Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 696/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019r. sprawy ze skargi K. D. i H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. D. i H. D. solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku inwestora P. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], znak: [...], Wójt Gminy D. ustalił warunki zabudowy dla budynku magazynowego na działkach nr [...] położonej w miejscowości D., obręb D. , gmina D.. Decyzja ta nie została zaskarżona w toku instancji przez osoby uznane za strony postępowania i stała się ostateczna.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący [...] i H. D. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływanej jako "kpa") z uwagi na naruszenie wskazanych we wniosku przepisów prawa. We wniosku wskazali ponadto, że posiadają uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym oraz legitymację do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podkreślając że stanowiąca ich własność działka nr [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania kontestowanej inwestycji. Zwrócili także uwagę na możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżący podnieśli również, że w przedmiotowej decyzji m.in. nie wskazano sposobu ustalenia stron postępowania, nie wyznaczono zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji objętej przedmiotowymi warunkami zabudowy, nie określono rodzaju inwestycji ze względu na charakter prowadzonej tam działalności, nie przeprowadzono analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a §1 kpa w zw. z art. 157 § 1 i 2 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r., a następnie rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy wydanym - w następstwie złożonego przez skarżących wniosku o ponownego rozpatrzenia sprawy - postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wskazując że skarżący nie mają legitymacji do wniesienia o stwierdzenie nieważności ww. ostatecznej decyzji Wójta Gminy D..

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1404/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w B. uchylił powyższe postanowienia SKO - z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] oraz z dnia [...] września 2017 r. nr [...] - wskazując w uzasadnieniu wyroku, że organ nie ustalił w żaden sposób, czy inwestycja w jakikolwiek sposób oddziałuje na nieruchomość skarżących, oraz czy potencjalne oddziaływanie powoduje ograniczenia w realizowaniu gwarantowanego im prawa własności, przy czym ustalenie to jest niezbędne dla określenia, czy skarżący posiadają przymiot strony postępowania w sprawie i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które organ obowiązany jest przeprowadzić w toku wszczętego postępowania, gdyż odmowa wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 kpa zarezerwowana jest dla sytuacji ewidentnego i oczywistego braku przymiotu strony postępowania, z jaką to nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wobec tego Sąd stwierdził, że organ przedwcześnie i bez przeprowadzenia stosownej analizy uznał skarżących za podmioty nie posiadające przymiotu strony, co stanowi naruszenie przepisów prawa, i w związku z tym zobowiązał go do powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, i przeprowadzenia analizy pod kątem ewentualnego istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie przesądza o tym, czy skarżący są podmiotami, które z uwagi na interes prawny mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie wskazuje, że ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia przez SKO stosownej analizy, z uwzględnieniem charakteru i rodzaju inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy oraz inwestycji i działań realizowanych na działkach sąsiednich przez tego samego inwestora. Wskazał też, że interes prawny może dotyczyć też właścicieli działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji, co ma miejsce w sytuacji gdy inwestycja wpływa negatywnie na sposób wykonywania przez nich prawa własności do nieruchomości.

W związku z powyższym wyrokiem, SKO ponownie rozpatrzyło wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w następstwie czego decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy D.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał m.in., że w sprawie spełnione zostały ustawowe wymogi dotyczące: wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199, dalej powoływanej jako "upzp"]); analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 upzp); elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 54 pkt 2 upzp); przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ust 1 upzp). Organ wskazał ponadto, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, podkreślają że nie są oni właścicielami działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Zaznaczył też, że w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz, że prawo widoku nie podlega ochronie w obowiązującym systemie prawa. Jak podsumowało SKO, kontrolowana decyzja Wójta Gminy D. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa.

W następstwie wniesienia przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie nie jest kompletny, gdyż nie określono w nim granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, nie zawiera on szkicu planowanej inwestycji zawierającego wszystkie jej gabaryty oraz nie określono w nim zapotrzebowania na media, w związku z czym - jak wskazał organ - wniosek ten winien być uzupełniony, co dopiero pozwoliłoby na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. SKO zaznaczyło ponadto, że Wójt Gminy D. nie ujawnił w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w jaki sposób ustalił krąg stron postępowania, a brak ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, uniemożliwia również organowi odwoławczemu odniesienie się do tej kwestii, co skutkuje niemożnością zweryfikowania zarzutów skarżących. Jednocześnie organ wskazał, że przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału strony oznacza, iż strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co może stanowić ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. SKO wskazało też, że Wójt Gminy D. wyznaczył obszar analizowany w bliżej nieokreślony sposób, a z analizy nie wynika, jakie nieruchomości wziął w jej trakcie pod uwagę. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że organ I instancji - nie dysponując kompletnym wnioskiem i prawidłową analizą - dokonał naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i pkt 2 lit. c upzp poprzez wszczęcie postępowania, jego prowadzenie i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego wniosku inwestora; art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") poprzez brak określenia wymaganej ilości miejsc parkingowych; art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia MI poprzez nieustalenie koniecznych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, m.in. dopuszczalnego poziomu hałasu, wibracji, co ma szczególne znaczenie z uwagi na charakter inwestycji. W ocenie SKO, w sprawie nie można wykazać, że istotne uchybienia polegające na naruszeniu procedury administracyjnej, którymi dotknięte było przeprowadzone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, powodują wadliwości samej decyzji, a wykazane naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą być uznane za kwalifikowane naruszenie prawa. Jak wskazał organ, w rozpatrywanym przypadku wady kontrolowanej decyzji nie dotyczą podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego albo też jego podstawy prawnej.

Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli [...] i H. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz uznania istnienia w niniejszej sprawie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2019 r. i zobowiązania SKO do uznania istnienia w niniejszej sprawie po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazali na niezastosowanie się organu do zaleceń wynikających z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1404/17, a mianowicie nieprzeprowadzenie analizy pod kątem ewentualnego istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Podnieśli również, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika czy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony czy z urzędu, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku skarżących z dnia [...] lipca 2017 r., oraz że SKO nie uzasadniło swojego stanowiska, iż wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą być uznane jako kwalifikowane naruszenie prawa. Wskazali także, że z uwagi na braki wniosku inwestora w przedmiotowej sprawie, nie było podstaw do wszczęcia postępowania, a tym bardziej do jego przeprowadzenia i wydania w tej sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływanej jako "ppsa"), doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu w sposób uzasadniający uchylenie decyzji obu instancji, tj. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2019 r.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r., zostały wydane w następstwie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1404/17, którym to uchylono postanowienie SKO z dnia [...] września 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2017 r. Uwzględniając skargę WSA w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, stwierdził, że postanowienia obu instancji podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazane naruszenie winno zostać wyeliminowane przez organ, który rozpatrując sprawę zobligowany jest wziąć pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania i analizę powołanych przepisów oraz okoliczności, a sprawę rozstrzygnąć szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. W przywołanym wyroku WSA w Bydgoszczy, nie przesądzając o tym czy skarżący w niniejszej sprawie są podmiotami, które z uwagi na posiadany interes prawny mogą skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy - zobowiązał SKO do powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r. i przeprowadzenia w formie procesowej stosownej analizy pod kątem ewentualnego istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa z uwzględnieniem wskazań i argumentów zawartych w ww. wyroku.

Jak stanowi art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W świetle powołanego przepisu organ administracji jest zatem obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym wcześniej wyroku bez względu na własne poglądy prawne, jak i poglądy wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Mając zatem powyższe na uwadze i przechodząc do analizy podjętych w przedmiotowej sprawie działań oraz rozstrzygnięć wydanych w następstwie ponownego rozpatrzenia wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D., w pierwszej kolejności wskazać należy, że SKO uchybiło nałożonemu na niego obowiązkowi – wynikającemu wprost z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r. – polegającemu na przeprowadzeniu analizy, która pozwoliłaby na ustalenie, czy oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżących będzie skutkowało ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad ich nieruchomością, co w efekcie umożliwiłoby stwierdzenie ewentualnego istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. Co istotne, obowiązek ten – związany z koniecznością zbadania przez organ w pierwszej kolejności przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność merytorycznego badania kwestionowanej decyzji pod kątem, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, wypływa wprost z przepisu art. 157 § 2 kpa, z uwzględnieniem treści art. 61a § 1 kpa. Dopiero bowiem właściwe zbadanie zagadnień formalnych, w tym podmiotowych, umożliwia organowi dalsze procedowanie w zakresie merytorycznego rozpoznania wniosku. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony - niekoniecznie podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale koniecznie od podmiotu, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W przypadku natomiast, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, albo decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, że wniosek nie pochodzi od strony. Należy jednak zaznaczyć, że gdy w danym przypadku nie mamy do czynienia z oczywistym brakiem przymiotu strony postępowania, gdy z wniosku podmiotu, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że powołuje się on na własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, organ nie może wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w trybie art. 61a § 1 kpa, na co wskazano w wydanym w sprawie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r., lecz powinien w ramach wszczętego postępowania przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy pod względem formalnoprawnym, m.in. podmiotowym, złożony wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpatrzenia. Dopiero dokonana analiza – we wszczętym już postępowaniu – kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, w następstwie której organ stwierdzi istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, otwiera możliwość przystąpienia do dalszego etapu postępowania tj. merytorycznego badania decyzji w świetle przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Gdy natomiast w wyniku przeprowadzonej analizy legitymacji procesowej okaże się, że faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, to nie ma postaw do merytorycznej oceny decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności i w takiej sytuacji powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego (por. wyroki NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2409/12; WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/16; WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 170/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W niniejszej sprawie, SKO nie przeprowadziło nakazanej wyrokiem z dnia z dnia 20 czerwca 2018 r. analizy kwestii istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, lecz poprzestało jedynie na wezwaniu skarżących do wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, potwierdzających posiadanie interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (pismo z dnia [...] listopada 2018 r.). W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr [...] znajdującej się w zasięgu oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowymi warunkami zabudowy i generującej uciążliwości dla otoczenia w postaci hałasu i drgań oraz zanieczyszczenia powietrza, które wynikają z procesu technologii produkcji oraz z ciągłego transportu ciężarowego. Organ nie przeprowadził jednak jakiejkolwiek analizy i oceny podnoszonych przez skarżących w tym zakresie argumentów, zarówno w toku I jak i II instancji. Świadczy o tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do ww. kwestii w treści uzasadnienia decyzji wydanej w I instancji i nie poparte konkretnymi argumentami stanowisko, że wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w tym postępowaniu, przy jednoczesnym wskazaniu, iż z dokumentów geodezyjnych wynika, że skarżący nie są właścicielami działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, co jak wskazano w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r. nie może być argumentem przesądzającym do oceny statusu strony postępowania. W decyzji II-instancyjnej natomiast, organ wadliwie wskazał, że z uwagi na okoliczności nieujawnienia przez Wójta Gminy D. w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. sposobu ustalenia kręgu stron postępowania oraz braku ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji – niemożliwym jest dla SKO odniesienie się do tychże kwestii, a tym samym zweryfikowanie zarzutów skarżących. Taką konstatację organu należy uznać nie tylko już za wadliwą, ale wręcz niedopuszczalną, albowiem organ administracyjny powinien działać w ramach posiadanych kompetencji procesowych, co obejmuje m.in. obowiązek kontroli w własnym zakresie formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – co może wiązać się, tak jak w niniejszej sprawie, z koniecznością przeprowadzenia w ramach wszczętego postępowania stosownej analizy - zwłaszcza, kiedy stanowi to wykonanie wytycznych sądu zawartych w wiążącym organ wyroku. W związku z powyższym uznać należy, że SKO w decyzjach obu instancji uchybiło obowiązkowi wynikającemu wprost z przepisów kpa, do którego dodatkowo zobligował go WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., polegającemu na rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, poczynając od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu zbadania, czy podmiot wnoszący wniosek jest stroną postępowania, a tym samym w celu ustalenia dopuszczalności tego wniosku.

Ponadto wskazać należy na nieprawidłowość decyzji SKO polegającą na rozpoznaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem merytorycznym, przy jednoczesnym uznaniu skarżących za podmioty niebędące stroną postępowania. Jak podkreślono powyżej, jedynie pozytywne zweryfikowanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, w tym podmiotowych, warunkuje dopuszczalność merytorycznego badania decyzji pod kątem zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym przystąpienie prze SKO do merytorycznego badania wniosku skarżących, bez stwierdzenia istnienia po ich stronie legitymacji procesowej w sprawie, było przedwczesne i tym bardziej wskazuje na wadliwość procedowania organu w przedmiotowej sprawie. I tak, w decyzji I-instancyjnej organ, zaznaczając, że skarżącym nie przysługuje status strony, wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zachowane zostały wszelkie wymogi ustawowe dotyczące elementów decyzji o warunkach zabudowy, a następnie powołał się m.in. na regulację dotyczącą prawa widoku i stwierdził ostatecznie, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy D. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Stanowi to niewątpliwie analizę sprawy pod względem merytorycznym. Natomiast w decyzji II-instancyjnej SKO wskazało na szereg naruszeń prawa materialnego - związanych m.in. z niekompletnością wniosku inwestora oraz nieprawidłową analizą obszarową, stwierdzając że nie można ich uznać za kwalifikowane naruszenie prawa, które powoduje, iż w wyniku decyzji powstaje albo nieprawidłowo ukształtowany stosunek prawny albo w ogóle się on nie nawiązuje, ponieważ wady kontrolowanej decyzji nie dotyczą podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego lub też jego podstawy prawnej. Ponadto SKO w decyzji II-instancyjnej przyznało, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dotknięte było istotnymi uchybieniami, polegającymi na naruszeniu procedury administracyjnej, wskazując jednocześnie, iż w rozpatrywanej sprawie nawet gdyby rażące naruszenie prawa nie wystąpiło, to nie można wykazać, że wydane rozstrzygnięcie byłoby diametralnie inne. Jak wynika z powyższego SKO dokonało analizy merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co jak wykazano było w sprawie nieprawidłowe, gdyż przedwczesne. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż nawet argumentacja w zakresie merytorycznego rozpatrzeniu wniosku skarżących, przedstawiona w uzasadnieniach obydwu decyzji jest niewystarczająca i nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, przy czym jej zasadność tym bardziej budzi wątpliwości, że organ II instancji, wskazując na liczne naruszenia przepisów upzp w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, stwierdził jednocześnie, iż uchybień tych nie można uznać jako kwalifikowane naruszenie prawa, nie wyjaśniając w gruncie rzeczy wyrażonego w tym zakresie stanowiska. Należy też wskazać – odnosząc się do treści uzasadnienia decyzji II instancji - że istotne uchybienia polegające na naruszeniu procedury administracyjnej, którymi - jak przyznało SKO - dotknięte było postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Wójta Gminy D., mogą w określonych sytuacjach powodować rażącą wadliwość decyzji, a w związku z tym prowadzić również do jej nieważności. W przedmiotowej sprawie SKO uznało, że taka sytuacja nie wystąpiła ponieważ - jak wskazało - nie można wykluczyć, że w sytuacji przeprowadzenia postępowania zgodnie z przepisami kpa, rozstrzygnięcie w sprawie również byłoby korzystne dla inwestora. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż pozbawione jest ono należytego uzasadnienia, w ramach którego wyjaśnione zostałoby stanowisko organu w tym zakresie w kontekście poczynionych w sprawie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń.

Pośród zaistniałych w sprawie nieprawidłowości wskazać należy również na brak w aktach sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (wskazującego m.in. formę wszczęcia postępowania). Zauważyć też należy, że w decyzji I-instancyjnej, SKO stwierdziło, że WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem strony oraz na powinność poczynienia ustaleń i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem dokonania oceny ewentualnej wadliwości decyzji i podstaw do stwierdzenie jej nieważności. Wobec tego wyjaśnić należy, że nie można utożsamiać rozpatrzenia wniosku wraz z przeprowadzeniem stosownej analizy pod kątem istnienia interesu prawnego skarżących, w ramach wszczętego postępowania, ze wszczęciem postępowania zgodnie z wnioskiem skarżących, rozumianego jako merytoryczne postępowanie zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do meritum. Innymi słowy, nakazane przez Sąd rozpatrzenie wniosku i ustalenie ewentualnego istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego nie oznacza konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym przypadku konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie weryfikacji legitymacji skarżących do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od którego wyniku będzie zależeć dalszy bieg sprawy, w tym także jedynie ewentualność prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie.

Sąd podzielił również zarzut skarżących w zakresie nieodniesienia się do wszystkich zarzutów przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w uzasadnieniach obydwu kontrolowanych decyzji SKO, m.in. do - zdaniem skarżących - naruszającej prawo okoliczności oddziaływania planowanej inwestycji objętej przedmiotowymi warunkami zabudowy z uwagi na charakter prowadzonej w tym zakładzie działalności przemysłowej, skutkującej uciążliwościami dla otoczenia w postaci hałasu i drgań oraz zanieczyszczenia powietrza, wynikających z procesów technologii produkcji oraz transportu ciężarowego, przy jednoczesnym wskazaniu na ewidentne naruszenie nakazów i zakazów nałożonych na inwestora w decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

W związku z powyższym uznać należy, że obydwie kontrolowane przez Sąd decyzje są niespójne, sprzeczne wewnętrznie oraz wadliwe, oraz że naruszają przepisy obowiązującego prawa, zwłaszcza w zakresie art. 153 ppsa, ponieważ pomimo związania wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r. w przedmiotowej sprawie, organ nie przedsięwziął zalecanych mu działań, w tym w szczególności nie dokonał w trybie procesowym weryfikacji zagadnień formalnych - w tym wypadku podmiotowych (poprzedzających merytoryczne rozpoznanie wniosku), których wynik determinował dalszy kierunek działań podejmowanych przez SKO w sprawie.

Sąd stwierdził, że zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, który zastosuje się do wytycznych przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu oraz wytycznych wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r. o sygn. akt II SA/Bd 1404/17. Należy podkreślić, że w świetle tych wytycznych, należy w pierwszej kolejności w sposób prawidłowy zweryfikować, czy skarżący posiadają uprawnienia strony w postępowaniu w przedmiocie wydania warunków zabudowy, a tym samym, legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2015 r. Ewentualne pozytywne przesądzenie tej okoliczności uczyni dopiero możliwym merytoryczne rozpoznanie przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika skarżących (480 zł) oraz opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono jak w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 265).