Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2631/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia (del.) WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. o. o. [...] we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 342/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. o. o. [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 342/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. –na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Starosta Górowski ustalił dla [...] Sp. z o.o. – [...] opłatę za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w obrębie [...], gmina W., oznaczonych nr [...] o powierzchni łącznej 5,8900 ha. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta Górowski podał, że przeprowadzona w dniu 1 lutego 2001 r. wizja terenowa wykazała wyłączenie gruntów z produkcji rolnej na wskazanych wyżej działkach, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy polowe. Wyłączenia dokonano w związku z budową składowiska odpadów komunalnych i przemysłowych "[...]". W dniu przeprowadzenia wizji, na terenie składowiska trwały prace polegające na pogłębianiu terenu i usypywaniu wałów okalających. W wyniku rozpoznania złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nr [...] uchyliło decyzję z 21 stycznia 2002 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku zdjęcia próchniczej warstwy gleby z gruntów o klasach: IIIa, IIIb, III i IVa i wykorzystania jej na cele poprawy wartości użytkowej gruntów i umorzyło postępowanie w tej części. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium przyjęło między innymi, że bezspornym był fakt zdjęcia przez inwestora próchniczej warstwy gleby tzw. humusu bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej.

[...] Sp. z o.o. – Z[...] wnioskiem z dnia 29 maja 2003 r. powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, zażądała wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. W uzasadnieniu podniosła, że w toku badania dokumentacji zgromadzonej przed rozpoczęciem inwestycji "Budowa składowiska odpadów komunalnych i przemysłowych "[...]" stwierdzono, że badania geologiczne wykonane przez Przedsiębiorstwo [...] s.c. we W. w sierpniu 2000 r. na terenie inwestycji wykazują znaczne różnice w jakości gleb w stosunku do klasyfikacji uwidocznionej w operacie ewidencji gruntów. Opłatę za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji wymierzono zatem według nieaktualnych danych ewidencyjnych odnośnie wartości gleb i ich klas bonitacyjnych, które w ciągu 41 lat (od ostatniej klasyfikacji) uległy nieodwracalnym zmianom. Stan taki został stwierdzony w dokumentacji klasyfikacji gruntów wykonanej przez dr inż. C. K., uprawnionego do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz potwierdzony przez sprawdzającego, uprawnionego gleboznawcę Akademii Rolniczej we Wrocławiu. Dokumentacja ta stała się podstawą do wydania przez Starostę Górowskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] o wprowadzeniu zmian w operacie klasyfikacji gruntów.

Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] wznowiło postępowanie administracyjne zakończone decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2002 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. ([...]) umorzyło postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO w Legnicy decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Kolegium przyjęło, że spółka nie udokumentowała zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną przewidzianego w treści art. 148 § 1 k.p.a., zważywszy na upływ trzech lat od daty, w której strona była w posiadaniu dokumentu stanowiącego nową okoliczność w sprawie badania geologicznego wykonanego przez Przedsiębiorstwo [...] w 2000 r. Decyzja ta stała się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który stwierdził jej nieważność wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 487/05). Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy podjęło w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję Nr [...] którą utrzymało w mocy wskazaną już powyżej decyzję Kolegium z dnia 15 kwietnia 2005 r. o umorzeniu postępowania. Skarga wniesiona przez skarżącą spółkę na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 249/07), który wskutek skargi kasacyjnej spółki został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 31 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 124/08). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, będąc związany powyższym wyrokiem NSA, w wyroku z dnia 7 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 309/09) orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, z uwagi na niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności wskazywanych przez skarżącą spółkę we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego oraz o uchyleniu postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżąca spółka podkreślała bowiem, że nową okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania było przyjęcie do ustalenia opłaty wadliwej klasyfikacji gruntów a dowodem, który to potwierdzał była gleboznawcza klasyfikacja gruntów, opracowana w dniu 26 maja 2003 r. i potwierdzona przez prof. dr hab. T. C. – uprawnionego gleboznawcę Akademii Rolniczej we Wrocławiu. W ocenie skarżącej spółki w dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty przedmiotowe grunty nie były gruntami tej klasy bonitacyjnej, która była wykazana w ewidencji gruntów, okoliczność ta wówczas już istniała, lecz nie była znana organowi w dniu wydania decyzji i o tej okoliczności strona dowiedziała się w maju 2003 r. na skutek sprawdzenia klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, umarzając postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. opierało się na dokumentacji wykonanej w 2000 r. przez [...] s.c. z siedzibą we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli skarżąca oparła wniosek o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z powołaniem się na nowe okoliczności, to tym samym rozważając wznowienie postępowania w aspekcie art. 148 § 1 k.p.a. należało odpowiedzieć na pytanie, kiedy w niniejszej sprawie wyszły na jaw wskazane przez stronę nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Sąd wyraził pogląd, że uzyskanie danych o klasie bonitacyjnej gruntów, mających wpływ na ustalenie opłaty za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej, w drodze dowodu przeprowadzonego po uprawomocnieniu się decyzji o ustaleniu tej opłaty, można uznać za nową okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. W tej sytuacji kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania miała istotne znaczenie w sprawie i nie mogła być rozważana w oparciu o niekompletne dokumenty i akta sprawy oraz przypuszczenia i nadawanie wnioskowi strony innej treści, niż określiła skarżąca spółka. Pierwszoplanową kwestią wymagającą ustalenia w toku postępowania administracyjnego było w związku z tym to, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku SKO w Legnicy postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 1 i 2 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji kolegium z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...] kwietnia 2002 r. utrzymano w mocy decyzję Starosty Górowskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w miejscowości [...], o numerach [...]. Do obliczenia wysokości opłaty przyjęto klasyfikację gruntów wynikającą z prowadzonej przez Starostę Górowskiego w dacie wydania tej decyzji ewidencji gruntów i budynków. W trakcie postępowania ustalono, że stanowiąca podstawę wydania decyzji o ustaleniu opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej klasyfikacja gruntów zatwierdzona została orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Górze z dnia [...] sierpnia 1963 r., a następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Górze z dnia [...] lipca 1991 r. zatwierdzającą klasy gruntu ustalone w 1990 r. w ramach okresowej kontroli ewidencji gruntów. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie sprawdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na spornych działkach Starosta Górowski orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie klasyfikacji gruntów na działkach na [...] (w części) oraz utrzymał w mocy dotychczas obowiązującą gleboznawczą klasyfikację gruntów na działkach nr [...] oraz w pozostałej części działek nr [...] zgodnie z aktualnym stanem określonym w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Zmiany ewidencyjne zostały wprowadzone decyzją Starosty Górowskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dokonaniu oceny dokumentacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W tej sytuacji, jak podkreśliło Kolegium, określone decyzją administracyjną zmiany w operacie klasyfikacji gruntów na części działek o nr [...] w obrębie R. zaczęły obowiązywać po dniu, w którym decyzja o ich wprowadzeniu stała się ostateczna, z chwilą umieszczenia ich w bazie ewidencji gruntów. Sporządzona przez uprawnione osoby dokumentacja zmian gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi wyłącznie podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, po wydaniu w tym zakresie stosownej decyzji, poprzedzonej oceną tej dokumentacji. Zatem dokumentacja w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z roku 2000 i 2003 stanowiła wyłącznie dowód mogący być podstawą wprowadzenia zmian ewidencyjnych. Stąd też, w dacie wydania decyzji Starosty Górowskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. wiążąca dla organu była klasyfikacja gruntów zatwierdzona orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Górze z dnia [...] sierpnia 1963 r. oraz decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Górze z dnia [...] lipca 1991 r.

Kolegium podkreśliło, że wskazane wyżej okoliczności wykluczały wystąpienie w sprawie przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium nie znalazło również podstaw do uwzględnienia powoływanej przez stronę przesłanki wznowienia wyrażonej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. stwierdzając, że nie miała ona zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Chronologia zaistniałych w sprawie zdarzeń wykluczała – zdaniem Kolegium – istnienie zagadnienia wstępnego przy wydawaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Najpierw bowiem doszło do wydania decyzji przez Starostę Górowskiego o ustaleniu dla skarżącej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz decyzji organu odwoławczego w tej sprawie. Następnie zaś skarżąca spółka złożyła wniosek o wprowadzenie zmian w operacie klasyfikacji gruntów. Podobnie w związku z powoływaniem się przez skarżącą spółkę na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Kolegium przyjęło, że twierdzenia skarżącej spółki o jej wystąpieniu były bezzasadne. Wskazany przepis reguluje bowiem sytuacje, gdy organ prowadzący postępowanie "opiera się" na innych decyzjach lub orzeczeniach, które to z kolei, po wydaniu decyzji ostatecznej zostają wyeliminowane z obrotu, co w sprawie nie miało miejsca.

[...] sp. z o. o. – [...] złożyło do Kolegium w Legnicy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Kolegium dokonało powtórnej analizy akt sprawy w wyniku czego stwierdziło, że brak jest podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia. Błędny w jego ocenie był pogląd skarżącej spółki, że uzyskanie danych w zakresie klasyfikacji gruntów objętych decyzją Starosty Górowskiego z dnia [...] kwietnia 2002 r., wynikających z dokumentacji klasyfikacji gruntów z 2000 r. i 2003 r. było okolicznością świadczącą o wadliwości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2002 r. Według Kolegium wynikające z ewidencji gruntów i budynków dane są wiążące zarówno dla obywateli, jak i organów państwowych. Dokumentacja wskazywana przez skarżącą spółkę i wynikające z niej zmiany nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięć Starosty Górowskiego oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjętych w 2002 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] września 2010 r. wniosła [...] sp. z o.o. – [...].

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 342/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę [...] sp. z o.o. – [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawą wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2002 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Górowskiego z dnia [...] stycznia 2002 r. (nr [...]) ustalającej opłatę za wyłączenie niezgodnie z prawem gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o wznowienie postępowania były przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2002 r., tj. w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę.

Z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprost wynika, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Art. 4 pkt 11 ustawy rozstrzyga o tym, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (...)". Według art. 6 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Art. 11 ust. 1 ustawy stanowił, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Art. 28 ust. 1 ustawy nakazywał, aby w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Zdaniem Sądu treść przywołanych przepisów w sposób wyraźny przesądzała o tym, że znaczenie normatywne w postępowaniu o ustaleniu opłaty za niezgodne z prawem wyłączenia gruntów z produkcji rolnej miały dane z ewidencji gruntów. O charakterze tych danych przesądza treść przytoczonego wyżej art. 2 ust. 1 pkt ustawy. Ponadto, jak stanowi art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystki publicznej i gospodarki nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka zarzuciła w skardze naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego "przeciw dokumentom" – danym z ewidencji gruntów celem obalenia ich zgodności z prawdą. Argumentowała, że niezgodność danych wynikających z ewidencji gruntów z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy nakładała na Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu obalenia zgodności z prawdą danych zawartych w ewidencji.

W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy powołanej już ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz obowiązującego od dnia 6 czerwca 2001 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ze wskazanych wyżej przepisów wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej.

Sąd podkreślił, że co do zasady można zgodzić się z argumentem, że możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentom urzędowym. Możliwe jest zatem wskazanie na dowód w postaci decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, który podważy dane wykazane w ewidencji gruntów. Z decyzji takiej wynika bowiem jednoznacznie, że grunty te utraciły charakter rolny lub leśny To ta decyzja "aktualizuje" dane zawarte w ewidencji przez wyłączenie gruntów oznaczonych w niej jako rolne lub lasy z produkcji rolnej lub leśnej. W związku z tym grunty te nie powinny już być uznawane za grunty rolne lub lasy. Jednakże dowodem, który "aktualizuje" dane w ewidencji nie mogą być powołane w tej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania opracowania geodezyjne. Jak już wyżej powiedziano opracowania geodezyjno-kartograficzne mogą być podstawą do dokonania zmian w ewidencji, jeśli zostały w przewidziany prawem sposób przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prowadzenie postępowania dowodowego w postaci m.in. dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność podważenia wpisów zawartych w ewidencji stanowiących urzędowe źródło informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, jest nieskuteczne prawnie. Jeśli zatem skarżąca spółka uważała, że zapisy w ewidencji gruntów były nieprawidłowe, to winna była podjąć działania w kierunku wprowadzenia w nich zmian, lecz wyłącznie we właściwym trybie, którym jest postępowanie o zmianę zapisów w ewidencji gruntów, zainicjowanym przed właściwym organem. Warunkiem skuteczności takiego wniosku było wskazanie, jakiej konkretnie zmiany się domaga oraz dołączenie stosownego dokumentu, z którego wynikać będzie obowiązek wprowadzenia tych zmian i zaktualizowania ewidencji. Podkreślić trzeba, że z takim wnioskiem skarżąca spółka wystąpiła dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za wyłączenie gruntów rolnych niezgodnie z prawem.

Zdaniem Sądu skarżąca spółka, domagając się przeprowadzenia dowodów w postaci wspomnianych we wniosku o wznowienie postępowania opracowań, pomija to, że już po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej opłatę za wyłączenia niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na jej wniosek z dnia 28 maja 2003 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian z operacie gruntów obrębu R.. Postępowanie to zakończyło się decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2003 r. ([...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty Górowskiego z dnia [...] września 2003 r. ([...]) o niezatwierdzeniu projektu klasyfikacji gruntów w obrębie [...] dla działek [...]). Po wydaniu tej decyzji skarżąca spółka złożyła w dniu 8 stycznia 2004 r. ponowny wniosek o zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów i w jego wyniku Starosta Górowski wydał w dniu [...] czerwca 2004 r. decyzję Nr [...], w której orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie klasyfikacji gruntów na działkach [...] oraz o utrzymaniu w mocy dotychczas obowiązującej klasyfikacji gleboznawczej gruntów. Z treści tej decyzji wynikało zatem, że zmianą objęto między innymi część działki [...] o powierzchni 3,74 ha, wymienionej w decyzji ustalającej opłatę za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Grunty te były dotychczas klasyfikowane jako RIIIb – 1,1800 ha, RIVa – 0800 ha, RIVb – 8600 ha, Ł – 01200 ha, PsV – 01300 ha. W decyzji o wprowadzeniu zmian w klasyfikacji gruntów z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalono natomiast, że część gruntów tej działki utraciła wartość użytkową i nie podlega gleboznawczej klasyfikacji. Nie dokonano natomiast zmian na działce [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przeprowadzenie postępowania dowodowego "przeciw dokumentom" – danym z ewidencji gruntów celem obalenia jej zgodności z prawdą było w tej sytuacji zbędne i wręcz niedopuszczalne, gdyż takie postępowanie w przewidzianej prawnie formie zostało przeprowadzone i jego wynikiem były zmiany w operacie klasyfikacji gruntów, wprowadzone w ewidencji ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]. Zmiany wprowadzone w ewidencji gruntów na podstawie wymienionej wyżej decyzji skutkowały od momentu zmiany wpisu do ewidencji. Jeśli zatem chodzi o aktualność wpisów w ewidencji gruntów i budynków w kontekście zmian jakie zachodziły na obszarze, na którym skarżąca spółka prowadziła prace związane z budową składowiska odpadów, to należy wyraźnie podnieść, że w przypadku ewidencji gruntów i budynków nie ma zastosowania zasada wpisu danych z datą wsteczną (np. jak to ma miejsce w przypadku ksiąg wieczystych z datą złożenia wniosku). Wniosek, że dokonanie zmian w ewidencji z datą wsteczną nie jest możliwe pośrednio wypływa z przepisów prawa, które normowały tryb wprowadzenia tych zmian. Obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) zapewnia z jednej strony aktualność tych danych, które powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, z drugiej zaś strony, ustanawiając obowiązek po stronie właściciela zawiadamiania o tych zmianach w krótkim terminie, eliminuje możliwość dokonywania tych zmian z datą wsteczną tj. obejmującą okres wcześniejszy, przed datą złożenia wniosku. Zmiany w ewidencji gruntów obejmujące zmiany rodzaju użytków gruntowych zostały w tej sprawie wprowadzone w drodze decyzji administracyjnej i miały skutek ex nunc tj. na przyszłość, a nie skutek ex tunc tj. z mocą wsteczną.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...]sp. z o. o. –zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego – art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że przepis ten przesądza o możliwości ustalenia opłaty za niezgodne z prawem wyłączenia z produkcji rolnej wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów, podczas gdy z przepisu tego nie wynika żadne ograniczenie dowodowe dla ustalania klas bonitacyjnych gruntów.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie zbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w Legnicy z dnia [...] września 2010 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że organ w toku postępowania nie naruszył prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ustalającej opłatę, poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że gruntami rolnymi są wyłącznie grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył przepisów art. 7, art. 8, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie stanowią powtórzenie zarzutów podnoszonych wcześniej na różnych etapach postępowania administracyjnego, jak i zarzutów zamieszczonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i co zostało obszernie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie jest jednak na tyle ogólnikowe, że nie wiadomo czy są one skierowane w stosunku do decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2002 r., czy też w stosunku do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] września 2010 r.

Wątpliwości takie szczególnie można mieć analizując treść zarzutów zamieszczonych w pkt 1, pkt 2b i c skargi kasacyjnej, gdzie przywołuje się przepisy, które mogły mieć zastosowanie w postępowaniu zwyczajnym zakończonym decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak i w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją z dnia 9 września 2010 r.

Z akt sprawy wynika, iż strona skarżąca uważa, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., gdyż w oparciu o te przepisy powinna być uchylona zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję SKO w Legnicy w dnia [...] czerwca 2010 r., którą odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej SKO w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Sądowa kontrola w niniejszym postępowaniu obejmuje decyzje wydane w postępowaniu wznowieniowym, które zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zgodnie z powyższym przepisem wznawia się postępowanie administracyjne jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Sam fakt wznowienia postępowania nie oznacza jeszcze, że w rzeczywistości istnieje jedna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i że postępowanie to musi zakończyć się uchyleniem kwestionowanej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, odmawiając uchylenia decyzji SKO w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2002 r., decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO z [...] września 2010 r.) w istocie stwierdziło, że nie zachodzi żadna ustawowo wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania, a w szczególności przesłanka z pkt 5 powyższego przepisu, gdyż strona skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i było to bez wątpienia zgodne z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jak prawidłowo oceniono w zaskarżonym wyroku.

Należy również zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że co do zasady możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentom urzędowym, jednak strona skarżąca powinna to kwestionować przed wydaniem decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2002 r., a nie dopiero w maju 2003 r. w oparciu o materiały dowodowe, które stanowiły podstawę do wydania przez Starostę Górowskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. o wprowadzeniu zmian w operacie klasyfikacji gruntów.

Warunkiem wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji, tymczasem jak wynika z akt sprawy w tym przypadku powstały później po wydaniu decyzji kwestionowanej z [...] kwietnia 2002 r., a tylko można przypuszczać, że stan faktyczny ustalony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty Górowskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. miał miejsce już wcześniej. Jednak takiego dowodu, że tak było nie ma i nie da się tego przeprowadzić po wielu latach od wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w której decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. wprowadzono zmiany w operacie klasyfikacji gruntów, nie stanowi nowych okoliczności faktycznych, ani nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. we wznowionym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Należy zauważyć, że jako nowy dowód potwierdzający nieodwracalne zmiany w klasie bonitacyjnej gruntów przywoływany przez stronę stanowi dokumentacja klasyfikacji gruntów wykonana przez dr inż. C. K., potwierdzona przez prof. dr hab. T. C., oba dokumenty z maja 2003 r. Tak więc te dokumenty dotyczą stanu faktycznego z roku 2003, a nie z daty wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Z powyższych względów sformułowanie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zamieszczonego w skardze kasacyjnej (pkt 1 i 2b) nie znajduje żadnego uzasadnienia w świetle materiałów tej sprawy. Gdyż dane z ewidencji gruntów i budynków (art. 2 pkt 8 Prawo geodezyjne i kartograficzne) jako dokument urzędowy, mogą być też podważone tylko w odpowiednim czasie i w odpowiednim trybie. Nie można jednak tego czynić w oparciu o dokumenty uzyskane później (po wydaniu ostatecznej decyzji) a odnoszące się do stanu faktycznego mającego miejsce też później, gdyż nie spełnia to wymogów z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z powyższym żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymienionych w pkt 2c skargi kasacyjnej nie został naruszony.

Tak więc zaskarżonym wyrokiem nie zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Trudno się odnieść do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zamieszczonego w pkt 2a skargi kasacyjnej, gdyż nie określono bliżej, w jakim to zakresie Sąd nie zbadał zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Ogólne zaś rozważania na temat treści art. 134 § 1 p.p.s.a., nie mogą zastąpić uzasadnienia konkretnego zarzutu w świetle wymogów skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.