Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 536/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.K., T.K., M.K. i T.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wypłaty odsetek od odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J.K., T.K., M.K. i T.K. kwotę złotych 30 (trzydzieści) solidarnie tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...],[...] i umorzył postępowanie administracyjne.

Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] odmówił wypłaty odsetek od kwot 10.324,18 zł, 7.937,00 zł i 1.774,24 zł, tj. łącznej kwoty 20.035 zł ustalonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. Nr [...] z dnia [...] z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 34. W uzasadnieniu organ podał, iż z postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie wynika, iż intencją wnioskodawców było żądanie wypłaty odsetek za okres od 21 grudnia 1991 r. do 23 lutego 1996 r. od kwot ustalonych decyzją z dnia [...]. Organ ocenił jednak, iż roszczenia te zostały zaspokojone.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, wniosek Z.P., Z.N. i J.K. obejmuje ustalenie odsetek od przyznanego na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] odszkodowania, z tytułu wstrzymania wypłaty części odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 34 o pow. 2.986 m2, oznaczonej jako działki nr 92/1 i 92/2.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzja z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu podano, iż stosownie do treści art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 ze zm.) do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 359 § 1 kc odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej, ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu.

Najistotniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek wypłaty odsetek, zdaniem organu, jest przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi (art. 481 § 1 kc). Jak wywodził organ, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie miało zagadnienie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i ewentualną wypłatę odsetek. W motywach swojego stanowiska Wojewoda [...] odwołał do orzecznictwa jakie istniało w tym zakresie. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 (ONSA 2000/5/143) stwierdzono, iż " art. l ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. l w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W motywach wyroku Trybunał Konstytucyjny, podzielając w pełni stanowisko Sądu Najwyższego i doktryny odnośnie dopuszczalności drogi sądowej wtedy, gdy roszczenie powoda opiera się na zdarzeniach prawnych mogących stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych podkreślił w sposób szczególny, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia z zakresu zobowiązań pieniężnych - mających swoje źródło w aktach administracyjnych - a w szczególności odsetki od należnych niewypłaconych w terminie świadczeń. Trybunał zwrócił również uwagę, na fakt iż w przypadku wykluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądem powszechnym, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa, gdyż przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza badania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego dotyczące pojęcia sprawy cywilnej sformułowane w powyższym wyroku zostało następnie w pełni podzielone przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym (postanowienie z dnia 8 marca 2001 r. sygn. akt III KKO 5/00).

Wojewoda stwierdził zatem, że do rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właściwy jest sąd powszechny, a brak właściwości organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie skutkuje umorzeniem postępowania administracyjnego.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.K., T.K., M.K. i T.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 156 § 1 i 2 kpa. Rozstrzygnięciu temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwości rzeczowej organów w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek, zawartych w uchwale składu siedmiu Sędziów SN z dnia 7 kwietnia 1993 r. oraz przepisów prawa materialnego, dotyczących zasad wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z brakiem respektowania treści art. 90 ustawy z dnia l sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, póz. 643 ze zm.). Jak podali skarżący w motywach swojej skargi, przedmiotem roszczenia są odsetki należne od kwot odszkodowania wypłaconego w drugiej części, które zgodnie z treścią uchwały SN (III AZP 3/93) powinny być ustalone z urzędu w odrębnej decyzji, wkrótce po wypłacie kwoty głównej. Zatem dniem zgłoszenia roszczenia o wypłatę odsetek mógłby być najwcześniej dzień wypłaty kwoty głównej, to jest dzień 23 lutego 1996 r. lub ok. dwa tygodnie później, przyjmując że organ orzekający znając wcześniej kwotę główną oraz okres zwłoki, wyda drugą decyzję ustalającą wysokość odsetek i po jej uprawomocnieniu odsetki wypłaci. Jest to data poprzedzająca wejście w życie Konstytucji RP. Stąd wniosek, że gdyby Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał obecnie, to określone wyżej i zlokalizowane w czasie zdarzenia prawne byłyby ocenione przez Trybunał w sposób jednoznaczny tylko w oparciu o przepisy, jakie istniały w okresie tych zdarzeń. Z powyższego, zdaniem skarżących, wynika również wniosek, że gdyby ktoś chciał na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] wystąpić do sądu powszechnego z pozwem o odsetki, przedstawiając całe zagadnienie wynikające z akt postępowania administracyjnego, to sąd stwierdziłby swoją niewłaściwość do rozpatrzenia merytorycznego sprawy. Z całej przytoczonej przez skarżących argumentacji wynika, iż spełnione są warunki określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ przedstawiona przez Wojewodę [...] zmiana właściwości organów do prowadzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest pozbawiona podstawy prawnej lub gdy się zważy fakt braku uwzględnienia treści przepisu art. 90 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to należy przyjąć, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż nie znalazł podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. W ocenie organu żądanie wnioskodawców dotyczyło sprawy o charakterze cywilnym, a więc nie podlegającej rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracyjny, należało uznać, że postępowanie wszczęte takim żądaniem jest bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 11 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych.

Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji odmówił przyznania odsetek, bowiem uznał, iż roszczenie to zostało już zaspokojone. Organ odwoławczy natomiast uchylił decyzję I instancji i umorzył postępowanie ponieważ uznał, iż roszczenie o wypłatę odsetek nie ma charakteru sprawy administracyjnej lecz nosi cechy sprawy cywilnej, dlatego droga postępowania przed organami administracji publicznej nie jest właściwa. W treści uzasadnienia Wojewoda [...] powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK 2000/5/143).

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zlokalizowaną w Ł. przy ul. A 34 nastąpiło mocą decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...], na podstawie unormowania przepisu art. 55, 56 i 63 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z unormowaniem art. 55 w/w ustawy, wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca się jednorazowo (ust. 1), w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (ust. 2) i podlega ono rewaloryzacji na dzień wypłaty (ust. 3). Po myśli unormowania ustępu 4 cytowanego przepisu, do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Zdaniem składu orzekającego, roszczenie o odsetki z tytułu wstrzymania wypłaty części odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, oceniane na gruncie stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym powstało opóźnienie, jest sprawą administracyjną. Roszczenie o odsetki jest roszczeniem akcesoryjnym, obowiązek wypłaty odsetek jest pochodny w stosunku do zapłaty sumy głównej. Skoro obowiązek wypłaty odszkodowania powstał na gruncie stosunku administracyjno - prawnego, to z uwagi na akcesoryjny charakter odsetek, to roszczenie o odsetki posiada zespół cech właściwych stosunkowi administracyjnemu. Odesłanie do zasad kodeksu cywilnego zawarte w przepisie art. 55 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Odniesienie to nakazuje jedynie posługiwanie się zasadami, pojęciami i instrumentami zawartymi w kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Regulacja taka, jak już podano, nie zmienia jednak stosunków prawnych ze swej istoty administracyjnych. Zdaniem składu orzekającego, unormowanie takie nie tworzy również domniemania drogi sądowej dla wszystkich roszczeń powstałych na tej podstawie.

Przedstawione stanowisko znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie (por. np. uchwała Siedmiu Sędziów SN z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, OSNC 1993/10/174; uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92, Rejent 1993/2/162).

W zawisłej sprawie, Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne ponieważ uznał, iż roszczenie skarżących nie ma charakteru sprawy administracyjnej, powołując się na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu tym Trybunał ocenił, iż art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 43 póz. 296 ze zm.), rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przy ocenianiu momentu, od którego wyrok przedmiotowy będzie odnosił skutek prawny podstawowe znaczenie ma przepis art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym przepisem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji). A ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. innej daty wejścia w życie niż dzień publikacji, orzeczenie to zaczęło obowiązywać z dniem 17 lipca 2000 r.

Wobec tego, w ocenie składu orzekającego, przy zastosowaniu cytowanego przepisu Konstytucji wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.