Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 562/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1, 3 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 86 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 8, art. 24 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 3, art. 77, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: arty. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 957/14 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 957/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce na podstawie art. 105 K.p.a. umorzył postępowanie "w sprawie wniesionej przez M. B., współwłaściciela nieruchomości nr [...] w S." - żądania nałożenia obowiązku na współwłaścicieli T. i J. S. zam. S. [...] rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w S. [...] od strony wschodniej, na wspólnym podwórku.

W uzasadnianiu decyzji organ podał, że opisane na wstępie postępowanie wszczął z urzędu. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2010 r. stwierdzono, że na nieruchomości S. [...] bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi usytuowana jest konstrukcja stalowa bez fundamentów o wymiarach: wysokości 1,90 m, szerokości 2,50 m, długości 3,25 m, przykryta częściowo elementami drewnianymi, poszarpaną folią itp. (od strony ogrodzenia z działką sąsiednią oraz częściowo w górnej części konstrukcji), nie posiadającą ścian. W ocenie organu konstrukcja ta nie jest obiektem budowlanym. W sytuacji, gdy brak jest przedmiotu sprawy, postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B., domagając się jej uchylenia. Decyzji tej zarzuciła:

– naruszenie art. 105 K.p.a. i niezastosowanie art. 105 § 2 K.p.a.,

– naruszenie art. 61 poprzez dwuznaczne twierdzenie, że postępowanie toczy się z urzędu, podczas gdy z uzasadnienia wynika że toczy się na wniosek,

– art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez samowolne twierdzenie, że wiata nie posiada dachu,

– nierozpoznanie "sedna sprawy w zakresie rozbiórki" oraz niezastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

– niewykonanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 24.05.2013 r., sygn. akt II SA/Kr 178/13.

W uzasadnieniu odwołująca się podkreśliła, że ustalenia dokonane przez PINB w sprawie są sprzeczne z protokołem z dnia [...].07.2010 r. znak: [...] w którym stwierdzono, że wiata znajduje się bezpośrednio w granicy z działką sąsiada, jest konstrukcji stalowej z przykryciem jednospadowym dachem.

W toku postępowania odwoławczego M. B. wniosła w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. o wyłączenie z postępowania A. J. pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce. Wskazała, że A. J. został skazany prawomocnym wyrokiem karnym w sprawie, w której była oskarżycielem posiłkowym. Ponadto prowadzone jest również przez Sądem Okręgowym w Krakowie postępowanie odszkodowawcze o sygn. akt IC 1411/10 w związku z naruszeniem prawa przez A. J., który przyjął sieć kanalizacyjną w S. bez wniesienia sprzeciwu. Zdaniem odwołującej się, pracownik ten działa na jej szkodę.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności podniósł, że w sprawie wiążąca jest ocena dokonana przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 178/13. W sprawie tej strona wnioskowała o "przeprowadzenie kontroli i nakazanie współwłaścicielom T. i J. S. zam. S. [...], rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w S. [...] od strony wschodniej, na wspólnym podwórku". Organ II instancji wskazał, że poddana weryfikacji konstrukcja została wzniesiona w latach 1998/99. W czasie oględzin w dniu [...] lipca 2010 r. organ administracji stwierdził, że jest to obiekt nazwany przez skarżącą "wiatą", o "konstrukcji stalowej z przekryciem jednospadowym dachem, o wysokości w najwyższym miejscu 1,90 m, szerokości 2,5 m, długości 3,25 m. Konstrukcja nie posiada ścian, dachu ani fundamentu. Podczas oględzin w dniu [...] lutego 2014 r. ustalono, że przedmiotem postępowania jest "pałąk stalowy (...) z elementów stali, rur, kątowników itp. w górnej części deski częściowo uszkodzone i podparte, resztki folii plastikowej w tym z worka na śmieci (zielony)". Konstrukcja ta nie mieści się w definicji obiektu budowlanego - nie jest budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury. Przedmiotowy pałąk nie stanowi również wiaty. Ponadto MWINB odniósł się do wniosku M. B. z dnia [...] lutego 2014 r. o wyłączenie pracownika A. J. z postępowania, uznając go za bezzasadny. W ocenie organu, odwołująca się nie wykazała, aby w postępowaniu zachodziła jedna z przesłanek określonych art. 25 K.p.a. Nadto powołując się na okoliczność wydania wyroku w postępowaniu karnym, nie wskazała, aby wyrok zapadł w sprawie, od udziału w której wyłączenia zażądała.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B. domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchylenia postanowienia MWINB w przedmiocie zlecenia uzupełnienia materiału dowodowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

– brak rozpoznania jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. w zakresie rozbiórki wiaty oraz niewykonanie wyroku WSA w Krakowie wydanego do sygn. II SA/Kr 178/13,

– brak zgłoszenia budowy wiaty do Starostwa Powiatowego w Wieliczce,

– naruszenie art. 105 K.p.a. - umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.,

– brak rozpoznania sprawy w zakresie stanu technicznego wiaty,

– naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.,

– niewyłączenie pracownika A. J. który działa na jej niekorzyść.

W uzasadnieniu skarżąca ponownie przedstawiła swoje stanowisko odnośnie do możliwości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako wiaty.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 957/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej decyzji, rozpoznawana była przez organy nadzoru budowlanego ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 178/13 uprzednio wydanego w sprawie postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło tym samym w ramach związania wynikającego z rozstrzygnięcia Sądu.

Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa.

W wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 178/13 Sąd wyraził wiążący pogląd, że postanowienie organu z dnia 9 listopada 2012 r., którym na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o "przeprowadzenie kontroli i nakazanie współwłaścicielom T. i J. S. zam. S. [...], rozbiórki postawionej wiaty na wspólnej posesji w S. [...] od strony wschodniej, na wspólnym podwórku", narusza ten przepis. Sąd przesądził również, że skarżąca może być stroną postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a sam wniosek dotyczył sprawy, co do rozpatrzenia której ustawodawca przewidział drogę administracyjnoprawną. Sąd ocenił też, że "zarówno organ I jak i II instancji przeprowadziły wnikliwą analizę, czy przedmiot niniejszego postępowania – "wiata" posadowiona na działce w S. [...] stanowi obiekt budowlany na gruncie ustawy prawo budowlane". "Tego rodzaju rozważania nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61a §1 K.p.a., lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy." W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę organ I Instancji będzie zobowiązany wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności należy ocenić przede wszystkim, czy wnioskodawca ma interes prawny w złożeniu wniosku o "nakazanie rozbiórki wiaty", jeżeli nie, należy skorzystać z możliwości zastosowania przepisu art. 61a K.p.a., natomiast w przypadku pozytywnej oceny w tym zakresie, należy przeprowadzić ocenę czy naruszono przepisy Prawa budowlanego."

Zdaniem Sądu, kontrolując zaskarżoną decyzję w oparciu o wskazane kryteria uznać należy, że wydana ona została zgodnie z prawem.

Organ podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 178/13. Prawidłowa jest również konstatacja organu, że sporna konstrukcja nie jest obiektem budowlanym. Rodzaje obiektów budowlanych wymienia art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dzieląc je na budynki, budowle i obiekty małej architektury. Budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art.3 pkt 4 ustawy obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności : a) kultu religijnego, jak : kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W myśl art.3 pkt 3 ustawy budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z powyższego wynika, że zarówno katalog obiektów małej architektury, jak i budowli, ma charakter otwarty, a wyliczenia zawarte w art. 3 pkt 3 i pkt 4 ustawy Prawo budowlane są przykładowe. Odmowa zakwalifikowania istniejącego na działce obiektu jako budynku jest oczywista. Obiekt nie spełnia kryterium budynku, nie będąc wyodrębnionym z przestrzeni za pomocą pełnych przegród budowlanych. Nie jest on również obiektem małej architektury, gdyż nie jest obiektem wymienionych w art. 3 pkt 3 ustawy, ani też obiektem podobnym do któregokolwiek tamże wskazanych, a w szczególności nie służy rekreacji i utrzymaniu porządku. O zakwalifikowaniu określonego obiektu, jako budowli rozstrzygać należy odrębnie w każdym indywidualnym przypadku, gdyż katalog budowli jest najbardziej zróżnicowany. Sąd uznał, że "stalowy pałąk" widoczny na zdjęciach z kart 118 – 120 akt administracyjnych PINB nie jest konstrukcją mającą wspólne cechy z obiektami wymienionymi w art. 3 pkt 3. Konstrukcja ta nie może być uznana również za wiatę, czyli w języku potocznym lekką, zadaszoną konstrukcję, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian. Posiłkując się treścią przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy, który m.in. odnosi się do wiaty o powierzchni zabudowy do 25 m2, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że widoczne na zdjęciach połączone pręty i kątowniki nie tworzą żadnej powierzchni zabudowy i dlatego nie mogą być uznane za wiatę. Jeżeli zatem kwestionowana przez skarżącą konstrukcja nie może być kwalifikowana jako obiekt budowlany, to nie podlega on reżimowi prawa budowlanego.

Organy prawidłowo zastosowały art. 105 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia także wówczas, gdy brak przepisu prawa materialnego, który uprawnia organ do działania. Skoro zaś nie stwierdzono wykonania robót, które wymagają zachowania trybu pozwolenia czy zgłoszenia, brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Powyższe zgodne jest ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. sygn. II SA/Kr 178/13. Sąd zanegował jedynie formę wyrażonej przez organy oceny. Ponieważ postępowanie przed organem nadzoru budowlanego zostało wszczęte, a organ ten – po analizie stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa – uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonane prace podlegają reżimowi prawa budowlanego, to prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu, nie jest usprawiedliwiony zarzut, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej z dnia 12 kwietnia 2010 r. w zakresie rozbiórki wiaty, skoro postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącej (zawiadomienie z dnia 14 października 2013 r. – k.112 akt administracyjnych), a następnie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Siłą rzeczy wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany.

Ponieważ sporna konstrukcja nie podlega reżimowi prawa budowlanego, nie wymagała zgłoszenia. W sprawie wszczętej z wniosku o rozbiórkę określonego obiektu organ nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie jego stanu technicznego.

Zdaniem Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty podniesione w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 27 listopada 2014 r. Sąd uznał, że organy nie naruszyły przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a., gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie był wystarczający dla wydania decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby bowiem jednoznaczne ustalenie, czy sporna konstrukcja jest trwale związana z gruntem, co miałoby przesądzać o jej kwalifikacji jako obiektu budowlanego. Kryterium trwałego związania z gruntem jest prawnie istotne tylko dla zakwalifikowania obiektu jako budynku, co wcześniej zostało już wykluczone. Tym samym żądanie od organu, aby dokonał odkrywek, było pozbawione znaczenia prawnego. Kwantyfikator "trwałe związanie z gruntem" nie jest natomiast istotny dla ustalenia czy "wiata" jest budowlą, względnie obiektem małej architektury. Występujące w sprawie określenie "wiata" narzucone zostało niejako przez skarżącą, gdyż we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. użyła określenia "wiata garażowa". W zawiadomieniu o przeprowadzeniu oględzin (k.8 akt) organ posłużył się tym pojęciem, umieszczając je jednakże w cudzysłowie. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. nie stwierdzono, aby "wiata" była trwale związana z gruntem. Skarżąca do protokołu podała: "wiatę wybudował J. S..... i jest rozbudowywana systematycznie w ten sposób, że stawia się podłogi od palet drewnianych". Z kolei T. S. oświadczyła do protokołu, że "jest to zwykłe zadaszenie nie posiadające fundamentów ani dachu". Twierdzeniom tym skarżąca nie zaprzeczyła i podpisała protokół. Podczas oględzin wykonano 2 fotografie (k.22 akt). Dopiero w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca podała, że "wiata jest trwale związana z gruntem zaprawą cementową". Również w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2014 r. nie stwierdzono, aby konstrukcja była trwale związana z gruntem. Z wykonanych w czasie oględzin fotografii wynika, że opiera się ona na kątownikach wbitych w ziemię oraz na siatce ogrodzeniowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut, że sprawa rozpoznana została w pierwszej instancji przez pracownika organu podlegającego wyłączeniu.

Instytucja wyłączenia podmiotów stosujących prawo od załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego w dziale I rozdziału 5. Ustawodawca przewidział tam instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 § 1 K.p.a.) i wyłączenia całego organu kolegialnego (art. 27 § 2 K.p.a.). Kodeks wyraźnie rozróżnia i rozgranicza zakres i skutki prawne stosowania poszczególnych tych instytucji. I tak, zgodnie z przepisem art. 24 § 1 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:

1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;

2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;

3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;

4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;

5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;

6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;

7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.

Stosownie zaś do § 3 tego przepisu, przyczyną wyłączenia pracownika organu jest również uprawdopodobnienie istnienia okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Z kolei zgodnie z art. 25 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:

1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;

2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Wyłączeniu w trybie i na zasadach określonych art. 24 K.p.a. mogą zatem podlegać pracownicy organu właściwego do załatwienia sprawy, a także pracownicy organów, jednostek i instytucji, którym w trybie przepisów ustaw szczególnych powierzono wykonywanie kompetencji organu do prowadzenia spraw administracyjnych, w tym wydawania decyzji, a także organu, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się o dokonanie czynności przewidzianych w art. 52 K.p.a. Natomiast zwrot "pracownik organu" w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 K.p.a., nie obejmuje osoby będącej personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem, gdy przepis prawa podjęcie określonego działania pozostawia uznaniu organu administracji publicznej). Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Zatem osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monkratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (wyrok NSA z dnia 23 marca 2013 sygn. akt I OSK 2401/11 – Lex nr 1145100, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11 OTK-A 2011/10/113, Dz.U.2011/272/1613 oraz A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2012 r.).

Wymienione w art. 25 przesłanki wyłączenia organu są przesłankami wyczerpującymi, co oznacza, że podstawą wyłączenia organu nie może być przepis art. 24 § 3 (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 354/07, LEX nr 468746). Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z dnia 20.05.2010 r. sygn. I OPS 13/09, publikowana w internetowej bazie orzeczeń NSA) lub pozostaje ze stroną w stosunkach rodzinnych o jakich mowa w 24 § 1 pkt 2 i 3.

Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu" od sytuacji, w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy organu administracji publicznej w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest istotne i to nie tylko ze względu na odmienne przesłanki takiego wyłączenia, ale i skutki prawne takiego wyłączenia. Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 K.p.a.) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 K.p.a.) wskazuje, że wykładnia i stosowanie omawianych regulacji nie może prowadzić do zatarcia różnicy między odrębnymi regulacjami proceduralnymi, a mianowicie wyłączeniem pracownika i wyłączeniem organu. W rezultacie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn niż wymienione w art. 25, nawet jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie - o czym była już mowa - dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania. Powyższe rozwiązanie nie pozbawia strony prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia jest bowiem tylko jednym z gwarantów realizacji takiego uprawnienia. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA sygn. I OSK 1186/12, publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła M. B. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w sytuacji gdy decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego,

2) art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w sytuacji naruszenia przez organy art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niewyłączenie pracownika organu I instancji, to jest A. J. z toczącego się postępowania mimo, iż wykonywał on w tej sprawie czynności nie tylko jako piastun organu, ale i jako jego pracownik.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wziął pod uwagę okoliczności podnoszonych w skardze, przede wszystkim nieprawidłowości przy przeprowadzaniu oględzin przez organ I instancji z udziałem A. J. Pracownicy organu jedynie powierzchownie przyjrzeli się wiacie nie sprawdzając czy jest ona związana z gruntem, oraz czy spełnia wymogi ustawy prawo budowlane kwalifikującej ją, jako obiekt budowlany. WSA w Krakowie uznał za oczywistą konstatację organu który po przeprowadzeniu oględzin uznał, że wiata nie jest obiektem budowlanym, gdyż nie jest związana trwale z gruntem. Sąd stracił jednak z pola widzenia okoliczność, iż przedmiotowa wiata była budowana w latach 1998/99, czyli 16 lat temu. Trudno wyobrazić sobie, aby taki obiekt przetrwał przez tak długi czas nie będąc na stałe związany z gruntem. Wiata jest narażona na działanie zjawisk atmosferycznych, więc gdyby nie była solidnie wykonana i związana na stałe z gruntem zostałaby zniszczona, lub porwana przez wiatr, co mogłoby spowodować uszkodzenie sąsiednich zabudowań. Skarżąca w toku postępowania konsekwentnie wskazywała zaś na to, iż chodzi o obiekt trwale związany z gruntem w taki sposób, że owego złączenia nie da się stwierdzić bez dokładniejszego badania. Wobec powyższych wątpliwości zarzut naruszenia przez Organy I i II instancji art. 7 i 77 Kpa należy uznać za słuszny. Organ I instancji nie zbadał, zdaniem skarżącej, dokładnie wiaty, oględziny zostały przeprowadzone pobieżnie i arbitralnie uznano, że wiata nie jest obiektem budowlanym. Także organ II instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie przyjęły, iż oględziny zostały dokonane prawidłowo i wiata nie jest obiektem budowlanym.

Ponadto organy administracji w przedmiotowej sprawie naruszyły art. 24 § 1 pkt. 1 K.p.a. nie dokonując zgodnie z uzasadnionym wnioskiem skarżącej, wyłączenia A. J. pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie odniósł się do argumentów przytoczonych przez skarżącą a dotyczących skazania prawomocnym wyrokiem karnym pracownika organu A. J., w którym to postępowaniu skarżąca działała jako oskarżyciel posiłkowy, oraz toczącym się przed Sądem Okręgowym w Krakowie postępowaniu odszkodowawczym pod sygn. akt IC 1411/10.

Wobec powyższego skarżąca pozostaje z pracownikiem organu A. J. w takim stosunku prawnym, który wyklucza bezstronność pracownika organu w sprawie. Skarżąca wielokrotnie kwestionowała bezstronność A. J. i wnioskowała o jego wyłączenie z postępowań w których brała udział. Brak wyłączenia A. J. z toczącego się postępowania powoduje naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a., gdyż skarżąca ma uzasadnione obawy co do bezstronności pracownika organu.

Bez względu na wywody dotyczące niemożności wyłączenia piastuna organu od udziału w sprawie, jakim wiele miejsca poświęcił sąd administracyjny - nie sposób nie zauważyć, że w niniejszej sprawie podlegający wyłączeniu A. J. działał nie tylko jako organ, ale i jako pracownik organu. W szczególności właśnie jako pracownik dokonał oględzin - których negatywny dla skarżącej wynik skutkował przyjęciem ustaleń faktycznych nie tylko w postępowaniu jurysdykcyjnym, ale i sądowoadministracyjnym. Tym samym osoba, która podlegała wyłączeniu od udziału w sprawie, wykonała - jak się okazało - najważniejszą czynność w całym postępowaniu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokonując oględzin A. J. działał jako pracownik organu, a nie jako organ, a zatem winien był od tej czynności być wyłączony.

W omawianym stanie faktycznym niepodobna zaakceptować poglądu, jakoby pełnienie przez pracownika funkcji organu monokratycznego miało tamować stosowanie wobec tegoż pracownika instytucji przewidzianej w art. 24 K.p.a. - albowiem prowadzi ono do skutków niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Pogląd taki powstał na kanwie zupełnie innych stanów faktycznych, takich mianowicie, w których przesłankami wyłączenia pracownika miało być branie udziału w wydaniu skarżonej decyzji, pokrewieństwo z jedną ze stron, czy też publiczne wypowiedzi na temat sprawy. Czym innym zaś jest fakt popełnienia przestępstwa na szkodę strony postępowania. Należy przyznać rację odmiennym poglądom, również wyrażanym w orzecznictwie - mianowicie, iż pracownik może podlegać wyłączeniu nawet jeśli jest piastunem organu, jest to bowiem istotna gwarancja zachowania praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. B. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 7 i 77 K.p.a. Organy administracji należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe i zgromadziły dowody wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Poczynione w oparciu o te dowody ustalenia faktyczne są prawidłowe i brak jest podstaw do ich podważania. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji nie zakwestionował tych ustaleń. Słusznie organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że konstrukcja, której rozbiórki domagała się skarżąca kasacyjnie nie może być zakwalifikowana jako obiekt budowlany. Jednoznacznie dowodzą tego załączone do materiału dowodowego zdjęcia tej konstrukcji. Słusznie też Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dla kwalifikacji tej konstrukcji nie ma znaczenia, czy jest ona trwale połączona z gruntem czy też nie. Uzasadnienie Sądu I instancji odnośnie do kwalifikacji prawnej wzniesionej konstrukcji jest jasne i precyzyjne stąd też nie ma potrzeby ponownego przytaczania zawartych w tym uzasadnieniu argumentów.

Nie znajduje również uzasadnienia drugi z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, to jest zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wykonuje zadania nadzoru budowlanego. Jak wynika z art. 86 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę i wykonuje swoje zadania przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że nie podlega wyłączeniu osoba piastującą funkcję monokratycznego organu administracji z przyczyn o których mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Dopuszczenie takiej możliwości oznaczałoby, że w przypadku braku upoważnienia przez taką osobę pracowników organu do wydawania decyzji postępowanie administracyjne nie mogłoby się zakończyć. Również odnośnie do tego zarzutu Sąd I instancji sporządził szczegółowe i wnikliwe uzasadnienie. Zawarte w tym uzasadnieniu argumenty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.