Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 176/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 94/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność [...] S.A. z/s w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. z/s w R. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 94/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: zobowiązał P. S.A. z siedzibą w R. do rozpatrzenia wniosku SOWP z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2017 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził, że bezczynność P. S.A. z siedzibą w R. w rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

W dniu [...] czerwca 2017 r. SOWP z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") zwróciła się drogą elektroniczną do P. S.A. z siedzibą w R. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

a) kwoty łącznej przekazanej na rzecz PFN w roku 2016;

b) kwoty łącznej przekazanej na rzecz PFN w roku 2017 do dnia złożenia wniosku;

c) skanów umów zawartych z PFN w roku 2016 i 2017;

d) łącznej kwoty nagród przyznanych w Spółce w roku 2014, 2015, 2016 i 2017;

e) skanów protokołów z posiedzeń Zarządu w roku 2017.

W odpowiedzi podmiot zobowiązany wskazał, iż jest osobą prawną, w której Skarb Państwa zajmuje pozycję dominującą, jednakże nie jest to przesłanka wystarczającą do przyjęcia, że ciąży na nim obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji. Nadto powołując się na przepisy u.d.i.p., zauważał, iż ze względu na to, że nie jest ani władzą publiczną, ani podmiotem wykonującym zadania publiczne, to nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Wskazał także, iż informacje będące przedmiotem wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i jako takie są chronione przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w R..

W odpowiedzi na skargę P. S.A. z siedzibą w R[...] (dalej P. S.A.) wniosła o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", uznał, że skarga jest zasadna. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno – technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, zaś w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w terminie ustalonym przez prawo zobowiązany podmiot nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął czynności, do której był zobowiązany. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W związku z tym WSA w Warszawie ustalił, że P. S.A. z siedzibą w R. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy, a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje owo alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy. Adresatem wniosku SOWP z siedzibą w W. w niniejszej sprawie była P. S.A. z siedzibą w R[...]. Spółka ta jest to polskie przedsiębiorstwo utworzone przez Skarb Państwa w 2013 r. na skutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego. W skład P. S.A. wchodzą m.in. główne państwowe przedsiębiorstwa z branży zbrojeniowej, stoczniowej, nieruchomości i nowych technologii. Akcjonariat P. obejmuje Ministerstwo Skarbu Państwa – 37,37%, Agencja Rozwoju Przemysłu SA – 29.25%, Polski Holding Obronny Sp. z o.o. 33,38%. P. S.A. z siedzibą w R. nie jest zwykłą spółką prawa handlowego, lecz spółką o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa w dziedzinie obronności. Jak wynika z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] P. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Obrona narodowa", a zatem działalność na potrzeby bezpieczeństwa i obronności państwa co – w ocenie Sądu – wypełnia znamiona szerszego pojęcia "wykonywania zadań publicznych", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W związku z tym należy przyjąć, że P. jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

W związku z tym, obowiązkiem P. S.A. z siedzibą w R. było rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła P. S.A. w R., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2011r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię - tj. uznanie, że P. S.A. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej ze względu na fakt, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne, w sytuacji gdy na podstawie okoliczności prawnych i faktycznych nie można uznać jakoby Skarżąca spełniała przesłanki do uznania jej za taki podmiot.

b. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej okoliczności i dokumenty stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy okoliczności te w żadnym wypadku nie mogą być uznane za związane z wykonywaniem zadań publicznych,

c. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających jego zastosowania, a Sąd powinien skargę oddalić.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych, zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W przypadku sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego uznać należy, że są one nieuzasadnione. Na wstępie należy zauważyć, że zostały one źle sformułowane. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi kasacyjnej i wbrew treści podniesionych zarzutów autor skargi nie zarzuca błędnej wykładni wskazanych przepisów, lecz niewłaściwe ich zastosowanie. Otóż przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje rozumienia wskazanych przepisów, lecz to, że nie powinny one znaleźć zastosowania w stosunku do niej. Przechodząc do analizy zastosowania art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. wskazać należy, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Treść art. 4. ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, że nie jest koniecznym aby podmiot niebędący władzą publiczną był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdy spełnione są łącznie wszystkie przesłanki określone w tym przepisie. Wystarczy jedna przesłanka, aby uznać, że taki podmiot jest podporządkowany reżymowi u.d.i.p. W tym kontekście Sąd I instancji prawidłowo uznał, że P. S.A. z siedzibą w R. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wprawdzie po części należy uznać za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazujące, iż P. S.A. nie wykonuje zadań publicznych. Sam fakt, że w KRS wpisano, iż P. S.A. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "Obrona narodowa", nie oznacza jeszcze wykonywania zadań publicznych, zadań o charakterze powszechnym związanych z organizacją życia obywateli w szerokim rozumieniu. Spółka nie została powołana w drodze ustawy oraz w zasadzie nie jest także adresatem zadań wynikających z ustaw, które nadawałyby jej szczególne uprawnienia wobec obywateli lub innych podmiotów gospodarczych, albo statuowałyby obowiązek świadczenia usług użyteczności publicznej lub wykonywania zadań publicznych. Zaznaczyć jedynie należy, że jeżeli - na co powołuje się skarżąca - wpis do KRS nie odpowiada rzeczywistemu charakterowi prowadzonej przez nią działalności to powinna ona wystąpić z odpowiednią zmianą (aktualizacją danych) w tym rejestrze.

Natomiast P. S.A. nie jest "zwykłą" spółką prawa handlowego powołaną przez podmiot prywatny w celu realizacji jego własnych celów gospodarczych. Otóż P. S.A. z siedzibą w R. powstała wskutek konsolidacji państwowego przemysłu obronnego. Jest to spółka o szczególnym znaczeniu dla gospodarki państwa – co wynika z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017r. w sprawie określenia wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, gdzie pod numerem 16 wpisano P. S.A. z siedzibą w R. . W konsekwencji P. S.A. podlega nie tylko regulacji kodeksu spółek handlowym, ale także unormowaniom zawartym w ustawie z 16 grudnia 2016r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz.U. z 2019r., poz,.1302). Dodać jeszcze należy, że z art.4 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, której podlega P. S.A. wynika, iż mienie państwowe służy wykonywaniu zadań publicznych, a mieniem państwowym zarządza się zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, z zachowaniem szczególnej staranności. W tym kontekście stwierdzić należy, że P. S.A. spełnia drugą przesłankę z art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. t.j. jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Akcjonariatu P. S.A. obejmuje Ministerstwo Skarbu Państwa – 37,37%, A.SA – 29.25% (jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, który jest właścicielem 100 % akcji), Ps. Sp. z o.o. 33,38%. Pozycja dominująca zgodnie z art. 4 pkt 10 u.o.k.k. oznacza, że przedsiębiorca posiada na rynku udział, który przekracza 40%. W rozumieniu u.d.i.p. oznacza to udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekraczający 40% akcji, udziałów itp. niezależnie, czy jest to udział bezpośredni, czy za pośrednictwem powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej podmiotów. Zatem P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym na podstawie w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.

W powiązaniu z powyższym nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art.1 ust.1 u.d.i.p. zgodnie, z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Wynika to także z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". W art.6 ust.1 pkt 5 lit.e u.d.i.p. ustawodawca jednoznacznie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Mając zatem na uwadze publiczne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej P. S.A. ma obowiązek jej udzielić w zakresie określonym w art.6 u.d.i.p., gdyż inaczej prowadziłoby to m.in. do ograniczenia możliwości kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym, np. w zakresie wydatkowanie dochodów.

Stąd też niezasadny jest zarzut naruszenia art.149 § 1 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa, iż wymaga wydania wyroku o określonej treści. Przepis ten określa bowiem kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.