Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 512/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. J. i T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wójt Gminy P., dalej jako "Wójt", działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na: postawieniu przyczepy kempingowej, budowie wiaty nad przyczepą oraz budynku letniskowego z dobudowaną wiatą i pomieszczeniem w szczycie budynku oraz zbiornika bezodpływowego i studni w ramach legalizacji samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] w m. [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu [...] czerwca 2016 r. wpłynął do Wójta Gminy P. wniosek M. i T. J. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu przyczepy kempingowej, budowie budynku letniskowego z dobudowaną wiatą i pomieszczeniem w szczycie budynku oraz zbiornika bezodpływowego i studni w ramach legalizacji samowoli budowlanej na działce o nr ewid. [...] położonej w m. [...]. Z treści wniosku wynikało, że wnioskodawcy wnoszą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku letniskowego, parterowego bez użytkowego poddasza, o powierzchni ok. 50,0 m2 oraz na postawienie przyczepy kempingowej o powierzchni ok. 20,0 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, a więc o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, jak wyjaśniono w treści wniosku, warunki zabudowy miały zostać wydane dla samowoli budowlanej.

W celu jednoznacznego ustalenia, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej przed organem nadzoru budowlanego i czy na spornym terenie występuje jakakolwiek zabudowa, inna niż powstała w warunkach samowoli budowlanej organ zwrócił się z pismem z dnia [...] lipca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z pytaniem czy dla wymienionych w piśmie działek zostały wszczęte postępowania administracyjne w sprawie samowoli budowlanej. Podobne pismo zaadresowano do Starostwa Powiatowego w W. z pytaniem czy dla wymienionych w piśmie działek zostały wydane pozwolenia na budowę. Ponadto zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o wyjaśnienie, czy dla obiektów na działce [...] wydano jakiekolwiek decyzje w trybie legalizacyjnym. Na podstawie otrzymanych informacji oraz przeprowadzonej wizji lokalnej ustalono, że na terenie sąsiadującym z działką wnioskodawców brak jest legalnej zabudowy. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U nr 164 poz. 1588) wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizowany obszar został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego obejmowała teren dużo większy od minimalnego warunku (trzy szerokości działki i 50m) wynikającego z rozporządzenia. Analiza urbanistyczna obejmowała cały wymagany obszar wokół działki nr [...] w [...], natomiast organ nie objął analizą urbanistyczną obszaru całego "osiedla", gdyż uznał, iż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak ustalono w postępowaniach odwoławczych dla innych wniosków o warunki zabudowy z terenu całego "osiedla" znajdujące się w sąsiedztwie działki zabudowane były w sposób nielegalny, a organ dla całego obszaru osiedla nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy. Rozszerzenie obszaru analizy nie wniosłoby zatem żadnych nowych rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz analizy akt sprawy ustalono, że działka wnioskodawców, jak i działki sąsiednie były zabudowane obiektami, co do których toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W., przy czym działka wnioskodawców jest zabudowana budynkiem letniskowym z dobudowaną wiatą i pomieszczeniem w szczycie oraz przyczepą kempingową. Tym samym, w ocenie organu nie został spełniony warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu. Jak wyjaśniono, na działkach sąsiednich w całym obszarze analizowanym brakuje jakiejkolwiek zabudowy podobnej do wnioskowanej przez inwestora; zabudowa istniejąca postawiona była niezgodnie z przepisami prawa bez pozwoleń na budowę i stanowiła samowolę budowlaną podlegającą przepisom art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, a jako taka nie mogła stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy; w odniesieniu do większości tych obiektów toczyło się postępowanie w sprawie nielegalnej zabudowy lub wydano już decyzje nakazujące ich rozbiórkę.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2016 r. M. J. zwróciła się o poszerzenie terenu analizowanego do działki zabudowanej nr [...] obręb P. (w sąsiedztwie torów w odległości ok. 750 m od działki wnioskodawców). Wnioskodawczyni powoływała się na zabudowę znajdująca się na działce nr [...] obręb [...] na "osiedlu" przy głównej plaży w [...] (działka [...] obręb [...]), gdzie zostały wydane pozwolenia na budowę, a odległość wskazanego "osiedla" od najbliższej działki zabudowanej ([...] ul. [...]) to ok. 700m. Wnioskodawcy podnieśli zasady zabudowy osiedla przy plaży (działki nr [...] – [...], [...], [...], [...] – [...] oraz [...] – [...]).

Wójt zwrócił jednak uwagę, że pierwsze budynki "osiedla" w pobliżu głównej plaży w [...] powstały w oparciu o plan zagospodarowania, który już nie obowiązuje. Budynki tego osiedla, które otrzymały warunki zabudowy w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa miały już sąsiedztwo nie w zabudowie odległej o 700 m, a w zabudowie istniejącej powstałej w oparciu o zapisy planu zagospodarowania. Równocześnie zabudowa odległa o 700 m. w żaden sposób nie mogła być sąsiedztwem dla przykładowych działek "osiedla" przy plaży, ani poprzez rzekomą analogię nie może być sąsiedztwem dla kompleksu działek letniskowych w [...] obejmującego działkę wnioskodawców. Działka wnioskodawców ma wzdłuż drogi szerokość ok. 17,5 m., co przy odległości od wskazanej działki zabudowanej dawałoby 42 krotność szerokości działki przy wymaganej rozporządzeniem trzykrotności (minimum 50 m.). Zgodnie bowiem z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego analizowany obszar należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego przyjęta w analizie do decyzji obejmowała teren dużo większy od minimalnego warunku (trzy szerokości działki i 50 m.) wynikającego z rozporządzenia jak wyżej. Analiza urbanistyczna obejmowała cały wymagany obszar wokół działki nr [...] w [...], natomiast organ nie objął analizą urbanistyczną obszaru całego "osiedla", gdyż uznał, iż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak ustalono w postępowaniach odwoławczych dla innych wniosków o warunki zabudowy z terenu całego "osiedla" znajdujące się w sąsiedztwie działki zabudowane są w sposób nielegalny, a organ dla całego obszaru osiedla nie wydał ani jednej decyzji o warunkach zabudowy. Obecnie za utrwalony w orzecznictwie należało uznać pogląd, że za działkę sąsiednią uznaje się każdą działkę znajdującą się również w "sąsiedztwie" o ile sąsiedztwo to tworzy pewną urbanistyczną całość. Sąsiedztwo to, jakkolwiek nie może być sprowadzane do sąsiedztwa bezpośredniego, jest jednak nadal sąsiedztwem "bliskim" czy wręcz "najbliższym". A więc sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy oznaczało "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach ładu przestrzennego, odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego czy też jak uważał wnioskodawca prostego rozszerzenia odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania planowanych do zabudowy działek do szerszego kontekstu, tworzenia pewnych struktur osadniczych. W związku z powyższym Wójt podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu na działce oznaczonej nr ew. [...] w m. [...] dla inwestycji polegającej na postawieniu przyczepy kempingowej, budowie budynku letniskowego z dobudowaną wiatą i pomieszczeniem w szczycie budynku oraz zbiornika bezodpływowego i studni w ramach legalizacji samowoli budowlanej, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję wskazując, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w procesie legalizacji samowoli winien odpowiadać treści wydanych przez organ nadzoru budowlanego aktów administracyjnych. Tymczasem złożony wniosek nie określa gabarytów obiektów.

Mając powyższe na względzie Wójt, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosku o warunki zabudowy o podpisanie wniosku przez T. J., określenie gabarytów obiektów, których dotyczy wniosek w formie opisowej i graficznej w celu weryfikacji z postanowieniami Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. oraz do określenia zapotrzebowania na wodę, energię elektryczną i sposobu zagospodarowania odpadów. Braki powyższe zostały uzupełnione. Równocześnie Wójt zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o przesłanie kserokopii postanowień bądź decyzji dotyczących obiektów objętych postępowaniami na działce o numerze ewidencyjnym [...] w [...].

Z załącznika graficznego do uzupełnienia wniosku wynika, iż wnioskodawcy wnoszą o budowę budynku letniskowego o wymiarach w rzucie 5,0 x 5,7 m. (oznaczenie B na rysunku) z dobudowaną wiatą o wymiarach w rzucie 5,0 x 4,0 m. (oznaczenie C na rysunku) i pomieszczeniem w szczycie o wymiarach w rzucie 3,0 x 2,0 m. (oznaczenie A na rysunku) oraz o postawienie przyczepy kempingowej i o budowę wiaty nad przyczepą o wymiarach 2,40 x 6,90 m. (oznaczenie D na rysunku) i o budowę studni wierconej (oznaczenie E na rysunku) i zbiornika bezodpływowego (oznaczenie F na rysunku). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy został więc rozszerzony o budowę wiaty nad przyczepą kempingową.

Następnie Wójt zwrócił uwagę, że na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wyznaczony został obszar analizowany o w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszej niż 50 m., przy czym wielkość obszaru analizowanego objęła teren dużo większy od minimalnego warunku wynikającego z w rozporządzenia w sprawie określenia sposonu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka. Jak podkreślono, organ nie objął analizą urbanistyczną obszaru całego "osiedla", gdyż uznał, iż nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wójt podkreślił, że ponieważ nie wydano dotąd żadnej decyzji o warunkach zabudowy dla działek objętych obszarem analizy, nie ma możliwości istnienia żadnego nowego legalnego pozwolenia na budowę lub nowego obiektu jak we wniosku. Tym samym dalej niespełniony zostaje warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a obowiązkiem organu było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Monika i T. J. podnosząc m.in., że Rada Gminy P. mogłaby w niniejszej sprawie uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający istniejąca zabudowę, tym bardzie, że w 2003 r. Urząd Gminy zawarł z mieszkańcami porozumienie dotyczące sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie podjął uchwałę w sprawie przystąpienia do jego sporządzania, jednakże zawarte porozumienie zostało unieważnione. Urząd powołał się wówczas na protesty właścicieli działek, którzy utraciliby część swojej własności na skutek niezbędnych podziałów działek.

Odwołujący wskazali, iż działki są ogrodzone, uzbrojone i aby doprowadzić je do stanu zgodnego z polityką przestrzenną gminy (według Studium są to tereny proponowane pod zalesienie) należałoby to wszystko zdemontować. Następnie odwołujący wnieśli o poszerzenie obszaru analizowanego do terenu całego ich "osiedla" z uwzględnieniem działek zabudowanych nr [...] (w odległości ok. 700 m. od granic ich "osiedla") oraz odwołali się do konstytucyjnego prawa do gospodarowania własną ziemią, podnosząc, że jest to ziemia słabej klasy bonitacyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów regulujących procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, wskazując w szczególności, że działki sąsiednie, w stosunku do nieruchomości odwołujących są zabudowane obiektami powstałymi w ramach samowoli budowlanej, co do których toczą się postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w W.. Pozostałe zaś działki w obszarze analizowanym są niezabudowane. Teren lokalizacji inwestycji położony jest w obrębie obszarów chronionych: Przemęckiego Parku Krajobrazowego, obszaru Natura 2000 oraz obszaru Przemęcko-Wschowskiego i kompleksu leśnego Włoszakowice. Dla działek znajdujących się na terenie "osiedla" Wójt nie wydał żadnej decyzji o warunkach zabudowy, Starosta W. nie wydal decyzji o pozwoleniu na budowę (za wyjątkiem działek nr [...] i [...], dla których została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. udzielająca pozwolenia na budowę linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV kablowej). Dodatkowo, z analizy urbanistycznej, jak i pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że dla działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] do [...] prowadzone są postępowania administracyjne dotyczące nielegalnie posadowionych obiektów.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyższym przepisie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Istniejąca na działkach sąsiednich zabudowa jest niezgodna z przepisami prawa, wybudowana bez pozwoleń na budowę, wobec czego stanowi samowolę budowlaną. Zdaniem składu orzekającego, obiekty wzniesione bez wymaganych pozwoleń na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Taka zabudowa nie może stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa dla działki, w stosunku do której mają być ustalone warunki zabudowy. Przyjęcie innego stanowiska prowadziłoby do obejścia prawa i mogłoby doprowadzić do powstania obiektów budowlanych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która wymagania dotyczące nowej zabudowy określałaby na podstawie zabudowy pozbawionej cech legalności, co z kolei stanowiłoby zaprzeczenie zasady zagwarantowania ładu przestrzennego i poszanowania istniejącego porządku prawnego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, iż okazały się one nieuzasadnione. W ocenie składu orzekającego Kolegium zebrany materiał i przeprowadzona na jego podstawie analiza urbanistyczna okazały się wystarczające i w sposób niewątpliwy wynika z nich, iż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak chociażby jednej działki zabudowanej w sposób legalny. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko sądów administracyjnych, iż nie jest wskazane ani dopuszczalne nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego. Organ w niniejszej sprawie wskazał, iż poszerzenie obszaru analizowanego o teren całego osiedla nie zmieniłoby rozstrzygnięcia. Z kolei poszerzanie obszaru analizowanego w len sposób, by obejmował on obszar znajdujący się w odległości 700 m. od granicy działki stron byłoby zupełnie niezasadne. Obszar analizowany jest i tak większy od wymaganego (wymagany 17m x 3 = 51 m.) i wynosi 90 m. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniono, że okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. i T. J. podnosząc zarzut: naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę ustalenia obszaru analizowanego w obszarze 700 m.; naruszenia art. 107 K.p.a. w zw. z art. 8 oraz art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dlaczego przeprowadzona przez ten organ wykładnia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawidłowa; rażące naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej wielkości sprzecznie z wnioskiem strony i dokumentacją dotyczącą terenu, podczas gdy organ był uprawniony do jej zwiększenia, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie zostały spełnione łącznie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na postawieniu przyczepy kempingowej, budowie wiaty nad przyczepą oraz budynku letniskowego z dobudowaną wiatą i pomieszczeniem w szczycie budynku oraz zbiornika bezodpływowego i studni w ramach legalizacji samowoli budowlanej na działce o nr ew. [...] w m. [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Samo sąsiedztwo, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przy utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (zob. E. Skorczyńska, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004, Nr 7 – 8, s. 94). Takie szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08, OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61, Trybunał, stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za <> w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że zabudową istniejącą, na potrzeby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być jedynie zabudowa legalna, a więc mająca swoje oparcie we właściwych decyzjach organu architektoniczno – budowlanych lub nadzoru budowlanego. Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. II OSK 1744/12, Baza NSA, gdzie słusznie wskazano, iż sformułowanie "zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić jedynie legalnie wzniesione obiekty.

Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zaren zabudowy legalnej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd podkreśla, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć należy, że są to działki niezabudowane. Mieć bowiem należy na względzie, że sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwości jego uwzględnienia w analizie.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Jak wskazuje analiza akt sprawy obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, a minimalny teren analizowany wynoszący 90 m., przekraczał trzykrotność szerokości działki objętej wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że niewątpliwie z unormowania zawartego w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna, gdyż normuje ono jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ może zatem objąć analizą obszar większy niż wskazany w tym przepisie, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazały organy na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych, powiększenie obszaru analizowanego nie miało więc wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a nawet mogłoby zostać poczytane jako działanie na korzyść skarżącego zmierzające do poszukiwania dalej zlokalizowanej zabudowy legalnej.

Zaznaczyć należy, iż sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsze niż 50 m, co jest minimum (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 07 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11, Baza NSA). Uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wskazywać na celowość, lub wręcz wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanego zamierzenia z obiektami lub inwestycjami już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1936/13, Baza NSA).

Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. W obszarze analizowanym występują tereny niezabudowane oraz zabudowane w wyniku nielegalnej samowoli budowlanej. Teren inwestycji położony jest pośród terenów rolniczych. Powiększanie obszaru analizowanego stanowiłoby więc "poszukiwanie" w bliżej nie sprecyzowanej odległości od terenu analizowanego działki, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i stanowiłaby jedynie uzasadnienia dla uwzględnienia interesu inwestora co jest niedopuszczalne w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że Kolegium prawidłowo uznało, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie została spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyższym przepisie. W obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak bowiem wskazano powyżej zabudowa istniejąca na działkach sąsiednich została wybudowana w ramach samowoli budowlanej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.