Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1769/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. i  ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 238/16 w sprawie ze skargi S.W. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy - stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Ol 238/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S.W. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2013r., nr [...], Wójt Gminy E., po rozpatrzeniu wniosku S.W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1-5 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz.647, ze zm. ("upzp"), ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie czterech siłowni wykorzystujących siłę wiatru wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na wymienionych działkach. Linie rozgraniczające teren inwestycji, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu oraz inne warunki i zalecenia określone zostały w załączniku graficznym nr 1 oraz załączniku opisowym nr 2 do decyzji. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią załącznik nr 3 do decyzji. Decyzją z dnia [...] 2013 r., organ I instancji, na podstawie art. 63 ust. 5 upzp, przeniósł decyzję z dnia [...]2013 r. na rzecz G. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] 2013 r. organ I instancji zmienił ww. decyzję w ten sposób, że zmienił lokalizację jednej siłowni wykorzystującej siłę wiatru (poprzez zmianę załącznika graficznego do decyzji) na działce nr [...]w obrębie geodezyjnym B., gm. E..

W dniu [...]2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. wpłynął wniosek Stowarzyszenia N.W. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. z dnia [...]2013r. nr [...] oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia. Wskazano, że decyzja rażąco narusza: art. 33 ustawy o ochronie przyrody, art. 61 upzp, Dyrektywę Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, art. 96, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 2 pkt 1, art. 9, art. 21, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 28, 7, 8, 77 i 80 Kpa.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji oraz dopuściło do udziału w nim Stowarzyszenie N.W.. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Kolegium orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Na skutek wniosku Stowarzyszenia N.W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]2015 r. uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] 2014 r. i orzekając co do istoty (pkt I sentencji):

1. stwierdziło nieważność decyzji organu I instancji w części dotyczącej działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] B., gmina E.;

2. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie - tj. w odniesieniu do działek nr [...],[...],[...]w obrębie geodezyjnym [...] Ś., gmina E..

W pkt II rozstrzygnięcia Kolegium orzekło o umorzeniu postępowania z wniosku E. i K. M. z powodu braku legitymacji procesowej.

W uzasadnieniu organ w kontekście podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), wyjaśnił, że jedną z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące jest jego oczywistość. Odnośnie do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("uogrl"; w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) wskazał, że jeśli chodzi o działkę nr [...]obręb B. o pow. 8,0900 ha, to z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż działka ta obejmuje to grunty oznaczone jako [...]. Znajdujące się w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów wskazują, że w wyliczeniu tym pominięto użytki oznaczone jako [...]. Z załącznika graficznego nr 1 wynika, że teren inwestycji w tej części obejmuje użytki rolne klasy Ps IV oraz użytki oznaczone jako Ls V - co oznacza grunty leśne oraz użytki Bp.

W związku z tym, w myśl ww. przepisów, decyzja w tym zakresie wymagała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Kolegium ustaliło, że obszar ten nie był objęty zgodą dla tzw. starych planów. Zauważyło jednocześnie, że decyzją o warunkach zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji obiektów budowlanych w ramach terenu określonego jako przeznaczony do zainwestowania. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest formalna możliwość lokalizowania obiektu tak w obrębie użytków Bp, jak również R IVb czy też Ls V. Wobec tego Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie odnoszące się do działki nr [...], a polegające na wydaniu warunków zabudowy dla terenu obejmującego grunty LsV, wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl.

Zdaniem organu nie można przyjąć, że na załącznikach graficznych doszło do sprecyzowania przyszłej lokalizacji elektrowni wiatrowej poprzez oznaczenie symbolem Bp fragmentu działki zlokalizowanego poza terenem leśnym. Jak bowiem wynika z ww. ustaleń symbolem Bp oznaczono stosowne użytki gruntowe zgodnie z ewidencją, a ponadto w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnej lokalizacji obiektu, co jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. W konsekwencji przyjąć należy, że siłownia wiatrowa na działce nr [...] może zostać zlokalizowana w obrębie linii rozgraniczających oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 linią i literami A, B i C, zatem także w obrębie gruntów Ls, co wymagałoby zgody o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Inwestor podnosił, że całość terenu leśnego zawartego w obszarze wyznaczonym w załączniku graficznym znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m od zabudowań na działce nr [...], a w załączniku nr 2 do decyzji jako jeden z warunków ustalono zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej minimalną odległość obiektów od budynków mieszkalnych, gospodarczych i użyteczności publicznej na 400 m. W ocenie inwestora, przy uwzględnieniu zapisów załącznika nr 2, a konkretnie warunków minimalnej odległości wynikającej z decyzji środowiskowej, nie było możliwości zlokalizowania zabudowy w obszarze użytków Ls, a zatem nie można mówić o naruszeniu ww. przepisów. Kolegium wyjaśniło więc, że nie tylko obszar obejmujący użytki Ls znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m od budynków na działce nr [...], ale w istocie całość obszaru objętego załącznikiem nr 1 do decyzji znajduje się w odległości mniejszej niż 400 m, co narusza postanowienia decyzji Wójta Gminy E. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie farmy wiatrowej" z dnia [...]2009 r. nr [...]. Do pisma inwestora dołączono bowiem wydruk ze strony www.geoportał.gov.pl., z którego wynika, iż odległość ta wynosi ok. 265 m. Skoro zatem - jak podaj sam inwestor - użytki Ls znajdują się w takiej odległości, to nie można racjonalnie przyjąć, iż tereny położone obok (w odległości 60-65 m w kierunku północno-zachodnim) warunek wynikający z decyzji środowiskowej będą spełniały.

Zdaniem organu, oceny prawnej w powyższym zakresie nie zmienia fakt wydania decyzji z dnia [...]2013 r. o zmianie decyzji z dnia [...]2013 r. w zakresie lokalizacji siłowni na działce nr [...]. Decyzja zmieniająca jest bowiem decyzją wydaną w nowej sprawie i nie może powodować braku podstaw do wyeliminowania z obrotu rozstrzygnięcia pierwotnego obarczonego kwalifikowanymi wadami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S.W. sp. z o.o. zakwestionowała powyższą decyzję w części pkt I ppkt 1 sentencji decyzji, tj. stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]2013r. w części dotyczącej działki nr [...], obręb B., domagając się jej uchylenia w tym zakresie, w związku z naruszeniem art. 156 § 1 ust. 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że weryfikowana decyzja organu I instancji, w części dotyczącej działki nr [...], wydana została z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 uogrl, z uwagi na rzekome przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi, Spółka zarzuciła organowi pominięcie, że zapisy pkt 2.2 załącznika nr 2 do decyzji w postaci minimalnej 400-metrowej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowej od zabudowy, uniemożliwiały lokalizację elektrowni na terenie leśnym wyznaczonym załącznikiem nr 1. Podkreślono, że w pkt 2.8 załącznika nr 2 odniesiono się bezpośrednio do warunków realizacyjnych określonych w decyzji z dnia [...] 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, gdzie dokonano wyraźnego zastrzeżenia, co do lokalizacji inwestycji na terenach rolnych, łąkach oraz pastwiskach. Zdaniem skarżącej oznacza to, że teren, dla którego rozpatrywana decyzja określiła warunki zabudowy, w istocie nie objął terenów leśnych znajdujących się w obszarze wyznaczonym przez linie rozgraniczające, z uwagi na niespełnianie przez te tereny kryteriów pkt 2.2 oraz 2.8 załącznika nr 2. Wadliwość załącznika nr 1 do decyzji została zaś rektyfikowana decyzją zmieniającą z dnia [...] 2013 r. i na podstawie w ten sposób sanowanej decyzji o warunkach zabudowy Starosta E. w dniu [...]2013 r. udzielił skarżącej pozwolenia na budowę inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wskazał, że kluczowe znaczenie miała w niniejszej sprawie interpretacja załącznika graficznego nr 1 do weryfikowanej decyzji o warunkach zabudowy, ustalającego na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 linie rozgraniczające teren inwestycji na działce nr [...], obejmujące swym zasięgiem obszar o oznaczeniu Ls V i ocena wadliwości tego załącznika w świetle art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrysowane w załączniku graficznym nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy linie rozgraniczające teren inwestycji w sposób oczywisty wkraczały na obszar chronionego cytowanymi przepisami użytku leśnego. Skutku tego nie mogły sanować ustalenia części opisowej decyzji, ponieważ część tekstowa i graficzna musi być ze sobą spójna.

Przywołując treść § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd pierwszej instancji wskazał na taką samą moc wiążącą ma zarówno część tekstowej jak i graficznej decyzji. W przypadku istotnych rozbieżności pomiędzy częścią opisową a graficzną nie sposób dochodzić, które z rozwiązań jest wiążące, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej wadliwej decyzji ustalającej w sposób sprzeczny warunki zabudowy. Na poparcie tego stanowiska przywołano wyrok NSA w sprawie II OSK 611/11. Wskazano, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie sposób podzielić przekonania Spółki, że część opisowa decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiała realizację siłowni wiatrowej na terenie leśnym. Powoływane przez Spółkę zapisy odwoływały się bowiem jedynie do ustaleń decyzji środowiskowej, a więc wymagana byłaby najpierw interpretacja tej ostatniej decyzji, co nie mogłoby stanowić przeciwwagi dla jednoznacznych ustaleń, wynikających z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy, która jest bezpośrednio wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo też Kolegium dostrzegło, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji nie mogła mieć znaczenia deklaracja Spółki o posadowieniu siłowni wiatrowej w konkretnej części działki nr [...] poza obszarem leśnym. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki objętej wnioskiem, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W tym kontekście przywołano treść art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 1626/14, gdzie wyjaśniono, że "teren" w rozumieniu ww. przepisów, to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Oznacza to, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki, co nakazuje tak rozumianą działkę oceniać z punktu widzenia materialnoprawnej podstawy z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 uogrl. na poparcie tego stanowiska przywołano dodatkowe orzecznictwo. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że usytuowanie przez inwestora planowanej zabudowy na działce, na której znajduje się chroniony ustawą obszar leśny, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nierolnicze i nieleśne. To zaś powoduje stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl konieczność uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej i zmiana możliwa jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji organ prawidłowo stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...]nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp i art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl. Na koniec Sąd wyjaśnił, że zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa jest jednym z trybów nadzwyczajnych, prócz stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania, a postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji może dotyczyć decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. W konsekwencji, późniejsza zmiana weryfikowanej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 Kpa nie stała na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji pierwotnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.W. Sp. z o.o. zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 61 ust. 1 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 5 uogrl poprzez błędne uznanie, że przez pojęcie "terenu" należy rozumieć cały obszar wyznaczony jako działka, bądź działki geodezyjne, w sytuacji gdy:

– art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie był rozpatrywany w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl w brzmieniu obowiązującym do 25 maja 2013 r., tj. zawierającym pojęcie "zwartego obszaru projektowego";

– decyzja Wójta Gminy E. z dnia [...]2013 r. o warunkach zabudowy nie przewidywała możliwości lokalizacji obiektów na terenach leśnych będących przedmiotem ochrony na podstawie przepisów uogrl;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to;

a) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń nie znajdujących oparcia w aktach sprawy, z mających na celu poparcie tezy o niewiążącym charakterze zapisów załącznika nr 2 do decyzji z dnia [...]2013 r.;

b) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa poprzez błędną kontrolę działania organu II instancji i uznanie za prawidłowe stanowiska, co do kwalifikacji decyzji z dnia [...] 2013 w części dotyczącej działki nr [...] jako rażąco naruszającej art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, w sytuacji, gdy:

– znaczenie pojęcia "terenu" użytego w ww. art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp stanowi przedmiot interpretacji mającej wyraz w świadczących o jej nieoczywistości rozbieżnych poglądach sądów administracyjnych;

– ww. decyzja o warunkach zabudowy nie przewidywała możliwości lokalizacji obiektów na terenach leśnych będących przedmiotem ochrony na podstawie przepisów uogrl, co oznacza, że błędne oznaczenie w załączniku graficznym nr 1 linii rozgraniczających teren inwestycji nie mogło skutkować żadnymi negatywnymi konsekwencjami o charakterze ekonomiczno-społecznym.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Ppsa poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w części będącej przedmiotem skargi przed WSA; ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa podniesiono, że po pierwsze w pkt 2.2 załącznika opisowego nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]2013 r. jednoznacznie i bezpośrednio określono minimalną odległość lokalizacji obiektów od zabudowy na 400 m, co uniemożliwiło ich budowę na objętych liniami rozgraniczającymi, a zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 400 m od zabudowań znajdujących się na sąsiedniej działce nr [...], gruntach leśnych. Po drugie, odniesienie w pkt 2.8 ww. załącznika do zapisów będącej załącznikiem do wniosku o jej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w żaden sposób nie umniejsza faktu, iż na mocy pkt 2.8 załącznika obiekty mogły zostać zlokalizowane jedynie na terenach rolnych, łąkach i pastwiskach, co uniemożliwiło ich budowę na objętych liniami rozgraniczającymi gruntach leśnych. Po trzecie, nie sposób zrozumieć tezy o niewiążącym charakterze ustaleń załącznika opisowego nr 2 do ww. decyzji, ze względu na jego rzekomą niespójność z załącznikiem graficznym nr 1. Podniesiono, że skoro zarówno załącznik opisowy jak i graficzny do decyzji o warunkach zabudowy określają kryteria możliwej zabudowy (takie jak m.in. lokalizacja obiektów na obszarze objętym liniami rozgraniczającymi, z zachowaniem minimalnej odległości od zabudowy, w końcu na terenach rolnych, łąkach i pastwiskach), to dopuszczalne jest lokalizowanie obiektów wyłącznie w miejscach spełniających wszystkie z tych kryteriów. Określenie w ramach ww. załącznika dodatkowych kryteriów lokalizacji obiektów w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji w żaden sposób nie pociąga za sobą jego niespójności z załącznikiem graficznym nr 1, a tym bardziej nie świadczy o jego niewiążącym charakterze.

W ocenie Spółki na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy nie nabyła ona prawa do lokalizacji obiektów na gruntach leśnych leżących na działce nr [...], ponieważ grunty te, pomimo objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, znajdowały się w odległości mniejszej niż 400 m od zabudowy oraz nie stanowiły terenów rolnych, łąk lub pastwisk, nie spełniały więc warunków zabudowy wyznaczonych przez Wójta Gminy E. w załączniku opisowym nr 2 do decyzji. W konsekwencji nie doszło do przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne i naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl.

Jeśli chodzi o zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji pominął fakt, że przytoczone w uzasadnieniu wyroku tezy orzeczeń wynikają z interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl w brzmienia obowiązującym do dnia 25 maja 2013 r., tj. zawierającym pojęcie "zwartego obszaru projektowanego", a nie, jak w rozpatrywanym stanie faktycznym, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl. Co więcej, przytoczone orzeczenia dotyczą w większości sytuacji, w których decyzje o warunkach zabudowy umożliwiały lokalizację obiektów na gruntach będących przedmiotem ochrony na podstawie uogrl i inna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl prowadziłaby do obejścia prawa.

Rozpatrując kwestię możliwej interpretacji zapisów art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl Spółka stwierdziła, że intencją ustawodawcy było uniemożliwienie realizacji budowy na gruntach ustawowo chronionych, bez uprzedniego uzyskania zgody właściwych organów i przeznaczenia ich na cele nieleśne w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Spółki, biorąc pod uwagę intencje ustawodawcy, jak i poglądy NSA, pod pojęciem "terenu" w rozumieniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl rozumieć należy obszar na którym inwestor, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nabywa prawo realizacji inwestycji. W świetle dążenia do uniknięcia nieuzasadnionego ograniczenia prawa do zagospodarowania nieruchomości, tylko tak zdefiniowany obszar uznać można za przeznaczony na cele nieleśne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 uogrl, a więc podlegający ochronie ustawowej. W niniejszej sprawie obszar, na którym Spółka nabyła, na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy, prawo realizacji inwestycji, a wiec "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, nie objął tej części obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, która zgodnie z zapisami samej decyzji, jak i stanowiącej załącznik do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie mogła zostać zabudowana, tj. gruntów leśnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa autor skargi kasacyjnej wskazał, że interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest przedmiotem sporu w orzecznictwie sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę brak możliwości jednoznacznego określenia znaczenia pojęcia "terenu" na gruncie wykładni językowej, próba interpretacji winna opierać się na celu, jaki rozpatrywany przepis ma realizować. Za taki, zdaniem Spółki, uznać należy ochronę gruntów rolnych i leśnych poprzez uzależnienie możliwości budowy obiektów na tych gruntach od uprzedniego uzyskania zgody właściwych organów i przeznaczenia ich na cele nierolne lub nieleśne w planie miejscowym. W konsekwencji, biorąc pod uwagę potrzebę uniknięcia nieuzasadnionego ograniczania prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości, przez "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp rozumieć należy obszar, na którym inwestor, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nabywa prawo realizacji inwestycji. Wójt Gminy E. wydając decyzję z dnia [...]2013 r. w żaden sposób nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl. Nawet gdyby uznać, że do takiego naruszenia doszło, to w związku z przesłanką oczywistości nie miało ono charakteru rażącego.

Zdaniem Spółki, objęcie leżących na działce nr [...] gruntów leśnych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nie pociągnęło za sobą żadnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ Spółka na mocy ww. decyzji o warunkach zabudowy nie nabyła prawa do lokalizacji obiektów na gruntach leśnych leżących na działce nr [...]. W celu umożliwienia budowy elektrowni na działce nr [...]Wójt Gminy E. w drodze decyzji z dnia [...]2013 r. dokonał zmiany załącznika nr 1 do decyzji z dnia [...]2013 r., wyznaczając teren inwestycji zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż 400 m od zabudowy, poza gruntami podlegającymi ochronie. Dopiero na podstawie tak sanowanej decyzji o warunkach zabudowy Starosta E. mógł udzielić Spółce pozwolenia na realizację inwestycji, co też uczynił w drodze decyzji z dnia [...]2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej sformułował w niej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Wszystkie jednak koncentrują się wokół dwóch kwestii, po pierwsze, że w świetle całej kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Wójta Gminy E. z dnia [...]2013 r. ustalającej sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie m.in. na działce nr [...] siłowni wykorzystującej siłę wiatru wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą – nie było możliwe posadowienie elektrowni wiatrowej na terenie leśnym. Uniemożliwiać miały to postanowienia pkt 2.2 załącznika opisowego nr 2 do ww. decyzji określające minimalną odległość lokalizacji obiektów od zabudowy na 400 m, a także postanowienia pkt 2.8 ww. załącznika, zgodnie z którym obiekty mogły zostać zlokalizowane jedynie na terenach rolnych, łąkach i pastwiskach.

Po drugie, Spółka podniosła, że pod pojęciem "terenu" w rozumieniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "upzp" w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.), dalej "uogrl" rozumieć należy obszar na którym inwestor, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nabywa prawo realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie "teren" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, nie objął więc tej części obszaru, która zgodnie z zapisami samej decyzji, jak i stanowiącej załącznik do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, nie mogła zostać zabudowana, tj. gruntów leśnych.

Ponadto, biorąc pod uwagę, że interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp jest przedmiotem sporu w orzecznictwie sądów administracyjnych, innymi słowy brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia znaczenia terminu "teren" na gruncie wykładni językowej, zdaniem Spółki nawet gdyby uznać, że Wójt Gminy E. wydając decyzję z dnia [...]2013 r. naruszył art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl, to naruszenie nie miało ono charakteru rażącego.

W świetle powyższego rozpoznanie niniejszej sprawy w granicach skargi kasacyjnej wymagało odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "terenu" użytym przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, a następnie odpowiedzi na pytanie, czy ewentualne naruszenie tego przepisu w związku z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego względu sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty należało rozpoznać łącznie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z kolei przepis art. 7 ust. 2 uogrl, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej;

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby;

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pod pojęciem "terenu" w rozumieniu ww. przepisów należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie oznaczonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę, że przepis art. 7 ust. 2 uogrl podlegał kolejnym nowelizacjom. Zakwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Wójta Gminy E. wydana została przed wejściem w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. poz. 503), tj. przed 26 maja 2013 r. Po nowelizacji art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl przestało obowiązywać to kryterium obszarowe i każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I - III na cele nierolne uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Natomiast odnośnie do gruntów leśnych (pkt 2 i 5), to ww. nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian. Oznacza to, że w odniesieniu do gruntów leśnych, punktem odniesienia mającym wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy jest ustalenie, jak należy rozumieć pojęcie "terenu" użyte w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka - co do zasady – przesądza bowiem jedynie, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, o określonych parametrach, a zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze i nieleśne.

Przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Wobec tego, niezależnie od określenia granic terenu inwestycji w załączniku graficznym projektu decyzji, teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2066/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 2328/14 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że usytuowanie przez inwestora planowanej zabudowy na działce, na której znajduje się obszar leśny, oznacza przeznaczenie tej działki na cele nieleśne. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany jest pogląd wyrażany przez inne składy orzekające tego Sądu, zgodnie z którym pod pojęciem "terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp rozumieć należy również część działki ewidencyjnej (por. m.in. wyrok z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2119/13). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 190/12; z dnia 8 września 2009 r., sygn. II GSK 1061/08 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Samo przyjęcie przez Wójta Gminy E. w decyzji z dnia [...]2013 r. błędnej interpretacji pojęcie "teren" użytego w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, nie mogłoby więc stanowić podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W niniejszej sprawie nastąpiło jednak, z uwagi na treść załącznika graficznego nr 1, dopuszczenie ww. decyzją lokalizacji na obszarach leśnych chronionych ustawą siłowni wiatrowej, bez wymaganej w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 uogrl zgody właściwego organu na przeznaczenie terenów leśnych na cele nieleśne i zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W załączniku graficznym nr 1 linie rozgraniczające teren inwestycji na działce nr [...], obejmują bowiem swym zasięgiem obszar oznaczony symbolem Ls V, tj. las. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że uchybienia tego nie mogą sanować ustalenia części opisowej decyzji, ponieważ część tekstowa i graficzna muszą być ze sobą spójne. Wynika to z treści § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r., zgodnie z którym warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Oznacza to, że część tekstowa i graficzna decyzji mają taką samą moc. W przypadku istotnych rozbieżności między tymi częściami, powstaje wątpliwość, która z nich jest wiążąca. Z załącznika graficznego nr 1 wynika jednoznacznie, że teren inwestycji obejmuje obszary leśne. Zapis załącznika opisowego nr 2 wprowadza w pkt 2.2 kryterium odległości od zabudowy, które nie jest wartością trwałą. Zabudowa na działce sąsiedniej może przecież przestać istnieć.

Zapis powyższy nie przesądza więc w sposób definitywny, że planowana siłownia wiatrowa nie zostanie zlokalizowana na obszarze leśnym. Trudno więc zasadnie twierdzić, że zapis załącznika opisowego nr 2 jest spójny z załącznikiem graficznym nr 1 i stanowi, jak chce autor skargi kasacyjnej, doprecyzowanie kryteriów lokalizacji obiektów w ramach linii rozgraniczających teren inwestycji. Załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy stanowi bezpośredni punkt odniesienia dla organów architektoniczno-budowlanych i nie może być tu pola dla niejasności. Wszystko to powoduje w konsekwencji, że kwestionowana decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Trafnie zatem w sprawie uznano, że ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem art.61 ust.1 pkt 4 i art.7 ust.2 pkt 5 uogrl.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.