Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 744/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 pkt 8 lit. a, art. 40 ust. 1, art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 82
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1, art. 25, art. 25 a, art. 25 b, art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 4 a, art. 43 ust. 6, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 2, art. 72 ust. 2, art. 73 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] r. nr IX/58/2011 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1, § 11, § 12, § 16 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3, § 18, § 23, § 24 w zakresie zwrotu: " oraz użyczenie", § 25, § 27 ust. 1 i 2, § 29, § 30 pkt 3 oraz § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku, nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr 1X758/2011 z dnia [...] czerwca 2011 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 ust. 8 lit. a w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), ustaliła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 82 pod poz. 1647 i weszła w życie z dniem 16 sierpnia 2011 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 uchwały powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje Zarząd Powiatu, który o ile odrębne przepisy oraz przepisy niniejszej uchwały nie stanowią inaczej, decyduje i składa oświadczenia woli w sprawach nabywania, zbywania, zamiany i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawienia, wynajmowania i użyczania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, jak również na umowy zawierane na czas oznaczony do 3 lat, które są zawierane jako kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W rozdziale regulującym zasady zbywania i obciążania nieruchomości zawarto m.in. zapis, iż zbycie nieruchomości wymaga zgody Zarządu Powiatu (§ 11). Zbycie nieruchomości będącej własnością Powiatu, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ustawowo określonych przypadków (§12 ust. 1). Zarząd Powiatu może ustalić regulamin przeprowadzenia przetargów. Ponadto Zarząd Powiatu wybiera formę przetargu, ogłasza i odwołuje przetarg, powołuje komisję przetargową i wykonuje inne czynności dotyczące przetargów, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych (§12 ust. 2). Koszty przygotowania do sprzedaży lokali lub budynków o przeznaczeniu innym niż mieszkalne doliczane będą do wartości nieruchomości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego (§12 ust. 3). Stosownie do treści § 16 ust. 1 od ceny lokalu mieszkalnego, sprzedawanego najemcy w trybie bezprzetargowym, udziela się, na wniosek nabywcy, bonifikaty w wysokości:

1) 50% - jeżeli następuje równoczesna sprzedaż wszystkich wyodrębnionych lokali

mieszkalnych w danym budynku, niezależnie od ich ilości,

2) 40% - we wszystkich pozostałych przypadkach.

3) Cena sprzedaży lokalu mieszkalnego sprzedawanego w trybie bezprzetargowym, może być na wniosek nabywcy rozłożona na raty roczne płatne przez okres do 10 lat (§16 ust. Nie spłacone raty podlegają zabezpieczeniu hipotecznemu (§ 16 ust. 3). Zgodnie z § 18 przy oddawaniu gruntów w użytkowanie wieczyste pierwsza opłata wynosi:

1) 15% ceny gruntu przeznaczonego na cele, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1, 2 i 6

ustawy o gospodarce nieruchomościami;

2) 25% ceny gruntu przeznaczonego na inne cele.

Zamiany nieruchomości dokonuje się na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (§ 23 ust. 1). Warunki zamiany nieruchomości uzgadnia się w drodze rokowań (§ 23 ust. 2).

W rozdziale dotyczącym zawierania umów najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości Rada zawarła m.in. regulacje, iż oddanie nieruchomości w dzierżawę, najem oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy nie jest ona niezbędna do realizacji zadań Powiatu i nie została przeznaczona do zbycia (§ 24). Zawarcie umowy dzierżawy lub najmu nieruchomości będącej własnością Powiatu, zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i z zastrzeżeniem przewidzianych w niej wyjątków, winno być poprzedzone przeprowadzeniem przetargu (§ 25 ust. 1). Zarząd Powiatu może ustalić regulamin przeprowadzenia przetargów i rokowań (§ 25 ust. 2). W§ 27 ust. 1 Rada wprowadziła wymóg zawarcia umowy dzierżawy, najmu lub użyczenia nieruchomości w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Zgodnie z § 27 ust. 2 w umowie tej należało w szczególności:

1) określić czas, na który umowa została zawarta;

2) określić wysokość, formę i termin płatności oraz zasady wypowiadania lub waloryzacji

czynszu, z wyłączeniem umowy użyczenia;

3) zastrzec, iż dzierżawca, najemca lub biorący do używania mogą wprowadzać

ulepszenia i zmiany w przedmiocie umowy tylko za zgodą Zarządu Powiatu;

4) zastrzec, iż dzierżawca, najemca lub biorący do używania nie mogą bez pisemnej

zgody Zarządu Powiatu podnajmować przedmiotu umowy ani oddawać go do

bezpłatnego używania osobie trzeciej;

5) ustalić warunki rozwiązania umowy.

Zarząd Powiatu może użyczać nieruchomości wchodzące w skład zasobu, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także zawierać kolejne umowy po umowie zawartej na czas oznaczony, dłuższy niż 3 lata (§ 29). Stosownie do treści § 30 przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem na okres powyżej

3 lat lub na czas nieoznaczony Zarząd może odstąpić od obowiązku przetargowego zawarcia tych umów w następujących przypadkach:

1) zawierania kolejnych umów z dotychczasowymi użytkownikami, dzierżawcami lub

najemcami, na ich wniosek, o ile poprzednie umowy zawarte były przez Zarząd

w trybie przetargu,

2) zawarcia umowy ze współmałżonkiem, zstępnym lub wstępnym w wypadku śmierci,

przejścia na emeryturę lub rentę dotychczasowego najemcy lub dzierżawcy, o ile

osoba ta przejmie wszelkie prawa i obowiązki dotychczasowej strony stosunku

prawnego oraz będzie kontynuowała działalność prowadzoną dotychczas

w nieruchomości,

3) zawierania umów z organizacjami pożytku publicznego.

Z kolei w dziale regulującym szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne Powiatu Rada zawarła zapis, iż warunki korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym ustala Zarząd Powiatu w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu (§ 32 ust. 2).

Na powyższą uchwałę, w części obejmującej § 3 ust. 1, §11, §12, §16 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3, § 18, § 23, § 24 w zakresie zwrotu: " oraz użyczenie", § 25, § 27 ust. 1 i 2, § 29, § 30 pkt 3 oraz § 32 ust. 2, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości Rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. "Ustawą szczególną", o której mowa w powyższym przepisie jest przede wszystkim ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), która w dziale II zawiera szczególne unormowania dotyczące zasad gospodarowania nieruchomościami będącymi własnością Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Pojęcie "zasad gospodarowania" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wjudykaturze przyjmuje się, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany przez Radę zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną

przez jej organ wykonawczy. Dodatkowo w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Praktyka taka spotyka się z aprobatą w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednakże pod warunkiem, że postanowienia podjęte przez Radę mają charakter generalny i że do stanowienia takich reguł upoważnia Radę ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższy zakres przysługujących Radzie kompetencji prawodawczych Wojewoda zakwestionował zapisy § 29 oraz § 24 badanej uchwały odnoszące się do umowy użyczenia. Zasady, o których mowa art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy o samorządzie powiatowym obejmują wyłącznie czynności związane z nabywaniem, zbywaniem i obciążaniem nieruchomości oraz ich wydzierżawianiem lub wynajmowaniem. Użyczenie, będące umową nazwaną regulowaną art. 710 i następnych kodeksu cywilnego, nie jest objęte zakresem którejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii. Stąd też legitymacji prawnej kwestionowanych zapisów nie sposób znaleźć tak w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawie o samorządzie powiatowym. W świetle ostatniego z wymienionych aktów, decyzja w przedmiocie zawarcia umowy użyczenia leży bowiem w wyłącznej gestii organu wykonawczego.

Za niezgodny z prawem Wojewoda uznał również § 3 ust. 1 badanej uchwały. W przepisie tym Rada określiła, na czym polega gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości i jaki podmiot jest za nie odpowiedzialny. Tymczasem kwestie powyższe zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 25b przedmiotowej ustawy powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu, formy tego gospodarowania zostały natomiast określone w art. 23 ust. 1. Postanowienia powyższe nie mieszczą się zatem w granicach kompetencji organu stanowiącego.

Zakwestionowanie zapisów §11 oraz §12 ust. 1 i 2 badanej uchwały wynika z faktu, iż organ stanowiący unormował w nich kwestie, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda Zarządu na zbycie nieruchomości wynika z faktu, iż to Zarząd gospodaruje mieniem powiatowym i składa w związku z tym stosowne oświadczenia woli; możliwość powołania przez Zarząd komisji przetargowej wynika z ustawy Prawo zamówień publicznych (art. 19), obowiązek i uprawnienie do wyboru właściwego trybu przetargu nakładany zaś jest ustawą o gospodarce nieruchomościami (art. 38 ust. 1).

Wniosek o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 pkt 2 wynika z kolei z faktu, iż wbrew wymogom zawartym w art. 68 ust. 1 b u.g.n. nie określono warunku udzielenia bonifikaty. Warunek taki wskazała Rada w pkt 1 omawianego przepisu, ale dotyczy on tylko 50% stawki bonifikaty. Z kolei warunek jednorazowej zapłaty ceny został zakreślony jedynie do przypadków wskazanych w §15 ust. 1 uchwały. Zawarcie w kwestionowanym przepisie zwrotu "we wszystkich pozostałych przypadkach" nie można uznać za ustawienie warunku udzielenia bonifikaty.

W §18 Rada określiła wysokość pierwszej opłat rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych na cele, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 ustawy o gospodarce mieszkaniowej, na 15%, a w pozostałych przypadkach na 25% ceny nieruchomości. Tymczasem w art. 72 ust. 2 u.g.n. postanowiono, że stawka procentowana pierwszej opłaty rocznej wynosi od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej. Natomiast w art. 73 ust. 5 wskazano, że konkretną wysokość pierwszej opłaty oraz opłat rocznych i udzielonych bonifikat ustala się w umowie. Jeżeli zatem to organ wykonawczy w imieniu powiatu zawiera umowy (art. 11 i art. 25 b u.g.n.), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego, to w kompetencji tegoż organu pozostaje także umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 ustawy. Rada kształtując więc stosunki cywilnoprawne wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego. Przywołany przepis nie mieści się bowiem w kategorii zasad gospodarowania nieruchomościami, które Rada jest uprawniona ustanowić.

Podobne uwagi odnieść należy do regulacji zawartej w § 12 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 i 2 uchwały. Obciążanie nabywcy kosztami przygotowania nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste mieści się w sferze indywidualnych regulacji umownych należących do kompetencji organu wykonawczego powiatu. Nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami. Do reguł powyższych nie sposób również zaliczyć wytycznych w zakresie formy umowy cywilnoprawnej oraz jej zawartości treściowej.

Zakwestionowanie §16 ust. 2 i 3 badanej uchwały wynika natomiast z faktu, iż możliwość rozłożenia na raty ceny nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej oraz sposób zabezpieczenia powstałej w ten sposób wierzytelności ma swoje źródło wprost w przepisach rangi ustawowej (art. 70 ust. 2 u.g.n.). Rada nie może zatem zamieszczać powyższych postanowień w akcie prawnym niższej rangi jakim jest akt prawa miejscowego.

Za zbędne Wojewoda uznał również zawarte w §23 uchwały zobowiązanie Zarządu do dokonywania zamiany nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek taki wprost wynika z przepisów powyższej ustawy i musi on być realizowany niezależnie od woli Rady.

Wojewoda zakwestionował także zapis § 32 ust. 2 badanej uchwały, w którym Rada w sposób nieuprawniony dokonała delegacji przyznanej jej kompetencji do szczegółowego określania warunków korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 6 u.g.n. wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik, mogą ustalić odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Powyższa regulacja oznacza, że treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy może być również kształtowana, przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (tu - przez radę powiatu). Jest to wyłączna kompetencja organów stanowiących przypisana im ustawowo, która nie może być delegowana przez te organy na rzecz organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu podniosła, że uznała ją za zasadną i uwzględniła ją w całości, podejmując w dniu [...] września 2011 r. uchwałę NrXI/73/2011 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały Nr 1X758/2011 z dnia [...] czerwca 2011 r., stosownie do zarzutów podniesionych w skardze. Nadto Rada wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości

lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana z powołaniem się na art. 12 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), dalej w skrócie u.s.p. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Skoro zaskarżona uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące na terenie powiatu, niekonsumujące się w jednostkowym stosowaniu, stanowi ona akt prawa miejscowego.

Odnosząc się do faktu zmiany przez Radę Powiatu zaskarżonego aktu uchwałą Nr XI/73/2011 z dnia [...] września 2011 r. należy zwrócić uwagę, że uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z kolei w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem ewentualne uprzednie uchylenie wskazanych wyżej przepisów uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyni bezprzedmiotowym zbadania przez Sąd ich legalności. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in.

w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., l OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.).

Nadzór nad działalnością powiatu regulują przepisy rozdziału 8 u.s.p. Podstawowym instrumentem nadzoru nad działalnością powiatu jest wynikający z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązek organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi, jeśli jest ona sprzeczna z prawem. Pozycję organu nadzoru wzmacnia dodatkowo wynikający z art. 78 ust. 1 wymienionej ustawy obowiązek starosty przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, zaś uchwał w sprawie wydania przepisów porządkowych - w ciągu dwóch dni od ich podjęcia Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1 u.s.p. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 u.s.p.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 u.s.p., albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 82 tejże ustawy).

Upoważnienie generalne do stanowienia prawa miejscowego zawiera przepis art. 40 ust. 1 u.s.p. przyznający radzie powiatu prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przepisami rangi ustawowej zawierającymi określone kompetencje organów powiatu w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), dalej w skrócie u.g.n.

Rozważania merytoryczne w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przytoczenia treści art. 12 ust. 8a) u.s.p., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 25 a u.g.n. do powiatowego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu (art. 25b u.g.n.). gospodarowanie tym zasobem polega na wykonywaniu czynności wskazanych w art. 23 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 2 i 3 oraz art. 25 b zdanie drugie u.g.n. Tym samym określenie przez Radę Powiatu na użytek zaskarżonej

uchwały zespołu czynności składających się na gospodarowanie nieruchomościami należy uznać za naruszające wskazane wyżej przepisy oraz dokonane z przekroczeniem ustawowej kompetencji przyznanej Radzie Powiatu.

Skoro jak wyżej wskazano, zarząd powiatu gospodaruje powiatowym zasobem nieruchomości, przez co rozumie się m.in. zbywanie nieruchomości, przepis § 11 zaskarżonej uchwały należy uznać za wkraczający w kwestie uregulowane ustawowo. Podobnie ma się rzecz z § 12 ust. 1 i 2 uchwały, wkraczającym w materię uregulowaną w rozdziale 3 i 4 działu II u.g.n. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 działu II ustawy.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele oraz podmiotom wskazanym w tym przepisie. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych (art. 68 ust. 1b u.g.n.). Tymczasem w § 16 ust. 1 pkt 2 uchwały Rada Powiatu nie udzieliła warunku bonifikaty. Został on określony jedynie w pkt 1 omawianego przepisu, a więc w odniesieniu do 50% stawki bonifikaty. Należy się zgodzić ze stwierdzeniem zawartym w skardze, że użycie w kwestionowanym przepisie klauzuli "we wszystkich pozostałych przypadkach" nie można uznać za ustanowienie warunku udzielenia bonifikaty. Przepisy § 16 ust. 1 i 2 uchwały stanowią zaś powtórzenie treści art. 70 ust. 2 u.g.n., w myśl którego cena nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań może zostać rozłożona na raty, na czas nie dłuższy niż 10 lat; wierzytelność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do nabywcy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w szczególności przez ustanowienie hipoteki. Praktyka polegająca na powielaniu w aktach prawa miejscowego przepisów rangi ustawowej stanowi naruszenie przepisu § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne powtórzenie w akcie wydanym przez organy jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych. Powoduje to bowiem ponowne nadanie określonej normie prawnej klauzuli obowiązywania sytuacji, gdy norma ta obowiązuje już z mocy ustawy, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści

ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 1992 r., II SA 99/92, z 21 grudnia 1993 r., SA/Wr 1793/93, z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, z 25 marca 2003 r., SA/Wr 2572/02).

Zgodnie z art. 72 ust. 2 u.g.n. stawka procentowa pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wynosi od 15 % do 25 % ceny nieruchomości gruntowej. Wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w umowie (art. 73 ust. 5 u.g.n.). Określenie przez Radę Powiatu w § 18 uchwały wysokości pierwszej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych na cele wymienione w tym przepisie należy uznać za wkroczenie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakres kompetencji Zarządu Powiatu jako organu wykonawczego tej jednostki, co nie mieści się w katalogu czynności składających się na gospodarowanie nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego. Podobnie ma się rzecz z przepisami §12 ust. 3 oraz § 27 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

Zapisy dotyczące obciążenia nabywcy nieruchomości kosztami przygotowania tej nieruchomości do sprzedaży, określające obowiązek nabywcy nieruchomości utrzymania obiektu w należytym stanie oraz obowiązek wpłacenia zaliczki przed nabyciem nieruchomości, należą bowiem do postanowień, które powinny być konkretyzowane w umowie sprzedaży nieruchomości. Nie można ich kwalifikować jako podstawowych reguł postępowania w zakresie gospodarowania nieruchomościami (wyrok WSA we Wrocławiu z 21 maja 2008 r., II SA/Wr 139/08, LEX nr 519139).

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Wojewody co do zbędności zapisu zawartego w § 23 uchwały, skoro zamiana nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego (podobnie jak ich nabywanie i zbywanie w inny sposób) podlega rygorom ustawy o gospodarce nieruchomościami niezależnie od woli organu stanowiącego jednostki w tym zakresie.

Przepisy § 24 oraz § 29 zaskarżonej uchwały odnoszą się m.in. do umowy użyczenia. Umowa ta, uregulowana w art. 710 i następnych Kodeksu cywilnego, nie jest ujęta w katalogu czynności wymienionych w art. 12 ust. 8a u.s.p., podlegających regulacji w drodze uchwały rady powiatu.

W przepisie tym ustawodawca nie upoważnił rady powiatu do stanowienia zasad użyczenia nieruchomości w zasadach gospodarowania tymi nieruchomościami (podobnie w odniesieniu do gminy wypowiedział się WSA w Olsztynie w wyroku z 7 października 2010 r., II SA/Ol 609/10, LEX nr 707454). W konsekwencji § 24 w zakresie zwrotu "oraz

użyczenie" a także § 29 zostały wydane z przekroczeniem delegacji wynikającej z art. 12 ust. 8a u.s.p.

Zgodnie z art. 37 ust. 4a u.g.n. umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego. Tym samym przepis § 30 pkt 3 jako wkraczający w zakres regulacji ustawowej i powielający te regulację należy uznać za naruszający wskazany przepis ustawy

Zgodnie z art. 43 ust. 6 u.g.n. wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy może być zatem kształtowana również przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (tu - przez radę powiatu). Jest to wyłączna kompetencja organów stanowiących przypisana im ustawowo, która nie może być delegowana przez te organy na rzecz organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji, innemu organowi, gdyż naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2008 r., III SA/Kr 574/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 grudnia 2009 r., II SA/Wr 530/09). W konsekwencji za naruszający wskazany art. 43 ust. 6 u.g.n. należy uznać zapis zawarty w § 32 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie wart. 152 p.p.s.a.