Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 742/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [....] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K.H. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia w przedmiocie rozpatrzenia wniosków do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " Dolina " postanawia: skargę odrzucić


UZASADNIENIE

K.H. reprezentowany przez radcę prawnego M.S. złożył na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zarządzenie nr .......Prezydenta Miasta ........ z dnia ........2007 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] " wnosząc o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia.

W ocenie skarżącego powyższe zarządzenie jest sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nadto uwzględnienie niektórych z wniosków złożonych w procesie planistycznym prowadzi do sprzeczności pomiędzy projektem planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Legitymację do złożenia skargi skarżący wywodzi z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości położonych w K. , a utworzonych z działek nr ........ znajdujących się w obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[......] ". Podniesiono, że przedmiotowym zarządzeniem Prezydent Miasta K. uwzględnił wnioski do projektu planu, a wnioski te prowadzą do przyjęcia rozwiązań planistycznych ograniczających swobodę skarżącego w zakresie zagospodarowania nieruchomości, które stanowią jego własność. Uwzględniono bowiem wnioski, które uniemożliwiają zabudowę przedmiotowych nieruchomości. Skoro zatem przedmiotowym zarządzeniem uwzględniono wnioski, które zmierzają do ograniczenia prawa własności skarżącego, to uznać należy, że tym samym naruszono co najmniej jego interes prawny, a jak się wydaje również uprawnienie polegające na możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze swoją wolą.

W skardze podniesiono, że przedmiotowe zarządzenie narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dwóch aspektach. Po pierwsze, zgodnie z art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz Polskiego Związku Działkowców. Zasada ta obowiązywała w ustawodawstwie polskim od 1949 roku. A zatem, wobec faktu, iż w/w nieruchomości są własnością prywatną, nigdy nie mogły na nich powstać rodzinne ogrody działkowe. W tym stanie rzeczy uwzględnienie wniosków zmierzających do zachowania tereny rodzinnych ogrodów działkowych jest działaniem sprzecznym z prawem. Po drugie, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodności tej nie sposób ustalić w przypadku uwzględnienia wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowy Zarząd .......... z dnia .........2007 r., w którym wniesiono - między innymi - o zachowanie terenów ,,[.....]" na działkach ..........Wskazane powyżej działki według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znajdują się w terenach ZP opisanych jako tereny zieleni publicznej. Jest to także strefa kształtowania systemu przyrodniczego. Zgodne z zapisami Studium główną funkcją terenów ZP jest realizacja:

- cmentarzy,

- ogólnodostępnych terenów otwartych w formie ogrodów i parków miejskich z zastrzeżeniem, że tereny te będą wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne,

- ogólnodostępnych terenów otwartych w formie ogrodów działkowych z zastrzeżeniem, że tereny te będą wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne.

W ocenie skarżącego wnioskowane utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania terenu w postaci rodzinnych ogrodów działkowych jest niezgodne z określoną powyżej funkcją terenów ZP, a to z uwagi na fakt, iż tereny te nie są ogólnodostępne oraz nie są wyposażone w ogólnodostępne ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne. Nadto znajdujące się na działkach ...............ogrody działkowe nie stanowią przestrzeni publicznej o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, a taki jest - określony w studium - główny kierunek zagospodarowania przestrzennego obszaru ZP. Trudno bowiem uznać, iż walory takie posiadają tereny z grządkami obsadzonymi przykładowo - marchewką, a także obiekty z płyt pilśniowych. Zagospodarowanie takie sprzeczne jest również z - określonymi w studium -warunkami i standardami wykorzystania terenu ZP poprzez wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych.

Strona skarżąca wskazuje także, że niezgodne z zapisami Studium jest uwzględnienie wniosku Polskiego Związku Działkowców - ..........."[.....] " z dnia ........w którym wniesiono o przekwalifikowanie działki nr ........ pod rodzinny ogród działkowy. Wskazana powyżej działka według obowiązującego Studium znajduje się w terenach ZP opisanych jako tereny zieleni publicznej, przy czym jest to obszar tzw. systemu zieleni i parków rzecznych. Niezgodne z zapisami Studium jest też uwzględnienie wniosku T.S. z dnia .....2007 r. oraz A.K. z dnia ........ 2007 r., w którym wniesiono o zachowanie terenów [.....] o nazwie "[.....] " po obu stronach ulicy........, ale nie wskazano oznaczeń działek, przy czym K.H. jest współwłaścicielem działek położonych po obu stronach ulicy ......

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że w dniu .........2006 r. RMK podjęła Uchwałę Nr ........w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....]". Stosowne ogłoszenie Prezydenta Miasta K. zostało opublikowane w Dzienniku Polskim (dodatek "[......] ") dnia .......2007 r. Tego samego dnia na tablicach ogłoszeń UMK zostało wywieszone stosowne obwieszczenie. Strona skarżąca złożyła wnioski do planu, które wraz z innymi rozpatrzone zostały Zarządzeniem Prezydenta MK z dnia ........2007 r. Nr .....w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.....] ".

W dniu ......... 2007 r. do Kancelarii Urzędu Miasta K........ wpłynęło nadane ........ 2007 r. pismo K.H. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia, które nie zostało uwzględnione przez Prezydenta Miasta K. Rozstrzygnięcie w tej sprawie zawiera Zarządzenie Prezydenta

2

Miasta K. nr ....... z dnia ......2007 r. "w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia uprawnienia zarządzeniem nr ......Prezydenta Miasta K. z dnia..........2007 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru " [....] ".

W dniu ...........2007 r. do Kancelarii Urzędu Miasta K. wpłynęła nadana dnia ............2007 r. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w zarządzenie w sprawie rozpatrzenia wniosków.

W wymienionym wyżej wezwaniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż naruszenie uprawnienia skarżącego nastąpiło poprzez "uwzględnienie wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[.....] " w K. wniesionych w stosunku do działek będących jego własnością. W uzasadnieniu wezwania napisano, iż "rozpatrzenie tych wniosków godzi w interesy" K.H. , który "ma wobec wymienionych w wezwaniu nieruchomości określone plany, daleko odmienne od wniosków, jakie wobec nich złożyły osoby trzecie". Z kolei w treści skargi do WSA skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia "albowiem jest ono sprzeczne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a nadto uwzględnienie niektórych wniosków prowadzi do sprzeczności pomiędzy projektem planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

W ocenie Prezydenta Miasta K. skarżący nie wskazał precyzyjnie naruszenia interesu prawnego. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem "(...) istotą interesu prawnego jest oparcie o konkretne normy prawa materialnego - takie normy, które można wskazać jako podstawę konkretnych uprawnień i obowiązków oraz z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje". Wśród cech szczególnych interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym wymienia się "bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest jego interes prawny oraz jego realność, a więc nie może to być tylko interes przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący", "nie chodzi zatem o jakikolwiek interes lub uprawnienie, lecz tylko o taki, który wiąże się z normą prawa materialnego". "Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego" (wyrok NSA, II SA/Ka 2458/98).

Ponieważ strona skarżąca w wezwaniu wnosiła o usunięcie naruszenia uprawnienia, a nie interesu prawnego pokreślono w odpowiedzi na skargę, iż w doktrynie przeważa pogląd, iż pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia i odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 116). Strona skarżąca nakreśliła w treści wezwania swój interes faktyczny, ale nie wskazała normy prawnej, która miałaby zostać naruszona poprzez wydane zarządzenie w sprawie rozpatrzenia wniosków. Jedyną normą, która mówi o rygorze rozpatrzenia wniosków do planu jest norma art. 17 pkt 1 i 3 ustawy. Nie zawęża ona kręgu podmiotowego osób legitymowanych do złożenia wniosków do planu do właścicieli działek, leżących w obszarze planu. Zgodnie z powszechnie panującym i praktykowanym poglądem wniosek do planu może złożyć każdy a obowiązkiem wójta, burmistrza albo prezydenta jest jego rozpatrzenie w określonym ustawą terminie. Żaden z przepisów prawa nie uprawnia organów gminy do badania praw do władania nieruchomościami osób, które złożyły wnioski do planu. Ta sama

3

zasada dotyczy również uwag do projektu planu. Na etapie składania wniosków do planu, projekt planu nie istnieje a ustawowa czynność polegająca na zebraniu wniosków i ich rozpatrzenie nie determinuje rodzaju przeznaczenia danego obszaru. Etap ten jest, bowiem fazą wstępną przeprowadzaną w celu zebrania opinii społeczeństwa na temat woli zagospodarowania terenu leżącego w obszarze planu. Umiejscowienie - wg przepisów ustawy - rozpatrzenia wniosków do planu w początkowej fazie procedury planistycznej powoduje, że rozpatrzenie to ma charakter wstępny, a kryteria rozpatrywania wniosków do planu na tym etapie sporządzania planu, muszą być ogólne i odniesione w szczególności do wymagań formalno-prawnych. Rozpatrzenie wniosków do planu na tym etapie nie jest ostatecznym rozstrzygnięciem, bowiem w dalszej procedurze planistycznej, na jej kolejnych etapach (m.in. - opracowania projektu planu, opiniowania, uzgodnień oraz wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu) mogą zaistnieć okoliczności merytoryczne, faktyczne i prawne, które zdecydują o końcowym uwzględnieniu lub nie uwzględnieniu wniosku w ostatecznym projekcie planu. Formalny zakres rozpatrzenia wniosków do planu na obecnym etapie procedury planistycznej dotyczy przede wszystkim zgodności wniosku z przepisami ustawy, w tym m.in. spełnienia wymagań dotyczących przedmiotu, zakresu, sposobu i terminu złożenia wniosku. Merytoryczny zakres rozpatrzenia wniosków do planu odnosi się do zapewnienia zgodności rozwiązań i ustaleń przyszłego projektu planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. oraz przygotowanych (na tym etapie sporządzania planu) materiałów.

Podniesiono, że norma art. 7 ustawy mówi, że "rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu (...) wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Strona skarżąca skarży zatem rozstrzygnięcie o uwzględnieniu wniosków do planu. W kwestii czy taka skarga jest dopuszczalna wypowiadają się autorzy Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego (s. 70, C.H.BECK, Warszawa 2004) mówiąc: "Jeżeli zaś chodzi o ww. rozstrzygnięcia planistyczne uwzględniające w całości wnioski i uwagi, o których mowa w komentowanym artykule (art. 7), to aczkolwiek jego wykładnia gramatyczna może prowadzić do konkluzji, że skarga na takie rozstrzygnięcia przysługuje, to w praktyce ewentualne skargi wnoszone przez osoby trzecie będą nieskuteczne, jako że wykazanie naruszenia interesu prawnego będzie niezwykle trudne".

Strona skarżąca zarzuca Prezydentowi Miasta K., iż "uwzględnił wnioski", tj., że nie tylko je rozpatrzył, ale i przychylił się do zawartych w nich żądań. Organ planistyczny podniósł, że struktura własności w obszarze planu jest tylko jednym z czynników mających wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie rozpatrzenia wniosków, a co za tym idzie na ustalenie w dalszym etapie przeznaczenia. Wnioski składane do poszczególnych nieruchomości, rozpatruje się z uwzględnieniem i niejako "w kontekście" ustaleń dla całego planu. Jeżeli, zatem nie istnieje norma zakazująca uwzględniania wniosków, złożonych przez osoby niebędące właścicielami nieruchomości, to nie mogło też zaistnieć jej naruszenie.

W ocenie Prezydenta Miasta K. nie można nie zauważyć, iż zakres "zaskarżenia" przedstawiony przez stronę skarżącą w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia odmienny jest od tego, który został przedstawiony we wniesionej skardze. W jednym ze swoich wyroków NSA zaprezentował pogląd, iż

4

"rozstrzygające znaczenie w kwestii relacji między żądaniem do usunięcia zarzucanego naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, a zakresem przedmiotowym kontroli legalności zaskarżonej uchwały ma treść wymienionego żądania. Sprecyzowane, nie budzące wątpliwości żądanie usunięcia zarzucanego naruszenia prawa przez podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawnia i zobowiązuje Sąd do ograniczenia kontroli legalności do tych tylko przepisów zaskarżonej uchwały, w stosunku, do których dopełniono warunku wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia. Brak wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa w odniesieniu do pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały uniemożliwia sądowi administracyjnemu kontrolę ich legalności. Przyjęcie innego stanowiska nie dawałoby organom gminy możliwości powrotu do stanu zgodnego z prawem we własnym zakresie, a sąd zastępowałby organy gminy w ich ustawowo kształtowanych funkcjach" (1997.03.17 wyrok NSA IV SA 1058/96 OSP 1998/3/56). Tymczasem w swoim wezwaniu strona skarżąca nie podała, które zapisy w/w zarządzenia o rozpatrzeniu wniosków stanowią naruszenie jej uprawnienia. Z krótkiej treści uzasadnienia można byłoby wywieść, iż strona skarżąca uważa za naruszenie jej uprawnienia tylko rozstrzygnięcia uwzględniające wnioski co do działek, które są, jak podaje jego własnością. Nie wskazuje jednak, jakich czynności powinien dokonać organ, aby uwzględnić jego wezwanie. W skardze, zaś wnosi już o stwierdzenie nieważności całego zarządzenia nr ........ Prezydenta Miasta K. z dnia ........ w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[.....]".

Jako że inne nieruchomości wymienia strona skarżąca w swoim wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia, a inne w skardze do WSA i jednocześnie w zarządzeniu o rozpatrzeniu wniosków zostały rozpatrzone wnioski różnych podmiotów dotyczące jednakże tych samych działek, sporządzony został wyciąg z wszystkich rozstrzygnięć zarządzenia, dotyczących wymienionych w ww. dokumentach nieruchomości. Podkreślono przy tym, że skarżący przywołując argument, że utrzymanie dotychczasowego zagospodarowania terenów obecnych ogrodów działkowych nie jest zgodne z określoną w Studium funkcją terenów ZP - z uwagi na fakt, iż tereny te nie są ogólnodostępne oraz wyposażone w ogólnodostępne ciągi spacerowe (place, aleje, bulwary, itd.) odnosi się do stanu istniejącego zagospodarowania terenu. Natomiast Studium określa główne funkcje oraz kierunki zagospodarowania przestrzennego, jakie należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu projektów planów. Normy zawarte w uchwale o miejscowym planie mają charakter norm planowych, co wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Znaczy to, że zapisy planu nie opisują stanu istniejącego, ale określają zasady zagospodarowania przestrzennego, jakie mają być zrealizowane w przyszłości.

Wskazano w odpowiedzi na skargę, że działki nr ........- według obowiązującego Studium znajdują się w terenie przeznaczonym do zabudowy i zainwestowania, i wniosek o ich przeznaczenie w projekcie planu jako terenu zieleni działkowej nie został uwzględniony Zarządzeniem Prezydenta.

Działka ...........zawiera się również we wniosku, poruszającym szereg zagadnień, w tym przeznaczenia terenów na tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni publicznej oraz modernizacji i rozbudowy układu komunikacyjnego. Analiza załącznika graficznego do tego wniosku wykazała, iż działki ..........dotyczą zagadnienia komunikacyjne. W tym zakresie wniosek został uwzględniony z

5

zastrzeżeniem, iż szczegółowy sposób uwzględnienia wniosku zostanie określony na dalszym etapie procedury planistycznej. Dalsze prace nad projektem planu przesądzą o zakresie i celowości modernizacji układu komunikacyjnego zakresie wskażą stosowane parametry modernizowanych dróg.

W zakresie działek nr ...........został złożony wniosek o poszerzenie ulicy...... Rozpatrzenie wniosku, jak podkreślono w uzasadnieniu do zarządzenia prezydenta w/s rozpatrzenia wniosków - ma charakter wstępny. Dalsze prace nad projektem planu przesądzą o celowości poszerzenia tej drogi i wskażą jej parametry.

Do planu został złożony również obszerny wniosek proponujący zainwestowanie terenów (w których zawierają się działki nr .........zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia z dnia .) jako tereny sportu i rekreacji, tereny zieleni publicznej oraz modernizacji i rozbudowy układu komunikacyjnego. Proponowane we wniosku przeznaczenie nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium i związku z tym wniosek ten został uwzględniony z zastrzeżeniem, iż szczegółowy sposób i zakres uwzględnienia wniosku zostanie określony na dalszym etapie procedury planistycznej.

Działki nr ......dotyczy również wniosek o przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową - wniosek nie został uwzględniony; działka znajduje się poza granicą terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania.

Działka nr .......zawarta w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia nie została wymieniona we wnioskach złożonych do projektu planu.

Działka nr .......położona jest poza terenami przeznaczonymi wg Studium do zabudowy i zainwestowania, w terenach Zieleni Publicznej a wniosek co do niej został uwzględniony z zastrzeżeniem, iż szczegółowy sposób uwzględnienia wniosku zostanie określony na dalszym etapie procedury planistycznej.

Wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. określa: [............] - 1) Główne funkcje: - ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród ........., park ........) ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne; - cmentarze, 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze.

Podkreślono także, że działka nr ....... nie została wymieniona w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia z dnia .............W Skardze nie odniesiono się do działek nr ..................które skarżący wymienia w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia z dnia ...........

Powyżej zaprezentowane argumenty, przemawiają w ocenie organu planistycznego za odrzuceniem złożonej skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, póz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji

6

publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).

Stosownie do powoływanego w skardze art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały (zarządzenia) z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Należy również ocenić dopuszczalność wniesienia skargi w świetle regulacji art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu uchwały i zarządzenia organów planistycznych podejmowane w toku procesu planistycznego zmierzającego do uchwalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mają charakter uchwał i zarządzeń z zakresu administracji publicznej, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W.10/93, OTK 1994, cz. II, póz. 46; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bondaruk i inni, Wyd. Lexis Nexis W-wa 2004, teza 5 do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym).

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego występując z takim wezwaniem do Prezydenta Miasta K. pismem z dnia ....... 2007 r.

Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr

7

142, póz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, póz. 1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.

Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.

Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżonym zarządzeniem w dniu ....... 2007 r. (data wpływu ......2007 r.), a przedmiotową skargę nadano w UP Kraków

8

....... w dniu ..... czerwca 2007 r., tj. przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Skarga wniesiona do WSA w Krakowie za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. została zatem złożona z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Skarga jest jednakże niedopuszczalna ze względu na regulację art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu zasadna jest bowiem prezentowana w doktrynie wykładania powyższego przepisu, zgodnie z którą niedopuszczalna jest skarga zarówno na rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta o nieuwzględnieniu m.in. wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i skarga na rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta w sytuacji częściowego uwzględnienia wniosków, jako że rozstrzygnięcia takie traktować trzeba ze względu na skutek, jaki wywołują, na równi z rozstrzygnięciami w całości nieuwzględniającymi przedmiotowych wniosków. Jeżeli zaś chodzi o ww. rozstrzygnięcia planistyczne uwzględniające w całości wnioski i uwagi, o których mowa w komentowanym artykule, to aczkolwiek jego wykładnia gramatyczna może prowadzić do konkluzji, że skarga na takie rozstrzygnięcia przysługuje, to w praktyce ewentualne skargi wnoszone przez osoby trzecie będą nieskuteczne, jako że wykazanie naruszenia interesu prawnego będzie niezwykle trudne (zob. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 70).

Zaskarżone zarządzenie nr ........Prezydenta Miasta K. z dnia ......2007 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[.......] " - jak wynika z załącznika do tego zarządzenia - niektóre wnioski złożone do planu uwzględnia częściowo bądź z zastrzeżeniami, większości wniosków natomiast nie uwzględnia. W związku z powyższym skarga na przedmiotowe zarządzenie nie jest dopuszczalna w myśl art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że zarówno skarga złożona do sądu administracyjnego, jak i wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia dotyczyły zarządzenia nr ....... Prezydenta Miasta K. z dnia .......2007 r. w całości.

Okoliczność, iż zaskarżone zarządzenie mieści się w kategorii aktów, o jakich stanowi art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie ma charakteru zarządzenia uwzględniającego w całości wnioski dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprawia, że w przedmiotowej sprawie regulacje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania (por. Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 69), jednakże ze względu na powoływanie tego przepisu w skardze, zasadne było odniesienie się do warunków dopuszczalności skargi określonych w tym przepisie, tym bardziej z tego również względu, że wysnucie wniosku o dopuszczalności lub niedopuszczalności

9

stosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uwarunkowane jest wcześniejszą oceną charakteru zarządzenia dokonaną przez pryzmat regulacji art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, nr 153, póz. 1270), który stanowi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w art. 58 § 1 pkt 1- 5 cytowanej ustawy.

10