Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1585/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2022 r. nr 583/22 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., na podstawie art. 71a ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 z póżn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., na całodobową opiekę osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych - nakazał M. L. przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., użytkowanego jako całodobowa opieka osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych, bez wymaganego prawem zgłoszenia właściwemu organowi.

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie.

W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 5.03.2019 r. przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z udziałem najemcy B. K. ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...] z obrębu [...]) usytuowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny, wolnostojącego, dwukondygnacyjny.

Na parterze budynku znajduje się 5 pokoi przeznaczonych dla pensjonariuszy, pokój dziennego pobytu oraz zaplecze sanitarne, kuchnia i pomieszczenie socjalne. Poddasze użytkowane jest na potrzeby prywatne oraz pomieszczenie pralni i suszarni. Właścicielem budynku jest M. L. Obiekt wynajmuje B. K. na cele całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. B. K. oświadczyła, iż działalność w zakresie opieki osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych w przedmiotowym budynku prowadzona jest od czerwca 2015 r. Ponadto oświadczyła, że nie posiada decyzji na zmianę sposobu użytkowania budynku na ww. działalność. Stwierdziła, iż wynajmujący zobowiązał się do wystąpienia o zmianę kategorii użytkowej budynku na kat. XI, co potwierdza zapis umowy § 7 umowy najmu z dnia [...].01.2015 r. Podjęte działania nie doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania budynku na prowadzoną obecnie działalność. Obiekt użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem.

Po dokonaniu tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właściciela obiektu obowiązek przedłożenia, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia postanowienia, dokumentów, tj.:

1. opis i rysunek określający usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych, z oznaczeniem obiektu w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania, sporządzony na aktualnej mapie geodezyjnej z zaznaczeniem miejsc parkingowych zapewnionych na terenie własnej nieruchomości.

2. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, oraz oceną czy dokonana zmiana sposobu użytkowania budynku nie narusza praw osób trzecich i opiniami rzeczoznawców: ds. sanitarno-higienicznych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, ds. bezpieczeństwa pożarowego,

3.oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

4. zaświadczenie prezydenta miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

5. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

M. L. przedłożył kopie następujących dokumentów:

- zgłoszenie złożone 23.07.2010r. w Urzędzie Dzielnicy [...] zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy uf. [...] w W, .

- decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 217/11 z dnia 17.06.2011 r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i umarzającą postępowanie organu I instancji,

- zaświadczenie Nr [...] z dnia 3.03.2015 r. Zarządu Dzielnicy [...], że zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi zdrowia (z wyłączeniem szpitali) w budynku przy ul. [...] w W., jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...]-część I zatwierdzonego Uchwałą Nr LII/1517/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013r. poz. 6785). Zgodnie z ww. Uchwałą powierzchnia użytkowa lokalu usługowego nie może przekraczać 20% powierzchni całkowitej budynku co stanowi max. 62,23 m2 (powierzchnia całkowita budynku wynosi 311,14 m2).

- zgłoszenie złożone w dniu 23.04.2015 r. w Urzędzie Dzielnicy [...] zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego położonego w Warszawie przy ul. [...] z funkcji mieszkalnej na usługi zdrowia-dzienna opieka zdrowotna nad ludźmi starszymi, oraz dokumentację techniczną przedmiotowego budynku opracowaną w kwietniu 2015 r. przez mgr inż. R. G. upr. nr [...] dot. zmiany przeznaczenia części budynku mieszkalnego, na pomieszczenia dziennego pobytu ludzi starszych z obsługą medyczną.

Organ stwierdził, że nie przedłożono dokumentów nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r.

W dniu 17 grudnia 2021 r., przy udziale najemcy – B. K. przeprowadzano kontrolę budynku przy ul. [...] w W., która wykazała, iż nie wstrzymano użytkowania budynku mieszkalnego, zmienionego na całodobowa opiekę osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych.

Brak wstrzymania użytkowania obiektu, wynikający z postanowienia z dnia [...].03.2019 r. obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 71a pkt. 4 ustawy Prawo budowlane.

Komenda Miejska Państwowej Straży Pożarnej [...] pismem z dnia 7 stycznia 2022 r. poinformowała organ, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2021 r. i w dniu 3 stycznia 2022 r. z zakresu ochrony przeciwpożarowej ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny jest użytkowany jako placówka zapewniająca opiekę osobom starszym o ograniczonej zdolności poruszania się.

Jednocześnie stwierdzono brak decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu oraz dokumentacji projektowej określającej wymagania ochrony przeciwpożarowej dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II - obiektów przeznaczonych do przebywania przede wszystkim osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się. Obiekt nie spełnia wymagań określonych dla kategorii zagrożenia ZL II m. in. w zakresie wyposażenia w wymagane instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, warunków ewakuacji, potwierdzenia sprawności zastosowanych instalacji technicznych.

Zgodnie z art. 71 a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, dalsze użytkowanie obiektu budowlanego, pomimo wstrzymania jego użytkowania postanowieniem wydanym w na podstawie art. 71a ust. 1 tej ustawy, obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25.05.2022r., nr 583/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania M. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].01. 2022r., nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w W., użytkowanego jako całodobowa opieka osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych, bez wymaganego prawem zgłoszenia - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w dniu 21.01.2019r. do PINB [...] wpłynęło pismo Wydziału Polityki Społecznej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, w którym zwrócono uwagę na funkcjonowanie w budynku przy ul. [...] w W. placówki całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi i w podeszłym wieku.

PINB [...] przeprowadził w dniu 5.03.2019r. kontrolę, w trakcie której ustalono, że na parterze budynku znajduje się 5 pokoi przeznaczonych dla pensjonariuszy, pokój dziennego pobytu oraz zaplecze sanitarne, kuchnia i pomieszczenie socjalne. Poddasze użytkowane jest na potrzeby prywatne oraz pomieszczenie pralni i suszarni. Właścicielem budynku jest M. L. Obiekt wynajmuje B. K. na cele całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Obiekt użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z oświadczeniem B. K., działalność w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi w przedmiotowym budynku prowadzona jest od czerwca 2015r.

Postanowieniem z dnia [...].03.2019r. wstrzymano użytkowanie ww. budynku oraz nałożono na M. L. obowiązek przedłożenia - w terminie 3 miesięcy od dnia jego doręczenia- opisanych w nim dokumentów. M. L. przedłożył następujące dokumenty:

- zgłoszenie złożone w dniu 23.07.2010r. w Urzędzie [...] dot. zamiaru zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego na przedszkole;

- decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 217/11 z dnia 17.06.2011r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].11.2010r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole i umarzającą postępowanie organu I instancji;

- zaświadczenie Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia 3.03.2015r. wskazujące, iż zmiana sposobu użytkowania części budynku na usługi zdrowia (z wyłączeniem szpitali) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...] - część l zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LII/1517/2013 z dnia 21.03.2013r.;

- zgłoszenie z 23.04.2015r. w Urzędzie [...] zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku z funkcji mieszkalnej na usługi zdrowia - dzienna opieka zdrowotna nad ludźmi starszymi.

- dokumentację techniczną sporządzoną w kwietniu 2015r. przez mgr inż. R. G.

W dniu 17.12.2021 r. przeprowadzono ponownie kontrolę, w trakcie której potwierdzono, iż wynajmowany przez B. K. budynek wykorzystywany jest na cele całodobowej opieki dla osób niepełnosprawnych. Obiekt użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem.

W toku postępowania odwoławczego pozyskano decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].05.2015r., którą wniesiono sprzeciw w sprawie dokonanego przez skarżącego zgłoszenia z dnia 23.04.2015r.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi". W myśl art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5.11.2015 r., sygn. akt II OSK 530/14 wskazał: "Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania". W wyroku tego sądu z dnia 28.04.2020r., sygn. akt II OSK 1837/19 wskazano, że w postępowaniu w sprawie samowolnej zamiany sposobu użytkowania obiektu niezbędne jest ustalenie, czy podjęta działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne jest nie tyle ustalenie jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków.

Przedmiotowy budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (protokół kontroli z dnia 5.03.2019r. oraz z dnia 17.12.2021 r., co potwierdza dokonane przez skarżącego w dniu 23.04.2015r. zgłoszenie, w którym wniósł o zmianę sposobu użytkowania budynku posiadającego taki charakter). Budynek użytkowany jest obecnie w sposób samowolny jako całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...].05.2015r., wniósł sprzeciw wobec wskazywanej zmiany sposobu użytkowania.

Podjęcie w obiekcie działalności związanej z prowadzeniem całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego (dostosowanie do przepisów przeciwpożarowych np. w kwestii drogi ewakuacyjnej czy wyposażenia pomieszczeń w gaśnice), higieniczno-sanitarnych (dostosowanie instalacji i mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji), oraz BHP (zatrudnienie personelu medycznego, dla którego konieczne było wygospodarowanie odpowiednich pomieszczeń socjalnych).

W zakresie bezpieczeństwa pożarowego następuje zmiana kategorii zagrożenia ludzi, o której mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych z dnia 12.04.2002r. Analiza § 209 ust. 2 ww. rozporządzenia wskazuje, że budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki przeznaczone do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się zaliczane są do kategorii ZL II Powyższe wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek winien spełniać dla bezpiecznego jego użytkowani, co znajduje odzwierciedlenie w przepisie § 212 i następnych tego rozporządzenia.

Opisywana zmiana w zakresie bezpieczeństwa pożarowego potwierdzona została również w piśmie Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 7.01.2022r., w którym wskazano, iż obiekt użytkowany jako placówka zapewniająca opiekę osobom starszym o ograniczonej zdolności poruszania się, nie spełnia wymagań dla kategorii zagrożenia ZL II m.in. w zakresie wyposażenia w wymagane instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, warunków ewakuacji oraz potwierdzenia sprawności instalacji technicznych zastosowanych w obiekcie.

Zgodnie z art. 71a Prawa budowlanego:

"1. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

2. Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

4. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."

Zasadnie wszczęto procedurę legalizacyjną samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W., wydając postanowienie wstrzymujące jego użytkowanie oraz zobowiązujące do dostarczenia dokumentów wskazanych w treści postanowienia. Powyższe postanowienie zostało skutecznie doręczone M. L.

W dniu 17.12.2021 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę, w trakcie której potwierdzono dalsze użytkowanie budynku Nie wstrzymano użytkowania budynku.

W tym wypadku zaistniały trzy przesłanki obligujące do wydanie decyzji nakazującej przywrócenie obiektu do poprzedniego sposobu użytkowania.

Budynek mieszkalny jest użytkowany na cele całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi, pomimo wstrzymania jego użytkowania na mocy postanowienia z dnia [...].03.2019r., kontynuowano zmieniony sposób użytkowania, co potwierdzał ustalenia kontrolne z dnia 17.12.2021r.

Zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła pomimo wniesienia przez organ architektoniczno-budowlanej sprzeciwu (decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].05.2015r.).

M. L. nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia wymaganej postanowieniem dokumentacji. Przedłożył co prawda zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia 3.08.2015r., potwierdzające zgodność zmiany sposobu użytkowania na usługi zdrowia (z wyłączeniem szpitali) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I zatwierdzonego uchwałą nr LII/1517/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21.03.2013r., tym niemniej dokument ten datowany jest na dzień 3.03.2015r, a więc potwierdza stan istniejący na dzień jego sporządzenia. Nie jest zaświadczeniem aktualnym.

Niezależnie od tego w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].05.2015r. wskazano na niezgodność funkcji polegającej na dziennej opiece nad ludźmi starszymi z zapisami planu miejscowego - funkcja ta nie stanowi usług zdrowia. Zgodność zmiany sposobu użytkowania budynku z zapisami wskazywanego planu miejscowego jest niejednoznaczna. Również ocena techniczna mgr inż. R. G. sporządzona została w 2015 roku i dotyczy planowanej adaptacji pomieszczeń na pobyt ludzi starszych (pkt 2.2 opracowania), nie jest dokumentem aktualnym, nie odnosi się do istniejącego obecnie stanu.

Pozostałych dokumentów wymaganych postanowieniem nie przedstawiono. Ponadto dokumentacja techniczna nie została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia ds. sanitarno-higienicznych i bezpieczeństwa pożarowego (brak jest również odrębnych opinii w tym zakresie).

Zasadne było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26.02.2016r., sygn. akt II OSK 1395/14 "przepis art. 71 a ust. 4 p.b. ma charakter restrykcyjny i może być stosowany tylko w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazów zawartych w postanowieniu wydanym w oparciu o art. 71a ust 1 pkt 1 i 2 p.b. Dlatego, sankcja przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania może być nałożona wyłącznie na podmiot, który nie poddał się wymogom postanowienia wydanego na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.". ‘

Podobnie wskazał WSA w Białymstoku, w wyroku z dnia 11.12.2014r., sygn. akt II SA/Bk 900/14: "Ustawodawca przewidział określoną ścieżkę doprowadzenia samowoli budowlanej do jej zaakceptowania. W pierwszej kolejności otworzył drogę do zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu tam, gdzie da się to pogodzić z wymogami prawa poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 71 ust 2 p.b. - takich, jakie byłyby wymagane w przypadku spełnienia wymogu zgłoszenia budowlanego złożonego właściwemu organowi. Stanowi to gwarancję oceny dopuszczalności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Jeśli obowiązek taki zostanie wykonany, ustala się opłatę legalizacyjną na podstawie art. 71 a ust. 2 p.b. Nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest możliwe tylko wówczas, gdy zobowiązany nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków lub mimo wstrzymania w dalszym ciągu kontynuował zmieniony sposób użytkowania".

M. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2022 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 71 a ust. 4 w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. w budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole, działalność zbieżną z prowadzoną obecnie.

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności, przyjęcie, iż przed podjęciem w budynku działalności domu opieki budynek posiadał w całości funkcję mieszkalną w sytuacji gdy na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole.

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów - zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z dnia 3 marca 2015 roku oraz oceny technicznej mgr inż. R. G. z 2015 r. polegającą na uznaniu, iż dokumenty te nie są przydatne ze względu na znaczny upływ czasu od ich wytworzenia, w sytuacji gdy nie uległ zmianie stan prawny ani faktyczny od daty ich wytworzenia.

- art. 107 k.p.a. w związku z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku przywrócenia budynku do poprzedniego sposobu użytkowania w sytuacji gdy poprzedni sposób użytkowania nie został ustalony.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż budynek użytkowany był wyłącznie jako mieszkalny. Na podstawie skutecznego zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. nastąpiła zmiana sposobu użytkowania na przedszkole, co potwierdza decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 217/11 z dnia 17.06.2011 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].11.2010 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z dnia 23 lipca 2010 r. co do zmiany sposobu użytkowania na przedszkole i umarzająca postępowanie w sprawie sprzeciwu.

Po dokonaniu powyższej zmiany sposobu użytkowania nie została dokonana już inna zmiana sposobu użytkowania, ani nie został przywrócony pierwotny sposób użytkowania. W dniu 23 kwietnia 2015 r. skarżący dokonał nieskutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania na usługi zdrowia - dzienna opieka zdrowotna nad ludźmi starszymi.

Powyższe oznacza, iż funkcją użytkową obiektu nie jest jak przyjęły organy funkcja mieszkalna lecz funkcja usługowa - przedszkole. Bez znaczenia jest fakt, iż skarżący w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania z 23 kwietnia 2015 r. wskazał, iż budynek jest budynkiem mieszkalnym.

Ocena czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania musi być dokonana w stosunku do funkcji poprzedniej, a nie funkcji pierwotnej. Ocenę zmiany sposobu użytkowania należałoby dokonać nie przy uwzględnieniu funkcji mieszkalnej, ale funkcji usługowej - przedszkola. Nie doszło do zmiany parametrów użytkowych wskazanych przez organy tj. bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych oraz bhp, które dla działalności zarówno przedszkola jak i domu opieki są tożsame.

Skarżący mógł zmienić zakres usług świadczonych w budynku z przedszkola na dom opieki nad osobami starszymi bez dokonywania zgłoszenia w tym zakresie.

Nadto skarżący przedłożył zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z dnia 3 marca 2015 roku oraz ocenę techniczną mgr inż. R. G. z 2015 r. Organy nie dokonały analizy tej dokumentacji uznając, iż wobec ich wytworzenia w 2015 r. dokumenty te nie są przydatne. Ze złożonych dokumentów wynika zgodność funkcji użytkowej z planem miejscowym oraz prawidłowość sposobu użytkowania z punktu widzenia warunków technicznych obiektu, jak również brak konieczności dokonania jakichkolwiek prac adaptacyjnych. Dokumenty te powinny stanowić podstawę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Dodatkowo organ nałożył obowiązek w sposób nieprecyzyjny. Organ nakazał bowiem przywrócić poprzedni sposób użytkowania obiektu nie ustalając ani nie wskazując co pod pojęciem poprzedni sposób użytkowania ma na myśli. Czy funkcję mieszkalną, czy funkcję usługową - przedszkole.

W budynku na stałe przebywa kilkanaście osób starszych schorowanych, wymagających całodobowej opieki, osoby te utraciłyby miejsce pobytu, zaś personel utraciłby utrzymania co oznacza, iż wykonanie decyzji wywołałoby trudne do odwrócenia skutki.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była bezzasadna.

Ustalenia dokonane w toku oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 5.03.2019 r., z udziałem najemcy B. K. wykazały, że na nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...] z obrębu [...]) usytuowany jest budynek mieszkalny, jednorodzinny, wolnostojącego, dwukondygnacyjny.

Na parterze budynku znajdowało się 5 pokoi przeznaczonych dla pensjonariuszy, pokój dziennego pobytu oraz zaplecze sanitarne, kuchnia i pomieszczenie socjalne. Poddasze użytkowane było na potrzeby prywatne oraz pomieszczenie pralni i suszarni. Właścicielem budynku jest M. L. Obiekt wynajmuje B. K. na cele całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi. B. K. oświadczyła, iż działalność w tym zakresie prowadzona jest od czerwca 2015 r.

Po dokonaniu tych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na właściciela obowiązek przedłożenia, określonych dokumentów, tj.:

1. opisu i rysunku określających usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów, sporządzonego na aktualnej mapie geodezyjnej z zaznaczeniem miejsc parkingowych na terenie własnej nieruchomości.

2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, oraz oceną czy zmiana sposobu użytkowania budynku nie narusza praw osób trzecich i opiniami rzeczoznawców: ds. sanitarno-higienicznych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, ds. bezpieczeństwa pożarowego,

3.oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

4. zaświadczenia Prezydenta miasta o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

5. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

M. L. przedłożył kopie następujących dokumentów:

- zgłoszenie z 23.07.2010r. zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. na przedszkole, decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 217/11 z dnia 17.06.2011 r. uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na przedszkole i umarzającą postępowanie organu I instancji,

- zaświadczenie Nr [...] z dnia 3.03.2015 r. Zarządu Dzielnicy [...], że zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na usługi zdrowia (z wyłączeniem szpitali) jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po zachodniej stronie ul. [...]-część I zatwierdzonego Uchwałą Nr LII/1517/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013r. poz. 6785). Zgodnie z ww. Uchwałą powierzchnia użytkowa lokalu usługowego nie może przekraczać 20% powierzchni całkowitej budynku co stanowi max. 62,23 m2 (powierzchnia całkowita budynku wynosi 311,14 m2).

- zgłoszenie z 23.04.2015 r. zamiaru zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, z funkcji mieszkalnej na usługi zdrowia - dzienna opieka zdrowotna nad ludźmi starszymi, oraz dokumentację techniczną opracowaną w kwietniu 2015 r. przez mgr inż. R. G. dot. zmiany przeznaczenia części budynku mieszkalnego, na pomieszczenia dziennego pobytu ludzi starszych z obsługą medyczną.

W dniu 17 grudnia 2021 r., przeprowadzano ponowną kontrolę budynku przy udziale najemcy B. K., z której wynikało, iż nie wstrzymano zmienionego sposobu użytkowania budynku, na całodobowa opiekę osób niepełnosprawnych i przewlekle chorych.

Brak wstrzymania użytkowania obiektu wynikający z postanowienia z dnia [...].03.2019 r., obligował organ nadzoru budowlanego do zastosowania sankcji z art. 71a pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 z póżn. zm.).

Potwierdzeniem braku wstrzymania użytkowania było również pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia 7 stycznia 2022 r. z którego wynikało, że podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniu 27 grudnia 2021 r. i w dniu 3 stycznia 2022 r. z zakresu ochrony przeciwpożarowej, budynek użytkowany był jako placówka zapewniająca opiekę osobom starszym o ograniczonej zdolności poruszania się. Stwierdzono, że obiekt nie spełnia wymagań określonych dla kategorii zagrożenia ZL II m. in. w zakresie wyposażenia w wymagane instalacje i urządzenia przeciwpożarowe, warunków ewakuacji, potwierdzenia sprawności instalacji technicznych zastosowanych w obiekcie.

Budynek przy ul. [...] w W. jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co ustalono w protokołach kontroli z dnia 5.03.2019r. oraz z dnia 17.12.2021r. i co potwierdzało dokonane przez skarżącego zgłoszenie z 23.04.2015r., w którym wniósł o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...].05.2015r., nr [...] wniósł sprzeciw wobec wskazywanej zmiany sposobu użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła pomimo wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu.

Podjęcie w budynku mieszkalnym działalności związanej z prowadzeniem całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi i przewlekle chorymi spowodowało zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego (inne wymagania w zakresie przepisów przeciwpożarowych np. w kwestii drogi ewakuacyjnej czy wyposażenia pomieszczeń w gaśnice), higieniczno-sanitarnych (wymagało dostosowania instalacji do potrzeb zmienionej funkcji), oraz BHP (zatrudnienie personelu, dla którego konieczne było wygospodarowanie odpowiednich pomieszczeń socjalnych).

W zakresie bezpieczeństwa pożarowego nastąpiła zmiana kategorii zagrożenia ludzi, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065). Z § 209 ust. 2 rozporządzenia wynika, że budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV, zaś budynki przeznaczone do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się zaliczane są do kategorii ZL II. To rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek powinien spełniać w zakresie bezpiecznego użytkowania, co ma odzwierciedlenie w § 212 i następnych ww. rozporządzenia.

Skarżący M. L. potwierdził w skardze, że w budynku przebywa na stałe kilkanaście osób starszych, schorowanych, wymagających całodobowej opieki.

Brak jest potwierdzenia zarzutów skarżącego, że powoływana w skardze zmiana sposobu użytkowania części budynku na przedszkole miała w rzeczywistości miejsce oraz, że dokonane w tym zakresie zgłoszenie było prawidłowe jeśli zważyć na treść uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 lutego 2011r. nr 88/11 (k. 7 akt organu II instancji) - "zamknięcie drogi do zbadania prawidłowości złożonego zgłoszenia nie oznacza, iż wykonana przez inwestora inwestycja odpowiada przepisom Prawa Budowlanego". Zauważenia wymaga fakt, iż powoływana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 17.06.2011 r. Nr 217/11 była drugą decyzją w tym samym przedmiocie – ponownie uchylającą decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...].11.2010 r.

Nadto zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego z dnia 3.03.2015 r. oraz ocena techniczna mgr inż. R. G. z kwietnia 2015 r. nie mogły być uwzględnione, gdyż nie odnosiły się do aktualnego sposobu użytkowania, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła od czerwca 2015 r.

Pozostałych dokumentów wymaganych postanowieniem nie przedstawiono. Dokumentacja techniczna nie została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia ds. sanitarno - higienicznych i bezpieczeństwa pożarowego (brak było odrębnych opinii w tym zakresie).

Organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, przy prawidłowym ustaleniu, że była funkcja mieszkalna, w tej sytuacji nie może być mowy o braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadne było nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Nie można zarzucić organom obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania zebrano wyczerpujący materiał dowodowy jak również dokonano jego oceny zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.