Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 747/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 par. 4, art. 149, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J.M. i Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 222/14 w sprawie ze skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy dotyczącego rozpoznania wniosku o warunki zabudowy terenu oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.M. na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 listopada 2009 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdził w punkcie 1 sentencji przewlekłość tego postępowania, w punkcie 2 orzekł, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, a w punkcie 3 zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wspomniany wniosek z dnia 17 listopada 2009 r. dotyczył inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami usługowo - handlowymi, garażem podziemnym, konieczną infrastrukturą i przebudową sieci na działkach ewidencyjnych nr [...] i innych, położonych w rejonie ulic [...] w W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej określany jako Prezydent lub organ pierwszej instancji) odmówił J.M. (dalej określanemu jako skarżący) ustalenia warunków zabudowy z uwagi na negatywną opinię konserwatora Zabytków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej określane jako SKO) wskutek odwołania złożonego przez skarżącego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło jednak tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. SKO stwierdziło, że uzgodnienie organu ochrony zabytków, na które powołano się w zaskarżonej decyzji, nie zostało udzielone w wymaganej prawem formie, tj. w drodze postanowienia.

Postanowienie takie Stołeczny Konserwator Zabytków wydał dnia [...] października 2011 r., uzgadniając planowaną inwestycję pozytywnie. Organ ten stwierdził, że działka nr [...], która również była objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie podlega ochronie konserwatorskiej.

Negatywne stanowisko wyraził natomiast ponownie Burmistrz Miasta Rembertowa, będący zarządcą drogi, w związku z czym Prezydent decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. powtórnie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. Zaznaczył, że działki, na których ma być zlokalizowana planowana inwestycja, nie mają dostępu do drogi publicznej.

SKO nie zgodziło się z tym poglądem i uchyliło tę decyzję decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości położonych przy ulicy [...] oraz przy ulicy [...] wniosły na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/12 skargi te oddalono.

Niemniej akta sprawy zostały zwrócone Prezydentowi już w kwietniu 2012 r. i organ ten podjął czynności w czasie, kiedy toczyło się jeszcze postępowanie sądowoadministracyjne, w szczególności pismem z dnia 26 czerwca 2012 r. wystąpił o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy do organu ochrony zabytków. Organ ten dokonał takiego uzgodnienia postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., następnie jednak pismem z dnia 17 lipca 2012 r. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej określanego jako Minister) o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Zaznaczył bowiem, że gdy wydawał to postanowienie, nie wiedział, iż Minister decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy jego decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. o wpisaniu do rejestru zabytków wspomnianej już działki nr [...] i w efekcie przyjął wówczas, iż działka ta ochronie konserwatorskiej nie podlega.

W związku z tym Prezydent postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiesił postępowanie w sprawie, zwracając uwagę na konieczność rozstrzygnięcia przez Ministra zagadnienia w postaci nieważności postanowienia z dnia [...] lipca

2012 r.

Pismem z dnia 6 września 2012 r. skarżący zwrócił się do Ministra o niezwłoczne zakończenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Minister dopiero pismem z dnia 8 lutego 2013 r. ustosunkował się do pisma organu ochrony zabytków pierwszej instancji z dnia 17 lipca 2012 r. i poinformował go, że nie dostrzega możliwości stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżący, którego pełnomocnikowi również doręczono odpis pisma Ministra, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu ewentualnie na przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz Sąd tę skargę oddalił wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 147/13, akcentując, iż postępowanie to w ogóle nie zostało wszczęte.

Dnia [...] marca 2013 r. Prezydent wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, chociaż wcześniej skarżący dwukrotnie bezskutecznie o to wnosił (pisma z dnia 11 września 2012 r. i z dnia 28 stycznia 2013 r.), a dnia 5 marca 2013 r. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta do SKO.

Dnia 7 marca 2013 r. skarżący skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zmieniając parametry techniczne, liczbę miejsc parkingowych i powierzchnię całkowitą inwestycji, rozszerzając jej zakres na działki nr [...] i [...]. W związku z tym Prezydent przygotował nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy i wystąpił o stanowisko organów współdziałających. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Stołeczny Konserwator Zabytków uzgodnił ten projekt, a postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Burmistrz Miasta Rembertowa zaopiniował go negatywnie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy. Wspólnoty Mieszkaniowe Nieruchomości położonych przy ulicy [...] oraz przy ulicy [...] odwołały się od tej decyzji, lecz SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. postępowanie odwoławcze umorzyło.

Pismem z dnia 31 lipca 2013 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie przez Prezydenta. Przedstawił w nim przebieg postępowania, zauważając, że trwało ono przez ponad 3,5 roku.

Prezydent w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyrażając przekonanie o zasadności podejmowanych czynności.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 167/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podzielił przebieg postępowania w sprawie na trzy etapy, przyjmując, że każdy etap zaczynał w momencie, kiedy sprawa wpływała do Prezydenta. Pierwszy etap trwał od dnia złożenia wniosku (23 listopada 2009 r.) do chwili, gdy SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r., przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. To wydarzenie zapoczątkowało drugi etap, którego koniec wyznaczał wyrok z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 968/12, oddalający skargę na kolejną decyzję SKO z dnia [...] marca 2012 r., którą uchylono rozstrzygnięcie Prezydenta, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponowny powrót sprawy do Prezydenta otworzył etap trzeci, zamknięty decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.

Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2013 r. uznał, że wydanie tej decyzji nie wykluczało złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania i nie oznaczało konieczności umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Okoliczność ta nie wyłącza możliwości oceny tego, czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły oraz czy ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podkreślił jednak, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego została wprowadzona do polskiego systemu prawnego dopiero w dniu 11 kwietnia 2011 r., tj. z dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Jego zdaniem nie pozwala to na objęcie kontrolą sądową przebiegu postępowania przed tym dniem, ponieważ byłoby to równoznaczne z zastosowaniem zasady działania prawa wstecz. Dlatego Sąd przedmiotem tej kontroli uczynił jedynie część postępowania, zaliczoną przez siebie do etapu drugiego i trzeciego. Uznał jednak, że przewlekłość w żadnych z tych etapów nie wystąpiła, gdyż Prezydent prowadził postępowanie bez zbędnych opóźnień i miał podstawy do jego zawieszenia w etapie drugim, oczekując na stanowisko co do ważności wiążącego go uzgodnienia organu ochrony zabytków. Ponadto skarżący dnia 7 marca 2013 r. poważnie zmodyfikował swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co spowodowało rozszerzenie kręgu stron postępowania oraz konieczność przygotowania nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskania ponownego stanowiska organów współdziałających.

Skarżący wywiódł od tego wyroku skargę kasacyjną, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny uchylił to orzeczenie wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 483/14 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że postępowanie sądowe ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego nie stało się bezprzedmiotowe wskutek decyzji z dnia[...]lipca 2013 r. oraz że kontrola sądowa może obejmować wyłącznie tok czynności organu podjętych od dnia 11 kwietnia 2011 r., tj. dnia wejścia w życie przepisów wprowadzających ten rodzaj skargi do porządku prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wytknął jednak Sądowi pierwszej instancji niedostateczny stopień wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Stwierdził w szczególności, że nie rozwinięto tezy, iż korekta wniosku o ustalenie warunków zabudowy, dokonana dnia 7 marca 2011 r., była znacząca, choć jednocześnie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że w ciągu czterech miesięcy, jakie dzieliły tę korektę od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nie można mówić o przewlekłości postępowania. Wyeksponował potrzebę bardziej wnikliwej oceny przesłanek zawieszenia postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Uznał, iż argumenty prezentowane w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę są nieprzekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że postanowienie organu ochrony zabytków z dnia [...] lipca 2012 r., wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, obejmowało cały teren planowanej inwestycji, łącznie z działką nr [...]. W końcowym fragmencie uzasadnienia zaznaczył, że rozważając przebieg postępowania należy uwzględnić takie czynniki jak poziom skomplikowania sprawy oraz postawę strony, która może przyczynić się do wydłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 29 grudnia 2012 r., który został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, najpierw nawiązał do zasad przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej i zaakcentował, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) jest związany wykładnią zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 483/14. W tym kontekście stwierdził, że postępowanie w sprawie podzielono na trzy etapy, lecz przesądzono, iż w części ostatniego z nich, liczącej 4 miesiące od korekty wniosku (dnia 7 marca 2013 r.) do wydania decyzji w pierwszej instancji (dnia [...] lipca 2013 r.), nie doszło do przewlekłości. Odnotował też spostrzeżenie, w myśl którego kontrolą sądową nie można objąć przebiegu postępowania przed dniem 11 kwietnia 2011 r. W konsekwencji przyjął, iż przedmiotem jego oceny powinno być postępowanie w okresie od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia 7 marca 2011 r., kiedy złożono korektę wniosku.

W tym czasie, po uchyleniu decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2011 r. rozpoczął się drugi z wydzielonych wcześniej etapów postępowania. Sąd przypomniał, że SKO zakwestionowało formę uzgodnienia, dokonanego wcześniej przez organ ochrony zabytków. Prezydent, wykonując to wskazanie, zwrócił się w tym zakresie do organu ochrony zabytków, który dnia [...] października 2011 r. wydał stosowne postanowienie. Dlatego w ocenie Sądu Prezydent w okresie pomiędzy zwrotem akt (wrzesień 2011 r.) a wydaniem kolejnej decyzji ([...] stycznia 2012 r.) nie dopuścił się przewlekłości postępowania.

Odmiennie ustosunkował się Sąd do pozostałej części postępowania podlegającej jego ocenie, a mianowicie jego okresu pomiędzy zwrotem akt po uchyleniu tej ostatniej decyzji Prezydenta decyzją SKO z dnia [...] marca 2012 r. (kwiecień 2012 r.), a korektą wniosku. Jego zdaniem czynności wykonane wówczas nie były konieczne. W aktach sprawy znajdowało się już pozytywne uzgodnienie organu ochrony zabytków z dnia [...] października 2011 r., toteż występowanie o ponowne takie uzgodnienie było nieuzasadnione. Niecelowe było również zawieszenie postępowania w sprawie, któro nie zostało podjęte pomimo dwukrotnych wniosków strony. Tym samym Prezydent działał przewlekle w okresie od dnia [...] czerwca 2012 r., kiedy wystąpił o uzgodnienie, do dnia [...] marca 2013 r., gdy podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny omówił następnie treść art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) dotyczącą terminu załatwiania sprawy i zwrócił uwagę na wynikającą z art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że przewlekłość w niniejszej sprawie polegała na wydłużeniu tego terminu poprzez zbędne mnożenie czynności oraz nieuzasadnione zawieszenie postępowania. W jego ocenie przewlekłość ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do orzecznictwa Sąd zaakcentował, że o tego rodzaju charakterze przewlekłości nie przesądza sam okres trwania przewlekłości, lecz oczywistość naruszeń prawa, jakie do niego doprowadziły, które muszą być rozważane indywidualnie z uwzględnieniem konkretnych okoliczności danej sprawy. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Tymczasem postępowanie Prezydenta w zakwestionowanym okresie cechowała wola załatwienia sprawy, gdyż podejmował on czynności, które w jego ocenie zmierzały do tego celu i były zgodne z prawem. Ponadto sprawa ta jest zawiła i wielowątkowa.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., stwierdził przewlekłość postępowania, lecz orzekł zarazem, iż przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Zasądził również od Prezydenta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok z dnia 29 grudnia 2014 r. został zaskarżony zarówno przez Prezydenta, jak i przez skarżącego.

Prezydent, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku "w zakresie stwierdzenia przewlekłości organu oraz obowiązku zwrotu kosztów postępowania sądowego w wysokości

357 zł".

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzut materialnoprawny.

Pierwszy zarzut procesowy został odniesiony do art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik podkreślił, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy i przyjął, że doszło do naruszenia terminów wskazanych w art. 35 § 1 K.p.a.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy nie doszło do naruszeń prawa.

Ostatni zarzut procesowy dotyczył zaś art. 149 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że przepis ten został błędnie zastosowany w sytuacji, gdy nie było podstaw do stwierdzenia przewlekłości.

Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił naruszenie art. 12 i art. 35 K.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie dotknięte było przewlekłością w okresie jego zawieszenia.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, powtórzył, że nieprawidłowe są ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji, uznające, iż Prezydent prowadził sprawę przewlekle. Prezydent dążył bowiem aktywnie do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zawieszenie było niezbędne, skoro organ ochrony zabytków sam wystąpił do Ministra o stwierdzenie nieważności własnego postanowienia wydanego w niniejszej sprawie dnia [...] lipca 2012 r. Postanowienie to było wadliwe, gdyż organ, który je podjął, nie wiedział, iż działka nr [...], również objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, została wpisana do rejestru zabytków. Zachodziło zatem duże prawdopodobieństwo wyeliminowania go z obrotu prawnego, co nie pozostawałoby bez wpływu na prawidłowość wydanej w oparciu o nie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Prezydent nie pozostawał bierny, ponieważ dwukrotnie pisemnie występował do Ministra z prośbą o wyjaśnienie stanu sprawy i również telefonicznie uzyskał zapewnienie, iż jej rozstrzygnięcie nastąpi bezzwłocznie. Pismo Ministra w tej materii dopiero dnia 21 lutego 2013 r. wpłynęło jednak do Prezydenta, który dnia [...] marca 2013 r. podjął zawieszone postępowanie.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że w sprawie wystąpiły przewidziane w art. 97 § 1 K.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania, gdyż wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków był w sprawie zagadnieniem wstępnym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy wymaga uzgodnienia z organem ochrony zabytków w przypadku inwestycji obejmującej obiekty lub tereny wpisane do takiego rejestru. Tymczasem organ ochrony zabytków nie miał informacji na temat statusu działki nr [...] z tego punktu widzenia, co mogło pociągnąć za sobą nieważność wydanego przez niego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że status ten ulegał ciągłym zmianom. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. o wpisaniu działki nr [...] do rejestru zabytków (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędnie mowa o tym, że w tym ostatnim dniu wydano decyzję w drugiej instancji), wobec czego poprzednie uzgodnienie organu ochrony zabytków z dnia [...] października 2011 r. było wydawane w stanie faktycznym, w którym działka ta do rejestru wpisana nie była. Uzasadniało to wystąpienie o kolejne uzgodnienie. Zdaniem pełnomocnika potrzebne było też uzyskania nowej opinii zarządcy drogi, ponieważ wcześniejsza opinia była negatywna. Skądinąd dopiero korekta wniosku umożliwiła zmianę stanowiska przez organ opiniujący.

Skarga kasacyjna wniesiona przez skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżała wyrok z dnia 29 grudnia 2014 r. w część obejmującej punkt 2 jego sentencji, tj. w zakresie orzeczenia, iż przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Sformułowano w niej jedynie zarzuty "naruszenia zasad postępowania przed sądami administracyjnymi".

Najpierw zarzut taki odniesiono do art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz zarzutów skargi, a także na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie rozpatrzenia wniosku dowodowego.

Kolejny zarzut dotyczył art. 190 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany, gdyż wbrew obowiązkowi nałożonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 483/14 nie dokonano prawnej oceny działania organu administracji.

Wreszcie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących tryb i zasady prowadzenia sprawy administracyjnej, tj. art. 8, art. 12 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 K.p.a., a także art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.). W piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r. pełnomocnik sprostował oczywistą omyłkę, zastrzegając, że w tym miejscach skargi kasacyjnej, w których jest "art. 147 § 1 P.p.s.a." powinno być "art. 149 § 1 P.p.s.a."

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w zakresie oceny rażącego naruszenia prawa przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik przypomniał stanowisko prezentowane w skardze oraz w kolejnych wyrokach, które wydano w toku postępowania, w tym w wyroku zaskarżonym. Uznał, że analiza uzasadnienia tego wyroku wykazuje daleko idące niedostatki w rzetelnym wyjaśnieniu sprawy.

Rozwijając tę myśl pełnomocnik podkreślił w pierwszej kolejności, że złożył wniosek dowodowy o uwzględnienie decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2014 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze w następstwie wniesionych przez Wspólnoty odwołań od decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Treść uzasadnienia tej decyzji miała dowodzić, iż korekta wniosku z dnia 7 marca 2013 r. pozostawała bez wpływu na możliwość załatwienia sprawy, gdyż nie spowodowała konieczności powtórzenia postępowania, które przedłużyło je o kolejne 4 miesiące.

Pełnomocnik zakwestionował też ocenę Sądu pierwszej instancji na temat przesłanek zawieszenia postępowania przez Prezydenta. Zaznaczył, że nie zachodziły żadne podstawy, by przyjąć, iż inwestycja nie była uzgodniona z organem ochrony zabytków, skoro "ustawa przewiduje milczące uzgodnienie w ciągu 2 tygodni", a wydane w sprawie postanowienie tego organu obejmowało cały teren inwestycji. Ponadto organ nie miał powodów, by przypuszczać, iż przed Ministrem toczy się postępowanie w przedmiocie nieważności tego postanowienia, i ignorował argumenty podnoszone przez skarżącego w tej materii aż do czasu, gdy dnia 5 marca 2013 r. złożył on zażalenie na bezczynność. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie wziął tych wszystkich okoliczności pod uwagę, uznając zawieszenie postępowania wręcz za uzasadnione.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 483/14 zostały bądź pominięte, bądź wykonane pobieżnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał bowiem oceny tego, czy doszło do naruszenia objętych podstawami kasacyjnymi przepisów regulujących zasady zawieszania postępowania administracyjnego oraz uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy. Przyjął przy tym bezzasadnie domniemanie dobrej woli Prezydenta, "który działał może nieco nieudolnie, ale na pewno miał pozytywne nastawienie do sprawy".

Pełnomocnik wytknął również Sądowi pierwszej instancji nierzetelne rozważenie zakresu korekty wniosku dokonanej dnia 7 marca 2013 r. Podtrzymał tezę, że powtarzanie szeregu działań ze względu na zmianę wniosku było całkowicie niepotrzebne.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik podjął polemikę z oceną, iż przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Jego zdaniem Prezydent, który po uchyleniu jego kolejnego rozstrzygnięcia przez SKO zweryfikował krąg stron postępowania, dnia 27 kwietnia 2012 r. powiadomił strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy, odmówił zawieszenia postępowania na wniosek jednej ze stron, uzyskał wszystkie opinie i uzgodnienia i dnia 10 sierpnia 2012 r. oddalił wniosek jednej ze stron o przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji, powinien zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. zawiadomić strony o zakończeniu postępowania i wydać decyzję. Postąpił jednak inaczej, zawieszając postępowanie dnia [...] sierpnia 2012 r., nie nadając sprawie żadnego biegu aż do 5 marca 2013 r., gdy skarżący złożył zażalenie na bezczynność i przeprowadzając całe postępowanie od nowa, przeciągając go aż do [...] lipca 2013 r. Przekonanie o dobrej woli organu wydaje się nieadekwatne do okoliczności sprawy.

Pełnomocnik zaakcentował, że sprawa nie mogła być uznana za zawiłą lub wielowątkową dla podmiotów profesjonalnie zajmujących się lokalizacją inwestycji. Przeciwnie, nie wykraczała poza "rutynowe ramy postępowań o warunki zabudowy" i mogła stanowić "szkolny przykład" zastosowania przepisów z tej dziedziny. Inwestycja nie wymagała żadnych uzgodnień, poza uzgodnieniem organu ochrony zabytków, w szczególności oceny oddziaływania na środowisko, nie znajdowała się na terenie objętym szczególnym reżimem prawnym, np. na obszarze ochrony przyrody, nie kolidowała z żadną projektowaną infrastrukturą publiczną. W toku postępowania nie wystąpiły też trudności z ustaleniem stron, ich następców prawnych, stosunków własnościowych, a jedyną przeszkodą był sprzeciw sąsiednich wspólnot mieszkaniowych, które wykorzystywały uprzednio teren przeznaczony na inwestycję na swoje cele (śmietnik, parking i miejsce wyprowadzania psów).

Pełnomocnik wyeksponował potrzebę przyjęcia w sprawie obiektywnego kryterium oceny postawy organu administracji jako zgodnej z prawem, naruszającej prawo "w sposób akceptowalny" i jako rażąco z prawem niezgodnej, czyli niedającej się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa. Znaczenie ma więc przede wszystkim poziom fachowości organu, którego obywatel ma prawo oczekiwać. W efekcie o rażącej przewlekłości postępowania przesądza skala nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ, szczególnie rażące naruszenie przez niego zasady szybkości i prostoty postępowania, a nie to, czy można przypisać mu dobrą wolę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do ich rozpoznania należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżony nimi wyrok został wydany w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, po tym jak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 483/14 uchylił poprzednie orzeczenie Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wszak nie tylko wskazania co do dalszego postępowania, co wyeksponował pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej, ale i swoje stanowisko merytoryczne co do kilku kwestii poruszonych w skardze. Te poglądy miały kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem, a co za tym idzie także dla możliwości skutecznego kwestionowania go w kolejnej skardze kasacyjnej oraz dla kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Wynika to z treści art. 190 P.p.s.a., przywołanego zresztą pośród podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej skarżącego. Zgodnie z nią Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym, co zastrzeżono w zdaniu drugim przywołanego przepisu, również skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z tą wykładnią.

Z regulacji tej wynikają doniosłe konsekwencje tak dla sądu, jak dla stron. Stanowisko wypowiedziane w dotychczasowym postępowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza wszak pole dociekań sądu, zmniejszając zakres zagadnień, jakie może on ocenić samodzielnie, do problemów, które pozostały jeszcze otwarte, a jednocześnie zawęża do tych kwestii możliwość zaskarżenia przez stronę kolejnego orzeczenia wydanego w sprawie.

Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może formułować wniosków sprzecznych z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego i ma obowiązek podporządkować się jej tej wykładni oraz zastosować się do wiążących go wskazań co do dalszego postępowania. Powinien więc z najwyższą dokładnością odtworzyć poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż wyznaczały one ramy, w jakich mógł on rozpoznać skargę, nieobejmujące już tych wszystkich aspektów sprawy, które pierwotnie zaliczały się do jej granic w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., powołanego pośród podstaw skargi kasacyjnej Prezydenta (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489 i z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11, LEX nr 1149219). W efekcie poglądy te wiążą również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym, skoro kontrola instancyjna wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy sprowadza się do weryfikacji jego zgodności z wyrokiem, którym uchylono poprzednie orzeczenie sądu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 776/09, LEX nr 1338945).

Sąd pierwszej instancji już na wstępie swojego wywodu trafnie wyeksponował te fragmenty wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 września 2014 r., które wyodrębniły tę część sprawy, jaka mogła i powinna podlegać jego kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wszak zapatrywanie, że kontrola ta może dotyczyć tylko części postępowania administracyjnego, któremu w skardze zarzucono przewlekłość. Skarga obejmowała bowiem całe postępowanie od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (17 listopada 2009 r.) do wydania decyzji ustalającej te warunki ([...] lipca 2013 r.), natomiast Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w sposób wiążący, że początkowy jego okres, do dnia 11 kwietnia 2011 r., nie może podlegać ocenie pod kątem przewlekłości, gdyż wówczas nie obowiązywały jeszcze przepisy przewidujące skargę na przewlekłość postępowania. Słusznie Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2014 r. przesądzono, iż przewlekłością nie było dotknięte postępowanie w trakcie 4 ostatnich miesięcy jego trwania, tj. w czasie pomiędzy korektą wniosku (7 marca 2013 r.) do wydania decyzji. Konkluzję taką Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział jednoznacznie i wyraźnie, aczkolwiek w bezpośrednio wcześniejszym fragmencie przyznał rację skarżącemu kasacyjnie, że zasadnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż nie wyjaśnił, dlaczego korekta ta została przez niego uznana za znaczącą. W następnym akapicie stwierdził zresztą, że rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena tych czynności, które podjęto wcześniej, przed tą korektą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował się do tego wskazania, koncentrując się na okresie pomiędzy 11 kwietnia 2011 r. a 7 marca 2013 r. Oznacza to, że niezasadne, bo pozostające w sprzeczności z powyższą konkluzją Naczelnego Sądu Administracyjnego, są te zarzuty skargi kasacyjnej skarżącego, które mają na celu dowieść, iż postępowanie w sprawie było przewlekłe, i to w stopniu rażącym, również po dokonaniu korekty. Dotyczy to szczególnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., wskazującego na potrzebę przeprowadzenia dowodu w postaci decyzji SKO, w świetle której czynności podejmowane w tym okresie były całkowicie zbędne. Sąd pierwszej instancji nie mógł badać tej kwestii podczas ponownego rozpoznawania sprawy.

Odnosząc się do oznaczonego wyżej okresu, w jakim postępowanie w sprawie podlegało jego ocenie, Sąd ten uznał, że w pierwszej jego części, od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. nie było ono prowadzone przewlekle. Jego zdaniem Prezydent wykonał wtedy wskazania wynikające z decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r., czyli wystąpił do organu ochrony zabytków o uzgodnienie inwestycji we właściwej formie postanowienia i po wydaniu tego postanowienia dnia [...] października 2011 r., podjął kolejną decyzję we wskazanym dniu [...] stycznia 2012 r. Ten pogląd nie był podważany w żadnej w rozpoznawanych skarg kasacyjnych. Prezydent w swojej skardze kasacyjnej broni stanowiska, że postępowanie nie było przewlekłe także w pozostałym zakresie, z kolei skarżący kwestionuje wyłącznie tę część rozstrzygnięcia, w jakiej orzeczono, iż przewlekłość, jaka została stwierdzona przez Sąd w stosunku do późniejszego okresu, nie miała charakteru rażącego. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie może wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Otóż zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd ten rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Jak już była o tym mowa, zarzuty obu skarg kasacyjnych ograniczają się do rozstrzygnięcia dotyczącego końcowej fazy wspomnianego okresu, następującej od kwietnia 2012 r., kiedy SKO po uchyleniu wspomnianej decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r., zwróciło temu organowi akta sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezydent prowadził wtedy postępowanie przewlekle od dnia [...] czerwca 2012 r., gdy wystąpił do organu ochrony zabytków i zarządcy drogi o kolejne uzgodnienia. Zarzuty te formułowane są z dwóch przeciwstawnych i wykluczających się punktów widzenia. Sprawia to, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi kasacyjnej Prezydenta, a następnie do skargi kasacyjnej skarżącego. Najpierw bowiem trzeba rozważyć kwestię zamykającą się w pytaniu, czy przewlekłość postępowania w ogóle wystąpiła we wspomnianej fazie postępowania, co Prezydent kwestionuje, gdyż dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie otwiera pole do rozważenia tego, czy przewlekłość ta przybrała postać rażącą, jak utrzymuje skarżący.

Niewątpliwie argumentacja Prezydenta nie może być uznana za przekonującą, gdyż w najmniejszym stopniu nie przemawia na rzecz tezy, że czynności podejmowane przez niego w postępowaniu od dnia [...] czerwca 2012 r. były celowe, potrzebne czy uzasadnione w zaistniałej wówczas sytuacji procesowej. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji słusznie wykazał, że czynności te były zbędne, ponieważ nie zmierzały do załatwienia sprawy na tamtym jej etapie, lecz po pierwsze sprowadziły bieg postępowania na tor boczny, bo nieistotny z punktu widzenia jego zakończenia decyzją rozstrzygającą wniosek z dnia 17 listopada 2009 r., i po drugie skutkowały całkowitym wstrzymaniem jego biegu w czasie jego bezpodstawnego zawieszenia.

Podzielić wypada pogląd, że Prezydent nie powinien występować o kolejne uzgodnienie organu ochrony zabytków. Dysponował on wówczas postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2011 r., które niewątpliwie odnosiło się do całej inwestycji objętej wnioskiem z dnia 17 listopada 2009 r. i zarazem czyniło zadość wskazaniom wynikającym z decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. Tą decyzją uchylono przecież poprzednie rozstrzygnięcie Prezydenta z tej przyczyny, że uzgodnienie organu ochrony zabytków nie było udzielone we właściwej formie postanowienia. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezydent nie działał w sposób przewlekły, występując o uzgodnienie w tej formie. Kiedy jednak postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. tego uzgodnienia dokonano, nie miał jakichkolwiek powodów do tego, by podawać w wątpliwość jego prawidłowość. Jakichkolwiek zastrzeżeń w odniesieniu do tego uzgodnienia nie zgłosiło też SKO, uchylając decyzją z dnia [...] marca 2012 r. decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2012 r., która przecież została wydana w oparciu o nie. Pozyskanie nowego uzgodnienia stało się uzasadnione dopiero po tym, jak skarżący skorygował wniosek dnia 7 marca 2013 r. Potwierdził to zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2014 r., przesądzając, że postępowanie nie było przewlekłe w czasie, kiedy Prezydent zwrócił się o to uzgodnienie uwzględniające rozszerzenie zakresu wniosku będące rezultatem tej korekty. Wcześniej jednak Prezydent powinien uznać, że dysponuje stosownym uzgodnieniem organu ochrony zabytków z dnia [...] października 2011 r. Postanowienie tego organu było ostateczne, toteż Prezydent nie miał prawa do jego weryfikowania, oceny jego merytorycznej wartości czy przypuszczenia, że organ ten popełnił błąd, np. przyjmując ustalenia faktyczne co do statusu prawnego poszczególnych działek, które okazały się niezgodne ze stanem rzeczywistym.

Żadnych podstaw nie miało więc zawieszenie postępowania ze względu na możliwość wzruszenia kolejnego, zbędnego uzgodnienia podjętego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Skądinąd możliwość ta nie była realna, skoro Minister, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej skarżącego, nawet nie wszczął postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W efekcie Prezydent zawiesił postępowanie, oczekując na wynik innego postępowania, które nigdy się nie toczyło, jak skonstatował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wa 147/13. Co więcej, próbę ustalenia tej okoliczności, dla której postępowanie zawieszono, podjęto dopiero w czasie, gdy wydane w tym zakresie postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. było już ostateczne. Z tego okresu pochodzą wszak opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydenta pisma czy zapytania telefoniczne, kierowane przez niego do Ministra, zresztą głównie w związku z interwencjami skarżącego, bezskutecznie domagającego się załatwienia sprawy, m.in. poprzez składanie wniosków o podjęcie zawieszonego postępowania, które nie w każdym przypadku spotkały się z odpowiednią reakcją procesową organu. Niezasadności zawieszenia postępowania dowodzi również fakt, że do tego podjęcia doszło w dniu [...] marca 2013 r., mimo że nie rozstrzygnięto kwestii prejudycjalnej, która to zawieszenie miała uzasadniać. Skądinąd również przeświadczenie Prezydenta, a także organu ochrony zabytków o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r., trzeba uznać za bezpodstawne w świetle wiążącego stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny odnotował w nim, że postanowienie to obejmowało cały teren inwestycji, podczas gdy pełnomocnik Prezydenta utrzymuje, że wyłączono z niego działkę nr [...], co do której nieprawidłowo przyjęto, iż nie jest ona wpisana do rejestru zabytków.

Wystąpienie zatem o nowe uzgodnienia zarówno do organu ochrony zabytków, jak i do zarządcy drogi w sytuacji, gdy Prezydent dysponował stanowiskami tych organów, a następnie zawieszenie postępowania z uwagi na bezzasadnie dostrzeżoną możliwość wzruszenia postanowienia organu ochrony zabytków, świadczy o naruszeniu przez organ przepisów objętych podstawami kasacyjnymi obu rozpoznawanych skarg kasacyjnych, regulujących terminy załatwienia spraw oraz zasadę szybkości i sprawności postępowania, tj. art. 12, art. 35, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Bezsprzecznie postępowanie było w tym czasie prowadzone przewlekłe.

Trafna jednak również jest ocena Sądu pierwszej instancji, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej skarżącego ocena ta odnosiła się przy tym do każdej z niepotrzebnie podjętych czynności Prezydenta i uwzględniała zarówno obowiązki organu wynikające z powołanych przepisów, jak i prawidłowo zinterpretowane wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r. Nie można się jednocześnie zgodzić z pełnomocnikiem skarżącego, iż powinna ona całkowicie pomijać kryterium subiektywne, odwołujące się do postawy i woli organu, która przecież manifestowana jest poprzez konkretne i obiektywne działania procesowe. Stwierdzenie rażącej przewlekłości postępowania ma bowiem na celu także to, by tę postawę napiętnować jako szczególnie naganną. Dlatego niepodobna abstrahować od takich faktów, które dowodzą, iż organ miał inne nastawienie i przejawił je w postępowaniu. Trzeba zatem podkreślić, że Prezydent wystąpił o uzgodnienia i zawiesił postępowanie, zanim jeszcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] marca 2012 r., którą SKO uchyliło jego poprzednią decyzję (z dnia [...] stycznia 2012 r.) przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrok w tym zakresie wydano dopiero 14 grudnia 2012 r. i do tego czasu nie było całkowicie pewne, czy Prezydent rzeczywiście będzie musiał ponowić postępowanie i jaki będzie jego zakres. Tym samym wykazał się inicjatywą i samodzielnością, starając się wykorzystać czas, kiedy dysponował aktami sprawy (od kwietnia 2012 r.), a wciąż toczyło się w niej postępowanie sądowoadministracyjne. Dalej nie można tracić z pola widzenia, że Prezydent został do pewnego stopnia wprowadzony w błąd przez organy ochrony zabytków. To organ, który wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r., powziął wątpliwości co do jego prawidłowości, i uznał, że należy stwierdzić jego nieważność, natomiast Minister swoimi wyjaśnieniami jedynie utrzymywał Prezydenta przez nieomal cały okres zawieszenia postępowania, że prowadzi postępowanie w tym zakresie, a nawet że wkrótce je zakończy. Ponadto istotnie niejednoznaczne było to, czy działka nr [...] jest objęta ochroną konserwatorską, gdyż jej status w tej materii bądź ulegał zmianom, bądź był trudny do ustalenia w związku z równolegle toczącym się postępowaniem przed organami ochrony zabytków. Wreszcie Prezydent prowadził postępowanie z udziałem stron pozostających w silnym konflikcie, reprezentujących sprzeczne interesy i składających liczne wnioski i środki zaskarżenia od rozstrzygnięć korzystnych dla strony przeciwnej. Niepodobna podzielić oceny pełnomocnika skarżącego, że były to typowe okoliczności, występujące w standardowych, nieskomplikowanych postępowaniach w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Rażąca przewlekłość postępowania zachodzi wtedy, gdy nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowych okoliczności sprawy, można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie wykazał się całkowitą biernością (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2075/14, LEX nr 1643276). Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że tego rodzaju oczywistość w sprawie nie wystąpiła.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.