Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2928/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi T. D. i S. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu odwołania S. i T. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek S. i T. D. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Muzeum [...] w [...] pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla zamierzenia budowlanego obejmującego Kompleks Muzeum [...] w [...] wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ,[...], [...], [...], [...], obręb [...] w [...] przy ul. [...].

Organ II instancji - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Natomiast wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Następnie organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego oraz co należy rozumieć przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego w myśl art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane". Organ wskazał, że zarówno w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. oraz zaznaczył, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczy etapu wstępnego polegającego na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Organ II instancji podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentacji projektowej wynika, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę nowego budynku muzealno - edukacyjnego, remont i rozbudowę zabytkowej [...], renowację zabytkowego terenu zieleni, budowę infrastruktury zaplecza ogrodowego, aranżację nowego parku przy budynku muzealno-edukacyjnym, budowę instalacji wewnętrznej, rozbiórkę budynków gospodarczych, budowę czterech budynków gospodarczych i śmietnika, podziemnej trafostacji, budowę 20 miejsc parkingowych na terenie działki oraz 15 miejsc parkingowych w zatoce wzdłuż ul. [...] stanowiącego część Kompleksu Muzeum [...] w [...] (zob. Projekt budowlany - [...] TOM 1A - str. 5).

Dalej wskazał, że wnioskodawcy niniejszego postępowania nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...]. Państwo D. wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia z faktu bycia współwłaścicielami działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych w miejscowości [...], przy ul. [...], co potwierdza Księga Wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Organ zwrócił również uwagę, że w księdze wieczystej nr [...] dla działki o nr ew. [...], obręb [...], położonej w miejscowości [...], przy ul. [...] wskazani są - jako współwłaściciele – W. i W. D., oraz że w jej dziale III ("Prawa, roszczenia i ograniczenia") wpisano ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego nieruchomości ujętym w KW z rzeczywistym stanem prawnym, polegające na tym, że właścicielami nieruchomości w miejsce zmarłych W. i W. D. są: S. D. - w udziale 6/12, T. D. - w udziale 4/12 oraz S. i T. D. - na zasadach wspólności ustawowej małżeństwa do udziału 2/12.

W ocenie organu II instancji z analizy projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - [...] TOM 1A - projekt zagospodarowania terenu, str. 43) wynika, że sporna inwestycja nie graniczy z działkami nr ew. [...] i [...]. Działki o nr [...] i [...] są oddzielone od nieruchomości inwestycyjnych działkami drogowymi nr ew. [...], [...] i [...] (ul. [...]), natomiast sporny budynek muzealno-edukacyjny o wysokości 11,70 m (zob. Projekt budowlany - Architektura TOM II - przekrój A-A, B-B - str. 90; opis techniczny pkt 5.3 "Podstawowe dane o budynku", s.9) usytuowany na działkach nr ew. [...] i [...] jest oddalony od granicy działki nr ew. [...] o ok. 17.5 m. Z kolei od działki o nr ew. [...] sporna inwestycja oddalona jest w znacznie większej odległości, a w dodatku jest od niej oddzielona działką o nr ew. [...].

Ponadto, organ II instancji stwierdził, biorąc pod uwagę usytuowanie projektowanej inwestycji, że nieruchomość należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki o numerze ew. [...]. Skarżący mogą - w ocenie GINB - bez przeszkód zagospodarować działkę będącą ich własnością, zaś sporna inwestycja w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Organ wskazał, że nieruchomości należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U z 2015, poz. 1422 z późn. zm.), tj.: przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie budynków), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi). Planowane przedsięwzięcie nie niesie ze sobą również ograniczeń związanych z nasłonecznieniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57) oraz nasłonecznieniem pokoi mieszkalnych – w godzinach 700 - 1700 (§ 60 ust. 1). Jednocześnie GINB wyjaśnił, że dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do skarżących (przepis § 29) oraz nie pozbawia ich dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, energia elektryczna, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej.

Z uwagi na powyższe oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że argumenty podnoszone przez skarżących należy rozpatrywać tylko w kontekście interesu faktycznego, który jednakże nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Organ II instancji stwierdził, że skoro decyzja organu I instancji z [...] listopada 2016 r., nr [...] nie dotyczy interesu prawnego skarżących – to stosownie do treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie mogą być oni uznani za strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. rozstrzygnięcia.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że również przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżących za stronę postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodowały ograniczenie prawa skarżących do zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, gdyż - w ocenie organu - na tym polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wnieśli T. D. oraz S. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. (po unieważnieniu miejscowego planu z 2014 r.), m.in. w zakresie wysokości budynku Muzeum oraz braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych/postojowych; przez co doszło do naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. poprzez urządzenie 15 miejsc postojowych dla samochodów na działkach nieobjętych pozwoleniem na budowę (w pasie drogi publicznej w [...]);

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawna z 2014 r., tj. aktu prawa miejscowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji m.in. w zakresie wysokości budynku Muzeum oraz braku zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych/postojowych; przez co doszło do naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

art. 104 § 1 i 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania podczas gdy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...];

art. 8 oraz art. 107 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez należytego ustosunkowania się w nim do argumentów podnoszonych przez skarżących oraz lakoniczne stwierdzenie co do posiadania przez skarżących jedynie interesu faktycznego a nie prawnego, przez co bezpodstawnie umorzono postępowanie w sprawie; pomimo że z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, w tym rzeczowe, zwłaszcza prawo własności;

art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności poprzez odmowę przyznania skarżącym statusu strony postępowania pomimo braku wszechstronnej analizy stanu faktycznego, w tym w szczególności treści decyzji nr [...] i jej oceny, w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji – z uwagi na jej charakter oraz rozmiar - na nieruchomość skarżących (np. hałas, zintensyfikowanie natężenia ruchu, ograniczenie dojazdu, zapachy spowodowane bliskim umiejscowieniem zaplecza gastronomicznego inwestycji); oraz brak weryfikacji przedmiotowej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. (miejscowym planem obowiązującym w dacie wydania decyzji) oraz planem z 2008 r. (po uchyleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 r.) m.in. w zakresie wysokości obiektów budowlanych oraz miejsc parkingowych/postojowych przewidzianych dla inwestycji;

art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 20 p.b., poprzez jego niezastosowanie i tym samym nieuznanie skarżących za stronę postępowania w sprawie dot. decyzji nr [...] oraz odmowę przyznania skarżącym interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji;

art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c., art. 144 k.c., poprzez jego niezastosowanie a tym samym uznaniu przez organ, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie na skutego czego organ umorzył postępowanie w sprawie;

naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie a tym samym uznaniu przez organ, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w niniejszej sprawie na skutego czego organ umorzył postępowanie w sprawie pomimo, że art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych;

art. 28 k.p.a., poprzez brak przyznania skarżącym interesu prawnego w sprawie pomimo, że nieruchomość skarżących znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji a charakter i wielkość inwestycji (jej zakres) czyni zasadnym rozważenia kwestia zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych/postojowych dla inwestycji jak również innych kwestii związanych z realizacją inwestycji takich jak: hałas, emisję spalin, ograniczenia wyjazdu z nieruchomości skarżących oraz działek sąsiadujących;

art. 35 oraz art. 81 Pawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przy badaniu wniosku w sprawie pozwolenia na budowę ogranicza się jedynie do formalnego sprawdzenia, czy kompletności przedłożonej dokumentacji, bez merytorycznej analizy projektów w kontekście bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego, norm techniczno-budowlanych oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez wydanie przez organy administracyjne decyzji pozwalającej na budowę kompleksu budynków Muzeum bez poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym prawa własności nieruchomości skarżących;

art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 2 oraz 7 Konstytucji w zw. z art. 140, 144 k.c., poprzez niezastosowanie tych przepisów i ich błędną wykładnię, a w konsekwencji umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (w tym naruszeniem przepisów prawa miejscowego);

§ 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez odmowę skarżącym przymiotu strony w postępowaniu pomimo, że realizacja inwestycji skutkuje negatywną zmianą stanu wód gruntowych przez co dochodzi do zalewania sąsiednich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą przedstawiła obszerne stanowisko na poparcie zarzutów skargi.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a,", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Muzeum [...] w [...] pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla zamierzenia budowlanego obejmującego Kompleks Muzeum [...] w [...] wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną, na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], ,[...], [...], [...], [...], obręb [...] w [...] przy ul. [...].

W pierwszej kolejności podnieść należy, że brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, LEX nr 209119).

Dodać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Trafnie stwierdził organ odwoławczy, że zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec bowiem materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z dnia: 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1294/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1952/13). Nie oznacza to jednak, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym taką decyzją, nie może jej potem kwestionować w postępowaniu nadzwyczajnym. W takim jednak przypadku organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do wnikliwego ustalenia, czy podmiot występujący np. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - ma interes prawny w jej podważeniu.

I tak, w świetle art 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Katalog przepisów odrębnych, o których mowa w tym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia, w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu. Są to np. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia: 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12; 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 451/13; 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1595/14).

Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia. Ponadto wyrażono w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym skoro postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony, to składając wniosek powinna ona co najmniej uprawdopodobnić, że realizacja obiektu budowlanego, wymienionego w pozwoleniu na budowę, spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, wynikające z przepisu prawa (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2837/12).

W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] dokonał oceny, w konsekwencji której uznał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., a więc nie posiadają także legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego podzielające ocenę organu I instancji co do braku interesu prawnego wnioskodawców jest prawidłowe.

Analiza treści skargi nie pozwala na stwierdzenie, że skarżący wykazali, iż istnieją przepisy prawa, wprowadzające związane z wyżej opisanym zamierzeniem inwestycyjnym ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ew. [...] i [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Obszar oddziaływania inwestycji, jak wskazał Starosta [...] w decyzji z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i rozbiórkę, nie obejmuje działek ew. nr [...] i [...]. Odwołując się do projektu zagospodarowania terenu, GINB prawidłowo stwierdził, że działki ew. nr [...] i [...] nie graniczą bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi, są bowiem oddzielone działkami drogowymi nr ew. [...], [...] i [...] (ul. [...]). Budynek muzealno-edukacyjny, co wynika z projektu budowlanego, usytuowany na działkach ew. nr [...] i [...], jest oddalony od działki skarżących nr ew. [...] o około 17,5 m, natomiast od działki ew. nr [...] jeszcze w większej odległości. Potwierdza to także opinia techniczna z [...] października nr [...] o oddziaływaniu budowy Muzeum [...] (dz. ew. [...] i [...]) na nieruchomość położoną po stronie przeciwnej – działkę nr ew. [...], w której wskazano, że odległość pomiędzy cokołem ogrodzenia działki ew. nr [...] i najbliższym narożnikiem ściany szczelinowej wynosi 17,83 m. Tym samym nie został naruszony § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczący odległości. Sąd podziela także stanowisko organu, że również pozostałe przepisy ww. rozporządzenia, tj. § 13, § 19, § 23, § 57, § 60 ust. 1 nie zostały naruszone, co znajduje oparcie w materiale dowodowym i nie zostało skutecznie zakwestionowane przez skarżących.

Odnosząc się zaś zarzutu podniesionego w uzasadnieniu skargi (dotyczącego naruszenia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), jakoby usytuowanie budynku edukacyjno-muzealnego miałoby uniemożliwić ewentualną realizację na działce nr ew. [...] budynku PM o maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego w przedziale PM 1000Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 29 powoanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu pomimo, że (zdaniem skarżących) realizacja inwestycji skutkuje negatywną zmianą stanu wód gruntowych. Materiał dokumentacyjny nie daje podstawy do przyjęcia tak jednoznacznego twierdzenia. W ocenie Sądu tak bezpośredniego wniosku nie można wywieść również z opinii technicznej nr [...] mgr inż. R. J. T.Ponadto, skarżący zarzucają także naruszenie przepisu art. 144 k.c. W tym miejscu wskazać należy, że dla wykazania przymiotu strony w takim postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 144 k.c., bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest zatem art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten, nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje. W orzecznictwie podkreśla się, że immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady, są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji (do czego aktualnie jeszcze nie doszło) może uzasadniać w przyszłości powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np.: negatoryjnych – art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych – art. 415 i nast. k.c.) - por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11, 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13, 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13, 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14.Przepisem takim nie jest również art. 140 k.c. (jak podnosi strona skarżąca), który to przepis definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzenia przez prawodawcę przewiduje. Interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca oparł bowiem wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyroki NSA z dnia: 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06; 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1748/07).Jednocześnie wyjaśnić należy, że zatwierdzając projekt budowlany w dniu [...] listopada 2016 r. Starosta [...] stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...] – etap pierwszy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej uchwały (wyrok jest prawomocny). W tym miejscu skład orzekający w tej sprawie podziela dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 (LEX nr 2228008) oraz w wyroku z 27 października 2016 r, sygn. akt II OSK 163/15 (LEX nr 2189778). Formułują one tezę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Jednakże aby wszcząć takie postępowanie należy wykazać interes prawny, czego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynili.W konsekwencji, sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] i [...], której właścicielem są skarżący, zaś sąsiedztwo inwestycji nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Skarżący nawet nie uprawdopodobnili utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Tego konkretnego przepisu skarżący nie wskazali.Wobec powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów przywołanych w skardze. Organ wyjaśniły zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. a oceny w tym zakresie dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji.Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 29 powoanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu pomimo, że (zdaniem skarżących) realizacja inwestycji skutkuje negatywną zmianą stanu wód gruntowych. Materiał dokumentacyjny nie daje podstawy do przyjęcia tak jednoznacznego twierdzenia. W ocenie Sądu tak bezpośredniego wniosku nie można wywieść również z opinii technicznej nr [...] mgr inż. R. J. T.

Ponadto, skarżący zarzucają także naruszenie przepisu art. 144 k.c. W tym miejscu wskazać należy, że dla wykazania przymiotu strony w takim postępowaniu nie jest wystarczające przywołanie norm prawa cywilnego, wyznaczających zakres i ochronę prawa własności, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej w procesie budowlanym nie stosują art. 144 k.c., bowiem nie mogą odmówić udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z tego powodu, że sporna inwestycja oddziałuje na tereny sąsiednie. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest zatem art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten, nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje. W orzecznictwie podkreśla się, że immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady, są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" (art. 144 k.c.). W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji (do czego aktualnie jeszcze nie doszło) może uzasadniać w przyszłości powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np.: negatoryjnych – art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych – art. 415 i nast. k.c.) - por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08, 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11, 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13, 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13, 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14.

Przepisem takim nie jest również art. 140 k.c. (jak podnosi strona skarżąca), który to przepis definiując prawo własności, sam w sobie żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu przedmiotu tego prawa nie wprowadza, a jedynie możliwość ich wprowadzenia przez prawodawcę przewiduje. Interes prawny podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca oparł bowiem wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyroki NSA z dnia: 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1241/06; 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1748/07).

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zatwierdzając projekt budowlany w dniu [...] listopada 2016 r. Starosta [...] stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części Miasta [...] – etap pierwszy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 502/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej uchwały (wyrok jest prawomocny). W tym miejscu skład orzekający w tej sprawie podziela dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną m.in. w wyroku z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15 (LEX nr 2228008) oraz w wyroku z 27 października 2016 r, sygn. akt II OSK 163/15 (LEX nr 2189778). Formułują one tezę, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i także w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 p.p.s.a. Ponadto, skoro art. 147 § 2 p.p.s.a. stanowi tylko o wzruszeniu rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcje wzruszalności, a nie nieważności takiej decyzji. Jednakże aby wszcząć takie postępowanie należy wykazać interes prawny, czego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynili.

W konsekwencji, sporne przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr ew. [...] i [...], której właścicielem są skarżący, zaś sąsiedztwo inwestycji nie wpływa na zakres wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania. Skarżący nawet nie uprawdopodobnili utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" nie stanowią podstawy do uznania, że mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14). Tego konkretnego przepisu skarżący nie wskazali.

Wobec powyższego, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów przywołanych w skardze. Organ wyjaśniły zasadność przesłanek, które stanowiły podstawę decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 105 k.p.a. a oceny w tym zakresie dokonały na podstawie całokształtu materiału dowodowego (80 k.p.a.), czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji wyroku.