Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1859/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu skargę oddala


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) oraz § 9 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] - nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do dz. nr [...], [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odmowa wydania zezwolenia na w/w lokalizację zjazdu wynika wprost z przepisów powołanych w decyzji. Wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Natomiast na podstawie art. 2 ust. 3 oraz art. 29 ust. 4 cytowanej ustawy, organ wydający decyzję o lokalizacji zjazdu z nieruchomości do drogi publicznej winien brać również pod uwagę obowiązujące warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Za podjęciem negatywnej decyzji przemawiał fakt, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...].12.2009 r. droga krajowa nr [...] na odcinku [...] – [...] jest drogą główną ruchu przyspieszonego (klasa GP) o bardzo dużym natężeniu ruchu - średni dobowy ruch w roku 2010 wyniósł aż 6853 pojazdy na dobę. Zgodnie z przepisami rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 9 Dz. U. nr 43 z 1999 r., poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Taki zapis powoduje, że droga krajowa staje się drogą o ograniczonym prawie dostępności i stanowi przede wszystkim drogę tranzytową a dopiero w dalszej kolejności drogę lokalną, zaspokajającą potrzeby mieszkańców.

Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Z samego faktu graniczenia działki nr [...] z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej.

Organ podkreślił, że zgodnie z p. 1.3.5. przedłożonego do wniosku pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (Decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy) działka nr [...] oraz należąca również do inwestora działka nr [...] (powstała ze scalenia działek nr [...]) ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...]. Wskazując na fakt, że w/w działki mają zapewniony dostęp do drogi kategorii niższej niż krajowa oraz z uwagi na bardzo duże natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...], bezpośrednie skomunikowanie terenów zainwestowania wnioskodawcy z drogą krajową zdaniem organu nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto organ wskazał, że pismem z dnia 5 maja 2011 zajął stanowisko w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla omawianego obszaru m. [...], zgodnie z którym dla wnioskowanych działek zostało ustalone przeznaczenie o symbolu 2AG2 - teren aktywności gospodarczej. § 22 p. 5) wyraźnie precyzuje, że dla terenu 2AG2 "ustala się zakaz lokalizowania zjazdów bezpośrednich na drogę krajową nr [...] oznaczoną symbolem KD(GP)1." Oznacza to, że uwarunkowania w/w planu nie przewidują obsługi komunikacyjnej działek przyległych do drogi krajowej nr [...] poprzez nowe bezpośrednie zjazdy, a wnioskowane działki powinny być skomunikowane z drogą publiczną (ul. [...]) poprzez uprzednie włączenie do działki drogowej nr [...] (droga ozn. w planie jako KDW19).

W prowadzonym postępowaniu organ wziął również pod uwagę przedłożone dokumenty przez stronę w zakresie wydanej decyzji z dnia [...] października 2008 r., która z uwagi na brak rozpoczęcia budowy zjazdu na działkach stanowiących pas drogowy (nie została wydana decyzja administracyjna na zajęcie pasa drogowego przez GDDKiA Rejon w [...]), wygasła. Zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu wydawane jest na czas nieokreślony, przy czym decyzja o wydaniu zezwolenia wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W konsekwencji wygaśnięcie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu nie pozostanie bez wpływu na byt pozwolenia na budowę w tym sensie, że stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W związku z faktem, że po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu kolejny wniosek traktowany jest jako nowa sprawa administracyjna, a organ orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania.

W związku z powyższym, w ocenie organu nieuzasadniona jest lokalizacja wnioskowanego zjazdu, który generowałby dodatkowe punkty kolizji stanowiące potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności na drodze krajowej, tym bardziej że teren inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej kategorii niższej niż krajowa.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przywołał treść art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i wskazał, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie trudno byłoby dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem żądania strony. Nawet wystąpienie wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż działa w ramach uznania administracyjnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona ubiega się o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w celu obsługi komunikacyjnej nieruchomości składającej się z działek nr [...]. Na przedmiotowych działkach wnioskodawca planuje prowadzenie działalności gospodarczej (budynek handlowo-usługowy). W świetle obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, właściwy jest zjazd publiczny.

Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość poprzez działkę drogową [...] (której właścicielem jest Gmina Miejska [...]) ma zapewniony dostęp do drogi gminnej (ul. [...]), która to droga ma połączenie z drogą krajową nr [...]. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy trudno byłoby się dopatrzyć istnienia takiej wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałaby dojazd do nieruchomości strony poprzez wnioskowany zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] ponieważ, możliwe jest, a nawet wskazane, by obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości odbywała się poprzez drogę niższej klasy, tj. ul. [...]. W związku z tym zamierzenie inwestycyjne na ww. działkach powinno być obsługiwane poprzez ww. drogę gminną.

Organ podkreślił, iż wnioskowana przez stronę lokalizacja zjazdu wprost narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj. § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, które wskazują na bezwzględny zakaz sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Zdaniem organu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wnioskowany zjazd, zgodnie z projektem organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. [...]). Obszar oddziaływania skrzyżowania (jak w niniejszej sprawie), jest to m.in. co najmniej początek zmian w przekroju poprzecznym drogi na odcinku poprzedzającym skrzyżowanie lub miejsce informacji o skrzyżowaniu np. usytuowanie znaku. W analizowanym przypadku początek obszaru oddziaływania tego skrzyżowania wyznacza oznakowanie poziome, tj. znak P-4. Znak ten stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na część jezdni przeznaczoną dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Ponadto celem zastosowania poziomego znaku P-4 jest dodatkowe ostrzeżenie uczestników ruchu o występującym niebezpiecznym miejscu lub odcinku drogi. Dodatkową przesłanką wpływającą na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest fakt, iż wnioskowany zjazd byłby usytuowany w rejonie zatoki postojowej, a więc również w miejscu zaliczanym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, określonych w przepisie § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

W związku z powyższym, w przedmiotowym przypadku zarządca drogi krajowej nr [...] nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego, kierując się względami bezpieczeństwa, jako że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest niewątpliwie naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Organ wskazał, że bardzo ważną kwestią na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność, iż teren, na którym położona jest nieruchomość, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego wzdłuż rzeki [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r., poz. [...]), który jest aktem prawa miejscowego. W oparciu o zapisy tego planu przedmiotowa nieruchomość położona jest w jednostce oznaczonej symbolem 2AG2 (podstawowe przeznaczenie tego terenu związane jest z lokalizacją obiektów handlowych o powierzchni większej niż 2000 m2), która bezpośrednio przylega do drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z zapisami zawartymi w ww. m.p.z.p., dla terenów oznaczonych symbolem 2AG2 ustala się zakaz lokalizowania nowych zjazdów bezpośrednich na drogę krajową nr [...] oznaczonej symbolem KD(GP)1. Tak więc powyższy zapis wyklucza możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości strony z drogi krajowej nr [...]. Wskazane wyżej miejsce obsługi komunikacyjnej, tj. poprzez ul. [...] jest jedynym miejscem, które może urzeczywistnić obsługę komunikacyjną terenów zlokalizowanych w jednostce 2AG2.

Organ stwierdził, że celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Organ podał, iż relacja zachodząca między omawianym interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi przepis art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania.

W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, które to stoją na straży ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązku ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych.

Organ wskazał również, że w czasie wydania przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia [...] października 2008 r., którą organ zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki wnioskodawcy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W obecnym stanie prawnym m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem 2AG2 ustala zakaz lokalizowania nowych zjazdów bezpośrednich na drogę krajową nr [...]. Ponadto pomimo posiadania przez stronę decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] Starosty [...], którą zatwierdził on projekt budowlany i wydał pozwolenie na roboty budowlane polegające na budowie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek wnioskodawców, decyzja zarządcy drogi z dnia [...] października 2008 r. z uwagi na brak rozpoczęcia budowy zjazdu na działkach stanowiących pas drogowy wygasła.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie przepisów obowiązującego prawa, tj.:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, uzasadniają w niniejszej sprawie odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej,

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę udzielenia zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej w sytuacji, gdy istniejący stan faktyczny nie uzasadnia zastosowania ograniczeń w stosowaniu zjazdów z drogi krajowej w niniejszej sprawie;

- § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że możliwe jest skomunikowanie drogi krajowej nr [...] z działkami skarżącego poprzez drogę gminną, do której prowadzi działka drogowa nr [...],

- § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. przyjęcie, że lokalizacja zjazdu z drogi krajowej w miejscu proponowanym przez skarżącą stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowej drodze,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej,

- art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało uznaniem, że budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę skarżącej zagrażać będzie bezpieczeństwu ruchu na tej drodze.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji,

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadnijącycm jej uchylenie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Przede wszystkim wskazać należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) są decyzjami uznaniowymi. Zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu, jednakże uznania nie można utożsamiać z dowolnością. Przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ winien w szczególności kierować się przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz przepisami prawa miejscowego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W niniejszej sprawie organ prawidłowo ocenił, że zaistniały przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego. Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość, do której skarżący ubiega się o lokalizację zjazdu publicznego, może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną poprzez układ dróg gminnych, tj. poprzez działkę drogową nr [...] (której właścicielem jest Gmina Miejska [...]) do drogi gminnej (ul. [...]) mającej połączenie z drogą krajową nr [...]. Okoliczność, że działka przylega do drogi krajowej, nie oznacza konieczności wybudowania zjazdu z niej. Budowa zjazdu musi spełniać rygory przewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. Nie można również skutecznie zarzucić organowi administracji, że z naruszeniem podstawowych zasad postępowania określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zdaniem skarżącego dojazd do nieruchomości inwestycyjnej od strony ul. [...] jest znacznie utrudniony po pierwsze - ze względu na parametry tej ulicy, a po drugie z uwagi na to, że dojazd ten odbywać się musi przez inne, odrębne ewidencyjnie działki. Podnoszone okoliczności nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżący nie wykazał bowiem ażeby nie było możliwe albo uzasadnione skomunikowanie się z drogą krajową poprzez inne drogi, niższej klasy. Nie może bowiem ujść uwadze, że skomunikowanie się z drogą krajową może nastąpić również poprzez ustanowienie stosownych służebności drogowych.

Dalej wskazać należy na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10, a który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Należy zauważyć, że wnioskowany zjazd publiczny, zgodnie z projektem organizacji ruchu dla analizowanego odcinka ww. drogi krajowej, byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (ul. [...]). Początek obszaru oddziaływania tego skrzyżowania wyznacza oznakowanie poziome, tj. znak P-4. Dodatkową przesłanką wpływającą na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest fakt, iż wnioskowany zjazd byłby usytuowany w rejonie zatoki postojowej, a więc również w miejscu w szczególności zagrażającemu bezpieczeństwu ruchu drogowego, stosownie do § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Okolice zatoki postojowej stanowią bowiem teren, w którym płynność ruchu samochodowego ulega zakłóceniu wskutek zatrzymywania się samochodów, a następnie włączania się do ruchu. Istniejąca zatoka postojowa obsługuje zatrzymujące się samochody osobowe i dostawcze, a wnioskowany zjazd publiczny byłby usytuowany naprzeciwko zatoki. Dodatkowa kumulacja pojazdów spowodowałaby istotne problemy z zachowaniem bezpieczeństwa, płynności i przepustowości ruchu na drodze krajowej.

Nie może także uzasadniać uwzględnienia wniosku o zezwolenie na lokalizację zjazdu podnoszona przez skarżąca okoliczność, że obecnie funkcjonuje zjazd z drogi nr [...], który jest zjazdem wąskim, mającym znacznie gorsze parametry niż planowany przez skarżącą. Należy wszak zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej Spółki nie dotyczy pozwolenia na rozbudowę istniejącego zjazdu. Jedynie w takim postępowaniu parametry istniejącego zjazdu miałyby znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie może również ujść uwadze Sądu, że ani z wniosku Spółki o zezwolenie na lokalizację zjazdu, ani akt postępowania administracyjnego nie wynika, iż istniejący zjazd ma być zlikwidowany. Tym samym omówione argumenty nie mogą stanowić podstawy do uznania wadliwości zaskarżonej decyzji.

Bez znaczenia także pozostaje czy stan i parametry techniczne drogi wewnętrznej (działka drogowa nr [...]) będącej we władaniu Gminy Miejskiej [...] są wystarczające dla zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości Jeśli parametry te nie są wystarczające to strona powinna zwrócić się do zarządcy drogi z wnioskiem o podjęcie działań w celu poprawy istniejącej sytuacji. Sposób rozwiązywania wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 maja 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Ponadto stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu - w niniejszej sprawie do Miasta [...].

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje także fakt, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. ten sam organ administracji zezwolił skarżącej Spółce na lokalizację zjazdu w tym samym miejscu. Okolicznością niesporną jest, że z uwagi na nie wykonanie zjazdu w terminie 3 lat decyzja ta wygasła. Organ administracji wydając zezwolenie na lokalizację zjazdu winien każdorazowo brać pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydawania przez siebie decyzji. Biorąc pod uwagę, że poprzednia decyzja wydana została blisko 4 lata wcześniej uprawnione jest stanowisko organu, że sytuacja faktyczna zmieniła się na tyle, iż w nowym stanie faktycznym brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu.

Natomiast, wbrew twierdzeniom organu administracji, bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia pozostają zapisy obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak zostało wyżej wskazane podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie

zezwolenia na lokalizację zjazdu był art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. A zatem zarządca drogi rozpoznając przedmiotowy wniosek nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te zapisy będą wiążące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego to jest dla organu architektoniczno budowlanego wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę tego zjazdu. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd prezentowany w doktrynie, iż związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy, jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji bez znaczenia pozostaje, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego wzdłuż rzeki [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wprowadził (jak twierdzi organ) zakaz lokalizowania nowych zjazdów bezpośrednich na drogę krajową nr [...]. Rację ma przy tym skarżący, że organ administracji zacytował jedynie fragment przepisu wprowadzający – jego zdaniem – taki zakaz, jednakże skoro zapisy planu (bez względu na ich treść) w niniejszym postępowaniu nie mogą być brane pod uwagę to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisów prawa miejscowego w omawianym zakresie.

Konkludując, lokalizacja wnioskowanego zjazdu, który generowałby dodatkowe punkty kolizji stanowiące potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności na drodze krajowej, jest nieuzasadniona. Powyższe stanowisko wynika również z okoliczności, iż teren inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, organ prawidłowo przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).