Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2010/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 75, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1, art. 11f
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: par 43, par 46
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 29, art. 43
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 120
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 75/22 w sprawie ze skargi R.G. i J.G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 maja 2022 r., VII SA/Wa 75/22, oddalił skargę R. G. i J. G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 6 marca 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej (ZRID) na rozbudowie drogi krajowej nr [...] od km ok. [...] do km ok. [...], realizowanej w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w zakresie budowy ścieżki rowerowej i kanału technologicznego". Jednocześnie inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją nr [...] z 26 listopada 2020 r. Wojewoda Wielkopolski udzielił GDDKiA zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej w zakresie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (oznaczonego linią przerywaną koloru szarego na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji), obejmującej następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: Powiat [...], gmina [...]: Jednostka ewidencyjna: [...], [...]: Obręb: [...] - [...], ark. [...]. dz. o nr. ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...][...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...] oraz Powiat [...], gmina [...]: Jednostka ewidencyjna: [...], [...]: Obręb: [...]- [...], ark. [...]. dz. o nr. ewid.: [...][...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

J. G. i R. G. (dalej: skarżący) wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części dotyczącej inwestycji drogowej przebiegającej przez należące do nich działki nr [...],[...] i [...]. Skarżący wskazali, że w zatwierdzonym projekcie brakuje 2 ponad stuletnich drzew rosnących na działce nr [...], a projektowana odległość ścieżki rowerowej od domu skarżących jest za mała i uniemożliwi dowożenie opału do nieruchomości. Skarżący podnieśli, że na skutek tej inwestycji zostanie uniemożliwiony wjazd na ich działkę nr [...] (od strony drogi krajowej).

Decyzją z 15 listopada 2021 r. znak [...] Minister Rozwoju i Technologii uchylił w rozstrzygnięciu ww. decyzji Wojewody znajdujący się na stronie 10, w wierszu 22, licząc od dołu strony, zapis: "i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń," oraz znajdujący się na stronie 10, w wierszach 17-18, licząc od dołu strony, zapis: "opróżnienia lokali i innych pomieszczeń;" i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie zaświadczenia potwierdzającego wpis A. K. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, stanowiącego załącznik nr [...] do niniejszej decyzji. W pozostałej części ww. decyzję utrzymano w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawierał wszystkie niezbędne elementy, a postępowanie przed Wojewodą zostało przeprowadzone w zgodzie z przepisami specustawy drogowej. Minister uznał, że kontrolowana przez niego decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej: specustawa drogowa). Minister wyjaśnił, że korekta decyzji Wojewody dokonana w postępowaniu odwoławczym była możliwa z uwagi na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ odwoławczy zauważył, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej, na częściach nieruchomości przejmowanych pod realizację inwestycji, brak jest budynków przeznaczonych do rozbiórki w związku z realizacją inwestycji, a zatem nie ma rozbiórki budynków, a tym samym opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Tym samym, w ocenie Ministra, Wojewoda zbędnie określił w pkt XVI zaskarżonej decyzji termin opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Podobnie rzecz się ma w przypadku zapisu znajdującego się w pkt XVII zaskarżonej decyzji w odniesieniu do skutków, jakie wywołuje nadany tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W związku z powyższym, Minister uchylił zbędne zapisy w decyzji Wojewody odnoszące się do kwestii opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Kolejna modyfikacja dotyczyła wymaganego przez prawo zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, potwierdzającego, że A. K. jest członkiem Wielkopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Załączone do projektu zaświadczenie było ważne od 1 maja 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. lecz datą opracowania Projektu Zagospodarowania Terenu, stanowiącego część Projektu budowlanego, był luty 2020 r. ("02.2020"). W związku z tym organ odwoławczy uzyskał on inwestora zaświadczenie aktualne na datę sporządzenia ww. dokumentacji, a w sentencji swojej decyzji zatwierdził zaświadczenie potwierdzające wpis A. K. na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, jako załącznik do tej decyzji.

W pozostałym zakresie, w ocenie Ministra, decyzja Wojewody nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że organy nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Podkreślił, że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż w projekcie budowlanym nie uwzględniono dwóch drzew znajdujących się na działce skarżących nr [...], obręb [...], Minister wskazał, iż arkusz nr [...] mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, jak również arkusz nr [...] mapy stanowiącej część graficzną Projektu zagospodarowania terenu, załączone do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i obejmujące swoim zakresem działkę nr [...], zostały opracowane na kopii mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę Poznańskiego w dniu 14 listopada 2018 r. zewidencjonowanej pod nr [...], oraz w dniu 21 sierpnia 2018 r. i zewidencjonowanej pod nr [...] Na przedmiotowych mapach widnieją w ww. zakresie stosowne klauzule i w oparciu o takie dokumenty orzekał Wojewoda Wielkopolski. Minister podał, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości, opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zatem organ wydający w niniejszej sprawie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zobowiązany był działać na podstawie przepisów specustawy drogowej. Skoro natomiast przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, w tym w zakresie uwidocznionej na niej lokalizacji zieleni (drzew), to nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi oraz na mapie znajdującej się w Projekcie budowlanym. Minister podniósł, że inwestor nie planuje wycinki dwóch drzew znajdujących się na działce skarżących nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], a budowa ścieżki rowerowej nie stanowi zagrożenia dla ich dalszej egzystencji.

Z uwagi na zarzut utrudnionego dojazdu do nieruchomości skarżących, a dokładnie do budynku mieszkalnego od jego frontu, gdzie usytuowane jest jedyne wejście do piwnicy, w której składowany jest opał, Minister podkreślił, że jak wynika z przedłożonego przez inwestora Projektu budowlanego, do działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], zaprojektowano dwa zjazdy indywidualne. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, przedmiotowe zjazdy indywidualne spełniają powyższe wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Tym samym wypełnił on ciążący na nim prawny obowiązek zapewnienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, zaś organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiada uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w tym w zakresie zaprojektowanego zjazdu, w sytuacji gdy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami. Minister dodał, że odległość linii rozgraniczającej inwestycję od budynku wynosi 3,5 m, co zapewni możliwość dojazdu do piwnicy samochodem osobowym, a nawet pojazdem rolniczym. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania kształtu inwestycji drogowej.

W zakresie dotyczącym niewystarczającej – zdaniem skarżących – odległości projektowanej ścieżki rowerowej od budynku mieszkalnego, Minister zaznaczył, że art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, ze zm.), wprowadza generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przepis ten dotyczy przypadku sytuowania budynków, a więc przepis ten normuje odległości, jakie muszą być zachowane między budynkiem, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, wyłącznie podczas budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego, a nie podczas budowy dróg - w odniesieniu do istniejących budynków. Chodzi więc w nim o dostosowanie odległości nowobudowanych budynków do przebiegu drogi publicznej, a nie sytuowania drogi w stosunku do istniejących budynków. W konsekwencji powyższego, planowane przybliżenie pasa drogowego względem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości skarżących nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

Odpowiadając z kolei na zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącym swobodnego korzystania z nieruchomości, organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy administracji publicznej badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość lub planujących jej wykorzystywanie w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Ustosunkowując się do zarzutu w zakresie możliwości zmniejszenia odległości projektowanej ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni, Minister zauważył, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 5,0 m - w przypadku drogi klasy GP na terenie zabudowy. Jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, przedmiotowa ścieżka rowerowa spełnia powyższe wymagania. W odniesieniu zaś do argumentu skarżących, iż inwestor mógł, zgodnie z przepisami – w uzasadnionych przypadkach – zaprojektować ścieżkę rowerową w odległości 3 m od krawędzi jezdni, co wpłynęłoby na zajętość nieruchomości skarżących na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, ponownie podkreślono, iż to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej i to on decyduje o przyjętych rozwiązaniach i parametrach inwestycji.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżących dotyczącego uniemożliwienia wjazdu na działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], obręb [...] [...], z drogi krajowej nr [...], na skutek planowanej inwestycji i likwidacji istniejącego zjazdu, MinisterM. wyjaśnił, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Budowa lub przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej. Natomiast podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. Minister dodał, że art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przewiduje, iż w przypadku budowy lub przebudowy drogi obowiązkiem zarządcy drogi jest budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących, przy czym przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, a więc legalne, co oznacza, iż muszą one być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też organ odwoławczy uzyskał od zarządcy drogi krajowej nr [...], tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, informację, z której wynika, że działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie posiadała zjazdu z drogi krajowej nr [...], w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tym samym uznano, że w niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył obowiązek wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, do budowy zjazdu do działki nr [...]

S. G. i R. G. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie polegające na zaprzestaniu zidentyfikowania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co skutkowało nieuwzględnieniem dotychczasowego sposobu korzystania z działki nr [...], która została sklasyfikowana jako łąki trwałe, a do której skarżący potrzebują zachować możliwość dojazdu ciągnikiem, aby móc w dalszym ciągu realizować swoje prawa właścicielskie do pozostałej części przysługującej im nieruchomości; art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "i" specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie ograniczeń w korzystaniu z działki o nr ewidencyjnym [...] (przed podziałem), albowiem organy obu instancji nie uwzględniły dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania z działki przez skarżących, którzy do realizacji swojego prawa własności potrzebują mieć możliwość dojazdu do działki ciągnikiem rolniczym, a której to możliwości zostaną pozbawieni po ukończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji; § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej: r.d.p.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organy obu instancji, że w niniejszym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania mniejszych odległości; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji podczas gdy organ miał możliwość zweryfikowania zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, co skutkowało utrzymaniem decyzji w mocy, która narusza istotnie dotychczasowe uprawnienia właścicielskie skarżących; art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia ograniczeń w sposobie korzystania z działki nr [...], co skutkowało nieuwzględnieniem w toku postępowania braku możliwości korzystania w dotychczasowy sposób przez skarżących z nieruchomości po zakończeniu inwestycji; art. 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ orzekający do wszelkich wniosków i zastrzeżeń skarżących, jakie pojawiły się w toku prowadzonego postępowania, w szczególności pominięcie kwestii braku możliwości realizacji swoich dotychczasowych uprawnień właścicielskich na działce nr [...] w wyniku zakończenia realizacji inwestycji, co będzie skutkowało utratą wartości przedmiotowej działki. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, iż w przypadku inwestycji liniowych – takich jak przedsięwzięcie, którego dotyczy zaskarżona decyzja – zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister prawidłowo rozpoznał sprawę na skutek odwołania skarżących, rozpatrując ponownie wniosek inwestora o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Wielkopolskiego, w tym zbadał poprawność postępowania tego organu oraz poprawność wydanej przez niego decyzji, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów zawartych we wniesionym odwołaniu. Sąd zgodził się z oceną Ministra, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany – co do zasady – spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, jak również jest zgodny z załączoną do wniosku ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 marca 2020 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego w związku z przedmiotową inwestycją drogową. Ponadto, do wniosku inwestor dołączył również wymagane opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej. Wniosek o ZRID zawierał zatem elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Zdaniem Sądu, również przebieg postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem inwestora o ZRID, spełnia wymagania wynikające z obowiązującego prawa. Doręczenie decyzji i zawiadomienie o wydaniu decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej. Jak słusznie wskazał Minister, decyzja organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanego postępowania Minister prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie bowiem Minister przyjął, że w realiach niniejszej sprawy ZRID nie powoduje konieczności rozbiórki budynków, a tym samym opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Zbędne było zatem określenie w punkcie XVI zaskarżonej decyzji terminu opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, skoro stan faktyczny sprawy wymaga jedynie określenia terminu wydania nieruchomości. Sąd podzielił również analogiczne rozważania organu co do znajdującego się w punkcie XVII decyzji Wojewody treści dotyczącej skutków, jakie wywołuje nadany tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazał też, iż prawidłowo uznano, że zawarte w Projekcie budowlanym zaświadczenie dla dotyczące A. K. nie spełniało wymagań określonych w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, w zakresie jego aktualności w dacie opracowania projektu. Pozytywnie w związku z tym Sąd ocenił reakcję Ministra, który wezwał inwestora do przedłożenia 4 egzemplarzy zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy, dotyczącego A. K., aktualnego na dzień opracowania Projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr [...] do decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Po przedłożeniu przez inwestora tych dokumentów, Minister prawidłowo uwzględnił to zaświadczenie jako załącznik do zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko Ministra, że organ ten oraz Wojewoda, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. W ocenie Sądu, wszechstronnemu rozpatrzeniu sprawy na etapie odwoławczym służyło wystosowane przez Ministra wezwania do inwestora o wypowiedzenie się w sprawie zarzutów dotyczących przedmiotowej inwestycji drogowej, podnoszonych przez skarżących, a następnie udostępnianie im uzyskanych odpowiedzi inwestora i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej, to działania Ministra w pełni realizowały wynikające z k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, informowania oraz przekonywania. Należy przy tym pamiętać, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania.

Zdaniem Sądu, Minister prawidłowo odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu skarżących, iż w Projekcie budowlanym nie uwzględniono dwóch drzew znajdujących się na działce skarżących nr [...], obręb [...] Minister prawidłowo stwierdził, że skoro przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, w tym w zakresie uwidocznionej na niej lokalizacji zieleni (drzew), to nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie przedstawiającej proponowany przebieg drogi oraz na mapie znajdującej się w Projekcie budowlanym. Przy czym Sąd w ślad za organem odwoławczym wskazał, że jak wynika z wyjaśnień inwestora, nie planuje się wycinki dwóch drzew znajdujących się na działce skarżących nr [...], a budowa ścieżki rowerowej nie stanowi zagrożenia dla ich dalszej egzystencji.

Sąd podzielił również stanowisko organu odnoszące się do zgłoszonego w odwołaniu i podtrzymanego w skardze zarzutu dotyczącego utrudnionego dojazdu do nieruchomości skarżących, a dokładnie do budynku mieszkalnego od jego frontu, gdzie usytuowane jest jedyne wejście do piwnicy, w której składowany jest opał. Zdaniem Sądu Minister prawidłowo ustalił, że jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, przedmiotowe zjazdy indywidualne spełniają wymagania określone w r.d.p. Zatem inwestor wypełnił ciążący na nim obowiązek zapewnienia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej, zaś organ orzekający w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiada uprawnień do nakazania inwestorowi zmiany przyjętych rozwiązań, w tym w zakresie zaprojektowanego zjazdu, w sytuacji gdy pozostają one zgodne z obowiązującymi przepisami. Z obowiązujących przepisów wynika bowiem, że dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, te ma być zgodny z oczekiwaniami skarżących. Ponadto, jak wskazał inwestor, odległość linii rozgraniczającej inwestycję od budynku wynosi 3,5 m, co zapewni możliwość dojazdu do piwnicy samochodem osobowym, a nawet pojazdem rolniczym. Mając zaś na względzie twierdzenie skarżących, że projektowany wjazd na działkę usytuowany jest w niedogodnym miejscu, Sąd ponownie zaznaczył, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji.

Sąd w pełni podzielił pogląd Ministra co do zgłoszonego przez skarżących sprzeciwu dotyczącego realizacji przedmiotowej inwestycji na ich działce nr [...] z uwagi na niewystarczającą odległość projektowanej ścieżki rowerowej od budynku mieszkalnego jak również stanowisko tego organu sformułowane w odpowiedzi na zarzut dotyczący uniemożliwienia skarżącym swobodnego korzystania z nieruchomości. Sąd wyjaśnił przy tym, że orzekające w sprawie organy badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją.

Odnośnie proponowanej przez skarżących możliwości zmniejszenia odległości projektowanej ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni Sąd przypomniał, że zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 r.d.p., odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 5,0 m – w przypadku drogi klasy GP na terenie zabudowy. Jak natomiast wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, sporna ścieżka rowerowa spełnia powyższe wymagania określone w r.d.p. Dodatkowo w pismach złożonych w toku postępowania przed organem II instancji inwestor wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem wymogów przepisu § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 ww. rozporządzenia, jak również stwierdził, że zbliżenie ścieżki do krawędzi drogi krajowej, jak tego oczekują skarżący, zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odnosząc się zaś do argumentu skarżących, iż inwestor mógł, zgodnie z przepisami zaprojektować ścieżkę rowerową w odległości 3 m od krawędzi jezdni, co wpłynęłoby na zajętość nieruchomości skarżących na potrzeby realizacji inwestycji drogowej, ponownie podkreślono, iż to inwestor jest kreatorem inwestycji drogowej i to on decyduje o przyjętych rozwiązaniach i parametrach inwestycji a organ jest związany wnioskiem inwestora.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego uniemożliwienia wjazdu na działkę nr [...], powstałą z podziału działki nr [...], obręb [...] [...], z drogi krajowej nr [...], na skutek planowanej inwestycji i likwidacji istniejącego zjazdu, Sąd wskazał, że decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi". O ile zatem przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już legalny zjazd do danej nieruchomości – inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości. W przeciwnym przypadku – stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości. Mając to na uwadze, Sąd pozytywnie ocenił działanie Ministra, który wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...], tj. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o udzielenie informacji, czy działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym trybie uzyskano wiedzę co do tego, że działka nr [...] przed wydaniem decyzji Wojewody Wielkopolskiego nie posiadała legalnego zjazdu do drogi krajowej nr [...] Zatem w niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, obowiązek budowy zjazdu do działki nr [...] Skarżący nie mogą domagać się, aby zarządca drogi obciążony był obowiązkiem wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, do budowy zjazdu zapewniającego działce skarżących dostęp do drogi krajowej nr [...], skoro dotychczas do ww. działki nie istniał żaden legalny zjazd z drogi, która ma być objęta rozbudową w oparciu o zaskarżoną decyzję. Wobec tego za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżących odnoszące się do uniemożliwienia, na skutek planowanej inwestycji, wjazdu na działkę nr [...] z drogi krajowej nr [...]

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazał, że przy jej wydaniu nie naruszono art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 u.g.n., albowiem interes na który powołują się skarżący ma charakter faktyczny, nie jest zaś oparty o prawo. Uznanie zaś, że ochronie przewidzianej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z celami publicznymi, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. "i" specustawy drogowej, albowiem orzekające w sprawie organy nie miały obowiązku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania z działki przez skarżących. Także zarzut naruszenia § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 r.d.p. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku, albowiem to nie organ, lecz inwestor określa parametry inwestycji i dopóki nie naruszają one prawa, to organ nie ma możliwości ingerencji w te rozwiązania. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono ponadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji w zakresie utrzymanym w mocy odpowiadała prawu. Minister nie naruszył ponadto art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. Minister odniósł się również do wniosków i zastrzeżeń skarżących, jakie pojawiły się w toku prowadzonego postępowania, a zatem nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 11 k.p.a. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a".

Skargą kasacyjną R. G. i J. G. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art, 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz błędne ustalenie Sądu, że przed rozpoczęciem inwestycji nie było legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (błędna informacja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad)

- art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie polegające na zaprzestaniu zidentyfikowania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co skutkowało nieuwzględnieniem dotychczasowego sposobu korzystania z działki nr [...], która została sklasyfikowana jako łąki trwałe, a do której skarżący potrzebują zachować możliwość dojazdu ciągnikiem, aby móc w dalszym ciągu realizować swoje prawa właścicielskie do pozostałej części przysługującej im nieruchomości,

- art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie i nieokreślenie ograniczeń w korzystaniu z działki o nr ewidencyjnym [...] (przed podziałem). WSA w Warszawie oraz organy obu instancji nie uwzględniły dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania z działki przez skarżących, którzy do realizacji swojego prawa własności potrzebują mieć możliwość dojazdu do działki ciągnikiem rolniczym, a której to możliwości zostaną pozbawieni po ukończeniu realizacji przedmiotowej inwestycji,

- § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 124) poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organy obu instancji, że w niniejszym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania mniejszych odległości,

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał możliwość zweryfikowania zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, co skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem decyzji w mocy, która narusza istotnie dotychczasowe uprawnienia właścicielskie skarżących,

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia ograniczeń w sposobie korzystania z działki nr [...], co skutkowało nieuwzględnieniem w toku postępowania braku możliwości korzystania w dotychczasowy sposób przez skarżących z nieruchomości po zakończeniu inwestycji.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. - w całości decyzji Wojewody Wielkopolskiego, poprzedzającej zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi a także zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów na wstępie zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności była ostateczna decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 15 listopada 2021 r. w przedmiocie udzielenia GDDKiA zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] od km ok. [...] do km ok. [...], realizowanej w ramach inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] w zakresie budowy ścieżki rowerowej i kanału technologicznego". Rozstrzygnięcie w powyższym zakresie podejmowano w ramach specustawy drogowej (ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W zakresie tego pojęcia w sposób oczywisty mieści się urządzenie chodnika tak, aby ruch pieszych nie odbywał się poboczem, co z oczywistych względów stwarza duże zagrożenie dla ich bezpieczeństwa. Również, jak w tej sprawie zaprojektowanie w granicach pasa drogi publicznej - drogi rowerowej w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej w sposób oczywisty mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Zlokalizowanie ścieżki rowerowej w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewiduje wprost § 46-48 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania. Droga rowerowa może być zatem elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu rowerów, ale może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 czerwca 2016 r., II OSK 1470/16; z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1351/14). W niniejszej sprawie droga rowerowa jest realizowana jako rozbudowa drogi publicznej.

Skarżący wobec projektowanej rozbudowy drogi krajowej nr [...] w zakresie budowy ścieżki rowerowej i kanału technologicznego podnosili zarzuty dotyczące tej inwestycji drogowej w odniesieniu do jej części przebiegającej przez należące do nich działki nr [...], [...] i [...] (działki te w wyniku zatwierdzonego podziału nieruchomości podzielono odpowiednio na [...], [...]– [...]/[...] [...]/[...] i [...][...], [...]). Skarżący wskazali, że projektowana odległość ścieżki rowerowej od ich domu mieszkalnego (na działce nr [...]) jest za mała i uniemożliwi im dostęp do piwnicy, w której składowany jest opał na zimę, wyrażali obawę o system korzenny dwóch 100 letnich lip na tej działce, które zostaną uszkodzone przy wykonywaniu wykopu pod kanał technologiczny, zgłaszali alternatywny wariant przebiegu ścieżki rowerowej, a także zarzucali, iż na skutek tej inwestycji zostanie uniemożliwiony wjazd na ich działkę nr [...] (od strony drogi krajowej) i w związku z tym podnosili, że powinien być zaprojektowany zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]

Zarzuty te nie zostały uwzględnione w toku prowadzonego postępowania przed organami administracji wobec ich niezasadności, zaś Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę w trybie art. 151 p.p.s.a. uznał, że organy w sposób wszechstronny rozpatrzyły sprawę, w szczególności na etapie odwoławczym wystosowanie przez Ministra wezwania do inwestora o wypowiedzenie się w sprawie podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących przedmiotowej inwestycji drogowej, a następnie udostępnianie im uzyskanych odpowiedzi inwestora i umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, świadczy o tym, że na tym etapie postępowania w pełni realizowano wynikające z k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, informowania oraz przekonywania. Nadto Sąd pierwszej instancji przypomniał, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania.

Skarżący nie zgadzając się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji zaskarżyli skargą kasacyjną to orzeczenie zarzutami naruszenia prawa materialnego jak również przepisów postępowania.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą dwóch kwestii:

- pierwsza odnosi się do konieczności umiejscowienia ścieżki rowerowej w bliskiej odległości od budynku skarżących znajdującego się po podziale na dz. nr [...], bowiem przedmiotowa inwestycja uniemożliwi skarżącym dostęp do piwnicy w celu składowania opału na zimę. Skarżący na etapie postępowania składali wnioski o ograniczenie szerokości ścieżki rowerowej i zbliżenia jej do pasa ruchu drogowego, wskazując na inne miejsca gdzie odległości takie są mniejsze (ul. [...] oraz [...]) i w tym zakresie przedstawiono zarzut naruszenia § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organy obu instancji, że w niniejszym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania mniejszych odległości,

- druga zaś dot. braku możliwości korzystania z działki nr [...], bowiem nie zaprojektowano zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] W tym zakresie przedstawiono zarzuty naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz błędne ustalenie Sądu, że przed rozpoczęciem inwestycji nie było legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] (błędna informacja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) jak i niezastosowania art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 u.g.n. oraz art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej.

W odniesieniu zarzut naruszenia § 46 ust. 2 w zw. z § 43 ust. 3 w zw. z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. wskazać należy, że jest on nieusprawiedliwiony.

Niewątpliwie kwestia odległości ścieżki rowerowej od budynku mieszkalnego nie jest uregulowana w przepisach prawa, zatem usytuowanie ścieżki rowerowej od domu powinno zapewnić bezpieczeństwo ruchu. W tym zakresie w ramach niniejszego postępowania powołano się na odpowiednie zastosowanie art. 43 ustawy o drogach publicznych dot. usytuowania obiektów budowlanych przy drogach, gdzie generalnie wprowadzono obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze a zewnętrzną krawędzią jezdni.

Z akt sprawy wynika, że ścieżka rowerowa zaprojektowana została w odległości 5,7 m od frontowej ściany budynku mieszkalnego skarżących oraz odsunięto ją od granicy projektowanego pasa drogowego na odległość 2,4 m. Jak wskazano w piśmie wnioskodawcy z dnia 8 października 2020 r. takiego rzędu wielkości zapewniają odpowiednie bezpieczeństwo i funkcjonalność zarówno dla rowerzystów korzystających ze ścieżki jak i osób przebywających na działce nr [...] (po podziale). Z kolei (pismem z dnia 27 października 2020 r.) wnioskodawca przekazał rysunek dokumentujący, że ścieżka rowerowa zlokalizowana jest w odległości 5,7 m od budynku mieszkalnego oraz 5 m od krawędzi drogi krajowej nr [...]

Natomiast z § 46 ust. 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, iż usytuowanie ścieżki rowerowej i ścieżki pieszo-rowerowej względem jezdni powinno zapewnić bezpieczeństwo ruchu (ust. 1), zaś odległość ścieżki rowerowej i ścieżki pieszo-rowerowej od krawędzi jezdni oraz ich usytuowanie powinny spełniać wymagania określone w § 43. Z kolei w przepisie 43 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia wskazano, że odległość chodnika od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 5,0 m - w przypadku drogi klasy GP na terenie zabudowy. W tej sprawie, co jest niesporne, droga krajowa nr [...] jest drogą główną ruchu przyspieszonego (oznaczana symbolem GP). Tym samym w sprawie zapewniono prawidłową odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni i wynosi ona 5 m.

Zatem przedłożona dokumentacja projektowa dotycząca przedmiotowej ścieżki rowerowej spełnia wymagania przedmiotowego rozporządzenia. Próby uzyskania od wnioskodawcy zmniejszenia projektowanej odległości ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie zostały, tak jak proponowali skarżący, uwzględnione przez inwestora i nie doprowadziły do uwzględnienia tej zmiany. Jak wynika z akt sprawy, inwestor w pismach złożonych na etapie postępowania odwoławczego wyjaśniał, że inwestycja została zaprojektowana z zachowaniem wymogów z § 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 46 ust. 2 cyt. rozporządzenia, a poza tym inwestor oświadczył, że zbliżenie ścieżki do krawędzi jezdni jak tego oczekują skarżący, zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia przy rozbudowie i przebudowie dróg dopuszcza się przyjęcie mniejszych odległości, niż określone w ust. 1 pkt 1-3, jednak w przypadku drogi klasy S i GP na terenie zabudowy pod warunkiem zastosowania ogrodzenia oddzielającego chodnik od jezdni lub innych rozwiązań zapewniających bezpieczeństwo ruchu. Niezależnie od tego, że w sprawie mamy do czynienia właśnie z drogą klasy GP na terenie zabudowy, co powoduje, że dopuszczalność przyjęcia mniejszej odległości uzależniona jest od dalszych uwarunkowań, to przede wszystkim w tej sprawie wskazano, że zbliżenie ścieżki do krawędzi jezdni zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego, co uzasadnia potrzebę zachowania wymaganych norm w tym zakresie.

Nie jest uzasadniony kolejny zarzut dot. braku możliwości korzystania z działki nr [...] bowiem nie zaprojektowano zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]

Skarżący zarzutem naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych kwestionują ustalenie organów, że przed rozpoczęciem inwestycji nie było legalnego zjazdu na działkę nr [...] (po podziale [...][...]). Uznają informację Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w tym zakresie za błędną.

W toku postępowania kwestia braku zaprojektowania zjazdu na działkę nr [...] (przed podziałem) była szczegółowo rozpatrywana. Na zarzuty skarżących w piśmie z 8 października 2020 r. wnioskodawca poinformował organ, że w kwestii niezaprojektowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] na dz. [...] to przedmiotowa nieruchomość nie ma bezpośredniego połączenia z drogą krajową a wjazd odbywa się poprzez działki gruntowe zlokalizowane na dz. [...] oraz [...]i [...]. W związku z rozbudową drogi krajowej, dojazd do przedmiotowej nieruchomości nie zostanie pogorszony a wjazd na nią będzie odbywał się jak dawniej. Tę odpowiedź z kolei zakwestionowali skarżący wskazując w tym zakresie (w piśmie z 22 października 2020r.), że przejazd ten nie będzie odbywać się jak dotychczas, gdyż przejazd ciężkim sprzętem w tej sposób nie jest możliwy.

Jest w aktach sprawy pismo X sp. z o.o. z 22 września 2021 r. (dołączono też zdjęcie), wyjaśniające, że w odniesieniu do działki [...] na drodze jest istniejące oznakowanie poziome oraz bariera energochłonna, zaś przed wydaniem decyzji jak i obecnie nie posiada ona bezpośredniego połączenia z drogą krajową nr [...] Natomiast Minister orzekający w ramach postępowania odwoławczego pismem z 7 września 2021 r. wystąpił do zarządcy drogi krajowej nr [...] - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - o udzielenie informacji, czy działka nr [...] przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...] w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Pismem z 20 września 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Poznaniu poinformował, że działka nr [...] przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie posiadała legalnego zjazdu do drogi krajowej. Tym samym zasadnie uznano, że w niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek budowy zjazdu do działki nr [...]

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, informacja ta jest dowodem w sprawie. W świetle dyspozycji art. [...] § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7). Zatem materiały (dowody) zgromadzone przez organ w toku wcześniej prowadzonego postępowania, mogą być procesowo wykorzystane w postępowaniu administracyjnym - patrz wyrok NSA z 17 lutego 2022 r. II OSK 531/19. Tym samym w sprawie ustalono, że działka skarżących nr [...] (przed podziałem) nie miała legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] Twierdzenia skarżących, że zjazd z tej drogi istniał już przed II wojną światową nie pozwala na zakwestionowanie ustalonej w sprawie okoliczności wynikającej z ewidencji prowadzonej w tym zakresie przez właściwy organ.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości.

Wyjaśnienia więc wymaga, że zjazdem istniejącym, w rozumieniu art. 29 w ust. 2 ustawy o drogach, jest wyłącznie zjazd wybudowany legalnie, zgodnie z unormowaniem art. 29 w ust. 1 tej ustawy, a więc po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu i po uzyskaniu pozwolenia na budowę (wg. stanu prawnego obowiązującego uprzednio). Przez użyte w ustawie określenie "zjazd istniejący" rozumieć bowiem należy stan prawny, a więc wyłącznie zjazd wybudowany w sposób zgodny z prawem, a nie stan faktyczny, a więc samo istnienie zjazdu w terenie. Z faktu, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi na zarządcy drogi ciąży obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów, nie wynika, że zarządca ma obowiązek budowy zjazdu na każdą nieruchomość położoną przy drodze, która dotychczas takiego zjazdu nie miała urządzonego. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna ani wykładnia systemowa i funkcjonalna ww. przepisu - wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r. II OSK 240/21.

Niewątpliwie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych koresponduje z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. W ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest właśnie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Zarzutu naruszenia tego ostatnio wymienionego przepisu skarga kasacyjna nie zawiera.

Natomiast w kasacji podniesiono zarzut naruszenia art. 11f. ust. 1 pkt 8 i specustawy drogowej. Zgodnie z nim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h. Przepis ten dotyczy określenia czasowych ograniczeń przy zaproponowanych w decyzji realizacjach obowiązków dotyczących budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku i terminu rozbiórki istniejących budynków nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych oraz urządzeń melioracji wodnych, budowy i przebudowy innych dróg publicznych, budowy i przebudowy zjazdów. Ograniczenie korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 11f ust. 1 lit "i" specustawy może polegać także na czasowym wyłączeniu możliwości jej posiadania i korzystania z niej w inny sposób - wyrok SN z dnia 14 maja 2021 r. V CSKP 56/21

W tej sprawie decyzja organu pierwszej instancji zawiera w pkt IX - określenie obowiązków budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, w pkt X - określenie obowiązków budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, w pkt XII - obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, w pkt XIII- określenia budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, w pkt XIV- określenia budowy lub przebudowy innych dróg publicznych. W zakresie obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów nie przewidziano ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tego celu. Skoro ustala się takie obowiązki w razie potrzeby, to brak jest podstaw by zarzucić naruszenie ww. normy gdy z okoliczności sprawy nie wynika taka potrzeba. Zarzuty skarżących wobec działki nr [...] (po podziale [...]/[...]) braku realizacji zjazdu, nie mogą dotyczyć więc naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 i specustawy drogowej. Poza tym, jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek budowy zjazdu do działki nr [...] wobec poczynionych bezspornych ustaleń faktycznych.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaprzestaniu zidentyfikowania wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co skutkowało nieuwzględnieniem dotychczasowego sposobu korzystania z działki nr [...], która została sklasyfikowana jako łąki trwałe, a do której skarżący potrzebują zachować możliwość dojazdu ciągnikiem, aby móc w dalszym ciągu realizować swoje prawa właścicielskie do pozostałej części przysługującej im nieruchomości.

Zgodnie z ww. normą, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Wielkopolskiego, które zawiera w swej treści również wskazane wymagania dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano bowiem w decyzji Wojewody, że inwestycję zaprojektowaną należy budować zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewniając poszanowanie interesów osób trzecich, w tym poprzez zapewnienie dostępu do drogi publicznej i inne.

A zatem obowiązek, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Poza tym oceniając to, czy sporna decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 2526/19).

W tej sprawie nie doszło do naruszenia ww. normy gdyż nie można skutecznie zarzucić organom naruszenia prawa, skoro ochrona ta obejmuje uzasadnione, obiektywne, znajdujące uzasadnienie w normie prawnej interesy indywidualne, zaś realizacja inwestycji drogowych, choć jest w interesie publicznym, to de facto służy zaspokojeniu również interesów indywidualnych, a ich naruszenie wiąże się z wypłatą odszkodowania.

Bez wpływu na wyżej wyrażone stanowisko ma kwestia powiązania naruszenia normy art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej z art. 120 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. W realiach tej sprawy kwestia rozważania możliwości ustalenia w decyzji o realizacji inwestycji drogowej służebności drogowej nie występowała bowiem nie istniał obowiązek realizacji zjazdu na nieruchomość skarżących.

Nie są usprawiedliwione także zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte we wniesionym środku odwoławczym.

W sprawie tej skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał możliwość zweryfikowania zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i niewywiązanie się przez organ II instancji z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez zaniechanie ustalenia ograniczeń w sposobie korzystania z działki nr [...]

Takie zarzuty wniesionego środka odwoławczego, naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie uznał za błędnie sformułowane, a jednocześnie uznał je za nieusprawiedliwione.

Przedstawione w skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego dotyczą wyłącznie naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd Administracyjny nie orzeka zaś na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego formułując zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa procesowego, wymagane jest w pierwszej kolejności wskazanie odpowiednich przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia - zdaniem skarżących - dopuścił się Sąd pierwszej instancji. A zatem oparcie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa procesowego na bezpośrednim naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi skłaniać do oceny, że zarzuty te zostały błędnie sformułowane, i jako takie nie zasługują na uwzględnienie - patrz podobnie wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r. II OSK 2579/19.

Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Mając zatem na uwadze okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej związane z zarzutem naruszenia prawa procesowego, odniesiono je do kwestii niewyjaśnienia, niezweryfikowania zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności, jak i niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechania ustalenia ograniczeń w sposobie korzystania z działki nr [...] Skoro w tym zakresie skarżący upatrują nieprawidłowości, to na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej nie jest wystarczające samo przywołanie zaistniałego naruszenia. Wymagane jest dodatkowo wykazanie, że wady procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej zaś sprawie w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono, co zasadniczo powinno być jej przedmiotem.

Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że w sytuacji stosowania specustawy drogowej wobec inwestycji drogowej podzielić należy stanowisko powszechnie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo - patrz wyrok NSA z 17 maja 2017 r. II OSK 203/17.

Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi - jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia - oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Zdaniem sądu odwoławczego, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77, 80 i art.107[...] § 3 k.p.a. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru przedmiotowego postępowania, a z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą. W takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W realiach tej sprawy rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc w motywach zaskarżonego wyroku, że przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Organy nie mogły korygować trasy i zakresu inwestycji, ani dokonywać zmian w projekcie. Zatem nie można skutecznie zarzucić im naruszenia prawa poprzez zaniechanie zweryfikowania zasadności istnienia rozwiązań alternatywnych. Poza tym, zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony w tym ten dotyczący legalności istniejącego zjazdu na działkę nr [...] (przed podziałem). Nie można w tym zakresie uznać błędnej oceny zebranego materiału dowodowego.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż powołane zarzuty skargi kasacyjnej, jako nieusprawiedliwione, nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej.