Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 887/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1i2, art. 35 par. 1, art. 36, art. 37, art. 61, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 58 par. 1 pkt 1, art. 149 ust. 1, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – referent stażysta Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie 1) podjęcia postępowania administracyjnego, 2) realizacji prawa do osobnej kwatery stałej 1. odrzuca skargę w zakresie pkt 1 wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., 2. zobowiązuje Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do rozpatrzenia wniosku S. P. z dnia [...] listopada 2013 r. w zakresie pkt 2, w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Skarżący S. P. wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. zwrócił się do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o:

1. podjęcie niezwłocznie niezbędnego postępowania administracyjnego, którego celem będzie ustalenie zgodności z prawem funkcjonowania w obrocie prawnym od dnia [...] stycznia 2013 r. dwóch wersji decyzji nr [...] dotyczącej tej samej sprawy, różniących się między sobą w istotny sposób,

2. realizację jego prawa do osobnej kwatery stałej gwarantowanej ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odpowiedział skarżącemu, że załączone do powyższego wniosku dwie kserokopie decyzji z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...] różni wyłącznie grubość czcionki. Wynika to stąd, iż przedmiotowa decyzja, w ówczesnym czasie została sporządzona za pomocą maszyny do pisania w pięciu egzemplarzach, do czego użyto kalki maszynowej. Zaznaczono też, że każdy z tych egzemplarzy był traktowany jako oryginał decyzji. Z kolei użycie kalki maszynowej powodowało, iż każdy kolejny egzemplarz decyzji różnił się właśnie grubością czcionki. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w B. przesłał skarżącemu poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię egzemplarza nr 1 przedmiotowej decyzji, a w posiadaniu skarżącego jest egzemplarz nr 3 tej decyzji, co zresztą jest wyraźnie zaznaczone w tzw. rozdzielniku na stronie drugiej tej decyzji. Dodatkowo kopiowanie tej decyzji za pomocą różnych kopiarek może powodować wrażenie, że mamy do czynienia z dwiema różnymi decyzjami. Niemniej jednak porównanie ich treści nie nasuwa żadnych wątpliwości, że jest to ta sama decyzja. Ponadto nie zgodzono się z poglądem, iż doręczenie kopii tej decyzji w dniu 18 stycznia 2013 r. oznacza, iż z tym dniem weszła ona do obrotu prawnego, bowiem decyzja ta weszła do obrotu prawnego z chwilą doręczenia jej oryginału tj. z dniem 17 grudnia 1989 r. Odnosząc się zaś do wezwania do realizacji prawa do osobnej kwatery stałej, gwarantowanego ustawą o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. stwierdzono, że jest ono bezzasadne. Przepisy powyższej ustawy bowiem przewidywały dwie alternatywne formy pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych tj. przydział osobnej kwatery stałej albo pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Podkreślono, iż żołnierz zawodowy mógł skorzystać tylko z jednej z powyższych form zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Natomiast prawo do osobnej kwatery stałej skarżącego zostało zrealizowane poprzez przyznanie, na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1989 r. nr [...] pomocy finansowej, z funduszu mieszkaniowego MON, w formie zaliczkowej na wkład mieszkaniowy na lokal spółdzielczy w I., która następnie decyzją z [...] grudnia 1989 r. została zamieniona na bezzwrotną.

Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący stwierdził, że na kopii decyzji widać drugi podpis, zaś organ pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odpowiedział, że nie oznacza to powstania "nowego stanu prawnego".

Skarżący S. P. skierował do Ministra Obrony Narodowej zażalenie z dnia [...] marca 2014 r. i zarzucił w nim bezczynność Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., bowiem nie zgadza się – jak podniósł w uzasadnieniu – na załatwienie jego sprawy wskazanymi wyżej pismami. Wniósł zatem o podjęcie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przez ustawę.

Dyrektor Biura Skarg i Wniosków Ministerstwa Obrony Narodowej pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] poinformował skarżącego, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozpatrzył jego wniosek w ustawowym terminie cytowanymi już wyżej pismami oraz podał, że przed organami i sądami toczyły się sprawy prowadzone z jego wniosku w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] .

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. skarżący zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej o "wydanie decyzji uzupełniającej do decyzji z dnia [...].04.2014 r. nr [...]". W uzasadnieniu podał, że powyższe pismo posiada minimum elementów uznających go za decyzję i w tej sytuacji oczekuje on uzupełnienia decyzji, w której Minister Obrony Narodowej poda podstawę prawną rozstrzygnięcia, pouczy o prawie odwołania i dopuszczalności powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego i przedstawi dowody na potwierdzenie treści o toczących się przed organami i sądami spraw prowadzonych w rozpatrzeniu z jego wniosku w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Biura Skarg i Wniosków Ministerstwa Obrony Narodowej odpowiedział skarżącemu, że pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] nie jest decyzją i przepisy nie przewidują "decyzji uzupełniającej".

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżący wezwał Ministra Obrony Narodowej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezasadnej odmowie zawartej w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Dyrektor Biura Skarg i Wniosków Ministerstwa Obrony Narodowej odpowiedział skarżącemu, że Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej rozpatrzył jego wnioski i w ustawowym terminie zawiadomił o sposobie ich załatwienia. Dalej podał, że decyzja z dnia [...] lutego 1989 r. stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego z chwilą doręczenia jej oryginału – egz. Nr 3, tj. z dniem 17 grudnia 1989 r.

W skardze z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. P. zarzucił Prezesowi Agencji Mieszkaniowej nierozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r., czym naruszył art. 35 § 3 k.p.a. wnosząc co do pkt 1) wydaniem decyzji stwierdzającej, że pierwsza wersja decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. jest projektem tej decyzji, a druga wersja decyzji jest prawomocna, stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązanie organu do wydania decyzji. W obszernym zaś uzasadnieniu powołał się na opisany powyżej stan faktyczny.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie co do pkt 1) wniosku, bowiem skarżący pozostaje w błędzie, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie "różne wersje" decyzji, a nie dwa egzemplarze tej samej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej.

W piśmie procesowym doręczonym do Sądu w dniu 13 listopada 2014 r. skarżący uznał argumentację organu za chybioną, a jego wnioski za przedwczesne. W uzasadnieniu zaś powołał się na art. 233 – 235 k.p.a. będące podstawą jego wniosku co do pkt 1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga w zakresie pkt 1) wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych, bowiem nie mieści się ona we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 2, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Tymczasem z treści skargi, analizy całości akt sprawy oraz – właściwie przede wszystkim – z pisma procesowego doręczonego przez skarżącego Sądowi w dniu 13 listopada 2014 r. wynika, iż materię objętą skargą, należy zakwalifikować do postępowania skargowego regulowanego działem VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski", bowiem dotyczy ona – zdaniem skarżącego – ustalenia zgodności z prawem funkcjonowania w obrocie prawnym od dnia [...] stycznia 2013 r. dwóch wersji decyzji nr [...] dotyczącej tej samej sprawy, różniących się między sobą w istotny sposób, a na przepisy dotyczące "Skarg" zawartych w dziale VIII k.p.a. skarżący powołuje się w tym ostatnim piśmie procesowym.

Postępowanie skargowe uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie (zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, to jest postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Innymi słowy mówiąc, w wyniku rozpoznania skargi złożonej w tym trybie nie jest wydawany żaden akt administracyjny, ani też nie jest dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1110/04, publ. LEX nr 171200, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. II SAB/Wa 193/04, publ. LEX nr 165916, z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1785/06, publ. LEX nr 320599). Sprawy te nie zostały poddane kontroli sądów administracyjnych, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania. Pisma więc organu kończące postępowanie skargowe nie podlegają kontroli legalności sprawowanej przez sądy.

Natomiast co do skargi w zakresie pkt 2) wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie.

Jak już wyżej wykazano, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc w zakresie wydania decyzji administracyjnej.

Z kolei z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie.

Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.

Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.).

W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym, a niniejszej sprawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o realizację prawa skarżącego do osobnej kwatery stałej gwarantowanej ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy).

W świetle powyższych uwag, po analizie stanu faktycznego sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza zażalenie z dnia [...] marca 2014 r.

Natomiast organ nie podjął żadnej czynności procesowej poza wyjaśnieniem skarżącemu w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], że jego prawo do osobnej kwatery stałej zostało zrealizowane poprzez przyznanie, na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 1989r. nr [...], pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON, w formie zaliczkowej na wkład mieszkaniowy na lokal spółdzielczy w Inowrocławiu, która następnie decyzją z [...] grudnia 1989 r. została zamieniona na bezzwrotną.

Wobec wniosku skarżącego, które w myśl art. 61 k.p.a. wszczyna postępowanie administracyjne, należało zatem wydać stosowną decyzję odnośnie jego prawa do kwatery stałej, bądź też, jeśli decyzja taka nie mogła być wydana np. z uwagi na status emeryta wojskowego lub też z innego powodu, wydać np. postanowienie na podstawie art. 61a k.p.a.

Zatem bezspornym dla Sądu jest, że do dnia wniesienia skargi do Sądu, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie rozpatrzył w trybie procesowym wniosku skarżącego zawartego w pkt 2 i tym samym pozostaje w bezczynności do chwili obecnej.

Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej z niezrozumienia intencji skarżącego, a zatem nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie świadczy ona o lekceważeniu, bądź ignorowaniu wymienionego. Z tego też samego powodu nie wymierzono wobec organu grzywny.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.