Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2024/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 10, art. 151, art. 146 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, pkt 1 lit. c, art. 134 par. 2, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r.; 3. stwierdza, że decyzje z pkt. 1 i 2 nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nakładającej na A. K. karę pieniężną w wysokości 14.550 zł:

w pkt. 1 uchylił decyzję organu I instancji w całości,

w pkt. 2 nałożył karę pieniężną w wysokości 14.050 zł z tytułu:

- okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy,

- skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejna godzinę,

- przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę,

- nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie,

- przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut,

- wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje jednocześnie, ale oddzielnie danych dotyczących okresów aktywności kierowców prowadzących pojazd,

- wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 39a, art. 39j, art. 39k. art. 391, art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz lp. 11.4 ust. 2, lp. 10.2, lp. 10.4, lp. 11.4 ust. 4, lp. 10.3, lp. 11.1 ust. 1 lit.c, lp. 1.8 ust. 1.8 ust. 1. załącznika do ww. ustawy, art. 4 lit. g i lit. k, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r. ze zm.), art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG)nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), rozdziału II załącznika U do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.).

Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli wynika, iż w dniach od [...] listopada 2009 r. do [...] listopada 2009 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa A. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą H. Kontrola wykazała naruszenia w zakresie nieokazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu kierowcy P. P. we wskazanych okresach.

W oparciu o wyniki tej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, którą nałożył na A. K. karę pieniężną w łącznej kwocie 23.000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lutego 2010 r.

Skarżący nie złożył odwołania od tej decyzji, która stała się decyzją ostateczną, natomiast pismem z dnia [...] lutego 2010 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. uzasadniając go odnalezieniem części wykresówek P. P. Do wniosku zostało załączonych 55 wykresówek oraz 10 sztuk zaświadczeń o okresie wolnym od pracy za okres [...] stycznia 2009 r. – [...] marca 2009 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uchylił w całości wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż ponowna analiza zebranego materiału dowodowego oraz nadesłanych wykresówek wykazała konieczność zmiany stanowiska wobec naruszeń stwierdzonych w decyzji, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.jest podstawą do uchylenia w całości ww. decyzji.

Odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. K. karę pieniężną w łącznej wysokości 14.550 zł, na którą składały się kary za:

- okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – 4.500 zł,

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny oraz za każdą rozpoczętą kolejna godzinę – 3.700 zł,

- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę - 750 zł,

- nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – 2.500, zł,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut – 1.600 zł,

- wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje jednocześnie, ale oddzielnie danych dotyczących okresów aktywności kierowców prowadzących pojazd – 1.000 zł,

- wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowców w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne – 500 zł.

Skarżący odwołał się od tej decyzji. Wniósł o jej uchylenie wskazując, iż nie miał możliwości w toku wznowionego postępowania dokładnie zapoznać się ze stwierdzonymi naruszeniami, ponieważ nie posiadał żadnych kserokopii przedmiotowych wykresówek. Prosił o udostępnienie kopii przekazanych przez siebie wykresówek.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania, wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. Uzasadniając uchylenie decyzji I instancji, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nałożył na skarżącego karę pieniężną za okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek nie zawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, w wysokości wyższej o 500 zł, aniżeli wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W pozostałym zakresie wydano rozstrzygnięcie będące w istocie powtórzeniem rozstrzygnięcia organu I instancji.

Na powyższą decyzję A. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, tj. brakiem możliwości zapoznania się ze stwierdzonymi naruszeniami z uwagi na przekazanie - na wezwanie organu - wszystkich wykresówek i niepozostawieniem u siebie ich kopii. Wskazał, iż w trakcie kontroli uzyskał od kontrolera ustne zapewnienie, że po zakończeniu kontroli, a przed wydaniem decyzji uzyska kserokopie wykresówek. Podniósł, iż w odwołaniu zamieścił prośbę o udostępnienie mu kopii przekazanych wykresówek, kopie wykresówek miał przekazać do analizy niezależnemu radcy prawnemu. Na złożoną prośbę nie uzyskał żadnej odpowiedzi.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nieprzespania skarżącemu kopii wykresówek organ wskazał, iż nie miał takiego obowiązku. Strona była informowana o prawie do czynnego udziału w postępowaniu oraz o prawie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd objął kontrolą decyzję wydaną po wznowieniu postępowania w sprawie, której przedmiotem było stwierdzenie - podczas kontroli przedsiębiorstwa - naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożenie kary za stwierdzone naruszenia. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, który zaskarżył jedną z dwóch wydanych, po wznowieniu postępowania, decyzji organu I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych (postanowienie z dnia [...] marca 2010 r.) organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uznał, iż przedłożone przez skarżącego wykresówki stanowią nowe okoliczności faktyczne nie istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Wznowienie postępowania otwiera postępowanie w sprawie. Po wznowieniu organ przeprowadził postępowanie: przesłuchał stronę (skarżącego), dokonał analizy ponownej analizy materiału dowodowego, w tym przedłożonych powiadomił stronę o stwierdzonych dodatkowych naruszeniach. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zakończył informując o tym stronę zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. pouczając ją jednocześnie o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją. Rodzaje decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zawarte są w art. 151 k.p.a. W przepisach art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 151 § 2 k.p.a. zostały precyzyjnie określone wszystkie trzy rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ może podjąć po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego.

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (151 § 1 pkt 1 k.p.a.) może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały, określone w kodeksie, podstawy wznowienia. Chodzi tu o sprawdzenie twierdzeń strony wnoszącej podanie co do faktycznego spełnienia się podstaw wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu braku tych podstaw możliwe jest wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

Decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy. Nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy objętej decyzją dotychczasową. Istotą wznowienia postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia.

Natomiast rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia, wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wydawane ono jest, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W sytuacji objętej art. 151 § 2 k.p.a. nie będzie możliwe uchylenie dotychczasowej decyzji, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe zobowiązany będzie do ograniczenia się do stwierdzenia wydania zaskarżonej w trybie wznowieniowym decyzji z naruszeniem prawa, musi ponadto wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

W przedmiotowej sprawie organ wydał dwie decyzje, z których żadna nie była decyzją z art. 151 k.p.a., w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję wyłącznie kasacyjną, o uchyleniu dotychczasowej decyzji oraz w dniu [...] kwietnia 2010 r. rozstrzygającą, o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia.

Podjęcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (taką podstawę prawną wskazano w decyzji z dnia 29 kwietnia 2010 r.), w której uchyla się dotychczasową decyzję i nie orzeka się o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (vide: M. Jaśkowska, Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2005, str. 899 i powołane tam orzecznictwo).

Skoro zatem w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji wydał decyzje nie przewidziane w przepisach procedury administracyjnej, spowodował powstanie tym samym okoliczności stanowiących przesłankę do stwierdzenia nieważności obu decyzji organu I instancji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W tej sytuacji uznając, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i są podstawy do stwierdzenia jej nieważności pomimo, iż skarżący nie kwestionował jej w postępowaniu administracyjnym, Sąd kierował się przepisem art. 134 § 2 i art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uznając, iż po wznowieniu postępowania i postępowaniu wyjaśniającym zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wyda jedną decyzję, w której powinien zawrzeć rozstrzygnięcie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygnięcie załatwiające sprawę merytorycznie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w pkt 2 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zaś w kwestii wstrzymania wykonania uchylonej decyzji i decyzji dotkniętych nieważnością na zasadzie art. 152 p.p.s.a.