Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 608/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6319 Inne o symbolu podstawowym 631
Hasła tematyczne: Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 46
journal: Dz.U. 1999 nr 53 poz 549
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Kamila Paszowska – Wojnar, Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant Referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu strzelnicy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.P. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO, organ) z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO z dnia [...] r. nr SKO [...] stwierdzająca nieważność, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy C., decyzji Sekretarza w Urzędzie Gminy w C. (dalej: Wójt) z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzającej regulamin strzelnicy zlokalizowanej w R. na działce gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...].

Z akt sprawy wynika, że strona 21 marca 2018 r. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin ww. strzelnicy. Decyzją z dnia [...] r. Wójt zatwierdził regulamin strzelnicy, wskazując że strona jest właścicielem działki, na której usytuowana jest strzelnica, a regulamin zawiera wymaganą treść.

SKO z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji i wydało decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji wskazano na rażące naruszenie prawa, tj. brak przeprowadzenia przed zatwierdzeniem regulaminu postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia wymogów dotyczących funkcjonowania strzelnicy wynikających z art. 46 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2516 ze zm., dalej: u.o.b.a.), w tym posiadania przez stronę decyzji ostatecznej dopuszczającej strzelnicę do użytkowania. Strona takiej decyzji nie posiadała.

W odwołaniu od decyzji strona zakwestionowała stanowisko, że przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy, organ zobligowany jest przeprowadzić postępowanie w zakresie spełnienia przez daną strzelnicę wymogów dotyczących jej funkcjonowania.

Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] r. Argumentował organ, że wbrew twierdzeniom strony regulamin strzelnicy nie jest aktem abstrakcyjnym, ale dotyczy konkretnego obiektu (w sprawie strzelnicy w R.), dlatego zatwierdzenie regulaminu nie może sprowadzać się wyłącznie do akceptacji jego zgodności z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz.U. z 2000 r. nr 18 poz. 234 ze zm. dalej: rozporządzenie w sprawie regulaminu).

Przed zatwierdzeniem konkretnego regulaminu strzelnicy organ zobligowany jest ustalić, że strzelnica dochowuje warunków z art. 46 ust. 1 u.o.b.a. W sprawie organ zatwierdził regulamin strzelnicy, która takim obiektem nie jest. Organ nie zweryfikował, czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy we wskazywanym przez siebie miejscu i czy strzelnica powstała zgodnie z prawem, w tym czy wydana została decyzja dopuszczająca strzelnicę do użytkowania. Zatwierdzenie dokumentu przedstawionego jako regulamin strzelnicy, bez sprawdzenia czy dany obiekt jest strzelnicą, zdaniem SKO stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), tj. art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 45-47 u.o.b.a. Jak ustalono w sprawie organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie strzelnicy w R. W treści decyzji organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, m.in. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 1462/17 LEX nr 2446376, z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1097/19 LEX 3018112, z 30 kwietnia 2020 r. II OSK 2131/19 LEX 3034300).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła strona naruszenie: 1) art. 46, art. 47, art. 48 u.o.b.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do nadinterpretacji i uznaniu, że Wójt obowiązany był do dokonania ustaleń w zakresie uzyskania przez stronę decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania; 2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, w którym nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ decyzja Wójta nie naruszała rażąco prawa; 3) art. 7a k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych na korzyść strony; 4) art. 16 k.p.a., tj. zasady trwałości decyzji ostatecznej z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności; 5) art. 7, art. 77 i art. 86 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego czy strona posiada stosowną dokumentację stanowiącą załącznik do wniosku o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, tj. mapy z usytuowaniem strzelnicy i informacji z rejestru gruntów i czy dokumenty te były przedkładane Wójtowi, a także czy przedkładane były inne dokumenty jak protokół z badań terenowych pomiaru zwierciadła wody gruntowej w celu utworzenia strzelnicy sportowo rekreacyjnej, a mających wpływ na wynik sprawy.

Zawnioskowała strona o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) dowodów z dokumentów: 1) protokołu z badań terenowych pomiaru zwierciadła wody gruntowej w celu utworzenia strzelnicy sportowo rekreacyjnej, 2) mapy z usytuowania strzelnicy na fakt jej usytuowania w szczerym polu; 3) wydruku z ksiąg wieczystych na okoliczność, że teren na którym usytuowana jest strzelnica należy do strony.

W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że z przepisów u.o.b.a. nie wynika, aby organ miał prowadzić postępowanie w zakresie wskazywanym przez SKO. Zdaniem strony przepisy nie przewidują, aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miałoby być poprzedzone przedłożeniem decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Według strony regulamin strzelnicy jest dokumentem określającym jedynie sposób jej organizacji i nie przesądza o fakcie legalności danego obiektu w świetle prawa budowlanego czy innych przepisów. Zarzuciła strona, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa, ponieważ rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a w sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Przepisy u.o.b.a. nie są jednoznaczne i wskazują wymogów jakie ma spełniać strzelnica i jakie organ ma przeprowadzić postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją Sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa.

Przed przystąpieniem do rozstrzygnięcia istoty sporu, tj. czy SKO zasadnie stwierdziło, że decyzja Wójta dotknięta jest kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., niezbędne jest przybliżenie instytucji stwierdzenia nieważności i omówienie zasadniczych cech tego trybu wzruszania decyzji ostatecznych.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy wydana w trybie zwykłym decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznawanej w trybie zwykłym. W omawianym trybie bada się wyłącznie istnienie albo nieistnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności, uzasadniają tylko wady kwalifikowane, które tkwią w samej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - z powodu rażącego naruszenia prawa następuje wtedy, gdy treść kontrolowanej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Sytuacja taka zachodzi wtedy, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na ich wzajemną sprzeczność.

Należy podkreślić, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże wada wskazująca na nieważność musi tkwić w samej decyzji. Taka sytuacja zazwyczaj jest następstwem naruszenia prawa materialnego. Prowadzone bowiem przez organ postępowanie służy realizacji norm prawa materialnego. Postepowanie winno być adekwatne do realizacji celu (prawa, obowiązku) wynikającego z przepisów prawa materialnego. W konsekwencji sankcję nieważności może powodować tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost dotyka decyzję (niweczy jej prawidłowość), nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie SKO stwierdziło (działając z urzędu) nieważność decyzji Wójta zatwierdzającej regulamin strzelnicy w R., wskazując na rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 45, art. 46, art. 47 u.o.b.a.

Według SKO decyzja rażąco narusza prawo, ponieważ organ zatwierdził regulamin strzelnicy, bez weryfikacji, czy ww. obiekt spełnia wymogi z u.o.b.a. przewidziane dla strzelnicy, w tym czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy we wskazanym miejscu i czy strzelnica powstała zgodnie z prawem, w tym czy względem tego obiektu wydana została decyzja dopuszczająca obiekt do użytkowania. A w rzeczywistości taka decyzja nie została wydana.

W ocenie Sądu organ zasadnie wskazał, że decyzja Wójta rażąco narusza prawo art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 46 i art. 47 u.o.b.a. Rozstrzygnięcie organu nie stanowi bowiem odzwierciedlenia ustaleń faktycznych niezbędnych do zastosowania ww. przepisów prawa materialnego.

Słusznie wskazało SKO (odwołując się również do orzecznictwa sądów administracyjnych), że z przepisów u.o.b.a. wynika, że procedura zatwierdzenia regulaminu strzelnicy o jakiej stanowi art. 47 u.o.b.a. nie dotyczy abstrakcyjnego dokumentu, ale regulaminu konkretnego obiektu – strzelnicy. A rola organu zatwierdzającego regulamin strzelnicy nie sprowadza się wyłącznie do zbadania jego zgodności z zapisami rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnicy.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.o.a.b. szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy. Jednocześnie stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta), o czym stanowi art. 47 ustawy.

Celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zatem zapewnienie prawidłowego ich funkcjonowania, tj. w sposób nienaruszający wymogów wynikających z prawa budowlanego, związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. Cel ten realizowany jest ostatecznie nie tylko poprzez zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, ale także poprzez weryfikację pozostałych wymogów – dotyczących procesu budowy strzelnicy i ochrony środowiska, przy czym są to zagadnienia dotyczące obszaru działania różnych organów administracji. Dlatego zorganizowanie strzelnicy może być uzależnione od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie lub użytkowanie.

Zauważyć trzeba, że konieczność spełnienia określonych warunków będzie uzależniona od rodzaju danej/konkretnej strzelnicy. To projekt konkretnej strzelnicy wraz z jej usytuowaniem będzie decydował o tym, czy w danym przypadku niezbędne będzie pozwolenie na budowę, zgłoszenie czy dopełnienie innego obowiązku. Określone wymogi wynikają również z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 341).

Regulamin strzelnicy dotyczy stricte organizacji strzelnicy i jest w związku z tym ostatnim etapem warunkującym jej realizację. Nie może więc być to zbiór regulacji dotyczących abstrakcyjnej czy hipotetycznej strzelnicy, ale musi odnosić się do konkretnego obiektu, tak by móc w ogóle poddać ocenie, czy zapewnia bezpieczne z niej korzystanie. Decyzja o zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy może zostać wydana wyłącznie dla istniejącego legalnie obiektu, a nie dla obiektu abstrakcyjnego, który powstanie w bliżej nieokreślonej przyszłości. Organizacja strzelnicy jest bowiem ostatnim etapem, a nie pierwszym etapem, jej realizacji. Dlatego też w trakcie postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy wójt (burmistrz, prezydent) ma obowiązek zweryfikować, czy wnioskodawca posiada wymagane przepisami obowiązującego prawa zgody właściwych organów na zlokalizowanie (decyzja o warunkach zabudowy chyba, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu), zbudowanie (decyzja o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania) i zorganizowanie strzelnicy (regulamin). (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. II OSK 162/20, z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 1462/17, CBOSA)

W sprawie, Wójt (co wynika z akt i treści decyzji) zatwierdzając regulamin strzelnicy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że strona jest właścicielem działki i oceny zgodności regulaminu z rozporządzeniem w sprawie regulaminu wzorcowego. W postępowaniu w sprawie zatwierdzenia regulaminu Wójt nie podjął żadnych czynności zmierzających do zweryfikowania, czy regulaminu dotyczy strzelnicy – obiektu spełniającego pozostałe wymogi przewidziane prawem. Zauważa Sąd, że w samej treści przedłożonego regulaminu wskazano, że w widocznym miejscu na strzelnicy umieszcza się decyzję o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania (pkt 3). Zapis ten stanowi powielenie zapisów z rozporządzenia w sprawie regulaminu wzorcowego. Jednak jak już wskazywał Sąd, regulamin jest aktem dotyczącym konkretnej strzelnicy i przed jego zatwierdzeniem Wójt winien zweryfikować spełnienie i posiadanie przez stronę takiej decyzji. W rzeczywistości strona takiej decyzji nie posiada, co potwierdziło postępowanie prowadzone przez SKO.

Działanie Wójta – brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy pozostawało w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami i w skutkach doprowadziło do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo.

Sąd oddalił wnioski dowodowe strony, jako pozostające bez wpływu na ocenę legalności decyzji wydanej przez SKO.

Z powyższych względów, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.