Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 467/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi H. F. i J. F. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących H. F. i J. F. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę obejmującego budowę stacji bazowej nr [...] K. o wysokości [...] m n.p.t., na terenie działki nr [...], obręb K., gmina G. wraz z instalacją elektryczną przebiegającą przez działki nr [...], [...], [...] i [...] obręb K., gmina G. , w skład której wejdą: anteny sektorowe [...] szt., szafy techniczne [...] szt., instalacja kablowa oraz zasilanie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że projekt jest zgodny z decyzją Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] r. oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydanymi przez Burmistrza Gminy G. , a do akt sprawy dołączono analizę środowiskową, która zawiera charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przewidywane wielkości emisji wynikające z funkcjonowania przedsięwzięcia, przeprowadzoną w oparciu o przepisy analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych. Nadto organ podniósł, że z przeprowadzonych w niniejszym opracowaniu obliczeń wynika, że pola elektromagnetyczne o gęstości 0,1 W/m2 występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie z zapisami art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 kwietna 2001 r., zaś w oparciu o obliczenia zawarte w dokumentacji Kwalifikacji Przedsięwzięcia stwierdził, iż stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i J. F., zarzucając naruszenie:

- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie decyzji stronie zamiast pełnomocnikowi,

- art. 35 ust. 1, 2, 3 Prawa budowlanego poprzez nieprzeprowadzenie przez organ analizy przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym niezweryfikowanie zgodności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z powołanymi przepisami,

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu jak również wszystkich stron postępowania,

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania pełnego materiału dowodowego i brak jego należytej oceny,

- art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w związku z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez niezakwalifikowanie przedsięwzięcia do przedsięwzięć oddziałujących znacząco na środowisko wymagających uzyskania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nieprzeprowadzenie przez organ

w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy,

- art. 145 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zbadania, czy

w sprawie istnieją podstawy do wznowienia postępowania,

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego w sytuacji, gdy przedmiotem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest stacja bazowa telefonii komórkowej, która ma być zlokalizowana na działce sąsiadującej w bardzo bliskiej odległości z zabudowaniami - domkami jednorodzinnymi.

Skarżący wskazali także, że inwestor opierał się na wyliczeniach częstotliwości promieniowania elektromagnetycznego jedynie na podstawie danych dotyczących mocy jednej anteny, a nie sumy emisji [...] anten zamieszczonych na stacji bazowej. Nadto podnieśli, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę powinno zostać zawieszone z uwagi na złożony przez nich wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Burmistrza Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach decyzji organ powołując się na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że w sprawach pozwolenia na budowę stronami postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu.

W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej obszar oddziaływania określa się na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Przy tego rodzaju inwestycjach ewentualne ograniczenie w zabudowie terenów sąsiadujących może wynikać z emitowanego promieniowania elektromagnetycznego, zatem stronami postępowania są podmioty znajdujące się wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych oraz pod obszarem wyznaczonym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2.

Organ wskazał, że w obszarze oddziaływania obiektu znalazły się działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] i [...] z obr. ewid. K. , gm. G.. W załączonych do projektu budowlanego opracowaniach, przedstawiony został w formie mapy teren zasięgu promieniowania elektromagnetycznego: głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (radiolinie) oraz promieniowania rozsiewczego przekraczającego wartość dopuszczalną S=0,1 W/m2. Analiza zasięgu promieniowania dowodzi, że pod obszarem przewidywanego promieniowania rozsiewczego przekraczającego wartość dopuszczalną S=0,1 W/m2 znajdują się ww. działki. Z akt sprawy nie wynika, aby poza tymi działkami obszarem oddziaływania obiektu objęte były jeszcze jakieś inne działki. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że Starosta [...] w nieprawidłowy sposób ustalił krąg stron postępowania i tym samym naruszył przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dalej Wojewoda podkreślił, że projekt budowlany jest kompletny i zawiera wszelkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a także inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi. W projekcie budowlanym znajduje się informacja dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie, a w projekcie budowlanym znajdują się odrębne opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza środowiskowa". Zdaniem organu, analiza projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana zgodnie z decyzją Burmistrza Gminy G. Nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzją zmieniającą Nr [...] z dnia [...] r.

Wojewoda mając na uwadze, że realizacja stacji bazowej na danym obszarze może stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi wyjaśnił, że podstawowym zadaniem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę takiej inwestycji jest sprawdzenie, czy przedstawiony projekt budowlany spełnia wymogi obowiązujących dla tego przedsięwzięcia przepisów dotyczących ochrony środowiska. Wytyczne jakie winna spełnić dana inwestycja odnośnie warunków ochrony środowiska (w tym zdrowia ludzi) zawierają się w szczególności w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wydanie uzależnione jest od kwalifikacji danego przedsięwzięcia bądź do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ zaznaczył również, że ze względu na emitowanie przez stację bazową telefonii komórkowej silnych pól elektromagnetycznych, mogących stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi, konieczne jest sprawdzenie inwestycji pod kątem spełniania norm ochrony przed szkodliwym promieniowaniem, ustalonych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Zakres emisji pól elektromagnetycznych ma być mniejszy niż określony w § 3 ust. 1 pkt 8 w klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według tego przepisu instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

e) 5000 W (w projekcie anteny sektorowe mają moc nie przekraczającą 10000 W),

a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca z wyjątkiem takich miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przy czym wiązka główna emitowana przez antenę nie może się znaleźć w żadnym punkcie swojego przebiegu niżej niż 2,0 m nad powierzchnią dostępną dla ludności, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska

z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

Z danych zawartych w przedłożonej dokumentacji wynika, że planowana inwestycja polegać będzie na wybudowaniu wieży kratowej o wysokości [...] m i instalacji [...] anten sektorowych. Środek anten znajdować się ma na wysokości [...] m. Anteny sektorowe rozmieszczone mają być w trzech sektorach: 0°, 100° i 260° i mają pracować w systemie 900/1800/2100 MHz. Wiązki osi promieniowania znajdować się będą na wysokości od [...] m do [...] m. Pod osiami (wektorami) promieniowania osi głównych wiązek anten w zasięgu 150/200 metrów od czoła anten nie występuje żadna zabudowa. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji wykazała, że maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy na badanym obszarze wynosi 8,0 m, przy czym działki znajdujące się pod osiami głównych wiązek są działkami rolnymi obecnie bez prawa do zabudowy. Projektowane anteny emitować będą pole elektromagnetyczne

w zakresie mieszczącym się w normach ustalonych w załączniku nr 1 Tabeli nr 2 do rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych

w środowisku (od 300 MHz do 300 GHz). "Analiza środowiskowa" dowodzi,

że minimalna wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy lub terenu wynosić będzie dla wszystkich anten sektorowych od 27,2 m do 3,4 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi, co oznacza, że osie głównych wiązek promieniowania anten będą znajdowały się znacznie ponad miejscami dostępnymi dla ludzi.

W ocenie organu, spełnione zostały również wymogi dla rzeczywistego, obliczeniowego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2 (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska

z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów), polegające na wyznaczeniu odpowiednich obszarów, wewnątrz których wartość gęstości mocy jest przekroczona, a tym samym sprawdzeniu, czy w obszarach tych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. "Analiza środowiskowa" potwierdza, że anteny dla azymutu 0°,100°, 260° i tiltu minimalnego emitować będą sumaryczne promieniowanie elektromagnetyczne występujące na wysokości odpowiednio 13,3 m, 11,5 m i 9,0 m nad miejscami dostępnymi dla ludzi.

Dalej organ zaznaczył, że skoro ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne występować będzie znacznie powyżej miejsc dostępnych dla ludzi i to zarówno w wariancie zabudowy już istniejącej jak i przy uwzględnieniu maksymalnej dopuszczalnej wysokości dla przyszłej zabudowy, zatem przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana ani do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, przez co nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Według Wojewody, projekt budowlany oraz opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" i "Analiza środowiskowa", sporządzone zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i brak jest podstaw do twierdzenia, że są one nierzetelnie. Również przyjęte przez inwestora założenia projektowe w kwestii liczby, rodzaju i parametrów technicznych anten sektorowych nie potwierdzają sugestii skarżących o negatywnym oddziaływaniu inwestycji na położone w sąsiedztwie nieruchomości. W toku postępowania o pozwolenie na budowę organy weryfikują przyjęte w projekcie budowlanym założenia wyłącznie pod kątem zgodności

z przepisami i w tym celu nie mogą gromadzić dodatkowego materiału dowodowego, np. zlecać sporządzenia dodatkowych ekspertyz czy analiz przez podmioty niezależne od inwestora. Wobec powyższego organ uznał zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. za nieuzasadnione.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę organy działają w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, a nie w oparciu o przepisy ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też nie bada się inwestycji pod kątem zachowania ładu przestrzennego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są także uprawnione do weryfikowania poprawności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sam fakt zainicjowania w stosunku do tej decyzji postępowania w trybie nadzwyczajnym nie oznacza, że zaistniała podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania.

Natomiast Wojewoda przyznał rację skarżącym, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. ze względu na doręczenie decyzji bezpośrednio stronom zamiast pełnomocnikowi, jednakże uznał, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, H. F. i J. F.,

w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnieśli o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili wspomnianej decyzji naruszenie:

- art. 6, 8 § 1, 11, 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny decyzji organu I instancji pod kątem naruszenia prawa procesowego oraz materialnego w sytuacji,

w której nie zawierała ona jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia pozwalającego na jej odkodowanie, a w szczególności w zakresie dotyczącym wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, a nie jego 7 elementów,

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez nieudowodnienie, iż poza terenem, co do którego inwestor

nie posiada tytułu prawnego, "nie wystąpią jakiekolwiek uciążliwości

w zagospodarowaniu terenów w zakresie takim jak przysługują inwestorowi",

- art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana obligatoryjnie lub fakultatywnie dla pojedynczego elementu przedsięwzięcia, a nie dla jego całości oraz zaakceptowanie zakazanego przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zjawiska tzw. "salami slicing" jak i wobec braku wskazania w decyzji, ile wynosi moc EIRP anten na danym sektorze, czy uwzględniono maksymalne tilty i na podstawie jakich danych, a tym samym na jakiej wysokości wystąpią osie głównych wiązek anten, mając na uwadze całość przedsięwzięcia oraz potencjalnie dopuszczalną zabudowę,

- § 2 ust. 1 pkt 7 lit. c oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich pominięcie w sytuacji, w której miały one zastosowanie, albowiem EIRP anten na poszczególnych sektorach wynosi azymut 0 °- 18230 W, azymut 100 °- 15110 W oraz 260 °- 15110 W, co wymagało analizy w odległościach 200 oraz 300 metrów od środka elektrycznego anteny a nie 150 oraz 200,

- art. 7, 8, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania z uwagi na: brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny, mocy anten radioliniowych wraz z określeniem, czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi, metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu, brak analizy udowadniającej, że inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu oraz brak wskazania, czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W dniu 2 sierpnia 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą

w W. (następcy inwestora), w którym to uczestnik nie zgodził się

z argumentacją skargi w zakresie sugerowanego przez stronę sposobu badania mocy promieniowania jak i interpretacji znaczenia "miejsca dostępnego dla ludności".

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r., w związku ze zgłoszeniem uczestnictwa w postępowaniu [...] Stowarzyszenia [...] Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału w sprawie. Prezes Stowarzyszenia wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz wskazując na wyrok, który zapadł przed tutejszym sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 55/18 podniósł, że w kontekście tej sprawy popiera argumentację zawartą w uzasadnieniu tego orzeczenia. Nadto złożył pisemne stanowisko Stowarzyszenia jako załącznik do protokołu oraz odpowiedź z Ministerstwa Zdrowia na pismo Prezesa Stowarzyszenia. Z kolei skarżący oświadczyli, że popierają skargę. Dodatkowo skarżąca poinformowała, że od wyroku w niniejszej sprawie uzależnia złożenie wniosku o wydanie warunków zabudowy, a nadto podniosła, że córka będąca właścicielką działki w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Z. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej

o wysokości [...] m n.p.t. (z instalacją elektryczną), w skład której wejdą: [...] szafy techniczne, [...] anten sektorowych, instalacja kablowa i zasilanie.

Powyższa decyzja została wydana przez Starostę G. po ustaleniu, że dla planowanego przedsięwzięcia nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie zalicza się ono do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2016 r. poz. 71 – j.t.).

Zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy

z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu

– lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r.

poz. 756) – w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Podkreślić należy, że dla terenu, na którym ma zostać wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej, nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec czego niezbędne było w tym wypadku uzyskanie, przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taka decyzja została wydana przez Burmistrza Gminy G. w dniu

[...] r. Jak wynika z treści tego rozstrzygnięcia, na podstawie dostarczonej dokumentacji stwierdzono, że dla maksymalnych pochyleń wiązek promieniowania poszczególnych anten brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności określonych w rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r.

Analogiczne stanowisko zajął w decyzji z dnia [...] r. Starosta [...] stwierdzając, że z przeprowadzonych – w dołączonej do akt sprawy analizie środowiskowej – obliczeń wynika, że pola elektromagnetyczne o gęstości

0,1 W/m2 występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności zgodnie

z zapisami art. 124 ust. 2 ustawy Prawo Ochrony Środowiska z 27 kwietnia 2001 r. Zdaniem tego organu, dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie

z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, rozpatrywana stacja bazowa nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

a tym samym nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższy pogląd zaakceptował także organ odwoławczy. W ocenie Sądu, stanowisko to należy jednak uznać za przedwczesne.

Podstawą ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8.

Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Kolejny z przywołanych przepisów stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2

ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne

o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż

5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie,

że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny), wpłynie na środowisko.

Dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale

i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć,

że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja

§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko, niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn.

II OSK 2706/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14, z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1839/16 czy też z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt

I OSK 708/15, z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3083/15 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie niezbędne było zarówno rozważenie, czy organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przy uwzględnieniu ilości anten i ich wzajemnego oddziaływania jak i to, czy ustalenia w zakresie zasięgu oddziaływania inwestycji prawidłowo odniesiono do terenu, na który będzie ona oddziaływać, w szczególności miejsc dostępnych dla ludności.

Analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, że organy z obowiązków tych nie wywiązały się należycie. Należy przyznać rację skarżącym, że nie wyjaśniono

w toku postępowania jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja jako całość, a nie poszczególne anteny. Co prawda na stronie [...] projektu wskazuje się, że zasięg wypadkowy będący superpozycją pracujących jednocześnie anten/pasm – występowania obszarów pól e-m o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi odpowiednio 12 ,4 m (dla azymutu 0o), [...] m (dla azymutu 100 i 260o), jednak brak jest niezbędnego wyjaśnienia, z którego wynikałoby w jaki sposób wartości te wyliczono. Co więcej, przedstawione tabeli nr [...] dane wskazują, że zasięg wypadkowy obliczono (choć nie wiadomo w jaki sposób), jedynie w wypadku gęstości mocy. Natomiast brak jest takiego wyliczenia dla równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla anten na poszczególnych azymutach. Należy przy tym zaznaczyć, że przedstawione chociażby

w tabeli nr [...] (k. [...] projektu) wartości równoważnej mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej dla poszczególnych anten wynoszą od [...] W do [...] W, wobec czego, aby inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, miejsca dostępne dla ludności nie mogą znajdować się w odległości mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Tymczasem

z załączonej do projektu mapy przedstawiającej zasięg oddziaływania przedmiotowej stacji wynika, że inwestor wyznaczył wspomniany zasięg przy przyjęciu odległości zaledwie 110 m, co z pewnością nie pozwala na dokonanie prawidłowych ustaleń

w omawianym zakresie. Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. wynika, że organ kwestii tej nie analizował, podając za inwestorem, że z przeprowadzonych w analizie środowiskowej obliczeń wynika, iż pola elektromagnetyczne o gęstości 0,1 W/m2 występują wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludności. Brak jest jednak szczegółowych i dających się zweryfikować danych dotyczących przeznaczenia i faktycznej bądź potencjalnej, możliwej do zrealizowania zabudowy na obszarze oddziaływania inwestycji.

Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela, iż przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i na tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem, nie może naruszać granic cudzej nieruchomości. Pionowy zasięg własności gruntowej może ograniczać jedynie porządek prawny, w tym przepisy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dotyczące ochrony środowiska (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2012 r., II SA/Gl 672/11, LEX nr 1420400).

Definicję pojęcia "miejsca dostępne dla ludności" zawiera art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z jego treścią przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Oznacza to, zdaniem Sądu, że prawidłowe ustalenia w powyższym zakresie winny obejmować

(po prawidłowym ustaleniu zasięgu oddziaływania wiązek promieniowania) również stwierdzenie, czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także, czy dla działek znajdujących

się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy. Dopiero bowiem odniesienie prawidłowo określonego zasięgu oddziaływania inwestycji do znajdującej się w nim zabudowy (zarówno istniejącej, jak i tej, która w oparciu o wydane decyzje

o warunkach zabudowy może powstać) pozwoli na wiarygodne określenie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej niezbędne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

W niniejszej sprawie takich ustaleń nie poczyniono nie tylko w odniesieniu do zabudowy, która może powstać w oparciu o wydane decyzje o warunkach zabudowy, ale nawet w odniesieniu do zabudowań istniejących. Zarówno na załączonej do analizy środowiskowej mapie obrazującej zasięg oddziaływania przedmiotowej stacji (110 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązek promieniowania poszczególnych anten), jak i na mapie znajdującej się w aktach administracyjnych – stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji celu publicznego obrazującej zasięg oddziaływania stacji (200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązek promieniowania poszczególnych anten) widoczne są obiekty gospodarcze, które niewątpliwie mogą być uznane za miejsca dostępne dla ludności, które jednak nie były przedmiotem jakichkolwiek rozważań ani w wypadku organu I instancji ani w wypadku organu odwoławczego.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, uzupełnić materiał dowodowy – w tym w szczególności w zakresie ustalenia parametrów nie tylko dla poszczególnych anten ale także dla całego przedsięwzięcia, jak również w zakresie ustalenia czy na terenie, na który będzie oddziaływać planowane zamierzenie znajduje się zabudowa, jeżeli tak to jaka, a także czy dla działek znajdujących się w tym obszarze wydano decyzje o warunkach zabudowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.