Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2422/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 125 § 1 pkt 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 4, 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 835/20 odrzucającego skargę E. K. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 835/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę E. K. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 21 czerwca 2011 r., nr ... w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Rada Gminy T. w dniu 21 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę nr ... w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. Uchwała ta zmieniała pierwotne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjęte uchwałą Rady Gminy T. nr ... z dnia 29 listopada 2005 r., wcześniej zmienione uchwałami nr ... i ... z dnia 20 maja 2008 r. oraz uchwałą nr ... z dnia 27 kwietnia 2010 r.

E. K. w piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2020 r. wniosła skargę na uchwałę nr ... Rady Gminy T. z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie [zmiany] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmienioną uchwałą nr ... z dnia 23 września 2014 r. Przedmiotowa uchwała nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r. została zaskarżona w części dotyczącej działki nr ... o pow. 15.7840 ha, ark. mapy ..., nr ... i ..., położonej w L., obręb L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr ... Przedmiotowa działka stanowi własność skarżącej.

W tym samym piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2020 r. strona zaskarżyła jednocześnie uchwałę nr ... Rady Gminy T. z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 927).

Powyższe skargi zostały rozdzielone na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. Sprawa ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 189/20, a następnie postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone z urzędu postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi skarżącej na uchwałę nr ... Rady Gminy T. z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie studium. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt II OZ 403/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie tutejszego Sądu z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 189/20.

Obydwu zaskarżonym aktom planistycznym – tak uchwale z dnia 24 stycznia 2017 r. w przedmie planu miejscowego, jak i uchwale z dnia 21 czerwca 2011 r. w przedmiocie studium strona zarzuciła rażące naruszenie art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) "w postaci istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości". Skarżąca domagała się stwierdzenia niezgodności z prawem tego aktu, w zaskarżonej części.

Przedstawiając stan faktyczny, skarżąca podniosła, że:

-- "jest właścicielem nieruchomości stanowiących działki o numerach ..., ..., ..., arkusz mapy ..., obręb ewidencyjny L., dla których prowadzona jest księga wieczysta numer ...";

– przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki numer ... o pow. 15.9311 ha, a w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 stycznia 2017 r. oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 21 czerwca 2011 r. "nieruchomość stanowiła jedną działkę";

– z zaświadczenia [Urzędu Gminy T. z dnia 16 lipca 2019 r.] o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer ... znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie – symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer ... stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0,1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer ... o pow. 0,0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową;

– w dniu 4 marca 2016 r. "Urząd Gminy T. wydał zaświadczenie dla nieruchomości, z którego wynika, że ówcześnie nie obowiązywał dla tej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", a ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r. (zmienionej uchwałą nr ...), "wynikało, że działka ta znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem M1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca) oraz na terenie przeznaczonym pod dolesienie"; "do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono nieruchomość (...) [skarżącej] oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje"; "z rysunku do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr ... znajduje się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie"; "około 1% powierzchni działki znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo";

– z uchwały Rada Gminy T. nr ... z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. - część Centrum A wynika, że nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym do zalesienia oraz na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z tym, że niemal całość działki znajduje się na terenie do zalesienia;

– w toku procedury planistycznej skarżąca wykazywała aktywność zarówno przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego; po jego uchwaleniu działała w celu zmiany ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.;

– w piśmie z dnia 24 października 2016 r. skarżąca wniosła uwagę do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A, wskazując, że uwaga dotyczy działki o numerze ... o pow. 15,9311 ha i zakwestionowała ustalenia przyjęte w projekcie polegające na przeznaczeniu niemal całej działki pod dolesienie, wnosząc jednocześnie o przeznaczenie całej jej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zwiększenie procentowego udziału powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w stosunku do powierzchni przeznaczonej pod dolesienie lub wyłączenie nieruchomości z obszaru objętego tym planem;

– po uchwaleniu planu miejscowego skarżąca wniosła o zmianę ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. i "przeznaczenie swojej nieruchomości, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., w całości lub co najmniej jednej drugiej powierzchni pod zabudowę mieszkaniową; w odpowiedzi urzędnik Urzędu Gminy T. przedstawił informacje dotyczące spodziewanego czasu dokonania przez Radę Gminy oceny aktualności studium;

– do dnia dzisiejszego nie doszło do zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla jej nieruchomości.

W następnej kolejności strona przedstawiła argumentację dotyczącą naruszenia zasady proporcjonalności. Powołując się na art. 8 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podkreśliła, że "można się domyślać, że przeznaczenie prawie całej (ponad 99%) nieruchomości pod zalesienie miało na celu zapewnienie terenów zielonych dla mieszkańców gminy zamieszkujących na zabudowanych nieruchomościach", cel ten nie może być jednak osiągnięty skoro przeznaczono na zalesienie tereny prywatne, a przy tym obecnie niezalesione i uprawiane rolniczo. Podniosła, że "choć celem skarżącej jest uzyskanie zmiany przeznaczenia nieruchomości chociażby w części, w połowie (połowa pod budownictwo, połowa na tereny zielone albo zabudowa w terenach zielonych), to (...) nie można oczekiwać, że skarżąca dolesi/zalesi swoją własność w celu udostępnienia jej jako terenu zielonego ogółowi mieszkańców", gdyż "byłoby to niezgodne z logicznym zachowaniem dobrego gospodarza". Skarżąca dodała, że zakupiła nieruchomość, aby czerpać z niej korzyści, zaś obecnie tereny jej nieruchomości są polami uprawnymi, a nie terenami zielonymi, zatem jej propozycja co do "przeznaczenia części, połowy nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, a połowy na dolesienie znacząco poprawia stosunek terenów zielonych do mieszkaniowych w relacji do stanu obecnego".

Zdaniem strony, "norma prawna w postaci przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod zalesienie nie jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, nawet gdyby ten interes pojmować jako zapewnienie zieleni rekreacyjnej dla społeczności lokalnej". Stwierdziła w tym względzie, że "pomijając fakt niemożliwości osiągnięcia celu" (...) [i tak] efekty nie pozostawałyby w proporcji do ograniczeń, które dotykają skarżącą" i "bez względu na to, jaki cel przyświecał Gminie, to uchwalając przeznaczenie terenu pod zalesienie na prywatnej własności, jednocześnie obejmującej ponad 99% powierzchni tej własności, adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia nie została zachowana". Ponadto skarżąca podniosła, że "nie miała też możliwości skorzystania z żadnego mechanizmu kompensacyjnego".

Przy takiej argumentacji skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i planu miejscowego. Powołując się na związek art. 8 k.p.a. i art. 31 Konstytucji z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca uznała, że plan miejscowy i uchwalone wcześniej studium naruszają zasadę proporcjonalności, "tym samym co do obu uchwał powinna zostać stwierdzona ich niezgodność z prawem". Skarżąca wyjaśniła również, że wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w uchwałach będących przedmiotem zaskarżenia, a w dniu 7 stycznia 2020 r. organ doręczył pełnomocnikowi skarżącej swoje stanowisko odmawiające uwzględniania wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. wniosła o oddalenie skargi w całości.

W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi E. K. jest uchwała Rady Gminy T. z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., które zostało następnie zmienione uchwałą nr ... z dnia 23 września 2014 r. Na terenie objętym studium, w obrębie L. znajduje się działka nr ... o pow. 15.7840 ha, ark. mapy 2, będąca własnością skarżącej. Przedmiotowa uchwała nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r. została zaskarżona w części dotyczącej działki nr ... i strona domagała się stwierdzenia – w zaskarżonej części – niezgodności tego aktu z prawem.

Sąd wyjaśnił, że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy podjętej 21 czerwca 2011 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r. poz. 935), co nastąpiło 1 czerwca 2017 r. Wobec tego zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje, zgodnie z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej, przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 466 ze zm.) – dalej: u.s.g. – w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Przy ustalaniu legitymacji skarżącego, w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje właśnie ten właśnie przepis, który stanowi lex specialis w stosunku art. 50 p.p.s.a. (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyrokach z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1932/07 i 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 120/11 – te i wszystkie dalsze orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę w przedmiocie studium jest zatem wykazanie, że zaskarżony akt narusza przysługujący stronie skarżącej interes prawny lub uprawnienie. Natomiast według art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (patrz: wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 115/16 i postanowienie NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/18).

W ocenie Sądu pierwszej instancji z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin T..

Sąd podkreślił, że w zasadzie całość twierdzeń strony dotyczyła naruszenia zasady proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. przyjętego uchwałą nr ... Rady Gminy T. z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 927). Zdaniem Sądu, strona nie wyodrębniła konkretnych zarzutów względem samej uchwały w przedmiocie zmiany studium, poprzestając na stwierdzeniu, że grunty, jakie składają się na nieruchomość skarżącej, są idealne do prowadzenia procesów budowlanych, gdyż stanową grunty rolne (orne) klasy V i VI, które geologicznie i biologicznie najbardziej nadają się pod zabudowę.

Sąd wywiódł, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie), musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), jak również musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, np. pozbawiając uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje do wniesienia takiej skargi musi być rzeczywisty. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i realny, a nie przyszły, i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. Prawo do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje zatem podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem chodzi tu o sytuację, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Dodać należy, że przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (tak NSA w wyżej przywołanym postanowieniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/18).

Sąd Wojewódzki powołał się na poglądy orzecznictwa (i doktryny) wskazujące, że wprawdzie nie można wykluczyć prawnej dopuszczalności wniesienia skargi na studium (w tym wypadku na zmianę studium) w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jednak w takim przypadku wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości z uwagi na charakter zaskarżonego aktu może być utrudnione. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika expressis verbis z regulacji art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, kształtującym jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności. Ustalenia studium o charakterze wewnętrznym są jednak wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), gdyż jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że co do zasady, uwagi na charakter norm zawartych w studium, akt taki nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie sposób wywodzić bezpośredniego ograniczenia uprawnień podmiotu wnoszącego skargę na studium postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które w swej ogólności przy określaniu kierunku przeznaczenia wyznaczonego obszaru jedynie mogą świadczyć o woli organu planistycznego co do takiego przeznaczenia terenu. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać bezpośrednio przeniesione ze studium do planów miejscowych, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu z uwzględnieniem warunków miejscowych i precyzyjnym określeniu granic obszarów (patrz np. wyroki NSA z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1869/13 i 20 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2572/12). Zarazem dostrzega się jednak, że nie można wykluczyć możliwości prawnej naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy w takiej sytuacji dokonać indywidualnej oceny wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie, a nie oceny generalnej na podstawie charakteru studium. Ta potrzeba przeprowadzenia indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego motywowana jest mocą wiążącą studium (patrz np. wyroki NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1377/12, 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/12 oraz postanowienia NSA z dnia 29 listopada 2017 r. akt II OSK 2726/17 i 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1596/18 – przywołane w postanowieniu NSA z dnia 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2479/18).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też przeznaczenia skonkretyzowanego w planie miejscowym obwiązującym w czasie wprowadzenia nowego studium lub uchwalenia jego zmiany. Chodzi tu o takie zmiany studium, które wiązałyby się – w porównaniu do stanu obowiązującego przez uchwalaniem nowego studium (lub uchwały zasadniczo zmieniającej studium) – ze skonkretyzowanym ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, E. K. zaskarżyła jednoznacznie opisany akt planistyczny, tj. studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ..., zmienionej uchwałą nr ... z dnia 23 września 2014 r. Uczyniła to w zakresie dotyczącym działki nr .... Sąd podkreślił zatem, że analiza akt planistycznych wykazała, że w odniesieniu do terenu działki nr ... studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... nie uległo zmianie na skutek uchwały nr ... z dnia 23 września 2014 r. Zdaniem Sądu, wynika to z dokumentacji planistycznej oraz twierdzeń stron postępowania zawartych w pismach procesowych złożonych w toku postępowania sądowego. Przyjęty uchwałą z dnia 23 września 2014 r. ujednolicony dokument studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. nie wprowadzał żadnych zmian w zakresie dotyczącym kierunku zagospodarowania tego obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej. Sąd wskazał, że dalsze rozważania Sądu będą odnoszone do studium w kształcie wynikającym z uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ..., w zasadzie bez odrębnego odnoszenia się do uchwały z dnia 23 września 2014 r. nr ....

Sąd stwierdził, że w wyniku pozyskania kompletnych akt planistycznych dotyczących uchwalenia zaskarżonej zmiany studium (uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r. z późniejszą zmianą) możliwe było zweryfikowanie twierdzeń strony skarżącej co do naruszenia jej interesu prawnego na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały Rady Gminy T. z dnia 21 czerwca 2011 r. nr .... Sąd zgromadził również odpowiednie materiały dotyczące tego studium (przyjętego uchwałą z dnia 29 listopada 2005 r. z późniejszymi zmianami), które zostało zmienione przedmiotową uchwałą, jak i wcześniejszego, pierwotnego studium (uchwała z dnia 7 grudnia 1999 r.).

Zaskarżona uchwała zmieniała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjęte uchwałą Rady Gminy T. nr ... z dnia 29 listopada 2005 r., wcześniej zmienione uchwałami nr ... i ... z dnia 20 maja 2008 r. oraz uchwałą nr ... z dnia 27 kwietnia 2010 r. (§ 1 uchwały z dnia 21 czerwca 2011 r.). Z kolei studium z dnia 29 listopada 2005 r. (uchwała Rady Gminy T. nr ...) uchylało pierwotną uchwałę nr ... Rady Gminy T. z dnia 7 grudnia 1999 r. w przedmiocie studium, wraz z jej późniejszymi zmianami. Uchwała z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... została następnie zmieniona uchwałą nr ... z dnia 23 września 2014 r., która jednak nie wprowadziła żadnych modyfikacji co do kierunku zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka nr ... w obrębie L. Sąd dodał, że już po wniesieniu skargi w przedmiotowej sprawie Rada Gminy T. podjęła uchwałę nr ... z dnia 8 grudnia 2020 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.. Zakres tych zmian ujednolicających został opisany w § 3 ust. 1 i 2 tej uchwały, a polegał na wykreśleniu części tekstowej zmiany studium przyjętej uchwalą nr ... z dnia 23 września 2014 r., zmienionej zarządzeniem zastępczym Wojewody W. z dnia 12 listopada 2015 r. nr ... oraz uchwałą Rady Gminy T. nr ... z dnia 21 stycznia 2020 r. i dodaniu tekstu ujednoliconego, opisanego w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały z dnia 8 grudnia 2020 r. (§ 3 ust. 1), jak również na ujednoliceniu rysunku studium w zakresie opisanym w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2. Zdaniem Sądu, legalność studium w takim kształcie nie mogła jednak podlegać ocenie w niniejszej sprawie, której granice zostały wyznaczone jej przedmiotem, jednoznacznie wskazanym w skardze z dnia 5 lutego 2020 r. Ewentualne odniesienie się do treści tego ostatniego studium mogłoby co najwyżej służyć rozważaniom porównawczym w zakresie oceny, czy ustalony w zaskarżonej uchwale z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... kierunek zagospodarowania terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, był kontynuowany w dalszych aktach planistycznych gminy. Podjęcie uchwały nr ... z dnia 8 grudnia 2020 r. nie mogło jednak mieć wpływu na ocenę, czy zaskarżona uchwała naruszała realnie i bezpośrednio interes prawny E. K..

Sąd podkreślił, że indywidualna ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego skarżącego w danej sprawie nie może sprowadzać się do oceny generalnej, poczynionej na podstawie charakteru studium. Dlatego też sama tylko moc wiążąca ustaleń studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia tezy o bezpośrednim naruszeniu interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym postanowieniami studium. Również późniejsze uchwalenie planu miejscowego – nawet zgodnego z postanowieniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) – nie kreuje ani nie determinuje następczo naruszenia interesu prawnego związanego z podjęciem uchwały w przedmiocie studium. Gdyby tak było, to każdorazowo należałoby przyjmować, że dopiero uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu warunkuje (sankcjonuje) wystąpienie stanu naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym postanowieniami studium, wynikającego z postanowień studium wiążącego organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego. Tak jednak nie jest. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisami prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i taki plan podlega odrębnemu zaskarżeniu. W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego przez postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno wynikać z samego faktu uchwalenia studium o określonej treści i w konkretnym czasie, niezależnie od późniejszego podjęcia innych aktów planistycznych.

Sąd Wojewódzki wskazał, że sformułowanie "zgodność ze studium" jest pewnego rodzaju skrótem myślowym, przyjętą konwencją wskazywania na zależności pomiędzy studium a planem miejscowym. Chodzi bowiem w istocie nie tyle o "pełną zgodność" co o "niesprzeczność". W sensie ścisłym zaś, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zdaniem Sądu oznacza to, że pomiędzy treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Sąd przypomniał, że studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w gminnym planie miejscowym. Tym samym w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium, jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej, będzie zależało w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu. Tak też należy rozumieć art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z powyższego wynika, że pojęcie "stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium", jakim ustawodawca posłużył się w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., jak i pojęcie "nienaruszanie ustaleń studium", o którym mowa w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., oznaczają jedynie pewien stopień związania. Co też powoduje, że zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego to na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium; może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności projektu planu miejscowego z tym aktem planistycznym (tak NSA np. w wyrokach z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1107/16 i 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17). Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2491/18). W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. np. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2891/17).

Dlatego też Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że późniejsze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (uchwała nr ... Rady Gminy T. z dnia 24 stycznia 2017 r., Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r., poz. 927), obejmujące teren, na którym znajduje się działka nr ... w L., świadczyło o naruszeniu interesu prawnego skarżącej – czy też statuowało takie naruszenie – przez postanowienia studium (zmiany studium) przyjętego uchwałą z dnia 21 czerwca 2011 r. nr .... Podnoszone przez stronę twierdzenia w swej istocie odnosiły się do naruszenia zasady proporcjonalności, do jakiej miało dojść wskutek uchwalenia planu miejscowego, a nie przyjęcia zaskarżonego studium (jego zmiany). Przy tym, tego rodzaju domniemane naruszenia prawa przy sporządzaniu planu miejscowego nie jest jednak zależne od zgodności planu miejscowego ze studium. Sama zgodność planu ze studium nie oznacza też, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności, w tym kątem naruszenia zasady proporcjonalności (por. np. NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 541/18). W związku z powyższym Sąd odniósł twierdzenia skarżącej i organu do sytuacji zachodzącej przed i w chwili przyjęcia zmiany studium w uchwale z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... – w odniesieniu do tego terenu, na którym znajduje się aktualna działka nr ... (stanowiąca przeważającą część wcześniejszej działki nr ..., sprzed jej poddziału). To waśnie w tych uwarunkowaniach i okolicznościach Sąd poszukiwał odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ... naruszała interes prawny lub uprawnienie (w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.) właściciela tego gruntu.

Sąd wskazał, że z całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że zaskarżona uchwała Rady Gminy T. nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r. dotyczyła zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy T. nr ... z dnia 29 listopada 2005 r.

W studium z dnia 29 listopada 2005 r. obszar aktualnej działki nr ... znajdował się na terenach przeznaczonych pod "dolesienia". Zdaniem Sądu, wynika to jednoznacznie z rysunku tego studium (wyrysu z naniesionym położeniem aktualnej działki nr ...). Przy czym w § 13 i 20 studium wskazano, że zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji oraz granice stref funkcjonalno-krajobrazowych określa rysunek studium. W części tekstowej studium, w rozdziale 2 (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów) wskazano m.in. w § 4 na działania rozwojowe w zakresie: 1) zmniejszania stopnia zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, szczególnie wód powierzchniowych, 2) zwiększania lesistości gminy, 3) ochrony gruntów przed erozją i 4) kształtowania systemu zieleni. Z kolei w § 8 tego rozdziału wskazano następujące cele rozwoju ekologicznego: 1) ochronę unikatowych i charakterystycznych cech naturalnych środowiska przyrodniczego; 2) dążenie do osiągnięcia stanu równowagi ekologicznej, polegające m.in. na przeciwdziałaniu postępującym procesom erozyjnym i zapobieganiu dalszej degradacji gleb (lit. c), wzmacnianiu środowiskotwórczej roli szaty roślinnej (lit. d), wspieraniu zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, które zostaną objęte wnioskami właścicieli gruntów o zalesienia (lit. f). W § 19 tego rozdziału wskazano poszczególne strefy funkcjonalno-krajobrazowe, w tym strefę C – mieszkaniowo-rekreacyjną (pkt 3), dla której w § 63 (rozdział 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy) zawarto zalecenie w zakresie zalesiania lub zadrzewiania gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych (głównie klas VI, VIz i V) z wykorzystaniem szerszego wprowadzania drzewostanów wielogatunkowych. Podobny kierunek przewidziano również dla części terenów w strefie A (mieszkaniowo-usługowej – § 19 pkt 1), w § 31 wskazując zalecenia zalesienia lub przeznaczania na cele zielni urządzonej "wszystkich nie wskazanych do zabudowy terenów", a szczególnie gruntów klas VI, VIz i V, o ile względy środowiskowe tego nie wykluczają. Natomiast w rozdziale 5 (Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego) w § 115 wskazano na system zieleni w gminie, który tworzą m.in. lasy (pkt 1), tereny projektowanych dolesień (pkt 2) i użytków rolnych (pkt 3), w § 120 zaś wskazano na konieczność podejmowania działań na rzecz zwiększenia lesistości gminy poprzez sukcesywne zalesianie gleb klas VI, VIz i V, a szczególnie wskazanych na rysunku studium na cele zalesień.

Z kolei w objętym skargą studium, w kształcie wynikającym z uchwały nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r., obszar aktualnej działki nr ... znajdował się na terenach przeznaczonych pod "zalesienia". Wynika to jednoznacznie z rysunku tego studium (wyrysu z naniesionym położeniem aktualnej działki nr ...). Przy czym w § 14 i 21 studium wskazano, że zasięgi przestrzenne rozwoju funkcji oraz granice stref funkcjonalno-krajobrazowych określa rysunek studium. W części tekstowej zmienionego studium, w rozdziale 2 (Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Cele, zadania i kierunki polityki przestrzennej gminy. Struktura funkcjonalno-przestrzenna gminy) wskazano w § 4 m.in. na tożsame działania rozwojowe, jak w wersji studium z 2005 r. – i tak wskazano na: zmniejszanie stopnia zanieczyszczenia środowiska przyrodniczego, szczególnie wód powierzchniowych (pkt 1), zwiększanie lesistości gminy (pkt 2), ochronę gruntów przed erozją (pkt 4) i kształtowanie systemu zieleni (pkt 5). Z kolei w § 8 tego rozdziału w zakresie zachowania i ochrony środowiska naturalnego (pkt 3) wskazano na zwiększanie obszarów zadrzewień i terenów zielonych na terenie gminy (lit. b). Również cele rozwoju ekologicznego zostały w § 9 określone zostały tak samo, jak w § 8 wcześniejszej wersji studium, w szczególności zawierając ten sam kierunek rozwoju w zakresie wspierania zalesień gruntów klas VI, VIz i V na wskazanych w studium terenach i na obszarach, które zostaną objęte wnioskami właścicieli gruntów o zalesienia (§ 9 pkt 2 lit. f). W § 20 tego rozdziału wskazano poszczególne strefy funkcjonalno-krajobrazowe, w tym strefę I – mieszkaniowo-rekreacyjną (pkt 9), dla której w § 80 (rozdział 3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy) wskazano na obowiązek dążenia do wzmocnienia środowiska przyrodniczego i wzbogacania krajobrazu (ust. 4) m.in. poprzez stopniowe zalesianie (zadrzewianie) wszystkich gruntów o glebach klas VI, VIz i V, nieprzewidzianych na cele zabudowy i co do których nie występują przeciwwskazania natury ekologicznej (pkt 1) oraz wprowadzanie zadrzewień przydrożnych, nadwodnych i śródpolnych (pkt 2). Należy podkreślić, że konsekwentnie te same wskazania w rozdziale 3 zostały określone dla strefy A (strefy rolniczej – § 20 pkt 1) w § 31 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz dla strefy G (mieszkaniowo-rolniczej – § 20 pkt 7) w § 66 ust. 4 pkt 5 i 6 [oznaczenie oryginalne pierwszego i drugiego punktu].

Ponadto Sąd podkreślił, że w § 29 (rozdział 2) poza terenami z dominacją określonej funkcji zagospodarowania dodatkowo wyróżniono tereny leśne, tereny przeznaczone do zalesień i tereny zieleni izolacyjnej. W rozdziale 4 (Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk) w § 123 wskazano na system zieleni w gminie, który tworzą m.in. tereny obszarów zielonych (pkt 1). Natomiast w rozdziale 5 (Kierunki i zasady kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej i obszarów leśnych) w § 150 podkreślono, że kluczowym zadaniem w zakresie prowadzenia gospodarki leśnej jest zwiększenie stopnia lesistości gminy, zgodnie ze wskazaniami programów i strategii (ust. 1), jak również wprowadzono zalecenie zalesiania lub zadrzewiania gruntów zdegradowanych i nieużytkowanych rolniczo oraz gleb niskich klas bonitacyjnych (głównie klas VI, VIz i V), w tym wskazanych na rysunku studium, z wykorzystaniem szerszego wprowadzania drzewostanów wielogatunkowych (ust. 2).

Studium przyjęte uchwałą z dnia 29 listopada 2005 r. posługiwało się w części tekstowej przede wszystkim pojęciem "zalesienia" czy "zalesianie", a ubocznie terminem "dolesienia", jednak różnice pomiędzy takimi kierunkami zagospodarowania sprowadzają się do kwestii semantycznych, nie powodując żadnej zmiany rodzajowej ani jakościowej pomiędzy takimi formami zadrzewiania terenu. Sam rysunek studium nie zawiera odrębnych oznaczeń dla terenów "zalesień", wskazując jednolite oznaczenie terenów "dolesień". Natomiast studium w wersji z 2011 r. (po zmianie) konsekwentnie posługiwało się w części tekstowej pojęciami "zalesianie", "zalesianie (zadrzewianie)" i "zalesienia", a w części graficznej wskazywało oznaczenie dla terenu "zalesień". Jak już wspomniano, zmiana studium przyjęta uchwałą zmieniającą z dnia 23 września 2014 r. nr ... nie wprowadzała żadnych modyfikacji w zakresie dotyczącym terenu, na którym położona jest aktualna działka nr ....

Sąd wskazał, że analiza porównawcza postanowień studium przyjętego uchwałą nr ... z dnia 29 listopada 2005 r. oraz wersji studium w brzmieniu wynikającym ze zmiany wprowadzonej zaskarżoną uchwałą nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r. wykazała, że w wyniku podjęcia przez Radę Gminy T. tej ostatniej uchwały nie doszło do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla terenu aktualnej działki nr .... Zasygnalizowane różnice pomiędzy określeniem kierunków polityki przestrzennej gminy dla tego terenu sprowadzały się w istocie do kwestii ujęcia językowego (semantycznego czy stylistycznego). Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie wprowadzała żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania (użytkowania) z nieruchomości gruntowej (art. 140 Kodeksu cywilnego).

Sąd Wojewódzki argumentował, że przed uchwaleniem zmiany studium z dnia 21 czerwca 2011 r. teren ten był kierunkowo (ogólnie) przeznaczony pod dolesienia, co wynikało z uchwały nr ... z dnia 29 listopada 2005 r. Po uchwaleniu zmiany studium (zaskarżona uchwała nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r.) kierunek ten był określony jako zalesienia. Natomiast po kolejnej (fragmentarycznej) zmianie studium uchwałą z dnia 23 września 2014 r. nr ..., która nie dotyczyła przedmiotowego terenu, dla działki nr ... nadal przewidziany był w studium kierunek przeznaczenia pod zalesienia. Co istotne, wszystkie te akty planistyczne były wprowadzane w czasie, w którym teren aktualnej działki nr ... był użytkowany w taki sam sposób. Stan faktyczny w zakresie użytkowania i zagospodarowania tej działki nie ulegał żadnym zmianom. Z twierdzeń stron postępowania jednoznacznie wynika, że również przed podjęciem zaskarżonej uchwały nieruchomość ta była wykorzystywana jako rolna, a już w 1999 r. istniało studium, które zakładało przeznaczenie działki skarżącej na zadrzewienie sadowniczo-szkółkarskie oraz strefę archeologiczną. Nie było również sporu co do aktualnego charakteru i zagospodarowania tej działki (grunty orne klasy RV i RVI – co wynika z dołączonego do skargi wypisu i wyrysu z rejestru gruntów i budynków). Dla przedmiotowej działki nie zostały też wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli odpowiednio decyzje, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 50 i art. 59 u.p.z.p.) – i to biorąc pod uwagę cały okres od czasu wprowadzenia pierwotnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., przyjętego uchwałą nr ... z dnia 7 grudnia 1999 r. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostało zatem również wykazane, by właściciel nieruchomości dysponował w trakcie uchwalania zmiany studium w 2011 r. skonkretyzowanym uprawnieniem do innego zagospodarowania tego terenu, wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.), które powinno było zostać na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 uwzględnione w ramach uwarunkowań przy uchwalaniu zmiany studium.

Sąd uznał też, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało też większego znaczenia, jak w zaświadczeniu z dnia 4 marca 2016 r. Urzędu Gminy T. zostały określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr ... z dnia 21 czerwca 2011 r., kierunki zagospodarowania dla poprzedniej działki nr .... Przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być w niniejszej sprawie prawidłowość zaświadczenia, a tylko zgodność z prawem konkretnej uchwały rady gminy. Poza tym, zdaniem Sądu, nawet jeżeli pewna niewielka część poprzedniej działki nr ... znajdowała się na terenie oznaczonym w studium symbolem M1, tj. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, indywidualnej i zabudowy zagrodowej (funkcja dominująca), to z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że część ta nie obejmowała aktualnej działki nr ..., dla której w tym studium przewidziano kierunek przeznaczenia terenu pod dolesienia, a następnie pod zalesienia. Taki kierunek został wskazany również w przedmiotowym zaświadczeniu. Sama skarżąca przyznała w skardze, że do zaświadczenia wydany został rysunek, na którym zaznaczono jej nieruchomość oraz poszczególne obszary terenu o danym przeznaczeniu, na jakich się znajduje. Z dołączonego do zaświadczenia wynika wprost proporcja, w jakiej ówczesna działka nr ... znajdowała się na poszczególnych terenach z przeznaczeniem na budownictwo i na zalesienie, z czego około 1% powierzchni działki na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Z późniejszego zaświadczenia Urzędu Gminy T. z dnia 16 lipca 2019 r. o przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym wynika, że część nieruchomości stanowiąca działkę numer ... znajduje się na terenie przeznaczonym pod zalesienie – symbol 1RL, natomiast jej inna część – działka numer ... stanowiąca niespełna 1% powierzchni nieruchomości (0,1224 ha) – znajduje się na terenie oznaczonym 14MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zaś działka numer ... o pow. 0,0247 ha przeznaczona jest pod drogę dojazdową. Nie było zatem wątpliwości, że niemal całość poprzedniej działki nr ..., jak i całość późniejszej działki nr ..., była konsekwentnie przewidziana w studium, a następnie w planie miejscowym, pod zalesienie.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w zakresie przewidywanego kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) części nieruchomości będącej aktualnie własnością skarżącej, określonej w skardze jako działka nr .... Teren ten zachował swoje dotychczasowe, kierunkowe przeznaczenie określone w studium jako dolesienia (przez zmianą studium) i zalesienia (po zmianie studium). Skoro zaś przedmiotowy teren zachował swój dotychczasowy kierunek zagospodarowania (postulowane przeznaczenie), to nie sposób przyjąć, że zaskarżona uchwała zatwierdzająca zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. spowodowała istotną zmianę kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) nieruchomości wynikającego z obowiązującego dotychczas studium. Natomiast zdeterminowanie określonego przeznaczenia tej nieruchomości, a w tym nakazów i zakazów adresowanych do skarżącej jako właścicielki tej nieruchomości, może być przedmiotem skargi na uchwałę nr ... Rady Gminy T. z dnia 24 stycznia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w L. – część Centrum A (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 927). Skarga taka została skutecznie wniesiona przez stronę i jest przedmiotem postępowania prowadzonego pod sygn. akt II SA/Po 189/20. W tych okolicznościach o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie mogło świadczyć również to, że Rada Gminy T. nie uwzględniła w planie miejscowym uwagi skarżącej do projektu planu miejscowego ani że już po uchwaleniu tego planu nie odpowiedziała pozytywnie na późniejszy wniosek strony w przedmiocie zmiany studium.

Sąd ponownie podkreślił, że o ile ustalenia studium są wiążące dla rady gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to nie kształtują sytuacji właścicieli nieruchomości. Z kolei przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że rada musi jedynie badać, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2687/11). Przepisy te nie mogą zatem bez jednoczesnego wykazania istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną podmiotu stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Tymczasem postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – z uwagi na wewnętrzny charakter norm studium – mogą wprawdzie oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości, jednak tylko pośrednio, a nie wprost. Natomiast tego rodzaju kształtującą rolę mają jedynie przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowym przypadku, którego zaistnienia w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała (por. postanowienie WSA w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 2/18).

Zdaniem Sądu, oczywiste jest zarazem, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (jej konkretne uregulowania) musi naruszać w sposób bezpośredni rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Tymczasem uchwała w przedmiocie studium (zmiany studium) nie ingerowała bezpośrednio w treść prawa własności strony skarżącej. Przede wszystkim w ogóle nie zmieniała sytuacji właściciela nieruchomości w porównaniu do stanu istniejącego przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Strona nie zdołała wykazać, że wskutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany kierunku przeznaczenia tego terenu w studium oraz powiązanych z taką zmianą nakazów i zakazów, która to zmiana wiązałaby się z ograniczeniem możliwości wykonywania prawa własności w przypadku uchwalenia w przyszłości planu miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie wprowadziła innego kierunku zagospodarowania tego terenu w stosunku do postanowień uchwały Rady Gminy T. nr ... z dnia 29 listopada 2005 r. Odmiennego przeznaczenia terenu nie wprowadzono również w później uchwalonym dla części gminy T. planie miejscowym (uchwała nr ... Rady Gminy T. z dnia 24 stycznia 2017 r.), w którym teren działki nr ... został przeznaczony pod zalesienie (symbol 1RL).

Sąd zaznaczył, że plan miejscowy określa przeznaczenie terenów na przyszłość, wyznaczając określone kierunki zagospodarowania gruntów. Przepisy planu zasadniczo nie nakazują ich aktywnego wdrażania właścicielom gruntów objętych planem. Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (art. 35 u.p.z.p.). Takiego tymczasowego zagospodarowania dla terenu działki nr ... plan miejscowy nie wprowadził. Skarżąca może zatem nadal użytkować działkę nr ... jako grunt orny (użytek rolny) i nie podejmować aktywności w zakresie jej zalesienia. Dopiero uruchomienie procesu inwestycyjnego zaktualizuje potrzebę dostosowania zamierzeń właściciela do uwarunkowań miejscowych (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1964/16).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, skoro zaskarżona uchwała nie ingerowała w sferę uprawnień właścicielskich (rzeczowych) skarżącej, bowiem nie prowadziła ona do zmiany przeznaczenia nieruchomości względem stanu dotychczasowego (istniejącego przed podjęciem zaskarżonej uchwały), należało uznać, że uchwała ta nie narusza interesu prawnego strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. postanowił skargę odrzucić, o czym też orzekł w pkt 1 sentencji.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (w kwocie 300 zł) Sąd rozstrzygnął w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej E. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021 r. wraz z uzasadnieniem, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2021 roku wraz z uzasadnieniem na okoliczność prawomocnego zawieszenia postępowania ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszeniu prawa materialnego art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.ps.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określa zastrzeżenie w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 101 ust. 1 u.s.g., co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, skarżąca przedstawiła okoliczności pozwalające stwierdzić, że jej interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Gminy z dnia 21 czerwca 2011 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej: Uchwała lub Studium), co powinno skutkować merytorycznym rozpoznaniem skargi.

W związku z tym, że wadliwość zaskarżonego postanowienia wynika w dużej mierze z niewłaściwej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest przedstawienie w tym zakresie uwag ogólnych.

Przede wszystkim należy wskazać, że Sąd Wojewódzki wyszedł z błędnego założenia, iż: "zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – a zatem wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne (...)".

Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przytoczonego przepisu wynika expressis verbis, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga wyłącznie ustalenia, czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Natomiast ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma znaczenie dla wyniku rozstrzyganej merytorycznie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Również w orzecznictwie przyjmuje się, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez stronę wnoszącą skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza, że uchwała narusza prawo. Zagadnienie to może być rozważane dopiero w trakcie merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie zaś na etapie badania legitymacji skargowej (zob. postanowienie NSA z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3758/19).

Tymczasem w niniejszej sprawie przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia argumentacja Sądu Wojewódzkiego wykracza poza aspekty związane z badaniem legitymacji skarżącej i świadczy o braku właściwego rozgraniczenia etapu związanego z badaniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i etapu poświęconego merytorycznej ocenie zaskarżonego aktu.

W rezultacie Sąd Wojewódzki nie odniósł się w sposób należyty do okoliczności wskazanych przez skarżącą dla wykazania legitymacji procesowej, stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zauważyć również należy, że pomimo trafnych częściowo twierdzeń dotyczących wymogów wynikających z art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd Wojewódzki nie wyprowadził z nich prawidłowych wniosków w stanie faktycznym niniejszej sprawy.

Niewątpliwie prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, ze prawo do wniesienia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a więc takiej sytuacji, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Nie budzi wątpliwości również to, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Nie można było zgodzić się jednak z oceną Sądu Wojewódzkiego, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego przedmiotową Uchwałą, w takim właśnie znaczeniu, jak stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g.

Mianowicie dla ustalenia uprawnienia skarżącej do wystąpienia ze skargą na Uchwałę z 21 czerwca 2011 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – istotne znaczenia miał fakt, że skarżąca jako właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotową Uchwałą (dz. ew. nr ...) wnioskowała bezskutecznie o zmianę ustaleń Studium w taki sposób, aby jej nieruchomość (o powierzchni niemal 16 ha) nie pozostawała w całości na terenie zalesień, lecz aby była objęta terenem ukierunkowanym na zabudowę mieszkaniową. Co ważne, skarżąca wystąpiła ze skargą na Studium po uchwaleniu w dniu 24 stycznia 2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym nie zostały uwzględnione uwagi skarżącej, w których kwestionowała przyjęte w projekcie planu przeznaczenie jej nieruchomości gruntowej pod zalesienie.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca zarówno w skardze dotyczącej Studium, jak też w skardze wniesionej na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, kwestionowała ustalenia uniemożliwiające jej zagospodarowanie własnych gruntów, chociażby w części na zabudowę mieszkaniową.

W takim stanie sprawy należało uznać, że legitymacja skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały wynika z naruszenia uprawnień przysługujących jej z tytułu własności nieruchomości, podlegających ochronie na podstawie art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu zasad ustanowionych w przepisach art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP.

Tym samym nie można było zaakceptować konstatacji Sądu Wojewódzkiego, że w istocie skarżąca nie wyodrębniła konkretnych zarzutów względem samej Uchwały w przedmiocie zmiany Studium, poprzestając na stwierdzeniu, że grunty stanowiące jej własność są idealne do prowadzenia procesów budowlanych, gdyż stanowią grunty rolne klasy VI i VIz, które geologicznie i biologicznie najbardziej nadają się pod zabudowę.

Sąd Wojewódzki przy analizie legitymacji procesowej strony skarżącej pominął bowiem szerokie uzasadnienie wniosku o zmianę studium, zgłoszone uwagi do planu oraz argumentację przedstawioną w pismach procesowych z 7 grudnia 2020 r. i 8 lutego 2021 r. wskazującą na uwarunkowania ładu przestrzennego przemawiające – zdaniem skarżącej – za zmianą kierunku zagospodarowania spornych gruntów oraz przeznaczenia ich w planie pod zabudowę i tereny zielone.

Skarżąca podnosiła m.in. okoliczność wykorzystania pobliskich działek pod funkcję mieszkaniową oraz akcentowała, iż duża powierzchnia jej nieruchomości (15,7840 ha) pozwala na stworzenie działek pod zabudowę z zachowaniem terenów zielonych. W piśmie z 8 lutego 2021 r. pełnomocnik, uzasadniając legitymację strony do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały, wskazał m.in., że: "jej interes prawny uzasadnia żądanie takiego ukształtowania ładu przestrzennego, aby zgodnie z zasadą proporcjonalności jej nieruchomość została przeznaczona chociażby częściowo na budownictwo mieszkaniowe".

W świetle takiego stanowiska skarżącej nieuprawniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że "z całokształtu okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego naruszenia jej własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T.".

Ponadto należy zaakcentować, że potwierdzeniem bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącej był fakt uchwalenia planu miejscowego, w którym część działki nr ... (wg obliczeń skarżącej 99% powierzchni) przeznaczono pod zalesienie w ramach terenu 1 RL, a pozostała część (0,1224 ha – 1% powierzchni) znalazła się na terenie 14 MN, przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a działkę nr ... o pow. 0,0247 ha przeznaczono pod drogę dojazdową.

Niewątpliwie takie ustalenia planu miejscowego były zdeterminowane postanowieniami Studium, dlatego skarżąca chcąc skutecznie podważyć rozwiązania przyjęte w planie zasadnie wystąpiła ze skargą również na Uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W tym kontekście niezrozumiałe jest wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego o braku podstaw do przyjęcia, że: "późniejsze uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), obejmujące teren, na którym znajduje się działka nr ... w L., świadczyło o naruszeniu interesu prawnego skarżącej – czy też statuowało takie naruszenie – przez postanowienia studium (zmiany studium) przyjętego uchwałą z dnia 21 czerwca 2011 r. nr ...".

Zgodzić się należało ze stroną skarżącą, że wyrażając powyższą ocenę Sąd Wojewódzki wykazał niekonsekwencję, gdyż w postanowieniu z 27 kwietnia 2021 r., II SA/Po 189/20 o zawieszeniu postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uznał, że jej rozstrzygnięcie zależne jest od wyniku postępowania zainicjowanego skargą na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W szczególności w uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał na moc wiążącą studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i dostrzegł, że rozpoznanie skargi na plan miejscowy powodowałoby, że ochrona sądowa w sprawie dotyczącej skargi na Studium byłaby niepełna, gdyż wynik tego postępowania nie miałby już wpływu na zakończone postępowanie w przedmiocie legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmujące również kontrolę zgodności planu ze studium.

Mając na uwadze niespójność wywodu prawnego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy zaznaczyć, że kwestia relacji prawnych występujących pomiędzy zaskarżonym Studium a planem miejscowym miała istotne znaczenie dla badanej legitymacji procesowej skarżącej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zwłaszcza że kwestionowane ustalenia Studium znalazły odzwierciedlenie w postanowieniach uchwalonego planu miejscowego.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, potrzeba dokonywania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wynika właśnie z mocy wiążącej tego aktu, zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a tym samym zawarte w nim ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatela, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09 i powołane tam orzeczenia NSA).

Podkreślić należy, że wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej.

Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, bowiem w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów.

Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem.

W orzecznictwie wskazuje się również, że nie można kierując się tylko charakterem prawnym studium wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą.

Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Okoliczność, że studium pozostaje aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – nie wyklucza automatycznie możliwości zaistnienia sytuacji, w której dojdzie do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości objętej postanowieniami studium.

Ocena wystąpienia naruszenia interesu prawnego konkretnego podmiotu musi być dokonywana nie tylko przy uwzględnieniu unormowań ustawowych, ale też w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3) (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2009 r., II OSK 1629/09; 25 września 2012 r., II OSK 1377/12; 3 lipca 2012 r., II OSK 936/12; 12 września 2012 r., II OSK 1460/12; 1 kwietnia 2010 r., II OSK 64/10; 22 marca 2012 r., II OSK 22/12; 31 sierpnia 2012 r., II OSK 935/12; 9 lipca 2010 r., II OSK 829/10; 30 maja 2012 r., II OSK 574/12; 18 marca 2014 r., II OSK 2563/12; 23 kwietnia 2014 r., II OSK 2856/12; 25 września 2014 r., II OSK 706/13; 11 września 2012 r., II OSK 1573/12; 21 października 2011 r., II OSK 1547/11; 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07; 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07; postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16).

W świetle przytoczonych uwag uznać należało, że zakwestionowane przez skarżącą postanowienia studium wprowadziły ograniczenia w wykonywaniu przez nią prawa własności do oznaczonych działek gruntowych, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie.

Z przepisu art. 140 k.c. wynika uprawnienie właściciela do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Ze względu więc na zarzuty podniesione przez skarżącą, miała ona prawo oczekiwać, że dojdzie do rozpoznania skargi i oceny, czy zakwestionowane postanowienia Studium uchwalone zostały zgodnie z prawem.

Dopiero przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy miałyby znaczenie ustalenia Sądu Wojewódzkiego w zakresie zmian kierunku zagospodarowania dla terenu obejmującego działkę skarżącej o numerze ... na przestrzeni obowiązywania wcześniejszego Studium z 29 listopada 2005 r. i Studium z 21 czerwca 2011 r. wraz z późniejszymi zmianami.

Natomiast okoliczność, że zarówno w zaskarżonym Studium jak też we wcześniejszym Studium z 2005 r., nieruchomość skarżącej została objęta terenem przeznaczonym na dolesienie miała drugorzędne znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącej w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. To, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła żadnych nowych ograniczeń w zakresie użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, iż nie został naruszony interes skarżącej w sytuacji, gdy jej zamiarem jest wykorzystanie spornych gruntów na cele zabudowy mieszkaniowej, a nie tylko utrzymywanie ich rolnego charakteru.

W okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać, że właśnie brak ustalenia w Studium nowego kierunku zagospodarowania terenu obejmującego działkę skarżącej nr ..., a więc zachowanie dotychczasowych postanowień co do przeznaczenie przedmiotowego terenu pod dolesienia, stanowiło przesłankę do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W takim przypadku odmówienie skarżącej możliwości skorzystania ze skargi na Studium oznaczałoby nieuzasadnione ograniczenie uprawnień przysługujących jej z tytułu prawnej ochrony własności. Dodatkowo należało mieć na uwadze konsekwencje odrzucenia przedmiotowej skargi dla skuteczności dochodzonej przez skarżącą ochrony prawnej w sprawie zainicjowanej skargą na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdyby zaaprobować tok rozumowania Sądu Wojewódzkiego, byłoby to równoznaczne z tym, że właściciele nieruchomości – dążący do zmiany ich zagospodarowania – pozbawieni byliby środków prawnych służących ochronie ich interesu prawnego na drodze sądowej, w razie gdy przez wiele lat w kolejnych uchwałach w przedmiocie studium utrzymywano by to samo kierunkowe przeznaczenie gruntów jako przykładowo teren rolny lub leśny, jak w niniejszej sprawie. Taka zawężająca interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy byłaby nie do pogodzenia z ustawowymi i konstytucyjnymi standardami kształtującymi prawo do sądu oraz ochronę prawa własności w sprawach aktów podejmowanych przez organy gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, Sąd Wojewódzki orzekł o odrzuceniu skargi z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W konsekwencji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.