Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 439/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,  art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 par. 2,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2014r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Dobroszyce z dnia 28 lutego 2013 r. nr XXIII-105/2013 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w następującym zakresie: - rozdział XIV. 1, ust. 2 pkt 7 we fragmencie "w porozumieniu z właściwym zarządcą gospodarki wodnej" - str. 80, - rozdział XIV. 2, ust. 1 pkt 6 we fragmencie "zalecana" - str. 81, - rozdział XIV. 2, ust. 2 pkt 2 we fragmencie "zalecana" - str. 81, - rozdział XIV. 2, ust. 4 pkt 2 we fragmencie "zalecana" - str. 82, - rozdział XIV. 2, ust. 5 we fragmencie "itp." - str. 83, - rozdział XIV. 2, ust. 5 pkt 5 we fragmencie "zalecana" - str. 83, - rozdział XIV. 2, ust. 5 pkt 8 - str. - 83, - rozdział XIV. 2, ust. 6 pkt 4 we fragmencie "zalecana" - str. 84, - rozdział XIV. 2, ust. 7 pkt 2 we fragmencie "itp." - str. 84, - rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 4 lit. d we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą urządzeń" - str. 86, - rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 5 lit. c we fragmencie "itp." - str. 86, - rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 6 lit. c we fragmencie "itp." - str. 86, - rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 7 lit. c - str. 87, - rozdział XVI, akapit drugi - str. 92, - rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, pkt 5 - str. 96, - rozdział XVI. 1, akapit drugi, pkt 3 - str. 96, - rozdział XVI. 1, akapit trzeci, pkt 3 i pkt 4 - str. 96, - rozdział XVI. 1, ust. 2 lit. d - str. 98, - rozdział XVI. 1, ust. 3 lit. a - str. 98, - rozdział XVI. 1, ust. 4 we fragmencie "wszelkie działania podejmowane przy obiektach wpisanych do rejestru wymagają akceptacji służb konserwatorskich" - str. 98, - rozdział XVI. 1, ust. 5 lit. d - str. 98, - rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, lit. d - str. 99, - rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, lit. e, tiret trzecie we fragmencie "Powyższe działania winny być poprzedzone uzyskaniem wytycznych konserwatorskich" - str. 99, - rozdział XVI. 2, akapit pierwszy, zdanie trzecie - str. 99, - rozdział XVI. 2, ust. 1 - str. 99-100, - rozdział XVI. 2, ust. 2, akapit 2 we fragmencie "Na tym terenie ewentualne prace należy uzgadniać ze służbami konserwatorskimi oraz prowadzić za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe" - str. 100, - rozdział XVI. 2, ust. 3 lit. a oraz lit. b - str. 100, - rozdział XVIII w części dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną, akapit trzeci we fragmencie "w porozumieniu z przedsiębiorcą dystrybucyjnym Tauron Dystrybucja SA Oddział we Wrocławiu" - str. 107, - część graficzna studium w zakresie dotyczącym terenów opisanych w legendzie jako tereny rozwojowe dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy składowo - magazynowej, - część graficzna studium w zakresie dotyczącym terenów opisanych w legendzie jako tereny o znacznej powierzchni (>od 170HA) przesądzone planistycznie dla zabudowy mieszkaniowo-rezydencjonalnej - obowiązujące SUiKZP; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Dobroszyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Gminy Dobroszyce Nr XXII-105/2012 z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce w części:

- rozdział XIV.1, ust. 2 pkt 7 we fragmencie "w porozumieniu z właściwym zarządcą gospodarki wodnej" - str. 80,

- rozdział XIV. 2, ust. 1 pkt 6 we fragmencie "zalecana" - str. 81,

- rozdział XIV. 2, ust. 2 pkt 2 we fragmencie "zalecana" - str. 81,

- rozdział XIV. 2, ust. 4 pkt 2 we fragmencie "zalecana" - str. 82,

- rozdział XIV. 2, ust. 5 we fragmencie "itp." - str. 83,

- rozdział XIV. 2, ust. 5 pkt 5 we fragmencie "zalecana" - str. 83,

- rozdział XIV. 2, ust. 5 pkt 8 - str. - 83,

- rozdział XIV. 2, ust. 6 pkt 4 we fragmencie "zalecana" - str. 84,

- rozdział XIV. 2, ust. 7 pkt 2 we fragmencie "itp." - str. 84,

- rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 4 lit. d we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą urządzeń" - str. 86,

- rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 5 lit. c we fragmencie "itp." - str. 86,

- rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 6 lit. c we fragmencie "itp." - str. 86,

- rozdział XIV. 2, ust. 8 pkt 7 lit. c - str. 87,

- rozdział XVI, akapit drugi - str. 92,

- rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, pkt 5 - str. 96,

- rozdział XVI. 1, akapit drugi, pkt 3 - str. 96,

- rozdział XVI. 1, akapit trzeci, pkt 3 i pkt 4 - str. 96,

- rozdział XVI. 1, ust. 2 lit. d - str. 98,

- rozdział XVI. 1, ust. 3 lit. a - str. 98,

- rozdział XVI. 1, ust. 4 we fragmencie "wszelkie działania podejmowane przy obiektach wpisanych do rejestru wymagają akceptacji służb konserwatorskich" - str. 98,

- rozdział XVI. 1, ust. 5 lit. d - str. 98,

- rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, lit. d - str. 99,

- rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, lit. e, tiret trzecie we fragmencie "Powyższe działania winny być poprzedzone uzyskaniem wytycznych konserwatorskich" - str. 99,

- rozdział XVI. 2, akapit pierwszy, zdanie trzecie - str. 99,

- rozdział XVI. 2, ust. 1 - str. 99-100,

- rozdział XVI. 2, ust. 2, akapit 2 we fragmencie "Na tym terenie ewentualne prace należy uzgadniać ze służbami konserwatorskimi oraz prowadzić za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe" - str. 100,

- rozdział XVI. 2, ust. 3 lit. a oraz lit. b - str. 100,

- rozdział XVIII w części dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną, akapit trzeci we fragmencie "w porozumieniu z przedsiębiorcą dystrybucyjnym Tauron Dystrybucja SA Oddział we Wrocławiu" – str. 107,

- część graficzna studium w zakresie dotyczącym terenów opisanych w legendzie jako tereny rozwojowe dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy składowo-magazynowej,

- część graficzna studium w zakresie dotyczącym terenów opisanych w legendzie jako tereny o znacznej powierzchni (>od 170HA) przesądzone planistycznie dla zabudowy mieszkaniowo-rezydencjonalnej - obowiązujące SUiKZP.

Odnosząc się do wskazanych fragmentów uchwały Wojewoda Dolnośląski zarzucił podjęcie:

1. rozdziału XIV. 2, ust. 1 pkt 6 we fragmencie "zalecana" - str. 81, rozdziału XIV. 2, ust. 2 pkt 2 we fragmencie "zalecana" - str. 81, rozdziału XIV. 2, ust. 4 pkt 2 we fragmencie "zalecana" - str. 82, rozdziału XIV. 2, ust. 5 pkt 5 we fragmencie "zalecana" - str. 83, rozdziału XIV. 2, ust. 6 pkt 4 we fragmencie "zalecana" - str. 84 z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 647) oraz §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233).

2. rozdziału XIV. 2, ust. 5 pkt 8 - str. 83, rozdziału XVI, akapit drugi - str. 92, rozdziału XVI. 1, akapit pierwszy, pkt 5 - str. 96, rozdziału XVI. 1, akapit drugi, pkt 3 - str. 96, rozdziału XVI.1, akapit trzeci, pkt 3 i pkt 4 - str. 96, rozdziału XVI. 1, ust. 2, lit. d - str. 98, rozdziału XVI.1, ust. 3, lit. a - str. 98, rozdziału XVI. 1, ust. 4 we fragmencie "wszelkie działania podejmowane przy obiektach wpisanych do rejestru wymagają akceptacji służb konserwatorskich - str. 98, rozdziału XVI. 1, ust. 5 lit. d - str. 98, rozdziału XVI. 1, akapit pierwszy, lit. d - str. 99, rozdziału XVI. 1, akapit pierwszy, lit. e, tiret trzecie we fragmencie "Powyższe działania winny być poprzedzone uzyskaniem wytycznych konserwatorskich" - str. 99, rozdziału XVI. 2, akapit pierwszy, zdanie trzecie - str. 99, rozdziału XVI. 2, ust. 1 - str. 99-100, rozdziału XVI. 2, ust. 2, akapit 2 we fragmencie "Na tym terenie ewentualne prace należy uzgadniać ze służbami konserwatorskimi oraz prowadzić za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe" - str. 100, rozdziału XVI. 2, ust. 3, lit. a oraz lit. b - str. 100 z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 19 ust. 1 i ust. 3, art. 36 ust. 1 pkt 9, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r, Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz §26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011, Nr 165, poz. 987).

3. rozdziału XIV.1 ust. 2 pkt 7 we fragmencie "w porozumieniu z właściwym zarządcą gospodarki wodnej" - str. 80, rozdziału XIV. 2, ust. 8 pkt 4 lit. d we fragmencie "w uzgodnieniu z zarządcą urządzeń" - str. 86, rozdziału XIV. 2, ust. 8 pkt 7 lit. c- str. 87, rozdziału XVIII w części dotyczącej zaopatrzenia w energię elektryczną, akapit trzeci we fragmencie "w porozumieniu z przedsiębiorcą dystrybucyjnym Tauron Dystrybucja SA Oddział we Wrocławiu" - str. 107, z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §134, §135, §136 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

4. rozdziału XIV. 2, ust. 5 we fragmencie "itp." - str. 83, rozdziału XIV. 2, ust. 7 pkt 2 we fragmencie "itp." - str. 84, rozdziału XIV. 2, ust. 8, pkt 5, lit. c we fragmencie "itp." - str. 86, rozdziału XIV. 2. ust. 2, pkt 6, lit. c we fragmencie "itp." - str. 86

z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

5. części graficznej studium: a) w zakresie dotyczącym terenów opisanych w legendzie jako tereny rozwojowe dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz zabudowy składowo - magazynowej, b) w zakresie dotyczącym terenów opisanych w legendzie jako tereny o znacznej powierzchni (>od 170HA) przesądzone planistycznie dla zabudowy mieszkaniowo - rezydencjonalnej- obowiązujące SUiKZP

z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 i art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wojewoda wniósł w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem wskazanych postanowień uchwały Rady Gminy Dobroszyce Nr XXIII-105/2013 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że Rada Gminy Dobroszyce uchwałę Nr XXIII-105/2013 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce podjęła w dniu 28 lutego 2013 roku i wpłynęła ona do Wojewody Dolnośląskiego dnia 8 marca 2013 r. Ze względu na fakt, iż upłynął już termin 30 dni od dnia jej przekazania Organowi Nadzoru i 1 rok od dnia jej podjęcia podstawą zaskarżenia studium jest art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Następnie uzasadniając zarzuty do pogrupowanych w pięciu punktach fragmentów uchwały przytoczono szeroko umotywowane stanowisko, a mianowicie.

Odnośnie zarzutów zawartych w punkcie 1 wskazano na zasady wynikające z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazano na charakter studium jako aktu kierownictwa wewnętrznego, czy też aktu gminnej polityki planistycznej, by następnie przypomnieć o konieczności dochowania procedury uwzgledniającej zasady jego sporządzania określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004, Nr 118, poz. 1233 ze zm.). Przywołano również kategorie ustaleń jakie w myśl art. 10 ust. 2 ustawy winno zawierać studium, oceniając przy tym, iż w części dotyczącej kierunków zagospodarowania gminy, Rada odniosła się do wszystkich elementów przedmiotowo istotnych, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Organu Nadzoru w części zatytułowanej "Uszczegółowione ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów"(rozdział XIV. 2), Studium zawiera ustalenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, używając sformułowania "zalecana" minimalna powierzchnia biologiczne czynna. Postanowienia te zawarte są w ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 2, ust. 4 pkt 2, ust. 5 pkt 5, ust. 6 pkt 4 Studium. W oparciu o art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium i §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podano że kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym, to postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Uznano, iż użyte w uchwale sformułowanie "zalecana" powierzchnia biologicznie czynna wymogu tego nie spełnia. Przytoczono korespondencję prowadzoną z Wójtem Gminy Dobroszyce, z której wynika, że zdaniem Wójta Gminy Dobroszyce w zapisach uchwalonego studium w podrozdziale dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjęto, m.in. w stosunku do powierzchni biologicznie czynnej i geometrii dachów formę "zaleca się". Intencją zapisu było umożliwienie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dla różnych terenów przyjmowanie tych ustaleń jako elementów polityki przestrzennej, czyli dążenia do osiągnięcia określonego stanu zagospodarowania i zabudowania terenu, a nie wymogu dla każdego obiektu i działki. Ponadto wprowadzone zapisy należy rozumieć, jako "radzić w sposób autorytatywny, polecać" (słownik poprawnej polszczyzny PWN). W piśmie Wójta wskazano także, że taki zapis nie może zostać uznany za naruszenie prawa, bowiem celem studium jest określenie polityki przestrzennej i lokalnych zasad zagospodarowania, a nie norm powszechnie obowiązujących.

Organ Nadzoru nie podzielił argumentacji zamieszczonej w wyjaśnieniach uznając, iż studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, ustawa wymaga aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Powyższe uwzględnił również Minister Infrastruktury w rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazując w §6 pkt 2 tego rozporządzenia, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazanie terenów do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. W rozporządzeniu określony został zakres dopuszczalnych regulacji (w przedmiocie ustaleń dotyczących kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów) poprzez określenie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Studium zawiera ustalenia koncepcyjne, w postaci kierunków polityki przestrzennego zagospodarowania gminy oraz postulatów i rekomendacji do innych władz planistycznych, a także ustalenia wiążące przy planowaniu miejscowym. Kategoryzacja ustaleń studium uznano za istotną z uwagi na zasadę nienaruszania ustaleń studium wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zależność między studium a planem miejscowym jest silna: na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek sporządzić projekt planu miejscowego zgodnie z ustaleniami studium, a na podstawie art. 20 ustawy warunkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprzednie stwierdzenie przez radę, że plan nie narusza ustaleń studium. Procedura oceny zgodności projektu planu ze studium stawia wymóg czytelnej i jednoznacznej redakcji studium. Studium jako akt gminnej polityki planistycznej nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, jednakże określając politykę przestrzenną gminy, wiąże jednocześnie wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Takie postanowienia studium, które są wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego i które determinują treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny cechować się kategorycznością i jednoznacznością zapisów. Studium określając te elementy, które obligatoryjnie są uwzględniane przy ocenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie powinno posługiwać się sformułowaniami wskazującymi, że mają one charakter informacji, zalecenia czy sugestii. Postanowienia studium (te o charakterze wiążącym dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) są przenoszone ze studium do planu miejscowego. Ponadto §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny określać w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju. Zatem wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenów mogą zostać określone w sposób elastyczny poprzez wskazanie ich maksymalnych i minimalnych parametrów. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalne jest ich określenie w postaci zaleceń, czy też sugestii. Określenie minimalnych i maksymalnych parametrów wskaźników wyznacza zakres dopuszczalnych regulacji, których przekroczyć nie można.

Wojewoda Dolnośląski uznał, iż kwestia określenia wskaźników zagospodarowania terenu należy do ustaleń o charakterze wiążącym przy planowaniu miejscowym i postanowienia regulujące tę materię powinny zostać określone w sposób kategoryczny i jednoznaczny. Zaś sformułowanie "zalecana" powierzchnia biologicznie czynna, użyte w tekście uchwały wymogu tego nie spełnia, ponieważ zapisy studium mogą w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych co do zgodności z regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź nienaruszania jego ustaleń. Przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziaływuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym. Mimo, że ustalenia studium mają charakter ogólnych zasad zalecanych do stosowania dla wszystkich terenów o określonej kategorii użytkowania, to nie mogą one nie określać jednoznacznie minimalnych i maksymalnych parametrów oraz wskaźników urbanistycznych.

Uzasadniając skargę dotyczącą fragmentów uchwały ujętych w punkcie 2 podano, że w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego Studium uregulowano zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazano tam, że stosownie do obowiązujących uwarunkowań prawnych, wszelkie działania w obiektach i terenach wpisanych do rejestru zabytków wymagają wydania wytycznych konserwatorskich (rozdział XVI, akapit drugi - str. 92 Studium). Określając zasady ochrony środowiska kulturowego, w studium wyznaczono następujące strefy ochrony środowiska kulturowego: ścisłej ochrony konserwatorskiej, ochrony historycznej struktury przestrzennej, ochrony krajobrazu, ochrony ekspozycji, ochrony zabytkowych układów zieleni (parki, cmentarze, aleje). Określając zasady ochrony środowiska kulturowego w poszczególnych strefach postanowiono m.in. że działania inwestycyjne w strefie ochrony krajobrazu oraz w strefie ochrony ekspozycji wymagają akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, pkt 5 i akapit drugi, pkt 3 - str. 96 Studium). W części dotyczącej obszarów ochrony zabytkowych układów zieleni (parki, cmentarze, aleje), postanowiono, że na obszarach chronionych założeń zielonych wprowadza się zakaz prowadzenia inwestycji bez porozumienia ze służbami konserwatorskimi (rozdział XVI. 1, akapit trzeci, pkt 3 Studium - str. 96) oraz prace porządkowe i renowacyjne należy prowadzić w uzgodnieniu ze służbami konserwatorskimi (rozdział XVI. 1, akapit trzeci, pkt 4 Studium - str. 96). Uwzględniając ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków postanowiono, że zamierzenia inwestycyjne przy obiektach figurujących w ewidencji zabytków (w tym ewentualnie plany ich rozbiórki) należy opiniować z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (rozdział XVI. 1, ust. 2, lit. d Studium - str. 98). Określając zasady ochrony obszarów wpisanych do rejestru zabytków tj. zespoły pałacowo - folwarczne, postanowiono, że na realizację zamierzeń inwestycyjnych, polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, należy uzyskać zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (rozdział XVI. 1, ust. 3, lit. a Studium - str. 98). Dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków obowiązuje priorytet wymagań i ustaleń konserwatorskich nad względami wynikającymi z działalności inwestycyjnej. Należy dążyć do pełnej rewaloryzacji zabytków. Wszelkie działania podejmowane przy obiektach wpisanych do rejestru wymagają akceptacji służb konserwatorskich (rozdział XVI. 1, ust. 4 Studium - str. 98). Regulując zasady ochrony zespołów kościelnych postanowiono, że obowiązuje zakaz prowadzenia działalności i zamierzeń inwestycyjnych bez uzyskania akceptacji służb konserwatorskich (rozdział XVI. 1, ust. 5, lit. d Studium - str. 98). Określając zasady ochrony zabytkowych układów zieleni postanowiono, że na realizację prac w obrębie parków wpisanych do rejestru zabytków należy uzyskać zezwolenie konserwatorskie (rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, lit. d Studium - str. 99), a dla ochrony zabytkowych cmentarzy tj. zachowania i konserwacji historycznych bram, ogrodzeń i nagrobków przewidziano uzyskanie wytycznych konserwatorskich (przed podjęciem działań) (rozdział XVI. 1, akapit pierwszy, lit. e, tiret trzecie Studium - str. 99).

Regulując w rozdziale XVI. 2 kwestię ochrony konserwatorskiej zabytków archeologicznych ochroną konserwatorską objęto wszystkie zabytki archeologiczne z terenu gminy Dobroszyce, chociaż zakres ich ochrony jest zróżnicowany. W rozdziale tym postanowiono, że w rejonach stwierdzonych stanowisk archeologicznych istnieje wymóg uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków działań inwestycyjnych w zakresie budowy nowych obiektów (rozdział XVI. 2, akapit pierwszy, zdanie trzecie- str. 99). Ponadto studium zawiera ustalenia dla strefy obserwacji archeologicznej: zamierzenia inwestycyjne na tym obszarze związane z pracami ziemnymi należy uzgodnić ze służbami konserwatorskimi, co do konieczności ich prowadzenia pod nadzorem archeologicznym (rozdział XVI. 2, ust. 1, lit. a Studium - str. 99), nadzór archeologiczny oraz wyprzedające i ratownicze badania archeologiczne prowadzone są (za pozwoleniem konserwatorskim) przez uprawnionego archeologa, historyka architektury, odpowiednie zespoły badawcze (rozdział XVI. 2, ust. 1, lit. b Studium - str. 100), dla planowanej zabudowy uzupełniającej obowiązuje wymóg przeprowadzenia wyprzedzających badań archeologiczno - architektonicznych. Badania te pozwolą określić pierwotne linie zabudowy, historyczne podziały działek, szerokość zabudowy historycznej (rozdział XVI. ust.l, lit. c Studium - str. 100).

Z kolei w ustępie drugim akapit 2 postanowiono, że obiekty o zachowanej formie krajobrazowej, dla których wyznaczono strefę "W", wyłączone są z działalności inwestycyjnej, która mogłaby naruszać ich specyficzną formę. Dla wszystkich obiektów w strefie wprowadza się priorytet wymogów konserwatorskich oraz zakaz działań inwestycyjnych niezwiązanych bezpośrednio z konserwacją i rewaloryzacją zabytkowego terenu - dopuszcza się jedynie prowadzenie prac porządkowych, konserwację zachowanych fragmentów zabytkowych celem ich ekspozycji w terenie lub zabezpieczenia przed zniszczeniem. Na tym terenie ewentualne prace należy uzgadniać z służbami konserwatorskimi oraz prowadzić za pozwoleniem na prace archeologiczne i wykopaliskowe (rozdział XVI. 2, ust. 2, akapit 2 Studium - str. 100).

Odnosząc się do stanowisk archeologicznych podano, iż obowiązują następujące wymogi konserwatorskie: w obrębie stanowisk oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie zamierzenia inwestycyjne wymagają przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych (rozdział XVI. 2, ust. 3, lit. a Studium - str. 100), przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (a dla robót niewymagających pozwolenia na budowę - przed realizacją inwestycji tj. przed uzyskaniem zaświadczenia potwierdzającego akceptację przyjęcia zgłoszenia wykonywania robót budowlanych) należy uzyskać pozwolenie służb konserwatorskich na przeprowadzenie ziemnych robót budowlanych na terenie zabytkowym w trybie prac konserwatorskich, które polegają na przeprowadzeniu wyprzedzających ratowniczych badań archeologicznych metodą wykopaliskową, przez uprawnionego archeologa (rozdział XVI. 2, ust. 3, lit. b Studium - str. 100), obszary stanowisk archeologicznych należy wyłączyć spod ewentualnego zalesienia (ust. 3 lit.c).

Natomiast w rozdziale XIV. 2 Studium dotyczącym uszczegółowionych ustaleń dotyczących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, ust. 5 pkt 8 postanowiono, że dla obiektów sakralnych oraz cmentarzy, wpisanych do rejestru bądź ewidencji zabytków, działania inwestycyjne winny być dokonywane w porozumieniu z WKZ (str. 83 Studium).

Oceniając prawidłowość wskazanych zapisów uchwały Wojewoda Dolnośląski przywołał art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uwzględnia się, w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz innych zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków. W studium ustała się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 10 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz określa się obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Odwołując się do przywołanych przepisów zauważono, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uzyskał uprawnienie do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasad, na jakich poszczególne zabytki lub obszar, na którym się one znajdują mogą być chronione. Uprawnienie to upoważnia do stanowienia norm o charakterze materialnym, zaś Rada Gminy w Dobroszycach w przedmiotowej uchwale ustanowiła normy o charakterze proceduralnym - związane z: koniecznością wydania wytycznych konserwatorskich, akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla działań inwestycyjnych w strefie ochrony krajobrazu oraz w strefie ochrony ekspozycji, porozumień ze służbami konserwatorskimi w zakresie prowadzenia inwestycji, uzgodnień ze służbami konserwatorskimi w zakresie prac porządkowych i renowacyjnych, opiniowania zamierzeń inwestycyjnych przy obiektach figurujących w ewidencji zabytków z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, uzyskiwania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację zamierzeń inwestycyjnych, polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, uzyskania akceptacji służb konserwatorskich na wszelkie działania podejmowane przy obiektach wpisanych do rejestru , uzyskaniem wytycznych konserwatorskich na realizację prac w obrębie parków wpisanych do rejestru zabytków, uzyskaniem wytycznych konserwatorskich dla prac wykonywanych przy elementach historycznych układów przestrzennych cmentarzy, uzgadniania z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków działań inwestycyjnych w zakresie budowy nowych obiektów w rejonach stwierdzonych stanowisk archeologicznych, uzgadniania ze służbami konserwatorskimi zamierzeń inwestycyjnych w strefie obserwacji archeologicznej, co do konieczności ich prowadzenia pod nadzorem archeologicznym, obowiązku stosowania nadzoru archeologicznego oraz przeprowadzania wyprzedzających oraz ratowniczych badań archeologicznych, uzyskania pozwolenia służb konserwatorskich na przeprowadzenie ziemnych robót budowlanych na terenie zabytkowym. Zdaniem organu upoważnienie zakreśla kompetencję do określenia w studium szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Przytoczono nadto wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa, co oznacza, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto podkreślono, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wskazano również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...) ".

W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w studium zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w studium.

Kontynuując analizę kwestii związanych z regulacjami uchwały dotyczącymi ochrony zabytków wskazano na uregulowanie zagadnień związanych z uzyskaniem pozwoleń konserwatorskich, opinii czy zaleceń w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przytoczono art. 25 ustawy zawierający wymogi formalne w sytuacji zagospodarowania na cele użytkowe zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków oraz art. 27 określający formę zaleceń konserwatorskich, określających sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Skarżący przypomniał zakres regulacji art. 31 i 36 ustawy o ochronie zabytków w zakresie przeprowadzenia badań archeologicznych i uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Oceniając zapisy uchwały w tym względzie w kontekście kompleksowych regulacji wynikających z przepisów ustawy uznano postanowienia studium dotyczące uzyskania zgód, pozwoleń, opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, za podjęte z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 28 ust. 1 i art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto Wojewoda podał, że w XVI. 1, ust. 3, lit. a Studium - str. 98, postanowiono, że dla obszarów wpisanych do rejestru zabytków tj. do zespołów pałacowo - folwarcznych obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich i wskazano, że na realizację zamierzeń inwestycyjnych, polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, należy uzyskać zezwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jego zdaniem zapis ten stanowi modyfikację art. 36 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z jego treścią "pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku". Tymczasem, z treści zapisu Studium, wynika że zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga realizacja zamierzeń inwestycyjnych, polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu. Po porównaniu treści zapisów stwierdzono, że w ustawie mowa jest o zmianie przeznaczenia zabytku, a w studium zmianie zagospodarowania terenu. Oba zakresy pojęciowe różnią się od siebie i nie można ich uznać za tożsame. Według art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pojęcie zabytek zostało zdefiniowane w następujący sposób: nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast określenie "zagospodarowanie terenu" nie zostało zdefiniowane. Z treści §6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowiącego uszczegółowienie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynika że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Wykluczając tożsamość pojęć wskazano na niemożliwość ich zamiennego stosowania.

Skarżący oceniając zapis rozdziału XVI. 2, ust. 1, lit. a Studium o brzmieniu "nadzór archeologiczny oraz wyprzedzające i ratownicze badania archeologiczne prowadzone są (za pozwoleniem konserwatorskim) przez uprawnionego archeologa, historyka architektury, odpowiednie zespoły badawcze" (str. 100), uznał, że narusza on art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Powodem naruszenia jest wykroczenie poza zakres udzielonego radzie upoważnienia do określenia w studium obszarów i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazuje on bowiem podmioty (uprawniony archeolog, historyk architektury, odpowiednie zespoły badawcze) uprawnione do wykonywania nadzoru archeologicznego oraz przeprowadzania wyprzedzających i ratowniczych badań archeologicznych, czego nie można zaliczyć do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jednocześnie modyfikuje on przepis ustawowy, a mianowicie art. 37 pkt 2 ustawy o zabytkach w zw. z §26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych . Mianowicie stosownie do treści art. 37 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia kwalifikacje osób uprawnionych do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz badań archeologicznych. Według §26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych, badania archeologiczne może prowadzić osoba, która posiada tytuł zawodowy magistra uzyskany po ukończeniu studiów wyższych na kierunku archeologia oraz odbyła co najmniej 12-miesięczną praktykę w zakresie tych badań. Dokonując porównania przepisu zawartego w rozporządzeniu (§26 ust. 1) oraz zapisu zawartego w studium (rozdział XVI. 2, ust. 1, lit. b) stwierdzono, że studium rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do wykonywania nadzoru archeologicznego oraz przeprowadzania wyprzedzających i ratowniczych badań archeologicznych.

Odnosząc się do zapisów rozdziału XVI. 2 ust. 1 lit. c Studium "dla planowanej zabudowy uzupełniającej obowiązuje wymóg przeprowadzenia wyprzedzających badań archeologiczno-architektonicznych. Badania te pozwolą określić pierwotne linie zabudowy, historyczne podziały działek, szerokość zabudowy historycznej" (str. 100) skarżący zauważył, że kwestia ta została uregulowana w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a według ust. 2 tego artykułu zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Zatem badania archeologiczne wykonywane są jedynie w przypadkach wskazanych w komentowanym przepisie. Jako niedopuszczalne uznano wskazanie, jak uczyniła to rada, że wymóg przeprowadzenia wyprzedzających badan archeologiczno-architektonicznych przewidziany jest dla planowanej zabudowy uzupełniającej. Wskazując na wynikającą z art. 36 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami możliwość uzależnienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wydania pozwolenia na podejmowanie działań, o których mowa w ust. 1 pkt 6, 9 i 11, od przeprowadzenia, na koszt wnioskodawcy, niezbędnych badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych zauważono, że kwestia przeprowadzenia badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych uzależniona została od zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 36 ust. 1, a dodatkowo pokrycia kosztów przeprowadzenia tych badan w przypadkach określonych w pkt 6, pkt 9, pkt 11. Wskazanie w studium na obowiązek przeprowadzenia wyprzedzających badań archeologiczno- architektonicznych (rozdział XVI.2 ust. 1 lit. c str. 100) na tym etapie procesu inwestycyjnego uznano za niezasadne. Nadto regulacje te uznano za wykraczające poza zakres regulacji podlegających unormowaniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Kontynuując uzasadnienie skargi ujęte w punkcie 3 Wojewoda Dolnośląski przywołał unormowania wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy odnoszące się do określenia kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazano na uregulowanie tej kwestii w rozdziale XVIII Studium, gdzie w sprawie zaopatrzenia w energię elektryczną, postanowiono, że "w przypadku wystąpienia kolizji linii napowietrznej z planowanym zagospodarowaniem terenu należy dokonać przebudowy linii staraniem i na koszt inwestorów w porozumieniu z Przedsiębiorstwem Dystrybucyjnym Tauron Dystrybucja SA Oddział we Wrocławiu" (str. 107). Dodatkowo w rozdziale XIV.2 Studium regulującym szczegółowe ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów, zawarto następujące postanowienia: ,,Dla terenów rolnych przewidziano możliwość urządzenia i budowy zbiorników wodnych, z obowiązkiem zachowania cieków wodnych i rowów melioracyjnych spełniających rolę odbiorników wód powierzchniowych, a w przypadku realizacji inwestycji - konieczność ich przebudowy i odtworzenia w uzgodnieniu z zarządcą urządzeń" (ust. 8 pkt 4 lit. d str. 85, str. 86 Studium), dla terenów rzek i cieków postanowiono, że ,,użytkowanie wód otwartych do celów rekreacyjnych i sportowych, urządzanie łowisk komercyjnych i stawów hodowlanych musi być poprzedzone zgodą zarządcy wód i terenów przyległych", ( ust. 8 pkt 7 lit. c Studium, str. 87), regulując ogólne zasady zagospodarowania, postanowiono, że ,,w przypadku podjęcia działań inwestycyjnych, na obszarze wyposażonym w urządzenia melioracyjne, inwestor zobowiązany jest do zabezpieczenia bądź przebudowy istniejących systemów melioracyjnych w porozumieniu z właściwym zarządcą gospodarki wodnej" (str. 80 ).

Wskazane zapisy Studium uznane zostały za wykraczające poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust.2 pkt 1), kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2) oraz kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy i skonkretyzowaną w §6 pkt 5 rozporządzenia. Odwołując się do uregulowania w obowiązujących przepisach granic władztwa planistycznego gminy autor skargi stwierdził, że nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego ocenie kompetencja przewidziana w art. 10 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje możliwości regulowania w Studium spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody podmiotów trzecich, w tym przypadku Przedsiębiorstwa Dystrybucyjnego Tauron Dystrybucja SA oraz zarządcy wód i terenów przyległych i zarządcy urządzeń (zbiorników wodnych, cieków wodnych i rowów melioracyjnych). Wszelkie kwestie postępowania administracyjnego powinny wynikać z aktów prawnych rangi ustawowej. Organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają kompetencji do wprowadzania takich regulacji w uchwale. Nadto zauważono, iż w zakresie konieczności przestrzegania granic kompetencji ustawowej oraz działania na podstawie i w granicach prawa należy przyjąć, iż organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Nieprzestrzeganie tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W dalszej części, (pkt 4 skargi), Wojewoda odniósł się do zapisów rozdziału XIV Studium, gdzie zawarto ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. Rada Gminy Dobroszyce kwestię przeznaczenia i zagospodarowanie terenów uregulowała następującymi zapisami:

1. dla terenów, o podstawowym przeznaczeniu dla usług administracji, oświaty, opieki społecznej, kultury sakralnej, handlu, gastronomi itp., ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy (rozdział XIV. 2, ust. 5 str. 83 Studium),

2. dla terenów o podstawowym przeznaczeniu pod usługi sportu i rekreacji ustala się następujące zasady kształtowania zabudowy:

- możliwość realizacji nowych sportowych, wypoczynkowych, rekreacyjnych i turystycznych urządzeń terenowych, ośrodków hippicznych itp.( rozdział XIV ust. 7 pkt 2 Studium str. 84),

3. dla terenów cmentarzy postanowiono, że istnieje możliwość lokalizowania obiektów i urządzeń sanitarnych, socjalnych itp. (rozdział XIV. 2 ust. 8 pkt 5 lit. c),

4. dla terenów zieleni urządzonej, ogólnodostępnej, parkowej postanowiono, że istnieje możliwość urządzenia placów zabaw, lokalizowania obiektów małej architektury i sanitariatów itp. (rozdział XIV. 2 ust. 8 pkt 6 lit. c - str. 86 Studium).

Zawarcie w ustaleniach dotyczących przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu przez Radę zwrotu "itp.", zdaniem Organu Nadzoru spowodowało stworzenie otwartego katalogu przeznaczeń podstawowych oraz lokalizacji różnych obiektów na terenie, dla którego dopuszczono realizację bliżej nieokreślonego rodzaju zabudowy. Zauważono także, iż zamieszczenie w przepisach uchwały zwrotu "itp." tworzy otwarty katalog przeznaczeń podstawowych i pozwala w ramach sporządzanego następnie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na określenie innych jeszcze przeznaczeń tego terenu i zagospodarowanie go w dowolny sposób. Wskazując na treść art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podano, że w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz w zagospodarowaniu terenu. Rada wykonując ten obowiązek nie może określać przeznaczenia, czy też kierunków zagospodarowania terenu w sposób umożliwiający jego dowolną interpretację i stosowanie wykładni rozszerzającej. Rada zobowiązana jest do takiego sformułowania zapisów dotyczących tego przeznaczenia i zagospodarowania, aby w przyszłości możliwe było dokonanie przez ten organ oceny nienaruszania ustaleń studium przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (zgodnie z wymogiem art. 20 ust. 1 ustawy). Wykonawca uchwały i podmiot sporządzający projekt przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie mógł, powołując się na wskazany zwrot "itp", określić przeznaczenie i zagospodarowanie tych terenów w sposób odmienny od przewidzianego w Studium.

Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest używanie sformułowania "itp." przy określaniu kierunków zagospodarowania i rozwoju przestrzennego i ustalaniu przeznaczenia poszczególnych terenów, gdyż wprowadza to otwarty katalog przeznaczeń podstawowych i pozwala na przyjęcie jeszcze innego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane w studium. Studium ma pełnić funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych i wyznaczać dyrektywy na przyszłość, co wyklucza podejmowanie postanowień, które wprowadzają bliżej niesprecyzowany sposób zagospodarowania terenu nawet poprzez użycie zwrotu "i tym podobne". W studium należy bowiem określić kierunki w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Oznacza to więc, że jego postanowienia nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też to, że regulacje studium powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość. Uchybienia w sporządzaniu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowią naruszenie zasad sporządzania Studium, zaś według art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wojewoda Dolnośląski w punkcie 5 skargi odniósł się do zapisów rozdziału XIII Studium dotyczącego kierunków zmian w strukturze przestrzennej, gdzie zamieszczono zapis "Gmina Dobroszyce posiada na swoim obszarze tereny aktualnie przesądzone planistycznie dla przyszłego zainwestowania. Są to znaczące obszarowo tereny, wskazywane dla wiodącej funkcji mieszkaniowej bądź produkcyjno-przemysłowej ze względu na stan zobowiązań, w niniejszym Studium- zachowuje się ww. obszary. Dotyczy to szczególnie terenów w Dobroszycach, Nowosiedlinach, Strzelcach i Sadkowie. W długoterminowej polityce przestrzennej wskazuje się również tzw. tereny rozwojowe, które obecnie są użytkowane rolniczo. Tereny te stanowią funkcje prognozowane (mieszkaniowe, usługowe, przemysłowo - produkcyjne) do uszczegółowienia i realizacji w długim horyzoncie czasowym "- str. 78 Studium. Zdaniem skarżącego dla terenów tych nie określono wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenu.

Dalej odniesiono się do korespondencji prowadzonej z Wójtem Gminy Dobroszyce zawierającej wyjaśnienia odnośnie kwestionowanych zapisów. Analiza postanowień części tekstowej i graficznej Studium doprowadziła Organ Nadzoru do przyjęcia, że w części tekstowej Studium dla obszarów określonych jako "przesądzone planistycznie" postanowiono, że są one wskazane dla wiodącej funkcji mieszkaniowej bądź produkcyjno-przemysłowej. W rozdziale XIV. 2 Studium zatytułowanym "Uszczegółowione ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów", dla terenów mieszkaniowych określono w sposób szczegółowy zasady kształtowania zabudowy (str. 80-83). Zasady kształtowania zabudowy zostały także określone dla terenów o przeznaczeniu produkcyjno- przemysłowym (str. 83). Z kolei w części graficznej, (w legendzie oraz na rysunku), dla terenów przesądzonych planistycznie zostały opisane tereny o następującym przeznaczeniu: tereny o znacznej powierzchni (> od 5 HA) przesądzone planistycznie dla wiodącej funkcji mieszkaniowej - obowiązujące mpzp, tereny przesądzone planistycznie (>170HA) dla zabudowy mieszkaniowo - rezydencjonalnej- obowiązujące SUiKZP, tereny o znacznej powierzchni (>6 HA) przesądzone planistycznie dla wiodącej funkcji rekreacyjnej i usług - obowiązujące mpzp, tereny o znacznej powierzchni (>4HA) przesądzone planistyczne dla wiodącej funkcji przemysłowej, produkcyjnej i składowej - obowiązujące mpzp.

Wojewoda Dolnośląski przyjął, że dla terenów przewidzianych w części graficznej i opisanych jako "tereny przesądzone planistycznie (>170HA) dla zabudowy mieszkaniowo - rezydencjonalnej obowiązujące SUiKZP" brak postanowień w części tekstowej. W części tekstowej dla terenów rozwojowych wskazano, że są to tereny dla których prognozuje się funkcje mieszkaniowe, usługowe, przemysłowo - produkcyjne do uszczegółowienia i realizacji w długim horyzoncie czasowym. W rozdziale XIV. 2 Studium zatytułowanym "Uszczegółowione ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów", dla terenów mieszkaniowych określono w sposób szczegółowy zasady kształtowania zabudowy (str. 80-83). Zasady kształtowania zabudowy zostały także określone dla terenów o przeznaczeniu produkcyjno- przemysłowym (str. 83) oraz usługowym ( str. 85, str. 86). W legendzie oraz na rysunku studium dla terenów rozwojowych przewidziano następujące przeznaczenie: tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej, tereny rozwojowe dla zabudowy przemysłowo - produkcyjnej oraz składowo - magazynowej. Zauważono więc, że dla terenów mieszkaniowo - usługowych oraz składowo - magazynowych brak postanowień w części tekstowej, co oznacza, iż, że część tekstowa studium jest niespójna z częścią graficzną.

Odwołując się do art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i §7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano na zasadę dotyczącą używania oznaczeń, nazewnictwa i standardów używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. W przypadku, gdy nie jest możliwe powiązanie części tekstowej z graficzną naruszone są zasady sporządzania studium. Zdaniem Wojewody w treści uchwały pominięto ustalenia dla terenów przesądzonych planistycznie (>170HA) dla zabudowy mieszkaniowo - rezydencjonalnej oraz terenów rozwojowych dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz składowo-magazynowej, co oznacza niespójność pomiędzy treścią studium, a jego częścią graficzną. Rysunek studium w części dotyczącej terenów przesądzonych planistycznie (>170HA) dla zabudowy mieszkaniowo - rezydencjonalnej oraz terenów rozwojowych dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej oraz składowo - magazynowej został podjęty z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Odpowiadając na zarzuty skargi uznano je za bezzasadne, podając przy tym, iż zaskarżona uchwała została podjęta 28 lutego 2013 r. i wchodząc w życie w dniu podjęcia obowiązuje od ponad 15 miesięcy. W tym czasie była ona podstawą do podejmowania szeregu działań przez organy gminy, a jako wykładnia polityki przestrzennej gminy odgrywa istotną rolę w kształtowaniu się rynku nieruchomości, podaży i popytu, czy cen gruntów. Po podjęciu uchwały została ona niezwłocznie przekazana Wojewodzie Dolnośląskiemu jako organowi nadzoru celem sprawdzenia jej zgodności z prawem, co powinno nastąpić w terminie 30 dni od daty przekazania lecz Wojewoda Dolnośląski nie zajął w wyżej określonym terminie stanowiska. Odniesiono się również do korespondencji prowadzonej z Wojewodą Dolnośląskim i faktu, że nie zajął on stanowiska do przesłanych wyjaśnień, co upewniało Gminę, że udzielone odpowiedzi wyjaśniły wszelkie wątpliwości.

Następnie podano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są kierowane jedynie do podmiotów należących do systemu organów administracji publicznej. Postanowienia studium nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów indywidualnych, gdyż jego celem jest określenie polityki przestrzennej i lokalnych zasad zagospodarowania, a nie norm powszechnie obowiązujących. Skoro studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego uznano, że jego ustalenia w formie "zalecenia", " we fragmencie", " w uzgodnieniu" są stosowane dla działania organów, a nie mogą być rozumiane jako obowiązujące do automatycznego przenoszenia do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który podlega innym regulacjom.

Zwrócono też uwagę, iż relacja między studium a planem ulegała zmianom i obecnie, zgodnie z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, rada gminy uchwalając plan stwierdza, iż nie narusza on ustaleń studium, w miejsce poprzedniego zapisu o stwierdzeniu zgodności ze studium. Plan realizuje politykę przestrzenną gminy, a nie przenosi literalnie wszystkich zapisów, również parametry dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu w każdym planie powinny być dostosowywane do konkretnych uwarunkowań, uwzględniając zapis studium jako normę średnią w gminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie uchwalenia studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Kontroli tutejszego Sądu podlegała uchwała Rady Gminy Dobroszyce Nr XXII-105/2012 z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroszyce.

Oceniając powyższą uchwałę pod względem legalności Sąd uznał, że zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego postanowienia są wadliwe, gdyż podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu. Dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), podjętych w nim ustaleń jak też standardów dokumentacji planistycznej.

Uwzględniając zastosowany w skardze przez Wojewodę Dolnośląskiego podział zarzutów na 5 punktów, nie sposób nie zauważyć, iż w punkcie 1 kwestionowane są zapisy uchwały zawarte w poszczególnych punktach i ustępach rozdziału XIV dotyczącego zapisów związanych z uszczegółowionymi ustaleniami dotyczącymi zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące wyłącznie użytego tam określenia ,,zalecana". Otóż poza wszelkim sporem pozostaje brak po stronie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przymiotu aktu powszechnie obowiązującego. Prawidłowa ocena studium sprowadzić się musi do uznania go za akt kierownictwa wewnętrznego. Obowiązujące przepisy wprowadziły dualizm w procesie planistycznym polegający na poprzedzeniu podjęcia uchwały w zakresie uchwalenia planu miejscowego uchwałą dotyczącą uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Między studium a planem istnieją złożone relacje objawiające się w szczególności koniecznością wykazania zgodności planu ze studium. Aby zadanie to było wykonalne samo studium winno zawierać tego rodzaju zapisy, które można uznać za precyzyjne, jednoznaczne i czytelne. Oczywiście nie można pominąć w tym miejscu zdecydowanie ogólnego charakteru studium, niemniej jednak musi ono spełniać oczekiwania dla tego rodzaju opracowania planistycznego wynikającego z przepisów. Dość w tym miejscu wskazać regulacje wypływające z art. 10 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszym przypadku pojęcie ,,zalecana" odnosi się do ustaleń związanych z powierzchnią biologicznie czynną. Z całą pewnością przedmiotowe pojęcie nie zawiera wynikającego z przepisów oznaczenia wielkości parametru, gdyż w istocie zgodnie ze znaczeniem słowa wskazuje na proponowanie, czy sugerowanie przyjęcia konkretnej wartości, gdy w rzeczywistości sam parametr winien zostać wskazany w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości co do jego minimalnej i maksymalnej wielości. Nie sposób także byłoby dokonać w przyszłości oceny zgodności planu miejscowego z zapisami studium, skoro w tym drugim parametry zagospodarowania terenu opisano nieprecyzyjnie, ponieważ pojęcie ,,zalecana" nie zawiera konkretnie zamkniętego katalogu niedopuszczającego odstępstwa poza ściśle skonkretyzowanymi ramami. Zgodzić należy się w tym miejscu z Organem Nadzoru, który w nieprecyzyjnym opisaniu wartości dopatrzył się naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zakwestionowanie przez Wojewodę Dolnośląskiego fragmentów uchwały zawartych w zapisach związanych z zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej nie budzi wątpliwości składu orzekającego. Analiza zapisów uchwały prowadzić może do przyjęcia, że wolą gminnego prawodawcy było zawarcie w studium wszelkich reguł związanych z ochroną zabytków poczynając od zakazu prowadzenia inwestycji bez uzgodnienia ze służbami konserwatorskimi, poprzez wskazanie konieczności prowadzenia badań archeologicznych, uzyskanie akceptacji czy uzgodnień z tym organem do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego włącznie. Nie może dziwić kierunek jaki przyjęto w studium, a mianowicie dążenie do zachowania wartości kulturowych, niemniej jednak oprotestowane skargą zapisy studium są nieprawidłowe ze względu na kolizję z obowiązującymi przepisami. Rolą organu sporządzającego studium jest bowiem dokonanie analizy lokalnych uwarunkowań i określenie zasad służących ochronie zabytków. Wszelkie regulacje nie mieszczące się w pojęciu zasad ochrony zabytków lecz szczegółowo wskazujące, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wręcz sam tryb czy tok postępowania noszą znamiona naruszenia zasad techniki prawodawczej. Uwadze autorów studium umknęło istnienie precyzyjnych norm prawnych zawartych w ustawie o ochronie zabytków, a odnoszących się do zagadnień objętych uchwałą np. art. 25 - zagospodarowanie zabytku, art. 31 - wymagania związane z przeprowadzeniem badań archeologicznych, art. 36 - uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Nie można uznać zatem za prawidłowe podjęcie się przez gminnego prawodawcę dokonania regulacji zakresu objętego aktem prawnym rangi ustawy, a dodatkowo nieprzewidzianego dla studium. Następstwem stwierdzenia takiego faktu musi być przyjęcie, że zapisy takie są niezgodne z prawem, w tym przypadku z art. 28 ust. 1, art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Słusznie też Wojewoda Dolnośląski zauważył, iż powtórzenie przepisów ustaw godzi także w § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Objęte punktem 3 skargi zapisy uchwały określające kierunki rozwoju systemów komunikacji związane są z przeprowadzaniem uzgodnień, dokonywaniu porozumień czy uzyskiwania zgody od zarządców wód, urządzeń czy dystrybutora. Słuszny jest zarzut Wojewody wskazujący na wykroczenie przez Radę poza przyznaną kompetencję do określenia w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust.2 pkt 1), kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i skonkretyzowaną w §6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rada nie posiadała kompetencji do ingerencji w sferę związaną z relacjami pomiędzy dysponentami cieku czy sieci, co więcej wprowadzone regulacje dotyczą wręcz kwestii cywilistycznych, co nie mieści się w zakresie przekazanym do uregulowania w studium czy nawet w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro w zapisach studium wprowadzono zapisy, do redagowania których Rada nie posiadała ustawowej delegacji wynikającej czy to z u.p.z.z.p. czy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, uzasadniony jest pogląd o naruszeniu delegacji ustawowej i związaną z tą koniecznością wskazania naruszenia prawa w tym względzie. Podobne poglądy zdają się być jednolite w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Sąd podzielił słuszność zarzutów skargi odnoszących się do regulacji dotyczących zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów. Zamieszczając w tej części uchwały poza określeniem funkcji danego terenu pojęcia "itp." doprowadzono do naruszenia tymi regulacjami zasad sporządzania studium, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, dotykające problematyki związanej ze sporządzaniem studium, a więc dotyczące zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna), podjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Motywując powyższe wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oceniając charakter Studium wskazać należy, iż winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści Studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną i określają w nim w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 853/12, Lex nr 1216778). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi mieć charakter ogólny. Powinien mieć także charakter kierunkowy - tzn. określać tendencje zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu. Studium pełni bowiem funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81).

Wobec powyższego nie sposób zaaprobować przyjętych w zaskarżonej uchwale i przywołanych powyżej postanowień, w których określając przeznaczenie poszczególnych terenów organ stanowiący gminy użył zwrotu "itp.". Wprowadza to bowiem otwarty katalog przeznaczeń podstawowych i pozwala na przyjęcie jeszcze innego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane w studium. Tymczasem studium ma pełnić funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych i wyznaczać dyrektywy na przyszłość. Wyklucza to więc podejmowanie postanowień, które wprowadzają bliżej niesprecyzowany sposób zagospodarowania terenu nawet poprzez użycie zwrotu "i tym podobne". W studium należy bowiem określić kierunki w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Oznacza to więc, że jego postanowienia nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też to, że regulacje studium powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 39/11, Lex nr 1080262). Z tych też względów przywołane powyżej regulacje należy uznać jako naruszające zasady sporządzania studium.

Zarzuty skargi opisane w punkcie 5 sprowadzają się do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 9 ust. 2 u.p.z.p. oraz §7 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającego na sprzeczności części tekstowej Studium z częścią graficzną. Zauważyć należy, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium uchwala rada gminy, przy czym tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 ustawy). Również z części tekstowej i graficznej składa się plan miejscowy (art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Skoro zatem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając zasadność twierdzeń skarżącego w kontekście niezgodności zapisów części tekstowej z graficzną Studium zauważyć trzeba, iż relacje między częścią tekstową i graficzną są tego rodzaju, że tekst studium stanowi jego treść, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek studium stanowi załącznik graficzny i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst studium odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku. Innymi słowy część graficzna i tekstowa winny nie tylko się uzupełniać, ale muszą się one pokrywać tj. teren wskazany w części graficznej winien być objęty stosownymi postanowieniami zawartymi w części tekstowej. W rozpoznawanej sprawie - jak słusznie zauważył Wojewoda - a potwierdza to analiza Studium Rada Gminy Dobroszyce, w treści uchwały pominięto ustalenia dla terenów przesądzonych planistycznie (>170HA) dla zabudowy mieszkaniowo - rezydencjonalnej oraz terenów rozwojowych dla zabudowy mieszkaniowo - usługowej oraz składowo - magazynowej, mimo ujęcia tych terenów w części graficznej. Przyjmując zatem, że część graficzna studium stanowi uszczegółowienie części tekstowej i ma moc wiążącą, to postanowienia należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną, oczywistym jest, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a rysunkiem. Z tego też względu nie sposób zaakceptować przyjętych w rozpoznawanej sprawie rozwiązań, w których zapis części graficznej nie znajduje potwierdzenia w części tekstowej. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako naruszenie treść art. 28 ust. 1 i art. 9 ust. 2 u.p.z.p.

Przyjdzie wreszcie odnieść się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących niezgłoszenia przez Organ Nadzoru stanowiska w sprawie przez okres 30 dni od przekazania uchwały oraz faktu, iż Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia, jako kierowane jedynie do podmiotów należących do systemu organów administracji publicznej, nie mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów indywidualnych. Oczywiście Wojewodzie przysługuje uprawnienie do weryfikacji uchwały w zakreślonym terminie, niemniej upływ tego terminu jest o tyle istotny, że weryfikacja aktu prawa miejscowego w trybie nadzoru zostaje wykluczona. Nie zmienia jednak sam fakt upływu terminu sytuacji prawnej Organu Nadzoru w ten sposób, aby determinowało to możliwość wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego. Nadzorczy tryb weryfikacji uchwały jest bowiem rozłączny od trybu sądowoadministracyjnego i jego wyczerpanie, czy też nie, pozostaje bez wpływu na możliwość wniesienia skargi. Pogląd o skutkach uchwalenia Studium rozumianych jako brak atrybutu prawa miejscowego również nie ma znaczenia przy jego poddaniu tegoż Studium kontroli sądu, a to z tej przyczyny, iż zadaniem sądu jest zbadanie jego zgodności z obowiązującymi przepisami bez względu na niemożliwość zakwalifikowania go jako aktu prawa miejscowego.

Konkludując, w zaistniałych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając wskazane naruszenia prawa za istotne - stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt. I sentencji. Orzeczenie w pkt. III znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 cyt. ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach w jej art. 200.