Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 126/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant Sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 126/19

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...].04.2017r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku firmy [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej skarżąca) z dnia [...].01.2017 r. dotyczącego zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy: [...]) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb miasto [...], zmienił decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy: [...]) w następujący sposób:

1. w sentencji decyzji oraz w pkt. A.2) w miejsce słów: "[...]" wpisuje się słowa: "[...], [...]",

2. w pkt A.3 po słowach "około 38 miejsc parkingowych" dodaje się słowa, "pylon reklamowy o wysokości max. 9,0 m",

3. w pkt A.3. w miejsce słów "około 38 miejsc parkingowych" wpisuje się słowa, "około 30 miejsc parkingowych",

4. w pkt A.4. dot. powierzchni sprzedaży w miejsce słów "905 m2" wpisuje się słowa "do 905 m2",

5. w pkt B.1.3) po słowach "Linie zabudowy: nie ustala się," dodaje się słowa "budynek należy usytuować w odległości od granicy obszaru kolejowego - zgodnie z art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1727 ze zmianami) z zastrzeżeniem art. 57 tejże ustawy",

6. w pkt B.1,5)a) dotyczącym szerokości elewacji frontowej w miejsce słów: "36 - 40 m" wpisuje się słowa: "25 - 40 m",

7. w pkt B.1. dodaje się punkt 6) o brzmieniu: Ustalenia dla pylonu reklamowego: a) wysokość całej konstrukcji - max 9,0 m,

8. w pkt B.4.1) w miejsce słów "w ilości min. 38 szt." wpisuje się słowa "w ilości min. 30 szt.",

9. w pkt B.4 6) dotyczącym wód opadowych i roztopowych, po słowach: "do istniejącego na działce nr [...] zbiornika retencyjnego (za zgodą jego właściciela)" dodaje się słowa: "dopuszcza się odprowadzenie, po oczyszczeniu uprzednio zretencjonowanych we własnym zakresie, wód opadowych i roztopowych do rzeki [...] w sposób kontrolowany bezpośrednio lub pośrednio przez sąsiadujący rów melioracyjny po szczegółowym uzgodnieniu projektu z zarządcą cieku i uzyskaniu pozwolenia wodno prawnego".

Pozostałe warunki decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy: [...]) nie ulegają zmianie.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu [...].01.2017r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek firmy [...] sp. z o.o. dotyczący zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. (znak sprawy: [...]) w zakresie zmiany numeru działki nr [...].

Pismem z dnia [...].02.2017 wnioskodawca uzupełnił wniosek z [...].01.2017r. i wystąpił dodatkowo o zmiany w zakresie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku handlowo - usługowego, możliwości ustawienia podświetlanego pylonu reklamowego o max. wysokości 12 m, oraz dodatkowych rozwiązań odprowadzenia wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji.

Dla planowanego przedsięwzięcia wydano decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. (znak sprawy [...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...], am.[...], obręb Miasto [...].

Artykuł 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w ustawowym terminie [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. zmieniającej decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy [...]) bez uzyskania uprzedniej zgody strony, a tym samym wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności określoną w art. 156 § pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wniesiono o :

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej zmiany decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r. (znak sprawy [...]). Ewentualnie, w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo braku przesłanki wymienionej w art. 155 k.p.a., tj. udzielenia zgody przez wszystkie strony postępowania (w tym przez odwołującą) na jej wydanie.

Wskazano, że w świetle przepisu art. 155 k.p.a. bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. pozostaje wyrażenie zgody przez stronę postępowania. Przy tym w przypadku, gdy decyzja dotyczyła więcej niż jednej strony niezbędne jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania. Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 367/2007, Lexis.pl nr 1960856).

Celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, Lex).

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 547/06 organ administracji nie może wydać na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną nie dysponując zgodą wszystkich stron postępowania uczestniczących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, w stosunku do której jedna ze stron złożyła wniosek o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a.

Weryfikacja w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej może nastąpić, jeśli wyraża na to zgodę strona, jednak warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw czy obowiązków dotyczy decyzja (por. też wyrok NSA z dnia 23 maja 2000 r., IV SA 890/98, LEX nr 54735; wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, LEX nr 597885; wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., II OSK 787/09, LEX nr 597859; H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2015).

Wskazano, że dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (teza druga wyroku NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, Lexis.pl nr 335273, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; teza pierwsza wyroku NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, LexisNexis nr 297601, ONSA 1981, nr 2, poz. 121).

Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

Odwołująca wskazała, że nie wyraziła i nie wyraża zgody na zmianę ostatecznej decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].11.2018r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło zmiany decyzji Burmistrza decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2017 r. wydaną w niniejszej sprawie wskazując, że w myśl art. 155 k.p.a. jeżeli jedna ze stron postępowania nie wyrazi zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, to co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w przepisie art. 155 k.p.a. Sąd dodał, że niewątpliwie decyzja zmieniająca wydana w trybie art. 155 k.p.a. dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony postępowania, w którym została wydana decyzja podlega. zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona w sposób jednoznaczny przed wydaniem decyzji zmieniającej. Brak takiej zgody przed wydaniem decyzji zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. czyni taką decyzję dotkniętą wadą nieważności określoną w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kolegium wystąpiło do stron postępowania o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia - 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Otrzymało odpowiedź m.in. od odwołującej spółki [...] Sp. z o.o. sp. k.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło treść art. 155 k.p.a. i powołując się na wywody zawarte w w/wym. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Po 186/18 stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dotyczy ona interesu prawnego wszystkich stron postępowania, w którym została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy. W związku z tym organ I instancji winien uzyskać zgody wszystkich osób uczestniczących w tym postępowaniu. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej, nie może być ona dorozumiana lub domniemana. Brak takiej zgody czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sprawie brak jest zgody odwołującej spółki, co wynika wprost z odwołania, co oznacza, że organ I instancji nie mógł wydać decyzji zmieniającej i decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na pierwszeństwo trybu odwoławczego, Kolegium nie stwierdziło nieważności decyzji tylko uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] sp. z o.o. w [...] (dalej skarżąca) wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 roku sygnatura akt IV SA/Po 186/18 w pkt 6.2. uzasadnienia tego wyroku,

2. naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie - albowiem w sytuacji zmiany oznaczenia działek ewidencyjnych po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy żądanie wyrażenia zgody od wszystkich stron postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca, już w piśmie wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] maja 2017 r. jak również i we wniesionym następnie sprzeciwie od decyzji Kolegium z dnia [...] lipca 2017 roku numer [...] podnosiła, że wymóg uzyskania zgody wszystkich stron postępowania nie powinien być warunkiem zmiany decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany oznaczenia działek ewidencyjnych w terenie, dla którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy.

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 roku sygnatura akt IV SA/Po 186/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 roku.

Uzasadniając ten wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (zgodnie z wymogiem art. 141 §4 in fine p.p.s.a.) wskazał, że "Organ II instancji powinien przy tym ocenić- w kontekście stanowiska i zarzutów Skarżącej - czy zgoda pozostałych stron postępowania wymagana jest także na zmianę Decyzji WZ w zakresie oznaczenia działek składających się na teren inwestycji, w związku z dokonanym podziałem działki nr ewid.[...] na działki nr ewid. [...] i [...] (zob. pkt 1 decyzji Burmistrza z [...].04.2017 r.) - czy mianowicie taka zmiana dotyczy interesu prawnego tych stron. W związku z tym, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, zwracając się do stron postępowania o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę Decyzji WZ, organ II instancji powinien wyraźnie zaznaczyć, iż odrębnie zwraca się o oświadczenie co do zmiany w zakresie wnioskowanej korekty oznaczenia działek oraz odrębnie co do pozostałych wnioskowanych zmian.".

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z nader lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nie wynika:

- aby Kolegium rozważyło, czy zgoda pozostałych stron postępowania wymagana jest także na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie oznaczenia działek składających się na teren inwestycji,

- czy zwracając się do stron postępowania o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę decyzji organ II instancji wyraźnie zaznaczył, iż odrębnie zwraca się o oświadczenie co do zmiany w zakresie wnioskowanej korekty oznaczenia działek oraz odrębnie co do pozostałych wnioskowanych zmian.

Sama powyższa okoliczność winna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Nadal aktualność zachowuje zarzut, że nie zostało zachowane prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym rozpoznaje sprawę (nie zaś odwołanie czy też zażalenie) - na zasadzie zatem a maiori ad minus tym bardziej organ ten winien wyczerpująco rozpoznać zarzuty i twierdzenia, jakie strona postępowania zgłosiła na etapie postępowania przed organem odwoławczym.

Zasada powyższa została naruszona, gdyż z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, aby organ odwoławczy odniósł się w jakikolwiek sposób do zagadnienia prawnego związanego z tożsamością terenu w razie zmiany oznaczenia działek ewidencyjnych Już tylko samo dokonane w powyższy sposób naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji.

Zgodnie z treścią punktu 1 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku, organ ten zmienił własną decyzję o warunkach zabudowy nr [...] w ten sposób, że w sentencji decyzji nr [...] oraz w jej punkcie [...] w miejsce słów: "[...]" wpisuje się słowa "[...], [...]."

Wniosek o zmianę decyzji w tym zakresie podyktowany był faktem podziału działki [...] dokonanej znajdującą się w aktach i załączoną do wniosku - decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 roku znak sprawy [...]

Jak podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r. IV SA/Po 469/11, w razie zmiany po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy oznaczenia, czy też podziału działek, składających się na teren objęty decyzją, koniecznym jest przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej wszystkie nowo utworzone działki (składające się na ten sam teren), wobec których miałaby zostać - następczo - wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżącej w takim wypadku konieczność uzyskiwania zgody w rozumieniu art. 155 k.p.a. jest zbędna. Złożony przez [...] Sp. z o.o. wniosek o zmianę decyzji nr [...] - w zakresie, w jakim dotyczył on zmiany oznaczenia działki [...] na utworzone przez jej podział działki [...] i [...] - był wynikiem jedynie wydania decyzji podziałowej i konieczności dostosowania oznaczenia terenu w decyzji o warunkach zabudowy do aktualnych oznaczeń widniejących w ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko sądów administracyjnych w zakresie konieczności uzyskania zgody na zmianę decyzji wszystkich stron postępowania o wydanie decyzji pierwotnej (zmienianej) podyktowane jest względami ochrony interesów takich stron i zachowania ich praw bądź obowiązków. Potrzeba takiej ochrony nie zachodzi jednak w sytuacji, w której wniosek o zmianę decyzji dotyczy zmiany oznaczenia działek, będącego następstwem podziału działki, przy zachowaniu tożsamości terenu. Zmiana taka ma bowiem charakter jedynie czysto techniczny, gdyż teren objęty decyzją zmieniającą jest nadal tym samym terenem, dla którego ustalono warunki zabudowy decyzją zmienianą.

Przy takiej zmianie oznaczenia nie zachodzi żadne niebezpieczeństwo uszczerbku w prawach innych stron. Trudno bowiem sobie wyobrazić, na czym polegać miałoby pogorszenie lub zmiana praw strony w sytuacji zmiany decyzji poprzez zmianę numerów działek (przy zachowaniu tożsamości terenu objętego decyzją). Prawa i interesy stron nabyte czy też chronione ostateczną decyzją nr [...] wydaną dla terenu oznaczonego jako działka "[...]" są i będą nadal tak samo chronione w razie zmiany oznaczenia tej działki na działki "[...], [...].", gdyż zmiana taka nie powoduje nadal żadnej zmiany terenu objętego decyzją, ani nie wpływa na uprawnienia wnioskodawcy takiej decyzji czy prawa pozostałych stron.

Dlatego zdaniem skarżącej nawet brak pozytywnej i wyraźnej zgody pozostałych stron na zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr [...] w ten sposób, że w sentencji decyzji nr [...] oraz w jej punkcie [...] w miejsce słów: [...]" wpisuje się słowa "[...], [...]." nie powinien prowadzić do uchylenia tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].11.2018r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...].04.2017r., nr [...] i odmawiającą zmiany decyzji Burmistrza z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Sporna w sprawie była wykładnia art.155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Istotne jest to, że wcześniej w kontrolowanym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 27.02.2018r. wyrok o sygn. IV SA/Po 186/18, którym uchylił poprzednią decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].07.2017r. znak [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja kasacyjna SKO zapadła w sprawie, w której skarżąca ubiegała się o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy m.in. w zakresie oznaczenia numeru działki inwestycyjnej, liczby miejsc postojowych, szerokości elewacji frontowej, umieszczenia pylonu reklamowego oraz określenia sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych – w trybie art. 155 k.p.a.

Wyjaśnił też, że choć w art. 155 k.p.a. mowa jest literalnie tylko o zgodzie "strony" postępowania (w liczbie pojedynczej), to jednak w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – w postępowaniu występuje więcej niż jeden podmiot mający przymiot strony postępowania, przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej rozumieć należy nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie cytowanego przepisu.

Zmiana decyzji ostatecznej w sytuacji braku zgody na to choćby jednej ze stron postępowania stanowi naruszenie prawa istotne (por. wyrok NSA z 01.12.2015 r., II OSK 828/14, CBOSA), a wręcz "rażące" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 22.10.2015 r., II OSK 399/14, CBOSA).

Z powyższych uwag wynika, że ustalenie, iż przynajmniej jedna ze stron postępowania nie wyraża zgody na wnioskowaną zmianę decyzji, co do zasady bezprzedmiotowym czyni badanie dalszych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji określonych w art. 155 k.p.a.

W toku postępowania administracyjnego jedna z jego niekwestionowanych stron [...] sp. z o.o. nie wyraziła zgody na wnioskowane zmiany w decyzji o warunkach zabudowy.

W szczególności Sąd w ww. wyroku wskazał, że "Organ II instancji powinien przy tym ocenić – w kontekście stanowiska i zarzutów Skarżącej – czy zgoda pozostałych stron postępowania wymagana jest także na zmianę Decyzji WZ w zakresie oznaczenia działek składających się na teren inwestycji, w związku z dokonanym podziałem geodezyjnym działki nr ewid.[...] na działki nr ewid. [...] i [...] (zob. pkt 1 decyzji Burmistrza z [...].04.2017 r.) – czy mianowicie taka zmiana dotyczy interesu prawnego tych stron. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zwracając się do stron postępowania o wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę Decyzji WZ, organ II instancji powinien wyraźnie zaznaczyć, iż odrębnie zwraca się o oświadczenie co do zmiany w zakresie wnioskowanej korekty oznaczenia działek oraz odrębnie co do pozostałych wnioskowanych zmian."

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Biorąc pod uwagę wiążący charakter wyroku rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku.

Analiza przedłożonych akt administracyjnych oraz uzasadnienia kwestionowanej decyzji prowadzi do wniosku, że rację ma strona skarżąca. Organ bezsprzecznie nie wykonał bowiem wiążących go wskazań wynikających z opisanego wyżej prawomocnego wyroku.

Organ odwoławczy nie wykonał prawidłowo zaleceń Sądu zawartych w przywołanym wyroku i wzywając strony do wyrażenia przedmiotowej zgody – wbrew jednoznacznemu wskazaniu Sądu - nie zaznaczył wyraźnie, iż odrębnie zwraca się o oświadczenie co do zmiany w zakresie wnioskowanej korekty oznaczenia działek oraz odrębnie co do pozostałych wnioskowanych zmian. Wszystkie zmiany wymienił w jednym piśmie i bez ich rozróżnienia.

Przede wszystkim jednak – wbrew zaleceniom Sądu zawartym w przywołanym wyroku - Kolegium nie oceniło, czy zgoda pozostałych stron postępowania wymagana jest także na zmianę objętej wnioskiem decyzji o warunkach zabudowy w zakresie oznaczenia działek składających się na teren inwestycji, w związku z dokonanym podziałem geodezyjnym działki nr ewid.[...] na działki nr ewid. [...] i [...] (zob. pkt 1 decyzji Burmistrza z [...].04.2017 r.) – czy mianowicie taka zmiana dotyczy interesu prawnego tych stron.

Taki stan rzeczy jednoznacznie wskazuje na niewykonanie przywołanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu, który bezwzględnie wiązał Kolegium. Zaniechanie organu w ww. zakresie równoznaczne jest z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Mimo ustawowego obowiązku organ nie wykonał bowiem wskazań Sądu.

Organ odwoławczy dopuścił się więc naruszenia art.153 p.p.s.a. polegającego na niepełnym wykonaniu wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 186/18. Już tylko to uchybienie skutkować musiało przyjęciem, że doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.