Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1473/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19,20,22 ust. 2 i 23
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 940/07 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamierzenie budowlane oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 940/07 oddalił skargę Z. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zamierzenie budowlane.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. G. od decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego p.n. przebudowa lokalu mieszkalnego nr 10 z wykonaniem instalacji gazowej dla tego lokalu, podłączonej do pionu znajdującego się na klatce schodowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezydent Miasta Przemyśla - w wyniku rozpatrzenia wniosku Z. G. - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego w nim określonego. Uznał bowiem, że zostało skutecznie podważone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Z. G. stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest chybione z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego jego podjęcie. Zwrócił uwagę, że organ I instancji rozpoznając wniosek Z. G. podjął rozstrzygnięcie wskazując jako adresata Z. G., pomimo że akta sprawy dowodzą, iż stroną postępowania pozostaje Z. G.. Wnioskodawca odpowiadając na wezwanie organu I instancji z dnia 8 czerwca 2007 r. - o uzupełnienie braków złożonego wniosku - odniósł się do tego wezwania, nie spełniając jednak w całości nałożonych nim obowiązków. Potwierdził fakt współwłasności lokalu nr 10, co do którego wnosił o wydanie pozwolenia na wykonanie jego przebudowy i jednocześnie zmodyfikował wniosek z dnia 30 maja 2007 r., podając że dotyczy on również budowy wewnętrznej instalacji gazowej obsługującej ten lokal z włączeniem do istniejącej instalacji obsługującej budynek, znajdującej się w części stanowiącej współwłasność osób trzecich (przestrzeni komunikacji poziomej - korytarzu).

Postępowanie dowodowe wykazało, że jeden ze współwłaścicieli (części wspólnej - przestrzeni komunikacyjnej) Z. K. nie wyraził zgody na wykonanie planowanego zakresu robót dotyczących instalacji gazowej. Takie stanowisko strony dyskwalifikowało wszczęcie postępowania w tym zakresie, nie przesądza natomiast o możliwości ubiegania się przez inwestora o akceptację wykonania robót dotyczących przebudowy lokalu mieszkalnego nr 10. Wycofanie wcześniejszej zgody przez pozostałych współwłaścicieli nie może mieć wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że inwestorowi nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo złożenia przez niego stosownego oświadczenia, nie ma podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Oświadczenie takie jest środkiem dowodowym w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę i jak każdy inny dowód podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W przedmiotowej sprawie bezspornym faktem jest, że budowa instalacji gazowej oraz przebudowa lokalu (w tym przebudowa trzonów wentylacyjno-spalinowych) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Zakres robót wskazany w projekcie budowlanym dotyczy interesów osób trzecich i przekracza ograniczenia wynikające z prawa do dysponowania nieruchomością, które jest dokumentowane oświadczeniem według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 242, poz. 2421). Wniosek inwestora z dnia 30 maja 2007 r., jak również złożone przez niego oświadczenie nie spełniają wymogów załącznika nr 1. Wprawdzie wadliwość ta została dostrzeżona przez organ I instancji, który skierował do wnioskodawcy wezwanie w myśl art. 64 § 2 k.p.a., jednak pomimo braku uzupełnienia stwierdzonych uchybień organ ten wszczął postępowanie administracyjne w sprawie. W razie braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie wnioskowanego programu inwestycyjnego pozostaje inwestorowi droga postępowania przed sądem powszechnym. Reasumując stwierdzono, że z uwagi na przedstawione okoliczności sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że analiza akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe i w konsekwencji stanowisko wyrażone w wydanej przez ten organ decyzji zasługuje na akceptację. Trafnie bowiem zdaniem Sądu, organ odwoławczy zakwestionował przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, w szczególności zwracając uwagę na niekonsekwencję podejmowanych przez ten organ działań.

Organ I instancji wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia złożonego w dniu 30 maja 2007 r. wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w P.. W skierowanym do inwestora wezwaniu z dnia 8 czerwca 2007 r. zostało również zawarte pouczenie, że nieusunięcie braków wymienionych w tym wezwaniu, w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W wyznaczonym terminie inwestor nie usunął braków wymienionych w pkt 2 wspomnianego wezwania (w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało wskazać dokumenty potwierdzające to prawo), a pomimo tego organ wszczął postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę lokalu nr 10 w zakresie uwzględniającym dokonaną przez inwestora zmianę jego wniosku o wykonanie instalacji gazowej której podłączenie następuje z klatki schodowej.

Słusznie zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy uznał, że wszczęcie postępowania, jak i jego prowadzenie w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę w wymienionym wyżej zakresie dyskwalifikuje - czyniąc go w istocie wadliwym - nieusunięcie przez inwestora braków, o jakich mowa w skierowanym do niego przez organ I instancji wezwaniu z dnia 8 czerwca 2007 r. Nie stoi ono natomiast na przeszkodzie, co trafnie zauważył organ odwoławczy, w wystąpieniu przez inwestora o pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] w zakresie wynikającym z pierwotnie złożonego przez niego wniosku w dniu 30 maja 2007 r.

W ocenie Sądu, w przypadku współwłasności, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, należy uwzględnić między innymi przepis art. 199 k.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro więc przepis ten wymaga w powyższej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich nie pozwala przyjąć, że został spełniony warunek określony w art. 199 k.c.

Zamierzone przez skarżącego przyłączenie instalacji gazowej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (zalicza się do nich niewątpliwie czynności związane z bieżącą zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie niepogorszonym; potrzebna jest do nich zgoda większości współwłaścicieli, której skarżący nie posiada) i wymaga zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie współwłaścicieli nieruchomości. Brak takiej zgody Z. Kalinowskiego na zamierzone przez inwestora przyłączenie instalacji gazowej jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2008 r. złożył Z. G., zarzucając naruszenie przepisów:

prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z

art. 199 k.c., art. 36 k.r. i o. oraz art. 22 ust. 3, art. 23 i art. 19 ustawy o własności lokali, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że brak jest po stronie skarżącego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowanie art. 199 k.c. lecz przepisy ustawy o własności lokali,

przepisów procedury, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie przepisów o konieczności wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy - art. 7 i art. 77 k.p.a. (niewyjaśnienie charakteru wspólnoty mieszkaniowej),

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali, czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną jest np. zmiana przeznaczenia nieruchomości wspólnej lub jej przebudowa albo nadbudowa. Z pewnością podłączenie się do już istniejącej instalacji nie mieści się w powyższym zakresie. Wręcz przeciwnie, po myśli art. 12 ust. 1 tej ustawy, właściciel ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Skoro biegnie przez nieruchomość wspólną ciąg gazowy, to jedynie przyłączenie się do już istniejącego ciągu nie wpłynie na współkorzystanie przez pozostałych współwłaścicieli z nieruchomości wspólnej, a już na pewno nie zmieni jej przeznaczenia. Nie może więc, być uznana ta czynność za inną, niż zwyczajne korzystanie z nieruchomości wspólnej.

Ponadto, nawet gdyby zaakceptować tezę o zaliczeniu przedmiotowej czynności do przekraczających zwykły zarząd, to w imieniu Państwa K., pozytywnie już wcześniej wypowiedziała się J. K., dając skarżącemu pełne prawo na powoływanie się na zgodę tych współwłaścicieli. WSA przeoczył okoliczność, wynikającą z treści pisma skarżącego z dnia 7 sierpnia 2007 r., do J. K., przekazanego do wiadomości Urzędu Miasta Przemyśla, o oczywistym fakcie istnienia w budynku przy ul. [...] w P. wspólnoty mieszkaniowej, i to tzw. dużej wspólnoty (lokali wydzielonych jest kilkanaście). Rodzi to konsekwencję stosowania do spraw zarządu współwłasnością przepisów ustawy o własności lokali, a tu - nawet przyjmując, że czynność ma charakter przekraczający zwykły zarząd - wymagana jest zgoda współwłaścicieli w odpowiednim stosunku matematycznym (art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają dostatecznych podstaw do jej uwzględnienia, bowiem wyrok ten, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do drugiego z postawionych zarzutów, bowiem jego zasadność może czynić zbędnym badanie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów procesowych odnosi się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naruszenie to, w ocenie strony skarżącej polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Wojewody Podkarpackiego, pomimo niewyjaśnienia charakteru wspólnoty mieszkaniowej, a tym samym naruszenia przez organ przepisów zobowiązujących wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest zasadny, naruszenie jednak przez Sąd I instancji tego przepisu nie miało wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku. Zarzut ten jest jednak zasadny do części oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu do powyższego wyroku.

W ocenie Sądu I instancji, w przypadku współwłasności, należy uwzględnić m. innymi przepis art. 199 k.c., w myśl którego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skoro więc przepis ten wymaga w powyższej sytuacji zgody wszystkich współwłaścicieli, to brak zgody chociażby jednego z nich nie pozwala przyjąć, że został spełniony warunek określony w art. 199 k.c. Podzielając powyższy pogląd należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu niewyjaśnienia przez organy orzekające w sprawie statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności niewyjaśnienia czy właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali tworzą Wspólnotę Mieszkaniową, która jest powołana do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa tworzy się z mocy prawa (art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali; Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, z późn. zm.), z chwilą ustanowienia co najmniej jednej odrębnej własności lokalu w danej nieruchomości. Wspólnota powstaje zatem samorzutnie, niezależnie od woli właścicieli lokali, a także bez potrzeby jakiejkolwiek jej rejestracji. Członkowstwo we wspólnocie mieszkaniowej ma charakter pochodny względem prawa własności lokalu wchodzącego w skład określonej nieruchomości (por. A. Doliwa Komentarz do ustawy o własności lokali, wyd. C.H. Beck 2006 r.).

Podejmowanie czynności zarządu nieruchomością wspólną należy do kompetencji Wspólnoty Mieszkaniowej. Ustawa o własności lokali zróżnicowała zasady zarządu nieruchomością wspólną ze względu na kryterium liczby członków wspólnoty mieszkaniowej (liczby samodzielnych lokali mieszkalnych wchodzących w skład danej nieruchomości). Bezpośrednie sprawowanie zarządu przez samych właścicieli lokali, jako współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym i Kodeksie postępowania cywilnego występuje jedynie w tzw. "wspólnocie małej", jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem (art. 19 ustawy o własności lokali).

We wspólnotach "dużych", jeżeli lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, współwłaściciele są obowiązani wybrać zarząd wspólnoty, sami natomiast mają prawo i obowiązek współdziałania w zarządzaniu nieruchomością wspólną, w szczególności przez uczestnictwo w zebraniach i podejmowanie uchwał (art. 20 i 23 ustawy o własności lokali). Nawet gdyby przyjąć, że wykonanie instalacji gazowej i podłączenie jej do wspólnej instalacji na klatce schodowej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali, to do podjęcia przez zarząd tej czynności potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Uchwały zapadają większością głosów właścicieli lokali (art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali).

W świetle powyższych przepisów należy przyjąć, że prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego, zastosowanie bowiem w warunkach rozpoznawanej sprawy przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione. Trafnie organ ten zakwestionował przeprowadzone w pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające. W postępowaniu tym należy jednak w pierwszej kolejności ustalić czy przedmiotowy lokal mieszkalny znajduje się w budynku podlegającym przepisom ustawy o własności lokali. Stwierdzenie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak zgody Z. Kalinowskiego na realizację zamierzonego przez inwestora przyłączenia instalacji gazowej jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w świetle powyższych okoliczności przedwczesne.

Błędna ocena prawna zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Sądu I instancji przestaje zatem wiązać i zostaje zastąpiona oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą organy orzekające w sprawie są obowiązane zastosować w prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.