Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3083/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 100 ust.2, art. 104 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: § 6 ust. 1 pkt 3, § 9 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/WA 1630/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części uchylającej decyzję organu I instancji; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. N. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. odstępuje od zasądzenia od M. N. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), po rozpatrzeniu skargi M. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Małopolski Komendant Wojewódzki Policji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem st. asp. w stanie spoczynku M. N. w sprawie podwyższenia dodatku służbowego.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., po rozpoznaniu odwołania, uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] odmówiono M. N., st. asp. w stanie spoczynku, podwyższenia dodatku służbowego.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wnioskowanego przez M. N. w dniu 26 czerwca 2013 r. podwyższenia dodatku służbowego, po dniu 30 czerwca 2013 r., gdyż z tym dniem M. N. rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. został zwolniony ze służby w Policji. Organ wskazał, że stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby. Organ odwoławczy podniósł też, że decyzja o podwyższeniu dodatku służbowego jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego po wszczęciu tego postępowania z urzędu (a nie na wniosek zainteresowanego) oraz po pozytywnej weryfikacji wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych. W konkluzji, stwierdził, że nieracjonalnym byłoby wydawanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, skoro postępowanie to zostało przez organ I instancji rozstrzygnięte.

Rozpoznając skargę M. N. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazanym na wstępie wyrokiem, uznał stanowisko organu za nieuprawnione. Ocenił, że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Stwierdził, że wniosek pochodził od policjanta, a więc podmiotu uprawnionego - strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zważył, że strona domagała się przyznania świadczenia wynikającego z przepisów prawa materialnego - art. 100 w zw. z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może być przyznany dodatek służbowy, jako stały składnik uposażenia. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniono od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Podwyższenie zaś dodatku służbowego może być dokonane w granicach określonych stawek, w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorową służbę. Natomiast w świetle § 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 644)., za sprawy osobowe uznaje się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunki służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe policjantów dotyczą zaś należnego na danym stanowisku służbowym uposażenia (§ 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia), a składnikiem uposażenia jest dodatek służbowy (art. 100 w zw. z art.. 104 § 3 ustawy o Policji).

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że policjant nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego. Wyjaśnił, że przepisy ustawy o Policji, jak też powołanych rozporządzeń wykonawczych, nie zastrzegają inicjatywy wszczęcia postępowania we wskazanym przedmiocie jedynie dla organu Policji. A zatem pogląd organu o możliwości wszczęcia postępowania jedynie z urzędu, jest poglądem błędnym. Skoro postępowanie o przyznanie i podwyższenie dodatku służbowego może być wszczęte na wniosek strony, to bezprzedmiotowość z tej przyczyny nie zachodzi, a zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Policji będzie obowiązany ponownie merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, odmawiającej podwyższenia dodatku służbowego oraz zbadać przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, mając na względzie, iż w obrocie prawnym pozostaje rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z dnia 1 marca 1999 r. Nr 47/99 przyznający skarżącemu dodatek służbowy w kwocie 10 zł, następnie podwyższony do kwoty 700 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o błędne przyjęcie, że organ niezasadnie odmówił skarżącemu przymiotu strony inicjującej postępowanie o podwyższenie dodatku służbowego, a następnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

b) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się do kwestii, że w dniu 30 czerwca 2013 r. pomiędzy Małopolskim Komendantem Wojewódzkim Policji a skarżącym wygasł stosunek służbowy, co mogło mieć znaczenie w kontekście treści art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, a także w kontekście stosowania art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co w dalszej kolejności mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku,

c) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z naruszeniem granic rozpoznania sprawy bez uwzględnienia, czy nawet rozważenia możliwości wystąpienia reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali pomiędzy § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w stosunku do przepisów § 1 pkt 4 i § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r.

w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że do wyłącznej domeny przełożonego służbowego należy ocena, czy dany policjant zasługuje na podwyższenie

dodatku służbowego. Wniosek pochodzący od policjanta, a mający na celu wszczęcie postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego inicjuje co najwyżej wydanie oceny z wywiązywania się z powierzonych obowiązków służbowych. Dopiero

taka ocena dokonana przez bezpośredniego przełożonego służbowego może skutkować skierowaniem raportu o podwyższenie dodatku służbowego. Innymi słowy, etap poprzedzający raport o podwyższenie dodatku służbowego nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi bowiem obszar przynależy do szeroko pojętej podległości służbowej, wyłączonej spod kognicji sądu administracyjnego. Przy takim założeniu trudno jest bronić tezy, że M. N. mógł skutecznie zainicjować postępowanie o podwyższenie dodatku służbowego, tym samym trudno jest przyjąć pogląd o istnieniu sprawy administracyjnej. Dlatego skarżącego należało wykluczyć z zakresu art. 28 k.p.a. w sensie formalnym. Wskazał, że tego aspektu Sąd I Instancji w ogóle nie brał pod uwagę. W niniejszej sprawie Sąd wywiódł zdolność skarżącego do wniesienia podania w sprawie administracyjnej z treści nieprecyzyjnych przepisów wykonawczych. Użyty w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów zwrot "w szczególności" nie oznacza, że każda sprawa osobowa w tym związana z ustaleniem wysokości uposażenia może być załatwiona w trybie wnioskowym tj. na bazie § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W ocenie organu pomiędzy w/w aktem wykonawczym a rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego zachodzi stosunek specjalności na rzecz rozporządzenia wydanego wcześniej. Zaznaczył też, że postępowanie należało umorzyć wobec utraty przez skarżącego statusu czynnego policjanta, uprawnionego do uposażenia. Stosunek służbowy M. N. wygasł w dniu 30 czerwca 2013 r. Wskazał, że organ dokonał właściwej oceny wniosku M. N., odmawiając mu statusu podania administracyjnego, uznając jednocześnie że wniosek złożony w dniu 26 czerwca 2013 r. nie pochodził od podmiotu uprawnionego. Sąd I Instancji przyjął a priori, że skarżący mógł złożyć wniosek o podwyższenie dodatku służbowego i stąd zarzut w stosunku do organu o nierozróżnieniu pojęć "bezprzedmiotowości" i "bezzasadności" żądania.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że uzasadnienie uchylonej decyzji zawiera obszerny wywód prawny dotyczący podstaw odmówienia M. N. przymiotu strony. To czy Sąd I Instancji zgadza się z argumentacją organu przytoczoną w uzasadnieniu, czy też uważa odmiennie, nie może, przy dochowaniu wymogów określonych wart. 107 § 3 k.p.a., co do formy uzasadnienia, stanowić podstawy do twierdzenia, że organ naruszył ten przepis w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie uchylonej decyzji spełnia wszelkie wymogi określone w/w przepisie.

Uzasadniając zarzut z pkt b) skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż Sąd I Instancji naruszając treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nie rozpoznał kwestii istotnej z punktu widzenia bytu prawnego strony postępowania. Stosunek służbowy skarżącego uległ rozwiązaniu z dniem 30 czerwca 2013 r. Powyższa okoliczność oznaczała, że z tym dniem wygasło również prawo do uposażenia zasadniczego oraz dodatków. Ta okoliczność z kolei odebrała skarżącemu prawo do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii wysokości uposażenia oraz jego dodatkowych składników. Prawo do wynagrodzenia przysługuje jedynie policjantowi pozostającemu w służbie. Sąd I Instancji powinien wziąć pod uwagę powyższą kwestię, w ocenie organu dalej idącą niż rozważania o zasadności poglądu o uprawnieniu do złożenia wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Podkreślił, że podwyższenia dodatku służbowego dokonuje się ze skutkiem na przyszłość. Nie jest zasadnym podwyższanie dodatku służbowego na 4 dni przed ustaniem stosunku służbowego. Takie działanie organu należałoby ocenić jako nieracjonalne finansowo. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I Instancji, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odniósł się do powyższej kwestii w części uzasadnienia odpowiedzialnej za rozważania prawne.

Odnośnie do zarzutu z pkt c) autor skargi kasacyjnej argumentował, że nie przekonuje pogląd Sądu I instancji uzasadniający twierdzenie, że art. 100 w zw. z art. 104 § 3 ustawy o Policji w zw. z § 1 pkt 4 i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów determinuje możliwość wszczynania na wniosek policjanta postępowania w sprawie przyznania lub podwyższenia dodatku służbowego Powyższą możliwość wyklucza treść § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Treść tych przepisów na zasadzie specjalności wyklucza możliwość zastosowania § 1 pkt 4 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 wymienionego wcześniej rozporządzenia. Organ na mocy przepisów wykonawczych realizuje niejako dyspozycje art. 100 i 104 § 3 ustawy o Policji, a policjant jest jedynie biernym odbiorcą rozstrzygnięcia. Nie istnieje zatem sprawa administracyjna w sensie materialnym, którą można wszcząć na wniosek strony. Pominięcie lub przeoczenie w/w aspektów czyni wyrok nieprawidłowym, bo albo Sąd I Instancji założył, że kolizja nie występuje, albo nie brał takiej możliwości pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że do dnia 30 czerwca 2013r. pozostawał w służbie, a wniosek o przyznanie lub podwyższenie dodatku służbowego złożył w dniu 26 czerwca 2013 r., czyli jeszcze jako czynny funkcjonariusz. Sprawa nie była na tyle skomplikowana, aby nie można jej było rozpatrzeć niezwłocznie. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wydał decyzję o wzroście dodatku z datą np. 29 czerwca 2013 r. albowiem na ten dzień skarżący spełniał przesłanki do wzrostu dodatku. Był wtedy w służbie i przysługiwało mu uposażenie. Wskazał, że art. 104 ust. 3 ustawy o Policji stanowi, że za należyte wykonywanie obowiązków służbowych policjant może otrzymywać dodatek. Dodatek może być podwyższony także za wzorową służbę (przepisy rozporządzenia o dodatkach). Jeśli zatem skarżący należycie je wykonywał przez cały okres służby, a także na ostatnio zajmowanym stanowisku, to nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby mu ten dodatek podwyższyć. Zdaniem skarżącego, żadne sformułowania zawarte w rozporządzeniu z 6 grudnia 2001 r. o "dodatkach służbowych" nie wskazują, iż to właśnie bezpośredni przełożony ma wyłączne prawo do zainicjowania postępowania o wzrost dodatku służbowego. Przeciwnie, przepisy rozporządzenia o dodatkach służbowych wskazują jedynie na przesłanki, jakimi organ winien kierować się przy przyznaniu lub podwyższeniu dodatku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść się jednak należy do treści samego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Otóż w punkcie pierwszym sentencji Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazać jednakże należy, że zaskarżona decyzja ( tj. decyzja nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r.) nie utrzymywała w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie - uchylała ją i umarzała postępowanie pierwszoinstancyjne. Zatem w części dotyczącej uchylenia " utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji" wyrok ten zawiera wadliwe rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie, w jakim uchylona nim została decyzja organu pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej to podniesiono w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami k.p.a. oraz z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji i przepisami aktów wykonawczych do tej ustawy.

W istocie jednak wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii: po pierwsze - czy policjantowi przysługuje prawo do wnioskowania o podwyższenie dodatku służbowego (czy też inicjatywa wszczęcie postępowania w tym przedmiocie pozostawiona jest wyłącznie organowi) i po drugie - czy policjant pozostający w służbie na dzień złożenia wniosku może domagać się merytorycznego jego rozpoznania, jeżeli na dzień orzekania stosunek służbowy ustał, a wraz z nim prawo do uposażenia wraz z dodatkami.

Odnosząc się do pierwszego z powyższych problemów wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku co do istnienia po stronie policjanta uprawnienia do złożenia wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Z całą pewnością sprawa związana z uposażeniem policjanta i dodatkami do tego uposażenia jest sprawą osobową w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (§ 3 ust. 1 pkt 2), a w myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia w sprawie osobowej policjant składa wniosek drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. Regulacja ta, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie pozostaje w kolizji z § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, bowiem złożenie wniosku przez policjanta nie ogranicza wyłącznego władztwa organu do rozpatrzenia zasadności tego wniosku w oparciu o wskazane w tych przepisach kryteria i, w zależności od poczynionych ustaleń, wydania rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla policjanta. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego i tylko wtedy, gdy spełnione zostaną określone przesłanki. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego mogło być wszczęte wyłącznie z urzędu. Ewentualne ograniczenie uprawnień strony w tym zakresie wynikać musiałoby z wyraźnego przepisu, a ani ustawa o Policji, ani akty wykonawcze do tej ustawy ograniczenia takiego nie zawierają. Wobec powyższego przyjąć należy, że postępowanie w sprawie podwyższenia dodatku służbowego może być wszczęte zarówno z urzędu , jak i na wniosek zainteresowanego policjanta, a co za tym idzie, jego wniosek inicjuje postępowanie a on sam jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Natomiast brak podstaw do uwzględnienia wniosku nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania. Czym innym jest bowiem niespełnienie przesłanek do realizacji roszczenia, a czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania, prowadząca do jego umorzenia. Faktu tego zdaje się nie kwestionować także skarżący kasacyjnie, który podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie jest zasadnym podwyższenie dodatku służbowego na cztery dni przed ustaniem stosunku służbowego i takie działania należałoby ocenić jako nieracjonalne finansowo. Sam dokonuje więc merytorycznej oceny zasadności wniosku, a nie jego bezprzedmiotowości.

W związku z tym, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a i art. 28 kpa, a także art. 151 p.p.s.a. Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie wywodząc, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie naruszało art. 107 § 3 k.p.a. i odpowiadało podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ wyjaśniało zaprezentowany pogląd o bezprzedmiotowości postępowania.

Odnosząc się do kwestii możliwości ubiegania się przez policjanta o podwyższenie dodatku służbowego, mimo że jego stosunek służbowy ustanie w nieodległej przyszłości i możliwości rozpatrzenia tego wniosku już po ustaniu stosunku służbowego, to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie o utracie przez policjanta w takiej sytuacji prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wniosek o podwyższenie dodatku służbowego złożony został w czasie, kiedy policjant pozostawał jeszcze w służbie. Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Natomiast w myśl art. 106 ust. 1 powołanej ustawy zmiana uposażenia policjanta następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Z kolei art. 106 ust. 2 stanowi, że jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Możliwa jest zatem hipotetyczna sytuacja, w której "okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia" zaistniała w trakcie służby i od tego dnia powinna nastąpić zmiana uposażenia ( zasadniczego lub dodatków), mimo że w dacie orzekania przez organ prawo do uposażenia już wygasło z powodu ustania stosunku służbowego policjanta. Zatem w rozpoznawanej sprawie, gdyby policjant spełnił przesłanki do podwyższenia dodatku służbowego w czasie, gdy pozostawał jeszcze w służbie, możliwe byłoby pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Oznacza to, że gdy policjant w trakcie pozostawania w służbie składa wniosek o podwyższenie dodatku służbowego, ponieważ uważa, że spełnił kryteria do jego podwyższenia, to organ powinien ocenić ten wniosek merytorycznie, nawet gdy na dzień orzekania policjant już w służbie nie pozostaje.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w jej granicach zakreślonych przedmiotem postępowania, tzn. ocenił decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie podwyższenia dodatku służbowego i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawę kasacyjną opartą na naruszeniu przepisów postępowania można uznać za usprawiedliwioną wyłącznie wtedy, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 443/14, z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1733/14 i powołane w ich uzasadnieniach orzeczenia, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie kontrola instancyjna była możliwa, a uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Co prawda, w końcowej części wytycznych Sąd I instancji zawarł wskazania co do konieczności zbadania przez organ przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. w odniesieniu do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy przyznania dodatku służbowego, z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym rozkazu personalnego przyznającego skarżącemu ten dodatek, to oczywistym jest, że w rozpoznawanej sprawie wnioskiem strony, a w konsekwencji postępowaniem administracyjnym, objęta była wyłącznie kwestia podwyższenia dodatku służbowego, a nie jego przyznania, co czyni bezprzedmiotowymi wskazania co do dalszego postępowania w tej części.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, natomiast na podstawie art. 184 p.p.s.a. – jak w punkcie drugim. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono po myśli art. 206 p.p.s.a.

W związku z treścią wyroku organ odwoławczy zobowiązany będzie ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżącego.