Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3203/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 43
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 385/17 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od D. M. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 385/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi D. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. (uzupełnionym postanowieniem z 29 kwietnia 2013 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z inwestycją – budową zespołu budynków letniskowych wraz z przyłączami, w miejscowości R., gm. U., działka nr [...] oraz nakazał przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia opinii technicznej wykonanych robót budowlanych.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia 3 października 2013 r. W międzyczasie, postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim na podstawie art. 50a pkt 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. piątego budynku z wyłączeniem fundamentów wykonanych po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po terminie doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych - zespołu budynków letniskowych na działce nr [...] położonej w miejscowości R. gmina U.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M. Wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 50a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał D. M. rozbiórkę wszystkich elementów piątego budynku (licząc od granicy pomiędzy działkami nr V – dr i nr [...] , tj. budynku przy granicy z działką nr [...] w miejscowości R., gmina U.), z wyłączeniem fundamentów obiektu, zlokalizowanego w zespole budynków letniskowych na działce nr [...] położonej w miejscowości R. gmina U. (objętych decyzjami Starosty Słupskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. i z dnia [...] marca 2012 r.), wykonanego po dniu 17 kwietnia 2013 r., czyli po dniu doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r., dotyczącego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw do kwestionowania faktu wykonywania robót związanych z budową piątego budynku po terminie doręczenia postanowienia z dnia 15 kwietnia 2013 r. Organ uznał jednak za konieczne uzupełnienie sentencji zaskarżonej decyzji o dane osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki i doprecyzowanie, który z obiektów z zespołu budynków letniskowych podlega rozbiórce. Nakaz rozbiórki nie dotyczy natomiast budynku nr 4, ponieważ konstrukcja tego budynku powstała jeszcze przed wstrzymaniem robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję złożył D. M. Zarzucił naruszenie art. 50a Prawa budowlanego w związku z art. 43 K.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie nakazujące wstrzymanie prac doręczono skarżącemu 17 kwietnia 2013 r. i skarżący pomimo skutecznego doręczenia postanowienia wykonywał prace budowlane pomiędzy 17 a 24 kwietnia 2013 r. oraz art. 8 i 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia jakimi przesłankami kierował się organ drugiej instancji uznając, że postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. wstrzymujące prace zostało skutecznie doręczone 17 kwietnia 2013 r., w sytuacji, gdy skarżący wyjaśnił, że nie otrzymał we wskazanym dniu przedmiotowego postanowienia, a pismo zostało mu przekazane po powrocie z podróży służbowej w dniu 24 kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy naruszyły art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 43 K.p.a. Postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zostało przesłane inwestorowi pod ustalony wcześniej adres zamieszkania i podjęte przez R. L. (oznaczoną przez pocztę jako "pełnomocnik") w dniu 17 kwietnia 2013 r. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oznaczono na odwrocie punkt 1b jako doręczenie dorosłemu domownikowi pełnomocnikowi. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia daty otrzymania przez inwestora tego postanowienia, bowiem w istocie niesporne jest, że wpis kierownika budowy w Dzienniku Budowy o wstrzymaniu został dokonany w dniu 24 kwietnia 2013 r., zaś pomiędzy datą 17 a 24 kwietnia 2013 r. wykonywane były roboty budowlane przy piątym budynku letniskowym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że odbierająca postanowienie z dnia 15 kwietnia 2013 r. R. L. jest "dorosłym domownikiem", o którym mowa w art. 43 K.p.a. Nie ma w aktach administracyjnych dowodu, ani też strony nie powołują się na okoliczność, że R. L. była pełnomocnikiem D. M. w postępowaniu administracyjnym. Adnotacja poczty, że odbioru dokonała wymieniona jako "pełnomocnik" może zatem jedynie oznaczać, że była tzw. "pełnomocnikiem pocztowym". Tym samym sposób odbioru przedmiotowego postanowienia wyznaczają przesłanki z art. 43 K.p.a., ponieważ R. L. dokonała odbioru jako "dorosły domownik". Sąd pierwszej instancji stwierdził, że domniemanie doręczenia pisma w sposób zastępczy określony w art. 43 K.p.a. może być wzruszone przez adresata pisma, natomiast nie byłoby wystarczające tylko to, że na pokwitowaniu doręczenia (potwierdzeniu doręczenia) nie ma adnotacji, że osoba, której pismo doręczono zobowiązała się oddać pismo adresatowi. W niniejszej sprawie nie jest jednak przedmiotem sporu kwestia tej adnotacji, ale to że R. L. zobowiązała się przekazać pismo adresatowi, z tym, że mogła to uczynić, jak wykazuje stosownymi dowodami skarżący w skardze, a wcześniej w piśmie uzupełniającym odwołanie, dopiero w dniu 24 kwietnia 2013 r. Taką chronologię zdarzeń potwierdza wpis w Dzienniku Budowy z tej daty o wstrzymaniu robót budowlanych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy pozostaje w błędzie uznając, że treść poszczególnych wpisów w dzienniku budowy na stronie nr 5 "jednoznacznie wskazuje, że kierownik budowy oraz – w domyśle inwestor mieli świadomość co do daty wstrzymania robót budowlanych (...)", skoro wpis z dnia 24 kwietnia 2013 r. powołuje się na prawomocność postanowienia. Po pierwsze, spór co do daty odbioru postanowienia nie dotyczy kwestii związanych z jego zaskarżeniem zażaleniem, ale wyłącznie skutków materialnych wynikających z art. 50a Prawa budowlanego. Po drugie, wpisów do Dziennika Budowy dokonuje osoba (kierownik budowy), która nie jest adresatem postanowienia o wstrzymaniu. Posługiwanie się przez organ odwoławczy kategorią "domysłów" stanowi o wadliwości postępowania, w tym o naruszeniu art. 80 K.p.a. Skarżący nie mógł odebrać postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r., co wykazał już w toku postępowania odwoławczego, gdyż wówczas odebrała je R. L., ale nie mogła pisma przekazać adresatowi, do czego się zobowiązała. Natomiast gdy przekazała skarżącemu postanowienie, to tego samego dnia to jest 24 kwietnia 2013 r. dokonany został przez kierownika budowy wpis o wstrzymaniu budowy. Opisana chronologia wydarzeń zdaniem Sądu świadczy, że obalone zostało przez skarżącego domniemanie skuteczności doręczenia na podstawie art. 43 K.p.a. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r. i o wadliwym przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy naruszył tym samym w sposób istotny przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 43 K.p.a. Organ nie odniósł się do dowodów złożonych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, przyjmując błędnie jako pewnik wiedzę skarżącego o postanowieniu, a nie dokonując ustaleń, kiedy skarżącemu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przekazano. Jest to tym bardziej istotne, że skutki dotyczące terminu odbioru tego postanowienia nie mają w niniejszej sprawie charakteru procesowego, lecz materialny to jest skutkujący orzeczeniem nakazu rozbiórki. Inwestor, obalając domniemanie doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w dniu 17 kwietnia 2013 r., nie powinien zostać objęty dyspozycją tego przepisu, ponieważ nie można przypisać mu wykonywania robót budowlanych po terminie, który został ustalony w zaskarżonej decyzji (po dniu 17 kwietnia 2013 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 145 § 3 tej ustawy i art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2015 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie słupskim z 23 czerwca 2015 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego, a także umorzył postępowanie administracyjne i orzekł o kosztach postępowania. Zdaniem Sądu, zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., gdyż postępowanie prowadzone na mocy art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 43 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego niezasadnie przyjęły dzień 17 kwietnia 2013 r. jako datę doręczenia inwestorowi postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonywania robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1688/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonego samodzielnie postępowania dowodowego, a następnie sam je zakończył, umarzając prowadzone postępowanie administracyjne. I choć podstawę do tego ostatniego daje mu art. 145 § 3 P.p.s.a., to jednak nie uwzględniono tego, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego), które na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zarzutów Sądu pierwszej instancji co do uchybień w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, nie mogło zostać zakończone. Tym samym Sąd pierwszej instancji niejako przejął od organu ciężar prowadzenia postępowania administracyjnego, dodatkowo kończąc je w odniesieniu do postępowania naprawczego. Błędy w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których usunięcia podjął się Sąd pierwszej instancji, w konsekwencji doprowadziły do oceny przez ten Sąd wszystkich elementów sprawy, a więc czy doszło do skutecznego doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r., czy postanowienie to wywarło skutki materialnoprawne, a dalej czy zaistniały podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki. Tym samym, analiza przepisu art. 43 K.p.a. pozostawała kluczowa dla oceny stanowiska o konieczności uchylenia kontrolowanych w sprawie decyzji, tj. zasadności zapadłego wyroku.

NSA wskazał, że uregulowany w art. 43 K.p.a. sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym – tzw. doręczenie zastępcze – stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 43 K.p.a. oddania pisma adresatowi. Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Wykazanie, że osoba, która odebrała pismo nie przekazała go adresatowi lub uczyniła to z opóźnieniem może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II CZ 45/13). Istota powyższego domniemania sprowadza się do samego faktu dokonania doręczenia, a nie uzyskania przez stronę informacji o treści przesłanego jej pisma.

NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał rozdzielenia skutków doręczenia ww. postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. na materialne i procesowe, nie wskazując przy tym na żadne podstawy prawne takiego rozdzielenia. W okolicznościach niniejszej sprawy fundamentalnego znaczenia nabiera ustalenie w sprawie, czy w ogóle doszło do doręczenia postanowienia z 15 kwietnia 2013 r., bez względu na jego skutki materialne czy procesowe. Sąd pierwszej instancji, analizując tę kwestię błędnie odniósł domniemanie doręczenia decyzji z art. 43 K.p.a. do nieustalenia przez organ odwoławczy, kiedy skarżącemu faktycznie przekazano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Co prawda prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość wzruszenia domniemania doręczenia pisma, nawiązując do sposobu pokwitowania doręczenia (ze stosowną adnotacją o zobowiązaniu do oddania pisma), błędnie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny przeniósł ten pogląd na okoliczności niniejszej sprawy. Fakt odebrania przesyłki w Urzędzie Pocztowym może potwierdzać jedynie to, że R. L. była osobą, która się zobowiązała do przekazania pisma, zgodnie z art. 43 K.p.a., a więc to że domniemanie wynikające z tego przepisu nie zostało w sprawie podważone. Sąd pierwszej instancji, przyjmując przy tym założenie, że R. L. działała jako "pełnomocnik pocztowy", po raz kolejny dokonał samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie uznając przy tym za konieczne weryfikacji rzeczywistej jej roli w niniejszym postępowaniu. NSA podkreślił, że sytuacje prowadzące do możliwości wzruszenia domniemania z art. 43 K.p.a. nie nawiązują do samego faktu przekazania, czy zapoznania się z treścią pisma przez jej adresata, ale do obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, których wystąpienie negowałoby w ogóle możliwość jakiegokolwiek doręczenia pisma jego adresatowi. Tym bardziej obalenie tego domniemania nie może polegać na przesunięciu w czasie, jak to czyni Sąd pierwszej instancji, skutków tego doręczenia, a więc ustalenia w toku czynności dowodowych, że doręczenie nastąpiło w innym, niż wynikającym ze zwrotnego potwierdzenia odbioru terminu. Obalenie domniemania wynikającego z art. 43 K.p.a. prowadziłoby, bowiem do ustalenia, że doręczenie pisma procesowego w ogóle nie nastąpiło. Taka konkluzja wymagałaby jednak weryfikacji kolejnego aktu i jego oceny, a wynikającej z akt sprawy informacji, że wobec postanowienia z 15 kwietnia 2013 r. toczyło się postępowanie nieważnościowe, zakończone postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z 13 września 2013 r.

Z przedstawionych wyżej względów, jako zasadny ocenił sąd kasacyjny w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 43 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zobowiązał Sąd pierwszej instancji do dokonania ponownej oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji, uwzględniając przy tym powyżej poczynione wskazania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. Sąd obowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1688/16.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zostało obalone domniemanie doręczenia postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że ustalono kiedy D. M. uzyskał informację o treści przedmiotowego postanowienia. Organy orzekające, mimo zarzutów skarżącego, nie odniosły się do tej kwestii i w konsekwencji nie oceniły jaki wpływ mogła mieć ona na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 50a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) poprzez uznanie, że sankcje przewidziane w przywołanym przepisie są uzależnione nie tylko od faktu skutecznego doręczenia inwestorowi postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, ale dodatkowo od tego czy i kiedy inwestor zapoznał się z treścią doręczonego postanowienia,

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 43 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego winny wiązać skutki prawne skutecznie doręczonego inwestorowi orzeczenia nie z samym faktem skutecznego doręczenia tego orzeczenia, ale skutki te winny być uzależnione od tego czy i kiedy inwestor zapoznał się z treścią skutecznie doręczonego orzeczenia,

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji związany był, z mocy art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1668/16. Można odnotować, że tego związania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego wyłączającej to związanie. Oparł jednak zaskarżony wyrok na ocenie sprzecznej z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć należy, że zgodnie z wykładnią wyrażoną w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, regulowany w art. 43 K.p.a. sposób doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym – tzw. doręczenie zastępcze – stwarza domniemanie, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru, m.in. dorosły domownik adresata, który pokwitował odbiór pisma, przyjął je w celu oddania adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Jak dalej wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, doręczenie pisma w tym trybie staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 43 K.p.a. oddania pisma adresatowi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Przywołał stanowisko wyrażone w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II CZ 45/13, według którego wykazanie, że osoba, która odebrała pismo nie przekazała go adresatowi lub uczyniła to z opóźnieniem może mieć znaczenie jedynie przy ocenie zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Podsumowując omawiane zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota powyższego domniemania sprowadza się do samego faktu dokonania doręczenia, a nie uzyskania przez stronę informacji o treści przesłanego jej pisma.

W odniesieniu do kwestii materialnoprawnej, wiążącej się z doręczeniem postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał rozdzielenia skutków doręczenia ww. postanowienia na materialne i procesowe, nie wskazując przy tym na żadne podstawy prawne takiego rozdzielenia.

Fundamentalne znaczenie Naczelny Sąd Administracyjny przypisał ustaleniu, czy w ogóle doszło do doręczenia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., bez względu na jego skutki materialne, czy procesowe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, analizując tę kwestię błędnie odniósł domniemanie doręczenia decyzji z art. 43 K.p.a. do nieustalenia przez organ odwoławczy, kiedy skarżącemu faktycznie przekazano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych.

Odnosząc się do okoliczności doręczenia skarżącemu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że co prawda prawidłowo Sąd pierwszej instancji, odwołując się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał na możliwość wzruszenia domniemania doręczenia pisma, nawiązując do sposobu pokwitowania doręczenia (ze stosowną adnotacją o zobowiązaniu do oddania pisma), błędnie jednak przeniósł ten pogląd na okoliczności niniejszej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt odebrania przesyłki w Urzędzie Pocztowym może potwierdzać jedynie to, że R. L. była osobą, która się zobowiązała do przekazania pisma, zgodnie z art. 43 K.p.a., a więc to, że domniemanie wynikające z tego przepisu nie zostało w sprawie podważone.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. przyjął, że domniemanie doręczenia postanowienia w dniu 17 kwietnia 2013 r., stosownie do art. 43 K.p.a., nie zostało obalone. W takim stanie faktycznym i prawnym, uchylił zaskarżoną decyzję jedynie z powodu nieustalenia, kiedy D. M. uzyskał informację o treści postanowienia.

Skoro doszło do doręczenia postanowienia w trybie art. 43 K.p.a., a domniemanie, według którego, osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru przyjęła je w celu oddania adresatowi, nie zostało obalone, to znaczy, że postanowienie zostało adresatowi doręczone w dniu doręczenia osobie wskazanej na potwierdzeniu odbioru (dorosłemu domownikowi). Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi nie ma znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia.

Zajmując odmienne stanowisko, Sąd pierwszej instancji, nie tylko nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w poprzednim wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 43 K.p.a. oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), przyjmując, że po dokonaniu zgodnego z art. 43 K.p.a. doręczenia postanowienia, okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, jest data w której inwestor uzyskał informację o treści postanowienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpozna skargę, uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1668/16 oraz w niniejszym wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.