Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2038/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt. 2 i 3, art. 21
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
article: art. 165 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3196/15 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3196/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej również jako "MIR", uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej również jako "MTBGM", z dnia [...] września 2013 r., nr [...] stwierdzając, że skierowana była do osoby nieżyjącej, a następnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], dalej również jako "PWRN", z dnia [...] grudnia 1970 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...], o powierzchni [...] ha, z całej nieruchomości o powierzchni [...] ha. zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...], stanowiącej własność A.K.

W dniu 29 grudnia 2005 r., L.K., będący spadkobiercą po byłej właścicielce przedmiotowej nieruchomości, wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PWRN, z dnia [...] grudnia 1970 r., nr [...], zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

W ramach toczącego się administracyjnego postępowania nadzorczego powstały wątpliwości co do właściwości organów orzekających w tej sprawie.

Na wniosek Wojewody [...], dalej również jako "Wojewoda", rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Rady Ministrów wskazał MTBGM, za organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku.

W zaskarżonej decyzji, Minister w oparciu o zachowane materiały archiwalne, ustalił że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano pod budowę Liceum Ogólnokształcącego w [...], a inwestycja ta mieściła się w pojęciu użyteczności publicznej.

Niezbędność wywłaszczenia potwierdziła decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...]. Z decyzji tej wynika, że przewidywana inwestycja była zgodna z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...].

Wnioskodawca wywłaszczenia - Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] złożyła A.K. ofertę, dotyczącą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Oferta ta zawierała cenę nabycia niniejszej nieruchomości w kwocie 3,60 za 1m2, tj. 36.407 zł. A.K. nie udzieliła odpowiedzi na tę ofertę, zatem określony w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "z.t.w.n." wymóg przeprowadzenia rokowań co do umownego nabycia nieruchomości został spełniony.

W ocenie MIR, uprawniony był zatem wniosek Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w [...] z dnia [...] listopada 1970 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Do zbieżnych wniosków doszedł uprzednio MTBGM w uchylonej decyzji z dnia [...] września 2013 r. MIR potwierdził też ustalenia poprzednika, że do wniosku tego dołączone były wszystkie wymagane przepisami dokumenty, a zatem spełniał on przesłanki z art. 15 cyt. ustawy.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1970 r., nr [...] PWRN poinformowało właścicielkę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do tej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] listopada 1970 r.

Z protokołu rozprawy wynika, że udział w niej wzięli - przedstawicielka wnioskodawcy wywłaszczenia oraz właścicielka nieruchomości. A.K. oświadczyła do protokołu, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana i wniosła o ustalenie odszkodowania, natomiast pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia podtrzymał żądania wniosku.

Odnosząc się do zarzutu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wyjaśnił, że biegły rzeczoznawca nie był obecny na rozprawie, lecz mimo że nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej w dniu [...] listopada 1970 r., to brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej.

W aktach sprawy, znalazła się bowiem opinia szacunkowa biegłego do spraw wywłaszczenia mgr inż. W.W., sporządzona w dniu [...] czerwca 1970 r., zawierająca wyliczenie wartości przedmiotowej nieruchomości na sumę 36.407 zł.

Podstawę obliczenia wysokości odszkodowania za grunt stanowił przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 z.t.w.n., regulujący ustalanie wysokości odszkodowania za grunty w mieście. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr 53 poz. 424), dalej jako "rozporządzenie", stawka za grunt orny klasy I w strefie miejskiej wynosiła 3.60 zł/m2. Zatem wysokość odszkodowania obliczano poprzez proste działanie matematyczne, tj. przemnożenie wielkości wywłaszczanej powierzchni ([...] m2) przez wysokość wskazanej stawki (3.60 zł).

Decyzja PWRM z dnia [...] grudnia 1970 r., nr [...] przyznawała właścicielce przedmiotowej nieruchomości odszkodowanie w wysokości 36.407 zł. Kwota przyznanego odszkodowania była zatem zgodna z szacunkiem biegłego rzeczoznawcy oraz z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Organ nadzoru stwierdził także, iż zaskarżona decyzja PWRM z dnia [...] grudnia 1970 r., nr [...] zawierała ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wysokość należnego odszkodowania, wskazywała na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiadała też uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełniała wszystkie wymagania określone w art. 22 z.t.w.n.

W ocenie MIR decyzja MTBGM z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w zakresie merytorycznej oceny postępowania wywłaszczeniowego nie naruszała prawa, a jej rozstrzygniecie znajdowało uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

Ze względu jednak na fakt, że jeden z adresatów decyzji MTBGM z dnia [...] września 2013 r., tj. A.K., zmarł w dniu [...] r., a więc w trakcie trwania postępowania, decyzję należało uchylić. W sytuacji zatem, jak zaznaczył MIR, gdy wskazana decyzja MTBGM z dnia [...] września 2013 r. została skierowana do osoby zmarłej, należało usunąć ją z obrotu prawnego.

Jednocześnie MIR nie stwierdził, by decyzja PWRM z dnia [...] grudnia 1970 r. nr [...] była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a", skutkującą koniecznością usunięcia jej z obrotu prawnego. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja spełniała którąkolwiek z pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze do Sądu I instancji L.K. zarzucił poczynienie nieprawidłowych ustaleń w sprawie. Po pierwsze w jego ocenie przedmiotowa nieruchomość nie została przeznaczona pod Liceum Ogólnokształcące w [...]. Wywłaszczeniu, w jego ocenie, mogła podlegać tylko ta część nieruchomości, która niezbędna była do budowy liceum ogólnokształcącego tak, jak określono we wniosku, a nie cała parcela nr [...] o powierzchni [...] ha.

Skarżący stwierdził także, iż wymogiem ustawowym przy prowadzeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego było, aby w rozprawie uczestniczył biegły z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], co w tej sprawie nie zostało dopełnione.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do argumentacji zawartej w wyroku zakresowym Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, stwierdzającym pominięcie prawodawcze, w którym Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od dnia jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Powołując się na stanowisko Trybunału stwierdził, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje natomiast, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Na tę okoliczność skarżący powołał się w skardze.

Sąd I instancji zauważył, że podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej, kwestionowanej w trybie nieważnościowym, decyzji stanowiły przepisy z.t.w.n. Zatem zaskarżoną decyzję należało poddać ocenie w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania.

W ocenie WSA trafnie ustalił MIR w zaskarżonej decyzji, że zachodziły podstawy do wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania. Potwierdziła to decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury w [...] z dnia [...] czerwca 1970 r., nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] i stwierdzająca zgodność przewidywanej inwestycji z Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...].

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego poprzedziło zawiadomienie ówczesnej właścicielki tej parceli o wezwaniu do podjęcia negocjacji. Okazało się ono bezskuteczne, a zatem zachodziły przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W jego ramach została sporządzona przez biegłego opinia szacunkowa z [...] czerwca 1970 r., tycząca gruntu. Na rozprawie ówczesna właścicielka tej parceli potwierdziła, że jest ona niezabudowana.

Sąd I instancji wskazał również, że A.K. nie wniosła odwołania od decyzji PWRN z dnia [...] grudnia 1970 r., nr [...]. Ponadto, że art. 22 z.t.w.n. wyraźnie stanowił, iż odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była przy tym zawierać szczegółowe uzasadnienie. Wystarczyło zatem odczytanie tej opinii obecnym na rozprawie. Stanowisko takie koresponduje z aktualnym orzecznictwem Sądów administracyjnych w tej sprawie, przytoczonym przez Ministra i znanym skarżącemu.

Według WSA, Minister w sposób niewadliwy wskazał na podstawę obliczenia odszkodowania, przy czym proces jego obliczania nie był tak złożony i skomplikowany jak ma to miejsce obecnie. Ewentualne zastrzeżenia co do elaboratu szacunkowego mogły się w zasadzie sprowadzać do przyjęcia błędnej wielkości szacowanej nieruchomości lub zastosowania nieaktualnych stawek. Skarżący nie dowiódł, by takie uchybienia miały miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Zarzucone natomiast w skardze wykorzystanie jedynie części parceli nr [...] pod cel wywłaszczenia, mogłoby podlegać ewentualnemu badaniu w odrębnym postępowaniu administracyjnym, tyczącym ubiegania się o zwrot części przedmiotowej nieruchomości przez spadkobierców ówczesnego właściciela, jeśli dowiodą, że nie była wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W ocenie WSA, również zasadnie MIR uchylił decyzję MTBGM z dnia [...] września 2013 r., bowiem rzeczywiście skierowana została do osoby nieżyjącej od [...] r., a więc zmarłej podczas trwania tego postępowania nadzorczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L.K., zaskarżając go w całości i zarzucając: "naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 i art. 21 z.t.w.n., tkwiące w decyzji wywłaszczeniowej PWRN z dnia [...] grudnia 1970 r. nr [...], stanowiące przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji, na podstawie art. 165 par. 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów postępowania przy rozpoznawaniu przez zaskarżony organ wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1970 r. i niedostrzeżenie tych naruszeń w sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości wydania tej decyzji oraz w decyzji MIR z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1970 r."

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji stanowiącej przedmiot postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie doszło do wywłaszczenia większego obszaru aniżeli wynikało to z realnej potrzeby. Ponadto po niespełna 7 miesiącach część wywłaszczonej działki przeznaczono pod obiekty T.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto G. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na słuszność wyroku Sądu I instancji oraz wadliwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej. W ocenie uczestnika postępowania wadliwość zarzutu polega na tym, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, czy zaskarżonemu wyrokowi zarzuca błąd wykładni prawa materialnego, czy też jego niewłaściwe zastosowanie. Zauważono, że argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do przytoczenia okoliczności faktycznych zaistniałych już po wywłaszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazuje, czy zarzut naruszenia prawa materialnego polegał na błędzie wykładni czy na błędzie subsumpcji. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Jednakże zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

W zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 165 § 1 pkt 2 k.p.a. Sens zarzutu, jak i argumentacja skargi kasacyjnej, wskazują że doszło do oczywistej omyłki pisarskiej, a zamiarem skarżącego kasacyjnie było wskazanie na przesłankę rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu wydana w trybie nadzorczym. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Jeżeli organ nadzoru dostrzega uchybienia, to musi dokonać ich kwalifikacji, gdyż nie każde naruszenie prawa może być uznane za wypełniające którąś z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem by skarga kasacyjna mogła osiągnąć zamierzony efekt, to powinna wykazywać, że naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną – w rozpoznawanej sprawie rażącego naruszenia prawa.

W doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest pogląd, który skład orzekający aprobuje, że rażące naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., interpretowane jest jako naruszenie przepisu nie pozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamione każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków oczywistego bezprawia.

Ponadto, z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na poprawność rozstrzygnięcia.

Powołany w skardze przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 z.t.w.n. w dacie orzekania przez PWRN stanowił, że we wniosku należy wskazać: cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel; powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta część nieruchomości - powierzchnię zarówno części, jak i całości. Z kolei art. 21 z.t.w.n. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa powołanych przepisów. Z akt postępowania wynika, że powierzchnia gruntu pod wywłaszczenie została określona w wielu dokumentach, w tym we wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] listopada 1970 r. wskazano, że przedmiotem wywłaszczenia jest parcela nr [...] o pow. [...] ha z całej nieruchomości o pow. [...] ha. Podnoszona okoliczność, że nie cały grunt wywłaszczony został przeznaczony pod cel wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę decyzji pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro miała ona miejsce po wydaniu decyzji, to nie może mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji z 1970 r., gdyż podstawą oceny legalności decyzji jest stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania.

Niewątpliwie z protokołu rozprawy wynika, że biegły nie brał udziału w rozprawie. W orzecznictwie przyjmowano, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym w trybie tej ustawy, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o wszczęciu postępowania i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 839/09). Podkreślić też trzeba, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że nie ma podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 21 z.t.w.n. akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, czy z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe biegły nie brał udziału w rozprawie. Dodać jednak należy, że z protokołu rozprawy nie wynika aby A.K., obecna na rozprawie, chciała zadać pytanie biegłemu bądź miała wątpliwości czy zastrzeżenia do sporządzonego operatu. Zatem przedmiotowe naruszenie prawa trafnie uznano za niespełniające cechy rażącego, bowiem nie wykazano, że powołane uchybienie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.