Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 67/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 16 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 131 poz 1471
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.
article: § 3 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 644
law: Rozporzadzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby  policjantów
article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 585/19 w sprawie ze skargi M.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od M.B. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 585/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wyrażenia zgody na pełnienie służby, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że [...] M.B. raportem z dnia 25 marca 2019 r. poinformował Komendanta Miejskiego Policji w [...], że nie wyraża zgody na pełnienie służby w niedzielę, święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej. Oświadczył, że z takiego uprawnienia nie korzysta matka jego dziecka, tj. syna F., który urodził się w dniu [...] 2018 r. Jednocześnie podał, że obecnie jego żona przebywa na urlopie rodzicielskim.

Komendant Miejski Policji w [...] pismem z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] poinformował wnioskodawcę, że nie może on skorzystać z uprawnienia określonego w § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1471 ze zm.), gdyż aktualnie jego małżonka przebywa na urlopie rodzicielskim, tym samym opieka nad dzieckiem jest zapewniona.

[...] M.B. w dniu 14 maja 2019 r. od powyższego pisma, które w jego ocenie jest decyzją administracyjną, złożył odwołanie wraz wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, gdyż naruszenie terminu nastąpiło z uwagi na brak pouczenia o zaskarżeniu i nie było winą odwołującego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 17 maja 2019 r. (powinno być z dnia 5 kwietnia 2019 r.).

W uzasadnieniu postanowienia podał, że decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Z analizy przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161) wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 tej ustawy nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Zgodnie z § 3 ust. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności między innymi udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych.

W świetle § 3 ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia, sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, jednak formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Stosownie do § 19 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie w sprawach osobowych, w których nastąpiło wydanie rozkazu personalnego o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo zwolnieniu ze służby. Sprawy osobowe dotyczące zwolnienia od zajęć służbowych nie należą do kategorii spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego zaskarżalnego odwołaniem.

W ocenie organu odwoławczego, zestawienie treści wszystkich przywołanych przepisów upoważnia do stwierdzenia, że brak jest podstaw do uznania pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] za decyzję administracyjną, która została skierowana do adresata w sprawie dotyczącej zwolnienia z zajęć służbowych w niedzielę, święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej, w których ten organ nie był uprawniony do wydania decyzji. W niniejszej sprawie nie istnieje bowiem podstawa prawna upoważniająca organ administracji do działania w formie decyzji. Komendant Miejski Policji w [...] zasadnie zatem nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji, a jedynie poinformował wnioskodawcę o odmowie skorzystania przez niego z uprawnień wynikających z przepisu § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. W tym przypadku pismo organu pierwszej instancji skierowane do strony ma charakter wewnętrzny, wynikający z podległości służbowej policjanta.

W konsekwencji Komendant Wojewódzki Policji w [...] przyjął, że skoro pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, to pismo [...] M.B. z dnia 14 maja 2019 r., zatytułowane "Odwołanie", nie może być potraktowane jako środek zaskarżenia. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 80 K.p.a., poprzez przekroczenie zasady oceny dowodów:

- wskutek dokonania oceny dowodów bez uwzględnienia treści wszystkich zgromadzonych i przeprowadzonych dowodów oraz wyciągnięcie z zebranego materiału dowodowego nieuzasadnionych wniosków;

- wskutek niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nieustosunkowania się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów bez uwzględnienia wzajemnych powiązań między nimi, co doprowadziło do niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

d) art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

2) błędne ustalenia faktyczne sprawy:

a) błędne ustalenie, że uprawnienie rodzicielskie wynikające z § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów jest tożsame ze zwolnieniem z zajęć służbowych określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów;

b) błędne ustalenie, że pismo skierowane do skarżącego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] nie stanowi decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] (doręczonej w dniu 5 kwietnia 2019 r.) stwierdził, że nie może on skorzystać z wnioskowanego uprawnienia, gdyż opieka nad dzieckiem jest zapewniona przez matkę dziecka. Komendant Miejski Policji w [...] przedmiotowe rozstrzygnięcie przedstawił w formie pisma, mimo że powinien to zrobić w formie rozkazu personalnego, który jest decyzją administracyjną i powinien zawierać pouczenie o możliwości odwołania do Komendanta Wojewódzkiego w Białymstoku w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Zdaniem M.B., organ odwoławczy przyznał, że pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...] mogłoby zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż zawiera część jej niezbędnych elementów, tj. datę wydania pisma, oznaczenie strony do której jest kierowane rozstrzygnięcie oraz podpis osoby lub organu uprawnionego do jej wydania.

W ocenie skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] błędnie przyjął, że uprawnienie rodzicielskie wynikające z § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu pracy jest tożsame ze zwolnieniem z zajęć służbowych określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a do udzielenia którego (zwolnienia z zajęć służbowych), zgodnie z § 3 ust. 4 tego rozporządzenia, nie stosuje się formy rozkazu personalnego. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych przez skarżącego przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r., które zobowiązują do załatwiania spraw osobowych, w tym spraw policjantów, na piśmie w formie rozkazu personalnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...] z niezrozumiałych przyczyn podnosi także kwestię zwolnienia od zajęć służbowych, choć ani skarżący w swoim raporcie z dnia 25 marca 2019 r., ani Komendant Miejski Policji w [...] w swojej odpowiedzi z dnia 5 kwietnia 2019 r., nie odnoszą się do zwolnienia z zajęć służbowych (tj. usprawiedliwionej nieobecności w służbie), a do uprawnienia rodzicielskiego wynikającego z § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r.

Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 134 K.p.a. i wyjaśnił, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania ma wyłącznie charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W takim przypadku kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do oceny zgodności z prawem przedmiotowego rozstrzygnięcia tylko w powyższym zakresie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy powołał się na przesłankę przedmiotową i stwierdził, że pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest nieprawidłowe.

Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Z kolei ust. 4 tego przepisu stanowi, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych.

Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się tylko w przypadku udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych policjantów. Nietrafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, który powołując się na art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów – przyjął zawężające wydawanie decyzji (rozkazów personalnych) tylko do sytuacji opisanych w tych przepisach, tj. do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Obowiązek wydawania decyzji administracyjnych (rozkazów personalnych) wynika bowiem wprost z przepisu § 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. we wszystkich sprawach osobowych policjantów, z wyjątkiem przewidzianym w ust. 4 tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył, że kwestia zwolnienia od zajęć służbowych i urlopów jest uregulowana w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. zatytułowanym "Szczegółowe prawa i obowiązki policjantów" w § 8-11 (§ 4-7 także regulujące omawianą materię zostały uchylone przez § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 września 2014 r. – Dz. U. z 2014 r., poz. 1311, zmieniającego to rozporządzenie z dniem 9 października 2014 r.). Natomiast kwestia służby w niedziele i święto jest uregulowana w § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 9 rozporządzenia z dnia 22 września 2014 r. – Dz. U. z 2014 r., poz. 1286, zmieniającego to rozporządzenie z dniem 9 października 2014 r.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nieprawidłowo przyjmują, że obecne uregulowanie § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. w brzmieniu: "służba w niedzielę lub święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej nie może być pełniona", można utożsamić ze "zwolnieniem od zajęć służbowych", o którym mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. O ile ustawodawca w § 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., w brzmieniu do dnia 8 października 2014 r., oraz w § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r., także w brzmieniu do dnia 8 października 2014 r., posługiwał się sformułowaniem "ze służby zwalnia się", o tyle po uchyleniu wspomnianego § 4 i zmianie § 16, obecnie w § 16 użyto sformułowania "służba nie może być pełniona". Był to zabieg celowy, który spowodował, że regulacja § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. nie podpada już pod regulację z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., tylko pod przepis z § 3 ust. 3 tego rozporządzenia, czyli w sprawach tej kategorii jest wymagane wydanie rozkazu personalnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, powyższa argumentacja wydaje się słuszna także i z tego względu, że z analizy pozostałych przepisów rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., odnoszących się do kwestii zwolnienia od zajęć służbowych, pomimo szerokiej zmiany tego rozporządzenia z dniem 9 października 2014 r. wynika, że tam gdzie ustawodawca chciał, to nadal pozostawił te przepisy w dotychczasowym brzmieniu – w § 8 nadal pozostaje sformułowanie "zwolnienie od zajęć służbowych", w § 9 jest użyty zwrot "zwalnia się od zajęć służbowych", a w § 10 w pkt 1 i 2 funkcjonują określenia "zwolnienie od zajęć służbowych". Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że negatywne rozstrzygniecie sprawy administracyjnej powinno być wydane przez właściwy organ w formie decyzji (rozkazu personalnego), który w tym zakresie powinien się posłużyć koncepcję domniemania formy decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1934/15).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższe twierdzenia przemawiają za tym, że wniosek skarżącego z dnia 25 marca 2019 r. powinien być rozpoznany w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), od którego wnioskodawcy przysługiwało odwołanie. Pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr [...], pomimo nienazwania go rozkazem personalnym, w rzeczywistości jest takim rozkazem. Posiada ono wszystkie elementy wymagane prawem potrzebne do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej (art. 107 K.p.a.), co przyznaje nawet organ odwoławczy. Z tego względu stwierdzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2019 r. niedopuszczalności odwołania jest nieprawidłowe.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, gdyż naruszono art. 134 K.p.a. i art. 107 § 1 K.p.a., które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej w skrócie "P.p.s.a.") mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono również § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. i § 3 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrania dowodów, a także do merytorycznej strony rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej stwierdził, że pozostawia je bez rozpoznania z uwagi na przedwczesność ich oceny. Kwestią tą musi zająć się organ odwoławczy. Wcześniej jednak organ ten oceni fakt, czy zachowano termin do złożenia odwołania, mając na uwadze okoliczność, że skarżącego nie poinformowano o sposobie i terminie zaskarżenia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego z dnia 5 kwietnia 2019 r. (wydanego w formie zwykłego pisma), a dodatkowo złożył on wniosek o przywrócenie terminu.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

- § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów (Dz. U. nr 131, poz. 1471 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię w drodze przyjęcia, iż sprawy osobowe dotyczące zwolnień od pełnienia służby, określone w tym przepisie, należą do kategorii spraw załatwianych w formie rozkazu personalnego, zaskarżalnego odwołaniem;

- § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), poprzez ich niewłaściwą wykładnię w drodze przyjęcia, że wyłączenie określone w ust. 4: "nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych" nie ma zastosowania do regulacji określonych w § 1 pkt 6 i § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności poprzez uznanie za celowe przyjęcie przez ustawodawcę pewnych sformułowań w zmienianym akcie prawnym, jakim jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, gdy tymczasem brak było podstaw i dowodów do uznania, że był to zabieg celowy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podał m.in., że rozkaz personalny jest nazwą formy aktu administracyjnego, w drodze którego organ (przełożony służbowy) załatwia sprawę osobową w Policji. Wszystkie sprawy osobowe wymienione w § 3 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów podlegają załatwieniu w formie rozkazu personalnego, zaś niektóre ze spraw osobowych (w tym także odpowiadające wymogom § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r.) mogą podlegać załatwieniu w innej formie, np. w formie czynności materialno-technicznej, co wprost przewiduje § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., stwierdzając: "o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej". Dwie spośród kategorii spraw osobowych niepodlegających załatwieniu w formie rozkazu personalnego wskazuje już § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. (sprawy urlopowania i udzielania zwolnień od zajęć służbowych). Nie jest sporne także to, że niektóre z rozkazów personalnych prawodawca wprost nazwał decyzjami administracyjnymi, nakazując załatwić sprawę o oznaczonym przedmiocie (odpowiadającym wymogom sprawy osobowej) w drodze decyzji. Już na tej podstawie można stwierdzić, że termin "rozkaz personalny" jest kwalifikowaną nazwą decyzji administracyjnej. Rozkaz personalny w Policji jest każdorazowo decyzją administracyjną albo podlegającą reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego (jeżeli przepis szczególny, zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 K.p.a., tak stanowi), albo też pozbawioną kodeksowych gwarancji praworządności, jeżeli przepisu nakazującego stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego nie da się odnaleźć (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 1188/91).

Z tych też względów, uwzględniając generalną zasadę wynikającą z art. 3 § 3 K.p.a. i art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawy podległości służbowej w organach państwowych nie mogą podlegać załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej poddanej reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można wyłączeń od tej zasady stosować rozszerzająco, co w przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, uczynił Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim błędnie założył, że kwestia zwolnienia policjanta od zajęć służbowych, uregulowana w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. zatytułowanym "Szczegółowe prawa i obowiązki policjantów" stanowi katalog zamknięty przypadków, które można nazwać zwolnieniem od zajęć służbowych. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], powyższy pogląd jest nieprawidłowy, a przykładem tego jest § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, który również dotyczy – niezależnie od użytych zwrotów – zwolnienia od zajęć służbowych. Gdyby było tak, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, to kwestie urlopów policjantów powinny być także całościowo uregulowane w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. (gdy tymczasem kwestii urlopów poświęcono jedynie § 11) i formie rozkazu personalnego podlegałyby wszystkie normy określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282), gdyż one również nie zostały uregulowane w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r.

Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonał również niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, poprzez przyjęcie, że zmiana rozporządzenia, która weszła w życie w dniu 9 października 2014 r. i w § 16 wprowadziła brzmienie: "służba w niedzielę lub w święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej nie może być pełniona" w miejsce: "ze służby zwalnia się", była zabiegiem celowym, który spowodował, że regulacja § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. nie podpada już pod regulację z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, czyli w sprawach tej kategorii wymagane jest wydanie rozkazu personalnego. Aby uznać, że działania ustawodawcy w tym zakresie były celowe należałoby wykazać konsekwencję w działaniu, przynajmniej na poziomie tego rozporządzenia, tymczasem gdy w dniu 9 października 2014 r. ustawodawca zmieniał § 16 rozporządzenia, to nie zrobił tego w § 1 pkt 6 rozporządzenia i pozostawił brzmienie pierwotne – najistotniejsze, bo określające zakres regulacji tego aktu, stwierdzając iż "rozporządzenie określa: (...) grupy policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta". Brzmienie to nie zostało zmienione do chwili obecnej.

Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] z ostrożności procesowej podniósł, że nawet jeśli uznać, iż zwroty "zwolnienie od zajęć służbowych" i "zwolnienie z pełnienia służby" nie są tożsame i w obu przypadkach nie można zastosować regulacji z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., to budzi wątpliwość (w związku z art. 3 § 3 K.p.a. i art. 5 pkt 2 P.p.s.a.), czy wniosek skarżącego z dnia 25 marca 2019 r. powinien być rozpoznany w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego), od którego wnioskodawcy przysługiwało odwołanie. Kwestie podnoszone we wniosku zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów i nie mieszczą się w katalogu spraw osobowych policjantów, które są załatwiane w formie rozkazu personalnego.

Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku zauważył, iż Sąd pierwszej instancji uznając za celowy zabieg ustawodawcy, a więc dokonanie zmian w § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. w taki sposób, że nie podpadał on już pod regulację z § 3 ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r., nie poparł tego żadnymi faktami, gdy tymczasem ogólnodostępne źródła, w szczególności internet, jednoznacznie wskazują, że te zmiany były spowodowane koniecznością uzupełnienia i dostosowania przepisów do dyrektywy 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz. Urz. WE L nr 299, poz. 9) i nie były celowe w zakresie, w jakim wskazał to Sąd pierwszej instancji.

M.B. we wniesionej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a w konsekwencji zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów oraz § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście dokonanej przez organy i niezaaprobowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wykładni tych przepisów. W tym przypadku zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jedynie procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który przyjął, że sprawy osobowe dotyczące zwolnień od pełnienia służby, o których mowa w § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, należą do kategorii spraw załatwianych w formie rozkazu personalnego, określonych w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a nie do kategorii spraw określonych w § 3 ust. 4 tego rozporządzenia, do których formy rozkazu personalnego nie stosuje się. W związku z powyższym uznał, że stwierdzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] niedopuszczalności odwołania od pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. – będącego w istocie rozkazem personalnym o odmowie skorzystania przez [...] M.B. z uprawnienia określonego w § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów – stanowiło naruszenie art. 134 K.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowe pismo Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. nie może być uznane za rozkaz personalny, gdyż żądanie skarżącego dotyczy kategorii spraw uregulowanych w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (zwolnienia od zajęć służbowych). Z tego względu stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia 5 kwietnia 2019 r. było prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, wydanego na mocy delegacji zawartej w art. 33 ust. 6 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, służba w niedzielę lub święto oraz w godzinach zaliczanych do pory nocnej nie może być pełniona przez policjanta opiekującego się dzieckiem do 8 lat, jeżeli z uprawnienia takiego nie korzysta drugie z rodziców lub opiekun – bez jego zgody. Jednocześnie § 1 pkt 6 tego rozporządzenia stanowi, że rozporządzenie określa grupy policjantów zwolnionych z pełnienia służby w porze nocnej, niedziele i święta.

Stosownie do treści § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, sprawy osobowe policjantów załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych (§ 3 ust. 4).

W przedmiotowej sprawie należało rozważyć, czy fakt dokonania przez ustawodawcę od dnia 9 października 2014 r. zmiany brzmienia § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. i uchylenie § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r., które posługiwały się sformułowaniem: "ze służby zwalnia się" stanowiły podstawę do uznania, że w przypadku, o którym mowa w § 16 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r., ma zastosowanie § 3 ust. 3, a nie § 3 ust. 4 w/w rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. oraz czy Komendant Miejski Policji w [...] był obowiązany do załatwienia raportu M.B. w formie rozkazu personalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione zmiany przepisów nie stanowiły podstawy do stwierdzenia, że zakres podmiotowy policjantów, którzy nie mogą pełnić służby w niedzielę lub święto, w godzinach zaliczanych do pory nocnej, z tego tytułu, że opiekują się dzieckiem do 8 lat, jeżeli z takiego uprawnienia nie korzysta drugie z rodziców lub opiekun – bez ich zgody (§ 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r.) nie mieści się w pojęciu sprawy osobowej "zwolnienia od zajęć służbowych"

i dlatego do jej załatwienia jest wymagana forma rozkazu personalnego.

Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że katalog przypadków zwolnienia policjanta od zajęć służbowych podany w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, zatytułowanym "Szczegółowe prawa i obowiązki policjantów", stanowi katalog zamknięty. Nieprawidłowość tego stwierdzenia potwierdza treść § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, który niezależnie od użytych zwrotów ("służba (...) nie może być pełniona"), w istocie dotyczy również zwolnienia od zajęć służbowych.

Autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że gdyby było tak, jak twierdzi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, to kwestie urlopów policjantów powinny być także całościowo uregulowane w cyt. rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (tymczasem kwestię urlopów uregulowano jedynie w § 11) i formie rozkazu personalnego podlegałyby wszystkie normy określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów, gdyż one również nie zostały uregulowane w powołanym rozdziale 2 cyt. rozporządzenia.

Sprawa określona w § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów należy zatem do kategorii sprawy, o której mowa w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, a więc sprawy zwolnienia od zajęć służbowych, do której załatwienia nie stosuje się formy rozkazu personalnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując wykładni omówionych już wyżej przepisów w brzmieniu przed i po nowelizacji dokonanej z dniem

9 października 2014 r., brak jest podstaw do zaprzestania utożsamiania użytych w nich pojęć, a więc do uznania – jak błędnie uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku – że obecna treść § 16 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r. stanowiąca o tym, że "służba (...) nie może być pełniona" nie pokrywa się już w zakresie przedmiotowym z poprzednim brzmieniem tego przepisu, stanowiącym o tym, że "ze służby (...) zwalnia się". Oceny tej nie zmienia również powołany przez Sąd pierwszej instancji fakt uchylenia na skutek omawianej nowelizacji § 4-7 rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. czy też pozostawienie w dotychczasowym brzmieniu przepisów § 8, § 9 i § 10 tego rozporządzenia, w których nadal funkcjonują określenia "zwolnienie od zajęć służbowych". Gdyby ustawodawca przez tę nowelizację zamierzał rozszerzyć przedmiotowy katalog rozstrzygnięć wymagających formy rozkazu personalnego, to niewątpliwie z uwagi cel i funkcję takiego rozwiązania dałby temu wyraz w treści stanowionych przepisów prawa. W omawianym przypadku taka sytuacja nie nastąpiła. Dodatkowo potwierdza to powołany przez autora skargi kasacyjnej fakt, iż ustawodawca w § 1 pkt 6 rozporządzenia z dnia 18 października 2001 r., który określa zakres przedmiotowy tego rozporządzenia, pozostawił pierwotne brzmienie tego przepisu.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów i nieprawidłowo przyjął, że sprawa M.B. dotycząca zwolnienia od pełnienia służby, określona w tym przepisie, stanowi kategorię sprawy załatwianej w formie rozkazu personalnego, od którego przysługuje odwołanie. Sąd ten dokonał również błędnej wykładni § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów i nieprawidłowo przyjął, że wyłączenie określone w ust. 4 "nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych" nie ma zastosowania do regulacji określonych w § 1 pkt 6 i § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów. Oznacza to, że zastosowanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] do załatwienie sprawy M.B. formy pisma informującego o niemożliwości skorzystania z uprawnienia określonego w § 16 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów – było zasadne.

W związku z tym stwierdzenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] niedopuszczalności odwołania nie stanowiło naruszenia art. 134 K.p.a.

Odnosząc się do twierdzenia M.B. zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że skoro przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów określa tylko sytuację udzielenia urlopu i zwolnienia od zajęć służbowych, to w przypadku nieudzielenia urlopu lub zwolnienia od zajęć służbowych – jako rozstrzygnięcia negatywnego – forma rozkazu personalnego powinna być zastosowana, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1563/15, którym oddalono skargę kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi na pismo Komendanta Miejskiego Policji w przedmiocie odmowy udzielenia policjantowi urlopu. W uzasadnieniu postanowienia podano, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony policjanta zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej policjanta jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji m.in. o wyrażeniu zgody na udzielenie urlopu. Z przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów wynika, że sprawa dotycząca udzielenia urlopu, podobnie jak sprawa dotycząca zwolnienia od zajęć służbowych, nie następuje w formie rozkazu personalnego, czyli aktu administracyjnego o cechach decyzji administracyjnej, wydawanego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego policjantów. Wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek, bezpośrednio związanych ze służbą oraz brak formy rozkazu personalnego uzasadnia twierdzenie, że odmowa udzielenia urlopu pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego policjanta i nie podlega kontroli sądowej. Sprawa taka dotyczy organizacji służby, za którą odpowiedzialne są określone organy, którym pozostawiono pełną swobodę w zakresie udzielania funkcjonariuszom urlopów. Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania wniosku policjanta o udzielenie urlopu nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Omawiane rozstrzygnięcie w zakresie odmowy udzielenia urlopu zostaje podjęte przez osobę będącą przełożonym policjanta, a przy tym w żaden sposób nie ingeruje w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa jego na prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Sprawy udzielenia urlopu policjantowi należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym, na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych.

Powyższy pogląd – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – należy odnieść również do sprawy dotyczącej odmowy zwolnienia policjanta od zajęć służbowych.

Wobec stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego, na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem – jak już wskazano – jest on procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).