Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2497/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 5, pkt 7 pkt 10; art. 145b; art. 154; art. 151 par 1 pkt 1 i pkt 2; art. 149 par 2;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 260 ust. 1; art, 4 ust. 3;
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 64 ust. 1 i ust. 2; art. 64c; art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4; art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2;
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3 ust. 1; art. 7;
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r.; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD"), skarżoną decyzją, odmówił uchylenia (w trybie wznowienia) swojej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2016 r., którą nałożył na Z. sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Jako podstawę prawną odmowy GITD wskazał art. 145 § 1 pkt 5, art. 145b, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a.".

Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktyczno-prawnym.

W październiku 2015 r., na drodze krajowej nr [...] (o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (v. DZ.U. 2015 r., poz. 803)), zatrzymano do kontroli pojazd (składający się z dwuosiowego ciągnika oraz trzyosiowej naczepy), którym wykonywany był w imieniu Skarżącej krajowy ([...]) przejazd drogowy z ładunkiem wody mineralnej w butelkach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny). W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej i pomiarów ww. pojazdu ustalono, że nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu czołowego wynosił 10,25 t, co po odjęciu 2%, zaokrąglonych do 0,1 t w gorę, dało przekroczenie o 0,25 t, a Skarżąca – jako podmiot wykonujący przejazd, nie posiadała stosownego zezwolenia na jego wykonanie (zezwolenia kat. IV).

W tym stanie rzeczy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD") nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych, czyniąc to m.in. w oparciu o art. 64 i art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), dalej "p.r.d.".

Powyższa decyzja WITD została utrzymana w mocy przez GITD decyzją z [...] lutego 2016 r., którą Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA").

Wyrokiem z 16 listopada 2016 r. WSA oddalił skargę na decyzję GITD z [...] lutego 2016 r. Spraw jest prawomocna od 17 grudnia 2016 r. (VI SA/Wa 815/16).

Dnia 19 kwietnia 2019 r. Skarżąca wniosła do GITD o wznowienie postępowania zakończonego jego decyzją z [...] lutego 2016 r., wskazując jako postawę swojego żądania art. 145 § 1 pkt 5, a z ostrożności procesowej także art. 145b; w zw. z art. 147, art. 148 § 1, art. 150 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska, wprowadzając ograniczenia dla swobodnego ruchu pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika I do tej dyrektywy.

Postanowieniem z 27 maja 2019 r. GITD, na postawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 145b, art. 147, art. 148 § 1, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej nałożeniem na Skarżącą kary 5.000 złotych.

GITD odmawiając uchylenia swojej decyzji z [...] lutego 2016 r. stwierdził, że przywołany przez Skarżącą wyrok TSUE nie może stanowić przyczyny żądanego wznowienia, zarówno w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5, jak i art. 145b k.p.a. (brak spełnienia przesłanek wznowienia postępowania).

W zakresie odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. GITD, przywołując liczne orzecznictwo sądów administracyjnych traktujące czym jest nowa okoliczność istotna dla sprawy oraz czym jest nowy dowód, a także mając na względzie, że uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, w której łącznie wystąpią cztery warunki, tj. ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są: istotne dla sprawy; są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał decyzję; uznał, że ww. wyrok TSUE nie może zostać uznany za nową okoliczność faktyczną, czy też nowy dowód, gdyż nie istniał on w dniu [...] lutego 2016 r., tj. w chwili ostatecznego rozstrzygnięcia o nałożeniu na Skarżącą kary 5.000 złotych. Nadto GITD wskazał, że wyrok ten, wydany w oparciu o art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, nie jest źródłem faktów, ale jest czynnością konwencjonalną – aktem stosowania prawa (czynność władczą TSUE) wobec Rzeczpospolitej Polskiej.

GITD nie znalazł także uzasadnienia dla wznowienia postępowania w oparciu o art. 145b k.p.a., bowiem przyjął, że ww. wyrok TSUE nie jest orzeczeniem, którym stwierdzono naruszenie zasady równego traktowania. W jego ocenie nie ma podstaw do przyjęcia, że nałożenie na Skarżąca kary pieniężnej nastąpiło z naruszeniem zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 1219). Podniósł, że do naruszenia owej zasady dochodzi w przypadkach nieuzasadnionego zróżnicowania praw podmiotów znajdujących się w prawnie relewantnych sytuacjach. To w realiach niniejszej sprawy – w ocenie GITD, nie miało miejsca, gdyż Skarżąca była traktowana tak samo, jak inni krajowi przewoźnicy, którzy wykonywali przejazdy drogowe pojazdami nienormatywnymi.

W tym kontekście GITD wskazał również, że Trybunał Sprawiedliwości (dalej "TS") w licznych wyrokach odmówił zastosowania art. 12 (dawnego) TWE oraz przepisów odnoszących się do swobód rynku wewnętrznego do sytuacji wewnątrzkrajowych (nie mających charakteru transgranicznego, zob. np. wyrok TS w sprawach C-29/94 do C-35/94 Aubertin). Z kolei aktualnie - w pkt 61 w zw. z pkt 62 uzasadnienia ww. wyroku TSUE C-127/17 pośrednio wskazano, że ograniczenia w ruchu krajowym mogą być stosowane także wobec pojazdów zarejestrowanych za granicą, niemniej zaznacza się, że dyrektywa 96/53/WE nie wprowadza obowiązku odmiennego traktowania przewoźników w ruchu krajowym, a międzynarodowym.

Niezależnie od podstaw wznowienia wskazanych przez Skarżącą GITD wyjaśnił także, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie ma odpowiednika art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900), dalej "o.p.", z którego to wprost wynika, że orzeczenie TSUE może być podstawą wznowienia postępowania podatkowego, jeżeli ma wpływy na treść wydanej decyzji.

Nadto, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 16 października 2017 r. (I FPS 1/17), w której wywiedziono, że podstawą wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1396), może być także orzeczenie prejudycjalne TSUE (art. 267 TFUE), GITD podniósł, że nie jest on – tak jak NSA, uprawniony do dokonywania wykładni "o charakterze twórczym, zawierającej element nowości normatywnej". Jako organ administracji publicznej - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, musi działać na podstawie i w granicach prawa, a żaden przepis prawa nie upoważnia go, jako organu administracji publicznej do zmieniania lub usuwania z systemu prawa norm prawnych w sytuacji ich ewentualnej sprzeczności z normami wyższego rządu.

Niezależnie od powyższego GITD – odwołując się do wyroków TS w sprawie C-453/00 Kune & Heitz Nv v. Productschap voor Płuimvee en Eieren oraz w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i 21 Germany, wskazał, że nie sposób w nich znaleźć jednoznacznej odpowiedzi, czy dopuszczalnym jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w ramach procedury administracyjnej (k.p.a.), w następstwie podjęcia wyroku TSUE w trybie art. 258 TFUE.

Reasumując GITD stanął na stanowisku, że wyrok TSUE w sprawie C-127/17 nie stanowi samoistnej podstawy prawnej, w oparciu o którą mógłby wyeliminować z obrotu prawnego swoją ostateczną decyzję z [...] lutego 2016 r. Przepis art. 145 § 1, a także art. 145a, czy art. 145b k.p.a., w jego ocenie nie zawierają przesłanki do uchylenia decyzji, takiej jak wymieniona w art. 240 § 1 pkt 11 o.p., gdzie ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał, że "orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma wpływ na treść wydanej decyzji".

Odmowę uchylenia decyzji z [...]lutego 2016 r. Skarżąca zaskarżyła do WSA i wnosząc o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie została zrealizowana jedna z przesłanek warunkujących wznowienie postępowania;

2. art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 154 oraz art. 156 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z [...] lutego 2016 r., wydanej z naruszeniem zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej oraz z rażącym naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE;

3. art. 158, art. 107 oraz art. 11 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne skarżonego rozstrzygnięcia, a nadto nieprzedstawienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

4. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez nieuprawnione wskazanie, że nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, co skutkuje prowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

5. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść Skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony;

6. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie skarżonej decyzji, która stoi w sprzeczności z zasadą legalizmu oraz zasadą sprawiedliwości społecznej.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że GITD miał obowiązek uwzględnić nową okoliczność prawną zaistniałą w sprawie nałożenia na nią kary 5.000 złotych, a mianowicie fakt, że 21 marca 2019 r. TSUE wydał wyrok C-127/17. W jej ocenie chybione jest ustalenie GITD, jakoby w rozpoznawanym przypadku nie ziściła się jedna z przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (istnienie w dniu wydania decyzji). Podała, że postępowanie poprzedzające wniesienie skargi przez Komisję Europejską, w efekcie czego wydano ww. wyrok C-127/17, zostało zainicjowane przez Ogólnopolski Związek Pracodawców Transportu Drogowego (dalej "OZPTD"), który 23 maja 2013 r. złożył skargę do Komisji Wspólnot Europejskich na nieprzestrzeganie prawa wspólnotowego, poprzez ograniczanie dostępu do sieci dróg samorządowych pojazdom spełniającym wymagania Dyrektywy Rady 96/53/WE, a tym samym praktycznie wyłączenie stosowania art. 41 ust. 1 u.t.d. Skarga ta została przyjęta 6 grudnia 2013 r., w efekcie czego Polska została wezwana do wyeliminowania ww. naruszeń. W ocenie Skarżącej: "Jak widać z uzasadnienia skarżonej decyzji, organ nie miał wiedzy, że w dniu 6 grudnia 2013 r. Komisja Europejska przyjęła i zarejestrowała skargę OZPTD".

Skarżąca stwierdziła jednocześnie, że jeżeli w ocenie GITD nie było podstaw do wzruszenia decyzji z [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, czy art. 145b § 1 k.p.a., to kierując się naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, winien był on kierować się zasadą słusznego interesu obywatela. Nic nie stało na przeszkodzie, aby sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o art. 154 k.p.a. Bezsprzecznie za zmianą kwestionowanej decyzji przemawia bowiem zarówno interesu społecznego, jak i interesu Skarżącej, jako strony postępowania.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę Skarżącej w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych.

Skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją GITD z [...] lutego 2016 r. (złożonym do GITD za pośrednictwem wyznaczonego operatora dnia 17 kwietnia 2019 r., data wpływu do GITD - 19 kwietnia 2019 r.), jako podstawę swojego żądania wskazała w pierwszej kolejności art. 145 § 1 pkt 5, a ewentualnie art. 145b k.p.a. (w skardze także art. 154 k.p.a.) oraz powołała się na wyrok TSUE z 21 marca 2019 r., w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Prawidłowo postąpił GITD wznawiając postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2016 r. Zgodnie z wyrokiem NSA z 18 lutego 2015 r. (II OSK 1728/13) "Jeśli strona powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 k.p.a., to organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie i już we wznowionym postępowaniu ocenić czy przesłanki te rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia decyzji wydanej w zwykłym postępowaniu."

Nieprawidłowe jest natomiast stanowisko GITD o braku podstaw uchylenia - w trybie wznowienia, nałożonej na Skarżącą kary 5.000 złotych. Decyzja ta winna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., o czym szerzej poniżej (podobnie m.in. w wyrokach WSA w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 2201/19 oraz w sprawach VI SA/Wa 2336-2338/19). Sąd zauważa, że wprawdzie Skarżąca, jako podstawy wznowienia, nie wskazała ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., nie mniej, z uwagi na jego brzmienie "wznawia się postępowanie jeżeli (...)", GITD ww. przesłankę winien był wziąć pod rozwagę i zbadać z urzędu, jako że jest ona bezwzględna – wznawia się postępowanie (nie ma tu bezwzględnego zastosowania zasada skargowości) jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd (w tym przypadku TSUE wyrokiem C-127/17) odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji.

Istotnie, w Kodeksie postępowania administracyjnego próżno szukać – na co wskazał GITD, uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 o.p., tj. statuującego jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wydanie wyroku TSUE. Brak ten nie powoduje jednakże, o czym szerzej poniżej, że wyrok TSUE nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem należało ją wywieść – w tym przypadku, z ww. art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Na marginesie Sąd zauważa, że propozycja nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego w tej kwestii została podjęta. Przewidziana została w przygotowanym przez Zespół ekspercki do spraw reformy prawa o postępowaniu administracyjnym (powołany decyzją Prezesa NSA nr 8 z 12 października 2012 r) projekcie nowelizacji Kodeku postępowania administracyjnego, gdzie zapisano, że zgodnie z proponowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Ostatecznie zmiana ta nie została jednak przyjęta przez Sejm, a zatem kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.

Także Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej nie reguluje wprost skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w odniesieniu do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

Niemniej powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony , Dz.U.2004.90.864/30), dalej "TFUE", w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie – w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148).

Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W poszczególnych systemach prawnych Państw członkowskich przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu - ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak zauważyć, że stosowanie - podanych tu przykładowo, właściwych obcym porządkom środków prawnych nie było dziełem legislatywy ww. Państw członkowskich (Portugali, czy Niemiec), lecz wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności właśnie TSUE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87).

W przywołanym już powyżej wyroku TSUE z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), z unormowanej w art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Rzymie dnia 25 marca 1957 r. , dalej "WE" (obecnie - po przyjęciu Traktatu z Lizbony, jest to art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy wywiedziono obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez TSUE. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami, tj.: 1. organ administracji posiada - zgodnie z prawem krajowym, uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia TSUE, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do TSUE w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE; 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu TSUE.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok TSUE C-453/00, którego tezy powtórzone zostały także w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytycza rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE – w tym przypadku w sprawie C-127/17, a ostateczną decyzją administracyjną, tj. GITD z [...] lutego 2016 r., która dodatkowo – posługując się rodzimą, krajową terminologią – na skutek oddalenia skargi w sprawie ze skargi na tą decyzje (sygn. akt VI SA/Wa 815/16) zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że w sytuacji stwierdzenia przez TSUE niezgodności prawa krajowego z unijnymi normami stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

W niniejszej sprawie, w kontekście prawa Skarżącej do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją GITD z [...] lutego 2016 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE, mianowicie wydany 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608) oraz wydany 19 września 2006 r. w połączonych sprawach C-392/04 i C-422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559).

W pierwszym z nich Trybunał sprzeciwił się takiemu krajowemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

W wyroku z 19 września 2006 r. TSUE zaakcentował zaś obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej Państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym."

W punktach 79-81 sporządzonej do ww. wyroku z 19 września 2006 r. opinii Rzecznika Generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ("supralegality"), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla Państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. TSUE wskazał, że powyższemu nie może stać na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Reasumując, kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów"), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, a nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa (decyzja) poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny w toku tej kontroli nie dopatrzył się żadnych uchybień. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania").

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa, m.in. M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd - w składzie w niej orzekającym, przyjął, że powyżej opisanym, krajowym mechanizmem proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzję GITD z [...] lutego 2016 r. wydaną w oparciu o zakwestionowane normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanowiska bez wątpienia są także orzeczenia NSA, zapadłe zresztą w związku z ww. wyrokiem TSUE w sprawie C-127/17, którymi uchylono decyzje zapadłe na podstawie zakwestionowanych przez TSUE uregulowań (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na Skarżącą karę 5.000 złotych, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o ww. normę art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na powyższe ustalenia i stanowiska, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję GITD wydaną w trybie wznowienia - odmawiającą uchylenia decyzji GITD z [...] lutego 2016 r. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania w sprawie oraz art. 145 § 1 pkt 5, art. 145b, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne oparcie się na nich przy wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia. Wskazane uchybienie w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby GITD dokonał prawidłowej wykładni przepisów w zw. z wydaniem wyroku TSUE C-127/17, decyzja z [...] lutego 2016 r. zostałaby wzruszona. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W granicach niniejszej sprawy mieści się sądowa kontrola wydanych w trybie postępowania "zwykłego", zarówno decyzji GITD z [...] lutego 2016 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji WITD, którą nałożono na Skarżącą karę 5.000 złotych. Dlatego też Sąd – w trybie art. 135 p.p.s.a. – dokonał kontroli legalności także tych aktów.

Na wstępie tej części rozważań, mając na uwadze, że decyzja GITD z [...] lutego 2016 r. była już poddana kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z 16 listopada 2016 r., w sprawie VI SA/Wa 815/16, oddalił wniesiona na nią skargę, należy odwołać się do problemu uprzedniego przeprowadzenia sądowej kontroli owej decyzji, z wynikiem dla niego negatywnym. Fakt pozostawania w obrocie prawomocnego ww. wyroku, oddalającego skargę na decyzję GITD z [...] lutego 2016 r., nie ma wpływu na możliwość skutecznego wzruszenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd, w obecnym składzie, kierując się przywołanymi już powyżej wytycznymi - wynikającym m.in. z art. 4 ust. 3 i z art. 260 ust. 1 TFUE oraz z orzecznictwa TSUE, nie podziela kategorycznego poglądu, formułowanego przez część doktryny i orzecznictwa sądowego, a sprowadzającego się do uznania, że oddalenie skargi oznacza automatyczną niemożliwość podważenia kontrolowanej już uprzednio przez sąd decyzji w administracyjnych trybach nadzwyczajnych (zob. np. (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el., komentarz do art. 170, teza 26 i podane tam orzecznictwo oraz literatura). Pogląd taki zasadza się - w przekonaniu Sądu, na błędnym utożsamieniu skutków wywoływanych przez wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę z wyrokiem sądu powszechnego - cywilnego. Problem ten ogniskuje się wokół pojęcia prawomocności materialnej, którego w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można rozumieć identycznie, jak w postępowaniu cywilnym. W aktualnym orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że "prawomocność materialna, w którą są wyposażone w procesie, oprócz rozstrzygających sprawę co do istoty wyroków, orzeczenia proceduralne, wyraża nakaz przyjmowania, że w danej sytuacji stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z zawartego w orzeczeniu rozstrzygnięcia.(...) Dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, czyli granic prawomocności materialnej orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.), mogą mieć znaczenie zawarte w uzasadnieniu orzeczenia motywy rozstrzygnięcia" (zob. wyroki SN z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II CSK 452/06, LEX nr 274151 i z 19 października 2012 r., sygn. akt V CSK 485/11, LEX nr 1243099).

Wypowiedź sądu administracyjnego zrelatywizowana jest do przeprowadzonego wcześniej postępowania administracyjnego i jego wyniku. Wyrok sądu administracyjnego – poza orzekaniem w sprawach bezczynności/przewlekłości oraz rozstrzyganiem sporów kompetencyjnych – nie stanowi rezultatu własnych ustaleń Sądu, lecz weryfikacji prawidłowości tych, które dokonano w postępowaniu administracyjnym. Z przyczyn obiektywnych nie można więc, przy ograniczonych dodatkowo do minimum kompetencjach w zakresie czynności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, odnosić znaczenia ukutego w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojęcia prawomocności materialnej do prawomocności wyroku sądu administracyjnego. Wiele lat temu Sąd Najwyższy zaakcentował potrzebę dokonywania takiej wykładni prawa procesowego, która wyklucza "zacieśnianie możliwości kontroli" w doniosłych społecznie sprawach, "a tym samym rozszerzenia możliwości uprawomocnienia się mylnych wyroków (...)" (v. uchwała SN z 17 września 1957 r., sygn. akt I CO 20/57, OSNPG1959/1/51).

Z kolei NSA w uchwale z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18) zwrócił uwagę, że w myśl art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Bezsprzecznie w judykaturze zdarzają się przypadki, w których określona wada kontrolowanej wcześniej decyzji nie zostanie wykryta, pomimo nawet najstaranniej wykonanej sądowej kontroli. Dowodzi tego podany we wspomnianej uchwale przykład późniejszego ujawnienia uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, czy też wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku o charakterze derogacyjnym, bądź właśnie wyroku TSUE stwierdzającego niezgodność pomiędzy prawem krajowym, a unijnym. W takich przypadkach obowiązkiem sądu administracyjnego jest rozpoznanie sprawy nie tylko zgodnie z obowiązującym prawem, ale i efektywnie, a nade wszystko – zgodnie z poczuciem sprawiedliwości. Dlatego też nie do zaakceptowania byłaby, wywiedziona z li tylko formalnej odsłony prawomocności, niemożność podważenia uprzednio kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie stoi na przeszkodzie uprawomocnienie się wyroku oddalającego skargę także w świetle wyroku TSUE w przywołanej powyżej sprawie Kühne & Heitz.

Skład rozpoznający niniejszą sprawę przyjął, że stanowisko Sądu, który wyrokiem z 16 listopada 2016 r., w sprawie VI SA/Wa 815/16 oddalił skargę na decyzję GITD z [...] lutego 2016 r. (uzasadnienie w tej sprawie nie zostało sporządzone), było efektem nie stwierdzenia naruszeń prawa w zakresie, który w skardze był poddany kontroli sądowej. Istotną okolicznością jest również to, że na dzień orzekania przez ówczesny skład WSA wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. nie istniał, zatem orzeczenie zostało wydane z uwzględnieniem ówcześnie ugruntowanej linii orzeczniczej, która nie kwestionowała legalność krajowych regulacji w zakresie normatywności pojazdów oraz dopuszczalnych nacisków na osi na drogach publicznych. Zgodnie z obowiązującym na dzień 16 listopada 2016 r. stanowiskiem NSA "Określenie w Dyrektywie maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski. (...) Podkreślić trzeba, iż polskie przepisy regulują zasady korzystania z dróg publicznych, wyodrębniając drogi, po których bez zezwolenia mogą się poruszać pojazdy o określonych parametrach. Art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE wyraźnie zezwala na stosowanie obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdu na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych – niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Tym samym art. 7 tej Dyrektywy obejmuje również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich przejazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Implementację art. 7 omawianej Dyrektywy należy dostrzec w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wskazano, że minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t oraz wykaz dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Dodatkowo w art. 41 ust. 3 tej ustawy wskazano, iż drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Takie brzmienie polskiego przepisu w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zgodne z uregulowaniami wspólnotowymi. Wprowadzenie zatem w prawie krajowym rozróżnienia dróg nie stanowi naruszenia przepisów wskazanej wyżej Dyrektywy." (v. wyrok NSA z 12 października 2017 r. II GSK 3757/15, a także m.in. z 23 marca 2017 r. II GSK 1988/15 oraz z 8 lutego 2018 r. II GSK 1114/16 i przywołane tam orzecznictwo - - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).)

Podstawę prawną zarówno decyzji WITD z [...] grudnia 2015 r., jak i utrzymującej ją w mocy decyzji GITD z [...] lutego 2016 r., stanowiły przepisy prawa krajowego, tj. m.in. art. 64 ust. 1 i ust. 2; art. 64c i art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, a także art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d., jak również art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. z 2015 r. poz. 460), dalej "u.d.p.", które w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. C-127/17 pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.235.59), dalej "dyrektywą nr 96/53/WE" w zw. z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy przy tym cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do polskiego porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria, dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).

Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzyosiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 t na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru, bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w polskim systemie krajowym, czego efektem była nałożona na Skarżącą kara pieniężna. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 10 t – droga krajowa nr [...].

Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t nie mógł stanowić podstawy nałożenia na Skarżącą sankcji administracyjnej. Warto przy tym zaznaczyć, że bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy nr 96/53/WE wyprzedzały czasowo przepisy krajowe wprowadzające i sanujące ograniczenia. W konsekwencji, skoro Skarżąca nie naruszyła norm dot. nacisków na oś wynikających z przywołanych przepisów dyrektywy nr 96/53/WE – 11,5 t, (nacisk pojedynczej osi napędowej jej pojazdu wynosił 10,25 t), nałożenie na nią sankcji administracyjnej było nieuprawnione. Zastosowanie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego przepisów krajowych z pominięciem konstytucyjnej zasady pierwszeństwa ocenić należy jako naruszenie prawa materialnego, co w sposób ewidentny wpłynęło na ostateczny wynik sprawy. Gdyby organy stosowały prawo unijne, nie zaś krajowej, do nałożenia na Skarżącą kary by nie doszło.

Organy powinny były odnieść stwierdzony w trakcie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (10,25 tony) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 10 ton. Przyjęcie przez organy wartości 10 ton (zamiast 11,5 tony), jako punktu odniesienia dla oceny dopuszczalnego nacisku uzasadnia stanowisko, że zarówno decyzja GITD, jak i poprzedzająca ją decyzja WITD zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Zasada bezpośredniego stosowania prawa unijnego wynika z art. 288 TFUE, który stanowi, że "W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej". NSA w wyroku z 1 marca 2012 r. podkreślił, że zasada bezpośredniego stosowania prawa unijnego, wynikająca expressis verbis z przepisu art. 288 akapit 2 TFUE, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wywodzi się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. "W przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem unijnym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa unijnego i to niezależnie od rangi porównywanych norm" (II GSK 295/11, LEX nr 1137935).

Organy administracji publicznej są zatem związane zasadą pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, tak jak krajowe organy sądowe, bowiem Prawo Unii Europejskiej ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygania spraw administracyjnych (tak K. Kiczka w "Krajowy organ administracji publicznej w prawie unijnym", Wrocław 2013, s. 141 oraz J. Supernat w "Europejska przestrzeń administracyjna (zarys problematyki)", [w:] Z. Janku [et al.] (red.), op. cit., s. 78.). Kontrolę stosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej we wszystkich płaszczyznach sprawują w toku instancji organy odwoławcze, poza tokiem instancji – organy orzekające w trybach nadzwyczajnych, natomiast w stosunku do rozstrzygnięć ostatecznych – sądy administracyjne. (tak prof. UWr dr hab. Lidia Klat-Wertelecka Uniwersytet Wrocławski Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii, Instytut Nauk Administracyjnych "Zasada pierwszeństwa prawa unijnego w działaniu organów administracji publicznej").

W konsekwencji powyższych ustaleń, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno decyzję WITD oraz utrzymującą ją w mocy decyzję GITD z [...] lutego 2016 r.

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że zaszła przesłanka do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a., tj. umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wobec Skarżącej. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu Skarżącej, wynoszący 10,25 t, był wszak niższy od maksymalnego, dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE na poziomie 11,5 t. W sprawie nie ma zatem podstaw do przypisania Skarżącej naruszenia polegającego na poruszaniu się po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, za co nałożono na nią karę pieniężną 5.000 złotych. Stąd też, w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 200 złotych, Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.