Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2109/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 106 § 3, art. 148, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 24/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 roku Nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 2109/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wójta Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej u.s.g., orzekł nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że ww. zarządzeniem, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm.), dalej u.s.o., Wójt Gminy O. powierzył U. B. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. na czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków Dyrektora ww. Zespołu.

W ocenie Wojewody zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 5 u.s.o., który upoważnia organ prowadzący szkołę do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły do czasu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 2 i 4 u.s.o. Treść art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi. Tylko w szkołach, w których to stanowisko nie jest obsadzone, dopuszczalne jest powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły.

Tymczasem powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. nauczycielowi tego Zespołu, U. B., nastąpiło w związku i na czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków dyrektora Zespołu. W omawianej sytuacji brak było zatem podstaw do zastosowania art. 36 a ust. 5 u.s.o., gdyż może on być stosowany jedynie w określonych przez ustawodawcę sytuacjach, tj. do czasu rozwiązania kwestii powierzenia stanowiska dyrektoria szkoły w trybie art. 36a ust. 2 lub 4 u.s.o. Co więcej, regulacja ta stanowi wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej, literalnej wykładni przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. W tym stanie rzeczy zawieszenie nauczyciela w obowiązkach dyrektora szkoły nie może stanowić podstawy do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły w oparciu o art. 36a ust. 5 u.s.o.

W ocenie Wojewody, w sytuacji zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 39 ust. 7 u.s.o. Jednakże, podobnie jak w art. 36a ust. 5 u.s.o., również i w tej regulacji ustawodawca dał prymat wicedyrektorowi. Dopiero w sytuacji, gdy w danej szkole nie utworzono stanowiska wicedyrektora, organ prowadzący nabywa uprawnienie do wyznaczenia do zastępowania nieobecnego dyrektora szkoły innego nauczyciela tejże szkoły.

Wojewoda wskazał, że w chwili wydawania zarządzenia (tj. w dniu [...] sierpnia 2016 r.) w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w O. było utworzone i obsadzone stanowisko wicedyrektora szkoły. Z wyjaśnień złożonych przez Wójta wynika, że w tym czasie wicedyrektorem szkoły była J. C. Fakt przebywania przez nią na zwolnieniu lekarskim nie upoważniał Wójta do wyznaczenia nauczyciela do zastępowania nieobecnego dyrektora, gdyż w świetle art. 39 ust. 7 u.s.o. uprawnienie to przysługuje organowi prowadzącemu tylko w sytuacji, gdy stanowisko wicedyrektora szkoły w ogóle nie zostało utworzone.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wójt Gminy O., zarzucając mu naruszenie:

1/ art. 36a ust. 5 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej i celowościowej, w przypadku gdy zastosowanie reguł językowych prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania,

2/ art. 39 ust. 7 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej i celowościowej, w przypadku gdy zastosowanie reguł językowych prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że z art. 36a ust. 5 i art. 39 ust. 7 u.s.o. wynika wprawdzie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora organ powierza je innemu nauczycielowi tej szkoły, jednak w niniejszej sprawie wicedyrektor nie była i nadal nie jest zobowiązana do świadczenia pracy, z uwagi na to, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2016 r., czyli od dnia, w którym powierzono U. B. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O., do dnia [...] sierpnia 2016 r. była ona niezdolna do pracy z powodu choroby, a od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. udzielono jej urlopu dla poratowania zdrowia. W takich okolicznościach nie można interpretować ww. przepisów przy wykorzystaniu reguł wykładni językowej, jeżeli jej wynik jest niezgodny z wykładnią funkcjonalną i celowościową. Celem analizowanych przepisów jest zapewnienie ciągłości zarządzania szkołą przez dyrektora i zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn byłaby ona pozbawiona osoby zarządzającej nią. W związku z tym powołanie do pełnienia funkcji dyrektora wicedyrektora, który jest zwolniony z obowiązku świadczenia pracy, byłoby nie tylko niezgodne z założeniem o racjonalności prawodawcy, ale także z celem normy oraz celem instytucji, do jakiej ta norma prawna należy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w myśl art. 36a ust. 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Sąd podkreślił, że art. 36 u.s.o., w którym znajduje się cytowany ust. 5, normuje warunki i procedurę obsadzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, a powyższa okoliczność oraz zawarte w tym przepisie odesłanie do ust. 2 i 4 ograniczają zakres jego zastosowania do sytuacji, gdy stanowisko dyrektora nie jest obsadzone i:

1/ nie doszło jeszcze do wyłonienia kandydata w drodze konkursu i powierzenia mu stanowiska dyrektora (ust. 2), albo

2/ konkurs nie przyniósł rezultatu, gdyż nie zgłosił się do niego żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (ust. 4).

W ocenie Sądu Wojewódzkiego żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie dawał dostatecznej podstawy do wydania spornego zarządzenia. Zawarta w art. 36a ust. 5 u.s.o. norma może być bowiem stosowana jedynie w ściśle określonych przez ustawodawcę sytuacjach – do czasu rozwiązania kwestii powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 36a ust. 2 lub 4 u.s.o. – a więc tylko w przypadkach, gdy na stanowisku tym jest wakat. Jako że omawiana regulacja stanowi wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu (art. 36a ust. 2 u.s.o.), to musi być stosowana ściśle, literalnie, zgodnie z językowym znaczeniem przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. Zatem, wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni art. 36a ust. 5 u.s.o. z powołaniem się na względy wykładni celowościowej lub funkcjonalnej.

Sąd Wojewódzki uznał, że sytuacja objęta literalnym brzmieniem ww. przepisu nie wystąpiła w sprawie. Zawieszenia w pełnieniu obowiązków ówczesnej dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. E. G. nie sposób bowiem utożsamiać ze zwolnieniem jej ze stanowiska dyrektora Zespołu. Kolejnym naruszeniem art. 36a ust. 6 u.s.o. było powierzenie pełnienia ww. obowiązków na bliżej niesprecyzowany "czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków Dyrektora Zespołu" (§ 2 zarządzenia), a więc bez wymaganego zastrzeżenia, że jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r. skargę kasacyjną wniósł Wójt Gminy O. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 36a ust. 5 u.s.o., poprzez błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej (celowościowej) w przypadku, gdy zastosowanie reguł językowych prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem ww. przepisu,

2/ art. 39 ust. 7 u.s.o., poprzez błędną wykładnię, wynikającą z zastosowania wykładni językowej z pominięciem zastosowania wykładni funkcjonalnej (celowościowej) w przypadku, gdy zastosowanie reguł językowych prowadzi do otrzymania normy prawnej niemającej praktycznego zastosowania, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem ww. przepisu,

3/ przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2016r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu:

1/ z załączonego do skargi złożonej do WSA w Poznaniu pisma z dnia [...] sierpnia 2016 r., E. G. - dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. o udzieleniu J. C. - wicedyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. urlopu dla poratowania zdrowia w okresie od dnia 1 września 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r., na okoliczność istnienia po jej stronie długotrwałej przeszkody w zarządzaniu ww. szkołą;

2/ z załączonego do skargi złożonej do WSA w Poznaniu zaświadczenia lekarskiego o niezdolności J. C. do pracy z powodu choroby w okresie od dnia 23 sierpnia 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r., na okoliczność istnienia po stronie J. C. długotrwałej przeszkody w zarządzaniu ww. szkołą.

Autor skargi kasacyjnej zrzekł się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesioną w terminie 14 dnia od dnia otrzymania odpisu skargi kasacyjnej, Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zatem sąd jest związany granicą przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowane przez uprawniony podmiot. W niniejszej sprawie aktem takim było dla Sądu I instancji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego, orzekającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2016 r. o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w O. Organ nadzoru uznał, że sporne zarządzenie organu prowadzącego szkołę zostało wydane niezgodnie z art. 36a ust. 5 u.s.o. To ten przepis prawa materialnego, wraz z odpowiednią normą kompetencyjną z u.s.g., stanowił podstawę wydania kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym zarządzenia i tylko ten przepis wyznaczał przedmiotowe granice rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem odnieść się zarzutu naruszenia art. 39 ust. 7 u.s.o., bowiem przepis ten nie był podstawą wydania przez Wójta Gminy O. zarządzenia o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora szkoły. Wprawdzie organ nadzoru w uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego zawarł rozważania odnośnie do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, tym niemniej Sąd I instancji wprost stwierdził, na stronie 9 uzasadnienia wyroku, że rozważania te pozbawione są relewancji prawnej.

Przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Prawidło Sąd I instancji podkreślił, że art. 36 u.s.o. normuje warunki i procedurę obsadzania stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Okoliczność ta oraz zawarte w ust. 5 art. 36a odesłanie do ust. 2 i 4 ograniczają zakres jego zastosowania do ściśle określonych sytuacji. Mianowicie organ prowadzący szkołę może powierzyć stanowisko dyrektora jedynie do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4. Chodzi więc o sytuację, gdy nie doszło jeszcze do wyłonienia kandydata w drodze konkursu i powierzenia mu stanowiska dyrektora (ust. 2), albo konkurs nie przyniósł rezultatu, gdyż nie zgłosił się do niego żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (ust. 4). Oczywiste jest zatem, że art. 36a ust. 5 może być zastosowany jedynie w sytuacji wakatu na stanowisku dyrektora. Tymczasem w dniu wydania spornego zarządzenia stanowisko dyrektora było obsadzone, a fakt zawieszenia dyrektora w pełnieniu obowiązków nie wypełnia hipotezy powołanej w zarządzeniu normy prawnej.

Już sama ta wadliwość zaskarżonego zarządzenia stanowiła wystarczającą przyczynę stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru. Tym niemniej należy się zgodzić z Sądem I instancji, który zwrócił również uwagę na fakt, że w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w O. obsadzone było stanowisko wicedyrektora – i to jemu w pierwszej kolejności winno być powierzone stanowisko dyrektora (oczywiście w przypadku spełnienia podstawowej, przywołanej powyżej, przesłanki wynikającej z art. 36a ust 5). Prawidło Sąd Wojewódzki przyjął też, że bliżej niesprecyzowany okres powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora na czas zawieszenia E. G. w pełnieniu obowiązków dyrektora nie spełnia warunku powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora na nie dłużej niż 10 miesięcy.

Powoływanie się w skardze kasacyjnej na wykładnię celowościową i funkcjonalną, która jakoby powinna znaleźć zastosowanie, gdy wykładnia językowa prowadzi do skutków trudnych do akceptacji ze względów zdroworozsądkowych, nie może zatem w niniejszej sprawie przynieść oczekiwanego rezultatu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodów z dokumentów Naczelny Sąd administracyjny wyjaśnia, że okoliczności w tych dokumentach podniesione, a więc fakt udzielenia wicedyrektorowi urlopu na poratowanie zdrowia oraz fakt przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim, były Sądowi znane. Nie zaistniała zatem przesłanka "niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości", określona w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto, jak wyżej wskazano, okoliczności te nie miały wpływu na pozytywną ocenę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który nie naruszył w niniejszej sprawie powołanego w skardze kasacyjnej art. 36a ust. 5 u.s.o., dokonując jego prawidłowej wykładni.

Skoro tak, nie doszło również do naruszenia art. 148 p.p.s.a, w myśl którego Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.