Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1944/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1; art. 18 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy C. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. wydał na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000, 1349 i 1432) rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], mocą którego stwierdził nieważność [...] uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Wójta Gminy [...], w zakresie, w jakim przewiduje zachowanie trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia zmieniającego i wejścia w życie uchwały z dniem [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w dniu [...] lipca 2018 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia dla Wójta Gminy [...].

Uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu [...] sierpnia 2018 r. Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, 1000 i 1349), art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), art. 42 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, 1000, 1076) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936).

W uchwale Nr [...] Rada Gminy ustaliła wynagrodzenie Wójta Gminy [...], określając wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, dodatek funkcyjny oraz dodatek specjalny. Jednocześnie w [...] tej uchwały Rada Gminy unormowała, iż: uchwała wchodzi w życie z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia zmieniającego, dniem [...] listopada 2018 r. i podlega ogłoszeniu.

W ocenie Wojewody [...] uchwała Nr [...] jest sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym w zakresie określonej w [...] mocy obowiązującej "z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia zmieniającego, z dniem [...] listopada 2018 r.".

Zdaniem Wojewody art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym określa, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Podobnie art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wskazuje, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Art. 37 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza limit maksymalnego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru (w tym wójta gminy, burmistrza, prezydenta miasta) w wysokości siedmiokrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (kwota bazowa na 2018 r. to 1789,42 zł, stąd maksymalne wynagrodzenie to: 12 525,94 zł). Z kolei art. 36 ustawy o pracownikach samorządowych wprowadza dodatek specjalny dla wójta, starosty i marszałka (ust. 3) oraz możliwość przyznania dodatku funkcyjnego dla pracownika samorządowego (ust. 4). Art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych przewiduje dodatek za wieloletnią pracę dla pracowników samorządowych przysługujący po pięciu latach pracy w wysokości wynoszącej 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego i wzrastający o 1% za każdy dalszy rok pracy, aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego.

Szczegółowe zasady wynagradzania zostały zawarte w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W § 6 rozporządzenia określono wysokość dodatku specjalnego dla wójta, starosty i marszałka w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia jest wykaz stanowisk, kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz kwoty maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego na poszczególnych stanowiskach dla pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru. Pierwszą część wykazu (I. Tabela) stanowi zestawienie stanowisk wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw wraz z wysokością wynagrodzenia zasadniczego i maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego, z podziałem na: obowiązujące do dnia 30 czerwca 2018 r. (A.) oraz obowiązujące od dnia 1 lipca 2018 r. (B.). W ww. wykazie kwoty obowiązujące od 1 lipca 2018 r. dla wójta w gminie do 15 tysięcy mieszkańców (do tej kategorii zalicza się gmina [...]) są następujące: wynagrodzenie zasadnicze: od 3400 zł do 4700 zł, maksymalny poziom dodatku funkcyjnego: 1900 zł.

Zdaniem organu analiza opisanych powyżej unormowań prawnych oraz uchwały Nr [...] wskazuje, że Rada Gminy [...] określając wysokość wynagrodzenia wójta oraz poszczególnych składników tego wynagrodzenia, w [...] uchwały zdecydowała o wejściu w życie uchwały z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia zmieniającego, dniem [...] listopada 2018 r., co w praktyce oznacza obowiązywanie tak ustalonego wynagrodzenia Wójta Gminy dopiero od dnia [...] listopada 2018 r.

W ocenie Wojewody [...] rozwiązanie przyjęte w [...] uchwały jest sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi.

Rozporządzenie weszło w życie z dniem 19 maja 2018 r. (§ 13 rozporządzenia). Załącznik nr 1 do rozporządzenia (I. Tabela, B.) wskazał jednoznacznie termin obowiązywania stawek wynagrodzenia zasadniczego oraz maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego poprzez stwierdzenie: obowiązująca od dnia 1 lipca 2018 r.

Przyjęcie rozwiązania określonego w [...] uchwały oznaczałoby obowiązywanie do końca października 2018 r. unormowań uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie zatrudnienia i ustalenia wynagrodzenia dla Wójta Gminy [...]. W [...] tej uchwały określono wysokość wynagrodzenia zasadniczego Wójta Gminy [...] w kwocie [...] zł. Oznaczałoby to tym samym, że od dnia [...] lipca 2018 r. do dnia [...] października 2018 r. wynagrodzenie Wójta Gminy [...] pozostawałoby w sprzeczności z rozporządzeniem, które jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie bowiem z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pojęcie "prawo" zawarte w art. 85 dotyczy przepisów powszechnie obowiązujących, do których zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) zaliczamy: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.

Ponadto art. 2 Konstytucji RP określa zasadę demokratycznego państwa prawnego, natomiast art. 7 Konstytucji określa zasadę praworządności polegającą na tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada dotyczy również organów samorządu terytorialnego, w tym samorządu gminnego (rady gminy oraz wójta gminy). Odnosi się ona także do działalności prawotwórczej rady gminy, w tym podejmowania uchwał w sprawie wynagrodzenia wójta gminy.

Ponadto art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych normuje, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Art. 73-75 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, z późn. zm.) regulują zagadnienia stosunku pracy na podstawie wyboru (nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy, powrót do poprzedniego pracodawcy po urlopie bezpłatnym, odprawa). Jednakże z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru (w tym wójta gminy) nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w tym art. 42. Niniejszy artykuł normuje kwestie wypowiedzenia zmieniającego, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę, które z kolei obejmują okresy wypowiedzenia (w tym okresy trzymiesięczne).

Zdaniem organu Rada Gminy [...] nie miała podstaw do ustalenia wejścia w życie uchwały z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia zmieniającego, z dniem [...] listopada 2018 r. Dzień wejścia w życie przepisów uchwały Nr [...] wyznaczają ww. unormowania rozporządzenia, to jest dzień [...] lipca 2018 r.

Wojewoda [...] wskazał także na niewłaściwe określenie w podstawach prawnych uchwały Nr [...] dnia wydania rozporządzenia. Właściwy dzień wydania to: [...] maja 2018 r.

Wojewoda [...] stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...], istotnie narusza prawo i jako sprzeczna z prawem jest nieważna, w zakresie określonym w sentencji rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie uchwała zachowuje moc obowiązującą.

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Skarżąca zarzuciła ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 2, art. 91 ustawy o samorządzie gminnym,

- art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych,

- art. 42 ustawy Kodeks pracy

Zdaniem skarżącej Gminy organ błędnie uznał, iż brak jest podstaw do zmiany wysokości wynagrodzenia wójta z zachowaniem stosownego okresu wypowiedzenia, a co za tym idzie, błędne uznał, że uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem.

Rada Gminy [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania.

W ocenie skarżącej zawarte w rozstrzygnięciu stanowisko organu nadzoru jest błędne, a przedmiotowa uchwała Rady Gminy [...] w zakresie [...] nie narusza prawa.

Uchwała rady gminy, która ustala dla wójta nowe, niższe wynagrodzenie nie może wejść w życie z dniem podjęcia, gdyż niezbędne jest określenie zgodnie z przepisami Kodeksu pracy, właściwego okresu wypowiedzenia. Wójt jako pracownik samorządowy, zatrudniony jest w urzędzie gminy na podstawie wyboru. Przepisy prawa pracy określające status pracowników samorządowych określone zostały w ustawie o pracownikach samorządowych. Art. 43 tejże ustawy w ustępie 1 wskazuje jednak, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy. Przy ocenie legalności uchwały należy brać pod rozwagę przepisy obu ustaw.

Do kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójtowi, co wynika wprost z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W kompetencji tej mieści się zarówno uprawnienie do określenia tego wynagrodzenia na początku kadencji, jak i zmiana jego wysokości w trakcie jej trwania. Możliwa jest zatem jednostronna zmiana wysokości wynagrodzenia.

Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest dokonywanie obniżenia wysokości wynagrodzenia bez zachowania stosownego okresu wypowiedzenia. W przepisach ustawy o pracownikach samorządowych brak jest przepisów regulujących zagadnienie dotyczące wypowiadania warunków pracy i płacy. Przepisy ustawy Kodeks pracy, a konkretnie art. 42, również nie mogą być stosowane wprost w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru. Podstawowym argumentem uzasadniającym wykluczenie stosowania przepisów regulujących procedurę wypowiadania warunków pracy i płacy w Kodeksie pracy jest szczególny rodzaj stosunku, jakim jest stosunek pracy z wyboru. W przypadku bowiem nieprzyjęcia nowych warunków pracy i płacy nie jest możliwe rozwiązanie stosunku pracy. Niedopuszczalność stosowania art. 42 Kodeksu pracy jest w związku z tym uzasadniona w zakresie, w jakim wymagana jest zgoda pracownika na zmianę warunków pracy lub płacy. Stanowi to logiczną konsekwencję przyznania radzie gminy kompetencji do jednostronnej zmiany wysokości wynagrodzenia wójtowi. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia przez ustawodawcę kwestii wypowiadania warunków pracy i płacy, w odniesieniu do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru, nie zwalnia z obowiązku poszanowania podstawowych zasad prawa pracy, które obowiązują bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy.

Powołując się na twierdzenia Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, skarżąca podkreśliła, że systemowa analiza przepisów prawa pracy prowadzi do wniosku, że zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia. Powyższą zasadę należy stosować w odniesieniu do sytuacji, w których nie jest możliwe dokonanie wypowiedzenia zmieniającego na podstawie art. 42 Kodeksu pracy.

Zasadnym jest zatem stwierdzenie, iż Rada Gminy [...] podejmując uchwałę w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...] z zachowaniem stosownego okresu wypowiedzenia, nie naruszyła prawa.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz potrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał NSA w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, "Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym", "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., sygn. akt II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1282/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Przystępując do badania zgodności z prawem uchwały Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...] wskazać w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta odpowiednio burmistrza lub prezydenta miasta. Wynagrodzenie to ustala rada gminy w formie uchwały w oparciu o przepisy prawa regulujące zasady ich wynagradzania. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych aktualnie uregulowana jest w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) i w wydanym na podstawie art. 37 ust. 1 tej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. 2018, poz. 936). Przepisy tego rozporządzenia są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji) oraz źródłem prawa pracy w rozumieniu art. 9 §1 k.p.

Stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru (wójta, burmistrza, prezydenta) jest szczególnym stosunkiem pracy ściśle związanym z pełnioną przez niego funkcją. W przypadku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przyjęcie mandatu oznacza zgodę na podjęcie zatrudnienia na warunkach określonych przez radę gminy w ramach prawa powszechnie obowiązującego czyli ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzeń wykonawczych do nich. Wójt Gminy [...] przyjmując mandat i obejmując stanowisko, wyraził zgodę na zatrudnienie na takich warunkach.

Kwestia zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego z wyboru nie została uregulowana ani w ustawie o pracownikach samorządowych, ani w przepisach Kodeksu pracy.

W Kodeksie pracy stosunkom pracy na podstawie wyboru poświęcono zaledwie kilka artykułów (art. 73-75), nie przewidując przy tym – jak to ma miejsce w odniesieniu do stosunków pracy z powołania (art. 69 k.p.) – odpowiedniego stosowania do nich przepisów dotyczących umów o pracę. Zgodnie z art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych w kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (ust. 1), a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają sądy pracy (ust. 2). W wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt I PK 24/08 (LEX nr 658173) Sąd Najwyższy wskazał, że stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązywany jest na podstawie wyboru. Wójt wybierany jest w wyborach bezpośrednich a czynności pracodawcy wykonuje wobec niego rada gminy. Stosunek pracy wójta należy analizować z uwzględnieniem publicznoprawnych aspektów wykonywania przez niego mandatu, który to mandat wyznacza czas trwania stosunku pracy. Trzeba mieć na względzie tę specyfikę przy rozważaniu odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu pracy do stosunku pracy wójta nawiązanego na podstawie wyboru. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko wyrażone zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42 (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt I PKN 488/00, OSNP 2003 nr 10, poz. 242; z 23 listopada 2001 r., sygn. akt I PKN 699/00, OSNP 2003 nr 22, poz. 541; z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 344;z 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07, OSNP 2009, nr 21-22, poz. 278 wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 września 1997 r., sygn. akt II SA 941/97, LEX nr 31401; z 9 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 873/04, LEX nr 164507). Przepis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Jak to zostało wskazane powyżej, kwestia zmiany wysokości (obniżenia) wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy (radę miasta) w okresie trwania jego mandatu. Takich przepisów gwarantujących stabilność warunków zatrudnienia wójta (stabilność treści jego stosunku pracy w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzenia) nie zawiera ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani Kodeks pracy. Wobec powyższego za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 42 k.p.

Przepisy ustawy o pracownikach samorządowych i rozporządzenie Rady Ministrów stanowią podstawowe kryterium ustalania wysokości wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru. Art. 13 k.p. stanowi, że pracownik ma prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę, a warunki realizacji tego prawa określają przepisy prawa pracy oraz polityka państwa w dziedzinie płac, w szczególności poprzez ustalenie najniższego wynagrodzenia za pracę. Z przepisu tego wynika, że wynagrodzenie za pracę musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy o zakresie wynagrodzenia dla określonej grupy pracowników, w tym wypadku określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 maja 2018 r.

Skarżąca Gmina, w swojej argumentacji zawartej w skardze uzasadniającej zastosowanie 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia skutkującego wejściem uchwały w życie z dniem [...] listopada 2018 r., odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06 (OSNP 2007/23-24/344, OSP 2008/7-8/83), wskazuje, że systemowa analiza przepisów prawa pracy (w rozumieniu art. 9 k.p.) prowadzi do wniosku, że zasadą prawa pracy jest konieczność zachowania odpowiedniego okresu między wprowadzeniem dopuszczalnej zmiany warunków płacy na niekorzyść pracownika, a skutkiem w postaci obniżenia wynagrodzenia.

Odnosząc się do tej kwestii, zwrócić jednakże należy uwagę, iż w zależności od źródła uprawnienia płacowego uprawnienie to jest realizowane różnymi metodami. W przypadku, gdy uprawnienie płacowe pracownika wynika z aktów prawnych powszechnie obowiązujących to rolę taką spełniają odpowiednie przepisy przejściowe ustanawiające ich vacatio legis. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych przewidziane zostały stawki wynagrodzenia dla pracowników samorządowych z wyboru obowiązujące do 30 czerwca 2018 r. (w wysokości identycznej z dotychczas obowiązującymi na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, które utraciło moc 18 maja 2018 r.) oraz w wysokości obniżonej, obowiązujące od 1 lipca 2018 r. Unormowanie to stanowi quasi vacatio legis dla wprowadzonych zmian, a wobec tego także i z tego powodu brak jest podstaw do odmiennego kreowania terminu wejścia w życie nowych stawek wynagrodzenia przez radę gminy.

W art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wyraźnie wskazane zostało upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gminy. Tym samym rada gminy nie może, w ocenie Sądu, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., ustanawiać innych, szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, aniżeli wynikające z powołanych przepisów. W związku z powyższym za słuszny należy uznać zarzut Wojewody [...], że przedmiotowa uchwała w zakresie [...] sprzeczna jest z postanowieniami Tabeli B stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, gdyż określa termin wejścia w życie nowych stawek wynagrodzenia sprzecznie z treścią tego rozporządzenia. Przepis ten stanowił bowiem, iż zmieniona tabela kwot wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) ma zastosowanie od 1 lipca 2018 r. W związku z powyższym, nowe wynagrodzenie Wójta Gminy [...] odpowiadające kwotom przewidzianym w tym rozporządzeniu określone w uchwale z [...] lipca 2018 r. powinno obowiązywać od [...] lipca 2018 r., a nie od [...] listopada 2018 r.

W rozstrzyganym sporze rację należy przyznać Wojewodzie [...], bowiem przekroczenie przez Radę Gminy kompetencji o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność [...] uchwały Rady Gminy zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, na czym polegało i w czym się wyrażało naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda zawiadomił Gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

Odnośnie powoływanego przez stronę skarżącą na poparcie swojego stanowiska wyroku Sądu Najwyższego z 9 października 2006 r., sygn. akt II PK 27/06, wskazać należy, że został on wydany w innym stanie faktycznym i prawnym. Przede wszystkim dotyczył sytuacji, w której rada gminy korzystając ze swoich kompetencji do kształtowania wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta jednostronnie, w związku z negatywną oceną jego pracy dokonała obniżenia wysokości jego wynagrodzenia i tylko takiej sytuacji dotyczy wynikający z niego nakaz stosowania w drodze analogii art. 42 k.p., a więc dokonania obniżenia wynagrodzenia z zachowaniem okresu równego okresowi wypowiedzenia. W ocenie Sądu skoro w rozstrzyganej sprawie obniżenie wynagrodzenia Wójta Gminy [...] jest konsekwencją zmian dokonanych przez ustawodawcę, to ustawodawca decyduje od kiedy nowe przepisy wejdą w życie. W tym zakresie ustawodawca w rozporządzeniu z 18 maja 2018 r. przewidział quasi przepisy przejściowe umożliwiające organom samorządu dostosowanie wysokości wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do zmienionych stawek wynagrodzenia. Analizowany pogląd wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 849/18, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i aprobuje.

Reasumując, wskazać należy, że skoro przepisy prawa nie przyznają radzie gminy uprawnień do ustalania zasad wynagradzania pracowników samorządu gminnego, to uchwała tego organu regulująca omawianą kwestię w sposób odmienny od przepisów prawa mających charakter bezwzględnie obowiązujących, narusza prawo w sposób istotny i dlatego na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda uprawniony był do stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 2 uchwały.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.