Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1096/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1443/09 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1443/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P., oznaczonej dawnym numerem "[...]".

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny:

J.R., następca prawny dawnego właściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. P., oznaczonej dawniej jako działka "[...]", wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia Prezydium. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez powołanie się w nim na nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i niewyjaśnienie, czy funkcja użyteczności publicznej mogła być realizowana przez dotychczasowego właściciela nieruchomości. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota [...]. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1581/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że w odniesieniu do osób prawnych istnieje obowiązek zbadania, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jest możliwe również w kontekście przedmiotu działalności danej osoby prawnej, którą to okoliczność Kolegium całkowicie pominęło.

Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po uzupełnieniu materiału dowodowego o kopię statutu spółki akcyjnej "[...]", decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdziło nieważność kwestionowanego orzeczenia, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko, odnosząc się również – zgodnie z wytycznymi Sądu – do przedmiotu działalności spółki.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Zarząd Wspólnoty [...] podnosząc, iż decyzja Kolegium nie uznaje faktu, że w 1930 r. teren posesji był przeznaczony pod trasę mostową, a dom posadowiony na przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był do rozbiórki. Wspólnota wniosła w związku z tym o powołanie biegłego z zakresu inżynierii drogowej.

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Kolegium podkreśliło, iż z treści kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej wynika, że organ powołał się w nim na założenia opracowywanego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, a więc rozstrzygnięcie nie opierało się na obowiązującym ówcześnie planie, a ponadto orzeczenie to w żaden sposób nie wyjaśnia z jakich przyczyn korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela nie da się pogodzić z ustaleniami przedmiotowego projektu.

Kolegium zaznaczyło, że w dacie rozstrzygania przez Prezydium Rady Narodowej obowiązywał ogólny plan zabudowania m. st. Warszawy, uchwalony w dniu 23 kwietnia 1930 r., a ze znajdującej się w aktach sprawy reprodukcji wykonanej z przedmiotowego planu wynika, iż dla terenu spornej nieruchomości plan przewidywał sposób zabudowy luźny i grupowy, o liczbie kondygnacji 2 i powierzchni zabudowy wynoszącej 30 %. Organ zauważył też, że ponieważ do przedmiotu działalności spółki należało również zakładanie biur, filii i agentur nie można było stwierdzić, iż przeznaczenie określone planem nie da się pogodzić ze statutowym przedmiotem jej działalności. Organ podkreślił również, iż samo przeznaczenie gruntu na cele użyteczności publicznej nie stanowi automatycznie o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela, a Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w kwestionowanym orzeczeniu nie wyjaśniło z jakich przyczyn przeznaczenie terenu na cele użyteczności publicznej stoi w sprzeczności z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Kolegium uznało także, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi potrzeba powoływania biegłego z zakresu inżynierii drogowej, bowiem przedmiotem badania organu jest jedynie sposób przeprowadzenia przez Prezydium Rady Narodowej postępowania w przedmiocie przyznania własności czasowej nieruchomości.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zarząd Wspólnoty [...], zarzucając organowi nieuwzględnienie stanowiska zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 7 lutego 2008 r. oraz podnosząc, iż zakres działania spółki "[...]" nie został porównany z wykorzystaniem terenu pod budowę wiaduktu mostu. W ocenie skarżącego niezbędny w sprawie jest również udział biegłego, gdyż zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o mapę projektową, na której byłyby obecnie granice działek gruntowych, bowiem zdaniem Wspólnoty przeznaczenie działki pod drogi, mosty itp. formy użyteczności publicznej wyklucza przyznanie własności czasowej. Wspólnota zarzuciła zaskarżonej decyzji również, że jako jedyne kryterium Kolegium wzięło pod uwagę zgodność z planem przedwojennym, a nie szczegółowe plany powojenne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, wskazał, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, i stanowi swoistą formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w powołanym przepisie. W postępowaniu tym organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym, bowiem ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie, organ ma obowiązek wskazać normę prawa, która została naruszona przy wydaniu decyzji.

Sąd podniósł, iż materialnoprawną podstawą badanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 1953 r. stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zgodnie z którym, gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących albo prawnych następców właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo stwierdził w postępowaniu nadzorczym, że zasadniczą kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Sąd podkreślił, że z powołanego przepisu wynika obowiązek organu administracji, rozpatrującego wniosek byłego właściciela albo jego następcy prawnego, nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, a jeśli chodzi o osoby prawne ponadto, czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności w zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w niniejszej sprawie, w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1953 r., organ odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej twierdząc, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania, lecz równocześnie nie wskazał żadnego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym to korzystanie miałoby być sprzeczne. Ponadto organ w uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod użyteczność publiczną zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego. A jeżeli tak, to organ odmawiając przyznania własności czasowej nie mógł opierać się na nieobowiązującym planie. Tym bardziej, że jak wynika z ustaleń organu nadzoru w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał plan zabudowania m. st. Warszawy, uchwalony w dniu 23 kwietnia 1930 r., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Z uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] lutego 1953 r. nie wynika, by organ orzekający w jakikolwiek sposób odniósł się do tego planu, poprzestając na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele użyteczności publicznej.

W tym miejscu Sąd I instancji powołał się na uchwalę siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta konstrukcja prawna zakłada zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył ponadto, ze przyjęcie poglądu o "automatycznym" wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej w sytuacji przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod cele użyteczności publicznej oznaczałoby niebezpieczeństwo abstrahowania od tego, czy cała nieruchomość, czy też jej część została przeznaczona na określone cele, a jeśli tak, to i z tego powodu konieczne było czynienie stosownych ustaleń. Pogląd wyrażony w powołanej uchwale w pełni podzielony został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu wydającego kwestionowane orzeczenie było wyjaśnienie czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu oczywiście przedmiotu działalności spółki, określonego w statucie. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione, jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na fakt, że organ nadzoru, którym w niniejszej sprawie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Oznaczało to – w ocenie Sądu – iż wbrew twierdzeniom skarżącej strony, organ prawidłowo nie odnosił się do późniejszych planów zagospodarowania przestrzennego, jak też słusznie uznał, iż przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie może służyć wyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności.

Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, opierając się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Z skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Wspólnoty [...], prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy wskazane w art. 174 ustawy P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1953 r., nr [...], spełniało przesłankę stwierdzenia nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w uzasadnieniu stwierdzenia nieważności odmowy ustanowienia własności czasowej nie dokonano prawidłowego ustalenia właściwego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawidłowego umiejscowienia spornej nieruchomości,

– naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 dekretu poprzez nieprawidłową interpretację znaczenia określenia "użyteczność publiczna" użytego w tym przepisie i niewłaściwe jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie,

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ wydając zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nie uznał zaniedbania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji objętej postępowaniem nadzorczym polegającym na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (w ramach postępowania dowodowego) poprzez nie uwzględnienie dołączonych przez stronę dokumentów oraz uznanie, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie może służyć wyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, iż w jego ocenie dokonując kontroli zaskarżonej, decyzji w świetle powyższych kryteriów dokonał nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Sąd nie wziął pod uwagę, następujące okoliczności:

1. na znajdującej się w aktach barwnej mapie postawiono w trakcie postępowania białym "koreksem" krzyżyk w miejscu domniemanej lokalizacji posesji. Należy podnieść, że jest on postawiony nieprawidłowo. Wyraźnym uchybieniem, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jest dowolne nanoszenie znaków na dokumencie mapowym (mapy te są na prawach oryginału jako pierwsze kopie z zasobów Archiwum Miasta st. Warszawy). Nie sporządzono żadnej kopii z pismem przewodnim osoby nanoszącej zmianę. Tutejsza Wspólnota wskazywała w swej skardze z dn. 31 lipca 2009 r., że lokalizacja taka - w sytuacji gdy dom stoi na granicy stref - musi być zatwierdzona przez biegłego. Strona skarżąca załączyła też swój szkic w takiej skali, która uwidacznia pojedyncze posesje (do szkicu dołączono oryginał podkładu z wersją Trasy Łazienkowskiej zwężonej w stosunku do planu 1930 r.). W rezultacie popełnionego tu błędu w postępowaniu, powstało wrażenie, iż posesja leży w strefie zabudowy mieszkaniowej wg planu z 1930 r., podczas gdy leży ona już w strefie użyteczności publicznej. Przedmiotowy plan z 1930 roku jest planem zatwierdzonym.

2. ponieważ występuje on w skali 1:10 000, nie można nanosić tu pojedynczych posesji i wnioskować o ich przeznaczeniu. W trakcie postępowania nie sprawdzono, czy istnieją mapy i dane szczegółowe, które by to umożliwiały. Jest wysoce prawdopodobne, że sporny budynek powstał bez zezwolenia na budowę (Wydz. Architektury DRN 1990 r.) i posadowiony jest konfliktowo z przebiegiem trasy mostowej zatwierdzonej w 1930/31 roku. Odnosząc się do ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będących przedmiotem zaskarżenia należy zauważyć, że czynności organu w roku 1953 dotyczyły już zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego o charakterze ogólnym, tj. planu z 1930 roku przewidującego na terenie przedmiotowej działki pas ruchu o nazwie Aleja Stanów Zjednoczonych (użyteczność publiczna drogi – mosty) o szerokości ok. 100 metrów. Natomiast istnienie lub nieistnienie planów szczegółowych odnośnie wizerunku trasy mostowej, nie ma tu znaczenia. Brak opinii biegłego, jak wspomniano, uniemożliwia jakąkolwiek analizę całości sprawy.

3. w przedmiocie sprecyzowania rodzaju użyteczności publicznej dla posesji w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1953 r. ([...]) należy podnieść, iż w prawie rzeczowym okresu lat 1950-tych, każdy rodzaj tej użyteczności oznaczał konieczność odebrania własności właścicielowi prywatnemu. Jednocześnie, wszelkie poczynania inwestycyjne o znaczeniu wojskowym (mosty) były z natury rzeczy utajnione. To ostatnie tłumaczy, dlaczego użyto sformułowania "tereny zieleni" w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego z roku 1953, zarazem przeznaczając nowy dom do rozbiórki przy pasie ulicznym. Z analizy uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, wynika, iż uchybienie w postaci niesprecyzowania rodzaju użyteczności publicznej nie jest uchybieniem rażącym. Tym bardziej nie jest takim wobec powyższych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, iż sąd odwoławczy, stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie tej sytuacja taka nie ma miejsca, zatem Sąd II instancji skupił się na rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa.

Rozpoznając te zarzuty Sąd stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo bowiem zinterpretował art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej dekretem. Przepis ten stanowi, iż gmina, która objęła w posiadanie grunt na podstawie przepisów dekretu, uwzględni wniosek o ustanowienie własności tymczasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne – ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

Powyższa norma w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, iż warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej była zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i sądów administracyjnych, stoi na stanowisku, iż zgodność ta musi dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r/, sygn. akt I OPS 5/08, ONSAiWSA z 2009 r., nr 2, poz. 18 , post. SN z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt III CZP 129/09, LEX 583849). Stanowisko to w pełni podzielane jest przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W postępowaniu przeprowadzonym przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy wymóg ten nie został spełniony. Organ nie zbadał bowiem zgodności sposobu użytkowania z obowiązującym ówcześnie planem zabudowania m. st. Warszawy, który uchwalony został w dniu 23 kwietnia 1930 r. Prezydium wprost wskazało w treści swojego rozstrzygnięcia, iż oparło się w swoim orzeczeniu o projektowany dopiero plan zagospodarowania spornego terenu, co stanowiło oczywiste i rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu.

Nawet jednak gdyby uznać, że Prezydium prawidłowo zastosowało w sprawie nowopowstający plan zagospodarowania terenu, czego czynić nie należy, to plan ten i tak przewidywał, że sporna nieruchomość przeznaczona będzie pod tereny zielone z pozostawieniem posadowionego na niej budynku do 1970 r. Wynika to wprost z pisma Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 1952 r. Okoliczność taka stwarza konieczność rozważenia przez organ możliwości ustanowienia na rzecz wnioskodawcy prawa własności czasowej.

Powyższe oznacza – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił wystąpienie rażącego naruszenia prawa materialnego, art. 7 ust. 2 dekretu, w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tym samym nie można za zasadny uznać zarzutu naruszenia tych przepisów, zawartego w skardze kasacyjnej.

Zauważyć także należy, iż nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia przez Sąd powołanych przez stronę przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, iż jego zdaniem Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę w sytuacji, gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wyjaśniło w postępowaniu nadzorczym kwestii niedostatecznego wyjaśnienia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzona została w wyniku kontroli przeprowadzonej przez Kolegium. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nadzorcze w trybie art. 156 § 1 K.p.a., organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak to czyni się w postępowaniu zwyczajnym wszczętym na skutek odwołania, oceniając jedynie ewentualne wystąpienie którejkolwiek z przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Oceniana jest zatem sama decyzja i jej skutki prawne.

W przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka pozwalająca na stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1953 r., bowiem rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, co wypełniało dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, stwierdzając nieważność powyższego orzeczenia, zasadnie uznało iż naruszało ono wynikający z art. 7 ust. 2 dekretu obowiązek przeprowadzenia postępowania, wyjaśniającego ewentualną zgodność sposobu użytkowania gruntu, objętego wnioskiem o ustanowienie własności czasowej, z planem zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie postępowanie takie w ogóle nie zostało przeprowadzone, a Prezydium oparło się jedynie na informacji o powstającym planie zagospodarowania. Brak przeprowadzenia takiego postępowania stanowił rażące naruszenie obowiązującego w dniu wydania orzeczenia Prezydium rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Akt ten, w art. 97 ust. 1, nakładał na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zapewnienia stronie możliwości złożenia potrzebnych oświadczeń. Zaniechanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiło podstawę do unieważnienia wydanej w takich warunkach decyzji w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, iż wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania lub z rażącym pogwałceniem zasad procesowych zawartych w powołanym rozporządzeniu stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Przykładowo wymienić tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), w którym Sąd ten jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznał wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego w warunkach rażącego pogwałcenia zasad postępowania administracyjnego uregulowanego rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r. Stanowisko to przyjęte zostało również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a podziela je także Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie.

Nie można natomiast zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż podzielił pogląd organu o zbędności powoływania biegłego z zakresu inżynierii lądowej w celu wyjaśnienia zgłoszonych przez skarżącą Wspólnotę wątpliwości co do położenia budynku na granicy stref, bowiem postępowanie nadzorcze ma na celu weryfikację decyzji, nie zaś uzupełnianie braków postępowania dowodowego, którego nie przeprowadzono we właściwym czasie, to jest przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] lutego 1953 r.

Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.