Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 13/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 24  par. 1 pkt 5, art. 5 par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

TEZY

Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Barbara Adamiak (współsprawozdawca i autor uzasadnienia) Jacek Chlebny Małgorzata Jaśkowska (sprawozdawca) Jan Kacprzak Marek Stojanowski Jan Paweł Tarno Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Anny Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2010 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 w sprawie ze skargi T. I. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia uprawnionemu geodecie przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 933/08 zagadnienia prawego budzącego poważne wątpliwości: "czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcje ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu?" podjął następującą uchwałę: Art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. CVS


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 933/08 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu".

Zagadnienie to wyłoniło się w toku rozpatrywania skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt. IV SA/Wa 1906/07, którym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylono decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia uprawnionemu geodecie.

Wydając wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Główny Geodeta Kraju rozpoznając na podstawie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. - wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. - polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zarówno bowiem decyzja z dnia [...] października 2006 r., jak i kolejna decyzja wydana na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydana została przez Głównego Geodetę Kraju W. P.. W tej sytuacji Sąd ten uznał, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nic nie stało na przeszkodzie aby jedną z powyższych decyzji wydał działający z upoważnienia organu inny pracownik. Co do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu administracji co do tego, że Główny Geodeta Kraju nie może sam wszcząć postępowania w sprawie ukarania uprawnionego geodety. Nie posiada bowiem żadnych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby nadać bieg wnioskowi o takie ukaranie, pochodzącemu od innego podmiotu niż wskazany w ustawie.

W złożonej skardze kasacyjnej Główny Geodeta Kraju zarzucił zaskarżonemu wyrokowi m. in. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie - tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie do piastuna funkcji organu, działającego na skutek wniosku strony w trybie art. 127 § 3 K.p.a.

W motywach skargi kasacyjnej skarżący organ podkreślił, iż wnioski, jakie wyciągnął sąd z powołanych w wyroku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/2006, jak i uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, nie dają się pogodzić z treścią norm prawnych regulujących postępowanie administracyjne, przeczą istocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również abstrahują w znacznym stopniu od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. zdaniem organu wynika, że wniosek o wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu toczącym się na skutek żądania strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinien być automatycznie odnoszony do sytuacji innych organów (piastunów funkcji), w szczególności zaś organów monokratycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również specyficzną pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów o charakterze wyjątkowym w polskim systemie administracji publicznej, realizujących swoje kompetencje przez działalność orzeczniczą, a pozbawionych uprawnień charakterystycznych dla organów administracji takich jak: planowanie, stanowienie powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspokajanie zbiorowych potrzeb czy egzekwowanie obowiązków publicznoprawnych.

W ocenie Głównego Geodety Kraju, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do postępowania toczącego się na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie może w żadnym razie skutkować uznaniem, że osoba będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) wyłączona jest od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną. Z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zdaniem organu wynika bowiem, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ. Odpowiedniość stosowania przepisów o odwołaniach nie może tej okoliczności systemowej pomijać. Konstruowanie normy nakazującej wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest w ocenie skarżącego nie tylko systemowo nieuzasadnione, co zostało wykazane w zdaniu odrębnym do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., ale stanowi również niczym nieuzasadnioną próbę zakwestionowania kompetencji organu. Skarżący podniósł, iż w zdaniu odrębnym w sposób niezwykle trafny wskazano, że art. 268a K.p.a. stwarza organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, a nie nakłada na organ takiego obowiązku w żadnej sytuacji. Skarżący organ przyjął więc, że osoba wykonująca funkcję organu jednoosobowego nie jest ograniczona w możliwości realizacji kompetencji tego organu, stąd w każdej sytuacji, zakładającej działanie organu może działać piastun funkcji organu.

Główny Geodeta Kraju zauważył również, że proste przeniesienie konsekwencji wynikających z uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. na sytuację organów monokratycznych prowadzi do zupełnie niezrozumiałej sytuacji, w której minister, chcąc wydać decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, musi posługiwać się podległym mu pracownikiem, mimo że wydawana decyzja jest jego (organu) decyzją. Rozwiązanie takie w ocenie organu nie daje stronie żadnej realnej gwarancji procesowej, stanowiąc wyłącznie komplikację natury biurokratycznej.

Skarżący organ zwrócił również uwagę na fakt, iż w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że ogranicza swe rozważania w istocie do problematyki wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego. W związku z powyższym skarżący wniósł, aby Sąd przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi kasacyjnej rozważył potrzebę skorzystania z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a. Koniecznym w jego ocenie jest bowiem wyjaśnienie, czy art. 24 § 1 pkt 5 w K.p.a. ma zastosowanie do osoby pełniącej funkcję organu jednoosobowego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia przedstawiającego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne składowi siedmiu sędziów wskazał, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości a jego rozstrzygnięcie jest istotne dla rozpatrzenia skargi kasacyjnej. Kwestia wyłączenia osoby pełniącej funkcję jednoosobowego organu administracji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. od udziału w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. wywołuje bowiem rozbieżności zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i wśród przedstawicieli doktryny.

Z jednej strony podkreślano bowiem, że przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznawania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika wydającego decyzję w pierwszej instancji mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. Wskazywano przy tym na pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od odwołania różni się jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywnego. W piśmiennictwie wyrażano nadto pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań wyłącza jedynie zastosowanie art. 129 § 1, art. 132, 133 i 136 zdanie ostatnie oraz art. 139 § 2 i 3 K.p.a., inne natomiast przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1996).

Obszerniej tym zagadnieniem zajął się Z. Kmieciak w artykule opublikowanym w Państwie i Prawie 3/2008 zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w K.p.a.". Podkreślił on, iż "Brak cechy dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego. Jest on bowiem wywoływany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Prawo to znajduje ogólne umocowanie w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa". Komentując to uregulowanie, zauważa się, że zaskarżenie orzeczenia lub decyzji pierwszoinstancyjnej zmierza do powtórnego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy wyraz woli organu I instancji był słuszny, trafny, zgodny z prawem. W tym wypadku liczy się więc cel zaskarżenia i sposób realizacji prawa do odwołania, a nie to, w obrębie jakiej struktury organizacyjnej administracji publicznej rozpatrywana jest dana sprawa.

Uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku musi zatem zapewniać odwołującemu się (wnioskodawcy) niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia odwołania, standard ochrony jego interesów i uprawnień.

W wielu wyrokach sądów administracyjnych uznano w związku z tym, że konieczność zapewnienia stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy powoduje konieczność wyłączenia zarówno pracownika, jak i członka organu kolegialnego biorącego udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 909/07).

Rozbieżności w orzecznictwie dotyczące wyłączenia w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaowocowały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 61), a następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07 i wyrokiem NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 60).

We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "... przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji."

Zaprezentowane stanowisko podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07, w którym stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Trybunał Konstytucyjny podkreślił równocześnie, że ze względu na zakres pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie podstawowe znaczenie mają decyzje wydawane przez SKO. Tym samym Trybunał nie wychodził poza zakres pytania prawnego i nie badał konstytucyjności trybu i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku z tym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, NSA w powołanym wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 przyjął stanowisko, że członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP.

W odniesieniu do takiej sytuacji w orzecznictwie reprezentowane jest m.in. stanowisko, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w oparciu o art.127 § 3 K.p.a. także wówczas, gdy decyzję w charakterze organu pierwszej instancji wydał piastun funkcji ministra lub upoważniona przez niego osoba. Jako przykład takich orzeczeń wskazano wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06. Podkreślono w nim, iż w przypadku wyłączenia ministra - traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Nie następuje bowiem wyłączenie organu administracji, ale wyłączenie osoby sprawującej funkcję tego organu, traktowanej w tym przypadku na identycznych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 25 § 1 K.p.a. stanowiących podstawę wyłączenia organu, minister musi być traktowany jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku, wyłączenie ministra jako organu administracji, skutkuje koniecznością wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy przez Prezesa Rady Ministrów - art. 26 § 2 in fine K.p.a. Dodatkowo Sąd powołał się na stanowisko i wyrażony pogląd, iż dekoncentracja wewnętrzna organu administracji polegająca na pisemnym upoważnieniu przez organ pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a K.p.a.) posiada cechy trwałości, "co oznacza, że nie traci mocy obowiązującej wraz ze zmianą lub brakiem (np. śmierci, wygaśnięcia mandatu, aresztowania) piastuna organu administracji publicznej. Dokonana dekoncentracja wewnętrzna (...) zachowuje moc do czasu, gdy w przewidzianej formie (np. zmiana statutu, zmiana regulaminu organizacyjnego lub cofnięcia upoważnienia indywidualnego) nie zostanie odwołana. Brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa więc bytu organu administracji publicznej, przyjęta w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej" (B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 11, s. 52).

Podobnie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji (R. Karczmarczyk, glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze - Przegląd orzecznictwa 2008, z. 1).

Z drugiej natomiast strony prezentowano też stanowisko odmienne, że w postępowaniu z art. 127 § 3 K.p.a. nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. gdyż postępowanie to nie ma cechy dewolutywności z powodu braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99, z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 291/99).

Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 909/07, w uzasadnieniu którego stwierdził, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 K.p.a.) do rektora wyższej uczelni ma zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd wskazał przy tym, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż zawarta w art. 15 K.p.a. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy.

W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - mając na względzie istotne różnice w konstrukcji i charakterze odwołania od wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - zrezygnowano jednak z budzącego szereg wątpliwości określenia - środki odwoławcze - na rzecz pojęcia o znacznie szerszym zakresie desygnatów - środki zaskarżenia -, wymieniając enumeratywnie w art. 52 § 2, o które z tych środków zaskarżenia chodzi. To nowe uregulowanie świadczy dobitnie o tym, że ustawodawca uznał nadzwyczajny charakter środka prawnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Twierdzenie zaś, że jest on - szczególnym środkiem zaskarżenia - niczego nie zmienia i pozostaje w sprzeczności z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 część pierwsza K.p.a., z których wyraźnie wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od decyzji, od której nie przysługuje odwołanie, a zatem od decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu podniesiono także, że "w tym kontekście wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jawi się jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w założeniu łagodzić skutki braku drugiej instancji w przypadkach, gdy ustrojowe prawo administracyjne nie przewiduje istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Konkluzja ta znajduje całkowite potwierdzenie w treści art. 127 K.p.a.: § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Pierwsze dwa paragrafy stanowią konkretyzację zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem unormowania zawartego w § 3 jest natomiast złagodzenie skutków odstępstwa od tej zasady. W świetle przytoczonych przepisów niedopuszczalne jest twierdzenie, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi jedną z form dwuinstancyjności postępowania administracyjnego."

Jednocześnie skład przedstawiając zagadnienie prawne podkreślił wagę sprawy z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Z zasady tej wynika bowiem ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwić rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie.

Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU-A 2006, nr 6, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zgodnie z art. 78 Konstytucji - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja pozostawiła margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia. Po pierwsze - środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie - środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany.

Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. SK 11/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158). Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucje wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem składu orzekającego strona, której ustawa uniemożliwia złożenie odwołania od decyzji wydanej po raz pierwszy, przewiduje bowiem zaskarżenie tej decyzji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie może mieć mniejszych, niż przy złożeniu odwołania gwarancji obiektywizmu i bezstronności.

Gwarancje te nie są w pełni zachowane jeżeli osoba orzekająca w trybie art. 127 § 3 K.p.a. bada własną decyzję, jest wówczas bowiem sędzią we własnej sprawie. Jeżeli Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny nakazały wyłączenie jednego z trzech członków składu SKO, tj. tego, który orzekał w tej samej sprawie, pomimo iż dwóch pozostałych orzekających może wyrazić pogląd odmienny, byłoby nielogicznym uznanie, że przy orzekaniu jednoosobowym gwarancje obiektywizmu i bezstronności w przypadku ponownego orzekania zostaną zachowane.

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że we wspomnianej wcześniej uchwale NSA (II GPS 2/06) i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. znalazło się stwierdzenie, że zawsze tam gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać czy jest możliwość zastosowania przesłanki wyłączenia pracownika, w tym również osoby piastującej funkcję organu, przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy uznać, że przy szerszym zastosowaniu art. 268a K.p.a. i strukturze organów monokratycznych możliwość taka istnieje.

W pisemnym stanowisku z dnia 12 maja 2010 r. prokurator wniósł o podjęcie uchwały, iż artykuł 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania ma zastosowanie do osoby piastującej funkcję ministra w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską "Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa".

Art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), zatytułowany "Prawo do rzetelnego procesu sądowego", przewiduje że "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)", ustanawia expressis verbis prawo do sądu w sprawach cywilnych i sprawach karnych. W doktrynie prawa administracyjnego wyprowadza się z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podstawowe zasady kształtujące prawo jednostki wobec władczego działania administracji publicznej: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu.

Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego pozostają w związku również dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania prawa jednostki wobec administracji publicznej zasady konstytucyjne: zasada prawa do procesu oraz prawa do sądu. Poddając jednostkę władztwu państwowemu przez nadanie organom administracji publicznej kompetencji do autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego w zakresie uprawnienia lub obowiązku, państwo daje jednostce podwójną ochronę, przez przyznanie prawa do procesu oraz prawa do sądu. Prawo do procesu to prawo jednostki do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia. Prawo do sądu to prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd.

Władcze działanie administracji publicznej wobec jednostki zostaje poddane sformalizowanemu działaniu regulowanym przepisami administracyjnego prawa procesowego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz wymiarowi sprawiedliwości przez przyznanie prawa do sądu.

Ta podwójna gwarancja ochrony praw jednostki na drodze prawa do procesu i prawa do sądu wskazuje, że w przeciwieństwie do procesu cywilnego i procesu karnego, prawo do procesu administracyjnego jest ukształtowane w szczególny sposób. Postępowanie administracyjne stanowi sformalizowany tryb dokonywania przez organy administracji publicznej autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtującej uprawnienia lub obowiązki jednostki, a równocześnie wykonywania przez te organy zadań publicznych.

II. Poddanie jednostki podwójnej ochronie przez przyznanie prawa do procesu i prawa do sądu, uzasadniane jest zróżnicowaniem standardów ochrony służącej jednostce. Z przepisów prawa europejskiego wynika, że nie może budzić wątpliwości, iż wspólnym standardem jest prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy zarówno na drodze procesu administracyjnego, jak i na drodze procesu sądowego. Według art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim "Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r. w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty". Zgodnie z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej "Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy organizacyjne Unii".

Przyjęcie dla prawa do procesu standardu bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy wymaga wskazania na system instytucji prawnych i to zarówno instytucji ustrojowych, jak i instytucji procesowych, które zapewniają ich realizację. Podstawową instytucją ustrojową, zagwarantowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest poddanie rozpoznania i rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 184 Konstytucji "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Art. 77 ust. 2 Konstytucji stanowiąc "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw", ustanawia expressis verbis prawo jednostki do sądu. Standardy prawa do sądu wyznacza art. 45 ust. 1 Konstytucji RP "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Zakres prawa do sądu wobec władczego działania administracji publicznej na drodze procesu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przyznając prawo skargi na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym.

Do gwarancji ustrojowych należy zaliczyć odpowiedzialność parlamentarną. Według art. 157 ust. 2 Konstytucji RP "Członkowie Rady Ministrów ponoszą przed Sejmem również odpowiedzialność indywidualną za sprawy należące do ich kompetencji lub powierzonych przez Prezesa Rady Ministrów".

Przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Do gwarancji tych należy zaliczyć instytucje procesowe ustanowione w zasadach ogólnych, w tym zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Do instytucji procesowych zapewniających bezstronne i sprawiedliwe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy należy zaliczyć instytucję wyłączenia pracownika, instytucję wyłączenia organu administracji publicznej oraz instytucję wyłączenia członka organu kolegialnego. Instytucja wyłączenia jest jednak jedną z instytucji tworzących gwarancje bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w systemie gwarancji ustrojowych i procesowych, zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa.

III. Decyzja administracyjna jest prawną formą wykonywania administracji publicznej. Wykonywanie administracji publicznej to wykonywanie zadań publicznych, które może być powiązane z kształtowaniem uprawnień lub obowiązków jednostki. Autorytatywna konkretyzacja normy materialnego prawa administracyjnego w formie decyzji administracyjnej, kształtując uprawnienia lub obowiązki jednostki zawsze jest powiązana z wykonywaniem zadań publicznych w różnych sferach życia publicznego (np. zdrowia, życia, bezpieczeństwa, działalności gospodarczej, społecznej). I to właśnie potrzeba ingerencji w określone sfery życia społecznego uzasadnia przyznanie kompetencji organom administracji publicznej do autorytatywnej konkretyzacji norm prawa administracyjnego.

Przyznanie organom administracji publicznej kompetencji do wykonywania administracji publicznej oznacza obowiązek działania. Pozbawienie organu administracji publicznej kompetencji do wykonywania administracji publicznej nie może prowadzić do pozbawienia państwa zdolności do wykonywania zadań publicznych. Przy konstruowaniu podstaw tej zdolności nie można pominąć, że organ administracji publicznej wykonując kompetencje do jakich został powołany nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się "(...) sytuacja organu nie może być przyrównana do sytuacji obywatela, chociażby z tego powodu, że organ nie realizuje ani nie chroni (tak jak obywatel) własnych interesów. Stosuje po prostu prawo, bo do tego został powołany i to jest jego obowiązkiem, nigdy zaś uprawnieniem na wzór uprawnienia cywilnego (J. Boć, w: Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 441). Wykonywanie administracji publicznej może prowadzić do przysporzenia korzyści państwu lub wspólnocie samorządowej, ale zawsze związane jest to z realizacją zadań publicznych, nigdy zaś celem samym w sobie (np. decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości jest podstawą przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego). Nie stanowi to jednak podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego organu administracji publicznej, któremu przyznana jest kompetencja do prowadzenia postępowania w sprawie. Kompetencję organów administracji publicznej do realizacji zadań publicznych należy wiązać z obowiązkiem ich realizacji a nie ochroną własnego interesu prawnego. Organ administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne zarówno wszczęte z urzędu, jak i na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a ma status organu powołanego do dokonywania autorytatywnej konkretyzacji norm materialnego prawa administracyjnego, która prowadzi do bezpośredniego kształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki – strony postępowania w sprawie lub może wpływać na ukształtowanie uprawnień jednostki (np. decyzje z zakresu ochrony środowiska).

IV. Wykonywanie administracji publicznej nie jest oparte na jednolitym organizacyjnie systemie ustrojowym. Na system ten składają się organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego. Dla tych organów, które tworzą podstawowy element systemu podmiotów powołanych do wykonywania administracji publicznej, kompetencja do dokonywania autorytatywnej konkretyzacji norm prawa administracyjnego w formie decyzji administracyjnej jest kompetencją zwykłą. Wykonywanie administracji publicznej należy też do kompetencji innych organów państwowych, innych podmiotów (np. organów zakładów, organów samorządów zawodowych, stowarzyszeń, organizacji pożytku publicznego). Ten złożony system organizacyjny podmiotów powołanych do wykonywania administracji publicznej obejmuje też jej wykonywanie w formie decyzji administracyjnej w trybie postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje otwarty system organów powołanych do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej. Według art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1(...)". Temu otwartemu systemowi organów powołanych do rozpoznawania i rozstrzygania spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej odpowiada definicja ustawowa pojęcia minister. Według art. 5 § 1 pkt 4 K.p.a. "Ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4". Do tych innych organów państwowych można zaliczyć, np. Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w sprawach o udzielenie informacji publicznej, czy też Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Głównego Inspektora Pracy.

V. Organy administracji publicznej w znaczeniu nadanym w art. 5 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w zakresie pojęcia minister w art. 5 § 2 pkt 2 tego kodeksu mają przyznaną kompetencję przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego w trzech zakresach.

Pierwszy zakres, to wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w trybie zwykłym postępowania administracyjnego. Tak np. Prezes Rady Ministrów ma przyznaną kompetencję do wydawania decyzji o przyznaniu emerytury lub renty. Według art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) "Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie" Przepisy ustaw materialnoprawnych przyznają kompetencje ministrom. Według art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) "Koncesję na działalność: 1) określoną w art. 15 ust. 1, wykonywaną w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, 2) w zakresie poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin podstawowych wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 1-3, solanek, wód leczniczych i termalnych oraz innych kopalin leczniczych zaliczanych do kopalin podstawowych na podstawie art. 5 ust. 6, 3) określoną w art. 15 ust. 1 pkt 3 – udziela minister właściwy do spraw środowiska". Według art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, po zasięgnięciu opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji, jest organem właściwym do udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia". Przykładem kompetencji przyznanej innym organom państwowym poza ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), która przyznaje kompetencje do orzekania o odmowie udostępnienia informacji publicznej wszystkim organom władzy publicznej (np. Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego) można powołać: ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), która w art. 18 ust. 1 przyznaje Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych kompetencję do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), Główny Inspektor Pracy nadaje uprawnienia rzeczoznawcy do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Do jego kompetencji należy też wydawanie decyzji o cofnięciu uprawnień rzeczoznawcy.

Drugi zakres, to wykonywanie administracji publicznej przez przyznanie kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w toku instancji (w postępowaniu odwoławczym) oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Kompetencja przyznana jest przepisami administracyjnego prawa procesowego w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Tak np. zgodnie z art. 103c powołanej ustawy Prawo geologiczne i górnicze "W rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach wynikających z przepisów ustawy jest minister właściwy do spraw środowiska". Zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) "Od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej służy odwołanie do organu wyższego stopnia, którym jest: minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej w przypadku wydania decyzji przez wojewodę".

Trzeci zakres kompetencji organów administracji publicznej – ministrów, przyznany przepisami administracyjnego prawa procesowego, to kompetencja do odwołalności w trybie procesowym wydanych przez ten organ decyzji. Ministrom została przyznana kompetencja do zmiany własnych decyzji, podejmują weryfikację decyzji z urzędu oraz na wniosek legitymowanego podmiotu. Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. minister jest właściwy do uchylenia (zmiany) wydanej przez siebie decyzji administracyjnej na podstawie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister jest wyłącznie właściwy do stwierdzenia nieważności wydanych przez siebie decyzji. Według art. 157 § 1 K.p.a. "Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra (...) – ten organ". Minister jest wyłącznie właściwy do uchylenia (zmiany) wydanej przez siebie decyzji w trybie wznowienia postępowania administracyjnego (art. 150 § 3 K.p.a.), w trybie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną (art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 K.p.a.).

VI. Przepisy prawa ustrojowego a następnie przepisy prawa materialnego i procesowego dokonują podziału kompetencji pomiędzy złożony, rozbudowany system organów wykonujących administrację publiczną. Ten układ kompetencji ma moc bezwzględnie obowiązującą. W doktrynie prawa administracyjnego zarówno dawnej, jak i współczesnej podkreśla się, że "Generalną zasadą prawa administracyjnego jest niedopuszczalność przenoszenia kompetencji między organami administracyjnymi. Od tej zasady istnieją pewne ustanowione wyjątki (...), które nie podważają jednak zasady generalnej. Organ administracji bez wyraźnej podstawy prawnej nie może więc swoich kompetencji przekazać innemu organowi, nie można też zabrać mu kompetencji, jeżeli nawet jest to organ hierarchicznie podporządkowany. Również strony nie mogą w drodze własnych czynności zmienić właściwości organu, umawiając się np., że spory z danej sprawy administracyjnej rozstrzygnie inny organ niż ten, który według prawa jest właściwy. (...) Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać jedną z dwóch postaci: przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. (...) Przeniesienie kompetencji oznacza, że kompetencja do załatwienia pewnego rodzaju spraw lub pewnej sprawy została przeniesiona na inny organ. Wiąże się to z utratą kompetencji przez organ do tej pory właściwy. Przeniesienie kompetencji może mieć różną postać. Może to być tzw. delegacja, kiedy organ wyższego stopnia przekazuje organowi podległemu część swoich kompetencji. (...) Innym sposobem przeniesienia kompetencji jest dewolucja, czyli przejęcie kompetencji organu niższego stopnia przez organ wyższego stopnia. (...) fakt podległości organu niższego stopnia organowi wyższemu, nawet w strukturze wysoce scentralizowanej, nie upoważnia organu wyższego do przejmowania kompetencji organu niższego. (...) Decyzja w sprawie przejętej bez wyraźnej podstawy ustawowej będzie tak samo nieważna, jak każda inna decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. (...) każda zmiana czy przesunięcie kompetencji jest wyjątkiem od zasady generalnej nieprzenoszalności kompetencji, dlatego też przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji, jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco" (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, w: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 103 i 104).

To stanowisko doktryny ma pełne umocowanie w rozwiązaniach prawnych systemu ustrojowego organów wykonujących administrację publiczną. Bezwzględne obowiązywanie układu kompetencji wynika z braku rozwiązań, które pozwoliłyby przejmować kompetencje jednego organu przez inne organy z innego systemu, np. systemu ustrojowego administracji rządowej. Nawet w systemie ustrojowym administracji rządowej obowiązuje bezwzględny układ podziału kompetencji. Według art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) "Minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji rządowej określonych w ustawie, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych w odrębnych przepisach do kompetencji innego organu". Art. 4 ust. 3 tej ustawy stanowi: "Ministrowie właściwi do spraw oznaczonych nazwą danego działu mogą wykonywać inne zadania i kompetencje, jeżeli przewidują to przepisy odrębne". Od bezwzględnie obowiązującego rozwiązania o podziale kompetencji pomiędzy organy administracji publicznej art. 5 pkt 6 tej ustawy wprowadza wyjątek "(...) Prezes Rady Ministrów może w szczególności: przekazać, z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony, sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne organy oraz strony".

VII. Przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji jednostkom organizacyjnym aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Przepisy prawa przyjmując jednak rozwiązania prawne dekoncentracji wewnętrznej, której istota polega na upoważnieniu jednostek organizacyjnych aparatu pomocniczego lub pracowników tego aparatu do wykonywania kompetencji organu administracji publicznej, ale w imieniu i na rachunek organu. W sferze zewnętrznej kompetencja jest wykonywana przez organ administracji publicznej. Taka dekoncentracja wewnętrzna jest przyjęta przy określeniu wykonywania administracji publicznej przez ministra. Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.). Aparatem pomocniczym ministra jest ministerstwo, którego komórki organizacyjne do realizacji merytorycznych zadań ministerstwa stanowią departamenty (art. 39 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Minister ustala w drodze zarządzenia, regulamin organizacyjny ministerstwa określając zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych ministerstwa (art. 39 ust. 6 powołanej ustawy o Radzie Ministrów). Regulamin organizacyjny jest formą dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra. Podstawę do dekoncentracji wewnętrznej kompetencji ministra zawiera art. 268a K.p.a., który stanowi "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Niezależnie czy dekoncentracji kompetencji dokonano w formie ogólnej regulaminu organizacyjnego czy w formie indywidualnego upoważnienia, pracownicy ministerstwa wykonują kompetencje przysługujące ministrowi w jego imieniu. Jest to zawsze decyzja administracyjna wydana w imieniu ministra.

W aspekcie ustrojowym wymaga podkreślenia, że pomiędzy ministrem a pracownikami aparatu pomocniczego występuje zależność służbowa, zwłaszcza zależność osobowa.

Taki układ dekoncentracji wewnętrznej można wskazać też w przypadku Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy o Radzie Ministrów "Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (...) zapewnia obsługę: 1) Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów, 2) wiceprezesów Rady Ministrów (...)". Według art. 29 tej ustawy, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów realizuje zadania z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów.

Organy administracji publicznej wykonują kompetencje przyznane im przepisami prawa przy pomocy aparatu pomocniczego. Zakres kompetencji powierzonych przez organ do realizacji aparatowi pomocniczemu zależy od przyjętej koncepcji przez organ administracji publicznej, który może powierzyć wyłącznie czynności przygotowawcze z wyłączeniem podejmowania czynności decydujących. "(...) pracownik lub inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie ma. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego". (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, op. cit., s. 105). Wydanie decyzji przez jednostkę organizacyjną aparatu pomocniczego organu administracji publicznej lub pracownika tego aparatu bez upoważnienia lub z przekroczeniem granic upoważnienia jest podstawą nieważności decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy przepisy prawa przyznają kompetencję organowi administracji publicznej, a aparat pomocniczy jest jedynie wykonującym te kompetencje w zakresie upoważnienia, to nie do przyjęcia jest rozwiązanie prawne dopuszczające przesunięcie kompetencji z organu administracji publicznej na jego aparat pomocniczy, czy pracownika tego aparatu pomocniczego.

VIII. Kompetencja szczególna organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania administracyjnego jest wyznaczona przesłankami: po pierwsze, przesłanką pozytywną – organ administracji publicznej aby był zdolny do prowadzenia postępowania w danej sprawie musi być właściwy (art. 19 K.p.a.); po drugie, przesłanką negatywną – organ administracji publicznej aby był zdolny do prowadzenia postępowania w danej sprawie nie może utracić tej zdolności z powodu wyłączenia od załatwienia sprawy.

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza instytucję wyłączenia w postaci: 1) wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (art. 24 K.p.a.), 2) wyłączenia organu administracji publicznej (art. 25 K.p.a.), 3) wyłączenia członka organu kolegialnego (art. 27 K.p.a.). Instytucja wyłączenia jest klasyczną instytucją procesową, której funkcją jest stworzenie gwarancji bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie przesłanki wyłączenia może prowadzić do utraty zdolności do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem kompetencji do załatwienia danej sprawy.

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wymaga analizy rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rozwiązania te wprowadzją konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów ustaw, np. ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) wyprowadzać, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, w konsekwencji prowadzącą do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej działając z urzędu lub na wniosek strony nie nabywa statusu strony tego postępowania, a wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku a nie uprawnieniu (z wyjątkiem gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organowi administracji publicznej podjęcie działania).

Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko w razie gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego.

Na taką interpretację wskazuje konstrukcja wyłączenia organu administracji publicznej. Według art. 25 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3". Organ administracji publicznej traci zdolność do prowadzenia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy stroną jest osoba fizyczna będąca obsadą personalną organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia postępowania lub zajmuje stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nimi w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Należy to odnieść też do zastosowania art. 26 § 2 K.p.a., który stanowi "Jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2". Wyłączanie na tej podstawie może dotyczyć tylko sytuacji gdy stroną jest osoba, która wobec pracowników pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej. W innych bowiem przypadkach rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej obowiązany był przeprowadzić organ administracji publicznej, któremu przepisy prawa przyznały kompetencję w sprawie.

Na taką interpretację wskazują też współczesne rozwiązania przyjęte w przepisach ustaw materialnoprawnych, które expressis verbis wprowadzają instytucję wyłączenia organu. I tak według art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego".

IX. Według art. 127 § 3 K.p.a. – "Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Rozważając zastosowanie instytucji wyłączenia do utraty zdolności do rozpoznania wniosku należy wskazać na zasadnicze różnice w stosowaniu tej instytucji w zakresie art. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreśla to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 "Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae, wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika lub członka organu kolegialnego. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba ocenić, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Samorządowe kolegium odwoławcze orzeka nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu SKO orzekającego ponownie w danej sprawie, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, który wydał pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie". Wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego nie prowadzi do utraty kompetencji, a w zasadzie (poza utratą quorum) wyłącznie do zmiany składu orzekającego.

W przypadku kompetencji do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ministra należy uwzględnić:

1) Art. 127 § 3 K.p.a. przyznaje expressis verbis kompetencję ministrowi. Brak przepisu prawa, który daje podstawę do pozbawienia kompetencji ministra, wyłącza prowadzenie wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego regulującego instytucję wyłączenia. Wyprowadzenie w drodze wykładni pozbawienia kompetencji organu administracji publicznej jest sprzeczne z zasadą bezwzględnie obowiązującego układu kompetencji, których przesunięcie może nastąpić tylko na podstawie przepisu prawa.

2) Pojęcie "minister" jakim posługują się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego obejmuje różne układy ustrojowe organów, nie tylko organów administracji publicznej, ale też innych organów państwowych. Przesuwanie kompetencji pomiędzy organami z różnych układów ustrojowych jest niedopuszczalne (np. kompetencja Głównego Inspektora Pracy nie może nastąpić na inny organ państwowy).

3) Kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu. Pracownicy aparatu pomocniczego powiązani zależnością organizacyjną nie gwarantują bezstronnego działania. Zastosowanie wobec ministra art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez pozbawienie go zdolności do realizacji kompetencji na rzecz podległego pracownika tworzyłoby wyłącznie pozory bezstronności, a nie gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy. Stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika do osoby piastującej stanowisko ministra w sprawie należącej do właściwości ministra oznaczałoby, że decyzji administracyjnej nie powinien wydawać osobiście minister, lecz upoważniony pracownik ministerstwa, gdyż tylko wówczas byłoby możliwe wydanie decyzji przez ministra na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

4) Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają szeroko instytucje samokontroli organów administracji publicznej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w toku instancji – prawo odwołania oparte jest na konstrukcji względnej dewolutywności, która dopuszcza przesunięcie kompetencji na organ wyższego stopnia tylko gdy organ, który wydał decyzję nie uwzględni w całości odwołania (art. 132 K.p.a.). Przyznaje ministrom kompetencje do stwierdzenia nieważności własnej decyzji (art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), uchylenia lub zmiany własnej decyzji (art. 150 § 2, art. 154 § 1, art. 155, art. 161 § 1 K.p.a.). Przyznane kompetencje ministrom do odwołania wydanych przez siebie decyzji oparte są na konstrukcji samokontroli. Również ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wprowadza samokontrolę organów administracji publicznej (art. 54 § 3) oraz dopuszczalność mediacji. Przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

X. Instytucja wyłączenia organu administracji publicznej i instytucja wyłączenia pracownika może prowadzić do pozbawienia kompetencji do wykonywania administracji publicznej tylko gdy tak stanowi expressis verbis przepis prawa. Instytucja wyłączenia jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Droga procesu administracyjnego jest uzupełniona drogą do sądu, na której jednostka ma prawo do rozpoznania przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd sporu pomiędzy nią a organem administracji publicznej o zgodność z prawem zaskarżonego działania (decyzji administracyjnej), w tym braku obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

XI. Wartym podkreślenia jest przyjęcie w świetle prawa europejskiego autonomii państw w zakresie kształtowania przepisów prawa procesowego. Państwa mają swobodę w kształtowaniu instytucji prawa procesowego, przy czym granice tej swobody wyznaczają standardy prawa do obrony jednostki przez bezstronne, sprawiedliwe rozpoznanie sprawy z prawem do jej wysłuchania. Standardem jest zatem prawo jednostki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera cały system tych gwarancji, który ma podstawy już w zasadach ogólnych. Instytucja wyłączania jest jednym z elementów tego systemu, ale wtórnym w porównaniu z nałożeniem na organ administracji publicznej obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, który to obowiązek oparty jest na regule oficjalności (art. 7 K.p.a.). Należy też podkreślić, że funkcją prawa procesowego jest realizacja przepisów prawa materialnego, a nie wyłączanie jego realizacji przez pozbawienie zdolności do działania organów administracji publicznej. Na taką funkcję wskazuje rozwiązanie w art. 146 § 2 K.p.a., które przyjmuje, że wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego przez uchylenie może nastąpić tylko, gdy naruszenie prawa procesowego powoduje, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jest wadliwe. Ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego, jeżeli nie doprowadziło do merytorycznie wadliwego rozstrzygnięcia, a zatem treść decyzji pozostaje bez zmiany, prowadzi do sanacji wadliwości, ograniczając rozstrzygnięcie do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem (art. 151 § 2 K.p.a.). Wyłącza to dopuszczalność formalizmu w ocenie prawidłowości postępowania, bez wyprowadzenia związku wadliwości procesowej z merytorycznym (niemerytorycznym) rozstrzygnięciem sprawy.

XII. Mając na uwadze rozwiązania prawne przyjęte w zakresie budowy systemu organów wykonujących administrację publiczną i przyznane tym organom kompetencje w przepisach prawa z mocą bezwzględnie obowiązującą oraz odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy, w której chodzi o decyzję wydaną przez Głównego Geodetę Kraju, należało dojść do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 264 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.

CVS

Zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Jaśkowskiej do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09.

Nie podzielam stanowiska zajętego w uchwale z dwóch względów.

1. Uważam, że w przedmiotowej sprawie Sąd powinien odmówić udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji zachodziła bowiem nieważność postępowania, którą NSA winien brać pod uwagę z urzędu, a czego nie uczynił. Nie zachodziła w związku z tym przesłanka funkcjonalna do udzielenia odpowiedzi.

Zgodnie z treścią art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Charakter tego rodzaju uchwał przejawia się w ich bezwzględnym powiązaniu przyczynowo-skutkowym oraz temporalnym z toczącym się postępowaniem. Wykładnia dokonywana jest bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, w ścisłym związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie, na tle zaistniałego w niej stanu faktycznego i prawnego (M. Wilbrandt-Gotowicz, Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych, Warszawa 2010 s.163). Wymagane jest zatem spełnienie trzech przesłanek: materialnej, proceduralnej i funkcjonalnej. Za przesłankę o charakterze materialnym można uznać zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w danej sprawie. Element proceduralny został ukształtowany w art. 187 p.p.s.a., zaś element funkcjonalny przejawia się w zależności pomiędzy budzącym wątpliwości zagadnieniem prawnym, a rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej (M. Wilbrandt-Gotowicz, s. 166). Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka materialna, a także proceduralna (zawisłość sprawy, etap postępowania kasacyjnego). Wątpliwe jest natomiast spełnienie przesłanki funkcjonalnej. Przedmiotem konkretnego pytania prawnego mogą być bowiem tylko kwestie pozostające w związku przyczynowym z rozstrzygnięciem sprawy, w której wymagająca rozstrzygnięcia kwestia powstała. Postanowienie o odmowie podjęcia takiej uchwały jest zasadne m.in. gdy brak jest takiego związku, gdyż przedstawione zagadnienie prawne nie jest związane z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, albo jego wyjaśnienie nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia (postanowienie NSA z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt II FPS 4/07, z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt II OPS 3/05, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, M. Wilbrandt-Gotowicz, s.347-348). Nie jest to więc możliwe wówczas, gdy wykładnia przepisów nie jest niezbędna do rozstrzygnięcia sprawy głównej, a zatem w sytuacji, gdy brak jest podstaw do udzielenia wyjaśnienia przedstawionego zagadnienia prawnego na tym etapie postępowania. Związek ten powinien mieć bowiem charakter bezpośredni.

Jak wspomniałam, w przedmiotowej sprawie zachodziła nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jak bowiem wynika z akt, w postępowaniu przed WSA nie uczestniczył, wskutek nieprawidłowego zawiadomienia, geodeta S. K. Korespondencja kierowana do niego została doręczona omyłkowo na adres burmistrza. Co prawda orzeczeniem organu I instancji umorzono postępowanie w sprawie ukarania geodety, z uwagi na brak wniosku osoby uprawnionej, ale motywowano to również brakiem nowych czynności w sprawie i poprzednim ukaraniem S. K. Należy też zważyć, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym kwestie dopuszczalności postępowania i czynności rozpoznawcze zbiegają się w jednym postępowaniu.

2. Nie podzielam również merytorycznego stanowiska zajętego w uchwale Przedstawione pytanie prawne dotyczyło instytucji wyłączenia pracownika z uwagi na jedną z przyczyn, przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. okoliczność brania przez niego udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, w przypadku, gdy osoba ta pełni funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. Odpowiedź na nie wymagała więc rozstrzygnięcia dwóch podstawowych kwestii, po pierwsze wyjaśnienia wątpliwości, czy przez pojęcie niższej instancji można rozumieć także instancję poprzedzającą złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po drugie należało to odnieść do specyficznej sytuacji, w której osobą podlegającą lub niepodlegającą wyłączeniu na tej podstawie byłby piastun jednoosobowego organu administracji.

Odwołanie się w tej mierze wyłącznie do wykładni językowej i celowościowej nie daje jednoznacznej odpowiedzi. Gramatyczna wykładnia art. 16 § 1 k.p.a. przesądza bowiem o ostatecznym charakterze decyzji wydanych przez takie organy. W przypadku weryfikacji tych decyzji nie można także mówić o rozstrzyganiu sprawy w administracyjnym toku dwóch różnych instancji odrębnych pod względem funkcjonalnym i strukturalnym. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma charakter niedewolutywny, a zatem nie skutkuje przeniesieniem kompetencji weryfikacyjnych między instancję niższą a wyższą. Jednocześnie, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 171). W odniesieniu do tego wniosku możliwe są więc dwa podejścia, albo traktuje się go, jako szczególny środek zaskarżenia, albo zrównuje się go z odwołaniem. Pierwsze podejście zaprezentowała B. Adamiak w glosie do uchwały SN z dnia 13 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 23/95 (OSP 1996 r., nr 12, poz. 219 s. 548 ), dostrzegając we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy cechy nadzwyczajnego środka zaskarżenia o specyficznej konstrukcji.

Wyrazicielem drugiego był Z. R. Kmiecik w glosie do tejże uchwały (PS 1997 r., nr 9, s. 97 i d., t. 1), w której z odesłaniem do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy łączył obowiązek jednakowego traktowania tych środków.

Niezależnie od tych różnic przyjmuje się w doktrynie, że wniosek taki ma cechy zwyczajnego środka prawnego, zmierzającego do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, który uruchamia swoisty "spłaszczony tok instancji". Uznanie bowiem, że decyzja organu naczelnego lub kolegium odwoławczego jest decyzją ostateczną, pozbawia w ogóle sensu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo też sprowadza go tylko do roli środka, za pomocą którego nie można osiągnąć nowego rozstrzygnięcia merytorycznego (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt IV SA 1639/92, OSP 1995 r. nr 4 poz. 88). Za takim poglądem przemawia też argument, że pojęcie instancji należy interpretować tak, aby jego zakresem objąć wszystkie środki weryfikacji decyzji administracyjnych (por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2009 r., s.147-148). Stąd współcześnie w doktrynie wypowiadany jest pogląd o synonimicznym charakterze określeń: "pierwsza instancja" oraz "niższa instancja" (Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w kpa. Odwołanie czy remonstracja?, PiP 2008 r. z. 3 s. 28 i d.).

Jednocześnie jednak należy zważyć, iż pytanie dotyczy specyficznej sytuacji, w której osobą podlegającą wyłączeniu byłby na tej podstawie piastun funkcji jednosobowego organu administracji, minister w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy więc w tym przypadku uwzględnić również stosunek pomiędzy art. 24, dotyczącym wyłączenia pracownika, a art. 25 dotyczącym wyłączenia organu. Zakres spraw w których możliwe są takie wyłączenia różni się bowiem znacznie. Inne są też ich skutki prawne. Wyłączenie pracownika pociąga za sobą jedynie konieczność dokonania zmian osób działających na podstawie udzielonego upoważnienia i nie wpływa bezpośrednio na samą właściwość organu administracji, co nie oznacza, że nie może wpływać na tę właściwość w sposób pośredni. Wyłączenie organu na podstawie art. 25 k.p.a. oznacza natomiast brak możliwości skutecznego podejmowania działań przez ten organ i przejście kompetencji szczegółowej na organ wyższego stopnia (por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996 r. s. 52). Nie może on wówczas prowadzić dalszego postępowania jako całość organizacyjna, a nie tylko jako osoba (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983 r. s. 66). Stąd mimo pewnej analogii w stosunku do pozycji samorządowego kolegium odwoławczego, trudno jest przy rozstrzyganiu tego zagadnienia opierać się wyłącznie na rozwiązaniach przyjętych w odniesieniu do organów kolegialnych, jakimi bez wątpienia są kolegia. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r w sprawie II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007 r. nr 3 poz. 61 s. 91) podkreślono wyraźnie, iż przedstawionego stanowiska nie należy automatycznie odnosić do sytuacji innych organów (piastunów funkcji), w szczególności zaś do organów monokratycznych. Stwierdzono przy tym, że "Poszukiwanie jednego, wspólnego dla wszystkich sytuacji, rozwiązania - gdyby nawet teoretycznie było ono możliwe - nie mieści się w ramach odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne". Stąd wymaga ono odrębnego potraktowania.

Jednocześnie w odniesieniu do drugiego z przedstawionych zagadnień nie ma jednolitości ani w literaturze ani w orzecznictwie. Zdaniem M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej przepisy o wyłączeniu organu administracyjnego nie wykluczają bowiem stosowania do osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika. Osoba pełniąca funkcję organu jest zatem również pracownikiem (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska w: M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008 r. s. 51). Podobne stanowisko zajmuje R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2008 r., s.166, P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Warszawa 2008 r., s 103, czy A. Wróbel w :M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 188). Taki pogląd reprezentowany jest także w orzecznictwie. W wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. sygn. akt SA/Po 3155/92, odnoszącym się co prawda do innej przyczyny wyłączenia, Sąd ten podkreślił: "Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biuro organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu". Wskazał przy tym, iż: "Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie definicji "organu administracji" , wszelako z unormowań w nim zawartych można wyprowadzić wniosek, że organ administracji jest to pracownik, który tym się różni od innych, że zajmuje stanowisko, z którym związana jest właściwość do rozstrzygania - a nie tylko załatwiania - określonej kategorii spraw administracyjnych (...). Jeżeli tak, to organ administracji podlega tym samym rygorom co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 k.p.a., nawiązującego do jego kompetencji i usytuowania służbowego. Przyjęcie innego poglądu prowadziłoby do uznania, że organ administracji nie podlega wyłączeniu nawet w sprawie, w której sam jest stroną, co byłoby wnioskiem absurdalnym (OSP 1995 r., nr 9 poz. 188 z glosą W. Chróścielewskiego). Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt. II OSK 213/06 Lex nr 235133. W tym ostatnim odniesiono się wyraźnie do rozpatrywanego pytania, wskazując że: "W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcje organu administracji, a nie sam organ administracji".

Odmienne stanowisko, co prawda w odniesieniu do innej przyczyny, ale o bardziej ogólnym charakterze reprezentował natomiast W. Dawidowicz. Podkreślał on, że przy jednoosobowym organie administracji chodzi w istocie przy wyłączeniu organu o formułę "Osoba zajmująca stanowisko, z którym związana jest właściwość organu administracji państwowej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy. To sugerowałoby nieuwzględnianie przesłanek z art. 24 k.p.a. w stosunku do osoby piastującej funkcję organu (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu Warszawa 1983 r., s. 65). Zwracano przy tym uwagę na konsekwencje wyłączenia piastuna organu - pociągające za sobą skutek w postaci wyłączenia organu. Podkreślono to w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1001/89, ONSA 1990 r., nr 2-3 poz. 36 s. 88. Odnosił się on co prawda nie do osoby ministra, ale wskazywał, że: "Ponieważ wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej (art. 21 k.p.a.), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 k.p.a., który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej (w związku z art. 26 § 2 k.p.a.). Wyłączenie zatem organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 k.p.a. i wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)." Także w wyroku NSA z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt. II SA 699/99, Lex nr 46260 podkreślono, że: "Podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji".

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt I OSK 909/07 niepubl., gdzie stwierdził, iż niedopuszczalne jest stanowisko, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma do rektora wyższej uczelni zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odpowiedź na pytanie odnośnie do tych dwóch zarysowanych problemów nie może ograniczać się jednak do wykładni językowej ani celowościowej art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ale wymaga przede wszystkim rozważenia tej kwestii w kontekście zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasady dwuinstancyjności i zasady prawdy obiektywnej, a z uwagi na argument poszanowania kompetencji organów - także zasady praworządności.

Podstawowe znaczenie ma z punktu widzenia omawianej problematyki zasada dwuinstancyjności, kształtująca w demokratycznym państwie prawnym system środków ochrony praw i wolności. Stanowi ona przede wszystkim zasadę konstytucyjną, wyrażoną w art. 78 Konstytucji. Zasada ta dotyczy w istocie dwóch aspektów: formalnego i materialnego. Z punktu widzenia formalnego stanowi regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu stopnia wyższego, nad organem który wydał zaskarżoną decyzję. Jej wyrazem jest więc istnienie odrębnego organu rozpatrującego środek zaskarżenia. Strona materialna przedstawia się natomiast w dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Istotą tej zasady jest więc dążenie do tego, aby w miarę możliwości sprawa była rozpatrywana przez inny skład osobowy. Ma to zapewnić obiektywizm orzekania. Cel ten odnosi się po części do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo, iż nie dochodzi w tym przypadku, ze względów natury organizacyjnej, do powołania odrębnych organów kontrolujących stopnia wyższego, to uznając, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, należy zapewnić wnioskodawcy niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu odwoławczym, standard ochrony jego interesów i uprawnień (Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne... s. 32).

Istotne znaczenie ma więc tutaj także zasada prawdy obiektywnej i to zarówno jako wyraz materialnego podejścia do dwuinstancyjności, tylko bowiem bezstronnie prowadzone postępowanie zmierzać będzie do prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, a więc do rozpatrzenia sprawy, jak i jako wartość samoistna. Jej urzeczywistnieniu służy m.in. instytucja procesowa, jaką stanowi wyłączenie pracownika i organu. Ma ona na celu zabezpieczenie bezstronności w postępowaniu administracyjnym przez odsunięcie od udziału w nim i wydawaniu decyzji osób, co do których istnieją wątpliwości, czy rozstrzygną daną sprawę bezstronnie. Chodzi przy tym o całkowite wykluczenie możliwości wpływania na działalność administracyjną czynników w rodzaju osobistego, bezpośredniego zainteresowania pracownika wynikiem sprawy, kierowania się w wydawaniu decyzji nie interesem społecznym i słusznym interesem stron, a interesem osobistym. Instytucja ta ma zapobiec nie tylko faktycznemu wpływowi tych czynników na treść decyzji administracyjnych, ale nawet podejrzeniom i budzeniu się w społeczeństwie przekonania, że pracownik lub organ kieruje się nimi w swym postępowaniu (M. Z. Janku, Niektóre zagadnienia wyłączenia pracownika i organu według Kodeksu postępowania administracyjnego, RPEiS 1970 r., nr 2 s. 119).

Ratio legis instytucji wyłączenia polega zatem na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz.61 s. 93-94), stwierdzając, że: "Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne.... Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu."

Także Trybunał Konstytucyjny ograniczając się co prawda do sytuacji samorządowych kolegiów odwoławczych wskazał w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art.127 § 3 k.p.a.) trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika, czy członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zasada ta stanowi jednocześnie europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga bowiem by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej Dz. Urz. UE C 2007/303/1). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji (por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2007 r. - art. 8) a w ramach Rady Europy - Handbook powstały na podstawie decyzji Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej Rady Europy i formułujący m.in. zasady materialne i procesowe, w tym obiektywizmu i bezstronności (Postępowanie administracyjne w Europie pod red. Z. Kmieciaka, Kraków 2005 r., s.15 i d). Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. R 80/2 dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji przez władze administracyjne do ogólnych reguł korzystania z władzy uznaniowej zaliczyła dochowanie przez organ administracji obiektywizmu i bezstronności (tekst w: T. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1997 r., s.85-99).

Odpowiedź na postawione pytanie wymaga jednakże nie tylko rozważenia odpowiedniego standardu ochrony interesów i uprawnień wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale także uwzględnienia struktury organów monokratycznych i poszanowania przypisanych im kompetencji. Art. 268a k.p.a. stwarza co prawda organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, nie nakłada jednak takiego obowiązku. Stąd należy odpowiedzieć na pytanie, czy zbyt szerokie traktowanie instytucji wyłączenia nie prowadzi w istocie do naruszenia zasady praworządności i obejścia przepisów o właściwości organów. Jak podkreślono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 r. nr 3 poz. 61- jedną z podstawowych zasad wykładni systemowej jest to, aby ustalanie znaczenia interpretowanej normy nie pociągało za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną a jakkolwiek z norm należących do tego samego systemu prawa.

Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uwzględnienia faktu, iż zdolność prawną organu do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organu łącznie z instytucją wyłączenia organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. Stąd wyłączenie piastuna tego organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie pozbawia jeszcze organu kompetencji do rozpatrzenia sprawy. Może on bowiem korzystać z prawnej możliwości upoważnienia pracownika na podstawie art. 268a k.p.a. Normatywny wzorzec postępowania wyznacza w takiej sytuacji nie tylko przepis art. 268a ale również art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie mamy więc w tym przypadku do czynienia z obejściem art. 268a, gdyż sposób wyznaczania zachowania organu administracji publicznej nie może być określany przez jeden przepis, w oderwaniu od innych instytucji prawnych. Nie stanowi to także obejścia art. 25 k.p.a., poprzez wprowadzenie dodatkowej przesłanki wyłączenia organu. Z tego punktu widzenia instytucja wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie prowadzi do wyłączenia organu, nawet w przypadku, gdy pracownikiem tym jest osoba pełniąca funkcje piastuna organu. Nie wyklucza to ewentualnej możliwości wyłączania się poszczególnych pracowników na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. i w konsekwencji zastosowania regulacji art. 26 § 3 k.p.a. Art. 25 k.p.a. dotyczy natomiast nie tylko osoby pełniącej funkcje organu, lecz także wszystkich osób upoważnionych do wydawania decyzji w jego imieniu (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. 1999 r. s. 122). Pociąga też on inny sposób działania. W takiej sytuacji bowiem Prezes RM wyznacza organ właściwy do załatwienia sprawy w razie, gdy wyłączenie organu w okolicznościach określonych w art. 25 § 1 pkt 2 k.p.a. miało związek z osobą pełniącą funkcję naczelnego organu administracji. Analogiczny sposób postępowania dotyczy sytuacji z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002 r., s. 88).

Możliwość korzystania z instytucji upoważnienia pracownika do wydawania decyzji w imieniu organu monokratycznego umożliwia zatem pogodzenie wymogów organizacyjnych z wymogami proceduralnymi, w tym wynikającego z zasady obiektywizmu i zasad sprawiedliwości proceduralnej, a także zasady dwuinstancyjności wyłączenia piastuna organu monokratycznego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jednocześnie należy zważyć, że istnienie reguł wykładni systemowej wiąże się z faktem, iż zbiór norm obowiązujących w danym państwie powinien być spójny i uporządkowany. Spójność ta przejawia się między innymi w tym, że system prawny opiera się na pewnych wspólnych wartościach, które znajdują swój wyraz przede wszystkim w zasadach prawnych. Stąd nakaz wykładni przepisów prawa zgodnie z zasadami prawnymi stanowi jedną z najbardziej podstawowych reguł wykładni systemowej (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002 r. s. 161). Wymaga to m.in. rozważenia, czy bardziej istotne argumenty przemawiają za zastosowaniem, czy przeciw zastosowaniu zasady. Istotne znaczenie ma również fakt, czy przy interpretowaniu przepisów prawnych istnieje możliwość przyjęcia takiej ich wykładni, która pozwalałaby chronić istniejące zasady w możliwie najszerszym zakresie.

Reasumując uważam, że ponieważ zasady mają charakter optymalizacyjny należy uwzględniać je w możliwym najszerszym stopniu. Należy brać przy tym pod uwagę, iż postępowanie administracyjne winno odpowiadać zasadom sprawiedliwości proceduralnej. Istotnym tego warunkiem jest zapewnienie obiektywności tego postępowania. Prawo polskie w porównaniu z prawem europejskim przewiduje w tym względzie wyższe standardy w odniesieniu do zasady dwuinstancyjności i obiektywności postępowania. Zasada prawdy obiektywnej przewiduje rozstrzyganie spraw przez podmiot niezainteresowany sprawą obiektywnie i subiektywnie. Podstawowe znaczenie ma także zasada dwuinstancyjności postępowania. Istniejąca struktura organów, które mają do pomocy zorganizowane urzędy i możliwość korzystania z art. 268a k.p.a. umożliwia zachowanie reguł obiektywizmu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie pozbawia to jednocześnie organu kompetencji, gdyż ta wyznaczana jest również przez przepisy dotyczące wyłączeń. Nie można przy tym porównywać instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z trybami nadzwyczajnymi, z uwagi na odesłanie w art. 127 § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej sytuacji zaproponowana interpretacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uwzględniająca możliwości wynikające z art. 268a k.p.a. w najpełniejszym stopniu pozwala, moim zdaniem, na uwzględnienie zasady obiektywizmu i dwuinstancyjności postępowania, a przez to i zasady sprawiedliwości proceduralnej.