Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1911/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1149
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym - tekst jednolity.
article: art. 73a ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1450
law: Ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi "K" z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF"), działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze. zm.) oraz art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 j.t., ze zm., dalej: "ustawa o skok"), postanowiła:

1. Ustanowić z dniem 15 czerwca 2015 r. w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo- Kredytowej "[...] " z siedzibą we [...] (dalej także: "SKOK [...] ") zarządcę komisarycznego na okres do czasu wykonania zadań określonych w tiret 4 decyzji,

2. Powołać na zarządcę komisarycznego panią J. W., nr PESEL [...], legitymującą się dowodem osobistym nr [...] wydanym przez Prezydenta Miasta [...].

3. Ustalić wynagrodzenie zarządcy komisarycznego w wysokości 40 000 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych) miesięcznie brutto.

4.Zobowiązać zarządcę komisarycznego do:

1) zgłoszenia wniosku do Krajowego Rejestru Sądowego o rejestrację ustanowionego zarządcy komisarycznego w SKOK [...] ,

2) przekazania Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) informacji o objęciu funkcji w SKOK [...] , w tym informacji o podjętych działaniach prawno-organizacyjnych, jak również o zaistniałych w Kasie istotnych zdarzeniach w terminie 7 dni od daty ustanowienia,

3) sporządzenia sprawozdania finansowego SKOK [...] na datę ustanowienia zarządcy komisarycznego oraz poddania tego sprawozdania finansowego badaniu przez biegłego rewidenta wskazanego przez Komisję Nadzoru Finansowego,

4) przedkładania Komisji Nadzoru Finansowego oraz Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: "Kasa Krajowa") miesięcznych sprawozdań z podejmowanych działań,

5) informowania rady nadzorczej SKOK [...] , nie rzadziej niż co trzy miesiące, o wynikach prowadzonych działań dotyczących usunięcia nieprawidłowości związanych z rażącym naruszaniem przepisów prawa oraz prowadzonych działaniach restrukturyzacyjnych,

6) poinformowania członków organów statutowych SKOK [...] o treści decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, poświadczenia tego faktu oraz przekazania Komisji Nadzoru Finansowego potwierdzenia odbioru przez organy SKOK [...] decyzji doręczonej przez zarządcę komisarycznego na podstawie art. 39 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W terminie od dnia 7 do dnia 30 października 2013 r. Urząd Komisji Nadzoru Finansowego przeprowadził inspekcję w SKOK [...] , w toku której stwierdzono naruszenia przepisów prawa przez Kasę. W wyniku przeprowadzonej w Kasie kontroli, stwierdzono m.in. przypadki zaniżenia odpisów aktualizujących, głównie z tytułu nieprawidłowego ustalenia podstawy naliczenia odpisów, co stanowiło naruszenie przepisów § 6 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r. Poza tym stwierdzono udzielanie pożyczek i przeprowadzanie restrukturyzacji należności z naruszeniem art. 70 ustawy Prawo bankowe. Z kontroli wynikało również, że Kasa zaniżyła odpisy aktualizujące w wyniku nieprawidłowego ustalenia podstawy naliczenia tych odpisów. Stanowiło to naruszenie § 6 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r. Badania kontrolne wykazały, że działalność kredytowa była prowadzona niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa

Pismem z dnia 8 września 2014 r. KNF - w związku ze zleceniem na podstawie art. 62d ust. 2 ustawy o skok audytorowi firmie [...] sp. z o.o. sp.k. ponownego badania sprawozdania finansowego SKOK [...] - wydała Kasie zalecenia na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok.

Następnie, pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. KNF, stosownie do art. 71 ust. 2 ustawy o skok, udzieliła upomnienia Zarządowi SKOK [...] za:

- brak realizacji zaleceń wydanych przy piśmie z dnia 8 września 2014 r. ,

- nieprzestrzeganie art. 62d ust. 2 ustawy o skok,

co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów zgromadzonych w SKOK [...] .

Kolejnym pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. KNF zawiadomiła SKOK [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w SKOK [...] , na podstawie art. 73a ust. 1 ustawy o skok, w celu wyjaśnienia, czy Kasa w swojej działalności nie narusza rażąco przepisów prawa. Natomiast pismem z dnia 29 grudnia 2015 r. KNF poinformowała Radę Nadzorczą SKOK [...] o wszczęciu z urzędu przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Pismami z dnia 27 lutego 2015 r.

- KNF zawiadomiła Prezesa Zarządu SKOK [...] (p. Leszka Wójcika) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o skok w związku z możliwością niewykonania przez SKOK [...] zaleceń wydanych przez KNF przy piśmie z dnia 8 września 2014 r.

- KNF zawiadomiła SKOK [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Prezesa Zarządu SKOK [...] , na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o skok, w związku z możliwością niewykonania przez SKOK [...] zaleceń wydanych przez KNF przy piśmie z dnia 8 września 2014 r.

- KNF zawiadomiła Wiceprezesa Zarządu SKOK [...] (p. J. K.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o skok w związku z możliwością niewykonania przez SKOK [...] zaleceń wydanych przez KNF przy piśmie z dnia 8 września 2014 r.

- KNF zawiadomiła SKOK [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Wiceprezesa Zarządu SKOK [...] , na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o skok, w związku z możliwością niewykonania przez SKOK [...] zaleceń wydanych przez KNF przy piśmie z dnia 8 września 2014 r.

Komisja Nadzoru Finansowego, mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, podjęła zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r.

Stwierdziła w niej, że w świetle przedstawionych okoliczności uzasadnione było podjęcie postępowania w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73a ust. 1 ustawy o skok. Przedmiotem analizy prowadzonej w toku postępowania była ocena zaistnienia przesłanek określnych w art. 73a ust. 1 ustawy o skok oraz zasadności zastosowania środka nadzorczego w postaci ustanowienia w SKOK [...] zarządcy komisarycznego. Podkreśliła, że przeprowadzona analiza dotyczyła kwestii wyjaśnienia, czy SKOK [...] w swojej działalności narusza rażąco przepisy prawa.

Organ wyjaśnił, że Urząd KNF przeprowadził inspekcję w SKOK [...] w terminie od 7 do 30 października 2013 r., w toku której stwierdzono m.in. przypadki zaniżenia odpisów aktualizujących, głównie z tytułu nieprawidłowego ustalenia podstawy naliczenia odpisów, co stanowiło naruszenie przepisów § 6 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r. Wykazano, że Kasa przeznaczyła na zakup nieruchomości inwestycyjnych bądź dokończenie inwestycji środki pieniężne w wysokości 3 534 tys. zł, które nie były wykorzystane na pożyczki, co było niezgodne z art. 30 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 37 ust. 1 ustawy o skok.

Jednocześnie KNF zauważyła, że w procesie identyfikacji ryzyka kredytowego stwierdzono nieprawidłowości, które miały wpływ na pogarszającą się jakość portfela pożyczkowego. Zasady oceny zdolności kredytowej były mało ostrożnościowe, ponieważ akceptowały koszty utrzymania poniżej kosztów minimalnych (egzystencji), zawyżone dochody gospodarstwa rolnego, nieuwzględnianie rzeczywistych kosztów utrzymania.

Komisja wyjaśniła, że kasa udzielając pożyczek osobom fizycznym de facto na działalność gospodarczą traktowała je jako pożyczki udzielone na nieokreślony cel przez co naruszała art. 24 ust. 2 ustawy z o skok przed nowelizacją i art. 30 ust. 2 ustawy o skok. Poza tym wskazała, że udzielanie pożyczek i przeprowadzanie restrukturyzacji należności z naruszeniem art. 70 ustawy Prawo bankowe. Jednocześnie KNF podkreśliła, że Kasa zaniżyła odpisy aktualizujące w wyniku nieprawidłowego ustalenia podstawy naliczenia tych odpisów. Stanowiło to naruszenie § 6 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r. Organ wyjaśnił, że Kasa przeznaczyła środki pieniężne w wysokości 3 534 tys. zł, które nie były wykorzystane na pożyczki na zakup nieruchomości inwestycyjnych bądź dokończenie inwestycji, co było niezgodne z art. 30 ust. 1 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 37 ust. 1 ustawy o skok. Organ podkreślił, że Kasa nie wykazywała w informacji sprawozdawczej pożyczek udzielonych na cele związane z działalnością gospodarczą. Wyjaśniła, że w badanej próbie, w 11 przypadkach stwierdzono wykorzystanie udzielonych pożyczek na działalność gospodarczą. Łączna kwota pożyczek udzielonych na cele związane z działalnością gospodarczą wynosiła 11.541,7 tys. zł i stanowiła 259,8% funduszy własny Kasy wobec dopuszczalnej ustawowej normy 150%, co - stanowiło naruszenie art. 32 ustawy o skok.

Organ podkreślił, że badania kontrolne wykazały, że działalność kredytowa była prowadzona niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W wyniku przeprowadzonych badań stwierdzono naruszenie:

1) Art. 29 ust. 2 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 36 ust. 2 ustawy o skok w związku z art. 70 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo bankowe, polegające na:

- udzielaniu pożyczek bez oceny zdolności kredytowej,

- udzielaniu pożyczek osobom nie posiadającym zdolności kredytowej bez ustanowienia szczególnego zabezpieczenia5,

- braku oceny zdolności kredytowej klientów w przypadku restrukturyzacji należności.

2) Art. 24 ust. 2 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 30 ust. 2 ustawy o skok polegające na udzielaniu pożyczek na cele związane z działalnością gospodarczą w wysokości przekraczającej 15% funduszy własnych.

3) Art. 30 ust. 1 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 37 ust. 1 ustawy o skok polegające na przeznaczaniu środków niewykorzystanych na pożyczki dla członków Kasy na nabywanie nieruchomości - kwota 3 534 tys. zł.

4) Art. 32 ustawy o skok - ustalony na podstawie badanej próby portfel pożyczek na działalność gospodarczą stanowił 259,8% zamiast dopuszczalnych 150% funduszy własnych.

5) Art. 69 ust. 2 ustawy Prawo bankowe polegający na braku określenia w umowach kredytowych celu kredytu.

6) § 6 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r. polegającego na pomniejszaniu podstawy naliczania odpisu aktualizującego o zabezpieczenia nie wymienione w katalogu pomniejszeń.

Zdaniem KNF wprowadzona 31 grudnia 2012 r. metodologia ustalania w Kasie wartości odpisów aktualizujących należności przeterminowane była niezgodna z przepisami Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r. w zakresie stosowanego katalogu pomniejszeń podstawy tworzenia odpisów aktualizujących; częstotliwości tworzenia, aktualizacji wartości oraz rozwiązywania odpisów aktualizujących. Metodologia (...) nie wskazywała precyzyjnie trybu tworzenia odpisów.

W ocenie Komisji, Kasa może udzielać "pożyczek" jedynie ze środków stanowiących jej własność, tj. z funduszy własnych. KNF wskazała, że na datę kontroli (30 czerwca 2013 r.) zaangażowanie Kasy z tytułu udzielonych pożyczek (portfel pożyczkowy) stanowiło 62,8% aktywów brutto, podczas gdy fundusze własne Kasy stanowiły 2,3% aktywów. Zdaniem organu, powyższe wskazuje, że finansowanie członków Kasy na podstawie zawartych umów "pożyczek" realizowane było w głównej mierze ze środków powierzonych pochodzących ze złożonych w Kasie oszczędności członków i nie stanowiących własności Kasy. Tym samym – w ocenie organu - zawarte przez Kasę umowy w łącznej kwocie przewyższającej wartość funduszy własnych, których przedmiotem było dostarczenie członkom Kasy środków pieniężnych, niezależnie od nadanej tym umowom nazwy, powinny być w swojej istocie umowami kredytowymi i podlegać reżimowi art. 69 ustawy Prawo bankowe.

Jednocześnie wskazała, że w wyniku badanej próby stwierdzono, że udzielone pożyczki na działalność gospodarczą stanowiły 259,8% funduszy własnych, co stanowiło naruszenie art. 32 ustawy o skok. Poza tym w 6 przypadkach wysokość udzielonej pożyczki przekraczała 15% funduszy własnych, co stanowiło naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy o skok przed nowelizacją oraz art. 30 ust, 2 ustawy o skok.

Stwierdzono nieprawidłowości w stosowaniu przez Kasę zasady współmierności ewidencji dochodów i kosztów, określonej w art. 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, które mogły wpływać na zawyżenie wyniku finansowego.

Jednocześnie kontrola wykazała, że Kasa nie tworzyła rezerw na zobowiązania pracownicze (niewykorzystane urlopy, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne i rentowe), stosując w ramach przyjętych zasad (polityki) rachunkowości uproszczenia na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości.

Na podstawie badań kontrolnych stwierdzono, że Rada Nadzorcza podejmowała uchwały dotyczące przejmowania bądź nabywania przez Kasę nieruchomości. Podejmowanie tych uchwał nie było poprzedzone udokumentowaną analizą w zakresie źródeł finansowania tych transakcji. W rezultacie w ramach realizacji niektórych z nich Kasa przeznaczała środki, nie przeznaczone na pożyczki, na sfinansowanie nabycia nieruchomości, co stanowiło naruszenie art. 30 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 37. ust. 1 ustawy o skok.

Poza tym stwierdzono, że Rada Nadzorcza zatwierdziła sprawozdanie finansowe za rok 2012, pomimo zgłoszonych zastrzeżeń i wątpliwości przez biegłego rewidenta badającego sprawozdanie.

W ocenie kontrolujących Zarząd Kasy nie w pełni dostosował się do zaleceń KNF zawartych w skierowanym do niego piśmie z dnia 17 kwietnia 2013r., gdyż:

- nie określił W sposób precyzyjny akceptowalnego poziomu ryzyka,

- przyjął limity, które nie spełniały funkcji ostrzegawczej,

- nie zaniechał reklamy o oferowanych produktach depozytowych.

Ustalenia zespołu kontrolnego wykazały, że mechanizmy kontroli wewnętrznej nie zapewniły przestrzegania przepisów prawa, regulacji wewnętrznych dotyczących poprawności sporządzania sprawozdawczości przekazywanej do KNF oraz funkcjonowania limitów wewnętrznych. Stwierdzono naruszenia: art 69 ust. 2 pkt 3 i art. 70 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe; art. 24 ust, 2 i art. 30 ust. 1 ustawy o skok przed nowelizacją; art. 30 ust. 2, art. 32, art. 37 ust. 1 ustawy o skok oraz naruszenia §6 pkt 7 i 9 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r,

Pismem z dnia 9 lutego 2014 r. Przewodniczący Komisji przekazał SKOK [...] zalecenia pokontrolne. Na podstawie wyników przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na dzień 30 czerwca 2013 r. sytuacja ekonomiczno- finansową SKOK [...] jest niezadowalająca i może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa środków gromadzonych na rachunkach Kasy.

W wyniku kontroli przeprowadzonej na dzień 30 czerwca 2013 r. Komisja zgłosiła zastrzeżenia do podejmowanych przez Zarząd działań w zakresie przeszacowywania wartości nieruchomości przejmowanych bądź nabywanych w procesie postępowania windykacyjnego, co wpłynęło na wykazywanie przez Kasę przychodów wskazujących na rentowność działania za 2012 r. bez przepływu środków pieniężnych.

Z akt sprawy wynika, że wyliczona na datę kontroli strata finansowa z tytułu brakujących odpisów aktualizujących, wykazała obniżenie funduszy własnych do wartości (-) 11.850 tys. zł.

Zdaniem KNF w procesie zarządzania ryzykiem kredytowym występowały istotne nieprawidłowości. Brak było zasad oceny zdolności kredytowej osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.

Na podstawie ustaleń kontroli stwierdzono, że sprawozdawczość nie odzwierciedlała rzetelnej sytuacji ekonomiczno-finansowej i kapitałowej Kasy. Wyniki wykazywały, że Kasa ponosi straty, których wysokość nie znajduje pokrycia w funduszach własnych.

KNF, pismem z dnia 8 września 2014 r. zawiadomiła SKOK [...] , o tym, że zleciła [...] sp. z o.o. sp.k. przeprowadzenie badania sprawozdania finansowego Kasy za rok 2013 i jednocześnie wydała SKOK [...] zalecenia na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok poprzez:

- udostępnienie i przedstawienie wskazanemu przez KNF niezależnemu biegłemu rewidentowi - [...] wszelkich niezbędnych dokumentów i informacji oraz wyczerpujących wyjaśnień w formie/ ustnej lub pisemnej pozwalających na przeprowadzenie w sposób sprawny i kompleksowy przedmiotowego badania;

- zapewnienie odpowiedniej współpracy i współdziałania z biegłym rewidentem.

W odpowiedzi na wskazane powyżej pismo SKOK [...] , pismem z dnia 18 września 2014 r. wezwała Komisję, na podstawie art 52 § 3 p.p.s.a. do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie tym, SKOK [...] podniosła szereg zarzutów o charakterze materialnym i procesowym.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. KNF udzieliła odpowiedzi na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Również Kasa Krajowa, po kontroli przeprowadzonej w SKOK [...] w dniach od 24 listopada do 4 grudnia 2014 r., dopatrzyła się szeregu istotnych nieprawidłowości i naruszeń prawa w działalności SKOK [...] - czego potwierdzeniem jest zawiadomienie Kasy Krajowej (z dnia 13 marca 2015 r., znak: Ldz. [...]) o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Zarząd SKOK [...] , skierowane do Prokuratury Rejonowej we [...] . W świetle ustaleń faktycznych sprawy Komisja stwierdziła, że SKOK [...] nie wykonała zaleceń nadzorczych wydanych w piśmie z dnia 8 września 2014 r. na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok oraz narusza rażąco przepisy prawa.

Zdaniem organu - wbrew twierdzeniom SKOK [...] zawartym w pismach znajdujących się w aktach sprawy - niewykonane przez Kasę zalecenia zostały wydane przez uprawniony organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Kasa zobowiązana była zalecenia te wykonać.

KNF podkreśliła, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują uprawnienia do zaskarżenia zaleceń wydanych na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy o skok lub uprawnienia do żądania wstrzymania ich wykonania.

Jednocześnie organ wyjaśnił, prawny charakter środka nadzorczego, o którym mowa w 62d ust. 2 ustawy o skok. Podkreślił, że działania podejmowane dla wykonania celów nadzoru Komisji nad kasami, określone w art. 61 ustawy o skok są mocą przepisów ustawy o skok działaniami o różnym charakterze nadzorczym, tj. wymagającymi załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji w trybie postępowania administracyjnego (np. zastosowanie władczego środka nadzorczego wobec podmiotu nadzorowanego, przewidzianego art. 62d ust. 1 ustawy o skok, tj. zobowiązanie kasy do zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi ponownego badania), lub też nie przewidującymi wydania decyzji administracyjnej ze względu na niewładczy charakter rozstrzygnięcia (np. w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej z podmiotem niepodlegającym nadzorowi Komisji, jako środka wynikającego z dyspozycji art. 62d ust. 2 ustawy o skok, tj. bezpośredniego zlecenia przez Komisję ponownego badania sprawozdawczości finansowej Kasy biegłemu rewidentowi). Oznacza to – w ocenie organu - że wykonywanie przez Komisję nadzoru nad kasami, którego celem jest zapewnienie m.in. prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej, a także zgodności działalności kas i Kasy Krajowej z przepisami ustawy o skok, wymaga co do zasady stosowania przepisów k.p.a., gwarantujących ochronę interesów stron postępowania, a w ich ramach - także skonkretyzowanych norm postępowania administracyjnego (katalogu instytucji postępowania administracyjnego), jednakże nie w każdym wypadku środek nadzorczy ma charakter władczy. Reasumując KNF stwierdziła, że w sytuacji, gdy działanie Komisji nie skutkuje wydaniem decyzji administracyjnej, Komisja nie jest zobligowana do stosowania zasad wynikających z k.p.a.

Zdaniem KNF zalecenia, jako środek oddziaływania nadzorczego, nie przybierają formy decyzji administracyjnej, co znalazło potwierdzenie w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1663/11. Jednocześnie KNF podkreśliła, że skoro zlecenie ponownego badania sprawozdania finansowego w trybie art. 62d ust. 2 ustawy o skok nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, to SKOK [...] nie mogła być i nie była uczestnikiem takiego postępowania, a zlecenie nie przybrało postaci decyzji administracyjnej (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 4122/14 o odrzuceniu skargi SKOK [...] na pismo Komisji z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie zlecenia biegłemu rewidentowi przeprowadzenia badania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego Kasy za rok 2013.).

Wyjaśniła, że Komisja realizuje ustawowy cel nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, którymi zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o skok jest zapewnienie stabilności finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej, bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach oraz zgodności działalności kas z przepisami ustawy o skok.

KNF podkreśliła, że art. 71 ust. 1 ustawy o skok wymienia uprawnienia nadzorcze jej przysługujące w stosunku do kas - zalecenie dotyczące określonych działań.

Jednocześnie KNF wskazała, że Komisja realizując postulat zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego oraz zapewnienia ochrony interesów uczestników tego rynku jest zobowiązana do podjęcia działań, które zagwarantują respektowanie przez SKOK [...] podejmowanych przez Komisję działań nadzorczych. W ocenie KNF ustanowienie w SKOK [...] zarządcy komisarycznego było konieczne do osiągnięcia wskazanego celu.

Zauważyła też, iż zwrot modalny użyty przez ustawodawcę w art. 73a ust. 1 ustawy o skok "KNF może" pozostawia Komisji swobodę decyzyjną w zakresie zastosowania wskazanego w tym przepisie środka nadzoru. Oznacza to – w ocenie organu - że rozstrzygnięcie wydawane na jego podstawie opiera się na uznaniu administracyjnym.

KNF podkreśliła, że organ nadzoru podejmując decyzję o ustanowieniu w SKOK [...] zarządcy komisarycznego kierował się zasadą proporcjonalności rozumianą w ten sposób, że podejmowane przez organ administracji publicznej środki powinny być właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego przez nie celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia.

Dalej KNF zauważyła, że o potrzebie ustanowienia w SKOK [...] zarządcy komisarycznego, zdecydował fakt, iż naruszenia jakich dopuściła się SKOK [...] godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych w Kasie, a także inne istotne wartości takie jak stabilność finansowa Kasy oraz prawidłowość prowadzonej przez nią działalności finansowej. SKOK [...] mi.in. odmawiając wykonania zalecenia organu nadzoru uniemożliwiła KNF pełną realizację celów nadzoru nad kasami oszczędnościowo- kredytowymi, określonych art. 61 ust. 1 ustawy o skok. Organ zauważył, że SKOK [...] odmawiając współpracy z wyznaczonym przez organ nadzoru niezależnym biegłym rewidentem, Kasa nie dopuściła do weryfikacji poprawności opinii z badania sprawozdania finansowego za 2013 r., przez co uniemożliwiła wyjaśnienie wątpliwości organu nadzoru dotyczących merytorycznej poprawności owej opinii, jak i rzetelności samego sprawozdania finansowego Kasy za 2013 r. Takie zachowanie SKOK [...] – w ocenie Komisji - nie może spotkać się z akceptacją, gdyż stanowi przeszkodę w prawidłowym i niezakłóconym sprawowaniu nadzoru nad Kasą.

Komisja wyjaśniła, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wzięła pod uwagę fakt, iż zalecenia z dnia 8 września 2014 r. nie zostały wykonane pomimo udzielania m.in. L.W., Prezesowi Zarządu Kasy w piśmie z dnia 22 grudnia 2014 r. upomnienia m.in. za brak realizacji w/w zaleceń, oraz wydania przez KNF (w dniu 12 maja 2015 r.) decyzji o nałożeniu na L.W., Prezesa Zarządu Kasy i J. K. Wiceprezesa Zarządu Kasy kary pieniężnej.

W związku z powyższą analizą, KNF stwierdziła, iż SKOK [...] nie przestrzega m.in. przepisów art. 62d i art. 71 ustawy o skok.

Komisja zwróciła uwagę również na fakt, że SKOK [...] nie przestrzegała przepisów art. 72a ustawy o skok, czego potwierdzeniem jest stanowisko Kasy wyrażone w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r., w którym SKOK [...] stwierdziła, że nie ma przesłanek, które przesądzałyby o konieczności opracowania programu postępowania naprawczego. W ocenie organu - z tego względu Kasa nie przedstawiła wymaganego przez KNF skorygowanego programu postępowania naprawczego - jedynie przekazała dokument o charakterze długoterminowego planu rozwoju, jednak jak Kasa zaznaczyła - nie został on oparty na wynikach kontroli KNF.

KNF wyjaśniła jednocześnie, że pojęcie "rażącego naruszania prawa" zawarte w art. 73a ust. 1 ustawy o skok ma charakter klauzuli generalnej. Nadto podkreśliła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jako rażące należy uznać naruszenie przepisu prawa, którego treść nie pozostawia wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Wyjaśniła, że rażące to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa, gdy proste zestawienie zachowania adresata normy prawnej zawartej w przepisie z treścią przepisu prawa prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności.

Wskazała, że w pojęciu rażącego naruszenia prawa mieszczą się przede wszystkim naruszenia takich przepisów prawa, które są jednoznaczne i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Jako rażące naruszenia obowiązków Kasy wynikających z przepisów ustawy o skok kwalifikować również należy te naruszenia, które skutkują naruszeniem wartości chronionych przepisami ustawy o skok, takich jak w szczególności ochrona depozytów członków skok oraz stabilne i ostrożne zarządzanie kasą.

Za rażące i uporczywe naruszenie obowiązków nałożonych ustawą o skok KNF uznała również naruszenia mające charakter świadomy, niejednokrotny oraz ciągły (por. A. Famirski [w:] M. Michalski (red.), Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych. Komentarz, Warszawa 2014, s. 587).

Reasumują organ stwierdził, że uporczywość rozumieć należy, jako złą wolę podmiotu, którego zachowanie można określić poprzez odwołanie do tej cechy. Zdaniem KNF jest to zachowanie "nieustępliwe, stale powtarzające się, nieprzerwane". Istotą, a zarazem wyznacznikiem uporczywości – zdaniem organu - jest jej intensywny charakter przedsiębranego działania, a także - mając na uwadze ocenę moralną - duży stopień naganności. Pojęcie uporczywości oznacza działanie lub jego zaniechanie trwające dłuższy czas albo powtarzające się w pewnym okresie; uporczywość należy rozumieć jako wielokrotność lub długotrwałość naruszania pewnych praw. Organ wskazał, że Sąd Apelacyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt: II Akz 289/00) wyraził pogląd, że pojęcie uporczywości zawiera zarówno wielokrotność uchylania się od wykonania powinności, jak i świadomość niweczenia tym możliwości osiągnięcia stanu założonego przez prawo.

Wyjaśniła, że pojęcie natomiast "długotrwałości" oznacza z kolei sytuację, która trwa przez długi czas, który nie został jednakże bliżej określony. Pojęcie to najłatwiej zdefiniować stawiając je w opozycji do pojęć takich jak ,jednorazowość", czy też "krótkotrwałość" danego zjawiska.

Zdaniem KNF Kasa naruszyła następujące przepisy prawa, tj.:

- art. 29 ust. 2 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 36 ust. 2 ustawy o skok w związku z art. 70 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo bankowe;

- art. 24 ust. 2 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 30 ust. 2 ustawy o skok;

- art. 30 ust. 1 ustawy o skok przed nowelizacją i art. 37 ust. 1 ustawy o skok;

- art. 32 ustawy o skok;

- art. 69 ust. 2 ustawy Prawo bankowe;

- § 6 Rozporządzenia o rachunkowości skok z 2013 r.;

- art. 62d ustawy o skok;

- art. 72a ustawy o skok

Zdaniem KNF wykazana nieprawidłowość działania Kasy świadczy o wadliwości mechanizmów funkcjonujących w SKOK. W ocenie organu nadzoru sytuacja, w której dochodzi do nieprawidłowości w obszarze wymagającym szczególnej staranności, stanowi dodatkowy argument przemawiający za kwalifikacją stwierdzonej nieprawidłowości jako rażącej.

Organ stwierdził, iż czynnikami, które zadecydowały o charakterze rażącym zaistniałych naruszeń był czasokres w jakim doszło do naruszenia prawa oraz fakt, iż pomimo zaleceń i przeprowadzonej w SKOK [...] kontroli, Kasa nadal prowadziła działalność niezgodną z zaleceniami kontroli i przepisami prawa.

Organ wyjaśnił, że wskazany stan został nadto potwierdzony także przez Kasę Krajową w przekazanym Komisji protokole z kontroli, jaką Kasa Krajowa przeprowadziła w SKOK [...] oraz w zawiadomieniu Prokuratury Rejonowej we [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Zarząd SKOK [...] , polegającego na dopuszczeniu do podawania w księgach rachunkowych SKOK [...] nierzetelnych, danych w szczególności w zakresie prezentowania wartości nieruchomości należących do Kasy, prowadzącego do stworzenia odbiegającego od rzeczywistości gospodarczej obrazu sytuacji finansowej SKOK [...] .

Komisja wskazała, że SKOK [...] nie przestrzega przepisów prawa, co jest Istotnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa gromadzonych w Kasie depozytów, co stanowi przesłankę zastosowania działań określonych w art. 73a ust. 1 ustawy o skok.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73a ust. 1 ustawy o skok KNF może podjąć decyzję o ustanowieniu w kasie lub Kasie Krajowej zarządcy komisarycznego także w przypadku, gdy działalność kasy lub Kasy Krajowej wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie przepisów prawa.

Komisja uznała, iż wprowadzenie zarządcy komisarycznego w SKOK [...] jest niezbędne dla prowadzenia przez SKOK [...] działalności zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Komisji zastosowanie innych środków nadzorczych przewidzianych w ustawie o skok było niewystarczające. Podejmując niniejszą decyzję Komisja uznała, że ustanowienie zarządcy komisarycznego będzie środkiem adekwatnym do stwierdzonego stanu faktycznego tj. naruszania przez SKOK [...] w swojej działalności rażąco przepisów prawa. Jednocześnie będzie to środek efektywny dla osiągnięcia celu jakim jest zgodność działania Kasy z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem KNF przygotowanie i przeprowadzenie restrukturyzacji Kasy przez zarządcę komisarycznego, usprawni proces, z uwagi na to że ustawodawca przyznał zarządcy komisarycznemu uprawnienie do podejmowania decyzji we wszelkich sprawach Kasy, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy. Takie stwierdzenie wynika z dotychczasowych doświadczeń organu nadzoru w zakresie prowadzonych postępowań restrukturyzacyjnych nadzorowanych podmiotów. W tej sytuacji zastosowany środek nadzorczy należało – w ocenie organu - uznać za adekwatny do obecnej działalności Kasy.

Komisja podkreśliła, że wyniki postępowania wyjaśniającego doprowadziły Komisję do wniosku, iż SKOK [...] w swojej działalności narusza rażąco przepisy prawa.

Komisja postanowiła powierzyć realizację zadań wynikających zapełnienia takiej funkcji pani J. W. z uwagi na kwalifikacje i doświadczenie zawodowego niezbędne do kierowania SKOK [...] i sprawowania funkcji zarządcy komisarycznego w SKOK [...] .

Zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy o skok wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja Nadzoru Finansowego. Organ wyjaśnił, że wysokość wynagrodzenia dla zarządcy komisarycznego ustalona została na podstawie informacji przekazanych przez SKOK [...] z dnia 11 maja 2015 r., o poziomie wynagrodzenia członków Zarządu. Nadto stwierdził, że wynagrodzenie zostało określone z uwzględnieniem kwalifikacji i doświadczenia pani J.W. oraz zadań wynikających z przygotowania i przeprowadzenia procesu restrukturyzacji Kasy.

Pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. Rada Nadzorcza SKOK "[...] " we [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję KNF z dnia [...] czerwca 2015 r. o ustanowieniu zarządcy komisarycznego.

Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. przepisów:

1) art. 12 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, poprzez działanie przez Przewodniczącego i Zastępcę Przewodniczącego KNF bez wskazania pełnej podstawy prawnej i bez powołania upoważnienia do działania w imieniu Komisji,

2) art. 62d ust. 2 ustawy o skok w zw. z art. 8 i art. 104 k.p.a. poprzez uznanie, że zastosowanie środka nadzorczego, przewidzianego w art. 62d ust. 2 ustawy o skok, może nastąpić bez wydania decyzji administracyjnej skierowanej do podmiotu nadzorowanego oraz bez przeprowadzenia stosowanego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie,

3) art. 62d ust. 2 w zw. z art. 62d ust. 1 ustawy o skok i art. 28 k.p.a., poprzez skierowanie pisma z dnia 8 września 2014r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania,

4) art. 6, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania SKOK [...] o okolicznościach istotnych dla przedmiotu sprawy oraz naruszenie prawa SKOK do czynnego udziału w sprawie,

5) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który uzasadniałby zastosowanie zaskarżonego środka nadzorczego,

6) art. 77 § 4 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez brak wskazania w aktach sprawy, które okoliczności zostały ustalone na podstawie faktów znanych KNF z urzędu,

7) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, dowodów na których KNF się oparła, oraz dowodów którym nie dała wiary i dlaczego, a ponadto brak w komparycji decyzji oznaczenia strony postępowania,

8) art. 62d ust. 2 w zw. z art. 62d ust. 1 ustawy o skok poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie środka nadzorczego w sytuacji, gdy brak było stwierdzonych nieprawidłowości w przeprowadzonym na zlecenie Kasy badaniu sprawozdania finansowego za 2013 r., w następstwie czego doszło również do naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

9) art. 62d ust. 2 w zw. z art. 62d ust. 1 ustawy o skok w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zleceniu przez KNF wykonania badania podmiotowi, który nie jest biegłym rewidentem,

10) art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i kwestionowanie przez KNF prawidłowości wycen nieruchomości SKOK [...] , dokonanych na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy Komisji uprawnienia takie nie przysługują,

11) art. 71 ustawy o skok poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy brak było przesłanek umożliwiających zastosowanie środków nadzorczych na podstawie wskazanego przepisu,

12) art. 73a ust. 1 ustawy o skok poprzez jego błędne zastosowanie i wadliwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, ze działalność SKOK [...] wykazuje aktualnie rażące, uporczywe naruszanie przepisów prawa, a także zaniechaniu stosowania zasady stopniowania środków nadzoru, nadto poprzez wadliwe sformułowanie treści decyzji.

Mając na uwadze poczynione zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji,

2. zasądzenie od KNF kosztów postępowania oraz

3. wstrzymanie przez KNF wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia przez KNF wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ojej wstrzymanie w całości przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi czytamy, że w aktach postępowania administracyjnego, w ramach którego została wydana zaskarżona decyzja, nie ma większości pism, a więc dowodów, o których mowa w ustaleniach faktycznych na str. 3-7 uzasadnienia decyzji. Zdaniem skarżącej KNF rozstrzygała sprawę przede wszystkim na materiałach spoza przedmiotowego postępowania administracyjnego, w ogóle nie informując o tym SKOK. Skarżąca podkreśliła, że nie doręczono jej informacji o takim sposobie procedowania, w której zostałyby wskazane dowody brane pod uwagę przez KNF, których nie ma w aktach. Zauważyła, że w aktach postępowania administracyjnego nie ma jakiejkolwiek adnotacji w tej kwestii, z którą strona mogłaby się zapoznać w trakcie przeglądania akt. Przepis art. 10 k.p.a. – w ocenie skarżącej - został rażąco naruszony przez KNF, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zauważyła, że mając na uwadze zupełnie szczątkowy materiał zebrany w aktach postępowania administracyjnego trudno było sobie wyobrazić podjęcie na jego podstawie decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Zdaniem skarżącej - wykorzystując dowody nieujawnione w aktach - KNF zadziałała z zaskoczenia i zdaniem skarżącej Komisja niejako zastawiła pułapkę, czym uniemożliwiła SKOK racjonalną obronę swoich praw w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca zauważyła, że jak wynika z art. 11 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, KNF wydaje decyzje i postanowienia w formie uchwał. Wyjątek od tego przewidziany został w art. 12 ust. 1 u.n.r.f., który stanowi, że KNF może upoważnić Przewodniczącego Komisji, Zastępców Przewodniczącego oraz pracowników Urzędu Komisji do podejmowania działań w zakresie właściwości Komisji, w tym do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych. Przy czym upoważnienie to nie może dotyczyć określonych w przepisach odrębnych rozstrzygnięć co do istoty sprawy w zakresie zagadnień wymienionych w art. 12 ust. 2 u.n.r.f. Zdaniem skarżącej – z przytoczonych powyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że regułą jest, iż indywidualne akty administracyjne KNF wydawane są w formie uchwał. Skarżąca podkreśliła, że Przewodniczący Komisji, Zastępcy Przewodniczącego oraz pracownicy Urzędu Komisji mogą podejmować tylko niektóre działania w zakresie właściwości Komisji i to tylko wtedy, gdy dysponują oni odpowiednim upoważnieniem, udzielonym przez Komisję. Zwróciła uwagę na fakt, że przepis art. 12 u.n.r.f. wprowadza możliwość delegowania uprawnień KNF w ramach jej struktury oraz w ramach struktury organizacyjnej Urzędu KNF. Regulacja ta nawiązuje do instytucji upoważnienia pracownika organu administracji publicznej do załatwiania spraw administracyjnych w imieniu i na rzecz tego organu administracji publicznej unormowanej w art. 268a k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę, że istotne podobieństwa, jakie zachodzą pomiędzy art. 12 u.n.r.f. (a w szczególności jego ust. 1) a art. 268a k.p.a. pozwalają odnosić zdecydowaną większość poglądów doktryny i judykatury wypracowanych na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego także do unormowania zawartego w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym." (por. M. Wierzbowski, Nadzór nad rynkiem finansowym, Legalis 2014).

Skarżąca wskazała, że w orzecznictwie wydanym na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie podkreśla się natomiast, że pracownik działający z upoważnienia organu musi powołać się w wydawanym akcie na to upoważnienie oraz wskazać podstawę prawną tego upoważnienia (por. m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2014).

Co więcej – zdaniem Rady Nadzorczej SKOK [...] - również w odniesieniu do przepisu art. 12 u.n.r.f. wyrażony został pogląd, że "w przypadku podejmowania działań z zakresu właściwości KNF w oparciu o upoważnienie udzielone na podstawie art. 12 u.n.r.f. okoliczność działania z upoważnienia powinna być wskazana w piśmie, które jest przejawem danego działania. W szczególności dotyczy to wydawanych z upoważnienia rozstrzygnięć administracyjnych. Wprawdzie wymóg taki nie wynika wprost z przepisów prawa, niemniej jest na gruncie art. 268a k.p.a. postulowany przez doktrynę. Ma to istotne znaczenie praktyczne, albowiem strona, do której kierowane jest pismo organu nadzoru, powinna być zaopatrzona w in formację, że osoba sygnująca pismo ma prawo do działania w imieniu organu administracji." (por. M. Wierzbowski, Nadzór nad rynkiem finansowym, Legalis 2014).

Brak natomiast wskazania w wydawanym akcie stosownego upoważnienia oraz powołania odpowiedniej podstawy prawnej stanowi – w ocenie skarżącej - rażące naruszenie prawa, kwalifikowane przez znaczna część orzecznictwa sądów administracyjnych jako naruszenie przepisów o właściwości organów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/RZ 622/06).

Skoro zatem zaskarżony akt wydany został przez Zastępcę Przewodniczącego KNF, przy czym w jego treści nie powołano stosowanego upoważnienia, udzielonego przez KNF, jak również, nie określono podstawy prawnej, umożliwiającej udzielenie takiego upoważnienia, to skarżąca uznała, że zaskarżony akt dotknięty jest wadą nieważności w rozumieniu a 156 k.p.a.

W ocenie skarżącej KNF skumulowała w jednym momencie dwie czynności, tj. zlecenie badania (art. 62d ust. 2 ustawy o skok), i od razu zalecenie z art. 71 ust. 1 ustawy o skok). Zalecenie zostało sformułowane niewątpliwie bez jakiejkolwiek podstawy, bo przecież w dniu 8 września 2014r. SKOK nie dopuściła się naruszenia, które zostało objęte zaleceniem i na jego podstawie miałoby być usunięte. Organ nadzoru poszedł ewidentnie na skróty, nie chcąc najwyraźniej zapoznać się z kontrargumentami Kasy. Jednocześnie skarżąca przypomniała, że w tym czasie toczyło się postępowanie administracyjne z art. 62d ust. 1 ustawy o skok o zobowiązanie SKOK zlecenia wskazanemu biegłemu rewidentowi zbadania prawidłowości i rzetelności sprawozdania finansowego za 2013 r.

Skarżąca zauważyła, że na str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji KNF wyraziła pogląd, że SKOK mogła udzielać "pożyczek" jedynie ze środków stanowiących jej własność, tj. z funduszy własnych. Jednak podkreśliła, że organ nie wskazał podstawy prawnej, na bazie której doszedł do ww. przekonania. Skarżąca wskazuje, że ustawa o skok wyraźnie bowiem stanowi, że spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa może udzielać kredytów i pożyczek (art. 29, 30, 31, 32, 37), mało tego - udzielanie pożyczek i kredytów jest celem kas (art. 3 ust. 1 ustawy) i nie ma w niej przepisów, z których można by wyciągnąć wniosek, że udzielanie pożyczek może następować wyłącznie z funduszy własnych.

Co do programu naprawczego i rzekomego nieprzestrzegania przez SKOK art. 72a ustawy skok, to ta kwestia w ogóle nie powinna być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie, ponieważ – w ocenie skarżącej - skutki nieprzedstawienia programu naprawczego wbrew wymaganiom KNF są określone w art. 73 ust. 1 ustawy o skok. To właśnie ten przepis wskazuje jako samodzielną przyczynę ustanowienia zarządcy komisarycznego nieprzekazanie programu naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna. Skarżąca zauważyła, że w tym zakresie KNF w ogóle nie wszczęła postępowania administracyjnego. Z zawiadomienia dnia 22 grudnia 2014r. – zdaniem skarżącej - wyraźnie wynika, że postępowanie w przedmiocie ustanowienia zarządu komisarycznego zostało wszczęte na podstawie art. 73a ust. 1 ustawy o skok "w celu wyjaśnia czy Kasa w swojej działalności nie narusza rażąco przepisów prawa.", a nie w celu wyjaśnienia, czy Kasa przedstawiła program postępowania naprawczego, co jest - jak zaznaczono - odrębną przesłanką do ustanowienia zarządcy komisarycznego.

W odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Pismem z dnia 6 maja 2016 r. oraz pismem z dnia 10 maja 2016 r. były prezes Rady Nadzorczej SKOK "[...] " informując o złożeniu podejrzenia popełnienia przestępstwa przez Ministra Finansów o czyn z art. 231 § 1 kk oraz Przewodniczącego KNF o czyn z art. 271 § 1 k.k. Stwierdził, że działania ww. organów uchybiają konstytucyjnej ochronie osoby prawnej i stoją w sprzeczności z zasadą wolności gospodarczej. Poinformował, że KNF wystąpił do Sądu Gospodarczego w Toruniu o ogłoszenie upadłości skarżącej. W dniu 6 maja 2016 r. Sąd wydał postanowienie o ogłoszeniu upadłości Kasy (VGU 23/16).

Na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. pełnomocnik organu wniósł oddalenie skargi. Pełnomocnik poinformował, że przed SR w T. toczy się postępowanie w przedmiocie wniosku o ogłoszenie upadłości SKOK "[...] " lecz do dnia dzisiejszego nie zapadło orzeczenie w tej sprawie. Podnosi dodatkowo, że w dniu 15 stycznia 2016 r. SA w G. wydał wyrok mający związek z tą sprawą, w którym stwierdził, że SKOK "[...] " rażąco naruszał przepisy prawa w latach 2009 – 2010, złożył kopię wyroku o sygn. V ACa 564/15. W wyroku tym Sąd stwierdził, że SKOK [...] dopuścił się w latach 2009-2010 rażących nieprawidłowości, które dają podstawę do ustalenia, że w 2011 r. powstało ryzyko niewypłacalności, a postępowanie prowadzące do tego miało charakter rażącego i uporczywego naruszania prawa. Sąd zauważył, że wniosek opinii biegłych sądowych jakoby SKOK [...] dopuścił się uporczywego naruszania ustawy o rachunkowości przez niedokonywanie w odpowiedniej wysokości odpisów aktualizacyjnych w związku z dużą kwotą kredytów i pożyczek przeterminowanych i nieściągalnych znajduje oparcie w dowodach zgromadzonych w katach sprawy.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. oraz pismem z dnia 13 maja 2016 r. wiceprzewodniczący Rady Nadzorczej SKOK [...] wystąpił o przeprowadzenie dowodu z dokumentu skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r. (V ACa 564/15). Stwierdził w nich ponadto, że Rada Nadzorcza SKOK [...] została przez zarządcę komisarycznego pozbawiona prawa ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika poprzez niezwołanie przez zarządcę posiedzenia Rady Nadzorczej w celu powołania pełnomocnika. Stwierdzono w nich, że zarządca komisaryczny w toku postępowania przed sądem administracyjnym nie ujawnił swojej obecności i pozostawał na sali rozpraw w charakterze publiczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że Komisja Nadzoru Finansowego, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w SKOK "[...] " z siedzibą we [...] - nie naruszyła obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skarżącej Rady Nadzorczej SKOK "[...] ", Komisja Nadzoru Finansowego, wydając sporną decyzję administracyjną, nie dopuściła się naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych.

W działaniu organu nadzoru, wydającego sporną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów art. 73a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Jednocześnie, Sąd uznał, że w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia Komisji wyjaśnione zostały w sposób dostatecznie jasny motywy podjętego rozstrzygnięcia o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i spójna, a także - co nie bez znaczenia - pozwala na dokonanie pełnej oceny legalności spornego aktu również świetle stosownych regulacji prawa materialnego.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Komisja Nadzoru Finansowego może żądać informacji od Kasy Krajowej oraz wyjaśnień od członków organów Kasy Krajowej w zakresie niezbędnym dla wykonywania zadań z zakresu nadzoru. Jak stanowi art. 70a ust. 2 cyt. ustawy, Komisja Nadzoru Finansowego wzywa Kasę Krajową do usunięcia w wyznaczonym terminie uchybień stwierdzonych w jej działalności.

Z kolei, w świetle przepisu art. 71 ust. 1 ustawy o skok, Komisja Nadzoru Finansowego w ramach nadzoru może zalecić kasie lub Kasie Krajowej w szczególności podjęcie stosownych działań wskazanych expressis verbis w tym przepisie.

Zgodnie z normą prawną wyrażoną w przepisie art. 71 ust. 2 ustawy o skok, w przypadku stwierdzenia, że kasa albo Kasa Krajowa nie realizuje zaleceń, a także gdy działalność kasy albo Kasy Krajowej wykonywana jest z naruszeniem przepisów prawa lub statutu, lub stwarza zagrożenie dla interesów członków kasy albo Kasy Krajowej, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może:

1) wystąpić do właściwego organu kasy lub Kasy Krajowej o odwołanie członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej bezpośrednio odpowiedzialnych za stwierdzone uchybienia;

2) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej, o których mowa w pkt 1, do czasu rozpatrzenia wniosku o ich odwołanie;

3) nakazać kasie lub Kasie Krajowej ograniczenie zakresu działalności;

4) nakazać kasie lub Kasie Krajowej zaprzestania prowadzenia określonej działalności.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że upomnienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy o skok, jest niewładczym przejawem działalności Komisji Nadzoru Finansowego i jednocześnie formą zasygnalizowania podmiotowi nadzorowanemu, że dopuścił się niewłaściwych, niezgodnych z prawem działań, których nie wyeliminowanie w trybie samokontroli dopiero będzie mogło spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego i zastosowanie przez Komisję wspomnianych wcześniej środków nadzorczych.

W tym miejscu, warto zauważyć, że w toku sprawowania nadzoru bieżącego nad podmiotami sektora finansowego Komisja Nadzoru Finansowego uprawniona jest do stosowania szeregu środków nadzoru adekwatnych do rodzaju i rozmiarów stwierdzonych nieprawidłowości w działalności.

Nie ulega wątpliwości, że Komisja Nadzoru Finansowego, jak każdy organ nadzoru, może stosować środki nadzoru tylko na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji, Komisja może stosować środki nadzoru tylko takie, jakie expressis verbis przewiduje ustawa, z natężeniem i w przypadkach określonych prawem, a ponadto, używając określonego środka nadzoru, musi przestrzegać określonej procedury, właściwej dla formy prawnej, w jakiej ten środek zostanie zastosowany (por. R. Blicharz, Nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad rynkiem kapitałowym w Polsce, Bydgoszcz-Katowice, 2009, s. 200).

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że SKOK [...] rażąco narusza przepisy prawa.

W ocenie Sądu, sytuacja ta znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach, w tym w szczególności w protokole z kontroli Urzędu Komisji przeprowadzonej w SKOK [...] . Wskazany stan został nadto potwierdzony także przez Kasę Krajową w przekazanym Komisji protokole z kontroli, jaką Kasa Krajowa przeprowadziła w SKOK [...] oraz w zawiadomieniu Prokuratury Rejonowej we [...] o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Zarząd SKOK [...] , polegającego na dopuszczeniu do podawania w księgach rachunkowych SKOK [...] nierzetelnych, danych w szczególności w zakresie prezentowania wartości nieruchomości należących do Kasy, prowadzącego do stworzenia odbiegającego od rzeczywistości gospodarczej obrazu sytuacji finansowej SKOK [...] .

Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym wykazane zostało, że SKOK [...] nie przestrzega przepisów prawa, co jest Istotnym zagrożeniem dla bezpieczeństwa gromadzonych w Kasie depozytów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wobec SKOK [...] zachodziła podstawa do zastosowania działań określonych w art. 73a ust. 1 ustawy o skok.

Zgodnie z art. 73a ust. 1 ustawy o skok, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu w kasie lub Kasie Krajowej zarządcy komisarycznego także w przypadku gdy działalność kasy lub Kasy Krajowej wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie przepisów prawa.

Komisja słusznie uznała, iż wprowadzenie zarządcy komisarycznego w SKOK [...] jest niezbędne dla prowadzenia przez SKOK [...] działalności zgodnie z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, Komisji zasadnie przyjęła, iż zastosowanie innych środków nadzorczych przewidzianych w ustawie o skok było niewystarczające, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę fakt, iż przed podjęciem spornej decyzji Komisja wyczerpała inne alternatywne środki nadzorcze.

W tej sytuacji, uznać należy, że ustanowienie zarządcy komisarycznego będzie środkiem adekwatnym do stwierdzonego stanu faktycznego, tj. naruszania przez SKOK [...] w swojej działalności rażąco przepisów prawa. Jednocześnie będzie to środek efektywny dla osiągnięcia celu jakim jest zgodność działania Kasy z obowiązującymi przepisami prawa.

Należy zgodzić się z organem nadzoru, iż przygotowanie i przeprowadzenie restrukturyzacji SKOK [...] przez zarządcę komisarycznego, usprawni proces, z uwagi na to że ustawodawca przyznał zarządcy komisarycznemu uprawnienie do podejmowania decyzji we wszelkich sprawach Kasy, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy.

Nie bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest również to, iż zgodnie z przepisami ustawy, właściciele (członkowie) kasy poprzez swoich przedstawicieli w Radzie Nadzorczej SKOK [...] są informowani o podejmowanych w Kasie działaniach, a więc zastosowany środek nadzorczy należy uznać za jak najbardziej adekwatny do obecnej działalności SKOK [...] .

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wystąpienie przesłanek z art. 73a ust. .1 ustawy o skok, gdyż analiza regulacji prawnych oraz waga naruszeń po stronie SKOK [...] przemawia za tym, by ustanowienie zarządcy komisarycznego nastąpiło na tej właśnie podstawie.

Mając na względzie brzmienie przepisu art. 73 ust. 8 ustawy o skok, Sąd zgodził się z tym, iż wynagrodzenie zarządcy komisarycznego Komisja Nadzoru Finansowego ustaliła w sposób prawidłowy, kierując się informacji przekazanych przez SKOK [...] z dnia 11 maja 2015 r. o poziomie wynagrodzenia członków Zarządu. Wynagrodzenie to zostało określone z uwzględnieniem kwalifikacji i doświadczenia J. W. oraz zadań wynikających z przygotowania i przeprowadzenia procesu restrukturyzacji Kasy.

Zdaniem Sądu, nie naruszyła w toku postępowania dyspozycji przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., albowiem

W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie Komisja Nadzoru Finansowego nie naruszyła zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że organy nadzoru wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z tą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), dokonując przy tym wszechstronnej oceny tego materiału dowodowego, a także uzasadniając obie sporne decyzje administracyjne w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.