Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2057/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 czerwca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 25/14 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia od M.W. na rzecz R.A. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 25/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, (pkt 2) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrz L., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – zwanej dalej: u.p.z.p., § 3, § 5 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku P. R. A. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych: o mocy 600 kW na działce nr [...] oraz o mocy 800 kW na działce nr [...] kW w L., wraz z infrastrukturą towarzyszącą, linią elektroenergetyczną kablową niskiego napięcia NN i średniego napięcia SN oraz budowie kontenerowych stancji transformatorowych.

Odwołanie od tej decyzji złożyła M. W.

Skarżąca zarzuciła, że planowana inwestycja obejmuje nie tylko turbiny wiatrowe, ale także kontenerowe stacje transformatorowe, a tym samym nie zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, wbrew twierdzeniu organu, dla planowanej inwestycji konieczne jest spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skarżąca podniosła także, że jak wynika z pkt 3 ust. 13 decyzji, działki, na których planowana jest inwestycja, obejmują grunty rolne klasy IIIa i IIIb. Wobec tego z naruszeniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ przyjął, że nie ma konieczności wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Odwołująca podniosła również, że wbrew art. 107 § 3 k.p.a. organ nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje twierdzenie, że inwestycja obejmuje jedynie turbiny wiatrowe i tym samym nie jest konieczne spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, a ponadto nie wskazał, w jaki sposób ustalił, że grunty, na których będzie realizowana inwestycja, nie stanowią gruntów rolnych klasy I – III i w związku z tym nie wymagają odrolnienia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L.

Kolegium podzieliło pogląd Burmistrza, że planowana inwestycja w postaci elektrowni wiatrowej powinna być kwalifikowana jako urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym w przypadku tej inwestycji nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. nie bada się spełnienia zasady zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Spełnione są natomiast pozostałe ustawowe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy: istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnośnie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. stwierdzenia, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, Kolegium stwierdziło, że złożony wniosek zawiera określenie lokalizacji inwestycji oraz aktualne wypisy z ewidencji gruntów odnośnie terenów nim objętych, a konkretnie ich przeznaczenia wraz z klasyfikacją bonitacyjną gruntów. Z dokumentów tych wynika, że część działek nr [...] i [...] stanowią grunty orne klasy IIIa, IIIb, IVa, V, sady S-RV i nieużytki N. Jednocześnie jednak z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że części tych nieruchomości, na których będą zlokalizowane elektrownie wiatrowe i generatory wiatrowe, nie stanowią gruntów klasy I – III, lecz grunty o klasach niższych. Zatem nie wymagają one, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez organ właściwy do ochrony gruntów rolnych i leśnych – Starostę W. Kolegium zwróciło też uwagę, że część inwestycji w postaci linii przesyłowych wraz z budową stacji transformatorowych nie będzie wymagała uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej z uwagi na charakter inwestycji, tj. ułożenie w ziemi kabla elektroenergetycznego.

Kolegium podniosło ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że jako urządzenia infrastruktury technicznej powinna być kwalifikowana elektrownia wiatrowa jako całość, wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję M. W. zarzuciła naruszenie:

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa";

– art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że grunty, na których ma być zlokalizowana inwestycja, nie stanowią gruntów rolnych klasy I – III.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku oraz poprzedzającą ją decyzja Burmistrza L. zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkować musiało uchyleniem obydwu decyzji. Sąd podkreślił, że nie podzielił on w pełni argumentacji skarżącej, a dostrzegł inne niż wskazane w skardze uchybienie prawu, którego skutkiem jest konieczność uchylenia ww. decyzji.

Za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak zbadania przez organ, czy w przypadku planowanej inwestycji spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Sąd podzielił stanowisko organu, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest ugruntowany pogląd, iż elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie Sądu zasadnie natomiast skarżąca wskazuje na kwestię ewentualnej lokalizacji inwestycji na terenie, który wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, tj. na gruncie rolnym klasy III.

Sąd przypomniał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie z przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wśród których jest wymóg, ażeby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W sytuacji zatem, w której organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy ustali, że teren wymaga takiej zgody – winien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Powyższe prowadzi do wniosku, że obecnie nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wymagającej rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów, zlokalizowanej na gruntach rolnych klasy I – III, o ile teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

W przedmiotowej sprawie istotna jest zatem, zdaniem Sądu, dokładna lokalizacja przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, że odnośnie tej kwestii akta sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi.

We wniosku inwestora z dnia [...] sierpnia 2013 r. wskazano, iż załącznikami są m.in. mapa w skali 1:1000 oraz mapa z zakresem oddziaływania elektrowni wiatrowych. W dalszej części akt administracyjnych znajduje się mapa w skali 1:5000 z zakresem oddziaływania skumulowanego dla analizy akustycznej, opisana jako "załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].10.2013 Analiza akustyczna" oraz kopia mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 opisana jako "orientacja do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].10.2013". Na obu tych mapach wyróżnione są zasięgi gruntów rolnych określonych klas, jak też uwidocznione są lokalizacje obu planowanych elektrowni wiatrowych na działkach nr [...] i nr [...]. W przypadku działki nr [...] lokalizacja elektrowni wiatrowej na obu mapach jest taka sama, jednakże odnośnie działki nr [...] lokalizacja ta jest różna: na mapie opisanej jako "Analiza akustyczna" środek elektrowni wiatrowej umiejscowiony jest dokładnie na linii granicznej pomiędzy gruntami rolnymi klasy RIIIa a gruntami rolnymi klasy RIVa, natomiast na mapie opisanej jako "orientacja (...)" elektrownia znajduje się wyraźnie na gruntach rolnych RIVa, kilka metrów od granicy z gruntami RIIIa. W aktach sprawy znajdują się wprawdzie także mapy w skali 1:1000 z uwidocznioną lokalizacją elektrowni (k. 4., k. 16), jednakże nie oznaczono na nich klasy gruntów rolnych.

Na tej podstawie Sąd uznał, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, gdzie jest planowana lokalizacja elektrowni wiatrowej na działce nr [...] – czy na terenie gruntów RIVa, czy też na terenie obejmującym także grunty rolne RIIIa. Zauważył, że lokalizacja wieży elektrowni dokładnie na styku gruntów RIVa i RIIIa oznacza w istocie, iż wieża elektrowni – nie będąca przecież punktem, ale posiadająca pewną średnicę – częściowo będzie posadowiona na gruntach RIVa, a częściowo na gruntach RIIIa. Jest to okoliczność, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż lokalizacja inwestycji na terenie gruntów rolnych klasy III wyklucza co do zasady możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem Sadu, powyższe rzutuje także na ocenę, czy w przypadku planowanej inwestycji spełniony jest warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym również i organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3). Art. 86 ustawy jest zatem jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Następstwem prawnym rozwiązania przyjętego w art. 86 ww. ustawy jest pełne związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy decyzją środowiskową.

Sąd wskazał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie są związane decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydaną przez Burmistrza L. w dniu [...] lipca 2013 r. nr [...]. W treści tej decyzji wskazano, iż jej wydanie poprzedzone było przedstawieniem przez inwestora analizy akustycznej, co było przesłanką uznania, iż nie powinny wystąpić przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w otoczeniu inwestycji, w którym znajdują się budynki mieszkalne. Te ustalenia skutkowały określeniem w decyzji warunków odnośnie mocy elektrowni wiatrowych i dopuszczalnego maksymalnego poziomu mocy akustycznej tych elektrowni. W ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, zważywszy na rozmiary działek nr [...] i nr [...], iż określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia warunki odnośnie zachowania poziomu hałasu będą spełnione dla lokalizacji elektrowni wiatrowych w jakichkolwiek punktach ww. działek, w szczególności w punktach różniących się od punktów, dla których wykonano analizę akustyczną dla potrzeb wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli zatem istnieje różnica pomiędzy lokalizacją elektrowni wiatrowych, która była wskazywana w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a lokalizacją przyjętą w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy – może to skutkować ustaleniem, że przy lokalizacji wskazanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe spełnienie przez inwestycję parametrów narzuconych decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych.

Zdaniem Sądu, akta sprawy nie pozwalają na dokonanie takiej jednoznacznej oceny.

Organ I instancji nie dopełnił zatem wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zlokalizowanie inwestycji na gruntach rolnych klasy III, bądź ze względu na zlokalizowanie inwestycji niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy również dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów, bowiem nie dostrzegł, a w konsekwencji ich nie naprawił bądź nie podjął rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a.

Na koniec Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien wydać rozstrzygnięcie po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego, tak, aby w sposób jednoznaczny możliwe było określenie, dla jakiej lokalizacji była wydawana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz jaką lokalizację wskazał inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. A., zaskarżając wyrok w całości.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, gdyż przedstawiona ocena stanu faktycznego przez Sąd I instancji budzi uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co skutkowało tym, iż Sąd przyjął, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, gdzie jest planowana lokalizacja elektrowni wiatrowej na działce oznaczonej numerem [...] – czy na terenie gruntów [...], czy też na terenie gruntów rolnych [...], mimo że z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z mapy do celów projektowych stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy oraz mapy opisanej jako orientacja do decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bezsprzecznie wynika, iż lokalizacja tej elektrowni wiatrowej planowana jest na obszarze gruntów [...].

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu I instancji, tj. faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, poprzez przyjęcie, iż mapa opisana jako analiza akustyczna wskazuje planowane usytuowanie elektrowni wiatrowej na działce oznaczonej numerem [...] na linii granicznej pomiędzy gruntami rolnymi klasy [...], a gruntami rolnymi klasy [...], pomimo że do takich wniosków nie prowadzi analiza tej mapy, która ponadto nie jest mapą do celów projektowych i nie wskazuje dokładnych współrzędnych umiejscowienia przedmiotowej elektrowni wiatrowej.

Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, iż ocena stanu faktycznego przedstawiona przez Sąd I instancji budzi uzasadnione podejrzenie, że przeprowadzona przez ten Sąd kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co skutkowało przyjęciem, iż z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, gdzie jest planowana lokalizacja elektrowni wiatrowej na działce nr [...] – czy na terenie gruntów [...], czy też na terenie gruntów rolnych [...].

Jak wynika bezsprzecznie z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z mapy do celów projektowych zawierającej dokładne współrzędne planowanej elektrowni wiatrowej (stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy) oraz mapy opisanej jako orientacja do decyzji o warunkach zabudowy, która to stanowi swoiste uzupełnienie do ww. mapy do celów projektowych), lokalizacja tej elektrowni wiatrowej planowana jest na obszarze gruntów [...].

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji całkowicie zbagatelizował, iż przywołane powyżej mapy zawierają dokładne lokalizacje i umiejscowienie planowanej elektrowni wiatrowej na działce nr [...], która to lokalizacja o współrzędnych geograficznych N [...]' [...], E [...] obejmuje jedynie grunty klasy [...].

Wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, lokalizacja planowanych elektrowni wiatrowych zarówno w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, musi być precyzyjnie określona, gdyż lokalizacja ta jest także konieczna dla czynienia uzgodnień z poszczególnymi instytucjami, które to opiniują możliwość usytuowania danej elektrowni w określonym miejscu i warunki realizacji inwestycji.

Na potwierdzenie powyżej wskazanej lokalizacji elektrowni wiatrowej na działce nr [...] – zgodnej z mapą dla celów projektowych oraz mapą opisaną jako orientacja do decyzji o warunkach zabudowy – skarżący kasacyjnie wskazał na dokumenty załączone do skargi kasacyjnej (pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, decyzja Starosty W. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, pismo Starosty W. z dnia [...] czerwca 2014 r. wraz z wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r., decyzja Starosty W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działce o nr ewid. [...] oraz opinia geodezyjna z dnia [...] czerwca 2014 r.).

Skarżący kasacyjnie odniósł się również do mapy opisanej jako analiza akustyczna, na podstawie której Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż wskazuje ona planowane usytuowanie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] na linii granicznej pomiędzy gruntami rolnymi klasy [...] gruntami rolnymi klasy [...], a co za tym idzie nie można stwierdzić jednoznacznie gdzie ma być zlokalizowana przedmiotowa elektrownia wiatrowa. W ocenie strony do takich wniosków nie może prowadzić analiza tej mapy, bowiem przedmiotowa mapa nie jest mapą do celów projektowych i nie wskazuje dokładnych współrzędnych umiejscowienia przedmiotowej elektrowni wiatrowej (wrysowane jest przybliżone umiejscowienie). Zaznaczył, że mapa ta jest jedynie mapą obrazującą analizę akustyczną i zakres oddziaływania przedmiotowej elektrowni wiatrowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem uzasadnione okazały się postawione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego: art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., oraz art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy.

Zgodnie z treścią art 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w tym przepisie, oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę zasadniczo nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie nią objętym, a jedynie bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 3/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie zwraca się uwagę, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2, w szczególności, jeżeli polega ono na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie trafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że precyzyjne określenie lokalizacji planowanej inwestycji ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Trafna jest również konkluzja, iż lokalizacja inwestycji wskazana przez inwestora na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy musi być zgodna z lokalizacją, dla której dokonywano ustaleń w trakcie postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydaną na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1225 ze zm.). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany decyzją środowiskową. Oczywistym jest zatem, że zachowanie parametrów inwestycji określonych w decyzji środowiskowej będzie możliwe wówczas, gdy w obu wymienionych postępowaniach wskazana będzie taka sama lokalizacja przedsięwzięcia.

O ile powyższe uwagi o charakterze ogólnym są prawidłowe, to Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska Sądu I instancji, iż akta rozpoznawanej sprawy nie dają jednoznacznej odpowiedzi co do dokładnej lokalizacji przedmiotowej inwestycji – w zakresie elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...].

W ocenie Sądu I instancji, lokalizacja elektrowni wiatrowej na ww. działce jest różna, bowiem na mapie opisanej jako "Analiza akustyczna" środek elektrowni wiatrowej jest zlokalizowany dokładnie na linii granicznej pomiędzy gruntami rolnymi klasy [...] a gruntami rolnymi klasy [...], zaś na mapie "orientacja (...)" znajduje się wyraźnie na gruntach rolnych [...], kilka metrów od granicy z gruntami [...]. Na pozostałych mapach w skali 1:1000 znajdujących się w aktach sprawy uwidoczniono lokalizację elektrowni, lecz nie oznaczono na nich klasy gruntów rolnych. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, że, po pierwsze, lokalizacja inwestycji na terenie gruntów rolnych klasy III wyklucza co do zasady możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, zaś po wtóre, brak jest pewności co do zgodności lokalizacji elektrowni wiatrowej wskazanej dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy z lokalizacją, dla jakiej wydano decyzję środowiskową.

Sąd I instancji, formułując tezę o lokalizacji elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. [...] na styku gruntów rolnych klasy [...] i [...], w istocie sam dokonał ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy, do czego nie jest uprawniony przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan sprawy i dokonane przez Sąd ustalenia co do lokalizacji elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. [...] są oderwane od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych przez orzekające w sprawie organy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. zakazuje wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów nie wynikających z akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł podnoszonych przez Sąd I instancji wątpliwości co do lokalizacji spornej elektrowni wiatrowej i z pewnością podstaw takich nie daje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Dla określenia lokalizacji elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. [...] kluczowe znaczenie ma lokalizacja wskazana przez inwestora wynikająca z załączonej do wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. mapy do celów projektowych w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2013 r. Uzupełnienie powyższej mapy stanowi mapa oznaczona jako "Orientacja do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].10.2013" sporządzona na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000. Na mapie "Orientacja (...)" oznaczono klasy gruntów rolnych. Powyższa mapa wskazuje jednoznacznie, że elektrownia wiatrowa planowana na działce nr ewid. [...] zaprojektowana została na tej części działki, która stanowi grunty rolne klasy [...] i niewątpliwie lokalizacja ta nie znajduje się na granicy terenów gruntów klasy [...] i [...]. Stanowczo stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw, by przy ocenie lokalizacji inwestycji pomijać dowód z mapy do celów projektowych w skali 1:1000 – stanowiącej przecież załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. Lokalizacja przedmiotowej elektrowni wiatrowej oznaczona na mapie "Orientacja (...)" jest identyczna z lokalizacją inwestycji wynikającą z opisanej wcześniej mapy w skali 1:1000. Fakt zaś, że na mapie w skali 1:1000 nie oznaczono klasy gruntów rolnych (z którego to powodu Sąd I instancji pominął te mapę), wynika wyłącznie z tego, iż jest to mapa – jak jej nazwa wskazuje – do celów projektowych. Lokalizację inwestycji z uwzględnieniem klasy gruntów rolnych wskazuje zaś uzupełniająca ją mapa "Orientacja (...)".

Wyjaśnić trzeba, że mapa oznaczona jako "Załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].10.2013 r. Analiza akustyczna" – mimo że również wskazuje na lokalizację elektrowni wiatrowych i przy jej oznaczeniu zawarto sformułowanie: fragment mapy ewidencyjnej – nie może stanowić równorzędnego dowodu na tę okoliczność, co opisane wyżej mapy: mapa do celów projektowych w skali 1:1000 i mapa "Orientacja (...)" sporządzona na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000. Strona skarżąca kasacyjnie trafnie zwróciła uwagę zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w trakcie rozprawy w dniu 18 czerwca 2015 r., iż posadowienie elektrowni wiatrowej wskazano dokładnie na mapie projektowej. Mapa akustyczna takiej precyzji nie gwarantuje, bowiem analiza akustyczna jest sporządzana przy pomocy programu komputerowego, który toleruje granicę błędu i nie wymaga takiej precyzji, jak mapa projektowa.

Oznaczenie lokalizacji turbin wiatrowych w analizie akustycznej jest bezsprzecznie kwestią niezwykle ważną, bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy musi mieć pewność, że orzeka odnośnie tej samej lokalizacji inwestycji, która była przyjęta w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie analiza akustyczna została opracowana w oparciu o fragment mapy ewidencyjnej, wprowadzono do niej precyzyjne współrzędne geograficzne, łącznie z naniesieniem lokalizacji turbin wiatrowych, co zapewnić miało uzyskanie wiarygodnych wyników dotyczących wartości i zasięgu hałasu emitowanego przez planowaną inwestycję. Ze sposobu przedstawienia w analizie akustycznej lokalizacji turbin wiatrowych nie można jednak wyciągać zbyt daleko idących wniosków. Nie można bowiem pominąć, że symbol graficzny stosowany przez program komputerowy do oznaczenia projektowanej turbiny wiatrowej ([...]) nie stanowi punktu (kropki), lecz przybiera formę odwróconej litery Y. Co więcej, symbol ten rysowany jest grubą linią, która może zasłaniać mniejsze elementy (obiekty, linie, oznaczenia) widoczne na mapie w skali 1:5000. Z tego względu uzasadnione jest przyjęcie stanowiska, że analiza akustyczna określa przybliżone umiejscowienie turbiny wiatrowej – bez precyzji wymaganej wskazaniu jej lokalizacji na mapie do celów projektowych. Nie jest to z pewnością wynik braku staranności lub precyzji autora analizy akustycznej, lecz wyłącznie konsekwencja specyfiki i możliwości technicznych programu komputerowego wykorzystywanego do sporządzania analizy akustycznej. Pamiętać też należy, że analiza akustyczna określać ma przede wszystkim zasięg granicznych wartości hałasu generowanego przez elektrownie wiatrowe – co jest podstawowym celem takiej analizy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji naruszył obowiązek określony w art. 133 § 1 p.p.s.a. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd przedstawił stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Sąd I instancji dokonał oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym wykroczył poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – przede wszystkim mapa do celów projektowych w skali 1:1000, stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy, oraz mapa "Orientacja do decyzji o warunkach zabudowy (...)" sporządzona na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 – określa jednoznacznie planowaną lokalizację elektrowni wiatrowej na działce nr ewid. [...] na terenie obejmującym grunty rolne klasy [...].

Uzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jak stanowi przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania.

Sąd I instancji niewątpliwie naruszył przywołany wyżej przepis, bowiem nie wyjaśnił precyzyjnie, gdzie upatruje różnicy między lokalizacją elektrowni wiatrowej planowanej na działce nr ewid. [...] przyjętej za podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy a lokalizacją na mapie dla celów analizy akustycznej, na podstawie której wydano decyzję środowiskową dla spornej inwestycji. Jeśli rzeczywiście taka różnica istnieje, Sąd powinien poddać wnikliwej ocenie kwestię, czy dostrzeżona różnica dyskwalifikuje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Sąd winien rozważyć, czy ustalenie w mapie dla celów analizy akustycznej innej lokalizacji turbiny wiatrowej niż wskazywana na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze także wielkość ewentualnej różnicy, stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).