Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 827/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji w części
*Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 107 ust. 2, art. 108 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity

SENTENCJA

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POSLKIEJ Dnia 16 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Jolanta Sikorska (spraw.) Sędziowie Sędzia WSA - Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA - Ewa Kamieniecka Protokolant apl. prok. Marta Midera po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu należności za podróże służbowe I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania należności za podróże służbowe realizowane w dniach: [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r.; II. dalej idącą skargę oddala; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji w części uchylonej.


UZASADNIENIE

W dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji w K., z powołaniem się na przepis art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 107 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity, Dz. U. Nr 7 z 2002 r., poz. 58 z późn. zm.), wydał decyzję Nr [...], którą przyznał J. P. prawo do należności za podróże służbowe realizowane: w dniach: [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r. na podstawie skierowania wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w K. na badania WKL we W. w dniu [...]r. Natomiast nie przyznał skarżącemu prawa do należności za podróże służbowe realizowane w dniach: [...] r., [...]r., [...]r. i [...]r. na podstawie skierowania wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w K. na badania WKL we W. w dniu [...]r. oraz za podróż w dniu [...] r., gdyż miała miejsce po zwolnieniu ze służby w Policji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż złożone w dniu [...]r. podanie skarżącego, które zostało poddane wnikliwej analizie, potwierdziło realizację badań w komisji lekarskiej przez funkcjonariusza na podstawie skierowań wydanych przez Komendantów Powiatowych Policji w K. z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Podano, że J. P. wykonywał w ten sposób obowiązek służbowy określony w § 68 ust. 2 Zarządzenia nr 29/97 MSWiA z dnia 11 czerwca 1997 r., które obowiązywało do dnia 16 września 2002 r. i stanowiło, że policjant skierowany do komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby ma obowiązek bez zbędnej zwłoki poddać się badaniom lekarskim zleconym przez komisję lekarską.

Pomimo, że podróży tych skarżący nie poprzedził realizacją obowiązku uzyskania zlecenia wyjazdu, jednak - zdaniem organu I instancji - wyjazdy realizował w bezpośrednim związku z badaniami stanowiącymi realizację powinności służbowych nałożonych przez uprawnionych przełożonych.

Z uwagi na przedawnienie roszczeń, o których mowa w art. 107 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o Policji, nie przyznano skarżącemu prawa do należności za podróże służbowe realizowane na podstawie skierowania wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w K. na badania WKL we W. w dniu [...]r.

Organ administracji podkreślił, iż wyjazd skarżącego do WKL we W. w dniu [...] r. nie mógł być uznany za podróż służbową albowiem miał miejsce po dacie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, które nastąpiło w dniu [...]r.

Od powyższej decyzji J. P. złożył odwołanie, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie, rozliczenie i wypłatę wszystkich należności oraz przywrócenie terminu do wniesienia w/w odwołania.

W uzasadnieniu podał, że uznano mu jedynie podróże, podczas których orzecznicy wydawali orzeczenia. Podał, iż dat wyjazdów było znacznie więcej niż cztery, które zostały uznane przez organ I instancji. Nie uwzględniono w decyzji I instancji faktu częstszych wyjazdów związanych z badaniami, które były uzupełnieniem badań podstawowych i z nimi wiązał się także wyjazd do W.. Skarżący podniósł, że ubiegał się o zwrot kosztów poniesionych w związku z [...] wyjazdami na badania lekarskie do W., a organ w swojej decyzji odniósł się tylko do [...] spośród nich.

W dniu [...]r. Komendant Wojewódzki Policji we W. wydał postanowienie Nr [...], którym na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]r., przywrócił skarżącemu w/w termin.

W dniu [...]r. Komendant Wojewódzki Policji we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., wydał decyzję Nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...]r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Podał, że Komendant Powiatowy Policji w K. przyznał skarżącemu prawo do należności za podróże służbowe realizowane w związku ze skierowaniem go w dniu [...] r. do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W.. Podróże te były realizowane na podstawie polecenia wyjazdu służbowego wystawionego przez uprawnioną do tego osobę lub w przypadku braku takiego polecenia, fakt ich odbycia został potwierdzony bezpośrednio w Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. lub Okręgowej Komisji Lekarskiej w K.. Podróże takie skarżący odbył w dniach [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r.

Ponadto organ II instancji dodał, iż J. P. występując w dniu [...]r. z żądaniem wypłaty należności za podróże służbowe odbyte również w dniach [...]r., [...]r., [...] r. oraz [...]r. przekroczył trzyletni okres dochodzenia roszczeń w związku z czym organ I instancji stwierdzając, że uległy one przedawnieniu.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulega przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, trafna była decyzja organu I instancji o przedawnieniu roszczeń za podróże służbowe odbyte przez skarżącego w dniach [...]r., [...] i [...]r. oraz w dniu [...]r.

J. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zaskarżając w niej decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. w części dotyczącej odmowy przyznania należności za podróże służbowe realizowane w dniach [...]r., [...]r., [...] r., [...]r. i [...]r.

Podniósł, że oprócz odmowy zwrotu kosztów za pięć wskazanych wyżej wyjazdów Komendant Powiatowy Policji w K., jak również Komendant Wojewódzki Policji we W., nie wydali decyzji w sprawie zwrotu kosztów pozostałych [...] wyjazdów, o zwrot których skarżący wystąpił w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji w K.. Ponadto skarżący wniósł "o przywrócenie terminu na wypłatę pozostałych należności z tytułu zwrotu kosztów podróży".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że w większości przypadków skarżący nie uzyskał zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania należności za podróże służbowe oraz wcześniej obowiązującego Zarządzenia Nr 46 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie należności funkcjonariuszy policji UOP, SG z tytułu podróży służbowych na terenie kraju, polecenia odbycia krajowej podróży służbowej od bezpośredniego lub wyższego przełożonego policjanta. Brak takiego polecenia skutkuje tym, że podróż odbyta bez takiego polecenia nie może zostać uznana za podróż służbową, za którą będzie przysługiwał funkcjonariuszowi zwrot kosztów tej podróży.

Ponadto dodał, że podstawą wypłaty świadczeń z tytułu zwrotu kosztów jest przedłożenie właściwego i prawidłowo wypełnionego rozliczenia. Niespełnienie podstawowych wymogów formalnych niezbędnych do wypłaty należności z tytułu zwrotu poniesionych kosztów, skutkuje odmową wypłaty takich świadczeń.

Żądanie przez skarżącego po kilku latach od dnia wyjazdu zwrotu kosztów wyjazdów, które nie odbywały się na polecenie bezpośredniego lub wyższego przełożonego i nieprzedłożenie prawidłowych pod względem formalnym rozliczeń, a także podważenie przez organ I i II instancji zasadności niektórych wyjazdów, nie dało podstaw do wypłaty należności z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 107 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7 z 2002 r. , poz. 58 z późn. zm.).

Komendant Powiatowy Policji w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]przyznał skarżącemu prawo do należności za podróże służbowe realizowane w dniach: [...]r., [...] r., [...]r., [...]r.

Natomiast nie przyznał skarżącemu prawa do należności za podróże służbowe realizowane w dniach [...]r., [...]r., [...]r. i [...]r., podając w uzasadnieniu wydanej decyzji, że zgodnie z art. 107 ust. 1 uległy one przedawnieniu. Organ I instancji nie przyznał także prawa do należności za podróż odbytą w dniu [...]r. z uwagi na to, że miała miejsce po zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się przyznania zwrotu należności za [...] podróże służbowe. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K.. Swoim rozstrzygnięciem objął, podobnie jak organ I instancji, sprawę [...] podróży służbowych.

Zgodnie z treścią przepisu art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7 z 2002 r., poz. 58 z późn. zm.): "1. Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

2. Organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami.

3. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa:

1) każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia,

2) uznanie roszczenia."

Przepis art. 108 ust. 1 pkt 5) w/w ustawy stanowi, że policjantowi przysługują m. in. należności za podróże służbowe.

Trafnie zauważają organy rozstrzygające sprawę, że z brzmienia art. 107 ust.1 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Podkreślenia jednak wymaga, że z ust. 2 powołanego powyżej przepisu prawa jednoznacznie także wynika, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Przepis ten nakłada na organ obowiązek rozważenia, czy w sprawie zachodzi okoliczność powołana w w/w przepisie prawa, to jest wyjątkowa okoliczność, której zaistnienie może prowadzić do nie uwzględnienia przez organ upływu okresu przedawnienia.

Działanie organu w tym zakresie z urzędu ma charakter obligatoryjny. Samo zaś nieuwzględnienie upływu okresu przedawnienia ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od dokonania przez organ oceny okoliczności mających usprawiedliwiać opóźnienie w dochodzeniu roszczenia i zakwalifikowania ich jako wyjątkowe.

W celu prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy organ winien był ustalić i ocenić w świetle wyżej powołanego przepisu prawa okoliczności mające usprawiedliwiać opóźnienie w dochodzeniu roszczenia, a stanowisko swoje w tym przedmiocie winien był uzasadnić zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia przy tym wymaga, że działanie z urzędu organu, choć nakazane przepisem prawa, nie stanowi przesłanki obligatoryjnego uznania wskazanych okoliczności za wyjątkowe i w związku z tym nie uznania przedawnienia roszczeń.

W przepisie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji ustawodawca zapewnił organowi administracji możliwość dokonania wyboru w podjęciu rozstrzygnięcia, który winien być dokonany po zbadaniu z urzędu przez organ stanu faktycznego sprawy pod kątem istnienia występowania okoliczności wyjątkowych.

W przedmiotowej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji żadnego postępowania w niniejszym zakresie nie przeprowadziły mimo, że skarżący w swoich pismach wskazywał na przyczyny wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zwrotu należności za podróże służbowe z opóźnieniem.

W tej sytuacji uznać należy, że zarówno decyzja pierwszoinstancyjna, jak i decyzja drugoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Wskazać należy, że ustalając stan faktyczny sprawy organ związany jest zasadami ogólnymi przyjętymi w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.), z których wynika obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym celu obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Realizacja zasady ogólnej prawdy obiektywnej musi znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...)".

W sprawie będącej przedmiotem skargi zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Nie zostały w niej bowiem prawidłowo ustalone przesłanki wynikające z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, których ustalenie mogłoby skutkować nie uwzględnienie przedawnienia roszczeń z tytułu świadczeń pieniężnych za podróże służbowe J. P., co w uzasadnieniu decyzji winno znaleźć odzwierciedlenie przez przedstawienie pełnego materiału dowodowego i jego oceny dla ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego.

W aktach postępowania administracyjnego, przesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, znajdują się pisma i wnioski, w tym pismo skarżącego z dnia [...]r. skierowane do Komendanta Powiatowego Policji w K., w których skarżący wskazuje dni, w których odbywał powyższe podróże służbowe.

Organy administracyjne nie dokonały z urzędu wnikliwej i wszechstronnej oceny, czy w sytuacji skarżącego zaszła wyjątkowa okoliczność mogąca usprawiedliwiać opóźnienie w dochodzeniu roszczenia. Powyższe uchybienie jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy skutkowało konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania należności za podróże służbowe realizowane w dniach: [...]r., [...]r., [...] r. i [...] r.

Wskazać należy, że zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r., sygn. SA 234/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 23).

Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83).

Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany zapewnić stronie możliwość wypowiedzenia się co do wszelkich przeprowadzonych dowodów w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji przez organ mogła - w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

Sąd podziela stanowisko organu, co do odmowy przyznania skarżącemu należności z tytułu podróży służbowej, która miała miejsce w dniu [...]r., albowiem nastąpiła ona po zwolnieniu J. P. ze służby w Policji. W tej sytuacji skargę w tej części na podstawie przepisu art. 151 wyżej powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Na marginesie należy dodać, że skarżący w pismach i odwołaniach skierowanych do organów administracji wnosił także o przyznanie należności pieniężnych za pozostałe podróże służbowe, do których w/w organy w żaden sposób nie ustosunkowały się. Przepis art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu wskutek podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Pisma te należy uznać za wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie na wniosek strony wszczyna się z dniem doręczenia żądania strony organowi. Wskazać należy, że w razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Organ administracji nie podjął jednak żadnych działań, które umożliwiłyby jednoznaczne ustalenie treści żądania strony, na co organ winien także zwrócić uwagę ponownie rozpatrując sprawę ze skargi J. P.. Uszło uwagi organów rozpatrujących sprawę, że wnioskiem wszczynającym sprawę skarżący objął [...]podróże służbowe, z których organy rozpoznały kwestię tylko [...] wyjazdów. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie jest jednak bezczynność organów w powyższym zakresie.

W związku z tym, że organy administracji nie ustaliły i nie oceniły, choć były do tego zobligowane, czy zaistniała przesłanka – okoliczności wyjątkowych - wymieniona w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, należało uznać, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa. Niewyjaśnienie powyższych okoliczności skutkowało koniecznością uchylenia w części wydanych w sprawie decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę organy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, ustalą i ocenią istnienie w sprawie przesłanek do zastosowania przepisu art. 107 ust. 2 ustawy o Policji.

Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji w części uchylonej w związku z tym, że w tej części decyzja ta jest decyzją odmowną, z zatem nie ma cech wykonalności.