Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 706/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust.1, art. 61 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Miasta U., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50, art. 51, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w związku z art. 53, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"), art. 106 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – w dalszej części uzasadnienia jako: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę gęsi (do 40 DJP w całym gospodarstwie rolnym) wraz z płytą gnojową na działce nr 1091 w miejscowości O., przy drodze gminnej.

Organ I instancji wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno – architektonicznej, stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i uzgodnieniu decyzji z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (postanowienie z dnia [...])., oraz Starostą [...] (postanowienie z dnia [...]) stwierdził, iż wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust.5 ustawy.

Dalej organ wskazał krąg podmiotów, które zostały zaliczone do stron postępowania i którym umożliwiono czynny udział w sprawie. Dodał, iż w toku postępowania wyjaśniającego zastrzeżenia składali H. i J. małżonkowie T., wnosząc o negatywne rozpatrzenie wniosku, gdyż bardzo bliska odległość budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę gęsi powodować będzie fetor oraz niszczenie drzew owocowych i warzyw, nadto poinformowali, iż przebieg granic między ich działką, a działką inwestycyjną nie jest uregulowany. Zastrzeżenia złożył także E. S., który zarzucił, iż inwestycja stoi w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy U. i nie wyraża zgody na jej realizację.

Organ wskazał, iż strony poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia żądań skorzystali ze swych uprawnień. Małżonkowie T. złożyli pisemną informację, iż nie wyrażają zgody na realizację inwestycji. Ponownie powołali się na uciążliwości wywołane fetorem oraz możliwość negatywnego wpływu na drzewa owocowe. Dodatkowo poinformowali, że inwestor już hodował gęsi w prowizorycznie wybudowanych wiatach oraz, że fetor i hałas związany z hodowlą był dla nich trudny do zniesienia.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji E. S. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez niepełne i częściowo nieprawidłowe ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności błędne przyjęcie, iż budowa budynku inwentarskiego z płytą gnojową (do 40 DJP) wypełnia funkcję "zabudowy zagrodowo - mieszkalnej"; brak ustalenia okoliczności posiadania przez inwertora zaplecza gruntowego do obsługi planowanej inwestycji oraz całkowite pominięcie konieczności ustalenia zakresu tego zaplecza dla 40 DJP; oparcie rozstrzygnięcia na mapach ewidencyjnych nie odzwierciedlających faktycznej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Nadto naruszenie art. 8 K.p.a. w związku z art. 98 ustawy poprzez całkowite pominięcie obowiązującego dla obszaru inwestycji Studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, według którego przedmiotowy teren stanowi obszar budownictwa zagrodowo – mieszkaniowego, a nie teren uciążliwej środowiskowo produkcji zwierzęcej, która uwzględniając obszar gminy U. i jej uzdrowiskowy charakter jest całkowicie wykluczona.

Odwołujący podniósł także zarzuty naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 5 – 7 w związku z art. 9 ustawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji drastycznie ingerującej w zastany sposób zagospodarowania terenu i mającej niewątpliwie istotny negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości w sposób wykraczający poza zasady wyznaczone granicami polityki przestrzennej i całkowite pominiecie zasad zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru wynikającego z postanowień Studium. Naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie jakakolwiek działka znajdująca się w obszarze analizowanym spełnia wymóg posiadania funkcji o charakterze szczególnej uciążliwej produkcji rolnej i niewłaściwe utożsamienie zastanej funkcji mieszkalno – inwentarskiej z funkcja uciążliwej produkcji rolnej. Jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia poprzez pominięcie, że założona przez inwestora zabudowa, przy uwzględnieniu istniejącej już na nieruchomości zabudowy nie może zostać zrealizowana przy obowiązującej powierzchni zabudowy wynoszącej 16% i naruszenie § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez pominięcie w treści decyzji wskazania udziału powierzchni biologicznie czynnej dla planowanej inwestycji.

Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Odwołanie złożyli również J. i H. małżonkowie T., podtrzymując brak zgody na realizację inwestycji.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołań małżonków T. i E. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy, uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej liczbę dużych jednostek przeliczeniowych na "do 40 DJP" w całym gospodarstwie rolnym i określa liczbę DJP na "poniżej 40 DJP" w całym gospodarstwie rolnym; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło, iż w ramach własnej analizy zwróciło się do inwestora o jednoznaczne wskazanie wielkości produkcji. W odpowiedzi A. P. oświadczył, iż w całym gospodarstwie, łącznie z projektowanym budynkiem, będzie 36 DJP. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w opisanej części i w tym zakresie orzekł co do istoty.

Odpowiadając na zarzuty odwołań organ wskazał, iż ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem ustalenia zawarte w Studium, jak wynika z art. 9 ust. 4 ustawy, są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych, nadto studium nie zalicza się do aktów prawa miejscowego co przesądza o braku możliwości dokonywania w oparciu o jego zapisy wiążących ustaleń. Na marginesie organ dodał, że w studium zwarty został zapis wskazujący, iż na terenie gdzie ma powstać inwestycja istnieje funkcja zagrodowo – mieszkaniowa, co w żaden sposób nie koliduje z planowaną inwestycją, która bezpośrednio wiąże się w szczególności z zabudową zagrodową występującą powszechnie na terenach wiejskich, do których zalicza się wieś O.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż nie ma przepisu prawa, który nakładałby na organ obowiązek ustalenia czy inwestor posiada zaplecze gruntowe do obsługi planowanej inwestycji, która jest związana z hodowlą zwierząt. Organ określa jedynie jaka inwestycja na danym terenie jest możliwa z punktu widzenia ładu przestrzennego i w tym celu ustala parametry planowanej zabudowy, mając na uwadze uwarunkowania związane z kontynuacją funkcji i cech zabudowy. Zakres materialnoprawny decyzji o warunkach zabudowy określa treść art. 61 i art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

Organ nie zgodził się z zarzutem przedłożenia przez inwestora błędnej mapy, gdyż w toku postępowania złożona została kopia mapy w skali 1:1000 z dnia 12 października 2012r. zgodna z oryginałem przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Inwestor wypełnił tym samym obowiązek ustawowy i przedłożył aktualną mapę, która może posłużyć do wydania decyzji i w oparciu, o którą można przeprowadzić analizę terenu. Organ podkreślił, iż żaden przepis nie nakłada na podmiot sporządzający analizę obowiązku weryfikacji naniesień przedstawionych na mapie.

Kolegium wskazało dalej, iż inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 13,8576ha, a średnia powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie U. wynosi 3,5ha, a zatem w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy wskazujący, że w takim przypadku nie bada się przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczącej tzw. "dobrego sąsiedztwa", pozwalającej na ustalenie parametrów dla nowej zabudowy w oparciu o istniejący w otoczeniu działki inwestora stan architektoniczny. Nie ma zatem potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wydanie decyzji pozytywnej będzie zatem możliwe gdy inwestycja spełni łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy.

Organ podkreślił, iż z materiału sprawy wynika, że działka inwestora nr 1091 posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego. Decyzja została pozytywnie uzgodniona z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych oraz ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych. Nadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja przed wydaniem decyzji nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż hodowla gęsi będzie mniejsza niż 40 DJP, zatem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obligatoryjne.

Kolegium wskazało również, iż organ I instancji ustalił parametry zabudowy dla inwestycji, w szczególności określił wielkość całkowitej powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji na poziomie do 16%. Jak wynika z akt sprawy oraz z dodatkowych wyjaśnień urbanisty współczynnik ten pozwala na realizację przedsięwzięcia, skoro powierzchni zabudowy działki istniejąca oraz projektowana wynosi łącznie około 894m².

Nie określenie w decyzji organu I instancji powierzchni biologicznie czynnej – w ocenie Kolegium – nie wpływa na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem ustawa, jak i rozporządzenie w żaden sposób nie wskazują jak ten współczynnik należy wyliczyć, nie konkretyzuje tego także rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W kwestii uciążliwości związanych z inwestycją Kolegium zwróciło uwagę, iż usytuowanie inwestycji nie stoi w sprzeczności z zastanym na tym terenie porządkiem urbanistycznym, zdominowanym przez zabudowę zagrodową, charakterystyczną dla terenów wiejskich, zaś spodziewane przez odwołujących uciążliwości można oceniać wyłącznie z punktu widzenia subiektywnych odczuć, nie zaś obiektywnego wpływu inwestycji na zdrowie ludzi czy wegetację roślin. Na zasadność wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla kwestionowanego przez odwołujących zamierzenia nie ma wpływu także okoliczność, iż pomiędzy nieruchomościami małżonków T. i inwestora nie jest uregulowana granica, gdyż decyzja ta nie rodzi praw do terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. S. zarzucił powyższej decyzji naruszenie:

- art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie stron o zgromadzeniu materiału dowodowego przez organ II instancji, tym samym uniemożliwienie stronie złożenia stosownych wniosków, w szczególności w aspekcie wykazania, iż w sprawie nie ziściła się okoliczność z art. 61 ust. 4 ustawy;

- art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie materiału w stosunku do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności opisanych w art. 61 ust. 4 ustawy i oparcie się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, gdy organ miał obowiązek samodzielnie zbadać ziszczenie się tej przesłanki;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepowołanie jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej przyjęcie, że gospodarstwo rolne o określonej w uzasadnieniu decyzji powierzchni, stanowiące własność inwestora, pozostaje w związku z planowaną inwestycją;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy;

- art. 1 ust. 2 pkt 5 – 7 w związku z art. 9 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że zapisy Studium nie wiążą organu, gdy należy przyjąć, iż skoro zapisy Studium wiążą przy uchwalaniu planu miejscowego, to tym bardziej muszą wiązać przy ustalaniu warunków zabudowy;

- § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez pominięcie wskazania udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdy przy zastosowaniu wykładni per analogium można ustalić, że powierzchnia ta ustalana jest tak jak powierzchnia zabudowy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w przedmiocie warunków zabudowy. Należy zgodzić się z organami obu instancji, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), która w przepisie art. 59 ust. 1 stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Mając ma uwadze charakter projektowanej zabudowy oraz jej lokalizację należy także wskazać na przepis ust. 4 art. 61 ustawy, który pozwala nie stosować wymagań określonych w ust. 1 pkt 1 tegoż artykułu do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Uwzględniając, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inwestora wynosi ponad 13ha, zaś średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy U. to tylko 3,5ha, to tym samym wydanie decyzji wnioskowanej przez inwestora mogło nastąpić po spełnieniu warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy.

Powyższa konstatacja ma dla niniejszej sprawy kapitalne znaczenie, bowiem w ten sposób istotnemu ograniczeniu uległ zakres ustaleń niezbędnych dla prawidłowego ukształtowania wnioskowanej decyzji. Ponieważ w skardze stawiany jest zarzut bezpodstawnego zastosowania w sprawie przepisu art. 61 ust. 4 ustawy, to należy w tym względzie wskazać na pismo Burmistrza Miasta U. z dnia 23 maja 2013r., które jednoznacznie potwierdza wielkość gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

Oczywiście w tej sytuacji rodzi się pytanie o to czym w istocie jest zabudowa zagrodowa i czy charakter zabudowy istniejącej i projektowanej na działce inwestycyjnej pozwala uznać, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Nie ulega wątpliwości, że istnienie zabudowy zagrodowej łączy się z funkcjonowaniem na danym obszarze gospodarstwa rolnego oraz prowadzeniem działalności rolniczej. Zabudowa zagrodowa służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 447/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co prawda w prawie polskim pojęcie działalności rolniczej nie zostało jednolicie zdefiniowane (vide: B. Jeżyńska, Producent rolny jako przedsiębiorca, Lublin 2008, s. 89 i nast.), dlatego jedynie tytułem przykładu można wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592 ze zm.) przez "prowadzenie działalności rolniczej" rozumie się prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.

W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, iż teren projektowanej inwestycji stanowi podwórko zabudowane budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi służącymi inwestorowi do prowadzenia produkcji rolnej. W takiej sytuacji oczywisty jest wniosek, że projektowana inwestycja stanowi element zabudowy zagrodowej. Stanowiska tego nie może zmienić charakter i rozmiar projektowanej zabudowy. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 1100/09 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 340/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, iż chybiony jest pogląd skarżącego tyczący niewyjaśnienia okoliczności wskazujących na istnienie związku pomiędzy projektowaną inwestycją a gospodarstwem rolnym prowadzonym przez inwestora. Zasadnie w powyższej kwestii wypowiedział się organ odwoławczy wskazując, że charakter postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie wyklucza możliwość dokonywania ustaleń czy gospodarstwo rolne inwestora stanowi dostateczne zaplecze dla prowadzenia planowanej działalności w zakresie hodowli gęsi.

Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy polegający na pominięciu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji zapisów studium. Odnosząc się do powyższego zarzutu można wyłącznie wskazać na utrwalone zapatrywanie sądów administracyjnych wskazujące, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada – podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012r., w sprawie sygn. akt II OSK 1439/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy, w szczególności uwzględniając zakres wniosku inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, ale i zarzuty skargi należy jednoznacznie wskazać, iż planowana inwestycja spełnia warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy. Sąd analizując powyższą kwestię poza granicami zarzutów skargi nie stwierdził niespełnienia przez planowaną inwestycję powyższych warunków.

Powyższa konstatacja dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma jednak ograniczone znaczenie bowiem pozwala uznać jedynie, iż planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami stawianymi przez omawianą ustawę, nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych. Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie jak: wielkość powierzchni zabudowy, wysokość budynku, wysokość kalenicy, geometrię dachu, czyni to w zgodzie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji. Należy także wskazać, iż strona skarżąca nie podnosiła w powyższym zakresie wobec zaskarżonej decyzji jakichkolwiek zarzutów.

Zarzutem skargi objęte było natomiast niewskazanie w kwestionowanej decyzji wielkości powierzchni biologicznie czynnej. W powyższym zakresie należy podnieść, iż wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego ustalane są na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wśród tych parametrów nie ma wymienionego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Pojawia się on natomiast w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), jako element treść decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro delegacja do wydania powyższego aktu (art. 67 ust. 3 ustawy) wyraźnie wskazuje na kompetencje właściwego ministra ograniczone do określenia oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, to umieszczenie w owym rozporządzeniu parametru stanowiącego o udziale powierzchni biologicznie czynnej, a więc elementu nieznanego zarówno ustawie, jak i wskazanemu powyżej rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, uznać wypada niedozwolone wyjście podstawowego prawodawcy poza delegację wyznaczoną przez przepis ustawy.

W takiej sytuacji pominiecie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o wielkości udziału powierzchni biologicznie czynnej nie można uznać za naruszenie prawa. Tym bardziej, że – o czym była już powyżej mowa – zaskarżona decyzja rozstrzyga o wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a rozstrzygnięcie to nie było nawet kwestionowane przez stronę skarżącą.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. należy wskazać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, iż organ odwoławczy nie sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § K.p.a.. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe naruszenie prawa nie skutkuje jednak koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie prowadził bowiem postępowania dowodowego. Okoliczności sprawy zostały bowiem ustalone w analizie architektoniczno – urbanistycznej, która miała jednakową treść zarówno w czasie wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 K.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Oprócz wykazania, że takie naruszenie miało miejsce, konieczne jest ustalenie, iż uniemożliwiło ono stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej – co z kolei miało istotny wpływ – na sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji postawienia zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. uzasadniającego uchylenie zaskarżonego aktu (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., w sprawie sygn. akt GSK 4/07; wyrok NSA z dnia 2 września 2009r., w sprawie sygn. akt II OSK 1317/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).).

W realiach niniejszej sprawy brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że strona skarżąca uchybienie art. 10 K.p.a., wiąże z konkretnymi skutkami, w szczególności z uniemożliwieniem podjęcia konkretnie wskazanej czynności dowodowej. Co prawda w skardze wskazano, iż wskutek naruszenia art. 10 K.p.a. uniemożliwiono skarżącemu złożenie wniosków w zakresie wykazania, iż w sprawie nie ziściła się okoliczność z art. 61 ust. 4 ustawy, ale brak jest konkretnego wskazania o jakie wnioski mogłoby chodzić, zaś analiza skargi nie dostarcza jakichkolwiek informacji w powyższym zakresie, a zatem naruszenie art. 10 K.p.a. uznać wypada za takie, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

A. P.