Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1099/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.153, art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt. 5, art. 107 par.3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 w sprawie ze skarg E. Z. i Gminy W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1325/14 oddalił skargi E.Z. i Gminy W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. po ponownym rozpatrzeniu wniosku E.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], znak: [...], nakazującą Gminie W. rozbiórkę będącego w budowie, trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...] obręb [...]) należącej do Gminy W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].

Powyższa decyzja zapadła w postępowaniu administracyjnym, które miało następujący przebieg.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r. Nr [...], znak: [...], Zastępca Architekta Miasta W. udzielił U.O. i A.O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Zarząd Miasta W. decyzją z dnia [...] października 1994 r., Nr [...], rozwiązał umowę zawartą w dniu [...] czerwca 1987 r., w formie aktu notarialnego nr [...], w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego jako dz. nr [...],[...], obręb [...], o pow. 270 m2, położonego przy ul. [...], zapisanego w księdze wieczystej nr [...] i odebrał U. i A.O. grunt wskazany w umowie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., Nr [...], znak: [...], Prezydent W. stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji Zastępcy Architekta Miasta W. z dnia [...] grudnia 1987 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę z uwagi na przerwanie budowy na czas dłuższy niż dwa lata. Następnie zaś, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], znak: [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2001 r., uznając, że decyzja Zastępcy Architekta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), gdyż inwestorzy U.O. i A.O. rozpoczęli roboty budowlane po upływie siedmiu lat od daty wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W wyniku zaistnienia opisanych powyżej okoliczności, kształtujących byt prawny realizowanej inwestycji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], znak: [...], w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we W. i nałożył na Gminę W. obowiązek przedstawienia, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tego postanowienia wymienionych w nim dokumentów. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił powyższe postanowienie w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów i ustalił nowy termin do dnia 31 października 2009 r.

Wobec niewykonania przez Gminę W. nałożonych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] znak: [...] w trybie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał Gminie W. rozbiórkę będącego w budowie, trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na opisanej szczegółowo nieruchomości przy ul. [...] w W. należącej do Gminy W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzję rozbiórkową organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], znak: [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. E.Z. (właścicielka sąsiedniego segmentu) zwróciła się do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nieważności ww. decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Następnie zaś, po rozpoznaniu wniosku E.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/13, po rozpoznaniu skargi E.Z. i Gminy W., uchylił decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte przez U. i A. O., po utracie ważności decyzji pozwolenia na budowę i zasadnie w okolicznościach sprawy postępowanie co do samowoli budowlanej zostało wszczęte na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Także nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa.

W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy dokonana przez organ odwoławczy ocena prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co do zasady nie budzi wątpliwości, została jednak dokonana z pominięciem okoliczności, iż obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki powstał w zabudowie szeregowej.

Sąd wskazał na dopuszczony w toku postępowania sądowego dowód z "Ekspertyzy technicznej" dołączonej do skargi skierowanej do Sądu przez Gminę W., z której wynika, że budynki w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w W. były wznoszone w oparciu o ściany konstrukcyjne nośne usytuowane osiowo w granicach działek, a ściana biegnąca w granicy stanowi oparcie dla stropów dwóch sąsiadujących budynków (str. 2 Ekspertyzy). E.Z. już w piśmie złożonym w dniu [...] sierpnia 1995 r. do Urzędu Miejskiego w W. Wydziału [...], którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych wskazała na naruszenie ław fundamentowych należącego do skarżącej budynku (ul. [...]), podczas kopania fundamentów przy wnoszeniu budynku objętego nakazem rozbiórki (ul. [...]).

Zdaniem Sądu, nie dokonując oceny prawidłowości twierdzeń "Ekspertyzy technicznej", czy też informacji pochodzących od skarżącej, okoliczności te powinny znaleźć się w zainteresowaniu organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - niezbędne jest zbadanie niewykonalności decyzji o charakterze faktycznym. Ponadto, zdaniem Sądu organ nie rozważył także wad nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zapadła opisana na wstępie decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą organ powtórzył orzeczenie zawarte w decyzji uchylonej ww. wyrokiem Sądu.

W uzasadnieniu decyzji, organ nawiązał do przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie oraz podniósł, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku.

Wskazując na przesłanki ustawowe, jakie uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona żadną z tych wad.

Odnosząc się do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5, 6, 7 k.p.a. organ wskazał, co następuje.

W ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Wskazał, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że niewykonalność decyzji może być faktyczna bądź prawna. W pierwszym przypadku brak jest możliwości technicznych wykonania decyzji, a w drugim istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana stwierdzeniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Niewykonalność decyzji nie może być definiowana względami ekonomicznymi i finansowymi, trudnościami technicznymi, ani też negatywnym nastawieniem adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji, a istnienie przeszkód uniemożliwiających wykonanie decyzji powinno być udowodnione, zwłaszcza, że chodzi o stan faktyczny lub prawny, który istniał jeszcze przed datą doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronom.

Zdaniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że budynek objęty nakazem rozbiórki oraz budynki zlokalizowane w jego sąsiedztwie (nr [...] i [...]), pomimo że wykonane są w zabudowie szeregowej, zostały wybudowane w różnym okresie i nie są ze sobą połączone konstrukcyjnie w sposób uniemożliwiający rozbiórkę. Budowa przedmiotowego budynku została rozpoczęta w momencie, gdy segment nr [...] był w całości zrealizowany i zamieszkany. Realizując budynek nr 24 dobudowano go do istniejącej już ściany konstrukcyjnej nośnej budynku nr 22 (usytuowanej osiowo w granicy działek). Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w pismach E.Z. z dnia [...] sierpnia 1995 r. i z dnia [...] września 1995 r., informujących m.in. o podkopywaniu jej fundamentów oraz w protokole oględzin z dnia [...] października 1995 r., w którym stwierdzono, że przy ul. [...] wykonano jedynie fundamenty. Ponadto, możliwość wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku, została potwierdzona przez wykonany na zlecenie Gminy W. (przez osobę uprawnioną) - projekt rozbiórki, stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z dnia [...] października 2011 r., który nie wskazywał na niemożliwość jej wykonania. Ponadto, projekt ten zawiera informację, że budynek nr [...] został zrealizowany w późniejszym terminie, a konstrukcja tego budynku nie wspiera się na ścianie zlokalizowanej w granicach działek [...] i [...]. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 620/08, w którym Sąd wskazał, że niewykonalność obowiązku musiałaby mieć charakter obiektywny, tj. obowiązek ten musiałby być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są koszty i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Natomiast subiektywne przeświadczenie o niewykonalności wskazanej decyzji nie jest tożsame z wypełnieniem przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Załączona do skargi w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1210/13 ekspertyza techniczna, pomimo że nie posiada daty jej wykonania, niewątpliwie została wykonana w późniejszym okresie, na co wskazuje m.in. jej tytuł "W związku ze stwierdzeniem możliwości technicznego przeprowadzenia robót rozbiórkowych", zatem nie może być uwzględniona w niniejszym postępowaniu.

Dodatkowo organ zauważył, że zarówno projekt rozbiórki, jak i ekspertyza techniczna (wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane), zostały opracowane na zlecenie Gminy W., jednakże zawierają odmienne oceny, co do możliwości wykonania rozbiórki.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, że badana decyzja w razie jej wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Ponadto organ podniósł, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (stanowiący o stwierdzeniu nieważności decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) nie jest normą pełną i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Dopiero wówczas, kiedy inny szczególny przepis prawa, stanowiący dopełnienie normy, przewiduje nieważność aktu z przyczyn innych niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6, zastosowanie ma art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 54/12). Ponadto przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 271/12) - co nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Reasumując [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego z dnia 6 czerwca 2012 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a to uzasadnia odmowę stwierdzenia jej nieważności. Tym samym decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. jest zgodna z prawem i w wyniku ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, należało utrzymać ją w mocy.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli E.Z. oraz Gmina W.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ - [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., jaki zapadł w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 1210/13. Także Sąd orzekający w niniejszej sprawie tym wyrokiem jest związany, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że decyzja rozbiórkowa, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, oparta została na prawidłowej podstawie prawnej – art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (ze zmianami), a nakaz został skierowany do prawidłowo określonego adresata – Gminy W. Zatem ww. przesłanki nie mogły być w inny sposób ocenione ani przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, ani przez Sąd, który obecnie tę decyzję kontroluje. Także zarzuty skarg w tym zakresie nie mogą być już rozważane.

W świetle uzasadnienia ww. wyroku, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dość wnikliwie, w odniesieniu do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, przesłanki niewykonalności faktycznej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a nadto przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 6 i pkt 7 k.p.a. Zatem tylko w tym zakresie, organ miał dokonać ponownego badania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Sąd stwierdził, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji w pełni wywiązał się z tak nałożonego obowiązku.

Sąd podzielił stanowisko [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona wadami nieważnościowymi wynikającymi z art. 156 § 1 pkt 5, 6, 7 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że niewykonalność decyzji, jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jej wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w ww. wyroku, przesłankę niewykonalności określił jako podlegającą ponownej ocenie tylko w aspekcie faktycznym.

Sąd w pełni podzielił argumentację [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnoszona w sprawie kwestia usytuowania przedmiotu rozbiórki, pośród zabudowy szeregowej i związanie z budynkami sąsiednimi odnosi się do okoliczności faktycznych, czyli technicznych możliwości wykonania rozbiórki. Tymczasem, decyzja rozbiórkowa może zostać wykonana, nie ma ku temu przeszkód czysto technicznych.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że budynki są wybudowane w różnym okresie i nie są połączone w sposób uniemożliwiający rozbiórkę. Budynek objęty nakazem rozbiórki był dobudowany do istniejącej ściany konstrukcyjnej, potwierdza to sama E.Z. mówiąc o podkopaniu pod jej fundamenty. Ponadto, możliwość wykonania rozbiórki potwierdza wykonany na zlecenie Gminy W. projekt rozbiórki z dnia [...] października 2011 r., w którym wskazano, że budynek objęty nakazem rozbiórki nie wspiera się na ścianach zlokalizowanych w granicach nieruchomości pod nr [...] i [...]. Ponadto, zasadnie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że ekspertyza bez daty powstała po tym jak wydano decyzję rozbiórkową, a organ bada sprawę na datę wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zdaniem Sądu, w świetle tej argumentacji zasadnie oceniono, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest decyzją niewykonalną. Zarzuty skarg nie są uzasadnione, zostały sformułowane w oderwaniu od wyniku wcześniejszej sądowej kontroli decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jak wskazano już powyżej, w świetle oceny dokonanej przez Sąd w poprzednim wyroku, nie może być kwestionowane określenie adresata decyzji rozbiórkowej, ani podnoszone to, że dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Wbrew zarzutom skarg, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Przeciwnie, organ przeprowadził postępowanie, które zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. doprowadziło do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, przy uwzględnieniu tego, że jest ona rozpoznawana w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a. - zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne, jak i uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że wbrew formułowanemu zarzutowi skargi dla oceny dopuszczalności rozbiórki, analizowanej w oparciu o wcześniej opracowany projekt rozbiórki, nie ma żadnego znaczenia to, że ten nie został zatwierdzony w żadnej decyzji (ostatecznie o wydanie decyzji pozwolenia na rozbiórkę nie wystąpiono). Dokument ten mógł być źródłem dla ustalenia stanu faktycznego obiektu i oceny faktycznej możliwości jego rozbiórki.

Sąd za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem zakres rozbiórki objęty nakazem został jasno określony, rozbiórce ma podlegać konkretny obiekt realizowany samowolnie (co do tej oceny wypowiedział się Sąd w poprzednim wyroku, nie znajdując także wady decyzji w kontekście sformułowanego w niej nakazu).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] (utrzymującej w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] czerwca 2012 r. nr [...], znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB dla Miasta W. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], znak: [...] nakazującej Gminie W. rozbiórkę będącego w budowie, 3-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. (działka nr [...] obręb [...]), wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), mimo iż ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 156 k.p.a., a w szczególności z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., choć ww. decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ w całości wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/13 oraz z naruszeniem przepisów art. 8, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., dlaczego zdaniem organu nie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.;

3) polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niesformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia oraz sprzeczności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i jego wyjaśnienia na str. 12-14 uzasadnienia wyroku;

4) polegające na naruszeniu art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1210/13, na str. 12 i 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E.Z., wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie organ administracji, jak i Sąd I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/13, w którym zobowiązano organ do dokonania ustaleń dotyczących przesłanki niewykonalności faktycznej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca niezrealizowanie ww. wytycznych Sądu i kwestionuje prawidłowość ustaleń organu, zaakceptowanych następnie przez Sąd I instancji, że decyzja nakazująca rozbiórkę, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj., że nie jest decyzją niewykonalną w aspekcie faktycznym.

Należy zauważyć, że niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, wykluczająca jej wykonanie, przede wszystkim ze względu na aktualny poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii. Faktyczna niewykonalność decyzji rozbiórkowej ma zatem miejsce, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, akceptując ustalenia organu, że w sprawie nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność usytuowania spornego budynku pośród zabudowy szeregowej, jak i jego powiązanie z sąsiednimi budynkami nie przesądzają o faktycznej niewykonalności decyzji. Jak słusznie wskazał organ, budynki położone w zabudowie szeregowej – nr 22, 24 i 26 zostały wybudowane w różnym okresie i nie są połączone w sposób uniemożliwiający rozbiórkę. Budynek objęty nakazem rozbiórki został dobudowany do istniejącej ściany konstrukcyjnej budynku nr [...], co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym, m.in. w pismach właścicielki budynku nr [...] E.Z. z dnia [...] sierpnia 1995 r. i z dnia [...] września 1995 r., informujących m.in. o podkopywaniu fundamentów należącego do niej budynku oraz w protokole oględzin z dnia [...] października 1995 r., w którym stwierdzono, że przy ul. [...] wykonano jedynie fundamenty. Ponadto, możliwość wykonania rozbiórki spornego budynku potwierdza wykonany w październiku 2011 r. na zlecenie Gminy W. projekt rozbiórki, stanowiący załącznik do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę z dnia [...] października 2011 r. Projekt ten został sporządzony przez mgr inż. J.S.S. – projektanta w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, wskazuje na możliwość dokonania rozbiórki i zawiera opis sposobu jej wykonania. Bez znaczenia jest przy tym podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że projekt ten nie został zatwierdzony przez żaden organ administracji. Osoba sporządzająca projekt rozbiórki posiada stosowne uprawnienia, a więc dokument ten mógł stanowić podstawę dla dokonania oceny kwestii wykonalności nakazu rozbiórki w niniejszym postępowaniu. Należy również zauważyć, że z "Ekspertyzy technicznej" wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. D.S. również nie wynika niemożliwość dokonania rozbiórki. Autor ekspertyzy wskazuje na niecelowość dokonania rozbiórki i ewentualne jej negatywne konsekwencje, nie zaś na przeszkody faktyczne, powodujące niemożność jej wykonania.

Stwierdzić zatem należy, że organ administracji, realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1210/13, dokonał wyczerpującej oceny przesłanki niewykonalności faktycznej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe ustalenia w tym zakresie trafnie zaaprobował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Nie można zatem uznać, żeby w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i wskazał w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżona decyzja w ocenie Sądu nie narusza prawa.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.