Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 159/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2, § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9 pkt 1, ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Go 271/20 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 12 listopada 2020 r. I SA/Go 271/20, oddalił skargę M. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący [...] maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2017 r., w tym przyznanie kosztów transakcyjnych. Skarżący wskazał, że ubiega się o przyznanie płatności ekologicznej w ramach pakietu 12 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji (dalej: pakiet 12) do powierzchni [...] ha. Łączna powierzchnia zadeklarowanych działek rolnych wyniosła [...] ha z czego do płatności ekologicznej skarżący zgłosił działki rolne o powierzchni [...] ha.

Do organu [...] czerwca 2017 r. wpłynęło zaświadczenie Z. o posiadaniu przez skarżącego 10 koni.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wschowie (dalej: Kierownik ARiMR) stwierdził, że na działce rolnej [...] w odniesieniu do pakietu 12 różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną ([...] ha), a powierzchnią stwierdzoną ([...] ha) wyniosła 0,31 ha. W związku z tym organ stwierdził w odniesieniu do działek zadeklarowanych do pakietu 12 różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ([...] ha), a stwierdzoną ([...] ha) przedeklarowanie na poziomie 1,03%.

W stosunku do pozostałych działek rolnych zadeklarowanych, poza pakietem 12, stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną 0,15 ha. Zatem łączna powierzchnia obszaru wykluczonego w ramach wszystkich zadeklarowanych działek wyniosła 0,46 ha. Zatem powierzchnia zadeklarowana przez skarżącego wynosi [...] ha, a powierzchnia stwierdzona [...] ha.

Kierownik ARiMR wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 370 ze zm.; dalej: rozporządzenie ekologiczne), w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 płatność ekologiczna jest przyznawana, jeżeli rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku. Zgodnie z § 9 ust. 9 rozporządzenia ekologicznego, przy ustalaniu spełniania warunków określonych w ust. 3 pkt 2 i ust. 4 bierze się pod uwagę zwierzęta posiadane przez rolnika lub jego małżonka w okresie od dnia:

1) [...] marca do dnia [...] września danego roku, jeżeli w odniesieniu do tych zwierząt rolnik dokonał wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt zgłoszeń do rejestru:

a) zwierząt gospodarskich oznakowanych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku bydła, kóz i owiec,

b) koniowatych, o którym mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt - w przypadku koni.

Organ do ustalenia wskaźnika DJP przyjął dane z zaświadczenia Z. Wyliczony wskaźnik DJP wyniósł 12 DJP, przez co nie został spełniony warunek do przyznania płatności ekologicznej.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. I SA/Go 469/18 oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR z [...] sierpnia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 maja 2019 r. I GSK 397/19 uchylił ww. wyrok WSA oraz decyzję organu II instancji.

NSA uznał, że wykładnia § 9 ust. 4 rozporządzania ekologicznego dokonana przez organ i WSA jest błędna. W przepisie tym jest mowa o wszystkich trwałych użytkach zielonych (TUZ) zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej, lecz pojęcie "wszystkie" odnosi się do TUZów objętych wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej nie zaś innych płatności.

NSA stwierdził, że rolnik ma prawo do korzystania z płatności ekologicznej nie tylko co do całego gospodarstwa, ale również do jego części. W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej wykazał jedynie część posiadanych działek, ponieważ nie było jego zamiarem skorzystanie z płatności ekologicznej co do wszystkich posiadanych terenów użytków zielonych. To, że w jednym wniosku zadeklarował chęć skorzystania również z innych płatności nie oznacza, iż cały obszar posiadanych użytków zielonych, których nie dotyczy wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, stanowi warunek przyznania tejże płatności. Zatem dla oceny spełnienia warunków dotyczących pakietu 12, organ winien uwzględnić wszystkie trwałe użytki zielone zadeklarowane we wniosku, które dotyczą przyznania płatności ekologicznej, nie zaś wszystkie TUZy w gospodarstwie zadeklarowane w ramach innych płatności, tak jak uczyniono w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Dyrektor ARiMR uchylił decyzję Kierownika ARiMR i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kierownik ARiMR decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności ekologicznej i kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych na 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organa wyjaśnił, że nastąpiło przedeklarowanie powierzchni na działce rolnej [...] – obszar zadeklarowany wyniósł ([...] ha) a obszar stwierdzony wyniósł ([...] ha). Zatem różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną ([...] ha), w ramach pakietu 12, a powierzchnią stwierdzoną ([...]) wyniosła 0,31 ha, co stanowi przedeklarowanie powierzchni na poziomie 1,03 %. Z uwagi na fakt, że zadeklarowane do płatności ekologicznej działki rolne w ramach pakietu 12 wymagają posiadania zwierząt gatunków wymienionych w załączniku nr 5 do rozporządzenia ekologicznego Kierownik ARiMR zastosował § 9 rozporządzenia ekologicznego. Do wyznaczenia wskaźnika DJP przyjął dane z zaświadczenia Z., z którego wynika, że skarżący od [...] marca do [...] czerwca 2017 r. był w posiadaniu 10 koni.

Na podstawie § 9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego, organ ustalił wskaźnik DJP na poziomie 5,4. Zatem obsada zwierząt, w przeliczeniu na DJP w stosunku do powierzchni wszystkich trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ekologicznej wyniosła 0,2850 DJP/ha (5,40 DJP/18,95 ha TUZ). Z uwagi na to, że skarżący nie wypełnia przesłanki do przyznania płatności ekologicznej w ramach pakietu 12 wynikającej z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności.

Dyrektor ARiMR decyzją z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] lutego 2020 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR.

W motywach wyroku WSA wskazał, że przy rozpoznaniu sprawy, zgodnie z art. 153 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), był związany wraz z organami, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w wyroku NSA z 31 maja 2019 r. I GSK 397/19.

Z uzasadnienia tego orzeczenia wynikało, że NSA uznał za zasadny zarzut skarżącego kwestionujący wykładnię § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego, podzielając stanowisko, że do spełnienia przewidzianego w tym przepisie warunku, jakim jest współczynnik posiadanych przez rolnika zwierząt na jeden hektar trwałych użytków zielonych tyle, że zgłoszonych do płatności ekologicznej, a nie powierzchni trwałych użytków zielonych zgłoszonych do wszystkich płatności.

WSA stwierdził, że organy uwzględniły wykładnię przyjętą w wyroku NSA i zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania.

Powołując się na przepisy § 9 ust. 4, ust. 9 i ust. 10 rozporządzenia ekologicznego i wykładnię NSA z wyroku I GSK 397/19, WSA uznał, że organy do obliczenia proporcji liczby zwierząt (DJP) w odniesieniu do powierzchni, prawidłowo uwzględniły wyłącznie obszar trwałych użytków zielonych zgłoszonych do płatności ekologicznej. Na podstawie wniosku skarżącego o przyznanie płatności organy przyjęły, że powierzchnia ta wynosi 18,95 ha. Organy prawidłowo ustaliły również liczbę zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP).

WSA uznał także, że należycie za podstawę ustaleń przyjęto dane wynikające z zaświadczenia Z. nr [...], potwierdzającego, że skarżący w posiadaniu zwierząt był do [...] czerwca 2017 r. Dokument ten oraz wynikające z niego ustalenie dotyczące okresu posiadania zwierząt nie zostały podważone przez NSA w wyroku I GSK 397/19. Nie zakwestionowano tam również wykładni zawartej w decyzjach organów, wydanych przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, gdzie przyjęto, że przy obliczeniu DJP uwzględnia się tylko wykazaną liczbę dni z okresu referencyjnego ([...] marca - [...] września - § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego). Przyjąć w tej sytuacji należy, że pogląd ten został zaakceptowany i taka ocena prawna była wiążąca. WSA wskazał, że jak wynika z treści skargi i skargi kasacyjnej w sprawie I SA/Go 469/18, z których sąd, jako dokumentów znanych obu stronom, przeprowadził dowód poza rozprawą, skarżący przy pierwotnym rozpoznaniu sprawy nie kwestionował takiej wykładni ani ustalenia o okresie posiadania koni.

Nadto, na co wskazał również NSA, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 627; dalej: ustawa PROW) to skarżącego obciążał obowiązek dowodzenia przesłanek do przyznania płatności w oczekiwanych wysokościach. Regulacja ta nakłada na organy wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: kpa) zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

WSA stwierdził, że na okoliczność posiadania zwierząt skarżący przedstawił jedynie zaświadczenie potwierdzające datę końcową posiadania koni. Nie złożył w toku postępowania żadnego innego dokumentu, ani choćby oświadczenia potwierdzającego, że stan ten trwał również po tej dacie. Nie wskazał w żaden sposób, że zaświadczenie potwierdza wyłącznie stan faktyczny istniejący do dnia wydania zaświadczenia i wskazana w nim data [...] czerwca 2017 r. nie jest równoznaczna z utratą posiadania zwierząt. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2018 r. stwierdził jedynie, że decyzja jest niezgodna z § 9 rozporządzenia ekologicznego. Nie wskazał ani w jakim zakresie, ani przyczyn w których upatrywał jej niezgodności z prawem. Również w ponownym postępowaniu prowadzonym już po wyroku NSA nie złożył żadnego dowodu potwierdzającego inny okres posiadania zwierząt niż wynikający z zaświadczenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2020 r. ograniczył się tylko do powielenia fragmentu uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu. Nie wskazał na wadliwość ustalenia okresu w jakim posiadał zwierzęta. Organ uprawniony był więc do tego, by przyjąć, że skarżący posiadał zwierzęta, a zatem spełniał przesłankę uprawniającą do otrzymania płatności ekologicznej, wyłącznie do daty wymienionej w zaświadczeniu.

Jednocześnie WSA uznał, że w świetle zasad wynikających z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy PROW, organy nie miały kompetencji do prowadzenia postępowania dowodowego mającego w celu ustalenia okresu posiadania zwierząt. Obowiązek organu w zakresie postępowania dowodowego ograniczał się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego, ale tylko poprzez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW). Ponieważ przedstawione zaświadczenie Z. nie budziło wątpliwości co do jego treści, organ musiał przyjąć je jako dowód służący do ustalenia okresu posiadania koni przez skarżącego.

WSA uznał, że organ w oparciu o prawidłowe dane obliczył wartość DJP, ustalając (zgodnie z § 9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego), że wynosi ona w odniesieniu do każdego ze zwierząt 0,54, a suma cząstkowych wartości złożyła się na łączny wskaźnik DJP wynoszący 5,4. W zgodzie z § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego ustalonej powierzchni upraw ([...] ha) dało to wynik 0,2850 DJP/ha, co było wartością niższą niż warunkująca prawo do płatności wynosząca min. 0,3 DJP/ha. Stąd zasadnie odmówiono przyznania skarżącemu płatności ekologicznej do działek zadeklarowanych w ramach wariantu 12.1.

W tej sytuacji WSA, na podstawie art. 151, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając wyrok WSA w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego w postaci:

1. § 9 ust. 1, 3, 4 i 9 rozporządzenia ekologicznego w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy PROW, poprzez dokonanie przez organ nieprawidłowej interpretacji § 9 ust. 1, 3, 4 i 9, rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, nieudzielenia skarżącemu wszelkich wyjaśnień mających wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności ekologicznej i wyroku oddalającego skargę;

2. § 2 rozporządzenia ekologicznego, poprzez jego błędną wykładnię, które w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżący nie jest uprawniony do otrzymania płatności ekologicznej;

3. § 9 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez błędne uznanie, że z zaświadczenia przedłożonego do akt sprawy przez skarżącego rzekomo wynika, że po [...] czerwca 2017 r. nie posiadał już zadeklarowanych koni w swoim gospodarstwie, całkowite pominięcie faktu, że zaświadczenie wydane [...] czerwca 2017 r. nie mogło potwierdzać faktu posiadania czy też nie koni w okresie po jego wydaniu, tj. po [...] czerwca 2017 r., całkowite pominięcie faktu, że ilość koni wynikając z zaświadczenia z [...] czerwca 2017 r. nadal znajdowała się w gospodarstwie skarżącego aż do [...] września 2017 r., co wynika również z zapisów rejestrów koni;

4. dokonanie nieprawidłowej interpretacji i błędnego zastosowania § 9 ust. 12 rozporządzenia ekologicznego oraz rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że liczba dni posiadania zwierzęcia wynosiła 90 dni zamiast 200 dni, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu płatności ekologicznej.

II. Naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej: pusa) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez WSA dokonania wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji polegające na błędnym ustaleniu, iż obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym dyskwalifikuje przyznanie skarżącemu płatności ekologicznej na 2017 r. a także bezpodstawne i arbitralne uznanie, że skarżący nie posiadał już koni po [...] czerwca 2017 r.;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na niedostatecznie zweryfikowanym materiale dowodowym, dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenie, że po [...] czerwca 2017 r. skarżący nie posiadał już koni w swoim gospodarstwie;

3. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, poprzez oddalenie skargi w zaskarżonym zakresie, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego i procesowego;

4. błędne ustalenie za prawidłowe ustaleń organu I instancji, iż na podstawie zaświadczenia złożonego przez skarżącego okres przebywania koni w gospodarstwie przypada na okres referencyjny [...] marca - [...] czerwca 2017 r. zamiast na [...] marca - [...] września 2017 r, a w rezultacie błędne przyjęcie, że po [...] czerwca 2017 r. skarżący nie posiadał już koni w swoim gospodarstwie;

5. prowadzenie przez organy wydające zaskarżone decyzje postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sposób niewyczerpujący jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy a także udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR z [...] kwietnia 2020 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasadzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczono także o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Przypomnienie reguł, którym odpowiadać powinna skarga kasacyjna, było konieczne z uwagi na błędy konstrukcyjne, którymi obarczony jest wniesiony środek zaskarżenia. Pomimo że został on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika – radcę prawną – nie odpowiada on wymogom sformułowanym w powołanych powyżej przepisach.

Podkreślić należy, że każde pismo w postępowaniu sądowym jest rodzajem komunikatu językowego, który – aby mógł zostać odczytany przez jego adresata – musi spełniać szereg wymogów językowych związanych m.in. z regułami znaczeniowymi języka naturalnego oraz prawnego, regułami gramatycznymi (syntaktycznymi), a także kryteriami pragmatycznymi (na poziomie zarówno deskryptywnym, sugestywnym, jak i performatywnym - por. W. Lang., J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 333). W przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia wymienionych w art. 174 ppsa, sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten – zgodnie z art. 183 § 1 ppsa – nie ma kompetencji (poza sytuacjami wymienionymi w § 2 tego przepisu) do badania w szerszym zakresie legalności postępowania pierwszoinstancyjnego. Skarga kasacyjna powinna być zatem – co do zasady – sformułowana w języku prawniczym, zawierać jednoznaczne określenie podstaw i zarzutów kasacyjnych poparte logicznym uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r. II FSK 3133/16; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna kryteriom powyższym nie odpowiada.

Po pierwsze, kasator w punkcie I petitum skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego, nie wskazał podstaw tak wniesionych zarzutów w postaci przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po drugie, w ramach zarzutów materialnych kasator zarzucił naruszenie § 2, § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 rozporządzenia ekologicznego. Przy czym przepisy § 2, § 9 ust. 3 i ust. 9 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego zwierają dalsze jednostki redakcyjne, a kasator nie wskazał – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa – do których z nich konkretnie odnoszą się zastrzeżenia kasatora, zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tych przepisów.

Po trzecie, kasator zarzucając błędną wykładnię § 2, § 9 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 9 pkt 1 i ust. 12 rozporządzenia ekologicznego, powinien wyjaśnić na czym polega mylna interpretacja WSA wymienionych przepisów prawa i jak, jego zdaniem, powinny one być rozumiane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono na czym polegała błędna wykładnia zarzucanych przepisów. Przy czym zauważyć należy, że kasator miałby trudność w podaniu błędnej wykładni § 2 rozporządzenia ekologicznego, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w ogóle nie powołano się na ten przepis.

Po czwarte, kasator w sposób nieprawidłowy łączy zarzuty materialne poprzez ich nieprawidłową interpretację ze sformułowaniami natury procesowej "rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, nieudzielenia skarżącemu wszelkich wyjaśnień mających wpływ na wynik spraw" (p. pkt I.1 i I.4 petitum skargi kasacyjnej).

Po piąte, kasator całkowicie pomija w sprawie, co trafnie wyeksponował na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA, że niniejsza sprawa była rozpoznawana ponownie w warunkach "związania" wynikającymi z art. 153 i art. 190 ppsa w związku z wyrokiem NSA z 31 maja 2019 r. I GSK 397/19.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W myśl zaś art. 190 ppsa – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Powyższe przepis mają charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę NSA i wydał orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

W rozpoznawanej sprawie dotyczy to, oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 31 maja 2019 r. I GSK 397/19, którym organ ponownie rozpoznający sprawę, a następnie sąd administracyjny, byli związani.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że fakt ten umknął kasatorowi, który nie tylko nie sformułował wobec zaskarżonego wyroku zarzutów naruszenia art. 153 czy art. 190 ppsa, ale w swych rozważaniach w ogólne nie zauważył wytycznych NSA i granic zawężenia sprawy podanych przez WSA w motywach wyroku.

Jedynie więc przypomnieć należy, że dane wynikające z zaświadczenia Z. dotyczące okresu posiadania zwierząt nie zostały podważone przez NSA w wyroku I GSK 397/19. Nie zakwestionowano tam także wykładni, że przy obliczeniu DJP uwzględnia się tylko wykazaną liczbę dni z okresu referencyjnego ([...] marca - [...] września § 9 ust. 9 pkt 1 lit. b rozporządzenia ekologicznego).

Po szóste, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w punkcie II. 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej, kasator nie wskazał naruszenia jakiegokolwiek przepisu, co całkowicie dyskwalifikuje możliwość ich oceny.

Po siódme, w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej kasator połączył normę wynikową z art. 151 ppsa dotyczącą sytuacji działania sądu administracyjnego, w przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie z art. 145 § 1 pkt 1 kpa dotyczącym przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Rozpoznawana sprawy nie toczyła się w trybie wznowienia postępowania, a więc zarzut ten jest niezrozumiały.

Po siódme, w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej kasator podniósł zarzut naruszenia art. 1 § 2 pusa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, i podobny zarzut podniósł w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 kpa. Generalnie zarzuty te polegają na oparciu rozstrzygnięcia w sprawie na niedostatecznie zweryfikowanym materiale dowodowym, jego dowolnej ocenie i błędnym ustalenie, że po [...] czerwca 2017 r. skarżący nie posiadał koni w swoim gospodarstwie.

Nie są to usprawiedliwione głownie z przyczyn formalnych.

Przepis art. 1 § 2 pusa stanowi, że kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Omawiana regulacja może być naruszona tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, albo kontrolując zaskarżoną decyzję sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Z kolei naruszeń wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł dokonać WSA, ponieważ ten nie ich bezpośrednio nie stosował, a jedynie kontrolował działanie organów, których postepowania administracyjne częściowo te przepisy obejmowało. Zatem wymogiem prawidłowo sformułowanego zarzutu w ramach naruszenia przepisów postępowania, powinno być wskazanie odpowiedniego przepisy z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie w sprawie przyznania płatności ekologicznej. Takie przepisy, na co wyraźnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, znajdują się w art. 27 ustawy PROW. Przepisy ten w sposób istotny modyfikuje obowiązki organu i pozycję stron postępowania administracyjnego w stosunku do reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 kpa.

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia art. 27 ustawy PROW.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna obarczona jest wadami konstrukcyjnymi, które w istocie wykluczały możliwość jej merytorycznego rozpoznania.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie brał udziału w postępowaniu przed WSA i sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).