Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 397/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35  ust. 3 w zw. z  art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędzia WSA Bożena Miliczek – Ciszewska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łazach z dnia 27 lutego 2015 r. nr V/49/15 w przedmiocie utworzenia sołectwa i nadania mu statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działając m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 – dalej w skrócie "u.s.g.") wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Nr V/49/15 Rady Miejskiej w Łazach z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia Sołectwa i nadania mu Statutu (publ. Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 1636), jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 u.s.g.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Łazach nadała statut sołectwu Turza. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 11 marca 2015 r. Dalej zaznaczył, że ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych - w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił, zakres przedmiotowy unormowań, jakie bezwzględnie powinien zawierać statut jednostki pomocniczej wskazując, iż akt ten określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wojewoda podkreślił, iż elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest również, na podstawie art. 48 ust. 1 u.s.g, określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Zaznaczył przy tym, że wskazane wyżej przepisy ustawy stanowią normy o charakterze iuris cogentis (bezwzględnie obowiązujące) formułujące otwarty katalog problemów wymagających uregulowania w uchwale. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w upoważnieniu skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały.

W tej mierze Wojewoda wskazał, iż przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Łazach nie zrealizowała upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 48 ust. 1 u.s.g., gdyż nie określiła sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. Regulacje wynikające z treści § 14 ust. 2 pkt 5 uchwały są w tym zakresie, zdaniem organu nadzoru, niewystarczające. Statut nie ustala również zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. W ocenie organu nadzoru kwestie te stanowią materię statutową, a nie materię innych, odrębnych, bliżej nieokreślonych uchwał.

Ponadto organ nadzoru zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. rada została zobowiązana do określenia w statucie zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Rada kierując się wytycznymi zawartymi w treści udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji statutowej. Zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w statucie sołectwa. Rada podejmując uchwałę była obowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej. Brak tych elementów w statucie sołectwa stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Tym samym przedmiotowa uchwała została pozbawiona elementów obligatoryjnych wpływających na legalność całego aktu prawnego.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda za istotnie naruszające prawo uznał również pozostałe zakwestionowane przepisy uchwały. Zdaniem organu nadzoru przepisy § 3 ust. 3-5 uchwały stanowiące, iż "Czynne prawo wyborcze tj. prawo wybierania organów Sołectwa oraz udziału i głosowania na Zebraniu Wiejskim przysługuje każdemu mieszkańcowi Sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Łazach (ust. 3). Bierne prawo wyborcze przysługuje każdemu mieszkańcowi sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Łazach (ust. 4). W sprawach o których mowa w ust. 3 i 4 stosuje się przepisy kodeksu wyborczego" (ust. 5) oraz § 17 uchwały stanowiący, że "wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są równe, bezpośrednie i tajne" stanowią modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g. i wykraczają poza delegację ustawową.

Wskazał, że przepis art. 36 ust. 2 ww. ustawy ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a więc organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy. Przepis ten przewiduje mianowicie, że "sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Przepis ten jest bezwzględnie wiążący dla rady gminy podczas tworzenia i uchwalania statutu jednostki pomocniczej (por. A. Skoczylas w: R. Hauser. Z. Niewiadomski. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", Warszawa 2011, s. 409, punkt 6), "w sposób kompletny regulując podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw" (wyrok WSA w Opolu z 4 marca 2008 r., II SA/Op 561/07) i wytyczając w ten sposób radzie gminy dopuszczalne granice regulacji statutem sołectwa. Ustawa o samorządzie gminnym określa zatem sposób i kluczowe zasady głosowania nad zgłoszonymi kandydaturami oraz krąg uprawnionych do tego głosowania. Lokalnemu prawodawcy zaś pozostawiono do uregulowania zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Miał on więc rozwinąć ustalone ustawą unormowania, a nie powielać je, czy modyfikować.

Na marginesie Wojewoda zauważył, że z przepisów prawa nie wynika wprost krąg podmiotów tworzących zebranie wiejskie. W doktrynie dominuje jednak pogląd, że zebranie wiejskie określić należy, jako zgromadzenie ogółu mieszkańców danego sołectwa, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu rozstrzygnięcia określonej sprawy. W przeciwnym razie za zebranie wiejskie trzeba by uznać każde zgromadzenie mieszkańców wsi, także na imprezie sportowej, kulturalnej lub podczas uroczystości religijnej. (A. Szewc, Komentarz do art. 36 ustawy o samorządzie gminnym, Lex - omega online). Natomiast zdaniem ww. autora "Nie jest jasne, czy w skład zebrania wiejskiego wchodzą wszyscy mieszkańcy gminy czy tylko osoby, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Za ograniczeniem tego gremium do osób uprawnionych do głosowania opowiedział się A. Agopszowicz (Komentarz..., s. 252). Teza ta pozornie znajduje potwierdzenie w art. 36 ust. 2 u.s.g. Nie sposób jednak nie zauważyć, że przepis ten został ustanowiony dla celów wyborczych i z tego powodu eliminuje z kręgu wskazanych w nim osób osoby nieuprawnione do głosowania, w tym także osoby pozbawione praw publicznych wyrokiem sądu. Nie widać jednak powodów, dla których osoby te miałyby być pozbawione prawa udziału w decydowaniu o innych sprawach sołectwa, niż wybory jego organów, np. w sprawach remontów dróg czy lokalizacji wysypiska śmieci. Orzeczenie środka prawnego w postaci pozbawienia praw publicznych nie stoi temu na przeszkodzie. W zakresie spraw samorządowych skutkuje bowiem tylko utratą czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej oraz do pełnienia funkcji w organach i instytucjach samorządu terytorialnego (art. 40 § 1 k.k.)."

Mając na względzie powyższy pogląd Wojewoda stwierdził, że uzależnienie uprawnienia mieszkańców sołectwa do uczestniczenia w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują od faktu posiadania przez nich czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji wynikającej z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Wprawdzie żaden przepis prawa nie precyzuje kto z mieszkańców sołectwa może, a kto nie może uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania, jednakże organ zgodził się z tezą, że ograniczenia wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. dotyczą tylko i wyłącznie udziału w wyborach sołtysa i rady sołeckiej. Nie można na tej podstawie ograniczać uprawnienia stałych mieszkańców sołectwa do decydowania o innych sprawach dotyczących jednostki pomocniczej, na terenie której zamieszkują.

Ponadto w opinii Wojewody, zawężenie przez Radę Miejską w Łazach kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania ze względu na posiadanie praw wyborczych w sposób istotny narusza art. 32 Konstytucji RP. Organ wskazał nadto, że na konieczność równego traktowania zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. akt K 22/97 OTK ZU 1997/3-4, poz. 41. str. 370), stwierdzając, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzując się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Z przepisów prawa wyraźnie wynika, iż członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy i gmina nie może dyskryminować swych mieszkańców ze względu na kwestię posiadania bądź też nieposiadania praw wyborczych.

Ponadto Wojewoda uznał § 15 ust. 2 zdanie drugie uchwały w brzmieniu: "Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys" za sprzeczny z art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sołtys. Rada sołecka jest jedynie organem wspomagającym i opiniodawczo- doradczym sołtysa. Wobec powyższego sołtys nie może wchodzić w skład rady sołeckiej i być przewodniczącym tej rady (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/BD 121/10).

W odpowiedzi na skargę Gmina Łazy wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

W uzasadnieniu wskazano, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem nie została osobiście podpisana przez Wojewodę, ale przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego, który załączył do skargi swoje upoważnienie do wniesienia skargi. Podkreślono, iż skarga jest czynnością z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym i może być wniesiona wyłącznie osobiście przez wojewodę z tego względu, że jego uprawnienie wynika wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazano przy tym, że pogląd taki został zaprezentowany m.in. w wyrokach NSA: z 20 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 444/99, z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2003/5/66, z dnia 28 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 576/99, z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 765/13, postanowieniach WSA w Gliwicach z 2007 r. m.in. sygn. akt IV SA/Gl 26/06. Podkreślono nadto, iż pogląd ten został także zaakceptowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z 17 lipca 2007 r. sygn. akt III CZP 81/07 (OSNC z 2007 r. Nr 10, poz. 154, str. 67).

W ocenie Gminy, opierając się na rozumowaniu zaprezentowanym w wyżej wspomnianej glosie stwierdzić trzeba, że zgodnie z art. 12 ustawy z 23 stycznia 2009 r. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. To odesłanie do odrębnych ustaw powoduje, że upoważnienia do dokonywania czynności z zakresu nadzoru należy poszukiwać w tych ustawach, a wobec braku takiego upoważnienia, wniesienie skargi jest czynnością zastrzeżoną osobiście dla wojewody.

Odnośnie niewypełnienia delegacji z art. 48 ust. 1 u.s.g. poprzez nieokreślenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego podniesiono, że obligatoryjne składniki statutu sołectwa są określone w art. 35 u.s.g. Przepis art. 48 ust. 1 nie nakazuje umieszczenia w statucie materii dotyczącej mienia komunalnego, a jedynie daje radzie takie uprawnienie w sytuacji przekazania tego mienia sołectwu. Nie ma więc potrzeby regulowania zasad zarządzania i korzystania z mienia komunalnego jeżeli jednostka pomocnicza nie jest w żadne mienie wyposażona, a tak jest w niniejszej sprawie. O zakresie regulacji z art. 48 ust. 1 decyduje rada gminy i regulacje te może dostosować do stanu faktycznego i warunków miejscowych. W § 14 ust. 2 pkt 5 Statutu określono, że mieniem przekazanym sołectwu zarządza sołtys z zastrzeżeniem kompetencji zebrania wiejskiego (§ 10 pkt 5).

Gmina nadmieniła, iż co do mienia przekazanego sołectwu Rada odesłała do uregulowań w innej uchwale z uwagi na fakt, że aktualnie sołectwu nie przekazano żadnego mienia. Ta inna uchwała to zarówno uchwała zmieniająca niniejszy statut jak i sam statut Gminy, bowiem doktryna dopuszcza uregulowanie zasad zarządu także w statucie gminy (ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. Romana Hausera i Zygmunta Niewiadomskiego, komentarz do art. 48). W związku z tym zarzuty w powyższym zakresie uznano za niezasadne.

W kwestii niewypełnienia delegacji z art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. poprzez nieokreślenie zadań przekazanych jednostce wskazano, że wbrew twierdzeniom organu nadzoru zadania te zostały opisane przy kompetencjach organów Sołectwa tj:

1) organizowanie i koordynowanie inicjatyw i przedsięwzięć społecznych mających na celu poprawę warunków życia społeczności lokalnej (§ 14 ust. 2 pkt 1 statutu), 2) wnioskowanie do organów gminy we wszystkich istotnych dla sołectwa sprawach przekraczających zakres kompetencji sołectwa (§10 pkt 6), 3) wybór sołtysa i rady sołeckiej (§ 10 pkt 1 i 2), 4) przygotowywanie propozycji działania sołectwa w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym oddanym do dyspozycji sołectwa (§15 ust. 3 pkt 1) inicjowanie zadań społecznie użytecznych dla sołectwa (§ 15 ust. 3 pkt 2).

W opinii Gminy, nietrafne są także zarzuty organu nadzoru dotyczące § 3 ust. 3-5 statutu. Rada zdawała sobie sprawę z luki prawnej istniejącej w zakresie wyborów organów sołectwa, bo gdyby czytać literalnie zapis art. 36 ust. 2 u.s.g., to prawo wyboru miałby także niepełnoletnie dzieci. Uregulowań statutu przewidzianych w § 3 ust. 3-5 w żaden sposób nie można traktować jako ograniczenia praw obywatelskich albowiem zapisy te odwołują się jedynie do przepisów Kodeksu wyborczego, te zaś oparto wprost na Konstytucji RP. Prawa wyborcze w sołectwie nie są kreowane przez ustawodawcę, ale przez prawodawcę lokalnego, który decyduje o tym czy jednostka pomocnicza w ogóle powstanie, a skoro tak to może poprzez odesłanie do przepisów ustaw określić zasady i tryb wyborów.

Niezasadny – w opinii Gminy - jest także zarzut dotyczący § 15 ust. 2 statutu. Rada na podstawie art. 35 ustawy gminnej ma swobodę w kształtowaniu struktury organów sołectwa, byleby były to trzy organy. Nie narusza prawa zapis, że przewodniczącym Rady Sołeckiej jest sołtys. Organ nadzoru zarzucając istotne naruszenie prawa, a tylko takie daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały, winien wskazać na czym to istotne uchybienie polega. Skoro zgodnie z ustawą Rada Sołecka wspomaga działalność sołtysa to winien on uczestniczyć w jej obradach, a musi uczestniczyć w sytuacji gdy będzie jej Przewodniczącym.

Pismem z dnia 17 października 2016 r. Gmina Łazy poinformowała, że uchwała będąca przedmiotem skargi została uchylona uchwałą nr XX/175/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Natomiast stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała Rady Miejskie w Łazach Nr V/49/15 z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia Sołectwa i nadania mu Statutu.

Na podstawie art. art. 50 § 2 P.p.s.a., w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organów gminy jest wojewoda. Ma to miejsce w przypadku, gdy organ ten nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z upływem terminu o którym mowa w art. 91 u.s.g., do wydania tego aktu nadzoru. Wniesienie skargi należy do czynności nadzorczych wojewody podejmowanych w ramach nadzoru sprawowanego nad jednostkami samorządu terytorialnego.

W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do wniosku Gminy o odrzucenie skargi na przedmiotową uchwałę jako niedopuszczalnej. Zdaniem Gminy skarga, jako czynność z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym, może być wniesiona wyłącznie osobiście przez wojewodę, z tego względu, że jego uprawnienie wynika wprost z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Tymczasem skarga nie została podpisana przez Wojewodę Śląskiego, ale przez I.A. Zastępcę Dyrektora Wydziału Prawnego działającą z upoważnienia Wojewody Śląskiego. Do skargi zostało załączone upoważnienie Wojewody Śląskiego dla ww. pracownika m.in. do podpisywania skarg do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie wydane z naruszeniem prawa, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie to zostało wydane na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 – dalej "ustawa o wojewodzie").

Istotna zatem pozostaje do rozważenia kwestia, czy Wojewoda Śląski mógł upoważnić ww. pracownika do podpisania skargi do sądu administracyjnego.

Przepis art. 12 ustawy o wojewodzie stanowi, że wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach, a więc m.in. w ustawie o samorządzie gminnym.

Z kolei zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy, wojewoda wykonuje zadania przy pomocy wicewojewody albo I i II wicewojewody (art. 7 ust. 1), a także przy pomocy urzędu wojewódzkiego oraz organów rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 13 ust.1). Natomiast po myśli art. 19 tej ustawy wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że tylko i wyłącznie uprawnienie do wstrzymania egzekucji administracyjnej nie może być przekazane upoważnieniem do realizacji przez inne osoby. Oznacza to, że organ może upoważnić pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania spraw w jego imieniu, a upoważnienie wywiera ten skutek, iż zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu, z tym że upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji, lecz pełni – w granicach określonych w upoważnieniu – jedynie funkcję tego organu.

Przepis art. 19 ustawy o wojewodzie w zasadzie ma analogiczne brzmienie do wcześniej obowiązującego art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (j.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm. – dalej "u.a.r."). Właśnie na tle tego ostatniego uregulowania w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność stanowisk co do możliwości prawnej dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego.

Według pierwszego stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2001 r. II SA/Wr 449/99 oraz z dnia 28 marca 2001 r., II SA/Wr 579/99, na które powołała się Gmina, przyznanie wprost w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonania innym organom lub pracownikom urzędu. O niedopuszczalności realizacji tej kompetencji w imieniu wojewody przez inne organy lub pracowników urzędu wojewódzkiego decydować miało zawarte w art. 25 u.a.r. odesłanie do ustaw zwykłych w kwestii określenia zasad sprawowania nadzoru. Tym samym za niedopuszczalne NSA uznał zastosowanie art. 32 ust. 1 u.a.r. do funkcji nadzorczej, co dotyczyło zwłaszcza podpisywania rozstrzygnięć nadzorczych. Stanowisko to zostało podzielone m.in. w postanowieniu WSA w Gliwicach sygn. akt IV SA/Gl 26/06, oraz w wyroku NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 765/13.

Natomiast odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 608/02 (publ. OwSS, 2002/4/103/103), w którym stwierdził, że wojewoda nie narusza prawa upoważniając pracownika urzędu wojewódzkiego do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych w jego imieniu. NSA wskazał, że przepis konstytucyjny odnoszący się do kwestii nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji) zawiera tylko normę ustanawiającą m.in. wojewodów organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta sytuuje kompetencję nadzorczą (do wykonywania nadzoru in genere), dodając tylko, że ma to być nadzór z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1). Jednak Konstytucja nie wypowiada się w kwestii szczegółowego zakresu tego nadzoru ani w kwestii środków nadzoru i ich rodzajów, pozostawiając to ustawom. Kwestie postępowania nadzorczego i kończącego je rozstrzygnięcia regulują ustawy zwykłe, w tym ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o administracji rządowej w województwie (obecnie ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Pierwsza z nich traktuje rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt rozstrzygający "sprawę nadzorczą", druga natomiast zakłada, że nadzór ten ma być sprawowany na zasadach określonych w ustawach (art. 25 u.a.r.), a więc także na podstawie przepisu art. 32 u.a.r. Zdaniem NSA w art. 32 mowa jest o upoważnieniu do załatwiania określonych spraw w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest "środkiem załatwiającym sprawę nadzorczą" a użycie słów "a w szczególności" dowodzi, że ustawodawca obejmuje możliwością upoważnienia również wydawanie innych aktów. Wynikające z art. 32 upoważnienie do działania nie tylko "w imieniu", ale również "na odpowiedzialność", wojewody nie oznacza przejścia kompetencji na jakikolwiek inny podmiot, jest to nadal kompetencja wojewody.

Stanowisko to zostało podzielone w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym za dopuszczalne (także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie) uznano powierzenie przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10, wyrok NSA z dnia z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12; wyrok NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1653/14; wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 858/04; wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 270/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 1 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 420/12 publ. dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podziela je także doktryna (Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2016 r. str. 1114-1116; Paweł Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006 r. str. 40-41).

Za takim stanowiskiem opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru na podstawie art. 19 ustawy o wojewodzie. W przepisie tym w sposób przykładowy wymienia się kategorie spraw, które wojewoda będzie mógł powierzyć do załatwienia upoważnionemu pracownikowi, o czym świadczy użycie słów "a w szczególności". Brak wymienienia w nim kompetencji nadzorczych nie jest równoznaczne z zakazem udzielenia upoważnienia w tym zakresie. Do nich w świetle ustawy o samorządzie gminnym zaliczyć zatem należy wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych (art. 91 u.s.g.), natomiast w przypadku upływu terminu do wydania tego rodzaju aktu – sporządzenie i wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g).

Jednocześnie odnosząc się do twierdzenia Gminy, że pogląd iż skarga, która jest czynnością z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym, może być wniesiona wyłącznie osobiście przez wojewodę został także zaakceptowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 lipca 2007 r., należało wskazać, że Sąd Najwyższy w pełnym składzie w dniu 14 listopada 2007 r. podjął uchwałę, mającą moc zasady prawnej, w której zawarł odmienne stanowisko uznając za prawnie dopuszczalne wykonywanie ustawowych obowiązków organu (Ministra Sprawiedliwości) w jego zastępstwie albo z jego upoważnienia przez pracowników (sekretarza, podsekretarza stanu). Uchwała publik. w OSNC 2008/4/42, Prok.i Pr.-wkł. 2008/4/4. Można także wskazać, że również Wojciech Chróścielewski w glosie do wyroku NSA – II SA/Wr 444/09 (powołanej przez Gminę) nie wykluczył możliwości upoważniania przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jednakże jako podstawę prawną wskazał art. 268a k.p.a. w zw. z art. 95 ust. 1 u.s.g.

Wobec powyższego Sąd uznał skargę podpisaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego za dopuszczalną. W związku z tym należało przejść do merytorycznego rozpoznania skargi.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaakcentować ponownie wypadnie, iż zaskarżona uchwała w sprawie utworzenia sołectwa Turza i nadania mu statutu, jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zaliczany jest do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Do uchwały tej odnosi się zatem zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, według zasady i trybu wydawania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie.

Delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera przepis art. 35 ust. 1 u.s.g., według którego organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Powołany przepis jest rozwinięciem określonej w art. 5 ust. 1 oraz 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia oraz określania wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych, w tym sołectw. Jednocześnie w art. 35 ust. 3 u.s.g. ustawodawca określił, zakres przedmiotowy unormowań jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej, wskazując, iż akt ten winien określać w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4), jak również zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).

Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż określając materię, pozostawioną do uregulowania radzie gminy w statucie jednostki pomocniczej, wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1 u.s.g. O ile użycie w nim przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" bezspornie wskazuje, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, o tyle jednocześnie wymaga, aby statut jednostki pomocniczej gminy regulował wszystkie kwestie określone w art. 35 ust. 3 cyt. ustawy. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów statutu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego, przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Wracając na grunt niniejszej sprawy podzielić należało stanowisko organu nadzoru, że statut nie zawiera regulacji dotyczącej zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji. Chodzi przy tym o zadania, które zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym należą do kompetencji gminy (art. 7 u.s.g.). Kwestia ta należy do obligatoryjnej materii statutowej, o czym stanowi art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. W związku z tym rada powinna określić w statucie konkretny zakres spraw, których realizacja będzie należała do sołectwa oraz sposób ich realizacji. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika Gminy nie można uznać, że zadania te zostały opisane przy kompetencjach organów sołectwa. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. do obligatoryjnej materii statutowej należy również określenie organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej. Zatem określenie zadań organów tej jednostki stanowi odrębną materię statutową od zakresu zadań przekazanych jednostce oraz sposobu ich realizacji. Jednocześnie należy wskazać, że ustalanie zakresu działania jednostki pomocniczej wiąże się w sposób ścisły z przekazywaniem jej składników mienia do korzystania oraz środków budżetowych na realizację tych zadań (art. 35 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 48 oraz art. 51 ust. 3 u.s.g.). Słusznie zatem wojewoda uznał, że w tym względzie rada powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić materię podlegającą regulacji statutowej we wspomnianym zakresie, czego jednak nie uczyniła. Brak ten stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego, gdyż uchwała nie uregulowała kwestii należącej do obligatoryjnej materii statutowej, co dyskwalifikuje ten akt.

Jednakowoż należy wskazać, że skoro zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposób ich realizacji musi znaleźć swoje uregulowanie w statucie jednostki pomocniczej, to powiedzieć następnie trzeba, że zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 u.s.g. również w statucie jednostki pomocniczej powinny znaleźć się uregulowania dotyczące zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą, oraz uregulowania co do zakresu rozporządzania przez jednostkę pomocniczą dochodami z tego źródła, które służyć będą realizacji tych zadań. W ramach zarządzania oraz korzystania z mienia jednostce pomocniczej przysługuje bowiem taki zakres uprawnień, jak określi to rada gminy. Przy czym "zarządzanie" o jakim mowa w art. 48 ust. 1 polega na dokonywaniu czynności bieżących (prawnych i faktycznych) oraz o decydowaniu o przeznaczeniu i sposobie korzystania ze składników tego mienia. Z kolei, "korzystanie" z mienia obejmuje zarówno używanie mienia oraz pobieranie pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi, a także zawieranie umów cywilnoprawnych w zakresie tego mienia. Ponadto, statut winien określać zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w ramach przekazanego jej mienia. Podsumowując ten fragment wywodów podkreślenia wymaga, że zagadnienia takie jak: zakres zadań przekazywanych jednostce pomocniczej oraz sposób ich realizacji, a co za tym idzie zakres zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, i w końcu, zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, powinny zostać uregulowane w oparciu o upoważnienie ustawowe ujęte w omówionych przepisach art. 35 ust. 3 pkt 4 i 48 ust. 1 u.s.g. i należą wyłącznie do materii statutowej.

Za trafne należało uznać zatem stanowisko organu nadzoru, że obligatoryjnym elementem statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, a także zakresu czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia, o czym stanowi art. 48 u.s.g. Natomiast wbrew stanowisku Gminy zakres tego uregulowania powinien być unormowany nie odrębną uchwałą, jak o tym postanowiono w § 14 ust. 2 pkt 5 statutu, lecz w samym statucie sołectwa.

Wobec powyższego już tylko brak w przedmiotowym statucie obligatoryjnej regulacji określonej w art. 35 ust. 3 pkt 4, a nadto art. 48 ust. 1 u.s.g. dyskwalifikuje w całości ten akt. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawowy nakaz określenia w statucie danej materii powoduje, że w razie gdy statut materii tej nie określa, to nie spełnia wymogów prawa, a więc jest z nim sprzeczny. Uchybienie to dyskwalifikuje uchwałę w całości, gdyż nie może ona obowiązywać jako statut bez przepisów dotyczących kwestii, które należą do obligatoryjnej materii statutowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 472/03 oraz z dnia 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1110/15).

Niezależnie od powyższego podzielić także należy zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g przez § 15 ust. 2 zdanie drugie uchwały w brzmieniu "Przewodniczącym Rady Sołeckiej jest Sołtys". Według art. 36 ust. 1 organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Z redakcji tego przepisu wynika, że radzie sołeckiej przypisana została funkcja wspomagająca, co oznacza, że jest to organ doradczy i opiniodawczy dla sołtysa. Rada sołecka nie ma natomiast samoistnych kompetencji i zdolności do samodzielnego działania w imieniu sołectwa. Ustawodawca nie przewidział formalnej funkcji przewodniczącego w odniesieniu do rady sołeckiej, chociaż funkcję taką wskazuje wprost w odniesieniu do innych ciał kolegialnych, tj. rady gminy i zarządu dzielnicy czy osiedla (art. 19 ust. 1, art. 37 ust. 2 u.s.g.). Tym bardziej funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa. Bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 36 u.s.g. organ stanowiący gminy w statucie sołectwa, będącym aktem o randze prawa miejscowego, nie może więc przypisać takiej funkcji sołtysowi.

Zgodzić się także należy z organem nadzoru, że przepisy § 3 ust. 3-5 uchwały określające, że czynne prawo wyborcze tj. prawo wybierania organów Sołectwa przysługuje każdemu mieszkańcowi sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Łazach (ust. 3), bierne prawo wyborcze przysługuje każdemu mieszkańcowi sołectwa posiadającemu czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej w Łazach (ust. 4), w sprawach o których mowa w ust. 3 i 4 stosuje się przepisy kodeksu wyborczego (ust. 5) oraz przepis § 17 uchwały stanowiący, że wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej są równe, bezpośrednie i tajne stanowią modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g. Przepis ten stanowi że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Jest to przepis bezwzględnie wiążący, który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien natomiast mieć na względzie, że zgodnie z § 115 i § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W tym zaś zakresie zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. rada była uprawniona wyłącznie do określenia zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, w tym zaś nie mieszczą się zakwestionowane unormowania. Natomiast zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Z przepisów tych wynika, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez organ samorządu powtórnie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu gdyż jest to tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Natomiast Sąd za niezasadny uznał zarzut, że zawężenie przez Radę w § 3 ust. 3 statutu kręgu mieszkańców mogących uczestniczyć w zebraniu wiejskim z prawem do głosowania ze względu na posiadanie praw wyborczych, narusza art. 32 Konstytucji. Skład orzekający podziela w tym względzie stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2459/13, który za błędne uznał wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Jak stwierdził NSA, w tym zakresie należy mieć bowiem na względzie to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z art. 1 u.s.g. mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową i to mieszkańcy gminy sprawują władzę. Jednak art. 11 u.s.g. wyróżnia dwie formy podejmowania rozstrzygnięć przez mieszkańców gminy, a mianowicie w drodze demokracji bezpośredniej (głosowanie powszechne poprzez wybory lub referendum) oraz w drodze demokracji pośredniej (za pośrednictwem organów gminy). Z powyższej regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. NSA wskazał, że w piśmiennictwie zaznaczono, że chociaż nie jest poprawne ograniczanie wspólnoty do wyborców, to dla korzystania z wszystkich uprawnień członka wspólnoty konieczne jest posiadanie biernego i czynnego prawa wyborczego do organów gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 57). Również w odniesieniu do zebrania miejskiego wskazuje się, że mogą w nim uczestniczyć wszyscy wyborcy zamieszkali na terenie sołectwa. "Tradycyjnie przyjmuje się, że zebranie wiejskie jest formą demokracji bezpośredniej, dopuszczającą do swego grona wszystkich wyborców danej jednostki" (zob. K. Bondarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis, wyd. w s. 196). Podobnie inny autor stwierdził, że: "Zebranie wiejskie jest instytucją demokracji bezpośredniej, bowiem w jego skład wchodzą stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 255).

Uprawnione jest zatem twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich. Zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy, co dowodzi, że w obu przypadkach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych. Nie ma zatem powodów aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwość uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych (tak m.in. w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt. 2472/13).

Niezasadność podniesionego w skardze zarzutu w powyższym zakresie nie mogła jednak prowadzić do nieuwzględnienia skargi, skoro pozostałe uchybienia dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, co pozwala na stwierdzenie jej nieważności mimo upływu rocznego terminu, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Nadto, co wymaga podkreślenia, w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o czym orzekł w sentencji wyroku.