Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 212/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2008-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 40 § 2, art. 107 § 3, art. 11
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej A. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa G. (dalej w skrócie: Nadleśnictwo) jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: PWINGiK) z [...].02.2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty J. z [...].12.2007 r. Nr [...] o "utrzymaniu dotychczasowych ustaleń klasyfikacyjnych i ewidencyjnych na działkach nr 1/31 i 105/4 położonych w miejscowości G., gmina K.". Organ odwoławczy ustalił, że na wniosek Nadleśnictwa domagającego się zmiany klasyfikacji działek nr 1/31 i 105/4 oznaczonych jako "dr" na grunty leśne, Starosta J. decyzją z [...].07.2007 r. orzekł o utrzymaniu dotychczasowych ustaleń klasyfikacyjnych i ewidencyjnych w odniesieniu do powyższych działek. W wyniku wniesionego odwołania przez nadleśnictwo decyzja powyższa została uchylona decyzją WINGiK z [...].09.2007 r. Nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prowadząc ponowne postępowanie organ I instancji przeprowadził rozprawę na gruncie, z ustaleń wynika, że działka nr 1/31 jest trasą komunikacyjną częściowo utwardzoną z rowami odwadniającymi, stanowiącą dojazd do pól i lasu, działka zaś nr 105/4 na odcinku ok. 400 m wyłożona jest płytami betonowymi, w pozostałej części jest to pas gruntu bez rowów odwadniających, stanowiących ciąg komunikacyjny. Według pełnomocnika Nadleśnictwa działki te są wykorzystywane do komunikacji wewnątrz gospodarstwa leśnego do transportu drewna oraz pełnią funkcję dróg dojazdowych związanych z gospodarką leśną.

Starosta J. decyzją z [...].12.2007 r. orzekł o "utrzymaniu dotychczasowych ustaleń klasyfikacyjnych i ewidencyjnych" na działkach nr 1/31 i 105/4 położonych w miejscowości G., zgodnie z operatem pomiarowym klasyfikacji gruntów włączonym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dn. [...].05.2007 r. za numerem [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 20 ust.1 pkt 1, art. 22 ust.1 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm., zwana dalej Upgik), § 59-60, § 66-68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454, zwane dalej Regib), załącznika Nr 6 Regib oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Przywołano także ogólnie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz. 97 ze zm. dalej w skrócie: "rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów"). Organ I instancji wskazał, że obecne ustalenia klasyfikacyjne dotyczące przedmiotowych działek zostały im nadane w wyniku prac związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków wsi G.. Aktualizacja użytków rolnych i leśnych została przeprowadzona przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Pracownia Terenowa w K. i zatwierdzona decyzją Starosty J. z [...].11.2001 r. Nr [...], decyzja ta nie była kwestionowana. Przedmiotowe działki zostały przejęte przez Nadleśnictwo od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 1999 r. Obie działki stanowią nie tylko drogi dojazdowe do lasu, ale korzystają z nich również rolnicy dojeżdżający do swych pól, którzy nie mają do nich innego dojazdu; w związku z tym Wójt Gminy K. rozważa wystąpienie o komunalizację obu tych działek, nadto w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy K. działki te oznaczone są jako drogi dojazdowe. Organ wywodził, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach (Dz.U. Nr 45 z 2005 r., poz. 435 ze zm., dalej w skrócie Uol) drogami leśnymi są drogi położone w lasach nie będące drogami publicznymi w rozumieniu przepisach o drogach publicznych. Drogi te nie są położone w kompleksie leśnym, ale do niego tylko prowadzą. W myśl § 67 Regib oraz pkt 3 ppkt 7 załącznika Nr 6 do Regib do dróg zalicza się m.in. drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz obiektów użyteczności publicznej. Starosta za nie wystarczające do zmiany dotychczasowej klasyfikacji uznał stwierdzenia nadleśnictwa, iż drogi oznaczone jako działki 1/31 i 105/4 położone są na terenie gospodarstwa leśnego, a przeznaczone na zrywkę i składowanie drewna. Decyzję doręczono m.in. Nadleśnictwu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Nadleśnictwo G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 67-68 Regib oraz pkt 3 ppkt 7 załącznika Nr 6 do Regib polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 i art. 20 ust. 2 Uol poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 20 ust. 3a Upgik poprzez jego nie zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a także naruszenie przepisów procesowych, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, które to naruszenia miały mieć wpływ na wynik sprawy. Odwołujące się Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozwijając argumentację strona wywodzi, że z mocy art. 20 ust. 3a Upgik ewidencję gruntów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Błędnie organ przyjął w ślad za operatem klasyfikacyjnym, iż przedmiotowe działki są ogólnie dostępnymi drogami i że pełnią funkcje komunikacyjne. Eksponuje się, że w świetle art. 3 Uol lasem jest także grunt związany z gospodarką leśną, w tym drogi leśne. Błędnie starosta przyjmuje w zaskarżonej decyzji, iż droga prowadząca do lasu położona poza kompleksem leśnym, nie może być drogą leśną. Błędna wykładnia organu I instancji związana jest z nieprawidłowym rozumieniem treści art. 6 ust. 1 pkt 8 Uol, nadto te same uwagi dotyczą rozumienia pkt 3 ppkt 7 załącznika Nr 6 do Regib, zwłaszcza, iż cyt. pkt 3 tego aktu dotyczy wyłącznie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, podczas gdy nie można przyjąć takich ustaleń w odniesieniu do przedmiotowych działek. Wedle odwołującego się nadleśnictwa grunty zajęte na potrzeby wewnętrznej komunikacji gospodarstwa leśnego winny być wliczone do przyległego użytku gruntowego, co winno prowadzić do zmiany klasyfikacji z "dr" na "Ls". Wyeksponowano, że nie ma tu znaczenia stopień wyposażenia gruntu w infrastrukturę komunikacyjną, ale decydujące znaczenie ma mieć sposób wykorzystania danego gruntu dla potrzeb gospodarki leśnej. Dodatkowo zarzucono brak dostatecznego postępowania wyjaśniającego w aspekcie wykonywania dojazdu tymi działkami przez rolników. Odwołujące się Nadleśnictwo podniosło, że rolnicy nie mają żadnym praw odnośnie wykonywania dojazdu do swych pól poprzez przedmiotowe działki, nadto organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie w aspekcie braku innych dojazdów do tych pól. Co się tyczy wniosku wójta o komunalizację działek, czy też jego stanowisko zajęte na piśmie, to nie mają te okoliczności, w ocenie zaskarżającego decyzję organu I instancji żadnego znaczenia.

Opisaną na wstępie decyzją z [...].02.2008 r. WINGiK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej organ odwoławczy powołał się na dyspozycję art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 3, art. 7b ust. 2 pkt 2 Upgik, § 47 ust. 3 Regib. Zrekapitulowano stan faktyczny sprawy w oparciu o ustalenia, jakich dokonał organ I instancji. WINGiK wskazał, że prowadzone było postępowanie wyjaśniające z udziałem "zainteresowanych stron", w ramach którego uprawniona jednostka wykonawstwa geodezyjnego dokonała kontroli klasyfikacji działek nr 1/31 i 105/4 położonych we wsi G., a sporządzony operat pomiarowy został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Działki te są drogami dojazdowymi do pól i lasu, a ich wykorzystanie do transportu i składowania drewna przez Nadleśnictwo, w zarządzie którego pozostają obie działki, jest zgodne z dotychczasowym zakwalifikowaniem w operacie jako użytek "dr" – droga. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż obowiązkiem starosty jest utrzymanie operatu ewidencji gruntów w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, aktualizacja danych w operacie wymaga wprowadzenia udokumentowanych zmian, w tej sprawie starosta przeprowadza postępowanie wyjaśniające w trybie art. 22 ust. 3 Upgik. Zdaniem WINGiK w ślad za dokumentacją techniczną klasyfikacji użytków na działkach nr 1/31 i 105/4 brak ma być podstaw prawnych do zmiany dotychczasowych ustaleń klasyfikacyjnych i ewidencyjnych, zaś zmiana wykazanych użytków jest możliwa tylko w przypadku trwałej zmiany sposobu użytkowania tych działek, co nie ma mieć miejsca w sprawie. W aspekcie innych zarzutów podniesionych w odwołaniu podkreślono, iż nie znajdują one uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie wniosło Nadleśnictwo G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 67-68 Regib oraz pkt 3 ppkt 7 załącznika Nr 6 do Regib polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, naruszenie art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust.1 pkt 8 i art. 20 ust. 2 Uol poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszenie art. 20 ust. 3a Upgik poprzez jego nie zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a także naruszenie przepisów procesowych, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, które to naruszenia miały mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżące Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zasadzie treść skargi zawiera niemalże wierne przytoczenie treści odwołania, koncentrując się na tym, iż organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków musi uwzględniać przepisy o lasach.

W odpowiedzi na skargę WINGiK przytoczyło obszerne fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podtrzymując w istocie zajęte w niej stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowo-administracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując takiej kontroli i nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd w pierwszej kolejności skontrolował zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. pod względem zgodności z prawem procesowym.

W ocenie Sądu decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, która "została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Nie jest sporne, że Starosta J. decyzją z [...].11.2001 r. Nr [...] zatwierdził aktualizację użytków rolnych i leśnych "na obiekcie G." zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w J. za nr [...]. Kopia tej decyzji (potwierdzona za zgodność z oryginałem) zalega w aktach administracyjnych organu I instancji (k.42) z adnotacja iż jest "prawomocna i wykonalna". Niesporne jest również, że przed wydaniem decyzji przez Starostę J. w dn. 12.12.2007 r. na skutek uprzedniej decyzji organu w przedmiocie zatwierdzenia operatu ewidencji gruntów, działki nr 1/31 i 105/4 oznaczone były w tym operacie jako "dr" – drogi. Skoro tak, to stan taki był skutkiem ostatecznej decyzji Starosty J. z [...].11.2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia operatu ewidencji gruntów. Rozpoznając źródłowe podanie nadleśnictwa jako przedmiot postępowania określono "zmianę klasyfikacji gruntów". Rozstrzygnięcie zawarte natomiast w decyzji wydanej przez organ I instancji w dn. [...].12.2007 r. sformułowano jako "utrzymać dotychczasowe ustalenia klasyfikacyjne i ewidencyjne...". Żaden z przepisów powołanych przez Starostę J. w podstawie prawnej powyższej decyzji nie uprawnia organu prowadzącego ewidencję gruntów do wydawania decyzji, w których "utrzymuje się dotychczasowe ustalenia klasyfikacyjne". W szczególności powołane ogólnie przez organ I instancji rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów przewiduje w § 8 ust.1 wydawanie "orzeczenia w sprawie ustalenia klasyfikacji gruntów". W tym zakresie nie zachodzi żadna potrzeba potwierdzania stanu, który jest efektem już istniejącej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej. Rozstrzygając wniosek Nadleśnictwa starosta winien rozważyć ewentualnie zasadność wydania decyzji o odmowie dokonania zmian w ustaleniach klasyfikacyjnych i ewidencyjnych odnośnie działek nr 1/31 i 105/4. Uznać zatem należy, iż decyzja Starosty J. z [...].12.2007 r. dotknięta jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem wydana została bez podstawy prawnej. W literaturze wskazuje się, iż wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym lub procesowym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 330). Z mocy art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w konsekwencji obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest wskazanie jej podstawy prawnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Raz jeszcze wskazać należy, iż żaden z przepisów powołanych przez starostę w swej decyzji z 12.12.2007 r. nie pozwala na skonstruowanie rozstrzygnięcia, jakie w niej zostało sformułowane. Utrzymując zaś w mocy decyzję dotkniętą wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydaną bez podstawy prawnej, WINGiK sam dopuścił się wydania decyzji wadliwej, albowiem rażąco naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tego względu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Okolicznością pominiętą tak przez skarżące Nadleśnictwo, jak i przez orzekające w sprawie organy było to, że nadleśniczy Nadleśnictwa G. w trakcie postępowania administracyjnego pismem z 17.10.2007 r. ustanowił swoim pełnomocnikiem w sprawie K. B., (k.44 akt administracyjnych organu I instancji). Z akt sprawy nie wynika, aby to pełnomocnictwo było odwołane. Niewątpliwie w sprawie stroną jest Nadleśnictwo G., które jest wykazane w ewidencji gruntów jako zarządca działek o nr 1/31 i 105/4 położonych we wsi G.. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Uol nadleśniczy bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie lasów Państwowych. Bezsporne jest także, że w sprawie zmiany klasyfikacji użytków zastosowanie mają przepisy k.p.a., skoro w sytuacji gdy aktualizacja ta wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 Upgik. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 1 i 2 k.p.a.). Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli (art. 30 § 4 k.p.a.). Obowiązkiem pełnomocnika jest dołączenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a.). W świetle zalegającego oryginału pełnomocnictwa nie ulega wątpliwości, że nadleśniczy Nadleśnictwa G. jako ustawowy przedstawiciel strony – Skarbu Państwa – Lasów Państwowych, Nadleśnictwa G., udzielił pełnomocnictwa procesowego osobie fizycznej – K. B., a fakt ten przyjął do wiadomości organ prowadzący postępowanie. K. B. uczestniczył w rozprawie przeprowadzonej w dn. 18.10.2007 r. przez Starostę J.. Decyzje wydawane przez organ I jak i II instancji po dacie ustanowienia pełnomocnika, jak i inne pisma procesowe nie były jednak doręczane tak ustanowionemu pełnomocnikowi, czym niewątpliwie naruszono dyspozycję art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym od chwili ustanowienia pełnomocnika winien on być zawiadamiany o wszystkich czynnościach organu i powinny mu być doręczane decyzje i postanowienia. Obowiązek uwzględnienia udziału pełnomocnika obciąża organy prowadzące postępowanie. Z przedstawionych okoliczności wynika jednoznacznie, że pełnomocnik bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższych uchybień, które implikują treść wyroku, zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w aspekcie obowiązków prawidłowego uzasadnienia decyzji. Skoro odwołujące się Nadleśnictwo podnosiło argumenty natury prawnej, eksponując konieczność uwzględniania w ewidencji gruntów przepisów wynikających z Uol, to organ winien do tych zarzutów się ustosunkować. Skwitowanie argumentacji odwołującego się wyłącznie do stwierdzenia, że zarzuty te "nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym" oraz przytoczenie zasadniczych wątków uzasadnienia zawartego w decyzji organu I instancji w istocie oznacza wypaczenie zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie odwołanie od decyzji wydanej w I instancji nie wymaga szczegółowego uzasadnienia przez stronę, ale skoro zarzuty zawarte w odwołaniu były konkretne i koncentrowały się wokół zastosowania określonych przepisów prawa materialnego, to organ odwoławczy, nawet jeśli tych zarzutów nie podzielał, winien w zgodzie z zasadą ogólną przekonywania (art. 11 k.p.a.) wyjaśnić motywy swego działania. Trafny ponadto jest zarzut braku dowodów, w aspekcie traktowania działek o nr 1/31 i 105/4 jako dróg dojazdowych do pól, w tym zakresie pismo Wójta Gminy K. nie stanowi dowodu o istnieniu praw do korzystania z tych dróg, skoro Nadleśnictwo konsekwentnie temu zaprzecza. Zasadnie uznać zatem należy, iż w tym zakresie organy uchybiły obowiązkom dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia niezbędnych dowodów odnośnie ustaleń faktycznych (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), przedwcześnie zaś przyjęto, że obie te działki służą jako drogi dojazdowe rolnikom do pól.

Uwzględnienie skargi, przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę treści zaskarżonej decyzji, nie nakazywało Sądowi opatrywania wyroku klauzulą ochrony tymczasowej na czas do ewentualnego jego uprawomocnienia się na podstawie art.152 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art.200 Ppsa.

Nadmienić należy, że zauważone uchybienia procesowe stanowiły samoistną podstawę uwzględnienia skargi, zatem rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym, tj. ocena trafności zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego, było przedwczesne. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku i zapewni udział w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi.