Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 609/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3-4, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust.1, art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego A. N. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. N. i A. N., reprezentowanych przez pełnomocnika, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 października 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek położonych w [...] nr a i b.

Wniesienie skargi nastąpiło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 12 maja 2016 r. A. N. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim o ustalenie, czy okna i taras widokowy w budynku M. i Z. B., wychodzące na jego posesję, są zgodne z obowiązującymi przepisami budowlanymi. Podał, że odległość pomiędzy obydwoma budynkami wynosi 3,60 m, a część budynku sąsiada została zaadoptowana z budynku gospodarczego (chlewy) na mieszkalny.

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych (taras + okna) pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznychę, o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 5 lipca 2016 r. oględziny. Jak wynika z protokołu oględzin, stwierdzono m.in., że w budynku Z. i M. B. znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 150×150 oraz małe okienko 50×50 bezpośrednio w granicy z sąsiadem. Okna (dwa) zostały powiększone do obecnych wymiarów w miejsce okienek 50×50 po powodzi w 1997 r.

W dniu 18 lipca 2006 r. pełnomocnik M. B. przedłożył trzy oświadczenia (M. W., E. K. oraz T. Ś.), a w dniu 22 września 2016 r. wpłynęły do organu dwa oświadczenia (I. K. i E. S.), wskazujące, iż przedmiotowy budynek miał charakter mieszkalny jeszcze za czasów poprzednich właścicieli, a okna znajdowały się w tym samym miejscu co obecnie i miały obecny wymiar. Natomiast A. N. przedłożył cztery oświadczenia (T. K., J. H., A. G. i A. K.), zgodnie z którymi w budynku był chlew, a okna były małe z szybkami ornamentowymi i po powodzi zostały powiększone. W toku rozprawy administracyjnej w dniu 26 września 2016 r., świadkowie potwierdzili złożone oświadczenia, natomiast w dniu 10 października 2016 r. wpłynęła do organu dokumentacja fotograficzna w postaci kserokopii czterech zdjęć (poz. 25 akt administracyjnych).

Poza tym, na wezwanie organu, Wójt Gminy [...] oraz Starosta [...] poinformowali o nieposiadaniu dokumentacji dotyczącej wniosku o zmianę sposobu użytkowania części gospodarczej na mieszkaniową dla obiektu przy ul. [...] w [...], na działce nr b. Ponadto Starosta [...] wyjaśnił, że na podstawie przeprowadzonej modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków i lokali dla Gminy [...] w 2014 r. na przedmiotowej działce została założona kartoteka dla budynków garażu, mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku niemieszkalnego.

Decyzją z dnia 9 lutego 207 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. N. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu przeprowadził w dniu 9 maja 2017 r. dodatkowe oględziny obiektu, podczas których ustalił m.in., że w ścianie znajdującej się od strony działki A. i M. N. znajdują się trzy otwory okienne, w tym dwa o wymiarach 112×135 cm, wyposażone są w rolety zewnętrzne, oraz jedno o wymiarach 59×52 cm. Pełnomocnik właściciela oświadczył, że okna istniały w budynku w niezmienionych wymiarach co najmniej od chwili zakupu nieruchomości przez M. i Z. B., czyli od roku 1987. Następnie decyzją z dnia 16 maja 2017 r., nr [...], organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozdzielenia sprawy na trzy postępowania, tj. w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku z gospodarczego na mieszkalny, zmiany sposobu użytkowania tarasu oraz powiększenia okien w ścianie leżącej od strony działki sąsiedniej.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim, na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), rozdzielił postępowanie administracyjne na trzy postępowania, w tym o numerze [...], w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działki nr a i b w [...].

Kolejną czynnością organu było wydanie decyzji z dnia 11 lipca 2017 r., nr [...], opartej o przepis art. 105 K.p.a., o umorzeniu w całości, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działek położonych w [...] nr a i b.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył treść art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Na tej podstawie wywiódł, że bieżącą konserwacją, o jakiej mowa w tym przepisie, są drobne czynności wykonywane na obiektach budowlanych, których celem jest zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z obecnie obowiązującym stanem prawnym wymiana stolarki okiennej i drzwiowej w budynku jednorodzinnym nie stanowi robót budowlanych objętych zakresem przedmiotowym ustawy Prawo budowlane, którą należy rozpatrywać jako zwykłe użytkowanie rzeczy, wynikające z prawa własności. W kwestii powiększenia okien znajdujących się w ścianie leżącej w granicy działki nr a i b organ wskazał, że z uwagi na sprzeczne oświadczenia i trudności w ustaleniu stanu faktycznego przeprowadził rozprawę administracyjną i przyjął za bardziej prawdopodobne oświadczenia i zeznania złożone przez M. W., E. K. i T. Ś. Według organu, zeznania złożone podczas rozprawy przez świadków przestawionych przez A. N. nie były spójne i zawierały nieścisłości, a nawet wzajemnie się wykluczały w kwestii konstrukcji wcześniej istniejących okien (jednoskrzydłowe czy dwuskrzydłowe). Zdaniem organu o fakcie, że przedmiotowe okna nie zostały powiększone świadczą również zdjęcia przedłożone przez pełnomocnika M. N., przedstawiające dwa okna dwuskrzydłowe z dwoma lufcikami u góry, czyli dokładnie takie, jakie w zeznaniach wskazywał A. K., który twierdził, że w latach 1973-1983 były one mniejsze, jednak nie jest w stanie określić o ile. Organ uznał, że po wykonaniu analizy makroskopowej ww. zdjęć oraz zdjęć wykonanych w toku postępowania, nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy ich rozmiarem. Wskazał też organ, że "obecne okna mają wymiary 120×100 cm i przy porównaniu zdjęć obecnych ze zdjęciami archiwalnymi nie sposób wysnuć wniosku, że okna są takich samych rozmiarów na wszystkich fotografiach, zarówno współczesnych jak i archiwalnych". W ocenie organu, postępowanie w sprawie od początku było bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość ta została potwierdzona w wyniku przeprowadzonego wyczerpującego postępowania dowodowego.

Nie godząc się z powyższą decyzją M. N. wniosła odwołanie, wskazując, że przebudowa budynku mieszkalnego w części gospodarczej była nierozerwalnie połączona ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne, wobec czego postępowania te powinny być prowadzone wspólnie i nie należało ich rozdzielać. Wywiodła, że skoro, według świadków, co najmniej jedno pomieszczenie stanowiło chlew, to wprowadzenie mieszkalnej funkcji spowodowało powiększenie okien. Do odwołania dołączone zostały skany dwóch kolejnych oświadczeń, tj. E. W. i G. K.

W toku postępowania odwoławczego Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu 2 października 2017 r. przesłuchał świadków: T. Ś., E. K., M. W., A. K., A. G., T. K., I. K., G. K. i E. W. Poza tym w dniu 2 października 2017 r. do organu wpłynęło oświadczenie M. G. i A. Z., że urodziły się w domu przy ul. [...] (obecnie [...]) i mieszkały tam do czasu wyjazdu do [...] w grudniu 1965 r. Gdy były dziećmi, pierwsze dolne okno na parterze budynku sąsiadów o nazwisku S. znajdowało się przy wjeździe na podwórko od strony ulicy, było wtedy mniejsze i znajdowało się bliżej bramy wjazdowej, a drugie zostało powiększone przez sąsiadów bez zgody rodziców świadków. Na początku okno to było wyraźnie mniejsze, a następnie rodzice porozumieli się z rodziną S., że będzie tam wstawiona szyba mleczna.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 6 października 2017 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie omówił dotychczasowe postępowanie, a następnie wskazał, iż poza twierdzeniami stron i świadków, brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o powiększeniu otworów okiennych. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy pozwala jedynie na stwierdzenie, że w przedmiotowym budynku wymieniono stare okna na nowe, a wymiana stolarki okiennej nie stanowi robót budowlanych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast archiwalne fotografie, przedstawiające stan z 1989 r., w porównaniu z aktualnymi fotografiami otworów okiennych, wykonanymi podczas oględzin w dniu 9 maja 2017 r., nie wskazują, że ich wymiary nie zostały zmienione. Zdjęcia te przedstawiają przedmiotowe otwory okienne bez śladów ingerencji budowlanej. Z kolei, wzajemnie wykluczające się oświadczenia świadków, przy braku innych dowodów, a co za tym idzie niemożliwości ustalenia wielkości otworów okiennych przed ich domniemanym powiększeniem, nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek. W związku z tym, zdaniem organu, zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie spornych okien. Za nieuzasadnione organ uznał w związku z tym argumenty odwołania dotyczące konieczności wspólnego rozpatrywania sprawy ze sprawą zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji gospodarczej na mieszkalną, argumentując, że skoro przedmiotowe otwory okienne nie zostały powiększone, a organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do władczej ingerencji w kwestii wymiany stolarki okiennej, to połączenie obu ww. spraw należy uznać za bezzasadne, a wydane w tym zakresie postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 8 czerwca 2017 r. za prawidłowe. Wskazując na przepis art. 105 § 1 K.p.a., organ odwoławczy stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania w rozpatrywanej sprawie polega na braku wykonania robót budowlanych.

We wniesionej skardze zarzucono powyższej decyzji naruszenie:

- § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało nieuznaniem wykonania otworów okiennych w budynku należącym do M. i Z. B. za samowolę budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, podczas gdy budynek ten pierwotnie nie posiadał okien w ścianie od strony działki skarżących, zaś odległość tego budynku od granicy działki wynosi mniej niż 4 m;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie M. i Z. B. doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworów okiennych w należącym do nich budynku, w ścianie od strony działki skarżących, podczas gdy odległość tego budynku od granicy działki wynosi mniej niż 4 m, a zatem wykonanie tych otworów okiennych stanowiło samowolę budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie prawa, bez względu na to kiedy i przez kogo otwory zostały wykonane;

- art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że czynności przeprowadzone przez M. i Z. B. stanowią odtworzenie stanu pierwotnego, czyli remont, podczas gdy czynności te polegały na powiększeniu otworów okiennych, czyli stanowiły przebudowę;

Ponadto zarzucono naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

- art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie za nieudowodnioną okoliczności, że M. i Z. B. powiększyli otwory okienne w należącym do nich budynku, co skutkowało uznaniem, że nie doszło do samowoli budowlanej, mimo wykazania tej okoliczności przez skarżących odpowiednimi dowodami, w szczególności zeznaniami i oświadczeniami świadków;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieustalenie odległości budynku należącego do M. i Z. B., w którym znajdują się trzy otwory okienne, od granicy z działką skarżących oraz pominięcie oświadczenia z dnia 21 września 2017 r. osób zamieszkujących uprzednio w tej nieruchomości.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że bez względu na datę wykonania spornych otworów okiennych, ich wykonanie stanowiło samowolę budowlaną, a zatem organ powinien był nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie tych otworów. Zarzucono, że brak przeanalizowania kwestii odległości budynku od granicy z działką skarżących skutkował niezastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że budynek ten znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy i w świetle § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonanie otworów okiennych w ścianie wychodzącej na działkę skarżących jest samowolą budowlaną stanowiącą nienadające się do usunięcia naruszenie, konieczne jest zamurowanie tych otworów lub zastąpienie ich np. luksferami. Organ natomiast skupił się wyłącznie na ustaleniu czy przedmiotowe okna zostały powiększone, wadliwie stosując przy tym przepis art. 3 pkt 8 zamiast art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. W rzeczywistości wykonane prace miały bowiem charakter przebudowy wymagającej pozwolenia, gdyż sporne okna zostały powiększone, co wykazano oświadczeniami i zeznaniami świadków przedstawionych przez skarżących. Organ niesłusznie zarzucił tym środkom dowodowym sprzeczność i niespójność, jednocześnie bezkrytycznie przyjmując za wiarygodne oświadczenia i zeznania pozostałych świadków. Nie odniósł się też organ do oświadczenia świadków, zawartego w piśmie z dnia 21 września 2017 r., nie wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy i dlaczego odmówił przymiotu wiarygodności i pominął niezwykle istotny w sprawie dowód. Z pisma z dnia 21 września 2017 r., jednoznacznie wynika, że sporne okna powstały po wybudowaniu budynku należącego do M. i Z. B., wskutek samowoli budowlanej, przy czym jedno z tych okien zostało następnie powiększone, gdy świadkowie byli dziećmi, czyli pomiędzy 1952 r. a 1965 r. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów dokonane zostały z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że w sprawie doszło kompleksowo i jednoznacznie do wyjaśnienia podnoszonych wątpliwości. Wzajemnie wykluczające się oświadczenia świadków, przy braku innych dowodów, a co za tym idzie niemożliwości ustalenia wielkości otworów okiennych przed ich domniemanym powiększeniem, nie dają podstaw do wydania rozstrzygnięcia nakładającego na stronę obowiązek, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie przedmiotowych okien. Zarówno fotografie sporządzone przez tut. organ podczas oględzin z 9 maja 2017 r., jak zgromadzone wcześniej w aktach, przedstawiają przedmiotowe otwory okienne bez śladów ingerencji budowlanej. Natomiast co do wymiany stolarki okiennej, należy stwierdzić, że w ogóle nie stanowi ona robót budowlanych i nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania skutecznego zgłoszenia budowlanego. Żaden z zebranych dowodów nie wskazywał na samowolne wykonanie otworów okiennych już po wybudowaniu budynku.

Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę M. N., jako wniesioną z uchybieniem terminu.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącego i uczestniczki postępowania poparł argumentację przedstawioną w skardze i wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 134 P.p.s.a. rozstrzygnięcia ją poprzedzającego, wykazało, że decyzje te naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Tym samym skarga, jako zasadna, musiała zostać uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie organy zgodnie uznały, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, określona w art. 105 § 1 K.p.a., bowiem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania jest co najmniej przedwczesne z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a także art. 80 K.p.a. Uzasadnienia obu rozstrzygnięć zawierają także istotne braki w zakresie motywowania, uniemożliwiające ocenę poprawności rozumowania organu, co tym samym narusza art. 107 § 3 K.p.a., i w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.

Od razu wskazania wymaga, że w ramach obowiązków wynikających z przepisów procedury administracyjnej, na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w stopniu pozwalającym na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. W szczególności organ jest obowiązany dopuścić jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 §1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.

Na tle powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że to organ administracji powinien wnikliwie rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy, podejmując w tym celu wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego sprowadza się do biernego oczekiwania na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, jedna z naczelnych zasad procedury administracyjnej, określona w art. 7 i art. 75 K.p.a., tj. zasada oficjalności, wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ponadto, stosownie do art. 80 K.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną. Podkreślić należy, że wyjaśnienie stanu faktycznego jest warunkiem niezbędnym wydania decyzji o przekonującej treści. Dopiero właściwie ustalony stan faktyczny sprawy stanowi przesłankę dokonania subsumcji, tj. przyjęcia, że ustalone fakty wypełniają hipotezę określonej normy prawa materialnego, w tym przypadku przepisów prawa budowlanego.

Z kolei, zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W przypadku robót budowlanych, do których zastosowanie ma tryb legalizacji określony w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) dopuszczalne i zasadne jest umorzenie postępowania wszczętego w przedmiocie oceny legalności tych robót, gdy zostanie ustalone, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa wart. 50 ust. 1 tej ustawy. W sytuacji braku zaistnienia przesłanek z tego przepisu, nie ma podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nakazy nakładane w tym trybie mają na celu doprowadzenie robot wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, do stanu zgodnego z prawem.

W świetle powyższego, umorzenie postępowania w sprawie jest możliwe, gdy organ bezspornie stwierdzi, że sporne roboty nie są samowolą budowlaną. Takiego stwierdzenia jednak w rozpoznawanej sprawie nie sposób zaakceptować. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom określonych w przepisach procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Według § 3 omawianego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji.

Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z określoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 K.p.a. Powyższym zasadom nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkował się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Niewyjaśnienie zatem wszystkich okoliczności sprawy oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy nie sprostały omówionym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, nie zostały dostatecznie wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy, gdyż w toku postępowania nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również zabrakło szczegółowych rozważań dotyczących już zebranego materiału dowodowego. W szczególności, nie wskazują na to wywody przestawione w uzasadnieniach wydanych decyzji.

W ocenie Sądu, organy nie poszukiwały materiałów dowodowych mogących potwierdzać, czy okna, które zostały obecnie wymienione, istniały legalnie - i od kiedy - oraz czy faktycznie kiedykolwiek ich wymiary były inne (mniejsze). Datą graniczną oceny organu był w istocie rok 1987, kiedy budynek został nabyty przez aktualnych właścicieli. Poza tym, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby wystąpiono do właściciela obiektu o jakąkolwiek dokumentację projektową dotyczącą budynku. Nie wystąpiono też do Starosty o sprawdzenie, czy jest on w posiadaniu dokumentacji, w tym archiwalnej, dotyczącej powstania budynku oraz wykonywania w nim jakichkolwiek robót. Nie przeprowadzono np. kwerendy dokumentów w archiwum państwowym w wydziale urbanistyki w celu ustalenia, jak budynek wyglądał wcześniej i czy legalnie posiadał okna w takiej wielkości, jak zostały uwidocznione na fotografiach przedłożonych przez stronę skarżącą. Wprawdzie organ pierwszej instancji w toku postępowania występował o dokumentację, ale zapytanie to dotyczyło wyłącznie ewentualnej zmiany przeznaczenia budynku. W związku z tym odpowiedź udzielona na tak sformułowane zapytanie nie może dotyczyć dokumentów budowy, przebudowy czy innych robót budowlanych. Nie rozważono konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego ewentualnie o ekspertyzę techniczną, w której biegły, posiadający specjalistyczną wiedzę, na podstawie techniki wykonania i doboru zastosowanych materiałów określiłby czas wykonania otworów okiennych oraz oceniłby, czy doszło do ich powiększenia. Nie można więc uznać, że w sprawie wyczerpane zostały możliwości dowodowe, tj. że przeprowadzono z urzędu wszystkie możliwe dowody zmierzające do ustalenia prawdy materialnej.

Zauważenia wymaga, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia opierały się jedynie na zeznaniach świadków i kserokopii fotografii znajdujących się w aktach sprawy. W trakcie postępowania nie przesłuchano nawet stron postępowania. Oceniając materiał zdjęciowy, nie przeprowadzono żadnych czynności zmierzających do uwiarygodnienia tych dowodów. Z akt nie wynika, żeby organ pierwszej instancji, po otrzymaniu kserokopii zdjęć, wzywał stronę o okazanie ich oryginałów w celu potwierdzenia ich zgodności z kserokopią oraz aby ustalał datę wykonania fotografii. Materiału zdjęciowego nie omówiono w uzasadnieniach wydanych decyzji w sposób wystarczający, ale uczyniono to lakonicznie i niezrozumiale. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem jedynie, że wykonał analizę makroskopową ww. zdjęć oraz zdjęć aktualnych i stwierdził, iż na tej podstawie nie dopatrzył się rozbieżności pomiędzy rozmiarem okien, po czym skonstatował, że "przy porównaniu zdjęć obecnych ze zdjęciami archiwalnymi nie sposób wysnuć wniosku, że okna są takich samych rozmiarów na wszystkich fotografiach", które to stwierdzenie jednoznacznie wskazuje na zmianę wielkości okien. Natomiast organ odwoławczy podał, że zdjęcia przedstawiające stan z 1989 r., w porównaniu z aktualnymi fotografiami otworów okiennych pozwalają przyjąć, że ich wymiary nie zostały zmienione, a poza tym, że "zdjęcia te przedstawiają przedmiotowe otwory okienne bez śladów ingerencji budowlanej". Nie wyjaśniono ani metodologii wykonanej analizy w zakresie wielkości okien ani nie podano, jakie szczegóły uwidocznione na zdjęciach uzasadniają przekonanie o braku ingerencji budowlanej.

Zauważyć ponadto trzeba, że postępowanie pierwotnie zostało wszczęte - jak to określono w zawiadomieniu z dnia 22 czerwca 2016 r. - w sprawie "wykonanych robót budowlanych (taras + okna) pod kątem zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych". Następnie postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r. wydzielone zostało postępowanie w sprawie powiększenia okien. Zdaniem Sądu, w ten sposób zakres postępowania bezzasadnie znacznie zawężono, podczas gdy powinien być on potraktowany nadal szeroko, jako zbadanie legalności istniejących okien.

Uwzględniając przedłożony materiał zdjęciowy przyjąć należy, że fotografie te mogą potwierdzać jedynie istnienie okien w przedstawionej wielkości na dzień wykonania zaoferowanych zdjęć, ale już nie samą legalność wykonania otworów okiennych w takich rozmiarach. Zauważenia przy tym wymaga, że oświadczenia świadków w przedmiocie wymiarów okien sięgają tylko roku 1973. Nie zostało natomiast w ogóle ustalone, jaki był wcześniejszy stan faktyczny. Nie zostało też zbadane, pod rządami jakich przepisów doszło do wykonania przedmiotowych okien, a ustalenia w tym zakresie są przecież niezbędne dla określenia reżimu prawnego, jakiemu podlegałyby roboty budowlane polegające na wykonaniu okien albo ewentualnie na ich powiększeniu.

Ponadto, organ drugiej instancji nie odniósł się do przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego oświadczenia kolejnych świadków i nie ocenił jego wartości dowodowej.

Wszystkie omówione naruszenia powodują, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji, uchylają się spod merytorycznej kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Z tego względu jakiekolwiek jednoznaczne stwierdzenia dotyczące sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, na obecnym etapie są przedwczesne i nieuprawnione. Należy podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania, punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie wskazanych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., zaś po przeprowadzeniu postępowania wyda stosowną do poczynionych ustaleń decyzję, uwzględniającą treść art. 107 § 1 K.p.a.