Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1328/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2012 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa [...] (dalej jako Wnioskodawca, Spółka, Skarżący), o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mającej określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów na terenie działki [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Rozpoznając odwołanie Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt [...] (dalej jako Wójt) decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wskazując na art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako u.u.i.ś.) oraz § 3 ust. 1 pkt 52b, pkt 56b oraz pkt. 80-81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć) odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Uzasadniając napisał, że stowarzyszenie [...] (dalej jako Stowarzyszenie), które zostało przez SKO postanowieniem dnia [...] lutego 2013 r. dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, zwróciło uwagę, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, w ocenie Stowarzyszenia, taka działalność może potencjalnie powodować skażenie wód powierzchniowych i gruntowych. Dodatkowo Stowarzyszenie twierdzi, że działalność związana z przetwarzaniem kompostu może powodować uwalnianie odorów i rozprzestrzenianie ich na tereny osiedla [...]. W związku z tymi obawami, Stowarzyszenie domaga się niedopuszczenia do realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Sprzeciw wobec przedsięwzięcia wniosło nadto 9 innych osób.

Wójt wskazał, że działka, na której jest planowana budowa zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów, jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...], przyjętego uchwałą Rady [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...], dalej jako Uchwała), i znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem [...]AG. Zgodnie z zapisami planu, obszary oznaczone symbolem AG są terenami działalności gospodarczej. W planie określono, że na terenach działalności gospodarczej można lokalizować obiekty przemysłowe, produkcyjne, magazynowe, usługowe i handlowe. Nie określono natomiast terenów infrastruktury technicznej związanych z gospodarowaniem odpadami.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie w sprawie zakresu projektu planu) tereny przeznaczone w planie miejscowym pod tereny infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami winny być oznaczone w planie symbolem "O". W omawianym miejscowym planie nie przewidziano terenów infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami, w związku tym nie mogą one być realizowane.

Wójt ocenił, że brak zamieszczenia w miejscowym planie zapisu zakazującego realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko nie oznacza, że może taka inwestycja zostać zrealizowana. Plan wyraźnie określa jakiego rodzaju działalność może być dopuszczona do realizacji na terenach oznaczonych symbolem AG i nie ma tam przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami, które winny być realizowane wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem "O". Ponadto wprowadzenie zakazu lokalizowania inwestycji mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko powodowałoby, że na danym terenie nie mógłby powstać nawet warsztat samochodowy, gdyż tego typu przedsięwzięcie jest ujęte w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć.

Wójt wskazał, że analogicznie wygląda przeznaczenie pozostałej części działki, która również leży w terenach oznaczonych symbolem AG[...], objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...].

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem, iż okolicznością, którą należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest fakt, iż wnioskowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym na terenie gminy planem miejscowym, a zatem nie ma przeszkód, aby można było przeprowadzić postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 4 Uchwały,

2. § 3 ust. 1 pkt 52b, pkt 56b oraz pkt. 80-81 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć w związku z § 4 Uchwały,

- poprzez ich niewłaściwą interpretację i w związku z tym przyjęcie, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującymi dla przedmiotowej nieruchomości planami miejscowymi i wobec tego nie może zostać zlokalizowana na wskazanej nieruchomości, co uzasadnia odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań jej realizacji;

3. przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu w związku z § 4 Uchwały poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że wnioskowana inwestycja może być zlokalizowana tylko na obszarze oznaczonym symbolem "O".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając Kolegium napisało, że w przepisach art. 59-87 u.u.i.o.ś określona jest procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, której podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 u.u.i.o.ś Zatem zasady i tryb postępowania w sprawach ocen oddziaływania na środowisko reguluje u.u.i.o.ś wraz z rozporządzeniem w sprawie przedsięwzięć

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydawana jest na koniec postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i stanowi odzwierciedlenie wszystkich jego etapów: począwszy od złożenia wniosku, po uzgodnienia, analizę dokumentacji dołączonej do wniosku, oraz konsultacje społeczne. Celem tej decyzji jest przede wszystkim określenie warunków realizacji danego przedsięwzięcia pod względem ochrony środowiska; jej uzyskanie jest wymagane jedynie dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.u.i.o.ś.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt. 2 u.u.i.o.ś przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.o.ś.

Katalog niektórych przypadków, w których należy odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań, precyzyjnie określa u.u.i.o.ś. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na:

1. niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.o.ś),

2. odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 u.u.i.o.ś),

3. braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany we wniosku, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 u.u.i.o.ś),

4. wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) - art. 81 ust. 2 u.u.i.o.ś.,

5. wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) – art. 81 ust. 3 u.u.i.o.ś.

Kolegium oceniło, że organ I instancji nie wykonał wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. SKO wskazało uprzednio, że miejscowy plan, jako akt prawa miejscowego podlega interpretacji. Oraz oceniło, że wykładnia językowa opisu działalności przewidzianej na terenach działalności gospodarczej (AG) nie pozwala na wykluczenie dopuszczalności przedmiotowego przedsięwzięcia na omawianym obszarze. Organ I instancji zobowiązany był do ponownej kompleksowej analizy miejscowego planu pod kątem zgodności planowanej inwestycji i wzięcia pod uwagę stanowiska Kolegium, że brak zakazania w miejscowym planie realizacji przedsięwzięć mogących (potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko, uprawniać będzie do wniosku, iż inwestycja ta nie jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wójt, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził że brak zamieszczenia w miejscowym planie zapisu zakazującego realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że taka inwestycja nie może zostać zrealizowana. Powyższe w ocenie Kolegium wskazuje jednak, że organ I instancji stwierdził brak powyższego zakazu, jednak nie wykonał wytycznych organu wyższego stopnia.

Nadto SKO wskazało na nieprawidłową budowę decyzji Wójta z dnia [...] maja 2013 r., poprzez bezzasadne wskazanie, że organ I instancji , w wyniku ponownego rozpoznania sprawy "ponownie odmawia", skoro wydanie decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji rodzi obowiązek wydania nowej decyzji, zastępującej poprzednią.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Przedsiębiorstwo [...] zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i wydanie orzeczenia kasacyjnego w sytuacji, gdy brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie, a organ powinien po uprzednim uzupełnieniu postępowania w trybie art. 136 k.p.a. wydać orzeczenie reformatoryjne,

2. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie posłużenia się najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, umożliwiającymi jej szybkie rozstrzygnięcie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy możliwe było wydanie decyzji reformatoryjnej, a jej wydanie w sposób istotny przyczyniłoby się do skrócenia czasu trwania niniejszego postępowania.

Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi wyższego stopnia do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając pełnomocnik wskazał, że do wniosku zostały załączone wszystkie dokumenty, co podkreślił sam organ wyższego stopnia, w zaskarżonym postanowieniu. Zapewniono również w toku postępowania możliwość udziału społeczeństwa i w związku z tym określono strony postępowania, zapewniono im udział w przedmiotowej sprawie oraz możliwość zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego. W art. 136 kpa przewidziano uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a także do zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Pełnomocnik stwierdził, że brak było przeszkód, aby sprawa w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia in meritum, wyjaśniona została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, chociażby w trybie zlecenia wykonania odpowiednich czynności Wójtowi, a to celem wydania decyzji reformatoryjnej. Zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 12 kpa; postępowanie toczy się już ponad 2 lata. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest niezbędne dla kontynuacji zamierzonej przez Spółkę inwestycji. Tymczasem od ponad dwóch lat Skarżąca oczekuje na wydanie rozstrzygnięcia z powodu problemów organu I instancji z interpretacją zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że Wójt, w ponownie prowadzonym postępowaniu nie dokonał żadnych ustaleń, podtrzymując de facto swoje wcześniejsze stanowisko. Odnosząc się do naruszenia zasady szybkości postępowania SKO wskazało na zasadę dwuinstancyjności postępowania, która nie może podlegać ograniczeniom z uwagi na postulat szybkości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie miała uzasadnionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2013r., znak: [...] w sprawie odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów na terenie [...] i przekazująca do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że nie był uzasadniony podnoszony w skardze zarzut naruszenia określonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Zgodnie z § 1 tego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z § 2 art. 12 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Przedmiotowa sprawa dotycząca wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów na terenie działki [...] nie należy do spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Decyzja w tego typu sprawach, po ustaleniu, ze dane, planowane przedsięwzięcie może zawsze znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko poczynając od złożenia wniosku, po uzgodnienia i analizę dołączonej do wniosku dokumentacji i konsultacje społeczne. Tryb postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uregulowany jest w przepisach (art. 59-87) powołanej na wstępie ustawy z 3 października 2008 r. o udzielaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako u.u.i.ś.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397 z późn. zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć.

Zasada ogólna szybkości postępowania oraz wypływający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa. Zasada ta w żadnej mierze nie może być jakimś ogólnym upoważnieniem dla pomijania form i zasad postępowania w imię "szybkości". Z tej zasady nie mogą wynikać żadne wyjątki od norm k.p.a. poza tymi, na które ze względu na niedopuszczalność zwłoki wyraźnie zezwala sama ustawa. Wskazuje na to expressis verbis ustawodawca stawiając na pierwszym miejscu wnikliwość postępowania, a następnie szybkość postępowania. Zasada ta, jak słusznie wskazał organ II instancji, nie może również naruszać zasady dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Wójt [...] wydał decyzję odmowną.

Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 tej ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u.o.p. (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j p.w. (art. 81 ust. 3 ustawy). Jeśli więc żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

W przedmiotowej sprawie Wójt wydał decyzję odmowną na podstawie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś uznając, że planowana budowa zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów na terenie działki [...] nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Przed wydaniem decyzji Wójt jedynie określił strony postępowania i zawiadomił ich pisemnie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się. Nie przeprowadził uzgodnień, analiz i konsultacji.

W literaturze podnosi się, że stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ver. LEX el. 2013). Stanowisko to jest akceptowane w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., II OSK 1036/07, LEX nr 489569). Na to stanowisko powołał się Wójt w pierwszej odmownej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012r., a po jej uchyleniu ponownie rozpoznając sprawę poza w/w zawiadomieniami również zaniechał prowadzenie postępowania w szerszym zakresie. W związku z powyższym zasadnym było stanowisko SKO, że w sprawie z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie przez organ I instancji nie było możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej. Wymagałaby ona bowiem prowadzenie postępowania in meritii przez organ II instancji. W niniejszej sprawie do wniosku została dołączona karta informacyjna przedsięwzięcia, a jest ona dokumentem prywatnym, który podlega takiej samej ocenie jak inne dowody (por. wyrok WSA w Lublinie z 4.07.2013r., II SA/Lu 110/13). W sprawie nie została ona poddana żadnej ocenie, nie badano czy planowana inwestycja znacząco czy potencjalnie oddziałuje na środowisko, a tym samym czy konieczny w sprawie jest raport oddziaływania na środowisko czy też nie. Przy ocenie tej okoliczności nie jest bowiem wystarczające samo stanowisko strony wyrażone w tym zakresie. W sprawie nie było również przeprowadzonych konsultacji ze społeczeństwem, uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Państwowym Inspektorem Sanitarnym. W tego typu sprawach badany jest wpływ inwestycji na środowisko. W analizowanej sprawie nie dokonano żadnej oceny przesłanek, okoliczności, warunków, które są istotne dla oceny oddziaływania na środowisko a niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącznie w oparciu o wnioski zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.03.2012r., II SA/Po 736/11). Na takim więc etapie postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i uzasadnione było zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej. W tak zgromadzonym materiale dowodowym nie można było uznać, że wymagane jest jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, czy też by zasadne było zlecenie w tym zakresie (dodatkowego postępowania) przeprowadzanie go organowi pierwszej instancji (art. 136 kpa). Braku rozpoznania sprawy przez organ I instancji organ II instancji nie może konwalidować, przeprowadzając rozpoznanie sprawy we własnym zakresie. Naruszyłby on w takim przypadku zasadę dwuinstancyjności, pozbawiając stronę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.). Ponadto, jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 136 i 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, jak to ma miejsce w omawianym przypadku, organ II instancji kasuje decyzję I instancji i przekazuje sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Ustalając zaistnienie w sprawie powyższych przesłanek, tj. brak przeprowadzenia postępowania w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia jest wystarczającą przesłanką uzasadniająca brak zastosowania art. 136 k.p.a. Nie powołanie tego przepisu w treści decyzji SKO nie stanowi, w takim przypadku naruszenia przepisów postępowania, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe zarzuty podnoszone w skardze naruszenia przepisów art. 12 k.p.a. i art. 138 § 2 .p.a. i art. 136 k.p.a. były bezzasadne.

Kolejną kwestią w niniejszej sprawie była ocena zasadności stanowiska organu II instancji w przedmiocie dokonanej interpretacji zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. I tylko w takim zakresie organ I instancji jest związany decyzją organu II instancji. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. W przedmiotowej sprawie skoro decyzja Wójta była dla skarżącego negatywna, a organ odwoławczy nie mógł przesądzić o jej pozytywnym załatwieniu, treść zaskarżonej, kasacyjnej decyzji SKO nie kreuje dla Skarżącego nowej sytuacji i nie oznacza, że wniosek ma zostać załatwiony pozytywnie. Oczywiście nie nakazuje również załatwienia go negatywnie. Żadne więc zalecenia nie mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która już wynika z zaskarżonego aktu. Oznacza to, że Sąd w takiej sytuacji nie jest ograniczony zakazem reformationis In peius zawartym w art., 134 § 2 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja SKO wydana w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. wymagała od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy podał, że przy ocenie czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś) interpretacji podlega miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, co jest prawidłowe. Dokonana interpretacja winna być uzasadniona w sposób nie budzący wątpliwości, odpowiadający również wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że ustawodawca wskazał wprost, iż organ obowiązany jest poczynić kroki celem sprawdzenia zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, co oznacza, iż nie jest wystarczające lakoniczne i arbitralne stwierdzenie, iż taka zgodność nie ma miejsce w sprawie. Konieczna jest wnikliwa analiza wszystkich postanowień planu mających zastosowanie dla tej konkretnej inwestycji, ustaleń dotyczących wszystkich aspektów związanych z jej realizacją. Jest to tym bardziej istotne, iż przedmiotowa inwestycja budzi duże kontrowersje wśród lokalnej społeczności, zatem organy podejmując decyzję w sprawie winny mieć na uwadze, aby w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawrzeć kompleksową, jasną i wnikliwą analizę zgodności inwestycji bądź jej braku z postanowieniami planu, tak aby uczynić zadość podstawowym zasadom postępowania administracyjnego i postarać się przekonać strony takiego postępowania do słuszności prezentowanego stanowiska w świetle mających zastosowanie przepisów prawa, w tym również miejscowego a także zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w myśl zasad postępowania przewidzianych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Przy wydawaniu takiej decyzji należy mieć również na uwadze fakt, że samo niezadowolenie lokalnej społeczności nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie dla większości działki [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...]. Działka, na której planowana jest budowa zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem [...]AG. Zgodnie z zapisami planu, obszary oznaczone symbolem AG są terenami działalności gospodarczej. W planie określono, że na terenach działalności gospodarczej można lokalizować obiekty przemysłowe, produkcyjne, magazynowe, usługowe i handlowe. Analogicznie wygląda przeznaczenie pozostałej części działki, która również leży w terenach oznaczonych symbolem AG[...], w tym przypadku, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W ocenie Wójta zakłady przetwórstwa i odzysku odpadów winny być lokalizowane na ternach, które w planie miejscowym są oznaczone symbolem "O". W omawianych miejscowych planach [...] nie przewidziano terenów infrastruktury technicznej – gospodarowania odpadami, gdyż nie użyto symbolu "O" To w ocenie Wójta skutkuje uznaniem, że lokalizacja nie jest zgodna z miejscowym planem. Zdaniem organu I instancji brak zamieszczenia w miejscowym planie zapisu zakazującego realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że taka inwestycja może być zrealizowana. Ponadto wprowadzenie takiego zakazu powodowałoby, że na danym terenie nie mógłby powstać nawet warsztat samochodowy, który jest również w rozporządzeniu z 9.10.2010r. wskazany jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Wójta. Zdaniem Sądu stanowisko Wójta nie było uzasadnione. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się Wójt jest aktem wykonawczym do innej ustawy. Określa ono wymagany zakres projektu planu miejscowego, w tym wymogi dotyczące stosowanych oznaczeń. W § 9 ust. 1 tego rozporządzenia zastrzeżono, że załącznik do rozporządzenia określa podstawowe oznaczenia literowe i graficzne dotyczące przeznaczenia terenów. I w tym załączniku jest oznaczenie "O" czyli gospodarowanie odpadami. Nie ma w załączniku w ogóle np. symbolu dla prowadzenia działalności gospodarczej, czyli AG a działka wskazana we wniosku znajduje się w obszarze terenów działalności gospodarczej i tak jest oznaczona. Oznacza to, że w rozporządzeniu tym zostały określone tylko podstawowe oznaczenia, co skutkuje możliwością wprowadzenia w projekcie planu innych oznaczeń przeznaczenia terenów, w szczególności terenów, których przeznaczenie ma mieć charakter mieszany (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego. 8 wydanie, str. 166). Prowadzenie zakładu przetwórstwa i odzysku odpadów jest działalnością gospodarczą. Skoro więc objęte wnioskiem tereny pod taką działalność zostały przeznaczone nie ma podstaw, by uznać brak oznaczenia ich literą "O" za jedyną przesłankę uznania sprzeczności inwestycji z planem. Tym bardziej, że w planie na terenach oznaczonych symbolem AG dopuszczono również lokalizowanie obiektów przemysłowych, produkcyjnych i magazynowych. Zgodnie z zaś z załącznikiem do rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oznacza się symbolem "P". Brak użycia w przedmiotowym planie takiego oznaczenia nie wyłącza prowadzenia tego typu działalności na tych terenach, co również skutkuje takim samym stanowiskiem w odniesieniu do braku oznaczenia "O". Z zapisów planu nie można z pewnością wyinterpretować, że oznaczeniem AG (nie występujące w załączniku do rozporządzenia w sprawie zakresu projektu planu) nie obejmuje przedsięwzięć określonych w tym załączniku literami "P", "O" czy innymi dotyczącymi infrastruktury technicznej. Nadto w analizowanym planie zawarto zakazy dotyczące konkretnych lokalizacji (np. w odniesieniu do powierzchni handlowych) a zakazu dotyczącego lokalizacji takiego przedsięwzięcia jak w przedmiotowej sprawie nie zawarto, co również nie pozwala na uznanie, że takie przedsięwzięcie zostało przez plan zakazane. Zasadniczo zgodzić się należy, że ogólne zakazy dotyczące lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko obejmowałyby nie tylko lokalizacje zakładów przetwórstwa i odzysku odpadów, nie można również wymagać, by w planie były wyłączone wszystkie hipotetycznie przedsięwzięcia, które uznane były za niedopuszczalne na danych terenach. Plan jednak winien wskazywać zasadnicze kierunki zagospodarowania danych terenów na przyszłość i tym samym zawierać konkretne, niezgodne z zamierzeniami gminy zakazy. Tak jak to uczyniono w odniesieniu do powierzchni handlowych. Symbol "O" zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia to jeden z elementów zaliczanych do infrastruktury technicznej. W analizowanym planie § 11 na ternach zieleni ochronnej oznaczonej symbolem ZO dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, w § 13 tereny infrastruktury technicznej wyznaczono na terenach oznaczonych symbolem IT wzdłuż istniejących i projektowanych dróg oznaczonych symbolem KL (lokalne) i KG (wojewódzka), co oznacza, że nie stosowano w całości oznaczeń z załącznika, nie można więc uznać, że plan przez brak użycia oznaczenia "O" zakazuje jakiejkolwiek działalności związanej z odpadami.

Sam brak użycia w planie litery "O", jak słusznie wskazał organ II instancji nie może więc stanowić wyłącznej przesłanki do zastosowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. i skutkować uznaniem, że wątpliwości należy rozstrzygać na niekorzyść strony. Trafne było więc stanowisko SKO, że w niniejszej sprawie Wójt przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać ponownej kompleksowej analizy planu, a nie jedynie wskazywać wadliwie, że brak oznaczenia "O" w planie jest jednoznaczny z brakiem możliwości lokalizowania wnioskowanego przedsięwzięcia na terenach AG, które to oznaczenie nie wynika z oznaczeń z załącznika, dotyczy szeroko pojętej działalności gospodarczej i obejmuje działalność, która wg tego załącznika winna być oznaczona symbolem "P". Ani organy ani skarżący nie zwrócili uwagi na przepis § 4 ust. 2 tiret trzecie miejscowego planu. Zgodnie z tym przepisem "ewentualne uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności muszą się mieścić w granicach działki, na której ta działalność jest prowadzona". W karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie ma jednoznacznego zapisu w tym temacie. Jak wynika z orzecznictwa o uciążliwościach mówi się wtedy, gdy są przekroczone parametry dopuszczalne np. hałasu, promieniowania elektromagnetycznego. To powinno zostać jednoznacznie ustalone i sprawdzone. I to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien mieć na uwadze, że wydanie decyzji może nastąpić jedynie w ściśle prawem określonych okolicznościach i je uzasadnić. Przy ustaleniu przez organ I instancji, że z uwagi na brak możliwości powoływania się jedynie na brak oznaczenia terenów symbolem "O" i nie podanie innych uzasadnionych zapisów sprzecznych z planem nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności inwestycji z miejscowym planem, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami u.u.i.ś, dokonując analizy dokumentów, uzgodnień z właściwymi organami i konsultacji społecznych, oceniając przesłanki, okoliczności i warunki , które są istotne dla oceny oddziaływania na środowisko. Uznanie przez Sąd, że decyzja kasatoryjna winna mieć dalej idącą argumentację, którą wskazano w niniejszym uzasadnieniu nie stanowi podstawy do uchylenia takiej decyzji, jest ona bowiem zasadna, a nie ma podstaw do uznania, że organ odwoławczy dopuścił się naruszeń, który mogły mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3360/14).

Prawidłowe było również stanowisko SKO, o wadliwości rozstrzygnięcia Wójta polegającej na stwierdzeniu, że "ponownie odmawia", w sytuacji, gdy poprzednia decyzja odmowna została uchylona przez organ odwoławczy.

Fakt, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez SKO brała udział ta sama osoba, co przy wydawaniu decyzji z 18 lutego 2013r., która nie była zaskarżona do sądu (M. W.) nie stanowi naruszenia art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. W ocenie Sądu z przepisów art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. nie wynika zakaz orzekania członków samorządowego kolegium odwoławczego, którzy uprzednio wydali decyzję kasacyjną, w sprawie dotyczącej odwołania od kolejnej decyzji podjętej przez organ I instancji. W tym przypadku nie zachodzi bowiem sytuacja udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie zaś z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Powołany przepis ma zastosowanie do pracowników samorządowego kolegium odwoławczego którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a w rezultacie podlegają wyłączeniu z udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. ) rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez to samorządowe kolegium odwoławcze (por. wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178) lub brali udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, lub brali udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Zdaniem Sądu nie można jednakże zastosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do zwykłego postępowania instancyjnego, co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. mogło orzekać w tym samym składzie, jak we wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2014 r. II SA/Rz 31/14, wyrok WSA w Gdańsku z 3.06.2014r., II SA/Gd 226/14 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl, ). W wyroku z dnia 4 listopada 2014r. (II OSK 1736/13) NSA podał, że sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej.

Uwzględniając powyższe orzeczono jak w wyroku oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

MZ