Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 508/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 34 ust. 3, art. 36a ust. 3, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 54 lit. b/
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Wojewody z [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta B. P. z [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. K. i K. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...], wydaną w trybie art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1202 ze zm., dalej: pr.bud.) Prezydent Miasta B. P. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na zmianę decyzji własnej z [...] r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w K. pozwolenia na budowę Centrum [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...], w skład którego wchodzą następujące obiekty i urządzenia:

- budynek nr [...] - sklep budowlany z instalacjami wewnętrznymi,

- budynek nr [...] - galeria handlowa i market spożywczy z instalacjami wewnętrznymi,

- budynek nr [...] - zespół handlowo-usługowo-rozrywkowy z instalacjami wewnętrznymi,

- pylon reklamowy,

wraz z urządzeniem i uzbrojeniem terenu (sieć drogowa i ukształtowanie terenu oraz zieleń, przyłącza wodociągowe, zewnętrzna instalacja wodociągowa, zbiorniki wody z pompownią, przyłącza kanalizacji sanitarnej, zewnętrzna kanalizacja sanitarna, przyłącza kanalizacji deszczowej, zewnętrzna kanalizacja deszczowa, sieć ciepłownicza z przyłączami, przyłącza elektroenergetyczne SN do budynków nr [...], instalacje elektroenergetyczne zewnętrzne, stacja transformatorowa, budynek agregatu prądotwórczego, usunięcie kolizji sieci elektroenergetycznej, przebudowa i budowa linii telekomunikacyjnych, ogrodzenia, wydzielenia, ściany oporowe, wiaty na wózki oraz rozbiórka budynków i budowli [...]).

Organ zezwolił na zmianę pozwolenia na budowę polegającą na:

• zmianie projektu zagospodarowania działki, w tym zmianie lokalizacji i wymiarów budynków, innych obiektów budowlanych, w tym parkingów, chodników i dróg dojazdowych, a także sieci, przyłączy i obiektów małej architektury;

• podziale inwestycji na etapy;

• budowie w pierwszym etapie budynku oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu inwestycji jako budynek Nr [...] - Ccentrum handlowo - usługowe z instalacjami wewnętrznymi.

Odwołania od tej decyzji wnieśli: T. K., P. S., W. N., D. C., R. F., J. K. i K. K..

Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że odwołujący się nie uczestniczyli jako strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale wnieśli odwołanie w terminie zastrzeżonym dla uprawnionych podmiotów, dlatego należało ustalić, czy osoby te posiadają interes prawny w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na treść art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud., Wojewoda uznał, że T. K., P. S., D. C., R. F., J. K. i K. K. nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika, że nieruchomości zajmowane przez T. K., P. S., D. C. i R. F. usytuowane są w znacznej odległości od terenu objętego projektem zagospodarowania terenu: odległość pomiędzy nieruchomością należącą do R. F. (działka [...]) a granicą działki, na której planowana jest inwestycja, wynosi około 92,4 m, odległość pomiędzy nieruchomościami lokalowymi należącymi do P. S. i T. K. w budynku na działce nr [...] a granicą działki, na której planowana jest inwestycja, wynosi około 20,9 m (południowa granica działki nr [...] znajduje się w odległości ok. 13,5 m od granicy działki nr [...], na której ma być realizowany I etap inwestycji oraz ok. 27,5 m od ściany projektowanego budynku nr [...]), zaś odległość pomiędzy nieruchomością należącą do D. C. (działka [...]) a granicą działki, na której planowana jest inwestycja, wynosi około 103,9 m - 127,9 m.

Organ wskazał, że odwołujący się – W. N. cofnął odwołanie.

Wojewoda odniósł następnie, że część działki nr [...] wraz z budynkami, gdzie zamieszkują J. i K. K., nie jest objęta żadnym etapem opracowania projektu, jak również zaskarżoną decyzją. Ponadto J. i K. K. nie posiadają aktualnie formalnie prawa własności tej części działki, ani prawa jej użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny w sprawie wywodzą z toczącej się sprawy o zasiedzenie części działki nr [...].

Zdaniem Wojewody, z analizy przeprowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w celu wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji wynika, że "zamierzenie budowlane nie ogranicza zagospodarowania terenów sąsiednich z uwagi na: a) odległości pomiędzy budynkami - brak oddziaływania w kontekście: zacienienia - analiza na podstawie § 60 oraz § 40; przesłaniania - analiza na podstawie § 13.1; odległości przeciwpożarowych - analiza na podstawie § 271 oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi zawartymi w § 272; b) warunki ochrony przeciwpożarowej

- zaprojektowano właściwe rozwiązania i zabezpieczenia w obszarze projektowanym - analiza na podstawie § 271 oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi zawartymi w § 272; c) odległość miejsc postojowych od innych obiektów - analiza na podstawie § 18 oraz 19. d) emisję hałasu/ zanieczyszczeń/ promieniowania - w obiekcie nie będą znajdowały się urządzenia generujące ponadnormatywny hałas, emisję gazów, czy promieniowanie (urządzenia wentylacyjne oraz klimatyzacyjne zaprojektowano w sposób zapewniający nieprzekroczenie dopuszczalnych poziomów)". W ocenie organu, inwestycja nie ograniczy odwołującym się dojazdu do drogi publicznej.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ uznał, że odwołujący się T. K., P. S., D. C. i R. F., nie są stronami postępowania, bowiem ich nieruchomości znajdują się poza terenem objętym zatwierdzonym projektem zamiennym i określonym przez projektanta obszarem oddziaływania.

Zdaniem organu, J. K. i K. K. nie posiadają obecnie tytułu prawnego do działki [...] (oraz działek objętych obszarem oddziaływania inwestycji), zatem nie mogą być uznani za stronę postępowania. Jedynym władającym tą działką jest inwestor. Ponadto obszar objęty wnioskiem o zasiedzenie znajduje się poza obszarem opracowania całości inwestycji (wszystkich etapów).

Odnosząc się do zarzutu możliwego ponadnormatywnego poziomu hałasu na działkach wszystkich skarżących, organ wskazał, że wymagania dotyczące ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826), ale wskazany akt nie określa dopuszczalnego poziomu hałasu pochodzącego ze środków transportu związanego z działalnością galerii handlowo-usługowej.

Zdaniem organu, interesu prawnego odwołujących się w niniejszym postępowaniu nie można również wywodzić z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., przewidującego, że obiekt budowlany należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli zatem decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich".

W związku z powyższym i z uwagi na przedmiot sprawy, czyli zmianę projektu budowlanego, organ odwoławczy uznał, że zmiana ta nie wprowadzi ograniczeń w zabudowie działek odwołujących się, stąd postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie organu, odwołujący się nie wykazali, aby działania inwestora związane z wprowadzonymi w projekcie budowlanym zmianami ingerowały w sposób wykonywania ich prawa własności. Nie wykazali zatem podstawy uznania ich za stronę postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud., przy uwzględnieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy. Nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w zakresie zmian, na realizację których udzielone zostało pozwolenie na budowę.

W ocenie Wojewody, w związku z powyższym merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta B. P. z [...] r., znak: [...] pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli J. K. i K. K., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. przez niedopuszczenie skarżących do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta B. P. o pozwoleniu na budowę z [...] r., znak: [...], jak również przeprowadzenie postępowania administracyjnego (w obydwu instancjach) bez udziału innych jednostek, którym przysługiwał status strony, tj. spółki [...] z siedzibą w L. (użytkownika wieczystego sąsiadującej z inwestycją działki nr [...]) oraz Szkoły [...] w B. P., która mieści się przy ul. [...], choć organ przyznał status strony [...] S.A. w W. oraz [...] Zakład [...] w S., mimo że inwestycja nie będzie miała żadnego wpływu na sposób użytkowania nieruchomości należących do [...] S.A. oraz [...] S.A.;

2) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. w związku z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym przede wszystkim skarżących, [...] S.A. i Szkoły [...] w B. P.), a w konsekwencji odmowę uznania tych osób za strony postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej inwestycji, która te uzasadnione interesy narusza;

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy nie było ku temu podstaw;

2) art. 10 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uniemożliwienie skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym błędne przyjęcie, że realizacja inwestycji objętej wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza interesów osób trzecich, a także poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wszystkich kluczowych aspektów sprawy, zaniechanie ustalenia okoliczności istotnych dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w zakresie ustalenia strefy oddziaływania planowanej inwestycji oraz wpływu tej inwestycji na interesy osób zamieszkujących na sąsiednich nieruchomościach.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 19 czerwca 2018 r. uczestnik postępowania – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżących, którzy nie mają tytułu prawnego do działki nr [...], interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, a także decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym ich uchylenie.

Pierwszoplanowym problemem w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie legitymacji procesowej skarżących. Jak wynika to z konsekwentnie prezentowanego stanowiska przez skarżących, wywodzą oni swój interes prawny z prawa własności części działki gruntu nr [...], objętej decyzją organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi – [...] spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w K. pozwolenia na realizację inwestycji pod nazwą "[...]" oraz zakwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją o zmianie tego pozwolenia. Wymaga przy tym podkreślenia, że skarżący inicjując postępowanie odwoławcze w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji pod nazwą "[...]", nie wykazali swojego prawa własności wprost, lecz powołali się na nabycie przez nich własności tej nieruchomości w drodze zasiedzenia, przy czym stwierdzenie zasiedzenia jest przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, co jest w sprawie bezsporne.

Punktem wyjścia rozważań w tym zakresie jest art. 4 cyt. ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem jedną z materialnoprawnych przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. Dopełnieniem tej normy jest art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., wedle którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odbywa się w uproszczony sposób, tj. poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia według ustalonego wzoru o posiadaniu takiego prawa (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud.). Nie oznacza to jednak, że w prowadzonym w tym trybie postępowaniu organ został pozbawiony możliwości weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest bowiem oczywiste, że w sytuacji, gdy oświadczenie może budzić wątpliwości co do jego materialnej poprawności (zgodności z rzeczywistym stanem), organy zobligowane są do zażądanie od inwestora wykazania - w sposób niebudzący wątpliwości - przysługiwania mu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest w zasadzie oświadczeniem, do którego stosuje się rygory wynikające z art. 75 § 2 k.p.a., zaś jego istota sprowadza się do możliwości przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Jednakże możliwość ta nie jest równoznaczna z obowiązkiem poprzestania organu na takim oświadczeniu. Z art. 75 k.p.a. nie wynika przecież żadne ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Jest bowiem istotne, że oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym są środkami dowodowymi, które podlegają ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W kontekście wyżej przedstawionych reguł stwierdzić należy, że w przypadku ujawnienia się okoliczności mogących świadczyć o wadliwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ winien ustalić istnienie tego prawa w oparciu o dostępne środki dowodowe, o ile będzie to możliwe. Jednakże rozstrzygnięcie sporu co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej w sytuacji, gdy spór jest konsekwencją zarzutu niezgodności stanu prawnego nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane w zakresie prawa własności, które to prawo może przysługiwać innej osobie, niż wskazanej w oświadczeniu. Jakkolwiek, co do zasady, organ administracji budowlanej może w przypadku takiego sporu przyjąć za wiarygodne dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, jak też poprzestać na domniemaniu zgodności z prawem wpisu w księdze wieczystej, jednakże nie może to być decyzją niejako automatyczną, oderwaną od okoliczności konkretnej sprawy. Pamiętać bowiem trzeba, że ewidencja gruntów i budynków ma jedynie charakter rejestru państwowego i nie musi odzwierciedlać stanu prawnego nieruchomości, a wpis prawa własności do księgi wieczystej zmierza jedynie do ujawnienia prawa własności i nie ma charakteru konstytutywnego. W okolicznościach konkretnej sprawy organ administracji może więc zakwestionować oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak też stwierdzić, że rozstrzygnięcie sporu co do przysługiwania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma charakter zagadnienia wstępnego, które winien rozstrzygnąć sąd powszechny lub inny organ - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Trzeba zauważyć, że w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, nie jest fakt toczenia się postępowania przed sądem lub organem właściwym do rozstrzygnięcia określonej sprawy, lecz jest nim określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Zagadnienie takie powstaje niezależnie od postępowania, w którym można je rozstrzygnąć. Wskazuje na to wyraźnie art. 100 § 1 k.p.a., z którego wynika, że po zawieszeniu postępowania z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji podejmuje czynności zmierzające do wszczęcia postępowania w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Podkreślić należy raz jeszcze, że stwierdzeniu, że w postepowaniu występuje zagadnienie wstępne dotyczące istnienia prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem ujawnionym w księdze wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Jest oczywiste, że jakkolwiek organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma samodzielnej kompetencji do obalenia tego domniemania, to ów organ może, gdy stosowny i uprawdopodobniony zarzut zostaje podniesiony, doprowadzić do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w tym zakresie, poprzez stosowanie konstrukcji prawnej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a.

Nawiązując do okoliczności sprawy, zauważyć należy, że jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie.

Przy takim ujęciu zagadnienia wstępnego istotnego znaczenia nabiera wyważenie interesów inwestora i podmiotu kwestionującego jego prawo. Nie ulega wątpliwości, że w razie kwestionowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracji winien rozważyć, na ile ważkie są argumenty podnoszone przeciwko tytułowi prawnemu inwestora oraz czy są one podnoszone dla ochrony realnie zagrożonych praw i dopiero na tej podstawie ocenić, czy zachodzą w sprawie realne przesłanki wystąpienia zagadnienia wstępnego.

J. i K. K. już w piśmie adresowanym do Prezydenta Miasta B. P. z 27 listopada 2017 r. wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę Centrum [...] w B. P. oraz o zawieszenie postępowania w tej sprawie w związku z tym, że 23 listopada 2017 r. złożyli w Sądzie Rejonowym w B. P. wniosek o stwierdzenie z dniem 1 listopada 2017 r. zasiedzenia nieruchomości obejmującej część działki nr [...], o powierzchni [...] m˛ tej działki, na której planowana jest realizacja inwestycji. Wnioskodawcy wywiedli swoje prawo do tej części nieruchomości z nabycia własności na skutek upływu czasu samoistnego jej posiadania, trwającego od 1 listopada 1987 r. i prowadzącego do zasiedzenia z dniem 1 listopada 2017 r. Wskazali przy tym, że są samoistnymi posiadaczami nieruchomości od ponad trzydziestu, zaś zajmowana przez nich była w tym okresie odgrodzona od pozostałej części działki nr [...].

Swoje żądania skarżący ponowili w piśmie z 5 grudnia 2017 r. (postanowieniem z [...] r. organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na brak po stronie J. i K. K. interesu prawnego; postanowienie to jest niezaskarżalne, stąd skarżący nie mogli go zakwestionować w toku postępowania).

Zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji skarżący konsekwentnie domagali się uznania ich za strony postępowania, a okoliczności podnoszone przez nich we wniosku o dopuszczenie ich do udziału w tym postępowaniu w charakterze stron, tj. zasiedzenie części działki nr [...] na skutek trzydziestoletniego, samoistnego, bezumownego, nieodpłatnego korzystania z niej nie były przez nikogo zakwestionowane. Oznacza to, że organy obu instancji pominęły zagadnienie objęcia pozwoleniem na budowę działki będącej własnością skarżących tylko z tego względu, że skarżący nie wykazali prawa do nieruchomości, a jedynie powołali się na nabycie tego prawa w drodze zasiedzenia. Jednakże zdaniem Sądu uznać należy, że w okolicznościach sprawy organy winny uznać, że zarzuty odnośnie braku tytułu prawnego inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane zostały podniesione przez skarżących w celu ochrony ich realnie zagrożonego prawa do części działki nr [...]. Nie sposób zatem przyjąć, że nie mają oni interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie.

Nie jest przy tym istotna okoliczność, że na części działki, którą zajmują obecnie skarżący, nie jest planowana lokalizacja żadnego obiektu budowlanego Galerii, ani żadnego urządzenia związanego z tymi obiektami. Decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obejmuje tę działkę i to jest kwestia kluczowa dla oceny interesu prawnego skarżących. Nie chodzi tu o to, że nieruchomość zajmowana przez skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, ale o to, że nieruchomość, o stwierdzenie zasiedzenia której się ubiegają, jest położona na terenie planowanej inwestycji i jest objęta pozwoleniem na jej realizację.

Bez znaczenia jest przy tym, że realizacja pierwszego etapu inwestycji jest planowana na innej działce niż działka nr [...]. W przypadku, gdy inwestor decyduje się na etapowanie inwestycji (art. 33 ust. 1 pr.bud.), to w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia) ustalenie kręgu stron musi się odbyć z uwzględnieniem stanu prawnego gruntu przewidzianego pod inwestycję w całości, a nie tylko co do wybranych obiektów budowlanych. Obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego oznacza, że w razie etapowania inwestycji właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę wybranych obiektów dokonuje sprawdzenia wniosku w kontekście warunków ustalonych dla całości inwestycji. Stąd, np. w sytuacji, gdy wniosek o pozwolenie na budowę dzieli inwestycję na etapy, strony postępowania ustala się z uwzględnieniem wszystkich jej etapów (wyrok NSA w Warszawie z 27 lutego 2014 r., II OSK 2334/12, Lex nr 1569046).

Uznanie istnienia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie obliguje Sąd do ustosunkowania się do podniesionych w skardze zarzutów.

Przede wszystkim organ pierwszej instancji przedwcześnie, nie mając ku temu wystarczających podstaw, uznał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do terenu tej inwestycji, co bezrefleksyjnie, bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zaaprobował organ drugiej instancji.

W myśl art. 3 pkt 20 pr.bud., obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W art. 20 ust. 1 pkt 1c w związku z art. 34 ust. 3 pr.bud. ustawodawca nałożył na projektanta obowiązek określenia obszaru oddziaływania obiektu.

Stosownie do treści § 13a rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.), w zamieszczonej w projekcie informacji o obszarze oddziaływania obiektu projektant wskazuje przepisy prawa, w oparciu o które dokonał określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz przedstawia zasięg obszaru oddziaływania obiektu w formie opisowej lub graficznej albo zamieszcza informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że to nie do projektanta, ale do organu administracji architektoniczno-budowlanej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, należy definitywne wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Ustalenia projektanta w tym zakresie nie wiążą organu, dla którego są jedynie elementem dokumentacji projektowej, poddawanym ocenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Tymczasem w niniejszej sprawie, organy obu instancji nie dokonały żadnych własnych ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, powielając treść analizy wykonanej przez projektanta, dołączonej do projektu zamiennego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że "nieruchomości skarżących: R. F., P. S., T. K. i D. C. są usytuowane w znacznej odległości od terenu objętego projektem zagospodarowania terenu", następnie podał te odległości, mierzone od budynków na tych działkach do granic opracowania obejmującego pierwszy etap inwestycji.

Zauważyć przy tym należy, że w procesie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niejednokrotnie występuję niewłaściwa praktyka organów, polegająca na przyznawaniu, że pierwszoplanowe, a nawet wyłączne znaczenie przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu ma odległość planowanej inwestycji od granic działek sąsiednich. Takie schematyczne podejście nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, bowiem zachowanie przez inwestora określonych przepisami prawa odległości projektowanego obiektu od granic sąsiednich nieruchomości nie zawsze samo w sobie przesądza o wpływie bądź braku wpływu tej inwestycji na otoczenie, tym bardziej że określone obiekty budowlane mogą oddziaływać na nieruchomości położone dalej niż w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planowana jest realizacja obiektu.

Wyznaczając strefę wokół projektowanego obiektu budowlanego (obszar oddziaływania obiektu), organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego – tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (tak m.in. wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lexis.pl nr 2215816; wyrok WSA w Białymstoku z 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, CBOSA).

Okoliczność, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych, nie zawsze przesądza o tym, że skutki powstania i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany.

Ponadto organ drugiej instancji wskazał, że: "Z zapisów zawartych w zatwierdzonym projekcie (TOM I pkt 1.9, str. 50 i 51) wynika m.in., iż analiza (na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) pod kątem wyznaczenia otoczenia obiektu budowlanego, na który ten obiekt oddziałuje, wprowadzając ograniczenia w jego zagospodarowaniu, wykazuje, że zamierzenie budowlane nie ogranicza zagospodarowania terenów sąsiednich z uwagi na: A) odległości pomiędzy budynkami - brak oddziaływania w kontekście: zacienienia - analiza na podstawie § 60 oraz § 40; przesłaniania - analiza na podstawie § 13.1; odległości przeciwpożarowych - analiza na podstawie § 271 oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi zawartymi w § 272. B) warunki ochrony przeciwpożarowej -zaprojektowano właściwe rozwiązania i zabezpieczenia w obszarze projektowanym - analiza na podstawie § 271 oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi zawartymi w § 272; B) odległość miejsc postojowych od innych obiektów - analiza na podstawie § 18 oraz 19. D) emisję hałasu/ zanieczyszczeń/ promieniowania - w obiekcie nie będą znajdowały się urządzenia generujące ponadnormatywny hałas, emisję gazów czy promieniowanie (urządzenia wentylacyjne oraz klimatyzacyjne zaprojektowano w sposób zapewniający nieprzekroczenie dopuszczalnych poziomów). W ocenie tut. organu przedmiotowa inwestycja nie ogranicza również skarżącym - dojazdu do drogi publicznej bowiem nieruchomości bądź lokale skarżących znajdują się w budynkach znajdujących się na ww. nieruchomościach mających dostęp do drogi publicznej".

Powyższe ustalenia zostały wprost skopiowane z zapisów analizy obszaru oddziaływania obiektu wykonanej przez projektanta i dołączonej do projektu zamiennego. Pomijając już nawet to, że organ przyjął ustalenia projektanta jako własne i nie dokonał żadnej, choćby ogólnikowej ich oceny (w konkluzji na stronie 11 uzasadnienia organ stwierdził: "(...) skarżący R. F., P. S., T. K. i D. C. nie są stronami postępowania (...), bowiem ich lokale i nieruchomości znajdują się poza terenem objętym zatwierdzonym projektem i określonym przez projektanta obszarem oddziaływania"), należy zaznaczyć, że analiza wykonana przez projektanta nie spełnia standardów wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu.

Jak wyżej podniesiono, ustalając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien każdorazowo dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego – tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zmiana pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie Centrum [...]" wraz z budową dojść, dojazdów, miejsc postojowych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej i urządzeń budowlanych. Teren objęty opracowaniem obejmuje powierzchnię około [...] ha, przy czym całkowita powierzchnia zabudowy wynosi niemal [...] ha, a powierzchnia dróg, parkingów i placów manewrowych wynosi ponad [...] ha (planowanych jest ponad 830 miejsc postojowych dla samochodów).

Zważywszy na zakres inwestycji i szczególne, różnorodne funkcje, które ma ona w założeniu pełnić (handel, usługi w różnych dziedzinach), organy powinny były ze szczególną wnikliwością ustalić obszar jej oddziaływania, tym bardziej, że w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji istnieje osiedle mieszkaniowe, w tym szkoła podstawowa i przedszkole. W tej sytuacji odmowa przyznania statusu strony właścicielom, użytkownikom wieczystym, czy zarządcom nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji musi być uargumentowana w sposób szczególnie staranny. Wynika to z roli prawa budowlanego, jaką pełni w szeroko pojętym prawie sąsiedzkim, regulującym stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości sąsiednich powstające w związku z wykonywaniem przez każdego z nich przysługującego mu prawa własności. Przyjęcie, że właściciel nieruchomości nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na sąsiedniej nieruchomości wymaga oceny wielu przepisów i wykazania przez organ administracji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy, w szczególności z uwagi na rozmiar i charakter planowanej zabudowy, żadne z nich nie będą wprowadzały ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości.

Innymi słowy, za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów, chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania tego obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki, którą dysponuje inwestor.

W niniejszej sprawie takich jednoznacznych ustaleń nie sposób się doszukać. Lakoniczne sformułowanie organu drugiej instancji, że "zamierzenie budowlane nie ogranicza zagospodarowania terenów sąsiednich" z uwagi na odległości pomiędzy budynkami: brak oddziaływania w kontekście: zacienienia; przesłaniania i warunków ochrony przeciwpożarowej - zaprojektowano właściwe rozwiązania i zabezpieczenia w obszarze projektowanym" wraz z powołaniem się jedynie na jednostki redakcyjne przepisów rozporządzenia nie wskazuje motywów, jakimi kierował się ten organ, uznając, że planowana inwestycja nie oddziałuje na teren nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości odwołujących się.

Oceniając oddziaływanie inwestycji pod kątem emisji hałasu, zanieczyszczeń i promieniowania, organ wskazał, w ślad za projektantem, że "w obiekcie nie będą znajdowały się urządzenia generujące ponadnormatywny hałas, emisję gazów, czy promieniowanie (urządzenia wentylacyjne oraz klimatyzacyjne zaprojektowano w sposób zapewniający nie przekroczenie dopuszczalnych poziomów)".

Dowodzi to błędnego rozumienia przez organ odwoławczy pojęcia "oddziaływania obiektu". Z żadnego przepisu Prawa budowlanego, w tym z definicji legalnej obszaru oddziaływania obiektu, nie wynika, że objęcie nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu uzależnione jest każdorazowo od zakładanego przekroczenia przez sam ten obiekt bądź jego przyszłe użytkowanie dopuszczalnych norm. Innymi słowy, obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zatem zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji zawsze właściciele sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 pr.bud.) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę (a tym samym przysługuje im przymiot stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na sąsiedniej nieruchomości). Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 maja 2013 r., II SA/Bk 546/12, CBOSA).

Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu odwoławczego oraz przytoczonego przez ten organ – odosobnionego zresztą – poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2001 r., (IV SA 2085/98), że "pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich" .

W kontekście powyższych rozważań uzasadnione wątpliwości budzi odmowa przyznania przymiotu stron P. S. i T. K., których nieruchomości lokalowe na działce nr [...] znajdują się w odległości 20,9 m od granicy działki objętej projektem zamiennym, podczas, gdy status strony postępowania organ odwoławczy przyznał H. G., będącej właścicielką działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym posadowionym w odległości 13,6 m od granicy działki objętej projektem zamiennym (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 507/18).

Zważywszy na rozmiar i charakter inwestycji, różnica pomiędzy tymi odległościami musi być oceniana jako nieznaczna – wynosi bowiem mniej niż 10 m. Dodać przy tym należy, że odległość od granicy działki nr [...] do granicy działki nr [...], na której ma być zrealizowany pierwszy etap inwestycji, wynosi niespełna 13,5 m. Czynnikiem przesądzającym o braku interesu prawnego P. S. i T. K. nie może być podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność, że działka, na której posadowiony jest budynek przez nich zajmowany, oddzielony jest od planowanej inwestycji drogą. Obszar oddziaływania inwestycji nie musi się bowiem ograniczać do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, co nie budzi już wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie. Żadnego znaczenia w tym względzie nie ma również fakt, na który kilkakrotnie powołuje się organ drugiej instancji (strona 12 uzasadnienia decyzji), że P. S. i T. K. nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją z [...] r. Organ w niniejszej sprawie nie był związany ustaleniami dokonanymi co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę jest postępowaniem odrębnym, w którym organ dokonuje samodzielnych ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zauważyć należy, że organy obu instancji uznały za stronę postępowania [...] S.A. – właścicielkę pasa kolejowego na działce nr [...]. Trzeba bowiem zauważyć, że odległość granicy tej działki od granicy terenu planowanej inwestycji jest porównywalna do odległości pomiędzy tym terenem a granicą działki zajmowanej przez P. S. i T. K.. Z kolei w stosunku do D. C. i R. F. organ odwoławczy argumentację o nieposiadaniu przez te osoby statusu strony niniejszego postępowania ograniczył do kryterium odległości granic należących do nich działek od granic terenu planowanej inwestycji, które, jak wyżej wskazano, jest niewystarczające. Wbrew stanowisku organu, odległość ta, wynosząca 90 –100 m, nie wyklucza oddziaływania planowanej inwestycji na te działki, biorąc pod uwagę jej powierzchnię, zakres i charakter inwestycji.

Przedwczesne również było, zdaniem Sądu, nieobjęcie obszarem oddziaływania planowanej inwestycji terenu Szkoły [...] przy ul. [...] (tym bardziej, że w projekcie przewidziano w północno - zachodniej części terenu inwestycji, od strony szkoły, dwie strefy dostaw oraz dwa place manewrowe dla aut ciężarowych i dostawczych oraz prasokontenery i pomieszczenie gromadzenia odpadów stałych), terenu Przedszkola [...] nr [...] (od strony wschodniej, tj. od strony działki nr [...], gdzie inwestor planuje budowę parkingów) oraz działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, analogicznie jak działki nr [...] oraz nr [...], których dysponenci zostali uznani za strony postępowania.

Jednym z kluczowych argumentów podnoszonych przez organy na poparcie tezy o braku oddziaływania inwestycji na działki wnoszących odwołanie, na działkę zajmowaną pod szkołę [...], przedszkole oraz działkę nr [...] będącą w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., jest decyzja Prezydenta Miasta B. P. z [...] r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko.

Inwestycja objęta niniejszym postępowaniem jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 54 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), w stosunku do której obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).

Istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny nie zwalniało jednak organów z obowiązku ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. Są to bowiem dwie różne kwestie – ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest aktualna w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzenia.

Tymczasem obowiązek określenia obszaru oddziaływania inwestycji dotyczy wszelkich przedsięwzięć wymagających pozwolenia na budowę, nie tylko tych mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem nawet stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia zakresu podmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na realizację robót budowlanych.

Ponadto niniejsza sprawa dotyczy decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co oznacza, że inwestor ma zamiar dokonać istotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę. Decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko z [...] r. została wydana w innym postępowaniu, tj. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 36a ust. 3 pr.bud., w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę art. 32–35 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że organ przeprowadza postępowanie analogiczne jak postępowanie w sprawie pozwolenia pod kątem przesłanek udzielenia tego pozwolenia – oczywiście w zakresie objętym wnioskiem o zmianę pozwolenia. W przypadku istotnych zmian w projekcie budowlanym należy zatem każdorazowo rozważyć spełnianie przez inwestora warunków uzyskania pozwolenia budowlanego określonych w art. 32-35 pr.bud., w tym potrzebę przeprowadzenia oceny przedsięwzięcia – w zakresie wnioskowanej zmiany projektu budowlanego - na środowisko. Nie można z góry przyjmować, że skoro w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to taka ocena jest zbędna również w sprawie zmiany pozwolenia. Przeciwnie, taka potrzeba może powstać zwłaszcza w przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – inwestycja zostanie podzielona na etapy, nastąpi zmiana lokalizacji każdego objętego projektem budowlanym obiektu budowlanego, zmianie ulegną ich kształty i układ komunikacyjny na terenie inwestycji (przykładowo, w miejscu, gdzie pierwotnie miał zostać wzniesiony budynek nr [...] - zespół handlowo - usługowo - rozrywkowy oraz parkingi, w projekcie zamiennym przewidziano kilkukrotnie większy budynek nr [...] - centrum handlowo – usługowe).

Ubocznie podnieść należy, że już po złożeniu wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum [...]" na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], a więc dla inwestycji obejmującej cały pierwotny teren inwestycyjny i zakładającej budowę czterech obiektów, w tym budynku nr [...] objętego zamiennym pozwoleniem na budowę. W postępowaniu tym regionalny dyrektor ochrony środowiska zaopiniował obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla całej inwestycji. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. P. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenia w pełnym zakresie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Postanowienie to dotyczyło przedsięwzięcia objętego pozwoleniem zamiennym nr [...] z [...] r., z tym, że realizowanego etapowo, w tym budowy centrum handlowo - usługowego (budynek nr [...]). Postanowienie to wprawdzie zostało uchylone, ale tylko z powodu uchybień formalnych tj. niezwrócenia się przez Prezydenta Miasta B. P. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia do Państwowego [...], które od 1 stycznia 2018 r. jest nowym podmiotem opiniującym w sprawach środowiskowych. Ponadto, już po wydaniu decyzji nr [...] inwestor, w dniu 8 marca 2018 r. złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Centrum [...]" na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...], znak: [...]

Podniesiony przez skarżących zarzut przedwczesnego uznania przez organy braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji objętej wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę należy zatem uznać za słuszny.

W konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia nie mógł oceniać merytorycznej argumentacji odwołania. Wypada w tym kontekście zauważyć, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zagadnienia materialnoprawne mogą ściśle łączyć się z kwestiami procesowymi, w szczególności zaś od rozstrzygnięcia w zakresie przepisów prawa materialnego może zależeć prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Część argumentów podniesionych w odwołaniu w wyraźny sposób porusza kwestie materialnoprawne, mogące rzutować na określenie granic obszaru oddziaływania. Rzeczą organu drugiej instancji było zatem odniesienie się do tych zarzutów, albowiem mają one związek z ustaleniem kręgu stron postępowania. Bez ich rozpatrzenia umorzenie postępowania odwoławczego uznać trzeba za przedwczesne, a zarazem naruszające zarówno dyspozycję art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud., jak i dyspozycje art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 oraz § 3, a także art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dostrzega, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich nie oznacza uniemożliwienia realizacji inwestycji. Jeżeli projekt budowlany jest zgodny z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zatwierdzająca go decyzja o pozwoleniu na budowę, mimo udziału w postępowaniu właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiednich, zostanie utrzymana w mocy.

W tym miejscu należy wyjaśnić jeszcze dwie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Po pierwsze, nie sposób zaaprobować stanowiska skarżących, że negatywną przesłanką wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest brak tożsamości inwestycji objętej "pierwotną" decyzją o pozwoleniu na budowę a decyzją zmieniającą to pozwolenie zgodnie z wnioskiem inwestora.

W istocie, w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wyrażano pogląd, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1, 3 i 5 pr.bud. jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostanie zachowana tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, który powstałby po zrealizowaniu proponowanych odstępstw. Dlatego wnioskowane przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę nie mogą doprowadzić do powstania zupełnie nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i właściwości obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne, a nawet identyczne (tak m.in. wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r., II OSK 1924/06; wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2010 r., VII SA/Wa 1756/09, CBOSA).

Poglądu tego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza bowiem ograniczenia co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32–35. Ponadto w przypadku kilkakrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym projektem, może być w praktyce niewykonalne. Przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu może oznaczać w danej sytuacji stosowanie przepisu wprost albo z modyfikacjami bądź też niestosowanie go w ogóle. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu wnioskowanej zmiany stosowanie przepisów art. 32–35, o którym mowa w art. 36a ust. 3, oznacza stosowanie ich wprost. W tym przypadku konieczne jest przeprowadzenie ponownej oceny dokumentacji, w tym projektu, całego zamierzenia inwestycyjnego.

Po drugie, w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r., nr [...], znak: [...] Wynika to z dziennika budowy, w którym widnieją wpisy dotyczące robót budowlanych wykonanych w ramach inwestycji objętej tym pozwoleniem w dniach: 29 czerwca 2012 r., 2 lipca 2012 r., 11 lipca 2012 r., 18 czerwca 2014 r. oraz z 10 czerwca 2016 r.

W myśl art. 37 ust. 1 pr.bud., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Żadna z tych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z dziennika budowy wynika wprost, że budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i nie została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Stanowisko skarżących podważające to ustalenie nie zostało poparte żadnym dowodem.

Niemniej jednak podniesione wyżej uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji w niniejszej sprawie, są tego rodzaju, że obligują Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Rozpatrując sprawę ponownie, organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu powyższej oceny prawnej, ustali obszar oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę pod kątem nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję projektowanej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w jej otoczeniu. Organ ponownie rozważy potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia objętego niniejszym postepowaniem na środowisko. Uwzględni przy tym, że art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r., zawierający zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, stosuje się jedynie wówczas, gdy projektowana zmiana zatwierdzonego projektu budowlanego nie spowoduje zmian uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej uzyskanej przez inwestora w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.