Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 779/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 125
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2555/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. w Poznaniu [...] złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2555/19, po rozpoznaniu skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z [...] września 2017 r., [...] w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, uchylił zaskarżoną decyzję.

Za podstawę swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z [...] września 2017 r. Minister Środowiska (obecnie Minister Klimatu; dalej: Minister) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2017 r., odmawiającą udzielenia na rzecz [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w rejonie [...], położonym na terenie gminy [...] w powiecie [...], w województwie [...]. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej: p.g.g.).

Decyzja ta została wydana po rozpoznaniu wniosku spółki z [...] marca 2016 r. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej. E toku tego postępowania, decyzją z [...] marca 2017 r. Minister odmówił stronie udzielenia koncesji, a w konsekwencji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] września 2017 r. Minister utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny wyjaśnił, że podstawę odmowy udzielenia koncesji stanowił art. 29 ust. 1 p.g.g. Podstawowymi przesłankami, jakimi kierował się organ koncesyjny rozstrzygając w przedmiocie udzielania koncesji, był interes publiczny oraz racjonalna gospodarka złożem. Minister podniósł, że planowane przez spółkę zamierzenie inwestycyjne w postaci prowadzenia działalności poszukiwawczo-rozpoznawczej złoża soli kamiennej w tym rejonie oraz planowane w kolejnych etapach tej inwestycji jej wydobywanie wraz z budową podziemnych magazynów węglowodorów, stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) - występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, gdyż może uniemożliwiać ich ewentualne późniejsze wydobycie. Organ wyjaśnił, że z art. 29 ust. 1 p.g.g wynika, że w przypadku stwierdzenia, że planowana działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności ze względu na ochronę środowiska i racjonalną gospodarkę złożami kopalin, organ koncesyjny jest zobowiązany wydać decyzję odmawiającą udzielenia koncesji. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 p.g.g. sformułowaniem "w szczególności" oznacza, że wyliczenie czynników składających się na interes publiczny nie jest wyczerpujące, nie stanowi zamkniętego katalogu i możliwe jest naruszenie interesu publicznego polegające na naruszeniu innych dóbr publicznych niż wskazane w powołanym przepisie. Minister zauważył, że podejmując decyzję w przedmiocie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej musiał rozważyć relację pomiędzy interesem przedsiębiorcy a interesem publicznym. Pojęcie interesu publicznego, o który mowa w art. 29 ust. 1 p.g.g. jest odpowiednikiem interesu społecznego, do którego odnosi się art. 7 k.p.a. i należy do tzw. klauzul generalnych, czyli ma charakter pojęcia nieostrego. Oznacza to, że przy dokonywaniu wykładni tego pojęcia, w celu oceny konkretnego stanu faktycznego, organ jest uprawniony do brania pod uwagę kryteriów pozaprawnych, które mają istotne znaczenie w realizacji celu publicznego, jakim jest ochrona złóż kopalin. Szczególnym przypadkiem ochrony interesu publicznego przy gospodarowaniu kopalinami jest ich racjonalne i kompleksowe wykorzystanie z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter. Warunek racjonalnego i kompleksowego wykorzystania złoża wynika m.in. z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.; zwana dalej: "p.o.ś.") i stanowi jedną z form ochrony złóż. Ponadto, zgodnie z art. 126 p.o.ś. eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. Minister podniósł, że rozpoczęcie opisanej we wniosku koncesyjnym inwestycji, w proponowanych granicach, doprowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tego terenu pod kątem przyszłej eksploatacji złóż rud miedzi. Biorąc pod uwagę wielkość złoża miedzi, jego znaczenie gospodarcze oraz przesłankę zrównoważonego rozwoju, planowana inwestycja zdaniem organu może negatywnie wpłynąć na interes publiczny rozumiany jako zabezpieczenie przyszłych pokoleń. Ponadto udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej w sytuacji, gdy lokalizacja oraz zakres planowanej inwestycji budzi poważne zastrzeżenia organu koncesyjnego, jest bezzasadne i może narazić przedsiębiorcę na znaczne straty finansowe lub roszczenia, które przy zaprojektowaniu działalności w innej lokalizacji nie miałyby miejsca. Proponowana lokalizacja inwestycji, biorąc pod uwagę zwłaszcza obecną i przyszłą działalność wydobywczą w tym rejonie, niesie za sobą znaczne ryzyko. Organ podzielił stanowisko strony, że ani przepisy ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051, ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o zachowaniu zasobów naturalnych") ani ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie dokonują wprost gradacji rodzajów kopalin. Jednak w sytuacji konfliktu pomiędzy interesem strony a interesem publicznym, koniecznym jest dokonanie wyboru w zakresie ustalania priorytetów zagospodarowania poszczególnych rodzajów złóż, a co za tym idzie konieczność dokonywania ich wartościowania przez organ koncesyjny, dającego podstawę do ochrony zasobów najwartościowszych, ustępstw w zakresie złóż mniej wartościowych, tj. małych i zawierających kopalinę dostępną powszechniej, bądź o niższej wartości ekonomicznej i słabszych tendencjach rozwoju. Dokonując waloryzacji złóż na użytek prowadzonego postępowania organ kierował się dostępną wiedzą na temat złóż soli kamiennej oraz miedzi oraz zasadami logiki i życiowego doświadczenia. Organ koncesyjny wziął pod uwagę obszary występowania, złóż miedzi w Polsce oraz obszary, na których występuje sól kamienna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2018 r. oddalił skargę spółki na decyzję Ministra z [...] września 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1111/18). Na skutek skargi kasacyjnej spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 października 2019 r. (sygn. akt II GSK 505/19) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji, mimo obszernej argumentacji przedstawionej w skardze, ocenę legalności zaskarżonej decyzji - w aspekcie istnienia przesłanek odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej - ograniczył do prostej akceptacji stanowiska organu. Tymczasem w sytuacji, gdy między stroną skarżącą a organem istnieje spór i każda ze stron postępowania sądowoadministracyjnego przedstawia swoje stanowisko wspierając je konkretnymi argumentami, sąd pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn uznał za przekonujące stanowisko jednej strony, a także dlaczego argumenty drugiej nie zostały uwzględnione. W konsekwencji, zauważył NSA, sąd pierwszej instancji nie przeprowadził pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, zdawkowo odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych, jak też § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36 oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji miał obowiązek odniesienia się do każdego z tych zarzutów z osobna, zwłaszcza, że one także zostały szczegółowo uzasadnione przez skarżącą. Jednocześnie lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się w ogóle do stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze.

WSA w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnił skargę, stwierdzając w pierwszej kolejności, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Minister, rozpatrując wniosek skarżącej spółki dotyczący udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej, zasadnie rozszerzył swoją decyzję także o kwestię związaną z przyszłym wydobyciem tej kopaliny. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że Minister, rozpatrując wniosek o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej, ocenił go zbyt szeroko, niezasadnie biorąc pod uwagę także kwestie związane z ewentualnym wydobyciem tej kopaliny ze złoża.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ochrona kopalin nie ogranicza się jedynie do oceny stanu zaistniałego w chwili wydawania decyzji, ale zawiera w sobie również konieczność analizy przyszłego wykorzystania złóż występujących na danym terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Jednakże badanie przez organ koncesyjny kwestii ewentualnego przyszłego wydobycia i wykorzystania kopaliny, przy okazji wniosku o wydanie koncesji poszukiwawczej i rozpoznawczej, jest zbyt daleko idące oraz taki obowiązek organu nie wynika z przepisów p.g.g. WSA uwzględnił zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia prawa materialnego - art. 29 ust. 1 p.g.g. przez błędne uznanie, że plany inwestycyjne spółki, w tym założenie potencjalnej możliwości wydobywania złóż soli kamiennej w przyszłości, mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej.

WSA zauważył, że wymagania dotyczące treści decyzji koncesyjnej na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla określa art. 31 p.g.g. Z ust. 1 tego artykułu wynika, że koncesja określa również cel, zakres i rodzaj zamierzonych prac geologicznych, a nadto zakres i harmonogram przekazywania informacji geologicznych i próbek uzyskanych w wyniku wykonywania robót geologicznych oraz wysokość opłaty za działalność określoną w koncesji.

Każda z tych koncesji (poszukiwawcza i wydobywcza) kształtuje inne przedmiotowo prawa i obowiązki koncesjobiorcy (wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1938/12). WSA podkreślił, że poszukiwaniem jest wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 7 p.g.g.). Natomiast rozpoznawaniem jest wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 13 p.g.g.).

Zdaniem WSA, naruszenie prawa materialnego - art. 29 ust. 1 p.g.g. sprawia, że Minister rozpoznając wniosek o wydanie koncesji poszukiwawczej dopuścił się także naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez błędne uznanie, że celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że naruszenie art. 1 pkt 4 ustawy o zachowaniu zasobów naturalnych wynika z tego, że ani powołany przepis, ani przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie dają podstaw do gradacji ważności kopalin.

Ponadto, zdaniem WSA, oparcie się przez Ministra na opinii Komisji Zasobów Kopalin "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji", nastąpiło z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36, gdyż w świetle tego przepisu do zakresu działania Komisji należy przygotowanie dla ministra właściwego do spraw środowiska opinii w zakresie prawidłowości sporządzania projektów i dokumentacji geologicznej oraz opracowań z zakresu gospodarki zasobami kopalin, a w szczególności merytoryczna i formalnoprawna ocena prawidłowości sporządzania projektów prac geologicznych, a Komisja nie jest powołana do wydawania opinii "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji".

Sąd pierwszej instancji stwierdził także naruszenie przez organ koncesyjny art. 8 k.p.a., gdyż Minister, zwracając się do organu współdziałającego o przedstawienie opinii, załączył projekt decyzji uwzględniającej wniosek spółki, który organ współdziałający zaopiniował pozytywnie, a następnie Minister wydał decyzję odmowną. WSA zauważył, że organ współdziałający nie wypowiadał się w kwestii przesłanek wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji, a przecież opinia tego organu, aczkolwiek niewiążąca dla organu wydającego decyzję, stanowi jednak element materiału dowodowego i podlega ocenie organu. Z tych względów sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Klimatu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bądź uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

przepisów postępowania, tj.:

art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż badanie kwestii ewentualnego przyszłego wydobycia i wykorzystania kopaliny przy okazji wniosku o wydanie koncesji poszukiwawczej i rozpoznawczej jest zbyt daleko idące i taki obowiązek organu nie wynika z przepisów p.g.g., gdy tymczasem obowiązek takiego badania wynika wprost z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r., poz. 868 ze zm., dalej: "p.g.g."), określającego katalog przesłanek odmowy udzielenia koncesji,

art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Minister błędnie uznał, iż celem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej jest wydobywanie soli kamiennej oraz budowa podziemnych magazynów węglowodorów w sytuacji, gdy kwestie te zostały uregulowane w odrębnym przepisie prawa, który przewiduje, że na wydobywanie kopalin ze złóż czy budowy podziemnych magazynów potrzebna jest odrębna koncesja, gdy tymczasem wydobywanie kopaliny (czy też budowa podziemnego magazynu) jest kolejnym etapem tej samej inwestycji,

art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sprzecznego wywodu wskazującego z jednej strony, iż ochrona kopalin nie ogranicza się jedynie do oceny stanu zaistniałego w chwili wydawania decyzji, ale zawiera w sobie również konieczność analizy przyszłego wykorzystania złóż występujących na danym terenie i w jego bezpośrednim sąsiedztwie, przy jednoczesnym uznaniu, że badanie przez organ koncesyjny kwestii ewentualnego przyszłego wydobycia i wykorzystania kopaliny przy okazji wniosku o wydanie koncesji poszukiwawczej i rozpoznawczej jest zbyt daleko idące,

art. 141 § 4 p.p.s.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji Ministra, iż prognozowana działalność spółki stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, gdyż może uniemożliwiać ich ewentualne późniejsze wydobycie, gdy tymczasem stanowiło to podstawową argumentację w zakresie odmowy udzielenia wnioskowanej koncesji przytoczoną w zaskarżonej decyzji,

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 87 Konstytucji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na treść zarządzenia nr 36, gdy tymczasem akt ten nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego,

art. 153 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie się przez Sąd do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2019 r., co skutkowało uchyleniem decyzji Ministra Środowiska, w sytuacji gdy wyrok ten wskazywał na uchybienia poprzedniego wyroku I instancji, a nie na uchybienia zaskarżonej decyzji.

prawa materialnego, tj.:

art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w przyjęciu poglądu Spółki, iż o złożu, a w konsekwencji o racjonalnej gospodarce złożem, można twierdzić jedynie gdy złoże to zostanie rozpoznane i udokumentowane, w sytuacji gdy definicja legalna wyrażenia złoża kopaliny określona w tym przepisie nie powołuje się na te aspekty,

art. 29 ust. 1 p.g.g, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka odmowy udzielenia wnioskowanej koncesji, z uwagi na sprzeciwianie się zamierzonej działalności interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożem kopaliny, gdy tymczasem z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż prognozowana działalność Spółki stoi w sprzeczności z racjonalną gospodarką złożami innych kopalin (miedzi) występującymi w pobliżu obszaru objętego wnioskiem koncesyjnym, gdyż może uniemożliwiać ich ewentualne późniejsze wydobycie,

art. 29 ust. 1 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż przesłanki odmowy udzielenia wnioskowanej koncesji, z uwagi na sprzeciwianie się zamierzonej działalności interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożem kopaliny, nie stosuje się do koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie, gdy tymczasem z dyspozycji tego przepisu wynika wprost, iż chodzi o wszystkie postacie koncesjonowania,

art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż opinia o której mowa w tym przepisie powinna zawierać wypowiedź w kwestii przesłanek wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji, gdy tymczasem z przepisu tego nie wynika, aby opinia ta zawierała takie wskazania,

art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny, których celem będzie wykonanie i zaplanowanie określonych robót geologicznych i dokumentacji geologicznej nie będzie miało wpływu na przyszłe ewentualne wydobycie, gdy tymczasem z przepisu tego wynika, iż ten kto udokumentuje stosownie złoże kopaliny jest uprawniony do wnioskowania o ustanowienie na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi, które to użytkowanie jest elementem niezbędnym do uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin,

art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przepis ten przewidujący obowiązek ochrony zasobów kopalin, a także - obowiązek racjonalnego gospodarowania zasobami kopalin dotyczy wszystkich złóż kopalin, a więc zarówno tych udokumentowanych, jak i nieposiadających sporządzonej dokumentacji geologicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty są bezzasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z zasadą, według której przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do zarzutów wskazanych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09), co jest możliwe jedynie wówczas, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Podkreślić także należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym konkretnie polegało naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów, a także wykazanie wpływu takiego uchybienia na wynik sprawy.

Poczynione wyżej uwagi zasadniczo odnoszą się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które to zarzuty nie zostały określone w sposób prawidłowy, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednakże te drugie powiązał z błędnym jego zdaniem poglądami WSA w zakresie prawa materialnego, które powinno mieć zastosowanie w stanie faktycznym rozstrzyganej sprawy. Z tego względu zasadne jest w pierwszej kolejności odniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd pierwszej instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego, koncentruje się na zagadnieniu wykładni i stosowania przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1064; dalej jako: p.g.g.). W pierwszej kolejności zarzucono więc naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w przyjęciu poglądu, że o złożu, a w konsekwencji o racjonalnej gospodarce złożem, można twierdzić jedynie gdy złoże to zostanie rozpoznane i udokumentowane, w sytuacji gdy – zdaniem autora skargi kasacyjnej – definicja legalna wyrażenia złoża kopaliny nie powołuje się na te aspekty. Zarzucono także naruszenie art. 29 ust. 1 p.g.g, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzi przesłanka odmowy udzielenia wnioskowanej koncesji, z uwagi na sprzeciwianie się zamierzonej działalności interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożem kopaliny, a nadto zarzucono błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż przesłanki odmowy udzielenia koncesji, z uwagi na sprzeciwianie się zamierzonej działalności interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożem kopaliny, nie stosuje się do koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie, gdy tymczasem z dyspozycji tego przepisu wynika wprost, iż chodzi o wszystkie postacie koncesjonowania.

Odnosząc te zarzuty do stanowiska wyrażonego przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zauważyć należy, że sąd przeprowadzając kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 p.g.g. stwierdził, że dla oceny spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie i w konsekwencji prawidłowego rozpatrzenia wniosku dotyczącego udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, nie ma znaczenia okoliczność dotycząca planów wydobywania w przyszłości tej kopaliny ze złoża. WSA uznał więc, że odmowa udzielenia skarżącej spółce koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża soli kamiennej dokonana została z naruszeniem art. 29 ust. 1 p.g.g., gdyż Minister ocenił wniosek "zbyt szeroko, niezasadnie biorąc pod uwagę także kwestie związane z ewentualnym wydobyciem tej kopaliny ze złoża".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony przez WSA pogląd jest trafny. Prawidłowo przeprowadzona rekonstrukcja normy prawnej zawartej w art. 29 ust. 1 p.g.g. – jako przepisu, któremu należy przypisać względnie samodzielną funkcję podstawy decyzji stosowania prawa, nie może być dokonana w oderwaniu od innych przepisów cyt. ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, którym ustawodawca także przypisał względnie samodzielną funkcję, a więc tych, które określają istotne warunki podejmowania i wykonywania działalności w zakresie prac geologicznych i wydobywania kopalin ze złóż oraz innych form działalności (art. 1 ust. 1 pkt 1-5 p.g.g.).

Ustalenie więc treści normy prawnej z art. 29 ust. 1 p.g.g. wymaga od organu stosującego prawo uwzględnienia zarówno reguł językowych wykładni, jak i reguł systemowych. Oznacza to, że w przypadku wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny oraz na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 25 ust. 1 p.g.g.), organ koncesyjny rozstrzygając wniosek, w tym badając z urzędu przesłanki odmowy udzielenia takiej koncesji (art. 29 ust. 1 p.g.g.), nie może wykraczać poza granice sprawy, a więc wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie.

Nie budzi wątpliwości, że działalność reglamentowana, określona jako poszukiwanie - wykonywanie prac geologicznych w celu ustalenia i wstępnego udokumentowania złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 1 p.g.g.) lub jako rozpoznawanie - wykonywanie prac geologicznych na obszarze wstępnie udokumentowanego złoża kopaliny, wód podziemnych albo kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 6 ust. 1 pkt 13 p.g.g.) nie stanowi wydobywania kopalin ze złóż. Na podstawie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny (o określonym celu - art. 25 p.g.g.), przedsiębiorca nie jest bowiem uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (konkretnego złoża; m.in. o określonej wielkości i sposobie zamierzonego wydobycia - art. 26 p.g.g.), w zakładzie górniczym, położonym w konkretnym obszarze górniczym, mającym ustalone geologiczne i hydrogeologiczne warunki wydobycia.

W świetle powyższego zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 19 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w przyjęciu poglądu, że o złożu, a w konsekwencji o racjonalnej gospodarce złożem, można twierdzić jedynie gdy złoże to zostanie rozpoznane i udokumentowane. Przepis ten zawiera definicję złoża kopaliny, którym jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Z tego względu nie stanowił on wzorca kontroli sądu i jako taki nie został przez sąd pierwszej instancji naruszony.

Wyżej przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że pojęcie "zamierzona działalność", o którym mowa w art. 29 ust. 1 p.g.g., należy rozumieć jako działalność, którą przedsiębiorca mógłby wykonywać na podstawie koncesji na prowadzenie działalności regulowanej w cyt. ustawie - Prawo geologiczne i górnicze – w zakresie określonym we wniosku przedsiębiorcy o udzielenie koncesji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., poprzez błędną wykładnię "polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, że opinia o której mowa w tym przepisie powinna zawierać wypowiedź w kwestii przesłanek wydania decyzji odmawiającej udzielenia koncesji", zauważyć należy, że sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, uznając jego brzmienie za jasne, a co więcej, stwierdził wprost, że "z punktu widzenia spełnienia obowiązku uzyskania opinii, o której mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 p.g.g., działanie organu koncesyjnego nie budzi zastrzeżeń". WSA wyraził przy tym pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości, że w okolicznościach rozstrzyganej sprawy, mając na uwadze pozytywne zaopiniowanie przez organ współdziałający projektu decyzji o udzieleniu koncesji stronie, w tym właśnie kontekście organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, określoną w art. 8 k.p.a., wydając decyzję odmowną, chociaż organ współdziałający opiniował projekt decyzji pozytywnej dla strony.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten – wprowadzony ustawą z dnia 15 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1563), wszedł w życie 29 sierpnia 2018 r. i tej racji nie mógł być stosowany przez organy w sprawie, a w konsekwencji poddany ocenie sądu, bowiem zaczął obowiązywać bez mała rok po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 125 cyt. ustawy - Prawo ochrony środowiska, na skutek jego niezastosowanie przez WSA. Zgodnie z tym przepisem, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Jest oczywiste, że przepis ten ma charakter ogólny i określa jedynie kierunkowe dyrektywy racjonalnego gospodarowania zasobami złóż kopalin podczas ich eksploatacji. Jeśli więc w sprawie wniosku spółki organy dojdą do przekonania, że wniosek ten pozostaje w kolizji z wartościami, o których mowa w tym przepisie, to rzeczą organu będzie rozstrzygnięcie i wyważenie wartości, co ewentualnie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej, sformułowane w granicach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej – co do zasady – odnosi do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bądź jako naruszenie wyłącznie tego przepisu (pkt. 1.3-1.4), bądź jako jego naruszenie w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt. 1.1); art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. (pkt. 1.2); art. 87 Konstytucji (pkt. 1.5). W punkcie 1.6 skargi kasacyjnej określono dodatkowy zarzut - naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Wszystkie przytoczone wyżej zarzuty są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważa, że zawarta w art. 141 § 4 p.p.s.a. norma prawna określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, do których zalicza się zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach - po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. w: ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39); po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np.: postanowienie NSA z 21 kwietnia 2017 r., II GSK 4874/16).

Przesłanki te nie występują w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia bowiem wszystkie przewidziane w powołanym przepisie wymagania. Sąd pierwszej instancji przedstawił zarówno stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do twierdzeń, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska sądu, jak też wyrażona ocena, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne bądź błędne, nie mogą stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. istotne jest bowiem, czy z uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika z jakiego powodu skarga została rozstrzygnięta w sposób określony w wyroku. Inną przy tym kwestią jest – co wprost odnosi się do niniejszej sprawy – czy argumentacja, która w ocenie sądu pierwszej instancji przesądziła o uwzględnieniu skargi, jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę, jako oparta na obiektywnych racjach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej wskazane warunki zostały przez sąd pierwszej instancji spełnione. Należy jednoznacznie stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. – czego zresztą autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje – umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego kontroli, przy uwzględnieniu merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej,.

Biorąc pod uwagę przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację i kierując się wskazaniami wyrażonymi w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) w zakresie dopuszczalności zrekonstruowania wadliwie postawionego zarzutu skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., zrekonstruowane w sposób wyżej przedstawiony, obejmują w istocie zarzut bezpodstawnego stwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ tych przepisów.

Zarzut ten nie mógł być jednak uznany za skuteczny. Zasadne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że naruszenie przez organ prawa materialnego - art. 29 ust. 1 p.g.g. przesądza o naruszeniu przepisów postępowania, gdyż prowadząc postępowanie organ nie wyjaśnił tych okoliczności sprawy, które miał obowiązek zbadać przy prawidłowo rozumianej i stosowanej normie prawa materialnego. Z tego względu prawidłowo sąd pierwszej instancji wskazał, że organ naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niejasny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 87 Konstytucji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na treść zarządzenia nr 36, gdy tymczasem – jak zauważył autor skargi kasacyjnej – akt ten nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 października 2019 r. (II GSK 505/19) wydanym w tej sprawie, stwierdził, że: "Uwadze WSA uszło natomiast, że Komisja Zasobów Kopalin nie jest powołana do wydawania opinii "na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji" i w związku z tym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do kwestii wartości dowodowej takiej opinii". Kwestię braku umocowania tej komisji do wydawania opinii przesądził więc już Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku. Z mocy art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

W świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko sądu pierwszej instancji, że "oparcie się przez Ministra na opinii Komisji Zasobów Kopalin na temat zasadności realizacji planowanej inwestycji, nastąpiło z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 36" jest błędne w tym sensie, że powtarzając wyżej wskazaną tezę NSA, pomija zagadnienie wartości dowodowej opinii, co jednak pozostaje bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że opinia ta winna być traktowana jako dowód w sprawie, co prowadzi do wniosku, że zakwestionowanie tej opinii przez WSA, jedynie z uwagi na brak normy kompetencyjnej do wydawania opinii przez Komisję, było wadliwe, gdyż w świetle art. 75 § 1 k.p.a. opinia ta może być przedmiotem dowodu. Naruszenie to jednak nie miało związku z naruszeniem wzorca wskazanego w skardze kasacyjnej – art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), który (w ust. 1) określa, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a nadto, że do wskazanych źródeł zalicza się akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły (ust. 2).

Jak już jednak wyżej stwierdzono, uchybienie WSA w zakresie wyżej wskazanym, a więc nieobejmującym naruszenia art. 87 Konstytucji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wobec naruszenia przez organ prawa materialnego, postępowanie przed tym organem będzie prowadzone ponownie, co pozwoli organowi na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez WSA do wytycznych zawartych w wyroku w wyroku NSA z 24 października 2019 r. (II GSK 505/19), co zdaniem autora skargi kasacyjnej spowodowało "uchylenie decyzji Ministra Środowiska, w sytuacji gdy wyrok ten wskazywał na uchybienia poprzedniego wyroku I instancji, a nie na uchybienia zaskarżonej decyzji". Zgodnie z przywołanym wyżej wyrokiem NSA, obowiązkiem sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy było przeprowadzenie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji, co dotychczas nie miało miejsca oraz uzasadnienia przyszłego orzeczenia, spełniającego warunki określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem WSA było "przeprowadzenie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji" oraz sporządzenie uzasadnienia orzeczenia zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., z czego sąd pierwszej instancji wywiązał się w pełni, co czyni powyższy zarzut bezzasadnym.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).