Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3879/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art, 151,153,183,188,189,203 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 3, art. 51, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 465/19 w sprawie ze skargi A sp. z o.o. w [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A sp. z o.o. w [...] na rzecz [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 września 2019 r., II SA/Ol 465/19 w wyniku rozpoznania skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] grudnia 2018 r. znak: [...], którą organ postanowił odstąpić od nałożenia na B. w [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: B. sp. z o.o.) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b. w związku z dokonaną rozbiórką segmentu budynku na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że pismem z 20 lipca 2018 r. A. sp. z o.o. zawiadomiła PINB o rozbiórce (katastrofie budowlanej) budynku warsztatu wulkanizacyjnego położonego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...], podczas której doszło do uszkodzenia dachu sąsiedniego budynku należącego do spółki. Po przeprowadzeniu kontroli nieruchomości w dniach 26 lipca 2018 r. i 22 października 2018 r., pismem z 19 listopada 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 p.b. oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. orzekł o odstąpieniu od nałożenia na B. sp. z o.o. obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z dokonaną rozbiórką segmentu budynku na ww. działce. Z przyjętych przez organ ustaleń wynikało, że na terenie działki nr ew. [...], pozostającej w użytkowaniu wieczystym B. sp. z o.o., znajdował się dwusegmentowy parterowy budynek gospodarczy, którego jeden segment został prawie całkowicie rozebrany. Pozostała jedynie część ściany od strony południowej, stanowiąca rodzaj ogrodzenia pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...], której użytkownikiem wieczystym jest A. sp. z o.o. Według złożonego przez prokurenta B. sp. z o.o. oświadczenia rozbiórka została przeprowadzona w 2014 r. i była spowodowana złym stanem technicznym obiektu. Na powyższe roboty inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, które, jak przyjął PINB, było konieczne, albowiem rozebrany budynek przylegał do granicy z działką nr ew. [...]. PINB uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, stwierdził, że z uwagi na to, iż w trakcie kontroli roboty budowlane zostały zakończone nie istniały przesłanki do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. Fakt zakończenia robót rozbiórkowych skutkował również odstąpieniem od nakładania obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Według wnioskodawcy rozbiórka spowodowała uszkodzenia w połaci dachowej budynku na działce nr ew. [...] przylegającego bezpośrednio do rozebranego segmentu, niemniej, zdaniem PINB, naprawa tego rodzaju powinna być rozstrzygana w innym postępowaniu niż postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego.

[...]WINB nie uwzględnił odwołania złożonego przez A. sp. z o.o., przyjmując, że kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ odwoławczy wskazał, że załatwienie sprawy w toku instancji zostało poprzedzone przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia oględzin miejsca wykonanych robót rozbiórkowych. Oględziny przeprowadzone 4 marca 2019 r. wskazują, że po spornym obiekcie obecnie pozostał jedynie fragment ściany fundamentowej wystający od 5 do 15 cm ponad teren działki nr ew. [...], na terenie której jest składowana kostka betonowa. Odnosząc się do meritum sprawy, organ przyjął, że w przypadku stwierdzenia wykonania samowolnych robót budowlanych służących rozbiórce obiektu budowlanego znajdują zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b. skutkujące koniecznością oceny robót pod kątem ich zgodności z przepisami i sztuką budowlaną. W przypadku robót zakończonych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ocena, czy nie zachodzi przesłanka dla nałożenia na inwestora określonych obowiązków wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego, [...]WINB wskazał, że z treści protokołu oględzin przeprowadzonych 4 marca 2019 r. wynika, iż przedmiotowe roboty rozbiórkowe zostały zrealizowane w sposób prawidłowy, zaś pozostałości po obiekcie nie stanowią zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia ludzi. Nie stwierdzono również uszkodzeń w przylegających budynków, które mogłyby mieć związek z dokonaną rozbiórką. Ustalenia te nie budzą wątpliwości, co powoduje, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie w świetle stanu faktycznego sprawy należało, zdaniem [...]WINB, uznać za prawidłowe.

Skargą A. sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję [...]WINB, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i niewłaściwe rozpoznanie całego materiału dowodowego, nieuwzględnienie przedkładanych dowodów w sprawie, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na jej wynik, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, iż nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.; 2) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne i w istocie niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy skutkujące niewskazaniem przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy i błędem w ustaleniach faktycznych - ustaleniu polegającym na uznaniu, że roboty rozbiórkowe zostały zakończone; 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji stwierdzającej brak podstaw do nałożenia obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem; 4) art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez niewstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót mogących spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia, w szczególności naruszenia § 315 i § 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t.; 5) art. 31 ust. 5 p.b. poprzez uznanie, że roboty rozbiórkowe miały na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w sytuacji, gdy zagrożenie takie nie wystąpiło, a inwestor w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego kontynuował rozbiórkę bez bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę w organie administracji architektoniczno-budowlanej; 6) art. 90 p.b. poprzez niezastosowanie go w stosunku do inwestora, który realizował roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę, tj. z naruszeniem art. 48 p.b., a także z naruszeniem art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.; 7) art. 14 § 1 i art. 391 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe doręczanie pism w toku postępowania przez organ administracji publicznej, skutkujące brakiem możliwości ich właściwego odczytania oraz możliwością ich modyfikowania; 8) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wydanie w toku postępowania postanowienia, pomimo braku podstawy prawnej do zastosowania art. 123 § 1 k.p.a.; 9) art. 15 i art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zakres zleconego do przeprowadzenia przez organ I instancji uzupełniającego postępowania dowodowego mieści się w ramach postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w istocie brak było właściwego rozpoznania sprawy w I instancji, po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stan faktyczny uległ bowiem zmianie, a tym samym postępowanie uzupełniające zastąpiło ponowne rozpoznanie sprawy w toku dwuinstancyjnym, skutkiem czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PINB, która został wydana w odmiennym stanie faktycznym, gdyż zmienił się zakres i przedmiot postępowania, naruszając tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.) oraz z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że dochowanie prawidłowego toku postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie obligowało organ nadzoru budowlanego do ustalenia zakresu wykonanych robót, ich prawnej kwalifikacji w celu oceny czy zostały wykonane bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i dokonania wyboru właściwego trybu postępowania, zaś w razie uznania, iż możliwe jest zastosowanie trybu naprawczego z art. 51 p.b., wskazanie, jakie okoliczności go uzasadniają. W przypadku zaś powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych samowolnie robót budowlanych istnieje możliwość skorzystania z dyspozycji przepisu art. 81c ust. 2 p.b. uprawniającego organ do żądania od inwestora ocen technicznych lub ekspertyz. Zdaniem Sądu I instancji, tak zakreślonym powinnościom orzekające w sprawie organy nie w pełni sprostały. Rozbiórka segmentu budynku na działce nr ew. [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jako że rozebrany budynek przylegał do granicy z działką nr ew. [...] (z obu jej stron). Sąd zwrócił uwagę na to, że budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] po wszczęciu postępowania nie został całkowicie rozebrany, a stan taki utrzymywał się także w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Mając na uwadze samowolne wykonywane robót budowlanych, tj. bez niezbędnego pozwolenia na budowę, powinnością organu było wydanie na postawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. postanowienia wstrzymującego dalszą rozbiórkę budynku połączonego z jednoczesnym nałożeniem na B. sp. z o. o. obowiązku przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz obejmujących nie tylko zakres samowolnie kontynuowanych robót budowlanych, lecz przede wszystkim skalę i rodzaj uszkodzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...], czego w postępowaniu, pomimo wielokrotnych oględzin, nie dokonano.

Zaniechanie ukierunkowania postępowania na zakres i rodzaj uszkodzenia obiektu budowlanego na działce skarżącej spółki, zdaniem Sądu I instancji, nie doprowadziło do wyjaśnienia istoty rzeczy w kontrolowanym postępowaniu. Bezspornym bowiem pozostaje, że inwestor samowolnie dokonał rozbiórki segmentu budynku na działce nr ew. [...], przy czym część robót rozbiórkowych prowadził w trakcie postępowania, bez koniecznej w takiej sytuacji procesowej reakcji organów w zidentyfikowanym powyżej trybie. Taki sposób procedowania skutkował, że inwestora nie dotknęła sankcja z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., ani też nie zostało prawidłowo wdrożone postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. W tej sytuacji odstąpienie przez PINB od nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. tylko z tej przyczyny, że roboty rozbiórkowe zostały zakończone jest wprost niedostrzeganiem, a właściwie, jak podkreślił Sąd, zanegowaniem art. 51 ust. 7 p.b. normującego procedurę naprawczą robót budowlanych już wykonanych. Sąd I instancji podniósł, że wskazana przez [...]WINB podstawa odstąpienia od nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. sprowadzająca się do konkluzji, że roboty rozbiórkowe zostały zrealizowane w sposób prawidłowy nie została poparta jakimkolwiek dowodem, dalsze zaś stwierdzenie, jakoby "[...] pozostałości po obiekcie nie stanowią zagrożenia dla życia zdrowia lub mienia ludzi" również, w ocenie Sądu, wymyka się jakiejkolwiek oceny z uwagi na brak jakiegokolwiek dowodu na stawiane tezy. W rezultacie powyższego przywołane powyżej przesłanki odmowy realnego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. jawią się, zdaniem Sądu I instancji, jako całkowicie gołosłowne, tym bardziej, że nie jest wiadomym, czy mają one, choćby z założenia, przemawiać za nieprowadzeniem robót budowlanych w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b. Z kolei podanie przez [...]WINB, że: "Nie stwierdzono również uszkodzeń w przylegających budynkach [...]", w ocenie Sądu, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy, a ponadto jest jaskrawym zaprzeczeniem tezy skarżącej spółki, która – w świetle poglądowego materiału dowodowego w sprawie – jest wielce uprawdopodobniona. Konkluzja, że niestwierdzony zakres uszkodzeń w przylegających budynkach "[...] mógłby mieć związek z dokonaną rozbiórką" jawi się jako wręcz nieprawdopodobna, mając na uwadze zasady logicznego rozumowania wskazujące na naturę związku przyczynowo-skutkowego (roboty budowlane jako przyczyna i uszkodzenia obiektu budowlanego posiadającego wspólną ścianę z obiektem rozebranym jako skutek). Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny dokonać oględzin obiektu budowlanego skarżącej spółki, a następnie w trybie art. 50 ust. 3 p.b. nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz celem zweryfikowania, czy zakres, skala i rodzaj uszkodzeń budynku usytuowanego na działce nr ew. [...] mógł powstać wskutek samowolnie zrealizowanych robót rozbiórkowych na działce nr [...]. Powyższa ocena (techniczna, ekspertyza) objąć powinna zgodność wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w art. 7 p.b. i w r.w.t., które, z natury rzeczy są w większości przepisami bezwzględnie obowiązującymi oraz z zasadami wiedzy technicznej w zakresie wskazanym w art. 5 ust. 1 p.b. Podejmując rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Sąd I instancji, organy powinny mieć na uwadze, że zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b.) jest jednym z celów p.b., co potwierdza oczywistą tezę, że stan zgodny z prawem, to stan wolny od zagrożeń dla mienia i bezpieczeństwa ludzi. Innymi słowy, restytucja (doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) uszkodzonego obiektu budowlanego będącego we władaniu osoby trzeciej, do którego samowolny inwestor nie miał prawa w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 p.b.), obejmuje także naprawę ww. obiektu celem zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania, a nakaz wykonania adekwatnych w danych okolicznościach robót budowlanych - jako bezpośrednia konsekwencja samowolnie wykonanych robót budowlanych w obiekcie bezpośrednio graniczącym z uszkodzonym obiektem budowlanym – mieści się w zakresie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b.

Skargą kasacyjną [...]WINB zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące prawidłowości realizacji robót rozbiórkowych oraz braku zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia nie zostały poparte jakimkolwiek dowodem oraz są "całkowicie gołosłowne" i "nieprawdopodobne", podczas gdy organ odwoławczy oparł ustalenia na dowodzie z oględzin przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] (posiadających wymagane prawem uprawnienia budowlane);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wiążących wskazań co do dalszego postępowania, które nie są możliwe do zrealizowania, Sąd I instancji wskazał bowiem na potrzebę zobowiązania inwestora do przedstawienia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz w trybie art. 50 ust. 3 p.b., podczas gdy nie jest dopuszczalne samoistne nakładanie w drodze postanowienia tymczasowego obowiązków, o których mowa w art. 50 ust. 3 p.b., bez wstrzymania wykonania robót budowlanych, a wstrzymanie robót budowlanych w niniejszej sprawie jak słusznie stwierdził Sąd I instancji jest zbędne;

II. prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ar. 51 ust. 7 p.b. przez błędną jego wykładnię, która skutkowała uznaniem, że nakaz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. powinien dotyczyć również sąsiedniej nieruchomości budynkowej, nie objętej przedmiotem postępowania administracyjnego, co do której inwestor nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. sp. z o.o., ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wymaga przypomnienia, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja, którą organ nadzoru budowlanego odstąpił od nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Przedmiotem dokonywanych ocen w toku postępowania naprawczego wszczętego z uwagi na wykonanie rozbiórki budynku bez pozwolenia wymaganego lokalizacją budynku znajdującego się w granicy działki (art. 31 ust. 1 pkt 1 p.b.) była rozbiórka przez B. sp. z o.o. segmentu budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zakwestionował jako nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym stwierdzenie przez [...]WINB, że roboty rozbiórkowe zostały zrealizowane w sposób prawidłowy, a pozostałości po rozebranym obiekcie nie stanowią zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia ludzi. Sprzeciwił się również wnioskom, na jakich zdecydował się oprzeć organ odnośnie do uszkodzeń, jakie powstały w należącym do skarżącego przyległym budynku znajdującym się na działce nr ew. [...]. Tej ostatniej kwestii Sąd I instancji nadał w zaskarżonym wyroku pierwszoplanowe znaczenie. Wynikało to z przyjęcia, że zaniechanie ukierunkowania postępowania na zakres i rodzaj uszkodzenia obiektu budowlanego na działce należącej do A. sp. z o.o. nie doprowadziło do wyjaśnienia istoty rzeczy w kontrolowanym postępowaniu zakończonym decyzją z [...] kwietnia 2019 r.

To stanowisko Sądu I instancji jest kwestionowane wniesioną przez organ skargą kasacyjną i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczony w niej zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 80, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób opisany w petitum złożonego środka odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50-51 p.b., organ administracji powinien podjąć kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego w dalszej kolejności ocenić, czy okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów prawa materialnego zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle powiązany z zasadą swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sporu, czy wnioski wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego znajdują w nim swoją podstawę, czy posługując się sformułowaniem użytym przez Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku – pozostają "gołosłowne", powinno mieć na uwadze ocenę tego, czy przyjęte przez organ ustalenia opierają się na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, zostały one skonfrontowane ze sobą, organ dokonał ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy, wyprowadzając z nich wnioski, którym nie można zarzucić sprzeczności z zasadami wiedzy, regułami logiki dotyczącymi wnioskowania, a także zasadami doświadczenia życiowego.

Mając na uwadze powyższe kryteria, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu I instancji, nie można przyjąć, że stanowisko [...]WINB wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bazujące na dokonanych ustaleniach faktycznych "wymyka się jakiejkolwiek ocenie [...] z uwagi na brak jakiegokolwiek dowodu na stawiane tezy". W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania dwukrotnie (26 lipca 2018 r. i 22 października 2018 r.) została przeprowadzona kontrola terenu działki nr ew. [...]. Została ona następnie w toku postępowania odwoławczego powtórzona, gdy organ odwoławczy zlecił PINB dokonanie powtórnych oględzin, których celem miało być udokumentowanie stanu nieruchomości po zrealizowanych samowolnie robotach rozbiórkowych w postaci sporządzenia protokołu, szkicu sytuacyjnego oraz materiału fotograficznego, a także ocenienie, czy aktualny stan zabudowy działki stanowi zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia, jak też nie narusza obowiązujących warunków technicznych (postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2019 r. znak [...]). Do akt sprawy protokół z oględzin dokonanych 4 marca 2019 r. został włączony wraz ze szkicem i zdjęciami poglądowymi. Jego wartości dowodowej nie podważa to, że nie został on podpisany przez przedstawiciela skarżącego, który powiadomiony o oględzinach zdecydował się nie brać w nich udziału. Z jego treści jednoznacznie wynika, że teren kontrolowanej działki w stanie istniejącym w dacie dokonanych oględzin, stanowiącym konsekwencję wykonanych przez inwestora robót budowlanych, nie może być traktowany jako powodujący zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia, pozostaje on również zgodny z przepisami r.w.t. W świetle akt sprawy brak jest powodów, by uznać, że roboty zrealizowane przez B. sp. z o.o. nie zostały zakończone. Teren robót został w wymagany sposób uporządkowany. Fragment ściany fundamentowej, którą inwestor zdecydował się pozostawić na terenie działki nr ew. [...], mającej wysokość od 5 do 15 cm, nie narusza wymagań techniczno-budowlanych i nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników budynków sąsiednich. Pogląd, że "pozostałości po rozebranym obiekcie" powinny stanowić przedmiot zainteresowania organów nadzoru budowlanego, a tym bardziej, że w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest wykazanie w drodze przeprowadzenia stosownych dowodów, że nie stanowią one zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia ludzi pozostaje w stanie sprawy nieuprawniony.

Skarżący kasacyjnie trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu stawianego zarzutu na wymóg rozważenia przy ocenie merytorycznej poprawności wniosków sformułowanych przez inspektorów PINB charakteru kontrolowanych robót budowlanych, które nie skutkowały powstaniem obiektu budowlanego, ale jego likwidacją, a także nieskomplikowanej konstrukcji rozebranego budynku, która to okoliczność niewątpliwie oddziaływać musiała bezpośrednio na określenie wpływu, jakie roboty wywołały na konstrukcję przyległych budynków, w tym ich bezpieczeństwo. Nie zostały ujawnione w sprawie tego rodzaju fakty, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazywałyby zobowiązać inwestora do sporządzenia w zaznaczonym zakresie oceny technicznej lub ekspertyzy. Skarżący kasacyjnie zasadnie obowiązek ten objął w sprawie zarzutem, wskazując na brak podstaw do zastosowania przez organ art. 50 ust. 3 p.b. i ogólną zbędność wskazanego działania. Powołany przepis stanowi, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Nałożenie powyższego obowiązku ma charakter fakultatywny, albowiem pozostaje bezpośrednio zależne od stwierdzenia, czy sporządzenie wskazanych dokumentów jest niezbędne do podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 p.b. i wymaga tego charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Z treści art. 50 ust. 3 p.b. wynika, że obowiązek ten pozostaje ponadto w związku ze wstrzymaniem przez organ nadzoru budowlanego robót budowlanych. Gdy są one zakończone, a potrzeba wydania decyzji określającej obowiązki nakładane na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. na zasadzie odpowiedniości (art. 51 ust. 7 p.b.) wymaga z uwagi na wątpliwości odnoszące się do zrealizowanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego posłużenia się oceną techniczną lub ekspertyzą, organ nadzoru budowlanego może nakazać sporządzenie tych dokumentów, korzystając z kompetencji, którą przyznaje mu art. 81c ust. 2 p.b.

W sprawie wymagało niewątpliwie uwzględnienia to, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu jest on w stanie rozstrzygać we własnym zakresie w ramach merytorycznych kompetencji posiadanych przez zatrudnionych pracowników. W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał przekonanie, że pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w prowadzonych postępowaniach, co daje im możliwość fachowej oceny zjawisk technicznych różnorakiego rodzaju (por. wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1635/19; wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., II OSK 2877/18; wyrok NSA z 26 września 2018 r., II OSK 2212/16; wyrok NSA z 16 maja 2018 r., II OSK 1558/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 149/16). Tym bardziej wniosek ten jawi się jako zasadny, gdy kontrolę, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie organ, przeprowadzają pracownicy posiadający uprawnienia budowlane, mogący wykonywać samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (art. 12 ust. 1 p.b.).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. pozostaje zasadny także dlatego, że wskazane przez Sąd I instancji zastrzeżenia względem stanowiska zajętego przez [...]WINB odnośnie do niestwierdzenia uszkodzeń w budynkach przylegających do rozebranego obiektu pozostają w całości nietrafne. Wynika to z faktu, że zacytowane w treści wyroku twierdzenie organu zostało niewłaściwie przez Sąd zinterpretowane, a w konsekwencji służyło bezpodstawnie do podważenia przyjętych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych jako niespełniających standardu posługiwania się właściwymi zasadami logicznego rozumowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji (s. 4) wynika, że niestwierdzenie uszkodzeń w przylegających budynkach, które mogłyby mieć związek z dokonaną rozbiórką, organ odniósł do uszkodzeń, które mogłyby mieć związek z rozbiórką pozostawionej przez inwestora na działce nr ew. [...] ściany a nie robót budowlanych rozbiórkowych jako takich. Wymaga zauważenia, że ten wniosek, który Sąd zdyskwalifikował jako "nieprawdopodobny", został poprzedzony nawiązaniem przez [...]WINB do wyników oględzin przeprowadzonych 4 marca 2019 r., udokumentowanych sporządzonym protokołem. Wypowiedź organu odwoławczego, co wynika z uzasadnienia decyzji, pozostawała w łączności z treścią ww. protokołu i w kontekście znaczenia wyników dokonanych oględzin powinien być interpretowany sporny fragment zaskarżonej decyzji, tym bardziej, gdy się weźmie pod uwagę, że w protokole zamieszczone zostało analogiczne twierdzenie dotyczące niestwierdzenia uszkodzeń w budynkach przylegających do rozebranego budynku, które odnosiło się, co niesporne, do "rozebrania pozostałej ściany rozebranego budynku" (protokół z 4 marca 2019 r., s. 2).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jakichkolwiek podstaw, by zarzucić organom nadzoru budowlanego orzekającym w sprawie negowanie faktu uszkodzenia budynku należącego do skarżącego w związku ze zrealizowaną rozbiórką budynku gospodarczego przez B. sp. z o.o. W piśmie z 5 marca 2019 r. znak: [...] PINB, przekazując organowi odwoławczemu materiały pozyskane w trybie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wyraźnie wskazał, że jakkolwiek nie stwierdził uszkodzeń przylegających budynków wynikających z rozbiórki ściany, to nie budzi jego wątpliwości, że sam budynek, poza ww. ścianą, został rozebrany 3-4 lata wcześniej i zniszczenia, do których nawiązywał w swoim pismach skarżący, powstały w tym okresie. Podobne stanowisko wynika z pisma PINB z 21 marca 2019 r. znak: [...], w którym organ jednoznacznie wyjaśnił, że "widoczne uszkodzenia sąsiednich budynków powstały z pewnością przy rozbiórce budynku a nie przy likwidacji pozostałej ściany". Nie inaczej zresztą przyjęte w sprawie przez organy ustalenia rozumiał w toku postępowania odwoławczego skarżący, gdyż nawiązując bezpośrednio do ww. wniosków i je cytując, nie zarzucał w swoich pismach, że nie wiążą one udzkodzeń ściany szczytowej budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] z rozbiórką budynku gospodarczego, ale że samowolnemu działaniu inwestora nie nadają właściwego znaczenia, co prowadziło, zdaniem skarżącego, do błędnego odstąpienia od nałożenia na B. sp. z o.o. jakichkolwiek obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.

Założenie, na którym zdecydował się oprzeć [...]WINB, utrzymując w mocy decyzję PINB z [...] grudnia 2018 r., miało związek z dostrzeganiem, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania naprawczego doprowadziły do stanu, w którym doszło do, jak to ujmował w toku postępowania skarżący, "uszkodzenia mienia spółki", niemniej wiązało się z nieprzypisywaniem tejże okoliczności doniosłości prawnej na gruncie art. 51 ust. 1 i 7 p.b. Sąd I instancji w zakresie przyjętej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania podważył wskazane założenie, jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonał tego wadliwie, co nakazywało uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do naruszenia przez Sąd prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ar. 51 ust. 7 p.b.

Zasadniczym celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz w sytuacji stwierdzenia uchybień w ww. zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. Na tym etapie postępowania naprawczego organy nadzoru budowlanego są również zobligowane do zbadania, czy wykonane roboty wymagają przeprowadzenia czynności, bądź robót w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podkreślenia jednakże w tym miejscu wymaga, że zadaniem organów nadzoru budowlanego zasadniczo jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z materialnym prawem administracyjnym (prawem budowlanym) a nie prawem cywilnym regulującym kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności.

Odpowiada prawu wniosek organów nadzoru budowlanego, że jeżeli dokonana rozbiórka spowodowała uszkodzenia budynku na działce nr ew. [...] przylegającego bezpośrednio do rozebranego segmentu, za które, zdaniem skarżącego, odpowiedzialność powinien ponosić B. sp. z o.o., to ocena działań inwestora powinna być rozstrzygana w innym postępowaniu niż postępowaniu naprawczym prowadzonym przed tymi organami. Powyższe potwierdza charakter zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń. Do przeprowadzonych z jego udziałem oględzin 22 października 2018 r., załączył on do protokołu swoje pisemne stanowisko, podnosząc, że rozbiórka wpłynęła negatywnie na stan techniczny przyległego budynku. Stan ten skarżący powiązał ze wskazaniem, że uszkodzona została połać dachu budynku, co prowadziło do zalania znajdującego się w nim pomieszczenia nr 1, pozostawiona została niezabezpieczona ściana szczytowa i nie został uzgodniony z inwestorem sposób zagospodarowania działki po rozbiórce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było w sprawie pominąć jednakże tego, że skarżący, mając wiedzę o robotach rozbiórkowych wykonanych na sąsiedniej działce i powstałych uszkodzeniach, zawiadomił PINB dopiero po 2 latach od ich przeprowadzenia. Okoliczność ta nie znosiła odpowiedzialności inwestora za prowadzenie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę w sposób samowolny, niemniej konieczne było jej uwzględnienie przy sposobie dokonywania oceny przez organy nadzoru budowlanego stanu zastanego, wynikającego z przeprowadzonych robót rozbiórkowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakaz doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., może dotyczyć sąsiedniej nieruchomości budynkowej, niemniej taki obowiązek powinien mieć charakter wyjątkowy. Prawo inwestora do wykonania robót na swojej nieruchomości powinno umożliwiać rozbiórkę budynku poprzez jego oddzielenie od budynku znajdującego się na nieruchomości sąsiedniej, jeżeli może on stanowić samodzielną konstrukcyjnie całość i działanie takie nie powoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa jego użytkowania. Jeżeli rozbiórka nie prowadzi do zaistnienia takiego stanu, a ustalenia przyjęte niewadliwie na to w sprawie nie wskazywały, inwestora nie powinien obciążać obowiązek dostosowania ściany sąsiedniego budynku, która stała się przegrodą zewnętrzną, do jej nowej funkcji, gdyż to powinno pozostawać w obrębie zadań jej właściciela. Uszkodzenia budynku w części objętej prawem własności innego podmiotu niż inwestor, jeżeli mają związek ze sposobem prowadzenia robót budowlanych i polegają na uszkodzeniu jego ocieplenia, rozdzieleniu konstrukcji dachu w sposób skutkujący jego nieszczelnością czy ubytkach w obróbkach blacharskich lub zerwaniu rynien powinny stanowić przedmiot postępowania prowadzonego przed sądem cywilnym a nie postępowania przez organami nadzoru budowlanego, ponieważ nadana przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 p.b. wykładnia w zakresie obowiązku restytucji uszkodzonego obiektu budowlanego nie znajduje podstaw w ww. przepisie. W polu zainteresowania organów, które wyznacza interes prawny skarżącego, powinna w stanie faktycznym sprawy pozostawać analiza, czy samowolna rozbiórka budynku nie spowodowała zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania budynku skarżącego. Została ona w kontrolowanym postępowaniu przez organy niewątpliwie przeprowadzona. Jej wnioski nie powinny budzić wątpliwości, jeżeli się zważy, że stan techniczny budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr ew. [...] podlegał przez organy nadzoru budowlanego sprawdzeniu, a dodatkowo 5 lipca 2018 r., tj. po upływie znacznego odstępu czasu od wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, przyległy budynek należący do skarżącej spółki przeszedł przegląd okresowy 5-letni bez przeciwskazań do jego użytkowania (protokół z kontroli stanu technicznego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] z 22 października 2018 r.). Organ w zaskarżonej decyzji nie powołał się na powyższy dokument, niemniej Sąd I instancji powinien był go rozważyć, poddając ocenie ustalenia faktyczne, jako że wchodził on w skład zgromadzonego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżoną decyzję [...]WINB prawa materialnego i przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).