Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 187/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 12 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K. kwotę 1017 (tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...)., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że Prezydent Miasta (...) decyzją z (...) nałożył na M.K. karę pieniężną w wysokości 1 878,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogi krajowej (ul. Ax na wysokości posesji nr 21, działka nr ew. 2/42; obręb (...)) pod samowolne wygrodzenie pasa drogowego. Organ I instancji wyjaśnił, że na skutek przeprowadzonej 9 sierpnia 2018 r. kontroli ustalono, iż w pasie drogowym ul. Ax (tj. dz. nr 2/42 w obr. (...)) na wysokości posesji nr 21 ul. Bx 108 znajduje się samowolnie umieszczone wygrodzenie. Ustalono również, że powierzchnia wygrodzonego terenu wynosi 62,6 m2. Wygrodzona część pasa drogowego została przyłączona do nieruchomości oznaczonych numerami 2/41 obr. (...) oraz 227/3 obr. (...), których właścicielem jest M. K.. Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Organ I instancji wskazał, że niewątpliwie w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe bezsporne ustalenie daty, a w konsekwencji podmiotu, który pierwotnie dokonał umieszczenia ogrodzenia w pasie drogowym. Nie ulega jednak wątpliwości, że w dniu przeprowadzonej kontroli w terenie, tj. w dniu 9 sierpnia 2018 r. wygrodzony fragment pasa drogowego był przyłączony do nieruchomości, których właścicielem jest strona. Tym samym to strona była podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji stwierdził, że strona nabywając nieruchomość oznaczoną nr 2/41 nie zachowała należytej staranności, która pozwoliłaby na ustalenie, iż ogrodzenie ww. nieruchomości zostało umieszczone na działce, której władającym jest Zarząd Dróg i Transportu. Strona usunęła przedmiotowe ogrodzenie dopiero po przeprowadzeniu kontroli.

W odwołaniu M. K. zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania.

W ocenie organu II instancji z akt sprawy jednoznacznie wynika, że 9 sierpnia 2018 r. (tj. w dniu przeprowadzenia kontroli przez pracowników ZDiT) w pasie drogowym ul. Ax (tj. dz. Nr 2/42 w obr. (...)) na wysokości posesji nr 21, ul. Bx 108 znajdowało się samowolnie umieszczone wygrodzenie. W wyniku tej kontroli ustalono również, że powierzchnia wygrodzonego terenu wynosiła 62,6 m2. Wygrodzona część pasa drogowego została przyłączona do nieruchomości, oznaczonych numerami 2/41 obr. (...) oraz 227/3 obr. (...), których właścicielem jest M. K.. Skoro zatem organ I instancji ustalił fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz właściciela nieruchomości, a także powierzchnię zajętego pasa, to istniała podstawa do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie przepisów u.d.p. Organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę 8 października 2018 r., podczas której stwierdzono, że "wygrodzenie zostało usunięte z pasa drogowego". Organ I instancji nałożył zatem karę jedynie za stwierdzony i udokumentowany czas pozostawania wygrodzenia w pasie drogowym, czyli za 1 dzień. Zdaniem organu II instancji, takie rozstrzygnięcie jest ze wszech miar korzystne dla strony. Z akt sprawy (również z załączonego przez skarżącego aktu notarialnego) nie wynika, by w chwili zakupu nieruchomości na jej terenie istniało wygrodzenie. Bezspornym jest, że w dniu przeprowadzenia kontroli, tj. 9 sierpnia 2018 r. wygrodzenie takie istniało, a właścicielem tej nieruchomości był skarżący. Skarżący nie zakwestionował powierzchni zajętego pasa drogowego, a jedynie fakt dokonania pomiaru przez pracowników ZDiT bez obecności właściciela i uprawnionego geodety. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, by wstępna kontrola, której skutkiem jest wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego musiała zostać przeprowadzona po zawiadomieniu i w obecności właściciela nieruchomości. Po przeprowadzeniu wstępnej kontroli organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z udziałem strony tego postępowania, po poinformowaniu jej - zawiadomieniem z 10 sierpnia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczeniu o przysługujących uprawnieniach. Skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. 2/41 w obr. (...) od 16 grudnia 2005 r. (czyli od ponad 13 lat), a zatem co najmniej od tego czasu miał on możliwość zweryfikowania granic nieruchomości stanowiącej jego własność. W ocenie organu II instancji, ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz wysokość kary są prawidłowe. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono w wyczerpujący sposób stan faktyczny, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy oraz w dostatecznie szczegółowy sposób uzasadniono rozstrzygnięcie, czyniąc zadość dyspozycjom przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wątpliwości, co do stanu faktycznego (w kwestii liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia) rozstrzygnięto na korzyść strony.

W skardze na powyższą decyzję M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją, decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Organom obu instancji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie;

2. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie kroków niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy, a także nieuzasadnione nieuwzględnienie wniosków dowodowych, które dałyby możliwość wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jak również art. 11 i art. 77 k.p.a., co łącznie doprowadziło do wydania decyzji naruszającej prawo.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że zarówno w postępowaniu przed organem I instancji (pismo z 30 sierpnia 2018 r.), jak również w odwołaniu podnosił, że ogrodzenie wygradzające obszar 62,6 m2 w pasie ul. Ax istniało zanim stał się właścicielem działki sąsiedniej nr 2/41, którą nabył 16 grudnia 2005 r. i to nie on wzniósł to ogrodzenie. Wskazywał, że według jego wiedzy ogrodzenie zostało wzniesione przez jednostkę organizacyjną Miasta (..), tj. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej (...) lub sam Urząd Miasta (...). Skarżący powoływał również dowody mające wykazać, że ogrodzenie, które w niniejszym postępowaniu zostało uznane za obiekt zajmujący pas drogi publicznej istniało zanim stał się właścicielem działki nr 2/41. Kara przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest wymierzana sprawcy zajęcia pasa drogowego, a nie jakiejkolwiek osobie, którą organ administracji publicznej ustali w sposób dowolny. Nałożenie kary na podstawie tego przepisu wobec osoby, która nie zajęła pasa drogowego, jak również nie jest właścicielem ogrodzenia, które było rzekomo umieszczone w pasie drogi jest rażącym naruszeniem art. 40 ust. 12 u.d.p.. Organy obu instancji naruszyły również przepisy dotyczące postępowania nie starając się nawet podjąć działań, które mogłyby doprowadzić do ustalenia osoby/podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie ogrodzenia w tym, a nie innym miejscu. W akcie notarialnym potwierdzającym nabycie przez skarżącego działki nr 2/41 nie ma żadnej wzmianki o ogrodzeniu, a więc brak jest podstaw do twierdzenia, że był właścicielem płotu, który został wybudowany prawdopodobnie na początku lat 90-tych XX w.. Nabywając działkę nr 2/41 nie nabył wraz z gruntem ogrodzenia, co wyraźnie wynika z aktu notarialnego z 16 grudnia 2005 r.. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie punktów wytyczanych na gruncie 16 sierpnia 2018 r. skarżący żądał jedynie prawidłowego wytyczenia (przez biegłego geodetę) granicy jego działki od strony ul. Ax ze względu na prowadzoną budowę przez Urząd Miasta (...) bezpośrednio w granicy z działką nr 2/41. Ogrodzenie zostało rozebrane przez firmę (...) budującą tam ścieżkę rowerową zaraz po wizycie geodety pod koniec lipca 2018 r.. W tym miejscu powstała ścieżka rowerowa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że ogrodzenie będące przedmiotem sporu istniało w latach 80, a potwierdzeniem tego jest załączona do akt sprawy mapa z 1996 r. (opracowanie w 1995 r.), na której istnieje ogrodzenie oznaczone linią prostą z przerywanymi kreskami, co oznacza, że skarżący, który nabył działkę w 2005 r. nie mógł umieścić ogrodzenia w pasie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.), stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z (...) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta (...) z (...) o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) – dalej u.d.p.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Z powołanych przepisów wynika, że do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie następujących okoliczności, czy w pasie drogowym zostało umieszczone określone urządzenie lub obiekt, czy zajęcie to nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi oraz, jeśli poprzednie warunki zostały spełnione, kto dokonał faktycznego zajęcia.

Podkreślić zatem należy, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest zarówno ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia, ale także ustalenie podmiotu, który dokonał owego bezprawnego zajęcia. Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być zatem każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.).

Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne zajęcie pasa drogowego jest zobiektywizowana jako niezależna od winy sprawcy. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest bowiem faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2017 r., II GSK 4486/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu.

Powyższe stanowisko nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 26 września 2017 r., II GSK 1313/17, CBOSA). Nie jest więc wykluczona sytuacja, w której obiekt zajmujący pas drogowy pozostaje we władaniu innej niż jej właściciel osoby, na podstawie określonego stosunku prawnego (np. umowy cywilnoprawnej). Nie można wówczas wykluczyć, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej powinna być osoba władająca obiektem, a nie jej właściciel. Wymaga to jednak przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie trudno przyjąć na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że skarżący był właścicielem ogrodzenia lub nie będąc właścicielem ogrodzenia władał nim jak właściciel.

Wprawdzie organ I instancji uznał, że samowolnego zajęcia pasa drogowego dokonał skarżący, a za przyjęciem takiego stanowiska przemawiała okoliczność, że do zajęcia pasa drogowego doszło w czasie, gdy skarżący jest właścicielem nieruchomości o nr ewid. 2/41. Ponadto organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe bezsporne ustalenie daty, a w konsekwencji podmiotu, który pierwotnie dokonał umieszczenia ogrodzenia w pasie drogowym. Nie ulega jednak wątpliwości, że w dniu przeprowadzonej kontroli w terenie, tj. w dniu 9 sierpnia 2018 r. wygrodzony fragment pasa drogowego był przyłączony do nieruchomości, których właścicielem jest strona. Tym samym to strona była podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego. Skarżący nabywając nieruchomość oznaczoną nr 2/41 nie zachował należytej staranności, która pozwoliłaby na ustalenie, iż ogrodzenie ww. nieruchomości zostało umieszczone na działce, której władającym jest Zarząd Dróg i Transportu.

Zdaniem Sądu, takie ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności (kto jest właścicielem ogrodzenia, czy obiekt był własnością innego podmiotu, a pozostawał we władaniu skarżącego, a jeżeli tak, to dlaczego i na podstawie jakiego stosunku prawnego) nie zasługuje na aprobatę w świetle wyżej powołanych wyroków.

Podkreślić jednocześnie należy, że w trakcie całego postępowania skarżący negował okoliczność dokonania przez niego zajęcia pasa drogowego, twierdząc, że to nie on dokonał montażu ogrodzenia. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2018 r. skarżący wskazał, że działkę kupił wraz z ogrodzeniem z siatki stalowej. Również w odwołaniu skarżący twierdził, że ogrodzenie istniało w dacie zakupu przez niego działki. Na okoliczność istnienia ogrodzenia, w czasie gdy właścicielem działki nr 2/41 była Gmina (...), skarżący wnosił o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków.

Natomiast organ II instancji wskazał, że z akt sprawy (również z załączonego przez skarżącego aktu notarialnego) nie wynika, by w chwili zakupu nieruchomości na jej terenie istniało wygrodzenie.

W ocenie Sądu, stwierdzenia organu wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej, nie znajdują przekonującego odzwierciedlenia w zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym, jak też nie zostały dostatecznie uzasadnione w ramach oceny dotychczas zebranych dowodów. W konsekwencji obydwie decyzje zostały wydane co najmniej przedwcześnie, albowiem organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nie wyjaśnił, jaki w istocie podmiot winien być stroną podstępowania, a w konsekwencji – adresatem decyzji podjętej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Organy pominęły argumentację skarżącego, opierając się na domniemaniu wynikającym z potwierdzonego przez niego tytułu własności. Uznały, że skoro skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym, a więc uprawnionymi do wystąpienia do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w czasie, gdy do tego zajęcia faktycznie doszło, to ponosi za to odpowiedzialność.

Jednakże w postępowaniu nakładającym karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego brak jest podstaw prawnych dla formułowania tego typu domniemań. Obowiązkiem organu jest bowiem najpierw ustalenie stanu faktycznego co do sprawcy zajęcia pasa drogowego. Organ II instancji nie odniósł się do wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, mimo że organ I instancji uznał, że nie jest możliwe bezsporne ustalenie daty, a w konsekwencji podmiotu, który pierwotnie dokonał umieszczenia ogrodzenia w pasie drogowym.

Tymczasem analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, czy skarżący wykonał ogrodzenie, czy czynności te miały charakter samowolnych, podejmowanych przez niego bez zgłoszenia właściwemu organu. Wprawdzie z aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 2005 roku Rep. (...) nie wynika, że działka nr 2/41 o powierzchni 283 m2, przy ul. Ax 23, oznaczona w ewidencji gruntów jako droga (dr), zakupiona przez skarżącego od Gminy (...) była ogrodzona. Jednakże nie została ustalona treść dokumentów powołanych w ww. akcie notarialnym, a mianowicie uchwały Rady Miejskiej w (...) z dnia 30 marca 2005 r. nr (...), zarządzenia nr (...) Prezydenta Miasta (...) z dnia (...) oraz protokołu rokowań z dnia 6 grudnia 2005r. Nie można bowiem wykluczyć, że dokumenty te zawierają szerszy opis będącej przedmiotem sprzedaży nieruchomości nr 2/41.

Ponadto pełnomocnik skarżącego twierdzi, że ogrodzenie będące przedmiotem sporu istniało w latach 80, a potwierdzeniem tego jest mapa z 1996 r. (opracowanie w 1995 r.), na której istnieje ogrodzenie oznaczone linią prostą z przerywanymi kreskami, co oznacza, że skarżący, który nabył działkę w 2005 r. nie mógł umieścić ogrodzenia w pasie drogowym.

Zauważyć w tym miejscu należy, że organ nie dokonał żadnych ustaleń co do daty umieszczenia ogrodzenia, jego przebiegu na podstawie mapy znajdującej się w zasobach geodezyjnych (ogrodzenie oznaczone jest na mapie określonym symbolem, oznaczeniem graficznym). Okoliczność ta ma zaś kluczowe znaczenie dla odpowiedzialności skarżącego.

W konsekwencji dostrzeżone braki wywołują uzasadnione wątpliwości co do tego, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie stwarza dostatecznych podstaw do akceptacji twierdzenia organu, że to skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego. Taka teza wymagała udowodnienia, gdy tymczasem takich ustaleń nie można doszukać się w aktach sprawy. Dopóki organy nie wskażą jednoznacznie podmiotu, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego, przypisywanie odpowiedzialności skarżącemu nie zasługuje na aprobatę. W przypadku kar za samowolne zajęcie pasa drogowego niedopuszczalna jest sytuacja, w której odpowiedzialność administracyjnoprawna jest przypisywana podmiotom, które nie dokonały naruszenia pasa drogowego. W tym zakresie postępowanie administracyjne musi wykazać jednoznacznie, kto dokonał zajęcia pasa drogowego. Ponieważ art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wiąże kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z konkretnym podmiotem, to przyjąć trzeba, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Należy bowiem przyjąć, że kara pieniężna może być nałożona na tego, kto zajmuje pas drogowy bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2015 r., II GSK 1377/14, CBOiS). W tej sytuacji, należy uznać, że legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r.).

Przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy, zadaniem organu prowadzącego postępowanie będzie zatem przede wszystkim wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości, który z podmiotów – skarżący, czy Gmina (...) - faktycznie zajął pas drogowy poprzez ustawienie ogrodzenia na spornej części.

Skoro postępowanie sądowe ukazało niedostateczne wyjaśnienie przez organ administracji publicznej kwestii podmiotu dokonującego faktycznego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za taki czyn, to stwierdzić należy, że organy naruszyły art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak również naruszyły przepisy o postępowaniu przez organami administracji - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 1800 ze zm.).

B.K.