Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1024/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. R., M. R., P. R. - wspólników spółki [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla pkt 2. zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Organu Odwoławczego w K. na rzecz skarżących G. R., M. R., P. R. - wspólników spółki cywilnej [...] w K. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W związku z wnioskiem inwestora z dnia [...] stycznia 2017 roku, Burmistrz K. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kotłowni na paliwo stałe i biomasę oraz magazynu na opał i komina (w celu legalizacji) w K. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. ([...]), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.g. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), Burmistrz K. ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji obejmującej budowę kotłowni na paliwo stałe i biomasę (wraz z kominem) oraz magazynu na opał na potrzeby legalizacji tego obiektu położonego w K. na działce nr [...].

Na skutek odwołań stron, decyzją z dnia [...] lipca 2017 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Burmistrza z [...] maja 2017r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od decyzji SKO z dnia [...] lipca 2017 roku został oddalony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wyrokiem z [...] grudnia 2017 roku.

Ponownie rozpoznający sprawę Burmistrz K. decyzją z dnia [...] maja 2018 roku ([...]) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę kotłowni na paliwo stałe i biomasę (wraz z kominem) oraz magazynu na opał (w celu legalizacji) w K. na działce nr [...]. W motywach uzasadnienia, powołując się na orzecznictwo sądowe, organ uzasadnił dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej w celu jej legalizacji. Organ wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie w terenie o funkcji mieszkalnej, a w obrębie analizowanego terenu występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa gospodarczo-garażowa, zabudowa usługowa i produkcyjna, a także tereny niezabudowane łąk i pól uprawnych. Burmistrz dodał także, że zrealizowano wskazania SKO wyartykułowane w decyzji kasatoryjnej z dnia [...] lipca 2017 roku.

O decyzji z dnia [...] maja 2018 roku Burmistrz K. dokonał zawiadomienia przez publiczne obwieszczenie w dniu [...] maja 2018 roku, a o zamiarze zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organu w takim sposobie strony postępowania zostały na piśmie uprzedzone już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] sierpnia 2017 roku.

Na skutek odwołań o tożsamej treści od decyzji Burmistrza, decyzją z dnia [...] września 2018 roku ([...]), SKO w K. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Burmistrzowi K. do ponownego rozpoznania. Organ podniósł, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nieprawidłowy oraz opisał szczegółowo dalsze naruszenia przepisów materialnoprawnych, co uzasadniało zdaniem SKO potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej ponownie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 roku ([...]), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.p.z.g., po uzgodnieniu stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.g. oraz art. 104 k.p.a., Burmistrz Miasta K. ustalił dla G. R., P. R. , M. R. [...] s.c. warunki zabudowy w K. na działce o nr ewid. [...] dla inwestycji obejmującej budowę kotłowni na paliwo stałe i biomasę (wraz z kominem) oraz magazynku na opał (w celu legalizacji) z uwarunkowaniami określonymi w załączniku nr [...] oraz w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych w załączniku nr [...] do niniejszej decyzji (załączniki zawierają wyniki analizy). Do decyzji załączono także Załącznik nr [...] pt. "Analiza sporządzona na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", Załącznik nr [...] pt. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz Załącznik nr [...] (bez tytułu).

W motywach uzasadnienia Burmistrz odniósł się do wcześniejszy wskazań SKO co do sposobu załatwienia sprawy. Jednocześnie organ I instancji uzasadnił w sposób szczegółowy z jakich powodów ustalono warunki zabudowy, w szczególności odniósł się ponownie do obliczeń wskaźnika zabudowy działek oraz wyjaśnił dlaczego maksymalny wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki przyjąć należy na poziomie 55%.

O decyzji z [...] stycznia 2019 roku Burmistrz K. dokonał zawiadomienia przez publiczne obwieszczenie w dniu [...] stycznia 2019 roku.

W terminie ustawowym równobrzmiące odwołania z dnia [...] lutego 2019 roku wniosło kilka stron postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i błędy w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Omówiono zarzucane naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na terenie nieruchomości obejmującej działkę nr [...], położonej w K., ewentualnie stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło:

1. umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do osób: R. M., J. J., D. J., E. O. jako do osób niebędących stroną postępowania;

2. uchylić decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]) w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), orzec co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na paliwo stałe i biomasę oraz magazynu na opał i komina (w celu legalizacji) w K. na działce o nr ewid. [...].

W motywach uzasadnienia SKO w pierwszej kolejności wskazało przesłanki umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego w stosunku do tych odwołujących, którzy nie posiadają interesu prawnego do wniesienia odwołania.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazując na art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO wskazało, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. W dalszej kolejności SKO ustaliło, że w jego ocenie planowana inwestycja w zakresie funkcji zabudowy będzie stanowić kontynuację istniejącej funkcji i nie będzie z nią sprzeczna. W zakresie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, SKO uznało, że nie doszło do naruszenia ładu przestrzennego dla tego parametru. Planowana inwestycja spełnia przesłankę szerokości elewacji frontowej oraz przesłankę wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W zakresie geometrii dachu, SKO wskazało, że organ I instancji orzekł ponad żądanie inwestora.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, SKO przytoczyło § 5 ust. 1 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO podniosło, że dla wyznaczenia tego parametru nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oraz zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Zdaniem SKO, Burmistrz K. popełnił błąd przy ustalaniu tego wskaźnika, gdyż przy obliczaniu średniego wskaźnika wziął pod uwagę wszystkie działki z tabeli ukazującej działki zlokalizowane na obszarze analizowanym, podczas gdy dwie z tych działek, które są niezabudowane, nie mogły one stanowić wzorca dla projektowanej zabudowy. Zgodnie z argumentacją SKO, działki niezabudowane niezasadnie zostały przyjęte do obliczeń matematycznych, czym organ I instancji nie zastosował się do wcześniejszych wytycznych SKO. Nadto, SKO wskazało, że organ I instancji określił maksymalny wskaźnik zabudowy, a ustalony dla nowej (istniejącej) zabudowy wskaźnik na poziomie maksymalnym 55% jako odstępstwo od średniej nie zostało uzasadnione przez ten organ i zdaniem SKO było działaniem nieprawidłowym. SKO samodzielnie obliczyło średni wskaźnik zabudowy i wyznaczyło, że wynosi on 15%. Zdaniem SKO wskaźnik zabudowy dla działki wynosił 40,37%, a po zrealizowaniu inwestycji wskaźnik zabudowy na działce inwestycyjnej wyniósłby 41,06%, co dalece odbiega od średniej 15%. SKO podniosło także, że nie istnieją podstawy do zastosowania odstępstwa od wskaźnika zabudowy, a wnioskowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

W konsekwencji, SKO stwierdziło, że dla wnioskowanej inwestycji nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa", co uzasadniało orzeczenie merytoryczne o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję SKO w K. z [...] lutego 2020r. wnieśli G. R., M. R., P. R. – wspólnicy spółki cywilnej [...] reprezentowani przez r.pr. T. K.. Decyzję SKO w K. zaskarżono w części obejmującej punkt 2 decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) poprzez błędne przyjęcie, że zabudowa objęta wnioskiem nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa z uwagi na przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy;

2. naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) przez błędną interpretację polegającą na nieuznaniu podstaw do wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu aniżeli średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2 decyzji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia skargi wskazano, że organ odwoławczy orzekając merytorycznie niewłaściwie zastosował przepisy § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym możliwe jest odstępstwo od uśrednionych parametrów intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zdaniem skarżących, doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Podniesiono, że uzasadnienie dla zastosowania odstępstwa od uśrednionych parametrów intensywności zabudowy wynika jednoznacznie z całokształtu okoliczności sprawy, w tym z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy pominął argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, tj. okoliczność, że ponad 50% zabudowanych działek na terenie analizowanym ma wskaźnik zabudowy wyższy niż obliczona średnia, a także to, że działka objęta wnioskiem, na której zlokalizowana jest inwestycja, stanowi część większego kompleksu rozlokowanego na gruntach o łącznej powierzchni 1,5903 ha. Przypomniano, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy prowadzone było dla zabudowany istniejącej, w związku z toczącym się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. postępowaniem w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, a legalizowany obiekt stanowi niewielkich gabarytów budynek kotłowni z piecem na paliwo stałe i biomasę o mocy nieprzekraczającej 500kW oraz kominem zlokalizowanym w głębi działki o nr ewid. [...]. Kotłownia ma służyć zasilaniu uprzednio wzniesionych na działce zabudowań zakładu skarżących. Opisując stan zabudowania wspomnianego kompleksu, wskazano, że kotłownia nie wpływa w żaden sposób na ład urbanistyczny, nie burzy stanu zastanego, minimalnie jedynie wpływa na zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wskazali skarżący, wzrost ten obliczony przez SKO w skarżonej decyzji byłby z 40,37% do 41,06 %.

Zdaniem skarżących organ II instancji w zakresie ustalenia parametru wielkości zabudowy na działce objętej wnioskiem nie wypełnił w sposób prawidłowy wytycznych określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą możliwości ustalenia innego niż średni na tym terenie wskaźnika intensywności zabudowy na działce inwestorów. Podkreślono, że wydana merytoryczna organu II instancji oparta została na analizie sporządzonej przez organ I instancji. Podniesiono, że na podstawie tej analizy organu I instancji, organ II instancji ustalił, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wykonanej inwestycji objętej wnioskiem, oprócz wskaźnika intensywności zabudowy, który nieznacznie przekroczono (ok. 5%) w stosunku do wielkości zabudowy na innej działce na terenie analizowanym, gdzie wynosi on 36%. Dodano, że z powodu przekroczenia tego wskaźnika, SKO orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących, organ powinien był z urzędu wziąć pod uwagę możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy innego niż średni, czemu SKO nie sprostało, co uwidoczniło się w braku uzasadnienia decyzji organu II instancji w tym zakresie. Tak samo, według skarżących, organ II instancji pominął zawartą w decyzji organu I instancji argumentację odnośnie dopuszczalności i zasadności takiego odstępstwa.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 374, 567,568, 695), zmienioną ustawą z dnia 14 maja 2020 roku (Dz.U z 2020, poz.875) zarządzone zostało rozpoznanie sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na liczbę 39 uczestników postępowania zasadne było skierowanie sprawy przez Przewodniczącego Wydziału na posiedzenie niejawne celem załatwienia sprawy w zgodzie z zasada szybkości postępowania sądowego. Przed rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym stronom zapewniono przy tym możliwość wypowiedzenia się na piśmie i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, które mogłyby być zgłoszone na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Wyjaśnić należy, że stan zagrożenia epidemicznego miał wpływ w niniejszej sprawie na bieg terminu do wniesienia skargi, który należy do terminów procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie NSA z dnia [...] września 2020 r., sygn. akt II OZ [...]). Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, dalej jako "ustawa covidowa"), który wszedł w życie w dniu 31 marca 2020 roku na skutek nowelizacji ustawy covidowej (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) wprowadzając regulację dotyczącą zawieszenie biegnących już terminów procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 15zzs ust 1 pkt 1 ustawy covidowej w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVlD bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowoadministracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Stan epidemii natomiast został ogłoszony rozporządzeniem Rady Ministrów z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Postanowienia ustawy z 2 marca 2020 r. zostały w następnej kolejności zmienione ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, która weszła w życie 16 maja 2020 r. Stosownie do treści art. 68 ust. 7 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. terminy te biegną dalej od dnia 24 maja 2020 r. Zawieszenie biegu terminów zgodnie z art. 15zzs ustawy z 20 marca 2020 r. miało bowiem miejsce w okresie od 31 marca 2020 roku do 23 maja 2020 roku włącznie, zatem terminy, których bieg przypadał na ten okres rozpoczęły swój bieg w dniu 24 maja 2020 r. (postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GZ 337/20; por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Zmiany w k.p.a. i p.p.s.a. wynikające z regulacji COVID-19. Komentarz, Warszawa 2020, s. 14).

Wobec powyższego, termin do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, który rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2020 roku, podlegał zatem zawieszeniu od dnia [...] marca 2020 roku do dnia [...] maja 2020 roku. Oznacza to, że skarga wniesiona w dniu [...] maja 2020 roku (data nadania w placówce pocztowej, k. 15-16 akt sąd.) została wniesiona w terminie ustawowym.

W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie zaskarżenia, tj. co do pkt 2 decyzji, na mocy którego SKO uchyliło decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p., orzekło co do istoty sprawy i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kotłowni na paliwo stałe i biomasę oraz magazynu na opał i komina (w celu legalizacji) w K. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...].

Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. narusza bowiem prawo w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p." w brzmieniu w dacie wydania decyzji odwoławczej).

W tym miejscu podkreślić należy, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, iż wniosek o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowy kotłowni na palowo stałe i biomasę wraz z kominem oraz magazynu na opał został złożony w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym dla przedmiotowego obiektu. Inwestor jest bowiem zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy wymienionego wyżej obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, wskazać należy, że możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie (por. wyrok NSA z [...] stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK [...]; WSA w Poznaniu z [...] listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Po [...], dostępne www.orzeczenia.nas.gov.pl, dalej CBOSA).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z [...].12.2012 r., II OSK [...], Lex nr 1367308, wyrok NSA z [...].10.2010 r., II OSK [...], Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest to czy inwestycja, w stosunku do której wniesiono o ustalenie warunków zabudowy – budowa kotłowni na paliwo stałe i biomasę oraz magazynu na opał i komina na potrzeby legalizacji, spełniać może przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które uszczegółowieniu podlegają w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie").

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p. jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez uprawnionego urbanistę, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej (tekstowej) i graficznej.

Zgodnie z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa jest przeprowadzana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zwana potocznie analizą architektoniczno-urbanistyczną – której przeprowadzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Wykonanie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie – dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W analizie należy wymienić jakie działki zostały wzięte pod uwagę w granicach wymaganego obszaru i odnieść się do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia winny stanowić załącznik do decyzji, dokument ten bowiem stanowi nieodzowny elementem decyzji o warunkach zabudowy i bez niego decyzja jest niepełna i obarczona brakiem, skutkującym uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Sporną kwestią jest to czy planowana inwestycja (już istniejąca, podlegająca postępowaniu legalizacyjnemu) spełnia warunek intensywności wykorzystania terenu w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie jednak do ust. 2 tego paragrafu, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Aby można wyznaczyć ten wskaźnik wymagane jest określenie rozumianego zgodnie z definicją legalną z § 2 pkt 4 rozporządzenia obszaru analizowanego, co reguluje § 3 rozporządzenia. Stosownie do § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Załącznik do decyzji warunkach zabudowy stanowią także wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, które stosownie do ust. 2, 3 i 4 paragrafu 9 rozporządzenia zawierają część tekstową i graficzną. Części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy stawia się wymaganie przedstawienia na mapie w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii analizy, a samą część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe wymogi co do formy części graficznej analizy stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji nie zostały spełnione. Pomimo, że teren analizowany został wyznaczony, w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy, to jednak mapa, na której został on przedstawiony w formie graficznej jest nieczytelna, aby zweryfikować konkretne działki przyjęte do analizy w części tekstowej. W szczególności mapa jest nieczytelna, jeżeli chodzi o wymagane pieczęci urzędowe (aby wykazać zgodność mapy z wskazanymi powyżej wymaganiami co do jej włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), nieczytelne są także linie wyznaczające granice poszczególnych działek, pozwalające zweryfikować numery działek wskazane w części tekstowej analizy.

Nadto, część tekstowa decyzji jest niespójna z częścią graficzną. Część graficzna analizy nie odzwierciedla wszystkich numerów działek wskazanych w części tekstowej. Następnie część graficzna nie przedstawia parametrów istniejącej zabudowy wskazanych w części tekstowej analizy – linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości ściany frontowej oraz geometrii dachu, co wynika z § 4-6 i 8 rozporządzenia. Część graficzna ogranicza się tylko do wskazania współczynnika powierzchni istniejącej zabudowy i to także w sposób niezgodny ze współczynnikami powierzchni zabudowy wskazanymi dla poszczególnych działek w części tekstowej. Na załączniku graficznym wskazane są współczynniki zabudowy, których nie ma w części tekstowej (np. 9% dla nieczytelnego numeru działki) oraz nie odzwierciedla wszystkich współczynników powierzchni zabudowy wskazanych w części tekstowej, np. 7% dla działki nr [...], 18% dla działki nr [...], 21% - [...], 13% - [...].

W tym zakresie organ odwoławczy zwróci się w trybie art. 136 k.p.a. do organu I instancji o ponowne sporządzenie analizy w części graficznej w czytelnej technice i zawierającej cechy i parametry istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, wskazane w części tekstowej analizy, tak by cechy i parametry przedstawione w części tekstowej analizy można było zweryfikować w oparciu o cechy i parametry zabudowy wynikające z części graficznej analizy.

Dokonując analizy w części graficznej organ ponownie zweryfikuje wskaźniki powierzchni zabudowy na każdej z działek zabudowach objętych obszarem analizowanym i wyliczy średni wskaźnik powierzchni zabudowy tak, jak to wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, poprzez podzielenie zsumowanych współczynników zabudowy na każdej z działek zabudowanych przez ilość działek zabudowach, a nie wszystkich działek (także niezabudowanych) znajdujących się na terenie analizowanym, jak to błędnie uczynił organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2019r. Przy czym, Sąd podkreśla, jak to wskazał organ odwoławczy, że ustalić należy współczynniki powierzchni zabudowy poszczególnych działek w oparciu o powierzchnie legalnej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, należy zwrócić uwagę, że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym (ust. 1). Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...]).

Dopuszczalne jest zatem wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Takie odstępstwo nie jest ograniczone do wartości maksymalnych, ale z natury nie może doprowadzać do zakłócenia ładu urbanistycznego na terenie analizowanym. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na konieczność przekonywującego, szczegółowego i skrupulatnego uzasadnienia dla zastosowania odstępstwa od zasady określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, co jest dopuszczalne w świetle treści § 5 ust. 2 rozporządzenia jako wyjątku od zasady (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok NSA z dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...]).

W rozpoznawanej sprawie dopuszczalność i zasadność zastosowania wspomnianego odstępstwa w świetle analizy była przedmiotem rozważań zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jednak zabrakło takich rozważań w uzasadnieniu decyzji organu II instancji w takim zakresie, że musiało to prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w ramach jej legalizacji.

Sąd wskazuje, że organ II instancji powinien wnikliwie rozważyć zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy określaniu parametrów zabudowy należy brać pod uwagę w szczególności charakter inwestycji i jej położenie, w tym atrakcyjność terenu na którym inwestor dążyć zwykle będzie do maksymalnego a nie minimalnego wykorzystania powierzchni działki (wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK [...]). Przy badaniu możliwości zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 rozporządzenia, uwagę należałoby zwrócić na to, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie administracyjnej toczy się w celu legalizacji budynku o stosunkowo małej powierzchni zabudowy usytuowanego w głębi działki inwestycyjnej, za legalnie istniejącą zabudową, który w istocie nie zakłóca ładu urbanistycznego zastanego w terenie analizowanym. Sąd przypomina, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w treści decyzji o warunkach zabudowy lub w treści dołączonej do niej analizy winny być ustalane prawidłowości urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno-urbanistyczny. Analizujący winien zatem wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej powierzchni zabudowy, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd [...]).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przedstawi swoje rozważania co do przyjętego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o czytelną i weryfikowalną analizę w części graficznej, a ewentualnie przyjmując odstępstwa od średnich parametrów o których mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia szczegółowo uargumentuje okoliczności i przesłanki przemawiające za przyjęciem takiego rozwiązania.

Wobec powyższego, ponieważ związany dostrzeżonym brakiem zakres sprawy – wymagający uzupełnienia - nie sięga tak daleko, jak to określono w art. 138 § 2 k.p.a., to braki te mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy uzyska część graficzną analizy w czytelnej grafice odzwierciedlającej wszystkie działki objęte obszarem analizowanym oraz określi cechy i parametry istniejącej zabudowy, tak by odzwierciedlały cechy i parametry przyjęte w części tekstowej, aby przyjęte parametry w części tekstowej i graficznej analizy były zbieżne i wzajemnie weryfikowalne, zwłaszcza w zakresie ustaleń dotyczących wskaźników powierzchni zabudowy na działkach zabudowanych w obszarze analizowanym, celem prawidłowego wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy i ustalenia wartości tego parametru na całym terenie analizowanym w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia. Następnie szczegółowo i wyczerpująco organ odwoławczy uzasadni przyjęte stanowisko w zakresie możliwości przyjęcia wskaźnika powierzchni zabudowy innego niż średni, jeżeli to wynika z analizy.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w części dotyczącej dostrzeżonych uchybień, o czym było powyżej. W sprawie zgromadzony jest materiał dowodowy, który umożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dostrzeżone braki mogą zostać usunięte przez organ II instancji, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Przepis art. 136 § 1 k.p.a. powala także organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w tym zakresie organowi I instancji, który decyzję wydał. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza wydania decyzji co do meritum sprawy przez organ odwoławczy. Przeprowadzenie analizy funkcji, cech i parametrów zagospodarowania terenu oraz ocena wniosków z niej płynących, nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z [...] listopada 2011 r., II OSK [...], OSP [...]/41, s. 281; wyr. NSA z [...] grudnia 2017r., sygn. akt II OSK [...], dostępne www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał za zasadne uchylić decyzję organu II instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., jak orzekł w punkcie 1 wyroku. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 5 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193, ze zm.), wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł. (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz zwrot uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł, łącznie [...] zł., jak w punkcie 2 wyroku.

W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni powyżej wskazane motywy wyroku Sądu, wyjaśni wątpliwości i usunie dostrzeżone uchybienia oraz rozważy i szczegółowo uzasadni możliwość przekroczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, jeżeli to wynika z analizy. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy wskaże w uzasadnieniu wszystkie motywy rozstrzygnięcia - swoje ustalenia i rozważania szczegółowo opisze w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a.