Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 259/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust 1 pkt 4 i ust. 1b
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 2 pkt 1, art. 17, art. 23, art 24, art. 25, art. 26, art. 30 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Dz.U. z 2015 r. poz. 114 ze zm., zwanej dalej: Uśr), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2015 r. poz. 2284), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2015 r. poz. 1238), art. 104, art. 107 § 4, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku M. S. (zwanego dalej: skarżący) Wójt Gminy K. (zwany dalej: Wójt) odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 Uśr , wnioskowanego na E. S..

W uzasadnieniu decyzji wskazano ustalenie, iż skarżący nie pozostaje w zatrudnieniu. Zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej od [...] grudnia 2015 roku celem sprawowania opieki nad żoną. E. S. posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności od [...] kwietnia 2009 roku, czyli po 18-tym roku życia. Do stycznia 2016 roku opiekę nad E. S. sprawowała córka O. S., która to miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne (decyzja SKO w K. nr [...]), a następnie zasiłek dla opiekuna. Od 1 stycznia O. S. zrezygnowała z pobierania zasiłku dla opiekuna, ponieważ podjęła zatrudnienie. M. S. nie posiada prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną Elżbietą i córką Kingą, która uczy się w szkole ponadgimnazjalnej - system dzienny. Dlatego też obecnie nikt poza nim nie może sprawować opieki. O. E. Szkalskiej nie żyje. Zmarł w 2001 roku, natomiast matka ma orzeczoną trwałą niezdolność do pracy rolnictwie i do samodzielnej egzystencji od listopada 2004 roku na trwałe.

Kolejno organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 Uśr oraz wskazał, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (Dz. U z 2014 r., poz. 1443), jednakże nie widzi możliwości zastosowania go w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że nie jest kwestionowany fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną, jednakże w związku z tym, iż M. S. jako mąż nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji, natomiast niepełnosprawność E. S. nie powstała przed 18-tym rokiem życia lub w trakcie nauki w szkołę lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, - organ orzekł, jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący wskazując, że decyzję odmowną umotywowano tym, że skarżący nie jest osobą zobowiązana do alimentacji na rzecz żony oraz jej niepełnosprawność powstała powyżej 25 roku życia. Skarżący wyjaśnił, że

żona zamieszkuje razem ze skarżącym i ich córką Kingą, która uczy się w systemie dziennym. W grudniu 2015 roku skarżący zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na konieczność objęcia opieki nad żoną, którą do tej pory sprawowała córka Olga. Podjęła ona jednak prace zawodową. Skarżący oświadczył, że nie pracuje, nie wykonuje innej pracy zarobkowej, nie korzysta z żadnych innych świadczeń, nie otrzymuje renty, emerytury, renty socjalnej, zasiłku stałego i zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Podkreślił, że żona jest osobą niepełnosprawną z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności od kwietnia 2009 roku. Przez cztery lata jej stan zdrowia uległ pogorszeniu. Ojciec żony nie żyje, natomiast matka posiada orzeczona niezdolność do samodzielnej egzystencji.

roszę o pozytywne rozpatrzenie mojego odwołania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: Kolegium, SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016r., poz.23), art. 17 ust. 1a, 1b ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2015 r., poz. 114 j.t..), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r, poz. 2284) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał szeroko stan faktyczny sprawy i wskazał, że Kolegium na podstawie materiału zgromadzonego w aktach sprawy ustaliło (ponad ustalenia organu I instancji przytoczone powyżej), że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. w dniu [...] września 2014 r. zaliczył E. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia [...] lipca 2019 r. wskazując, że "niepełnosprawność istnieje - nie da się ustalić", ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2009 r.

Kolejno organ przytoczył treść art. 17 ust. 1 Uśr, po raz kolejny przytoczył część stanu faktycznego i wskazał, że przepis art. 17 ust. 1 b Uśr był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 roku, sygn. akt K 38/13, orzekł o niezgodności tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do samego świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Dalej SKO stwierdziło, że w sprawie zaistniała zatem podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na wskazywany wyżej Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, skoro uznany za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1 b Uśr stanowił podstawę orzekania w sprawie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, również, że "ocena sadu administracyjnego w danej sprawie wiąże organy administracji publicznej".

Przytoczywszy treść art. 17 ust. 1 lit b Uśr organ stwierdził, że z orzeczenia wystawionego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] września 2014 r. wynika, że E. S. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje "od - nie da się ustalić", zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] kwietnia 2009 r. W ocenie SKO nie może przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokumentu stwierdzającego, że osoba wymagająca opieki ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i ta niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Kolegium skoro w orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność to zgodnie z treścią § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności za datę taką należy przyjąć datę złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Datą powstania stopnia niepełnosprawności jest data [...] kwietnia 2009 r, to za datę powstania u E. S. znacznego stopnia niepełnosprawności należy przyjąć rok 2009 r., kiedy to miała ona już ukończone 41 lat. Organ skonstatował, że przepisy art. 17 Uśr mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących i konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek, aby móc otrzymać świadczenie. Nie została tymczasem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 b Uśr.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący podnosząc, że się z nią nie zgadza. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe, że odmówiono mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną, kiedy to na stronie 6 wiersz 21-26 wyżej cytowanej decyzji widnieje zapis " W ocenie składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na wskazany wyżej Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, skoro uznany za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowił podstawę orzekania w sprawie przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Ocena sądu administracyjnego w danej sprawie wiąże organy administracji publicznej". Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że nie należy uzależniać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu zaistnienia niepełnosprawności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dokonując oceny w zakreślonej wyżej kognicji, sądy administracyjne - co do zasady - nie zastępują organów administracji w orzekaniu. Z brzmienia art. 145 § 1 Ppsa wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W wyniku przeprowadzonej w powyższym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 Ppsa - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzić należało, że decyzje te zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Przedmiot kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...] lutego 2016 r., o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.

Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm., zwanej dalej: Uśr; ustawa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei, po myśli art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia opiekuńczego.

Z zacytowanych regulacji jednoznacznie wynika, że stwierdzenie niepełnosprawności, w tym również jej daty, od której występuje, powinno być zawarte w orzeczeniu właściwego organu, tj. zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721, z późn. zm.) albo lekarza orzecznika ZUS, stosownie do art. 5 tej ustawy. Powyższe oznacza, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a w dalszej kolejności także sąd administracyjny, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, czy też jej stopnia, ponieważ związane są w tym zakresie orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę.

W rozpoznawanej sprawie odmowne załatwienie wniosku skarżącego oparto o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania świadczenia, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i 1b ustawy, ponieważ:

1. M. S. jako mąż nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji E. S.;

2. niepełnosprawność E. S. nie powstała przed 18-tym rokiem życia lub w trakcie nauki w szkołę lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do pierwszego z powodów wydania decyzji odmownej. Należy w tej mierze wskazać, że błędne jest stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym małżonek nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji. Jak wskazał m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1158/13 (Lex nr 2008013) pod pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami k.r.i.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" (wówczas art. 17 ust. 1 pkt 2, obecnie art. 17 ust. 1 pkt 4 Uśr) należy rozumieć współmałżonków. Prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 (obecnie ust. 4) Uśr ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W drugiej kolejności sąd wskazuje, iż podziela pogląd prawny wysłowiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 29 lipca 2015 r., II SA/Łd 424/15, Lex nr 1771645) i stwierdza, że strona nie powinna być traktowana gorzej niż osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym dorosłym członkiem rodziny nie tylko wówczas, gdyby niepełnosprawność powstała w czasie, gdy osoba ta nie spełniała określonych w art. 17 ust. 1 b Uśr warunków (o czym mowa poniżej), ale tym bardziej gdy - wobec treści orzeczenia o niepełnosprawności - nie da się ustalić kiedy ona powstała. W rozpoznawanej sprawie odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organy obu instancji ustalenie, że przedłożone przez skarżącego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jego żony, nie zawiera informacji dotyczącej daty powstania niepełnosprawności, a z orzeczenia tego wynika jedynie, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2009 r., co oznacza, że nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. iż niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Warunek ten wynika z przepisu art. 17 ust. 1b Uśr, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia (ust. 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (ust. 2).

Niewątpliwie organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Z końcowej bowiem części przepisu art. 17 ust. 1 Uśr jednoznacznie wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności (w tym również jej daty) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu jest konieczne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (zob.m.in. uzasadnienia wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny (zwany dalej: WSA) w Gorzowie z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 821/14 i II SA/Go 818/14 oraz wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 4/14).

Kwestia ta nie była jednak sporna, a istotnym dla sprawy problemem było sporne zagadnienie, czy przepis art. 17 ust. 1b Uśr miał zastosowanie w sprawie, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że w zakresie, w jakim powyższy przepis różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Organ I instancji wyraźnie wskazał, że nie widzi możliwości jego zastosowania. Z kolei organ II instancji stwierdził, że na skutek powyższego wyroku Trybunału zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji, jednak tego nie uczynił, czym niewątpliwie naruszył art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa).

Przedstawione zagadnienie było już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, w szczególności WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 406/15 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko tego sądu.

W uzasadnieniu powołanego wyroku wyraźnie wskazano, że rozważając skutki orzeczenia TK dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. WSA opowiedział się za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Dalej WSA w Bydgoszczy stwierdził, że wyrok zakresowy wydany w sprawie sygn. akt K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b Uśr, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b Uśr w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 Uśr, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 Uśr i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008).

Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b Uśr Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, skoro stwierdzona została niezgodność z Konstytucją danego przepisu. W konsekwencji Sąd nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę. Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b Uśr. Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b Uśr, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b Uśr. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b Uśr w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. W konsekwencji zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b Uśr w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Zaznaczyć też trzeba, że wedle dominującego poglądu doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b Uśr godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Instytucja sygnalizacji ma bowiem charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b Uśr w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywność sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Stanowisko sądów administracyjnych w analogicznych przypadkach jak w niniejszej sprawie jest w zasadzie jednolite (zob.m.in. uzasadnienia wyroków: WSA w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14 WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 818/14, WSA w Poznaniu z 23 października 2014 r., sygn. akr IV SA/Po 969/14, WSA w Białymstoku z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1022/14, WSA w Łodzi z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1034/14 i inne dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe argumenty należało skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b Ppsa. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wykazano powyżej, że w świetle treści komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2014 r. organy obu instancji wadliwie zastosowały wobec skarżącego przepis prawa materialnego, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Natomiast podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określone są w przepisach art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kpa. Pośród okoliczności wymienionych w tych przepisach należy zwrócić uwagę na art. 145a § 1 Kpa, wedle którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał stanowił podstawę orzekania przez organy obu instancji.

Końcowo należy również wskazać na okoliczność, że uprzednio było już przyznane świadczenie pielęgnacyjne na E. S.. Otóż, jak podnoszą same organy, córka E. S. O. Szpalerowska sprawowała opiekę nad matką do stycznia 2016 roku. Miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO-ŚR-4184/2925/361/2011). Następnie przyznano jej zasiłek dla opiekuna, który pobierała do podjęcia zatrudnienia. W ocenie sądu znamiennym jest to, że wówczas świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało w ocenie organów, które najwyraźniej nie kwestionowały prawa do świadczenia w oparciu o kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Dodajmy, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. w dniu [...] września 2014 r. zaliczył E. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do dnia [...] lipca 2019 r. wskazując, że "niepełnosprawność istnieje - nie da się ustalić", ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2009 r. Dlatego niezrozumiałym jest dla sądu dlaczego organy podnoszą w niniejszej sprawie, zresztą niesłusznie, jak wykazano powyżej, okoliczność niespełnienia przesłanki powstania niepełnosprawności w określonym czasie. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1107/14, Lex nr 1653528) jeżeli beneficjent do dnia 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 5 pkt 2 Uśr przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię Uśr i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów przyznawany zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Na tle powyższego wskazać należy, że córka E. S. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na matkę, a następnie na opisanej powyżej zasadzie, także zasiłek dla opiekuna. Stąd niezrozumiałe jest kwestionowanie przez organ spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b Uśr w niniejszej sprawie przy niezmienionych okolicznościach dotyczących niepełnosprawności E. S..

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 Ppsa, orzekł jak w sentencji,

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz przedstawionej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa, a następnie rozważenia, czy skarżącemu przysługuje wnioskowane świadczenie i wydania stosownego rozstrzygnięcia, należycie uzasadnionego.