Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1038/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 3 par. 1, art. 133 par. 1 art. 134 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b i c) w zw. z art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. F.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1261/11 w sprawie ze skargi I. F.-W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestniczki postępowania M. K. – S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1261/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. F. – W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie (dalej PINB w Piasecznie) decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na terenie działki ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.-J. Ponadto organ nałożył na inwestorów M. K.-S. i A. S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wskazał, że pozostałe warunki i uzgodnienia uchylonej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...], nie będące w sprzeczności z przedmiotową decyzją, pozostają bez zmian.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. PINB w Piasecznie stwierdził, iż na ww. działce realizowany jest budynek mieszkalny niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Niezgodność z zatwierdzonym projektem polegała na podpiwniczeniu całego budynku zamiast przewidzianego podpiwniczenia częściowego oraz wykonaniu dwóch studni chłonnych.

W związku z ww. ustaleniami PINB w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W dniu [...] lutego 2010 r. inwestorzy dopełnili ww. obowiązku.

Organ I instancji po dokonaniu sprawdzeń przedstawionej przez inwestorów dokumentacji nie stwierdził naruszeń w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie znalazł podstaw do zastosowania art. 35 ust. 3 i 5 Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ww. ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza granice przedmiotowej działki, zatem przymiot strony w niniejszym postępowaniu ma tylko inwestor.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Mazowiecki WINB) decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I.F.-W. od powyższej decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...] lutego 2010 r., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podał, że w trakcie oględzin w dniu [...] sierpnia 2009 r. stwierdzono istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...], polegające na podpiwniczeniu całości obiektu, czyli przyroście powierzchni piwnicy o ok. 70 m². Kierownik budowy oświadczył również, iż budowa studni chłonnych miała miejsce w 2006 r. bez wpisów w dzienniku budowy i bez pozwolenia wodno-prawnego. Ponadto wskazał, że sam fakt sąsiedztwa z działką, na której znajduje się inwestycja, nie powoduje powstania interesu prawnego po stronie skarżącej. Z tych względów, zdaniem organu II instancji, wnosząca odwołanie nie posiada przymiotu strony, zatem nie mogła skutecznie wnieść odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/10, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi I. F.-W., uchylił powyższą decyzję Mazowieckiego WINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, I.F.-W. jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości ma przymiot strony. Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że jeżeli przedmiotowy budynek nie oddziałuje negatywnie na sąsiednią nieruchomość, a istotne odstępstwo nie dotyczyło usytuowania obiektu względem sąsiedniej działki, to I. F.-W. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. następnie Sąd ten stwierdził, że w niniejszej sprawie do ustalenia, czy podnoszone przez skarżącą zarzuty są zasadne, wymagane będzie podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci licznych opinii. Do merytorycznej oceny przez organ administracyjny winno należeć ustalenie, czy dokonanie przez inwestora istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonych decyzją PINB w Piasecznie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], miało negatywny wpływ na nieruchomość skarżącej, przy czym ustalenia wymaga, czy sposób w jaki wykonywano roboty budowlane nie spowodował negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią.

Ponownie rozpoznając sprawę, Mazowiecki WINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr 534/11 po rozpatrzeniu odwołania I. F. – W. od decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że niniejsza sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] w Konstancinie - Jeziornie. Przedmiotowa inwestycja została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, polegającymi na podpiwniczeniu całości budynku zamiast przewidzianego podpiwniczenia częściowego oraz wykonaniu dwóch studni chłonnych. Mazowiecki WINB stwierdził, iż organ I instancji zasadnie przeprowadził postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Mazowiecki WINB stwierdził, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny sporządzony został przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Ponadto projektant - mgr inż. architekt J.K. złożył oświadczenie, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, normami oraz zasadami wiedzy technicznej. Analiza przedłożonej dokumentacji techniczno - budowlanej wykazała, że nie ma miejsca naruszenie warunków, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszają przepisów szczególnych, w tym techniczno - budowlanych, jak też pozostają w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze znajdującej się w aktach sprawy Opinii technicznej dotyczącej wpływu zmian w realizacji inwestycji - budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Konstancinie - Jeziornej na bezpieczeństwo wznoszonego obiektu i obiektów przyległych, sporządzonej przez mgr inz. P. K. wynika, że zmiany w projekcie, polegające na powiększeniu zakresu podpiwniczenia, nie mają negatywnych skutków ani dla konstrukcji nowo wznoszonego budynku, ani dla budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie. W opinii technicznej stwierdzono ponadto, iż nawet w najbardziej niesprzyjających warunkach gruntowych w przypadku posadowienia budynku na piaskach budynek sąsiedni znajduje się poza strefą wpływu wykonanego wykopu. Organ zauważył, iż tezę przedstawioną w ww. opinii potwierdza ekspertyza geotechniczna sporządzona przez mgr M. W. (upr. geol. [...]) oraz mgr J. R. (upr. geol. [...] - biegły w zakresie postępowania wodnoprawnego nr [...] na liście Wojewody Mazowieckiego). Autorzy tego opracowania potwierdzili wnioski autora ekspertyzy budowlanej, że wykop budowlany nie mógł mieć wpływu na budynek sąsiedni przy ul. [...].

Zdaniem organu II instancji, brak jest podstaw do kwestionowania treści przedłożonej przez inwestorów dokumentacji sporządzonej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. W ocenie organu, z uwagi na powyższe oraz ze względu na wywiązanie się inwestora z obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] należało zatwierdzić projekt budowlany zamienny przedmiotowego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. F.-W. zarzucając w szczególności że: przeznaczoną na kotłownię liczącą 18 m² piwnicę rozbudowano do pełnej podziemnej kondygnacji przez dobudowanie pomieszczeń użytkowych, do zatwierdzonego projektu zamiennego wpisano kubaturę bez dodania powierzchni, o którą dom został rozbudowany, organ nie uwzględnił czerpni, tj. obiektu wykonanego poza projektem i bez pozwolenia, a także studni chłonnych, służących do odwadniania wykopu pod podziemną kondygnację, a następnie wykorzystywanych do odprowadzania wód opadowych pod fundamenty budynku skarżącej, a ponadto brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez której projekt zamienny nie może być zatwierdzony, a w czasie ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia [...] września 2001 r. nr [...] (ustalonym na 18 miesięcy) nie przystąpiono do robót budowlanych.

Skarżąca podważając wyliczenia zawarte w opinii technicznej mgr inż. P.K., prowadzące do stwierdzenia, iż jej budynek znajduje się poza strefą wpływu spornej inwestycji, załączyła do skargi opinię sporządzoną przez biegłego wpisanego na listę biegłych sądowych mgr inż W. P. w przedmiocie ustalenia przyczyn uszkodzeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w Konstancinie-Jeziornie. Z opinii tej wynika, iż wszystkie pęknięcia nastąpiły wskutek bardzo częstych zmian nawodnienia gruntu pod fundamentami budynku przy ul. [...], a przyczyną zmian nawodnienia była sąsiednia budowa przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. dalej jako p.p.s.a.) skargę, wskazał że w niniejszej sprawie wiążąca jest ocena prawna zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/10, stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając to na uwadze stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Mazowiecki WINB prawidłowo ocenił, iż przedmiotowe odstępstwa nie miały negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącej, a dokonane zmiany odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi na podpiwniczeniu całości budynku, zamiast przewidzianego podpiwniczenia częściowego. Organ I instancji zasadnie przeprowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ponieważ inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] października 2009 r. nr [...], organ prawidłowo zatwierdził projekt budowlany zamienny. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie nie nastąpiło naruszenie warunków, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonane w ramach odstępstw prace nie naruszają przepisów szczególnych, w tym techniczno-budowlanych oraz są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze znajdującej się w aktach sprawy opinii technicznej dotyczącej wpływu zmian w realizacji inwestycji na bezpieczeństwo wznoszonego budynku i obiektów przyległych - sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. P. K. posiadającego uprawnienia bud. projektowe wynika, że zmiany w projekcie polegające na powiększeniu zakresu podpiwniczenia nie mają negatywnych skutków ani dla konstrukcji nowo wznoszonego budynku, ani dla budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie. W opinii tej stwierdzono ponadto, iż budynek sąsiedni znajduje się poza strefą wpływu wykonanego wykopu. Powyższe ustalenia potwierdza ekspertyza geotechniczna sporządzona przez mgr M. W. (upr. geol. [...]) oraz biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego mgr J. R. (upr. geol. [...]), zgodnie z którą wykop budowlany nie mógł mieć wpływu na budynek sąsiedni przy ul. [...]. Ustalenia zawarte w ww. ekspertyzach – budowlanej i geotechnicznej, sporządzonych przez osoby o stosownych uprawnieniach, pozwalają na stwierdzenie, iż sporna inwestycja nie wpływa negatywnie na nieruchomość skarżącej.

W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze, w szczególności wobec przedłożenia przez skarżącą opinii biegłego sądowego w zakresie ustalenia przyczyn uszkodzeń w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w Konstancinie-Jeziornie, Sąd wyjaśnił, iż na etapie postępowania przed sądem administracyjnym pozostaje ona bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające, stosownie do art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowa opinia powinna być przedstawiona przez skarżącą jako kontrdowód na etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Ponieważ została ona sporządzona dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogła być uwzględniona przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych przez skarżącą, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że studnie chłonne oraz czerpnia, które powstały na działce, nie mają charakteru obiektów budowlanych, lecz stanowią urządzenia nie mające negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącej. Sąd wskazał, iż jedna ze studni, znajdująca się w odległości ok. 2 m od działki skarżącej, jest zasypana piaskiem, natomiast druga studnia znajduje się ok. 8 m od granicy działki. Sąd uznał też za niezasadny zarzut dotyczący konieczności uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił, że jeśli pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z tej decyzji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 426/09, Lex nr 583019). Uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy byłoby niezbędne tylko w przypadku, gdy projektowana zmiana inwestycji spowodowałaby także zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Jak wskazał organ I instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, pozostałe warunki i uzgodnienia uchylonej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] nie będące w sprzeczności z tą decyzją pozostają bez zmian. Powyższa decyzja została zaś wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze kasacyjnej działająca przez profesjonalnego pełnomocnika I. F.-W. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 3 § 1, art. 133 § 1 art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1, art. 84 § 2 k.p.a. poprzez ustalenie, że konstrukcja budynku wnoszonego na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w K. – J. przy ul. [...] nie ma wpływu na budynek posadowiony na działce sąsiedniej, stanowiącej własność skarżącej, w oparciu o opinię rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. P.K., podczas gdy P. K. jest projektantem – konstruktorem budynku przy ul. [...] i z tego względu podlegał wyłączeniu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. od wydawania opinii w przedmiotowej sprawie. Nie wyłączenie od udziału w sprawie P. K. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zarzuciła też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu, stanowiącego opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa, złożonego przez skarżącą, dotyczącego ustalenia przyczyn uszkodzeń budynku przy ul. [...], w sytuacji gdy opinia ta zawiera odmienne wnioski od opinii rzeczoznawcy P. K.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, a to: art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny pomimo braku spełnienia przesłanki zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ważność decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2001 r., na którą powoływały się organy orzekające w sprawie była określona na 18 miesięcy. Zatem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji decyzja utraciła byt prawny; oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nie dokonanie przez organy budowlane techniczno-budowlanej kontroli po kątem czy zamierzenie budowlane objęte projektem w razie jego realizacji nie będzie miało negatywnego wpływu na użytkowanie terenów sąsiednich, w tym także ewentualnego podmakania i zalewania gruntu, zwłaszcza gdy działka znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Wisły i z tego względu poziom wód gruntowych jest bardzo wysoki

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka będąca inwestorem M.K. – S., domagając się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zatem sprawa ta została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do tego że Sąd zaakceptował stanowisko organ nadzoru budowlanego oparte na opinii wydanej przez biegłego podlegającego wyłączeniu. Z zarzutem tym nie można się zgodzić z poniższych względów.

Przede Wszystkim należy podkreślić, że biegłym w znaczeniu potocznym jest osoba posiadająca wiedzę fachową w danej dziedzinie (znawca, rzeczoznawca, ekspert). Natomiast biegłym w znaczeniu proceduralnym jest natomiast osoba powołana na biegłego przez organ orzekający na podstawie stosownych przepisów n.p. na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. ( E. Iserzon (w:) Komentarz do K.p.a. 1970, s.176). Niniejsze postępowanie prowadzone było w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego na podstawie przepisów art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W oparciu o te regulacje organ zobowiązał inwestora do złożenia sporządzonych na własny koszt, przez uprawnione osoby ekspertyz (opinii technicznych) ogólnobudowlanej, geologicznej i wodnoprawnej. Inwestor nie został ograniczony w żaden sposób co do wyboru osoby wykonawcy przedmiotowych ekspertyz. W konsekwencji inwestor przygotował "Opinie techniczną dotyczącą wpływu zmian w realizacji inwestycji" sporządzoną przez P.K., który był jednym z projektantów przedmiotowego budynku. Zatem niniejsza opinia techniczna nie została sporządzona przez biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., ponieważ nie sporządzono jej na zlecenie organu lecz strony. W rezultacie do osoby która sporządziła tą opinię nie ma zastosowania przepis art. 84 § 2 k.p.a. o wyłączeniu biegłego. Na marginesie należy tylko podnieść, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wnosiła zastrzeżeń co do osób sporządzających opinie techniczne.

Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 106 § 3 p.p.s.a. tj. nieprzeprowadzenia przez WSA dowodu uzupełniającego z dokumentu stanowiącego opinię biegłego sądowego. Również on nie zasługuje na aprobatę. Bowiem stosownie do treści tego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić tylko dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem Sąd pierwszej instancji nie może dopuścić dowodu z opinii biegłego a jedynie dowód z dokumentu i to tylko wyjątkowo, ponieważ co do zasady postępowanie dowodowe przeprowadzają organy administracji. Dokument złożony przez skarżącą przed Sądem Wojewódzkim nazwany opinią biegłego sądowego taką opinią nie jest, ponieważ nie została opracowana na zlecenie sądu. Dokument ten można zatem uznać za powołany na "wzmocnienie" argumentacji skarżącej przedstawianej w sprawie. W konsekwencji jeżeli nie było to konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sąd pierwszej instancji był uprawniony do pominięcia tego dokumentu, w szczególności ze względu na zgromadzone już w postępowaniu administracyjnym opinie techniczne, przeciwko którym skarżąca w postępowaniu administracyjnym nie złożyła wniosków dowodowych, które skutecznie podważyłyby wypływające z nich oceny.

Nie mogły także odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przede wszystkim nie można zgodzić się z tym, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2001r. nie mogła być podstawą stwierdzenia zgodności zamiennego projektu budowlanego z ustalonymi w niej warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu bowiem po 18 miesiącach od jej wydania wygasła. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że pierwotne pozwolenie na budowę zostało wydane inwestorowi [...] grudnia 2001r.( decyzja nr [...]), w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie ulega wątpliwości że było to w okresie 18 miesięcy. To spowodowało, że decyzja o warunkach zabudowy pomimo upływu ważności po 18 miesiącach zachowuje swoją skuteczność w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Bowiem od sformułowania "okres ważności decyzji" zawartego w decyzji został wyraźnie określony wyjątek w art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, zachowuje ona swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi być zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek taki płynie także z treści art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego nakazującego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę stosować przepis art. 32 - 35 odpowiednio do zakresu tych zmian. Art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi natomiast, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu. Jeśli jednak pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli jednak projektowana zmiana inwestycji spowodowałaby także zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją niezbędne byłoby uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że rzeczą organu było ustalenie zakresu zmian wprowadzonych nowym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i wyjaśnienie, czy wymagały one ustalenia nowych warunków zabudowy. Te okoliczności zostały wyjaśnione. Jak to słusznie wskazał Sąd Wojewódzki projektowana zmiana inwestycji nie spowodowałaby zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją. Wynika to z zakresu tych zmian, bowiem dotyczą one powiększenia podpiwniczenia budynku. Ponadto w decyzji z dnia [...] lutego 2010r. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, organ pierwszej instancji ustalił, że pozostałe warunki i uzgodnienia uchylonej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] nie będące w sprzeczności z tą decyzją pozostają bez zmian. Powyższa decyzja została zaś wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niezasadnym jest też drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez nie dokonanie przez organy budowlane techniczno-budowlanej kontroli pod kątem tego czy zamierzenie budowlane nie będzie miało negatywnego wpływu na użytkowanie terenów sąsiednich, przy czym trzeba tu zaznaczyć, że zarzut ten nie został szerzej uzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile możliwa byłaby polemika z przyjętym w tym względzie przez organy stanowiskiem to już z uzasadnień zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku niewątpliwie wynika, że zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji szeroko wypowiedziały się w tej kwestii uznając, że przedmiotowa inwestycja nie wpływa negatywnie na nieruchomość skarżącej. Zarówno organ drugiej instancji jak i Sąd pierwszej instancji powołali się na znajdują się w aktach sprawy opinię techniczną dotyczącą wpływu zmian w realizacji inwestycji na bezpieczeństwo wznoszonego budynku i obiektów przyległych - sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. P.K. posiadającego uprawnienia bud. projektowe jak i ekspertyzę geotechniczną sporządzoną przez mgr M.W. (upr. geol. [...]) oraz biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego mgr J. R. (upr. geol. [...]).

Z powyższych przyczyn, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Z uwagi na brak podstaw prawnych nie orzeczono o kosztach postępowania od skarżącej na rzecz uczestniczki, ponieważ regulacja zawarta w p.p.s.a. dotycząca zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawarta w art. 203 i 204 przewiduje tylko taką możliwość co do strony wnoszącej skargę kasacyjną , strony skarżącej i organu.