Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 647/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit ai c p.p.s.a., art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust 13, art. 40a ust. 1, art. 40d
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L.Z. kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta – powołując się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a.), art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 3 i ust. 13, art. 40a ust. 1, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – określanej dalej jako u.d.p.) oraz uchwałę Rady Miasta z dnia 27 maja 2015 r. nr XII/101/2015 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 1013) - orzekł o nałożeniu na L.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Z" – L.Z. kary pieniężnej w wysokości 1.879,20 zł, za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] listopada 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających w dniu [...] listopada 2016 r. stwierdzono, że kontener na gruz zajmuje bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy przy ul. [...] na wysokości budynku dworca PKP. Z czynności tych wykonano dokumentację fotograficzną oraz dokonano pomiaru zajęcia pasa drogowego (2,25 m x 1,35 m = 3,04 m2). Tego samego dnia organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, a strona odebrała zawiadomienie w dniu 29 listopada 2016 r. Czynności sprawdzające w terenie do dnia [...] grudnia 2016 r. potwierdziły dalsze zajmowanie pasa drogowego.

W dniu 30 listopada 2016 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo L.Z. wraz z umową najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] listopada 2016 r. zawartą z R.K. oraz fakturs nr [...]. W związku z tym w dniu 29 listopada 2016 r. wysłano do wyżej wskazanego najemcy kontenera (określonego błędnie jako wynajmującego) pismo z prośbą o udzielenie informacji dotyczących ustawienia kontenera na gruz w pasie drogowym na ul. [...] na wysokości budynku dworca PKP. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności do dokonania wyjaśnień stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również zgodnie z art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego bezsprzecznie wynika, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi - Prezydenta Miasta. Strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań. Organ ponadto podkreślił, iż przepis art. 40 ust. 12 u.d.p., na podstawie którego nałożona jest kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru nie może zmienić umowa jaką strona zawarła z określonym podmiotem. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej.

W ocenie organu ustalenia poczynione przez niego potwierdzają, że podmiotem, który faktycznie zajął pas drogowy był L.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Z" L.Z.. Wyliczenie 10 - krotnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogi powiatowej nastąpiło w sposób następujący: 5,22 m2 x 4,00 zł x 10 x 9 dni = 1.879,20 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L.Z. zarzucając decyzji naruszenie:

- art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędne wskazanie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego,

- art. 7, art. 77 k.p.a. przez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący prowadzonej sprawy,

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec niego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że przedsiębiorca udostępniający swoje kontenery nie decyduje o ich ustawieniu w konkretnym miejscu. To zamawiający wskazuje gdzie taki kontener ma stać. Zawsze faktycznie odbywa się to w taki właśnie sposób. W celach dowodowych organ powinien zatem wezwać odwołującego się do wskazania najmującego czy też użytkownika kontenera oraz przedstawienia umowy, a w przypadku jej braku przesłuchać strony umowy w tym zakresie, a także ewentualnie kierowcę. W żadnym jednak przypadku organ nie może żądać wykazania od danego podmiotu, że stroną postępowania nie jest.

W ocenie odwołującego analiza art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p. prowadzi do wniosku, zgodnie z którym ustawodawca regulując wyrażoną w tych przepisach odpowiedzialność administracyjną nie wyszczególnił żadnych cech, którymi winien charakteryzować się podmiot ponoszący odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zasadne zatem staje się twierdzenie, że wystarczające będzie, aby podmiot ten swoim zachowaniem wyczerpał znamiona działania wyrażone w powyższych regulacjach bądź aby znamiona tegoż działania zostały wyczerpane przez inny podmiot, o ile zachowanie tego innego podmiotu lub jego skutek będzie można przypisać podmiotowi administrowanemu. Zdaniem odwołującego powyższy przepis posługuje się pojęciem "zajęcia pasa drogowego" jako zdarzenia rozciągniętego w czasie, kiedy to zajmujący decyduje o momencie rozpoczęcia i jego zakończenia, dysponuje przedmiotem zajmującym pas. Odwołujący jest wprawdzie właścicielem kontenera, jednakże od chwili jego udostępnienia w drodze umowy cywilnoprawnej osobie trzeciej, przestaje być jego dysponentem. Dostarcza go w czasie i na miejsce wskazane przez swojego kontrahenta, który to decyduje o tym, gdzie on stoi, może go nawet przemieszczać w czasie, gdy znajduje się on w jego władaniu, za co nie sposób obciążać odpowiedzialnością odwołującego się i to ona decyduje o momencie zakończenia zajmowania pasa drogowego. To właśnie ta osoba trzecia dokonuje de facto zajęcia pasa drogowego. Głębsza analiza orzeczeń sądów administracyjnych skłania do wniosku, że w istocie odpowiedzialność ponosi ten, kto decyduje o momencie powstania i zakończenia zdarzenia, kto faktycznie w czasie zajęcia tego pasa drogowego włada przedmiotem zajmującym, w tym znaczeniu, że decyduje o jego trwaniu w czasie i przestrzeni. I tak na przykład w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonawca robót budowlanych (nie inwestor korzystający z jego usług ani też właściciel rusztowania, jeżeli jest ono wynajęte), jako decydujący o zajęciu pasa drogowego przez postawienie rusztowania (nawet jeśli je wynajmuje od kogoś), które w danym etapie procesu realizacji robót jest mu potrzebne, jest zajmującym pas drogowy. Z kolei w odniesieniu do reklam trwale związanych z gruntem, to nie wynajmujący, lecz właściciel reklamy ponosi odpowiedzialność, bo to on decyduje o posadowieniu w danym miejscu tego obiektu.

Odwołujący podkreślił, że w niniejszej sprawie w wyniku zawartej umowy faktycznym dysponentem kontenera jest inwestor (zamawiający), w związku z czym przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za zajęcie przez niego pasa drogowego. Wprawdzie odpowiedzialność administracyjnoprawną z tytułu zajęcia pasa drogowego, bez wymaganego zezwolenia, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ponosi podmiot, który faktycznie dokonuje zajęcia pasa drogowego, jednakże w niniejszej sprawie chodzi o podmiot, który faktycznie włada kontenerem i decyduje o jego posadowieniu w konkretnym miejscu. Podmiotem tym nie jest prowadzący swoją działalność w zakresie wywozu odpadów budowlanych, lecz każdorazowo podmiot który wynajmuje od niego kontenery lub któremu kontenery są użyczane i który zamawia usługę wywozu odpadów. To zamawiający dysponuje wynajętym od strony kontenerem i faktycznie z niego korzysta, a w konsekwencji decyduje o jego posadowieniu w konkretnym miejscu. Może go także sam przemieszczać, na co odwołujący się nie ma żadnego wpływu.

Skarżący powołał się również na art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, iż za dowód w sprawie uznać można wszystko, jeśli tylko pozostaje w zgodzie z przepisami prawa, podkreślając, iż nigdy nie twierdził, że zawierane przez niego umowy wiążą organ. Nie można jednak pominąć okoliczności, że umowy te mają charakter prawotwórczy dla stron, w ten sposób, że na przykład na pewien czas pozbawiają prawa władania kontenerem przez odwołującego się na rzecz jego kontrahenta. Na podstawie tak zawartej umowy strony nabywają prawnie skuteczne roszczenia wobec siebie, ale też, w świetle art. 75 § 1 k.p.a. mogą się na tą okoliczność powoływać. Umowa ma bowiem nie tylko walor prawotwórczy, ale i kreujący określony stan faktyczny. Jeżeli bowiem w wyniku zawartej umowy, jedna ze stron nabywa wyłączne prawo do korzystania z określonego przedmiotu, którym dysponuje swobodnie, to jej działania wobec tego przedmiotu, nie są działaniami jego właściciela i właściciel co do zasady, za takie działania nie może ponosić odpowiedzialności. Odwołujący wskazał na zawartą umowę cywilnoprawną dotyczącą kontenera, jako dowód, że w chwili kiedy doszło do zajęcia pasa drogowego, nie on był faktycznym dysponentem tego kontenera. Twierdzenia organu odnoszące się do wskazanej umowy są niezgodne zatem z art. 75 k.p.a., a także z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego obligującymi organ do dokładnego zbadania sprawy i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Obowiązkiem organu administracji publicznej było przede wszystkim ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego zaniedbał, odmawiając uwzględnienia istotnego dla sprawy dowodu w postaci umowy cywilnoprawnej, która w sposób istotny na ten stan faktyczny wpłynęła (a w istocie jest jego jedyną przyczyną). Gdyby nie ta umowa, do zajęcia pasa drogowego zapewne by nie doszło.

Organ otrzymał od strony dokumenty, jednakże podjął, jakieś niezrozumiałe w jej ocenie czynności - wzywając kontrahenta strony o zweryfikowanie uzyskanych informacji w celu ustalenia strony postępowania. Obowiązek ustalenia stron postępowania spoczywa na organie. Organ powinien gromadzić dowodowy i ustalać fakty. Kierując do podmiotów zewnętrznych wezwania powinien dokonywać tego w sposób precyzyjny, tak aby jasno z nich wynikało o jakie informacje organ się zwraca. Ponadto przyjęta przez organ forma postępowania dowodowego, nieznajdująca swojego umocowania w przepisach prawa procesowego, przybrał formę w której uniemożliwiono odwołującemu faktyczną weryfikację pozyskanych w ten sposób danych. Wezwanie organu było niekonkretne, co uniemożliwiło odniesienie się do niego. Organ chcąc zweryfikować okoliczności powinien skorzystać z środków dowodowych prawem przewidzianych, z przesłuchania świadka, z przeprowadzenia rozprawy i jednocześnie zapewnić udział odwołującemu się w tym postępowaniu. Tymczasem inkwizycyjny sposób prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w tej sprawie zaprzecza wszelkim zasadom wynikającym z k.p.a.

Odwołujący wskazał również, że w zawieranych umowach zawarty jest zapis dotyczący posiadania zgody na zajęcie pasa drogowego przez najemcę kontenera. Nie dlatego, że przepisy prawa go do tego obligują, bo tak nie jest, a jedynie z ostrożności. Jednakże zapis ten w żaden sposób nie zmienia poglądu wnioskodawcy w powyższym zakresie, dotyczącym obowiązku jego kontrahentów znajomości obowiązujących przepisów prawa. Jego obecność w umowie, lub jego brak, nie wpływa w żaden sposób na powstanie odpowiedzialności administracyjnoprawnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Swoim działaniem – w ocenie odwołującego - organ I instancji uchybił zatem podstawowym zasadom postępowania dowodowego, a w konsekwencji nie ustalił w sposób prawidłowy kto ponosi odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji błędnie i niezgodnie z rzeczywistością wskazał odwołującego jako zobowiązanego, co powoduje, że decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co powoduje jej nieważność z mocy prawa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.) – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1), umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2), umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3), zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). W myśl natomiast art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. (art. 40 ust. 8 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Zdaniem Kolegium ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że pas drogowy przy ulicy [...] na wysokości budynku dworca PKP został zajęty bez zezwolenia poprzez ustawienie na nim kontenera na gruz firmy "Z" L.Z.. Okres zajęcia został udokumentowany od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia [...] grudnia 2016 r. Powyższe potwierdzają sporządzone w tych dniach fotografie oraz protokół z przeprowadzenia pomiarów kontenera. Powierzchnia zajmowana przez kontener wynosiła 5,22 m2 (1,75 m x 2,98 m = 5,22 m2). Powyższe wynika zarówno z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji oraz protokołu z pomiarów kontenera z dnia [...] listopada 2016 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia mapy określająca linie graniczne pasa drogowego wraz z oznaczeniem zajętego obszaru pasa drogowego. Organ I instancji załączył również do akt sprawy aktualny wypis z rejestru gruntów, który potwierdził zaszeregowanie powyższej ulicy do dróg powiatowych.

Sporną natomiast kwestią było jaki podmiot powinna obciążać odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego w świetle art. 40 ust. 12 u.d.p. będzie podmiot, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez legitymowania się właściwym zezwoleniem. Tak więc dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Taki sposób interpretacji odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest zbieżny z brzmieniem art. 40 ust. 12 u.d.p., w myśl którego zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Należy dodać, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter związany, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna.

W ocenie Kolegium za podmiot legitymowany jako stronę na gruncie postępowania w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej należy uznać podmiot, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wymaga podkreślenia, że to właśnie wynajmujący dokonuje podstawienia kontenera i odbiera go z miejsca, w którym został on umieszczony. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, zgodnie z którym podstawiający kontener w miejscu, które nie jest objęte zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego zostanie zwolniony z odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego poprzez przeniesienie tej odpowiedzialności na najemcę. Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że to skarżący dokonał podstawienia kontenera w miejscu na wysokości dworca PKP przy ulicy [...] nie legitymując się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego i z tego też miejsca kontener został przez niego odebrany. Charakter usługi polegającej na najmie i odbiorze odpadów polega, co do zasady, na kilkudniowym udostępnianiu kontenera i późniejszym jego wywozie wraz z gruzem i odpadami, przy czym postawienie i odbiór mają miejsce pod adresem wskazanym w umowie. Ustawiając kontener w pasie drogowym, skarżący nie dokonał weryfikacji, czy jego postawienie w danej lokalizacji będzie odpowiadać prawu. Przyjmując, że odpowiedzialność administracyjnoprawna przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. niezależna jest od winy podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie można uznać, że brak wiedzy co do uzyskania przez najemcę odpowiedniego zezwolenia, wyłączy odpowiedzialność podmiotu, który postawił kontener w niedozwolonym miejscu. Nie jest przy tym również istotne, czy ustawienia dokonał sam przedsiębiorca, czy też jego pracownik, bowiem w takim wypadku przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za działania swoich pracowników na zasadzie ryzyka. Dlatego też ryzyko ustanowienia kontenera w miejscu nieobjętym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego obciąża wyłącznie przedsiębiorcę. Za nieuprawnione należy uznać twierdzenia, że przedsiębiorca podstawiając kontener w określone miejsce na pasie drogowym zwolniony jest z jakiejkolwiek odpowiedzialności za jego byt. Przedsiębiorca, jako profesjonalista, który specjalizuje się w świadczeniu usług tego typu powinien mieć świadomość, że legalne ustawienie kontenera w pasie drogowym wiąże się z koniecznością legitymowania się odpowiednim zezwoleniem. W realiach przedmiotowej sprawy istotne jest, że to odwołujący się, nie zaś podmiot, który ma dopiero korzystać z kontenera dokonuje podstawienia i odebrania kontenera z określonego miejsca. Ewentualna kwestia przestawienia kontenera w inne miejsce bez legitymowania się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w takiej lokalizacji wychodzi zatem poza ramy niniejszego postępowania. Stanowisko zgodnie, z którym przedsiębiorca zajmujący się właśnie podstawianiem kontenerów i wywozem gruzu uprawniony jest do ich ustawiania w jakimkolwiek miejscu tylko ze względu na poczynione z innymi podmiotem ustalenia nie może się ostać. Akceptacja takiego stanowiska byłaby równoznaczna z przyzwoleniem na zachowanie polegające na ustanawianiu kontenerów w obrębie pasa drogowego w jakimkolwiek miejscu bez względu na ewentualne zagrożenia z tym związane, zaś podmiot podstawiający byłyby zwolniony z odpowiedzialności, bowiem powołałby się na ustalenia zawarte w umowie cywilnoprawnej. Umowa cywilnoprawna nie może sanować działań niezgodnych z prawem. O ile z faktu zawarcia umowy, czy to ustnej czy też w formie pisemnej, wynikać będzie na rzecz jakiego podmiotu użyczany jest kontener, to na pewno umowa taka nie będzie kreowała nowych zasad odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Ponadto organ podkreślił, iż przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. - na podstawie którego nakładana jest kara pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego - ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru nie może zmienić umowa jaką skarżący zawarł ze określonymi podmiotami. Przyjmuje się bowiem, że kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej. Z tego też względu zarzut strony, że zawarła ona umowę najmu kontenera i odbioru odpadów nie wywiera skutków prawnych na gruncie rozpoznawanej sprawy, bowiem postanowienia umowy nie mogą wpływać na zmianę bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Na gruncie publicznoprawnym istotne jest dokonanie ustalenia podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego i zweryfikowania czy na zajęcie zostało wydane odpowiednie zezwolenie. Tak więc podmiot dokonujący podstawienia kontenera bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może zwolnić się z odpowiedzialności za bezprawne zajęcie poprzez przerzucenie odpowiedzialności na najemcę, w sytuacji gdy to wynajmujący podstawia i odbiera kontener z pasa drogowego.

Kolegium uznało, iż organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał wyliczenia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzana jest kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Opłata za zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady Miasta nr XII/101/2015 z dnia 27 maja 2015 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej na prawach wyłączności w celu posadowienia na nim kontenerów i pojemników na gruz ustala się stawkę 4,00 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego. Tak więc organ właściwie przyjął, że za zajęcie pasa drogowego przez skarżącego powinna zostać naliczona kara pieniężna w wysokości 1879,20 zł (5,22 m2x 4,00 x 10x9).

Skargę na powyższą decyzję złożył L.Z., zarzucając jej naruszenie:

I . przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie należytej staranności, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezbadanie w sposób wyczerpujący okoliczności istotnych dla prowadzonej sprawy;

- art. 78 w zw. z art. 77 § i art. 75 k.p.a., poprzez odmowę uwzględnienia jako dowodu umowy jaka wiąże skarżącego z podmiotem, któremu udostępniono w ramach umowy cywilnej sporny kontener;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, prowadzącego do błędnych ustaleń faktycznych;

- art. 28 w zw. z art. 104 § 1 , art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie strony postępowania i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną postępowania.

II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, prowadzące do niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym wskazania podmiotu zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego, ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego żądania o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej celem ponownego ustalenia stanu faktycznego. Ponadto skarżący wniósł o zasadzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powielił przytoczoną powyżej argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej, czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. wymierzającą L.Z. karę pieniężną w wysokości 1.879,20 zł, za zajęcie pasa drogowego w [...], na wysokości budynku dworca PKP, w okresie od dnia [...] listopada 2016 r. do [...] grudnia 2016 r. poprzez umieszczenie kontenera na odpady.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonych granicach kognicji wykazała, że organy obu instancji dopuściły się naruszeń zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu wydanych przez nie decyzji. Podstawą materialną decyzji wydanych w sprawie stanowił art. 40 ust. 1, 2, 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wynika stąd, że przesłankami niezbędnymi do wymierzenia kary pieniężnej jest ustalenie, że w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie czy obiekt (m. in. kontener do wywozu śmieci) i nastąpiło to bez zezwolenia zarządcy drogi. Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny. Jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ do wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r., III SA/Wr 227/11 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., II SA/Ol 1049/11, R. Strachowska, U.d.p. Komentarz, ABC 2012, teza do art. 40). Podkreślić należy, iż w orzecznictwie wyrażany jest również pogląd, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś niebędący jej stroną organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08). Jak trafnie bowiem wskazał skarżący to, że umowa cywilna wiąże jedynie strony i nie można nią kształtować stosunków administracyjnych, nie oznacza, że nie może w sposób prawnie skuteczny kształtować stanu faktycznego sprawy, rzeczywistej sytuacji jej stron, że na jej podstawie nie może dojść do przeniesienia faktycznego władania konkretnym przedmiotem i że w wyniku tak przeniesionego faktycznego władztwa nad danym przedmiotem, osoba która to władztwo przejęła, nie może być tym, który dokonuje faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji to ten podmiot ponosi odpowiedzialność administracyjną. Nie jest zatem więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel i to nawet jeśli jest on podmiotem jednocześnie dostarczającym ten obiekt na teren pasa drogowego. Rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga jednak analizy okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności treści stosunku prawnego łączącego właściciela obiektu z osobą, w której posiadaniu obiekt się znajduje. Zwłaszcza jeśli wynika z tego stosunku, iż w istocie dysponentem obiektu nie jest jego właściciel, lecz podmiot któremu został on udostępniony we władztwo zależne, które to władztwa zapewnia wskazanie czasu i miejsca w którym zostanie on umieszczony. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszących się do stanów faktycznych zbliżonych do tego jak w niniejszej sprawie, tj. do zajęcie pasa drogowego przez kontenery na odpady albo odzież (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2014 r., III SA/Łd 328/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r., III SA/Po 952/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Sz 993/14). Stąd też przyjęte przez organ odwoławczy zawężające rozumienie zwrotu "osoba faktycznie zajmująca pas drogowy" sprowadzające się do podmiotu bezpośrednio dokonującego tą czynność, abstrahujące całkowicie od stosunków cywilnoprawnych łączących podmioty, nastąpiło z naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W kontrolowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, był kontener na odpady należący do skarżącego L.Z.. Przy czym skarżący w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podnosił, iż w istocie nie był dysponentem powyższego obiektu, a jedynie dostarczył go oznaczonej osobie we wskazane miejsce na podstawie umowy najmu kontenera i odbioru odpadów z dnia [...] listopada 2016 r., której odpis załączył do pisma z dnia [...] listopada 2017 r. wraz z odpisem faktury z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Analiza tej umowy, wskazuje na jej zbieżność czasową i miejscową z zajęciem pasa bez zgody zarządcy, za które została wymierzona kara administracyjna w niniejszej sprawie. Została ona bowiem zawarta w dniu [...] listopada 2016r. R.K., określanym w niej jako "zleceniodawca". Przedmiotem powyższej umowy najmu był kontener wraz z odbiorem odpadów, który został podstawiony pod adresem "[...]". Umowa została zawarta na okres od dnia [...] listopada 2016 r. do dnia zgłoszenia przez zleceniobiorcę, ale nie dłużej niż 7 dni od dnia zawarcia umowy, z możliwością jej przedłużenia. Co więcej umowa zawierała postanowienie, iż to zleceniodawca wskazuje miejsce podstawienie kontenera oraz oświadczenie, że posiada tytuł prawny do nieruchomości lub zgodę na ustawienie kontenera pod załadunek odpadów, a w przypadku ustawienia go w pasie drogowy posiada zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji.

W świetle powołanych poglądów wskazujących wobec kogo powinna być kierowana decyzja nakładająca karę za zajęcie pasa drogowego niewątpliwie ma ona istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stąd też organy administracji uchylając się od jej oceny i uznając ją za niemającą znaczenia w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77 §1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Powyższe przepisy nakładają bowiem na organ powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Przy czym stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ( art. 78 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta (pkt I wyroku).

Podkreślić należy, iż wobec konieczności poczynienia przez organy ustaleń co do określania właściwej osoby przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów wskazujących na nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności poczynią więc stosowne ustalenia co do prawidłowego ustalenia strony postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, w tym powołaną przez skarżącego umowę najmu, tak aby doprowadzić do bezspornego ustalenia, czy skarżący faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego i w konsekwencji jest podmiotem, na który można nałożyć karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń w zakresie strony postępowania, organ podejmie właściwe kroki zmierzające do przeprowadzenia postępowania z udziałem tego podmiotu, uwzględniając uwagi Sądu.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 1017 zł złożyły się: - wpis sądowy od skargi wynoszący 100 zł (§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193), - równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, - zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika, wynoszących 900 zł zgodnie z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).