Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 461/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt [...],

po rozpatrzeniu wniosku B. M. i R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia 7 lutego 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [..] w prawo własności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt [..] (sygnatura sprostowana postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt [..]).

Zaskarżona decyzja został podjęta w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z dnia 7 lutego 2003 r. nr [..], Prezydent Miasta nieodpłatnie przekształcił w prawo własności prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, stanowiącej działkę nr [..] o pow. 244 m2, położonej w G. przy ul. K. 10, na podstawie wniosku użytkowników wieczystych B. M. i R. C. M. z dnia 31 grudnia 2002 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 120, poz. 1299 ze zm.). Na podstawie powyższej decyzji prawo własności zostało wpisane do księgi wieczystej nr KW [..].

Dnia 11 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek T. W., dotyczący stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki w prawo własności.

W uzasadnieniu wniosku T. W. wskazała, że przekształcenie przedmiotowej nieruchomości nie zostało dokonane na wniosek i na rzecz użytkownika wieczystego. B. M. i R. M. legitymowali się w postępowaniu administracyjnym umową nabycia prawa użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego dnia 16 stycznia 2002 r. przed notariuszem A. W. rep. A nr [..]. Jednakże Sąd Rejonowy w G., wyrokiem w sprawie sygn. IC 155/06, ustalił, że umowa ta była nieważna, a Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. I ACa 811/12 oddalił apelację B. i R. M., co oznacza, że wyrok ustalający nieważność umowy stał się prawomocny. Nadto T. W. podniosła, że wyrok ustalający nieważność nabycia prawa użytkowania wieczystego ma charakter deklaratoryjny, a to oznacza, że B. i R. M. nie byli uprawnieni do złożenia wniosku i uzyskania decyzji przekształcającej. Wnioskodawczyni dodała, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt I Ns 132/06 jest jedynym następcą prawnym M. W., która zmarła dnia 8 kwietnia 2002 r. i która była formalną stroną unieważnionej umowy. Wnioskodawczyni wskazała, że w związku z tym ma ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Na podstawie złożonego wniosku. stosownie do art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2003 r.

W toku postępowania, w szczególności na podstawie załączonych do wniosku inicjującego postępowanie rozstrzygnięć sądowych (wyrok Sądu Okręgowego

z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. I C 155/06 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego

z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. I ACa 811/12) ustalono, że zostało prawomocnie stwierdzono nieważność zawartej w formie aktu notarialnego przed notariuszem A. W. (Rep. A nr [...]) umowy o dożywocie z dnia 16 stycznia 2002 r., której stronami byli M. W. i pozwani B. M. i R. M. Z odpisu księgi wieczystej [..] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika natomiast, że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość na rzecz B. M. oraz R. C. M. (na prawach wspólności ustawowej) był wniosek z dnia 29 stycznia 2002 r. oraz wskazana umowa o dożywocie z dnia 16 stycznia 2002 r.

W konsekwencji poczynionych ustaleń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta nr [..]z dnia 7 lutego 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Organ wyjaśnił, że przepisy prawa materialnego, które były podstawą wydania przedmiotowej decyzji, tj. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego uprawniały każdego użytkownika wieczystego będącego osobą fizyczną, która nabyła prawo użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r., aby do dnia 31 grudnia 2002 r. złożyła wniosek z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności. Uprawnienie to wykorzystali nabywcy prawa użytkowania wieczystego, B. i R. M., gdyż przepis art. 1 ust. 2 ustawy dotyczył też nabywców tego prawa.

Organ stwierdził, że prawo użytkowania przedmiotowej działki przekształcone zostało na rzecz osób, którym w świetle prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, albowiem jego nabycie przez umowę dożywocia było nieskuteczne już w dacie dokonywania tej czynności prawnej. Zatem decyzję z dnia 7 stycznia 2003 r. podjęto w sposób oczywisty wbrew jasno sformułowanej normie prawnej w art. 1 ust. 1-2 ustawy. Powstałe skutki tego naruszenia nie dają się przy tym zaakceptować w państwie prawnym, nie można bowiem dopuścić do tego, aby nieważna czynność prawna, chwilowo odpowiadająca prawu, mogła stanowić podstawę decyzji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu wniosku B. M. i R. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 orazart. 158 § 1, art. 156 § 1 i art. 16 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia 11 marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji, powołując się na art. 16 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej jest możliwe jedynie w drodze jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, m. in. w drodze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które to postępowanie jest prowadzone w trybie nadzoru. Wyjaśniono, że w postępowaniu nieważnościowym organ może rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a więc uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do weryfikacji tego, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wyliczonych wyczerpująco w tym przepisie. Weryfikacja decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności następuje przy tym w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania.

Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ wskazał,

że podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość na rzecz B. M. oraz R. M., oprócz ich wniosku, była unieważniona na drodze sądowej umowao dożywocie z dnia 16 stycznia 2002 r. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki przekształcone zostało zatem na rzecz osób, którym w świetle przywoływanych już prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, bowiem jego nabycie na skutek umowy dożywocia było nieskuteczne już w dacie dokonywania tej czynności prawnej.

Organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lutego 2003 r. narusza prawo, przy czym naruszenie to ma cechy "rażącego naruszenia prawa"w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu przywołanego przepisu można mówić jedynie w sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa nie występuje w przypadku konieczności dokonywania wykładni prawa oraz gdy skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych taką decyzją nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Dla ustalenia, czy wystąpiło rażące naruszenie prawa istotne znaczenie ma też waga przepisu, który został naruszony.

Zdaniem organu, w sprawie spełnione zostały łącznie wszystkie trzy ww. cechy. WW ystąpiła oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta, a treścią przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, przepis ten ma istotne znaczenie, a skutków społeczno-gospodarczych spowodowanych wspomnianą decyzją nie można też zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności, albowiem nie można dopuścić do tego, aby nieważna czynność prawna mogła stanowić podstawę decyzji administracyjnej.

Organ wskazał, że norma art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miała w sprawie zastosowania. T. W. jednoznacznie wniosła o przeprowadzenie postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, że w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którego zastosowania domagali się wnioskujący o ponowne rozpatrzenie sprawy jest mowa jest o "nowych okolicznościach faktycznych lub nowych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję". W przepisie tym chodzi o okoliczności/dowody, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji, ale które mogły być mu znane. Taką okolicznością/dowodem nie mógł być fakt nieważności umowy o dożywocie zawartej w dniu 16 stycznia 2002 r., ponieważ skutek ten ustalony został dopiero na mocy wyroków sądowych z dnia 12 grudnia 2011 r. i z dnia 29 stycznia 2013 r.

Za nieuzasadniony uznano też zarzut wskazujący na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja administracyjna w związku z wpisem prawa własności do księgi wieczystej. W orzecznictwie wyrażono bowiem pogląd przeciwny, zgodnie z którym wpis do księgi wieczystej prawa własności powstałego na podstawie decyzji wydanej na mocy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze

z dnia 22 sierpnia 2014 r., B. M. i R. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 127 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie, co do której nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez skarżących, tj. posiadanie przez zaskarżoną decyzję wady polegającej na istnieniu merytorycznej rozbieżności między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem;

b) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji niepełnej podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 k.p.a. bez podania konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1-7 art. 156 k.p.a.;

c) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności

w sytuacji, gdy nie spełnione zostały ustawowe przesłanki wydania decyzji

o stwierdzeniu nieważności.

Ewentualnie, z ostrożności procesowej, zaskarżonej decyzji zarzucano naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności

w sytuacji, kiedy decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne;

b) art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne (i niepełne) wskazanie podstawy prawnej z art. 156 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy prawidłową kwalifikacją prawną byłaby - ewentualnie - kwalifikacja z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.; jednocześnie zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można stwierdzić nieważności decyzji, od doręczenia której upłynęło lat 10.

Z uzasadnienia skargi wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

rozpoznało sprawę nieobjętą wnioskiem skarżących, ponieważ B.

i R. M. wnosili o ponowne rozpoznanie sprawy o sygnaturze akt [..], rozstrzygnięcie organu dotyczy tymczasem decyzji o sygnaturze akt [..]. Jednocześnie zdaniem strony, błędne wskazanie sygnatury nie podlega korekciew drodze sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w trybie art. 113 k.p.a.,Błąd ten stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania i jest samoistną przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący wskazali, że związany wnioskiem T. W. organ był władny orzekać jedynie o stwierdzeniu nieważności lub braku podstaw ku temu. Niemniej jednak, działając z urzędu, organ mógł zainicjować wznowienie postępowania w sprawie, co w tej sprawie byłoby tym bardziej uzasadnione, że dawałoby możliwość rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Skarżący stwierdzili, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. W szczególności, decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony, literalna wykładnia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy rażącego naruszenia norm prawnych, których dopuszczono się w toku wydawania decyzji. W obowiązującym na dzień wydawania decyzji stanie prawnym i faktycznym całość postępowania została przeprowadzona prawidłowo, a wydana decyzja zgodna była z obowiązującymi normami prawa materialnego i proceduralnego. Natomiast rozszerzająca interpretacja przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., z uwagi na szczególny charakter tej instytucji prawnej, jest niedopuszczalna. W sprawie nie zachodziły także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności.

Uzasadniając zarzuty postawione ewentualnie, skarżący wskazali, że przepis art. 156 k.p.a. zawiera negatywną przesłankę wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności, jaką stanowią nieodwracalne skutki prawne, w sprawie skutkiem takim jest wpis do księgi wieczystej. Zdaniem strony, stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z daty wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też, w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, wydać w trybie art. 158 § 2 k.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. W sprawie nie ma jednak możliwości przywrócenia poprzedniego stanu prawnego. Stwierdzenie nieważności decyzji musiałoby skutkować uznaniem, że nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz małżonków M. Skarżący wskazali na konieczność oceny, jakie prawo powinno znaleźć się na miejscu "unieważnionego" prawa własności. Zgodnie z orzeczeniem sądu cywilnego B. i R. M. nigdy nie nabyli skutecznie prawa użytkowania wieczystego - nie jest zatem możliwy prosty powrót do stanu sprzed wydania decyzji, a M. W. nie żyje. Skarżący zarzucili, że umowa użytkowania wieczystego jest umową cywilno-prawną i organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji nie miałby możliwości ustanowienia nowych stron tej umowy. Stwierdzono, że jeśli cofniecie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny.

Skarżący wskazali że po stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji własność gruntu przejdzie z powrotem na własność gminy. Zgodnie zaś z zasadą superficies solo cedit, własność gruntu przejdzie na własność gminy wraz z własnością znajdującego się na nim budynku. Co prawda art. 235 k.c. przewiduje wyjątek od tej zasady w przypadku umowy użytkowania wieczystego, niemniej jednak, w razie braku możliwości władczego ustanowienia przez organ nowej umowy użytkowania wieczystego, kwestią otwartą pozostaje ustalenie własności znajdującego się na nim budynku. Problematyczne pozostaje także dokonanie rozliczeń z tytułu odprowadzanych przez małżeństwo M. należności z tytułu podatku od nieruchomości oraz nieopłaconego przez lata wynagrodzenia z tytułu użytkowania wieczystego, a kwestie ewentualnych wzajemnych rozliczeń, czy też ustalenia obowiązujących stosunków cywilno-prawnych przekraczają kompetencje organu administracyjnego.

Negując wystąpienie którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, jako potencjalną podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji skarżący wskazali przesłankę skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem, zgodnie z orzeczeniem Sądu Apelacyjnego ustalającym nieważność umowy dożywocia z mocy samego prawa - ze skutkiem ex tunc – B. i R. M. nie mieli nigdy interesu prawnego w niniejszej sprawie, nie posiadali oni legitymacji do żądania ustanowienia na ich rzecz prawa własności nieruchomości, nie byli oni zatem stroną w sprawie, w której na ich rzecz została wydana decyzja. Jednocześnie skarżący stwierdzili, że kwalifikacja ze wskazanej alternatywnej podstawy prawnej, obarczona jest konsekwencją braku możliwości stwierdzenia nieważności z uwagi na upływ okresu 10 lat od daty doręczenia decyzji Prezydenta Miasta.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z normami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego.

Podniesiony w skardze zarzut wydania decyzji w sprawie, co do której nie został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez skarżących, tj. posiadanie przez zaskarżoną decyzję wady polegającej na istnieniu merytorycznej rozbieżności między jej rozstrzygnięciem (sentencją) a uzasadnieniem nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji błędnie wskazano datę i numer decyzji będącej przedmiotem ponownego rozpoznania sprawy. Ta wadliwość decyzji została usunięta w wydanym w dniu 21 października 2014 r. postanowieniu o sprostowaniu decyzji. Postanowienie to jest ostateczne, organ doprowadził zatem do zgodności sentencji decyzji z jej uzasadnieniem.

Działając w trybie art. 135 p.p.s.a. Sąd skontrolował prawidłowość wydanego postanowienia. Zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. sprostowaniu podlegają błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki. Wbrew stanowisku skarżących w analizowane sytuacji popełniona przez organ omyłka miała charakter oczywisty, co wynika zarówno z przytoczenia przez organ prawidłowej daty i numeru decyzji będące przedmiotem oceny w postepowaniu nieważnościom w części wstępnej decyzji, jak również z okoliczności wskazanych w uzasadnieniu tej decyzji. W decyzji prawidłowo wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył decyzji orzekającej o nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia 7 lutego 2003 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w G. w prawo własności, a w uzasadnieniu przytoczono wszystkie okoliczności faktyczne wskazane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 marca 2014 r. W sprawie nie budziło wątpliwości, jaka decyzja byłą przedmiotem kontroli na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a popełniona omyłka jest oczywista. Zatem wydane postanowienie o sprostowaniu nie narusza normy art. 113 § 1 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego przewidzianego w art. 156-159 k.pa.

Stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji niepełnej podstawy prawnej, tj. art. 156 § 1 k.p.a. bez podania konkretnej przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w pkt 1-7 art. 156 k.p.a. nie jest uzasadniony.

Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że podstawą stwierdzenia nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a w szczególności przesłanka rażącego naruszenia prawa. Organ w uzasadnieniu przywołał normę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście tego unormowania. Nadto wskazać należy, że ewentualny brak powołania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowiłby w niniejszej sprawie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylenie wydanej decyzji. Niewątpliwym jest bowiem, która z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. była postawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności mimo braku przesłanki stwierdzenia nieważności.

Organ w zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Organ właściwie zinterpretował pojęcie rażącego naruszenia prawa oraz słusznie stwierdził, że na skutek stwierdzenia nieważności umowy dożywocia B. M. i R. M. nie mieli statusu użytkowników wieczystych nieruchomo w dacie wydania decyzji o przekształceniu.

W doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26) Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też ich odmówiono (por. wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA)

Wyrok sądu cywilnego stwierdzający nieważności umowy o dożywocie, na mocy której skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości wywołuje skutek ex tunc t.j. od daty zawarcie umowy. Skarżący nigdy nie nabyli zatem prawa użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.) z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogły wystąpić osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości lub ich następcy prawni.

Treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i nie dopuszcza możliwości nabycia na jego podstawie prawa własności przez inne podmioty niż użytkownik wieczysty lub jego następca prawny. Skarżący nie mieli zatem uprawnienia do nabycia prawa własności nieruchomości, nie byli bowiem użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu 13 października 2005 r., ani następcą prawnym takiego użytkownika.

Decyzja stwierdzająca nabycie przez skarżących prawa własności nieruchomości rażąco narusza prawo. Jest ona bowiem sprzeczna z nie budzącą wątpliwości normą art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis ten jest niewątpliwe przepisem istotnym z punktu widzenia jego skutków, a zaistniałe wskutek jego naruszenia skutki gospodarcze i społeczne nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Za niesłuszne uznać bowiem należy nabycie od jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina prawa własności na preferencyjnych warunkach przez osobę nieuprawnioną.

Okoliczność, że w dacie wydawania decyzji organ nie posiadał wiedzy o nieważności umowy dożywocia nie ma znaczenia z punktu widzenia normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście rażącego naruszenia prawa. Celem tego przepisu nie jest bowiem ocena zachowania się organu wydającego decyzję, lecz ocena zgodności wydanej decyzji z prawem. Niezgodności z prawem decyzji może być skutkiem okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Organ dokonał prawidłowej oceny, że zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności wyczerpują dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki dalej idące niż uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Zatem w sytuacji, gdy dany stan faktyczny wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzja powinna zostać w skontrolowania w postępowaniu nieważnościowym, a nie wznowieniowym, bowiem przesłanki obu trybów nadzwyczajnych należy traktować rozłącznie.

Nadto wskazać należy, że organ słusznie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi podstaw wznowieniowa przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jaką jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji istniały dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy bądź nowe okoliczności faktyczne, które nie były organowi znane. Stwierdzenie nieważności umowy dożywocia nastąpiło już po wydaniu decyzji i stanu tego nie zmienia wsteczny skutek wydanego wyroku.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności w sytuacji, kiedy decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne.

Wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny gdy ani przepisy prawa materialnego ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego przez wydanie decyzji. Za nieodwracalne uznaje się natomiast skutki wynikające z dokonania na podstawie wydanej decyzji czynności cywilnoprawnych, odnośnie których organ administracji nie posiada kompetencji do władczej ingerencji. Typowymi przykładami nieodwracalnych skutków prawnych są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

W wyroku z dnia 30 września 2002 r. II S.A./Ka 2651/00 (ONSA 2004/1/18) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a skutki te mogą być zniesione decyzją administracyjną stwierdzającą nieważność takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja o przekształceniu powoduje skutki materialnoprawne sprowadzające się do wykreowania prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu oraz powstania stosunku obligacyjnego, którego przedmiotem jest zobowiązanie nabywców do uiszczenia opłaty za to przekształcenie. Nie wywołuje ona innych skutków w sferze cywilnoprawnej, o ile w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Wobec tego skutek prawny nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Instytucja prawa użytkowania wieczystego uregulowana jest w przepisach art. 232 –243 kodeksu cywilnego oraz przepisach Działu II Rozdziału III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja o przekształceniu miała skutek konstytutywny w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzja organu administracji o stwierdzeniu jej nieważności może odwrócić ten skutek, przez przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, w którym prawo własności nieruchomości przysługiwało będzie gminie, a prawo użytkowania wieczystego nieruchomości osobie, na rzecz której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego w umowie ustanawiającej to prawo. W niniejszej sprawie, w związku ze śmiercią M. W., prawo to będzie przysługiwało jej spadkobierczyni. Zgodnie bowiem z art. 237 kodeksu cywilnego prawo użytkowania wieczystego jest prawem podlegającym dziedziczeniu.

Z niezasadny Sąd uznał zarzut, że ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności winien stanowić przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia której upłynęło lat 10.

Zgodnie z 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jej skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wydaną decyzję skierowano do stron postępowania – osób które złożyły wniosek. Obowiązkiem organu było merytoryczne rozpatrzenie wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy, w związku z faktem, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot użytkowników wieczystych, wydana decyzja winna być decyzją oddalającą wniosek. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podmiot powołujący się na swój interes prawny, tak jak skarżący w złożonym wniosku, jest zatem stroną postępowania. Natomiast przyznanie wnioskodawcom prawa własności, mimo braku przesłanek z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiło rażące naruszenie tej normy prawnej. Kwalifikacja przejęta przez organ w zaskarżonej decyzji jest zatem prawidłowa.

Sąd rozpoznając sprawę wziął pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wyrok ten nie kształtował sytuacji prawnej w dacie wydawania decyzji organu II instancji t.j. 22 sierpnia 2014 r. Badanie prawidłowości wydanej decyzji następuje na dzień orzekania przez organ, a w tym dniu stan prawny nie przewidywał możliwości odstąpienia od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu. Niezależnie od powyższego, z uwagi na zasadę orzekania przez Sąd na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją, Sąd rozważył kwestię możliwości odstąpienia w niniejszej sprawie od stwierdzenia nieważności decyzji wydanej rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ czasu.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazano, że w razie stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wyrok Trybunału ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Mimo że przedmiotem orzekania jest art. 156 § 2 k.p.a., to stwierdzenie niekonstytucyjności rzutuje na sposób dokonywania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wyrok nie powoduje zmiany normatywnej, ale wskazuje sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Wyrok stwierdzający niezgodność z Konstytucją nie oznacza derogacji art. 156 § 2 k.p.a. ani jego części. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego oznaczał konieczność dokonania przez sąd wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Ważenie tych zasad stanowi podstawę dokonania wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją, wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa".

Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie wskazanym w pytaniu, otworzył możliwość dokonania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, upływ czasu od daty wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności t.j. 7 lutego 2003 r. dnia do daty wydania decyzji organu II instancji t.j. dnia 22 sierpnia 2014 r. nie uzasadnia w niniejszej sprawie wyłączenia stwierdzenia nieważności decyzji.

Przy interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. uwzględnić należy, że

- norma art. 156 § 2 k.p.a. wykluczająca wyłączenie z uwagi na upływ czasu orzeczenia o nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w przypadku innych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w punktach 1,3,4 i 7 § 1, wskazuje jako okres graniczny upływ 10 lat od daty doręczenia decyzji,

- odmienne potraktowanie przez ustawodawcę przesłanki rażącego naruszenia prawa, wiąże się z jej istotnym znaczeniem, z punktu widzenia zasady praworządności, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco sprzecznej z prawem, zostało przez ustawodawcę uznane za sprzeczne z tą zasadą.

Ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem przesłanką szczególną i zachowuje ten charakter także w aktualnym stanie prawnym obowiązującym po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. Interpretując unormowanie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. przyjąć, zdaniem Sądu, należy, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo nie powinno być dopuszczalne jeżeli od daty wydania tej decyzji upłynął znaczny okres czasu, istotnie przekraczający okres 10 lat znajdujący zastosowanie w przypadku innych przesłanek, co ma miejsce przykładowo w razie upływu okresu 30 czy 20- letniego. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, decyzje o stwierdzeniu nieważności wydano bowiem po upływie około 11 lat i 6 miesięcy od daty wydania decyzji o przekształceniu (czas jej doręczenia nie został ustalony), który to czas w stosunku do terminu 10-letniego, nie jest okresem istotnie dłuższym.

Zdaniem Sądu, także okoliczności sprawy, a w szczególności stwierdzenie przez sąd cywilny nieważności umowy dożywocia i przyczyny tej nieważności, nie dają podstaw do uznania, że zasady praworządności, bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa sprzeciwiają się stwierdzeniu nieważności decyzji w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności umowy dożywocia nastąpiło bowiem z tej przyczyny, że M. W., której przysługiwało zbyte na rzecz skarżących prawo użytkowania wieczystego znajdowała się w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Okoliczności te nie przemawiają za ochroną nabytych przez skarżących, w związku z zawarciem umowy w takich okolicznościach, uprawnień.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę, jako niezasadną.