Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 70/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Bralin z dnia 30 marca 2011 r. nr VII/36/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za niektóre świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Bralin 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2011 r. Rada Gminy Bralin, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256. poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr VII/36/2011 w sprawie ustalenia opłat za niektóre świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Bralin.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim zarzucając jej istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Dalej skarżący wskazał, że z tego powodu w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na opłacone świadczenie składa. Ustalając wysokość opłat rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu, albowiem zasada ekwiwalentności wymaga, aby każda opłata dotyczyła konkretnego świadczenia i była wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia usług. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo -wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok i nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Nadto opłata ustalona jest w sposób sztywny dla dwóch grup dzieci - przebywających w przedszkolu przez 6,5 godziny lub przez 9,5 godziny, i nie uwzględnia sytuacji pośrednich. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Znalazło to zresztą bezpośredni wyraz w § 2 ust. 2 uchwały, w którym zawarto zapis, że opłata za przedszkole jest opłatą stałą i nie podlega zwrotowi. Tymczasem przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują pojęcia "opłaty stałej", co potwierdzone zostało m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. IV SA/Wr 94/06.

Zdaniem skarżącego sposób ustalenia opłaty w powiązaniu z najniższym wynagrodzeniem za pracę powoduje nadto jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług.

Prokurator ponadto zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

Skarżący podniósł, że również treść § 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy ustawy o systemie oświaty wyraźnie bowiem określają kompetencję organów samorządu wyłącznie jako uprawnienie do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Z kolei przepis art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty rozstrzyga jednoznacznie sprawę ustalenia opłat za wyżywienie w przedszkolach. Kwestionowany przepis uchwały jedynie powtarza materię już uregulowaną ustawowo, co stanowi zabieg niedopuszczalny, albowiem może rodzić obawę całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. II SA/Wr 1179/98).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Rada ustalając opłatę za świadczenia przedszkoli przyjęła procentowy wskaźnik minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę w zależności od czasu korzystania przez dziecko z przedszkola. Organ podniósł, że wysokość ustalonego wskaźnika jest efektem kalkulacji ekonomicznej, jak również ustalenie godzin pracy dla dwóch grup dzieci ustalone zostało w konsultacjach społecznych z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkoli.

Na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, oraz z 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09)

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że na tle regulacji prawnej obowiązującej do 1 września 2010 r. wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że przyjęte w uchwale kryterium ustalenia opłaty za ponad 5-ciogodzinny pobyt dziecka w przedszkolu jest prawidłowe.

W związku z przyjętą w noweli zasadą unormowaną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego nakładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 nr 4 poz. 4.17). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców.

Nie można zgodzić się również ze skarżącym o konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy.

Jeżeli ustalone opłaty pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

W przedmiotowej sprawie wysokość opłaty jest co prawda symboliczna, to jednakże całokształt regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale powoduje, że ma ona charakter stały.

W świetle znowelizowanych przepisów uchwalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania.

W przedmiotowej sprawie opłata nie jest uzależniona od czasu dziennego faktycznego pobytu dziecka w przedszkolu, w którym udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem.

Po pierwsze opłata ta została ustalona wyłączenie dla dwóch grup dzieci tj. dla dzieci przebywających w przedszkolu przez 6,5 godziny lub 9,5 godziny. Regulacja zaskarżonej uchwały (§ 2 uchwały), jak słusznie zauważył skarżący, nie przewiduje sytuacji pośrednich. Przykładowo wskazać należy, że rodzice dziecka przebywającego w przedszkolu 7 godzin obowiązani będą do uiszczenia opłaty w identycznej wysokości jak rodzice dziecka przebywającego w przedszkolu 9 godzin. Podkreślić należy, że o opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielana są świadczenia z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Opłata winna być ustalona adekwatnie do faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu.

Na stały charakter ustalonej opłaty wskazuje również bezpośrednio treść § 2 ust. 2 uchwały, w której wyraźnie określono, że przedmiotowa opłata jest opłatą stałą i nie podlega zwrotowi.

Ponadto za niezrozumiałą należy uznać regulacje § 3 uchwały. W myśl tego paragrafu "opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności: nauki języków obcych i rytmiki i innych". Powyższa regulacja umożliwia pobieranie opłat ustalonych na podstawie zaskarżonej uchwały oraz dodatkowych opłat za bliżej nieokreślone świadczenia dodatkowe. Powyższe może doprowadzić do sytuacji, że za zajęcia należące do podstawy programowej będzie pobierana opłata ale nie w wysokości wynikającej z zaskarżonej uchwały ale w wysokości ustalonej swobodnie i w dowolnej wysokości jako opłata za zajęcia dodatkowe.

Natomiast nie można się zgodzić z Prokuratorem, że wadliwe jest ustalenie wysokości opłaty w odwołaniu się do minimalnego wynagrodzenia. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że minimalne wynagrodzenie jest ustalana na podstawie przepisów odrębnych co w konsekwencji pozwala na ustalenie jej wysokości w każdej placówce w identycznej wysokości. Natomiast fakt, że opłata ta będzie wzrastać wraz ze wzrostem minimalnego wynagrodzenia nie może skutkować uznaniem takiej regulacji za nieprawidłową. Oceniając powyższą regulację należy mieć na uwadze, że oprócz wzrostu minimalnego wynagrodzenia rosną również ceny towarów i usług. Powiązanie wysokości opłaty za przedszkola z minimalnym z wynagrodzeniem za pracy powoduje w istocie, że opłata ta będzie podwyższana ale podwyżka ta nie będzie drastyczna i będzie zbliżona do wzrosty cen towarów i usług.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa.