Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 622/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2009-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2008 nr 216 poz 1370
law: Ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
article: art. 30c-art. 30 e, art. 30 c ust. 1, art. 30 b ust. 4, art. 37, art. 5 pkt 11, art. 28 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka-Armańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2009r. sprawy ze skargi W. J. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach konkursu nr 1.1.2 dla Działania 1.1. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz W.J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 17 (siedemnaście) złotych tytułem opłaty skarbowej.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 września 2009 r. Departament Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego poinformował W.J., właściciela Firmy Handlowej Jezierski w K., że jego Projekt nr [...] pn. "Rozbudowa i podniesienie standardu Ośrodka Wypoczynkowego "[...]" w K." złożony do Działania 1.1 "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw" w ramach konkursu zamkniętego nr 1.1.2 "Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013", został oceniony pozytywnie i zdobył łącznie 55 punktów. W wyniku takiej oceny oraz z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych dostępnych w ramach w/w konkursu, Projekt nr [...] został umieszczony na liście rezerwowej. W piśmie tym beneficjent został poinformowany o możliwości i sposobie złożenia oraz rozpatrzenia protestu.

Do powyższego pisma została dołączona Karta Oceny Merytoryczno-Technicznej dla Działania 1.1 RPOWŚ 2007-2013 zawierająca wynik oceny merytoryczno-technicznej w części A i B projektu W.J. o dofinansowanie w ramach RPOWŚ 2007-2013. Z oceny tej wynika, że całkowita wartość wskazanego projektu dotyczącego małego przedsiębiorstwa, wynosiła 9.501.360 zł., koszty kwalifikowane 4.800.000 zł., a wnioskowana kwota dofinansowania 2.400.000 zł. W ramach oceny punktowej w części A projekt otrzymał następujące ilości punktów za spełnienie kryteriów:

1. poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku – 9 na 12 możliwych do uzyskania przy wadze kryterium 3,

2. wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa – 8 na 16 przy wadze kryterium 4,

3. deklarowany wkład własny – 0 na 10 przy wadze kryterium 5,

4. projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb i ma pozytywny wpływ na rozwiązanie zidentyfikowanych problemów i barier – 4 na 4 przy wadze kryterium 2,

5. projektodawca posiada zdolność finansową i operacyjną do realizacji inwestycji – 4 na 8 przy wadze kryterium 4,

6. planowane efekty realizacji są proporcjonalne do poniesionych nakładów inwestycyjnych, a wpływ planowanych rezultatów projektu będzie znaczący i trwały w zakresie rozwoju przedsiębiorstwa – 6 na 6 przy wadze kryterium 2,

7. realizacja projektu przyczyni się do utworzenia nowych miejsc pracy – 5 na 10 przy wadze kryterium 5,

8. wpływ projektu na polityki horyzontalne – 4 na 4 przy wadze kryterium 2.

W ramach oceny merytoryczno-technicznej w części B projekt otrzymał następujące ilości punktów za spełnienie kryteriów:

1. projekt jest realizowany w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu – 9 na 15 przy wadze kryterium 3,

2. stopień realizacji przez projekt założeń RSI – 6 na 15 przy wadze kryterium 3.

Łącznie projekt W.J. otrzymał 55 punktów na 100 możliwych.

Do w/w Karty Oceny została dołączona instrukcja dokonywania oceny punktowej projektu dla części A i B określająca szczegółowe sposoby oceny w ramach poszczególnych kryteriów, a także wyjaśniająca jakie źródła informacji są brane pod uwagę przy ocenie w części B.

W proteście złożonym w dniu 25 września 2009 r. W.J. wniósł o ponowne i rzetelne rozpatrzenie jego wniosku, zarzucając jego tendencyjne i nierzetelne potraktowanie w każdym z kryteriów szczegółowych.

Odnośnie kryterium poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku stwierdził, że posiadanie hotelu w lesie, nad samym jeziorem, na skraju węzła ekologicznego o randze międzynarodowej, z basenem i SPA, w którym już obecnie ma gości z Anglii, Włoch, Niemiec, Japonii, Hiszpanii oraz USA, nie może być uznane za niekonkurencyjne w skali Europy.

Co do kryterium wzrostu innowacyjności przedsiębiorstwa protestujący zarzucił, że cały program SPA, które będzie jednym z najnowocześniejszych w południowej Polsce oraz posiadanie 11 sal konferencyjnych, w tym jednej o pow. 400 m², świadczy o wzroście innowacyjności jego przedsiębiorstwa na skalę wyższą niż tylko gminy, jak to przyjęto w zaskarżonej ocenie.

Nieprzyznanie żadnych punktów za deklarowany wkład własny projektodawcy odwołujący uznał za skandal, ponieważ cała inwestycja miała być finansowana z jego prywatnych środków, co powinno być oceniane znacznie lepiej, niż deklaracja pokrycia kosztów inwestycji z kredytów.

Protestujący nie zgodził się też z oceną jego zdolności finansowej i operacyjnej do realizacji inwestycji, gdyż uznał, że jego firma działająca na rynku kieleckim od 1991 r., a w branży hotelarskiej ponad 10 lat, osiągająca duże zyski (np. [..] mln. zł. za ostatnie dwa lata), powinna zasłużyć na wyższą niż 50% ocenę jej zdolności finansowej i operacyjnej.

Odnosząc się do oceny merytoryczno-technicznej w części B W.J. zakwestionował fakt przyznania mu tylko 60% punktów za realizowanie projektu w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu. Zarzucił, że skoro w strategii województwa świętokrzyskiego rozwój turystyki w naszym województwie, w którym baza turystyczna jest najuboższa jest priorytetem, to jego projekt realizowany właśnie w branży turystycznej powinien otrzymać wyższą punktację.

Kwestionując przyznanie jego projektowi tylko 40% punktów z tytułu stopnia realizacji przez projekt założeń RSI zauważył, że gmina Sz. w której planuje realizację projektu jest w gronie najuboższych w województwie, w związku z czym bardziej potrzebuje pomocy, niż bogatsze gminy.

Poza zarzutami odniesionymi do szczegółowych kryteriów oceny W.J. zarzucił, że ponad 7% beneficjentów, którzy otrzymali dofinansowanie stanowią firmy zarejestrowane w innych województwach i tam płacące podatek dochodowy. Wyraził pogląd, że preferowanie obcych firm wydaje się sprzeczne z założeniami przedmiotowego projektu, który jest przeznaczony dla przedsiębiorstw płacących podatek dochodowy w województwie świętokrzyskim, których produkcja lub usługi zawarte są w programie strategii rozwoju tego województwa.

Pismem z dnia 6 października 2009 r. doręczonym W.J. w dniu 8 października 2009 r. Departament Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego poinformował wnioskodawcę, że Instytucja Zarządzająca w odpowiedzi na protest podtrzymała wcześniejszą decyzję co do liczby punktów uzyskanej przez projekt W. J. W piśmie tym wyjaśniono, że oceny projektu dokonano na podstawie danych przedstawionych we wniosku oraz w oparciu o obowiązujące przepisy, w szczególności Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.2 ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 oraz Instrukcję dokonywania oceny punktowej projektu dla części A i B, zamieszczonej w Karcie oceny merytoryczno-technicznej.

W odpowiedzi na zarzut dotyczący kryterium poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku, instytucja zarządzająca wyjaśniła, że oparła się na treści samego wniosku, gdzie w punkcie D11 wnioskodawca napisał, że "Celem projektu jest zwiększenie konkurencyjności Ośrodka na rynku lokalnym oraz krajowym" i "Realizacja przedsięwzięcia wpłynie na podniesienie konkurencyjności firmy zarówno na rynku lokalnym, regionalnym jak i krajowym". Niewielka liczba gości zza granicy została uznana za nieistotną.

Odnośnie kryterium wzrostu innowacyjności przedsiębiorstwa wyjaśniono, że na przyznaną punktację wpłynął fakt, że w ramach projektu nie przewidziano ani zakupu patentu, ani prac, ani wyników B+R, co zgodnie z instrukcją dokonywania oceny punktowej jest wymagane do przyznania najwyższej punktacji.

Nieprzyznanie jakichkolwiek punktów za deklarowany wkład własny projektodawcy Instytucja zarządzająca uzasadniła sposobem oceny spełnienia tego kryterium wynikającym z Instrukcji dokonywania oceny projektów. Zgodnie z nią bowiem, 0 punktów przyznaje się za minimalny wymagany wkład własny, bądź wkład własny przewyższający go o mniej niż 5 pkt. Ponieważ wnioskodawca wnioskował o 50% dofinansowania, czyli maksymalny dopuszczalny jego pułap dla małych przedsiębiorstw, to nie mógł uzyskać jakichkolwiek punktów.

Również uzasadniając ocenę projektu z punktu widzenia kryterium zdolności finansowej i operacyjnej do realizacji inwestycji, instytucja zarządzająca powołała się na zapisy wspomnianej Instrukcji. Ponieważ wnioskodawca nie deklarujący korzystania z kredytu nie udokumentował swojej kondycji finansowej co najmniej wyciągiem z obrotów kont, a pomiędzy wnioskiem, biznes planem i załącznikami są nieścisłości i niespójności (np. w rachunku zysków i strat za rok 2008 wykazano przychód netto w kwocie 4.448 tys. zł, podczas gdy jej odpowiednik w załączniku nr 12 wynosi 4.482.437,16 zł.), prawidłowo przyznano 1 punkt, po zważeniu 4, stosując zapis Instrukcji, że "projektodawca posiada zasadniczo możliwość zarówno finansową jak i operacyjną do przeprowadzenia inwestycji w planowanym zakresie (wyłącznie na podstawie wniosku o dofinansowanie oraz biznes planu)".

Ustosunkowując się do stanowiska wnioskodawcy co do kryteriów części B oceny merytoryczno-technicznej, w piśmie z dnia 6 października 2009 r. poinformowano, że Zarząd Województwa oceniając projekt rozważał, czy będzie on realizowany w branży uznanej za kluczową w Strategii Rozwoju Województwa oraz Regionalnej Strategii Innowacji (np. branża budowlana, produkcja oraz usługi, turystyka, wykorzystanie surowców naturalnych, teleinformatyka, alternatywne źródła energii, rozwój przemysłu maszynowego, metalowego, tworzyw sztucznych, spożywczego, chemicznego) oraz brał pod uwagę:

• trwałość projektu (wyposażenie, urządzenie, modernizacja, budowa, maszyna, linia produkcyjna)

• wpływ projektu na sektor przedsiębiorczości w regionie (możliwość kooperacji, inne formy współpracy)

• wykorzystanie surowców mineralnych

• identyfikacje projektu z województwem - promocja.

W oparciu o takie zasady Zarząd Województwa przyznał łącznie 9 punktów na 15 możliwych za realizację projektu w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu.

Odnosząc się natomiast do kryterium stopnia realizacji przez projekt założeń RSI instytucja zarządzająca wyjaśniła, że przy ocenie brano pod uwagę:

← wskaźnik przedsiębiorczości w gminie

• wskaźnik bezrobocia w powiecie

• strukturę przedsiębiorczości w gminie

• efektywność projektu np. ilość tworzonych nowych miejsc pracy w stosunku do nakładów, wartość dodaną, synergię projektu, efekt katalityczny

• wpływ na politykę ochrony środowiska

• innowacyjny charakter projektu.

Zarząd Województwa przy ocenie opierał się ponadto na następujących danych:

• programy, plany i dokumenty strategiczne województwa,

• dane statystyczne dotyczące:

• poziomu dochodów na 1 mieszkańca gminy/powiatu,

• poziomu i struktury bezrobocia w regionie i powiatach,

• informacje o sytuacji społecznej mieszkańców województwa, informacje o liczbie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

W oparciu o powyższe zasady, w wyniku dokonanej oceny Zarząd przyznał łącznie 6 punktów na 15 możliwych z tytułu wskazanego kryterium.

W skardze na powyższą ocenę Zarządu Województwa wyrażoną w informacji z dnia [...] W.J. wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję zarządzającą, podtrzymał twierdzenia sformułowane w proteście oraz zarzucił:

1. niezgodne z zasadami prowadzonej oceny projektów przyjęcie, iż w sytuacji, gdy skarżący pragnie z własnych środków finansować inwestycję objętą projektem kwotą 7,5 mln. i wnosi o dofinansowanie w pozostałym zakresie, to nie zasługuje na przyznanie jakichkolwiek punktów, choć zdaniem skarżącego tylko przekroczenie ram przewidzianych w projekcie powinno być tak surowo oceniane. Skarżący wyraził pogląd, że wskazane założenie organu powinno być jasno przedstawione przy konstruowaniu kryteriów ocennych, co umożliwiłoby wnioskodawcy mającemu dużą zdolność kredytową, wykazanie pobrania kredytów do finansowania projektowanej inwestycji,

2. niezgodne z zasadami prowadzonej oceny przyznanie skarżącemu jedynie połowy punktów za przyczynienie się projektu do utworzenia nowych miejsc pracy, choć branża turystyczna i hotelarska ma zdecydowaną przewagę nad innymi w zakresie pracochłonności i potrzeby zatrudnienia,

3. nierozważenie wniosku w zakresie wyniku finansowego w sposób zgodny z zasadami ekonomii i oparcie oceny punktowej według kryterium posiadania zdolności finansowej i operacyjnej do realizacji inwestycji na błędnym ustaleniu odnośnie rzekomej różnicy pomiędzy przychodem netto wykazanym przez wnioskodawcę w rachunku zysków i strat za 2008 r., a jego odpowiednikiem wykazanym w załączniku nr 12 oświadczenie o spełnianiu kryteriów MŚP. Wadliwość ustalenia wynika z faktu, że zarówno we wniosku o dofinansowanie, jak i w załączniku do wniosku Nr 12 oraz w biznesplanie przychód netto stanowi tę samą kwotę, tyle że w rachunku zysków i strat jest podany w tysiącach złotych, tak jak wymaga tego stosowny druk. Skarżący wyjaśnił, że w druku Nr 12 w części A przychody netto ze sprzedaży i zrównane z nimi podano w wysokości 4.448 tys. zł., w części B – pozostałe przychody operacyjne w wysokości 34 tys. zł, a w części C przychody finansowe – w wysokości 0 zł., co daje razem kwotę 4.482 tys. zł.,

4. nienależyte rozważenie, iż w sytuacji uznania, że wiodącą gałęzią gospodarki województwa świętokrzyskiego jest branża turystyczna, projekt zakładający dynamiczną rozbudowę tej branży jest dla województwa mniej istotny niż projekt produkcji szaf firmy [...] z innego województwa, który uzyskał dofinansowanie,

5. nierozważenie przez oceniającego argumentów podniesionych przez skarżącego w proteście, przez co doszło do naruszenia reguł kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasady o jakiej mowa w art. 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie w całości i odniósł się do zarzutów w niej wskazanych.

Na wstępie autor odpowiedzi na skargę zauważył, że odwoływanie się w argumentacji skargi do regulacji prawnej wynikającej z art. 7 kpa jest błędne, ponieważ zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. Nr 84/09 poz. 712), do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego.

Co do zarzutów dotyczących kryteriów oceny projektu wskazanych w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części A punkt 7 (realizacja projektu przyczyni się do utworzenia nowych miejsc pracy) i 3 (deklarowany wkład własny projektodawcy) podniesiono, że skarga nie konkretyzuje zarzucanej niezgodności z prawem w odniesieniu do obowiązujących przepisów oraz stanowi niepoparte żadnymi argumentami subiektywne stanowisko strony skarżącej.

Co do zarzutu nierozważenia wniosku w zakresie wyniku finansowego w sposób zgodny z zasadami ekonomii Instytucja Zarządzająca przyznała, że istotnie błędnie dokonano wyliczenia, o którym mowa w skardze. Ponieważ jednak wyliczenie to podano tyko jako przykład nieścisłości i niespójności pomiędzy wnioskiem, biznes planem i załącznikami, które to nieścisłości potwierdza dołączone do odpowiedzi na skargę pismo z Departamentu Funduszy Strukturalnych Oddziału Oceny Merytoryczno-Technicznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 4 listopada 2009 r., to nie było podstaw do zmiany oceny zdolności finansowej wnioskodawcy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących kryterium pierwszego części B oceny (projekt jest realizowany w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu), wyjaśniono, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na stanowisko Zarządu Województwa w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania dla Firmy Handlowej [...], a nie rozstrzygnięcie tego, czy dofinansowanie dla tej firmy nie zostało przyznane, bo otrzymała je inna firma produkująca meble.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Możliwość kontroli sądowo-administracyjnej oceny projektów zgłaszanych do dofinansowania w ramach regionalnych programów operacyjnych realizujących cele zawarte w narodowej strategii spójności i strategiach rozwoju, została wprowadzona z dniem 20 grudnia 2008 r. na podstawie ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U.08.216.1370). W wyniku tej nowelizacji, do ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zwanej dalej ustawą (Dz. U. Nr 227/06 poz. 1658 ze zm.) dodano między innymi artykuły 30c – 30e. W przepisach tych przewidziano możliwość wniesienia przez wnioskodawcę, którego projekt został oceniony negatywnie, a następnie podlegał procedurze odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, która również dała wynik negatywny - skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w ustawie.

Stosownie do treści art. 30 c ust. 1 w zw. z art. 30 g ustawy przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest informacja otrzymywana przez wnioskodawcę dotycząca negatywnego wyniku procedury odwoławczej, która to informacja nie jest decyzją administracyjną. Kontrola sądowo administracyjna sprawowana jest zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., według którego sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy). Zgodnie z art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli we wskazanym zakresie, obowiązkiem sądu jest zbadanie warunków formalnych dopuszczalności skargi, określonych w art. 30c ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem natomiast, skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 (tj. pisemnej informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego), bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, tj. informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej.

Na gruncie niniejszej sprawy, oprócz cytowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zastosowanie znajdują:

- Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.2. ogłaszanego w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013 (załącznik nr 1 do uchwały nr 1475/09 Zarządu Województwa z dnia 14.01.2009r.),

- Kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013 (załącznik do Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007 – 2013, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia 12 marca 2008r. nr 798/08).

Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż W.J. złożył skargę w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączył do skargi wymaganą dokumentację oraz uiścił stosowny wpis sądowy.

Tym samym, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli. Określając zakres tej kontroli wynikający z treści cytowanego art. 30 c ust. 3 ustawy, należy pamiętać, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do przyznania określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, a może jedynie - stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - przekazać sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpatrzenia, a więc do ponownej oceny wniosku, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art. 153 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy).

Zgodnie z art. 37 ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przytoczony przepis powoduje, że w niniejszej sprawie nie mogło być mowy o stosowaniu zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa, czego domagał się skarżący. Instytucja zarządzająca nie mogła więc dopuścić się przy rozpatrywaniu wniosku naruszenia tego przepisu, co czyni zarzut oparty na jego treści nieskutecznym.

Konsekwencją wyłączenia o jakim mowa w art. 37 ustawy, jest jednak również powstanie wątpliwości co do tego, jakie zasady należy stosować do procedury odwoławczej, w zakresie nieuregulowanym w systemie realizacji programu operacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ani przepisy ustawy, ani też system realizacji programu operacyjnego (tj. - zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy - zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, a także określające środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3) w części określającej - stosownie do treści art. 30b ust. 1 ustawy - środki odwoławcze, nie zawiera kompletnej regulacji dotyczącej sposobu rozpatrywania przysługujących stronom środków odwoławczych, a także sposobu uzewnętrzniania podjętego rozstrzygnięcia. Art. 30b ust. 3, 4 i 5 ustawy przewiduje bowiem jedynie: szczególne reguły dotyczące wyłączenia osób, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, obowiązek poinformowania wnioskodawcy na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego oraz wyjaśnia, kiedy środki odwoławcze nie podlegają rozpatrzeniu. Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.2 ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej I Działania 1.1 Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw "Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013", przyjęty przez Zarząd Województwa uchwałą Nr [...] z dnia [...] w § 5 ust. 6, 7 i 8 ogranicza się natomiast jedynie do stwierdzenia, że "Instytucja Zarządzająca RPOWŚ na lata 2007-2013, która wydała decyzję w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, rozpatruje protest. W przypadku uznania protestu za zasadny, wniosek o dofinansowanie podlega powtórnemu rozpatrzeniu. Informacja o wyniku rozpatrzenia protestu zostaje przekazana niezwłocznie beneficjentowi. Jeżeli Instytucja Zarządzająca RPOWŚ na lata 2007-2013 uzna, że protest nie jest zasadny informuje Beneficjenta o przysługującym prawie złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego".

W tej sytuacji do kwestii sposobu rozpatrywania protestu można podejść w ten sposób, że skoro w istocie przewiduje się jedynie możliwość odwołania bez ustanowienia procedury, to należy przyjąć, że protest musi być rozpatrzony. Rozpatrzenie zaś jakiejkolwiek kwestii to zawsze w myśl wykładni językowej poddanie zarzutów odwołania ocenie z punktu widzenia ich zasadności (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2009 r., I SA/Ol 523/09).

Przenosząc takie rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że na podstawie treści informacji instytucji zarządzającej z dnia 6 października 2009 r. nie da się przyjąć, aby w rozpoznawanej sprawie zarzuty protestu dotyczące kryteriów określonych w części B oceny merytoryczno-technicznej, zostały poddane jakiejkolwiek analizie, oraz tym bardziej, aby wyniki tej oceny zostały komukolwiek, w tym zwłaszcza wnioskodawcy przedstawione. Z treści tej informacji wynika bowiem, że instytucja zarządzająca ograniczyła się jedynie do wiernego powtórzenia w nieco zmienionym układzie graficznym Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części B, stanowiącej część Karty oceny merytoryczno-technicznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPOWŚ 2007-2010, będącej załącznikiem do powołanego wyżej Regulaminu konkursu zamkniętego nr 1.1.2 (§ 6 pkt 2 lit. g) oraz do skonkludowania, że "w oparciu o powyższe zasady, w wyniku dokonanej oceny Zarząd przyznał łącznie 9 punktów na 15 możliwych", w wypadku pierwszego kryterium części B oceny merytoryczno-technicznej tj. realizacji projektu w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu oraz "6 punktów na 15 możliwych" w wypadku drugiego kryterium części B oceny merytoryczno-technicznej, tj. stopnia realizacji przez projekt założeń RSI.

W takiej sytuacji wnoszący protest pozostał bez odpowiedzi na zarzuty. Można by wręcz stwierdzić, że tym samym jego protest w istocie nie został rozpatrzony, co powoduje, że formalnie przyznana ustawą możliwość odwołania była, w tym przypadku, czysto iluzoryczna. Ponadto, brak jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska zajętego przez instytucję zarządzającą wobec podniesionych zarzutów uniemożliwia w istocie kontrolę sądową tego stanowiska. Do podniesionych w proteście zarzutów należało się odnieść tym bardziej, że wnioskodawca zakwestionował przyznanie mu tylko 60% możliwych do uzyskania punktów z tytułu realizacji projektu w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu, choć branża turystyczna, której dotyczy projekt, jest wykazana jako jedna z kluczowych w strategii rozwoju województwa oraz w Regionalnej Strategii Innowacji, o czym mowa również w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części B, a z dokumentów tych nie wynika jakakolwiek gradacja wymienionych branż pod względem ich znaczenia dla rozwoju regionu, ani też jakikolwiek inny sposób oceny stopnia realizacji wspomnianego kryterium przez konkretny projekt. To samo dotyczy argumentów przytoczonych w proteście dotyczących przyznania przedmiotowemu projektowi tylko 40% możliwych do uzyskania punktów z tytułu realizacji przez projekt założeń RSI. Przedstawiony w proteście argument w kontekście sposobów oceny wynikających z Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części B odnośnie stopnia realizacji przez projekt założeń Regionalnej Strategii Innowacji, wymagał odniesienia się do niego i wyjaśnienia, dlaczego zdaniem instytucji zarządzającej projekt planowany do realizacji w jednej z najuboższych gmin świętokrzyskich, nie zasługiwał na wyższą punktację zwłaszcza z punktu widzenia wskaźników i struktury przedsiębiorczości w gminie Sz. oraz wskaźników bezrobocia w powiecie staszowskim. Odmienne postępowanie instytucji zarządzającej podważa sens składania środków odwoławczych i stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z przewidzianej ustawą możliwości wniesienia protestu, tj. umożliwienie usunięcia błędów, omyłek i innych uchybień popełnionych w toku kontroli wniosku. Przewidziana przez ustawodawcę droga odwoławcza musi być bowiem pojmowana w kontekście efektywnego prawa do uruchomienia kontroli podjętych rozstrzygnięć. Instytucja zarządzająca ma zatem nie tylko obowiązek stworzyć odpowiedni środek odwoławczy, ale również uregulować go w taki sposób, by wnioskodawca mógł rzeczywiście uruchomić kontrolę jej rozstrzygnięć.

Przedstawiony sposób rozpatrzenia protestu W.J. jest tym bardziej niezrozumiały, że instytucja zrządzająca dokonała analizy i oceny wszystkich zarzutów protestu dotyczących kryteriów szczegółowych oceny punktowej w części A oceny merytoryczno-technicznej i przedstawiła je w informacji z dnia 6 października 2009 r. w sposób świadczący o realizacji prawa wnioskodawcy do skorzystania z kontroli uruchamianej w wyniku wniesienia środków odwoławczych. Szczegółowa analiza wyniku tej oceny prowadzi natomiast do następujących wniosków.

Odnośnie kryteriów szczegółowych oceny merytoryczno-technicznej części A wymienionych pod Lp: 4 (projekt opiera się na przeprowadzonej analizie potrzeb i jego pozytywnego wpływu na rozwiązanie zidentyfikowanych problemów i barier), 6 (planowane efekty realizacji są proporcjonalne do poniesionych nakładów inwestycyjnych, a wpływ planowanych rezultatów projektu będzie znaczący i trwały w zakresie rozwoju przedsiębiorstwa) i 8 (wpływ projektu na polityki horyzontalne), projekt otrzymał maksymalną liczbę punktów, w związku z czym ani w proteście, ani w skardze nie znalazły się żadne zarzuty. Również Sąd nie stwierdził w tym zakresie żadnych naruszeń prawa.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wpływu projektu na konkurencyjność przedsiębiorstwa w skali europejskiej, a uznania jej tylko w skali krajowej, należy podzielić pogląd wyrażony w informacji instytucji zarządzającej z dnia 6 października 2009 r. Skoro istotnie sam W.J. we wniosku określił, że celem projektu jest zwiększenie konkurencyjności jego ośrodka "[...]" na rynku lokalnym oraz krajowym, a realizacja projektu wpłynie na podniesienie konkurencyjności firmy na rynku lokalnym, regionalnym i krajowym, to nawet przy uwzględnieniu, że z ośrodka planowanego do rozbudowy w ramach projektu, będą korzystać również goście z zagranicy, nie można przyjąć, że projekt będzie oddziaływał w skali ponad krajowej. Należy przy tym wyrazić pogląd, że skoro niedopuszczalnym jest, aby na etapie rozstrzygania protestu, Beneficjent wnosił dodatkowe dokumenty, których nie dołączył w trakcie oceny formalnej bądź merytoryczno-technicznej, a które mogłyby rzutować na jej wynik (§ 5 pkt 5 Regulaminu konkursu zamkniętego nr 1.1.2), to tym bardziej przytaczanie nowych, niewskazanych we wniosku okoliczności, które nie znajdują odzwierciedlenia w dołączonych do wniosku dokumentach, a przez wynikający z przytoczonego przepisu zakaz nie mogą już być udokumentowane, nie może spowodować poprawy wyniku oceny.

Nie można również podzielić zarzutu wnioskodawcy wyrażonego tylko w proteście, co do zaniżonej oceny wpływu planowanego projektu na wzrost innowacyjności jego przedsiębiorstwa. Wskazane w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu sposoby oceny tego kryterium, wymagają bowiem w przypadku małych przedsiębiorstw (do których niespornie zalicza się przedsiębiorstwo skarżącego), dla przyznania większej ilości punktów niż przyznana skarżącemu, aby projekt przyczyniał się do zakupu patentów bądź prac wyników B+R, czego wnioskodawca nie zadeklarował.

Nie mogły odnieść skutku również zarzuty dotyczące nie przyznania przedmiotowemu projektowi jakichkolwiek punktów za deklarowany wkład własny. Ponieważ w kryterium tym chodzi o promowanie najwyższą punktacją tych projektów, których wkład własny będzie wyższy od minimalnego (wynoszącego dla małych przedsiębiorstw 50%) o 15 lub więcej procent, a skarżący wnosił o dofinansowanie w wysokości 50% (co oznacza, że w świetle jego wniosku zadeklarował tylko minimalny, 50-cio procentowy wkład własny), to nie mógł otrzymać w ramach tego kryterium żadnych punktów. Za minimalny wymagany wkład własny, bądź wkład przewyższający go o mniej niż 5 % przyznaje się bowiem 0 punktów (sposób oceny w ramach omawianego kryterium podany w Instrukcji dokonywania oceny punktowej dla części A). Wbrew twierdzeniu wyrażonemu w skardze powyższe założenie zostało jasno przedstawione przy konstruowaniu kryteriów ocennych, właśnie w przytoczonych fragmentach Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu.

Analiza kolejnego zarzutu skarżącego prowadzi do wniosku, że skarżący wadliwie rozumie kryterium i myli to kryterium, z kryterium dotyczącym deklarowanego wkładu własnego. Zgodnie z Instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu przy ocenie posiadania zdolności finansowej do realizacji inwestycji chodzi o wykazanie możliwości zagwarantowania całkowitych środków finansowych związanych z realizowanym projektem (kwalifikowanych i niekwalifikowanych), przy czym dodatkowo są punktowane projekty, do których Beneficjent załączył promesę kredytową (potwierdzenie zdolności kredytowej), umowę pożyczki lub kredytu, wyciąg z rachunku bieżącego przedsiębiorstwa, etc. Nie ma więc przy ocenie wniosku z punktu widzenia kryterium posiadania zdolności finansowej do realizacji inwestycji znaczenia, w jakiej wysokości wnioskodawca zadeklarował sfinansowanie (a nie dofinansowanie, jak napisano w skardze), projektu z własnych środków. W tym kryterium nie chodzi bowiem o deklaracje zdolności finansowej, ale o jej wykazanie. Skoro przy tym maksymalna punktacja za spełnienie tego kryterium wynosi 2 punkty przed zważeniem, a skarżący otrzymał 1 punkt, to bez wykazania możliwości zagwarantowania całkowitych środków finansowych związanych z realizowanym projektem w sposób wskazany w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu (tj. poprzez załączenie do wniosku promesy kredytowej, umowy pożyczki lub kredytu, wyciągu z rachunku bieżącego przedsiębiorstwa lub innego dokumentu świadczącego o braku wątpliwości co do zdolności finansowej projektodawcy do przeprowadzenia planowanej inwestycji), w świetle jej zapisów nie ma możliwości uzyskania wyższej punktacji niż 1 punkt przed zważeniem. Ponieważ wnioskodawca, jak to niewadliwie ustaliła Instytucja zarządzająca, nie załączył do wniosku dokumentów o jakich mowa wyżej, nie było w sprawie możliwości przyznania mu większej ilości punktów za wykazanie posiadania zdolności finansowej i operacyjnej do realizacji inwestycji.

Wykazany w proteście oraz skardze i przyznany przez instytucję zarządzającą w odpowiedzi na skargę błąd w sposobie obliczenia przez instytucję zarządzającą przychodu netto przedsiębiorstwa skarżącego nie mógł mieć wpływu na powyższą ocenę zdolności finansowej i operacyjnej wnioskodawcy do realizacji inwestycji. Nie świadczy on bowiem w stopniu istotnym bezpośrednio o zdolności finansowej tego przedsiębiorstwa, ani też nie może powodować przyjęcia, że inne ustalenia instytucji zarządzającej co do tej zdolności finansowej są wadliwe, skoro żadne takie zarzuty nie zostały w sprawie przedstawione. Bezpośrednim skutkiem korekty tego błędu jest bowiem tylko ustalenie, że przychody netto przedsiębiorstwa skarżącego w 2008 roku były o jedynie około 34.000 zł. wyższe, niż przyjmowała instytucja zarządzająca, co nie jest wielkością znaczącą dla oceny zdolności finansowej wnioskodawcy.

Niezasadne były również zarzuty dotyczące przyznania projektowi W. J. tylko 1 punktu przed zważeniem za przyczynianie się przez projekt do utworzenia nowych miejsc pracy. Sposób oceny projektu z punktu widzenia tego kryterium wskazany w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu jest ścisły i nie pozostawia miejsca na swobodne uznanie. Ponieważ zgodnie z tą instrukcją, w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw przyznaje się 1 punkt, gdy projekt prowadzi do utworzenia od 2 do 8 nowych miejsc pracy, a wnioskodawca zadeklarował we wniosku i Biznes Planie, (w oparciu o który tylko można oceniać projekt) utworzenie w 2011 roku tylko 8 nowych miejsc pracy, to nie było możliwości uzyskania przez jego projekt większej niż przyznana ilości punktów.

Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął, że ocena projektu skarżącego w części B została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy spowodowało uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa.

Rozpoznając sprawę ponownie w zakresie dotyczącym oceny projektu skarżącego w części B instytucja zarządzająca, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi stosowne postępowanie, rozpatrując szczegółowo wszystkie zarzuty podniesione w proteście W.J. Organ będzie miał przy tym na uwadze konieczność szczegółowego i przekonującego uzasadnienia podjętego w ten sposób rozstrzygnięcia.