Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1083/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 936/05 w sprawie ze skargi I. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. B. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygnaturze akt: II SA/Bd 936/05 uchylił w całości postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] (znak: [...]), oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] (znak: [...]) o odmowie uwzględnienia zarzutów skarżącej w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zmierzającym do wykonania obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku położonego we W. przy ul. C., w terminie do 31 marca 2005 roku i umieszczenia na nim tablic informacyjnych o grożącym niebezpieczeństwie oraz zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał w pierwszym rzędzie następujący stan faktyczny sprawy.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. (nr [...]), którym nie uwzględniono zgłoszonych przez I. B. zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, mające na celu realizację obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał bowiem, iż zgodnie z art. 33 pkt 1-10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności określone w tym przepisie. Przedstawiony natomiast przez I. B. zarzut dotyczący "braku wymagalności obowiązku z innego powodu" (art. 33 pkt 2 powoływanej ustawy) jest bezpodstawny, gdyż z samego zażalenia wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek nie został wyłączony z użytkowania, do czego zostali zobowiązani właściciele posesji decyzją ostateczną z dnia [...] Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż Gmina Miasto W. nie zapewniła lokali zamiennych, organ wskazał, iż jego obowiązkiem jest jedynie przesłanie decyzji o wyłączeniu z użytkowania zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych, czego dokonał. Jeśli zaś chodzi o zarzuty związane z wykonywaniem obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] organ podniósł iż postępowanie egzekucyjne nie dotyczy w/w decyzji, lecz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...].

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy - utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji - odniósł się ponadto do zarzutu niewymagalności obowiązku z innej przyczyny (art. 33 pkt 2 cyt. ustawy) i wskazał, iż niewymagalność obowiązku tożsama jest albo z jego wykonaniem, albo z uchyleniem aktu administracyjnego, z którego obowiązek wynika albo z utraty bytu przez przedmiot, na którym obowiązek ma być wykonany. Żadna z opisanych sytuacji nie występuje w niniejszej sprawie. Do wyżej wymienionej kategorii nie można zaliczyć sytuacji, gdy organ administracyjny nie wydał jeszcze decyzji, która teoretycznie mogłaby ułatwić wykonanie nałożonego obowiązku.

Podkreślono ponadto, iż skarżąca mogła kontynuować procedurę odwoławczą lub wystąpić o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku. Przy czym zarzuty i zażalenie wniosła tylko jedna zobowiązana, co oznacza, iż drugi ze zobowiązanych akceptuje fakt prowadzenia egzekucji zmierzającej do wykonania przedmiotowego obowiązku. W konsekwencji organ podkreślił, iż brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji i anulowania nałożonej grzywny. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji nastąpiło bowiem zgodnie z przepisami ww. ustawy i nie występują żadne formalne i merytoryczne przeszkody do jego prowadzenia.

Skargę na ostateczne postanowienie WINB w Bydgoszczy wniosła I. B. podnosząc, iż orzeczenie to jest niezasadne z powodu naruszenia przez organ art. 33 pkt. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jej zdaniem zostało w sprawie wykazane, iż zobowiązanie nie może być wykonane – wyegzekwowane, a to wobec braku zapewnienia przez Gminę Miasto W. lokali zamiennych. Stąd zachodzi brak wymagalności obowiązku.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy w świetle tak zarysowanego stanu faktycznego sprawy należało zauważyć, iż zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, iż wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 935/05 uznano za trafne zarzuty egzekucyjne uznając, że obowiązek zapewnienia lokali zamiennych w budynku podlegającym rozbiórce należy do Prezydenta Miasta W. Natomiast pozostałe obowiązki wskazane w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] zostały wykonane.

W świetle powołanego wyroku WSA w Bydgoszczy stwierdził, że egzekwowany obowiązek winien spełnić za skarżącą inny podmiot, co nie wyczerpuje dyspozycji art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wyrok WSA w Bydgoszczy został zaskarżony w całości przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy. W skardze kasacyjnej organ zarzucił, iż w postępowaniu w sposób istotny został naruszony art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), gdyż Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy będącej przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Ponadto doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 i art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , poprzez rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie zasadności nałożenia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wszczęcia egzekucji oraz przyjęcie, iż organy w postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają kompetencję do podważania obowiązków nałożonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, których wykonanie mają spowodować.

Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej wskazał, iż przedmiotem wniesionej do WSA w Bydgoszczy skargi I. B. było przymuszenie jej do wykonania obowiązku, nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z siedzibą w Bydgoszczy z dnia [...] znak: [...]. Orzeczenie to miało charakter decyzji ostatecznej, zaś nałożony obowiązek - pomimo doręczenia w trybie art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej upomnienia - nie został wykonany. Skoro zatem przedmiotem sprawy było tylko postanowienie o wszczęciu egzekucji oraz zarzuty zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym, których przedmiotem mogły być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy egzekucyjnej, Sąd nie mógł wykroczyć poza granice sprawy. W granicach sprawy nie mieściły się bowiem ani ocena treści, ani ocena wymagalności nałożonego obowiązku ani też ocena jego zasadności. Te elementy na etapie postępowania egzekucyjnego w administracji nie mogą być w żaden sposób podważane zarówno przez organy, jak i przez zobowiązanego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Bydgoszczy rozpoznał merytorycznie podniesione przez I. B. zarzuty kwestionujące nałożony na nią obowiązek, jego zasadność i jego treść, a zatem oceniał legalność ostatecznej decyzji administracyjnej zamiast postanowienia zapadłego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przez WSA w Bydgoszczy przepisów prawa materialnego Organ zauważył, iż art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie określa przedmiot postępowania egzekucyjnego stanowiąc, że jest nim postępowanie zmierzające do wykonania obowiązków nałożonych na zobowiązanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub mających przymiot natychmiastowej wykonalności, ewentualnie wynikających wprost z przepisów prawa. Wyklucza to możliwość jakiejkolwiek weryfikacji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązków nałożonych lub ustalonych wcześniej w postępowaniu administracyjnym. Taki pogląd znajduje swoje uzasadnienie również w treści art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku, którym to przepisem ustawodawca nałożył na organy egzekucyjne konkretne obowiązki związane ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

W konsekwencji postawionych zarzutów Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o dokonanie przez NSA zmiany zaskarżonego wyroku w całości, poprzez oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i prowadzenie rozprawy pod nieobecność organu i jego pełnomocnika

W odpowiedzi I. B. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do przepisów art.1 i 15 u.p.e. wskazanych przez organ administracyjny . Argumentacja dotyczy w istocie naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. i opiera się na błędnym rozumieniu granic sprawy . Sąd uchylił tylko postanowienie o wszczęciu egzekucji uznając, że obowiązek dostarczenia lokali zamiennych należy do Prezydenta Miasta W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a wyrok mimo błędnego uzasadnienia, odnoszącego się w istocie do postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia, odpowiada prawu

Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 1534, poz. 1270 ze zm./ . powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z tym artykułem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej , niż ta w której wniesiono skargę./por. B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz , Zakamycze 2005r s.319/. WSA w Bydgoszczy nie wykroczył jednak, wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, poza tak wytyczone granice. Przedmiotem sprawy była bowiem skarga I. B. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia []... w sprawie rozpatrzenia zarzutów . WSA w Bydgoszczy wypowiedział się w odniesieniu do tego postanowienia i postanowienia poprzedzającego go w I instancji. Zachowano więc zarówno tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy. Jednocześnie przedmiotem badania ze strony sądu były okoliczności wymienione w art.33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /na dzień wydania zaskarżonego postanowienia- DzU 2002r Nr 110 poz. 968 ze zm/, powoływanej dalej jako u.p.e., stanowiące podstawę rozpatrzenia zarzutów. Zgodnie z art.33 pkt 5 u.p.e. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. Niewykonalność ta była w przedmiotowej sprawie konsekwencją regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r o ochronie praw lokatorów , mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego/ DzU 2005r Nr 31, poz.266 ze zm/ Na podstawie art.4 ust.2 tej ustawy -to gmina –na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne , a także zaspokoić potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Art. 11 ust. 9 tej ustawy przewiduje, że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r na właściwej gminie /art.32 ustawy/. Jego realizację zapewnia art.68 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane / na dzień wydania zaskarżonego postanowienia DzU 2003r Nr 207, poz.2016 ze zm/, który nakazuje doręczać decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania podmiotowi zobowiązanemu innemu niż właściciel. O ile więc egzekwowany obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot-gmina. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2000r sygn. akt II SA/Gd 1685/98 skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali , skoro nimi nie dysponuje. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia lokalu będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu , gdy lokale takie nie zostaną dostarczone obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania. Brak wykonalności obowiązku podlega zaś kontroli organu egzekucyjnego w ramach rozpatrywanych zarzutów. . Wypowiedzenie się Sądu w tej kwestii mieści się w granicach rozpatrywanej sprawy , dotyczy bowiem podstaw zarzutów wnoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z powyższych względów nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.1 i 15 §1 u.p.e. .Zgodnie z art.1 ustawa określa bowiem :

1. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków,

2. prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków o których mowa w art.2

3. sposób i zakres udzielania pomocy obcemu państwu lub korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych.

Art. 15 ust. 1 u.p.e. wskazuje natomiast , kiedy może być wszczęta egzekucja administracyjna.

WSA w Bydgoszczy nie dokonał zaś błędnej wykładni tych przepisów . Przedmiotem jego oceny nie była weryfikacja decyzji administracyjnej tylko postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji z punktu widzenia podstaw przewidzianych w art.33 u.p.e.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153 , poz.1270 ze zm/.

O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu/ DzU Nr 163, poz.1349 ze zm/.