Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 451/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. S. i E. S. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2016 r., nr [..]., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2016 r, nr [..] orzekającą o braku podstaw do nałożenia na inwestora P. K. obowiązku przedstawienia projektu zamiennego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na działce nr [..] przy ul. B. w R.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania opisanego budynku mieszkalnego i jego stanu technicznego. Wobec stwierdzenia, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie budzi zastrzeżeń, organ pierwszej instancji w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane orzekł o braku podstaw do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie konstrukcji dachowej i pokrycia dachu w/w budynku.

Organ odwoławczy decyzją z dnia 25 sierpnia 2015 r. uchylił tę decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnianiu wskazał między innymi, że wobec zarzutów małżonków S., że przedmiotowy obiekt został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, kwestia ta może stanowić przedmiot odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Następnie organ pierwszej instancji pismem z dnia 21 września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej. Przeprowadzono w dniu 13 października 2015 r. oględziny, w trakcie których małżonkowie K. przedłożyli kopie dokumentów dot. przedmiotowego obiektu: decyzję Wójta Gminy z dnia 19 maja 1994 r. nr [..] udzielającą pozwolenia na budowę, decyzję Starosty dnia 16 października 2000 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania parteru w przedmiotowym budynku mieszkalnym, decyzję Starosty z dnia 30 listopada 2001 r. nr [..] P. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 16/09, oddalający skargę J. i E. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin ustalono, że od dnia przekazania obiektu do jego użytkowania - nie została zmieniona jego bryła i forma. Organowi pierwszej instancji pełnomocnik małżonków S. przedłożył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2014 r. uchylającą decyzje Wojewody z dnia 18 grudnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 19 maja 1994 r. udzielającej B. i L. K. pozwolenia na budowę i umarzającą postępowanie przez organem pierwszej instancji. Według GINB ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by wydano decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę, zaś istniejąca adnotacja o zatwierdzeniu aneksu do projektu budynku mieszkalnego z dnia 8 sierpnia 1996 r. nie może być uznana za decyzję administracyjną, ponieważ nie zawiera koniecznych elementów jakie powinna posiadać decyzja. Wskazano również, że jeżeli nie została wydana decyzja zmieniająca decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, kwestia ta może ewentualnie stanowić przedmiot odrębnego postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego.

Jak ustalił organ, w aktach sprawy znajduje się również kopia projektu architektonicznego opracowanego w czerwcu 1995 r. zawierająca adnotację o zatwierdzeniu w dniu 8 sierpnia 1996 r. aneksu do projektu budynku mieszkalnego oraz przedłożona przez małżonków S. Ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. arch. M. D. w listopadzie 2014 r., w której autorka zwróciła uwagę na niezgodność z zatwierdzonym projektem sąsiedniego budynku, a także niezgodność z przepisami (w zakresie między innymi braku muru ogniowego wymaganego przepisami przeciwpożarowymi, podwyższenia dachu budynku, dodatkowego obciążenia ławy fundamentowej bez sporządzenia ekspertyzy w tym zakresie, oraz braku zatwierdzonego projektu zamiennego dla segmentu nr [..]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia 29 lutego 2016 r. orzekł o braku podstaw prawnych do nałożenia na inwestora P. K. obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ przyjął, że zatwierdzony w dniu 8 czerwca 1996 r. projekt zamienny przewidywał rozbudowę budynku w kierunku wschodnim, od północy wykonanie przedsionka w poziomie parteru postawionego na słupach. Ponadto aneks przewidywał podniesienie poddasza do wysokości 1,6 m oraz podniesienia dachu w kuchni i dwóch pokojach poddasza od północy i południa do wysokości 2,5 m.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli J. i E. S. Według skarżących organ pierwszej instancji pominął wyjaśnienie, czy odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu zostało zatwierdzone we właściwym akcie administracyjnym, na co zwracał uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r. Według odwołujących bez uprzedniego ustalenia, czy inwestor dysponował pozwoleniem na dokonanie odstępstw od pierwotnego pozwolenia na budowę, nie można dokonać ustalenia o braku podstaw do zastosowania przesłanki określonej w art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zarzucono też niezbadanie braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i w tym zakresie dyskredytowanie przedłożonej ekspertyzy technicznej w zakresie sformułowanych w niej uwag.

Rozpatrując odwołanie WINB stwierdził, że kluczowe w sprawie znaczenie ma pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. nr [..] udzielającej P. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W sytuacji jednoznacznego ustalenia, że ten budynek był objęty decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w trybie w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, Organ nadzoru budowlanego w takim przypadku traci kompetencje dopóty, dopóki ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym. Przywołano na poparcie tej tezy orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji do nakładania obowiązku wykonania projektu zamiennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2868/14). Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej wyjaśniono, że argumenty te nie mają wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, skoro w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja z dnia 30 listopada 2001 r. udzielająca inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

W skardze na decyzję WINB zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie, tj. niedokonanie ustalenia, jakie prace budowlane zostały wykonane na dz. ew. nr [..] w R. przy ul. B., Gmina, jakiego rodzaju były to prace w rozumieniu ustawy Prawo budowlane (w szczególności czy była to budowa, przebudowa czy remont), a następnie niedokonanie ustalenia, czy zostały spełnione wymogi Prawa budowlanego do wykonania tych prac, w tym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, mając na uwadze, że rozbudowa ww. budynku w kierunku wschodnim, wykonanie od północy w poziomie parteru przedsionka, postawionego na słupach, podniesienie ścian poddasza o 1,6 m oraz podniesienie od północy i południa dachu do pełnej wysokości 2,5 m w kuchni i dwóch pokojach poddasza została wykonana na podstawie "aneksu do projektu budynku mieszkalnego", złożonego w dniu 18 lipca 1995 r., zawierającego jedynie adnotację o jego zatwierdzeniu w dniu 8 sierpnia 1996 r., bez wskazania choćby organu zatwierdzającego. Organ drugiej instancji pominął te kwestie przy dokonywaniu rozstrzygnięcia i oparł zaskarżoną decyzję wyłącznie na ustaleniu, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nr [..] z dnia 30 listopada 2001 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z funkcją biurową, co doprowadziło organ drugiej instancji do stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji do nakładania obowiązku wykonania projektu zamiennego. W zaskarżonej decyzji ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniono przy tym, z jakich względów organy uznały, że sprawie nie zachodzi inny rodzaj samowoli budowlanej, a w konsekwencji że nie ma zastosowania inny tryb legalizacji samowoli budowlanej.

Wniesiono o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 lutego 2016 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów skarżących, że w sprawie nie dokonano ustalenia, czy rozbudowa budynku przedmiotowego budynku w kierunku wschodnim, wykonanie w budynku od północy w poziomie parteru przedsionka postawionego na słupach, podniesienie ścian poddasza o 1,6 m oraz podniesienie od północy i południa dachu do pełnej wysokości 2,5 m w kuchni i dwóch pokojach poddasza, zostało wykonane zgodnie z wymogami Prawa budowlanego, w tym na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżący powołują się na stwierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia 10 kwietnia 2014 r., nr [..], że dokumentacja dotycząca budowy na dz. ew. nr [.] nie zawiera decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zatwierdzonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia 3 marca 1989 r., nr [..], a jedynie aneks do projektu budynku mieszkalnego, złożony w dniu 18 lipca 1995 r., z adnotacją o jego zatwierdzeniu w dniu 8 sierpnia 1996 r., bez wskazania choćby organu zatwierdzającego. Jak wskazał GINB, adnotacja ta nie stanowi decyzji administracyjnej, z uwagi na brak koniecznych elementów rozstrzygnięcia.

Żaden z organów nie dokonał w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na ocenę, jaki tryb postępowania legalizacyjnego, czy z art. 48 ust. 2, art. 49b ust. 2, czy z art. 50 - 51 Prawa budowlanego powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zastosowanie właściwego z nich wymaga prawidłowego dokonania ustaleń co do stanu faktycznego.

Organ drugiej instancji bez dokonania prawidłowych ustaleń stanu faktycznego nie mógł dokonać wyboru trybu postępowania legalizacyjnego, przede wszystkim nie mógł zastępować w tym organu pierwszej instancji. Istotne jest zdaniem skarżących stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 7 sierpnia 2015 r., w którym organ uznał za uzasadnioną skargę na brak działań PINB, dotyczących ustalenia, czy budynek usytuowany na dz. ew. nr [..] w R. został wykonany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 03.03.1989 r. nr [..]. Zdaniem skarżących WINB nie przesądzał zatem trybu postępowania w sprawie. Organ pierwszej instancji jak twierdzą, w ogóle nie zbadał kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy budynek wybudowano w oparciu o wymagane pozwolenie na budowę, tylko przyjął, że aneks do projektu budowlanego z adnotacją o jego zatwierdzeniu z dnia 8 sierpnia 1996 r. został w konsekwencji mógł stanowić podstawę wykonania robót w sposób odbiegający od pierwotnego pozwolenia na budowę.

Skarżący twierdzą, że bez znaczenia jest funkcjonowanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji z dnia 16 października 2000 r. o zmianie sposobu użytkowania parteru budynku oraz ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku z funkcją biurową z dnia 30 listopada 2001 r., gdyż te decyzje nie mogą zastąpić ani sanować braku decyzji o zmianie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem, że przywołane przez organ orzeczenia mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Twierdzą, że organy obu instancji nie ustaliły przede wszystkim, czy przedmiotowy budynek został wybudowany po spełnieniu wymaganych prawem przesłanek, w szczególności po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, które zezwalałoby na rozbudowę i nadbudowę budynku, wynikającą z aneksu do projektu budynku mieszkalnego z adnotacją o jego zatwierdzeniu w dniu 8 sierpnia 1996 r. Bez dokonania tych ustaleń nie jest możliwe zastosowanie jednego z właściwych trybów legalizacji samowoli budowlanej. Wskazują w związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie o braku podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak i materialnoprawnym, w stanie faktycznym i prawnym z daty podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionego kryterium legalności sąd uznał, że nie narusza ona prawa, a zatem skarga nie jest zasadna.

Organy nadzoru budowlanego procedowały w przedmiotowej sprawie w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), a podstawą obu kwestionowanych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przepis art. 51 w ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 21 września 2015 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego w R. przy ul. B. na dz. nr [..], zrealizowanego w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę. Inwestorem budowy budynku jest P. K. (zawiadomienie k. 2 akt administracyjnych pierwszej instancji).

Następnie z ustalonych przez organ nadzoru budowlanego okoliczności faktycznych wynika, że decyzją Wójta Gminy z dnia 19 maja 1994 r. nr [..] udzielono B. i L. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – 1 segment. Kolejną decyzją Starosty - z dnia 16 października 2000 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi P. K. (R. ul. B.) zgody na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcji mieszkalnej na funkcję biurową (w R. przy ul. B.), następnie decyzją Starosty z dnia 30 listopada 2001 r. nr [..] udzielono P. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego z funkcją biurową w zabudowie bliźniaczej (1/2 segmentu). Jak wynika z treści tej ostatniej decyzji, podjętej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), stwierdzono na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 5 czerwca 2001 r., że obiekt został zrealizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniem na budowę. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się również kopia dokumentu "Projekt architektoniczny budynku mieszkalnego typu bliźniak" G. – R. ul. B. (data opracowania czerwiec 1995, autor inż. arch. H. ), z odręczną adnotacją "Aneks do projektu budynku mieszkalnego zatwierdzono 08.08.1996 r.", pieczęcią Urzędu Gminy, oraz nieczytelną pieczęcią imienną i podpisem (można odczytać stanowisko – dyrektor i częściowo numer uprawnień budowlanych). Jak wynika z jego treści, jest to projekt architektoniczny zamienny, projektowane zmiany obejmują rozbudowę budynku w kierunku wschodnim, czyli wybudowanie na garażu dodatkowych pomieszczeń, przedsionka w poziomie parteru postawionego na słupach, podniesienie ścian poddasza do wysokości 1,6 m, podniesienie dachu od północy i południa, co daje pełną wysokość 2,5 m w kuchni i dwóch pokojach poddasza.

Przedstawiony opis potwierdza prawidłowość ustalenia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, zaaprobowanego przez organ odwoławczy, co do wykonania na podstawie przywołanego Aneksu rozbudowy budynku w kierunku wschodnim, od północy wykonania przedsionka w poziomie parteru postawionego na słupach podniesienie poddasza do wysokości 1,6 m, podniesienia dachu w kuchni i dwóch pokojach poddasza od północy i południa do wysokości 2,5 m.

Istotne jest również, stosownie do poczynionych i niekwestionowanych w istocie ustaleń, że od dnia przekazania tego obiektu budowlanego do jego użytkowania, czyli od 2001 r., nie została zmieniona jego bryła i forma. Takie stanowisko koreluje z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 16/09 oddalającego skargę J. i E. S. na decyzję Wojewody z dnia 12 listopada 2008 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (decyzji z dnia 30 listopada 2001 r.). Stwierdzono w tym wyroku, że okoliczność wybudowania budynku wyższego o jedną kondygnację (oraz braku wybudowania ściany przeciwpożarowej, która powinna być wyższa od dachów budynków) była znana J. S. oraz "niewątpliwie widoczna już w czasie budowy obiektu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" (tekst wyroku wraz z uzasadnieniem w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji).

Istota niniejszej sprawy z uwagi na chronologię zdarzeń sprowadza się zatem do dwóch elementów: przedmiotowy budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej wybudowano w stanie istniejącym według ustaleń organów procedujących w niniejszym postępowaniu na podstawie opisanego Aneksu do projektu architektoniczno- budowlanego (sporządzonego w czerwcu 1995 r., z adnotacją o akceptacji w sierpniu 1996 r.), a następnie taki stan został zaaprobowany w opisanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z dnia 30 listopada 2001 r., po uprzednim zaakceptowaniu zmian wynikających z decyzji z dnia 16 października 2000 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania parteru tego budynku w zabudowie bliźniaczej. Wystarczy porównać opis przedmiotowego budynku zawarty w decyzji z dnia 30 listopada 3001 r., by zauważyć, że został w niej zaakceptowany stan opisany w projekcie architektonicznym z czerwca 1995 r., zawierającym adnotacją z dnia 8 sierpnia 1996 r. Nadto opisany budynek nie uległ zmianie od daty udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Sąd przy tym zauważa opierając się na uzasadnieniu wyroku WSA w sprawie sygn. akt 16/09, że stan przedmiotowego budynku (rozbudowanego i podwyższonego, bez ściany przeciwpożarowej) znany był skarżącym już w trakcie jego realizacji.

Ponieważ niniejsze postępowanie zostało wszczęte na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnicze znaczenie dla jego rozstrzygnięcia miało ustalenie, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja Starosty z dnia 30 listopada 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. W tym też względzie sąd uznaje za trafne stanowisko organu co do tego, że dopóki decyzja o pozwoleniu na użytkowanie znajduje się w obiegu prawnym, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w konsekwencji do nakładania obowiązku wykonania projektu zamiennego.

Trzeba zatem zauważyć, wbrew twierdzeniom skargi, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne wyznacza taki kierunek wykładni wskazanego przepisu, pozostającego w ramach postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane.

Jak wyjaśnia zatem Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2601/14 (dostępny j.w.), gdzie stwierdza się, że skład orzekający za trafne uznaje stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podst. art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 Prawa budowlanego, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest bowiem dopuszczalne dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. To z kolei naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 201/15, dostępny j.w.).

Sąd zauważa, że przywołane orzeczenia i poczynione w nich rozważania dotyczyły przepisów o pozwoleniu na użytkowanie oraz postępowania naprawczego według stanu ustawy Prawy budowlane z Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Niemniej, w stanie prawnym z daty podjęcia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 30 listopada 2001 r. (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) przepis art. 59 ust. 1 pkt 1 przewidywał, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 5 przewidywał, że "właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1, w art. 57 ust. 1 – 4, lub w art. 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio". Przepis art. 51 podlegał zastosowaniu również w przypadku (art. 50 ust. 1 pkt 3) robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W ocenie sądu zatem przywołane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności w wyroku sygn. akt II 201/15) pozostaje aktualne w realiach rozpoznawanej sprawy. Niemniej wymaga podkreślenia, że w takim stanie prawnym jak w niniejszej sprawie, chociaż w nieco innym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 887/10 (dostępny w CBOSA) zauważył, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie pozbawia organy możliwości prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

W tym kontekście zarzuty skargi opierające się na treści uzasadnienia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 kwietnia 2014 r. (w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji), wydanej w innej sprawie administracyjnej (w postępowaniu dotyczącym nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 19 maja 1994 r.), niewiążącej ani sądu ani organów administracji w sprawie kontrolowanej obecnie i niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego w tej sprawie, ponieważ pozostaje poza jej zakresem (art. 134 p.p.s.a.), nie mogą być uwzględnione. Ponieważ tut. sąd administracyjny nie może badać prawidłowości tej decyzji GINB, to pozostają również poza kontrolą zarówno ustalenia stanu faktycznego jak i prawidłowość oceny zebranego przez ten organ materiału dowodowego.

Zdaniem sądu z opisanych przyczyn nie są trafne również zarzuty opierające się na konieczności dokonania przez organy takich ustaleń, by stwierdzić, czy przedmiotowy budynek został wybudowany po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, które zezwalałyby na jego rozbudowę i przebudowę. Istota sprawy sprowadza się do prawidłowego ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia 30 listopada 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie, akceptująca jak wynika z akt stan obiektu po jego rozbudowie. Pozostaje również w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 19 maja 1994 r., co też jest bezsporne i wynika wprost z decyzji GINB z dnia 10 kwietnia 2014 r.

W tym kontekście nietrafne są też zarzuty zmierzające do konieczności zbadania, czy nie zaistniały przesłanki dla prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tryb legalizacyjny bądź rozbiórki, o którym mowa w art. 48 oraz tryb naprawczy przewidziany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane wzajemnie się wykluczają i dotyczą innych sytuacji, co zresztą wprost wynika z treści art. 50 ust. 1, odnoszącego się do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy. Organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i po zebraniu opisanego materiału dowodowego powinien był wydać stosowną decyzję kończącą wszczęte postępowanie, co też miało miejsce. W tym stanie rzeczy według sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a WINB nie naruszył prawa materialnego ani procesowego w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.