Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1061/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 145, art 146
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 721/17 w sprawie ze skargi D. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 721/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; w pkt 2 umorzył postępowanie administracyjne.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2000 r. w sprawie: ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej na obszarze Gminy Miejskiej Z., zmienioną uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2008 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] maja 2016 r., Prezydent Miasta Z. ustalił wobec D. i R. S. opłatę adiacencką w wysokości 905,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. E., obejmującej działki nr [...]/269 i [...]/269, spowodowanej stworzeniem warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że w ramach prowadzonej przez Gminę Miejską Z. inwestycji pn.: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej z odprowadzeniem ścieków sanitarnych poprzez lokalną przepompownię do kolektora południowego w ul. P. oraz odtworzenie nawierzchni drogowych, a także budowa przepompowni ścieków na Osiedlu [...] w Z.", finansowanej ze środków pochodzących z dofinansowania z Funduszu Spójności, udziału własnego Z. Sp. z o.o. oraz udziału własnego Miasta Z., została wybudowana sieć kanalizacji sanitarnej. Zawiadomieniem z 30 grudnia 2013 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. inwestor poinformował o zakończeniu ww. inwestycji, w ramach której nastąpiła budowa opisanych powyżej urządzeń infrastruktury technicznej. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie sprzeciwu i 20 stycznia 2014 r. zezwolił na użytkowanie obiektu budowlanego. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę - decyzja Prezydenta Miasta Z. z [...] listopada 2007 r., nr [...]/2007.

Stworzenie warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło zatem 20 stycznia 2014 r., tj. w dniu oddania do użytkowania obiektu budowlanego, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W tej dacie obowiązywała stawka procentowa opłaty adiacenckiej na poziomie 25% różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, ustalona przez Radę Miejską w Z. w uchwale Nr [...] z [...] listopada 2000 r.

W toku przedmiotowego postępowania zgromadzono materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego D. B z 11 grudnia 2015 r. Rzeczoznawca w ramach posiadanej wiedzy specjalistycznej odrębnym pismem odniosła się do wszystkich zarzutów strony do operatu szacunkowego, argumentując zasadność zastosowanych rozwiązań i uwarunkowań dokonanych czynności i podtrzymując jednocześnie wartość przedmiotu wyceny.

Jak wyjaśnił dalej organ I instancji w związku ze wskazaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., sformułowanym w ramach postępowań odwoławczych dotyczących ustalenia opłat adiacenckich dla właścicieli innych nieruchomości położonych na Osiedlu [...] w Z., rzeczoznawca dokonała, na zlecenie Prezydenta Miasta Z., uzupełnienia i poprawy operatu szacunkowego. Operat z 18 października 2016 r. jest uzupełnieniem, jak i poprawą operatu szacunkowego z 11 grudnia 2015 r.

Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego, różnica wartości nieruchomości sprzed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 3.621,00 zł, w konsekwencji ustalono opłatę adiacencką w wysokości 3.621,00 zł x 25% = 905,25 zł.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli D. i R. S., wnosząc o jej uchylenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało m.in., że w przedmiotowej sprawie pierwotny operat szacunkowy sporządzony został 11 grudnia 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, a następnie 18 października 2016 r. został sporządzony nowy operat szacunkowy, co do którego na podstawie zawartej w nim klauzuli, należy stosować załączniki zawarte w operacie z 11 grudnia 2015 r. Operat został zatem wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony w okresie wynikającym z art. 156 ust. 3 u.g.n., tj. w okresie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Rzeczoznawca do porównań przyjął, jak wynika ze s. 14 operatu transakcje nieruchomościami podobnymi, także w zakresie powierzchni.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153, 155 i 157 u.g.n. w związku z art. 7, 8 i 77 k.p.a Kolegium wskazało, iż organ prowadzący postępowanie ma możliwość skierowania operatu do organizacji rzeczoznawców, gdy uzna operat za niejasny, nieprecyzyjny, lub z innych przyczyn uzna jego wartość dowodową za wątpliwą. Kolegium wskazało, że taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut dotyczący błędnego ustalenia w zakresie "uzbrojenia" terenu. Wskazało, że z doświadczenia życiowego wiadomym jest, że wartość nieruchomości uzależniona jest od ilości sieci uzbrojenia, przy czym sieć telefoniczna nie jest w potocznym rozumieniu tego pojęcia uznawana za "uzbrojenie terenu".

W konsekwencji w ocenie Kolegium operat z 2016 r., choć lakoniczny i trudny do interpretacji, pozwala na ustalenie, że w wyniku budowy kanalizacji sanitarnej doszło do wzrostu wartości wycenianej nieruchomości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli D. S. i R. S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. uchylił decyzje organów obu instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, iż o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości to Prezydent Miasta Z. miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej a jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji wskazano dzień 20 stycznia 2014 r. Datę tę, zdaniem Sądu, uznać należy za wskazaną prawidłowo, dopiero od tego dnia stworzone zostały bowiem warunki do legalnego, a nie tylko faktycznego, podłączenia nieruchomości. W dacie tej obowiązywała zaś uchwała [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] listopada 2000 r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej jako 25% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W konsekwencji wydając decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej organ I instancji dochował terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. (wbrew twierdzeniom strony to bowiem wydanie decyzji, nie zaś jej uprawomocnienie, przesądzało w ówczesnym stanie prawnym o dotrzymaniu powyższego terminu).

Sąd wskazał, że pomimo powyższych uwag wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazał, że dla wykazania, że zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wpłynęło na wzrost wartości ww. nieruchomości koniecznym było zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Operat ten organ I instancji, po analizie, z której wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji, ocenił jako sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przywołanym wyżej Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pozytywną ocenę operatu w ślad za organem I instancji, przyjęło także Kolegium.

Zdaniem Sądu zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy operat obarczony jest jednak zarówno formalnymi jak i merytorycznymi wadami powodującymi, że nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej.

W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wskazał, że w aktach sprawy widnieją 2 operaty, jeden z 11 grudnia 2015 r., zaś drugi z 18 października 2016 r., a ich wzajemna relacja jest wysoce niejasna. Na karcie stanowiącej wyciąg widnieje informacja wskazująca datę cyt. "wykonania poprawy operatu" zaś na końcu operatu (s. 19) widnieje adnotacja "Niniejszy dokument jest uzupełnieniem i poprawą operatu z dnia 11 grudnia 2015 r. zgodnie z uwagami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.". Wskazać zatem należy, iż rzeczoznawca nie podała, o jakie uwagi SKO chodzi i jakie części operatu zostały w myśl uwag tych "uzupełnione i poprawione" a tym samym które fragmenty operatu z 2015 r. zachowały według rzeczoznawcy ważność, a które ważność tę utraciły. Także organ I instancji wątpliwości tych nie rozwiewa wskazując enigmatycznie, iż operat z 2016 r. "stanowi unieważnienie operatu pierwotnego w części korygowanej, a utrzymaniem w mocy treści dokumentu pierwotnego w pozostałej części, jak i załączników". Powoduje to, zdaniem Sądu, że operat jest nieweryfikowalny albowiem niejasnym jest jaka jest jego ostateczna treść.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że operat z października 2016 r. nie wskazuje żadnej zaktualizowanej wyceny lecz analogicznie jak w dacie pierwotnego sporządzenia wersji wskazuje, iż datą wyceny był 27 listopada 2015 r. Nie zawiera też żadnego aktualnego zestawienia stanowiących podstawę wyliczeń transakcji. Niezrozumiałym jest w tej mierze twierdzenie Kolegium, iż wykaz transakcji, dowodzący podobieństwa nieruchomości, znajduje się na s. 14 operatu z 2016 r. bowiem wyliczenie tam widniejące to, jak wskazuje rzeczoznawca, transakcje nie ujęte w obliczeniach. Natomiast baza transakcji wziętych pod uwagę znajduje się, jak podaje rzeczoznawca na s. 15, w załączniku, który to załącznik widnieje jedynie w operacie z 2015 r. Transakcje zaś wskazane w operacie z 2015 r. dotyczyły lat 2013-2014. Zdaniem Sądu akceptacja takich ustaleń przez orzekające w sprawie organy stoi w sprzeczności z art. 146 ust. 3 u.g.n. wskazującym, że wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty ponad rok po dacie wyceny bez wezwania rzeczoznawcy do stosownych uaktualnień wymogom tym nie odpowiada, a argumentacja Kolegium, że aktualizacja wyliczeń prawdopodobnie nie spowodowałaby kwotowych różnic mieści się w sferze hipotez a nie w sferze faktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wbrew § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymagającego przy metodzie korygowania ceny średniej aby do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, w operacie z 2015 r. rzeczoznawca wylicza wprawdzie 11 transakcji jednak w przypadku 4 nieruchomości w tabeli wskazano, iż nie posiadają one kanalizacji natomiast kanalizacja istnieje w przypadku 7 pozostałych. Tym samym stanowiąca załącznik do operatu z 2015 r. tabela nie pozwala na dokonanie porównań wymaganych przy wybranej przez rzeczoznawcę metodzie. Sąd spostrzegł, że wszystkie transakcje dotyczą nieruchomości o wielkości powyżej 600 m² podczas gdy nieruchomość skarżących wynosi jedynie 406 m². Nadto wbrew wymogom § 40 ust. 2 przywołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie uwzględniono odległości nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunków podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. W operatach nie wskazano także uzasadnienia przyjęcia określonych wag atrybutów i wskaźników korygujących atrybuty.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, operat, zdaniem rzeczoznawcy poprawiony i uzupełniony, w rzeczywistości nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a tym samym oparte na jego wyliczeniach decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponadto, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) do prowadzenia postępowania, ponieważ upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ miał kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin od jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., zaskarżając go w części określonej w pkt 2, tj. w zakresie orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 ust. 2 u.g.n. przez nieprawidłowe przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania rozstrzygnięcia ustalającego opłatę.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i oddalenie skargi w tym zakresie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części określonej w pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Spór przed organami administracji a następnie przed sądem pierwszej instancji koncentrował się wokół kwestii związanych z prawidłowością operatu szacunkowego.

Spór przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczył natomiast kwestii możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie art. 145 ust. 2 u.g.n. po upływie trzech lat od daty stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, w której wydana przed upływem tego terminu decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez sąd. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje natomiast stanowiska sądu co do nieprawidłowości operatu szacunkowego. Istota sporu dotyczy zatem wykładni art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku.

W sprawie nie było sporne, że termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec 20 stycznia 2014 roku. Od tego dnia możliwe było podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

Decyzja organu I instancji wydana została 15 grudnia 2016 r., doręczona 27 grudnia 2016 r. D. S. oraz 23 grudnia 2016 r. R. S., a więc przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku.

Rozważyć należy, czy jeżeli sąd administracyjny uchyli decyzje organów obu instancji, w tym decyzję organu I instancji wydaną w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., a jednocześnie w dniu wydania wyroku termin, o którym mowa w tym przepisie już upłynął, to organ administracji traci możliwość ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej.

Kolegium w skardze kasacyjnej powołało się na występującą w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność poglądów w tej kwestii.

Zgodnie z jednym poglądem, uchylenie decyzji organu I instancji – czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też przez sąd administracyjny – powoduje stan, w którym nie pozostaje w obrocie prawnym decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zatem dla osoby objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty aktualizuje się ponownie stan niepewności przed którym chronić miał termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z drugim poglądem wystarczające jest jeżeli w terminie, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., organ wyda decyzję ustalającą opłatę adiacencką, ustaje bowiem stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień.

Oznacza to, że przyczyną rozbieżnej wykładni analizowanego przepisu jest odmienne rozumienie zakresu ochrony podmiotów obciążonych obowiązkiem ewentualnego uiszczenia opłaty adiacenckiej.

Przypomnieć należy w tym miejscu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 145 u.g.n., ustawodawca powiązał ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi i jednocześnie ze wzrostem wartości nieruchomości. Nie jest wystarczające samo stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń infrastruktury technicznej, czy też możliwości korzystania z wybudowanej drogi. Elementem koniecznym jest również wzrost wartości nieruchomości. Dla obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej nie ma przy tym znaczenia, czy dany właściciel nieruchomości zamierza korzystać z nowej infrastruktury czy drogi, istotne jest jedynie że taką możliwość uzyskał i że w jej następstwie wzrosła wartość jego majątku.

Dodatkowo należy mieć na względzie, że przepisy rozdziału 7 u.g.n. stosuje się jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 u.g.n.).

Jak wskazuje się w doktrynie, "opłaty adiacenckiej nie wskazano wprost jako dochodu gminy w ustawie z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.). Jest to jednak wymieniona w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy jedna z innych opłat stanowiących dochody gminy, uiszczanych na podstawie odrębnych przepisów" (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Art. 144. W: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.).

Opłata adiacencka uiszczana w związku z zaistnieniem okoliczności o których mowa w art. 145 i 146 u.g.n. jest więc powiązana z faktem zwiększenia wartości nieruchomości przy wykorzystaniu środków publicznych.

Dla ochrony interesów właściciela nieruchomości wystarczające jest zatem, aby w okresie trzech lat od dnia stworzenia warunków, o których mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. doszło do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, bez względu na to, czy decyzja ta zostanie następnie uchylona przez organ II instancji czy też przez sąd administracyjny. Z chwilą wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez organ I instancji ulega konkretyzacji zamiar jednostki samorządu terytorialnego do skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 145 ust. 1 u.g.n. Ustaje zatem stan niepewności co do tego, czy opłata adiacencka zostanie nałożona czy też nie. Sytuacji tej nie zmienia ewentualne późniejsze uchylenie decyzji organu I instancji czy to przez organ odwoławczy, czy to przez sąd administracyjny.

Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby, jak słusznie wskazało Kolegium, do różnicowania sytuacji stron postępowania w zależności od tego, czy sąd administracyjny uchylił decyzję wyłącznie organu II instancji czy też organów obu instancji. Mogłoby również doprowadzić do sytuacji, w której dany właściciel nie uczestniczyłby w kosztach budowy infrastruktury wpływającej na wartość jego nieruchomości tylko z tego względu, że w jego przypadku organ odwoławczy rozstrzygał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bądź sąd dodatkowo skorzystał z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. Należy też zwrócić uwagę, że późniejsze uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nie uprawnia do przyjęcia fikcji prawnej, że nie została ona wydana. Jej wydanie przed upływem trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej spowodowało, że organ zachował kompetencje do załatwienia sprawy. Tylko brak jego decyzyjności w podanym okresie wskazywałby na utratę kompetencji.

Należy mieć również na względzie, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym do 22 września 2004 r., ustalenie opłaty adiacenckiej mogło nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z użycia sformułowania "ustalenie" opłaty adiacenckiej wyprowadzano pogląd, iż w terminie wskazanym w owym przepisie musiało nastąpić wydanie decyzji ostatecznej. Wobec wprowadzonej od 22 września 2004 r. zmiany brzmienia tego przepisu i wskazania, że wystarczające jest samo wydanie decyzji (które nie obejmuje nawet jej doręczenia) uznać należy, że intencją ustawodawcy było umożliwienie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nawet po upływie trzech lat licząc od daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to zatem, że brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a i umorzenia postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 i 146 u.g.n. przed upływem trzech lat od dnia zaistnienia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny nie powoduje wygaśnięcia kompetencji organu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 145 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że uchylenie decyzji organu I i II instancji po upływie terminu wskazanego w powołanym artykule skutkuje niemożnością ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowa wykładnia analizowanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i Kolegium wskazuje, że w sytuacji, w której przed upływem trzyletniego terminu o którym mowa w tym przepisie wydana została decyzja organu I instancji, późniejsze jej uchylenie nie wyłącza możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez wydanie kolejnej decyzji.

Dokonanie przez sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 145 ust. 2 u.g.n. doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Skutkowało to uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny punktu 2 zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej sprawie brak było podstaw do przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji ponieważ nie zachodzi konieczność ponownego orzekania w tym zakresie. W konsekwencji, organy administracyjne zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku i do ponownego przeprowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku.