Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1770/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,77par.1,art.80,24 par.1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 53/16 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 53/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy.

Położona w [...] przy ul. [...] (dawniej: [...]) zabudowana nieruchomość, oznaczona aktualnie jako działka nr [...], co najmniej od połowy lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku znajdowała się w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego Przedsiębiorstwo [...] (dalej również: Przedsiębiorstwo [...]). Nieruchomość ta stanowi obecnie własność komunalną.

Przedsiębiorstwo [...] w 2001 r. przekształcone zostało w jednoosobową spółkę kapitałową [...] pod firmą Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. Następnie w 2012 r. spółka ta została przejęta przez Miejskie [...] sp. z o.o., która to spółka funkcjonuje aktualnie pod firmą: Miejskie Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. w [...] (dalej: [...] sp. z o.o.; Spółka; skarżąca; skarżąca kasacyjnie).

Przedsiębiorstwo "[...]" wystąpiło [...]września 1991 r. o wydanie w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464) decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wraz z własnością znajdujących się na niej budynków i urządzeń, wskazując przy tym na obszar tejże nieruchomości obejmujący 9 070 m kw. Wniosek swój przedsiębiorstwo ponowiło [...]lutego 1999 r., dookreślając, że wnosi o potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego części działki nr [...]o pow. 6 260 m kw.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezydent [...] (dalej: Prezydent Miasta; organ I instancji; organ), działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.) – dalej: u.g.n. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...]oraz własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń.

W motywach tej decyzji Prezydent Miasta, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdził, że istnienia prawa zarządu – stanowiącego przesłankę uwłaszczenia na zasadzie art. 200 u.g.n. – nie można domniemywać, gdyż prawo to winno być udokumentowane bądź stosowną decyzją wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159, z późn. zm.) lub art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 74, z późn. zm.), względnie umową cywilnoprawną, o której mowa w ust. 2 art. 38 tej ustawy. Organ I instancji stwierdził, że takiej decyzji ani umowy przedsiębiorstwo (obecnie spółka) nie przedstawiło, a bezskuteczne też okazały się podjęte przez organ próby odszukania w różnego rodzaju archiwach dokumentów kreujących zarząd. Organ zauważył jedocześnie, że prawa zarządu nie może dokumentować decyzja o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd, o ile brak w niej jest wskazania konkretnej decyzji to prawo ustanawiającej. Ponadto stwierdził, że dokumenty przedawnione przez przedsiębiorstwo nie potwierdzały takiego stanu rzeczy: pismo Kierownika Wydziału [...]z dnie [...]września 1970 r. nie zawierało informacji o wydaniu decyzji ustanawiającej prawo zarządu, z kolei przedłożony protokół zdawczo odbiorczy, nie stanowi protokołu zawartego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, a tym samym nie jest dokumentem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w następstwie rozpoznania odwołania [...]sp. z o.o., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta, podzielając argumentację organu I instancji.

[...]sp. z o.o. w skardze na decyzję Kolegium zarzuciło jej naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. poprzez m.in. niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

- art. 200 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 206 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dają podstaw do przyjęcia istnienia prawa zarządu nieruchomością na podstawie decyzji o naliczeniu opłaty za użytkowanie nieruchomości i protokołu przekazania nieruchomości sporządzonego przed [...] sierpnia 1985 r.,

- § 4 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., poprzez przyjęcie, że znajdująca się w aktach decyzja o naliczeniu opłat za użytkowanie nieruchomości, a także protokół zdawczo-odbiorczy przekazania nieruchomości sporządzony przed [...] sierpnia 1985 r. nie potwierdzają przysługiwania w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu nieruchomością przynależnego poprzednikowi prawnemu skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie), motywując swoje rozstrzygnięcie, w pierwszym rzędzie stwierdził, że Prezydent [...] nie podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Stanowisko takie Sąd uzasadnił, odwołując się do nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) – dalej: u.g.n. dokonanej w 2007 r. – co do treści art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 8 tej ustawy oraz wskazując na brak analogicznej zmiany co do treści art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., kreującego kompetencje prezydenta miasta w sprawach dotyczących uwłaszczenia państwowych osób prawnych nieruchomościami stanowiącymi własność gminy.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, Sąd I instancji wyjaśnił, że stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n. odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79, poz. 464, z późn. zm.) i kluczowe w tym zakresie było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie na dzień [...] grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu względem przedmiotowego gruntu. Sąd podniósł, że zarząd (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sąd uznał, że sam fakt korzystania z tej nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę tego prawa nie kreuje, gdyż decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r., tj. 5 grudnia 1990 r., oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym właśnie dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Rozwijając te rozważania, Sąd podniósł, że obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 74, z późn. zm.), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób i stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Sąd podkreślił, że w konsekwencji nie można domniemywać istnienia tego prawa, natomiast skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) nie legitymuje się dokumentami kreującymi prawo zarządu.

W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że powołane jako dowód na istnienie wspomnianego prawa pismo Kierownika Wydziału [...]z dnia [...]września 1970 r. nr [...]o ustaleniu od Przedsiębiorstwa [...]kwoty opłaty rocznej za użytkowanie terenów przy ul. [...], a także protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1971 r., na podstawie którego Administracja [...]w [...]przekazała temu przedsiębiorstwu plac przy ul. [...]o pow. 6 260 m kw. – nie są wystarczające dla udokumentowania zarządu.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony co do tego, że przywołane dokumenty odpowiadają wymogom przepisów § 4 ust. 1 pkt 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. nr 23, poz. 120). Powołując się na "utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159)", Sąd I instancji stwierdził, że pismo ustalające należną za użytkowanie kwotę opłaty rocznej, nawet jeśli by je potraktować jako decyzję administracyjną – jak czyni strona – w swojej treści w żaden sposób nie nawiązuje do aktu (decyzji) kreującego prawo użytkowania. W konsekwencji Sąd uznał, że analogicznie jak decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (wymieniona w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że z pisma Kierownika Wydziału [...] z dnia [...]kwietnia 1971 r. wynika, że opłatę roczną mającą obowiązywać przedsiębiorstwo do pierwszego kwartału 1971 r. anulowano w związku ze stwierdzeniem, że użytkowanie nieruchomości oparte było w tym czasie na podstawie umowy dzierżawy. Sąd stwierdził, że potwierdza to dodatkowo fakt, iż władanie nieruchomością w dacie ustalania pierwotnej opłaty nie było oparte na użytkowaniu w rozumieniu obowiązującej wówczas ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159, z późn. zm.), "które to prawo co do zasady powstawało w drodze decyzji organu właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej rady narodowej", wydanej na podstawie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, względnie na podstawie decyzji wydawanej na podstawie § 8 ust. 1 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr 3, poz. 19) przez jednostkę nadrzędną nad jednostką przekazującą grunt – w przypadku przekazania terenu państwowego między jednostkami państwowymi następującego bez zmiany sposobu użytkowania (art. 10 ust. 4 przywołanej ustawy). W tym stanie rzeczy, wbrew temu co twierdzi skarżąca, odmowa uznania powyższego dokumentu za dowód potwierdzający istnienie po stronie przedsiębiorstwa państwowego w dacie [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu przedmiotową nieruchomością (powstałego z przekształcenia ex lege istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości użytkowania), nie narusza § 4 ust.1 pkt 7 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., a formułowane w tym względzie zarzuty skargi są chybione.

Idąc dalej, Sąd uznał, że sporządzony [...] kwietnia 1971 r. protokół zdawczo-odbiorczy, na podstawie którego Administracja [...]w [...]przekazała Przedsiębiorstwu "[...]" plac przy ul. [...], nie jest dokumentem, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Motywując taki wniosek Sąd podniósł, że protokół ów nie dokumentuje czynności sporządzonej pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, "o ile bowiem takową [jednostką] jest przedsiębiorstwo państwowe, to nie jest nią z całą pewnością Administracja [...], która była podmiotem powołanym do zarządzania (administrowania) budynkami mieszkalnymi pozostającymi w administracji organów do spraw mieszkaniowych prezydiów rad narodowych". Sąd stwierdził, że jednostka ta "stanowiła aparat pomocniczy terenowego organu administracji państwowej (tu Rady [...])", wykonujący przynależne radzie zadania przewidziane w art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. nr 5, poz. 16, z późn. zm.), w ramach których mieściły się takie działania, jak: eksploatacja budynków, utrzymaniem terenów wewnątrz osiedlowych czy ogródków przydomowych. Ponadto Sąd zauważył, że "na takie usytuowanie [organizacyjne i strukturalne] Administracji [...]w roku 1971 wskazuje uchwała Nr 33 Rady Ministrów z dnia 28 stycznia 1969 r. w sprawie gospodarki finansowej zarządów budynków mieszkalnych rad narodowych (MP Nr 6 poz. 58)".

Odwołując się do analizy akt sprawy, Sąd I instancji uznał, że "korzystanie z nieruchomości położonej przy ul [...] (dawniej [...]), zarówno przez przedsiębiorstwo państwowe, jak też skarżącą spółkę miało i ma nadal jedynie charakter faktyczny i nie było oparte na tytule prawnym w postaci użytkowania lub zarządu", więc nie znajdowało także oparcia na takim tytule korzystanie z tej nieruchomości przez to przedsiębiorstwo w dacie [...] grudnia 1990 r. To z kolei, zdaniem Sądu, wykluczało możliwość potwierdzenia na rzecz przedsiębiorstwa "konwersji z mocy art. 200 u.g.n. ex lege owego prawa w prawo użytkowania wieczystego". Dalego też Sąd uznał zasadność odmowy uwłaszczenia na tej podstawie Przedsiębiorstwa "[...]" na przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej, w kluczowych jego elementach został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w zgromadzonych dokumentach, które zostały przez organy ocenione w sposób nieprzekraczający ustanowionej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było w sposób rzetelny, przy respektowaniu dyrektywy zawartej w art. 7 k.p.a., czego wyrazem było podejmowanie z urzędu działań zmierzających do odszukania ewentualnych dowodów potwierdzających przynależne przedsiębiorstwu na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu (użytkowania). Sąd przykładowo wskazał na wystąpienie do Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z dnia 20 listopada 2003 r., wystąpienie do Archiwum Urzędu m.st. Warszawy, Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Archiwum Akt Nowych i Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 stycznia 2013 r. Sąd stwierdził, że czynności te okazały się jednak bezskuteczne, a dalsze możliwości dowodowe organów zostały w tym zakresie wyczerpane. Wobec tego Sąd uznał, że czynienie im w tej sytuacji zarzutu, że prowadząc postępowanie dowodowe, naruszyły zasady procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.pa.) było nieuprawnione; tym bardziej, że zarzuty te nie tyle dotyczyły wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a przez to dokonania nieadekwatnych ustaleń stanu faktycznego, ale niewłaściwej – zdaniem skarżącej – oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w aktach, "która miała doprowadzić organy do wyprowadzenia w tym aspekcie błędnych wniosków", których to zarzutów Sąd nie podzielił.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości, spółka MPRI sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – skutkujące oddaleniem skargi mimo dokonania przez organy administracji naruszenia przepisów uzasadniającego wznowienie postępowania oraz dokonaniem wadliwej oceny sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji –poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 k.p.a.,

- art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd naruszenia przez organy administracji art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że najistotniejszym faktem w sprawie jest, że organem orzekającym w pierwszej instancji był w tym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy, podczas gdy sprawa dotyczy nieruchomości będącej własnością m.st. Warszawy, w stosunku do której skarżąca ubiega się o potwierdzenie uzyskania użytkowania wieczystego. Strona podniosła w tym względzie, że tym samym MPRI sp. z o.o. zmierza do "obciążenia" tej nieruchomości, co w sposób oczywisty koliduje z interesem jej właściciela – m.st. Warszawy. Zdaniem skarżącej po stronie organu rozpoznającego tę sprawę (Prezydenta m.st. Warszawy) "w sposób rażący dochodzi zatem do konfliktu interesów", gdyż organ ten "orzekał w tym przypadku niejako we własnej sprawie", w sytuacji gdy uwzględnienie żądania wnioskodawcy koliduje z interesem Miasta jako właściciela, które Prezydent reprezentuje. W tym zakresie strona odwołała się do treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/15). Skarżąca stwierdziła też, że "przedstawiona kolizja interesów po stronie organu administracji rozpoznającego sprawę przyczyniła się zapewne zarazem do naruszenia wynikającej z art. 7 i 77 (...) [k.p.a.] dyrektywy wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy".

Kwestionując uznanie organów co do tego, że na rzecz poprzedników prawnych MPRI sp. z o.o. nie ustanowiono prawa zarządu przedmiotową nieruchomością, warunkującego powstanie użytkowania wieczystego z mocy prawa, Spółka stwierdziła, że znajdujący się w aktach materiał dowodowy wskazuje na to, że "zarząd taki istniał lecz zaginęły dokumenty, na podstawie których prawo to ustanowiono". W tym względzie strona podniosła, że świadczy o tym decyzja z dnia 26 września 1970 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 1 kwietnia 1971 r., jak również zawiadomienie z Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Ochota z sierpnia 1988 r. znak WG II 8225/F/l02/88, wydane w trybie art. 61 k.p.a. Skarżąca podniosła, że "obowiązkiem organu było w takich okolicznościach zbadanie skonkretyzowanych akt sprawy powołanej w tym zawiadomieniu (...)". Dalej argumentowała, że "przeprowadzając rzekome poszukiwania decyzji o ustanowieniu zarządu na rzecz poprzednika MPRI, organ pierwszej instancji ograniczył się do skierowania do różnych instytucji ogólnikowego zapytania (...) o informację, czy w zasobach pytanego organu »znajdują się decyzję o naliczeniu lub aktualizacji zarządu lub użytkowania nieruchomości« (...), nie przywołując sygnatury tego konkretnego postępowania". Strona stwierdziła, że w takich warunkach było rzeczą oczywistą, iż "sformułowanie tak ogólnie postawionego pytania nie pozwoli na zidentyfikowanie szukanych dokumentów w archiwum instytucji, w której zasobach znajduje się znaczna ilość akt dot. nieruchomości z terenu całej Warszawy".

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej, w której skarżąca Spółka sformułowania zarzuty o charakterze procesowym.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że całkowicie niezasadny okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz 151 p.p.s.a., jak również art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

WSA w Warszawie trafnie stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy jako organ gminy będącej właścicielem gruntu, którego dotyczył wniosek o uwłaszczenie, nie podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy w pierwszej instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżąca w motywach tego zarzutu odwołała się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; publ. ONSA 2003/4/115, OSP 2004/4/48). Sąd I instancji trafnie wyjaśnił już w tym względzie, że pogląd sformułowany w tej uchwale został wyrażony wyłącznie na tle sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej na terenie miasta na prawach powiatu i dotyczył wyłączenia organu prowadzącego postępowanie – prezydenta miasta jako organu gminy i jednocześnie reprezentanta aktualnego właściciela nieruchomości (Skarbu Państwa).

Wykładnia zaprezentowana w skardze kasacyjnej okazała się nieprawidłowa. Po wydaniu uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ustawodawca przepisem art. 1 pkt 46 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 173, poz. 1218) znowelizował m.in. art. 142 u.g.n., wprowadzając wymóg wyłączenia jedynie prezydenta miasta na prawach powiatu i to tylko wówczas, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat i podobne rozwiązanie wprowadził w art. 124 ust. 8 u.g.n. Brak jest zatem podstaw do wyłączenia prezydenta miasta od rozstrzygania sprawy, o której mowa w art. 200 u.g.n. Gdyby ustawodawca uznał potrzebę wyłączenia prezydenta miasta (wójta, burmistrza) orzekającego – w zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia o uwłaszczeniu podmiotu – w sprawach, w których stroną postępowania jest miasto (gmina), wskazałby to wyraźnie w art. 200 u.g.n. – czego nie uczynił (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I OSK 3207/14, dostępny jw.). Przeciwnie, przepis art. 200 u.g.n. w ust. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Ten ostatni przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny już wcześniej, chociażby w postanowieniu z dnia 30 marca 2006 r. sygn. akt I OW 267/05 (dostępnym jw.), rozstrzygając negatywny spór kompetencyjny, stwierdził, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego jest organ gminy, zaś w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – wojewoda. Dodać również należy, że skoro w sprawach, o których mowa w art. 200 u.g.n., reprezentantem Skarbu Państwa jest wojewoda, a nie starosta, to prezydent miasta, działając jako prezydent miasta na prawach powiatu, w ogóle nie ma kompetencji do orzekania w odniesieniu do mienia Skarbu Państwa.

W konsekwencji stwierdzić należało brak podstaw do zastosowania w sprawie przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego również zarzuty w części odnoszącej się do naruszenia przez Sąd I instancji tzw. przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie mogły być uznane za zasadne. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14, dostępny jw.).

Z kolei dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo też, że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępnym jw.). Strona skarżąca takich okoliczności w ogóle nie wykazała. Pozostałe sformułowane przez nią zarzuty zmierzają też w zasadzie do podważenia ustaleń faktycznych co do braku udokumentowania prawa zarządu przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości, objętej wnioskiem uwłaszczeniowym. Tymczasem za pomocą art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ma możliwości zwalczania skutecznie dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny stanu faktycznego (por. stanowisko NSA wyrażone np. w wyrokach z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I FSK 465/11 i 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2709/14 – orzeczenia dostępne jw.).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151, a także art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. i niezasadne oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 77 k.p.a. – sprawdzają się w istocie do tego, że – zdaniem skarżącej – wadliwie oceniono wskazane przez nią dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a także nieprawidłowo przeprowadzono poszukiwanie ewentualnych innych dokumentów, które mogłyby potwierdzić ustanowienie prawa zarządu na przedmiotowej nieruchomości. W ten sposób strona kwestionowała ustalenia organów i stwierdzenie Sądu I instancji, że Przedsiębiorstwo "[...]" (którego następcą prawnym po przekształceniach została skarżąca Spółka) nie legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości uznając, że "zarząd taki istniał, lecz zniknęły dokumenty, na podstawie których go ustanowiono".

Na wstępie dalszych rozważań w tym przedmiocie w ślad za wcześniejszymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zajął już w tym względzie stanowisko, podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 200 ust. 1 u.g.n. stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje, jeżeli państwowe lub komunalne osoby prawne posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że warunkiem wymaganym do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie w zarządzie, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, gruntów objętych wnioskiem.

Pamiętać przy tym należy, że prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo faktyczne władanie gruntami nie determinuje zaś w sposób konieczny istnienia w dniu [...] grudnia 1990 r. prawa zarządu (tak NSA np. w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1912/17, dostępnym jw.).

Innymi słowy, istnienia prawa zarządu nie można domniemywać, udowodnienie tej okoliczności spoczywa zaś na podmiocie zainteresowanym.

Wykazanie zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne właściwy organ stwierdza na podstawie (co najmniej) jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W sytuacji natomiast, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. W każdej sprawie należy ustalić, czy wydane w niej decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, to jest, czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania (por. np. wyroki NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 124/15 i 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2737/13 oraz 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1912/17 – dostępne jw.).

Skarżąca próbowała argumentować, że w przeszłości istniały (i być może nadal istnieją, jednak organy administracji poszukiwały ich nieskutecznie) dokumenty potwierdzające zarząd Przedsiębiorstwa "[...]" względem działki nr [...], położonej w [...]przy ul. [...] (dawniej: [...]), która co najmniej od połowy lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku znajdowała się w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego Przedsiębiorstwo "[...]". Przywołanie przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. jest zatem istotne ze względu na kształt zarzutów skargi kasacyjnej, a zarazem z uwagi na granice skargi kasacyjnej brak jest natomiast podstaw do odnoszenia się do innych przepisów tego rozporządzenia.

W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organ administracji, a za nimi Sąd I instancji – skarżąca Spółka, ani jej poprzednik prawny nie przedstawili organom żadnego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie czy użytkowaniu Przedsiębiorstwa "[...]". Skarżąca kasacyjnie tym samym nie wykazała istnienia warunku niezbędnego do wydania przez właściwy organ decyzji uwłaszczeniowej. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo władanie gruntem, lecz musi zostać wykazane istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawo zarządu przedmiotową nieruchomością.

Sąd I instancji prawidłowo odniósł się do dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej, trafnie uznając, że pismo Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Prezydium [...]z dnia [...]września 1970 r. nr [...]o ustaleniu od Przedsiębiorstwa "[...]" opłaty rocznej za użytkowanie terenów przy ul. [...], a także protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] kwietnia 1971 r., na podstawie którego Administracja [...]przekazała temu przedsiębiorstwu plac przy ul[...]o pow. 6 260 m kw. nie są wystarczające dla udokumentowania zarządu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd, zgodnie z którym decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. W przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Tylko w takich warunkach decyzja o ustaleniu opłaty za użytkowanie gruntu mogłaby być dowodem przesądzającym o istnieniu po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., zastępującym dowód w postaci decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź umowy o nabyciu nieruchomości (por. stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13 i 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1406/13 – dostępne jw.). Również Trybunał Konstytucyjny, analizując w uzasadnieniu przywołanego przez Sąd I instancji wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (Dz.U. z 1999 r. nr 94, poz. 1099) przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., potwierdził podobne warunki, jakie musi spełniać dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat, aby może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania.

Dodać należy, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się skierowane do Przedsiębiorstwa "[...]" pismo Prezydium [...]z dnia [...]kwietnia 1971 r. znak [...], z którego wprost wynika, że ze względu na to, że "teren położony przy ul. [...]był użytkowany na zasadzie umowy dzierżawy zawartej z ZBM [...],[...]/ oplata roczna za użytkowanie przedmiotowego terenu za rok 1969, 1970 oraz pierwszy kwartał 1971r. zostaje anulowana". Pismo to dezawuuje zatem wartość dowodową wcześniejszego pisma Prezydium [...] z dnia [...]września 1970 r. nr [...]o ustaleniu opłaty rocznej za użytkowanie tych terenów.

Co się zaś tyczy protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...]kwietnia 1971 r., na podstawie którego Administracja [...]w [...]przekazała temu Przedsiębiorstwu "[...]" plac przy ul. [...], należy jeszcze dodać, że tego rodzaju dokument samodzielnie nie mógł zostać uznany za dowód wymieniony w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r., w szczególności za protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem [...] sierpnia 1985 r. Skarżąca kasacyjnie nie podjęła próby polemiki z ustaleniami Sądu I instancji w tym zakresie. Nie przedawniła żadnych rozważeń dotyczących statusu podmiotu Administracji [...]w [...] ("ZBM [...], /ADM nr [...]/), które mogłyby świadczyć o tym, że doszło do takiego przekazania nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi, z których wynikałoby w sposób jednoznaczny istnienie po stronie Przedsiębiorstwa "[...]" prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Co oczywiste, w konsekwencji nie stanowił też udokumentowania ustanowienia prawa zarządu nieruchomości w drodze decyzji (pkt 1) ani nie świadczył o wydaniu decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (pkt 2). Podobnie też nie można uznać go za dowód zawarcia umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu (pkt 3).

Przechodząc do omówienia zarzutu dotyczącego niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy w zakresie poszukiwania odpowiednich dokumentów w aktach archiwalnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również i ten zarzut okazał się niezasadny. Sąd I instancji wskazał na szereg instytucji prowadzących archiwa urzędowe, do których zwrócił się organ I instancji w toku prowadzenia postępowania wyjaśniającego i należycie wyjaśnił związane z tym kwestie. Skierowane do tych instytucji zapytanie w piśmie zbiorczym z dnia [...]stycznia 2013 r. znak [...]odpowiednio naświetlało przedmiot zapytania, identyfikując nieruchomość i rodzaje dokumentów, które mogłyby dotyczyć przedmiotowego terenu. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że inne sformułowanie zapytania spowodowałoby pozyskanie takiej dokumentacji, która pozwoliłaby na stwierdzenie istnienia po stronie Przedsiębiorstwa "[...]" prawa zarządu względem przedmiotowego gruntu. Wobec powyższego sam brak powołania się w tym piśmie przewodnim na zawiadomienia z Urzędu Dzielnicowego [...]z sierpnia 1988 r. znak [...], wydane w trybie art. 61 k.p.a., a dotyczące wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu położonego przy ul. [...]o pow. 6 260 m kw. nie stanowił dostatecznego wykazania wpływu takiego domniemanego uchybienia na wyniki postępowania dowodowego. Dokument ten sam w sobie również nie był wystarczający dla udokumentowania zarządu, a to z przyczyn wcześniej już przedstawionych.

W przedstawionym przez Sąd I instancji stanie sprawy nie mogły znaleźć uznania zarzuty dotyczące naruszenia przez ten Sąd przepisów art. 3 § 1 i art. 134 § 1 poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca Spółka nie wykazała, że na dzień 5 grudnia 1990 r. przysługiwało jej prawo zarządu do nieruchomości objętej wnioskiem o uwłaszczenie. Powyższe powoduje, że zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wynikowych art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. również należało ocenić jako nietrafne.

Reasumując całość dotychczasowych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzona analiza uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, wskazanych przez skarżącą Spółkę w ramach procesowej podstawy kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.