Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1531/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr) Sędziowie NSA Witold Falczyński Marek Stojanowski Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/05 w sprawie ze skargi W. P. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1634/05, po rozpoznaniu skargi W. P i innych uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji z naruszeniem prawa

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Naczelnik Gminy M. decyzją z dnia [...] października 1987 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] m², położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność S. P.. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] stwierdził, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzją z dnia [...]. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...], na podstawie art.160 § 4 kpa,. odmówił następcom prawnym byłego właściciela nieruchomości przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r. naruszeniem prawa.

W. P. i inni wystąpili o zmianę lub uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] na podstawie art. 154 kpa. Minister Infrastruktury decyzją z [...] nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku i rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzja z [...] [...]. W uzasadnieniu podał, że art. 160 kpa z dniem 1 września 2004 r. został uchylony przepisem art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Jednakże, stosownie do art. 5 powołanej ustawy, art.160 kpa w dotychczasowym brzmieniu nadal ma zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. Przepis ten stanowił zatem podstawę prawną decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Przedmiotowe odszkodowanie przysługuje stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności (art.156§ 1 kpa) lub niezgodności z prawem decyzji (art.158 § 2 kpa).W sprawach tych art.160 § 4 kpa przewiduje jednoinstancyjny tryb postępowania administracyjnego. Wraz z wydaniem decyzji odszkodowawczej pozytywnej lub negatywnej- kończy się postępowanie w trybie administracyjnym. Rozstrzygnięcie takie nie podlega zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych, zaś decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie co do przyznanego odszkodowania upoważnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w terminie określonym w art. 160 § 5 kpa, tj. w ciągu 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji w sprawie. Jeżeli zatem do oceny prawidłowości decyzji wydanej przez organ administracji w trybie art. 160 kpa właściwy jest sąd powszechny, to – zdaniem Ministra Infrastruktury – należy uznać, że organ administracji nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji na podstawie art.154 kpa. Zmiana lub uchylenia decyzji we wskazanym trybie prowadziłaby bowiem do wydania przez organ administracyjny rozstrzygnięć w sprawach należących do właściwości sądu powszechnego. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] zawierała prawidłowe pouczenie o prawie i terminie wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Jeżeli strona nie zgadzała się z rozstrzygnięciem odmawiającym przyznania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1987 r., to winna w terminie wskazanym w pouczeniu wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego. Skoro tego nie uczyniła, to nie może obecnie w trybie administracyjnym, na podstawie przepisu art. 154 kpa, domagać się uchylenia lub dokonania zmiany decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].

W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] W. P. i inni domagali się rozpatrzenia skargi "z punktu widzenia zasadności" ich roszczeń o odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał, że organ zasadnie stwierdził, ze decyzja, o jakiej mowa w art.160 kpa, nie podlega zaskarżeniu w toku instancji, zaś strona niezadowolona z przedmiotowego odszkodowania może je kwestionować w drodze powództwa do sądu powszechnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący W. P. i inni złożyli wniosek, który nie stanowił odwołania uruchamiającego postępowania odwoławcze w zwykłym trybie zaskarżenia decyzji, uregulowanym w art. 127 kpa. Domagali się bowiem zmiany lub uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 10 września 2004 r. na podstawie art. 154 kpa, a zatem w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

W doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie określone w art. 160 § 4 i 5 kpa jest postępowaniem jednoinstancyjnym, w którym nie ma postępowania odwoławczego. Stanowisko to nie – zdaniem Sądu – nie stoi jednak w sprzeczności z poglądem, że weryfikacja decyzji wydanej w tym postępowaniu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się w tym względzie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt OPS 12/99 (opublik. ONSA 2000 z. 2, poz. 47), w której, wskazując na art. 184 Konstytucji, stwierdzono, że w przypadkach przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, załatwianych w pierwszej fazie przez organy administracyjne, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do rozpoznania. Według wyroku NSA z dnia 26 września 1996 r. (sygn. akt IV SAB 84/96 - niepublik) dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W wyroku z 19 listopada 1996 r., sygn. akt IV SA 781/95 (niepublik.) NSA przyjął, że nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa. Również w wyroku z dnia 23 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 660/01 (niepublik) NSA stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, co nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę jej oceny w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podzielając stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach, Sąd I instancji uznał, że dopuszczalna jest weryfikacja ostatecznej decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w wyniku postępowania określonego w art. 160 § 4 i 5 kpa przy zastosowaniu trybu przewidzianego w art. 154 kpa, o co wnosili w niniejszej sprawie W. P. i inni. Rozpoznając wniosek skarżących, organ winien zatem rozstrzygnąć o zasadności takiego żądania w świetle przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Budownictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 154 w związku z art. 160 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa) skutkującą błędnym uznaniem dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji odszkodowawczej,

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 154 i 160 Kpa, poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że organ administracji naruszył powyższe przepisy postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zawarta w zaskarżonym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ocena prawna w zakresie dopuszczalności zmiany i uchylania decyzji odszkodowawczych, wydanych na podstawie art. 160 kpa, nie jest prawidłowa i może oznaczać wkraczanie organów administracji w kompetencje sądów powszechnych, a tym samym skutkować nieprawidłowymi rozstrzygnięciami organu administracji zobowiązanego do zastosowania się do takiej oceny. Minister Budownictwa, podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał ponadto że decyzja z dnia [...] Nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania umożliwiła wszczęcie procedury sądowej zmierzającej do zmiany podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia. Tym samym z dniem wydania i doręczenia decyzji możliwość innego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania ma wyłącznie sąd powszechny. Za takim podejściem przemawia zapis art. 160 § 5 kpa, wskazujący, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Zatem to od strony zależy, czy rozstrzygnięcie organu administracji w zakresie odszkodowania w postaci odmowy lub przyznania zbyt niskiego odszkodowania pozostanie w obiegu prawnym. Zmiana rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należy jednak do drogi postępowania cywilnego, a nie administracyjnego i to niezależnie od tego czy strony widzą taką zasadność lub konieczność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dopuszczając możliwość zmiany decyzji odszkodowawczej wydawanej w postępowaniu jednoinstancyjnym, oparł swoje stanowisko m.in. na uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. akt OPS 12/99 wydanej w odniesieniu do zupełnie innych spraw, zawierającej jednak rozważania obejmujące m.in. właściwość sądów administracyjnych, które uznał za istotne dla niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do całości rozważań zawartych w powołanej uchwale. O ile bowiem niektóre rozstrzygnięcia organów administracji wydawane w wyniku prowadzenia postępowania np. w trybie art. 160 Kpa mogą być rozstrzygnięciami czysto formalnymi o charakterze proceduralnym w postaci umorzenia postępowania, które następnie mogą podlegać ocenie również sądów administracyjnych, o tyle rozstrzygnięcia merytoryczne, jakim jest przyznanie lub odmowa przyznania odszkodowania, podlegają, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ponownej ocenie jedynie sądu powszechnego. Zatem skoro w zakresie postępowań odszkodowawczych jedynie zakres merytorycznego rozstrzygnięcia po etapie postępowania administracyjnego może być przejęty przez sąd powszechny, to właśnie w tym zakresie, odnosząc się do wskazanych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa nie może być rozpatrywana ponownie przez organ administracji. Tym samym, wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odbiegają od rozważań zawartych w powołanej uchwale. Zdaniem organu możliwość zastosowania art. 154 Kpa, do decyzji wydanych na podstawie art. 160 Kpa, o ile jest możliwa, to jedynie w bardzo ograniczonym zakresie nieobejmującym samego rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie występuje.

Autor skargi kasacyjnej podał także, że Minister Infrastruktury w zaskarżonych decyzjach wskazywał na odrębności postępowania i zarazem wspierał się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazując m.in. na wyrok z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 2850/01, podpierano się rozważaniami tego Sądu dotyczącymi weryfikacji decyzji odszkodowawczych w trybie art. 156 kpa, natomiast przytaczając wyrok z dnia 31 października 2002 r. sygn. akt I SA 705-708/01 powołano analogiczne rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestii odmowy uchylenia lub zmiany decyzji odszkodowawczej w trybie art. 154 kpa, które to rozstrzygnięcie nie tylko zostało podtrzymane przez Sąd, ale ponadto wyraźnie odniesiono się do braku możliwości zmiany takiej decyzji..."jeżeli skarżący nie zgadzali się z rozstrzygnięciem omawianej decyzji organu centralnego w części odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę spowodowaną dewastacją obiektu, to winni w terminie wskazanym w pouczeniu wnieść stosowne powództwo do sądu powszechnego. Jeżeli tego nie uczynili, to nie ma obecnie możliwości w trybie administracyjnym uchylenia lub dokonania zmiany decyzji". Tym samym już w decyzjach organu administracji wskazano na przyczyny zastosowania powyższej wykładni przepisów, co zdaniem skarżącego znajduje uzasadnienie.

Minister Budownictwa zaznaczył, że dokonywanie nowych ustaleń przez organ w imię interesu strony lub interesu społecznego w istocie stanowiłoby polemikę z argumentami przedstawionymi w decyzji odszkodowawczej, które mogą być zaprezentowane w postępowaniu sądowym, jako że to na poszkodowanym spoczywa ciężar dowodu, zgodnie z art. 6 kc w zw. z art. 160 § 2 Kpa. Zasadność nowych argumentów przemawiających za zmianą rozstrzygnięcia nie może zdaniem organu, zostać oceniona w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 154 Kpa, bowiem de facto prowadziłoby to do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Również Sąd Najwyższy zauważył specyfikę postępowania w trybie art. 160 kpa.W uchwale z dnia 21 sierpnia 2003 r. (sygn. akt III CZP 51/2003; publik. OSNC 2004/10 poz. 156), wskazano, że decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu "obejściu" obowiązku dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 kpa terminu zawitego do wniesienia powództwa. Wystarczyłoby bowiem, żeby po upływie tego terminu strona ponownie wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem przyznania odszkodowania i po wydaniu przez ten organ decyzji (wobec rozstrzygnięcia sprawy wcześniej wydaną decyzją), wniosła powództwo z zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia kolejnej decyzji odszkodowawczej. Oczywiście intencją ustawodawcy nie było tworzenie takiej możliwości. Wobec powyższego nie można uznać, aby dokonana w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 154 w zw. z art. 160 §5 Kpa była prawidłowa oraz by istniały podstawy do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 154 w związku z art. 160 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji odszkodowawczej.

Przepis art. 160 kpa, mimo uchylenia go przez art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. (na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) miał zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 5 tejże ustawy. W myśl tego ostatniego przepisu, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosuje się przepis art. 160 kpa w brzmieniu obowiązującym przed tą data. Okoliczność ta nie była w sprawie kwestionowana.

Art. 160 kpa przewidywał odszkodowanie dla strony, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji albo wydania decyzji z naruszeniem prawa. Odszkodowanie to służyło początkowo jedynie za szkodę rzeczywistą (damnum emergens) z uwagi na wyraźne sformułowanie art. 160 § 1 kpa w związku z art. 361 § 2 kc. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. K.20/02 (Dz.U. Nr 170, poz. 1660) stwierdził jednakże, że art. 160 § 1 kpa, w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że znajduje to zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji. Odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję naruszającą art.156 § 1 kpa, chyba że winę ponosiła inna strona. Podstawą tej odpowiedzialności były przepisy Kodeksu cywilnego z wyłączeniem art. 418 kc. Strona nie musiała więc udowadniać winy funkcjonariusza.

Postępowanie o odszkodowanie mogło się toczyć w dwóch etapach: w trybie administracyjnym i w trybie sądowym, chyba że podmiotem zobowiązanym była inna strona, wówczas dochodzenie odszkodowania miało miejsce przed sądem powszechnym. Na etapie postępowania administracyjnego właściwym w sprawie był organ, który stwierdził nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem. Ustalał on odszkodowanie za poniesioną szkodę z uwzględnieniem okoliczności wpływających na wysokość tego odszkodowania, takich jak związek przyczynowy, ewentualne przyczynienie się poszkodowanego itp. Postępowanie administracyjne kończyło się decyzją o przyznaniu odszkodowania lub o odmowie jego przyznania. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Odwołanie do organu administracji wyższego stopnia oraz skarga do sądu administracyjnego były zatem niedopuszczalne.

W świetle jednolitego orzecznictwa – wbrew literalnemu brzmieniu art. 160 § 5 kpa - strona mogła wystąpić do sądu powszechnego nie tylko wtedy, gdy była niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, ale także wtedy, gdy właściwy w sprawie organ w ogóle nie przyznał jej odszkodowania (teza druga postanowienia Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 19 lutego 1992 r., sygn. ACz 25/02 – "Wokanda" 1992, Nr 10, s.23; teza druga wyroku Sądu Najwyższego z 5 listopada 1986 r., II CR 292/86 – OSPiKA 1989, Nr 2, poz. 34; postanowienie Sądu Najwyższego z 30 sierpnia 1988 r., IV CZ 111/88 – OSP 1990, Nr 1-3, poz. 187, postanowienie NSA z 17 kwietnia 1985 r., II SA 1952/84 – ONSA 1985, Nr 1, poz. 20; wyrok Sądu Najwyższego z 7 sierpnia1981 r., IV CR 260/81 – OSPiKA 1982, Nr 5, poz. 69). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż decyzją z dnia 10 września 2004 r., Minister Infrastruktury odmówił skarżącym przyznania odszkodowania z tytułu szkody poniesionej wskutek wydania decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania, prowadzone na podstawie art. 160 kpa, było więc postępowaniem jednoinstancyjnym. Jak wyżej wskazano, decyzja administracyjna w sprawie odszkodowania wydana przez właściwy organ nie podlegała zaskarżeniu ani w toku instancji administracyjnych, ani kontroli sądu administracyjnego. Również organ administracji, od którego przysługiwało odszkodowanie, nie był uprawniony do wniesienia odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego (teza pierwsza uchwały składu 5 sędziów NSA z 23 października 2000 r. OPK 10/00 – ONSA 2001, Nr 2, poz. 59; teza pierwsza uchwały składu 7 sędziów NSA z 20 marca 2000 r. OPS 19/99 – ONSA 2000, Nr 3, poz. 95).

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1999 r. sygn. OPS 12/99 (ONSA 2000, Nr 2, poz. 47), powoływanej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak też w motywach skargi kasacyjnej, a dotyczącej dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu administracji wyższego stopnia (Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują, że od orzeczenia organu właściwego (wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności) przysługuje odwołanie do sądu powszechnego (sądu pracy i ubezpieczeń społecznych) Naczelny Sąd Administracyjny analizował m.in. kwestię dopuszczalności weryfikowania w postępowaniu administracyjnym decyzji odszkodowawczej wydanej w trybie art. 160 kpa. Wskazano przykładowo na orzeczenia, według których mimo drogi powództwa do sądu powszechnego przewidzianej w art. 160 § 5 kpa przysługuje skarga do NSA na decyzję organu administracji umarzającą postępowanie w takiej sprawie oraz na bezczynność organu administracji w sprawie z art. 160 § 1 – 4 kpa. Powołano także tezę wyroku NSA z 26 wrzesnia1996 r. sygn. IV SAB 84/96 (na co skarga kasacyjna nie zwraca uwagi), w której wyrażony został pogląd, iż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości domagania się przez stronę oceny w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 160 § 5 kpa. Taki też wniosek wynika z innych orzeczeń powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (wyroki NSA: z 19 listopada 1996r. sygn. IV SA 781/95 i z 23 maja 2001 r. sygn. IV SA 60/01). Powyższa teza spotkała się nadto z aprobatą w piśmiennictwie (zob. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2000, str. 682).

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie brak jest przekonujących argumentów prawnych dla zakwestionowania stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku. Nie można w szczególności zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, według których dopuszczenie możliwości zastosowania art. 154 kpa prowadziłoby de facto do ponownego merytorycznego badania sprawy zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną, której zasadność może być kwestionowana jedynie przed sądem powszechnym. Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej określonych w tym przepisie (interes społeczny lub słuszny interes strony). Nie chodzi w nim zatem wyłącznie o kwestię oceny legalności decyzji, która może być najzupełniej prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w trybie art. 154 kpa jest postępowaniem mającym nowy przedmiot w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Omawiany przepis nie może być przy tym traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracji albowiem pozwala on na zajęcie się ponownie sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru, strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (zob. J. Borkowski, op.cit s. 621-622).

Za niezasadne należy także uznać obawy wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (z powołaniem się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2003 r. sygn. III CZP 51/2003), iż decyzje ingerujące w procedurę odszkodowawczą mogłyby służyć łatwemu "obejściu" obowiązku dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 kpa terminu zawitego do wniesienia powództwa. Wypada bowiem zauważyć, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r., sygn. P 18/04 (Dz.U. Nr 181, poz. 1524) ten ostatni przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, gdyż określony nim trzydziestodniowy termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego jest rażąco krótki w porównaniu z terminami przedawnienia roszczeń określonymi w Kodeksie cywilnym.

Wobec bezzasadności głównego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 154 w związku z art. 160 § 5 kpa nie są oczywiście trafne także pozostałe zarzuty skargi będące pochodnymi wobec tego pierwszego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a sformułowana w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są prawidłowe w świetle przedstawionych wyżej rozważań.

Niezrozumiale jest wymienienie w pkt 2 lit. a/ skargi kasacyjnej art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyszedł poza granice sprawy, a swoimi ocenami prawnymi nie "wkroczył" w sprawę nową w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim decyzji. W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia prawnego, co uniemożliwia polemikę z powyższym zarzutem.

Ponadto prawidłowo jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. wobec stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo należy zwrócić uwagę na niezbyt staranne opracowanie skargi kasacyjnej.

Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano "art. 154 kpa w związku z art. 160 § 5 " kpa. Tymczasem art. 154 kpa dzieli się na 3 paragrafy, wobec czego obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie, o którą z tych części przepisu chodzi.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że o ile § 1 art. 154 może być traktowany jako przepis prawa materialnego, to takiego charakteru nie sposób się dopatrzeć w § § 2 i 3 tego artykułu, które normują tylko właściwość organów i formę (decyzyjną) rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. § § 2 i 3 art. 154 kpa Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć, gdyż w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale ustawę z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To samo należy odnieść do art. 160 § 5 kpa, statuującego możliwość wniesienia powództwa do sądu powszechnego przez stronę niezadowoloną z decyzji odszkodowawczej i określającego termin, w jakim tej czynności można dokonać. Również tego przepisu Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił nadto wniosek o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazali oni, by ponieśli niezbędne koszty tego postępowania (art. 204 pkt 2 ppsa). Brak było także podstaw do zasądzenia na ich rzecz kosztów wynagrodzenia reprezentującego ich radcę prawnego, bowiem nie brał on udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co w świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) jest konieczną przesłanką zasądzenia takich kosztów.