Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1813/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 134, art. 141 § 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80, art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 633/16 w sprawie ze skarg D.N., D.K. i W.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 listopada 2016r., sygn. akt II SA/Po 633/16, oddalił skargi D.N., D.K. i W.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] maja 2016r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 – dalej w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "k.p.a."), w związku z zakończeniem przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego, obejmującego część inwentarską i część składową oraz budowę płyty obornikowej i zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce, urządzeń technicznych związanych z budynkiem gospodarczym, realizowanych na działkach gruntu oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...], w miejscowości Z., gm. K., nakazał inwestorowi - D.N. wykonanie rozbiórki:

- podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce o wymiarach dł. 8,25m; szer. 2,65m; pojemności 18,7 m3, usytuowanego na działkach nr [...] i [...],

- płyty obornikowej o wymiarach 12m x 6m, usytuowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z., gm. K.

Po rozpatrzeniu odwołań D.N. oraz W. i D.K., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakazał D.N. (jako inwestorowi) rozbiórkę:

1. podziemnego zbiornika o wymiarach 8,25m x 2,65m na płynne nieczystości zwierzęce posadowionego na działkach nr [...] i [...], położonych w miejscowości Z., gm. K.,

2. płyty obornikowej o wymiarach 12m x 6m usytuowanej na działce nr [...] wraz z okalającym ją z trzech stron murem o wysokości od 0,25m do 0,7m, istniejącym na tej działce,

3. utwardzenia powierzchni gruntu działki nr [...], istniejącego na wysokości płyty obornikowej, o której mowa powyżej w pkt 2,

4. muru o wysokości 0,7m istniejącego na działce nr [...] od południowej strony utwardzenia, o którym mowa powyżej w pkt 3, a wykonanego jako przedłużenie muru otaczającego płytę obornikową istniejącą na działce nr [...],

5. muru o wysokości 0,25m istniejącego na działce nr [...], od północnej strony utwardzenia, o którym mowa powyżej w pkt 3, a wykonanego jako przedłużenie muru otaczającego płytę obornikową istniejącą na działce nr [...].

Skargi na powyższą decyzję wnieśli D.N. (sygn. akt II SA/Po 633/16) oraz D. i W.K. (II SA/Po 634/16).

D.N. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego bądź ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 15 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a.; art. 139 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., § 6 ust. 4 pkt 3, § 6 ust. 4 pkt 5 i § 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Natomiast D. i W.K. w swojej skardze podnieśli, iż zaskarżona decyzja powinna objąć nakazem rozbiórki także płytę obornikową wraz z murem na działce nr [...], graniczącej z należącą do nich działką [...]. Zalegalizowanie płyty daje prawo inwestorowi do składowania tam obornika, co de facto ma miejsce. Obornik był usuwany jedynie z okazji kontroli obiektu przez pracowników inspektoratu nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z 22 września 2016 r. Sąd połączył skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Po 633/16.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Oddalając skargi Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom obowiązującego prawa. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ II instancji naruszył zasadę reformationis in peius, ponieważ orzekł na niekorzyść odwołującej, Sąd wyjaśnił, że zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. W sytuacji, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony). Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja wystąpiła, ponieważ odwołanie od decyzji organu I instancji poza skarżącą D.N. złożyli również D. i W.K. W tych okolicznościach zarzut skargi D.N. dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 139 k.p.a. jest chybiony. Wobec prowadzenia postępowania legalizacyjnego w sprawie obiektów zrealizowanych przez D.N. w związku z uzyskanym decyzją z [...] kwietnia 2006 r. pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego (inwentarsko-składowego), a przekraczających zakres tego pozwolenia, organ II instancji był uprawniony do wydania decyzji w odniesieniu do wszystkich urządzeń budowlanych związanych z tym budynkiem.

Dalej Sąd I instancji podkreślił, że materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. W tej sprawie decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja Starosty K. z [...] kwietnia 2006 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego inwentarsko-składowego, zatem organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie art. 50-51 Pr. bud. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego Prawa budowlanego i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Dlatego też stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem o konieczności rozbiórki obiektów i urządzeń budowlanych wymienionych w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z [...] lipca 2016 r. przesądziło ustalenie przez PINB w K., że inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Powyższe ustalenie obligowało organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia braku możliwości zalegalizowania obiektów budowlanych posadowionych na tej działce, jak również zalegalizowania obiektów budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w odległościach od granicy z działką nr [...] nie spełniających wymogów określonych w § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81 – dalej w skrócie "rozporządzenie").

Zdaniem Sądu, w ramach prowadzonego od 2007 r. postępowania w sprawie budowy na działkach nr [...],[...],[...]w miejscowości Z., gm. K. budynku gospodarczego obejmującego część inwentarską i część składową, płyty do składowania obornika, zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce, jak również urządzeń technicznych związanych z budynkiem gospodarczym, PINB w K. kilkakrotnie przeprowadził staranne kontrole i oględziny obiektów objętych postępowaniem, z których protokoły załączone zostały do akt sprawy, wraz z czytelnymi szkicami i dokumentacją zdjęciową. Organ w sposób prawidłowy określił zakres stwierdzonych nieprawidłowości, co zostało udokumentowane wynikami kontroli i znalazło odzwierciedlenie w wydanej decyzji. Ustalono, że inwestor realizując budowę budynku gospodarczego dokonał powiększenia powierzchni płyty obornikowej z 10 m2 do 75 m2; powiększenia pojemności zbiornika z 10m3 do 18,7m3 oraz zmiany usytuowania zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce, w stosunku do ustaleń i warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 2006 r. Zbiornik na płynne odchody zwierzęce usytuowany jest częściowo (4,25m jego długości) na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność inwestora oraz częściowo (4,00m jego długości) na działce nr ewid. [...], dla której właściciel jest nieustalony, podczas gdy zgodnie z projektem zagospodarowania powinien być posadowiony na działce nr [...]. Tak samo płyta obornikowa, która usytuowana jest na działce nr [...], stanowiącej własność inwestora, lecz jej krawędź wschodnia przebiega wzdłuż granicy z działką nr [...]. Inwestor dokonał zatem istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Z analizy dokumentacji geodezyjnej jednoznacznie wynika, że inwestor część inwestycji zrealizował na działce nr [...], do której nie posiada tytułu prawnego. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż bez znaczenia pozostaje, że inwestor spodziewa się w niedalekiej przyszłości nabycia własności tej nieruchomości przez zasiedzenie, jak też okoliczność, iż jest jej posiadaczem samoistnym. W ramach prowadzonego postępowania umożliwiono inwestorowi wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym wnioskiem o rozwiązanie tego zagadnienia, jednak D.N. nie złożyła stosownego wniosku do sądu powszechnego i termin określony w postanowieniu PINB w K. z [...] października 2015 r. upłynął. Zatem zarzut skargi inwestora odnośnie wyznaczenia zbyt krótkiego okresu na uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego nie ma znaczenia dla oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego prawidłowo odwołały się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w której przyjęto, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Brak jest bowiem podstaw do różnicowania pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on złożyć oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, zaś w przypadku zrealizowania inwestycji bez takiego zezwolenia (w przypadkach innych niż określone w art. 48 Pr. Bud.) organ zwolniony jest z badania tego aspektu sprawy. Nie może być bowiem tak, że osoba nieprzestrzegająca prawa jest w lepszej sytuacji prawnej i faktycznej, niż ta, która działała z poszanowaniem porządku prawnego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestor nie posiadał i nadal nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Sąd podzielił w tej sytuacji stanowisko WWINB, iż niedopuszczalne jest zalegalizowanie jakichkolwiek robót budowlanych wykonanych na działce nr [...], tj.: robót budowlanych związanych z wykonaniem podziemnego zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce, betonowego utwardzenia terenu, które jest również wykorzystywane do składowania obornika, muru o wysokości 0,7 m od południowej strony tego utwardzenia oraz muru o wysokości 0,25 m od północnej strony tego utwardzenia, wykonanego jako przedłużenie muru otaczającego płytę obornikową (i stanowiącego część tej płyty) istniejącą na działce nr [...]. W opinii Sądu organ dla potwierdzenia ustalonego wcześniej stanu faktycznego mógł wykorzystać zdjęcia ogólnie dostępne na stronach internetowych Google maps, Geoportal. Konsekwencją powyższego ustalenia jest konieczność objęcia nakazem rozbiórki obiektów i urządzeń zrealizowanych na działce inwestora nr [...]. W odniesieniu do tych obiektów zastosowanie mają bowiem wymogi określone przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Wymogi określone w tym rozporządzeniu należy odnieść do zbiornika na płynne odchody zwierzęce usytuowanego na działkach nr [...] i [...], którego część istniejąca na działce nr [...], jak wykazano powyżej - musi zostać rozebrana. Pozostała część tego zbiornika istniejąca na działce nr [...] posiada pokrywę (co zostało uwidocznione w powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej z lipca 2007 r.) usytuowaną w odległości około 1m od granicy z działką nr [...]. Z treści § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż odległość (mierzona od pokrywy bądź wylotu wentylacyjnego) zbiorników na płynne odchody zwierzęce powinna wynosić 4 m od granicy działki sąsiedniej. W świetle przepisów tego rozporządzenia lokalizacja otworu zbiornika na zwierzęce nieczystości płynne od granicy działki nr [...] (1m) uniemożliwia legalizację tej części zbiornika, która zlokalizowana jest na działce nr [...]. Również lokalizacja płyty na gnojownicę wraz z otaczającym ją murem na działce nr [...] względem działki nr [...], jest niezgodna z przepisami technicznymi § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia. Brak jest podstaw do zastosowania w tym wypadku przepisu § 6 ust. 6, warunkującego lokalizację takiego urządzenie w granicy działki sąsiedniej. Jeśli zatem bezsporne jest, iż płyta obornikowa jest w tym przypadku wykonana wyłącznie na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], częścią tej płyty jest okalający ją z trzech stron mur o wysokości od 0,25 m do 0,7 m, a przy tym na działce sąsiedniej (tj. działce nr [...]) nie istnieje żadna przylegająca do tej płyty budowla tego samego rodzaju, to przedmiotowa płyta obornikowa powinna zostać wykonana w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...]. Skoro nie spełnia ona tego wymogu nie może zostać w obecnej formie w ogóle zalegalizowana i musi podlegać rozbiórce wraz z okalającym ją z trzech stron murem wykonanym na działce nr [...].

Sąd zaznaczył przy tym, że zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. i nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego - urządzeń budowlanych z tym obiektem związanych, oznacza "zalegalizowanie" pozostałych, tj. nieobjętych treścią wydanego nakazu robót budowlanych, stanowiących przedmiot tego postępowania administracyjnego, tj. robót budowlanych wykonanych na działce nr [...], a związanych z budową budynku gospodarczego (obory) oraz betonowym utwardzeniem. Stanowisko wyrażone w tym zakresie w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i jest akceptowane przez sądy administracyjne. W konsekwencji skarga D. i W.K. domagających się objęcia nakazem rozbiórki obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] nie mogła zostać uwzględniona.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również zarzucanych naruszeń przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób, który nie budzi wątpliwości, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został prawidłowo oceniony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.N. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem zaskarżając powyższy wyrok w części oddalającej jej skargę i wnosząc o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., a przez to także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., poprzez:

a) pominięcie potrzeby należytego rozważenia przesłanek wszechstronności, praworządności oraz słusznego interesu strony, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne powinno prowadzić do ustalenia, że możliwe jest zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez skarżącą na działce nr [...], a tym samym, że nakaz rozbiórki postawionego na niej zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce oraz utwardzenia terenu wraz z murem został wydany przedwcześnie,

b) uznanie, jakoby roboty budowlane wykonane przez skarżącą na działkach nr [...] i [...] nie odpowiadały regulacjom z rozporządzenia, albowiem należy zachować odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej do urządzeń, podczas gdy płyta obornikowa i zbiornik na płynne nieczystości zwierzęce stanowią urządzenia techniczne związane technologicznie z obiektem budowlanym, tj. oborą, w której znajduje się hodowany inwentarz żywy, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, z uwagi na konieczność zgodnego z przepisami odprowadzania i składowania nieczystości zwierzęcych, w której to sytuacji nie ogranicza się odległości między nimi, a tym samym nakaz rozbiórki ww. urządzeń technicznych jest niesłuszny,

c) z daleko posuniętej ostrożności procesowej, poczynienie ustaleń faktycznych wbrew

zgromadzonemu materiałowi dowodowemu bądź w oparciu o abstrakcyjne założenia, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne winno prowadzić do ustalenia, że część zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce posadowiona na działce nr [...] ma jedynie 2,5m długości, murek od strony południowej gospodarstwa rolnego skarżącej stanowi jedynie wzmocnienie konstrukcji postawionego płotu betonowego, a nie część płyty obornikowej, nadto płyta obornikowa wraz z otaczającym ją murem jest dłuższa, aniżeli 4m, co nie pozwala na utrzymanie rzeczonej decyzji o nakazie rozbiórki w mocy,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji zignorował dotychczasowy przebieg 10-letniego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez skarżącą, w którym to czasie działała ona w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, a następnie w zgodzie z kolejnymi decyzjami organów administracji publicznej, pozostając w przekonaniu, że czynności te zmierzają do zalegalizowania całości przedsięwziętych przez nią prac, co zmieniło się nagle i dopiero w 2015 roku, podczas gdy taka zmienność poglądów prawnych tego samego organu przy stałym stanie faktycznym jest nie do zaakceptowania w państwie prawa oraz narusza w stopniu rażącym zasadę zaufania i przekonywania,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji wadliwie przesądził, by na skutek odwołania uczestników W. oraz D. małżonków K. można było wydać decyzję niekorzystną dla skarżącej, w której znacząco rozszerzono zakres jej obowiązków związanych z rozbiórką urządzeń na działkach nr [...] i [...], podczas gdy z dosłownego brzmienia przywołanego przepisu wynika, że zakaz reformationis in peius nie znajduje zastosowania wyłącznie wówczas, gdy w ramach wydanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę D.N. i nie uchylił decyzji organu II instancji, ewentualnie także decyzji organu I instancji, podczas gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, zignorowano zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do wydanych decyzji i zasadę przekonywania, nadto postąpiono wbrew zakazowi reformationis in peius,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, podczas gdy powinien był to uczynić w omawianej sprawie, w szczególności wobec nieprawidłowości w czynieniu ustaleń faktycznych oraz wobec naruszenia przez organy l i II instancji zasady zaufania i przekonywania, nadto wobec potrzeby zastosowania § 10 rozporządzenia,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, albowiem nie ustosunkował się odpowiednio do twierdzeń skarżącej o błędnych ustaleniach faktycznych oraz o naruszeniu zakazu reformationis in peius, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku winno zawierać analizę całości spostrzeżonych naruszeń,

II. prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., poprzez jego błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, jakoby skarżącej D.N. należało nakazać rozbiórkę zbiornika na płynne nieczystości zwierzęce oraz betonowego utwardzenia gruntu wraz z murem na działce nr [...], a to z wykluczeniem możliwości dokonania legalizacji robót budowlanych wykonanych przez nią m.in. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2006 r. wydanej przez Starostę K., która została następnie unieważniona [...] czerwca 2008 r. przez Wojewodę [...], albowiem skarżąca jako inwestor nie legitymuje się tytułem uprawniającym ją do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, co doprowadziło do niesłusznego i przedwczesnego nakazania rozbiórki ww. urządzeń technicznych, podczas gdy w tym postępowaniu należało ustalić nie tylko, czy inwestor posiada takowe prawo do dysponowania nieruchomością, ale także, czy skarżąca może nabyć wymagany tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało, tym bardziej że D.N. jest wyłącznym, samoistnym posiadaczem ww. działki, która nie ma żadnego właściciela, zatem nie ma osób, których interes mógłby być ewentualnie naruszony, a do jej zasiedzenia ex lege brakuje upływu jedynie nieznacznego okresu czasu;

- art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 6 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 5 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 6 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nietrafne uznanie, jakoby roboty budowlane wykonane przez skarżącą na działkach nr [...] i [...] nie odpowiadały obowiązującym regulacjom, albowiem należy zachować 4 m od granicy działki sąsiedniej do urządzeń, co doprowadziło do niesłusznego nakazania rozbiórki usytuowanej tam inwestycji, podczas gdy płyta obornikowa wraz z murem i zbiornik na płynne nieczystości zwierzęce stanowią urządzenia techniczne związane technologicznie z obiektem budowlanym, tj. oborą, w której znajduje się hodowany inwentarz żywy, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a to z uwagi na konieczność zgodnego z przepisami odprowadzania i składowania nieczystości zwierzęcych, zatem Sąd I instancji winien był zastosować § 10, który stwierdza, że odległości pomiędzy budowlami rolniczymi a budowlami i budynkami związanymi z nimi technologicznie nie ogranicza się.

Wnioskiem z [...] maja 2019 r. D.N., na podstawie art. 192 w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się z jej wniosku o zasiedzenie działki nr [...], zawisłego przed Sądem Rejonowym w K. pod sygn. akt I Ns 1107/18. Jej zdaniem fakt zawiśnięcia sprawy o zasiedzenie w/w działki ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej. Jeśli bowiem Sąd Rejonowy uzna, że doszło do zasiedzenia działki nr [...] przez D.N., to przesądzi o przysługującym jej tytule własności nieruchomości. W rezultacie stanowisko organu drugiej instancji zaprezentowane na gruncie rozpatrywanej sprawy będzie błędne.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku uzasadnionych podstaw postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odpowiada prawu i brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie.

Przystępując w pierwszym rzędzie do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadne są przede wszystkim zarzuty dotyczące naruszenia: art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a.; art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a.; art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd I instancji orzekając o oddaleniu skargi D.N. dokonał wadliwej kontroli wydanych w sprawie decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji. Otóż, z załączonych akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organy prawidłowo, w oparciu o kompletny i wszechstronnie zweryfikowany materiał dowodowy. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzetelnie i rzeczowo wyjaśnił przesłanki natury faktycznej jak i prawnej, które zadecydowały o podjęciu rozstrzygnięcia. Fakt, że organ nie przekonał strony nie oznacza wadliwości decyzji uzasadniającej konieczność usunięcia jej z obrotu prawnego. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia zasad prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przekonywania, czy zasady swobodnej oceny dowodów, a Sąd I instancji wadliwie zaakceptował wspomniane uchybienia. W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem niesporny jest, że skarżąca kasacyjnie w dacie orzekania przez organy obu instancji nie posiadała i w dalszym ciągu nie posiada prawa do dysponowania działką nr 183 na cele budowlane. Okoliczności tej nie zmienia również uruchomione, po wydaniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. sygn. akt I Ns 1107/18 o zasiedzenie działki nr [...], w którym to skarżąca błędnie upatrywała przesłankę do zawieszenia niniejszego postępowania. Pamiętać bowiem należy, że Sąd wojewódzki przeprowadza kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego w świetle obowiązujących w dacie jego podjęcia przepisów prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów procedury administracyjnej. Powyższe ustalenia, uniemożliwiały zatem legalizację podziemnego zbiornika na nieczystości płynne, płyty obornikowej, utwardzenia powierzchni gruntu oraz muru i stanowiły zasadniczą, a zarazem wystarczająca przesłankę orzeczonego przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki. Nie sposób zatem podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że decyzja nakazująca rozbiórkę wspomnianych obiektów była przedwczesna. Co więcej, skarżąca kasacyjnie na żadnym etapie postępowania nie zdołała skutecznie podważyć ustaleń organu, trafnie zaaprobowanych przez Sąd I instancji o niezachowaniu wymaganych przepisami § 6 ust. 4 pkt 3, § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia odległości obiektów budowlanych od granicy działki sąsiedniej (w tym wypadku działki nr [...]). Odnosząc się w tym miejscu do zarzut skargi kasacyjnej o zignorowaniu przez Sąd wojewódzki dotychczasowego przebiegu 10-letniego postępowania oraz twierdzenia, że skarżąca działała w tym czasie w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, podkreślić trzeba, że długość (czasookres) toczącego się postępowania administracyjnego nie stanowi jakiejkolwiek gwarancji zalegalizowania robót budowlanych prowadzonych w sposób sprzeczny z pozwoleniem na budowę. Trzeba również uwzględnić fakt, że wydawane w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były usuwane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, a sprawa trafiała do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zatem skarżąca nie mogła mieć pewności, że prowadzone postępowanie zakończy się dla niej pozytywnym rozstrzygnięciem. Co więcej, autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że wspominane ostateczne pozwolenie na budowę zostało usunięte z obrotu prawnego mocą decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty K. z [...] kwietnia 2006 r. o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy nie sposób skutecznie postawić organom zarzutu zmienności poglądów przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 k.p.a. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy odwołania od decyzji organu I instancji wywiodły strony o sprzecznych interesach, których żądania są przeciwstawne. Taka sytuacja miała właśnie miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. Tym samym organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekając o nakazie rozbiórki w szerszym zakresie aniżeli uczynił to uprzednio organ I instancji, nie naruszył art. 139 k.p.a. Brak było wobec tego podstaw do usunięcia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji posiada wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, dzięki którym możliwa jest jego kontrola instancyjna. Nadto w treści uzasadnienia Sąd administracyjny ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie prezentuje odmienną ocenę ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego oraz odmienne stanowisko co do naruszenia zakazu reformationis in peius nie oznacza sporządzenia uzasadnienia orzeczenia z naruszeniem wspomnianych norm procesowych.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, że pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut błędnego zastosowania art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 6 ust. 4 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 5 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 6 w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Jak już była o tym wyżej mowa, skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy, zatem należy uznać je za prawidłowe. W sprawie niesporne jest, że nie ma prawnej możliwości zalegalizowania jakichkolwiek robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] i [...]. Kwestia niezachowania wymaganych odległości również nie została skutecznie zakwestionowana przez wnoszącą skargę kasacyjną. Wymogi określone w przepisach rozporządzenia, jak trafnie przyjął Sąd, w ślad za organem drugiej instancji należy odnieść do zbiornika na płynne odchody zwierzęce usytuowanego na działkach nr [...] i [...], którego część istniejąca na działce nr [...] musi zostać rozebrana. Pozostała część tego zbiornika istniejąca na działce nr [...] posiada pokrywę (co zostało uwidocznione w powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej z lipca 2007 r.) usytuowaną w odległości około 1m od granicy z działką nr [...]. Z treści § 6 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że odległość (mierzona od pokrywy bądź wylotu wentylacyjnego) zbiorników na płynne odchody zwierzęce powinna wynosić 4 m od granicy działki sąsiedniej. W świetle przepisów tego rozporządzenia lokalizacja otworu zbiornika na zwierzęce nieczystości płynne od granicy działki nr [...] (1m) uniemożliwia legalizację tej części zbiornika, która zlokalizowana jest na działce nr [...]. Również lokalizacja płyty na gnojownicę wraz z otaczającym ją murem na działce nr [...] względem działki nr [...], jest niezgodna z przepisami technicznymi § 6 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia. Brak jest podstaw do zastosowania w tym wypadku przepisu § 6 ust. 6, warunkującego lokalizację takiego urządzenie w granicy działki sąsiedniej. Jeśli zatem płyta obornikowa jest wykonana wyłącznie na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], częścią tej płyty jest okalający ją z trzech stron mur o wysokości od 0,25 m do 0,7 m, a przy tym na działce sąsiedniej (tj. działce nr [...]) nie istnieje żadna przylegająca do tej płyty budowla tego samego rodzaju, to sporna płyta obornikowa powinna zostać wykonana w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...]. Skoro nie spełnia ona tego wymogu, nie może zostać w obecnej formie w ogóle zalegalizowana i musi podlegać rozbiórce wraz z okalającym ją z trzech stron murem wykonanym na działce nr [...]. Brak jest wreszcie podstaw do uznania, że zarówno płyta obornikowa jak i płyta na nieczystości zwierzęce stanowią urządzenia techniczne związane technologicznie z obiektem budowlanym – oborą, w której znajduje się hodowany inwentarz żywy, a tym samym zastosowania na gruncie rozpatrywanej sprawy § 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Także zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr. Bud. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wywodząc, że w toku postępowania należało zbadać, czy skarżąca może nabyć wymagany tytuł prawny do działki nr [...], z którego będzie wynikało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bez znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność, że do zasiedzenia nieruchomości brakuje skarżącej nieznaczny upływ czasu, czy też że nieruchomość nr [...] nie ma żadnego właściciela i nie ma osób, których interes mógłby zostać ewentualnie naruszony. Samoistne posiadanie nie daje skarżącej tytułu prawnego do nieruchomości, a tym samym prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Brak jest również podstaw prawnych, by organ oczekiwał aż skarżąca kasacyjnie w bliżej nieokreślonym okresie czasu uzyska tytuł prawny do nieruchomości. Trzeba mieć na względzie fakt, że sporne postępowanie toczy się od 2007 r., a skarżąca miała zapewnioną możliwość przedłożenia tytułu prawnego do działki nr [...], na podstawie którego mogłaby dysponować w/w nieruchomością na cele budowlane i w rezultacie zalegalizować samowolnie zrealizowane obiekty. Jak już była o tym wyżej mowa niespornym jest, że w dacie budowy jak i obecnie nie legitymuje się ona tytułem prawnym do nieruchomości. O posiadaniu takiego tytułu prawnego nie świadczy również fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z [...] maja 2014 r., jako że może być ona wydana każdemu podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem takiego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.