Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3309/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1 ust 3, art 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...], A. S.-K., J. D., E. L., A. L., D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 825/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...], A. S.-K., J. D., E. L., A. L., D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 825/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni X z siedzibą w W., A. S.-K., J. D., E. L., A. L. i D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismami z 17 stycznia 2011 r. E. L., A. L., A. S.-K., J. D., D. C. (dalej wnioskodawcy), wnieśli jako właściciele lokali w budynku wielomieszkaniowym, o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im ułamkowego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]. Wskazali, że spełniają warunki przewidziane w ustawie o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do nieodpłatnego przekształcenia, bowiem użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni zostało ustanowione w trybie art. 7 dekretu z [dnia 26 października] 1945 r. [o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret)].

Spółdzielnia X z siedzibą w W. (dalej Spółdzielnia) dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]. Wskazała, że wieczyste użytkowanie wieczyste na jej rzecz zostało ustanowione w trybie art. 7 dekretu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2015 r.) Zarząd Dzielnicy [...] (dalej Zarząd) odmówił nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego: Spółdzielni z siedzibą w W., w udziale wynoszącym [...] części; E. L. i A. L., w udziale wynoszącym [...], tj. w części związanej z prawem własności odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]; A. S.-K., w udziale wynoszącym [...], tj. w części związanej z prawem własności odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]; J. D., w udziale wynoszącym [...], tj. w części związanej z prawem własności odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] i D. C., w udziale wynoszącym [...], tj. w części związanej z prawem własności odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni X w W. ustanowiono umową użytkowania wieczystego zawartą aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] lipca 1966 r. Umowa ta została zawarta w wykonaniu decyzji z [...] listopada 1963 r. [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] w sprawie ustanowienia wieczystego na rzecz Spółdzielni, wydanej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego Spółdzielnia zapłaciła jednorazową opłatę symboliczną. Spółdzielnia aktami notarialnym zawartymi dnia [...] grudnia 2009 r. ustanowiła odrębną własność lokali nr [...], [...], [...] i przeniosła ich własność wraz z ułamkowym prawem użytkowania wieczystego przypadającego na te lokale na rzecz - odpowiednio D. C., J. D. i A.i S.-K.. Aktem notarialnym z [...] marca 2010 r. Spółdzielnia ustanowiła odrębną własność lokalu nr [...] i przeniosła jego własność wraz z ułamkowym prawem użytkowania wieczystego przypadającego na ten lokal na rzecz E. L. i A. L. na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. Zarząd, wskazując art. 1, art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej ustawa z 2005 r.) uznał, że jedynie Spółdzielni X w W. przysługuje nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, gdyż użytkowanie wieczyste uzyskała ona w trybie art. 7 dekretu. W odniesieniu do właścicieli lokali mieszkalnych, którzy wystąpili z wnioskami, organ stwierdził, że nie przysługuje im owo roszczenie, bowiem nabyli oni prawo własności wraz z ułamkowym prawem użytkowania wieczystego na podstawie umów zawartych ze Spółdzielnią, tj. w drodze sukcesji singularnej. Tymczasem uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia w myśl ww przepisów jest ściśle związane ze sposobem w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste, tj. w zamian za wywłaszczoną nieruchomość lub na podstawie art. 7 dekretu. Właściciele ww lokali spełniają warunki do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie organu w sytuacji, w której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego w formie niepodzielnych udziałów, przekształcenie tego prawa w prawo własności może nastąpić jedynie przy jednoczesnym przekształceniu wszystkich istniejących udziałów w użytkowaniu wieczystym. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jednego ze współużytkowników wieczystych skutkowałoby tym, że pozostali współużytkownicy wieczyści posiadali by swe prawo na prywatnej nieruchomości, co jest niedopuszczalne w świetle art. 232 kc. Tym samym nie jest możliwe przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługujące Spółdzielni, bowiem E. L., A. "L." [winno być "L."] (następczyni prawna A. L.), A. S.-K., J. D., D. C., nie spełniają warunków określonych w art. 5 ustawy z 2005 r. do nieodpłatnego przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Odwołanie od decyzji z [...] lutego 2015 r. wnieśli D. C., Spółdzielnia X, A. S.-K., J. D., E. L. i A. L. (dalej skarżący).

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...] i [...] ustanowione zostało na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych dnia [...] grudnia 2009 r. (trzy umowy) i [...] marca "2011" [winno być "2010"; k. 38 akt administracyjnych] r. (jedna umowa). Umowy te nie dotyczyły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zamian za wywłaszczenie nieruchomości gruntowej; nie nabyli oni tego prawa na podstawie art. 7 dekretu; nie są następcami prawnymi takich osób. Umowy te przenoszą na nabywców jedynie prawo do nieruchomości, nie zaś tytuł osoby wywłaszczonej czy pozbawionej prawa. Wskazując art. 5 ustawy z 2005 r. Kolegium podkreśliło, że tylko takie osoby mogłyby się ubiegać o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - jest to bowiem uprawnienie osobiste związane z konkretnym podmiotem - dawnym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobiercą lub osobą bliską. Nieodpłatne przekształcenie jest swoistą gratyfikacją dla osób, które utraciły prawo własności nieruchomości. Oznacza to, że brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję z [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Spółdzielnia X, E. L., A. L., A. S.-K., J. D., D. C. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy z 2005 r. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że wnioskodawcom nie przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia w oparciu o powołane przepisy. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazali, że wydane w sprawie decyzje wydano z naruszeniem art. 5 ustawy z 2005 r. wobec błędnej wykładni w części, w której organ stanął na stanowisku, że przez pojęcie "następca prawny" należy rozumieć tylko osoby będące sukcesorami pod tytułem ogólnym (spadkobiercy). Wskazali, że w ustawie z 2005 r. nie została wprowadzona definicja "następcy prawnego" na potrzeby tej ustawy, a zatem nie jest możliwym uznanie, że w różnych przepisach ww aktu normatywnego użyto tego pojęcia w różnym znaczeniu i tym samym w art. 5 ograniczył krąg tych podmiotów jedynie do następców prawnych pod tytułem ogólnym. W ocenie skarżących, gdyby intencją ustawodawcy było takie ograniczenie, to bez wątpienia znalazłby się taki zapis w ustawie. Wskazali, że Spółdzielni bezsprzecznie przysługuje owo roszczenie. W odniesieniu do właścicieli lokali mieszkalnych podniesiono, że są oni członkami ww Spółdzielni, a zatem zgodnie z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze są właścicielami majątku posiadanego przez spółdzielnię. Majątek ten został uszczuplony, gdyż Spółdzielnia w zamian za posiadaną nieruchomość otrzymała jedynie użytkowanie wieczyste, wobec czego jej majątek, a tym samym majątek właścicieli lokali mieszkalnych, został uszczuplony. Gdyby nie doszło do zdarzeń prawnych spowodowanych działaniem dekretu i pozbawienia Spółdzielni prawa własności owej nieruchomości, właścicielom lokali mieszkalnych przysługiwałyby udziały w prawie własności. Oznacza to, że są oni beneficjentami uprawnień, które uzyskała Spółdzielnia. Tym samym przysługuje im uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieodpłatnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega oddaleniu bowiem nie jest uzasadniona, a zaskarżona "i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca" [winno być "decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. i poprzedzająca ją decyzja Zarządu z [...] lutego"] 2015 r. odpowiadają prawu. Stanowisko organów przyjmujące, że w ustalonym stanie faktycznym nie zostały spełnione przez osoby fizyczne przesłanki do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest prawidłowe.

Co do interpretacji art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie pojęcia "wywłaszczonej nieruchomości" mieszczą się nieruchomości wywłaszczone w trybie wszystkich dekretów i ustaw wywłaszczeniowych. Ten warunek w przedmiotowej sprawie został spełniony.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma interpretacja przesłanki podmiotowej zawartej w art. 5 ustawy z 2005 r. Z brzmienia tego przepisu wynika, że prawo do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobie, której nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa. Uprawnienie to przysługuje również jej następcom prawnym.

Przywilej uprawniający do skorzystania z instytucji nieodpłatnego przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności należy rozumieć w sposób ścisły, stanowiący wyjątek od zasady ustanowionej w art. 4 ustawy z 2005 r. (wyrok WSA w Warszawie z 6.7.2007 r. I SA/Wa 478/07). Zasadą wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy z 2005 r. jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za opłatą, jaką osoba, na rzecz której prawo to zostało przekształcone, obowiązana jest uiścić dotychczasowemu właścicielowi. Osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy z 2005 r. są traktowane przez ustawodawcę w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego (R. Skwarło, Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, LEX/el 2007 t. 6)

W zasadzie nie powinno ulegać wątpliwości, że pod pojęciem "następcy prawni" w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r., należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji singularnej. W teorii prawa powszechnie przyjmuje się, że bez uzasadnionej przyczyny tym samym zwrotom użytym przez ustawodawcę w ramach jednego aktu prawnego nie można przyznawać różnego znaczenia prawnego (J. Wróblewski w: W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). Skoro w art. 5 tej samej ustawy ustawodawca również posłużył się określeniem "następcy prawni", to co do zasady winno ono mieć takie samo znaczenie jak we wcześniej powołanym przepisie. Wykładnia celowościowa art. 5 pkt 1 ustawy z 2005 r. wskazuje, zdaniem Sądu I instancji, że nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, by traktować na zasadach preferencyjnych następcę prawnego w drodze sukcesji singularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego, któremu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie. Taka interpretacja pojęcia "następca prawny", przy której obejmowanoby w odniesieniu do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, tym pojęciem także nabywcę tego prawa w drodze czynności cywilnoprawnej, stanowiłaby niczym nieuzasadnione i nie znajdujące żadnej podstawy w zasadach sprawiedliwości przywileje dla tej kategorii osób (wyrok NSA z 27.11.2008 r., I OSK 1687/07, dalej wyrok I OSK 1687/07).

Jest oczywistym, że przez sprzedaż użytkowania wieczystego, dotychczasowy użytkownik nie przenosi na następcę tytułu osoby wywłaszczonej. Umowa notarialna sprzedaży, zamiany, darowizny, przenosi wyłącznie na nabywcę określone w niej prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na nabywcę tytułu "osoby wywłaszczonej". Skoro tę zasadę uznać należy za niekwestionowaną w stosunku do pojęcia "następcy prawnego" użytego w art. 5, dotyczącą wyłącznie spadkobierców (sukcesorów uniwersalnych) użytkowników wieczystych, czyli podmiotów związanych z osobą a nie z prawem użytkowania wieczystego, tym bardziej dotyczyć winna samych użytkowników wieczystych - osób wywłaszczonych.

Następcami prawnymi w zakresie praw wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279) są wyłącznie spadkobiercy osób -byłych właścicieli gruntów warszawskich a nie nabywcy prawa użytkowania wieczystego umową kupna-sprzedaży.

Pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 5 ustawy musi być interpretowane jako następstwo pod tytułem ogólnym, ponieważ przepis ten mówi o pewnej kategorii osób, którym w szczególnych okolicznościach oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Jest to zatem następstwo związane z osobą uprawnioną (wyrok I OSK 1687/07).

Czym innym jest prawo do odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, które zgodnie z art. 1 tej ustawy nie zawiera ograniczeń.

Istotą problemu jest fakt, że skarżący będący osobami fizycznymi nie mogą wobec faktu, że nie są następcami prawnymi w sensie sukcesji uniwersalnej byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, skorzystać z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy z 2005 r. Następstwo prawne w wypadku powoływania tej podstawy prawnej uzasadnia pytanie o status prawny poprzednika i prawa, z których ten nie mógł skorzystać.

Takie rozumienie instytucji sprecyzowanej w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459), a w szczególności w art. 5 ustawy, stanowiącym lex specialis w stosunku do zasady wskazanej w art. 4 tej ustawy, kłóciłoby się z ratio legis istoty konstrukcji zwolnienia z obowiązku opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie sposób przyjąć, że skarżący są spadkobiercami byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Skarżący nigdy nie mieli statusu osób wywłaszczonych, nie utracili prawa własności, nie byli bowiem przedwojennymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości warszawskiej ani też spadkobiercami poprzedniczki prawnej Spółdzielni X. Wbrew twierdzeniom skarżących, że przyjęcie, że nie przysługuje im prawo nieodpłatnego przekształcenia, stanowi działanie contra legem; zdaniem Sądu I instancji przyznanie tego prawa byłoby wyrazem działania sprzecznego z wykładnią celowościową omawianych przepisów. Nieodpłatne przekształcenie w zamyśle ustawodawcy stanowi rodzaj swoistej rekompensaty za utratę prawa własności i w rezultacie jego przywrócenie bez dodatkowych nakładów. Takie rozwiązanie ma służyć niwelowaniu negatywnych skutków dokonanego wywłaszczenia i dotyczyć może jedynie wywłaszczonych lub ich spadkobierców - następców prawnych pod tytułem ogólnym. Powoływanie się za daniem pierwszeństwa wykładni językowej przed celowościową wspartą regułami wykładni systemowej nie może się ostać w przypadku, kiedy posłużenie się jedynie wykładnią językową okazuje się być niewystarczające, bowiem sformułowanie przepisu nadal budzi wątpliwości. Tym samym uzasadnione wydaje się być odwołanie w takiej sytuacji do ratio legis stosowanego przepisu. Tak więc nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych, nie każdy bowiem przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości, a jedynie następstwo pod tytułem ogólnym. Podkreślenia zdecydowanie wymaga, że następca pod tytułem ogólnym jest z mocy prawa kontynuatorem praw "spadkobiercy" [winno być "spadkodawcy"]. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, że wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł korzystać. Inna sytuacja zachodzi w przypadku sukcesji pod tytułem szczególnym, która nie wywołuje takich skutków jak w przypadku sukcesji uniwersalnej (wyrok NSA z 27.11.2008 r. I OSK 1752/07)

Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest prawem jednolitym, nie podlegającym wewnętrznym podziałom. Taki charakter zachowuje ono również wtedy, gdy przysługuje niepodzielnie kilku różnym podmiotom. Wszystkie te podmioty są współużytkownikami wieczystymi wspólnie i niepodzielnie korzystającymi z jednego i tego samego prawa, podobnie jak przy prawie współwłasności. Do współużytkowania wieczystego gruntu należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności. Wobec treści art. 232 kc i przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe), nie można zatem ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności. Do tego przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Gdy na jednej nieruchomości gruntowej prawo swe realizuje kilku użytkowników wieczystych, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do kilku spośród nich naruszałoby zasadę wynikającą z art. 232 § 1 kc. Regulacja zawarta w ustawie z 2005 r. określa, że w przypadku gdy - jak w tej sprawie - na nieruchomości gruntowej ustanowione jest na rzecz szeregu osób prawo wieczystego użytkowania gruntu w formie niepodzielnych udziałów, nabycie w to miejsce w trybie powołanej ustawy udziałów we współwłasności nieruchomości może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszyscy użytkownicy wieczyści będą spełniali wymogi ustawy i wystąpią z wnioskiem. Ustawa w art. 2 [ust. 1] stanowi, że w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2 [.], "odsyłającego do stosowania w określonych w nim przypadkach do przepisu art. 199 kc" [winno być "2. Z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio"].

W przedmiotowej sprawie wszyscy współużytkownicy wieczyści zwrócili się o nieodpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność na podstawie art. 5 pkt 1 i 2 ustawy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że Spółdzielnia X w W., która prawo wieczystego użytkowania gruntu uzyskała na podstawie art. 7 dekretu za opłatą symboliczną, posiada uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa. Wypełniona bowiem w przypadku Spółdzielni została dyspozycja art. 5 pkt 2 ustawy z 2005 r. Wnioski o nieodpłatne przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności złożone przez osoby fizyczne mogą zostać uwzględnione jedynie w przypadkach wypełniających dyspozycję art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a ustawy z 2005 r. Argumentacja w tym zakresie wskazana została powyżej, a wynika z niej brak spełnienia przesłanki ustawowej po stronie osób fizycznych. Wnioskujący nie byli zainteresowani odpłatnym przekształceniem przysługującego im prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.

Użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...] i [...] ustanowiono umowami cywilnoprawnymi, zawartymi dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] marca 2010 r. Z powyższego wynika, że będące skarżącymi osoby fizyczne nie wypełniły przesłanek do nieodpłatnego przekształcenia prawa. Wnioskujący nie nabyli bowiem prawa wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 7 dekretu. Nie sposób zdaniem Sądu I instancji przyjąć, że wnioskujące osoby fizyczne, które są członkami Spółdzielni X, by tym samym jak chcą tego skarżący, uznani zostali za następców prawnych poprzedniczki prawnej tejże Spółdzielni i tym samym uznani zostali za nabywających prawo wieczystego użytkowania gruntu w trybie art. 7 dekretu. Skarżący nabyli prawo wieczystego użytkowania w latach "2008" [winno być "2009"] i 2010 w drodze czynności prawnych (umów kupna-sprzedaży); osoby te nie zostały wcześniej pozbawione prawa, nie są też następcami prawnymi dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przywołane w skardze orzeczenie I SA/Wa 2125/13 dotyczyło nieco innego stanu faktycznego, co podkreślone zostało w wywodach uzasadnienia przywołanego wyroku.

Skargę kasacyjną wywiedli Spółdzielnia X, E. L., A. L., A. S.-K., J. D., D. C., reprezentowani przez adw. M. J., zarzucając wyrokowi I SA/Wa 825/15:

1. na zasadach określonych w art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a. art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności [nieruchomości] polegającą na niewłaściwym uznaniu, że członkowie Spółdzielni, którzy przekształcili spółdzielcze prawa do lokali w ich odrębną własność nie są następcami prawnymi w rozumieniu tego przepisu;

b. art. 5 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności [nieruchomości] polegającą na nieuzasadnionym uznaniu w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania, że ustawodawca użył w tych przepisach pojęcia "następca prawny" w różnym rozumieniu, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie zostali potraktowani jako następcy prawni Spółdzielni;

2. na zasadach określonych w art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie [przepisów] prawa procesowego przez niezastosowanie w sposób prawidłowy art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2015 r. w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie temu Sądowi do ponownego rozstrzygnięcia; 3. rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty naruszenia art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) – zarówno wskazanego jako wzorzec kontroli samoistnie, jak i w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. - okazały się nieusprawiedliwione.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do dokonania wykładni pojęcia "następców prawnych", użytego w art. 5 pkt 2 ustawy z 2005 r. i udzielenia odpowiedzi, czy pod tym pojęciem należy rozumieć osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej spółdzielni mieszkaniowej (art. 5 pkt 2 in princ. ustawy z 2005 r.) - na przykład przekształcenia, połączenia, przejęcia, podziału spółdzielni mieszkaniowej oraz w drodze zasiedzenia (B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak, Komentarz do zmiany art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wprowadzonej przez art. Dz. U. z 2007 r. nr 191, poz. 1371, LEX/el 2008, uw. 13, 16 w zakresie, w jakim Komentatorki opowiadają się za poglądem, że następstwo prawne uniwersalne spółdzielni mieszkaniowych obejmuje jedynie spółdzielnie mieszkaniowe; W. Gonet, Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 24, uw. 1.12 akapit 2; s. 28, uw. 2.1, s. 29, uw. 2.3) czy również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym.

Stosownie do art. 5 ustawy: "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie: 1) na rzecz osób fizycznych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, lub ich następców prawnych; 2) spółdzielni mieszkaniowych lub ich następców prawnych, będących użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, które uzyskały użytkowanie wieczyste w sposób określony w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2.".

Dominująca część orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczy sytuacji, w których rozważano następstwo prawne osób fizycznych, gdzie sukcesja uniwersalna miała postać dziedziczenia bądź zasiedzenia. Gdyby dokonać wyłącznie wykładni literalnej tego przepisu, to istotnie można wywodzić, że skoro ustawodawca użył pojęcia następca prawny, zamiast np. spadkobierca, to pojęcie następca prawny obejmuje wszelkie sposoby nabycia prawa, zarówno w drodze sukcesji uniwersalnej, jak również w drodze sukcesji szczególnej (singularnej). Jednakże wynik wykładni językowej art. 5 ustawy z 2005 r., nie daje się pogodzić z pozostałymi zapisami wskazanej ustawy. Nie można bowiem pominąć związku wskazanego przepisu z art. 1 ust. 1a ustawy z 2005 r. Zgodnie z jego brzmieniem: "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).". Chodzi zatem o osoby pokrzywdzone i pozbawione prawa do nieruchomości wskutek wywłaszczenia lub innego przejęcia gruntu na rzecz Skarbu Państwa, a także o byłych właścicieli gruntów warszawskich. Zatem nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego ma być dla tych osób swoistą rekompensatą za poniesione szkody na skutek działań Państwa opisanych w art. 1 ust. 1a ustawy z 2005 r. (R. Skwarło - op. cit., Komentarz do art. 5, uw. 1).

Interpretując pojęcie "następców prawnych" trzeba mieć także na uwadze treść art. 4 omawianej ustawy, w którym ustawodawca, jako zasadę przyjął odpłatność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność; wyjątkiem od tej zasady jest nieodpłatność. Skoro nieodpłatność przekształcenia jest wyjątkiem od zasady, to wykładnia pojęcia "nabywcy" uprawnionego do skorzystania z nieodpłatnego przekształcenia nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej. Z tego swoistego "przywileju nieodpłatności" skorzystać mogą jedynie osoby, które wypełniają dyspozycję art. 1 ust. 1a ustawy bądź ich spadkobiercy (w przypadku osób fizycznych; wyrok NSA z 18.11.2013 r., I OSK 1288/12) bądź spółdzielnie mieszkaniowe, będące sukcesorami uniwersalnymi spółdzielni mieszkaniowych.

Z istoty spadkobrania wynika, że spadkobierca wchodzi w ogół praw majątkowych spadkodawcy (osoby fizycznej). W myśl art. 922 § 1 kc prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś - jak stanowi art. 925 kc - nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy z 2005 r. uzasadnione jest tym, że wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać.

Osoba, która nabyła użytkowanie wieczyste od podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1a w drodze umowy cywilnoprawnej wchodzi tylko w te prawa, które nabyła w drodze umowy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, by osoby takie traktować w sposób uprzywilejowany względem innych nabywców użytkowania wieczystego, także w drodze umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji zostałaby naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja). Niezbędna jest zatem wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów omawianej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni (uchwała 7 Sędziów NSA z 29.5.2000 r., ONSA 2001/1/2). Wykładnia literalna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być uzupełniana, w zależności od charakteru regulacji, wykładnią systemową, funkcjonalną i celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo winno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu winna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu winna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie przepisu art. 5 pkt 2 ustawy z 2005 r. i wywiedziony przez autora skargi kasacyjnej wniosek nie daje się pogodzić z pozostałymi zapisami ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odnośnie tego, że pojęcie "następcy prawnego", w rozumieniu art. 5 ustawy z 2005 r. należy rozumieć w sposób szczególny przez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji singularnej.

W rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa na każde ze skarżących, będących osobami fizycznymi (za wyjątkiem A. L., która jest następcą prawnym A. L., który nabył prawo własności lokalu nr [...] wraz ze swą żoną E. L.) nastąpiło w drodze umów ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych i przeniesienie ich własności wraz z ułamkowymi prawami użytkowania wieczystego, które to umowy nie wywołują takich skutków, jak nabycie w drodze sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło w drodze umów notarialnych zawartych na gruncie prawa cywilnego, zakładających autonomię woli i zasadę, że przenoszone jest to prawo, które posiadane jest przez zbywcę. W wyroku z 17.4. 2007 r. I OSK 763/06, Lex 329127, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nie można w drodze decyzji administracyjnej zmieniać zakresu woli uczestników obrotu cywilnoprawnego poza zakres, który został wyznaczony przez prawodawcę.

Jak podkreśla się w doktrynie, osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy z 2005 r. są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy zawartej pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego (R. Skwarło – op. cit. uw. 6 do art. 5 ustawy z 2005 r.).

O ile z żądaniem przekształcenia - zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r. mogą wystąpić osoby fizyczne, osoby prawne i spółdzielnie będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości i nabyli to użytkowanie na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji singularnej, o tyle prawo do nieodpłatnego nabycia (a to było przedmiotem żądań wszystkich skarżących w kontrolowanej sprawie) mają wyłącznie następcy prawni, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej. Takim sposobem nabycia w drodze sukcesji generalnej po spółdzielni mieszkaniowej, która uzyskała użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu (art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z 2005 r.) jest przekształcenie, połączenie, przejęcie, podział spółdzielni mieszkaniowej bądź zasiedzenie.

Trafnie Sąd I instancji stwierdził, że nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych. Nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości (wyrok NSA z: 27.11.2008 r. I OSK 1752/07; 27.11.2008 r. I OSK 1687/07; 17.11.2010 r. I OSK 128/10, cbosa). Zaprezentowana wykładnia art. 5 pkt 1 w zakresie znaczenia pojęcia "następcy prawnego" znajduje umocnienie w celu tej wyjątkowej regulacji. Dla osób, które utraciły własność nieruchomości w drodze dekretu warszawskiego jest to swojego rodzaju rekompensata za utracone mienie (wyrok NSA z 17.11.2010 r. I OSK 128/10; 18.11.2013 r. I OSK 1288/12; 4.5.2016 r. I OSK 1810/14; 30.6.2016 r. I OSK 2284/14).

Za wykładnią, na której oparto zaskarżony wyrok, przemawia uzasadnienie ustawy z 2005 r. Przewidziane w art. 5 ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668/IV, dostępny w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano że nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych, uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób.

E. L., A. L., A. S.-K., J. D. i D. C., nie znajdowali się w szczególnej sytuacji, o której mowa w art. 1 ust. 1a pkt 1 lub pkt 2 ustawy z 2005 r. bądź są następcami prawnymi w ramach sukcesji generalnej.

Za odmienną wykładnią art. 5 pkt 1 i 2 ustawy z 2005 r., nie przemawia art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. 2013, poz. 1443, zm. 2015, poz. 201, dalej ps). Artykuł 3 ps nie statuuje zasady, że członkowie są współwłaścicielami nieruchomości spółdzielczych czy też innych praw, a zwiera jedynie określenie majątku spółdzielczego, traktowanego jako mienie prywatne, z ekonomicznego punktu widzenia (uchwała SN z 6.2.1996 r. III CZP 4/96, OSNC 1996 /4/58; K. Pietrzykowski, Prawo spółdzielcze. Komentarz do zmienionych przepisów, W. Pr. 1995, s. 23-25, uw. 1, 3, 4). Art. 3 ps nie pozbawia spółdzielni własności jej majątku i nie czyni spółdzielców współwłaścicielami w rozumieniu prawa cywilnego, a jedynie zalicza własność należącą do spółdzielni, jako osoby prawnej, do kategorii własności prywatnej, a nie spółdzielczej. Własność taka w rozumieniu przepisów prawa pozostaje jednak własnością cudzą, a jej przedmiot jest cudzym mieniem, także dla członka tej spółdzielni (wyrok WSA w Olsztynie z 28.1. 2009 r., I SA/Ol 505/08, M. Spół. 2009/2/41; oba orzeczenia aprobowane przez A. Stefaniaka, Prawo spółdzielcze. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 21-22).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18, dalej M. Zieliński, Wykładnia; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W kontrolowanej sprawie doszło do sytuacji, w której wykładnia funkcjonalna dała odmienny rezultat niż wykładnia językowa. We współczesnej nauce i w orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym, jeśli w przypadku konfliktu rezultatów wykładni funkcjonalnej i językowej okaże się, że rezultat uzyskany w oparciu o reguły językowe burzy podstawowe założenia aksjologiczne o prawodawcy (zwłaszcza o jego systemie wartości), to należy dać pierwszeństwo rezultatowi uzyskanemu na gruncie zastosowania reguł funkcjonalnych (M. Zieliński, Wykładnia, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 18, 19). Do takiej sytuacji doszło w kontrolowanej sprawie. Zwrot "następcami prawnymi", użyty w art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r., obejmuje wszystkie kategorie następców prawnych – zarówno tych, którzy nabyli użytkowanie wieczyste w drodze sukcesji uniwersalnej, jak i sukcesji singularnej – którzy skutecznie mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – na zasadach odpłatności (art. 1 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy z 2005 r.).

Zwrot "następców prawnych", użyty w art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 1 lub 2 ustawy z 2005 r., obejmuje jedynie te osoby, które nabyły użytkowanie wieczyste w drodze sukcesji uniwersalnej. W uzasadnieniu projektu ustawy z 2005 r. wskazano: "Norma zawarta w art. 5 pozostaje w ścisłym związku z zasadami odpłatności za przekształcenie. Zgodnie z zaproponowanym przepisem pewna grupa użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych nabędzie prawo do nieodpłatnego przekształcenia, jednak jest to uzasadnione szczególną sytuacją tych osób. Są to użytkownicy wieczyści:

- którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.,

- którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy." (druk z 10.1.2005 r. nr 3668/IV).

Wzgląd na aksjologię współczesnego prawodawcy nakazuje, by z uprawnienia do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skorzystać mogli tylko ci następcy prawni osób, które utraciły prawo własności w drodze przymusu, a w zamian za utraconą własność uzyskały prawo użytkowania wieczystego przed dniem 5 grudnia 1990 r. Prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowej zamiany prawa własności na słabsze prawo użytkowania wieczystego. Celu tego nie można zrealizować wobec osoby, która użytkowanie wieczyste nabyła później w drodze czynności prawnej (R. Skwarło – op. cit., uw. 6 do art. 5 ustawy z 2005 r.; B. Jelonek-Jarco, A. Józefiak – op. cit., uw. 13, 16, 17, 32, 34.1, uw. 1 do art. 1 ust. 3 ustawy z 7 września 2007 r. – Dz. U. nr 191, poz. 1371).

Żaden z argumentów, podnoszonych przez skarżących kasacyjnie nie prowadzi do odmiennego rezultatu wykładni art. 5 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z 2005 r., niż będący podstawą zaskarżonego wyroku.

Trafnie Sąd I instancji aprobował pogląd organów obu instancji, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jednego ze współużytkowników wieczystych (in casu – Spółdzielni, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w sposób określony w art. 5 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z 2005 r.), skutkowałoby tym, że pozostali użytkownicy wieczyści mieliby swoje prawo użytkowania wieczystego (udziały w tym prawie) na prywatnej nieruchomości, co jest niedopuszczalne w świetle art. 232 kc (s. 3, 8-9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 825/15). Użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym grunt (nieruchomość gruntową), jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej, będący samodzielnym przedmiotem własności, a nie prawem w postaci ułamkowego udziału w prawie własności. Nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we własności, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności, a choćby jeden ze współwłaścicieli nie jest Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (związkiem jednostek), nie może bowiem dojść do tego, by na skutek obciążenia udziału we własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego pozostali współwłaściciele zostali pozbawieni możliwości wyjścia z niepodzielności albo wieczysty użytkownik został narażony na utratę swego prawa w wyniku wyjścia z niepodzielności, a taka byłaby konsekwencja tego rodzaju sytuacji (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 602-603, uw. 3). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego przysługujący Skarbowi Państwa (obecnie jednostce samorządu terytorialnego, związkowi komunalnemu) udział we współwłasności gruntu (wyrok SN z 8.11.1977 r., IV CR 466/77, OSPiKA 1978/7-8/145, który zachował aktualność; aprobowany przez K. Pietrzykowskiego w: Kodeks cywilny. Komentarz, t. I, C.H. Beck 2015, s. 647, III.nb 15). Gdy w budynku wielomieszkaniowym, znajdującym się na gruncie stanowiącym własność jednostki samorządu terytorialnego, wyodrębniono własność części lokali i sprzedano je wraz z udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu, jednostka samorządu terytorialnego nie może wyodrębnić własności pozostałych lokali, ale już z udziałami we współwłasności gruntu (uchwała SN z 28.9.1995 r. III CZP 127/95, OSNC 1996/1/12 z aprobującą glosą S. Rudnickiego, PS 1996/3/99, akceptowana przez K. Pietrzykowskiego – op. cit., s. 648, III.nb 17).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy, wymagane przez ustawodawcę i poddaje się kontroli stron oraz kontroli instancyjnej. Sąd I instancji odniósł się w sposób dostateczny do wszystkich istotnych zarzutów skargi z 20 kwietnia 2015 r. (s. 5-10 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 825/15).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.