Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 647/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 32, art. 33
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art.90
journal: Dz.U. 2020 poz 1327
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Referent - stażysta Julia Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej: SKO) utrzymał w mocy decyzję z [...] r., znak [...] Wójta Gminy G. (dalej: organ) w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2017 w wysokości [...] zł. przez ,,A’’ w B. (dalej: ,,A’’). prowadzącą Niepubliczne Przedszkole "B" z oddziałami integracyjnymi w G. (dalej: Przedszkole).

Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] r. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nadmiernie pobranej i nieprawidłowo wykorzystanej dotacji przez ,,A’’ prowadzącą Przedszkole zostało przekazane radcy prawnemu R. K. (dalej: pełnomocnik). Skutecznie zostało odebrane [...] r. W dniu [...] r. przedmiotowe zawiadomienie zostało także przekazane ,,A’’.

Następnie w ramach czynności postępowania dowodowego prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nadmiernie pobranej oraz nieprawidłowo wykorzystanej dotacji uzyskanej w 2017 r. w dniu [...] r. ,,A’’ została wezwana do przedłożenia oryginalnych umów lub innych dokumentów zawartych pomiędzy organem prowadzącym Przedszkole a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci uczęszczających do tego Przedszkola w 2017 r., stanowiących podstawę do przyjęcia i uczęszczania dzieci do tej placówki 2017 r. Również [...] r. ,,A’’ odrębnym wezwaniem została zobowiązana do przedłożenia oryginalnych faktur, rachunków, list płac i wszystkich innych dokumentów, których koszt został pokryty z udzielonej w 2017 r. dotacji. W obu wezwaniach zaznaczono, że żądane dokumenty będą stanowić podstawę do prawidłowego rozliczenia przez organ dotujący udzielonej Przedszkolu dotacji w 2017 r. Do przedłożenie dokumentów oznaczonych w w/w wezwaniach wyznaczono termin 7 dni od daty ich doręczenia. Wezwania skutecznie zostały doręczone [...] r. ,,A’’ żądanych dokumentów nie przedłożyła.

Także w dniu [...] r. organ wezwał w charakterze świadka matkę dziecka uczęszczającego do Przedszkola, zobowiązując ją do przedłożenia umowy o świadczenie usług w Przedszkolu oraz innych dokumentów mogących poświadczyć że jej syn uczęszczał do Przedszkola w okresie do [...] r. Z jej zeznań wynika, że syn uczęszczał do Przedszkola od [...] r do [...] r. nieprzerwanie oraz w pierwszych dniach [...] r. W dniu [...] r. wypowiedziana została umowa o świadczenie opieki nad dzieckiem. Jedyna umowa jaka została zawarta obejmowała okres od [...] r. do [...] r. Umów na kolejne lata nie podpisywała, ustnie tylko deklarowała że syn będzie do Przedszkola uczęszczał. Świadek zeznał także, że w budynku Przedszkola funkcjonowały gabinety terapeutyczne, syn korzystał z zajęć rewalidacyjnych ze względu na posiadane orzeczenie. Świadek raz skorzystał za odpłatnością z porady psychiatry dziecięcego. Gabinety były dostępne w godzinach popołudniowych dla dzieci nie będących wychowankami Przedszkola.

W aktach sprawy znajduje się rozliczenie roczne wykorzystania dotacji udzielonej przez Gminę G. w roku 2017, które zostało ono złożone przez ,,A’’ [...] r. (data wpływu [...]r.). Zamieszczona jest w aktach także lista operacji bankowych potwierdzająca dokonywanie przez organ przelewów środków finansowych na rzecz ,,A’’ związanych z zapłatą dotacji.

O zakończeniu postępowania administracyjnego ,,A’’ została powiadomiona [...] r. Organ udzielił jej informacji o przysługujących jej jako stronie postępowania prawach wynikających z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 poz.256 ze zm., dalej: k.p.a.).

Z przysługującego prawa ,,A’’ nie skorzystała.

W dniu [...] r. organ wydał decyzję w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od [...] r. do [...] r. przez ,,A’’ w kwocie [...] zł przypadającej do zwrotu do budżetu gminy G. W przedmiotowej decyzji organ określił terminy naliczania należnych odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i nakazał zwrotu dotacji w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ podniósł, że ,,A’’ otrzymała z budżetu gminy G. dotację na dofinansowanie zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki wypłaconej w łącznej kwocie [...] zł. Dotację wypłacono w dziewięciu ratach w formie przelewów bankowych na wskazany przez ,,A’’ rachunek bankowy. Rozliczenie roczne wykorzystania dotacji wpłynęło do organu [...]r. Do tego rozliczenia nie przedłożono dokumentów źródłowych, w tym rachunków, faktur, listy płac i innych dokumentów finansowych potwierdzających rzeczywiste i prawidłowe wykorzystanie dotacji. W toku prowadzenia innego postępowania administracyjnego dotyczącego rozliczenia dotacji za inny okres organ pozyskał informacje o potencjalnych nieprawidłowościach w przedmiocie pobrania i wykorzystania uzyskanej dotacji również w 2017 r. W ocenie organu prawidłowe rozliczenie dotacji nie może opierać się wyłącznie na złożeniu zbiorczego rozliczania rocznego na formularzu przewidzianym w uchwale nr [...] Rady Gminy G. z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] poz. [...], dalej: Uchwała). Dopiero - zdaniem organu - szczegółowa analiza dokumentacji księgowej pozwala na stwierdzenie czy dotacja została prawidłowo wykorzystana. Pomimo prawidłowo doręczonych wezwań ,,A’’ nie doręczyła żądanej dokumentacji. Z tej okoliczności organ wywiódł, że otrzymana dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Odwołanie od decyzji organu złożył pełnomocnik ,,A’’. Decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie

1) art. 10 i art. 40 zw. z art. 9 i art. 32 poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez pominięcie pełnomocnika we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu;

2) art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu w sytuacji braku ustawowych podstaw do wszczęcia, w szczególności braku przeprowadzenia postępowania kontrolnego zgodnie z art. 36 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.o.);

3) art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu sprzeczne z przepisami art. 36 u.f.o. oraz przepisami kolejnych uchwał Rady Gminy G. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ten sposób, ze organ nie przeprowadził właściwej, a nawet żadnej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za ten rok;

4) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zasadę podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu spraw, w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowania działań sprzecznych z zasada pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych polegających na nie podjęciu postępowania kontrolnego, a zamiast tego podjęcie inkwizycyjnego postępowania administracyjnego;

5) art. 75, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. polegającym na braku zgromadzenia i przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i nie podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy pomimo tego, że organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w toku postępowania kontrolnego zgodnie z przepisami art. 36 u.f.o., a zamiast tego przerzucanie na stronę ciężar udowodnienia i wykazania, że zachowała się zgodnie z przepisami i wydatkowała środki z dotacji zgodnie z celami określonymi w ustawie, co narusza zasady dowodowe określone w k.p.a.;

6) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego , rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, który nie został w ogóle zebrany w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

7) naruszenie reguł wskazanych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji i zrozumienie tych motywów co w stopniu istotnym wpływa na wynik sprawy.

II Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) uchwały nr [...] Rady Gminy G. z [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oraz nr [...] Rady Gminy G. z [...]r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek oświatowych prowadzonych na terenie Gminy G. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji w ten sposób, że nie przeprowadzono kontroli wydatkowania dotacji zgodnie z § 11 i 12 uchwały z [...] r. oraz z § 7 i 8 uchwały z [...] r. oraz nie sporządzono ani nie przedstawiono protokołu kontroli pobrania i wydatkowania dotacji za rok 2017;

2) art. 36 u.f.o. w ten sposób, że ustawa uzasadnia i uprawnia organy dotujące do przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji, co dopiero może stanowić podstawę do określenia kwot dotacji uznanych za pobrane w nadmiernej wysokości, wydatkowanych niezgodnie z przeznaczeniem lub niewydatkowanych w terminie;

3) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (dalej: u.s.o.) obowiązującej w 2017 r. poprzez brak zbadania zgodności wydatkowania dotacji z celami określonymi w tym przepisie ustawy i nieuprawnione przyjęcie, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem pomimo braku przeprowadzenia kontroli prawidłowości wydatkowania ustawy;

4) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak odpowiedniego postępowania kontrolnego i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona stronie została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Do odwołania złożone zostało pełnomocnictwo. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że nie przeprowadzono żadnego postępowania kontrolnego. Organ nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania. Postępowanie administracyjne dotyczące wydatkowania dotacji za rok 2018 nie zostało zakończone. Pełnomocnik skarżącej otrzymał tylko zawiadomienie o wszczęciu postępowania, potem nie były do niego kierowane żadne pisma w sprawie. Otrzymywała je natomiast ,,A’’. Nie reagowała na nie sądząc, że dostaje je tylko do wiadomości. Tym samym pełnomocnik został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu bez jakiegokolwiek postępowania kontrolnego, które mogłoby potwierdzić ewentualne niezgodności z prawem w zakresie pobrania czy wydatkowania dotacji. Pełnomocnik zarzucił także, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ powołał się na nieobowiązujące w 2020 r. przepisy uchwały z 2016 r. Nie wiadomo z jakich przyczyn została wskazana uchwała, która nie ma mocy prawnej w chwili wszczęcia postępowania, skoro jest to uchwała regulująca postępowanie m.in. kontrolne, a nie akt zawierający przepisy prawa materialnego. W ocenie pełnomocnika organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne dopiero wtedy, gdy kontrola wykaże uzasadnione podejrzenie co do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dopiero po takiej kontroli organ może prowadzić postępowanie administracyjne w celu potwierdzenia bądź obalenia ustaleń kontroli. Organ nie jest uprawniony do przeprowadzania dodatkowej, własnej, odrębnej kontroli. Pełnomocnik skarżącej nie zgodził się także z argumentacją organu, w której organ stara się on wykazać, że ,,A’’ nie wykonała obowiązku nałożonego na nią poprzez nieudostępnienie dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu. W jej uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu co do prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego z pominięciem pełnomocnika we wszystkich czynnościach w tym postępowaniu SKO stwierdziło, że organ nie może samodzielnie domniemywać istnienia pełnomocnika w postępowaniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy pełnomocnictwo zostało udzielone do prowadzenia wszelkich spraw, jednakże zostało złożone w innym postępowaniu administracyjnym. Wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek organu dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika aktualizuje się dopiero od chwili złożenia do akt konkretnego postępowania dokumentu pełnomocnictwa, o określonym zakresie umocowania. Przedmiotowe pełnomocnictwo zostało zgłoszone dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Skoro strona nie ustanowiła pełnomocnika do działania w swoim imieniu, to organ nie był uprawniony do podejmowania czynności procesowych z udziałem osoby nieupoważnionej do działania w imieniu strony. W ocenie SKO organ zasadnie określił kwotę zwrotu dotacji w wysokości [...] zł. uzasadniając to świadomą bierną postawą ,,A’’ polegającą de facto na niewypełnianiu przez nią obowiązku wynikającego z § 10 Uchwały. W ocenie SKO nie można przyjąć, że to organ winien poszukiwać dowodów na potwierdzenie faktów niewskazanych przez ,,A’’. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla ,,A’’. Z otrzymaniem dotacji oświatowych ściśle związana jest ich forma wydatkowania. W odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać wszystkie podmioty dotowane szczególne i jednostkowe zasady weryfikacji ich otrzymywania i wydatkowania. W razie stwierdzenia w tym zakresie nieprawidłowości traktowane są one jako kwoty pobrane w nadmiernej wysokości, niewykorzystane, nienależnie pobrane bądź wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Za nieuzasadniony SKO uznało także zarzut nieprzeprowadzenia postępowania kontrolnego i przez to naruszenie art. 6 k.p.a. Przeprowadzenie kontroli przez organ dotujący nie jest jego obowiązkiem. Materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania decyzji nakazującej stronie zwrot dotacji może zostać oparty na wynikach kontroli, ale może także zostać zebrany w toku postępowania administracyjnego finalizowanego decyzją o zwrocie tejże dotacji. Kontrola w rozpoznawanej sprawie nie jest etapem obowiązkowym, który musi poprzedzać postępowanie administracyjne, w którym wydano decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji.

Pismem z [...] r. skarżąca złożyła skargę. Zawarła w niej zarzuty podniesione w odwołaniu wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu, względnie uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu.

W odpowiedzi na skargę SKO wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz.2325 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez pominięcie jej pełnomocnika we wszystkich czynnościach w postępowaniu oraz pismach organu.

Jak wynika z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Reguły związane z ustanowieniem pełnomocnika procesowego wyznaczone zostały w art. 33 k.p.a. Na szczególną uwagę zasługuje jego § 2, według którego pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. Natomiast zgodnie z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa.

Z powyższego jednoznacznie wynika, po pierwsze, że wymienione przepisy nie wymagają znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictwa ogólnego od szczególnego i nie ograniczają w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć, zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Po drugie zaś, to wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowana przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyraźnie zakomunikowana poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowania strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istnieje dopiero od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa. Organ na podstawie art. 32 k.p.a. nie ma podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 223/19, LEX nr 2689439; wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2021 r., II SA/Łd 403/21, LEX nr 3206092). Według ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska należy bowiem odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. W razie gdy strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), pełnomocnik jest obowiązany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt jednej z wielu spraw prowadzonych przez ten organ, nawet gdy będzie to pełnomocnictwo ogólne, nie zwalnia pełnomocnika z obowiązku załączenia oryginału lub poświadczonej urzędowo kopii takiego dokumentu do akt kolejnej sprawy. Pełnomocnictwo udzielone w jednym postępowaniu nie wywołuje skutku w każdym postępowaniu prowadzonym z udziałem strony nawet w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość podmiotowa po stronie organu właściwego do prowadzenia sprawy. Powyższe należy odnieść także do sytuacji, gdy pełnomocnictwo składa do akt także strona. Jednakże dla przejrzystości postępowania administracyjnego organ administracji może, a nawet powinien wyjaśnić, gdy akta administracyjne są wspólne dla kilku postępowań, czy wolą strony jest również, aby pełnomocnik reprezentował stronę także w tym konkretnym postępowaniu prowadzonym przez organ (por. np. wyrok NSA z 24 października 2007 r., II FSK 1217/06, LEX nr 341989; wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 599/08, LEX nr 516110; wyrok NSA z 22 sierpnia 2013 r., II GSK 690/12, LEX nr 1610656; wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2017 r., VII SA/Wa 1863/16, LEX nr 2303175; wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., VII SA/Wa 2550/16, LEX nr 2436180; wyrok WSA w Łodzi z 22.06.2021 r., II SA/Łd 403/21, LEX nr 3206092).

Wskazać tutaj należy na art. 40 § 2 k.p.a., według którego jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, lecz aby doręczenie to uznać za prawidłowe konieczne jest uprzednie prawidłowe ustanowienie pełnomocnika. Sąd podziela stanowisko WSA w Krakowie wyrażone w wyroku z 13 maja 2021 r. (II SA/Kr 1305/19, LEX nr 3188314) że pełnomocnik chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie, pełnomocnik przedłożył do akt sprawy pełnomocnictwo dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wobec tego organ nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie z jego udziałem, w tym doręczać mu korespondencję związaną z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Tym samym podniesiony zarzut nie zasługuje na uznanie.

W ocenie Sądu błędny jest zarzut ,,A’’, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nadmiernie pobranej i nieprawidłowo wykorzystanej dotacji przez Przedszkole było przedwczesne wobec braku przeprowadzenia postępowania kontrolnego zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1930; dalej u.f.o.). Regulacja art. 36 u.f.o. co do istoty dotyczy trybu przeprowadzenia kontroli, w tym specyfikuje czynności jakie w trakcie kontroli mogą być podjęte. Nie precyzuje momentu, w którym kontrola ma być przeprowadzona. Jedynie w art. 36 ust. 5 u.f.o. określone zostało, że kontrola może obejmować okres 5 lat budżetowych poprzedzających rok budżetowy, w którym jest ona przeprowadzana. Nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego niedopuszczalne jest przeprowadzenie czynności kontrolnych w ramach prowadzonego postępowania dowodowego w procedurze administracyjnej. Przypomnieć tutaj należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie przez organ stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok WSA w Szczecinie z 12.04.2018 r., I SA/Sz 125/18, LEX nr 2494444).

Należy w tym miejscu podkreślić, że także na gruncie prawa administracyjnego jedną form kontroli jest tzw. kontrola pośrednia (zwana też siedzącą). Polega ona na sprawdzaniu i ocenianiu podmiotu kontrolowanego w oparciu o badanie i analizę sprawozdań i innych materiałów dostarczonych przez jednostkę kontrolowaną (J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2007 r., s. 43). Możliwość przeprowadzenia kontroli w takiej formie przewiduje nie tylko art. 36 ust. 2 u.f.o., w którym wśród czynności jakie mogą być podejmowane w ramach kontroli uwzględniony został wgląd do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. Podstawę do jej zastosowania stanowi również § 10 Uchwały. Wynika z niej, że organ może żądać przedłożenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem dokumentacji dotyczącej sposobu wykorzystania dotacji. Osoba prowadząca podmiot dotowany zobowiązana jest przedłożyć żądane dokumenty w terminie 7 dni od dnia doręczenia żądania.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Organ podjął działania zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz jego oceny. Po wszczęciu postępowania administracyjnego organ wzywał ,,A’’ do dostarczenia dokumentacji, w oparciu o którą możliwa by była ocena prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. W tej sprawie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wymagało współdziałania strony, tym bardziej, że dotyczyło w głównej mierze dokumentów księgowych będących w posiadaniu ,,A’’.

Podkreślenia wymaga, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że to on ma wykazać, że otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów. Dowody zebrane w sprawie organ winien jednak wszechstronnie rozważyć, nie tylko w kontekście poprawności formalnej, a ich wiarygodność ocenić, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści decyzji (wyrok WSA w Szczecinie z 12 kwietnia 2018 r., I SA/Sz 125/18, LEX nr 2494444, por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., I GSK 1999/18, LEX nr 3229608). Ważny jest w tej kwestii pogląd wyrażony przez NSA, zgodnie z którym błędnym jest stanowisko beneficjenta dotacji, że obowiązkiem organu jest poszukiwanie przyczyn braku przedłożenia przez nią dokumentów księgowych (wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., I GSK 1258/18, LEX nr 2778961).

Sporną kwestią jest to, czy organ mógł uznać udzieloną dotację oświatową za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy ,,A’’ nie przedstawiła dokumentów potwierdzających jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki oraz

zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych ( por. art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1915; dalej: u.s.o.). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. (art. 90 ust. 3f u.s.o.). Z powyższych regulacji wynika zatem, iż beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d uso. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 tej ustawy, upoważniający organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 1132/13, LEX nr 1572597).Jeżeli księgi rachunkowe i dokumenty księgowe są składnikiem dokumentacji księgowej, to na mocy art. 90 ust. 3f u.s.o. podlegają kontroli samorządu w zakresie odnoszącym się do kontrolowanej placówki. Organ kontrolujący ma zatem pełne prawo aby żądać dostarczenia (przedstawienia) takiej dokumentacji i na tej podstawie ocenić, czy uzyskana przez beneficjenta dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Jak stwierdził WSA w Warszawie dla udzielającego dotacji jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem następuje wówczas kiedy może ten fakt stwierdzić na podstawie stosownych dokumentów, w przeciwnym wypadku brak jest podstaw do takiego uznania (wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2012 r., V SA/Wa 1102/12, Biul.NDFP 2012, nr 4, poz. 10).

Oznacza to, że organ dążył do przeprowadzenia czynności kontrolnych, które jednak wobec biernej postawy ,,A’’ okazały się bezskuteczne. ,,A’’ bowiem żądanych dokumentów nie okazała. W związku z tym organ miał wszelkie podstawy do tego aby uznać, iż przekazane dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem i orzec o konieczności ich zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Takie stanowisko zajął także WSA w Łodzi w wyroku z 20 września 2016 r., I SA/Łd 323/16, LEX nr 2154056 oraz NSA w wyrokach z 30 lipca 2019 r. I GSK 1257/18, LEX nr 2723932 oraz I GSK 1258/18, LEX nr 2778961.

Z powyższych względów Sąd uznając za niezasadne zarzuty w skardze podniesione na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.