Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1155/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 2
journal: Dz.U. 1920 nr 7 poz 44
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawienia obywatelstwa.

TEZY

Stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawienia obywatelstwa.


SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 23/10 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r., 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.R. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych w tym 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 23/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2008 r. stwierdzającej posiadanie przez skarżącego obywatelstwa polskiego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego przez E.R. Organ, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a., odstąpił od uzasadnienia tej decyzji, gdyż uwzględniała ona w całości żądanie strony.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego, a następnie, po rozpoznaniu wniosku E.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Minister utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ ustalił, że wnioskodawca urodził się 31 sierpnia 1941 r. w T. jako E.M.R. - syn J. i M., nazwisko rodowe B. Rodzice skarżącego zawarli związek małżeński 10 lutego 1941 r. w Kfar Sabie. W dniu 15 maja 1948 r. skarżący nabył obywatelstwo izraelskie. Ojciec skarżącego J.R., urodzony 27 maja 1914 r. w D., posiadał obywatelstwo polskie co najmniej do dnia utraty ważności polskiego paszportu wydanego 26 czerwca 1935 r. przez Konsula Generalnego Polskiego w Monachium tj. do 26 grudnia 1936 r. Po przyjeździe do Izraela J.R. odbywał rezerwową służbę wojskową w okresie od 15 grudnia 1950 r. do 24 września 1960 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że stosownie do art. 4 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) obywatelstwo polskie można było nabyć m. in. przez urodzenie, przy czym dzieci ślubne nabywały obywatelstwo ojca, a dzieci nieślubne - obywatelstwo matki (art. 5). W związku z tym, że skarżący był dzieckiem pochodzącym ze związku małżeńskiego, ustalenia wymagało, czy w dacie narodzin skarżącego jego ojciec posiadał obywatelstwo polskie. Organ przyjął, że J.R. posiadał obywatelstwo polskie, lecz utracił je w dniu wstąpienia do służby wojskowej w Izraelu tj. 15 grudnia 1950 r. Zgodnie z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, utrata obywatelstwa polskiego następowała z mocy prawa przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody, wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Minister wskazał, że pod pojęciem "służby wojskowej" należy rozumieć również rezerwową służbę wojskową. Skoro – jak wynikało z zaświadczenia wydanego 19 września 2005 r. przez Armię Obrony Izraela - ojciec skarżącego pozostawał w rezerwowej służbie wojskowej w okresie od 15 grudnia 1950 r. do 24 września 1960 r., to w dniu podjęcia tej służby utracił obywatelstwo polskie z mocy prawa. W konsekwencji zaś – stosownie do art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego – obywatelstwo polskie utracił także jego małoletni syn E.R. W związku z powyższym, organ nadzoru uznał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez E.R. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, co powodowało jej nieważność (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że ojciec skarżącego J.R. utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, ponieważ wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Sąd wskazał, że Wojewoda Mazowiecki znał treść zaświadczenia wydanego 19 września 2005 r. przez Armię Obrony Izraela dotyczącego służby wojskowej odbywanej przez J.R. i pomimo tego uznał, że nie spełnił on przesłanki utraty obywatelstwa polskiego określonej w art. 11 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, przez sformułowanie "nie odbył zasadniczej służby wojskowej", zawarte w opisanym wyżej zaświadczeniu należy rozumieć, że ojciec skarżącego nie wykonywał obowiązków związanych z pełnioną służbą np. obowiązku odbycia dodatkowych szkoleń i ćwiczeń wojskowych. Nie podważa to jednak ustalenia, że odbywał on jeden z rodzajów służby w Wojsku Obrony Izraela. Istotą służby rezerwowej jest bowiem przede wszystkim pozostawanie w gotowości do służby czynnej na wypadek konieczności obrony danego państwa.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż art. 11 pkt 2 tej ustawy nie zawęża przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności do odbycia czynnej służby wojskowej (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1783/06, niepubl., wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 322/07, niepubl., wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1920/06, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 12 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1511/08, niepubl.). Zdaniem Sądu, norma prawna zawarta w art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie wymaga wykładni i nie ma mowy o rozbieżnościach w interpretacji analizowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Interpretacja pojęcia "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie" wyłączająca spod hipotezy normy prawnej zawartej w art. 11 pkt 2 ustawy sytuacje wstąpienia do służby rezerwowej jest oczywiście błędna. Fakt, że taką wykładnię tego przepisu przyjmowały organy administracji nie uprawnia do twierdzenia, iż wskazanego przepisu - jako wywołującego rozbieżności interpretacyjne - nie można naruszyć w rażący sposób.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E.R., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, że Sąd I instancji zaniechał dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem art. 6, 7, 16, 77, 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, nie uwzględniając naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i oddalił skargę na decyzję Ministra, zamiast uchylić tę decyzję z powodu rażącego naruszenia prawa,

- art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. nr 7, poz. 44, ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji utożsamił przymusowe zapisanie (zarejestrowanie) do sił rezerwy w Izraelu z wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym, pomimo tego, że brak było podstaw do przyjęcia, że ojciec skarżącego przyjął faktycznie określone obowiązki w obcym wojsku, a zwłaszcza, że uczynił to dobrowolnie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżący zakwestionował zarówno wykładnię art. 11 pkt 2 ustawy prezentowaną przez Sąd I instancji, jak również istnienie podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2008 r. Podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa, którego treść nie budzi wątpliwości. Natomiast w przypadku wykładni art. 11 pkt 2 ustawy, zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne, kierując się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie oraz literaturze przedwojennej przyjmowały, że wyłącznie wstąpienie do czynnej służby wojskowej w państwie obcym powoduje utratę obywatelstwa polskiego (A. Bagieński, Obywatelstwo Państwa Polskiego, Systematyczny zbiór przepisów dotyczących nabycia i utraty obywatelstwa polskiego. Lublin 1938). Skarżący wskazał przykładowo numery spraw administracyjnych oraz sygnatury spraw sądowych, których rozstrzygnięcie opierało się na takiej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy. Powołując się m. in. na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane w sprawach o sygn. akt IV SA/Wa 1016/07, IV SA/Wa 1014/07, IV SA/Wa 1304/07, wskazał, iż Sąd oddalił skargi w tych sprawach z powodu nieprzedstawienia przez stronę zaświadczenia o pełnym przebiegu służby wojskowej, stwierdzając, że przedstawione zaświadczenia odnoszące się wyłącznie do służby rezerwowej nie są wystarczające do uznania, że zainteresowani utracili obywatelstwo polskie na skutek wstąpienia do wojska w państwie obcym. Linia orzecznicza uległa zmianie dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/08. W ocenie strony skarżącej, w przypadku, gdy brak jest definicji legalnej niejasnego sformułowania "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie", nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 11 pkt 2 ustawy polegającym na przyjęciu, że zarejestrowanie danej osoby jako żołnierza rezerwowej służby wojskowej było równoznaczne ze spełnieniem tej przesłanki. Nawet uznanie za słuszną wykładni art. 11 pkt 2 ustawy prezentowanej przez Sąd I instancji nie oznacza, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego. Charakter ewentualnego naruszenia prawa nie jest bowiem oczywisty.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, przynależność do służby rezerwowej w Izraelu można rozumieć w dwojaki sposób tj. jako formalne zarejestrowanie (zaewidencjonowanie) bądź też faktyczne (czynne) wykonywanie w ramach tej służby określonych obowiązków wojskowych. W jego ocenie, Sąd I instancji utożsamia powołanie (wstąpienie) do sił rezerwy i odbywanie w niej określonych obowiązków wojskowych z formalną rejestracją wojskową. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł ponadto, że w trakcie postępowania nieważnościowego nie przeprowadzono żadnych czynności zmierzających do ustalenia przepisów prawa izraelskiego, regulujących poszczególne rodzaje służby wojskowej w tym państwie, co byłoby pomocne do ustalenia czy zapisanie do służby rezerwowej w wojsku izraelskim ojca skarżącego łączyło się z przyjęciem przez niego określonych obowiązków w wojsku obcym, a także czy ta rejestracja odbywała się w sposób dobrowolny.

W piśmie procesowym z 1 czerwca 2011 r. skarżący podtrzymał swoje twierdzenia i wnioski zawarte skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, że wstąpienie do każdego rodzaju służby wojskowej w państwie obcym, w tym do służby rezerwowej, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu powodowało utratę z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 786/09, niepubl., wyrok NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 393/09, niepubl., wyrok NSA z 18 lutego 2009 r., II OSK 246/08, niepubl., wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r., II OSK 322/07, niepubl., wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, LEX nr 560167). Przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza bowiem pojęcia "służby wojskowej" do czynnej służby wojskowej. Ponadto, jak przyjmuje się w najnowszym orzecznictwie (por. wskazane wyżej wyroki NSA), interpretacji pojęcia "służby wojskowej" w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy z 1920 r. należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego regulujących powszechny obowiązek wojskowy, obowiązujących w dacie wstąpienia przez daną osobę do służby wojskowej w państwie obcym. W dacie zarejestrowania i zaliczenia skarżącego w poczet sił rezerwy w wojsku izraelskim obowiązywały przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6 poz. 46 ze zm.). Stosownie do art. 36 ust.1 tej ustawy wykonanie powszechnego obowiązku wojskowego polegało na odbyciu zasadniczej służby wojskowej i służby wojskowej w rezerwie. W tym okresie rezerwowa służba wojskowa stanowiła więc jeden z rodzajów służby wojskowej w Polsce. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11 pkt 2 ustawy. Skoro – jak wynika z treści zaświadczenia z 19 września 2005 r. wydanego przez Armię Obrony Izraela - ojciec skarżącego J.R. pozostawał w rezerwowej służbie wojskowej od 15 grudnia 1950 r., to w dniu rozpoczęcia odbywania tej służby utracił on obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 powołanej ustawy. W konsekwencji utrata obywatelstwa przez ojca pociągała za sobą utratę obywatelstwa przez syna Eitana (art. 13 ustawy). Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 11 pkt 2 powołanej ustawy.

Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji nie jest jednak merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy decyzja jest obarczona wadami kwalifikowanymi, uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga więc dokonania oceny czy wskazane naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę Mazowieckiego, którego wynikiem było wydanie decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego miało charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W doktrynie prawa administracyjnego przeważa pogląd, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi w przypadku naruszenia przepisów o treści ustalanej w bezpośrednim ich rozumieniu albo takich, których interpretacja nie prowadzi do rozbieżnych wniosków (J. Borkowski [w:] System prawa administracyjnego. Prawo procesowe administracyjne, t. 9, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 273, podobnie A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Wyd. 3, Warszawa 2010, s. 350-351). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przy ustaleniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, Lex nr 354687, podobnie wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II OSK 383/07, Lex nr 468028, wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., II OSK 28/06, Lex nr 319171). Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z 26 maja 2004 r., OSK 221/04, Lex nr 180747).

Zaznaczyć trzeba, iż sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa, gdyż wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu. W wyroku z 1 lipca 2009 r., I OSK 1442/08 (Lex nr 552311) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż bezpośrednie rozumienie jako element rozumowań interpretacyjnych oznacza jedynie to, że wykładnia w konkretnym przypadku nie wymaga przeprowadzenia głębokich i skomplikowanych ustaleń, w tym także konfrontacji różnych możliwych wyników. Z powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r. wynika, że o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku podkreślił, że wątpliwości interpretacyjne nie mogą się natomiast wiązać jedynie z prostą odmiennością pewnych aspektów wyników wykładni celowościowej czy funkcjonalnej w stosunku do wykładni językowo-systemowej. Taka bowiem odmienność ma miejsce w praktyce często, ale nie prowadzi zwykle do zanegowania wzoru zachowania, zbudowanego na gruncie reguł językowych oraz systemowych. Zwłaszcza, jeśli nie można zastosowaniu reguł językowych i jego wynikom zarzucić braku racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego wymagało dokonania wykładni art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego i przesądzenia o zastosowaniu tego przepisu do stanu faktycznego, w którym ojciec skarżącego jako obywatel Izraela podlegał obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. Przepis ten stanowił, iż utrata obywatelstwa polskiego następowała przez przyjęcie urzędu publicznego lub wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody wyrażonej w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. Analizując ten przepis pod względem językowym należy przyznać rację stronie skarżącej, która twierdzi, iż jest możliwa jego różna interpretacja. Wykładnia językowa wyrażenia "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" może prowadzić do wniosku, iż utratę obywatelstwa polskiego powodowało jedynie dobrowolne podjęcie obowiązków wojskowych w innym państwie i ich czynne wykonywanie. W praktyce nie występują bowiem przypadki dobrowolnego wstąpienia obywatela jednego państwa do rezerwowej służby wojskowej w innym państwie. Z drugiej strony – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z 21 grudnia 2007 r. – przepis art. 11 pkt 2 ustawy nie ogranicza pojęcia "służby wojskowej" do określonego rodzaju tej służby. Wykładnia językowa tej części przepisu prowadzi do szerokiego rozumienia "służby wojskowej", która obejmowała również rezerwową służbę wojskową. Pierwszej z przedstawionych interpretacji art. 11 pkt 2 ustawy zaprzecza jednak jego wykładnia funkcjonalna oraz względy aksjologiczne (ochrona wartości jaką jest wierność obywatela własnemu państwu), które uzasadniają stosowanie sankcji utraty obywatelstwa polskiego również do przypadków biernego podlegania powszechnemu obowiązkowi wojskowemu w innym państwie, w tym obowiązkowi odbycia rezerwowej służby wojskowej. W wyroku z 12 września 2007 r., II OSK 1693/06 (Lex nr 383785) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż utrata obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. Nr 7, poz. 44 ze zm.) w związku ze "wstąpieniem do służby wojskowej w państwie obcym" bez zgody właściwych organów polskich następowała nie tylko w razie podjęcia przez obywatela polskiego służby wojskowej w obcym państwie w charakterze ochotnika, lecz również w przypadku odbycia przez niego obowiązkowej służby wojskowej, będącej konsekwencją dobrowolnego nabycia przez niego obywatelstwa obcego państwa. Odbycie obowiązkowej służby wojskowej (czynnej, rezerwowej) w innym państwie przez obywatela polskiego stanowiło bowiem naruszenie obowiązku wierności państwu polskiemu i powodowało powstanie stosunku zależności wobec innego państwa.

Jak wynika z powyższych rozważań, treść art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, obowiązującego w okresie od 31 stycznia 1920 r. do 18 stycznia 1951 r., mogła budzić istotne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza, że jego faktyczne stosowanie przez organy administracji ma miejsce kilkadziesiąt lat po jego uchyleniu, w innych realiach społecznych i politycznych. Zasadnie wskazał pełnomocnik skarżącego, iż rozbieżności w wykładni tego przepisu występowały także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wprawdzie nie wyrażając wprost poglądu, iż służba wojskowa w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy oznaczała czynną służbę wojskową, w wielu sprawach oddalił skargi z powodu nieprzedstawienia przez skarżącego zaświadczenia wydanego przez Armię Obrony Izraela o pełnym przebiegu służby wojskowej, w szczególności o przebiegu służby czynnej. Sąd uznał w tych sprawach, że sam fakt odbycia przez skarżących (lub ich ojców) rezerwowej służby wojskowej wynikający z przedstawianych przez nich zaświadczeń o przebiegu służby rezerwowej nie dawał podstawy przyjęcia, że doszło do utraty przez te osoby obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy (wyroki WSA w Warszawie z dnia: 18 grudnia 2007 r., IV SA/Wa 2254/07, 23 listopada 2007 r., IV SA/Wa 2057/07, 25 września 2007 r., IV SA/Wa 1304/07, 13 września 2007 r., IV SA/Wa 1222/07, 2 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 1016/07, 29 stycznia 2007 r., IV SA/Wa 2333/06, 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, wszystkie niepubl.). Ta linia orzecznicza uległa zmianie dopiero po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06, w którym stwierdzono, iż każde wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zgody właściwego organu, bez względu na rodzaj tej służby, rodzi skutek w postaci utraty z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. RP Nr 7, poz. 44 z późn. zm.).

Podkreślenia wymaga ponadto, że na tle pojęcia "rażącego naruszenia prawa" występuje wiele wątpliwości, gdyż jest to pojęcie niedookreślone i w każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stosujący prawo musi dokonać oceny czy dane naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące. Rozważając, czy istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności niezgodnej z prawem decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, nie można całkowicie pominąć przedmiotu tej decyzji oraz skutków, jakie wywoła wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Konstytucji RP obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie. Przepis ten, wprowadzając tzw. zasadę względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego, ustanawia istotną gwarancję dla obywatela, ponieważ wyklucza możliwość pozbawienia go obywatelstwa bez jego zgody. Nie ma przy tym znaczenia, czy utrata obywatelstwa miałaby następować z mocy prawa, czy w oparciu o decyzję odpowiedniego organu państwowego (L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2003 r., tom. III, komentarz do art. 34, s. 7-8). Wprawdzie decyzja stwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, lecz stwierdzenie nieważności powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i skutki faktyczne tego rozstrzygnięcia są zbliżone do pozbawienia obywatelstwa polskiego. Stosunek prawny obywatelstwa polskiego podlega tymczasem szerokiej ochronie konstytucyjnej, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji, którą stwierdzono posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący. Reasumując, stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względnej niezbywalności obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP) i wynikającego z niej zakazu pozbawienia obywatelstwa.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z [...] stycznia 2008 r. posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego było konsekwencją przyjęcia wykładni art. 11 pkt 2 ustawy, z której wynikało, iż sankcja utraty obywatelstwa polskiego dotyczyła jedynie tych obywateli polskich, którzy wstąpili do czynnej służby wojskowej w państwie obcym. Jak wskazano powyżej, wątpliwości interpretacyjne, które budził ten przepis były jednak na tyle istotne, że przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Wojewodę Mazowieckiego wykładnia art. 11 pkt 2 ustawy wprawdzie odbiega od prawidłowego rozumienia treści tego przepisu, jednak nie jest to wykładnia na tyle nieuzasadniona i ewidentnie nieznajdująca oparcia w treści przepisu, iż jej przyjęcie skutkowałoby koniecznością wyeliminowania wydanej przez organ decyzji z obrotu prawnego. W związku z powyższym zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody Mazowieckiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, Sąd I instancji nie dopuścił się w rozpoznawanej sprawie naruszenia art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Oba powołane w skardze przepisy zawierają normy o charakterze ustrojowym, które określają funkcję sądów administracyjnych polegającą na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Zarzut naruszenia powołanych przepisów mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej, gdyby sąd administracyjny rozpoznał skargę z uwzględnieniem innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem, co jednak nie miało miejsca. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2008 r. nie łączyło się również z naruszeniem art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny (wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., II OSK 920/06, Lex nr 344815).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.