Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 994/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Składnicy Importowej Artykułów [...] [...] Spółdzielnia Osób Prawnych z/s w W., [...] Sp. z o.o. - Syndyka Masy Upadłości Spółdzielni Handlowo Usługowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 44/08 w sprawie ze skargi Składnicy Importowej Artykułów [...] [...] Spółdzielnia Osób Prawnych z/s w W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 44/08 oddalający skargę Składnicy Importowej Artykułów [...] Spółdzielni Osób Prawnych z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1967 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...], w której stwierdzono:

- w pkt 1, że prawo użytkowania terenu w Warszawie przy ul. [...] róg [...] służące dotychczas Wojewódzkiemu Związkowi Gminnych Spółdzielni [...] wygasło,

- w pkt 2 i 3 przekazanie terenu o pow. 1,6 ha oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr [...] w nieodpłatne użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...], z wyłączeniem gruntu pod budynkiem biurowym o pow. 831,966 m² stanowiącym własność Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni [...]

- w pkt 4 przejęcie od Wojewódzkiego Związku Gminny Spółdzielni [...] w W. połowy budynku magazynowego (od strony wschodniej),

- w pkt 5 przekazanie przejętej połowy budynku magazynowego w nieodpłatne użytkowanie na rzecz przedsiębiorstwa państwowego [...],

- w pkt 7 przyznanie Wojewódzkiemu Związkowi Gminnych Spółdzielni [...] w W. odszkodowania za przejętą połowę budynku magazynowego

Obecnie następstwo prawne po Wojewódzkim Związku Gminnych Spółdzielni [...] wykazują Spółdzielnia Handlowo - Usługowa [...] oraz Składnica Importowa Artykułów [...] Spółdzielnia Osób Prawnych z siedzibą w W., a na następstwo prawne po przedsiębiorstwie państwowym [...] powołują się Domy Towarowe [...].

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r., [...] orzekł o oddaniu w użytkowanie Stołecznemu Związkowi Gminnych Spółdzielni [...] w W., na czas do [...] grudnia 1990 r., gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni 1,6140 ha, jednocześnie ustalając cenę nieruchomości i opłatę roczną. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1989 r., [...] uchylił decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. w zakresie punktu 1- tj. w zakresie określenia okresu oddania w użytkowanie i orzekł o oddaniu opisanej nieruchomości w użytkowanie na czas nieoznaczony.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1967 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna i nie została poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzja ta stała się przedmiotem weryfikacji w trybie postępowania nadzwyczajnego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 1999 r. w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. (sygn. OSK 134/04) oddalił skargę kasacyjną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2002 r. (sygn. I SA 1870/00, I SA 1935/00) oddalającego skargi Składnicy Importowej Artykułów [...] Spółdzielnia Osób Prawnych w W. oraz Spółdzielni Handlowo Usługowej [...] w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] grudnia 1996 r.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 928/02 uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej z dnia [...] sierpnia 1991 r., nr [...], stwierdzającą nieważność kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia[...] grudnia 1988 r. i z dnia [...] kwietnia 1989 r., zalecając zbadanie następstwa prawnego po przedsiębiorstwie państwowym [...] i tym samym legitymację Domów Towarowych [...] do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. oddalił skargę kasacyjną "Domów Towarowych [...]" w W. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2004 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Przedsiębiorstwa Domy Towarowe [...] w W. Minister Budownictwa orzekając decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności obu wymienionych wyżej decyzji: Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. i Dyrektora Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. wskazał, że obie decyzje obarczone są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem dotyczą sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zostało wygaszone prawo użytkowania części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg ul. [...] przysługujące Domom Towarowym [...] na podstawie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1967 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...], która orzekała o wygaszeniu prawa użytkowania terenu położonego w W. przy ul. [...] róg ul [...] przysługującemu dotychczas Wojewódzkiemu Związkowi Gminnych Spółdzielni [...] i przekazaniu wymienionego terenu, w nieodpłatne użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu [...] z wyłączeniem obszaru 831,996 m², na którym znajduje się budynek biurowy stanowiący własność Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni [...], przejęciu od Wojewódzkiego Związku Gminnych Spółdzielni [...] połowy budynku magazynowego o powierzchni 10 664 m² i przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie przedsiębiorstwu [...] za odszkodowaniem. Obie decyzje: Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1967 r. i Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1966 r. nie zostały wycofane z obiegu prawnego.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] wystąpili: Składnica Importowa Artykułów [...] Spółdzielnia Osób Prawnych oraz Syndyk Masy Upadłości Spółdzielni Handlowo - Usługowej [...]. Na tym etapie postępowania pismem z dnia [...] września 2006 r. [...] Sp. z o.o., jako Syndyk Masy Upadłości Spółdzielni Handlowo- Usługowej [...] w W. poinformowała, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2006 r. (sygn. I SA/Wa 203/06) została uchylona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] grudnia 1975 r. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydziału [...] z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...], w części dotyczącej oddania w użytkowanie przedsiębiorstwu [...] części nieruchomości położonej przy ul. [...] róg ul. [...] w W. tj. gruntu pod budynkiem magazynowym wraz z połową budynku magazynowego. Ponadto we wskazanym piśmie z dnia [...] września 2006 r. Syndyk Masy Upadłości wnioskował o uchylenie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 i zawieszenie postępowania, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji warunkuje rozstrzygnięcie w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania.

Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. , nr [...] zawiesił postępowanie z urzędu w oparciu o art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...] w części dotyczącej oddania w użytkowanie przedsiębiorstwu [...] przedmiotowej nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. o zawieszeniu postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister wskazał, że zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie jest ustalenie, czy w dacie wydania decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia[...] kwietnia 1989 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia[...] grudnia 1988 r. pozostawała w obiegu prawnym decyzja z [...] grudnia 1966 r. Mając na uwadze, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. (sygn. akt I SA/Wa 203/06) uchylającego decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr[...], przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się postępowanie z wniosków Spółdzielni Handlowo - Usługowej [...] oraz Składnicy Importowej Artykułów [...] Spółdzielni Osób Prawnych o stwierdzenie wygaśnięcia z dniem [...] grudnia 1975 r. decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1966 r., nr [...] w części dotyczącej oddania w użytkowanie P.P. [...] części zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] - zasadnie Minister Budownictwa zawiesił postępowanie.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 44/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Składnicy Importowej Artykułów [...] Spółdzielni Osób Prawnych z siedzibą w W. na wyżej opisane postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wskazując, iż postanowienie to nie narusza przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że kontrola Sądu sprowadza się do zbadania prawidłowości zastosowania instytucji zawieszenia postępowania pod kątem wyczerpania przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał ocenie czy od wyniku sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r. zależy rozstrzygnięcie sprawy, w której wydano zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Sąd zauważył, że oba wnioski o stwierdzenie nieważności i o wygaśnięcie decyzji oraz obie decyzje, będące przedmiotem wymienionych postępowań dotyczą tej samej nieruchomości. Ponadto żądanie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r. zawiera także określenie daty, w której nastąpiło wygaśnięcie - [...] grudzień 1975 r. Zatem mimo, iż decyzja podjęta w trybie art. 162 §1 pkt 1 k.p.a. wywiera skutek konstytutywny, to w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r. z dniem [...] grudnia 1975 r. skutki prawne nastąpiłyby od tej właśnie daty, a to powodowałoby, że w dniu wydania kwestionowanych w postępowaniu niniejszym decyzji, czyli w dniu [...] grudnia 1988 r. oraz w dniu [...] kwietnia 1989 r. nie byłoby w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r., w części, w której by orzeczono o jej wygaśnięciu. Minister Budownictwa stwierdzając w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nieważność kwestionowanych w tym postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. i z dnia [...] kwietnia 1989 r. wskazał, że wymienione decyzje obarczone są wadą z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., bo dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Orzeczenie o wygaśnięciu tej "innej decyzji ostatecznej", o której stanowi wymieniony przepis art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. i wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego miałoby wpływ na wynik postępowania nadzorczego, które zawieszono zaskarżonym postanowieniem. Dlatego Wojewódzki Sąd uznał, że nie można zarzucić organowi nadzoru naruszenia art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu Minister Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazał związek i wzajemną zależność obu omówionych powyżej postępowań.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2008 r. wnieśli: Składnica Importowa Artykułów [...] Spółdzielnia Osób Prawnych z siedzibą w W. oraz [...] Sp. z o.o. Syndyk Masy Upadłości Spółdzielni Handlowo Usługowej [...] w W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania spawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Składnica Importowa Artykułów [...] Spółdzielnia Osób Prawnych oparła swoją skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), zarzucając kwestionowanemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w następstwie:

a) dokonania szerokiej, sprzecznej z zasadą szybkości postępowania administracyjnego wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tolerującej oczywistą bezczynność Ministra Budownictwa w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., w którym Minister dokonał we własnym zakresie rozstrzygnięcia kwestii wstępnej, w tym uznając legitymację Domów Towarowych [...] w W. poprzednika prawnego tej spółki, do wystąpienia z żądaniem wszczęcia określonego postępowania nadzorczego, by nagle, po poddaniu w wątpliwość tego ustalenia w środku odwoławczym od danej decyzji Ministra Budownictwa, uznać jednak, że ta kwestia wstępna powinna być rozstrzygnięta w innym postępowaniu, przed innym organem państwa,

b) uznania za zgodne z prawem zastosowanie przez Ministra Budownictwa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy na rozpoznanie środka odwoławczego od decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. (w kontekście jego zarzutów) nie może rzutować wynik postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej decyzji administracyjnej z dnia [...] 1966 r. jako, że:

- jedyną kwestią jaką miał rozstrzygnąć Minister Budownictwa po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2004 r. I SA 928/02 jest to czy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego z powołaniem się na fakt wydania w 1966 r. określonej decyzji, wykazał swój interes prawny w przeprowadzeniu danego postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy nie on był adresatem określonej decyzji administracyjnej z 1966 r., a dokumenty złożone dotychczas przez wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzorczego nie wskazują ani na dalsze istnienie adresata ww. decyzji z 1966 r. tj. PP [...] z siedzibą w W., ani na istnienie jakiegokolwiek następcy prawnego takiego specyficznego przedsiębiorstwa państwowego,

- istotą postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej decyzji z 1966 r., nie jest ustalenie, czy Domy Towarowe [...] mają status strony w owym postępowaniu, czy też nie.

c) zignorowania faktu, że kwestia ustalenia istnienia legitymacji – obecnie Domów Towarowych [...] w W. do występowania w określonej sprawie administracyjnej ma zasadnicze znaczenie dla "bytu sprawy" w której ta spółka występuje w roli wnioskodawcy, natomiast ma drugorzędne znaczenie dla sprawy, w której owa spółka nie domagała się wszczęcia postępowania.

2) art. 3 § 1, art. 135, art. 153 p.p.s.a. wobec ustalenia że WSA w Warszawie będzie mógł oceniać ewentualne naruszenie tego przepisu prawa przez Ministra Budownictwa, dopiero po wniesieniu skargi na decyzję kończącą postępowanie przed Ministrem Budownictwa, a nie wcześniej,

3) art. 141 § 4 w kontekście art. 135 p.p.s.a. wobec braku przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń jakie przemawiały za zgodnością z prawem postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Spółka Domy Towarowe [...] w odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarżący kasacyjnie błędnie wiąże zawieszenie postępowania przez Ministra Budownictwa z ustaleniem legitymacji Spółki Domy Towarowe [...] w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z 1966 r. toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim. Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istnieje bowiem bezpośrednia zależność pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez Ministra Infrastruktury, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1966 r. toczącym się przed Wojewodą Mazowieckim, ponieważ ewentualne przesądzenie przez Wojewodę, iż decyzja z 1966 r. oddająca sporną nieruchomość w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu Spółki Domy Towarowe [...] nie wygasła i znajduje się w obrocie prawnym, będzie mieć wpływ na ważność decyzji z końca lat osiemdziesiątych przyznającą tę samą nieruchomość w użytkowanie obu Skarżącym. Kontrola sądowa legalności postanowienia o zawieszeniu odnosi się wyłącznie do badania kwestii formalnych dotyczących zależności pomiędzy dwoma postępowaniami, wyznaczonych zakresem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazał, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 203/06 został wydany w innej sprawie i nie wiąże w sprawie przed Ministrem Budownictwa.

[...] Sp. z o.o. Syndyk Masy Upadłości Spółdzielni Handlowo Usługowej [...] w W. oparł swoją skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając kwestionowanemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, że zachodziły przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla zawieszenia postępowania administracyjnego przez Ministra Budownictwa,

2) art. 100 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie mimo, że w oparciu o stan faktycznych sprawy zachodziły ku temu podstawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 k.p.a. wyrokowi zarzucono naruszeniu przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu sprawy istotnej kwestii, a mianowicie tego, że w sprawie występuje ważny interes społeczny, który uzasadniał rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Ministra Budownictwa we własnym zakresie, a co za tym idzie unieważniał zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gruncie przedmiotowej sprawy kwestia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r. nie może być uznana jako zagadnienie wstępne, jako że zagadnienie to powstało już po wydaniu decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. Należy przyjąć, że zawiesić można jedynie toczące się postępowanie, a tym samym zagadnienie może powstać tylko w toku postępowania a zatem przed wydaniem decyzji, a nie po jej wydaniu. Końcową granicą powstania zagadnienia wstępnego jest data wydania decyzji jako wskazująca stan prawny i faktyczny, w którym zapadło rozstrzygnięcie. Nie ma za tym znaczenia, że dla organu zagadnienie powstało po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jako że sprawę rozpoznaje ten sam organ. Podkreślono również, że Minister Budownictwa wydając decyzję nie dostrzegł potrzeby rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnienia wstępnego w postaci możliwego wygaśnięcia decyzji z dnia [...] grudnia 1966 r. uznając, że decyzja ta pozostaje w obiegu prawnym.

Ponadto wskazano, że nawet w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 100 § 2 k.p.a. tj. w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na postanowienie Ministra Budownictwa pominął wyraźnie wynikający z akt sprawy jej kontekst społeczno-polityczny, a w konsekwencji pominął przy rozpoznawaniu sprawy art. 100 § 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pomijając przy wydaniu zaskarżonego wyroku istniejący kontekst społeczno-polityczny, który uzasadniałby rozpoznanie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie przez Ministra Budownictwa i uniemożliwiając tym samym zawieszenie postępowania naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, a zatem sąd winien badać w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd powinien więc uwzględnić skargę także z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym.

Spółka Domy Towarowe [...] w odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjna podkreślono, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 100 § 2 k.p.a., skarżący nie wykazał bowiem istnienia interesu społecznego w niniejszej sprawie, nie określił bliżej na czym miałby ten interes polegać, a tym bardziej nie uzasadnił, iż interes taki mógłby być narażony na jakąkolwiek szkodę wskutek zawieszenia postępowania przez Ministra Budownictwa, zwłaszcza szkodę poważną. Ponadto Domy Towarowe [...] zgodziły się ze stanowiskiem Sądu, że kontrola postępowania o zawieszeniu postępowania nie może sprowadzać się do badania merytorycznych zarzutów podnoszonych przez Skarżącą, odnoszących się do postępowania przed Ministrem Budownictwa, ponieważ spowodowałoby to ingerencję w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skargi kasacyjne wniesione w przedmiotowej sprawie przez Składnicę Importową Artykułów [...] Spółdzielnię Osób Prawnych z siedzibą w W. oraz przez [...] Sp. z o.o. – Syndyka Masy Upadłości Spółdzielni Handlowo Usługowej [...] w W. nie w pełni odpowiadają tym wymaganiom. Błędnie zakwalifikowano, bowiem zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako należący do katalogu naruszeń przepisów prawa procesowego tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tymczasem zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być potraktowany jako zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W odniesieniu bowiem do rozstrzygnięć o charakterze procesowym podejmowanych przez organy administracji publicznej, a takim jest niewątpliwie postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, przepisy k.p.a. pełnią de facto taką rolę, jaką w stosunku do rozstrzygnięć merytorycznych spełniają przepisy prawa materialnego. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że postanowienie o zawieszeniu nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem było rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, a mianowicie postanowienie zawieszające postępowanie nieważnościowe prowadzone przez organ nadzoru – Ministra Infrastruktury (wcześniej Ministra Budownictwa) - w toku, którego organ ma za zadanie ocenić, czy poddana kontroli decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zawieszając postępowanie na etapie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie nadzwyczajnym, Minister Budownictwa wskazał, że zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie jest ustalenie, czy w dacie wydania decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym pozostawała w obrocie prawnym decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r. Minister uzależnił więc rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] od ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r.

Wspomnieć należy, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i literaturze przyjmuje się, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego", o jakim mowa w omawianym przepisie rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Przyjąć trzeba zatem, że kwestią prejudycjalną w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. W tym kontekście przekonanie Ministra Budownictwa o konieczności zawieszenia postępowania, prawidłowo uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za uzasadnione.

Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a wynika, że zawieszenie postępowania uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Odnosząc się do ostatniej ww. przesłanki, to organ jest zobowiązany do ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżone postępowanie o zawieszeniu, dokonał prawidłowego i logicznego wywodu wskazującego, że wynik sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r. o oddaniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] róg [...] w użytkowanie ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. i Dyrektora Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r. o oddaniu w użytkowanie gruntu położonego przy ul. [...] o pow. 1,6140 ha., co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Zależność od siebie tych dwóch postępowań nie budzi wątpliwości. Ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 1966 r. na dzień[...] grudnia 1975 r. doprowadziłoby do sytuacji, w której odpadłaby przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. i z dnia [...] kwietnia 1989 r. Na gruncie przedmiotowej sprawy nasuwa się spostrzeżenie, że zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona art. 12 k.p.a. nie może usprawiedliwiać takiego działania organu administracji publicznej, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu nadzwyczajnym z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, która sprowadza się do wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zawieszenie postępowania narusza jedynie ciągłość tego postępowania, ale nie powoduje żadnych innych skutków poza odsunięciem w czasie wydania końcowego rozstrzygnięcia.

Raz jeszcze należy podkreślić, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprze pominięcie, że w sprawie występuje ważny interes społeczny, który uzasadniał rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Ministra Budownictwa we własnym zakresie zgodnie z art. 100 § 2 k.p.a., nie można uznać go za trafny. Art. 100 § 2 k.p.a. ustanawia bowiem nadzwyczajny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegający na tym, że to organ administracji publicznej we własnym zakresie rozstrzyga zagadnienie prejudycjalne. Ten tryb może wystąpić incydentalnie i w ściśle określonych wypadkach, w sytuacjach ograniczonych do stanów wyższej konieczności, rodzących niezbędność szybkiego działania organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 100 § 2 k.p.a. ma abstrakcyjny charakter, nie wykazano bowiem w czym konkretnie miałaby wyrażać się poważna szkoda dla interesu społecznego wskutek zawieszenia postępowania.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wszechstronnie przedstawił stan sprawy oraz wyczerpująco wskazał motywy swojego stanowiska w sprawie.

Pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 135, art. 153 p.p.s.a. pozostają poza zakresem przedmiotowej sprawy, gdyż nie odnoszą się do kwestii oceny legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania lecz dotyczą już samej decyzji "pierwszoinstancyjnej" wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, która to nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. To samo odnosi się do kwestii legitymacji do udziału w postępowaniu, gdyż jest to kategoria związana z przepisami prawa materialnego na podstawie których sprawa ma być rozstrzygnięta.

Z powyższych względów wbrew stanowisku stron wnoszących skargi kasacyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył powołanych przepisów prawa, a zatem skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.