Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 62/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 pkt 4, art. 10 ust. 5, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Lubsza z dnia 25 lutego 2005 r., Nr XXV/252/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 17 stycznia 2020 r. M. B. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, za pośrednictwem Rady Gminy Lubsza (dalej: Rada Gminy), skargę na jej uchwałę nr XXV/225/2005 z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza. Skarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

1) "art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, który wprowadza zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) poprzez wyłączenie możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej na działkach leżących w granicach terenu RP, w tym na działkach Wnioskodawcy nr a i b, wieś [...], z bardzo wąskim wyjątkiem dotyczącym obiektów infrastruktury technicznej oraz urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie – co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia";

2) "art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane w wyniku nałożenia na właściciela działki nr a i b. wieś [...], ograniczeń w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich, co narusza przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa".

W konkluzji, formułując powyższe zarzuty, autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Lubsza co do działki nr a i b, wieś [...], z uwagi na jej niezgodność z przepisami prawa a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Wskazując na interes prawny w zaskarżeniu przytoczonej na wstępie uchwały podniósł, że skarżący jest aktualnym właścicielem działek nr a i b, wieś [...], co do której miejscowy plan wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. Akcentując przy tym, że został on w istocie pozbawiony możliwości zabudowy powołanych działek.

W jej motywach podał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten był, jak zaznaczył, potem kilkukrotnie zmieniany, w większości punktowo. Spośród istotnych jego postanowień znajdują się te wyznaczające tereny RP – uprawy polowe i ogrodnicze, co do których obowiązuje zakaz zabudowy. Następnie przytoczył jej fragment – w zakresie obowiązujących ustaleń – iż "(...)Tereny RP z zakazem zabudowy (za wyjątkiem obiektów infrastruktury technicznej, urządzeń służących gospodarowaniu wodą w rolnictwie) oraz ochroną istniejących zadrzewień. Dopuszcza się zalesienia na terenach wyznaczonych granicą rolno – leśną*, maszty dla urządzeń telefonii komórkowej, ale w odległości nie mniejszej niż 200 m od terenów? przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Funkcja istniejąca adaptowana*: istniejące obiekty związane z działalnością rolniczą oraz produkcją leśną, istniejące maszty dla urządzeń telefonii komórkowej". Po czym podniósł, że oznacza to, iż na działkach leżących na terenie oznaczonym jako RP, w tym na działkach skarżącego, nie można realizować realnie żadnej zabudowy.

W ocenie autora skargi przytoczone zapisy planu miejscowego naruszają w sposób oczywisty art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, normujące zasadę proporcjonalności. Zgodnie z którą wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw (w tym wypadku z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości) mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne m.in. dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Równocześnie podkreślił, że choć zasada ta nie została jednoznacznie zdefiniowana, to jednak przyjmuje się, iż stanowi ją adresowana do organów publicznych dyrektywa, zgodnie z którą organy te "czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności". Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczył wyrok WSA w Warszawie z 23 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2482/10, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

W dalszych motywach – odwołując się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1540/13 – wyjaśnił, że zasada proporcjonalności obejmuje więc wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny wybierać metody niezbędne, rozumiane jako nastawione na ochronę określonych wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych narzędzi. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. W razie kolizji, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje koniecznością porównania za każdym razem wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu. Innymi słowy, uczynienie jednego z interesów nadrzędnym nakłada na twórców planu obowiązek szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji – tak, jak wskazał, orzekł WSA w Gliwicach w wyroku z 26 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1211/14.

Konkludując uznał, że "zapisy zaskarżonego planu, powyższe wymogi nie były przestrzegane przez organy Gminy. Niewątpliwie bowiem, poprzez wpisanie tak poważnych ograniczeń w zabudowie działek leżących na obszarze oznaczonym jako RP, została naruszona zasada proporcjonalności".

W ocenie skarżącego nie ma żadnych uzasadnionych powodów, dla których zabudowa tych działek może być w zasadzie wyeliminowana (bo zakaz zabudowy dotyczy tylko 2 budowli, których realizacją może być zainteresowanych znikomy krąg inwestorów). Tym bardziej, że – na co także zwrócił uwagę – w odległości "zaledwie około 215 metrów, przy tej samej drodze publicznej, znajdują się działki, które w planie miejscowym posiadają oznaczenie [...] oraz [...] – czyli tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lubsza (dalej: organ, Wójt) wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazał, że skarżący naruszenia jego interesu prawnego upatruje w arbitralnym pozbawieniu go możliwości zabudowy działek nr a oraz b, położonych w miejscowości [...]. Tymczasem – w jego ocenie – zarzut ten nie może się ostać albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej: ustawa planistyczna lub u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zaakcentował, że zaskarżona uchwała została podjęta po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza. Przeznaczenie tego terenu jednoznacznie potwierdza załącznik graficzny. Wyjaśnił, że skoro już w Studium wyłączono możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, na którym leżą również dz. nr a i b, to również plan miejscowy przyjęty zaskarżoną uchwałą nie mógł (bez uprzedniej zmiany tego Studium) dopuścić zabudowy na wskazanym terenie, i to niezależnie od jego przeznaczenia. Zdaniem organu z tej już tylko przyczyny nie można podzielić stanowiska skarżącego, co do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Gminy.

Zaznaczył także, że rada gminy, jako organ kontrolno-stanowiący w gminie, posiada kompetencję do ingerowania w interesy prywatne podmiotów indywidualnych, nawet w sposób niekorzystny dla nich. Dopuszczalność ingerencji planów w prawo własności jest niezaprzeczalna i znajduje jednoznaczne umocowanie zarówno w art. 64 ust. 3 Konstytucji jak i w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Następnie podał, że o ile nie ulega wątpliwości, iż prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, to nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 podniósł, że na organach planistycznych ciąży obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu.

W konsekwencji, jak uznał, uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania. Na poparcie prezentowanego stanowiska przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/16, 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 269/14.

Równocześnie stwierdził, że nie sposób w tej sytuacji podzielić stanowiska skarżącego o naruszeniu zaskarżoną Uchwałą – na skutek przeznaczenia i terenu na uprawy polowe i ogrodowe i pozbawienia go możliwości zabudowy na dz. a i b – zasady równości oraz zasady proporcjonalności skoro postanowienia te w sposób jednoznaczny wynikają ze Studium. Wyjaśnił również, że skarżący w roku 2010 nabył od Agencji Nieruchomości Rolnych dz. nr a o powierzchni 17 300,00 m2 (1,73 ha) i dz. nr b o powierzchni 7 600,00m2 (0,7600 ha) w miejscowości [...] jako działki upraw polowych i ogrodniczych z zakazem zabudowy. Wyjaśnił nadto, że w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza w miejscowości [...] znajduje się ok. 100 000,00 m2 terenów funkcyjnych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną. Powtórzył, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 5 wymusza na gminie sporządzenie bilansu przeznaczonych pod zabudowę terenów budownictwa zagrodowego i mieszkaniowego, co wobec istniejącej (ww. powierzchni 100 000m2 jest, jego zdaniem, niecelowa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności publicznej, na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), a także sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, a sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: u.s.g., uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem.

Tym samym zauważenia wymaga, że nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się jej nieważności ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi wskazówkę także dla sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Ustawodawca nie wylicza bowiem rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. Natomiast z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że istotne naruszenie prawa lub rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 marca 1991 r. sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99). Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. Barbara Adamiak artykuł: Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopełnieniem tej regulacji jest przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (w tym akt prawa miejscowego – pkt 5), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Powyższe oznacza, że legitymacja skargowa w sprawach ze skarg na uchwały m.in. w sprawie planu miejscowego zależy od wystąpienia naruszenia interesu prawnego. Sąd ocenia proceduralną i materialną legalność uchwały przez pryzmat naruszonego, indywidualnego interesu prawnego. Uwzględnienie skargi powinno więc skutkować co do zasady stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Wyjątkiem są sytuacje, gdy naruszenia są tego rodzaju, że skutkują koniecznością zakwestionowania uchwały jako całości – tak NSA w wyroku z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 137/15.

Przy czym w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dalszym ciągu przywoływanej jako: ustawa planistyczna lub u.p.z.p.), zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują tylko istotne naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne – art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. poz. 1777).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga takiego wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, które jednocześnie kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa będące jednocześnie istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu lub istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nie chodzi zatem o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które jednocześnie stanowi istotne naruszenie obiektywnego porządku prawnego obowiązującego przy uchwalaniu planu. Mając to na uwadze trzeba jednak pamiętać też, że w judykaturze wypracowano stanowisko, zgodnie z którym każda regulacja planu miejscowego wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości lub w inny sposób prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować – prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, pomimo upływu lat wciąż aktualny w istotnym dla sprawy zakresie).

W tym zatem kontekście nie można skarżącemu odmówić, że uchwała dotyczy jego interesu prawnego jako właściciela działek nr a i b zlokalizowanych we wsi [...]. Pozytywnie zatem należy ustalić kwestię jego interesu prawnego, a więc i jego legitymację skargową w sprawie niniejszej. Wyklucza to odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a jednocześnie umożliwia przejście do właściwej, merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały tj. ustalenia, czy w granicach naruszenia interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Inaczej rzecz ujmując, kontrola ta odbywać się będzie w zakresie, w jakim procedura uchwalania planu i zawarte w nim ustalenia odnoszą się do jego sytuacji prawnej jako właściciela ww działek.

Tym samym w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej Uchwały, co – jak wskazano powyżej – przesądziło o możliwości dokonania jej merytorycznej kontroli. Regulacje zawarte w niej, a wskazywane przez skarżącego, mają bowiem wpływ na jego prawo własności, co wziął Sąd pod uwagę przy ocenie interesu prawnego strony skarżącej. Przy czym jak wskazano także powyżej – ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wystarcza jednak do uwzględnienia skargi. Do tego konieczne jest wykazanie, że naruszenie interesu prawnego jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący; powinno być przy tym tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (tak też orzekł NSA w wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 457/16).

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżącego nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1973/14.

Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (tak NSA w wyroku 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/15). Dotykają one problematyki związanej z zawartością merytoryczną aktu planistycznego, przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem Sądu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

Jak wskazano powyżej, co umknęło stronie skarżącej, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – w przypadku skarg na uchwały organów gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprzestrzeganie prawa powszechnie obowiązującego może polegać na ściśle określonych naruszeniach, tj.:

1) istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu,

2) istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania oraz

3) naruszeniu właściwości organów w tym zakresie.

Dla stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu konieczne jest zatem ustalenie istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Przy czym, jak wyżej wskazano, kontrola ograniczona jest do indywidualnego naruszenia interesu prawnego, chyba że naruszenie byłoby istotne z punktu widzenia treści całej uchwały.

Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu oraz zasad jego sporządzania, a takich naruszeń także nie wskazywała strona skarżąca w określonym prawem zakresie. Sąd nie stwierdził niezgodności planu z zapisami Studium. Okoliczność ta nie jest przy tym ani sporna, ani też – co wymaga podkreślenia – kontestowana przez stronę skarżącą.

Przy czym samo Studium nie jest tu przedmiotem zaskarżenia, zatem rozwiązania tam przyjęte nie mogą być tu oceniane i tym bardziej podważane.

Niemniej jednak mając na uwadze zarzuty zawarte w skardze podkreślenia wymaga – czego nie dostrzega strona skarżąca – że podstawą uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią w głównej, zasadniczej mierze pomijane przez nią przepisy ustawy o planowaniu, które dają możliwość ingerencji w prawo własności, niekiedy wręcz, w razie spełnienia dalszych przesłanek, poprzez całkowity zakaz zabudowy.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Podkreślić bowiem należy, co zasadnie eksponował organ, że wprowadzony zakaz nie zmienia ani dotychczasowego przeznaczenia gruntów należących do strony, położonych na działkach nr a i b wsi [...], ani ustanowionych na nich, jeszcze przed ich nabyciem przez stronę, ograniczeń ich zabudowy. Nadto realizuje ustawowy wymóg sporządzenia bilansu przeznaczonych pod zabudowę terenów budownictwa zagrodowego i mieszkaniowego, stanowiący na tym obszarze powierzchnię – co nie jest sporne – 100 000m2

W tym miejscu wskazać należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, z którym skład orzekający się utożsamia, a zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów". Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 205/16, w którym skład orzekający sformułował dwie tezy:

"I. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.

II. Wynikająca z władztwa planistycznego możliwość kształtowania ładu przestrzennego, w tym możliwość ograniczenia realizacji pewnych inwestycji nie musi bezpośrednio korespondować z treścią rozporządzenia wskazującego, które inwestycje są inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Skorzystanie z władztwa planistycznego oznacza, że można zakazać realizacji także takich inwestycji, które nie zostały formalnie uznane za negatywnie znacząco oddziałujące na środowisko".

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, co zasadnie eksponował organ, że skarżący w roku 2010 nabył od Agencji Nieruchomości Rolnych dz. nr a o powierzchni 17 300,00 m2 (1,73 ha) i dz. nr b o powierzchni 7 600,00m2 (0,7600 ha) w miejscowości [...] jako – co ważne – działki upraw polowych i ogrodniczych z zakazem zabudowy. Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Lubsza w miejscowości [...] znajduje się ok. 100 000,00 m2 terenów funkcyjnych przeznaczonych pod zabudowę zagrodową i zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, o czym także powyżej.

Ponadto, co także stanowi o uznaniu za nietrafne zarzuty wywiedzione w skardze, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Jak określił ustawodawca w jej art. 2 pkt 4, termin "interes publiczny" należy rozumieć jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Nadto nie może ujść uwadze, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby swoich mieszkańców. Na gruncie planowania przestrzennego oznacza to, że konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a w jak najmniejszym zakresie naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W przedmiotowej sprawie – co z uwagi na zarzuty sformułowane w skardze wymaga powtórzenia – strona skarżąca nabyła działki rolne od Agencji Nieruchomości Rolnych, jako działki upraw polowych i ogrodniczych z zakazem zabudowy.

Dlatego w ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą nie naruszono prawa, w tym nie naruszono zasady równego traktowania czy niedyskryminacji, a tym samym art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. O nierównym traktowaniu można by mówić tylko wówczas, gdy podmioty wyróżnione tą samą cechą nie są jednakowo traktowane. Podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być bowiem traktowane jednakowo. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza jednak nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały i stanowiące o jej legalności, jak wskazano powyżej, uzasadniają stanowisko organu wyrażone w niej oraz w odpowiedzi na skargę.

Końcowo wskazać trzeba, że powoływane przez skarżącego orzeczenia sądów administracyjnych nie dowodzą tez, które z nich wywodzi albowiem pomija on podnoszoną przez te Sądy okoliczność, że nie każda ingerencja w prawo własności stanowi naruszenie norm Konstytucji RP. Na uwagę zasługuje przytoczony w skardze wyrok NSA z 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 2787/16, mocą którego oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 725/16 oddalającego skargę na uchwałę Rady Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia 10 września 2014 r. nr XXXVI/308/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku tym ustalając stan faktyczny wskazano, że "(...) Przedmiotowa nieruchomość nr [.] została zakupiona przez skarżących jako działka rolna od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w 2007 roku. Zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów powyższa działka została sklasyfikowana jako grunt rolny klasy bonitacyjnej R V-VI. W obowiązującym w momencie powyższego zakupu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomyśl nad Sanem zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/25/02 obszar obejmujący nieruchomość skarżących był przeznaczony pod projektowaną strefę ochronną ujęcia wody. Jak wynika z dokumentacji zalegającej w aktach sprawy, teren działki skarżących w okresie przygotowywania dokumentacji planistycznej nie był użytkowany rolniczo. Skarżący zmierzali do zmiany przeznaczenia przedmiotowej działki, występując [.] sierpnia 2011 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, który został ostatecznie wycofany. Powyższy wniosek został złożony już po podjęciu przez Radę Gminy Radomyśl nad Sanem uchwały nr V/39/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działkę skarżących". Po czym stwierdzono, że "ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości lub rozporządzania nią zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Ponadto wyłączenie możliwości zabudowy nastąpiło względem działki o przeznaczeniu rolnym, a nie przeznaczeniu budowlanym. (...)Trudno zatem przyjąć, że doszło do niedopuszczanego naruszenia prawa własności".

W wyroku tym Sąd I instancji, co w pełni zaaprobował Sąd ad quem, orzekł, że "(...)Wobec powyższej argumentacji nie sposób uznać, że organ planistyczny przekroczył granice wynikającego z jego kompetencji władztwa do kształtowania planistycznego przestrzeni. Nadużycie kompetencji planistycznych (władztwa planistycznego) to działanie polegające na wykorzystaniu ustawowego upoważnienia w celach sprzecznych z prawem i niezgodnych z istotą i przeznaczeniem przyznanej kompetencji. Tego rodzaju przypadki nie miały miejsca w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez skarżony organ musi zostać oddalony jako bezzasadny".

W sprawie niniejszej, jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości zabudowy, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z tej nieruchomości, zwłaszcza w aspekcie tak niezmiennego jej – od czasu nabycia przez skarżącego – prawnego charakteru, jak i jej położenia na terenie wiejskim. Zwłaszcza, że – jak zasadnie zauważył organ – ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 5 wyznacza gminom kierunki sporządzania bilansu przeznaczonych pod zabudowę terenów budownictwa zagrodowego i mieszkaniowego. To z kolei, wobec istniejącej na terenie objętym uchwałą powierzchni 100 000 m2 przeznaczonej pod zabudowę, w pełni uzasadnia normy ustanowione w zaskarżonej uchwale.

Ponadto, na marginesie należy zauważyć, iż art. 36 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Regulacja ta wzmacnia argumentację, że dopuszczalna jest ingerencja w prawo własności, przy czym w przedmiotowej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że grunty (działki) nabyte przez skarżącego od roku 2010 nie zmieniły ani charakteru, ani przeznaczenia, ani ograniczeń na nich ustanowionych.

Jednocześnie wskazania wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej, nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 78/19).

Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną.

Na zakończenie wyjaśnienia wymaga także, że zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2020 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) i § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020, w związku z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 (trzech) sędziów.