Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 967/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23a
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 1088/12 w sprawie ze skargi O. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od O. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2012r. sygn. akt I SA/Gd 1088/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę O. B.-R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009 na działkach o powierzchni 92,99 ha, a w dniu 19.08.2009 r. w jej gospodarstwie została przeprowadzona kontrola na miejscu, o której skarżąca nie została powiadomiona. Powierzchnia działek stwierdzona podczas kontroli wyniosła 90,03 ha. Z przeprowadzonych czynności sporządzono raport, który został doręczony skarżącej. Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Dyrektor ARiMR), po rozpoznaniu odwołania O. B.-R. (dalej: skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględnienie raportu z kontroli na miejscu powoduje konieczność nałożenie sankcji z tytułu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowana a stwierdzoną, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), który stanowi, iż jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Dyrektor ARMiR zgodził się ze skarżącą, że organ I instancji błędnie wpisał w decyzji powierzchnię działki rolnej C, gdzie zamiast obszaru 10,68 ha wpisano 9,10 ha, a w konsekwencji niewłaściwie obliczył różnicę procentową pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Obliczona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła w rzeczywistości 3,29%, a nie 5,13%. Pomyłka ta nie ma jednak wpływu na wymiar przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej, gdyż stwierdzona różnica jest większa niż 3% oraz większa niż 2 ha, lecz mniejsza niż 20%, a wyliczona przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. powierzchnia uwzględniona w płatności, tj. 84,11 ha, wynikająca z wyliczenia: powierzchnia stwierdzona, tj. 90,03 ha minus dwukrotna różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, tj. 92,99 ha a powierzchnią stwierdzoną, tj. 90,03 ha, jest zgodna ze stanem rzeczywistym

Organ odwoławczy przywołał także wyjaśnienia Kierownika Biura Kontroli na Miejscu zawarte w piśmie z dnia 04.03.2009 r., z których wynika, że czynności kontrolne wykonane w dniu 19.08.2009 r. przez pracowników firmy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno Kartograficznego Sp. z o.o. z siedzibą w G. zostały wykonane zgodnie z obowiązującą książką procedur i w oparciu o obowiązujące przepisy prawne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach) poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących tolerancji błędu urządzeń pomiarowych, który przy różnicy pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynoszącą 2,96 ha (tj. 3,2%) mógłby mieć wpływ na stwierdzenie nieprzekroczenia minimalnej różnicy, która ma wpływ na wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez brak wyjaśnienia przyczyn niezawiadomienia strony o przeprowadzeniu kontroli, w szczególności tych dla których organ uznał, że w okolicznościach danej sprawy to zawiadomienie zagroziłoby celowi kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r. oddalił skargę stwierdzając, że nie dopatrzył się wskazanych przez stronę naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołując się do przepisów ustawy o płatnościach stwierdził, że wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. Ciężar udowodnienia okoliczności, z których strona wywodzi uprawnienia do uzyskania świadczeń, spoczywa na stronie.

Sąd I instancji wskazał, że wnioski podlegają kontrolom administracyjnym, które dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych. Weryfikację informacji podanych przez wnioskodawcę przeprowadza się stosownie do przepisów unijnych (prawa wspólnotowego), w tym między innymi rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE.L. z 2009 r. Nr 30, poz. 16, dalej: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009). Rozporządzenie to określa w art. 17, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładność kartografii w skali 1:10000). Weryfikację wniosków ze strony organu przewidują unormowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

WSA podkreślił, że wystąpienie z wnioskiem o płatności obszarowe obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych, nie wyłączając kontroli gospodarstwa rolnego i działek rolnych wchodzących w jego skład. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Toteż zasada czynnego udziału strony w omawianym postępowaniu doznaje swoistych ograniczeń. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca otrzymała raport pokontrolny, nie pozbawiono więc strony prawa czynnego udziału w postępowaniu.

WSA zauważył, że w świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym raportów z kontroli, istnieją rozbieżności w powierzchni deklarowanej we wniosku i stwierdzonej przez organ. Szczegółowe zestawienie tych rozbieżności - mające uzasadnienie w materiale dowodowym - zawiera zaskarżona decyzja. Za miarodajny Sąd uznał zebrany w sprawie materiał dowodowy na okoliczność zawyżonej przez skarżącą wielkości zadeklarowanych gruntów na potrzeby przyznania jej płatności rolnych. Stwierdził, że prawidłowości ustaleń organu nie podważa stanowisko strony skarżącej prezentowane na etapie odwołania, ponieważ twierdzenia strony o nierzetelności kontroli są zbyt ogólnikowe i nie poparte dowodami. Wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się, wbrew stanowisku strony, do kwestii poruszanych w odwołaniu. Wyjaśnił bowiem, że Kierownik Biura Kontroli na Miejscu na zlecenie organu potwierdził, że czynności kontrolne wykonywane w dniu 19 sierpnia 2009r. przez pracowników firmy Okręgowego Przedsiębiorstwa Geodezyjno-Kartograficznego spółka z o.o. z siedzibą w G. zostały wykonane zgodnie z obowiązującą książką procedur i w oparciu o obowiązujące przepisy prawne; stwierdził, do czego zasadnie odniósł się w swych ocenach organ odwoławczy, że ponowna analiza dokumentacji pokontrolnej wykazała brak podstaw do uznania zastrzeżeń strony. Podczas kontroli na miejscu została zmierzona powierzchnia działek rolnych faktycznie użytkowana rolniczo przez producenta rolnego w dniu kontroli.

WSA zaakceptował ustalenia i wyjaśnienia zawarte w decyzji organu II instancji dotyczące pomiarów działek, wskazał, że w przypadku działki rolnej C/C1 uwagi skarżącej zawarte w odwołaniu, iż powierzchnia stwierdzona to 9,10 ha nie pokrywa się z raportem z kontroli (w kolumnie 80), jako powierzchnia stwierdzona jest bowiem wpisana powierzchnia 10,68 ha, co odpowiada powierzchni zmierzonej, zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji tym samym nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 k.p.a, art. 140 k.p.a. w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie skarżonej decyzji z prawnego obiegu.

WSA zauważył, że bardziej obszerne wyjaśnienia co do rodzaju urządzenia pomiarowego użytego podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2009r., znajdują się dopiero w piśmie procesowym pełnomocnika organu z dnia 13 listopada 2012r., a powinny się znaleźć w treści uzasadnienia skarżonej decyzji. Stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowości przeprowadzonej kontroli i przyjęcie przez kontrolujący podmiot korzystniejszego dla strony wskaźnika tolerancji błędu dokonanego pomiaru - również na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej (zastosowano bowiem wskaźnik 1,25 m do wyliczenia tolerancji pomiaru). Na marginesie sprawy wskazał, że od 1 stycznia 2010r. bufor tolerancji wynosi dla użytego w tej sprawie urządzenia - 0,50m, co wynika z dołączonego do akt sądowych świadectwa walidacji nr 12/2010.

Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz § 11 ust. 1 i § 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.) zasadnie przyznano skarżącej płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości.

W myśl, trafnie zastosowanego przez orzekające w sprawie organy, przepisu art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Stwierdził, że uzyskanie płatności bezpośrednich, oprócz spełnienia warunków określonych w ustawie o płatnościach, uzależnione jest również od pozytywnego wyniku kontroli administracyjnej, której każdorazowo poddawany jest wniosek obszarowy, a która została przewidziana przepisami prawa unijnego. Wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. W tym celu państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Sąd I instancji stwierdził, że organ przeprowadzając kontrolę w związku z błędem przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej dla działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych dokonał ich pomiaru na podstawie ortofotomapy i kontroli na miejscu, a więc istotne dla sprawy ustalenia zostały oparte na miarodajnych dowodach, a w szczególności na pomiarach geodezyjnych przeprowadzonych przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne, sp. z o.o. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, akceptujące ustalenia organu pierwszej instancji, wskazujące na zawyżenie przez skarżącą wielkości działek rolniczo wykorzystanych na potrzeby przyznania płatności rolnych.

Stwierdził również, że nie można zaakceptować stanowiska strony, jakie wynika zarówno z treści uzasadnienia odwołania jak i uzasadnienia skargi, że skoro we wniosku o przyznanie płatności skarżąca wskazała wielkość powierzchni poszczególnych działek, to tym samym udokumentowała wielkość ich rolniczego wykorzystania. O tym, czy powierzchnia deklarowana działek zgodna jest z powierzchnią rolniczo wykorzystaną, decyduje wynik kontroli przeprowadzonej przez organ. Skarżąca nie przedstawiła dowodów podważających ustalenia kontroli, ograniczając się jedynie do generalnego negowania wiarygodności dowodów zebranych w sprawie przez organ.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, wskazujące na zawyżenie przez skarżącą wielkości działek rolniczo wykorzystanych na potrzeby przyznania płatności rolnych.

Wyjaśnił, że skarżąca nie była pozbawiona możliwości uczestnictwa w postępowaniu, protokół z kontroli został jej doręczony, a nie akceptując tam zawartych danych, miała możliwość szczegółowego odniesienia się do nich, organ prawidłowo bowiem wzywał skarżącą do wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń do wyników kontroli, z którego to uprawnienia skarżąca nie skorzystała.

O. B.-R. zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.):

1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. polegające na dokonywaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny własnych ustaleń faktycznych zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co stanowiło wykroczenie poza kognicję sądowoadministracyjną, która obejmuje jedynie kontrolę legalności ostatecznej decyzji administracyjnej;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej zostały dokonane z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, podczas gdy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia 12 maja 2010 roku zapadła z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 3 ust. 3 tej ustawy albowiem mimo stosownego zarzutu skarżącej wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji nie zostało poprzedzone dokonaniem niezbędnych ustaleń w zakresie tolerancji błędu urządzeń pomiarowych, który przy różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli wynoszącą 2,96 ha (tj. 3,2 %) mógłby mieć wpływ na stwierdzenie nieprzekroczenia minimalnej różnicy, która ma wpływ na wysokość płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

3/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie ustosunkowaniu się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a zamiast tego odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyłącznie do kwestii potencjalnego naruszenia w przedmiotowej sprawie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zgodnie z zasadą rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach skargi kasacyjnej sąd ten nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych pod adresem zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów wskazanych z punkcie 1 kasacji, które to naruszenie skarżąca kasacyjnie uzasadnia dokonywaniem przez WSA własnych ustaleń faktycznych, o czym świadczyć ma odwoływanie się przez WSA do wyjaśnień pełnomocnika organu z dnia 13 listopada 2012 roku oraz świadectwa walidacji nr 12/2010, ujawnionych dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzut jest nieuprawniony ponieważ WSA uzasadniając rozstrzygnięcie nie odwoływał się do ww. wyjaśnień pełnomocnika. W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji relacjonując w części historycznej uzasadnienia przebieg postępowania sądowoadministracyjnego wskazał, że do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe organu zawierające wyjaśnienia dotyczące kontroli na miejscu przeprowadzonej dnia 9 sierpnia 2009 r. w gospodarstwie skarżącej i szeroko zrelacjonował treść pisma i załączników. Zawarcie w części historycznej uzasadnienia wyroku informacji o złożonym do Sądu piśmie procesowym i jego treści jest prawidłowym wykonaniem przez Sąd dyspozycji art.141§4 p.p.s.a. stanowiącego, że uzasadnienie wyrok powinno zawierać między innymi przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron. Opisanie treści pisma procesowego w tej części uzasadnienia nie może być poczytane za ustalanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie informacji w nim zawartych.

Natomiast uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd oparł się na ustaleniach dokonanych przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, akceptując je, a jedynie na marginesie sprawy, odniósł się do wyjaśnień zawartych w piśmie organu z 13 listopada 2012 r. stwierdzając, że od 1 stycznia 2010 r. bufor tolerancji dla użytego w sprawie urządzenia wynosi 0,5 m. WSA wyraźnie wskazał, że wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie procesowym powinny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Równocześnie Sąd wyjaśnił, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy wobec prawidłowego przeprowadzenia postępowania kontrolnego i przyjęcia przez podmiot kontrolujący korzystniejszego dla strony wskaźnika tolerancji błędu pomiaru, to jest wskaźnika 1,25 m.

NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji informacji zawartych w piśmie procesowym organu z dnia 13 listopada 2012 r., w sytuacji gdy postępowanie kontrolne zostało przeprowadzone prawidłowo, a podmiot kontrolujący przyjął korzystniejszy dla strony wskaźnik tolerancji błędu pomiaru, nie miało wpływu na wynik sprawy. Należy zauważyć, że przedstawione w piśmie procesowym z 13 listopada 2012 r. (wraz z załącznikami) informacje techniczne dotyczące urządzenia przy pomocy którego dokonano pomiarów powierzchni działek rolnych w gospodarstwie skarżącej (stwierdzono bufor tolerancji W=0,50 m.) potwierdziły prawidłowość dokonanych pomiarów. Nie miały natomiast wpływu na ocenę przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślenia wymaga, że informacja o zastosowaniu wskaźnika tolerancji 1,25 m wynika z akt administracyjnych sprawy (protokół kontroli z 19.08.2009r.), a więc nie pojawiła się dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. poprzez błędne, w ocenie skarżącej, przyjęcie, że organy orzekające dokonały ustaleń zgodnie zachowaniem reguł procedury administracyjnej, podczas gdy decyzja II instancji został wydana z naruszeniem art.3 ust.2 pkt 1 i 2 i ust.3 ustawy o płatnościach. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że do naruszenia ww. przepisów miało dojść na skutek wydania zaskarżonej decyzji bez dokonania ustaleń w zakresie tolerancji błędu urządzeń pomiarowych.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z przepisów prawa krajowego zastosowanie w sprawie miały, przywołane w decyzjach organów ARiMR obu instancji, przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), w której uregulowane są między innymi sprawy wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, dotyczące wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.). Przepisy te trafnie zostały przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie miały natomiast zastosowania w sprawie, błędnie przywołane przez WSA, przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem przepisy tej ustawy nie regulują wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Wobec tego, że decyzje administracyjne nie zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o płatnościach, bezzasadny jest zarzut wydania decyzji organu II instancji z naruszeniem przepisów tej ustawy i w konsekwencji zarzut naruszenia przez Sąd art. 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. art.3 ust.2 pkt 1 i 2 i ust.3 ustawy o płatnościach. Wyjaśnić należy, że przepis art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. z przepisami, które nie miały zastosowania w sprawie, co czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym.

Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu powołania się przez Sąd I instancji na przepisy ustawy o płatnościach, NSA nie ma podstaw odniesienia się do tej kwestii.

Nieuzasadniony jest również zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organy administracji art.23 a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Art.23a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 stanowi, że "1. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni.

W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu inwentarza żywego okres wyprzedzenia, wymieniony w akapicie pierwszym, nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo danych aktów prawnych i norm dotyczących zasady współzależności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady współzależności.

2. W stosownych okolicznościach kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu i wszelkie inne kontrole przewidziane w przepisach Wspólnoty przeprowadza się w tym samym czasie."

W rozpoznanej sprawie zastosowanie miał ust.1 zdanie 1 cytowanego przepisu.

Z przepisu tego wprost wynika możliwość, a nie obowiązek powiadomienia rolnika o kontroli. Nieodniesienie się przez WSA do przedstawionej w skardze wykładni ww. przepisu art.23a nie stanowi naruszenia art.141§4 p.p.s.a., które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem cytowany przepis zawiera jednoznaczną treść normatywną. Wynika z niej, że prowadzący postępowanie organ może zawiadomić rolnika o przeprowadzeniu kontroli na miejscu, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Takie samo stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 14.09.2011 r. sygn. akt II GSK 1701/11. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu, przywołanie przez Sąd I instancji jego treści jest wystarczającym odniesieniem się do zarzutu naruszenia przez organy administracji tego przepisu poprzez niepowiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art.23a ust.1 o prawie, a nie obowiązku powiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie istnieje obowiązek uzasadnia przyczyny niepowiadomienia o kontroli.

Nie stanowi naruszenia art.141§4 p.p.s.a. również wyrażenie w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. NSA wskazuje, że w myśl art.134§1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy i nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z wyżej przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.