Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1518/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 art. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Białe Błota od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1305/11 w sprawie ze skargi D. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1305/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi D. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie, uchylił zaskarżoną decyzję orz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], Wójt Gminy S., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019; ze zm.), po rozpoznaniu wniosku D. K. i K. K., odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w L., gmina B. Organ przypomniał, że sprawa jest rozpatrywana ponownie. Ustalił, że działki nr [...] i [...] są położone w kompleksie działek, na których od 30 lat był kopany torf. Właścicielem tych gruntów był Państwowy F. Prace wydobywcze prowadziło Państwowe Gospodarstwo Rolne w W. (późniejsza Spółka Z.) oraz Gminna Spółdzielnia S.. Gmina B. przejęła te tereny w 1990 r. Zdecydowana większość tego obszaru była już wówczas pod wodą. Wydobywanie torfu było kontynuacją wcześniejszych działań. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku nie był uregulowany stan własnościowy tych gruntów. Z tego powodu w dniu 20 października 1993 r. Fundacja K. w W. zawarła umowę wstępną sprzedaży z D. K. i K. K. Wykonanie tej umowy wiązało się z uregulowaniem stanu prawnego działek, dlatego do chwili obecnej umowa nie została w całości wykonana. Komunalizacja działek nr [...] i [...] nastąpiła w 2005 r. Organ stwierdził, że od momentu podpisania w/w umowy, D. i K. K. byli dysponentami gruntu i wykonywali uprawnienia właścicielskie na podstawie umów dzierżawy. Wszelkie prace od momentu podpisania umowy między Fundacją K. w W. a D. i K. K. były wykonywane we wzajemnym porozumieniu. Staw na przedmiotowych działkach był kopany w końcu lat dziewięćdziesiątych, w oparciu o operat wodnoprawny, który został opracowany na zlecenie K. K. Zgodnie z ta dokumentacją prace nadzorował K. K.. Zgodnie z umową przedwstępną sprzedaży torf wydobywała Z. Spółka z o.o. Wynagrodzeniem za wykonane prace był urobek. D. i K. K. zyskiwali wykopany staw. Gmina B. nie ingerowała w wykonywane prace związane z wydobywaniem torfu, nie dokonywała uzgodnień w tym zakresie, nie wydała zezwolenia na wydobywanie torfu. Natomiast wiedziała o porozumieniu i wykonywanych pracach. Organ ustalił nadto, że droga gminna (grobla), tj. działka nr [...], nie była wyodrębniona w terenie. Nie było także widocznego rowu – działka nr [...] – było zaniżenie terenu, które mogło mieć znamiona rowu. Był to teren zwarty i ogólnie zaniedbany, zarośnięty zakrzaczeniami, nie użytkowany rolniczo od wielu lat. Po wygaśnięciu umowy dzierżawy działek nr [...], [...] i [...], z dniem 31 marca 2010 r., początkowo miało dojść do przedłużenia umowy dzierżawy, a następnie Gmina zaproponowała sprzedaż działek nr [...], [...], [...] i [...]. W dniu 29 kwietnia 2010 r. Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż tych działek w trybie bezprzetargowym. Do sprzedaży nie doszło, gdyż nabywcy zażądali jeszcze sprzedaży działki nr [...], potrzebnej dla prawidłowego funkcjonowania ich stawów rybnych.

Organ ustalił, że D. i K. K. prowadzą gospodarstwo rybackie od 1994 r. Zostało ono założone na terenie byłej kopalni torfu. Obszar ten stanowiły wyrobiska potorfowe wypełnione wodą, częściowo zarastające, poprzedzielane groblami, które stanowiły drogi technologiczne. Skarżący, po nabyciu i wydzierżawieniu terenu, wykonali zabiegi rekultywacyjne, wykonali system rozrządu wody oraz wykorzystując istniejący układ grobli zagospodarowali wyrobiska jako stawy hodowlane. Dokumentacje projektowa stawów hodowlanych, ujęcia i doprowadzenia wody opracowano w 2000 r., na etapie ubiegania się o pozwolenie wodnoprawne D. i K. K. Stawy zasilane są opadami, dopływem gruntowym oraz dopływem z ujęcia wody na K. Woda doprowadzana jest z K. do stawu nr 1, a stamtąd do kolejnych stawów. Głównym odbiornikiem wody jest rów "H".

Działka nr [...] stanowiła pierwotnie drogę gruntową umożliwiającą dojazd do działek [...] i [...], użytkowanych pierwotnie jako trwałe użytki zielone. Obecnie część tej działki (8 arów) po wydobyciu torfu została przekształcona na grunt pod wodami stojącymi (Ws). Druga część działki nr [...] (2 ary) zachowała się w stanie niezmienionym i występuje w ewidencji jako droga gruntowa (dr). Właścicielem tej działki jest Gmina B. działki z nią sąsiadujące również zostały przekształcone na grunt pod wodami stojącymi. Warunki wodne na części działki nr [...] stanowiącej grunt pod wodami i na działce [...] oraz na działce nr [...] w obrębie stawu nr 3 są takie same ponieważ stanowią one jeden staw. Nie jest on wykorzystywany gospodarczo.

Działka nr [...] o powierzchni 5 arów zaliczona była pierwotnie do grupy użytków rolnych "rowy" (W). Obecnie działka ta stanowi część stawu nr 3. W ewidencji ujęta jest jako grunt pod wodami stojącymi (Ws). Jej właścicielem jest Gmina B. Działki nr [...], [...] i [...] zostały również trwale przekształcone z użytków rolnych "łąki trwałe" (Ł) na grunty zaliczane do grupy użytków gruntowych "grunty pod wodami stojącymi" (Ws). Rów otwarty melioracji szczegółowych – działka nr [...] – pełnił funkcję odwadniającą w stosunku do trwałych użytków zielonych na działkach nr [...], [...] i [...]. na działce nr [...] i na działkach [...], [...] i [...] nastąpiło przekształcenie rodzaju użytku gruntowego do tej samej kategorii ze zbliżonymi lub takimi samymi warunkami wodnymi.

Organ uznał za niezasadne twierdzenia skarżących, według których zniszczenie rowu melioracyjnego na działce nr [...] uniemożliwia im prowadzenie efektywnej hodowli ryb na terenie stawu nr 3. Zdaniem organu powyższe twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materialne dowodowym tj. m.in. w przedłożonym operacie wodnoprawnym oraz opinii biegłego. Rów melioracji szczegółowych pełnił bowiem funkcję odwadniającą do przyległego obszaru trwałych użytków zielonych. Rów ten był wykonany w powierzchniowej warstwie torfu i uległ likwidacji w chwili wydobycia warstwy torfu, a na jego miejsce powstało wyrobisko wypełnione wodą. Z chwilą wydobycia torfu na działkach [...], [...] i [...] i powstania na ich powierzchni wyrobiska, przestały istnieć użytki zielone, na których rów pełnił funkcję odwadniającą. Ponadto z żadnego dokumentu nie wynika, aby rów był przewidziany do odwodnienia stawów nr 2 i 3. Nawet operat wodnoprawny nie przewidywał takiego wykorzystywania rowu.

Organ wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący bez przeszkód mogli wykonywać uprawnienia właścicielskie poprzez dysponowania nieruchomościami oraz uzyskiwania wszelkich zezwoleń dotyczących gospodarstwa rybackiego, gdyż dzierżawili od Gminy B. teren działek nr [...], [...] i [...] do dnia 31 marca 2010 r. Organ dodał, że Gmina B. dążyła od lat do sprzedaży tych gruntów położonych wewnątrz gospodarstwa rybnego, skarżącym, jednakże do chwili obecnej nie doszło do sprzedaży.

Organ I instancji stwierdził, iż w związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skarżących, że zaburzenie granic stawu uniemożliwia im wykonywanie uprawnień właścicielskich poprzez niemożność zakazania połowu ryb z działki nr [...] i [...] z uwagi na to, że są to działki gminne. Poza tym działka nr [...] znajduje się w obrębie hodowlanym skarżących i w związku z tym sprawują nad nią nadzór.

W ocenie organu nie jest zasadny również zarzut braku możliwości sprzedaży działki nr [...] w skutek zatarcia granic na gruncie. Ustalenie granic działek na gruncie nie jest bowiem przeszkodą do ich sprzedaży. Przyjmuje się wówczas dane z ewidencji gruntów.

Organ podniósł ponadto, iż obecny kształt stawów jest zgodny z inwentaryzacyjnymi planem sytuacyjno-wysokościowym, wykonanym na zlecenie skarżącego. Powyższe wyklucza, zdaniem organu, wykonywanie jakichkolwiek działań bez wiedzy skarżących. Plan ten bowiem przewidywał, że powierzchnia stawu nr 3 będzie wynosiła 2,74 ha, a więc musiała ona obejmować również działkę nr [...] oraz część działki nr [...] i [...]. Organ stwierdził, że nie udało mu się ustalić dokładnego okresu wydobywania torfu na działkach nr ew. [...] i [...]. Zdaniem organu istotne jest również, to, że skarżący nie negował prac wydobywczych, a wręcz przeciwnie prace te nadzorował. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz mając na względzie opinię biegłego, Wójt uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

W odwołaniu skarżący zakwestionowali ustalenia organu pierwszej instancji, że zmiany stanu wody na gruncie nie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie. Tymczasem zmiany te zagrażają prawidłowości prowadzonej przez nich gospodarki wodnej. Staw nr 3 ze względu na nieuregulowane stosunki własnościowe działek jest obecnie wyłączony z produkcji i rozrządu wody, co oznacza brak możliwości lub znaczne utrudnienie w wykonywaniu uprawnień właścicielskich przez wnioskodawców. Z operatu i opinii biegłego nie wynika, by rów melioracyjny, który stanowi działka nr [...], był przeznaczony do odwadniania stawu. Nie oznacza to jednak, że rów nie był wykorzystywany do takiego celu. Podnieśli także, że byli zmuszeni do zawarcia umowy dzierżawy działek [...] i [...] tylko dlatego, że działki te stanowiły jedno rozlewisko ze stawem stanowiącym ich własność. Obecnie skarżący nie mają wpływu na to komu zostaną zbyte wyżej wymienione działki, stanowiące część stawu i nie mogą zakazać połowu ryb z części rozlewiska znajdującego się na tych działkach, z uwagi na to, że są to działki gminne. Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie może mieć wpływu fakt, iż działka nr [...] znajduje się w obrębie hodowlanym skarżących i w związku z tym posiadają oni nad nią nadzór oraz to, że kształt stawów jest zgodny z inwentaryzacyjnym planem sytuacyjno-wysokościowym operatu wodnoprawnego. Skarżący wskazali, iż zmiana stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] nastąpiła za zgodą Gminy B. Na skutek bezprawnych działań i braku nadzoru ze strony gminy doszło do zmian stanu wody na gruncie, powodującej szkodę dla gruntów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że podstawę prawna stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Przytoczyło treść art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego. Ustaliło, że część działki [...], stanowiąca pierwotnie drogę gruntową, umożliwiająca dojazd do działek [...] i [...] oraz działka o numerze ewidencyjnym [...], stanowiąca pierwotnie rów melioracyjny, zostały zalane i obecnie stanowią grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi. Wskutek tego, działka nr [...] stanowi obecnie część stawu nr 3, stanowiącego własność skarżących i nie może pełnić funkcji użytkowych jako odrębna działka, podobnie jak działka nr [...]. Działania te były wykonywane przez Spółkę Z. w W., za przyzwoleniem Gminy B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało, że nie podziela stanowiska strony, że zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim, należącym do skarżących. Podniosło również, że twierdzenie skarżących, że działka nr [...] stanowiła rów melioracyjny do odwadniania stawów nr 2 i 3 nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Także operat wodnoprawny wykonany w 2000 r. na zlecenie strony nie zakładał, aby działka nr [...] stanowiła rów melioracyjny do odwadniania stawów. Zdaniem Kolegium, szczególnie istotny jest fakt, że do wydobywania torfu od 1993 r. dochodziło za wiedzą i w porozumieniu ze skarżącym, a nawet jak stwierdził świadek J. B. – Prezes Spółki Z. w W., w pewnym momencie na podstawie dokumentacji budowy stawów skarżącego. Działki te bowiem miały się w przyszłości stać własnością skarżących, a prowadzone prace były korzystne z punktu widzenia skarżących. Zdaniem Kolegium, obecny stan faktyczny powstał na skutek działań podejmowanych ze skarżącymi, a ewentualne problemy z wykonywaniem uprawnień właścicielskich są spowodowane tym, że do dnia dzisiejszego, mimo podejmowanych starań, nie doszło do sprzedaży tych działek przez Gminę na rzecz skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma podstaw do nakazania Gminie B. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą stanu wody na gruncie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w L..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 29 Prawa wodnego poprzez brak rozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie dowolnych ustaleń w przedmiocie szkodliwości wpływu zmian stanu wody na gruntach sąsiednich na grunty będące własnością skarżących. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zwrócili uwagę, iż działka nr [...], zatopiona część działki nr [...] oraz działka nr [...] stanowią w obecnej chwili jedno rozlewisko. Zaburzenie granic stawu należącego do skarżących uniemożliwia im prawidłowe wykonywanie uprawnień właścicielskich. Niemożliwe jest zakazanie połowu ryb z terenu działek [...] i [...], gdyż działki te są terenami gminnymi. Prowadzona w stawie na terenie działki [...] hodowla ryb jest więc zagrożona połowami, których dokonują osoby przebywające poza terenem stanowiącym prywatną własność skarżących. Nadto, coraz częściej dochodzi do incydentów polegających na odmowie uiszczenia opłaty za połów ryb, bądź opuszczenia terenu łowiska poprzez osoby znajdujące się na działkach nr [...] i [...] należących do Gminy. Zdaniem skarżących, powstanie rozlewiska ogranicza również możliwość rozporządzania prawem własności działki [...]. Potencjalny nabywa musiałby bowiem nabyć rozlewisko z zatopioną wewnątrz drogą gminną. Skarżący dodali, że obawiają się podjąć decyzję o rozwinięciu na większą skalę hodowli ryb na terenie działki [...] albowiem nie mają gwarancji, iż po dokonaniu znaczących inwestycji i w trakcie cyklu hodowlanego Gmina nie podejmie prac zmierzających do odtworzenia drogi gminnej nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jako materialnoprawną podstawą orzekania podał przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019; ze zm.) oraz przytoczył treść art. 29 ust. 1-3. W świetle tego przepisu, należy zbadać, czy doszło do zmiany przez właściciela gruntów stan wód na gruncie i czy ewentualna zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Szkoda ta musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Wątpliwości Sądu nie budziło to, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie działek o numerach [...] i [...] położonych w L. Nawiązując do ustaleń organu, Sąd przyjął, że do zmian tych doszło na skutek wydobywania torfu przed komunalizacją działek, gdy właścicielem ich była Fundacja K. w W.. Wskazał, że nabycie przez Gminę B. od Fundacji K. w W. działek nr [...] i [...] spowodowało, że Gmina jako następca prawny Fundacji przejęła prawa i obowiązki Fundacji związane z tymi działkami, w tym obowiązek usunięcia ewentualnych zmian wody na gruncie, o którym mowa w art. 29 Prawa wodnego.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że według organów, nie została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 omawianej ustawy, tzn. zmiana stanu wody na gruncie nie wpłynęła szkodliwie na grunty skarżących. W ocenie Sądu, argumentacja Kolegium w kwestii szkodliwości zmian stanu wody, jest lakoniczna i niespójna. Organ odwoławczy uzasadniając swoje stanowisko oparł się w zasadzie jedynie na stwierdzeniu, że zmiany na gruncie zostały dokonane za zgodą skarżących oraz tym, że omawiane nieruchomości Gmina chciała skarżącym sprzedać, lecz skarżący nie wyrazili ostatecznie zainteresowania zakupem nieruchomości. Organ nie wyjaśnił przy tym dlaczego, w jego ocenie powyższe kwestie mają wpływ na ocenę szkodliwości zmian wody na gruncie, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Według Sądu pierwszej instancji, z przepisów Prawa wodnego nie wynika by możliwości zastosowania art. 29 ust. 3 cyt. ustawy była uzależniona od zgody lub raczej braku zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na zmiany stanu wody na gruncie. W przepisie art. 30, co prawda, zawarto możliwość ustalania przez właścicieli gruntów zmian stany wody na gruncie w drodze ugody, jednakże przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji, gdy zmiany nie wpływają szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną. Wymagane jest ponadto by ugoda taka została zatwierdzona, w drodze decyzji, przez wójta, co, jak wynika z akt administracyjnych, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Sąd dodał, że analogiczną regulację zawierał art. 35 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230 ze zm.).

Odnosząc się do argumentacji organu pierwszej instancji, Sąd wskazał, że umożliwianie skarżącym nadzoru nad działkami [...] i [...], w związku z tym, że znajduje się na nich część stawu hodowlanego nr 3, nie uzasadnia twierdzenia, iż zmiany stanu wody na gruncie, polegające na utworzeniu jednego rozlewiska na działkach [...], [...] i [...], nie wpłynęły szkodliwie na grunty skarżących. Skarżący nie mają bowiem formalnie żadnych praw do działek nr [...] i [...]. Nie mogą więc zakazać wstępu na te działki i połowu ryb ze stawu nr 3. Nie mają prawa do wykonywania żadnych prac dotyczących części stawu nr 3 znajdującej się na wspomnianych działkach [...] i [...]. Nie mają też wpływu na ewentualne próby sprzedaży przez Gminę tych działek innym podmiotom. Również, zgoda na wydobywanie torfu, które spowodowało zmiany stanu wody na gruncie nie ma wpływu, jak już wcześniej wskazano, na ocenę szkodliwości zmiany stanu wody dla gruntów skarżących.

Zdaniem Sądu, nie można zatem uznać za trafne stanowiska organu, że zmiany stanu wody na działkach [...] i [...] nie wpływają szkodliwie na grunty skarżących.

Sad ocenił inaczej sytuację związaną z działką nr [...], stanowiącą niegdyś rów melioracyjny. Nawiązał do twierdzeń skarżących, że ich szkoda polega na braku możliwości wykorzystania rowu do spuszczania wody ze stawów nr 2 i 3, a tym samym uniemożliwienia im prowadzenie efektywnej hodowli ryb. Według Sądu, wynika z tego, że upatrują oni szkodę w braku możliwości wykorzystywania, należącej do Gminy działki, jedynie pośrednio odnosząc szkodę do należących do nich nieruchomości. Zdaniem Sądu nie można tak szeroko interpretować przesłanki z art. 29 ust 3. ustawy. Rów melioracyjny na działce [...], której właścicielem jest Gmina, nie był przeznaczony do spuszczania wody ze stawów, a jedynie do odwadniania istniejących tam dawniej terenów zielonych, stanowiących obecnie wyrobiska wypełnione wodą. Skarżący nie mają zatem żadnej podstawy prawnej do domagania się by działka nr [...] służyła określonym przez nich celom, a tym samym nie mają podstaw do żądania przywrócenia stosunków wodnych na tej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien dokonać oceny wpływu zmian stanu wody na gruncie na działki skarżących, opierając się na treść przepisu art. 29 Prawa wodnego, uzasadniając rozstrzygnięcie w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także mając na względzie rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Sąd stwierdził, że uchybienia jakich dopuściły się organy obu instancji, uzasadniają orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną złożyła Gmina B. reprezentowana przez radcę prawnego.

Na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżyła wyrok w całości.

Zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, iż Gmina B. spowodowała zmiany stanu wody na gruncie, które wpłynęły szkodliwie na nieruchomości sąsiednie.

Wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od uczestników postępowania na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Gmina podniosła, że jako właściciel gruntu, tj. działek nr [...], [...] i [...] nigdy nie zlecała, ani silami własnymi poprzez swoich pracowników, nie dokonywała żadnych zmian na gruntach, w tym wydobywania torfu. Zdaniem wnoszącej kasację, z materiału dowodowego nie wynika, a uczestnicy również nie wykazali, że ponieśli szkodę

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Przede wszystkim przypomnieć należy wielokrotnie wyrażone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, nie można w skardze kasacyjnej stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy z jej uzasadnienia wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego. Inaczej mówiąc, naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W związku z ta regułą konstruowania skarg kasacyjnych, przed dalszymi uwagami konieczna jest analiza podstawy kasacji. Wnosząca kasację zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i przyjęciu, że Gmina B. spowodowała zmiany stanu wody na gruncie, które wpłynęły szkodliwie na nieruchomości sąsiednie. Od razu, z uwagi na niejednoznaczność zarzutu, jego treść odczytać trzeba z uwzględnieniem uzasadnienia skargi kasacyjnej. Pozwala to przyjęcie, że wnosząca kasację Gmina nie kwestionuje faktu zmiany stanu wody na gruncie. Podważa natomiast ustalenie o wystąpieniu szkody na nieruchomościach sąsiednich oraz zaprzecza by to Gmina spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie jest niewątpliwie okolicznością faktyczną. Ustalenie takiej okoliczności może być natomiast zwalczane poprzez zarzuty natury procesowej. Co prawda tego rodzaju okoliczność zawiera w sobie element ocenny (szkodliwość), który może być rozważany w ramach stosowania prawa, ale etap ten może nastąpić dopiero po ustaleniu faktu oddziaływania na grunty sąsiednie. W konsekwencji należało przyjąć, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustalenia w zakresie szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie. Bezzasadność tej części zarzutu jest tym wyraźniejsza, że Sąd pierwszej instancji nie tyle zakwestionował ustalenie organów o braku szkodliwego oddziaływania, ile uznał ustalenia w tym zakresie za niewystarczające. Już zatem z tego powodu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały uchylone z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a zarzut naruszenia tych przepisów w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie został w skardze kasacyjne postawiony, konieczne jest oddalenie skargi kasacyjnej.

Okoliczność w postaci szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie jest istotna z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Zauważyć jednak trzeba, w związku z dalszym postępowaniem, które będzie prowadzone po uchyleniu decyzji obu instancji, że przesłanka odpowiedzialności opartej na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie polega na wyrządzeniu właścicielowi gruntu sąsiedniego jakiejkolwiek szkody. Restytucja przewidziana w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego dotyczy szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez właściciela gruntu sąsiedniego może być zrekompensowany, o ile spełnione zostaną przesłanki materialne, w ramach odpowiedzialności uregulowanej przepisami Kodeksu cywilnego. Przewidziana w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. postać odpowiedzialności odszkodowawczej jest bowiem szczególnym wypadkiem odpowiedzialności deliktowej określonej w art. 415 i nast. Kodeksu cywilnego (por. Wojciech Radecki [w:] "Prawo wodne. Komentarz" pod red. J. Rotki, Wrocław 2002, s. 92). Konieczne jest zatem w niniejszej sprawie precyzyjne oddzielenie okoliczności wyczerpujących przesłanki odpowiedzialności na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego od okoliczności natury zobowiązaniowej pozostających poza zakresem przedmiotowym Prawa wodnego.

Nadto, w związku z wydobywaniem przez kilkadziesiąt lat torfu na terenie objętym zmianami stanu wody, ustalenia wymagają okoliczności dotyczące działalności górniczej oraz okoliczności stanowiące ewentualną podstawę obowiązków rekultywacyjnych. Chodzi o okoliczności istotne według uregulowań obowiązujących w trakcie wydobywania torfu. Z dotychczasowych ustaleń wynika, że w okresie tym obowiązywały przepisy zawarte w dekrecie z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze (Dz. U. Nr 29, poz. 113 ze zm. - tekst później ujednolicony: Dz. U. z 1978 r. Nr 4, poz. 12 ze zm.), ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm. - tekst później ujednolicony: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) i ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.).

Jeśli w dalszym postępowaniu administracyjnym stosowany będzie przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, obowiązkiem organów będzie dokonanie ustaleń określonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto, postępowanie wyjaśniające powinno uwzględnić dalsze wskazania. Ustalenie szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie nie może pomijać okoliczności faktycznych odnoszących się do wykazania związku przyczynowego między zmianą stanu wody na gruncie a jej oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Związek przyczynowy jest warunkiem koniecznym odpowiedzialności cywilnej, w tym także odpowiedzialności określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, co wprost z tego przepisu wynika. Należy więc zwrócić uwagę na to, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 3, podobnie jak w fundamentalnym dla polskiego systemu prawa cywilnego przepisie definiującym instytucję związku przyczynowego, tj. art. 361 § 1 K.c., zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. To zaś, czy w niniejszej sprawie można mówić o związku przyczynowym zależy w pierwszym rzędzie od tego, jaka była kolejność działań wprowadzających zmiany stanu wody na sąsiadujących gruntach. Nie wystarczy, jak to skonstatował Sąd pierwszej instancji, ustalić, że doszło do zmiany stanu wody na działkach nr [...] i nr [...]. Konieczne jest także ustalenie, kiedy do tej zmiany doszło i na czym ona polegała. Wymaga także zbadania, jak były wówczas zagospodarowane grunty sąsiednie. Bez tych ustaleń nie sposób stwierdzić, czy zmiana stanu wody na działkach nr [...] i nr [...] spowodowała szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Skoro materiał dowodowy wymaga w ponownym postępowaniu administracyjnym co najmniej wyczerpującego rozpatrzenia i oceny w zakresie okoliczności istotnych, to nie można, w niniejszym postępowaniu kasacyjnym, przesądzać o wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów już zgromadzonych przez organy. Potrzebne jest jednak zwrócenie uwagi na operat wodnoprawny i opinię biegłego, które nie zostały dotychczas wystarczająco wszechstronnie rozważone. Jednoznacznego stanowiska organów wymaga wskazana w tych właśnie dowodach okoliczność, że zmiana stanu wody na działkach [...] i [...] oraz oddziaływanie tej zmiany na grunty sąsiednie były efektem skoordynowanych prac prowadzonych na całym spornym terenie, polegających na jednoczesnym wydobywaniu torfu i urządzaniu stawów rybackich. Potwierdzenie się takiej hipotezy miałoby dla rozstrzygnięcia sprawy wodnoprawnej istotne znaczenie. Istnienie obszaru (stawu nr 3) który, w razie wypełnienia wodą stanowi jeden zbiornik nad dwoma odrębnymi z punktu widzenia prawa cywilnego nieruchomościami, należałoby uznać za rezultat jednoczesnych zmian stanu wody na sąsiadujących gruntach, a nie za następstwo zmiany stanu wody na działkach nr [...] i [...]. Nie byłoby mowy o żadnym następstwie, a więc wykluczony byłby związek przyczynowy, wymagany dla zaistnienia deliktu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Organy administracyjne podjęły próbę przedstawienia kolejności zdarzeń związanych z urządzaniem przez skarżących gospodarstwa rybackiego od 1993 r., ale ustalenia dotyczące okresu zmian stanu wody na spornych działkach nr [...] i [...] nie są jednoznaczne.

Pogłębionej analizy wymaga także zagadnienie podmiotu zobowiązanego do naprawienia ewentualnej szkody. Z art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że podmiotem deliktu może być właściciel nieruchomości. Skierowanie do właściciela gruntu nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, jest więc możliwe, gdy właściciel spowodował zmiany stanu wody na gruncie. Zastosowanie dyspozycji art. 29 ust. 3 powinno być zatem poprzedzone ustaleniem podmiotu będącego właścicielem w chwili spowodowania zmiany stanu wody na gruncie. Takie jednoznaczne ustalenia, w tym zakresie, nie zostały w uzasadnieniach decyzji obu instancji przedstawione. Stwierdzenie Sądu pierwszej instancji w tej kwestii także nie jest jasne. Z jednej strony Sąd używa określenia "komunalizacja", które może oznaczać nabycie przez Gminę spornej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), z dniem wejścia w życie tej ustawy. Z drugiej zaś strony Sąd określa Gminę B. jako następcę prawnego Fundacji K. w W.. Okoliczność ta powinna więc być również wyjaśniona. Z uwagi na spór co do podmiotu odpowiedzialnego, konieczne jest także ustalenie, czy zmiana została spowodowana przez właściciela gruntu, czy przez osoby trzecie. Dodać warto, że w odniesieniu do zmian zaistniałych w warunkach art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, na właścicielu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody (patrz: Jan Szachułowicz "Prawo wodne. Komentarz", LexisNexis 2007, s. 109-110; postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 33/08, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Precyzyjnie należy ustalić rolę Państwowego Gospodarstwa Rolnego w W. i Spółki Z., Gminnej Spółdzielni "S." B., Gminy B., Fundacji K. w W. oraz skarżących w wydobywaniu torfu oraz dokonywaniu zmian na gruntach objętych tymi pracami w odniesieniu do całego terenu stawu nr 3 Gospodarstwa Rybackiego, w tym w stosunku do działek nr [...] i [...] oraz części stawu będącej obecnie własnością skarżących.

W dalszym postępowaniu nie można pominąć okresu uzyskania przez skarżących tytułu własności do gruntów sąsiednich w stosunku do gruntów stanowiących działki nr [...] i [...]. Hipoteza art. 29 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego nie obejmuje szkodliwego oddziaływania na grunty własne. Ewentualne ustalenie, że Gmina, będąca właścicielem gruntów, dokonywała zmian w ramach własnych nieruchomości i dopiero później nastąpiło nabycie własności części gruntów przez skarżących, skutkowałoby koniecznością rozważenia, czy skarżący są uprawnieni do odszkodowania przysługującego na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nawet w razie spełnienia innych przesłanek tej normy.

Dopiero po tych ustaleniach organy będą mogły rozstrzygnąć, czy Gmina B. może być adresatem nakazu opartego na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Pamiętając o wcześniejszych uwagach, powtórzyć można, że wydanie takiego nakazu jest uwarunkowane zaistnieniem materialnych przesłanek odpowiedzialności określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Skonstatować wobec powyższego można, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedź Sądu pierwszej instancji o obowiązku Gminy B., usunięcia ewentualnych zmian stanu wody na gruncie, z tytułu następstwa prawnego po Fundacji, była przedwczesna. Nie miało to jednak wpływu na trafność orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Naruszenia procesowe dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, a także wskazane w niniejszym uzasadnieniu, świadczą o konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.