Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2682/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2011 roku sygn. akt II SA/Po 701/10 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz A.J. kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II OSK 2682/11

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Poznaniu oddalił skargę A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wójt Gminy Przemęt decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], na wniosek M,M,, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – obory do maksymalnej obsady w gospodarstwie 39 DJP wraz z pomieszczeniem na udojnię oraz budowie zbiornika zamkniętego na gnojówkę, na działce oznaczonej nr ew. [...], położonej w m. [...], gm. [...].

Organ dopuścił budowę budynku obory na granicy z działką nr [...] za zgodą właściciela, ze względu na wymiar działki oraz na sąsiedztwo budynku mieszkalnego. Określił, iż powierzchnia zabudowy może mieć maksymalnie ok. 400 m2, szerokość elewacji frontowej należy dopasować do wymiarów działki, wysokość obiektu w kalenicy ma wynosić ok. 5,0 m, budynek ma być parterowy, jego dach może być stromy, jednospadowy, pokryty blachą. Jednocześnie zaznaczył, że ze względu na bliskie sąsiedztwo budynku mieszkalnego nie należy wyprowadzać otworów okiennych i wentylacyjnych w elewacji od strony budynku mieszkalnego. Właściciel sąsiedniej działki nr [...] – A.J. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Jego zdaniem budowa obory wraz z ubojnią w bezpośrednim sąsiedztwie jego domu mieszkalnego jest niedopuszczalna. Wskazał, iż odór wydobywający się z obory będzie uniemożliwiał mu i jego rodzinie normalne korzystanie z nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po rozpoznaniu skargi A.J. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 212/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że jeżeli postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie znajduje zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał oceny, czy w niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium nie ustaliło, czy inwestycję zaplanowano na działce, na której znajduje się zabudowa zagrodowa i czy należące do inwestora M.M. gospodarstwo rolne przekracza powierzchnię średniego gospodarstwa rolnego w gminie Przemęt.

Sąd zaznaczył, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Niedopuszczalne jest zaś w postępowaniu dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu uznanie za definicję legalną określenia zabudowy zagrodowej zawartego w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Tym samym to organy stosujące prawo winny dokonać samodzielnej wykładni językowej tego pojęcia. Sąd wskazując na słownikowe znaczenie zwrotów "zabudowa" i "zagroda" wskazał, iż pojęcie "zabudowa zagrodowa" należy definiować jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza.

Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy winien był zbadać, czy zabudowa na należącej do inwestora M.M. działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, a jeśli tak to, czy prowadzone przez nią gospodarstwo rolne w całości znajduje się na terenie tej gminy i czy jego powierzchnia odpowiada – jak podał w decyzji z [...] lipca 2008 r. Wójt Gminy Przemęt – powierzchni 14,9378 ha.

W przypadku pozytywnych ustaleń organ winien był sprawdzić jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Przemęt i czy gospodarstwo prowadzone przez inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W przypadku ustalenia, że zabudowa na działce objętej przedmiotową inwestycją ma charakter zabudowy zagrodowej, a należące do M.M. gospodarstwo rolne jest większe niż średnie gospodarstwo rolne w Gminie Przemęt, zastosowanie znalazłby w sprawie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający stosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że jeżeli przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy okaże się, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. to nie będzie zasadne badanie, czy inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja obejmująca zabudowę zagrodową zwolniona jest bowiem z obowiązku sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jeżeli jednak Kolegium ustali, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma zastosowania ze względu na charakter zabudowy na działce nr [...] lub wielkość gospodarstwa inwestora w stosunku do średniego gospodarstwa w gminie, koniecznym będzie powtórne zbadanie, czy inwestycja odpowiada wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd wyjaśnił, iż regulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie Wójt Gminy Przemęt w sposób wadliwy określił wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co nie można wykluczyć, że jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy okaże się, iż zastosowania nie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., to niedopuszczalne będzie ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po pierwsze, Sąd wskazał, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust 1 powoływanego rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie odpowiada normie wyrażonej w § 3 ust 2 tego rozporządzenia. Pomimo obowiązku wyznaczenia granic obszaru analizowanego wokół terenu objętego inwestycją organ I instancji ograniczył zasięg obszaru analizowanego do działek nr [...]. Teren ten nie odpowiada trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], która wynosi ok. 52,5 m (szerokość frontu działki – 17,5 m x 3 m). Ponadto od frontu działki nr [...] obszar analizowany przebiega wzdłuż granicy tej działki i działek sąsiednich, zamiast obejmować również działki usytuowane po drugiej stronie drogi gminnej.

Sąd wskazał, iż w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2). Natomiast Wójt Gminy Przemęt w swej decyzji nie określił w sposób konkretny szerokości elewacji frontowej zaplanowanej obory. Wskazał jedynie, że budynek ten winno się dopasować do wymiarów działki - budowa w głębi działki. W sporządzonej analizie organ podał, że nie ustalono maksymalnej szerokości elewacji frontowej, wskazując na dopasowanie do technologii. Szerokości elewacji jest bowiem ograniczona zachowaniem maksymalnej powierzchni zabudowy budynku. W ocenie Sądu ustalenia organu co do szerokości planowanej zabudowy jest niewystarczająca. Powołane przepisy § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakazują bowiem na konkretne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowego obiektu z uwzględnieniem szerokości obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym.

Zdaniem Sądu błędnie również określono wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. Organ I instancji w sporządzonej analizie wskazał, iż maksymalną wielkość powierzchni zabudowy ustalono na ok. 400 m2 na podstawie zabudowy

w sąsiedztwie oraz w proporcji do potrzeb i technologii obory. Z analizy nie wynika jednak jaka jest wielkość powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Stąd nie sposób przesądzić, czy ustalenia organu w tym zakresie są trafne i odpowiadają normie wyrażonej w § 5 ust. 1 powoływanego rozporządzenia.

Ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika jaka jest geometria dachów i wysokość budynków znajdujących się w sąsiedztwie a zatem nie sposób ustalić, czy dokonane przez organ ustalenia co do geometrii dachu i wysokości planowanego obiektu budowlanego są zgodne z treścią § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie uchyliło decyzję Wójta Gminy Przemęt z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż zarówno decyzja organu I instancji jak i przeprowadzone postępowanie naruszają przepisy prawa w szczególności nie odnosząc się do wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla rozbiórki istniejącej w miejscu planowanej inwestycji ciepłowni. Dalej organ wskazał, iż Wójt Gminy Przemęt winien dokonać oceny czy w rozpatrywanej sprawie nie znajdzie zastosowanie przepis art. 64 ust. 4 u.p.z.p. W przypadku ustalenia, iż przepis ten nie znajdzie zastosowania, organ I instancji powinien ponownie zbadać, czy planowane przedsięwzięcie odpowiada warunkom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, iż wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie odpowiada wymogom przewidziany w treści § 3 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także, że w zaskarżonej decyzji nie określono w sposób konkretny dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej planowanej obory, błędnie oznaczono wskaźnik procentowy nowej zabudowy. Ponadto z analizy nie wynika jaka jest geometria dachów i wysokość sąsiedniej zabudowy.

Organ wyjaśnił, iż z uwagi na stwierdzone uchybienia zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie i zasadnym było wydanie decyzji kasacyjnej o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.J. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie od wydania decyzji merytorycznej co narusza prawo skarżącego do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki.

A.J. podniósł, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w najmniejszym nawet stopniu nie uzupełnił zgromadzonego materiału dowodowego ani nie podjął takiej próby. Orzeczenie organu odwoławczego co do zasady powinno zaś mieć charakter reformacyjny, natomiast uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i mogą być stosowane jedynie w przypadku uzasadnionej konieczności usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Ponadto zgodnie z treścią art. 136 kpa jeżeli okaże się, iż w postępowaniu przeprowadzonym przed organem I instancji są pewne braki lub niejasności, organ odwoławczy może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowania wyjaśniające. Postępowanie to można również przeprowadzić w oznaczonym zakresie za pośrednictwem organu I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może wracać już do kwestii wcześniej przesądzonych. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

W ocenie Sądu I instancji powyższe uwagi były istotne ze względu na fakt, iż w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja został wydana w wyniku orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 212/09) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2009 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew sugestiom skarżącego z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 212/09 nie sposób przy tym wyprowadzić wiążących organy administracji wytycznych co do tego, której instancji organ winien zrealizować zalecenia Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wytycznych takich nie sposób wyinterpretować wyłącznie z faktu, iż Sąd uchylił jedynie orzeczenie organu II instancji. Sąd zauważył, iż przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego co do zasady jest właśnie decyzja organu odwoławczego (przesłanką wywiedzenia skargi jest bowiem wyczerpanie administracyjnego toku instancji) i to ta decyzja podlega kontroli sądu i jest obligatoryjnie uchylana w przypadku stwierdzenia, któregokolwiek z uchybień wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualne uchylenie przez orzekający w sprawie sąd także decyzji organu pierwszej instancji ma charakter fakultatywny i znajduje oparcie w art. 135 p.p.s.a. stanowiącym, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wzruszenie - wraz z zaskarżonym aktem (decyzją, postanowieniem) podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego można przy tym uzasadnić potrzebą przyspieszenia postępowania, aczkolwiek tak ujęta przesłanka pozostawia składowi orzekającemu pewną swobodę oceny i co za tym idzie nieskorzystanie przez sąd z możliwości uchylenia nie tylko orzeczenia zaskarżonego skargą, lecz także orzeczenia organu I instancji nie przesądza o niedopuszczalności wydania przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji kasatoryjnej.

Sąd przypomniał, iż art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis ten pozostawiał organowi II instancji pewną swobodę decyzyjną wyrażającą się we wskazaniu, iż organ ten jedynie może – lecz nie musi – podjąć określone w nim rozstrzygnięcie w przypadku spełnienia się wskazanych w nim przesłanek, w tym zaistnienia potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 212/09 postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, przy czym nagromadzenie tych uchybień wymaga ponownego przeprowadzenia go w znacznej części. Podkreślić należy, iż wszystkie zasygnalizowane przez Sąd uchybienia zaistniały już na etapie postępowania przed organem I instancji, zaś wadliwość w działaniu organu odwoławczego polegała na ich recypowaniu do swojego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji istniała możliwość zweryfikowania przez organ odwoławczy czy zabudowa na należącej do inwestora działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, a jeśli tak to, czy prowadzone przez niego gospodarstwo rolne w całości znajduje się na terenie tej gminy i czy jego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Przemęt, to samodzielna realizacja przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie pozostałych wytycznych Sądu zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r. prowadziłaby de facto do zastąpienia organu I instancji w rozpoznaniu sprawy i czyniłaby pozorną dwuinstancyjność tegoż postępowania. Przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego dotyczącego charakteru zabudowy na działce inwestora i ewentualnej konieczności zastosowania art. 64 ust. 4 u.p.z.p. w sytuacji gdy niezależnie od tych ustaleń rozstrzygnięcia wymagałby inne zagadnienia, co uzasadniałoby wydanie decyzji kasatoryjnej stałoby również w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A.J.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, przez błędną ich wykładnię, tj. art. 138 § 2 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) polegająca na uznaniu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010r. nie uchybiło tym przepisom i nie dopuściło się niezasadnego uchylenia się od wydania decyzji merytorycznej. Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazań wyrażonych wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010r., pomimo związania tymi wskazaniami zarówno organu odwoławczego jak i Sądu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywowano, że z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie II SA/Po 212/09 wynikają jasne wytyczne dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie co do dalszego postępowania, którym to wytycznym organ ten się nie podporządkował. Zdaniem autora skargi kasacyjnej treść wyroku nie pozostawia wątpliwości, iż adresatem wytycznych było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie i ten organ winien był poczynić ustalenia wskazane przez Sąd, w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że dopiero w wypadku ustalenia, że wskazany powyżej przepis nie znajduje zastosowania w sprawie aktualizowała by się ewentualna konieczność prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w zakresie przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 136 k.p.a. skarżący kasacyjnie argumentował, że nawet przyjąwszy, iż Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie nie wiązały zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie koniecznych do wykonania czynności dowodowych, to organ winien był poczynić starania do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w tym celu co do zasady organ winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 920/10).

Natomiast niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zwartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. W orzecznictwie stwierdzono nawet, że wojewódzki sąd administracyjny, który pomija ocenę prawną wiążącą go w danej sprawie, dopuszcza się naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP ( por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., II FSK 153/09).

Naczelny Sąd Administracyjny, badając orzeczenie Sądu I instancji wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 174 p.p.s.a.) i stwierdzając związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną w myśl art. 153 p.p.s.a., jest uprawniony jedynie do oceny, czy sąd I instancji prawidłowo ten przepis zastosował. W przypadku odpowiedzi pozytywnej nie można stwierdzić naruszenia przez ten sąd, czy to przepisów postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czy to przepisów prawa materialnego, które były już przedmiotem wykładni wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119).

Stąd też pomimo postawienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z zarzutem zawartym w skardze kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Wbrew bowiem stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r., wydanym w sprawie II SA/Po 212/09 sformułował jednoznaczną ocenę prawną, jak i wskazania, co do dalszego postępowania nie pozostawiające, żadnych wątpliwości, iż odnoszą się one do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie.

Zadaniem Sądu I instancji było dokonanie oceny czy organ odwoławczy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku.

Zwrócić należy uwagę, iż w prawomocnym wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dokonał oceny, czy w rozpatrywanej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wywodził, że organ odwoławczy winien był zbadać, czy zabudowa należąca do inwestorki M.M. na działce nr [...] ma charakter zabudowy zagrodowej, a jeśli tak to, czy prowadzone przez nią gospodarstwo rolne w całości znajduje się na terenie tej gminy i czy jego powierzchnia wynosi 14,9378 ha. W przypadku zaś pozytywnych ustaleń – zdaniem Sądu I instancji – organ winien był sprawdzić jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Przemęt.

Sąd ten stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy okaże się, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie będzie zasadne badanie, czy inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010r. wyraźnie podkreślił, że jeśli Kolegium ustali, że przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania ze względu na charakter zabudowy na działce nr 694 lub wielkość gospodarstwa inwestora w stosunku do średniego gospodarstwa w gminie, to wówczas konieczne będzie powtórne zbadanie, czy inwestycja odpowiada wymogom przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wszystkie powyższe wskazania skierowane były do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie jako organu odwoławczego. Potwierdza to ponadto przedostatnie zdanie zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010r., iż "Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium – mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a. – winno zastosować się do wytycznych Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu wyroku".

Nieuprawnione więc były wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż prawomocne orzeczenie z dnia 28 kwietnia 2010r. nie przesądzało w stosunku do którego z organów skierowane są wskazania co do dalszego postępowania, to jest czy odnosiły się do organu odwoławczego, czy też do organu I instancji. Treść uzasadnienia prawomocnego orzeczenia nie pozostawia bowiem żadnych wątpliwości, iż to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie winno w pierwszej kolejności dokonać ustalenia stanu faktycznego i w jego oparciu rozważyć, czy w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

O tym, iż wskazania co do dalszego postępowania nakładały konieczność podjęcia działań przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie przesądza także treść art. 135 p.p.s.a. Przepis zawiera normę nakładającą na sąd administracyjny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego także innych aktów niż zaskarżony, wydanych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, której skarga dotyczy.

Prawomocne orzeczenie wyeliminowało zaś z obrotu jedynie zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] sierpnia 2010r.

Powyższe przesądza o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 153 p.p.s.a, naruszenie to zaś czyni bezprzedmiotowym rozważania zawarte w zarzucie skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a.

Z uwagi na fakt, iż w sprawie zaistniało naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 153 p.p.s.a, w oparciu o treść art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę.

Niezastosowanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2010r. narusza zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania i oznacza, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, co skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 1998r., IV SA 975/97, LEX nr 43847). Organ II instancji nie podjął bowiem żadnych czynności, które zostały przedstawione we wskazaniach wiążącego go wyroku Sądu. Bez dokonywania jakichkolwiek czynności, o których mowa w tym wyroku i bez rozważenia czy art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma w sprawie zastosowanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji zobowiązany będzie do ścisłego zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 czerwca 2010r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 9 sierpnia 2010r.

O kosztach orzeczono w oparciu o treść art. 203 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.