Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2920/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 100/16 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz W. P. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...], jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 100/16, którym uchylono decyzję wskazanego wyżej organu z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy [...], wydane w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu W. P. świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. W. P. wystąpił do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką - W. P. (ur. [...] kwietnia 1933 r.), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] września 2012 r., nr [...], wydanym na stałe, w którym stwierdzono brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności (pkt. IV) oraz ustalono istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności od lipca 2012 r. (pkt V).

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, wskazując, że nie można ustalić, od kiedy powstała u niej niepełnosprawność. Powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą", wskazując, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W odwołaniu W. P. powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/14, uznający przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania i powołując się w szczególności na przepis art. 17 ust.1 b ustawy, stwierdziło, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie m.in. przesłanki powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponieważ załączone przez stronę orzeczenie nie wskazuje daty powstania u W. P. niepełnosprawności, stwierdzając jedynie, że znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od lipca 2012 r., jak również z uwagi na to, że orzekanie o niepełnosprawności i stopniach niepełnosprawności należy do kompetencji powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, a wydane przez nie orzeczenia mają walor decyzji i nie podlegają weryfikacji przez organ w tej sprawie, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że strona nie spełnia warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium zauważyło, że istotnie przepis art. 17 ust. 1b ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, jednakże w jego ocenie, wyrok ten nie spowodował pozbawienia przepisu mocy obowiązującej. W wyroku tym Trybunał odniósł się bowiem wyłącznie do interpretacji spornego przepisu, a ponadto wyraził pogląd, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa" (pkt. 8 uzasadnienia). Kolegium podkreśliło, że wyrok ten, ze względu na to, że orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie skutkuje on pozbawieniem mocy obowiązującej przepisu, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Trybunał zakwestionował zróżnicowanie w obrębie opiekunów osób dorosłych, nie mniej jednak opowiedział się jednocześnie za utrzymaniem istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymagało będzie podjęcia działań ustawodawczych, które doprowadzą do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Trybunał nie przesądził, jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć, a ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Dopuszczalność pominięcia przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - jako skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie zależy zaś od uznania faktu, że wyrok taki, zgodnie z przepisem art. 190 Konstytucji, jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą, lecz od ustalenia, czy wyrok ten powoduje zmianę normatywną w kontrolowanej regulacji prawnej, która stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w tej konkretnej sprawie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. P., zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, a tym samym błędne przyjęcie, że organ I instancji zasadnie odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji i w tym zakresie utracił moc obowiązującą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę i podniósł, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. P., przyjęło że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż przedłożone przez stronę orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie wskazuje daty jej powstania, stwierdzając jedynie, iż znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od lipca 2012 r. Dokonując rozważań natury konstytucyjnej Sąd wskazał na art. 190 ust. 1 Konstytucji R.P., który stanowi, że wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji stanowi, że wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Powszechnie obowiązująca moc orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oznacza związanie nimi wszystkich sądów, także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" z 2002, zeszyt 1, str. 6). Według poglądów prezentowanych w doktrynie, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dzielą się na afirmatywne - stwierdzające konstytucyjność oraz negatywne - stwierdzające niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu prawnego. Orzeczenie afirmatywne nie ma wpływu na byt badanego aktu prawnego, natomiast orzeczenie negatywne powoduje utratę mocy prawej danego aktu lub normy, bądź potrzebę wprowadzenia takich zmian ustawowych, które doprowadzą do stanu zgodnego z Konstytucją. W sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., jednoznacznie stwierdzono, że art. 17 ust. 1 b ustawy - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W świetle powyższego Sąd nie podzielił dokonanej przez Kolegium interpretacji tego wyroku, ponieważ wprost wynika z niego, że we wskazanym zakresie Trybunał stwierdził jego niekonstytucyjność. Oznacza to, że jego dalsze stosowanie wraz z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną prowadzi do niedopuszczalnego - z punktu widzenia zasady równości - ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy odnośnie treści w nim ujętej, ponieważ zakwestionowana norma została ostatecznie wyeliminowana z systemu prawnego. Świadczy to o naruszeniu przez organ pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego, przy czym naruszenie to ma istotne znaczenie dla treści podjętych decyzji. Ponadto zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu I instancji nie rozważano, czy skarżący spełnia pozostałe, obowiązujące go warunki przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej Sąd powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażano podobne poglądy oraz wywiódł, że zgodnie z art. 145a § 1 K.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją R.P, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

W skardze kasacyjnej organu zarzucono na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego:

- obrazę art.17 ust. 1b ustawy na skutek błędnej jego wykładni i przyjęcia, że z przepisu tego nie można wyinterpretować normy ograniczającej możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do sytuacji, gdy niepełnosprawność powstała nie później ni do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie trwania nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, także po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.;

- obrazę art. 190 ust. 1 w zw. z art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP przez stwierdzenie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie i to wbrew wyraźnemu stanowisku Trybunału zawartemu w uzasadnieniu tego wyroku.

Na podstawie kasacyjnej obrazy przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej zwanej "P.p.s.a." na skutek jego niezastosowania;

- art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. przez jego zastosowanie;

- art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. na skutek jego zastosowania w sprawie i przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 2 K.p.a. na skutek jego zastosowania już po upływie miesięcznego terminu od daty wejścia w życie wyroku Trybunału;

- art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 K.p.a. na skutek uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w celu zajęcia przez nią stanowiska i ewentualnego uwzględnienia skargi.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W skardze zawarto też wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Kolegium zauważyło, że istotnie przepis art. 17 ust. 1b ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże w ocenie Kolegium, wyrok ten nie spowodował pozbawienia mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. W wyroku tym Trybunał odniósł się bowiem wyłącznie do interpretacji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (jednej z możliwych, stanowiącej treść w przepisie tym nie wyrażoną). Zgodnie z intencją samego Trybunału, skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie było ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych.

Podkreślić należy, stwierdziło dalej Kolegium w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że ze względu na okoliczność, iż w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego nie tylko pojawiają się wyroki zawierające w sentencji prostą formułę: zgodny lub niezgodny z Konstytucją, ale także wyroki, których sentencja, poza wskazaniem konkretnego fragmentu aktu normatywnego (sformułowania lub zwrotu) zawiera jeszcze inne uszczegółowiające elementy mające charakter treści normatywnych (tzw. wyroki interpretacyjne oraz wyroki dotyczące "pominięcia ustawodawczego"), zastosowanie przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, w powiązaniu z odpowiednimi regulacjami ustawowymi, nie zawsze jest sprawą oczywistą. Przykładem takiego wyroku jest właśnie orzeczenie dotyczące konstytucyjności art. 17 ust.1b ustawy. Wyrok ten, ze względu na sformułowanie jego sentencji, nie należy do tzw. wyroków prostych, w przypadku których Trybunał posługuje się formułą: "art. x jest zgodny/ niezgodny z art. y Konstytucji". Nie jest to także wyrok zakresowy, czyli taki, w którym zakres jest wskazany poprzez przywołanie określonego fragmentu przepisu prawnego (słowa lub wyrażenia).

Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznać należy, że wyrok ten nie skutkuje pozbawieniem mocy obowiązującej przepisu, który legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Trybunał zakwestionował zróżnicowanie w obrębie opiekunów osób dorosłych, nie mniej jednak opowiedział się jednocześnie za utrzymaniem istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Jednocześnie - jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 41/01, "polskiemu systemowi kontroli konstytucyjności nie jest szerzej znana instytucja określana jako sentenze addittive. Jest to sytuacja, gdy nie orzekając o niekonstytucyjności przyznającego jakieś świadczenia dla pewnej grupy osób (a więc unikając «równania w dół»), orzeczenie jednocześnie w wiążący sposób wskazuje na konieczność rozciągnięcia tego unormowania na kategorie osób w przepisie pominięte (« równanie w górę»), o ile w samej konstytucji można dopatrzeć się prawa osób pominiętych do jednakowego traktowania w danym zakresie z populacją objętą normowaniem ustawowym". Stąd też - zdaniem Kolegium - w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał wskazał, że wykonanie wyroku wymaga podjęcia działań ustawodawczych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Sentencja wyroku Trybunału nie może być odczytywana z pominięciem wypowiedzi co do jego skutków, a która to wypowiedź nie może być traktowana wyłącznie jako wskazówka interpretacyjna. Dopuszczalność pominięcia przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę przepisu art. 17 ust. 1b ustawy - jako skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie zależy zaś od skonstatowania faktu, że wyrok taki, zgodnie z przepisem art. 190 Konstytucji, jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą, lecz od ustalenia, czy wyrok ten powoduje zmianę normatywną w kontrolowanej regulacji prawnej, która stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie (por. R. Babińska – Górecka: "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w dziedzinie ubezpieczenia społecznego", Warszawa 2014). Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostają w kolizji z wywodami uzasadnienia wyroku Trybunału z 21 października 2014 r. Dalej autor skargi kasacyjnej na poparcie swego stanowiska przywołał wyroki NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2926/14, z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt I OSK 519/14 i z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt I OSK 448/15).

Ponadto w skardze kasacyjnej zauważono, że Sąd nie miał podstaw do stosowania przepisu art. 145a § 1 K.p.a. bez uprzedniego wniosku strony, a co za tym idzie nie zachodziła w sprawie przesłanka uchylenia wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. Ponadto od ogłoszenia wyroku Trybunału do wydania zaskarżonego wyroku upłynął już miesięczny termin z art. 145a§ 2 K.p.a.

W. P. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, poparł stanowisko Sądu I instancji co do wykładni spornego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że jego sentencja została ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Zauważył też, że ustawodawca, pomimo upływu dwóch lat nie zmienił treści podważonej przez Trybunał regulacji, godząc się z wynikającymi z niego skutkami. Wskazał, że w orzecznictwie dominuje obecnie linia zgodna z zaskarżonym wyrokiem. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych, podniósł, że przepis art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. stanowił jedynie subsydiarną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Istota wniesionej przez Kolegium skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, dokonanej przez Sąd I instancji w nawiązaniu do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz wywodów zawartych w uzasadnieniu tego wyroku, prowadzącej do zastosowania tego przepisu w bezspornych okolicznościach faktycznych sprawy.

Na wstępie należało zwrócić uwagę, że sprawy w podobnym stanie faktycznym i prawnym były już przedmiotem licznych wyroków wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, co pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu wskazać należy, że materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką stanowił przepis art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Należy mieć przy tym na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją(...). Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" ( wyrok publ. jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b ustawy należy więc stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania . Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. też wyroki NSA I OSK 2593/16, I OSK 2407/16, I OSK 1622/15, I OSK 1614/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, zam. w CBOSA.

Nie jest także prawnie istotne powoływanie się przez skarżący kasacyjnie organ na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie >>prawa<< do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Uzasadnienie to zawiera bowiem argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje go jednak, jak również brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. ( por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16 zam. w CBOSA)

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, został uznany za niezgodny z Konstytucją, to uznać należało, że zarzuty skarżącego kasacyjnie dotyczące naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 17 ust. 1b ustawy w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty procesowe naruszenia art. 151 i 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. nie mają samodzielnego charakteru i ich uwzględnienie zależało od uznania za usprawiedliwiony zarzutu materialnoprawnego, co jednak jak już wyżej wskazano nie miało miejsca.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. w zw. z art. 145a § 2 K.p.a., gdyż przepisy te nie mogły mieć w sprawie zastosowania, jako że sprawa toczyła się w trybie "zwykłym" a nie wznowieniowym z art. 145a § 1 K.p.a. Przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powyższych przepisów stanowiło jedynie jego dodatkowy element, podniesiony na poparcie zasadniczej argumentacji, obejmującej kwestie materialnoprawne. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł, że zastosowanie się przez organy administracyjne do przepisu, który na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznany został za niezgodny z konstytucyjnym porządkiem prawnym, stanowi potencjalną podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.