Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 685/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 272 ust. 3, par. 232, par. 235, par. 296, poar. 298
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 4, art. 36a ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 7, art. 81 ust. 4, art. 81c ust. 1, art. 81c ust. 2, art. 84a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 80, art. 104, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 59 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Dnia 7 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 roku sprawy ze skargi G. D. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania G. D. i S. B., w zasadniczej części utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...], którą nakazano M. M. wykonać określone roboty budowlane w odniesieniu do budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] na działce [...] i [...].

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Przy piśmie przewodnim z dnia [...] sierpnia 2018 r. Inspektor Wojewódzki przekazał Inspektorowi Powiatowemu anonimowy donos datowany na [...] lipca 2018 r. dotyczący budowy na nieruchomości w [...] (k. 1 i 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. S. B. wystąpił do Inspektora Powiatowego o przeprowadzenie kontroli na posesji M. M. w zakresie nieprawidłowej dobudówki do budynku bez zachowania odległości od jego posesji (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2018 r. Inspektor Powiatowy – działając na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej "P.b.") zawiadomił S. B. oraz właścicieli budynku M. M. i J. G. o kontroli zaplanowanej na [...] października 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] października 2019 r. odbyła się zaplanowana kontrola, z której sporządzono protokół [...]. W trakcie kontroli ustalono, że wykusz przy budynku wykracza poza granice działki [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] października 2018 r. S. B. wystąpił o wszczęcie postępowania naprawczego w odniesieniu do budynku na działce [...]. Zaznaczyć trzeba, że wnioskodawca żądał także weryfikacji legalności jego użytkowania obiektu oraz zbadania okoliczności, o której mowa w art. 37 P.b. (kwestii wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę) (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kolejnym pismem z tego samego dnia z takim samym żądaniem wystąpił również G. D. (k. 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...] realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] (k. 8 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z dalszych akt postępowania wynika, że Inspektor Powiatowy kompletował dokumentację i ustalił między innymi, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] (k. 10 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a.") umorzył postępowanie w sprawie realizacji budynku na działkach [...] i [...]. Stwierdził, że wedle ustaleń kontroli lokalizacja obiektu budowlanego jest zgodna z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją znajdującą się w obiegu prawnym (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołania złożyli wspólnie G. D. i S. B.. Zaznaczyli, że doszło do szeregu naruszeń prawa. Między innymi nieprawidłowo zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, w decyzji nie odniesiono się do zarzutów podniesionych przez zainteresowanych, kontroli dokonano tylko w odniesieniu do lokalizacji budynku (gdy tymczasem badanie powinno obejmować zakres wskazany w art. 84a P.b.), nie wyjaśniono na jakiej podstawie ustalono, że lokalizacja budynku jest prawidłowa, nie zbadano charakterystycznych parametrów obiektu, a ponadto nie zwrócono uwagi na fakt, że budynek, który miał podlegać przebudowie i rozbudowie został zburzony. Wreszcie, budynek jest użytkowany, choć nie zawiadomiono o zakończeniu budowy (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wraz z pismem przewodnim z dnia [...] grudnia 2018 r. Inspektor Powiatowy przesłał odwołanie G. D. i S. B. Inspektorowi Wojewódzkiemu (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że równolegle – w dniu [...] grudnia 2018 r., [...] Wojewoda [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] i wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Inspektor Wojewódzki rozpatrzył odwołanie G. D. i S. B. złożone od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] umarzającej postępowanie w sprawie budynku położonego w [...] (k. 21 akt administracyjnych). Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W toczącym się równolegle postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...], decyzją z dnia [...] marca 2019 r., [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia tego pozwolenia (k. 29 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy powiadomił strony postępowania o kontroli zaplanowanej na [...] kwietnia 2019 r. Powiadomienie doręczono skutecznie między innymi pełnomocnikowi S. B. oraz G. D. (zob. pismo na k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz dołączone do niego zwrotne potwierdzenia odbioru).

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. (k. 34 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) do sprawy ustosunkowała się M. M.. Wskazała, że na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] został zatwierdzony projekt budowlany. W tym samym roku została przeprowadzona rozbudowa budynku zgodnie z projektem. W odniesieniu do stosunków z sąsiadami inwestorka wyjaśniła, że w listopadzie 2016 r. S. B. naruszył posiadanie przez nią dotychczas używanego wjazdu do jej nieruchomości. Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., I C [...] posiadanie zostało przywrócone. Wyrokiem z dnia [...] marca 2018 r., II Ca [...] apelacje S. B. została oddalona, a wyrok stał się prawomocny. W listopadzie 2016 r. M. M. wystąpiła o ustanowienie służebności drogi koniecznej obejmującej przejazd. Co do relacji z G. D., inwestorka wyjaśniła, że w październiku 2016 r. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] o wykup części działki sąsiada o powierzchni [...] m2, na której znajduje się wykusz jej domu.

Dnia [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę, z której sporządzono protokół [...]. Podczas kontroli uczestniczyła M. M., z tym że przed przystąpieniem do czynności kontrolnych wysłuchano K. D., G. D., J. G. i S. B. (fakt ten odnotowano w protokole). W trakcie badania posesji [...] ustalono, że obiekt wybudowano na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę wraz z rozbudową budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...]. Stwierdzono, że budynek jest użytkowany wyłącznie na cele mieszkalne – zgodnie z jego przeznaczeniem. M. M. przedstawiła mapę sytuacyjno-wysokościową 1:500 z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą budynku mieszkalnego sporządzoną przez geodetę P. D. wraz z pisemną informację geodety z dnia [...] kwietnia 2019 r. potwierdzającą zgodność usytuowania obiektu z projektem zagospodarowania działki.

Z protokołu wynika dalej, że dokonano oględzin zewnętrznych i wewnętrznych budynku w celu zbadania jego zgodności z projektem budowlanym. Kontrolujący zweryfikowali także wymiary budynku oraz układ pomieszczeń, stwierdzając, że odpowiadają one temu projektowi. Podczas badania stwierdzono natomiast nieistotne odstępstwa w zakresie otworów okiennych oraz otworów drzwiowych wewnętrznych (nie wykonano jednych drzwi do pokonuj dziennego na parterze, a wykonano drzwi z korytarza do łazienki). Ustalono także, że ściana zewnętrzna od strony północno-wschodniej nie jest zakończona ogniomurem wystającym ponad połać dachową, ponadto połać ta jest wysunięta poza obrys budynku o około [...] cm. Kontrolujący dostrzegli także brak balustrady balkonowej na balkoniku od strony frontowej budynku (z tym, że balkon ten nie jest użytkowany, drzwi balkonowe pozbawiono klamki). Nadto nie wykonano przewidzianej w projekcie balustrady schodów wewnętrznych drewnianych z parteru na pierwsze piętro.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. Zawiadomienie to doręczono między innymi pełnomocnikowi G. D. oraz S. B. (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] kwietnia 2019 r. w siedzibie organu stawili się K. D., G. D., S. B. oraz D. B., którym akta udostępniono do wglądu (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Tego samego dnia do akt przedłożono ocenę stanu technicznego budynku sporządzoną przez W. G., projektanta uprawnionego do projektowania, kierowania i nadzorowania robót w zakresie architektury i konstrukcji (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] kwietnia 2019 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 P.b. nałożył na M. M. obowiązek wykonania szeregu robót w budynku mieszkalnym w [...] (działki [...] i [...]) (decyzja [...]). Nakazał:

1. w szczycie północno-wschodnim budynku dokonać demontażu części konstrukcji dachowej przechodzącej poza granicę działki [...] na działkę sąsiednią [...];

2. doprowadzić ścianę szczytowa usytuowaną w granicy z działką [...] do spełnienia wymogów dla ściany oddzielania przeciwpożarowego poprzez wymurowanie ogniomurka wystającego [...] cm ponad poziom ścian zewnętrznych albo poprzez zastosowanie rozwiązania alternatywnego: na całej wysokości tej ściany zapewnić pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej EI60;

3. schody wewnętrzne drewniane pomiędzy parterem a pierwszym piętrem zaopatrzyć w balustradę od strony przestrzeni otwartej. Balustrada powinna być wykona z użyciem elementów, które nie będą mieć ostro zakończonych elementów, o konstrukcji zapewniającej przeniesienie sił poziomych, określonych w Polskiej Normie dotyczącej podstawowych obciążeń technologicznych i montażowych. Wskazano, że balustrada powinna mieć minimalną wysokość co najmniej 0,9 m mierzoną do wierzchu poręczy i wypełnienie płaszczyzn pionowych zapewniające skuteczną ochronę przed wypadnięciem osób;

4. zaopatrzyć balkon znajdujący się od strony frontowej budynku w balustradę , przy czym balustrada ta powinna spełniać wymagania dla balustrady wskazane w punkcie 3;

W motywach decyzji organ przedstawił przebieg postępowania oraz odniósł się do przepisów technicznych, stanowiących podstawę nałożenia poszczególnych obowiązków. Podkreślił, że pozwolenie z dnia [...] maja 2008 r., [...], według którego realizowano obiekt, nie zostało wyeliminowane z obrotu i pozostaje wiążące.

Odwołanie wnieśli G. D. i S. B. (k. 9-11 akt administracyjnych organu drugiej instancji) twierdząc, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie wyjaśniono jakie roboty zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 P.b., a tylko w takiej sytuacji możne prowadzić postępowanie z art. 51 P.b.

Odwołujący się zwrócili uwagę, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania [...] nie precyzuje przedmiotu postępowania, gdy tymczasem w pismach z dnia [...] listopada 2018 r. strony żądały od organu przeprowadzenia postępowań w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu, samowoli użytkowej i wygaśnięcia pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem G. D. oraz S. B. nie odniesiono się do kwestii kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, a termin w tym zakresie biegnie. Podano także w wątpliwość, dlaczego organ samodzielnie nie dokonał oceny usytuowania budynku i opierał się na informacji uprawnionego geodety (informacja ta podlega ocenie jak każdy inny dowód – art. 80 K.p.a.).

Odwołujący się zwrócili uwagę, że organ dokonał pomiarów obiektu i stwierdził, że są one zgodne z projektem. Nie wyjaśnił jednak, jak dokonano pomiaru (na przykład wysokości budynku). Podkreślono też, że budynek, który miał podlegać przebudowie i rozbudowie został zburzony i rozebrany, a na tę okoliczność nie przeprowadzono dowodów. Wreszcie nie sprawdzano zgodności budowy z wpisami w dzienniku budowy, czy kierownik budowy umieścił tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, czy właściwie zabezpieczono teren budowy.

G. D. i S. B. zaznaczyli też, że zgodnie z § 59 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) "oryginał szkicu tyczenia dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy". W ocenie odwołujących się organ nadzoru powinien dokonać sprawdzenia więc, czy dokumentacja budowy zawiera dokumentację geodezyjną, a także czy atesty na wyroby budowlane zostały dostarczone przez kierownika budowy.

Inspektor Powiatowy przekazał odwołanie przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Odniósł się w nim szczegółowo do przedstawionych zarzutów, podkreślając w szczególności, że z faktu wykonania obiektu w 2008 r. oraz z danych złożonej do akt przez projektanta "Oceny stanu technicznego" (gdzie określono terminy realizacji robót) nie sposób domniemywać, że budowę przerwano na okres dłuższy niż 3 lata, co podpadałoby pod art. 37 ust. 1 P.b.

Gdy chodzi o ustalenia wymiarów budynku, to organ podkreślił, że strony postępowania w dniu kontroli ([...] kwietnia 2019 r.) były obecne na swoich sąsiednich nieruchomościach i powinny mieć wiedzę, jak dokonano pomiaru charakterystycznych parametrów obiektu. Inspektor Powiatowy dodał, że używa do celów służbowych podczas kontroli terenowych laserowego urządzenia pomiarowego dalmierza [...]

W międzyczasie do akt Inspektora Powiatowego wpłynęła decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., [...] (odmawiającą uchylenia, w wyniku wznowienia, pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] – uw. Sądu). W decyzji tej Wojewoda jednocześnie stwierdził, że pozwolenie na budowę [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże odstąpiono od jego uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od jego doręczenia (k. 43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. G. D. i S. B. także przesłali wyżej wymienioną decyzję Wojewody, przy czym na stronie 3 jej uzasadnienia naniesiono odręczną notatkę wyrażającą wątpliwość: czy budynek został wybudowany zgodnie z wymiarami określonymi w projekcie co do odległości z działką [...] i [...]? (zob. k. 14-20 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zasadniczej części utrzymał decyzję Inspektora Powiatowego w mocy, natomiast uchylił ją tylko w części dotyczącej podstawy prawnej i w to miejsce wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. (k. 29-32 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył szerokie wyjaśnienia dotyczące podstaw prawnych orzeczonych wobec M. M. obowiązków.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, iż zostało ono wszczęte na wniosek G. D. i S. B.. Podczas czynności kontrolnych pracownicy dokonali pomiarów budynku oraz posiłkowali się zgromadzoną w aktach mapą sytuacyjno-wysokościową z geodezyjną inwentaryzacją powykonawczą sporządzoną przez uprawnionego geodetę.

Gdy chodzi o kwestię nielegalnego przystąpienia do użytkowania, to Inspektor Wojewódzki przyznał, że okoliczności wskazują na zaistnienie takiej okoliczności, jednak jest to zagadnienie, które powinien ewentualnie badać Inspektor Powiatowy.

Skargę od decyzji Inspektora Wojewódzkiego wniósł G. D. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia na jego rzecz [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że postępowanie prowadzone było w oparciu błędną podstawę, gdyż skoro zachodzi sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., to powinien znaleźć dalej zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Następnie skarżący uwypuklając obowiązki organu należytego rozważenia materiału dowodowego i przedstawionych w odwołaniu zarzutów (art. 107 § 3 K.p.a.) pokreślił, że Inspektor Wojewódzki nie rozpatrzył wszystkich podniesionych przez niego kwestii. Przypomniał, że w szczególności nie odniesiono się do tego, w jaki sposób przeprowadzono pomiary obiektu (kubatura, powierzchnia zabudowy). G. D. podważył także ocenę techniczną przygotowaną przez kierownika budowy W. G. – jako, że tenże miał interes, aby uznać budowę za prawidłowo wykonaną.

Zdaniem skarżącego organy nie zwróciły uwagi na pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r. skierowane do Inspektora Wojewódzkiego, w którym zaznaczył, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. G. D. dodał też, że pozwolenie to powinno być uchylone z uwagi na art. 36a ust. 2 P.b. Ponadto należało rozważyć, czy nie wygasło ono w trybie art. 37 K.p.a. Wreszcie nie zbadano odległości pomiędzy wykuszem budynku, a granicą działki [...] i działki [...].

W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. M. M. poinformowała Sąd, że zawarła ugodę z G. D. w sprawie wykupu części działki skarżącego zajętej przez jej budynek. Podkreśliła, że nie ma już sporu między nią a G. D., a wobec tego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie Sąd zaznacza, że wbrew żądaniu M. M. (inwestorki i osoby obciążonej obowiązkami nałożonymi przez organ nadzoru budowlanego) nie mógł uznać postępowania sądowego za bezprzedmiotowe. O ile jest oczywiście stanem społecznie pożądanym sytuacja, gdy strony zwaśnione dochodzą do porozumienia, to jednak Sąd nie mógł przenieść skutków ugody z dnia [...] sierpnia 2019 r., I C [...] (przedłożonej przez M. M. do akt sądowych – k. 48) na niniejszą sprawę, a w szczególności uznać, że postępowanie ze skargi G. D. stało się bezprzedmiotowe. To G. D. jest stroną skarżącą, dysponentem skargi, a on jako zainteresowany skargi skutecznie nie cofnął. Wobec tego obowiązkiem Sądu było przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji.

Jak zostało to szczegółowo opisane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, postępowanie zakończone w ostatniej instancji przez Inspektora Wojewódzkiego prowadzone było w trybie art. 50 i 51 P.b., a decyzję o nałożeniu obowiązków wydano konkretnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z tym przepisem "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 [P.b.], organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: [...] nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania [...]". W tym miejscu trzeb uczynić zastrzeżenie, że zwrot "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 [P.b.]" nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. był – jako taki – stosowany "odpowiednio" – w trybie art. 51 ust. 7 P.b. (z tego względu, że postępowanie dotyczy robót zakończonych, których nie trzeba było wstrzymywać).

Pierwsza uwaga skargi G. D. dotyczy – jak można odczytać z argumentacji skarżącego – niespójności działania organu. Zdaniem skarżącego organ uznawszy, że przyczyną wszczęcia postępowania naprawczego jest stan opisany w art. 51 ust. 1 pkt 4 P.b., powinien był skończyć postępowanie zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Innymi słowy, G. D. wywodzi, że skoro uznaje się, iż roboty budowlane wykonano "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach" (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), to należało "nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem" (art. 50 ust. 1 pkt 3 P.b.).

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, gdy chodzi o sposób stosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w relacji do rozstrzygnięć art. 51 ust. 1 P.b. Co do zasady nie można odmówić racji G. D., że gdyby doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, wówczas należałoby wymagać od inwestora sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Skarżący w swej argumentacji pomija jednak, że przesłanka prowadzenia postępowania naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. obejmuje nie tylko sytuację istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ale także sytuację, gdy roboty budowlane prowadzono "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych [...] w przepisach". Oznacza to, że w zakresie normowania tego przepisu znajduje się również taki oto stan faktyczny, w którym inwestor nie dopuszcza się istotnego naruszenia pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie naruszający przepisy, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to ingerencji nadzoru budowlanego. W ostatniej opisanej tu sytuacji nie zajdzie potrzeba wydawania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. o obowiązku sporządzenia i przedstawiania projektu budowlanego zamiennego, ale natomiast zasadne będzie "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.).

W niniejszej sprawie z okoliczności jednoznacznie wynika, że inwestor nie dopuścił się istotnego naruszenia ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, niemniej kontrolujący stwierdzili elementy budynku, które wykonano niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, bądź których nie wykonano naruszając te warunki (k. 35-35b1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) (o stwierdzonych w toku kontroli naruszeniach Sąd wypowie się w końcowej części niniejszego uzasadnienia).

W skardze, w punkcie 3 i 4 uzasadnienia G. D. skoncentrował się na lansowaniu tezy, że Inspektor Powiatowy nienależycie zbadał, czy budynek w [...] jest zgodny z projektem.

Odnosząc się do powyższego Sąd w tym miejscu przypomina, że skarżący pismem z dnia [...] marca 2019 r., [...], doręczonym jego pełnomocnikowi [...] kwietnia 2019 r., został skutecznie powiadomiony o kontroli zaplanowanej na [...] kwietnia 2019 r. (zob. k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji - wraz z zwrotnymi potwierdzeniami odbioru). Z kolei z protokołu kontroli wynika, że przed podjęciem czynności kontrolnych G. D. był obecny, został wysłuchany, jednak w bezpośrednio w samej kontroli nie uczestniczył (zob. protokół kontroli [...] – k. 35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia [...] kwietnia 2019 r. wystosowano do stron, w tym pełnomocnika G. D., zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie (k. 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji – wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru).

Dnia [...] kwietnia 2019 r. G. D. w siedzibie organu uzyskał dostęp do akt i przeglądał je, co potwierdza protokół przez niego osobiście podpisany (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pomimo wiedzy o kontroli, obecności w domu w bezpośrednim sąsiedztwie w trakcie jej przeprowadzania, otrzymania zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i osobistego przejrzenia akt postępowania G. D. nie zgłosił w trakcie postępowania jakichkolwiek uwag dotyczących sposobu dokonania pomiarów budynku na posesji [...]. Dopiero w odwołaniu i skardze wywodził, że ma wątpliwości odnośnie pomiarów wysokości, kubatury czy odnośnie położenia obiektu na gruncie.

W ocenie Sądu zarzuty G. D. są gołosłowne. Nie podaje on co konkretnie nieprawidłowo pomierzono, odnośnie jakiego parametru obiektu na wątpliwości i dlaczego.

Tymczasem należy pamiętać, że organy nadzoru budowlanego z racji swej specjalizacji są uprawnione do oceny nie tylko prawnej, ale i technicznej strony wykonania robót budowlanych. W trakcie kontroli w dnia [...] kwietnia 2019 r., którą w szczegółach zrelacjonowano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia (patrz s. 4) badano charakterystyczne parametry budynku (użyto do tego służbowego dalmierza [...] (Inspektor Powiatowy podał o tym informację przekazując odwołanie do organu odwoławczego), a weryfikacja pozwoliła ustalić, że obiekt jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] Sąd jeszcze raz podkreśla, że czynności kontroli dokonały uprawnione do tego osoby, kontrola była jawna, zapowiedziana, a oględziny i ich przebieg utrwalono w protokole [...].

W ocenie Sądu nie ma żadnych podstaw, aby obecnie na etapie postępowania sądowego podważać wiarygodność inspektorów nadzoru budowlanego i zakładać – wbrew danym protokołu kontroli – że budynek na nieruchomości w [...] posiada powierzchnię zabudowy, wymiary i kubaturę odbiegającą od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Jeśli chodzi z kolei położenie obiektu, to kwestię tą badał uprawniony geodeta P. D.. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej wyrysował i potwierdził wykonanie go zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Co więcej, złożył w tym przedmiocie odrębne, dodatkowe oświadczenie oparte na art. 57 ust. 1 pkt 5 P.b. datowane na [...] kwietnia 2019 r., które M. M. dołączyła do protokołu kontroli (k. 35a i 35a "c.d." akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, że zarzuty G. D. w odniesieniu do nierzetelnego badania lokalizacji budynku w kontekście zatwierdzonego projektu budowlanego są nieuzasadnione.

W tym miejscu warto także odnieść się do punktu 6 uzasadnienia skargi, gdzie G. D. zarzuca, iż zaakceptowano naruszenie prawa wyrażające się w tym, iż organy nie zajęły stanowiska w odniesieniu do odległościowej relacji pomiędzy oknem wykuszu budynku na nieruchomości w [...] względem działki [...] i [...].

Sąd dostrzega, że w ramach powyższego zarzutu G. D. nawiązuje zapewne do swojego pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. (złożonego w ślad za odwołaniem – zob. k. 14-20 akt administracyjnych organu drugiej instancji), do którego dołączono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] z odręczną notatką wyrażającą wątpliwości dotyczące położenia obiektu.

Zajmując stanowisko w odniesieniu do zarzutów dotyczących lokalizacji obiektu Sąd pragnie z całą stanowczością podkreślić, że obecnie nie kontroluje pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...], które z całą pewnością pozostaje w obrocie. Uwypuklenia wymaga także fakt, że pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu ani w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności, ani w postępowaniu wznowieniowym. Oznacza to, że pozwolenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy organy te nie mogą kwestionować robót budowlanych w zakresie, w jakim te są z nim zgodne.

Jak już wyżej wskazano, położenie budynku jest zgodne z projektem budowlanym, co potwierdził we właściwym trybie uprawniony geodeta. W takim stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego nie miały uprawnienia, aby ingerować w proces budowlany, a już na pewno podważać ostatecznego pozwolenia na budowę.

W punkcie 2 uzasadnienia skargi G. D. wywodzi, że uzasadnienie decyzji Inspektora Wojewódzkiego "ewidentnie nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.". Nie odniesiono się bowiem do zarzutów odwołania, a zarzuty te "były precyzyjne i konkretne, a nawet wypunktowane".

Sąd nie podziela krytycznego spojrzenia skarżącego, gdy chodzi o jakość uzasadnienia decyzji drugiej instancji.

Po pierwsze (punkt 1 odwołania) do kwestii podstaw prawnych prowadzonego postępowania Inspektor Wojewódzki wypowiedział się obszernie w drugim akapicie rozważań prawnych uzasadnienia (k. 29 verte akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Po drugie (punkt 2 i 3 odwołania), do kwestii treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania Inspektor Wojewódzki odniósł się w pierwszych zdaniach przedostatniego akapitu uzasadnienia swej decyzji (k. 29 verte akt administracyjnych organu drugiej instancji), natomiast do relacji do pozostałych zarzutów z pisma wszczynającego postępowanie (kwestii wygaśnięcia pozwolenia na budowę oraz grzywny z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania) organ odniósł się w ostatnim akapicie, z tym zastrzeżeniem, że co do kwestii przerwy w budowie (musiałaby ona wynosić 3 lata) Inspektor Wojewódzki wypowiedział się pośrednio podając ustalone daty rozpoczęcia i zakończenia budowy, z kolei do kwestii nielegalnego użytkowania wypowiedział się wprost, podkreślając, że jest to zagadnienie podlegające badaniu w odrębnym postępowaniu (także k. 29 verte akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zdaniem Sądu stanowisko Inspektora Wojewódzkiego w tym względzie jest prawidłowe.

Po drugie (punkt 4 i 5 odwołania), Inspektor Wojewódzki wprost wyjaśnił, że pomiarów budynku dokonano w trakcie czynności kontrolnych, natomiast posiłkowano się mapą sytuacyjno-wysokościową sporządzoną przez uprawnionego geodetę oraz oceną obiektu sporządzoną przez uprawnionego technika budowlanego W. G.. Ocena organu odwoławczego jest więc wyczerpująca i prawidłowa.

Po trzecie (punkt 6 odwołania), gdy chodzi o zarzut rozbiórki wcześniejszego obiektu i wybudowania nowego, to przyznać rację należy skarżącemu, że w decyzji Inspektora Wojewódzkiego zabrakło szerszej refleksji na ten temat, jednak nie ma to wpływu na wynik sprawy. Żadne okoliczności sprawy nie potwierdzają hipotezy G. D., że w rzeczywistości na podstawie pozwolenia z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] zrealizowano nowy obiekt. Warto nadmienić, że w tej kwestii wypowiedział się, przekazując odwołanie, Inspektor Powiatowy, którego pracownicy osobiście uczestniczyli w kontroli. Stwierdził, że na taką okoliczność nie wskazuje ani materiał dowodowy ani oględziny. Sąd w tym miejscu dodaje, że – jak wskazano powyżej – G. D. mógł uczestniczyć w kontroli (był o niej zawiadomiony), znał jej wyniki, zapoznał się z materiałem dowodowym, a mimo to nie podał żadnych dowodów na wysuwane tezy dotyczące okoliczności powstawania budynku.

Po czwarte (punkt 7, 8 i 9), Inspektor Wojewódzki przyznał, że inwestor nie przedstawiła dziennika budowy, co samo przez się pozwala wywieść, że organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, które dotyczą zawartości tego dziennika.

Wreszcie po piąte, gdy chodzi o dokumentację budowy, to Inspektor Wojewódzki zajął stanowisko pośrednio, jako że bardzo obszernie opisał uwarunkowania postępowania za art. 50 i 51 P.b. akcentując, że obejmują one badanie obiektu pod kątem naruszeń prawa. Zdał także relację z tego jakie naruszenia w zakończonym obiekcie zidentyfikowano i na jakich materialno-prawnych podstawach nałożono na M. M. sprecyzowane obowiązki.

Mając to wszystko na uwadze Sąd nie podziela stanowiska G. D., że decyzja Inspektora Wojewódzkiego "ewidentnie nie odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.". Wręcz przeciwnie, decyzja ta jest przygotowana rzetelnie i tylko w nieistotnym zakresie można by postulować jej rozszerzenie.

G. D. w skardze (punkt 5) podważa także ocenę techniczną W. G. dotyczącą budowy. Sąd nie znajduje podstaw, aby ocenę tą kwestionować. W. G. posiada stosowne uprawnienia i kierował budową. Zgodnie z art. 81c ust. 1 i 2 P.b. organy nadzoru budowlanego mają uprawnienie do żądania od uczestników procesu budowlanego, a więc tak inwestora jak i kierownika budowy (zob. art. 17 pkt 1 i 4 P.b.) informacji i dokumentów (art. 81c ust. 1 P.b.), a także mogą nakładać obowiązki przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz (art. 81c ust. 2 P.b.).

W niniejszej sprawie M. M. przedstawiła ocenę techniczną kierownika budowy dobrowolnie w reakcji na konkluzje kontroli z [...] kwietnia 2019 r. (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W ocenie Sądu ocena techniczna kierownika budowy W. G. jest dokumentem, którego można było włączyć do akt postępowania w trybie art. 81c ust. 1 i 2 P.b. (z tym zastrzeżeniem, że dołączono go dobrowolnie) i wykorzystać na potrzeby oceny obiektu.

Sąd uzupełniająco podkreśla, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowania naprawcze nakierowane są na osiągnięcie określonych prawem celów, jakim jest zidentyfikowanie naruszeń i doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem. Organy te nie są obowiązane z urzędu nieskończenie dogłębnie weryfikować procesu inwestycyjnego na okoliczność wszelkich hipotez odnośnie możliwych nieprawidłowości, ale powinny skoncentrować się na tym, co obiektywnie z prowadzonych kontroli wyłania się jako naruszenie prawa. W niniejszej sprawie w toku kontroli z dnia [...] kwietnia 2019 r. inspektorzy powiatowi stwierdzili, że obiekt odpowiada projektowi budowlanemu w zakresie istotnych ustaleń i warunków. Dodatkowo pomiary obiektu, co do jego położenia wsparło opracowanie uprawnionego geodety, natomiast co do elementów technicznych – ocena techniczna kierownika budowy. Zdaniem Sądu w takich okolicznościach nie można zarzucić organom nadzoru zaniedbań, tym bardziej, że G. D. w żaden sposób nie uprawdopodabnia swoich twierdzeń o nieprawidłowościach w procesie budowy.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w skardze w punkcie 5 Sąd zaznacza, że nie ma znaczenia dla obecnie prowadzonego postępowania, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] uznano pozwolenie na budowę za wydane z naruszeniem prawa. Pozwolenie to pozostało bowiem w obrocie i stanowi nadal podstawę dla procesu inwestycyjnego. Nic nie wskazuje także, że pozwolenie z dnia [...] maja 2008 r., [...], [...] miałoby wygasnąć zanim roboty wykonano. Z danych oceny technicznej kierownika budowy wynika, że roboty realizowano do roku 2011, a więc nie sposób domniemywać, aby zaszły okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 P.b.

Poza zarzutami skargi Sąd zweryfikował zakres obowiązków, jakie nałożono na M. M. decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Te znalazły umocowanie § 272 ust. 3, § 232, § 235, § 296 oraz § 298 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065). Powody nałożenia obowiązków i ich podstawy prawne szeroko uzasadnił tak organ pierwszej jak i drugiej instancji, a ich zakres nie był przedmiotem sporu. W ocenie Sądu co do tego ustalenia i rozstrzygnięcie organów są prawidłowe. W niniejszym uzasadnieniu odstąpiono od szerszej analizy tej kwestii, gdyż musiałoby się to sprowadzić do ponowienia tych samych (prawidłowych i niekwestionowanych przez strony) wywodów, które znalazły się już w decyzjach administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – oddalił skargę jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw.