Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 821/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: WSA Halina Emilia Święcicka Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2005r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2004r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji detektywa uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...].


UZASADNIENIE

Pan R. G. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o wydanie licencji detektywa wraz z wymaganymi dokumentami i wyznaczono mu termin egzaminu na dzień [...] grudnia 2003r.

Jak wynika z załącznika do protokołu z egzaminu Komisja, uwzględniając dyplom ukończenia studiów wyższych na Wydziale Prawa [...] i indeks zaliczyła bez egzaminu 7 tematów egzaminacyjnych. Z części pisemnej na 34 pytania zdający udzielił 27 odpowiedzi poprawnych, co potwierdza arkusz odpowiedzi i uzyskał ocenę pozytywną (ponad 60% wymaganych odpowiedzi).

Z informacji dotyczącej części ustnej wynikało, że na pytania wchodzące w zakres egzaminu w wyniku przeprowadzonego głosowania wśród członków Komisji Egzaminacyjnej nie było głosu "za", a 8 głosów "przeciw" skutkowało oceną negatywną z części ustnej egzaminu. Na mocy uchwały Komisji Egzaminacyjnej pan R. G. takim stosunkiem głosów uzyskał ocenę negatywną z egzaminu na licencję detektywa. Tego samego dnia złożył on pismo żądające zbadania poprawności egzaminu, zarzucając zadawanym w części ustnej pytaniom wykroczenie poza zakres ustalony rozporządzeniem, a w kolejnych pismach domagał się udostępnienia mu protokołu z tego egzaminu, wykazu zadanych pytań wraz z uzyskana punktacją. W dniu [...] grudnia 2003r. złożył wniosek o unieważnienie egzaminu, wskazując wśród tematów objętych ustawowym zakresem egzaminu udzielone przez siebie odpowiedzi jako prawidłowe, bądź częściowo prawidłowe.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzja nr [...] odmówił wydania licencji detektywa na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych /Dz.U. z 2002 r. Nr 12, poz. 110 ze zm./ wobec nie zdania egzaminu przed Komisją powołaną przez siebie na mocy rozporządzenia MSWiA z 6.XI.2002r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa

Od decyzji tej Pan R. G. odwołał się do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o uchylenie decyzji KWP w [...], zobowiązanie tegoż organu do wydania licencji detektywa. Zarzucił przekroczenie przez komisję egzaminacyjną zakresu tematów egzaminacyjnych, jako że w zakres egzaminu - w jego przypadku, jako absolwenta wydziału prawa – mogły wchodzić jedynie zagadnienia z zakresu wskazanych dziedzin prawa oraz wiktymologii, kryminologii, psychologii sądowej oraz kryminalistyki określone w art. 33 ustawy o usługach detektywistycznych oraz w załączniku do rozporządzenia MSWiA w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa. Przepisy te bardzo sztywno i precyzyjnie określają dziedziny z jakich mogą być zadawane pytania egzaminacyjne. Ponadto Komisja egzaminacyjna nie oceniała, ani nie punktowała jego wypowiedzi na poszczególne zadawane pytania, ale głosowała według nieokreślonych zasad nad oceną za część ustną egzaminu, czego skutkiem było wystawienie oceny końcowej negatywnej. Zdaniem odwołującego doszło do pomylenia egzaminowania z głosowaniem. Zarzucił zaskarżonej decyzji brak ustaleń faktycznych i postępowania dowodowego w zakresie jakie były pytania i czy wchodziły w zakres obowiązującego egzaminu. Powołał sie przy tym na szereg pism jakie składał kwestionujących poprawność egzaminu: z [...],[...],[...],[...],[...] grudnia 2003r. i [...] stycznia 2004r., gdzie domagał się m.in. udostępnienia mu arkusza z wykazem zadanych pytań i odpowiedzi oraz uzyskaną punktacją – na które nie uzyskał odpowiedzi. Wobec związania procedurą administracyjną organ I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, że pytania wchodziły w zakres egzaminu wobec braku postępowania wyjaśniającego. Odwołujący powołał się na poglądy zawarte w orzecznictwie NSA z których wynika, że uczestnik postępowania egzaminacyjnego korzysta z ochrony instancyjnej i sądowoadministracyjnej i może skutecznie domagać się kontroli przestrzegania przez organy orzekające przepisów prawa dotyczących warunków, zasad i trybu oceniania jego wiadomości ( wyrok NSA z 25.03.1993r. SA/Wr 1287/92 ONSA 1993/4/111). Skoro ocena ewentualnej niejednoznaczności pytania egzaminacyjnego należy do właściwości organów administracji, obowiązanych w tym zakresie do przeprowadzenia postępowania dowodowego z zasadami określonymi w kpa (wyrok SN z 2.12.1999r. IIIRN 108/99, OSNCP 2000/18/676), to tym bardziej do właściwości tych organów należy ocena pytania, czy mieści się w zakresie egzaminu.

Odwołujący podał przy tym szereg pytań jakie zostały mu zadane, a które nie były objęte zakresem egzaminu, dokonując ich analizy pod kątem poprawności odpowiedzi. Ponownie też wskazał wśród tematów objętych ustawowym zakresem egzaminu udzielone przez siebie odpowiedzi jako prawidłowe, bądź częściowo prawidłowe.

Domagał się przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodów z zeznań świadków - członków komisji egzaminacyjnej na okoliczność zadawanych pytań, aby ustalić, czy wchodzą one w zakres egzaminu, czy potwierdzą treść zadawanych pytań - w szczególności przez K.L., przedstawiciela KGP.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2004r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. z dnia [...].12.2003 r. podtrzymał podstawę prawną i faktyczną wskazaną w decyzji I instancji, tj. nie złożenie egzaminu przed właściwą komisją powołaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].

Organ II instancji dołączył dowód z przeprowadzenia postępowania – notatkę urzędową sporządzoną przez M.I. – Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej w dniu [...].12.2003r. Wynika z niej m.in., że członkowie Komisji - uprzedzeni przez niego o konieczności zadawania pytań z bloków tematycznych określonych w załączniku do rozporządzenia MSWiA z 6.11.2002r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa, posiadali dostęp do rozporządzenia, kierowali pytania bezpośrednio do egzaminowanego i nie wykraczały one poza zakres obowiązujących tematów egzaminacyjnych i zadawane były przez wszystkich członków Komisji.

Stwierdził, że Komisja, w skład której wchodzili przedstawiciele organów administracji publicznej, sądownictwa, środowisk naukowych - wg listy podmiotów określonej w powołanym rozporządzeniu (§ 3 ust.2) - dokonała oceny wiedzy strony z zakresu objętego egzaminem i uchwałą wszystkich członków jednogłośnie uznała, iż egzaminowany Pan R. G. uzyskał końcową ocenę negatywną, powołując się na protokół z egzaminu. Z kolei komisja egzaminacyjna jest niezawisłym ciałem kolegialnym, a oceny przez nią wydawane nie mogą podlegać wzruszeniu przez inny podmiot bądź organ. Uchwała komisji w przedmiocie rodzaju oceny z egzaminu wiąże organ, który rozstrzyga sprawę administracyjną dotyczącą wydawania licencji detektywa.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w związku ze złożeniem przez stronę skargi na działanie komisji egzaminacyjnej powołanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] prowadzone było postępowanie skargowe jako postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego w sprawie wydania licencji detektywa. W związku z tym wniosek strony z dnia [...].03.2004 r. o przesłuchanie wszystkich członków komisji egzaminacyjnej miał być rozpatrzony w ramach postępowania skargowego.

Nie odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołującego uznał, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest zasadna, a przepisy ustawy z dnia 6.07.2001 r. o usługach detektywistycznych oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie nie przewidują egzaminu poprawkowego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan R. G. zaskarżył obie decyzje wnosząc o ich uchylenie, jako że obie wydane zostały z powołaniem się na wynik egzaminu przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2003r. Zarzucił, że członkowie komisji egzaminacyjnej zadawali mu pytania nie mieszczące się w zakresie egzaminu, myląc jego zakres w sprawie licencji detektywa z zakresem egzaminu w sprawie licencji ochrony osób i mienia. Powoływał się na zgłaszane zastrzeżenia i skargi, a organy zaniechały jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia faktycznego przebiegu egzaminu oraz treści zadawanych pytań.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie z uwagi na nie złożenie egzaminu, przy czym przepisy nie przewidują egzaminu poprawkowego. Postępowanie skargowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie o wydanie licencji detektywa i zdaniem organu zarzuty zaniechania działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego przebiegu egzaminu należy uznać za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też wydana została z jego naruszeniem.

Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, co znajduje wyraz w art.134 P.p.s.a.

Z tego względu - skardze, analizowanej pod kątem naruszenia prawa - nie można odmówić słuszności, bowiem wskazany przepis art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych /Dz.U. z 2002 r. Nr 12, poz. 110 ze zm./ stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji - wbrew twierdzeniu organu - nie może być stosowany w oderwaniu od stanu faktycznego i wbrew zasadom postępowania administracyjnego.

Pozostaje poza sporem, że to na podstawie wskazanej wyżej normy prawa wydaje się licencję detektywa osobie, która złożyła egzamin przed właściwą komisją. Nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, że egzamin, jego przebieg – stanowi element stanu faktycznego, który może być przedmiotem zarzutów w toku postępowania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ administracji publicznej zobligowany był zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.), obowiązany był w sposób wyczerpujący do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) jak i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Nadto organ musi uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a., wskazując dlaczego odmówiono przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę, wskazać dlaczego odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej jego twierdzeniom. Braki w tym zakresie oznaczają, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Należy podnieść, że od dnia przeprowadzenia egzaminu ustnego, jak i po wydaniu decyzji I instancji strona kwestionowała jego prawidłowość, a wynik tego egzaminu był podstawą do wydania niekorzystnej dla niego decyzji. Nie ulega wątpliwości, że organ II instancji nie wypowiedział się co do zarzutów skarżącego dotyczących przebiegu egzaminu ustnego. Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która wskazywałaby na zadawane pytania i udzielone odpowiedzi, stwierdzone braki w zakresie tych odpowiedzi. Elementy te powinien zawierać protokół, który w myśl § 8 ust.1 cyt. rozporządzenia sporządza się z egzaminu. W niniejszej sprawie Komisja nie sporządziła protokołu z egzaminu ustnego, tylko protokół z głosowania nad oceną odpowiedzi na pytania egzaminu ustnego. Brak protokołu z przebiegu egzaminu przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wniosku o przesłuchanie na te okoliczności członków komisji uniemożliwia odparcie zarzutów egzaminowanego, czy pytania wykraczały poza dopuszczalny prawem zakres tematyczny. Jeżeli organ prowadził w tym zakresie odrębne postępowanie (skargowe), to pominięcie jego ustaleń stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W toku postępowania przed Sądem wprawdzie ustalono z urzędu, że postępowanie skargowe zakończyło się negatywnie dla strony, brak jest jednakże w aktach administracyjnych jakichkolwiek danych w jakim zakresie prowadzono ustalenia i czy mają wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przebieg egzaminu jest elementem stanu faktycznego podlegającym wyjaśnieniu i ocenie co do prawidłowości w toku postępowania administracyjnego.

Należy podzielić utrwalony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.07.04, NSA I SA 301/00, LEX nr 53964). Natomiast jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2001.07.04, I SA 1768/99, LEX nr 54171).

Należy zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów, pominięcia w uzasadnieniu decyzji prawidłowej oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa procesowego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił obie decyzje. Zważywszy zaś, że z zaskarżonymi decyzjami nie wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, bezprzedmiotowe było orzekanie w trybie art. 152 P.p.s.a.