Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 590/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata L. Z. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W., ulica [...] lok. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania T. G. świadczenia w formie zasiłku celowego na sfinansowanie całodniowej wycieczki szkolnej w miesiącu październiku 2005 r. dla syna L. K. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

W dniu 27 września 2005 r. T. G. złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej W. wniosek o przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego na sfinansowanie całodniowej wycieczki szkolnej dla syna L. K. w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania T. G. wnioskowanego świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania T. G. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Na skutek skargi złożonej przez T. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 333/06, uchylił decyzje organu I i II instancji. Sąd stwierdził, iż organ wskazał, że przyczyną odmowy przyznania zasiłku celowego było niezłożenie przez skarżącą informacji o odpłatności za wycieczkę oraz informacji o konieczności uczestniczenia w tej wycieczce przez ucznia. W aktach sprawy nie ma jednak dowodu, że skarżąca była wzywana do złożenia takiego zaświadczenia. Kwestia ta również nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ w uzasadnieniach obu decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] odmówił przyznania T. G. wnioskowanego zasiłku celowego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania T. G., decyzją z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 24 sierpnia 2006 r. T. G. została wezwana do złożenia stosownego dowodu wpłaty oraz zaświadczenia ze szkoły o konieczności udziału syna w wycieczce, jednak do dnia wydania decyzji zaświadczenia te nie zostały dostarczone. W ocenie organu I instancji udział w wycieczce szkolnej nie jest niezbędną potrzebą życiową, a tylko dla zaspokojenia takich potrzeb udzielane są świadczenia z pomocy społecznej. Ponadto organ uwzględnił fakt przyznania skarżącej pomocy w październiku 2005 r. w formie zasiłku celowego w łącznej wysokości [...] zł, podczas gdy średnia wysokość pomocy udzielonej przez OPS W. wyniosła w tym samym miesiącu 255,55 zł, zaś w listopadzie 2006 r. 238,47 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła T. G. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniosła T. G., podnosząc, że jej dochód w październiku 2005 r. był poniżej kryterium dochodowego; jej niezbędne wydatki we wrześniu 2005 r. opiewały na kwotę [...] zł, podczas gdy jej dochód wynosił [...] zł. Zdaniem skarżącej, OPS bezzasadnie scedował na nią formalności związane z zaświadczeniem ze szkoły.

Po rozpatrzeniu powyższej skargi, wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1070/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W ocenie Sądu, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę zaświadczenia znajdującego się w aktach sprawy wystawionego w dniu 28 października 2006 r. przez Gimnazjum [...] w W. Z zaświadczenia wynika, że L. K. - uczeń [...] klasy Gimnazjum [...] w W. w roku szkolnym 2005/2006 był uczestnikiem wycieczki szkolnej we wrześniu 2005 r. w ramach lekcji historii, a koszt wycieczki wynosił [...] złotych.

Sąd wskazał ponadto, że organ ustalając stan faktyczny winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również te zmiany, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (tj. dostarczenie zaświadczenia z dnia 28 października 2006 r.), bowiem ich nieuwzględnienie prowadziłoby do sprzeczności decyzji z zasadą prawdy materialnej.

Od powyższego wyroku, skargę kasacyjną do Naczelnego Sąd Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 11/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu NSA podniósł, iż jest poza sporem, że w toku postępowania wnioskodawczyni została wezwana przez organ prowadzący postępowanie do przedstawienia zaświadczenia stwierdzającego, czy udział ucznia w wycieczce był obowiązkowy oraz jaki był koszt jego udziału w wycieczce. Zatem organ uznał tę okoliczność za istotną dla dokonania oceny w kwestii zasadności przyznania pomocy. Nie ma znaczenia, że żądane przez organ zaświadczenie zostało dostarczone przez wnioskodawczynię dopiero w toku postępowania odwoławczego. Rolą organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia w jej całokształcie, a więc z uwzględnieniem okoliczności, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ani nie dokonywał jego wykładni. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji oparte zostało wyłącznie na stwierdzeniu naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy.

Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą przyznania T. G. świadczenia w formie zasiłku celowego na sfinansowanie całodniowej wycieczki szkolnej w miesiącu październiku 2005 r. dla syna L. K. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do oceny złożonego przez skarżącą zaświadczenia z dnia 28 października 2006 r. wystawionego przez Gimnazjum [...] w W. i wskazał, że z jego treści wynika, iż L. K. w roku szkolnym 2005/2006 był uczniem klasy [...] i uczestniczył w wycieczce szkolnej we wrześniu 2005 r. do M. w ramach lekcji historii. Koszt wycieczki wynosił [...] złotych. Zdaniem Kolegium, skarżąca udowodniła, że jej syn był uczestnikiem wycieczki szkolnej we wrześniu 2005 r. do M. w ramach lekcji historii, zaś koszt wycieczki wynosił [...] złotych. Jednak udowodnienie tych okoliczności nie zmienia faktu, iż udział syna w wycieczce szkolnej nie był niezbędną potrzebą bytową.

Powołując się na treść art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), organ II instancji podniósł, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Spełnienie kryteriów przyznania tego świadczenia nie kreuje obowiązku jego przyznania. Decyzja co do przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego jest podejmowana w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do oceny spełnienia przesłanek przyznania pomocy, jak i w zakresie wysokości tej pomocy. Kryteria, którymi powinien kierować się organ, zawarte są w szczególności w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że, jak wskazuje sama nazwa tego świadczenia, zasiłek celowy może być przyznany jedynie w ściśle określonym celu - na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zastosowanie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest zatem możliwe tylko wówczas, gdy organ pomocy społecznej stwierdzi zaistnienie "potrzeby" po stronie wnioskodawcy. Musi to być jednak potrzeba "bytowa", a zatem potrzeba mająca znaczenie dla bytu osoby potrzebującej, porównywalna z koniecznością posiadania żywności, leków, opału czy odzieży. Owa "potrzeba bytowa" musi być ponadto "niezbędna". Jeśli potrzeba wskazana przez wnioskodawcę, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest "niezbędną potrzebą bytową", to zasiłek celowy nie może zostać przyznany.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami, zatem mają prawo odmowy przyznania świadczenia w związku z koniecznością udzielania pomocy także innym osobom. Tymczasem faktem jest, iż organ przyznał w październiku 2005 r. skarżącej świadczenia w formie zasiłku celowego w łącznej kwocie [...] zł (dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił [...] zł), co wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 21 września 2005 r. Zaś z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Ośrodek Pomocy Społecznej W. udzielał we wrześniu 2005 r. pomoc finansową o średniej wysokości 255,55 zł.

Konkludując, organ II instancji stwierdził, iż po naprawieniu uchybień procesowych wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., którym był związany, działając w granicach uznania administracyjnego, uprawniony był do uznania, że sfinansowanie wycieczki szkolnej nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej, a zatem nie może być podstawą do przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła T. G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżanej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa poprzez pominięcie okoliczności, iż wycieczka szkolna miała charakter obowiązkowy, a brak uczestnictwa w niej byłby równoznaczny z nieobecnością ucznia za zajęciach szkolnych;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Rozstrzygniecie niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organy administracji odmawiając przyznania T. G. świadczenia w formie zasiłku celowego na sfinansowanie całodniowej wycieczki szkolnej w miesiącu październiku 2005 r. dla syna L. K. w wysokości [...] zł. nie wykroczyły poza granice tzw. uznania administracyjnego.

Na wstępie wskazać należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Nie oznacza to jednak, że pomoc społeczna ma utrzymywać osoby, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajać ich wszystkie potrzeby i oczekiwania. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie.

Jednym z rodzajów świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek celowy, którego materialnoprawną podstawę stanowi przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie to przyznawane jest w określonym celu - zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W § 2 cytowanego przepisu ustawodawca wskazał przykładowo, iż niezbędną potrzebą bytową może być pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Należy wiec uznać, że niezbędna potrzeba bytowa, to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, takim jak życie, czy zdrowie. Ocena tych potrzeb oraz innych wskazanych przez wnioskodawcę jako niezbędne przebiega z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta powoduje, że sam fakt spełnienia przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości przez nią oczekiwanej, bowiem rozstrzygając sprawę przyznania zasiłku celowego, organ powinien brać pod uwagę jednocześnie interes obywatela, interes społeczny oraz środki, jakimi dysponuje. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości.

Odnoszą powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo przyjęły, iż sfinansowanie całodniowej wycieczki szkolnej syna skarżącej w wysokości [...] zł nie jest niezbędną potrzebą bytową i działając w granicach uznania administracyjnego odmówiły przyznania tego świadczenia. Nie można bowiem przyjąć, że udział w wycieczce szkolnej jest potrzebą usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia lub zdrowia, porównywalną z koniecznością posiadania np. leków, żywności czy opału.

W tym miejscu należy podnieść, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, uwzględniło wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 11/08 dotyczące uchybień proceduralnych i w pierwszej kolejności dokonało oceny zaświadczenia z dnia 28 października 2006 r. wystawionego przez sekretarza szkoły, której uczniem był L. K. - syn wnioskującej o przyznanie zasiłku celowego. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo oceniło, że przedmiotowe zaświadczenie stanowi jedynie udowodnienie okoliczności, że L. K. uczeń [...] klasy Gimnazjum nr [...] w W. w roku szkolnym 2005/2006, był uczestnikiem wycieczki szkolnej we wrześniu 2005 r. do M. w ramach lekcji historii i że koszt tej wycieczki wynosił [...] złotych, zaś powyższe nie zmienia faktu, iż udział syna w wycieczce szkolnej nie jest niezbędną potrzebą bytową. Ponadto, z zaświadczenia w żaden sposób nie wynika, aby wycieczka ta była obowiązkowa. Z tej przyczyny Sąd nie uwzględnił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 7 kpa poprzez pominięcie okoliczności, że zorganizowana wycieczka szkolna miała charakter obowiązkowy. Sąd zauważa, że gdyby nawet przyjąć, iż wycieczka miała charakter obowiązkowy, to mając na uwadze cele pomocy społecznej i zasady jej przyznawania nie można uznać, że udział w takiej wycieczce jest niezbędną potrzebą bytową. Skarżąca w takiej sytuacji mogła bowiem zwrócić się o pomoc do Rady Rodziców Gimnazjum nr [...], dysponującej środkami pieniężnymi w ramach funduszu rady rodziców, przeznaczonego między innymi na opłaty za udział w wycieczkach szkolnych uczniów znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej.

Ponadto należy stwierdzić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczono, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz, że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została w granicach uznania administracyjnego i nie można jej zarzucić niezgodności z prawem.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W zakresie pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).