Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 580/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 560/18 w sprawie ze skargi J.J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wysokości uposażenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 560/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wysokości uposażenia, uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], którym:

1) odmówiono [...] J.J., zwolnionemu od zajęć służbowych od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r.;

2) przyznano [...] J.J. prawo do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w dniu 5 grudnia 2017 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] wpłynęło pismo [...] J.J. z dnia 30 listopada 2017 r., skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], o naliczenie uposażenia w wysokości 100% od dnia 10 października 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby.

[...] J.J. w okresie od dnia 11 kwietnia 2017 r. do dnia 10 października 2017 r. przebywał nieprzerwanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim z powodu choroby. Zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia.

W związku z zakończeniem trwającego 6 miesięcy zwolnienia lekarskiego, w wyniku przeprowadzonych badań kontrolnych przez lekarza profilaktyka w Poradni [...], orzeczeniem lekarskim z dnia [...] października 2017 r., wobec istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, uznano [...] J.J. za niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku służbowym od dnia 11 października 2017 r.

Z akt sprawy wynika również, iż w dniu 14 września 2017 r. [...] J.J. stanął przed [...] Rejonową Komisją Lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...], celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej policjanta do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. [...] Rejonowa Komisja Lekarska MSW w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] uznała [...] J.J. za trwale niezdolnego do służby w Policji. Stosownie do zapisów w III części orzeczenia komisji wyżej wymienionego policjanta zaliczono do [...] grupy inwalidzkiej, stwierdzono, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą, jak również nie powstało na skutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby/choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Zaznaczono, iż inwalidztwo ma charakter trwały. Jednocześnie w pkt 13 orzeczenia określono, że związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) za szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie zaistniał.

Przedmiotowe orzeczenie wpłynęło do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w [...] w dniu 25 września 2017 r. Z uwagi na fakt, iż w dniu wpływu do KMP w [...] orzeczenie z dnia [...] września 2017 r. nie było ostateczne, Zastępca Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w [...] pismem z dnia 29 września 2017 r. zwrócił się do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] o udzielenie informacji w kwestii dotyczącej jego ostateczności. Wobec braku odpowiedzi, organ w dniu 10 października 2017 r. nawiązał kontakt telefoniczny z [...] Rejonową Komisją Lekarską MSW w [...] i uzyskał informację, że do dnia 10 października 2017 r. do tego organu nie wpłynęło potwierdzenie otrzymania przez funkcjonariusza orzeczenia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] oraz nie wpłynęło odwołanie od tego orzeczenia. W dniu 23 października 2017 r. organ ponownie skontaktował się telefonicznie z Komisją i uzyskał informację, że z potwierdzenia odbioru korespondencji wynika, iż [...] J.J. odebrał przedmiotowe orzeczenie w dniu 2 października 2017 r., zaś odwołanie od tego orzeczenia do Komisji nie wpłynęło. W dniu 3 listopada 2017 r. organ nawiązał kontakt telefoniczny z [...] Rejonową Komisją Lekarską MSW w [...] oraz z Centralną Komisją Lekarską z siedzibą w [...]. Obie komisje poinformowały, że do dnia 3 listopada 2017 r. nie wpłynęło odwołanie [...] J.J. od orzeczenia z dnia [...] września 2017 r. Wobec powyższego uznano, iż orzeczenie nr [...] stało się ostateczne i prawomocne z dniem 17 października 2017 r.

W konsekwencji Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] zwolnił [...] J.J. od zajęć służbowych od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby.

Następnie Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 6f, art. 121 ust. 1. art. 121b ustawy o Policji w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.) odmówił przyznania [...] J.J., zwolnionemu od zajęć służbowych od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. oraz o przyznaniu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji.

[...] J.J. w ustawowym terminie złożył odwołanie od w/w rozkazu personalnego i wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. oraz o zwrot potrąceń dokonanych z uposażenia za okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. W odwołaniu podniósł, że w przedmiotowym rozkazie personalnym nastąpiła omyłka pisarska, ponieważ zamiast daty "10.10.2017 r." powinna być data "11.10.2017 r.", co jest jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne. Zarzucił, że wskazana w zaskarżonym rozkazie personalnym podstawa rozstrzygnięcia nie jest zgodna ze stanem faktycznym, gdyż:

1) w okresie od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, a tym samym obniżenie uposażenia do 80% na podstawie art. 121b ust. 1 ustawy o Policji nie znajduje uzasadnienia;

2) z treści rozkazu wynika, że niemożność wykonywania przez niego pracy w okresie od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. ma związek z decyzją wydaną przez właściwy organ albo uprawniony podmiot na podstawie przepisów o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa), jednak nie zostały podane informacje, kiedy i jaki podmiot wydał decyzję w zakresie wskazanym w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Zaznaczył, że nigdy nie chorował na choroby zakaźne i tym bardziej żaden właściwy organ albo uprawniony podmiot nie podejmował wobec niego żadnych decyzji w takim zakresie, jak również nie zachodzi żadna z pozostałych przyczyn wymienionych w art. 6 ust. 2 ustawy o świadczeniach (...).

Odwołujący podkreślił, że ustawodawca w art. 121b ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wskazał, w jakich przypadkach policjant otrzymuje 80% uposażenia, tj. w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim. W ust. 2 tego przepisu są wskazane okresy, które obejmuje zwolnienie lekarskie. Zdaniem [...] J.J. katalog zawarty w w/w przepisie jest zamknięty, a tym samym tylko sytuacje wprost w nim wymienione mogą spowodować obniżenie uposażenia policjanta do 80%. Ustawodawca w powyższym katalogu nie wymienił sytuacji wydania przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby czy wydania orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych. W konsekwencji odwołujący stwierdził, że sytuacje związane z wydaniem wskazanych wyżej orzeczeń nie mogą być podstawą do naliczenia uposażenia w wysokości 80%. Ponadto w treści art. 121c ustawy o Policji brak jest wskazania, że orzeczenie komisji lekarskiej w sprawie trwałej niezdolności policjanta do służby czy orzeczenie lekarskie wystawione przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzające niezdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych, jest dokumentem, na podstawie którego stwierdzany jest okres przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. W ocenie strony, powyższe oznacza, że orzeczeń komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby i orzeczeń wystawionych przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych nie można utożsamiać ze zwolnieniem lekarskim.

[...] J.J. zaznaczył, że od dnia zakończenia zwolnienia lekarskiego (11 października 2017 r.) do dnia 3 listopada 2017 r. (wydanie rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia go od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby) nie wykonywał obowiązków służbowych, choć nie został wydany dokument o zwolnieniu go od zajęć służbowych. Z formalnego punktu widzenia, okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. należy uznać jako usprawiedliwioną nieobecność w służbie. Wydanie rozkazu w sprawie zwolnienia go od zajęć służbowych do czasu uzyskania informacji o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej skutkowałoby naliczeniem uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. Orzeczenie komisji lekarskiej uprawomocniło się z dniem 16 października 2017 r., to jednak prawomocność orzeczenia nie wywołała skutku prawnego w postaci wydania przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] rozkazu o zwolnieniu go od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby czy też do dnia uzyskania informacji o prawomocności orzeczenia. Dopiero liczne interwencje policjanta i zaangażowanie pracowników Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w [...] doprowadziły do wydania w dniu 3 listopada 2017 r. rozkazu o zwolnieniu od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego przytoczył treść art. 121 ust. 1, art. 121b ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 ustawy o Policji. Odnosząc się do twierdzenia strony, iż wymieniony w art. 121b ustawy o Policji katalog przypadków, w jakich policjant otrzymuje 80% uposażenia, jest katalogiem zamkniętym, a ustawodawca nie wymienił w nim sytuacji wydania przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby czy wydania orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych, podkreślił, że ustawodawca nie wskazał, jak należy traktować okres od dnia stawienia się policjanta na komisji lekarskiej do dnia zwolnienia go od zajęć służbowych w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji. W art. 121b ust. 5 i 6 ustawy o Policji ustawodawca zawarł przy tym zamknięty katalog warunków, w jakich policjant zachowuje prawo do 100% uposażenia i omawianych przypadków również tam nie ma. Organ odwoławczy wskazał, że status policjanta, którego stan zdrowia został poddany ocenie komisji lekarskiej, posiadającego orzeczenie komisji lekarskie o trwałej niezdolności do służby, nie jest tożsamy z taką sytuacją, w której policjant w wyniku rozkazu personalnego zostaje zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, co potwierdza treść uchwały NSA z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 16/13.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zgodził się z wyrażonym w odwołaniu stanowiskiem [...] J.J., że sytuacja policjanta zwolnionego od zajęć służbowych wskutek orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji nie jest tożsama z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim, o którym stanowi art. 121b ustawy o Policji. Orzeczenie komisji lekarskiej przesądza bowiem o tym, że policjant jest niezdolny do służby na skutek choroby, która w omawianym przypadku, jak ustaliła Komisja, nie ma związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W związku z powyższym policjant jest uprawniony do otrzymania 80% uposażenia. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podana w rozstrzygnięciu data: "10.10.2017 r." wynika z uwzględnienia wniosku strony zawartego w piśmie wszczynającym postępowanie, a nie jak, wskazuje odwołujący, z omyłki pisarskiej.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi J.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniósł o uchylenie w całości rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] oraz o podjęcie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] działań mających na celu naliczenie jego uposażenia od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. w wysokości 100%. Zarzucił naruszenie art. 6 K.p.a., wskazując, że podstawy prawne rozstrzygnięcia, tj. art. 121b ust 1 ustawy o Policji, art. 121b ust 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, nie mają związku ze stanem faktycznym tej sprawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że wydanie w dniu 3 listopada 2017 r. rozkazu w sprawie zwolnienia go od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby nastąpiło z naruszeniem § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Powyższy przepis stanowi, że rozkaz taki wydaje się niezwłocznie po uzyskaniu informacji o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej w sprawie orzeczenia o trwałej niezdolności do służby. Z treści zaskarżonego rozkazu personalnego wynika natomiast, że Komendant Miejski Policji w [...] już w dniu 25 października 2017 r. posiadał informację o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej. Pomimo posiadania tej informacji nie zachował przesłanki "niezwłoczności" i rozkaz w sprawie zwolnienia od zajęć służbowych wydał dopiero w dniu 3 listopada 2017 r. tj. po dziewięciu dniach. Ponadto z treści zaskarżonego rozkazu wynika, że organ w dniu 3 listopada 2017 r. posiadał wiedzę, że orzeczenie komisji lekarskiej uprawomocniło się z dniem 16 października 2017 r. Skoro posiadał on wiedzę o prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej, to rozkaz personalny (niezależnie od daty jego wydania) powinien wskazywać, że zwolnienie od zajęć służbowych powinno nastąpić z datą 16 października 2017 r. Zdaniem skarżącego, rozkazy personalne mogą być wydawane w terminie późniejszym, ale powinny obowiązywać od dnia, gdy nastąpiło zdarzenie rodzące skutek prawny. Data obowiązywania rozkazu personalnego o zwolnieniu od zajęć służbowych ma zasadnicze znaczenie ponieważ zgodnie z treścią art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w przypadku zwolnienia od zajęć służbowych policjant otrzymuje 100% uposażenia.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Podał, że skarżący w okresie od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. po zakończeniu przebywania na zwolnieniu lekarskim legitymował się orzeczeniem [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia 14 września 2017 r. nr [...], stwierdzającym trwałą niezdolność do służby w Policji, które to orzeczenie od dnia 16 października 2017 r. (zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez organy) jest orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym. Policjant nie był w tym czasie zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 w/w rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Uznając, że policjant we wskazanym okresie nie pełnił służby w powodu choroby, nie pozostając jednakże zwolnionym od zajęć służbowych do dnia zwolnienia ze służby, przełożony właściwy w sprawach osobowych orzekł o wypłacie policjantowi za ten okres 80% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi, w tym wysokości uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim, określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie przebywania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Zgodnie z art. 121b ust. 1 ustawy o Policji, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia.

W świetle art. 121b ust. 2 cyt. ustawy, zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu:

1) choroby policjanta, w tym niemożności wykonywania zajęć służbowych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa;

2) oddawania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu okresowego badania lekarskiego dawców krwi;

3) konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym dzieckiem własnym lub małżonka policjanta, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 14 roku życia;

4) konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny; za członków rodziny uważa się małżonka, rodziców, rodzica dziecka policjanta, ojczyma, macochę, teściów, dziadków, wnuki, rodzeństwo oraz dzieci w wieku powyżej 14 lat, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z policjantem w okresie sprawowania nad nimi opieki;

5) konieczności osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem własnym lub małżonka policjanta, dzieckiem przysposobionym, dzieckiem przyjętym na wychowanie i utrzymanie, do ukończenia przez nie 8 roku życia, w przypadkach wymienionych w lit. a-c.

Zgodnie z art. 121b ust. 5 ustawy o Policji, policjant zachowuje prawo do 100% uposażania, jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: 1) wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby, 2) choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, 3) wypadku w drodze do miejsca pełnienia służby lub w drodze powrotnej ze służby, 4) choroby przypadającej w czasie ciąży, 5) poddania się niezbędnym badaniom lekarskim przewidzianym dla kandydatów na dawców komórek, tkanek i narządów oraz poddania się zabiegowi pobrania komórek, tkanek i narządów, 6) oddania krwi lub jej składników w jednostkach organizacyjnych publicznej służby krwi lub z powodu badania lekarskiego dawców krwi, 7) przebywania na obserwacji w podmiocie leczniczym w wyniku skierowania przez komisję lekarską.

Stosownie do treści art. 121b ust. 6 ustawy o Policji, prawo do 100% uposażenia przysługuje również wtedy, gdy policjant został zwolniony od zajęć służbowych:

1) podczas oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, o którym mowa w art. 145a ust. 1 pkt 1-3;

2) w wyniku popełnienia przez inną osobę umyślnego czynu zabronionego w związku z wykonywaniem przez policjanta czynności służbowych, stwierdzonego orzeczeniem wydanym przez uprawniony organ;

3) na skutek czynów o charakterze bohaterskim dokonanych w szczególnie niebezpiecznych warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nienaruszalności granic państwowych, życia, mienia lub bezpieczeństwa obywateli

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącemu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r., przyjmując, iż wskazany okres jest równoznaczny z przebywaniem na zwolnieniu lekarskim i w tym zakresie powołały się na uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 16/13, w której przyjęto, iż orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się jedynie do ustalenia zdolności badanego do służby i zaliczenia do kategorii jednej z nich, lecz przede wszystkim zawierają ocenę stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W tym ostatnim zakresie pełnią one taką funkcję, jak zaświadczenie lekarskie uprawniające do zaprzestania służby z powodu choroby. Uznanie policjanta za trwale niezdolnego do służby jest przeważnie niczym innym, jak następstwem stwierdzenia u niego choroby podczas badań przeprowadzanych przez komisję lekarską i z tego powodu policjant może zaprzestać służby. Zasadniczy sens unormowania przyjętego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest taki, że policjant, pomimo orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, nie może być zwolniony ze służby, jeżeli zaprzestał służby z powodu choroby i od dnia zaprzestania służby nie upłynęło 12 miesięcy, co oznacza, że stan zaprzestania służby z powodu choroby trwa po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską. W takiej sytuacji, stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której jest on niezdolny do służby. Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której policjant jest w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. Jeżeli zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi podstawę zaprzestania służby z powodu choroby, to nie sposób przyjąć, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby z powodu choroby nie może stanowić podstawy zaprzestania służby z powodu choroby w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji i w takiej sytuacji nie sposób także przyjąć, że po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską, konieczne jest przedstawianie zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, stanowisko organu o braku podstaw do przyznania J.J. prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. należy uznać za wadliwe. Z akt sprawy wynika, że w dniu 10 października 2017 r. skarżący przebywał jeszcze na zwolnieniu lekarskim oraz – co wynika z jego wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. wszczynającego postępowanie w sprawie i wniesionego odwołania – nie kwestionuje on, że za ten dzień jego uposażenie powinno zostać pomniejszone do 80% z uwagi na brzmienie art. 121b ust. 1 ustawy o Policji. Fakt, iż w nagłówku swojego wniosku z dnia 30 listopada 2017 r. wskazał okres od dnia 10 października 2017 r. nie stanowił podstawy do objęcia postępowaniem także tej daty, skoro skarżący w tym samym wniosku wyraźnie zaznaczył, iż: "Informuję, że do dnia 10.10.2017 r. przebywałem na zwolnieniu lekarskim i tym samym nie neguję na potrzeby niniejszego postępowania wypłaty uposażenia za ten okres w wysokości 80%". Jeżeli mimo to Komendant Miejski Policji w [...] miał wątpliwości, za jaki okres J.J. domaga się wypłaty uposażenia w wysokości 100%, to powinien zwrócić się do skarżącego ze stosownym pytaniem, a nie wydawać negatywne dla strony rozstrzygnięcie za okres, który nie jest ani kwestionowany, ani sporny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wobec tego, że przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, która dawałaby podstawę do obniżenia policjantowi uposażenia do 80% w związku z orzeczeniem komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych o uznaniu funkcjonariusza za trwale niezdolnego do służby – brak było podstaw prawnych do odmowy przyznania policjantowi prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. Skoro brak jest przepisów, które pozwalałyby na obniżenie policjantowi uposażenia do 80% za okres niewykonywania zajęć służbowych od dnia stawienia się policjanta na komisji lekarskiej do dnia zwolnienia go od zajęć służbowych w związku z ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji, to uznać należy, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji, bez wskazania podstawy prawnej, zrównały orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o trwałej niezdolności skarżącego do służby ze zwolnieniem lekarskim. Dokonały również wykładni tego orzeczenia, nie mając ku temu żadnych uprawnień i przyjęły, że skarżący w okresie od dnia 11 października 2017 r. do wydania rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o zwolnieniu go od zajęć służbowych, przebywa na zwolnieniu lekarskim z uposażeniem w wysokości 80%.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby nie może być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie to jest wydawane w celu stwierdzenia, czy funkcjonariusz ze względu na stan zdrowia może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia. W przypadku stwierdzenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, konsekwencją jest zwolnienie policjanta ze służby. Tak daleko idących skutków nie wywołuje zwolnienie lekarskie z powodu czasowej niezdolności do służby. Już z tej przyczyny nieuprawnione jest zrównanie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie może też być podstawą do ustalenia wysokości wypłaty uposażenia za zwolnienie lekarskie. Z powołanej przez organ uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13, jak i z wyroku NSA z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 999/12 wynika jedynie, że osoba uznana za niezdolną do służby przez właściwą komisję lekarską nie musi przedstawiać dodatkowo zaświadczeń lekarskich potwierdzających chorobę po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby, gdyż na podstawie tego orzeczenia nie może być dopuszczona służby, a to z kolei powoduje obowiązek organu zwolnienia jej od zajęć służbowych. Gdyby ustawodawca chciał zrównać sytuację policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu czasowej niezdolności do pełnienia służby z sytuacją policjanta, wobec którego właściwa komisja lekarska orzekła o trwałej niezdolności do służby, to taką regulację zawarłby w art. 121b ustawy o Policji. Skoro takiej regulacji wskazany przepis nie zawiera, to zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy policjantowi przysługuje uposażenie w wysokości 100 %.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy Policji dokonały błędnej wykładni art. 121 ust. 1 oraz 121b ustawy o Policji, co miało wpływ na wynik sprawy. Zasadą jest pobieranie przez policjanta uposażenia w wysokości 100%. Przepis art. 121b ust. 1 ustawy o Policji stanowi wyjątek od tej zasady i należy go interpretować ściśle, przy zastosowaniu wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej, jak uczyniły to organy obu instancji i to w dodatku na niekorzyść policjanta. W sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, niewykonywanie przez skarżącego zajęć służbowych od dnia 11 października 2017 r., tj. po zakończeniu długotrwałego zwolnienia lekarskiego, było spowodowane faktem wydania przez Komisję Lekarską MSW w Łodzi w dniu 14 września 2017 r. orzeczenia o trwałej niezdolności policjanta do służby, co z kolei spowodowało (z uwagi na brak ostateczności orzeczenia Komisji) wydanie w dniu 11 października 2017 r. przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych orzeczenia stwierdzającego niezdolność skarżącego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwwskazań zdrowotnych. Sytuacja taka nie została wymieniona w art. 121b ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który stanowi katalog zamknięty, a zatem uznać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż J.J. przysługuje uposażenie w wysokości 80% za cały ten okres. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania analogii. Wprawdzie ostateczne orzeczenie komisji lekarskiej jest zarówno rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby, jednakże takie orzeczenie niewątpliwie nie jest zaświadczeniem lekarskim, o którym mowa w art. 121c ust. 1 ustawy o Policji, a które to stanowi podstawę do wypłaty policjantowi 80% uposażenia.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zgodził się z argumentacją organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, że skoro skarżący w okresie od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. nie był zwolniony od zajęć służbowych na podstawie § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, gdyż "nie legitymował się zwolnieniem od zajęć służbowych w oparciu o ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej", to nie posiadał prawa do uposażenia w wysokości 100%. Orzeczenie Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2017 r. jest prawomocne od dnia 17 października 2017 r., a zatem – nawet przyjmując interpretację przepisów zaprezentowaną przez organ – uposażenie w wysokości 100% przysługiwałoby skarżącemu od dnia 17 października 2017 r. a nie od dnia 3 listopada 2017 r. Powołany przez organ § 24 cyt. rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. zawiera regulację, w świetle której na przełożonego w sprawach osobowych został nałożony obowiązek niezwłocznego zwolnienia policjanta od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby, po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności policjanta do służby. Przepis ten w żaden sposób nie reguluje kwestii wysokości uposażenia należnego policjantowi za okres od dnia wydania przez Komisję orzeczenia o trwałej niezdolności do służby do dnia uzyskania przez to orzeczenie statusu ostateczności. W rozpoznawanej sprawie, w okresie od dnia 11 października 2017 r. do dnia 16 października 2017 r. skarżący nie wykonywał zajęć służbowych, mimo iż nie posiadał zwolnienia lekarskiego, jak również "nie legitymował się" ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby w Policji. J.J. nie został dopuszczony do służby z uwagi na wydanie w dniu 11 października 2017 r. orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwskazań zdrowotnych. Skoro brak było możliwości zaproponowania mu innego stanowiska, które byłoby odpowiednie do jego stanu zdrowia, to powinien on zostać formalnie zwolniony przez przełożonego od zajęć służbowych. Fakt, że taki rozkaz personalny nie został w stosunku do skarżącego wydany, nie może skutkować obniżeniem policjantowi uposażenia do 80%. Jak już wskazano, orzeczenie lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych, stwierdzające niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, nie stanowi zwolnienia lekarskiego, o którym mowa w art. 121b ust. 1 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] dopuścił się również naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości, w sytuacji, gdy strona zaskarżyła decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. wyłącznie w części odmowy przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. Okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, za który przyznano skarżącemu prawo do uposażenia w wysokości 100%, nie był przedmiotem odwołania, gdyż rozstrzygnięcie w tym zakresie było dla strony korzystne i odpowiadało złożonemu wnioskowi. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dopuszczają wprost możliwości wniesienia odwołania od części decyzji, to – jak zauważa się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 556/06) – brak jest ku temu racjonalnych przeszkód. Przyjmuje się zatem, że dopuszczalne jest zaskarżenie i wzruszenie decyzji w części w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Stosując tę regułę do postępowania przed organem odwoławczym, brak jest powodów, by rozporządzalność prawem do odwołania mogła zostać sprowadzona jedynie do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji w jej całokształcie. Jeżeli strona jest niezadowolona z wyodrębnionej części decyzji, to przyjąć należy, że decyzja ta w pozostałej, niezaskarżonej części, staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania. W takim przypadku organ odwoławczy jest związany zakreślonym przez stronę zakresem odwołania. Warunkiem zastosowania powyższego rozwiązania, jest możliwość wyodrębnienia poszczególnych części decyzji organu pierwszej instancji, które jako poszczególne rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Przy zaistnieniu powyższego warunku rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie przez organ odwoławczy należy uznać za istotną wadliwość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie wyrażone w pierwszej części rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w zakresie odmowy przyznania skarżącemu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r. stanowiło niewątpliwie element, który mógł być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Skoro w odwołaniu została zaskarżona jedynie pierwsza część rozkazu personalnego z dnia 20 lutego 2018 r., to rozkaz ten w pozostałej części stał się ostateczny. Brak było zatem przesłanek do objęcia rozstrzygnięciem organu drugiej instancji tej części rozkazu personalnego, która nie została przez stronę zakwestionowana w odwołaniu, a dotyczyła przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 3 listopada 2017 r. do dnia zwolnienia ze służby. Powyższy błąd organu odwoławczego świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, stwarzając przy tym samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, uważając przy tym, aby nie naruszono reguł postępowania oraz aby rozstrzygnięcia uwzględniały dokonaną przez Sąd wykładnię w/w przepisów ustawy o Policji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 121 ust. 1, art. 121b ust. 1, art. 121c ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 121b ust. 2 pkt 1, ust. 5, ust. 6, art. 121c ust. 1 i ust. 2, art. 121d ust. 1, ust. 2 i ust. 5, art. 121e ust. 1 i ust. 2 pkt 1, ust. 15 pkt 2, ust. 17, art. 121g ust. 1, art. 126 ust. 1 i ust. 2, art. 71a ust. 1, ust. 6, art. 71b ust. 1, ust. 9 pkt 1 i ust. 10 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) w zw. z art. 53 ust. 1 art. 55 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 55a, art. 59 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1368 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2, pkt 5, art. 13 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6, art. 32 ust 1., art. 33 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 481) w zw. z § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644) w zw. z art. 229 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 917 ze zm.) w zw. z art. 229 § 1 P.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, która dawałaby podstawę do obniżenia policjantowi uposażenia do 80% w związku z niewykonywaniem obowiązków służbowych z powodu orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych o uznaniu funkcjonariusza za trwale niezdolnego do służby oraz brak jest podstaw prawnych do odmowy przyznania policjantowi prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres, w którym nie wykonywał obowiązków służbowych z powodu orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych o uznaniu policjanta za trwale niezdolnego do służby, a nie został jeszcze w trybie § 24 w/w rozporządzenia z dnia 14 maja 2013 r. zwolniony od obowiązków służbowych z powodu braku ku temu przesłanek, mimo iż nie usprawiedliwił on swojej nieobecności w służbie i zaniechania wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby zaświadczeniem lekarskim, o którym mowa w art. 121c ustawy o Policji, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia powołanych na wstępie przepisów, dokonana nie tylko z uwzględnieniem dyrektyw wykładni literalnej, ale także wykładni systemowej, celowościowej, a ponadto historycznej (powołanej w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wprowadzającego art. 121b ustawy o Policji), a także z uwzględnieniem wykładni i poglądu prawnego co do charakteru orzeczenia komisji lekarskiej w kontekście zwolnienia lekarskiego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 16/13, podjętej w powiększonym siedmioosobowym składzie, wskazuje, iż orzeczenie komisji lekarskiej jest zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby, a policjant co prawda celem usprawiedliwienia okresu niepełnienia służby czy też nieobecności w służbie z powodu choroby nie musi tego dokumentować dodatkowym zaświadczeniem lekarskim, przysługuje mu jednak za ten okres rekompensata stanowiąca równowartość 80% uposażenia, a uposażenie przysługuje począwszy od daty zwolnienia go od zajęć służbowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 269 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1, art. 25 ust. 1 i art. 81 ustawy o Policji i § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz w części rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zarzucając organowi, że nie dokonał wykładni przepisów prawa materialnego na korzyść strony, w sytuacji, gdy po pierwsze wykładnia przepisów prawa materialnego co do charakteru orzeczenia komisji lekarskiej w kontekście zaświadczenia lekarskiego i zrównania orzeczenia tej komisji ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby była przedmiotem w/w uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, do której organ się zastosował, a ponadto i przede wszystkim przedmiotem rozstrzygnięcia była sprawa osobowa policjanta i na podstawie art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. w sprawach tych wyłączone jest stosowanie art. 7a § 1 K.p.a.;

3) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 128 i art. 127 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez błędne uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia ze względu na nieprawidłowe zarzucenie organowi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. art. 78 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy z treści odwołania wynika, iż skarżący zaskarżył rozstrzygnięcie w części, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ nie wyszedł ponad granice zaskarżenia – treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. determinuje treść rozstrzygnięcia, a organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny organu pierwszej instancji, a ponadto w judykaturze przyjmuje się, iż za zbędne uznać należy redagowanie sentencji decyzji w sposób zobowiązujący organ do wskazania, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części;

4) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 i art. 50 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ orzekał ponad granice zakreślone wnioskiem i że organ jest zobowiązany (w przypadku gdy strona wskaże we wniosku wyraźnie daty i okres, za jaki domaga się świadczenia, a dalej powoła w treści wniosku argumentację odnoszącą się do części tego okresu) wzywać ją do wyjaśnienia zakresu wniosku, a przyjmując, że granice sprawy wyznaczają daty wskazane we wniosku, wykracza ponad granice orzekania, w sytuacji, gdy wniosek strony był wyraźny, daty zostały w nim wskazane w sposób niewątpliwy, a zatem uznawanie, że podanie posiadało brak formalny, gdyż nie zawierało żądania bądź żądanie było niedostatecznie wyraźnie wskazane we wniosku jest nieuzasadnione, a wobec tego organ był związany żądaniem wskazanym we wniosku, w związku z powyższym organy w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic sprawy wyznaczonej wnioskiem strony;

5) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób naruszający dyrektywy wymienione w tym przepisie, a w szczególności wskazanie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, iż w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji rozkaz organu instancji został utrzymany w mocy w całości, a ponadto poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie Sąd w jednym miejscu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia przyjmuje, iż orzeczenie komisji lekarskiej jest zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby, a w innej części uzasadnienia tego samego orzeczenia podnosi, iż nie stanowi zwolnienia lekarskiego i podstawy do obniżenia uposażenia za okres nieobecności w służbie w związku z niezdolnością do służby w powodu choroby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W pismach procesowych z dnia 5 i 20 września 2021 r. obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że przepisy ustawy o Policji nie zawierają regulacji, która dawałaby podstawę do obniżenia policjantowi uposażenia do 80% w związku z niewykonywaniem obowiązków służbowych z powodu orzeczenia komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych o uznaniu policjanta za trwale niezdolnego do służby, podczas gdy w ocenie autora skargi kasacyjnej takie orzeczenie komisji lekarskiej jest zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby, a w konsekwencji policjantowi przysługuje za ten okres rekompensata stanowiąca równowartość 80% uposażenia, zaś uposażenie przysługuje dopiero od formalnej daty zwolnienia go od zajęć służbowych. Ponadto Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie zgodził się ze stwierdzeniem Sądu, że przy rozpoznaniu odwołania od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wyszedł ponad granice zaskarżenia tego rozkazu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, a więc do przesądzenia, czy orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby może być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby, co pozwalałoby przyjąć, że niepełnienie służby z powodu stwierdzonej trwałej niezdolności do służby powinno skutkować obniżeniem policjantowi za ten okres uposażenia do 80%

Na wstępie wskazać należy, iż przepisy o uposażeniu policjantów mają charakter ochronny, gdyż określają zasady, na mocy których policjant otrzymuje świadczenie za wykonywaną szczególną służbę na rzecz Państwa. Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z tego powodu przepisy umożliwiające ograniczenia w zakresie otrzymywania uposażenia powinny być wykładane w sposób wąski. Dotyczy to szczególnie zasad związanych z obniżaniem uposażenia podczas zwolnienia z zajęć służbowych. W tym zakresie ogólną zasadę statuuje art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjant w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powyższy przepis zawiera regulację szczególną w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych policjantom. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji posiada charakter ochronno-gwarancyjny (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1112/11, 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 90/12 i 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1914/12). Policjantowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych w nim okoliczności, co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania świadczeń pieniężnych związanych ze służbą w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku. Wprowadzając regułę, że policjant m.in. w okresie zwolnienia od zajęć służbowych zachowuje prawo do świadczeń w dotychczasowej wysokości, ustawodawca od tej ogólnej zasady wprowadził określone odstępstwa. Takie odstępstwa – jako wyjątki od zasady stabilności wysokości świadczenia w okresach ochronnych – muszą być jednak stosowane i interpretowane w sposób ścisły zgodnie ich brzmieniem. Niedopuszczalne są takie zabiegi interpretacyjne, które prowadzą do sformułowania dodatkowych przesłanek – pozytywnych lub negatywnych – mogących w konsekwencji prowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw przyznanych przez ustawę. Nie można zatem, interpretując przepisy przewidujące określone uprawnienia czy gwarancje, wprowadzać warunków zaostrzających, jeżeli sam ustawodawca tego nie uczynił. Wprawdzie w pewnych granicach uznaje się możliwość przyznania uprawnienia bez wyraźnej dyspozycji ustawowej, ale wyklucza się całkowicie dopuszczalność nałożenia obowiązku lub pozbawienia uprawnień bez wyraźnej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1704/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu – orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby nie może być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie to jest bowiem wydawane w celu stwierdzenia, czy policjant ze względu na stan zdrowia może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia. W przypadku stwierdzenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, konsekwencją jest zwolnienie takiego policjanta ze służby. Tak daleko idących skutków nie wywołuje natomiast zwolnienie lekarskie z powodu czasowej niezdolności do służby i już tylko z tej przyczyny nieuprawnione jest zrównanie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby. Orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie może być również podstawą do ustalenia wysokości wypłaty uposażenia za zwolnienie lekarskie.

Zauważyć także należy, iż oczekiwany przez autora skargi kasacyjnej skutek nie wynika z powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 16/13. W uzasadnieniu tej uchwały podano jedynie, że policjant uznany za trwale niezdolnego do służby przez właściwą komisję lekarską nie musi dodatkowo – po wydaniu takiego orzeczenia – przedstawiać zaświadczeń lekarskich potwierdzających stwierdzoną w orzeczeniu chorobę. Na podstawie przedmiotowego orzeczenia nie może być on bowiem dopuszczony do służby, a to z kolei powoduje obowiązek organu zwolnienia takiego policjanta od zajęć służbowych. Sama uchwała rozstrzygała o dacie, od której należy liczyć bieg terminu okresu ochronnego w sytuacji, w której policjant przebywał w okresie przed wydaniem orzeczenia o trwałej niezdolności do służby na licznych zwolnieniach, a więc dotyczyła stosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, a nie kwestii będącej przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, który uznał, że jeśli ustawodawca chciałby zrównać sytuację policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu czasowej niezdolności do pełnienia służby z sytuacją policjanta, wobec którego właściwa komisja lekarska orzekła o trwałej niezdolności do służby, to niewątpliwie taką regulację zawarłby w art. 121b ustawy o Policji. Skoro takiego unormowania w/w przepis nie zawiera, to zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji J.J. w okolicznościach tej sprawy za sporny okres przysługuje uposażenie w wysokości 100%. Przepis art. 121b ust. 1 cyt. ustawy stanowi wprawdzie wyjątek od tej zasady, jednak określony w nim katalog przesłanek ma charakter zamknięty i – jak już wyżej wskazano – należy go interpretować w sposób ścisły. Zastosowanie przez orzekające w sprawie organy Policji w tym przypadku wykładni rozszerzającej należało uznać za niedopuszczalne.

Zauważyć również należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie zwrócił uwagę na fakt, że rozpoznawanej sprawie skarżący w okresie od dnia 11 października 2017 r. do dnia 16 października 2017 r. nie wykonywał zajęć służbowych, mimo iż nie posiadał zwolnienia lekarskiego, jak i orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] września 2017 r. [...] o trwałej niezdolności do służby w Policji – nie było ono jeszcze wówczas ostateczne w administracyjnym toku instancji. Z akt sprawy wynika, że J.J. w istocie nie został dopuszczony do służby z uwagi na wydanie w dniu 11 października 2017 r. orzeczenia przez lekarza z Poradni Badań Profilaktycznych stwierdzającego niezdolność policjanta do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku wobec przeciwskazań zdrowotnych. Orzeczenie to również nie mogło być zrównane ze zwolnieniem lekarskim z powodu czasowej niezdolności do służby w kontekście art. 121b ust. 1 ustawy o Policji.

Odnosząc się do kwestii wyjścia przez organ odwoławczy ponad granice zaskarżenia rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, wyjaśnić należy, iż strona sama może dysponować środkiem zaskarżenia, w tym jego granicami. Reguła wyrażająca konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ pierwszej instancji, doznaje ograniczeń, gdy zaskarżono odwołaniem odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Należy przy tym zwrócić uwagę na treść art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Takie działanie organu odwoławczego jest zatem możliwe m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I OSK 281/12).

Naczelny Sąd Administracyjny, przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] składał się z dwóch punktów. Rozstrzygnięcie wyrażone w punkcie pierwszym, dotyczące odmowy przyznania skarżącemu prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 10 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r., stanowiło niewątpliwie element, który mógł być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Skoro w odwołaniu została zaskarżona przez stronę wyłącznie w/w część rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2018 r., to rozkaz ten w pozostałej części, a więc w punkcie drugim, stał się ostateczny, przez co organ odwoławczy nie mógł objąć tej części swoim rozstrzygnięciem, a co w istocie – poprzez stwierdzenie: "utrzymuję zaskarżony rozkaz personalny w mocy" – uczynił.

Sąd pierwszej instancji także zasadnie wskazał, że niewątpliwie intencją wniosku wszczynającego postępowanie w tej sprawie było zakwestionowanie przez J.J. odmowy przyznania prawa do uposażenia w wysokości 100% za okres od dnia 11 października 2017 r. do dnia 2 listopada 2017 r., co wynika z treści całego wniosku (a nie tylko z jego części wstępnej) oraz faktu, że w dniu 10 października 2017 r. przebywał on jeszcze na zwolnieniu lekarskim i ten dzień nie mógł być przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu uwzględniony.

Jednocześnie dostrzec należy, iż oba w/w uchybienia nie były głównym, a jedynie dodatkowym, powodem uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.