Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1854/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 262/19 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję S. w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr Rep.[...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 262/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta [...] [...] z dnia [...] listopada 2018 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. [znak [...]] Wójt [...] [...](dalej: Wójt; organ I instancji) odmówił przyznania W. J. (dalej: wnioskodawczyni; skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu wykonywania opieki nad mężem Z. J. Powodem odmowy było stwierdzenie dwóch przesłanek: jednej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność u męża wnioskodawczyni została stwierdzona w wieku [...] lat, natomiast niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia i nie powstała ona w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej; drugiej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji), po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania przez wnioskodawczynię, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na to, że odmowa przyznania świadczenia na podstawie przesłanek z art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.) nie była zasadna, jednakże skarżąca nie spełniła warunków z art. 17 ust. 1 tej ustawy, co uzasadniało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie rezygnacja z aktywności zawodowej wnioskodawczyni nie została wymuszona koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Kolegium odmówiło skarżącej przyznania prawa świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w związku z opieką nad niepełnosprawnym, w znacznym stopniu mężem ze względu na brak związku między sprawowaną przez nią opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Organ wskazał w tym względzie, że:

- skarżąca przez przeszło [...] lata była aktywna zawodowo (prowadziła własną działalność gospodarczą – sklep [...]),

- w związku małżeńskim ze Z. J. pozostaje od dnia [...] lutego 1994 r., natomiast działalność gospodarcza prowadzona była od końca 1990 r. do końca lutego 2013 r.,

- niepełnosprawność męża istnieje od [...] roku życia, a zatem w dacie zawarcia związku małżeńskiego i w okresie pracy zawodowej wnioskodawczyni był on już osobą niepełnosprawną,

- rozmiar i zakres sprawowanej opieki nie koliduje z możliwością podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, bowiem mąż skarżącej jest w ocenie organu "na tyle samodzielny (nie jest osobą leżącą, samodzielnie spożywa posiłki i ubiera się), że ogólny stan jego zdrowia nie może przekreślić możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia",

- "wcześniejsze zatrudnienie nie kolidowało z zakresem czynności »opiekuńczych« w stosunku do męża", a z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia męża wnioskodawczyni od kwietnia 2015 r. (data wydanego orzeczenia o niepełnosprawności) uległ pogorszeniu.

Ponadto organ II instancji stwierdził, że takie czynności, jak przygotowanie ubrania i posiłku, towarzyszenie podczas wizyt lekarskich, pomoc przy codziennej toalecie należą do obowiązków chociażby rodziców dzieci w wieku szkolnym (podczas dni wolnych od nauki – ferie, wakacje), co nie jest równoznaczne z brakiem po stronie tych osób możliwości wykonywania pracy zawodowej.

W podsumowaniu Kolegium zaznaczyło, że nie neguje faktu, iż wnioskodawczyni pomaga małżonkowi w codziennym funkcjonowaniu, jednakże zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniosła W. J., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że nie podziela argumentacji Kolegium co do tego, że rezygnacja z aktywności zawodowej wnioskodawczyni nie została wymuszona koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a zakres tej opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Sąd dodał, że zgodnie z tym przepisem opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd wojewódzki odwołał się do legalnej definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, przez który zgodnie z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumie się między innymi niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (lit. a). Konsekwentnie też wskazał na odesłanie do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 2018, poz.511), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Ponadto podniósł również, że w § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2018 r. poz. 2027 – dalej: rozporządzenie wykonawcze) – wydanego na podstawie art. 6c ust. 9 tej ostatniej ustawy – określone zostały standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy – co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki – co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych – co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Sąd wskazał również na to, że w ust. 2 § 29 rozporządzenia wykonawczego przewidziano, że przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3.

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że taki kontekst prawny, wynikający z przywołanych wyżej regulacji, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego, Sąd wojewódzki wskazał na bezsporny fakt, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym to orzeczeniu jednoznacznie wskazano, że jest on "osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, co kwalifikuje go do zaliczenia do osób z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności na okres stały". Sąd stwierdził w tym zakresie, że przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono m.in. sprawność psychofizyczną organizmu w zakresie zdolności męża wnioskodawczyni do samodzielnego zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych, konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspakajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Idąc dalej, Sąd podniósł, że z materiału dowodowego wynika, iż opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały, długoterminowy i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Jednocześnie Sąd zauważył, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego", jak przyjęło Kolegium, negując określone w orzeczeniu o niepełnosprawności wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej. W związku z tym Sąd nie zgodził się z poglądem organu odwoławczego, według którego zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad mężem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia. To stwierdzenie, zdaniem Sądu, pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem lekarskim dotyczącym męża skarżącej, z którego wynika jednoznacznie jego trwała niezdolność do samodzielnej egzystencji i trwała, całkowita niezdolność do pracy. Końcowo Sąd stwierdził, że ani Kolegium, ani Sąd nie są uprawnione w niniejszym postępowaniu do kwestionowania przedmiotowego orzeczenia lekarskiego.

W takich warunkach Sąd wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej: p.p.s.a.) wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie, zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosło Kolegium, które oparło skargę kasacyjną na następujących podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na błędnym przyjęciu, że "z treści tego przepisu nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego";

2. naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza wskazanego powyżej przepisu prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiając wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium stwierdziło, że niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania stałej i osobistej opieki przez ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną musi mieć charakter całkowity, a opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Kolegium stwierdziło, że w całości aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy, organ II instancji stwierdził, że Z. J. (mąż skarżącej) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w świetle tego orzeczenia jest "osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długoterminowej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, co kwalifikuje go do osób z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności na okres stały". Organ przyznał również, że W. J. sprawuje osobistą opiekę nad swoim małżonkiem, a opieka ta ma charakter stały, długoterminowy i codzienny. Podniósł jednak, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji co do tego, że przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, organy powinny mieć na względzie jedynie kontekst prawny wynikający z art. 3 pkt 21 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i § 29 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Zdaniem Kolegium, w sprawach związanych z ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy mają obowiązek ustalić (i ocenić), czy opieka wykonywana stale i osobiście nad osobą niepełnosprawną stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej przez osobę ubiegającą się o przedmiotowe świadczenie; nie chodzi przy tym wyłącznie o ustalenie zakresu opieki, ale również wymagań osoby niepełnosprawnej. Poza tym podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ niepełnosprawność Z. J. istnieje od [...] roku życia, tj. od [...] lat, natomiast W. J. była aktywna zawodowo do końca lutego 2013 r. Organ argumentował, że skoro stan zdrowia męża wnioskodawczyni nie uległ pogorszeniu (ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datowany jest od 2013 roku i ma związek z wadą wzroku, która została stwierdzona w [...] roku życia), a dotychczas skarżąca godziła pracę zawodową z obowiązkami opiekuńczymi wobec współmałżonka, to brak jest podstaw do uznania, że niepodejmowanie zatrudnienia istnieje w bezpośrednim związku z opieką w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ II instancji stwierdził, że wykonywane przez skarżącą czynności opiekuńcze, polegające na przygotowaniu ubrania i posiłków, towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich, pomocy przy codziennej toalecie, "jakkolwiek mają charakter stały, długoterminowy i codzienny, to nie mogą kolidować z potencjalnym podjęciem zatrudnienia". Powołując się na doświadczenie życiowe członków Kolegium i logiczne rozumowanie, organ odwoławczy uznał, że co prawda czynności te wykonywane są codziennie, to jednak tylko przez część doby, zwłaszcza, że mąż wnioskodawczyni nie wymaga żadnych szczególnych zabiegów pielęgnacyjnych wykonywanych kilka razy w ciągu doby.

Kolegium podniosło końcowo, że błędna ocena stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że wystarczającą okolicznością przemawiającą za uznaniem, iż opiekun osoby niepełnosprawnej rezygnuje z zatrudnienia (bądź go nie podejmuje) jest oświadczenie tego opiekuna, że sprawuje stałą i długoterminową opiekę oraz orzeczenie lekarskie, z którego wynikać będzie trwała niezdolność osoby niepełnosprawnej do samodzielnej egzystencji, co stoi w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł w tym względzie, że intencją ustawodawcy było wsparcie osób sprawujących długotrwałą opiekę lub niosących długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które z tej przyczyny znajdują się w sytuacji zmuszającej do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy, i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Dodał, że "stałość" opieki powinna być rozumiana jako sprawowana w sposób ciągły, codzienny i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym [tym samym zrzekając się rozprawy].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny).

W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. w ramach podstawy z pkt 1 (naruszenie prawa materialnego) sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, a w ramach podstawy z pkt 2 (naruszenie przepisów postępowania) powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W tej sprawie najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Sposób jej rozstrzygnięcia determinowała bowiem przedstawiona przez WSA w Olsztynie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, interpretacja powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trzeba też zauważyć, że naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania o charakterze wynikowym jest skutkiem naruszenia przez ten sąd innych przepisów postępowania lub prawa materialnego. Przepisy zawarte w art. 145 lub przepis art. 151 p.p.s.a., jako przepisy blankietowe, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza sporem pozostają w niniejszej sprawie dwie przyznane w skardze kasacyjnej przez organ podstawowe okoliczności faktyczne. Pierwsza, że mąż W. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w świetle tego orzeczenia jest "osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długoterminowej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, co kwalifikuje go do osób z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności na okres stały". Druga, że wnioskodawczyni sprawuje osobistą opiekę nad swoim małżonkiem, a opieka ta ma charakter stały, długoterminowy i codzienny. Kolegium nie zgadza się jednakże z Sądem I instancji co do sposobu oceny – w ramach badania przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – zakresu i "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. To właśnie legło u podstaw sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na błędnym przyjęciu, że "z treści tego przepisu nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego".

Odnosząc się do tak zredagowanego zarzutu, dotyczącego błędnej wykładni i zastosowania przepisu prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że naruszenie danego przepisu prawa może nastąpić kumulatywnie w obydwu tych postaciach w sytuacji, gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją błędnej wykładni. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązujących przepisów lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei "niewłaściwe zastosowanie" stanowi błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt I GSK 511/15, dostępny jw.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można zarzucić w niniejszej sprawie wadliwej wykładni ani niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.

Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje takim osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 tej ustawy, zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (por. stanowisko wyrażone w wyrokach NSA dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19 – orzeczenia dostępne jw.). O tyle zatem można zgodzić się z organem II instancji, że "imperatyw sprawowania opieki w odpowiednim zakresie" może być badany przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. W tym też zakresie rację miał Sąd wojewódzki stwierdzając, że z przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku osoby wymagającej opieki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, "nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego". Kolegium w istocie zmierzało w ten sposób do zanegowania wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej.

Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiego rodzaju wsparcia ze stron innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu kasacyjnego niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że taki kontekst prawny, jaki wyłania się z przywołanych regulacji prawnych, powinny mieć na względzie organy przy ocenie zakresu oraz "adekwatności" opieki sprawowanej nad osobą zakwalifikowaną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Trafnie też Sąd wojewódzki odwołał się do legalnej definicji pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, zawartej w art. 3 pkt 21 (lit. a) ustawy oświadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji do art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jak i do § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Przy tym przepis art. 17 ust. 1 ustawy o oświadczeniach rodzinnych nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki – z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką – wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób. Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Zdaniem Sądu kasacyjnego, Kolegium nietrafnie interpretuje art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, że wymaga on takiej "stałości" wykonywanej opieki, która rozumiana jest jako jej sprawowanie "w zasadzie przez całą dobę", co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Przepis ten na zasadzie alternatywy rozłącznej (funktor "albo") wskazuje na dwa odrębne stany odnoszące się do osoby niepełnosprawnej: jeden, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności [podkr. wł.] i drugi, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy [podkr. wł.] innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień".

Z łącznie czytanych przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13, dostępny jw.). Wymóg rezygnacji z rzeczywistej bądź potencjalnej możliwości zarobkowania w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został zarazem powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Wobec tego dla oceny związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania (czy odpowiednio powstrzymywaniem się do zarobkowania) a sprawowaniem osobiście i w sposób ciągły (na stałe lub długotrwale) opieki lub pomocy osobie niepełnosprawnej nie należy odwoływać się do prognoz i założeń co do rzeczywistych możliwości zarobkowania. Te bowiem zwykle są zmienne w czasie i uzależnione chociażby od takich czynników, jak wiek danej osoby i jej "atrakcyjność" na rynku pracy, czy koniunktura gospodarcza. Istotne jest, że w określonym momencie wnioskodawca postanawia zrezygnować z zarobkowania (jeżeli pracę zarobkową wykonuje) lub się od niego powstrzymać (jeżeli w danym momencie pracy nie świadczy, ale jest zdolny i gotowy do jej podjęcia), a czyni to w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w stosunku do której zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W tym też znaczeniu związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką powinien być bezpośredni, bowiem niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, musi mieć charakter całkowity z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia jest opieką stałą lub długotrwałą. Dlatego też w sytuacji, gdy opieka nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością rezygnacji z zarobkowania (lub niepodejmowania zatrudnienia) a opieką nie istnieje. W postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, tj. wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie właśnie tak, niejako na zasadzie "odwróconej optyki", należy rozumieć sformułowany w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. powoływany w późniejszym orzecznictwie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11, dostępny jw.). Można zatem stwierdzić, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia czy stosunku prawnym, dotyczącym innej pracy zarobkowej, gdyż sprawowanie opieki w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 4023/18 i 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1544/19 – dostępne jw.).

O przyznaniu, bądź nieprzyznaniu świadczenia decyduje wyłącznie spełnienie ustawowych przesłanek, które organ ocenia na podstawie złożonych dokumentów oraz oświadczeń, i nie ma w tym zakresie miejsca na uznanie administracyjne. Dlatego też odwołanie się do stanowiska wyrażonego m.in. w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 w celu umotywowania odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tej przyczyny, że osoba ubiegająca się o to świadczenie wcześniej również wykonywała opiekę nad osobą niepełnosprawną i jednocześnie zarobkowała (prowadziła działalność gospodarczą), nie ubiegając się o tego rodzaju pomoc ze strony państwa, nie może znaleźć aprobaty. Z jednej strony bowiem można zgodzić się z tezą, że celem wprowadzenia świadczenia z art. 17 ust. 1 przywołanej ustawy była pomoc osobom sprawującym długotrwałą opiekę lub niosącym długotrwałą pomoc osobom niepełnosprawnym, które przez tę okoliczność znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do rezygnacji z pracy zarobkowej, pomimo istniejących na rynku pracy miejsc pracy i zdolności oraz gotowości do podjęcia zatrudnienia. Z drugiej jednak nie sposób przyjąć, aby wcześniejsza determinacja, produktywność i aktywność zawodowa takich osób, które mimo to podejmowały się w jakimś stopniu opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, mogła stanowić ustawową przeszkodę do uzyskania świadczenia. Trudno byłoby taki stan rzeczy uznać na płaszczyźnie aksjologii prawa, za pożądany i założony przez prawodawcę, który w ten sposób ograniczyłby możliwość uzyskania świadczenia przez te osoby, które wcześniej sumiennie wykonywały swoje obowiązki moralne i prawne, wynikające z pokrewieństwa a uregulowane w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (obowiązek alimentacyjny ciążący na członkach rodziny i wzajemny obowiązek pomocy ciążący na współmałżonkach). Względy wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej nie przemawiają za taką interpretacją art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Na koniec trzeba podkreślić, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały zakwestionowane (były to ustalenia własne organów pomocowych), w tym w szczególności co od tego, że wnioskodawczyni osobiście świadczy pomoc i opiekę swojemu mężowi w zakresie koniecznym ze względu na orzeczony, znaczny stopień niepełnosprawności. Dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka. Całkowicie uprawnione było zatem przyjęcie, że skarżąca sprawuje nad niepełnosprawnym mężem opiekę "w odpowiednim zakresie" do wymogów wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedstawiony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazywał na charakter czynności związanych z wykonywaniem przez skarżącą opieki i pomocy względem niepełnosprawnego męża. Sąd wojewódzki wskazał na bezsporny fakt, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] kwietnia 2015 r., w którym to rozstrzygnięciu jednoznacznie wskazano, że jest on "osobą z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, co kwalifikuje go do zaliczenia do osób z ustalonym znacznym stopniem niepełnosprawności na okres stały". Sąd stwierdził również, że opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały, długoterminowy i codzienny, trwa nieprzerwanie przez wszystkie dni tygodnia. Takie wnioski Sądu pozostawały w zgodzie z treścią przywołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Natomiast organy pomocowe nie wykazały, że w sprawie nie zachodzi taka sytuacja, która uniemożliwia skarżącej – niezależnie od woli sprawowania opieki i pomocy niepełnosprawnemu mężowi – podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie dowiodły w sposób obiektywny, że skarżąca, która sprawuje opiekę nad swoim mężem zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze osobistym i długoterminowym nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, może mimo to rzeczywiście podjąć zatrudnienie lub wykonywać pracę zarobkową na innej podstawie.

Podsumowując, Kolegium nie sformułowano w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów dotyczących okoliczności faktycznych, przyjętych przez Sąd wojewódzki za stan sprawy. Z kolei zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie znalazł potwierdzenia w analizie treści zaskarżonego wyroku. Stąd też w niniejszej sprawie nie było podstaw do przypisania Sądowi I instancji błędu w subsumcji prawnej stanu faktycznego, w którym Sąd uznał, że rezygnacja z aktywności zawodowej (niepodejmowanie pracy zarobkowej) przez skarżącą była związana z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, który jest osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził niezasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro zaś zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego okazał się nietrafny, to zamierzonego skutku nie mógł również wywołać zarzut naruszenia przepisów wynikowych (blankietowych), tj. art. 145 § 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.