Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1678/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 21, art. 22, art. 22a
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 742/16 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. M. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 742/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności OB za rok 2009.

Od przedmiotowego wyroku P. M. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 61 i 62 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

art. 874 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej k.c.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady WE 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie kodeksu postępowania administracyjnego w jego materialnym aspekcie w związku z art. 141 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i "niewłaściwe poprzez błędne zaakceptowanie odmowy prawa zażalenia dokonanej przez organy w sprawie".

art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2007 r. Nr 35, poz. 217, dalej: ustawa o płatnościach) w związku z art. 874 § 2 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe uznania, że formalne rozwiązanie spółki cywilnej w trybie art. 874 § 2 k.c. stanowi przesłankę stosowania art. 22a ust. 1 ustawy o płatnościach. W postępowaniu o przyznanie płatności.

art. 22a ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do postępowania za rok 2009, gdy przepis ten wszedł w życie na podstawie art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej z dnia 4 lutego 2011 r. zmieniającej ustawę z dniem 15 marca 2011 r.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 61, 62 i 144 § 1 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze oraz art. 874 § 2 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi - co miało wpływ na wynik sprawy determinowało bowiem istotę i treść skarżonego rozstrzygnięcia

art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 22a ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi - co miało wpływ na wynik sprawy determinowało bowiem istotę i treść skarżonego rozstrzygnięcia.

art. 144 § 1 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze w związku z art. 61 i 62 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze w związku z art. art. 874 § 2 k.c. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adokackiego według norm przepisanych. W trybie art. 176 § 1 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2007 r., nr 35, poz. 217 ze zm., dalej "ustawa o płatnościach"). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego.

Stosownie do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt GPS 2/12, spółki cywilne w postępowaniach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych, zostały uznane za producenta rolnego, tj. podmiot – stronę postępowania administracyjnego, a tym samym mogą one składać wnioski o przyznanie płatności i w takim postępowaniu wyłącznie spółka cywilna jest stroną postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 874 § 2 kodeksu cywilnego, spółka (tu: spółka cywilna) ulega rozwiązaniu z dniem ogłoszenia upadłości wspólnika. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący (por. wyrok SN z dnia 5 listopada 1998 r., I CKN 879/97). W trakcie postępowania organ ustalił, że Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie X Wydział Gospodarczy postanowieniem z dnia [...].06.2015 r., sygn. akt [...], ogłosił upadłość dłużnika R. M. i wyznaczył sędziego komisarza. Zatem spółka cywilna B. A. uległa rozwiązaniu z dniem ogłoszenia postanowienia o upadłości wspólnika, to jest z dniem [...].06.2015 r., a zatem podmiot, z wniosku którego wszczęte zostało postępowanie w sprawie przyznania płatności nie istnieje.

Jednocześnie żaden podmiot nie złożył wniosku transferowego. Należy przypomnieć, że zasadą jest przyznawanie płatności wyłącznie na wniosek rolnika. Wyjątkowo na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego, przyznanie płatności z wniosku podmiotu, który przestał istnieć może nastąpić, jednakże tylko po złożeniu stosownego wniosku w odpowiednim terminie. Możliwość wstąpienia do toczącego się postępowania została ujęta w przepisach szczególnych art. 21 i 22 ustawy o płatnościach. Dotyczy tej sytuacji również art. 22a tej ustawy, wprowadzony zmianą dokonaną w dniu 4 lutego 2011 r. (Dz.U. nr 54, poz. 278).

Zgodnie z art. 22a ust. 1 ww. aktu prawnego w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują następcy prawnemu, jeżeli spełnione zostaną określone przesłanki. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ustawy nowelizującej do postępowań w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego, w rozumieniu ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem: 1) art. 20 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; 2) art. 7 ust. 3d, art. 22a, art. 26 oraz art. 27 ust. 1a, ust. 4 pkt 2 i 3, ust. 4a-4c, ust. 5a i 7 ustawy zmienianej w art. 1, które, w przypadku postępowań w sprawach dotyczących tych płatności lub tego wsparcia na 2010 r., stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że w przypadku wystąpienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne, termin określony w art. 22a ust. 3 oraz w art. 27 ust. 4b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, wynosi 2 miesiące od dnia jej wejścia w życie. Powyższe oznacza, że rację ma autor skargi kasacyjnej, iż wskazane przepisy regulujące następstwo prawne miały zastosowanie do płatności za 2009 r. Oznacza to jednak, że przepisy prawa nie przewidywały w ogóle następstwa prawnego w przypadku, gdy wnioskodawcą – beneficjentem była spółka cywilna.

W stanie faktycznym sprawy spółka cywilna wystąpiła do organu z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009. Jak już wskazano w toku postępowania przed organem I instancji spółka ulegała rozwiązaniu z mocy prawa, na podstawie art. 874 § 2 k.c. W związku z powyższym organ miał wszelkie podstawy (faktyczne i prawne) do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez organ stanowisko znajduje oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy, co również pozwala przyjąć, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że jedną z przesłanek bezprzedmiotowości postępowania jest brak (nieistnienie) strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. Według obiektywnej koncepcji strony postępowania, co do której przychyla się skład orzekający w tej sprawie, o tym czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji

w postępowaniu administracyjnym.

W okolicznościach sprawy przedmiotem postępowania było przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 dla spółki cywilnej. Spółka ta przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji została rozwiązana z mocy prawa i żaden z byłych wspólników rozwiązanej spółki cywilnej nie wstąpił jako następca prawny do tego postępowania, gdyż rozwiązania takiego nie przewidywały przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał,

że jedyną stroną tego postępowania była spółka cywilna (do momentu jej rozwiązania), co z kolei obligowało organ I instancji do umorzenia postępowania w sprawie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z tego względu byłemu wspólnikowi rozwiązanej spółki cywilnej, który nie złożył wniosku transferowego dla płatności bezpośrednich na rok 2009 nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Nie może on wykazać istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego. W tym postępowaniu były wspólnik zlikwidowanej spółki cywilnej może co najwyżej wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, co jednak nie wyposaża go w przymiot strony postępowania .

Na koniec należy wskazać na wadliwe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy kreujące zasadę sukcesji generalnej.

Odnosząc się do takiego stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że w prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Oznacza to, że prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają następstwu prawnemu, w tym np. dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przejście tych praw i obowiązków na następców prawnych, którzy są jednocześnie następcami prawnymi, w tym dziedziczącymi spadkobiercami w rozumieniu prawa cywilnego mogą przewidywać wyłącznie przepisy szczególne z zakresu szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Najlepszym tego przykładem takiego rozwiązania zawartego w prawie publicznym, jeżeli chodzi o spółkę cywilną, jest art. 133 § 2b Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym stroną w postępowaniu podatkowym w sprawie stwierdzenia nadpłaty w zakresie zobowiązań byłej spółki cywilnej może być osoba, która była wspólnikiem spółki cywilnej w chwili rozwiązania spółki.

Uwzględniając powyższe rozważania wszystkie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, oprócz zawartych w punkcie I ppkt 4 i 5, okazały się nieuzasadnione. Natomiast trafność zarzutów ujętych w punkcie I ppkt 4 i 5 nie stanowiła podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Dlatego też działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).