Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 88/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3a pkt 3,  art. 40 ust. 1 i 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1; art. 100 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania spółki A Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej także: strona, spółka, strona skarżąca) od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego w pasie drogowym ul. Z. we W., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

Organ powołał art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p), według którego w decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, określa się szczególnie: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest obowiązany między innymi do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Opierając się o ten przepis organ przyjął, że przy takiej inwestycji strona jest zawsze obowiązana uzyskać trzy odrębne od siebie decyzje. Pierwszą jest zezwolenie na lokalizację obiektów lub urządzeń, w którym zarządca drogi określa warunki lokalizacji i termin ważności rozstrzygnięcia. Jego przedmiotem są warunki, pod którymi zarządca drogi godzi się w przyszłości uchylić w indywidualnym przypadku ogólny zakaz zajmowania pasa drogowego. Wynika to z art. 39 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. Jeżeli strona przyjmie te warunki, występuje o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z umieszczaniem danego urządzenia lub obiektu (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Następnie strona powinna wystąpić o wydanie odrębnego zezwolenia na umieszczenie obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej na czas określony lub nieokreślony. Stanowi o tym art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. W dwóch ostatnich przypadkach w odrębnych decyzjach nalicza się stosowne opłaty - za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia. Zdaniem organu ustawa rozróżnienia trzy typy decyzji, ale organ przyznał, że praktyka stosowania prawa przez zarządców dróg

w omawianym zakresie jest różna, a inwestorzy (strony) często utożsamiają wskazane wyżej decyzje.

Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wydano negatywną decyzję

o lokalizacji rurociągu światłowodowego – jako urządzenia niezwiązanego

z zarządzaniem drogami lub ruchem drogowym. Rozstrzygnięcie pozytywne w tej kwestii (także z zastrzeżeniem warunków) byłoby natomiast swoistą promesą wydania zezwolenia na umieszczenie "niedrogowego" urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Według art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. wydanie takiej promesy nie jest bezwzględne. Nie można bowiem utożsamiać decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym "niedrogowego" obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej z decyzją zezwalającą na ich umieszczenie w pasie drogowym.

Organ powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. Wskazał, że art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanawia zasadę ochrony pasa drogowego i ogólny zakaz wykorzystywania go na cele niedrogowe. Przepis ten stanowi, że w szczególności w pasie drogowym zabrania się lokalizacji (może być związane z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę) obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jest to rozróżnienie dwóch odrębnych, zabronionych działań w pasie drogowym: lokalizacji i umieszczenia. Zakaz lokalizacji elementów obcych w pasie drogowym może być uchylony w konkretnym przypadku uznaniową decyzją zarządy drogi, opartą o art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. Granicę uznania wyznaczają: zasady ochrony pasa drogowego oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie przesądza jednak o tym, że inwestor otrzyma pozytywną decyzję zezwalającą na umieszczenie urządzeń i obiektów w pasie drogowym. Organ podkreślił, że w przypadku wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej według ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) czy urządzeń do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej bądź urządzeń związanych z ich eksploatacją, odmowa wydania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym może nastąpić wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Powołany przepis art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. wskazuje więc wyraźnie, że zarządca drogi powinien traktować w sposób szczególny wskazane urządzenia infrastruktury sieciowej dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym. Artykuł 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. jest zatem konsekwencją wprowadzenia w art. 39 ust. 1a ustawy zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej. Ma on jednak zastosowanie dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym. Organ powołał art. 39 ust. 1a u.d.p., według którego art. 39 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy urządzeń infrastruktury sieciowej. Zdaniem organu, wnioskując a contrario, przepis ten jest więc stosowany w postępowaniu lokalizacyjnym. Zestawienie tych regulacji prawnych ustawy o drogach publicznych doprowadziło organ do wniosku, że szczególne zasady traktowania urządzeń infrastruktury sieciowej dotyczą dopiero postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ich umieszczenie

w pasie drogowym, a nie postępowania w sprawie określenia warunków ich lokalizacji.

Organ podkreślił, że decyzję I instancji wydano w trybie uznaniowym. Organ wyjaśnił istotę postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją swobodną wydawaną na podstawie norm blankietowych, zawierających pojęcia prawne niedookreślone. Wskazał przedmiot uznania administracyjnego. Jest nim dyskrecjonalne określenie skutku prawnego, a nie ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Organ II instancji kontrolując zgodność zaskarżonego uznaniowego rozstrzygnięcia z prawem organu I instancji nie ocenia natomiast celowości wydania decyzji. Rozpoznanie w II instancji takiej sprawy zmierza więc do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych było dopuszczalne wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił prawidłowo rozstrzygnięcie sprawy. W rozpatrywanej sprawie granicę uznania administracyjnego wyznaczają zasady: ochrony pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ podkreślił, że w stosunku do decyzji uznaniowych szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie faktyczne i prawne wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji - w ocenie organu zostało sporządzone poprawnie

i bardzo wyczerpująco. Wbrew zarzutom odwołania nie przedstawiono w nim podstawy prawnej i faktycznej decyzji w formie ewentualnej. Organ uznał więc, że decyzja

I instancji spełnia wymogi ustawowe. Stronie umożliwiono czynny udział

w postępowaniu, jak tego wymaga art. 10 § 1 i 3 oraz inne przepisy k.p.a.

Organ stwierdził w konkluzji, że decyzja I instancji nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie nakazują bowiem umieszczenia w kanale technologicznym zlokalizowanym w pasie drogowym urządzeń infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Należy także zwrócić uwagę na ustawowe pojęcie, cel i przeznaczenie kanału technologicznego budowanego w pasie drogowym przez zarządcę drogi. Jego działania w tym zakresie nie pozostają bowiem bez wpływu na planowanie i zagospodarowanie przestrzeni pasa drogowego (nad i pod powierzchnią) czy poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym znaczeniu stanowią jedno z głównych uwarunkowań oceny dopuszczalności lokalizacji w pasie drogowym "niedrogowego" urządzenia infrastruktury.

Organ wskazał na ustawową definicję pojęcia "kanał technologiczny", zawartą w art. 4 pkt 15a u.d.p. Według tego przepisu jest to ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ powołał art. 39 ust. 6 u.d.p., który stanowi, że zarządca drogi w trakcie budowy lub przebudowy drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym: dróg krajowych; pozostałych dróg publicznych; chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa

w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego. Według art. 39 ust. 7 u.d.p., zarządca drogi udostępnia takie kanały technologiczne za opłatą, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f. Za udostępnienie pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie dzierżawy, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Organ stwierdził, że wbrew zarzutowi odwołania jest to działalność non profit zarządcy drogi.

Według organu, budowa przez zarządcę drogi własnej infrastruktury - kanału technologicznego, który ma być udostępniany podmiotom zewnętrznym, jest jednym ze środków ochrony pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, odnoszące się do kanału technologicznego, przyczyniają się do rozwiązania problemu mnogości sieci teletechnicznych w pasach dróg publicznych. Zarządca drogi obowiązany jest lokalizować kanał technologiczny przy większości inwestycji drogowych. Minimalizuje to liczbę podmiotów posiadających w pasie drogowym własne ciągi teletechniczne. Zapewnia także ochronę budowanych lub przebudowywanych dróg przed ciągłymi ingerencjami budowlanymi i konserwatorskimi. Ochrona nowych dróg przed ingerencją budowlaną często prowadzi do odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Kanał technologiczny jest więc alternatywą pozwalającą zabezpieczyć ewentualne potrzeby wykorzystania przez inwestorów przestrzeni pasa drogowego na cele niedrogowe.

W dniu [...] r., gdy strona złożyła wniosek, w pasie drogowym ulicy Z. we W. były usytuowane kanalizacje A S.A., B S.A. i C Sp. z o.o. Była także planowana budowa kanałów technologicznych Gminy W. zaprojektowana w 2010 r. Uwzględniając te okoliczności organ uznał za słuszne stanowisko zarządcy drogi, że budowa kolejnej kanalizacji byłaby sprzeczna z zagospodarowaniem pasa drogowego, niebędącego nieruchomością do swobodnego dysponowania. Po zapoznaniu się z trzema zezwoleniami zarządcy drogi (Prezydenta W. - ZDiUM) z 2012 r. lokalizującymi w pasie drogowym ul. Z. we W. teletechnicznej kanalizacji kablowej, przedstawionymi przez pełnomocnika strony, organ stwierdził, że decyzje te wydawane w innych sprawach - wprawdzie podobnych z uwagi na tożsamość podstawy prawnej rozstrzygnięcia - nie mogą wpływać na sposób prowadzenia postępowania

w rozpatrywanej sprawie, która ma charakter indywidualny w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Organ stwierdził, że wydana decyzja jest wynikiem rozważenia wszelkich aspektów istotnych z punktu widzenia ochrony pasa drogowego i obowiązujących przepisów prawa. Uprzednie umieszczenie w pasie drogowym przez inne podmioty urządzeń infrastruktury liniowej nie pociąga za sobą automatycznie wydawania zezwoleń na lokalizację także innym podmiotom planującym inwestycje. Organ stwierdził, że prawdopodobieństwo uzyskania zezwolenia maleje właśnie ze względu na zmniejszającą się wolną przestrzeń w pasie drogowym. Nie było więc potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej, wnioskowanej przez pełnomocnika strony. Zapisy rozmów z pracownikami spółki D nie mają natomiast znaczenia dowodowego dla rozpatrywanej sprawy administracyjnej.

W konkluzji organ stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją postępowanie administracyjne są zgodne z prawem.

W skardze, spółka zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a to:

a) art. 39 ust 1 pkt 1, art. 39 ust 1 a) oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, że art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p,. nie ma zastosowania do decyzji wydawanej na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 39 ust. 1 a) i art. 39 ust. 3 u.d.p., zezwalającej na lokalizację/umieszczanie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym skutkującym ograniczeniem uznaniowości decyzji do trzech tam enumeratywnie wymienionych przesłanek;

b) art. 39 ust 1 i ust 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przy-jęcie, że decyzję wydawane przez organ na podstawie art. 39 u.d.p. posiadają definicję legalną decyzji lokalizacyjnych, a decyzje wydawane na podstawie art. 40 u.d.p. są zdefiniowane jako zezwalające na umieszczanie urządzeń w pasie drogowym, podczas gdy ustawa nie przewiduje definicji legalnych takich decyzji, a wykładnia językowa przepisów nie pozwala na przyjęcie tak jednoznacznych definicji tych decyzji;

2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, 8, 75 § 1, 78 § 1, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie wniosków dowodowych z nagrań rozmów telefonicznych złożonych w odwołaniu od decyzji na okoliczność faktycznych pobudek wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na umieszczenie/lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej, pomimo że dowód ten miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, czym organ II instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania oraz zaniechał obowiązku dowodzenia unormowanego w art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a., jak też zaniechał przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, w której wniosek o przeprowadzenie oględzin nagrania na okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia obligował do przeprowadzenie rozprawy.

W oparciu o art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżąca podniosła, że decyzja narusza prawa operatora telekomunikacyjnego do korzystania z pasa drogi i ogranicza jego konkurencyjność wobec pozostałych operatorów, którzy uzyskali zezwolenie na umieszczanie w pasie drogowym kanalizacji telekomunikacyjnej. Narusza też interes prawny skarżącej w ten sposób, że alternatywą świadczenia usług w tym rejonie jest odpłatne korzystanie z kanalizacji MTKK budowanej dla właściciela drogi, co obniża konkurencyjność świadczonej usługi na rzecz abonentów.

Tak stawiając zarzuty, spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z [...] r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę A Spółki z o.o. we W. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.)

Sąd zaakcentował, że organ drugiej instancji trafnie przyjął, że dla zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego skarżąca powinna była uzyskać trzy pozytywne decyzje zarządcy drogi na podstawie art. 39 u.d.p, tj. zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego w pasie drogowym, w którym określane są warunki lokalizacji, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a następnie zezwolenie na umieszczenie tych kabli będących elementem infrastruktury technicznej – na czas określony lub na czas nieokreślony. Wydanie negatywnej decyzji w pierwszej z tych spraw wykluczało dalsze postępowanie.

Zdaniem WSA zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.p.d., ma charakter uznaniowy, a uznaniowość tego przepisu nie jest sporna między stronami. Istotą tej regulacji jest ogólna zasada ochrony pasa drogowego i zakaz wykorzystywania tego pasa na cele niedrogowe. Zakaz lokalizacji w pasie drogowym elementów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może być uchylony w indywidualnej sprawie uznaniową decyzją zarządcy drogi, opartą o art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p. Przepis ten nie różnicuje rodzajów tych elementów. Czyni to dopiero w zdaniu 2, w którym zawarte jest odesłane do art. 39 ust. 1a u.d.p. stanowiące, że zarządca drogi powinien traktować w sposób szczególny wymienione urządzenia infrastruktury sieciowej dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na ich umieszczenie w pasie drogowym. Taka decyzja nie została natomiast wydana.

WSA stwierdził, że kanał technologiczny został umieszczony w pasie drogowym przez A Sp. z o.o., będącą podmiotem gospodarczym zarządcy drogi, który wykonuje zadania ustawowe tego zarządcy. Za udostępnienie kanału pobierane są opłaty w wysokości określonej w umowie dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f. Za udostępnienie tych kanałów pobierane są opłaty w wysokości określonej w umowie dzierżawy, a opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Sąd zaakceptował stwierdzenie organów, że z uwagi na brak nastawienia na osiąganie zysku z tego tytułu, jest to w istocie działalność non profit zarządcy drogi. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że prowadzenie robót budowlanych przez ten podmiot w danej lokalizacji mogło stanowić przesłankę wydania decyzji negatywnej innemu wnioskodawcy. Poprzez udostępnienie owego kanału technologicznego skarżąca będzie bowiem mogła bez uzyskania przedmiotowych zezwoleń prowadzić zamierzoną działalność gospodarczą. WSA wziął także pod uwagę nasycenie pasa drogowego kanałami technologicznymi. Znajdowały się tam bowiem kanały trzech operatorów telefonicznych. Powyższe okoliczności faktyczne były wzięte pod uwagę w postępowaniu I i II instancji.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja uwzględniła zatem wszystkie okoliczności istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę ochronę pasa drogowego i obowiązujących przepisów prawa. To, że inne podmioty umieściły w pasie drogowym urządzenia infrastruktury liniowej nie dawało skarżącej pozycji roszczeniowej o uzyskanie żądanego zezwolenia. Podmioty te nie były bowiem stronami postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, którego jedyną stroną była skarżąca. Nie zachodziła więc potrzeba przeprowadzania rozprawy administracyjnej mającej na celu uzgodnienie interesów stron.

Biorąc pod uwagę kryteria kontroli decyzji uznaniowych, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym.

WSA podkreślił, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję, przeprowadzono zgodnie z przepisami k.p.a., w szczególności umożliwiono stronie skarżącej czynny udział w postępowaniu, zgromadzono kompletny materiał dowodowy, wyjaśniono szczególnie starannie stan faktyczny sprawy, oddalono wnioski dowodowe strony niemające istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja zawiera obszerne i wnikliwe uzasadnienie, spełniające wymogi przewidziane dla uzasadnienia decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 6 października 2015 r. (II GSK 1945/14), uznając skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

NSA stwierdził, że Sąd I instancji zaprezentował wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p. dotyczącą uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji.

NSA wskazał, że w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zważył, co następuje:

Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, że w sprawie WSA we Wrocławiu wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do regulacji art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.

WSA we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 6 października 2015 r. (II GSK 1945/14) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

W konsekwencji, WSA we Wrocławiu - przyjmując za własną argumentację Sądu II instancji - uznał, że skarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 (w zw. m.in. z ust. 1, 1a, 3a), przez błędną jego wykładnię, w sposób rzutujący na ostateczny wynik sprawy.

WSA zauważa, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezspornym, że skarżona decyzja organu dotyczyła infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Zdaniem SKO, sporna decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego (infrastruktury telekomunikacyjnej) ma charakter uznaniowy, gdyż dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., w którym jest mowa o "szczególnie uzasadnionych przypadkach"), a nie umieszczania infrastruktury (art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., w którym określono przesłanki odmowy).

Według SKO, dopiero w przypadku wydania odrębnej decyzji w sprawie umieszczania urządzeń organ będzie związany przesłankami wymienionymi w zd. 2 art. 39 ust. 3 u.d.p. Za tym zaś, że w sprawie powinna być również wydana decyzja w sprawie umieszczenia urządzeń w pasie drogowym przemawia - w opinii SKO - treść art. 39 ust. 1a u.d.p. oraz przepisy art. 40 u.d.p.

Za NSA, WSA stwierdza, że - w świetle przepisów omawianej u.d.p. - brak jest materialno-prawnej podstawy do wydania przez organ odrębnej decyzji w przedmiocie umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Na tle u.d.p., podstawy materialno-prawne do wydania decyzji zawarte są jedynie w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., w których jest mowa o zezwoleniu wydanym w drodze decyzji administracyjnej oraz w art. 40 ust. 1 u.d.p., w którym określono, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to ostatnie zezwolenie wymaga również wydania decyzji administracyjnej. Dalej podkreślenia za NSA wymaga, że - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy też umieszczania w pasie drogowym urządzeń oraz obiektów budowlanych. Podobnie - w decyzji lokalizacyjnej - określa się

w szczególności miejsce i warunki umieszczania w pasie drogowym urządzeń. Sąd kasacyjny przesądził, że okoliczność, że w ww. przepisach użyto zwrotu "umieszczanie w pasie drogowym" nie oznacza, że w sprawie tego "umieszczania" winny być wydane odrębne decyzje. W ocenie NSA, wprost przeciwnie, wydanie takich decyzji byłoby całkowicie zbędne, skoro miejsce i warunki tego umieszczania zostały już określone w decyzji lokalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., następnie będą określone w decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, wydanej na podstawie art. 40 ust 1 i 2 u.d.p.

NSA zaakcentował, że podstawy materialno-prawnej do wydania takiej decyzji nie stanowi również art. 39 ust. 1a u.d.p., skoro przepis ten stanowi jedynie wyjątek od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

NSA orzekł, że wyciąganie wniosków, że z uwagi na to, iż ustawodawca używa pojęć "lokalizacja obiektów budowlanych" i "umieszczanie urządzeń", to powinna być wydana odrębna decyzja w sprawie umieszczania urządzeń, jest zbyt daleko idące, gdyż ustawodawca używa tych pojęć przemiennie. I tak, w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest mowa o "lokalizacji obiektów budowlanych" a w art. 40 ust. 2 pkt 2 "o umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych". W opinii NSA, takie posługiwanie się tymi zwrotami wydaje się zrozumiałe, jeżeli uwzględni się podobne znaczenie tych pojęć. Według słownika Języka Polskiego, pojęcie "umieszczać" oznacza m.in. "kłaść, stawiać gdzieś, lokować w jakimś miejscu", a pojęcie "lokalizacja" oznacza "określenie miejsca, gdzie coś się znajduje lub ma się znajdować".

Według NSA, nie można w końcu nie zauważyć, że w zd. 2 art. 39 ust. 3 u.d.p., w którym jest mowa o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń", ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu: "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", co świadczy o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń.

W konsekwencji, trzeba za NSA przyjąć, że - w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. - właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W sprawie, z uwagi na zaprezentowaną przez SKO wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p., dotyczącą uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji, powyższe przesłanki, mogące stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) infrastruktury telekomunikacyjnej nie zostały przez organy ocenione.

Rozpoznając sprawę powtórnie, organ uwzględni powołane wyżej wskazania Sądu. Podejmując w sprawie ustalenia, organ powinien ocenić zebrane w sprawie dowody, w tym wskazane w treści skargi jako pominięte przez organ.

Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję SKO w całości. O kosztach postępowania WSA orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.