Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2090/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5c pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1b, pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 182 § 2 i 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1437/15 w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Powiatu N. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. K. w S. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Powiatu N. na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1437/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Powiatu N. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości i zasądził od Powiatu Nowosądeckiego na rzecz skarżącej kwotę 557,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Zarząd Powiatu N. w dniu [...] lipca 2015 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S.M. K. z dniem podjęcia uchwały. Uchwała została wydana na podstawie art. 5c pkt 2 oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 265, poz. 2572 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o systemie oświaty", w związku z uchwałą nr [...] Zarządu Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie wystąpienia do M. Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S.

M. K. w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. wezwała Zarząd Powiatu N. do usunięcia naruszenia uprawnienia polegającego na bezprawnym odwołaniu jej z pełnionej funkcji dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im [...] w S. Zarzuciła, że Zarząd Powiatu N. wydając powyższą uchwałę nie wskazał w jej uzasadnieniu zaistnienia szczególnych okoliczności czy wypadku, który uzasadniałby odwołanie jej z funkcji dyrektora w trybie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zarząd Powiatu N. nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia.

M. K. w piśmie z [...] września 2015 r. wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu N. z [...] lipca 2015r. nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące bezprawnym uznaniem przez Zarząd Powiatu N., iż w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, uprawniający organ prowadzący do zasięgnięcia opinii M. Kuratora Oświaty, a w konsekwencji odwołania skarżącej z funkcji Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak również zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie przez Zarząd Powiatu N. w sposób wybiórczy i dowolny, a w szczególności wystąpienie o opinię do M. Kuratora Oświaty oraz podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania skarżącej z funkcji dyrektora wyłącznie w oparciu o dokumenty (skargę) wystosowaną przez grupę 19 nauczycieli Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S.

3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej uchwały.

Skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w ten sposób, że została pozbawiona prawnie przyznanego uprawnienia, jakim było sprawowanie funkcji Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S. Podjęcie zaskarżonej uchwały uniemożliwia więc skarżącej pełnienie dotychczasowej funkcji oraz wykonywanie obowiązków kierowniczych dyrektora, które nadal wykonywałaby gdyby nie ta uchwała.

W piśmie uzupełniającym skargę dołączone zostało pismo z M. Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z [...] września 2015 r., w którym Wojewoda M. stwierdził, że uchwała Rady Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. została wydana z naruszeniem prawa, albowiem skarżąca nie zapoznała się z treścią uchwały i została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do zarzucanych jej czynów. W związku z powyższym organ nadzoru wezwał Radę Powiatu N. o ponowne rozpatrzenie skargi wystosowanej przez zespół nauczycieli z Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych im. [...] w S. Skarżąca stwierdziła, że uznanie właśnie tej skargi za zasadną było podstawą do wystąpienia w dniu [...] czerwca 2015 r. przez Zarząd Powiatu N. do M. Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania jej ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S., w konsekwencji czego podjęto zaskarżoną uchwałę z dnia [...] lipca 2015r. Zdaniem skarżącej, skoro wadliwa jest już uchwała Rady Powiatu N. z dnia [...] czerwca 2015 r., stanowiąca podstawę do odwołania jej ze stanowiska dyrektora szkoły, to wadliwa i niezgodna z przepisami prawa jest również zaskarżona uchwała.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu N. wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej. Zarząd Powiatu N. stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej istniały szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za koniecznością natychmiastowego odwołania jej ze sprawowanej przez nią funkcji. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. grupa 19 nauczycieli wystąpiła do Starosty N. ze skargą na skarżącą domagając się natychmiastowej interwencji. Nauczyciele w piśmie wskazali szereg nieprawidłowości do jakich dochodziło w szkole, a za które winą obciążali skarżącą. Zarzuty dotyczyły naruszania przepisów prawa pracy: niezgodne z prawem wypowiadanie przez skarżącą umów o pracę, dokonane bez konsultacji z organizacjami związkowymi, publiczne wręczanie wypowiedzeń umów o pracę, jeszcze przed przedstawieniem, zaopiniowaniem i zatwierdzeniem arkusza organizacyjnego, wypowiedzenie umowy o pracę pracownikowi pozostającemu na urlopie dla poratowania zdrowia, a także cedowania obowiązków dyrektora na innych nauczycieli bez podstawy prawnej (polecenia dyrektora kontrolowania pracy innych nauczycieli, kontrolowania dzienników lekcyjnych, rozliczania ilości kontroli realizacji podstawy programowej przez innych nauczycieli, czy też przekazywania informacji dotyczących zatrudnienia). Zarzuty dotyczyły również nierównego traktowania pracowników, prezentowania przez dyrektora zachowań noszących znamiona mobbingu (publiczne krytykowanie kompetencji pracowników, publiczne obrażanie pracowników oraz członków organizacji związkowych, szykanowanie członków Rady Pedagogicznej). Zarząd Powiatu N. wskazał, że Zespół ds. Kontroli i Analiz w Starostwie Powiatowym w N. dokonał w maju 2015 r. badania dokumentacji organizacji pracy szkoły. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole pokontrolnym przygotowanym przez Zespół, skarżąca dokonała wypowiedzenia umów o pracę z sześcioma pracownikami bez konsultacji z reprezentującymi ich organizacjami związkowymi (co stanowi naruszenie przepisów art. 20 ust. 5a i 5b ustawy Karta Nauczyciela w zw. z art. 30 ustawy o związkach zawodowych). Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej przez Zespół ds. Kontroli i Analiz, skarżąca wręczyła wypowiedzenia sześciu pracownikom objętym ochroną związkową w dniu [...] kwietnia 2015 r., podczas gdy zawiadomienia do organizacji związkowych przekazane zostały odpowiednio w dniu [...] kwietnia 2015 r. (Związek Nauczycielstwa Polskiego), w dniu [...] maja 2015 r. (Zakładowa Organizacja Związkowa "[...]" pracowników Oświaty i Wychowania Miasta i Gminy S.), w dniu [...] maja 2015 r. (Związek Zawodowy Nauczycieli Średnich Szkół Leśnych w Polsce z siedzibą w Technikum Leśnym w L.) oraz w dniu [...] kwietnia 2015 r. (Międzyzakładowa Organizacja Związku Zawodowego Oświaty w K.). Dyrektor Szkoły cofnęła wypowiedzenia względem sześciu nauczycieli w dniu 30 kwietnia 2015 r., przy czym trzech nauczycieli odmówiło przyjęcia wycofania wypowiedzenia zapowiadając skierowanie spraw na drogę postępowania sądowego (jeden z pozwów został już skierowany do Sądu Pracy w N.).

Zarząd Powiatu Nowosądeckiego stwierdził również, że jak wynika z ustaleń Zespołu ds. Kontroli i Analiz, do naruszeń prawa dochodziło także w trakcie Rad Pedagogicznych. Zawiadomienia o terminie Rad Pedagogicznych w większości przypadków nie były przekazywane nauczycielom w wymaganym siedmiodniowym terminie. Dyrektor wzywała na Radę Pedagogiczną osoby pozostające na urlopie dla poratowania zdrowia, odmawiając im równocześnie prawa głosu. Nieprawidłowo i nierzetelnie sporządzane były protokoły przebiegu Rad Pedagogicznych (np. w Radzie Pedagogicznej w dniu uczestniczyło 60 nauczycieli, podczas gdy liczba oddanych głosów za, przeciw i wstrzymujących się od głosowania nad uchwałami wynosiła 54, protokoły nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu Rad Pedagogicznych i nie zostały podpisane przez protokolanta). Zespół ds. Kontroli i Analiz stwierdził również, iż w szkole dochodziło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych (nieprawidłowości związane z wynajmem powierzchni pod automaty i wynajem pomieszczeń szkoły, nieprawidłowości związane z likwidacją mienia szkoły). Dyrektor szkoły dokonała również zawarcia z podmiotem zewnętrznym umowy, której przedmiotem było świadczenie doradztwa prawnego, podczas, gdy szkoła objęta była opieką prawną przez kancelarię obsługującą Starostwo Powiatowe, o czym skarżąca została poinformowana. W związku z powyższym Zarząd Powiatu Nowosądeckiego uważa, że skarżąca nie wywiązywała się należycie ze swoich obowiązków w związku z pełnioną funkcją, a wynikających z art. 39 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1437/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie. Zachowane zostały również wymogi proceduralne poprzedzające wniesienie skargi w postaci wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd uznał, że skarga pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445), przyjmując za zasadne w tej ostatniej kwestii argumenty powoływane przez skarżącą, której interes prawny jako dyrektora szkoły odwoływanego ze stanowiska został naruszony zaskarżonym aktem. Badając kognicję sądu administracyjnego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem stanowiącego jej materialnoprawną podstawę prawną art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w jego brzmieniu z dnia podejmowania uchwały, polegającym na wydaniu uchwały mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd wskazał, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty daje możliwość odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, o ile w sprawie zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki". Sad zaznaczył, że art. 38 ustawy o systemie oświaty, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., I PK 103/03, OSNP z 2004 r. nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r. I OSK 1972/11). Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika nie tylko z przytoczonego powyżej przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). Sąd podkreślił przy tym, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest zaskarżona uchwała i argumentacja prezentowana w jej uzasadnieniu, a nie stanowisko organu wyrażone dopiero w odpowiedzi na skargę w związku z podnoszonymi zarzutami skarżącej. Skutki prawne wywołuje bowiem uchwała wydana w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a nie odpowiedź na skargę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wskazane wyżej wymogi dotyczące uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie zostały przez Zarząd Powiatu N. spełnione. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest bardzo lakoniczne, ogranicza się do trzech krótkich zdań wskazujących jedynie na to, że w dniu 22 czerwca 2015 r. Zarząd Powiatu N. podjął uchwałę w sprawie wystąpienia do M. Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S. Pani M. K. ze stanowiska "z przyczyn jak w uzasadnieniu cytowanej Uchwały", oraz że wniosek ten zyskał pozytywną opinię Kuratora wyrażoną w piśmie z dnia 2 lipca 2015 r., a zatem na Zarządzie Powiatu - zgodnie z art. 5c pkt 2 ustawy o systemie oświaty - spoczywał obowiązek odwołania z funkcji dyrektora w trybie art. 38 pkt 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (uzasadnienie zaskarżonej uchwały – k. 21). W istocie zatem uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego własnego merytorycznego uzasadnienia, odwołując się jedynie do przyczyn wskazywanych w innej uchwale, przesłanki zaś wskazywane w tej uchwale mają na tyle ogólny charakter, że nie pozwalają na dokonanie oceny, iż mieszczą się one w "przypadkach szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ta ogólnikowość stawianych zarzutów i całkowity brak ich oparcia w materiale dowodowym sprawy powoduje, że sąd nie może uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę, stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą, skoro organ nie wskazuje żadnych dowodów, że one rzeczywiście miały miejsce. Zaskarżona uchwała nie została zatem w sposób należyty uzasadniona, co Sąd zakwalifikował jako istotne naruszenie prawa. Już sama ta wada uchwały stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Ponadto Sąd zauważył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły czy też konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W orzecznictwie podkreśla się też wymóg natychmiastowości działania organu wskazując, że brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet - z upływem czasu - znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego dla przypadków wymagających natychmiastowego przeciwdziałania. Takie jego rozumienie jest właściwe mimo braku określenia w nim wprost skutków upływu czasu, jak w art. 52 § 2 Kodeksu. Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu.

W ocenie Sądu, zarówno analiza treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwoliły na przyjęcie, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności do których się odwołuje uchwała o zwrócenie się o zaopiniowanie do Kuratora Oświaty, są powołane bardzo ogólnie, bez wykazania ich dokumentami i wskazują na negatywną ocenę pracy i wykonywania zadań przez dyrektora. Tymczasem sama negatywna ocena pracy lub negatywna ocena wykonywania zadań - wskazane w art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty - nie wystarczają do zastosowania trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2. Sąd podkreślił, że użyte w ustawie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowany jedynie wyjątkowo, właśnie w "przypadkach szczególnie uzasadnionych".

Kolejno Sąd wskazał, że do wydania zaskarżonej uchwały doszło po nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ powinien był bowiem zapewnić stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co Sąd wywiódł, mając na uwadze charakter prawny uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora, z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w formie rezolucji w dniu 6 września 2001 r., stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień. Sąd zarzucił, że w aktach sprawy brak dowodów, że skarżąca mogła się zapoznać z zarzutami wynikającymi ze złożonej na nią skargi nauczycieli oraz protokołem kontroli Zespołu ds. Kontroli i Analiz w Starostwie Powiatowym w N. oraz że umożliwiono jej wniesienie zastrzeżeń do zarzutów wynikających z tych dokumentów. Nie została ona ostatecznie zapoznana z wynikami postępowania wyjaśniającego, nie miała zatem możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów czy zgłoszenia wniosków. Sąd podkreślił przy tym niewiążący charakter opinii M. Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2015 r. oraz fakt, że ta opinia w ogóle nie została przez Kuratora uzasadniona, przez co nie sposób ocenić, czy ta opinia nie nosiła znamion dowolności i merytorycznej niekompletności.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w tym zwłaszcza fakt, że zaskarżona uchwała nie posiada należytego uzasadnienia, zgromadzone zaś w aktach sprawy dokumenty oraz treść tego uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, Sąd stwierdził jej nieważność w całości.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Zarząd Powiatu N., reprezentowany przez radcę prawnego M. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenia prawa materialnego - art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie rozumienia pojęcia przypadku szczególnie uzasadnionego skutkujące niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i nieuprawnionym uznaniem przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy właściwa ocena okoliczności sprawy w powiązaniu z potrzebą rozwiązania problemu w szkole jednoznacznie wskazywała na istnienie okoliczności uzasadniających rozwiązanie umowy w czasie roku szkolnego;

2) naruszenie prawa procesowego mające wpływ na orzeczenie – art. 147 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuprawnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności uchwały z ograniczeniem wyłącznie do wymogów formalnych i rzekomego braku uzasadnienia uchwały o odwołaniu, sprowadzające się do skontrolowania uchwały wyłącznie w zakresie podniesionych przez skarżącą zarzutów, co skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przez Sąd art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i konsekwentnie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że przedstawiona przez Sąd argumenty co do szczególnych okoliczności uzasadniających rozwiązanie umowy o pracę z dyrektorem szkoły prowadzi w praktyce do braku możliwości wykorzystania tego przepisu przez organ prowadzący szkołę. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przedstawione przez Sąd szerokie spektrum okoliczności, które nie są szczególnymi okolicznościami uzasadniającymi zwolnienie dyrektora w czasie roku szkolnego, powodują, że w istocie taka możliwość hipotetycznie ogranicza się wyłącznie do ewentualnego popełnienia przestępstwa przez kierującego szkołą.

M. K., reprezentowana przez radcę prawnego W. B., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Zarządu Powiatu N. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. mające wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przy czym przepis wskazany in fine nie ma w sprawie zastosowania. W myśl zaś art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia powyższych przepisów sprowadza się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji ograniczenia kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie do zarzutów podniesionych w skardze i badania, czy uchwała zawiera wystarczające uzasadnienie co do przyczyn odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego i w rezultacie wadliwe stwierdzenie nieważności uchwały.

Zarzut powyższy nie jest zasadny. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera żadnego własnego merytorycznego uzasadnienia i odwołuje się do przyczyn wskazywanych w innej uchwale, znajduje oparcie w materiale dowodowym. Tak jak stwierdził Sąd Wojewódzki, uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i ogranicza się do trzech zdań wskazujących jedynie na to, że w dniu [...] czerwca 2015 r. Zarząd Powiatu N. podjął uchwałę w sprawie wystąpienia do M. Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w S. Pani M. K. ze stanowiska "z przyczyn jak w uzasadnieniu cytowanej Uchwały", oraz że wniosek ten zyskał pozytywną opinię Kuratora wyrażoną w piśmie z 2 lipca 2015 r., a zatem na Zarządzie Powiatu – zgodnie z art. 5 c pkt 2 ustawy o systemie oświaty – "spoczywał obowiązek odwołania z funkcji dyrektora w trybie art. 38 pkt 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty" (uzasadnienie zaskarżonej uchwały znajdującej się w aktach administracyjnych i k – 21 akt sądowych). Znajduje potwierdzenie w aktach sprawy również i ta okoliczność, że nie ma możliwości poznania argumentacji Zarządu Powiatu co do przyczyn odwołania dyrektora szkoły z uzasadnienia uchwały z [...] czerwca 2015 r., do której odwołuje się zaskarżona uchwała. Okoliczności wskazywane w uchwale z [...] czerwca 2015 r., tj. utrata wiarygodności przez dyrektora w oczach znacznej części nauczycieli szkoły czy nieprawidłowości dotyczące zwalniania pracowników i zwoływania rad pedagogicznych, nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Materiał dowodowy sprawy nie został też uzupełniony na wezwanie Sądu, bowiem Starosta N. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wskazał, że "protokoły pokontrolne, wystąpienia kontrolne jak i wszelka korespondencja w sprawie, z uwzględnieniem, m. in. skarg nauczycieli na skarżącą będących podstawą wszczętych kontroli, nie stanowią formalnie akt sprawy zaskarżonej uchwały" (k – 60 akt sadowych). W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej braku wyjścia przez Sąd Wojewódzki poza zarzuty i wnioski skargi jest zupełnie niezrozumiały. Tym bardziej niezrozumiały, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił, że rolą uzasadnienia jest wykazanie, że organ prowadzący szkołę korzystając z kompetencji i dokonując oceny, czy zostały spełnione przesłanki odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, nie działał dowolnie i arbitralnie. Sąd wyjaśnił, że zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie takiego aktu, a w uzasadnieniu samego aktu muszą być szczegółowo wskazane zarzucane nauczycielowi nieprawidłowości oraz powinno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Stanowisko swoje Sąd oparł w treści art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz w szeroko powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

Nie ma też racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji sfomułował wobec opinii M. Kuratora Oświaty z [...] lipca 2015 r. zarzut braku należytego uzasadnienia, czym wyszedł poza granice sprawy. Stwierdzenie Sądu, że opinia ta ma charakter niewiążący i nie została uzasadniona nie może być inaczej odczytywane, jak w kontekście braku argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały pozwalającej uznać, że w sprawie zaistniały "przypadki szczególnie uzasadnione" oraz stwierdzenia, że o motywach odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia także nie będzie można dowiedzieć się z uzasadnienia tej opinii.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zarzut błędnej wykładni nie został przez skarżącego kasacyjnie wykazany. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w określeniu "przypadku szczególnie uzasadnionego" nie mieści się każde naruszenie prawa, a co za tym idzie, nie każde naruszenie prawa powoduje obligatoryjne odwołanie z funkcji dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a tylko tak istotne (poważne) naruszenie prawa, które można by zakwalifikować jako "przypadek szczególnie uzasadniony". Przesłanka, o której mowa w przywołanej normie prawnej powinna więc być traktowana wąsko, jako sytuacja wyjątkowa, wymagająca niezwłocznej interwencji ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Różnica stanowisk skarżącego kasacyjnie i Sądu Wojewódzkiego sprawdza się do oceny, które okoliczności mogą stanowić "przypadek szczególnie uzasadniony". W rozpoznawanej sprawie zaś ta różnica sprowadza się do oceny, czy okoliczności, które były powodem odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, odpowiadają hipotezie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. A zatem brak aprobaty dla oceny sądu w tym zakresie może być podnoszony w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania, który polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej.

Określenie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Z tego względu praktyka i orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało sposób rozumienia tego określenia. Jednolicie przyjmuje się, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania danej osoby z funkcji dyrektora szkoły (wyroki NSA z: 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1975/11, 26 lipca 2012 r. sygn. akt 724/12, 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1973/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1566/13). Niedookreśloność tej przesłanki oznacza także to, że każdorazowo należy badać przypadek i oceniać indywidualnie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki zostały spełnione mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego szkołę. Daje to organowi pewną swobodę, która nie może mieć jednak cech dowolności, bowiem przepis ten ma charakter wyjątku od zasady stabilności zatrudnienia na stanowisku dyrektora szkoły. Skoro tak, to w uzasadnieniu uchwały organ ma obowiązek wykazać, jakie znaczenie nadał zwrotom niedookreślonym na tle konkretnego przypadku. Taki jest też kierunek zarzutów Sądu Wojewódzkiego wobec zaskarżonej uchwały, o czym skarżący kasacyjnie zdaje się nie pamiętać, gdy wytyka Sądowi bagatelizowanie zarzutów stawianych skarżącej jako dyrektorowi szkoły i brak wyjaśnienia o jakich szczególnie istotnych okolicznościach mowa jest w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Wobec powyższego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że wytykane dyrektorowi szkoły nieprawidłowości mają charakter zbyt ogólnych zarzutów i nie zostały oparte w materiale dowodowym sprawy, co spowodowało, że Sąd nie mógł uznać, że przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę stanowiły "szczególnie uzasadnione przypadki" wymagane ustawą. Prawidłowo też Sąd ocenił, że naruszenia te należało zakwalifikować jako istotną sprzeczność z prawem, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, a co za tym idzie prawidłowo zastosowała art. 147 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.