Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2592/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9, art. 17 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 906/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2014 r. po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. obejmującego obszar wsi L. stwierdził nieważność: 1) § 16 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5MN oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 2) § 18 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1ML i 5ML oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 3) § 21 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 5R oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 4) § 24 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 5) § 30 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1E oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; 6) § 31 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1W oraz w części graficznej w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; w pkt II. stwierdził nieważność: 1) § 24 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały; 2) § 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w § 24 zaskarżonej uchwały

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Wojewoda [...] składając skargę podniósł, że przy podejmowaniu uchwały zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Szczegółowo motywując, Wojewoda wskazał, że na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Tymczasem na rysunku uchwalonego planu miejscowego, na obszarach "szczególnego zagrożenia powodzią" przeznacza się tereny pod:

- zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w ramach jednostki terenowej 5MN, o której mowa w § 16 uchwały;

- zabudowę letniskową w ramach jednostek terenowych: 1ML i 5ML, o których mowa w § 18 uchwały;

- realizację obiektów, o których mowa w § 6 oraz budynku mieszkalnego przeznaczonych wyłącznie do obsługi i funkcjonowania gospodarstwa rolnego w odniesieniu do części jednostki terenowej 5R, o której mowa w § 21 uchwały;

- lokalizację obiektów związanych z gospodarką leśną i eksploatacją lasów, w ramach jednostek terenowych: 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL, o których mowa j w § 24 uchwały, w szczególności zaś w ramach pkt 2, 3 i 4;

- realizację zabudowy przeznaczonej pod stacje transformatorowe i urządzenia elektroenergetyczne w odniesieniu do części jednostki terenowej 1E, o której mowa 1 w § 30 pkt 2;

- realizację zabudowy przeznaczonej pod urządzenia i budowle infrastruktury technicznej - wodociągowej, w ramach jednostki terenowej 1W, o której mowa w § 31 pkt 2 uchwały, również na terenach dotychczas niezagospodarowanych, niezabudowanych, bądź jedynie w części zabudowanych, podczas gdy zgodnie z przepisami Prawa wodnego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, co do zasady, istnieje zakaz zabudowy. W ocenie organu nadzoru szczegółowa analiza ustaleń planu miejscowego, w szczególności zaś jego zapisy zawarte w § 10 pkt 1 w powiązaniu z przyjętymi szczegółowo rozwiązaniami przestrzennymi dla wskazanych terenów, zarówno w części tekstowej oraz w części graficznej, prowadzi do konkluzji, iż zapisy uchwały naruszają wprost przepisy Prawa wodnego. Skoro bowiem Rada Miejska w [...], w ustaleniach planu odwołuje się do przepisów odrębnych, które wprost zakazują realizacji zabudowy na tych obszarach, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczają do lokowania zabudowy (art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne), to nie może dopuszczać do realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Określając dla wskazanych terenów funkcje, zasady zagospodarowania, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak dla terenów pozostających poza zasięgiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nawet bez skorelowania ustaleń szczegółowych z przepisami odrębnymi, Rada godzi w ustawowy porządek w dziedzinie szeroko pojętej ochrony przed powodzią. Skoro wolą ustawodawcy jest, by w sposób szczególny chronić obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to nie może pozostać bez ingerencji organu nadzoru fakt, iż właśnie na takich obszarach wyznacza się tereny pod zabudowę.

Zdaniem Wojewody ustalenia planu miejscowego, w zakresie ochrony przed powodzią uznać należy za sprzeczne z ustawą Prawo wodne, bowiem nie realizują dyspozycji konkretnej normy tej ustawy, o której mowa w art. 88 l, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Przy czym, nie ma tu znaczenia okoliczność uzgodnienia przedmiotowego planu przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, dokonanego w trybie art. 4a pkt 2 Prawa wodnego, w związku z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. W obecnym stanie prawnym brak jest przesłanek, by można było uznać, iż "pozytywne" uzgodnienie projektu planu mogło zostać jednocześnie uznane za podstawę wprowadzenia do planu miejscowego kwestionowanych ustaleń. Trzeba bowiem przyjąć, że spełnienie ustawowego wymogu dokonania stosownych uzgodnień nie może mieć tylko charakteru formalnego, ale musi polegać na merytorycznym sprawdzeniu rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego przez organ specjalistyczny w zakresie jego kompetencji określonych w stosownych przepisach. W konsekwencji również na etapie badania legalności podejmowanej uchwały w przedmiocie planu miejscowego, weryfikacji merytorycznej podlegają orzeczenia organów uzgadniających. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Wojewody, pomimo pozytywnego uzgodnienia projektu planu z właściwym organem (postanowienie Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...]) ustalenia planu, dopuszczające do zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez co naruszają ustawową zasadę tworzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia przy tym okoliczność powoływania się na przepisy odrębne, poprzez wprowadzony nakaz postępowania zgodnie z przepisami odrębnymi, w tym z ustawą Prawo wodne, o którym mowa w § 10 pkt 1 uchwały, tym bardziej wobec braku powiązania faktycznego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczonego na rysunku planu miejscowego z ustaleniami szczegółowymi planu.

Wojewoda [...] podkreślił również, iż Rada Miejska w N. nie zastosowała się do wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., które obligują do obowiązkowego określenia w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a przy tym szczególnych warunków zagospodarowania, w związku z położeniem tych terenów, naruszyła przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Zdaniem organu nadzoru zapisy planu naruszają zasadę komunikatywności aktu prawnego, która nakazuje takie redagowanie przepisów, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm, wyrażały intencje prawodawcy. Rada Miejska w N. wprowadziła w stan niepewności obywateli, co do uregulowań planu miejscowego, którego efektem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Skoro z ustaleń samego planu wynika wprost możliwość realizacji zabudowy, co wynika z ustaleń szczegółowych dla poszczególnych jednostek terenowych, to samo wskazanie zawarte w ustaleniach § 10 pkt 1 uchwały, jest daleko niewystarczające, bowiem pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, nie realizuje również woli ustawodawcy zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., oraz w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Pogląd skarżącego, w kwestii dotyczącej realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawnej bezpośredniego zagrożenia powodzią) był już przedmiotem wielokrotnych orzeczeń sądowych.

Dodatkowo w ustaleniach § 24 pkt 3 uchwały, na terenach oznaczonych symbolem ZL z przeznaczeniem podstawowym pod lasy, dopuszczono realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Ponadto w ustaleniach dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w ramach ustaleń, o których mowa w § 13 pkt 1 ppkt 1 uchwały, określono, że "ustała się: 1) realizacją sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, placów i ciągów pieszo-jezdnych z możliwością odstępstwa od tej zasady w przypadku gdy warunki techniczne uniemożliwiają takie prowadzenie oraz w przypadku przyłączy" jak również w odniesieniu do wszystkich jednostek funkcjonalnych, a więc także określonych symbolem ZL, możliwość lokalizacji nowych stacji transformatorowych wbudowanych w budynki przeznaczone na inne funkcje oraz wolnostojących z zapewnionym dostępem do drogi publicznej (ustalenia zawarte w § 13 pkt 1 ppkt 2 lit. c uchwały). Tymczasem zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, każdy grunt leśny, dla którego ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne wymaga zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia, gruntów leśnych na cele nieleśne, zmiana ta może być, jedynie dokonana w miejscowym planie. W myśl ww. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś "pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z cyt. przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budową drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

W ocenie organu nadzoru, dopuszczenie możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie jest możliwe. W przedmiotowej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosowanej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 24 uchwały, zaś plan miejscowy dopuszcza w ramach tych terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przytoczone powyżej przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie sposobu uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa, z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (nieprzekraczalna linia zabudowy ,,dociągnięta" została do granicy terenu leśnego), bądź w ogóle nie została ona określona na rysunku planu miejscowego.

Rozpoznając powyższą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, że stosownie do dyspozycji fart. 79 ust. 1 Prawa wodnego sprzed nowelizacji (tj. sprzed 18 marca 2011 r.) ochronę przed powodzią prowadzi się zgodnie z planami ochrony przeciwpowodziowej. Zgodnie z art. 79 ust. 2 cyt. ustawy, dla potrzeb ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią w podziale na obszary wymagające ochrony przed zalaniem, obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych stanowiące obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.

Zdaniem Sądu należy zgodzić się z ustaleniami Wojewody, iż dla terenu rzeki W. opracowane było przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – rzeka W.". Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez Gminę.

Stosownie do dyspozycji art. 14 ustawy o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, studium ochrony przeciwpowodziowej, sporządzone przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż do dnia podjęcia skarżonej uchwały, mapa zagrożenia powodziowego nie została sporządzona, to studium ochrony przeciwpowodziowej zachowywało swą moc obowiązującą. Rada Miejska w N., podejmując skarżoną uchwałę "w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. obejmującego obszar wsi L.", na mocy przywołanych przepisów zobligowana była do uwzględnienia jego ustaleń. Obowiązek taki wynikał również z art. 17 przywoływanej ustawy o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Kwestie dotyczące możliwości realizacji zabudowy:

- przed nowelizacją przepisów Prawa wodnego (przed 18 marca 2011 r.), na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, regulował art. 82 ust. 2 ustawy Prawa wodnego, z którego jednoznacznie wynikało, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych, sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk, zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą;

- po nowelizacji przepisów Prawa wodnego (z dniem 18 marca 2011 r.), na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, reguluje art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, z którego jednoznacznie wynika, że na takich obszarach zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych; sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk; zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Możliwość odstępstwa od przywołanych powyżej zakazów regulowały przepisy:- art. 82 ust. 3 Prawa wodnego (sprzed 18 marca 2011 r.);- art. 88l ust. 2 Prawa wodnego (od 18 marca 2011 r.).

Sąd podkreślił, że tereny wskazane przez Wojewodę, a usytuowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (wg dawnej terminologii bezpośredniego zagrożenia powodzią) znajdują się w znacznej mierze na obszarach już zainwestowanych. Fakt ten jednakże nie może mieć wpływu na obowiązujący dla nich zakaz realizacji nowej zabudowy, czy też rozbudowy zabudowy istniejącej. Nie jest więc trafne stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że ów zakaz z art. 88 ustawy prawa wodnego dotyczy jedynie terenów dotychczas niezabudowanych. Przeciwnie art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne zawiera zakaz budowy m. in. obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, który powinien być uwzględniany już na etapie uchwalania studium oraz planów miejscowych. Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia fakt, że zakwestionowany plan miejscowy został sporządzony w tym zakresie zgodnie z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w N. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie ma podstaw do realizacji kierunku rozwoju "pod zabudowę". Z rysunku planu wynika, że tereny przeznaczone pod zabudowę letniskową, zabudowę mieszkaniową, tereny infrastruktury technicznej, których dotyczy skarga są terenami już zabudowanymi. Mogły być też przeznaczone pod zabudowę w poprzednio obowiązujących planach miejscowych. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy obowiązana była jednak do uwzględnienia nie tylko dotychczasowego przeznaczenia tych terenów, ale przede wszystkim wzięcia pod uwagę zapisów "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej — rzeka W.", jako obowiązującego i w pierwszej kolejności regulującego wskazane kwestie. Należy zatem zgodzić się z organem nadzoru, że oznaczenie graficzne zastosowane na rysunku planu w powiązaniu z jego częścią tekstową nie wyklucza możliwości realizacji na tym obszarze nowej zabudowy, względnie rozbudowy i nie służy jedynie zachowaniu stanu zastanego. Nie ma zatem zasadniczego znaczenia okoliczność, że część obszaru szczególnego zagrożenia powodzią określonego w "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej – rzeka W." to teren od dziesięcioleci zainwestowany, który posiadał przeznaczenie na cele nierolne już w poprzednich opracowaniach (por. plany miejscowe z 1998 roku i 2002 roku, a nawet z 1989 r.).

W ocenie Sądu, zapis zawarty w § 10 ust. 1 cyt. uchwały nie stanowi dostatecznej gwarancji stosowania się do zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie zważywszy, że przez Gminę rozumiany jest odmiennie, niż wynika to z brzmienia obowiązujących przepisów odrębnych. Brak zatem w przedmiotowej uchwale jasnej i jednoznacznej regulacji w tym względzie, przyczynia się do braku pewności po stronie inwestorów, podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości objętych tym planem usytuowanych nad rzeką Wkrą, czy dany teren mogą ewentualnie zabudować i na jakich warunkach (czy są zobligowani do uzyskania odstępstwa od zakazu). Trafnie podniósł zatem Wojewoda, że z uchwalonego planu winno jednoznacznie wynikać, iż na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, znajdującym się na terenach oznaczonych w uchwale symbolami: 5MN, 1ML i 5ML, 5R, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL, 8ZL, 9ZL, 10ZL i 27ZL, 1E, 1W - istnieje zakaz realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy, co powinno znaleźć wyraz w §§ 16, 18, 21, 24, 30 i 31 przedmiotowej uchwały w powiązaniu z rysunkiem planu. Samo wyznaczenie na rysunku planu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz wprowadzenie § 10 uchwały nie spełnia wymogu wynikającego z art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. i przepis ten narusza. Powiązanie owego rysunku planu z zapisami kwestionowanej w skardze części tekstowej planu, nie wskazuje na obowiązywanie zakazu realizacji nowej zabudowy oraz rozbudowy na tym obszarze. Wadliwość przyjętego zapisu najlepiej odzwierciedla fakt błędnej interpretacji owego zakazu (wynikającego z przepisów odrębnych) przez Gminę. Gmina, o czym świadczy odpowiedź na skargę, odniosła go wyłącznie do zabudowy na nowych terenach, położonych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki W.. Winien być natomiast sformułowany jako zakaz realizacji zarówno nowej zabudowy na terenach już zainwestowanych, jak i zakaz rozbudowy istniejącej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Nie ma przy tym znaczenia, że projekt owego planu został ostatecznie uzgodniony z Dyrektorem RZGW. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko i argumentację Wojewody.

Następnie Sąd wskazał, że analiza przywołanych zapisów Prawa wodnego, zarówno przed, jak i po nowelizacji ustawy, prowadzą do wniosku, iż na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią, obecnie zaś szczególnego zagrożenia powodzią, nie była i nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od tej reguły było i jest uzyskiwanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu, w drodze indywidualnej decyzji wydanej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na etapie projektowania inwestycji. Źródłem tego odstępstwa jest jednak ustawa, a nie akt prawa miejscowego, jaki stanowi plan miejscowy.

W ocenie Sądu, sposób sformułowania ustaleń § 24 pkt 3 uchwały wskazuje na to, iż na terenach oznaczonych symbolem ZL z przeznaczeniem podstawowym pod lasy, dopuszczono realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Nie chodzi więc jedynie o zachowanie istniejącej już infrastruktury. Potwierdza to fakt, że w ustaleniach dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w ramach ustaleń, o których mowa w § 13 pkt 1 ppkt 1 uchwały, określono, że "ustała się: 1) realizację sieci infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających dróg, placów i ciągów pieszo-jezdnych z możliwością odstępstwa od tej zasady w przypadku gdy warunki techniczne uniemożliwiają takie prowadzenie oraz w przypadku przyłączy", jak również w odniesieniu do wszystkich jednostek funkcjonalnych, a więc także określonych symbolem ZL, możliwość lokalizacji nowych stacji transformatorowych wbudowanych w budynki przeznaczone na inne funkcje oraz wolnostojących z zapewnionym dostępem do drogi publicznej (ustalenia zawarte w § 13 pkt 1 ppkt 2 lit. c uchwały).

Tymczasem w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś dla "pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej". Wymóg uzyskania tej zgody, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Sąd zgodził się z Wojewodą, że skoro ustawodawca wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych, to konkretyzację tej normy odnaleźć można w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej, poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Niewątpliwie decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Ustawa ta jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, na cele nierolnicze i nieleśne, powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, iż właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Sąd uznał za trefne stwierdzenie Wojewody, że urządzenia i sieci infrastruktury technicznej nie zaliczają się do przedsięwzięć związanych z gospodarką leśną, a także nie są uznawane za grunty leśne, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej określone zostało w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego odwołuje się także art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Dopuszczenie zatem możliwości lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki leśnej nie będzie możliwe.

W rozpatrywanej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do gruntów leśnych, występujących w ramach terenów ZL, o których mowa w § 24 uchwały, natomiast plan miejscowy dopuszcza w ramach tych terenów możliwość lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Wobec tego, przy sporządzeniu przedmiotowego planu miejscowego doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ustaleń: - § 24 pkt 3 i 4 uchwały; - § 13 pkt 1 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL, o których mowa w ustaleniach § 24 uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) stwierdził nieważność w opisanej w sentencji części zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina N. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

• art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 881 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę oraz rozbudowę istniejących budynków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (dawnej obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią) następuje pomimo ustaleń dokonanych w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oraz bez uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia tych obszarów;

• art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że § 10 uchwały oraz rysunek planu nie spełniają wymogu, iż z uchwalonego planu winno jednoznacznie wynikać, iż na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, znajdującym się na terenach oznaczonych w uchwale symbolami 5MN, 1ML, 5ML, 5R, 2ZL, 3ZL, 4ZL, 5ZL ZL, 9ZL, 10ZL, i 27 ZL, 1E, 1W istnieje zakaz zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy;

• art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ uchwalający plan naruszył tryb w nim określony, tj. nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych skoro z zapisów planu wynika, że dopuszczone w planie zagospodarowanie terenów lasów, nie ma wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia tych terenów i nie uniemożliwia jego leśnego wykorzystania,

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy polegającego na przyjęciu, że § 16, § 18, § 21, § 24, § 30 i § 31 uchwały zawierają zapisy o dopuszczeniu "do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy" podczas gdy, zapisy tych paragrafów nie zawierają dokładnie takich regulacji co powoduje, że trudno jest ustalić jaka dokładnie część uchwały była przedmiotem badania Sądu oraz została objęta wyrokiem stwierdzającym nieważność,

2. art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności części uchwały, bez wskazania szczegółowych zapisów, podlegających stwierdzeniu nieważności, podczas, gdy rozstrzygnięcie "w zakresie, w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy oraz rozbudowy istniejącej zabudowy" jest zbyt ogólne i stwarza trudności w ustaleniu, jaka część uchwały podlega stwierdzeniu nieważności.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...], wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne został przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd, że wyznaczając możliwe zagospodarowanie terenów zalewowych Rada powinna pominąć zapisy obowiązującego studium, które dotychczas niekwestionowane było dotychczas podstawą do ustalenia możliwości zabudowy poszczególnych działek na tym terenie. Teren ten jest już więc zainwestowany, czego nie mogła pominąć Rada opracowując plan miejscowy.

Z powołaną argumentacją nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej polega na dokonaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w tym wypadku aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powoływana w skardze kasacyjnej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującym studium jest jednym z warunków uchwalenia planu. Należy jednak zauważyć, że przyjęta przez organ uchwałodawczy zgodność planu ze studium nie może stać się dla sądu kontrolującego uchwałę, jednym miernikiem, czy wyznacznikiem poprawności przyjętych w planie rozwiązań. Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże organy gminy w procedurze formułowania planu miejscowego, nie wiąże jednak sądu, który stojąc na straży praworządności bada plan pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Stwierdzenie zatem przez sąd, że określone postanowienia studium nie znajdują oparcia w przepisach prawa, skutkowało koniecznością ich pominięcia dla dokonania prawidłowej kontroli szczegółowych postanowień planu miejscowego i rozstrzygnięcia w oparciu o ich zgodność z obowiązującymi przepisami prawa.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że postanowienia studium, stanowiące wzorzec dla organu formułującego ustalenia planu miejscowego, umożliwiając realizację zabudowy na terenach bezpośrednio zagrożonych powodzią, nie mogły stać się wyznacznikiem dla oceny legalności przyjętych w planie miejscowym rozwiązań. Jak wynika z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych. Zauważyć trzeba, że możliwe jest zwolnienie z powyższego zakazu, uzyskane w trybie art. 88l ust. 2, które w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie miało jednak miejsca. Uwzględnienie powołanych przepisów ustawy skutkowało koniecznością pominięcia wadliwych ustaleń studium i dokonanie kontroli postanowień planu w zgodzie ze wskazanymi przepisami ustawy. Dla dokonywanej przez Sąd oceny pozostawała również bez wpływu okoliczność istnienia zabudowy na terenach zalewowych. Ustalenia planu wiążą organy na przyszłość stanowiąc przesłankę dla oceny możliwości dokonania nowej zabudowy, bądź rozbudowy istniejących już obiektów, które przecież nie są pozbawione przymiotu legalności.

Powyższe stwierdzenie oznacza również konieczność uznania za chybiony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzone bowiem przez Sąd wadliwości przepisów uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidujące możliwość zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią uzasadniały stwierdzenie ich nieważności.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Przepis ten formułuje obowiązek wójta, burmistrza, prezydenta miasta wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Przewidziana w zaskarżonym planie możliwość usytuowania na gruntach leśnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej nie może być, jak słusznie zauważył Sąd, uznana za działalność związana z prowadzeniem gospodarki leśnej. W tej sytuacji dla możliwości przyjęcia takiego przeznaczenia gruntów leśnych wymagana była zgoda na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne, takiej zaś zgody nie przedstawiono. Prawidłowości przyjętego stanowiska nie zmienia powoływana przez organ okoliczność, że realizacja takich postanowień planu nie uniemożliwia leśnego wykorzystania tych terenów.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało bowiem sporządzone w zgodzie z warunkami wyznaczonymi tym przepisem. Stwierdzając nieważność poszczególnych zapisów planu Sąd prawidłowo określił treść zakwestionowanych postanowień, dokonując właściwej oceny i w czytelny sposób przyjmując zakres, w jakim nieważność została orzeczona.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.