Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 867/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 27 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 123/17 w sprawie ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 123/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego K. K. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego K. K. kwotę 514,00 (pięćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Od dnia 1 marca 2017 r. K. K. był funkcjonariuszem Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wykonującym obowiązki służbowe w Oddziale Celnym w L. na stanowisku specjalisty służby celnej w stopniu starszego aspiranta celnego.

Pismem z dnia 19 maja 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z prośbą o przedstawienie mu propozycji pracy albo służby w jednostkach KAS podając, iż do dnia 17 maja 2017 r. wszyscy funkcjonariusze celni Oddziału Celnego w L. oprócz niego otrzymali propozycję służby lub pracy a nadto wedle zapewnień Szefa KAS propozycji pracy nie mieli dostać jedynie ci, którzy nie spełniają wymogu określonego w ustawie o KAS tj. osoby, które były zatrudnione albo pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w czasach PRL. W końcowej części pisma wniósł o przedłożenie mu propozycji dalszego pełnienia służby z uwagi na to, że nie należy do osób, które propozycji służby nie mogą otrzymać w świetle wymagań ustawy o KAS. Dodatkowo pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący z powołaniem się na art. 52 § 3 p.p.s.a., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie mu propozycji pełnienia służby albo propozycji pracy. Dodał, że na organie ciążył obowiązek prawny przedstawienia propozycji służby albo pracy a nadto stwierdził, że brak przedstawienia mu propozycji służby stanowi niedopuszczalną dyskryminację jego osoby z uwagi na stan zdrowia oraz inne przyczyny.

W odpowiedzi na oba wezwania, organ pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. nawiązując do treści art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS stwierdził, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pozostających w stosunku służby w jednostkach KAS, które nie otrzymały do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r. Nadto organ dodał, że zarówno pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, jak i brak złożenia propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie mają charakteru aktu administracyjnego i nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania przepis art. 52 p.p.s.a.

W dniu 12 lipca 2017 r. wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w [...] skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie/zażalenie skarżącego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na ponaglenie/zażalenie, pismem z dnia 26 lipca 2017 r. stwierdził, że ponaglenie/zażalenie skarżącego nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 k.p.a. albowiem w sprawie braku pisemnej propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a. a nadto stwierdził, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie ma możliwości oceny zasadności braku przedłożenia dla funkcjonariuszy KAS oraz pracowników KAS propozycji służby albo pracy. Ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych KAS autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji składanej funkcjonariuszom oraz pracownikom lub decyzji o braku przedstawienia propozycji w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy oraz pracowników.

W związku z powyższym skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby, wnosząc o:

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

- zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od otrzymania orzeczenia Sądu, aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu lub braku złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby albo zatrudnienia i stwierdzenia zwolnienia ze służby;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie w zakresie wniosków sprecyzowanych przez skarżącego tj. jako zobowiązanie organu do przedłożenia skarżącemu propozycji służby albo zatrudnienia z jednoczesnym wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny za bezsporny uznał stan faktyczny, w jakim została wniesiona przedmiotowa skarga. Skarżącemu, będącemu do 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej, przełożony nie przedstawił zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie można pominąć tego, że skarżący od 1 września 2017 r. pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z uwagi na to, że w terminie do dnia 31 maja 2017r. nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W związku z powyższym zdaniem Sądu nie można na organ nałożyć obowiązku przedstawienia skarżącemu propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia prowadzącej do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, ponieważ takie propozycje składane być mogą wyłącznie funkcjonariuszom lub pracownikom, którzy pozostają w szeroko rozumianym zatrudnieniu w jednostkach KAS. W sferze rozważań sądu pozostaje zatem wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził m.in., że z przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wprost wynikał obowiązek dyrektorów wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS do złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. Obowiązkowi organu musiało odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 KAS, do którego odsyłał art. 165 ust. 3 ww. ustawy, wskazywało, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia .2017 r. uzależniona została po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, ustawodawca potraktował jako zwolnienie ze służby (vide: treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Zdaniem Sądu treść regulacji dotyczącej braku przedstawienia funkcjonariuszom (pracownikom) KAS, propozycji kontynuacji dotychczasowego stosunku służbowego (czy zatrudnienia) albo ich przekształcenia ze stosunków służbowych w stosunki pracy i odwrotnie, oraz fakt zamieszczenia tej regulacji w zastrzeżeniu, dla którego normy z art. 165 są zasadą, wskazuje, że brak przedstawienia propozycji został przewidziany jako wyjątek od reguły kontynuacji szeroko rozumianego zatrudnienia w strukturach KAS. W opinii Sądu taka regulacja jest równoznaczna z zaniechaniem ustawodawczym w zakresie wprowadzenia normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia uprawnionym podmiotom - funkcjonariuszom, propozycji kontynuacji stosunku służbowego, z którym to nieprzedstawieniem propozycji powiązano skutek, zrównany ze zwolnieniem ze służby, wygaśnięcia stosunku służbowego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie brak wprowadzenia przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej do 31 maja 2017r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszył konstytucyjnie gwarantowane art. 60 Konstytucji, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji, prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 Konstytucji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że akt zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby Celno – Skarbowej należy do kategorii decyzji administracyjnej i przewidziany został w ramach art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, w których wskazany został enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby.

Sąd podniósł, że brak decyzji o zwolnieniu ze służby przy braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia, zróżnicował w sposób niedopuszczalny i niedający się skontrolować, poziom ochrony ciągłości stosunku służbowego.

Sąd pierwszej instancji przywołał następnie art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poddając wskazany przepis analizie pod kątem zrównania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek nieprzedstawienia propozycji dalszego zatrudnienia, ze zwolnieniem ze służby. W ocenie Sądu przyczyny, które mogły leżeć u podstaw braku przedstawienia propozycji kontynuacji zatrudnienia (czy w ramach służby czy w ramach stosunków pracy) winny się pokrywać z ustawowymi przyczynami zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Ustawowe przyczyny zwolnienia ze służby tak są bowiem ukształtowane, że wskazują, że dany funkcjonariusz przestaje odpowiadać granicznym wymogom bycia funkcjonariuszem (przesłanki obligatoryjne) albo pozostawanie funkcjonariusza w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych (przesłanki fakultatywne). Jednocześnie Sąd podniósł, że nie może zobowiązać do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, ze względu na wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu propozycji służby lub zatrudnienia. W tej sytuacji Sąd zaprezentował pogląd, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji tj. otworzyć skarżącym prawo do sądu.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że uzależnienie braku przedstawienia propozycji wyłącznie od woli przełożonego przy jednoczesnym ukryciu motywów zaniechania oraz przy zamknięciu drogi odwoławczej, pozwalającej funkcjonariuszowi bronić naruszonego prawa do służby (zatrudnienia), jest niekonstytucyjne.

Sąd stanął również na stanowisku, zgodnie z którym przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Z podanych przyczyn Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wydania w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

Ponadto Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na dostrzegalną trudność w ustaleniu celu braku wprowadzenia regulacji trybu i przesłanek nieprzedstawiania propozycji kontynuacji zatrudnienia niektórym funkcjonariuszom.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

a) art.165 ust. 3 i 7 w zw. z art.170 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 1948 ze zm. – dalej jako "ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia/służby istnieje obowiązek wydania decyzji, a co za tym idzie przysługuje prawo do skargi, mimo że ustawodawca nie przewidział środków zaskarżenia, ponadto że obowiązek ten można wykonać po wygaśnięciu stosunku służbowego i upływie materialnoprawnego terminu zawitego określonego przez ustawodawcę na 31 sierpnia 2017 r.;

b) art. 276 ust.1, ust. 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016. 1947 ze zm. – dalej jako "ustawa o KAS") przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie prawa do trybu skargowego przez sądami administracyjnymi mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidziały w ogóle stosowania trybu k.p.a., w przypadku nie złożenia propozycji służby w jednostkach KAS;

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art.170 ust. 1 pkt 1 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie kognicji sądu administracyjnego mimo, że lex specialis nie wprowadzały obowiązku wydawania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, a zatem nie było stanu bezczynności organu;

b) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art.165 ust. 3 i 7 w zw. z art.170 ust.1 pkt 1 i ust. 3 z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy o KAS przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie, bowiem brak podstaw prawnych do stosowania nawet w drodze analogii postanowień art. 276 ust. 2 ustawy o KAS powoduje, że organ nie pozostawał w bezczynności;

c) art.146 § 1 pkt 1 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi mimo, że podlegała ona odrzuceniu.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o chylenie zaskarżonego wyroku w całości, odrzucenie skargi, umorzenie postępowania, bez przeprowadzania rozprawy oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również K. K., zaskarżając wyrok w części tj. co do punktu pierwszego, na korzyść skarżącego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności przyjętej wykładni art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, oceny stanu prawnego sprawy, konstytucyjności ocenianych przepisów, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd wykładni wskazanych przepisów prawa; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola Sądu była przeprowadzona rzetelnie, a uzasadnienie wskazywałaby dlaczego Sąd przyjął, że skarżący powinien ponosić następstwa luki prawnej i zaniechania organu (niezłożenia propozycji w terminie) bądź gdyby w uzasadnieniu wskazano jakie przesłanki zostały spełnione w przypadku skarżącego do uznania zakończenia stosunku służby, być może możliwa byłaby kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania i przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa.

b) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy wynikających z przekazanych akt osobowych pomimo, że nie ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a tym samym Sąd błędnie uznał, że stosunek służby skarżącego wygasł i skarżący pozostaje poza strukturą Krajowej Administracji Skarbowej, co doprowadziło w konsekwencji do nieuwzględnienia skargi w całości i niezobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji pracy albo służby w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie było uzasadnione ze względu na pozostawanie przez organ w bezczynności;

Uchybienie wyżej wskazanym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby kontrola Sądu była przeprowadzona rzetelnie, to zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji pracy albo służby.

2) Naruszenie prawa materialnego:

1) art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust 3 w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez ich niewłaściwą wykładnię, której skutkiem jest przyjęcie, że brak przedstawienia pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi do dnia 31 maja 2017 r., bez określenia w przepisie szczegółowych kryteriów, skutkuje wygaśnięciem stosunku służby i jest w istocie zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby, która to wykładnia jest niezgodna z zwolnieniem tego funkcjonariusza ze służby, która to wykładnia jest niezgodna z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tj. zgodna z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP prowadziłaby do ustalenia, że stosunek służby mógłby wygasnąć wyłącznie w przypadku nieprzedłożenia propozycji służby lub pracy, w przypadku spełnienia przesłanek do zwolnienia funkcjonariusza ze służby oraz wydaniu decyzji administracyjnej;

1) art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 165 ust. 77 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez ich zastosowanie w sytuacji gdy literalne brzmienie przepisów pozostawało w sprzeczności z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP, a nie ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że stosunek służby skarżącego wygasł wyłącznie na skutek nieprzedstawienia przez organ propozycji pracy lub służby do dnia 31 maja 2017 r., a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej i w dacie orzekania nie można było przedstawić skarżącemu propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia;

3) art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wykładni przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w szczególności art. 170 ust 1 pkt 1 oraz art. 165 ust. 7 z zastosowaniem odpowiednich reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, prowadzącej do odmówienie zastosowania art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jako niezgodnego z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 60 oraz z art. 7, art. 32 i art. 60 Konstytucji RP lub poprzez zastosowanie wykładni art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS prowadzącej do ustalenia, że w sytuacji gdy nie ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, to stosunek na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wygasł;

4) art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwą wykładnię zmierzającą do przyjęcia, że termin 31 maja 2017 r. jest terminem prekluzyjnym i po 31 maja 2017 r. wyłączona jest możliwość złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno - skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza co narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP - czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną, a obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji bezczynności organu;

5) art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez niewłaściwą wykładnię zmierzającą do przyjęcia, że organ na podstawie powyższego przepisu nie miał obowiązku do złożenia propozycji służby albo zatrudnienia, w sytuacji gdy literalne brzmienie przepisu jest jednoznaczne i wskazuje, że odpowiedni organ "składa" propozycję w terminie do 31 maja 2017 r.;

6) art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przez jego niezastosowanie i nie nakazanie organowi złożenia skarżącemu pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w sytuacji gdy skarżący pozostaje funkcjonariuszem danej jednostki, a obowiązkowi z art. 165 ust 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS odpowiada uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, a nadto obowiązek powyższych organów, które były zobowiązane wykonać w terminie do dnia 31 maja 2017 r., to nie podjęcie tego rodzaju aktu (w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) bądź niewydanie decyzji przewidzianej w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i nieprzedstawienie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającej wskazane w tym przepisie kryteria, we wskazanym terminie, stanowi o bezczynności organu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zmianę pkt 1 zaskarżonego orzeczenia poprzez, zobowiązanie organu do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do pkt 1 i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący K. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wniesione w rozpoznawanej sprawie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej należy przede wszystkim zauważyć, że Sąd pierwszej instancji za przedmiot sprawy uznał, bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego i rozstrzygając sprawę zobowiązał organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego K. K. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przepis ten odnosi się bowiem do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jest zatem oczywiste, że Sąd ze względu na przedmiot sprawy rozstrzygając ją nie stosował art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 146 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po pierwsze, takiego przepisu ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego nie zawiera. Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że autorka skargi kasacyjnej miała na myśli art. 146 § 1 p.p.s.a., to również i ten przepis nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Przepis ten bowiem stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Natomiast podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę był przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazać należy, ustawa o KAS przewiduje następujące sposoby ustania stosunku służbowego funkcjonariusza załatwiane w formie decyzji administracyjnej:

- obligatoryjne zwolnienie ze służby w oparciu przesłanki określone w art. 179 ust. 1 pkt 1- 11 oraz art. 172 ust. 4;

- fakultatywne zwolnienie ze służby w oparciu o przesłanki określone w art. 180 ust. 1 pkt 1- 9.

W przypadku wydania tego rodzaju decyzji funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. W przypadku, gdy decyzję o zwolnieniu ze służby wydaje Szef Krajowej Administracji Skarbowej, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowań w tych sprawach stosuje się k.p.a. Na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 276 ust. 2 – 5 ustawy o KAS).

Terminy ustawowe w jakich dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby po wydaniu i doręczeniu decyzji o zwolnieniu ze służby określa art. 183 ww. ustawy.

Kolejnym sposobem ustania stosunku służbowego funkcjonariusza jest wygaśnięcie. W tym przypadku skutek następuje z mocy prawa w związku z zaistnieniem okoliczności określonych w art. 182 pkt 1 i pkt 2 lit a-c ustawy o KAS. Przy czym ustawodawca nie określił formy, w jakiej organ powinien poinformować funkcjonariusza o wygaśnięciu stosunku służbowego.

Artykuł 188 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że świadectwo służby wydaje się w przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby albo wygaśnięcia stosunku służbowego. Jednocześnie art. 277 ustawy o KAS stanowi, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.

Przechodząc do rozwiązań przyjętych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wskazać należy, iż ustawodawca w art. 170 ust. 1 przewidział dodatkową podstawę wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza poza wymienionymi w art. 182 ustawy o KAS. Na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasły w dwóch przypadkach:

1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli funkcjonariusze w terminie do dnia 31 maja 2017r. nie otrzymali pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Przepis art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi wprost o obowiązku organu do wydania decyzji, to jednak uznać należy, że organ ma obowiązek wydania takiej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że z przepisu art. 170 ust 3 ww. ustawy jednoznacznie wynika, iż w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, a więc ustawodawca zrównuje w ten sposób skutki prawne zwolnienia ze służby ze skutkiem wygaśnięcia stosunku służbowego. Zatem podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"), wskazując, że "Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.(....). Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższy pogląd podziela w całości.

Wskazać również należy, że wprawdzie wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków służby lub nowych warunków pracy, następuje w dniu 31 sierpnia 2017 r., ale powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. W rozpoznawanej sprawie, organ zaniechał swojego działania, gdyż nie przedstawił funkcjonariuszowi żadnej propozycji nowych warunków służby (pracy), ani też nie wydał decyzji stwierdzającej zwolnienie jej ze służby. Zatem termin materialny, odnoszący się do daty 31 sierpnia 2017r., o którym mowa w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wywołuje właściwy skutek, tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do dnia 31 maja 2017 r. Skoro organ nie skorzystał ze swojej kompetencji, ww. termin materialny nie biegnie.

W konsekwencji stwierdzić należy, że nie doszło do zarzucanego przez organ naruszenia przepisów art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust 1 pkt 1 i ust. 3, art. 276 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. W rezultacie brak było też przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd pierwszej instancji był właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność organu w wydaniu decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].

Odnosząc się do skargi kasacyjnej K. K. wskazać należy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 i z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, CBOSA). Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy wynikających z przekazanych akt osobowych.

Wskazać należy, że powyższy zarzut dotyczy zatem w istocie nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej treści dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Tak skonstruowany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, Lex nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11, Lex nr 1145067). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, Lex nr 1149159; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, Lex nr 1132105).

Bezsporne jest w sprawie, że K. K. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przedstawił - zgodnie z treścią art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - do dnia 31 maja 2017 r. propozycji pełnienia służby albo propozycji zatrudnienia a jednocześnie nie wydał decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

Skarżący w skardze wniósł o "zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego o złożeniu albo braku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i stwierdzenia zwolnienia ze służby".

Zauważyć należy, że w myśl przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. określenie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, Lex nr 2486221 ).

W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Przewidziane w art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie sądu granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie oznacza oczywiście, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, czynność, czy bezczynność kwestionowane przez uprawniony podmiot.

Prawidłowa interpretacja przepisów prawa materialnego doprowadziła Sąd pierwszej instancji do prawidłowego wniosku, że skarżący od 1 września 2017 r. pozostaje poza strukturami Krajowej Administracji Skarbowej, gdyż z dniem 31 sierpnia 2017 r. jego stosunek służbowy wygasł na mocy art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS z uwagi na to, że w terminie do dnia 31 maja 2017r. nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. W sferze rozważań Sądu, zgodnie z żądaniem skarżącego, pozostała wyłącznie kwestia oceny zasadności zobowiązania organu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Zatem brak było podstaw do ustalania przez Sąd, czy ziściły się przesłanki do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co miałoby prowadzić do zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji pracy albo służby. W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy i w prawidłowo określonych jej granicach. To, że skarżący nie zgadza się z oceną materiału dowodowego akceptowaną przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się ogólnie rzecz ujmując do twierdzenia, że prokonstytucyjna wykładnia zastosowanych przez Sąd przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS i ustawy o KAS doprowadziłaby do zobowiązania organu do złożenia skarżącemu propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby.

Na wstępie należy wskazać, że ustawa o KAS dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia czy służby) i czy do niej w ogóle dojdzie. Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby albo niezłożenia takiej propozycji.

Istotne jest również, że stosownie do art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny tej propozycji trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających ustawę KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających o KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1) przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5) ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy),

6. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia albo służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza.

Wskazać również należy, iż ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

Z uwagi na powyższe, przyjąć jednak należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia oświadczenia przez funkcjonariusza o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem w stosunku do propozycji zatrudnienia można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Jednak najważniejsze jest to, że zarówno propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia jak i propozycja pełnienia służby są czynnościami mieszczącymi się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowią jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że nie jest dopuszczalna skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo służby. Wskazać należy, że powyższy pogląd jest zgodny z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np.: postanowienie NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i sygn. akt I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18, CBOSA).

Wyżej wskazane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19 (CBOSA), w której stwierdzono, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Ponadto NSA w powyższej uchwale podkreślił, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS "wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia".

Skoro propozycja pracy/służby nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie jest on uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS.

Tym samym, w niniejszej sprawie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji zatrudnienia lub służby.

Na koniec wskazać należy, że co prawda Sąd pierwszej instancji przyjął, iż nie może zobowiązać organu do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, ponieważ z dniem 31 sierpnia 2017 r. doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, jednak Sąd ten słusznie wskazał, że tylko poprzez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia wyżej wskazanej propozycji.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył zasad wynikających z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 32, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, art. 60, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP bowiem zaskarżone orzeczenie zobowiązuje organ do działania, które pozwoli poznać motywy zaniechania organu w zakresie uregulowania statusu skarżącego i umożliwi dokonanie ich oceny przez Sąd.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną K. K.