Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 239/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 7, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r .poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania S. Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia 21 lipca 2017 r., znak [...], orzekającej o: 1. ustaleniu S. Ł. opłaty w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w kwocie [...] (słownie: [...]) za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,3544 ha na działkach nr nr [...], [...], [...] obręb M., gmina M., w terenie rolnym i terenie zieleni (symbol planu R i ZN) zajętego na cele bloku foliowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, niezbędnego na cele prowadzenia działalności gospodarczej – sprzedaż; 2. wskazującej, iż opłata określona w pkt 1 winna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 21 kwietnia 2016 r. Starosta K. wszczął postępowanie w myśl art. 28 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu zajętego na cele prowadzenia działalności usługowej, a zabudowanego budynkiem hali usługowo-magazynowej wraz z infrastrukturą towarzyszą (w tym: droga i parking) na działkach nr nr [...], [...], [...], obręb M., bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Wszczęcie przedmiotowego postępowania zostało zainicjowane pismem złożonym przez G. K., D. S., R. S., M. O., D. J., H. S., P. B., K. I., W. I., którzy zawiadomili organ o możliwości niewłaściwego wykorzystania gruntów – wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez decyzji o odrolnieniu tych gruntów na działkach nr nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości M.. Podano, iż na wyżej wymienionych działkach prowadzona jest działalność usługowa, a wybudowany blok foliowy, który miał być wykorzystywany na potrzeby działalności rolniczej, faktycznie jest wykorzystywany do działalności handlowo-usługowej (sprzedaż produktów ogrodniczych, opału, kamienia, produktów spożywczych, alkoholu, mebli, akcesoriów dekoracyjnych i innych artykułów). Do pisma załączono fotografie ze sklepu i kserokopie paragonu.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta K. decyzją z dnia 21 lipca 2017 r., znak [...], działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12 i 13, art. 5, art. 11, art. 12 ust. 7, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), orzekł o: 1) ustaleniu właścicielowi działek S. Ł. opłaty w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w kwocie [...] (słownie: [...] [...] [...]), za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,3544 ha na działkach nr nr [...], [...], [...] obręb M., gmina M., w terenie rolnym i terenie zieleni (symbol planu R i ZN) zajętego na cele bloku foliowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, niezbędnego na cele prowadzenia działalności gospodarczej – sprzedaż (oznaczonego na mapie aktualizacji użytków "wariant 4" kolorem zielonym); 2) wskazaniu, iż opłata określona w pkt 1 winna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na rachunek bankowy Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że dla przedmiotowych działek nie wydano decyzji zezwalających na ich wyłączenie z produkcji rolnej; właściciel nie wystąpił do Starostwa z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Według danych z ewidencji gruntów działki nr nr [...], [...], [...] obręb M. były określone w operacie ewidencji gruntów użytkami rolnymi RII o łącznej pow. 1,7288 ha, zatem stanowiły grunty rolne w rozumieniu przepisów ustawy. Działki stanowią własność S. Ł. (księga wieczysta nr [...]).

Pismem z dnia 20 maja 2016 r. S. Ł. wyjaśnił, iż na przedmiotowych działkach wraz z żoną prowadzi działalność rolniczą. Działki nr nr [...], [...], [...] obręb M. stanowią część składową gospodarstwa rolnego, w którym zajmuje się produkcją szkółkarską drzew i krzewów ozdobnych oraz owocowych. Wyjaśnił, iż blok foliowy oraz droga ze zjazdem realizowane są zgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, budowa jest w trakcie realizacji, nie została zakończona, tereny utwardzone na działkach stanowią plac budowy. Załączył kserokopię zaświadczenia z urzędu Gminy M. potwierdzające, że wraz z J. Ł. są płatnikami podatku rolnego, oraz zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym gospodarstw rolnych.

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż odnotowano zgłoszenie rozpoczęcia budowy dnia 9 października 2013 r. dla inwestycji pn. "budowa bloku foliowego na działce nr [...], [...] w miejscowości M." oraz dla inwestycji pn. "budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości M." zgodnie z pozwoleniami na budowę. Wskazano, iż dla w/w inwestycji nie odnotowano zgłoszenia zakończenia budowy. Pismem z dnia 8 lipca 2016 r., nr [...], Wójt Gminy M. wyjaśnił: W latach 2006-2016 (MPZP archiwalny) zgodnie z zatwierdzonym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 31.05.2006 roku, Dziennik Urzędowy Województwa [...]o nr [...], z dnia 2.08.2006r.) przedmiotowe działki stanowiły: działka nr [...]: teren rolniczy oznaczony symbolem [...]; działka nr [...]: częściowo teren dróg publicznych oznaczony symbolem KDD, teren rolniczy oznaczony symbolem [...], teren zieleni objęty formami ochrony przyrody oznaczony symbolem [...]; działka nr [...]: częściowo teren dróg publicznych oznaczony symbolem KDD, teren rolniczy oznaczony symbolem [...], teren zieleni objęty formami ochrony przyrody oznaczony symbolem [...] W 2016 roku (MPZP aktualny) zgodnie z zatwierdzonym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. dla obszaru gmina M. P. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 29.02.2016 roku; Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia 16.03.2016 r.) przedmiotowe działki stanowią: działka nr [...]: teren zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczony symbolem [...]; działka nr [...], [...]: częściowo teren tras komunikacyjnych oznaczony symbolem KDL, teren rolniczy oznaczony symbolem R, tereny zabudowy zagrodowej i gospodarki rolnej oznaczony symbolem [...] Zmiana planu weszła w życie 31 marca 2016 r. W piśmie wskazano, iż opisywany teren objęty był wnioskiem o zmianę przeznaczenia na "cele nierolnicze, natomiast nie uzyskał zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem nie jest przeznaczony na cele nierolnicze.

W odpowiedzi na zapytanie Starosty [...] z dnia 23 maja 2016 r. Wydział Architektury, Budownictwa, Inwestycji i Remontów przesłał kserokopię decyzji pozwolenia na budowę z dnia 24 września 2013 r. nr [...] wydanej dla J. Ł. dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa bloku foliowego zlokalizowana na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] w miejscowości M. gmina M.. Z treści decyzji i projektu zagospodarowania nieruchomości wynika, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działek w terenie rolnym [...] (oznaczona na projekcie granicami A, B, C, D). Inwestor posiada gospodarstwo rolne, a inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy z 2006 roku, jako urządzenie służące produkcji rolniczej /np. szklarnie/. Przesłano również kserokopię decyzji pozwolenia na budowę z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] wydanej dla [...] J. Ł. dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej publicznej nr [...] ul. [...] (dz. Nr [...]) przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości M. gmina M.. Z treści decyzji i projektu zagospodarowania działki wynika, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działki w terenie dróg publicznych symbol planu KDD.

W dniu 23 września 2016 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru przeprowadzili wizję w terenie. Oględzin dokonano w obecności S. Ł.. Podczas oględzin sporządzono protokół, szkic, dokumentacje fotograficzną, stwierdzono następujące zagospodarowanie (użytkowanie) gruntu: na działkach znajduje się centrum ogrodnicze [...] – fot. 1); we wschodniej części działek wjazd betonowy oraz wzdłuż północnej granicy działki nr [...] wzdłuż ogrodzenia utwardzona żwirem droga dojazdowa do parkingu znajdującego się przed budynkiem (fot. 2, 3, 4) i dalej do utwardzonego placu gospodarczego (fot. 5, 27); w centralnej części budynek (wg informacji właściciela w trakcie przebudowy), na budynku baner [...]" oraz oznaczone wejście i wyjście do budynku (fot. 3, 4, 6); przy budynku dwie wiaty na i wózki sklepowe, a także rozłożone artkuły ogrodnicze: donice, pergole, ceramika ogrodowa, folie, ziemia w workach, kamień różnego rodzaju w koszach, a także sadzonki drzew i krzewów ozdobnych przeznaczone na sprzedaż – ceny na artykułach (fot. 5, 7, 8); wzdłuż ogrodzenia przy drodze dojazdowej kamień i żwir w workach ułożony na paletach (fot. 8); w zachodniej i południowej części, za budynkiem do ogrodzenia teren utwardzony kamieniem i żwirem, na którym ułożone są – pomiędzy alejkami – sadzonki drzew i krzewów ozdobnych w osłonkach (fot. 9, 10, 11, 12, 13); w dalszej części (za ogrodzeniem) teren utwardzony: plac gospodarczy (fot. 14), garaże blaszane (fot. 15, 16) oraz alejki i pomiędzy ułożone sadzonki drzew i krzewów (fot. 17, 18, 19, 21, 22), w południowo - zachodniej części dwa tunele foliowe (fot. 20, 22), a także skład drewna (fot. [...]).

W toku postępowania pozyskano informację o Centrum Ogrodniczym Ł. ze strony internetowej (wydruk z dnia 6 października 2016 r., adres strony: [...]): cyt. "Podkrakowskie Centrum Ogrodnicze Ł. zajmuje się produkcją i sprzedażą drzew i krzewów ozdobnych i owocowych. Oprócz roślin można również u nas nabyć rozmaite art. ogrodnicze, dekoracyjne, zdrową żywność, naturalne kosmetyki, świece zapachowe [...] oraz [...], art. zoologiczne, grille [...] i wiele innych. Zajmujemy się również produkcją drewna kominkowego. Odrębną kategorię stanowią karłowe drzewska japońskie BONSAI oraz wszelkie akcesoria potrzebne do ich pielęgnacji. Prowadzimy również produkcję i sprzedaż drewna kominkowego." Na stronie podany jest: adres działalności ul. [...], [...], nr tel. [...] godziny otwarcia, informacja o parkingu: na posesji, fotografia sklepu. Zdjęcie sklepu umieszczone na stronie internetowej oraz zdjęcie budynku sporządzone na wizji w terenie dn. 23.09.2016r. (fot. 3) świadczą o tym, że jest to ten sam budynek który na oględzinach był zamknięty, ofoliowany i jak twierdził właściciel nieruchomości "w budowie". Na kolejnej stronie internetowej (wydruk z dnia 6 października 2016 r. adres strony: [...], [...]) podane są dane o firmie (jak w/w), oraz jej oferta: rośliny ozdobne, rośliny owocowe, drewno kominkowe, nasiona i cebule, nasiona traw, nawozy, podłoża ogrodnicze, kora, żwiry i grysy, meble [...], kamień ogrodowy, donice, grille [...], narzędzia [...], karmy [...], opryskiwacze, eko żywność, eko zabawki, świece zapachowe. Fakt prowadzenia na przedmiotowych działkach działalności gospodarczej potwierdza ponadto informacja stanowiąca reklamę zamieszczoną na stronie internetowej "google.pl", z której między innymi wynika, iż przy ul. [...], M. prosperuje Centrum Ogrodnicze Ł., które jest otwarte od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00-18.00, w sobotę od godziny 9.00-16.00, a w niedzielę od 10.00-14.00. Również z odpisu z CEIDG wynika, iż pod wskazanym adresem prowadzona jest działalność gospodarcza ([...]

Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ I instancji uznał, że zagospodarowanie części przedmiotowych działek nie jest związane z działalnością rolniczą i gospodarstwem rolnym, pomimo iż organ nie był w stanie wejść do budynku. Na faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wskazują – zdaniem organu I instancji – przeprowadzone oględziny i zgromadzona w ich trakcie dokumentacja fotograficzna, z których wynika, że na działce znajduje się utwardzona droga dojazdowa, parking, baner na budynku: [...]", znajdujące się przed budynkiem dwie wiaty na wózki sklepowe, jak również rozłożone artykuły ogrodnicze takie jak: donice, pergole, ceramika ogrodowa, folie, ziemia w workach, sadzonki drzew i krzewów ozdobnych przeznaczone na sprzedaż itp. Wszystkie wymienione artykuły przeznaczone są na sprzedaż, o czym świadczą umieszczone na nich, w sposób widoczny, ceny.

W odpowiedzi na zapytanie organu Wójt Gminy M., pismem z dnia 10 października 2016 r. nr [...], wyjaśnił: zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na w/w działkach prowadzona jest działalność gospodarcza od dnia 2wrezsnia 2014 r. – przeważająca działalność gospodarcza (kod PKD): sprzedaż detaliczna kwiatów, roślin, nasion, nawozów, żywych zwierząt domowych, karmy dla zwierząt domowych w wyspecjalizowanych sklepach, działalność na w/w działkach jest nadal prowadzona; numer porządkowy nieruchomości dla działek nr nr [...], [...] nadano na wniosek S. Ł. dnia 17października 2013 r. – adres[...], ul. [...], [...]; w 2013 i 2014 roku działki były w całości opodatkowane podatkiem rolnym z gruntów stanowiących gospodarstwo rolne – od dnia 1 maja 2015 r. cześć działki nr [...] o pow. 0,0500 ha opodatkowana jest podatkiem od prowadzonej działalności gospodarczej, oraz obiekt budowlany na w/w działkach opodatkowany jest podatkiem od nieruchomości związanym z działalnością gospodarczą.

Na wezwanie organu I instancji S. Ł. przedłożył cztery warianty możliwego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, jednocześnie zastrzegając, że się z nimi nie zgadza. S. Ł. załączył do swojego pisma dokumentację fotograficzną – zdjęcia krzewów i różnych roślin, znajdujących się w budynku, posadowionych na podłodze z kostki brukowej oraz na specjalistycznych stołach, a także zdjęcia wiat wózkowych, pod którymi znajduje się traktorek i wózek widłowy. Mapy przedstawiające cztery możliwe warianty wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej sporządzone zostały przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. S.. Geodeta na kopii mapy ewidencyjnej (skala 1:1000) zaznaczył możliwy obszar wyłączony z produkcji rolnej oraz podał jego powierzchnie. Wariant I: obejmuje plac, na którym składowane jest drewno (powierzchnia 0,0161 ha). Strona wskazuje, że za grunt wyłączny można uznać tylko grunt zajęty tymczasowo jako składowisko drewna. Wariant II: obejmuje blok foliowy, dwie wiaty, plac na drewno (powierzchnia łączna 0,0725 ha (0,0161 ha + 0,0564 ha). Jednocześnie strona wskazuje, iż blok foliowy wykorzystywany jest do produkcji roślin, budynek stanowi połączenie szklarni i tunelu foliowego część posadzki została wyłożona kostką brukową, co ułatwia proces produkcji roślin metodą pojemnikową. Blok foliowy służy do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny (uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych). Natomiast wiaty wykorzystywane są jako zadaszenia dla urządzeń rolniczych. Wariant III: obejmuje blok foliowy, dwie wiaty, plac na drewno, drogę dojazdową i grunt utwardzony (powierzchnia łączna 0,2076 ha (0,0161 ha + 0,0564 ha + 0,0978 ha + 0,0373 ha). Strona zaprzecza by droga była gruntem wyłączonym z produkcji rolnej gdyż jest użytkowana rolniczo jako dojazd do bloku foliowego w którym jest prowadzona produkcja rolna, także grunt utwardzony przed blokiem foliowym jest użytkowany rolniczo - jest wykorzystywany do uprawy roślin metodą kontenerową. Wariant IV: obejmuje blok foliowy, dwie wiaty, plac na drewno, drogę dojazdową, grunt utwardzony, grunt pod placami manewrowymi (powierzchnia łączna 0,3544 ha (0,0161 ha + 0,0564 ha + 0,0978 ha + 0,0373 ha + 0,1468 ha). Strona wskazuje, iż plac manewrowy wykorzystywany jest do celów rolniczych, jest elementem drogi dojazdowej i służy do nawracania większych pojazdów dostarczających materiały i produkty niezbędne do funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

W dniu 23 maja 2017 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w K. Wydziału Geodezji Kartografii i Katastru przeprowadzili wizję w terenie. Oględzin dokonano w obecności S. Ł. i jego pełnomocnika. Podczas oględzin sporządzono protokół, szkic, dokumentacje fotograficzną. Podczas oględzin stwierdzono, iż zagospodarowanie terenu w stosunku do poprzednich oględzin nie uległo większej zmianie. Przesunięto ogrodzenie przy bloku foliowym odgradzając plac, place manewrowe przed blokiem zostały odgrodzone sznurkiem, we wiatach znajdują się krzesła drewniane – meble ogrodowe, oraz wózek widłowy i rower, na placu wokół budynku palety z materiałami ogrodniczymi ziemia, nawozy, drewniane elementy ogrodowe, kwiaty i różne donice na stołach, ekspozycje roślin, plac za blokiem opisany jako "strefa produkcji roślin", w dalszej części plac ze składowanym drewnem luzem i na paletach, plac manewrowy, droga utwardzona, samochód dostawczy z napisem "[...], [...] trasie dojazdu z K. – trasa [...] (droga krajowa [...]) znajdują się liczne reklamy i drogowskazy jak dojechać do [...]o Centrum Ogrodniczego Ł. (dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy).

Ponadto ze zgromadzonych artykułów (artykuł z dnia 7 stycznia 2015 r. i 10 marca 2015 r. – wydruk ze strony internetowej z dnia 28 czerwca 2017 r. http://biznes-ogrodniczy.pl) z Ogólnopolskiego Magazynu Branży Ogrodniczej – Biznes Ogrodniczy wynika, iż cyt. "od 1 września [...] Centrum Ogrodnicze Ł. mieści się w miejscowości M. pod K.. Do dyspozycji klientów oddano sklep o powierzchni 600 m2 oraz przylegający do niego zewnętrzny plac, który ma powierzchnię 3 tys. m2...", "... Właściciele przy stworzeniu centrum ogrodniczego zdecydowali się skorzystać z pomocy firmy [...], która zbudowała nowoczesny obiekt sklepowy ... , ... już od wejścia wzrok klientów przyciągają rośliny eksponowane na stołach zalewowych. W placówce wykorzystano naturalne materiały i bielone palety oraz skrzynki na których jest eksponowany asortyment. – Stworzyliśmy sklep, który jest przestronny i przyjazny, a jednocześnie przytulny, w którym klienci czują się swobodnie...", ... S. i J. Ł. zajmują się produkcją roślin i to one stanowią główny trzon oferty. Jednak placówka posiada również szeroką ofertę innych kategorii produktowych. – oprócz roślin klienci mogą u nas również kupić m.in. podłoża, nasiona, nawozy, środki ochrony roślin, narzędzia ogrodnicze, ceramikę, artykuły zapachowa, grille gazowe i węglowe – wymienia właściciel..."

Po przeprowadzeniu wizji w terenie (w dniu 23 maja 2017 r.) na działkach nr nr [...], [...], [...], obręb M., oraz analizy czterech wariantów możliwego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (przedłożonych przez stronę w dniu 17 lutego 2017 r.), a także na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ I instancji stwierdził, że następujący grunt na w/w nieruchomości został wyłączony z produkcji rolnej: pod betonowym wjazdem na działki znajdującym się we wschodniej części działki nr [...]; pod utwardzoną drogą dojazdową biegnącą od betonowego wjazdu, wzdłuż północnej granic działek (ogrodzenia) do składu drewna znajdującego się w zachodniej części działek; pod dwoma placami utwardzonymi kamieniem i żwirem znajdującymi się we wschodniej części działek nr nr [...], [...], przed blokiem foliowym przy drodze dojazdowej; pod budynkiem – blokiem foliowym wraz z wiatami na wózki sklepowe i chodnikiem; pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się pomiędzy drogą dojazdową, budynkiem i ogrodzeniem, na którym na paletach i gruncie złożone zostały artykuły ogrodnicze; pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części działek przy drodze dojazdowej i składzie drewna, na którym znajdują się dwa blaszaki; pod utwardzonym placem w zachodniej części, na którym znajduje się ułożone pocięte drewno – skład drewna. Elementy te związane są z prowadzoną działalnością usługową.

Grunt wyłączony z produkcji rolnej odpowiada przedłożonemu na kopii mapy ewidencyjnej wariantowi 4, sporządzonemu przez geodetę uprawnionego mgr inż. S. S.. Łączna powierzchnia wyłączona z produkcji rolnej wyliczona przez geodetę uprawnionego wynosi 3544m2 (została przestawiona i opisana na złączniku graficznym oznaczonym jako wariant 4). Na kserokopii tego załącznika graficznego, sporządzono szkic gruntów wyłączonych (grunt oznaczony kolorem czerwonym) – opisano szczegółowo elementy wchodzące w skład gruntu wyłączonego z produkcji rolnej (potwierdzonego oględzinami na nieruchomości w dniu 23 maja 2017 r.) Grunt ten jest wykorzystywany na cele prowadzonej działalności usługowej na w/w działach w ramach firmy "[...] Centrum Ogrodnicze Ł.". Działalność usługowa polega na sprzedaży roślin, sadzonek, krzewów, akcesoriów ogrodniczych (w tym: np. kamień ozdobny, ziemia, nawóz), drewno kominkowe itp. Poprzez prowadzenie działalności usługowej – sprzedaży na w/w nieruchomości (pod adresem: [...]), na gruncie który jest niezbędny na ten cel, dokonano faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej, tj. na tej części działek rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Na pozostałej części działek znajdują się krzewy, różnorodne rośliny, tunele foliowe niezbędne do produkcji rolnej i upraw, na tej części działek prowadzona jest produkcja roślin (jak podaje właściciel szkółkarstwo), a zarazem szerokorozumiana produkcja rolna. W tej części działki nie straciły swojego charakteru rolniczego – nadal prowadzona tam jest produkcja.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji dokonał wykładni relewantnych przepisów oraz ustosunkował się do twierdzeń strony formułowanych w toku postępowania. Organ I instancji ocenił, że trudno dać wiarę wyjaśnieniom strony, by grunty na działce były wykorzystywane tylko rolniczo i w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym i produkcją rolniczą uznaną za dział specjalny - szkółkarstwo: 1) blok foliowy, zdaniem właściciela gruntu, jest przeznaczony i wykorzystywany do produkcji rolnej – dział specjalny szkółkarstwo, a jednocześnie jest w trackie budowy, (jednocześnie podaje, że zamierza go przeznaczyć i wykorzystywać na cele produkcji rolnej), podczas dwukrotnych oględzin na nieruchomości nie wykazał w tym budynku produkcji rolnej – natomiast z informacji, reklam na stronach internetowych, fotografii, artykułu wyżej opisanego wynika, iż ten sam blok foliowy jest reklamowany jako sklep, podane są jego godziny otwarcia, adres, aktualne opinie klientów świadczą, iż nadal jest prowadzony, ponadto ten obiekt budowlany opodatkowany jest podatkiem od prowadzonej działalności usługowej; 2) stoły zalewowe zgodnie z wyjaśnieniami właściciela stanowią element niezbędny i wykorzystywany do produkcji roślin, a według informacji zawartych w w/w artykule stanowią ekspozycję asortymentu przeznaczonego do sprzedaży (cyt. "wzrok klientów przyciągają rośliny eksponowane na stołach zalewowych"); 3) place manewrowe przed blokiem, zdaniem właściciela, służą do zawracania samochodów dostarczających produkty do prowadzonego gospodarstwa rolnego, a fotografii wynika, iż jest to parking na samochody dla klientów sklepu (opisano w reklamie, że parking znajduje się na posesji); 4) droga dojazdowa, zdaniem właściciela, stanowi grunt rolny, gdyż wykorzystywana jest do prowadzonego gospodarstwa rolnego, natomiast ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż stanowi ona również dojazd do bloku foliowego, w którym prowadzona jest działalność usługowa; zatem do czasu, gdy droga ta służyła jako dojazd do gospodarstwa rolnego, stanowiła grunt rolny, w momencie wykorzystywania jej do prowadzonej działalności usługowej, straciła swój charakter rolniczy, rozpoczęto jej inne niż rolnicze użytkowanie (tj. faktycznie wyłączono z produkcji rolnej), 5) właściciel wyjaśnia, iż drewno posiada na własne potrzeby do ogrzewania bloku foliowego, a na stronie internetowej ([...] - wydruk z dnia 22.06.2017 r.) reklamuje drewno kominkowe do sprzedaży (pod adresem ul. [...], M.) z możliwym zapewnionym transportem, samochodem ciężarowym wyposażonym w windę załadowczo-rozładowczą (taki samochód był zaparkowany na posesji podczas oględzin), 6) podobnie materiały ogrodnicze, właściciel wyjaśnia, że są przeznaczone na własne potrzeby i do produkcji rolnej, a ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż przeznaczone są do sprzedaży. Fakt, że właściciel podczas dwukrotnych oględzin odmówił pracownikom starostwa wstępu do bloku foliowego (twierdząc, że jest w trakcie budowy, a także że jest w nim prowadzona produkcja rolna), w świetle powyższego nie jest argumentem świadczącym o produkcji roślin w tym bloku. Organ administracji nie stwierdził, by blok foliowy był to budynek służący bezpośrednio do produkcji rolnej uznany za dział specjalny, o którym mowa art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych, oraz na który powołuje się strona, zważywszy iż opodatkowany jest podatkiem od prowadzonej działalności usługowej. Blok foliowy, ukierunkowany na ciągłą sprzedaż towarów i produktów rolnych, a także innych artykułów nierolniczych (świadczenie usług i prowadzenie działalności gospodarczej), nie jest budynkiem ani urządzeniem służącym wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie służy on bowiem ani przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu czy też magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Nie jest także obiektem gospodarczym związanym z produkcją rolną. Dla tej części w/w działek, na których posadowiony jest blok foliowy wraz z całą infrastrukturą niezbędną do prowadzenia działalności usługowej, inwestor winien uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie użytków rolnych z produkcji rolniczej i dopiero po niej podejmować czynności inwestycyjne.

W ocenie organu I instancji, faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach tj. dnia 2 września 2014 r., co pokrywa się z datą otwarcia na w/w działach sklepu ogrodniczego (dnia 1 września 2014 r.). Ponadto w dacie 3 marca 2016 r. nadal funkcjonował na przedmiotowej nieruchomości sklep – co potwierdza kserokopia paragonu z datą, adresem sklepu), zdjęcia wewnątrz sklepu z banerem, [...] półki z asortymentem. W dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej 1-2 września 2014 r. obowiązywał zatwierdzony Miejscowy Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. (uchwała nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 maja 2006 r. Dziennik Urzędowy Województwa [...], z dnia 2 sierpnia 2006r.), zgodnie z którym działki wyłączone z produkcji rolnej były przeznaczone jako tereny rolnicze R i tereny zieloni objęte formami ochrony przyrody ZN, z możliwością lokalizacji urządzeń do produkcji rolniczej (np. szklarnie), zatem w dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej działki były przeznaczone na cele rolnicze. Faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło z datą faktycznego rozpoczęcia innego niż nierolnicze użytkowanie gruntu w dniach 1 września 2014 r. – 2 września 2014 r., zatem niezakończona budowa, a także zmiany wprowadzone w 2016 r. w miejscowym planie (w którym dopuszczono realizację budynków do sprzedaży płodów rolnych, produktów ogrodnictwa, szkółkarstwa i przetwórstwa rolno – spożywczego), nie mogą mieć zastosowania przy orzekaniu, gdyż w dacie faktycznego wyłączenia (wrzesień 2014 rok) nie obowiązywały. Właścicielem działek w dacie faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej był S. Ł..

Organ I instancji wyjaśnił, że ustalono właścicielowi S. Ł. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,3544 ha na działkach nr nr [...], [...], [...] obręb M., gmina M., w terenie rolnym i terenie zieleni (symbol planu R i ZN) zajętego na cele bloku foliowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędnego na cele prowadzenia działalności usługowej – sprzedaż (oznaczonego na mapie aktualizacji użytków "wariant 4" kolorem zielonym). Należność za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej obliczono jako iloczyn pow. gruntu podlegającego opłacie tj. 0,3544 ha i należności dla 1ha użytków rolnych klasy RII tj. [...] zł. Zatem należność stanowi kwotę [...]. Wspomnianą należność podwyższono dwukrotnie zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 w/w ustawy, co ogółem daje kwotę [...] gr.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. S. Ł. wniósł odwołanie od powyższej decyzji Starosty K.. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, że grunt pod betonowym wjazdem na działkę i pod drogą dojazdową został wyłączony, gdyż droga dojazdowa do gruntów rolnych jest wykorzystywana również jako dojazd do miejsca prowadzenia działalności usługowej, podczas gdy wykorzystywanie drogi dojazdowej do gruntów rolnych w innym celu, nierolniczym, nie powoduje utraty przez nią rolniczego charakteru; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o gruntach, poprzez błędne uznanie, ze grunt pod blokiem foliowym nie stanowi gruntu rolnego, podczas gdy grunt pod blokiem foliowym śluzy bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, a więc stanowi grunt rolny; 4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod wiatami został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten wykorzystywany jest do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych, zatem stanowi grunt rolny; 5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod placami manewrowymi przed blokiem foliowym został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten jako droga dojazdowa w dalszym ciągu stanowi grunt rolny; 6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części działek został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten w dalszym ciągu wykorzystywany jest w sposób rolniczy do produkcji roślin; 7) art. 28 ust. 1 ustawy o gruntach poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 listopada 2017 r. orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób bezsporny wynika, iż dokonano wyłączenia z produkcji rolnej następujących gruntów: pod betonowym wjazdem na działki znajdującym się we wschodniej części działki nr [...], pod utwardzoną drogą dojazdową biegnącą od betonowego wjazdu, wzdłuż północnej granicy działek (ogrodzenia) do składu drewna znajdującego się w zachodniej części działek, pod dwoma placami utwardzonymi kamieniem i żwirem znajdującymi się we wschodniej części działek nr nr [...], [...], przed blokiem foliowym przy drodze dojazdowej, pod budynkiem - blokiem foliowym wraz z wiatami na wózki sklepowe i chodnikiem, pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się pomiędzy drogą dojazdową, budynkiem i ogrodzeniem, na którym na paletach i gruncie złożone zostały artykuły ogrodnicze, pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części działek przy drodze dojazdowej i składzie drewna, na którym znajdują się dwa blaszaki, pod utwardzonym placem w zachodniej części, na którym znajduje się ułożone pocięte drewno – skład drewna.

W ocenie organu odwoławczego, najistotniejsze wydaje się ustalenie czy blok foliowy, poza sprzedażą, będzie służył do prowadzenia działalności rolniczej, jak wskazano w odwołaniu, bowiem przesądzi to o zasadności lub braku zasadności argumentów odwołania w zakresie gruntu pod blokiem foliowym, gruntu pod betonowym wjazdem na działki znajdującym się we wschodniej części działki nr [...], gruntu pod dwoma placami utwardzonymi kamieniem i żwirem znajdującymi się we wschodniej części działek nr nr [...], [...], przed blokiem foliowym przy drodze dojazdowej oraz pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się pomiędzy drogą dojazdową, budynkiem i ogrodzeniem, na którym na paletach i gruncie złożone zostały artykuły ogrodnicze, pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części działek przy drodze dojazdowej i składzie drewna, na którym znajdują się dwa blaszaki. Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe kwestionowanie okoliczności, iż blok foliowy w całości przeznaczony jest na cele usługowe, jako sklep. Potwierdzeniem tej okoliczności są zebrane przez organ I instancji publikacje w treści których Odwołujący potwierdza, że od 1 września 2015 roku w miejscowości M. prowadzi sklep o powierzchni 600 m kw wraz z przylegającym do niego zewnętrznym placem o powierzchni 3 tysięcy m kw. Można dowiedzieć się także, iż przy stworzeniu Centrum Ogrodniczego Odwołujący korzystał z pomocy firmy [...], która zbudowała nowoczesny obiekt sklepowy ( karta [...]y). Potwierdzeniem rzeczywistego przeznaczenia bloku foliowego jest też dokumentacja fotograficzna i paragon fiskalny dołączony do pisma inicjującego postępowanie. Ponadto podczas oględzin organ I instancji dokonał ustaleń przedstawionych w protokole z dnia 29 września 2016 roku i w protokole z dnia 23 maja 2017 roku. Z ustaleń tych wynika, że na działkach [...], [...], [...], [...] znajduje się centrum ogrodnicze opisane szczegółowo w treści protokołu, co potwierdza też dokumentacja fotograficzna ( karta [...]). Wykorzystywanie gruntów na działkach nr [...], [...], [...], [...] do celów prowadzonej działalności gospodarczej potwierdza też wydruk z facebooka Centrum Ogrodniczego [...] znajdujący się w aktach sprawy (karta [...]). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. nr [...] potwierdził, że w dniu 9 października 2013 r. wpłynęło zawiadomienie o rozpoczęciu budowy inwestycji pn. "budowa bloku foliowego na działce nr [...], [...] w miejscowości M." oraz dla inwestycji pn. " budowa zjazdu indywidualnego z drogi publicznej przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości M.". W aktach sprawy znajduje się także kserokopia decyzji pozwolenie na budowę z dnia 24 września 2013 r. nr [...] wydanego dla J. Ł. dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa bloku foliowego zlokalizowana na działce budowlanej składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...] w miejscowości M. gmina M.. Z treści decyzji i projektu zagospodarowania nieruchomości wynika, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działek w terenie rolnym I.E.R.ll. Z treści decyzji wynika, że inwestor posiada gospodarstwo rolne, a inwestycja jest zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy z 2006 roku, jako urządzenie służące produkcji rolniczej /np. szklarnie/. W aktach sprawy znajduje się także kserokopia decyzji pozwolenia na budowę z dnia 8 sierpnia 2013 r. nr [...] wydanej dla [...] J. Ł. dla zamierzenia budowlanego pn.: budowa zjazdu indywidualnego z drogi gminnej publicznej nr [...] (dz. Nr [...]) przez działkę nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości M. gmina M.. Z treści decyzji i projektu zagospodarowania działki wynika, iż wnioskiem o pozwolenie na budowę objęta była część działki w terenie dróg publicznych symbol planu KDD. Zdaniem Kolegium, wobec tak ustalonego stanu faktycznego zasadne jest uznanie, że na działach nr nr [...], [...], [...] obręb M. doszło do faktycznego wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że nie zostały one poparte żadnymi dowodami. Jedynym uzasadnieniem stanowiska Odwołującego są własne twierdzenia, sprzeczne z wcześniejszymi publicznie wyrażanymi informacjami i zebranymi dowodami w sprawie. W nawiązaniu do zarzutu w zakresie nieprawidłowego ustalenia daty wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na dzień 2 września 2014 roku Kolegium stwierdza, że jest ona ustalona zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Dane te są podawane przez zainteresowany podmiot więc należy uznać, że w dacie tej nie dokonano oficjalnej rejestracji prowadzonej działalności jak wskazano w odwołaniu tylko zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku wskazano datę rzeczywistego rozpoczęcia działalności gospodarczej. Kolegium stwierdziło także, że organ I instancji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych naliczył opłatę za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,3544 ha na działkach nr nr [...], [...], [...] obręb M., gmina M., w terenie rolnym i terenie zieleni (symbol planu R i ZN) zajętego na cele bloku foliowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą niezbędnego na cele prowadzenia działalności usługowej - sprzedaż należność jako iloczyn powierzchni gruntu podlegającego opłacie tj. 0,3544 ha i należności dla ha użytków rolnych klasy RII tj. [...] zł. Należność stanowi kwotę [...]. Wspomnianą należność podwyższono dwukrotnie zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co ogółem daje kwotę [...].

Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. S. Ł. wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania, a tym samym nierozstrzygnięcie sprawy w całości; 2) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w należyty sposób zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, że grunt pod betonowym wjazdem na działkę i pod drogą dojazdową został wyłączony, gdyż droga dojazdowa do gruntów rolnych jest wykorzystywana również jako dojazd do miejsca prowadzenia działalności usługowej, podczas gdy wykorzystywanie drogi dojazdowej do gruntów rolnych w innym celu, nierolniczym, nie powoduje utraty przez nią rolniczego charakteru; 4) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o gruntach, poprzez błędne uznanie, że grunt pod blokiem foliowym nie stanowi gruntu rolnego, podczas gdy grunt pod blokiem foliowym służy bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, a więc stanowi grunt rolny; 5) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod wiatami został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten wykorzystywany jest do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych, zatem stanowi grunt rolny; 6) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod placami manewrowymi przed blokiem foliowym został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten jako droga dojazdowa w dalszym ciągu stanowi grunt rolny; 7) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części działek został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten w dalszym ciągu wykorzystywany jest w sposób rolniczy do produkcji roślin; 8) art. 28 ust. 1 ustawy o gruntach poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oraz w późniejszym piśmie (pismo z dnia 30 marca 2018 r.) skarżący zaprezentował argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przede wszystkim art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, dalej "u.o.g"), zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Kontrola wykonania przepisów ustawy". Przedmiotem kontroli jest więc m.in. sprawdzenie przestrzegania przez podmioty korzystające z gruntu przeznaczonego na cele rolnicze zasad wynikających z tej ustawy. Art. 11 ust. 1 u.o.g. stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Z kolei zawarta w art. 4 pkt 11 u.o.g. definicji legalna głosi, że przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Same zaś "grunty rolne" zostały normatywnie opisane w art. 2 ust. 1 u.o.g. Są nimi grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy, warto też zwrócić uwagę na art. 4 pkt 2 u.o.g., zgodnie z którym budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu są – w rozumieniu ustawy – budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych.

Wymagane przepisem art. 28 ust. 1 "stwierdzenie wyłączenia z produkcji" oznacza zatem konieczność ustalenia faktu polegającego na wprowadzeniu realnych zmian w istniejącej rzeczywistości – rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Dopiero ustalenie tego faktu daje podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 lipca 2017 r., II SA/Sz 36/17, CBOSA).

W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że będące przedmiotem postępowania działki są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy. Ustalenie to zostało poczynione na podstawie danych z ewidencji gruntów – działki nr nr [...], [...], [...] obręb M. były określone w operacie ewidencji gruntów użytkami rolnymi RII o łącznej pow. 1,7288 ha. Działki stanowią własność S. Ł. (księga wieczysta nr [...]). Dla przedmiotowych działek nie wydano decyzji zezwalających na ich wyłączenie z produkcji rolnej; właściciel nie wystąpił do Starostwa z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Na podstawie dokumentu uzyskanego od Wójta Gminy M. (pismo z dnia 8 lipca 2016 r.) organy poczyniły miarodajne ustalenia co do przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (szczegółowo opisane w decyzji organu I instancji) – grunty te nie były przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne. Dotyczy to przede wszystkim planu obowiązującego w latach 2006–2016 – a więc w okresie uznanym – prawidłowo – za relewantny w niniejszej sprawie. Notabene, zmiana planu dokonana w 2016 roku również nie implikowałaby odmiennej kwalifikacji przedmiotowego gruntu. Wszak, jak wynika ze wspomnianego dokumentu, grunt ten był objęty wnioskiem o zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, ale nie uzyskał wymaganej zgody Ministra Rolnictwa.

W ocenie Sądu, szczegółowe, precyzyjne i należycie udokumentowane są ustalenia organów – wyżej zreferowane – dotyczące zastanego stanu rzeczy na przedmiotowym gruncie. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest też konkluzja, że cały obszar ujęty przez geodetę uprawnionego w wariancie IV (blok foliowy, dwie wiaty, plac na drewno, droga dojazdowa, grunt utwardzony, grunt pod placami manewrowymi – o łącznej powierzchni 0,3544 ha) – został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej, jest przeznaczony na działalność handlowo-usługową w ramach centrum ogrodniczego; działalność ta jest prowadzona w całym bloku foliowym, a pozostałe elementy – wiaty, plac na drewno, droga dojazdowa, grunt utwardzony, grunt pod placami manewrowymi – są z nim funkcjonalnie powiązane i stanowią jego infrastrukturę techniczną.

Trzeba podkreślić, że przedmiotowe ustalenia faktyczne zostały poczynione na podstawie skrupulatnie zebranego, zróżnicowanego i przekonującego materiału dowodowego, obejmującego przede wszystkim wyniki oględzin, utrwalone w formie protokołów i dokumentacji fotograficznej, ale także wiele innych dowodów w postaci danych z ewidencji działalności gospodarczej, orzeczeń organów administracji, paragonów, materiałów reklamowych, publikacji internetowych i in. Prowadząc postępowanie dowodowe organy uwzględniły dyrektywy wynikające z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), a także wynikającą z art. 75 § 1 k.p.a. zasadę, w myśl której "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Ocena zebranego materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości, odpowiada wymogom z art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, jako prawidłowe i niebudzące wątpliwości w świetle zabranego materiału dowodowego jawią się też ustalenia organów co do tego, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach tj. dnia 2 września 2014 r., co pokrywa się z datą otwarcia na w/w działach sklepu ogrodniczego (dnia 1 września 2014 r.). To z kolei implikuje – jak już wyżej wspomniano – ocenę przeznaczenia gruntu przez pryzmat ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. – uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 maja 2006 r.

Zdaniem Sądu, przesłanki i sposób wyliczenia wysokości należności za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, wskazane w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (s.11) i decyzji organu odwoławczego (s.11) – są prawidłowe.

Powyższe rozważania, zrelatywizowane do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w istocie zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Ponownie podkreślić w tym miejscu wypada, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony należycie, a stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony – wobec czego zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. jest chybiony. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji zreferował zarzuty odwołania i do nich się odniósł, wskazując w szczególności, że zasadzają się one na twierdzeniach sprzecznych z zebranymi dowodami. Zauważyć przy tym trzeba, że już decyzja organu pierwszej instancji była bardzo precyzyjnie uzasadniona zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym – i w tej sytuacji organ odwoławczy, który na skutek odwołania rozstrzygnął sprawę tak samo jak wcześniej organ pierwszej instancji (co mieści się w konwencjonalnej formule o "utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji"), nie był obowiązany ponawiać wszystkich twierdzeń faktycznych tudzież omawiać wszystkich zebranych dowodów z równie wielką szczegółowością; mógł odwołać się do uznanych za prawidłowe ustaleń organu pierwszej instancji. Natomiast okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organ odwoławczy prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Nie tylko organ I instancji, ale także organ odwoławczy wskazał, które grunty należy – w świetle materiału dowodowego – uznać za wyłączone z produkcji rolnej (nie tylko grunt pod blokiem foliowym). Organ odwoławczy rzeczywiście wskazał – notabene, nie bez racji – że istotne znaczenie dla oceny charakteru pozostałych elementów ma przeznaczenie samego bloku foliowego; tak czy inaczej użycie tego argumentu nie podważa to prawidłowości całokształtu ustaleń faktycznych w tym zakresie, dokonanych na podstawie obszernego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, nieprzekonująca jest argumentacja skarżącego, zmierzająca do zanegowania – wbrew oczywistym na tle zebranego materiału dowodowego faktom – funkcjonalnego związku między poszczególnymi częściami gruntu uznanymi za wyłączone z produkcji rolnej. Nie ma też wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Okoliczność, że cały blok foliowy jest przeznaczony na działalność handlowo-usługową, wynika niezbicie z zebranego materiału dowodowego, ocenianego zgodnie z art. 80 k.p.a., z uwzględnieniem zasad wiedzy, reguł logiki oraz zasad doświadczenia życiowego. Organ I instancji nader trafnie zauważył, że "blok foliowy, zdaniem właściciela gruntu, jest przeznaczony i wykorzystywany do produkcji rolnej – dział specjalny szkółkarstwo, a jednocześnie jest w trakcie budowy, (jednocześnie podaje, że zamierza go przeznaczyć i wykorzystywać na cele produkcji rolnej), podczas dwukrotnych oględzin na nieruchomości nie wykazał w tym budynku produkcji rolnej – natomiast z informacji, reklam na stronach internetowych, fotografii, artykułu wyżej opisanego wynika, iż ten sam blok foliowy jest reklamowany jako sklep, podane są jego godziny otwarcia, adres, aktualne opinie klientów świadczą, iż nadal jest prowadzony, ponadto ten obiekt budowlany opodatkowany jest podatkiem od prowadzonej działalności usługowej" (s. 9). Równie trafne są poczynione tam uwagi dotyczące stołów zalewowych, placów manewrowych, placu na drewno, drogi dojazdowej. Nie sposób też nie zauważyć koincydencji temporalnej między rozpoczęciem budowy bloku foliowego i rozpoczęciem budowy zjazdu indywidualnego z drogi publicznej – obie inwestycje rozpoczęto w dniu 9 października 2013 r., co niezaprzeczalnie dowodzi ich funkcjonalnego związku. Wypada powtórzyć za organem odwoławczym, że twierdzenia skarżącego, jakoby nie było podstaw do przyjęcia, że grunt pod blokiem foliowym, grunt pod wiatami, plac na drewno, wjazd i droga dojazdowa, grunt utwardzony żwirem, grunt pod placami manewrowymi zostały wyłączone z produkcji rolnej – jawią się, w konfrontacji z zebranym materiałem dowodowym, jako niezasadne. Już sama dokumentacja fotograficzna wiele wyjaśnia; zaś ocenienia wespół z pozostałym materiałem dowodowym daje precyzyjny obraz rzeczywistego stanu rzeczy – stanu przyjętego przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie warto dodać, że wprawdzie k.p.a. nie zawiera odpowiednika art. 233 § 2 k.p.c. nakazującego ocenić, jakie znaczenie nadać odmowie przedstawienia przez stronę dowodu lub przeszkodom stawianym przez nią w jego przeprowadzeniu – ale nie oznacza to, że odmowa wstępu pracownikom organu do budynku powinna zostać całkowicie pominięta przez ocenie materiału dowodowego i ewentualnych późniejszych zarzutów strony.

W związku z powyższym sformułowane w skardze zarzuty naruszenia: art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędne uznanie, że grunt pod betonowym wjazdem na działkę i pod drogą dojazdową został wyłączony, gdyż droga dojazdowa do gruntów rolnych jest wykorzystywana również jako dojazd do miejsca prowadzenia działalności usługowej, podczas gdy wykorzystywanie drogi dojazdowej do gruntów rolnych w innym celu, nierolniczym, nie powoduje utraty przez nią rolniczego charakteru; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o gruntach, poprzez błędne uznanie, że grunt pod blokiem foliowym nie stanowi gruntu rolnego, podczas gdy grunt pod blokiem foliowym służy bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, a więc stanowi grunt rolny; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod wiatami został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten wykorzystywany jest do przechowywania maszyn i urządzeń rolniczych, zatem stanowi grunt rolny; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod placami manewrowymi przed blokiem foliowym został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten jako droga dojazdowa w dalszym ciągu stanowi grunt rolny; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o gruntach poprzez błędne uznanie, że grunt pod utwardzonym żwirem placem znajdującym się w zachodniej części działek został wyłączony z produkcji rolnej, podczas gdy grunt ten w dalszym ciągu wykorzystywany jest w sposób rolniczy do produkcji roślin – Sąd uznał za niezasadne.

Jak już wcześniej zaznaczono, Sąd uznał za prawidłowe i niebudzące wątpliwości w świetle zabranego materiału dowodowego ustalenia organów co do tego, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach tj. dnia 2 września 2014 r., co pokrywa się z datą otwarcia na w/w działach sklepu ogrodniczego (dnia 1 września 2014 r.). To z kolei implikuje ocenę przeznaczenia gruntu przez pryzmat ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. – uchwały nr [...] Rady Gminy w M. z dnia 31 maja 2006 r. Odmienne stanowisko skarżącego co do daty wyłączenia gruntu z produkcji rolnej tudzież pogląd, że niezależnie od wspomnianej daty przeznaczenie gruntu należy oceniać wedle aktualnego planu, tj. planu obowiązującego w czasie orzekania – są, w ocenie Sądu, niezasadne. Tym samym niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o gruntach poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy ewentualne wyłączenie gruntów dotyczyło gruntów znajdujących się na obszarze, dla którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje inne niż rolnicze przeznaczenie, w związku z tym zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy o gruntach.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.