Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 253/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Anna Siedlecka Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia NSA -Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 25 lutego 2010 r. Nr XLV/243/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "D" położonego w obrębach: Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej w Miliczu na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Miliczu na sesji w dniu 25 lutego 2010 r. podjęła uchwałę nr XLV/243/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu D położonego w obrębach ; Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz.

Skargę na tę uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł Wojewoda Dolnośląski, zarzucając jej istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.z.p.) oraz § 4 i § 7 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Zakwestionowano § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 27 wskazanej uchwały, a w kolejnym piśmie procesowym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności także w zakresie § 29 pkt 11 i 12, § 30 pkt 7 i 8, § 31 pkt 12 i 13 i 14 kwestionowanej uchwały.

Zarzucając powyższe organ nadzoru argumentował, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wymóg oznaczenia w planie zagospodarowania miejscowego przeznaczenia poszczególnych terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Organ skarżący wyjaśnił, że posługiwanie się przez ustawodawcę określeniem "linie rozgraniczające" nie pozwala na określanie przez radę gminy linii rozgraniczających orientacyjnych, bowiem w tym zakresie ustawa nie daje organowi stanowiącemu gminy kompetencji. Dokładny przebieg linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu powinien zostać ustalony na etapie opracowań szczegółowych. Wojewoda motywował, że określenie w planie linii rozgraniczających ma na celu rozdzielenie na rysunku planu terenów, dla których w tym planie przewiduje się określone, zazwyczaj różne przeznaczenie, a zatem także różne ustalenia. Natomiast wprowadzając linie rozgraniczające orientacyjne dopuszcza się nieuzasadnioną możliwość przesuwania granic terenów o różnym przeznaczeniu, korygowania postanowień planu, uniemożliwiając jednocześnie ustalenie, jakie faktyczne przeznaczenie ma dany teren. Nadto kwestionowany zapis pozostaje w sprzeczności z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem może prowadzić do zmian w przeznaczeniu określonych terenów bez wyczerpania trybu ustawowego, wskazanego w tym przepisie.

Odnośnie do drugiego zarzutu skargi Wojewoda podniósł, że w § 27 uchwały określono zasady podziału nieruchomości sprzecznie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada uregulowała, zdaniem organu nadzoru, swoistego rodzaju zasady podziału nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Normy ujęte art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób enumeratywny wymieniają materię podlegającą, odpowiednio, obligatoryjnej i fakultatywnej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 tejże ustawy - w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Dodatkowo, w zależności od potrzeb, w miejscowym planie określa się granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 st. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Z kolei stosownie do dyspozycji normy prawnej ujętej w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającej wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego- ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt gminy sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisem odrębnym jest art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Z kolei w myśl art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W opinii organu nadzoru § 27 tej uchwały nie określa szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wprowadza natomiast zasady podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Miliczu wniosła o jej oddalenie. W piśmie podniesiono, że wprowadzenie do projektu planu pojęcia "linii rozgraniczających orientacyjnych" nastąpiło na etapie wcześniejszym jego sporządzania i miało na celu umożliwienie wariantowego rezerwowania terenów pod korekty pasów drogowych. Rada podniosła, że skutkiem pomyłki w akcie nastąpił błąd pisarski, zatem nie może być mowy o zarzucanym przez Organ Nadzoru naruszeniu zasad sporządzania planu, a konkretnie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sumując, organ gminy wniósł o uznanie dostrzeżonego uchybienia za nieistotne naruszenie prawa.

Jeśli chodzi o część drugą skargi, to zdaniem strony przeciwnej, nie jest możliwe całkowite rozdzielenie poszczególnych zapisów planu, stąd w rozdziale 6 zatytułowanym "Ustalenia ogólne w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości", zawarto ustalenia § 26 - sformułowane na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8, jak również ustalenia § 27 - wiążące się z problematyką podziału nieruchomości, ale sformułowane na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz odpowiednio § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako nakazy i dopuszczenia w zagospodarowaniu terenów, dotyczące całego obszaru objętego planem, a wpływające istotnie na kształtowanie ładu przestrzennego. Zarzut dowolnego ustalania zasad podziału nieruchomości w § 27 uchwały, w sposób sprzeczny z przepisami art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina uważa za nietrafny .

Autor odpowiedzi na skargę nie podziela poglądu skarżącego wskazującego na przekroczenie kompetencji przy formułowaniu ustaleń § 27 uchwały, w kontekście art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia § 27 uchwały, sformułowane na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczą właśnie doprecyzowania możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, o którym mowa wart. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Rady Gminy zaskarżenie § 27 uchwały wydaje się niekonsekwentne i niespójne z przedstawioną przez skarżącego argumentacją, ponieważ ustalenia planu sformułowane na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8, dotyczące faktycznie zasad podziału nieruchomości, w tym dopuszczalnej wielkości i szerokości wydzielanych działek budowlanych zapisano w § 29 pkt 11 i 12, § 30 pkt 7 i 8, § 31 pkt 12, 13 i 14 uchwały planu, które nie zostały zaskarżone. Jak wynika z treści uzasadnienia, u podstaw zaskarżenia ustaleń § 27 uchwały leży założenie skarżącego, że sformułowanie" zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", użyte w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszą się wyłącznie do działań określonych w dziale III rozdziale 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sformułowanie "scalanie i podział nieruchomości" użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przywołanym rozporządzenia jako zestaw słów odpowiada wprawdzie sformułowaniu użytemu w dziale III rozdziale 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże o ile wart. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednoznacznie wskazano, że " ... przepisy niniejszego rozdziału regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu ... ", to w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak tak jednoznacznego określenia znaczenia tego zestawu słów np. poprzez odwołania się do konkretnych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego zdaniem strony przeciwnej, brak podstaw prawnych do zawężenia znaczenia sformułowania "zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" użytych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie do scalenia i ponownego podziału nieruchomości - należy rozumieć je jako dotyczące zarówno scalenia i następnie ponownego podziału nieruchomości jak i wyłącznie podziału nieruchomości nie objętej wcześniej scaleniem. Na poparcie prezentowanego stanowiska strona wskazuje logiczne skutki przepisu ustawy nakładającego na organy gminy obowiązek ustalenia w planie miejscowym "szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem".

Bezspornym wydaje się fakt istotnego wpływu sposobu podziału nieruchomości, w tym wielkości działek budowlanych, ich kształtu i przebiegu granic, na kształtowanie ładu przestrzennego. Zawężenie rozumienia pojęcia "zasady podziału" wyłącznie do sytuacji scalania i ponownego podziału nieruchomości, zgodnie z sugestią skarżącego, pozbawiłoby organy gminy istotnego narzędzia w zakresie wpływu na zagospodarowanie przestrzenne, brak możliwości ustalenia granicznych parametrów wielkości wydzielanych działek budowlanych na terenach nie przewidzianych do obowiązkowego scalenia, lub ze względu na skomplikowaną procedurę przeprowadzenia scaleń, Praktycznie sparaliżowałoby możliwość podziału nieruchomości na terenach już częściowo zainwestowanych, a przeznaczonych w planach do zabudowy zgodnie z zasadami ładu przestrzennego.

Pogląd wyrażony w uzasadnieniu Skarżącego, dotyczący interpretacji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jest sprzeczny z dotychczasową praktyką planistyczną w zakresie ustalania zasad podziałów terenów na działki budowlane i nie był wcześniej prezentowany w rozstrzygnięciach nadzorczych, pomimo że wymienione przepisy pozostają w niezmienionym brzmieniu od 2003 r.

We wskazanym kolejnym piśmie Wojewoda polemizował z argumentacją odpowiedzi na skargę, w szczególności podniósł, że wyjaśnienie w odpowiedzi na skargę o błędzie pisarskim w zakresie zastosowania przez radę linii rozgraniczających orientacyjnych nie może się ostać w świetle zasad prawidłowej techniki prawodawczej, obowiązującej organy władzy publicznej stosownie do unormowań zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawcze (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Odnośnie do dalszych zarzutów odpowiedzi na skargę organ nadzoru podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony przeciwnej, jakoby unormowania § 27 uchwały stanowiły realizację postanowień wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu nadzoru plan nie może być sprzeczny w żadnym zakresie z obwiązującymi normami wyższego rzędu, a treść przepisu art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uległa zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Miliczu z dnia 29 października 2009 r. nr XLV/243/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu D położonego w obrębach Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.- dalej u.s.g.).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności opisanego aktu w zakresie podanym zarzucając mu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt w związku z art. 27 tej ustawy poprzez brak kompetencji rady gminy dla określenia orientacyjnych linii rozgraniczających przy podejmowaniu uchwały w zakresie planu zagospodarowania miejscowego.

Zdaniem sądu, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej należy pamiętać, że z istoty sądowej kontroli działań administracji publicznej wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie mając na uwadze przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także inne obowiązujące w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały przepisy prawa, z którymi uchwała nie może być sprzeczna. Kierując się tymi dyrektywami oraz treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną koniecznym jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała cała uchwała Rady Miejskiej w Miliczu nr XLV/243/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania terenu D położonego w obrębach ; Milicz, Kaszowo, Miłochowice w gminie Milicz. Natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Uwzględniając zatem wskazane dyrektywy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że w myśl art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne. Do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych). Bezsprzecznie również gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Jednakże samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań możemy mówić tylko gdy mieści się ona w zakreślonych granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, ale jedynie w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że nie może nadużywać przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie nad miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Szczegółowość przepisów art. 9-20 u.p.z.p. regulujących tryb prowadzenia prac najpierw nad studium a potem nad planem, jednoznacznie wskazuje na to, że każde zawarte w planie ustalenie wymaga, między innymi, stwierdzenia zgodności ze studium.

W pierwszej kolejności należy zatem podnieść, że, zdaniem sądu, zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie stawki procentowej, na podstawie której będzie mogła być ustalana opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla całego obszaru objętego planem.

Analiza części tekstowej planu wskazuje, że po dziale II- zatytułowanym przepisy szczegółowe (s. 35-56 uchwały) wyczerpująco określającym przeznaczenie poszczególnych terenów objętych planem, następuje dział III - przepisy końcowe, który zawiera 3 paragrafy dotyczące: powierzenia wykonania uchwały organowi wykonawczemu gminy, kolejny, który informuje kiedy uchwała wchodzi w życie i § 125 stanowiący, że traci moc uchwała Nr L/314/98 R.M. w MIliczu z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "Wierzchowice" wraz ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milicz, w częściach dotyczących obszaru objętego niniejszym planem. W konsekwencji kwestionowana uchwała nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów, co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt.12 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Uwzględniając przytoczone przepisy należało stwierdzić, że określenie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, jest obowiązkowym zapisem planu miejscowego. Świadczy o tym zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. sformułowanie: "w planie miejscowym określa się obowiązkowo", które nakłada na radę gminy obowiązek określenia wysokości stawki procentowej dla każdego przewidzianego w planie przeznaczenia terenu.

Wsparciem dla takiego stanowiska jest orzecznictwo sądowoadministracyjne przede wszystkim stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przykładowo w wyroku z dnia 8 października 2007 r.,sygn. akt II OSK 291/07 stwierdził, że brak określania w planie stawki, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. choćby na części jego obszaru narusza przywołaną normę. Stanowisko zbieżne prezentują także liczne orzeczenia WSA we Wrocławiu (np. wyrok z dnia 7 lipca 200 9r., sygn. akt II SA/Wr 86/09; z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt IISA/Wr 651/07; z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt IISA/Wr 423/10; z dnia 15 lutego 2011r., sygn. akt 566/10). Podobnie także WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 607/07 wskazał na konieczność określenia omawianej stawki procentowej w planie miejscowym jako akcie generalnym, dla wszystkich terenów objętych tym planem. Przytoczone poglądy skład orzekający w pełni podziela.

Przedstawione stanowisko koresponduje z jedną z podstawowych zasad wyrażonych w u.p.z.p. wskazującą, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejście uchwały w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą zostać określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę. Przesądzenie przez ustawodawcę istnienia obowiązku wniesienia opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 omawianej ustawy, pociąga za sobą ograniczenie zakresu swobody w orzekaniu o jej wysokości. Ograniczenie to polega nie tylko na braku możliwości przekroczenia określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym górnej jego wysokości (30%), ale także wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5 wyd. Warszawa 2009, s. 159 i 285). Zastosowanie bowiem stawki zerowej pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem pobierania renty planistycznej, o którym mowa art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Zasada obligatoryjnego uiszczenia renty planistycznej, gdy taka renta może być ustalona, pociąga za sobą niedopuszczalność określania w planie stawki procentowej w taki sposób, który wyklucza ustalenie tej opłaty. Dopuszczalny i możliwy przedział stawek procentowych renty planistycznej musi być określony w sposób pozwalający na ustalenie/naliczenie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ale nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Wykluczona jest zatem również stawka w wysokości 0%, gdy taka opłata może być ustalona (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 545/10, z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 7 września 2006r., sygn. akt II OSK 703/06).

Sąd wskazuje, że organ uchwalający plan miejscowy nie posiada kompetencji do przesądzania z góry /decydowania/, że wartość nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, nie wzrośnie /tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 14 grudnia 2010r.,sygn. akt II SA/Wr 424/10/. W planie miejscowym określa się jedynie stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4., nie zaś opłatę planistyczną, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.. Stwierdzenie czy zachodzić będzie podstawa do ustalenia i pobrania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty będzie miało miejsce w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, po dokonaniu indywidualnej oceny stanu faktycznego /na podstawie operatu szacunkowego dla każdej działki z osobna/. W postępowaniu tym, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, właściwy organ ustala i ocenia czy i w jakiej wysokości doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, wykorzystując przy tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z ustawowo określonymi podejściami i metodami. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się, jak to już wyżej Sąd zauważył - każdorazowo w drodze postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną /zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Wr 607/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010r., sygn. akt II SA/Kr 327/10/.

Mając zatem na uwadze dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy, nieokreślenie stawki procentowej dla całego obszaru objętego planem, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to brak takiego określenia musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Podkreślenia wymaga również okoliczność, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby to naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Dodać także należy, że konsekwencją działania sądu administracyjnego nie może być doprowadzenie do stanu niezgodnego z prawem, a zatem sąd nie może pozostawić w obrocie planu miejscowego nie zawierający jednego z obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p.. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nawet wyrokiem sądu nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części /wyrok NSA z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1865/08/.

Odnosząc się do zarzutów Organu Nadzoru, podniesionych w skardze i piśmie procesowym, należy zgodzić się, że nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie unormowanie § 3 uchwały ust. 1 pkt 3, gdzie wskazano, że "następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu stanowią obowiązujące ustalenia planu" w zakresie pkt 3 o treści "orientacyjne linie rozgraniczające tereny pod poszerzenie dróg". Możliwość dodatkowego koniecznego poszerzenia pasów drogowych na cele związane z poprawą parametrów techniczno-użytkowych drogi, w szczególności związanych z bezpieczeństwem ruchu, bezpieczeństwem użytkowników terenów przylegających do drogi oraz z ochroną zdrowia ludzi spowodował, że organ stanowiący gminy faktycznie nie wyznaczył w zaskarżonej uchwale jakichkolwiek linii rozgraniczających. Kwestionowany przepis pozwala nie tyle dookreślić przeznaczenie danego terenu (dopuszczając dodatkowe obok podstawowego przeznaczenie) lecz zmienia przeznaczenie terenu bez podania ściśle określonych planem granic. Znosi zatem skutki wyznaczenia w planie linii rozgraniczających. W ten sam sposób ocenić należy zakwestionowane postanowienie uchwały dopuszczające poza wyznaczonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, dodatkowe linie rozgraniczające. Prowadziłoby to do przeniesienia kompetencji wyznaczania linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu np. na organ udzielający pozwolenia na budowę drogi, co w świetle art. 7 Konstytucji RP jest niedopuszczalne.

Jeśli chodzi o dalsze zakwestionowane w piśmie procesowym Wojewody przepisy planu w zakresie parametrów, jakim winny odpowiadać wydzielone w obszarze planu działki, to można dodatkowo wskazać, że ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz.U.10.130.871) art. 1 pkt 4 lit. b) tiret drugie zmieniono z dniem 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że dodano pkt 10) stanowiący, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym, organ stanowiący gminy, uznając potrzebę określenia minimalnej powierzchni nowych działek budowlanych, bez wątpienia taki zapis będzie mógł wprowadzić.

Niezależnie od dotychczasowych rozważań należy stwierdzić podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust.2 pkt.8 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 93 oraz art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwanej dalej "u.g.n.". Zgodnie bowiem z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W tym przypadku przepisami odrębnym jest niewątpliwie art. 102 u.g.n., w myśl którego gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /ust.1/. Art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.

W rozpoznawanej sprawie organ stanowiący gminy w rozdziale 6 uchwały - zatytułowanym "Ustalenia ogólne w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości" w § 26 ust. 1 określił, że nie ustala się szczegółowych wymagań w zakresie przeprowadzenia scaleń nieruchomości na obszarze objętym planem. W ustępie 2 wskazano, że zasady scalania i podziału nieruchomości objętych planem określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast wedle § 27 ust. 1 kontrolowanej uchwały linie rozgraniczające ustalone na rysunku planu, należy traktować jako obowiązujące linie podziału nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 2. Dalej, zgodnie z tym przepisem dopuszcza się odstąpienie od podziału nieruchomości wzdłuż ustalonej linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania terenu, o ile brak podziału pozwala na użytkowanie poszczególnych części nieruchomości zgodnie z planem. Pozostałe dwa ustępy § 27 określają dalsze zasady podziału działek z określeniem w szczególności dostępu do drogi publicznej.

Analizując te zapisy planu należy wskazać, że tak przepis art. 15 ust. 2, jak i art. 15 ust. 3 u.p.z.p., nie dają radzie gminy uprawnienia do umieszczania w planie miejscowym zapisów dotyczących zasad dokonywania podziału nieruchomości, ani tym bardziej do wyznaczania granic nieruchomości po podziale. Postępowanie podziałowe oraz scalanie i podział nieruchomości są przedmiotem uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami w Dziale III odpowiednio w Rozdziale 1, zatytułowanym "Podziały nieruchomości", oraz w Rozdziale 2 - "Scalanie i podział nieruchomości". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.g.n. to ta ustawa określa zasady: podziału nieruchomości /pkt 2/; scalania i podziału nieruchomości /pkt 3/.

Odwołać się w tym miejscu należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, gdzie Sąd drugiej instancji w sposób kategoryczny stwierdził, że: "...nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny /np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p./. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia (...)." Nadto w wyroku tym NSA jednoznacznie stwierdził, że: "Instytucją odrębną od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest "procedura scalenia i podziału nieruchomości /art. 101-111 u.g.n./. W tym zakresie ustawa wyznacza planowi konkretna rolę do odegrania: "Szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości określa plan miejscowy(...)".

Należy również zauważyć, że obydwa postępowania, czyli podział geodezyjny, o jakim mowa w art. 93 u.g.n., a podział i scalania nieruchomości w trybie art. 101-108 u.p.z.p.- znacznie się od siebie różnią, choć oba wiążą się z zapisami planu miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu /ust. 2/. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z ust. 2 art. 93 wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

Art. 101 ust. 1 u.g.n. stanowi natomiast, że przepisy niniejszego rozdziału /tj. "Scalanie i podział nieruchomości"/ regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 101 przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy /art. 102 ust. 1/. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 2/. O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem /ust. 3/.

Procedura scalenia i podziału nieruchomości polega zatem na - jeżeli jest to zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – scaleniu większej ilości nieruchomości i wydzieleniu nowych działek w wyniku podziału obszaru zawierającego się w granicach nieruchomości objętych scaleniem. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy, a o przystąpieniu do tego postępowania decyduje rada gminy w drodze uchwały. Po dokonaniu scalenia, tj. zniesieniu dotychczasowych istniejących granic działek, opracowuje się geodezyjny projekt podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, umożliwiające ich zainwestowanie zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując należy stwierdzić, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynika uprawnienie Rady do określenia w planie obowiązkowo szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości objętych planem jest obligatoryjne, a to z tej przyczyny, że obowiązek ten umiejscowiony został w art. 15 ust. 2 u.p.z.p.. Doprecyzowanie tego uprawnienia określa § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego do ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 u.p.z.p., ponieważ wymienia on elementy planu fakultatywne, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości mogą znaleźć się wśród zapisów planu w zależności od potrzeby, co oznacza, że materia ta pozostawiona została do uznania organu sporządzającego projekt planu.

Należy zwrócić przy tym uwagę na funkcjonujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że obowiązek uwzględnienia elementów z art. 15 ust. 2 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednakże odstąpienie od określenia któregokolwiek z tych elementów musi znajdować po pierwsze uzasadnienie w stanie faktycznym, po drugie zaś powinno zostać odzwierciedlone w materiale planistycznym. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 września 2010 r.,sygn. akt II SA/Wr 214/10, a także w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 375/10 - ustalone w planie zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału na podstawie art. 101-108 u.g.n..

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.