Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 748/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54 ust. 3, art. 18 ust. 1 pkt 1 - 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. spraw sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr XXX/393/17 w w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Gminy Dopiewo na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Gminy Dopiewo działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; "u.p.z.p."), podjęła Uchwałę nr XXX/393/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Trzcielin terenu wzdłuż drogi powiatowej Dopiewo – Stęszew.

Pismem z dnia [...] r. M. K., działając na podstawie art. 101 u.s.g., wezwała Radę Gminy Dopiewo do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wyżej opisaną Uchwałą nr XXX/393/17.

M. K. wskazała, że jej interes prawny do zaskarżenia uchwały wynika z faktu bycia właścicielem działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]), która została objęta zaskarżonym planem.

Wzywająca podniosła, że na mocy art. 15 u.p.z.p. od dnia 18 listopada 2015 r. projekt planu miejscowego, oprócz części tekstowej i graficznej, musi posiadać uzasadnienie. Tymczasem uzasadnienie nie było dostępne na etapie sporządzania projektu planu miejscowego, a przed XXX sesją Rady Gminy Dopiewo również został opublikowany projekt bez uzasadnienia. W opinii wzywającej uzasadnienie zostało dołożone dopiero po sesji, jednak taka ingerencja jest bezprawna i narusza art. 28 u.p.z.p.

Ponadto M. K. wskazała, że Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, albowiem plan zakłada dla terenów oznaczonych jako EW dopuszczenie lokalizacji na prywatnych działkach bliżej niedookreślonych urządzeń infrastruktury technicznej. Co więcej, zakaz zabudowy (nawet zagrodowej) uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej osobom, które nabyły prawo do nieruchomości w drodze spadkobrania.

M. K. wskazała również, że nie miała możliwości składania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko drogą elektroniczną, bez konieczności opatrywania podpisem elektronicznym podczas wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

Końcowo podniesiono, że w planie miejscowym nie ustalono maksymalnej powierzchni zabudowy na terenie 1P.

W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr XXX/393/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Trzcielin terenu wzdłuż drogi powiatowej Dopiewo – Stęszew M. K. powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dopiewo wniosła o jej oddalenie, uznając stawiane zarzuty za bezzasadne.

Przede wszystkim organ zaprzeczył, aby projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy niniejsze postępowanie został opracowany bez uzasadnienia wynikającego z wejścia w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1777). W opinii organu dowodem na rzekome nieprawidłowości proceduralne w szczególności nie mogą być załączone do skargi pisma.

Bezpodstawny jest również zarzut skarżącej dotyczący braku stworzenia możliwości składania uwag do prognozy oddziaływania na środowisko drogą elektroniczną, bez konieczności opatrywania podpisem elektronicznym podczas wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, albowiem obowiązujące przepisy nie dopuszczają takiej możliwości.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku ustalenia w tekście planu maksymalnej powierzchni zabudowy na terenie 1P, gdzie dopuszczona została lokalizacja obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, wskazano, że zgodnie z brzmieniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Odnośnie zarzutów dotyczących przekroczenia granic władztwa planistycznego i braku wyważenia interesu publicznego i prywatnego, wskazano, że właściwą funkcją zagospodarowania terenów na terenie objętym planem było usankcjonowanie stanu istniejącego w zagospodarowaniu terenów, z uwagi na położenie większości terenu objętego planem w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Jednocześnie z uwagi na konieczność "przeniesienia" założeń polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo, dokumentu którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może naruszać, wskazano w planie nowe tereny inwestycyjne o funkcji umożliwiającej lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Założenia planu zostały uzgodnione i poddane opinii przez właściwe organy i instytucje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XXX/393/17 Rady Gminy Dopiewo z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Trzcielin terenu wzdłuż drogi powiatowej Dopiewo – Stęszew (Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 9 maja 2017 r., poz. 3776).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy przy tym wskazać, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

W rozpoznawanej sprawie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została objęta należąca do skarżącej działka nr [...]. Zgodnie z zapisami planu, działka ta znajduje się na terenie 2R (teren upraw rolnych), na której wprowadzono zakaz zabudowy (§ 8 ust. 2 pkt 1 planu). Ponadto, fragment działki został oznaczony symbolem 2EW, który oznacza teren infrastruktury technicznej – wodociągi (k. 84 akt sąd.). W opinii skarżącej prowadzenie działalności rolniczej bez odpowiednich budynków jest niemożliwe. Wobec tego z uwagi na fakt, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, zdaniem Sądu interes prawny skarżącej został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wyjaśnić, że ocena, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość określają art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 15 ust. 1 kpt 1 – 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 (zasady kształtowania polityki przestrzennej), zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, a także wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca jednym z zarzutów uczyniła naruszenie przez Gminę art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia projektu planu miejscowego na etapie jego sporządzenia, wyłożenia projektu do publicznego wglądu, a także podejmowania uchwały przez Radę Gminy Dopiewo na XXX sesji Rady. W opinii wzywającej uzasadnienie zostało dołączone do podjętej uchwały dopiero po sesji. Z kolei Gmina zaprzeczyła, aby projekt planu miejscowego został opracowany bez uzasadnienia. Zdaniem Sądu w tak zakreślonym sporze należało dać wiarę twierdzeniom skarżącej, albowiem znajdują one potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach planistycznych, jak również informacjach ogólnodostępnych na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dopiewo.

Odnosząc się do powyższego Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu do nadesłania kompletnej dokumentacji planistycznej (k. 76 akt sąd.), Gmina przesłała oryginały dokumentacji prac planistycznych, które należy uznać za całość dokumentacji dotyczącej uchwalenia zaskarżonego planu. Z akt nie wynika, aby na jakimkolwiek etapie prac planistycznych uzasadnienie do projektu planu rzeczywiście istniało. Wśród dokumentów znajdują się dwa projekty planu (część tekstowa i graficzna) do opinii i uzgodnień (k. nienumerowane akt), jednak żaden z nich nie posiada dołączonego uzasadnienia, które pojawia się dopiero przy zaskarżonej uchwale nr XXX/393/17. Powyższą konkluzję potwierdza fakt, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odesłał przesłany mu do uzgodnienia projekt planu wraz z pieczątkami "uzgodniono" (część tekstowa i graficzna), który nie zawierał uzasadnienia. Ponadto, Starosta P. w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że uzasadnienie nie zostało przekazane do uzgodnienia, gdyż taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa (k. 48 akt adm.). Powyższe koreluje z twierdzeniem skarżącej, że projekt planu wyłożony do publicznego wglądu, z którym się zapoznała, nie miał uzasadnienia (k. 37 akt sąd.).

Powyższe znajduje potwierdzenie w informacjach dostępnych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Dopiewo (http://dopiewo.nowoczesnagmina.pl/). Podczas XXX Sesji Rady Gminy Dopiewo, która odbyła się w dniu 24 kwietnia 2017 r., radni obradowali między innymi nad projektem zaskarżonej uchwały (druk 393). Na wspomnianej stronie w zakładkach organy -> Rada Gminy -> Sesje Rady Gminy -> Kadencja 2014 – 2018 -> XXX sesja Rady Gminy Dopiewo -> Druk 393 - projekt uchwały, znajduje się skan projektu uchwały, który wpłynął do Rady Gminy Dopiewo w dniu 5 kwietnia 2017 r. (dokument opatrzony prezentatą Rady Gminy Dopiewo). Projekt planu zawiera jedynie część tekstową i graficzną i nie ma uzasadnienia. Tożsamy projekt opatrzony prezentatą został przedstawiony na wspólnym posiedzeniu Komisji Budżetu, Oświaty i Rolnictwa, które odbyło się w dniu 18 kwietnia 2017 r. (zob. Rada Gminy -> Komisje Rady Gminy -> Kadencja 2014 – 2018 -> Wspólne posiedzenie Komisji Budżetu, Oświaty i Rolnictwa - 18 kwietnia 2017 r. -> Druk 393 - projekt uchwały). Oznacza to, że w istocie radnym przedłożono projekt planu, który nie zawierał uzasadnienia.

Co istotne, przykładowo można wskazać, że projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Skórzewo w rejonie ulicy Botanicznej (druk 571), a także projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Dąbrówka, w rejonie linii kolejowej (druk 572), wpłyneły do Rady Gminy Dopiewo w tym samym dniu, tj. w dniu 5 kwietnia 2017 r. wraz z uzasadnieniami (zob. skan druków 571 i 572 na XLI sesji Rady Gminy Dopiewo).

Nadmienić również wypada, że z protokołu nr XXX/17 z Sesji Rady Gminy Dopiewo, która odbyła się w dniu 24 kwietnia 2017 r. nie wynika, aby projekt zaskarżonej uchwały został przedstawiony wraz z uzasadnieniem. Projekt ten został przedstawiony przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego, który w zasadzie przytoczył treść uzasadnienia do Uchwały XLVI/328/13 Rady Gminy Dopiewo z dnia 27 maja 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Trzcielin terenu wzdłuż drogi powiatowej Dopiewo – Stęszew. Uzasadnienie to nie jest spójne z treścią uzasadnienia dołączonego do zaskarżonej uchwały.

Sąd zauważa przy tym, że uzasadnienie jako jedyny dokument nie zawiera podpisu i pieczęci. Znajdujący się w aktach sprawy uchwalony plan, tj. część tekstowa planu, rozstrzygnięcie Rady Gminy Dopiewo o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu (załącznik nr 2), rozstrzygnięcie Rady Gminy Dopiewo o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej (załącznik nr 3), a także część graficzna (załącznik nr 1) są opieczętowane i podpisane przez Przewodniczącego Rady Gminy Dopiewo.

Wszystkie przytoczone powyżej okoliczności wskazują na fakt, że uzasadnienia do projektu zaskarżonej uchwały w istocie nie było, lub też co najmniej uzasadnienie nie zostało przedstawione ani organom opiniującym, ani do publicznego wglądu, a także radnym przed podjęciem uchwały.

Tymczasem w art. 15 ust. 1 wskazano, że uzasadnienie do projektu ma zawierać sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina uwzględniać musi zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, zmierzające do zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu.

Wprowadzenie w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. obowiązku sporządzenia, a także publicznego przedłożenia uzasadnienia do projektu umożliwia zapoznanie się z przesłankami, jakimi kierował się organ plan przygotowujący, mając na uwadze podstawowe zasady wyrażone w art. 1 tej ustawy. Zadaniem uzasadnienia jest przede wszystkim pokazanie, że projekt planu jest aktualny, a także że spełnia ustawowe wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego w aspekcie aktualności polityki przestrzennej gminy i stanu jej faktycznego zagospodarowania oraz jej możliwości finansowych. Należy podkreślić, że uzasadnienie projektu planu lub powinno być jasne i wyczerpujące. Powinny w nim znaleźć się informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne w odniesieniu do obszaru objętego planem. Co istotne, uzasadnienie projektu pozwala prześledzić proces myślowy i decyzyjny w procedurze uchwalania planu, i obok innych dokumentów wytwarzanych w procesie planistycznym daje możliwość oceny legalności działań związanych z uchwalonym planem – zwłaszcza w kontekście oceny, czy doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Na gruncie oceny legalności rozporządzeń wykonawczych do ustawy w orzecznictwie wskazano, że dobre uzasadnienie rozporządzenia może pozytywnie wpłynąć na ocenę legalności aktu (por. postanowienia TK: z dnia 28 lutego 2007 r., SK 78/06, OTK-A 2007, nr 2, poz. 21; z dnia 12 lutego 2008 r., U 1/06, OTK-A 2008, nr 1, poz. 18), natomiast brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3) (por. A. Plucińska-Filipowicz, A Kosiecki, Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2018).

Wobec powyższego zdaniem Sądu brak takiego uzasadnienia na etapie procedury planistycznej jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd wskazuje, że uzasadnienie jest istotnym elementem projektu planu i jego brak w istocie uniemożliwia społeczności lokalnej na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i składania skarg i wniosków, a także radnym na etapie uchwalania planu skontrolowanie, czy organ należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, a nadto, czy kierowały się zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p.

Ustawodawca w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określił zakres tzw. władztwa planistycznego gminy, które przejawia się poprzez wyposażone organów gminy w kompetencję do sporządzenia i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określona przepisami tej ustawy zasada tzw. władztwa planistycznego gminy przy sporządzeniu planów miejscowych, znacząco ingeruje w prawo własności nieruchomości i uwzględnienie celów, jakie chce osiągnąć gmina, musi zatem być jednoznacznie wyartykułowane i uzasadnione. Kształt sporządzonego planu miejscowego jest bowiem wynikiem przeprowadzonych analiz, które są znane jedynie organowi sporządzającemu jego projekt i w tym przypadku uzasadnienie projektu planu stanowi wyjaśnienie intencji prawodawcy gminnego. Dodać należy, że uzasadnienie to ewoluuje wraz z każdą zmianą wprowadzoną do projektu planu, co ma na celu zachowanie przejrzystości w procesie planowania przestrzennego.

Ocena, czy gmina działała w granicach wyznaczonych art. 4 ust. 1 ustawy winna być dokonana przez odniesienie projektowanych zamierzeń planistycznych do zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z art. 1 ust. 2 ustawy, uprawnień właścicieli terenów wskazanych w przepisie art. 3 ustawy, a także zasady wynikającej z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.z.p. Z jej treści można wywieźć, że ustalenie w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz budowy, winno wynikać z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz gruntów rolnych i leśnych. Nadto, w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. sformułowano wymóg uwzględniania w planowaniu prawa własności. Wobec jednoznacznej treści zacytowanych przepisów, z treści prawidłowo sporządzonego uzasadnienia projektu planu skarżąca najprawdopodobniej mogłaby się dowiedzieć, jakimi motywami kierowała się Gmina wprowadzając zakaz zabudowy na jej działce.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że są one niezasadne.

Po pierwsze, zgodnie z art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405), zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073). Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 – 3 tej ustawy, uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Uwagi do projektu planu należy wnieść na piśmie w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu, o którym mowa w art. 17 pkt 11. Jako wniesione na piśmie uznaje się również uwagi wniesione za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570) opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo opatrzone podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Wobec tego przywołane w ogłoszeniu Wójta Gminy Dopiewo o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podstawy prawne jednoznacznie wskazywały na możliwość składania uwag i określały formę ich składania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie braku ustalenia w tekście planu miejscowego maksymalnej powierzchni zabudowy na terenie 1P, gdzie dopuszczona została lokalizacja obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Takie brzmienie tego przepisu zostało nadane przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życia z dniem 21 października 2010 r. Wskaźnik intensywności zabudowy został w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Podobnie określono wskaźnik minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, odnosząc go do powierzchni działki budowlanej. Z kolei zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Należy zauważyć, że przepis ten operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, albowiem w ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2863/16).

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej jest Uchwały Nr XXX/393/17 Rady Gminy Dopiewo z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Trzcielin terenu wzdłuż drogi powiatowej Dopiewo – Stęszew (Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 9 maja 2017 r., poz. 3776).

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.