Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 365/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 5, art. 267 pkt 1, art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 268 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 maja 2018 r. nr [..], mocą której określono skarżącej Gminie opłatę stałą w wysokości 824 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Informacją roczną z dnia 8 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni, na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawo wodne, ustaliło Gminie, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 824 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym nr [..] z dnia 10.11.2009 r. w ilości 32,5 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,009027778 m3/s. Jednocześnie organ wskazał, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w określonych terminach.

Gmina złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w powołanej informacji rocznej. Wskazała, że podstawa do ustalenia takiej opłaty dotychczas nie zaistniała. Inwestycje nie zostały dotychczas przez Gminę zrealizowane, urządzenia nie istnieją i nie ma też miejsca wprowadzanie ścieków do ziemi, ani do wód. Wraz z reklamacją Gmina wniosła o przywrócenie terminu do złożenia reklamacji. Jako uzasadnienie podała okoliczności, które obiektywnie uniemożliwiły stronie złożenie reklamacji w terminie.

Organ, po przywróceniu terminu do złożenia reklamacji, nie uwzględnił jej wydając decyzję z dnia 2 maja 2018 r. nr [..], ustalającą Gminie opłatę stałą w wysokości 824 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalona została w oparciu o udzielone Gminie pozwolenie wodnoprawne z dnia 10.11.2009 r. Pozwolenie to udzielone zostało na wprowadzenie do rowu melioracji wodnych szczegółowych R-B, przebiegającego przez działkę [..] obr. W., będącego dopływem rzeki C. (położonej w zlewni rzeki C.), ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków o RLM 2700, projektowanej w miejscowości D. na działce o nr ew. [..] obr. W. Pozwolenia tego udzielono na okres do dnia 30.09.2019 r. Według organu czynność objęta tym pozwoleniem wodnoprawnym jest w świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego usługą wodną, za którą w związku z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego musiała być i została ustalona wysokość należnej opłaty stałej. Wysokość opłaty stałej za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ustala się na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a nie na podstawie stanu faktycznego, o czym stanowi między innymi art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Przywołany przepis nie wyłącza z opłaty stałej sytuacji, w której uprawniony podmiot nie wykorzystuje uprawnień wynikających z udzielonego i obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Zatem nawet wskazana w reklamacji sytuacja niezrealizowania inwestycji, braku urządzeń i niewprowadzania ścieków do ziemi ani do wód, nie zwalnia Gminy z uiszczenia ustalonej opłaty stałej w terminach wskazanych w doręczonej informacji rocznej. Według organu Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10.11.2009 r. na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości 32,5 m3/h co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca właściwy organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., która wynosi 824 zł. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 32,5 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,009027778 m3/s.

W skardze Gmina zarzuciła naruszenie przepisów art. 271 Prawa wodnego w stopniu rażącym z tej przyczyny, że określenie opłaty nastąpiło pomimo, że nie zachodzi sytuacja wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, o której mowa w art. 271 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Skarżący zarzucił, że organ wadliwie przyjął, że opłatę określa i pobiera się nawet w sytuacji, gdy w ogóle nie istnieją warunki umożliwiające jakiekolwiek odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. W niniejszej sprawie natomiast w ogóle nie istnieją żadne urządzenia służące odprowadzaniu ścieków, za które organ ustalił opłatę. Według skarżącej zgodnie z art. 271 Prawa wodnego opłata nie jest naliczana za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, ale za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Sam określony w przepisach sposób obliczania opłaty, który opierać się musi na danych zawartych w treści pozwolenia wodnoprawnego nie oznacza, że od chwili wydania takiego pozwolenia naliczane mogą być opłaty. Pozwolenie wodnoprawne istnieje, ale inwestycji nie ma i nie ma w związku z tym faktu wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Tej natomiast okoliczności organy w ogóle w toku postępowania nie badały, odrzucając a priori taką konieczność, przy założeniu, że samo wydanie pozwolenia wodnoprawnego stanowi przesłankę określenia i pobrania opłaty. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącej, mamy do czynienia z brakiem rozpatrzenia istoty sprawy i zaniechaniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy zachodzi wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 maja 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił Gminie opłatę stałą w wysokości 824 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustalając powyższą opłatę organ oparł się na ostatecznej decyzji Starosty z dnia 10 listopada 2009 r. udzielającej skarżącej Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do rowu melioracji wodnych szczegółowych R-B, przebiegającego przez działkę nr [..] obr. W., będącego dopływem rzeki C. (położonej w zlewni rzeki C.), ścieków komunalnych oczyszczonych w mechaniczno – biologicznej oczyszczalni ścieków o RLM 2700, projektowanej w miejscowości D. na działce nr [..] obr. W. Tą samą decyzją udzielono Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie na działce nr [..] obr. W. urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego o określonych parametrach, wyprowadzającego oczyszczone ścieki do rowu R-B. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji wynika, że organ pomimo wyjaśnień skarżącej Gminy, która wskazywała, że w związku z niezrealizowaniem inwestycji, na którą uzyskała powyższe pozwolenie wodnoprawne, nie odbywa się wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, ustalił opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi opierając się wyłącznie na facie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił uznając za zasadne zarzuty skargi.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej stanowił przepis art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Ustalając powyższą opłatę organ określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnej ilości ścieków dopuszczalnych do wprowadzenia w ciągu godziny, określonej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,009027778 m3/s.

Sposób wyliczenia opłaty nie był jednak przedmiotem zastrzeżeń skarżącej Gminy. Kluczowym zagadnieniem spornym pomiędzy Gminą a organem jest natomiast kwestia samej zasady ustalania opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Istota rozpoznawanej sprawy tkwi zatem w odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do jej ustalenia.

Przepisy Prawa wodnego nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do powyższych kwestii w świetle przepisów unijnych.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego skatalogowano różne rodzaje usług wodnych, wskazując w pkt 5, że jedną z nich jest również wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych. Natomiast w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego przewidziano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Definicja ta, w odniesieniu do celu usług wodnych, odpowiada definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób. W świetle powyższych przepisów wskazać należy, że definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

W ocenie Sądu z dyspozycji art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, obejmująca także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, jest immanentnie związana z istnieniem rzeczywistych, faktycznych możliwości realizacji takiej usługi, które mogą się wiązać z istnieniem urządzeń wodnych. W procesie ustalania opłaty przez właściwy organ okoliczności te powinny być przedmiotem wnikliwych ustaleń, których w niniejszej sprawie zabrakło.

Z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat ustawodawca związał z wprowadzaniem ścieków do wód lud do ziemi. Podobnie zredagowane zostały przepisy art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, które określając sposób ustalenia opłaty posługują się sformułowaniem "wprowadzanie ścieków". To pozwala przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczania opłaty dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.

O rzeczywistych warunkach i możliwościach korzystania z usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi decyduje treść pozwolenia wodnoprawnego, które w niniejszej sprawie zostało przez organ potraktowane wybiórczo i niezweryfikowane faktycznie. Otóż bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 10 listopada 2009 r. Gmina uzyskała nie tylko pozwolenie na wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych do rowu melioracji wodnych szczególnych R-B przebiegającego przez działkę nr [..] obr. W., ale również pozwolenie na wykonanie na wskazanej działce urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego wyprowadzającego oczyszczone ścieki do rowu R-B. Organy poprzestając wyłącznie na pozwoleniu na wprowadzanie ścieków zupełnie pominęły kwestię pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego, które, jak wynika z treści pozwolenia wodnoprawnego, miało służyć do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu R-B.

Jeżeli zachodzi taka sytuacja, jak w przedmiotowej sprawie, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. pozwolenie na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego służącego do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego, oraz pozwolenie na wprowadzanie oczyszczonych ścieków, to przed ustaleniem opłaty za wprowadzanie ścieków organ powinien sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia wodnego i wyprowadzenia za jego pośrednictwem ścieków do rowu. Innymi słowy powinien sprawdzić, czy doszło do faktycznej realizacji usługi wodnej w postaci wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości szczególnego korzystania z wód skoro pozwolenie to obejmuje również zgodę na wybudowanie urządzenia wodnego mającego odprowadzać ścieki, a takie urządzenie, jak twierdzi skarżąca, nie zostało wykonane. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. stanowiący, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta podstawowa reguła nakazuje poznanie prawdy, która jest przesłanką prawidłowego dokonania ustaleń faktycznych. Powyższy przepis pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy.

Z powyższego wynika, że organy uprawione do ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

W niniejszej sprawie, rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi, zgodnie z Prawem wodnym i z treścią całej decyzji z dnia 10 listopada 2009 r., mogła zaktualizować się dopiero wówczas, gdy będzie istnieć urządzenie wodne służące do wyprowadzania ścieków do rowu. W braku tego rodzaju urządzenia wodnego nie ma możliwości realizowania usługi wprowadzania ścieków określonej w art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty stałej. O ile bowiem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty.

Tego rodzaju wykładnia przepisów Prawa wodnego odnoszących się do odpłatności za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z Prawa wodnego, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz z zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji braku urządzeń wodnych, które są niezbędne do wprowadzania ścieków.

Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza również wykładnia przepisów Prawa wodnego uwzględniająca charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa.

Skoro tak, to przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Powyższa zasada nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, która zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie dla organu podstawą do ustalenia opłaty stałej było pozwolenie wodnoprawne wydane w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), które nie przewidywały opłat za usługi wodne. Obecnie zaś – zgodnie z art. 403 ust. 6 pkt 6 Prawa wodnego, jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub urządzeń wodnych, wykonywania urządzeń wodnych oraz uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić termin rozpoczęcia korzystania z wód, czy też wykonywania urządzeń wodnych. Takie sformułowanie powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że sam ustawodawca rozróżnia moment wydania pozwolenia wodnoprawnego, za które zresztą pobierana jest opłata stosownie do art. 398 ust. 3 Prawa wodnego, od momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Nie można zatem przyjąć, jak podnosi to organ, że opłaty za usługi wodne, nawet w formie opłaty stałej, naliczanej według maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, obciążają podmiot korzystający z wód już od momentu wydania pozwolenia wodnoprawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2018 r., II SA/Wr 389/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Ramowej Dyrektywie Wodnej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta z usługi wodnej jeszcze przed wykonaniem urządzenia wodnego – wylotu kanalizacyjnego, który to właśnie wylot przeznaczony był do wyprowadzania oczyszczonych ścieków do rowu R-B, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich wprowadzania. Pobieranie opłaty w takim przypadku stanowiłoby, zdaniem Sądu, naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym rzeczywiście nie ma możliwości korzystania.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że inwestycja związana ze wskazanym pozwoleniem wodnoprawnym nie została wykonana i w związku z tym skarżąca nie realizuje usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków poprzez to urządzenie – wylot kanalizacyjny do rowu melioracyjnego.

Okoliczności tych nie wyjaśnił organ, nie podejmując żadnych czynności mających na celu weryfikację, czy skarżąca wykonała urządzenie wodne, którym zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 10 listopada 2009 r. miały być wyprowadzane ścieki do rowu. Organ poprzestał bowiem na ustaleniu, że skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, co – jak twierdził - jest wystarczające do ustalenia opłaty za taką usługę wodną, niezależnie od tego, czy wykonano urządzenia, które miały ścieki odprowadzać i czy do tego odprowadzania rzeczywiście dochodzi. Tymczasem dla zastosowania konsekwencji prawnych w postaci nałożenia obowiązku opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi konieczne było ustalenie, czy zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym faktycznie istnieją możliwości wprowadzania tych ścieków.

Tych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności organ nie wyjaśnił, choć od ich ustalenia zależała możliwość określenia opłaty. W ocenie Sądu bowiem, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza wobec treści pozwolenia wodnoprawnego, brak wykonania urządzenia wodnego służącego wprowadzaniu ścieków do rowu melioracyjnego wykluczałby nałożenie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku takiego urządzenia, korzystanie takie nie jest możliwe.

W ocenie Sądu, organ procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, choćby bez analizy okoliczności wynikających z jego treści, nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pomimo tego bowiem, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przedwcześnie stosując jego dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało, zdaniem Sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącą od informacji udzielonej jej przez organ z dnia 8 marca 2018 r. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ powinien wyjaśnić, czy w związku z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 10 listopada 2009 r. wykonano wylot kanalizacyjny R-B na działce nr [..] i w konsekwencji, czy ścieki są wprowadzane do rowu melioracyjnego R-B za pośrednictwem tego wylotu. Wskazane pozwolenie uprawniało skarżącą do wprowadzania oczyszczonych ścieków komunalnych do rowu R-B poprzez nowowybudowane urządzenie wodne – wylot kanalizacyjny. Brak wykonania tego wylotu uzasadniałby twierdzenie, że do wprowadzanie ścieków nie dochodzi, a zatem brak jest również podstaw do nałożenia opłaty stałej za taką usługę w trybie i na zasadach określonych w Prawie wodnym. Tylko jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na brak wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania, o jakim mowa w art. 209 p.p.s.a., Sąd, kierując się dyspozycją art. 210 § 1 p.p.s.a, nie orzekł w tym przedmiocie.