Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1005/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 § 1 pkt 1 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 221 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 388/19 w sprawie ze skargi Fundacji A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu dotacji udzielonej przez gminę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 388/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Fundacji (dalej: Fundacja) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] lipca 2019 r.

W motywach wskazano, że Fundacja – jako organizacja społeczna – pismem z 17 października 2018 r. na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. zwróciła się do Prezydenta Legnicy z żądaniem wszczęcia postępowania o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę Legnica Stowarzyszeniu (dalej: Stowarzyszenie) w związku z jej pobraniem oraz wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem.

Uzasadniając żądanie Fundacja wskazała, że w związku z realizacją zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej w Legnicy w okresie I–VI 2018 r. przez Stowarzyszenie, podmiot ten nie zapewnił wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji prawniczej LEX lub Legalis, do czego był zobowiązany na podstawie zawartej z Gminą Legnica umowy. Według Fundacji, tego stanu rzeczy nie znosi fałszywe materialnie oświadczenie A. W. z 29 czerwca 2018 r., które podlega weryfikacji. Oznacza to, że nie został zachowany procentowy udział wkładu rzeczowego w stosunku do dotacji. Wypłacane comiesięczne kwoty 10.120,98 zł stanowiły płatności za pośrednictwem Spółki G a nie płatności wynagrodzenia radcy prawnego bezpośrednio udzielającego pomocy prawnej (E. P.). Faktury VAT stanowią o usłudze cyt. "zapewnienie obsady" co nie stanowi kosztu kwalifikowanego zadania publicznego, a także jest sprzeczne z kosztorysem zadania. Oznacza to, że środki publiczne nie zostały wydane na wynagrodzenie wskazanego radcy prawnego i w ocenie Fundacji, podlegają zwrotowi. Jednocześnie we wniosku tym Fundacja zaznaczyła, że brak wyjaśnienia, ustalenia i dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zwrotu dotacji stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Postanowieniem z 15 maja 2019 r. Prezydent Legnicy, powołując się na unormowania art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 k.p.a., odmówił Fundacji wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę Legnica Stowarzyszeniu oraz dopuszczenia do postępowania na prawach strony.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. SKO w Legnicy – w następstwie zażalenia Fundacji – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i odmówiło wszczęcia na żądanie Fundacji postępowania w sprawie innej osoby.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Aby z kolei uznać żądanie za uzasadnione, w myśl art. 31 § 1 k.p.a., muszą łącznie wystąpić następujące przesłanki inicjatywy procesowej organizacji społecznej:

1) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji;

2) przemawia za tym interes społeczny.

Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Niespełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia przewidzianego w art. 31 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało, że niewątpliwie, między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby.

W tym kontekście SKO uznało, że cele statutowe Fundacji są obojętne pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy. Formalny wymiar oceny czy w sprawie potrzebny jest element kontroli społecznej z jej wartościami jakie posiada ta kontrola społeczna dla wartości realizowanych przez procedurę administracyjną dowodzi, że w realiach tej konkretnej sprawy jest on realizowany przez przepisy ustawy o finansach publicznych oraz uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Ponadto, w ocenie Kolegium, Fundacja nie wykazała, aby za jej żądaniem przemawiał także interes społeczny. Zawarta we wniosku subiektywna ocena dotycząca nie zapewnienia przez Stowarzyszenie, wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji LEX i Legalis oraz ocena kosztów, które nie są w ocenie Fundacji kosztem kwalifikowanym zadania publicznego nie wskazują, aby za zasadnością tej oceny przemawiał interes społeczny jak również nie uzasadnia potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta Legnicy oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. oddalił skargę.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu – jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z kolei art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Sąd wskazał, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana, gdyż może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 k.p.a.), ale także – niezależnie od posiadanego interesu prawnego – zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., II OSK 234/15, LEX nr 21993250). Wniosek organizacji społecznej może zatem dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, a postępowań wszczynanych na wniosek, tylko o ile zachodzą przesłanki z art. 61 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2016 r., II SA/Kr 1075/16, LEX nr 2151105).

Sąd zauważył, że organ administracji publicznej, do którego wpłynie wniosek z żądaniem, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione, a żądanie powinno być uwzględnione.

W analizowanym przypadku Fundacja wniosła o wszczęcie postępowania z urzędu, w trybie art. 31 § 1 k.p.a. o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę Legnica Stowarzyszeniu w związku z jej pobraniem oraz wydatkowaniem niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku podniosła, że w związku z realizacją zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej w Legnicy w okresie I–VI 2018 r. przez Stowarzyszenie, podmiot ten nie zapewnił wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji prawniczej LEX lub Legalis, do czego był zobowiązany na podstawie zawartej z Gminą Legnica umowy. Według strony skarżącej, tego stanu rzeczy nie znosi fałszywe materialnie oświadczenie A. W. z dnia 29 czerwca 2018 r., które podlega weryfikacji. Oznacza to, zdaniem Fundacji, że nie został zachowany procentowy udział wkładu rzeczowego w stosunku do dotacji. Wypłacane comiesięczne kwoty 10.120,98 zł stanowiły płatności za pośrednictwem Spółki G. a nie płatności wynagrodzenia radcy prawnego bezpośrednio udzielającego pomocy prawnej (E. P.). Faktury VAT stanowią o usłudze cyt. "zapewnienie obsady" co nie stanowi kosztu kwalifikowanego zadania publicznego, a także jest sprzeczne z kosztorysem zadania. Oznacza to, zdaniem Fundacji, że środki publiczne nie zostały wydane na wynagrodzenie wskazanego radcy prawnego i w ocenie Fundacji, podlegają zwrotowi. Jednocześnie we wniosku tym strona skarżąca zaznaczyła, że brak wyjaśnienia, ustalenia i dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zwrotu dotacji stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W pierwszej kolejności – zdaniem Sądu – należało zatem dokonać oceny, czy cele statutowe organizacji społecznej uzasadniają żądanie przez nią wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, a zatem czy zachodzi merytoryczny związek niniejszego postępowania z celami statutowymi Fundacji. Jak słusznie zauważyło SKO w zaskarżonym postanowieniu, niewątpliwie, między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi zachodzić prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby (wyrok NSA z 11 listopada 2005 r., II GSK 125/05, ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 154; wyrok NSA z 8 maja 2008 r., I OSK 743/07, ONSAiWSA 2009/4/67).

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy uznał, że cele statutowe Fundacji są obojętne pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy. Formalny wymiar oceny czy w sprawie potrzebny jest element kontroli społecznej z jej wartościami jakie posiada ta kontrola społeczna dla wartości realizowanych przez procedurę administracyjną dowodzi, że w realiach tej konkretnej sprawy jest on realizowany przez przepisy ustawy o finansach publicznych oraz uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 221 ust. 4 u.f.p. tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Zdaniem Sądu prawidłowo również SKO uznało, że strona skarżąca nie wykazała spełnienia drugiej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a., a mianowicie, że za uwzględnieniem wniosku o wszczęcie postępowania przemawia interes społeczny.

Pojęcie interesu społecznego budzi wątpliwości interpretacyjne i wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Kryterium interesu społecznego stanowi bowiem pojęcie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Bezspornym natomiast pozostaje, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wówczas, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Przy czym, w ocenie Sądu, to organizacja społeczna powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organizacja ubiegająca się o wszczęcie postępowania czy dopuszczenie do udziału w postępowaniu winna więc wykazać – konkretnie i szczegółowo – interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej żądania, uzasadnić potrzebę ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazać jak realnie jest w stanie bronić interesu społecznego. Co istotne w tej materii, nie wystarczy posłużenie się przez organizację społeczną ogólnikowymi stwierdzeniami, bez wskazania konkretnych okoliczności zarówno faktycznych jak i prawnych, które mogą świadczyć o tym, że jej żądanie winno być uwzględnione. Nie chodzi wprawdzie o podanie przez organizację konkretnych okoliczności (bo te może wykazać tylko postępowanie przed właściwym organem), ale przynajmniej takich, które będą uprawdopodabniały, że wskazywana przez nią sytuacja ma miejsce/może mieć miejsce, czy też, że przywoływany przez nią skutek może wystąpić (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1409/15; wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2019 r., VII SA/Wa 84/18).

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – Fundacja nie wskazała konkretnie, w jakim zakresie wszczęcie postępowania w przedmiocie ewentualnego zwrotu dotacji udzielonej przez Gminę Legnica Stowarzyszeniu, jest związane ze wskazaną w art. 31 § 1 k.p.a. bezwzględną przesłanką interesu społecznego. Słusznie SKO uznało, że zawarta we wniosku Fundacji subiektywna ocena dotycząca nie zapewnienia przez Stowarzyszenie, wkładu rzeczowego w postaci systemu informacji LEX i Legalis oraz ocena kosztów, które nie są w ocenie Fundacji kosztem kwalifikowanym zadania publicznego nie wskazują, aby za zasadnością tej oceny przemawiał interes społeczny jak również nie uzasadnia potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu. Sąd podkreślił, że to Fundacja powinna wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez stronę skarżącą argumentacja uzasadnia wszczęcie postępowania.

W przedmiotowym wniosku strona skarżąca dokonała jedynie własnej analizy dokumentów dotyczących realizacji zadania publicznego pn. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej", które – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – pozyskała na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zważyć zaś trzeba, że tryb przewidziany w art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć nadużyciom ze strony organizacji społecznych, a racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. To, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może wnioskować o wszczęcie konkretnego postępowania, nie uzasadnia stwierdzenia, że wniosek taki można postrzegać, jako uprawnienie regulacyjne nakładające obowiązki na organ administracji publicznej.

Odnośnie do zawartych w skardze twierdzeń dotyczących faktu uwzględnienia żądania Fundacji i wszczęcia postępowania przez organ I instancji, Sąd stwierdził, że nie znajduje on potwierdzenia w chronologii wydawanych rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Prezydent Legnicy odmówił Fundacji w związku z jej wnioskiem z [...] października 2018 r., wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot dotacji udzielonej przez Gminę Legnica Stowarzyszeniu, z uwagi na rozliczenie się przez Stowarzyszenie i przyjęcie przez Gminę Legnica niniejszego rozliczenia. Na skutek złożonego przez Fundację zażalenia, postanowienie to zostało uchylone w całości i SKO przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia (postanowienie z 4 stycznia 2019 r.). Następnie [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta Legnicy wydał decyzję, na podstawie której umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystania przez Stowarzyszenie udzielonej w 2018 r. dotacji na zadanie publiczne pn. "Powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej". Orzeczenie to, na skutek złożonego przez Fundację odwołania, również zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (decyzja SKO w Legnicy z [...] kwietnia 2019 r.). W decyzji tej Kolegium wskazało, że organ I instancji rozpatrzył sprawę, mimo że wcześniej nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie mogło zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu a skoro takie postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, to organ II instancji nie miał możliwości konwalidowania wady postępowania organu I instancji w postępowaniu odwoławczym i tym samym uchylił zaskarżoną przez Fundację ww. decyzję.

Fundacja złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzuciła:

A. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i błędne uznanie, że Fundacja nie spełniła przesłanek kodeksowych, podczas gdy zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. fundacja wystąpiła z uzasadnionym żądaniem wszczęcia postępowania, uzasadnionym celami statutowymi oraz przemawiał za tym interes społeczny, a następnie po wszczęciu z urzędu postępowania Fundacja brała czynny udział we wszczętym postępowaniu administracyjnym na prawach strony;

B. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na pozbawieniu prawnej doniosłości celu określonego w § 6 pkt 7 statutu Fundacji jako "kontrola społeczna podmiotów wykonujących funkcje publiczne i dysponujących środkami publicznymi oraz wspomaganie obywatelskiej kontroli nad działaniami organów władz publicznych" w powiązaniu z § 7 pkt 10 statutu (wszczynanie i udział w postępowaniu administracyjnym);

C. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 221 ust. 4 u.f.p. przez przyjęcie, że niepotrzebny jest "element kontroli społecznej z jej wartościami jakie posiada ta kontrola społeczna dla wartości realizowanych przez procedurę administracyjną".

W efekcie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi, a także orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego wg norm przepisanych.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte w obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie ulega wątpliwości – dokonując oceny trafności zasadności zarzutu A skargi kasacyjnej – że Fundacja uczestnicząc w postępowaniu otrzymała, o czym mowa w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decyzję z 13 marca 2019 r. z pouczeniem o możliwości odwołania; oznacza to, że de facto brała czynny udział w toczącym się postępowaniu jako podmiot działający na prawach strony. Nie oznacza to jednak, że organ oceniając przesłanki stosowania art. 31 § 1 i § 3 k.p.a. na dalszych etapach postępowania nie mógł dojść do odmiennego wniosku i przyjąć, że Fundacja nie spełnia wymogów określonych tymi przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione błędy można korygować na każdym etapie toczącego się postępowania, a dobitnym tego przykładem jest postanowienie z 1 lipca 2019 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, którym odmówiono Fundacji wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby uznając, że nie jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, jak też nie przemawia za tym interes społeczny. Pogląd ten w całości podzielił Sąd I instancji oddalając skargę na wyżej wymienioną decyzję SKO w Legnicy.

Pamiętać równocześnie należy, że dorozumiane dopuszczenie Fundacji do udziału w toczącym się postępowaniu miało miejsce na zasadzie akceptacji pewnego ciągu zachowań organów administracji publicznej bez szerszej refleksji nad rozwiązaniami przyjętymi przez ustawodawcę (patrz art. 31 k.p.a.). Szczegółowa zaś analiza przesłanek dotyczących możliwości żądania przez Fundację wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby nastąpiła w postanowieniu z 1 lipca 2019 r., które wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. W motywach wskazano – co Sąd I instancji zaaprobował – konkretne przesłanki, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

Aby je podważyć nie wystarcza wskazać, że Fundacja na określonym etapie postępowania była traktowana w sposób dorozumiany jako podmiot działający na prawach strony; należy wykazać, że rozumowanie ukazane w uzasadnieniu SKO w Legnicy, jak też Sądu I instancji jest wadliwe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tego w zarzucie A petitum skargi kasacyjnego nie uczyniono a zatem okazał się on bezzasadny.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z regulacjami statutowymi wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie albowiem autor skargi kasacyjnej nie skonstruował zarzutu obejmującego także interes społeczny. Dopiero wykazanie przez kasatora, że w sprawie doszło do błędnej wykładni przepisu art. 31 § 4 pkt 1 k.p.a. w zakresie przesłanki co do celów statutowych Fundacji, jak też interesu społecznego, pozwala uznać, że skarga kasacyjna – w tym obszarze – zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny – z własnej inicjatywy – podjąć się weryfikacji kwestii poprawności oceny drugiej przesłanki skazanej w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. in fine, albowiem oznaczałoby to naruszenie ram postępowania kasacyjnego, które zostały określone art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że należy przyjąć za prawidłową ocenę Sądu I instancji co do braku spełnienia przesłanki "interesu społecznego" i uznania, że brak było podstaw do wydania pozytywnego postanowienia odnośnie do wszczęcia postępowania z braku łącznego wystąpienia przesłanek w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut C petitum skargi kasacyjnej, albowiem przepis art. 221 ust. 4 cyt. ustawy o finansach publicznych nie był przez Sąd I instancji intepretowany; przytoczony został w dosłownym brzmieniu zaś ujęty w cudzysłowie zapis poprzedzać treść wskazanego wyżej przepisu (vide str. 11 uzasadnienia Sądu I instancji).

Na marginesie należy dodać, że Fundacja może – w ramach prowadzonej działalności, wykorzystując regulacje zawarte w k.p.a. – zawiadomić odpowiednią jednostkę prokuratury, która posiada możliwość żądania wszczęcia określonego postępowania w trybie art. 182 i nast. k.p.a., jak też karnego.

Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.