Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4135/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant sekr. sądowy Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) dalej ustawa zaopatrzeniowa, po rozpatrzeniu wniosku Pana B. C. (skarżący, wnioskodawca) z dnia [...] września 2017 r., postanowił odmówić wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Pan B.C. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

We wniosku wskazał m.in., że z dniem [...] grudnia 1987 r. rozkazem Komendanta [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w P. objął stanowisko Kierownika Sekcji [...] ww. organu. Kolejno w 1990 r. po pozytywnej weryfikacji został zatrudniony w Wydziale [...] Delegatury Urzędu Ochrony Państwa w P. na stanowisku Naczelnika Wydziału. Pan B. C. nadmienił, że od dnia [...] sierpnia 1991 r. rozpoczął pracę w Ministerstwie Spraw Zagranicznych w Ambasadzie Rzeczypospolitej Polskiej w H.. W dniu [...] listopada 1994 r. został zatrudniony w Biurze [...] Urzędu Ochrony Państwa na stanowisku Starszego Specjalisty, a z dniem [...] lipca 1996 r. został powołany na stanowisko Naczelnika Wydziału [...] UOP, skąd odszedł na emeryturę z uwagi na zły stan zdrowia. Wnioskodawca nadmienił, że w całym okresie jego służby nie toczyło się przeciwko niemu jakiekolwiek postępowanie karne czy dyscyplinarne. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. uznano Pana B. C. całkowicie niezdolnym do służby, przyznając mu trzecią grupę inwalidzką w związku ze służbą.

Z akt sprawy wynika, że strona została zwolniona ze służby w Biurze [...] Urzędu Ochrony Państwa w dniu [...] lipca 1996 r., nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c

i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej, z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącym informację o przebiegu służby Nr [...], wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia 1 grudnia 1987 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. przez okres 2 lat i 8 miesięcy, podczas gdy całkowity okres służby ww. wynosi 30 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał

1 rok, 11 miesięcy i 25 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych pismem z dnia [...] lutego 2020 r., (znak:[...]) przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pan B.C. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki

w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z opinii przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby były funkcjonariusz po dniu 12 września 1989 r. uchylał się

od wykonywania zadań i obowiązków służbowych bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na wyższe stopnie i stanowiska służbowe. Ponadto wskazano, że brak jest materiałów, dotyczących wszczynania i prowadzenia

w stosunku do ww. postępowań karnych oraz karno-skarbowych, a także informacji

o wyrokach za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Brak jest również zaświadczeń wskazujących na podejmowanie czynności służbowych

w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia.

Przedmiotowy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Organ podkreślił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa.

Wskazano, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ przywołał również definicje krótkotrwałości ze słownika wyrazów bliskoznacznych.

Organ podkreślił pierwszeństwo wykładni językowej, wskazując, że jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14).

Przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując drugą z przesłanek formalnych wskazać należy, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań

i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Mając powyższe na uwadze, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Dlatego też stwierdzić należy, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Organ podkreślił , że zawarty w tym warunku zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" ocenić należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Należy jednak wskazać, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, w którym NSA wyjątkowo ugruntował użyty w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej powyższy zwrot stwierdzając, że: "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia."

W przywołanym powyżej wyroku NSA wskazano bowiem, że: "(...) unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem »służby na rzecz totalitarnego państwa« jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego."

Organ przechodząc do analizy niniejszej sprawy wskazał, że całkowity okres pełnionej przez Pana B. C. służby wynosi 30 lat, 8 miesięcy i 28 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 2 lat i 8 miesięcy, co stanowi ok. 8,6% ogółu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponad dwuipółletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza, w którym po takim okresie nabywa się pewne uprawnienia związane ze stażem służby. Zaznaczenia wymaga przy tym, że skoro wnioskodawca pełnił przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to - zdaniem organu - z całą pewnością pozwoliło to mu dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem, a pomimo tego nie podejmował on żadnych działań mających na celu zakończenie tejże służby. Strona nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Poparcie przedstawionego powyżej stanowiska organu niewątpliwie odnaleźć można w orzecznictwie, w tym w szczególności Naczelnego Sądu Administracyjnego, dnia 14 października 2020 r. o sygn. akt I OSK 3208/19,

w którym uchylono zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie oraz oddalono skargę. Sąd kasacyjny nie podzielił bowiem poglądu Sądu I instancji co do tego, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" nie może zostać wywiedzione z treści ustawy zaopatrzeniowej.

W kwestii rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po dniu 12 września 1989 r. wskazać należy, iż z opinii przesłanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wynika, aby Pan B. C. uchylał się od wykonywania zadań i obowiązków służbowych, bądź wykonywał je niewłaściwie. W aktach sprawy nie stwierdzono wprawdzie istnienia zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskodawcę służby z narażeniem zdrowia

i życia, jednak mając na uwadze posiadanie przez ww. pełnej wysługi emerytalnej (75%) i związany z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie, nie można wykluczyć, że istniały podstawy do jego wydania. Stwierdzenia bezsprzecznego wymaga zatem, iż strona spełnia przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Jednakże, na kanwie przytoczonego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, niebagatelne znaczenie - a w istocie kluczowe - w kontekście badania przez organ zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", powinno stanowić również ustalenie czy były funkcjonariusz angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań

i funkcji.

Badając charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań dla ustroju totalitarnego, należało przede wszystkim wgłębić się w zakres wykonywanych zadań przez jednostki organizacyjne, w których Pan B.C. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Stwierdzenia w pierwszej kolejności wymaga, iż wnikliwa analiza dokumentacji przekazanej przez IPN dowiodła, iż był on oddelegowany do pełnienia służby na stanowisku Kierownika w Samodzielnej Sekcji [...] [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych w P.

Samodzielne Sekcje [...] były ogniwami terenowymi wykonującymi zadania dla Pionu [...], który odpowiedzialny był za kryptograficzną ochronę wiadomości stanowiących tajemnicę państwową i służbową. Sekcje te zapewniały przede wszystkim łączność szyfrową jednostek organizacyjnych MSW, stąd też stanowiły istotny element dla SB przyczyniając się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, w szczególności związanych z działalnością wywiadowczą oraz kontrwywiadowczą. Nie bez przyczyny Samodzielne Sekcje [...] traktowane są jako komórki organizacyjne wypełniające dyspozycję art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Należy podkreślić, że Pan B. C. nie podjął skutecznych działań, mających na celu usunięcie go z etatu SB, lecz kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza aż do momentu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Ponadto stwierdzić należy, że na gruncie doświadczenia życiowego i pragmatyki służbowej wiadome jest, że zainteresowany pracując przez ponad dwa lata w ww. komórce organizacyjnej był świadomy faktu, iż stanowiła ona istotną jednostkę organizacyjną wykorzystywaną do operacyjnych działań SB, zaś sam zainteresowany, będąc zatrudniony w tejże strukturze, przyczyniał się do podtrzymywania funkcjonowania aparatu represyjnego Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Nadmienić należy, że organ w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt K6/09), w którym TK stwierdził tu cyt.: "(...) Jest prawdopodobne, że motywacje czysto zawodowe (służba w tajnej policji) nie różnią się od tych, jakie występują obecnie. Istotną różnicę czyni przedmiot wyboru. W żadnym przypadku wybór służby w tajnej policji politycznej państwa komunistycznego nie zasługuje na aprobatę, niezależnie od komórki organizacyjnej i stanowiska służbowego funkcjonariusza. (...)".

Należy wskazać, że były funkcjonariusz nie tylko nawiązał ówcześnie stosunek prawny w ramach służby państwowej, poprzez realizowanie nałożonych na niego ściśle określonych czynności, lecz wykazywał on się również własną inicjatywą mającą na celu umacnianie ustroju totalitarnego, prezentując przy tym wzorową - z punktu widzenia ówczesnej władzy - postawę ideowo-polityczną. Skarżący był członkiem Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Uwzględniając zatem członkostwo wnioskodawcy w PZPR, organ stwierdził, iż jest to zaangażowanie wybiegające poza zakres zwykłych obowiązków służbowych, stąd też takiej służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa z pewnością nie można w przypadku Pana B. C. zakwalifikować jedynie jako pełnionej w czasie i miejscu wskazanej w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ww. ustroju.

Organ wskazał, że odnotowane przez wnioskodawcę pozytywne opinie służbowe, podwyższane mu dodatki służbowe do uposażenia, a także mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska służbowe niewątpliwie zasługują na aprobatę, jednakże nie są one wystarczające do stwierdzenia, iż służba pełniona przez niego charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych, chociażby którym nadawano wysokiej rangi odznaczenia państwowe, w tym m.in. Krzyże Zasługi. Stanowczego podkreślenia wymaga, iż rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, w kontekście roty złożonego ślubowania, należy do standardowych powinności funkcjonariusza. Ponadto z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, iż Panu B. C. w toku pełnionej służby nie zostały nadane jakiekolwiek ordery/odznaczenia państwowe, czy też odznaki/medale resortowe. Powyższe nie pozostaje zatem bez znaczenia

w aspekcie dokonywania przez organ oceny czy sprawa ww. stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Konkludując organ stwierdził, że wnioskodawca spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Jednakże uwzględniając jego długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także brak szczególnych osiągnięć w służbie po dniu 12 września 1989 r. oraz świadome wykonywanie przez Pana B. C. zadań oraz funkcji w SB, to w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z wymienionego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art.77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez:

• sporządzenie przez organ uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. w sposób nieprecyzyjny i bez należytego wyjaśnienia co i dlaczego;

• zaniechaniu przeprowadzenia zgłoszonych dowodów (ewentualnie całkowite pominięcie ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji) m.in. z:

- świadectwa pracy [...] z dnia [...] .07.1996 (UOP),

- świadectwa pracy [...] (MSZ),

- rozkazu personalnego z dnia [...].07.1996r.,

- świadectwa pracy znak sprawy [...] wystawione przez Biuro [...] ,

- świadectwo pracy znak sprawy [...] wystawione przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych,

• rozkazu personalnego z dnia [...].07.1996 r. Szefa Urzędu Ochrony Państwa,

• orzeczenia nr [...] Wojewódzkiej Komisji lekarskiej MSW w P.,

• załącznika do decyzji emerytalnej określający wysługę;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 8a ust. 1 pkt 1) ustawy zaopatrzeniowej poprzez:

• nieuzasadnione przyjęcie, wbrew przepisom i aktualnemu orzecznictwu (np. II SA/WA 1311/19, II SA/WA 843/19), że skarżący:

- nie pełnił służby krótkotrwale, pomimo zdefiniowania w orzecznictwie, iż jest to "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa jak również stosunek tej służby do ogółu okresu służby winien on wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej ...", pomimo, że według arytmetyki i praw logiki formalnej stosunek 8,7 % (służba w Samodzielnej Sekcji [...], wymienionej w art. 13b w/w ustawy) do 91,3 % (służba w formacjach nie wskazanych w art. 13b w/w ustawy) stanowi więcej niż "zdecydowana przewagę",

- nie wykonywał rzetelnie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, choć nie ma w sprawie niczego co pozwalałoby uznać że jest inaczej,

a nadto,

• wobec niezastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej stwierdzić należy dalsze naruszenie, tj. art 2 Konstytucji RP, polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego skarżącemu świadczenia emerytalnego wypracowanego w pełni poza organami wskazanymi w art. 13b w/w ustawy, co narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela

do państwa i tworzonego przez nie prawa oraz niedziałania prawa wstecz, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2021 r., zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i 24 a ww. ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia

[...] lutego 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa.) w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r.

i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę

w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane

po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie

art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa

w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza – wyrażona

w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany wyżej przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego

w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje

w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił trafność przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że "dokonana (...) wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta obejmując sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną

w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania

w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń

z zaopatrzenia emerytalnego".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

Sąd wyjaśnia, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd kwestionuje ocenę dokonaną przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1

pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 8,6% ogólnego stażu służby została wykazana przez organ jako służba, która nie była służbą krótkotrwałą. Przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", analizowanej indywidualnie

w stosunku do osoby skarżącego, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło, gdyż organ de facto dokonał analizy zadań wykonywanych przez służbę bezpieczeństwa działającą dla pionu [...], a nie działań podejmowanych przez skarżącego. W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu przedstawionego

w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w sprawie nie występuje "szczególnie uzasadniony przypadek".

Podkreślenia jednocześnie w tym miejscu wymaga, że dla stwierdzenia "rzetelności" działania funkcjonariusza nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań

i obowiązków. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium.

Jak wskazał NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż

w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia."

Wobec zaniechania rozpatrzenia sprawy w sposób zgodny z przedstawioną wyżej wykładnią art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą

w uzasadnieniu wyroku. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

W ocenie Sądu również przynależność do PZPR, choć sama w sobie oceniana negatywnie, nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., orzekł jak

sentencji wyroku, o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a..