Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 204/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Wojewody z dnia 2 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 października 2021 r., nr [...]


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 14 kwietnia 2020 r. Starosta (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. (dalej: "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku nr 1 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12 t w miejscowości G., gmina P., na działkach geodezyjnych nr [..]-[..], zgodnie z projektem budowlanym. Decyzja stała się ostateczna 27 kwietnia 2020 r.

Pismem z 12 maja 2020 r. m.in. J. B. i M. B. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawcy"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpili do Starosty z wnioskiem o wznowieniem postępowania zakończonego ww. decyzją z 14 kwietnia 2020 r.

Uzasadniając wniosek podniesiono, że Wnioskodawcy nie brali udziału

w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z uwagi na fakt, że organ ją wydający pominął informację, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest prawo własności (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wskazano,

że mieszkańcy miejscowości G. sygnalizowali w różnej formie fakt zakłócania wykonywania ich prawa własności przez Inwestora prowadzącego na własnej nieruchomości hodowlę trzody chlewnej. Zdaniem Wnioskodawców poszerzenie tej działalności zwielokrotni negatywne oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie narażając mieszkańców na hałas, drgania, gazy, pyły i zapachy, jest obarczone ryzykiem wystąpienia zagrożeń zdrowotnych i ekologicznych. Inwestycja będzie również sprzeczna z istniejącą na terenie miejscowości trwałą zabudową zagrodową.

W ocenie Wnioskodawców decyzja z 14 kwietnia 2020 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. organ wydający decyzję

o pozwoleniu na budowę nie dysponował wiedzą mogącą wynikać z raportu

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Postanowieniem z 5 października 2020 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 14 kwietnia 2020 r., po którego przeprowadzeniu decyzją z 16 grudnia 2020 r. odmówił jej uchylenia.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 30 marca 2021 r. uchylił ją w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym zostały wydane przez tego samego pracownika.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z 22 października 2021 r. odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 14 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że prowadząc postępowanie wznowieniowe dokonał ponownej analizy obszaru oddziaływania obiektu i określił go do granic działek ewidencyjnych nr [..]-[..] obręb G. gmina P., przy czym analiza została przeprowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie z 7 października 1997 r.".

Starosta wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją wynika, że budynek chlewni zlokalizowany będzie w odległości około 35 m od granicy działki

nr [..] będącej własnością E. S. Pozostałe działki będące własnością pozostałych osób wnioskujących o wznowienie postępowania zlokalizowane są w znacznej odległości od przedmiotowych budynków chlewni. W ocenie Starosty działki stanowiące własność tych osób znajdują się w znacznej odległości (co najmniej 30 m) od projektowanego budynku chlewni na działce nr [..]-[..] i nie mieszczą się

w obszarze oddziaływania nowoprojektowanego obiektu. Wskazano, że przepisy rozporządzenia z 7 października 1997 r. określają również minimalne odległości lokalizowania określonych budowli od granic działek z innymi budynkami (§ 6-10a i § 12). Zdaniem organu pierwszej instancji projektowane obiekty budowlane zachowują odległości przewidziane w tym rozporządzeniu.

Starosta zwrócił uwagę, że zgodnie z § 4 rozporządzenia z 7 października 1997 r. usytuowanie budowli rolniczych i projekt zagospodarowania działki lub terenu powinny być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."),

a w przypadku braku tego planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji obejmującej pozwolenie na budowę na przedmiotowym terenie brak było m.p.z.p. Obecnie obowiązujący plan, na który powołują się Wnioskodawcy, uchwalony 23 marca 2020 r. uchwałą Rady Miejskiej nr XXI/140/2020 został opublikowany 22 kwietnia 2020 r., a zaczął obowiązywać po 14 dniach. Podkreślono, że do czasu wejścia w życie m.p.z.p. organ wydaje decyzję w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, jaką w niniejszej sprawie jest decyzja z 18 lipca 2019 r. ustalająca warunki rozbudowy siedliska rolniczego w zakresie budowy dwóch budynków inwentarskich (chlewni 2 x 600 sztuk). W ocenie Starosty bezpośrednie oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie narażające mieszkańców na hałas, drgania, gazy i zapachy będzie zminimalizowane po zastosowaniu się do ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, Starosta wskazał, że z decyzji

o warunkach zabudowy wynika, iż inwestycja zalicza się do "przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu

o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". W decyzji tej stwierdzono, że "organ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia

(nr [...] z 8 września 2016 r.), w której odstąpiono od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko". Wskazano, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nr [...] z 8 września 2016 r. została wydana w oparciu o następujące dokumenty: 1) raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "budowa dwóch budynków inwentarskich - chlewni" wraz z uzupełnieniami i wyjaśnieniami z 27 kwietnia 2016 r.

i 30 czerwca 2016 r., 2) uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "RDOŚ"), wyrażonego w postanowieniu z 4 sierpnia 2016 r., 3) opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS"), wyrażonej w pismach z 22 marca 2016 r. i 2 września 2016 r.

Starosta zaznaczył, że w części III decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia stwierdzono m.in. brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 4 sierpnia 2016 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia "Budowa dwóch budynków inwentarskich - chlewni realizowanych na działkach nr [..]-[..], obręb geodezyjny G., gmina P.". W rozdziale III dotyczącym stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę tej inwestycji nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uznając że informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są wystarczające do określenia uwarunkowań do projektu budowlanego.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda decyzją

z 2 lutego 2022 r. utrzymał ją w mocy.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenie, czy w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagało oceny, czy Wnioskodawcy posiadali interes prawny, którego bez swojej winy jako strony nie mogli reprezentować w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody jedynym kryterium, w oparciu

o które należało ocenić, czy Wnioskodawcom mógł przysługiwać status strony, jest regulacja zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", która stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 tej ustawy zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Mając na względzie usytuowanie działek Wnioskodawców organ odwoławczy stwierdził, że w związku z realizacją inwestycji źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek nie będą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Źródłem takiego ograniczenia nie będą również przepisy rozporządzenia z 7 października 1997 r., w szczególności § 6 (usytuowanie zbiorników na płynne odchody zwierzęce) oraz § 8 (usytuowanie silosów na zboże i pasze). W ocenie Wojewody w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działek nie będą również przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.). Wojewoda zwrócił uwagę, że z cytowanego w opinii PPIS z 22 marca 2016 r. raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że nie prognozuje się przekroczeń dopuszczalnych poziomów gazów i pyłów poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny. Wskazano, że zawarte w raporcie poziomy oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia wskazują, że hałas powodowany przez inwestycję (instalacja wentylacyjna) nie przekroczy normatywów środowiskowych w strefach chronionych akustycznie.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o wznowienie postępowania stwierdzenia, że sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości czyni jej właściciela stroną organ odwoławczy podkreślił, że oddziaływanie takie musi być jednak unormowane prawnie. Zdaniem Wojewody przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie

w sposób określony w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w którym chodzi o ograniczenie

w zagospodarowaniu i zabudowie sąsiadującego z obiektem terenu, będącego skutkiem obowiązywania tych "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Ograniczenie to nie może natomiast być następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tzw. potencjalnych immisji pośrednich

z jednej nieruchomości na inną może rodzić roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Takie immisje mogą świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego, natomiast do uznania danego podmiotu za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że w związku

z planowaną inwestycją na określonym terenie nastąpią ograniczenia w jego zagospodarowaniu.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał stanowisko Wnioskodawców, że skoro byli oni stronami postępowań w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia, to przymiot taki przysługiwał im również w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 14 kwietnia 2020 r. Wojewoda podniósł, że w ramach postępowania w sprawie

o pozwolenie na budowę organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Prowadzi to do wniosku, że kluczowe znaczenie dla określenia przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, mają dwie kwestie: obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Zatem ustalony

w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań, czy też w sprawie wydania decyzji

o warunkach zabudowy krąg stron nie ma żadnego znaczenia dla ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Fakt ten nie daje również automatycznie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Badając kwestię istnienia wskazanej przez Wnioskodawców przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. organ odwoławczy zwrócił uwagę,

że zgodnie z art. 147 zdanie pierwsze k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W ocenie Wojewody skoro w sprawie zakończonej decyzją

z 14 kwietnia 2020 r. Wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony, to nie byli oni uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją

w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Wojewoda ocenił, że przesłanka wznowieniowa

z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest sporządzanym przez inwestora dokumentem prywatnym, podlegającym ocenie właściwego organu. Nie jest on zatem "stanowiskiem innego organu", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wojewoda przyznał, że co prawda na s. 1 decyzji z 18 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy Burmistrz Miasta i Gminy (dalej: "Burmistrz") stwierdził: "organ wydał decyzję

o środowiskowych uwarunkowaniach, w której odstąpiono od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko", lecz sformułowanie to uznać należy za omyłkę.

W istocie w cytowanej decyzji środowiskowej z 8 września 2016 r. stwierdzono jedynie brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto już z pierwszej strony tej decyzji w sposób niesporny wynika,

że została ona wydana w oparciu m.in. o raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa dwóch budynków inwentarskich - chlewni". Raport ten jest cytowany również na kolejnych stronach decyzji środowiskowej. Istnienie oraz przedłożenie przez inwestora raportu potwierdza również lektura postanowienia RDOŚ

z 4 sierpnia 2016 r., uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, oraz opinii PPIS z 22 marca 2016 r. w sprawie tej inwestycji.

W skardze na decyzję organu odwoławczego J. B. i M. B., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jej uchylenie

i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, zarzucili jej rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu

o wydanie Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku nr 1 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12 t w miejscowości G., na działkach geodezyjnych nr [..]-[..], obręb G. gm. P.

W uzasadnieniu skargi przytoczono treść przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego argumentując, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma każdy, kto legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, co do której występuje choćby możliwość szkodliwego oddziaływania ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu. Zaznaczono, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje niezależnie od tego, czy oddziaływanie na sąsiadujące nieruchomości przekracza normy ustalone przepisami. Sam fakt oddziaływania w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości czyni jej właściciela stroną. Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego

w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania

o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich

w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Wskazano, że inwestycja R. W. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) - dalej: "rozporządzenie

z 9 listopada 2010 r.". Z tego względu konieczne było wydanie przez Burmistrza decyzji

z 8 września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Została ona wydana na podstawie art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) - dalej: "ustawa środowiskowa". Z treści art. 74 ust. 3a tej ustawy wynika natomiast wprost,

że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Dotyczy to mieszkańców miejscowości G.,

w tym Skarżących.

Wskazano, że wydanie decyzji z 14 kwietnia 2020 r. zostało poprzedzone postępowaniem prowadzonym przez Burmistrza w przedmiocie wydania warunków zabudowy na działkach nr [..]-[..] położonych w miejscowości G. Zwrócono uwagę, że Skarżący byli stroną w tym postępowaniu i mimo, że postępowanie to było prowadzone przez inny organ i na podstawie innych przepisów dla oceny przymiotu strony należy stosować do obu postępowań takie same kryteria faktyczne i prawne.

Strona skarżąca podniosła, że decyzją z 18 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy Burmistrz zaliczył inwestycję wnioskowaną przez Inwestora do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. A zatem, przed wydaniem decyzji Burmistrza o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji konieczne było sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej dokument ten jest niezbędnym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazano, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż organ wydający tę decyzję nie dysponował takim dokumentem, a tym samym również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie dysponował informacjami mogącymi wynikać z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Końcowo wskazano, że z obowiązującego obecnie na terenie miejscowości G. m.p.z.p. wynika, iż obiekty inwentarskie dla terenów zabudowy zagrodowej ogranicza się do 20 DJP, a dla całego terenu do maksymalnie 210 DJP, zaś wydana decyzja pozwala na inwestycję znacznie przekraczającą te ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z 2 lutego 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty

z 22 października 2021 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z 14 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. W. pozwolenia na budowę budynku nr 1 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12 t w miejscowości G., gmina P., na działkach geodezyjnych nr [..]-[..], zgodnie z projektem budowlanym.

Skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 14 kwietnia 2020 r., podjęli próbę wznowienia tego postępowania

w oparciu o podstawę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący argumentowali, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji z uwagi na fakt, że organ ją wydający pominął informację, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest prawo własności.

Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym

z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Starosta w postanowieniu z 5 października 2020 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Wnioskodawców, okoliczność, że nie brali oni udziału w postępowaniu, tj. przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) uznał, że podstawa ta nie istnieje, co skutkowało odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organów, które uznały, że Skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 14 kwietnia 2020 r.

Oceniając stanowiska stron niniejszego postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który w dacie wydania decyzji z 14 kwietnia 2020 r. stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Zatem przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu

o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Dodatkowo ustalając krąg osób posiadających interes prawny

w postępowaniu dotyczącym udzielania pozwolenia na budowę należy mieć również na uwadze przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony

w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W piśmiennictwie wskazuje się, że w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 28 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el. teza 18). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyeliminował całkowicie stosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę regulacji k.p.a. Bez wątpienia bowiem aktualne pozostaje zagadnienie interesu prawnego, gdyż podmioty, które znalazły się w kręgu stron postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, zostały wyodrębnione na podstawie kryterium ochrony ich interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a.) musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; musi być przy tym aktualny i realny.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany

w judykaturze pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem

z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok WSA

w Krakowie z 18 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 743/20, wszystkie przywołane

w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Za utrwalone należy uznać stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy zatem przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tej działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (zob. wyroki NSA: z 30 listopada

2017 r. sygn. akt II OSK 574/16, z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 46/13, z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2271/12, z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2064/12,

z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1494/11, z 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 832/11, z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt

II OSK 1764/10, z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1182/10, z 12 kwietnia 2011 r.

sygn. akt II OSK 644/10).

Należy również zwrócić uwagę, że przymiot strony przysługujący podmiotowi innemu niż inwestor ma służyć zabezpieczeniu interesu prawnego właścicieli terenów sąsiednich w postępowaniu administracyjnym, którego konsekwencją jest wydanie decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany,

a więc stworzenie stanu, w którym istnieje prawna możliwość realizacji danej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości potencjalnie mogą być ograniczone w możliwościach ich zagospodarowania, lub na których zamierzenie inwestycyjne w jakikolwiek sposób (także dozwolony) oddziałuje, powinny w tym postępowaniu uczestniczyć, aby móc zabezpieczyć swój interes mający oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących.

Dodać należy, że na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które mają obowiązek zbadania oddziaływania analizowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy Inwestor prowadzi już działalność polegającą na hodowli trzody chlewnej o obsadzie 400 sztuk (56 DJP). Projektowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków inwentarskich (chlewni) o obsadzie w każdym z nich 600 sztuk tuczników (84 DJP), łącznie 1.200 sztuk (168 DJP). W wyniku rozbudowy zwiększy się obsada zwierząt do 224 DJP. Nie ulega zatem wątpliwości, że budowa kolejnych budynków chlewni może spowodować wzrost uciążliwości wobec zwiększenia produkcji trzody chlewnej w okolicy.

Zgodnie z § 12 rozporządzenia z 7 października 1997 r. budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy lub wydzielanie się substancji toksycznych, powinny być odizolowane od przyległych terenów pasem zieleni złożonym z roślinności średnio- i wysokopiennej.

Powyższa regulacja nakładająca na inwestora obowiązek dokonania nasadzeń celem stworzenia pasa zieleni izolacyjnej świadczy o tym, że inwestycja polegająca na wzniesieniu budowli rolniczej uciążliwej dla otoczenia (a z taką niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) będzie generowała uciążliwości dla otoczenia. Przez te uciążliwości należy rozumieć zespół negatywnych bodźców będących skutkiem określonej działalności (w niniejszej sprawie hodowli trzody chlewnej) pogarszających warunki życia mieszkańców poprzez obniżenie standardów środowiska przyrodniczego.

Z przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że Skarżący są właścicielami nieruchomości (m.in. działki nr [..]-[.]) znajdujących się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. W ocenie Sądu podniesiona we wniosku o wznowienie postępowania oraz w odwołaniu i skardze argumentacja w kontekście zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego, w szczególności projektu budowlanego, wskazuje,

że możliwe jest oddziaływanie projektowanej inwestycji na nieruchomości Skarżących, biorąc pod uwagę zakres planowanej inwestycji. Należy mieć na uwadze, że inwestycja obejmuje rozbudowę gospodarstwa rolnego, które już funkcjonuje i oddziałuje na otoczenie, środowisko i komfort życia mieszkańców.

Ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia RDOŚ z 4 sierpnia 2016 r. wynika, że podstawowymi źródłami emisji zanieczyszczeń do powietrza będą: budynki inwentarskie, zbiorniki do magazynowania odpadów płynnych i środki transportu. Natomiast źródłami hałasu na etapie eksploatacji będą: wentylatory (zarówno istniejące, jak i projektowane) oraz pojazdy ciężarowe. Jest to kolejny zapis potwierdzający przewidywanie o generowaniu uciążliwości przez inwestycję.

W ocenie Sądu powyższe przemawia za przyjęciem, że Skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, w którym nie brali oni udziału. Zasadne było zatem wznowienie postępowania na wniosek Skarżących, jako że byli oni legitymowani do zainicjowania postępowania

w sprawie wznowienia postępowania. Organy nie dostrzegły jednak, że już samo wywiedzenie potencjalnego wpływu inwestycji na warunki życia Skarżących powinno prowadzić do ponownej merytorycznej oceny inwestycji. Tymczasem w przedmiotowym postępowaniu, analizując podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organy poprzestały na ustaleniu, że Skarżącym nie przysługiwał przymiot strony z racji tego, że nie wystąpiło prawdopodobieństwo naruszenia ich interesu prawnego, wobec zlokalizowania ich nieruchomości poza obszarem oddziaływania inwestycji.

W ocenie Sądu treść postanowienia RDOŚ z 4 sierpnia 2016 r. dowodzi, że inwestycja będzie emitowała zanieczyszczenia powietrza, hałas, wzmożony ruch kołowy, a to powoduje, że niewątpliwie po stronie Skarżących pojawia się interes prawny

w uczestnictwie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji z racji tego, że ze strony inwestycji pojawią się z pewnością uciążliwości. Nawet jeśli immisje będą odbywały się w granicach dopuszczalnych norm (np. hałas) to mimo wszystko powoduje to powstanie po stronie Skarżących prawa do ochrony ich interesów, a zatem konstytuuje to interes prawny po ich stronie

w kontrolowanym postępowaniu. Skarżący powinni mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

Zdaniem Sądu organy wadliwie odkodowały powstanie interesu prawnego po stronie Skarżących w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z naruszeniem ich interesu prawnego czy prawnymi ograniczeniami w zagospodarowaniu należących do nich nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wskazane w uzasadnieniu organu odwoławczego odległości od granic działki inwestycyjnej do granic działek Skarżących (67 m, 78 m, 121 m i 150 m) nie pozwalają na uznanie, że nieruchomość znajduje poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Decyzja poprzedzająca wydanie pozwolenia na budowę, tj. decyzja z 18 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy, jednoznacznie wskazuje,

że określone uciążliwości ze strony przedsięwzięcia będą miały miejsce.

Podsumowując należy powtórzyć, że posiadanie interesu prawnego wynika nie tylko z przekroczenia dopuszczalnych norm, czy odległości, ale z tego, że nieruchomość położona jest w (prawidłowo wyznaczonym) obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Oznacza to, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten, na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, choć jest przepisem szczególnym, to jednak - podobnie jak art. 28 k.p.a. - nie uzależnia przymiotu strony od naruszenia interesu prawnego. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja powinna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1977/18).

Końcowo należy wskazać, że uczynienie stroną postępowania właścicieli nieruchomości położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze oddziaływania inwestycji nie przekreśla możliwości jej legalnej realizacji, a pozwala im jedynie na ochronę własnego interesu w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

z 22 października 2021 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku sprowadzającą się do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Starostę decyzji z 14 kwietnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej R. W. pozwolenia na budowę Skarżący posiadają przymiot strony. Organy ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy uznając, że Skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na realizację inwestycji bez swojej winy.

Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, który nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).

[pic]