Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2263/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "Komisja"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta P. (dalej "Gminy") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminy, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku własności nieruchomości, położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], orzekło o:

(1). uchyleniu decyzji Wojewody w całości,

(2). stwierdzeniu nabycia przez Gminę, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 roku własności nieruchomości, położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, w obrębie [...], jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...].

II. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz.191 z późn. zm.), dalej "ustawy komunalizacyjnej".

2. Wydając rozstrzygnięcie, o którym mowa powyżej, Wojewoda powołał się na fakt, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe działki pozostawały w zarządzie A. w W. (dalej "A." albo "poprzedniczki skarżącego"), co potwierdza notarialna umowa sprzedaży z dnia [...] stycznia 1969 roku, na mocy której przedmiotowy grunt został nabyty, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na rzecz A. (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz.94), reprezentującej Skarb Państwa. Ten stan rzeczy wyklucza w ocenie Wojewody "należenie" przedmiotowej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

3. Gmina wniosła do Komisji odwołanie od decyzji Wojewody, podnosząc zarzut uniemożliwienia jej wzięcia udziału w postępowaniu oraz dokonania wadliwej oceny kwestii powstania zarządu wobec spornej nieruchomości po stronie poprzedniczki skarżącego na podstawie umowy sprzedaży w trybie ustawy wywłaszczeniowej.

4. Ustosunkowując się do treści odwołania, Wojewoda stwierdził, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

5. W ocenie Komisji wniesione przez Gminę odwołanie od decyzji Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Ocena ta wynika z następujących przesłanek:

5.1. Nietrafnie uznał Wojewoda, iż wywłaszczenie skutkuje automatycznie obciążeniem wywłaszczanej nieruchomości prawem zarządu na rzecz instytucji państwowej, z którą wiąże się wywłaszczenie;

5.5. W dacie wywłaszczenia na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1969 roku obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), dalej "ustawa z 1961 r.", w myśl której prawo użytkowania ustanawiane było w drodze stosownej decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Następnie kwestie te regulował art.38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 roku. Wywłaszczenie następowało zwykle na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez jego jednostkę organizacyjną i skutki tego aktu polegały wyłącznie na wywłaszczeniu. Brak jest podstaw by w świetle funkcjonujących w tym samym czasie przepisów, określających sposób ustanawiania prawa użytkowania wyprowadzać takie skutki z wywłaszczenia;

5.6. Wbrew stanowisku Wojewody, w dniu 27 maja przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie żadnej państwowej jednostki organizacyjnej. Należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 roku, art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...).

III. [...] U. w W. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję Komisji, zarzucając orzeczeniu odwoławczemu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

- błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przewidującej ustanawianie prawa użytkowania terenów państwowych, należących do organu administracji państwowej w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albowiem nie był to teren państwowy należący do organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albowiem stanowił własność prywatną, nabytą przez skarżącego na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1969 r. od osób fizycznych na własność Skarbu Państwa w zarządzie poprzedniczki skarżącego, a zatem znajdował się w jego zarządzie, co oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. nie należał do organów wymienionych w art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej;

- błędne przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie żadnej państwowej jednostki organizacyjnej, należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, która znajdowała się w zarządzie skarżącego na podstawie notarialnej umowy sprzedaży Rep. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1969 r. o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa i stanowiła podstawę ujawnienia zarządu w dziale II kw Nr [...] co oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do organów o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej;

- błędne powołanie się na art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...), który to przepis wobec istnienia zarządu nie ma zastosowania;

- naruszenie art.7 k.p.a, jako naczelnej zasady postępowania administracyjnego poprzez rozpoznanie sprawy w wąskim zakresie oraz uchybienia polegające na braku wnikliwości podczas prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania norm prawa materialnego: całkowicie odmienne i chybione w/w ustalenia organu w ad. 1, 2, 3 od przyjętych jako podstawa w uchylonej decyzji Wojewody [...], odmawiającej komunalizacji dowiedzionych na okoliczność zarządu na podstawie umowy sprzedaży, tym samym zasadnych ustaleń, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i nie stała się z mocy prawa własnością Gminy, w konsekwencji nabycia przez skarżącego z mocy prawa z dniem 27 września 1990 r. prawa wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz prawa własności gruntu z dniem 01.09.2005 r. na podstawie oraz art. 256 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym;

- odmowę wyłączenia mienia z komunalizacji zgodnie z art.11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej bowiem skarżący jest uczelnią publiczną wykonującą zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej nad którą bezpośredni nadzór sprawuje centralny organ administracji rządowej, a tym samym nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z mocy prawa własnością Gminy - Miasta P.

2. naruszenie przepisów postępowania mające bezpośredni wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art.61 § 4 k.p.a. w związku z art.10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, polegający na uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej skargą decyzji, brak powiadomienia o wszczęciu postępowania, doręczenie zaskarżonej decyzji dopiero po upomnieniu się o nią, brak zapewnienia stronie czynnego udziału;

2) art. 136 k.p.a., polegającego na jawnym przekroczeniu przez organ luzu decyzyjnego, uznaniu braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, którego dopuścił się organ wydając decyzję uchybiającą w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy;

3) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, pomimo powzięcia wiadomości, iż w dziale II księgi wieczystej ujawniony jest wpis prawa zarządu, nie wezwania strony do wykazania podstawy wpisu oraz pominięcie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej podania faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

4) pomimo stwierdzenia braku konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organ poczynił całkowicie odmienne ustalenia oparte na innej podstawie prawnej.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i wchodziła do zasobu Skarbu Państwa, czy też stanowiąc własność Skarbu Państwa, pozostawała w zarządzie poprzedniczki skarżącego.

2. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się w zarządzie poprzedniczki skarżącego na podstawie notarialnej umowy sprzedaży Rep. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1969 r. Powyższe oznacza, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta nie należała do organów wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zatem błędne jest twierdzenie organu iż w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie pozostawała w zarządzie żadnej państwowej jednostki organizacyjnej, należąc w konsekwencji powyższego do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

3. Jednostka organizacyjna, której przysługuje prawo zarządu nieruchomością, stanowiącą własność Skarbu Państwa, zarządza tym mieniem wprawdzie w interesie Państwa jako jedynego podmiotu mienia ogólnonarodowego, ale we własnym imieniu. Z tych przyczyn oraz wobec tego, że ujawnienie stanu prawnego dotyczącego nieruchomości ma na celu także zabezpieczenie interesów osób trzecich, prawo zarządu nieruchomości państwowej podlega wpisowi do księgi wieczystej i powinno być ujawnione w dziale II, a nie w dziale III księgi wieczystej. Nie jest to bowiem wpis obciążający nieruchomość, a ujawniający, kto jest uprawniony do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej. Jest to zatem bardziej szczegółowy wpis prawa własności - jak to bliżej wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14.06.1963 r. I CR 336/63, OSNC 1964/11/223, OSP 1966/5/97 lex 4505 oraz w uchwale składu siedmiu sędziów - zasada prawna z dnia 16.10.1961 r. I CO 20/61, OSN 1962/2/41, lex 106156.

4. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1969 r. prawo zarządu A. w W. zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej Kw Nr [...] (dowód: odpis z księgi wieczystej z dnia [...].07.2009 r. dla działki ewid. Nr [...] i Nr [...] odpis z księgi wieczystej z dnia [...].10.2012 r. dla działki ewid. Nr [...] i Nr [...] odpis z księgi wieczystej z dnia [...].06.2014 r. dla działki ewid. Nr [...] i Nr [...]).

5. Wbrew stanowisku organu, do oceny tego, czy poprzedniczka skarżącej nabyła skutecznie prawo zarządu przedmiotowej nieruchomości, nie ma zastosowania ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, przewidująca w art.10 ust.1 przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu administracji. Przedmiotowy teren został bowiem zakupiony umową bezpośrednio od osób fizycznych, a zatem nie należał do organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie mógł być zatem przekazany decyzją organu do którego nie należał.

6. Przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, jako że publiczne szkoły wyższe wykonują zadania publiczne należące do właściwości organów administracji rządowej, a zatem podlegają wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Szkoły wyższe, do których w dniu 27 maja 1990 r. miały zastosowanie przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, podlegały nadzorowi i kontroli Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Minister ten m.in. nadzorował w tym zakresie działalność szkół wyższych (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Na podstawie tego przepisu istniały przesłanki do wyłączenia mienia państwowego z komunalizacji albowiem stosownie do uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 29.07.1993 r. sygn. III CZP 64/93 dla nabycia z mocy prawa przez właściwą gminę mienia ogólnonarodowego (państwowego) koniecznym jest kumulatywne spełnienie przesłanek pozytywnych oraz nie wystąpienia przesłanek negatywnych wyłączających możliwość objęcia konkretnego mienia komunalizacją.

7. Wobec ujawnienia prawa zarządu działki ewid. nr [...] w dziale II księgi wieczystej uprawniającego skarżącego do wykonywania w imieniu własnym własności państwowej – Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia [...].10.2009 r. Dz.Kw [...] oddalił wniosek Skarbu Państwa — Starosty P., uznając że zgodnie z treścią działu II [...] jako wyłączny właściciel nieruchomości ujawniony jest Skarb Państwa – A. w W. na podstawie umowy sprzedaży z [...] stycznia 1969 r. Tym samym wnioskodawca Starosta Piaseczyński, jako inny niż ujawniony w księdze wieczystej organ reprezentujący Skarb Państwa nie jest zgodnie z treścią cytowanego art. 1026.2 § 5 k.p.c. uprawniony do złożenia wniosku o dokonanie sprostowania wpisu w dziale I księgi wieczystej. Działka ewid. Nr [...] (dawna nr [...] i [...]), działka nr [...] (dawna nr [...]), działka ewid. nr [...] (dawna Nr [...]) i działka nr [...] (dawna Nr [...]) zostały zakupione jednym aktem notarialnym z dnia [...].01.1969 r. Rep. Nr [...]. Dowód: postanowienie Sądu z dnia [...].10.2009 r. dotyczące działki ewid. Nr [...].

8. Decyzyjny tryb stwierdzania prawa państwowych osób prawnych do zarządu nieruchomościami uregulowany został rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), które odnosi się do unormowań wprowadzonych przez art. 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, § 4 ust. 1 pkt 4 zawiera dyspozycję stwierdzenia decyzją prawa zarządu nieruchomością na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa. Rozporządzenie nie może mieć zastosowania w zakresie stosunków unormowanych przez art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym, która wyłącza stosowanie art. 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. (vide; uchwała SN z dnia 20.09.1994 r., sygn. III CZP 102/94 lex 539, OSP 1995/3/63), zaś zarząd w przedmiotowej sprawie ujawniony został w dziale II księgi wieczystej na podstawie umowy sprzedaży.

9. Przedmiotowa nieruchomość, znajdująca się w zarządzie stała się z mocy prawa z dniem 27.09.1990 r. na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12.09.1990 r. o szkolnictwie wyższym prawem użytkowania wieczystego gruntu uczelni a budynki i urządzenia jej własnością, bez potrzeby wydania decyzji administracyjnych jako zbędnych, bez względu na sposób korzystania z nieruchomości. Prawa te nabywały również jednostki badawczo - rozwojowe na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25.07.1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych. Unormowanie art. 182 i art. 64 ust. 1 jest regulacją szczególną w stosunku do przepisu art. 2 ustawy o z dnia 29.09.1990 r. ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Przepisy obu ustaw nie przewidują obowiązku stwierdzania nabycia wymienionych praw na podstawie decyzji wojewody czy innego organu. Unormowania wskazanych przepisów są regulacjami szczególnymi w stosunku do art. 2 ustawy z dnia 29.09.1990 r. o zmianie ustawy ...- stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 5.10,1991 r. §z.S.C.VIII.5010/140/9. Tym samym uwłaszczenie uczelni następowało w swoistym trybie, innym niż w odniesieniu do pozostałych podmiotów państwowych, gdyż regulacja w tym zakresie miała charakter regulacji szczególnej. Równocześnie ustawa o szkolnictwie wyższym nie zawiera normy uprawniającej organ administracji państwowej do wydania decyzji stwierdzającej nabycie praw przez uczelnię zarządzającą gruntem państwowym.

10. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości (vide: uchwala Sądu Najwyższego z dnia 18.08.1992 r. sygn. 111CZP 103/92 lex nr 9085).

11. Według przyjętego orzecznictwa przez NSA zgodnie z wyrokiem z 26.01.2001 sygn. i SA 1947/99 przepis art. 182 ustawy z 1990 r. o szkolnictwie wyższym powodował nabycie prawa użytkowania wieczystego, ale żeby skutecznie móc powoływać się na to prawo, podmiot musi wykazać się decyzją lub umową, mocą której przejął prawo zarządu nieruchomością od swojego poprzednika, Oznacza to, ze na dzień wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym powinien dysponować prawem zarządu do nieruchomości, lex nr 54195.

Jak wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 25.08.2005 r. I OSK 4/05 "Przepis art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12.09.1990 r. nie wymaga dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz szkoły wyższej dokonania wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstaje w tym wypadku z mocy samego prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny ".

Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - na podstawie art. 256 A. w W. (obecnie [...] U.) stała się z mocy prawa właścicielem gruntu. Dowód: decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].03.2013 r. działka nr [...] decyzja nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].03.2013 r. działka nr [...]

V. W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją Komisji, było rozstrzygnięcie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość spełniała wskazane w art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej (tj. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) przesłanki, obligujące organy do stwierdzenia nabycia własności tej nieruchomości – z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. - przez Gminę Miejską P. W ocenie Sądu trafnie uznała Komisja, że przesłanki do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości wystąpiły.

2. Przepis art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że zajście z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. przewidzianego w nim skutku komunalizacyjnego wymaga łącznego ziszczenia się w tej dacie dwóch przesłanek: 1) posiadania przez przedmiotowe mienie charakteru mienia ogólnonarodowego (państwowego), 2) należenia tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

3. Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1502/11, publ. LEX).

4. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pod względem systemowym był powiązany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Stwierdzenie w postępowaniu komunalizacyjnym tego rodzaju sytuacji (tj. braku obciążenia nieruchomości wymienionymi wyżej prawami) upoważnia organ do uznania nieruchomości za należącą – w rozumieniu art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - do terenowego organu administracji państwowej, a w konsekwencji podlegającą komunalizacji.

5. Określenie przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej przedmiotu komunalizacji, jako "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" nie może prowadzić do wniosku, iż przesłanką wystarczającą do uznania, że dane mienie ogólnonarodowe (państwowe) nie należy do podmiotów, o których mowa w przywołanym przepisie (a zatem nie podlega komunalizacji), jest fakt władania nim przez inny podmiot, w tym przepisie nie wymieniony. Sam fakt dysponowania, czy też zarządzania przez tego rodzaju podmiot majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy, gdyż pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame z pojęciem "należy do", które w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawno rzeczowy (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1502/11, publ. LEX). Wykazanie przez osobę faktycznie władającą mieniem, będącym przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, że ustawowe warunki do skomunalizowania tego mienia z mocy prawa nie zostały spełnione, wymaga zatem udowodnienia, że mienie to należało do władającego w sensie prawnym, a nie wyłącznie faktycznym. W tym celu koniecznym jest wylegitymowanie się przez zainteresowany podmiot tytułem prawnym, przewidzianym w przepisach o gospodarowaniu gruntami państwowymi (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).

6. W świetle wskazanych wyżej uwarunkowań istota niniejszej sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia przez orzekające organy, czy w dniu 27 maja 1990 r. poprzedniczka skarżącego dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że do ustanowienia na rzecz poprzedniczki prawnej skarżącej prawa zarządu, czy tez użytkowania doszło. Podkreślić w tym kontekście należy, że zgodniez orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (przywoływana przez organy obu instancji uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. Nr 2, poz. 27).

7. Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1969 r. Rep. nr [...] Skarb Państwa, reprezentowany przez A. w W. nabył m.in. przedmiotową nieruchomość (mającą w dacie zawarcia umowy inną numerację geodezyjną) od szeregu osób fizycznych. Zgodnie z okazaną przy tym akcie decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1969 r. nr [...] na opisanych w akcie nieruchomościach ustalono lokalizację [...] A. w W. w W. Przy akcie tym okazano pismo Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia [...] lutego 1967 r. znak [...], wyrażające zgodę na nabycie w trybie ustawy wywłaszczeniowej opisanych w akcie nieruchomości.

W świetle powyższego przyjąć należy, że nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, reprezentowany przez A., nastąpiło w ramach przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18, poz.94 z późn. zm.) dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Przy tym nabycie w powyższym trybie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na potrzeby A. W ocenie skarżącego reprezentowanie przez jego poprzedniczkę Skarbu Państwa przy nabyciu nieruchomości na jej potrzeby, ewentualnie również późniejsze władanie tym gruntem, są równoznaczne z nabyciem przez poprzedniczkę skarżącego prawa zarządu przedmiotową nieruchomością, która to okoliczność miałby stanowić przeszkodę do komunalizacji.

8. Kwestię nabywania przez jednostki organizacyjne uprawnień do korzystania z gruntów państwowych regulowały w dacie zawarcia przedmiotowej umowy przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, obowiązującej do dnia 30 lipca 1985 r., tj. do dnia poprzedzającego wejście w życie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przepisy przywołanej ustawy z 1961 r. przewidywały dopuszczalność przekazywania terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym w wieczyste użytkowanie (art.3). Ustawa nie przewidywała zatem ustanawiania na terenach państwowych prawa zarządu. Konsekwentnie, przejściowy przepis art.38 ustawy z 1961 r. stanowił, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodziły w użytkowanie tych jednostek. Zakres uprawnień, przysługujący użytkownikowi terenu państwowego, określał art.5 ustawy, wskazując że użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawnia do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.

Tryb ustanawiania użytkowania na rzecz jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych określono w art.10 ustawy z 1961 r., stanowiąc w ust.1, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

W świetle przywołanych wyżej uregulowań nie może ulegać wątpliwości, że akcentowany przez skarżącego sam fakt nabycia przez Skarb Państwa (reprezentowany przez A.) prawa własności nieruchomości, przeznaczonej na potrzeby A. (ewentualnie późniejsze władanie tą nieruchomością przez A.) nie wywołał skutku w postaci nabycia przez A. użytkowania tej nieruchomości (podobnie, jak i nie doprowadził do powstania prawa zarządu). Tego rodzaju skutku nie przewidziano bowiem w ustawie z 1961 r. Próba wykazania przez skarżącego, że kwestia nabycia przez jego poprzedniczkę praw do gruntu Skarbu Państwa nie powinna być oceniania wg wymogów określonych w art.10 ust.1 ustawy z 1961 r., albowiem przepis ten reguluje nabywanie takich praw w innym trybie, aniżeli zastosowany w niniejszej sprawie (nabycie przez jednostkę organizacyjną praw do nieruchomości w związku z nabyciem przez nią prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa), tj. w ramach przekazania jednostce organizacyjnej terenu przez właściwy organ administracji państwowej, nie może się powieść, albowiem, jak wskazano powyżej, rozumowanie to nie znajduje oparcia w ustawie.

9. Pożądanego przez skarżącego skutku w postaci nabycia przez jego poprzedniczkę prawa użytkowania, czy też zarządu nieruchomości, w związku wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa, na rzecz poprzedniczki skarżącego własności tej nieruchomości, nie można wywieść również z przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

10. Ustawa, która z dniem 1 sierpnia 1985 r. zastąpiła zarówno ustawę z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i ustawę wywłaszczeniową z 1958 r., tj. ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidziała oddawanie jednostkom organizacyjnym nieruchomości państwowych w zarząd, wskazując w art.38 ust.2, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Jednocześnie w art.87 ustawy przewidziano, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.

W świetle powyższych regulacji prawnych stwierdzić należy, że o ile pod rządem ustawy z 1985 r. nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną, na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości mogłoby stanowić podstawę do nabycia przez tę jednostki prawa zarządu do tej nieruchomości, o tyle przepisy przejściowe tej ustawy nie dają podstaw do uznania, że norma wynikająca z art.38 ust.2 ma charakter retroaktywny, tj. że z dniem jej wejścia w życie państwowa jednostka organizacyjna, która nabyła nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, nie przewidującym skutku w postaci nabycia prawa zarządu do nieruchomości, prawo takie nabywa.

11. Dokonana powyżej analiza stanu prawnego, obowiązującego w okresie od dnia zawarcia umowy nabycia nieruchomości do dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) prowadzi do wniosku, że w dacie 27 maja 1990 r. poprzedniczce skarżącego nie przysługiwało prawo zarządu (ani użytkowania) do przedmiotowej nieruchomości. Przekonanie skarżącego, że do nabycia tego prawa doszło, nie znajduje w ocenie Sądu dostatecznych podstaw.

12. Wprawdzie w dziale II księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości (Rubryka 2.2 Właściciel, Podrubryka 2.2.2. Skarb Państwa) widnieje wpis "A. w W.", niemniej z treści tego wpisu nie wynika, że A. przysługiwało prawo zarządu nieruchomością. Na marginesie wskazać należy, że nawet gdyby wpis tej treści znalazł się w księdze wieczystej, to nie miałby on, choćby z racji jego niekonstytutywnego charakteru, mocy bezwzględnie obowiązującej dla organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji.

13. Również wbrew zarzutom skargi nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu spod komunalizacji na podstawie art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w świetle którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

Przepis art. 11 omawianej ustawy jest przepisem szczególnym, wprowadzającym wyjątek od zasady komunalizacji z mocy prawa mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem jego rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1120/97, Lex 45062). Ocena, czy dana nieruchomość służyła wykonywaniu konkretnych zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej winna być dokonana według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, to jest na dzień 27 maja 1990 r. Podkreślić przy tym należy, że sam fakt, że funkcję organu założycielskiego, czy też nadzorczego nad daną jednostką organizacyjną, władającą mieniem państwowym pełnił np. minister, nie przesądza o tym, że jednostka ta wykonywała zadania, należące do właściwości administracji rządowej. Zasadą jest bowiem, że nie jedynie organizacyjne uwarunkowania, a aspekt funkcjonalny, tj. służenie mienia wykonywaniu wskazanego w przepisie rodzajowi zadań wyłącza to mienie z komunalizacji następującej z mocy prawa.

Obowiązująca w dacie komunalizacji ustawa z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 ze zm.) w art. 6 ust. 1 stanowiła, że Minister Edukacji Narodowej realizuje politykę państwa w dziedzinie szkolnictwa wyższego, koordynuje w tym zakresie działalność szkół wyższych oraz nadzoruje i kontroluje podległe szkoły wyższe. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 668/09 NSA, publ. LEX, z art. 6 ust. 1 ustawy o szkolnictwie szkoły wyższe powołano do prowadzenia badań naukowych, kształcenia i socjalistycznego wychowania studentów (ustawa pochodziła z 4 maja 1982 r.), o czym stanowił art. 1 ust. 1 tej ustawy. Gdyby w konsekwencji powyższego przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. A. wykonywała zadania publiczne, należące do organu władzy państwowej, to chodziłoby wyłącznie o te zadania, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Tylko tego rodzaju zadania można by uznać za takie, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Mając na uwadze przywołane wyżej kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania mienia państwowego w dniu 27 maja 1990 r., jako decydujące dla rozstrzygnięcia, czy mienie to służyło w tej dacie wykonywaniu zadań publicznych, o których mowa w art.11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stwierdzić należy, że mienie objęte wnioskiem komunalizacyjnym w niniejszej sprawie nie służyło wykonywaniu tego rodzaju zadań. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala bowiem na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość (na której posadowiony jest budynek publicznego przedszkola) służyła do prowadzenia działalności, o której mowa w art.1 ust.1 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1982 r., tj. do prowadzenia badań naukowych, kształcenia i socjalistycznego wychowania studentów.

14. Kwestia ewentualnego uwłaszczenia poprzedniczki skarżącego w trybie uregulowanym w art.256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz.1365), a wcześniej kwestia ewentualnego nabycia przez poprzedniczkę skarżącego prawa użytkowania wieczystego na podstawie art.182 ust.1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym nie mają wpływu na wynik postępowania komunalizacyjnego z tej racji, że dotyczą potencjalnych zdarzeń prawnych, mających miejsce już po dniu 27 maja 1990 r., a zatem po dacie, mającej z punktu widzenia komunalizacji znaczenie rozstrzygające.

15. Tym samym Sąd nie podziela zarzutów skargi co do naruszenia przez Komisję przepisów postępowania, dotyczących zaniechania wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też niewyczerpującego zebrania, czy też rozpatrzenia materiału dowodowego (art.7, 77 k.p.a.). Wbrew stanowisku skargi organ wyjaśnił w dostateczny sposób stan faktyczny sprawy, niezbędny do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazane w skardze pewne uchybienia organu w zapewnieniu skarżącemu udziału w postępowaniu nie mają wpływu na jej wynik z powodu nieprzeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego nowych dowodów oraz z powodu wyczerpującego przedstawienia przez skarżącego stanowiska w sprawie w odwołaniu. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się w sprawie, ewentualnie zgłoszenia własnych inicjatyw dowodowych (okoliczności takich skarżący nie wykazał). Naruszenie to nie ma zatem wpływu na wynik sprawy, w konsekwencji czego nie może stanowić przesłanki do uchylenia decyzji Komisji.

W świetle powyższych okoliczności skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.