Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 480/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6f, art. 100, art. 101 ust. 2, art. 102, art. 104 ust. 2, 3, 5 i 6, art. 121 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 6, § 8 ust. 4, 5 i 7, § 9 ust. 1, 4 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 42, art. 43, art. 44, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] lutego 2013 roku, nr [...], w przedmiocie dodatku do uposażenia; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji w W. (dalej jako: "Komendant Powiatowy" lub "organ I instancji"), działając na podstawie art. 6f ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm., dalej również jako: "rozporządzenie MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r.") obniżył starszemu aspirantowi A. K. dodatek służbowy o 40 zł miesięcznie. W sentencji rozkazu podano, że dodatek, o którym mowa powyżej, zostanie obniżony do kwoty 450 zł z dniem 30 listopada 2012 r. W uzasadnieniu pisma podniesiono, iż rozkazem personalnym z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] Komendant Powiatowy podwyższył A. K. dodatek służbowy o 40 zł ze względu na zwiększenie zakresu obowiązków służbowych o członkostwo w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko-Pirotechnicznego Komendy Powiatowej Policji w W. (dalej jako: "Grupa Rozpoznania"). Wskazano, że dodatek ten został podwyższony na czas realizacji zadań w grupie. Podniesiono, że z uwagi na częstą absencję chorobową oraz brak dyspozycyjności policjant został zwolniony z członkostwa w Grupie Rozpoznania i tym samym ustały przesłanki uzasadniające przyznanie funkcjonariuszowi dodatku służbowego w dotychczasowej wysokości.

Dnia [...] stycznia 2013 r. A. K. wniósł odwołanie od powyższego rozkazu. Wskazał przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Podniósł, że treść wskazanego przepisu gwarantuje policjantom prawo do uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym (m.in. dodatek funkcyjny – art. 104 ust. 2 ustawy o Policji) i innych należności pieniężnych, należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nawet w czasie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych, czy w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Świadczy o tym imperatywna forma czasownika "otrzymuje" zastosowana w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. A. K. podkreślił, iż w okresach ochronnych (np. choroba i urlop) sytuacja policjanta podlega zmianom, które wynikają jedynie z nowelizacji prawa. Tym samym choroba funkcjonariusza, kształtująca jedynie stan faktyczny, w świetle art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie może być powodem do ingerowania (z ujemnym skutkiem) w wysokość przysługującemu mu przed jej wystąpieniem uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych. Zdaniem A. K., przyjęcie odmiennej wykładni powyższej regulacji doprowadziłoby do naruszenia funkcji gwarancyjnej i ochronnej omawianego przepisu. W odwołaniu podniesiono również, iż orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] uznano A. K. za całkowicie niezdolnego do służby, a schorzenie uznane zostało za mające związek z pełnieniem służby. Powyższe orzeczenie zostało potwierdzone przez kolejne, wydane w dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w P. A. K. zaznaczył, że wykonywał swoje obowiązki bez zastrzeżeń, a jego przełożeni nie mieli uwag odnośnie jego osoby. Podniósł, że o jego zaangażowaniu w pracę świadczyć może m.in. imienne podziękowanie za wysoki profesjonalizm, osobiste zaangażowanie i wkład pracy w zapewnienie porządku i bezpieczeństwa podczas Turnieju EURO 2012, które odebrał od ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych. A. K. wskazał również, że intencją Komendanta Powiatowego, który odebrał mu dodatek służbowy, było spowodowanie u niego dolegliwości finansowej, a zaskarżony rozkaz nie był podyktowany jakimikolwiek merytorycznymi przyczynami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej jako: "Komendant Wojewódzki" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego i ustalił datę obniżenia tego dodatku na dzień 20 lutego 2013 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, ze zaskarżony rozkaz personalny doręczano zainteresowanemu funkcjonariuszowi drogą pocztową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Z adnotacji i pieczęci zamieszczonych na kopercie wynika, że przesyłka po raz pierwszy została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 19 listopada 2012 r. i w dniu 05 grudnia 2012 r. zwrócono ją do nadawcy jako niepodjętą w terminie. Po raz drugi nadano przesyłkę w urzędzie pocztowym w dniu 07 grudnia 2012 r., a następnie w dniu 27 grudnia 2012 r. zwrócono do nadawcy jako niepodjętą w terminie. Komendant Wojewódzki wskazał, że do doręczenia decyzji doszło w dniu 31 grudnia 2012 r., co funkcjonariusz potwierdził własnoręcznym podpisem. Organ II instancji jednocześnie uznał, że do skutecznego doręczenia decyzji doszło w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 04 grudnia 2012 r., a zatem już po upływie terminu wykonania decyzji. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego tym samym na etapie doręczania decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczących prawidłowego doręczenia rozkazu personalnego, co jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uznając brak istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, uchylono decyzję wyłącznie w części dotyczącej daty jej wykonania, a w dalszej części została ona utrzymana w mocy.

Przechodząc do meritum decyzji organ II instancji przytoczył przepisy prawa istotne dla rozstrzygnięcia. I tak, zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Z kolei w myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 1 w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku, a także za wzorowa służbę. Natomiast stosownie do § 9 ust, 5 w zw. z § 8 ust. 7 powołanego wyżej rozporządzenia, dodatek służbowy może być obniżony w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów, zdaniem organu II instancji, prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Komendant Wojewódzki wskazał, że A. K. z uwagi na absencję chorobową oraz brak dyspozycyjności został zwolniony z członkostwa w Grupie Rozpoznania i tym samym ustała przesłanka uzasadniająca podwyższenie dodatku służbowego, o kwotę 40 zł. Organ II instancji podniósł ponadto, iż kompetentny organ orzeczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. uznał A. K. za całkowicie niezdolnego do służby w Policji. Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem 27 listopada 2012 r. i stanowi kolejną przesłankę przemawiającą za słusznością wydania przez organ I instancji rozkazu personalnego obniżającego A. K. dodatek służbowy. Odnosząc się do argumentu dotyczącego wykładni przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji Komendant Wojewódzki wskazał, iż przepis ten zapewnia funkcjonariuszom w określonych sytuacjach niezmienną wysokość dodatków, ale tylko tych o charakterze stałym. Natomiast dodatek za członkostwo w Grupie Rozpoznania został podwyższony na czas realizacji zadań w grupie, a zatem nie jest to dodatek o charakterze stałym, a tylko dodatek na czas określony, tj. na czas realizacji przedmiotowych zadań. Zdaniem organu II instancji jest oczywistym, iż policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim, bądź niezdolny do służby na mocy orzeczenia lekarskiego, nie wykonuje obowiązków, które uzasadniałyby podwyższenie dodatku służbowego, a zatem jednoznacznie ustaje przesłanka uzasadniająca jego podwyższenie.

Skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego wniósł w dniu [...] marca 2013 r. A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie § 8 ust. 7 i § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. oraz naruszenie art. 104 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także naruszenie art. 6, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozkazu w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgadza się z argumentacją Komendanta Wojewódzkiego dotyczącą naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez Komendanta Powiatowego podczas doręczania rozkazu personalnego. Podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma to jednak znaczenia, ponieważ jej istotą jest materialno-prawna podstawa obniżenia dodatku służbowego, a nie to, kiedy ma to nastąpić. Podniósł, że nie można zgodzić się z tezą stawianą przez organ II instancji, iż dodatek do uposażenia nie miał charakteru stałego. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 5 ustawy o Policji dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, a przedmiotowy dodatek posiadał ten status (stawka została ustalona i przyznana w kwocie 40 zł). A. K. wskazał, iż wobec treści art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, absencja chorobowa nie mogła prowadzić do obniżenia dodatku funkcyjnego, albowiem choroba funkcjonariusza nie może być kwalifikowana w kategoriach "zmian zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości", o czym stanowi § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. Ponadto w uzasadnieniu skargi przytoczono fragmenty orzecznictwa sądów administracyjnych, w których wskazywano, iż w okresie choroby policjant korzysta z ochrony w zakresie przysługujących mu świadczeń pieniężnych, w tym dodatku funkcyjnego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentu dotyczącego wykładni przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, organ II instancji podniósł, że dodatek za członkostwo w Grupie Rozpoznania został podwyższony na czas realizacji zadań w grupie, co zostało wyraźnie określone w rozkazie Komendanta Powiatowego z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], a zatem nie jest to dodatek o charakterze stałym, tylko dodatek na czas określony - realizacji przedmiotowych zadań. Organ II instancji podkreślił, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim, bądź niezdolny do służby, nie wykonuje obowiązków, które uzasadniałyby podwyższenie dodatku służbowego, a więc w sposób oczywisty ustaje przesłanka uzasadniająca jego podwyższenie.

Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. stawił się A. K. i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wyjaśnił, że w konsekwencji orzeczenia komisji lekarskiej o niezdolności do służby został z niej zwolniony, jak również to, że uzyskiwana przez niego kwota emerytalno-rentowa uwzględnia dodatek służbowy, który został obniżony w wyniku wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej sprawy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do przeprowadzonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oceny skuteczności doręczeń skarżącemu policjantowi decyzji organu I instancji – rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie, bowiem rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu skutkowałoby koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji organu II instancji. Powyższa uwaga jest zasadna, bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenia, które są wewnętrznie sprzeczne. I tak Komendant Wojewódzki uznaje skuteczność doręczenia decyzji organu I instancji w dniu 4 grudnia 2012 r. (w trybie art. 44 k.p.a.), oraz zbędność trzeciej próby doręczenia tej decyzji, w wyniku której skarżący osobiście odebrał decyzję w dniu 31 grudnia 2012 r. i jednocześnie rozpoznaje sprawę merytorycznie w trybie odwoławczym przyjmując, że odwołanie wniesione w dniu 11 stycznia 2013 r. zostało wniesione w terminie. Tymczasem skoro uznaje się, że doszło do doręczenia zastępczego, to nie było potrzeby ponawiania prób doręczenia decyzji skarżącemu do rąk własnych, w konsekwencji czego uznać należało, że każde późniejsze doręczenie decyzji było prawnie nieskuteczne i nie miało wpływu na ocenę upływu terminu do wniesienia odwołania, który biegł od daty pierwszego awizowania przesyłki.

W okolicznościach niniejszej sprawy uznać jednakże należało, że do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji doszło dopiero w dniu 31 grudnia 2012 r., zatem wnosząc odwołanie w dniu 11 stycznia 2013 r. skarżący dochował ustawowego terminu do dokonania tej czynności. W opinii Sądu do wcześniejszego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. nie doszło. Wskazać należy, iż kwestię doręczania pism osobom fizycznym w toku postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. Przepis art. 42 k.p.a. reguluje tzw. doręczenie właściwe (do rąk adresata), zaś art. 43 doręczenie zastępcze (do rąk osoby wymienionej w tym przepisie). Natomiast w sytuacji, gdy doręczyciel nie może doręczyć pisma w sposób właściwy lub zastępczy zastosowanie ma przepis art. 44 k.p.a., który normuje z kolei domniemanie doręczenia takiego pisma.

Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, właściwej ze względu na miejsce zamieszkania adresata. Według § 2 art. 44 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Załączona do akt administracyjnych przedmiotowej sprawy uwierzytelniona przez pracownika organu kserokopia zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji organu I instancji zawiera jedynie informacje doręczającego, że adresata nie zastano oraz daty podjętych prób doręczenia, informacje o awizowaniu przesyłek. Na wymienionej korespondencji, tj. kserokopii kopert i potwierdzeń odbioru nie zamieszczono natomiast żadnych innych obowiązkowych informacji, wymaganych przepisem art. 44 § 2 k.p.a. Należy podkreślić, że prawidłowe dochowanie warunków wskazanych w powołanym przepisie jest istotne z uwagi na skutki jakie wywołuje doręczenie zastępcze - tożsamych ze skutkami doręczenia zwykłego. W konsekwencji przyjęta przez ustawodawcę tzw. fikcja doręczenia wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Zatem w sytuacji gdy tak jak w niniejszej sprawie, na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela, gdzie w danym przypadku umieścił zawiadomienie, brak jest informacji o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, a następnie w przypadku jej nieodebrania na dalszy okres 7 dni (łącznie 14 dni) oraz gdy drugie awizowanie odbyło się przez upływem terminu 7 dni do odbioru przesyłki po pierwszym awizowaniu, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. Sam fakt odnotowania na przesyłce informacji o awizowaniu (także dwukrotnym) nie czyni zadość wymogom wskazanym w przepisie art. 44 k.p.a. i nie pozwala uznać prawidłowości doręczenia zastępczego. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja z dnia 15 listopada 2012 r. została skutecznie doręczona jej adresatowi w trybie, o którym mowa w art. 44 k.p.a., w dniu 4 grudnia 2012 r. Uchybienie to nie ma jednakże wpływu na wynik sprawy, bowiem sprawę ostatecznie rozpatrzono w trybie odwoławczym, aczkolwiek przy błędnym założeniu w zakresie możliwości rozpatrzenia sprawy w trybie odwoławczym. Z takim zastrzeżeniem Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy).

Z kolei przepis art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Na podstawie powyższej delegacji, jak również na podstawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przedmiotowe rozporządzenie stanowi materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] listopada 2012 r. dotyczącego obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia. Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Zgodnie natomiast z § 6 wyżej cyt. rozporządzenia dodatkami do uposażenia są: 1) dodatek za stopień, 2) dodatek funkcyjny, 3) dodatek służbowy, 4) dodatek stołeczny, 5) dodatek za opiekę nad służbowym koniem lub psem, 6) dodatek instruktorski, 7) dodatek lotniczy, 8) dodatek kontrolerski, 9) dodatek specjalny, 10) dodatek terenowy. Nie budzi więc wątpliwości, że dodatek podwyższony A. K. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2005 r., a następnie obniżony rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2012 r., był właśnie dodatkiem służbowym w rozumieniu cyt. wyżej paragrafu. Powyższe potwierdza zresztą treść samego rozkazu personalnego przyznającego dodatek, w którego uzasadnieniu Komendant Powiatowy wyraźnie wskazał, że skarżącemu podwyższono dodatek służbowy z uwagi na zwiększenie zakresu obowiązków służbowych o członkostwo w Nieetatowej Grupie Rozpoznania Minersko-Technicznego.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego dodatek za członkostwo w Grupie Rozpoznania został skarżącemu podwyższony wyłącznie na czas realizacji zadań w grupie, co zostało wyraźnie określone w rozkazie Komendanta Powiatowego z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], a zatem nie jest to dodatek o charakterze stałym, tylko dodatek na czas określony tj. realizacji przedmiotowych zadań. Należy więc zauważyć, że stosownie do art. 104 ust. 5 ustawy o Policji dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie uposażenia policjantów (...) dodatek służbowy przyznaje się w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Z kolei na mocy § 9 ust. 4 dodatek służbowy może być podwyższany na stałe lub na czas określony w granicach tych stawek w związku z powierzeniem policjantowi nowych lub dodatkowych zadań bądź obowiązków służbowych na innym stanowisku. Mając na uwadze wskazane przepisy nie budzi wątpliwości, że z tytułu uczestniczenia w Grupie rozpoznania minersko-pirotechnicznej skarżącemu podwyższono dodatek służbowy, a więc dodatek do uposażenia o charakterze stałym. Za przyjęciem takiego rozumowania świadczy również stały charakter członkostwa w grupach minersko-technicznych. W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., który stanowi wyraźnie, że dodatki do uposażenia, takie jak np. dodatek służbowy, są dodatkami o charakterze stałym.

W niniejszej sprawie skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na długotrwałe przebywanie na zwolnieniu lekarskim. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to regulacja wyjęta spod ogólnej zasady, zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz przepisów § 8 ust. 5-7 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 tej ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego).

Z powyższego wynika, że samo niezrealizowanie zadań służbowych w okresie choroby, kiedy policjant podlega ochronie, nie może być zmianą, o jakiej mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżący nie wykonywał bowiem czynności służbowych z przyczyn od siebie niezależnych. Organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że nierealizowanie obowiązków służbowych przez policjanta z powodu jego choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku specjalnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona, a ponadto pozostaje w sprzeczności z funkcją ochronną omawianego przepisu, mającego zastosowanie m.in. w razie choroby policjanta.

Należy podkreślić, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. Jednak szczególnie uzasadniony przypadek, powodujący, że dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 831/11, orzeczenie dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Choroba jest bowiem objęta odrębną regulacją prawną określoną w art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Przepis ten ma charakter ochronny i co do zasady gwarantuje policjantowi, który nie pełni obowiązków służbowych, m.in. z powodu choroby, zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych przysługujących mu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do nich i ich wysokość.

Wprawdzie art. 121 ust. 2 ww. ustawy o Policji wskazuje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, niemniej jednak właściwy minister do chwili obecnej z delegacji tej nie skorzystał i nie wydał przepisów wykonawczych, które w sposób odmienny, od zaprezentowanej wykładni art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, regulowałyby kwestię ingerowania w wysokość dodatków do uposażenia w okresie choroby funkcjonariusza.

Problem prawny, jaki powstał na gruncie niniejszej sprawy, to rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Kwestią tą zajmował się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 14 kwietnia 2001 r., sygn. akt I OSK 1845/10 (dostępne na stronach internetowych NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r.

W takiej sytuacji, wobec treści art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, długotrwała absencja chorobowa skarżącego nie mogła prowadzić do obniżenia mu dodatku służbowego, albowiem choroba funkcjonariusza nie może być kwalifikowana w kategoriach "zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości", o czym stanowi § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r.

Z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku służbowym skarżącego doszło do zmian, o których mowa w powyższym przepisie. Nie powinno budzić wątpliwości, że zmiana zakresu obowiązków służbowych nie jest tożsama z chorobą funkcjonariusza. Nie jest także tożsama ze zmianą warunków służby czy ustaniem innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku w dotychczasowej wysokości. Tego rodzaju zmiany w stosunku służbowym najczęściej wynikają z kwalifikowanego aktu administracyjnego organu Policji, ewentualnie zmiany prawa, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tymczasem chorobę skarżącego potraktowano tak, jakby była ona czynnikiem zmieniającym stosunek służbowy, nie zwracając przy tym uwagi na treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. W okresie choroby policjant korzysta z omówionej wyżej ochrony w zakresie przysługujących mu świadczeń pieniężnych, w tym dodatku służbowego, zatem niewykonywanie obowiązków służbowych przez skarżącego z powodu choroby nie mogło stanowić podstawy do obniżenia mu dodatku służbowego w oparciu o § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r.

W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że Komendant Powiatowy Policji w W., obniżając skarżącemu dodatek służbowy naruszył prawo materialne, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 06 grudnia 2001 r. Rozkaz personalny dotyczący obniżenia skarżącemu dodatku służbowego z uwagi na przedłużającą się nieobecność w służbie związaną z chorobą narusza przepisy, stanowiące jego materialnoprawną podstawę. Stanowisko to podtrzymał Komendant Wojewódzki Policji, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji zobowiązany jest uwzględnić powyższą wykładnię i wydać rozstrzygnięcie, o jakim stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylając decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

O wykonalności zaskarżonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 powyższej ustawy.