Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 303/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,b,c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 10 stycznia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 marca 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 10 stycznia 2019 r., odmawiającą ustalenia, na jego wniosek, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w obrębie L.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 1 sierpnia 2018 r. S.M. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach o nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym L.

Organ I instancji, rozpatrując przedmiotowy wniosek, wskazał że działki, na których planowana jest inwestycja, zostały wydzielone z terenu rolnego i stanowią grunty orne klasy III, które w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., stanowiły tereny rolne i nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z tym, zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161), konieczne jest przeprowadzenie tzw. analizy uwarunkowań rolnych celem stwierdzenia, czy nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze.

Po przeprowadzeniu takiej analizy, decyzją z 10 stycznia 2019 r. Wójt odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 22 marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Z ustaleń i wniosków organu pierwszej instancji, wynika że nie został spełniony warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczący odległości gruntów od drogi publicznej. Zdaniem organu, grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy III, znajdujące się na działkach nr [...] i [...], są położne w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej, tzn. w odległości około 150 m od drogi gminnej nr [...] (działki nr [...]). Organ podkreślił przy tym, że nie spełnienie łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powoduje, że wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest spełniona w sprawie przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wedle której wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, co skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, będącej przedmiotem wniosku strony.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazał że w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...],[...],[...],[...],[...]. Dla działki nr [...] decyzją z 22 października 2010 r. ustalono warunki zabudowy. Następnie, w dniu 5 września 2011 r. wydano pozwolenie na budowę. Zdaniem skarżącego, organ administracyjny nie może dla jednego terenu sporządzić dwie różne analizy, na podstawie których wydaje się różne decyzje o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z przyczyn w niej wskazanych.

Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek skarżącego, warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowalnej (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działkach nr ew. [...] i [...], obręb geodezyjny L.). Rozpatrujące sprawę organy obu instancji uznały, że żądania skarżącego nie można rozpatrzeć pozytywnie z uwagi na to, że teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków ustalonych w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., a tym samym realizacja inwestycji nie dałaby się pogodzić z reżimem ochronnym gruntów rolnych. Ocenę tę należy uznać za przedwczesną przede wszystkim z uwagi na zaniechanie przez organ I instancji przeprowadzenia obligatoryjnego uzgodnienia, wymaganego na mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., co również umknęło uwadze organu II instancji.

Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Poza sporem pozostaje to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 u.p.z.p. (który znajduje zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Ustalenie powyższych warunków wymaga, w okolicznościach określonych prawem, zasięgnięcia stanowiska innych organów. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., mającym zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje takie wydaje się po uzgodnieniu (m. in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Powyższa regulacja, w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., koresponduje z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.). Celem tej regulacji jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą ich przeznaczenia, a nie blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dotyczą one, po pierwsze braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz po drugie, objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie wskazały organy, działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z terenu rolnego i stanowią grunty orne klasy III, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., stanowiły tereny rolne i nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powyższa okoliczność obligowała organ I instancji do wystąpienia do organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych o uzgodnienie warunków zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Tymczasem, organ I instancji zaniechał przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej z właściwym organem, dokonując własnych ustaleń w ramach analizy uwarunkowań rolnych, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Dokonując samodzielnych ustaleń w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (w postaci analizy uwarunkowań rolnych) organy obu instancji nie uwzględniły, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne w zakresie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, o czym wyraźnie stanowi art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Ma to szczególnie istotne znaczenie w kontekście uregulowań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczących gruntów rolnych klasy III i wyższej.

Proceduralną podstawę dokonywania uzgodnień w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, w tym także postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, stanowi art. 106 k.p.a. W art. 106 § 1 k.p.a. ustawodawca wyraźnie oddzielił od siebie kompetencję organu właściwego do wydania opinii, uzgodnienia, czy też zgody od właściwości miejscowej, rzeczowej oraz instancyjnej organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Celem takiego współdziałania jest zapewnienie przez ustawodawcę udziału w postępowaniu podmiotom o wyspecjalizowanych kompetencjach, właściwych jedynie w określonym wycinku funkcjonowania administracji publicznej. Niejednokrotnie bowiem wydanie określonej decyzji administracyjnej, jak w przypadku decyzji o warunkach zabudowy, skupia w sobie wiele problemów natury faktycznej i prawnej o skomplikowanym i różnorodnym charakterze. Z tych względów skutki niezasięgnięcia wymaganego prawem stanowiska innego organu uważa się za istotne. Postępowanie w tej części jest wadliwe, tak samo jak wydana w sprawie decyzja (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa - Poznań 1992 r., str. 259).

Równocześnie podkreślenia wymaga fakt, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ prowadzący postępowanie występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p). Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż zakres jego uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji.

Reasumując, w ocenie sądu, wójt w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa zaniechał przeprowadzenia procedury uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyspecjalizowanemu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, zastępując niezgodnie z prawem organ uzgadniający. Tym samym, organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także prawa procesowego – art. 106 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ merytoryczny podjął się samodzielnej oceny spełnienia przez planowane zamierzenie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z naruszeniem swoich kompetencji. Co więcej, brak uzyskania przed wydaniem decyzji co do istoty sprawy wymaganego prawem materialnym stanowiska innego organu jest jedną z podstaw wznowieniowych, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Z przedstawionych względów, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Wydanie decyzji z pominięciem uzyskania stanowiska organu uzgadniającego stanowi, jak wskazano powyżej, przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, a ujawnienie tej okoliczności obligowało sąd działający z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, do uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem ich zwrotu (wpis od skargi).

Ponownie rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ pierwszej instancji uwzględni, na zasadzie art. 153 p.p.s.a., wskazania wynikające z powyższego uzasadnienia i przed wydaniem decyzji w sprawie - przeprowadzi procedurę uzgodnienia treści decyzji z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych.