Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2526/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 162 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Starszy asystent Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 580/12 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 580/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "Komitet Mieszkańców W." z siedzibą w Kątach (dalej zwanego Stowarzyszeniem) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji – powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U 2012r., poz. 270 - dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2011r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 79 (odcinek Piaseczno – skrzyżowanie z drogą krajowa nr 50) i budowie obwodnicy Góry Kalwarii na drogach krajowych nr 79 i nr 50 (dalej zwanej: decyzją środowiskową). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na brak przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej, z uwagi na fakt, że może ona nadal być przedłużona, jako wymagany dokument przy uzyskiwaniu stosownej decyzji związanej z zamierzeniem inwestycyjnym, a inwestor (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad) nadal jest zainteresowany realizacją przedsięwzięcia. Dodał, że pomimo eliminacji z obrotu prawnego decyzji o lokalizacji drogi, inwestor nadal może zrealizować przedsięwzięcie występując o kolejną decyzję – zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Wskazał, że inwestor złożył już wniosek o wydanie decyzji dla części zadań składających się na to przedsięwzięcie. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że skoro decyzja nie jest bezprzedmiotowa, to nie ma znaczenia, czy spełnione są inne przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., które muszą występować kumulatywnie. Jednocześnie ocenił, że także te warunki nie zachodziły.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Stowarzyszenie zarzuciło organowi odwoławczemu naruszenie: art. 162 § 1 i 2, art. 6, art. 8, i art. 9, art. 80 w zw. z art. 7, art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 79 i budowie obwodnicy Góry Kalwarii, oczywistym jest, iż decyzja środowiskowa dla tego przedsięwzięcia jest bezprzedmiotowa; cel wynikający z decyzji środowiskowej nie może być osiągnięty gdyż niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę dla tego przedsięwzięcia w przebiegu ustalonym tą decyzją. Dodano, że aktualnie potrzebne jest przeprowadzenie stosownych postępowań w oparciu o nowe przepisy prawa. Wskazano, że za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej przemawia także interes społeczny, gdyż trudno uznać, aby mieściła się w nim realizacja drogi, co do której wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o ustaleniu jej lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Stowarzyszenia, Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma kwestia, czy decyzja środowiskowa stała się bezprzedmiotowa w znaczeniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Podał, że zdaniem organu decyzja ta może być przedłużona w myśl wymagań wskazanych w art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - dalej jako: ustawa o ocenach). Stowarzyszenie wywodzi zaś, że decyzja ta nie może być traktowana jako wymagany dokument, skoro została wydana po orzeczeniu o lokalizacji, a orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja środowiskowa (wydana w 2007r.) stała się bezprzedmiotowa w znaczeniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie może ona być już podstawą orzekania w sprawie aktów poprzedzających realizację inwestycji, a za stwierdzeniem jej wygaśnięcia przemawia wzgląd na potrzebę pewności prawa. Dodał, że w interesie publicznym leży zapobieżenie sytuacji, w której – wobec istnienia odrębnego trybu weryfikacji, organ właściwy w sprawie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia musiałby oceniać, czy przedłożona przez inwestora decyzja środowiskowa spełnia przewidziane prawem warunki. Podniósł, że sporna decyzja środowiskowa została wydana na podstawie nieobowiązujących już regulacji zawartych w ustawie – Prawo ochrony środowiska. Dodał, że zgodnie z art. 155 ustawy o ocenach, po zmianie przepisów decyzje takie zachowują moc obowiązującą i mogą stanowić podstawę m.in. do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach). Uznał jednak, że zastosowanie w kontrolowanej sprawie wykładni gramatycznej art. 155 ustawy o ocenach jest niewystarczające do oceny, czy także sporna decyzja środowiskowa zachowuje moc obowiązującą. Przyjął bowiem, że wykładnia ta pozostaje w sprzeczności z zasadą skuteczności prawodawstwa UE. Stwierdził, że prawidłowe odkodowanie znaczenia normy prawnej, zawartej w art. 155 ustawy o ocenach, możliwe jest jedynie przy odwołaniu się do reguł wykładni systemowej (założenia spójności prawodawstwa stanowionego na poziomie wspólnotowym i kraju członkowskiego), jak i celowościowej – zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego.

Zdaniem Sądu I instancji, przy przyjęciu tych rodzajów wykładni, przepis art. 155 ustawy o ocenach powinien być odnoszony wyłącznie do decyzji środowiskowych wydanych po przeprowadzeniu oceny oddziaływania w pełnym zakresie. Nie może mieć natomiast zastosowania do decyzji środowiskowej, której wygaśnięcie było przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie, gdyż decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu ograniczonej procedury oceny. Sąd I instancji uznał, że zastosowanie art. 155 ustawy o ocenach, także do takiej decyzji, pozostawałoby w sprzeczności z (obowiązującą na dzień wydania zaskarżonej decyzji) dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.248 ze zm.). Decyzja ta dotyczy bowiem przedsięwzięcia, dla którego kwestie wyboru wariantu jego realizacji nigdy nie były badane z zachowaniem wymagań przewidzianych w tej Dyrektywie.

W tych okolicznościach Sąd I instancji stwierdził, że organ naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonując wadliwej wykładni art. 155 ustawy o ocenach, mylnie uznał, że decyzja środowiskowa, wydana po przeprowadzeniu niepełnej procedury ocen oddziaływania na środowisko (w związku z treścią art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska), może stanowić dokument przedkładany dla uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w związku z treścią w art. 72 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 zd. 1 ustawy o ocenach. Za zasadny uznał przy tym zarzut skargi naruszenia przez organ art. 6, art. 8 i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jako nieuzasadniony ocenił natomiast zarzut naruszenia przez organ art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., wskazując, że przepisy te nie znajdują zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż sporna decyzja środowiskowa nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nie wykazano, z czego miałoby wynikać naruszenie art. 9 k.p.a. Jako nietrafne Sąd I instancji zakwalifikował także zarzuty dotyczące braku właściwego wyjaśnienia sprawy (to jest naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.), uznając, że kwestii tej nie można utożsamiać z dokonaniem błędnej wykładni prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego orzeczenia (elementy stanu faktycznego istotne w sprawie nie są sporne).

Za uprawniony Sąd I instancji uznał natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na nader lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia organu, gdy chodzi o analizę stanu prawnego, z której wywiedziono konkluzję, iż decyzja środowiskowa, wydana w myśl nieobowiązującej już przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska, może być zawsze skutecznie przedłożona dla potrzeb uzyskania dalszych decyzji w świetle ustawy o ocenach (nie przywołano nawet art. 155 tej ustawy). Dodał, że nie odniesiono się wprost do zarzutu, iż ocena oddziaływania na środowisko była niepełna – przeprowadzona na mocy regulacji szczególnej (art. 52 ust. 1d ustawy – Prawo ochrony środowiska), wobec uprzedniego uzyskania prawomocnej decyzji o lokalizacji drogi krajowej, a więc nie może stanowić podstawy orzekania, gdy akt o lokalizacji wyeliminowano z obrotu prawnego – odpadła uprzednia causa dla ograniczenia zakresu oceny.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że uchybieniem przepisom postępowania, które nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, nawet o ile organ administracji trafnie uznałby brak przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jest utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o wadliwie sformułowanej sentencji. Zauważył bowiem, że kontrolowane postępowanie, choć zainicjowane przez Stowarzyszenie, wszczęte zostało z urzędu (art. 31 § 2 zd. drugie k.p.a.). Stąd też, stwierdzenie braku przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji winno skutkować umorzeniem postępowania w tym przedmiocie, a nie – tak jak w decyzji organu I instancji, odmową stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, organ podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, to jest:

▪ art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy poza granicami postępowania administracyjnego, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją i dokonanie de facto kontroli sądowej postępowania zakończonego decyzją środowiskową (podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem skargi), przy wydawaniu której Sąd wskazuje na brak wariantowania przedsięwzięcia;

▪ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnego wyjaśnienia, na czym polega interes społeczny i brak odniesienia, a tym samym rozważenia, przesłanki interesu strony postępowania, która nabyła prawo na podstawie decyzji, której stwierdzenia wygaśnięcia domagało się Stowarzyszenie oraz brak wyjaśnienia kwestii bezprzedmiotowości decyzji.

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

▪ art. 16 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, polegającej na ocenie ostatecznej i prawomocnej decyzji środowiskowej (kwestionowaniu prawidłowości jej wydania oraz podważaniu skutków prawnych) w postępowaniu sądowo-administracyjnym mającym za przedmiot kontrolę decyzji organu wydanej w innej sprawie;

▪ art. 162 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia uzasadnione jest interesem społecznym oraz dodatkową przesłanką, to jest zasadą pewności prawa, przy jednoczesnym pominięciu i nie wzięciu pod uwagę przesłanki interesu strony korzystającej z praw nabytych decyzją środowiskową;

▪ art. 155 ustawy o ocenach, poprzez przyjęcie, że nie ma on zastosowania do wszystkich decyzji środowiskowych wydanych przed dniem 15 listopada 2008r., to jest datą wejścia w życie ustawy o ocenach, z uwagi na to, że przepis ten winien być stosowany z uwzględnieniem wykładni systemowej i celowościowej, a nie wykładni językowej.

Z tych też powodów, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, organ podniósł, że wbrew regulacji art. 134 § 1 p.p.s.a., kontrola dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie zamknęła się w granicach sprawy administracyjnej i decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej, lecz skupiła się na temacie zgodności decyzji środowiskowej z prawem wspólnotowym. W ocenie organu, doprowadziło to do nieuprawnionego zarzucenia mu przez Sąd I instancji naruszenia art. 155 ustawy o ocenach, podczas gdy przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez organ w kontrolowanej sprawie. Podniósł, że granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznacza norma prawna, która determinuje treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. W kontrolowanej sprawie normą tą był art. 162 § 1 k.p.a. Dodał, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 155 ustawy o ocenach prowadzi do wniosku, że organ w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej uprawniony jest do oceny prawidłowości wydania tej decyzji, czyli de facto postępowanie to mogłoby zastąpić postępowanie odwoławcze, czy też któryś z trybów nadzwyczajnych, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Zauważył, że także art. 155 ustawy o ocenach statuuje trwałość wcześniej wydanych decyzji środowiskowych, co nieuprawnionym czyni dokonywanie wykładni tego przepisu innej niż wykładnia literalna.

Ponadto, w kontekście regulacji art. 141 § 4 p.p.s.a., za niewystarczające organ uznał rozważania Sądu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a dotyczące istnienia w kontrolowanej sprawie podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Nie podzielił przy tym stanowiska Sądu I instancji, jakoby interes społeczny, przemawiający za stwierdzeniem jej wygaśnięcia, wynikał z potrzeby uniknięcia sytuacji, w której organy musiałby oceniać, czy przedłożona przez inwestora decyzja środowiskowa spełnia przewidziane prawem warunki. Podniósł bowiem, że rolą tych organów nie jest kontrola decyzji środowiskowej lecz wydanie dalszych decyzji inwestycyjnych. Wskazał przy tym na całkowite pominięcie przez Sąd I instancji kwestii interesu strony, na której rzecz została wydana decyzja środowiskowa, a która realizuje zadania o charakterze publicznym i w związku z tym wydatkuje środki publiczne. Zwrócił także uwagę na brak równowagi i proporcjonalności argumentów i wątków poruszanych przez Sąd I instancji, który cały ciężar uzasadnienia przesunął na ocenę decyzji środowiskowej, a nie na przedmiot uprawnionej kontroli, to jest decyzji w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, organ podał, że art. 155 ustawy o ocenach gwarantuje podmiotom, które wcześniej uzyskały decyzję środowiskową, prawo do skutecznego posługiwania się nią i nie ma w tym zakresie potrzeby ani sięgania do innych niż gramatyczna rodzajów wykładni tego przepisu ani dokonywania oceny poprawności tej decyzji przez inne organy. Zdaniem organu, ocena taka nie może być także dokonywana w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej, gdyż celem tego postępowania nie jest weryfikacja poprawności tej decyzji. Ponadto, organ wskazał, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony oparł swoje orzeczenie wyłącznie na jednej przesłance – interesu społecznego, przyjmując, że uzasadnia on stwierdzenie wygaśnięcia decyzji środowiskowej. W ocenie organu, prawidłowe zastosowanie art. 162 § 1 k.p.a. wymagało wszechstronnego zbadania wszystkich przesłanek powołanych w tym przepisie, również tej dotyczącej interesu strony (inwestora) oraz bezprzedmiotowości decyzji. Podał, że z jego ustaleń wynika, że inwestor korzysta z decyzji środowiskowej do części przedsięwzięcia, dla którego wystąpił 9 września 2011r. o wydanie zezwolenia na jego realizację. W ocenie organu, fakt ten wyklucza bezprzedmiotowość decyzji środowiskowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie. Nie zgodziło się przy tym z zarzutem organu wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice orzekania. Podniosło, że Sąd I instancji uznał jedynie, że decyzja środowiskowa w sytuacji, w której wyeliminowano z obrotu prawnego poprzedzającą ją decyzję o lokalizacji inwestycji, nie może stanowić rozstrzygnięcia przedkładanego w myśl art. 72 ust. 1 zd. 1 ustawy o ocenach, gdyż – z uwagi na treść art. 52 ust. 1d ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zawiera wariantowania. Wskazało, że Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom organu, nie dokonywał merytorycznej oceny wariantów, a jedynie zaznaczył, że nie leży w interesie społecznym, aby w dalszym procesie inwestycyjnym przedkładać decyzję środowiskową, której zakres był ograniczony ze względu na wcześniej wydaną decyzję o lokalizacji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skonstatowało, że wobec uznania przez Sąd I instancji bezprzedmiotowości decyzji środowiskowej, rolą organu będzie wzięcie pod uwagę tej bezprzedmiotowości w kontekście oceny interesu społecznego, który przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na obu ustawowych podstawach. Zarzucono bowiem Sądowi I instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego, to jest: art. 16 § 1 k.p.a., art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 155 ustawy o ocenach. Mając na uwadze, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są ze sobą powiązane, konieczne jest łączne odniesienie się do nich, tym bardziej, że mają one usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontrolowanej sprawie, jej granice wyznacza zaskarżona do Sądu I instancji decyzja z dnia [...] listopada 2011r. Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymująca w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] marca 2011r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji środowiskowej. W celu rozstrzygnięcia tej sprawy sądowoadministracyjnej, Sąd I instancji powinien był ocenić, czy wystąpiły, lub nie, przesłanki do wygaszenia tej decyzji w oparciu o art. 162 k.p.a.

Tymczasem, jak słusznie wskazuje organ, kontrola dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie zamknęła się w zakreślonych powyżej granicach sprawy, lecz skupiła się na temacie zgodności decyzji środowiskowej z prawem wspólnotowym, podczas gdy decyzja ta nie była przedmiotem skargi. Doprowadziło to, po pierwsze, do nieuprawnionego zarzucenia organowi przez Sąd I instancji naruszenia art. 155 ustawy o ocenach, podczas gdy przepis ten nie stanowił podstawy orzekania przez organ w kontrolowanej sprawie, po drugie zaś do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., w świetle którego, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wzruszenie ostatecznej decyzji środowiskowej dopuszczalne jest zatem wyłącznie po wszczęciu odrębnego postępowania administracyjnego, którym nie jest jednak postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji.

Trafny jest więc także zarzut organu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym w ocenie Sądu I instancji polega bezprzedmiotowość decyzji środowiskowej oraz interes społeczny przemawiający za stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać stwierdzenia Sądu I instancji (zawarte na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), że "decyzja ta stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż nie może ona być już podstawą orzekania w sprawie aktów poprzedzających realizację inwestycji, a w interesie publicznym leży zapobieżenie sytuacji, w której – wobec istnienia odrębnego trybu weryfikacji, organ właściwy w sprawie pozwolenia na realizację przedsięwzięcia musiałby oceniać, czy przedłożona przez inwestora decyzja środowiskowa spełnia przewidziane prawem warunki". Prawidłowo natomiast Sąd I instancji skonstatował, że w kontrolowanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy zawarte w art. 162 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., gdyż decyzja środowiskowa nie była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne jest zatem ponowne rozważenie wystąpienia w tej sprawie przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o których mowa jedynie w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Powołany przepis wymaga zatem łącznego wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek, to jest: bezprzedmiotowości decyzji środowiskowej oraz jednej z okoliczności przemawiającej za stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji, którą w niniejszej sprawie miałby być ewentualnie interes społeczny. Niesporne bowiem jest, że żaden przepis prawa nie nakazuje wygaśnięcia tej decyzji, stwierdzenie jej wygaśnięcia nie leży także w interesie strony.

Podnieść przy tym należy, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 662). Z uwzględnieniem tych właśnie elementów Sąd I instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenić, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powoduje bezprzedmiotowość decyzji środowiskowej.

Ponadto przyjąć należy, że podnoszony przez organ interes inwestora (Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad), który nie jest zainteresowany stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej i korzysta z tej decyzji w dalszym procesie inwestycyjnym, powinien być uwzględniony przy ocenie wystąpienia w kontrolowanej sprawie przesłanki interesu społecznego przemawiającego za ewentualnym stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji środowiskowej. Nie sposób bowiem pominąć w tej sprawie faktu, że decyzja ta dotyczy uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr 79 (odcinek Piaseczno – skrzyżowanie z drogą krajowa nr 50) i budowie obwodnicy Góry Kalwarii na drogach krajowych nr 79 i nr 50. Rozbudowa zaś sieci dróg publicznych leży przecież również w interesie społecznym. Dlatego też, także ta okoliczność musi być poddana właściwej analizie Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.