Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 297/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 678/16 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 678/16, oddalił skargę E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wymeldowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], orzekł o odmowie wymeldowania K. W. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w Z. G..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zebrane w aktach sprawy dowody nie świadczą o tym, że uczestnik postępowania w sposób trwały i definitywny zerwał więzi z lokalem, a co z tym się wiąże, że zaistniały podstawy do wymeldowania go z miejsca pobytu stałego w trybie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 388 ze zm.). Ustalenia w tym zakresie organ poczynił w oparciu o zeznania świadków M. W., P. W., M. K., E. U. - C., K. K., J. K. i M. P., słuchanie stron E. W. oraz K. W., informację udzieloną przez Komisariat Policji II w Z. G., a także informację udzieloną przez Sąd Rejonowy w Z. G. oraz Sąd Okręgowy w Z. G..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...].

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił znaczenie ewidencji ludności, której celem jest rejestrowanie pobytu i ma ona charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień (praw przedmiotowych i podmiotowych) do nieruchomości, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynym kryterium rozstrzygającym o wymeldowaniu jest ustalenie przez właściwy organ faktu, czy obywatel polski opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Wskazując na treść art. 35, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności organ podkreślił, że do wymeldowania osoby zameldowanej na pobyt stały niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: faktyczne opuszczenie przez tę osobę miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Natomiast stwierdzenie istnienia przesłanki "faktycznego opuszczenia miejsca pobytu stałego" może nastąpić w przypadku ustalenia faktu niezamieszkiwania danej osoby w lokalu, w którym posiada ona zameldowanie na pobyt stały, a następnie stwierdzenia, że opuszczenie przez tę osobę tego lokalu (miejsca pobytu stałego) miało charakter dobrowolny i trwały, o czym świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale również zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania.

Zdaniem organu, by uznać, że opuszczenie stałego miejsca pobytu ma charakter dobrowolny należy stwierdzić, iż wynika ono z własnej woli zainteresowanego, a nie z powodu presji czy bezprawnego działania innych osób. Innymi słowy o dobrowolności decyduje samodzielna rezygnacja z przebywania pod danym adresem, nie zaś rezygnacja wywołana przymusem fizycznym czy psychicznym osoby trzeciej.

W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że opuszczenie przez K. W. miejsca zameldowania na pobyt stały nie nosi cech trwałości i dobrowolności w rozumieniu przepisów ustawy o ewidencji ludności. Organ ustalił, że sprawa o podział majątku nie została zakończona.

Nadto, organ ustalił, że Sąd Rejonowy w Z. G. nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r., akt [...], nakazał M. W. przywrócenie K. W. utraconego posiadania. Z kolei, do Sądu Okręgowego w Z. G. organ zwrócił się o przesłanie kopii wyroku z dnia [...] czerwca 2008 r., [...], dotyczącego rozwiązania małżeństwa K. i E. W.. Dodatkowo Komenda Miejska Policji w Z. G. przekazała informację, że w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 3 kwietnia 2016 r. odnotowano jedną interwencję, z której wynikało, iż E. W. zgłosiła, że do drzwi dzwoni były mąż. Interwencja ta zakończyła się pouczeniem.

Ponadto w toku postępowania strony składały wyjaśnienia. K. W. podkreślał, że nie jest prawdą, że wyprowadził się z domu w sposób dobrowolny i trwały. Z kolei, E. W. podkreślała dobrowolność i trwałość opuszczenia przez K. W. miejsca stałego pobytu.

Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że nie wynika z niego, aby K. W. opuścił miejsce stałego pobytu w sposób trwały i dobrowolny. Wynika z niego, że K. W. od 2006 r. w związku z podjęciem pracy poza miejscem zameldowania nie przebywał w nieruchomości przy ul. [...] w Z. G., co potwierdzają zarówno strony postępowania, jak i świadkowie przesłuchani przez organ I instancji.

Jednakże wyjazd K. W. z powodu podjęcia pracy poza miejscem zameldowania nie jest równoznaczny z opuszczeniem przez niego dotychczasowego miejsca pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny. Równocześnie bowiem z akt postępowania wynika, że K. W. po 2006 r. przyjeżdżał, w dni wolne od pracy, do spornej nieruchomości. Początkowo, tj. do 2011 r. w miejscu zameldowania spędzał dwa dni, później jeden dzień. W ocenie organu świadczy to o tym, iż nie zerwał on więzi ze sporną nieruchomością.

Zdaniem organu przebywanie poza miejscem zameldowania w związku ze świadczeniem pracy nie jest okolicznością powodującą wymeldowanie. Natomiast sytuacja K. W. zmieniła się w kwietniu 2014 r., z powodu tego, że E. W. wymieniła zamki w drzwiach wejściowych spornej nieruchomości i nie przekazała mu kluczy do nieruchomości.

Z tej przyczyny K. W. złożył do sądu wniosek o przywrócenie naruszonego posiadania skierowany przeciwko synowi M. W. oraz skierowane przeciwko pani W. powództwo o wydanie kluczy od nieruchomości, dopuszczenie do współposiadania i zaprzestania naruszania współposiadania. Sąd Rejonowy Z. G. w dniu [...] marca 2016 r. wydał wyrok w przedmiotowej sprawie (sygn. akt [...]), którym nakazał M. W. przywrócenie powodowi K. W. naruszonego posiadania. Wyrok ten w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie był prawomocny. Natomiast, jak wskazał organ, w drugiej ze spraw wyrok nie zapadł.

Wskazując na treść art. 344 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), organ podkreślił, że wynikające z niego roszczenie nie jest zależne od dobrej wiary posiadacza ani od zgodności posiadania ze stanem prawnym, chyba że prawomocne orzeczenie sądu lub innego powołanego do rozpoznawania spraw tego rodzaju organu państwowego stwierdziło, że stan posiadania powstały na skutek naruszenia jest zgodny z prawem.

W myśl art. 344 § 2 kodeksu cywilnego roszczenie wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia. W rozpatrywanej sprawie bezsprzecznym jest, że K. W. z takim roszczeniem wystąpił, składając w Sądzie Rejonowym w Z. G. pozew o przywrócenie posiadania lokalu przy ul. [...] w Z. G.. Tym samym – jak podkreślił organ - pomimo niekwestionowanego faktu obecnego nieprzebywania w przedmiotowym lokalu uznać należało, że przejawił on wolę (zamiar) zamieszkiwania w miejscu zameldowania na stały pobyt. Zatem wprawdzie okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest, że K. W. nie przebywa od pewnego czasu w miejscu zameldowania na pobyt stały, to jednak, w świetle ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego, należało przyjąć, że w istocie nie godzi się na taki stan rzeczy. Strona dała bowiem temu wyraz podejmując przysługujące jej środki prawne, tj. występując w przepisanym prawem terminie z powództwem o ochronę utraconego posiadania przedmiotowego lokalu.

Powyższe zdecydowało o uznaniu, że w sprawie nie zachodzą ustawowo określone przesłanki do wymeldowania K. W., a tym samym, że orzeczenie organu I instancji było prawidłowe.

Wnosząc skargę na powyższą decyzję E. W. zarzuciła tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a tym samym naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art.10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art.156 § 1 pkt 2 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], a także uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi ponowiła dotychczas składane w pismach procesowych wyjaśnienia, w tym nakreśliła sytuację rodzinną, negatywne zachowania K. W., fakt jego przebywania poza spornym lokalem, i w istocie koncentracje jego spraw życiowych poza tym adresem, a także niezasadność roszczeń posesoryjnych, których konsekwencją było złożenie powództw do sądu powszechnego. Podkreśliła również, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w Z. G. zmienił wyrok Sądu Rejonowego w Z. G. z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], w ten sposób, że oddalił powództwo K. W. przeciwko M. W..

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę E. W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności. Zgodnie z art. 69 pkt 1, weszła ona w życie z dniem 1 marca 2015 r. i zastąpiła regulacje zawarte we wcześniej obowiązującej ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 35 ustawy o ewidencji ludności organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Sąd wyjaśnił, że konstrukcja wymeldowania w aktualnie obowiązujących przepisach jest podobna i wywodzi się wprost z regulacji zawartej w poprzednio obowiązującej ustawie z 10 kwietnia 1974 r. Według art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r., organ gminy wydawał na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dlatego też, jak wskazał, orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do regulacji art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. zachowuje w pełni aktualność w odniesieniu do treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

Na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił i utrwalił się pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy ma ono charakter trwały i jest dobrowolne. Zgodnie z tym poglądem przyjmuje się, że o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale także zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2013 r., III SA/Kr 654/12; wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2012 r., III SA/GL 370/12; wyrok WSA w Łodzi z 19 stycznia 2012 r., III SA/Łd 1058/11).

Sąd podkreślił, że zameldowanie w jakimś lokalu związane jest z przebywaniem w nim, nie zaś z prawem do lokalu. O dobrowolności opuszczenia lokalu nie decyduje jedynie to, w jakich okolicznościach doszło do zaprzestania zamieszkiwania w lokalu, ale także to, jakie faktyczne starania, świadczące o chęci zamieszkiwania w tym lokalu czyni strona, pozbawiona możliwości zamieszkiwania w lokalu, w którym jest zameldowana. Okoliczności te muszą przy tym obiektywnie świadczyć o chęci zamieszkiwania w lokalu, do którego dostęp został utracony.

Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Ma to ważne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu analizowanego przepisu. Dla oceny zamiaru istotne znaczenie ma z kolei to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności.

Sąd zauważył, że rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może przy tym nastąpić w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Tak skonstruowana przesłanka, zawierająca zarówno elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe, wymaga ustalenia, czy osoba powzięła zamiar fizycznego opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu stałego i czy ten zamiar zrealizowała. Zarówno element przedmiotowy, czyli fizyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego z czym równoznaczne jest nieprzebywanie w tym miejscu, jak i element podmiotowy, tj. zamiar innego zlokalizowania centrum życiowego, są możliwe do ustalenia w drodze wyjaśnienia różnorodnych okoliczności faktycznych. Przy czym sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości pod oznaczonym adresem nie przesądza o stałym jego charakterze. Musi on wystąpić łącznie z fizycznym przebywaniem w oznaczonym miejscu.

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy dał organom uzasadnione podstawy do orzeczenia o odmowie wymeldowania K. W.. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu", zgodnie z którym przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Jeżeli zatem strona została usunięta z lokalu w drodze przymusu fizycznego czy psychicznego bądź uniemożliwiono jej dostęp do lokalu np. wobec wymiany zamków w drzwiach, to nie można uznać tego za opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu.

Następnie Sąd wskazał, że dokonana przez organy wykładnia art. 35 ustawy o ewidencji ludności oraz jego zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy były prawidłowe. Sąd w pełni podzielił ocenę przesłanek ustawowych niezbędnych do wymeldowania strony z miejsca jej stałego pobytu, dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę i wskazał, że organ odwoławczy zebrał pełny i obszerny materiał dowodowy w tej sprawie, dokonał jego wszechstronnej oceny i dokładnie uzasadnił swoją decyzję wydaną w sprawie wskazując, że uczestnik postępowania nie opuścił miejsca zameldowania na pobyt stały w sposób trwały i dobrowolny.

Sąd zauważył, że niewątpliwie uczestnik nie zamieszkuje w lokalu od momentu wymiany zamków w mieszkaniu przez E. W., która nie przekazała mu nowych kluczy, z czym się nie pogodził wytaczając powództwo posesoryjne przeciw swojemu synowi oraz E. W.. Pierwsze z nich, co wynika z ustaleń sądu zostało prawomocnie oddalone z tej racji, że to nie M. W. naruszył posiadanie. Drugie nie zostało jeszcze rozpatrzone, gdyż roszczenia posesoryjne zostały dołączone do sprawy nieprocesowej o podział majątku małżonków W.. Ta okoliczność nie jest w ocenie Sądu przeszkodą do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego przez organy, gdyż sprawa działowa nie jest prejudykatem dla niniejszego postępowania. Istotne jest natomiast to, że K. W. zainicjował skutecznie postępowanie zmierzające do przywrócenia mu utraconego posiadania potwierdzając i manifestując tym samym zamiar zamieszkiwania w spornym lokalu.

Sąd podkreślił, że przyczyna opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, wynikająca z przeszkód faktycznych stosowanych przez najemcę, właściciela lub osobę pozostałą w lokalu, nie wyłącza dopuszczalności zastosowania trybu wymeldowania ustanowionego w omawianym przepisie. Podjęcie decyzji w tym trybie uzależnione jest od ustalenia, czy osoba, której postępowanie dotyczy, podejmowała środki prawne zmierzające do przezwyciężenia przeszkód w swobodnym korzystaniu z lokalu i powrotu do mieszkania.

W sytuacji zatem, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło na skutek przeszkód stawianych przez jego właściciela (współwłaściciela) to o dobrowolnym opuszczeniu lokalu w rozumieniu powołanego przepisu można mówić wówczas, gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu, lub gdy podjęte środki okazały się nieskuteczne.

Sąd ocenił, że organy w sposób szczegółowy zrelacjonowały treść zeznań przesłuchanych świadków i stron oraz pozyskanych dokumentów, w sposób przekonujący wyjaśniły powody, dla których należało dać wiarę tym zeznaniom, na których oparto ustalenia. Nie można zarzucić organom braku bezstronności, ani pominięcia istotnych faktów mających wpływ lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Subiektywne przekonanie skarżącej, że zeznania świadków lub inne dowody nie były właściwie ocenione przez organy administracyjne obu instancji, nie może skutecznie prowadzić do zakwestionowania tych ustaleń, skoro w uzasadnieniach decyzji zawarto logicznie uzasadniony wywód odnośnie przyczyn, dla których należało zeznania te uwzględnić.

Sąd podkreślił ponadto, że konstatacja organów koresponduje z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Z. G. z dnia [...] lipca 2016 r., sygn. akt [...], (dokumentu dopuszczonego jako dowód przez Sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.), w których wprost stwierdza się, że naruszenia posiadania nie dokonał wprawdzie M. W. (nie odniósł z tego również korzyści), ale dokonała tego E. W..

W odniesieniu do części zarzutów skarżącej, a także uczestnika K. W. i oddalonych na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. zgłoszonych przez nich wniosków dowodowych Sąd podkreślił, że ewidencja ludności ma na celu rejestrację faktów, tj. tego, czy dana osoba stale lub czasowo przebywa w określonym lokalu. Postępowanie w niniejsze sprawie nie dotyczy zatem ani praw, ani roszczeń związanych z tymi prawami, w szczególności nie determinuje ani wyniku, ani przesłanek postępowania rozwodowego, działowego, karnego lub jakiegokolwiek innego związanego z rozstrzyganiem stosunków cywilnoprawnych lub prawnokarnych. Ogranicza się ono wyłącznie do badania stanu faktycznego zakreślonego hipotezą art. 35 ustawy o ewidencji ludności i mieści się tylko w jego zakresie. Większość zarzutów i argumentów zawartych w skardze oraz pismach procesowych skarżącej i uczestnika nie dotyczy przedmiotu sprawy administracyjnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim E. W. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. i przekazana sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. mimo dokonania przez organ wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z pominięciem oświadczenia K. W. z rozprawy administracyjnej dnia [...] lutego 2016 r., zeznań świadków P. W., M. W., J. K. i K. K. oraz wyjaśnień skarżącej co do przyczyn wymiany zamków w budynku przy ul. [...] w Z. G., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez doprowadzenie organów i Sąd do wniosku, że K. W. nie opuścił tego budynku dobrowolnie i w sposób trwały. Z kolei, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - przez jego błędną wykładnię skutkującą utożsamieniem działań podejmowanych przez K. W. z zamiarem zamieszkiwania w budynku przy ul. [...], czyli przesłanką odmowy wydania decyzji o wymeldowaniu.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania K. W. wniósł o utrzymanie zaskarżonego wyroku uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, gdyż zarówno wyrok jak i wydane w sprawie decyzje administracyjne są prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Jak stanowi art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu z ww. podstaw, w takiej zaś sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje zawarte w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Ocena sposobu stosowania prawa materialnego przez organ i późniejszej kontroli tego procesu przez Sąd I instancji jest możliwa tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie budzi zastrzeżeń stron albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena ta doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nie jest zasadny.

Jak wynika z akt sprawy, przyczyną orzeczenia przez organy o odmowie wymeldowania było stwierdzenie, że nie zachodziły przesłanki zawarte w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2018 r., poz. 771), a więc przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego oraz przesłanki niedopełnienia obowiązku wymeldowania. W myśl art. 25 ust. 1 tej ustawy pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego tam przebywania. Podkreślenia wymaga, że oba wymienione w tym przepisie elementy musza wystąpić łącznie. Samo bowiem przebywanie pod oznaczonym adresem, nawet jeśli ma charakter dobrowolny i trwały, nie przesądza o stałym charakterze pobytu. Musi być ono połączone z wolą przebywania. Również sam zamiar stałego pobytu w oznaczonym miejscu, nie decyduje o stałym jego charakterze. Towarzyszyć musi mu przebywanie pod oznaczonym adresem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów.

Mając na uwadze powyższe regulacje wskazać trzeba, że podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było przesądzenie, czy osoba objęta żądaniem wymeldowania "opuściła miejsce stałego pobytu", a zatem rolą organów było dokonanie ustaleń, czy przebywanie K. W. pod adresem zameldowania objęte było jego wolą czy też nie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opuszczenie miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, musi cechować zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Gdyby zamiaru opuszczenia lokalu wskazany podmiot nie wyraził w sposób jasny, rolą postępowania administracyjnego jest weryfikacja, czy okoliczności sprawy wskazują na istnienie po jego stronie zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2036/16, LEX nr 2539801). Do takich okoliczności należy przede wszystkim koncentracja interesów życiowych w innym miejscu, przy czym sama wola (zamiar) powrotu do dotychczasowego miejsca zameldowania i to w bliżej nieokreślonej przyszłości nie może samoistnie przesądzać o braku przesłanek do wymeldowania. Co także istotne, przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu może zostać uznana za spełnioną, jeżeli osoba nie podejmie formalnych działań prawnych zmierzających do przewrócenia pobytu do lokalu. Nieskorzystanie z takich środków powoduje, że brak jest podstaw do utrzymania fikcji meldunkowej. Do wymeldowania nie może więc dojść tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenie zamieszkiwania. Za równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu uznaje się zaś sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta wbrew swojej woli, ale nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że K. W. opuścił przedmiotowy lokal w związku z podjęciem w roku 2006 pracy poza miejscem zameldowania, przy czym z zeznań świadków wynika, że przyjeżdżał na weekendy do domu. Swobodny dostęp do mieszkania miał do wiosny 2014 r., kiedy to zostały wymienione zamki w lokalu.

W tych okolicznościach sprawy, z uwagi na przedstawione wyżej poglądy judykatury, w sprawie istotnym więc było, czy po wymianie zamków strona pozbawiona dostępu do lokalu poczyniła kroki celem odzyskania utraconego posiadania lokalu. Przy czym w orzecznictwie uznaje się, że jeżeli wyrok sądu powszechnego rozstrzygający sprawę przywrócenia naruszonego posiadania został wydany przed rozstrzygnięciem sprawy o wymeldowanie, organ administracji jest zobowiązany wziąć to orzeczenie pod uwagę, oceniając zaistnienie przesłanek wskazany w ustawie o ewidencji ludności. Natomiast w sytuacji, gdy sprawa o przywrócenie posiadania nie została zakończona przed wydaniem decyzji w sprawie o wymeldowanie, samo żądanie przez daną osobę udzielenia jej przez sąd cywilny ochrony posesoryjnej danego lokalu może mieć wpływ na ocenę przez organ meldunkowy przesłanki dobrowolności opuszczenia przez nią tego lokalu. Wytoczenie powództwa posesoryjnego (art. 344 § 1 k.c.) może bowiem wskazywać na fakt, że dana osoba, korzystając z tego środka prawnego, stara się powrócić do lokalu, z którego wbrew swojej woli została usunięta. W konsekwencji wytoczenie takiego powództwa ma istotne znaczenie w postępowaniu meldunkowym, ale nie jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz jako element stanu faktycznego, który organ administracji ma obowiązek wziąć pod uwagę oceniając zaistnienie przesłanek uzasadniających wymeldowanie.

Bezsporne w sprawie jest, że K. W., pozbawiony dostępu do lokalu, w którym był zameldowany, wystąpił o przywrócenie naruszonego posiadania. Jak wynika z akt sprawy, Sąd Rejonowy w Z. G. wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt [...], nakazał M. W. przywrócenie naruszonego posiadania K. W., lecz Sąd Okręgowy w Z. G. wyrokiem z dnia [...] lipca 20116 r., sygn. akt [...], oddalił powództwo, przy czym w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził wprost, że naruszenia posiadania dokonała E. W., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując dokonane w sprawie ustalenia. Brak woli opuszczenia miejsca stałego pobytu wyklucza zaś uznanie za spełnioną przesłankę z art. 35 ustawy o ewidencji ludności.

W ocenie Sądu przeprowadzone przez orzekające organy postępowanie było rzetelne i wyczerpujące. Organy podjęły bowiem szereg czynności procesowych (zebranie zeznań świadków, oględziny nieruchomości) mających na celu ustalenie, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 35 ustawy, w szczególności czy opuszczenie przez K. W. lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. Zebrany przez organy materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości wskazywał, że niezajmowanie przez skarżącego dotychczasowego lokalu, w którym był zameldowany nie było objęte jego wolą, co wykazał, poprzez wykorzystanie wszystkich dostępnych mu środków faktycznych i prawnych skierowanych na odzyskanie utraconego lokalu.

Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji błędnej oceny ustaleń organu, że skarżący nie miał woli trwałego opuszczenia miejsca zameldowania i stanowiska tego nie zdołały obalić zarzuty skargi kasacyjnej. Skarżąca koncentruje bowiem swoją argumentację wokół kwestii niezbadania przez organy przyczyn wymiany zamków w lokalu, która to okoliczność w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Z drugiej zaś strony skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że bez uchybień, których dopuścił się jej zdaniem Sądu I instancji, w sprawie zapadłoby inne rozstrzygnięcie. Nie wykazała także, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji.

Wobec niewadliwie ustalonego stanu faktycznego jako niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię. Odnosząc się do treści tego zarzutu podkreślić bowiem trzeba, że ocena działań podejmowanych przez stronę – K. W. – związanych z zamiarem zamieszkiwania w budynku przy ul. [...], nie stanowi kwestii materialnych. Ocena taka dokonywana jest na podstawie przepisów postępowania, których naruszenia w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Niezależnie od powyższego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że Sąd I instancji błędnie zinterpretował art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Sąd ten bowiem prawidłowo uznał, że opuszczenie miejsca pobytu musi cechować tak element faktyczny (nieprzebywanie w danym miejscu), jak i wolicjonalny, łączony z dobrowolnością. Skoro zaś przeprowadzone przez organy postępowanie wskazywało, że drugi z tych elementów nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie, to zasadnie odmówiły wymeldowania osoby objętej wnioskiem o wymeldowanie.

Odnosząc się do treści pisma E. W. z dnia 27 grudnia 2018 r. zawierającego wniosek o uwzględnienie treści postanowienia Sądu Rejonowego w Z. G. z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...], w którym przyznano jej na wyłączną własność lokal przy ul. [...] w Z. G. wskazać trzeba, że nie sposób uwzględnić orzeczenia, które zapadło zarówno po wydaniu decyzji przez organy administracji, jak i po wyroku sądu wojewódzkiego. Podkreślić przy tym trzeba, że postępowanie o wymeldowanie ma na celu jedynie doprowadzenie do zgodności ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Decyzja o zameldowaniu nie daje żadnych praw do lokalu ani też takich praw, jeśli strona jest w ich posiadaniu, nie pozbawia (np. prawa własności czy prawa użytkowania).

Reasumując, wbrew zarzutom skargi w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ani nie naruszono art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W sprawie właściwie ustalono stan faktyczny, prawidłowo go rozważono z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które poddano trafnej wykładni i następnie zasadnie zastosowano. W efekcie Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie było podstaw do wyeliminowania kontrolowanych decyzji organów administracji.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a.