Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 11/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 76a, par. 77, par. 78, par. 79, par. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że 13 kwietnia 2021 r. A. Sp. z.o.o. (dalej: wnioskodawca, strona, odwołujący się) wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] dr. nr [...] na działkę nr [...] w M.

Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych (dalej: organ, organ I instancji) decyzją z [...] r. odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...]. W wyniku odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO, Kolegium) rozstrzygnięciem z [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o informację jakiego numeru działki dotyczy wniosek, jak również o dostarczenie mapy sytuacyjno - wysokościowej z zaznaczoną proponowaną lokalizacją zjazdu na działkę.

W dniu [...] r. Organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin planowanej lokalizacji zjazdu. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działkę nr ew. [...] prowadzą dwa urządzone zjazdy z drogi wojewódzkiej nr [...]. W odległości 24 m od proponowanej lokalizacji zjazdu na działkę nr [...] z drogi powiatowej nr [...] znajduje się zatoka postojowa. Istniejąca brama w proponowanej lokalizacji zjazdu nie ma żadnego połączenia z drogą powiatową nr [...]. Organ ustalił również, że droga powiatowa, z której miałby prowadzić zjazd na działkę nr [...]; jest drogą z pierwszeństwem przejazdu z prędkością miarodajną 50 km/h.

Decyzją z [...] r. Organ I instancji odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej nr [...] M. - dr nr. [...] na działkę nr [...] w M.

Od decyzji tej odwołanie wniosła spółka reprezentowania przez pełnomocnika.

W odwołaniu spółka wskazała m.in., na brak wnikliwego zbadania wpływu lokalizacji zjazdu indywidualnego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w szczególności brak zbadania, czy zatoka postojowa rzeczywiście będzie wpływać na widoczność przy wnioskowanej lokalizacji zjazdu z drogi. Zwrócono również uwagę na brak wyjaśnienia w decyzji, dokładnej przesłanki odmowy. Jak wywiodła Strona, organ nie wskazał czy przeszkodą dla wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu było zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w obszarze oddziaływania skrzyżowania tj. przesłanka wymieniona w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) (dalej rozporządzenie z 2 marca 1999 r.), czy też wymieniona w kolejnym punkcie tej jednostki redakcyjnej (§ 113 ust. 7 pkt 2) przesłanka braku zapewnienia wymaganej widoczność wjazdu na drogę.

Decyzją z [...] r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy Kolegium wskazało, że w myśl art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) (dalej u.d.p.) ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak podkreśliło Kolegium uznaniowość przy wydawaniu decyzji odmownej jest zdeterminowana ograniczeni dotyczącymi warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. Organ podkreślił, że przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W dalszej części wywodu Kolegium przytoczyło treść § 77 rozporządzenia z 2 marca 1999 r. wskazując, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do: wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Zaznaczono również, że zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w ust. 7 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Kolegium zwróciło również uwagę, że w § 170 ust. 1 rozporządzenia zawarto zastrzeżenie, że na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2. Natomiast w załączniku nr 2 pkt 5 wskazano, że przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu lub z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania, w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni lub krawędzi ścieżki rowerowej, powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu co najmniej na odległość widoczności L2 określoną w tabeli. W tabeli wskazano zaś, że przy szybkości pomiarowej 50 km/h pole widoczności winno wynosić 70 m.

W nawiązaniu do powyższego Kolegium stwierdziło, że z porównania dołączonych do akt sprawy zdjęć oraz wzoru (zawartego w treści załącznika nr 2) wynika, że pole widoczności, przy zachowaniu wymogów cytowanych przepisów jest ograniczone poprzez zatokę postojową i nie wynosi 70 m. Nadto pole widoczności ograniczone jest także przez rosnące drzewa.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła Spółka zarzucając Organowi:

- naruszenie § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez stosowanie przepisów dotyczących zjazdu publicznego, podczas gdy prowadzone postępowanie dotyczyło zjazdu indywidualnego,

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez:

a) brak wnikliwego zbadania wpływu lokalizacji zjazdu indywidualnego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w szczególności brak zbadania, czy zatoka postojowa rzeczywiście będzie wpływać na widoczność przy wnioskowanej lokalizacji zjazdu z drogi,

b) arbitralną, niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że zasady bezpieczeństwa uzasadniają odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego,

c) brak rozważenia i wzięcia pod uwagę słusznego interesu strony przy wydawaniu decyzji,

- naruszenie art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, podczas gdy nie wykazano przesłanek uzasadniających odmowę takiej zgody.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi Spółka zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu decyzji Organ powołał przepisy rozporządzenia z 2 marca 1999 r. odnoszące się do zjazdu publicznego tj. § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 tego aktu. Skarżąca wskazała, że zgodnie z brzmieniem § 78 ust, 1 rozporządzenia zjazd publiczny sytuuje się zgodnie z warunkami określonymi w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1. Jak wywiodła dalej, brak jest analogicznego przepisu w odniesieniu do zjazdu indywidualnego. Wobec powyższego zastosowanie przez Organ formalnych wymogów i kryteriów dotyczących widoczności, o których mowa w § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 Rozporządzenia (i w konsekwencji w Załączniku nr 2 do Rozporządzenia) było nieprawidłowe.

W dalszej części wywodu spółka zastrzegła, że nawet jeśli uznać, że § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 rozporządzenia powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, Organ nie przeanalizował należycie wymogów dotyczących widoczności, określonych tymi przepisami i nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego. Podkreślono, że stwierdzając brak odpowiedniej widoczności, Organ dokonał arbitralnej oceny, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego. Spółka zaznaczyła, że już na etapie odwołania wskazywano, że w zakresie ustalenia wpływu położenia zatoki postojowej na widoczność koniecznym może być przeprowadzenie dowodu z opinii właściwego biegłego. Organ nie zdecydował się jednak na przeprowadzenie takiego dowodu, uznając samodzielnie, że zatoka znajdująca się w odległości 24 metrów od wnioskowanego zjazdu będzie ograniczać pole widoczności dla pojazdów.

Spółka stwierdziła, że samo występowanie zatoki, w danej odległości od drogi nie przesądza automatycznie, że pole widoczności jest ograniczone. Ponadto Organ nie rozważył wszystkich przesłanek dotyczących pola widoczności i przeszkód, o których mowa w pkt 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Wymaganą widoczność określa się bowiem, przyjmując odległość od krawędzi jezdni. Nadto, w odniesieniu do przeszkód, załącznik nr 2 stanowi, że: "W polu widoczności, oznaczonym na rysunku 3, umieszczonym nad jezdnią na wysokości 1 m, nie powinny znajdować się żadne przeszkody". Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, aby Organ dokonał jakichkolwiek pomiarów w tym zakresie.

Skarżąca spółka podkreśliła również, że ani z decyzji organu I instancji, ani organu odwoławczego nie wynika, na jakiej wysokości i w jakiej odległości od krawędzi jezdni (ul. W.) znajduje się zatoka postojowa. Bez tych elementów nie można określić, czy spełnione zostały wymogi widoczności. Organ nie zbadał zatem w sposób odpowiedni rzeczywistego wpływu zatoki na widoczność i bezpieczeństwo ruchu drogowego - zarówno w zakresie wymaganym przez § 113 ust. 7 oraz § 170 ust. 1 Rozporządzenia, jak i w zakresie wynikającym z zasad ogólnych określonych w u.d.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uzupełnił dotychczasową argumentację.

Kolegium wywiodło, że uznaniowość przy wydawaniu decyzji odmownej jest zdeterminowana ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w ustawie o drogach publicznych nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W przepisach ustawy o drogach publicznych jak też rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. brak jest definicji zjazdu publicznego i indywidualnego. W literaturze przyjmuje się, że ze względu na warunki techniczne dokonuje się podziału zjazdów na:

- zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego,

- zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

W nawiązaniu do powyższego Kolegium zaznaczyło, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] dotyczył nieruchomości wykorzystywanej na cele przemysłowe. Z tego względu w przedmiotowej sprawie Kolegium zastosowało wymogi ustawowe dla zjazdów publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 t.j., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca temu wnioskowi nie oponowała.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. w związku z § 113 ust. 7 i § 170 rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

Zgodnie z tymi przepisami, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4).

Możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu została ograniczona z uwagi na warunki techniczne, zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 77 rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

Zgodnie zaś z § 170 ust. 1 rozporządzenia - na skrzyżowaniu oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu albo z obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania powinny być zapewnione warunki widoczności, o których mowa w załączniku nr 2.

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że niewątpliwie zezwolenie na lokalizację zjazdu jest uzależnione od wykazania, że zjazd taki spełnia wymagania wynikające z warunków technicznych i względów bezpieczeństwa. Zastrzec należy również, że rozporządzenie z 2 marca 1999 r. wyróżnia dwie kategorie zjazdów publiczne i indywidualne. Ustawodawca w § 76a rozporządzenia nie tylko zastosował te dwa pojęcia, ale wskazał również na przesłanki kwalifikacji zamierzeń inwestycyjnych do każdego z nich. Kwalifikacja zamierzenia jako zjazdu publicznego odbywa się na zasadzie spełnienia jednej z przesłanek pozytywnych wskazanych w przepisie. Jako zjazd indywidualny kwalifikowane są natomiast przedsięwzięcia nie spełniające warunków zjazdu publicznego, a zatem w oparciu o przesłankę negatywną.

Obie kategorie: zjazd publiczny i indywidualny stanowią zatem pojęcia języka prawnego o ustalonym znaczeniu. Nie ma zatem racji Kolegium, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że brak jest definicji zjazdu publicznego i zjazdu indywidualnego, a rozróżnienie to ma charakter doktrynalny. Ustawodawca nie tylko doprecyzował kryteria tego podziału (§ 76 a) ale ustanowił odrębne wymagania w zakresie zjazdów kolejno w § 78 i 79 rozporządzenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że rozpoznając wniosek dotyczący zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej organ winien w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego jako zjazdu publicznego lub indywidualnego. Wybór ten determinować będzie mające zastosowanie do danego zamierzenia wymagania - wynikające z § 78 lub § 79. Wynikające z obu przepisów normy nie mogą być stosowane zamiennie. Przyjąć należy, że ustawodawca w sposób celowy i zamierzony dokonał ich zróżnicowania, nie tylko dzieląc zjazdy na publiczne i indywidualne, ale formułując odmienne wymagania dotyczące obu tych kategorii np. szerokości całkowitej zjazdu.

Podkreślić należy, że organy w sposób niejasny odniosły się do kluczowej w sprawie kwalifikacji samego zamierzenia inwestycyjnego tj. jego kwalifikacji w myśl § 76a rozporządzenia jako zjazdu publicznego lub indywidualnego. Strona we wniosku z 13 kwietnia 2021 r. wskazała ze wnosi o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego (k. 13 akt administracyjnych). W uzupełnionym wniosku z 27 lipca 2021r. (k. 65 akt administracyjnych) doprecyzowała numer działki na którą miał być wykonany zjazd, lecz tym razem nie wskazała jego kategorii. Z sentencji decyzji Organu I instancji wynika, że Organ zakwalifikował zjazd jako "indywidualny". Przeczy temu jednak argumentacja zawarta w uzasadnieniu, tak decyzji organu I jak i II instancji, na co słusznie wskazano w zarzutach skargi. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji, która utrzymała w mocy rozstrzygniecie organu I instancji wprost wskazało na § 78 ust.1 rozporządzenia (s. 6 uzasadnienia decyzji). Ta niekonsekwencja nie została w żaden sposób wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Kolegium dopiero w odpowiedzi na skargę stwierdziło, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] dotyczył nieruchomości wykorzystywanej na cele przemysłowe i z tego względu zastosowało wymogi ustawowe dla zjazdów publicznych. Nie zmienia to jednak faktu, że Kolegium nie zmieniło kwalifikacji prawnej zjazdu ustalonej przez organ I instancji jako indywidualny. Jak wskazano wyżej kwalifikacja zjazdu determinuje szereg wymagań technicznych jakim powinien on odpowiadać, które są różne dla obu ich kategorii.

Wskazać należy zatem, że brak tożsamości między formalną kwalifikacją zamierzenia inwestycyjnego, a stosowanymi do tego zamierzenia wymaganiami technicznymi nie może być akceptowany. Działanie takie podważa wynikająca z art. 8 § 1 k.p.a zasadę zaufania obywatela do państwa oraz prowadzi do trudności w ustaleniu motywów działania organu, co stanowi naruszenia art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania). Organ jako gospodarz postępowania związany jest wynikającym z zasady praworządności obowiązkiem działania na podstawie przepisów prawa. Nie może zatem dopuścić do sytuacji w której motywy rozstrzygnięcia nie odpowiadają sentencji decyzji lub odnoszą się do przesłanek niespójnych z treścią rozstrzygnięcia.

Podkreślenia wymaga, że to organ dokonuje oceny i kwalifikacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie okoliczności faktycznych sprawy i zobowiązany jest przedstawić motywy swojego stanowiska w tym zakresie. Strona może co oczywiste wskazywać we wniosku własną kwalifikacje przedsięwzięcia, jednak to organ dokonuje wiążącej oceny w tym zakresie. W sytuacji gdy żądanie strony jest niespójne z okolicznościami faktycznymi sprawy organ winien ten fakt stronie zasygnalizować. Dopiero prawidłowa klasyfikacja zamierzenia inwestycyjnego otwiera drogę do dokonania dalszych ustaleń faktycznych w zakresie jego zgodności z opartymi na prawie wymaganiami technicznymi charakterystycznymi dla danej kategorii przedsięwzięcia.

W kontekście oceny zamierzenia inwestycyjnego jakim jest zjazd z drogi publicznej – niezależnie od jego kwalifikacji jako publicznego lub indywidualnego - powtórzyć należy stanowisko NSA zgodnie z którym naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (Wyrok NSA z 8.09.2021 r., II GSK 266/21 orzeczenie dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej w skrócie: "CBOSA"). Podobne stanowisko zajął WSA w Gliwicach wskazując, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Oznacza to, że organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym albowiem ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki (Wyrok WSA w Gliwicach z 7.07.2021 r., II SA/Gl 299/21).

Słuszny jest zatem zarzut skargi dotyczący braku wnikliwego zbadania wpływu lokalizacji zjazdu indywidualnego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w szczególności brak zbadania, czy zatoka postojowa rzeczywiście będzie wpływać na widoczność przy wnioskowanej lokalizacji zjazdu z drogi. Kolegium co prawda odniosło się do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz poczynione rozważania w tym zakresie uznać należy za lakoniczne jak również nie poparte odpowiednim materiałem dowodowym. Kolegium wskazało, że z porównania dołączonych do akt sprawy zdjęć wynika, że pole widoczności, jest ograniczone poprzez zatokę postojową i nie wynosi 70 m. Nadto pole widoczności ograniczone jest także przez rosnące drzewa. Rozważania te odnoszą się zatem do kwestii bezpieczeństwa, są jednak zbyt ogólne i nie poparte dostatecznie precyzyjnymi źródłami dowodowymi.

Powtórzyć należy, że możliwość wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ograniczona winna być w pierwszej kolejności warunkami bezpieczeństwa ruchu drogowego, a gdy to kryterium zostanie wykonane spełnieniem warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Organy winny zatem w pierwszej kolejności oceniać wniosek strony o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej przez pryzmat bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym zakresie ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie ocenić należy jako niewystarczające i niemiarodajne. Organy w żaden sposób nie odniosły się do kwestii natężenia ruchu na drodze, z której wyprowadzony ma zostać zjazd. Odnosząc się do zatoki postojowej wskazano tylko jej odległość od projektowanego zjazdu. Organy nie starały się ustalić intensywności użytkowania zatoki postojowej, rodzaju pojazdów które korzystają z niej w przeważającym stopniu, nachylenia jezdni, oświetlenia drogi. Nie wskazano również czy zatoka stanowi przeszkodę w widoczności, oraz ewentualnie w jakim zakresie. Organ wskazał jedynie na drzewa jako czynnik wpływający na ograniczenie widoczności.

Organy swoje ustalenia oparły na dowodzie z oględzin oraz sporządzonej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej. Są to z całą pewnością niewystarczające źródła dowodowe. Wskazać należy, że sam organ I instancji na poparcie swojego stanowiska cytował rozważania WSA w Wrocławiu (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 września 2017 r sygn. akt III SA/Wr 412/17 CBOSA) w których wprost wskazano na opinię biegłego jako źródło dowodowe. Nie można przesądzać, że dowód z opinii biegłego jest konieczny w każdym postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Wskazać jednak należy, że ustalenia organu dotyczące wpływu takiego zamierzenia inwestycyjnego na bezpieczeństwo ruchu drogowego muszą znajdować oparcie w wiarygodnych i weryfikowalnych źródłach dowodowych. Informacje takie mogą być pozyskiwane w różny sposób: poprzez oględziny, analizę natężenia ruchu drogowego, dane o wypadkach i zdarzeniach drogowych wreszcie opinię biegłego. Nie można wykluczyć równoczesnego wykorzystania kilku różnych źródeł dowodowych wzajemnie się uzupełniających.

Podkreślić należy, że ustawodawca wprost w § 77 wskazał, że zjazd dostoswany winien być do wymagań bezpieczeństwa w ruchu na drodze. Ustalenia dokonane na tym polu są zatem koniecznym elementem stanu faktycznego sprawy i winny być przez organ omówione w motywach decyzji. Słusznie WSA w Warszawie wskazał, że korzystanie przez organ administracji ze swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej) nie może wszak oznaczać, że rozstrzygnięcia w takich przypadkach podejmowane są całkowicie swobodnie lub po prostu arbitralnie. Argumentacja oparta na ocenie bezpieczeństwa ruchu nie może być całkowicie subiektywna. Musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrywanej sprawy, takie jak rzeczywiste i sprawdzalne natężenie ruchu drogowego, odległość od skrzyżowań, przejść dla pieszych, typ istniejącej i planowanej zabudowy, a także wskazane wyżej interesy związane z prowadzonym postępowaniem: zarówno interes społeczny, jak i interes strony, w tym przesłanki uznania go za słuszny interes (Wyrok WSA w Warszawie z 24.10.2018 r., VII SA/Wa 438/18 CBOSA).

Dopiero pozytywna ocena dostosowania zjazdu z drogi publicznej do wymogów bezpieczeństwa pozwala na dokonanie szczegółowej oceny w zakresie wymogów technicznych jakim powinien odpowiadać zjazd i jego usytuowanie. W tym zakresie wskazać należy, że pkt 5 załącznika nr 2 do Rozporządzenia również pozostawia organowi administracji pole do stosowania uznania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem tej jednostki redakcyjnej przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu lub z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania, w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni lub krawędzi ścieżki rowerowej, powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu, co najmniej na odległość widoczności L2 określoną w tabeli. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia elastyczności tekstu aktu normatywnego, można posłużyć się określeniami nieostrymi, klauzulami generalnymi albo wyznaczyć nieprzekraczalne dolne lub górne granice swobody rozstrzygnięcia (§ 155 ust.1 załącznika do Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Przyjąć należy zatem, że ustawodawca w sposób celowy użył sformułowania "powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu, co najmniej na odległość widoczności L2". Termin "powinna" nie określa warunku bezwzględnego. Przyjąć należy, że kwestia zakresu widoczności musi być oceniana przez pryzmat wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego i może być korygowań za równo w górę jak i w dół.

Końcowo zwrócić należy uwagę, że odnosząc się do wymagań technicznych jakim powinien odpowiadać zjazd, w tym pola widoczności, organy dokonały ustaleń na podstawie oględzin i dokumentacji fotograficznej (fotografie bez oznaczonej skali). Są to źródła niedokładne i nie dające możliwości weryfikacji ustaleń. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przez sam organ pkt 5 załącznika nr 2 do Rozporządzenia z 2 marca 1999 r.: przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na wlocie drogi podporządkowanej oraz przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu lub z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu bez pasa włączania, w odległości nie mniejszej niż 3,0 m od krawędzi jezdni lub krawędzi ścieżki rowerowej, powinna być zapewniona widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu, co najmniej na odległość widoczności L2 określoną w tabeli: (przy prędkości miarodajnej 50 km/h widoczność 70 m) W polu widoczności, oznaczonym na rysunku 3, umieszczonym nad jezdnią na wysokości 1 m, nie powinny znajdować się żadne przeszkody. Żaden z organów – tak organ I jak i II instancji – nie wykazały, że dokonały pomiarów zgodnie z powyższymi wytycznymi. Organy nie udokumentowały w jaki sposób i w jakich warunkach określały zakres widoczności, nie wskazano także czy brały pod uwagę nachylenie jezdni, oraz wysokość pola widoczności (1 m).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt II wyroku.