Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 626/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A. L. i R. L. wspólników spółki cywilnej A, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 37-41, na działkach nr 116/9, 116/10, 116/11, 119, 115/62, 115/8, 115/10 oraz na fragmencie działki nr 115/55 w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, tj. odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Odwołująca się zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. - przez brak wyjaśnienia co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy i jakiej inwestycji dotyczy wniosek (rozbiórka istniejącego obiektu i wzniesienie nowego, rozbudowa, przebudowa, dokończenie "stanu surowego"); brak rozważenia, czy przedmiotem żądania wnioskodawcy jest uzyskanie nowych warunków zabudowy, czy też zmiana decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie warunków zabudowy z dnia [...];

2. art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - przez ustalenie warunków zabudowy dla działek, objętych postępowaniem legalizacyjnym oraz działki z domem jednorodzinnym przeznaczonym do zachowania;

3. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji, co do której inwestor uzyskał już wcześniej prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie, której realizowana jest inwestycja;

4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. - przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy;

5. § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - przez nieuwzględnienie w analizie zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą określenie warunków zagospodarowania terenu uzależnione jest od dostosowania się nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym;

6. § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia - przez wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, tj. jego zawyżenie.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 2096), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 1945), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji na mapie w stosownej skali (1:1000), wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ocenie Kolegium są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W tak wyznaczonym (tzn. w minimalnych granicach -odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji od strony ul. A (3 x 45,0 m = 135,0 m) obszarze analizowanym występują obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o różnej funkcji, z przewagą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej wraz z uzupełniającą zabudową garażową i gospodarczą. W obszarze występuje także zabudowa usługowa, w tym handlowa. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że funkcja garażowa, o którą wnioskuje inwestor, stanowi uzupełnienie funkcji podstawowej występującej w analizowanym obszarze. Stwierdzenie zaś, że planowana inwestycja uzupełnia funkcję realizowaną w obszarze analizowanym uzasadniało dalsze czynności zmierzające do dokonania analizy gabarytów i parametrów przyszłej zabudowy w zestawieniu z gabarytami i parametrami zabudowy już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. W rozpatrywanej sprawie obszar objęty wnioskiem przylega do dwóch dróg: publicznej - ul. B i wewnętrznej - ul. A. Dla planowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy od strony obu ulic wyznaczono na przedłużeniu linii zabudowy obiektów zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, tj. na przedłużeniu linii zabudowy budynku przy ul. B 28 oraz ul. A 35, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi na usytuowanie terenu zasadnym jest wyznaczenie więcej niż jednej linii, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działek zlokalizowanych u zbiegu dwóch i więcej dróg. Organ podkreślił, że w odniesieniu do poszczególnych boków terenu inwestycji przylegających do różnych dróg możliwe jest wyznaczenie tej linii w różnej odległości od istniejącej drogi. W ten sposób można bowiem zapewnić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym obszarze, z uwzględnieniem charakterystyki zabudowy istniejącej wzdłuż każdej z tych ulic. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, budynki zlokalizowane po południowej stronie ul. B i po wschodniej stronie ul. A tworzą czytelną linię zabudowy, w odległości odpowiednio 10,0 m i 7,0 m od krawędzi jezdni tych dróg. Jedynie pojedyncze obiekty usytuowane są w innej odległości, tj. 7,0 m od krawędzi drogi - ul. B (budynek przy ul. B 38) i 5,0 m od krawędzi drogi ul. A (budynek przy ul. A 5). Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że wyznaczona na załączniku graficznym do decyzji linia zabudowy nie stanowi zagrożenia dla ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji. W zaskarżone decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono w stosunku do części działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działek nr 116/9, 116/10, 116/11 i 119. Wynika z tego jednoznacznie, że wskaźnik ten nie odnosi się do pozostałego terenu inwestycji, tj. do działek drogowych nr 115/62, 115/8 i 115/10 oraz fragmentu działki nr 115/55. Zdaniem organu takie działanie należało uznać za uzasadnione, bowiem z uwagi na przeznaczenie działki te nie mogą być przeznaczone pod zabudowę. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy wynosi od 0,11 do 0,67; średnio 0,31. W decyzji dla planowanej zabudowy ustalono ten wskaźnik w przedziale od 0,30 do 0,36, przy czym obie te wielkości są analogiczne bądź bardzo zbliżone do szeregu wielkości tego parametru w obszarze analizowanym (działki przy ul. A 34 i ul. B 29 -0,30; ul. C 41/43, ul. A 38 i ul. D 42, 44/44a - 0,31; ul. E 27 - 0,36; ul. C 34 - 0,38; przy ul. B 24 - 0,39). Ustalone w decyzji wielkości tego parametru (minimalna i maksymalna) różnią się co prawda od wielkości średniej w obszarze analizowanym, to jednak fakt ten nie może przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Różnice te są minimalne, co przy zróżnicowaniu wielkości wskaźnika w obszarze analizowanym nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Ponadto, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ponadto, decyzja uwzględnia fakt, że na terenie inwestycji istnieje już zabudowa, stąd też ustalony wskaźnik zabudowy dotyczy zarówno zabudowy nowej, jak też istniejącej. Następnie Kolegium wskazało, że przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, iż w obszarze analizowanym wielkość tego parametru jest bardzo zróżnicowana i, w zależności od funkcji poszczególnych obiektów, kształtuje się w przedziale od 4,0 m do 140,0 m; średnio 29,7 m (co z tolerancją ± 20% wynosi od 23,7 m do 35,6 m). W decyzji, dla planowanego budynku garażowego parametr ten został wyznaczony w przedziale od 5,5 m do 7,5 m. Ustalenie tej wielkości nastąpiło na podstawie szczegółowej analizy całej zabudowy, w tym o analogicznej funkcji, z której wynika, że szerokość elewacji frontowych zabudowy garażowej i gospodarczej zawiera się w przedziale od 2,0 m do 28,0 m; średnio 7,5 m (co z tolerancją ± 20% wynosi od 6,0 m do 9,0 m). Bezspornie więc budynek szerokością elewacji frontowej nawiąże do innych obiektów o tej samej funkcji występujących w obszarze analizy i jest zgodna z wolą inwestora. Z analizy urbanistycznej wynika ponadto, że zabudowa na terenie analizowanym jest niejednolita. Charakteryzuje się ona różnorodnością, w tym także w zakresie wysokości elewacji frontowej. Przeprowadzona analiza wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 m do 33,5 m (od 1 do 11 kondygnacji naziemnych); średnio dla wszystkich rodzajów zabudowy - 9,0 m, dla zabudowy mieszkaniowej 10,0 m, zaś dla zabudowy garażowej i gospodarczej - 2,3 m. Budynek garażowy planowany jest jako obiekt dwukondygnacyjny o maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej - 4,6 m. Ustalenie tej wielkości w decyzji (jako maksymalnej) było możliwe z uwagi na opisane wyżej wielkości tego parametru występujące w obszarze, których planowany obiekt nie będzie przekraczał. Minimalna zaś wielkość odpowiada średniej z obszaru dla zabudowy o funkcji gospodarczej i garażowej. Takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, zawiera się bowiem w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym i pozostaje w ścisłym związku z funkcją planowanego obiektu. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Bezspornym jest bowiem, iż w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Na podstawie powołanego wyżej § 8 rozporządzenia dla budynku garażowego ustalono dach o kącie nachylenia połaci od 1° do 10°, kalenica główna /lub najwyżej położona krawędź dachu usytuowana równolegle lub prostopadle do ul. A, o wysokości od 2,3 m do 5,0 m. Każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Zaskarżona decyzja zawiera także niezbędne dane pozwalające na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. W rozpatrywanej sprawie wniosek A. L. i R. L. wspólników spółki cywilnej A z dnia 30 kwietnia 2018r. (zmieniony pismem z dnia 11 maja 2018r.) zawiera szczegółowe określenie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym jako teren inwestycji wskazano działki nr 116/9, 116/10, 116/11, 119, 115/62, 115/8, 115/10 oraz na fragment działki nr 115/55 w obrębie [...]. Wniosek ten wskazuje, że jego przedmiotem jest budowa budynku garażowego. Skoro więc ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, to wniosek taki wiąże organy orzekające w sprawie. W odniesieniu do funkcji zabudowy wnioskowanej oraz wskazanego terenu inwestycji, związanie to ma charakter bezwzględny. Teren inwestycji, zdaniem Kolegium, także nie budzi wątpliwości. Obejmuje on bowiem, zgodnie z wnioskiem oraz wyjaśnieniami inwestora składanymi w toku postępowania, działki nr 116/9, 116/10, 116/11, 119, 115/62, 115/8, 115/10 oraz fragment działki nr 115/55 w obrębie [...]. Bezspornym jest, że część ww. działek to działki drogowe, które z uwagi na swoje przeznaczenie na cele komunikacyjne nie mogą być jednocześnie wykorzystywane na cele budowlane. Z tego też względu w decyzji prawidłowo wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono jedynie w stosunku do działek budowlanych nr 116/10, 116/9, 116/11 i 119, tj. z wyłączeniem działek drogowych. Wskaźnik ten, z uwagi na fakt, że teren inwestycji jest częściowo zabudowany, ustalono łącznie dla nowej jak też istniejącej zabudowy. Nie istnieje więc zagrożenie, że realizacja nowych obiektów doprowadzi do intensyfikacji zabudowy na tym terenie ponad wielkość maksymalną określoną w decyzji, tj. 0,36. Podnoszona zaś w odwołaniu kwestia parametrów inwestycji na terenie przy ul. A 37/41, ustalonych decyzją z [...], nie może rzutować na decyzję podjętą w rozpatrywanej sprawie. Organ podkreślił, że przedmiotem wniosku inwestora z dnia 30 kwietnia 2018r. jest wyłącznie obiekt o funkcji garażowej, tj. inwestycja odmienna od będącej przedmiotem wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tego terenu. Z tego względu, w tym przypadku, można mówić o ustaleniu warunków zabudowy na terenie zabudowanym, nie zaś o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, co musiałoby skutkować umorzeniem postępowania w tej sprawie. Zdaniem Kolegium, podstawy do umorzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołania, nie może też stanowić fakt wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na określonej nieruchomości. Kwestia ta może być rozważana jedynie w kontekście art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dającego podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. W ocenie Kolegium sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza jest prawidłowa. W szczególności zawiera ona nie tylko część opisową i graficzną, ale również szczegółowe zestawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić niezbędne dane dla ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła D. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie

1) art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego z urządzeniami budowlanymi podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że zamierzeniem wnioskodawcy jest kontynuacja budowy budynku mieszkalnego, a nie wzniesienie nowego budynku od podstaw;

2) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. - przez ustalenie nowych warunków zabudowy dla inwestycji, co do której inwestor uzyskał już wcześniej prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, w oparciu, o którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zatwierdził w trybie naprawczym projekt zasadniczy zamienny;

3) art. 51 ust. 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - przez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem naprawczym, podczas gdy jeżeli przyjmie się, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z dnia [...] została wydana w trybie art. 51 Prawa budowlanego, to brak jest podstawy prawnej do wydania w tej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy;

4) § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. żart. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - przez nie uwzględnienie w analizie zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą określenie warunków zagospodarowania terenu uzależnione jest od dostosowania się nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym;

5) § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy - przez wadliwe określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, tj. jego zawyżenie;

6) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez brak wyjaśnienia co jest przedmiotem żądania wnioskodawcy i jakiej inwestycji dotyczy wniosek (rozbudowa istniejącego nie wyburzonego obiektu na działce 119 czy budowa kolejnego) oraz brak rozważenia, czy przedmiotem żądania wnioskodawcy jest uzyskanie nowych warunków zabudowy, czy też zmiana decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie warunków zabudowy z dnia [...];

7) art.107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie sporządzenia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. nie odniesienie się przez organ do części zarzutów podniesionych w odwołaniu;

8) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy;

9) 15 k.p.a. - przez zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

10) art. 138 § pkt 1 K.p.a. - przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Strona w uzasadnieniu skargi podniosła, że na dzień składania skargi w obiegu prawnym znajdowała się prawomocna decyzja nr [...] z dnia [...] znak [...] oraz obecnie zaskarżona. Inne decyzje zostały albo wygaszone przez organ, uchylone przez Sąd lub inwestor wycofał swoje wnioski. W sprawie bezsporne jest, że na terenie objętym warunkami zabudowy realizowany jest przez inwestorów budynek wielorodzinny w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] znak [...], którą Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Ł. S. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz przebudowę fragmentu sieci ciepłowniczej przy ul. A 37, 39 i 41 w Ł. działki nr 116/11. 116/14, 119, w obrębie [...]). Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 roku sygn. II OSK 2729/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji. Decyzja zatwierdzająca projekt stała się więc prawomocna. W związku z powyższym w opinii skarżącej niejasne jest, na czym ma polegać inwestycja, o której mowa w zaskarżonej decyzji: na rozbiórce istniejącego budynku wielorodzinnego i wybudowaniu nowego, na dokończeniu istniejącego budynku, czy też na jego rozbudowie lub przebudowie, czy też na zmianie sposobu użytkowania. Z pewnością natomiast nie może polegać na wzniesieniu nowego budynku jako funkcji uzupełniającej bez dokończenia pierwszego zamierzenia. W obrocie prawnym funkcjonują liczne decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w których precyzyjnie wskazuje się, na czym ma polegać planowana inwestycja, m.in. przebudowie, rozbudowie, nadbudowie, czy też na budowie garażu. W ocenie skarżącej oczywiste jest, że w przypadku, gdy inwestycja budowlana jest już zrealizowana w stanie surowym, a przedmiotem nowych warunków zabudowy ma być "budowa budynku garażowego...", należałoby rozważyć w kontekście art.161 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpić o wygaszenie decyzji, co też skarżąca uczyniła. Organy obydwu instancji w ogóle się do powyższych kwestii nie odniosły. Zwiększenie wskaźnika zabudowy miałoby więc na celu zapewnienie ilości miejsc parkingowych, która to ilość musiała być już wcześniej zapewniona. Ponadto jak wynika z wiedzy, którą posiada skarżąca, już przy pierwszym pozwoleniu na budowę inwestor deklarował rozbiórkę istniejących starych budynków. Realizując budynek wielorodzinny wykorzystał maksymalnie otrzymany wskaźnik zabudowy 0,30., a budynku do dnia dzisiejszego nie rozebrał.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływana w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny zobligowany jest uwzględnić skargę w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z art. 134 § 2 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W przedmiotowej sprawie inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie, wbrew opinii skarżącej, rodzaj inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy, został w sposób wystarczający wyjaśniony. Żądaniem wnioskodawcy objęto bowiem budowę budynku garażowego, stanowiącego uzupełnienie inwestycji głównej tj. realizowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w parterze oraz budowę urządzeń budowlanych, w tym m.in. rozbudowę zewnętrznej instalacji energii elektrycznej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy, wszak przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dodać przy tym należy, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1566/07; z dnia 15 listopada 2007 roku, sygn. II OSK 1508/06 oraz wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 roku, sygn. II SA/Bd 22/13; w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1570/05 i inne, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Problem jednak powstaje w sytuacji, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla określonego terenu, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji robót budowlanych. Powoduje to jednak konieczność brania pod uwagę tej decyzji w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2014 roku (sygn. II OSK 2409/12) wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. decyzje o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 16 K.p.a. Ustalenia zawarte w decyzji (uprzednio wydanej) o pozwoleniu na budowę, powinny być zatem brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego jeszcze raz podkreślić należy, że nie jest wykluczone uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, również po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynikające z decyzji pozwoleniowej zagospodarowanie terenu winno być jednakże uwzględnione przy ustalaniu kolejnych warunków zabudowy. Nie jest bowiem wykluczona zmiana koncepcji inwestycyjnej w trakcie realizacji inwestycji. Etap swobodnego wyboru rozwiązania inwestycyjnego gwarantowany jest przy tym do momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a z chwilą jej wydania dowolność ta zostaje ograniczona zagospodarowaniem, wynikającym z decyzji pozwoleniowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 837/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kwestionowanych w niniejszej sprawie decyzji jasno wynika, że planowana inwestycja jest inną inwestycją niż będąca w trakcie realizacji inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego, aczkolwiek stanowi jej uzupełnienie, a ponadto dotychczasowe zagospodarowanie terenu zostało uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stąd też, wbrew stanowisku skarżącej, inwestor miał możliwość uzyskania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy.

W dalszej kolejności podnieść należy, że przeprowadzone przez organy administracji w niniejszej sprawie postępowanie wykazało spełnienie przesłanek ujętych w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., co z kolei obligowało organ do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej (projektowany wjazd/wyjazd z ul. A, realizowany w oparciu o odrębną decyzję administracyjną). Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – w związku z rodzajem inwestycji przewidziano zaopatrzenie inwestycji w energię elektryczną – na warunkach gestora sieci. Jako uzupełnienie realizowanej inwestycji wnioskowany budynek garażowy zostanie zaopatrzony w media poprzez rozbudowę zrealizowanych już instalacji. Stąd też planowana inwestycja spełnia, wbrew opinii skarżącej, wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Co więcej, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Warto też zaznaczyć, że co do zasady zabudowa garażowa jest zabudową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, zatem występowanie tej funkcji w obszarze analizowanym oznacza, że realizacja planowanej zabudowy nie będzie oznaczać wprowadzenia na tym terenie, sprzecznego z dotychczasowym, sposobu zagospodarowania. W przedmiotowej sprawie można zatem z całą pewnością mówić o zachowaniu kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna, będąca podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego i determinująca treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jest jasna, precyzyjna i umożliwia ustalenie parametrów projektowanej inwestycji, a ponadto pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w tym postępowaniu. Analiza ta potwierdza, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy tzn., że warunek tzw. dobrego sąsiedztwa został spełniony.

W sporządzonej analizie wyczerpująco odniesiono się do poszczególnych parametrów inwestycji przewidzianych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. – wyznaczono linię zabudowy, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. W analizie uzasadniono także sposób wyznaczenia parametrów.

Organy, powołując się na sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną, ustaliły w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia linię zabudowy dla planowanej inwestycji – od ul. A - jako przedłużenie linii wyznaczonej przez budynki zlokalizowane przy ul. A 35, 33 i 31 oraz od ul. B - jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. B 28, zgodnie z załącznikiem graficznym. Wskaźnik powierzchni zabudowy (z uwzględnieniem istniejącej zabudowy) określono zgodnie z wnioskiem w zakresie od 0,30 do 0,36. Wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia od średniej wielkości wskaźnika całej zabudowy z terenu analizowanego do wielkości średniego wskaźnika na nieruchomościach z zabudową mieszkaniową i gospodarczą. Wielkość wskaźnika, co wynika z analizy, nie przekracza wartości maksymalnych z terenu i zachowuje ład przestrzenny w obszarze.

Szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono od 5,5 m do 7,5 m tj. od wartości wnioskowanej do wartości średniej z zabudowy o takiej funkcji, co nie przekracza wartości maksymalnych w terenie i nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze. Wyznaczenie tego parametru jest zgodne § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu, attyki, okapu dla planowanej zabudowy wyznaczono w wielkościach od 2,3 m do 4,6 m tj. od średniej wysokości budynków o takiej funkcji z terenu do wartości wnioskowanej, która jest mniejsza od wartości średniej całej zabudowy z terenu. Wyznaczenie tego parametru nastąpiło zatem na podstawie § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia i, co wynika z analizy, nie zaburzy ładu przestrzennego.

Geometrię dachu dla planowanej inwestycji ustalono w sposób następujący: dach o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokość głównej kalenicy lub najwyżej położonej krawędzi dachu na wysokości od 2,7 m do 5,0 m tj. od średniej wysokości kalenicy budynków gospodarczych i garażowych do wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie inwestycji w miejscu którego ma stanąć wnioskowany garaż. Główna kalenica lub najwyżej położona krawędź dachu ma być równoległa lub prostopadła do ul. A. Parametr ten ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu dla nowej zabudowy ustala się odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie, bowiem wyniki analizy wskazują, że tak wyznaczona geometria dachu będzie stanowić kontynuację parametru z obszaru analizy.

W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej, sformułowanych w piśmie z dnia 16 października 2019 r., wskazać należy, że nie są one zasadne. Jak wynika bowiem z treści decyzji organu I instancji, w tym m.in. charakterystyki otoczenia inwestycji, budynek istniejący na dz. 119 został uwzględniony w analizie urbanistycznej. Wskaźnik wielkości powierzchni został ustalony z uwzględnieniem działek, które zostały przeznaczone pod zabudowę, tj. m.in. dz. 119. Działka nr 117/2 nie została natomiast uwzględniona w analizie, bowiem nie jest to nieruchomość zabudowana. Istniejący budynek garażowy, został uwidoczniony na mapie i oznaczony nr 37, bowiem został przeznaczony do rozbiórki w ramach innego postępowania. Z kolei dojazd, o którym mowa w piśmie ZDiT w Ł. z dnia 27 maja 2014 r. nie dotyczył przedmiotowej inwestycji, zatem zarzut sformułowany w tym zakresie, a dotyczący niezrealizowania zjazdu w terminie 3 lat, nie może mieć wpływu na niniejsze postępowanie. Co więcej, nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona dla całej inwestycji, a nie jedynie dla budynku garażowego, który stanowi jej uzupełnienie, stąd skarżąca może odnosić wrażenie, że nie dotyczy ona planowanej inwestycji.

Nie sposób uwzględnić też zarzutu, według którego z analizy nie wynika jednoznacznie na jakiej działce ma zostać zlokalizowany projektowany garaż. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza bowiem jedynie - co do zasady - że na konkretnej działce wskazanej we wniosku, jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na terenie objętym wnioskiem.

Nie sposób odnieść się natomiast do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia dodatkowych miejsc parkingowych, a to z uwagi na fakt, że z akt sprawy nie wynika, aby projektowany budynek miał pełnić dodatkową funkcję tj. funkcję usługową.

Kwestia niespełnienia przez inwestora w stosunku do okolicznych mieszkańców zapewnienia co do "realizacji ostatniego już etapu inwestycji bez sporów z sąsiadami i cofnięcie się z realizacją na teren własny, gdzie budowa nie będzie mogła wpływać na interesy osób trzecich, nawet hipotetycznie" nie może z kolei wpływać na ocenę legalności kontrolowanych decyzji, a to z uwagi na ramy postępowania, jakie zakreśla decyzja o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, uznać należy, że kwestionowane rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. W ocenie Sądu organy przeprowadziły prawidłową analizę urbanistyczną, w wyniku której ustaliły cechy zabudowy, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Innymi słowy ustalone parametry i współczynniki znajdują uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowiska zostały obszernie i szczegółowo uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Analiza akt sprawy nie potwierdziła naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, powołanych przez stronę skarżącą.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji.

M.K.