Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3942/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5, art. 7, art. 8, art. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 163
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Teza: 1. Przepis art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 ze zm.) nie ma zastosowania do uchwał o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej'

2. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy;

3. Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

TEZY

1. Przepis art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 ze zm.) nie ma zastosowania do uchwał o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej'

2. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy;

3. Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 403/19 w sprawie ze skargi I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 6 września 2019r., sygn. akt II SA/Lu 403/19, oddalił skargę I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019r., nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] maja 2019 r. Rada Miasta [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 ze zm., dalej: specustawa lub specustawa mieszkaniowa), podjęła uchwałę nr [...], odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, polegającej na budowie "Zespołu budynków wielorodzinnych B1 i B2 z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą i budynku przedszkola B3 wraz z zagospodarowaniem terenów zielonych – wąwozu", przy ul. [...] w [...].

Skargą I. sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą uchwałę, zarzucając jej naruszenie: art. 7 w zw. z art. 17 specustawy mieszkaniowej, w wyniku arbitralnej odmowy ustalenia lokalizacji opisanej inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej; art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 i 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), wskutek braku przedłożenia Radzie Miasta, w trakcie sesji, jaka miała miejsce w dniu [...] maja 2019r., projektu uchwały odmawiającej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z uzasadnieniem, w wyniku czego zaskarżoną uchwałę podjęto w sposób arbitralny, bez analizy stanu faktycznego i prawnego; art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z § 56 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...]lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta [...], poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...]. Spółka podkreśliła, że w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie wymagane ww. przepisami prawa warunki dotyczące lokalizacji wskazanej na wstępie inwestycji, nie było podstaw wynikających z powszechnie obowiązującego prawa, aby odmówić ustalenia jej lokalizacji, w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej. Wskazała, że wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wypływa z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji, w tym z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z zasad praworządności i legalności. Obowiązek uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Miasta wynikał ze Statutu Miasta [...]. W uzasadnieniu takim należało wskazać przesłanki, jakimi Rada Miasta kierowała się, podejmując uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podjęto ją w sposób arbitralny, dowolny i wykraczający poza ustawową kompetencję. Uchybienie to nie pozwala poznać powodów, dla których Rada Miasta odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji planowanej przez Spółkę. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, że uzasadnienie projektu uchwały Rady Miasta [...] z [...] maja 2019 r. zostało udostępnione radnym, a następnie projekt został omówiony szeroko w trakcie prezentacji projektu uchwały Radzie przed głosowaniem. Projekt uchwały, jak wynika ze stenogramu sesji Rady, był przedmiotem szerokiej debaty, w której udział wzięli zarówno radni, jak i mieszkańcy [...] oraz przedstawiciel wnioskodawcy. Jakkolwiek zapis z przebiegu tej sesji Rady świadczy o dużej rozpiętości poruszanych zagadnień, to bezsprzecznie wniosek inwestora poddany został głębokiej krytyce, a jego jednoznacznie negatywna ocena znalazła wyraz w wyniku głosowania. Z protokołu sesji wynika, że za podjęciem uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej głosowało 27 radnych, przeciwko podjęciu tej uchwały nikt nie głosował, zaś 3 radnych wstrzymało się od głosu. Z tych względów za całkowicie bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, a także § 56 ust. 3 Statutu Miasta [...]. W ocenie Sadu jest bowiem oczywiste, że obowiązek przedłożenia Radzie Miasta projektu uchwały wraz z uzasadnieniem oraz obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o dane konieczne dla poddania wniosku merytorycznej ocenie, zostały wykonane w zakresie całkowicie wystarczającym dla pełnej realizacji przesłanki działania zgodnie z zasadą praworządności, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały, któremu towarzyszy brak w aktach sprawy informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia tego aktu przez organ gminy, powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę dysponując nie tylko stosownymi materiałami w postaci dokumentów dołączanych do wniosku inwestora oraz złożonymi przez Prezydenta Miasta [...], ale także opierając się na innych danych, podniesionych w dyskusji, jaka miała miejsce w trakcie sesji [...] maja 2019 r. Ocena ta uwzględnia cały kontekst sprawy, a więc wspomnianą wyżej szeroką procedurę konsultacyjną, jak i właściwe przeprowadzone postępowanie uzgodnieniowe – określone w art. 7 ust. 12-15 i ust. 17 specustawy mieszkaniowej, które były wzajemnie uzupełniającymi się elementami procedury rozstrzygania wniosku inwestora, przeprowadzonej zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skargi. W rozpoznawanej sprawie warunek niesprzeczności ze studium został spełniony. Inwestor spełnił także wymagania formalne określone w przepisach specustawy. W tych okolicznościach obowiązkiem Rady Miasta było przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji wspomnianej inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy. Sąd podkreślił, że wskazane w tym przepisie przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy. Przepis ten pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej, nawet, gdy – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, zgodnie z art. 7 ust. 7 i 8 specustawy oraz spełnione zostały pozostałe wymagane tą ustawą warunki, w tym określone w jej art. 7 ust. 1-3, 6 i 9-19 oraz w art. 17. Także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy rada gminy nie ma zatem obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przepisy art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz w art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) wskazują zgoła odmienne rozwiązanie ustawowe, gdyż nakazują właściwym organom administracji wydanie, odpowiednio, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia określonych przesłanek. Analogicznego unormowania nie zawierają przepisy specustawy mieszkaniowej, co zdaniem Sądu świadczy jednoznacznie o tym, że wolą ustawodawcy było pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy. Powyższe wynika ponadto z treści uzasadnienia rządowego projektu specustawy. Przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma w ocenie Sądu charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasady z niej wywodzone, zdaniem Sądu ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest na terenie gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne – w ocenie rady gminy – w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że obecni na sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2019 r. mieszkańcy wyrażali jednoznaczny sprzeciw wobec planowanego przez Spółkę zamierzenia inwestycyjnego. Poza sporem jest również to, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała stosownymi materiałami w postaci dokumentów dołączanych do wniosku inwestora oraz złożonymi przez Prezydenta Miasta [...]. Wśród tych materiałów znajduje się opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w [...] z 6 maja 2019r., w której Komisja stwierdziła, że wkraczanie tak intensywnej zabudowy w Strefę Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych jest złą tendencją w polityce przestrzennej miasta; lokalizacja obiektów, intensywność i wysokość zabudowy powinna zostać rozpatrzona ponownie. W aktach sprawy znajduje się przy tym uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019r. dotycząca projektowanej przez skarżącą Spółkę inwestycji. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że inwestor pominął w swoim wniosku okoliczność, że zaplanowana przez niego inwestycja – w zdecydowanej większości –została zlokalizowana na nieruchomościach położonych na obszarze Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych, co do których obowiązujące – w dacie podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzone uchwałą nr [...]Rady Miejskiej w [...] z [...] kwietnia 2000r., zmienioną uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2011r., nakazuje zachowanie istniejącej "suchej doliny" jako terenu zielonego, wolnego od zabudowy mieszkaniowej. Radni dysponowali także opinią [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z 7 maja 2019r., która wprawdzie wpłynęła po terminie, jednakże jest opinią negatywną. W dyskusji odbywającej się podczas sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2019 r. poruszona została także problematyka wiążąca się z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, zagęszczeniem zabudowy w tej części miasta, w której planowana jest przez Spółkę lokalizacja projektowanej inwestycji mieszkaniowej, ograniczaniem wielkości terenów zielonych na obszarze gminy oraz małą ilością urządzeń sportowych w opisanej części miasta, a także koniecznością ochrony walorów krajobrazowych [...]. Skoro ustawa przewidziała możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo ograniczeń czy zakazów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to Rada Miasta miała obowiązek kierowania się wyłącznie przesłankami wynikającymi z art. 7 ust. 4 ustawy. Rada uczyniła to, co potwierdza także treść uzasadnienia projektu uchwały, która była przedmiotem dyskusji radnych podczas sesji w dniu [...] maja 2019 r. Wynika bowiem z niego w szczególności, że podejmując uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji projektowanej przez Spółkę inwestycji brano pod uwagę stan zaspokojenia zasobów mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, a także inne uwarunkowania, stosownie do treści przepisu art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. W dyskusji nad projektem podkreślono w szczególności, iż generalnie na obszarze miasta istnieje już duże zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, a nowa zabudowa mieszkaniowa dokonywana jest wraz ze stałym zmniejszaniem terenów zielonych. Co więcej, zwrócono uwagę, że taki stan zagospodarowania terenu gminy jest charakterystyczny zwłaszcza dla obszaru obejmującej projektowaną inwestycję, a to – zdaniem radnych – nie może uzasadniać naruszenia przyjętych na terenie gminy podstawowych zasad ładu przestrzennego, gwarantowanych między innymi zapisami obowiązującego studium. Zdaniem radnych, "budowa osiedli mieszkaniowych w [...] nie odbywa się równomiernie w poszczególnych dzielnicach. Proponowana lokalizacja ingeruje w naturalne walory przyrodnicze tego terenu. Brak jest też w tym rejonie urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej. W planie zagospodarowania przestrzennego teren ten jest określony jako teren zielony. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi przejaw pewnej kolizji interesów pomiędzy mieszkańcami a developerem. Rada Miasta winna reprezentować interesy mieszkańców, którzy wnieśli bardzo wiele negatywnych opinii i uwag do proponowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji". Mając powyższe na względzie, nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że Rada Gminy należycie wyważyła w niniejszej sprawie zarówno argumenty podniesione przez mieszkańców miasta oraz przez wyspecjalizowane organy, jak również wyrażone w toku dyskusji poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, dotyczące m.in. zagęszczenia zabudowy w tej części miasta, w której planowana jest przez Spółkę lokalizacja projektowanej inwestycji mieszkaniowej, ograniczania wielkości terenów zielonych na obszarze gminy czy konieczności ochrony walorów krajobrazowych [...], i na tej podstawie oceniła, że stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, jak i potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium, nie przemawiają za potrzebą ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej na wskazanej przez Spółkę nieruchomości, położonej na terenie Miasta [...]. W ocenie Sądu, w takich okolicznościach nie można skutecznie zarzucić Radzie Miasta przekroczenia granic uznania, wyznaczonych art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Skargą kasacyjną I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2018 r., poz. 1496, dalej: specustawa) poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co skutkowało podjęciem niezgodnej z prawem uchwały Rady Miasta będącej przedmiotem zaskarżenia albowiem zgodnie z brzmieniem przepisu inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego, które to przesłanki zostały w tej sprawie spełnione;

2) art. 7 w zw. z art. 17 specustawy w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że uchwała Rady Miasta będąca przedmiotem zaskarżenia odpowiada prawu, w sytuacji gdy organ w sposób arbitralny, bez odniesienia się do przesłanek ustawowych, należytej i wszechstronnej analizy merytorycznej, odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, nie sporządzając uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak i poprzez niezastosowanie tej regulacji i brak uwzględnienia faktu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy [...] oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

co poprzez powyższe naruszenia z pkt 1 i pkt 2 skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez skarżącą Spółkę,

3) art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że Rada Miasta [...] nie miała obowiązku sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały i nie dopuściła się naruszeń przepisów prawa w tym zakresie, w sytuacji gdy:

- obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest elementem zasady jedności działania władzy publicznej co wyrażone zostało w ocenie prawnej: "W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej" (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 410 (publ. ONSAiWSA 2007 nr 2, poz. 48),

- jak i w ocenie prawnej uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 427/19, LEX, który zapadł na gruncie specustawy mieszkaniowej: "Związanie prawem oznacza ponadto, że żadne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie może być arbitralne, podjęte bez należytego rozważenia istotnych argumentów prawnych, co powinno być omówione w uzasadnieniu planu (wyr. NSA z 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, Legalis). Pogląd ten jest także aktualny w ramach komentowanego przepisu. Wskazanie tych motywów powinno nastąpić w uzasadnieniu uchwały ustalającej lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Dzięki nim zarówno inwestor, jak i sąd administracyjny w ramach przeprowadzanej kontroli działalności administracji publicznej będą mogli poddać ocenie, czy gmina nie dopuściła się naruszenia prawa. W tym dokumencie bowiem rada gminy powinna przedstawić to, jak kształtują się potrzeby mieszkaniowe gminy oraz jaki jest wpływ tej oceny na podjętą przez ten organ uchwałę. Wynika z tego kluczowe znaczenie uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym uwzględniając skutki, jakie wywołuje ocena stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy, przyjąć należy, ze uzasadnienie jest obligatoryjnym elementem uchwały w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej",

- zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, a przywoływany przez Sąd projekt uchwały nie zawiera również szczegółowego uzasadnienia z rozważeniem w sposób wszechstronny i należyty przesłanek ustawowych, o których mowa jest w art. 5 ust. i art. 7 ust. 4 specustawy, a także, mimo sięgnięcia do materiałów, które oceniał Sąd zastępczo do uzasadnienia uchwały, nie dysponując uzasadnieniem samej uchwały Rady Miasta będącej przedmiotem zaskarżenia - czyli głównie do protokołu przebiegu obrad Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r., nie można ustalić oceny dokonanej przez Radę Miasta spełniania w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 5 ustęp 3 i art. 7 ust. 7 specustawy, wręcz przeciwnie w treści przedmiotowego protokołu pojawiają się argumenty nieustawowe, jakie legły u podstaw uchwały Rady Miasta będącej przedmiotem zaskarżenia, jak krytyczna ocena samej specustawy, krytyczne stanowisko w zakresie lokalizacji na terenie miasta [...], innych niezwiązanych z inwestorem, jakim jest skarżąca Spółka inwestycjach, niezadowolenie mieszkańców, co do zagospodarowania terenu tzw. [...], które Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powiela, odchodząc w istocie od przesłanek ustawowych,

co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez Spółkę,

4) art. 7 ust. 4 specustawy w zw. z art. 8 specustawy w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że zaskarżona uchwała odpowiada przepisom prawa, w sytuacji gdy nie spełnia ona podstawowych standardów aktu prawnego, o których mowa w ww. przepisach specustawy, tj. treść uchwały nie odnosi się do podmiotu inwestora, jakim jest skarżąca Spółka, a wskutek braku uzasadnienia uchwały, brak jest precyzyjnego i konkretnego określenia zakresu wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, jej posadowienia, czy spełnia definicje pojęcia inwestycji mieszkaniowej określoną w art. 2 ustawy, czy wniosek jest kompletny i w jaki sposób odnosi się do zastanego w konkretnym terenie faktycznego oraz prawnego sposobu zagospodarowania terenu, jego przeznaczenia, czy dla tego konkretnego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i jakie są jego konkretne ustalenia, czy i jakie inwestycje mieszkaniowe są możliwe na wnioskowanym terenie inwestycji na podstawie obowiązującego porządku planistycznego i jeszcze raz należy podkreślić - nie odniósł się do przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy,

co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez Spółkę.

5) art. 7 ust. 10 i 11 specustawy w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnych opinii przytoczonych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy ze wskazanego przepisu wynika, że uwagi i opinia nie są wiążące dla rady gminy, jak i bez oceny tychże opinii i prawidłowości wniosków z nich płynących w porównaniu do planu zagospodarowania przedmiotowego terenu i stopnia zaawansowania procesu projektowania na etapie samego wniosku o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej,

co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi złożonej przez Spółkę.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 403/19, i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzanie dowodu z dołączonych do skargi wizualizacji opartych na materiale zdjęciowym terenu inwestycyjnego w zakresie zobrazowania planowego zagospodarowania terenu objętego wnioskiem skarżącej Spółki oraz obecnego stanu zagospodarowania tego terenu z ujawnieniem istniejącej zabudowy oraz planu zagospodarowania terenu - na okoliczność wykazania obecnego stanu zagospodarowania terenu inwestycji i terenu okolicznego, planowego stanu zagospodarowania, wielkości planowanej do realizacji zabudowy, miejsca usytuowania budynków, terenu jaki ma być pozostawiony jako teren zielony. Zdaniem Spółki dowód z tych dokumentów jest dopuszczalny zgodnie z przywołaną podstawą prawną, jako dowód z dokumentu oraz nie przedłuży postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że Rada Gminy nie dopuściła się naruszenia nie dokonując uzasadnienia uchwały o odmowie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Uzasadnienie uchwały warunkuje bowiem możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy. Tak samo podmiot, do którego jest adresowana uchwała jak i sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygniecie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie. Rola uzasadnienia przedmiotowej uchwały jest tym bardziej ważna, gdyż brak uzasadnienia uchwały zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności. Wprawdzie Sąd posiłkowo sięgnął do protokołu sesji Rady z [...] maja 2019 r., jednak zdaniem strony skarżącej dyskusja, jaka odbyła się [...] maja 2019 r. nie była dyskusją w sprawie jej wniosku. Był to bowiem manifest, raz polityczny wyrażający opozycję co do samej specustawy, z drugiej manifest co do błędów w planowaniu zabudowy miasta [...] ale na innych inwestycjach, z którymi skarżąca nie ma żadnego związku. Nie było tam również dyskusji nad potrzebami mieszkaniowymi miasta. Skarżąca Spółka podniosła również, że Rada nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w oparciu o m.in. brak zgody lokalnej społeczności. Ponadto podkreśliła, że opinie wydane w sprawie nie mają waloru wiążących uzgodnień, o których mowa w art. 7 ust. 14 specustawy. Sąd nie dokonał także oceny okoliczności, że w sprawie był przygotowany przez Prezydenta miasta [...] projekt uchwały zezwalającej na lokalizację przedmiotowej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono m.in., że uzasadnienie zawierał zarówno projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji jak i projekt uchwały odmownej. Uzasadnienie projektu uchwały odmownej i protokół sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. szczegółowo odzwierciedlają stanowisko Rady. Ponadto oba projekty uchwał wraz z uzasadnieniem jak i protokół, zostały podane do publicznej wiadomości przez ich umieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej samorządu miasta [...]. Nietrafne jest zatem stanowisko o braku uzasadnienia dla odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Podniesiono także, że specustawa w żaden sposób nie ogranicza władztwa planistycznego gminy. Artykuł 5 ust. 3 specustawy należy tak odczytywać, że w jej trybie rada jest władna, ale nie zobowiązana, zezwolić na inwestycję niezgodną z ustaleniami uchwalonego przez nią planu miejscowego, lecz niesprzeczna ze studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w zw. z art. 17 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz zarzuty naruszenia art. 8 specustawy w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty te nie są bowiem prawidłowo skonstruowane. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanych powyżej zarzutów nie uczyniono. Przepis art. 7 specustawy mieszkaniowej składa się z 19 ustępów, a ustępy 7, 8, 12 i 14 dzielą się na liczne, dalsze jednostki redakcyjne (ust. 7 dzieli się na 13 punktów, ust. 8 na 6 punktów, ust. 12 na 2 punkty, a ust. 14 na 3 punkty), regulujące odmienne kwestie. Przepis art. 8 dzieli się na 3 ustępy, przy czym ustęp 1 składa się z 12 punktów, wśród których pkt 8 dzieli się na 3 podpunkty. Artykuł 17 specustawy dzieli się natomiast na 11 ustępów, wśród których trzy dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne.

W skardze kasacyjnej, w omawianych zarzutach nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 7, art. 8 i art. 17 tej ustawy dotyczą te zarzuty. Jednocześnie podnieść należy, iż art. 8 specustawy mieszkaniowej normuje elementy uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, kwestie dotyczące publikacji takiej uchwały i jej wygaśnięcia. Przepis art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 ze zm.) nie ma zastosowania do uchwał o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych przepisów poprzez brak sporządzenia przez Radę Miasta [...] uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze postawiony zarzut przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że żaden przepis ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej. W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadniania uchwał (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznającego przedmiotową skargę kasacyjną, brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Jak trafnie przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13; z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 3043/18; z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2136/16; z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17 – publik. CBOSA).

W sprawie niniejszej uzasadnienie, tj. przesłanki podjęcia uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019r. w przedmiocie odmowy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, jest możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji zebranej w trakcie procedury uchwałodawczej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zawierający uzasadnienie projekt uchwały Rady Miasta [...] w sprawie podjęcia uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, jak też zawierający uzasadnienie projekt uchwały tego organu w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Istotnym przy tym jest, że zarówno uchwała w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji, jak i uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji została poddana pod głosowanie Rady Miasta [...]. Uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie uzyskała jednak wymaganej większości, w przeciwieństwie do uchwały o odmowie lokalizacji tej inwestycji. Z uzasadnienia projektu uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w [...] wynikają motywy podjętego ostatecznie przez Radę Miasta rozstrzygnięcia. Odmawiając ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji organ wziął pod uwagę okoliczność negatywnego jej zaopiniowania przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w [...] w zakresie lokalizacji obiektów, intensywności i wysokości zabudowy. Ponadto Rada przy podejmowaniu uchwały brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, a także inne uwarunkowania stosownie do treści art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Powołano się przy tym na argumenty podniesione w dyskusji nad tym projektem na sesji Rady w dniu [...] maja 2019 r., gdzie wskazano, że: na obszarze obejmującym inwestycję istnieje już duże zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, proponowana lokalizacja ingeruje w naturalne walory przyrodnicze tego terenu, brak jest w rejonie urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej oraz lokalizacja inwestycji stanowi przejaw kolizji interesów pomiędzy mieszkańcami a developerem, a Rada Miasta winna reprezentować interesy mieszkańców.

Przypomnieć należy, iż - jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 713 – dalej: u.s.g.) - mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (art. 1 ust. 2 u.s.g.). Skoro tak, to organy gminy podejmując zastrzeżone do ich kompetencji rozstrzygnięcia winny mieć na uwadze interes prawny mieszkańców gminy – wspólnoty samorządowej, a także stanowisko mieszkańców w kwestiach dotyczących tych interesów.

Nie można zatem skutecznie czynić zarzutu Radzie Miasta [...], że podejmując zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę wzięła pod uwagę m.in. stanowisko wyrażane przez mieszkańców, uchwałę nr [...]Rady Dzielnicy [...] z dnia [...]kwietnia 2019r., opinię [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 7 maja 2019r., opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w [...] z dnia 6 maja 2019r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów przywołanych w zarzucie skargi kasacyjnej.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 ust. 10 i 11 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne zastosowanie i uwzględnienie jako podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały negatywnych opinii przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że nie były one wiążące dla Rady Miasta. Nie oznacza to jednak, że nie mogły one być rozważone i wzięte pod uwagę przy podejmowaniu uchwały w sprawie wniosku inwestora, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] rozważyła okoliczności objęte hipotezą art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej. Opinie w niniejszej sprawie, zostały wprawdzie złożone po terminie, o jakim mowa w art. 7 ust. 13 tej ustawy, lecz nie oznacza to, że nie mogą stanowić materiału dowodowego służącego do oceny okoliczności sprawy i złożonego przez inwestora wniosku. Jednocześnie wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 10 i 11, który dotyczy uwag do wniosku, podczas gdy opinii dotyczy art. 7 ust. 12 i 13 specustawy mieszkaniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] nie kwestionowała okoliczności, iż objęta wnioskiem inwestora inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednak spełnienie tego warunku nie oznacza, iż Radę Miasta [...] obciążał obowiązek podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i inwestycji towarzyszącej, polegającej na budowie "Zespołu budynków wielorodzinnych B1 i B2 z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą i budynku przedszkola B3 wraz z zagospodarowaniem terenów zielonych – wąwozu", przy ul. [...] w [...].

Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ma charakter uznaniowy. O uznaniowym charakterze tej uchwały świadczy treść tego przepisu i założenia specustawy mieszkaniowej jak też samodzielność gminy i przysługujące jej władztwo planistyczne.

Stosownie do art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "bierze pod uwagę" nie pozwala na wyprowadzenie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ani z innego przepisu tej ustawy, w tym art. 5 ust. 3 ustawy, wniosku, że w razie spełnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 7 ust. 4 i art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rada gminy jest obowiązana podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy.

Gdyby ustawodawca na gruncie specustawy mieszkaniowej zamierzał "związać" radę gminy obowiązkiem ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przepisy tej ustawy uzyskałyby inne brzmienie (np. że w razie spełnienia przesłanek rada gminy nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej), a takiego (lub o podobnym znaczeniu) przepisu brak jest w tej ustawie.

Podkreślenia też wymaga, że mimo, iż specustawa mieszkaniowa wprowadziła nową regulację prawną, pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych o wiele szybciej niż w przypadku procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak ustawa ta nie pozbawiła gminy przysługującego jej władztwa planistycznego ani nie ograniczyła tego władztwa.

Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.). W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, gminnego budownictwa mieszkaniowego, kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych (art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 7, pkt 10 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 u.s.g.). Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażona w art. 2 ust. 3 uzyskała w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997r. rangę normy konstytucyjnej. Ustrojodawca daje temu wyraz w art. 16 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP (zasada udziału samorządu terytorialnego w wykonywaniu władzy publicznej w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność), w art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej) oraz w art. 163, zgodnie z którym samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem i tych granic w niniejszej sprawie Rada Miasta [...] nie przekroczyła. Przypomnieć należy, iż gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, przy czym władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem - art. 3 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz.1945 – aktualnie t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 293) – dalej: u.p.z.p. Gmina mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy wyraża się w uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie tylko jednak uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowi przejaw wykonywania przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego.

Podejmowanie przez radę gminy uchwały na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, tj. uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, również należy zakwalifikować do form wykonywania przez gminę władztwa planistycznego.

Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy głównym założeniem projektowanej ustawy jest wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Jednocześnie ustawa nie wyłącza możliwości przygotowania lub realizacji całości lub części inwestycji mieszkaniowych lub inwestycji towarzyszących na zasadach ogólnych określonych w odrębnych przepisach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność, iż ustawodawca zdecydował się na przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących nie oznacza, że jednocześnie pozbawił czy ograniczył władztwo planistyczne gminy.

Specustawa mieszkaniowa nie stanowi instrumentu, który ma służyć inwestorom do przymuszenia gminy do ustalenia lokalizacji tych inwestycji. Rada gminy - jeśli są spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej – podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji.

W projekcie ustawy wyraźnie zaznaczono, że "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...) Na podstawie ww. stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. (...) Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia." A zatem, gminie także w przypadku podejmowania uchwał w trybie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. poz. 1496 ze zm.) przysługuje władztwo planistyczne, podobnie jak w procedurze planistycznej.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

W niniejszej sprawie Rada Miasta [...] wyjaśniła w dostateczny sposób motywy, jakie legły u podstaw podjęcia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały i akta sprawy zawierają dokumentację pozwalającą na prześledzenie okoliczności tej sprawy.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na stanowisko mieszkańców wskazując, że obecni na sesji Rady Miasta w dniu [...] maja 2019 r. mieszkańcy wyrażali jednoznaczny sprzeciw wobec planowanego przez Spółkę zamierzenia inwestycyjnego, uzasadniając to stanowisko, m.in. faktem, że jej realizacja "zamknie wysokimi blokami osiedle (...)", w miejscu stanowiącym "ostatni skrawek zieleni. (...). Wkraczanie tak intensywnej zabudowy, ingerencja w strefę ESOCh (Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych Miasta [...]), czyli systemu chronionego, który jest de facto zasypywany przez inwestorów po kolei i ingeruje w politykę przestrzenną miasta. (...) miasto powinno chronić resztki takich terenów przeznaczonych na sport i rekreację". Zdaniem skarżącej Spółki dyskusja stanowiła przejaw sprzeciwu wobec specustawy mieszkaniowej i wobec błędów w planowaniu zabudowy [...] i odbiegała daleko od wniosku inwestora. Strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że podnoszone w dyskusji argumenty nawet jeśli dotyczyły innego terenu niż ten, na którym inwestor zaplanował inwestycję mieszkaniową objętą wnioskiem, to argumenty te dotyczyły sprzeciwu co do powstania kolejnej zabudowy (wysokiej zabudowy) w tej części miasta, sprzeciwu wobec tzw. "zabetonowania", co nastąpiło w innych częściach miasta [...], konieczności ochrony walorów krajobrazowych i konieczności powstania terenów sportu i rekreacji.

Z akt sprawy wynika, iż Rada Miasta [...] wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akcentowano, że budowa osiedli mieszkaniowych w [...] nie odbywa się równomiernie w poszczególnych dzielnicach. Na obszarze obejmującym wnioskowaną inwestycję istnieje już duże zagęszczenie zabudowy mieszkaniowej, a brak jest urządzeń infrastruktury sportowej i rekreacyjnej. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji stanowi przejaw kolizji interesów pomiędzy mieszkańcami a developerem. Rada Miasta [...] uznała, że winna reprezentować interesy mieszkańców, którzy wnieśli bardzo wiele negatywnych opinii i uwag do proponowanej lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Niezrozumiały jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Przepis ten stanowi bowiem, że warunek niesprzeczności planowanej inwestycji ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Dyspozycja powyższego przepisu nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, a zatem przepis ten nie miał w tej sprawie zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.