Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 380/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 380/22 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 września 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2021 r. znak SKO.Dr./4122/191/2021 w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 3 653 zł (trzy tysiące sześćset pięćdziesiąt trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. znak: SKO.Dr./4122/191/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 czerwca 2021 r. nr 154/G/PK/KR/JP/21/ZDMK w przedmiocie ustalenia i nałożenia na S. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: skarżąca), kary pieniężnej w kwocie 31 187, 50 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] — działka nr [...], obr. [...], j.ewid. [...], bez zezwolenia zarządcy, powierzchnią reklamową o zmiennej treści w dniach od 18 lutego 2021 r. do 26 kwietnia 2021 r., wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty ww. kary.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., nr 1376 – dalej u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.).

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W trakcie kontroli pasa drogowego ulicy [...] przeprowadzonej w dniu 18 lutego 2021 r. stwierdzano zajęcie tego pasa przez jednostronną tablicę reklamową o treści zmiennej, o wymiarach 4,9 m x 2,4 m, o całkowitej powierzchni 11,76 m2. Tablica ta była zamontowana na ogrodzeniu, bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano w aktach sprawy. Wskazano, że pomiarów dokonano za pomocą urządzenia mierniczego - dalmierz laserowy Leica Disto D810 Touch. W toku czynności wyjaśniających, ustalono, iż właścicielem tablicy jest skarżąca, zaś działka nr [...] stanowi pas drogi powiatowej jaką jest ulica [...] i pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich Krakowa.

Pismem z dnia 22 lutego 2021 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego oraz jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Zawiadomienie zostało skierowane do skarżącej i odebrane w dniu 1 marca 2021 r. W piśmie tym skarżąca została poinformowana, że ujawienie przedmiotowego urządzenia reklamowego w przestrzeni pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, powoduje naliczenie kary pieniężnej od dnia jego ujawnienia.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Krakowa nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 31 187, 50 zł. Uzasadniając nałożenie kary organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż niewątpliwie doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy [...]. Odwołano się przy tym do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ustaleń dokonanych na podstawie danych posiadanych przez organ I instancji, tj. rejestrów gruntów i map ewidencyjnych.

Dalej przywołano przepisy ustawy mające zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1-2 oraz postanowienia uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Na podstawie powołanych przepisów stwierdzono, że zasadnym jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 31 197,50 zł. Dokonano następujących obliczeń: 68 dni zajęcia pasa drogowego (od 18 lutego 2021 r. do 26 kwietnia 2021 r.) x 3,90 zł (stawka wynikająca z uchwały Rady Miasta Krakowa) x 11,76 m kw. (powierzchnia zajęta) x 10 (art. 40 ust. 12 ustawy) = 31 187,50 zł.

Na zakończenie organ wskazał, że rozważał w sprawie możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. lecz nie znalazł podstaw do takiego działania w oparciu o przywołane przepisy.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z oględzin z udziałem skarżącej, na okoliczność zajęcia powierzchni pasa drogowego oraz faktu pozostawania nośnika w pasie drogowym,

art. 6 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów w toku postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dowody zgromadzone przez organ przed wszczęciem postępowania, w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W opisanej na wstępie decyzji z dnia 20 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając zarzuty odwołania za bezzasadne.

Organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, ust. 4 i ust. 10 i ust. 12 u.d.p. Wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Na tej podstawie, w dniu 5 grudnia 2019 r., Rada Miasta Krakowa wydała uchwałę nr XXX/789/19 w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż przyjęta przez organ I instancji powierzchnia tablicy reklamowej, o zmiennej treści, zlokalizowana przy ul. [...] w K., ujawniona podczas kontroli w dniu 18 lutego 2021 r. została wyliczona prawidłowo i określona jako tablica o powierzchni reklamowej całkowitej wynoszącej 11,76 m kw., tj. jako tablica jednostronna o pow. 4,9 m x 2,4 m. Okoliczność ta została wykazana w materiale dowodowym, tj. w protokole z dnia 18 lutego 2021 r., gdzie wskazano wyniki pomiarów tablicy reklamowej oraz sposób jej wymierzania, tj. za pomocą dalmierza laserowego Leica Disto D810 touch. Tablica opatrzona jest logiem skarżącej, która zajmuje się m.in. pośrednictwem w sprzedaży miejsca na cele reklamowe oraz działalnością reklamową, co wynika z wypisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego w aktach sprawy.

Kolegium stwierdziło także, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna, z której wynika niewątpliwie, iż zajęcie danego terenu nastąpiło w granicach pasa drogowego, a której dołączenie jest obowiązkiem organu zgodnie z orzecznictwem sądowym. Z materiału dowodowego wynika, że ulica [...] jest własnością Gminy Miejskiej Kraków i w całości jest użytkowana jako droga powiatowa (w rozumieniu przepisów art. 6a u.d.p.) oraz znajduje się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskiej Kraków. Organ zamieścił w materiale dowodowym mapę ewidencyjną z zaznaczonym pasem drogowym wraz ze słupem oraz przedmiotową reklamą, co także szczegółowo widać na zdjęciach znajdujących się w aktach sprawy.

Dalej Kolegium wskazało, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że stawka za umieszczenie tego typu nośnika reklamowego powinna być zakwalifikowana do kategorii opisanej w § 5 ust. 1 pkt 8 ww. uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa, tj. "inne reklamy". Nośnik reklamowy w postaci bilbordu o wymiarach, jak ten będący przedmiotem niniejszej sprawy, nie został opisany w katalogu § 5 ust 1 uchwały, tym samym organ trafnie zakwalifikował go jako "inne reklamy". Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem, stawka za zajęcie pasa drogowego przez tego typu reklamy wynosi 3,9 zł za dzień. Kolegium dokonało przy tym weryfikacji wysokości kary ustalonej przez organ I instancji i stwierdziło, że została ona wymierzona w sposób prawidłowy, biorąc pod uwagę brzmienie cytowanego powyżej § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. określającego m.in. wysokość dziennej stawki dla szyldów reklamowych jako 3,9 zł za 1 m2 (co wynika wprost z art. 40 ust. 10 ustawy). Zatem ustalona w decyzji kwota 31 187,50 zł stanowi iloczyn ilości 68 dni (od 18 lutego 2021 r. do 26 kwietnia 2021 r.) zajętej powierzchni 11,76 m2 x 3,9 zł x 68 dni x 10 stawka z art. 40 ust. 12 ustawy, co daje finalnie kwotę 31 187, 50 zł. Tym samym, wyliczona kara jest prawidłowa, zaś sposób jej wyliczenia, przyjęte wartości i podstawa prawna zostały szczegółowo wskazane w treści rozstrzygnięcia.

Kolegium wyjaśniło, że każdorazowo, w wypadku ujawnienia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, właściwy organ ma obowiązek wszcząć postępowanie i nałożyć karę pieniężną. Jednocześnie organ I instancji w decyzji rozważył możliwość odstąpienia od nałożenia kary na podstawie przepisów k.p.a., tj. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 189f § 2 k.p.a. Organ ocenił wagę naruszenia, skutki ewentualnego odstąpienia, cele nałożonej kary oraz uwzględnił takie okoliczności jak podmiot dokonujący naruszenia oraz konieczność ochrony interesów podmiotów przestrzegających przepisów prawa i występujących każdorazowo do organów administracyjnych o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Na podstawie tych rozważań organ wywiódł, iż brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Kolegium oceniając te rozważania, stwierdziło, iż są wyczerpujące, a tym samym nie można im przypisać naruszenia art. 189f k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Materiał dowodowy jest kompletny, naruszenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy, a przepisy uchwały oraz ustawy o drogach publicznych zastosowane w sposób prawidłowy. Kolegium wskazało, że pismem z dnia 22 lutego 2021 r. organ wszczął postępowanie w sprawie, prawidłowo zawiadomił Spółkę o naruszeniu wraz z pouczeniem o obowiązujących w tych sprawach przepisach. Zawiadomienie to odebrano w dniu 1 marca 2021 r. i nie wywołało ono jakiejkolwiek reakcji ze strony skarżącej. Następne kontrole wykonane w dniach 27 lutego 2021 r., 8 marca 2021 r., 9 marca 2021 r., 12 kwietnia 2021 r., 20 kwietnia 2021 r., 22 kwietnia 2021 r., 26 kwietnia 2021 r., wykazały iż urządzenie reklamowe nie zostało usunięte.

Tym samym, skarżąca posiadała wystarczający czas do usunięcia nośnika reklamowego, złożenia wyjaśnień, ubiegania się o zmniejszenie kary, bądź podejmowania innych działań w sprawie, jednakże wezwania organu były przez skarżącą ignorowane.

Odnosząc się do zarzutu braku dokonania oględzin przy udziale przedstawiciela skarżącej, Kolegium wyjaśniło, iż przyjętym i całkowicie akceptowalnym przez sądy administracyjne, jest przeprowadzanie kontroli pasa drogowego przed wszczęciem postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dopiero wskutek stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli, właściwy organ wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne.

Podsumowując, Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji i utrzymało ją w mocy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

a) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego,

b) art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego i brak jest dowodów wykazujących to zajęcie,

c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez: niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego; brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia; brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie; niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 1 u.d.p. wyraźnie sprecyzował, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W niniejszej sprawie organ całkowicie pominął fakt, iż zebrany materiał dowodowy nie obrazuje gruntu wydzielonego liniami granicznymi. Ponadto organ w treści uzasadnienia decyzji nie wskazał, jakie dowody legły u podstaw nałożonej kary. Pominął również to, że w sprawie o zajęcie pasa drogowego, muszą to być konkretne dowody, a nie wszystkie przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przedstawia linii granicznych wydzielających pas drogowy, niemożliwe jest stwierdzenie, gdzie linie te przebiegają, tzn. gdzie zaczyna się i kończy pas drogowy, zatem stwierdzenie, że reklama zajmowała pas drogowy, którego przebiegu nie wykazano wymaganymi przepisami prawa dokumentami, jest bezpodstawne i stoi w sprzeczności z przepisem art. 81a k.p.a. Co więcej, w aktach brak jest jakichkolwiek dowodów, w oparciu o które można byłoby przyjąć, iż organ w sposób jednoznaczny i prawidłowy dokonał pomiaru reklamy. W aktach brak jest też informacji, jakim urządzeniem rzekomy pomiar był dokonywany.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje okoliczność, że skarżąca zamontowała reklamę na ogrodzeniu usytuowanym przy ul. [...] w K. oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów zgodnie z którym reklama była umieszczona na ogrodzeniu w dniach od 18 lutego 2021 r. do 26 kwietnia 2021 r.

W ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że organy nie wykazały granic pasa drogowego, względem tej części ogrodzenia, na której umieszczono reklamę. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21).

Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia).

W myśl § 9 rozporządzenia:

1. Ewidencja obejmuje następujące dokumenty ewidencyjne:

1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia;

2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;

3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia;

5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia;

6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu.

3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji.

Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi.

W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy także zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej, kopia mapy zasadniczej oraz kopia mapy wyznaczenia punktów granicznych. Porównanie tych map prowadzi do wniosku, że istnieją różnice w odzwierciedleniu przebiegu granicy pomiędzy działką ewidencyjną oznaczoną jako droga a granicą działki, na której usytuowane jest ogrodzenie przy ulicy [...], na którym zostało umieszczone urządzenie reklamowe. Na mapie ewidencyjnej granica z działką ogrodzoną, została przedstawiona jedną linią, natomiast na mapie zasadniczej są trzy linie, a ze względu na skalę mapy zasadniczej, nie sposób nawet odczytać, która z nich wyznacza granicę działki, nie mówiąc o granicy pasa drogowego, na mapie wyznaczenia punktów granicznych jest z kolei jedna linia ciągła oraz druga linia przerywana wewnątrz działki ogrodzonej (na mapie tej brak jednak legendy, która wskazywałaby co oznacza linia przerywana), z zaznaczonymi miejscami usytuowania reklam, z której to mapy jednak nie wynika, aby sporna reklama znajdować miała się poza działką ogrodzoną (także w tym wypadku skala mapy nie pozwala na precyzyjne ustalenia). Ponadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie najprawdopodobniej znajduje się na podmurówce, a tablica reklamowa może mieścić się wewnątrz przestrzeni nad podmurówką ogrodzenia. Tymczasem organy nawet nie wskazały czy granica działki przebiega w osi ogrodzenia, czy też całe ogrodzenie wraz z podmurówką znajduje się w granicy działki, którą ogradza, nie mówiąc o wykazaniu przez organy, decydujących dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, linii granicznych pasa drogowego i ich relacji do położenia spornego nośnika reklamowego, co do ewentualnej kolizji tego nośnika z pasem drogowym.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 206 p.p.s.a., kwota opłaty za czynności adwokackie została miarkowana z uwagi na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu jej w istocie tożsamej treści w dwóch analogicznych sprawach, dotyczących tej samej skarżącej. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy. Z powyższego nie można natomiast wywieść, że miarkowanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej jest możliwe tylko w przypadku częściowego uwzględnienia skargi... Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, miarkowanie kosztów dopuszczalne jest w sytuacji, gdy ten sam pełnomocnik reprezentuje stronę skarżącą w podobnych sprawach (zob. postanowienia NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OZ 319/20; 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OZ 237/21)" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 roku, sygn. II OZ 646/21, opubl. LEX nr 3247060, analogicznie postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2021 roku, sygn. II OZ 515/21, opubl. LEX nr 3231894).