Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1624/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku kwarantanny I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. uchyla postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z [...] czerwca 2020 r. nr [...], III. umarza postępowanie administracyjne, IV. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 4.517 zł (cztery tysiące pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. działając na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.) oraz art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm. - dalej jako rozporządzenie MZ) wymierzył R. S. (dalej jako Skarżący) karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za naruszenie w dniu 21 marca 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Jak wskazał, zgodnie z art. 46b pkt 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, w rozporządzeniu Rady Ministrów o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy w tym obowiązek kwarantanny.

Zmaterializowało się to w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. poprzez nałożenie obowiązku odbywania kwarantanny przez osoby, które przekroczyły granicę państwową. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Zdaniem organu zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w szczególności w pkt 1 (art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12). podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1 wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Adresat decyzji przekroczył granicę państwową, z czym związany był obowiązek odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Adresat nie podporządkował się obowiązkowi kwarantanny, co zostało utrwalone w postaci notatki urzędowej sporządzonej w dniu 27 marca 2020 r. przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w M., i z której wynika, że adresat decyzji wielokrotnie naruszył obowiązek kwarantanny, w tym pierwszy raz w dniu 21 marca 2020 r. około godz. 12:57 tj. zachował się niezgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. Obowiązek kwarantanny obejmował okres od dnia 19.03.2020 r. do dnia 02.04.2020 r. Naruszenie obowiązku kwarantanny polegało na samowolnym opuszczeniu miejsca jej odbywania (stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny).

Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zakazuje się opuszczania miejsca kwarantanny, chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej. Ani jedna, ani druga przesłanka zwolnienia z kwarantanny nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie.

PPIS ustalając wysokość kary pieniężnej rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19), brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, w następstwie którego jest nakładana kara oraz wysoki stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa.

Kara w wysokości 30.000 zł jest jedyną właściwą reakcją, skoro nieprzestrzeganie ww. regulacji mogło prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych oraz stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa. W demokratycznym państwie prawa nic może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie obowiązków, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa, w efekcie których osoby tracą nic tylko zdrowie, ale i życie.

Decyzja została sprostowania postanowieniem organu z [...] czerwca 2020 r. w zakresie podanego w uzasadnieniu czasu trwania obowiązkowej kwarantanny (poprawiono jej czas trwania od dnia 18 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. według danych z systemu Ewidencji Wjazdu do Polski).

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PPIS.

Wyjaśnił, że w dniu 21 marca 2020 r. Skarżący opuścił miejsce pobytu naruszając tym samym obowiązek odbywania kwarantanny.

Z notatki urzędowej sporządzonej 27 marca 2020 r. przez służby porządkowe w M. wynika, że samowolnie wielokrotnie naruszył obowiązek kwarantanny, w tym pierwszy raz w dniu 21 marca 2020 r. ok godz. 12:57 opuścił miejsce odbywania kwarantanny (stwierdzono nieobecność adresata decyzji w miejscu wskazanym do odbywania kwarantanny, sprawdzono zapisy z monitoringu należącego do spółdzielni mieszkaniowej).

Adresat decyzji wielokrotnie naruszył obowiązek kwarantanny, w tym pierwszy raz w dniu 21 marca 2020 r., a wiec zachował się niezgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r.

Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych w art. 46 ust. 2 stanowi, iż "jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego". Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań. W art. 46b pkt 5 ww. ustawy wskazano, iż w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się kwarantannie. Tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały zawarte w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. W myśl bowiem § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 w okresie ogłoszonego stanu epidemii, osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu granicy.

Obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Biorąc pod uwagę sytuację w kraju, związaną z wprowadzeniem stanu epidemii, a także wzrost ryzyka zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz zidentyfikowane przypadki zachorowań na COVID-19, konieczne było podjęcie działań profilaktycznych, zapobiegających rozprzestrzenianiu się tego wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

Zachowanie Skarżącego mogło w ocenie organu doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji jest art. 48a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych pozwalający na wymierzenie kary za naruszenie kwarantanny w przedziale od 5.000 zł do 30.000 zł.

[...] PWIS wskazał, również, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednakże § 2 ww. artykułu mówi o sytuacji, w której organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej powyżej w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Wystąpienie stanu epidemii jest uzasadnioną przyczyną odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10.

Błąd w treści decyzji PPIS co do okresu kwarantanny wynikał z braku spójności w terminie obowiązkowej kwarantanny podanym w notatce urzędowej służb porządkowych a systemem EWP w początkowym okresie jego stosowania. Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia.

W odniesieniu do kwestii powodów opuszczenia miejsca kwarantanny oraz niewspółmierności nałożonej kary organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 8 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych do kar pieniężnych mają zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej a więc również art. 67a na podstawie którego organ Inspekcji może podejmować ewentualne decyzje w przedmiocie umorzenia w całości lub części kary, a także rozłożenia jej na raty, w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu prywatnego lub interesu publicznego.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawiadomienie Skarżącego, że zostało wobec niego wszczęte postępowanie, na skutek czego Skarżący o prowadzonym postępowaniu dowiedział się dopiero otrzymując decyzję - co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż pozbawiło Skarżącego prawa składania wniosków dowodowych i składania wyjaśnień przed wydaniem decyzji nakładającej karę pieniężną,

2. art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie, zarówno przez organ I jak II instancji, wszelkich możliwych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie, brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego z uwagi na pominięcie takich czynności przy zbieraniu tego materiału jak:

a) przesłuchanie świadka J. G.,

b) wyjaśnień Skarżącego,

c) filmu dostępnego na oficjalnej stronie Ministerstwa Zdrowia, wskazującego wytyczne w zakresie postępowania na kwarantannie - i oparcie decyzji jedynie na nagraniu z monitoringu i notatce policji sporządzonej kilka dni po potencjalnym naruszeniu, która nie mogła zostać uznana za dowód - co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało niepełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych, przyjętych za podstawę do wydania decyzji nakładającej na Skarżącego karę pieniężną,

3. art 15 zzzzzn ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID-19) w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, odstąpienie od stosowania art. 10 § 1 k.p.a., bez uzasadnienia dla stosowania art. 10 § 2 k.p.a., co miało miejsce bez wyjaśnienia podstaw takiego działania (organ może ale nie musi odstąpić od zasadny określonej w art. 10 § 1 k.p.a., chyba że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki z uwagi na wskazane w tym artykule przyczyny, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie) i niezapewnienie Skarżącemu innych możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji co do zebranego materiału (notatka służbowa, monitoring), i poprzez nieskorzystanie z możliwości przewidzianych w pkt 2 i 3 tego artykułu, co spowodowało uniemożliwienie ustosunkowania się przez Skarżącego do materiału dowodowego, podczas gdy na prowadzenie postępowania bez udziału strony nie pozwala sam charakter postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - co miało wpływ na wynik sprawy poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego,

4. art. 11 k.p.a. w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co według organu wpłynęło na ocenę na ustalenie, że zachowanie Skarżącego stanowiło naruszenie obowiązku kwarantanny w ogóle, a w dalszej kolejności - nałożenie kary w najwyższym wymiarze, wysokość której to kary jest uznaniowym ustaleniem organu; a także poprzez pobieżne uzasadnienie decyzji organu II instancji, z którego nie wynika, dlaczego decyzja organu I instancji była słuszna, na jakich konkretnie dowodach decyzja ta została oparta, co zdecydowało o nałożeniu kary w najwyższym wymiarze - co miało wypływ na wynik sprawy i spowodowało brak możliwości kontroli sądowej podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji,

5. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ust. 2 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 360) poprzez jego zastosowanie i potraktowanie jako dokument i dowód w rozumieniu tego artykułu, notatki urzędowej z dnia 27 marca 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariusza Policji, podczas gdy notatka taka uzyskana została bez podstawy prawnej dla przekazania przez Policję informacji i danych osobowych organowi administracji, w tym wypadku Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a pozyskanie przez organ I instancji informacji zawartych w tej notatce narusza art. 51 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 14 ust. 2 ustawy o Policji - co miało wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczności naruszenia obowiązku kwarantanny,

6. ewentualnie art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przypadku potraktowania notatki jako dokumentu urzędowego - podczas gdy notatka z dnia 27 marca 2020 r. nie została sporządzona przez organ Państwowy, gdyż poszczególny funkcjonariusz Policji nie ma statusu organu państwowego - co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez potraktowanie notatki jako dowód i wydanie na jej podstawie decyzji nakładającej karę pieniężną,

7. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie niepełnego i nierzetelnie zebranego materiału dowodowego, że udowodnione zostało, że Skarżący naruszył obowiązek kwarantanny i to w sposób uzasadniający nałożenie na niego możliwie najwyższej kary pieniężnej - co miało wpływ na wynik postepowania poprzez wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną,

8. art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczność opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny, podczas gdy Skarżącemu nie zostało zapewnione prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w tym zakresie dowodów, jak również nie zachodziły przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie na podstawie tej okoliczności decyzji nakładającej karę pieniężną,

9. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji, co skutkowało tym, że materiał dowody nie został uzupełniony - co miało wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która powinna zostać uchylona,

10. art. 189d pkt 1-7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności, które powinny być uwzględnione przez organ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej - co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało nałożeniem kary wysoce nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia,

11. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji, w której organ odstępuje od nałożenia kary z uwagi znikomą wagę naruszenia obowiązku - co miało wpływ na wynik postępowania z uwagi na obciążenie Skarżącego obowiązkiem zapłaty kwoty 30.000 zł

12. art 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie zarówno przez organ I jak i II instancji postępowania w sposób naruszający zaufanie Skarżących do organu administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie dostatecznie okoliczności sprawy, wydanie przez organ I instancji decyzji nakładającej obowiązek kary jedynie i wyłącznie w oparciu o notatkę policji, z którą Skarżący nie miał możliwości się zapoznać i do której nie miał możliwości się odnieść i utrzymanie przez organ II instancji tej decyzji w mocy - co miało wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji nakładającej nieproporcjonalny do naruszenia obowiązek,

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych poprzez jego zastosowanie na skutek przyjęcia, że Skarżący naruszył obowiązek kwarantanny i poprzez nałożenie kary w jej najwyższym wymiarze 30.000 zł.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną nakazującą stwierdzenie ich nieważności i jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu zostało zainicjowane z naruszeniem prawa.

VI.

(ramy prawne regulowania określonych spraw w rozporządzeniu)

Fundamentalną zasadą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa sensu stricto w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie.

Znaczenia zasady legalizmu nie trzeba zdaniem Sądu szerzej tłumaczyć, dość wskazać, że szerokie jej rozumienie, a więc takie, które pochłania zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmuje nakaz przestrzegania prawa, polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016).

Zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Tworząc tego rodzaju akty podustawowe (rozporządzenia), organ ma stosować się do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzemieniem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W wyroku z 24 listopada 2015 r. sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji (...). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Z kolei w wyroku z 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r. K 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998, K. 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. sprawy K 10/11, K 10/09, P 9/09). Niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rang, które przewiduje unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (nie zdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc także organ administracji publicznej stosujący prawo) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Piśmiennictwo podkreśla, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. "Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji, oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania".

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie - konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych - z zastrzeżeniem warunków na jakich owa delegacja następuje.

Sąd zauważa, że prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego i podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i w zasadzie literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r. sygn. akt I NSW 79/19).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

Podsumowując ten wątek rozważań należy wyraźnie podkreślić, że wprowadzenie w rozporządzeniu obowiązku poddania się kwarantannie (w związku z przekroczeniem granicy państwa w określonym czasie), z pominięciem uregulowanego w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych trybu jej nakładania, wymaga zaistnienia wszystkich warunków przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

VII.

(obowiązek kwarantanny nałożony na Skarżącego)

Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie w dniu 21 marca 2020 r. obowiązku poddania się kwarantannie w związku z wcześniejszym przekroczeniem przez niego granicy państwowej (powrotu do kraju). Jest zdaniem Sądu oczywiste, pomijając inne okoliczności, o których w dalszej części uzasadnienia, że prawo do sankcjonowania naruszenia obowiązku kwarantanny musi wynikać z przepisów prawa powszechnego. Nadto, sam obowiązek poddania się kwarantannie, naruszającej niewątpliwie prawo do swobodnego poruszania się po terytorium RP, musi być ustanowiony zgodnie z wymaganiami dla tego rodzaju ograniczenia. Ustanawiające je rozporządzenie, na które powołuje się organ, musi zatem spełniać wszystkie wymagania przewidziane w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Mając to na uwadze Sąd zauważa, że kluczowym aktem stanowiącym zdaniem organu podstawę do nałożenia obowiązku kwarantanny jest § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.).

Zgodnie więc z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MZ w okresie, o którym mowa w § 1 (a więc w okresie stanu epidemii - przyp. Sądu), osoba przekraczająca granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana: 2) odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Z kolei w § 3 ust. 1 rozporządzenia MZ wskazano, że obowiązek, o którym mowa w § 2 ust. 2 pkt 2, jest równoważny z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się.

Kluczowe dla oceny uprawnienia Ministra Zdrowia do ustanowienia obowiązku prawnego obywatela, który niewątpliwie narusza gwarantowane konstytucyjnie prawa (m.in. do swobodnego przemieszczania się po obszarze RP), jest prześledzenie upoważnienia ustawowego, na jakie powołuje się Minister.

W spornym rozporządzeniu MZ wskazano jako podstawę delegacji ustawowej art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Niewątpliwie Minister Zdrowia, w obliczu sytuacji epidemicznej panującej w kraju i na świecie w marcu 2020 roku a wywołanej szerzeniem się wirusa SARS-CoV-2, mógł wprowadzić na zasadach określonych we wskazanym przepisie stan epidemii, co też uczynił w § 1 rozporządzenia. Należy jednak zwrócić uwagę organu, że ów stan epidemii ogłoszono na terenie RP dopiero od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania. Tymczasem, jak wskazuje sam PPIS prostując wydaną decyzję, Skarżący miał przebywać na kwarantannie w okresie 18-31 marca 2020 r. Powyższe oznacza więc, że owo rozporządzenie, niezależnie od innych jego wad o doniosłym charakterze, nie mogło w ogóle znaleźć zastosowania w odniesieniu do Skarżącego, albowiem stan epidemii został nim ustanowiony od dnia 20 marca 2020 r. podczas gdy Skarżący miał przekroczyć granicę kraju w dniu 17 marca 2020 r. (o czym notabene w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki czy dowodu, co stanowi istotne uchybienie procesowe organów). Omawiane rozporządzenie MZ z 20 marca 2020 r. na które powołują się organy nie mogło więc stanowić podstawy do nałożenia kwarantanny, albowiem wymóg taki (niezależnie od jego prawnej dopuszczalności), nakładano jego przepisami na osoby przekraczające granicę od 20 marca 2020 r.

Jeżeli więc organy chciały zastosować i egzekwować względem Skarżącego wymóg poddania się kwarantannie, powinny były odwołać się do wcześniejszego rozporządzenia MZ z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433 ze zm.) mocą którego w § 1 wskazano, że w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Sąd zauważa przy tym, że owo rozporządzenie z 13 marca 2020 r. wydane na takiej samej podstawie ustawowej (art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych) zawierało analogiczne rozwiązania prawne w odniesieniu do obowiązku poddania się kwarantannie, choć uregulowane w innych jednostkach redakcyjnych (por. § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 4).

Niezależnie jednak od powyższych wskazań należy odwołać się do art. 46 ust. 4 ustawy. Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą.

Jak wskazano wcześniej, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji musza zachodzić kumulatywnie 3 przesłanki: (1) rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, (2) ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, (3) upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

O ile rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 i 20 marca 2020 r. mogły wprowadzić na terenie kraju stan zagrożenia epidemicznego bądź stan epidemii (patrz art. 46 ust. 2 ustawy), o tyle upoważnienie ustawowe z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w żadnym razie nie zezwalało Ministrowi Zdrowia na wprowadzenie tzw. kwarantanny granicznej, w tym nadania samemu zdarzeniu jakim jest przekroczenie granicy państwowej przez obywatela skutku równoważnego z wydaniem decyzji o skierowaniu na kwarantannę, w tym uregulowaniu czasu jej trwania.

Minister Zdrowia nie mógł więc w rozporządzeniu wprowadzić ograniczenia praw obywatelskich, gdyż w żadnym razie nie upoważniał go do tego art. 46 ust. 4 ustawy na który się powołuje. Należy przy tym zauważyć, że w art. 46 ust. 4 pkt 1 wprowadzono możliwość uregulowania w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się. Upoważnienie w tym zakresie nie może być rozumiane jako prawo Ministra do wprowadzenia ogólnego, bo powiązanego z określoną cechą jaką jest fakt przekroczenia granicy państwa w danym czasie, obowiązku poddania się kwarantannie, tym bardziej że ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych jako podstawową formę nakładania kwarantanny przewiduje drogę zindywidualizowanej decyzji administracyjnej. Upoważnienie tego rodzaju, aby mogło zostać uznane za skuteczne, powinno było zatem wprost wskazywać na możliwość nałożenia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwa. Tymczasem w kwestionowanych rozporządzeniach, powołane przez Ministra Zdrowia podstawy prawne ich wydania takiego upoważnienia i wytycznych służących jego realizacji nie przewidują.

Zarówno zatem w dacie przekroczenia granicy państwa przez Skarżącego (z uwagi na zawiniony przez organ brak jakiegokolwiek dowodu w tym zakresie należy domniemywać, że był to dzień 17 marca 2020 r. skoro kwarantanna miała obowiązywać od dnia 18 marca 2020 r.), jak również w dacie penalizowanego zdarzenia mającego stanowić naruszenie owego obowiązku (21 marca 2020 r.) nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z których by wynikało, że Skarżący będący obywatelem polskim ma obowiązek poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwa. Minister Zdrowia w sposób całkowicie bezprawny wprowadził w rozporządzeniu nakaz określonego zachowania się obywatela, nie mając ku temu wystarczających podstaw prawnych.

Skoro więc nie istniała ustawowa podstawa ograniczenia obywatela poprzez nakazanie mu pozostawania na kwarantannie, co stanowi rodzaj ograniczenia prawa swobodnego przemieszczania się, a obowiązek w tym zakresie ustanowiono w rozporządzeniu bez należytej delegacji ustawowej, to sytuacja ta nie mogła stanowić okoliczności pozwalającej na ukaranie Skarżącego karą pieniężną za niezabronione zachowanie, majce polegać na złamaniu kwarantanny.

Obowiązek został więc nałożony na Skarżącego bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej wymaganej w wypadku konieczności ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.

Organy administracji publicznej nie są przy tym upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego podustawowego z Konstytucją. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Związane są zatem treścią wydanego rozporządzenia. Władzę w zakresie oceny legalności ma natomiast Sąd.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą więc samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10).

W powołanym wyroku NSA zauważył, że "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)".

W wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39) Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że zarówno § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. jak i § 2 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 wcześniejszego i nie powołanego przez organy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r., które już nie obowiązują, ale które były bądź mogły co do zasady być podstawą orzekania przez organy, są niezgodne z Konstytucją, gdyż jako przepisy podustawowe ograniczały niezgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Sąd odmawia więc stosowania tych przepisów.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji mogła być wyłącznie ustawa, bądź prawidłowo wydane w jej wykonaniu rozporządzenie. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, co nastąpiło stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Na marginesie należy wskazać, że zgodnie ze zmianami wprowadzonymi na mocy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) do ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dodano od dnia 8 marca 2020 r. art. 46a wskazujący, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Jednocześnie do ustawy dodano art. 46b wskazujący, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W ocenie Sądu, niezależnie od oceny art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, Minister Zdrowia nie miał - zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji - prawidłowej podstawy prawnej do wydania rozporządzenia powodującego ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych obywateli. Upoważnienie ustawowe na które powołuje się Minister Zdrowia (art. 46 ust. 2 i 4) w ogóle nie przewidywało możliwości ustanowienia w rozporządzeniu kwarantanny.

WSA w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20 słusznie wskazał, że przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). O ile WSA w Opolu czyni te uwagi na tle art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, o tyle mają one zastosowanie również w sprawie niniejszej, bowiem analiza upoważnienia ustawowego na które powołuje się Minister Zdrowia daje jednoznaczną odpowiedź, że nie przewidywała ona możliwości uregulowania kwestii kwarantanny w rozporządzeniu tego organu.

Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia przez Ministra Zdrowia aktem podustawowym ograniczenia wolności obywatela w postaci obowiązku poddania się kwarantannie w ogóle nie było.

VIII.

(podstawa prawna nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego)

Zaskarżone decyzje są również nieważne z uwagi na ich wydanie bez podstawy prawnej umożliwiającej karanie obywatela jak również zostały wydane z rażącym naruszeniem niepowołanej w ich sentencji podstawy prawnej, którą ewentualnie organy mogłyby próbować zastosować. W ocenie Sądu zachodzą w tym przypadku obie postacie kwalifikowanego naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyjaśniając zajęte stanowisko należy przede wszystkim wskazać, że organy za podstawę orzekania przyjęły art. 46b pkt 5 i art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Pierwszy z nich przewiduje możliwość uregulowania przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia m.in. obowiązku poddania się kwarantannie i obowiązuje od 8 marca 2020 r. (por. Dz. U. z 2020 r. poz. 374).

Z kolei art. 48a został do ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych dodany na mocy art. 8 pkt 22 ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567). Na podstawie art. 22 nowelizacja ta weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2020 r. W związku z tym organy nie mogły powołać się na art. 48a w dniu orzekania przez PPIS – [...] marca 2020 r. tj. dzień przed wejściem tego przepisu w życie. Zastosowanie art. 48a (wymienionych w decyzji PPIS ustępów) stanowi sytuację wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej albowiem taka w dniu orzekania jeszcze nie obowiązywała. Nadto, nawet gdyby przyjąć, że z jakichś względów przepis ten należałoby jednak zastosować przed dniem 1 kwietnia 2020 r., to należy zwrócić uwagę, że jako regulacja sankcyjna nie może on i tak zostać zastosowany do zdarzenia powstałego przed jego wejściem w życie. Skoro więc organy uznają za podlegające karze zachowanie Skarżącego z dnia 21 marca 2020 r., to takie stanowisko jest jednoznacznie wadliwe. Należy traktować jako oczywiste, że przepisu sankcyjnego wprowadzonego w określonej dacie w żadnym razie nie można stosować do zdarzeń zaistniałych przed jego wejściem w życie.

Sąd zauważa także, że na mocy art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) dodano z dniem 31 marca 2020 r. art. 15zzzn ust. 1 wskazujący, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30.000 zł.

Przepis ten, pomimo jego istnienia, nie został przez organ zastosowany, a nadto, nawet gdyby został uwzględniony przy orzekaniu, doszłoby do jego rażącego naruszenia, albowiem nie może w ocenie Sądu zostać zastosowany do rzekomego naruszenia obowiązku kwarantanny zaistniałego w dniu 21 marca 2020 r.

Powyższe okoliczności stanowią o oczywistym działaniu organów bez podstawy prawnej przy czym organ II instancji w ogóle nie przeprowadził w tym zakresie jakiegokolwiek procesu myślowego, bezrefleksyjnie akceptując retorykę organu I instancji. Jednocześnie gdyby nawet chcieć zastosować art. 15zzzn ust. 1 ustaw o zwalczaniu COVID-19 do sytuacji w jakiej znalazł się Skarżący, to i tak należałoby przyjąć, że przepis ten nie ma do niej zastosowania a więc jego użycie stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

IX.

(pozostałe naruszenia organów)

Pomimo jasnych podstaw do unieważnienia obu zaskarżonych decyzji Sąd uznaje za konieczne odniesienie się również do kwestii prawidłowości postępowania organów w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu uniwersalnych dla każdego postępowania administracyjnego zasad wynikających z k.p.a.

Za całkowicie bezzasadne ocenić należy stanowisko organu odwoławczego akcentujące konieczność stosowania się w niniejszej sprawie do zasady szybkości postępowania, która z uwagi na walkę organów z pandemią COVID-19 ma w tym przypadku mieć prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. Sąd chciałby usłyszeć od organu uzasadnione i realne argumenty wskazujące dlaczego wymierzona Skarżącemu sankcja, ma się przyczynić do zwalczenia pandemii tak jak przyczynia się do tego np. zwiększenie zaopatrzenia oddziałów szpitalnych i personelu medycznego w profesjonalne a nie chałupnicze środki ochronny osobistej, czy też zwiększenie liczby wykonywanych testów na obecność wirusa. Oprócz niewątpliwego efektu mrożącego i fiskalnego na który zdaje się liczyć organ, Sąd nie dostrzega żadnej innej uzasadnionej okoliczności, jaka tłumaczyłaby ów pośpiech w orzekaniu, następujący z ewidentnym pogwałceniem elementarnych zasad procedury administracyjnej.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Ustawodawca obok zasady szybkości postępowania nakazał jednak organom również wnikliwość działania, przewidując w art. 12 § 2 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa do takich z pewnością nie należy i wbrew twierdzeniom organów wymagała szczegółowego a nie skrótowego postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu było więc najpierw wszczęcie a następnie przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, wraz z zapewnieniem Skarżącemu możliwości wypowiedzi w sprawie i zgłaszania dowodów. Być może wówczas organ byłby w stanie udzielić Sądowi odpowiedzi, w jaki sposób Skarżący, pozostając w końcu na kwarantannie, w ramach której nie mógł opuszczać mieszkania, miał się wyżywić (dostawy jedzenia i picia) oraz dbać o czystość w mieszkaniu (prozaiczne zdawać by się mogło wyrzucanie śmieci). Sąd chciałby poznać sposób organu na funkcjonowanie w takich warunkach bez jakiegokolwiek wsparcia z zewnątrz. Zwrócić należy uwagę organów na to, że w państwie prawa nie jest wystarczające ani tym bardziej dopuszczalne skierowanie kogoś na kwarantannę i całkowite o nim zapomnienie. Sąd podkreśla, że jest wręcz odwrotnie, bowiem państwo kierując określoną osobę na przymusowe odosobnienie bierze za nią pełną odpowiedzialność i jest zobowiązane do zorganizowania kwarantanny w taki sposób, aby Skarżący mógł funkcjonować i co najmniej dokonywać niezbędnych zakupów środków spożywczych.

W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli nie zostało wyjaśnione, z jakich powodów doszło do opuszczenia przez Skarżącego miejsca kwarantanny (niezależnie od powołanego wcześniej bezprawnego jej nałożenia), na jaki czas i z jaką motywacją, to organy nie mogą stosować art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczałoby to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś spowodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Jak wskazano, jedynym uzasadnieniem pośpiechu organów była chęć wywarcia efektu mrożącego wywołanego podaniem do publicznej wiadomości informacji o srogich karach nakładanych na niepokornych obywateli jak i fiskalizm takiego działania.

Organy w sposób całkowicie błędy uznały za wystarczającą notatkę policyjną, traktując ją za dowód wystarczający i przeważający. Tymczasem z przedłożonych przez Skarżącego zdjęć jasno wynika, że opuszczenie lokalu w którym odbywała się kwarantanna miało na celu pozyskanie jedzenia (należy zwrócić uwagę na przynoszone torby z jedzeniem) i opróżnienie domowego kosza na śmieci. Organ z nonszalancją potraktował te okoliczności nie zwracając jakiejkolwiek uwagi, że nieobecność Skarżącego w miejscu kwarantanny była wyjątkowo krótkotrwała i w pełni uzasadniona podawanymi przez niego okolicznościami.

Priorytet nadany zasadzie szybkości postępowania doprowadził tym samym do rażącego ograniczenia prawa Skarżącego do czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek okoliczności uprawniające organy do odstąpienia od zasady informowania (art. 10 § 1-3 k.p.a.). Załatwienie sprawy polegające na ukaraniu Skarżącego surową karą za rzekome złamanie bezprawnie nałożonego obowiązku kwarantanny nie miało żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej stanowiło przejaw bezprawnej represji, a nie zapobiegania epidemii na co tak ochoczo powołuje się organ.

Rozważania organu, poczynione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do prewencji ogólnej i szczególnej w żadnej mierze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia Stronie skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw.

Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawa bowiem nic o takiej możliwości nie wiedział. W istocie organy prowadziły postępowanie inkwizycyjne, informując Skarżącego jedynie o wysokości wymierzonej mu kary.

W konsekwencji, w sprawie naruszono art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Analiza sprawy wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenie kwarantanny była notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazanej PPIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że ustalić należało, czy Skarżącemu została zapewniona możliwość przeżycia na kwarantannie, czego z akt sprawy w ogóle nie można się dowiedzieć.

Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i go rozpatrzyć. Nie jest jakimkolwiek wyjaśnieniem, zresztą niepowołanym przez organy, istnienie w obrocie prawnym art. 15zzzn ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, który dopuszcza dowodzenie w sprawach naruszenia kwarantanny również na podstawie notatki Policji. Nie jest to przepis przewidujący wyłączność tego rodzaju dowodu, co i tak musiałoby zostać uznane za oczywiście sprzeczne z Konstytucją.

Skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o jego wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Opisane powyżej naruszenie przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sąd ocenia, jako wyjątkowo rażące naruszenie prawa procesowego, które również stanowi podstawę unieważnienia zaskarżonych decyzji.

O takim charakterze wskazanego naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia Skarżącego przysługujących mu praw procesowych, a tym samym pozbawienie go jakiejkolwiek możliwości ich obrony w postępowaniu zakończonym ukaraniem dotkliwą karą pieniężną.

W rzeczywistości postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego, umożliwiającego Stronie przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Decyzje organów wywołały więc skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

W kontekście powyższego Sąd uznał również, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w części odnoszącej się do prewencji ogólnej i szczególnej nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej w maksymalnej wysokości, za sporządzone z całkowitym lekceważeniem wagi i istoty obywatelskich praw i wolności jednostki, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Dopuszczalne przyznanie prymatu interesu ogólnego, społecznego nad prawami jednostki nie może dotyczyć pozbawienia obywatela prawa nie tylko do obrony, ale również zaprezentowania w jakikolwiek sposób swego stanowiska i wyjaśnień w administracyjnym postępowaniu o nałożenie kary. Postępowanie takie, jako prowadzone już po zdarzeniu, za które organ chce nałożyć karę pieniężną, nie prowadzi bowiem wprost do ochrony interesów ogólnospołecznych, ale tylko do nałożenia owej kary.

Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w ogóle nie odniesiono się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego (m.in. powodów opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny) czy też okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem bądź co najmniej miarkowaniem kary, o czym stanowi art. 189a i nast. k.p.a.

X.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwala stwierdzić, że z uwagi na odmowę zastosowania rozporządzeń Ministra Zdrowia z 13 i 20 marca 2020 r. wydano je po pierwsze bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej, po drugie bez podstawy prawnej do ukarania Skarżącego i z rażącym naruszeniem prawa (art. 15zzzn ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 i powołanych wyżej przepisów k.p.a. prowadzących na rażącego pozbawienia Skarżącego możliwości obrony swoich praw).

Zarówno wydanie decyzji bez skutecznej podstawy prawnej, jak i jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stwierdza ponadto, że z uwagi na brak podstawy prawnej tak do nałożenia kwarantanny jak i wymierzenia kary pieniężnej brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem brak było chociażby obowiązku po stronie Skarżącego poddania się kwarantannie, to dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Stosowanie tego rozwiązania jest zdaniem ustawodawcy podyktowane zasadami ekonomiki procesowej, gdyż umożliwia sądowi administracyjnemu w orzeczeniu ostateczne i kompleksowe załatwienie sprawy administracyjnej bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, aby ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Nr 1633 i 2538, Sejmu VII kadencji, s. 17).

Jednocześnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie PPIS z [...] czerwca 2020 r. prostujące błędy pisarskie w decyzji tego organu z [...] marca 2020 r. co do czasu trwania kwarantanny. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc obu decyzji organów inspekcji sanitarnej i umorzenie postępowania administracyjnego nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia prostującego unieważnioną decyzję organu I instancji. Dlatego też w myśl art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uchylenia wymagało wspomniane postanowienie z [...] czerwca 2020 r.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 900 zł, koszty zastępstwa procesowego sprawowanego przez pełnomocnika profesjonalnego w kwocie 3.600 zł i koszty uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.