Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1984/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 50 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A.G. i T.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego A.G. i T.G. z uwagi na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia zwrócili się o natychmiastowe wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy obiekcie mostowym w miejscowości [...], gm. [...], związanych z budową drogi ekspresowej [...], realizowanych w ramach zadania: Budowa drugiej jezdni drogi ekspresowej [...] [...] - [...] – odcinek I od km [...] do km [...], prowadzonej na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Podstawą prawną żądania wstrzymania robót budowlanych, zdaniem wnioskodawców, powinien być art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Uzasadniając wniesione żądanie wnioskodawcy wskazali, że rozpoczęte w dniu [...] września 2015 r. w związku z budową drugiej jezdni drogi ekspresowej [...] [...] - [...] prace budowlane w pobliżu domu wnioskodawców (działka nr [...] w [...]), w dniu następnym zostały wstrzymane z uwagi na stwierdzone przez kierownika budowy w budynku drgania i wibracje. W dniu [...] stycznia 2016 r. prace budowlane zostały wznowione, pomimo tego, że nie zmieniły się okoliczności, jak też nie nastąpiło wyjaśnienie kwestii bezpieczeństwa prowadzenia robót budowlanych. W przedmiotowym wniosku zawarto ponadto informację, że do wykonawcy oraz inwestora zostały skierowane w dniu [...] lutego 2016 r. wezwania do natychmiastowego wstrzymania robót budowlanych z uwagi na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, które jednakże okazały się bezskuteczne.

W związku z ww. pismem z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadził kontrolę budowy drogi ekspresowej w okolicach km [...] - budowa mostu, podczas której stwierdzono, że roboty budowlane prowadzone są w sposób zgodny

z zatwierdzonym projektem budowlanym będącym integralną częścią decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W trakcie postępowania zostały włączone do akt następujące dokumenty: 1) opracowanie techniczne nr [...] z listopada 2015 r. dotyczące pomiarów wpływu drgań mechanicznych przekazywanych przez podłoże gruntowe wywołanych przez zestaw maszyn budowlanych w trakcie pogrążania stalowych elementów ścian szczelnych w trakcie budowy drugiego pasa drogi ekspresowe; [...] na odcinku [...]-[...]; 2) opracowanie techniczne nr [...] z grudnia 2015 r. dotyczące pomiarów wpływu drgań mechanicznych przekazywanych przez podłoże gruntowe wywołanych przez zestaw maszyn budowlanych w trakcie wbijania żelbetowych pali prefabrykowanych na ww. odcinku; 3) opracowanie techniczne nr [...] z lutego 2016 r. dotyczące pomiarów wpływu drgań mechanicznych przekazywanych przez podłoże gruntowe wywołanych przez zestaw maszyn budowlanych w trakcie pogrążania stalowych elementów ścianki szczelnej w trakcie budowy drugiego pasa ww. drogi; 4) opracowanie techniczne nr [...] z lutego 2015 r., dotyczące oceny stanu technicznego budynku na podstawie widocznych elementów konstrukcyjnych oraz oceny możliwych negatywnych skutków oddziaływania drgań mechanicznych przekazywanych przez podłoże gruntowe wywołanych pracami budowlanymi podczas budowy drugiego pasa drogi ekspresowej [...]. Powyższe opracowania zostały sporządzone przez zespół autorów - Pracowni Budowlanej [...] pod kierownictwem dr inż. J.B. Ponadto do akt sprawy dołączono następujące dokumenty: "Analiza drgań w otoczeniu placu budowy. Most drogowy nad rzeką [...] w [...]" z października 2015 r., sporządzony przez dr. inż. J.R., "Ocena stanu technicznego i ekspertyza geotechniczna dotycząca wpływu budowy obiektu mostowego na stan techniczny budynku mieszkalnego pod adresem [...] w [...]" ze stycznia 2016 r. sporządzona przez zespół Instytutu [...] pod kierownictwem dr. S.Ł. oraz "Operat na podstawie protokołu z wizji lokalnej", sporządzony w czerwcu 2015 r. przez [...] M.K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że ww. dokumenty dotyczą stanu technicznego jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce ew. nr [...] w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi przy obiekcie mostowym w miejscowości [...], gm. [...] i na ich podstawie nie można stwierdzić, by roboty te mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Powyższe skutkowało wydaniem w dniu [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 105 k.p.a., decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Decyzję tę utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., podtrzymując w całości ustalenia poczynione przez organ I instancji. Odnosząc się do podstawy prawnej umorzonego postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą postępowania unormowanego w art. 50-51 ustawy -Prawo budowlane jest usunięcie powstałych w trakcie realizacji inwestycji nieprawidłowości i doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych (zakończonych) robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis art. 50 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny i jest powiązany z art. 51 tej ustawy i jako taki, jak wskazał organ nadzoru budowlanego, ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 655/07). Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi (czy też może stanowić) [...]bną sprawę administracyjną. Regulowana przepisem art. 50 ww. ustawy instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi bowiem tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odnosząc się do przyjętych ustaleń, wyjaśnił, że we wnioskach opracowania technicznego nr [...] z listopada 2015 r. stwierdzono, że drgania mechaniczne odczuwalne przez ludzi znajdujących się budynku położonego na działce ew. nr [...], mierzone w budynku w trakcie pogrążania stalowych elementów ściany szczelnej, nie przekroczyły wartości dopuszczalnych oraz że drgania mechaniczne odczuwalne przez budynek, mierzone w bliskim sąsiedztwie pracujących maszyn budowlanych w trakcie pogrążania stalowych elementów ścianki szczelnej, miały nieznaczny wpływ na jego konstrukcję nośną. We wnioskach opracowania technicznego nr [...] z grudnia 2015 r. stwierdzono, że drgania mechaniczne odczuwalne przez ludzi znajdujących się w przedmiotowym budynku, mierzone w bliskim sąsiedztwie pracujących maszyn budowlanych w trakcie wbijania żelbetowych pali prefabrykowanych, nie przekroczyły wartości dopuszczalnych. Natomiast drgania mechaniczne odczuwalne przez budynek mogły mieć szkodliwy wpływ na konstrukcję nośną budynku, gdyby były kontynuowane. W związku z zagrożeniem dla konstrukcji istniejącego budynku dalsze próby prowadzenia robót palowych zostały z tego względu wstrzymane. Ze względu na możliwość wystąpienia sytuacji prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia w odniesieniu do budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] inwestor opracował w styczniu 2016 r. projekt wykonawczy "Budowy mostów przez rzekę [...], w ciągu drogi [...] w km [...]. Obiekty [...]". Opracowanie to dotyczyło zmiany technologii posadowienia podpory P3 wraz ze zmianą wymiarów zewnętrznych fundamentu. Pierwotnie projekt przewidywał na podporze P3 wykonanie pali prefabrykowanych wbijanych, a wprowadzona w powyższym projekcie zmiana przewidywała wykonanie pali wwierconych metodą bezwibracyjną (CFA). Wprowadzona zmiana projektowa w zakresie technologii i sposobu wykonania podpory P3, zlokalizowanej w odległości ok. 85 m od budynku mieszkalnego miała mieć na celu eliminację zagrożenia dla bezpieczeństwa tego budynku w związku z powstawaniem drgań mechanicznych przekazywanych przez podłoże gruntowe, wywoływanych przez zestaw maszyn budowlanych, do jakich mogłoby dojść w przypadku realizacji robót w uprzednio planowanej technologii wbijania żelbetowych pali prefabrykowanych przy obiekcie [...]. Organ nadzoru zauważył, że we wnioskach opracowania technicznego nr [...] z lutego 2016 r. stwierdzono, iż drgania mechaniczne odczuwalne przez ludzi znajdujących się w przedmiotowym budynku, mierzone w bliskim sąsiedztwie pracujących maszyn budowlanych w trakcie pogrążania stalowych elementów ściany szczelnej, nie przekroczyły wartości dopuszczalnych. Otrzymane wyniki z pomiarów drgań w dniu [...] lutego 2016 r. w postaci wykresów wartości skutecznych przyspieszenia drgań mechanicznych pomierzonych w charakterystycznych punktach pomiarowych przy przedmiotowym budynku wykazały, że drgania mechaniczne wzbudzane poprzez pogrążanie brusów stalowych były całkowicie tłumione prze podłoże gruntowe i nie wywoływały żadnych negatywnych skutków na stan techniczny budynku.

Organ zgodził się z tym, że wniosków i zaleceń "Oceny stanu technicznego i ekspertyzy geotechnicznej dotyczącej wpływu budowy obiektu mostowego na stan techniczny budynku mieszkalnego pod adresem [...] w [...]" wynika, iż stan techniczny budynku jest zły. Występujące w podłożu grunty niespoiste w stanie średnio zagęszczonym i zagęszczonym sprzyjają propagacji drgań wywołanych pogrążaniem elementów zabezpieczających. Ze względu na wiek, stan techniczny i ustrój nośny budynku istnieje duże prawdopodobieństwo powstania poważnych uszkodzeń konstrukcji, które mogą doprowadzić do jego awarii bądź katastrofy budowlanej. Jak wynika jednak z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] wskazała, że po zapoznaniu się z powyższą oceną, w celu maksymalnego wyeliminowania negatywnego odczucia właścicieli nieruchomości, GDDKiA wraz z wykonawcą zamienili technologię pogrążania ścianek szczelnych z wbijanych na wciskaną oraz konstrukcję obiektów [...] oraz [...] w zakresie posadowienia podpory P3. Zmiana posadowienia obejmowała swym zakresem rezygnację z wykonania pali prefabrykowanych wbijanych na pale wiercone metodą bezwibracyjną (CFA). Dostosowanie rozwiązań technicznych wykonania robót do aktualnych warunków na placu budowy wynikało z konieczności wyeliminowania oddziaływania robót wywołujących drgania na nieruchomość położoną w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na tej podstawie przyjął, że okoliczność, iż inwestor podjął działania w celu eliminacji zagrożeń dla budynku skarżących, w tym został opracowany przywołany wyżej projekt wykonawczy wprowadzający zmiany do rozwiązania projektowego w zakresie zmiany technologii posadowienia podpory P3 wraz ze zmianą wymiarów zewnętrznych fundamentu, a ponadto roboty budowlane dotyczące pogrążania stalowych elementów przy budowie technologicznej ściany szczelnej przy podporze P3 obiektu [...] zostały zakończone, powoduje, że brak było obecnie podstaw do wydania postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wstrzymanie robót byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby roboty te prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, gdy tymczasem przeprowadzona organ nadzoru budowlanego kontrola nie wykazała, aby zaistniała obecnie którakolwiek z ww. okoliczności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, który skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest tu jako brak przedmiotu postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli A.G. i T.G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucili naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.:

1) art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie wobec błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż roboty budowlane zostały zakończone, a zatem nie występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, wobec czego nie było podstaw do wstrzymania robót budowlanych, co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania,

2) art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, pomimo że w sprawie zachodziły przesłanki do uznania, iż prace budowlane prowadzone przez inwestora na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone były w sposób mogący powodować zagrożenie ludzi i mienia, a w konsekwencji zachodziła podstawa do wydania przez organ nakazu lub nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 Prawa budowlanego;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy roboty budowlane powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia zostały zakończone,

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, pomimo braku przesłanek do jego umorzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że co prawda podpora grodziowa P3 została już posadowiona, to prace budowlane przy domu skarżących wywołujące szkodliwe wibracje i drgania mechaniczne w dalszym ciągu trwają. Największym zagrożeniem, w ocenie skarżących, będą dalsze prace polegające na pracach rozbiórkowych (wyburzaniu) istniejącego obiektu mostowego i robót drogowych wymagających użycia sprzętu wywołującego wibracje. W ich efekcie nadal dochodzi do szkodliwego oddziaływania na dom skarżących, które skutkuje kolejnymi uszkodzeniami. Prace te, podobnie jak ich wpływ na budynek skarżących, nie są w żaden sposób monitorowane przez inwestora, pomimo że został do tego zobowiązany. Skarżący równocześnie podnieśli, że jak wynika z przedłożonych opracowań technicznych, prowadzenie jakichkolwiek dalszych prac przy budowie drogi (a zatem nie tylko polegających na stawianiu podpory P3) będzie miało bardzo zły wpływ na ogólny stan techniczny budynku oraz będzie ujemnie wpływać na jego konstrukcję. W konsekwencji prowadzić może to do katastrofy budowlanej. Zgodnie z opracowaniami należy, zdaniem skarżących, wyłączyć możliwość prowadzenia wszelkich prac wywołujących obciążenia związane z przenoszeniem w podłożu drgań tj. z użyciem maszyn wywołujących wibracje lub drgania. Poinformowany o szkodliwym oddziaływaniu drgań na budynek organ nadzoru budowlanego zajął się jednakże jedynie problemem stawianej grodzi P3, nie badając tego, czy także inne prace przewidziane w projekcie budowlanym nie będą negatywnie wpływać na jego konstrukcję. Konieczność zbadania powyższej okoliczności uzasadnia zwłaszcza niewielka odległość planowanych prac tj. zaledwie 15 m od budynku skarżących, jak i charakter niezbędnych prac wymagający bezwzględnego użycia ciężkich maszyn. Wobec powyższego przy rozpoznawaniu wniosku skarżących organy powinny były odpowiednio zareagować i wszechstronnie rozważyć również potencjalny wpływ przyszłych prac na bezpieczeństwo budynku.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga A.G. i T.G. nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadliwością nakazującą jej uchylenie.

W kontrolowanym postępowaniu przedmiotem rozpoznania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostawał wniosek skarżących o wstrzymanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, z uwagi na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, robót budowlanych prowadzonych przy obiekcie mostowym w miejscowości [...], gm. [...], związanych z budową drogi ekspresowej [...], prowadzonej na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].

Odnosząc się do podstaw normatywnych, w oparciu o które prowadzone było postępowanie administracyjne zakończone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. przypomnieć na wstępie należy, że w art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca zawarł upoważnienie dla właściwych organów do wstrzymania postanowieniem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, prowadzenia robót budowlanych w przypadkach odpowiadających warunkom wskazanym w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, może być stosowany do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16). Podstawą do ingerencji organów nadzoru budowlanego i wydania postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych jest istnienie obiektu budowlanego, który może spowodować zagrożenia przewidziane w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 2041/06). Należy dostrzec, że przesłanka wstrzymania robót budowlanych z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ma charakter szczególny w stosunku do pozostałych przesłanek wstrzymania robót budowlanych, wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Prawa budowlanego. Ów szczególny charakter warunku wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wynika z faktu, iż jako jedyny nie wymaga on dokonania oceny tych robót z odwołaniem się do istnienia, podstaw wydania bądź warunków wydanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czy też ustaleń i warunków prowadzenia robót określonych w przepisach szczególnych. Sposób formułowania przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zastosowanie wyrażonej w tym przepisie normy prawnej nie ma bezpośredniego związku z podstawą prawną prowadzenia robót budowlanych. Zauważyć bowiem trzeba, że czynności procesowe organu zmierzające do dokonania oceny okoliczności sprawy przez pryzmat istnienia podstaw faktycznych do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane ukierunkowane są wyłącznie na ocenę sposobu prowadzenia tych robót pod kątem wskazanych w analizowanym przepisie skutków faktycznych, jakie mogą one wywołać, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznana być musi z tego względu za konstrukcję normatywną opartą o zwrot ocenny. Sposób sformułowania przyjętej w omawianym przepisie przesłanki wstrzymania robót budowlanych przy użyciu ogólnej konstrukcji prowadzenia robót budowlanych "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" wskazuje, co należy dostrzec, na ogólnogwarancyjny charakter art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, mając na uwadze potencjalnie szeroki zakres możliwych zagrożeń związanych z prowadzeniem robót budowlanych, brak pełnej możliwości ich przewidzenia, a także możliwość wystąpienia tych zagrożeń na każdym etapie realizacji robót budowlanych, ustawodawca za zasadne uznał wprowadzić normę ujętą w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jako przepis umożliwiający nawet kilkukrotne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w odniesieniu do budowy tego samego obiektu budowlanego (wykonywania robót budowlanych). Jeżeli przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poddać analizie w kontekście pozostałych przesłanek wstrzymania robót budowlanych przyjętych w art. 50 ust. 1 ww. ustawy, stwierdzić należy, że umożliwia ona przełamanie generalnej zasady, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być wydane tylko raz w warunkach budowy tego samego obiektu budowlanego lub wykonywania robót budowlanych, która to zasada, w ocenie Sądu dotyczy przypadków ściśle wskazanych w art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy – Prawo budowlane. Zgodzić się bowiem należy z tym, że wiążące przyjęcie ustaleń co do zaistnienia pozostałych przesłanek wstrzymania robót budowlanych, tj.: prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4) powinno w odniesieniu do określonych robót budowlanych nastąpić jednokrotnie.

Sąd ponadto pragnie zauważyć, że w orzecznictwie podkreśla się, iż kompetencja organów do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego aktualizuje się w tych przypadkach, gdy stwierdzona zostanie konkretność oraz realność zagrożenia wartości, o których stanowi ww. przepis (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2223/11). W judykaturze akcentuje się tym samym konieczność wyjaśnienia, czy wykonywanie robót budowlanych w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 1778/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę ten kierunek wykładni nadawanej art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w pełni akceptuje.

W świetle przedstawionej wykładni art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] kontrolowana przezeń decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego nie narusza prawa. Decyzja ta oparta została bowiem na niewadliwym ustaleniu przez organy, że roboty budowlane związane z budową drogi ekspresowej [...], w dacie podejmowania przedmiotowych rozstrzygnięć nie były wykonywane w sposób zagrażający mieniu i bezpieczeństwu ludzi, a zatem w sposób uzasadniający zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Przypomnieć trzeba, że osią sporu pomiędzy stronami wnoszącymi skargę a organami nadzoru budowlanego pozostaje ocena wpływu wykonanych robót budowlanych na mienie i bezpieczeństwo skarżących, zamieszkujących na położonej w pobliżu terenu inwestycji działce nr [...] w [...]. Zasadnicze znaczenie dla legalności zaskarżonej decyzji mają w związku z tym ustalenia faktyczne, które w ocenie organów nadzoru budowlanego zadecydowały o tym, że wniosek skarżących o wstrzymanie robót budowlanych nie mógł zostać pozytywnie dla skarżących rozstrzygnięty. Z ustaleń tych wynika, że w drugim dniu prowadzenia w pobliżu domu wnioskodawców robót budowlanych w związku z budową drugiej jezdni drogi ekspresowej [...] [...] - [...] prace budowlane zostały wstrzymane z uwagi na stwierdzone przez kierownika budowy w budynku drgania i wibracje. Do wznowienia robót doszło w dniu [...] stycznia 2016 r. Następnie, w toku postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych wszczętego na wniosek skarżących z dnia [...] lutego 2016 r. organ pozyskał dokumenty w postaci: 1) czterech opracowań technicznych sporządzonych przez zespół autorów - Pracowni Budowlanej [...] pod kierownictwem dr inż. J.B. – tj. wskazanych na wstępnie opracowań nr [...] z listopada 2015 r., nr [...] z grudnia 2015 r., nr [...] z lutego 2016 r., nr [...] z lutego 2015 r., 2) "Analizy drgań w otoczeniu placu budowy. Most drogowy nad rzeką [...] w [...]" z października 2015 r., sporządzonej przez dr. inż. J.R., 3) "Oceny stanu technicznego i ekspertyzy geotechnicznej dotyczącej wpływu budowy obiektu mostowego na stan techniczny budynku mieszkalnego pod adresem [...] w [...]" ze stycznia 2016 r. sporządzonej przez zespół Instytutu [...] pod kierownictwem dr. S.Ł. oraz 4) "Operatu na podstawie protokołu z wizji lokalnej", sporządzonego w czerwcu 2015 r. przez [...] M.K.. Wnioski wynikające z tych opracowań i analiz sprowadzały się do stwierdzenia, że drgania mechaniczne odczuwalne przez skarżących mieszkańców budynku położonego na działce ew. nr [...], mierzone w budynku w trakcie pogrążania stalowych elementów ściany szczelnej, nie przekroczyły wartości dopuszczalnych, zaś drgania mechaniczne odczuwalne przez budynek, mierzone w bliskim sąsiedztwie pracujących maszyn budowlanych w trakcie pogrążania stalowych elementów ścianki szczelnej, miały nieznaczny wpływ na jego konstrukcję nośną (tezy opracowania technicznego nr [...] z listopada 2015 r.). Wnioski opracowania technicznego nr [...] z grudnia 2015 r. zawierały się zaś w stwierdzeniu, że drgania mechaniczne odczuwalne przez ludzi znajdujących się w przedmiotowym budynku, mierzone w bliskim sąsiedztwie pracujących maszyn budowlanych w trakcie wbijania żelbetowych pali prefabrykowanych, nie przekroczyły wartości dopuszczalnych (podobne wniosku w odniesieniu do robót polegających na pogrążaniu stalowych elementów ściany szczelnej zawiera opracowanie techniczne nr [...] z lutego 2016 r.), jednakże drgania mechaniczne odczuwalne przez budynek mogły mieć szkodliwy wpływ na konstrukcję nośną budynku, gdyby były kontynuowane.

Należy zaznaczyć, że uwzględnienie tych wniosków wiązało się nie tylko z wstrzymaniem przez inwestora robót budowlanych przy realizowanym obiekcie mostowym, ale także z wdrożeniem w oparciu o projekt wykonawczy ze stycznia 2016 r. ("Budowa mostów przez rzekę [...], w ciągu drogi [...] w km [...]. Obiekty [...]") zmiany projektowej w zakresie technologii i sposobu wykonania zlokalizowanej w odległości ok. 85 m od budynku mieszkalnego skarżących podpory P3, przewidującej wykonanie pali wwierconych metodą bezwibracyjną (CFA) w celu eliminacji zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku. W tych warunkach stwierdzić należało, że nieskuteczne okazały się zarzuty skarżących dotyczące błędnego przyjęcia przez organy, że stan zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia w dacie wydawania objętych rozpoznawaną skargą decyzji już nie występuje.

W ocenie Sądu, nie potwierdziły się ponadto zarzuty naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji niepodjęcie niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy roboty budowlane powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia zostały zakończone.

Z akt sprawy wynika, że zakończone zostały, przy wykorzystaniu innej, eliminującej zagrożenie dla mienia skarżących technologii wykonania, roboty budowlane polegające na pogrążaniu stalowych elementów przy budowie technologicznej ściany szczelnej przy podporze P3 obiektu [...]. W związku z powyższym organy zasadnie przyjęły, że w odniesieniu do tego zakresu prac budowlanych związanych z realizacją obiektu mostowego w miejscowości [...], gm. [...], w dacie wydawania zaskarżonych decyzji brak było podstaw do zastosowania środka prawnego z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Skarżący niebezpieczeństwo, o którym stanowi art. 50 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, łączą z wykonywaniem pozostałych, niezakończonych robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie, niemniej wnioski takie nie znajdują wystarczającego wsparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Otóż zauważyć trzeba, że ujawnione w opracowaniu technicznym z lutego 2016 r. nr [...] r. wyniki z pomiarów drgań w dniu [...] lutego 2016 r. w postaci wykresów wartości skutecznych przyspieszenia drgań mechanicznych pomierzonych w charakterystycznych punktach pomiarowych przy przedmiotowym budynku wykazały, że drgania mechaniczne wzbudzane poprzez pogrążanie brusów stalowych były całkowicie tłumione przez podłoże gruntowe i nie wywoływały żadnych negatywnych skutków na stan techniczny budynku. Świadczy to o tym, że tego rodzaju robót budowlanych przy realizowanym obiekcie mostowym nie można uznać za wykonywane w warunkach odpowiadających dyspozycji art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skarżący podnoszą, że istniejący w dacie wydawania zaskarżonych decyzji brak ich bezpieczeństwa osobistego oraz bezpieczeństwa ich mienia spowodowany był "szkodliwymi wibracjami i drganiami mechanicznymi" związanymi z wyburzaniem istniejącego obiektu mostowego i robotami drogowymi wymagającymi użycia sprzętu wywołującego wibracje, co, jak podnoszą, przewidział dr inż. J.R. w opracowaniu z dnia 16 października 2015 r., który we wnioskach końcowych zalecał prowadzenie bieżącego monitoringu robót metodami geodezyjnymi. Skarżący odnoszą się ponadto do analizy zawartej w opracowanej przez Instytut Techniki Budowlanej w [...] "Ocenie stanu technicznego i ekspertyzie geotechnicznej dotyczącej wpływu budowy obiektu mostowego na stan techniczny budynku mieszkalnego pod adresem [...] w [...]", z której ma wynikać, że charakter robót sprawia, że prawie wszystkie prace generują drgania, wobec czego nie można wykluczyć zagrożenia życia mieszkańców ww. budynku.

W nawiązaniu do tych zarzutów zauważyć trzeba, że zawarte w ww. opracowaniach wnioski dotyczące prawdopodobieństwa powstania poważnych uszkodzeń konstrukcji budynku skarżących, które mogą doprowadzić do jego awarii bądź katastrofy budowlanej, nie zostały przez inwestora zlekceważone, a wręcz przeciwnie – doprowadziły do zastosowania przez inwestora technologii wpływających mniej inwazyjnie na konstrukcję budynku poprzez: zmianę technologii pogrążania ścianek szczelnych z wbijanie na wciskaną, zmianę pali z wbijanych na wiercone (CFA) oraz zmianę technologii rozbiórki przyczółka (cięcie zamiast kruszenia), co zostało potwierdzone w przedstawionym przez skarżących wraz z wniesioną skargą piśmie kierownika Zakładu Konstrukcji Budowlanej i Geotechniki Instytutu [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Z przedmiotowego pisma wynika nie tylko to, jak wskazują skarżący, że podjęte przez inwestora ww. działania ograniczą negatywny wpływ drgań wywołanych robotami budowlanymi na konstrukcję budynku mieszkalnego skarżących, ale również i to, że "wprowadzone [...] zmiany korzystnie wpłyną na zachowanie konstrukcji budynku i odczucia jego mieszkańców". Dowodzi to, że stanowisko skarżących, iż organy nie oceniły wpływu wszystkich potencjalnych robót budowlanych, wobec czego niezasadnie wykluczyły możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nie znajduje potwierdzenia.

W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu słuszność przyjęcia przez organy, że w rozpoznawanej sprawie nie zaszły wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego okoliczności faktyczne uzasadniające wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co przesądziło o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wnioskiem skarżących i zasadności jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Nie dostrzegając, by zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w jakimkolwiek zakresie wadliwe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.