Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2695/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), sędzia NSA Małgorzata Stahl, , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 446/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie żądania zwrotu kosztów z tytułu wykonania nakazu zniszczenia ściółki i odchodów z kurników 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] na rzecz J. C. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

120Sygn. akt II OSK 2695/12

Sygn. akt II OSK 2695/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 446/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie żądania zwrotu kosztów z tytułu wykonania nakazu zniszczenia ściółki i odchodów z kurników.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] 2011 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Aleksandrowie Kujawskim (dalej Powiatowy Lekarz) w związku ze stwierdzeniem obecności Salomonella Eneritidis w próbkach urzędowych pobranych w stadach kur hodowlanych, oznaczonych jako K6, K7, K8, stanowiących własność J. C. (dalej skarżący), skierował do niego decyzję z [...] 2011 r. nr [...], w której, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 1, 1a, 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 213 poz. 1342, ze zm. dalej uozz), art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej kpa) i pkt 1.6.3. załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach hodowlanych gatunku kura (Gallus gallus)" na 2011 rok (Dz. U. nr 98, poz. 567, dalej rozporządzenie z 2011 r.):

I. uznał stada kur znajdujące się w obiektach oznaczonych K6, K7, K8, za ognisko samonellozy drobiu;

II. zakazał:

1. przemieszczania drobiu z i do stad K6, K7, K8, z wyłączeniem przemieszczania bezpośrednio do rzeźni;

2. wywożenia jaj wylęgowych;

3. wystawiania dokumentów handlowych i przewozowych dla ww. stada

III. wprowadził szereg nakazów, w tym nakazał:

— (pkt 1) niezwłoczny ubój lub zabicie wszystkich sztuk drobiu ze stad skażonych,

— (pkt 5) zniszczenie jaj wylęgowych oraz piskląt z nich wylęgniętych,

— (pkt 6) zniszczenie lub zagospodarowanie pasz, przez zastosowanie środków kontroli gwarantujących pełną inaktywację pałeczek Salmonella,

— (pkt 7) zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salomonella, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1774/2002,

— (pkt 8) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania:

a) kurników, w których był utrzymywany drób ze stad zakażonych,

b) otoczenia kurników, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu.

Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Powiatowy Lekarz Weterynarii, na podstawie art. 104 kpa, art. 49 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 i 11 uozz i ust. 1.8 części A załącznika do rozporządzenia z 2011 r. (dalej załącznik) i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie rzeczoznawców wyznaczonych przez powiatowego lekarza weterynarii do przeprowadzenia szacowania (Dz. U. nr 142, poz. 1161, dalej rozporządzenie z 2009 r.) przyznał skarżącemu odszkodowanie:

— za zwierzęta poddane ubojowi na podstawie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] 2011 r. i zwierzęta padłe w wyniku zastosowania nakazanych zabiegów;

— za jaja pozyskane z zakażonych stad.

Pismem z 10 października 2011 r. skarżący wniósł do Powiatowego Lekarza o zwrot poniesionych kosztów z tytułu utylizacji odpadów kategorii 2, tj. obornika. Uzasadniając żądanie skarżący podniósł, że decyzja z [...] 2011 r. nakładała na niego w pkt 7 i 8 obowiązek zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, w sposób który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella – co też uczynił. Wobec tego, stosownie do przepisu 1.6.3. pkt 5 i 6 rozporządzenia z 2011 r. i art. 49 ust. 11 uozz, koszty te winny być pokryte ze środków budżetu państwa.

Pismem z 14 listopada 2011 r. Powiatowy Lekarz zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiocie zgłoszonego żądania zwrotu kosztów w wysokości 50.925,51 zł tytułem wykonania nakazu pkt III.7 decyzji z [...] 2011 r., a następnie, po uzyskaniu dokumentów potwierdzających wydatek i wyjaśnień wnioskodawcy co do sposobu utylizacji obornika (skorzystanie z usług spalarni odpadów) – decyzją z [...] 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie.

Powiatowy Lekarz stwierdził, że zgodnie z ust. 1.6.3. części A załącznika do rozporządzenia z 27 kwietnia 2011 r. koszty wykonania czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7 tego ustępu, ponoszone są przez hodowcę. W związku z brakiem sprecyzowania w powyższym zapisie podmiotu, który ponosi koszty w pozostałym zakresie konieczne jest odniesienie się do ust. 1.8 załącznika, który dotyczy pomocy finansowej udzielanej przedsiębiorcom w ramach Krajowego programu wprowadzonego ww. rozporządzeniem. Przepis ten odsyła do art. 49 uozz. Zgodnie z ustępem 11 art. 49 uozz podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy organów Inspekcji Weterynaryjnej, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków.

Brak wskazania w tym przepisie, jak też w pozostałych zapisach art. 49 uozz, kosztów utylizacji ściółki i odchodów powoduje, że koszty te winny być ponoszone przez hodowcę.

Według Powiatowego Lekarza, całość pomocy finansowej dla skarżącego została zrealizowana decyzją z [...] 2011 r., a tym samym postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego jest bezprzedmiotowe.

W odwołaniu skarżący podniósł, że z przepisu 1.6.3. pkt 5 i 6 rozporządzenia z 2011 r. wynika obowiązek hodowcy zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, a także (pkt 6) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania:

a) kurników, w których był utrzymywany drób ze stada skażonego,

b) otoczenia kurników, o których mowa w lit. a, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu, pod jego nadzorem.

Jedynie koszty czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7 czyli:

6) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania:

b) otoczenia kurników, o których mowa w lit. a, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu

- po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt 1 – 5

7) podjęcia innych działań mających na celu poprawę warunków zoohigienicznych w gospodarstwie, w tym:

a) zapewnienie odpowiedniej temperatury, wilgotności, wymiany powietrza, stosowania w żywieniu pasz kruszonych, zachowania prawidłowej obsady kurnika oraz

b) zapewnienie bezpieczeństwa epizootycznego gospodarstwa w wyniku rewizji planu zabezpieczenia gospodarstwa przed gryzoniami, zakazu wstępu do kurników osobom postronnym, prowadzenia rejestru wizyt, zabezpieczenia paszy przed dostępem gryzoni i dzikich ptaków, wyłożenia mat dezynfekcyjnych przed wjazdem na teren gospodarstwa oraz przed wejściami do kurników, odkażanie pojazdów wjeżdżających na teren gospodarstwa, zaopatrzenie osób wykonujących czynności związane z utrzymywaniem drobiu w odzież ochronną oddzielną dla każdego kurnika i posiadanie przez te osoby aktualnego wyniku badania na nosicielstwo pałeczek Salmonella są ponoszone przez hodowcę, co oznacza a contrario, że koszt zagospodarowania i zniszczenia ściółki oraz odchodów (pkt 5) nie leży po stronie hodowcy.

Stanowisko to uzasadnia także treść powoływanego przez Powiatowego Lekarza pkt 1.8. załącznika do rozporządzenia z 2011 r., zatytułowanego "Pomoc finansowa udzielana przedsiębiorstwom spożywczym i paszowym w ramach programu", zgodnie z którym:

"Pomoc finansowa jest przyznawana zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, z uwzględnieniem ust. 1.8.1.

Podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem kur, transportem kur lub ich zwłok albo unieszkodliwieniem zwłok kur, pasz i jaj wylęgowych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1.6.3 pkt 1-5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków."

Odwołujący w związku z ubojem kur zmuszony był również dokonać zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu (1.6.3. pkt 5), a zatem przysługuje mu zwrot faktycznie poniesionych kosztów.

Odwołujący zwrócił uwagę, że inaczej niż w rozporządzeniach wprowadzających w poprzednich latach, Krajowy program zwalczania niektórych serotypów Salmonelli w stadach hodowlanych gatunku kura, tj. w rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 28 marca 2007 r. (Dz. U. z 6 kwietnia 2007 r.), i z dnia 20 kwietnia 2010 r. (Dz. U. z 11 maja 2010 r.) - dopiero w rozporządzeniu z dnia 27 kwietnia 2011 r. ustawodawca wyraźnie określił zarówno w pkt 1.8 jak i w pkt 1.6.3. załącznika, że podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem kur, transportem kur lub ich zwłok albo unieszkodliwieniem zwłok kur, pasz i jak wylęgowych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1.6.3. pkt 1–5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków oraz że jedynie koszty wykonywania czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7 ponosi hodowca.

Oznacza to, że hodowcy przysługuje zwrot wydatków poniesionych w związku z realizacją nakazu określonego w pkt 1.6.3. pkt 5.

Gdyby wolą ustawodawcy było, by koszty zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu obciążały hodowcę, z pewnością sprecyzowałby to w przepisie wskazując, że zwrot wydatków odnosi się do nakazów określonych w pkt 1.6.3. pkt 1–4, a nie jak określił 1.6.3. pkt 1 –5.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r.

Organ odwoławczy, nie wdając się w ocenę merytoryczną roszczenia skarżącego stwierdził, że decyzją z [...] 2011 r. przyznał skarżącemu odszkodowanie, przywołując w podstawie prawnej art. 49 ust. 11 uozz, zatem obejmowało ono wszelkie świadczenia przysługujące skarżącemu w związku z nałożeniem na niego nakazów zawartych w decyzji z [...] 2011 r. W pouczeniu decyzji z [...] 2011 r. poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 49 ust. 8 uozz decyzja jest ostateczna, a niezadowolony z decyzji może w terminie miesiąca od daty jej doręczenia wnieść powództwo do sądu rejonowego.

Skoro roszczenia skarżącego z tytułu nakazów nałożonych decyzją z [...] 2011 r. zostały ustalone ostateczną decyzją – uzasadnione jest umorzenie postępowania w sprawie żądania zwrotu poniesionych kosztów z tytułu wykonania tych nakazów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J. C. zarzucając decyzji z [...] 2012 r. naruszenie: przepisów postępowania, tj. art. 105 kpa; przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 uozz i pkt 1.6.3 oraz 1.8. załącznika do rozporządzenia z 2011 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł, że organ przedwcześnie doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ był bowiem właściwy do rozpoznania wniosku strony i posiadał materiał dowodowy umożliwiający jego rozpoznanie, a strona nie cofnęła swego wniosku.

Za przeszkodę w wydaniu merytorycznej decyzji nie może być uznana – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – okoliczność wydania ostatecznej decyzji z [...] 2011 r. w przedmiocie odszkodowania. Decyzja ta nie skutkuje powagą rzeczy osądzonej, gdyż jej przedmiotem jest tylko odszkodowanie za kury i jaja. Decyzja ta nie rozstrzyga o zwrocie wydatków za utylizację obornika – organ nie prowadził nawet postępowania w tym kierunku. Żądanie wypłaty [z tytułu] tych wydatków skarżący zgłosił dopiero 10 października 2011 r., w konsekwencji czego Lekarz Powiatowy pismem z 14 listopada 2011 r. (zawiadamiającym o wszczęciu postępowania) zażądał od skarżącego oryginału faktury za utylizację obornika, potwierdzenia zapłaty, przychodu wewnętrznego i wyjaśnienia wyboru sposobu przeprowadzenia utylizacji – co też otrzymał.

Decyzja z [...] 2011 r., wbrew twierdzeniu organu, nie wyczerpuje wszystkich aspektów pomocy przedsiębiorcy.

Sam fakt powołania w podstawie prawnej tej decyzji art. 49 ust. 11 uozz nie przesądza o tym, że organ rozpatrywał w tym postępowaniu kwestię zwrotu wydatków, skoro pozostałe materiały sprawy przeczą tej tezie.

Skarżący zwrócił uwagę, że czym innym jest odszkodowanie, a czym innym – zwrot faktycznie poniesionych wydatków. Odszkodowanie przewiduje art. 49 ust. 1 i 5 uozz za konkretnie wskazane w tych przepisach szkody. Decyzją z [...] 2011 r. ustalono odszkodowanie za zabite kury i zniszczone jaja wylęgowe. Skarżący był zadowolony z tej decyzji (tj. z wysokości przyznanego odszkodowania), nie miał zatem podstaw do jej kwestionowania przez wniesienie powództwa do sądu rejonowego. Z art. 49 ust. 8 uozz nie wynika, że decyzja przyznająca odszkodowanie musi zawierać w swej treści rozstrzygnięcie o zwrocie faktycznie poniesionych wydatków. W przedmiotowej sprawie organ tej kwestii, tj. zwrotu wydatków nie uczynił przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z [...] 2011 r. Co więcej – faktura za utylizację obornika została wystawiona 17 sierpnia 2011 r., a organ wydając ww. decyzję, nie był w posiadaniu tej faktury.

Skarżący podkreślił, że w analogicznej sprawie jego syna J. C., Lekarz Powiatowy wydał decyzję obejmującą także zwrot poniesionych wydatków na utylizację obornika.

Skarżący w uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji z [...] 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) mimo podzielenia częściowo stanowiska skarżącego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagi na charakter prawny norm ujętych w art. 49 uozz, regulujących kwestię odpowiedzialności za skutki zastosowania nakazów wydanych przez organy Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Stosownie do art. 49 ust. 1 uozz "za bydło, świnie, owce, kozy, konie, kury, kaczki, gęsi, indyki, perlice, przepiórki, kuropatwy, bażanty, strusie (Struthio camelus), jeleniowate utrzymywane w warunkach fermowych (jeleń szlachetny - Cervus elaphus, jeleń sika - Cervus nippon i daniel - Dama dama), rodziny pszczele (pszczoła miodna - Apis mellifera) oraz ryby słodkowodne zabite lub poddane ubojowi z nakazu organów Inspekcji Weterynaryjnej albo za takie zwierzęta padłe w wyniku zastosowania zabiegów nakazanych przez te organy przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa". Art. 49 ust. 5 stanowi, że "odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu". Stosownie do art. 49 ust. 11 "Podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków".

W cytowanych przepisach pojawia się pojęcie "odszkodowania" (ust. 1 i 5) i pojęcie "zwrotu faktycznie poniesionych wydatków" (ust. 11).

Pojęcie odszkodowania (przysługującego czy to w pełnym czy w ograniczonym zakresie) za działanie wywołujące szkodę jest koncepcją prawa cywilnego, zasadniczo regulowaną w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93; ze zm., dalej kc). W ustawie tej przewidziano reguły odpowiedzialności, także za szkody wyrządzane działaniem organów państwa i to zarówno za działania niezgodne z prawem (art. 417 – 4171 kc), jak też za działania zgodne z prawem (art. 4172 kc). Kodeks cywilny zastrzega, że możliwe jest także odrębne od kodeksowych uregulowanie zasad odpowiedzialności, stanowiąc w art. 421 kc, że "Przepisów art. 417, art. 4171 i art. 4172 nie stosuje się, jeżeli odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej jest uregulowana w przepisach szczególnych". Samo uregulowanie odpowiedzialności za szkodę w przepisach szczególnych nie powoduje, że taka odpowiedzialność traci swój cywilnoprawny charakter. Utrata tego charakteru musiałaby wynikać z jasnej, szczególnej regulacji. Sąd podziela w tym względzie pogląd wypowiedziany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7.7.2009 r., III SA/Lu 187/09 (cbosa), że "Kodeks cywilny nie reguluje wszystkich stosunków cywilnoprawnych, gdyż z różnych względów niektóre stosunki cywilnoprawne są regulowane w odrębnych ustawach (...), zawierających nawet większość przepisów o charakterze administracyjno-prawnym. O tym, czy określone stosunki prawne są stosunkami z zakresu prawa cywilnego, nie decyduje to, w jakiej ustawie zostały uregulowane, lecz treść i znamiona tych stosunków, a w szczególności oparcie ich na zasadzie prawnej równorzędności stron, to jest (...) uprawnionego do żądania wyrównana szkody i zobowiązanego do jej naprawienia".

Zdaniem Sądu I instancji, z odpowiedzialnością cywilnoprawną mamy do czynienia także w art. 49 ust. 11 uozz, którego interpretacja jest kluczowa dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W przepisie tym wskazana jest strona uprawniona do żądania odszkodowania ("podmiot, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5") i obowiązany do naprawienia szkody (budżet państwa). W omawianym przypisie ustawodawca nie posłużył się wprawdzie wprost wyrażeniem "odszkodowanie", tym niemniej pojęcie "zwrot faktycznie poniesionych wydatków" należy także utożsamiać z odszkodowaniem, tyle że nie pełnym, o jakim mowa w art. 361 § 2 kc, ale ograniczonym do szkody rzeczywistej (damnum emergens), bez możliwości ubiegania się o odszkodowanie także za utracone korzyści (lucrum cessans). Takie ograniczenie – znane prawu cywilnemu (art. 438 kc czy uchylony art. 160 kpa) nie wyłącza jednak samej zasady odpowiedzialności za szkodę. Należy także zwrócić uwagę na systematykę art. 49 uozz, a mianowicie na to, że regulacje dotyczące odpowiedzialności za szkodę w postaci zabitych, poddanych ubojowi lub padłych zwierząt (ust. 1) i za zniszczone produkty pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze i sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu (ust. 5) znajdują się - w przeciwieństwie do regulacji dotyczącej odpowiedzialności za koszty związane z zabiciem, ubojem transportowanie czy unieszkodliwianiem zwierząt bądź ich zwłok –przed regulacją nakazującą ustalenie odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. Przemawia to za tym, że odszkodowanie (o ograniczonym charakterze) przysługujące na mocy art. 49 ust. 11 uozz, nie podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej, ale winno być ustalone na drodze cywilnoprawnej, przy ewentualnym udziale sądu cywilnego w przypadku sporu między obowiązanym właściwym organem reprezentującym Skarb Państwa (budżet państwa), a podmiotem, który poniósł koszty o których mowa w tym przepisie, związane z wypełnianiem nakazów właściwego organu Inspekcji Weterynaryjnej.

Z powyższego wynika, że decyzja wydana w przedmiocie odszkodowania za zwierzęta podane ubojowi i za zniszczone jaja, co nastąpiło w wyniku wykonania nakazów organów Inspekcji Weterynaryjnej – nie może rozstrzygać kwestii zwrotu wydatków za koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, a więc także kosztów zniszczenia lub zagospodarowania ściółki wykorzystywanej (skarżonej odchodami) przy hodowli zwierząt poddanych ubojowi.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego w tym znaczeniu, że samo wydanie decyzji z [...] 2011 r. przyznającej skarżącemu odszkodowanie za zwierzęta poddane ubojowi na podstawie nakazu zawartego w decyzji z [...] 2011 r. i zniszczone na podstawie tej decyzji jaja pozyskane z zakażonych stad – nie może być uznane za przeszkodę w zajęciu się sprawą dotyczącą kosztów, o których mowa w art. 49 ust. 11 uozz. Słusznie skarżący podniósł, że ani z decyzji [...] 2011 r., ani z akt sprawy nie wynika, że decyzją tą organ rozstrzygał o kosztach związanych z utylizacją ściółki i odchodów. W tej sytuacji samo powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 49 ust. 11 uozz nie może zmienić tej oceny, może być rozpatrywane co najwyżej w kategorii nieistotnego błędu proceduralnego.

Z powyższych rozważań Sądu I instancji wynika także, że organy Inspekcji Weterynaryjnej nie mogły rozstrzygnąć w przedmiocie zwrotu kosztów utylizacji ściółki i odchodów w drodze decyzji administracyjnej, gdyż nie miały takiej kompetencji.

Sama odmowa rozstrzygania merytorycznego w tym przedmiocie była zatem słuszna, zastrzeżenia Sądu I instancji budzi jednak formuła rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania), którą posłużyły się organy.

Obowiązujący w momencie wydania zaskarżonej decyzji art. 61a kpa (dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18, zmieniającej kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r.) w § 1 przewiduje, że w przypadku "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 kpa, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok WSA z 13.12.2011 r., II SA/Ol 893/11, Lex nr 1094438). W sytuacji zaistniałej w kontrolowanej sprawie, gdy brak podstawy materialnoprawnej do wydawania decyzji merytorycznej wynika z samej analizy art. 49 uozz, Powiatowy Lekarz, któremu skarżący złożył wniosek 10 października 2011 r., nie miał powodu, by prowadzić postępowanie przez kierowanie do wnioskodawcy żądania przedłożenia dokumentów i włączania ich do akt sprawy. W takim przypadku należało postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszeń przepisów postępowania) wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

W sytuacji braku możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego, wydanie decyzji umarzającej postępowanie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, zamiast wydania od razu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, nie może być kwalifikowane jako takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W obu przypadkach mamy do czynienia z formalnym zakończeniem sprawy nie podlegającej rozpoznaniu przez organ, a nadto strona nie została pozbawiona prawnych środków obrony swego stanowiska.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł J. C. reprezentowany przez radcę prawnego B. S., zarzucając naruszenie

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 ust. 11 uozz w zw. z art. 1 pkt 1 kpa uznającą, że zwrot wydatków w oparciu o ten przepis nie podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej, a winien być ustalony na drodze postępowania cywilnoprawnego; a w konsekwencji

2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez oddalenie skargi mimo stwierdzenia naruszenia przez organ I i II instancji art. 105 i 61a § 1 kpa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 13 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...], reprezentowany przez radcę prawnego B. R., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. k. 78 akt II SA/Bd 446/12; k. 34-35 akt II OSK 2695/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu odnoszącego się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego.

Usprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 49 ust. 11 uozz w zw. z art. 1 pkt 1 kpa przez błędną ich wykładnię. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że mimo iż ustawodawca w art. 49 ust. 11 uozz nie posłużył się wprost wyrażeniem "odszkodowanie", to pojęcie "zwrot faktycznie poniesionych wydatków" należy utożsamiać z odszkodowaniem ograniczonym do szkody rzeczywistej (damnum emergens), bez możliwości ubiegania się o odszkodowanie także za utracone korzyści (lucrum cessans). Ustawodawca sięgnął zatem do kategorii znanej kulturze prawnej – straty, którą poniósł poszkodowany. Stratą jest pomniejszenie majątku poszkodowanego, polegające na uszczupleniu aktywów (np. zniszczenie, utrata lub uszkodzenie określonych składników majątkowych albo obniżenie ich wartości) albo na przybyciu pasywów (np. powstanie nowych zobowiązań albo ich zwiększenie; T. Wiśniewski w: Komentarz do Kodeksu cywilnego. Zobowiązania, LexisNexis 2011, t. 1, s. 81, uw. 17). Błędnie Sąd I instancji przyjął, że z faktu umieszczenia ustępu 11, po ustępie 8 w art. 49 uozz należy wyprowadzić wniosek, że powiatowy lekarz weterynarii orzeka decyzją o odszkodowaniu jedynie w zakresie przewidzianym w ust. 1 i 5 art. 49 uozz. Przeciwko takiej wykładni przemawia wzgląd na racjonalność prawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 296, nb 536-538). Ustawodawca w interesie publicznym zagwarantował posiadaczowi zwierząt, określonych w ust. 1 art. 49 uozz, prawo do odszkodowania ze środków budżetu państwa za: zwierzęta zabite lub poddane ubojowi z nakazu organów Inspekcji Weterynaryjnej albo za takie zwierzęta padłe w wyniku zastosowania zabiegów nakazanych przez te organy przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania; za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu; zwrot faktycznie poniesionych wydatków tytułem kosztów związanych z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5 (art. 49 ust. 1, 5 i 11 uozz).

Brak jakiegokolwiek powodu, dla którego podmiot, który poniósł szkodę w zakresie określonym w art. 49 ust. 1, 5 i 11 uozz, miał dochodzić części odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, a części w drodze procesu cywilnego. Art. 49 ust. 8 in fine uozz stanowi o czasowej niedopuszczalności drogi sądowej. Dopiero wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 49 ust. 8 uozz, otwiera drogę przed sądem rejonowym. Za taką wykładnią powołanych przepisów przemawia także treść rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (dalej rozporządzenie (WE) nr 1069/2009). Przepisy prawa krajowego muszą być tak wykładane, by zapewnić pełną skuteczność rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 i nie stwarzać przeszkód proceduralnych dla ich bezpośredniego wykonania. Skoro normodawca krajowy nakazał w szczególności: zniszczenie lub zagospodarowanie ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającym przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1774/2002; 6) przeprowadzenie dokładnego oczyszczania i odkażania: a) kurników, w których był utrzymywany drób ze stada zakażonego, b) otoczenia kurników, o których mowa w lit. a, środków transportu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu, pod jego nadzorem; 7) [...] - po wykonaniu czynności, o których mowa w pkt 1-5; i określił, że koszty wykonywania czynności, o których mowa w pkt 6 lit. b i pkt 7, są ponoszone przez hodowcę (pkt 1.6.3. załącznika A do rozporządzenia z 2011 r.), to - a contrario – koszty wykonywania czynności, o których mowa w pkt 6 lit. a, jak i koszty zniszczenia lub zagospodarowania ściółki, odchodów i innych przedmiotów, które mogły ulec skażeniu, w sposób, który wyklucza zanieczyszczenie pałeczkami Salmonella (pkt 1.6.3. ppkt 5), objęte są odszkodowaniem ze środków budżetu państwa.

Z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia także w innych przypadkach braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę drogi administracyjnoprawnej co do części roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, które w dominującym zakresie zostały przez przepisy szczególne przekazane do właściwości innych organów (art. 2 § 3 kpc). Przyjęte na tle art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 179, poz. 1750 ze zm.) rozwiązanie prawne, lokujące całość spraw wynikających ze stosunku służbowego żołnierza zawodowego w postępowaniu administracyjnym, spełnia wymagania racjonalności i kompleksowości, sprzyjającej szybszemu i jednolitemu załatwianiu problemów, w szczególności zaś nie powoduje sztucznego rozszczepienia drogi dochodzenia roszczeń o uposażenie lub inne należności pieniężne i o świadczenia akcesoryjne wobec tych roszczeń (przykładowo - uchwała Sądu Najwyższego z 29.11.2007 r. III CZP 106/07, OSNC 2008/12/134).

Zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą, w braku uregulowań unijnych, do państwa członkowskiego należy ustanowienie organów właściwych i procedur służących dochodzeniu przez obywateli Unii Europejskich roszczeń opartych na prawie wspólnotowym/unijnym (A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich. Zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej, RPEiS 2005/1/s. 35-58), ma ograniczone zastosowanie, bowiem krajowe przepisy proceduralne nie mogą traktować gorzej roszczeń opartych na prawie wspólnotowym/unijnym niż roszczeń powstałych w sytuacjach czysto wewnętrznych (zasada ekwiwalentności) oraz nie mogą czynić niemożliwym lub wyjątkowo trudnym dochodzenie praw opartych na przepisach prawa wspólnotowego/unijnego (tak w odniesieniu do krajowych administracyjnych przepisów proceduralnych wyrok ETS (od 1 grudnia 2009 r. - Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) z 19.6.2003 r., C-34/02 Sante Pasquini v. Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Zb. Orz. 2003, s. 6515; A. Wróbel – op. cit. uw. 3). Wykładnia aprobowana zaskarżonym wyrokiem czyniłaby w kontrolowanej sprawie wyjątkowo trudnym dochodzenie praw opartych na rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 i 61a § 1 kpa także okazał się być usprawiedliwiony, jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro było jedynie skutkiem błędnej wykładni prawa materialnego.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 ppsa rozpoznał skargę, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] 2011 r. nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa). Na skutek błędnej wykładni art. 49 ust. 11 uozz Powiatowy Lekarz, miast orzec merytorycznie o roszczeniu skarżącego na podstawie art. 49 ust. 11 uozz, błędnie umorzył postępowanie w sprawie, nie dostrzegłszy, że decyzja z [...] 2011 r. nie zawierała rozstrzygnięcia o zwrocie faktycznie poniesionych kosztów, o których mowa w art. 49 ust. 11 uozz, rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 i w punkcie 1.6.3. podpunkcie 5 załącznika A do rozporządzenia z 2011 r.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i 205 § 2 ppsa.