Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2496/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 pkt 17
journal: Dz.U. 2013 poz 235
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 187/14 w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od D.P. na rzecz Ministra Cyfryzacji kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 187/14 oddalił skargę D.P. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.P. pismem z dnia 26 lutego 2013 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwrócił się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o przekazanie – drogą elektroniczną – informacji publicznej dotyczącej obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP, należącej do Prokuratury Rejonowej Warszawa – Śródmieście Północ, w zakresie:

1) przedstawienia wykazu logowań przez podmiot publiczny do jego skrzynki w okresie od dnia 7 listopada 2012 r. do dnia 14 stycznia 2013 r.,

2) podania, kto się logował (jaki użytkownik z imienia i nazwiska), jaka osoba fizyczna została zgłoszona jako użytkownik (administrator i inny) do obsługi w imieniu tego podmiotu elektronicznej skrzynki podawczej,

3) czy podmiot publiczny ustawił powiadomienie na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na jego skrzynkę podawczą, kto i na jaki adres ustawił to powiadomienie,

4) czy zostało przekazane na adres e-mail powiadomienie o wpłynięciu do ESP podmiotu publicznego złożonego przez wnioskodawcę w dniu 8 listopada 2012 r. dokumentu, na jaki adres e-mail to powiadomienie zostało przesłane.

Minister Administracji i Cyfryzacji, w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 27 marca 2013 r. poinformował wnioskodawcę, że informacja, o którą wnosi, nie jest informacją publiczną, gdyż nie posiada cech informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika obowiązek "ustawienia" przez podmiot publiczny powiadomień na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu. W dniu 8 listopada 2012 r. został przedłożony na skrytkę Prokuratury Rejonowej Warszawa – Śródmieście dokument przesłany przez wnioskodawcę, a w momencie wpłynięcia dokumentu na skrytkę zostało wystawione UPP (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia), które stanowi dowód na skuteczne przedłożenie dokumentu. Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia zawiera datę wpływu dokumentu na elektroniczną skrzynkę podawczą – 8 listopada 2012 r. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania pism w postaci dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216), w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń.

Pismem z dnia 15 marca 2013 r. D.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w związku z udzieleniem odpowiedzi na wniosek skarżącego.

D.P. w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2013 r., powołując się m.in. na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 października 2011 r. w sprawie T-436/09 Dufour przeciwko EBC podniósł, że czynności związane z zakładaniem, obsługą, konfigurowaniem i użytkowaniem elektronicznej skrzynki podawczej są czynnościami z zakresu zadań publicznych, a jednym z zadań publicznych, nałożonych na podmioty publiczne przez ustawę, jest złożenie i administrowanie elektroniczną skrzynką podawczą i korzystanie z niej w celu wymiany oficjalnych pism w sprawach publicznych, załatwianych przez ten podmiot publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 151/13 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy żądana informacja nosi charakter informacji publicznej. Analiza treści wniosku D.P. prowadzi do konkluzji, iż jego żądanie można powiązać z unormowaniem zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., odnoszącym się do zasad funkcjonowania podmiotu administracji, w szczególności do trybu działania władz publicznych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie "tryb działania władz" dotyczy sposobu zorganizowania pracy podmiotu administracji, tj. stworzenia pewnego rodzaju norm organizacyjnych. W ramach tej materii możliwym do spełnienia byłoby np. żądanie wskazania, czy dany podmiot stworzył stanowisko pracy do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, ewentualnie czy ustalił minimalny limit dziennych logowań na tą skrzynkę. Odpowiedź na powyższe pytania świadczyłaby niewątpliwie o tym, jak dany podmiot organizuje swoją pracę. Pytania postawione we wniosku skarżącego nie dotyczą jednak bezpośrednio kwestii trybu działania organu, a materii odnoszącej się do działania systemu teleinformatycznego oraz jego konkretnych ustawień. To, że elektroniczna skrzynka podawcza służy organowi do realizacji jego działań publicznych nie przesądza, iż kwestia dotycząca jej ustawień technicznych, czy też logowań na tę skrzynkę, staje się automatycznie informacją publiczną. Należy oddzielić problematykę, którą reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, tj. tryb działania organu, od problematyki natury technicznego funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że za informację publiczną mogą być uznane pewne treści przesyłane za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej, a nie sposób konfiguracji tej skrzynki. Konfiguracja ta pozostaje bez wpływu na przesyłaną treść. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, iż informacja o danych osobowych pracownika organu administracji, który logował się na elektroniczną skrzynkę podawczą, nie jest informacją publiczną. Dane osobowe pracownika organu nie zawierają się w problematyce sposobu zorganizowania pracy podmiotu. Stąd informacja dotycząca danych personalnych konkretnego pracownika pozostaje w oderwaniu od tematyki trybu działania organu.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że za tym, iż żądane dane mają charakter publiczny nie przemawia także treść powołanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2013r. aktów prawnych oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 października 2011 r. w sprawie T-436/09 Dufour przeciwko EBC.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stał się przedmiotem skargi kasacyjnej D.P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2254/13 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku podał, że częściowo przychyla się do stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ, nie stanowią a limine informacji publicznej. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną, jak i zewnętrzną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie podkreślił, że każdorazowo należy oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi posługuje się organ realizując zadania publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Zastrzec jednakże należy, iż granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego, czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może przysparzać znacznych trudności. W związku z tym niezmiernie ważne jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych, które z pozoru mogą mieć charakter techniczny. Zaznaczyć przy tym należy, iż samo wytwarzanie danych w procesie zautomatyzowanym (np. przez tworzenie plików dziennika logowań) nie przesądza jeszcze samo przez się, iż mamy do czynienia z informacją techniczną, nie mającą cech informacji publicznej. Pomocne przy ocenie tego rodzaju żądania może być funkcjonalne spojrzenie na żądaną informację. W jednym bowiem przypadku dane tworzone automatycznie będą miały bez wątpienia cechy informacji technicznej np. gdy zapytanie będzie dotyczyć samego procesu gromadzenia danych przez konkretne narzędzie (w jaki sposób to następuje). W innym przypadku zapytanie może dotyczyć danych co prawda wytwarzanych automatycznie, jednakże dotyczących już sfery działalności publicznej organu.

W okolicznościach badanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć Sąd pierwszej instancji słusznie poczynił ogólne założenie o braku po stronie informacji technicznych niejako automatycznego charakteru publicznego, to jednak w odniesieniu do wniosku D.P. uczynił to co najmniej częściowo w sposób zbyt daleko idący.

Zdaniem Sądu drugiej instancji, obywatel ma prawo wiedzieć m.in. jak wewnętrznie funkcjonuje organ również w warstwie organizacji pracy. Posługiwanie się przez administrację narzędziami informatycznymi jest w chwili obecnej nieuniknione. Ich "konfiguracja" może być zatem, do pewnego stopnia źródłem wiedzy o sprawach publicznych np. w zakresie tego, czy narzędzie finansowane ze środków publicznych jest prawidłowo wykorzystywane, itd. Wyjaśnienia wymaga zatem, czy wiedza dotycząca logowań przez podmiot publiczny do jego ESP, jak również wskazanie konkretnych osób, czy podanie faktu ustawienia powiadomień na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na ESP podmiotu jest tylko i wyłącznie informacją techniczną, czy też nosi cechy informacji publicznej. Założenie, iż automatyczne wytwarzanie konkretnych danych przesądza o ich technicznym charakterze, nie może zostać uznane za prawidłowe (zbyt mocno ingeruje w prawo dostępu do informacji publicznej).

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej oceny wniosku skarżącego za zasadny.

Wskazał, że przy ponownym badaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając powyższe wyjaśnienia, spróbuje ustalić, czy żądane przez D.P. informacje powinny być zakwalifikowane wyłącznie jako informacje techniczne, czy też pomimo tego można im jednak przypisać cechę informacji publicznej. Pomocna w tym zakresie może okazać się ocena wyjaśnień składanych przez organ w zakresie kwalifikowania danych informacji do grona informacji technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że dla oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej konieczne jest ustalenie, czy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Minister Administracji i Cyfryzacji jest organem władzy publicznej, a tym samym spoczywa na nim obowiązek udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W judykaturze, jak również w doktrynie, przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowaniu mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003r.. sygn. akt II SA 4059/02). Ponadto musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, treść wniosku skarżącego skierowanego do Ministra Administracji i Cyfryzacji, w którym żądał informacji dotyczącej obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na ePUAP należącej do Prokuratury Rejonowej Warszawa – Śródmieście Północ może wskazywać, że intencją skarżącego było uzyskanie informacji wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (e), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (f).

Żądanie zawarte w pkt 1 wniosku (przedstawienie wykazu logowań do ESP) nie dotyczy informacji publicznej skoro w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest jedynie informacja o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, a nie obejmuje samych danych. Tym samym informacją publiczną byłaby ewentualnie informacja o prowadzonych wykazach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, natomiast nie obejmuje ona tych danych.

Również żądania określone w pkt 2 i 3 wniosku nie dotyczą informacji posiadających charakter informacji publicznych. Informacja, kto się logował (jaki użytkownik z imienia i nazwiska), jaka osoba fizyczna została zgłoszona jako użytkownik (administrator i inny) do obsługi w imieniu podmiotu elektronicznej skrzynki podawczej, czy podmiot publiczny ustawił powiadomienie na adres e-mail o wpłynięciu dokumentu na jego skrzynkę podawczą oraz kto i na jaki adres ustawił to powiadomienie, nie zawiera żadnego komunikatu o sprawach publicznych. Nie mieści się w pojęciu "zasady funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1", w tym w szczególności w pojęciu "tryb działania władz publicznych". Komunikatem o sprawach publicznych byłyby informacje np. o tym, czy dany podmiot stworzył stanowisko pracy do obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, ile osób pracuje na nim, czy został ustalony dzienny limit logowań. Taka informacja wskazywałaby na sposób funkcjonowania podmiotu i organizację jego pracy w tym zakresie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w istocie żądanie skarżącego dotyczy kwestii technicznych, tj. funkcjonowania narzędzi w postaci systemu teleinformatycznego w ramach elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Pytania skarżącego są ukierunkowane na sposób działania elektronicznej skrzynki podawczej. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r., poz. 235 ze zm.), określenie elektroniczna skrzynka podawcza oznacza dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Elektroniczna skrzynka podawcza jest nowoczesnym narzędziem w ramach elektronicznej platformy usług administracji publicznej, usprawniającym udostępnianie usług w dobie społeczeństwa informacyjnego.

Powyższego stwierdzenia nie zmienia powołane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. Nr 93, poz. 546), które jak wskazuje jego tytuł, określa zakres i warunki korzystania z PUAP, w tym: zakładanie konta na ePUAP, sposobów prowadzenia katalogu usług na ePUAP, warunki wymiany informacji między ePUAP a innymi systemami teleinformatycznymi. Stanowiska prezentowanego przez D.P., że żądane informacje stanowią informację publiczną nie wzmacnia również wskazany przez niego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 26 października 2011 r. w sprawie T-436/09 Dufour przeciwko EBC. Nie dotyczy on bowiem problematyki kwalifikowania informacji technicznych jako informacji publicznej, a jedynie dostępu do zbioru danych znajdujących się w bazie danych.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do żądania skarżącego zawartego w pkt 4 wniosku stwierdził, że nie dotyczy ono informacji publicznej, gdyż jest związane z indywidualną sprawą skarżącego i ma charakter prywatny, a nie publiczny. Nie jest sprawą publiczną, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 655/02, niepubl.).

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł D.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1) art. 133 § 1 P.p.s.a., przez jego niezastosowanie, gdyż Sąd pierwszej instancji:

- nie ustalił stanu faktycznego sprawy, tj. nie ustalił, o jakiego rodzaju informację skarżący wnosił;

- niezasadnie uznał, iż skarżący wnosił o udzielenie informacji o konfiguracji systemu informatycznego.

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez ich niezastosowanie i uznanie, iż informacje, o które wnioskował skarżący, nie są informacjami publicznymi.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie zawarł analizy, dlaczego informacja o którą wnosi skarżący nie mieści się w zakresie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd skupił się jedynie na art. 6 u.d.i.p. i w zasadzie nie zrealizował zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13.

Ponadto skarżący wskazał, że w sprawach sygn. akt: II SO/Wa 81/12 i I OZ 390/13 zostało wykazane, że organ nieprawidłowo i nieudolnie wykonywał zadanie publiczne polegające na obsłudze elektronicznej skrzynki podawczej, co skutkowało wymierzeniem mu grzywny. Organ usprawiedliwiał się błędami w systemie ESP i twierdził, że wykonywał pewne czynności, czego nie potwierdził i nie chce potwierdzić Minister Administracji i Cyfryzacji, będący stroną niniejszej sprawy (podmiot obsługujący ESP). Skarżący stwierdził, że chciał sprawdzić, czy twierdzenia organu administracji były prawdziwe i gdzie był błąd w obsłudze ESP, skoro ani organ ukarany grzywną, ani Minister nie chcą tego ustalić. Jak obywatel ma wpływać na poprawę działania (także technicznego) administracji, skoro nie może uzyskać informacji potrzebnych do analizy jej funkcjonowania?

Zdaniem skarżącego, obsługa elektronicznej skrzynki podawczej, tj. m.in. czynności dotyczące konfiguracji ESP, są zadaniami publicznymi. Informacja o czynnościach dotyczących założenia, obsługi i użytkowania ESP przez podmiot publiczny jest informacją o sprawach publicznych, a z pewnością "o działalności organów władzy publicznej". W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie sprowadził wniosek z dnia 26 lutego 2013 r. do informacji o stanie konfiguracji ESP – takie uproszczenie stanu faktycznego jest niezgodne z aktami sprawy i stanowi naruszenie art. 133 P.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd bardziej szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny, tj. treść wniosku, mógłby uznać, że dotyczył on informacji o czynnościach wykonywania zadań publicznych, a nie o stanie konfiguracji systemu informatycznego ESP.

Skarżący wyjaśnił, że elektroniczna skrzynka podawcza na ePUAP to część systemu teleinformatycznego, stworzonego i utrzymywanego przez ministra ds. cyfryzacji. System ten ma kilka rodzajów użytkowników, m.in. podmioty publiczne i osoby fizyczne. Czynności w zakresie: 1) założenia konta na ePUAP dla użytkownika – osoby fizycznej (administratora działającego w imieniu podmiotu publicznego), 2) założenia konta dla podmiotu publicznego, 3) potwierdzenie statusu podmiotu publicznego przez MAiC, 4) ustawienie konfiguracji ESP, 5) ewentualne połączenie ESP z wewnętrznym systemem teleinformatycznym podmiotu publicznego, 6) obsługa ESP (zakładanie kont i przydzielanie ról i uprawnień dla poszczególnych osób fizycznych, ustawienia automatycznych powiadomień na określone adresy e-mail), 7) użytkowanie (sprawdzenie korespondencji, nadawanie korespondencji, odbieranie korespondencji), są czynnościami z zakresu zadań publicznych, niezależnie od faktu, iż dotyczą technicznej (organizacyjnej, gospodarczo-administracyjnej) sfery działalności podmiotu publicznego.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, informacja o tych czynnościach jest informacją publiczną. Jest to taka sama informacja jak informacja o systemie monitoringu w budynkach podmiotów publicznych, systemie ochrony, stosowanych (posiadanych) urządzeniach przez podmioty publiczne, środkach transportu, stanie windy i częstotliwości sprzątania toalet dostępnych dla klientów podmiotu publicznego. W niniejszej sprawie od prawidłowej konfiguracji i używania ESP zależy szybkość i efektywność przekazywania informacji i załatwiania spraw będących w kompetencji podmiotu publicznego.

Minister Administracji i Cyfryzacji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że są one nietrafne. Informacje o których udostępnienie skarżący wnosił nie są informacjami publicznymi, nie mieszczą się w pojęciu "zasad funkcjonowania podmiotów", o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że żądania zawarte w pkt 1, 2 i 3 wniosku skarżącego nie są informacjami publicznymi, nie mieszczą się w zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f u.d.i.p. pojęciu "zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.". Dotyczą kwestii technicznych – funkcjonowania narzędzi w postaci systemu teleinformatycznego w ramach elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Natomiast żądanie zawarte w pkt 4 wniosku nie dotyczy informacji publicznej, jest związane z indywidualną, prywatną sprawą skarżącego.

W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut naruszenia przepisu postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez Sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on nietrafny. Sposób sformułowania zarzutu i jego uzasadnienia zmierza do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej żądanych przez D.P. informacji. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Sąd ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego oraz jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z przepisami prawa. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 763/12 LEX nr 1132105). Zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne, nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067). Naruszeniem tego przepisu byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego wyroku, które doprowadziłoby do przedstawienia stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Ponadto wskazać należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować ustaleń i oceny przyjętego przez Sąd stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK1609/10 ).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił stan faktyczny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. W sposób szczegółowy określił, o jakie informacje skarżący kasacyjnie wnioskował oraz dokładnie ocenił i wyjaśnił, dlaczego uznał, że informacje te nie są informacjami publicznymi – nie mieszczą się w pojęciu "zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.". Istotne w sprawie fakty, znajdujące swoje potwierdzenie i odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, który został przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę wyrokowania, przy uwzględnieniu treści art. 133 § 1 P.p.s.a., nie dają podstaw, aby twierdzić, że rekonstrukcja przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego nastąpiła bez uwzględnienia akt sprawy. Jak wyżej wskazano, podważanie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej żądnych przez skarżącego kasacyjnie informacji za pomocą zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez ich niezastosowanie, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Z uzasadnienia tego zarzutu przede wszystkim wynika, że żądania skarżącego kasacyjnie są nakierowane na wykrycie źródła nieprawidłowości zaistniałych w konkretnej, dotyczącej go sprawie. Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej , że przepisy u.d.i.p. nie służą prowadzeniu przez obywateli "prywatnych kontroli" w konkretnych sprawach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając treść art. 190 P.p.s.a. rozważył, czy żądane przez D.P. we wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. skierowanym do Ministra Administracji i Cyfryzacji informacje są wyłącznie informacjami technicznymi, czy też noszą cechy informacji publicznej. Dokonując szczegółowej oceny charakteru żądanych informacji (pkt 1, 2 i 3 wniosku), opartej na analizie (wykładni) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, d, e, f u.d.i.p. uznał, że nie stanowią one informacji publicznej. Zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej powołanego wyżej przepisu nie wskazał jako naruszony. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowe informacje dotyczą kwestii technicznych, tj. funkcjonowania narzędzi w postaci systemu teleinformatycznego w ramach ePUAP, a w szczególności są ukierunkowane na sposób działania elektronicznej skrzynki podawczej (w skrócie "ESP").

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacja prawna żądanych przez D.P. informacji jest prawidłowa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, co do zasady czynności zindywidualizowanej obsługi/konfigurowania/logowania się do konkretnej elektronicznej skrzynki podawczej nie stanowią czynności z zakresu zadań publicznych, gdyż ESP danego podmiotu publicznego jest jedynie narzędziem/"środkiem"/instrumentem (teleinformatycznym) wykorzystywanym do wykonywania powierzonych mu zadań. Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 235), elektroniczna skrzynka podawcza, to "dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Elektroniczne skrzynki podawcze są tworzone na elektronicznej platformie usług administracji publicznej ("ePUAP").

Z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. Nr 206, poz. 1216) wynika, że Minister umożliwia podmiotom publicznym tworzenie elektronicznych skrzynek podawczych na ePUAP". Stosownie do art. 3 pkt 13 cyt. ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, elektroniczna platforma usług administracji publicznej to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ESP stanowi jedną z "usług" dostępnych na ePUAP. Definicja legalna pojęcia "usługa" do dnia 10 maja 2014 r. była zawarta w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. Nr 93, poz. 546) i oznaczała działanie podmiotu publicznego polegające na wykorzystaniu przez ten podmiot ePUAP do realizacji swoich ustawowych obowiązków. Od dnia 11 maja 2014 r. jest zamieszczona w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 maja 2014 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 584) i oznacza działanie podmiotu publicznego lub podmiotu, o którym mowa w art. 19c ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, polegające na wykorzystaniu przez ten podmiot ePUAP do realizacji swoich ustawowych obowiązków. Powyższe regulacje wskazują na służebny/instrumentalny charakter "usługi" (w tym przypadku ESP) względem realizacji ustawowych obowiązków. Treść art. 1 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, określającego jej zakres przedmiotowy, potwierdza, że całość systemów teleinformatycznych eksploatowanych na podstawie tej ustawy ma charakter służebny względem wykonywania ("realizacji") zadań publicznych.

Odnosząc się do żądań skarżącego zawartych w pkt 1, 2 i 3 wniosku z dnia 26 lutego 2013 r. przypomnieć należy, iż o tym, czy dany dokument, w tym przypadku wykaz logowań, stanowi informację publiczną, decyduje jego treść. Zawarta w nim informacja musi dotyczyć "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o tym, kto i kiedy logował się do ESP nie ma charakteru informacji publicznej. Logowanie jest czynnością stricte techniczną, umożliwiająca tylko uzyskanie dostępu do zasobów ESP. Nie zawiera żadnych informacji, czy w ogóle i ewentualnie w jaki sposób zasoby te były następnie (po zalogowaniu się) wykorzystane przez zalogowanego przy załatwianiu spraw (czy w ogóle i ewentualnie w jaki sposób sprawy, których dotyczyły dokumenty znajdujące się w ESP, były załatwiane).

Z kolei informacje dotyczące wskazania użytkownika, administratora, osoby logującej się do ESP dotyczą przydziału zadań poszczególnym (imiennie określonym) pracownikom podmiotu publicznego. Nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą w szczególności "zasad funkcjonowania podmiotu" ("trybu działania władz"), rozumianych generalnie jako sposób ustalenia pewnych norm/ram organizacyjnych.

Informacja dotycząca ustawienia powiadomienia na adres e-mail, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest samo w sobie zadaniem publicznym, lecz środkiem technicznym służącym realizacji takich zadań. Ponadto świadczenie przez ministra na rzecz podmiotów publicznych w tym zakresie usług (konfiguracja ESP) zamyka się wewnątrz struktury administracji (władzy) publicznej. Ponadto wskazać należy, iż według wyjaśnień organu – niezakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie – ustawienie w/w powiadomienia nie jest obowiązkowe. Tym samym zapytanie o to, czy takie powiadomienie zostało ustawione, nie może być poczytane za zmierzające do wyjaśnienia "czy narzędzie (informatyczne) finansowane ze środków publicznych jest prawidłowo wykorzystywane". Nie zachodzi tu zatem wskazany w powołanym wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2254/13 przypadek, w którym konfiguracja narzędzi informatycznych, jakimi posługuje się administracja, może być źródłem wiedzy o sprawach publicznych. Zauważyć także należy, iż z wyjaśnień złożonych przez przedstawiciela organu na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 maja 2014 r. (k. 122) wynika, że w/w powiadomienie jest dodatkową funkcją systemu, którą "obsługujący skrzynkę pocztową może sobie ustawić".

W kwestii dotyczącej żądania skarżącego zawartego w pkt 4 przedmiotowego wniosku, dotyczącego sprawy mającej charakter prywatny, w zakresie którego organ udzielił mu odpowiedzi w piśmie z dnia 27 marca 2013 r., Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w przedmiotowej sprawie przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie mają zastosowania.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).