Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 947/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 2 i ust. 4 § 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 154 ust. 2, art. 157 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/14 w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1697/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) kwietnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) o pow. (...) ha, położona w gminie W., obrębie W., ostateczną decyzją Wojewody (...) nr (...) z dnia (...) września 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...), została przeznaczona pod budowę autostrady (...), na odcinku S. węzeł K., km (...) – (...).

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. nr (...) Wojewoda (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.C. w wysokości (...) zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności wymienionej wyżej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosła E.C. zarzucając zaniżenie kwoty odszkodowania.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) stycznia 2011 nr (...) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona wadliwie.

Decyzją z dnia (...).01.2012 r. nr (...), Wojewoda (...) orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.C. w wysokości (...) zł. za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższej nieruchomości.

Decyzję tę uchylił, po rozpoznaniu odwołania E.C. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, z uwagi na brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego.

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., nr (...), orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.C. w wysokości (...) zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższej nieruchomości.

Od powyższej decyzji wniosła odwołanie E.C., zarzucając jej ustalenie zbyt niskiego odszkodowania.

Decyzje tę utrzymał w mocy Minister Infrastruktury i Rozwoju, który w uzasadnieniu, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejście z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie W., obrębie W., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr (...) o pow. (...) ha, stanowił operat szacunkowy z dnia (...) kwietnia 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.L.

Biegła ustaliła, że wyceniana działka stanowiła użytek rolny. Najbliższe sąsiedztwo stanowiły grunty rolne (pola i łąki), w dalszym otoczeniu znajdowała się zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Dostęp komunikacyjny określono, jako bardzo dobry – drogą asfaltową. Badając przeznaczenie planistyczne biegła podała, iż nieruchomość nie leży na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego gminy W., zatwierdzonego uchwałą Nr (..) Rady Gminy W. z dnia (...) stycznia 2000r., działka nr (...) leżała w obszarze upraw rolnych. Wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania średniej. Biorąc pod uwagę przeznaczenie w studium oraz cel wyceny dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Na potrzeby wyceny dokonano analizy transakcji obejmującej rynek lokalny, tj. teren gminy W. oraz rynek regionalny obejmujący teren powiatu (...). W wyniku badania rynku biegła stwierdziła, że na lokalnym rynku nie występowały transakcje dotyczące nieruchomości "drogowych", dlatego badanie rozszerzyła na zdefiniowany powyżej rynek regionalny. Stwierdziła, że na rynku regionalnym również nie występowały transakcje dotyczące gruntów drogowych podobnych do przedmiotu wyceny (tj. położonych na terenach wiejskich, wydzielonych z gruntów użytkowanych rolniczo, będących przedmiotem prawa własności).

W trakcie postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia (...) marca 2014 r. autorka operatu wyjaśniła, że po przeprowadzeniu dodatkowych badań na rynku regionalnym obejmującym teren całego województwa (...) nie wystąpiły transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, mogące stanowić podstawę oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie długoletniego doświadczenia wynikającego z badań rynku województwa (...), (...) oraz (...), biegła wskazała, że ceny gruntów "drogowych", położonych na terenach wiejskich, wydzielonych z gruntów użytkowanych rolniczo, znajdują się na poziomie ok. 50% wyższym od cen gruntów rolnych. Uznała, zatem że przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości.

Z uwagi na brak na badanym rynku transakcji dotyczących gruntów drogowych zbadano rynek gruntów rolnych. W badanym, okresie na rynku lokalnym nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji dotyczącej gruntów podobnych do przedmiotu wyceny, dlatego badania rozszerzono na rynek regionalny, na którym odbyło się 46 transakcji dotyczących gruntów rolnych. Do dalszej analizy wybrano 11 transakcji nieruchomości, których ceny zawierały się w przedziale od (...) zł/m2 do (...) zł/m2.

Z przyjętego zbioru wybrano transakcję o cenie minimalnej i cenie maksymalnej, obliczono cenę średnią oraz dokonano ich charakterystyki. Następnie obliczono, cenę średnią odrzucając brzegowe wartości i sumy wskaźników korygujących w odniesieniu do przyjętych cen rynkowych. Wartość działki nr (...), powiększoną o 50% obliczono na kwotę (...) zł. Organ wskazał, iż operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła prawidłowo zdaniem organu zastosowała procedurę wyceny określoną w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. W wyniku przeprowadzonego badania, stwierdzono, że cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości (art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu ustalonym w studium, tj. rolnym. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. rozporządzenia). Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Operat szacunkowy nie zawiera, zdaniem organu wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Dlatego też organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty odnośnie sporządzonej wyceny uznał za nieuzasadnione. Zarzut naruszenia § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego organ uznał za nieuzasadniony, bowiem jego § 36 ust. 2 obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego. Pełnomocnik skarżącej, podnosząc, iż Gmina W. jest terenem licznych inwestycji związanych z budowa autostrady (...), nie przedstawił żadnych wiarygodnych dowodów świadczących o wadliwości wyceny nieruchomości. Nie przedstawiono również alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę do WSA w Warszawie wniosła E.C. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

• art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie zaniżonego odszkodowania odbiegającego od cen rynkowych, podczas gdy biorąc pod uwagę powierzchnię nieruchomości, rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami wartość nieruchomości jest znacznie wyższa.

• art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ administracyjny nie uwzględnił, iż wartość nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna cena na rynku, podczas gdy ustalona w odszkodowaniu cena jest ceną znacznie odbiegającą od wartości panujących na rynku nieruchomości ze względu na brak przyjęcia przez biegłą rzeczoznawcę do porównania nieruchomości będących przedmiotem obrotu z możliwie najbliższego okresu w stosunku do daty wyceny.

• § 36 ust. 2 w zw. z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzaniu operatu szacunkowego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa poprzez jego niewłaściwą wykładnie i ograniczenie porównywalnych nieruchomości do rynku regionalnego pod pojęciem, którego organ rozumiał powiat (...), podczas gdy zgodnie z przyjętą wykładnią językową rynek regionalny winien być rozumiany, jako obszar całego województwa, w tym przypadku województwa (...) w związku, z czym przedmiotowa nieruchomość, jako nieruchomość o przeznaczeniu pod budowę autostrady (...) winna być porównana z podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę autostrady (...) leżącymi na teranie innych powiatów pozostających w obrębie województwa (...).

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania;

• art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ administracyjny nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela poprzez brak rozważenia wszelkich okoliczności wskazanych perz skarżącą dotyczących operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M.L. uznając go za prawidłowy, a zawartych w zarzutach do operatu szacunkowego z (...) maja 2012 r.

• art. 80 k.p.a. Poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim organ administracyjna nieprawidłowo ocenił wartość nieruchomości skarżącej na podstawie zebranego materiału dowodowe, a to operatu szacunkowego M.L. zaniżając jego wartość, podczas gdy operat został wadliwie sporządzony przez, co nie odzwierciedla słusznej wartości przedmiotowej nieruchomości.

• art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie zawarcie w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organu przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności zarzutom do operatu szacunkowego M.L. i w ogóle się do nich nie odniósł.

• art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2013 r. w mocy, podczas gdy zgodnie z zebranym materiałem dowodowym operat szacunkowy został wadliwie sporządzony, zatem nie zaistniały przesłanki do utrzymanie decyzji w mocy i wniosła o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że operat biegłej L. zawiera zatem wszystkie niezbędne elementy. W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Skarżąca nie przedłożyła własnej kontrwyceny, a powoływanie się na opinię Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców majątkowych dotyczącą wyceny innej nieruchomości nie ma znaczenia dla sprawy. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest to potwierdzone weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W sytuacji, kiedy organ uznaje, że jego zdaniem operat jest prawidłowy to nie ma on żadnych podstaw, aby zlecać kolejną opinię czy też kierować taki operat do oceny Organizacji Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego. Tym samym zarzuty skargi dotyczące tych kwestii Sąd uznał za niezasadne.

Skarżąca zarzucała, że biegła nieprawidłowo przyjęła, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość transakcji drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak naprawdę kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nie może mieć zastosowania w sprawie, bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji (...) już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości było rolne (w obowiązującej uchwale Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym, jako tereny rolnicze).

Skoro w dniu wydania decyzji (...) przeznaczenie nieruchomości było rolne, to biegła przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mogła w ogóle zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, natomiast prawidłowo wycenę oparła na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (zasada korzyści). Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wykazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowo na cele rolne. Wyniki tej analizy posłużyły biegłej do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że operat szacunkowy w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracyjny nie jest zatem możliwa w zakresie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie biegły. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko rzeczoznawca. Wyłącznie również w ramach posiadanej wiedzy specjalnej dokonuje on doboru nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i ich analiza to także wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Nie można zatem, zdaniem Sądu I instancji zarzucić organom obu instancji naruszenia art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a.

Wprawdzie słuszność ma skarżąca podnosząc, że w celu obalenia operatu szacunkowego strona nie musi przedstawiać kontropinii, skoro obowiązkiem organów jest jego zbadanie pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Niemniej strona chcąca zakwestionować operat szacunkowy w zakresie wiedzy specjalnej, jaką dysponuje wyłącznie biegły, może zwrócić się o taką ocenę operatu do organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia zwłaszcza jeśli ma zastrzeżenia dotyczące wysokości ustalonego przez biegłego odszkodowania.

Zatem organ, dysponując prawidłowym operatem miał podstawy do ustalenia odszkodowania w wysokości wynikającej z badanego operatu. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, których stopień uzasadniłby w świetle art. 145 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.C. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 134 ust. 2 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 2 i ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez nie przyjęcie w operacie szacunkowym najbardziej zbliżonych cen transakcyjnych nieruchomości ze sprzedaży gruntów przeznaczonych pod inwestycje drogowe,

art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż dla podważenia operatu szacunkowego niezbędne jest przeprowadzenie innej opinii, podczas gdy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jak również nie przeprowadzenie przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego weryfikacji poprawności sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, pomimo szeregu zastrzeżeń formułowanych przez Skarżącą co do jego poprawności,

c) § 26 ust. 1 oraz § 36 ust. 1 i 2 oraz 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie za prawidłowo ustalony w opinii biegłej M.L. rodzaj nieruchomości porównawczych i rodzaj przyjętego terytorium rynku,

2) naruszenie przepisów postępowania tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w wyniku przyjęcia, iż wycena wywłaszczonej nieruchomości jest prawidłowa,

art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi na decyzję, która narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego.

W uzasadnieniu wskazano, że sposób postępowania rzeczoznawcy majątkowego, organu administracji, jak również i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie cechują się wadliwą interpretacją obowiązujących przepisów prawa, przez co sporządzony operat szacunkowy oraz wydane na jego podstawie decyzje administracyjne są w całości wadliwe. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powinna również obejmować ocenę, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska organ, jak również Sąd winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego. Nadto, całkowicie wbrew poglądom obecnej judykatury, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w sprawie, iż "skarga również nie zasługuje na uwzględnienie (...) gdyż skarżąca nie przedłożyła własnej kontrwyceny". Warto tutaj wskazać, iż brak kontrwyceny nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania postępowania organu administracji, w tym również zebranego materiału dowodowego czy też zbadania wadliwości operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej organy obowiązane są dokonać oceny operatów szacunkowych pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową.

Wobec powyższego, operat sporządzony przez M.L. uznać należy w istotnym stopniu za wadliwy, przez co nie daje on rzetelnego obrazu wartości wycenianej wierzytelności, a tym samym nie może służyć celom postępowania, na etapie którego był wymagany celem dostarczenia wiadomości specjalnych. Biegła w operacie w sposób nieusprawiedliwiony i przez to niewłaściwy zawęziła obszar poszukiwań działek podobnych tylko do części powiatu (...), co skutkowało przyjęciem konkluzji o braku bazy nieruchomości porównawczych. Jak wskazano natomiast w wyroku NSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1460/12): "Pod pojęciem rynku lokalnego należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa" - tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 roku (sygn. akt I OSK 701/11).

W ocenie skarżącej powyższe stanowisko wydaje się tym bardziej zasadne, iż zostało podzielone przez biegłą U.W., która prawidłowo przyjęła iż rynek regionalny stanowi powiat (...), (...), (...), (...), (...), (...). Tym samym jak wskazano powyżej, a co podkreśla judykatura obszar poszukiwań w zakresie rynku regionalnego powinien być rozszerzony o powiaty sąsiednie. Z pewnością więc w znaczeniu rynku właściwego, regionalnego mieszczą się obszary ww. powiatów które został} przez ww. biegłą w opinii z dnia (...) listopada 2009 r. w całości uwzględnione.

Skarżąca wskazała, iż operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Tym samym wskazać należy, iż nieprzestrzeganie ww. przepisów prawa czyni tak sporządzony operat wadliwym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej opierała się na próbie wykazania, że wadliwy, niezgodny z przepisami prawa był operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy M.L., którego ustalenia legły u podstaw określenia odszkodowania decyzją zaskarżoną do sądu I instancji.

Według pierwszego z tych zarzutów rzeczoznawca powinna przyjąć jako punkt odniesienia do wyceny ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczone pod nieruchomości drogowe. W ramach tego zarzutu powołano przepisy § 36 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zarzut ten nie był trafny, bowiem § 36 ust. 4 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Wówczas wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, gdyż bezspornie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie przejętej nieruchomości, należącej uprzednio do skarżącej było rolne – zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. – co odpowiada zasadzie wynikającej z art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 102 poz. 651 ze zm.). zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem rzeczoznawca, opracowując operat szacunkowy nie mogła opierać się na cenach nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, skoro grunt, który utraciła skarżąca musiał być traktowany jako użytek rolny. Zatem brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie §36 ust. 4 rozporządzenia.

W tej sytuacji zarzut w ramach którego skarżąca powołała przepisy art. 134 ust. 2 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 159 ustawy w zw. z § 36 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia musiał być uznany za całkowicie pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu opartego na przepisach art. 157 ust. 1 i 2 ustawy należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie jest zobligowany do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o weryfikację operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę, jeśli nie ma wątpliwości co do prawidłowości tego operatu. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Możliwość ta zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06). Skarżąca z tej możliwości jednak nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanych decyzji. Odwołanie się do poprzedniego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę i uznanego za wadliwy przez organ drugiej instancji nie mogło przynieść skarżącej zamierzonego przez nią efektu.

Powołany jako kolejna podstawa skargi kasacyjnej przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania operatu) stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia nakazuje zaś, by w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12).

Rzeczoznawca M. L. w swym operacie, który legł u podstaw zaskarżonej do sądu I instancji decyzji stwierdziła słusznie, jak to już wykazano powyżej, że przeznaczenie nieruchomości podlegającej wycenie było rolne. Takie nieruchomości były przedmiotem obrotu zarówno na terenie Gminy W., jak i na terenie powiatu (...), w obrębie którego znajduje się miejscowość W. Skoro zatem na rynku lokalnym nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej były przedmiotem obrotu, to nie było żadnych podstaw, by sięgać po materiał porównawczy dotyczący transakcji z terenów wykraczających poza ten rynek. Całkowicie bezpodstawny był zatem zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów § 26 ust. 1 i 2 a także § 36 ust. 2 rozporządzenia. W operacie wprawdzie błędnie stwierdzono, że pod pojęciem rynku lokalnego należy rozumieć rynek nieruchomości z terenu gminy, to jednak usterka ta nie ma żadnego wpływu na dokonane ustalenia, skoro oparto je prawidłowo na materiale porównawczym z rynku lokalnego – rozumianego prawidłowo (gmina W. i powiat (...)).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł także, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, by naruszono przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, skoro zgodnie z operatem wartość rynkową wycenianej nieruchomości określono, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy (wobec braku planu miejscowego na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy).

Wobec powyższego całkowicie nieusprawiedliwione były pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. skoro trafnie uznał sąd I instancji zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i w konsekwencji oddalił skargę. Trudno dopatrzeć się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywów powołania wśród podstaw kasacyjnych przepisu art. 84 § 1 k.p.a., który daje organowi administracji możliwość zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii, w sytuacji, gdy wymagane są w sprawie wiadomości specjalne. W rozpatrywanej sprawie wiadomości specjalne zostały uzyskane w sposób przewidziany przepisami prawa - w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, a zatem nie sposób uznać, by powyższy przepis procedury administracyjnej został w jakikolwiek sposób naruszony.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.