Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 4, art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu P. B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], uchylił decyzję Starosty A. z [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z usługą (wynajem krótkoterminowy pokoi) oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, zewnętrznej doziemnej instalacji gazowej i podziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności 2,7m3 wraz z zagospodarowaniem terenu wg załączonego projektu architektoniczno-budowlanego indywidualnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w A., gm. A., pow. A.

Decyzja Wojewody P. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. P. B. wystąpił do Starosty A. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z usługą (wynajem krótkoterminowy pokoi) oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, zewnętrznej doziemnej instalacji gazowej i podziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności 2,7m3 wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] w A. Do wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Starosta A. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, tj.: przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, doprowadzenia projektu do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie programu funkcjonalnego budynku, przedłożenia ostatecznego pozwolenia P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w S. na wykonanie robót budowlanych, przedłożenia ostatecznej decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przedłożenia oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej oraz zapewnienia sprawdzenia projektu pod względem zgodności z przepisami przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane.

Wnioskami z [...] września 2020 r., [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. inwestor zwrócił się z prośbami o wydłużenie terminu do uzupełnienia materiału dowodowego – wnioski zostały uwzględnione. W dniu [...] stycznia 2021 r. inwestor przedłożył uzupełnione egzemplarze projektu budowlanego oraz korektę wniosku o pozwolenie na budowę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...], Starosta A. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. B. pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie D. O. zarzucając, że projektowany obiekt i jego układ funkcjonalny wskazują, że będzie on pełnił funkcję pensjonatu, co stanowi jawne obejście obowiązujących przepisów prawa powszechnego i miejscowego. Ponadto skarżąca jest zaniepokojona małą odległością tak nieproporcjonalnie dużej bryły projektowanego budynku w stosunku do jej domu ze względu na jego przesłanianie i zagrożenie pożarowe. Do odwołania załączony został protest mieszkańców ul. [...] przeciwko planowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Starosty A. z [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...], w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. W jego ocenie organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego i materialnego mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zauważony do wyjaśnienia zakres sprawy jest na tyle istotny i obszerny, że nie mógł być uzupełniony na etapie prowadzonego postępowania odwoławczego ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie oraz bez pełnego ustalenia stanu faktycznego i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W sprawie doszło do naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował strony postępowania o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, ale powyższe zawiadomienie zostało skierowane do jednego z właścicieli działki inwestycyjnej (własność małżeńska) – P. B., a wśród adresatów zabrakło S. B.

Dalej organ wyjaśnił, ze analiza projektu budowlanego stanowiącego załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę wykazała, że przedmiotowy projekt budowlany dotyczy zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z usługą (wynajem krótkoterminowy pokoi) oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, zewnętrznej doziemnej instalacji gazowej i podziemnego zbiornika na gaz płynny o pojemności 2,7m3 wraz z zagospodarowaniem terenu. Działka inwestycyjna objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta A. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta A. terenów obejmujących część Dzielnicy [...] ograniczonych istniejącym cmentarzem, ulicą [...], rzeką N. i jeziorem N. Zgodnie z rysunkiem planu działka inwestycyjna została określona symbolem MNU i została przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną lub jednorodzinną z usługami. Po stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, na inwestora został nałożony obowiązek doprowadzenia przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postanowieniu Starosty A. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], wykazane zostało, że zawarte rozwiązania projektowe nie pozwalają na uznanie, że planowany obiekt będzie budynkiem o funkcji wskazanej we wniosku. Wyjaśniono, że zgodnie z definicją zawartą w ustawie prawo budowlane, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiących samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, podczas gdy z opisu zawartego w projekcie budowlanym wynika, że część usługowa budynku składa się z 4 lokali o łącznej powierzchni 97,48 m2, więc przewidziano 4, a nie 1 lokal użytkowy (usługowy), tym samym program funkcjonalny budynku odbiega od tego, jaki został określony w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dodatkowo wskazano, że brak jest określenia konkretnej funkcji - celu wynajmu a powierzchnie części usługowej budynku podane na różnych stronach projektu budowlanego są rozbieżne. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że opisane na rys. A01 - rzucie kondygnacji podziemnej funkcje pomieszczeń sugerują, że przynajmniej częściowo będą mogły być wykorzystywane dla funkcji usługowej. Wobec powyższych niejasności, organ I instancji zobowiązał inwestora do jednoznacznego określenia w projekcie budowlanym funkcji poszczególnych części budynku oraz wchodzących w ich skład powierzchni z podziałem na część mieszkalną i usługową oraz wykazania sposobu wydzielenia tych funkcji. Dodatkowo zobowiązał do precyzyjnego określenia przeznaczenia funkcji usługowej, w tym opisanej obecnie jako "lokale na wynajem krótkoterminowy". Należało zatem wyjaśnić, czy będą to np. lokale w ramach funkcji hotelowej, zakwaterowania turystycznego czy też będą służyły innemu przeznaczeniu. Starosta A. podkreślił, że powyższe informacje są niezbędne w celu jednoznacznego określenia przynależności danych pomieszczeń do określonej funkcji oraz odniesienia się do spełnienia warunku przeznaczenia 30% powierzchni całkowitej budynku na funkcję usługową. Tymczasem inwestor nie wywiązał się ze wszystkich nałożonych obowiązków. Co prawda, w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu wskazane zostało, że nowo projektowany budynek pełnić będzie funkcję mieszkalną, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego wyodrębniono dwa lokale: jeden mieszkalny i jeden usługowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitego budynku. W żadnym jednak miejscu nie został wskazany cel wynajmu a powierzchnie części usługowej budynku podane na różnych stronach projektu budowlanego nadal są rozbieżne, np. na rysunku Z03, tj. schemacie zabudowy na stronie 56 proj. bud. wskazano, że lokal usługowy zajmuje 258,80m2, na stronach 59 (dane liczbowe dotyczące projektowanej inwestycji) i 70 (warunki ochrony przeciwpożarowej) wskazano, że powierzchnia usług wynosi 199,98 m2 podczas gdy na stronie 76 wskazano, że usługi zajmują 225,88m2. Projektant w żaden sposób nie odniósł się również do stwierdzenia organu I instancji, że funkcje pomieszczeń zlokalizowanych w kondygnacji podziemnej sugerują, że przynajmniej częściowo będą mogły być wykorzystywane dla funkcji usługowej. Wobec powyższego nie sposób stwierdzić, że inwestor wywiązał się w całości z nałożonego obowiązku. Organ I instancji w skarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zagadnienia wykonania obowiązku określonego w punkcie 2 postanowienia Starosty A. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Bez wątpienia wyżej opisane nieścisłości uzasadniają stwierdzenie, że organ I instancji nałożył na inwestora obowiązki i odstąpił od ich egzekwowania. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu powyższa kwestia wymaga dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji, bowiem zdaniem skarżącej, gabaryty projektowanego budynku, przeznaczenie pomieszczeń oraz zastosowane rozwiązania architektoniczne świadczą o przygotowaniu budynku do użytkowania jako obiektu użyteczności publicznej typu hotel, pensjonat.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 9 pkt 3 planu miejscowego dla wszelkich funkcji usługowych należy proporcjonalnie zapewnić minimalnie 2 miejsca parkingowe na 100m2 powierzchni użytkowej lub 35 miejsc parkingowych na każdych 100 zatrudnionych. W opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu na str. 48 wskazano, że dla budynku mieszkalnego wolnostojącego z usługą przewidziano 3 miejsca postojowe na terenie inwestycji, z czego 2 miejsca na potrzeby zabudowy jednorodzinnej a 1 na potrzeby zabudowy usługowej (przewiduje się 1 osobę zatrudnioną do obsługi pokoi na najem krótkoterminowy). Powyższe rozwiązanie co prawda jest zgodne z zapisami miejscowego planu, jednakże stwierdzić trzeba, że w § 18 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dz. u. 2019, poz. 1065) wskazane zostało, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Nie może budzić żadnych wątpliwości wynikające z przepisów prawa obligatoryjne urządzenie miejsc parkingowych nie tylko dla lokali mieszkalnych, ale i lokali użytkowych, a także miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Odrębną kwestią jest liczba i sposób urządzania tych miejsc, co jest uzależnione od wymagań planu miejscowego z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc dla osób niepełnosprawnych (§ 18 ust. 2 warunków technicznych). Analizowany przepis wymaga bowiem, aby zagospodarowując działkę budowlaną, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo. Mają one ponadto mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca postojowe np. tylko na czas budowy lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego. Istotą unormowania § 18 ust. 1 warunków technicznych jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania nie obciążała wyłącznie dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach), jak również miejsc postojowych zaprojektowanych dla sąsiednich nieruchomości.

W analizowanej sprawie dla użytkowników stałych projektowanego obiektu zostały zaprojektowane 2 miejsca parkingowe (w tym 1 dla niepełnosprawnych), natomiast na potrzeby funkcji usługowej zostało zaprojektowane 1 miejsce postojowe przeznaczone dla pracownika projektowanego obiektu. Z powyższego wynika, iż klienci/goście pokoi na wynajem krótkoterminowy nie mają zapewnionego miejsca parkingowego na terenie posesji. Wymagana ilość miejsc postojowych i sposób ich urządzenia są weryfikowane przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Podkreślenia wymaga, że § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie określa konkretnych kryteriów ustalenia ilości miejsc postojowych, uzależniając ich określenie od przeznaczenia i sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu przy każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu. W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien wyjaśnić kwestię miejsc parkingowych przeznaczonych dla klientów pokoi na wynajem krótkoterminowy oraz, czy projekt zagospodarowania działki odpowiada wymogom z § 18 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., stanowiącego, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że Rozdział 10 miejscowego planu dotyczy ustaleń szczegółowych dla terenów zabudowy jednorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami oznaczonych symbolem przeznaczenia MNU. W punkcie 2 ww. rozdziału wskazano, że maksymalna wysokość zabudowy nie może przekroczyć 12m. Zgodnie z § 6 pkt 3 miejscowego planu poprzez maksymalną wysokość zabudowy należy rozumieć maksymalną odległość w rzucie prostopadłym pomiędzy najwyższym punktem dachu budynku a gruntem rodzimym. Z opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu wynika (str. 51, str. 52), że projektowany budynek ma wysokość 11,89 m. podczas gdy na przekrojach (A-A, B-B...G-G) wskazano, że wysokość budynku wynosi 11,87 m. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wskazana na przekrojach wysokość została oznaczona błędnie, bowiem na większości z nich nie została zmierzona od gruntu rodzimego. Na przekroju C-C gdzie pokazano widok przez główne wejście do budynku, wysokość obiektu została zmierzona od muru oporowego do szczytu dachu i wynosi 11,87 m. Zauważyć trzeba, że zgodnie z oznaczeniem, ww. murek ma wysokość 46 cm, zatem wysokość budynku w tym miejscu wynosi 12,33m, co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu.

Organ odwoławczy zauważył również rozbieżności w wysokościach terenu uwidocznionych na poszczególnych przekrojach. Rysunek A09 (przekrój C-C) i rysunek A10 (przekrój D-D) pokazujące widok przy głównym wejściu do budynku mają różne wysokości terenu w zbieżnych miejscach. Na przekroju C-C przy murze oporowym oznaczono wysokość 123,50 m n.p.m. podczas gdy na przekroju D-D niemalże w tym samym miejscu oznaczono wysokość 123,80 m n.p.m. Porównując powyższe z mapą do celów projektowych, wysokość oznaczona w miejscu wskazanego muru oporowego oscyluje w granicach 123,4 m n.p.m. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zobowiązać inwestora do doprowadzenia do zgodności oznaczenie ukształtowania terenu wokół projektowanego budynku, następnie do wykazania jaką wysokość rzeczywiście będzie miał projektowany budynek uwzględniając sposób obliczania wysokości zabudowy określony w obowiązującym planie.

W ocenie organu, mając na względzie powyższe ustalenia stwierdzić trzeba, że Starosta A. nie dokonał oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej ewidentne braki i niejasności, powinny być usunięte w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu.

Zdaniem Wojewody z akt sprawy wynika ponadto, że Starosta A. zaniechał sprawdzenia, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym technicznobudowlanymi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 6 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Przedłożony do analizy projekt stanowi skoroszyt formatu A4, z wpiętymi kartkami spiętymi opaską zaciskową. Powyższa forma przedłożenia projektu budowlanego stanowi naruszenie ww. § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem zastosowanie plastikowej obejmy, uniemożliwia swobodne wertowanie kartek projektu bez ich dekompletacji.

Również, zdaniem organu, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia część rysunkowa projektu budowlanego, powinna przedstawiać rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia i przekroje oraz rozwiązania budowlano-konstrukcyjne obiektu budowlanego i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi. W analizowanej sprawie z treści opisu technicznego do projektu zagospodarowania terenu (str. 61) wynika, że z uwagi na projektowane pomieszczenia użytkowe w piwnicy oraz grunt występujący w stanie wilgotnym jako posadowienie obiektu przyjęto płytę fundamentową żelbetową. W tym miejscu wskazać należy, że w projekcie budowlanym brak jest rzutu fundamentów, co uniemożliwia weryfikację zgodności części opisowej projektu budowlanego z częścią graficzną i wymaga uzupełnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Ponadto zdaniem organu, wyjaśnienia wymaga kwestia zaliczenia projektowanego budynku do I kategorii geotechnicznej. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. dotyczącym ustalenia geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, opinia geotechniczna jest obligatoryjna w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii. W przedłożonym do analizy projekcie budowlanym tylko lakonicznie została wskazana przez projektanta kategoria obiektu, brak jest opinii geotechnicznej, nie załączono również wykonanych badań podłoża gruntowego, w związku z czym wyjaśnienia wymaga fakt zaliczenia projektowanego obiektu do pierwszej kategorii geotechnicznej. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych w § 4 ust. 3 pkt 1 dot. ustalania kategorii geotechnicznej wskazano, że pierwsza kategoria geotechniczna obejmuje posadawianie niewielkich obiektów budowlanych, o statycznie wyznaczalnym schemacie obliczeniowym w prostych warunkach gruntowych, w przypadku których możliwe jest zapewnienie minimalnych wymagań na podstawie doświadczeń i jakościowych badań geotechnicznych, takich jak 1- lub 2-kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze, ściany oporowe i rozparcia wykopów, jeżeli różnica poziomów nie przekracza 2,0 m oraz wykopy do głębokości 1,2 m i nasypy budowlane do wysokości 3,0 m wykonywane w szczególności przy budowie dróg, pracach drenażowych oraz układaniu rurociągów. Projektowany obiekt o kubaturze 4 671,43 m3 z pewnością nie jest jednym z obiektów wymienionych w ww. § 4 ust. 3 pkt 1 wskazanego rozporządzenia, co wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Organ odwoławczy podkreślił też, że organ I instancji całkowicie pominął fakt, że w projekcie budowlanym znajdują się jedynie rysunki dotyczące zapisów z § 13 warunków technicznych (rys. Z02-schemat przesłaniania). Tymczasem zgodnie z art. 20 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - w związku z tym analiza nasłonecznienia budynku powinna być sporządzona przez projektanta, który zobowiązany jest do opracowania projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. Powyższe zostało potwierdzone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1138/10. NSA wskazuje w tym orzeczeniu, że organ obowiązany jest przed zatwierdzeniem projektu budowlanego do zbadania, czy w sporządzaniu wspomnianego projektu uczestniczyły uprawnione do tego osoby oraz czy załączone dokumenty dotyczące analizy nasłonecznienia mogą być wykorzystane do oceny nasłonecznienia sąsiednich, istniejących już budynków. Na uwagę zasługuje również wymagany czas nasłonecznienia (§ 60 warunków technicznych.). Zgodnie z przepisami pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21.03-21.09) w godzinach 8.00-16.00, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00-17.00. Inwestor ma obowiązek przedstawić projekt nasłonecznienia wraz z projektem budowlanym. Wykazanie zgodności inwestycji z przepisami powinno być zawarte w stosownych rysunkach i opisach stanowiących analizę przesłaniania. W sytuacji gdy projekt budowlany nie zawiera projektu nasłonecznienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wezwać inwestora do usunięcia braków formalnych w projekcie budowlanym. Należy wskazać, że wydanie pozwolenia na budowę w o oparciu o projekt budowlany, który jest niezgodny z przepisami dotyczącymi nasłonecznienia, może stanowić przesłankę do nieważności decyzji. Powyższy brak graficznego przedstawienia nasłoneczniania wymaga uzupełnienia przez Inwestora oraz szczegółowej analizy przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Analiza materiału dowodowego dowiodła również, że organ I instancji całkowicie zaniechał zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), zwanego dalej warunkami technicznymi, w zakresie zaprojektowanej ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 235 warunków technicznych, ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany. Z uwagi na brak w projekcie budowlanym rzutu fundamentów niemożliwym jest zweryfikowanie, czy powyższy warunek został spełniony. Na stronie 71 projektu budowlanego wskazano, że zgodnie z § 271 warunków technicznych ze względu na odległość 4,52 m i 4,59 m od istniejącego (na działce sąsiedniej) budynku, w projektowanym budynku od strony południowo-wschodniej zaprojektowano ścianę w odporności pożarowej REI 120, natomiast otwory okienne i drzwiowe w odporności pożarowej El 60, co zdaniem projektanta spełnia wymagania ww. rozporządzenia. Zgodnie z wymogami § 235 ust. 2 warunków technicznych ścianę oddzielenia przeciwpożarowego należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Z powyższego przepisu wynika wprost warunek uznania ściany jako oddzielenia przeciwpożarowego tylko wtedy, gdy posiada ona elementy wyraźnie określone w tym przepisie. Zgodnie natomiast z § 235 ust. 3 warunków technicznych w budynku z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem; przykrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Jak wynika z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Dotyczy to także klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych. W tym miejscu wskazać należy, że pomimo wskazania w treści projektu budowlanego, iż ściana zlokalizowana równolegle do granicy z działką nr 32 (własność odwołującej, na której po granicy zlokalizowany jest budynek mieszkalny pokryty szalówką) stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, na poszczególnych rysunkach brak jest stosownych oznaczeń odporności ogniowej poszczególnych elementów obiektu. Wyjaśnić należy, że z rysunków rzutów poszczególnych kondygnacji (str. 77-82 proj. bud.) oraz rysunków przedstawiających elewacje (str. 91-92) nie wynika, aby ww. ściana została wysunięta poza lico ściany zewnętrznej budynku i ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m jak również aby zaprojektowano pasy z materiału niepalnego o określonych szerokościach. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że gołosłowne jest wskazanie w projekcie budowlanym, iż ściana projektowanego budynku usytuowana 4,52 m od granicy z działką o nr 18 jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, bowiem z rysunków zawartych w projekcie budowlanym nie wynika, aby ściana ta spełniała wymagania określone w § 235 rozporządzenia. Dodatkowo wskazać należy, że w ścianach oddzielenia ppoż. dozwolone jest wykonywanie otworów, jednakże należy ograniczać ich powierzchnię do minimum. Otwory należy wypełniać materiałem przeciwpożarowym lub obudowywać przedsionkami przeciwpożarowymi. Zgodnie z § 232 ust 2 warunków technicznych maksymalna powierzchnia otworów w ścianie może stanowić 15% całości, a same przeszklenia wykonane z materiałów niepalnych o odpowiedniej klasie odporności np. luksfery mogą stanowić 10% powierzchni ściany. W projekcie budowlanym brak jest informacji jaką procentową część ww. ściany stanowią otwory okienne i drzwiowe. Na rysunkach w projekcie budowlanym brak jest wykazania spełnienia §235 ust. 2 warunków technicznych w stosunku do ściany przeciwpożarowej, w związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ I instancji nie zobowiązał inwestora do uzupełnienia i wykazania zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Mając na uwadze fakt, że ściany oddzielenia przeciwpożarowego są warunkiem koniecznym, aby projektowany budynek nie zagrażał bezpieczeństwu zwłaszcza, iż w otoczeniu projektowanego obiektu znajduje się budynek drewniany, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji obowiązany jest do zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wykazania spełnienia warunków przeciwpożarowych projektowanej inwestycji.

Sprzeciw na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł P. B., w którym zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji - Starosty A. z dnia [...] lutego 2021 nr [...], znak sprawy: [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co spowodowało bezpodstawne uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od Wojewody P. na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wyjaśnił, że wydanie przez Wojewodę P. skarżonej decyzji byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji zaistnienia tak poważnych wad postępowania dowodowego, że uzupełnienie ich przed organem II instancji w istocie mogłoby naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania. Takiego rodzaju wady nie zaistniały jednak w niniejszej sprawie, co czyni skarżoną decyzję wadliwą.

Zdaniem skarżącego, zakres postępowania dowodowego w niniejszym postępowaniu determinowany jest treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nie ma więc kompetencji do badania projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie wykraczającym poza wskazany w art. 35 ust. 1. W takich samych też granicach organ odwoławczy może kontrolować prawidłowość przeprowadzonego w I instancji postępowania dowodowego.

Skarżący nie zgodził się z organem odwoławczym, że niezawiadomienie S. B. (żony skarżącego) stanowi naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu w stopniu, który uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji. Żona skarżącego uczestniczyła w całym postępowaniu i miała możliwość wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po złożeniu przez skarżącego wniosku została poinformowana przez organ o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska w sprawie, jednak z tego uprawnienia nie skorzystała. Trudno zatem przypuszczać, iż skorzystałaby z tego prawa na dalszym etapie postępowania. Tak jak trudno przypuszczać, że mimo braku zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a. poprzedzającego wydanie decyzji, nie miała wiedzy o możliwości odniesienia się do zebranego materiału w sytuacji, gdy takie zawiadomienie zostało skierowane do skarżącego na ich wspólny adres. W niniejszej sprawie organ I instancji faktycznie nie poinformował żony skarżącego indywidualnie o zakończeniu postępowania dowodowego, co można uznać za naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., jednak naruszenie to pozostało bez wpływu na końcowy wynik sprawy.

Dalej skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest oczekiwanie, że organ oceniający materiał dowodowy w kwestii dotyczącej funkcji usługowej, finalnie opisanej jako "lokale na wynajem krótkoterminowy", musiałby dodatkowo wyjaśniać, co kryje się pod wskazaną przez skarżącego funkcją. Pojęcie najmu krótkoterminowego jest powszechnie znane i nie budzi wątpliwości, że dotyczy najmu pomieszczeń na krótkie okresy, poniżej 1 miesiąca, przeważnie w rozliczeniu na doby. Wiadomym jest, że najem krótkoterminowy nie jest tym samym, co udostępnianie pomieszczeń w hotelu, choć niewątpliwie może stanowić realną konkurencję dla usług świadczonych przez placówki hotelowe. Jednym z wyróżników jest fakt, że w ramach najmu krótkoterminowego nie oferuje się dodatkowych usług, takich jak dostarczanie posiłków, usług pokojówek, tragarzy, boyów hotelowych czy konsjerża.

Skarżący wyjaśnił też, że wbrew twierdzeniem organu odwoławczego, w odpowiedzi na postanowienie Starosty A. z dnia [...] lipca 2020 r. dokumentacja projektowa została uzupełniona o schemat wskazujący, które pomieszczenia przynależą do określonych funkcji. Jednocześnie oczywistym jest, że niektóre pomieszczenia planowane w takim obiekcie jak projektowany, mogą służyć zarówno funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej – chodzi o kotłownię, wejście do budynku, klatka schodowa.

Odnośnie rozbieżności dotyczących wskazanych w różnych częściach projektu powierzchni usług, skarżący wyjaśnił, że wynikają one z różnych podstaw prawnych, niejednolicie określających metodologię obliczania powierzchni. Powierzchnię usług policzono z uwzględnieniem, że ten rodzaj powierzchni nie może przekraczać 30% powierzchni budynku, i tak: (a) powierzchnia lokalu usługowego 258,80m2 wskazana na schemacie zabudowy na str. 56 (rysunek Z03) i 59 została obliczona na podstawie art. 3 pkt 2a prawa budowlanego i Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997 z odesłania z § 9 ust. 5 rozporządzenia z 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), stosowanego w niniejszym postępowaniu (i nie przekracza 30 % powierzchni całkowitej) i załącznika nr 1 do niego, które na podstawie art. 7 ust. 1 prawa budowlanego stanowią przepisy techniczno-budowlane; (b) powierzchnia usług 225,88m2 wskazana na str. 71 i 76 została obliczona uwzględnieniem § 3 pkt 23 oraz § 226 pkt 3 rozporządzenia z 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), stosowanego w niniejszym postępowaniu (i nie przekracza 30% powierzchni wewnętrznej i nie przekracza dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej); (c) powierzchnia usług 199,98m2 wskazana na str. 59 i 70 została obliczona na podstawie Polskiej Normy PN-ISO 9836: 1997 z odesłania z § 11 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia z 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, stosowanego w niniejszym postępowaniu (i nie przekracza 30% powierzani użytkowej). W związku z powyższym wielkości te nie wymagają poprawek.

Odnośnie miejsc parkingowych skarżący wyjaśnił, że plan miejscowy obejmujący teren inwestycji wskazuje dwa sposoby jak należy ustalić liczbę tych miejsc. Projektant wybrał jeden z możliwych sposobów ustalenia minimalnej ilości miejsc parkingowych, a organ odwoławczy uznał to za zgodne z mpzp. Skarżący nie zgodził się natomiast z organem II instancji co do braku zapewnienia klientom pokoi na wynajem krótkoterminowy miejsca postojowego na terenie posesji. Fakt, iż do obsługi funkcji najmu krótkoterminowego ma być zatrudniona jedna osoba, nie oznacza, że będzie korzystała z miejsca parkingowego w sposób ciągły i w czasie, gdy w wynajmowanych pomieszczeniach przebywają goście. Istotą najmu krótkoterminowego jest to, że nie zapewnia się klientom obsługi przez całą dobę. Osoba obsługująca pokoje przeznaczone na najem krótkoterminowy przebywa w tym miejscu jedynie pod nieobecność klientów (np. w czasie sprzątania) i ewentualnie w chwili przybycia gości i ich wyjazdu. Istotą najmu krótkoterminowego nie jest funkcja mieszkalna, a co za tym idzie, przebywanie w wynajmowanych pomieszczeniach ma ze swej istoty charakter krótkotrwały.

Jeśli zaś chodzi o parametry wysokości budynku, to skarżący wyjaśnił, iż projektant zastosował się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Zgodnie z § 6 w/w rozporządzenia wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tym samym projektując obiekt projektant uwzględnił wymiar wysokości, liczony z poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (§ 6 pkt 3), na który powołuje się organ II instancji, wskazuje, iż poprzez maksymalną wysokość zabudowy należy rozumieć maksymalną odległość w rzucie prostopadłym pomiędzy najwyższym punktem dachu budynku a gruntem rodzinnym. Powyższe stoi w sprzeczności z treścią § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) w części dotyczącej punktu odniesienia na gruncie, stanowiącym podstawę obliczenia maksymalnej wysokości obiektu. W razie takiej sprzeczności zgodnie z regułą hierarchiczności norm niewątpliwie należy zastosować przepis rozporządzenia. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy (w tym przypadku mpzp) sprzeczne z prawem (w tym z rozporządzeniami) są nieważne. Powyższe wspiera argumentację o konieczności zastosowania się w tym przypadku do regulacji rozporządzenia, nie zaś mpzp. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że rzędne terenu rodzimego na działce są zróżnicowane: od 123,1 m do 124,1 m. Gdy projektowany budynek nie powinien przekraczać wysokości 12m, to licząc nawet od punktu najwyższej rzędnej terenu, wysokość nie może przekroczyć 136,10m (124,l+12m). Tymczasem rzędna kalenicy zaprojektowanego obiektu to 135,79m. Tym samym nie zachodzi ani nieprawidłowość w projekcie, ani wątpliwość wymagająca wyjaśnienia, co czyni zarzut organu II instancji nieuzasadnionym.

Skarżący nie zgodził się też z zarzutem dotyczącym sposobu spięcia projektu. W każdym przypadku spięcie i oprawienie w okładkę tak szerokiego opracowania architektonicznego w sposób odpowiadający § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, stosowanego w niniejszym postępowaniu, będzie powodowało trudności w swobodnym wertowaniu projektu. Nie może to jednak stanowić przeszkody dla oceny przedłożonego przez skarżącego opracowania.

W ocenie skarżącego, wskazując na brak rzutu fundamentów, co ma uniemożliwiać weryfikację zgodności części opisowej projektu budowlanego z częścią graficzną, organ odwoławczy w istocie zmierza do oceny wykraczającej poza zakres postępowania dowodowego wskazany w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Dalej skarżący podniósł, że w trakcie postępowania przed organem I instancji wyjaśniono, iż kategoria geotechniczna projektowanego obiektu (pierwsza) została ustalona w opinii geotechnicznej i dokumentacji badań podłoża gruntowego, stanowiących w tym przypadku geotechniczne warunki posadowienia. Badania, które na zlecenie projektanta przeprowadziła firma E. Sp. z o.o. czynią następujące ustalenia: "Projektowany budynek zakwalifikowano do I kategorii geotechnicznej, a warunki gruntowo - wodne proste" oraz "Na podstawie badań podłoża gruntowego w rejonie posadowienia budynku wykonanego przez firmę E. Sp. z o.o. z dn.l2.07.2017r., stwierdza się że w poziomie projektowanego posadowienia obiektu tj. -4.35m p.p.p.=119.57m npm występują piaski średnioziarniste przewarstwione piaskami drobnoziarnistymi miejscami gruboziarnistymi mokrymi w stanie średniozagęszczonym o stopniu ld=0,50. Woda gruntowa w poziomie posadowienia nie występuje" (o powyższym mowa jest w części opisowej projektu architektoniczno-budowalnego). Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 4) prawa budowlanego w wersji stosowanej w niniejszym postępowaniu, geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych dołącza się do projektu budowlanego w razie potrzeby. Tej regulacji ustawowej odpowiada przepis § 11 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, stosowanego w niniejszym postępowaniu, a także § 6 ust. 2 pkt 1 tego samego rozporządzenia mówiący jedynie o ustaleniach geotechnicznych warunków posadowienia obiektów. Tym samym - ocena, czy geotechniczne warunki posadowienia obiektu należy dołączyć do opracowania, pozostawiona została decyzji projektanta, który w tym przypadku nie dostrzegł konieczności jej dołączenia. Tym samym nie zachodzi konieczność uzupełniania dokumentacji projektowej w postaci opinii geotechnicznej.

Odnośnie zarzutu odnoszącego się do nasłoneczniania skarżący wskazał, że usytuowanie projektowanego budynku - wystawa południowa, zapewnia nieruchomości sąsiedniej nieograniczone nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w dniach równonocy w godzinach 7.00-17.00. W związku z tym nie zachodzi potrzeba przeprowadzania analizy nasłonecznia - czy projekt gwarantuje spełnienie minimalnych wymogów § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Tym samym brak jest podstaw do żądania projektu nasłoneczniania.

Skarżący wyjaśnił też, że zaprojektowana ściana oddzielenia p/poż, wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, nie jest elementem projektu zagospodarowania terenu, lecz elementem projektu architektoniczno-budowlanego. W związku z tym prawidłowość dokumentacji w tej części nie podlega badaniu przez organ w kontekście spełniania wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Tym samym nie sposób przyjąć, iż organ I instancji zobowiązany był do żądania od skarżącego wykazania zgodności z § 232 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wyjaśnił, że organ I instancji w prowadzonym postępowaniu naruszył procedurę administracyjną, udzielił bowiem inwestorowi pozwolenia na budowę bez zebrania dostatecznego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7, 77, 107 k.p.a. mające istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Organ odniósł się też do wszystkich podniesionych przez skarżącego zarzutów i stwierdził, że są one niezasadne. I tak w kwestii niedoręczenia pisma żonie skarżącego organ wyjaśnił, że skutki procesowe decyzji związane są z faktem jej doręczenia, a nie zapoznania się z treścią doręczanej decyzji. Powyższe poglądy ewidentnie odnieść należy do doręczenia każdego rodzaju korespondencji do współmałżonków, co stanowi uchybienie procedury administracyjnej.

Zdaniem organu skarżący został wezwany przez organ I instancji do wyjaśnienia, co kryje się pod wskazaną funkcją, czego bez wątpienia we wskazanym terminie nie uczynił. Natomiast organ I instancji w skarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do zagadnienia wykonania obowiązku określonego w punkcie 2 postanowienia Starosty A. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] tj. precyzyjnego określenia przeznaczenia funkcji usługowej, w tym opisanej obecnie jako "lokale na wynajem krótkoterminowy", co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Bez wątpienia wyżej opisane nieścisłości uzasadniają stwierdzenie, że organ I instancji nałożył na inwestora obowiązki i odstąpił od ich egzekwowania. Na etapie prowadzonego postępowania przed organem I jak i II instancji Inwestor nie wyjaśnił tej kwestii pomimo prawidłowego wezwania przez Starostę A.. Powyższe oznacza, iż sąsiedzi (strony postępowania) na etapie prowadzonego postępowania nie mieli możliwości zapoznania się z faktycznym przeznaczeniem planowanego obiektu. Dopiero w sprzeciwie do sądu z dnia 21 czerwca 2021 r. inwestor wskazał, na czym będzie polegać przewidywana usługa, co dowodzi, iż powyższa kwestia nie została zbadana przez organ I instancji i wymagała wyjaśnienia.

Powyższe zdaniem organu odwoławczego, ma odniesienie także do zauważonych zarówno przez organ I jak i II instancji kwestii rozbieżności w powierzchni usług wskazanych w projekcie budowlanym. Inwestor pomimo zobowiązania przez organ I instancji nie wyjaśnił powyższej kwestii, natomiast w sprzeciwie z dnia 21 czerwca 2021 r. objaśnił rozbieżności we wskazanych parametrach. Kwestie te wymagały zaś szczegółowego wyjaśnienia, bowiem odwołująca podczas prowadzonego postępowania przed organem I instancji wskazywała, iż w opinii jej jak i innych mieszkańców ulicy [...] (protest mieszkańców załączony do odwołania Pani D. O.) zastosowane rozwiązania architektoniczne świadczą o przygotowaniu budynku do użytkowania jako obiektu użyteczności publicznej typu hotel, pensjonat a nie budynku mieszkalnego.

Odnośnie wysokości projektowanego budynku organ wyjaśnił, że zdaniem inwestora projektant uwzględnił wymiar wysokości, liczony od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku. Powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w przedłożonym projekcie budowlanym, bowiem zgodnie z przekrojem C-C (str. 84 proj. bud.) wysokość ta została zmierzona od muru oporowego a nie od poziomu terenu. Zgodnie z oznaczeniem, ww. murek ma wysokość 46 cm ponad poziom terenu, zatem wysokość budynku w tym miejscu wynosi 12,33m, co stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu. W rozdziale 10 miejscowego planu dotyczącym ustaleń szczegółowych dla terenów zabudowy jednorodzinnej lub jednorodzinnej z usługami oznaczonych symbolem przeznaczenia MIMU, na którym umiejscowiono przedmiotową inwestycję, w punkcie 2 ww. rozdziału wskazano, że maksymalna wysokość zabudowy nie może przekroczyć 12m. W § 6 pkt 3 miejscowego planu wyjaśniono również, że poprzez maksymalną wysokość zabudowy należy rozumieć maksymalną odległość w rzucie prostopadłym pomiędzy najwyższym punktem dachu budynku a gruntem rodzimym. Wobec powyższego zasadnym było wskazanie powyższej okoliczności jako koniecznej do wyeliminowania w ponownie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że w skarżonej decyzji wykazał, iż organ I instancji nie zauważył, że w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym brak jest rysunku rzutu fundamentów projektowanego obiektu. Zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa powinna przedstawiać rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje. Niezrozumiały jest zatem argument skarżącego, jakoby powyższe wykraczało poza zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Brak rzutu fundamentów uniemożliwia sprawdzenie poprawności zaprojektowania obiektu oraz weryfikacji zgodności części opisowej projektu budowlanego z częścią graficzną.

Wojewoda P. nie zgodził się też z argumentem inwestora, jakoby nie wystąpiła konieczność załączenia opracowania zawierającego geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Jak wskazano w skarżonej decyzji, zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, opinia geotechniczna jest obligatoryjna w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii. W skład opinii geotechnicznej zazwyczaj wchodzą część opisowa oraz części graficzna. W sprzeciwie inwestor zawarł, iż kategoria geotechniczna obiektu została ustalona w opinii geotechnicznej i dokumentacji badań podłoża gruntowego, stanowiących geotechniczne warunki posadowienia obiektu. Skarżący sam wskazał, iż opinia taka została opracowana, wobec powyższego tut. organ zasadnie zwrócił uwagę, iż powinna ona zostać załączona do przedłożonego do analizy projektu budowlanego celem weryfikacji założeń odnośnie kategorii geotechnicznej planowanego obiektu, przyjętych w projekcie budowlanym. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, dot. ustalania kategorii geotechnicznej wskazano, że pierwsza kategoria geotechniczna obejmuje posadawianie niewielkich obiektów budowlanych, o statycznie wyznaczalnym schemacie obliczeniowym w prostych warunkach gruntowych, w przypadku których możliwe jest zapewnienie minimalnych wymagań na podstawie doświadczeń i jakościowych badań geotechnicznych, takich jak 1- lub 2-kondygnacyjne budynki mieszkalne i gospodarcze (...). Projektowany obiekt o kubaturze 4 671,43 m3 z pewnością nie jest jednym z obiektów wymienionych w ww. § 4 ust. 3 pkt 1 wskazanego rozporządzenia.

Wojewoda nie zgodził się też z inwestorem w kwestii braku konieczności wykazania spełnienia wymogów § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wykazanie zgodności inwestycji z przepisami powinno być zawarte w stosownych rysunkach i opisach stanowiących analizę przesłaniania. NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 191/15, stwierdził: "Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących »przesłaniania i zacieniania« określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwany dalej - rozporządzeniem). W sytuacji gdy projekt budowlany nie zawiera analizy nasłonecznienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wezwać inwestora do usunięcia braków w projekcie budowlanym czego Starosta A. zaniechał. Organ I instancji całkowicie pominął fakt, że w projekcie budowlanym znajdują się jedynie rysunki dotyczące zapisów z § 13 warunków technicznych dotyczące przesłaniania a brak jest analizy nasłonecznienia. Inwestor ma natomiast obowiązek przedłożenia do zatwierdzenia kompletnego projektu budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że nie zgada się z inwestorem, iż zaprojektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie podlega badaniu przez organ w kontekście spełnienia wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego stanowi bardzo istotną kwestię przy projektowaniu, budowie oraz użytkowaniu obiektów budowlanych. W myśl art. 5 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach (...) zapewniając m.in. bezpieczeństwo pożarowe. Analiza dokonana przez Wojewodę P. dowiodła, iż Starosta A. w ogóle nie sprawdził zgodności planowanej inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi w kwestii zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego mieszkańcom projektowanego obiektu oraz nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ I instancji nakładając obowiązki na inwestora nie wskazał ww. niezgodności planowanego budynku z przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej co świadczy o fakcie, iż nie dokonano weryfikacji inwestycji pod kątem tych przepisów. Starosta A. nie dokonał żadnej weryfikacji inwestycji pod kątem przepisów przeciwpożarowych. Nieprawidłowość związana z zaniechaniem badania spełnienia norm przeciwpożarowych przez projektowany budynek jest niedopuszczalna i świadczy o niespełnieniu przez organ I instancji podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej jakim jest sprawdzenie projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami prawa (art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Zbadanie projektu budowlanego pod względem bezpieczeństwa pożarowego nie może zostać przeprowadzone jedynie na etapie postępowania odwoławczego, bowiem miałoby to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Organ odniósł się też do zarzutu braku sporządzenia projektu budowlanego w czytelnej technice graficznej. W jego ocenie, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę formatu A-4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Tut. organ w skarżonej decyzji zwrócił uwagę na fakt, iż spięcie projektu w sposób zastosowany przez inwestora, doprowadził do jego dekompletacji, co nie powinno mieć miejsca. Zwrócił przy tym uwagę, iż w przypadku szerokiego opracowania, można stosować oprawę wielotomową, która ułatwi ocenę projektu bez jego uszkodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu, chociaż część zarzutów jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Zgodnie zaś z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei z art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest więc dokonanie pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę, tj. przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów pozostających w danej sprawie w związku z tym przepisem. W rezultacie, jeżeli określone zarzuty wychodzą poza ten zakres, to wojewódzki sąd administracyjny nie tylko nie jest zobligowany do odniesienia się do nich merytorycznie, ale wprost nie powinien tego czynić (zwłaszcza jeżeli odnoszą się one do aspektów materialnoprawnych rozstrzygania o prawach lub obowiązkach adresata aktu), gdyż byłoby to co najmniej przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i decyzję uchylić. Jeżeli natomiast sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, podlega on oddaleniu (por. art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja Wojewody P. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], która uchyliła decyzję Starosty A. z [...] lutego 2021 r., nr [...], znak: [...] i sprawę przekazała organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ II instancji dostrzegł po stronie organu I instancji naruszenie przepisów postępowania sprowadzające się do naruszenia procedury administracyjnej oraz braku wyjaśnienia sprawy w następującym zakresie: (1) brak doręczenia pisma uczestniczce postępowania (żonie skarżącego), (2) niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ I instancji w zakresie wyjaśnienia funkcji usługowej obiektu, (3) nieuzupełnienie dokumentacji projektowej w zakresie wskazania, które pomieszczenia w budynku mają określone przeznaczenie oraz brak wyjaśnienia rozbieżności we wskazaniu powierzchni pomieszczeń usługowych, (4) brak wyjaśnienia kwestii miejsc parkingowych, (5) brak wyjaśnienia rozbieżności sposobu pomiaru dopuszczalnej wysokości obiektu, (6) brak rzutu fundamentów, (7) niedołączenie opinii geotechnicznej, (8) brak projektu nasłonecznienia, (9) brak wykazania zgodności ściany przeciwpożarowej z warunkami technicznymi, (10) brak sporządzenia projektu budowlanego w sposób uniemożliwiający jego dekompletację.

W ocenie Sądu sprzeciw podlega oddaleniu, mimo częściowej zasadności podniesionych w nim zarzutów.

Na samym początku zauważenia wymaga, że jak już wskazano wyżej, podstawą uchylenia decyzji przez organ odwoławczy może być tylko wydanie przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej organ odwoławczy precyzyjnie wymienił, zaistniałe w jego ocenie, wszystkie naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Skarżący w sprzeciwie odniósł się do każdego z tych naruszeń dokonując stosownych wyjaśnień, czym w efekcie przyznał, że przynajmniej niektóre z tych kwestii nie zostały przez organ I instancji prawidłowo (albo wcale) wyjaśnione. W sprawie niniejszej powstała więc sytuacja, że kwestie, które winny być wyjaśnione i rozstrzygnięte przez organ I instancji pozostały niewyjaśnionymi, organ odwoławczy w swojej decyzji kasacyjnej nakazał je wyjaśnić temu organowi, zaś skarżący wszedł w rolę organu I instancji i dokonał ich wyjaśnienia w złożonym sprzeciwie, przez co cały spór przeniósł się na etap postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu, w zaistniałej sytuacji rację ma organ odwoławczy, który stanął na stanowisku, że ilość i rodzaj niezbędnych kwestii podlegających wyjaśnieniu winna być dokonana przez organ I instancji a nie przez organ odwoławczy na podstawie przepisu art. 136 § 1 – 4 k.p.a. W sprawie niniejszej nie było bowiem ani zgodnego wniosku wszystkich stron zawartych w odwołaniu ani wniosku odwołującego o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, na który zgodziłyby się pozostałe strony; w sprawie jest natomiast ewidentny spór pomiędzy inwestorem a osobą odwołującą się. W związku z tym, kierując sią zasadą wyrażoną w przepisie art. 8 k.p.a., organ I instancji winien był tak prowadzić sprawę, aby budziło to zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pozostawiając zaś szereg kwestii niewyjaśnionych, organ ten zasadzie tej nie sprostał.

Przechodząc do oceny argumentacji zaprezentowanej przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej i odpowiedzi na sprzeciw oraz argumentacji podniesionej w sprzeciwie przez skarżącego stwierdzić należy następująco.

Jeśli chodzi o zarzut niedoręczenia uczestniczce postępowania pisma na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., to nie mógł on samodzielnie stanowić podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ma rację skarżący, że naruszenie to nie wpływało w sposób istotny na rozstrzygnięcie w sprawie. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby uczestniczka ta będąc żoną inwestora, miała sprzeczne z nim interesy. Zresztą to nie ona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym by się powoływała na ograniczenie jej praw i dodatkowo wskazywałaby dowody, których nie mogła przez to złożyć. Natomiast przywołanie przez organ odwoławczy tego naruszenia na tle pozostałych, innych podlegających wyjaśnieniu kwestii, da możliwość organowi I instancji jego naprawienia.

Jeśli zaś chodzi o postawiony przez organ zarzut (2), tj. niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ I instancji w zakresie wyjaśnienia funkcji usługowej obiektu, to jest on w pełni uzasadniony. Skoro bowiem obowiązek taki został na inwestora nałożony postanowieniem organu I instancji, to w sytuacji jego niewykonania organ ten nie mógł przejść nad tym do porządku dziennego. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, cały spór w sprawie pomiędzy inwestorem a odwołującą się przebiega właśnie na tym tle. Wyjaśnienie zaś tej kwestii przez inwestora (skarżącego) na etapie wniesienia sprzeciwu nie czyni zadość wymogom przewidzianym w przepisach postępowania administracyjnego, aby wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia kwestie zostały wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i aby strony mogły się do nich ustosunkować i ewentualnie zaskarżyć do organu II instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy.

Podobnie rzecz się ma z kolejnym zarzutem organu (3), tj. nieuzupełnieniem dokumentacji projektowej w zakresie wskazania, które pomieszczenia w budynku mają określone przeznaczenie oraz brakiem wyjaśnienia rozbieżności we wskazaniu powierzchni pomieszczeń usługowych. W sprzeciwie skarżący precyzyjnie wyjaśnił te zagadnienia, z czym zgodził się organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw. Jednakże zdaniem Sądu ani sprzeciw ani odpowiedź na sprzeciw nie są miejscem, w którym można zastępować organ I instancji w dokonywanych przez niego ustaleniach potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy. Z racji jak przy zarzucie nr (2), wszystkie strony postępowania miały prawo znać motywy organu I instancji w omawianej materii celem ich ewentualnej weryfikacji poprzez zaskarżenie decyzji do organu odwoławczego.

Rację ma także organ odwoławczy odnośnie zarzutu nr (4), tj. braku wyjaśnienia w decyzji organu I instancji kwestii miejsc parkingowych. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy szczegółowo przywołał i przeanalizował przepisy dotyczące kwestii miejsc parkingowych. Analizując projekt zagospodarowania terenu doszedł on do wniosku, że klienci/goście pokoi na wynajem krótkoterminowy nie mają zapewnionego miejsca parkingowego na terenie posesji, a miejsce takie jest wymagane. Dopiero szeroka argumentacja skarżącego w tej materii przedstawiona w sprzeciwie okazała się na tyle przekonująca, że organ odwoławczy w odpowiedzi na sprzeciw nie tylko jej nie zanegował, ale się w ogóle do niej nie odniósł, co wprost oznacza, że ją zaakceptował. W ocenie Sądu nie zmienia to jednak faktu, że to już organ I instancji w swojej decyzji winien takiej analizy dokonać, a nie dokonując jej spowodował, że jego decyzja jest w tym zakresie wadliwa i stąd organ odwoławczy nakazał jej wyjaśnienie.

Sąd przyznaje także rację organowi odwoławczemu w zakresie podniesionego przez niego, w stosunku do uchylonej decyzji, zarzutu nr (5), tj. braku wyjaśnienia rozbieżności sposobu pomiaru dopuszczalnej wysokości obiektu. W tej mierze Sąd nie podziela stanowiska skarżącego wyrażonego w sprzeciwie, że organ I instancji mógł przyjąć sposób określania tej wysokości z pominięciem regulacji zawartej w § 6 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej: P.b.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021, poz.1372; dalej: u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Ponadto z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak z powyższego zatem widać, stwierdzić nieważność uchwały, jaką jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może organ nadzorczy albo sąd administracyjny. Nie może tego jednak zrobić organ administracji publicznej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ ten nie może także nie zastosować przepisów obowiązującego planu miejscowego powołując się na jego sprzeczność z obowiązującym rozporządzeniem. Takie działanie może dokonać jedynie Sąd na mocy przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (przez co nie podlegają rozporządzeniom i aktom prawa miejscowego i stąd mogą je oceniać).

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że rozważania skarżącego na temat zgodności wysokości projektowanego budynku z obowiązującymi przepisami (rozporządzeniem) jest bezprzedmiotowa, gdyż ma być ona zgodna z regulacjami zawartymi w planie miejscowym. W decyzji organu I instancji brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań na temat tej zgodności, a zatem kwestia ta winna być przez ten organ wyjaśniona.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego odnośnie zarzutu organu nr (6) dotyczącego brak w projekcie architektoniczno-budowlanym rzutu fundamentów. Z art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 P.b. wynika, że projekt budowlany winien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, co oznacza, że oba te projekty stanowią razem projekt budowlany. Z kolei z art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. (w wersji mającej zastosowanie w sprawie) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego (a zatem i kompletność projektu architektoniczno-budowlanego). Trafnie więc organ odwoławczy zauważył, że skoro z § 12 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1935) wynika, że część rysunkowa powinna przedstawiać rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu budowlanego, w tym widok dachu lub przekrycia oraz przekroje, to brak rysunku rzutu fundamentów jest brakiem wymagającym uzupełnienia, gdyż projekt architektoniczno-budowlany jest niekompletny w tym zakresie.

Niezasadne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego w zakresie zarzutu nr (7) dotyczącego niedołączenia do projektu budowlanego opinii geotechnicznej. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 P.b. projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Z kolei z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463) wynika, że w przypadku obiektów budowlanych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. Z kolei z ust. 2 wskazanego przepisu wynika, że w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Ma rację skarżący, że kategorię geotechniczną ustala się w opinii geotechnicznej (§ 4 ust. 1 przywołanego rozporządzenia). Jak trafnie więc podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2125/17, skoro wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych należy wykonać w zależności od potrzeb, to wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny. Dokonana zaś przez projektanta kwalifikacja geotechniczna budynku, zawarta w części opisowej projektu architektoniczno - budowlanego, nie podlega ocenie w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, a w konsekwencji wymyka się kognicji sądu administracyjnego. Odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań i dokonanych obliczeń ponosi projektant (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 17 stycznia 2018 r, sygn. akt II SA/Gd 722/17).

Sąd podziela natomiast zarzut organu nr (8) dotyczący brak analizy nasłonecznienia. Trafnie organ ten powołał się na wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 191/15, w którym jednoznacznie stwierdzono, że organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.), ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Obowiązek wykazania, że powyższe wymogi zostały spełnione spoczywa zatem na inwestorze, a nie na organie administracyjnym. To inwestor musi wykazać spełnienie omawianych wymogów, a jeżeli tego nie uczyni, nie uzyska decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W sytuacji więc braku przedmiotowej analizy trafnie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji winien wezwać inwestora do jej przedłożenia.

Jeśli zaś chodzi o zarzut organu nr (9) dotyczący braku wykazania zgodności ściany przeciwpożarowej z warunkami technicznymi, to zdaniem Sądu rację ma skarżący a nie organ odwoławczy. Jak już bowiem wskazywano wcześniej, projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego został zawężony do kwestii zgodności z wymaganiami ochrony środowiska - art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1003/15). Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa (poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli projektu budowlanego dokonywanej na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (tj. uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem. Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.) – por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 783/19). Zresztą, jak widać z decyzji organu I instancji, organ ten zajął się kwestią spełnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej, szczegółowo opisał przyjęte w tej mierze rozwiązania projektowe oraz wskazał, że spełnienie w projekcie budowalnym wymagań p.poż. zostało potwierdzone pozytywnie uzgodnieniem uprawnionego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Adnotacje w tym zakresie zostały zawarte na projekcie zagospodarowania działki oraz rzucie parteru.

W ocenie Sądu tego rodzaju uzgodnienie jest wystarczające do przyjęcia, że organ sprostał obowiązkowi w omawianym zakresie. Jak bowiem trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 426/21, skoro z § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2117) wynika, że uzgodnienia projektu budowlanego dokonuje projektant z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to takie uzgodnienie stanowi załącznik do projektu budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. Jeżeli w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (np. w postępowaniu odwoławczym) inwestor dołączy do dokumentacji projektowej uzgodnienie, to organ orzekający jest nim związany.

Jeśli zaś chodzi o ostatni podniesiony przez organ odwoławczy zarzut nr (10) dotyczący braku sporządzenia projektu budowlanego w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, organ ten ma oczywiście rację. Chociaż od razu trzeba przyznać, że nie jest to podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji tylko wskazanie porządkujące, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji, organ ten zwrócił uwagę inwestorowi na obowiązki wynikające z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszym postępowaniu odwoławczym nie mógł on na podstawie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 P.b. uzupełnić materiału dowodowego z uwagi na uchybienie procedury administracyjnej oraz szeroki zakres stwierdzonych nieprawidłowości. Skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie pozbawiłoby strony tego postępowania prawa do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego na etapie dwóch instancji. Z racji zaś na fakt, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stronami o sprzecznych interesach, zatem niezwykle istotne jest, aby każda ze stron miała możliwość zapoznania się z podstawowym materiałem dowodowym zarówno przed organem I instancji jak i II instancji.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w sprzeciwie zarzuty, mimo częściowej ich zasadności, okazały się niewystarczające do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie przed organem odwoławczym zostało przeprowadzone w sposób na tyle wyczerpujący, że wystarczyło to do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Właściwie zgromadzono także i oceniono materiał dowodowy. Prawidłowo również zinterpretowano, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151a § 2 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.