Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 671/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 16 czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. Nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...] w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji przebudowy nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej w ulicach: P. oraz S.w S., gmina P.G.

Kolegium uznało, że postanowienie Wójta Gminy z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...] nie wyczerpuje znamion żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wójt Gminy, biorąc pod uwagę otrzymane opinie i oceny właściwych organów, uprawniony był postanowić o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla planowanej inwestycji. Skoro ustawa stanowi, że postanowienie o obowiązku bądź jego braku co do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zostaje wydane po zasięgnięciu opinii właściwych organów, nie można zarzucić organowi rozstrzygającemu w tej kwestii, by uwzględniając uzyskane opinie dopuścił się rażącego naruszenia obowiązujących w przedmiotowym zakresie przepisów prawa. Odnośnie zarzutu dotyczącego braku prawidłowego przeprowadzenia analizy przedsięwzięcia, która zdaniem wnioskodawców z dużym prawdopodobieństwem wykazałaby, powiązanie go z innymi przedsięwzięciami w postaci drogi wojewódzkiej i krajowej (Nr 222 z E 28), które w efekcie planowanego przedsięwzięcia zostaną połączone - co z kolei spowoduje nasilenie ruchu samochodowego znacznie ponad skalę wynikającą z planowanego charakteru drogi jako ciągu pieszo - jezdnego, w ocenie Kolegium jest on niezasadny, ponieważ jest to założenie o charakterze hipotetycznym.

A. K. i M. K. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia opisanego wyżej postanowienia Kolegium oraz orzeczenie o nieważności postanowienia Wójta Gminy z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...].

M. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

1) błędną wykładnię art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, postanawiając o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu, zwolniony jest z obowiązku przeprowadzenia screeningu i uprawniony jest dokonać rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o opinię właściwych organów, bez dokonania samodzielnej oceny zasadności odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu;

2) obrazę art. 6 i art. 107 kpa, polegającą na przyjęciu, że pominięcie w wydawanym rozstrzygnięciu przepisów, mających wpływ na to rozstrzygniecie, w taki sposób, że można wnioskować o niebraniu ich pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy, nie narusza w sposób rażący wymogów praworządności;

3) obrazę art. 156 kpa, poprzez przyjęcie, że nie dokonanie oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko we wszystkich aspektach określonych przepisami prawa, nie godzi w system prawa i jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Odwołujący się stwierdził, że nie jest do zaakceptowania stanowisko organu orzekającego, iż brak powołania się przez Wójta Gminy w kwestionowanym postanowieniu na § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, a oparcie się na opinii organów opiniujących odstąpienie od obowiązku sporządzenia raportu jest wystarczającą przesłanką uprawniającą Wójta Gminy do postanowienia o tym odstąpieniu. Zdaniem odwołującego w dacie wydania kwestionowanego postanowienia planowana inwestycja była przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być stwierdzony przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie takiego obowiązku lub jego braku, następuje po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, zmierzającego do dokonania takich ustaleń. Postępowanie to obejmuje nie tylko wykorzystanie opinii co do obowiązku sporządzenia raportu, wydanych przez właściwe organy opiniujące, ale również samodzielnie dokonaną przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, według kryteriów wskazanych w § 5 rozporządzenia. Efektem takiej oceny, w przypadku uznania, że inwestycja "może", ale nie "musi" mieć negatywny wpływ na środowisko, jest stwierdzenie konieczności uzyskania materiału w postaci raportu oddziaływania na środowisko, w oparciu, o który będzie można wskazać inwestorowi warunki jakie musi spełnić przy realizacji inwestycji, aby jej wpływ na środowisko ograniczyć. Nieprzeprowadzenie wymaganego prawem screeningu stanowi naruszenie prawa godzące w prawny system gwarantowania zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, ponieważ oznacza zupełną, nie opartą na żadnych przepisach uznaniowość organu orzekającego. W ocenie odwołującego raport oddziaływania na środowisko wskazałby zagrożenia na środowisko i stanowiłby materiał wyjściowy dla projektantów ciągu pieszo - jezdnego do zaprojektowania rozwiązań, które takiemu przeniesieniu ruchu drogowego by zapobiegało.

Odrębnym postanowieniem Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez A. K.

Po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 126, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) postanowieniem z dnia 16 czerwca 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie.

Kolegium wyjaśniło, iż w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji (postanowienia) zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji może nastąpić jedynie w razie wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej w przepisie art. 156 kpa. Przepisy art. 156 kpa mają zastosowanie także do postanowień, zgodnie z art. 126 kpa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności postanowienia (decyzji), można rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa - uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do sprawdzenia, czy decyzja (postanowienie) jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w powołanym przepisie prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium rozważało, czy postanowienie Wójta Gminy Nr [...] z dnia 31 marca 2008 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art.156 § 1 pkt 2 kpa). Kwestionowanym postanowieniem Wójt Gminy odstąpił od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na przebudowie nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej w ul. P. i ul. S. w S. w Gminie P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. 2 pkt e) oraz h) rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158 poz. 1105 z dnia 31 sierpnia 2007 r.) inwestycja zaliczana jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 z 2001 r. ze zm.) Wójt Gminy, wystąpił do Starosty oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii w sprawie sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Obydwa organy opiniujące odstąpiły od obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Po zapoznaniu się z treścią opinii Wójt postanowił odstąpić od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Przepis art. 51 ust. 1 w pkt 2 wymienia planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w pkt 3 wymienia planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko..., szczegółowymi uwarunkowaniami, związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionego w § 3, do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko są:

1) rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji, b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na terenach nieruchomości sąsiednich, c) wykorzystywania zasobów naturalnych, emisji i występowania innych uciążliwości, d) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia - ze zwróceniem uwagi na możliwe zagrożenie środowiska - zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolność samooczyszczania się środowiska i odnawianie się zasobów naturalnych, walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz uwarunkowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...)

3) rodzaj i skala możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z: a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, d) prawdopodobieństwa oddziaływania, e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

W przypadku przedsięwzięć, dla których sporządzenie raportu ma charakter fakultatywny, kwalifikacji w tym zakresie na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy dokonuje organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych z jednoczesnym określeniem zakresu sporządzanego raportu. Autor komentarza Krzysztof Gruszecki podaje, iż "postępowanie to ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie postępowania organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 51 ust. 3 ustawy, zasięga opinii organów wymienionych w tym przepisie w zakresie ich kompetencji. Opinia wyrażona przez organ współdziałający nie ma charakteru wiążącego. Drugim etapem postępowania "kwalifikacyjnego" do obowiązku sporządzania raportu oddziaływania na środowisko jest ustalenie, jakimi kryteriami powinien się kierować organ administracji przy jego nakładaniu. Zagadnienie to jest na tyle ważne, że powinny mieć je na uwadze zarówno organy opiniodawcze, jak i organ nakładający obowiązek opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych obiektywnych kryteriów. Wydaje się, że najbardziej bezstronnym miernikiem będzie przewidywany zasięg oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeśli zagrożenia są trudne do przewidzenia, to zasada przezorności obliguje organy administracji do nałożenia takiego obowiązku. Natomiast jeżeli ze wstępnej oceny informacji wynika, że oddziaływanie konkretnego przedsięwzięcia jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, to organ administracji będzie mógł odstąpić od obowiązku jego opracowania" (Krzysztof Gruszecki - Prawo ochrony Środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II, komentarz do art. 51)

W ocenie Kolegium charakter, rozmiar i przewidywany zasięg planowanego przedsięwzięcia - przebudowy nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej w ulicach P. oraz ul. S. w S., Gm. P., nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko nie jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia, niewątpliwie organ właściwy wziął pod uwagę opinie organów uzgadniających - Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty, jednak nie oznacza to, wbrew twierdzeniom skarżącego, że organ właściwy nie przeprowadził samodzielnie postępowania kwalifikacyjnego, tj. samodzielnie dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności wniosku inwestora. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można, bowiem utożsamiać odstąpienia od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko z brakiem przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego przez organ właściwy, bądź przeprowadzeniem postępowania kwalifikacyjnego z pominięciem przepisu § 5 rozporządzenia. Z tego względu, zdaniem Kolegium, nieuzasadniony jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię.

Następnie Kolegium podniosło, iż niezasadny jest także zarzut, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 6 i art. 107 kpa. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie uzasadnienie stanowiska organu właściwego orzekającego o odstąpieniu od sporządzenia raportu jest bardzo lakoniczne, co w zwykłym postępowaniu (odwoławczym) mogłoby stanowić podstawę do uchylenia postanowienia, to w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 6 kpa nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia.

Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądowego Kolegium wskazało, iż o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (postanowieniem). Nie każde naruszenie przepisów proceduralnych, czy prawa materialnego daje podstawę do wzruszenia bytu prawnego decyzji administracyjnej, czy jak w tym przypadku, postanowienia. Przypisanie decyzji (postanowieniu) wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, Lex nr 377245).

Według Kolegium, poprzednie postanowienie z dnia 14 października 2009 r. jest prawidłowe.

M. K. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2010 r. Nr [...], domagając się jego uchylenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy przeprowadził pełne postępowanie kwalifikacyjne przed wydaniem postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji tzn. samodzielnie dokonał analizy zgromadzonych w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego organ naruszył tym samym: - art. 51 ust. 5a ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 51 ust. 2 i 8 ustawy Prawo Ochrony Środowiska oraz § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko; - art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Powtórzone zostały również argumenty przytoczone wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu, nie będąc przy tym związanym, stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, z późn. zm.), w granicach sprawy, zarzutami i wnioskami skargi.

Oceniając w kontekście powyższych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie narusza ono prawa.

Ustalony przez Kolegium stan faktyczny pozostaje niesporny. Przedmiotem kontroli organu w ramach nadzoru w postępowaniu nieważnościowym pozostaje ostateczne postanowienie Wójta Gminy z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...], podjęte na podstawie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.), w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko inwestycji polegającej na przebudowie nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej w ulicach: P. oraz S. w S., gmina P. Przedmiotowe postanowienie podjęte zostało po uzyskaniu opinii przez: Powiatowego Inspektora Sanitarnego - postanowieniem z dnia 13 lutego 2008 r. Nr [...] o braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko opisanej inwestycji; Starosty Powiatowego (jako organu ochrony środowiska) - wydanej postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r. Nr [...], proponującej odstąpić od nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla projektowanego przedsięwzięcia (vide: opinie w aktach sprawy administracyjnej [...]). Przedmiotowe postępowanie administracyjne, pozostające w obowiązującym wówczas stanie prawnym w ramach postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia regulowanych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), zainicjowane zostało wnioskiem inwestora - Gminy złożonym dnia 14 stycznia 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "przebudowie nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej w ulicach: P.; ul. S. w S. gm. P" (vide: wniosek w aktach sprawy administracyjnej [...]). Jak wynika z treści wniosku (poprawionego następnie pismem z dnia 8 lutego 2008 r.), przedsięwzięcie obejmuje budowę nawierzchni drogowej – jezdni, wjazdów bramowych, chodników, obiektów inżynierskich (murków oporowych) w osiedlu domków jednorodzinnych oraz kanalizacji deszczowej odwadniającej tę nawierzchnię z wyprowadzeniem zebranej wody do rzeki R. poprzez wylot brzegowy. W postanowieniu z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...] Wójt wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczane jest (według § 1 ust. 2 pkt e i h rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, publ. Dz. U. Nr 158, poz. 1105) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odstąpienie od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji uzasadnił organ przywołanymi wyżej opiniami Starosty i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, po zapoznaniu się z załączonymi materiałami (vide: postanowienie Wójta w aktach sprawy administracyjnej [...]).

Wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia Wójta złożyli jako strony postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – M. K. oraz A. K., przy czym zaskarżonym postanowieniem Kolegium rozpatrzyło jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy M. K.

Rozważając niniejszą sprawę trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, będące przedmiotem postępowania nieważnościowego wydane zostało w formie postanowienia. Stosownie do treści 126 kpa do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące decyzji - art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Prawidłowo zatem rozstrzygnięcie Kolegium zapadło również w formie postanowienia, ze skutkami w postaci terminu (7 dni od daty doręczenia) dla złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia) obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide: wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie;

5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały;

6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie Kolegium rozstrzygając wniosek strony o stwierdzenie nieważności rozpatrywało kwestionowanie postanowienie pod kątem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237; także: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992 r., s. 228 i nast. oraz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Zb. Janowicz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r., s. 380 i nast.). Ponieważ działanie organu administracji publicznej rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności zasadniczo się różni od postępowania zwykłego, obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. m. in. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., GAP 1989, Nr 13). Przy tak zakreślonych granicach postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej (postanowienia), co oznacza, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji (postanowienia), w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Również w tym, nadzwyczajnym, postępowaniu mają w pełni zastosowanie przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego, bowiem przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić, czy zaistniały, jak twierdzi strona skarżąca, okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ustalenie, czy kontrolowany akt dotknięty jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym - może to dotyczyć również naruszeń postępowania, a dopiero po tym możliwe jest dokonanie oceny, czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący.

Sąd nie dopatrzył się w związku z powyższym naruszenia przez Kolegium wskazanych w skardze przepisów art. 51 ust. 5a, art. 51 ust. 2 i ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 6 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm.), przez to, że nie oceniło naruszenia przez Wójta wskazanych przepisów jako rażącego.

Przepis art. 51 ust. 2 przewidywał, że obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Ust. 5a przewiduje, że uzasadnienia postanowień, o których mowa w ust. 2, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinny zawierać informacje o szczegółowych uwarunkowaniach, o których mowa w ust. 8 pkt 2, uwzględnionych przy wydawaniu tych postanowień. Zgodnie z ust. 8 Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, określi, w drodze rozporządzenia:

1) rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, w tym przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako takie przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę rodzaj działalności, wielkość produkcji i inne parametry techniczne, a także charakterystykę przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania na środowisko;

2) szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu, biorąc pod uwagę charakterystykę przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie oraz rodzaj i skalę jego oddziaływania na środowisko.

W następstwie przywołanej wyżej delegacji ustawowej zapadło rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, którego treść przytoczyło zaskarżone postanowienie Kolegium.

Oceniając zaskarżone postanowienie SKO z dnia 16 czerwca 2010 r. Nr [...] w kontekście wskazanych wyżej przepisów Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo oceniło postanowienie Wójta z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...] jako nienaruszające prawa w sposób rażący. Oba postanowienia Kolegium opierały się na ocenie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Wprawdzie możliwe jest w szczególnych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów o charakterze proceduralnym, także art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, w sytuacji, gdyby np. organ administracji dokonał ustaleń bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jednakże, co zostało należycie wykazane przez Kolegium, w okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Przepisy art. 51 ust. 2 i 5a ustawy Prawo ochrony środowiska również mają charakter proceduralny, szczególny w stosunku do kpa. Tylko kwalifikowane naruszenie tych przepisów mogłoby skutkować nieważnością postanowienia o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu prawidłowe jest jednakże stanowisko Kolegium (wynikające z oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem nadzoru) co do tego, że charakter, rozmiar i przewidywany zasięg planowanego przedsięwzięcia - przebudowy nawierzchni drogowej oraz kanalizacji deszczowej nie pozwalają na stanowcze stwierdzenie, że oddziaływanie tego przedsięwzięcia na środowisko nie jest możliwe do przewidzenia bez konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanego postanowienia Wójta, organ ten wziął pod uwagę opinie organów uzgadniających, nie ograniczając się przy tym wyłącznie do przedstawionych wyżej opinii; dokonał analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności wniosku inwestora, wynik tej analizy przedstawiając w uzasadnieniu postanowienia. Trzeba przy tym zaznaczyć, że opinie organów wyrażone w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mają wprawdzie charakteru wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia, jednakże nie bez znaczenia pozostaje merytoryczna argumentacja organów opiniujących. W obu opisanych wyżej opiniach wziętych pod uwagę przez Wójta gminy organy opiniujące analizując przedmiotową inwestycję nie miały wątpliwości, czemu dały wyraz, co do tego, że dla opisanego przedsięwzięcia sporządzenia raportu nie jest konieczne. Zasięgnięcie opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, będące przede wszystkim spełnieniem obowiązku ustawowego, daje organowi właściwemu dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość pozyskania niezbędnych informacji, pozostających w zakresie właściwości organów opiniujących, co do konieczności sporządzenia raportu (w sytuacji, gdy taki obowiązek nie wynika z ustawy). Tylko w sytuacji, gdy zagrożenia związane z realizacją przedsięwzięcia byłyby trudne do przewidzenia, zasada przezorności nakazywałaby organom nałożenie obowiązku sporządzenia raportu, w sytuacji określonej przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy zarówno organy opiniujące, jak i organ właściwy dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie oceniły jako niebudzące wątpliwości przesłanki wynikające z zakresu przedsięwzięcia objętego wnioskiem, skutkujące odstąpieniem od konieczności sporządzenia raportu. Sąd podziela w związku z powyższym pogląd wyrażony przez Kolegium, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można utożsamiać odstąpienia od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko z brakiem przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, bądź przeprowadzeniem postępowania kwalifikacyjnego z pominięciem przepisu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zgodzić się trzeba również z oceną Kolegium odnoszącą się do prawidłowości uzasadnienia kwestionowanego postanowienia Wójta, co do niespełnienia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, jak również art. 51 ust. 5a ustawy Prawo ochrony środowiska. Naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie można jednak ocenić jako rażącego, podobnie jak nie występuje w rozpatrywanym przypadku rażące naruszenie innych przepisów postępowania – art. 6, 7 i 77 § 1 kpa. W świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego stanowisko Wójta znajduje uzasadnienie. Szczegółowe zastrzeżenia skarżącego składane w toku postępowania nadzwyczajnego, wskazujące na możliwe połączenie skutkiem planowanego przedsięwzięcia "drogi wojewódzkiej z drogą krajową" mają wyłącznie charakter spekulacji, jak słusznie oceniło Kolegium i nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości przedmiotowego postanowienia pod kątem rażącego naruszenia prawa w związku z odstąpieniem od obowiązku sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia.

W konsekwencji powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że dwukrotnie rozstrzygające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało właściwej oceny prawnej postanowienia Wójta Gminy z dnia 31 marca 2008 r. Nr [...] co do kwestii zastosowania przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i z tych przyczyn, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.