Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1580/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o przyznanie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2-4 art. 9 art. 61 ust. 1 pkt 1,2,3,5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 475/17 w sprawie ze skargi M. P., A. D., A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 1 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 475/17, oddalił skargę M. P., A. D., A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższą decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 56, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5, art. 61 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778, zwana dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania T. S., M. P., A. D., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], ustalającą na rzecz A. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (usługowego) - dz. nr ewid. [...] obręb P., gm. K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, zwana dalej: "p.u.s.a."), w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji SKO, pomimo że akt ten wydany został z naruszeniem procedury, bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego w sprawie;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli tj. oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji SKO, pomimo że akt ten wydany został z naruszeniem wymienionych w punkcie 2 poniżej przepisów prawa materialnego;

2) prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła podstawa do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. zostały spełnione kumulatywnie wszystkie wymagane tym przepisem przesłanki, podczas gdy podstawy takiej nie było, ze względu na brak spełnienia przesłanek z art.61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5 u.p.z.p.;

b) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 56 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1-4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia sąsiedztwa, która nie wzięła pod uwagę wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym i która zignorowała obowiązujące zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju;

c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak zapewnienia "ładu przestrzennego" przy ustalaniu działki sąsiedniej, co wynikło z braku poszanowania zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w toku postępowania;

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że w sprawie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w rzeczywistości takiej działki nie ma;

e) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że teren inwestycyjny posiada wymagany przepisem dostęp do drogi publicznej;

f) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 4 pkt 8 i art. 4 pkt 24 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, zwana dalej: u.d.p."), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że zarówno teren inwestycyjny jak i ustalona w trybie u.p.z.p. "działka sąsiednia" posiadają wymagany tymi przepisami dostęp do drogi publicznej;

g) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że istniejące lub projektowane uzbrojenie przedmiotowego terenu inwestycyjnego jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości zarówno istniejące jak i planowane uzbrojenie nie odpowiada rzeczywistemu charakterowi inwestycji;

h) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji również niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na uznaniu, że decyzja uwzględniająca przedmiotową inwestycję jest zgodna z przepisami odrębnymi wymienionymi w uzasadnieniu skargi, podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta jest z nimi sprzeczna;

i) art. 1 ust. 2 - 4 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie, tj. niezastosowanie prawidłowe zasad zawartych w tych przepisach w postępowaniu prowadzącym do wydania skarżonych decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła zarzuty przedstawiając argumentacją przemawiającą za jej uwzględnieniem. W odniesieniu do podnoszonej niezgodność z przepisami odrębnymi, strona wskazała na: art. 49 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1260), art. 43 ust. 1 u.d.p., art. 112 i następnych (w zakresie ochrony przed hałasem) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519), art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405), § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) i § 3 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2014 r. poz. 1789), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 1800), ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 21), § 2 pkt 2, pkt 4a, pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589), § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588).

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 30 marca 2018 r. skarżąca przedłożyła: 1) mapkę, fragment ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., 2) potwierdzenie serii kolizji przez Komendanta Komisariatu Policji i K., 3) kopię aktualnej mapy zasadniczej z uwidocznionym zjazdem na działkę [...] z działki [...] (działka [...] nie leży w ciągu DW [...]), 4) wypis z rejestru gruntów dotyczący działki [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 15 kwietnia 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrot kosztów postępowania, zgodnie z ustawą oraz o uwzględnienie dokumentów: 1) mapy zasadniczej terenu inwestycji, 2019 r., jako dowód, że front działki nie stanowi 98 m, a 88-89 m, co po potrojeniu wartości daje najwyżej 267 m a nie 294 m; 2) nowej decyzji WZ Burmistrza K. nr [...] dla domu jednorodzinnego; 3) pozwolenia na budowę dla domu jednorodzinnego - decyzja Starosty N. nr [...]; 4) korespondencję strony ze Starostwem [...] dotycząca dostępu do dokumentacji; 5) widoki elewacji powstałego budynku, skala 1:100, zewnętrzny obrys murów na rysunku to 22/15 m, co daje 330 mkw pow. zabudowy (garaże stanowią połowę powierzchni zabudowy, funkcja budynku zdominowana przez nie); 6) wcześniejszą mapę do celów projektowych z 2016 r., dla inwestycji, która jednak powstała w 2019 r. nieoczekiwanie na działkach inwestora, jedynie jako dom jednorodzinny (granica działek inwestora została przesunięta na niekorzyść właściciela działki [...], utrudniająca mu zjazd - takim zabiegiem uzyskano 98 m frontu w analizie urbanistycznej, co nie odpowiada wielkości na mapie zasadniczej z 2019 r.).

W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2020 r. A. S. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego, jednakże są one ze sobą powiązane, dlatego też zostaną poddane kontroli kasacyjnej łącznie.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół następujących kwestii: po pierwsze, czy prawidłowo ustalono obszar analizowany, przyjmując także, jako punkt odniesienia działkę nr ew. [...], stanowiącą w niniejszej sprawie działkę sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej, po drugie, czy działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej, po trzecie, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, po czwarte, czy decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, mającego umocowanie w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, że niewadliwie w sprawie wyznaczono granice obszaru analizowanego. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela wprawdzie pogląd wyrażany w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 i z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, że użyte w § 3 ust. 2 rozporządzenia sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a więc odmienny, od przyjętego przez organ administracji i Sąd I instancji, iż obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże uznaje, że w tej konkretnej sprawie, sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego, przyjęty przez organ i zaakceptowany przez Sąd Wojewódzki, był prawidłowy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zwiększenie tego obszaru od granicy do granicy w znacznym stopniu spowodowałoby włączenie obszarów niezabudowanych o charakterze rolniczym nieistotnych z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy, względnie niepowiązanych funkcjonalnie z terenem planowanej inwestycji, ponadto parametry planowanej inwestycji, zostały dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie ziściły się także przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przywołał liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszące się do pojęć: "zasada dobrego sąsiedztwa", "działka dostępna z tej samej drogi". Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela poglądy zawarte w tych orzeczeniach. Wypada wspomnieć o wyroku NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, w którym wskazano, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., służy zagwarantowaniu ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Błędem jest ograniczenie analizowanego obszaru do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której, decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Taki też kierunek dominuje w orzecznictwie, gdzie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 574/18 oraz powołane w nim orzecznictwo).

W tym miejscu należy odnieść się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej oraz stwierdzić za Sądem I instancji, że strona skarżąca, stara się stworzyć właśnie taką niedopuszczalną podprzestrzeń, ograniczoną do najbliższego sąsiedztwa nieruchomości objętej planowaną inwestycją i to uwzględniającą jedynie niektóre nieruchomości znajdujące się w tym sąsiedztwie, nie zważając całkowicie na nieruchomości znajdujące się w południowej części analizowanego obszaru, tj. znajdujące się po drugiej stronie drogi wojewódzkiej nr [...]. Ponadto, jak zauważył Sąd Wojewódzki, wbrew zarzutom skarżących, nieruchomość, na której planowana jest sporna inwestycja nie jest otoczona ze wszystkich stron nieruchomościami mieszkaniowymi, bezpośrednio bowiem takie nieruchomości znajdują się jedynie od jej zachodniej strony, od północnej strony znajdują się również takie nieruchomości, ale są one oddzielone działką rolną zabudowaną budynkiem gospodarczym (działka nr [...]). Stąd też projektowany garaż nie będzie stanowić enklawy pośród nieruchomości zabudowanej budynkami mieszkaniowymi. Ma rację skarżąca kasacyjnie, że zasada dobrego sąsiedztwa, powinna być interpretowana urbanistycznie, przez pryzmat ogólnych zasad kształtowania zabudowy, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Jednak celem tej zasady nie jest odtworzenie podobnych czy takich samych parametrów nowej zabudowy, lecz wyłączenie wzięcie pod uwagę to, jakie konkretnie parametry wynikają z zabudowy znajdującej się na terenie objętym analizą planistyczną. Te zaś istniejące parametry organ bierze pod uwagę przy zastosowaniu odpowiednich metod ustalania konkretnego parametru nowej zabudowy wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działania organu w tym zakresie nie są dowolne, gdyż wynikają z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 601/18).

W zakresie pojęcia "działka dostępna z tej samej drogi", przywołać można wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2739/18, podzielający stanowisko wyrażone we wcześniejszych wyrokach tego Sądu, przytoczonych także przez Sąd I instancji, w którym wyrażono pogląd, iż w świetle przyjętej w orzecznictwie sądowym wykładni przepisów definiujących zasadę kontynuacji zabudowy (zwana też zasadą dobrego sąsiedztwa), nie ma żadnego znaczenia dostępność z tej samej drogi publicznej, a chodzi o kontynuację zabudowy, która jest zlokalizowana na jednej z działek w obszarze analizowanym. Z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika wymóg "dostępności z tej samej drogi publicznej", to jednak niespełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Decyzja odmowna z tej przyczyny, że okoliczne zabudowania mają dostęp do innych dróg publicznych (również pobliskich), stanowi przejaw rygoryzmu nadmiernego i nieuzasadnionego celami u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy dla działek dostępnych z jednej drogi, pomimo że pozostałe zabudowane działki sąsiednie mają dostęp do drogi równoległej - mieścić się będzie w ramach dopuszczalnej, celowościowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje też przekonanie, że spełnienie warunku porównawczego, o którym mowa w ww. przepisie, następuje wówczas, gdy działka sąsiednia ma faktyczny dostęp do "tej samej" drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej, musi być to dostęp realny. Rozstrzygająca w tym zakresie jest realna możliwość powstania wjazdu na działkę, a więc potencjalna dostępność działki do drogi publicznej (zob. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1133/14; z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 10/11).

W kontekście powyższych rozważań, uprawnione było twierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że nie ulega wątpliwości, iż nieruchomości zabudowane obiektami o funkcji usługowej, znajdują się w południowej części obszaru analizowanego (działki nr [...] - funkcja usługowa - warsztaty, [...] - funkcja usługowa - stacja paliw) mają dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...], przy której z kolei położona jest nieruchomość (działki nr [...]), objęta decyzją o warunkach zabudowy, poprzez działkę nr [...] i działkę nr [...] (działki z warsztatami) oraz przez działkę nr [...] (działka ze stacją paliw), a w konsekwencji spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dywagacje zatem autora skargi kasacyjnej o konieczność posiadania przez działkę nr ew. [...] bezpośredniego faktycznego i prawnego dojazdu do drogi wojewódzkiej nr [...], nie zasługiwały na uwzględnienie. Tak samo jak zapatrywanie wnoszącej skargę kasacyjną w kwestii zgodności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa). W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiące podstawę do wprowadzenia lokalnego porządku planistycznego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma mocy prawnej aktu powszechnie obowiązującego i nie może stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć określony teren pod zabudowę jedno czy wielorodzajowego nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3417/18 i powołane w nim orzecznictwo). Tym samym skład obecnie orzekający nie podziela stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zwrócił uwagę również Sąd I instancji, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Skoro nowa zabudowa (budynek garażowy - usługowy) mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (usługi związane z obsługą komunikacji – warsztaty, stacja paliw), to warunek kontynuacji funkcji został zachowany.

W odniesieniu do drugiej kwestii, należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszono także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., albowiem uwzględniono wymóg, aby nieruchomość objęta wnioskiem posiadała dostęp do drogi publicznej. Nieruchomość inwestora (dz. nr ew. [...]) posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – wojewódzkiej nr [...], przebiegającej m.in. po dz. nr ew. [...]. Inwestor ma urządzony zjazd publiczny na swoją nieruchomość na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], zezwalającej na jego lokalizację oraz decyzji Burmistrza K. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (o warunkach zabudowy), utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. Przeświadczenie skarżącej kasacyjnie, niepoparte żadnymi rozstrzygnięciami, iż decyzje wydane w przedmiocie lokalizacji zjazdu, obarczone są wadami prawnymi, nie może samo w sobie stanowić o naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak podniósł Sąd I instancji, działanie strony skarżącej zmierzające do wyeliminowania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. pozwolenia na budowę zjazdu, nie przyniosło żadnego rezultatu, bowiem postępowanie nieważnościowe zostało umorzone. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został także uzgodniony z zarządcą drogi – Zarządem Dróg Wojewódzkich w [...].

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze zakres planowanej inwestycji, niewadliwe przyjęto, iż spełniony został także warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (trzecie zagadnienie). Dla wnioskowanej inwestycji (garaż) wystarczającym jest, aby jeśli chodzi o niezbędną infrastrukturę, zapewniony był dostęp do energii elektrycznej. Ta zaś będzie zapewniona z istniejącego przyłącza energetycznego. Dalsze rozważania autor skargi kasacyjnej, odnośnie konieczności zapewnienia przyłączenia do innych mediów, jako że oparte są na hipotetycznych przypuszczeniach, co do mającej być prowadzonej działalności na spornej nieruchomości, nie mogły być wzięte pod uwagę przy spełnieniu wymagań zawartych w ww. przepisie. Ponadto, na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) – zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1932/17.

Analizując w końcu czwartą kwestię dotyczącą zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, spostrzec należy, że argumentacja strony o jej braku wynika przede wszystkim z przyjętego przez nią domniemanego charakteru inwestycji, który nie pokrywa się jednakże z wnioskiem inwestora. Wydaje się, że skarżąca kasacyjnie, poprzez ogólne wskazanie aktów prawnych (ustaw i rozporządzeń), a także poszczególnych przepisów, próbuje wykazać wadliwość decyzji, mając na uwadze przewidywany przez nią sposób użytkowania obiektu. Taki sposób działania, w oderwaniu od wskazanego przez inwestora charakteru obiektu, nie zasługuje na aprobatę. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nietrafne jest powoływanie się przez skarżącą na ograniczenia wynikające z art. 49 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, iż zabrania się postoju na obszarze zabudowanym, pojazdu lub zespołu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 16t lub o długości przekraczającej 12 m, poza wyznaczonymi w tym celu parkingami, gdyż zasady ruchu drogowego określone ww. ustawą odnoszą się do dróg publicznych, stref zamieszkania oraz stref ruchu, a nie nieruchomości znajdujących się poza wyżej wymienionymi drogami i strefami. Kwestia zaś ewentualnego naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nie może być przedmiotem rozstrzygania na tym etapie. Organ w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wyznaczenie linii zabudowy określił w jakiej odległości będzie mógł powstać obiekt, możliwość szczegółowej lokalizacji na działce będzie natomiast przedmiotem orzekania na etapie pozwolenia na budowę, gdzie weryfikowane są m.in. odległości od dróg publicznych. Na marginesie, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę istnieje możliwość uzyskania odstępstwa od warunków określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, o czym stanowi art. 43 ust. 2 tej ustawy. Nadto, co wskazano powyżej, projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z zarządcą drogi. Z uwagi także na powierzchnię planowanej inwestycji nie ma zastosowania w niniejszej sprawie § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co słusznie zauważył Sąd I instancji. Trudno jest też zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, iż realizacja planowanej inwestycji, spowoduje uciążliwość związaną z nadmierną emisją hałasu, tym bardziej gdy weźmiemy pod uwagę, że zarówno działka inwestycyjna, jak i działka skarżącej znajdują się w niedalekiej odległości od drogi wojewódzkiej. Nadto, w decyzji organu pierwszej instancji, zawarto, wśród wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, iż projektowana inwestycja nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez m.in. hałas, powodować zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść wniosku inwestora nie daje podstaw do obaw, że planowana inwestycja może mieć uciążliwy charakter, co czyni chybionym zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto, należy mieć również na względzie, że ocena czy projektowany obiekt z uwagi na jego usytuowanie nie będzie stanowił uciążliwości dla nieruchomości sąsiedniej w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów odrębnych, dokonywana będzie także na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazuje na naruszenie także § 2 pkt 2, pkt 4a, pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, jak również § 3 ust. 1 i ust. 2, § 4 ust. 1 i ust. 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśniając jednakże szczegółowo, w czym upatruje naruszenia ww. przepisów, poza wskazaniem w odniesieniu do drugiego powołanego rozporządzenia, iż ma ono związek z wadliwym ustaleniem obszaru analizowanego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż jest zwolniony od odniesienia się do podniesionych naruszeń przepisów prawa, tym bardziej, że jak wyjaśniono wyżej, Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w ustaleniu obszaru analizowanego.

W świetle powyższego za nieusprawiedliwione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zapewniły czynny udział skarżącej w postępowaniu administracyjnym, właściwie zebrały i rozważyły materiał dowodowy, pod kątem obowiązujących przepisów prawa. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej kasacyjnie albowiem stwierdził, że uwzględnienie tego wniosku nie odpowiada ustawowej przesłance dopuszczalności jego przeprowadzenia, tj. nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania A. S. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje zwrot takich kosztów, przy oddaleniu skargi kasacyjnej, jedynie na rzecz organu i skarżącego, czemu dał wyraz w punkcie 2 sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.