Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 557/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 152
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr 557/2021

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...] z 5 czerwca 2018 r., znak: [...], orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i G. B. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w S. . Decyzja powyższa stała się ostateczna 20 czerwca 2018 r., wobec niezaskarżenia jej przez strony postępowania.

Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. pismem z 23 stycznia 2020 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania i o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Postępowanie zostało wznowione z urzędu postanowieniem z 27 marca 2020 r.

Postanowieniem z 28 października 2020 r., znak: [...] Starosta [...], działając z urzędu, wstrzymał wykonanie decyzji nr [...] z 5 czerwca 2018 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę D. i G. B. inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...], położonej w S. , gm. D. T..

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 152 § 1 i 2 oraz art. 124 i art. 125 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oparte jest na informacji, przekazanej przez Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T., że budynek zaprojektowany został w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN125. Wskazano, że z treści mapy do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania budynku wynika, że budynek został zlokalizowany w odległości ok. 7 m od istniejącego gazociągu. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że nie ulega wątpliwości, że budynek wznoszony na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 5 czerwca 2018 r., znak: [...] został zlokalizowany w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia, wyznaczonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Następnie zacytowano fragment wyroku Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2456/16, w którym NSA wyjaśnia, że organ winien dokonać szacowania możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji.

Stwierdzono także, że projekt zagospodarowania przedmiotowej inwestycji został sporządzony niezgodnie z przepisami i istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z 5 czerwca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Zażalenie na ww. postanowienie zostało wniesione przez jednego z inwestorów G. B.. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 107 § 1 i § 3, art. 152 § 1 K.p.a. Zwrócono uwagę na brak wyjaśnienia, dlaczego fakt istnienia gazociągu na działce inwestycyjnej został przez organ wznawiający postępowanie uznany za fakt nieznany w dniu wydawania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedstawiono także związek pomiędzy wydaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i następującą po niej decyzją o pozwoleniu na budowę, wyjaśniając zakres kompetencji poszczególnych organów. Na koniec wskazano na naruszenie art. 40 § 1 i 2 K.p.a. polegające na nieprawidłowym doręczeniu postanowienia skarżącemu, tj. z pominięciem jego pełnomocnika.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z 5 marca 2021 r., znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020.1333 ze zm.), dalej: P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2020.256 ze zm.), dalej: K.p.a.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wznowiono z urzędu postanowieniem z 27 marca 2020 r, na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i 150 § 1 K.p.a. Przywołany art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Potwierdzenie wystąpienia takich okoliczności może skutkować uchyleniem zaskarżanej decyzji. A zatem nie jest wystarczające wskazanie wadliwości decyzji lub projektu czy też naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji, lecz niezbędne jest jednoczesne wykazanie, że o ujawnionych okolicznościach organ nie wiedział w dniu wydawania decyzji.

Organ odwoławczy w całości przyznał słuszność postawionym w zażaleniu zarzutom. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ ograniczył się do wykazania wady zatwierdzonego projektu zagospodarowania projektowanej inwestycji wskazując na czym polega naruszenie prawa. Jednocześnie organ l instancji wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt zawierał informację o zlokalizowaniu na działce inwestycyjnej gazociągu. Akta sprawy zawierają projekt budowlany z widocznym gazociągiem, oznaczonym symbolem "gA125". A zatem w treści zaskarżonego postanowienia nie wskazano żadnej okoliczności, która spełniałaby warunki opisane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która mogłaby w końcowym efekcie wznowionego postępowania skutkować uchyleniem decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że w tych okolicznościach należało orzec o uchyleniu postanowienia orzekającego o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej D. i G. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. . Jednocześnie wyjaśnił, że z uwagi na działanie Starosty [...] z urzędu w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji pozwolenia na budowę, uchylając postanowienie z 28 października 2020 r., nie orzeczono ani o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, ani co do istoty sprawy, ani o umorzeniu postępowania, bowiem żadne z tych orzeczeń nie byłoby właściwe.

Organ odwoławczy także wskazał, że w przypadku ujawnienia przez organ I instancji takiej okoliczności, która spełni wymagania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. możliwe będzie orzeczenie o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji. Organ odwoławczy nie znalazł jednak w aktach sprawy dowodów na istnienie takiej okoliczności.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego, tj. z naruszeniem art. 40 K.p.a., doręczenia postanowienia G. B., organ odwoławczy stwierdził, że w związku z wniesieniem zażalenia przez pełnomocnika, z zachowaniem wymaganego terminu, uchybienie organu l instancji, jakkolwiek istotne, to jednak nie miało wpływu na skorzystanie z przysługującego stronie prawa. Zażalenie wniesione zostało w wymaganym terminie i jako skuteczne dało podstawę niniejszego rozstrzygnięcia.

Skarżąca Operator Gazociągów [...] S.A. z siedzibą w W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie Wojewody z 5 marca 2021 r., znak: [...], zaskarżając je w całości i zarzucając:

- naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez nieuznanie przez organy administracyjne, w tym przede wszystkim Starostę Powiatowego w D. T., uprawnień skarżącego wynikających z charakteru strony postępowania, który to status winien mu być przyznany, a co za tym idzie wynikające z niego uprawnienia strony na każdym etapie postępowania administracyjnego. Doszło tym samym do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

- naruszenie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez zignorowanie okoliczności, iż decyzja o warunkach zabudowy musi m.in. określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, z którymi zgodność jest warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.);

- naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 litera b, c, d oraz pkt 5, 8, 9 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (P.b.) poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (i poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy) pomimo niespełnienia warunku, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych;

- art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez uprzedniego sprawdzenia czy projektowana inwestycja zawiera wszystkie uzgodnienia branżowe;

- naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów i norm określających odległości od gazociągów na skutek lokalizacji obiektu budowlanego (budynek mieszkalny) nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska;

- naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 P.b. poprzez pominięcie nałożenia na stronę (inwestora) obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - rozbiórka obiektu budowlanego;

- naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 litera b i c P.b. poprzez zignorowanie zawartych w tych przepisach podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego i dopuszczenie prowadzenia robót budowlanych wbrew zasadom wynikającym z nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego;

- otwarcie drogi do prowadzenia robót budowlanych, które mogą spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska poprzez budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. w kolizji z istniejącymi gazociągami wysokiego ciśnienia DN125;

- § 10 ust. 1-3, § 110 pkt 1 oraz załącznika nr 2 - Tabela nr 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. 2013 r., poz. 640) jako aktu prawnego powszechnie obowiązującego wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 P.b.;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające zasadniczy i fundamentalny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie rozwinęła ww. zarzuty skargi, akcentując, że Operator Gazociągów [...].A. Oddział w T., działając w ramach swych kompetencji nałożonych przez ustawę Prawo energetyczne, natychmiast po stwierdzeniu lokalizacji obiektu budowlanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w m. S. w kolizji (w granicach strefy kontrolowanej) z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN125 zasilającym stację redukcyjnopomiarową Radwan (MOP - 5,39MPa, stanowiący odgałęzienie od gazociągu wysokiego ciśnienia DN300 relacji [...]), zawiadomił o tym fakcie właściwy organ administracyjny.

Budynek mieszkalny, którego w momencie dokonanego zgłoszenia dopiero rozpoczęła się budowa, usytuowany został w odległości ok. 7 metrów od istniejącego gazociągu. Lokalizacja w ten sposób obiektu budowlanego zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi oraz mienia i uniemożliwia prawidłową, bezpieczną eksploatację tego gazociągu, ponieważ bezpieczna odległość dla tego typu obiektów, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, winna wynosić min. 15 m (Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie jednoznacznie wskazuje w jakich odległościach w stosunku do gazociągu należy sytuować obiekty terenowe. Przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce nr [...] w m. S. winien znajdować się w odległości minimum 15 m od osi przedmiotowego gazociągu, a jego obecna lokalizacja narusza warunki ww. rozporządzenia.

Spółka Operator Gazociągów [...] S.A., jako operator i właściciel gazociągu, zobowiązany jest do podejmowania czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu w obszarze strefy kontrolowanej, co wynika wprost z zapisów Rozporządzenia. Obowiązek zapewnienia bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania systemu przesyłowego wynika również z Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo Energetyczne, z której wynika wprost odpowiedzialność OGP [...] S.A. za bezpieczeństwo eksploatowanej przez siebie naziemnej i podziemnej infrastruktury przesyłowej wysokiego ciśnienia.

Na działce nr [...] w m. S. w strefie kontrolowanej (tj. 7 m od osi gazociągu) znajduje się "obiekt kolidujący", którego istnienie zgłoszono pismem do właściwego organu administracji publicznej. W ocenie skarżącej Spółki istnienie tego obiektu w strefie kontrolowanej może mieć negatywny wpływ na trwałość i funkcjonowanie gazociągu, jak również stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w przyszłości dla mogących zamieszkać w nim ludzi i ich mienia. Zgłoszony obiekt, tj. jednorodzinny budynek mieszkalny usytuowany w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu DN125, w ocenie skarżącej Spółki, stanowi również potencjalne zagrożenie dla eksploatowanej infrastruktury przesyłowej wysokiego ciśnienia.

Spółka Operator Gazociągów [...] S.A. jako operator systemu przesyłowego nie posiada kompetencji do wydawania władczych rozstrzygnięć w stosunku do podmiotów naruszających przepisy prawa budowlanego i zmuszona jest do korzystania ze wsparcia organów administracji publicznej kompetentnych w tym zakresie, co też w niniejszym przypadku uczyniła.

Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynika, że właściciele działki w ogóle nie uzgadniali w Spółce Operator Gazociągów [...] S.A. - tj. u właściciela i administratora gazociągu wysokiego ciśnienia DN125, lokalizacji przedmiotowego obiektu. Ponadto w toku procesu poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę z 5 czerwca 2018 r., znak: [...], infrastruktura wysokiego ciśnienia zlokalizowana na przedmiotowej działce została pominięta w procesie decyzyjnym organu administracyjnego. Spółka OGP [...] S.A., jako operator sieci, również nie była powiadomiona na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy o planowanym zamierzeniu inwestycyjnym.

Przedmiotowy gazociąg został wybudowany w 1993 r., natomiast inwestor budowy budynku mieszkalnego uzyskał pozwolenie na budowę 2018 r. Już tylko z tego względu zauważyć należy, iż oceny wzajemnego oddziaływania ww. obiektów (budynku mieszkalnego) należy dokonywać z uwzględnieniem kolejności powstawania ww. obiektów. Zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi m.in. określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, z którymi zgodność jest warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Ponadto zarówno projektant, jak i inwestor - zgodnie ze sztuką budowlaną – powinien zidentyfikować w rejonie prowadzonej inwestycji inne obiekty budowlane, które mogą wzajemnie oddziaływać względem siebie. Natomiast stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, zgodność zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zaś w razie stwierdzenia naruszeń przedkładający projekt jest obowiązany usunąć nieprawidłowości.

Niezastosowanie przez Starostę D. nakazów art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Co do kwestii niezgodnego z przepisami umieszczenia obiektu w strefie kontrolowanej, strefa kontrolowana w rozumieniu rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu (§ 2 pkt 30 rozporządzenia). Ustanowienie strefy kontrolowanej rodzi określone obowiązki i ograniczenia po stronie przedsiębiorcy eksploatującego sieć oraz właścicieli nieruchomości (także podmiotów dysponujących innych tytułem prawnym do nieruchomości). Ograniczenia, jakie wiążą się z ustanowieniem strefy kontrolowanej, zostały określone w § 10 Rozporządzenia z 2013 r., z którego wynika, że w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Dotyczy to nie tylko obiektów budowlanych (zdefiniowanych w Prawie Budowlanym), ale i innych działań, w wyniku których powstają obiekty mogące mieć negatywny wpływ na sieć gazową i otoczenie. Wyrazem takiej interpretacji jest użycie w tab. nr 1 przedmiotowego Rozporządzenia pojęcia obiektu terenowego (a nie obiektu budowlanego). Obiekt terenowy to pojęcie szersze od obiektu budowlanego.

Jak zauważył SN w uzasadnieniu uchwały III CZP 88/15 z dnia 11 grudnia 2015 r. (OSNC 2016/12/144): "istnienie tej strefy musi być respektowane przez organy administracji przy wykonywaniu zadań z zakresu planowania przestrzennego, budownictwa, ochrony środowiska i innych, w tym także wtedy, gdy orzekają w sprawach indywidualnych z tego zakresu stosunków. Z istnienia strefy kontrolowanej wynikają także liczne ograniczenia dla właścicieli nieruchomości nią objętych, gdy chodzi o sposób korzystania z tych nieruchomości."

Nie ulega wątpliwości, że w momencie rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku na działce nr [...] w m. S. istniał gazociąg wysokiego ciśnienia DN125, co obligowało inwestora do realizacji jego zamierzenia inwestycyjnego w zgodzie z obowiązującymi normami bezpieczeństwa, określającymi minimalne odległości sytuowania obiektów budowlanych względem gazociągu.

Przedstawiony wyżej stan faktyczny i prawny wskazuje na naruszenie przez organy administracyjne zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 5 marca 2021 r., nie widząc podstaw do jego uchylenia lub zmiany z powodu zarzutów podnoszonych w treści skargi. Organ podniósł, że prowadzone z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie nie wykazało wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę lub projektu budowlanego przy równoczesnym wykazaniu, że o ujawnionych okolicznościach organ nie wiedział w dniu wydania decyzji. Przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zawierał gazociąg oznaczony symbolem "gA 125", dlatego należy przyjąć, że w treści zaskarżonego postanowienia nie wskazano żadnej okoliczności, która spełniałaby przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a które mogłyby w postępowaniu wznowieniowym skutkować uchyleniem decyzji.

Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania nie jest odwołanie od decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę, a jedynie postępowanie wpadkowe dotyczące ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego.

W piśmie procesowym z 8 czerwca 2021 r., w związku z otrzymaniem odpowiedzi na skargę skarżąca podniosła, że zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko nie koresponduje z podjętymi przez Wojewodę czynnościami faktycznymi i prawnymi. Mianowicie postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. znak: [...] Wojewoda wstrzymał, działając z urzędu, wykonanie decyzji Starosty [...] nr [...] z 5 czerwca 2018 r., znak [...] Natomiast pismem z 17 maja 2021 r. [...] Urząd Wojewódzki w K. Wydział Infrastruktury zwrócił się do Starostwa Powiatowego w D. T. z prośbą o pilne przekazanie akt sprawy zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 5 czerwca 2018 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. i G. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...] położonej w S. , gm. D. T..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie zaś do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z 5 marca 2021 r., znak: [...] uchylające w całości postanowienie Starosty [...] z 28 października 2020 r., znak: [...] wstrzymujące wykonanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami na dz. nr [...], położonej w S. , gm. D. T., co do której skarżąca pismem z 23 stycznia 2020 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania i o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a które to postępowanie zostało wznowione z urzędu postanowieniem Starosty [...] z 27 marca 2020 r. - na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147 i art. 150 § 1 K.p.a.

Będąca podstawą wznowienia norma art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowi: W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie natomiast z art. 152 § 1 K.p.a.: Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Zatem w niniejszej sprawie kluczowe są dwa zagadnienia: czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (potwierdzenie wystąpienia takich okoliczności może skutkować uchyleniem ostatecznej decyzji) oraz czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału oraz po rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zauważył, że w treści uzasadnienia postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji pozwolenia na budowę organ I instancji ograniczył się do wskazania wady zatwierdzonego projektu zagospodarowania projektowanej inwestycji i wskazał, na czym polega naruszenie prawa. Jednocześnie jednak organ l instancji wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zawierał informację - o kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, będącej jakoby nową okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania - czyli o zlokalizowaniu na działce inwestycyjnej gazociągu (akta sprawy zawierają projekt budowlany z widocznym gazociągiem, oznaczonym symbolem "[...]").

Ma więc rację Wojewoda, że w treści postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie wskazano okoliczności, która spełniałaby warunki opisane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a która mogłaby we wznowionym postępowaniu skutkować uchyleniem decyzji pozwolenia na budowę.

Co więcej, zaistnienie takiej nowej okoliczności nie wynika z akt niniejszej sprawy.

Ponadto Sąd wskazuje, że organ I instancji wstrzymując wykonanie decyzji nie rozważył wystąpienia w niniejszej sprawie prawdopodobieństwa uchylenia - w wyniku wznowienia postępowania – decyzji pozwolenia na budowę, która to kwestia jest określoną w art. 152 § 1 K.p.a. przesłanką do wstrzymania wykonania decyzji. W kwestii tej Starosta poprzestał na konstatacji, że mając na względzie treść projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych należy stwierdzić, iż gazociąg wysokiego ciśnienia DN125 usytuowany jest w odległości ok. 7 m od obrysu projektowanego budynku mieszkalnego. W konkluzji organ I instancji, na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych stwierdził, że projekt zagospodarowania działki zalegający w aktach sprawy został sporządzony niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, a zatem zachodzi wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z 5 czerwca 2018 r. znak: [...]

Należy tu zaznaczyć, że nawet jeśli przedmiotowa inwestycja znajduje się w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 125, to jednak przepisy związane z funkcjonowaniem strefy kontrolowanej nie są przepisami ustawowymi, ale wykonawczymi do ustawy i nie mogą być interpretowane bez uwzględnienia prawa własności inwestorów D. i G. B. do działki nr [...] w S. . Zatem wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym ingerencja organu w wykonywanie prawa własności, mogłaby nastąpić - w okolicznościach niniejszej sprawy – w sytuacji, w której realizowana inwestycja (budowa domu jednorodzinnego) zagrażałaby gazociągowi na danym odcinku i uniemożliwiałaby jego prawidłową eksploatację, czego Starosta nie rozważył.

Zgodnie z tezami sądownictwa administracyjnego, wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, przy czym taka ostateczność nie może być rozumiana dowolnie; musi być bowiem poprzedzona zbadaniem okoliczności sprawy. Jak zasadnie wskazuje NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. II OSK 527/13 wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ocena taka należy bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie.

Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 K.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. II SA/Kr 961/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1040/17). W konsekwencji ocena wystąpienia tego prawdopodobieństwa nie może być dowolna (arbitralna), ale powinna być przekonująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym oraz – co istotne - nawiązująca do przesłanki wznowienia postępowania (podkreślenie Sądu) i do konkretnych okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo wyeliminowania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Bk 217/12).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy przede wszystkim wskazać, że Starosta orzekając - we wznowionym postępowaniu - w sprawie z wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę był zobligowany – nawiązując do przesłanki wznowienia postępowania - do zbadania przesłanki przewidzianej w art. 152 § 1 K.p.a. w postaci oceny - na podstawie okoliczności sprawy - prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, czego nie uczynił, a co więcej nie wskazał na żadną nową okoliczność, która spełniałaby warunki opisane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., o której Starosta nie wiedział w dniu wydawania decyzji pozwolenia na budowę.

Wprawdzie nie uszło uwadze Sądu, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z 5 marca 2021 r. skupił się na samej przesłance wznowienia postępowania, a nie na kwestii, czy doszło do aktualizacji przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę, to jednak Sąd nie znalazł podstaw do jego uchylenia, bowiem z akt kontrolowanej sprawy nie wynikają żadne okoliczności sprawy, opisane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję), które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania.

Sąd także wskazuje, że wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi.

W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli sądowej jest jedynie postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, a nie sama decyzja pozwolenia na budowę, ani tym bardziej decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, zatem zarzuty skargi odnoszące się do warunków zabudowy, czy pozwolenia na budowę, wykraczają poza granice niniejszej sprawy, a więc Sąd się do nich nie odniósł.

Na koniec jedynie ubocznie Sąd wskazuje, że z akt sprawy wynika (załącznik do pisma skarżącej z 8 czerwca 2021 r.), iż wobec wszczęcia z urzędu przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z 5 czerwca 2018 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę, postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. znak: [...] - działając z urzędu - Wojewoda - na podstawie art. 159 § 1 K.p.a. - wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] nr [...] z 5 czerwca 2018 r. o pozwoleniu na budowę, której wstrzymania wykonania dotyczy postanowienie objęte niniejszą skargą.

Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.