Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 614/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 3 ust 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 13 marca 2015 r., , Dyrektor Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany także "Dyrektorem ARiMR" lub "Organem odwoławczym") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwany także "Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR " lub "Organem I instancji") z dnia 3 grudnia 2014 r. odmawiającą przyznania [...] płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013 wraz z sankcjami wieloletnimi, i przyznał płatności na rok 2013 w wysokości [...] zł.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

[...] (dalej zwana także "Stroną", "Skarżącą") w dniu 15 maja 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działkę nr [...] położoną w gminie [...], w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, oznaczoną literą "A".

Decyzją z dnia 3 marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania Stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z sankcjami wieloletnimi, zaś w wyniku wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona przez Dyrektora ARiMR decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 3 grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR , wydał decyzję o odmowie przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z sankcjami wieloletnimi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż płatność została odmówiona ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku [...] ha, a powierzchnią stwierdzoną, tj. [...] ha, której procentowa różnica w deklaracji wyniosła więcej niż 50 %.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Strona wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła

naruszenie przez Organ I instancji przepisów:

- art. 58 i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji orasz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 1, ze zm.) - dalej zwanego "rozporządzeniem Nr 1122/2009";

- art. 124 ust. 1 i 2 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) - dalej zwanego "rozporządzeniem Nr 73/2009";

- art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej zwanej "K.p.a.";

- art. 2 i 7 Konstytucji RP.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 13 marca 2015 r., orzekł o uchyleniu decyzji Organu I instancji i przyznał Stronie płatność JPO w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, Organ odwoławczy na wstępie wskazał, że w niniejszym postępowaniu, toczącym się na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r poz. 1164) - dalej zwanej "ustawą o płatnościach", ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi się skutki prawne ciążył na Stronie. Wskazano na zasady właściwej identyfikacji działki rolnej w przestrzeni oraz powierzchni kwalifikujących się do przyznania pomocy dokonywane w trakcie kontroli administracyjnych, oparte na systemie identyfikacji działek rolnych (system ortofotomap oraz danych LPIS/GIS), o którym mowa w art. 17, art. 26 rozporządzenia Nr 73/2009 oraz art. 28 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 , a także na art. 7 ustawy o płatnościach oraz art. 124 rozporządzenia Nr 73/2009 i wynikające z nich kryteria przyznania jednolitej płatności obszarowej, m.in. co do powierzchni gruntów kwalifikujących się do pomocy, ich utrzymania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożony został wniosek o płatność, przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, a w szczególności ich utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. bez względu czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji.

Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie, iż określone grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. skutkuje trwałym uniemożliwieniem uzyskania do nich dopłat w kolejnych latach. Następnie Organ stwierdził, że powierzchnia działki nr [...] została określona na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. Wskazano, że pierwsze pokrycie mapy dla ww. działki jest datowane na dzień 30 lipca 2004 roku i na ortofotomapie widoczne jest częściowe zakrzaczenie i zadrzewienie spornych działek, na podstawie czego, w sposób nie budzący wątpliwości Organu, można stwierdzić, że część działki nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 roku nie była użytkowana rolniczo, nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na powierzchni [...] ha, a co za tym idzie nie kwalifikowała się do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na zdjęciu widoczne są zarówno pojedyncze drzewa jak i ich skupiska oraz odłóg (grunt porolny pozostawiony bez ingerencji człowieka przez wiele lat, który początkowo zarasta roślinnością segetalną, a następnie ruderalną oraz mało wartościowymi gatunkami krzewów i drzew, jak jeżyna, wierzba, brzoza, olcha). W ocenie Dyrektora ARiMR, stan zadrzewień widoczny na zdjęciach wskazuje, że obszar ten był nimi porośnięty zarówno w roku wykonania zdjęcia, tj. w roku 2004, jak i w roku 2003. Organ stwierdził także, że Strona nie dokonywała żadnych zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

W konsekwencji, Organ odwoławczy potwierdził, iż stan faktyczny na deklarowanej działce był niezgodny z przywołanymi powyżej przepisami wspólnotowymi.

Dyrektor ARiMR nie uznał za zasadne podnoszonych w odwołaniu zarzutów naruszenia prawa. Wskazał także, że podnoszone przez Stronę okoliczności dotyczące zadeklarowania działki po raz pierwszy w 2005 r. (po przejściu procedury ugorowania), a także w zakresie ponoszenia znacznych nakładów finansowych na doprowadzenie obszaru do dobrej kultury rolnej, składane w toku postępowania dotyczącego płatności za 2008 r. potwierdzają stanowisko co do niespełnienia przez Stronę ustawowego wymogu utrzymania działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazano na wyroki WSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 535/15, oraz z dnia 7 października 2010 roku, sygn. akt I SA/Sz 488/10. Ponadto, za niemające znaczenia dla sprawy płatności na rok 2013 r. uznano okoliczności przyznania płatności co do wykluczonych działek w latach 2005-2007, 2011 i 2012, w odrębnych postępowaniach administracyjnych. Organ odwoławczy stwierdził także bezcelowość uwzględnienia wniosku Strony o przeprowadzenie wizji lokalnej i oględzin działki, wskazując, że wynik takiej kontroli na miejscu ustaliłby jedynie stan obecny obrazujący działkę doprowadzoną już do dobrej kultury rolnej.

Odnosząc się co do ustalenia łącznej powierzchni kwalifikującej się do płatności tj. [...] ha, względem powierzchni deklarowanej [...] ha, Organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji z pierwotnie deklarowanej działki rolnej o powierzchni [...] ha wykluczył część powierzchni nieużytkowanej rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. o powierzchni [...] ha, jak również zasadnie w trakcie weryfikacji powierzchni w bazie LPIS, pomniejszył powierzchnię deklarowaną o obszar [...] ha jako niekwalifikujący się w danym roku do płatności, stosownie do art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, stwierdzając, że prawidłowa powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza (PEG) dla działki [...] to [...] ha. Przy czym wyjaśniono, że załącznik graficzny, na którym Strona rozrysowywała granice działki rolnej, obrazował stan faktyczny gruntu z dnia 24 września 2010 r. Zwrócono uwagę także na fakt, że aktualna ortofotomapa, zaimplementowana to sytemu Agencji, obrazuje stan faktyczny gruntów w dacie 19 lipca 2014 r., który to stan faktyczny w pełni potwierdza ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej na działce nr [...] Na obu ortofotomapach obrazujących stan faktyczny, tj. na dzień 29 września 2010 r. jak i 19 lipca 2014 r., widoczne są w granicach działki ewidencyjnej te same obszary zadrzewione. W ocenie Organu, uznanie, że powierzchnia deklarowana jest zgodna ze stanem faktycznym prowadziłoby do zakwalifikowania do płatności obszarów niekwalifikujących się w danym roku do płatności, lub obszarów wykraczających poza granice deklarowanej działki ewidencyjnej.

Dyrektor ARiMR uznał za konieczne zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009, zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Wskazał przy tym, że Strona, ubiegając się o płatność na rok 2013, we wniosku wykazała część powierzchni [...] ha uznanej za obszar nie spełniający warunków kwalifikowalności w myśl art. 124 ust. 1 i 2 rozporządzenia Nr 73/2009, jednakże nie można w sposób bezsporny stwierdzić, że Strona była winna tej nieprawidłowości, skoro w roku 2012 otrzymała płatność do deklarowanej działki w pełnej wysokości.

W konsekwencji, Organ odwoławczy, uchylając decyzję z dnia 03 grudnia 2014 Kierownika Biura Powiatowego ARiMR , uznał za zasadne przyznać Stronie płatności na 2013 rok do powierzchni stwierdzonej, tj. [...] ha w wysokości [...] zł, na podstawie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 1122/2009, wskazując, że różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną wynosi 2,09 %.

W skardze wywiedzionej na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 124 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż istnieją przesłanki do odmowy przyznania Skarżącej płatności na rok 2013 w stosunku do całej powierzchni przedmiotowej działki wynoszącej 10,78 ha wskutek przyjęcia, iż teren przedmiotowej działki, który w dniu 30.06.2003 r. był utrzymany w dobrej kulturze rolnej wynosił zaledwie 3,35 ha;

- art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, iż Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 działała w dobrej wierze, kierując się tym, iż w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych otrzymywała w latach poprzednich płatności obszarowe na sporną działkę gruntu i ewentualne nieprawidłowości w zakresie deklarowanych gruntów nie wynikają z jej winy - co winno skutkować nie tylko uchyleniem wieloletnich sankcji wobec Skarżącej, ale jednocześnie przyznaniem płatności w stosunku do całej powierzchni przedmiotowej działki;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności:

- art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji tylko i wyłącznie na pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wykonanych na podstawie dostępnych w systemie informatycznym zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku Skarżącej o przyznanie płatności obszarowych i pominięcie okoliczności, iż w poprzednich latach Organ I instancji wydawał decyzje w przedmiocie płatności obszarowych w oparciu o zadeklarowany obszar działki o powierzchni 10,78 ha, a także poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącej obszar działki [...] wykorzystywany w celach rolniczych wynosi rzeczywiście 10,78 ha, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy, a załączonej do odwołania z dnia 17.03.2014 r. dokumentacji zdjęciowej;

- art. 75 i 78 K.p.a. przez:

a) pominięcie przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącej obszar działki [...] wykorzystywany w celach rolniczych wynosi rzeczywiście [...] ha, co wynika z załączonej przez Skarżącą do niniejszego odwołania dokumentacji zdjęciowej;

b) pominięcie przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci: pisma Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 4.11.2014 r., znak; zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 16.10.2014 r. do Prokuratury Generalnej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Prezesa ARiMR pisma Prokuratury Generalnej z dnia 23.10.2014 r., znak [...]; pisma Prokuratury Apelacyjnej z dnia 29.10.2014 r., znak [...]; decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Prezesa ARiMR z dnia 13.09.2012 r., w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącej dowody te mają istotne znaczenie dla sprawy, albowiem świadczą o nieprawidłowościach i samowoli przy wydawaniu decyzji w sprawie przyznania płatności w okresie od 2008 r. do 2013 r.

- art. 8 K.p.a. i art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do instytucji państwowych i naruszenia wynikających z powołanych artykułów zasad legalności, praworządności, i nieretroaktywności stanowionego prawa, które to naruszenie polegało na diametralnie odmiennym rozstrzyganiu w tych samych okolicznościach faktycznych wniosków Skarżącej z pominięciem okoliczności, iż Skarżąca w latach 2005-2007 oraz 2011 r. otrzymywała płatności obszarowe na mocy prawomocnych decyzji organu administracji i w oparciu o ustalenia oraz dane zawarte w systemie informacji geograficznej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z których wynika, iż działka gruntu nr [...] nie jest oznaczona kodem [...] i tym samym nie może być ani w całości ani w części wykluczona z przyznania płatności obszarowych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że wykazana we wniosku o płatności na rok 2013 wielkość działki nr [...] wynosząca [...] ha była to rzeczywista powierzchnia wykorzystywana na cele rolnicze przez Skarżącą, a dodatkowo powierzchnia ta utrzymana była w dobrej kulturze rolnej. Powierzchnia ta została zaakceptowana przez ARiMR jako wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) i przekazana przez Organ w informacji dotyczącej działek deklarowanych wraz z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012.

Skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu podniosła także, że sprawa płatności za 2013 r. powinna być rozpatrywana w powiązaniu z decyzjami za lata wcześniejsze, które dowodzą wielu nieprawidłowości, a wręcz dowolności w zakresie uwzględniania wniosków o przyznanie JPO. Skarżąca wskazała, że w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011 r. przeprowadzona kontrola administracyjna nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni gruntów rolnych. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wykonanych zdjęć fotograficznych i ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. w świetle utrzymywania działki w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdaniem Skarżącej powoływanie się w zaskarżonej decyzji na pomiary powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) wykonane na podstawie dostępnych danych w systemie informatycznym zdjęciach obszarów nie są wiarygodne, gdyż nie odpowiadają stanowi faktycznemu i rzeczywistemu wykorzystaniu przedmiotowej działki nr [...]. W ocenie Strony brak wizji lokalnej i dokumentacji zdjęciowej uniemożliwia dokonanie prawidłowej analizy charakteru prowadzonej przez Skarżącą na spornej działce działalności rolnej.

Skarżąca zauważyła także, że pierwsze pokrycie mapy dla działki ewidencyjnej nr [...] co wynikać miało z informacji uzyskanych w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej płatności na rok 2012, datowane jest na dzień 30 lipca 2004 r., a zatem brak podstaw do uznania, że na dzień 30 czerwca 2003 r. działka ta nie spełnia warunku utrzymania w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem Skarżącej utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska w przypadku gruntów ornych jest uprawa roślin lub ugorowanie, na potwierdzenie czego powołała orzeczenie NSA z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 206/2011. Skoro Skarżąca ugorowała przedmiotową działkę to nie można przyjąć, że nie była ona utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Skarżąca zwróciła także uwagę na wprowadzenie wymogu utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, ustawą z dnia 25 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, wskazując, że w chwili składania pierwszego wniosku na rok 2005 r. spełniała ustawowe przesłanki do otrzymania płatności, a Organ zupełnie dowolnie zastosował nowe przepisy do stanu faktycznego podlegającego zupełnie innemu reżimowi prawnemu.

W kontekście naruszenia art. 73 rozporządzenia nr [...], Skarżąca podniosła także, że ww. przepis unijny znajduje zastosowanie nie tylko do wieloletnich sankcji za zadeklarowanie większej niż rzeczywista powierzchni gruntu, lecz równie do ustaleń w zakresie powierzchni gruntów wykluczonych z dopłat. W Jej ocenie, pozytywne decyzje organów za lata wcześniejsze oznaczają, że zgłosiła do płatności na rok 2013 grunty działając w dobrej wierze i nie wiedząc o wykluczeniu, co winno skutkować przyznaniem płatności na cały zadeklarowany obszar.

Skarżąca ponownie wskazała na pominięcie dowodów, przedstawianych w postępowaniu odwoławczym, mających świadczyć o nieprawidłowościach w działaniach organów przy przyznawaniu płatności w okresie od 2008 r. do 2013 r. ale i w latach wcześniejszych. Strona nie uzyskała wyjaśnienia od Organów odnośnie przyczyn wydawania diametralne różnych decyzji w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Zdaniem Skarżącej oparcie się tylko i wyłącznie na starych ortofotomapach za 2004 r. – w dodatku nieuwzględniających okoliczności, iż działki ugorowane według przepisów wspólnotowych także kwalifikują się do przyznania dopłat, jest nierzetelnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego i niewłaściwą interpretacją przepisów prawa, skutkującymi wydaniem orzeczenia w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Końcowo Skarżąca wniosła o dopuszczenia jako dowodu wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2729/14, w analogicznej sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 r., w którym Sąd uchylił decyzję Prezesa ARiMR nr [...] z 24 lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności z uwagi na nieprawidłowości w zakresie przyznawania płatności na rzecz Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - dalej zwanej ,,P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należało, że nie były one zasadne.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała bowiem, by zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy była ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu obowiązującym w 2013 r.) – zwana "ustawą o płatnościach", a więc w roku złożenia wniosku o płatność na rok 2013 i zarówno Organ administracji jak i Stronę obowiązywały warunki przyznania płatności określone tą ustawą.

Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr [...], z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Natomiast w myśl wyżej wskazanego art. 124 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr [...], powierzchnie użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowią część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które w dniu 30 czerwca 2003 r. utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to, czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji, oraz, w stosownych przypadkach, dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i niedyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję.

Zgodnie ze zdaniem drugim art. 124 "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, określoną przez Komisję dla celów statystycznych.

Ponadto w ust. 6 cytowanego artykułu przyjęto, że: "wszelkie grunty, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6".

Z przytoczonych wyżej przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w związku z przepisami art. 124 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr [...] wynika zatem, że warunkiem przyznania rolnikowi (producentowi rolnemu) jednolitej płatności obszarowej, jest m.in. to, by zgłoszone do płatności grunty rolne:

a) stanowiły wykorzystywane użytki rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., (niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie) - art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt pkt 9 ustawy o płatnościach i w związku z art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 4 rozporządzenia nr 73/2009,

b) stanowiły wykorzystywane użytki rolne, tj. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe - art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 124 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr [...]

c) były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (art. 124 ust. 4 rozporządzenia nr [...]), co oznacza - wg art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach - iż mają być one "utrzymywane zgodnie z normami".

W świetle powołanej regulacji prawnej nie budzi zatem wątpliwości, że warunek utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (i to do całej deklarowanej powierzchni) stanowił, wbrew twierdzeniom Skarżącej, jedną z koniecznych przesłanek do otrzymania przez nią płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013, podlegającą weryfikacji podczas kontroli wniosku o płatność. Wskazać przy tym należy, że tylko łączne spełnienie wszystkich ww. ustawowych warunków uprawnia do przyznania wnioskowanych płatności.

Wskazać także należało, że w odniesieniu do kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS jej podstawę prawną stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, który stanowi, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Natomiast z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 wynika, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie. Polegać ma przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają ponadto na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia zasadniczej okoliczności jaką jest rzeczywista powierzchnia gruntów, z którą związane jest prawo Skarżącej do otrzymania wnioskowanej przez Nią jednolitej płatności obszarowej (JPO) w ramach płatności bezpośrednich ze środków Unii Europejskiej.

W zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że należąca do Skarżącej działka rolna nr [...] (oznaczona jako A) nie spełniła wymogu wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, gdyż jej powierzchnia 7,36 ha nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nadto, Organ w wyniku kontroli administracyjnej stwierdził, że maksymalna powierzchnia kwalifikowana do płatności (PEG) wynosi [...] ha (a nie [...] ha jak wskazała Skarżąca we wniosku), a więc przedeklarowanie powierzchni PEG ww. działki o 0,07 ha, uznając obszar ten za niekwalifikujący się do płatności z uwagi na jego zadrzewienie.

Powyższe ustalenia co do wymienionej działki Organ oparł na dokumentacji w postaci ortofotomap obrazujących stan na dzień 30 lipca 2004 r. oraz systemie LPIS/GIS. Przyjmując powierzchnię mniejszą niż zadeklarowana we wniosku (tj. [...] ha), obniżono Skarżącej wysokość wnioskowanej płatności, naliczając płatność do powierzchni stwierdzonej, tj. [...] ha, ze względu na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości. Przy czym Organ odwoławczy zastosował art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr [...] i odstąpił od wymierzania Stronie sankcji, uznając, że nie była ona winna nieprawidłowości zadeklarowania niekwalilifikowalnego gruntu, gdyż wniosek o płatność na rok 2013 sporządziła Ona na podstawie informacji o powierzchni PEG otrzymanej od organu w 2012 r. i decyzji przyznającej płatność co do całej działki.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższymi ustaleniami skutkującymi wyłączeniami, gdyż jej zdaniem postępowanie dowodowe oparto na nieaktualnej ortofotomapie i niepełnym materiale dowodowym w zakresie rzeczywistego wykorzystania spornej działki.

Spór w sprawie dotyczył zatem ustaleń faktycznych sprawy, a zatem należało w pierwszej kolejności zbadać, czy materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał organom na poczynienie ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji.

W ocenie Sądu, dołączony przez Organ do akt sprawy fragment obrazu ortofotomapy z działką nr [...] pozwala na poczynienie jednoznacznego stwierdzenia, że na przedmiotowej działce występują wskazywane przez Organy zadrzewienia. Organ odwoławczy precyzyjnie opisał działkę jako grunt porolny bez ingerencji człowieka przez wiele lat, który początkowo zarasta roślinnością segetalną, a następnie ruderalną oraz mało wartościowymi gatunkami krzewów i drzew jak jeżyna, wierzba, brzoza, olcha. Organ wskazał, że brak utrzymania części gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. potwierdzają obrazy ortofotomapy, której pierwsze pokrycie dla spornej działki datowane było na 30 lipca 2004 r. i na jej podstawie Organ stwierdził i szczegółowo opisał w zaskarżonej decyzji, że na działce widoczne były zarówno pojedyncze drzewa jak ich skupiska oraz odłóg, zaś stan tych zadrzewień wskazywał, że obszar był porośnięty zarówno w 2004 r. jak i wcześniej, tj. w 2003 r., zaś występujący na działce odłóg świadczył o niewykonywanu zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Ustalenia Organów były zatem precyzyjne oraz wystarczające do podjęcia decyzji w sprawie i nie wzbudziły zastrzeżeń Sądu. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, w sprawie nie było zatem zasadne przeprowadzanie dodatkowych dowodów, w tym w postaci wizji lokalnej i oględzin, których wynik – jak słusznie zauważył Organ – obrazowałby stan obecny, a zatem nie byłby miarodajny na dzień 30 czerwca 2003 r. Jakkolwiek narzędziem prawnym, przewidzianym zarówno przez prawodawcę unijnego jak i krajowego, służącym weryfikacji zgodności wniosku o przyznanie płatności z warunkami, na jakich przyznawana jest dana płatność, są zarówno przeprowadzane przez pracowników ARiMR kontrole administracyjne, jak i kontrola na miejscu (przeprowadzane zgodnie z wyżej przedstawionymi przepisami), to w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność skorzystania z obu tych instrumentów w świetle dowodów już zgromadzonych w sprawie.

Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne Organu na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej przy wykorzystaniu ortofotomapy i danych LPIS/GIS były przekonujące, nie budziły takich wątpliwości, które mogłyby podważyć ich zasadność.

Sąd podzielił stanowisko Organu, że dodatkową okolicznością, potwierdzającą, że część działki o pow. [...] ha nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., były oświadczenia samej Skarżącej dotyczące zgłoszenia spornej działki do płatności dopiero w 2005 r. po zakończeniu ugorowania, a także o poniesieniu nakładów finansowych na doprowadzenie obszaru do dobrej kultury rolnej w tym czasie. Przy czym, za niezasadną i nieznajdującą oparcia w wyżej omówionych przepisach prawa, należało uznać podnoszoną w skardze argumentację, że ugorowanie należy do procesów świadczących o utrzymaniu działki w dobrej kulturze rolnej, co ma potwierdzać wyrok NSA z dnia 16 lutego 2012 r. Sąd wskazuje, że orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym sprawy i dotyczyło kwestii zachowania warunków przyznania płatności dla gospodarstwa ekologicznego zawartych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12.03.2007 r. w sprawie minimalnych norm, nie zaś zachowania warunku utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., co jest warunkiem określonym w art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr [...].

Natomiast zasadnie Organ zwrócił uwagę na wyrok WSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 535/09, w którym Sąd oceniał legalność decyzji w sprawie płatności przyznanych Skarżącej na 2008 r. wydanej w oparciu o analogiczne dowody, a więc ortofotomapę z 2004 r. Sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, którego treść jest Skarżącej znana, a więc Sąd odstąpił od jego przytaczania. Prawidłowa także była argumentacja Organu, że okoliczność, iż w latach 2005-2007 oraz 2011 i 2012 Skarżąca otrzymała płatności do obszaru wykluczonego nie mogła skutkować przyznaniem płatności w pełnej wysokość w roku 2013, gdyż byłoby to niezgodnym z przepisami prawa przyznaniem płatności do gruntów niekwalifikujących się do płatności w danym roku. Przy czym należało mieć na uwadze, że sprawy płatności za każdy rok rozpatrywane są w odrębnych postępowaniach. Należy przy tym odnieść się także do załączonego do skargi wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2729/14, który – jak też słusznie wskazał Organ w odpowiedzi na skargę, nie kwestionuje ustaleń faktycznych co do powierzchni niekwalifikującej się do płatności na dzień 30 czerwca 2003 r., a jedynie Sąd ten stwierdził naruszenie prawa nie mające charakteru rażącego, która to okoliczność pozostaje jednak bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca konsekwentnie w toku postępowania i w skardze kwestionowała także przyjętą przez organ w ramach PEG powierzchnię użytkowaną rolniczo. Jednakże zdaniem Sądu, prawidłowe także były ustalenia Organu w zakresie powierzchni PEG dla działki [...] wynoszącej 10,71 ha. Organ dokonał bowiem weryfikacji powierzchni działki kwalifikującej się do płatności na podstawie aktualnych na dzień 19 lipca 2014 r. danych zawartych w systemie LPIS/GIS, porównując te dane jednocześnie z załącznikiem graficznym otrzymanym od Skarżącej, która rozrysowała granice działki obrazując stan faktyczny na dzień 24 września 2010 r. Działaniu Organu, który zmierzał do stwierdzenia faktycznej powierzchni działki kwalifikującej się do płatności w 2013 r., przy wykorzystaniu – wbrew twierdzeniom Skarżącej - wiarygodnych danych, nie można było zarzucić żadnych nieprawidłowości.

Sąd nie zgodził się także z zarzutem, że na wynik sprawy miałoby jakikolwiek wpływ uwzględnienie przez Organ wskazanych w skardze pozostałych dowodów w postaci dołączonych do odwołania i powoływanych w skardze pism i decyzji Organu, świadczących o rzekomych nieprawidłowościach w podejmowanych czynnościach w toku postępowań o przyznanie płatności za poszczególne lata, co też zostało Stronie zasadnie wyjaśnione w odpowiedzi na skargę.

Sumując, zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy w rozpoznawanej sprawie potwierdza ustalenia organów dotyczące zarówno wykluczenia powierzchni [...] ha z płatności jako nieutrzymywanej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a także w zakresie przedeklarowania przez Skarżącą powierzchni PEG działki o [...] ha. Organ w tym zakresie zgromadził wystarczający materiał dowodowy pozwalający poczynić takie ustalenia i uznać, że Skarżąca nie spełniła jednego z ustawowych warunków koniecznych do nabycia prawa do przyznania płatności, przy czym Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających te ustalenia zakwestionować. W tej sytuacji zaistniała podstawa do uznania, że zarzuty w tym zakresie dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego (tj. art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a.) nie były zasadne. Wyrażony przez Dyrektora ARiMR pogląd, że wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia faktu, że dokonane w toku kontroli administracyjnej pomiary nie odpowiadają prawdzie, znajduje oparcie w przepisach prawa (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) i nie narusza zasad przyjętych w tym względzie w systemie prawa krajowego i europejskiego.

Dokonując z urzędu analizy powyższych ustaleń, zarówno w części dotyczącej zgromadzonego materiału dowodowego, jego oceny oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego uzasadniających poczynienie zmniejszeń w zakresie płatności JPO na 2013 roku, Sąd nie stwierdził uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Brak jest również podstaw do zakwestionowania przedstawionego przez Organ sposobu naliczenia płatności, w tym samych obliczeń matematycznych. Przy czym zasadnie także zastosowano art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr [...] i odstąpiono od naliczania sankcji wieloletnich, gdyż w sprawie zaistniała sytuacja, w której płatność za 2012 r. była dokonana w pełnej wysokości do deklarowanej działki na skutek pomyłki organu, co powodowało, że Skarżąca składając wniosek na rok 2013 działała w przeświadczeniu, że spełnia warunki do przyznania płatności w takim też zakresie, tj. do powierzchni [...]ha, która w rzeczywistości podlegała trwałemu wykluczeniu, co w istocie miało kluczowe znaczenie (przy uwzględnieniu również wykluczenia z działki [...] powierzchni [...] ha ) dla ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności ([...] ha). W ocenie Sądu, Organ trafnie zinterpretował i zastosował ww. przepis art. 73 ust. 1.

Nie zasługują na uwzględnienie także pozostałe podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Twierdzenia Skarżącej stanowiły bowiem bezpodstawną polemikę z prawidłowymi ustaleniami Organu, nie znajdującą potwierdzenia w zgormadzonym materiale dowodowym. To, że decyzja nie spełniła oczekiwań Strony nie oznacza, że naruszała ona wskazane przez Stronę zasady i przepisy.

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie Organ podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do merytorycznego załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy, odnosząc się także do dokumentacji przedłożonej przez Skarżącej i jej wyjaśnień. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonuje uzasadnienie decyzji Organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.