Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3a i 7a, art. 29 ust. 2 pkt 11, art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz A S.A. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 marca 2018 r., nr [...], Starosta Prudnicki zgłosił sprzeciw do zgłoszenia inwestora - A S.A. z siedzibą w [...], złożonego w Starostwie Powiatowym w Prudniku dnia 26 lutego 2018 r., a dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie fragmentu jednotorowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] - [...] od słupa nr [...] do słupa nr [...] w [...], na działkach oznaczonych w rejestrze gruntów numerami: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, aa, ab, ac, ad, ae, af, ag, ah, obręb [...] - [...], jednostka ewidencyjna [...][...], i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 5 oraz ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.; w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), zwanej dalej Prawem budowlanym. W ustaleniach stanu faktycznego organ podał, że przedmiotem zgłoszenia jest przebudowa sieci polegająca na rozbiórce (demontażu) istniejącej sieci - linii napowietrznej 110 kV wraz ze słupami oraz na budowie nowej sieci - linii napowietrznej 110 kV. Analizując przedstawioną przez Spółkę dokumentację, w tym zapisy na stronie 8 projektu, organ uznał, że zakres zamierzenia budowlanego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, przez które należy rozumieć taką sytuację, w której zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie zapewniłoby dostatecznej kontroli ich wykonywania przez organ (co jest w znacznie większym stopniu zapewnione przy uzyskaniu pozwolenia na budowę), a przy tym zachodzi obawa o zagrożenie życia lub zdrowia ludzi bądź też mienia. Organ zaznaczył, powołując się na art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, że przyjmując przedmiotowe zgłoszenie inwestor nie spełnił wymienionych tym przepisem warunków, które są koniecznie w przypadku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. m.in. inwestor będzie zobowiązany zapewnić objęcie kierownictwa budowy (rozbiórki) lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Ponadto kierownik budowy będzie obowiązany prowadzić dziennik budowy (rozbiórki), umieścić na budowie, w widocznym miejscu, tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia. Poza tym w świetle art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego, ustanawiającego wyjątki od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy, rozbiórka słupów powyżej 8 m, ale także budowa nowych słupów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ dostrzegł, że przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Natomiast do zgłoszenia nie dołączono wymaganej decyzji środowiskowej. Zauważył też organ, że nowe słupy zostaną usytuowane w odległości około 10 m od słupów istniejących, po akceptacji właścicieli nieruchomości. Fakt ten przemawia także za tym, że należy prowadzić postępowanie administracyjne w trybie wniosku o pozwolenie na budowę, a tym samym zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. z siedzibą w [...] (zwana dalej skarżącą lub Spółką), reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów Prawa budowlanego:

- art. 30 ust. 7 pkt 1 w zw. z ust. 5 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w sytuacji, gdy organ nie wykazał prawdopodobieństwa wystąpienia tych zagrożeń, a jedynie ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia, że takie występują, tym samym organ przekroczył granice uznania administracyjnego;

- art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 7a poprzez bezpodstawne uznanie, że planowana inwestycja będzie polegała na rozbiórce istniejących słupów i budowie nowych w sytuacji, gdy planowane roboty budowlane polegają na dokonaniu przebudowy fragmentu istniejącej linii elektroenergetycznej.

Skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia przepisów K.p.a., w tym:

- art. 107 § 3 poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, które doprowadziły do uznania, że w niniejszej sprawie zasadne jest zastosowanie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, tj.:

• brak wskazania, z jakich powodów zachodzi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia,

• brak ustalenia faktycznego charakteru planowanych robót budowlanych, podczas gdy ze zgłoszenia planowanych robót budowlanych dokonanego w imieniu skarżącej bezsprzecznie wynikało, że będą one polegać na przebudowie odcinka istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]-[...],

• błędne twierdzenie, że lokalizacja nowych słupów w odległości 10 m uzasadnia konieczność uzyskania przez Spółkę decyzji o pozwoleniu na budowę i tym samym zapewnienia czynnego udziału stronom, w tym właścicielom nieruchomości, na których zlokalizowana jest linia, w sytuacji gdy z każdym z właścicieli skarżąca zawarła umowę ustanowienia służebności przesyłu w formie aktu notarialnego, za wynagrodzeniem, co jest jednoznaczne z akceptacją planowanej inwestycji;

- art. 8 § 2 poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny w sytuacji, gdy zakres prac podlegających zgłoszeniu w tożsamych okolicznościach, dotyczący tej samej inwestycji, nie był wcześniej przedmiotem sprzeciwu organu oraz innych organów architektoniczno-budowlanych.

Na podstawie tych zarzutów Spółka wniosła o zmianę decyzji w trybie art. 132 § 1 K.p.a. albo uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponadto Spółka domagała się przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że inwestycja nazwana przez Spółkę przebudową linii elektroenergetycznej 110 kV o długości 1,8 km, realizowana jest w związku ze złym stanem technicznym istniejącej jednotorowej linii i polegać będzie na demontażu stanowisk słupowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] serii [...] wraz z fundamentami i uziemieniami, przewodami fazowymi oraz odgromowymi wraz z izolacją i sprzętem. Długość, która jest parametrem charakterystycznym obiektu liniowego nie ulegnie zmianie. Projektowana linia 110 kV, podobnie jak linia istniejąca, prowadzona będzie na słupach jednotorowych w trójkątnym układzie przewodów. Na przebudowywanym odcinku posadowionych zostanie 7 słupów, na których zostaną podwieszone 3 przewody fazowe oraz 1 przewód odgromowy typu OPGW, skojarzonych ze światłowodem. W ocenie Wojewody, roboty zgłoszone przez inwestora polegać będą w praktyce na całkowitym rozebraniu istniejącego odcinka i budowie nowego odcinka linii elektroenergetycznej biegnącej w tym samym miejscu, z przesunięciem posadowienia słupów. Zakres prac rozbiórkowych obejmować będzie demontaż przewodów, izolacji na rozbieranych słupach, samych słupów wraz z fundamentami i uziemieniem. Oznacza to, że całkowicie zostanie usunięty z przestrzeni stary obiekt, a w jego miejsce ustawione zostaną nowe fundamenty, nowe słupy wraz z izolacjami i przewodami. Zdaniem organu, taki zakres robót budowlanych nie stanowi przebudowy sieci z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, ale rozbiórkę sieci i budowę całkowicie nowego obiektu. Nadto wskazany przez inwestora zakres robót powoduje istotną kolizję przepisów art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego z art. 31 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie sposób bowiem przyjąć, że możliwe jest dokonanie przebudowy sieci w trybie zgłoszeniowym w sytuacji, gdy część jej elementów jest obiektami o wysokości powyżej 8 m, których usunięcie wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Nie można zatem zgłoszonego zakresu robót potraktować jako przebudowy sieci, bowiem wysokość elementów tej budowli wymaga uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, jako obiekt przekraczający 8 m. Poza tym z zapisów na stronie 26 dokumentacji technicznej wynika, że rozmiar (wysokość) demontowanej sieci wymaga specjalistycznych procedur i sprzętu, jak i wzmożonych środków zapewnienia bezpieczeństwa osobom postronnym, a w konsekwencji uzasadnia ustawowy wymóg uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Powtórzył Wojewoda Opolski, że zakres planowanych do realizacji prac wykracza poza zakres przebudowy sieci, a więc zgłoszone w dniu 26 lutego 2018 r. roboty budowlane nie korzystają ze zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że zarzuty dotyczące braku wykazania podstaw co do zastosowania sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowalnego nie mają znaczenia wobec istnienia podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Poza tym Wojewoda za niezasadne uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., akcentując, że tryb zgłoszeniowy jest trybem uproszczonym, w jego toku nie są zbierane żadne nowe, nieznane stronie dokumenty, bowiem wyłącznymi dowodami w sprawie jest dokumentacja załączona przez inwestora do zgłoszenia. Trudno wymagać od organu, by powielał treść przekazanej przez inwestora dokumentacji technicznej, w stopniu większym niż było to niezbędne. W kwestii posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wskazał na § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, i na tej podstawie stwierdził, że przepisy te nie uzależniają zakwalifikowania danej linii elektroenergetycznej jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko od tego czy nastąpiła zmiana napięcia znamionowego, czy też nie. Ich treść jednoznacznie wskazuje, że każda linia napowietrzna o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV, bez względu na jej długość, jest kwalifikowana jako tego typu przedsięwzięcie. Tym samym, w ocenie Wojewody Opolskiego, inwestor winien dysponować decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez organ właściwy stosownie do art. 75 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewoda argumentował nadto, że § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, ponieważ organ odwoławczy nie kwalifikuje przedmiotowej inwestycji jako przebudowy sieci, ale jako rozbiórkę istniejącej części i budowę nowej. Końcowo, odnosząc się do kwestii naruszenia art. 8 § 2 K.p.a., Wojewoda podał, że - wskazane przez skarżącą - milczące przyjęcia zgłoszeń dotyczyły spraw niebędących przedmiotem tego postępowania. Organy nie są więc nimi związane przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3a, pkt 6 oraz pkt 7a Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowane roboty budowlane będą polegać na rozbiórce części obiektu, przekraczających 8 metrów wysokości i w konsekwencji błędne uznanie, że Spółka winna legitymować pozwoleniem na rozbiórkę w tym zakresie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że planowane roboty będą polegać na budowie nowego odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]-[...] w sytuacji, gdy prace objęte zgłoszeniem z dnia 22 lutego 2018 r., dokonanym w imieniu skarżącej, będą polegać na przebudowie fragmentu ww. istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy planowane roboty budowlane będą polegać na przebudowie odcinka istniejącej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]-[...], co wymaga dokonania zgłoszenia do właściwego organu, nie zaś uzyskania pozwolenia na budowę.

- naruszenie § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w zw. z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi przebudowy, w konsekwencji objęta jest wymogiem uzyskania przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy planowane roboty budowlane polegają na dokonaniu przebudowy odcinka linii elektroenergetycznej, podczas których nie dojdzie do zmiany napięcia znamionowego, a co skutkuje zastosowaniem do przedmiotowego stanu faktycznego wyłączenia zawartego w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie wnikliwej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. brak ustalenia faktycznego charakteru planowanych robót, podczas gdy ze zgłoszenia bezsprzecznie wynikało, że roboty będą one polegać na przebudowie odcinka istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy winna ona zostać uchylona w całości.

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania.

W motywach skargi Spółka podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której długość linii oraz jej trasa zostaną zmienione, wobec czego zostanie zachowany charakterystyczny parametr linii. Nie zgodziła się ze stanowiskiem, że zakres robót budowlanych nie stanowi przebudowy sieci z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, ale rozbiórkę sieci i budowę całkowicie nowego obiektu. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym orzecznictwem, w którym obiekty linowe postrzega się jako całość, zaś nie stanowi remontu, tylko przebudowę, inne usytuowanie słupów niż usunięte czy zastąpienie prostych drewnianych słupów konstrukcjami wsporczymi, których wielkość zależy od napięcia znamionowego projektowanej linii. Z przebudową linii elektroenergetycznej mamy zatem do czynienia wtedy, gdy następuje demontaż starych przewodów, słupów i wymiana ich na nowe elementy i nie ma mowy w takiej sytuacji o rozbiórce i wznoszeniu nowego obiektu budowlanego. Za nietrafiony oraz nieuprawniony uznała Spółka argument o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, gdy część elementów sieci to obiekty o wysokości powyżej 8 m. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 205/16 i II SA/Po 568/15. Dalej Spółka podkreśliła, że roboty budowlane mające na celu wymianę poszczególnych istniejących słupów na nowe, usytuowane z zachowaniem lub zmianą istniejącej trasy linii, w sytuacji gdy zmianie nie ulega długość powyższej linii, uznać należy za przebudowę sieci zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności wywodziła, że organ błędnie kwalifikuje planowaną inwestycję jako przedsięwzięcie, w zakresie którego konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odniesieniu do linii elektroenergetycznych wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV, jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2, będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowym przypadku napięcie znamionowe linii pozostanie bez zmian, tj. na poziomie 110 kV. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Spółka argumentowała, że orzekające organy nie ustaliły faktycznego charakteru planowanych robót budowlanych. Natomiast nałożenie na stronę obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę oraz na budowę w sytuacji, gdy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, jak również w sytuacji, w której inny organ tego samego stopnia nie sprzeciwił się dokonaniu przebudowy innego fragmentu tej samej linii elektroenergetycznej, winno być ostatecznością.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że we wskazanych przez skarżącą orzeczeniach nie zgłoszono sprzeciwu, ponieważ zgłoszenie nie obejmowało rozbiórki słupów, a jedynie wymianę przewodów.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł i wywiódł jak w skardze, podtrzymując w całości zaprezentowaną w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny, rozpocząć należy od przypomnienia, że materialnoprawną podstawą wydanych decyzji były przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej Prawem budowlanym. Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z art. 28 ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 Prawa budowlanego obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego wskazana została przebudowa sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a.

W przepisie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego określono, że do robót budowlanych wymagających zgłoszenia można przystąpić po upływie 21 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, jeżeli w tym terminie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu, dla którego przewidziana została forma decyzji.

Z kolei art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowalnych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Prudnickiego, który wniósł, na zasadzie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania przez Spółkę robót budowlanych polegających na przebudowie fragmentu jednotorowej linii napowietrznej 110 kV relacji [...]-[...] od słupa nr [...] do słupa nr [...] w [...], na szczegółowo oznaczonych z zgłoszeniu działkach i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przyjął jednak, odmiennie od organu pierwszej instancji, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na zakres planowanych prac należy zakwalifikować jako rozbiórkę istniejącej sieci i budowę całkowicie nowego obiektu.

W ocenie Sądu, przyjęta przez Wojewodę Opolskiego kwalifikacja zgłoszonych przez inwestora robót jako rozbiórki i budowy jest błędna. W związku z tym odnotowania wymaga, że Spółka planuje na części istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV demontaż stanowisk słupowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] serii [...] wraz z fundamentami i uziemieniami, przewodami fazowymi oraz odgromowymi wraz z izolacją oraz sprzętem i na przebudowanym odcinku posadowienie 7 nowych słupów, na których zostaną podwieszone 3 przewody fazowe oraz 1 przewód odgromowy typu OPGW, skojarzonych ze światłowodem. Z dokumentacji technicznej wynika również, że trasa i długość linii elektroenergetycznej nie ulegnie zmianie.

Zdaniem Sądu, uwzględniając zakres prac objętych zgłoszeniem oraz specyfikę istniejącego obiektu budowlanego, zgodzić należy się ze skarżącą, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego. Zgodnie z tym przepisem, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Podkreślić również trzeba, że w przypadku obiektu liniowego, do którego należy zaliczyć sporną linię elektroenergetyczną charakterystycznym parametrem jest jego długość (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w odniesieniu do obiektów linowych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na zmianie parametrów technicznych takich jak m.in. zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego należy traktować jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1509/16, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że wskutek zaplanowanych przez Spółkę prac na pewno zmienią się parametry techniczne i użytkowe istniejącego obiektu budowlanego, którym jest - co należy wyraźnie zaznaczyć - cała linia elektroenergetyczna, a nie tylko jej fragment objęty zgłoszeniem. W omawianym obiekcie nie zmieni się natomiast jego charakterystyczny parametr, jakim jest tylko długość linii. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd przyjął również, podzielając przytoczony pogląd orzecznictwa, że zwiększenie wysokości słupów, a także rozbiórka starych fundamentów (istniejących) i wykonanie nowych w innym miejscu, ale - co istotne - z zachowaniem przebiegu osi linii demontowanej, nie stanowi o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Tym samym w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki do uznania, że planowane roboty budowlane należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu przytoczonych wyżej przepisów Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego zgodzić należy się też ze skarżącą, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że wskazany przez inwestora zakres robót powoduje istotną kolizję przepisów art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego z art. 31 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ostatnio powołany przepis dotyczy bowiem konieczności uzyskania pozwolenia na rozbiórkę budynków i budowli, a więc przypadku, który - jak już wykazano wyżej - nie występuje w niniejszej sprawie.

W zakresie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego, iż przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie jest nieaktualne i nieprzydatne, ponieważ zostało wyrażone przez Wojewodę w odniesieniu do niewłaściwej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako rozbiórki istniejącej części linii i budowy nowej.

Sąd nie stwierdził natomiast, by doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organ odwoławczy ustalił bowiem w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ niewłaściwie jednak uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w normie prawnej zawartej w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego.

Reasumując, zdaniem Sądu, organ odwoławczy naruszył art. 3 pkt 7a w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego przez wadliwą wykładnię pojęcia przebudowy, co w rezultacie skutkowało naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowalnego, przez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia. Wojewoda naruszył również art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zakres planowanych robót wymagał dokonania jedynie zgłoszenia.

W ocenie Sądu, stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy spowodowało konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego tylko decyzję organu drugiej instancji, ponieważ ocenił stanowisko Wojewody, który przedstawił własną argumentację przemawiającą za koniecznością wniesienia sprzeciwu, odmienną od organu pierwszej instancji. W konsekwencji tego stanowiska organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zasadności uznania, czy w sprawie należało zastosować art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Spółki w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do dokonania przez organ ponownej oceny okoliczności faktycznych, z uwzględnieniem takiej wykładni przepisów, jaką przyjął Sąd.