Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 783/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4c
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

I OSK 783/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia WSA del. Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 914/18 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 06.11.2018r. o sygn. III SA/Kr 914/18 po rozpoznaniu skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] organ I instancji - Kierownik Działu Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny w [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] odmówił przyznania B. T. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka w okresie od [...].05.2018 r. do [...].10.2018 r.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż zaszła negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt przekroczenia przez rodzinę skarżącego kryterium dochodowego. Organ I instancji ustalił bowiem, że miesięczny dochód członka rodziny skarżącego (3 osoby) wynosi 1035,33 zł i przekracza kryterium dochodowe – 674 zł. Na dochód złożyły się: kwota w wysokości 1646,52 zł za maj 2017 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z podjęciem przez skarżącego zatrudnienia z dniem [...] kwietnia 2018 r. na podstawie umowy zlecenia w firmie "[...]" A. M. oraz kwota w wysokości 1459,48 zł za miesiąc grudzień 2017 r., tj. za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu w związku z podjęciem przez skarżącego zatrudnienia z dniem [...] listopada 2017 r. w firmie "[...]" Ł. M. na podstawie umowy o pracę. Organ stwierdził, że dochody te zostały wzięte pod uwagę, gdyż obydwa stosunki pracy trwają nadal, a pomiędzy kolejnymi umowami nie nastąpiła przerwa powyżej 3 miesięcy. Dochody skarżącego oraz jego żony za 2016 r. nie zostały wliczone w związku z ich utratą spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Od powyższej decyzji B. T. złożył odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość obliczenia dochodu rodziny. Podniósł w nim, że organ dokonał błędnej analizy sytuacji finansowej jego rodziny, uwzględniając dochód z dwóch miesięcy, tj. maja 2017 r. ze stosunku pracy z firmą "[...]" (1646,52 zł), jak i grudnia 2017 r. ze stosunku pracy z firmą "[...]" (1459,48 zł). Organ przyjął, że pobierał on co miesiąc wynagrodzenie z dwóch stosunków pracy, gdy tymczasem od kwietnia do października 2017 roku pracował na podstawie umowy zlecenia w firmie "[...]", od listopada do grudnia 2017 r. w firmie "[...]" na podstawie umowy o pracę, a od stycznia 2018 r. podjął pracę na ½ etatu w firmie "[...]" i jednocześnie przeszedł na ½ etatu w firmie "[...]".

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].06.2018 r., sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium dokonało przeliczenia dochodu rodziny skarżącego, wskazując, że dochód rodziny (osiągany wyłącznie przez skarżącego) składał się z następujących składników: kwoty 1646,52 zł za miesiąc maj w związku z zawarciem z firmą [...] umowy zlecenia od dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz kwoty 1459,48 zł za grudzień 2017 r. z tytułu zatrudnienia w firmie [...], w związku z nawiązaniem stosunku pracy. Zdaniem Kolegium, dochód skarżącego wynikający z ww. tytułów winien zostać wliczony w toku badania przesłanek do uzyskania świadczeń. Pomimo, że zmieniała się podstawa świadczenia pracy na rzecz pracodawcy, dochód z ww. tytułów nie może zostać uznany za utracony i zastosowanie ma art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Organ stwierdził, że w żadnym z przypadków nie nastąpiła w stosunku do skarżącego przerwa w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej wynosząca u pracodawcy powyżej 3 miesięcy, a uzasadniająca uznanie dochodu za utracony.

W związku z powyższym ustalono, że miesięczny dochód rodziny skarżącego wyniósł 3106,00 zł, co na jednego członka trzyosobowej rodziny daje kwotę 1035.33 zł na osobę, która to kwota przekracza kryterium dochodowe wynikające z przepisów prawa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób rzetelny i zgodny z zasadami prawidłowego rozumowania, a konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wysokości dochodu rzeczywiście osiąganego przez skarżącego.

Skarżący podniósł, że orzekające w sprawie organy pominęły okoliczność, iż uzyskując na nowo zatrudnienie w [...] i [...] wykonywał pracę na ½ etatu, w związku z czym wynagrodzenie nie uległo zwiększeniu. Organ winien zatem uwzględnić realną wysokość członka rodziny.

Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...], który zgłosił udział w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest uzasadniona.

Skarżący wnioskował o przyznanie mu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu urodzenia dziecka, na dziecko S. T., za okres od [...] maja 2018 r. do [...] października 2018 r. Dlatego rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia ww. prawa jest rok kalendarzowy 2016. Stan faktyczny w zakresie uzyskania i utraty przez skarżącego i jego żonę dochodów mających znaczenie dla obliczenia składników dochodu rodziny w 2016 r. nie jest w sprawie sporny. Kwestią sporną w sprawie jest natomiast ustalenie dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącego ze względu na dochody utracone/ uzyskane w 2017 i 2018 r. W ocenie organów administracyjnych, podejmujących decyzje, w stosunku do skarżącego, zgodnie z art. 5 ust. 4c ustawy, nie mają zastosowania przepisy o utracie i uzyskaniu dochodu ponieważ skarżący w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy. Według skarżącego stanowisko to nie jest zasadne gdyż utracił on dochód z tytułu pracy świadczonej na rzecz dwóch podmiotów: firmy [...] A. M. oraz [...] Ł. M., a następnie uzyskał zatrudnienie jedynie na pół etatu w obu tych firmach, przez co jego dochód nie uległ powiększeniu.

Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że w roku 2017 r. skarżący był zatrudniony przez przedsiębiorców:

- [...] A. M. na podstawie umów zlecenia: od dnia [...] kwietnia 2017 r. do dnia [...] lipca 2017 r oraz od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. - za wynagrodzeniem 2200 zł miesięcznie brutto;

- [...] Ł. M. na podstawie umowy o pracę zawartą na okres od dnia [...] listopada 2017 r. z wynagrodzeniem 2000 zł miesięcznie brutto (cały etat).

W 2018 r. skarżący wykonywał pracę w firmach:

- [...] A. M. na podstawie umowy o pracę od dnia [...] stycznia 2018 r. za wynagrodzeniem 1050 zł miesięcznie brutto;

- [...] Ł. M. na podstawie ww. umowy o pracę zawartą na okres od [...] listopada 2017 r., zmienioną od stycznia 2018 r. w zakresie wymiaru czasu pracy, za wynagrodzeniem 2000 zł miesięcznie brutto (1/2 etatu).

Zgodnie z art. 3 pkt 23c za utratę dochodu rozumie się utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia, a w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 24c uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia.

Sąd I instancji uznał, że skarżący z chwilą zakończenia umowy zlecenia w dniu [...] października 2017 r. w firmie [...] A. M. utracił dochód w wysokości 2200 zł miesięcznie brutto. Co istotne dochodu tego nie "odzyskał" podejmując od [...] stycznia 2018 r. zatrudnienie w firmie [...] A. M. na podstawie umowy o pracę, gdyż nowe wynagrodzenie to 1050 zł brutto.

Organy przyjęły, że ponieważ nie nastąpiła przerwa w zatrudnieniu skarżącego wynosząca u pracodawcy powyżej 3 miesięcy (uzasadniająca uznanie dochodu za utracony), to zgodnie z art. 5 ust. 4c u.ś.r., przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do oceny sytuacji dochodowej skarżącego. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe stanowisko organów nie jest prawidłowe. Uwzględnia bowiem jedynie brak przerwy w zatrudnieniu skarżącego powyżej 3 miesięcy, a w zupełności pomija fakt, że dochody osiągane przez niego w 2018 roku u tego samego pracodawcy - [...] A. M. nie są takie same - są mniejsze od osiąganych w 2017 roku. Przepisu art. 5 ust. 4c u.ś.r. nie należy odczytywać w oderwaniu od przepisów art. 3 pkt 23c i art. 3 pkt 24c w związku z art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. Skoro przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu pozwala na powiększenie dochodu członka rodziny o kwotę osiągniętego dochodu jedynie wówczas gdy dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na które jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych, to nie można przy kontynuacji zatrudnienia pominąć faktu i wysokości dochodu. Według Sądu I instancji, przepis art. 5 ust. 4c u.ś.r. należy odczytywać w ten sposób, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się, jeżeli członek rodziny utraci dochód m.in. z tytułu zatrudnienia i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyska go ponownie u tego samego pracodawcy. Nie chodzi jednak o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu ale dochodu w wysokości co najmniej odpowiadającej dochodowi utraconemu. Aby organ mógł zastosować przepis art. 5 ust. 4c u.ś.r. musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia) ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący nie podjął zatrudnienia na tych samych warunkach i w okresie 3 miesięcy nie uzyskał dochodu w tej samej wysokości, gdyż w 2018 r. w firmie [...] A. M. otrzymał wynagrodzenie 1050 zł w miejsce wynagrodzenia 2200 zł brutto, jakie w tej firmie uzyskiwał do [...] października 2017 r. Ustalając zatem dochód rodziny skarżącego nie można uwzględniać dochodu za miesiąc maj 2017 r. gdyż podpisując umowę o pracę od dnia [...] stycznia 2018 r. skarżący nie uzyskał dochodu w dotychczasowej wysokości, który utracił z chwilą zakończenia umowy zlecenia.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały wadliwej wykładni art. 5 ust. 4c u.ś.r., co rzutuje bezpośrednio na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organy, uwzględniając wyżej przedstawione stanowisko Sądu, ponownie ustalą dochód rodziny i ocenią, czy skarżący spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 4c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952, dalej u.ś.r.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że aby można było zastosować ten przepis musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia), ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony),

- naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt [...] jest niezgodna z prawem, podczas gdy przy podejmowaniu objętej kontrolą Sądu decyzji nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, ponieważ w rozpoznawanej sprawie powinien znaleźć zastosowanie wprowadzony z dniem 1 sierpnia 2017 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 lipca 2017 r., o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U z 2017r., poz. 1428) przepis art. 5 ust. 4c, na mocy którego "przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny, osoba ucząca się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy, lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą". Artykuł 17 tejże ustawy stanowi zaś, że przepisy ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z wyłączeniem art. 16a ust. 9, art. 17 ust. 6, art. 23 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 5 i 5d ustawy zmienianej w art. 6, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się od dnia 1 listopada 2017 r., co zachodzi w niniejszej sprawie.

Bez znaczenia w tym przypadku jest zatem okoliczność, że wskutek zawartej umowy o pracę z firmą [...] A. M., na podstawie której skarżący podjął zatrudnienie od dnia [...] stycznia 2018r., nastąpiła zmiana warunków zatrudnienia i zmniejszenie wysokości uzyskiwanych dochodów, wobec kategorycznego brzmienia powołanego wyżej art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wprowadzone zmiany w przepisach, zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, były zmianami doprecyzowującymi i analogicznymi do proponowanych zmian przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu. Jednocześnie z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r. wynika, że "w trakcie pierwszego roku realizacji Programu "Rodzina 500+", do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej napływały sygnały z gminnych organów właściwych, że niekiedy dochodziło do dopasowywania przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu. W związku z powyższym, aby skutecznie zapobiec zjawisku dopasowywania dochodu, proponuje się wprowadzenie w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulacji, które wyłączą stosowanie przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu w sytuacji, gdy wnioskodawca lub członek jego rodziny utraci dochód z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej i w okresie 3 miesięcy od daty utraty dochodu ponownie uzyska dochód u tego samego pracodawcy, zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpocznie pozarolniczą działalność gospodarczą."

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezzasadnie zarzucił zatem, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.. dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Ponieważ pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie Sąd wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny. Sąd wskazuje, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię, lecz błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tym samym oczywistym wydaje się, że zarzut naruszenia przepisu poprzez jego niezastosowanie wyklucza zarzut błędnej jego wykładni. Niezastosowanie przepisu powoduje, że nie jest znana wykładnia przepisu, sposób jego odczytywania przez Sąd.

Mimo błędów w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd wyczytał z treści skargi zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 4c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952), polegającej na uznaniu, że aby można było zastosować ten przepis musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia), ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony),

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący od dnia [...] kwietnia 2017 r. do [...] lipca 2017 r. oraz od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. zatrudniony był na podstawie umów zlecenia w firmie [...] za wynagrodzeniem 2 200 zł brutto miesięcznie, zaś od [...] stycznia 2018 r. w tej samej firmie został zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony w wymiarze ½ etatu od [...] stycznia 2018 r. do [...] lipca 2020 r. i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1050 zł brutto miesięcznie. Od [...] listopada 2017 r. skarżący był też zatrudniony na podstawie umowy o pracę w firmie [...] i otrzymywał wynagrodzenie w wysokości 2 000,00 zł miesięcznie. Z dniem [...] stycznia 2018 r. umowa ta została zmieniona w ten sposób, że dotychczasowy pracodawca [...] zatrudnił skarżącego na ½ etatu. Pozostałe warunki pozostały bez zmian.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustalony stan faktyczny sprawy nie był kwestią sporu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał na to, że intencją prawodawcy we wprowadzeniu regulacji art. 5 ust. 4c u.ś.r. był problem dopasowywania przez wnioskodawców osiąganego kryterium dochodowego do kryterium uprawniającego do świadczenia rodzinnego.

Wskazano, że wprowadzone zmiany w przepisach, zarówno w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów były zmianami doprecyzowującymi i analogicznymi do proponowanych zmian przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Wskazano, że z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r. wynika, że "w trakcie pierwszego roku realizacji Programu "Rodzina 500+", do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej napływały sygnały z gminnych organów właściwych, że niekiedy dochodziło do dopasowywania przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu. W związku z powyższym, aby skutecznie zapobiec zjawisku dopasowywania dochodu, proponuje się wprowadzenie w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci regulacji, które wyłączą stosowanie przepisów dotyczących utraty i uzyskania dochodu w sytuacji, gdy wnioskodawca lub członek jego rodziny utraci dochód z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej i w okresie 3 miesięcy od daty utraty dochodu ponownie uzyska dochód u tego samego pracodawcy, zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpocznie pozarolniczą działalność gospodarczą."

W odniesieniu do powyższych argumentów skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie projektu ustawy nie jest aktem prawnym i nie może stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć. Uzasadnienie projektu ustawy może pomóc w dokonaniu właściwej wykładni przepisów jeśli pojawiają się w tej kwestii wątpliwości. Wykładnia taka nie może jednak odbywać się z pominięciem wykładni językowej oraz wykładni celowościowej (o tej wykładni Sąd wypowie się w dalszej części uzasadnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia w niniejszej sprawie okoliczności dopasowywania przez wnioskodawcę swojego dochodu do kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania przedmiotowego świadczenia, jednak ta kwestia pozostaje poza oceną w niniejszej sprawie w związku z tym, że organy na żadnym z etapów postępowania (administracyjnego, przed sądem I instancji i przed sądem II instancji) nie podjęły żadnych prób udowodnienia wystąpienia takich działań wnioskodawcy. W szczególności organy nie podjęły żadnych działań w kierunku ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Nie dokonano oceny i analizy przyczyn zmian wysokości wynagrodzenia, formy zatrudnienia, zajmowanego stanowiska przez wnioskodawcę. Nie ustalono żadnych faktów, które mogłyby pozwolić na uznanie, że wnioskodawca dopasowuje w sposób celowy swój dochód w celu otrzymania świadczenia. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie był sporny i przede wszystkim na etapie skargi kasacyjnej prawidłowość jego ustalenia nie została zakwestionowana. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustalenie okoliczności potwierdzających celowe dopasowywanie dochodu do kryterium uprawniającego do otrzymania świadczenia mogłoby prowadzić do oczekiwanej przez organ wykładni art. 5 ust. 4 c ustawy o świadczeniach rodzinnych w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie jest to już niemożliwe na tym etapie.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 2012.361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a ww. ustawy dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b.

W art. 5 ust. 4-4b u.ś.r. przewidziano sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zmiany te mogą polegać zarówno na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 4), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego (ust. 4a) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do zasiłku rodzinnego (ust. 4b), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U.2017.1428), do art. 5 ustawy został dodany (m.in.) ust. 4c, zgodnie z którym: "przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą."

Zgodnie z art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych za utratę dochodu rozumie się utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy (por m. in wyrok WSA w Poznaniu z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17; CBOSA; zob. także wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1449/06 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08). Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 20 lit. c uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 24c uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane m.in. uzyskaniem zatrudnienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 5 ust. 4 c ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy interpretować z uwzględnieniem art. 3 pkt 23c i art. 3 pkt 24c w związku z art. 5 ust. 4-4b ustawy.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że skoro przepis art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu pozwala na powiększenie dochodu członka rodziny o kwotę osiągniętego dochodu jedynie wówczas gdy dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na które jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych, to nie można przy kontynuacji zatrudnienia pominąć faktu i wysokości dochodu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 5 ust. 4c ustawy należy odczytywać w ten sposób, że przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się, jeżeli członek rodziny utraci dochód m.in. z tytułu zatrudnienia i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyska go ponownie u tego samego pracodawcy. Nie chodzi jednak o uzyskanie jakiegokolwiek dochodu ale dochodu w wysokości co najmniej odpowiadającej dochodowi utraconemu. Aby organ mógł zastosować przepis art. 5 ust. 4c ustawy musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy (bez względu na podstawę prawną tego zatrudnienia) ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu (dochód uzyskany w okresie 3 miesięcy nie może być niższy niż dochód utracony). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów.

W związku z powyższą wykładnią Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący z chwilą zakończenia umowy zlecenia w dniu [...] października 2017 r. w firmie [...] A. M. utracił dochód w wysokości 2200 zł miesięcznie brutto. Co istotne dochodu tego nie "uzyskał" podejmując od [...] stycznia 2018 r. zatrudnienie w firmie [...] A. M. na podstawie umowy o pracę, gdyż nowe wynagrodzenie wynosiło 1050 zł brutto.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie wykładni art. 5 ust. 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.