Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 540/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie legalności wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez S. W. (dalej zwanego "skarżącym" lub "inwestorem") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej w skrócie: [...] WINB) z dnia [...] nr [...] , mocą której organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej w skrócie: PINB) z dnia [...], nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr a k.m.[...] przy ul. [...] w O. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...] w O., PINB w O. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.] - zwanej dalej prawem budowlanym), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 [obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.] - zwanej dalej k.p.a.), odstąpił od nałożenia na S. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PPHU "A", obowiązku wymienionego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonane przez inwestora przyłącze kanalizacji deszczowej nie narusza przepisów prawa i może być bezpiecznie użytkowane. Jednocześnie wskazał, że inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego w zakresie procedur regulujących budowę przyłącza, bowiem nie dokonał zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego oraz nie skorzystał z trybu określonego w art. 29a ww. ustawy. Konkludując uznał, że brak jest podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku rozpoznania odwołania [...] WINB, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie przyłącza kanalizacji deszczowej, które w świetle art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego stanowi urządzenie budowlane. Inwestor nie skorzystał z procedury z art. 29a Prawa budowlanego i w konsekwencji zobowiązany był do dokonania zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 1a, czego zaniechał. Organ pierwszej instancji słusznie zatem wdrożył procedurę naprawczą z art. 50-51 Prawa budowlanego, zamiast procedury legalizacyjnej z art. 49b Prawa budowlanego. Dokonane w sprawie ustalenia, w szczególności na podstawie przeprowadzonej przez organ powiatowy próby wodnej, nie wykazały żadnych nieprawidłowości, dlatego brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ zauważył, że legalizacja wykonanych robót budowlanych jest możliwa dopiero po stwierdzeniu, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy zobowiązał PINB w O. do ustalenia, czy inwestor posiada zgodę na budowę spornego przyłącza na działce nr a.

W dniu 5 lutego 2021 r. organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził oględziny w przedmiotowej sprawie. W toku dokonanych czynności ustalono, że na działce nr a wzdłuż budynku firma A na początku czerwca 2019 r. wykonała fragment nowej instalacji deszczowej. S. W., właściciel firmy A, oświadczył, że ww. inwestycja była wynikiem stwierdzenia niedrożności starej instalacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z dachu budynku usytuowanego na tej samej działce. Niedrożność, według oświadczenia S. W., powodowała przy dużych ulewach pojawianie się wody opadowej przy wejściu głównym do budynku. Nowa instalacja deszczowa została wykonana równolegle do starej instalacji deszczowej, bliżej budynku, omijając dwie pośrednie istniejące studzienki zlokalizowane po lewej stronie od wejścia głównego do budynku. Instalacja została wprowadzona do trzeciej pośredniej studzienki, w której znajduje się podłączenie instalacji do dalszych studzienek. Organ ustalił też, że obok studzienki kanalizacji deszczowej, do której została podłączona instalacja, znajduje się studzienka, w której są dwa podłączenia. Jedno podłączenie przejmuje wodę opadową z dachu budynku, a w odniesieniu do drugiego (o średnicy Ø 200 z rury PCV) nie ustalono podczas oględzin, do jakich odbiorników jest podłączone. Dodał, że w styczniu 2021 r. podczas naprawy zapadniętego chodnika z płyt betonowych przez firmę A wymieniono na głębokości ok. 0,5 m odcinek betonowej rury o długości 16,50 m przebiegającej wzdłuż ściany szczytowej na rurę PCV Ø 160. Obecny przy oględzinach S. W. oświadczył, że instalacja podłączona była do pierwszej studzienki deszczowej zlokalizowanej po lewej stronie wejścia głównego do budynku od strony ulicy do studzienki, znajdującej się przy ścianie szczytowej od strony podwórka, od której także wymieniony został odcinek betonowej rury o długości 5,85 m bez zmiany jego trasy. Natomiast odcinek o długości 16,50 m wymieniony został od chodnika zlokalizowanego przy dłuższej ścianie budynku do istniejącej studzienki, pozostawiając niewielki odcinek pomiędzy chodnikiem a studzienką. Odcinek o długości 5,85 m zakończono kielichem wyprowadzonym ponad teren przywracając ciągłość rury betonowej. Studzienka niewiadomego pochodzenia została przez firmę A nadbudowana płytą betonową, w której osadzona została pokrywa. Przekroje rur PCV ustalono wizualnie bez wykonanych pomiarów. W dniu oględzin S. W., właściciel firmy A, nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Następnie, decyzją z dnia [...] nr [...], PINB w O., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji uznał, że ustalenia, jakich dokonano na podstawie wcześniejszych kontroli, były błędne w zakresie stwierdzenia, że wykonano roboty budowlane polegające na budowie przyłącza kanalizacji deszczowej (na które wymagane jest zgłoszenie do organu). W trakcie oględzin w dniu 5 lutego 2021 r. jednoznacznie ustalono, że w sprawie mamy do czynienia z instalacją kanalizacji deszczowej, a nie z nowym przyłączem. Wobec powyższego organ powiatowy uznał, że inwestor na mocy art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Wskazał, że jego stanowisko jest zgodne z interpretacją ww. przepisu zamieszczoną na stronie internetowej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego ocenie, części instalacji, które wykraczają poza obręb budynku do miejsca połączenia się z przyłączem, będą stanowić część instalacji, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego (tj. instalacji wewnętrznych budynku).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B Sp. z o.o. - reprezentowana przez pełnomocnika A. S. - poddając w wątpliwość, czy kontrolowane odcinki kanalizacji deszczowej stanowią część instalacji wewnętrznej budynku. Wskazano również, że przywołany przepis warunków technicznych odnosi się jednoznacznie do instalacji ściekowej, a nie do deszczowej. O kanalizacji deszczowej stanowi dopiero przepis § 126. W przepisach dotyczących kanalizacji ściekowej wskazano, że prowadzi ona do sieci (a nie do przyłącza). W decyzji nie wskazano, dlaczego nie dano wiary oświadczeniu inwestora oraz wykonawcy, że wykonano przyłącze. Ponadto organ całkowicie pominął kwestię odcinka kanalizacji deszczowej, którego wykonanie włączone zostało do przeprowadzonych oględzin.

[...] WINB, decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podziela stanowisko organu powiatowego w zakresie zmiany kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji była jednak okoliczność, że inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, co stanowi naruszenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być obojętna dla sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności robót budowlanych, wobec czego konieczne jest kontynuowanie postępowania naprawczego.

Ponownie prowadząc postępowanie PINB w O. pismem z dnia 18 maja 2021 r. poinformował strony, że zgodnie z dokonanymi w toku postępowania ustaleniami wykonane roboty budowlane nie stanowią przyłącza, lecz zewnętrzną instalację kanalizacji deszczowej. Wobec powyższego doprecyzowano, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na wykonaniu odcinka kanalizacji deszczowej od naroża budynku do studzienki oznaczonej nr [...] (w aktach sprawy) na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...] w O. Jednocześnie organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał S. W. do przedłożenia, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, pisemnej zgody współwłaściciela - B Sp. z o.o. - przedmiotowej nieruchomości na wykonanie robót.

W odpowiedzi z dnia 21 maja 2021 r. S. W. wskazał, że skoro roboty budowlane polegające na wykonaniu odcinka instalacji kanalizacji deszczowej nie są reglamentowane przepisami Prawa budowlanego (nie wymagają pozwolenia ani zgłoszenia), nie można mówić o konieczności posiadania zgody współwłaściciela na wykonywanie tych robót.

Organ powiatowy w piśmie z dnia 26 maja 2021 r. wyjaśnił, że dopiero po stwierdzeniu, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, można przeprowadzić legalizację wykonanych robót. Jednocześnie organ poinformował, że termin określony w wezwaniu z 18 maja 2021 r. nie upłynął, a nieprzedłożenie żądanej dokumentacji będzie stanowiło podstawę do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy.

Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. swój udział w postępowaniu zgłosił radca prawny S. H., reprezentujący S. W. Pełnomocnik wskazał, że strony w ramach umowy z dnia 19 lipca 2017 r. dotyczącej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, obejmującej działkę nr a wraz z prawem własności budynku i budowli, dokonały podziału quoad usum (do wyłącznego użytkowania), a zatem S. W. posiadał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgoda B Sp. z o.o. nie jest wymagana w niniejszej sprawie. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości wielokrotnie były wykonywane prace budowlane, gdzie inwestorem był zarówno S. W., jak i B Sp. z o.o., a przy których tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie był kwestionowany. Pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: 1) kserokopii aktu notarialnego z dnia 19 lipca 2017 r. ([...]) wraz z załącznikiem dotyczącym podziału działki w ramach quoad usum - na okoliczność jego treści oraz posiadania przez S. W. tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) porozumienia z dnia 20 lipca 2017 r., nr 1 - na okoliczność podziału nieruchomości do użytkowania. W porozumieniu ustalono, że strony są zobowiązane do ponoszenia kosztów w ramach wydzielonej części nieruchomości, co w ich zamiarze obejmowało również koszty dokonywania niezbędnych remontów i prac budowlanych. Na wypadek uznania przez organ, że powyższe twierdzenia są niewystarczające, pełnomocnik wniósł o wydłużenie terminu na uzyskanie zgody B Sp. z o.o. do dwóch miesięcy. Podniósł również, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody przez Spółkę, S. W. zwróci się do sądu powszechnego celem przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uzyskania zastępczego oświadczenia woli dotyczącego przeprowadzenia robót budowlanych, co będzie się wiązało z potrzebą zawieszenia niniejszego postępowania. Pełnomocnik zaznaczył, że sporne roboty były niezbędne do zachowania prawidłowego stanu nieruchomości, a brak dochowania obowiązków właścicielskich obciążałby obie strony.

Pismem z dnia 11 czerwca 2021 r. PINB w O. wyznaczył nowy termin przedłożenia zgody B Sp. z o.o. na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych na 15 sierpnia 2021 r. Jednocześnie wyjaśnił, że przedstawione dokumenty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że S. W. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 28 lipca 2021 r. A. S. działający w imieniu B Sp. z o.o., wniósł o wyjaśnienie, dlaczego adresatem wezwania z dnia 18 maja 2021 r. jest S. W. Jak wskazał pełnomocnik, z treści wydawanych w toku postępowania wynika, że inwestorem jest Spółka z o.o. A. W rozdzielnikach decyzji organów nadzoru budowlanego pojawia się Spółka z o.o. A, PPHU A, PPHU A S. W., S. W., a także firma A. Wobec powyższego pełnomocnik wniósł o jednoznaczne ustalenie, kto jest stroną prowadzonego postępowania, a także kto został ostatecznie uznany za inwestora (współadresata prowadzonego postępowania), gdyż ten powinien dysponować nieruchomością na cele budowlane.

PINB w O. decyzją z dnia [...]., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr a km. [...] przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu wskazał, że czekał na podjęcie decyzji do 15 sierpnia 2021 r., czyli daty, która została wyznaczona S. W. na przedłożenie dokumentu potwierdzającego wyrażenie zgody przez współwłaściciela na wykonanie przedmiotowych robót. Jednakże ponowna analiza sprawy, zainicjowana pismem A. S. z dnia 28 lipca 2021 r., wykazała, że dokument ten nie jest konieczny, a żądanie jego przedłożenia było niezasadne. W ocenie organu pierwszej instancji, nie wykonano nowej instalacji, ale dokonano remontu instalacji istniejącej na odcinku pomiędzy budynkiem a studzienką nr [...] , który był niedrożny. W pozostałej części instalacja nie uległa zmianie. Nie zmieniło się również przyłącze do sieci miejskiej. Zdaniem PINB, zmiana przebiegu trasy tej instalacji i pominięcie studzienki nr [...] nie ma żadnego znaczenia - jest to dalej ta sama instalacja odbierająca wody opadowe z budynku tej posesji. Przebieg trasy ma znaczenie, ale dla obiektów liniowych (budowli), o których mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Przedmiotowa instalacja nie jest obiektem liniowym. Wykonane roboty budowlane nie sprawiły, że powstała nowa instalacja zewnętrzna (budowla) o innych parametrach użytkowych. Organ powiatowy stwierdził, że "wykonane roboty budowlane polegające na remoncie instalacji kanalizacji deszczowej nie były w dacie budowy reglamentowane przepisami Prawa budowlanego", a ich realizacja nie wymagała posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do pisma A. S. z dnia 28 lipca 2021 r. organ powiatowy wskazał, że działka nr a przy ul. [...] w O. jest oddana we współużytkowanie wieczyste na rzecz B Sp. z o.o. i S. W., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo-Handlowo-Usługowe "A" z siedzibą w O. przy ul. [...]. W trakcie czynności kontrolnych i oględzin doszło do różnych zapisów dotyczących inwestora, które w ocenie organu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Strony podczas czynności podawały ogólne informacje, które zostały następnie zweryfikowane na podstawie zebranych dokumentów. S. W. realizował roboty jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą i w związku z tym wszystkie zobowiązania były nakładane na niego jako osobę fizyczną. Strony postępowania zostały prawidłowo określone. Pod adresem O. ul. [...] zarejestrowana jest również Spółka z o.o. A, jednak z zebranych dowodów nie wynika, by była ona uczestnikiem procesu inwestycyjnego. Jak wskazał organ pierwszej instancji, sprawy dotyczące naruszenia własności (wykonania robót bez zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości) mogą być rozstrzygane na drodze stosownego postępowania sądowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B Sp. z o.o. - reprezentowana przez pełnomocnika, podniosła, że odcinek kanalizacji został wykonany bez zgody Spółki B, a kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została jednoznacznie przedstawiona w rozstrzygnięciu kasatoryjnym. Ponadto organ nie ustalił ostatecznie, kto był wykonawcą (inwestorem) przedmiotowych robót. W decyzjach pojawiają się różne postacie, które mogą stanowić całkowicie odmienne osoby prawne. Podniosła też, że niezrozumiałe jest "przewijanie się" w decyzji trzech różnych zjawisk. Z sentencji wynika, że postępowanie dotyczy przyłącza kanalizacji deszczowej. Z pierwszej części uzasadnienia wynika, że postępowanie dotyczyło budowy kanalizacji deszczowej stanowiącej część instalacji wewnętrznej budynku, która wykracza poza jego obręb. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że wykonane roboty stanowiły remont instalacji na odcinku pomiędzy budynkiem a studzienką nr [...]. W ocenie Spółki, definicja remontu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w istniejącym obiekcie, a budowa nowego odcinka kanalizacji w innym miejscu nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego. Pierwotny odcinek kanalizacji, który został wyremontowany, w innym miejscu pozostał w ziemi i jest niedrożny. Nowa rura kanalizacyjna nie została położona obok starej. Zdaniem odwołującej, postępowanie w sprawie przyłącza przestało funkcjonować z dniem wydania decyzji przez organ odwoławczy i nie trzeba go było dodatkowo umarzać.

W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] WINB opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy i podał, że podziela zarzuty odwołania co do niejednoznacznego oznaczenia przedmiotu postępowania, a w konsekwencji braku podstaw do umorzenia postępowania. Stwierdził też, że nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie kolejnej zmiany kwalifikacji wykonanych robót, tj. przyjęcie, że sporna inwestycja stanowiła remont istniejącej kanalizacji deszczowej, a nie budowę nowego odcinka tej kanalizacji. W tym zakresie wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remontu nie może więc prowadzić do wykonania nowych elementów i powstania nowej substancji budowlanej. Tymczasem w niniejszej sprawie, wykonano całkowicie nowy odcinek kanalizacji - naniesiony przez geodetę ma mapę powykonawczą w miejscu, w którym kanalizacji nie było. Pierwotny odcinek kanalizacji pozostał w ziemi i nadal jest niedrożny. Nie sposób zatem uznać, że wykonanie nowego odcinka instalacji w innej lokalizacji (równolegle do pierwszego, z pominięciem dwóch pośrednich istniejących studzienek), stanowi odtworzenie stanu pierwotnego mieszczącego się w pojęciu remontu. W zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w decyzji z dnia [...] ., nr [...], oraz z dnia [...] ., nr [...]. Przypomniał, że działka nr a przy ul. [...] w O.jest oddana we współużytkowanie wieczyste na rzecz B Sp. z o.o. i S. W. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r.), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W myśl art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jak stanowi art. 3 pkt 11 ww. ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Dlatego umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodę współużytkownika wieczystego). W dalszej kolejności, odnosząc się do wyjaśnień pełnomocnika S. W. z dnia 2 czerwca 2021 r. oraz przedłożonej wówczas dokumentacji, organ odwoławczy zauważył, że dysponowanie wspólną nieruchomością na cele budowalne jest czynnością ingerującą w substancję tej nieruchomości (jej części składowych) oraz wykraczającą poza zakres zwykłego posiadania i korzystania z tej nieruchomości. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, o ile tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu lub ograniczonego prawa rzeczowego co do zasady jest wystarczającą podstawą do uznania, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istnieje, o tyle w przypadku tytułu wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego ustawa wyraźnie stanowi, że tytuł ten musi "przewidywać uprawnienia do wykonywania robót budowlanych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2648/16). Umowa między współwłaścicielami (współużytkownikami wieczystymi) o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum) jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane fizyczną częścią nieruchomości przydzieloną mu do wyłącznego korzystania. W przedłożonym porozumieniu z dnia 20 lipca 2017 r. strony postanowiły, że ustalony podział jest podstawą do indywidualnego uzyskiwania przychodów i ponoszenia kosztów w tej części nieruchomości wspólnej, która została danej stronie przydzielona, w tym do indywidulanego rozliczania najemców. Nie sprecyzowano natomiast, że strony na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości mają prawo do zabudowy, a zatem nie można takiego prawa domniemywać. Ponadto, strona nie przedłożyła planu podziału działki do użytkowania, o którym mowa w § 6 notarialnej umowy sprzedaży z dnia 19 lipca 2017 r. W odniesieniu do zarzutu B Sp. z o.o., dotyczącego braku ostatecznego ustalenia, kto był inwestorem spornych robót, organ stwierdził, iż w istocie w toku dotychczasowego postępowania podmiot ten był określany w różny sposób, co mogło budzić wątpliwości w ww. zakresie. Przy ul. [...] w O. S. W. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo- Usługowe A (PPHU A). Pod tym samym adresem swoją siedzibę posiadają również spółki: 1) A Sp. z o.o. Sp. k.; 2) A Sp. z o.o. (której wspólnikiem i prezesem zarządu jest S. W.). Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ pierwszej instancji posługiwał się zazwyczaj zwrotami firma A i PPHU A (zamiennie). W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego jako strony wskazano B Sp. z o.o. oraz S. W. W protokole odbioru robót z dnia 17 czerwca 2019 r. wskazano, że zleceniodawcą był A PPHU O., ul. [...] PINB w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił i doprecyzował, że inwestorem był S. W. jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe A (PPHU A). Uczestnikiem spornego procesu inwestycyjnego nie była natomiast A Sp. z o.o. Dlatego, prawidłowo pismem z dnia 18 maja 2021 r. PINB w O. wezwał S. W. - jako inwestora spornych robót budowlanych - do udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. przedłożenia zgody B Sp. z o.o. (współużytkownika wieczystego działki nr a). Zaskarżona decyzja zapadła jednak jeszcze przed upływem wyznaczonego inwestorowi terminu na przedłożenie ww. dokumentacji. Dlatego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy słusznie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ powiatowy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 k.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucił organowi drugiej instancji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniósł, że nie istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, z kolei wątpliwości podnoszone przez [...] WINB, organ ten mógł wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci załącznika do aktu notarialnego [...] stanowiącego plan podziału działki - na okoliczność dokonanego podziału quad usum z wydzieleniem części nieruchomości przysługującej każdej ze stron do dysponowania na cele budowlane. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, iż w całości podziela ustalenia organu pierwszej instancji w kwestii dotyczącej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, które polegały na remoncie istniejącej kanalizacji deszczowej na odcinku pomiędzy budynkiem a studzienką nr [...], który był niedrożny. Podkreślił, że remont dotyczył instalacji kanalizacji deszczowej jako całości, a nie konkretnego fragmentu odcinka. Odwołując się do pojęcia remontu (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane) i przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane), stwierdził, że zasadniczą różnicę między tymi dwoma pojęciami stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, mamy do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. Aby zatem określone czynności zakwalifikować można było jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Uwzględniając powyższe stwierdził, że wykonane roboty budowlane stanowiły remont instalacji deszczowej, gdyż w wyniku przeprowadzonych prac nie uległy zmianie parametry samej instalacji, co do sposobu jej funkcjonowania i przeznaczenia. W ocenie skarżącego, parametry użytkowe nie dotyczą biegu rur (odcinków), a funkcjonalności całej instalacji kanalizacji deszczowej. W odniesieniu do kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane podniósł, że z § 6 umowy notarialnej, wynika, że dokonano podziału nieruchomości w ramach quoad usum. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że nie przedłożono planu podziału działki, dlatego skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załącznika nr 1 aktu notarialnego Rep. [...] , stanowiącego plan podziału działki - na fakt dokonanego podziału quad usum z wydzieleniem części nieruchomości przysługującej każdej ze stron do dysponowania na cele budowlane. Zdaniem skarżącego, z przedłożonego podziału działki wynika, że całość nieruchomości przypadająca skarżącemu jest przeznaczona do jego wyłącznego korzystania. Jednocześnie - jak podkreślił - w ramach porozumienia z dnia 20 lipca 2017 r. dokonano dalszego uszczegółowienia podziału nieruchomości, ustalając, że strony są zobowiązane do ponoszenia kosztów w ramach wydzielonej części nieruchomości. Zapis ten strony rozumiały w ten sposób, że ponoszenie kosztów obejmowało również potrzeby dokonywania niezbędnych remontów i prac budowlanych. Końcowo, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący stwierdził, że z uszeregowania uprawnień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wynikają żadne skutki dla postępowania w sprawach budowlanych, a obowiązkiem organu administracji jest wyłącznie badanie, czy dany inwestor legitymuje się jednym z wymienionych tytułów do nieruchomości. Z tych przyczyn, zdaniem skarżącego, brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując jedynie oceny, czy przeprowadzone prace stanowiły remont instalacji kanalizacji deszczowej. Twierdzenie zatem organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw [...] WINB wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej jako p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego zakres rozpoznania sprawy przez sąd oraz zakres stosowanych środków jest ograniczony.

W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nadal zwanego k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy jest bowiem ograniczony do kontroli tylko jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. kontrola ta obejmuje tylko ocenę zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw uruchamia postępowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, ale jej przedmiotem jest sprawa administracyjna procesowa, a właściwie nierozstrzygnięta sprawa indywidualna, w której doszło jedynie do wyczerpania toku instancji w rozumieniu procesowym. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie przed sądem administracyjnym postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza w istocie konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/19 - wszystkie publikowane w CBOSA).

Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności oraz zasady prawdy materialnej (związanej z rozłożeniem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co rozpatrzyć merytorycznie całość sprawy. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W tym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Z art. 136 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydał trafną decyzję.

Organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sposób uniemożliwiający sanowanie tych wad w ramach uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy. Taka ocena Sądu wynika z konstrukcji materialnej sprawy administracyjnej umorzenia postępowania w sprawie wykonania przyłącza kanalizacji deszczowej na działce nr a km. [...] przy ul. [...] w o., wyznaczonej przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej ustawą Prawo budowlane. Dlatego - zdaniem Sądu - nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu - trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej.

Racje ma organ odwoławczy stwierdzając, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez inwestora uznając, że stanowiły one remont istniejącej kanalizacji deszczowej, w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawa budowlanego i dlatego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji inwestor nie był zobowiązany do uzyskania zgody współużytkowania wieczystego na wykonanie ww. robót budowlanych. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W myśl natomiast art. 3 ust. 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika zatem, iż remont nie może prowadzić do wykonania nowych elementów i powstania nowej substancji budowlanej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie - jak słusznie zauważył [...] WINB - wykonano całkowicie nowy odcinek kanalizacji - naniesiony przez geodetę ma mapę powykonawczą w miejscu, w którym kanalizacji nie było. Natomiast pierwotny, niedrożny odcinek kanalizacji pozostał w ziemi. Dlatego, nie sposób uznać, że wykonanie nowego odcinka instalacji w innej lokalizacji - równolegle do pierwszego, z pominięciem dwóch pośrednich istniejących studzienek - stanowi odtworzenie stanu pierwotnego mieszczącego się w pojęciu remontu. Zasadnie też uznał organ odwoławczy, że umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodę współużytkownika wieczystego). W przedmiotowej sprawie, działka nr a, na której wykonano budowę nowego odcinak kanalizacji deszczowej pozostaje we współużytkowaniu wieczystym B Sp. z o.o. i S. W. Dlatego, wobec uznania, że roboty wykonane na działce nr a stanowiły budowę nowego odcinak kanalizacji deszczowej, skarżący zobligowany był do uzyskania zgody współużytkownika wieczystego na dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie argumentował organ odwoławczy, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest czynnością ingerującą w substancję tej nieruchomości (jej części składowe) oraz wykraczającą poza zakres zwykłego posiadania i korzystania z tej nieruchomości.

Słusznie też zwrócił organ odwoławczy uwagę, że umowa między współwłaścicielami (współużytkownikami wieczystymi) o podział nieruchomości do wyłącznego korzystania (podział quoad usum), jako źródło stosunku obligacyjnego, niezmieniającego stosunku współwłasności i niewywołującego skutków prawnorzeczowych, nie przyznaje poszczególnym współwłaścicielom prawa do dysponowania na cele budowlane fizycznie wydzieloną i będącą w ich wyłącznym posiadaniu częścią nieruchomości, chyba że zawiera postanowienia, które w sposób wyraźny i precyzyjny przyznają danemu współwłaścicielowi uprawnienie do wykonywania robót budowlanych określonego rodzaju i w określonym zakresie co do wydzielonej części nieruchomości. Stąd podział quoad usum i jego zakres jest uzależniony od zgody wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) i musi jednoznacznie wynikać z umowy lub z orzeczenia sądu, nie może być domniemywany czy też dorozumiany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że wyniku dokonania podziału quoad usum współwłaściciel staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Może on bez zgody współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości roboty budowlane mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością. Wobec tego zaś, przysługuje mu również prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 185/18, WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2018, sygn. akt IV SA/Po 12/18). Natomiast brak tego rodzaju postanowień w umowie o podział quoad usum skutkuje niemożnością uznania tej umowy za źródło uprawnień współwłaściciela do samodzielnego dysponowania na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy, w porozumieniu z dnia 20 lipca 2017 r. strony postanowiły, że ustalony podział jest podstawą do "indywidualnego uzyskiwania przychodów i ponoszenia kosztów w tej części nieruchomości wspólnej, która została danej stronie przydzielona, w tym do indywidulanego rozliczania najemców". Słusznie zatem uznał organ odwoławczy, że porozumienie to dotyczy wyłącznie uzyskiwania przychodów i ponoszenia kosztów z tytułu najmu lokali. Z treści przedłożonego porozumieniu nie wynika, aby strony na przyznanych im do wyłącznego korzystania częściach nieruchomości miały prawo do zabudowy nieruchomości. Ponadto, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, do akt sprawy nie dołączono planu podziału nieruchomości, o którym mowa w § 6 umowy notarialnej z dnia 19 lipca 2017 r. W tym miejscu Sąd zauważa, iż dokument ten został dołączony przez skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowego, jednakże z uwagi na powiedziane powyżej nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji odwoławczej.

W ocenie Sądu, dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego przekreślają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga jedynie uzupełniania, albowiem brak jest w aktach sprawy istotnego materiału dowodowego, tj. dokumentu potwierdzającego prawo skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdy tymczasem decyzja w pierwszej instancji została podjęta przed upływem terminu wyznaczonego skarżącemu do przedłożenia zgody B Sp. z o.o. na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Konieczny zatem do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem sprowadza się do przeprowadzenia w zasadzie całego postępowania wyjaśniającego.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzone naruszenia były tego rodzaju, że uprawniały WINB w O. do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał bowiem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, że popełnionych przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości procesowych o istotnym charakterze nie mógł sanować organ odwoławczy we własnym zakresie, gdyż takie działanie naruszyłoby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Niewątpliwie organ odwoławczy jest zobowiązany - w pierwszym rzędzie - do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i w związku z tym dysponuje środkami prawnymi zmierzającymi do uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz użycie w art. 136 k.p.a. takich zwrotów jak "dodatkowe postępowanie" oraz "uzupełnienie dowodów i materiałów" wskazuje na ograniczony zakres możliwych do przeprowadzenia czynności dowodowych. W kontrolowanej sprawie - zdaniem Sądu - zakres koniecznych ustaleń był znaczny i sprowadzał się do wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, zatem nie dawał podstaw do skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień, o jakich mowa w art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie i bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Tak więc Sąd nie stwierdził, by doszło do zarzucanego naruszenia art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

W związku z powyższym za prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać należało podjęcie zaskarżonej decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Trafne są również wytyczne organu odwoławczego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wobec faktu, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było naruszenie przepisów postępowania, w związku z czym zaskarżona decyzja nie ma charakteru materialnego i dlatego brak jest podstaw do dokonania przez Sąd oceny merytorycznej, co do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a podnoszonych przez stronę skarżącą. W konsekwencji zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.