Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 544/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 541
law: Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 61 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 104, art. 108, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 102 ust. 1 pkt 4, art. 102 ust. 1c, art. 102 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 341
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma /spr/ Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania E. D., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2019 r., [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na okres trzech miesięcy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 27 stycznia 2019 r., L. dz. [...] Komendant Policji [...] w P., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541 – dalej "ustawa z dnia 20 marca 2015 r."), zawiadomił Starostę, że E. D. w dniu 27 stycznia 2019 r., prowadząc samochód marki [...], popełnił czyn, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 – uw. Sądu, dalej "P.r.d.") polegający na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości na obszarze zbudowanym o 60 km/h, to jest poruszał się z prędkością 130 km/h w miejscu, w którym obowiązuje ograniczenie prędkości do 70 km/h. Organ Policji zawiadomił też, że wobec powyższego wszczęto czynności wyjaśniające oraz zatrzymano kierowcy prawo jazdy kategorii A i B – [...][...].

Pismem z dnia 13 lutego 2019 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej "u.k.p."), zawiadomił E. D. o wszczęciu wobec niego postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy.

Decyzją z dnia [...] 2019 r., [...] Starosta, działając z powołaniem na art. 104 i 108 K.p.a., art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. a P.r.d. oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 i art. 102 ust. 1c u.k.p., zatrzymał E. D. prawo jazdy kategorii A i B o numerze [...][...] na numerze druku [...] na okres od 27 stycznia do 27 kwietnia 2019 r.

Odwołanie od decyzji złożył E. D. wskazując, że Starosta oparł decyzję jedynie na informacji o przekroczeniu przez niego dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym. Przypomniał, że odmówił przyjęcia mandatu, a to oznacza, że toczyć się będzie postępowanie wykroczeniowe. W konsekwencji rozstrzygnięcie na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję Starosty w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ uwypuklił, że zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. Starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. podstawą decyzji z dnia 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy z art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. Organ powołał się też na art. 102 ust. 3 u.k.p. (w decyzji błędnie wskazano "art. 103 ust. 3" – uw. Sądu), który stanowi, że "jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd [...] i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu [...], podlega on zwrotowi". Z regulacji tej Kolegium wyprowadziło wniosek, że postępowanie wykroczeniowe toczące się przed sądem nie wstrzymuje zatrzymania prawa jazdy. Wreszcie organ odwoławczy – zważając na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, a także na art. 102 ust. 1aa u.k.p. – podkreślił, że kierowca nie wykazał, iżby do przekroczenia prędkości nastąpiło w warunkach wyłączających stosowanie art. 104 ust. 1 pkt 4 u.k.p. (to jest działania "w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego").

W skardze E. D. zarzucił naruszenie art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i ust. 3 u.k.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że przy wydawaniu decyzji administracyjnej o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowany, starosta nie ma obowiązku rozpoznanie zarzutów co do nieprawidłowego ustalenia przekroczenia prędkości. Wskazał także na zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odstąpienie od zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania przed sądem powszechnym, art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności, które mogłyby przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego lub zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie, art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności, art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy Kolegium nie powinno było utrzymać w mocy decyzji Starosty i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty E. D. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że mimo podniesienia w skardze zarzutów naruszenia wielu przepisów materialnych i proceduralnych (jako jednostek redakcyjnych), zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do wąskiego zagadnienia, które można przedstawić w formie następującego pytania: czy podstawą zatrzymania prawa jazdy na okres trzech miesięcy wobec przekroczenia przez kierującego dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym może być wyłącznie informacja Komendanta Policji o zatrzymaniu prawa jazdy z dnia 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d.?

Sąd wyjaśnia, że argumenty prawne podnoszone w toku postępowania przez E. D. (utrzymuje on przede wszystkim, że rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy powinno być wydane po sądowym rozstrzygnięciu co do popełnionego wykroczenia) nie są zupełnie pozbawione racji. Sąd zdaje sobie też sprawę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się spory, co do tego, czy art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. może być stosowany automatycznie w sytuacji sporu, co do samego wykroczenia. Spory te doprowadziły jednak do podjęcia w dniu 1 lipca 2019 r. na wniosek Rzecznika Prawo Obywatelskich przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały I OPS 3/18, w której przesądzono, że "1. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 [u.k.p.] w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. [...] może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2. Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 [K.p.a.] w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 [u.k.p.])".

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") "jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi". A contrario sąd administracyjny, który podziela stanowisko w uchwale może i powinien przyjąć je za podstawę własnego rozstrzygnięcia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w uchwale I OPS 3/18 oraz zaprezentowaną w niej argumentację. Sąd posłuży się przeto tą argumentacją jako swoją.

W związku ze stosowaniem art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. zarysowały się w orzecznictwie dwa przeciwstawne poglądy. Według pierwszego z nich organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 4 u.k.p. nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Przedmiotowe orzeczenie ma bowiem charakter związany, co oznacza, że na skutek zawiadomienia właściwego organu o naruszeniu przepisu (przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym), starosta zobowiązany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ administracyjny nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego naruszenia prędkości, lecz z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji, która ma charakter dokumentu urzędowego. Zgodnie z drugim stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. wynika obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale tylko wtedy jeżeli prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy administracyjnej odpowiada temu przepisowi, to jest kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. W sytuacji, kiedy kierujący pojazdem kwestionuje fakt popełnienia spornego wykroczenia, orzeczenie o zatrzymaniu prawa jazdy nie może być wydane jedynie w oparciu o przekazaną staroście informację Policji.

W przypadku drugiego z powyższych poglądów pojawiły się dwa odmienne zapatrywania co do sposobu ustalania przesłanki zobowiązującej do wydania przez organ orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy, jaką jest przekroczenie dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z pierwszym z nich organ administracji powinien poczynić ustalenia dotyczące przekroczenia dopuszczalnej prędkości przez kierującego pojazdem o 50 km/h na obszarze zabudowanym, a w myśl drugiego – uprawnionym do dokonania powyższego ustalenia jest sąd powszechny, co w konsekwencji przesądza o uznaniu, że okoliczność ta jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Przy czym w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem. Podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 102 ust. 1 i 4 oraz 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 u.k.p. jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3.

Z treści powołanych wyżej przepisów wynika, że przesłanką do wydania przez organ administracji orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy jest przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podstawą wydania decyzji jest informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. O ile nie budzi wątpliwości, że prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie może stanowić wyłączny dowód w oparciu, o który organ wyda decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy (jeżeli nie zachodzą okoliczności wyłączające, o których mowa w art. 102 ust. 1aa u.k.p.), o tyle wątpliwość taka pojawia się w związku z możliwością wydania decyzji wyłącznie w oparciu o informację o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d.

Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest decyzją związaną. Świadczy o tym treść powyższego przepisu zgodnie, z którym starosta "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem". Rozstrzygnięcie to oraz jego zakres nie zostały pozostawione uznaniu organu. Z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. wynika, że podstawę wydania takiej decyzji może stanowić informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym. Niewątpliwie sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku, kiedy kierujący pojazdem nie przeczy zaistnieniu tej okoliczności, to jest przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym. Rozważyć należy, czy informacja Policji o popełnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o 50 km/h na obszarze zabudowanym może stanowić wyłączną podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wówczas, gdy kierujący pojazdem kwestionuje, że dopuścił się popełnienia przypisanego mu naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na cel, któremu miała służyć nowelizacja P.r.d. oraz u.k.p. dokonana ustawą z dnia 20 marca 2015 r. W uzasadnieniu do projektu ustawy rozważając wprowadzenie przepisów umożliwiających czasowe zatrzymanie prawa jazdy w przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o 50 km/h, projektodawca brał pod uwagę wyniki badań opublikowanych przez Sekretariat Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego wskazujące, iż 64% kierowców w Polsce jeździ powyżej dopuszczalnego limitu prędkości. Czterech na pięciu kierowców przekracza prędkość na drogach krajowych przebiegających przez teren zabudowany i na dwujezdniowych ulicach miast. Projektodawca stwierdził, że czasowe zatrzymanie prawa jazdy ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie projektodawcy wprowadzenie w życie powyższych rozwiązań przyczynić się miało do większej dyscypliny przestrzegania przepisów ruchu drogowego przez kierujących pojazdami, chociażby poprzez wzbudzenie obawy przed utratą możliwości legalnego kierowania pojazdami (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2586). Podkreślić należy, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych, w szczególności może stanowić źródło wiedzy o celu, któremu ustawa ma służyć (por. A. Bielska – Brodziak, Śladami prawodawcy faktycznego. Materiały legislacyjne jako narzędzie prawa, Warszawa 2017, s. 199 i 351).

Zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r., K 24/15, OTK-A 2016/77). Sankcja administracyjna stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09, OTK-A 2009/9/134). Zatrzymanie prawa jazdy w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Instytucja zatrzymania prawa jazdy jest instrumentem, który w założeniu ustawodawcy ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczyniać się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Z jednej strony sankcja ta pozwala na czasowe wykluczenie z ruchu drogowego kierujących pojazdami, którzy przekraczają dozwoloną prędkość o 50 km/h na obszarze zabudowanym (prewencja indywidualna), z drugiej zaś oddziałuje w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa (prewencja ogólna, por. R. A. Stefański, Kodeks karny. Komentarz, Warszawa 2018, s. 428 - 429).

Skuteczność realizowania celu prewencyjno-ochronnego sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy ustawodawca zapewnił poprzez obligatoryjność i natychmiastowość jej zastosowania, aby oddziaływać odstraszająco na kierujących pojazdami i zniechęcić ich do nadmiernego przekraczania prędkości na obszarze zabudowanym. Realizacji powyższego celu służy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy może być wyłącznie informacja o ujawnieniu naruszenia polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Należy zwrócić uwagę, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r. art. 7 ust. 1 pkt 2 stanowił, że: "podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4". Ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 2001 ze zm.) przepisowi temu nadano następujące brzmienie: "podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1d i art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5, jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3". Celem tych zmian legislacyjnych było wyeliminowanie luki prawnej pozwalającej osobom popełniającym naruszenie polegające na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, na omijanie przepisów o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące, przez nieokazanie tego dokumentu podczas kontroli drogowej (Sejm VII kadencji, nr druku 997).

Natychmiastowej realizacji celu prewencyjnego, jakim jest zatrzymanie prawa jazdy na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma służyć także dodanie ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1099) przepisu art. 102 ust. 1da, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w terminie 21 dni od powzięcia informacji o fakcie przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym. O prewencyjno-ochronnym charakterze zatrzymania prawa jazdy świadczy również nadanie przez starostę rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (art. 102 ust. 1c u.k.p.).

Należy podkreślić, że Konstytucja RP nie statuuje uprawnienia do posiadania prawa jazdy jako prawa podstawowego (por. A. Tokarz, Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2017 r., II SA/Po 1034/16, Orzecznictwo Sądów Polskich 2018/6/65). Zasady nabywania, utraty i zawieszenia uprawnień do kierowania pojazdami są regulowane przez ustawodawcę, a instytucja zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej dopuszczalną prędkość o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym polega jedynie na czasowym zatrzymaniu tego dokumentu. Celem tej sankcji jest czasowe wyeliminowanie z ruchu drogowego kierujących pojazdem z prędkością przekraczającą prędkość dozwoloną i stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego K 24/15, OTK–A 2016/77, Dz.U. z 2016 r., poz. 2197).

W wyroku z dnia 11 października 2016 r., K 24/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a P.r.d. w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. 2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r., a w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Na skutek powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami w art. 102 u.k.p. dodano ust. 1 aa w brzmieniu: "Przepisów ust. 1 pkt 4 i 5 nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego".

Trybunału Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., który pozostał w obrocie prawnym i stanowi podstawę rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji. W procesie stosowania podlega on interpretacji z uwzględnieniem wszystkich reguł wykładni prawa; zarówno językowej, systemowej jak i celowościowej. W wyroku tym Trybunał zaakceptował dualizm trybów postępowania w odniesieniu do kwestii związanych z przekroczeniem prędkości na obszarze zabudowanym o ponad 50 km/h: zarówno tryb postępowania administracyjnego jak i przed sądem powszechnym. Prawo do ochrony praw procesowych zostało zachowane w każdym z powołanych wyżej reżimów. W postępowaniu administracyjnym wiąże się to rozstrzyganiem w dwóch instancjach w formie decyzji administracyjnej, która poddana jest kontroli sądów administracyjnych.

Odnosząc się do kwestii dotyczących zapewnienia stronie postępowania gwarancji procesowych w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym, należy zwrócić uwagę, że na podstawie art. 7 K.p.a. i przepisów szczegółowych (np. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przedmiotem postępowania dowodowego są fakty mające znaczenie dla sprawy, a zatem dotyczące danej sprawy administracyjnej oraz mające znaczenie prawne (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017, art. 77 Nb1). Zakres postępowania dowodowego wyznaczają przepisy prawa materialnego. W sprawie zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym o zakresie prowadzonego postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie.

Informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. jest dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego. Odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Natomiast w sytuacji podniesienia przez stronę, że do przekroczenia dopuszczalnej prędkości doszło z uwagi na sytuację usprawiedliwiająca spowodowaną stanem wyższej konieczności, mając na względzie treść art. 102 ust. 1aa u.k.p. organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Z powyższych rozważań wynika, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Wniosek taki można wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r., ale także w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o kierujących pojazdami.

Przedstawione wyżej wywody wskazują, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. W myśl art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnoprawnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, art. 97, pkt 2). W ocenie Sądu prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt u.k.p. Świadczy o tym analiza przepisów, w tym art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. oraz art. 102 ust. 3 u.k.p. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. stanowi informacja, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. Ostatni z przywołanych przepisów wymienia dwie informacje, o których zobowiązany podmiot powiadamia starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem: pierwsza z nich to informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d., a druga to wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia za to naruszenie. Z analizy powyższych przepisów wynika, że celem ustawodawcy nie było oczekiwanie na prawomocne zakończenie postępowania dotyczącego powyższego naruszenia, lecz niezwłoczne podjęcie czynności administracyjnych o charakterze prewencyjnym i zabezpieczającym zmierzających do wyeliminowania z ruchu drogowego kierowców stwarzających dla niego zagrożenie. Przy takiej konstrukcji art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. przyjęcie, że prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. czyniłoby bezprzedmiotowym zamieszczenie w powyższym przepisie obowiązku powiadomienia starosty o ujawnieniu popełnienia tego naruszenia, albowiem jedynie prawomocne rozstrzygnięcie w tej kwestii, to jest przyjęcie mandatu karnego lub zakończenie postępowania przed sądem powszechnym mogłoby stanowić podstawę do wydania decyzji. Skoro przepis jako podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wymienia zarówno informację o ujawnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d., jak i prawomocne rozstrzygnięcia za to naruszenie, to nie można przyjąć, iż prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie jest elementem koniecznym do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

Przeciwko przyjęciu, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. przemawia także analiza art. 102 ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem "jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi". Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że postępowania administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i postępowania toczące się przed sądem powszechnym lub organem orzekającym o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a P.r.d. są postępowaniami toczącymi się niezależnie od siebie. Z treści art. 102 ust. 3 u.k.p. wynika, że postępowanie administracyjne może zakończyć się wcześniej niż postępowanie sądowe czy też postępowanie toczące się przed organem orzekającym w sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ administracyjny nie jest zobowiązany oczekiwać na zakończenie postępowania sądowego w sprawie wykroczeń, lecz zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia, a w przypadku niezakończenia postępowania sądowego lub postępowania toczącego się przed organem dyscyplinarnym w okresie 3 miesięcy od zatrzymania prawa jazdy (a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy), wydać ten dokument.

Dokonując analizy powyższych przepisów nie można więc przyjąć, że prawomocne zakończenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p.

Mając na uwadze przedstawione wywody Sąd nie uznał za zasadne zarzutów podniesionych w skardze. W szczególności podkreślić należy, że podstawą wszczęcia postępowania było stosowne zawiadomienie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. (nie naruszono więc art. 102 ust. 1 pkt 4, ust. 1c i ust. 3 u.k.p.), nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w opisanych powodów (nie doszło do uchybienia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.), jak również nie sposób stwierdzić, aby organy dopuściły się w sprawie pominięcia jakichkolwiek istotnych okoliczności i zaniechały wyjaśnień (nie naruszono więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i że wydały rozstrzygnięcie błędne czy przedwczesne (co przesądza o bezzasadności zarzutów naruszenia art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.