Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1545/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i J. P. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...], nr [...] udzielającej Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Rolniczych w [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika wodnego [...] i obiektów towarzyszących.

W uzasadnieniu Dyrektor RZGW w [...] podniósł, iż wniosek skarżących sprowadza się do faktu zalania zbiornika [...], bez dokonania uregulowań w zakresie wywłaszczenia lub zawarcia umowy cywilno-prawnej na pozyskanie gruntów będących do dnia dzisiejszego (wg księgi wieczystej) ich własnością. Powyższy fakt sprowadzają zarówno do rażącego naruszenia prawa, jak i niewykonalności decyzji z uwagi na zagrożenie wywołania czynu "zaboru" nieruchomości nie zgodnego z ustawą kodeks cywilny oraz o gospodarce nieruchomościami.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności należy do tzw. trybów nadzwyczajnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., powodujących nieważność decyzji. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podniósł, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w związku z faktem, że od dnia ogłoszenia przedmiotowej decyzji z dnia [...] upłynęło dziesięć lat, zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a.

Podstawami do stwierdzenia nieważności zawartymi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. są brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa. Dotyczy to sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji do działania, albo przepis ten nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej polegającego na wydawaniu indywidualnych aktów administracyjnych zewnętrznych. Organ II instancji stwierdził, że decyzja Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] nie jest dotknięta powyższą wadą kwalifikowaną.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z obowiązującym art. 123 ust 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym. W dacie wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, tj. [...], obowiązująca wówczas ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.), nie posiadała przepisu prawnego odpowiadającego w swej treści aktualnemu art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. W pkt VII decyzji Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] znalazł się zapis, zgodnie z którym cyt. decyzja niniejsza nie narusza praw osób trzecich. Natomiast M. i J. P. w odwołaniu przytoczyli treść art. 140 oraz art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny. W ocenie organu roszczenia z tytułu naruszenia prawa własności mają charakter cywilno-prawny i nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podał także, że stwierdzenie nieważności z przyczyn wymienionych w 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a. następuje w sytuacji, gdy decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały lub gdy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. W stosunku do decyzji Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] organ nie stwierdził, aby była ona niewykonalna w dniu wydania przy trwałym charakterze niewykonalności, jak również by jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą, co eliminuje wady nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.

Reasumując, należy stwierdzić, że kwestionowana decyzja Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora RZGW w [...] jest prawidłowe.

Na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i J. P. Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP a decyzja Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] narusza przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a.

W ocenie skarżących budowa zbiornika [...] odbywała się jako (samowola budowlana, bez uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie wydania pozwolenia wodnoprawnego budowa trwała już 10 lat i dopiero organ wydał decyzje zezwalająca na budowę, w dodatku przez nieuprawniony podmiot. W ocenie skarżących jeśli przedmiotowa decyzja dotyczyła tylko pozwolenia wodnoprawnego w aktach sprawy powinny znajdować się m.in. decyzja zezwalając a na budowę zbiornika, protokół odbioru tej inwestycji, dziennik budowy, decyzja zezwalająca na użytkowanie i oświadczenie inwestora o własności gruntów. Natomiast żadnych z tych dokumentów inwestor nie przedstawił. W ocenie skarżących organ wbrew prawu zezwolił na zalanie ich gruntów, których są właścicielami do dnia dzisiejszego.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, by konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja, która została wydana po przeprowadzeniu postępowania w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy M. i J. P. wnosząc w piśmie z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...], nr [...] zarzucili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podali, że byli właścicielami nieruchomości, którą wykorzystano pod budowę zalewu natomiast nigdy nie doręczono im decyzji zezwalającej na piętrzenie wód rzeki [...], nie brali udziału ani oni ani ich poprzednicy w tym postępowaniu oraz nie dysponują tą decyzją. Zaznaczyli także, że zalanie ich nieruchomości nastąpiło z naruszeniem art. 9 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że we wszczętym postępowaniu nieważnościowym mogły być brane pod uwagę jedynie zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...], nr [...] (pozwolenia wodnoprawnego), którą zezwolono Wojewódzkiemu Zarządowi Inwestycji Rolniczych w [...] na wykonanie m.in. zbiornika wodnego [...], budowę zapory, wałów cofkowych, stawu [...] oraz pobór wody. Poboczne wywody dotyczące niewypłacenia odszkodowania za zalaną nieruchomość, czy dotyczące kwestii własności gruntu nie były przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, ponieważ wykraczałoby to poza jej granice.

Skoro organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skarżący mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności, poglądu tego Sąd nie kwestionuje mając na względzie zasadę reformationis in peius.

W ocenie Sądu podkreślić należy, że choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nie do końca odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a., to jednak samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zatem Sąd uznał, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy decyzja Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] , nr [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230), konkretnie na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 3 i 4 tej ustawy. Zgodnie z przywołanym przepisem pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego wymaga w szczególności wykonanie kanałów, stopni wodnych, zbiorników wodnych i innych urządzeń wodnych służących do przepływu wód lub zmiany poziomu zwierciadła wody (pkt 3) oraz wykonywanie ujęć służących do poboru wody (pkt 4). Budowa zbiornika [...] i wymagała zatem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne wydawało się na podstawie operatu wodnego. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...], nr [...] inwestor przedłożył wówczas do wniosku operat wodnoprawny, dodatkowo przed wydaniem decyzji przeprowadzono rozprawę wodnoprawną. Podkreślić także należy, że pkt [...] tej decyzji zawarto zapis, że jej integralną część stanowi operat wodnoprawny pod nazwą [...] oraz instrukcja eksploatacji i utrzymania. Dokumentu tego jednak nie ma w aktach sprawy. Dyrektor RZGW w [...], działający jako organ I instancji w niniejszej sprawie, wyjaśnił, że obecnie brak jest możliwości jakichkolwiek materiałów archiwalnych z okresu prowadzonego postępowania, ponieważ zostały one, zgodnie z instrukcją kancelaryjną, zniszczone. W ocenie Sądu nie można jednak przyjąć, że taki dokument nie istniał, skoro powoływano się na jego treść, w dodatku uznano go za integralną część decyzji. Organy orzekające w sprawie trafnie uznały, że decyzja Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...], nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro budowa zbiornika wymagała pozwolenia wodnoprawnego stwierdzić należy, że przedmiotowa decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem elementy w dodatku została oparta ma prawidłowej podstawie prawnej. Wbrew zarzutom skarżących nie można uznać, że dotyczyła legalizacji samowoli budowalnej, skoro celem pozwolenia wodnoprawnego były zupełnie inne uregulowania.

Organy wypowiedziały się również co do pozostałych przesłanek nieważnościowych. Organ I instancji trafnie wywiódł, że organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 12 oraz według liczby porządkowej 80 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu Naczelnika Gminy (Dz.U. Nr 20 poz. 89) był Prezydent [...], natomiast decyzja została podpisana zgodnie ze statutem organizacyjnym urzędu, który wówczas obowiązywał. Nie zachodziła zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnośnie przesłanki nieważnościowej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. organy wywiodły, że pozwolenie wodnoprawne nie było poprzedzone inną decyzją rozstrzygającą w sprawie. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika jedynie, że część obiektów i budowli zbiornika została wykonana wcześniej. W ocenie Sądu ze względu na znaczy upływ czasu i zniszczenie części akt, a także biorąc pod uwagę starania organów w pozyskaniu materiału dowodowego obrazującego ówcześnie prowadzone postępowanie należy uznać to stanowisko za odpowiadające prawu. Nie ma bowiem jakichkolwiek, choćby cząstkowych informacji, że w sprawie dotyczącej uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na budowę zbiornika [...], zostały wydane decyzje, które regulowałyby tą samą materię.

W ocenie Sądu, za trafne należy uznać stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Ze znajdującego się w aktach sprawy rozdzielnika decyzji z dnia [...] wynika, że została ona skierowana do Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w [...] (inwestora), Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i rekreacji w [...], Wydziału GKiM Urzędu Miejskiego w gmachu oraz Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w [...] Nie można w sposób bezsprzeczny uznać, że któryś w wymienionych podmiotów nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie zbiornika wodnego. Natomiast okoliczność, że pominięto kogoś przy doręczaniu tej decyzji, lub przekonanie podmiotu, że powinien być stroną tego postępowania nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Tego typu sytuacja, jak trafnie uznał Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w sprawie nie zachodziła. Podnoszona kwestia niewykonania wywłaszczenia czy niewykupienia nieruchomości nie miała wpływu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego w sprawie.

Również nie zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., ponieważ wykonanie decyzji nie było zagrożone karą. Trafne jest zatem stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w tym zakresie.

Zasadnie także Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że decyzja dnia [...] nie jest dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Można stwierdzić nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. W przepisach ustawy z dnia z 24 października 1974 r. Prawo wodne nie zawarto przesłanek, których brak spełnienia powodowałby nieważność pozwolenia prawnego z mocy prawa.

Reasumując stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że decyzja Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...], nr [...] nie została wydana z takim naruszeniem prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego też między innymi względu, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może bowiem dotyczyć tylko i wyłącznie ustalania tego, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11).

W decyzji z dnia [...], nr [...], co podkreśliły organy, można dostrzec pewne uchybienia, jednak nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy także mieć na względzie, co już zresztą wyżej podkreślono, że skarżący żądają stwierdzenia nieważności decyzji prawie sprzed 30 lat. Wobec tego znaczenie utrudnione jest, a czasami wręcz niemożliwe dotarcie do pełnej dokumentacji w sprawie. Organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły próbę dotarcia do materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania przez Kierownika Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Miejskiego w [...], jednak zdecydowana część tych materiałów została wybrakowana lub nie została odnaleziona. Opierając się na materiałach, które organy pozyskały, za prawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie, które w sprawie zapadło.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty dotyczące naruszenia przez organy procedury administracyjnej. W toku postępowania nieważnościowego organ co do zasady nie gromadzi od nowa materiału dowodowego, ale ocenia materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zwykłym i podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie. Nie można także uznać, by zaskarżona decyzja naruszała art. 2 Konstytucji RP. Jak bowiem wyjaśniono, organy działały w granicach prawa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.