Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1569/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr XLIII/297/2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej - u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., - dalej zwanej – "p.p.s.a."), skardze na uchwałę nr XLIII/297/2018 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 30 sierpnia 2018 roku w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Zielona (dalej "uchwała"), Wojewoda Śląski wniósł o jej stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 19 ust. 5 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152- dalej także "ustawa") oraz z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.- dalej "Konstytucja").

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na sesji w dniu 30 sierpnia 2018 roku Rada Gminy Dąbrowa Zielona podjęła uchwałę nr XLIII/297/2018 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Zielona. Przedmiotowy Regulamin stanowi załącznik do uchwały. Wskazana uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 13 września 2018 roku. W podstawie prawnej uchwały zostały wskazane art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy.

Regulamin stanowiący załącznik do uchwały, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy został pozytywnie zaopiniowany przez organ regulacyjny postanowieniem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P., nr [...] z dnia [...] roku w zakresie zgodności z przepisami. Uchwała została przekazana Wojewodzie Śląskiemu wraz z opinią organu regulacyjnego. Opinia ta nie ma charakteru wiążącego dla Wojewody.

Zdaniem Wojewody Śląskiego uchwała narusza prawo, w związku z czym uzasadnionym jest zastosowanie środka nadzoru, o którym mowa w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Śląski zasygnalizował na wstępie, że przy ocenie zgodności z prawem uchwały brał pod uwagę stan prawny obowiązujący na dzień jej podjęcia. Stąd też w petitum skargi organ nadzoru zarzuca sprzeczność regulacji uchwały z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 roku (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1152).

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy). Ponadto konstrukcja art. 19 ust. 5 ustawy określająca zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z zakresem delegacji ustawowej regulamin powinien określać jedynie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym zawierać elementy wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 1 - 9 ustawy. Wszystkie one są elementami obligatoryjnymi Regulaminu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje Regulamin w całości. Zauważył, że z art. 2 Konstytucji wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego.

W ocenie organu nadzoru Rada Gminy Dąbrowa Zielona nie wypełniła w całości delegacji z art. 19 ust. 5 ustawy.

Zdaniem Wojewody Śląskiego:

1/ postanowienia § 6 i § 7 załącznika do uchwały regulują materię, która powinna zostać określona w umowie, co wynika z art.6 ust. 3 ustawy, regulacja § 6 i § 7 załącznika do uchwały jest niezgodna z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej. W uchwale nie określono trybu (procedury) zawarcia umowy. Skarżący stwierdził, że wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący. Wskazał, że pod pojęciem warunki i tryb zawierania umów należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę oraz trybu, czyli procedury jej zawarcia. Rada w treści przedmiotowej uchwały nie jest władna stanowić w zakresie kwestii podlegających określeniu i doprecyzowaniu w treści umowy. W uchwale nie określono w ogóle trybu zawarcia umowy z odbiorcami usług, co oznacza, że nie doszło do wypełnienia przez Radę Gminy delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy

2/ postanowienia § 15 i § 16 załącznika do uchwały Rada naruszyła art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, który wymaga od niej określenia w sposób pozytywny warunków technicznych umożliwiających dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W § 15 załącznika do uchwały Rada określiła, że gmina ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez wydania warunków technicznych lub niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi. Z kolei w § 16 załącznika do uchwały określiła, gdzie potencjalni odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych mogą uzyskać informacje dotyczące dostępności tych usług oraz jakie dokumenty są odbiorcom usług udostępniane do wglądu. Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Spełnienie warunków określonych w regulaminie jest gwarancją wykonania obowiązku przyłączenia do sieci nieruchomości przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatem regulamin powinien je określać w sposób wyraźny, konkretny i jasny. Ich brak w uchwale regulaminowej jest równoznaczny z brakiem jakichkolwiek wytycznych dla przedsiębiorstwa. Wobec takiej sytuacji nie będzie miało ono możliwości dokonać poprawnej weryfikacji stanu faktycznego, a tym samym prawidłowo zrealizować ustawowy obowiązek wynikający z art. 15 ust. 4 ustawy.

3/ z regulacji rozdziału 8 załącznika do uchwały nie wynika sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, ani też zasady wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, a Rada nie wypełniła delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 7 i pkt 8 ustawy. Skarżący wskazał, że przepisach § 20 - § 22 załącznika do uchwały określone zostały standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposób załatwiania reklamacji. Z kolei w przepisach § 23 - § 25 załącznika do uchwały wskazano przyczyny ograniczenia lub wstrzymania dostawy wody. Wyłącznie w § 26 załącznika do uchwały określono zasady postępowania w czasie trwania klęski. Regulacja ta jest jednak niejasna i nieprecyzyjna, gdyż nie wiadomo, co należy rozumieć przez klęskę. Nie wiadomo również, w jaki sposób ma dojść do zawiadomienia odbiorców usług o ograniczeniach związanych z klęską.

Niezależnie od powyższego zdaniem organu nadzoru uchwała zawiera również inne postanowienia niezgodne z prawem, a mianowicie:

- w rozdziale 2 zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez Gminę Dąbrowa Zielona", w przepisie § 3 ust. 2 załącznika do uchwała Rada Gminy odesłała do obowiązujących przepisów określających jakość wody. W ocenie organu nadzoru takie uregulowanie jest niejasne i nieprecyzyjne, albowiem nie sposób ustalić, o jakie przepisy chodzi,

- regulacja § 3 ust. 9 załącznika do uchwały, z której wynika, że w przypadku nie dokonania w wymienionym terminie wymiany wodomierza z winy Gminy, opłaty za pobór wody zostaną ustalone w wysokości obniżonej o 10% wkracza w sferę zastrzeżoną do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania, co stanowi niedopuszczalną ingerencję uchwałodawcy gminnego w materię pozostawioną poza zakresem jego kompetencji,

- w § 4 załącznika do uchwały Rada Gminy wskazała, że odbiorcy obowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Gminę oraz nie utrudnianie w działalności Gminy, zaś w punktach od 1 do 6 tego przepisu Rada wymieniła poszczególne obowiązki odbiorców usług, co narusza a art. 19 ustawy,

- zgodnie z § 13 pkt 1 załącznika do uchwały do wniosku odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci powinien załączyć aktualną mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i/łub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Regulacja § 13 załącznika do uchwały wykracza poza delegację z art. 19 ust. 5 ustawy.

- zgodnie z § 13 pkt 2 załącznika do uchwały do wniosku odbiorca ubiegający się o przyłączenie do sieci powinien załączyć do wglądu - dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek. Tymczasem przepisy ustawy nie zawierają w stosunku do wniosku o realizację przyłącza podstaw do określenia wymogu załączenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, jak również innych dokumentów przez odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci.

- regulacja § 29 załącznika do uchwały narusza hierarchię źródeł prawa określoną przez Konstytucję, albowiem wskazuje, że przepisy prawa, w tym ustawy oraz przepisów wydanych na jej podstawie mają zastosowanie dopiero w sprawach nie objętych regulaminem. Skarżący zauważył, że przepisy rangi ustawowej mają zastosowanie bez względu na to, czy w akcie prawa miejscowego tak postanowiono.

Wojewoda Śląski uzasadniał swoje stanowisko odwołując się w znacznej części do orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że uchwałę Nr XLIII/297/2018 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 30 sierpnia 2018 roku w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Dąbrowa Zielona należy uznać w całości za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dąbrowa Zielona wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii regulatora z dnia 6 lipca 2018 r, co więcej Rada Gminy nie mogła podjąć uchwały w innym kształcie, niż zaakceptowany przez regulatora projekt uchwały. Także w ocenie Rady Gminy regulamin nie zawiera braków, ani nie narusza przepisów ustawy w stopniu warunkującym stwierdzenie nieważności uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna .

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g"), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06 dostępne w CBOSA ).

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 (uwaga Sądu- obecnie art. 19 ust. 5 ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Art. 19 ust. 5 ustawy stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 ustawy, a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust 5 ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulacje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie to z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a. który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Śląskiego, że § 6 i § 7 załącznika do uchwały regulują materię, która powinna zostać określona w umowie. Rada w treści przedmiotowej uchwały nie jest władna stanowić w zakresie tych kwestii, które podlegają określeniu i doprecyzowaniu w treści umowy. Delegacja ustawowa wynikająca z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy w kwestii "szczególnych warunków i trybu zawierania umów" należy rozmieć jako określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy natomiast zakwestionowane regulacje załącznika dotyczą treści umowy i szczegółowych uregulowań w treści umów, a zatem przepisy § 6 i § 7 załącznika do uchwały zostały sformułowane z przekroczeniem delegacji ustawowej czyli sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. Skład orzekający podzielił również stanowisko Wojewody Śląskiego, iż nie stanowią realizacji przepisu kompetencyjnego regulacje zawarte w rozdziale 6 zatytułowanym "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek, po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści w.w. rozdziału i zapisów § 15 i § 16 regulaminu wykazała, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Postanowienia § 15 dotyczą możliwości odmowy przyłączenia do sieci i są nieprecyzyjne. Natomiast postanowienia § 16 regulaminu dotyczą kwestii udostępniania w Urzędzie Gminy do wglądu dokumentów wskazanych w tym przepisie. W konsekwencji omawiana uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego, wynikającego z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, tj. określenia w drodze aktu prawa miejscowego technicznych warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, co świadczy o niewypełnieniu przez Radę delegacji ustawowej. W rezultacie, brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów, należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje. Ponadto w rozdziale 8 zatytułowanym "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości lub odpowiednich parametrów świadczonych usług oraz standardy obsługi odbiorców usług", Rada nie wypełniła delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 7 i pkt 8 ustawy. Z uregulowań wskazanego rozdziału nie wynika sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody, a także wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Nie określono też zasady wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.

Sąd orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż odesłanie przez Radę w rozdziale 2, w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały do obowiązujących przepisów określających jakość wody jest niejasne i nieprecyzyjne. Regulacja § 3 ust. 9 załącznika do uchwały stanowi ingerencję uchwałodawcy gminnego w materię objętą prawem cywilnym. Słusznie również Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie przez Radę art. 19 ustawy poprzez wskazanie w regulaminie w § 4 regulaminu, że odbiorcy obowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Gminę oraz nie utrudnianie w działalności Gminy, a także wymienienie w punktach w punktach od 1 do 6 poszczególnych obowiązków odbiorców usług jednak powyższe uchybienia nie stanowią w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu również regulacje zawarte w § 13 pkt 1 i zgodnie z § 13 pkt 2 regulaminu nie naruszają w sposób istotny prawa i mają jedynie informacyjny charakter, a to w związku z obowiązkami przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikającymi z art. 21 w związku z art. 15 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi umowa taka jest zawierana z właścicielem lub zarządcą (ust. 4 z wyjątkami o jakich mowa w ust. 5 tego artykułu). Oznacza to, że osoba ubiegająca się o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków powinna wykazać, że jest jednym z podmiotów o jakich mowa w art. 6 ust. 4-7 ustawy. Nie może ulegać zatem wątpliwości, że aby to uczynić powinna przedstawić dokument określający stan prawny nieruchomości, bo z niego będzie wynikać czy jest takim podmiotem, względnie będzie wynikać, kto jest uprawniony do potwierdzenia jej tytułu do władania nieruchomością lub lokalem do którego ma być dostarczana woda lub z którego mają być odprowadzane ścieki. Zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że takim dokumentem powinna legitymować się również osoba ubiegająca się o określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. W ocenie Sadu we wskazanym zakresie nie można zarzucić, że wskazane regulacje § 13 pkt 1 i z § 13 pkt 2 naruszają w sposób istotny art. 19 ust. 5 ustawy. Ponadto organ nadzoru słusznie zdaniem Sądu zauważył, że § 29 regulaminu narusza hierarchię źródeł prawa określoną przez Konstytucję, gdyż przepisy rangi ustawowej mają zastosowanie bez względu na to, czy w akcie prawa miejscowego tak postanowiono.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, tak art. 19 ust. 2 ustawy, polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych jej przepisów oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, polegające na powtarzaniu treści zapisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie może budzić również wątpliwości, że Wojewoda jako organ nadzoru nie jest związany opinią organu regulacyjnego (art. 19 ust. 2 ustawy). Wskazana opinia nie przesądza o zgodności uchwały z prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.