Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 539/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 28, art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 765/17 w sprawie ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 765/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Burmistrz D. - po rozpatrzeniu wniosku P. S. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb C.. W dniu 23 grudnia 2014 r. inwestor zwrócił się do organu o zmianę tej decyzji w związku z podziałem działki nr [...] na działki: nr [...]/1, [...]/2, [...]/3, nr [...]/4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Burmistrz D., na podstawie art. 155 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie granic terenu inwestycji i orzekł, iż dotychczasowe warunki zabudowy dotyczyć będą inwestycji polegającej na budowie po jednym budynku mieszkalnym jednorodzinnym wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]/1, [...]/2 i [...]/3 oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]/4. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz D. przeniósł decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. wydaną na rzecz P. S. na J. i J. G. w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]/3.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku A. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w postępowaniu o przeniesienie decyzji stronami są podmioty, pomiędzy którymi dokonuje się przeniesienia, co wynika wprost z art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), dalej powoływanej jako: u.p.z.p. A. N. nie była zaś stroną postępowania zwykłego, w związku z czym, nie można uznać, iż ma status strony w postępowaniu nadzwyczajnym.

Po rozpoznaniu wniosku A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości.

W skardze do Sądu na to postanowienie A. N. zarzuciła naruszenie: art. 391 § 1 pkt 1-3, art. 39 i art. 46 § 3 k.p.a. poprzez doręczanie korespondencji w formie pisemnej, a nie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pomimo spełnienia warunków określonych w art. 391 k.p.a., art. 61a i art. 155 k.p.a. oraz art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przepis art. 63 ust. 5 odnosi się do kręgu stron w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, a nie do trybu nadzorczego. Treść tego przepisu dotyczy wyłącznie postępowania zwykłego i pozwala na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w całości, a nie w części, jak to miało miejsce w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie, należy mieć na względzie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zd. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Przepis ten wprost wskazuje, kto jest stroną postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten, co prawda nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzje o warunkach zabudowy, to jednakże może służyć ustaleniu posiłkowo, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Zauważyć należy, iż decyzja o przeniesieniu decyzji kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, tj. podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów decyzja taka, jak słusznie uznał organ, nie oddziałuje na prawa i obowiązki innych podmiotów, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji, wywoła skutki wyłącznie w sferze praw i obowiązków podmiotów, między którymi nastąpiło przeniesienie decyzji, a nie skarżącej. Podmiot, na który została przeniesiona decyzja, staje się nowym adresatem decyzji akceptującym wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Podmioty wnioskujące o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy same kształtują więc treść zgłoszonego żądania, a treść wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany.

Sąd nie podzielił też zarzutu skarżącej, dotyczącego doręczania korespondencji w formie pisemnej, a nie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, pomimo spełnienia warunków określonych w art. 391 K.p.a. Omyłkowe doręczenie postanowienia w formie papierowej zamiast w formie elektronicznej nie wpływa na skuteczność tego doręczenia i nie stanowi istotnego naruszenia, uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się zaś do zarzutu odmiennego rozpoznania analogicznej sprawy przez Kolegium, Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Dołączona do pisma skarżącej z dnia 11 października 2017 r. decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczy innej sprawy, innego stanu faktycznego i prawnego i pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. N., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania w postaci przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na:

a) braku dokonania oceny zarzutu skarżącego sformułowanego w punkcie 2 skargi do WSA w Olsztynie dotyczącego konieczności oceny decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. z perspektywy przepisu art. 155 k.p.a., gdzie zarzucono, że decyzja ta nie odpowiada regulacji przepisu art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późniejszymi zmianami, dalej jako u.p.z.p.), to w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowanie ograniczenie podmiotowe, przewidziane w zdaniu drugim art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zaś decyzję tę należało uznać za wydaną na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jej wyjaśnienia ani oceny prawnej w powyższej kwestii, przy czym zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozbawia strony i uczestników informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia,

b) wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającej na przyjęciu, że przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy przy równoczesnym przyjęciu, że treść przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. wyklucza skarżącego z kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ skarżący nie jest żadnym z podmiotów, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia, co nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak wyrażenia przez WSA w Olsztynie jednoznacznego stanowiska co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, przy czym zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem sposób ujęcia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, stronom i uczestnikom odczytanie stanowiska WSA w Olsztynie w przedmiotowej kwestii,

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., to jest przed zmianą dokonaną mocą art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 935; dalej jako nowelizacja lub ustawa nowelizująca), stosowanym w związku z art. 16 ustawy nowelizującej i w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 2 k.p.a. poprzez zaaprobowanie odmiennej oceny kwestii legitymacji skarżącego w postępowaniu nadzorczym właściciela nieruchomości sąsiedniej, który nie brał udziału w postępowaniu w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy niż miało to miejsce w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2015 r., co narusza zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a to na skutek błędnego przyjęcia, że przepis art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczy innej sprawy, innego stanu faktycznego i prawnego i pozostaje bez wpływu na przedmiotowe postępowanie, podczas, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2015 r.:

a) dotyczyła tożsamego problemu prawnego, albowiem została wydana w sprawie z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza D. z [...] września 2010 r. o przeniesieniu decyzji Burmistrza D. z [...] stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy w części, to jest w zakresie budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zmiany decyzji w punkcie dotyczącym oznaczenia ewidencyjnego działki z numeru [...] na powstały w wyniku podziału nr [...],

b) została wydania w sprawie z wniosku skarżącego w sytuacji, gdy skarżący nie był ani podmiotem, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy, ani podmiotem na który decyzję o warunkach zabudowy przeniesiono.

c) dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy w części, a nie w całości,

zatem zasadnym było przyjęcie, że stan faktyczny i prawny sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2015 r. oraz stan faktyczny i prawny tej sprawy są tożsame, co w konsekwencji powinno prowadzić do przyjęcia, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] marca 2017 r. zapadły z naruszeniem art. 8 k.p.a, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., stosowanym w związku z przepisem art. 16 ustawy nowelizującej, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno było wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. i zakończyć je decyzją merytoryczną, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisu postępowania w postaci art 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi przez WSA w Olsztynie, podczas, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co nakazywało jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] marca 2017 r., przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów wskazanych w treści niniejszego zarzutu doprowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącego przez WSA w Olsztynie i do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż miało to miejsce; treść wyroku WSA w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine,

3) przepisów prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu art. 63 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p., względnie - zastosowaniu przepisu art. 28 k.p.a, przy uwzględnieniu przepisu art. 63 ust 5 zdanie drugie u.p.z.p., do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydanej na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., co nastąpiło w efekcie naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającego na pominięciu przez WSA w Olsztynie okoliczności, że przedmiotem decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. było przeniesienie decyzji Burmistrza D. nr [...] z [...] stycznia 2015 r., to jest decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy nr [...]; przeniesienie dotyczyło zatem nie decyzji o warunkach zabudowy, tylko decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, zaś niewłaściwe zastosowanie wskazanych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów było skutkiem ich błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że przepis art. 63 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. znajduje zastosowanie do określenia kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o zmianie ostatecznej decyzji warunkach zabudowy, wydanej w trybie przepisu art 155 k.p.a., podczas, gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis art. 63 ust 5 zdanie drugie u.p.z.p. ogranicza wyłącznie krąg stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i nie ma zastosowania do postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących weryfikacji decyzji w sprawie przeniesienia decyzji o zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, względnie - zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy poprzez jej częściowe przeniesienie na inny podmiot, a krąg stron postępowania winien być wyznaczony w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. z pominięciem regulacji przepisu art. 63 ust 5 zdanie drugie u.p.z.p., zaś przeniesienie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji warunkach zabudowy ma wpływ na interes prawny innych podmiotów niż te, między którymi przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy, albowiem przeniesienie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji warunkach zabudowy jedynie w części powoduje faktyczną zmianę rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie tych parametrów, które określane są w postaci ułamka lub procentu, to jest wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. Nr 164, poz. 1588), którego odniesienie do powierzchni nowo wydzielonej działki ewidencyjnej, dla obszaru której częściowo przeniesiono decyzję (to jest działki nr [...]/3), prowadzi do odmiennego ukształtowania tych parametrów niż w przypadku odniesienia ich do terenu pierwotnie objętego decyzją o warunkach zabudowy (to jest działki nr [...]), w konsekwencji czego legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przeniesienia decyzji o zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma każdym podmiot, który ma w tym interes prawny, przy czym zarzucane powyżej uchybienia doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z przepisami art 61a § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r., podczas, gdy postanowienie to i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] marca 2017 r. zostały wydane z naruszeniem wskazanych w treści niniejszego zarzutu przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno było wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. i zakończyć je decyzją merytoryczną, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi przez WSA w Olsztynie, podczas, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co nakazywało jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] marca 2017 r., przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów wskazanych w treści niniejszego zarzutu doprowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącego przez WSA w Olsztynie, zatem do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż miało to miejsce; treść wyroku WSA w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine,

4) ewentualnie, gdyby Sąd uznał zarzuty ujęte w punkcie 3 za nieuzasadnione i przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy powinny być traktowane tożsamo z perspektywy możliwości ich przeniesienia - naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 63 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p., art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy są wyłącznie podmioty, pomiędzy którymi dokonano przeniesienia warunków zabudowy, zaś wykluczona jest legitymacja innych podmiotów oraz że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy kształtuje wyłącznie prawa i obowiązki podmiotów, między którymi dokonano przeniesienia, podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanych na wstępie niniejszego zarzutu przepisów wskazuje, że przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zdanie drugie ogranicza wyłącznie krąg stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy i nie ma zastosowania do postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących weryfikacji decyzji w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, względnie - zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy poprzez jej częściowe przeniesienie na inny podmiot, a krąg stron postępowania winien być wyznaczony w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. bez uwzględnienia treści przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p., zaś przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy ma wpływ na interes prawny innych podmiotów niż te, między którymi przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy albowiem przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w części powoduje faktyczną zmianę rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie tych parametrów, które określane są w postaci ułamka lub procentu, to jest wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.), którego odniesienie do powierzchni nowo wydzielonej działki ewidencyjnej, dla obszaru której częściowo przeniesiono decyzję o warunkach zabudowy (to jest działki nr [...]/3), prowadzi do odmiennego ukształtowania tych parametrów niż w przypadku odniesienia ich do terenu pierwotnie objętego decyzją o warunkach zabudowy (to jest działki nr [...]), w konsekwencji czego legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy ma każdym podmiot, który ma w tym interes prawny, względnie koniecznym było uwzględnienie, że jako podstawę decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. wskazano przepis art. 155 k.p.a., co nakazywało określenia kręgu stron postępowania stosownie do kryterium interesu prawnego, wyrażonego w przepisie art. 28 k,p.a., bez stosowania przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w zdaniu drugim w zakresie, w jakim ogranicza krąg stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, co nastąpiło w efekcie naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., polegającego na pominięciu przez WSA w Olsztynie okoliczności, że podstawą wydania decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. był m.in. przepis art. 155 k.p.a. w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisów art. 63 ust. 5 u.p.z.p., art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisu art. 63 ust. 5 u.p.z.p. zdanie drugie do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy i niezastosowaniu przepisu art. 28 k.p.a. do ustalenia kręgu stron postępowania tej sprawie, przy czym zarzucane powyżej uchybienia doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r., podczas, gdy postanowienie to i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] marca 2017. zostały wydane z naruszeniem wskazanych w treści niniejszego zarzutu przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno było wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z [...] lutego 2015 r. i zakończyć je decyzją merytoryczną co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi przez WSA w Olsztynie, podczas, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, co nakazywało jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r. i poprzedzającego je postanowienia tego organu z [...] marca 2017 r., przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów wskazanych w treści niniejszego zarzutu doprowadziłoby do uwzględnienia skargi skarżącego przez WSA w Olsztynie, zatem do wydania odmiennego rozstrzygnięcia niż miało to miejsce; treść wyroku WSA w Olsztynie byłaby zatem odmienna niż miało to miejsce, co spełnia przesłankę określoną w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine.

W oparciu o powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lipca 2017 r. w całości i poprzedzającego go postanowienia tego organu z [...] marca 2017 r. w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania J. G. i J. G. wnieśli w dniu 7 stycznia 2019 r. pismo procesowe, lecz pismo to wpłynęło do Sądu w dniu 10 stycznia 2019 r., a więc już po wydaniu wyroku w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi w tej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2015 r. Decyzją tą organ przeniósł decyzję własną z dnia [...] stycznia 2015 r. o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej na rzecz P.S. na nowych inwestorów: J. i J. G., w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]/3 obr. C.. Podkreślenia na wstępie wymaga, że Sąd nie rozstrzygał w tej sprawie o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. ani decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., lecz przedmiotem oceny była wyłącznie kwestia interesu prawnego skarżącej A. N. w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r.

Rację ma Sąd I instancji, że art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest przepisem szczególnym w stosunku od art. 28 k.p.a., ogranicza krąg stron postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy do podmiotów, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. W skardze kasacyjnej podniesiono, że przenoszona decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. nie była decyzją o warunkach zabudowy, lecz decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a., zatem nie miał do niej zastosowania art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. również jest decyzją wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Brak jest podstaw do przyjęcia, że takiej decyzji zmieniającej nie można przenieść na inny podmiot. Ograniczenie kręgu stron przewidziane w art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że inny podmiot, oprócz podmiotów, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu samego przeniesienia decyzji. Podobną regulację zawiera art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) odnośnie do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę i deyczji o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych. Sąd I instancji słusznie wskazał, że decyzja o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy kształtuje prawa i obowiązki wyłącznie dwóch podmiotów, między którymi dokonywane jest przeniesienie. Decyzja przenosząca nie zmienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. decyzję o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że krąg stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być szerszy od kręgu stron postępowania zwykłego (nawet jeżeli krąg stron postępowania zwykłego jest ograniczony przepisem szczególnym). Sąd I instancji słusznie wskazał, że art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy, jednakże może służyć posiłkowo ustaleniu kręgu stron postępowania nieważnościowego. Trudno się bowiem doszukać źródła interesu prawnego innego podmiotu w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy poza podmiotami, między którymi ma być dokonane przeniesienie takiej decyzji. W tej sprawie z całą pewnością takiego interesu prawnego po stronie skarżącej nie wykazano.

Z treści skargi kasacyjnej wynika ponadto, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje w zasadzie nie decyzję Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., lecz zgodność z prawem decyzji zmieniającej z dnia [...] stycznia 2015 r. W wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 372/17 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że A. N. nie ma interesu prawnego, który uprawniałby ją do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza D. z dnia [...] stycznia 2015 r. o zmianie w trybie art.155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. Działki będące własnością skarżącej kasacyjnie o numerach [...] nie graniczą z działkami inwestorów nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4. Pomiędzy działkami A. N. a działkami utworzonymi w wyniku podziału działki nr [...] (nr [...]/1, [...]/2, [...]/3 i [...]/4) znajdują się działki nr [...]. Nieruchomości skarżącej nie znajdują się więc w obszarze oddziaływania planowanych inwestycji (budynki mieszkalne jednorodzinne), których dotyczy decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2012 r. Obsługa komunikacyjna działek inwestorów również nie wpływa na obsługę komunikacyjną działek skarżącej. Natomiast podnoszona przez A. N. kwestia ewentualnego naruszenia urządzeń melioracji wodnych i stosunków wodnych na tym terenie nie może być oceniana na etapie ustalania warunków zabudowy, lecz na etapie realizacji inwestycji. Skoro skarżąca kasacyjnie nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją oraz decyzją pierwotną z dnia [...] stycznia 2012 r., to tym bardziej nie jest stroną postępowania w sprawie przeniesienia części tej decyzji na nowych inwestorów. Jeśliby zatem nawet rozpatrywać interes prawny skarżącej w tej sprawie w kontekście art. 28 k.p.a., to również należałoby uznać, że nie ma ona interesu prawnego uprawniającego ją do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Niezasadny jest w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie przeniesienia decyzji zmieniającej ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wydanej na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że przeniesienie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji warunkach zabudowy narusza jej interes prawny, ponieważ przeniesienie decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy jedynie w części powoduje faktyczną zmianę rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, m.in. wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Należy jednak dostrzec, że to nie przeniesienie decyzji zmieniającej w części spowodowało zmianę decyzji o warunkach zabudowy, lecz jej zmiana dokonana decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Ponadto z twierdzenia, że decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. o przeniesieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie można wywieść interesu prawnego skarżącej. Interes ten musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego regulującego w jakiś sposób sytuację prawną skarżącej, a nie z kwestionowanej decyzji. Przyjęcie, iż każdy podmiot, który zarzucałby niezgodność decyzji z prawem miałby interes prawny w jej kwestionowaniu powodowałoby, że krąg stron byłby nieograniczony. W skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby interes prawny skarżącej.

Podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie stanowią również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzeczywiście nieprecyzyjnie określił przedmiot decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., nie wskazał, że jest to decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a., lecz określał ją jako decyzja "o warunkach zabudowy", nie odniósł się również do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 skargi dotyczącego konieczności oceny decyzji z [...] lutego 2015 r. z perspektywy przepisu art. 155 k.p.a., lecz uchybienie to ze wskazanych powyżej względów nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Odnośnie do zarzutu dotyczącego wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającej na przyjęciu, że przepis art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzję o warunkach zabudowy przy równoczesnym przyjęciu, że treść tego przepisu wyklucza skarżącą z kręgu stron tego postępowania wskazać należy, iż Sąd I instancji podkreślił, że przepis nie znajduje wprost zastosowania do sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzje o warunkach zabudowy, jednakże może służyć posiłkowo ustaleniu czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Strona skarżąca nie wskazała żadnego przepisu, który mógłby być źródłem jej szczególnego interesu prawnego w tym postępowaniu nieważnościowym i który podważałby zasadę, iż interes prawny w takim postępowaniu mają tylko podmioty, pomiędzy którymi następuje przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) i w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku art. 127 § 3 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 61a § 2 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. Wskazywana w skardze kasacyjnej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] lutego 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza D. z [...] września 2010 r. o przeniesieniu decyzji Burmistrza D. z [...] stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy w zakresie budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zmiany decyzji w punkcie dotyczącym oznaczenia ewidencyjnego działki z numeru [...] na powstały w wyniku podziału nr [...] została wydana w postępowaniu wszczętym z wniosku A. N. i została ona uznana przez Kolegium za stronę tego postępowania. Należy zauważyć, że decyzja Burmistrza D. z [...] września 2010 r. była nie tylko decyzją o przeniesieniu w części decyzji Burmistrza D. z [...] stycznia 2010 r. o warunkach zabudowy, lecz również decyzją wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianie tej decyzji w punkcie dotyczącym oznaczenia ewidencyjnego działki z numeru [...] na powstały w wyniku podziału nr [...]. Ponadto - jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2015 r. - A. N. jest właścicielem działek bezpośrednio graniczących z działką inwestora nr [...] i związku z tym Kolegium uznało ją za stronę postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Stan prawny i faktyczny powołanej sprawy jest zatem odmienny od sprawy niniejszej i Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w związku z tym powołany przez skarżącą art. 8 k.p.a. nie został w rozpoznawanej sprawie naruszony.

Na marginesie dodać należy, iż – abstrahując od zasadności podniesionych zarzutów - konstrukcja bardzo obszernej skargi kasacyjnej, cechująca się powielaniem w istocie tych samych zarzutów i tych samych przepisów w kolejnych punktach skargi kasacyjnej, powoduje, że skarga ta jest mało czytelna i utrudnia Sądowi zbadanie zasadności postawionych zarzutów. Sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron, powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2013 r., III CSK 311/13, publ. OSNC 2014, nr 7-8, poz.83).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.