Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 405/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G., oznaczoną jako działki nr [...] i [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. P. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania W. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. , oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow.33.325 m2 oraz stwierdzającej nieważność zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r., nr [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] września 1982r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. , oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 33.325 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], będącej własnością J. K. i S. P..

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. P., decyzją z dnia [...] listopada 1982r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1982r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zaś w części dotyczącej odszkodowania uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1983r. nr [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości 2.500.093 zł za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiące współwłasność S. P. i J. K., po 1.250.046,50zł dla każdego ze współwłaścicieli.

Decyzją z dnia [...] maja 1983r. nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o zmianie swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983r. nr [...], co do podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości ze względu na fakt, że J. K. posiadała poza rolnictwem dodatkowe źródło utrzymania, zaś S. P. utrzymywał się wyłącznie w prowadzonego gospodarstwa rolnego. J. K. przyznano kwotę 1.076.126,50 zł, zaś S. P. przyznano kwotę 1.423.966,50 zł.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie J. K. od ww. decyzji z dnia [...] maja 1983 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Pismem z dnia [...] lipca 2007r. W. P., spadkobierca S. P., wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1982 r. nr [..], w części dotyczącej odszkodowania.

Pismem z dnia [...] października 2007 r. pełnomocnik W. P. zmodyfikował pierwotny wniosek i wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...], następnie pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. rozszerzył wniosek dodatkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. nr [...].

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G., decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r.

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 90/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na ww. decyzję.

Na skutek skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt 1 OSK 219/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2378/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 33.325 m2 oraz stwierdził nieważność zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r., nr [...].

Od powyższej decyzji W. P. złożył odwołanie, wskazując, że odwołuje się od punktu pierwszego tej decyzji. W odwołaniu podniesiono, że pomiędzy datą sporządzenia opinii przez biegłego a datą wydania decyzji odszkodowawczej nie przeprowadzono rozprawy odszkodowawczej, a ponadto powołano tylko jednego biegłego.

Minister rozpoznając odwołanie wskazał, że ocenie nadzorczej podlega prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie działek nr [...] i [...] oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. nr [...] wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. jedn. tekst z1974 r., nr 10, poz. 64).

Wydana w postępowaniu nadzorczym decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. podlegały ocenie sądowej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 219/11, wskazał, że w myśl art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. obecność biegłych na rozprawie jest konieczna, lecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się dopiero następczo po przeprowadzeniu rozprawy, po przeanalizowaniu stanowiska stron i wysłuchaniu opinii biegłych. Sąd podkreślił, że z treści tego przepisu wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez właścicieli kwoty odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2378/11, uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując w uzasadnieniu, że organy te przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 75 i 80 k.p.a., bazując na niekompletnym materiale oraz dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien skompletować materiał dowodowy co do brakujących dokumentów wskazanych w piśmie Archiwum Państwowego w G. z dnia [...] listopada 2008 r., dopuścić dowód z przesłuchania W. P. i K. K., ustalić prawidłowo stan faktyczny w sprawie i dokonać jego subsumcji mając na względzie wykładnię przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ powinien ustalić, czy spełnione były przesłanki do zastosowania art. 132 § 1 lub § 2 k.p.a.

Wykonując zalecenia sądu Wojewoda [...] uzupełnił materiał dowodowy tj. uzupełnił akta archiwalne o wskazane przez sąd dokumenty oraz przeprowadził dowód z zeznań W. P. i K. K. w dniu [...] marca 2012 r. Pozyskane dowody nie wniosły nic nowego do sprawy, należało zatem ponownie ocenić dotychczas zabrany materiał dowodowy z uwzględnieniem oceny prawnej wynikającej z zapadłych wyroków sądowych.

Minister wskazał iż zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 1981 r. Prezydent Miasta G. poinformował współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego na cele budownictwa mieszkaniowego osiedla P. oraz o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 1981 r., w której brał udział S. P. wnosząc o przyznanie mu nieruchomości zamiennej. W rozprawie nie brał udziału biegły.

Minister podkreślił, iż art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 k.p.a. Natomiast zgodnie z orzecznictwem brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - tak NSA w wyrokach z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09; z dnia 27.06.2012r. sygn. akt 1 OSK 985). Minister stwierdził, że mimo iż biegli nie uczestniczyli w rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, to podstawą ustalenia odszkodowania była opinia szacunkowa przygotowana przez biegłego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej biegłego lub w nieprawidłowej wysokości. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez rzeczoznawcę R. Z., biegłego z listy rzeczoznawców Urzędu Wojewódzkiego w G.. Biegły ten na zlecenie Miejskiego Biura Gospodarki Terenami w G. sporządził kolejne opinie szacunkowe. Pierwsze opinie zostały przez niego sporządzone w dniach [...] lipca 1980 r. i [...] sierpnia 1980 r. na potrzeby oferty, o jakiej mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Kolejne operaty z dnia [...] grudnia 1982 r. i z dnia [...] marca 1983 r. stały się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w ocenianej obecnie decyzji odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1983 r. Biegły oszacował wartość gruntu na kwotę 2.435.380 zł, która została ustalona w wyniku dodania kwoty należnej S. P. utrzymującemu się wyłącznie z rolnictwa i kwoty należnej J. K., dla której rolnictwo nie stanowiło wyłącznego źródła utrzymania. Obowiązująca stawka odszkodowania z tytułu wywłaszczania nieruchomości na obszarze m. G. została podwyższona w przypadku S. P. czterokrotnie, a w przypadku J. K. - trzykrotnie. Ponadto biegły oszacował wartość nakładów gospodarczych na wywłaszczanym gruncie tj. wartość upraw (żyto) oraz zabiegów uprawowych na kwotę 64.713 zł. Łączna kwota odszkodowania wyniosła zatem 2.500.093 zł. Minister stwierdził brak podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, niezgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Właściciele na żadnym etapie nie kwestionowali wysokości odszkodowania. S. P. starał się jedynie o uzyskanie nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego, kwestionując przy tym oddanie mu nieruchomości zamiennej w dzierżawę, a nie na własność. W ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda [...] nie stwierdził, aby doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że powołanie tylko jednego biegłego nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa. Oszacowanie gruntu polegało na prostych działaniach rachunkowych, a nieruchomość była niezabudowana i oprócz samego gruntu szacowano jedynie zasiewy, to nie było potrzeby konfrontowania i uzgadniania opinii dwóch biegłych. Okoliczność, że rolnictwo stanowiło jedyne źródło utrzymania S. P., była uwzględniona przy ustalaniu odszkodowania. Minister podkreślił, iż wprawdzie rozprawa została wprawdzie przeprowadzona przed ostatecznym oszacowaniem nieruchomości, jednakże w tej kwestii wypowiedział się w wiążącym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując na istnienie wcześniejszych opinii biegłego i nie znajdując podstaw do uznania zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Minister natomiast w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r., nr [...], zmieniającej z urzędu własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1983 r. stwierdził, że wskazany w podstawie prawnej art. 132 § 1 k.p.a. mógłby mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdyby co najmniej jedna ze stron postępowania wniosła odwołanie od wydanej decyzji, a organ, który wydał decyzję uznałby, iż odwołanie należy w całości uwzględnić. Z treści decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. wynika, iż została wydana "z urzędu", a nie na skutek odwołania którejś ze stron. Akta sprawy nie wskazują aby strony wnosiły odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. W dacie wydania tej decyzji nie było przepisu pozwalającego na dokonanie przez organ z urzędu zmiany lub uchylenie tej decyzji. Przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a. mają zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych, a decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. w dniu dokonywania jej zmiany nie była ostateczna. Brak też było przepisu szczególnego warunkującego możliwość zastosowania art. 163 k.p.a. Wobec tego organ wojewódzki prawidłowo uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r., nr [...], została wydana bez podstawy prawnej, a więc obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister wskazał, iż jako organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w pierwszej instancji, to nie oznacza, że decyzja ta w pozostałej części stała się ostateczna (por. wyrok SN z dnia 09.06.1999r. sygn. akt III RN 7/99 OSNAP 2000, nr 9, poz.338). Sprawa, w której orzeka organ odwoławczy jest tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ I instancji. Zatem w postępowaniu odwoławczym należało poddać ocenie zarówno decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., jak i zmieniającą ją decyzję z dnia [...] maja 1983 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżając ją wyłącznie w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. rozstrzygającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w jej zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W motywach skargi pełnomocnik podniósł, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, szczególnie w części dotyczącej określenia wysokości odszkodowania. W toku postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego zakończonego decyzjami Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. i z dnia [...] maja 1983 r. ustalono w łącznej wysokości 2.500.093 zł, jednocześnie w obu decyzjach dokonano podziału między obojga właścicieli w decyzji z dnia [...] kwietnia [...].04.1983 r. dla J. K. i J. P. po 1.250.046,50 zł, zaś w decyzji z dnia [...] maja 1983 r. dla J. K. - 1.076.126,50 zł, a dla J. P. - 1.423.966,50 zł. Łączna wysokość odszkodowania w obu decyzjach została oparta na opiniach biegłego R. Z. z dnia [...] lutego 1983 r. dotyczącej odszkodowania za grunt o pow. 33.325 m2 oraz z dnia [...] grudnia 1982 r. - dotyczącej odszkodowania za zasiewy i zabiegi uprawne. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. całkowicie pomija wskazania biegłego zawarte w opinii z dnia [...] marca 1983 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego opinia ta błędnie określa wysokość odszkodowania, albowiem według obowiązujących wówczas przepisów odszkodowanie za grunt w łącznej wysokości powinno wynosić 2.435.391 zł, przy czym dla J. K. - 1.043.739 zł, zaś dla S. P. - 1.391.652 zł. Tymczasem biegły ustalił wysokość łącznego odszkodowania za grunt w błędnej wysokości 2.435.380 zł, która jest następstwem ewidentnego błędu metodologicznego, gdyż nie podzielił łącznej powierzchni gruntów 33.325 m2 przez dwa, lecz uznał, że J. K. jest właścicielem gruntu o pow. 16.663 m2, zaś S. P. - 16.662 m2. Pełnomocnik podniósł, że jeżeli oba organy nie dostrzegły wskazanej powyższej wady opinii na podstawie której przyznano odszkodowanie, a ponadto Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, to oznacza, iż niewłaściwie ustalono stan faktyczny sprawy, co czyni zasadnym zarzut rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem pełnomocnika skarżącego decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie uwzględnia oczywistego faktu wskazanego przez biegłego w opinii z dnia [...] marca 1983 r., iż dla obu osób rolnictwo jako wyłączne źródło utrzymania miało różny charakter i znaczenie, i z tego powodu miało to bezpośredni wpływ na wysokość odszkodowania dla każdej z tych osób. Różnicowało bowiem wysokość odszkodowania dla każdej z osób, przez zastosowanie różnych stawek zwiększających wysokość odszkodowania ( trzykrotność i czterokrotność tych stawek. Decyzja ta wymogu zróżnicowania stawek w ogóle nie uwzględniała, co czyni zasadnym zarzut rażącego naruszenia przez organ wywłaszczający art. 23 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z § 1 Zarządzenia Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lutego 1983r. poprzez jego błędne zastosowanie.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż żaden przepis ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie określa trybu postępowania organu wywłaszczającego w przypadku konieczności wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, w sytuacji gdy uchylono decyzję wywłaszczeniowo - odszkodowawczą w części dotyczącej odszkodowania i zachodzi konieczność ponownego ustalenia odszkodowania. W takim przypadku, ze względu na istotne podobieństwo, powinien być zastosowany tryb postępowania określony w art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. , czyli wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu powinno nastąpić po przeprowadzeniu osobnej rozprawy " nad ustaleniem odszkodowania". W okolicznościach prowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta G. przeprowadzenie osobnej rozprawy odszkodowawczej było szczególnie uzasadnione, albowiem: na żadnym etapie postępowania, od daty jego wszczęcia, nie przeprowadzono rozprawy o charakterze odszkodowawczym, w toku której wysłuchano by opinii biegłego; w dniu [...] czerwca 1982 r. przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie była jeszcze znana opinia biegłego, na podstawie której ustalono w dniu [...] kwietnia 1983 r. wysokość łącznego odszkodowania, gdyż opinię sporządzono po rozprawie w dniu marca 1983 r.; sporządzone przez biegłego przed dniem [...] listopada 1982 r. opinie utraciły jakąkolwiek przydatność w sprawie (wartość dowodową), gdyż międzyczasie nastąpiła taka zmiana przepisów, która wykluczała ich wartość dowodową. Na konieczność przeprowadzenia takiej rozprawy po sporządzeniu opinii z dnia [...] marca 1983 r. ( osobnej, czyli innej, dodatkowej w stosunku do rozprawy w dniu [...] czerwca 1982 r.) wskazywało konieczność wysłuchania nowych opinii biegłego ze względna nieprzydatność wcześniej sporządzonych opinii, także błędy merytoryczne zawarte w tej opinii. Wynik takiej rozprawy pozwoliłby na ustalenie odszkodowania w nowej wysokości, skorygowanie błędu dotyczącego nieprawidłowo określonej łącznej wysokości odszkodowania, lecz także na przyjęcie, że odszkodowanie dla obojga wywłaszczanych powinno być w różnej wysokości. Zatem jeżeli organ dodatkowej, osobnej, rozprawy na ustaleniem odszkodowania nie przeprowadził, to czyni to zasadnym zarzut rażącego naruszenia przez ten organ art. ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w uprzednio wydanych w tej sprawie wyrokach: NSA z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt l OSK 219/11 i WSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2378/11, wskazano, że organy nadzoru przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 75, 80 k.p.a. bazując na niekompletnym materiale oraz dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. z 1958 r. Nie oznacza to, że rozpatrując ponownie sprawę organy związane są zaleceniem Sądu co do zakresu podejmowanych działań wyłącznie w granicach wskazanych przez Sąd, a także, że ocenę prawną powinny ograniczyć do wykładni art. 22. Zdaniem skarżącego w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, a w tej kwestii, organy nadzoru nie są związane oceną prawną Sądów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana po prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2378/11. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającym uprzednią decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wyrok ten zapadł w następstwie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011r., sygn. akt I OSK 219/11, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 90/10 i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. WSA w Warszawie, w powołaniu na związanie wykładnią prawa dokonaną przez NSA ( art. 190 p.p.s.a.), zawarł wiążące organ administracji zalecenia co do dalszego postępowania, nakazując: skompletowanie materiału dowodowego o brakujące dokumenty wskazane w piśmie do Archiwum Państwowego w G. z [...] listopada 2008 r.; dopuszczenie dowodu z przesłuchania W. P. i K. K.; ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy i dokonania jego subsumcji mając na względzie wykładnię art. 22 ustawy wywłaszczeniowej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny; ustalenie czy wszystkie strony złożyły odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. i czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 132 § 1 lub § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowody, stwierdzić należy, za organem odwoławczym, że Wojewoda [...] zastosował do wytycznych Sądu pierwszej instancji zawartych w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., podjął czynności w celu uzupełnia akt archiwalnych o brakujące dokumenty, przeprowadził dowód z zeznań W. P. i K. K.. Jednakże te pozyskane dowody, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, nic nowego w zakresie ustaleń faktycznych nie wniosły. Stosując się do wytycznych Sądu ustalono, że żadna ze stron nie wniosła odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 32.325 m2. Tych wszystkich prawidłowych ustaleń organów nie kwestionuje pełnomocnik skarżącego, jak również nie kwestionuje dokonanej przez organy, stosownie do zaleceń Sądu, prawidłowej oceny, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. zmieniająca decyzję Prezydenta Miasta G. [...] kwietnia 1983 r. została wydana bez podstawy prawnej, tym samym zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast pełnomocnik skarżącego nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., że nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister, powołując się na zalecenia WSA zawarte w wyroku 28 lutego 2012 r. nakazujące uwzględnienie wykładni przepisu art. 22 dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 19 października 2011 r., stwierdził, że chociaż w rozprawie wywłaszczeniowo- odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1981 r. nie uczestniczyli biegli, to pierwsze operaty zostały opracowane w dniu [...] lipca 1980 r. i w dniu [...] sierpnia 1980 r., zaś podstawą ustalenia odszkodowania decyzją z dnia [...] kwietnia 1983 r. były kolejne operaty opracowane przez biegłego z dnia [...] grudnia 1982 r. i z dnia [...] marca 1983 r. Na odszkodowanie stanowiące łączną kwotę 2.500.093 zł, składało się odszkodowanie za grunty w kwocie 2.435.380 zł, przy czym dla S. P., utrzymującego się wyłącznie z rolnictwa, stawka odszkodowania została podwyższona czterokrotnie, zaś dla J. K. została podwyższona trzykrotnie oraz wartość nakładów gospodarczych w kwocie 64.713 zł. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy uznał, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w stopniu kwalifikowanym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza sporem pozostaje bowiem, że w przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1981 r. w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brał udział S. P., jak i pełnomocnik wnioskodawcy, natomiast nie brał udziału biegły, który sporządził operaty szacunkowe z dnia [...] lipca 1980 r. i z dnia [...] sierpnia 1980 r.

Decyzją z dnia [...] maja 1982 r. Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 32.994 m2 i działki nr [...] o pow. 331 m2 praz przyznał współwłaścicielom J. K. i S. P. odszkodowanie w łącznej kwocie 1.071.166 zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia [...] września 1982 r. Kolejną decyzją z dnia [...] września 1982 r. Prezydent Miasta G. ponownie orzekł wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. 32.994 m2 i działki [...] o pow. 331 m2 przyznał J. K. i S. P. odszkodowanie w łącznej kwocie 1.088.288 zł. Decyzja ta została uchylona w części dotyczącej odszkodowania na skutek odwołania S. P. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. i w tym zakresie przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem jej uchylenia w części dotyczącej odszkodowania było wejście w życie w dniu 5 października 1982 r. zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 23, poz. 205), podwyższającego znacznie ceny tych nieruchomości. Podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki będą nowe stawki ustalone przez Prezydenta Miasta G. na podstawie ww. zarządzenia i wytycznych Wojewody [...]. Wynika z tego kwestionowana przez pełnomocnika skarżącego decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. przyznająca odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości została wydana w związku ze zmianą przepisów dotyczących stawek odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na terenie m. G.. Wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o opinię biegłego z dniu [...] grudnia 1982 r. za nakłady gospodarcze na działce nr [...] i o opinię z dnia [...] marca 1983 r. za grunt działek o nr [...] i [...] o łącznej pow. 33.325 m2. Odnosząc powyższe do treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stwierdzić należy, że nie jest słuszne stanowisko pełnomocnika skarżącego, że wydanie decyzji w dniu [...] kwietnia 1983 r. o odszkodowaniu powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Przede wszystkim podkreślić należy, iż w realiach przedmiotowej sprawy wymóg z art. 22 ustawy z 1958 r. ustalenia odszkodowania na podstawie wyników rozprawy został przez Prezydenta Miasta G. zachowany, gdyż pierwsza decyzja z dnia [...] maja 1982 r. o wywłaszczeniu działek o nr [...] i [...] i przyznaniu odszkodowania została wydana po rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1981 r. w oparciu o opracowane przez biegłego opinie szacunkowe w dniach: [...] lipca i [...] sierpnia 1980 r. Z treści powołanego wyżej art. 22 ustawy z 1958 r. nie wynika wymóg ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy za każdym razem, gdy doszło do uchylenia decyzji w części dotyczącej odszkodowania. Strona niezadowolona z wysokości przyznanego odszkodowania mogła go zakwestionować korzystając z środków odwoławczych, co też w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1983 r. o przyznaniu odszkodowania wysokości wyżej od poprzedniego przyznanego decyzją z dnia [...] września 1982 r., nastąpiło bowiem wskutek odwołania wniesionego przez skarżącego od tej decyzji. Jak wspominano wyżej przyznanie wyższego odszkodowania wiązało się z wprowadzeniem nowych wyższych stawek za wywłaszczone nieruchomości. Wynika zatem z tego, że zachodziła tu jedynie konieczność sporządzenia przez biegłego nowej opinii określającej nową wysokość odszkodowania przy zastosowaniu wyższych stawek, co też zostało uczynione przez biegłego R. Z. w opinii z dnia [...] marca 1983 r.

Wobec tego nie może budzić wątpliwości, iż w tych warunkach nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy, tym samym za niezasadny należy uznać zarzut pełnomocnika skarżącego, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. rażąco narusza art. 22 ustawy wywłaszczonej z 1958 r.

Natomiast należy podzielić zarzut skargi, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust.1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia w związku § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] lutego 1983 r., gdyż wadliwie każdemu z dwojga współwłaścicieli przyznaje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w równych wysokościach po 1.250.046,50 zł. Tymczasem zgodnie z ww. zarządzeniem nr [...] wysokość odszkodowania dla S. P. powinna być wyższa od wysokości odszkodowania dla J. K., z tego powodu, że w odniesieniu do niego stawka za grunt podlegała zwiększeniu czterokrotnie, jako że rolnictwo stanowiło dla jedyne źródło utrzymania, zaś w odniesieniu do J. K. stawka ta podlegała zwiększeniu trzykrotnie. Zasadnie podnosi autor skargi, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1983 r. nie uwzględnia wskazania biegłego zawarte w jego opinii z dnia [...] marca 1983 r., że wysokość odszkodowania dla S. P. po zastosowaniu współczynnika przeliczeniowego - 4.0 - wynosi 1.391.610 zł, zaś dla J. K. po zastosowaniu współczynnika - 3.0 - wynosi 1.043.770 zł.

Należy również zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że biegły w sporządzonej opinii z dnia [...] marca 1983 r. przyjął błędną metodologię do obliczenia i « wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt o pow. 33.325 m , przyjmując w sposób nieuprawniony, że S. P. był właścicielem gruntów o pow. 16.662 m2, zaś J. K. o pow. 16.663 m2. Tymczasem osoby te były współwłaścicielami gruntu o pow. 33.325 m2 o równych udziałach wynoszących 1/2 . i wobec tego słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącego, że biegły powinien obliczyć wysokość odszkodowania zgodnie z tymi udziałami. Zdaniem pełnomocnika łączna wysokość prawidłowo obliczonego odszkodowania powinna wynosić 2.435.391 zł, a nie jak obliczył biegły 2.435.380 zł, przy czym w odniesieniu do S. P. winno ono wynosić 1.391.625 zł, a nie jak obliczył biegły 1.391.610 zł i nie w kwocie 1.250.046,50 zł przyznawanej kwestionowaną decyzją. Natomiast w odniesieniu do J. K. winno ono wynosić 1.043.739 zł, a nie jak wynika z opinii biegłego 1.043.770 zł, i nie w kwocie 1.250.046,50 zł wskazanej w decyzji.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a, jak i z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w prowadzonym postępowaniu nadzorczym Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dokonał właściwej oceny kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r. orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczone grunty rolne z punktu widzenia jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa materialnego.

Z podanych wyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.sa orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 tej ustawy.