Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 9/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1-2, art. 31, art. 37 ust. 1-2, ust. 3a, ust. 5 art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1-2, art. 41 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i pkt 7 oraz 7a ust. 5, art. 50, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 2, art. 67
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Robert Hałabis Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa L. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2018 r., NR [...] zawiadomiono Burmistrza W., że w sprawie o dofinansowanie projektu, nr [...] pod tytułem "Termomodernizacja Szkoły Podstawowej nr [...] we W.", złożonym w odpowiedzi na konkurs nr [...], w ramach Działania 5.2 Efektywność energetyczna sektora publicznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020, po przeprowadzeniu oceny merytorycznej, wniosek beneficjenta został negatywnie oceniony w zakresie spełnienia kryteriów trafności merytorycznej.

W uzasadnieniu stanowiska organ argumentował, że:

- wniosek spełnił wymogi formalne, jak również kryteria formalne dostępu, specyficzne oraz kryteria formalne poprawności, został więc zakwalifikowany i przekazany do oceny merytorycznej;

- kryteria trafności merytorycznej były kryteriami fakultatywnymi, punktowymi i mającymi na celu przypisanie projektom określonej liczby punktów i wybranie projektów najbardziej wartościowych w kontekście realizacji celów RPO WL;

- zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu nr [...], wniosek o dofinansowanie projektu otrzymuje po ocenie trafności merytorycznej ocenę pozytywną w przypadku uzyskania co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania na etapie oceny merytorycznej,

- projekt mógł uzyskać maksymalnie 100 punktów;

- w przypadku uzyskania mniej niż 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania na etapie oceny trafności merytorycznej projekt otrzymuje ocenę negatywną;

- przedmiotowy wniosek otrzymał 55 punktów;

- liczba ta stanowiła średnią arytmetyczną ocen członków KOP dokonujących oceny merytorycznej projektu zgodnie z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Osi priorytetowej 5 Efektywność energetyczna i gospodarka niskoemisyjna Działanie 5.2 Efektywność energetyczna sektora publicznego RPO WL 2014-2020.

W załączeniu organ przedstawił stronie karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu.

G. W. wniosła protest od wyników negatywnej oceny w zakresie:

- Kryteriów użyteczności, Kryterium - Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania, metoda pomiaru: "W projekcie zastosowano instalację OZE, która w całości jest dedykowana potrzebom energetycznym obiektu";

- Kryteriów skuteczności/efektywności, Kryterium - Efektywność kosztowa zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym.

Zarząd Województwa [...], pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa L. na lata 2014-2020, w rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2018 r. ([...] stwierdził, że:

- w trakcie rozpatrywania protestu powołano eksperta w celu wydania opinii dotyczącej oprotestowanych kryteriów;

- ocena o projekcie sporządzona została na podstawie wniosku i dokumentów programowych RPO WL (w tym Regulaminu konkursu i kryteriów wyboru projektów);

- ocena obejmowała w szczególności analizę:

1) wniosku o dofinansowanie projektu wraz z wszystkimi załącznikami;

2) kart oceny wniosku;

3) zarzutów i twierdzeń przywołanych w złożonym proteście;

- z treści wniosku wynikało, że w ramach projektu Wnioskodawca planuje dokonać zakupu i montażu systemu pomiaru i zarządzania wykorzystania energii w budynku (związku z tym projekt otrzymał 3 pkt w ramach oceny kryterium użyteczności);

- w proteście Wnioskodawca podniósł, że system pomiaru zintegrowany jest z istniejącą instalacją kolektorów słonecznych, która realizuje wskaźnik produktu - Liczba przebudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej z OZE;

- dokładna analiza wniosku o dofinansowanie projektu, jak również Studium Wykonalności wykazała, że Wnioskodawca nie wskazał takiego wskaźnika (wskazał jedynie następujące wskaźniki kluczowe - wskaźniki produktu: Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, Liczba zmodernizowanych energetycznie budynków; Powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji - (m2);

- audyt energetyczny budynku nie opisywał rozwiązań dotyczących usprawnień instalacji ciepłej wody użytkowej, związanych np. z ulepszeniem parametrów zamontowanych kolektorów słonecznych (z treści audytu wynikało, że instalacja ciepłej wody użytkowej jest w dobrym stanie i nie wymaga poprawy);

- bezspornym jest, że w ramach realizacji projektu Wnioskodawca nie buduje nowej instalacji solarnej, lecz co najwyżej ulepsza już istniejącą;

- z treści samego opisu metody pomiaru wynika, że dotyczy ona instalacji OZE "zastosowanych w projekcie", co należy odczytywać jako obowiązek budowy tejże instalacji;

- przyjmując interpretację Wnioskodawcy uznać by należało, że punkty w ramach spornej metody pomiaru należałoby przyznawać już za sam fakt posiadania instalacji OZE;

- tak interpretowane kryterium prowadziłoby do nieuzasadnionej preferencji wnioskodawców, którzy dysponują już instalacjami OZE;

- w dołączonym do wniosku audycie energetycznym nie opisano rozwiązań dotyczących ulepszenia parametrów kolektorów słonecznych (bezspornym jest, że w samym wniosku o dofinansowanie nie wskazano, iż projekt będzie obejmował ulepszenie istniejącej instalacji, w szczególności Wnioskodawca nie wybrał wskaźnika dotyczącego liczby przebudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej z OZE);

- zgodnie z treścią opisu spornego kryterium jest ono weryfikowane na podstawie treści wniosku o dofinansowanie (zakresem rzeczowym projektu objęto wdrożenie systemu pomiaru i zarządzania wykorzystywania energii, zakup tego rodzaju rozwiązań jest punktowany w kryterium użyteczności, projekt obejmuje wdrożenie systemu pomiaru, monitoringu i zarządzania wykorzystaniem energii w budynku, nie można więc przyjmować, iż zastosowanie tego typu rozwiązań powinno być premiowane podwójnie);

- z tych względów protest w zakresie omawianego wyżej kryterium był bezzasadny;

- podobnie należało ocenić zarzut dotyczący błędów proceduralnych popełnionych przez KOP podczas dokonywania oceny kryterium skuteczności/efektywności w zakresie dotyczącym Efektywności kosztowej zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym;

- oprotestowane kryterium jest jednym z kryteriów skuteczności/efektywności obejmujących kryteria:

1) Efektywności kosztowej zmodernizowania energetycznego 1. budynku;

2) Efektywności kosztowej wybudowania 1. jednostki wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej w ramach kogeneracji;

3) Efektywności kosztowa zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym;

4) Efektywności kosztowej stworzenia 1MW dodatkowej zdolności wytwarzania energii odnawialnej;

- metoda obliczenia wskaźnika efektywności w ramach każdego z wymienionych wyżej kryteriów jest identyczna;

- jak wynika z opisu dotyczącego każdego kryterium, w toku oceny bada się średni koszt jednostkowy uzyskania 1. jednostki wskaźnika produktu w projekcie w porównaniu z analogicznym kosztem jednostkowym zaplanowanym w Programie (wyliczenia dokonywane są w powiązaniu do wartości odpowiedniego wskaźnika, podawanych przez wnioskodawców w treści wniosku o dofinansowanie - studium wykonalności);

- w Załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu nie wskazuje się nazwy wskaźnika, na podstawie którego obliczana koszt uzyskania 1. jednostki produktu (powiązanie z odpowiednim wskaźnikiem możliwe jest na podstawie nazwy samego kryterium, która w każdym przypadku nawiązuje do odpowiedniego wskaźnika (do kryteriów efektywności wskazanym wyżej w punktach od 1 do 4 nawiązują odpowiednio powiązane wskaźniki: Liczba zmodernizowanych energetycznie budynków, Liczba wybudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej i elektrycznej z OZE w ramach kogeneracji, Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej, Dodatkowa zdolność wytwarzania energii cieplnej ze źródeł odnawialnych);

- w zależności od cech i rozwiązań konkretnego projektu, na etapie składania wniosku o dofinansowanie, wnioskodawcy dokonują wyboru odpowiedniego wskaźnika i obliczają wartość wskaźnika efektywności kosztowej (wybór ten i towarzyszące mu wyliczenie dokonywane są w części opisowej studium wykonalności, a w ostatniej wersji studium, złożonej przez Wnioskodawcę w dniu [...] września 2018 r. odpowiednie dane zawarto w tabeli 2.2.2: Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu);

- oznacza to, że Wnioskodawca dokonał wyboru wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok]" (jako docelową wartość wskaźnika podał liczbę 1773, z kolei w zakresie przewidywanej wartości dofinansowania wskazał kwotę [...]zł, w ostatniej kolumnie tabeli pn. "Efektywność kosztowa tego wskaźnika wynosi" wskazał liczbę 1365);

- Wnioskodawca dokonał wyboru wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok]" jako wskaźnika służącemu dokonaniu obliczenia efektywności kosztowej;

- w studium wykonalności złożonym przez Wnioskodawcę wskaźnik ten był zakwalifikowany jako wskaźnik produktu;

- w toku oceny KOP nie kwestionowała prawidłowości wyboru wskaźnika (należało zatem przyjąć, iż na etapie składania wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca nie miał wątpliwości co do sposobu obliczenia efektywności kosztowej w ramach spornego kryterium);

- efektywność kosztowa w trakcie oceny wniosku została ustalona na poziomie przyjętym w treści studium wykonalności (z uwzględnieniem przeliczenia jednostek z GJ/rok na MWh/rok przy zastosowaniu przelicznika 1 MWh = 3,6 GJ, co dawało wynik [...] zł / MWh);

- wypełniając studium wykonalności Wnioskodawca dokonał wyboru wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok]" jako wskaźnika produktu, na co pozwalał także formularz studium wykonalności (w takiej też formie ocenie podlegał złożony wniosek o dofinansowanie, a efektywność kosztowa została wyliczona w trakcie oceny była identyczna z efektywnością obliczoną przez samego Wnioskodawcę);

- zastrzeżenia Wnioskodawcy wynikały z zakwalifikowania w Załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok]" jako wskaźnika rezultatu, a nie wskaźnika produktu;

- w Załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu wskazany wyżej wskaźnik rzeczywiście określany jest jako wskaźnik rezultatu bezpośredniego (powyższe nie może jednak uzasadniać postulowanego przez Wnioskodawcę pominięcia spornego kryterium w trakcie oceny projekt);

- zgodnie z treścią Załącznika nr 4.1 do Regulaminu konkursu (Studia wykonalności projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020) zawarta jest instrukcja wypełniania tabeli 2.2.2 studium wykonalności (Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu) zawiera informację zgodnie, z którą w tabeli należy podać docelowe wartości "wszystkich wskaźników programowych (zawartych w RPO WL);

- Załącznik nr 4.1 do Regulaminu konkursu (str. 41) zawiera tabelę nr 5 "Wskaźniki programowe, dla których należy wyliczyć poziom efektywności kosztowej "(wśród wskaźników przewidzianych dla Działania 5.2 wymieniono w tejże tabeli wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej GJ/rok");

- ten ostatni wskaźnik jest traktowany jako wskaźnik produktu;

- tym samym do obliczenia średniej ze wszystkich przyznanych punktów dla wypełnionych wskaźników ww. kryteriów (B2) skuteczności/efektywności należy brać również te dotyczące Efektywności kosztowej zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym;

- projekt w dalszym ciągu uzyskał 55 punktów (55% maksymalnej liczby punktów) i nie otrzymał minimalnej wymaganej liczby punktów, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania na etapie oceny trafności merytorycznej i otrzymał ocenę negatywną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na:

a) niepodjęciu przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) ocenie jedynie fragmentu, a nie całokształtu materiału dowodowego;

c) sporządzeniu błędnego uzasadnienia "uchwały" zawierającego błędy logiczne;

d) dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego, która skutkowała błędnym uznaniem, iż KOP dokonał prawidłowej oceny formalnej projektu.

W uzasadnieniu skargi Gmina podkreśliła, że Zarząd Województwa [...] całkowicie pominął kluczową dla sprawy okoliczność, że Wnioskodawca dokonuje wyboru wskaźnika, nie poprzez wpisanie jako nazwy, lecz wybór wskaźników z enumeratywnej listy wskaźników dostępnej w tabeli z tzw. listy rozwijanej. Jest to zatem katalog zamknięty, na który wnioskodawca nie ma wpływu, zaś listę tych wskaźników w formularzu Studium Wykonalności umieszcza IOK (Instytucja Ogłaszająca Konkurs). W Załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu było 26 wskaźników, w tym 13 wskaźników produktu. Błędem formalnym organu było w odniesieniu do formularza Studium Wykonalności nieumieszczenie w tabeli 2.2.2 wszystkich wskaźników obowiązujących w konkursie, a tym samym uniemożliwieniu wnioskodawcy prawidłowego wypełnienia tabeli, co bezpośrednio wpłynęło na wadliwy sposób oceny dokonanej przez KOP. Organ ograniczył wybór tylko do siedmiu wskaźników, gdy tymczasem w konkursie ma zastosowanie dwadzieścia sześć wskaźników. Zatem wybór dokonany przez wnioskodawcę nie był i nie mógł być prawidłowy. Został ograniczony i niejako wymuszony przez błąd formularza stojący po stronie Instytucji Zarządzającej. Błędne jest skonstruowanie kryterium oceny Efektywność kosztowa zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym ze względu na brak odpowiadającego mu wskaźnika produktu.

Błąd ten korygował KOP na kartach oceny dokonując przeliczenia MWh z GJ na podstawie zbliżonego definicyjnie wskaźnika rezultatu bezpośredniego "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/r ok]". W ocenie skarżącego, potwierdza to dalszy tok rozumowania przestawiony w uzasadnieniu. Mianowicie IZ RPO przyznaje, iż KOP dokonał przeliczenia jednostek z GJ/rok na MWh/rok przy zastosowaniu przelicznika 1 MWh - 3,5 GJ, co oznacza nie tylko zmianę jednostki, ale również wartości liczbowej wskaźnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W załączniku do protokołu z rozprawy pełnomocnik organu argumentował między innymi, że opracowanie studium wykonalności miało charakter ogólny i jego celem było ujednolicenie zasad przygotowania dokumentów stanowiących studia wykonalności. Opracowanie to włączone do Regulaminu konkursu stało się wiążącą instrukcją konkretyzującą zasady postępowania w konkursie.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie negatywnego wyniku procedury odwoławczej jest przeprowadzana pod względem zgodności z prawem, w oparciu o przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1431), dalej jako "ustawa" lub "ustawa wdrożeniowa". Ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). System realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (art. 6 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Natomiast podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ust. 2 ustawy). Ustawodawca określił, że cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektów opiera się na swobodnej ocenie, ale nie może być dowolna, ponieważ jej granice wyznaczają określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. W myśl art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie: 1) konkursowym, 2) pozakonkursowym albo 3) w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. W trybie konkursowym wniosek jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1 (art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Właściwa instytucja może wymagać złożenia przez wnioskodawcę oświadczeń niezbędnych do: 1) przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania lub 2) zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu (art. 37 ust. 3a ustawy). Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów.

Podstawę przeprowadzenia konkursu stanowi regulamin (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W regulaminie właściwa instytucja określa m.in. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu (art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy), kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy), a także zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny (art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy). Treść regulaminu, a także wszystkie jego zmiany właściwa instytucja podaje do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej oraz na portalu (art. 41 ust. 5 ustawy). Przystępując do konkursu wnioskodawca godzi się na wymagania i warunki określone systemem realizacji danego programu, przy zastrzeżeniu, że warunki te muszą być podane do wiadomości wszystkim potencjalnym wnioskodawcom i nie mogą być sprzeczne z aktami normatywnymi wyższego stopnia, w tym przede wszystkim z regulacjami prawa unijnego oraz ustawą wdrożeniową.

W rezultacie zastosowania wskazanych przepisów kontrola sądowoadministracyjna sprowadzała się w niniejszej sprawie do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza reguł zawartych w systemie realizacji projektu w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Przytoczone unormowania świadczą, że ocena projektów jest dokonywana w oparciu o publicznie dostępną dokumentację konkursową (obejmującą między innymi Regulamin konkursu wraz załącznikami), stanowiącą również podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez właściwą instytucję.

Zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2018 r. nie narusza przepisów prawa.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca Gmina zgłosiła wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem projektu nr [...] pod tytułem "Termomodernizacja Szkoły Podstawowej nr [...] we W.", złożonym w odpowiedzi na konkurs nr [...], w ramach Działania 5.2 Efektywność energetyczna sektora publicznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014–2020.

Ogłoszenie konkursu, opublikowane na stronie internetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020 obejmowało ogólnie dostępny Regulamin konkursu wraz z załącznikami, w tym kryteriami wyboru projektów do dofinansowania oraz kryteriami technicznymi podlegającymi ocenie punktowej. Celem weryfikacji wniosku w świetle wiążących kryteriów trafności merytorycznej było przypisanie projektom określonej liczby punktów i wybranie projektów najbardziej konkurencyjnych w kontekście realizacji celów RPO WL. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu w pierwszej kolejności omówienia wymagają zasady odnoszące się do procedury oceny i wyboru projektu zawarte w Regulaminie konkursu. Z zasad ogólnych Regulaminu wynika, że ocena projektów poprzedzona jest weryfikacją warunków formalnych, a ocena projektów obejmuje ocenę formalną oraz merytoryczną. Prace w ramach KOP przebiegają w następujących po sobie etapach: pierwszym, w którym dokonuje się spełnienia przez projekt kryteriów formalnych (dostępu i poprawności) i drugim, w którym ocenia się spełnienie przez projekt kryteriów merytorycznych (technicznych, finansowo-ekonomicznych, technicznych specyficznych, trafności merytorycznej oraz rozstrzygających).

Przechodząc do szczegółowych rozważań należy wskazać, że spór powstaje na tle kolejnej fazy merytorycznej oceny wnioski i zaniżonej (jak twierdzi skarżąca Gmina) liczby punktów za kryteria trafności merytorycznej.

Zgodnie z wymogami Regulaminu konkursu, wniosek o dofinansowanie projektu otrzymuje po ocenie trafności merytorycznej ocenę pozytywną w przypadku uzyskania przez projekt co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania na tym etapie. Wniosek mógł uzyskać maksymalną liczbę 100 punktów (punkt 6.1.3. podpunkt 11 lit. a/ Regulaminu). W przypadku uzyskania mniej niż 60 punktów (mniej niż 60% maksymalnej liczby punktów) możliwej do uzyskania na etapie oceny trafności merytorycznej projekt powinien otrzymać ocenę negatywną (punkt 6.1.3. podpunkt 11 lit. b/ Regulaminu konkursu).

Wniosek G. W. otrzymał 55 punktów, wyliczonych zgodnie z warunkami konkursowymi (liczba ta stanowiła średnią arytmetyczną ocen członków KOP dokonujących oceny merytorycznej projektu zgodnie z Regulaminem pracy Komisji Oceny Projektów), zaś szczegółowe zestawienie przyznanych punktów przedstawiono w kartach oceny merytorycznej. Na etapie rozpatrywania protestu zasięgnięto opinii eksperta (co jest praktyka dopuszczalną i zgodną z warunkami konkursowymi).

W ocenie Sądu, organowi nie można skutecznie zarzucić, że dokonał nieprawidłowej oceny punktowej wniosku.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku kryteriów trafności merytorycznej, cały ciężar wykazania, że zgłoszony projekt jest konkurencyjny (i lepszy) w porównaniu do innych ofert spoczywa na wnioskodawcy. To na nim spoczywa obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową oraz starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Z tego względu, to wnioskodawca odpowiedzialny był za treść przedłożonego wniosku i za przedstawione w nim dane (informacje) dotyczące punktowanych kryteriów trafności merytorycznej.

Wniosek G. W. nie spełniał kryterium odnoszącego się minimalnej liczby 60 punktów. Z tego powodu wniosek nie kwalifikował się do przyznania pomocy. Wnioskodawca zgłaszający projekt miał obowiązek dokładnego zapoznania się z priorytetami programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju oraz warunkami konkursu ogłoszonego na stronie internetowej Zarządu Województwa [...]. Działania organu przejawiające się w ścisłym przestrzeganiu procedur nie stanowiły więc próby nieuprawnionego wpływania na zakres złożonego wniosku, ale stanowiły przejaw egzekwowania wiążących kryteriów oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

Konsekwencją powyższego była negatywna ocena wniosku. Takie działanie organu wynikało zatem z ustalonych i obowiązujących reguł konkursu, które wnioskodawca składając wniosek zaakceptował. Naruszeniem reguł określonych art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i Regulaminie konkursu byłoby, gdyby w realiach niniejszej organ uznał, że wniosek w świetle obowiązujących kryteriów trafności merytorycznej zasługiwał na wyższą punktację. Podkreślić należy, że wymagania i procedury wynikające z dokumentacji konkursowej obowiązują nie tylko wnioskodawców, ale tak samo instytucję przeprowadzającą konkurs. Tylko bowiem ścisłe ich przestrzeganie daje gwarancję zachowania zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równego traktowania wnioskodawców.

Organ w sposób jasny i wyraźny odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów protestu. Odnosząc się do zakwestionowanej oceny w zakresie "Kryteriów użyteczności" organ wyjaśnił, że obowiązujące kryteria (i wskaźniki) służyły przeprowadzeniu wartościowania pewnego zamkniętego przedsięwzięcia (projektu) pod kątem jego zgodności z celami programu operacyjnego oraz działania, w ramach którego złożono wniosek o dofinansowanie projektu.

Ma rację organ, że jego obowiązkiem było dokonanie oceny planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego i rozwiązań wdrażanych w ramach tegoż przedsięwzięcia i Wnioskodawcy nie można było przyznać punktów za posiadanie instalacji OZE. Strona skarżąca pomija, że za Kryterium - Wpływ na bezpieczeństwo użytkowników, oszczędność zasobów oraz jakość użytkowania, metoda pomiaru: "W projekcie zastosowano instalację OZE, która w całości jest dedykowana potrzebom energetycznym obiektu", projekt otrzymał 3 punkty (za metodę pomiaru – projekt obejmuje wdrożenie systemów pomiaru, monitoringu i zarządzania wykorzystaniem energii w budynku).

Nieskuteczny jest zarzut skargi, że w dokumentacji konkursowej dotyczącej Studium Wykonalności nie umieszczono w tabeli 2.2.2 wszystkich wskaźników obowiązujących w konkursie, a tym samym, że uniemożliwiono Wnioskodawcy prawidłowe sporządzenie wniosku. Strona zarzuciła w proteście, że projekt powinien uzyskać w ramach Kryteriów użyteczności (B3) nie "0" ale 2 punkty w ramach kryterium dotyczącym metody pomiaru – "W projekcie zastosowano instalację OZE, która w całości jest dedykowana potrzebom energetycznym obiektu". Sporny projekt nie przewidywał budowy instalacji OZE i dlatego w ramach tego kryterium nie można było w zgodzie z warunkami konkursu przyznać stronie żadnego punktu. Stanowisko organu w tej materii jest jednoznaczne. Organ zasadnie stwierdził, że w dołączonym do wniosku audycie energetycznym nie opisano rozwiązań dotyczących ulepszenia parametrów kolektorów słonecznych, że w samym wniosku o dofinansowanie nie przewidziano ulepszenia istniejącej instalacji oraz że Wnioskodawca nie wybrał wskaźnika dotyczącego liczby przebudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej z OZE).

Skoro sam Wnioskodawca nie zaplanował ulepszenia istniejącej instalacji OZE (kolektorów słonecznych) poprzez jej przebudowę i nie podał właściwego wskaźnika dotyczącego liczby przebudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej z OZE, to na etapie skargi nie może skutecznie zarzucać, że to formalne wady systemowe konkursu uniemożliwiły stronie wybranie adekwatnego wskaźnika. Chybiony jest zarzut skargi, że w tym przypadku, z powodu zbyt dużej ilości obowiązujących w wskaźników (26. wskaźników wymienionych w załączniku nr 5 do Regulaminu konkursu - opis wskaźników w ramach Działania 5.2 Efektywność energetyczna sektora publicznego), nie było wiadomym, która lista wskaźników była "prawidłowa".

Rzeczą Wnioskodawcy było wybranie właściwego wskaźnika. Wynika to z Załącznika nr 4.1 do Regulaminu konkursu. W Studium wykonalności projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014-2020) zawarto instrukcję wypełniania tabeli 2.2.2 studium wykonalności (Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu). Wnioskodawca powinien był podać docelowe wartości "wszystkich wskaźników programowych". W omawianym kryterium – jak wynika z treści wniosku - nie wskazano wskaźnika – Liczba przebudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej z OZE (wymieniono natomiast wskaźniki kluczowe - Liczba obiektów dostosowanych do potrzeb osób z niepełnosprawnościami, Liczba zmodernizowanych energetycznie budynków; Powierzchnia użytkowa budynków poddanych termomodernizacji). Powyższe oznacza, że nie można mówić o formalnym błędzie popełnionym przez organ, polegającym na nieumieszczeniu w tabeli 2.2.2. wszystkich wskaźników konkursowych. Według dokumentacji konkursowej, z liczbą przebudowanych jednostek wytwarzania energii cieplnej z OZE wiąże się wskaźnik, który mierzy liczbę przebudowanych w ramach projektu jednostek wytwórczych wykorzystujących instalacje odnawialnego źródła energii do wytwarzania energii cieplnej. Sporne studium wykonalności stanowiło część dokumentacji konkursowej.

Wymaga podkreślenia, że w tym zakresie oceny projektu dokonano wyłącznie o dane i informacje zawarte we wniosku i w audycie energetycznym, co ze strony organu było czynnością uzasadnioną, chociażby z tego względu, że Wnioskodawca nie opisał rozwiązań w zakresie ulepszenia już istniejącej instalacji (kolektorów słonecznych).

Wymaga wyjaśnienia, że skarżąca Gmina w treści protestu nie podnosiła zarzutu o wadliwości formularza studium wykonalności w aspekcie wady systemowej konkursu. Zarzucała natomiast, że nie przyznano Wnioskodawcy właściwej ilości punktów. Załącznik nr 6 do Regulaminu konkursu (str. 30) przewiduje możliwość przyznania 2. punktów w ramach kryteriów użyteczności i metody pomiaru - "W projekcie zastosowano instalację OZE, która w całości jest dedykowana potrzebom energetycznym obiektu". Użyty w tym załączniku zwrot "W projekcie zastosowano instalację OZE" nie może być odczytywany, że punkty powinny być przyznawane za samo posiadanie tego rodzaju instalacji. Kwestia ta – co wyżej udowodniono - została przez organ jednoznacznie i prawidłowo wyjaśniona. Zatem nieuprawnione jest stwierdzenie, że zastosowanie systemu pomiaru, monitoringu i zarządzania wykorzystaniem energii w budynku łączące się z ingerencją w instalację kolektorów słonecznych, spełnia opisany w metodzie pomiaru warunek do zakwalifikowania zaplanowanych działań inwestycyjnych jako "punktowanego" zastosowania instalacji OZE.

Nieusprawiedliwiona jest także druga grupa zarzutów i wniosków skargi dotyczących wadliwej oceny projektu w ramach kryterium - Efektywność kosztowa zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym. Tytułem wstępu wymaga wyjaśnienia, że powyższe kryterium oceniane było w ramach szerszego kryterium "Kryteria skuteczności/efektywności (B2). To ostatnie obejmowało poniższe kryteria:

1) Efektywności kosztowej zmodernizowania energetycznego 1. budynku

2) Efektywności kosztowej wybudowania 1. jednostki wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej w ramach kogeneracji

3) Efektywności kosztowa zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym

4) Efektywności kosztowej stworzenia 1MW dodatkowej zdolności wytwarzania energii odnawialnej.

Zdaniem strony skarżącej, niezasadnie przyjęto, że po dokonaniu merytorycznej analizy wniosku, w ramach kryterium "Efektywności kosztowa zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym" należy przyznać "0" punktów, w sytuacji, kiedy wspomniane kryterium nie powinno być w ogóle oceniane (z uwagi na brak adekwatnego wskaźnika produktu). W takim przypadku "średnia ze wszystkich przyznanych punktów dla wypełnionych wskaźników" wynosi nie 1 punkt, ale 2 punkty. Skarżąca Gmina twierdzi, że należało wziąć pod uwagę tylko przyznane 2 punkty za kryterium dotyczące Efektywności kosztowej zmodernizowania energetycznego 1. budynku i podzielić tę ilość punktów przez 1 wskaźnik, co dawało 2 punkty końcowe, które po ich przemnożeniu przez tzw. "wagę 5" pozwalało na przyznanie 10. punktów. Stanowisko skarżącej jest niesłuszne. Gmina pomija to, że wnioskodawca miał dokonać wyboru odpowiedniego wskaźnika i obliczyć wartość wskaźnika efektywności kosztowej (i dane w tym zakresie przedstawić w części opisowej studium wykonalności). W dniu 12 września 2018 r. w najnowszej wersji studium wykonalności, zamieszczono informacje w tabeli 2.2.2: zatytułowanej "Efektywność kosztowa osiągania wskaźników programowych przez wybrany wariant realizacji projektu" – str. 154 akt adm. – świadczące, że Wnioskodawca wybrał wskaźnik "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej GJ/rok rozliczeniowy", podał liczbę 1773 jako docelową wartość wskaźnika, która zostanie osiągnięta w projekcie, określił przewidywaną kwotę (wartość) dofinansowania w wysokości [...] zł i w ostatniej kolumnie tabeli wskazał, że "Efektywność kosztowa tego wskaźnika" wynosi 1365.

Zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu, omawiane kryterium jest weryfikowane na podstawie zapisów we wniosku o dofinansowanie projektu.

Powyższe oznaczało, że Wnioskodawca sam dokonał wyboru wskaźnika pod nazwą "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej [GJ/rok]" jako wskaźnika produktu, służącego do obliczenia efektywności kosztowej (efektywności podlegającej ocenie wyrażonej w punktach). W tej sytuacji rzeczą organu było zbadać średni koszt jednostkowy uzyskania 1. jednostki wskaźnika produktu w zgłoszonym projekcie w porównaniu z kosztem jednostkowym przewidzianym w Programie. Według definicji spornego kryterium – zawartej w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu - średni umowny koszt jednostkowy wykorzystywany do obliczenia wartości tego wskaźnika wynosił [...] zł/MWh i stanowił punkt odniesienia przy ocenie projektów tym kryterium. Ustalona dla projektu G. W. efektywność kosztowa zaoszczędzenia 1. MWh w ujęciu rocznym wyniosła [...] zł/MWh i przekroczyła znacznie średni umowny koszt jednostkowy (określony w Programie) i z tego powodu nie przyznano żadnego punktu.

Ilość zaoszczędzonej energii elektrycznej jest jednym ze wskaźników produktu (str. 74 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. na lata 2014–2020). Załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu posługuje się pojęciem wskaźnika rezultatu bezpośredniego. Inny załącznik (nr 4.1) do Regulaminu konkursu zobowiązuje do podania we wniosku (a ściśle rzecz ujmując w studium wykonalności) wszystkich mających zastosowanie wskaźników programowych.

Strona skarżąca nie zakwestionowała, że zgodnie z warunkami konkursu, kryterium ocenia średni umowny koszt jednostkowy uzyskania 1. jednostki wskaźnika produktu, jak i tego, że wyliczenie dla projektu wartości umownego kosztu jednostkowego dla danego wskaźnika następuje poprzez uwzględnienie poziomu dofinansowania oraz wskaźnika produktu osiągniętego w projekcie. Zakwestionowała natomiast możliwość obliczenia efektywności kosztowej zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym z uwagi na brak odpowiedniego wskaźnika produktu. Brak ten miał być – zdaniem strony skarżącej – korygowany poprzez dokonanie przeliczenia "MWh z GJ" na podstawie zbliżonego definicyjnie wskaźnika rezultatu bezpośredniego "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej (GJ/rok)".

Zarzuty i wnioski skargi w tym zakresie są chybione, podobnie zresztą, jak i argumentacja zmierzająca do wykazania, że KOP dokonał nie tylko zmiany jednostki, ale również i wartości liczbowej wskaźnika.

Organ wykazał, że metoda obliczenia wskaźnika efektywności kosztowej w ramach każdego z czterech wymienionych wyżej kryteriów efektywności kosztowej (zmodernizowania energetycznego 1. budynku, wybudowania 1. jednostki wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej w ramach kogeneracji, zaoszczędzenia 1 MWh w ujęciu rocznym oraz stworzenia 1MW dodatkowej zdolności wytwarzania energii odnawialnej) jest identyczna. Prawidłowo też uznał, że wyliczenia są dokonywane w powiązaniu do wartości odpowiedniego wskaźnika, podawanych przez samych wnioskodawców w treści studium wykonalności.

Nie budzi większych wątpliwości, że wybór odpowiedniego wskaźnika i przedstawienie adekwatnych dla niego danych należy do wnioskodawcy. Za treść wniosku i opis projektu odpowiedzialny jest wnioskodawca, a nie organ prowadzący postępowanie konkursowe. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały wymaganą liczbę punktów. W niniejszej sprawie wniosek był analizowany na etapie oceny formalnej, a następnie na etapie oceny merytorycznej (obejmującej w pierwszej fazie badanie kryteriów technicznych i kryteriów finansowo- ekonomicznych – zgodnie z pkt 6.1.3. podpunkt 5 Regulaminu konkursu). Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy dalszego etapu - drugiej fazy oceny merytorycznej, o której mowa w pkt 6.1.3. podpunkt 10 Regulaminu konkursu, podczas której rzeczą organu było zbadanie projektu, dokonanie jego oceny pod kątem spełnienia kryteriów trafności merytorycznej i przypisaniu projektowi określonej liczby punktów i wybranie projektów najbardziej wartościowych w kontekście realizacji celów RPO WL.

Na podstawie dokonanej analizy dokumentacji sprawy (obejmującej wniosek skarżącej Gminy o dofinansowanie wraz z informacją z dnia [...] października 2018 r. w przedmiocie oceny projektu, wniesiony środek odwoławczy w postaci protestu, pisemną informację o wynikach procedury odwoławczej) oraz analizy akt postępowania dotyczących oceny spornego projektu, należało przyjąć, że Zarząd Województwa [...] przeprowadzając ocenę projektu pt. "Termomodernizacja Szkoły Podstawowej nr [...] we W.", realizował własne kompetencje do oceny projektu w sposób nienaruszający ani przepisów ustawy wdrożeniowej, ani szczegółowych uregulowań wynikających z dokumentacji konkursowej, wyżej omówionych. Bezpodstawny jest zarzut, że nie wyjaśniono dokładnie stanu sprawy. Podnieść należy, że bez naruszenia przepisu art. 57 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji rozpatrującej protest, dokonanie weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektów i zarzutów o charakterze proceduralnym podniesionych w proteście, dokonano oceny projektu.

Organ rozpatrujący protest, w zaskarżonym rozstrzygnięciu dokładnie omówił stan faktyczny sprawy, wskazał podstawy prawne i faktyczne swojego stanowiska, szczegółowo je uzasadnił z odniesieniem się do dwóch wcześniej omówionych kryteriów, z których oceną Gmina nie zgodziła się, czemu dała wyraz w proteście i jego uzasadnieniu.

Bez znaczenia jest okoliczność przywoływana w skardze, że w aktualnie trwającym konkursie, w którym wnioski o dofinansowanie należy składać w terminie od 4 stycznia do 4 lutego 2019 r. nie obowiązują już wymagania odnoszące się do Kryterium skuteczności/efektywności, ponieważ zostały usunięte postanowienia dotyczące wartościowania ofert "względem wskaźnika produktu". Ewentualna zmiana wymagań konkursowych nie świadczy o tym, że Zarząd Województwa [...] przyznał się do "błędu" popełnionego podczas oceniania przedmiotowego wniosku G. W..

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że rozstrzygnięcie protestu nie narusza prawa. Ubocznie należy zasygnalizować, że skontrolowane rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. zakończyło procedurę konkursową, do której generalnie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (co wynika z art. 50 i art. 67 ustawy wdrożeniowej). Poza tym rozstrzygnięcie to, będące odpowiedzią na wniesiony protest, nie przybrało formy uchwały.

Z tych też względów, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.