Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1938/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 125 ust.3
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P sp. z o.o. z siedzibą w Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 445/17 w sprawie ze skargi P sp. z o.o. z siedzibą w Z na informację Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P sp. z o.o. z siedzibą w Z na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Go 445/17 oddalił skargę P sp. z o.o. (dalej: spółka) na informację Zarządu Województwa Lubuskiego z [..] października 2017 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy:

Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt.: "[..]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego - Lubuskie 2020, Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka i innowacje", Działanie 1.5. "Rozwój sektora MŚP", Poddziałanie 1.5.1. "Rozwój sektora MŚP - wsparcie dotacyjne".

Pismem z [..] sierpnia 2017 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym - Lubuskie 2020 (dalej: IZ RPO) poinformowała, że wniosek uzyskał negatywny wynik oceny merytorycznej i nie będzie podlegał procedurze wyboru dofinansowania. Wniosek został poddany ocenie ekspertów, w wyniku której uzyskał 29,5/max. 56 punktów z kryteriów horyzontalnych i specyficznych. Ponadto projekt nie spełniał wszystkich kryteriów dopuszczających. Dofinansowanie uzyskały projekty, które spełniły wszystkie kryteria dopuszczające oraz uzyskały 51,5 punktu lub więcej.

IZ RPO po rozpoznaniu protestu i dodatkowej opinii eksperta, poinformowała spółkę pismem z [...] października 2017 r., że protest nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu IZ RPO wskazała, że projekt nie spełnia kryterium dopuszczającego "Wykonalność projektu" i "Trwałość projektu", ponieważ potencjał spółki jest niewystarczający do realizacji projektu, przede wszystkim pod kątem wykonalności finansowej i co się wiąże się także z brakiem możliwości zapewnienia finansowania w trakcie okresu trwałości projektu.

Ponadto IZ RPO wskazała, że w wyniku rozstrzygnięcia protestu liczba punktów uległa zmianie i wyniosła 35,5 pkt. Spółka nadal jednak nie spełnia kryteriów dopuszczających "Wykonalności projektu" i "Trwałości projektu".

Na dokonaną negatywną ocenę IZ RPO spółka złożyła skargę, którą WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił.

Na wstępie WSA przedstawił zasady i regulacje dotyczące oceny projektów wskazując na przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. poz. 1146 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie 1303/2013).

WSA przypomniał, że argumentacja spółki sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania oceny dotyczącej finansowania projektu. IZ RPO uznała, że potencjał inwestycyjny nie jest wystarczający. Ocena ta miała bezpośrednio wpływ na kryterium "Wykonalności projektu" i "Trwałości projektu", czyli kryteria dopuszczające.

WSA uznał zarzuty spółki za bezzasadne. Organ bowiem oceniał sporny wniosek w zakresie jego treści i na podstawie złożonych do niego dokumentów. Przy ocenie zobowiązany był uwzględnić informacje i dane wynikające z wniosku jak złożonych dokumentów. Zgodnie z Regulaminem konkursu, wnioskodawca może złożyć dodatkowe niewymienione przez IZ RPO załączniki, które chce dołączyć do dokumentacji. Wybór projektów do dofinansowania powinien być dokonywany w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Takim samym zasadom powinna podlegać ocena projektów. W trakcie postępowania przed sądem podnoszona była okoliczność, że wszystkich sposobów finansowania jakie spółka dopuszczała przy realizacji inwestycji, nie wskazywała we wniosku z uwagi na to, że ograniczona była miejscem na jego wypełnienie (w rubrykach można było umieścić tylko określoną ilość znaków), a wskazany sposób finansowania był jedną z alternatyw. Ponadto o błędnej ocenie wniosku w tym zakresie świadczy to, że spółka uzyskała w banku kredyt umożliwiający jej prowadzenie inwestycji wskazanej w projekcie.

Zdaniem WSA, dokonana przez IZ RPO analiza spornego wniosku była prawidłowa. Z przedłożonej dokumentacji wynikało, że spółka nie posiadała stosownego potencjału finansowego wystarczającego do zrealizowania zaplanowanej inwestycji w aspekcie wymagań kryterium "Wykonalność projektu". Ponadto przy dokonaniu oceny zaskarżonego kryterium organ ocenił następujące cztery zagadnienia: czy potencjał inwestycyjny wnioskodawcy jest wystarczający do zrealizowania inwestycji; czy przewidziano problemy w zarządzaniu, które mogą doprowadzić do niezrealizowania przedsięwzięcia, czy podano potencjalne sposoby ich rozwiązania; czy podmiot dysponuje potencjałem technicznym, organizacyjnym (weryfikacji podlegać będą również kompetencje oraz potencjał kadrowy wnioskodawcy), finansowym, prawnym, pozwalającym zrealizować inwestycję, osiągnąć zakładane cele oraz utrzymać efekty realizacji projektu; czy wnioskodawca oszacował ryzyko towarzyszące inwestycji i potrafi je zminimalizować oraz podjąć działania zaradcze.

Do każdego z tych zagadnień organ się odniósł, uzasadniając je w sposób jasny, pełny i zrozumiały. Dokonana w tym zakresie ocena ekspertów zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i eksperta powołanego na etapie protestu odnosiła się do wynikających z regulaminu wskazanych wyżej kryteriów. Ocena ta jest spójna, wyczerpująca i logiczna, nieoderwana od realiów gospodarczych.

WSA stwierdził, że potencjał inwestycyjny spółki nie jest wystarczający w aspekcie finansowym. Spółka dysponuje niewielkimi środkami finansowymi własnymi, nieadekwatnymi do skali zaplanowanego zadania. Na 31 marca 2016 r. posiadała wolne środki pieniężne w wysokości 17.398,00 zł (na koniec 2015 r. stan środków wynosił 69.772,53 zł). Aktywa przedsiębiorstwa to przede wszystkim budynek, zakupiony na kredyt. Z Biznes Planu wynika, że wartość księgowa budynku na 2015 r. wynosi 712.500 zł. Spółka posiada rokrocznie dodatni bilans z działalności, jednak na niewysokim poziomie, wynosząc odpowiednio brutto/netto, za 2013 r.: 56.924,36 zł/56.924,36 zł; za 2014 r.: 109.25475 zł/91.941,75 zł i za 2015 r.: 145.473,15 zł/145.473,15 zł. Rentowność także jest niewysoka, kształtując się odpowiednio na poziomach: w 2013 r.: 1,09%; w 2014 r.: 1,38% i w 2015 r.: 2,40%. Planowana wysokość budżetu projektu netto to wartość 6.702.887,00 zł, w tym wartość wnioskowanego dofinansowania wynosi: 3.890.047,85 zł. Wkład własny spółki wynosi zatem netto/brutto: 2.812.839,00/4.446.753,16 zł. Na realizację zadania spółka zadeklarowała zaciągnięcie kredytu w wysokości 1 mln zł oraz intencję dokapitalizowana spółki w okresie trwałości realizacji projektu przez podmioty zewnętrzne w kwocie 3 mln zł.

Spółka nie przedstawiła jednak na poparcie tych deklaracji żadnego stosownie uprawdopodobnionego dokumentu ani nie przedstawiła w treści dokumentacji potencjalnego źródła lub jakiegokolwiek poświadczenia w innej formie np. znacznie dokładniejszego opisu w treści dokumentacji typu: instytucja/osoba/firma kredytująca, opis ryzyka dla spółki, wyszczególnienie stron umowy, wnoszonych zabezpieczeń, itp. IZ RPO zwróciła uwagę, że na etapie wnioskowania nie ma konieczności dołączania dodatkowych dokumentów, ale ze względu na wagę oceny zwłaszcza związanej ze zdolnością finansową wskazała, że warto i należy dołączyć dodatkowy załącznik uwiarygadniający, zwłaszcza przy braku możliwości wykazania się przez spółkę odpowiednimi do skali planowanego przedsięwzięcia firmowymi historycznymi danymi finansowymi z prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej. Spółka dodatkowych załączników nie załączyła, mimo że w Regulaminie taka możliwość została przewidziana.

IZ RPO wzięła pod uwagę przedstawione dane finansowe, przy czym zwróciła uwagę, że spółka posiada stabilną sytuację ekonomiczno-finansową, jednak odnosi się to do możliwości realizacji bieżącej działalności gospodarczej, a nie do samodzielnej zdolności inwestycyjnej w odniesieniu do skali zaplanowanej projektem. Spółka posiada znaczne obciążenie kredytowe (466.797,48 zł na koniec 2015 r.), zaciągnięte właśnie na zakup nieruchomości, której remont i rozbudowa jest przedmiotem projektu. Zakupiona na kredyt nieruchomość stanowi główny i zdecydowanie największy składnik majątkowy spółki. Jak wynika z przedłożonego Biznes Planu wartość księgowa budynku wyniosła 712.500 zł. Wartość pozostałego majątku jest już niewielkim dopełnieniem jej wartości. Spółka nie posiada innych znaczniejszych środków majątkowych, w tym także środków finansowych oprócz wcześniej już wspomnianych. Całość tej sytuacji nadaje obraz stabilnie działającego przedsiębiorstwa, lecz bez znaczącej zdolności inwestycyjnej a także bez znaczącej zdolności do zaciągania kolejnych zobowiązań, w skali choćby takiej jak przewidzianej w projekcie. Spółka nie będzie posiadała w instytucjach kredytowo/pożyczkowych zdolności kredytowej, stąd zapewne jedyną możliwością wykazania zewnętrznego strumienia finansowania mogłoby być wykazanie pożyczkowego źródła finansowania innego niż instytucje finansowe, czego jednak spółka nie skonkretyzowała, a przez to nie uwiarygodniła i nie udokumentowała.

Podsumowując, WSA stwierdził, że wskazane przez spółkę dane zawarte we wniosku jak i załącznikach do wniosku, nie dawały podstawy do przyjęcia, że posiadała zdolność kredytową przez co ocena spełnienia kryterium w zakresie potencjału inwestycyjnego dokonana została prawidłowo. Nie może wpłynąć na dokonaną ocenę okoliczność, że spółka otrzymała kredyt bankowy w wysokości umożliwiającej prowadzenie inwestycji, której dotyczył niniejszy wniosek projektowy. Brak informacji o sposobie zabezpieczenia kredytu, jak i na jakich warunkach został udzielony oznacza, że nie ma możliwości odniesienia się na jakich informacjach pochodzących od spółki bank oparł się udzielając kredytu. Tym samym udzielenie w późniejszym czasie kredytu, nie oznacza, że ocena dokonana przez ekspertów w zakresie możliwości kredytowych spółki była nieprawidłowa.

Odnosząc się do zawartej w tabelach finansowych informacji o możliwym dokapitalizowaniu przez podmioty zewnętrzne, WSA wskazał, że nie dotyczy ona samego procesu realizacyjnego projektu, a odnosi się do jego trwałości, w tym zagrożeń związanych z potencjalnym brakiem zaplanowanego poziomu w ramach realizacji nowych usług będących efektem projektu. Wykazana przez spółkę wartość przychodów i założona rentowność wskazują, że ma on szansę zachować płynność finansową i zapewnić trwałość rezultatów projektu, lecz założenia nie są weryfikowalne w oparciu o twarde i policzalne źródła, bowiem przedstawione prognozy oparte są wyłącznie na wartościach/wskaźnikach liczbowych ujętych w tabelach finansowych bez odniesienia się w treści opisowej. Spółka nie przedstawiła w Biznes Planie ani w części opisowej Tabel finansowych (a taka możliwość istnieje np. w części 2 tabel, punkt: "Komentarz do uzyskanych wyników") szczegółowych lub choćby uszczegółowionych informacji w zakresie odniesienia się do struktury kosztów i przychodów w ujęciu jednostkowym, a także wskazania struktury wartości sprzedaży (przychodów) w ujęciu opisowym, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji przyjętego modelu prognozy sprzedaży i stwierdzenia stopnia jego realności. Biorąc pod uwagę budżet zadania i zakładany montaż finansowy, braki wykazane powyżej i występujące przykłady niespójności i braków wskazują na realne zagrożenia realizacji zaplanowanego zadania projektowego, a przede wszystkim brak możliwości finansowania projektu ze środków własnych i zewnętrznych.

Zdaniem WSA dokonana przez IZ RPO ocena potencjalnej zdolności do zaciągnięcia 1 mln zł kredytu była prawidłowa, oparta o realia gospodarcze. Zdolności do zaciągania tak dużych zobowiązań przez spółkę, ze względu na brak znaczącego majątku własnego pozostającego bez jakichkolwiek obciążeń i braku znaczącej rentowności z dotychczas prowadzonej działalności była wątpliwa. Ponadto IZ RPO wskazała, że luka w finansowaniu pozostałej części wkładu własnego pozostawała na 31 marca 2016 r. na poziomie netto/brutto 1.795.441,00 zł/3.429.355,16 zł. Przyjmując nawet kwotę dodatkowych 3 mln zł, wskazanych jako możliwość dokapitalizowania (także nie uprawdopodobniona należycie w dokumentacji przez spółkę) w okresie trwałości, to i tak w dalszym ciągu nie dopina to montażu finansowania w układzie dotacja/wkład własny. Ponadto słusznie zwrócono uwagę, że wartość dofinansowania nie jest wypłacana w zaliczce jako wartość 100% przyznanego dofinansowania, zatem wartość środków do płynnej realizacji finansowej projektu powinna być wyższa niż kwota wynikająca z zadeklarowanego wkładu finansowego własnego i wynikającego montażu w układzie dotacja/wkład własny. Dla zapewnienia finansowej płynności realizacji projektu środki finansowe będące w dyspozycji/w posiadaniu spółki (własne, kredyt/pożyczka, dokapitalizowane, itp.) powinny przekraczać poziom przewidzianego do projektu wkładu własnego finansowego. Taki stan rzeczy dalece by uprawdopodobniał, że projekt zostanie w pełni efektywnie zrealizowany przy zachowaniu pełnej płynności finansowej.

W odniesieniu do wykazania potencjału inwestycyjnego umożliwiającego zrealizowanie inwestycji, która w ostatecznym rozrachunku w części ma być sfinansowana z środków publicznych – jakimi są środki pochodzące z EFRR – WSA wskazał, że ocena potencjału inwestycyjnego musi być dokonana z rozwagą. Podmioty nie są zobowiązane do korzystania z środków publicznych, czy też do ubiegania się o takie środki. Podmiot przystępujący do konkursu, a więc dobrowolnie ubiegający się o te środki, musi mieć świadomość, że w takiej sytuacji zobowiązany będzie do wyjawienia źródeł finansowania, wykazania podmiotów uczestniczących w przedsięwzięciu współfinansowanym z środków publicznych. Dane dotyczące źródeł finansowania umożliwiają ocenę zdolności do zrealizowania (a następnie utrzymania) umowy. Informacje w tym zakresie są niezbędne również, aby uniemożliwić korzystanie z takich środków (zarówno bezpośrednio jak i pośrednio) przez podmioty, które dysponują środkami finansowymi z nieustalonych źródeł. Takie informacje są niezbędne do oceny czy środki z Funduszu w istocie nie będą zakamuflowanym sposobem przepływu środków publicznych, czy też nie umożliwią zalegalizowania środków finansowych nieznanego pochodzenia. Ubieganie się o pomoc z środków publicznych jest uprawnieniem podmiotu, a obawa o ujawnienie danych podmiotów chcących zainwestować w projekt współfinansowany z środków publicznych, nie może być przekonywującą argumentacją strony.

WSA podkreślił, że nie jest uprawniony do polemiki czy ingerencji w treść dokonywanej przez organ oceny – a opartej na opinii ekspertów – lecz zobowiązany jest jedynie do sprawdzenia, czy dokonana przez organ ocena realizuje zasady oceny wniosków o dofinansowanie. Sięgając do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony, stwierdził, że każdy z powołanych ekspertów wskazywał na "brak uprawdopodobnienia posiadania odpowiedniego potencjału finansowego pozwalającego zrealizować inwestycje, osiągnąć zakładane cele oraz utrzymać efekty realizacji projektu". Wskazano, że "brak możliwości potwierdzenia źródeł finansowania projektu powoduje, brak możliwości potwierdzenia zachowania bezpieczeństwa finansowego realizowanego projektu". Wskazano również, że to po stronie wnioskodawcy ciąży obowiązek udokumentowania posiadanych zasobów, tak aby oceniający mógł obiektywnie potwierdzić, że przyznanie środków publicznych zostanie prawidłowo wykorzystane. Wszyscy eksperci wskazali, że w związku z brakiem posiadania przez spółkę odpowiedniego potencjału finansowego niezbędnego do prawidłowej realizacji projektu, kryterium to uznano za niespełnione. Organ nie miał obowiązku wzywać o dokumenty. To strona była zobowiązana wyjaśnić sytuację finansową, leżało to w jej interesie. Spółka mogła załączyć dodatkowe dokumenty, wyjaśnienia jako załączniki. Tłumaczenie, że ilość znaków dopuszczona w konkretnych rubrykach wniosku uniemożliwiała pełne uzasadnienie, nie jest wystarczającym do przyjęcia, że uniemożliwiono jej wykazanie w pełni sposobu sfinansowania inwestycji.

Dokonując oceny kryterium wykonalności, wskazano że spółka nie odniosła się do potencjalnych problemów w zarządzaniu projektem i jego realizacji, które mogą doprowadzić do niezrealizowania przedsięwzięcia, nie odniosła się do tego obszaru w analizie ryzyka, a także w treści podanych informacji dotyczących kluczowych zasobów kadrowych (punkt 3.2 Biznes Planu) i w konsekwencji nie podała także potencjalnych sposobów rozwiązywania takich problemów. Spółka wskazała jedynie w analizie SWOT - jako silną stronę - posiadanie "bogatego wieloletniego jako organizatora turystyki grupowej" oraz "wykwalifikowane zasoby ludzkie, którymi dysponuje Wnioskodawca".

WSA wskazał także, że dotychczasową działalność, a także zaplanowaną projektem można stwierdzić, iż jest przygotowana merytorycznie do realizacji zakresu zadań usługowych będących efektem projektu usługowych będących efektem projektu.

Spółka wykazała potencjalne ryzyka, odnosząc się do sfery biznesowej i administracyjno-prawnej, w części także do finansowej, bez odniesienia się jednak do sfery finansowania projektu na etapie jego realizacji (np. nie odniosła się do potencjalnych zagrożeń związanych z brakiem finansowania kredytowego). Nie odniosła się także w żadnym stopniu do sfery technologicznej ani do sfery zasobów ludzkich (kadrowych) i zarządzania projektem.

Biorąc powyższe aspekty pod uwagę, WSA stwierdził, że potencjał spółki jest niewystarczający do realizacji projektu, przede wszystkim pod kątem wykonalności finansowej. W związku z tym IZ RPO zasadnie stwierdziła, iż projekt nie spełnia kryterium dopuszczającego "Wykonalność projektu".

W tym stanie rzeczy, w ocenie WSA, nie można zarzucić argumentacji oceniających, że jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu. Argumentacja ta nie jest dowolna i mieści się w granicach sprawy.

WSA za chybione uznał zarzuty dotyczące oceny "Trwałości projektu". Prawidłowo wskazano, że trwałość projektu jest ściśle powiązana przyczynowo skutkowo z potencjałem finansowym i w takim znaczeniu z wykonalnością projektu. Spółka nie posiada odpowiedniego potencjału finansowego do realizacji zaplanowanego zadania, co wiąże się także z brakiem możliwości zapewnienia finansowania w trakcie okresu trwałości projektu. Spółka nie będzie zatem w stanie efektywnie zrealizować zadania projektowego, co skutkuje faktyczną niemożliwością zapewnienia trwałości projektu, która z zgodnie z zapisami art. 71 rozporządzenia 1303/2013 wynosić będzie 3 lata od dnia dokonania płatności końcowej.

Zdaniem WSA, ocena spełnienia kryterium komplementarności wewnątrz-programowej projektu zastała dokonana z zachowaniem wymagań kryteriów oceny. W definicji kryterium wskazano, że wnioskodawca powinien wykazać, w jaki sposób projekt zapewni komplementarność wewnątrz-programową w kontekście połączenia interwencji środków EFRR i EFR. Zgodnie z kryterium ocenie podlega komplementarny charakter planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, które mogą być/są komplementarne wobec przedmiotowej inwestycji. Spółka otrzymała 0,5 pkt na max 1 pkt możliwy do uzyskania. W ramach postępowania odwoławczego ekspert wskazał, że spełnienie tego kryterium uznaje się przede wszystkim jako uwiarygodnienie w postaci "przede wszystkim już zrealizowanymi lub rozpoczętymi". Ekspert wskazał, że nie wyklucza to możliwości powołania się na komplementarność w stosunku do projektów zaplanowanych, "ale trzeba wtedy jasno deklaratoryjnie wskazać, że komplementarność na pewno wystąpi w konkretnie podany i zrealizowany w projekcie". Ekspert powołany w postępowaniu pierwotnym wskazał, że wnioskodawca wskazuje na współpracę pomiędzy EFRR i EFS i że będzie występował o dofinansowanie tego typu przedsięwzięć z EFS, jednak brak informacji jakiego typu będą to "przedsięwzięcia" i czy mogą być współfinansowane z EFS. Zdaniem oceniającego zapisy są zbyt ogólnikowe i nie dają możliwości stwierdzenia komplementarności. Jak wynika z definicji kryterium, wnioskodawca winien wykazać w jaki sposób projekt zapewni komplementarność. Jako niewystarczające w zakresie wykazania komplementarności projektu należy uznać stwierdzenie, że spółka będzie występowała o współfinansowanie do EFS bliżej nieokreślonych "przedsięwzięć".

Sama spółka wskazuje, że ocena projektu dokonywana jest na podstawie złożonego wniosku w odniesieniu do stanu faktycznego na dzień dokonywania oceny. Dlatego też powołana okoliczność, że obecnie spółka współpracuje z EFS w trzech obszarach nie oznacza, że dokonana ocena była nieprawidłowa. Wskazano, że z uwagi na jej zbyt dużą ogólnikowość nie można stwierdzić jej komplementarności. Żaden z ekspertów nie negował twierdzenia spółka, że będzie występowała o dofinansowanie z EFS. Jednak brak szerszych informacji jakiego typu to będą działania – w ocenie dwóch z trzech ekspertów – powodowało to, że nie można było stwierdzić komplementarności.

Zdaniem WSA niezasadne są zarzuty co do oceny skali innowacyjności projektu. Organ uznał, że projekt spełnia kryterium wskazując innowacyjność na poziomie ponadregionalnym. Zdaniem spółki innowacja ma charakter międzynarodowy.

WSA wskazał, że co do skali innowacyjności, ocena została dokonana z uwzględnieniem złożonej przez spółkę opinii o innowacyjności jak i samego wniosku. Z załączonej do wniosku opinii wynika skala innowacyjności na poziomie ponadregionalnym, na co wskazała również strona we wniosku – w pozycji C.7.b.

WSA dodał, że także ocena w zakresie pozostałych kryteriów punktowych została dokonana prawidłowo. Organ w sposób jasny i rzetelny wyjaśnił, uzasadnił przyznaną punktację. Z tego też względu zarzuty należało uznać za niezasadne.

Resumując WSA uznał, że wbrew zarzutom skargi przeprowadzony tryb konkursowy w odniesieniu do spornego wniosku przeprowadzony został w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz w sposób zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a więc bez naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Ocena merytoryczna nie była dokonana z przekroczeniem granic dopuszczalnej swobody eksperckiej, została przeprowadzona zgodnie z ustalonymi zasadami. Nie wystąpiło również naruszenie procedury merytorycznej oceny wniosku. Nie sposób uznać stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonym piśmie za dowolne, gdyż ma ono oparcie w treści wniosku i Biznes planie, organ oparł się przy tym na konkretnych fragmentach wniosku, wskazując następnie na wymogi w zakresie określonego kryterium i interpretację uzasadniającą przyjętą przez organ punktację.

Spółka złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając ten wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt a) ustawy wdrożeniowej, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Lubuskiego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz rażącego niezapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, i tym samym sporządzenie ocen merytorycznych z przekroczeniem granic dopuszczalnej swobody eksperckiej, a także rażące naruszenie procedury merytorycznej oceny wniosku, co stanowi podstawę do zmiany oceny końcowej projektu w wyniku uznania, iż ocena merytoryczna przebiegła w sposób sprzeczny w tym zakresie z zasadami;

2. art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Zarząd Województwa Lubuskiego w ramach postępowania konkursowego zastosował odpowiednie procedury wyboru i kryteria przejrzyste i niedyskryminacyjne dla skarżącej w szczególności w zakresie w jakim określił jakie dokumenty są niezbędne dla wykazania spełnienia kryteriów konkursowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują całkowicie kierunek działalności badawczej NSA, którą musi podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych, poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji. Uwaga Sądu kasacyjnego skoncentrowana jest wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą.

Jako podstawę skargi kasacyjnej jej autor wskazał jedynie – na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013.

W myśl art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zgodnie zaś z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013 – w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; są niedyskryminacyjne i przejrzyste; uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie oznacza błędne podciągnięcie konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji). Naruszenie prawa w tej formie polegać może także na niezastosowaniu określonej normy prawnej w konkretnej sprawie do ustalonego tam stanu faktycznego, pomimo istnienia podstaw do dokonania takiej subsumcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego może zatem dotyczyć tylko tych norm materialnoprawnych, które w konkretnej sprawie administracyjnej zostały błędnie zastosowane lub tych, które w tejże sprawie zostały przez organy pominięte, mimo że powinny znaleźć w niej zastosowanie.

W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej polegające na nieuwzględnieniu zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz rażącego niezapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, i tym samym sporządzenie ocen merytorycznych z przekroczeniem granic dopuszczalnej swobody eksperckiej, a także rażące naruszenie procedury merytorycznej oceny wniosku. W zakresie art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013, niewłaściwe zastosowanie polega na przyjęciu, że Zarząd Województwa Lubuskiego w ramach postępowania konkursowego zastosował odpowiednie procedury wyboru i kryteria przejrzyste i niedyskryminacyjne dla skarżącej w szczególności w zakresie w jakim określił jakie dokumenty są niezbędne dla wykazania spełnienia kryteriów konkursowych.

Dodać w tym miejscu należy, że skarżący kasacyjnie nie sformułował wobec zaskarżonego wyroku zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny bierze za podstawę orzekania stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Skuteczne bowiem zgłoszenie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy ustalony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonego wyroku, nie budzi zastrzeżeń.

Skarżąca kasacyjnie w motywach skargi kasacyjnej precyzuje zarzuty wskazując, że nie otrzymała jasnych i przejrzystych wiadomości jakiego rodzaju dokumentów źródłowych oczekiwał Zarząd Województwa Lubuskiego celem wykazania spełnienia kryteriów i granic oceny ekspertów. Podnosi przy tym, że ocena ekspercka oceny wniosku winna być dokonywana na dzień jej wykonywania, a nie istniejącej na moment złożenia wniosku.

Odnosząc się do powyższego wskazać przede wszystkim należy, że skarżąca kasacyjnie zarzuty sformułowała w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych zakwestionowanych kryteriów ("Wykonalność projektu", "Trwałość projektu", "Komplementarność wewnątrzprogramowa projektu", "Innowacyjność projektu", "Efektywność kosztowa projektu", "Potencjał rynkowy", "Wprowadzenie nowych/ulepszonych produktów/usług/technologii", "Zastosowanie TIK", "Konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku i wpływ na otoczenie", "Ekoinnowacje"), jak też bez jakiegokolwiek powołania się za zapisy dokumentacji konkursowej, której przecież prawidłowość podważa. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie praktycznie uniemożliwia odniesienie się do nich w sposób merytoryczny. Zważywszy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do oceny każdego z kwestionowanych kryteriów wskazując na regulacje dokumentacji konkursowej z odniesieniem się do informacji zamieszczonych w spornym wniosku o realizację projektu i opinii ekspertów.

WSA odnosząc się w szczególności do zarzutów dotyczących możliwości sfinansowania projektu rzutujących na ocenę spełnienia kryteriów dopuszczających – "Wykonalność projektu" i "Trwałość projektu" wskazał, że zgodnie z Regulaminem konkursu (pkt 13 ppkt 4), wnioskodawca może złożyć dodatkowe niewymagane przez IZ RPO załączniki, które chce dołączyć do dokumentacji. Przy czym – jak wynika z Regulaminu konkursu – zasadniczo sytuację finansową wnioskodawcy ocenia się na podstawie dokumentów w postaci sprawozdania finansowego (bilans, rachunek zysków i strat). Dodać należy, że brak wyszczególnienia innych rodzajów dokumentów dotyczących finansowania projektu oznacza, że wnioskujący może przedstawić dowolny rodzaj dokumentów odnoszących się do realizacji założeń finansowych projektu, które następnie podlegają oddzielnej ocenie niezależnych ekspertów. Przy czym oczywistym jest, że jeżeli wnioskodawca deklaruje we wniosku różne formy pozyskania dofinansowania, to takie zapowiedzi muszą być uwiarygodnione, tak aby wystarczająco uprawdopodobnić realność pozyskania takich zewnętrznych źródeł finansowania.

Tymczasem skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała ustaleń faktycznych sprawy zaakceptowanych przez WSA do jej rozpoznania, a z dokumentacji spornego wniosku wynikało, że samodzielnie spółka nie posiada wystarczającego potencjału finansowego do zrealizowania zaplanowanej inwestycji. Świadczyły o tym własne nieduże środki finansowe, nieadekwatne do skali zaplanowanego zadania, niewysokie roczne bilanse i rentowność prowadzonej działalności. Zadeklarowane zaś we wniosku na realizację projektu zaciągnięcie kredytu w wysokości 1 mln zł oraz intencja dokapitalizowana spółki w okresie trwałości realizacji projektu przez niezidentyfikowane podmioty zewnętrzne w kwocie 3 mln zł nie zostały w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Trudno w tej sytuacji mówić, że trzej oceniający, organ, a następnie Sąd I instancji, popełnili błędy kwestionując spełnienie kryteriów dopuszczających, skoro spółka poprzestała jedynie na deklaracjach zawartych we wniosku.

Przy czym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przy dokonywaniu oceny spornego projektu prawidłowo wzięto pod uwagę jedynie okoliczności istniejące na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie i wykazane w tymże wniosku oraz dokumentacji aplikacyjnej, a nie zdarzenia późniejsze czy spodziewane. Takie działanie jest zgodne z zasadą równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Z tych samych względów na wynik dokonanej oceny nie mogły mieć także wpływu okoliczności powołane przez skarżącą kasacyjnie już po złożeniu wniosku o dofinansowanie i w nim nie podniesione.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo uznał, że właściwa instytucja przeprowadziła konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Dokumenty programowe i wytyczne określały ogólne zasady dotyczące wyboru projektów. W Regulaminie konkursu zawarte były informacje szczegółowo określające specyfikę projektów, które mogą być wybrane do dofinansowania, a także precyzyjne kryteria i zasady obowiązujące w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie przygotowane zgodnie z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała skutecznie braku przejrzystości, rzetelności i bezstronności w działaniu organu przy wyborze projektu do dofinansowania, a tym samym nieprawidłowej oceny WSA. Podkreślić należy, że organ kierując się przytoczonymi zapisami Regulaminu konkursu, działał zgodnie z ustalonymi zasadami, równymi dla wszystkich wnioskodawców, przez co nie można mu zarzucić naruszenia wymienionych zasad w postępowaniu konkursowym, a tym samym niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia 1303/2013.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz organu 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.