Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2002/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3331/16 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. R. na rzecz Ministra Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3331/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 19 października 2016 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła W. R. zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej p.p.s.a, naruszenie przepisów:

I. postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przedstawionych przez skarżącą w skardze, a tym samym nietrafne ustalenie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu środków dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem;

2. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) i art. 77 k.p.a., przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że zgromadzone przez organ dowody są wystarczające, podczas gdy pominięto, że organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a zatem musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie w celu wydania decyzji, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił;

3. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie oraz brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, pominięcie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez skarżącą kwestii oraz brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego.

II. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2) oraz ust. 9 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ich bezpodstawnego zastosowania i w konsekwencji błędnego uznania, że odwołująca dopuściła się wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.;

2. art. 89 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE.L 210 z 31 lipca 2006 r. ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że przepis pozwala niejako w sposób automatyczny korekt, bez względu na wagę i rodzaj uchybienia oraz skutki finansowe uchybienia;

3. art. 98 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjne, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego - wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

Za podstawę wyroku z 11 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3331/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. Na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] września 2013 r., zawartej z Zarządem Województwa Lubelskiego, skarżąca W. R. realizowała projekt pn.: "[...]", z okresem realizacji od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2015 r. Celem głównym projektu była poprawa dostępności do edukacji przedszkolnej w mieście Lublin.

W ramach wniosku o dofinansowanie projektu skarżąca zaplanowała przeprowadzenie zajęć edukacyjnych, wspierających i terapeutycznych. Zgodnie z § 20b umowy o dofinansowanie z [...] września 2013 r. skarżąca zobowiązana była do stosowania zasady konkurencyjności przy udzielaniu zamówień w ramach projektu. Zgodnie z obowiązującymi skarżącą Wytycznymi podrozdział 3.1.3.1 zasada konkurencyjności dotyczyła wszystkich zamówień w ramach projektu przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. euro netto, tj. bez podatku od towarów i usług (VAT).

W wyniku weryfikacji wniosku o płatność dla projektu "[...]", Instytucja Pośrednicząca (IP) stwierdziła wydatki niekwalifikowane. Pismem z 2 lipca 2015 r. IP wezwała beneficjenta do zwrotu ww. kwoty, która nie została zwrócona przez beneficjenta. Następnie 9 września 2015 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Marszałek Województwa Lubelskiego, działając jako organ I instancji, umorzył w części postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków w wysokości 1 867,15 złotych, uznając tę część wydatków za kwalifikowalne. Ponadto ustalono, że kwotę wydatków niekwalifikowalnych stanowi suma 8 818,63 złotych, w skład której wchodzą: płatność ze środków europejskich w kwocie 7 495,83 złotych oraz dotacja celowa z budżetu krajowego w kwocie 1 322,80 złotych. Jednocześnie organ zobowiązał skarżącą do zwrotu wskazanych środków.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z [...] października 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zwrotu 433,24 złotych wraz z odsetkami i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że za niekwalifikowalny wydatku na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego – E. S. rozliczonego w poz. 11 Załącznika nr 1 do wniosku o płatność nr [...] w kwocie 396,55 złotych, organ odwoławczy stwierdził, że pani E. S. była zatrudniona poza projektem u skarżącej, na podstawie umowy o pracę z [...] sierpnia 2013 r., na czas określony od 1 września 2013 r. do 31 sierpnia 2014 r. Poza tą umową [...] stycznia 2014 r. skarżąca zawarła z E. S. umowę zlecenia nr 5 na prowadzenie zajęć z języka angielskiego, w ramach realizowanego projektu, w okresie od 2 stycznia do 31 grudnia 2014 r. Zgodnie natomiast z Wytycznymi podrozdział 4.5.2 "Kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy". Zdaniem organu zakres czynności wykonywanych przez E. S. w ramach projektu był analogiczny w stosunku do zakresu czynności wykonywanego na podstawie umowy o pracę u beneficjenta w ramach pozaprojektowej działalności. Niezasadne zatem było zawieranie z E. S. dodatkowej umowy zlecenia dotyczącej czynności wykonywanych w ramach projektu pt. "Podaruj dzieciom lepszy start". W sprawie należało rozszerzyć zakres obowiązków w ramach umowy o pracę, ponieważ powinna ona w swojej treści obejmować wszystkie obowiązki, jakie wykonywała E. S. w ramach jej zatrudnienia.

Dalej Minister uznał za właściwe stanowisko organu I instancji w zakresie niekwalifikowalności wydatków poniesionych na wynagrodzenie asystenta dziecka niepełnosprawnego – S. K. oraz wynagrodzenia rozliczonego dla K. W. W kontekście wydatków dotyczących kosztu usługi wyżywienia, organ zauważył, iż został on wykazany dwukrotnie przez beneficjenta w złożonych wnioskach o płatność nr [...] pod pozycją nr [...] oraz nr [...] pod pozycją nr [...]. Oba wydatki zostały opisane w identyczny sposób. W związku z tym wydatek wykazany we wniosku o płatność nr [...] w wysokości 3 119,04 zł należało uznać za niekwalifikowalny na podstawie podrozdziału 3.1.2 Wytycznych jako podwójne finansowanie tej samej usługi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie było ich logiczną konsekwencją. A zatem zarzuty skarżącej natury procesowej Sąd I instancji uznał za bezpodstawne. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca wskutek wadliwego zrekonstruowania przepisów prawa administracyjnego. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego - przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych ustawowych wymogów formalnych, ponieważ poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. Niewątpliwie żaden z zarzutów kasacyjnych nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wadliwość ta nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej jako sformalizowanego pisma procesowego, bowiem z uzasadnienia tej skargi wynika, że została ona skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Jednakże poszczególne zarzuty kasacyjne zawierają także inne wady konstrukcyjne, niekiedy wykluczające merytoryczną ich ocenę.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został – wbrew wymogowi ustawowemu – uzasadniony. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie nie wykazała również wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a rozstrzygnięciem sprawy. Nie każde bowiem naruszenie prawa procesowego skutkuje uwzględnieniem skargi, lecz takie które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co wymagało przedstawienia stosownej argumentacji. Ponadto w oparciu o treść zarzutu stwierdzić trzeba, że naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w istocie w wadliwym przeprowadzeniu kontroli sądowej przez Sąd I instancji. Wskazuje na to sformułowanie skargi kasacyjnej, że "nietrafne ustalenie, że skarżąca zobowiązana jest do zwrotu środków dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", pomijając, że w tej sprawie zwrotowi nie podlegała dotacja oświatowa, lecz przyznane dofinansowanie ze środków unijnych. Tymczasem w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji, ani też skutecznie wykazywać braków lub błędów w tych ustaleniach (tak np. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r., II FSK 2089/17, LEX nr 2977144). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., II OSK 3474/19, LEX nr 2809268). Powyższe wady konstrukcyjne są na tyle ważkie, że uniemożliwiły ocenę prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie pozwalają one na to, by Sąd kasacyjny wypowiedział się w tym zakresie nawet wówczas gdy uzasadnienie wyroku – tak jak uzasadnienie poddanego w tej sprawie kontroli instancyjnej - pozostawia wiele do życzenia z uwagi na znaczne braki. Nie zmienia to faktu, że ocena prawna Sądu I instancji w istocie sprowadziła się do zacytowania przepisów prawa oraz postanowień umowy o dofinansowanie, zaś ocena faktyczna – najbardziej spornych w tej sprawie okoliczności faktycznych a kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy – sprowadziła się, pomimo, tego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obszerne, kilkunastostronicowe, wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia prawidłowości tej oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji – odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących wydatkowania środków na wynagrodzenie S. K. i K. W. wskazał, że z wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z 26 listopada 2015 r. wynika, że do wynagrodzeń za miesiąc lipiec 2014 r. zostały doliczone premie pracownicze, które zostały opłacone ze środków własnych skarżącej i nie powinny zostać wykazane w projekcie. Na powyższe jednak nie przedstawiono dokumentów. W ramach projektu powinno być rozliczone wyłącznie wynagrodzenie zasadnicze. Sąd prawidłowo zaakceptował za organem, że w zakresie nieudokumentowania pozostałej części wypłaconych kwot, a co za tym idzie niespełnienia jednego z podstawowych warunków kwalifikowalności wydatku, poprzez jego udokumentowanie, należało uznać je za wydatkowane z naruszeniem Wytycznych i podlegające zwrotowi.

Sąd podzielił argumentację organu dotyczącą uznania za wydatek niekwalifikowalny wynagrodzenia E. S. Skarżąca zawierając umowę cywilnoprawną z pracownikiem zatrudnionym w ramach stosunku pracy, naruszyła zapisy Wytycznych podrozdziału 4.5.2 pkt 1, a więc wydatki w tym zakresie należało uznać za niekwalifikowalne. Identyczne stanowisko zajął w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I GSK 1743/19, w której oddalono skargę kasacyjną strony skarżącej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1533/18 w sprawie ze skargi strony na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 29 czerwca 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Niemniej jednak wobec braku prawidłowo skonstruowanego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny – będąc związany granicami skargi kasacyjnej – nie posiadał kompetencji do oceny prawidłowości sporządzenia uzasadnienia wyroku i uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie tegoż przepisu.

Wadę konstrukcyjną posiadają również zarzuty naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza zaś błędnej wykładni. W tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnej argumentacji. Dość skromne w treści uzasadnienie tej skargi sprowadza się do wykazania naruszenia przepisów prawa procesowego. Zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2020 r., I FSK 1396/17, LEX nr 2785318). Nie sposób więc o treść skargi kasacyjnej ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni prawa materialnego – wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach programu. Nadto analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonywał wykładni prawa materialnego. Bowiem ograniczył się wyłącznie do zacytowania odpowiednich regulacji istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie sposób też nie odnieść wrażenia, że istota sporu w tej sprawie sprowadzała się do prawidłowości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Niedopuszczalne jest jednak postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 29 października 2019 r., I GSK 294/17, LEX nr 275518). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu (wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II OSK 2460/18, LEX nr 2743694). Tym bardziej więc nie sposób zrozumieć intencji skarżącej sformułowania tego zarzutu, a w konsekwencji zarzucić Sądowi I instancji dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W tym zakresie skarga kasacyjna nie została zatem skierowana przeciwko zaskarżonemu wyrokowi.

Zarzuty prawa procesowego i pozostające z nimi w związku funkcjonalnym zarzuty błędnego zastosowania prawa materialnego nie są zasadne. W tym zakresie skarga kasacyjna ma polemiczny charakter ze stanowiskiem Sądu I instancji, wyrażonym w zakresie oceny faktycznej dość skromnie. Przedstawia własną ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Nie wykazuje w żaden sposób wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy, co stanowi obligatoryjny element skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie przedstawiła przekonującej argumentacji wskazującej na wadliwość kontrolowanej decyzji. Podnieść trzeba, że z ustaleń organów, przyjętych za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, i niekwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie wynika, że E. S. nauczycielka świadczyła na rzecz skarżącej w ramach umowy o pracę, a następnie w ramach projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, zaś zakres obowiązków tej nauczycielki w obu tych przypadkach był tożsamy. Zgodnie z podrozdziałem 4.5.2. pkt 1 Wytycznych kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby zatrudnienie tej nauczycielki na podstawie dodatkowej umowy cywilnoprawnej wyczerpywało przesłankę uzasadnionego przypadku jako wyjątku od przyjętej w tym punkcie zasady. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca ograniczyła się wyłącznie do stwierdzenia, że nikt poza tą nauczycielką nie zgłosił się do konkursu, a nauczycielka ta wyraziła zgodę na prowadzenie dodatkowych zajęć, które wykonywała w miejscowościach od siebie znacznie odległych, oraz że w ramach stosunku pracy miała zajęcia z dziećmi niepełnosprawnymi, zaś w ramach umowy cywilnoprawnej – z dziećmi zdrowymi. Z tych okoliczności wywiodła, że nie było możliwości rozszerzenia pracownikowi obowiązków w ramach tej samej umowy o pracę. Nie wykazała jednakże w żaden sposób, że nie było możliwe - przykładowo z uwagi na ilość godzin, godziny zajęć czy czas dojazdu do tych miejscowości – tak ułożenie planu zajęć, by w różnych grupach (dzieci niepełnosprawne, dzieci zdrowe) w różnych dniach, czy o innych godzinach możliwe było wykonywanie przez tę nauczycielkę zajęć. Nie wykazała też jak niepełnosprawność dzieci – z uwagi na jej stopień - wpłynęła na metodykę pracy tej nauczycielki i zakres zadań wykonywanych w grupach, zadań diametralnie różnych. Wobec tego twierdzenia skarżącej kasacyjnie w tym zakresie są niewystarczające w kontekście przesłanki uzasadniony przypadek. Pamiętać bowiem trzeba, że skoro co do zasady wydatek tego rodzaju jak sporny w tej sprawie był wyłączony z kwalifikowalności, a jedynie w szczególnych przypadkach możliwe było uznanie jego za kwalifikowalny, to obowiązkiem skarżącej jako beneficjenta pomocy regionalnej i wnioskodawcy było wykazanie zasadności poniesienia tego wydatku jako kwalifikowalnego. Nie jest bowiem rolą zwłaszcza Sądu odwoławczego, biorąc pod uwagę wskazany zakres kognicji, poszukiwanie zamiast strony argumentów uzasadniających kwalifikowalność spornych w tej sprawie wydatków. Zresztą to strona posiada najpełniejszą wiedzę o powodach zawarcie dodatkowej umowy cywilnoprawnej z pracownikiem – nauczycielem i w jej dobrze pojętym interesie było wykazanie takich powodów i ich co najmniej uprawdopodobnienie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotowe zarzuty zostały sformułowane w sposób lakoniczny, zaś z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób jest wywieść, na czym w istocie polega błędna wykładnia przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i art. 184 u.f.p. przez Sąd oraz jaka według autora skargi kasacyjnej powinna być ich prawidłowa wykładnia. Także nie sposób odnieść się do zarzutu naruszenia art. 89 ust. 2 w zw. z art. art. 2 ust. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/200G, bowiem art. 89 ust. 2 nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast formułując zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, strona nie wskazała, na czym polegać miało naruszenie przedmiotowego przepisu przez Sąd.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.