Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1486/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i 2. art. 6, art. 158, art. 16, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 i 20
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Katarzyna Daniluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) uchyla punkt 3 zaskarżonej decyzji w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], 2) w pozostałym zakresie oddala skargę; 3) zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Miasta W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją znak [...], z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta W. oraz D. M. i T. M., reprezentowanych przez adw. A. F., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013r., nr [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1953r., nr [...], o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych na [...], przy ul. [...], stanowiących własność: J. K., H. K., L. O., J. S., Z. K., E. S., J. K., w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (pkt 1 decyzji), oraz stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. - w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (pkt 2 decyzji), orzekł o uchyleniu decyzji w całości oraz orzekł o:

1. wydaniu z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia obecnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...];

2. stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., nr [...] w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i [...] oraz [...] z obrębu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1953r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone na [...], przy ul. [...], tj. nieruchomość o powierzchni 21.100 m2, stanowiącą własność J. K. (pkt 1), nieruchomość o powierzchni 21.100 m2, stanowiącą własność H. K. (pkt 2), nieruchomość o powierzchni 21.100 m2. stanowiącą własność L. O. (pkt 3), nieruchomość o powierzchni 21.100 m2, stanowiącą własność J. S. (pkt 4), nieruchomość o powierzchni 21.100 m2, stanowiącą własność Z. K. (pkt 5), nieruchomość o powierzchni 21.100 m2, stanowiącą własność E. S. (pkt 6), nieruchomość o powierzchni 56.000 m2, stanowiącą własność J. K. (pkt 7).

Pismem z dnia 10 sierpnia 2012r. N. L., E. K., Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., E. O., P. O., R. K., K. M., M. K., P. K., A. K. i K. N., reprezentowani przez adw. I. R., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1953r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1953r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości położonych na [...], przy ul. [...] w części dotyczącej obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] (pkt 1 decyzji) oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] (pkt 2 decyzji).

Stan prawny wywłaszczonej nieruchomości organ nadzoru ustalił w oparciu o opinię geodezyjną z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], z której treści wynika, że w skład ww. nieruchomości wchodzą działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. zostało skierowane m.in. do J. S., zmarłej w dniu [...] sierpnia 1944 r. oraz do J. K., zmarłego w dniu [...] czerwca 1952 r. Skierowanie zaś decyzji do osób zmarłych organ uznał za przejaw rażącego naruszenia prawa.

Pismem z dnia 17 października 2013r. Prezydent [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...]. We wniosku podniesiono, że organ nadzoru naruszył zasadę lex retro non agit, bowiem o stwierdzeniu nieważności oraz stwierdzeniu wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa, orzekł w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy – zdaniem skarżącego – należało zastosować obowiązujące w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.), które nie przewidywały możliwości stwierdzania nieważności decyzji.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli również D. M. i T. M.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując ponownie sprawę wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. omówioną na wstępie decyzję znak [...].

W uzasadnieniu organ wskazał co następuje:

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów geodezyjnych nadesłanych przez Urząd Miasta [...] Biuro [...] przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r., piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] oraz opinii geodety uprawnionego E. R. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] sierpnia 2014 r. wynikało, iż wywłaszczony teren aktualnie odpowiada działkom ewidencyjnym nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. W dniu [...] października 2015 r. geodeta uprawniony sporządził zaktualizowaną opinię geodezyjną, uwzględniającą zmiany w stanie prawnym ww. nieruchomości. Zgodnie z ww. opinią aktualnie w skład wywłaszczonej nieruchomości o pow. 18,2600 ha wchodzą działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], wszystkie z obrębu [...]. Nadto organ ustalił, iż działka nr [...] zapisana w księdze nr [...], podzielona została ostateczną decyzją Prezydent [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] na działki nr [...] oraz [...].

Z treści zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2010 r. L.dz. [...] wynika, że właścicielem nieruchomości "[...]", której część została wywłaszczona przedmiotowym orzeczeniem, był A. K. Spadkobiercami A. K., na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., sygn. akt [...] są: Z. K., H. K., L. O., E. S., J. K., J. S. Organ przeanalizował wszystkie dokumenty potwierdzające dziedziczenie i ustalił, że stronami niniejszego postępowania są następcy prawni wywłaszczonych właścicieli nieruchomości tj. N. L., E. K., Z. B., M. K., A. K., M. K., J. K., M. O., M. O., A. N., E. O., P. O., R. K., K. M., M. K., P. K., K. N., K. K., R. K. oraz C. K. Ponadto stronami postępowania są podmioty, którym w chwili obecnej przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonych nieruchomości tj. Skarb Państwa, Miasto [...], T. sp. z o.o. spółka komandytowa, R. spółka z o.o. [...] spółka komandytowo-akcyjna, Z. S. oraz Z. S., D. M., T. M. oraz R. C.

Organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa. Z powyższej przyczyny instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 kpa. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Badając wystąpienie w niniejszej sprawie poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, organ uznał, że w orzeczeniu z dnia [...] lipca 1953 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, albowiem: brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Badając przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, należy stwierdzić, iż kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu było bowiem, w myśl art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej [...] miało zaś status organu wojewódzkiego, obejmującego swoją właściwością obszar [...].

Dalej organ wskazał że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest w szczególności wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa. W rozpatrywanej sprawie nie można – zdaniem organu – stwierdzić wydania orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. bez podstawy prawnej, albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31, dalej "dekret").

Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 2 dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości służyło wykonawcom narodowych planów gospodarczych, a w szczególności władzom i urzędom państwowym, zakładom i instytucjom państwowym, spółkom i przedsiębiorstwom państwowym, organizacjom samorządu gospodarczego, centralom spółdzielni i spółdzielniom. W aktach sprawy brak jest wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, jednakże na podstawie znajdującego się w aktach wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z dnia 3 kwietnia 1953r., jak też z treści orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Rady Narodowej [...] Nie doszło zatem do naruszenia art. 2 dekretu.

Stosownie do art. 5 ust. 1 dekretu, zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych – na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej – jeżeli uznał, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. W toku postępowania nie odnaleziono wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, ani też oryginału bądź urzędowo poświadczonej kopii lub odpisu zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, jednakże z akt sprawy wynika pośrednio, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wojskowe. Świadczy o tym, zdaniem organu pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1953 r., nr [...] skierowane do Przedsiębiorstwa [...]. Tym samym, zdaniem organu nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu. Akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia, które były możliwe do pozyskania po ponad 60 latach od wydania kwestionowanego orzeczenia, zawierają istotne braki. Zgodnie jednak z poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych niezachowanie się akt archiwalnych w całości nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 k.p.a.

Stosownie do art. 8 ust. 1 dekretu, po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu. Organ nadzoru wyjaśnił, że powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości (art. 8 ust. 4 dekretu). Z akt archiwalnych wynika, iż Prezydium Rady Narodowej [...] pismami z dnia 3 kwietnia 1953r. wezwało J. K., H. K., L. O., J. S., Z. K., E. S., J. K. do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 8 dekretu.

Stosownie do art. 17 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Do wniosku należało zaś załączyć wymienione w art. 17 ust. 3 dekretu dokumenty. Minister wskazał, że chociaż wniosek o wywłaszczenie się nie zachował, niemniej jednak z tego faktu nie można wywodzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń właściwej gminnej (miejskiej) rady narodowej. W przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany miał być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Jak wynika z akt archiwalnych obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia [...] kwietnia 1953 r. (brak numeru) zostało wywieszone, zgodnie z adnotacją na tymże obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na okres 18 kwietnia – 2 maja 1953 r. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 oraz art. 20 dekretu.

W ocenie organu nadzoru, kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt skierowania kwestionowanego orzeczenia do J. S. i J. K. Osoby te bowiem w dacie wydania ocenianego orzeczenia już nie żyły. Z powyższego wynika, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osób nieżyjących, a jednocześnie pominięto w postępowaniu wszystkich spadkobierców ww. zmarłych. Organ wyjaśnił, że osoba fizyczna z chwilą śmierci traci zdolność prawną, a co za tym idzie nie może być podmiotem jakichkolwiek praw ani obowiązków. Rozstrzygnięcie zatem o prawach ww. osób było niedopuszczalne, co wyczerpuje przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jednocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nieważności decyzji nie stwierdza się jednak w przypadku, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], tym samym nie jest możliwe jego wycofanie z obiegu prawnego w tym zakresie. Należy bowiem wskazać, iż na powyższych nieruchomościach ustanowiono w drodze czynności cywilnoprawnej użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych i prawnych, których to prawa zostały ujawnione w księgach wieczystych na podstawie aktów notarialnych. W zakresie powyższych działek nie jest możliwe odwrócenie skutków prawnych ocenianego orzeczenia bowiem nastąpił nimi obrót cywilnoprawny i organ w tym zakresie obowiązany jest ograniczyć się, zgodnie z art. 158 § 2 kpa, do stwierdzenia wydania z naruszaniem prawa ocenianego orzeczenia.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...] zajęte są pod drogi publiczne. Stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Nie mogą one być przedmiotem obrotu. Z powyższego przepisu wynika w ocenie organu zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, co przesądza, iż w stosunku do ww. działek wystąpiły nieodwracalne skutki prawne

Organ uznał przy tym, że nieodwracalne skutki prawne nie zaszły w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej własność R. C.. Nieruchomość ta nie była bowiem przedmiotem zbycia przez Skarb Państwa, lecz została nabyta w drodze zasiedzenia przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], a następnie zbyte na rzecz ww. osoby.

Również w odniesieniu do działki nr [...] nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., albowiem obszar tej działki (wydzielonej z działki nr [...]) nie stanowi drogi publicznej ani też nie doszło do zbycia tej nieruchomości lub ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nieruchomość ta bowiem w dalszym ciągu stanowi własność W., nabytą w drodze komunalizacji.

Nieodwracalne skutki prawne nie zaszły również w odniesieniu do działki nr [...], albowiem nieruchomość ta jest dopiero przewidziana do zajęcia w przyszłości pod drogę publiczną - zgodnie z treścią decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odnosząc się do zarzutu Prezydenta [...], dotyczącego naruszenia przez organ zasady lex retro non agit, organ uznał go za bezzasadny. Zdaniem organu oceniając orzeczenie wywłaszczeniowe na podstawie przepisu art. 156 § 1 kpa organ nadzoru nie może stosować uchylonych przepisów postępowania, szczególnie, że brak jest przepisu przejściowego umożliwiającego stosowanie uchylonych przepisów w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Organ wyjaśnił nadto, iż z uwagi na zmianę stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w porównaniu ze stanem z chwili wydania zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r., a także ze względu na odmienne ustalenia w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r., uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął sprawę co do istoty.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Miasto [...] zarzucając:

1. naruszenie w sposób rażący przepisów art. 156 § 1 kpa, art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 2 kpa polegające na tym, że organ nadzoru zastosował te przepisy do stanu prawnego pochodzącego z 1953 r. zamiast zastosować ówcześnie obowiązujące przepisy, z których pochodzi wydane orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r. o wywłaszczeniu nieruchomości nr: [...], co wiąże się z niezastosowaniem przepisu art. 11 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 25 z 1952 r. i Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.), z którego to przepisu wynika, że "jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie stosuje się przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym", które to przepisy nie przewidywały możliwości stwierdzenia nieważności decyzji przez co naruszono generalną zasadę, że ustawa nie działa wstecz;

2. naruszenie przepisów art. 156 § 1 kpa, art. 156 § 2 kpa oraz art. 158 § 2 kpa, a przede wszystkim art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, które polegało na tym, że organ nie zebrał w toczącym się postępowaniu całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, przyjmując bezpodstawnie, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] lipca 1953 r. nr: [...] zostało skierowane do osób nieżyjących i jednocześnie pominął w toczącym się postępowaniu wszystkich spadkobierców po zmarłych, podczas gdy ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w toku toczącego się postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego organowi znani byli spadkobiercy po zmarłej J. S. i po zmarłym J. K., którym to spadkobiercom prawdopodobnie zostało wypłacone odszkodowanie.

Skarżący mając na uwadze postawione zarzuty, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa Nr [...] w zakresie: pkt 1 w całości, pkt. 2 w całości i pkt. 3 w całości oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013.r. w zakresie pkt. 1 w całości i pkt. 2 w całości o przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze oraz o zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2015 r., poz. 133 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Z urzędu bierze jednak Sąd pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje w części na uwzględnienie, choć zarzuty w niej podniesione nie są zasadne. O uchyleniu zaskarżonej decyzji w części wskazanej w pkt 1 sentencji wyroku zadecydował w zasadzie jeden argument, mianowicie niezasadne uznanie przez organ nadzoru, iż w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, a tym samym, że stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. w odniesieniu do tej działki nie jest możliwe i uzasadnione.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje. Tylko jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym są nieodwracalne (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, Nr 18, poz. 223).

W uzasadnieniu uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Inaczej istota nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których organ administracji nie posiada środków prawnych do odwrócenia, zniesienia lub cofnięcia skutków danej decyzji administracyjnej na drodze postępowania administracyjnego. Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia [...] października 1945 r. o [...] (Dz. U. Nr [...], poz. [...]), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych – ze względu na nieodwracalność skutków prawnych – nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Przedstawione wyżej stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (patrz wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., I OSK 1263/14; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 716/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela.

Nawiązując do powyższych rozważań podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie działka ewid. nr [...], stanowiąca obecnie własność R. C. nie była co prawda przedmiotem zbycia przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, lecz została nabyta w drodze zasiedzenia przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], a następnie zbyta na rzecz ww. osoby fizycznej, jednakże nie ulega wątpliwości, że nabycie w drodze zasiedzenia zostało potwierdzone stosownym postanowieniem sądu powszechnego, potwierdzającym nabycie gruntu z mocy prawa.

W ocenie Sądu skutek prawny w postaci nabycia prawa własności wskazanej nieruchomości w drodze zasiedzenia był bezpośrednio związany z wydaniem orzeczenia z [...] lipca 1953 r. o wywłaszczeniu, a nadto organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do jego cofnięcia. Tym samym w niniejszej sprawie, skutki prawne w postaci nabycia prawa własności dz. nr [...] mają charakter nieodwracalny, ponieważ nie mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w k.p.a.

Rozważając prawidłowość poddanej kontroli Sądu decyzji w pozostałym zakresie, Sąd stwierdził że jest ona prawidłowa.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, iż stwierdzając nieważność tego orzeczenia, organ winien był działać w oparciu o przepisy Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), przy czym nie budzi wątpliwości fakt, że chodzi o przepisy prawa obowiązujące w dniu orzekania, w tym również o przepisy prawa procesowego. Skoro w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1953 r. obowiązywała ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, to w oparciu o przepisy tej ustawy należało dokonać badania tegoż orzeczenia. Kwestia orzekania w trybach nadzwyczajnych na podstawie kpa ta zresztą nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie.

Dalej wskazać należy, że w ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo ocenił, iż w niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7 kpa. Rację ma również organ nadzoru, że nie ma podstaw by twierdzić iż doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Przypomnieć bowiem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ opiera się na uprzednio zgromadzonym materiale dowodowym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str. 337).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej odpowiada prawu.

Prawidłowe są ustalenia organu nadzoru, że nieruchomość wywłaszczono na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Słusznie organ nadzoru zauważa, że choć w aktach sprawy brak jest wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, to na podstawie znajdującego się w aktach wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z dnia 3 kwietnia 1953r., jak też z treści orzeczenia wywłaszczeniowego można wysnuć uprawniony wniosek, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Rady Narodowej [...]. Tym samym wnioskodawcą wywłaszczenia był podmiot wskazany w art. 2 dekretu.

Należy bowiem podkreślić, iż – jak zasadnie podniósł organ nadzoru – akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia, które były możliwe do pozyskania po ponad 60 latach od wydania kwestionowanego orzeczenia, zawierają istotne braki. Zgodnie jednak z poglądem powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i podzielanym przez skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie, niezachowanie się akt archiwalnych w całości nie może prowadzić do domniemania, iż dany dokument nie został w ogóle sporządzony. Takie domniemanie godziłoby bowiem w zasadę trwałości decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 kpa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż organ nadzoru prawidłowo również wywiódł, iż z akt sprawy wynika pośrednio (patrz pismo Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1953 r., nr [...] skierowane do Przedsiębiorstwa Transportowego Budownictwa Wojskowego), że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wojskowe. Tym samym, zasadne jest twierdzenie, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 5 dekretu.

Rację ma również organ nadzoru wskazując, iż postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia było przeprowadzone prawidłowo.

Z zachowanych akt administracyjnych wynika, iż wezwanie wynikające z treści art. 8 ust. 1 dekretu, Prezydium Rady Narodowej [...] kierowało do osób objętych orzeczeniem. W aktach znajdują się pisma z dnia 3 kwietnia 1953r., wzywające J. K., H. K., L. O., J. S., Z. K., E. S., J. K. do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości za cenę określoną w art. 28 dekretu. Art. 28 dekretu stanowił delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 2/08 wskazano, że "Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości".

Ponadto z akt archiwalnych wynika, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 18 kwietnia 1953 r. (brak numeru) zostało wywieszone, zgodnie z adnotacją na tymże obwieszczeniu na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na okres 18 kwietnia – 2 maja 1953 r. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 18 oraz art. 20 dekretu.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru prawidłowo jednak ustaliły, że kontrolowane orzeczenie jest obarczone wadą powodującą konieczność stwierdzenia nieważności. Jak wynika bowiem bezspornie orzekało ono o prawach i obowiązkach osób w nie żyjących w dacie jego wydanie, tj.: J. S. i J. K. Orzeczenie bowiem wyraźnie stwierdza o odjęciu praw do nieruchomości ww. osobom. Zdaniem Sądu, nie zmienia tej oceny fakt, że zapewniono w postępowaniu udział spadkobiercom, na co powołuje się skarżący. Skarżący wskazuje na zawiadomienia o wydaniu orzeczenia oraz prośbę o powiadomienie innych spadkobierców. Te okoliczności mogłyby być brane pod uwagę w razie postępowania o wznowienie. Mają bowiem one wpływ na ocenę czy zapewniono udział w postępowaniu jego stronom. Nie mogą mieć one natomiast znaczenia przy ocenie, czy kontrolowane orzeczenie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa wobec skierowania go do osób nieżyjących. Wyjaśnić bowiem należy, że przez "skierowanie orzeczenia" do osób nieżyjących należy rozumieć rozstrzygnięcie danym orzeczeniem o prawach i obowiązkach osób nieżyjących. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku kontrolowanego orzeczenie z dnia [...] lipca 1953 r., przez co rażąco narusza ono prawo.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1) wyroku. Na podstawie art. 151 ww. ustawy orzekł jak w pkt 2) wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 3) wyroku w oparciu o przepis art. 200 ww. ustawy.