Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1524/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par 137
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Świecie nad Osą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1425/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu na uchwałę Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XXXIII/183/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1425/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu na uchwałę Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXXIII/183/06 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w punkcie 1. stwierdził nieważność § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15, § 3 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 10, pkt 11, § 4 ust. 8, § 4 ust. 9, § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnosząc skargę na uchwałę Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXXIII/183/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Świecie nad Osą Prokurator Rejonowy w Grudziądzu zarzucił naruszenie:

1) § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez powtórzenie w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji pojęć zawartych w ustawie upoważniającej bądź innych ustawach, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo;

2) § 135 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez utworzenie - na potrzeby regulaminu - definicji takich pojęć, jak: właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali (§ 2 pkt 2), odpady budowlane (§ 2 pkt 8), podmioty uprawnione (§ 2 pkt 13) oraz używania niedookreślonego pojęcia "odpady komunalne zmieszane" (§ 6 ust. 1), przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo;

3) § 135 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 3 pkt 3, § 3 pkt 10, § 11 ust. 1, zawierających dodatkowe obowiązki, do nałożenia których rada gminy nie została upoważniona, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo,

4) art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez powtórzenie w § 4 ust. 9 regulaminu zakazu spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych, podczas gdy zakaz ten reguluje art. 13 ustawy o odpadach, przez co wskazany powyżej przepis prawa miejscowego rażąco narusza prawo;

5) § 135 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 4 ust. 8 dodatkowego zakazu w postaci zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, popiołu i żużla, do którego określenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia, przez co wskazane powyżej uregulowanie rażąco narusza prawo;

6) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 3 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 11, w którym przytoczono nałożone tą ustawą obowiązki, do której to regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przy czym w pkt 11 § 3 nastąpiło rozszerzenie obowiązku oznaczonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo.

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że dyrektywy techniki prawodawczej są regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Wskazane powtórzenia aczkolwiek są uchybieniem, to jednak nie można ich traktować jako naruszenia delegacji ustawowej. Odpowiadając na zarzuty dot. przekroczenia kompetencji do stanowienia aktu prawnego określonych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r., organ wskazał, że jest to zabieg techniczny zgodny z zasadami techniki prawodawczej. Zdaniem organu użyte pojęcie "odpady komunalne zmieszane" nie wymagało definiowania w tekście prawnym, jako że jest to termin powszechnie zrozumiały w języku potocznie używanym. Podkreślano też, że regulamin jest adresowany do mieszkańców i z natury rzeczy musi stanowić wyczerpującą, zrozumiałą kompilację obowiązujących przepisów bez konieczności sięgania przez adresatów do przepisów innych aktów normatywnych rozległego systemu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, stosownie zatem do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Powołując następnie przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1561), Sąd wskazał, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Uchwała taka, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może jednak wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, że tylko i wyłącznie w zakresie wskazanym w tym przepisie Rada Gminy Świecie nad Osą mogła podjąć uchwałę ustanawiającą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca jednoznacznie określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Tym samym jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa.

Sąd wskazał również, że Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Odnosząc powyższe do zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że w § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 Regulaminu zostały zawarte definicje pojęć użytych przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz dokonano zdefiniowania pojęć użytych lub zdefiniowanych w aktach prawnych rangi ustawowej takich jak ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ustawie Kodeks cywilny, w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002) i w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13 maja 2004 r. w sprawie warunków w których uznaje się, że odpady są niebezpiecznie (Dz.U. Nr 128, poz. 1347) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach. Użyty zatem:

- w pkt 1 – termin "właściciele nieruchomości" zdefiniowany jest w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy z 13 września 1996 r.,

- w pkt 3 — termin "nieruchomość" został zdefiniowany w art. 46 Kodeksu cywilnego,

- w pkt 4 – termin "odpady komunalne" został zdefiniowany w art. 3 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.,

- w pkt 5 – termin "odpady komunalne wielkogabarytowe" użyty w art. 4 ust. 2 pkt 1 a i art. 8 ust. 2 pkt 2b ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 6 - zdefiniowano termin: "odpady ulegające biodegradacji", który zamieszczono w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

- w pkt 7 - zdefiniowano termin "odpady niebezpieczne" - uprzednio zdefiniowane już w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r.,

- w pkt 11 – "nieczystości ciekłe" - termin zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 12 – "zbiorniki bezodpływowe" - termin zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w pkt 14 – "zwierzęta domowe" - termin zdefiniowany w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt,

- w pkt 15 – "zwierzęta gospodarskie" - termin zdefiniowany w art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt.

Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniają rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa, bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane. Faktycznie bowiem jakikolwiek przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do definiowana pojęć użytych wcześniej przez ustawę. Jak wynika z rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez ustawowego upoważnienia nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym również zawartych już w ustawie upoważniającej. Tymczasem Rada Gminy Świecie nad Osą poprzez sformułowanie w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych - nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy - nadała nowe znaczenie tym pojęciom.

W ocenie Sądu Rada Gminy Świecie nad Osą w zaskarżonej uchwale przekroczyła wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez utworzenie - na potrzeby przyjętego regulaminu - definicji takich pojęć, jak: właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi w których ustanowiono odrębną własność lokali, odpady budowlane, podmioty uprawnione oraz używania niedookreślonego pojęcia "odpady komunalne zmieszane", przez co uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo.

Ponadto – jak zauważył Sąd - mocą § 3 pkt 3, § 3 pkt 10, § 11 ust. 1 uchwały Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r., nr XXXIll/183/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości na terenie Gminy Świecie nad Osą bez ustawowego upoważnienia zostały nałożone dodatkowe obowiązki, do nałożenia których rada gminy nie została w przywoływanej w ustawie z 13 września 1996 r. upoważniona. W § 3 pkt 3 uchwały bez upoważnienia ustawowego na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek przygotowania miejsca do ustawienia urządzeń do gromadzenia odpadów w sposób dostępny dla uprawnionego podmiotu, nie utrudniający ruchu pieszych i pojazdów. Jednocześnie wskazano, iż miejsce to powinno być utwardzone, zabezpieczone przed zbieraniem się wody oraz dostępem zwierząt w miarę możliwości osłonięte zielenią. W § 3 pkt 10 uchwały na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek usuwania śniegu z dachów budynków oraz nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części elewacji. Ponadto w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Świecie nad Osą w § 11 ust. 1 zobowiązała właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości przynajmniej jeden raz w roku, podczas gdy upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 8 uprawniało radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, bowiem obowiązek przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów ciąży na gminie. Poprzez powyższe zapisy uchwały rozszerzono więc jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 cytowanej ustawy.

W zaskarżonej uchwale Rady Gminy Świecie nad Osą naruszając przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powtórzono w § 4 ust. 9 regulaminu zakaz spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych. Tymczasem zakaz ten wynika z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Brak więc zatem było podstaw do regulacji tych zagadnień w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy.

Ponadto Rada Gminy Świecie nad Osą w zaskarżonej uchwale zawarła w § 4 ust. 8 zakaz w postaci zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, popiołu i żużlu, do którego określenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia. Powyższe regulacje nie wynikają z przywoływanej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ocenie Sądu, Rada przekraczając upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 3 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 11 przytoczyła nałożone już właściwymi ustawami obowiązki, do której to regulacji rada gminy nie miała upoważnienia. I tak w § 3 pkt 1 uchwały powtórzono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 3 pkt 4 uchwały ponowiono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, w § 3 pkt 5 uchwały powtórzono obowiązek nałożony ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponadto w § 3 pkt 7 uchwały powtórzono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 3b ww. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednocześnie wskazując, iż w zakresie pozbywania się zebranych nieczystości ciekłych i odpadów należy korzystać z usług świadczonych przez uprawnione podmioty. Natomiast w § 3 pkt 11 uchwały powtórzono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. jednocześnie rozszerzając ustawowy obowiązek bez ustawowego upoważnienia ku temu poprzez wskazanie, iż usunięcie śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników nastąpić ma niezwłocznie, a nadto, iż właściciel nieruchomości ma podjąć działania usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Jednocześnie Rada Gminy Świecie nad Osą dopuściła się modyfikacji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy z 13 września 1996 r. poprzez pominięcie zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że kwestionowane zapisy uchwały Nr XXXIII/l83/06 Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w sposób oczywisty wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. I dlatego uznając tym samym skargę za zasadną Sąd stwierdził, że Rada Gminy Świecie nad Osą nie mając uprawnienia do ich wyprowadzenia wydała wskazane powyżej przepisy z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie przywołanych przepisów delegacyjnych, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Delegacja zaś ustawowa zawarta w przepisie art. 4 ustawy 13 września 1996 r. nie upoważniała Rady Gminy w Świeciu nad Osą do formułowania w Regulaminie własnych czy też powtarzania definicji ustawowych. Postanowienia Regulaminu mają bowiem na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Gminy Świecie nad Osą, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 85 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo w zakresie w jakim nie odpowiada zasadom techniki prawodawczej zawartym w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908);

2. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu porządku w gminach poprzez przyjęcie wbrew okolicznościom sprawy, że Rada Gminy Świecie n/Osą dopuściła się przekroczenia w przedmiotowej uchwale kompetencji do stanowienia aktu prawnego przez co rażąco naruszyła prawo.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przede wszystkim wskazać należy, że powołane przez Sąd I instancji przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.) nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych. Nawet zatem ewentualne naruszenie określonych w tym rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź części. Błędnie zatem Sąd I instancji uczynił przepisy powołanego rozporządzenia wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15, § 3 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 10, pkt 11, § 4 ust. 8, ust. 9, § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały należało poszukiwać w przepisach art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. W tej mierze wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Rada Gminy Świecie nad Osą wykroczyła w sposób istotny poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając w przepisach Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących. Należy zatem podzielić konkluzję Sądu I instancji, że uregulowanie przez Radę Gminy tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa obowiązującego oznacza, że doszło do istotnego naruszenia obowiązującego porządku prawnego. Powtórzenie bowiem ustawowo zdefiniowanych pojęć mogłoby być odmiennie interpretowane niż znaczenie tych pojęć przyjęte w przepisach danej ustawy.

Przechodząc następnie do analizy przedstawionych w podstawach skargi kasacyjnej zarzutów podkreślić przede wszystkim należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zobowiązany ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, sporządzonej przecież przez wykwalifikowanego prawnika. Przytoczenie zatem jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, zarzut taki dyskwalifikuje.

Mając powyższe na uwadze zaznaczyć należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami lub zarządzeniami organów gminy przez wojewodę i regionalną izbę obrachunkową. Przepisy te nie stanowią natomiast podstawy do działania prokuratora w tym zakresie. W niniejszej zaś sprawie ze skargą na uchwałę Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. wystąpił Prokurator Rejonowy w Grudziądzu, działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), którego to przepisu autor skargi kasacyjnej nie powołał.

Z tych samych względów nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Należy bowiem zauważyć, że takiej jednostki redakcyjnej ustawa ta nie zawiera, ostatni bowiem jej artykuł oznaczony jest numerem 14. Zapewne autorowi skargi kasacyjnej chodziło o ustawę o samorządzie gminnym, jednakże nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ustawa ta nie została przywołana, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zaś uprawniony do zastępowania pełnomocnika skarżącej w konstruowaniu zarzutów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.