Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1140/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1:3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, zjazdem oraz niezbędną infrastrukturą na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. J. w W.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) stwierdziło, że w wyniku rozpatrzenia wniosku A. Sp. z o.o. z 10 maja 2019 r., uzupełnionego pismem z 4 czerwca 2019 r., Zarząd Dzielnicy W. [...] decyzją z [...] września 2020 r., wydaną wskutek uchylenia wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2020 r. decyzją SKO z [...] maja 2020 r. znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej u.p.z.p. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, zjazdem oraz niezbędną infrastrukturą na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. J. w W. W uzasadnieniu tejże decyzji organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Przyjął, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Z przeprowadzonej analizy wynika bowiem, że w wyznaczonym obszarze występuje zabudowa usługowa (9 działek), usługowo-mieszkaniowa (6 budynków jednorodzinnych z towarzyszącymi usługami), zabudowa jednorodzinna (5 działek) oraz powstały w 1936 r. jednorodzinny budynek mieszkalny, obecnie z wydzielonymi trzema lokalami mieszkalnymi, którego parametry są typowe dla przedwojennej podwarszawskiej zabudowy jednorodzinnej. Niespełniony jest zatem wymóg kontynuacji funkcji na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Realizacja wnioskowanej inwestycji łamałaby w związku z tym zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu, przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty każą również uznać, że inwestor nie posiada zapewnienia gwarancji gestora sieci, że umowa na budowę sieci z inwestorem w przyszłości zostanie zawarta.

Pismem z 16 października 2020 r. A. Sp. z o.o. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. Odwołująca stwierdziła, że nie zgadza się z wnioskiem, iż nie jest spełniony wymóg kontynuacji funkcji istniejącej w analizowanym obszarze, tj. że w analizowanym obszarze nie występują wielorodzinne budynki mieszkalne. Zdaniem odwołującej, przykładem takiego budynku jest budynek przy Al. K. [...]. Do analizy nie został błędnie wzięty pod uwagę również nowo budowany budynek wielorodzinny przy Al. K.(działka nr ew. [...], obręb: [...]), dla którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Odwołująca zauważyła, że nie jest zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie w decyzji, iż brakuje inwestorowi gwarancji gestora sieci. Spółka wskazała, że ze wszystkich uzyskanych warunków od gestorów sieci wynika, iż istnieje możliwość zasilania projektowanej inwestycji (I. Sp. z o.o.), źródłem zaopatrzenie w wodę zabudowy może być istniejący przewód wodociągowy DN 150 w Al. K., odbiornikiem ścieków bytowych z inwestycji natomiast istniejący kanał sanitarny Ø 0,40 m w Al. K. po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji sieci kanalizacyjnej w ul. S., ul. J. oraz po ewentualnej rozbudowie sieci na terenie działki objętej inwestycją (MPWiK dla [...] S.A.). Z kolei przyłączenie do sieci gazowej będzie możliwe do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 355 mm (P. sp. z o.o.). Stąd należy wnosić, że skoro istnieje możliwość podłączenia się do ww. sieci, to również istnieje możliwość podpisania stosownych umów przyłączeniowych.

We wskazanej decyzji z [...] marca 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2020 r. SKO przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdziło, że sporządzona w toku rozpatrzenia sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera błędy. W sposób nieuzasadniony przy ocenie kontynuacji funkcji pominięty, zdaniem SKO, został bowiem budynek wielorodzinny przy Al. K. [...]. Podniesiony w analizie urbanistycznej argument, że jest on dostępny z innej ulicy, niż te przy których planowana jest przedmiotowa inwestycja jest co najmniej niewystarczający z uwagi na potrzebę opowiedzenia się na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. za funkcjonalną interpretacją pojęcia działki sąsiedniej. Za nieprawidłowe uznać należało ponadto nieuwzględnienie nowo powstającej zabudowy na działce nr ew. [...], obręb [...]. Na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy bowiem traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. Pomimo powyższego uchybienia, jak wyjaśniło SKO, zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sadowoadministracyjnym wskazuje się, iż celem ww. przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. SKO w tym kontekście wskazało, że do wniosku inwestora zostało dołączone pismo p.o. zastępcy dyrektora Pionu MPWiK dla [...] S.A z siedzibą w W. z 30 kwietnia 2019 r., z którego wynika, iż źródłem zaopatrzenia planowanego budynku w wodę może być istniejący przewód wodociągowy DN 150 w Al. K. po ewentualnej rozbudowie sieci wodociągowej w rejonie przedmiotowej inwestycji. W tym samym piśmie stwierdzono również, że MPWiK dla [...] S.A. nie przewiduje w swoich planach inwestycyjnych rozbudowy obu sieci w wyżej opisany sposób. Tym samym pismo to nie stanowi promesy zawarcia umowy na dostawę wody i nie może zostać uznane za wystarczające do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Takiego charakteru nie ma również pismo Kierownika Sekcji Ewidencji Majątku i Uzgodnień P. Sp. z o.o. z 18 kwietnia 2019 r., w którym stwierdzono, że we wskazanym obszarze nie występuje czynna sieć gazowa będąca w eksploatacji P., a widoczny na mapach przewód gazowy DN 300 jest gazociągiem nieczynnym.

Na decyzję SKO z [...] marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z 7 maja 2021 r. złożyła A. Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] września 2020 r.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 7 w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących możliwości przyłączenia inwestycji do sieci gazowej w oparciu o dodatkową informację z 18 kwietnia 2019 r. pozyskaną przez skarżącego od P. sp. z o.o. dotyczącą nieczynnego przewodu gazowego DN 300 biegnącego m.in. przez działki, na których planowana jest inwestycja (i który mógłby z nią kolidować), podczas gdy informacja ta służyła jedynie do potwierdzenia możliwości zabudowy działki w rejonie trasy gazociągu, nie przesądzała natomiast w żaden sposób o możliwości przyłączenia do sieci gazowej;

2) art. 7 w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dotyczących możliwości przyłączenia planowanych obiektów budowlanych do sieci gazowej, oświadczenia P. sp. z o.o. z 10 czerwca 2019 r. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej obiektu budowlanego, potwierdzającego możliwość przyłączania inwestycji do ww. sieci (m.in. przyłączenie miało być możliwe do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 355 mm przy Al. K.), wskazującego na istnienie możliwości podpisania przez inwestora stosownych umów przyłączeniowych w przyszłości;

3) art. 7 w zw. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń faktycznych dotyczących możliwości przyłączenia planowanych obiektów budowlanych do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oświadczenia MPWiK dla [...] S.A. z 30 kwietnia 2019 r., które wyraźnie wskazywało, że źródłem zaopatrzenie w wodę zabudowy może być istniejący przewód wodociągowy DN 150 w Al. K. po ewentualnej rozbudowie sieci wodociągowej w rejonie przedmiotowej inwestycji oraz, iż odbiornikiem ścieków bytowych z inwestycji może być istniejący kanał sanitarny Ø 0,2 m w Al. K.(sięgacz w rejonie ul. H.) po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji sieci kanalizacyjnej w Al. K. na dalszym jej odcinku oraz po ewentualnej rozbudowie sieci na terenie działki objętej inwestycją, także wskazującego na istnienie możliwości podpisania przez inwestora stosownych umów przyłączeniowych w przyszłości;

4) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przejawiające się w dokonaniu przez organ II instancji ustaleń wykraczających poza granice rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, w szczególności w zakresie spełnienia wymogu zapewnienia wystarczającego uzbrojenie terenu, podczas gdy organ I instancji kwestionował spełnienie wymogu kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, a nie brak możliwości przyłączenia mediów i podpisania umów przyłączeniowych;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z [...] września 2020 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i uwzględnienie wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy;

6) art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego organ II instancji uznał, że nie został spełniony wymóg zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu i brak jest możliwości podpisania przez inwestora stosownych umów przyłączeniowych;

7) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że inwestor nie posiada zapewnienia bądź gwarancji gestora sieci, iż powstanie w przyszłości stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, w związku z czym nie zostały spełnione łączne przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy inwestor posiada ww. zapewnienia/gwarancje i zostały one organom przedłożone, a wszystkie przesłanki zostały kumulatywnie spełnione.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] marca 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja SKO nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia na wniosek skarżącej spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi, zjazdem oraz niezbędną infrastrukturą na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]. Decyzja SKO w tym przedmiocie, utrzymująca w toku instancji decyzję Zarządu Dzielnicy W. [...] z [...] września 2020 r. została wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił również art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z powyższym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w ww. przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki pozwalające uwzględnić zgłoszone przez stronę żądanie. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W kontrolowanej sprawie bezsporne pozostaje, że teren działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. J. w W. objętych projektowaną przez wnioskodawcę inwestycją nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO konkretyzując wymagania przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. względem spornej inwestycji przyjęło, nie podzielając w tym zakresie stanowiska organu I instancji, że warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być traktowany jako spełniony. Założenie, że projektowane zamierzenie inwestycyjne realizuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną istniejącą w obszarze analizowanym na obecnym etapie nie ma charakteru spornego i Wojewódzki Sąd Administracyjny względem poglądu zaaprobowanego przez organ odwoławczy nie ma podstaw, by zgłosić zastrzeżenia. Nie stanowi błędu interpretacyjnego uznanie przez SKO, że pojęciu "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" należy nadawać szerokie rozumienie uwzględniające definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym niepozostające ściśle działkami sąsiednimi w potocznym rozumieniu tym samym mogą być uznane w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Takie zapatrywanie odpowiada stanowisku wyrażanemu w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym akcentuje się, że dostępność z tej samej drogi publicznej działki sąsiedniej w przypadku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie może podlegać tak sztywnym regułom interpretacyjnym, jak to jest wymagane w przypadku dostępu działki inwestora do drogi publicznej opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1580/18; wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1133/14).

Wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, tj. odmowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy miało w kontrolowanej sprawie przyjęte przez SKO ustalenie, że skarżąca spółka, składając wniosek, nie dopełniła warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Kwestia tego, czy (istniejące) projektowane uzbrojenie terenu pozostaje wystarczające dla zamierzenia budowlanego związanego z zaplanowaną budową na części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w rozumieniu ww. przepisu w świetle zarzutów skargi stanowi centralny punkt zaistniałego w sprawie sporu. Odnosząc się do niego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw, by podzielić pogląd skarżącej i wspierającą go argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu skargi w zakresie, w jakim akcentuje on, że spółka jako inwestor posiadała zapewnienia (gwarancje) gestorów sieci, że w przyszłości powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych.

Nie oznacza to jednak, że stanowisko to nie powinno zostać objęte istotnym zastrzeżeniem. O ile bowiem Sąd podziela pogląd SKO, że skarżąca nie wykazała w sposób wymagany art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. możliwości przyłączenia planowanych obiektów budowlanych do sieci wodociągowej, o tyle zgodzić się trzeba z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ poddał błędnemu rozważeniu kwestię możliwości przyłączenia obiektów budowlanych do sieci gazowej. Zdaniem Sądu, nie wymaga pogłębionej analizy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ponieważ przywołane przez organ odwoławczy pismo P. Sp. z o.o. z 18 kwietnia 2019 r. (k. 2 akt) nie mogło być z oczywistych powodów postrzegane jako relewantne dla oceny spornego zagadnienia, jeżeli do wniosku strona równocześnie dołączyła oświadczenie P. Sp. z o.o. z 10 czerwca 2019 r. o warunkach przyłączenia do sieci gazowej planowanych obiektów budowlanych (k. 55 akt), potwierdzające możliwość przyłączania inwestycji do tejże sieci (istniejącego gazociągu średniego ciśnienia o średnicy 355 mm). Pominięcie ww. oświadczenia stanowi wadliwość w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, uniemożliwiając przyjęcie, że inwestor nie posiadał zapewnienia gwarancji gestora sieci, że umowa na budowę sieci gazowej w przyszłości nie zostanie z nim zawarta.

Ustalenie tego rodzaju niemniej jednak nie determinuje wyniku kontroli sądowej wyrażającego się oddaleniem skargi spółki na decyzję z [...] marca 2021 r., ponieważ, jak to zostało już wcześniej zauważone, strona skarżąca nie doprowadziła do podważenia wniosku, że materialnoprawny warunek ustalenia warunków zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie został przez nią w całości spełniony. Nie uchybia bowiem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. zamieszczone w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienie, zgodnie z którym treść pisma MPWiK dla [...] S.A. z 30 kwietnia 2019 r. (k. 10 akt) powinna być postrzegana jako potwierdzająca, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek, by można było mówić w sprawie o istnieniu "w fazie projektowanej" uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego stanowiącego przedmiot wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W piśmie tym MPWiK dla [...] S.A. wskazała, że nie ma możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej do projektowanej zabudowy. Źródłem zaopatrzenia w wodę ww. zabudowy mógłby być istniejący przewód wodociągowy DN 150 w Al. K., jednakże dopiero po rozbudowie sieci wodociągowej w rejonie spornej inwestycji, czego jednak spółka ta nie ma w planach inwestycyjnych na najbliższe lata. Analogiczna ocena dotyczyła zresztą również sieci kanalizacyjnej nieobjętej w analizowanym rejonie przez MPWiK dla [...] S.A. planami rozbudowy. Wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w skardze, dokonana w toku instancji przez SKO wykładnia punktu 3. oświadczenia ("Informacje inwestycyjne) nie jest obciążona jakimkolwiek błędem, albowiem nie upoważnia ono do wyciągania w świetle jego jednoznacznej treści wniosków odpowiadających poglądowi przyjmowanemu przez stronę skarżącą.

Należy mieć na uwadze, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jako regułę ustawodawca przyjmuje wymóg istnienia infrastruktury technicznej wystarczającej dla planowanej inwestycji, a za wyjątek "projektowane uzbrojenie". W tym ostatnim przypadku, a więc braku infrastruktury za wystarczające ustawodawca pozwala uznać zapewnienie jej wykonania w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym znaczeniu normatywnemu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nadawany jest sens sprowadzający obowiązek inwestora do wykazania, że powstanie stosownego uzbrojenia pozwalającego na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych pozostaje "zagwarantowane".

To sformułowanie oznacza, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2021 r. sygn. II OSK 1815/18, zapewnienie w drodze umowy powstania koniecznego uzbrojenia, co nie jest jednak tożsame z obowiązkiem dysponowania taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż wystarczające dla wypełnienia hipotezy art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest posiadanie zapewnienia (gwarancji), że taka umowa zostanie zawarta. Taki pogląd interpretacyjny znajduje swoje umocowanie w ustabilizowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3487/18; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 963/17; wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1200/16; wyrok NSA z 15 lutego 2018 r. sygn. II OSK 893/16; wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 1298/16) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie znajduje podstaw, by podważyć jego trafność.

Rzecz jednak w tym, że traktując zapewnienie gestora sieci o woli zawarcia umowy odnośnie do zrealizowania potrzebnej infrastruktury technicznej jako odstępstwo od prawnego (ustawowego) obowiązku posługiwania się przez inwestora w tym zakresie stosowną umową cywilnoprawną, wskazywane przedumowne oświadczenie właściwego gestora sieci należy poddawać ścisłej wykładni. Powinna ona być, zdaniem Sądu, oparta na założeniu, że notyfikowane inwestorowi warunki przygotowania uzbrojenia terenu czynią pewnym przyszłe zawarcie umowy, jak i wykonanie wymaganego uzbrojenia w momencie przystąpienia przez inwestora do realizacji przedsięwzięcia. Gotowość techniczna do związania się tego rodzaju umową i konkretnymi obowiązkami z niej wynikającymi, odnoszonymi do rozbudowy sieci w opisanym w piśmie z 30 kwietnia 2019 r. rejonie nie została w kontrolowanym postępowaniu w żaden sposób potwierdzona, stąd też zarzuty skargi, które opierają się na odmiennej ocenie powyższej kwestii i na tej podstawie wskazują, że stanowisko SKO jest "pozbawione logiki", wobec czego organ ten powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzekając reformatoryjnie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) uwzględnić żądanie strony skarżącej jako odwołującej poprzez ustalenie na jej wniosek warunków zabudowy, pozostają nieuprawnione.

Sąd nie uznaje, by zaskarżona decyzja uchybiała wymaganiom wynikającym z art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji z [...] marca 2021 r. powody zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione przez SKO w treści sporządzonego uzasadnienia, które nawet jeżeli zasadnie może być postrzegane przez stronę jako nieoparte na drobiazgowym i wszechstronnym wypowiedzeniu się przez organ odwoławczy do wszystkich zagadnień o charakterze problemowym, spełnia zasadnicze wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Na stronach 3. i 4. uzasadnienia decyzji znalazło się wyjaśnienie, dlaczego SKO przyjęło, że wymóg zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu nie został w sprawie spełniony. Skarżąca uznaje to wyjaśnienie za "niewystarczające", niemniej takiej cechy, zdaniem Sądu, przypisać mu nie sposób. Organ odwoławczy, po pierwsze, wyjaśnił, jaki kierunek wykładni powinien być nadawany art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., po drugie, przywołane przez siebie znaczenie normatywne przepisu odniósł do pisma MPWiK dla [...] S.A., przytaczając jego kluczowy dla sposobu załatwienia sprawy fragment, i po trzecie, konkluzywnie wskazał, że treść pisma nie potwierdza, że oświadczenie gestora stanowi promesę zawarcia umowy na dostawę wody, co nadawało temu działaniu charakter przeprowadzenia subsumpcji zastosowanego przepisu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, umożliwiającego podanie go następczej kontroli sądowej.

Zaskarżona decyzja nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Nie może budzić wątpliwości, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym warunku, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej spełnienie tego warunku było badane przez organ I instancji. Jakkolwiek czytelność tejże decyzji pozostaje wyjątkowo niska, to zarówno z uzasadnienia decyzji (s. 2), jak i jej załącznika nr 2 (s. 6), wynika, że stwierdzony został w niej brak posiadania przez inwestora zapewnienia gestora sieci, iż umowa na budowę sieci w przyszłości z inwestorem zostanie zawarta. Tak stanowisko organu I instancji zostało zresztą odczytane przez skarżącą, albowiem w odwołaniu od decyzji nr [...], przypisując Zarządowi Dzielnicy W. [...] błąd wynikający z mylnego uznania, że inwestor nie przedłożył warunków od gestorów sieci potwierdzających, że umowa na budowę sieci zostanie zawarta, spółka zamieściła w uzasadnieniu odwołania swoje merytoryczne stanowisko odnośnie do tejże kwestii (pkt 2. odwołania). SKO stwierdziło, że podziela zastrzeżenia organu I instancji dotyczące spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i brak jest powodów, by w tych warunkach tejże wypowiedzi nadawać charakter ustalenia wykraczającego poza granice rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji. Taką kwalifikację można byłoby nadać zagadnieniu, które nie podlegało rozważeniu przez organ I instancji, jednakże stało się przedmiotem badania przez organ odwoławczy, który, oceniając je po raz pierwszy wyłącznie w toku postępowania odwoławczego, chciałby wyprowadzić z niego wnioski kształtujące sposób załatwienia sprawy administracyjnej. Rozpatrywana przez SKO jako organ odwoławczy kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. ma całkowicie odmienny charakter, stąd brak jest podstaw, by w kontrolowanej sprawie kompetencja SKO do załatwienia sprawy w toku instancji podlegała w tym zakresie jakimkolwiek ograniczeniom, jeżeli organ odwoławczy zdecydował się utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, poddając modyfikacji wyłącznie argumenty, które za rozstrzygnięciem odmawiającym ustalenia warunków zabudowy miałyby stać.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.