Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 724/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 199, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. i M.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 23 maja 2013 r. nr XXXII/231/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krośniewice oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Krośniewicach w dniu 23 maja 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXII/231/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K.

W skardze na powyższą uchwałę J. M. i M. M., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucili naruszenie:

1. art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w zw. z § 11 i § 12 ust. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na usytuowaniu projektowanej drogi publicznej w części na działce skarżących oraz w odległości od budynku skarżących mniejszej niż dopuszczalna przepisami prawa, w sytuacji gdy przedmiotowa droga ma służyć wyłącznie jako dojazd do nieruchomości sąsiednich i możliwe oraz zasadne było w całości usytuowanie jej na nieruchomości, z której zostały wydzielone działki do zabudowy mieszkaniowej, do których to działek droga ta stanowi dojazd;

2. art. 7a k.p.a. polegające na niesłusznym pozbawieniu skarżących prawa własności części nieruchomości, w sytuacji, gdy możliwe było zrealizowanie celu w postaci wybudowania drogi publicznej bez potrzeby wywłaszczania skarżących przez usytuowanie jej w całości na sąsiedniej działce.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej ustalającej przeznaczenie fragmentu działki nr [...] oznaczonej na planie symbolem 12 KDD pod drogę dojazdową oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. Burmistrza K. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżących, oznaczonej w ewidencji gruntów działka o numerze [...] o powierzchni 0,4211 ha, położonej w obrębie geodezyjnym Krośniewice miasto, w ten sposób że w wyniku podziału powstaną działki oznaczone nr [...] o powierzchni 0,3997 ha, nr [...] o powierzchni 0,011 ha, nr [...] o powierzchni 0,0203 ha. Decyzja zapadła w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmienionego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia 23 marca 2013 r. Jednocześnie pełnomocnik skarżących dodał, że w uchwale tej ustalono zmianę przeznaczenia części działki nr [...] należącej do skarżących na drogę dojazdową, oznaczonej na załączniku do planu symbolem 12 KDD.

Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w ocenie skarżących uchwała w części przeznaczającej część ich działki pod drogę dojazdową jest sprzeczna z przepisami szczególnymi dotyczącymi wzajemnego usytuowania dróg i budynków. Nadmienił przy tym, że w przedmiotowej sprawie nie było konieczności dokonywania wydzielenia nieruchomości należącej do skarżących, ponieważ możliwe było usytuowanie przedmiotowej drogi w całości na nieruchomości sąsiedniej, która została przez właściciela podzielona na działki budowlane. Projektowana droga nie będzie wykorzystywana przez skarżących, stanowi dojazd wyłącznie do sąsiednich działek i już na etapie ich wydzielania powinna zostać uwzględniona odpowiednia szerokość drogi bez potrzeby ingerencji w prawo własności skarżących.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżących podkreślił, że w sprawach dotyczących podziału nieruchomości w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wymaga się tego, by podział ten był zgodny także z przepisami szczególnymi. Nadto pełnomocnik wyjaśnił, że na to zagadnienie zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1357/99, który stwierdził, że decyzja o podziale winna uwzględniać szczególne przepisy administracyjnego prawa materialnego, m.in. § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995, Nr 10, poz. 46 ze zm.). Brak takiego odniesienia oskarżonej decyzji stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający o podziale nieruchomości ma obowiązek oceny, czy zatwierdzeniu proponowanego projektu podziału nieruchomości w danej konfiguracji geodezyjnej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, bądź też czy przepisy te nie uniemożliwiają zrealizowania na wydzielonych działkach gruntu inwestycji stanowiącej cel, na jaki nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym. Wobec faktu, że działka przeznaczona jest na budowę ulicy, znajdują niewątpliwie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wraz z właściwym dla rodzaju inwestycji aktem wykonawczym do tej ustawy, czyli rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1990 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być także, w rozpatrywanym przypadku, przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Zgodnie z jego treścią obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane we wskazanych w tym przepisie odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Należy mieć jednak na uwadze treść ust. 2 tego przepisu, który w szczególnie uzasadnionych przypadkach zezwala na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze ogólnodostępnej, w odległości mniejszej niż określona, zastrzegając, że może to nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. Na etapie decydowania o przeznaczeniu nieruchomości organy administracyjne powinny dokonać oceny czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się, bądź też czy przepisy te nie uniemożliwią zrealizowania na wydzielonych działkach gruntu inwestycji stanowiącej cel, na jaki nieruchomość przeznaczona jest w planie miejscowym, w ocenie skarżących wyżej wskazane przepisy szczególne sprzeciwiają się planowanej realizacji inwestycji.

Pełnomocnik skarżących podniósł również, że przedmiotowa uchwała nie uwzględnia dostatecznie wskazanego w art. 7 k.p.a. obowiązku harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku sprzeczne. Nadto wskazał, że sposób usytuowania drogi niesłusznie prowadzi do częściowego wywłaszczenia skarżących, konieczności rozbierania ogrodzenia, budowania nowego, zapłaty odszkodowania, a droga ma służyć faktycznie tylko właścicielom sąsiedniej nieruchomości, związku z czym powinna być w całości zaprojektowana na tej właśnie nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika, skarżący mają interes prawny w złożeniu skargi, gdyż ich nieruchomość jest objęta tym planem, a ich interes prawny został naruszony w ten sposób, że prawo własności doznaje ograniczenia przez faktyczne wywłaszczenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także przeprowadzenia rozprawy, również pod nieobecność przedstawiciela organu lub jego pełnomocnika. Ponadto organ wyjaśnił, że organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały w dniu 1 lipca 2013 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność jej § 25 ust. 2 pkt 1. Jednocześnie organ podniósł, że po dokonaniu analizy materiałów dotyczących przedmiotowej sprawy ustalono, że przebieg projektowanej w planie drogi dojazdowej podyktowany był koniecznością obsługi terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę jednorodzinną. Procedura planistyczna dotycząca planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Zgodnie z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647), art. 29 oraz art. 39 ust. 1, pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 nr 199, poz. 1227 z późniejszymi zmianami) oraz uchwały Rady Miejskiej w K. Nr XVIII/119/12 z dnia 25 stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krośniewice został wyłożony plan, a informacja o wyłożeniu została opublikowana w mediach ustalanych przepisami prawa.

Organ dodał również, że w dniu 16 stycznia 2013 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego w K. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projektach planu oraz prognozach oddziaływania na środowisko. Tak w okresie wyłożenia planu, jak i w czasie debaty publicznej nie zgłoszono uwag do projektu planu.

Zdaniem organu, przebieg drogi przez fragment działki nr [...], nie narusza w istotny sposób możliwości jej zagospodarowania.

W ocenie organu, zarzut dotyczący usytuowania drogi w odległości niezgodnej z zapisami art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest bezzasadny, gdyż gmina nie sporządziła projektu budowy przedmiotowej drogi. Ponadto zapisy ustawy wyżej przytoczonego przepisu dotyczą odległości od obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie od pasa drogowego sugerowanego przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Natomiast w myśl art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), zwanej u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ustęp 2 ww. przepisu stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast ust. 2 art. 101 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały organów samorządowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa budowlanego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 31 maja 2017r., II OSK 2298/15, LEX nr 2351692).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia 23 maja 2013 r. nr XXXII/231/13 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. (dalej miejscowy plan).

Skargę na tę uchwałę wnieśli skarżący, którzy są właścicielami działki nr [...], położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.

Mając na uwadze, że skarga ta została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., należało zbadać, czy spełnione zostały warunki skutecznego wniesienia skargi, tj. czy została wniesione w terminie i czy skarżący wykazali naruszenie ich interesu prawnego. Skarga dotyczy uchwały podjętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a zatem skarżący zobowiązani byli przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący pismem z dnia w dniu 3 czerwca 2022 r. złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w K. pismem z dnia 15 czerwca 2022 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 20 czerwca 2022r.) uznała je za bezzasadne i w konsekwencji w dniu 15 lipca 2022 r. skarżący wnieśli skargę do Sądu. Termin do wniesienia skargi został zatem zachowany. Odnośnie natomiast naruszenia interesu skarżących to - jak wskazuje się w judykaturze - wystarczające jest wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny, który wynika z prawa materialnego, a najczęściej z prawa własności nieruchomości (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1277/15, LEX nr 2239164). Skarżący powołali się, iż zaskarżona uchwała narusza ich prawo własności nieruchomości objętej tą uchwałą.

W ramach kształtowania polityki przestrzennej ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się w akcie prawa miejscowego określone ograniczenia. Przekroczenie bowiem przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., II OSK 2739/19, LEX nr 3099431).

W przypadku kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnienie skargi nastąpi, gdy naruszenie przepisów prawnych przekroczy tzw. granice władztwa planistycznego. Władztwo planistyczne jest wynikającą z przepisów art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, iż własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 2987/14, LEX nr 2167532).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należy stwierdzić, że wprawdzie zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, albowiem ingeruje w prawo własności ich działki, wprowadzając przeznaczenie części tej działki, tj. nr [...] pod budowę drogi, jednakże naruszenie to mieści się w granicach prawa, a zatem jest dopuszczalne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W orzecznictwie podnoszone jest, że ze swojej istoty plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 ustawy). Z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Oczywiste jest bowiem, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania planu miejscowego wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2020 r., II SA/Lu 550/19, LEX nr 3092066).

W skardze nie został wskazany wprost, ale z jej treści wynika zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przy wyznaczaniu przedmiotowej drogi oznaczonej jako 12 KDD, na części działki nr [...]. Skarżący zarzucili brak wywarzenia ich interesu indywidulanego i interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, iż wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, jest celem publicznym, którego realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, LEX nr 470931). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przebieg projektowanej w planie drogi dojazdowej podyktowany był koniecznością obsługi terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę jednorodzinną. Z dokumentacji planistycznej wynika, że sporządzony plan przewiduje przekształcenie zainwestowania na obszarze opracowania w sposób umożliwiający wyznaczenie nowych terenów budowlanych. Plan przeznacza tereny pod zabudowę mieszkaniową, usługową, obiekty produkcyjne, składy, magazyny oraz tereny komunikacji. Wskazano, że przekształcenie tych obszarów gruntów jest procesem nieuniknionym przy rozwoju gospodarczym gruntów miejskich oraz kontynuacji istniejącego na tym terenie zainwestowania. Powyższe wskazuje, iż organ dokonał wyważenia interesu indywidualnego i publicznego przejawiającego się w potrzebach społeczności lokalnej, dotyczących właściwej obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem.

Ponadto o uwzględnieniu proporcjonalnie wyważonego interesu publicznego z interesami właścicielskimi skarżących świadczy podniesiona przez organ okoliczności, że w dniu 16 stycznia 2013 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projektach planu oraz prognozach oddziaływania na środowisko. W okresie wyłożenia planu, jak i w czasie wspominanej debaty publicznej, nie zgłoszono uwag do projektu planu. Ponadto organ wskazał, że sporna droga będzie przebiegać przez fragment działki skarżących nr [...] i nie narusza w sposób istotny możliwości jej zagospodarowania. Nie ulega zatem wątpliwości, iż nie została przeznaczona pod budowę drogi cała działka skarżących, ale jej fragment, który nie wprowadza ograniczeń tego rodzaju, iż nie jest możliwe jej zagospodarowanie i dalsze użytkowanie zgodnie z przepisami prawa, w tym miejscowym planem. Podkreślić należy, że pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego, jakim jest budowa i rozbudowa dróg publicznych i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Skarżący jest bowiem uprawniony - jak dotychczas - do korzystania z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez niego z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem (wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2020 r., II SA/Lu 550/19, LEX nr 3092066).

Ustalenia zaskarżonego planu, jakkolwiek stanowią ograniczenie prawa własności skarżącego, to jednak mieszczą się w pojęciu władztwa planistycznego i nie stanowią naruszenia prawa.

Niezasadny jest wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w zw. z § 11 i § 12 ust. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie spornej drogi, ponieważ nie mają w tej sprawie zastosowania.

Mając na uwadze szczególnie akcentowane naruszenia ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy zwrócić uwagę, że norma zawarta w przytoczonym przepisie reguluje wymóg obowiązujący w procesie sytuowania obiektu budowlanego przy istniejącej drodze publicznej. Nie dotyczy natomiast zjawiska odwrotnego: sytuowania drogi publicznej przy istniejącym obiekcie budowlanym (ani przeznaczenia terenu pod drogę w planie miejscowym) (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, LEX nr 470931).

Dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego. Jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, LEX nr 470931).

Powołany przepis zatem wyraźnie nawiązuje do sytuowania nowych obiektów budowlanych, a nie do ustalania odległości dróg od istniejących już obiektów. Nie ma on więc zastosowania do postępowania o lokalizację dróg w trybie specustawy drogowej (wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., II OSK 2090/19, LEX nr 2750459 i przywołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie – z odwołaniem do doktryny - podnoszone jest, że nie można podnieść zarzutu nieuwzględnienia przez sąd administracyjny naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. przez radę gminy uchwalającą plan miejscowy, gdyż w trakcie procedury planistycznej, przewidzianej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie stosuje się, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. B. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Kantor Zakamycze 2004, s. 120). Takiego przypadku nie stanowi podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestionując uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego nie można się zatem powołać na naruszenie przez organ stanowiący gminy przepisu art. 7 k.p.a. Aktualne w tej mierze jest stanowisko artykułowane na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – J. Z. "Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego", Samorząd Terytorialny 1996/10/s. 25) (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, LEX nr 470931).

W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżących kwestia ograniczenia prawa własności, która wynika z zaskarżonego planu miejscowego, mieści się w granicach dopuszczanych prawem.

W odpowiedzi na skargę organ zawarł wniosek o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Odnosząc się do tego żądania wskazać należy, że zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

ABO