Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 476/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 4, art. 6, art. 10ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi D.T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 maja 2020 r., Nr XVIII/168/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w obrębie [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 27 maja 2020 r. Rada Gminy, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.; obecnie tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr XVIII/168/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w obrębie [...] (zwaną dalej miejscowym planem lub m.p.z.p.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2020 r. pod poz.1653.

Powyższa uchwałą stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D.T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.). Skarżący podał, iż skarży uchwałę w całości, w tym w zakresie postanowień § 4 pkt 7 i 8, § 7 pkt 3 lit. b) i f) oraz § 8 pkt 2 części tekstowej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

- art. 140 k.c. w związku z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego, a także innych właścicieli nieruchomości rolnych położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy;

- art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego, a także innych właścicieli nieruchomości rolnych położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, związanych z prawem własności nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w tym w zakresie postanowień § 4 pkt 7 i 8, § 7 pkt 3 lit. b) i f) oraz § 8 pkt 2 części tekstowej uchwały i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podał w uzasadnieniu skargi, iż jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 30,2614 ha, położonej w [...], którą to działkę nabył w dniu [...] kwietnia 2013r. od Agencji Nieruchomości Rolnych jako nieruchomość rolną, bez żadnych ograniczeń w zakresie możliwości jej zagospodarowania.

Przytoczył, iż w treści § 1 aktu notarialnego sprzedaży działki wpisano, że przedmiotowa działka nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przystąpiono wówczas do opracowania takiego planu; nie wydano również decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ani decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przedmiotowa działka przeznaczona była pod tereny rolnicze. W § 11 i 19 aktu notarialnego skarżący zobowiązał się osobiście prowadzić na działce nr [...] działalność rolniczą w okresie 10 lat.

Zdaniem skarżącego organ planistyczny, uchwalając m.p.z.p., uchybił obowiązkowi należytego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy. Zgodnie z kwestionowanymi w skardze zapisami zaskarżonej uchwały, w § 4 pkt 8, jako teren rolniczy zdefiniowano teren związany wyłącznie z lokalizacją upraw rolnych oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych. Teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych został zdefiniowany natomiast (§ 4 pkt 7) jako teren związany z lokalizacją obiektów budowlanych służących prowadzeniu działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej, niebędącej produkcją zwierzęcą. Ponadto w § 7 pkt 3 lit. b) i f) ustanowiono zakaz lokalizacji budynków inwentarskich i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW. Zgodnie zaś z § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu przepisów odrębnych.

W ocenie skarżącego wskazane wyżej zapisy m.p.z.p. wykluczają możliwość zagospodarowania przez skarżącego działki w sposób zgodny z jej pierwotnym przeznaczeniem oraz planowaną przez skarżącego koncepcją zagospodarowania. Uniemożliwiają bowiem skarżącemu realizację dotychczasowych zamierzeń wobec nieruchomości, polegających na prowadzeniu na niej produkcji zwierzęcej (hodowla drobiu) wraz z budową budynków inwentarskich. W tym celu skarżący złożył odpowiednie dokumenty w Urzędzie Gminy w dniu 13 marca 2019r. Skarżący dodał, iż dopuszczał również możliwość zagospodarowania działki w wersji alternatywnej, polegającej na budowie mniejszej ilości obiektów inwentarskich w połączeniu z budową instalacji fotowoltaicznej.

Skarżący nadmienił, że w związku z przystąpieniem przez Gminę do opracowania m.p.z.p. zwrócił się w piśmie z dnia [...] lipca 2019r. o utrzymanie w zakresie jego nieruchomości dotychczasowej funkcji rolnej, z zachowaniem możliwości zagospodarowania jak powyżej, które pozostawione zostało przez organ bez odpowiedzi. Ponadto postulaty i wnioski skarżącego nie zostały również uwzględnione w treści m.p.z.p.

Według skarżącego zawężenie możliwości prowadzenia działalności rolniczej wyłącznie do upraw roślinnych, jak również wprowadzone zakazy lokalizacji budynków inwentarskich i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu przepisów odrębnych, stanowią bardzo istotne i dotkliwe ograniczenie nie tylko dla skarżącego w świetle powziętych przez niego zamierzeń co do sposobu zagospodarowania działki, ale potencjalnie także dla innych właścicieli nieruchomości rolnych położonych w obszarze objętym planem.

Zdaniem skarżącego organ administracyjny nie wykazał, aby wprowadzenie tak istotnych i rygorystycznych ograniczeń miało być niezbędne i uzasadnione z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego.

Dodatkowo podniósł, iż naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. art. 64 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 2 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zauważył, iż ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych m.in. zasadę zrównoważonego rozwoju i zasadę uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego. Przez zrównoważony rozwój - zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. - ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska, tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w u.p.z.p. jako szczególna zasada planowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego zakres ingerencji Gminy w przysługujące mu prawo własności, jak i innych właścicieli nieruchomości rolnych położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwała, w kwestionowanym przez skarżącego zakresie nosi znamiona dowolności i nie mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, za całkowicie chybione uznając wszystkie postawione przez skarżącego zarzuty. Według organu z przywołanych w skardze art. 140 k.c.i art. 64 Konstytucji RP regulacji wynika wprost, iż prawo własności podlega ochronie a jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Swoistą realizację ww. zasady stanowi uchwalenie m.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Organ wyjaśnił, iż zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również i inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takie jak wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, walory ekonomiczne przestrzeni, czy też potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach.

W ocenie organu, wbrew stanowisku skarżącego, kwestionowana uchwała nie narusza istoty przysługującego skarżącemu prawa własności do działki nr [...], gdyż ustalenia kwestionowanego przez skarżącego m.p.z.p., nie przekreślają możliwości korzystania z działki należącej do skarżącego (ani w sposób sprzed ustalenia planu ani też według obecnych ustaleń planu), bądź rozporządzania jej nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Postanowienia m.p.z.p. wpływają jedynie na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności poprzez ustanowienie pewnych ograniczeń, m.in. w zakresie produkcji zwierzęcej, zakazu lokalizacji budynków inwentarskich i urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW oraz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Według organu za ograniczenie prawa własności nieruchomości nie można uznać faktu, iż w dniu nabycia nieruchomości nie była objęta ona m.p.z.p. czy nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Oczywistym jest, że akt nabycia własności nie ogranicza możliwości objęcia w przyszłości terenu, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, m.p.z.p. Organ zauważył, iż określenie przez skarżącego jego działki jako "nieruchomości rolnej, bez żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu" nie może być rozumiane jako całkowita dowolność w jej zagospodarowaniu (zabudowie) uzasadniona prawem własności. Podstawę określenia dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowi plan miejscowy, a w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Złożenie wniosku określającego planowany sposób zagospodarowania nieruchomości nie jest równoznaczne z zatwierdzeniem jego przedmiotu oraz uwzględnieniem postulatów wnioskodawcy.

Organ wskazał, iż ustalenia m.p.z.p. różnicują zasady zagospodarowania poszczególnych terenów określonych linią rozgraniczającą. Wskazane regulacje odpowiadają w większości faktycznemu sposobowi użytkowania nieruchomości oraz w pełni spójne z kierunkami zagospodarowania wynikającymi z ustaleń studium. Określenie terenów rolniczych związanych z lokalizacją upraw rolnych i dróg dojazdowych do gruntów rolnych - z jednoczesnym wyłączeniem z możliwości realizacji zabudowy inwentarskiej, wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości oraz jest motywowane chęcią utrzymania dotychczasowego lokalnego ładu przestrzennego oraz walorów krajobrazowych obszaru.

Zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, a tym samym wykluczenie możliwości użytkowania terenu jako związanego z produkcją energii elektrycznej ma swoje podstawy zarówno w kierunku zagospodarowania określonym w studium, jak i w regulacji art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Uwzględniając powyższe wskazano, iż możliwość określenia w planie miejscowym terenów związanych z produkcją energii w wyniku przetwarzania tzw. OZE występuje wyłącznie w przypadku terenów posiadających zagwarantowane tożsame przeznaczenie na poziomie studium.

Organ wskazał także, że ustalenie zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ma na celu ochronę zasobów środowiska, w szczególności gruntu, powietrza, wód podziemnych oraz krajobrazu. Ponadto sporządzając m.p.z.p. uwzględniono potrzeby interesu publicznego ograniczające zagospodarowanie mogące mieć negatywny wpływ na środowisko oraz generujące konflikty społeczne. Proponowany przez skarżącego sposób zagospodarowania terenu rodzi szereg konfliktów i sprzeciw większości mieszkańców pobliskich obszarów.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. został rozpatrzony zgodnie z trybem określonym w art. 17 u.p.z.p.

Zdaniem organu uwzględniając aktualny sposób użytkowania nieruchomości, przedmiotowe rozstrzygnięcie nie powinno być utożsamiane z nałożeniem ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości. Sposób rozstrzygnięcia przedmiotowego wystąpienia jest spójny z rozstrzygnięciami pozostałych wniosków oraz kierunkiem zagospodarowania nieruchomości określonym w studium a jego podstawę stanowi założenie utrzymania dotychczasowego charakteru obszaru.

Organ zwrócił uwagę, iż delegacja ustawowa zawarta w u.p.z.p. upoważnia radę gminy do określenia zasad ładu i porządku przestrzennego w tym zasady kształtowania polityki przestrzennej (art. 1 ust 1 pkt 1). Przez określenie ład przestrzenny - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Czyli nie jest to przepisanie jakiś suchych faktów wynikających z przepisów odrębnych, a raczej zobowiązanie gminy do przeprowadzenia odpowiednich analiz w tym uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych i przestrzennych m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, potrzeby interesu publicznego (art. 2 u.p.z.p.). Jest to warunek konieczny, który w trakcie procedury planistycznej tworzy ustalenia planu miejscowego w tym ograniczenia, zakazy, nakazy i dopuszczenia oraz inne warunki realizacji inwestycji. Natomiast zrównoważony rozwój, definiowany w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowi taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zdaniem organu w/w pojęcia są przez skarżącego nadinterpretowane i nie mogą być utożsamiane z dowolnym i nieskrępowanym sposobem użytkowania nieruchomości przez jej właściciela w oderwaniu od kontekstu otoczenia, krajobrazu, struktur środowiskowych i kulturowych czy przysługujących z mocy prawa jednostkom samorządu terytorialnego możliwości kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania oraz właściwych w ich odczuciu relacji przestrzennych.

Według organu analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się interesy indywidualne i interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo, z poszanowaniem zasady proporcjonalności, ukształtował postanowienia planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył organ, strona skarżąca zaś nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak określonej właściwości sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. uprawniony został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Natomiast z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91).

Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 27 maja 2020 r. Nr XVIII/168/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w obrębie [...], która zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała ta zaskarżona została przez D.T. do tutejszego Sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga już (w odniesieniu do uchwał podjętych od 1 czerwca 2017 r.) wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, w związku z czym na podstawie art. 53 § 2a p.p.s.a. skarga taka może być wniesiona w każdym czasie.

W przypadku skargi wniesionej w opisanym powyżej trybie koniecznym jest zbadanie przez Sąd na wstępie czy naruszone zostały interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, a zatem czy posiada on legitymację czynną do wniesienia skargi, bowiem w przypadku stwierdzenia braku takiego naruszenia skarga stosownie to treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. podlega odrzuceniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając stronę pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Naruszenie interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 205/09, publ. w CBOSA). Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż w świetle przywołanej normy art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu przez Sąd. Skarżący jest bowiem właścicielem nieruchomości – działka nr ewid. [...], objętej ustaleniami zaskarżonego m.p.z.p., które określają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego skarżącemu prawa własności do wymienionej nieruchomości, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim, że naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Po 73/13, CBOSA). Z tego też względu sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego strony skarżącej, który ogranicza się jedynie do tych postanowień planu miejscowego, które kształtują zakres wykonywanych przez stronę skarżącą praw podmiotowych.

Zauważyć należy, iż rozpoznając skargę wniesioną w opisanym powyżej trybie Sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Wyjaśnić należy, iż Sąd dokonując w ramach przysługujących mu kompetencji kontroli uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązany jest poddać ją ocenie z punktu widzenia przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego lex specialis w stosunku do cyt. wcześniej art. 91 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego, czyli procedura planistyczna to sekwencje czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Są to czynności określone w art. 14 - 20 u.p.z.p., których zaniechanie może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p. Powyższe nie było także kwestionowane przez skarżącego.

Odnośnie zaś oceny zasad sporządzania zaskarżonego m.p.z.p. należy stwierdzić, że zawiera on część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587). Zaskarżony akt zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Zatem m.p.z.p. zawierał wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

Wyjaśnienie powyższych elementów umożliwiło przejście do istoty sporu w rozpoznawanej sprawie, którą stanowiła kwestia przyjętych w zaskarżonym akcie ograniczeń, zdaniem skarżącego, naruszających przysługujące mu prawo własności. Skarżący zakwestionował przede wszystkim § 4 pkt 8 m.p.z.p. (definiujący teren rolniczy jako teren związany wyłącznie z lokalizacją upraw rolnych oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych), § 4 pkt 7 (definiujący teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych jako teren związany z lokalizacją obiektów budowlanych służących prowadzeniu działalności rolniczej w zakresie produkcji roślinnej, niebędącej produkcją zwierzęcą), § 7 pkt 3 lit. b) i f) – ustanawiający zakaz lokalizacji budynków inwentarskich i urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW i § 8 pkt 2 - wprowadzający zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu przepisów odrębnych. Powyższe zapisy m.p.z.p. zdaniem skarżącego uniemożliwiają mu zagospodarowanie nieruchomości w planowany sposób polegający na prowadzeniu na niej produkcji zwierzęcej (hodowla drobiu) wraz z budową budynków inwentarskich, bądź ewentualnie budowę mniejszej ilości obiektów inwentarskich w połączeniu z budową instalacji fotowoltaicznej. Tym bardziej że skarżący przed uchwaleniem zaskarżonego planu wystąpił ze stosownym wnioskiem do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w w/w zakresie, a którego rozpoznanie uniemożliwiło wszczęcie procedury planistycznej. W ocenie skarżącego organ wprowadzając powyższe ograniczenia przekroczył granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Wyjaśnić należy, iż nieruchomość skarżącego według treści zaskarżonego m.p.z.p. stanowi teren oznaczony symbolem R.1 (porównanie załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały i k. 197 dokumentacji planistycznej), dla którego w § 16 uchwały ustalono jako przeznaczenie podstawowe: teren rolniczy. Oznacza to teren związany wyłącznie z lokalizacją upraw rolnych oraz dróg dojazdowych do gruntów rolnych, ze wskaźnikami zagospodarowania terenu: minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 95%, z zakazem lokalizacji min.: budynków mieszkalnych, inwentarskich, urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW (§ 7 pkt 3) oraz zakazem realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem przedsięwzięć stanowiących cele publiczne w rozumieniu przepisów odrębnych (§ 8 pkt 2).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, w szczególności w zakresie kwestionowanych przez skarżącego postanowień m.p.z.p., w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z istoty planowania przestrzennego wynika, że akty planistyczne mogą ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p., w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 - potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Cyt. przepisy stanowią podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 i art. 4 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminy przy podejmowaniu aktów planistycznych. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego. Istotne jest to, że władztwo planistyczne gminy (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. Działanie gminy mające swoje źródło w omawianym przepisie musi zawsze odbywać się w granicach wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. oraz z poszanowaniem porządku prawnego wynikającego z innych ustaw.

Dodać należy, iż w art. 6 u.p.z.p. ustawodawca przewidział, iż ustalenia m.p.z.p. kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1) i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2).

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania wyżej wymienionych aktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że każdorazowo naruszenie interesu indywidualnego z góry powoduje obciążenie takiego aktu cechą niezgodności z prawem. Istotne jest, aby ingerencja organu gminy nie następowała z naruszeniem zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Przy czym jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, zainteresowane podmioty nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie.

Powyższe oznacza, iż organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz analizę dokumentacji planistycznej Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że skarżony organ dopuścił się zarzucanego przez skarżącego przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia strony jako właściciela działki nr [...], to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego.

Z uzasadnienia uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż planem objęto teren o pow. ok. 210 ha, zatem także inne nieruchomości poza nieruchomością stanowiącą własność skarżącego, której pow. wynosi ok. 30 ha (grunty rolne klasy III i IV – akt notarialny, k. 11 akt sądowych). Organ wyjaśnił w uzasadnieniu w/w uchwały, że celem uchwalenia przedmiotowego m.p.z.p. było utrzymanie rolniczego charakteru terenu objętego planem, ochrona gruntów rolnych klasy III (najwyższej na terenie gminy [...]) oraz wprowadzenie zakazu lokalizacji inwestycji, które mogłyby mieć negatywny wpływ na środowisko, pogorszyć jego stan i powodować konflikty społeczne. Powyższe argumenty i przesłanki przywołane zostały także w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Natomiast dodatkowo w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano na uwzględnienie m.in. utrzymania aktualnego sposobu zagospodarowania większości terenów i potrzeby interesu publicznego ograniczając zagospodarowanie mogące mieć negatywny wpływ na środowisko i generujące konflikty społeczne. Opisane powyżej elementy, na które wskazał organ, znajdują odzwierciedlenie także w treści prognozy oddziaływania na środowisko, stanowiącej element dokumentacji planistycznej, w oparciu, o którą podjęta została zaskarżona uchwałą (k.322 dokumentacji planistycznej).

Wskazać należy, iż analiza akt administracyjnych sprawy potwierdza, iż przeznaczenie terenów ujętych w m.p.z.p., odpowiada zarówno aktualnemu wykorzystaniu (w przypadku nieruchomości skarżącego - rolniczemu, uprawy rolne), jak i jest zgodne z funkcjami nadanymi tym terenom w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjętego uchwałą Rady Gminy z dnia 2010 r. Nr XLVIII/362/10 zmienionym uchwałą Nr XXIX/228/13 Rady Gminy z 12 czerwca 2013 r. Zaskarżony plan stanowi w tym zakresie w istocie uszczegółowienie Studium. Teren określony w m.p.z.p. jako tereny rolnicze R.1-4, czyli teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, w Studium ma nadaną funkcję: łąki, pastwiska i tereny rolnicze. Dodać należy, iż pozostałe tereny ujęte w m.p.z.p., tj. RPO (obsługa produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych) i U (usługi), także odpowiadają funkcjom ujętym dla tych obszarów w Studium. Jak wynika z załącznika graficznego do Studium, odnośnie obszaru, gdzie znajduje się sporna dz. [...], nie przewidziano funkcji planowanej, a zatem zmiany dotychczasowej funkcji.

Stwierdzić należy, iż wskazane przez organ w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do uchwalania m.p.z.p. działanie mające na celu ochronę sposobu zagospodarowania terenu (uprawy rolne) i ochronę gruntów rolnych wyższych klas, jest spójne z treścią Studium i znajduje odzwierciedlenie w jego treści. Na str. 14 zmiany Studium z [...] czerwca 2013 r. wpisano, iż grunty klasy V i VI stanowią w gminie [...] prawie 80% wszystkich gleb, natomiast gleby klasy III i IV występują miejscami. Stąd w pkt 2.2 kierunki ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazu - podstawowe zasady ochrony środowiska przyrodniczego, ochrona powierzchni ziemi i gleb (str. 48 zmiany Studium) ustalono ochronę gruntów rolnych wysokiej jakości ze szczególnym uwzględnieniem zwartych kompleksów, leżących poza terenami zurbanizowanymi i leśnymi pomiędzy m.in. miedzy [...] a [...]. Z kolei w pkt 4.4 kierunki rozwoju produkcji rolnej (str. 54 zmiany Studium) wpisano, iż gospodarka rolna stanowi jedną z głównych funkcji rozwojowych gminy i dla przebudowy struktury agrarnej terenów gminy i restrukturyzacji funkcjonowania tej gałęzi gospodarki zakłada się w studium ochronę gruntów najwyższych klas bonitacyjnych (RIIIa,Ps III i ŁIII) przed zmianą na cele inne niż rolne oraz zakaz rozwijania ferm zwierząt futerkowych i przemysłowego chowu trzody chlewnej. Powyższe ograniczenie nie odnosiło się co prawda wprost do ferm drobiu, której budowę planował skarżący, jednak niewątpliwie wskazuje na pewne założenia w zakresie polityki rozwoju rolnictwa w gminie, stojące w zgodzie z treścią zaskarżonego aktu. Także w zakresie zasad prowadzenia polityki przestrzennej (str. 63 zmiany Studium) przyjęcie zasad zrównoważonego rozwoju jako podstaw strategii rozwoju gminy i całego regionu, uznano za podstawową zasadę, co wiąże się - jak podano - z umocnieniem i rozbudową systemu terenów chronionych i wkomponowaniem przyjętych zasad ich ochrony w procesy społeczno-gospodarczego rozwoju i zagospodarowania przestrzennego gminy z eliminacją uciążliwych wpływów na stan środowiska.

Ponadto odnośnie wprowadzonych do treści m.p.z.p. ograniczeń wskazać należy, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z [...] lipca 2019 r. zgłosił do organu wniosek o uwzględnienie w projekcie przedmiotowego planu ustalenia zapisów zakazujących lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej m.in. miejscowości [...]. Organ dodał, iż inwestycja typu elektrociepłownia na biogaz o mocy do 1 MW należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jako taką inwestycję PWIS wskazał także fermę kurzą 6600DJP, uznając za zasadne zakaz lokalizowania w/w inwestycji na terenie objętym planem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, iż przyjęcie w m.p.z.p. dla działki nr [...] przeznaczenia rolniczego, związanego z lokalizacją upraw rolnych z ograniczeniem w zakresie budowy budynków inwentarskich i zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostało przez organ uzasadnione prowadzeniem polityki ochrony gruntów rolnych wyższych klas, do których zalicza się także nieruchomość skarżącego, a których w gminie jest niewiele. Dodatkowo stanowi kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania – uprawy rolne, a także jest w całości zgodne z funkcją i przeznaczeniem przyjętymi w Studium. Nie bez znaczenia dla wprowadzenia przez organ tak określonej regulacji, uwzględniającej interes publiczny, był także zamiar zapobiegnięcia konfliktom społecznym, biorąc pod uwagę zabudowę mieszkalną znajdującą się w okolicy.

Odnośnie zaś wprowadzonego w § 7 pkt 3 lit. f m.p.z.p. zakazu lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż wprowadzenie go uwarunkowane było treścią art. 10 ust. 2 a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (w treści obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. [...] maja 2020 r.). Zgodnie art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. W myśl zaś art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Oznacza to, iż możliwość określenia w m.p.z.p. terenów związanych z w/w produkcją energii występuje wyłącznie w przypadku terenów posiadających taką właśnie przewidzianą funkcję w Studium. Zatem wobec braku ustalenia rozmieszczenia w/w urządzeń w Studium, którego m.p.z.p. nie mógł naruszać, brak było podstaw umożliwienia lokalizacji w/w urządzeń w obszarze objętym m.p.z.p.

Jakkolwiek wprowadzone uregulowania stanowią ograniczenie skarżącego w wykonywaniu prawa własności, to jednak w ocenie Sądu ograniczenie to nie stanowi o nadużyciu uprawnień planistycznych gminy. Kwestionowane ustalenia mają bowiem służyć wartości nadrzędnej jaką jest ochrona gruntów rolnych, odpowiadają kierunkom określonym w Studium a wprowadzone ograniczenia mają prowadzić do uniknięcia konfliktów społecznych, co w ocenie Sądu zostało dokonane z poszanowaniem zasad proporcjonalności i wyważeniem interesu publicznego i indywidualnego. Mimo wprowadzenia na terenie oznaczonym jako R.1-4, zatem także na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, ograniczeń, jako przeznaczenie podstawowe wprowadzono tereny rolnicze, co odpowiada obecnemu sposobowi zagospodarowania tego terenu, nie pozbawiając tym samym skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, przez wykorzystanie gruntów do produkcji rolniczej o profilu upraw rolnych.

Skarżący wskazał na naruszenie przez organ zrównoważonego rozwoju przez wprowadzenie kwestionowanych zapisów w m.p.z.p. Przepis ten odwołuje się do pojęcia rozwoju określonego w art. 3 pkt 50 Prawo o ochronie środowiska, zgodnie z którym oznacza to rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przytoczone przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a uprzednio także w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p., jak również dokumentach objętych procedurą planistyczną m.in. prognozie oddziaływania na środowisko, motywy podjęcia zaskarżonej uchwały wskazują na uwzględnienie przez organ przesłanki zrównoważonego rozwoju w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Niewątpliwie określone w treści zaskarżonej uchwały przeznaczenie terenu i przewidziane ograniczenia stoją w sprzeczności z planowaną przez skarżącego inwestycją, jednak podkreślić należy, iż gmina posiada kompetencję ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania, które mogą stać w konflikcie z zamierzanym przez właściciela nieruchomości przedsięwzięciem. Niestety fakt nabycia nieruchomości w okresie kiedy na danym obszarze nie obowiązywał plan nie gwarantuje niezmienności tego stanu (gwarancji takiej nie daje także uzyskana decyzja o warunkach zabudowy – art. 65 u.p.z.p.), a w realiach przedmiotowej sprawy organ korzystając z ustawowego uprawnienia kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zakwestionowane w skardze ustalenia uchwały w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącego nie zostały zatem wprowadzone, wbrew zarzutom skarżącego, z naruszeniem art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1 , art. 4 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 1 i 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pozostawienia bez odpowiedzi wniosku skarżącego w zakresie możliwości zagospodarowania terenu w planowany przez niego sposób wskazać należy, iż z akt wynika iż wniosek ten został przez organ przyjęty i rozpoznany (k. 42), stanowiąc element dokumentacji planistycznej. W świetle przepisów u.p.z.p. nie jest wymagane udzielenie odpowiedzi na wniosek zgłoszony w procedurze planistycznej, ale podlega on rozpatrzeniu, co znalazło swoje odzwierciedlenie w tabeli zawierającej wykaz wniosków. Dodać należy, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący nie złożył w trakcie procedury planistycznej uwag do projektu planu.

Za nieuprawnione uznać należało podnoszenie przez skarżącego zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa własności innych właścicieli nieruchomości rolnych położonych w obszarze objętym m.p.z.p. Jak podkreślono na wstępie rozważań, strona skarżąca może kwestionować ustalenia m.p.z.p. tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje stronie skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących mu uprawnień właścicielskich do działki nr [...] położonej na obszarze uchwalonego planu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach tego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie np. jako właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Za nieuzasadnione uznać należało zatem zarzuty skargi odnoszące się dodatkowo do naruszenia interesu prawnego innych właścicieli nieruchomości objętych skarżonym planem. Z tych samych również względów za nieuzasadniony uznać należało zarzut skargi dotyczący definicji terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (tereny objęte symbolem RPO), ponieważ to przeznaczenie nie dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.