Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 32/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b), art. 145 par 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 w zwiazku z art. 193, art. 183 par 1, art. 188, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Paweł Miładowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 424/06 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...], nr [...] (znak [...]). 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz H. K. kwotę 1.210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 września 2006 r., sygn. akt II SA/Po 424/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wstrzymał inwestorom G.K. i H.K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażu zlokalizowanego w P. przy ul. [...] - działka nr [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia - w terminie 90 dni od doręczenia postanowienia - stosownych dokumentów.

Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał inwestorom rozbiórkę przedmiotowego garażu, gdyż do dnia [...] inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. wniósł o jej uchylenie wskazując, że budowa nie narusza przepisów techniczno - budowlanych, stan prawny nieruchomości, na której znajduje się garaż, został uregulowany postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...]. Odwołujący nie otrzymali zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazał G. i H. K. rozbiórkę garażu o wymiarach 4,05 m x 8,10 m, zlokalizowanego w P. przy ul. [...]. Organ stwierdził, że inwestorzy nie złożyli dokumentów, do przedłożenia których zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...]. Nie ma możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu, jak też wzniesionej na terenie, do którego brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu brak takiego planu nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ podał, iż brak dokładnego określenia przedmiotu rozbiórki w decyzji organu I instancji spowodował, że organ odwoławczy dokładnie sprecyzował jaki obiekt budowlany ma podlegać rozbiórce.

W skardze na powyższą decyzję H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania w/g norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez uznanie, że brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz niezasadne przyjęcie, iż niezawiniony przez inwestora brak zaświadczenia / brak planu miejscowego skutkuje konsekwencją niemożności zalegalizowania samowoli budowlanej, a nadto przez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy zadośćuczynienie obowiązkom nałożonym przez organ w wyznaczonym terminie w toku postępowania o legalizację samowoli budowlanej było obiektywnie niemożliwe. Nadto zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy zakłada się, że plan jest nieodzowny dla możliwości przeprowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, który stanowi, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd podał, iż zgodnie z art. 3 pkt 1 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego na ustawienie garażu wymagane było pozwolenie na budowę i tego obowiązku nie wyłączają przepisy art. 29 i 30 tej ustawy. H. K. i G. K. postawili przedmiotowy obiekt bez uzyskania pozwolenia. Brak pozwolenia zobowiązywał organy administracji - na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego - do sprawdzenia możliwości zalegalizowania obiektu, a w przypadku niespełnienia wymaganych przesłanek, określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do nakazania jego rozbiórki. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż do chwili wydania decyzji nie przedłożono istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (plan taki nie został uchwalony), ani ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należało nakazać rozbiórkę. W ocenie Sądu bez znaczenia jest kwestia, iż budynek spełnia wymóg z art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. Inwestorzy nie przedłożyli bowiem żadnych żądanych przez organ dokumentów. Kwestia zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego również nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż organy opierały się na istniejącym stanie faktycznym oraz obowiązujących przepisach prawa. Nie wystąpiła też żadna z przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., w szczególności rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie było zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Także przewidywana możliwość uchwalenia planu miejscowego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. K., reprezentowany przez adwokata A. Z.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności:

- art. 6 ust. 1 i 2, art. 35, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą oddaleniem skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i odmówieniem skarżącemu - właścicielowi nieruchomości - prawa do jej zagospodarowania odpowiadającego jego zamierzeniom, w sytuacji, gdy przewidywane użycie nieruchomości jest zgodne z warunkami ustalonymi w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a teren, na którym znajduje się budynek nie jest obecnie objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, a zatem może być wykorzystywany w sposób dotychczasowy do czasu jego zagospodarowania zgodnie z nowo uchwalonym planem,

- art. 2 Konstytucji R.P., poprzez oddalenie skargi H. K., przerzucając tym samym na skarżącego negatywne konsekwencje, jakie wywołała decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, będące skutkiem opieszałości organów gminy,

2. rażące naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 125 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 k.p.a., poprzez nie wyznaczenie terminu stronie do złożenia wniosku i wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżący z przyczyn od siebie niezależnych nie mógł przedstawić zaświadczenia o zgodności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż na terenie na którym znajduje się nieruchomość skarżącego taki plan nie obowiązuje i nie jest tworzony. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...], stracił ważność z dniem [...]. W nieobowiązującym już planie przedmiotowy teren przeznaczony był pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Zdaniem skarżącego nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której bezczynność organów rodzi tak dolegliwe skutki, do których należy brak możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W świetle art. 2 Konstytucji R.P. nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego jest przerzucanie na obywatela skutków zaniedbań czy opóźnień organów gminy w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono, iż organ I instancji uznał, że budowa jest zgodna z przepisami techniczno - budowlanymi, spełnia wszelkie przesłanki dla obiektów tego rodzaju oraz jest zgodna z założeniami poprzednio obowiązującego planu. W ocenie skarżącego art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na wykorzystanie terenów w sposób dotychczasowy do czasu przystąpienia do zagospodarowania terenu zgodnie z nowo uchwalonym planem miejscowym. Jeśli norma ta legalizuje wykorzystanie terenu w dotychczasowy sposób, mimo przeznaczenia tego terenu w planie miejscowym na inne cele, to tym bardziej uznać można, w myśl zasady a mairori ad minus, iż w przypadku nie uchwalenia takiego planu oraz braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, teren ten można wykorzystywać zgodnie z planem obowiązującym poprzednio. W sytuacji zatem, gdy obiekt był zgodny z założeniami poprzednio obowiązującego planu miejscowego, nakazanie jego rozbiórki jest zbyt dotkliwe zwłaszcza, że zadośćuczynienie obowiązkowi nałożonemu przez organ jest niemożliwe na skutek opieszałości organów zobowiązanych do opracowania planu miejscowego, a obiekt spełnia pozostałe przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 125 § 2 p.p.s.a. Wydanie przez uprawniony organ decyzji o warunkach zabudowy, przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sanuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie na jej podstawie skarżący miałby możliwość złożenia wymaganych od niego dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

A mianowicie, nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 125 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Zakamycze, Kraków 2005, s.317 - 318).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie był zatem uprawniony do wyznaczenia inwestorowi terminu do wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym nie mógł naruszyć przepisu art. 125 § 2 p.p.s.a.

Chybiony jest także zarzut rażącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 1 i 2, art. 35, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię, a to z tego względu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonywał wykładni tych przepisów.

Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji R. P.

Jak stanowi art. 2 Konstytucji R. P. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tego też względu przy interpretacji art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane konieczne jest - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej.

Nie można nie zauważyć, że także pod rządem Prawa budowlanego z 1994 roku rozważenia wymaga zagadnienie dotyczące zmian prawa lokalnego jak też braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta kwestia wiąże się z wykładnią przepisów Prawa budowlanego w aspekcie odpowiednich przepisów o planowaniu przestrzennym tj. wzajemnej zależności Prawa budowlanego i przepisów o planowaniu przestrzennym, zawartych w kolejnych ustawach. Na tle tego zagadnienia uwidacznia się kolizja pomiędzy uprawnieniami właściciela, wynikającymi z prawa własności, a ograniczeniami związanymi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego bądź niepewności i ograniczeń w korzystaniu z prawa własności w przypadku braku planu.

Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny - karzący. Rozważając kwestie rozbiórki obiektu budowlanego zauważyć należy, iż ustawodawca odstępuje od nadmiernie restrykcyjnego prawa, co podnosi się w orzecznictwie i doktrynie.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002 roku, sygn. akt SK 2/01, (OTK-A 2002/2/15 ) art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) był niewątpliwie rygorystyczny, przez to, iż nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Ta represyjna metoda zapewniania porządku prawnego w budownictwie kolidowała, zdaniem niektórych autorów, na tle polskiego prawa z zasadą państwa prawnego (por. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany, Warszawa 1995, Wyd. Prawnicze, s. 87-88; St. Jędrzejewski, Glosa do wyroku NSA we Wrocławiu z 12 grudnia 1996 r., II SA/Wr 236/96, OSP 1997 z. 11, poz. 202). Wyrażano również opinię, że uciążliwość związana z zastosowaniem tego środka w celu ochrony porządku prawnego jest nieadekwatna do skali uszczerbku w konstytucyjnie chronionym prawie jednostki (por. St. Jędrzejewski, D.R. Kijowski, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r. P. 2/98, PiP z. 3/2001 r. s. 102 i n. oraz D.R. Kijowski, Pozwolenie w administracji publicznej, Białystok 2000, Temida 2, s. 273-282).

Przepis ten wywołał wiele kontrowersji, był częstokroć krytykowany za nadmierną restrykcyjność oraz automatyzm. Z tych względów kolejnymi nowelizacjami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Wprowadzone zostały do Prawa budowlanego z 1994 roku mechanizmy umożliwiające, w ściśle określonych przypadkach, odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu i zalegalizowanie samowoli budowlanej. U podstaw tych zmian legło m.in. dostrzeżenie faktu, że możliwe były przypadki, gdy w miejsce przymusowo rozebranego obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej możliwe było wybudowanie takiego samego obiektu, ale już na podstawie pozwolenia na budowę. Celem kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego było szersze uwzględnienie zasad wynikających m.in. z art. 2 (zasada sprawiedliwości społecznej) oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. (zasada ochrony własności).

Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. - a w dacie wydania zaskarżonej decyzji t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

Jeśli zachodzą powyższe przesłanki właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2) i nakłada obowiązki określone w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. Procedura ta ma celu legalizację popełnionej samowoli budowlanej. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4), a więc właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

A zatem, na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy.

W tym miejscu podkreślić należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844) orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. I Nr 170, poz. 1270 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było niezłożenie przez inwestorów - w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie -dokumentów wskazanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, w tym zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemożność przedstawienia przez inwestorów zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wynikiem braku takiego planu. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego.

Dokonując wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego należy pamiętać, iż obowiązywanie na określonym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zależy od woli właścicieli nieruchomości położonych na danym terenie i inwestorów realizujących na tym terenie obiekty budowlane.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów, wynikające z przyczyn od nich niezależnych (a do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego), godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Ustawodawca uczynił bowiem warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy dysponowanie decyzją o warunkach zabudowy, ostateczną w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego, a równocześnie warunkiem legalizacji samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że o ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje "generalny" (ogólny) porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym.

Z powyższych względów, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W procesie legalizacji samowoli decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania.

Powinna zatem istnieć możliwość wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji R.P. przez oddalenie skargi H. K., a tym samym zaakceptowanie unormowań prawnych, zawartych w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, które naruszają konstytucyjną zasadę państwa prawnego i przerzucenie na skarżącego negatywnych konsekwencji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wywołuje określone konsekwencje prawne.

Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W myśl art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jeżeli, jak stanowi art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, o jakiej mowa w art. 188 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a w związku z art. 193 p.p.s.a. Na skutek uchylenia decyzji organu I i II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni przepisów Prawa budowlanego.

O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).