Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1360/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z G na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z G kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...]z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Z G (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z [...]lutego 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie hal produkcyjnych należących do firmy [...], zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...]w [...]przy ul. [...]w gminie [...].

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 17 grudnia 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") wpłynęło pismo Z G, uzupełnione następnie pismem z 10 stycznia 2019 r., w sprawie hal produkcyjnych należących do firmy [...] zlokalizowanych w [...]przy ul. [...]. Skarżący zwrócił się do organu z prośbą o udostępnienie mu informacji dotyczącej pozwolenia na budowę hali produkcyjnej położonej przy ul. [...] (w innym ujęciu: ul. [...]). W poprawionym wniosku skarżący wniósł dodatkowo o zbadanie zgodności przedmiotowej hali z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, prawnymi warunkami bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zasadami utrzymania i wykorzystania obiektów budowlanych.

Skarżący wskazał jednocześnie, że maszyny zainstalowane w ww. hali są źródłem hałasu zakłócającego spokój w domu mieszkalnym skarżącego. Ponadto, otwory wentylacyjne o znaczących wymiarach umieszczone w ścianie od strony działki skarżącego są źródłem nieznośnych zapachów.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 18 lutego 2019 r. kontrolę sposobu użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...]przy ul. [...]. W efekcie kontroli organ pierwszej instancji przyjął, że wniosek skarżącego odnosi się do obiektów budowlanych, będących budynkami produkcyjnymi znajdującymi się na działkach oznaczonych nr ewid. [...]i [...]. Hale produkcyjne usytuowane zostały w odległości 3,0 m od wschodniej granicy działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Dodatkowo przedmiotowe budynki zwrócone są w stronę działki sąsiedniej ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych. Właścicielami działki nr ewid. [...]są J K i M K.

PINB zgromadził również dokumenty będące w posiadaniu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].

3. Po wstępnym zbadaniu okoliczności faktycznych dotyczących przedmiotowych hal produkcyjnych i po rozpatrzeniu ww. wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...]z [...] lutego 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowych hal produkcyjnych.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud.").

W ocenie organu ww. budynki produkcyjne swym oddziaływaniem nie obejmują działki skarżącego i nie wprowadzają ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Skarżący nie jest też inwestorem przedmiotowych hal, ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym, bądź zarządcą działek, na których znajdują się zaskarżone obiekty budowlane, ani działki oznaczonej nr ewid. [...], pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami, na których znajdują się ww. hale produkcyjne. W konsekwencji organ uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony, który uzasadniałby wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku hal produkcyjnych położonych na działkach o numerach ewid. [...]oraz [...] Z tych względów należało odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a k.p.a.

4. Pismem z 5 marca 2019 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie PINB, wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego organ błędnie odmówił mu przymiotu strony postępowania w sprawie ww. hal produkcyjnych, co doprowadziło do wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, nieuwzględnienie przez organ interesu prawnego skarżącego i brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów przedstawionych we wniosku skarżącego z 17 grudnia 2018 r. (uzupełnionego pismem z 10 stycznia 2019 r.).

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...]lutego 2019 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 82 ust. 2 pr.bud.

W ocenie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego ww. rozstrzygnięcie powinno zostać utrzymane w mocy, jako odpowiadające prawu. Zażalenie złożone w sprawie nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Zdaniem [...]WINB w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka podmiotowa stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Organ odwoławczy powtórzył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący posiadał jakiekolwiek prawo do działek, na których znajdują się obiekty objęte przedmiotem wniosku z 17 grudnia 2018 r. Zdaniem organu drugiej instancji, PINB słusznie uznał także, że obszar oddziaływania obiektów budowlanych znajdujących się na działkach oznaczonych nr ewid. [...]i [...]zamyka się w granicach terenu obejmującego ww. działki.

W rezultacie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a o wszelkich odczuwalnych immisjach, na które wskazywał skarżący w swoich pismach, rozstrzygnąć może jedynie sąd powszechny. Organ administracji publicznej nie ma bowiem kompetencji do rozpoznawania tego typu spraw.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 13 maja 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i nakazanie organom prowadzenia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik wydanego postanowienia, a w szczególności naruszenie art. 7 i 7b oraz 77 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a.;

wadliwą interpretację przepisów postępowania, a w szczególności art. 61a k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie mógł brać udziału w charakterze strony, co rażąco narusza prawo skarżącego zagwarantowane w art. 28 k.p.a.

7. Odpowiadając w dniu 18 czerwca 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd uznał, że wbrew opinii organu odwoławczego, że w przypadku skarżącego brak przymiotu strony nie został stwierdzony w sposób nie budzący wątpliwości. Przeciwnie, zgromadzone wstępnie materiały wskazują, że posiadanie przez skarżącego praw strony nie jest prima facie wykluczone.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdził, że dominująca w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja art. 61a k.p.a. przemawia za zastosowaniem tego przepisu jedynie wówczas, gdy brak przesłanek do uznania określonej osoby za stronę jest oczywisty. Między innymi, w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 7 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 983/13, potwierdzono, że "ugruntowało się już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym [art. 61a k.p.a.] - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający, wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. [W związku z tym] właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że ‘oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy’ (zob. G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy z 2014 r., nr 2, s. 82-84)".

W opinii Sądu w rozpatrywanej sprawie brak przymiotu strony przysługującego skarżącemu nie jest oczywisty, tym bardziej, że sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy pozostawia dużo do życzenia.

Podstawowe informacje zgromadzone przez organ w następstwie pism skarżącego zostały uznane za wystarczające do odmowy wszczęcia postępowania. W postanowieniu organu pierwszej instancji nie wykazano jednak, aby okoliczności sprawy były jednoznaczne. Nie ma wątpliwości, że nieruchomość skarżącego oddziela od działek, na których zbudowane są ww. hale produkcyjne działka nr ewid. [...]należąca do osób trzecich. Z rysunków udostępnionych przez służby geodezyjno-kartograficzne wynika, że działka ta jest wąska a jednocześnie bardzo długa. Odległość między domem mieszkalnym skarżącego a halą produkcyjną zlokalizowaną na działce nr ewid. [...] liczy kilka, najwyżej kilkanaście metrów. Trudno jednak przesądzić, czy immisje akustyczne i zapachowe rzeczywiście należy uznać za mieszczące się w granicach obowiązujących norm.

We wskazanym zakresie argumentacja PINB, twierdzącego, że spory wywołane immisjami powinny być rozstrzygane przez sądu powszechne, a nie organu administracji budowlanej, jest, najdelikatniej rzecz ujmując, nieprecyzyjna. Skarżący nie wnosił przecież o odszkodowanie z tytułu stworzenia przez inwestora (właściciela działki nr ewid. [...]) nieakceptowalnych warunków zamieszkania, lecz właśnie o to, czy immisje takie są zgodne z normami prawa administracyjnymi przyjętymi w przedmiotowym zakresie. Do rozpatrzenia takich zarzutów lub skarg właściwe są organy administracji, choć nie wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Jeśli bowiem prawdziwe jest oświadczenia właściciela działki nr ewid. [...], że w przedmiotowej hali prowadzona jest produkcja mebli, to trzeba zdać sobie sprawę z faktu, że użycie pił mechanicznych może rzeczywiście być głośne i przekraczać dopuszczalne normy hałasu na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto, wiedza powszechna wskazuje, że używane w stolarniach lakiery i farby mogą być odbierane jako wysoce drażniące. W uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji nie wspomina się nawet gdzie są zamontowane i jaką wielkość mają kraty wentylacyjne lub wyrzutnie substancji lotnych, na które wskazał skarżący w pismach do organu.

Wymienione wyżej dwie okoliczności związane z obecnością hal produkcyjnych w pobliżu nieruchomości skarżącego wskazują, że brak faktycznego oddziaływania tych hal na nieruchomości sąsiednie wcale nie jest oczywisty. Poza tym, z pisma skarżącego z 10 stycznia 2019 r. wynika, że skarżący domaga się kontroli przedmiotowych hal produkcyjnych pod względem zachowania warunków bezpieczeństwa ludzi, w tym także zgodności z przepisami sanitarno-epidemiologicznymi. Z tego względu zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy uznać za nietrafne. Przepis ten stosujemy jedynie w odniesieniu do postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę. W pozostałym zakresie w Prawie budowlanym przymiot strony określany jest na podstawie art. 28 k.p.a., a więc w sposób szerszy niż w przypadku zastosowania art. 28 ust. 2 pr.bud. Podstawą uznania określonej osoby za stronę mogą więc być zarówno przepisy prawa budowlanego, jak i przepisy sanitarne, bądź dotyczące ochrony środowiska. Z tego względu ograniczenie się do obszaru oddziaływania obiektu przewidzianego w art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. należy uznać za nietrafne.

Argumentacja przedstawiona wyżej mogłaby wydawać się zbyt powierzchowna i ograniczona dla uchylenia postanowień organów nadzoru budowlanego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podkreśla jednak, że w przypadku zastosowania art. 61a k.p.a. nie prowadzi się szczegółowego postępowania dowodowego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 943/14, wyraźnie podkreślono: "postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania oznacza, że nie zostały podjęte przez organ administracji jakiekolwiek czynności zmierzające do merytorycznej oceny złożonego wniosku w sprawie". Dlatego też Sąd w niniejszym postępowaniu nie badał trafności wszystkich ustaleń dokonanych przez organ. Na tym etapie postępowania nie jest na przykład istotne ustalenie, czy przedłożony przez właściciela hal produkcyjnych dokument o warunkach zabudowy działki nr ewid. [...] łączył się z udzieleniem pozwolenia na budowę, czy też nie. takie okoliczności powinny być zbadane w ewentualnym postępowaniu nadzorczym. Do wszczęcia tego postępowania jednak jeszcze nie doszło.

Mając na względzie ograniczony zakres badania okoliczności faktycznych przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub organ nadzoru budowlanego, Sąd nie rozstrzyga o tym, czy skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje interes prawny, czy jednak nie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostawione jest wyłącznie właściwym organom administracji budowlanej lub sanitarnej. Sąd stwierdza jednak, że wydając postanowienie o nieposiadaniu przez skarżącego przymiotu strony organ pierwszej instancji zignorował okoliczności świadczące o wątpliwościach w tym zakresie. Organ powiatowy nie wykazał też, aby brak legitymacji procesowej skarżącego był oczywisty w takim sensie, w jakim rozumie go Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej orzeczeniu.

10. W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]ponownie oceni, czy rzeczywiście stwierdzone wstępnie okoliczności sprawy uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania, czy też nakazują organowi przeprowadzić je i rozstrzygnąć w zależności przyjętych ustaleń faktycznych i prawnych.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji.

Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również postanowienie organu pierwszej instancji w uznaniu, że uchybienia wymienione wyżej dotyczą organów obu instancji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł na podstawie art. 200 p.p.s.a.