Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1280/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi T. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zarządu Dzielnicy [...] w dniu [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1438) oraz § 50 ust. 1 i § 6 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 12 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz.420, z późn. zm.) oraz § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725, z późn. zm.) oraz § 12, § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), podjął uchwałę nr [...] o niewyrażeniu T. G. (zwanemu dalej skarżącym) zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Zarząd Dzielnicy podał, że skarżący w dniu [...] stycznia 2017 r. złożył wniosek o najem lokalu socjalnego. Skarżący był pozbawiony wolności od dnia [...] sierpnia 2008 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., a następnie odbywał karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w I. od dnia [...] grudnia 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2017 r. Przed dniem aresztowania, skarżący zamieszkiwał wraz ze swoimi rodzicami na terenie Dzielnicy [...] w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Niemniej, ostatnim miejscem pobytu, pomiędzy pozbawianiem skarżącego wolności, był Ośrodek [...] przy ul. [...] w W., w którym skarżący przebywał od dnia[...] września 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Od dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący znów zamieszkuje wraz z rodzicami w ww. lokalu. Przedmiotowy lokal składa się z trzech pokoi, kuchni, łazienki i wc o łącznej powierzchni - 84,1 m². Z uwagi na brak udokumentowania przez skarżącego ile wynosi powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu, a Spółdzielnia [...] nie dysponuje taką wiedzą (zgodnie z oświadczeniem Spółdzielni wyrażonym w e-mailu nadesłanym na adres urzędu w dniu [...] maja 2017 r.), Zarząd Dzielnicy przyjął, że powierzchnia ta, przekracza 6 m² na osobę, co w przedmiotowym stanie faktycznym stanowi o niespełnieniu przez skarżącego kryterium powierzchniowego, na podstawie § 4 pkt 1 Uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy dnia 9 lipca 2009 r. Zarząd Dzielnicy wyjaśnił też, że na mocy § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b ww. uchwały, zbadano warunki mieszkaniowe wstępnych skarżącego, a przy tym uwzględniono możliwość zamieszkania skarżącego w tym lokalu. Przedmiotowa analiza wykazała, iż rodzice skarżącego posiadają spółdzielcze własnościowe prawo do ww. lokalu, w którym skarżący obecnie zamieszkuje.

Ponadto Zarząd Dzielnicy podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, za osobę bezdomną, należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

W ocenie organu w przedstawionym wyżej stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki umożliwiające uznanie skarżącego za osobę bezdomną. W wyniku aktualnej weryfikacji wniosku, analiza dokumentów wykazała, że skarżący nie spełnia kryterium powierzchniowego tj. § 4 pkt uchwały, zatem nie kwalifikuje się do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z zasobu [...].

W skardze na uchwałę z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i zakwalifikowanie oraz umieszczenie go na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego [...].

W ocenie skarżącego Zarząd Dzielnicy naruszył przepisy uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., ponieważ kryterium metrażowe określone w § 4 ust. 1 ww. uchwały, zgodnie z treścią § 5 ust. 2 pkt 3 tej uchwały nie stosuje się m.in. do osób pozostających w związku z trudnymi warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej, obejmującej: niepełnosprawność, ciężką, przewlekła chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, istniejącą inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela.

Skarżący wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające jego niepełnosprawność oraz liczne przewlekłe i długotrwałe choroby, które wymagają właściwych warunków leczenia.

W aktach sprawy znajduje się nadto poświadczenie o istniejącej w rodzinie patologii (problem uzależnienia, konflikty z prawem). Skarżący podkreślił też, że w lokalu zamieszkuje za tymczasową zgodą rodziców, wyrażoną pod naciskiem Ośrodka Pomocy Społecznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r. poz. 446, z późn. zm. - dalej jako u.s.g.) zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia, że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, czyli badania jego zgodności z prawem.

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego, uniemożliwiając ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżący wykazał, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny uchwały. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: j.w.). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Przepisem procesowym regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej".

W ust. 2 tego przepisu mowa jest o obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa stanowiącego jej podstawę materialnoprawną.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie został zakwalifikowany na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego z zasobu [...]. w Dzielnicy [...]. z uwagi na niespełnienie kryterium powierzchniowego i stanu bezdomności.

Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 1 powołanej uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 (osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu) należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Zaś w świetle § 22 ust. 5 tej uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Analiza powyższych regulacji prawnych wskazuje na uznaniowy charakter odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu. Informacje uzyskane w toku analizy wniosku i złożonych wraz nim dokumentów, jako stanowiące podstawę fakultatywnej odmowy uwzględnienia wniosku, powinny być wiarygodne i przekonywujące. Tymczasem w niniejszej sprawie, takich ustaleń nie poczyniono.

Skarżący od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2011 r., a następnie od [...] grudnia 2012 r. do [...] kwietnia 2017 r. przebywał w Zakładzie Karnym. Przed tymi okresami zamieszkiwał z rodzicami, a ostatnim miejscem jego pobytu był ośrodek [...]. Od dnia [...] czerwca 2017 r. zamieszkuje ponownie z rodzicami, w lokalu o łącznej powierzchni 84,1 m². Skarżący nie udokumentował ile wynosi powierzchnia mieszkaniowa przedmiotowego lokalu, a zatem organ przyjął, że powierzchnia ta, przekracza 6 m², co w przedmiotowym stanie faktycznym stanowi o niespełnieniu przez skarżącego kryterium powierzchniowego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż takie ustalenia organu nie było prawidłowe i wobec tego nie legitymowały organu do wydania rozstrzygnięcia odmowego na podstawie powołanego przepisu. Wobec tego zaskarżona uchwała nosi cechy dowolności, albowiem w sprawie naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.

Dodatkowo rozpatrując sprawę z wniosku skarżącego organ całkowicie pominął fakt, iż prawodawca uprzywilejował pewną kategorii podmiotów ubiegających się o najem lokalu socjalnego i wniosku skarżącego nie ocenił pod tym właśnie kątem.

W świetle postanowień § 12 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., umowa najmu lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone warunki oraz znajduje się w niedostatku. Zgodnie zaś z § 14 pkt 6 tej uchwały, pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które opuściły po odbyciu wyroku zakład karny, pod warunkiem, że przed pobytem w zakładzie karnym ich udokumentowanym miejscem zamieszkania była dzielnica, w której został złożony wniosek.

Wprawdzie skarżący w dacie złożenia wniosku nie opuścił zakładu karnego, lecz nie stanowi to przeszkody w ubieganiu się o wpisanie na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego, albowiem wskazany wymóg musi być spełniony w dacie zawierania umowy najmu. Jest to rozwiązanie racjonalne albowiem pozwoli osobie osadzonej kontynuowanie procesu resocjalizacji po opuszczeniu zakładu karnego. Zatem podejmując zaskarżoną uchwałę organ całkowicie pominął aspekt pomocy organu gminnego osobie opuszczającej zakład karny, jako jednego z elementów procesu resocjalizacji osoby pozbawionej wolności.

Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. § 22 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 oraz naruszeniem § 14 ust. 1 pkt 6 (poprzez jego niezastosowanie) powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany dokonać ponownych ustaleń stanu faktycznego sprawy, w celu wyjaśnienia faktycznej powierzchni mieszkaniowej lokalu mieszkalnego i dopiero wówczas ocenić wniosek skarżącego pod kątem przesłanek warunkujących zakwalifikowanie na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego. Zaznaczyć należy, iż ta ocena winna być także dokonana przez pryzmat przepisu § 14 ust. 6 powołanej uchwały.

Stosownie do treści art. 94 ust.1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku nie minął rok, nie zachodzi zatem przesłanka wyłączenia stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, o której mowa w ww. przepisie. Powyższe ustalenie nakazuje stwierdzić nieważność tej uchwały.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.