Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 22/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2020 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, 1389, 1571, 1696 i 1815) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w regionie ulic [...] i [...] we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. z 2018 r. poz. [...]), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W.

Z części tekstowej i graficznej uchwalonego aktu planistycznego wynika, że obszar objęty procedurą planistyczną ograniczony został ulicami [...], [...], [...] i [...].

W tekście uchwały zamieszczono postanowienia dotyczące przepisów ogólnych (Rozdział 1), ustaleń dla całego obszaru objętego planem (Rozdział 2), ustaleń dla terenów (Rozdział 3) oraz przepisy końcowe (Rozdział 4).

Załączniki do podjętego aktu stanowią: Rysunek planu sporządzony w skali 1:1000 (załącznik nr 1), Stwierdzenie, że plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] (załącznik nr 2), Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 3), Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (załącznik nr 4).

W uzasadnieniu uchwały Rady Miejska W. podała m.in., że celem opracowania projektu planu miejscowego jest stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią zachowanie i uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej całościowo ukształtowanego osiedla zabudowy blokowej wraz z towarzyszącymi jej usługami i terenami zieleni.

Obszar opracowania zarówno pod względem przestrzennym jak i funkcjonalnym to zagospodarowany fragment miasta. Ustalenia projektu planu zakładają zachowanie zabudowy blokowej uzupełnionej licznymi terenami zielonymi. Wzdłuż linii kolejowej utrzymana zostaje funkcja usługowa będąca buforem pomiędzy terenami kolejowymi a zabudową mieszkaniową. Przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...] projektowany budynek usługowy może mieć wysokość 36 metrów, w nawiązaniu do sąsiednich budynków mieszkalnych.

W projekcie planu wyznaczony został obszar dobra kultury współczesnej - osiedle blokowe [...], dla którego obowiązuje ochrona układu budynków mieszkalnych oraz artykulacji i kształtu balkonów budynków mieszkalnych.

Ponadto Rada wyjaśniła w uzasadnieniu uchwały, że na terenach [...] i [...] nie przewiduje się dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej z uwagi na uciążliwości związane z sąsiedztwem ważnej i o dużym natężeniu linii kolejowej relacji W.- P.

Zlokalizowanie budynków o funkcji mieszkaniowej w pobliżu terenu kolejowego wyraźnie negatywnie wpłynęłoby na jakość i standard zamieszkania. W przekonaniu projektantów dopiero pas 50 m od terenu kolejowego zapewni odpowiednią izolację dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto układ budynków mieszkalnych na osiedlu [...] [...] jest chroniony w ramach dobra kultury współczesnej, a wyznaczone w projekcie planu linie zabudowy na terenach [...] i [...] ze względu na kształt terenu nie mają możliwości nawiązania do istniejącego układu.

Na terenie [...] dopuszczona jest wysokość budynku nie większa niż 15m. Wizja rozwoju osiedla [...] [...] nie zakłada dominacji pod względem wysokościowym zabudowy usługowej zlokalizowanej wewnątrz osiedla. Dodatkowo wprowadzenie wyższej zabudowy usługowej spowodowałoby dysharmonię istniejącego układu wyznaczonego w projekcie planu jako dobro kultury współczesnej.

Linie zabudowy na terenie [...] zostały wyznaczone w sposób umożliwiający ochronę jak największej liczby istniejących drzew. Dodatkowo ze względów kompozycyjnych został zaproponowany niniejszy kształt zabudowy. Zgodnie z zapisami projektu planu, możliwe jest usytuowanie parkingu w parterze budynku, jednakże miasto nie planuje lokalizowania w tym rejonie parkingu publicznego.

W zakończeniu uzasadnienia Rada Miejska podała, że projekt planu sporządzono zgodnie z wymaganą procedurą formalnoprawną, określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy jednoczesnym zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały w części stanowiącej zapisy § 18 i § 19 zakwestionowała Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "[...]" z siedzibą we W. – użytkownik wieczysty działek oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...] i [...] należącymi do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami [...] i [...] – poprzez skargi skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W..

Skargi zostały wniesione po uprzednim nieuwzględnieniu uwag wniesionych do projektu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] oraz rozstrzygnięciu Rady Miejskiej W. o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącym załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały planistycznej.

W petitum skarg, reprezentujący skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]", pełnomocnik – powołując się na przepisy: art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – wniósł o stwierdzenie nieważności § 18 i § 19 zaskarżonej uchwały z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską W.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej Spółdzielni zarzucił kwestionowanej skargami uchwale planistycznej naruszenie:

1) Art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie § 18 i § 19 zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. w sposób naruszający zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...];

2) Art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 233 KC oraz w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie terenów, o których mowa w § 18 i § 19 uchwały stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego przysługującego skarżącemu w sposób dowolny wyłącznie na cele usługowe, wyłączając tym samym możliwość zabudowy mieszkaniowej i naruszając prawa majątkowe skarżącego.

W szczegółowych uzasadnieniach skarg, stanowiących rozwinięcie przedstawionych powyżej zarzutów pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wyjaśnił m.in., że zgodnie z § 18 i § 19 przedmiotowego planu miejscowego tereny oznaczone na rysunku planu – załączniku nr 1 do uchwały – symbolami [...] i [...] zostały przeznaczone wyłącznie na cele usługowe (m.in. usługi podstawowe, gastronomię, biura, edukację itd.) mimo, że – jak wynika z wyrysu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...], niemalże cały obszar w rejonie ulic [...] i [...] objęty zaskarżonym planem jest przeznaczony na cele mieszkaniowo-usługowe. Pełnomocnik podał też, że Spółdzielnia złożyła uwagi do projektu planu, wnosząc o przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] również na cele mieszkaniowe, ale uwagi te nie zostały uwzględnione. Zwrócił również uwagę na status studium, które ukierunkowuje planowanie miejscowe na konkretny rodzaj zabudowy i nie jest aktem prawa miejscowego, ale jest aktem planistycznym określającym politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do stanowiska judykatury administracyjnej pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wskazał, że jeżeli dany teren ma określone przeznaczenie w studium, to plan miejscowy powinien respektować jego ustalenia i przeznaczyć teren na tożsame cele. Plan ma bowiem stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium.

Zmiana przeznaczenia terenów w planie, jeśli nie została wcześniej przewidziana w studium, może być dokonana wyłącznie po uprzedniej zmianie studium z zachowaniem trybu w jakim jest ono uchwalane. Przyjęcie w planie ustaleń sprzecznych z treścią studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

W ocenie pełnomocnika nie ulega wątpliwości, iż Plan jest niezgodny ze Studium. Teren oznaczony symbolem [...] i [...] jest przeznaczony na zabudowę mieszkaniowo – usługową a Plan powinien jedynie doprecyzować czy będzie to przykładowo zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna czy jednorodzinna, a także wskazać jakie konkretnie usługi będą na danych terenach świadczone. W niniejszej sprawie Plan jednak nie konkretyzuje ustaleń Studium, lecz częściowo je modyfikuje poprzez wykluczenie jednego przeznaczenia. Wobec powyższego, pomiędzy Planem a Studium zachodzi stosunek naruszenia i sprzeczności.

Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący stoi na stanowisku, iż ustalenia Planu na mocy których teren oznaczony symbolem [...] i [...] jest przeznaczony wyłącznie na cele usługowe, stanowi również ingerencję w chronione prawem wartości, która jest niezgodna z zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miejskiej W.

Podkreślił przy tym, że skarżąca Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], a podstawowym celem działalności spółdzielni mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni oraz ich rodzin poprzez budowanie oraz nabywanie budynków i domów jednorodzinnych w celu ustanowienia spółdzielczych lokatorskich praw do lokali mieszkalnych znajdujących się w tych budynkach, ustanowienia odrębnej własności lokali czy ustanowienia własności domów jednorodzinnych. Skarżący nabył w użytkowanie wieczyste grunty w rejonie ulic [...] i [...] w celu realizowania swojej statutowej oraz ustawowej działalności.

Tereny które znajdują się w bliskim sąsiedztwie z terenami spornymi również są w Planie i Studium przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe. Skarżący zatem nie miał podstaw, by powziąć jakiekolwiek wątpliwości w przedmiocie zagospodarowania tych terenów w przyszłości. Plan niezgodny ze Studium, który wyłączył możliwość zabudowy mieszkaniowej na spornych terenach godzi w prawa majątkowe skarżącego.

W dalszej argumentacji pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wskazał, że przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę równości wobec prawa, a art. 64 ust. 2 Konstytucji równą ochronę prawa własności i innych praw majątkowych. Istotą tej zasady jest równe traktowanie wszystkich podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niezmiennie panuje pogląd, że "wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (zob. np. K. 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177, podobnie: K. 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505). Oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów. Dopiero, jeżeli kontrolowana norma - a zatem w tym przypadku ustalenia planu miejscowego określające odmienne zasady zagospodarowania terenu dla działek znajdujących się w tej samej strefie - traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z nieusprawiedliwionym odstępstwem od zasady równości. Niewątpliwie powyższa sytuacja występuje w niniejszym stanie faktycznym. W tym samym miejscowym planie uprzywilejowano właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie terenów spornych umożliwiając im zabudowę zarówno mieszkaniową jak i usługową.

Co więcej, założenia Planu co do przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] i [...] są zdaniem skarżącego absurdalne, bowiem przewidują dla nich przeznaczenie wyłącznie usługowe, podczas gdy niemalże wszystkie tereny w sąsiedztwie są przeznaczone na zabudowę mieszkaniowo - usługową. Rolą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie zasad i kryteriów, wprowadzających przemyślany porządek urbanistyczny i ład przestrzenny, co powinno mieć swoje odzwierciedlenie w wyznaczonych obszarach, bez tzw. kolizji wzrokowej zarówno pod względem formy zabudowy - architektury, jak również podstawowych parametrów charakteryzujących daną zabudowę. Wyłączenie możliwości zabudowy mieszkaniowej na terenach mieszkaniowo - usługowych zaburza porządek urbanistyczny istniejący w rejonie ulic [...] i [...] we W.

Zdaniem skarżącego, wyłączenie na spornych terenach możliwości zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy sąsiednie tereny są przeznaczone na cele mieszkaniowe, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności. Ograniczenie wprowadzone przez Radę Miejską W. w Planie nie ma bowiem na celu ochrony bezpieczeństwa, porządku publicznego oraz pozostałych wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W przypadku odmiennego traktowania adresatów normy prawnej posiadających takie same cechy, konieczne jest wskazanie kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, aby umożliwić dokonanie oceny zgodności z prawem takiego działania. W ocenie skarżącego brak jest takiego kryterium w niniejszej sprawie, a co za tym idzie ustalenia planu miejscowego wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w tej samej strefie i godzą w zasadę równości prawa. Preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami "lepsze" traktowanie niektórych właścicieli mających działki w tej samej strefie pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 32 Konstytucji.

Pełnomocnik stwierdził - wobec powyższych rozważań, że skarżący stoi na stanowisku, iż w niniejszej sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Pełnomocnik wyjaśnił też, że skarżący zdaje sobie sprawę, iż w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny i nie zawsze będzie się to wiązało z nadużyciem tego władztwa. Ograniczenia wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych wynikające z miejscowego planu są co do zasady dopuszczalne, jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać dyrektywy odnoszące się m.in. do prawa własności i innych praw majątkowych oraz potrzeb interesu publicznego.

Należy mieć zatem na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. Nie może ulegać wątpliwości, że przekroczenie granic władztwa planistycznego występuje w sytuacji, gdy wobec nieruchomości przyjęto rozwiązania planistyczne ingerujące w prywatną własność i inne prawa majątkowe nie uzasadnione szczególnymi okolicznościami, a także pozostającymi w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi wobec innych terenów, bez jednoczesnego wykazania istotnych odmienności tych terenów.

W przekonaniu skarżącego, objęcie jego działki zakazem zabudowy i ograniczeniem możliwości jej zagospodarowania wyłącznie dla celów usługowych stanowi ograniczenie prawa własności i innych praw majątkowych bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Powyższe znajduje potwierdzenie również w okoliczności, iż skarżący jest podmiotem nastawionym na zaspokajanie potrzeb mieszkalnych, dlatego tym bardziej uniemożliwienie mu przeznaczenia jego działek na cele mieszkaniowe wydaje się być absurdalne.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik Spółdzielni przedstawił argumentację odnoszącą się do wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kryteriów przyznawania legitymacji skargowej. Powołał się w niej na przysługujące skarżącej prawo użytkowania wieczystego terenów oznaczonych w planie symbolami [...] i [...] oraz naruszenie interesu prawnego Spółdzielni zaskarżonymi ustaleniami planistycznymi.

W podsumowaniu rozważań pełnomocnik skarżącej podał, że zaskarżona uchwała narusza zapisy studium, stanowi nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmiernie ingeruje w prawa majątkowe przysługujące Spółdzielni, która w wyniku jej postanowień nie jest w stanie realizować swojej statutowej oraz ustawowej działalności.

W doręczonych Sądowi w dniu 8 stycznia 2020 r. odpowiedziach na skargi Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skarg w całości.

Motywując wniosek organ wyjaśnił, że dokument Studium stanowi akt kierownictwa wewnętrznego, określający politykę przestrzenną miasta w sposób ogólny, nie jest on aktem prawa miejscowego, odmiennie od planu miejscowego. Nie można więc domniemywać, że na każdej działce zapisy planu będą w równych proporcjach i w całym zakresie dopuszczały wszystkie możliwe, zgodne ze Studium funkcje.

Istnieje różnica między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które winno określać studium, a ustaleniami planu miejscowego. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe dla tych dokumentów. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być precyzyjne, o tyle treść studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny.

Studium z uwagi na zakres opracowania, nie odnosi się do poszczególnych działek geodezyjnych, lecz do większych obszarów, w tym przypadku do jednostki urbanistycznej [...]. Natomiast przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bierze się pod uwagę konkretną lokalizację i uwarunkowania, decydując o docelowej funkcji, intensywności i parametrach, zarówno zabudowy jak i zagospodarowania terenu. Obszar objęty planem stanowi niewielki wycinek dużego obszaru mieszkaniowo-usługowego oznaczonego w Studium symbolem MU. Błędem jest przyjęcie zasady, że każdej wydzielonej nieruchomość należy przypisać wszystkie dopuszczone przeznaczenia, by uznać zgodność planu miejscowego ze Studium.

W § 18 i § 19 przedmiotowego planu, po szczegółowych analizach uwarunkowań, w tym licznych czynników wpływających na sposób zagospodarowania terenu, nie zostały dopuszczone funkcje mieszkaniowe. Nie oznacza to niezgodności z ustaleniami Studium, a jedynie polega na określeniu jego ustaleń. Dodatkowo warto zaznaczyć, iż doprecyzowanie takich ustaleń nie polega na uwzględnieniu wszystkich rodzajów przeznaczeń, a na wyselekcjonowaniu właściwych dla danego miejsca funkcji, co oznacza iż w tym przypadku zdecydowano się na niewprowadzanie zabudowy mieszkaniowej, natomiast dopuszczono właściwe dla tego miejsca usługi.

Przesłanki decydujące o tym, że w planie miejscowym nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej na terenie oznaczonym symbolem [...] i [...] wynikają przede wszystkim z występujących uciążliwości związanych z sąsiedztwem ważnej i o dużym natężeniu linii kolejowej relacji W.-P. Zlokalizowanie budynków o funkcji mieszkaniowej w tak bliskim sąsiedztwie terenu kolejowego wyraźnie negatywnie wpłynęłoby na jakość i standard zamieszkania. Uwarunkowania świadczące o nieodpowiednim dla zabudowy mieszkaniowej położeniu terenów dotyczą również konieczności ekspozycji okien budynku na tory kolejowe, położenia bezpośrednio przy nasypie kolejowym czy szczególnie uciążliwego hałasu kolejowego związanego z wyhamowywaniem pociągów zatrzymujących się na pobliskiej stacji kolejowej. W związku z tym na terenie [...] i [...] wyznaczono funkcję usługową, która stanowić będzie bufor pomiędzy terenami kolejowymi, a istniejącą zabudową mieszkaniową wielorodzinną.

Jednocześnie istotny jest sam istniejący układ zabudowy mieszkaniowej. Obszar osiedla [...] [...] wskazany został w Studium jako dobro kultury współczesnej, w związku z czym w planie miejscowym objęto go ochroną. Sposób usytuowania zarówno budynków mieszkalnych wielorodzinnych jak i tych związanych z usługami, jako całokształt, stanowi wartość urbanistyczną i architektoniczną. Dlatego też w planie miejscowym linie zabudowy w sposób restrykcyjny określają założenie urbanistyczne w rejonie ulic: [...], [...], [...] i [...] jako dobro kultury współczesnej, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń. Biorąc pod uwagę kształt terenu, wyznaczone w projekcie planu linie zabudowy na terenie [...] i [...] nie mają możliwości nawiązania do istniejącego układu budynków mieszkalnych, zgodnie z pierwotnym projektem osiedla, bloki ustawiono odchylając je od osi północny zachód - południowy wschód, uzyskując o nietypowym kształcie przestrzenie międzyblokowe. Wprowadzone linie zabudowy na terenie [...] dla funkcji usługowej stanowią kompromis pomiędzy istniejącym układem, a koniecznością zainwestowania terenu. Precyzyjne ustalenia w zakresie przyjętych parametrów i kształtów budynków oraz sposobu zagospodarowania pozwalają na odpowiednie kształtowanie zabudowy, nie dopuszczając do utraty walorów osiedla blokowego [...] z lat 70, stanowiącego historię współczesną. Dzięki regulacji linii zabudowy udało się zachować główne założenia projektu architekta W. M. dotyczące ukształtowania zabudowy mieszkaniowej na osiedlu [...] [...]. Ustalenia planu umożliwiły inwestowanie na przedmiotowym terenie i pozwoliły na wprowadzenie budynku o przeznaczeniach, które jako jedyne nie będą powodować konfliktu przestrzennego i funkcjonalnego.

Na skutek uchwalenia planu korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem jest nadal możliwe i nie zostało ograniczone. Warto podkreślić, iż dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] związany jest z zielenią, a ustalenia planu umożliwiają podjęcie działań inwestycyjnych związanych z wprowadzeniem budynku o wysokości nie większej niż 36 m.

Natomiast dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] związany jest również z funkcją usługową, a ustalenia planu umożliwiają podjęcie działań inwestycyjnych związanych z nadbudową lub budową budynku do 15m.

Zdaniem organu w związku z powyższym zarzut skarżącego dotyczący art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za całkowicie bezzasadny.

Ponadto organ podkreślił, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1), to jednak prawo nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina dysponuje kompetencjami związanymi z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej m.in. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów.

Twierdzenie skarżącego, iż przeznaczenie terenu [...] i [...] wyłącznie pod usługi stanowi nieusprawiedliwione odstępstwo od zasady równości, bowiem w ustaleniach planu określono odmienne zasady zagospodarowania terenu dla działek znajdujących się w tym samym obszarze, jest nieuzasadnione. Ustalenia planu miejscowego zachowują istniejące budynki mieszkalne, których układ dodatkowo jest chroniony w ramach dobra kultury współczesnej, nie wprowadzają zaś nowych terenów mieszkaniowych. Odstąpienie od lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na terenach [...] i [...] uzasadnione jest przede wszystkim uwarunkowaniami związanymi z uciążliwym sąsiedztwem terenu kolejowego. Ustalenia planu nie mają charakteru dyskryminującego, bowiem istnieje uzasadnienie i podstawa do ograniczenia możliwości lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na zaskarżonym terenie.

Działanie Gminy było wyważone zarówno biorąc pod uwagę interes publiczny jak i stopień ingerencji w prawo własności, do której gmina ma upoważnienie ustawowe.

Do argumentacji przedstawionej w odpowiedziach na skargi odniósł się pełnomocnik skarżącej Spółdzielni w pismach doręczonych Sądowi w dniu 17 marca 2020 r., oznaczonych jako "Replika na odpowiedź na skargę".

Oświadczył w nich, że podtrzymuje wszystkie wnioski, żądania oraz oświadczenia wyrażone w skargach, akcentując przede wszystkim brak zgodności ustaleń planistycznych ze studium poprzez ich zmianę, a nie dozwolone doprecyzowanie. Zakwestionował też zasadność twierdzeń organu o kolizji linii kolejowej z zabudową mieszkaniową w przypadku pobliskiego jej sytuowania i wskazał – konkretyzując lokalizacje, że niejednokrotnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla innych rejonów W. dopuszczał zabudowę mieszkaniową w okolicy obszarów kolejowych.

W argumentacji odnoszącej się do tej kwestii pełnomocnik Spółdzielni wyjaśnił również, że istniejące obecnie i wykorzystywane w budownictwie technologie umożliwiają zminimalizowanie immisji dźwięków również takich, które powodowane są istnieniem linii kolejowej, zatem twierdzenie organu o ewentualnych uciążliwościach wynikających z usytuowania jej w pobliżu terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] nie są zasadne.

Pełnomocnik Spółdzielni odniósł się też do argumentu organu planistycznego wyprowadzonego ze statusu osiedla [...] jako dobra kultury współczesnej i wyjaśnił, że z załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały wynika, że granica obszaru dóbr kultury współczesnej przebiega pomiędzy zabudowaną, a niezabudowaną częścią obszaru i nie obejmuje terenów [...], [...] i [...], które pozostają poza jej zakresem.

Z tego względu – zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółdzielni – zabudowa na terenach oznaczonych symbolami [...] i [...] nie musi nawiązywać do istniejącego układu budynków mieszkalnych osiedla [...]. Takiej konieczności – w ocenie pełnomocnika – nie można również wyprowadzić z zasady dobrego sąsiedztwa, której istota i sposób postrzegania przez judykaturę administracyjną zostały przedstawione w treści pism. Do pism załączone zostały dokumenty tekstowe i graficzne.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 2 lipca 2020 r. Sąd postanowił – na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy ze skarg wniesionych przez Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościową "[...]" na opisaną we wstępie uchwałę w części stanowiącej § 18 i § 19, oznaczonych sygnaturami II SA/Wr 22/20 i II SA/Wr 23/20 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, ponieważ mogły być objęte jedną skargą i prowadzić je wspólnie pod sygnaturą akt II SA/Wr 22/20.

Ponadto obecni na rozprawie: pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że popiera skargę w całości, a pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy). Natomiast stosownie do art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy, uwzględniając skargę na uchwałę Sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W., przy czym kasacyjne żądanie skargi ograniczone zostało do zapisów § 18 i § 19 tej uchwały, zawierających ustalenia planistyczne odnoszące się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami – odpowiednio – [...] i [...].

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak wszystkich uchwał lub zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do stwierdzenia, czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996 r. wskazując, że "pojęcie prawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (sygn. akt III ARN 45/96, OSNAPiUS/997, Nr 8, poz. 125). W tak określonych warunkach prawnych nie powoduje wątpliwości przynależność zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu administracji publicznej.

Spełnienie tego wymogu skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącej Spółdzielni do zaskarżenia powołanej uchwały, w zakresie wskazanym w petitum skargi.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od charakteru tego naruszenia skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004).

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999).

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia.

Analizując pojęcie "interesu prawnego" rozumianego w sposób wypracowany przez orzecznictwo i doktrynę należy stwierdzić, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie powoływanego powyżej przepisu ustrojowego wyprowadzić należy z zaistniałego przez zaskarżony (w całości lub w części) akt, naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, która wynika z normy prawa materialnego kształtującej sytuacje prawną tego podmiotu.

Pojęcie interesu prawnego rozumianego jako uprawnienia i obowiązki prawne musi wynikać z normy prawa materialnego i odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z przepisu prawa, który kształtuje jego sytuację prawną, a zaskarżonym aktem. Interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny, a ponadto zawierać w ocenie element obiektywnej, realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej.

Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego, bowiem konieczne jest wykazanie, że zaskarżonym aktem zostaje odebrane konkretne prawo podmiotu skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, albo, że został nałożony na niego nowy obowiązek lub zwiększony dotychczasowy zakres i istota obowiązku (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 205/09; z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 1981/09; z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze prawniczej, w której przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd terytorialny", z 2003 r., Nr 10).

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8).

Oznacza to, że legitymację skargową w przypadku zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jego części) będzie posiadać taki podmiot, który wykaże, że ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą godzą w sferę prawną tego podmiotu, czyli wywołują negatywne dla niego konsekwencje prawne np. poprzez zniesienie albo ograniczenie jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego podmiotu nie gwarantuje skuteczności skargi, dla której konieczne jest wykazanie, że naruszenie to wynika z nieprzestrzegania norm prawa powszechnie obowiązującego, a ponadto jest zindywidualizowane i wymierzone w realne dobra prawne z których korzysta skarżący.

W uznaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółdzielnia wykazała zaistnienie w dacie wniesienia skargi naruszenia swoich uprawnień właścicielskich ustaleniami zaskarżonej uchwały zawartymi w § 18 i § 19 tego aktu stanowiącymi o przeznaczeniu i sposobie kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...], w granicach których zlokalizowana jest nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni, składająca się z działek gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

Przyjmując taką ocenę Sąd podzielił poglądy nauki i judykatury, co do podobieństwa istoty i treści prawa użytkowania wieczystego i prawa własności oraz możliwości korzystania przez nie z jednakowej ochrony. Prawo użytkowania wieczystego traktowane jest wprawdzie jako prawo "słabsze" od prawa własności, ale obejmuje uprawnienie do korzystania z gruntu – w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowę i do rozporządzania nim. Z tego względu stosować do niego należy przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności.

Istotne jest również, że własność i prawo użytkowania wieczystego korzystają z najsilniejszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych.

Odnosząc to do przedmiotu niniejszej sprawy należy uznać, że każdy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczający możliwość korzystania z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowi naruszenie interesu prawnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obejmującym kontrolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca nakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel (użytkownik wieczysty) musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności chronionego konstytucyjnie i przez art. 140 kodeksu cywilnego (np. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949).

W tym kontekście należy też wyjaśnić, że w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W. (Nr [...] z dnia [...]) Rada Miejska W. określając w § 18 ust. 1 i § 19 ust. 1 przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami [...] i [...], obejmujących nieruchomość stanowiącą przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" postanowiła:

"§ 18.1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustala się przeznaczenie:

1) usługi podstawowe;

2) gastronomia;

3) rozrywka;

4) obiekty upowszechniania kultury;

5) wystawy i ekspozycje;

6) pracownie artystyczne;

7) biura;

8) obiekty opieki nad dzieckiem;

9) edukacja, z zastrzeżeniem ust. 2;

10) obiekty kształcenia dodatkowego;

11) produkcja drobna;

12) skwery;

13) obiekty do parkowania;

14) ciągi piesze;

15) ciągi pieszo-rowerowe;

16) obiekty infrastruktury technicznej.

§ 19.1. Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] ustala się przeznaczenie:

1) usługi podstawowe;

2) gastronomia;

3) rozrywka;

4) obiekty upowszechniania kultury;

5) wystawy i ekspozycje;

6) pracownie artystyczne;

7) biura;

8) obiekty opieki nad dzieckiem;

9) zakłady lecznicze dla zwierząt;

10) edukacja, z zastrzeżeniem ust. 2;

11) obiekty kształcenia dodatkowego;

12) produkcja drobna;

13) obsługa pojazdów;

14) naprawa pojazdów;

15) skwery;

16) kryte urządzenia sportowe;

17) obiekty do parkowania;

18) ciągi piesze;

19) ciągi pieszo-rowerowe;

20) obiekty infrastruktury technicznej."

W dalszych ustaleniach składających się na treść § 18 i § 19 zaskarżonej uchwały planistycznej Rada Miejska W. określiła obowiązujące zasady ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz warunki powiązania układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym.

W katalogu przeznaczeń nie przewidziano na żadnym z terenów funkcji mieszkaniowej.

Rezultatem przyjętych przez organ uchwałodawczy ustaleń planistycznych jest możliwość realizowania na nieruchomości wobec której Spółdzielnia dysponuje statusem właściciela (użytkownika wieczystego) wyłącznie zabudowy usługowej, mimo gwarancji konstytucyjnych prawa własności zawartych w art. 64 ustawy zasadniczej.

Przywołane zapisy kwestionowanej uchwały ograniczają możliwość zagospodarowania tej nieruchomości oddziaływają na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności oraz innych praw rzeczowych i obligacyjnych, a poprzez to godzą w sferę praw podmiotowych i tym samym naruszają interes prawny strony skarżącej.

Konsekwencją uznania przez Sąd, że skarżąca Spółdzielnia kwestionując w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zapisy § 18 i § 19 opisywanej uchwały planistycznej, spełnia kryteria podmiotowe i może skutecznie korzystać z legitymacji skargowej, była powinność objęcia oceną legalności zaskarżonego aktu pod względem formalnym i merytorycznym także w pozostałym zakresie.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podejmując te czynności uwzględnił m.in. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego) oraz że należy odróżnić te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzania planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości podmiotu skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) zwanych władztwem planistycznym następuje do każdej nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (sygn. akt II OSK 1249/09, nie publ.).

Należy też zwrócić uwagę, że warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej w tej sprawie było stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie interesu prawnego Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" ustaleniami zawartymi w § 18 i § 19 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we W., dokonane zostało z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Oceniając zasadność skargi należy wyjaśnić, że kontrola uchwały planistycznej dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności dokonywanych w niej ustaleń i ogranicza się do badania zgodności z prawem aktów podejmowanych w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przestrzegania zasad planowania przestrzennego oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Z tych względów w dokonywanej w sprawie ocenie Sąd nie uwzględnił argumentów Gminy W. wyprowadzonych z istnienia w pobliżu terenów oznaczonych symbolami planistycznymi [...] i [...] linii kolejowej i uciążliwości nią powodowanych dla zabudowy mieszkaniowej, gdyby została ona dopuszczona na tych terenach ustaleniami planu.

Sąd administracyjny nie dysponuje kompetencją do merytorycznej oceny trafności, celowości czy słuszności rozwiązań i koncepcji planistycznych, bowiem jedynym kryterium przyznanym sądowi przez ustawodawcę jest kryterium legalności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 834/10 i z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1947/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1023/18).

W istniejących warunkach prawnych, w tym wobec wynikającej z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należało – zdaniem Sądu – ocenić prawidłowość procedury planistycznej.

Sąd działając z upoważnienia ustawowego analizował zachowanie wymaganego trybu sporządzania planu miejscowego, w tym kolejność i kompletność czynności, zawartość aktu planistycznego (tzn. część tekstową i część graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej.

Zawartość planu określa art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jego przedmiot (tj. zakres ustaleń) art. 15 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (tj. materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W doręczonych wraz z odpowiedzią na skargę materiałach planistycznych Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które mogłyby obarczać zaskarżony akt kwalifikowaną wadliwością.

Natomiast prowadząc merytoryczną ocenę zasadności skargi należy zwrócić uwagę, że jej konstrukcja i argumentacja wyprowadzone są z zarzutów: naruszenie prawa w sposób, który może być postrzegany w kategoriach przekroczenia przez organ stanowiący gminy W. władztwa planistycznego poprzez ustalenie zawarte w § 18 i § 19 zaskarżonej uchwały, odnoszące się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] i [...] i przeznaczenie go na usługi, które wyklucza możliwość przeznaczenia działek skarżącej na cele mieszkaniowe, naruszeniem prawa własności i zasady proporcjonalności oraz przyjęciem kwestionowanych ustaleń planistycznych w sposób niezgodny z zasadą nienaruszalności postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym obszar, do którego należy nieruchomość skarżącej Spółdzielni przeznaczony jest na zabudowę mieszkaniową i usługową.

W uznaniu Sądu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a naruszenie uprawnień właścicielskich skarżących opisanymi powyżej ustaleniami zaskarżonej uchwały, stanowiącymi o przeznaczeniu terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej dokonane zostało przez organ gminy z zachowaniem granic władztwa planistycznego dozwolonych prawem i w ramach obiektywnego porządku prawnego.

Zważyć należy, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów co do ich przeznaczenia. W myśl art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Przyznany gminie przez ustawodawcę przywilej ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności.

Interes prawny skarżących w procesie planistycznym kształtował przepis art. 140 kodeksu cywilnego, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tym samych granicach może rozporządzać rzeczą. Art. 140 Kodeksu cywilnego, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż wykonywanie tychże uprawnień następuje "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy." Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Władztwo planistyczne gminy jest rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 maja 2004 r., SA/Bk 1532/03, LEX nr 173691).

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie ( art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1 i 3 ), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ( w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu Nr 1 ), to jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności a więc poszanowania zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę praw własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie - jak już wcześniej wskazano - były przepisy powoływanej poprzednio ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na ich podstawie gmina dysponuje kompetencją do planowaniu miejscowego, w tym samodzielnego kształtowania sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu min. poprzez ustalanie przeznaczenia poszczególnych terenów. Prawnie wadliwymi będą tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, albo te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie zaistniały, a gmina korzystając z władztwa planistycznego i działając zgodnie z zasadami przyjętymi w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz realizując ustawowy obowiązek zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego była uprawniona do przeznaczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni na zabudowę usługową skonkretyzowaną w ustaleniach zawartych w § 18 i § 19 zaskarżonej uchwały.

Dopuszczalność ograniczeń prawa własności uznał też Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98, OTK 2000, nr 1, poz. 3) stwierdził, że dopuszczalność ograniczenia tego prawa, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki musi być oceniona także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności są dopuszczalne tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP z związku z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zdanie 2 ustawy zasadniczej).

Natomiast w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Kierując się powyższymi wskazówkami, należy uznać, że w przedmiotowym wypadku nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu kwestią ograniczenia omawianym ustaleniem planistycznym prawa własności (użytkowania wieczystego) przysługującego skarżącej należy też rozważyć w kontekście interesu publicznego.

Z tego punktu widzenia zasadne jest odniesienie się do zasad, jakie ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady zrównoważonego rozwoju i zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój - zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek. (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego - również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma rozważenie motywów jego działania, które nie może mieć znamion dowolności.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, że zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności zostało przyznane przez ustawodawcę w treści art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy planu miejscowego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania sposobu zagospodarowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.

Istotne też jest, że przepis art. 1 ust. 2 powoływanej ustawy określa równorzędne przesłanki, które należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby interesu publicznego.

Ustawodawca nie przyznaje zatem w działaniach planistycznych szczególnej ochrony prawu własności, traktując je tak jak inne wymienione wartości, do których kolizji niejednokrotnie dochodzi przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji prawo własności może być często ograniczane ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, a nawet przyznanie im przymiotu jak potrzeby interesu publicznego, wymagania ochrony środowiska czy ochrony dóbr kultury. Nie oznacza to jednak dowolności implikującej przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy.

Ponadto wobec zarzutu skargi, koniecznym jest odwołanie się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przepis art. 9 ust. 4 ustawy, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wyznaczając kierunki dla planowania miejscowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 257/19).

Ustalenia planistyczne przyjęte zaskarżoną uchwałą dla zadośćuczynienia wymogowi legalności nie mogły naruszać postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...].

W Studium nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółdzielni, stanowiąca działki gruntu oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położona jest w jednostce urbanistycznej [...] [...] oznaczonej na rysunku Studium symbolem MU – obszary mieszkaniowo usługowe należącej do dzielnicy urbanistycznej Śródmieście.

Jednostka urbanistyczna [...] zajmuje obszar o powierzchni [...] ha.

Studium jako cel strategiczny przyjmuje promowanie i rozwijanie miasta zwartego, policentrycznego o odpowiednio gęstej i zwartej zabudowie, które – w kategoriach urbanistycznych – musi składać się z kompletnych w pełni ukształtowanych i urządzonych, przestrzennie zwartych, a w pewnym stopniu wyodrębnionych całości w tym: osiedli mieszkaniowych, śródmiejskich dzielnic mieszkaniowych.

W dokonywanej w sprawie ocenie Sąd zwrócił uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że celem opracowania projektu przedmiotowego planu było stworzenie regulacji prawnych, które umożliwią zachowanie i uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej całościowo ukształtowanego osiedla zabudowy blokowej wraz z towarzyszącymi jej usługami i terenami zieleni.

W treści Studium przyjęto również, że dla każdej z całości urbanistycznych kompletność oznacza co innego; np. na każdym osiedlu oprócz zabudowy mieszkaniowej powinno znajdować się m.in. zgrupowanie różnego rodzaju sklepów, lokali gastronomicznych i usługowych, a te zasady dotyczą zarówno istniejących, powstających, jak i planowanych całości urbanistycznych.

Określając w Studium podstawowe zasady polityki przestrzennej wskazano m.in., że należy dążyć do tworzenia przestrzeni wielofunkcyjnych, a w szczególny sposób odnosi się to do obszarów ośrodków usługowych, bowiem istotą żywotności miast europejskich jest duża liczba i różnorodność obiektów skupionych na jednym obszarze, co wzbogaca życie społeczne i tożsamość miejsca. Natomiast jako jedną z najważniejszych zasad kształtowania jednostek urbanistycznych przyjęto osiągnięcie wysokiego poziomu samowystarczalności w zakresie usług, w tym szczególnie publicznych dla mieszkańców i użytkowników przestrzeni każdej jednostki.

W studium w ramach kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. opracowano politykę zamieszkiwania, a w jej zakresie określono styl osiedli blokowych, wskazując m.in., że styl ten to sposób zamieszkiwania w osiedlach, które powstały według całościowych projektów w latach 60, 70 i 80 XX wieku. Oznacza to życie w budynkach otoczonych dużymi dostępnymi dla wszystkich, rozległymi przestrzeniami nasyconymi zielenią. W tych przestrzeniach – niepodzielonych żadnymi barierami – można korzystać z zieleni przydomowej i osiedlowej oraz z bliskości usług lokowanych zwykle w samodzielnych obiektach.

W ramach wytycznych dla osiedli blokowych wskazano, że należy dążyć do utrzymania i wzmacniania lokalnych ośrodków usługowych poprzez tworzenie różnorodnej oferty, dostosowując je do skali i charakteru zespołu; utrzymania i ukończenia osiedli w nawiązaniu do pierwotnej koncepcji założenia osiedla i ograniczenia nowej zabudowy niewpisującej się w tę koncepcję; kreowania przestrzeni publicznych związanych z ośrodkami usługowymi.

Wobec takich postanowień Studium przede wszystkim należy wskazać, że osiedle [...] stanowi – w kategoriach przyjętych w tym opracowaniu – osiedle blokowe, do którego odnoszą się wszystkie przywołane powyżej wytyczne.

W obszarze tego osiedla – według nomenklatury Studium – tej jednostki urbanistycznej znajduje się nieruchomość skarżącej Spółdzielni objęta kwestionowanymi w skardze ustaleniami planistycznymi. Odnosząc te ustalenia do przywołanych powyżej postanowień Studium nie można uznać ich za naruszające Studium.

Zdaniem Sądu kształt działek, nawet traktowanych jako jedna nieruchomość uniemożliwia zachowanie – przy dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej – zgodnie z wymogiem Studium pierwotnej koncepcji założenia osiedla i to uprawniało gminę do zastosowania się do zalecenia zawartego w Studium i ograniczenia nowej zabudowy mieszkaniowej, wnioskowanej przez Spółdzielnię, jako niewpisującej się w tą koncepcję.

Sąd podziela też stanowisko Gminy, uznającej że przyjęcie dla całego obszaru jednostki urbanistycznej [...] [...] o powierzchni [...] ha symbolu MU oznaczającego obszary mieszkaniowo-usługowe nie oznacza obowiązku przeznaczenia każdej nieruchomości usytuowanej w tym obszarze pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W części tekstowej Studium wskazano też, że wyznacza się obszary przeznaczeń przedstawione na rysunku nr [...] studium, na których dopuszczone są wyłącznie podane klasy przeznaczeń. W ocenie Sądu oznacza to, że na danym obszarze niedopuszczalne są nie wymienione klasy przeznaczeń, ale nie oznacza to obowiązku realizowania każdego z przeznaczeń poprzez odpowiednie ustalenia planistyczne.

Dodatkowo tylko należy zważyć, że akcentowane w skardze prawo do zabudowy nie jest istotą prawa własności ani też bezwzględnym uprawnieniem właścicielskim.

Pierwszorzędne znaczenie ma bowiem obowiązek ustawowy gminy prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego i stosowanie się do wymagań dyktowanych zasadą praworządności.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych w replice odpowiedzi na skargę z dnia 6 marca 2020 r., w tym zarzutu pozostawania nieruchomości Spółdzielni stanowiącej tereny [...] i [...] poza granicami obszaru dóbr kultury współczesnej oraz zarzutu wyprowadzonego z zasady dobrego sąsiedztwa, należy wyjaśnić, że dobro kultury musi mieć formę materialną tzn. musi istnieć realnie. Jeżeli materia nie istnieje to nieracjonalne byłoby objęcie granicą obszaru dobra kultury współczesnej samej przestrzeni, czy też wyodrębnionej części powierzchni ziemskiej. Natomiast zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania w działaniach planistycznych, ale stanowi wyznacznik dopuszczalności nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu o decyzyjne ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedstawionych wcześniej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zakres ingerencji Gminy W. w prawo własności (użytkowania wieczystego) skarżącej Spółdzielni nie nosi znamion dowolności i nie przekracza wyznaczonych prawem granic władztwa planistycznego, w tym rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego z zachowaniem wymogów zrównoważonego rozwoju – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.