Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1621/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2006 r.. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1621/06

Uzasadnienie

H. L. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa.

Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. do Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] wpłynął wniosek H. L. o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa w zakładzie gastronomiczny "G." usytuowanym w W. przy ul. A. (pawilon [...]).

Do wniosku załączone zostało zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, jednolity tekst umowy najmu lokalu zawartej w dniu [...] listopada 1992 r. z P. w W. wraz z aneksem nr [...] do tej umowy oraz decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2005 r. stwierdzająca, że wskazany we wniosku lokal spełnia wymagania konieczne do zapewnienia higieny przy sprzedaży napojów alkoholowych z konsumpcją na miejscu.

W dniu [...] grudnia 2005 r. pracownicy Delegatury Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] przeprowadzili, w obecności H. L., wizję wskazanego we wniosku lokalu.

W protokole z wizji stwierdzono, że lokal usytuowany jest w obiekcie komunikacji publicznej, gdyż znajduje się w przejściu podziemnym łączącym Dworzec PKS z Dworcem PKP [...], co jest niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] postanowieniem nr [...]z dnia [...] grudnia 2005 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek H. L. o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa do spożycia w miejscu sprzedaży w zakładzie gastronomicznym "G." usytuowanym w przejściu podziemnym przy A. w W..

Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformowało H. L. o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie.

Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu [...] poinformowało wnioskodawczynię, że termin rozpatrzenia wniosku ulega przesunięciu w związku z prowadzonym przeciwko niej postępowaniem wyjaśniającym w sprawie popełnienia przestępstwa polegającego na sprzedaży napojów alkoholowych w barze "G." przy A. w W. bez wymaganego zezwolenia.

W dniu [...] marca 2006 r. H. L., po zapoznaniu się z aktami sprawy, złożyła pisemne oświadczenie, że w toczącej się przeciwko niej przed sądem sprawie karnej dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia w dniu [...] marca 2006 r. dobrowolnie poddała się karze grzywny.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent W., na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi odmówił H. L. wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz piwa do spożycia w miejscu sprzedaży w zakładzie gastronomicznym "G." usytuowanym w przejściu Podziemnym (pawilon [...]) przy A. w W.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przejście podziemne w którym usytuowany jest przedmiotowy lokal tworzy funkcjonalną całość Dworca [...] PKS i PKP, a potwierdzeniem tego jest treść § 1 aneksu z dnia 17 grudnia 2004 r. do umowy najmu, gdzie wskazano, że pawilon nr [...] znajduje się w tunelu Dworca [...] PKS w W. Uznać wiec trzeba, że lokal ten znajduje się w obiekcie komunikacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W art. 14 ust. 1 pkt 4 tej ustawy ustawodawca określił natomiast zakaz sprzedaży napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej. Organ dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazując, że w skład dworca wchodzi również szersza infrastruktura w zależności od potrzeb i warunków naziemna, nadziemna i podziemna. Przedmiotowy lokal gastronomiczny znajduje się natomiast w części podziemnej dworca autobusowego – przejściu podziemnym i służy niewątpliwie obsłudze pasażerów korzystających z dworca i należącej do niego infrastruktury. Przejście podziemne, w którym znajduje się ten lokal jest budowlą składającą się na Dworzec [...] i nawet w najwęższym pojmowaniu pojęcia dworca oraz obiektu komunikacji publicznej jest jego elementem składowym.

Ponadto organ podniósł, że w trakcie prowadzonego postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wnioskodawczyni H. L. w dniu [...] lipca 2005 r. prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych bez wymaganego zezwolenia. W sprawie tej został skierowany do sądu akt oskarżenia o popełnienie czynu z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdzie skarżąca w dniu [...] marca 2006 r. dobrowolnie poddała się karze grzywny. Skarżąca naruszyła więc rażąco zasady prowadzenia sprzedaży alkoholu, prowadząc tę sprzedaż bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 461/97 oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 991/05 organ stwierdził, że prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych bez zezwolenia jest istotną okolicznością, która nie może być obojętna przy ocenie stanu faktycznego w trakcie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i może być również podstawą do odmowy wydania takiego zezwolenia. Działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych mogą bowiem prowadzić tylko podmioty, które dają gwarancję należytego, a przede wszystkim zgodnego z prawem prowadzenia handlu alkoholem.

H. L. wniosła odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W odwołaniu podniosła, że pierwsze zezwolenie na sprzedaż i podawanie piwa w swoim zakładzie gastronomicznym, który prowadzi nieprzerwanie od 1992 r. w tym samym miejscu, otrzymała [...] czerwca 1996 r. i posiadała takie zezwolenie do czerwca 2004 r. Przez osiem lat usytuowanie lokalu w tunelu dworca nie stanowiło podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie piwa. Teraz jednak organ I instancji stwierdził, że lokal znajduje się w obiekcie komunikacji publicznej, a w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi to przeszkodę do wydania zezwolenia. Skarżąca wskazał, że inne punkty gastronomiczne usytuowane także w przejściu podziemnym posiadają zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do końca 2005 r., a ponadto, że osoba której pawilon gastronomiczny mieści się obok jej pawilonu, a która ubiegała się wraz z nią o wydanie zezwolenia, uzyskała takie zezwolenie na okres czterech lat. Podkreśliła też, że starała się przestrzegać przepisów dotyczących handlu piwem, a zdarzenie w dniu 15 lipca 2005 r. miało charakter wyjątkowy. Podjęła decyzję o sprzedaży piwa, mimo braku zezwolenia, z uwagi na dotkliwy spadek obrotów i utratę sporej grupy klientów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że H. L. w dniu [...] lipca 2005 r. dokonywała sprzedaży piwa bez posiadania wymaganego zezwolenia, co zostało stwierdzone orzeczeniem sądu karnego. Okoliczność ta zaś zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA/Wr 461/97 oraz orzeczeniem Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 991/05 stanowi podstawę do odmowy wydania zezwolenia.

Ponadto zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w obiektach komunikacji publicznej, a wskazany we wniosku lokal w którym miałaby odbywać się sprzedaż umiejscowiony jest w tunelu, który niewątpliwie stanowi obiekt komunikacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy.

W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. L. podniosła ponownie, że prowadzi działalność gastronomiczną w tym samym miejscu od 1992 r., a od 1996 r. posiadała zezwolenia na sprzedaż i podawanie piwa w tym lokalu. Ponadto podkreśliła, że pani S. T., która w tym samym czasie składała wniosek o wydanie zezwolenia, a której lokal znajduje się w sąsiedztwie jej lokalu, uzyskała takie zezwolenie, a wiec usytuowanie lokalu w tym wypadku nie stanowiło przeszkody do wydania zezwolenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.

Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 1 pkt 4 oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 z późn. zm.)

Zgodnie z art.14 ust. 1 pkt 4 cyt. wyżej ustawy zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach i obiektach komunikacji publicznej.

Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje pojęcia "obiektu komunikacji publicznej". Ponieważ jednak przepis ten ustanawia zakaz, ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle. Oznacza wiec to, że jako "obiekty komunikacji publicznej" można traktować tylko te obiekty, które wprost, bez żadnych wątpliwości i zabiegów interpretacyjnych służą komunikacji publicznej i są jej częścią. Takimi obiektami są np. dworce i przystanki. Inne obiekty, które służą również innym celom niż komunikacja publiczna np. ułatwieniu komunikacji między obiektami, nie stanowią obiektów komunikacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GSK 155/06 podkreślił, że trudno przyjąć, iż zakaz zawarty w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczy terenu, czy rejonu mieszczącego się poza środkami, czy obiektami komunikacji publicznej. Należałoby wówczas założyć, iż ustawodawca nie jest racjonalny, gdyż w tym samym artykule 14 w pkt 1, 2 i 6 mówi "o terenie szkół oraz innych zakładów" (pkt 1), "terenie zakładów pracy (...)" (pkt 2), czy też "rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych" (pkt 6). Jeżeli zatem ustawodawca chciał rozszerzyć zakres zakazu sprzedaży alkoholu poza określony obiekt, to wyraźnie to uregulował mówiąc o terenie zakładów pracy, czy też rejonie obiektów wojskowych, które przecież mieszczą się poza tymi obiektami. Przejście podziemne pod dworcami służy wprawdzie dojściu pasażerów do tych dworców i mieszczących się w nich kas biletowych i przystanków (peronów), lecz służy również innym celom (dojściu do ulic). Jeżeli zaś chodzi o ulice to ustawodawca ograniczył zakaz jedynie do spożywania napojów alkoholowych (art. 14 ust. 2 ustawy).

Przejście podziemne między Dworcem PKS i Dworcem PKP [...], w którym mieści się lokal gastronomiczny prowadzony przez skarżącą, służy zarówno do przemieszczania się między tymi obiektami, jak też jako dojście do tych obiektów od strony ulicy A.

Rozszerzające rozumienie pojęcia "obiektu komunikacji publicznej", wypracowane przez organ w drodze interpretacji i sięgania do innych ustaw, prowadzące do rozszerzenia zakazu ustawowego, jest więc w tej sytuacji niedopuszczalne i pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu.

Także fakt sprzedaży przez skarżącą w dniu 15 lipca 2005 r. napojów alkoholowych w prowadzonym przez nią zakładzie gastronomicznym bez wymaganego zezwolenia nie mógł stanowić, w świetle obowiązujących przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, samoistnej przesłanki do odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.

Wskazany przez organ art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy dotyczy bowiem jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (zgodnie z tym przepisem zezwolenie organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych), a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II GSK 23/06 stwierdził, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności mają charakter wyjątku i muszą być wobec tego rozumiane ściśle. Rozstrzygnięcie organu administracji może więc być oparte tylko na argumentacji znajdującej wyraźne upoważnienie w przepisie prawa. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dotyczy zaś jedynie przesłanek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a nie warunków od jakich zależy wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Zgodnie natomiast z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.

Ustawodawca wykluczył bowiem wszelką dowolność w rozpatrywaniu przez właściwy organ wniosków podmiotów zainteresowanych prowadzeniem działalności gospodarczej stwierdzając w art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807), iż podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, natomiast organ administracji publicznej nie może żądać ani uzależnić swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania lub zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji nie mógł więc, w oparciu o wskazane w podstawie prawnej decyzji przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, odmówić wnioskodawczyni H. L. wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa w lokalu gastronomicznym usytuowanym w pawilonie nr [...] przy ul. A. w W.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.