Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2173/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Paweł Groński, , Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. M. i A. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala


UZASADNIENIE

Konserwator Zabytków Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]na podstawie art. 104 § 1 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz.1071 z późniejszymi zmianami, zwanej dalej K.p.a.), art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4. art. 96 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i 4, art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162. poz. 1568 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami, zwanej dalej Prawo budowlane), a także porozumieniem z dnia [...] lipca 2011 roku pomiędzy Wojewodą [...] z Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przez Gminę Miasta [...] (Dz. U. z 25.08.2011 r. Nr 104. poz. 2112), po wznowieniu postępowania z wniosku A. M. i G. M., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]pozwalającej Z. C. na rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz infrastrukturą techniczną przy ulicy [...]w [...] z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 145 § 1 K.p.a., a w szczególności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. braku przymiotu strony u wnioskodawców.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Konserwator Zabytków Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]pozwalającej Z. C. na rozbiórką istniejącego, Ościowa spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną przy ulicy [...]w [...] na wniosek A. M. i G. M., którzy twierdzili, iż winni być stronami postępowania, w którym nie brali udziału

W uzasadnieniu ww. postanowienia z dnia [...]grudnia 2011 roku Konserwator Zabytków Miasta [...] wskazał, że orzecznictwo sądowo - administracyjne stanowi, iż w pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, tj. na etapie ewentualnego postanawiania o samym fakcie wznowienia postępowania, w przypadku podania przez wnoszącego/wnoszących przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ uprawniony do ewentualnego wznowienia postępowania bada jedynie, czy wnoszący dochował terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji publicznej uprawniony do wznowienia postępowania w pierwszym etapie nie bada natomiast przymiotu strony u wnoszącego. Fakt, czy wnoszący pozostaje de facto stroną postępowania zgodnie z prawem bada się dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, tj. na etapie wydawania decyzji w trybie art. 151 K.p.a.

Organ wskazał, że obecnie zatem rozważanym będzie na wstępie, czy A. M. i G. M. winni posiadać status stron w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...]pozwalającej Z. C. na rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz infrastrukturą techniczną przy ulicy [...]w [...].

W przypadku uznania, iż wnoszący posiadają status stron, dopiero wówczas weryfikacji poddana zostanie decyzja z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...]pod kątem jej poprawności merytorycznej.

Organ stwierdził, że rozważając status stron każdego z postępowań o wydanie pozwolenia konserwatorskiego wydawanego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162. poz. 1568 z późniejszymi zmianami) krąg stron postępowania ogranicza się do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której pozwolenie konserwatorskie ma dotyczyć. Wskazał przy tym, iż obecnie, po nowelizacji przepisów prawa, w procedurze wynikającej z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. O ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tak samo jak w procedurze wynikającej z ustawy Prawo budowlane, zamiast aktualnego (maksymalnie 3 miesięcznego) odpisu Księgi Wieczystej wnioskodawca składać może oświadczenie

prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Różnicą pomiędzy procedurą przed organami ochrony konserwatorskiej a organami administracji architektoniczno - budowlanej jest podejście do statusu strony w postępowaniu. W przeciwieństwie do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa Prawo budowlane, a w szczególności jej art. 28 ust. 2, dotyczy rozszerzenia kręgu stron postępowania poza władającego terenem objętym inwestycją. W szczególności, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wówczas w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno - budowlanej zobligowany jest do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, który pozwoli na poprawne ustalenie kręgu stron postępowania. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest wykluczonym, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wnioskodawcy pozostawać winni stronami postępowania. Organem właściwym do oceny tego nie jest jednak Konserwator Zabytków Miasta [...], a organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji. Wskazał, ze powyżej prezentowane stanowisko w sprawie statusu stron w postępowaniu potwierdza orzecznictwo sądowo - administracyjne.

Reasumując, organ stwierdził, że w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie krąg stron postępowania ogranicza się do osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której pozwolenie konserwatorskie ma dotyczyć, a zatem A. M. i G. M., władający działką sąsiednią nie pozostają stronami w postępowaniu o pozwolenie konserwatorskie na działce sąsiedniej w stosunku do działki, która władają.

Wobec powyższego, nie ma możliwości przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]z wniosku l A.M. i G. M..

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...]działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568. z 2004 r. Nr 96, poz. 959 i Nr 238. poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875, z 2009 r. Nr 97, poz. 804 oraz z 2010 r. Nr 75 poz. 474) oraz art. 151 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. i A. M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Konserwatora Zabytków Miasta [...]z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...]października 2011 r. A. M. wniósł o wznowienie postępowania i uchylenie prawomocnej decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...]stycznia 2011 r., nr [...]pozwalającej Z.C. na rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...]w [...]. G. M. dołączyła się do wniosku A. M. pismem z dnia [...] października 2011 r.

Jako przesłankę wznowienia wnioskodawcy wskazali, iż są bezpośrednimi sąsiadami i ich nieruchomość bezpośrednio przylega do nieruchomości objętej wzruszaną decyzją. Wskazali, iż o wzruszanym postanowieniu dowiedzieli się w dniu [...] października 2011 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wnioskodawcy jako przyczynę wznowienia wskazali podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazali bowiem, że nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Wskazali, iż są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością, na której położny jest budynek objęty wzruszaną decyzją Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...]

Organ odwoławczy wskazał, że wzruszana decyzja wydana została w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z uwagi na położenie przedmiotowej działki w [...] w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1979 r. Wnioskodawcy są, oraz w dacie wydawania wzruszanej decyzji byli, właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...],[...] i [...] w [...]. Nieruchomość wnioskodawców sąsiaduje bezpośrednio z działką i budynkiem, której dotyczy wzruszane pozwolenie konserwatorskie.

Badając występowanie przyczyn wznowienia organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera szczegółowego unormowania odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 ust 1 pkt 1 tej ustawy. W związku z powyższym, zastosowanie tu znajdzie art. 28 K.p.a. jako norma ogólna.

Zgodnie z przepisem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu K.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa, przepisy prawa materialnego przyznające stronic konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98).

Przy określaniu kręgu stron należy wziąć pod uwagę, iż postępowanie w sprawie pozwalania konserwatorskiego przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań (tak wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 626/99 LEX nr 78933). Postępowanie to jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym w stosunku do innych aktów administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym tj. np. pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe skutkuje tym, iż krąg stron postępowania wydawanego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, określany jest niezależnie od kręgu stron pozwolenia na budowę czy decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, że określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Prowadzone w tym trybie postępowanie sprowadza się do oceny czy planowane prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane podejmowane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków nie wpłyną negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytków. Rozstrzygnięcie podejmowane przez organy ochrony zabytków ograniczone jest do oceny z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Organ odwoławczy stwierdził, ze wzruszana decyzja nie nakładała na wnioskodawców żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego wnioskodawców, gdyż podejmowane we wzruszanym postępowaniu rozstrzygnięcie w kwestii czy planowana rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wpłynie negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytku tj. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...]lutego 1979 r., nie dotyczy sfery prawnej wnioskodawców. Nie mają oni zatem indywidualnego, własnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę budynku przy ul. [...]w [...].

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sadów administracyjnych np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt sygn. akt :I SA/Wa 467/11.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia, iż okoliczność rozbiórki budynki częściowo zlokalizowanego na granicy z działką odwołujących się, powoduje iż powinni oni zostać uznani za stronę pozwolenia konserwatorskiego organ odwoławczy stwierdził, że samo pozwolenie organu konserwatorskiego na rozbiórkę nie daje jeszcze inwestorowi prawa do jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, że roboty budowlane (a wiec i rozbiórkę - art. 3 pkt 7 pr. bud.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 -31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc skarżący mogą być uznani za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, jeśli wykażą możliwość oddziaływania prac rozbiórkowych na ich nieruchomość.

Wobec powyższego, organ stwierdził, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...].

Organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Zatem, stosownie do ww. przepisu należało odmówić uchylenia decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...]

Na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. i A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 77 § K.p.a. i art. 107 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym związanym z wydaniem przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] decyzji pozwolenia na rozbiórkę spalonego domu i budowę nowego, większego 3 razy od poprzedniego. Spalony dom znajdujący się na posesji [...]w [...], położony jest bezpośrednio wzdłuż ich południowej granicy i posiada kilka otworów okiennych na stronę ich działki. W przeszłości obie nieruchomości stanowiły współwłasność i jedną całość. Nowy większy dom na posesji przy ul. [...]ma powstać w dalszym ciągu wzdłuż granicy, z tym, że bok domu przylegający bezpośrednio do ich granicy ma zostać powiększony o ok. 2 m, a wysokość domu ma zwiększyć się o ponad 100% z dotychczasowych 6 m do ok. 13 m . Zgodę na powyższe wydał Miejski Konserwator Zabytków w [...], na wniosek inwestora Z. C., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. O tym fakcie dowiedzieli się z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] dotyczących wydania pozwolenia na rozbiórkę i starego i budowę nowego domu na posesji [...]w [...] przez inwestora Z. C.

Stwierdzili, że w opisanej sprawie są stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.k. Ich interes prawny i faktyczny wynika z tego, że przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...]w istotny sposób będzie oddziaływać na ich nieruchomość, w znacznym stopniu zmieni się architektura (intensywność zagospodarowania sąsiedniej działki, zwiększy się zacienienie). Nadto projekt budowlany przewiduje, że m.in. instalacja gazowa ma być pociągnięta do nowo budowanego budynku z terenu ich nieruchomości. W związku z planowaną rozbiórką i budową nowego budynku być może część ich nieruchomości będzie wyłączona z użytkowania z powodu prac wykonywanych przy przedmiotowym budynku. Głębokie oddziaływanie inwestycji Z. C. na ich własność powoduje, że wartość ich nieruchomości ulegnie radykalnemu pogorszeniu i zmniejszeniu z uwagi na wybudowanie 3 razy większego gabarytowo budynku w stosunku do poprzedniego (spalonego rzekomo przypadkowo). Pomimo obowiązywania ustaleń dotyczących obszaru chronionego na terenie [...]i bezpośrednio na terenie objętym budową, nie ma to żadnego przełożenia na postawę Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] Wskazali, że inwestor Z. C. korzystając z okazji, po uzyskaniu zgody od Konserwatora Zabytków w [...] na wycięcie drzew kolidujących z projektowanym wjazdem do garażu nowego budynku, nie czekając na zatwierdzenie projektu budowlanego, wyciął drzewa. Hipotetycznie można zakładać, ze inwestor mógł nie otrzymać pozwolenia z wydziału architektury na rozbiórkę starego i budowę nowego w przyjętym przez niego kształcie. Zatem bezwarunkowa zgoda ze strony Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] na wycięcie drzew celem umożliwienia dojazdu do projektowanego garażu była przedwczesna.

Skarżący wskazali, że bogate orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie sytuuje ich w kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu treści art. 28 K.p.a. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ poprzez wydanie decyzji. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiająca na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]sierpnia 2011 r., nr [...]pozwalającej Z. C. na rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz infrastrukturą techniczną przy ulicy [...]w [...].

Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji badał wyłącznie czy wniosek G. i A. M. o wznowienie postępowania został złożony w terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. oraz czy jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Na tym etapie organ administracji nie badał czy wniosek pochodzi od strony postępowania, bowiem uznał, co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji, że jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie wywodzące, że składający to poddanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

Stanowisko to znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. orzecznictwo w tym przedmiocie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA116/98, LEX nr 43747, z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857 oraz z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887). Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 1998 r., sygn. akt II OSK 1981/06 stwierdził, że "w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a.".

W konsekwencji przeprowadzonego postępowania organ ustalił w zaskarżonej decyzji, że nie zachodzi wskazywana przez skarżących przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem nie mają oni przymiotu strony. Nie mieli go również w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia Z. C. na rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz infrastrukturą techniczną przy ulicy [...]w [...] zakończonego ostateczną decyzją Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]

Decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]została wydana w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z uwagi na położenie przedmiotowej działki w [...] w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1979 r. Zgodnie z tymi przepisami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Chodzi przy tym o zabytek, który ma być przedmiotem działań inwestorskich. Ustawodawca mówi bowiem o pracach lub robotach budowlanych prowadzonych "przy zabytku wpisanym do rejestru".

Skarżący są, oraz w dacie wydawania wzruszanej decyzji byli, właścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...],[...] i [...] w [...] Nieruchomość wnioskodawców sąsiaduje bezpośrednio z działką i budynkiem, której dotyczy wzruszane pozwolenie konserwatorskie.

Wskazać należy, że postępowanie przez konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) Konserwator Zabytków Miasta [...] realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Zatem określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru zabytków, gdyż rozstrzygnięcie podejmowane przez organy ochrony zabytków ograniczone jest do oceny z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej.

"W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiego zezwolenia nie są nie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej" (zob. wyrok NSA z dni 13 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1264/97, ONSA OZ 2000/1/25, LEX nr 144014). W dalszej kolejności NSA w powołanym wyroku wyjaśnił, że "wnioskodawcami i stronami postępowania w rozpatrywanej sprawie mogli być alternatywnie: właściciel (wieczysty użytkownik) nieruchomości, projektant obiektu, ewentualny przyszły inwestor będący właścicielem. Organy orzekające błędnie uznały osoby władające sąsiednimi nieruchomościami za strony postępowania (a co najmniej za osoby zainteresowane) i doręczyły im wydawane przez siebie postanowienia". Wprawdzie wyrok ten został wydany na tle art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, odpowiednika obecnego art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to jednak zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zachowuje on aktualność także na tle tego ostatniego przepisu.

Wszystko to oznacza, że skarżący nie mają indywidualnego, własnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na rozbiórkę budynku przy ul. [...]w [...] i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną. Prawidłowo organ uznał, że "wzruszana decyzja nie nakładała na skarżących żadnych obowiązków, ani nie przyznaje im jakichkolwiek uprawnień. Nie można dopatrywać się wkroczenia przez ww. decyzję w sferę interesu prawnego wnioskodawców, gdyż podejmowane we wzruszanym postępowaniu rozstrzygnięcie w kwestii czy planowana rozbiórkę istniejącego, częściowo spalonego i budowę nowego mieszkalnego budynku jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, wpłynie negatywnie na zabytek wpisany do rejestru zabytku tj. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1979 r., nie dotyczy sfery prawnej wnioskodawców".

Wskazać należy za organem, że samo pozwolenie organu konserwatorskiego na rozbiórkę nie daje jeszcze inwestorowi prawa do jej wykonania. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, że roboty budowlane (a wiec i rozbiórkę – art. 3 pkt 7 pr. bud.) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie więc skarżący mogą być uznani za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, jeśli wykażą możliwość oddziaływania prac rozbiórkowych na ich nieruchomość. Z uwagi na zabytkowy charakter nieruchomości, na której mają być prowadzone roboty budowlane, nie podlegają one wyłączeniu od uzyskania decyzji o rozbiórce oraz uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego).

Dlatego też słusznie organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07). We wskazanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnie fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej".

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.