Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 96/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130, art. 151, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy W. I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy W. kwotę w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 292,80 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) zł w tym 22% VAT.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2009r. Nr [...] Starosta O. ustalił na rzecz K.S. odszkodowanie w wysokości 122.385 zł za nieruchomość położoną we W., obręb 0038 – M.W., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 1/32 o powierzchni 0,0528 ha, AM-3, przejętą z mocy prawa na własność Gminy W. – miasta na prawach powiatu, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] 2008r. o ustaleniu lokalizacji "Połączenia Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym – zadanie 2, ul. [...] – od Centrum Handlowego do Portu Lotniczego wraz z nowym łącznikiem ul. [...]" we W. i zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W pkt. 2 tejże decyzji zobowiązano Prezydenta W. do wypłaty określonego wyżej odszkodowania, zaś w pkt. 3 ustalono, że do skutków zwłoki w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że jako podstawę ustalenia wysokości odszkodowania przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T.S..

Sporządzenie operatu szacunkowego wartości nieruchomości oparte zostało m.in. na przepisie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

W operacie rzeczoznawca wskazał, że teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość objęty jest "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru rozwoju R.-G.." - cz. "A" (Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 listopada 2003 r.). Na rysunku planu wyceniany teren położony jest na obszarze przeznaczonym pod usługi w zieleni i oznaczony symbolem 1.U/Z (przeznaczenie podstawowe: usługi rekreacyjne i sportowe, hotelarskie, gastronomiczne; przeznaczenie dopuszczalne: handel detaliczny, lokalizacja urządzeń towarzyszących).

Z tego względu, a także ze względu na fakt, iż brak jest cen transakcyjnych wynikających ze sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca zastosował sposób obliczenia wartości nieruchomości o którym mowa w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Obliczenie wartości nieruchomości nastąpiło podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Charakteryzując rynek lokalny nieruchomości podobnych, rzeczoznawca wskazał, że w przypadku przedmiotowej wyceny preferowany jest rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych stanowiących przedmiot prawa własności, zlokalizowanych w południowych obrębach W., przeznaczonych pod aktywność gospodarczą (str. 18 i następne operatu).

Z opisanego rynku nieruchomości do porównania z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny rzeczoznawca przyjął 11 nieruchomości, które były przedmiotem obrotu rynkowego (nieruchomości podobne).

Rzeczoznawca zaznaczył, że w opracowaniu nie uwzględniono wartości dwóch drzew owocowych i dziko rosnących krzewów znajdujących się na terenie działki nr 1/32 (str. 14 operatu) oraz wartości ogrodzenia, które jest znacznie zużyte i przedstawia niewielką wartość 24 operatu).

W dniu 12 października 2009 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynęło odwołanie z dnia 9 października 2009 r. od ww. decyzji, które wniesione zostało przez J.G. - pełnomocnika Prezydenta W., który jest przedstawicielem ustawowym Gminy W..

Strona podniosła w odwołaniu, że operat szacunkowy wyceny nieruchomości, na podstawie którego nastąpiło ustalenie odszkodowania sporządzony został z naruszeniem przepisów prawa. We wzmiankowanym operacie, wykonanym na zlecenie Starosty O., rzeczoznawca T.S. zastosował § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109; zm. Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz.1628) i przyjął do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych głównie pod aktywność gospodarczą oraz zabudowę przemysłową, jako podstawę wyliczenia ceny średniej. W ocenie skarżącego ceny transakcyjne tych nieruchomości nie powinny zostać przyjęte do porównań jako nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem omawianej wyceny.

Rzeczoznawca, wskazano w odwołaniu, powinien określić wartość nieruchomości w sposób, o którym mowa w § 36 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia, tj. na podstawie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Odwołujący się wskazał, że Prezydent W. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2009 r., jak również na rozprawie administracyjnej w dniu 12 maja 2009 r., przedstawił Staroście O. uwagi do operatu szacunkowego, zarzucając opisaną wyżej nieprawidłowość w doborze metodologii sporządzonej wyceny.

W kontekście sposobu ustalania wartości gruntów uregulowanego w § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r., skarżący zaznaczył, że na lokalnym rynku nieruchomości zanotowano wystarczającą do określenia próbki reprezentatywnej liczbę transakcji nieruchomości przeznaczonych na realizację dróg publicznych. Jak wskazał, w latach 2007-2009 Gmina W. zrealizowała kilkadziesiąt takich transakcji, przy cenach ustalonych na znacznie niższym poziomie, niż przyjęte do porównań w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie Starosty O..

Wskazał dalej na 8 transakcji nabycia przez Gminę W., w okresie 29 maja 2009r. - 10 września 2009 r., gruntów na potrzeby realizowanej inwestycji przebudowy drogi ul. [...], prowadzonej w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, po cenach transakcyjnych znajdujących się w przedziale 95-120 zł/m. Przedstawione transakcje rynkowe nieruchomości, w ocenie pełnomocnika Prezydenta W., powinny zostać uwzględnione w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za przejęty z mocy prawa grunt przy ul. [...], gdyż stanowią odzwierciedlenie aktualnej wartości rynkowej gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w tym rejonie. Pełnomocnik zaznaczył, że Prezydent W. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r. przesłał Staroście O. operat szacunkowy z dnia 28 maja 2009 r., sporządzony na zlecenie Gminy W. przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.-L., celem wykorzystania jako dowodu w prowadzonym postępowaniu. Operat ten, w ocenie odwołującego się, sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, odzwierciedla aktualną rynkową wartość gruntu oznaczonego geodezyjnie jako działka nr 1/32, wynoszącą 63 265 złotych.

Decyzją z dnia [...] 2009r. Nr [...] Wojewoda w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w związku z art. 12 ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent W., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda zważył, co następuje:

Jak wynika z powołanych wcześniej przepisów ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawie o gospodarce nieruchomościami).

Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest więc bez wątpienia opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Opinia ta jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Operat szacunkowy jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony.

Jednak zakres dopuszczalnej oceny operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej, który biegłego powołał, sprowadza się do oceny tego dowodu pod względem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008r., I SA/Wa 1833/07). Jak bowiem stanowi art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., I SA/Wa 259/07).

Stwierdzić należy, że w świetle zgromadzonych dowodów, organ I instancji dokonał sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wartości rynkowej działki nr 1/32 wykonanego przez T.S., a wynik tej analizy w sposób wyczerpujący wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji. Nie ma zatem w ocenie organu odwoławczego podstaw dla ponownego sporządzenia opinii w zakresie wartości nieruchomości.

Sporządzenie operatu szacunkowego wartości nieruchomości, której prawo własności odebrane zostało w związku z wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z dnia 7 stycznia 2008 r., zasadnie oparte zostało na przepisie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Na wartość rynkową ma wpływ motywacja sprzedaży i kupna oparta na możliwości zaspokojenia potrzeb nabywcy zarówno gospodarczych, jak i innych. Ceny rynkowe są uzależnione głównie od obiektywnych mierników, takich jak położenie nieruchomości, otoczenie infrastrukturalne, stosunki sąsiedzkie, uwarunkowania wynikające z planu miejscowego.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których istnienie podnosił na rozprawie administracyjnej pełnomocnik Prezydenta W., nie wypełniają przesłanek powołanego przepisu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od dnia 16 grudnia 2006 r. przejście prawa własności nieruchomości przeznaczonych na drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z cytowanym wcześniej przepisem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przed tą datą w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, w sytuacji, gdy właściciel nie wyrażał zgody na sprzedaż nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, przejście prawa własności nieruchomości następowało na skutek wydania decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w sytuacji zagrożenia przeprowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego nie wypełnia zatem przesłanki, o której mowa w art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem uznać, iż strony takiej transakcji nie działały w sytuacji przymusowej.

Ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których stroną była jednostka samorządu terytorialnego - Gmina W. nie wypełniają również - w opinii organu II instancji - przesłanki wskazanej w art. 151 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 27 lutego 1998 roku w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy W., Prezydent W. może nabywać do gminnego zasobu nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych i prawnych oraz przysługujące tym osobom prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych, uwzględniając wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, potrzeby zabudowy i rozwoju miasta, a także obowiązek wykonania zadań publicznych. Cena nabycia nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego nie powinna przewyższać wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego ustalonej przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zatem w przypadku nabycia przez Prezydenta W. nieruchomości na rzecz Gminy W., cena nabycia nie będzie wyższa od wartości nieruchomości ustalonej przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi przepisami, który to operat sporządzony zostanie na zlecenie przedstawiciela ustawowego jednostki samorządu terytorialnego. Zatem strona sprzedająca nie ma możliwości zbycia prawa własności nieruchomości za cenę przez nią swobodnie wskazaną. Cenę tą wskazuje kupujący -jednostka samorządu terytorialnego. Sprzedający może jedynie zgodzić się na cenę zaproponowaną przez jednostkę samorządu terytorialnego. W innym wypadku, zgodnie z art. 112 w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną podlegać będzie wywłaszczeniu. W wypadku nabycia nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie ma miejsca eksponowanie nieruchomości na rynku, strona nie ma możliwości wyboru kontrahenta (nabywcą może być tylko Skarb Państwa lub odpowiednia jednostka samorządu terytorialnego - w zależności od klasyfikacji drogi), a ponadto nie można mówić o równorzędnej pozycji stron transakcji. Zatem strona zbywająca prawo własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną chcąc uniknąć przymusowego odebrania prawa własności w drodze wywłaszczenia, postawiona zostaje w sytuacji przymusowej i dokonuje zbycia godząc się na warunki sprzedaży, na ustalenie których przeważający wpływ ma strona nabywająca - jednostka samorządu terytorialnego.

Zatem ocena zastosowana przez biegłego T.S. zasługiwała na uwzględnienie w postępowaniu prowadzonym przed Starostą O.. Operat szacunkowy sporządzony przez wspomnianego rzeczoznawcę majątkowego, zawiera zarówno wszystkie elementy, które wymagane są przez przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak i wymagania określone w § 36 tego rozporządzenia oraz przepisami art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej stwierdzić należy, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy W., a więc strony postępowania, nie może stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 84 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zatem literalne brzmienie wskazuje jednoznacznie, iż dowodem, o którym mowa w cytowanym przepisie, jest opinia osoby posiadającej wiadomości specjalne, o sporządzenie której wystąpił organ prowadzący postępowanie. Organ administracji publicznej powołuje biegłego na żądanie strony lub z urzędu. Strona ma prawo zwrócić się do organu administracyjnego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (art. 78 k.p.a.), niemniej nie jest to żądanie o charakterze wiążącym. Zatem operatowi szacunkowemu sporządzonemu na zlecenie strony, nie przysługuje przymiot opinii o której mowa w tym przepisie. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku z 13 września 2007 r., sygn. II OSK 1212/06, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "opinia eksperta przedstawiona na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu 84 § 1 k.p.a., gdyż na tej podstawie to organ administracji publicznej, a nie strona, powołuje biegłego. Opinią biegłego jest opinia osoby, do której zwrócił się organ. Stanowisko rzeczoznawców i innych ekspertów przedstawione na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu 84 § 1." Słuszne zatem było stanowisko Starosty O., który nie wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.–L..

W postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe, aby operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego powołanego przez stronę przeciwstawić operatowi szacunkowemu rzeczoznawcy majątkowego sporządzonemu na zlecenie organu (art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r. I SA/Wa 259/07).

Jednakże operat przedstawiony przez stronę, zawierający wyniki inne niż zawarte w opinii sporządzonej na zlecenie organu, winien skutkować szczególną analizą pozyskanego dowodu. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności.

W niniejszej sprawie Starosta O. uzyskał od rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat na zlecenie organu, wyjaśnienie wątpliwości zgłoszonych przez pełnomocnika Prezydenta W., związanych ze sposobem dokonania oszacowania wartości nieruchomości. Rzeczoznawca wskazał w piśmie z dnia 15 maja 2009 r. na podstawy i motywy przyjętego sposobu szacowania nieruchomości, które to wyjaśnienia uwzględnił organ I instancji i do którego stanowiska przychyla się również organ odwoławczy. Rzeczoznawca wprowadził także niezbędne korekty do sporządzonego operatu w zakresie nieruchomości przyjętych do porównania.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż oparcie rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej przez Starostę O., zakończonej decyzją z dnia 25 września 2009 r., na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. było prawidłowe.

Natomiast ten fragment punktu 2 zaskarżonej decyzji, który wyznacza zobowiązanemu - na wypłatę ustalonego odszkodowania - termin 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a także punkt 3, przewidujący, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego, stanowią powtórzenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. - odpowiednio - art. 132 ust. 1a oraz art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Materia ta, jako unormowana wprost przez ustawodawcę, nie musi i nie może zarazem być przedmiotem orzekania organu administracji publicznej w decyzji administracyjnej, ustalającej odszkodowanie. Skutki prawne, wynikające z przytoczonych przepisów, zachodzą ex legę z mocy powołanych przepisów.

Opisana wyżej część zaskarżonej decyzji musiała zatem ulec uchyleniu. W pozostałym zakresie - dotyczącym ustalenia Krzysztofowi Stępińskiemu wysokości odszkodowania - decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy z przyczyn wcześniej przedstawionych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina W. zarzuciła:

- naruszenie treści art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), przez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

- naruszenie przepisów Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru rozwoju R.-G. - część "A", przez jej niewłaściwą interpretację i zastosowanie i na tej podstawie wniosła o jej uchylenie.

Skarżąca kwestionuje ustaloną w decyzji Starosty O. i utrzymaną decyzją Wojewody wysokość odszkodowania ustalonego na rzecz byłego właściciela gruntu K.S. w kwocie 122385,00 zł. Istotnym dla prawidłowego określenia wartości nieruchomości jest właściwe odczytanie zapisów planu miejscowego obowiązującego dla działki nr 1/32 szczegółowo opisanej wyżej. Przedmiotowy grunt znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru rozwoju R.-G. - część "A" przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 listopada 2003 r. Zgodnie z przywołanym planem grunt ten na rysunku planu oznaczony został symbolem 02.G2/2 i przeznaczony został, na realizację celu publicznego, ulicę główną - ul. [...] (tzw. Trasę S.). Natomiast w zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] 2009 r., w ślad za przyjętym przez Starostę O. materiałem dowodowym oraz Decyzją Starosty O. z dnia 25 września 2009r. organ błędnie przyjmuje, iż z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa działka gruntu znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku przywołanego powyżej planu symbolem 1.U/Z i przeznaczona została w funkcji podstawowej pod usługi rekreacyjne i sportowe, hotelarskie, gastronomiczne. Skarżąca stwierdza, że zarówno Starosta O. jak Wojewoda oceniając wartość dowodową operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. przyjęli błędnie, że nieruchomość nie ma ściśle określonego przeznaczenia i leży na terenie "usług w zieleni".

Przeznaczenie przedmiotowego gruntu zostało określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie i nie może budzić wątpliwości, iż przeznaczeniem tym jest droga publiczna. Skarżący twierdzi, że rzeczoznawca majątkowy zobowiązany był zgodnie z przeznaczeniem opisanym w planie miejscowym dokonać jego wyceny. Pominięcie obowiązującego prawnie sposobu zagospodarowania gruntu zarówno w operacie szacunkowym, jak i w rozważaniach organów administracji w obu instancjach stanowiło istotne naruszenie przepisu art. 7 i art. 80 k.p.a., gdyż jego skutkiem było nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla wydania decyzji.

W kontekście powyższego stwierdzenia rozważania zawarte w decyzji Wojewody odnoszące się do sposobu odczytania zapisów planu miejscowego obowiązującego dla przedmiotowego gruntu należy uznać za błędne, a zarzut skarżącego dot. niewłaściwego zastosowania i interpretacji zapisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 20 listopada 2003 r. za uzasadniony. Skutkiem niewłaściwego odczytania zapisów planu miejscowego oraz nieuwzględnienia istniejącego w Gminie W. rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych jest wadliwy, zdaniem Skarżącego, operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty O. przez rzeczoznawcę majątkowego T.S., do którego uwagi przedstawił Skarżący w toku prowadzonych postępowań.

Skarżący zarzucił rzeczoznawcy błąd w doborze metodologii sporządzenia wyceny. W operacie rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych głównie pod aktywność gospodarczą oraz zabudowę przemysłową, przyjmując jako podstawę wyliczenia średniej ceny § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Grunty te, jak wykazano wyżej w analizie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny zostać przyjęte do porównań jako nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem omawianej wyceny. Powyższe stanowisko Prezydenta przedstawiane było również na rozprawie administracyjnej dnia 12 maja 2009 r. Przywołany powyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę gruntu nr 1/32, wyraźnie wskazuje jej przeznaczenie - cel publiczny - ulicę główną - ul. [...] (tzw. Trasę S.).

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obliguje rzeczoznawców majątkowych, aby przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stanowisko to potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008r. (II S.A./Po 87/08), którego uzasadnienie jednoznacznie wskazuje pierwszeństwo stosowania ust. 1 § 36. Kolejność wyboru materiału porównawczego należy interpretować wprost z omawianego przepisu, przyjmując w pierwszym rzędzie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na analizowanym obszarze transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 przywołanego powyżej rozporządzenia. Reasumując należy stwierdzić, że niejako "automatyczne" przejście przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. do metod wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia bez próby skorzystania z metody określonej w § 36 ust. 1 należy uznać jako przedwczesne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Intencją ustawodawcy, formułującego brzmienie § 36 rozporządzenia było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest porównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Tak więc w pierwszej kolejności należało podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 pkt 2. Rzeczoznawca majątkowy przed przejściem do metody wyceny powinien ustalić, czy na terenie Gminy W. nie występowały, w porównywalnym okresie, transakcje rynkowe, zawierane w drodze umów cywilnoprawnych, dotyczące gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne.

W związku z powyższym, zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Skarżący twierdzi, że na lokalnym rynku nieruchomości zanotowano wystarczającą do określenia próbki reprezentatywnej liczbę transakcji nieruchomości przeznaczonych na realizację dróg publicznych. W latach 2007-2009 Gmina W. zrealizowała kilkadziesiąt takich transakcji, przy cenach transakcyjnych za te nieruchomości na znacznie niższym poziomie, niż przyjęte do porównań w operatach szacunkowych sporządzonych na zlecenie Starosty O.. Transakcje te, zawierane w drodze umów cywilnoprawnych dotyczyły nabywania nieruchomości na potrzeby realizacji dróg publicznych. Ponadto Gmina W. nabyła grunty przy ul. [...] dla potrzeb realizowanej inwestycji prowadzonej w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych (siedem transakcji w miesiącach maj - sierpień br.) po cenach transakcyjnych znajdujących się przedziale 95-120 zł/m2. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu odwoławczego - Wojewody było w szczególności dokonanie na podstawie art. 80 K.p.a. oceny dowodów, jakimi były operaty szacunkowe, sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych T.S. oraz D.K.-L.. Zwłaszcza wobec faktu, iż Prezydent W. kwestionował dokonany przez rzeczoznawcę T.S. wybór materiału porównawczego w procesie wyceny przedmiotowego gruntu. Pomimo powyższego, Wojewoda, jak również w I instancji Starosta O., nie podjęli oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym złożonego przez Prezydenta W. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.K.-L.. Zgodnie z art. 75 K.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie.

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie objął szczególną analizą kluczowych w sprawie dowodów w postaci operatów szacunkowych, gdyż zwrócenie się do T.S. o złożenie wyjaśnień, co do przyczyn zastosowanego sposobu szacowania gruntu nie wyjaśniało w sposób ostateczny kwestii prawidłowości zastosowanej przez rzeczoznawcę metody wyceny nieruchomości.

Wskazane przez skarżącego uchybienia dowodzą, iż sprawa nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Tym samym organ administracji wydał decyzję z naruszeniem zasad procesowych, określonych w art. 7 Kpa, a także w art. 77 § 1 Kpa. Organ I jak i II instancji nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i w związku z tym poczynione ustalenia faktyczne okazały się niepełne, a decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie spór dotyczy wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa własności Gminy W..

Rozpoznając niniejszą sprawę zasadnym jest wskazanie, iż stosownie do art. 18 ust, 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 193, poz.1194 ze zm.) wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 23 w/w ustawy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe oznacza więc, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przy czym w myśl art. 134 ust.1 tejże ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości.

Definicja wartości rynkowej nieruchomości zawarta została w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl której - wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Wprawdzie z dyspozycji art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, niemniej jednak rzeczą organów jest dokonanie oceny: czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości znajduje potwierdzenie w obowiązujących przepisach prawa i czy zastosowana przez biegłego w operacie metoda szacowania nieruchomości jest uzasadniona. Podkreślić przy tym należy, że szczegółowe zasady określania wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz.2109 ze zm.), gdzie w przepisie § 36 ustalono sposoby (metody) szacowania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

I tak w przepisie tym wyodrębnione zostały dwie zasadnicze metody szacowania takich nieruchomości, które ustalone w określonej kolejności tj. ust.1 i ust. 2 stanowią dwa odrębne (niezależne) sposoby określania wartości przedmiotowych gruntów pod drogi publiczne.

W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, określając wartość gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się bezwzględnie podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to tym samym, że gdy istnieją takie ceny transakcyjne, metodę tę stosuje się w każdym przypadku określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast, tylko wówczas gdy brak jest cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia, wartość gruntu określa się w sposób - w zależności od tego, czy dotyczy ona działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących (pkt.1) , czy też gruntów zajętych pod drogi publiczne (pkt.2) (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 października 2008r, sygn.akt II SA/Lu 527/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r, sygn.akt VIII SA/Wa 471/08 - niepublikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa. gov.pl).

Innymi słowy, dopiero po ustaleniu, iż nie występują na danym obszarze transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Przenosząc powyżej opisane regulacje normatywne na grunt rozpoznawanej sprawy zasadnym jest wskazanie, iż w pierwszej kolejności organ winien ustalić przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Podstawowy zaś wyznacznik w tejże kwestii stanowi miejscowy plan zagospodarowania. Z akt niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod infrastrukturę drogową, a nie jak wskazał Wojewoda pod usługi z dominująca infrastruktura towarzyszącą. Oznacza to tym samym, że operat szacunkowy powinien być sporządzony zgodnie z przepisem z § 36 ust. 1 bądź § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy T.S. w sporządzonym operacie szacunkowym, który stanowił podstawowy dowód ustalenia kwestionowanego odszkodowania, dokonał wyceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, stosując metodę określoną w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r, wywodząc, iż na rynku lokalnym brak jest rynkowych cen gruntów zajętych pod drogi publiczne, a więc brak jest wartości rynkowych tych gruntów, co uzasadnia niemożność wykorzystania procedury zawartej w ust. 1 § 36 powyższego rozporządzenia.

Jednakże z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżąca gmina w toku prowadzonego postępowania, kwestionując poprawność stosowanej metody, podnosiła, iż na lokalnym rynku nieruchomości zanotowano wystarczającą do określenia próbki reprezentatywnej liczbę transakcji nieruchomości przeznaczonych na realizację dróg publicznych. W latach 2007-2009 Gmina W. zrealizowała bowiem kilkadziesiąt takich transakcji, które zawierane w drodze umów cywilnoprawnych dotyczyły nabywania nieruchomości na potrzeby realizacji dróg publicznych. Ponadto wskazano, że Gmina W. nabyła grunty dla potrzeb realizowanej inwestycji przebudowy części drogi ul. [...], prowadzonej w trybie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. nr 26, poz. 133) w drodze umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych (osiem transakcji w miesiącach maj - wrzesień br.) po cenach transakcyjnych znajdujących się w przedziale 95-120 zł/m2. W tym kontekście uznano, iż wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy istnieją ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust. 1 powyższego rozporządzenia, wnosząc tym samym o dopuszczenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego dla przedmiotowej nieruchomości przez rzeczoznawcę D.K.-.L..

Jednakże organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę pominął przedstawiony przez stronę skarżącą operat szacunkowy, nie poddając przy tym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji dlaczego odmówił temu dokumentowi mocy dowodowej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe stanowiło formalne uchybienie organu, a dokładniej naruszenie art. 75 § 1 oraz art. 78 § 1 KPA. Prawu bowiem strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu ustosunkowania się do żądania strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Określone w powyższym przepisie prawo procesowe strony ma ogromne znaczenie dla obrony jej interesu prawnego, oznacza wszak czynny udział strony w ustalaniu okoliczności stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006,s. 227-228). W tym kontekście wskazać należy, iż procedura administracyjna nie definiuje pojęcia środka dowodowego, a jedynie przepis z art. 75 § 1 KPA stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to więc, iż pojęcie środka dowodowego w rozumieniu KPA jest bardzo szerokie i obejmuje wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a zatem wyznaczających granicę dopuszczenia środków dowodowych ich zgodnością z przepisami prawa. Co więcej, procedura administracyjna przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej, nie wprowadzając jakichkolwiek ograniczeń odnośnie rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu (por. B. Adamiak, J. Borkowski...op. cii, s. 391-395). Podkreślić należy, że również w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, podzielane w pełni przez skład orzekający, iż jeżeli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy i jest zgłaszany z tezą odmienną od przyjętej przez organ - a co ma miejsce w niniejszej sprawie - to dowód taki powinien być dopuszczony (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt IISA/Łd 915/07). W tym kontekście wskazać również należy, że dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ponieważ to organ administracyjny ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 KPA) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. niepubl. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r, sygn. akt 1656/96; również niepubl. wyrok NSA z 26 stycznia 2006r, sygn. akt IIOSK 459/05).

Trudno zaakceptować przyjęty przez organy pogląd, iż oceniając przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy organ rozstrzygający uprawniony jest jedynie do badania jego poprawności formalnej, natomiast nie ma możliwości odnieść się do jego zawartości merytorycznej, albowiem jest to rzekomo wyłączna kompetencja organizacji zawodowej zrzeszającej rzeczoznawców majątkowych. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12.12.2007 r. (niepubl., sygn. akt I SA/Wa 1484/07) zgodnie z którym organy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 KPA dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie dokumentu, jakim jest operat szacunkowy, nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z o gospodarce nieruchomościami). Odmienne stanowisko prowadzi bowiem w istocie do pozbawienia organu rozstrzygającego prawa do rzeczywistego decydowania o treści rozstrzygnięcia, jeżeli jego elementem jest kwestia ustalenia wartości nieruchomości. Przy przyjęciu krytykowanej koncepcji rola organu sprowadzałaby się jedynie do "automatycznego" niejako przeniesienia konkluzji operatu do treści decyzji, co sprzeczne byłoby z zasadą, iż to organ administracji publicznej rozstrzyga co do meritum sprawy. Oczywiście organ rozstrzygający nie ma kompetencji do samodzielnego dokonywania wyceny nieruchomości, albowiem jest to czynność zastrzeżona ustawowa dla rzeczoznawcy majątkowego i wymaga wiedzy specjalistycznej, której organ nie posiada. Natomiast organ nie może ograniczyć się jedynie do kontroli poprawności operatu jedynie pod względem formalnym i abstrahować od istotnych uchybień merytorycznych, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r. sygn. akt II SA/Wr 97/10 – niepubl.).

W niniejszej sprawie zaniechanie przez organy obu instancji oceny przedstawionego przez stronę skarżącą operatu szacunkowego i odniesienie się co do jego wartości dowodowej w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 KPA. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski...op.cit, s. 402-405).

Wskazać również należy, iż uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno więc wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż uzasadnienie sporządzone przez organ odwoławczy jest niespójne. Organ odwoławczy motywując bowiem podjęte rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego jest bez wątpienia opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 KPA, a dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. W dalszej jednakże części tego samego uzasadnienia wskazano, iż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Gminy W., a więc strony postępowania, nie może stanowić dowodu w sprawie. Powyższy dysonans, bez wątpienia dyskwalifikuje kontrolowane uzasadnienie, stanowiąc tym samym naruszenie art. 107 KPA. W literaturze przyjmuje się bowiem, iż prawidłowe uzasadnienie to takie, z którego wynika logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s.118-147).

Wreszcie wskazać należy, iż dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości, polegające na bezpośrednim zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego T.S. metody określenia wartości nieruchomości z ust. 2 § 36 rozporządzenia bez skorzystania z metody określonej w ust. 1 tegoż paragrafu, pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie została określona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co w konsekwencji oznacza, że określona przez rzeczoznawcę wartość przedmiotowej nieruchomości nie mogła służyć do ustalenia przez organ odszkodowania.

W ocenie Sądu, nieuprawnione jest twierdzenie organu odwoławczego, że ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, których istnienie podnosiła strona skarżąca - nie wypełniają przesłanek wartości rynkowej nieruchomości określonej art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organ, prowadziłoby do uznania, że omawiany § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - byłby w istocie przepisem "martwym". Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw do twierdzenia, iż cena uzyskana w następstwie notarialnej umowy kupna-sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogę nie odpowiada wymogom art. 151 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23.10. 2008r, sygn. akt II S.A./GI 636/08 - niepublikowany, treść /w:/orzeczenia.nsa. gov.pl). W szczególności trudno zaakceptować założenie przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego, który powołując się na treść art. 151 UGN, wywodził, iż nie mógł wykorzystać dokonanych transakcji, których przedmiotem były inne nieruchomości położone przy ul. [...], albowiem nie zostały zachowane warunki określone w tym przepisie, czyli strony umowy nie były od siebie niezależne, działały w sytuacji przymusowej oraz nie miały stanowczego zamiar zawarcia umowy. Nie wiadomo na jakiej podstawie rzeczoznawca doszedł do takich konkluzji. Rodzi się również wątpliwość, czy rzeczoznawca ma prawo samodzielnie oceniać spełnianie owych przesłanek, gdyż w tym zakresie ustawodawca odwołuje się do instytucji określonych w przepisach kodeksu cywilnego dotyczącego zasady swobody umów (art. 3531 KC), przymusu (art. 87 KC) lub wyzysku (art. 388 KC). O zaistnieniu takich wad przy zawieraniu umów nie może przesądzać rzeczoznawca majątkowy, a co najwyżej sąd cywilny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r. sygn. akt II SA 97/10 – niepubl.).

Konkludując, uznać należy, iż w niniejszej sprawie - z uwagi na naruszenie *\ powyżej wskazanych norm procesowych jak również art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania. Wobec powyższego i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152, a orzeczenie o kosztach swoje oparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanego aktu.

H.B. 29.06.2010r.