Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zo ust. 1, art. 31 zq ust. 3, art. 15 zzz2
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 7, 8, 9, 79a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) WSA Paweł Dąbek po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. O. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. z dnia 19 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i zdrowotne za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2020 r. o nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr [...], w której odmówiono B. O. zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe oraz dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i zdrowotne za maj 2020 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 24 kwietnia 2020 r. B. O. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek m. inn. za maj 2020 r.

W dniu 5 sierpnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmowną, którą uzasadnił tym, że skarżąca nie spełniła warunku wynikającego z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.) jakim jest przesłanie deklaracji rozliczeniowej nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżąca argumentowała, że w lipcu 2020 r. została wezwana do złożenia brakujących dokumentów rozliczeniowych, które z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z COVID – 19, złożyła w dniu 5 sierpnia 2020 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Tym razem organ powołał się na obowiązującą od 1 lutego 2020 r. nowelizację ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 266), która zmieniła sposób ustalania podstawy wymiaru składek i nakładała na przedsiębiorców dodatkowy obowiązek w postaci przekazywania danych dotyczących dochodu oraz form opodatkowania. Skarżąca miała obowiązek sporządzić i przekazać w terminie do 10 marca 2020 r. deklarację ZUS DRA cz. II z nową podstawą wymiaru składek oraz deklarację rozliczeniową za luty 2020 r. Tymczasem skarżąca złożyła wymagane dokumenty po terminie, bowiem deklaracje rozliczeniowe z prawidłową podstawą wymiaru składki wpłynęły do ZUS dopiero 5 sierpnia 2020 r. Organ wyjaśnił też, że złożenie deklaracji za luty 2020 r. po terminie spowodowało przypis z urzędu za kolejne miesiące, bez uwzględnienia ulgi.

Od powyższej decyzji B. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. , w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a to poprzez skierowania do skarżącej wezwania do złożenia dokumentów ubezpieczeniowych pod rygorem odmowy zwolnienia z opłacania składek i odmowę zwolnienia z opłacenia składek mimo wypełnienia przez skarżącego dyspozycji wezwania;

2. art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie twierdzeń strony i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez nią okoliczności w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nie zawierającej wyczerpującego uzasadnienia, w szczególności nie zawierającej odniesienia do stanowiska strony podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o zmianę decyzji i uchylenie decyzji z dnia 5 sierpnia 2020 r. odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. i zwolnienie skarżącej z opłacania należności składkowych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej ewentualnych kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a zatem skarga jest zasadna.

Art. 31zo ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych stanowi, że na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony, jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r, do dnia 31 marca 2020 r, i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie, w myśl art. 31zq ust. 3 tej ustawy, deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca złożyła wymagane deklaracje w dniu 5 sierpnia 2020 r. Nie miał jednak racji organ rentowy, który w zaskarżonej decyzji odmowę zwolnienia uzasadniał uchybieniem ogólnym terminom do złożenia deklaracji wynikającym z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygania stanowi bowiem zacytowany powyżej przepis szczególnej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który jako przesłankę zwolnienia wprowadza w art. 31zq ust. 3 obowiązek złożenia deklaracji do dnia 30 czerwca 2020 r. W związku z powyższym uchybienie temu szczególnemu terminowi powinno być rozpatrywane jako ewentualna przesłanka odmowy udzielenia ulgi, jak uzasadniał to organ w decyzji z 5 sierpnia 2020 r.

Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy również złożenie przez skarżącą deklaracji po dniu 30 czerwca 2020 r. nie może stanowić przesłanki oddalenia jej wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności składkowych, rację miała bowiem skarżąca, która zarzuciła organowi naruszenie szeregu zasad postępowania administracyjnego.

Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) mają zastosowanie przepisy tej ustawy, a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1). Ponadto należy zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 cyt. kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Ze wskazanego przepisu wynika obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy i zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń lub wystąpienia do innych organów albo instytucji o zajęcie stanowiska w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).

W realiach niniejszej sprawy istotny był art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia i sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 kodeksu, stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma w sprawie również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Oceniając postępowanie prowadzone przez organ rozpoznający wniosek strony o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, stwierdzić należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z wyżej powołanych przepisów. Należy podkreślić, że celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali.

W tych okolicznościach szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z omawianego przepisu polega między innymi na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę. Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować, jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158, teza pierwsza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).

W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. W następstwie złożenia przez stronę wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym organ mając na uwadze zasadę informowania stron zawartą w powyższym przepisie, powinien był udzielić stronie skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m. in. o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ, kierując się treścią art. 9 k.p.a., powinien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w sprawie, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów niezbędnych do pozytywnego załatwienia wniosku brakuje.

Tymczasem wbrew nakazowi wynikającemu z omawianego przepisu organ, pomimo iż - jak wynika z akt sprawy - wniosek złożono 24 kwietnia 2020 r., nie poinformował strony należycie szybko o ewentualnym braku deklaracji rozliczeniowych, a także nie wezwał o uzupełnienie tych braków w czasie, który pozwoliłby stronie na dochowanie ustawowego terminu.

Jak wynika z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wystosował do strony odpowiednie wezwanie, nastąpiło to jednak dopiero w lipcu 2020 r., a zatem już po upływie terminu, zamykającego drogę wnioskodawcy do uzyskania ulgi. Świadczy to jednoznacznie o naruszeniu wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady informowania stron. Wystosowanie wezwania w dniu, który w praktyce z góry uniemożliwia stronie zachowanie ustawowych terminów nie realizuje powyższej zasady.

Zdaniem Sądu skarżąca zasadnie ponadto wytknęła organowi prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania do organów administracyjnych. Za naganne należy uznać postępowanie organu, który wzywa stronę do złożenia dokumentów pod rygorem odmowy udzielenia wnioskowanej ulgi, a następnie, pomimo otrzymania żądanych deklaracji – wydaje negatywną decyzję. Ponadto sprzeciw budzi praktyka, w której organ nie ma czasu na wystosowanie do strony wezwania w terminie, który pozwoliłby jej na uniknięcie negatywnych konsekwencji procesowych, a jednocześnie wydaje decyzję odmowną dokładnie w dniu, w którym strona składa spóźnione deklaracje.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mając na uwadze, że strona skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu. Ponadto, uwzględniając cel zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek, jakim jest zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego oraz trwający nadal stan epidemii, organ rozważy zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491). Uwzględniając powyższą regulację w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie miał na względzie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ zatem wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wszystkich powyższych wskazań co do obowiązku należytego informowania stron oraz skutków uchybienia terminom w czasie epidemii, biorąc pod uwagę uchybienie terminowi do złożenia deklaracji wynikającemu z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, tj. 30 czerwca 2020 r.

Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Działając zaś na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

Sąd zaniechał natomiast orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżąca z mocy art. 239 pkt 1 lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniona była z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś w sprawie występowała osobiście bez profesjonalnego pełnomocnika.

Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie tej ustawy w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, a nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, albowiem pomimo wezwania skarżąca nie wskazała Sądowi adresu elektronicznego przypisanego do systemu ePUAP, zatem zgodnie z pouczeniem przyjęto, iż nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.