Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1149/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 1 i ust. 2, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 449/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. rozpoznając skargę J. K. (dalej: skarżąca) wyrokiem z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 449/10, uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] marca 2010 r., nr [...] w sprawie znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ I instancji) z [...] grudnia 2009 r. nr [...].

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z [...] grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wstrzymał J. K. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że decyzją z [...] grudnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, informując o warunkach wypłaty płatności w 4 i 5 roku. W dniu [...] października 2008 r. skarżąca złożyła w siedzibie organu oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć wraz z dokumentami potwierdzającymi ich wykonanie.

Decyzją z [...] lutego 2009 r. organ I instancji wstrzymał skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z powodu uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Wskazane rozstrzygnięcie na skutek odwołania strony zostało następnie usunięte z obrotu prawnego mocą decyzji organu II instancji z [...] września 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia.

Postanowieniem z [...] listopada 2009 r. organ I instancji odmówił skarżącej przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wskazane rozstrzygnięcie, wobec niezłożenia przez stronę zażalenia, uzyskało przymiot ostateczności.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca podniosła, że w ustawowym terminie zrealizowała przedsięwzięcie i otrzymane pieniądze wykorzystała zgodnie z celem, na który zostały przyznane. Wyjaśniła, iż uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia z powodu opieki nad chorą matką poza miejscem zamieszkania. Wskazała nadto, że nie wiedziała, iż wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia powinna złożyć w terminie 7 dni. Podsumowując, odwołująca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia oraz przyznanie płatności.

Decyzją z [...] marca 2010 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy szczegółowo przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, wywodząc, że 8 kwietnia 2008 r. dokonano na rzecz strony przelewu płatności w trzecim roku realizacji planu. W tej sytuacji, zdaniem organu II instancji, sześciomiesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięcia upłynął 8 października 2008 r., natomiast termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć upłynął bezskutecznie 15 października 2008 r. Natomiast skarżąca dopiero 27 października 2008 r. złożyła oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć, załączając do niego umowę kupna sprzedaży ładowacza oraz fakturę VAT zakupu opryskiwacza. Uchybienie terminu skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji o wstrzymaniu płatności, wskazując, że w złożonym [...] marca 2005 r. wniosku o przyznanie płatności strona oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz skutki niewykonania zobowiązań wynikających z planu.

W skardze do WSA skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem, podnosząc argumenty tożsame, co w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Odpowiadając na skargę Dyrektor ARiMR (organ II instancji) wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę skarżącej stwierdził, iż jest zasadna i uchylił decyzję organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zasadniczy problemem na tle rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy obu instancji prawidłowo wstrzymały skarżącej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 z powodu złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 ze zm., dalej: rozporządzenie RM).

WSA uzasadniając swoją decyzję dokonał szczegółowej wykładni przepisu § 8 i § 9 ww. rozporządzenia. Jednocześnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i przenosząc poczynione uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że organy obu instancji błędnie uznały, iż złożenie przez skarżącą oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych w planie oraz we wniosku po upływie terminu zakreślonego § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, winno skutkować wydaniem decyzji o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, bowiem na wyciągniecie takich wniosków, co trzeba w ocenie WSA kategorycznie podkreślić, nie pozwala ocena charakteru terminu zastosowanego w tym unormowaniu oraz dokonana przez WSA wykładnia przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia RM.

Wobec stwierdzonych uchybień w przekonaniu Sądu I instancji konieczne było usunięcie rozstrzygnięć organów obu instancji z obrotu prawnego. Ponadto wskazano, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione w uzasadnieniu wyroku uwagi, aby w rezultacie podjąć rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało przepisom obowiązującego prawa materialnego oraz procesowego.

Skargę od wyroku WSA, w imieniu organu II instancji, złożył pełnomocnik zaskarżając go w całości i wnosząc o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu II instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

- § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM, poprzez jego błędną wykładnię a w rezultacie przyjęcie, że termin przewidziany w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym i brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania tego terminu, w tym w szczególności wstrzymania płatności dla gospodarstw niskotowarowych, w sytuacji gdy należyta wykładnia tego przepisu wskazuje, iż niezachowanie terminu do dokonania czynności złożenia, dla której termin został zastrzeżony, czyni czynność beneficjenta złożenia oświadczenia nieskuteczną, a wobec tego skoro beneficjent nie dopełnił wszystkich warunków przyznania pomocy określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia RM, a mianowicie nie złożył skutecznie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zasadnie na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia RM płatność winna być wstrzymana;

- § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia RM, poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie przez WSA, iż oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego ma charakter wyłącznie dowodowy i jest jednym z dowodów, które organ uwzględnia ustalając, czy przedsięwzięcia zostały zrealizowane zgodnie z planem rozwoju, w sytuacji gdy brzmienie przepisów wskazuje wyraźnie, iż skuteczne i terminowe złożenie oświadczenia jest warunkiem bezwzględnym wypłaty przyznanej płatności w trzecim i czwartym roku, a wobec tego nie można w sposób uzasadniony przyjąć, iż ma ono wyłącznie charakter dowodowy, a jego niezłożenie nie wywołuje negatywnych skutków dla strony, o ile posiada inne dokumenty (nawet niezłożone organowi) wskazujące, iż w terminie zrealizowała przedsięwzięcia.

Naruszenie przepisów postępowania a mianowicie:

- art. 133, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 i art. 57 oraz 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), oraz § 8 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (z uwagi na błędne przyjęcie przez WSA, iż oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM ma charakter wyłącznie jednego z dowodów składanych przez stronę, a wobec tego zdaniem WSA termin do złożenia oświadczenia ma charakter wyłącznie instrukcyjny, mimo iż istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej, a mianowicie na tej podstawie, iż organ prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i należycie ustalił, iż strona uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i jej oświadczenie wobec tego jest nieskuteczne, a złożenie skutecznie w terminie oświadczenia jest warunkiem wypłaty świadczenia, a nie ma tylko charakteru jednego z dowodów wskazujących na realizację przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest zasadna

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W ramach tych zarzutów wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 133, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77, art.78 i art. 80 oraz art. 57 i art. 58 k.p.a. oraz § 8 ust. 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia RM, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na błędne przyjęcie przez WSA, iż oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM ma charakter wyłącznie jednego z dowodów składanych przez stronę, a wobec tego zdaniem WSA termin do złożenia oświadczenia ma charakter wyłącznie instrukcyjny, mimo iż istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej, a mianowicie na tej podstawie, iż organ prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i należycie ustalił, iż strona uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i jej oświadczenie wobec tego jest nieskuteczne, a złożenie skutecznie w terminie oświadczenia jest warunkiem wypłaty świadczenia, a nie ma tylko charakteru jednego z dowodów wskazujących na realizację przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. Należy zauważyć, iż art. 133 p.p.s.a składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a mianowicie z trzech paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie uściślił, który z paragrafów naruszył Sąd I instancji. Zatem NSA nie może tego czynić na własna rękę. Co do art. 151 p.p.s.a., który stanowi, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę tą oddala. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo nie zastosował tego przepisu ustawy, ponieważ uwzględnił skargę, a zatem słusznie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie. Nie można zasadnie zarzucać Sądowi I instancji, że naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ tenże Sąd ich nie stosował. WSA nie wskazał także w uzasadnieniu swego wyroku, że organy administracji naruszyły te przepisy procesowe w toku postępowania. Bowiem powodem uchylenia decyzji w tej sprawie nie było naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy, ale zdaniem WSA organy administracji w tej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszyły § 8 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r.

Przechodząc do analizy zarzutów kasacji naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym uznał go za niezasadny.

Najistotniejszą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest odpowiedź na pytanie czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność decyzji organów administracji, które swoimi decyzjami wstrzymały skarżącej płatność do gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym z powodu złożenia przez skarżącą oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. Stosownie do treści § 8 wspomnianego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz

2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (ust. 1).

Ust. 2 § 8 rozporządzenia stanowi natomiast, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.

Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

W ocenie NSA, który podziela tu stanowisko zaprezentowane już wcześniej w judykaturze, brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia wskazuje expressis verbis, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Taką okolicznością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Jak słusznie podkreślił WSA w Ł. w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 449/10 (LEX nr 643855) : "Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to zapis taki winien - według Sądu - zostać dokonany w treści rozważanego rozporządzenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości - expressis verbis, tak aby sankcji tej nie można było domniemywać." Skoro jednak przepisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji z powodu złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej zasadami demokratycznego państwa prawa.

Należy zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany zresztą przez skład orzekający NSA w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl uregulowań zamieszczonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Bezspornie trzeba bowiem uznać, iż celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), a tym samym rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy z 7 grudnia 2004 r. jest wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią rolnikom osiąganie dochodów poza rolnictwem. A zatem należy uznać, iż złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 analizowanego rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby obarczać go sankcjami, w postaci wstrzymania płatności w czwarty i piątym roku wypłaty.

Na zasadność takiego poglądu wskazuje też treść przepisu § 3 ust. 4 rozważanego rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Norma zawarta w § 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia (por.: wyroki WSA w L. z 27 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 390/09 i z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 477/09 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.: z 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 890/09, z 23 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 29/10, z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 449/10 – wszystkie wyroki publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestią najistotniejszą wobec tego, w rozpoznawanej sprawie, jest wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu. Organ administracji II instancji w zaskarżonej decyzji przyjął, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa procesowego, który może podlegać przywróceniu stosownie do unormowań zawartych w art. 58 i art. 59 k.p.a., ale w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła wszystkich przesłanek zawartych w art. 58 k.p.a. do przywrócenia terminu, a mianowicie nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W konsekwencji niedotrzymanie przez nią terminu złożenia tegoż oświadczenia stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w zaskarżonym tu wyroku nie podzielił tego stanowiska organu administracji.

Trzeba podkreślić, że problematyka związana z charakterem prawnym omawianego terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie tych sądów nie jest jednak jednolicie postrzegany charakter prawny tego terminu. Część składów orzekających sądów administracyjnych uznało, iż skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie producenta rolnego możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tzn. złożenia przedmiotowego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową dokonywana w toku postępowania dotyczącego wypłaty przyznanej wcześniejszą decyzją płatności, a w konsekwencji uznano, że termin z § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem procesowym, do którego mają zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia terminu (tak np. w wyrokach: NSA z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10, wyrok NSA z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, wyrok WSA w K. z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09 i z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 203/10).

W judykaturze prezentowane jest także przeciwne stanowisko, że termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego. Zważywszy na fakt, iż termin materialny w prawie administracyjnym jest to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego, to w konsekwencji upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym (por. wyroki: WSA w B. z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 189/09; z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 321/09; WSA w K. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 725/09, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1101/09; WSA w L., z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 218/09 i z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt SA/Lu 115/09 oraz z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt SA/Lu 375/09).

Należy odnotować, iż pojawiło się także w judykaturze trzecie stanowisko w tej kwestii, które uznaje że sporny termin do złożenia oświadczenia nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10, które podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie (cyt.): "analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. (...) zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym (...), naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadania temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego." Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego spornego siedmiodniowego terminu NSA we wskazanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. podkreślił, że z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: 1) przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, 2) wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty oraz 3) wstrzymanie i zwracanie tej płatności. "O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje."

Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanym wyżej wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., a także w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 596/10) skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. ma charakter terminu porządkowego. A zatem jeśli producent rolny zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., to złożenie spornego oświadczenia z naruszeniem siedmiodniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Oświadczenie to może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

Sąd I instancji w niniejszej sprawie dokonał zatem, wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej prawidłowej wykładni § 8 i § 9 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r. odnośnie charakteru prawnego terminu określonego w ust. 2 § 8 tego aktu prawnego a także prawidłowo przyjął, iż oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego ma charakter dowodowy i jest jednym z dowodów, które organ uwzględnia ustalając, czy przedsięwzięcie zostało zrealizowane zgodnie z tym planem.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.