Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 713/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy Cz. działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 89 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306, ze zmianami), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 roku w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. nr 76 z roku 2010, poz. 954), oraz art. 104 i art. 107 - Kodeksu postępowania administracyjnego wymierzył P. O. S.A. K.-J. administracyjną karę pieniężną za wycięcie bez wymaganego zezwolenia w dniu 3 marca 2011 r. czterystu sześćdziesięciu czterech drzew, w tym: czterystu dwunastu olch czarnych, pięciu dębów szypułkowych, siedemnastu czeremch zwyczajnych, jednego jesionu wyniosłego, ośmiu brzóz brodawkowatych, siedmiu wierzb kruchych, jednej lipy drobnolistnej, trzynastu topól euroamerykańskich oraz krzewów śliwy tarniny, wierzby iwy, czeremchy zwyczajnej na powierzchni 17m2 z terenu działki rolnej w 1/4 (gospodarstwa ekologicznego) w obrębie wsi K. W., w kwocie 1.031.414,17 złotych (słownie: jeden milion trzydzieści jeden tysięcy czterysta czternaście złotych 17/100 groszy), zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji.

W osnowie decyzji organ orzekający określił również sposób i termin uiszczenia wymierzonej kary, pouczając jednocześnie, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności pobierane będą odsetki w wysokości odsetek należnych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych.

Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że P. O. S.A. K.-J. dysponował zezwoleniem na usunięcie drzew i krzewów z terenu działki nr [...] położonej w obrębie wsi K. W. wydanym przez Wójta Gminy Cz. w dniu [...] r., ale decyzja ta nie była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, w dacie dokonania wycinki drzew i krzewów nie posiadała waloru prawomocności ani ostateczności, a ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. Nr[...] , wydanym w toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem wniesionym przez właścicielkę przedmiotowej działki, wstrzymało jej wykonanie.

W tych okolicznościach Wójt Gminy Cz. uznał usunięcie drzew i krzewów z terenu działki 1/4 w obrębie wsi K. W. za przedwczesne i bezprawne.

Opisana powyżej decyzji została doręczona m.in. M.W. – właścicielce działki nr [...] w obrębie K. W., z terenu której usunięte zostały drzewa i krzewy, wskazane w decyzji.

M. W. zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji wniosła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po wniesieniu odwołania właściwy organ ma przede wszystkim obowiązek zbadania legitymacji podmiotu korzystającego z tego środka zaskarżenia, przy czym stwierdzenie jej braku obliguje do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Następnie wyjaśniło, że uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stosownie do przepisu art. 127 § 1 k.p.a. stronie postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek jest pojęciem materialnym, obiektywnym, zarówno w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak i na wniosek uprawnionego podmiotu nie wystarczy jednak zainicjować postępowania administracyjnego, aby stać się jego stroną.

Kolegium podkreśliło przy tym, że dla uzyskania przymiotu strony konieczne jest obiektywne istnienie interesu prawnego lub obowiązku, regulowanego przepisami prawa materialnego, podmiotu żądającego wszczęcia postępowania lub udziału w postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zgodnie z którym, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości, 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Zgodnie zaś z przepisem art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, organ wykonawczy gminy wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Treścią decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną jest wyłącznie nałożenie obowiązku pieniężnego. W osnowie takiej decyzji nie nakłada się żadnych innych obowiązków, w szczególności obowiązków niepieniężnych (sanacyjnych) na rzecz podmiotu pokrzywdzonego czynem zabronionym (np. właściciela usuniętego drzewa). Wobec powyższego przyjąć należy, że stroną takiego postępowania może być wyłącznie ten podmiot (a ściśle posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego), który dopuścił się czynu zabronionego, z którym ustawa wiąże skutek w postaci obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, nakładanej przez uprawniony organ. Tylko ta osoba jest stroną postępowania.

M. W. nie dopuściła się czynu zabronionego ustawą - nie usunęła przedmiotowych drzew i krzewów bez zezwolenia. To nie na nią miałaby zostać nałożona z tego tytułu kara pieniężna. W decyzji nie przyznano jej także żadnych uprawnień. Nie powinna być uznana za stronę postępowania "tylko" z tego powodu, że jest właścicielem gruntu, na którym rosły usunięte drzewa i krzewy lub też, że prowadzi na tym gruncie gospodarstwo ekologiczne. M. W. nie miała więc interesu prawnego (a tym bardziej obowiązku prawnego) w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za usunięcie wspomnianych drzew i krzewów. Ma w tej sprawie co najwyżej interes faktyczny.

Zdaniem Kolegium odwołująca się nie ma przymiotu strony a to powoduje, że Kolegium nie może rozpatrzyć odwołania merytorycznie, ani ustosunkowywać się do argumentów podnoszonych w odwołaniu i zobligowane było umorzyć postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem M. W. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpatrywanym przypadku postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych.

Prawidłowość decyzji wydanej przez organ odwoławczy zakwestionowała M. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzuciła wydanie decyzji odwoławczej z naruszeniem prawa polegającego na uznaniu, że nie jest stroną postępowania, a poprzez to nieprzyznanie jej żadnych uprawnień i nierozpatrzenie jej interesu w kontekście praw i obowiązków postrzeganych przy uwzględnieniu porządku prawnego i skutków wobec osoby skarżącej oraz na pominięciu przez Wójta Gminy Cz. charakteru inwestycji i wielu – istotnych w ocenie skarżącej – a wskazanych w skardze okoliczności, a ponadto na błędnej wykładni przepisu art. 83 ust. 1 i art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody "w szczególności w części dotyczącej oceny prawnej posiadacza gruntu" i uwzględnieniu nieuzasadnionych wniosków P.O. S.A. o wydanie decyzji zezwalającej na wycinkę drzew.

M. W. zarzuciła również w skardze naruszenie przepisów postępowania, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Powołując się na wskazane w skardze naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej mają cechy rażących naruszeń prawa, M. W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanych w toku postępowania, względnie o uchylenie ich w całości.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 29 września 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

W szczegółowym uzasadnieniu swojego wniosku Kolegium – uznając, że zarzuty skargi nie mają związku z przyczyną wydania zaskarżonej decyzji – wyjaśniło m.in., iż podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji były przepisy powoływanej wcześniej ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z treścią jej art. 83 ust. 1 usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić (z zastrzeżeniem ust. 2 i 2 a) po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miast na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości, 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych - urządzeń. Zgodnie zaś z przepisem art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, organ wykonawczy gminy wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Powołane powyżej przepisy ustawy materialnej wyznaczają zakres podmiotowy postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Ich analiza pozwala jednoznacznie na określenie kręgu (kategorii) podmiotów, którym przysługuje status stron postępowania w tego rodzaju sprawach. Usunięcie drzew i krzewów bez zezwolenia wiąże się z działaniem konkretnego posiadacza nieruchomości, który bezprawnie usunął drzewa i krzewy. Adresatem, skonkretyzowanego w decyzji obowiązku pieniężnego, jest więc posiadacz nieruchomości, który popełnił delikt administracyjny.

Treścią decyzji z dnia [...] r., od której skarżąca wniosła do Kolegium odwołanie, jest nałożenie obowiązku pieniężnego (w tym przypadku na Spółkę Akcyjną P. O., z siedzibą w K. – J.). Z tych powodów jest to postępowanie administracyjne wszczynane z urzędu, mieszczące się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoby trzecie, choćby narażone na uciążliwe oddziaływanie spowodowane przez podmiot zobowiązywany (opisane przez skarżącą "doznane straty"), z uwagi na brak uprawnień procesowych do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (brak uprawnienia do ochrony ich praw podmiotowych w tym trybie), nie mogą być stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiotu strony nie wykaże bowiem osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (tego rodzaju legitymację posiadają podmioty na prawach strony). Ochrona ich interesu indywidualnego w przypadku naruszenia wymagań ochrony środowiska, jest realizowana poprzez roszczenie o charakterze cywilnoprawnym dochodzone przed sądem powszechnym jako sprawy indywidualnej cywilnej. Celem nakładanego obowiązku jest zaś ochrona dobra wspólnego (interesu publicznego) (podobnie WSA w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., VIII SA/Wa 803/09, Lex Nr 607084).

W decyzji organu pierwszej, od której odwołanie wniosła skarżąca, nie nałożono żadnych praw i obowiązków (w szczególności obowiązków niepieniężnych) na rzecz innych podmiotów niż Spółka Akcyjna P. O. Wykonanie obowiązku pieniężnego wynikającego z wydanej decyzji nie powoduje ingerencji w prawa lub obowiązki osób trzecich (np. w prawo własności). Nawet jeśli środki te zostaną przeznaczone na nowe nasadzenia na terenie gminy M., to korzyść jaką z tego tytułu osiągnie skarżąca należy rozpatrywać w kategorii interesu faktycznego, a nie prawnego. Z tego powodu nikt inny poza adresatem nałożonego obowiązku pieniężnego - Spółki Akcyjnej P. O. - nie jest stroną w sprawie, w której skarżąca wniosła odwołanie (podobnie NSA w wyroku z dnia z dnia 8 marca 2007 r.. II OSK 428/06, Lex Nr 325265).

Ponadto Kolegium podkreśliło, że w sprawach, w których postępowanie administracyjne prowadzone jest wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia, wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu, a podmiotowi dokonującemu tego zawiadomienia, obojętnie jakby pismo nie zostało nazwane (podanie, wniosek, skarga), nie przyznaje automatycznie przymiotu strony (podobnie WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 26 marca 2009 r., II SA/Sz 54/09, LEX nr 557196). Ponadto niewątpliwy status strony, jaki posiadała Skarżącą w toku postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie Spółce zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, nie czynią jej automatycznie stroną postępowania w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za usunięcie tych samych drzew i krzewów bez zezwolenia. Są to dwa odrębne postępowania, w dwóch różnych sprawach administracyjnych.

Rozprawę zamkniętą w dniu 15 grudnia 2011 r. Sąd postanowił otworzyć na nowo i wezwać Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do nadesłania całości akt administracyjnych sprawy dotyczącej zezwolenia Spółce akcyjnej P. O. K.-J. na usunięcie drzew z terenu działki w [...] , AM-[...], obręb K. W., stanowiącej własność M. W..

Akta zostały doręczone Sądowi w dniu 27 stycznia 2012 r.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik uczestnika postępowania – P. O S.A. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. umorzyło postępowanie wszczęte przed tym organem wniesionym przez M. W. odwołaniem od decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r. (Nr[...]) wymierzającej Spółce Akcyjnej P. O. z siedzibą w K.-J. administracyjną karę pieniężną za wycięcie bez wymaganego zezwolenia w dniu 3 marca 2011 r. czterystu sześćdziesięciu czterech drzew oraz krzewów na powierzchni 17 m2 z terenu działki rolnej nr[...] , AM-[...] , w obrębie wsi K. W. w gminie Cz., w kwocie 1.031,414,17 zł wyliczonej zgodnie z załącznikiem stanowiącym integralną część decyzji.

Odwołanie stanowi środek zaskarżenia, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, gwarantująca możliwość rozpoznania tożsamej sprawy administracyjnej przez właściwe organy obu instancji.

Z przepisu art. 127 § 1 kpa wynika, że do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji uprawniona jest strona, czyli podmiot, który spełnia określone ustawowo kryteria. W postępowaniu administracyjnym koncepcja strony skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego lub obowiązku, które mogą stanowić przedmiot sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa" 1996, nr 1, s. 5; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97 - Lex nr 48736; wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96 - Lex nr 44195; wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98 - Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 907/07 - Lex nr 364765; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1107/07 - Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Interes prawny stanowi, więc materialnoprawną legitymację strony. Jednak przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994r., sygn. akt III ARN 64/94, OSNAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Elementem spajającym sferę stosowania prawa procesowego i prawa materialnego tak przy wszczęciu postępowania przed organem administracji pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym oraz w toku postępowania przed organami administracyjnymi obu instancji jest pojęcie interesu prawnego, rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji.

Istotę interesu prawnego jako kryterium uzyskania legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym sformułował – w sposób traktowany jako klasyczny – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. (sygn. akt I SA 1748/83) stwierdzając, że "... Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. (E. Smoktunowicz: Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Justitia" Warszawa 1994).

Postępowanie odwoławcze przed organem administracji drugiej instancji jest procesem trójfazowym: pierwsza faza obejmuje czynności wstępne polegające na badaniu odwołania pod względem formalnym; druga faza związana jest z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym a trzecia faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W zależności od tego, której fazie postępowania przed organem odwoławczym przypisze się możliwość badania przymiotu strony a więc konieczność poszukiwania i konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki, taki tryb wykluczenia z udziału w postępowaniu należy stosować. Jeżeli badanie przymiotu strony przypisze się fazie pierwszej a właściwy w sprawie organ stwierdzi brak legalnej możliwości uznania danej jednostki za stronę postępowania, wówczas trybem właściwym do wykluczenia z dalszego w nim udziału będzie tryb unormowany w art. 134 k.p.a. gdyż jego stosowanie nie jest związane z rozpoznaniem odwołania pod względem merytorycznym. Jeżeli zaś przypisze się je fazie drugiej, stosować należy tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., którego realizacja wymaga uwzględnienia w dokonywanej w tym zakresie ocenie aspektów merytorycznych odwołania.

Badanie przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego w tym i postępowania odwoławczego związane jest z koniecznością określenia normy prawa materialnego którego treść stwarza podstawę dla stwierdzenia, że dana jednostka ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej, albo też z jego treści można wyprowadzić istnienie obowiązku, o którym w konkretnym postępowaniu orzeka organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi. Proces ten wymaga więc dokonania ustaleń faktycznych oraz prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego przez nią w odwołaniu. Dokonywanie ustaleń faktycznych i prawnych związanych z meritum żądania strony zgłoszonego w odwołaniu związane jest z procesowym sposobem rozpoznania sprawy i może mieć miejsce jedynie w ramach rozpoznawania odwołania, a więc w fazie drugiej. Tak więc trybem właściwym do wykluczenia z udziału w postępowaniu podmiotu ze względu na brak interesu prawnego będzie tryb unormowany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, Lex nr 244395; wyrok NSA z dnia 10 marca 2009r,., sygn. akt I OSK 316/08, Lex nr 526409; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt II GSK 489/08, Lex nr 489237; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt VI SA/Wa 241/10, Lex nr 577630; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 747/08, Lex nr 485352).

Zważyć przede wszystkim należy, że w postępowaniu instancyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały – jako podstawa materialnoprawna – przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wcześniej powoływanej. Ustawa ta nie wprowadza odrębnych kryteriów kwalifikowania jednostki jako strony postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, której przedmiot regulowany jest tym aktem. Oznacza to powinność stosowania w omawianym zakresie przepisu ogólnego art. 28 k.p.a., z którego wynika – jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przesłanką bezwzględnie wymaganą dla uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnymi prowadzonym w indywidualnej sprawie jest interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie albo, który uprawnia jednostkę do żądania określonej czynności od organu administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 pkt 2 wskazywanej powyżej ustawy o ochronie przyrody, przyjętego w podstawie prawnej decyzji Wójta Gminy Cz., poprzedzającej decyzję zaskarżoną, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Stosując zasady wykładni logicznej i funkcjonalnej należy – zdaniem Sądu – uznać, że stroną postępowania w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej w związku z zaistnieniem deliktu administracyjnego opisanego we wskazanym powyżej przepisie może być tylko podmiot, zobowiązany z tego tytułu do uiszczenia kary.

W ocenie Sądu właściciel lub posiadacz nieruchomości, który nie dopuścił się deliktu, a w związku z tym nie jest podmiotem, któremu wymierza się administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia nie może korzystać z legitymacji procesowej strony w postępowaniu o takim przedmiocie.

Interes prawny lub obowiązek, który są bezpośrednim wyznacznikiem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym musi mieć swoje źródło w konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi bowiem istnieć związek pomiędzy normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, przejawiający się w tym, że norma ta może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Jeżeli dana norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę prawną danego podmiotu, to nie można mówić o posiadaniu przez ten podmiot interesu prawnego.

Przyjmując taką koncepcję interesu prawnego, utrwaloną w doktrynie i praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych i organów administracji publicznej, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podzielił stanowisko organu odwoławczego i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznając również, że M. W. nie może zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wymierzenie P.O. S.A. kary pieniężnej na usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew i krzewów z terenu nieruchomości, stanowiącej jej własność. Tym samym nie mogła – zgodnie z art. 127 § 1 kpa – skutecznie skorzystać z uprawnienia do żądania weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w tej sprawie w postępowaniu zwyczajnym poprzez wniesienie odwołania.

Administracyjna kara pieniężna jest wymierzana w kwocie wyliczanej na podstawie przepisów ustawowych i wykonawczych w sposób ściśle określony i żadne pozanormatywne okoliczności nie mają wpływu na jej wysokość. (Udział innych osób np. świadków może być natomiast niezbędny dla dokonania prawidłowych ustaleń w sferze podstawy faktycznej dla podejmowanego orzeczenia.)

Kara ta jest w całości daniną publiczną, a nie formą zadośćuczynienia za spowodowany nielegalnym zniszczeniem czy usunięciem drzew lub krzewów uszczerbek w stanie posiadania, a jej prawidłowe wymierzenie jest obowiązkiem wskazanego w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organu administracji publicznej, niezależnym od woli czy sugestii innego podmiotu, nawet jeżeli ze względu na interes faktyczny jest on zainteresowany wypełnianiem przez zobligowany organ ustawowego obowiązku związanego z sankcjonowanym działaniem jednostki.

Sąd – uwzględniając obowiązujący stan prawny – nie dopatrzył się w sferze prawa materialnego, w tym w przepisach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności, ani w przepisach konstytucyjnych takiej normy prawa, z której można by wyprowadzić interes prawny, a tym bardziej obowiązek M.W. jako kryterium wymagane dla przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wymierzenia P. O. S.A. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia.

Należy też – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę, że podmiot, który nie dysponuje w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w konkretnej sprawie interesem prawnym może skorzystać z możliwości żądania włączenia się do postępowania Prokuratora, jako organu ustrojowo zobowiązanego do ochrony praworządności.

Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że w toku prowadzonych w sprawie czynności ocennych rozważał również reprezentowany w publicystyce prawniczej pogląd zgodnie z którym możliwe jest w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych za zniszczenie lub usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia uczestniczenie w charakterze strony nie tylko podmiotu, który dopuścił się deliktu, ale także podmiotów na których – w okolicznościach danej sprawy – spoczywa obowiązek właściwej pielęgnacji drzew i krzewów (K. Gruszecki: Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, monografia, Lex/el.2010).

W ocenie Sądu jednak pogląd ten – jak wynika z rozważań jego autora – może mieć zastosowania w przypadkach, w których wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie albo zniszczenie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia musi być poprzedzone ustaleniami co do sprawcy usunięcia albo zniszczenia drzew lub krzewów. Wówczas – istotnie – czynności procesowe właściwego organu będą kierowane do podmiotów zobowiązanych do właściwej pielęgnacji drzew i krzewów, będących stronami prowadzonego postępowania, jako potencjalnych bezpośrednich adresatów decyzji wymierzającej karę pieniężną za zniszczenie albo usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła jednak sytuacja rozważana w powołanej monografii.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

H.B.11.05.2012r.