Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2041/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2283/13 w sprawie ze skargi L.K. oraz Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L.K. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2283/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi L.K. i Towarzystwa [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zezwalającą ze stanowiska konserwatorskiego "[...]" sp. z o.o. na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że podstawą prawną kontrolowanej decyzji był art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Właściwość konserwatorska do wydania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość planowana pod zabudowę położona jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1990 r. W ocenie organu analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza o art. 4 pkt 2 tej ustawy, organ uznał, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zasadna merytorycznie i nie narusza prawa. Organ wyjaśnił, że działania inwestycyjne są możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytku, którym w niniejszej sprawie jest układ urbanistyczny i zespół budowlany [...]. Planowana inwestycja polega na budowie zespołu sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, trzykondygnacyjnych, z garażami podziemnymi.

W ocenie organu odwoławczego, Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków zasadnie uznał, że przedmiotowe zamierzenie jest dopuszczalne konserwatorsko, bowiem realizacja tego zamierzenia nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowego układu urbanistycznego. Kubatura planowanych budynków jest dostosowana skalą do zabudowy sąsiadującej, a lokalizacja obiektów na mniej zadrzewionej części działki pozwala na maksymalne zachowanie drzewostanu. Organ pierwszej instancji zasadnie także zauważył, że część układu urbanistycznego [...], zawierająca działkę przeznaczoną pod zabudowę, ze względu na istniejący układ i formę zabudowy oraz funkcję ul. [...] jako traktu przelotowego, nie posiada czytelnego charakteru rezydencjonalnego. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że omawiane zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla Grapa i terenów przyległych, uchwalonego uchwałą Nr 435/IV/27/2005 Rady Miejskiej [...] z dnia 17 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 251, poz. 10685). Przedmiotowa nieruchomość gruntowa położona jest na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem B2MW, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe – zabudowę wielorodzinną, maksymalna wysokość zabudowy – do 4 kondygnacji naziemnych, maksymalną powierzchnię zabudowy – 20%, powierzchnię biologicznie czynną – min. 70% oraz maksymalną ochronę istniejącego drzewostanu. Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 ww. ustawy). Wobec powyższego uznano, że organ ochrony zabytków, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem, pomimo że postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego jest postępowaniem autonomicznym, ocena wpływu planowanej budowy na zabytkowy obszar powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są nadto wiążące dla organu ochrony zabytków.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: L.K. i Towarzystwo [...] w [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie: art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W ocenie Sądu stawiane zarzuty nie podważyły prawidłowych ustaleń i dokonanej oceny prawnej zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji jest art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz iż działka planowana do zainwestowania położna jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Wyjaśnił także, że przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast w przypadku historycznego zespołu budowlanego – powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek wydarzeniami historycznymi. W orzecznictwie wskazano, że układ przestrzenny miasta kształtuje określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określany skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem. Zespół budowlany stanowi zwykle mniejszą jednostkę układu urbanistycznego, a elementem go kwalifikującym jest jego funkcja.

Dalej Sąd zaznaczył, iż w sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem prawnych form ochrony zabytku nieruchomego w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej [...] dnia 17 października 2005 r. Plan dopuszcza na przedmiotowej działce możliwość zabudowy do czterech kondygnacji przy zachowaniu 70% powierzchni biologicznie czynnej. W sytuacji zaś gdy plan miejscowy nie wyklucza możliwości określonej zabudowy organ konserwatorski jest związany prawem miejscowym. Tak więc, w ocenie Sądu, jeśli plan miejscowy nie wyklucza zabudowy na spornej działce, to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków, gdyż w takiej sytuacji to plan miejscowy uzgodniony z konserwatorem, jako prawo miejscowe, określa ograniczenia, zakazy i nakazy związane ze sposobem ochrony zabytku nieruchomego. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy wojewódzki konserwator zabytków nie może odnieść się do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, ze względu na potrzeby i wymagania związane z wpisaniem przyszłej zabudowy w chronione wartości zabytkowego otoczenia zabudowy, o czym mowa w ust. 3 i 4 ww. przepisu, zgodnie jednak z zasadami, które zaakceptowano w procesie uzgodnieniowym.

Nadto Sąd wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy organ podkreślił, iż projekt budowlany przewiduje projektowaną inwestycję w formie sześciu wolno stojących obiektów trzykondygnacyjnych (a więc o kondygnację niższych, niż dopuszczona planem zagospodarowania), co jest korzystne pod względem urbanistyczno-krajobrazowym, gdyż nie tworzy się efekt agresywnej dominanty przestrzennej, który by powstał przy realizacji w tym miejscu jednolitej bryły o podobnej kubaturze. Ponadto lokalizacja zespołu na mniej zadrzewionej części działki pozwala na maksymalne zachowanie drzewostanu, zgodnie z zapisem w rozdz. II, § 8 pkt 2 ppkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Charakter projektowanej zabudowy (współczesna, neutralna architektonicznie forma) nie koliduje z istniejącymi na tym terenie budynkami wybudowanymi w różnych okresach. W otoczeniu istnieją zabytkowe wille "[...]" i "[...]" wybudowane na początku XX wieku i jednorodzinny dom mieszkalny z lat pięćdziesiątych XX wieku, jak również osiedle mieszkaniowe, składające się z trzech budynków czterokondygnacyjnych oraz współczesny klasztor. Podkreślił, że omawiany fragment [...] ze względu na istniejący układ i formę zabudowy oraz funkcję ulicy [...] jako traktatu przelotowego, nie posiada czytelnego charakteru rezydencjonalnego, zazwyczaj utożsamianego z miastem [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu, budowa projektowanego zespołu nie spowoduje degradacji wartości urbanistyczno-krajobrazowej i może być uzgodniona pod względem konserwatorskim.

W ocenie Sądu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., albowiem naruszenie tej normy ma miejsce wówczas, gdy można zarzucić organowi zmienność poglądów, która może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do rozstrzygnięć organu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. organ konserwatorski nie zezwolił na budowę (na przedmiotowej działce budynku trzykondygnacyjnego, częściowo czterokondygnacyjnego), uznając, że budynek ten zaprojektowany w jednej bryle stanowiłby silną dominantę urbanistyczną. Organ w tej decyzji podkreślił, iż powstała w poprzednich latach na tym terenie zabudowa wielorodzinna w postaci bloków, spowodowała, iż ta część [...] nie ma już jednoznacznego willowego charakteru, lecz mimo to planowana ewentualna zabudowa działki powinna nawiązywać do skali willi [...], na przykład dzięki rozbiciu kubatury projektowanego budynku na mniejsze moduły zabudowy. Oceniając projekt budowlany przedstawiony przez inwestora w niniejszym postępowaniu – organ prawidłowo uznał, że jest on projektem nowym, obejmującym inny rodzaj zabudowy – tak więc w niniejszej sprawie nie można organowi zarzucić naruszenia art. 8 K.p.a.

W ocenie Sądu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ rozpoznając sprawę wnikliwie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca L.K. kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1/ art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 i art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nietrafnym uznaniu, że na etapie wykonywania ochrony konserwatorskiej organ może odnieść się jedynie do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, natomiast wykluczone jest zanegowanie przez organ zabudowy na obszarze chronionym "skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera" i uznaniu, że "plan miejscowy musi (...) dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny". Powyższa wykładnia nie znajduje oparcia w przepisach prawa i jest rażąco nieprawidłowa, ponieważ:

a) żaden przepis prawa nie przewiduje wyłączenia uprawnienia organu do zanegowania inwestycji na etapie rozstrzygnięcia w sprawach o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Wręcz przeciwnie, organ wykonując powierzone mu zadania działa w granicach określonych:

- celami ustawy (art. 4, 6 i 7 ustawy), tj. bez względu na stan zachowania podejmuje działania mające na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku,

- postanowieniami wszystkich wydanych w odniesieniu do danego zabytku form ochrony, tj. w pierwszej kolejności decyzji o wpisie do rejestru zabytków, która określa przedmiot i zakres ochrony oraz miejscowego planu zagospodarowania, który określa ogólne zasady zabudowy określonego terenu,

i w konsekwencji uprawniony jest do zanegowania inwestycji, jeżeli może ona naruszyć substancję określonego zabytku, nawet pomimo dopuszczenia ogólnie określonej zabudowy w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – czego przejawem jest chociażby (wskazywana od początku postępowania w niniejszej sprawie) decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wydana w odniesieniu do tej samej działki, z której wynika, że organ nie zezwolił na prowadzenie robót budowlanych, pomimo zgodności projektowanej inwestycji z warunkami zapisanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

b) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest promesą udzielenia zezwolenia dla inwestora, a jedną z form ochrony zabytków, która wespół m.in. z decyzją o wpisie do rejestru zabytków określa wymogi, które muszą być zachowane, aby prowadzenie danej inwestycji mogło zostać dopuszczone. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi zatwierdzony demokratycznie wyraz woli mieszkańców określonego obszaru i w świetle postanowień art. 4, 6 i 7 ustawy musi dawać przede wszystkim pewność w zakresie ochrony roztoczonej nad zabytkiem, wespół z wszelkimi pozostałymi zastosowanymi formami ochrony. Pewność wynikająca z planu polega na wiedzy co do dopuszczenia danej formy zabudowy, jednak wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że uzyskanie zezwolenia jest przesądzone i organ w toku wykonywania zadań zleconych ustawą może zasadniczo ingerować jedynie w sposób i zakres wykonania zamierzenia inwestycyjnego;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj.:

1/ art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6, art. 7 pkt 1 i 4 oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności zawartych w aktach sprawy wg stanu z chwili zamknięcia rozprawy, nieuwzględnienie skargi skarżącej i nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] września 2009 r., w sytuacji gdy ww. decyzja wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 2, art. 6, art. 7 pkt 1 i 4 oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy, polegającym na:

a) błędnym uznaniu, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy tego rodzaju wnioski są całkowicie nieuprawnione, albowiem warunki określone planem w istocie nie zostały przez inwestora zachowane, w szczególności w zakresie:

- maksymalnej powierzchni zabudowy – konstrukcja podziemna garażu zajmuje powierzchnię zdecydowanie większą niż konstrukcja naziemna, a w konsekwencji faktyczna powierzchnia zabudowy przekracza ustanowiony miejscowym planem zagospodarowania limit,

- dopasowania architektonicznego do istniejącego krajobrazu i zabudowy – konstrukcja sześciu bloków trzykondygnacyjnych o wymiarach 10,73 x 18,35 m, powierzchni 197 m2 i kubaturze 1831 m³ każdy, postawionych na jednej płycie garażu podziemnego o powierzchni ok. 1500 m², jest bezsprzecznie rażąco sprzeczna z willowo-rezydencjonalnym charakterem [...]. Tego rodzaju budynki zakłócą równowagę architektoniczną zabytkowej dzielnicy [...], dziedzictwa narodowego, ostatniego miasta uzdrowiska na Mazowszu,

- maksymalnej ochrony drzewostanu – działania związane z planowaną inwestycją doprowadziły do trzech wycinek drzew na nieruchomości. Ponadto podziemna konstrukcja garażu niewątpliwie wpłynie niekorzystnie na stan drzewostanu, albowiem ograniczy możliwość sadzenia nowych drzew, wzrostu już istniejących, jak również naruszy cyrkulację wód podziemnych – konstrukcja garaży łącznie z fundamentami wchodzi w ziemię na głębokość ponad 5 m i stanowi w całości jednolitą, betonową bryłę. Nie bez przyczyny na terenie [...] nie ma garaży podziemnych - zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej inwestycji byłoby pierwszym przypadkiem budowy tego typu infrastruktury w [...],

- powierzchni biologicznie czynnej – zdecydowana większość powierzchni uznanej w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji za powierzchnię biologicznie czynną stanowi w istocie jedynie pas trawy położony na dachach budynków lub na posadowionej pod ziemią, rozległej konstrukcji garażu (przestrzeń między budynkami);

b) zezwoleniu na prowadzenie przedmiotowej inwestycji pomimo faktu, że wybudowanie zespołu sześciu wysokokubaturowych budynków wg ww. projektu budowlanego zaburzy chroniony konserwatorsko układ urbanistyczny i zespół budowlany [...], wpisanych do rejestru zabytków pod numerem [...] – zezwolenie, ze stanowiska konserwatorskiego, na przeprowadzenie ww. zespołu wielorodzinnego i wysokokubaturowych budynków na ww. obszarze chronionym konserwatorsko, stanowiłoby w [...] precedens, który wcześniej nie miał nigdy miejsca, od kiedy obszar ten objęty został ochroną konserwatorską, a który poprzednio mógł mieć miejsce jedynie w okresie PRL pod rządami socjalistycznej ideologii na polu urbanistyki i architektury,

c) błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że rozstrzygnięcia w sprawach o wydanie pozwolenia konserwatorskiego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, podczas gdy ww. luz decyzyjny organu konserwatorskiego ograniczony jest celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego, przy czym punktem wyjścia dla ustalenia granic powinna być w szczególności decyzja o wpisaniu zabytku do rejestru zabytków, albowiem to właśnie w niej określony jest przedmiot i zakres ochrony, a w konsekwencji z niej także wynikają ograniczenia dla możliwych do prowadzenia w samym zabytku i jego otoczeniu czynności – w konsekwencji ww. sytuacji nie można utożsamiać z działaniem organu administracji w warunkach uznania administracyjnego, albowiem w inny sposób w obu przypadkach kształtuje się chociażby kontrola sądowa wydanych przez organy rozstrzygnięć;

d) błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na uznaniu, że okoliczność wypowiedzenia się przez organ konserwatorski na etapie uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na przedmiotowym obszarze i zaakceptowanie w ww. planie przeznaczenia rzeczonej nieruchomości gruntowej na zabudowę wielorodzinną do czterech kondygnacji naziemnych, uniemożliwia organowi konserwatorskiemu zajęcie w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia konserwatorskiego stanowiska odmiennego (z uwagi na konieczność zachowania spójnej oceny wpływu planowanej budowy na zabytkowy obszar), w sytuacji gdy wpis do rejestru zabytków jest najistotniejszą formą ochrony zabytków, która powoduje konieczność przeanalizowania planowanych inwestycji indywidualnie, niezależnie od ustaleń poczynionych przy okazji sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – co jest w szczególności istotne w odniesieniu do wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego, albowiem stanowi on zbiór najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej,

2/ art. 134 § 1 P.p.s.a i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., 84 § 1 K.p.a., 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa i nieuchylenie przez ten Sąd decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. mimo wydania ww. decyzji z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. wyrażającym się w nieuchyleniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., pomimo faktu, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. w szczególności bez przeprowadzenia niezbędnych w niniejszym postępowaniu dowodów z opinii biegłych – zdecydowana większość powierzchni uznanej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków za powierzchnię biologicznie czynną stanowi w istocie cienki pas trawy położony na dachach budynków lub na posadowionej pod ziemią, rozległej konstrukcji garażu, która dodatkowo negatywnie wpływa na stan drzewostanu. W rezultacie, w celu ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja zgodna jest z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o wpisie [...] do rejestru zabytków konieczne byłoby uzyskanie opinii biegłych, która rozstrzygnęłaby czy taka forma zieleni może zostać uznana za powierzchnię biologicznie czynną oraz czy fakt zamieszczenia pod ziemią tak dużej bryły garażu nie wpłynie negatywnie na stan drzewostanu – zarówno drzewostan jak i powierzchnia biologicznie czynna są elementami chronionymi konserwatorsko – niewzięcie ww. okoliczności pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi także naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a.;

b) art. 6 K.p.a. wyrażającym się w prowadzeniu przez ww. organ postępowania z naruszeniem przepisów prawa – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, są wiążące dla organu ochrony zabytków, podczas gdy okoliczność ta nie wynika z żadnych przepisów prawa, wręcz przeciwnie, organ konserwatorski zobowiązany jest, pomimo obowiązywania określonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do każdorazowego, indywidualnego przeanalizowania planowanych inwestycji, niezależnie od wcześniejszych ustaleń poczynionych przy okazji sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem tylko w ten sposób wykonuje w sposób należyty obowiązki nałożone na niego przez ustawodawcę i zapewnia realizację celów określonych w ustawie – co jest w szczególności istotne w odniesieniu do wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego, albowiem stanowi on zbiór najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej;

c) art. 8 K.p.a. wyrażającym się w prowadzeniu przez organ konserwatorski postępowania z naruszeniem zaufania do sposobu funkcjonowania organów Państwa – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] jest prawidłowa, m.in. dlatego, że "ustalenia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są (...) wiążące dla organu ochrony zabytków", podczas gdy stanowisko całkowicie odmienne wyrażone zostało w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], w której Konserwator nie zezwolił na prowadzenie inwestycji (na tej samej działce), pomimo faktu, że tego rodzaju inwestycja była zgodna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Konserwator uznał, że nie jest związany miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności powyższe prowadzą do pozostawania w obrocie prawnym co najmniej dwóch skrajnie różnych decyzji wydanych w analogicznych sprawach;

3/ art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. niewskazanie podstaw prawnych przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska, zgodnie z którym na etapie wykonywania ochrony konserwatorskiej organ może odnieść się jedynie do sposobu i zakresu wykonania zamierzenia inwestycyjnego, natomiast wykluczone jest zanegowanie zabudowy na obszarze chronionym "skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazu takiego wprost nie zawiera" i uznaniu, że "plan miejscowy musi (...) dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny", a ponadto niewskazanie podstaw uzasadniających poparcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska organu w zakresie w jakim uznał on przedmiotową inwestycję za dopuszczalną pomimo tak licznych uwag, zgłaszanych w toku postępowania w sprawie – Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie powtórzył w tym zakresie argumentację organu. Zaznaczyć należy, że powyższe nieprawidłowości są niezwykle istotne, albowiem uniemożliwiają należytą kontrolę międzyinstancyjną zaskarżonego wyroku;

4/ art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] winna zostać uchylona w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie jej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto obszerną argumentację na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko to podtrzymał podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Natomiast Towarzystwo [...] wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, wskazując, że organizacja przyłącza się do argumentów przedstawionych w tym środku odwoławczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie wniesiona skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu szeregu norm zarówno przepisów postępowania, jak przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty te okazały się niezasadne z przyczyn niżej podanych:

Niespornym pozostaje to, iż kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zezwolił na prowadzenie robót budowlanych na działce o nr ewid. [...] w [...] polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu opisanych szczegółowo w tej decyzji. Decyzja ta została oceniona przez Sąd pierwszej instancji jako odpowiadająca prawu. Z oceną tą nie zgodziła się skarżąca, podnosząc, że Sąd pierwszej instancji uchybił szeregu przepisom. W ocenie skarżącej, dokonując kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd ten naruszył przepisy art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6, art. 7 pkt 1 i 4 oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sposób opisany w pkt II ppkt 2. Zdaniem skarżącej naruszenie ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzasadniało uchylenie kontrolowanej decyzji. Oceny tej Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić.

Inwestycję w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu inwestor planuje zrealizować na działce nr [...]. Działka ta objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem B2MW. W planie tym dla terenu na którym znajduje się przedmiotowa działka ustalono warunki w zakresie ochrony dóbr kultury i krajobrazu kulturowego (§ 9 miejscowego planu). Jednocześnie działka ta objęta jest ochroną wynikającą z decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z dnia [...] lutego 1990 r., w której orzeczono o wpisaniu do rejestru zabytków dóbr kultury w postaci zespołu budowlanego miasta [...], w granicach oznaczonych na załączniku oraz układu urbanistycznego miasta [...], w granicach oznaczonych na załączniku nr 2 – działka położona jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...]. Zarówno wpis do rejestru zabytków jak i ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są formami ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 i pkt 4 ustawy).

Wykładnia art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prowadzi do wniosku, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu organ ochrony konserwatorskiej bada jedynie, czy projektowane prace wpłyną na zabytek, którym w niniejszej sprawie jest założenie urbanistyczne i zespół budowlany. Przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest określone założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. W orzecznictwie przyjmuje się, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (patrz: wyrok NSA z 27.07.2011 r. II OSK 216/11; wyrok NSA z 28.07.2012 r. II OSK 756/11). Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół. W takim przypadku przedmiotem ochrony jest zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki, ze względu na wyróżniające cechy (art. 3 pkt 13 ustawy). Kryteria dopuszczalności podjęcia przez inwestora konkretnego zamierzenia dotyczące zabytkowego obiektu zostały zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem organ winien ocenić m. in. czy wnioskowane roboty mogą doprowadzić do powstania uszczerbku dla wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności, które mogą wystąpić w sprawie. I taką też ocenę, właśnie pod względem zgodności z prawem zamierzonych prac budowlanych przeprowadziły organy ochrony zabytków w niniejszej sprawie. Ocenę tę podzielił Sąd pierwszej instancji, co wynika z treści uzasadnienia wyroku. Przy czym podnieść należy, że – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu jakoby przedmiotowa inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jedynie wskazał, że w sytuacji gdy miejscowy plan nie wyklucza zabudowy na spornym terenie, to organ ochrony zabytków jest nim związany. Zdaniem tego Sądu nie oznacza to jednak, iż organ wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie może się odnieść do sposobu i zakresu wykonania zamierzonej inwestycji, ze względy na potrzeby i wymagania związane z wpisaniem przyszłej zabudowy w chronione wartości zabytkowego otoczenia.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w sytuacji gdy ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to wówczas konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 powyższej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia, także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego. Jednakże powyższe ograniczone jest do tych postanowień planu i w takim zakresie w jakim dotyczą one ochrony zabytków. W pozostałym zakresie planowane zamierzenie ocenia organ architektoniczno-budowlany w odrębnym postępowaniu (patrz: wyrok NSA z 21.07.2015 r. II OSK 2227/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważyła oceny Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organów, że planowane zamierzenie nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowego układu urbanistycznego, albowiem kubatura planowanych budynków – sześć wolno stojących, trzykondygnacyjnych budynków zawierających po trzy apartamenty, jest dostosowana skalą do zabudowy sąsiadującej, a lokalizacja planowanych obiektów na mniej zadrzewionej części działki przyczyni się do maksymalnego zachowania drzewostanu. Podniesiono także, że ta część układu urbanistycznego [...], na której znajduje się sporna działka nie posiada czytelnego układu rezydencjonalnego, ze względu na istniejący układ i formę zabudowy oraz funkcję ul. [...] jako traktu przelotowego. W otoczeniu przedmiotowej działki znajdują się bowiem nie tylko zabytkowe wille (powstałe na początku XX wieku) i dom jednorodzinny z lat pięćdziesiątych, ale i współczesny klasztor oraz osiedle mieszkaniowe składające się z trzech budynków czterokondygnacyjnych. W tej sytuacji nie można przyjąć, jak chciałaby tego skarżąca, że planowane zamierzenie zakłóci równowagę architektoniczną [...] i naruszy wskazane przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powyższe odnosi się także do akcentowanego przez skarżącą garażu podziemnego. Trudno bowiem przyjąć, że garaż podziemny – w realiach niniejszej sprawy – wpłynie negatywnie na wartość zabytku jakim jest przedmiotowy układ urbanistyczny i zespół budowlany. Brak jest także podstaw by stwierdzić, że garaż ten zaburzy cyrkulacje wód podziemnych w taki sposób, że będzie to miało wpływ na drzewostan istniejący na działce. Z akt sprawy nie wynika także, by w związku z planowaną inwestycją miałaby być usunięta taka ilość drzew, która mogłaby doprowadzić do zmiany charakteru działki. Z załączonego projektu budowlanego wynika, że planuje się usunięcie dwóch drzew – sosen pospolitych rosnących w miejscu budowy i zachowanie leśnego charakteru działki (patrz: projekt architektoniczno budowlany tom I str. 15-17, str. 31). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno przyjąć by powyższe mogło spowodować degradację wartości urbanistyczno-krajobrazowej. Natomiast ocena zachowania przez inwestora powierzchni biologicznie czynnej czy zachowania drzewostanu z punktu widzenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana będzie przez organ architektoniczno-budowlany w odrębnym postępowaniu jakim jest postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skargi kasacyjnej, że działania organu ochrony zabytków podejmowane przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora robót budowlanych nie są działaniami w granicach uznania administracyjnego. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji zasadniczo się nie wypowiada, wskazując w jednym zdaniu, że organ rozpoznając sprawę nie przekroczył "granic uznania administracyjnego". Co prawda stanowisko, że rozstrzygnięcia w sprawach o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, są wydawane w ramach uznania administracyjnego, zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok NSA z 4.09.2015 r. II OSK 135/14), jednakże Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną opowiada się za poglądem odmiennym. Nie ulega wątpliwości, że podejmując stosowną decyzję organ ochrony zabytków korzysta z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi, jednakże nie jest to działanie w ramach uznania administracyjnego, gdyż w obu przypadkach w inny sposób dochodzi do zastosowania w sprawie normy indywidualnej i konkretnej oraz odmiennie kształtuje się sądowa kontrola tych rozstrzygnięć (porównaj: wyrok NSA z 26.07.2012 r. II OSK 756/11). Jednakże stanowisko Sądu pierwszej instancji o uznaniowym charakterze decyzji, choć niezaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma żadnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się do kolejnej kwestii podniesionej przez skarżącą wyjaśnić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest źródłem prawa i obowiązuje na obszarze działania organów, które je ustanowiły, o czym stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to akt planistyczny, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. W toku procedury planistycznej wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu planu m. in. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko właściwego organu jest warunkiem uchwalenia planu w danej postaci. Stanowisko negatywne powoduje, że plan nie może zostać uchwalony w danym kształcie. Ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wiążą one zatem zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (porównaj: orzeczenie SN z 22.02.2001 r., III RN 203/00, opubl. OSNP 2001, nr 20, poz. 606). Oczywiście, jak już wyżej wskazano, konserwator zabytków rozstrzygając w przedmiocie uzgodnienia jest związany planem miejscowym w takim zakresie, w jakim plan ten zawiera ustalenia istotne z punktu widzenia ochrony zabytków. Wówczas podejmując konkretne rozstrzygnięcie organ ochrony konserwatorskiej dokonuje oceny planowanych robót budowlanych nie tylko z punktu widzenia ochrony wynikającej z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale i odpowiednich zapisów miejscowego planu. W niniejszej sprawie taka ocena została zachowana. Organ stwierdził bowiem, że planowane roboty nie tylko nie wpłyną negatywnie na wartość zabytku, ale kubatura planowanych budynków jest dostosowana skalą do zabudowy sąsiadującej. Zatem zakwestionowane skargą kasacyjną twierdzenie Sądu, że organ ochrony zabytków jest związany miejscowym planem jest prawidłowe w zakresie, w jakim ustalenia planu dotyczą ochrony zabytków. Jeśli bowiem ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków o jakiej mowa w art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to wówczas konserwator ma obowiązek, wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 tej ustawy, uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw by stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 134 § 1 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 , art. 75 § 1, 84 § 1, art. 6 i 8 K.p.a. Zdaniem skarżącej normy te zostały naruszone, gdyż Sąd nie zauważył, że organ uchybił ww. przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, co winno skutkować uchyleniem decyzji z tego powodu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można organowi zarzucić naruszenia art. 75 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i wpływu garażu podziemnego na drzewostan. Ustosunkowując się do tego zarzutu podnieść należy, że organ ochrony zabytków jest organem wyspecjalizowanym i bez potrzeby zasięgania opinii biegłych ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek ocenić, jakie działania są dopuszczalne do podjęcia przy określonym zabytku. Ponadto skarga kasacyjna nie ujawniła żadnych okoliczności, które wymagałaby wiadomości specjalnych, a w stosunku do których organ nie mógłby się odnieść samodzielnie. Co do związania organu ochrony zabytków ustaleniami miejscowego planu Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już wyżej. Zatem także zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. dotyczący właśnie związania organu zapisami miejscowego planu nie został naruszony. W sprawie nie został także naruszony art. 8 K.p.a., co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Wbrew bowiem stanowisku skargi kasacyjnej nie ma sprzeczności pomiędzy decyzją Ministra z dnia [...] sierpnia 2013 r. (kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji w tej sprawie), a decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], którą nie zezwolono inwestorowi na realizację inwestycji, mimo że była zgodna z miejscowym planem. Powodem nieudzielenia decyzją nr [...] zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na przedmiotowej działce było ustalenie organu, iż zabudowanie dopuszczalnej powierzchni zabudowy jedną bryłą oraz wyrazista forma architektoniczna skutkować będą powstaniem obiektu stanowiącego silną dominantę urbanistyczną, nawet w kontekście istniejących w sąsiedztwie bloków mieszkalnych. Tym samym taka propozycja formy architektonicznej w ww. sprawie nie znalazła akceptacji organu konserwatorskiego w świetle zapisów § 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej [...] z dnia 17 października 2005 r. nakazującego organowi konserwatorskiemu podejmowanie takich działań w zakresie ochrony dóbr kultury i krajobrazu kulturowego. Natomiast w niniejszej sprawie zezwolono na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą – sześciu wolno stojących trzykondygnacyjnych budynków, uznając że takie rozwiązanie jest korzystne pod względem urbanistyczno-krajobrazowym. W tej sytuacji nie było zatem jakichkolwiek podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 4 pkt 1 i 2, art. 6 i art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sposób opisany w pkt I, dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że organ ochrony zabytków, w sytuacji gdy stwierdzi, że planowane roboty budowlane mogą zagrażać zabytkowi, ma nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek nie zezwolić na prowadzenie tych robót. I nie ma tutaj znaczenia, że dana inwestycja co do zasady odpowiada ustaleniom miejscowego planu obowiązującego na danym terenie. Z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej istotne jest ustalenie, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Przy czym, jak już wyżej wskazano, wiążące dla organu są nie tylko przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale i ustalenia miejscowego planu, w zakresie w jakim dotyczą ochrony zabytku. Jednakże zauważyć należy, że ww. przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ochrona obiektu wpisanego do rejestru zabytków uniemożliwiała jakiekolwiek działania, czy wykluczała prowadzenie prac budowlanych na obszarze chronionym. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki zobowiązuje organy do dbałości i zachowania zastanych struktur. Powyższe wynika wprost z art. 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. I pod tym kątem została dokonana ocena kontrolowanej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast dodatkowe twierdzenia Sądu zacytowane w zarzucie skargi kasacyjnej nie mają żadnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie podważyła stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zasadności zastosowania przez ten Sąd konstrukcji prawnej z art. 151 P.p.s.a. i w konsekwencji prawidłowego oddalenia skargi.

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył także normy art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób który zobowiązywałby Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu wadliwości uzasadnienia. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. II OSK 1485/11 publikowany w zbiorze LEX nr 1367293) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W tym kontekście zaskarżony skargą kasacyjną wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia wyroku wynikają przyczyny z powodu których Sąd uznał kontrolowaną decyzję za odpowiadającą prawu. Natomiast to, że zdaniem skarżącej wywody Sądu są niewystarczające, nie oznacza jeszcze konieczności wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Natomiast kwestia ewentualnej wadliwości stanowiska Sądu nie może być skutecznie zwalcza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.