Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 979/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2012 r. na skutek pisma K.P. z dnia 16 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie budowy drewnianego budynku letniskowego na dz. nr [...] w m. W. . W toku czynności kontrolnych ustalono: "Na działce nr [...] w m. W. zlokalizowane są budynki: budynek letniskowy i budynek gospodarczy (...) Budynek letniskowy jest budynkiem a konstrukcji drewnianej, dach dwuspadowy o konstr. drewnianej i pokryciu blachą trapezową. Fundamenty betonowe. Budynek dwukondygnacyjny (parter i poddasze użytkowe). Stan surowy zamknięty z rozpoczętym wykonywaniem instalacji elektrycznej. Wykonany jest przyłącz wody z sieci i przyłącz kanalizacyjny do sieci kanaliz. Rozpoczęte (w trakcie) wykonanie docieplenia dachu i ścian. (...) Pan M.S. nie przedłożył pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego oraz oświadczył, że aktualnie jest w trakcie załatwiania pozwolenia na budowę, a projekt ma w domu".

PINB uznał, że powyższy budynek letniskowy został wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w związku z czym postanowieniem z dnia 19 października 2012 r. znak: [...] wstrzymał inwestorowi M.S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego o wymiarach 10,60 m x 6,50 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W. oraz nałożył na niego obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust.3 u.p.b.

W dniu 14 lutego 2013 r. wpłynęło pismo M.S. , w którym przedłożył kserokopię decyzji o warunkach zabudowy [...] dla budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości W. , 4 egzemplarze projektu budowlanego dla przedmiotowego budynku letniskowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013 r. znak: [...] PINB ustalił inwestorowi wysokość opłaty legalizacyjnej w celu zalegalizowania przedmiotowego budynku letniskowego w wysokości 25 000 zł.

W terminie otwartym do wniesienia zażalenia - pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. - na powyższe postanowienie M.S. wystąpił do Wojewody "z prośbą o umorzenie w części należności z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł (...)". Kopia pisma została przedłożona do akt postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie legalizacji domku letniskowego.

Pismem z dnia 23 października 2013 r. Wydział Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformował, iż decyzją z 3 lipca 2013 r. znak: [...] Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w zakresie umorzenia 50% oraz rozłożenia na raty pozostałej części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł z tytułu budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. , a Minister Finansów decyzją z 10 września 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy. Z informacji uzyskanych przez [...] Urząd Wojewódzki w K. wynika, iż M.S. złożył w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z 10 września 2013 r. znak [...] , która na dzień niniejszego pisma nie została jeszcze rozpatrzona.

W piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...] przesłanym do akt sprawy przez Wydział Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformowano PINB, iż M.S. na dzień niniejszego pisma nie uiścił opłaty legalizacyjnej w wysokości 25,000 zł nałożonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T.

W dniu 8 sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wydał decyzję znak: [...] którą w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku letniskowego z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty planistycznej/

Odwołanie od tej decyzji złożył M.S. podnosząc, że sprawa z jego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesiona przez niego na decyzję ministra Finansów z dnia 10 września 2013 r. nie została jeszcze prawomocnie zakończona.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 29 maja 2015 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 , w związku z art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej: Kpa) oraz art.80 ust.2 pkt 2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy potwierdził, że budowa przedmiotowego budynku letniskowego zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. wymagała pozwolenia na budowę, którym inwestor nie dysponował.

W oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do przedłożenia określonych dokumentów, a po ich przedłożeniu zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z pisma Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...] (k.[...] akt PINB) Wojewoda decyzją z dnia 3 września 2013 r. znak: [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M.S. o umorzenie 50% oraz rozłożenie na raty pozostałej części opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000,00 zł z tytułu budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. , bez wymaganego pozwolenia na budowę. Minister Finansów utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z dnia 10 września 2013 r. znak: [...] . Od powyższej decyzji P. M.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego(dalej: WSA) w Warszawie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2480/13 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego WSA w Warszawie oddalił skargę M.S. . Dodać należy, że przed wydaniem niniejszej decyzji WINB na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem Wydziału Finansów i Budżetu MUW ustalił, że do dnia 29.05.2015 r. M.S. nie wpłacił opłaty legalizacyjnej ustalonej postanowieniem PINB z dnia 5 kwietnia 2013 r. znak: [...]

Zatem zgodnie z art. 49 ust. 3 u.p.b.: " W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej". W niniejszej sprawie wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przez inwestora PINB słusznie zastosował art. 48 ust. 1 u.p.b. i wydał decyzję o nakazie rozbiórki budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W .

Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu zauważono, że ustawa Prawo budowlane nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości dowolnej interpretacji przepisów. Art. 48-49 u.p.b. precyzyjnie określa poszczególne kroki do legalizacji samowoli budowlanych. Zatem wobec nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej do dnia wydania niniejszej decyzji organ zobligowany jest do utrzymania skarżonej decyzji zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 u.p.b. Brak wpłaty opłaty legalizacyjnej przez inwestora potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Wydziału Finansów i Budżetu [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 8 lipca 2014 r. znak: [...] oraz notatka służbowa z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Wydziału Finansów i Budżetu MUW. Ponadto M. S. nie złożył zażalenia na postanowienie PINB z dnia 5 kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, pomimo że ustawa Prawo budowlane dawała mu taką możliwość.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.S. wnosząc o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Podniósł, że wyznaczony w postanowieniu określającym wysokość opłaty legalizacyjnej krótki termin jej uiszczenia zaskoczył go, bowiem nie dysponował taką kwotą, dlatego "za zbawienną" uznał myśl swojego pełnomocnika o prawnej możliwości umorzenia 50% opłaty legalizacyjnej i rozłożenia na raty pozostałej części opłaty. Skarżący podniósł, że po przepracowaniu 28 lat jako górnik zamierzał korzystać z domku dla celów rekreacyjnych dla siebie i swojej rodziny. Zaznaczył, że w dniu 9 lipca 2015 r. wpłacił 25 000 zł tytułem opłaty legalizacyjnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie z dnia 30 listopada 2015 r. dokonał uzupełnienia skargi, zaskarżonej decyzji zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 oraz art. 59g ust. 2 Prawa budowlanego, przez błędna ich wykładnię, że orzeczony w przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki obiektu budowlanego (budynku letniskowego) jest zgodny z prawem, mimo faktu wniesienia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł.

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o możliwości i konieczności legalizacji budowy oraz skutkach niedotrzymania terminu i spodziewanych kosztach, co tym samym uniemożliwiło skarżącemu dochodzenie swojego prawa.

W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty skarżący:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)c) p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2015 r. w całości,

1) na podstawie art. 200 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia 19 października 2012 r., którym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości W. i nałożył obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów, nie poinformował inwestora o wysokości kwoty opłaty legalizacyjnej jaka zostanie nałożona w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów ani sposobu jej obliczenia jak również terminu do jej wniesienia. W ocenie skarżącego organ powinien w sposób jednoznaczny podać jakie są konsekwencje i co będzie wiązało się ze złożeniem wszystkich dokumentów potrzebnych do legalizacji. Skarżący nie ma wykształcenia prawniczego i nie zdawał sobie sprawy, że będzie musiał uiścić aż 25.000 zł. opłaty legalizacyjnej i to na dodatek w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia organu nadzoru budowlanego. Informacja o wysokości opłaty powinna być przekazana przez organ na wcześniejszym etapie postępowania, a nie dopiero po wypełnieniu przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków. Wprawdzie ustawa nie nakłada wprost na organy administracji takiego obowiązku, ale mając na uwadze art. 8 i 9 k.p.a. taka informacja powinna być przekazywana inwestorowi wcześniej.

Za powyższe nie można przyjąć wskazanej przez organ w pouczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych informacji, iż po przedłożeniu przez inwestora dokumentów naliczona zostanie opłata legalizacyjna - art. 49 ust. 1 pr. bud. Organ nie wskazał bowiem ani konkretnej kwoty ani też sposobu jej wyliczenia poprzez odesłanie do stosownych przepisów ustawy jak również w jakim czasie skarżący będzie zobowiązany ją wnieść. Tym samym organ nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku wynikającego z art. 8 i 9 k.p.a. W momencie otrzymania w dniu 05 kwietnia 2013 r. postanowienia PINB w T. ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej w celu zalegalizowania budynku letniskowego, skarżący został zaskoczony wysokością samej opłaty jak i terminem jej wniesienia, które jak wskazano powyżej nie były wcześniej dookreślone przez organ, co w momencie doręczenia rzeczonego postanowienia skutkowało niemożnością dokonania wpłaty we wskazanym terminie, wobec braku możliwości zebrania odpowiednich środków finansowych w odpowiednim terminie.

Wskazane naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli terminu i wysokości opłaty legalizacyjnej, skutkowały brakiem wniesienia tejże opłaty w terminie prawem przewidzianym i dalszymi działaniami skarżącego, które w konsekwencji doprowadziły do orzeczenia nakazu rozbiórki. Skarżący, ratując się przed rozstrzygnięciem organu, nie kwestionując zasadności nałożenia na niego opłaty legalizacyjnej (wobec czego nie wniósł zażalenia na jego treść), wystąpił do Wojewody w K. z wnioskiem o częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej i rozłożenie na raty jej pozostałej części, a po rozpatrzeniu wniosku i wydaniu na końcowym etapie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, inwestor gotów był do wniesienia opłaty legalizacyjnej, niemniej w dniu 08 sierpnia 2014 r. PINB w T. wydał decyzję w sprawie, nakazując rozbiórkę.

Nadmienić także należy, iż organ nadzoru budowlanego nie pouczył skarżącego, iż wniesienie zażalenia na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej stanowić będzie zagadnienie wstępne i skutkować będzie wstrzymaniem obowiązku wniesienia opłaty. Jak wskazuje się bowiem sądownictwo administracyjne oraz nauka prawa administracyjnego zgodnie z ogólną zasadą zawartą w art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia stronie postanowienia. Zasadniczo wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednak organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (art. 143 k.p.a.). Niemniej należy zgodzić się, że opłata legalizacyjna nie może być uznana za wymagalną - przez co należy rozumieć, że nie rozpoczyna się bieg terminu jej wniesienia - jeśli postępowanie w sprawie jej uiszczenia nie zostało jeszcze prawomocnie rozstrzygnięte (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II OSK 1740/07, LEX nr 516972). W innym przypadku przewidziany wart. 49 ust. 1 infinepr. bud. środek zaskarżenia pozbawiony byłby doniosłości prawnej. Skoro na postanowienie przysługuje zażalenie, a na postanowienie wydane w drugiej instancji także skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), zaś na wyrok WSA ewentualnie także skarga kasacyjna (art. 173 § 1 p.p.s.a.), przed prawomocnym zakończeniem tego postępowania incydentalnego nie może biec jeszcze termin wniesienia opłaty, którego uchybienie skutkuje przecież nakazem rozbiórki. Jeżeli brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii opłaty legalizacyjnej, przed sądem administracyjnym toczy się bowiem postępowanie ze skargi na postanowienie w sprawie opłaty legalizacyjnej, bez względu na to, czy w pierwszej instancji, czy też w postępowaniu kasacyjnym, niedopuszczalne jest, jako przedwczesne, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego powinny wstrzymać się z orzekaniem nakazu rozbiórki do czasu prawomocnego (a nie tylko ostatecznego) zakończenia postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej (tak w przywołanym już wyroku NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., II OSK 1740/07, LEX nr 516972, jak też w postanowieniu NSA z dnia 19 października 2011 r., II OZ 984/11, LEX nr 1152339).

Tym samym nie sposób zgodzić się również ze stanowiskiem WINB w K. prezentowanym w odpowiedzi na skargę z dnia 17 sierpnia 2015 r., iż wniesienie zażalenia na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie wstrzymuje jego wykonania. Na marginesie należy także zauważyć, iż organ I instancji w pouczeniu co do środka odwoławczego w treści postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie wskazał na treść art. 143 k.p.a. - tym samym naruszając prawo strony do należytej informacji co do środka odwoławczego.

Reasumując zatem, gdyby PINB w T. należycie informował skarżącego o prawach i obowiązkach mu przysługujących w toku prowadzonego postępowania, nie doszłoby do nałożenia na niego sankcji rozbiórki obiektu budowlanego, która wobec woli skarżącego zalegalizowania samowolnie wykonanego domu letniskowego, wydana została niezgodnie z treścią art. 48 pr. bud. Skarżący jest świadom, iż działania organu nie mają zastępować działań samej strony, ale winne one umożliwić realizację jej praw poprzez poinformowanie o możliwości i sposobie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Tej cechy nie spełnia ani wydane postanowienie z dnia 19 października 2012r., ani także postanowienie z dnia 05 kwietnia 2013 r.

W konsekwencją powyższych uchybień organu, doszło do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, obowiązku będącego najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego, jak słusznie wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością, i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Zastosowanie art. 48 ust. 1 pr. bud. możliwe jest tylko wyjątkowo (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., VIII SA/Wa 674/11, LEX nr 1133776). Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 72/11, LEX nr 1097716). W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1416/10, LEX nr 1083609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1425/11, LEX nr 1107622). Z uwagi na doniosły skutek decyzji wydawanych na tej podstawie postępowania z art. 48 pr. bud. powinny być więc prowadzone w sposób szczególnie staranny.

Przenosząc powyższe wskazania na grunt niniejszej skargi należy podnieść, nie tracąc z pola widzenia wcześniej przytoczonych naruszeń art. 8 i 9 k.p.a., iż skarżący wniósł wskazaną w postanowieniu z dnia 05 kwietnia 2013 r. opłatę legalizacyjną w dniu 09 lipca 2015 r. Orzeczenie w tej sytuacji nakazu rozbiórki byłoby sankcją nieproporcjonalną do przewinienia inwestora stojącą w sprzeczności z zasadą proporcjonalności środka. Należy bowiem mieć na względzie, że środki stosowane przez organy administracji budowlanej powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa. Dotyczy to w szczególności środków dotkliwych dla inwestora, a takim z całą pewnością jest nakaz rozbiórki. Nakazanie zatem rozbiórki inwestycji z tego tylko względu, iż inwestor uiścił opłatę legalizacyjną po terminie byłoby niezgodne z podstawowymi zasadami współżycia społecznego, a także zasadami logiki. Jak już wskazano, nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego zastosowanie art. 48 ust. 1 pr. bud. należy poprzedzić rozważeniem innych przewidzianych przez prawo środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ponadto, nawet nakazując rozbiórkę organy powinny mieć na względzie, że jej celem nie jest karanie inwestora. W ocenie skarżącego sam fakt opłacenia opłaty legalizacyjnej stanowi wystarczającą sankcję i prowadzi bezpośrednio do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a więc do osiągnięcia celów wskazanych przepisami ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza że jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. IV KK 390/12 "Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydana na podstawie art. 49 ust. 4 p.b. (decyzja legalizacyjna) nie znosi odpowiedzialności karnej za występek określony w art. 90 p.b." LEX nr 1293832, zatem inwestor za dokonaną samowolę budowlaną ponosi również odpowiedzialność karną.

Wobec powyższego, jakkolwiek mając świadomość wniesienia opłaty po terminie wyznaczonym postanowieniem z dnia 05 kwietnia 2013 r., oraz odnosząc się do stanowiska WINB w K. wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż wpłacenie opłaty legalizacyjnej po wydaniu ostatecznej decyzji o rozbiórce jest czynnością spóźnioną i nie mającą wpływu na wynik już zakończonego postępowania, należy wskazać na cele postępowania prowadzonego w trybie art. 48 pr. bud. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z wolą ustawodawcy powinno doprowadzić do takiego stanu, że nie będą już istniały skutki samowoli budowlanej, co jest istotne dla dobra interesu publicznego. Cel ten można osiągnąć dwojako, a więc poprzez nakazanie rozbiórki obiektu albo zalegalizowanie samowoli budowlanej, przy czym jak wynika z treści regulacji art. 48 pr. bud. w pierwszej kolejności należy podjąć próbę legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest więc tu zasadniczym środkiem prawnym. Skoro zatem głównym celem ustawodawcy było umożliwienia podjęcia próby legalizacji, a skarżący nie tylko przedłożył żądane dokumenty, ale również wniósł opłatę legalizacyjną w pełnej kwocie zasadnym jest przyjęcie, iż dla celów postępowania jak i treści ustawy prawo budowlane oraz istoty interesu społecznego będzie zalegalizowanie samowolnie wykonanego budynku letniskowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W . Takie działanie nie będzie stało w sprzeczności z ww. celami regulacji art. 48 pr. bud., a wręcz będzie zmierzać do osiągnięcia woli ustawodawcy z uwzględnieniem ochrony interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę podlega uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z Dz.U. z 2013 poz.1409 z późn. zm.). Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przypadku gdy obiekt budowlany (a takim jest dom letniskowy) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę takiego obiektu (art. 48 ust. 1). Jest to sankcja najdotkliwsza i najdalej idąca, jednak przed jej orzeczeniem organ nadzoru budowlanego jest obowiązany przeprowadzić postępowanie umożliwiające sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Legalizacja ta jest procesem wieloetapowym. W pierwszej kolejności (zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy ) organ bada czy samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wynik tego badania jest pozytywny - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów (art. 48 ust. 3). W niniejszej sprawie postanowienie takie zostało wydane w dniu 19 października 2012r.,a inwestor dopełnił nałożone na niego obowiązku, tj. w dniu 14 lutego 2013r. przedłożył żądane przez organ dokumenty. Zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

W następnej kolejności, po myśli art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane, organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Jeżeli badanie to daje pomyślny rezultat – jak w sprawie niniejszej- organ w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jeżeli opłata legalizacyjna nie zostanie uiszczona w terminie, wówczas organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę.

W niniejszej sprawie organ wyznaczył skarżącemu postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013r. 7 dniowy termin do uiszczenia opłaty. Nie było jednak tak, że niezwłocznie po bezskutecznym upływie tego terminu wydał decyzje nakazującą rozbiórkę. W otwartym terminie do złożenia zażalenia na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, skarżący złożył wniosek o umorzenie i rozłożenie na raty opłaty, a organ I instancji wyczekiwał zarówno na wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej rozstrzygającej ten wniosek, jak i na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co trwało około 16 miesięcy tj. do dnia 8 sierpnia 2014r. czyli do dnia wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że w tym czasie organ I Instancji korespondował z Wojewodą, rozeznając stan rozpoznania wniosku o częściowe umorzenie i częściowe rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej jak również to, czy skarżący opłatę uiścił. Decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została niezwłocznie po uzyskaniu w dniu 9 lipca 2014r. informacji o rozstrzygnięciu sprawy przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014r. sygn. VII SA/Wa 2480/13.

Nie budzić wątpliwości, iż postępowanie, którego przedmiotem rozumianym jako całość sprawy, jest likwidacja samowoli budowlanej, kończy się albo legalizacją samowoli albo też wydaniem nakazu rozbiórki. Ustalenie opłaty legalizacyjnej jest tylko częścią tak ogólnie rozumianego przedmiotu postępowania, zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej.

Dlatego uzasadniony jest zdaniem Sądu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 i 9 Kpa, jednak naruszenie to nie miało miejsca w taki sposób i nie w tym momencie postepowania, który wskazuje skarżący w uzupełnieniu skargi.

Zgodnie z tymi przepisami, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art.8 Kpa). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 Kpa).

Naruszenie tych podstawowych zasad postępowania administracyjnego miało miejsce przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przez organ I instancji. Pomimo upływu znacznego okresu czasu od dnia doręczenia skarżącemu postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, organ dokonując zawiadomienia skarżącego w trybie art. 10 Kpa o zamiarze zakończenia postepowania w sprawie "budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. W. ", w żaden sposób nie poinformował skarżącego o tym, że wobec braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej zakończenie tej sprawy będzie równoznaczne z wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Informacja i wyjaśnienie takie było w świetle art. 9 niezbędne, skoro obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W szczególności w kontekście konkretnych okoliczności niniejszej sprawy tj. faktu, ze skarżący nie uchylał się od żadnych swoich obowiązków, złożył stosowne dokumenty niezbędne do legalizacji, ustalona opłata (25. 000 zł) jest kwotą znaczną, a skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. To samo uchybienie miało miejsce przed organem II Instancji. W dniu 4 września 2014r. organ wystosował do pełnomocnika skarżącego obszerne pismo dotyczące uzupełnienia braku formalnego odwołania, ale ani jednym słowem nie wskazał w tym piśmie, że niezwłoczne uiszczenie opłaty może jeszcze zmienić sytuację prawną skarżącego.

Twierdzenia skarżącego, że organ winien informować o wysokości opłaty (lub podstawie do jej ustalenia) już na początku procedury legalizacyjnej są niewątpliwe logiczne i rozsądne, ale mają jedynie charakter postulatu de lege feredna, gdyż obowiązek taki z przepisów prawa nie wynika, zatem nie można w tym zakresie czynić organowi zarzutów naruszenia prawa.

Na marginesie sprawy wskazać jeszcze należy, że w aktualnym stanie prawnym (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U.2015.443) zmieniającej ustawę prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r.), zgodnie z art. 49 c ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Zgodnie natomiast z art. 49c ust. 2, złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Wniosek o którym mowa w art. 67a ordynacji podatkowej (stosowany odpowiednio) to między innymi wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty lub rozłożenie jej zapłaty na raty.

Przepis ten nie obowiązywał w dacie orzekania przez organy, niemniej kierunek zmian ustawodawczych wskazuje, że intencją ustawodawcy jest umożliwienie legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych w możliwie szerokim zakresie, tak aby wysokość opłaty (która ustawowo jest ustalona jako opłata wysoka) nie niweczyła tej możliwości.

Skarżący uiścił opłatę legalizacyjną przed wniesieniem skargi. W tej sytuacji, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, utrzymanie w mocy decyzji orzekającej nakaz rozbiórki pozostaje dodatkowo w sprzeczności z istotą postepowania legalizacyjnego, skoro ostatecznie skarżący dopełnił wszystkich wymogów prawem przewidzianych.

Prowadząc zatem w dalszym ciągu postępowanie legalizacyjne, organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę powyższe poglądy Sądu.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. Decyzja organu I Instancji podlega uchyleniu na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.