Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 722/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 2, art. 92 ust. 1, art. 217, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 60, art. 61, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na czynność Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w części dotyczącej pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu 1) uchyla zaskarżoną czynność w części dotyczącej odmowy zwrotu pobranej opłaty za kartę pojazdu dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...], 2) zasądza od Starosty Nyskiego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest zwrot kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej przez Z. W. w wysokości 500 zł w związku z rejestracją samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 11 września 2011 r. Z. W., reprezentowany przez pełnomocnika – M. B., wystąpił do Starosty Nyskiego z żądaniem zwrotu części opłaty pobranej w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla 50 samochodów sprowadzonych z zagranicy, wymienionych w załączniku do pisma, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. W piśmie tym wskazał, że łączna kwota do zwrotu z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdu wynosi 21250 zł. Uzasadniając swoje żądanie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 podnosząc, że zgodnie z tym wyrokiem opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Ponadto wskazał na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

Starosta Nyski pismem z dnia 22 września 2011 r., nr [...] (doręczone w dniu 13 października 2011 r.), ustosunkowując się do żądania Z. W., wskazał na niezgodność wniosku ze stanem faktycznym co do kilku z pojazdów. Odmówił zwrotu opłat za wydanie kart pojazdu dla 30 samochodów, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], podnosząc, że uiszczone zostały one przed dniem 1 maja 2004 r. Wyjaśnił, że zwrot części opłaty może dotyczyć jedynie tych opłat, które wniesiono po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Ponadto, przy opłatach uiszczanych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie obrotu pojazdami samochodowymi przyjmuje się, że roszczenia podlegają 3 - letniemu przedawnieniu, którego bieg rozpoczyna się w chwili spełnienia świadczenia.

Pismem z dnia 14 października 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 17 października 2011 r., Z. W. reprezentowany przez M. B. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwrot nienależnie pobranej opłaty za kartę pojazdu dla 42 samochodów, określonych w załączonym do pisma zestawieniu, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w łącznej kwocie 17850 zł. Argumentując zasadność swojego roszczenia, tak jak we wniosku, powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, podnosząc, że opłata z tytułu wydania karty pojazdu przekraczająca kwotę 75 zł jest nienależna, jako sprzeczna z Prawem o ruchu drogowym i Konstytucją. Podniósł przy tym, że dla zwrotu opłaty pobranej na podstawie przepisów prawa niezgodnych z Konstytucją bez znaczenia jest fakt przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, który byłby istotny jedynie w przypadku kwestionowania zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym. Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia wynikającego z art. 118 K.c. wskazał, że podlegają mu wyłącznie cywilnoprawne roszczenia majątkowe, czyli takie, których przedmiotem jest oparte na stosunku cywilnoprawnym świadczenie dłużnika o charakterze majątkowym. Roszczenia procesowe i administracyjnoprawne nie podlegają natomiast przedawnieniu. Oznacza to, że argument przedawnienia mógłby mieć zastosowanie jedynie w przypadku wystąpienia przeciwko Staroście z powództwem cywilnym. Z uwagi natomiast na administracyjnoprawny charakter sprawy okres przedawnienia nie ma w niej zastosowania. Wnioskodawca wskazał również na postanowienie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. wydane w sprawie C-134/07 i na jego podstawie podniósł, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Następnie pismem z dnia 20 października 2011 r. Z. W., reprezentowany przez adwokata T. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na czynność Starosty Nyskiego z dnia 22 września 2011 r., nr [...], w zakresie odmowy zwrotu zawyżonej opłaty pobranej za wydanie kart pojazdu dla 42 samochodów, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], w łącznej kwocie 17850 zł. Zarzucił organowi, że nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i zobowiązanie organu do dokonania zwrotu żądanej kwoty oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację oraz twierdzenia prezentowane we wniosku oraz w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Starosta Nyski wniósł o umorzenie postępowania w części skargi obejmującej odmowę zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dla 16 samochodów, wskazując, że w dniu 23 listopada 2011 r. dokonano na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 6800 zł z tytułu uiszczonych opłat w wysokości 425 zł za kartę pojazdu dla każdego z 16 wskazanych samochodów. Natomiast w części dotyczącej odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu dla pozostałych 26 samochodów, w tym dla samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], organ wniósł o oddalenie skargi, uznając żądanie skarżącego w tym zakresie za bezzasadne. Uzasadniając swoje stanowisko co do oddalenia skargi, organ w pierwszej kolejności podniósł, że opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została od skarżącego w wysokości 500 zł na podstawie § 1 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Ponadto wyraził pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie może automatycznie przesądzać o obowiązku zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w sytuacji, gdy Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę jej pobrania (z dniem 1 maja 2006 r.). Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego wywiódł, że wskazany wyrok Trybunału określa w odniesieniu do stanu normatywnego skutki na przyszłość i nie może być podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć. Wyjaśnił, że będąc organem administracji publicznej ma bezwzględny obowiązek działania na podstawie i w granicach obwiązującego prawa (art. 6 K.p.a.), a jego rolą nie jest w żadnym razie dokonywanie oceny przepisów pod kątem ich zgodności z Konstytucją i samodzielne kwestionowanie ich ważności. Nie może tym samym odmówić stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa przed wejściem w życie wyroku TK orzekającego o ich niekonstytucyjności, jak również na podstawie wyroku Trybunału nie jest władny kwestionować zastosowania przepisów prawa w stosunku do stanów już ukształtowanych. W oparciu o przedstawione stanowisko organ za bezzasadne uznał zarzuty skargi. Zaznaczył, że skoro Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu, ustalającego opłatę w wysokości 500 zł, to opłaty pobrane w tej wysokości do dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. nie podlegają zwrotowi.

Sprawa ze skargi Z. W. na odmowę zwrotu opłaty za kartę pojazdu, wydaną dla samochodu [...] o numerze rejestracyjnym [...], została zarejestrowana w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 722/11 i stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2012 r., Starosta Nyski dodatkowo podniósł, że żądanie skarżącego w zakresie uchylenia zaskarżonej czynności i zobowiązania organu do dokonania zwrotu części zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu nie powinno być uwzględnione, albowiem prawo żądania należności z tego tytułu wygasło zgodnie z art. 79 § 2 i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Organ wywiódł, że wpływy z opłat za kartę pojazdu zaliczają się do dochodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). W konsekwencji stanowią one niepodatkowe należności budżetowe wskazane w art. 60 pkt 7 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Oznacza to, że do spraw dotyczących tych należności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego i zwrotu nadpłaty podatku (art. 72 i następne). W świetle art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej przyjąć zatem należy, że prawo skarżącego do żądania zwrotu należności objętej skargą wygasło na skutek upływu 5 - letniego okresu przedawnienia, a tym samym nie może być uwzględnione.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 30 stycznia 2012 r., pełnomocnik skarżącego zakwestionował pogląd dotyczący przedawnienia. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie dodatkowo wskazał, że instytucja przedawnienia w stosunku do opłat za wydanie karty pojazdu wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Mając natomiast na uwadze przepis art. 115 ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych przyjąć należy, że wniosek złożony po dniu 1 stycznia 2010 r., tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinien zostać rozpoznany z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. Konieczność zastosowania przepisów nowej ustawy prowadzić musi z kolei do uznania, że bieg terminu przedawnienia dla wniosków o zwrot nadpłaty opłaty za kartę pojazdu rozpoczął się dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. z dniem 1 stycznia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej i opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). Z kolei, po myśli art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Precyzując przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że skarga dotyczy czynności Starosty Nyskiego polegającej na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty, jaką skarżący uiścił za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją pojazdu sprowadzonego z zagranicy - samochodu marki [...]. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za kartę pojazdu dla w/w samochodu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), została przez skarżącego uiszczona, natomiast pojazd został zarejestrowany pod numerem [...] na mocy decyzji z dnia 20 października 2003 r., nr [...], w której potwierdzono wydanie m.in. karty pojazdu.

Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia oraz argumentację wskazaną w uzasadnieniu stanowiska procesowego organu, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma procesowa, w jakiej powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa 2008 r. nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów K.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 K.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W tym miejscu odnotowania wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

Podkreślić należy w szczególności, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. W odniesieniu do tejże opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawa, tj. z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób kategoryczny określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Na marginesie należy odnotować, że zarówno treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiwsa 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie -pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), i - co istotne - skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które - jak wskazano już wyżej - nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia; jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie - jak odmiennie przyjmuje się w zarysowanej linii orzeczniczej niektórych sądów administracyjnych - w drodze decyzji opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych (por. wyroki: WSA w Gorzowie z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 913/11, WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Po 777/11, WSA w Bydgoszczy z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 828/11, zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając nadal dopuszczalność wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu otrzymał w dniu 13 października 2011 r., natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przesłał do organu w dniu 14 października 2011 r. Następnie - wobec nieudzielania odpowiedzi - skargę wniósł pismem z dnia 20 października 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 31 października 2011 r., czyli przed upływem 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszym rzędzie, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu marki [...], nr rej. [...]. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że:

- po pierwsze, § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny:

a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym,

b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

- po drugie, przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., które skład orzekający w całości podziela, nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącego zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł w związku z wydaniem karty pojazdu. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem, eksponowany w odpowiedzi na skargę, dotyczący ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie Sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, po myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m. in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie, ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto, w związku z argumentacją organu dotyczącą braku możliwości zwrotu części opłat za kartę pojazdu uiszczonych przed dniem 1 maja 2004 r., należy podkreślić, że wskazywane przez skarżącego w toku postępowania postanowienie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: Piotr Kawala przeciwko Gminie Miasta Jaworzna (C-134/07, opubl. LEX nr 354541), stwierdzające niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym, potwierdza prawidłowość stanowiska o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

Zważywszy na powiedziane powyżej, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu prezentowanym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym skarżący nie może ubiegać się o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Tym samym uznać należało, że odmawiając skarżącemu uwzględnienia roszczenia dotyczącego zwrotu części nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, z jednoczesnym powołaniem się na niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą przepis określający wysokość tej opłaty, organ administracji działał bezprawnie.

W ocenie Sądu, nie można także zaakceptować stanowiska organu, jako mającego znaczenie dla oceny legalności w niniejszej sprawie, dotyczącego przedawnienia roszczenia skarżącego z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, stosownie do art. 118 K.c. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, niemniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Poza tym, ze względu na wywiedziony na wstępie brak możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych, tracą na znaczeniu argumenty dotyczące terminu przedawnienia roszczeń, określonego w ustawie Ordynacja podatkowa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie drugim wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji określi wysokość wymaganej opłaty za kartę pojazdu, mając na uwadze treść cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.