Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 384/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W. H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy ustalenia wartości i odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego W. H. kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia [...].11.2008 r. W. H. wystąpił do Starosty Powiatu B.

o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w K., gm. C., która została przejęta na własność Gminy C., na mocy decyzji Starosty B. z dnia [...].04.2008r, Nr [...], znak [...]o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej.

W związku z powyższym Starosta Powiatu B. pismem

z dnia [...].11.2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za działkę nr [...]. W trakcie postępowania organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego z wyceny wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Oszacowana wartość ww. nieruchomości w pierwotnej wersji operatu szacunkowego z dnia [...].06.2009 r. została określona na kwotę 157.206,00 zł. Po kilkakrotnie wnoszonych zastrzeżeniach do ww. operatu przez Gminę C. ostatecznie został przyjęty operat szacunkowy złożony przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...].02.2010 r. na kwotę 147.466,00 zł. Do ww. operatu szacunkowego Gmina C. wniosła zastrzeżenia twierdząc, że rzeczoznawca określając wartość przedmiotowej działki miał obowiązek zastosować § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), tj. przyjąć do wyceny ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne oraz zarzuciła mu, że popełnił błędy przy określeniu cech oraz wag poszczególnych cech, nieodpowiednio je dobierając.

Starosta Powiatu B. nie podzielił Stanowiska Burmistrza C. Stwierdził, że podnoszone przez niego zarzuty są natury merytorycznej, a organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii i dlatego decyzją

z dnia [...].03.2010 r. nr [...]orzekł o ustaleniu i wypłaceniu W. H. odszkodowania za działkę nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Wojewoda P. decyzją z dnia [...].05.2010 r. nr [...]uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia nieścisłości między pierwotnym operatem szacunkowym, a operatem uwzględniającym złożone zastrzeżenia, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania. Stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy winien przede wszystkim wyjaśnić różnice w określeniu wag cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości.

W związku z powyższym Starosta Powiatu B. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do wskazanych przez Wojewodę uwag i wniósł o uaktualnienie sporządzonej w sprawie opinii. W złożonym do akt postępowania zaktualizowanym operacie szacunkowym z dnia [...].08.2010 r. rzeczoznawca wyjaśnił mi.n., że w zaktualizowanym operacie szacunkowym utrzymał rodzaje cech rynkowych oraz ich wpływ na wartość nieruchomości z operatu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania w ww. decyzji Starosty z dnia [...].03.2010 r. Poinformował, że zmiany wag cech w stosunku do pierwotnego operatu były dokonane na podstawie analizy baz danych o cenach i cechach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen, w oparciu o badania - obserwacje preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości oraz analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych. W ww. opinii rzeczoznawca majątkowy zaktualizował m.in. bazę cen transakcyjnych. Utworzył ją z 76 transakcji, z terenu obrębu K. i okolic, zawartych w latach 2008 - 2010. Spośród nich wyselekcjonował 20 transakcji, wyłącznie z obrębu K., w celu wyliczenia ceny średniej, która wyniosła 151,26 zł/m2. Z uwagi na położenie, przeznaczenie i infrastrukturę wycenianej działki zastosował współczynnik korygujący ww. ceny oraz współczynnik ekspercki ze względu na szczególną cechę fizyczną nieruchomości -wysoki poziom wody gruntowej i położenie poniżej poziomu istniejącej drogi i ustalił wartość 1 m2 gruntu przedmiotowej działki na kwotę 127,96 zł. Wartość całej nieruchomości, wraz z wartością drzewostanu która wyniosła 445,00 zł, została ustalona na kwotę wyniosła 165.513,00 zł.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. po dokonaniu analizy sporządzonego

w sprawie operatu, zastrzeżeń Gminy C. oraz wyjaśnień rzeczoznawcy Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...].01.2011 r. nr [...] ustalił W.H. wysokość odszkodowania na kwotę 165.513,00 zł oraz zobowiązał Burmistrza C. do wypłaty odszkodowania na rzecz W. H. w ww. kwocie. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że operat szacunkowy po względem formalnym został sporządzony w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązujące przepisy "specustawy drogowej", ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...].09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a określona w nim ostatecznie na kwotę 165.513,00 zł wartość przedmiotowej działki odpowiada jej wartości rzeczywistej. Starosta Powiatu B. zaznaczył również, że wybór terenu wsi K. jako rynku lokalnego do wyceny wartości działki nr [...] należy do rzeczoznawcy. Organ nie może narzucać rzeczoznawcy rozszerzenia tego rynku na inne miejscowości, zwłaszcza, że rzeczoznawca podkreśla w swoich uzasadnieniach szczególną atrakcyjność inwestycyjną obrębu K. Stwierdził również, że przyjęcie obrębu K. jako rynku lokalnego uzasadnia określenie wartości rynkowej ww. działki przy zastosowaniu § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tym bardziej, że na terenie obrębu K. było zbyt mało transakcji nieruchomościami zajętymi lub wydzielonymi pod drogi publiczne, aby zastosować § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Poza tym organ I instancji podkreślił, że Gmina C. pomimo twierdzenia, że operat szacunkowy z wyceny wartości ww. działki budzi poważne wątpliwości, nie zaskarżyła prawidłowości jego sporządzenia do organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Burmistrz C., zarzucając że operat szacunkowy z dnia [...].08.2010r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako podstawę do jakichkolwiek ustaleń, a zwłaszcza ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że ww. operat szacunkowy został sporządzony sprzecznie z wymogami określonymi w § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., ponieważ pomimo istnienia znacznej liczby określonych transakcji zostały one zignorowane zarówno przez rzeczoznawcę jak też organ orzekający

w I instancji. Efektem było określenie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę a nie nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Zarzucił także nieprawidłowości w jego sporządzeniu wskazując m.in. na nieprawidłowość i brak uzasadnienia dla doboru cech i wagi poszczególnych cech, oraz uzasadnienia dla procentowych zmian wag cech

i zastosowania 20% udziału cechy rynkowej. Wątpliwości Burmistrza C. dotyczą również kwestii zaskarżania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców, obowiązku oceny operatu szacunkowego przez organ prowadzący postępowanie, oraz rzeczywistej powierzchni nieruchomości przyjętej do wyceny.

Decyzją z dnia [...].04.2011 r. nr [...]Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie biegły nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o przepis § 36 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia a określił wartość nieruchomości w oparciu o ust. 2 pkt 1 tego paragrafu, a tym samym sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie spełniał wymogów cyt. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., gdyż przy wycenie gruntów zajętych pod drogi publiczne w pierwszej kolejności należało uwzględnić ceny gruntów odpowiednio pozyskiwanych na te właśnie cele. Wojewoda P. zgodził się również z twierdzeniem Burmistrza C., że zastępczy sposób określenia wartości rynkowej może być stosowany tylko warunkowo i nie może być uzależniony tylko od niskich cen jednostkowych w odniesieniu do aktualnie kształtujących się cen działek budowlanych w sytuacji kiedy odnotowano transakcje działek przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym przy czym słowo "lokalny" odczytywać należy jako obszar gminy i powiatu. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia -jak uczyniono to w niniejszej sprawie - jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu.

Wojewoda P wyjaśnił, że zasady określania rynku analizowanego zawarte są w § 26 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy. Nie może tego jednak uczynić w sposób dowolny, ponieważ powinien uwzględnić w szczególności, przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (§ 26 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przy konstrukcji zastosowanej w § 36 tego aktu obszar rynku zakreślonego i przeanalizowanego przez rzeczoznawcę, może więc mieć decydujące znacznie przy ustaleniu czy spełnione zostały kryteria do zastosowania ust. 2 ww. normy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i co zakwestionował Burmistrz C .

Poza tym organ odwoławczy podniósł, że faktem jest, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym oraz ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek błędów, które winny być sprostowane. Organ odwoławczy stwierdził, że dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu

z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy

o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego wobec prezentowanych przez Burmistrza C., w toku postępowania, wątpliwości co do wartości przejętej nieruchomości określonej w operatach szacunkowych, obowiązkiem organu było wezwanie strony do jednoznacznego wypowiedzenia się, czy kwestionuje dowód

w postaci operatu szacunkowego oraz do pouczenia o możliwości podważenia tego operatu bądź przez złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego (na jego koszt), bądź w sposób przewidziany art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł

o zasądzenie odszkodowania w kwocie wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego, tj. 165.513 zł , należnych odsetek zgodnie z obowiązującą ustawą oraz kosztów procesowych. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Zasadnicze zarzuty skargi znalazły się dopiero

w piśmie procesowym Skarżącego z dnia [...].07.2011 r., w którym wniósł

on o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 ust. 1 i art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenia prawa procesowego, które ma wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 ust.4 b ustawy

z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych oraz art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wniosła

o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu Skarżący, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, zakwestionował ponowne wydanie w sprawie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, sprzecznie z postanowieniami art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ II instancji w istocie nie sformułował okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem strony skarżącej intencją organu II instancji jest to, aby organ I instancji "wymusił" na rzeczoznawcy majątkowym, powołanym w sprawie, zmianę jego stanowiska albo nawet sam dokonał zmian w wycenie, kierując się zasadą swobodnej ocenie dowodów.

Skarżący podniósł, że rzeczoznawca trafnie przyjął ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości sąsiednich, przeznaczonych do zabudowy domami jednorodzinnymi zauważając, że ceny transakcyjne przeznaczone do zabudowy pod drogi w innych rejonach gminy także zostały wyznaczone według cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową. Zdaniem strony skarżącej przyjęcie żądania Gminy C., aby wyceniać wywłaszczony grunt według cen transakcyjnych wyłącznie uzyskiwanych w obrocie na terenie gminy gruntami przeznaczonymi pod drogi prowadziłoby do rażącego pokrzywdzenia wywłaszczonego, a także z pewnością nie miałoby charakteru ,,słusznego odszkodowania" i nie stanowiłoby najbardziej prawdopodobnej jej ceny.

W konsekwencji także zasadnym było przyjęcie przez rzeczoznawcę określonej

w § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. metody ustalenia wartości wywłaszczonego gruntu.

Ponadto zdaniem Skarżącego nieuzasadnionym jest twierdzenie organu II instancji, że rzeczoznawca nie uwzględnił transakcji, których przedmiotem były grunty przeznaczone na cele drogowe. Powyższe twierdzenie jest sprzeczne

z treścią operatu i wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych w sprawie.

Autor skargi podniósł również, że skoro Gmina C. została

pouczona podczas rozprawy o prawie domagania się dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację rzeczoznawców majątkowych i z uprawnienia tego nie skorzystała, to bezzasadnym jest polecenie organu II instancji, aby pouczył tę stronę w ponownym postępowaniu o przysługującej jej prawie.

Końcowo Skarżący zaznaczył, że postępowanie organu ma cechy przewlekłości, o czym świadczy nie tylko rażące naruszenie w zakresie terminu ustalenia odszkodowania, ale także terminy podejmowanych czynności w sprawie oraz unikanie przez organ II instancji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poprzez podjęcie bez uzasadnienia- zdaniem strony skarżącej- rozstrzygnięcia kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skardze nie można odmówić słuszności.

Ustosunkowując się do treści skargi stwierdzić należy, że została skonstruowana nieudolnie, zawiera generalnie opis przebiegu postępowania administracyjnego. Zarzuty zostały zawarte dopiero w piśmie procesowym z dnia 6.07.2011 r.

W ocenie Sądu, są one uzasadnione w zakresie, w jakim odnoszą się do naruszenia, przez organ II instancji, art. 138 § 2 k.p.a. oraz interpretacji § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. dokonanej przez biegłego, a przyjętej jako wiarygodnej w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Korzystając z powyższego unormowania, Sąd dokonał dogłębnej analizy zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak też dokonał ustalenia granicy do jakiej organ administracji, w ramach posiadanych kompetencji, może oceniać dowód w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Kontrolowana w niniejszej sprawie przez Sąd decyzja Wojewody P.

z dnia [...].04.2011 r. wydana została na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie

z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, publ. ONSA 1983/1/3).

Podstawową więc kwestią, do której winien odnieść się Sąd było to, czy

w niniejszej sprawie zachodziła potrzeba – z uwagi na stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe – przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji "w całości lub w znacznej części".

Organ odwoławczy zarzucił Staroście B. niewłaściwą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, polegającą na niedostrzeżeniu przez Starostę, iż rzeczoznawca majątkowy zlekceważył przepis § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości...., który to przepis powinien stanowić podstawę wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał wyceny w sposób nieuprawniony, zdaniem organu II instancji, bowiem zastosował przepis § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia bez uprzedniego podjęcia próby i bez wyjaśnienia, dlaczego odstąpił od zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że skoro wyjaśnienia rzeczoznawcy, składane na zarzuty Burmistrza C., okazały się w ocenie Burmistrza C. niewystarczające, to "obowiązkiem organu I instancji było ponowne zwrócenie się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie operatu szacunkowego poprzez wyjaśnienie wszelkich zgłaszanych przez stronę wątpliwości w tym wątpliwości, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione" (cytat z uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W ocenie Sądu, powody uchylenia decyzji Starosty B. nie są trafne i nie mieszczą się w granicach dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Analiza decyzji Starosty B. z dnia [...].01.2011 r. oraz przebieg całego postępowania poprzedzającego jej wydanie, prowadzi do wniosku, że organ ten w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy- w tym także operat szacunkowy, z zachowaniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Należy przypomnieć, że celem wyceny w spornym operacie szacunkowym było ustalenie wysokości odszkodowania byłemu właścicielowi nieruchomości W. H., oznaczonej nr [...] o pow. 0,1290 ha, przyjętej na własność Gminy C. pod lokalizację drogi gminnej K. –K. (decyzją Starosty B. z dnia [...].04.2008 r.).

Od chwili sporządzenia pierwszego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę J. M. z dnia [...].06.2009 r., Burmistrz Gminy C. nie godził się z wyceną, uważając, że jest za wysoka i składał zastrzeżenia, na które rzeczoznawca udzielał odpowiedzi. I tak: w odpowiedzi na uwagi Burmistrza C. z dnia [...].08.2009 r., rzeczoznawca dokonał korekty operatu , składając nową jego wersję [...].10.2009 r. Następne uwagi Burmistrza C. z dnia [...].11.2009 r. zostały uwzględnione poprzez uzupełnienie operatu szacunkowego i złożenie go dnia [...].12.2009 r. Kolejne poprawki do operatu zostały naniesione dnia [...].02.2010 r. na wniosek Starosty B. z dnia [...].01.2010 r.

W piśmie z dnia [...].02.2010 r. Burmistrz C. złożył zastrzeżenia do wyceny. Po uchyleniu decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2010 r. przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...].05.2010 r., rzeczoznawca J. M. sporządził nowy operat szacunkowy z dnia [...].08.2010 r. i złożył wyjaśnienie pisemne na okoliczność zastosowania § 36 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.09.2004 r. W dniu 12.10.2010 r., na rozprawie administracyjnej przedstawiciel Gminy C. i rzeczoznawca J. M. dokonali wymiany poglądów na temat sposobu i wysokości wyceny spornej działki. W dniu [...].12.2010 r. rzeczoznawca odpowiedział na kolejne zarzuty Burmistrza C. z dnia [...].10.2010 r., uzasadniając dlaczego nie wziął do bazy porównawczej w swojej wycenie ośmiu transakcji działek nabytych przez Gminę C. przeznaczonych pod inwestycje drogowe.

Przedstawiona powyżej chronologia zbierania dowodów wskazuje na to, że organ I instancji wyczerpał wszelkie możliwości wyjaśnienia sprawy, zaś polemika pomiędzy Burmistrzem Gminy C. a stanowiskiem rzeczoznawcy, co do sposobu wyceny spornej działki nadal pozostała.

Organ I instancji wydał decyzję, którą uzasadnił zgodnie z przepisem art. 107 k.p.a. Ocenił dowód z opinii rzeczoznawcy w zakresie, w jakim posiadał ku temu kompetencje.

Należy podkreślić, iż gospodarzem postępowania jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę. Ocena wartości dowodowej przedmiotowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (vide: wyrok NSA z dnia 25.08.1998 r. –IV SA 1656/96, opubl. lex nr 43813, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.12.2007 r. –

I SA/Wa 1484/07, opubl. lex nr 464055, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.03.2011 r. –II SA/Gd 964/10, opubl. lex nr 785798).

Zatem nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro wielokrotne wyjaśnienia rzeczoznawcy nie satysfakcjonowały uczestnika postępowania, jakim był Burmistrz C., to organ powinien jeszcze raz zażądać wyjaśnień od rzeczoznawcy, gdyż powielanie tej samej czynności niczemu by nie służyło poza przedłużeniem postępowania.

Kolejny problem sprowadza się do oceny, w jakim zakresie organ administracji może ingerować w meritum operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który dysponuje wiadomościami specjalnymi i jest osobą zaufania publicznego.

Odpowiadając na tak postawione pytanie stwierdzić należy, iż z pewnością organ ma prawo oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony przez osobę właściwą, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy zawiera konkluzje i czy został sporządzony rzetelnie, bez pomyłek. Może też odnieść się do jego treści merytorycznej (vide: wyrok z dnia 31.05.2010 r. WSA we Wrocławiu-II SA/Wr 96/10 oraz z dnia 18.05.2010 r. –II SA/Wr 85/10).

W ocenie Sądu, taką ocenę operatu przeprowadził organ I instancji, przyjmując za uzasadnione dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, co do przyjętego sposobu i podstawy prawnej, zastosowanych przy wycenie nieruchomości.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.- dalej powoływana jako u.g.n.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię

o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie

w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównawczą. Stosownie do § 4 ust. 1 i 4 cyt. rozporządzenia

z dnia 21.09.2004 r. przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość co najmniej kilkunastu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakazuje przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Tak więc ceny transakcyjne w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogi obejmują wyłącznie ceny transakcyjne uzyskiwane na cele związane z drogami publicznymi. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest takich cen zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, istotą było rozstrzygnięcie przez organ I instancji o prawidłowości przyjęcia do wyceny przez biegłego metody określonej

w § 36 ust. 2, zamiast wskazanej w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia (do czego zmierzał uczestnik postępowania). Niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, jednak w pierwszej kolejności należy skorzystać z metody wyceny określonej w § 1

i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości ust. 2 tego przepisu. Po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest zastosowanie wyceny określonej w z § 36 ust. 2 rozporządzenia (vide: wyrok WSA

w Warszawie z dnia 21.07.2009 r.-I SA/Wa 145/09). Nie polega na prawdzie, iż rzeczoznawca J.M. nie analizował metody wskazanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia, bowiem przyczyny pominięcia tej metody wskazywał w operacie szacunkowym oraz w dodatkowych wyjaśnieniach pisemnych, uznając że sprzedaż działek pod drogi nie może stanowić bazy porównawczej (wskazał z jakich przyczyn). Chodziło biegłemu nie tylko o niskie ceny zawartych transakcji, lecz o rozbieżność

w lokalizacji i atrakcyjności działek na rynku lokalnym, w obrębie wsi K.

Tu, Sąd zauważa, iż osiem transakcji zawartych z przeznaczeniem pod budowę dróg (które wskazała Gmina C.) nie oznacza "kilkunastu transakcji", jakie są wymagane dla stworzenia bazy porównawczej w świetle § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia.

Argumentacja rzeczoznawcy została oceniona w decyzji Starosty B., który uznał ją za wiarygodną i zgodną z prawem.

Stąd też, nie jest słuszny zarzut organu odwoławczego twierdzącego, iż organ I instancji nie zauważył zlekceważenia przez rzeczoznawcę przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia.

W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu, w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.01.2008 r. –I SA/Wa 1833/07, opubl. lex nr 351279).

Tak też w sprawie niniejszej, jak słusznie zauważył organ I instancji, jedyną możliwością zakwestionowania operatu szacunkowego było zwrócenie się strony niezadowolonej o jego ocenę do takiej organizacji zawodowej. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko ten organ (Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) posiada uprawnienia do oceny prawidłowości zastosowanej metodologii sporządzenia operatu, zachowania zasad i procedury szacowania nieruchomości.

Organ I instancji na rozprawie administracyjnej w dniu 12.10.2010 r. pouczył uczestnika postępowania (zgodnie z art. 9 k.p.a. w związku z art. 157 u.g.n.)

o możliwości zewnętrznej weryfikacji operatu, z czego Gmina C. nie skorzystała ani w długotrwałym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani też

w postępowaniu odwoławczym. Gmina nie przedłożyła też żadnego kontroperatu (zleconego innemu rzeczoznawcy na jego życzenie), który mógłby ewentualnie, stanowić przeciwdowód dla operatu kwestionowanego w niniejszym postępowaniu. Nie składała też wniosku do organu o powołanie innego rzeczoznawcy majątkowego dla wyceny spornej nieruchomości.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, faktycznie nie zaistniały. Nie było podstaw do twierdzenia, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (art. 138 § 2 k.p.a).

Zatem organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, dokona wszechstronnej obiektywnej oceny materiału dowodowego i wyda stosowną decyzję. Przy tym nie istnieją przeszkody, by organ II instancji przeprowadził dowód uzupełniający z przesłuchania rzeczoznawcy majątkowego, skoro jego zdaniem (wyrażonym na stronie ostatniej uzasadnienia decyzji), należy jeszcze dostatecznie wyjaśnić wątpliwości związane z zarzutami uczestnika postępowania- Burmistrza C. Dowód uzupełniający może być przeprowadzony w II-giej instancji na podstawie art. 136 k.p.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", art. 152 i art. 200 p.p.s.a.