Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1097/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 2 ust 2 i ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązków wykonania zabezpieczeń i przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 31.03.2021 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) nakazał inwestorowi: [...] Sp. z o.o. Sp. k. w K.: wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy realizacji inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej (...)" realizowanej na działkach nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz wykonać demontaż dźwigu wieżowego Liebherr 30LC o wysokości 28,2 m z terenu inwestycji. Organ nałożył również na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 dni od dnia doręczenia postanowienia planu BIOZ uwzględniającego specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych prawidłowo ustalającego źródła zagrożeń które mogą wystąpić w trakcie realizacji robót budowlanych oraz określającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefą podejścia śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego (LPR) do lądowiska H231 Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im[...] w K. przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 23.03.2021 r. wpłynęło pismo Lotniczego Pogotowia Ratunkowego informujące o braku możliwości wykonywania operacji lotniczych na lądowisku przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...] w K. przez śmigłowce Lotniczego Pogotowia Ratunkowego w sytuacji rozpoczęcia prac realizowanych na działkach nr [...] obr. [...], położonych w K. przy ul. [...]". Do ww. pisma załączono stanowisko LPR z dnia 22.03.2021 r., znak: [...], w którym zaopiniowano negatywnie plan rozpoczęcia prac przy użyciu maszyn budowlanych, przedstawiony przez inwestora ww. robót - [...] Sp. z o.o., Sp. k., z siedzibą w K.. W planie tym przedstawiono schemat planowanego rozmieszenia żurawi na terenie przedmiotowej inwestycji, wraz z opisem oraz ilustracją graficzną. Lotnicze Pogotowie Ratunkowe podkreśliło, iż nie może pozytywnie uzgodnić planu rozpoczęcia prac przy użyciu maszyn budowlanych (przedstawionego przez inwestora przedmiotowej budowy) ze względu na planowane zlokalizowanie żurawi wieżowych górnoobrotowych w strefie kolizyjnej i uniemożliwienie wykonywania operacji Lotniczego Pogotowia Ratunkowego w obrębie lądowiska [...], przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...] w K..

Następnie w dniu 31.03.2021 r. organ przeprowadził czynności kontrolne dotyczące przedmiotowej inwestycji. Ustalono, iż jest ona realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 27.02.2008 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. cyt.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej, przebudowa oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego) oraz wjazd na działkę", przeniesionej na rzecz nowego inwestora ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 29.06.2018 r., znak: [...], a następnie przeniesionej na rzecz obecnego inwestora ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]

z dnia 31.08.2018 r., znak: [...] i zmienionej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...].[...] z dnia 15.07.2019 r, znak: [...] w zakresie projektu zagospodarowania terenu oraz w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego.

Organ ustalił również, że kierownik budowy opracował w marcu 2021 r. dla przedmiotowej inwestycji plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w którym w części graficznej przedstawione jest usytuowanie żurawia wieżowego, górnoobrotowego Liebherr 30 LC (o wysokości 28,2 m i długości ramienia L = 30m). W części opisowej ww. planu BiOZ widnieje zapis, cyt.: "(...) W celu minimalizacji zagrożeń, z uwagi na zapewnienie maksymalnego bezpieczeństwa podczas prowadzonych prac ziemnych, żuraw wieżowy zostanie usytuowany na działce nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym. Żuraw wieżowy o wysokości całkowitej 28,2 m koliduje z płaszczyzną powierzchni podejścia/wznoszenia lądowiska dla helikopterów Szpitala im. [...] w K.. Stosowna informacja dotycząca wykorzystania maszyn budowlanych podczas realizacji budowy objętej prawomocnym pozwoleniem na budowę została wysłana do Lotniczego Pogotowia Ratunkowego".

W ramach kontroli stwierdzono, iż żuraw ten usytuowany jest w sposób zgodny z załącznikiem graficznym do planu BiOZ, opracowanego przez kierownika budowy, jak również zgodnie z przywołaną wyżej informacją dot. planu użycia maszyn budowlanych na terenie ww. inwestycji, przesłaną przez inwestora do Lotniczego Pogotowia Ratunkowego. LPR zaopiniował negatywnie takie usytuowanie żurawia budowlanego - oznakowanego w wyżej przywołanym planie jako Ż3.

Organ podkreślił, że inwestor dokonał montażu przedmiotowego żurawia pomimo funkcjonowania czynnej linii komunikacyjnej do lądowiska, przed zaprzestaniem działania tego lądowiska. W wyniku ustawienia przedmiotowego żurawia, dopiero po jego montażu, Lotnicze Pogotowie Ratunkowe zmuszone zostało do zawieszenia wykonywania operacji lotniczych przez śmigłowce LPR, o czym poinformowano organ pismem z dnia 30.03.2021 r. Montaż żurawia spowodował powstanie realnego dot. operacji lotniczych na lądowisku [...].

Organ zaznaczył przy tym, że na tym etapie zaawansowania robót budowlanych, przedmiotowy żuraw budowlany nie jest urządzeniem budowlanym niezbędnym do kontynuowania robót budowlanych.

Ustawa Prawo budowlane nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek takiego przygotowania i prowadzenia robót budowlanych, aby zapewnione było bezpieczeństwo i ochrona zdrowia w procesie pracy, m.in. obowiązkiem kierownika budowy jest sporządzenie lub zapewnienie sporządzenia przed rozpoczęciem budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (planu BIOZ). Plan ten powinien uwzględniać specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, w tym planowane jednoczesne prowadzenie robót budowlanych i produkcji przemysłowej. Celem tego opracowania jest przede wszystkim: ustalenie źródeł i rodzajów zagrożeń, które mogą wystąpić w trakcie realizacji robót

budowlanych oraz określenie możliwych rozwiązań w zakresie profilaktyki zapobiegających zagrożeniom.

W ocenie organu, kierownik budowy, co prawda właściwie wskazał w planie BiOZ możliwe zagrożenia występujące na terenie realizowanej inwestycji, jak również w jej otoczeniu, jednakże sama właściwa ich identyfikacja, nie stanowi wypełnienia ustawowych obowiązków kierownika budowy. Odwołując się do brzmienia art. 5 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że kierownik budowy nie wskazał w planie BiOZ takiego sposobu prowadzenia robót budowlanych związanych z ww. inwestycją, które nie powodowałyby zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Organ podkreślił, że kwestie bezpieczeństwa nabierają jeszcze większego znaczenia w okresie obowiązywania na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii, a także w związku z ustaleniem, że lądowisko działające przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...] w K., ul. [...] obsługuje również pacjentów ze szpitala [...] oraz ze Szpitala Wojskowego w K..

Mając na uwadze powyższe ustalenia organ stwierdził, że inwestycja realizowana jest z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 pkt 2), co uzasadnia wdrożenie trybu określonego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ zaznaczył nie stanowi przeszkody dla wydania przedmiotowego postanowienia fakt, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Opinia techniczna będzie stanowić prawidłowo sporządzony plan BIOZ określający rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefą podejścia śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego (LPR) do lądowiska przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...].

[...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a., art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane, art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Żaląca się wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania organu I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 2.07.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735) oraz na podstawie art. art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji dokonując powtórnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego podzielił stanowisko organu I instancji, że montaż przedmiotowego żurawia przy funkcjonowaniu czynnej linii komunikacyjnej spowodował wystąpienie realnej możliwości zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia podczas wykonywania operacji lotniczych na lądowisku [...] [...]. Wskazał przy tym, że oceniając powyższe należy mieć również na uwadze nie tylko ogólne zagrożenie wynikające z występującej kolizji, ale także wagę prowadzonych działań ratunkowych przez Lotnicze Pogotowie Ratunkowe. Jak słusznie wskazał PINB kwestie te nabierają jeszcze większego znaczenia w okresie obowiązywania na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii oraz faktu, że przedmiotowe lądowisko działające przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...] w K. obsługuje również pacjentów ze szpitala [...] oraz Szpitala Wojskowego w K.. Art. 50 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane ustanowiony został w interesie publicznym i służy ochronie zarówno bezpieczeństwa życia, mienia i środowiska. Należy wziąć pod rozwagę, że mogące wystąpić zagrożenie rzutuje bezpośrednio na bezpieczeństwo nie tylko samych użytkowników lądowiska, ale także dla pracowników obsługujących przedmiotową inwestycję czy też osób postronnych - społeczeństwa w stanie obowiązującej epidemii. W tym stanie rzeczy występujące zagrożenie mogłoby spowodować daleko idące konsekwencje.

Obowiązek sporządzenia lub zapewnienia sporządzenia Planu BIOZ wynikający z art. 21a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, spoczywa na kierowniku budowy. Wykonanie tego zadania może on powierzyć osobie posiadającej odpowiednie kompetencje w tym zakresie. Plan BIOZ powinno się sporządzić przed rozpoczęciem prac budowlanych, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Ma on na celu zidentyfikowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa w miejscu pracy oraz wdrożenie rozwiązań służących ich zapobieganiu na etapie realizacji inwestycji. W realiach niniejszej sprawy kierownik budowy sporządził taki dokument. W opracowaniu właściwie wskazano zagrożenia mogące wystąpić na terenie realizowanej inwestycji i jej otoczeniu, niemniej jednak jak słusznie wskazał PINB, że "sama właściwa ich identyfikacja, nie stanowi wypełnienia ustawowych obowiązków kierownika budowy". Kierownik budowy nie wskazał bowiem w ww. planie takiego sposobu prowadzenia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją, które pozwolą wyeliminować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Podstawowym aktem prawnym, w którym jest mowa o prawie do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, jest Konstytucja RP, według której każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy i do ochrony zdrowia. Sposób realizacji tego prawa określa ustawa - Kodeks pracy. Zgodnie z nią pracodawca ponosi odpowiedzialność za stan BHP i jest obowiązany chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Rozwinięciem uregulowań kodeksowych są akty prawne powszechnie obowiązujące a do takich w realiach niniejszej sprawy należą m.in. ustawa - Prawo budowlane, rozporządzenie w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych i rozporządzenie w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Przepisy ustawy Prawo budowlane wymagają, by w toku trwającego zamierzenia inwestycyjnego, wszelkie roboty budowlane związane z inwestycją prowadzone były w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, oraz w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiekt uzasadnionych interesów osób trzecich (por. min. art. 5 i art. 47 ustawy Prawo budowlane). Z powyższych uregulowań wynika, że obowiązki związane z procesem inwestycyjnym (w tym zapewnienie bezpieczeństwa) ustawowo spoczywają na uczestnikach procesu budowlanego (art. 17). Przykładowo przywołać można art. 18, 20, 21, 22 i 23 ustawy Prawo budowlane. Z powyższego wynika, że to na uczestnikach procesu budowlanego ciąży obowiązek takiego zorganizowania i zaplanowania robót budowlanych, który będzie odpowiedni w realiach konkretnej budowy- chodzi tu też m.in. o sposób prowadzenia robót i rodzaj wykorzystywanych urządzeń i maszyn. Słusznie więc wskazał PINB, że "na tym etapie zaawansowania robót budowlanych, przedmiotowy żuraw budowlany nie jest urządzeniem budowlanym niezbędnym do kontynuowania robót". Ponadto istnieje szereg rodzajów dźwigów budowlanych i żurawi - zarówno w zakresie wielkości jak i mobilności. Uczestnicy procesu budowlanego winni więc rozważyć inną możliwość prowadzenia prac z wykorzystaniem urządzeń budowlanych.

Organ I instancji słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także nałożył obowiązki wynikające z dalszych przepisów. W realiach sprawy stan zagrożenia wynikał ze zlokalizowania urządzenia budowlanego -żurawia górnoobrotowego w strefie kolizyjnej ze strefą nalotu śmigłowca LPR w sposób uniemożliwiający wykonywanie operacji przez Lotnicze Pogotowie Ratunkowe w obrębie lądowiska [...], przy Szpitali Miejskim Specjalistycznym im. [...], co z kolei przekładało się na realną możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W związku z tym organ I instancji uznał, że należy wykonać niezbędne zabezpieczenie w postaci demontażu dźwigu wieżowego na terenie budowy. MWINB podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zasadności nałożonych zabezpieczeń. Nałożony obowiązek wykonania zabezpieczeń odnosi się bezpośrednio do powodu występującego zagrożenia oraz ma na celu usunięcie istniejącego zagrożenia. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie zasadności nałożonego obowiązku przedstawienia dokumentacji - w tym jej rodzaju (plan BIOZ). Istnieje możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia "odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Zakres takich opracowań zależy od okoliczności danej sprawy oraz uznania organu nadzoru budowlanego. Pojęcia "oceny technicznej" czy "ekspertyzy technicznej" nie zostały ustawowo ani prawnie zdefiniowane w sposób wiążący. Organ nadmienił, że w diagnostyce budowlanej najczęściej stosowane są cztery rodzaje opracowań technicznych: ocena techniczna, opinia techniczna, orzeczenie techniczne i ekspertyza techniczna (por. Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa, Statusu Rzeczoznawcy i Specjalisty Budowlanego PZITB z dnia 18.12.2018r.). Ich stosownie uwarunkowane jest w dużej mierze od konkretnej sytuacji oraz od zakresu problemów, które muszą zostać poruszone/wyjaśnione. Istotnym rozgraniczeniem pomiędzy oceną i opinią techniczną a ekspertyzą techniczną jest to, że wykonywanie tych pierwszych opiera się na spodziewanym (projektowym) stanie elementów i konstrukcji, zaś tych drugich - na rzeczywistym stanie materiałowo-konstrukcyjnym analizowanego obiektu. Niemniej jednak zawsze są to opracowania mające dać odpowiedź na podnoszone zagadnienia oraz problemy.

Mając więc na uwadze możliwość jaką daje organom treść art. 50 ust. 3 oraz cel jaki za sobą niesie MWINB podzielił zasadność nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia planu BIOZ. Plan BIOZ jest bowiem tworzony dla jednej konkretnej budowy i ma on na celu zidentyfikowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa w miejscu pracy oraz wdrożenie rozwiązań służących ich zapobieganiu na etapie realizacji inwestycji. Dokument ten sprawia, że zarządzanie ryzykiem zawodowym stanowi kluczowy element decydujący o większej skuteczności działań w zakresie bezpieczeństwa robót budowlanych. Dlatego jest on niezbędnym narzędziem zarządzania kwestiami bezpieczeństwa na placu budowy.

W kontekście brzmienia art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że w dniu 31.05.2021 r. PINB w K. - Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...], znak: [...]

W odniesieniu do uwag zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestor poinformował Lotnicze Pogotowie Ratunkowe z miesięcznym wyprzedzeniem o prowadzonych pracach. Inwestor posiadał bowiem wiedzę o braku możliwości zaakceptowania planu realizacji robót przy użyciu przedmiotowego dźwigu wobec wystąpienia zagrożenia podczas wykonywania operacji lotniczych na lądowisku [...]. Przepisy lotnicze nakładają obowiązek na operatorów lotniczych aby na lądowiskach przyszpitalnych, położonych w środowisku nieprzyjaznym (brak miejsc umożliwiających w dowolnym momencie lądowanie awaryjne), użytkować śmigłowce w tak zwanej l klasie osiągowej - w każdej chwili podczas operacji startu i lądowania, musi być zapewniona możliwość przerwania procedury i bezpiecznego wylądowania lub odlotu na lądowisko (lotnisko zapasowe). Jednocześnie od dnia 1.02.2021 r. każdy szpitalny oddział ratunkowy musi posiadać lotnisko lub lądowisko zgodnie z § 3 ust. 7, 8, 9, 10 i załącznikiem do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27.06.2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1213). LPR podkreślało, że montaż żurawia wymusi zaprzestanie wykonywania operacji lotniczych na przedmiotowym lądowisku, a sytuacja taka jest niedopuszczalna.

Faktem jest, że wobec przepisów ustawy z dnia 3.07.2002 r. Prawo Lotnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1970) inwestor nie ma prawnego obowiązku uzyskania uzgodnienia posadowienia przeszkód (dźwigów) na terenie przedmiotowej inwestycji (lądowiska), niemniej jednak jak już wskazano obowiązek zorganizowania procesu budowlanego oraz jego przeprowadzenia zgodnie z przepisami (w tym w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia i środowiska) oraz z poszanowaniem interesów osób trzecich dotyczących nieruchomości sąsiednich ciąży na uczestnikach procesu budowlanego. To właśnie na uczestnikach procesu budowlanego ciąży obowiązek takiego zorganizowania i zaplanowania robót budowlanych, który będzie odpowiedni w realiach konkretnej sprawy. Jak już podkreślano istnieje wiele możliwości prowadzenia prac budowlanych w tym przy użyciu dźwigów i żurawi budowlanych, dostosowanych do warunków budowy.

Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do weryfikowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lądowiska, w tym rozstrzygania ewentualnych kwestii dotyczących błędów projektowych zawartych w projekcie czy też ewentualnych błędów w procedurach wydawania stosownych pozwoleń na budowę. Za sporządzenie projektu zgodnie z przepisami odpowiada projektant oraz osoba sprawdzająca projekt. W tym zakresie ewentualne kwestii mogą być rozstrzygane na drodze postępowań nadzwyczajnych w odniesieniu do ww. decyzji przed właściwymi organami. Nie leży też w kompetencjach organu rozstrzyganie ewentualnego sporu pomiędzy inwestorem a Lotniczym Pogotowiem Ratunkowym i Szpitalem im. [...] w K.. W tym zakresie poszkodowani swoich praw mogą dochodzić na drodze postępowań cywilnych. Istotne jest jedynie czy prowadzone roboty zagrażają bezpieczeństwu ludzi, mienia lub środowiska, a jak już wykazano powyżej sytuacja taka miała miejsce. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, zgodnie z posiadanymi kompetencjami zobligowany był do podjęcia stosownych działań celem przeciwdziałania i wyeliminowania występującego zagrożenia oraz doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 8 §1, art. 9,10 oraz art. 77 §4 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez oparcie ustaleń na wadliwie prowadzonych czynnościach kontrolnych prowadzonych przez PINB i błędnych wynikach tych czynności pomimo tego, że inwestor żądał prowadzenia postępowania dowodowego, również na okoliczność faktycznego wykonywania lotów śmigłowców LPR przez teren nieruchomości i dopuszczenia w tym celu dowodów wnioskowanych niniejszym pismem;

b) art. 7, art. 77 §1, art. 75 §1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WINB prowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez:

i. zaniechanie zwrócenia się do LPR, jako podmiotu rzeczywiście wykonującego loty z Lądowiska SOR i pozyskania materiału dowodowego wskazującego na to, że LPR nie identyfikował żadnego zagrożenia związanego montażem żurawia, a to wobec uprzedniego i z wyprzedzeniem zawiadomienia LPR przez inwestora o dacie, lokalizacji i gabarytach żurawia, czego konsekwencją było zawieszenie wykonywania lotów przez LPR z Lądowiska SOR;

ii. pominięcie i nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci korespondencji prowadzonej między inwestorem a LPR przed montażem żurawia, a którą to dokumentacją dysponował PINB przed wszczęciem postępowania i prowadzeniem kontroli na terenie inwestycji;

iii. zaniechania prowadzenia postępowania dowodowego co do istotnych okoliczności sprawy, a to związanych z rzeczywistym wykorzystywaniem Lądowiska SOR, w tym w szczególności celem ustalenia, że (i) samo Lądowisko SOR jest użytkowane rzadko i ogranicza się do sytuacji nadzwyczajnych, (ii) że w bezpośredniej bliskości funkcjonuje nowocześniejsze lądowisko przy szpitalu im. [...] w K., a także, że (iii) w okresie zawieszenia lotów z Lądowiska SOR, wykorzystywane będzie lądowisko śmigłowców LPR przy szpitalu im. [...] w K.;

- dokonanie sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim poprzez ustalenie, że w toku realizacji prac budowlanych polegających na posadowieniu dźwigu wieżowego Lebherr 30LC o wysokości 28,2 m ("Żuraw") LPR wykonywał loty śmigłowców z Lądowiska SOR, podczas gdy przed rozpoczęciem tych prac budowlanych inwestor został poinformowany, że LPR zaprzestaje wykonywania jakichkolwiek lotów śmigłowców LPR z Lądowiska SOR, a w związku z faktem uprzedniego zawiadomienia LPR o dacie, lokalizacji i gabarytach żurawia, a także zawieszenia przez LPR wykonywania lotów z Lądowiska SOR, sam LPR, jako podmiot rzeczywiście wykonujący loty z Lądowiska SOR nie identyfikował i nie identyfikuje żadnego zagrożenia życia i zdrowia ludzi, jakie miałoby rzekomo wynikać z montażu żurawia na terenie Inwestycji;

- zaniechanie przez MWINB prowadzenia postępowania dowodowego w kierunku zmian stanu faktycznego mających miejsce po wydaniu postanowienia PINB i oparcie się wyłącznie na (wadliwie ustalonym) stanie faktycznym z dnia 31.03.2021 r., a nie stanie faktycznym aktualnym na dzień wydawania zaskarżonego postanowienia;

- bezpodstawnego ustalenia przez MWINB, że w związku z realizacją inwestycji i montażem żurawia wystąpił stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane;

c) art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy prawnej i faktycznej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwalającej na zweryfikowanie z jakich okoliczności MWINB wywiódł, że prowadzone prace budowlane skutkują powstaniem stanu zagrożenia zdrowia i życia, a także na jakiej podstawie prawnej MWINB ustalił, że prowadzenie prac budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę wymaga zapewnienia ciągłości lotów śmigłowców LPR z Lądowiska SOR;

d) a w konsekwencji art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) oraz art. 138 §1 pkt 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez MWINB postanowienia uchylającego postanowienie PINB i umorzenie postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

III. naruszenie administracyjnych przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 50 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 5, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych jako wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, podczas gdy prowadzenie prac budowlanych przez inwestora na podstawie pozwolenia na budowę nie powoduje żadnego zagrożenia, o którym mowa w art. 50 ust.1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane. Ponadto MWINB dokonał wykładni art. 50 ust. 1 pkt 2) w ten sposób, że rozszerzył zakres terminu "zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" o stany faktyczne w ogóle nie dotyczące procesu budowlanego, a związane z możliwością realizacji przez podmioty trzecie ich celów statutowych,

a w konsekwencji nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa na zasadzie art. 156 §1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.

- poprzez błędną wykładnię art. 5, art. 17 oraz art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i uznanie, że budynek objęty pozwoleniem na budowę powinien być realizowany w sposób umożliwiający dokonywanie lotów śmigłowców LPR, podczas gdy żadna norma prawa nie nakłada na inwestora obowiązku uwzględniania określanych wewnętrznie przez podmiot trzeci zasad funkcjonowania lądowisk, a także nie nakłada na inwestora ograniczeń w możliwości wykorzystywania nieruchomości na cele związane z realizacją Inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę;

a w konsekwencji nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej na zasadzie art. 156 §1 pkt 2) w zw. z art. 126 k.p.a.

b) art. 87 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 4 i 5) ustawy Prawo lotnicze

- poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że fakt funkcjonowania lądowiska SOR Lotniczego Pogotowia Ratunkowego wpisanego do ewidencji lądowisk prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego pod nr [...] ("Lądowisko SOR") skutkuje wprowadzeniem ograniczeń co do możliwości wykorzystywania terenu inwestycji przez inwestora a ponadto, że inwestor winien dostosować się do (nieznajdującego żadnej podstawy prawnej) korzystania przez szpital z nieruchomości;

c. naruszenie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia: "planu BIOZ uwzględniającego specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych (...) oraz określającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom w tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefą podejścia śmigłowców Lotniczego Pogotowia Ratunkowego (LPR) do lądowiska H231 Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K. (...)" podczas gdy nałożony przez MWINB obowiązek zaskarżonym postanowieniem nie wynika z jakiegokolwiek przepisu prawa, natomiast w istocie pozaustawowo wywłaszcza inwestora z prawa do zabudowy nieruchomości na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę;

a w konsekwencji nieważność zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez podstawy prawnej na zasadzie art. 156 §1 pkt 2) w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez utrzymanie nałożonego na inwestora obowiązku niemożliwego do wykonania bowiem inwestor nie dysponuje instrukcją operacyjną lądowiska i pomimo występowania do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz do szpitala nigdy inwestorowi instrukcji operacyjnej nie udostępniono. Nadto wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem jest trwale i obiektywnie niemożliwe z perspektywy aktualnej wiedzy technicznej, bowiem nie jest możliwe ustalenie takich warunków realizacji inwestycji, które nie kolidowałyby z wytyczoną przez Szpital ścieżką podejścia śmigłowców LPR;

a w konsekwencji nieważność zaskarżonego postanowienia jako nakładającego na inwestora trwale niewykonalny obowiązek zmierzający do pozaustawowego pozbawienia go prawa zabudowy z art. 4 ustawy Prawo budowlane, a to na zasadzie art. 156 §1 pkt 5) w zw. z art. 126 k.p.a.;

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia PINB i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia PINB i umorzenie postępowania. Strona skarżąca domagała się również zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że podniesione zarzuty są niezasadne.

W pismach z dnia: 13.09.2021 r., 20.10.2021 r., 5.11.2021 r., 9.12.2021 r., strona skarżąca uzupełniła argumentację przedstawioną w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia i zasady stosowania omawianego przepisu. Otóż art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. wskazuje, że:

w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 f ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Pierwszą istotną kwestią jest to, że, jak słusznie wskazuje A. G. w Komentarzu do art. 50 p.b. (publ. Lex/el.) – "stan zagrożenia, który może stanowić przyczynę wstrzymania robót budowlanych, nie jest związany z tym, czy roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia czy też bez. Nie jest też tu istotne, czy prowadzone roboty budowlane wymagają zgodnie z prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Problem legalności prowadzonych robót budowlanych jest w tym przypadku kwestią drugorzędną, chociaż nie bez znaczenia. Na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 organ nadzoru budowlanego może wstrzymać wykonywanie robót budowlanych nawet wtedy, gdy są one prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 8 marca 2000 r., II SA/Gd 170/98, ONSA 2001, nr 3, poz. 108)". Zatem fakt, że budowa była realizowana w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, nie jest okolicznością stanowiącą przeszkodę do wydania postanowienia w tym trybie. Istotne jest jedynie, aby wystąpiła jedna z przesłanek enumeratywnie podanych w omawianym przepisie i aby organ wskazał i uzasadnił jej wystąpienie. "Wstrzymanie wykonania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. może mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty są wykonywane legalnie, czy też nie. Jedynym wymogiem warunkującym zastosowanie powołanego unormowania jest to, że prowadzone prace budowlane mogą spowodować stan zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska" (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia z dnia 13 marca 2013 r., II SA/Sz 34/13, LEX nr 1303044 ). Trzeba także wskazać, że kwestia legalności robót to nie jedyne pytanie związane ze wskazanym przepisem. Innym zagadnieniem jest choćby kwestia, czy stan zagrożenia musi już zaistnieć, czy też zachodzi potencjalna możliwość jego zaistnienia. Kwestię tę porusza wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r. II SA/Po 581/19, LEX nr 2785369: "Dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi także ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr". Wobec powyższego wystarczające jest zagrożenie potencjalne.

Drugim istotnym elementem jest tryb wydania tego postanowienia. "Wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Przepisy art. 50 mają charakter incydentalny i prewencyjny, są związane z przepisami art. 51. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 50 ust. 1 nie rozstrzyga się sprawy ani jej nie kończy, to może mieć miejsce dopiero w dalszej części postępowania, kiedy zostanie wydana jedna z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OSK 655/07, LEX nr 483240; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 453/08, LEX nr 518845)" -cytat za A..G. op.cit.). "Wstrzymanie robót pozwala na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów wykonywanej inwestycji. Samo orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych nie rozstrzyga tej kwestii, gdyż nie załatwia sprawy co do istoty. Podobne stanowisko zajmuje orzecznictwo, wskazując, że art. 50 pr.bud. jest podstawą wstrzymania robót budowlanych w celu rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy, w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1280/97, LEX nr 47816)" tak Kisilowska Helena (red.), Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz. Charakter postępowania związanego z kwestią wstrzymania robót budowlanych omawia także wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 sierpnia 2008 r.II SA/Kr 453/08: "Następna kwestia ogólna - to odpowiedź na pytanie czy można wszcząć postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w sprawie, której przedmiot i granice wynikać muszą z prawa materialnego. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają zaś norm, z których wynikałoby, że kwestia wstrzymania robót budowlanych stanowi (czy też może stanowić) odrębną sprawę administracyjną. Regulowana przepisem art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r., instytucja wstrzymania robót budowlanych stanowi tylko jeden z elementów sprawy, która z założenia ma zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Także taką formę musi przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia braku podstaw do podjęcia interwencji nadzorczej, a więc braku przedmiotu postępowania, którego brak musi prowadzić do umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Krótko mówiąc przedmiotem postępowania nie może być, tylko kwestia wstrzymania postępowania (zob. także wyrok WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1347/06". Należy powtórzyć raz jeszcze: "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter "wpadkowy" w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjne". Ta wpadkowość jest ponadto charakteryzowana tym, że występuje na początku postępowania; zasadniczo jest jego pierwszym etapem. Świadczy o tym reprezentatywna sekwencja wydarzeń w niniejszej sprawie: organ otrzymał pisma wskazujące jego zdaniem na potrzebę podjęcia działań, w dniu 31.03.2021r. wszczął postępowanie i w tym samym dniu wydał postanowienie o wstrzymaniu /k.29 i 33 akt [...] /. De facto wydanie postanowienia złączyło się ze wszczęciem postępowania (prawidłowo) i ma to kapitalne znaczenie dla oceny zarzutów skargi. Wobec tego "(...) Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi pierwszy etap tzw. postępowania naprawczego i ma charakter tymczasowy, stanowiąc rodzaj zabezpieczenia do czasu podjęcia kolejnego, merytorycznego rozstrzygnięcia w procedurze naprawczej, które zapadnie w prawnej formie decyzji administracyjnej " (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r. II OSK 1100/17 LEX nr 2647491).

Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie omawianego przepisu stanowi fazę wstępną tak wszczętego postępowania i okoliczności będące podstawą wstrzymania wymagają dogłębnego wyjaśnienia i potwierdzenia w postępowaniu dowodowym, dlatego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ może nałożyć na adresata postanowienia obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Zgodnie z art. 50 ust. 3 obowiązek ten może dotyczyć przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej robót budowlanych jest elementem postępowania naprawczego, jego pierwszym etapem. Po uzyskaniu ekspertyzy kolejnym etapem postępowania jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 p.b. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2016 r. II OSK 3100/14, LEX nr 2167552). W przypadku uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3 p.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (lub też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r. II SA/Kr 506/16, LEX nr 2120593). Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma w związku z powyższym charakter zabezpieczający w interesie publicznym (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Ol 165/12, LEX nr 1138659)."Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska podlega ocenie organu, który potencjalne zagrożenie najczęściej może stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, w którym wykonuje się roboty budowlane. Stan zagrożenia bezpieczeństwa może być również związany z terenem budowy" (A..G., op.cit.).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, przytoczone judykaty i wypowiedzi doktryny, wskazujące na prawidłową wykładnię przepisu art. 50 p.b., mają kapitalne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi. Skarga bowiem zarzuca brak przeprowadzenia dogłębnego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia jedynie po czynnościach kontrolnych, co ma naruszać uprawnienia procesowe strony, jak i powodować niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, 77, 8, 81 ust. 4 k.p.a.). Tak sformułowane zarzuty wskazują na niedostrzeżenie wyżej omówionej istoty postanowienia o wstrzymaniu robót i jego roli w postępowaniu naprawczym. Bowiem podkreślenia wymaga, iż wydanie takiego postanowienia jest wstępnym elementem wszczynającym postępowanie naprawcze, gdzie organ często ocenia w sposób potencjalny zaistnienie przesłanki zagrożenia dla środowiska lub dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a co dopiero podlega właściwej weryfikacji na dalszym etapie prowadzącym do wydania decyzji. W sposób oczywisty, na tym wstępnym etapie wymaga się od organu nie udowodnienia, ale wykazania uprawdopodobnienia zaistnienia wskazanej przesłanki do wydania postanowienia, co organ winien umotywować w postanowieniu. Nie może zatem być mowy o naruszeniu przepisów w zakresie postępowania dowodowego, którego na tym etapie (przed wydaniem postanowienia) organ nadzoru siłą rzeczy nie prowadzi. Nie można wobec tego zarzucać braku wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, skoro ustalenie stanu faktycznego ma nastąpić dopiero w drugim etapie postępowania naprawczego. W ocenie Sądu, wydając postanowienie, organ I instancji miał stwierdzić, czy występują na tym początkowym etapie takie okoliczności faktyczne, które wskazują na realne lub potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia zagrożenie dla środowiska oraz ocenić, czy zachodzi prawdopodobieństwo takiego zagrożenia, a nadto wyczerpująco napisać o tym w uzasadnieniu postanowienia. Weryfikacja tego stanu rzeczy miała zaś nastąpić na drugim, dalszym etapie postępowania naprawczego.

Przechodząc zatem do oceny powyższego, przypomnieć trzeba krótko wynikające z akt okoliczności sprawy. W dniu 23 marca 2021r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo Lotniczego Pogotowia Ratunkowego /k.14 [...] przesyłające w załączeniu pismo co do analizy planu rozpoczęcia robót przez spółkę [...] przy użyciu maszyn budowlanych w związku z budową na działkach nr [...] oraz braku możliwości wykonywania operacji lotniczych na lądowisku przez śmigłowce LPR w sytuacji rozpoczęcia tych prac. Do pisma dołączono pismo LPR z dnia 22.03.2021r. /k.13/, z którego wynikało, że w związku z planowanym rozpoczęciem robót na działkach nr [...] w K. przy ul. [...] i planowanym ustawieniem żurawia w sposób naruszający kierunek startów i lądowań w ramach etapu I – wykonywanie operacji lotniczych przez śmigłowce LPR na lądowisku [...] będzie zawieszone przez okres pracy dźwigu Ż3 –tj. przez okres 3-ch miesięcy, począwszy od dnia 30 marca 2021r. Natomiast w ramach etapu II żurawie planowane Ż2 i Ż1 również będą przebijały płaszczyznę chroniącą kierunek startów i lądowań, uniemożliwiając wykonanie operacji w tzw. klasie osiągów I. Sytuacja ta będzie także niedopuszczalna, w związku z tym wykonywanie operacji lotniczych przez śmigłowce LPR na lądowisku [...] będzie zawieszone przez cały planowany okres pracy dźwigów tj. 11 miesięcy począwszy od dnia 1.06.2021r. Do pisma dołączono rysunek poglądowy nr [...] – niedopuszczalne przebicia płaszczyzny ograniczającej wysokość przeszkód /k.12/. Organ dysponował też pismem inwestora do LPR z 4.03.2021r. gdzie załączono informację dotyczącą rozpoczęcia prac przy użyciu maszyn budowlanych. Jak wynikało z tego pisma, budowa obejmować miała etap I – prace ziemne i geotechniczne przy użyciu palownicy samojezdnej, pracującej w zestawie z pompogruszką, wysokości 28 m, w okresię około 1 miesiąca, oraz etap II – wykonanie konstrukcji żelbetowej obiektów z żurawiami Ż1 i Ż2 w czasie około 11 miesięcy.

Należy zwrócić uwagę, że postępowanie zostało zainicjowane przez Lotnicze Pogotowie Ratunkowe.

Dalej: w dniu 24.03.2021r. MWINB przekazał PINB korespondencję otrzymaną od Wojewody [...] dotyczącą planowanych robót budowlanych wykonywanych przy użyciu żurawi wieżowych górnoobrotowych zlokalizowanych w strefie kolizyjnej i uniemożliwiających wykonywanie operacji lotniczych Lotniczego Pogotowia Ratunkowego LPR w obrębie lądowiska [...] przy Szpitalu Miejskim Specjalistycznym im. [...] w K. /k.27 akt [...] /. Do pisma dołączono m.in. wspomniane wyżej pismo LPR z dnia 22.03.2021r. /k.26/, oraz cytowane już pismo inwestora do LPR z 4.03.2021r. gdzie załączono informację dotyczącą rozpoczęcia prac przy użyciu maszyn budowlanych.

W dniu 24 marca 2021r. organ nadzoru dokonał czynności kontrolnych na miejscu planowanej budowy /k.18/, w trakcie której nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych; prowadzone były jedynie roboty związane ze wzmocnieniem ogrodzenia terenu budowy. Z załączonych zdjęć wynika, że teren budowy był porośnięty trawą, w nielicznych miejscach wysypany gruzem /k.17/. Brak śladów robót budowlanych, jakkolwiek pozwolenie na budowę pochodzi z 2008r. /k.43/.

Zebranie dalszego materiału w postępowaniu zainicjowało spotkanie z przedstawicielami inwestora w dniu 25 marca 2021r. /k.53/. W związku z tym spotkaniem do akt przedłożono stanowisko inwestora /k.32/, decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z 2008r. /k.43/, o przeniesieniu decyzji /k.41 i 40/ z 2018r., oraz o zmianie decyzji z 2019r. /k.39/, fragmenty dziennika budowy z lat 2010 - 2020r. /k.52-48/ oraz plan BIOZ sporządzony przez kierownika budowy z 1.03.2021r./k.47/. W tym ostatnim wskazano m.in., że montaż żurawia wieżowego, przewidziany w ramach zakresu robót, wysokości 28,2 m, koliduje z płaszczyzną powierzchni podejścia / wznoszenia lądowiska dla helikopterów szpitala im. [...], a stosowna informacja została wysłana do LPR. Jednocześnie wskazano tamże, że zakres robót obejmuje nadto wykonanie zaplecza budowy, wykonanie zabezpieczenia ścian wykopu, wykonanie palisady pod budynkiem 1a, wykonanie zabezpieczenia zbiorników retencyjnych oraz wykopów i niezbędnych elementów ochrony zbiorowej. W załączniku do Planu BIOZ wskazano usytuowanie żurawia wieżowego /k.44/. Przedłożono także pismo inwestora do LPR z 24 marca 2021r. naświetlające jego stanowisko co do naruszenia praw właścicielskich inwestora przez Szpital, poprzez wybudowanie lądowiska mimo istnienia decyzji administracyjnych umożliwiających realizację inwestycji /k.56/. W aktach znajduje się też korespondencja inwestora z Urzędem Miasta K. /k.88/ i Dyrekcją Szpitala /k.83/ informująca o błędnym wyznaczeniu trasy nalotu w 2012r. na lądowisko nad działkami inwestycyjnymi oraz o potrzebie korekty tego błędu, w tym przebudowie lądowiska. Z kolei stanowisko Szpitala /k.89/ wskazywało, że lądowisko zostało wybudowane w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i że należy prowadzić rozmowy z Gminą Miejską K. jako właścicielem terenu. Jak wynika z dalszych pism, spółka [...] była gotowa wykonać modernizację lądowiska na własny koszt, przy czym miałoby to zająć kilkanaście miesięcy /k.91/. W aktach sprawy znajduje się też kopia decyzji nr [...].[...] z dnia 15 czerwca 2020r. znak [...] stwierdzająca, że decyzja o pozwoleniu na budowę, którą przeniesiono na Spółkę [...], została wydana z naruszeniem prawa ( art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a.), albowiem Szpital im. [...] nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy. Jednocześnie odmówiono uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej /k.105/.

Kolejny komplet dokumentów, w tym część powtarzających się, został nadesłany z pismem przewodnim Urzędu Miasta K. /k.138/. Między innymi inwestor w korespondencji z LPR pisał o etapach prac. W odróżnieniu od cytowanego wyżej pisma z 4.03.2021r., w piśmie z dnia 18 marca 2021r. /k.121/ w etapie I była mowa o posadowieniu żurawia 28,2 m, który miał dostarczać materiały na plac budowy. Same prace w pierwszym etapie polegać miały na zabezpieczeniu ścian wykopu przy użyciu palownicy pracującej z pompogruszką (28 m). Termin rozpoczęcia prac wskazano na dzień 30 marca 2021r., a czas trwania na 3 miesiące. Kolejny etap – wykonanie konstrukcji żelbetowej obiektów miałby być obsługiwany przez dwa wyższe żurawie, zaś czas trwania prac przewidziano na 11 miesięcy /k.121/.

Jak wynika z e-maili Działu Operacji Lotniczych LPR z dnia 30 marca 2021r., Spółka [...] potwierdziła montaż i ustawienie żurawia Ż3, w związku z czym wykonywanie operacji lotniczych zostało zawieszone /k.138 verte/, o czym został powiadomiony także PINB.

W dniu 31 marca 2021r. pracownicy PINB dokonali ponownie czynności kontrolnych dotyczących żurawia wieżowego, stwierdzając, że na terenie zlokalizowany jest żuraw wieżowy 28,2 m, zasięg 30 m, usytuowany w sposób zgodny z planem BIOZ, niewykorzystywany z uwagi na procedury przez Urzędem Dozoru Technicznego.

W dniu 31 marca 2021r. Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] wystosował do PINB pismo celem skontrolowania legalności usytuowania i pracy dźwigu posadowionego dzień wcześniej na działkach nr [...] W piśmie wskazano, ze LPR zawiesiło operacje lotnicze na lądowisku Szpitala, oraz że powyższe stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia pacjentów. Z lądowiska korzysta nie tylko Szpital im. [...], ale też sąsiednie placówki. Jest to istotne zwłaszcza w sytuacji realizacji decyzji Wojewody polecającej Szpitalowi realizację świadczeń opieki zdrowotnej w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 /k. 3 akt [...] Z pisma Szpitala z dnia 31.03.2021r. /k.12/ wynikało, że lądowisko przy szpitalu obsługuje również pacjentów ze Szpitala [...] oraz ze Szpitala Wojskowego w K. – w złych warunkach atmosferycznych, a nadto, że w roku 2020 na tym lądowisku odbyło się około 60 przylotów.

W dniu 31 marca 2021r. PINB wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania, oraz wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wykonania demontażu dźwigu wieżowego Liebherr 30 LC o wysokości 28,2 m z terenu inwestycji, oraz obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni 1/ planu BIOZ m.in. określającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom, a tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefa podejścia śmigłowców LPR do lądowiska H231 Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K., wykonanego przez osoby posiadające uprawnienia zgodnie z art. 12 ust. 7 p.b., zawierającego zalecenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości oraz zakres i sposób wykonania koniecznych robót budowlanych do doprowadzenia inwestycji do stanu nie powodującego zagrożenia życia i mienia i zgodnego z prawem. Organ II instancji, rozpoznając zażalenie, podzielił zapatrywanie PINB i utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższy stan faktyczny był podstawą do wydania kontrolowanego postanowienia, dlatego Sąd zreferował pokrótce zawartość akt w najistotniejszych zakresach, celem wskazania obszaru kontroli. Nawiązując bowiem do wstępnego zarysowania zakresu badania, przypomnieć ponownie trzeba, że wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 stanowi wszczęcie postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1.p.b., o czym już była mowa. Jak wskazał przywołany już wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 655/07: "Przepis art. 50 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny, prewencyjny, jest to przepis związany z art. 51 i sam jako taki ani nie rozstrzyga sprawy, ani jej nie kończy. (...) Przepisem rozstrzygającym sprawę i kończącym ją merytoryczną decyzją, jest art. 51 Prawa budowlanego i ewentualne wątpliwości mające miejsce na etapie wstrzymania wykonywania robót budowlanych, powinny być wyjaśnione w decyzji wydanej w oparciu o ww. art. 51".

Końcowo jeszcze można przytoczyć wyrok WSA w Warszawie wyrok z dnia 2 czerwca 2008 r. VII SA/Wa 960/07 LEX nr 508488: "Wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane to niezbędny czas dla organu administracji do rozważenia zagadnienia, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane".

Powyższe i wcześniejsze uwagi czynione są celem wskazania, że postanowienie o wstrzymaniu, które zostało wydane na samym początku postępowania, winno być przedmiotem kontroli pod kątem zgodności z prawem w warunkach jego wydania, a nie z punktu widzenia materiału dowodowego zgromadzonego po jego wydaniu, na dalszym etapie postępowania mającym prowadzić do wydania decyzji z art. 51 p.b. Materiał ten powinien być oceniony przy wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego. Wspomniany zakres badania dotyczy tak organu II instancji, jak i Sądu, gdyż na żadnym etapie, kontrolując postanowienie o wstrzymaniu, nie można rozstrzygać sprawy merytorycznie.

Odnośnie organu II instancji wspomniał o tym WSA w Rzeszowie w wyroku wyrok z dnia 9 stycznia 2018 r. II SA/Rz 1159/17 LEX nr 2433998: "(...) Orzekając w przedmiocie zażalenia (art. 50 ust. 5 p.b.) na postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1-3 p.b. organ zażaleniowy może objąć zakresem oceny prawnej jedynie kwestie objęte zaskarżonym postanowieniem, natomiast nie jest uprawniony do formułowania oceny prawnej lub orzekania w przedmiocie całej sprawy będącej przedmiotem postępowania naprawczego wszczętego na podstawie art. 50 ust. 1 p.b.". Bardzo dobrze ilustruje to zresztą przykład podany przez skarżącego; mianowicie zdemontowanie dźwigu po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu. Gdyby chcieć orzekać według stanu z chwili wydawania postanowienia przez organ II instancji, to należałoby to wziąć pod uwagę. Jednak sens postanowienia o wstrzymaniu jest inny, gdyż inicjuje ono postępowanie naprawcze i otwiera dwumiesięczny termin do wydania decyzji, dlatego należy zbadać wyłącznie to, czy w chwili wstrzymania robót były do tego podstawy.

Przechodząc zatem do oceny tego aspektu sprawy, przypomnieć należy, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, stanowi wyraz ingerencji organu nadzoru budowlanego w roboty budowlane prowadzone w sposób, który może spowodować zagrożenie interesu publicznego w postaci bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. W świetle analizowanego przepisu nie ma znaczenia, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach. Jedyną przesłanką wstrzymania robót budowlanych jest bowiem w tym przypadku prowadzenie ich w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2019 r. II OSK 1100/17 LEX nr 2647491). Dla stwierdzenia wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. wystarczające jest ustalenie możliwości zaistnienia wymienionych zagrożeń. Chodzi więc nie o powstałe już zagrożenia, ale o takie sytuacje, które potencjalnie mogą wystąpić. Organ administracji nie musi także ustalić, że bezpieczeństwo ludzi lub mienia z pewnością zostaną naruszone, bądź że z pewnością dojdzie do szkody w środowisku. Wystarczająca jest możliwości wystąpienia zagrożenia naruszeniem tych dóbr (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r. II SA/Po 581/19, LEX nr 2785369). Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska podlega ocenie organu, który potencjalne zagrożenie najczęściej może stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, w którym wykonuje się roboty budowlane. Stan zagrożenia bezpieczeństwa może być również związany z terenem budowy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 października 2015 r. II SA/Gd 346/15, LEX nr 1948812). Wymaga także podkreślenia, że przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. jest przesłanką ocenną, jakkolwiek powinna być stosowana w drodze wyjątku.

Przechodząc do oceny wystąpienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., nie budzi wątpliwości, że żuraw dźwigowy, planowany ostatecznie do postawienia w I etapie budowy i postawiony w dniu 30 marca 2021r., ze względu na planowane i następnie rzeczywiste usytuowanie, przebijał wieżą i ramieniem roboczym płaszczyznę ograniczającą wysokości przeszkód, chroniącą kierunek startów i lądowań, co było bezpośrednią przyczyną zawieszenia lotów LPR na lądowisko [...] z dniem 30 marca 2021r. Tym samym, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że zachodzi potencjalne niebezpieczeństwo dla ludzi, a polegające na braku możliwości użycia lotniczego transportu pogotowia do Szpitala im. [...], czy innych sąsiednich placówek ( w razie złych warunków atmosferycznych). Okoliczność istnienia tej przeszkody i jej skutków w postaci zawieszenia lotów wyraźnie wynika z pisma LPR z dnia 22 marca 2021r./k.5 akt [...] Co więcej, to na skutek zawiadomienia LPR zostały wszczęte czynności kontrolne PINB. Dla Sądu jest zatem oczywistym, że brak możliwości lotów pogotowia lotniczego na czynne dotąd lądowisko z powodu postawienia żurawia w ramach rozpoczęcia robót budowlanych stanowiło potencjalne zagrożenie i niebezpieczeństwo dla ludzi, którzy mogliby z dobrodziejstwa pogotowia skorzystać, ale którym zostało to uniemożliwione. W tym wypadku nie ma dla Sądu znaczenia, czy rzeczywiście lotów tych było 60 w roku 2020, jak twierdził Szpital, czy też sporo mniej. Każda bowiem możliwość skorzystania z usług pogotowia ratująca zdrowie, a nieraz i życie, jest tutaj istotna. Stąd też wyłączenie takiej możliwości przez postawienie przeszkody dla lotów w postaci żurawia budowlanego jest z całą pewnością równoznaczne ze sprowadzeniem potencjalnie niebezpieczeństwa dla ludzkiego zdrowia i życia. Trzeba zauważyć, że co do tak określonego zagrożenia, inwestor miał w tym zakresie pełną świadomość. Mając to na uwadze, prawidłowo organ nadzoru wstrzymał prowadzenie robót, z nakazem demontażu dźwigu, aby to zagrożenie tymczasowo usunąć. W sytuacji zaistnienia niebezpieczeństwa, w ramach działania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., nie ma miejsca na prowadzenie dowodów, ustalanie racji stron i rozstrzyganie, kto ma rację w sytuacji, gdy z jednej strony funkcjonowało dotąd czynne lądowisko, a z drugiej strony inwestor przystępuje do prac z oparciu o ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Jeśli wystąpiła, tak jak w tym przypadku, przesłanka zaistnienia niebezpieczeństwa dla ludzi, należało podjąć decyzję, albowiem w interesie publicznym było czasowo to niebezpieczeństwo zażegnać. Natomiast to, czy uprawnione jest dalsze prowadzenie postępowania naprawczego i co należy uczynić dalej, miało być przedmiotem dalszego badania i rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnego (umorzenie postępowania). Nie są i nie mogą być przedmiotem oceny Sądu dalsze okoliczności, dowody i twierdzenia, albowiem należą one do strefy zastrzeżonej do wydania decyzji merytorycznej, na którą organ miał 2 miesiące. Czynienie uwag w tej materii przy okazji badania postanowienia o wstrzymaniu wykracza poza zadania Sądu w kontrolowanej sprawie.

W skardze kwestionuje się stwierdzenie PINB, że inwestor dokonał montażu przedmiotowego żurawia pomimo funkcjonowania czynnej linii komunikacyjnej do lądowiska przed zaprzestaniem działania tego lądowiska i podnosi się, że LPR był uprzedzony o rozpoczęciu prac 30 marca 2021r. Okoliczność wcześniejszego uprzedzenia przez inwestora LPR o rozpoczęciu prac jest niewątpliwa i wynika z pisma LPR z dnia 22 marca 2021r /k.5 akt [...] Natomiast prawdą jest, że o ile rozpoczęcie prac i zawieszenie lotów nastąpiło tego samego dnia tj. 30 marca 2021r., to z pisma LPR z dnia 22 marca 2021r. (kierowanego do Wojewody, a przesłanego do PINB dnia 23 marca 2021r.-k.14) wynika brak możliwości wykonywania operacji lotniczych w sytuacji rozpoczęcia tych prac, a więc niejako następczo. Stąd zapewne wynika kwestionowane stwierdzenie PINB.

PINB w postanowieniu wskazał również, że w jego ocenie, na tym etapie zaawansowania robót budowlanych, przedmiotowy żuraw nie jest urządzeniem budowlanym niezbędnym do kontynuowania robót budowlanych. Przypomnieć należy, że przed ustawieniem żurawia, jak wynika z czynności kontrolnych, nie prowadzono żadnych prac na samym terenie budowy ( poza ogrodzeniem). Niemniej prace rozpoczęto właśnie poprzez ustawienie kolizyjnego żurawia. Trzeba tutaj wspomnieć, że organy nadzoru posiadają wykwalifikowanych pracowników, którzy potrafią ocenić stan i zaawansowanie budowy w zestawieniu z koniecznymi urządzeniami. Jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1635/19 LEX nr 3058995: "Przepis art. 12 p.b. regulujący instytucję tzw. samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie ma charakter regulacyjny i nie wyłącza fachowej oceny zjawisk technicznych przez organy nadzoru budowlanego. O tym, że organy nadzoru budowlanego są władne samodzielnie oceniać techniczno-budowlane aspekty realizacji inwestycji budowlanych świadczy przepis art. 81c ust. 2 p.b.". Podobny pogląd co do kompetencji znajdujemy w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. VII SA/Wa 1013/17, LEX nr 2453311: "Przepis art. 81c ust. 2 p.b. nie może być nadużywany. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają stosowne uprawnienia budowlane. Nie ma wątpliwości, że inspektor nadzoru budowlanego, kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, jest w stanie samodzielnie określić ich stan techniczny oraz ewentualny wpływ na funkcjonowanie całego obiektu" (podobnie wyrok NSA wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 925/19, LEX nr 3041347). Należy też wspomnieć, że w korespondencji przesłanej przez inwestora do LPR z 4 marca 2021r. /k.10 verte akt [...] dotyczącej rozpoczęcia prac przy użyciu maszyn budowlanych podano w związku z ustaleniami z generalnym wykonawcą, że prace geotechniczne i ziemne w etapie I (wykonanie i zabezpieczenie wykopu) będą wykonywane przy użyciu palownicy samojezdnej w zestawie z pompogruszką, przy wysokości zestawu 28 m. Nie było mowy o użyciu żurawia w I etapie, tylko dopiero w II-gim. Następnie w kolejnym piśmie z 18 marca 2021r. /k.17/ inwestor umieścił jednakowoż posadowienie żurawia w I etapie związanym z wykopami, celem dostarczania materiałów na plac budowy. Oczywiście, inwestor ma prawo organizować pracę, jak chce, ale przywołane pisma uprawdopodobniają ocenę PINB w kwestii braku konieczności użycia tego sprzętu na tym etapie budowy.

Jednakże zauważając, że właściwa i skuteczna organizacja pracy w procesie budowlanym należy do inwestora działającego za pomocą wykonawcy, przejść trzeba do kolejnego wątku postanowienia, a mianowicie nakazania przedłożenia planu BIOZ m.in. określającego rozwiązania zapobiegające zagrożeniom, a tym eliminacji kolizji pracy żurawia ze strefa podejścia śmigłowców LPR do lądowiska [...] Szpitala Miejskiego Specjalistycznego im. [...] w K., wykonanego przez osoby posiadające uprawnienia zgodnie z art. 12 ust. 7 p.b., zawierającego zalecenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości oraz zakres i sposób wykonania koniecznych robót budowlanych do doprowadzenia inwestycji do stanu nie powodującego zagrożenia życia i mienia i zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 50 ust. 3 p.b., w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. " Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 3 p.b. ma charakter dowodowy, a z brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że kompetencja organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny. To do niego należy stwierdzenie czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. że orzekając w oparciu o ten przepis organ ma na celu zgromadzenie dowodów w sprawie i ustalenie ewentualnych niezbędnych prac do wykonania, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tak zgromadzonego materiału, pozwoli zaś określić, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 p.b. winno być w tym przypadku wydane. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. VII SA/Wa 1323/19, LEX nr 3078979). "W przypadku uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2-3 p.b., organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (lub też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2016 r. II SA/Kr 506/16, LEX nr 2120593).

Co się tyczy planu BIOZ, zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. b p.b. do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Z kolei art. 21a ust. 1 wskazuje, że kierownik budowy jest obowiązany, w oparciu o informację, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, w tym planowane jednoczesne prowadzenie robót budowlanych i produkcji przemysłowej. Plan BIOZ jest zatem specyfikacją warunków zmierzających do ochrony bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w czasie procesu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że przede wszystkim są to warunki "wewnętrzne", związane z uczestnikami procesu budowlanego, ale także chodzi tutaj o uwzględnienie, w sytuacjach szczególnych, także warunków "zewnętrznych", czyli uwzględnienie istniejącego powiązania procesu budowy z elementami występującymi w jej otoczeniu. Nakazanie inwestorowi sporządzenia planu BIOZ można zakwalifikować jako nakazanie sporządzenia swego rodzaju oceny technicznej. Albowiem sporządzając taki plan kierownik budowy musi wziąć pod uwagę warunki mające wystąpić na budowie i ocenić, jakie działania powinny być podejmowane w związku z zapewnieniem bezpieczeństwa i zdrowia. Jest to zatem nic innego jak specyficzna ocena techniczna, której specyfika polega na tym, że stanowi ustawowo przewidziany element procesu budowlanego.

Skarga zarzuca niewykonalność postanowienia w tym punkcie, wskazując, że nie można inaczej prowadzić tego procesu ( procesu budowy). Trzeba zatem przypomnieć, co oznacza niewykonalność decyzji ( także postanowienia). Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 150/19, LEX nr 3034215: "O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku". Zdaniem Sądu, mając choćby na uwadze stanowisko PINB co do tego, że z początkiem budowy nie było konieczne stawianie dźwigu, jak i dwojakie stanowisko inwestora w tej kwestii, organ miał pełne prawo zażądać od inwestora dokumentu jednoznacznie określającego jego stanowisko co do dalszego procesu budowlanego. Także dlatego, że, jak słusznie podnosił inwestor, to do niego, a nie do organów nadzoru budowlanego, należy decyzja co do przebiegu tego procesu. On zatem winien przekazać, czy jest możliwe dochowanie warunków wskazanych przez PINB, czyli uwzględnienia w tym procesie toru podejścia do lądowiska [...] i jednoznacznie określić: tak lub nie. Sąd nie dostrzega tutaj żadnej niemożliwości, niewykonalności takiego wskazania. Wyrażenie takiej oceny technicznej organ uznał za konieczne dla określenia dalszego działania w sprawie i Sąd nie dostrzega wadliwości w tym zakresie.

Powyższe uwagi dotyczą materii w granicach zakreślonych przez specyfikę wydanego postanowienia. Zostało ono wydane prawidłowo po dokonaniu wstępnych czynności kontrolnych, nie w ramach postępowania jurysdykcyjnego. "Podjęcie czynności kontrolnych nie jest równoważne z wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna postępowanie przewidziane w tej ustawie, np. na podstawie art. 48, 49b lub 50 i 51 p.b." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 listopada 2019 r. II SA/Gd 205/19, LEX nr 27401030. Jeszcze dobitniej tę różnicę podkreśla wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2017 r. II SA/Kr 926/17, LEX nr 2408789: "1. O podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży co do zasady ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego.2. Jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia" (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r. II SA/Wr 176/17, LEX nr 2399517 czy też wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r. II OSK 1745/17 LEX nr 2466952). Wobec tego nie można na tym etapie wstępnym, zakończonym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót, zarzucać organowi naruszenia szeregu przepisów procesowych, jak to się czyni w skardze.

Jak już wyżej wykazano, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowo wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych po stwierdzeniu zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Na etapie czynności kontrolnych nie można też mówić o naruszeniu przepisów procedury. Wobec tego nie ma powodu, aby szczegółowo omawiać pozostałe zarzuty skargi, które nie są istotne dla rozstrzygnięcia. Trzeba bowiem przypomnieć, że Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r. III FSK 2734/21 LEX nr 3247790). Podobne stanowiskom zajął NSA w wyroku z dnia 12 września 2019 r. II GSK 634/19 LEX nr 2739689: "Co do zasady, art. 134 p.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają - nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności". Końcowo można też zacytować wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2021 r. I GSK 1522/20, LEX nr 3161777 : "Wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo".

Z wymienionych przyczyn, mając na uwadze przedstawioną argumentację, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.