Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 402/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 20. art. 24, art. 27
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 27 ust.  2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 § 1
journal: Dz.U. 1946 nr 57 poz 320
law: Dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 906/15 w sprawie ze skargi I. Ś., W. Ś., A. Ś. i B. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 906/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: I. Ś., W. Ś., A.Ś. i B.Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o: wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. , oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o pow. [...] m² z całej nieruchomości o pow. [...] m ², stanowiącej własność F. M., a użytkowanej przez R. Ś.(pkt 1 decyzji), przyznaniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł oraz pozostawieniu kwoty odszkodowania w depozycie sądowym do czasu ujawnienia przez R. Ś. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości (pkt 2 decyzji) i stwierdził, że przy wypłacaniu zdeponowanej kwoty wnioskodawca postępowania obowiązany jest potrącić z niej należności ciążące na nieruchomości jako należności Państwa i banków (pkt 3 decyzji).

Następnie, orzekając na wniosek: I. Ś., A. Ś., B. Ś. i W. Ś. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta G. - w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i pozostawienia przyznanej z tego tytuł kwoty w depozycie sądowym (pkt 2 i 3 decyzji), Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], odmówił jego uwzględnienia, zaś – rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej – Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu stanowiska, organ naczelny wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowe, zakończone, objętą wnioskiem nieważnościowym, decyzją zostało przeprowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) a zatem to w świetle tych przepisów należało oceniać kwestionowaną decyzję.

Rozpatrując sprawę w granicach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzorczy nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja (pkt 2 i 3 ) rażąco naruszała prawo. Minister wyjaśnił przy tym zasady prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej oraz omówił pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc natomiast powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, organ nadmienił, że Wojewoda [...], prowadząc postępowanie nadzorcze, poszukiwał archiwalnych akt postępowania a wywłaszczenie w: Archiwum Państwowym w G., Urzędzie Miejskim w G. oraz w G. Infrastrukturze Wodociągowo-Kanalizacyjnej Sp. z o.o., jednakże nie zdołał ich pozyskać. W Urzędzie Miejskim w G. odnaleziono jednak dokumentację geodezyjną i projektową a także dotyczącą wydania aktu własności ziemi na rzecz R. Ś.

W związku z tym, w ocenie Ministra, zostały w tym przypadku wyczerpane możliwości pozyskania archiwalnych akt wywłaszczeniowych, co prowadziło do wniosku, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musiało być dokonane na podstawie posiadanej przez organy dokumentacji.

Przechodząc do kwestii merytorycznych, Minister wskazał, że ustawa gruntowa z dnia 12 marca 1958 r. przewidywała sytuacje, w których przyznane odszkodowanie wpłacało się do depozytu sądowego. Przepis art. 26 ust. 1 w/w ustawy stanowił bowiem, że jeżeli nieruchomość była obciążona na rzecz osób trzecich prawami rzeczowymi ujawnionymi w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, wypłata do rąk osoby uprawnionej mogła nastąpić tylko po przedstawieniu przez nią dowodu, że osoby, którym te prawa przysługują, wyrażają zgodę na wypłatę; w braku zgody należało przypadającą do wypłaty sumę odszkodowania lub jej część niezbędną na zaspokojenie obciążeń złożyć do depozytu sądu powiatowego właściwego ze względu na położenie nieruchomości w celu podziału tej sumy pomiędzy osoby uprawnione; podział odbywał się według przepisów o podziale sumy uzyskanej przez egzekucję nieruchomości.

Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 omawianej ustawy, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne.

Z uwagi zatem na powyższą regulacją prawną, zdaniem Ministra, organ wywłaszczeniowy zasadnie uznał, że stan prawny wywłaszczanej nieruchomości nie został uporządkowany. W związku z tym zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy i nie można było uznać, iż przekazanie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego mogło być w tym przypadku traktowane jako rażące naruszenie art. 26 ust. 2 cytowanej ustawy. W tym miejscu organ nadzoru wyjaśnił, iż wprawdzie R. Ś. uzyskał w dniu 19 lutego1973 r. akt własności ziemi stwierdzający, że stał się on - z mocy prawa, to jest z dniem 4 listopada 1971 r. - właścicielem działek [...] o łącznej pow. [...] ha, ale wywłaszczana nieruchomość była objęta księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Państwowe Biuro Notarialne w G., a w dziale II której to księgi, jako właścicielka wpisana była F. M.. Stosownie zaś do treści art. 19 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 i wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. W myśl natomiast art. 23 omawianej ustawy, jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało w decyzji wskazać właściciela nieruchomości, a w przypadku przewidzianym w art. 19 - osobę uczestniczącą w postępowaniu w charakterze strony, ale jeżeli właściciel wyrażał na to zgodę lub mimo wezwania nie brał udziału w postępowaniu. Z przepisów tych – jak podkreślił Minister - wynikało zatem, że mimo udowodnienia przez osobę uczestniczącą w postępowaniu prawa własności - w trybie art. 19 ustawy z 1958 r. - odszkodowanie nie mogło być ustalone na jej rzecz wbrew woli właściciela ujawnionego w księdze wieczystej.

Minister zwrócił zatem w tym miejscu uwagę, że F. M. zmarła przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (w dniu 20 maja 1966 r.), ale postępowanie spadkowe po niej w tamtym okresie czasu nie zostało przeprowadzone. Stwierdzenie nabycia spadku po w/w nastąpiło bowiem dopiero postanowieniem Sądu Rejonowego G. z dnia 3 marca 2009 r. (sygn. akt XII Ns 56/08). Minister wyjaśnił dalej, iż wywłaszczona nieruchomość była również objęta działaniem dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340) i w związku z tym, aktem nadania z dnia 30 grudnia 1955 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 5 ust. 1 w/w dekretu, M.M. nabył - z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 7 września 1951 r. - prawo własności tej nieruchomości. Orzeczenie o wykonaniu powyższego aktu nadania wydane jednak zostało dopiero w dniu [...] stycznia 1973 r. Natomiast, w myśl art. 6 ust. 1 wspomnianego dekretu, ujawnienie prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej możliwe było po uprawomocnieniu się tego orzeczenia. Z tego powodu dopiero po dniu 2 stycznia 1973 r. została założona została księga wieczysta dla przedmiotowej nieruchomości i ujawniono w niej prawo własności F.M., jako żony zmarłego M.M.. Jak z powyższego zatem wynikało, ujawnienie prawa własności F. M. w księdze wieczystej KW nr [...] nastąpiło już po dacie nabycia przez R. Ś. prawa własności nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z 1973 r., tj. po dniu 4 listopada 1971 r. Powstały zatem stan prawny skutkował tym, organ wywłaszczeniowy przyjął, iż nie było możliwości uznania w postępowaniu wywłaszczeniowym R. Ś. jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania bez jednoznacznego wyjaśnienia kwestii wpisów zawartych w księdze wieczystej.

Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r. w punkcie 3 (dotyczącym potrącenia ze zdeponowanej kwoty odszkodowania należności ciążących na nieruchomości jako należności Państwa i banków), Minister stwierdził, że konieczność potrącenia tych kwot wynikała z art. 13 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a zatem i w tym przypadku nie można było twierdzić, że decyzja z 1977 r. rażąco naruszała prawo.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...]grudnia 2014 r. I. Ś., A.Ś., B. Ś. i W. Ś., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania a w szczególności: art. 23 i 24 w zw. z art. 20 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 11 września 2015 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę i dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 § 1 ust. 4 oraz art. 24 w zw. z art. 20 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 w/w ustawy.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Na wstępie Sąd podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 k.p.a., a który to przepis w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak zastosowania, gdyż stanowisko organu nadzoru było prawidłowe. Jak wyjaśnił Sąd, przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (pomyłkowo powołanego przez organ jako art. 26 ust. 2) przewidywał, że sumę odszkodowania, przypadającą do wypłaty, należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W uzasadnieniu zaś kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej organ wyjaśnił powody przekazania kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Wskazał bowiem, że (cyt.): " prawny użytkownik przedmiotowej nieruchomości - Ob. R. Ś. udostępnił wnioskodawcy wywłaszczenia zajęcie terenu i wybudowanie na nim przepompowni wody dla magistrali wodociągowej <> lecz formalności związane z wykupem nie mogą być ostatecznie załatwione ze względu na dotychczas nieuporządkowany stan prawny w księdze notarialnej."

W ocenie Sądu, słuszne zatem było jest stanowisko organu nadzoru, że w świetle przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, nie można było przyjąć, że organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył art. 27 ust. 2 w/w ustawy z 1958 r., orzekając w zakwestionowanym przez skarżących punkcie 3 decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1977 r. o pozostawieniu w depozycie sądowym przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do czasu ujawnienia przez R. Ś. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

Za nieuprawniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4 oraz art. 24 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż w kontekście treści kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji nie można było przyjąć, że organ wywłaszczeniowy nie wymienił osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania. Skoro bowiem w decyzji tej orzeczono o pozostawieniu przyznanego odszkodowania w depozycie sądowym do czasu ujawnienia przez R. Ś. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, to logicznym było, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania był właśnie R. Ś.. Zwłaszcza, że – jak podkreślił Sąd - w punkcie 3 kwestionowanej decyzji była wprost mowa o wypłacie zdeponowanej kwoty R. Ś.. Zatem, chociaż – jak nadmienił Sąd - właściwym byłoby zawarcie w decyzji odrębnego określenia osoby uprawnionej do odebrania odszkodowania, jednakże uchybienia tego w tym przypadku, nie można było oceniać jako rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I. Ś., W.Ś., A.Ś. i B. Ś. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.u.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr10, poz. 64 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj. przyjęcie w niniejszym stanie faktycznym, iż stanowi przeszkodę prawną do wypłaty odszkodowania osobie uprawnionej brak ujawnienia jej prawa własności w księdze wieczystej, mimo iż legitymuje się ona aktem własności ziemi, potwierdzającym nabycie prawa własności do wywłaszczanej nieruchomości z mocy prawa oraz, że w takim stanie faktycznym i prawnym nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wpłacenie odszkodowania do depozytu sądowego, podczas gdy - w rozumieniu art. 27 ust. 2 - jeżeli osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania była znana z danych osobowych oraz z adresu, legitymowała się dokumentem w postaci ostatecznego aktu własności ziemi, potwierdzającym nabycie prawa własności nieruchomości z mocy prawa, wypłacenie odszkodowania powinno nastąpić bezpośrednio na rzecz takiej osoby, a przeszkoda prawna nie zachodziła;

b) art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 20 oraz art. 27 ust.2 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, iż nie stanowi - w stanie faktycznym niniejszej sprawy - rażącego naruszenia prawa i nie jest wzajemnie sprzeczne ustalenie przez organ wywłaszczeniowy osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania tj. poprzednika prawnego skarżących - R. Ś. - na podstawie art. 20 ustawy wywłaszczeniowej i jednocześnie nie wypłacenie osobie uprawnionej sumy odszkodowania, a złożenie tej sumy do depozytu sądowego, podczas, gdy w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów w przypadku ustalenia osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, odszkodowanie należało tej osobie wypłacić, o ile była znana organowi z adresu oraz nie odmawiała przyjęcia odszkodowania, bądź wypłata odszkodowania nie nastręczała trudności czysto technicznych w postaci braku kontaktu z osobą uprawnioną i przeszkoda prawna - w świetle ustawy wywłaszczeniowej - w takiej sytuacji nie zachodziła:

c) art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 oraz art. 7 ustawy wywłaszczeniowej - polegające na przyjęciu, iż nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustanowienie warunku wypłacenia odszkodowania z depozytu sądowego przez osobę uprawnioną w postaci zobowiązania poprzednika prawnego skarżących R. Ś. do ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej i tym samym uniemożliwienia mu uzyskania odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość po uprawomocnieniu się decyzji wywłaszczeniowej, gdyż po tej dacie decyzja wywłaszczeniowa w przedmiocie ustalenia i wpłacenia odszkodowania do depozytu sądowego stawała się bezprzedmiotowa;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy to jest:

a) art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 §1 p.p.s.a. - poprzez naruszenie przez Sąd I instancji obowiązku wyjaśnienia rozstrzygnięcia, albowiem sąd pominął w uzasadnieniu wyroku oraz nie rozważył podnoszonych przez stronę skarżącą argumentów w zakresie zmian własnościowych, charakteru wpisu prawa własności do księgi wieczystej, momentu nabycia wywłaszczanej nieruchomości przez poszczególne strony tj. F. M. oraz następczego nabycia wywłaszczanej nieruchomości przez R. Ś. oraz charakteru decyzji administracyjnych, na podstawie których strony nabywały prawo własności do wywłaszczanej nieruchomości oraz ich skutków w zakresie praw własności poszczególnych stron postępowania wywłaszczeniowego oraz nie odniósł się i nie rozważył stanowiska skarżących, iż na dzień wywłaszczania nieruchomości, była ona własnością R. Ś. i nie powinno to budzić wątpliwości organu wywłaszczeniowego, ani stanowić podstawy wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego, ani nie wyjaśnił co - de facto - stanowiło przeszkodę prawną w wypłaceniu odszkodowania poprzednikowi prawnemu skarżących - R. Ś.,

b) art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, to jest, iż zachodziła przeszkoda prawna w wypłaceniu odszkodowania R. Ś., a przeszkodą tą była okoliczność nie ujawnienia przez R. Ś. swojego prawa własności w księdze wieczystej w miejsce poprzedniej właścicielki F.M., która - na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej - była ujawniona w księdze wieczystej i to po dacie nabycia prawa własności nieruchomości przez R. Ś., podczas gdy przeszkody prawnej nie było, gdyż na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie organ wywłaszczeniowy mógł ustalić osobę właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a był nią R. Ś., zaś sam fakt ujawnienia F. M. w księdze wieczystej - po dacie nabycia własności nieruchomości przez R. Ś. - nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie, gdyż ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej miało charakter deklaratoryjny, zaś ostatnim zdarzeniem prawnym, wskazującym na rzeczywistego właściciela nieruchomości było nabycie nieruchomości z mocy prawa przez R. Ś. na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, o czym organ wywłaszczeniowy miał wiedzę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez (cyt.): "uwzględnienie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji organu wywłaszczeniowego" - w obu przypadkach wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty w niej zawarte zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na zarzucie obrazy prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 24 w zw. z art. 20 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 27 ust. 2 oraz art. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 1 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i a) p.p.s.a. i art. 141 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do w/w zarzutów procesowych stwierdzić należy, że nie były one uzasadnione. Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a., stanowiący, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość (...) ma bowiem charakter wyłącznie ustrojowy a okoliczność, że Sąd Wojewódzki wydał wyrok, którego treści skarżący nie akceptowali, nie oznaczało jeszcze, że zaskarżony wyrok naruszał powyższy przepis.

Oparcie natomiast w analizowanej sprawie przez Sąd Wojewódzki wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., zamiast – jak wnosili o to skarżący – na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną kontrolowanych decyzji, dokonaną przez Sąd pierwszej instancji.

Całkowicie niezrozumiały okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji), uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym z zastrzeżeniem § 2. W związku z tym stwierdzić trzeba, że nawet gdyby Sąd I instancji sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uchybieniem w/w przepisu, to nie bardzo wiadomo, w jaki sposób uchybienie to mogłoby rzutować na treść rozstrzygnięcia.

Istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie, sprowadzała się głównie do przesądzenia, czy okoliczność, że w dacie wydawania przez Prezydenta Miasta G. decyzji z dnia [...] grudnia 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. , oznaczonej jako działki nr [...]i [...]o pow. [...] m², w dziale II księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G., jako właścicielka w/w nieruchomości była wpisana F. M.(jako spadkobierczyni M.M., uprawnionego na podstawie aktu nadania z dnia 30 grudnia 1955 r. nr [...], wydanego w oparciu o art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych oraz na podstawie orzeczenia z dnia 2 stycznia 1973 r. o wykonaniu tego aktu) podczas, gdy R. Ś. - mimo, że jego prawa do w/w nieruchomości nie były ujawnione w księdze wieczystej - ale legitymował się on w stosunku do niej aktem własności ziemi, stwierdzającym, że w/w stał się właścicielem wspomnianych działek z dniem wejścia ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności nieruchomości rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ) to jest w dniu 7 listopada 1971 r., powodowała, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1977 r. – w części, w której orzekała o pozostawieniu kwoty odszkodowania w depozycie sądowym do czasu ujawnienia przez R. Ś. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości (pkt 2 decyzji) i stwierdzała, że przy wypłacaniu zdeponowanej kwoty wnioskodawca odszkodowania obowiązany jest potrącić z niej należności ciążące na nieruchomości jako należności Państwa i banków (pkt 3 decyzji) – rażąco naruszała prawo - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z tym wyjaśnić należy, że na zasadzie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem a obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 20 powyższej ustawy, jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestniczenia właściciela (...). Po myśli zaś art. 27 ust. 2 cyt. ustawy, sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, a w której dwie różne osoby legitymowały się konkurencyjnymi tytułami prawnymi do tej samej nieruchomości przy czym prawa tylko jednej z nich ujawnione były w księdze wieczystej, z całą pewnością można było mówić o istnieniu "przeszkody prawnej" – w rozumieniu art. 27 ust. ustawy z 1958 r. Podkreślić bowiem w tym miejscu trzeba, że wprawdzie, w dacie wydawania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, nie obowiązywał jeszcze art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), stanowiący, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy, tym nie mniej jednak, w taki właśnie sposób należało traktować charakter tego wpisu. W dacie ujawnienia praw F. M. w księdze wieczystej obowiązywał bowiem dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320 i z 1950 r. Nr 38, poz. 349) oraz ustawa z dnia 16 listopada 1964 r. o przekazaniu państwowym biurom notarialnym prowadzenia ksiąg wieczystych (Dz. U. Nr 41, poz. 278). Zgodnie zaś z art. 4 tego ostatniego aktu, księgi wieczyste prowadził wprawdzie notariusz, ale środki odwoławcze od dokonanych przez niego wpisów, postanowień i zarządzeń rozpatrywał już sąd wojewódzki.

Po myśli natomiast art. 29 § 1 dekretu - Prawo o księgach wieczystych, właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa, zaś stwierdzenie, że skutkiem uchybienia przepisom ustawy przy dokonaniu wpisu, treść księgi wieczystej stała się niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, skutkowało zarządzeniem o niezwłocznym wpisaniu – z urzędu - ostrzeżenia (art. 51 cyt. dekretu). Z kolei wpis, potrzebny do usunięcia niezgodności między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, mógł nastąpić, gdy niezgodność ta została wykazana orzeczeniem sądu lub innymi, odpowiednimi dokumentami. Powyższe zatem regulacje prawne dowodzą, że w sytuacji, w której nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą to jej właściciel miał obowiązek ujawnienia w niej swojego tytułu prawnego do nieruchomości a jeśli istniała niezgodność wpisu dokonanego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym, to ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii należało do Państwowego Biura Notarialnego a w dalszej kolejności sądu powszechnego. W takim zatem stanie prawnym skorzystanie przez organ wywłaszczeniowy z możliwości, jakie stwarzał mu przepis art. 27 ust. 2 ustawy z 1958 r., nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto, istotne znaczenie w sprawie ma także fakt, że ocena decyzji Prezydenta Miasta G. z 1977 r. była dokonywana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w kontekście zarzutu, iż decyzja ta rażąco naruszała prawo. Pojęcie to wprawdzie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem instytucja ta musi być interpretowana wąsko. Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie, normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministarcyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania odmiennej od (np. przyjętej w okresie późniejszym) wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

W rezultacie wypada więc tym miejscu powtórzyć za składem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 30 października 1998 r. wydał wyrok sprawie o sygnaturze akt I SA 409/98, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznaczało to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym.

Skoro zaś przedstawiona wyżej regulacja, odnosząca się do ksiąg wieczystych wskazywała, że w sytuacji, gdy nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą to rozstrzyganie o prawie własności do takiej nieruchomości leżało w kompetencjach podmiotu, który księgę wieczystą prowadził czyli Państwowego Biura Notarialnego i w dalszej kolejności sądu powszechnego, to przyjęcie przez organ wywłaszczeniowy, że w zaistniałym w tej sprawie stanie faktycznym powstała przeszkoda prawna w wypłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia osobie dotąd uprawnionej do tej nieruchomości, nie mogło być i z tej przyczyny uznane za rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

O tego rodzaju naruszeniu prawa nie świadczy także okoliczność, że w kwestionowanej decyzji organ orzekł o pozostawieniu kwoty odszkodowania w depozycie sądowym do czasu ujawnienia przez R. Ś. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, podczas, gdy na skutek wywłaszczenia własność nieruchomości przeszła już na rzecz Skarbu Państwa. Oczywiście powyższa wypowiedź nie była w pełni prawidłowa, ale należało ja rozumieć jako obowiązek wykazania we właściwym trybie (np. w procesie o ustalenie) przez w/w, że w dacie 2 grudnia 1977 r. to jemu przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem nic nie wskazuje na to, że R. Ś. podjął w tym zakresie jakiekolwiek działania.

Podobnie okoliczność, że w decyzji nie wymieniono osoby uprawnionej do żądania wypłaty wpłaconej kwoty do depozytu sądowego, oznaczała - jak prawidłowo to wyjaśnił Sąd Wojewódzki, że skoro w decyzji tej orzeczono o pozostawieniu przyznanego odszkodowania w depozycie sądowym do czasu ujawnienia przez R. Ś. prawa własności do przedmiotowej nieruchomości, to logicznym było, że to ta osoba była uprawniona do otrzymania odszkodowania. Zwłaszcza zaś, że w punkcie 3 kwestionowanej decyzji była wprost mowa o wypłacie R. Ś.zdeponowanej kwoty.

W tych warunkach zatem należało uznać, że zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 7, art. 20 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie były usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.