Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1603/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust. 1a pkt 1, art. 46a ust. 4 i 4a, art. 52 ust. 1, art. 56 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman,, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skarg Burmistrza Miasta P i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od granicy województwa [...] w km [...] do węzła [...] (z węzłem) w km [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt II.3, II.12, II.15, II.16, II.17, II.19, III.4, III.7, III.19, III.21, III.23, III.25 i III.27 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że w ramach sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji wykonano obliczenia rozprzestrzeniania się dźwięku na terenach zlokalizowanych w sąsiedztwie autostrady w celu oceny oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny. Do obliczeń wykorzystano francuską metodę NMPB Routes — 96, zgodną z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 02.10.2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem (Dz. U. Nr 192, poz. 1392) oraz Polską Normą PN ISO 9613-2 "Akustyka. Tłumienie dźwięku podczas propagacji w przestrzeni otwartej". Obliczenia wykonano w płaszczyźnie usytuowanej na wysokości 2 m nad poziomem terenu z uwagi na fakt, iż większość budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie projektowanej autostrady posiada jedną kondygnację mieszkalną wymagającą ochrony przeciwdźwiękowej. Dodatkowo w metodzie francuskiej NMPB - Routes 96 określono, iż punkty immisji powinny być zlokalizowane na wysokości nie mniejszej niż 2 m, co jest zgodne z założeniami przyjętymi w raporcie. Wskazano również, że w powołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska nie ma ściśle określonej wysokości, na jakiej należy wykonywać obliczenia rozprzestrzeniania się dźwięku, a jedynie szczegółowe wytyczne dotyczące wyłącznie lokalizacji punktów pomiarowych (referencyjnych i dodatkowych), a nie płaszczyzny obliczeniowej w przypadku wykonywania map rozprzestrzeniania się dźwięku. Dodatkowo podkreślono, że zaskarżona decyzja nakłada na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej m.in. w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem oraz zastosowania odpowiednich środków ochronnych w sytuacji stwierdzenia przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu.

Odnosząc się do odwołania złożonego przez O., organ odwoławczy uznał część zarzutów za słuszne i wprowadził zmiany do warunków decyzji poprzez uchylenie pkt II.19 wskazującego na konieczność regularnego oczyszczania przejść dla zwierząt z liści. W zamian za to w pkt II.19 określono termin likwidacji gniazd bociana białego oraz wprowadzono warunek zainstalowania zastępczych platform gniazdowych. Ponadto w pkt II.17 nałożono obowiązek sprawowania nadzoru przyrodniczo — środowiskowego, w pkt II.12 wskazano zaś na konieczność unikania w nasadzanej roślinności drzew z owocami chętnie spożywanymi przez ptaki. Za słuszny uznano również wniosek dotyczący nałożenia zakazu poboru mas ziemnych i kruszyw budowlanych na potrzeby przedmiotowej inwestycji z terenów chronionych na podstawie ustawy o ochronie przyrody, oraz składowania i gospodarczego wykorzystania wszelkich odpadów budowlanych i ziemi z wykopów na w/w terenach. Uchylono pkt II.17 decyzji organu pierwszej instancji dotyczący nałożenia obowiązku na inwestora zainstalowania 500 sztuk skrzynek lęgowych dla ptaków, gdyż potrzeba taka nie została zidentyfikowana w trakcie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, konieczność wykonania kompensacji stwierdza się jedynie, gdy potrzeba jej wykonania wynika z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji, a konkretnie z przeprowadzonej na jego potrzeby inwentaryzacji przyrodniczej nie wynika jednak, aby na przedmiotowym terenie licznie występowały gatunki ptaków, które miałyby wykorzystywać przedmiotowe skrzynki lęgowe.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, mając na względzie zarzuty podniesione w odwołaniu przez Stowarzyszenie "Z." dotyczące kolizji planowanej inwestycji z zabytkowymi ogrodami [...], pominięcie opinii eksperckich dotyczących zabytku oraz brak wariantowania przebiegu projektowanej drogi wskazał, iż przytoczone przez stronę opinie i ekspertyzy dotyczą części ogrodów oddalonej od inwestycji o 100 m do 250 m (głównie chodzi w nich o arboretum położone 250 m od planowanej autostrady). Z uwagi na tak znaczną odległość nie przewiduje się wystąpienia negatywnego oddziaływania na te obiekty. Jedyne możliwe oddziaływanie, związane z zanieczyszczeniem powietrza, tak na etapie realizacji jak i eksploatacji, dotyczy muru okalającego ogród oraz najbliżej położonych terenów. W celu ograniczenia negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ogrody [...] zostały wprowadzone środki minimalizujące (ekrany antywibracyjne, tymczasowe ekrany ochronne o wysokości min. 3 m chroniące przed zanieczyszczeniem oraz minimalizujące ryzyko uszkodzenia obiektu - pkt II.20 zaskarżonej decyzji). Podniesiono również, iż procedura udziału społeczeństwa została przeprowadzona ponownie w związku z niepoinformowaniem w odpowiednim terminie części zainteresowanego społeczeństwa o możliwości zapoznania się z treścią raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko i złożeniu uwag i wniosków. Postępowanie z udziałem społeczeństwa w ocenie organu odwoławczego zostało zatem przeprowadzone prawidłowo.

Podkreślono również, iż przy planowaniu inwestycji w ramach opinii do wskazań lokalizacyjnych rozpatrywano dwa warianty przebiegu autostrady w tym rejonie: pierwszy, przebiegający po północno-zachodnim narożniku zabytkowego muru gospodarstwa ogrodniczego, a tym samym przez obszar wpisany do rejestru zabytków i drugi, omijający wpisaną do rejestru zabytków część gospodarstwa, lecz rozcinający teren historycznego ogrodu [...] na dwie części. W wyniku analizy obu ww. wariantów za korzystniejszy z punktu widzenia całego kompleksu ogrodów wybrano wariant pierwszy. Rezerwa korytarza pod autostradę znalazła odzwierciedlenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Dokument ten został przedstawiony do uzgodnienia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, który nie wniósł uwag do przedstawionej dokumentacji. Wykonany projekt autostrady na podstawie uzgodnień wskazań lokalizacyjnych został skorygowany w miejscu przebiegu przez teren gospodarstwa ogrodniczego [...] oraz dopasowany do przebiegu przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania P. II etap 2. Podkreślono, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił ostateczną decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] stycznia 1992 r., wpisującą zespół architektoniczny [...] w P. do rejestru zabytków, we fragmencie wpisującym do tego rejestru działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], po części której przebiega planowana inwestycja.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach Stowarzyszenia "E." i Stowarzyszenia [...] "S." dotyczących pominięcia w zaskarżonej decyzji zapisów decyzji "wskazania lokalizacyjne", w której wskazano na konieczność przyjęcia na poszczególnych etapach realizacji inwestycji szacunkowego zasięgu obszaru jej ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w trzech strefach i uwzględnienia ich jako obszaru ograniczonego użytkowania podniesiono, że powyższe wskazania dotyczą etapu ustalenia lokalizacji autostrady, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji jest zupełnie odrębnym postępowaniem zakończonym decyzjami ostatecznymi i nie podlega ocenie w toku przedmiotowego postępowania. Ponadto podniesiono, że zgodnie z art. 135 ust. 5 Prawo ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania wyznacza się na podstawie analizy porealizacyjnej, w której dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz skutecznością rozwiązań zaproponowanych w celu ograniczenia jej negatywnego oddziaływania. W związku z faktem, że w chwili obecnej planowany odcinek autostrady jeszcze nie istnieje, nie jest możliwe określenie jego faktycznego oddziaływania na środowisko, będzie to możliwe dopiero po zrealizowaniu inwestycji, dlatego też zaskarżoną decyzją nałożono na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań, mających na celu zapewnienie ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem. Umożliwi ona porównanie ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i ocenę skuteczności działań podjętych w celu jego ograniczenia, a także pozwoli stwierdzić czy standardy jakości środowiska przy zastosowaniu zaprojektowanych rozwiązań technicznych zostały zachowane. W razie ich przekroczenia, wyniki analizy porealizacyjnej stanowić będą podstawę do wprowadzenia dodatkowych zabezpieczeń, bądź stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Podniesiono również, że zgodnie z danymi Krajowego Centrum Inwentaryzacji Emisji, emisja pyłu zawieszonego PM 10, w związku z eksploatacją dróg znajduje się na czwartym miejscu w globalnym rozrachunku. Głównym źródłem pyłu PM10 jest emisja z kominów budynków opalanych kopalinami. Natomiast planowana emisja pyłu PM10 pochodząca z eksploatacji dróg jest powiązana z parametrami ruchu na drodze. Autostrada należy do dróg o najlepszych parametrach (duże promienie łuków, bezkolizyjne węzły), co umożliwia podróżowanie z ekonomiczną prędkością, przez co ogranicza emisje zanieczyszczeń. Nowo wybudowana autostrada przejmie część ruchu z dróg dojazdowych do W., które w większości są niedostosowane do panującego na nich natężenia ruchu, przez co zmniejszy ich negatywny wpływ na środowisko.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji lecz do całościowej analizy akt sprawy oraz kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że niektóre zapisy zaskarżonej decyzji wymagają zmiany lub doprecyzowania, dlatego też w pkt II.3 wprowadzono warunek zlokalizowania zaplecza budowy poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, gdyż niezrozumiałym dla organu odwoławczego było zawężenie w decyzji organu pierwszej instancji w/w warunku jedynie do terenów obszarów Natura 2000 i parków krajobrazowych wraz z ich otulinami. Uchylono również pkt II.12 decyzji organu pierwszej instancji i orzeczono w tym zakresie doprecyzowując kwestie doboru roślinności, jaka ma być nasadzana w sąsiedztwie autostrady, biorąc pod uwagę zapisy postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r. oraz uwagi zgłoszone przez O. Ponadto uchylony został pkt II.16 dotyczący obowiązku dokonania odbioru ekologicznego przejść dla zwierząt, gdyż warunek taki wynika z obowiązujących przepisów prawa, dlatego nie ma konieczności wprowadzania go do sentencji decyzji. W miejsce w/w pkt II.16 organ odwoławczy orzekł o obowiązku przeniesienia kapliczek i krzyży przydrożnych kolidujących z przedmiotową inwestycją, uznając konieczność ochrony tych obiektów oraz mając na uwadze, że taki wniosek został zgłoszony na etapie konsultacji społecznych i zasługuje na uwzględnienie. W pkt III.4 zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na możliwość zmiany ekranu nieprzezroczystego na przezroczysty na wniosek mieszkańców, w ocenie organu odwoławczego taki zapis jest jednak niedopuszczalny, gdyż ekrany mają spełniać określoną funkcję, która ściśle wiąże się z ich parametrami technicznymi w związku z czym o tym, jakie ekrany zostaną zainstalowane powinny decydować pomiary i obliczenia natężenia hałasu oraz zasady bezpieczeństwa, a nie jedynie wnioski mieszkańców. W miejsce w/w punktu organ odwoławczy wskazał na konieczność zastosowania nadruku na ekranach przezroczystych w celu ochrony ptaków przed kolizją z ekranem.

W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji ustalił także, że część zbiorników retencyjno-infiltracyjnych, których lokalizację wskazano w pkt III.7, koliduje z przejściami dla zwierząt dużych i średnich, poważnie ograniczając skuteczność tych przejść. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił pkt III.7 i w tym zakresie orzekł, wskazując na sposób, w jaki należy zmienić lokalizację przedmiotowych zbiorników. W zaskarżonej decyzji uchylono również pkt III.19 oraz III.21 usuwając z ich treści warunki konieczne do spełnienia w przypadku budowy przejść górnych, gdyż tego rodzaju przejścia nie są planowane w związku z przedmiotową inwestycją. W pkt III.23 została wskazana lokalizacja przejść dla zwierząt małych, w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji stwierdził, że w kilku miejscach błędnie wskazano na zespolenie przejść z ciekami, dotyczyło to przejść w następującej lokalizacji w km; [...]. W pkt III.25 doprecyzowano sposób urządzenia przejść dolnych, natomiast z punktu III.27 usunięto zapis dotyczący wkopania siatki ogrodzeniowej na głębokość 10 cm. W ocenie organu odwoławczego siatka powinna być na całej swojej długości wkopana na głębokość min. 30 cm w celu zabezpieczenia zwierząt przed wtargnięciem na jezdnię.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. wnieśli Burmistrz P., Stowarzyszenie [...] "S", Stowarzyszenie "E" i Stowarzyszenie "Z", jednak skarga Stowarzyszenia "Z" została odrzucona postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r., a skargę Stowarzyszenia [...] "S" Sąd odrzucił postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r.

W skardze wniesionej przez Stowarzyszenie "E" zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 46 ust. 1a pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko całego zamierzenia autostradowego/ wraz z łącznicami na obszarze W., w granicach województwa [...];

- art. 77 w zw. z art. 80 kpa poprzez nierzetelną ocenę materiału dowodowego;

- dyrektywy nr 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko poprzez zaniechanie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko planu budowy dróg autostradowych i ekspresowych przynajmniej na obszarze aglomeracji [...];

- dyrektywy 85/337/WE z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków niektórych publicznych i prywatnych przedsięwzięć dla środowiska, poprzez brak badania przez inwestora głównych alternatyw ze wskazaniem powodów wyboru preferowanego na etapie sytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem skutków ekologicznych;

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż raport o oddziaływaniu na środowisko, na podstawie którego organ I instancji wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wpływ na ludzi planowanego przedsięwzięcia określa niedostatecznie, pozostawiając jego zbadanie na okres porealizacyjny, chociaż obecny stan wiedzy pozwala na szczegółowe określenie tego wpływu na zdrowie i życie ludzi. Podniesiono, iż organ odwoławczy nie odniósł się w sposób merytoryczny do zarzutu braku strategicznej oceny środowiskowej planowanego programu budowy dróg w granicach województwa pomimo, że opracowanie "Studium Wykonalności Dla Zrównoważonego Rozwoju [...] Węzła Transportowego w połączeniu z [...] Korytarzami I, II, VI" wykonane na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury, pozwalało na przeprowadzenie takiej oceny, co wynika z pisma Ministerstwa Środowiska kierującego wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o przeprowadzenie na tej bazie takiej oceny. Podniesiono, iż powoływanie się przez organ odwoławczy na dane Krajowego Centrum Inwentaryzacji Emisjii, które wskazują, że emisja pyłu zawieszonego PM10 w związku z eksploatacją dróg, znajduje się na 4 miejscu w globalnym rozrachunku jest manipulacją, ponieważ powoływanie się na informację globalną nie wyjaśnia, jaki w rzeczywistości procent stanowi PM10 pochodzący z komunikacji w poszczególnych gminach, przez które przebiegać będzie planowana trasa. Wskazano, że emisja niektórych groźnych dla zdrowia zanieczyszczeń jak NO2 wzrasta wraz ze wzrostem prędkości poruszania się pojazdu.

W skardze Burmistrza P. zarzucono organowi odwoławczemu brak wskazania dowodów, które organ odwoławczy uznał za uzasadnione oraz którym odmówił wiarygodności oraz zarzucono naruszenie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 października 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ odwoławczy przytacza nazwy modeli, którymi posłużono się dokonując obliczeń poziomów dźwięku, co nie było konieczne, ponieważ w odwołaniu nie kwestionowano w żadnym stopniu prawidłowości przyjętego modelu. Zakwestionowano natomiast sposób jego wykorzystania. Podkreślono, iż organ odwoławczy, nie odniósł się do zagadnienia zasadności łącznego potraktowania kwestii ochrony przeciwdźwiękowej na terenie najmniejszej i najgęściej zaludnionej w woj. mazowieckim gminie P., ze względu na fakt łącznego oddziaływania autostrady [...] i drogi ekspresowej [...], co oznacza, że w sytuacji tej gminy ma miejsce łączne oddziaływanie hałasu pochodzącego z w/w tras. Część budynków mieszkalnych położonych w północno-wchodniej części P. znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie jednocześnie obu planowanych tras ([...]). Wskazano również, iż usytuowanie punktu pomiarowego hałasu na wysokości 2 m jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 października 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem, zgodnie z którym referencyjny punkt pomiarowy lokalizuje się na wysokości 4 m.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie, powołując motywy zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 16 marca 2010 r., O. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu pisma wskazano również, że organ odwoławczy uchylając warunek dotyczący wykonania i instalacji 500 skrzynek lęgowych, pomimo braku zarzutów przez wnoszących odwołania wobec tej części rozstrzygnięcia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., naruszył zasadę określoną w art. 139 kpa co miało niewątpliwy wpływ na końcowy wynik ostatecznej decyzji - która nie posiada w swoich nowych ustaleniach środowiskowych zapisu dotyczącego skrzynek lęgowych. W związku z powyższym skrzynki te, w trakcie budowy odcinka autostrady [...] nie będą tam zawieszane. Z tego tytułu, wobec nieuchronnej wycinki drzew, jaka będzie miała przy realizacji omawianego przedsięwzięcia, także na terenach leśnych, położonych w sąsiedztwie Puszczy [...], istotną stratę poniesie także awifauna (zespół ptaków lęgowych, z gatunków objętych w Polsce ochroną prawną) terenów przyległych do planowanej autostrady, w szczególności grupa ekologiczna tych ptaków, zwana "dziuplakami", która pozbawiona naturalnych dziupli w starych drzewach wykorzystuje regularnie skrzynki lęgowe na odbywanie w nich lęgów.

Na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. pełnomocnik Stowarzyszenia "E" podniósł, iż na stronach internetowych firmowanych przez GDDKiA projektowana inwestycja jest określona całościowo jako łącząca [...] z [...] i dlatego nie można jej dzielić na poszczególne odcinki przy dokonywaniu oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast pełnomocnik Stowarzyszenia Ekologicznego "S" wskazał, iż wadliwość decyzji polega także na nieuwzględnieniu okoliczności związanych z ochroną wód, wyartykułowanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 366/09 oraz wynikających z dyrektywy nr 2006/118/WE z dnia 12 grudnia 2006r. w sprawie ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniem i pogorszeniem ich stanu. Program ochrony powietrza obowiązujący w 2009r. zakwestionowała Komisja Europejska i od stycznia 2010r. wskazała dla stref P., G. i W. konieczność przestrzegania norm wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska o większych rygorach, niż przewidziano to w programie ochrony powietrza. Komisja Europejska wyraziła zgodę na dotychczasowy poziom zanieczyszczeń jedynie w gminie Z.

Dodatkowo pełnomocnik Stowarzyszenia "Z" podkreślił, iż wbrew twierdzeniom zawartym w raporcie, projektowana inwestycja oddziaływuje na ogrody [...] poprzez zniszczenie muru i wycięcie znacznej części matecznika, podniósł również obowiązek wariantowania projektowanej inwestycji w odniesieniu do oddziaływania na środowisko.

Pełnomocnik inwestora wniósł o oddalenie skarg, wskazując, iż przepisy określają położenie punktu pomiarowego istniejącego hałasu, a nie hałasu przewidywanego jak w niniejszej sprawie. Realizowana obecnie inwestycja nie narusza muru ogrodzenia Ogrodu [...], a wycinka drzew nastąpiła w terminie wskazanym w decyzji. Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010r. sygn. akt I SA/Wa 557/09 wynika jedynie konieczność uzupełnienia postępowania o wpisanie Ogrodu [...] do rejestru zabytków oraz wyjaśnienia przymiotu strony W. H. W raporcie uwzględniono normy zanieczyszczenia powietrza obowiązujące w czasie jego sporządzenia. Również oddziaływanie projektowanej inwestycji na zasoby wodne zostało w raporcie zanalizowane według norm obowiązujących w czasie jego sporządzania. Oddziaływanie projektowanej inwestycji na środowisko, wynikające z ruchu kołowego, obliczone zostało wg natężenia ruchu dla całego przebiegu autostrady w granicach Polski, a nie projektowanego odcinka tej autostrady.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia.

Na wstępie należy podkreślić, iż sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do oceny legalności zaskarżonej decyzji i to przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania ocenianej decyzji. Zmiana stanu faktycznego i prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji nie może więc stanowić podstawy do przypisania jej naruszenia prawa. Z tego względu zarzuty formułowane przez Stowarzyszenie [...] "S" w odniesieniu do problematyki ochrony powietrza, na tle zakwestionowania przez Komisję Europejską w 2009 r. programu ochrony powietrza i konieczności przestrzegania od stycznia 2010 r. ostrzejszych norm w tym zakresie nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, skoro decyzja ta wydana została w dniu [...] czerwca 2009 r. Również zarzut sformułowany na rozprawie przez pełnomocnika Stowarzyszenia "Z" dotyczący zniszczenia muru i wycięcia znacznej części matecznika Ogrodów [...] przy realizacji robót drogowych nie ma znaczenia w sprawie, skoro okoliczności te nastąpiły po wydaniu zaskarżonej decyzji.

Powołana decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), dlatego oceny legalności tych decyzji należało dokonać w świetle przepisów tej ustawy.

Zgodnie z art. 46a ust. 1 powołanej ustawy Prawo ochrony środowiska, postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. Jest to więc postępowanie wnioskowe, dlatego przedmiot rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie wyznaczony został wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 stycznia 2008 r., w którym wskazano na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady [...] na odcinku od granicy województwa [...] w km [...] do węzła [...] (z węzłem) w km [...]. Skoro więc aktualnie realizowanym przedsięwzięciem drogowym (autostradowym) w granicach województwa [...] jest jedynie odcinek wskazany we wniosku, to brak jest podstaw do wymagania przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko w granicach całego województwa mazowieckiego, jak zarzucono to w skardze Stowarzyszenia [...] "S". Zaskarżona decyzja nie narusza zatem art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Do wniosku o wydanie ocenianej decyzji dołączono poświadczone kopie map ewidencyjnych dla obszaru planowanego przedsięwzięcia i Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko opatrzony datą "styczeń 2008 r.", co spełnia wymagania określone w art. 46a ust. 4 i 4a ustawy Prawo ochrony środowiska. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż przed wydaniem decyzji, przeprowadzone zostało postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z udziałem społeczeństwa i uzyskano wymagane uzgodnienia, co wypełnia wymóg wynikający z art. 56 ust. 1b ustawy Prawo ochrony środowiska. W szczególności, w chwili wydania decyzji organu odwoławczego pozostawało w obrocie prawnym postanowienie uzgadniające Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2008 r., które zostało w części uchylone dopiero postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 366/09. Częściowe uchylenie wskazanego postanowienia uzgadniającego, które to uchylenie nie jest jeszcze nawet prawomocne, nie mogło więc mieć znaczenia w rozpatrywanej sprawie, skoro w chwili wydania decyzji organu odwoławczego postanowienie to pozostawało w obrocie prawnym, jako akt nadający się do wykonania. Ponadto, przyczyna częściowego uchylenia przez Sąd wskazanego postanowienia uzgadniającego traci na znaczeniu wobec ocenianej decyzji (odnosząca się do uszczelnienia zbiorników retencyjno-infiltracyjnych), ponieważ w treści decyzji organu pierwszej instancji (str. 23) jednoznacznie stwierdzono, iż cyt.: "na obszarach wysokiego zagrożenia lub podwyższonego zagrożenia nastąpi pełne uszczelnienie zarówno rowów, jak i zbiorników, natomiast na obszarach średniego zagrożenia uszczelnione zostaną urządzenia służące do magazynowania ścieków (zbiorników retencyjno-infiltracyjnych)". Niezależnie więc od treści postanowienia uzgadniającego z dnia [...] lipca 2008 r., problematyka uszczelnienia zbiorników retencyjno-infiltracyjnych planowanych do realizacji na terenach wysokiego i średniego zagrożenia została samodzielnie określona w decyzji organu pierwszej instancji. Zarzut skarżących i uczestników postępowania dotyczący tej kwestii nie mógł być zatem uwzględniony.

Decyzjom organów obu instancji nie można również postawić skutecznego zarzutu niekompletności, ponieważ ich treść odpowiada wymogom określonym zarówno w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w art. 56 ust. 2-4 i 7-8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Poza bowiem obowiązkowymi elementami dotyczącymi problematyki oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, organy obu instancji odniosły się w swoich decyzjach do wniosków i zarzutów formułowanych przez strony postępowania. Zarzucany brak wnikliwości, kompletności i powierzchowności rozpatrzenia wniosków i zarzutów stanowi polemikę z ustaleniami i ocenami organów administracji, która nie została jednak poparta takimi opracowaniami o charakterze eksperckim, które mogłyby stanowić skuteczny przeciwdowód zwłaszcza wobec kwestionowanego przez niektóre ze stron postępowania Raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego w styczniu 2008 r. Należy przy tym podkreślić, iż Raport ten, jakkolwiek zawsze mogący być opracowanym w jeszcze większej szczegółowości, zwłaszcza postulowanej przez niektóre strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, zawiera jednak wszystkie wymagane, a przez to wystarczające elementy określone w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, co wynika z porównania jego treści z normatywnymi elementami takiego opracowania określonymi w powołanym art. 52 ust. 1.

Ze względu zaś na brak możliwości precyzyjnego określenia skali zagrożeń środowiskowych ze strony planowanego przedsięwzięcia na etapie jego projektowania, w decyzji organu pierwszej instancji – zgodnie z art. 56 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska – nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem i zanieczyszczeniami powietrza. Chybione są zatem zarzuty skarżącego Stowarzyszenia dotyczące podejścia organów orzekających do kwestii ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami pochodzącymi z projektowanej drogi. Kwestia ta została bowiem w wystarczający sposób opisana i zanalizowana w Raporcie oddziaływania na środowisko z zastosowaniem dostępnych metod badawczych – jak wskazano to w Raporcie – i właśnie ze względu na brak na tym etapie realizacji inwestycji precyzyjnego określenia rzeczywistej skali zanieczyszczenia powietrza pochodzącego z inwestycji drogowej, w postępowaniu administracyjnym nałożono obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej dla zidentyfikowania tej skali po zrealizowaniu inwestycji w celu podjęcia dalszych działań mających służyć ograniczeniu stwierdzonych zagrożeń.

Zarzut Burmistrza P. o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 października 2007 r. sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów w środowisku substancji lub energii przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem, portem (Dz.U. Nr 192, poz. 1392), poprzez dokonanie obliczeń akustycznych na wysokości 2 m nad terenem, zamiast na wysokości 4 m, nie może być uwzględniony, ponieważ sama wykładnia przepisów tego rozporządzenia nie wyklucza dopuszczalności wyliczania rozprzestrzeniania się dźwięku na wysokości 2 m ponad terenem. Należy bowiem pamiętać, iż wyliczenie to ma charakter prognozowany, ponieważ dla dokonania ostatecznej oceny oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia ma być ponadto wykonana analiza porealizacyjna. Przepisy zaś powołanego rozporządzenia – zawarte w załączniku nr 2 – określają sytuowanie punktów pomiarowych w przypadku terenów przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową na wysokości 4 m, i na taką wysokość umieszczenia mierników wskazano w Raporcie oddziaływania na środowisko (str. 227). Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji na dokonywanie obliczeń dla poziomu 2 m nad terenem nie pozostaje więc w kolizji z przepisami rozporządzenia. Wbrew bowiem twierdzeniu skarżącego, definicja pojęcia "pomiaru" zawarta w art. 3 pkt 21 ustawy Prawo ochrony środowiska obejmuje obserwacje i analizy. Nie można więc z przypisywania temu pojęciu znaczenia, iż obejmuje ono także "analizy obliczeniowe" – jak czyni to skarżący – wyprowadzać wniosku, iż w takim razie, przepis rozporządzenia wykonawczego określający wysokość dokonywania pomiarów miałby tym samym określać także wysokość dokonywanych obliczeń zwłaszcza, iż na etapie sporządzania Raportu oddziaływania na środowisko pomiary hałasu dokonywane są przy innych drogach porównywalnych do projektowanej, natomiast przy sporządzaniu analizy porealizacyjnej, takie pomiary należy przeprowadzić przy zrealizowanej inwestycji.

Wbrew ocenie wyrażonej w skardze Stowarzyszenia [...] "S", organ odwoławczy ma prawo w odniesieniu do niektórych zarzutów odwołania poprzestać na podzieleniu argumentacji wyrażonej w decyzji organu pierwszej instancji, przyjmując ją za własną, jeżeli argumentacja ta jest wystarczająca do nieuwzględnienia zarzutów odwołania. Skarżące Stowarzyszenie nie wskazało jednak, których jego zarzutów miałoby dotyczyć takie działanie organu odwoławczego, poza zarzutem dotyczącym nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, ale w tym względzie organ odwoławczy (str. 15 decyzji) wyraził swoją ocenę wobec tego zarzutu, i należy ją uznać za zgodną z prawem.

Również podniesiona przez Stowarzyszenie "Z." okoliczność braku wariantowania przebiegu projektowanej inwestycji oraz podniesiony przez Stowarzyszenie [...] "S" brak określenia szerokości stref ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie mogą odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ te okoliczności podlegały rozpatrzeniu przed wydaniem decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Prawidłowo więc w Raporcie oddziaływania na środowisko (str. 133 i 134) wskazano na art. 51 ust. 1d ustawy Prawo ochrony środowiska, jako wyłączający obowiązek wariantowania inwestycji w postępowaniu o ocenę oddziaływania przedsięwzięcia drogowego na środowisko po wydaniu decyzji lokalizacyjnych. Takie zaś decyzje dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej w rozpatrywanej sprawie wydane zostały w 2005 r., na co wskazano w Raporcie oddziaływania na środowisko (str. 134). Nie wynika również z przepisów obowiązującego prawa, aby w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody należało określać szerokość stref ponadnormatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Takie zaś strefy wyznaczone przez Ministra Środowiska w postępowaniu przed wydaniem wskazań lokalizacyjnych zastrzeżono do ustalenia przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej – na co wskazano w skardze Stowarzyszenia [...] "Sd" – dlatego nie można z braku ustalenia takich stref przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnych czynić zarzutu niezgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody.

Także zarzut zgłoszony przez uczestnika postępowania O. w piśmie z dnia 16 marca 2010 r. o wydaniu decyzji organu odwoławczego z naruszeniem art. 139 kpa wobec Stowarzyszenia w części dotyczącej uchylenia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji nakazu zamontowania 500 skrzynek lęgowych w ramach kompensacji przyrodniczej, nie jest zasadny. Umieszczenie takiego nakazu w decyzji pierwszoinstancyjnej nie stworzyło bowiem po stronie Stowarzyszenia jakichkolwiek uprawnień, nawet jeśli treść tego nakazu była efektem uwzględnienia przez organ pierwszej instancji wniosku Stowarzyszenia o jego sformułowanie. Również statutowy cel działalności Stowarzyszenia polegający na ochronie dziko żyjących i ich siedlisk, poprzez opracowywanie i wdrażanie planów działań ochronnych, nie tworzy po stronie tego Stowarzyszenia indywidualnego interesu prawnego w wykonaniu przez inwestora obowiązku umieszczenia 500 skrzynek lęgowych dla ptaków, aby usunięcie tego obowiązku przez organ odwoławczy miało być uznane za stanowiące orzeczenie na niekorzyść tego Stowarzyszenia. Natomiast kompetencje organu odwoławczego nie ograniczają się jedynie do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w odwołaniach. Organ ten ma bowiem obowiązek dokonać ponownej oceny dopuszczalności wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w danej kwestii, w sposób zgodny z prawem nawet w przypadku, gdyby odwołanie nie formułowało jakichkolwiek zarzutów, wyrażając jedynie niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Zakres kompetencji organu odwoławczego wyznacza art. 138 w zw. z art. 136 kpa, ograniczając dopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w art. 139 przez pryzmat korzyści strony odwołującej się, rozumianej jako umniejszenie tej korzyści, jaka wynika dla tej właśnie strony z decyzji organu pierwszej instancji. Nakaz umieszczenia 500 skrzynek lęgowych dla ptaków nie stanowi jednak korzyści adresowanej do O., dlatego jego zniesienie przez organ odwoławczy nie narusza art. 139 kpa. Prawidłowo więc zostało uzasadnione w zaskarżonej decyzji usunięcie tego nakazu, jako nie udokumentowanie takiej potrzeby na etapie sporządzania Raportu oddziaływania na środowisko, co w świetle art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska nie uprawniało do formułowania takiego nakazu w decyzji środowiskowej. Także w skardze nie wskazano na jakiekolwiek dokumenty potwierdzające zasadność umieszczenia skrzynek lęgowych. Ponadto, usunięcie takiego nakazu z decyzji organu pierwszej instancji nie pozbawia Stowarzyszenia realizacji swoich zadań statutowych w postaci umieszczenia takich skrzynek lęgowych w miejscach uznanych przez Stowarzyszenie za wymagające takiego umieszczenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.