Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1971/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2732/14 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2732/14 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

J. S. wnioskiem z dnia 2 października 2013 r. wystąpił o pomoc finansową: na zakup leków w wysokości 300 zł; na zakup szczepionki w wysokości 100 zł oraz skierowanie do Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy z programu PEAD z Unii Europejskiej.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), odmówił J. S. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego w wysokości 400 zł na zakup leków i szczepionki.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z przeprowadzonego w dniu 21 października 2013 r. wywiadu środowiskowego oraz zebranej w sprawie dokumentacji wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, choć zamieszkuje z dorosłą córką, która nie pracuje zawodowo i pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości [...] zł z tytułu sprawowania opieki nad ojcem. Córka pomaga mu i partycypuje w opłatach za mieszkanie. Dwoje pozostałych dzieci zamieszkuje oddzielnie. Starszy syn M. nie wywiązuje się z płacenia zasądzonych na rzecz ojca alimentów w wysokości 200 zł, a młodszy J. zamieszkuje z matką. Skarżący zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu spółdzielczym, bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu i zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. W. z dnia [...] listopada 2011 r. zasądzono jego eksmisję z zajmowanego lokalu i oczekuje on na przydział lokalu socjalnego. Ma on ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł i emerytury, która w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. we wrześniu 2013 r. wyniosła [...] zł. Emerytura ta jest obciążona egzekucją komorniczą, wszczętą z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W., na podstawie tytułu wykonawczego w postaci wyroku Sądu Rejonowego dla W.-W. w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., sygn. akt [...], w wysokości [...] zł w związku z zadłużeniem czynszowym. Obecnie rachunki za energię elektryczną i gaz opłaca na bieżąco. Skarżący jest również właścicielem nieruchomości i budynków gospodarczych w M. przy ul. [...]. Ponadto oświadczył, że płaci alimenty w wysokości 100 zł na młodszego syna J. S.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania (...), pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Odliczając zatem od dochodu alimenty na rzecz syna w wysokości 100 zł, organ ustalił, że łączny dochód skarżącego w miesiącu wrześniu 2013 r. wyniósł [...] zł. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego na kwotę 542 zł. Posiadany przez skarżącego dochód w wysokości [...] zł przekracza obowiązujące kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Dochód J. S. przewyższa także o 150 % kryterium dochodowe, tj. 813 zł uprawniające do otrzymania pomocy w formie artykułów z UE, w ramach programu PEAD, o które także wnioskował.

Organ stwierdził, że w sprawie również nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy, pozwalający na przyznanie pomocy mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Skarżący, dysponując emeryturą oraz zasiłkiem pielęgnacyjnym, ma zaspokojone podstawowe potrzeby, jakimi między innymi jest wykupienie leków. Ponadto nie wykorzystuje on własnych możliwości jakie daje mu posiadany majątek nieruchomy w M. Mając zatem na względzie cele i zadania pomocy społecznej oraz niewykorzystywanie przez skarżącego własnych uprawnień, zasobów i możliwości, organ nie znalazł podstaw do przyznania mu wnioskowanej pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania J. S., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podtrzymując w całości argumentację przyjętą przez organ pierwszej instancji, podkreślił, że przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organu administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o jego przyznanie. Wskazał ponadto, że możliwość zaspokajania przez ośrodki pomocy społecznej zgłaszanych potrzeb zdeterminowana jest posiadanymi przez te ośrodki środkami finansowymi. W sytuacji zaś, gdy są one ograniczone, a potrzebujących jest wielu, muszą być one dzielone pomiędzy jak największą liczbę osób. W przedmiotowej sprawie skarżący posiada środki finansowe i możliwości, których racjonalne wykorzystanie pozwoli mu na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, bez konieczności korzystania ze środków publicznych wypłacanych w formie świadczeń z pomocy społecznej.

Skarżący J. S. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 w związku z art. 7 i 100 ust. 1 ustawy, polegające na odmowie przyznania mu zasiłku celowego specjalnego, mimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Wskazał, że znajduje się w krytycznej sytuacji finansowej i zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., zwanej dalej "ppsa") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasiłek celowy w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie jego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego, wynoszącego dla osoby samotnie gospodarującej kwotę 542 zł. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącego z dnia 2 października 2013 r. i dotyczyło przyznania mu pomocy na pokrycie rachunków za leki w kwocie 300 zł, szczepionkę w kwocie 100 zł oraz skierowania do PKPS na pomoc z programu PEAD z Unii Europejskiej.

W tym stanie rzeczy, przy ustaleniu prawa do wnioskowanego świadczenia, organy prawidłowo w pierwszej kolejności zbadały dochód prowadzącego samodzielne gospodarstwo domowe skarżącego uzyskany w miesiącu wrześniu 2013 r. i wskazały, że jego źródłem jest obciążona egzekucją komorniczą w wysokości [...] zł emerytura, którą otrzymuje w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Ponadto skarżący opłaca alimenty na rzecz dziecka w kwocie 100 zł. Ustalając zatem dochód skarżącego, organy słusznie uznały, że przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy społecznej w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy. Przekroczenie kryterium dochodowego stanowi także przeszkodę w skierowaniu skarżącego do otrzymania pomocy w formie artykułów z Unii Europejskiej, w ramach programu PEAD.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo został rozpoznały wniosek skarżącego w oparciu o art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego za "szczególny przypadek" nie można uznać konieczności poniesienia opłat za leki, które skarżący przyjmuje systematycznie lub szczepionkę, której potrzeba zaaplikowania nie została w sposób racjonalny umotywowana. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby zakup medykamentów związany był ze zdarzeniem szczególnym, nietypowym i niemożliwym przez skarżącego do przewidzenia. Zasadnie więc przyjął organ odwoławczy, że jest to koszt, który musi być zaplanowany w wydatkach osoby leczącej się jako stała, pierwszoplanowa pozycja.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił żaden szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy nie naruszają prawa i mieszczą się w granicach uznania administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący J. S.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał na naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy przez jego niezastosowanie i uznanie, że sytuacja, w której znalazł się skarżący nie jest "szczególna", pomimo że toczy się przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne i zamieszkuje on bez tytułu prawnego w zadłużonym lokalu oraz jako osoba z ustalonym na stałe znacznym stopniem niepełnosprawności, a przy tym samotnie gospodarująca, nie jest w stanie sama się utrzymać, jak również uznanie, że posiadany przez skarżącego majątek pozwala mu na takie utrzymanie;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 ppsa przez uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawy, tj. przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd pierwszej instancji w kwestii stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zakwestionowania przez skarżącego ustaleń dotyczących jego sytuacji finansowej i materialnej;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa przez nieuwzględnienie faktu toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania egzekucyjnego oraz nieuwzględnienie faktu sytuacji zdrowotnej skarżącego i stopnia jego niepełnosprawności będącego następstwem ustalenia, że skarżący znajduje się w szczególnie uzasadnionym przypadku, stosownie do treści art. 41 pkt 1 ustawy, który uzasadnia przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji nieodniesienie się do całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, m. in. do informacji w sprawie zaległości egzekucyjnej, orzeczenia o uchyleniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz niedokonanie oceny tych dokumentów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego w świetle ustaleń dotyczących stanu zdrowia i stopnia niepełnosprawności skarżącego, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ppsa. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie stanowiła sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego, a tymczasem Sąd pierwszej instancji odniósł się do niej jedynie w sposób ogólnikowy, lakoniczny, a wręcz oderwany od materiałów znajdujących się w aktach sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej: "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy uzasadniający przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup leków i szczepionki oraz skierowanie do Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy z programu PEAD z Unii Europejskiej.

Zgodnie z tym przepisem, specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Specjalny zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 pkt 1 ustawy. Organ pomocy społecznej zobligowany jest wziąć pod uwagę także wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osoby, których dochód jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe.

Zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że sytuacja życiowa skarżącego nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Znana organom, jego sytuacja zdrowotna i materialna, w tym okoliczność toczącego się postępowania egzekucyjnego, przy uwzględnieniu stałego dochodu skarżącego oraz posiadania mieszkania w M., nie jest sytuacją wyjątkową. Również konieczność pokrycia bieżących potrzeb finansowych, takich jak zakup leków i szczepionki, jako planowany wydatek, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Ponadto, skarżący regularnie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, a zatem nie jest pozbawiony opieki i wsparcia Państwa w tym zakresie. Pomoc społeczna nie może być jednak traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania potrzeb, gdyż pomoc ta ma jedynie charakter pomocniczy w stosunku do własnych starań osób w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych.

Odnośnie co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu tym przedstawiono zarówno stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, jak również wskazano z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w tym zakresie.

Bezzasadna jest także podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z pierwszym przepisem, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do naruszenia obowiązku określonego w tym przepisie, dojdzie więc wówczas, kiedy kontrola legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W przedmiotowej sprawie powyższa sytuacja nie miała miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w nawiązaniu do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz prawidłowo dokonanych ustaleń i rozważań organów. Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, odniósł się do przedstawionych w skardze argumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącego i jego sytuacji finansowej, a także w kontekście oceny, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Niezwiązanie natomiast zarzutami i wnioskami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 ppsa, oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchybił temu przepisowi, bowiem rozpoznał sprawę w jej całokształcie, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonał wnikliwej analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia miały dopuścić się organy orzekające w sprawie, odnosząc się do nich i uznając, że ich naruszenia nie miały miejsca.

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 ppsa po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.