątpliwości, że po 10 lipca 2015 r. zarówno na podstawie przepisów prawa unijnego, jak i prawa krajowego, niedopuszczalne było dokonanie przez skarżącego (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) usunięcie tych braków w złożonym wniosku o płatność. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o przyznanie płatności wpłynął do biura organu w dniu 9 czerwca 2015 r. Natomiast oświadczenie o byciu rolnikiem aktywnym, pomimo prowadzenia działalności wykluczonej (pole 08 wniosku), nie zostało złożone w terminie do 15 czerwca 2015 r. (termin do składania wniosków) ani do 10 lipca 2015 r. (termin uwzględniający sankcje). Powyższe obligowało organ do wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanej płatności.

W tych okolicznościach, w szczególności wobec niewłaściwego skonstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez brak wskazania jakiekolwiek normy prawnej, która zdaniem kasatora została przez Sąd I instancji naruszona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut ujęty w pkt 2 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.