Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1389/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 1 i 22
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 52
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 21 ust. 1 i art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia del. NSA Janina Kosowska, , Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1316/13 w sprawie ze skargi B. S. i A. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 września 2013 r., VII SA/Wa 1316/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę B. S. i A. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ww. decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań W. K., G. K., A. S., B. S., J. W., W. R. i A. R. – uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] czerwca 2012 r. ([...]), zezwalającą na wniosek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr 973 od km 0+039 do km 4 + 47K oraz przebudowie sieci uzbrojenia na obszarze miasta i gminy Busko-Zdrój. Organ odwoławczy wskazał, że na wniosek Zarządu Województwa Świętokrzyskiego Wojewoda Świętokrzyski, na podstawie art. 11a ust. 1, 11b, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12, art. 16 ust. 2, art. 17, art. 19, art. 20 ust. 1 – 3 specustawy drogowej oraz art. 104 K.p.a. zezwolił na realizację wyżej opisanej inwestycji drogowej. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda uznał, że wniosek inwestora jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 11d specustawy drogowej, w tym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z [...] lipca 2011 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.

W ocenie Ministra rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało jednak precyzyjnego określenia terminu wydania nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. W tym zakresie organ odwoławczy w pkt I decyzji uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, znajdujące się na stronie 22 w pkt XII nieprecyzyjne sformułowanie dotyczące terminu wydania nieruchomości, orzekając w tym zakresie o ustaleniu rozstrzygnięcia zgodnego art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Ponadto Wojewoda Świętokrzyski w sposób wadliwy w pouczeniu decyzji zawrzeć miał informację o prawach i obowiązkach inwestora wynikających z przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym Minister w pkt II rozstrzygnięcia swej decyzji, uchylając sformułowania znajdujące się na stronach 20 i 33 - 34 decyzji organu I instancji, orzekł o ustaleniu nowego rozstrzygnięcia, określającego szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru w trakcie realizacji inwestycji oraz inne postanowienia w zakresie praw i obowiązków inwestora. W pozostałym zakresie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej kwestionowania, wyjaśniając, że organ administracji jest zobowiązany do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie jest zaś upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań technicznych. W rozpoznawanej sprawie w dniu wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego brak było zaewidencjonowanych zjazdów do działek odwołujących się. Minister wskazał, że wykonanie zjazdów na działki odwołujących się będzie możliwe na warunkach indywidualnych, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

Odpowiadając na zarzut B. i A. S. dotyczący możliwości zastosowania przez inwestora odstępstwa od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z [...] lipca 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, organ uznał go za niezasadny. Zwrócił bowiem uwagę, że przedmiotowa decyzja nie została w żaden sposób zmieniona ani uchylona, a tym samym nie zostały zmienione jej ustalenia dotyczące zagospodarowania spornego pasa zieleni mającego, zgodnie z projektem budowlanym, powstać na działkach skarżących. Stwierdził, że pas zieleni stanowi integralną część realizowanej inwestycji. Odnośnie faktu posiadania przez skarżących pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego udzielonego decyzją Starosty Buskiego Nr [...] z [...] listopada 2007 r., w ocenie organu nie stanowi to przeszkody w objęciu należącej do nich nieruchomości zakresem inwestycji. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Organ wywnioskował, że budowa przedmiotowego budynku usługowo-handlowego do chwili wydania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nawet się nie rozpoczęła. Dalej wywiódł, że w związku z powyższym decyzja Starosty Buskiego wygasła, a powoływanie się przez skarżących na ustalenia w niej zawarte jest nieuzasadnione. W ocenie Ministra postępowanie Wojewody Świętokrzyskiego w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem interesu społecznego, jak również słusznego interesu obywateli.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. S. i A. S. zarzucając naruszenie: art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie; § 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą interpretację; art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną interpretację i nieuwzględnienie w sprawie; art. 8, 11 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podnieśli, że pojęcie "pas zieleni" nie mieści się w ustawowej definicji "pasa drogowego" określonej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przyczyny wprowadzenia w zakres inwestycji pasa zieleni zostały pominięte przez organy, które powołały się wyłącznie na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z [...] lipca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżących organ odwoławczy z naruszeniem art. 8 i 80 K.p.a. uznał, że decyzja Starosty Buskiego o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2007 r. wygasła i tym samym powołanie się na zawarte w niej ustalenia jest nieuzasadnione.

Argumentowali, że zaskarżona decyzja narusza ich prawo własności zagwarantowane przez Konstytucję, zostali bowiem pozbawieni 408 m² gruntu, co ograniczyło powierzchnię zabudowy pozostałej części działki, by zorganizować na tym gruncie pas zieleni, który zgodnie z przepisami prawa nie powinien powstać.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził w pierwszej kolejności, że bez wpływu na wynik sprawy pozostawało pismo Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z 12 marca 2012 r. o możliwości odstąpienia od nasadzania ziemi na działkach skarżących, skoro w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja tego organu z [...] lipca 2011 r. w sposób odmienny kształtująca wymogi środowiskowe. Zdaniem sądu I instancji, słusznie również wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że organ wydający pozwolenie na budowę drogi nie jest upoważniony do zmiany, czy korygowania przebiegu inwestycji, jak i jej kształtu, bowiem o tym decyduje inwestor.

Nie podzielił też sąd a quo stanowiska, że pojęcie "pas zieleni" nie mieści się w definicji legalnej "pasa drogowego". W ocenie tegoż sądu pojęcie pasa zieleni zawiera się w pojęciu pasa drogowego. Wskazano, że stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się w nim, że zasięg pasa drogowego wyznaczają linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane.

Podobnie nie zgodzono się z zarzutem naruszenia art. 8 i 80 K.p.a., którego to naruszenia skarżący upatrywali w niewyjaśnieniu przez organ, czy udzielone decyzją z [...] listopada 2007 r. pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego w istocie wygasło. Zdaniem sądu I instancji, ustalenie powyższej okoliczności pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, bowiem wszystkie kwestie odszkodowawcze związane z realizacją inwestycji drogowej zostały zawarte w specustawie drogowej, a to oznacza, że – z woli ustawodawcy − tylko w zakresie w niej wskazanym skarżącym przysługują określone roszczenia.

W konsekwencji, jako nieuzasadniony oceniono również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Podkreślono przy tym, że prawo własności, zagwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji, podlega ograniczeniom wynikającym z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Sąd wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do podważania skarżonej decyzji z powołaniem się na wymienione w skardze przepisy Konstytucji RP. Podkreślił, że rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 973 służy niewątpliwie poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu, a więc leży w interesie publicznym.

Za nieuzasadniony sąd I instancji uznał również zarzut nie odniesienia się organu do podnoszonej przez inwestora i organ I instancji konieczności poszerzenia linii rozgraniczającej drogi do jej minimum z § 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Przepis ten posługuje się bowiem pojęciem "szerokości w liniach rozgraniczających ulicy". Uznano, że tak inwestor w piśmie z 14 maja 2012 r., jak i organ I instancji, błędnie używając sformułowania "szerokość linii rozgraniczających", mieli na myśli "szerokości ulicy w liniach rozgraniczających", skoro powoływali się na § 7 rozporządzenia cyt. rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S. i B. S. zaskarżając go w całości. Skargę B. S. WSA w Warszawie odrzucił postanowieniem z 11 kwietnia 2014 r. W skardze kasacyjnej A. S. sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

art. 4 pkt 1 i 22 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "pasa zieleni" mieści się w definicji "pasa drogowego",

§ 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki urządzenia pasa zieleni,

art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 7, 8, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zbadania materiału dowodowego,

art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.;

art. 1 § 1 i 2 "Pr. Sąd Adm" oraz art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 cyt. ustawy poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom cyt. przepisu, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu.

Wskazując na powyższe zarzuty Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie nie ma konieczności usuwania z obrotu prawnego poprzednio wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, gdyż obejmuje ona przedsięwzięcie w innym zakresie − decyzja ta po prostu nie zostanie wykorzystana do uzyskania kolejnych decyzji inwestycyjnych. Wskazano, że jeśli inwestor chce, to może wnioskować do organu, który wydał powyższą decyzję, o jej wygaszenie w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., jeśli leży to w jego interesie. Tym samym skarżący podnosili, że nie mają żadnego instrumentu prawnego do wzruszenia tej decyzji lub przymuszenia inwestora do podjęcia takich działań, mimo że zarówno inwestor, jak i organ deklarują chęć usunięcia z planowanej inwestycji pasa zieleni biegnącego wzdłuż działek skarżących.

W odpowiedzi Ministra Infrastruktury i Rozwoju na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie tuż przed wyznaczoną rozprawą wniósł o jej odroczenie z uwagi na zaplanowany przez siebie urlop.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wniosku o odroczenie rozprawy Sąd nie uwzględnił, kierując się przede wszystkim nakazem wynikającym z przepisu art. 7 Ppsa, wedle którego sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zaplanowany urlop wypoczynkowy pełnomocnika nie stanowi "nadzwyczajnego wydarzenia" w rozumieniu art. 109 Ppsa, które uzasadniałoby odroczenie rozprawy, nieobecność pełnomocnika strony lub samych stron na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 Ppsa).

W razie podniesienia obu zarzutów z art. 174 Ppsa w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zarzut niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zbadania materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia wskazanych w pkt II lit. a) przepisów K.p.a. upatruje Kasator w tym, że sąd wojewódzki zaakceptował pogląd, wedle którego związanie uprzednio wydaną decyzją określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji zwalniać ma od dokonywania ustaleń w ramach postępowania, czy decyzja środowiskowa pozostaje zgodna z przepisami odrębnymi. Eksponując wymogi stawiane decyzji środowiskowej oraz przywołując pismo Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój w kwestii ewentualnego odstąpienia od nasadzania zieleni na działkach skarżących, nietrafnie miał sąd wojewódzki wskazywać, że istnieje uprzednio konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji środowiskowej. Tymczasem z inicjatywy inwestora może dojść do wygaszenia tej decyzji, w konsekwencji zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Tak rozumianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd nie podziela. Przede wszystkim zauważyć należy, że przedmiotem kontroli sądu I instancji poddana była decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji środowiskowej, ani wydanych w ramach postępowania poprzedzającego jej wydania postanowień organów opiniujących. Niesporne jest, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój z [...] lipca 2011 r. ustalono środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia – inwestycji drogowej. Zasadnie sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu swego wyroku, że przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst obowiązujący w chwili wydania Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1277 ze zm., obecny tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) zwana dalej "Udiś", przewidują, że to w tym postępowaniu właściwe organy oceniają i analizują wpływ przedsięwzięcia na środowisko oraz możliwości i sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania. W myśl art. 72 ust. 1 pkt 10 Udiś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie specustawy drogowej. Sąd podziela przywołane w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stanowiska prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w aspekcie obowiązku respektowania ustaleń zwartych w decyzji środowiskowej dla kolejnych rozstrzygnięć podejmowanych w ramach przygotowania procesu inwestycyjnego. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami Udiś (art. 11a ust. 4 specustawy drogowej). W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd orzekający tu podziela, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., II OSK 821/08, ONSAiwsa 2009, nr 6, poz. 116). Zasadnie sąd wojewódzki wskazał na to, że decyzja środowiskowa pozostawała w obrocie prawnym, a organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu miały za zadanie jedynie ocenić, czy projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji środowiskowej. Skoro w tym zakresie poczynione zostały prawidłowe ustalenia, to nietrafny jest zarzut braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, jak również zaistnienia przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa Sąd nie podziela. Cyt. przepis w zd. 1 stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W skardze kasacyjnej nie rozwinięto szerzej zarzutu naruszenia powyższego przepisu, ograniczając się do stwierdzenia że polegać ma ono na "całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji, a także nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu". Przypomnieć należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej, aby był skuteczny musi wykazywać, że uchybienie to "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 174 pkt 2 Ppsa in fine). Skarga kasacyjna takiej argumentacji nie zawiera. Wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej tak rozumiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie jest trafny. WSA w Warszawie istotnie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wprost nie posłużył się odniesieniem do treści art. 107 § 3 K.p.a., niemniej lektura tego wyroku wskazuje, że sąd wojewódzki aprobuje poprawność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Kastor wiąże przy tym z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 "Pr. Sąd Adm" oraz art. 3 § 1 Ppsa, przy czym nie wskazano w skardze kasacyjnej pełnej nazwy aktu normatywnego, któremu można by przypisać oznaczenie skrótowe, którym posłużono się w konstruowaniu zarzutu w pkt II c) skargi kasacyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że pod pojęciem "Pr. Sąd Adm" Autorka skargi kasacyjnej rozumie przepisy ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwana dalej: Pusa, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika w żaden sposób, na czym polegać miało naruszenie wskazanych przepisów. Art. 1 § 1 i 2 Pusa stanowi odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". W judykaturze wskazuje się, że przepisy te mają charakter ustrojowy, wskazują na przedmiot działania sądów administracyjnych oraz kryterium dokonywania przez nich kontroli działalności publicznej. Dopuszcza się, aby stanowiły one podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, ale np. tylko wtedy, gdyby sąd za kryterium kontroli działalności administracji przyjął inne kryterium niż legalność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., II OSK 533/12, Lex nr 1408542, z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11, Lex nr 1107460). Zarzutu naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, wedle którego "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" także bliżej nie wyłuszczono, co czyni go bezskutecznym. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy Ppsa nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 1127/13, LEX nr 1364199).

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I 1. – 2. skargi kasacyjnej. Zarzuty te sprowadzają się do błędnej wykładni przepisów art. 4 pkt 1 i 22 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, zwana dalej "Udp") oraz § 52 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm., zwane dalej "rozp. MTiGM"), a uzasadnienie tych zarzutów wskazuje, że skarżący kasacyjnie wywodzi, iż brak było podstaw do uznania, że pas zieleni zaprojektowany na działkach skarżących mieści się w pojęciu pasa drogowego i brak jest uzasadnienia do jego urządzenia. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, WSA w Warszawie zasadnie wskazał, że pozostająca w obrocie prawnym prawomocna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przesądziła o potrzebie urządzenia pasa zieleni na działkach skarżących, jako elemencie pasa drogowego planowanej drogi. To w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej można było kwestionować takie uwarunkowanie przyszłej decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Wedle art. 4 pkt 1 Udp przez pojęcie pasa drogowego rozumie się "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą", zaś pkt 22 cyt. przepisu definiuje "zieleń przydrożną", jako "roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Zarzutu błędnej wykładni § 52 rozp. MGiTM Kasator nie sprecyzował o tyle, że cyt. przepis składa się z trzech ustępów, a skarga kasacyjna nie precyzuje, którego z nich dotyczy sformułowany zarzut. Podzielić należy prezentowane w judykaturze pogląd, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Niezależnie od tej uwagi, to zgodnie z § 52 ust. 1 rozp. MGiTM "Pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia". O tym, że pas zieleni składający się z nasadzeń 50 szt. modrzewi stanowić będzie warunek do uwzględnienia w projekcie budowlanym, przesądzono w "decyzji środowiskowej". Do tych wszystkich kwestii ustosunkował się sąd wojewódzki w uzasadnieniu swego wyroku, trafnie stwierdzając ad casum, że pas zieleni zawiera się w pojęciu pasa drogowego.

Powyższe uwagi przesądzają także o nieskuteczności zarzutu błędnej wykładni i niezastosowania art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Skarżący kasacyjnie nie godzi się z wywodem, że pas zieleni może stanowić i stanowi w warunkach tej sprawy element pasa drogowego, negując potrzebę jego urządzenia. Skoro potrzebę urządzenia pasa zieleni przewidziano w ciągle obowiązującej decyzji środowiskowej, to art. 21 ust. 1 Konstytucji RP nie naruszył sąd I instancji. Raz jeszcze zasadnie będzie wskazać, że dla judykatury nie budzi wątpliwości, iż określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia, nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane, wiążą organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej też co do trasy przebiegu planowanej drogi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2013 r., II OSK 2520/12, LEX nr 1354937).

Zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP nie sposób rozpoznać, cyt. artykuł składa się z trzech ustępów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, którego z tych przepisów dotyczy postawiony zarzut. Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może domyślać się intencji Kasatora, nie może za stronę precyzować jej zarzutów i argumentacji, stawiać hipotez w tym zakresie. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie nie pozwalają odnieść się do tak postawionego zarzutu.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa oddalono.