Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 766/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33(9) ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1923/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Relacjonując stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzającą nieważność uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. (dalej jako: Komisja Egzaminacyjna) z dnia [...] września 2008 r. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Powodem przyjęcia kwalifikowanej wady prawnej uchwały Komisji Egzaminacyjnej – rażącego naruszenia prawa - było ustalenie, że została ona wydana na skutek wadliwej oceny dowodu. W ocenie organu Komisja Egzaminacyjna błędnie zakwalifikowała odpowiedź na pytanie nr 209 jako pozytywną. W konsekwencji organ przyjął, że skarżąca odpowiedziała prawidłowo na 189 pytań, a więc zgodnie z treścią art. 339 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm., zwanej dalej: ustawą o radcach prawnych) uzyskała z egzaminu konkursowego wynik negatywny.

Sąd pierwszej instancji wyjaśniając przesłanki uwzględnienia skargi wskazał, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd zgodził się z Ministrem Sprawiedliwości, iż z punktu widzenia zasad sprawiedliwości, nie można zaakceptować sytuacji, w której ustalony przez Komisję Egzaminacyjną wynik egzaminu nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, tak faktycznemu jak i prawnemu, prowadzącemu w konsekwencji do dopuszczenia do aplikacji osoby niespełniającej wszystkich wymogów ustawowych, a zwłaszcza wymogu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego.

Jednakże, zdaniem Sądu, wydając sporne rozstrzygnięcia Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na błędne przyjęcie, iż uchwała z dnia [...] września 2008 r. rażąco narusza przepisy prawa. Wymieniona wyżej uchwała, ustalająca wynik egzaminu konkursowego skarżącej na 190 punktów, zawierała wadę polegającą na zaliczeniu, jako prawidłowej odpowiedzi na pytanie 209 udzielonej przez skarżącą, podczas gdy według klucza, odpowiedź ta była błędna. Powyższe spowodowało, iż skarżąca nie uzyskała ustawowego minimum i tym samym wynik egzaminu na aplikację radcowską był negatywny. W ocenie Sądu uchwała Komisji zawierała jedynie błąd co do faktu, co w konsekwencji wskazuje na brak jakichkolwiek podstaw do tak radykalnej ingerencji w fundamentalną zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, na jaką zdecydował się organ stwierdzając nieważność uchwały.

W podstawie rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

II

Minister Sprawiedliwości zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi J. B. i przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja ta nie naruszała wskazanego przepisu;

2. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości nie narusza konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że istota problemu sprowadza się do tego, czy błędne ustalenie ilości punktów przyznanych skarżącej i na tej podstawie wydanie uchwały stwierdzającej pozytywny wynik egzaminu konkursowego, jest rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawniałoby do stwierdzenia nieważności uchwały Komisji Egzaminacyjnej. W ocenie Ministra Sprawiedliwości z takim rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sprawie. Z art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wynika, że jedynie uzyskanie z testu, co najmniej 190 punktów przez zdającego uprawnia Komisję Egzaminacyjną do ustalenia pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego. Każdy wynik poniżej 190 punktów musi skutkować ustaleniem negatywnego wyniku. Przepis w tym zakresie jest jasny i nie przewiduje żadnych odstępstw. Komisja Egzaminacyjna ustaliła pozytywny wynik egzaminu konkursowego J. B., podczas gdy nie uzyskała ona 190 punktów, a jedynie 189, co nie uprawniało ją do uzyskania wyniku pozytywnego. Nie sposób więc uznać, że uchwała Komisji Egzaminacyjnej nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie WSA godzi nie tylko w zasadę praworządności, ale i równości wobec prawa. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Tymczasem zaskarżony wyrok stawia na równi z sobą osoby, które uzyskały co najmniej 190 punktów z egzaminu konkursowego z osobą, która uzyskała jedynie 189 punktów. Co istotniejsze, wyrok ten różnicuje sytuację prawną J. B., która choć uzyskała jedynie 189 punktów, to legitymuje się pozytywną uchwałą Komisji Egzaminacyjnej, w stosunku do innych osób, które również uzyskały 189 punktów, a którym jednak zostały prawidłowo policzone punkty przez Komisję Egzaminacyjną. Błąd Komisji Egzaminacyjnej nie może stawiać w lepszej sytuacji prawnej osób, których błąd bezpośrednio dotyczy, względem osób, którym prawidłowo naliczono punktację, a wszystkie te osoby uzyskały identyczną liczbę punktów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie wskazując na bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej skutkującą brakiem usprawiedliwionych podstaw do jej wniesienia.

W piśmie procesowym Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w W. domagała się oddalenia skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Oddalenie skargi kasacyjnej w oparciu o przesłankę określoną w art. 184 in fine p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy nie ma wątpliwości, że po wyeliminowaniu błędów w uzasadnieniu sentencja kontrolowanego orzeczenia nie uległaby zmianie. Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której kontrolowany w granicach skargi kasacyjnej wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W stanie prawnym wiążącym dla sprawy przepis art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowił, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Ustalenie wyniku egzaminu następuje w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej wydanej w oparciu o art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Treść uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest więc ściśle powiązana z ilością zdobytych przez kandydata punktów z testu. Przy uzyskaniu z testu mniej niż 190 punktów wynik egzaminu jest negatywny. W sytuacji zdobycia ustawowego minimum punktów wynik egzaminu jest pozytywny. Ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu w sytuacji nieosiągnięcia ustawowego minimum punktów z testu, nie może być z tych względów traktowane jako "błąd, co do faktów" i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji.

Należy przy tym zauważyć, iż stanowisko Sądu I instancji w tej materii nie jest konsekwentne. W uzasadnieniu wyroku znajduje się, bowiem zarówno stwierdzenie, że "uchwała komisji zawierała jedynie błąd, co do faktu, co w konsekwencji wskazuje na brak jakichkolwiek podstaw do tak radykalnej interwencji w fundamentalną zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, na jaką zdecydował się organ stwierdzając nieważność uchwały", jak i wywód, "że w punktu widzenia zasad sprawiedliwości, nie można zaakceptować sytuacji, w której ustalony przez Komisję Egzaminacyjną wynik egzaminu nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, tak faktycznemu jak i prawnemu, prowadzącemu w konsekwencji do dopuszczenia do aplikacji osoby niespełniającej wszystkich wymogów ustawowych, a zwłaszcza wymogu zasadniczego, jakim jest uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu konkursowego". Ta niespójność argumentacji zawarta w uzasadnieniu wyroku nie ma jednak znaczenia dla ustalenia jego zgodności z prawem.

W poddanych kontroli Sądu I instancji decyzjach Minister Sprawiedliwości stwierdził nieważność uchwały Egzaminacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako podstawę decyzji organ nie podał, jaki przepis prawa materialnego bądź procesowego, czy też ustrojowego został naruszony i to w stopniu rażącym. W decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. powołano obok art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 108 § 1 k.p.a. jedynie art. 331 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, a zatem przepis stanowiący, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Również w decyzji z dnia [...] września 2009 r. nie wskazano przepisu, który został przez Komisję Egzaminacyjną naruszony.

Stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o kryterium rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga bezwzględnego ustalenia, jaka konkretna norma prawna została naruszona i podania przyczyn, dla których jej naruszenie należy uznać za rażące. Ten wymóg nie został spełniony w kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzjach. Nie można przy tym przyjąć, że niepowołanie podstawy prawnej decyzji w sytuacji, gdy taka podstawa prawna istnieje, nie ma wpływu na ocenę legalności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia bliżej niesprecyzowanego prawa. Istotą bowiem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest ustalenie konkretnej normy prawnej, która została naruszona i dokonanie gradacji tego naruszenia.

Zauważyć przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Sprawiedliwości stwierdza, że "uchwała ta została wydana wskutek wadliwej oceny dowodu w sprawie". To samo stwierdzenie zostało powtórzone w decyzji z dnia [...] września 2009 r., co wskazywałoby na przyjęcie przez organ koncepcji rażącego naruszenia przepisów postępowania. Jednakże przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (w tym wypadku uchwały) bez wskazania treści normy prawnej, która została naruszona i bez podania powodów, dla których to naruszenie należy zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa. Ponadto posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy o naruszeniu norm proceduralnych, jako rażącym naruszeniu prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że kontrolowane decyzje Ministra Sprawiedliwości naruszają art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, o którym mowa w art.145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zauważa, że nawet na etapie sporządzenia skargi kasacyjnej organ nie zaprezentował konsekwentnego stanowiska dotyczącego kwalifikowanej wady prawnej uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Na stronie 10 skargi kasacyjnej mowa jest bowiem o tym, że uchwała "nie została oparta na żadnej podstawie prawnej", po czym w następnym zdaniu autor skargi kasacyjnej twierdzi, że "podjęta została wbrew prawu tj. art. 339 ust. 3 ww. ustawy o radcach prawnych".

Drugi zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji opiera się na nieuprawnionym, a co najmniej przedwczesnym założeniu, że skarżąca uzyskała negatywny wynik egzaminu na aplikację radcowską. Tymczasem w toku postępowania nie ustalono rzeczywistego wyniku z testu egzaminacyjnego skarżącej. Ustalenie to powinno nastąpić nie poprzez zestawienie karty odpowiedzi z tzw. kluczem odpowiedzi, lecz poprzez analizę poprawności sformułowanych pytań z ustawową zasadą testu jednokrotnego wyboru, o której mowa w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Dopiero tak przeprowadzona analiza pozwoli na ustalenie ilości uzyskanych przez skarżącą punktów i w efekcie ustalenie wyniku egzaminu.

Słuszny, co do zasady, pogląd wyrażony w omawianym zarzucie pomija jednak realia tej sprawy, w której organ nie wykazał, że skarżąca nie złożyła egzaminu z wynikiem pozytywnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.