Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2626/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw z art. 64 ust. 1u.p.z.p. w zw z art. 106 par. 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych K. A. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 288/16 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K. A. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16, po rozpoznaniu skargi K.A. (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [....] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Łodzi (organ I instancji) ustalił na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, układem komunikacyjnym oraz zewnętrznymi parkingami wielostanowiskowymi, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ulicy [...], na części działki nr [...] w obrębie [...].

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w przepisach. Jego zdaniem nie został należycie uzasadniony obszar analizowany wzięty do oceny przez organ, tym bardziej, że inwestor wnioskował o jego rozszerzenie. Skarżący podał w wątpliwość ustalone parametry wskaźnika powierzchni zabudowy, podnosząc, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki o wartości 0,14; 0,15 i 0,21, co dawałoby podstawę do ustalenia tego parametru wyższego, niż w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że według części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej granice obszaru analizowanego wyznaczono w oparciu o szerokość frontu działki (3 x 97m = 291 m). Organ odwoławczy wyjaśnił, że tak wyznaczony obszar odpowiada przepisom ustawy i rozporządzenia oraz zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Przeprowadzona w jego granicach analiza urbanistyczna pozwala stwierdzić, czy został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podkreślił, że obszar przyjęty do analizy może oczywiście, być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jednakże organ administracji winien przy tym zawsze wyjaśnić w uzasadnieniu swej decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przy czym wyjaśnienia tego nie może stanowić jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony "zgodnie z § 3 rozporządzenia". W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, iż wyznaczenie w ten sposób obszaru analizowanego nastąpiło nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy i było nacelowane na utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego. Jest to - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowe uzasadnienie przyjętego stanowiska. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że wyznaczony obszar analizowany, daje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, zatem brak było podstaw do jego rozszerzenia. Organ odwoławczy nadmienił, że pomimo, iż organ I instancji stwierdził, że dominującą formą zabudowy w obszarze jest jednorodzinna, to jednak ocena zgodności z prawem inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową, co ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że elementami, które kształtują ład przestrzenny jest między innymi kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepisy rozporządzenia przewidują ustalenie niektórych wymaganych wskaźników - wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości, szerokości elewacji frontowej, wysokość jej górnej elewacji - w wielkości innej, niż średnie dla danego obszaru (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4), jednakże prawodawca wprost wskazał, że odmienność ta za każdym razem musi wynikać z analizy. Wobec tego uzasadnienie analizy i decyzji winno za każdym razem wyczerpująco wyjaśnić zastosowanie odstępstwa od ogólnej zasady. W tej sprawie organ I instancji ustalił parametry opierając się na wartościach średnich z obszaru analizy: wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (część działki nr ewid. [...] o pow. 19 950 m2) od 0,01 do 0,04, szerokości elewacji frontowych - od 12,0 m do 23,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych, ich gzymsów, attyk, głównych okapów - od 5,0 m do 6,0 m. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie wartości średnich jest uzasadnionym działaniem organu I instancji. Organ ten na poparcie swojego stanowiska wskazał, iż działka jest obecnie w słabo zurbanizowanym terenie, a zatem ustalenie dla nowej zabudowy parametrów na podstawie najwyższych wskaźników występujących w obszarze analizowanym na wybranych działkach/terenach (najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy dla pojedynczej, stanowiącej wyjątek działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, największą szerokość elewacji frontowej na podstawie zabudowy o funkcji usługowej i wysokość elewacji na podstawie najwyższego budynku jednorodzinnego) byłoby niewłaściwe. Zwrócono uwagę, że nie zostanie zachowana spójność architektoniczna oraz przestrzenna zabudowy planowanej z tą już istniejącą, nie stworzy z nią harmonijnej całości i nie zachowa ładu przestrzennego terenu, do którego przynależy teren inwestycji. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2015 r. zauważono, iż teren, na którym odwołujący planuje budowę zespołu budynków mieszkalnych leży na terenie unikatowego w skali kraju historycznego układu urbanistycznego wsi [...], wpisanego do gminnej ewidencji zabytków w Łodzi. Do czasów obecnych zastała zachowana zasada przyjęta przy zakładaniu wsi i usytuowania budynków. Mając na uwadze powyższe oraz z uwagi na niepowtarzalność i dużą historyczną wartość, układ urbanistyczny dawnej wsi z jego integralnymi elementami jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej. Wszelkie zatem działania na powyższym terenie winny zmierzać do jego poszanowania i utrzymania wartości, zaś działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim. Skoro przedmiotem niniejszego uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji przedmiotowego obiektu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w kształcie wskazanym w projekcie decyzji, z parametrami podanymi w tymże projekcie, to w warunkach niniejszej sprawy istotne znaczenie dla ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu miało określenie wskaźnika zabudowy w taki sposób, ażeby organ nadzoru konserwatorskiego mógł ocenić, czy wartość ta nie spowoduje zakłócenia relacji przestrzennych, koniecznych dla zachowania charakteru i struktury historycznego układu urbanistyczno-architektonicznego.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołania o nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji i stwierdził, że w tej sprawie uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 81 k.p.a. w zw. z art. 59 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie parametrów dla nowej zabudowy w sposób niezgodny z przepisami w/w rozporządzenia.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący poparł skargę i przedłożył trzy decyzje o warunkach zabudowy dla sąsiednich terenów. Oświadczył, że dla spornej nieruchomości w 2010 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, gdzie wskaźnik zabudowy ustalono na "ok. 0,20 powierzchni działki". Oświadczył, że decyzje te były uzgadniane z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 288/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt sprawy dokonana w świetle obowiązujących przepisów prawa uzasadnia wniosek, że poddana kontroli decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym tak, jak w realiach rozpoznawanej sprawy, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgoda uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie). W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji, wyznaczony dla potrzeb sprawy niniejszej obszar analizowany i uzasadnienie organu w tym zakresie - wbrew stanowisku skarżącego - nie naruszają przepisów prawa. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną ustalenia granic tego obszaru jako odpowiadający trzykrotnej szerokości frontu działki, cytując przy tym jego brzmienie w analizie urbanistycznej, a następnie w wynikach analizy, które są integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc jej załącznik, następnie zaś wyjaśnił jak wspomniany przepis należało zastosować do ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. Ponadto w analizie urbanistycznej powołano art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na podstawie którego następuje wyznaczenie granic terenu analizowanego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działki wynosi 97 m, zatem jego trzykrotność stanowi 291 m. Jak wynika z wyjaśnień organu, granice wyznaczonego w ten sposób obszaru analizowanego skorygowano tak, aby obejmował on powierzchnie całych nieruchomości zabudowanych i w przekonaniu sądu było to wystarczające dla zbadania cech zabudowy występującej w jego granicach oraz określenia parametrów nowej zabudowy. Sąd I instancji podkreślił, że wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, a nie jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. W ocenie Sądu I instancji, brak było tym samym jakichkolwiek podstaw prawnych do poszerzenia granic terenu analizowanego, jak wnioskował o to skarżący, zresztą co istotne dla potrzeb rozpoznawanej sprawy, potrzeba taka nie wynikała z analizy urbanistycznej. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika bowiem, że w granicach obszaru analizowanego dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa z towarzyszącą zabudową gospodarczą. W najbliższym otoczeniu terenu inwestycji po obu stronach ul. [...] znajdują się tereny o funkcji przemysłowej i magazynowej. Spośród 35 nieruchomości poddanych analizie aż 26 zabudowanych jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną, w tym zabudową zagrodową. Niewątpliwie zatem funkcja mieszkaniowa istniejącej zabudowy jest zbieżna z projektowaną przez skarżącego zabudową polegającą na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą, co pozwalało uznać, że zasada dobrego sąsiedztwa w realiach rozpoznawanej sprawy jest spełniona. Chybiony w przekonaniu Sądu I instancji jest także zarzut skarżącego, że organ powinien ustosunkować się do wszystkich zgłaszanych przez niego w toku postępowania wniosków dowodowych, zwłaszcza tych podnoszonych na etapie postępowania odwoławczego od pierwotnej decyzji organu I instancji, usuniętej z obrotu prawnego mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r.

Zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut odwołania, powielony również w skardze, a dotyczący wyznaczonego decyzją o warunkach zabudowy w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie od 0,01 do 0,04. Skarżący, co nie budzi wątpliwości, wnioskował o ustalenie rozważanego parametru na poziomie 0,20. W zaskarżonej decyzji natomiast organ odwoławczy zaaprobował ustalenia organu I instancji i dość lakonicznie odniósł się do tego zarzutu, bagatelizując załączony do akt sprawy materiał dowodowy. Organ odwoławczy odwołał się mianowicie do stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy zakładający wskaźnik zabudowy o maksymalnej wielkości 0,04 oraz do zasady ustalania parametrów nowej zabudowy na podstawie średnich wartości z obszaru analizowanego. Organ I instancji w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, argumentował zaś, że wnioskowana wartość wskaźnika powierzchni zabudowy przewyższa zarówno średni wskaźnik wyliczony na podstawie zabudowy wszystkich działek zabudowanych, jak również wartość najwyższego wskaźnika dotyczącego zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze. Jego zdaniem wskaźniki najwyższe (0,21; 0,15; 0,14), dotyczą nieruchomości zlokalizowanych przy ul. [...] (nr [...], [...], [...]), wykorzystywanych na cele usługowe i produkcyjne, zatem nie mogą stanowić wzorca dla zamierzonej inwestycji. Uwadze organów obu instancji umknął jednak fakt, że według tabeli załączonej do analizy urbanistycznej, parametr 0,15 występujący na nieruchomości przy ul. [...] dotyczy zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej, zaś parametr 0,21 (ul. [...]) odnosi się wyłącznie do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (zabudowa usługowa została skreślona przez architekta wykonującego analizę i opatrzona jego podpisem). Ponadto dla nieruchomości przy ul. [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,12. Zdaniem Sądu I instancji nie jest wobec tego prawdą, jak twierdziły organy orzekające w sprawie, że najwyższe wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu odnoszą się do nieruchomości wykorzystywanych na cele produkcyjne i usługowe. Takie zachowanie organów świadczy o naruszeniu przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Uchybienia te rzutowały bez wątpienia na wynik sprawy. Skoro zatem w obszarze analizowanym znajdują się - wbrew błędnemu stanowisku organów orzekających - nieruchomości objęte zabudową mieszkaniową mogące stanowić wzorzec dla nowej zabudowy, na których wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza wartości średnie z terenu analizowanego, to nie budzi wątpliwości, że organ winien rozważyć z należytą starannością możliwość ustalenia rzeczonego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, jak wnosił o to skarżący, bowiem na taką konkluzję pozwalały wyniki analizy urbanistycznej. Dodatkowym argumentem przemawiającym zaś za koniecznością dogłębnej oceny tego zagadnienia jest w ocenie Sądu I instancji fakt, że dla tej samej nieruchomości (a więc i tego samego obszaru analizowanego) Prezydent Miasta Łodzi w dniu [...] września 2010 r. wydał decyzję nr [...], znak [...] ustalającą na wniosek Z.L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu maksymalnie 22 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z inwestycjami towarzyszącymi, przewidzianej do realizacji na części działki nr [...] w Łodzi przy ulicy [...]. Według wytycznych urbanistycznych powierzchnia zabudowy 1 budynku została określona przez organ w wymiarze do 200 m2. Nie budziło wobec tego wątpliwości Sądu, że wskaźnik powierzchni zabudowy określono w decyzji z 2010 r. na znacznie wyższym poziomie, aniżeli średnie wartości ustalone zaskarżoną decyzją. Takie działanie organów administracji publicznej bez wątpienia podważa zaufanie obywateli do organów państwa i narusza w istotny sposób art. 8 K.p.a.

Poprawność pozostałych parametrów projektowanej zabudowy nie budziła uzasadnionych zastrzeżeń Sądu I instancji, który wskazał, że sam skarżący poza ogólnikowym sformułowaniem zarzutu wadliwego ustalenia parametrów nowej zabudowy nie wyjaśnił, na czym uchybienia te miałyby - w jego ocenie - polegać.

Sąd I instancji stwierdził, że stwierdzone wyżej uchybienia natury procesowej jak i materialnej miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy i obligowały sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nakazał, aby kontynuując postępowanie organ odwoławczy uwzględnił poczynione wyżej uwagi i w oparciu o posiadany materiał dowodowy ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Organ odwoławczy oraz skarżący złożyli skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

Organ odwoławczy zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj:

a) art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 16 i art. 106 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny oceniając legalność decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi jest związany tak jak i organ administracji i strony innymi indywidualnymi aktami administracyjnymi posiadającymi przymiot ostateczności i niezaskarżonymi do sądu administracyjnego;

b) art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków; uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków nie jest wiążące dla organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zachodziło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i oceny prawnej oraz niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przywołał argumenty prawne uzasadniające jego stanowisko.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu odwoławczego skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczną kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem w zakresie: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organ odwoławczy naruszył ten przepis przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, mimo iż obarczona jest ona uchybienia uzasadniającymi uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; ocena ta jest tym bardziej uzasadniona, że w organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.); b) art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organy naruszyły ten przepis przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czego przejawem było zaniechanie sporządzenia analizy urbanistycznej na obszarze analizowanym w granicach większych niż minimalne, np. wyznaczonych w odległości równej czterokrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem; c) art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie, że organy naruszyły ten przepis poprzez przeprowadzenie dowolnej oceny wybrakowanego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym i subiektywnym uznaniem, że minimalne granice obszaru analizowanego są jednocześnie jego granicami maksymalnymi oraz, że tak wyznaczony obszar analizowany odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa; d) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez niedostrzeżenie, że organy naruszyły te przepisy poprzez bezzasadne wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wysokości, a następnie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy – w tym zwłaszcza wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji – w oparciu o analizę przeprowadzoną na obszarze zbyt niewielkim, a przez to niemiarodajnym, co w oczywisty sposób narusza zasadę dobrego sąsiedztwa; e) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez niedostrzeżenie, że organy naruszyły ten przepis, czego przejawem było naruszenie prawa do zabudowy na skutek nieprawidłowego odczytania zasady dobrego sąsiedztwa; f) art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP przez niedostrzeżenie, że organy naruszyły te przepisy poprzez ograniczenie prawa własności, co w efekcie doprowadziło do naruszenia również art. 2, art. 7, art. 21 i art. 75 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na subiektywnym przekonaniu o tym, że uwzględnienie wniosku inwestora jest niemożliwe;

2) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju przed sądami administracyjnymi (p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez niedostateczną kontrolę działalności administracji i niezastosowanie środka z art. 135 p.p.s.a., co znalazło wyraz w nieuwzględnieniu skargi w zakresie wniosku o uchylenie – obok zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji – również poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż obydwie decyzje obarczone są jednakowymi uchybieniami w postaci naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenia prawa materialnego w zakresie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez ich błędną wykładnię, czego przejawem było uznanie, że subiektywne, arbitralne i bezrefleksyjne wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa;

2) art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię, czego przejawem było uznanie, że wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości nie narusza prawa do zabudowy;

3) art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa własności, co w efekcie doprowadziło do naruszenia również art. 2, art. 7, art. 21 i art. 75 Konstytucji RP oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez uznanie, że rozstrzygnięcie może opierać się na subiektywnym przekonaniu, że uwzględnienie wniosku inwestora jest niemożliwe.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skarg kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają podniesione w obydwu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

Dokonując oceny powyższych, skonkretyzowanych podstaw kasacyjnych, należy po pierwsze stwierdzić, że nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i oceny prawnej oraz niewskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano, a także brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania pomimo, pozostawania w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia" oraz przez "niedostateczną kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie wskazywany jako przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego: 1) nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych; 2) nie zawiera stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; 3) nie zawiera oceny prawnej sądu co do istoty sprawy, której dotyczy skarga; 4) ze względu na istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu) nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zamieścił w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy oraz zawarł w nim ocenę jego legalności, przedstawił i poddał ocenie zarzuty skargi oraz stanowiska organu i uczestników postępowania, wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z formalnego punktu widzenia przedstawienie stanu sprawy oraz ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania spełniają w stopniu koniecznym i wystarczającym warunki prawidłowości określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast merytoryczna (treściowa) płaszczyzna powyższych ocen i wskazań. Płaszczyzna ta może być jednak kontrolowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez Sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwaga ta odnosi się w szczególności do zarzutu braku wyczerpującego i jasnego stanowiska kontrolowanego Sądu w zakresie mocy obowiązującej postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] października 2015 r. o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Po drugie, należy stwierdzić, że nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "przez niedostrzeżenie": 1) wadliwości decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji naruszającą przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy; 2) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej na obszarze analizowanym w granicach większych niż minimalne (np. wyznaczonych w odległości równej czterokrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem); 3) naruszenia art. 80 k.p.a. przez przeprowadzenie dowolnej oceny zasadności wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej.

Wadliwość decyzji organu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, co zostało stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten stwierdził również wadliwość procesową i materialnoprawną decyzji odwoławczej, pozbawiając ją mocy obowiązującej i nakazując organowi drugiej instancji ponowne rozpoznanie odwołania oraz materiału procesowego w celu wydania nowej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zawierającej prawidłowe określenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (zob. s. 10-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Nie można więc twierdzić, że w kontrolowanym wyroku "nie dostrzeżono" wadliwości decyzji odwoławczej, która utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji ograniczył jedynie zakres orzekania, uznając, że wystarczające jest pozbawienie mocy obowiązującej decyzji odwoławczej.

Nie jest również usprawiedliwione stanowisko kwestionujące zasadność wyznaczenia granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej, stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniejszej niż 50 metrów). Trzeba bowiem pamiętać, że jakkolwiek przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wyklucza możliwości przekroczenia wartości mnożnika szerokości frontu działki inwestycyjnej ponad minimalną trzykrotność, to jednak wartość minimalna pozostaje zasadą i punktem wyjścia dla operacji wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Jeżeli więc organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zmierza do wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, powinien on w sposób wnikliwy, przekonujący, wyczerpujący, precyzyjny i weryfikowalny wykazać, że wielkość tego obszaru służy realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić w terenie jednostki urbanistyczno-architektonicznej. Nie jest natomiast dopuszczalne dowolne i nieznajdujące urbanistyczno-architektonicznego uzasadnienia poszerzanie obszaru analizowanego (w jednym, kilku lub wszystkich kierunkach) w celu "znalezienia" funkcji, cech i parametrów zabudowy odpowiadających założeniom inwestycyjnym wnioskodawcy (por. szersze rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09). Brak szczególnych i znajdujących odzwierciedlenie w zastanym ładzie przestrzennym danego terenu przesłanek o charakterze urbanistyczno-architektonicznym, uzasadniających rozszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w sposób nawiązujący do funkcji, cech i parametrów zabudowy znajdującej się poza obszarem wyznaczonym mnożnikiem trzykrotności szerokości frontu, uzasadnia odstąpienie od operacji podwyższenia wartości powyższego mnożnika.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo uznano, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności szerokości frontu (291 m) jest wystarczające dla ustalenia warunków dla planowanej inwestycji. Organy orzekające w sprawie nie negowały dopuszczalności realizacji przez wnioskodawcę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomimo iż w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje tego rodzaju zabudowa. W związku z powyższym żądanie włączenia do tego obszaru działek nr [...] i [...] objętych zabudową mieszkaniową wielorodzinną nie było uzasadnione. Z kolei dążenie do poszerzenia obszaru analizy jedynie w celu włączenia do niego działek o wysokim wskaźniku intensywności zabudowy, niepoparte właściwymi argumentami o charakterze urbanistyczno-architektonicznym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Uwaga ta odnosi się również do żądania włączenia do obszaru analizowanego działek o numerach od [...] do [...]. Powyższe działki znajdują się ponadto w odległości ponad 500 m od terenu planowanej inwestycji, co oznacza, że mnożnik wielokrotności frontu działki należałoby wyznaczyć na poziomie powyżej 5,0. Trudno więc uznać za uzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w tym przypadku doszłoby tylko do "minimalnego rozszerzenia" granic obszaru analizowanego.

Po trzecie, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. – "przez niedostateczną kontrolę działalności administracji i niezastosowanie środka z art. 135 p.p.s.a." względem decyzji organu pierwszej instancji – jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z miarodajnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 135 p.p.s.a. może stać się wzorcem kontroli kasacyjnej tylko w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji dokona jego błędnej wykładni lub błędnego zastosowania, rozszerzając granice orzekania w sposób nieznajdujący podstaw w treści hipotezy i dyspozycji powyższej regulacji. Nie może być natomiast przedmiotem zarzutu naruszenie powyższego przepisu przez samo jego niezastosowanie (por. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., I OSK 2615/15; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). W sprawie, której dotyczy skarga, przepis art. 135 p.p.s.a. nie był przedmiotem stosowania, natomiast Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób prawidłowy, z jakich powodów uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji odwoławczej (zob. s. 11-12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę.

Po czwarte, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, że popełnione przez organ pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostały powtórzone w postępowaniu i rozstrzygnięciu odwoławczym przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Zasadnicze znaczenie w tym zakresie miało wadliwe wyznaczenie wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie od 0,01 do 0,04, podczas gdy wartość średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 0,04. Zawarte w wynikach analizy urbanistycznej, będącej podstawą ustalenia powyższego wskaźnika w rozstrzygnięciach organów, stwierdzenie, że wskaźnik ten zostaje wyznaczony "na podstawie wartości średniej tego parametru w analizowanym obszarze", jest oczywiście błędne. Nie można zatem przyjąć, że organy wyznaczyły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycyjnego zgodnie z zasadą wyrażoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Natomiast dopuszczalne wyznaczenie wartości wskaźnika odbiegającej od wartości średniej nie zostało wykazane w sposób przewidziany w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a więc jako "wynikające z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Powyższe uchybienie było konieczną i wystarczającą przesłanką do dyskwalifikowania wyników ustaleń analizy urbanistycznej w zakresie powyższego wskaźnika. W konsekwencji również ustalenie tak wyznaczonej wartości powyższego wskaźnika w kontrolowanych decyzjach było wadliwe. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, wskazując, że w decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], znak [...] wydanej w sprawie dotyczącej wniosku Z.L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na tożsamym terenie (cz. działki nr [...]) zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (maksymalnie 22) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, Prezydent Miasta Łodzi ustalił, że na terenie o powierzchni 19.950 m kw. dla jednego bdynku dopuszczalna jest powierzchnia zabudowy w wymiarze do 200 m kw., co oznacza, że przy realizacji maksymalnie określonej liczby budynków (22) wskaźnik intensywności zabudowy przekroczyłby 20 %. Organy powinny zatem odnieść się do powyższej kwestii, wyjaśniając, z czego wynika tak istotne obniżenie wartości powyższego wskaźnika.

Po piąte, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 16 i art. 106 k.p.a. "przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem sąd administracyjny oceniając legalność decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi jest związany tak jak i organ administracji i strony innymi indywidualnymi aktami administracyjnymi posiadającymi przymiot ostateczności i niezaskarżonymi do sądu administracyjnego".

Powyższy zarzut – niezależnie od wadliwego sformułowania oraz błędnego określenia podstawy kasacyjnej (przedmiotem zarzutu są przepisy procesowe, a nie – jak wskazano w skardze kasacyjnej – przepisy prawa materialnego) – zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji uznał, że organy orzekające ponownie w sprawie oraz sam sąd administracyjny nie są związane ostatecznym postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Łodzi z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu odwoławczego skierowany do organów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakaz ponownego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w sytuacji, gdy współdziałający organ ochrony zabytków uzgodnił już projekt decyzji zawierający określenie powyższego wskaźnika, narusza zasadę związania ostatecznym postanowieniem.

Stanowisko organu odwoławczego jest wadliwe, stanowiąc konsekwencję błędnych założeń teoretycznych.

Ostateczne postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji jest stanowczą i wiążącą formą współdziałania organu specjalistycznego, jednak jego trwałość jest zasadniczo zależna od ciągłości mocy obowiązującej decyzji, która została wydana na jego podstawie. Jeżeli decyzja, dla której ostateczne postanowienie uzgadniające jej projekt stanowiło przesłankę wydania, została następnie uchylona ze względu na naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na treść tej decyzji, to ostateczne postanowienie uzgadniające traci moc obowiązującą, jeżeli w toku ponownego postępowania konieczne jest sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie go nowej procedurze uzgodnienia. Jeżeli natomiast treść nowej decyzji, po usunięciu skutków naruszeń prawa materialnego lub procesowego, będzie odpowiadać treści poprzednio wydanej decyzji, ponowna procedura uzgodnieniowa i wydanie nowego postanowienia co do zasady nie będzie konieczne. W tym wyjątkowym przypadku moc obowiązująca postanowienia uzgadniającego przekroczy zatem granice postępowania, w którym wydano uchyloną decyzję.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy, której dotyczy skarga, należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji nie zajął wyraźnego stanowiska w rozważanej kwestii. Nie można zatem twierdzić, że Sąd ten przesądził w sposób wiążący, że organ odwoławczy przestał być związany postanowieniem uzgadniającym z dnia [...] października 2015 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału procesowego ma obowiązek ponownego rozważenia i ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy. Jakkolwiek wskazanie to można uznać za dość lakoniczne, to jednak nie jest uprawniona próba przypisywania Sądowi poglądów prawnych, których bezpośrednio nie wyraził.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za stosowne uzupełnienie ocen i wskazań Sądu pierwszej instancji w rozważanym zakresie.

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że ponowne (prawidłowe) ustalenie spornego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu zasadniczo będzie prowadzić do konieczności powtórzenia procedury uzgodnieniowej z właściwym organem ochrony zabytków, chyba że ustalenie wskaźnika innego niż wartość średnia (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) będzie tożsame z wartością poddaną uzgodnieniu. Jeśli bowiem organ ustali, że nowy wskaźnik powinien przyjąć wartość inną niż poddana uprzednio uzgodnieniu, powinien ponownie wdrożyć procedurę uzgodnieniową w przedmiocie nowego projektu decyzji. Twierdzenie organu odwoławczego, że Miejski Konserwator Zabytków w Łodzi "wyraził już jednoznaczne stanowisko co do braku możliwości realizacji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie większym niż 0,04" (s. 6 skargi kasacyjnej), nie może zostać zaakceptowane, gdyż odwołuje się ono do poglądu, który – o ile rzeczywiście doszło do jego wyrażenia – nie został sformułowany w postanowieniu z dnia [...] października 2015 r. Poza tym nowe stanowisko organu współdziałającego będzie musiało uwzględnić, że postanowienie odmawiające uzgodnienia – jako zaskarżalne – wymaga nie tylko formalnego uzasadnienia, lecz przede wszystkim uzasadnienie to musi być wnikliwe i szczegółowe, wskazując skonkretyzowane argumenty, które przesądzają o konieczności prawną (np. ze względu regulacje dotyczące ochrony zabytków) przyjęcia określonych wartości maksymalnych w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Organ uzgadniający ma w szczególności obowiązek wyjaśnienia, jakie jednolite standardy w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy spornego obszaru wpisanego do gminnej ewidencji zabytków (historyczny układ urbanistyczny wsi [...]) stosuje w procedurach uzgodnienia w sprawach o ustalenie warunków zabudowy na tym obszarze, oraz czy i kiedy zastosowano lub planuje się zastosować odstępstwa od przyjętych standardów. Oczywiście tak wyrażone stanowisko w formie postanowienia miejskiego konserwatora zabytków jest zaskarżalne w drodze zażalenia do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Oddalenie zarzutów naruszenia prawa procesowego pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Negatywna ocena zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie organu właściwego do spraw ochrony zabytków nie jest wiążące dla organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, została przeprowadzona powyżej. Nie ma zatem konieczności powtarzania przytoczonej tam argumentacji.

Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "przez ich błędną wykładnię", prowadzącą do uznania "subiektywne, arbitralne i bezrefleksyjne wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej wielkości pozostaje w zgodzie z zasadą dobrego sąsiedztwa" został także poddany negatywnej weryfikacji. Jak już stwierdzono, brak odpowiednich argumentów o charakterze urbanistyczno-architektonicznym, związanych z istniejącym stanem ładu przestrzennego w obszarze sąsiednim względem terenu planowanej inwestycji, przesądza o braku podstaw do poszerzania obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego zostały zatem wyznaczone w zgodzie z zasadą sąsiedztwa urbanistycznego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie jest także uzasadnione twierdzenie skarżącego, że wyznaczenie w przedmiotowej sprawie granic obszaru analizowanego w odległości równej trzykrotności szerokości frontu działki doprowadziło do naruszenia prawa do zabudowy terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawo do swobodnego zagospodarowania (zabudowy) terenu jest limitowane bezpośrednio regulacjami ustawowymi (np. ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach nie przesądza jeszcze, czy, w jakim zakresie i w jaki sposób dany podmiot będzie mógł realizować przysługujące mu prawo zabudowy terenu. Dopiero wyniki prawidłowo sporządzonej analizy są podstawą ustalenia w decyzji skonkretyzowanych cech, funkcji i parametrów zabudowy, które kształtują prawo podmiotowe, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W sprawie, której dotyczy skarga, ostateczna postać prawa zabudowy skarżącego w odniesieniu do terenu inwestycyjnego zostanie ustalona po prawidłowym wyznaczeniu wskaźnika intensywności zabudowy.

W ostatniej kolejności, w nawiązaniu do poglądów i ocen wyrażonych wyżej, należy podnieść, że pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego pozbawione są jakichkolwiek podstaw. Nie znajdują więc uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 i art. 75 Konstytucji RP. Zarzuty te stanowią nieskuteczną próbę podważenia istoty swobody decyzyjnej organów orzekających w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako indywidualny akt planistyczny, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym zakres i sposób jej zagospodarowania i zabudowy (art. 6 u.p.z.p.). Ograniczenia prawa zagospodarowania i zabudowy terenu wprowadzone przez właściwe organy w sposób zgodny z cytowanymi wyżej regulacjami ustawowymi i podustawowymi nie naruszają prawa własności nieruchomości w sposób nieproporcjonalny lub podważający istotę tego prawa. Poddany ocenie kasacyjnej sposób rozumienia i stosowania przez Sąd a quo relewantnej regulacji materialnoprawnej również odpowiada konstytucyjnym oraz ustawowym standardom.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł pkt. 1 wyroku o ich oddaleniu. Ponadto, działając na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w pkt. 2 wyroku zasądzono od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (koszty sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udziału pełnomocnika na rozprawie).