Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1158/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S., B. B., M. G., S. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta W. decyzją z 28.11.2013 r., na podstawie art.136 ust.3, art.137 ust 1, 142 ust. 1, art. 216 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 102 poz. 651 z 2010 r. z późn. zm), po rozpatrzeniu wniosku o zwrot W. S., B. B., M.G., S. S. i M. S. odmówił zwrotu nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej pow.1,0484 ha oraz części działki nr [...] o po w. 0,3003 ha, położonych obręb: B., jednostka ewidencyjna W.- obszar wiejski, powstałych w wyniku podziałów geodezyjnych z działek pgr. l.kat. [...] i pgr.l. kat. [...], wywłaszczonych na rzecz Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie Urzędu Spraw Wewnętrznych znak: [...] z 26.11.1969 r., na cele rozbudowy kamieniołomu w K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w W. decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z 26.11.1969r. wywłaszczono na rzecz Państwa, w stanie wolnym od obciążeń, na cele rozbudowy kamieniołomu w K. działkę pgr. l.kat [...] o pow. 0,9053 ha oraz działkę pgr l.kat [...] o pow. 0,1475 ha, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 19.03.1969 r. Wywłaszczenie miało nastąpić na rzecz Państwa, reprezentowanego przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w W. na cele rozbudowy kamieniołomu w K.i B. W chwili wywłaszczenia pgr l.kat. [...] i pgr. l.kat. [...] stanowiły pastwisko klasy III oraz łąkę klasy IV. Wywłaszczenia działek dokonano od J. S. i M. S.1/2 części, na rzecz których za wywłaszczone działki ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł.

W piśmie z 17.03.2008 r. uzupełnionym w piśmie z 6.11.2008 r. W. S., B. B. M. G.i S. S. oraz M. S. jako spadkobiercy wywłaszczonych wystąpili o zwrot wywłaszczonych działek. Organ ustalił, że wywłaszczonej działce nr [...] oraz działce [...] obecnie w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają działki [...] nr [...], nr [...]część działki nr [...] ( która stanowi działkę nr [...]i włączoną do działki nr [...] a ta podzieliła się na [...] i [...]), nr [...], nr [...], nr [...]. Działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położone obręb: B., jednostka ewidencyjna W. obszar wiejski objęte są księgą wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, zarządca trwały Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Działki nr [...], nr [...], nr [...] położone obręb: B., jednostka ewidencyjna W. obszar wiejski objęte są księgą wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest M. Ł.

Integralną częścią decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 19.03.1969r. był plan zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym planem na wywłaszczonej działce pgr. l.kat. [...] (od południowej jej granicy do północnej) miały być zlokalizowane: skład materiałów kamiennych, transformator, linia wysokiego napięcia, skład prefabrykatów. Wzdłuż wschodniej granicy działki pgr. l.kat. [...]biegła droga dojazdowa do kamieniołomu położonego w K. oraz ogrodzenie. Natomiast na działce pgr. l.kat. [...] przewidziano skład materiałów kamiennych, projektowano zmianę koryta potoku K. i budowę nowego mostu nad przełożonym korytem potoku oraz likwidację starego mostu nad starym korytem potoku. Na podstawie całości pozyskanych dokumentów ustalono, że celem wywłaszczenia działek l.kat. pgr. [...] i pgr.l.kat. [...] było poszerzenie istniejącego placu przerobowego przy kamieniołomie, rozbudowa istniejącego kamieniołomu i rozbudowa bazy wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego. Wszystko to miało służyć realizacji zadań P.Z.D.L w tym rozbudowy dróg lokalnych na terenie powiatu w..

Odnośnie działek nr [...],[...]i części działki [...] (do której została włączona działka nr [...]), organ podał, że właścicielami działek nr [...], nr [...] nr [...]na podstawie Aktu Własności Ziemi [...] z 2.04.1979r. byli I. G. i J. G.. Mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy działki nr 230/2, nr [...] i działka nr [...], aby mógł być wydany akt własności ziemi musiały być w samoistnym posiadaniu I. G. i M. G. od 1966 r. Następnie na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z 11.06.1990 r. własność tych działek nabył J. G., który w dniu 27.12.2001r., sprzedał je M.R. i R. R. Umową z 10.12.2004 r. działkę nr [...] oraz działki nr [...] i [...] nabył M. Ł.. Działka nr [...] została włączona do działki nr [...], a ta podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...]położone obręb: B., jednostka ewidencyjna W. - obszar wiejski objęte są księgą wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest M. R. Ł.. Zatem mając na uwadze fakt ,że działka nr [...] o pow. 0,0044 ha oraz działki nr [...] i [...] były od 1966 r. w samoistnym posiadaniu I. G. i M. G. nie mógł być realizowany na nich cel wywłaszczenia, dlatego odnośnie tych działek nie można badać ich zbędności zgodnie z przesłankami z art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dalszej części uzasadnienia Starosta W. przeprowadził analizę zgromadzonego materiału dowodowego celem ustalenia, czy przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzą w stosunku do działek nr [...] [...], [...], [...]. Organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dokumenty a to: decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 19.03.1969r., plan zagospodarowania terenu stanowiący załącznik ww. decyzji lokalizacyjnej, zdjęcie lotnicze wykonane 31.07.1976r. oraz w dniu 1.06.1983r., zdjęcia nr [...] i nr [...] przedłożone do akt sprawy przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z przełomu lat 1979-1980 r., zeznania świadków przesłuchiwanych w dniu 16.04.2009r. oraz w dniu 07.10.2013 r., protokół z przesłuchania stron postępowania w dniu 29.08.2013r. dowodzą, że na działach nr [...],[...], nr [...], nr [...] położnych w B., które powstały z podziału wywłaszczonych działek pgr. l.kat [...] i pgr. l.kat [...] w terminie 7-miu lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna tj. od 18.12.1969r. rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu. Organ przytoczył szczegółowo zeznania świadków dokonując oceny przydatności podanych przez nich informacji dla ustalenia określonych faktów mających znaczenie w sprawie. Wskazał że zdjęcie lotnicze wykonane 1.06.1983 r. czyli po upływie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej przedstawia takie samo zagospodarowanie działek objętych postępowaniem o zwrot jak zdjęcie lotnicze z 31.07.1976r. Całość dokumentów zgromadzonych w sprawie dowodzi, że na działach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położnych w B., powstałych z wywłaszczonych działek nr [...] i [...] przed upływem 7-miu lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem nie zachodzi żadna z przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o których mowa w art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wywłaszczona nieruchomość nie okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Organ konkludował, że wszystkie wymienione i rozpoznane przez świadków urządzenia zlokalizowane na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] stanowiły zaplecze techniczne kamieniołomu. Działalność kamieniołomu była ściśle związana z działalnością statutową jednostek drogownictwa, które zajmowały się również wykonawstwem prac na zarządzanych drogach. Kamień pochodzący z kamieniołomu był wykorzystywany jako materiał budowlany do budowy i utrzymania dróg. Tak więc celem uzasadniającym istnienie i funkcjonowanie kamieniołomu było zapewnienie należytego utrzymania dróg zarządzanych przez ówczesne jednostki drogownictwa. Cel ten spełniały wszystkie budynki i urządzenia stanowiące zaplecze kamieniołomu, które zlokalizowane były na ww. działkach co do których toczy się postępowanie o zwrot.

Odwołanie od w/w decyzji złożyli W. S.B. B., M. G.S. S. i M. S., podnosząc że z zeznań świadków wynika, że działki nie były użytkowane przez kamieniołom ale były użytkowane przez inny zakład, a mianowicie otaczarnię i to wiele łat po wywłaszczeniu. Na tych działkach rzeczywiście składowano materiał ale nie był to kamień uzyskany z odstrzału w kamieniołomie ale był to już kamień przerobiony. Tak więc działki te służyły nie działalności kamieniołomu ale służyły dla działalności pozostałego zakładu, to jest zakładowi prefabrykatów betonowych (z surowca innego aniżeli (uzyskiwany z kamieniołomu) i potem otaczarni oraz działaniom związanym z budową dróg, do czego był wykorzystany kliniec. Ponadto na terenie B. nie znajdowały się żadne maszyny i urządzenia związane z działalnością kamieniołomu. Uzasadniając swoje ustalenia faktyczne organ odwołał się do zeznań świadków z 6.04.2009r. i z 07.10.2013r., pomijając zeznania świadków z dniu 21.09.2011 r. Odwołujący się zarzucili naruszenie art. 107 § 3 kpa, podkreślając że w poprzednio wydanej decyzji organ I instancji oceniając te same zeznania tych samych świadków doszedł do odmiennych konkluzji. Zdaniem odwołujących się samo wywłaszczenie nieruchomości i jej użytkowanie jako placu składowego w żadnym razie nie spełnia kryterium rozpoczęcia i zakończenia prac służących realizacji celu wywłaszczenia.

Wojewoda M. decyzją z 13.06.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w punkcie I utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie B. jedn. ewid. W. - obszar wiejski; w punkcie II uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr [...] i nr [...]oraz części działki nr [...], położonych w obrębie B. jedn. ewid. W.- obszar wiejski i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zarówno art. 136 jak i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługując się pojęciem celu wywłaszczenia utożsamiają go z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu. Z tego właśnie względu podstawowym źródłem określenia celu wywłaszczenia w konkretnej sprawie jest decyzja wywłaszczeniowa i to właśnie w tym dokumencie należy poszukiwać celu wywłaszczenia. Ze względu na fakt, iż cel wywłaszczenia w decyzji lub umowie sprzedaży często jest określony w sposób ogólnikowy bądź też brakuje nawet określenia przeznaczenia nieruchomości, niezbędna jest w takich przypadkach prawidłowa ocena celu wywłaszczenia na podstawie tych samych kryteriów co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W przypadku gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie jako cel wywłaszczenia dawnych parceli l. kat. [...] i l. kat. [...]z których powstały stanowiące przedmiot postępowania działki w decyzji wskazana została: "rozbudowa kamieniołomu w K.". Jednocześnie organ przytoczył określenie przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w innych dokumentach wywłaszczeniowych tj. w elaboracie szacunkowym z 9.01.1969r. autorstwa biegłego J. C., protokole z czynności komisyjnych spisanego w dniu 31.10.1969 r., wniosku Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w W. z 23.12.1968 r. nr [...], załączniku graficznym do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z 19.03.1969 r.

Organ II instancji wskazał, że działania poprzedzające wywłaszczenie miały charakter ciągły i konsekwentny. Jednocześnie podkreślił, iż w świetle wymienionych dokumentów, planowana inwestycja, na rzecz realizacji której nastąpiło wywłaszczenie, była ściśle związana z zadaniami Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w W. dotyczącymi rozbudowy dróg lokalnych.

Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował wart. 137 ust. 1 ustawy. Ponadto w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22.09.2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe oznacza, iż przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się jedynie do sposobu wykładni przepisu art. 137 ust. 1 ugn w zakresie jego pkt 2 dotyczącego dziesięcioletniego terminu przewidzianego na zakończenie realizacji celu wywłaszczenia. W orzeczeniu tym jednocześnie nie zakwestionowano przepisu art. 137 ust. 1 ugn w zakresie jego pkt 1 dotyczącego siedmioletniego terminu przewidzianego na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym stwierdzenie, że realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości nie rozpoczęto w terminie siedmiu lat od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, jest wystarczające do uznania takiej nieruchomości za zbędna na cel wywłaszczenia. Dla ustalenia natomiast, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zbędności konieczne jest stwierdzenie, że zarówno realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto przed upływem 7 lat od daty wywłaszczenia, a także, iż realizację tego celu zakończono przed upływem lat 10 od tej daty (przy uwzględnieniu podczas analizy tego drugiego przypadku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014 r., sygn. akt P 38/11).

Odnosząc się do zarzutu odwołujących, iż organ w ogóle nie odniósł się do zeznań świadków słuchanych w dniu 21.09.2011 r. Wojewoda M. zwrócił uwagę, iż dokonywanie przez organ oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym winno odbywać się zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co oznacza, że pod uwagę wziąć należy całokształt zeznań świadka, także wtedy gdy przesłuchiwany był więcej niż jeden raz. Dokonując swego rodzaju podsumowania efektu przeprowadzenia tego dowodu przez organ I instancji, koncentrował uwagę na tej części zeznań, która dotyczy okoliczności związanych z realizacją w latach 70-tych ubiegłego wieku celu wywłaszczenia zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urzędu Spraw Wewnętrznych znak: [...] z 26.11.1969 r. Przytaczając zeznania słuchanych w sprawie świadków organ podał, że świadkowie wyraźnie wskazywali, iż na omawianym obszarze znajdował się szereg urządzeń takich jak: zbiorniki na asfalt, kotłownia, zasieki betonowe oddzielające poszczególne frakcje kruszywa, zbiorniki na asfalt, wytwórnia mas bitumicznych itd. Powyższe potwierdza także pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie przedmiotowego terenu wykonane w roku 1976r. na którym wyraźnie widoczne są przynajmniej niektóre z tych elementów funkcjonującej wówczas betoniarni. Zatem działalność kamieniołomu (podobnie zresztą jak działalność funkcjonującej następnie betoniarni) była ściśle związana z koniecznością zapewnienia należytego utrzymania dróg zarządzanych przez ówczesne jednostki drogownictwa. Świadczą o tym przywołane powyżej dokumenty w okresu poprzedzającego wywłaszczenie, jak i sama decyzja wywłaszczeniowa, wskazujące na Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w W. jako główny podmiot zainteresowany wywłaszczeniem na cele rozbudowy kamieniołomu w K.. Dokonując analizy zeznań przesłuchanych w sprawie świadków organ II instancji stwierdził, iż choć w pewnych kwestiach pomiędzy zeznaniami tymi występują pewne różnice, to jednak ogólnie w efekcie składają się one w pewną logiczną całość. W szczególności zaś odnosząc się do podnoszonych w tym zakresie przez wnioskodawców uwag w przedmiocie braku na omawianym obszarze urządzeń związanych bezpośrednio z działalnością kamieniołomu organ II instancji stwierdził, że kwestia ta ma znaczenie drugorzędne, gdyż istotne jest czy przedmiot postępowania był wykorzystywany w latach 70-tych tak jak przedstawiono to na załączniku graficznym do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 19 marca 1969 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej. W związku z powyższym na podkreślenie zasługuje fakt, iż na podstawie zeznań świadków możliwe jest potwierdzenie, że obecne działki nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]w okresie lat 70-tych były w taki właśnie sposób wykorzystywane (przy czym np. jako okres wybudowania transformatora wskazują oni z reguły już przełom lat 60-tych i 70-tych). Jeśli chodzi zaś o zawarte w piśmie J. G. z 20.01.2014 r. stwierdzenie, iż "właściwe zagospodarowanie placu przerobowego B. o którym jest mowa w mniejszym oświadczeniu nastąpiło w latach następnych po 01.01.1976 r.", to osoba ta nie wskazała, co miała na myśli wskazując na pojęcie "właściwe zagospodarowanie placu przerobowego " i czy jest ono tożsame ze stanem zagospodarowania przedstawionym na załączniku graficznym do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z 19.03.1969 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej. Niezależnie od powyższego omawiane oświadczenie nie ma pełnego waloru dowodowego, gdyż nie jest to zeznanie świadka o którym mowa w art. 83 kpa z uwagi na brak pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz o prawie do odmowy odpowiedzi na pytania.

Organ II instancji zaznaczył, że jeśli odwołujący mają zastrzeżenia do prawidłowości samej decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urzędu Spraw Wewnętrznych znak: [...] z dnia 26 listopada 1969 r., to ewentualne wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić na skutek wniosku w jednym z dwóch trybów nadzwyczajnych.

Jednocześnie organ wskazał na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Starosty W. w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr [...]i nr [...] oraz części działki nr [...]. Fakt, iż w/w działki zostały objęte Aktem Własności Ziemi [...] z 2.04.1979 r., zaś przepisy ustawy z 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych przewidywały możliwość wydania takiego aktu jedynie na rzecz osób, które były posiadaczami samoistnymi danej nieruchomości co najmniej od 5 lat tj. rzeczywiście od roku 1966 r., w żadnym wypadku nie wyklucza bowiem możliwości realizacji celu wywłaszczenia w tym okresie, zaś w szczególności nie zwalnia od obowiązku badania wystąpienia przesłanek zbędności takiej nieruchomości przez organ I instancji na cel wywłaszczenia. Organ podał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami zawartymi w literaturze przedmiotu, "nie może zostać zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jednak istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § l pkt 4 kpa - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 § l kpa). Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno wymienionych przepisów, art. 7 kpa, jak i art. 136 ust, l i 3 u.g.n.

W. S., B. B., M. G., S. S. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody M. w zakresie punktu I, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działki nr [...] nr [...], nr [...]i nr

[...] położone w B. gmina W. zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i nie podlegają zwrotowi,

- naruszenie przepisu art. 137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu założenia, że użytkowanie terenu jako placu składowego bez wykonania na tym wywłaszczonym terenie jakichkolwiek prac jest wystarczające dla uznania, że zrealizowano cel, dla którego dokonano wywłaszczenia nieruchomości,

- naruszenie przepisu art. 7 ;77 i 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka J. G.,

- naruszenie przepisu art. 75 k.p.a. poprzez zdeprecjonowanie dowodu w postaci oświadczenia pisemnego J. G. z 20.01.2014 r.,

- sprzeczności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ w stosunku do

zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a to poprzez uznanie, że doszło

do realizacji celów wywłaszczenia w sytuacji kiedy z oświadczenia J. G. wynika,

że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a także poprzez ustalenie, że po dacie

wydania decyzji wywłaszczeniowej doszło do wybudowania stacji trafo, gdy zaś ta

stacja trafo została wybudowana przed wywłaszczeniem,

naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu

faktycznym zaskarżonej decyzji sprzeczności zewnętrznej w zeznaniach świadków

oraz sprzeczności ustaleń poczynionych na podstawie zeznań świadków , których

zeznania organ uznał za wiarygodne w stosunku do pozostałego zgromadzonego w

sprawie materiału dowodowego a w szczególności oświadczenia J. G. i

dołączonych do niego kserokopii dokumentów urzędowych,

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie w

pełnym zakresie postępowania dowodowego wskutek zaniechania dołączenia jako

dowodów w sprawie dokumentów przywołanych w oświadczeniu J. G..

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ niezasadnie zdeprecjonował dowód w postaci oświadczenia J. G. z 20.01.2014 roku złożonego w formie pisemnej. Przepisy procedury administracyjnej nie wprowadzają żadnej gradacji dowodów w postępowaniu administracyjnym. A wobec powyższego oświadczenie pisemne ma identyczną moc jak zeznanie świadka. J. G. był przez wnioskodawców podany jako świadek w sprawie. Organ nie przesłuchał tego świadka a jednocześnie podważył wiarygodność złożonego przez niego oświadczenia. Zaznaczyli, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że stacja trafo istniała na tej nieruchomości jeszcze przed jej wywłaszczeniem. Dalej skarżący podali, że jako cel wywłaszczenia wskazano rozbudowę kamieniołomu. Z zeznań świadków wynika, że żadne z tych działek nie były użytkowane przez kamieniołom ale były użytkowane przez inny zakład a mianowicie otaczarnię i to wiele lat po wywłaszczeniu - co potwierdza oświadczenie J. G. i załączone do niego karty inwentarzowe. Wykazane tam urządzenia służyły otaczarni, a nie kamieniołowi. Zaś sam kamieniołom przestał funkcjonować do końca 1975 roku. Na tych działkach rzeczywiście składowano materiał, ale nie był to kamień uzyskany z odstrzału w kamieniołomie, ale kamień przerobiony. Na terenie B. nie znajdowały się żadne maszyny i urządzenia związane z działalnością kamieniołomu. Na terenie B. znajdowała się betoniarnia a potem otaczarnia służąca do produkcji masy bitumicznej. Analiza pojęcia "realizacji celu", dla którego nieruchomość wywłaszczono musi się odbywać przy uwzględnieniu zapisu art. 137 ust.1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, którego treść wskazuje ,że dla realizacji celu wywłaszczenia konieczne jest podjęcie i zakończenie prac ekonomicznie i funkcjonalnie uzasadnionych w zakresie wyznaczonym celem wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym. Związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu, zgodnie z przedmiotem zaskarżenia wskazanym w skardze, był punkt I decyzji Wojewody M. w którym utrzymano w mocy decyzję Starosty w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr [...], nr [...], nr [...]

i nr [...], położonych w obrębie B. jedn. ewid. W.- obszar wiejski.

Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji są przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z 137 ustawy

z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Wniosek o zwrot ww. wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od wszystkich spadkobierców współwłaścicieli, nadto, w chwili obecnej wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a zatem brak jest przeszkód orzeczenia - w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia - o jego zwrocie. Powyższe okoliczności były bezsporne.

Istotą przeprowadzonej kontroli sądowej było ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo określiły cel wywłaszczenia oraz ustaliły, że cel ten został zrealizowany.

W przedmiotowej sprawie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urzędu Spraw Wewnętrznych nr [...] z 26.11.1969r. podano, że nieruchomości te są niezbędne na cele rozbudowy kamieniołomu zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, Nr [...] z 19.03.1969r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W.. Integralną częścią decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z 19.03.1969r. był pozyskany przez organ plan zagospodarowania terenu. Zgodnie z tym planem na wywłaszczonej działce pgr. l.kat. [...] (od południowej jej granicy do północnej) miały być zlokalizowane: skład materiałów kamiennych, transformator, linia wysokiego napięcia, skład prefabrykatów. Wzdłuż wschodniej granicy działki pgr. l.kat. [...] biegła droga dojazdowa do kamieniołomu położonego w K. oraz ogrodzenie. Natomiast na działce pgr. l.kat. [...] przewidziano skład materiałów kamiennych, projektowano zmianę koryta potoku K. i budowę nowego mostu nad przełożonym korytem potoku oraz likwidację starego mostu nad starym korytem potoku.

Na uwagę zasługują również inne dokumenty z postępowania wywłaszczeniowego. W elaboracie szacunkowym z 9.01.1969r. sporządzonym przez mgr inż. J. C. na stronie 2 wskazano, że "nieruchomość ta o łącznej powierzchni= 16.238 m usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie Kamieniołomu K. i jest niezbędna dla Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych w W., na cele poszerzenia istniejącego placu przerobowego przy powyższym kamieniołomie." W protokole spisanym w dniu 31.10.1969 r. z czynności komisyjnych wskazano natomiast, że "nieruchomości zawnioskowane do wywłaszczenia są obecnie w posiadaniu Powiatowego Zarządu Dróg Lokalnych, który na tym terenie przewiduje rozbudowę kamieniołomu wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego." Natomiast w piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych W. znak [...] z 23.12.1968r. skierowanym do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Rady Narodowej w W. zawarto stwierdzenie ,że " uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. Nr [...] z dnia 3.XII.1968r, w sprawie stylu pracy P. Z. D. L i poprawy stylu pracy przy realizacji programu rozbudowy dróg lokalnych na terenie powiatu w. w latach 1965-1970 nałożony został obowiązek nabycia wnioskowanego terenu o pow. 16238 m2 w B. na cele rozbudowy bazy i istniejącego kamieniołomu. Wnioskowany teren wg dotychczasowych założeń przeznaczony będzie pod budynek administracyjny, garaże na sprzęt, maszyny i urządzenia, wiatę na materiały do produkcji pomocniczej, "trafo" składowisko półfabrykatów, drogę dojazdową do istniejącego kamieniołomu, przebudowę koryta potoku oraz inne urządzenia służące właściwej funkcjonalności kamieniołomu i bazy."

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa w W. pismem [...] z dnia 14.03.1969r w odpowiedzi na ww. wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych W. pozytywnie zaopiniował rozbudowę zakładu na parceli l.kat. [...][...],[...] i wskazał, że "wstępowanie na teren ze składowiskami winno postępować sukcesywnie w miarę potrzeb wynikających ze składowania prefabrykatów, wielkość terenów składowych określi Wydział Budownictwa zgodnie z obowiązującymi normatywami."

Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że celem wywłaszczenia działek l.kat. pgr. [...] i pgr.l.kat. [...] było poszerzenie istniejącego placu przerobowego przy kamieniołomie, rozbudowa istniejącego kamieniołomu i rozbudowa bazy wraz z niezbędnymi budynkami zaplecza gospodarczego. Wszystko to miało służyć realizacji zadań P.Z.D.L w tym rozbudowy dróg lokalnych na terenie powiatu w.

W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji przeprowadził trzykrotnie dowody z zeznań świadków. Zaznaczyć należy, że słuchani w sprawie świadkowie zostali zawnioskowani zarówno przez skarżących jak i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Strony były każdorazowo zawiadamiane o terminie przeprowadzenia dowodu, jak również brały w nim czynny udział. Sąd w pełni podziela ocenę dowodów przedstawioną przez organy orzekające w sprawie. Świadkowie byli słuchani w dniach 16.04.2009 r., 21.09.2011 r., 7.10.2013 r. niektórzy po kilka razy. Sąd zważył na drobne rozbieżności w zeznaniach zwłaszcza, w przedmiocie daty realizacji poszczególnych inwestycji, jednakże nie wpływa to na przyznanie wiarygodności słuchanych w sprawie świadków, zważywszy na znaczny upływ czasu od zdarzeń będących przedmiotem dowodzenia. Pozyskany w ten sposób materiał dowodowy, uzupełniony dokumentami oraz zdjęciami pozwalał na dokonanie niezbędnych ustaleń w sprawie.

Jak już wskazano wyżej, plan zagospodarowania terenu stanowiący integralną część decyzji o lokalizacji szczegółowej na terenie objętym wnioskiem o zwrot przewidywał: skład materiałów kamiennych, transformator, linię wysokiego napięcia, skład prefabrykatów. Ponadto przewidziano drogę dojazdową do kamieniołomu w K. ogrodzenie, skład materiałów kamiennych, projektowano zmianę koryta potoku K. i budowę nowego mostu nad przełożonym korytem potoku oraz likwidację starego mostu nad starym korytem potoku.

Wnikliwa analiza zeznań świadków pozwala, w ocenie Sądu na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że teren wywłaszczonych nieruchomości, na których znajdowały się dwa stawy, został wyrównany, zmieniono koryto rzeki, poszerzając tym samym plac, postawiono stację transformatorową, która zasilała najpierw wyłącznie kamieniołom w K. a następnie zakłady znajdujące się na terenie B. Świadkowie: J. B. (zeznanie z 21.09.2011r.), S. W. (zeznanie z 21.09.2011 r.), A.G. (zeznanie z 7.10.2013r.) i K. S. (zeznanie z 7.10.2013 r.) przyznali, że na placu był składowany materiał pochodzący z wydobycia. Odnośnie spornej daty powstania drogi i stacji transformatorowej należy wskazać, że jak wynika z protokołu z 31.10.1969 r. przeprowadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym wizji lokalnej nieruchomość należąca do J. S. została w 1969 r. wydzierżawiona, a zatem można domniemywać, że już wtedy rozpoczęto prace zmierzające do adaptacji nieruchomości na cele związane z kamieniołomem. Faktem jest, że droga utwardzana była sukcesywnie, a transformator wykorzystywany do zasilania kamieniołomu, a następnie zakładów zlokalizowanych w B. został zrealizowany przez Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w W.. Ponadto S. Ś. zeznając w dniu 7.10.2013r. kategorycznie stwierdził, że transformator powstał po 1970r., na datę 1970 r. wskazywał także J. B. w zeznaniach złożonych w dniu 16.04.2009 r. (chociaż z późniejszych zeznaniach mówił o roku 1969 a nawet 1968). W zasadzie jedynie W. W. twierdził, że transformator powstał "grubo" przed 1970 r., ale biorąc pod uwagę, że świadek został zatrudniony dopiero w 1978 r. i wiedzę o wcześniejszych realizacjach czerpał od innych osób, nie można jego zeznań uznać za miarodajne w tym zakresie. O uregulowaniu potoku wspominają S. O. i S. Ś. w zeznaniach z 7.10.2013 r., a S. W. dodatkowo nadmienił o zmodernizowaniu mostu (zeznania z 16.04.2009r.)

Ponadto, przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na wywłaszczonym terenie uruchomiono betoniarnię na potrzeby dróg administrowanych przez P.Z.D.L w której produkowano rury betonowe, krawężniki, utworzono zakład kruszenia pospóły wyposażony w dwie kruszarki, dwa przesiewacze, przenośniki taśmowe. Wreszcie powstały również otaczarnie. Wyżej wymienione obiekty nie zostały wyszczególnione na planie sytuacyjnym z marca 1969 r., ale należy zwrócić uwagę, że w piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych W. znak [...] z 23.12.1968r. skierowanym do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Rady Narodowej w W. jest mowa o również "innych urządzeniach służących właściwej funkcjonalności kamieniołomu i bazy.". Nie można stracić z pola widzenia faktu, że wywłaszczenie miało miejsce pod koniec lat 60-tych, w odmiennych uwarunkowaniach politycznych, przy ograniczonym poszanowaniu prawa własności jednostki i priorytetowym traktowaniu interesu gospodarki narodowej. W kontekście powyższego lakoniczne określenie zawarte w decyzji wywłaszczeniowej "na cele rozbudowy kamieniołomu" nie można traktować dosłownie - jak chcą tego skarżący przytaczając definicje budowlane rozbudowy - a w szerszym znaczeniu funkcjonalnym - jako stworzenie zaplecza technicznego dla kamieniołomu, gdzie wydobyty materiał skalny miał być składowany, ale również przetwarzany celem dalszego wykorzystania. Za organami orzekającymi w sprawie należy wskazać, że działalność kamieniołomu była ściśle związana z działalnością statutową jednostek drogownictwa, które zajmowały się również wykonawstwem prac na zarządzanych drogach. Kamień pochodzący z kamieniołomu był wykorzystywany jako materiał budowlany do budowy i utrzymania dróg. Tak więc celem uzasadniającym istnienie i funkcjonowanie kamieniołomu było zapewnienie należytego utrzymania dróg zarządzanych przez ówczesne jednostki drogownictwa.

Cel ten spełniały wszystkie budynki i urządzenia stanowiące zaplecze kamieniołomu, które zlokalizowane były na ww. działkach co do których toczy się postępowanie o zwrot. Na słuszność takiego rozumowania wskazuje fakt, że działalność ta była kontynuowana i rozwijana po zaprzestaniu funkcjonowania kamieniołomu. Podkreślić wypada, że w otaczarce wykorzystywano kamień pochodzący z wydobycia w kamieniołomie w K., o czym nadmienił w swoich zeznaniach: J. B. (zeznania z 21.09.2011r.), S. W. (zeznania z 21.09.2011r.), A. G. (zeznania z 16.04.2009r.), B. A. (zeznania z 21.09.2011r.), J. F. (zeznania z 7.10.2013r.) Dodatkowo świadkowie B. A. (zeznania z 21.09.2011r.) i S. O. (zeznania z 7.10.2013r.) wspominają o dwóch współpracujących ze sobą kruszarkach - szczękowej umiejscowionej przy kamieniołomie, oraz stożkowej, znajdującej się na terenie B., które rozdrabniały materiał pochodzący z kamieniołomu.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi dotyczącego pominięcia dowodu z zeznań J. G.Sąd wskazuje, że organ I instancji wezwał wyżej wymienionego na przesłuchanie w dniu 7.10.2013r. Jak wynika z protokołu J. G. nie stawił się z uwagi na pobyt w szpitalu. W ocenie Sądu, uchybienie w postaci zaniechania ponownego wezwania i odebrania zeznań od J. G. nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem pozyskany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości pozwalał na dokonanie ustaleń w sprawie. Z kolei do wartości dowodowej oświadczenia złożonego przez J. G. odniósł się Wojewoda M.i i stanowisko w tym zakresie wyrażone w zaskarżonej decyzji Sąd w całości podziela.

Konkludując należy wskazać, że całość dokumentów zgromadzonych w sprawie dowodzi, że na działach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położnych w B., powstałych z wywłaszczonych działek nr [...] i [...]przed upływem 7-miu lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Z kolei zdjęcie lotnicze wykonane 1.06.1983 r. czyli po upływie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej przedstawia takie samo zagospodarowanie działek objętych postępowaniem o zwrot jak zdjęcie lotnicze z 31.07.1976r.

Końcowo wymaga wyjaśnienia, że dla uznania, że żądana do zwrotu działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wystarczające jest obecnie ustalenie jedynie tego, czy cel wywłaszczenia został w jej obrębie zrealizowany, zaś bez znaczenia dla tej oceny pozostaje kwestia zachowania terminów realizacji tego celu, określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wprawdzie, ogólnie rzecz ujmując, wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia, przy czym przywołany przepis precyzuje terminy, od bezskutecznego upływu których zależy taka konkluzja, jednak ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat tych terminów nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1663/12; z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12 oraz z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12, a także cytowany tamże wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Naczelny Sąd Administracyjny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 38/11 wyraził pogląd, że biegu terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego: 7 - letniego od 1 stycznia 1998 r. oraz 10 - letniego od 22 września 2004 r. (wyrok NSA z 24.06.2014r., sygn. akt I OSK 2876/12, LEX nr 1491096).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.