Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1079/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

3 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant: asystent sędziego J. S. po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1322/16 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1322/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 kwietnia 2016 r. znak ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2016 r., którą to decyzją WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 10 lutego 2005 r. nakazującej G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem.

Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji słusznie GINB uznał, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB z dnia 10 lutego 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1–7 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem G. M. z dnia 14 stycznia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z dnia 10 lutego 2005 r. nakazującej G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem.

Sąd argumentował, że w niniejszej sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego przez dobudowanie tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tym tarasem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym PINB w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane – procedurę legalizacyjną. W ocenie Sądu, PINB zasadnie uznał, że istnieje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i wdrożył procedurę legalizacyjną – postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał G. i Z. M. wykonanie robót budowlanych i jednocześnie zobowiązał inwestorów do opracowania i przedłożenia w PINB stosownych dokumentów. Mimo upływu wyznaczonego terminu inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zatem konsekwencją nieprzedłożenia w organie powiatowym nałożonych postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określonych dokumentów było wydanie nakazu rozbiórki. Przepisy Prawa budowlanego – art. 48 i 49, nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni określonych wymogów wskazanych w tej ustawie. Sąd podkreślił, że niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie – obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wywiódł, że wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, jednakże inwestor nie ma obowiązku wykonać nałożonych na niego obowiązków. W takim przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeśli inwestor nie przedłoży w wyznaczonym terminie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o którym mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego. Legalizacja na podstawie przepisów prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Sąd podkreślił, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Bez znaczenia dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne czy gospodarcze, ponieważ w świetle jednoznacznych i kategorycznych przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli.

Słusznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Sąd uznał, że decyzja z dnia 10 lutego 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej G. M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy, jak i uchylenie zaskarżonych decyzji nieważnościowych organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2005, nakazującej rozbiórkę tarasu ze schodami i zlokalizowanym pod tarasem pomieszczeniem gospodarczym, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającej na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie, pomimo naruszenia prawa przez wydany wyrok oraz pomimo naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

1) odstąpienia przez WSA od rozpatrzenia wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co narusza art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez oddalenie skargi, a tym samym wydanie wyroku na niekorzyść skarżącej, a ponadto narusza art. 106 § 1 i art. 108 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) błędnego i niepełnego uzasadnienia wydanego wyroku, co narusza art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

3) pominięcia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem nakazu rozbiórki, pouczenia G. M. z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego o obowiązku wynikającym z art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkuje tym, że wydana decyzja nie może być uznana jako prawnie doręczona i wywołująca skutek prawny,

4) odstąpienia organu odwoławczego od rozpatrzenia znacznej części istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji nieważnościowej, co narusza art. 127 § 1 w zw. z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego,

5) wydanie nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych, w sytuacji gdy postępowanie administracyjne winno być obligatoryjnie zawieszone z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego związanego z podjęciem przez G. M. wykonania obowiązków legalizacyjnych zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych w zakresie decyzji ustalającej warunki zabudowy, czego dowodem było trwające postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, co stanowi naruszenie art. 97 ust. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego,

6) uznanie, że stanowisko organu zawarte w pozostającej w obiegu prawnym decyzji odwoławczej P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 grudnia 2004 r. uchylającej nakaz rozbiórki nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie stanowi podstawy do rozważenia przez organ pierwszej instancji jego zasadności, co stanowi naruszenie zasady pewności prawa oraz naruszenie wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

7) przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w stosunku do osoby zmarłej, czego dowodem jest wydanie postanowienia legalizacyjnego z dnia 7 sierpnia 2004 r. na nieżyjącego Z. M.,

8) odstąpienie od rozpatrzenia w postępowaniu nieważnościowym przez organy wniosku o uchylenie postanowienia legalizacyjnego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2004, co narusza art. 127 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

9) niezapełnienie następcom prawnym zmarłego przed wszczęciem postępowania inwestora Z. M. udziału w postępowaniu, co ma wpływ na wynik sprawy i treść decyzji, w tym na wydane rozstrzygniecie i stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego,

10) wydanie nakazu rozbiórki jedynie dla G. M. w sytuacji, gdy skarżąca nie była wyłącznym właścicielem obiektu budowlanego, co powoduje, że wykonanie rozbiórki, zgodnie z wydaną decyzją, wywołuje czyn zagrożony karą z uwagi na naruszenie cudzego mienia związanego z rozbiórką robót na budynku nie stanowiącym wyłącznej własności G. M., a ponadto art. 156 § 1 pkt 5 przez to, że wydany nakaz rozbiórki był niewykonalny już w dniu wydania decyzji,

11) naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odstąpienie Sądu od całościowego zbadania sprawy, a w szczególności pod względem zbadania, czy w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, istotne w sprawie ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną oparto również na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającej na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie w sytuacji naruszenia przez Sąd i organy nadzoru budowlanego rażących naruszeń prawa, a tym samym dokonanie przez Sąd niewłaściwej kontroli działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

12) uznanie, że dobudowany do budynku mieszkalnego taras wraz ze schodami wejściowymi oraz pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego i w konsekwencji podlega regulacji tej normy prawnej, co narusza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego,

13) wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę jedynie na jednego z współwłaścicieli nieruchomości objętej postępowaniem oraz pominięcie spadkobierców inwestora zmarłego, przed wszczęciem postępowania będących współwłaścicielami nieruchomości, co narusza art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego,

14) wydanie nakazu rozbiórki bez uprzedniego umożliwienia legalizacji wykonanych robót budowlanych, a w szczególności bez wydania postanowienia legalizacyjnego z art, 48 ust, 2 Prawa budowlanego, co stanowi naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego,

15) wydanie nakazu rozbiórki na roboty budowlane inne niż objęte postępowaniem legalizacyjnym, co narusza tożsamość przedmiotową robót, a ponadto na wydaniu nakazu rozbiórki na roboty, w stosunku do których postępowanie legalizacyjne nie było prowadzone oraz w stosunku do nieistniejącego pomieszczenia gospodarczego, co narusza art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W piśmie procesowym pełnomocnik skarżącej zawarł argumentację podstaw kasacyjnych, popierając ją i wywodząc o interesie prawnym skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

2. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

3. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyprowadzono z naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 151 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucając niewłaściwe przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

3.1. Zarzucono naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 106 § 1 i art. 108 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Sąd rozstrzyga w granicach sprawy sądowoadministracyjnej. Granice sprawy wyznacza zaskarżone działanie organu administracji publicznej. W sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 kwietnia 2016 r. znak ... o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z 10 lutego 2005 r. nakazującej G. M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem. Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczony wyłącznie do ustalenia, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z ciężkich, kwalifikowanych naruszeń prawa wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. W takim zakresie Sąd rozpoznał sprawę. Postawione zarzuty w tym naruszenia art. 106 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje przebieg rozprawy i art. 108 tej ustawy, nie daje argumentów do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą do oceny zakresu rozpoznania jest przedstawiony protokół z rozprawy, który jednak podlega weryfikacji w innym trybie. Natomiast zakres rozpoznania sprawy może zostać zakwestionowany przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawiony w tym zakresie zarzut nie jest zasadny. Sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności.

3.2. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenie art. 9 w związku z art. 41 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ ma obowiązek pouczyć stronę o przepisach prawa, których naruszenie może powodować szkodę dla strony. Na stronie jednak, której sprawa jest w toku, ciąży obowiązek zawiadomienia o każdej zmianie swojego adresu. Skutek prawny niedopełnienia tego obowiązku obciąża stronę (art. 41 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie można z braku wykonania ciążącego na stronie obowiązku zawiadomienia o zmianie miejsca zamieszkania wywodzić niewprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Decyzja doręczona w trybie uregulowanym w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego wchodzi do obrotu prawnego i obowiązuje.

3.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 127 § 1 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje legitymację do wniesienia odwołania, zaś art. 107 Kodeksu elementy struktury decyzji. Z tej regulacji nie ma podstaw do wyprowadzenia zakresu rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zakres jednak zawsze należy wiązać z przedmiotem sprawy rozstrzygniętej decyzją, a zatem w sprawie z ustaleniem czy decyzja została dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

3.4. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podjęcie czynności legalizacyjnych w wyznaczonym terminie nie jest zagadnieniem wstępnym, które uzasadnia zawieszenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Na wniosek strony organ nadzoru budowlanego może przedłużyć termin do złożenia stosownych dokumentów.

3.5. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie związania organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnione brakiem ustalenia stanu faktycznego sprawy powoduje, że ustalenie stanu faktycznego przesądzało o zastosowaniu normy prawa materialnego. Z tego względu nie można wywodzić o związaniu organu pierwszej instancji wskazaną podstawą prawną, jeżeli wynik ustaleń pełnego stanu faktycznego przesądził o podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy.

3.6. Nie są zasadne zarzuty odstąpienia od podważenia mocy postanowienia legalizacyjnego, zarówno co do aspektu podmiotowego, jak i przedmiotowego. Postanowienie legalizacyjne zostało skierowane do inwestorów. Śmierć jednego z inwestorów nie pozbawiła mocy obowiązującej. W zakresie przedmiotowym rozbieżność wynika z dokonanych czynności przez inwestorów, co nie zmienia tożsamości przedmiotowej dobudowy do obiektu budowlanego tarasu i schodów.

3.7. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nakaz rozbiórki został skierowany do inwestora, co jest zgodne z art. 52 ustawy Prawo budowlane.

3.8. Nie ma znaczenia prawnego dla stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. Uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę.

4. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powiązano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2, art. 141 § 4, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z naruszeniem art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 52 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucono niewłaściwą kontrolę przeprowadzoną przez Sąd, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

4.1. Zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 48 ustawy Prawo budowlane wyprowadzono, zarzucając wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej, zarzucając błędne zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazuje się na znaczenie prawne pozwolenia na budowę udzielonego przez P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B., zarzuca się naruszenie niezastosowania procedury legalizacji, skierowanie nakazu do jednego współwłaściciela. Zarzuty te pozostają we wzajemnej sprzeczności. Dobudowa do budynku tarasu, schodów zewnętrznych, pomieszczenia pod tarasem stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę. Skład orzekający podzielił w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2017 r. II OSK 163/16 (LEX nr 2409696): (...) dobudowy pomieszczenia i tarasu nie można uznać za "modernizację" bądź "bieżącą konserwację" jest to bowiem rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego wymagająca pozwolenia na budowę. Tym samym zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny.

4.2. Nie jest zasadny zarzut wydania nakazu rozbiórki bez procedury legalizacji. Z akt sprawy wynika, że procedura legalizacji została przeprowadzona. Nie jest też sporne, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem legalizacyjnym.

4.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 52 powołanej ustawy "Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51". Artykuł 52 ustawy Prawo budowlane wylicza kolejność podmiotów, na które może być nałożony nakaz. W wyroku z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3190/18 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle regulacji art. 52 "W pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego". Pogląd ten skład orzekający w sprawie w pełni podzielił.

4.4. Nie jest zasadny zarzut braku tożsamości przedmiotowej postanowienia legalizacyjnego a decyzji nakazującej rozbiórkę. Z braku pełnej spójności określenia w postanowieniu legalizacyjnym i nakazie rozbiórki nie ma podstaw do zarzucenia braku prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wynika to z twierdzeń skarżącej o podjęciu próby wykonania obowiązku przedłożenia nakazanych dokumentów.

5. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.