Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2426/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d oraz ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 187 pkt 3 i art. 244 ust. 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej V. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 380/17 w sprawie ze skargi V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i decyzję Burmistrza Gminy J. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz V. B. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2017 roku sygn. akt II SA/Rz 380/17 oddalił skargę V. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] Burmistrz Gminy J. odmówił przyznania V. B. zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnosprawnego syna R. B. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni jest obywatelką Ukrainy zamieszkującą w Polsce wraz z rodziną i posiadającą kartę pobytu wydaną przez Wojewodę [...] ważną do dnia 8 lutego 2019 roku. Karta nie zawiera adnotacji "dostęp do rynku pracy". Powołując się na treść art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016, poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.), organ I instancji uznał, że brak tej adnotacji musi skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła V. B., podnosząc, że brak odpowiedniej adnotacji na jej karcie pobytu jest bez znaczenia, gdyż istotna jest sytuacja prawna jej syna - jako niepełnosprawnego dziecka uprawnionego do zasiłku pielęgnacyjnego w myśl art. 16 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) i art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 roku w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015, poz. 2284 ze zm.) utrzymało tę decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do uznania, że V. B. nie posiada statusu uprawniającego ją do zaliczenia do kręgu uprawnionych do świadczeń rodzinnych cudzoziemców, określonego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a) - d) u.ś.r., legitymuje się bowiem kartą pobytu nieposiadającą adnotacji "dostęp do rynku pracy". Organ podkreślił, iż w zakresie kompetencji organów rozstrzygających w przedmiocie świadczeń rodzinnych nie leży ustalanie przyczyn, dla których wnioskodawczyni nie posiada w aktualnej karcie pobytu takiej adnotacji, ani też ocena, czy - pomimo jej braku - jest cudzoziemcem dostęp ten posiadającym, czy też nie. Nie jest to także okoliczność, która może być wykazana w toku postępowania jakimikolwiek innymi dowodami, czy też ustaleniami czynionymi przez organy. Zdaniem organu odwoławczego wobec wyraźnej i niebudzącej wątpliwości treści powołanych w podstawie decyzji przepisów u.ś.r., posiadanie w karcie pobytu przedmiotowej adnotacji stanowi konieczny warunek skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczeń rodzinnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła V. B. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu czynności technicznej - poczynieniu adnotacji na karcie pobytu rozstrzygające znaczenie dla przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, czy dana osoba ma "dostęp do rynku pracy"; art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016, poz. 1990 ze zm., dalej: u.c.) w zw. z § 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. 2015, poz. 588 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2015) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przepisów tych w świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organ jednoznacznie wynika, że skarżąca posiada dostęp do rynku pracy; art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zd. 2 oraz art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, a także art. 2 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka poprzez ich niezastosowanie w procesie wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i w konsekwencji nieuzasadnione różnicowanie sytuacji cudzoziemców, w tym przypadku dzieci osób uprawnionych do wykonywania pracy bez jakichkolwiek dodatkowych zezwoleń z uwagi na zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę, którzy jednak nie posiadają w kartach pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy", od cudzoziemców, którzy taką adnotację posiadają; art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016, poz. 930 ze zm., dalej: u.p.s.) poprzez ich niezastosowanie i niezrealizowanie celów tejże ustawy; art. 16 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odniesieniu wymogu posiadania adnotacji na karcie pobytu wobec skarżącej, a nie samego uprawnionego. Podniesiono też zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji szeregu czynności niezbędnych - z racji przedmiotu sprawy - do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności ustalenia, czy skarżącej przysługuje "dostęp do rynku pracy", co doprowadziło do ustalenia, że synowi skarżącej nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny; naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na pominięciu w trakcie rozpatrywania wniosku i odwołania szeregu istotnych przepisów prawnych (wskazanych w zarzutach prawa materialnego), co doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla syna skarżącej; a ponadto naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niespełnieniu obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy, w szczególności przez niezweryfikowanie "dostępu do rynku pracy", przyczyn braku adnotacji na karcie pobytu, możliwości poczynienia takiej adnotacji wobec osoby pełniącej funkcje duchowne.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając ją za bezzasadną, a zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że jest zagadnieniem spornym, czy przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. należy odnosić do cudzoziemca - dziecka będącego potencjalnym beneficjentem świadczenia rodzinnego, czy też do cudzoziemca (np. jednego z rodziców) występującego o przyznanie świadczeń rodzinnych na rzecz dziecka. W tej sytuacji w ocenie Sądu należało przyjąć wykładnię korzystną dla skarżącej i uznać, że rozważany przepis należy odnieść zarówno do niej, jak i do jej syna. Sąd stwierdził, że w świetle literalnej treści powołanego przepisu, należy rozważyć dwa zagadnienia - po pierwsze, prawidłowy sposób rozumienia przesłanki "prawa dostępu do rynku pracy" cudzoziemców przebywających na terytorium RP, a po drugie, prawne znaczenie zamieszczenia (albo braku zamieszczenia) na karcie pobytu odpowiedniej "adnotacji o dostępie do rynku pracy", charakter prawny samej karty pobytu oraz proces i formy prawne jej wydawania, wymiany oraz odmowy wydania i wymiany. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych kwestii, Sąd I instancji wziął pod uwagę treść art. 87, art. 88 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (u.p.z.i.r.p.) w zw. z § 1 pkt 9) rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. W ocenie Sądu ani skarżąca ani jej syn nie mieszczą się w katalogu cudzoziemców wymienionych w art. 87 u.p.z.i.r.p., natomiast względem skarżącej jako matki niepełnosprawnego dziecka (ze względu na treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. i podstawę prawną udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, tj. art. 187 pkt 3 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4 u.c.) może mieć zastosowanie § 1 pkt 9) rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r., co skutkowałoby przyjęciem, że osoba ta może dysponować prawem do dostępu do polskiego rynku pracy. Jeżeli natomiast chodzi o syna skarżącej (niepełnosprawne dziecko), to, uwzględniając podstawę prawną udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy (art. 187 pkt 8 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 i pkt 4, art. 188 ust. 4 w zw. z art. 114 ust. 2 i art. 188 ust. 5 u.c.), należy przyjąć, że żadna z przesłanek wymienionych w § 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. nie ma zastosowania. Sąd podkreślił jednocześnie, że art. 187 pkt 3 u.c., który był podstawą udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy, różni się treściowo od § 1 pkt 9) rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. Przepisy te pełnią bowiem odmienne funkcje, a zakresy ich zastosowania nie pokrywają się. Przepis art. 187 pkt 3 u.c. statuuje podstawę do przyznania prawa do legalnego pobytu pewnym kategoriom cudzoziemców pełniących funkcje religijne, natomiast przepis § 1 pkt 9) rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. odnosi się do przyznania tego rodzaju cudzoziemcom ograniczonego przedmiotowo zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych przepisów wynika zdaniem Sądu, że zakres przedmiotowy prawa "dostępu do rynku pracy" cudzoziemców, o których mowa w § 1 pkt 9) rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r., jest ograniczony jedynie do wykonywania pracy w związku z pełnioną funkcją religijną lub przygotowaniem do jej pełnienia w określonych typach podmiotów, albo do wykonywania pracy w ramach pełnienia funkcji religijnej w pewnych typach podmiotów. Przechodząc do rozważań dotyczących drugiego z wymienionych zagadnień, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że brak zamieszczenia w karcie pobytu skarżącej adnotacji o "dostępie do rynku pracy" stoi na przeszkodzie przyznania jej uprawnienia do uzyskania świadczeń rodzinnych na terytorium RP na podstawie u.ś.r. Sąd wyjaśnił, że zamieszczenie w karcie pobytu tej adnotacji jest ogólnym warunkiem prawnym nabycia praw do świadczeń rodzinnych na terytorium RP na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. Stanowiąca element karty pobytu adnotacja nie ma znaczenia jedynie technicznego lub informacyjnego, lecz jest formalnoprawnym potwierdzeniem przysługiwania danemu cudzoziemcowi prawa do wykonywania pracy na terytorium RP bez konieczności uzyskania odrębnego zezwolenia na pracę. Jeżeli organ właściwy do wydania karty pobytu nie zamieścił w tej karcie odpowiedniej adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy na podstawie art. 244 ust. 1 pkt 11 u.c., to organ orzekający w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia rodzinnego w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. nie jest uprawniony do oceny, czy przesłanki z art. 87 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p. oraz z § 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. zostały spełnione. Ustalenia faktyczne oraz ocena prawna w tym zakresie zostały bowiem przyporządkowane do właściwości organu uprawnionego do wydania lub wymiany karty pobytu (zob. art. 245 u.c.), który w razie stwierdzenia, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP w pełnym albo w ograniczonym zakresie jest zobowiązany do zamieszczenia odpowiedniej adnotacji o prawie dostępu do rynku pracy. Ustalenia prawne i faktyczne oraz orzekanie w tym zakresie przez organy właściwe w sprawach świadczeń rodzinnych prowadziłoby do wkraczania w zakresie kompetencji organów właściwych w sprawach cudzoziemców. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższy pogląd jest szczególnie uzasadniony w odniesieniu do przesłanek określonych w § 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. Przesłanki tam zawarte wymagają bowiem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych, których nie może dokonywać organ orzekający w sprawie o przyznanie świadczenia rodzinnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła V. B., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej oraz postępowaniem przed Sądem I instancji, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że zagadnienie obowiązku zamieszczenia adnotacji o "dostępie do rynku pracy" może być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w odrębnej sprawie o wydanie albo wymianę karty pobytu, a co za tym idzie Sąd nie może orzekać w tym zakresie, gdyż skutkowałoby to przekroczeniem granic sprawy, której dotyczy skarga, podczas gdy granice sprawy wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skupienie się wyłącznie na zapisach karty pobytu bez ich wszechstronnej analizy i poprzestanie wyłącznie na złożonych przez wnioskodawczynię dokumentach i tylko na ich podstawie wydanie rozstrzygnięcia, a co za tym idzie niezapewnienie stronie należytej ochrony jej interesów. Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) w związku z art. 16 ust.1 i 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca, nieposiadając karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", nie spełnia żadnej z przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 u.ś.r. i w konsekwencji nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych - otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, a także art. 71 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 26 Konwencji o prawach dziecka poprzez taką interpretację przepisów u.ś.r., która pozbawia dziecko pomocy z uwagi na posiadanie przez skarżącą karty pobytu bez stosownej adnotacji w przypadku, gdy nie można odmówić przyznania świadczeń rodzinnych tylko dlatego, że wniosek złożyła osoba, która nie wykazała spełnienia przesłanek z art. 1 ust. 2 u.ś.r., co związane jest z pominięciem przy dokonywaniu wykładni przepisów celów ustawy oraz zasad konstytucyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa adnotacja jest zapisem technicznym i jej brak nie może skutkować różnicowaniem cudzoziemców w dostępie do świadczeń gwarantowanych przez państwo. W ocenie autora skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy w karcie pobytu skarżącej organ nie umieścił adnotacji o "dostępie do rynku pracy", pomimo że skarżąca w istocie posiada taki dostęp, niewystarczająca jest literalna wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. Konieczna jest analiza tego przepisu również w świetle wykładni systemowej oraz celowościowej. Autor skargi kasacyjnej przywołał na potwierdzenie swojej tezy fragmenty wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2016, sygn. akt I SA/Wa 1347/16 oraz wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017, sygn. akt II SA/Rz 1783/16. Wskazał także, że za taką interpretacją przedmiotowego przepisu przemawiają również pozostałe wymienione w art. 1 ust. 2 u.ś.r. grupy cudzoziemców, wśród nich cudzoziemcy przebywający na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 u.c. (jeśli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium RP). Skoro bowiem uprawnienie do świadczenia przysługuje cudzoziemcom posiadającym zezwolenie na pobyt czasowy, to tym bardziej powinno przysługiwać tym, którzy legitymują się zezwoleniem na pobyt stały. Ponadto odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z powodu braków formalnych stoi w sprzeczności z celem u.ś.r. - udzielaniem przez państwo pomocy w wychowywaniu dzieci (w szczególności niepełnosprawnych) w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z ich wychowaniem, w tym z opieką nad nimi i zaspokojeniem ich potrzeb życiowych. W ocenie autora skargi kasacyjnej organy orzekające w niniejszej sprawie powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe z wykorzystaniem wszelkich możliwych dowodów, w celu ustalenia, czy pomimo braku odpowiedniej adnotacji na karcie pobytu, skarżącej przysługuje uprawnienie do żądanego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w sprawie, tj. do właściwego rozumienia treści art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. i poprawności subsumcji stanu faktycznego sprawy pod hipotezę tej normy prawnej. Jak wskazuje się w doktrynie obie te formy naruszenia prawa materialnego nie wykluczają się wzajemnie (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 367).

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne (...). Zgodnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach w karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast kwestie związane z zatrudnianiem cudzoziemców zostały uregulowane w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przepisach ogólnych ustawy wskazano, że ustawa ma zastosowanie do cudzoziemców zamierzających wykonywać lub wykonujących pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej posiadających w RP zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 159 ust. 1, art. 160, art. 161, art. 176, art. 186 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 lub art. 187 ustawy o cudzoziemcach (art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. h). Przepisy art. 87 tej ustawy wskazują kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 87 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznał fakt posiadania zezwolenia na pracę oraz legalizację pobytu. Ta ostatnia przesłanka jest spełniona, gdy cudzoziemiec legalnie przebywa na terytorium Polski m. in. na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. c). Ustawa w art. 87 ust. 2 wskazuje kategorie cudzoziemców, którzy zwolnieni są z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jedną z kategorii cudzoziemców zwolnionych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę są cudzoziemcy, w stosunku do których umowy międzynarodowe lub odrębne przepisy dopuszczają wykonywanie pracy bez konieczności posiadania zezwolenia (art. 87 ust. 2 pkt 9). Przypadki, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę określone zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl § 1 pkt 9 tego rozporządzenia powierzenie cudzoziemcowi wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę jest dopuszczalne w przypadku cudzoziemców będących duchownymi, członkami zakonów lub innymi osobami, którzy wykonują pracę w związku z pełnioną funkcją religijną, w kościołach i związkach wyznaniowych oraz krajowych organizacjach międzykościelnych, których status uregulowany jest umową międzynarodową, przepisami o stosunku Państwa do kościoła lub innego związku wyznaniowego, lub które działają na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, ich osobach prawnych lub jednostkach organizacyjnych, a także którzy wykonują pracę w ramach pełnienia funkcji religijnej w innych podmiotach, na podstawie skierowania przez właściwy organ kościoła lub innego związku wyznaniowego albo jego osoby prawnej.

Okolicznością niesporną w sprawie jest, że V. B. i jej syn przebywają na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, wydanego odpowiednio na podstawie art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach i art. 187 pkt 8 w zw. z art. 188 ust. 3 pkt 1-2 art. 188 ust. 4 w zw. z art. 144 ust. 2 i art. 188 ust 5 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 187 pkt 3 tej ustawy zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na inne okoliczności można udzielić cudzoziemcowi, jeżeli jest duchownym, członkiem zakonu lub osobą pełniącą funkcję religijną w kościele lub związku wyznaniowym, którego status jest uregulowany umową międzynarodową, przepisami obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa lub który działa na podstawie wpisu do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych, i jeżeli jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest związany z pełnioną funkcją lub przygotowaniem do jej pełnienia.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że V. B. jako cudzoziemiec posiadający zezwolenie na pobyt czasowy udzielone w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 187 ustawy o cudzoziemcach, ma uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie to może również realizować bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, jeżeli praca wykonywana będzie w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia. Przepisy § 1 rozporządzenia są bowiem tymi przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 87 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tzn. formułują przypadki, w których można powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy na terytorium Polski bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę. Nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że V. B. nie zalicza się do katalogu cudzoziemców wymienionych w art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Rozważania zaś dotyczące różnic pomiędzy treścią art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach a treścią § 1 pkt 9 rozporządzenia nie mają znaczenia dla samego uprawnienia do wykonywania pracy przez cudzoziemca na terytorium Polski. Przepisy art. 87 ust. 2 ww. ustawy określają te kategorie cudzoziemców, którzy zostali zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę, co w rezultacie pozwala traktować ich jak obywateli polskich (A. Drabek, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Komentarz pod red. naukową Z. Góral, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 904). Należy podkreślić jednak, że przypadki, w których nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia dla powierzenia cudzoziemcowi pracy są wyjątkami i jako takie muszą być interpretowane w sposób ścisły (zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jest to praca legalna. Definicji legalności zatrudnienia należy poszukiwać również w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Art. 2 pkt 14 tej ustawy definiuje nielegalne wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako wykonywanie pracy przez cudzoziemca, który nie jest uprawniony do wykonywania pracy w rozumieniu art. 87 ust. 1 lub nie posiada zezwolenia na pracę, nie będąc zwolnionym na podstawie przepisów szczególnych z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę lub którego podstawa pobytu nie uprawnia do wykonywania pracy, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pracę, z zastrzeżeniem art. 88f ust. 1a-1c, lub który wykonuje pracę na innych warunkach lub na innym stanowisku niż określone w zezwoleniu na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 114, art. 126, art. 127 lub art. 142 ust. 3, z zastrzeżeniem art. 119 i art. 135 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Podmiotem powierzającym wykonywanie pracy przez cudzoziemca jest natomiast jednostka organizacyjna chociażby nie posiadała osobowości prawnej lub osoba fizyczna, która na podstawie umowy lub innego stosunku prawnego powierza wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 2 pkt 21b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Ustawa ta definiuje również wykonywanie pracy przez cudzoziemca jako zatrudnienie, wykonywanie innej pracy zarobkowej lub pełnienie funkcji w zarządach osób prawnych, które uzyskały wpis do rejestru przedsiębiorców lub są spółkami kapitałowymi w organizacji (art. 2 pkt 40).

Okoliczności sprawy przyjęte przez Sąd Wojewódzki pozwalały na ustalenie, że V. B. należy do kręgu podmiotów, które są zwolnione, na podstawie przepisów szczególnych, z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zwolnienie to będzie dotyczyło jednakże wykonywania przez nią pracy w związku z pełnioną funkcją religijną w warunkach określonych w § 1 pkt 9 rozporządzenia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że organy niezasadnie uznały, że brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu V. B. matki R. B. uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodzić się trzeba z zarzutami skargi kasacyjnej, że stanowisko organów jest nieprawidłowe i świadczy o niewłaściwej interpretacji przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Wykładnia jest procesem (zespołem czynności) zmierzającym do ustalenia znaczenia przepisu prawa i ustalenia treści zawartych w nim norm prawnych. Zatem w celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z metod wykładni (językowa, systemowa, funkcjonalna) nie może być stosowana z pominięciem pozostałych, a zwłaszcza, gdy wykładnia językowa nie daje jednoznacznych rezultatów w kontekście pozostałych. Obecnie wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna, nie są wobec siebie konkurujące, lecz współdziałające. Wszystkie te rodzaje wykładni powinny być użyte, jeśli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 731/15). Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r, co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Niewątpliwie z literalnego brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. wynika wprost, iż adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia rodzinnego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem oraz art. 1 ust. 3 u.ś.r. prawo do świadczenia rodzinnego przysługuje cudzoziemcowi posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne. Jednakże przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" – w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny.

Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Pogląd taki jest prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle przepisu o podobnej treści, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/16, z dnia 15 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1388/16, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 663/16, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 995/16, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1783/16).

Innymi słowy prawo do uzyskania świadczenia rodzinnego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Taki sposób rozumienia przepisu, na który powołano się w skardze kasacyjnej, znajduje uzasadnienie również w wykładni celowościowej i co najważniejsze odpowiada wartościom przyjętym w Konstytucji, jak i Konwencji o prawach dziecka.

Nie można przy tym zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych nie mogą podlegać ustalaniu okoliczności dotyczące tego, czy osoby potencjalnie uprawnione do świadczeń rodzinnych wykonują pracę, której powierzenie nie wymagało zezwolenia na pracę zgodnie z art. 187 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach i § 1 pkt 9 rozporządzenia. Brak spójności regulacji prawnych bądź niewłaściwa praktyka w tym zakresie nie może godzić w prawa uzyskania szeroko pojętych świadczeń socjalnych. Na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych, w sytuacji braku stosownej adnotacji na karcie pobytu, ciążyć więc muszą obowiązki dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski dotyczące tego, czy cudzoziemiec pełniący funkcje duchowne będzie wykonywał pracę w związku lub ramach funkcji religijnych albo czy posiada skierowanie do pracy wystawione przez właściwy organ kościoła, innego związku wyznaniowego lub jego osoby prawnej. Ustalenia te pozostają w granicach sprawy o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ma potrzeby odsyłania wnioskodawcy do innego organu w celu wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie wymiany karty pobytu w związku z koniecznością zmiany danych zamieszczonych w dotychczasowej karcie w zakresie określonym w art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. są również uzasadnione. Zarzut naruszania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z poprzednimi przepisami p.p.s.a. jest o tyle uzasadniony, że jest konsekwencją błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.ś.r. dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy J. z [...] grudnia 2016 r. nr [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).