Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 2/96
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1997-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 85
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
journal: An94000
article: art. 7, art. 11
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz. 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 1 poz. 2
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: Uchwała Rady Ministrów Nr 7/94 z dnia 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych /nie publikowana/ zmieniona uchwałą Rady Ministrów Nr 144/96 z dnia 17 grudnia 1996 r. /niepublikowaną/ w zaskarżonym zakresie nie jest niezgodna z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ i z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 2 ze zm./.

Trybunał Konstytucyjny postanowił:

w pozostałym zakresie, to jest w części - objętej wnioskami Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy i Rady Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia - Dotyczącej zarzutów niezgodności uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z dnia 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych /nie publikowana/ zmienionej uchwałą Rady Ministrów Nr 144/96 z dnia 17 grudnia 1996 r. /niepublikowaną/, z art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej, z art. 4, art. 6 art. 7 ust. 1 i art. 21 powołanej wyżej ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz z powołanymi ustawami: z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - dział jedenasty,

umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.

TEZY

Uchwała Rady Ministrów Nr 7/94 z dnia 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych /nie publikowana/ zmieniona uchwałą Rady Ministrów Nr 144/96 z dnia 17 grudnia 1996 r. /niepublikowaną/ w zaskarżonym zakresie nie jest niezgodna z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ oraz z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ i z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 2 ze zm./.

Trybunał Konstytucyjny postanowił:

w pozostałym zakresie, to jest w części - objętej wnioskami Zarządu Krajowego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Lekarzy i Rady Federacji Związków Zawodowych Pracowników Ochrony Zdrowia - Dotyczącej zarzutów niezgodności uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z dnia 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Komisji Trójstronnej do Spraw Społeczno-Gospodarczych /nie publikowana/ zmienionej uchwałą Rady Ministrów Nr 144/96 z dnia 17 grudnia 1996 r. /niepublikowaną/, z art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej, z art. 4, art. 6 art. 7 ust. 1 i art. 21 powołanej wyżej ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych oraz z powołanymi ustawami: z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - dział jedenasty,

umorzyć postępowanie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./.


UZASADNIENIE

1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny przedstawionych Trybunałowi Konstytucyjnemu wniosków konieczna jest analiza charakteru i trybu wydania zaskarżonego aktu prawnego. Zaskarżona uchwała Rady Ministrów wydana została w następstwie ustaleń zawartych w "Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania". Stronami Paktu są: Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, Konfederacja Pracodawców Polskich oraz dziewięć organizacji związków zawodowych. Preambuła "Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania" zawiera niezwykle istotne postanowienie, w którym wszystkie strony tej swoistej umowy społecznej wyrażają zgodną wolę jej zawarcia. Klauzula ta oznacza zarazem akceptację wszystkich postanowień Paktu przez każdą ze stron oraz wzięcie na siebie zobowiązania realizacji zawartych w nim postanowień. Umowa ma więc charakter polityczny, a także, w pośredni sposób, wywołuje skutki prawne. W literaturze przyjmuje się, że takie porozumienia, przede wszystkim o charakterze politycznym mają również swój rezonans prawny, m.in. przez to, że mogą one stanowić szczególny rodzaj aktu samoograniczenia się suwerennej władzy państwowej na rzecz zrealizowania określonego programu działania /por. L. Garlicki, Refleksje nad charakterem Porozumienia Gdańskiego, Państwo i Prawo 1981 nr 6 str. 3-13/ oraz że pozostali uczestnicy porozumienia przyjmują na siebie określone zobowiązania.

W postanowieniach końcowych "Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania", w pkt. 3, stanowi się, że "Strony zobowiązują się powołać Trójstronną Komisję, której powierzona zostanie kontrola realizacji Paktu". Do Paktu odwołuje się wprost także preambuła uchwały, w której przewidziano powołanie Trójstronnej Komisji "w celu stworzenia płaszczyzny dialogu i porozumienia między rządem a organizacjami pracowników i pracodawców w zakresie kierunków i sposobów realizacji polityki społeczno-gospodarczej państwa, w nawiązaniu do ustaleń zawartych w "Pakcie o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania (...)".

Zaskarżona uchwała Rady Ministrów stanowi więc jedną z prawnych form realizacji Paktu o przedsiębiorstwie państwowym. Powołanie Trójstronnej Komisji było nadaniem odpowiedniej formy prawnej postanowieniom wynikającym wprost z aktu politycznego /umowy społecznej/, jaką jest "Pakt o przedsiębiorstwie państwowym (...)".

Niezależnie od pewnych różnic występujących w treści Paktu w zależności od składu podmiotów związkowych, we wszystkich jego wersjach jednolicie brzmią postanowienia dotyczące powołania Trójstronnej Komisji oraz powierzenia jej kontroli realizacji Paktu. Treść Paktu upoważnia do stwierdzenia, że podstawą powołania Komisji była w istocie wspólnie wyrażona wola jego sygnatariuszy. Podpisując "Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania" reprezentant Rządu podjął w jego imieniu zobowiązanie do wypełnienia postanowień tej umowy, w tym także tych, które dla swej realizacji wymagały podjęcia określonych czynności o charakterze prawnym, m.in. przygotowania projektów odpowiednich ustaw czy powołania organu opiniodawczo-doradczego. U podłoża wydania zaskarżonej uchwały Rady Ministrów leży więc wykonanie przyjętych porozumień. Wskazuje na to także skład powołanej Trójstronnej Komisji. Wymieniony w par. 3 ust. 3 katalog organizacji związków zawodowych reprezentowanych w Komisji, pokrywa się z kręgiem związkowych sygnatariuszy Paktu. Paragraf 3 uchwały wymienia taksatywnie wszystkich członków Komisji Trójstronnej. Możliwość poszerzenia składu Komisji jest natomiast znacznie obostrzona. Wprawdzie par. 4 ust. 3 uchwały stanowi, że "Prezes Rady Ministrów, na wniosek Komisji, może powołać w skład Komisji przedstawicieli innych związków zawodowych i organizacji pracodawców", a więc istnieje możliwość poszerzenia składu, jednak owa możliwość ma specyficzny charakter, nawiązujący jednoznacznie do postanowień Paktu.

Prezes Rady Ministrów nie posiada bowiem samodzielnych kompetencji do powiększenia składu Trójstronnej Komisji. Uprawnienie takie nie zostało także przyznane z mocy zaskarżonej uchwały Radzie Ministrów. Dla powołania przez Prezesa Rady Ministrów nowych członków konieczna jest bowiem inicjatywa samej Trójstronnej Komisji, która musi złożyć wniosek o powołanie nowych członków. Podkreślić należy, iż musi to być wniosek całej Komisji. Uchwała wprowadza natomiast regułę ustalania przez Komisję stanowiska w drodze uzgodnienia /par. 6 ust. 1 uchwały/. Zatem wszyscy członkowie Trójstronnej Komisji /będący zarazem sygnatariuszami "Paktu o przedsiębiorstwie państwowym (...)"/ muszą wyrazić zgodę na powołanie nowych członków. Brak porozumienia z którymkolwiek z członków Komisji wyklucza możliwość powołania w jej skład nowych członków. Z istoty rozwiązania przewidzianego w par. 4 ust. 3 wynika jednoznacznie, iż o poszerzeniu składu Komisji decyduje zgodna wola wszystkich jej członków, będących zarazem sygnatariuszami "Paktu o przedsiębiorstwie państwowym (...)".

Z pisma Prezesa Rady Ministrów wynika ponadto, że w toku prac Komisji postanowiono, iż do czasu ustawowego uregulowania kryteriów reprezentatywności dla potrzeb ogólnokrajowych instytucji dialogu trójstronnego Komisja pracować będzie w niezmienionym składzie.

Przedstawione okoliczności wskazują, że wydanie zaskarżonej uchwały było jednym z przejawów wykonania postanowień umowy "Pakt o przedsiębiorstwie (...)", a zawarte w niej rozwiązania wynikają z przyjętych porozumień i wzajemnych zobowiązań..

2. Analizując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia podstawy prawnej jej wydania odwołać się należy do art. 54 ust. 2 Małej Konstytucji. Przepis ten stwarza podstawę do wydawania przez Radę Ministrów uchwał w zakresie wykonania jej konstytucyjnych uprawnień. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się, iż Mała Konstytucja nie stwarza podstaw do wydawania przez Radę Ministrów tzw. samoistnych uchwał stanowiących normy prawne wiążące podmioty pozostające poza sferą organów podległych administracji rządowej. Uchwała może być zatem aktem, którego postanowienia stanowcze wiążą jedynie jednostki podległe organizacyjnie Radzie Ministrów. Polski model stanowienia prawa nie przewiduje możliwości stanowienia prawa w drodze uchwały Rady Ministrów, o ile normy takiego aktu miałyby charakter wiążący podmioty zewnętrzne. Taki normatywny charakter uchwał podejmowanych przez Radę Ministrów znajduje dodatkowe potwierdzenie w postanowieniach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /tekst uchwalony przez Zgromadzenie Narodowe 2 kwietnia 1997 r./. Konstytucja /będąca wyrazem także określonych poglądów teorii prawa konstytucyjnego/ w art. 93 stanowi, że "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty" /por. orzeczenie TK z dnia 29 października 1996 r. U 4/96/. Uchwały Rady Ministrów nie mają waloru aktu powszechnie obowiązującego, co oznacza, iż przy wykorzystaniu tej formy aktu prawnego nie można, zgodnie z obowiązującym modelem stanowienia prawa, regulować sytuacji prawnej obywateli. Uchwała nie może przyznawać żadnemu podmiotowi pozostającemu poza stosunkiem podległości z Radą Ministrów, grupie takich podmiotów, organizacji reprezentującej podmioty itp. jakichkolwiek uprawnień, z którymi po czyjejkolwiek stronie korespondowałyby obowiązki jakiegoś podmiotu, ani też nie może nakładać obowiązków.

Postanowienia zaskarżonej uchwały Rady Ministrów nie naruszają tych ograniczeń. W istocie bowiem uchwała ma charakter aktu wewnętrznego, powołującego do życia organ społeczno-rządowy. Poza określeniem nazwy tego organu "Trójstronna Komisja", oznaczeniem jego składu oraz trybu procedowania, zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień dotyczących kompetencji innych niż monitorowanie i konsultowanie pewnych zagadnień społeczno-gospodarczych, chyba że odwołuje się do odrębnych przepisów, które w zakresie kompetencji Komisji mają rangę ustawy. Komisja ma zatem charakter ciała opracowującego ogólne stanowisko co do oznaczonych spraw społeczno-gospodarczych i nie posiada nadawanych tą uchwałą kompetencji decydujących. Zaskarżona uchwała w zakresie stanowienia obowiązku lub przyznawania uprawnień podmiotom pozostającym poza sferą podległości Radzie Ministrów nikogo do niczego nie zobowiązuje, ani też nikomu nie przyznaje uprawnień.

3. Przedstawiona wyżej charakterystyka uchwały Rady Ministrów Nr 7/94 z dnia 15 lutego 1994 r. wymaga, aby przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie Trybunał Konstytucyjny rozważył czy kwestionowany we wnioskach akt Rady Ministrów posiada przymioty konstytutywne dla aktu prawotwórczego /normatywnego/ i w konsekwencji może stanowić przedmiot rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny.

Obowiązujący w Polsce model kontroli konstytucyjności, zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470 ze zm./, ma ograniczony charakter i nie obejmuje wszelkich aktów prawnych wydawanych przez podmioty prawa publicznego. Z przepisu tego wynika, iż kognicji Trybunału Konstytucyjnego podlegają jedynie wydawane przez wymienione w art. 1 pkt 2 ustawy o TK organy państwa akty normatywne, czyli akty ustanawiające normy prawne. O zakresie spraw objętych właściwością rzeczową TK decyduje zatem treść danego aktu, a konkretnie zaś to, czy ma on charakter prawodawczy /normatywny/.

Zagadnienie to, jako kluczowe dla zakresu kontroli konstytucyjności, było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1989 r. /U 15/88/ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "za akt prawotwórczy (...) uznać należy każdy akt normatywny, który wyznacza reguły i wzory postępowania, których przestrzeganie jest dla adresatów prawnie obowiązujące niezależnie od tego, jaką formę ma podstawa prawna jego ustanowienia, jaki jest jego zasięg przedmiotowy i podmiotowy oraz jaki jest zakres i forma sankcji służących ochronie jego przestrzegania". W kolejnym orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1992 r. /U 6/92/, TK stwierdził, że pod pojęciem aktu normatywnego rozumieć należy każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, przy czym forma aktu oraz jego podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu nie mają decydującego znaczenia /OTK 1992 cz. I poz.  /. Do wymienionych tu elementów Trybunał Konstytucyjny nawiązuje w swym późniejszym orzecznictwie /por. postanowienie z dnia 6 grudnia 1994 r. U 5/94 /OTK 1994 - cz. II poz.   i ostatnio orzeczenie z dnia 15 lipca 1996 r. U. 3/96 /OTK ZU 1996 nr 4 poz.   oraz orzeczenie z dnia 21 stycznia 1997 r., K 18/96/.

W kontekście przedstawionych kryteriów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Ministrów wyraża treści normatywne, chociaż zakres związanych nią podmiotów jest ograniczony. Uchwała jest taką wypowiedzią naczelnego organu państwowego, która wprowadza do obowiązującego systemu prawa nowe rozwiązanie, przede wszystkim przez nadanie Trójstronnej Komisji dodatkowych kompetencji przepisami dwóch ustaw, a mianowicie art. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej i art. 1 ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw.

4. Uchwała stanowi element uspołecznienia rządzenia i tworzenia prawa w sferze związanej z ważnymi dla pracobiorców, pracodawców oraz rządu zagadnieniami społeczno-gospodarczymi. Powołując do życia Trójstronną Komisję ustawa sformalizowała w pewnej sferze opiniowanie i konsultowanie przez rząd określonych zagadnień związanych z realizacją polityki społeczno-ekonomicznej oraz przebiegu i sterowania procesami gospodarczymi. Określone podmioty, sygnatariusze umowy społecznej "Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania", uzyskały możliwość uczestniczenia w monitorowaniu i konsultowaniu niektórych zagadnień ze sfery polityki społeczno-gospodarczej. Uchwała powołała zatem organ pomocniczy Rady Ministrów uzgadniający te zagadnienia. Charakter Trójstronnej Komisji jako organu pomocniczo-doradczego Rady Ministrów dodatkowo podkreśla fakt braku kompetencji decyzyjnych po stronie tego organu. Jak już wskazano jego byt oparty jest na wspólnym porozumieniu podmiotów uzgadniających "Pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania".

Powołanie i kompetencje Trójstronnej Komisji odpowiadają współczesnym światowym tendencjom instytucjonalizacji dialogu społecznego. Ustawą z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych została uprawniona do corocznego negocjowania wysokości prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia oraz międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej /art. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r./, zaś ustawą z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw, upoważniona do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń zaliczanych w ciężar kosztów w podmiotach gospodarczych zatrudniających powyżej 50 osób.

Wprowadzenie Trójstronnej Komisji do aktów o charakterze ustawowym ma dwojakiego rodzaju reperkusje dla rozpoznawanego zagadnienia. Po pierwsze prawodawca inkorporując do ustaw instytucję powołaną przez uchwałę Rady Ministrów, niejako zaaprobował tryb tworzenia i działania tego organu, uwzględniającego zróżnicowanie związków zawodowych, jak również sposób rozłożenia ich głosów. Tym samym potwierdził prawną skuteczność powołania Trójstronnej Komisji i to w formie przyjętej w uchwale. Zarazem zaś wprowadzając Komisję do odpowiednich postanowień dwóch ustaw przydał temu organowi nowe, zupełnie inne niż określone w zaskarżonej uchwale, kompetencje. Trybunał podkreśla, że kompetencje negocjacyjne, w pewnym zakresie o wiążącym charakterze, zostały nadane Komisji przepisami rangi ustawy, przy zachowaniu formy i działania Komisji przyjętej w uchwale. Wprowadzenie Trójstronnej Komisji do postanowień zawartych w ustawach i przyznanie jej na mocy tych ustawowych regulacji pewnych kompetencji, nawet tych wiążących, nie zmieniło jednak prawnego charakteru działania tego organu ani jego kompetencji w odniesieniu do zakresu uregulowanego w zaskarżonej uchwale.

Komisja w dalszym ciągu działa w ramach kompetencji rządu, bowiem jej uprawnienia odnoszą się jedynie do fazy projektowania budżetu. Komisja może negocjować i postulować określone rozwiązania odnoszące się tylko do projektu budżetu. Rząd jest zobowiązany uwzględnić uzgodnienia Komisji w projekcie ustawy budżetowej. Zarazem jednak propozycje te mogą być korygowane przez parlament w wyniku debaty i głosowania nad ustawą budżetową.

5. Orzeczeniem z dnia 11 grudnia 1996 r. /K 11/96/ Trybunał Konstytucyjny uznał, że ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw w zaskarżonym w tamtej sprawie zakresie także w zakresie art. 4, nie jest niezgodna m.in. z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Również w trakcie prewencyjnej kontroli tej ustawy Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 14 marca 1995 r. stwierdził, że jest ona zgodna z art. 1 i art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy /K 13/94 - OTK 1995 cz. I poz. 6/. W uzasadnieniu przyjętego wówczas rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przewidziane w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw procedury służą przygotowaniu ustawy budżetowej, za co zgodnie z art. 21 Małej Konstytucji odpowiedzialna jest Rada Ministrów, która ponosi też odpowiedzialność za wykonanie ustawy budżetowej /art. 22 ust. 3 MK/. Inna jest zatem w tym zakresie pozycja Rady Ministrów a inna związków zawodowych. Włączenie Trójstronnej Komisji w proces przygotowania budżetu państwa jest -jak to już podniesiono - przejawem instytucjonalizacji dialogu społecznego i tendencja ta jest zgodna z kierunkami działania Międzynarodowej Organizacji Pracy, widocznymi między innymi w zaleceniu Nr 113 z 1960 r. czy w zaleceniu Nr 152 z roku 1976, a także z praktyką krajów Unii Europejskiej. W piętnastu krajach zachodnio-europejskich funkcjonuje 25 organów partnerstwa społecznego.

W powołanym orzeczeniu z dnia 11 grudnia 1996 r. /K 11/96/ Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że polski ustawodawca konsekwentnie traktuje Komisję Trójstronną jako formę kształtowania polityki płac, o czym świadczy też art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych.

Trybunał w niniejszej sprawie potwierdza ten punkt widzenia.

Negocjacje, o których mowa w obu ustawach, prowadzone w ramach Trójstronnej Komisji nie zastępują już istniejących instytucji prawa pracy, ani istniejącego ustawodawstwa regulującego działalność związków zawodowych. Problematyka i przedmiot działania Komisji nie pozostają w bezpośrednim związku z problematyką układów zbiorowych. Prowadzone w jej ramach negocjacje służą ustalaniu zasad i trybu kształtowania środków oraz limitów na wynagrodzenia w ramach procesu przygotowywania projektu budżetu państwa.

Skład Komisji i zróżnicowanie sposobu głosowania jest pochodną dotychczasowych regulacji dotyczących instytucji prawa pracy i działalności organizacji związkowych, gdzie przyjęta jest zasada różnicowania związków zawodowych z różnych ustawowo określonych względów.

Członkami Komisji - jak podniósł Prezes Rady Ministrów - są przedstawiciele wszystkich organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, mających prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych w zakresie objętym działaniem związków zawodowych. Tak więc minimum reprezentatywności składu zostało zachowane, co pozwala aby "ujawniła się" opinia rzeczywiście występująca w środowiskach zawodowych.

Jak już podkreślił Trybunał w powołanym orzeczeniu, spory dotyczące ustawy budżetowej nie są sporami regulowanymi przepisami prawa pracy, ale mają charakter polityczny i ich rozwiązanie następuje ostatecznie na forum parlamentu, który zgodnie z art. 21 Małej Konstytucji uchwala ustawę budżetową.

6. Trybunał Konstytucyjny potwierdza także wyrażony w orzeczeniu z dnia 24 lutego 1997 r. K 19/96 pogląd, że sprzeczne z art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy byłyby takie regulacje, które sprowadzałyby rolę związków zawodowych poniżej pewnego minimum doniosłości i uniemożliwiałyby im reprezentowanie interesów i praw pracowników. Tego typu oceny mogą być jednak dokonywane tylko na tle całokształtu ustawowej regulacji zadań, kompetencji i uprawnień związków zawodowych.

Rozwiązania przewidziane w zaskarżonej uchwale łącznie z rozwiązaniami obu ustaw przewidującymi możliwość negocjacji w ramach Trójstronnej Komisji nie zastępują, jak podniesiono, ani istniejących instytucji prawa pracy, ani ustawodawstwa dotyczącego związków zawodowych i w niczym nie ograniczają dotychczasowych uprawnień związków.

Trójstronna Komisja nie wypowiada się w kwestiach określających prawa i obowiązki związków zawodowych, ale wyraża opinię w kwestiach natury ogólnej, o znaczeniu istotnym dla społeczeństwa. Pozwala to z jednej strony na zapoznanie się instytucji rządowych z prezentowaną przez związki zawodowe opinią, z drugiej zaś umożliwia związkom włączenie się w proces podejmowania decyzji dotyczących poziomu życia różnych grup społeczeństwa.

7. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności należy stwierdzić, że przepisy zaskarżonej uchwały Rady Ministrów nie są niezgodne z art. 1, art. 3 i art. 85 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz nie naruszają postanowień art. 7 i art. 11 ustawy o związkach zawodowych.

8. Uchwała Rady Ministrów Nr 144/96 z dnia 17 grudnia 1996 r. zmieniająca uchwałę Rady Ministrów z dnia 15 lutego 1994 r. w sprawie powołania Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych jednoznacznie ustaliła podstawy do uczestniczenia w pracach Komisji przedstawicieli tych ogólnopolskich organizacji związków zawodowych, które nie zostały ujęte w wyliczeniu zawartym w par. 3 ust. 3 uchwały, w tym zakresie w jakim uprawnienie do uczestnictwa wynika z art. 4 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1997 roku.

Przyjęte w nowelizacji zaskarżonej uchwały rozwiązanie usuwa wszelkie wątpliwości stanowiące podstawę złożonych do Trybunału Konstytucyjnego wniosków o zbadanie zgodności uchwały Nr 7/94, a w szczególności jej par. 3 ust. 3 i par. 4 ust. 3, z art. 1, 3, i art. 85 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy oraz ustawami: z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy /dział jedenasty/.

Nowelizacja potwierdza prawo do uczestnictwa przedstawicieli organizacji związków zawodowych sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym w negocjacjach dotyczących proponowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia i międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia. Zmiana Regulaminu natomiast prowadzi do nadania przedstawicielom tych organizacji związkowych takich samych uprawnień, jakie posiadają w tych negocjacjach członkowie Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych.

Rozszerzając krąg podmiotów biorących udział w negocjacjach dotyczących prognozowanego wynagrodzenia i międzydziałowych relacji tego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, uchwała w obecnym kształcie gwarantuje identyczny zakres uprawnień ogólnokrajowym organizacjom związkowym, jak zakres określony w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia.

Zmiana uchwały oznacza, że do sytuacji związanych z zakresem spraw określonych w art. 4 ustawy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej, nie znajduje już zastosowania od 1 stycznia 1997 r., norma dotycząca podmiotów uprawnionych do brania udziału w negocjacjach w ramach Trójstronnej Komisji, w kształcie jaki posiadała ona przed dokonaniem nowelizacji.

Wobec istotnej zmiany uchwały w części dotyczącej uczestnictwa przedstawicieli organizacji związków zawodowych pracowników sfery budżetowej o zasięgu ogólnokrajowym w negocjacjach prowadzonych w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, straciły aktualność podnoszone we wnioskach zarzuty niezgodności uchwały w tej części z przepisami konstytucyjnymi oraz z ustawami: z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych i z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy.

Biorąc pod uwagę podniesione okoliczności, a przede wszystkim utratę - w powyższym zakresie - mocy normatywnej dotychczasowej treści zakwestionowanych przepisów uchwały, należało postępowanie w tym zakresie umorzyć.

Należy dodatkowo podnieść, że na tle treści "Paktu o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie przekształcania", w którym przewiduje się, że w przyszłości regulacja dotycząca Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych przyjmie formę ustawy, Trybunał Konstytucyjny uznał za stosowne zasygnalizować Radzie Ministrów w trybie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym potrzebę przyjęcia formy ustawy dla unormowania statusu Trójstronnej Komisji, co byłoby celowe także ze względu na rosnące znaczenie dialogu społecznego oraz na rozszerzenie już w formie ustawy kompetencji i zadań Komisji, w szczególności dotyczących ustalania propozycji płacowych.

Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.