Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2182/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 15 art. 136 § 1 art. 156 § 1 pkt 2 art. 145 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2 art. 35 ust 1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 71
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 188 art. 145 § 1 pkt 1 lit . a) i c) art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2000/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2000/18, oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2018 r., znak: DOA.7110.222.2017.PCE, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r., znak: WIR.VIII.7840.34.2016.AK.AC (WIR.1.7840.9.146.2016.AK), na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Z. A. i J. A., podtrzymanego przez następców prawnych – J. A. i P. A. oraz I. S. i A. S., podtrzymanego przez następców prawnych – A. S. i J. S., stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 5 stycznia 2010 r., nr 386/09/10, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką").

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując na inne przyczyny uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, niż podane przez Wojewodę. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu wojewódzkiego o rażącym naruszeniu prawa, polegającym na braku zbadania przez organ stopnia podstawowego kompletności (brak projektu zagospodarowani działki sporządzonego na aktualnej mapie) zatwierdzonego projektu budowlanego. Podniósł, że w projekcie budowlanym znajduje się kopia mapy, na której przedstawiona została działka nr ew. [...] z naniesionym budynkiem przy ul. [...] i projektowanym na niej masztem (Plan sytuacyjny w skali 1:1000). Tym samym nie został naruszony w sposób rażący art. 35 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 i art 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Przywołując uzasadnienie decyzji organu wojewódzkiego w zakresie zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania decyzji Starosty do osoby niebędącej stroną, tj. do S. sp. z o.o., GINB wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę skierowana jest wyłącznie do inwestora. Wyjaśnił, że należy odróżnić natomiast pojęcie "skierowania" decyzji od pojęcia "doręczenia" decyzji. Ustawodawca pojęciem "doręczenia" posłużył się wyłącznie dla określenia pewnej czynności o charakterze materialno-technicznym, dokonywanej przez organy administracji publicznej, wywołującej - poprzez fakty - określone skutki w sferze praw procesowych. Pojęcie "skierowanie" decyzji administracyjnej do danej osoby powoduje, że jest ona jej adresatem - tj. adresatem materialnych praw i obowiązków wynikających z treści indywidualnego rozstrzygnięcia, a nie adresatem w sensie czysto technicznym. GINB zaznaczył także, odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności, że brak udziału strony w postępowaniu może być podstawą do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji.

GINB nie stwierdził rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, podał, że do wniosku o pozwolenie na budowę załączone zostało oświadczenie z dnia 20 października 2009 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami (działkami o nr ew. [...] i [...] w [...]) na cele budowlane.

Organ nadzoru II instancji wskazał na dyspozycję art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 i art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.). Następnie, podał, że z akt sprawy wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę spornego przedsięwzięcia - obejmującego swym zakresem realizację anten sektorowych - dołączono "Dokumentację techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów Dz. Ust. 158, pozycja 1105" z października 2009 r. Z powyższego dokumentu (str. 4, rys. 1 w skali 1:1000, tabela nr 1) wynika, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się instalację:1. anteny sektorowej Kathrein 742 264 skierowanej na azymut 330°, o mocy EIRP 2018 W; 2. anteny sektorowej Kathrein 742 264 skierowanej na azymut 100°, o mocy EIRP 2018 W; 3. anteny sektorowej Kathrein 742 264 skierowanej na azymut 220°, o mocy EIRP 2018 W. Przy czym, przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 330° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 3,2 m (rys. 2 "Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w azymucie 330°"). Z kolei przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 100° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°, oś główna wiązki w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 8,5 m (rys. 3 "Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w azymucie 100°"). Natomiast przy ukierunkowaniu anteny sektorowej na azymut 220° i jej maksymalnym pochyleniu - tilt 6°, oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na najniższej wysokości 3,2 m (rys. 4 "Przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w azymucie 220°"). Organ zwrócił uwagę, że zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 29 maja 1998 r., nr LII/437/98, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w zakresie terenu położonego w obrębie ulic: [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z [...] r. nr [...], poz. [...]), obszary, nad którymi przechodzi oś główna wiązek promieniowania anteny sektorowej skierowanej na azymut 100°, oznaczone są symbolem 21 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), dla którego, zgodnie z § 7 ust. 21 pkt 5 ww. planu miejscowego, ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m. Tymczasem oś główna wiązki promieniowania w odległości 150 m od anteny będzie przechodzić na wysokości niższej niż dopuszczalna w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalna wysokość zabudowy (8,5 m wysokości w odległości 150 m, przy 12 m dopuszczalnej wysokości zabudowy - działka ew. nr [...]). Zatem już w odległości 110 m od anteny skierowanej na azymut 100° oś wiązki przebiega na wysokości 11 m (działka nr ew. [...]). Ponadto, zgodnie z postanowieniami ww. uchwały Rady Miejskiej, obszary, nad którymi przechodzi oś główna wiązki promieniowania anteny sektorowej skierowanej na azymut 330° oznaczone są również symbolem 21 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Już w odległości 110 m od anteny skierowanej na azymut 330° oś wiązki przebiega na wysokości 7 m (działka nr ew. [...]). Natomiast obszary przez które przebiega oś główna wiązki promieniowania anteny sektorowej skierowanej na azymut 220°, na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu obszaru zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic: [...] w [...] i oznaczone są na odcinku od 100 do 150 m symbolem 33 MZ (teren mieszkalnictwa zbiorowego - Dom Dziecka), dla którego, zgodnie z § 7 ust. 33 pkt 2 lit. b ww. planu miejscowego, ustalono maksymalną wysokość zabudowy do czterech kondygnacji. Już w odległości 110 m od anteny skierowanej na azymut 220° oś wiązki przebiega na wysokości 7 m (działka nr ew. [...]). Mając na uwadze powyższą charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, jak również przywołane wyżej unormowania GINB stwierdził, że sporna inwestycja - w dacie wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę - wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należała bowiem do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. e ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.). Skoro zaś inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na przebieg wiązek promieniowania na wysokości "miejsc dostępnych dla ludności", naruszony został także w sposób rażący § 7 ust. 23 pkt 1 ww. uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r., zgodnie z którym na terenie 23 U/Pn możliwa jest lokalizacja usług o uciążliwości nie przekraczającej granicy działki. Podsumowując opisane powyżej naruszenia organ stwierdził, że mają one oczywisty charakter, są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, niezgodnie z wymaganiami ochrony środowiska oraz wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują ochronę środowiska oraz optymalny ład przestrzenny. Pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z ochrona środowiska oraz zagospodarowaniem terenu.

Końcowo, GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty z dnia 5 stycznia 2010 r. obarczona była którąś z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB złożyła Spółka, zarzucając naruszenie: 1) art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ odwoławczy nowych ocen materiału dowodowego, które nie były przedmiotem ocen organu I instancji, co skutecznie ograniczyło skarżącą w możliwości obrony jej praw w obu instancjach; 2) art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 21 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że zachodzi obawa, iż wskazana w przedłożonym projekcie budowlanym maksymalna, potencjalna możliwość pochylenia anten na azymutach 100°, 220° i 330°, doprowadzi do niedopuszczalnego, ponadnormatywnego promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności, co mogłoby stanowić uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, podczas gdy zgodnie z przedłożonym przez skarżącą projektem budowlanym i analizą środowiskową przedsięwzięcia, zrealizowana konfiguracja anten wskazuje, że żadna z anten nie jest pochylona w sposób naruszający prawo i plan miejscowy; 3) art. "28 § 2" Prawa budowlanego, poprzez uznanie przez organy administracji nadzoru budowlanego, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony niniejszego postępowania; 4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne jego zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia ze względu na brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu nie jawi się jako przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., lecz powoduje jedynie skutki o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ postępowania nadzwyczajne nie są oparte na zasadzie konkurencyjności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, przyjmuje za własne. Ponadto, stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, organy rozpoznawały wniosek pochodzący od podmiotów, którym przysługiwał przymiot stron niniejszego postępowania. Kontrolował w trybie nieważnościowym decyzję o pozwoleniu na budowę. Działki stanowiące własność (współwłasność) wnioskodawców pozostawały w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawcy mieli zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Stroną postępowania powinny być bowiem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, GINB w uzasadnieniu podjętego orzeczenia szczegółowo, w nawiązaniu do przedmiotowego w sprawie projektu budowlanego, omówił zakres oddziaływania inwestycji w związku z funkcjonowaniem anten. Zasadnie w oparciu o te ustalenia przyjął, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa, przepisów wskazanych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec braku należytej kontroli zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Podobnie wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ustalił i szczegółowo omówił konieczność uzyskania dla projektowanej inwestycji decyzji środowiskowej. Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podniósł, że umknęło uwadze Spółki, że zgodnie z prawidłową oceną GINB inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwagi na przebieg wiązek promieniowania na wysokości "miejsc dostępnych dla ludności". W tych okolicznościach naruszony został w sposób rażący nie tylko art. 35 Prawa budowlanego we wskazanym powyżej zakresie, ale także przepis prawa miejscowego - § 7 ust. 23 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r., zgodnie z którym na terenie 23 U/Pn możliwa jest lokalizacja usług o uciążliwości nie przekraczającej granicy działki. Zdaniem Sądu I instancji, nieuzasadniony był także zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił przy tym, że organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia merytorycznego. I temu obowiązkowi, wydając zaskarżoną decyzję, GINB w pełni sprostał. W niniejszym postępowaniu odwoławczym organ nie przekroczył też ram przepisu art. 136 k.p.a., zważywszy, że nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organów obu instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię:

1) art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd I Instancji, że dokonanie przez GINB nowych ocen materiału dowodowego, które nie były przedmiotem ocen organu I instancji, nie ograniczyło skarżącej w możliwości obrony jej praw w postępowaniu przed organami administracji obu instancji;

2) art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 21 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd I instancji, że zachodzi obawa, iż wskazana w przedłożonym projekcie budowlanym maksymalna, potencjalna możliwość pochylenia anten na azymutach 100°, 220° i 330°, doprowadzi do niedopuszczalnego, ponadnormatywnego promieniowania w miejscach dostępnych dla ludności, co mogłoby stanowić uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenie na budowę, podczas gdy zgodnie z przedłożonym przez skarżącą projektem budowlanym i Analizą środowiskową przedsięwzięcia zrealizowana konfiguracja anten wskazuje, że żadna z anten nie jest pochylona w sposób naruszający prawo i miejscowy plan;

3) art. "28 § 2" Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że wnioskodawcy posiadają przymiot strony niniejszego postępowania;

4) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez błędne jego zastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia ze względu na brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu nie jawi się jako przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz powoduje jedynie skutki o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ze względu na to, że postępowania nadzwyczajne nie są oparte na zasadzie konkurencyjności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 21 lutego 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem z uwagi na liczną ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę na decyzję GINB. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (z odpowiednią literą), wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wadliwie także autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego zamiast przepisów postępowania. Przedmiotowa skarga kasacyjna została sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji, powiela w całości podniesione uprzednio zarzuty bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Podkreślenia wymaga, że zasada ta, jako zasada ogólna postępowania administracyjnego, odnosi się zarówno do postępowania ogólnego (zwykłego), jak i postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji czy wznowienia postępowania. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji i powinno być powtórzeniem rozpatrywania i rozstrzygania sprawy umożliwiającym osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki przypadek zaistniał. Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie organ II instancji mógł odmiennie od organu I instancji ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynić w oparciu o niego inne ustalenia w przedmiocie istnienia w kontrolowanej decyzji określonych kwalifikowanych wad prawnych. Organ odwoławczy nie przekroczył też, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ram przepisu art. 136 § 1 k.p.a., nie prowadził bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w zw. z § 7 ust. 21 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r. (autor skargi kasacyjnej powinien ten zarzut powiązać z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie podważa istnienie podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa ze względu na brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, wyżej przedstawione, wyrażone na tle zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., odnośnie niekonkurencyjności postępowania nadzwyczajnego nieważnościowego i wznowieniowego oraz wpływu stwierdzonego przez organ nadzoru naruszenia prawa na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (czym innym jest natomiast czy faktycznie w stanie sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa i to o charakterze rażącym).

Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Starosty z dnia 5 stycznia 2010 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółce pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku przy ul. [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] w [...]. Podnieść należy, że pozwolenie na budowę wydaje się dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora, mającego określone parametry. Inwestycje planuje inwestor przyjmując parametry, w których chce, aby dana stacja bazowa pracowała, a urządzenia, które będą się składały na daną stację bazową, mogą mieć również inne tryby i parametry pracy, co nie zmienia faktu, iż inwestor planując swoją konkretną inwestycję chce z nich korzystać tylko w interesującym go zakresie. Wniosek jest konkretyzowany w projekcie budowlanym podlegającym następnie zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie, czy rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym są zgodne z prawem.

W niniejszej sprawie, czego nie zauważył GINB, a także Sąd I instancji, w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym inwestor zaprojektował montaż anten sektorowych wyłącznie przy minimalnym pochyleniu ich wiązek (tilt 0°). Tymczasem organ nadzoru w sposób całkowicie nieuprawniony dokonał analizy sprawy jedynie w oparciu o przedłożoną przez inwestora "dokumentację techniczną szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikacją przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów Dz. Ust. 158, pozycja 1105" z października 2009 r., która przewidywała także alternatywną możliwość pochylenia wiązek (tilt 4° i 6°), pomijając w zupełności projekt budowlany i wyprowadzając z tego mylne wnioski co do naruszenia przepisów prawa o rażącym charakterze, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Porównując rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym z przedstawionymi w ww. analizie przedsięwzięcia, GINB powinien dojść do przekonania, że przy ukierunkowaniu anten sektorowych w każdym azymucie (100°, 220°, 330°) i minimalnym pochyleniu wiązek - tilt 0°, osie główne wiązek w odległości 150 m od anteny będą przechodzić na wysokości 19 m. Tym samym oś główna wiązki promieniowania anteny sektorowej na azymucie 100° w odległości 150 m od anteny będzie przechodziła na wysokości wyższej niż dopuszczalna w miejscowym planie (§ 7 ust. 21 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r.) maksymalna wysokość zabudowy (12 m). Podobne spostrzeżenia należy poczynić w odniesieniu do analizy przeprowadzonej przez organ nadzoru na tle § 7 ust. 33 pkt 2 lit. b planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...]), gdzie także tam organ odwoływał się do maksymalnego pochylenia wiązki, tj. rozwiązania nie przyjętego w zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. Obszary pól o poziomach wyższych od dopuszczalnych znajdują się w "miejscach niedostępnych dla ludności". W konsekwencji, wadliwie GINB uznał, mając na uwadze charakterystykę emisji pól elektromagnetycznych, że sporna inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż należała do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także, że ze względu na przebieg promieniowania na wysokości "miejsc dostępnych dla ludności" naruszony został w sposób rażący § 7 ust. 23 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] maja 1998 r., zgodnie z którym na terenie 23 U/Pn możliwa jest lokalizacja usług o uciążliwości nie przekraczającej granicy działki. Powyższe zaś skutkuje konstatacją, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w z zw. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zamknął się w granicach działek inwestycyjnych o nr [...] i [...] (tak też decyzja o pozwoleniu na budowę). A skoro tak, to należy podzielić także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 § 2 (powinno być ust. 2) Prawa budowlanego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, zatem kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty, a w przypadku braku przymiotu strony - umorzeniem postępowania, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1744/18 i powołane w nim orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie słusznie zatem organ nadzoru wszczął nadzwyczajne postępowanie administracyjne na wniosek określonych podmiotów. Z uwagi jednakże na uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek inwestycyjnych, stwierdzić należy, że wnioskodawcom (ich następcom) postępowania nieważnościowego nie przysługuje przymiot strony, co implikuje umorzeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.