Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2359/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019r. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1516/17 w sprawie ze skargi A.T. i M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od A.T. i M.T. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 610,00 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1516/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: "sąd I instancji") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]2017 r. nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...]2016 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

A. S. P. sp. z o.o. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem z drogi publicznej zlokalizowanej na dz. nr ew. [...], obr. [...], przy ul. K. w M..

Burmistrz Miasta M. (dalej również jako: "organ I instancji"), decyzją nr [...] z dnia [...] 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. T. i M. T..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: "Kolegium", "organ II instancji" albo "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w części pkt 2 ppkt 1 lit h i w tym zakresie orzekło o ustaleniu dachu jako dwu lub wielospadowego o nachyleniu połaci dachowej do 45° oraz kierunku głównej kalenicy równolegle lub prostopadle w stosunku do frontu działki natomiast a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego. Front działki ma szerokość 21 m, w związku z czym obszar analizowany wyznaczono w odległości 63 m od granicy terenu objętego wnioskiem.

Kolegium podkreśliło, że organ I instancji przeprowadził w obszarze analizowanym analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), która wskazała, że inwestycja, mająca za przedmiot świadczenie usług w zakresie mycia samochodów, będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.

Następnie Kolegium odniosło się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej również jako: "rozporządzenie"), przyjmując ustalenia organu I instancji w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy.

Organ II instancji stwierdził w dalszej kolejności, że z załączonej do akt analizy nie wynikało, aby w obszarze analizowanym występowały dachy wielospadowe. Z uwagi na niepełność ustaleń poczynionych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, organ odwoławczy wystąpił do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przedstawienie analizy odnoszącej się do występującej na terenie analizowanym konstrukcji dachów. Na jej podstawie organ II instancji uchylił w powyższym zakresie rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta M. i orzekł o całości elementów jakie powinny zastać zawarte w decyzji.

W ocenie Kolegium przedmiotowa inwestycja spełniła warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast zarzuty podniesione w odwołaniu, odnoszące się do okoliczności związanych z oddziaływaniem inwestycji na działkę sąsiednią nie miały wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T. i A. T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że w jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie, co do zasady właściwie został ustalony obszar analizowany. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Decydując się jednak na wyznaczenie obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki, organ I instancji powinien dokonać analizy funkcji i cech zabudowy w oparciu o parametry działek, które faktycznie w tym obszarze się znalazły. Jak wynika zaś z treści "Analizy Funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - część tekstowa - załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji", do wyznaczenia wskaźników (powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości budynku) przyjęto m.in. nieruchomości, które w zasadniczej części, w tym w części zabudowanej, znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizy np. dz. nr [...],[...],[...],[...], czy też [...]. W oparciu o wyniki analizy organy dokonały następnie ustaleń w zakresie dopuszczalnych parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. W ocenie sądu I instancji takie działanie organów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zgodnie z § 2 pkt. 4 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Brzmienie tego przepisu w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, iż analizie mogą podlegać jedynie te działki (zabudowane) dostępne z jej samej drogi publicznej, które znajdują się w całości, czy też w adekwatnie do okoliczności sprawy w przeważającej, ale na pewno zabudowanej części, w obszarze analizowanym. Tymczasem przedmiotowe działki nie znalazły się ani w całości ani nawet w przeważającej, pozwalającej na przyjęcie je do zbioru działek objętych analizą części w wyznaczonym obszarze. Takie działanie organu w ocenie sądu I instancji prowadzi do obejścia przepisów prawa. Analizie poddano bowiem działki, które faktycznie nie znalazły się w obszarze analizowanym. Przy czym, jeżeli w ocenie organu zachodziła konieczność poszerzenie analizy o te działki, to zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia organ mógł to uczynić, wyznaczając obszar większy niż trzy krotność frontu działki, pod warunkiem, że uzasadniłby czym kierował się powiększając obszar analizowany.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie sądu I instancji, doszło więc do opracowania analizy funkcji i cech zabudowy w oparciu o działki, które nie znalazły się w obszarze analizowanym. W konsekwencji przyjęte w oparciu o nie ustalenia nie obrazują w pełni parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Parametry działek w tym działki [...] odbiegają bowiem, przykładowo w zakresie szerokości elewacji frontowej ,od szerokości budynków na działkach, które znalazły się w obszarze analizowanym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako: "skarżąca kasacyjnie") podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa) oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabudowana cześć działki nie znajdując się wewnątrz obszaru wyznaczonego na mapie granicą obszaru analizowanego, nie stanowi elementu podlegającego analizie; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie obszaru analizowanego dokonuje się jedynie poprzez jego wykreślenie na mapie; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nie oznaczenie na mapie szerszego niż minimalny obszar analizowany, przy wyraźnym wzięciu pod uwagę części działek leżących poza granicą do analizy, stanowi o uwzględnieniu w analizie zabudowy leżącej poza obszarem analizowanym oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wobec faktu, że organ wyznaczył prawidłowo obszar analizowany, nie dopełniając jedynie wymogu formalnego opisania tego faktu w wynikach analizy oraz nie dopełniając wymogu w zakresie wykreślenia granicy tak ustalonego obszaru na mapie, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że wszystkie działki, które wskazał sąd I instancji, przecinają się z linią stanowiącą wykreślenia obszaru analizowanego. Tak więc działki te wchodzą w skład obszaru analizowanego. Z tego względu organ I instancji prawidłowo uwzględnił również zabudowę znajdującą się na tych działkach w swej analizie. Przyjęcie stanowiska sądu I instancji, skutkuje uznaniem, że organ w sytuacji jak w omawianym stanie faktycznym, stwierdzając, że sama zabudowa na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, nie mieści bezpośrednio w tym obszarze, wymusza konieczność zawężenia obszaru analizowanego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nawet przyjmując punkt widzenia sądu I instancji, stwierdzić należy, że nie doszło do naruszenia przepisów. Skoro organ wziął pod uwagę zabudowania leżące poza linią wykreśloną przez trzykrotność szerokości frontu działki, to jasnym jest, że organ ten rozszerzył obszar analizowany o teren zajęty pod zabudowę. Działanie takie jest więc zupełnie naturalnym – to organ wyznacza obszar analizowany, kierując się tym, że przepis wyznacza mu minimalną wielkość tego obszaru. Jak podkreśliła skarżąca kasacyjnie orzecznictwo dopuszcza rozszerzenie obszaru, jeżeli jest to oczywiście uzasadnione względami urbanistycznymi, tj. zabudowania zwartego obszaru, który stanowi jedność urbanistyczną, w ramach której oceniane jest czy nowy element zabudowy będzie pasował. Konsekwentnie, w ocenie skarżącej kasacyjnie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, co umożliwiło organowi dokonanie ustaleń spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że sąd I instancji wadliwie zastosował przepisy rozporządzenia, gdyż przy ocenie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego należy kierować się kwestią czy wyznaczony obszar stanowi całość urbanistyczną, a nie to czy został prawidłowo wykreślony na mapie. W przypadku uznania, że część działki nie znajdująca się w wewnątrz linii wyznaczającej obszar analizowany, można mówić jedynie o uchybieniu formalnym polegającym na nieopisaniu czynności, jaką było rozszerzenie obszaru o te zabudowane części. Uchybienie to jednak nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż obszar analizowany wyznaczony poprzez zabudowę wziętą do analizy wynika z akt sprawy i działania wprost opisane przez organ (wymienienie działek).

W odpowiedzi na skargę A.T. i M.T. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty pozwoliły na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 4 i § 3 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają na celu zakwestionowanie stanowiska sądu I instancji, dotyczącego wyznaczenia obszaru poddanego analizie.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Zwrot "wokół działki" wskazuje, że ustalając obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej, należy tak go wyznaczyć, by działka ta znajdowała się w środku tego obszaru, co nie oznacza, że obszar ten musi mieć idealny kształt koła, a odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym miejscu jednakowa. Istotne jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował urbanistyczną całość. Obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, Baza NSA).

Za powyższą wykładnią omawianych przepisów przemawiają zasady wykładni. Jak bowiem zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r., sygn. II OSK 2208/11, Baza NSA, przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak zresztą, jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej.

Dokonując wykładni § 3 ust. 1 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należy, że analiza o jakiej mowa w powyższym przepisie, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Trudno nie zauważyć, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, odnosi się do zabudowanej działki sąsiedniej, a nie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanym przepisie zwrotu "działka sąsiednia" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się ona znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi jedynie do konkluzji, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Dla ustalenia treści normatywnej pojęcia działki sięgnąć zatem należy do innych aktów prawnych, w tym w szczególności do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.), która w art. 4 pkt 3 definiuję działkę gruntu jako niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Tak rozumianą działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy tworzy zaś cała działka (czyli niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie jedynie ta jej część, która znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

Konsekwentnie nie można uznać za prawidłowe stanowiska sądu I instancji, że nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta lub powinno się jedynie w części ją uwzględnić. Stanowisko takie pozostaje w kolizji z przytoczonym wyżej przepisem rozporządzenia, który określa jedynie minimalny obszar analizowany, co oznacza że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Ponadto o tym, że w analizie urbanistycznej powinno się uwzględnić całe nieruchomości wyodrębnione geodezyjnie świadczą również przepisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

Przedkładając te ustalenia na zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że sąd I instancji stanął na stanowisku, że przyjęcie w analizie nieruchomości, które w zasadniczej części, w tym w części zabudowanej, znajdują się poza wyznaczonym obszarem analizy np. dz. nr [...],[...],[...],[...], czy też [...] było niedopuszczalne, gdyż analizie mogą podlegać jedynie te działki (zabudowane) dostępne z jej samej drogi publicznej, które znajdują się w całości, czy też w adekwatnie do okoliczności sprawy w przeważającej, ale na pewno zabudowanej części, w obszarze analizowanym. Jak powyżej wskazano stanowisko powyższe uznać należało za błędne, a wniesioną skargę kasacyjną za zasadną.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie na zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 75% stawki minimalnej (360,00 zł) oraz uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (250,00 zł.).