Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 716/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i odrzucono  skargę
Powołane przepisy: article: art.40 ust. 2 art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 855
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - tekst jednolity.
article: art. 174 art. 183 par. 2, art. 189, art. 25 par. 2 i 4, art. 28 par.  1 art. 29 art. 49 par. 1 art. 58 par. 1 pkt 3, art. 35
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 873/13 w sprawie ze skarg J. C., M. G. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę Stowarzyszenia [...] oraz odrzucić skargę Stowarzyszenia [...]; 2. zwrócić Stowarzyszeniu [...] z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisów od skargi i skargi kasacyjnej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 873/13 oddalił skargi J. C., M. G. oraz Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. ww. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], określającą – na wniosek Gminy R. - środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "budowie południowo-wschodniej obwodnicy R.".

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: J. C., M. G., a także Stowarzyszenie [...].

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie południowo-wschodniej obwodnicy R. W ocenie Sądu utrzymana w mocy decyzja w wystarczający sposób określa jej przedmiot, charakteryzując dodatkowo przedsięwzięcie w pkt 1) rozstrzygnięcia jako drogę łączącą drogę krajową nr [...] od granicy gminy R. w miejscowości G. z drogą krajową nr [...] na wysokości ulicy [...] i [...], a następnie w kierunku ulic [...], [...], [...], [...] i włączenie się w drogę wojewódzką nr [...] w odległości ok. [...] m od magistrali wodociągowej dla miejscowości Ł. Co więcej, decyzja skierowana została do inwestora. Sąd stwierdził także, że wbrew zarzutom skargi decyzja organu II instancji została prawidłowo podpisana ze wskazaniem imion, nazwisk i stanowisk służbowych osób będących jej autorami. Mając powyższe na względzie, zarzut strony skarżącej co do naruszenia art. 107 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd ocenił jako niezasadny.

Sąd wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji I instancji jest Burmistrz R. Przedmiotowa decyzja bezspornie dotyczy realizacji przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), tzn. przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które jednocześnie nie należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 1 b – i ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej "ustawa", "u.i.o.ś."). W sprawie znajduje zatem zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy, wedle którego w przypadku pozostałych przedsięwzięć właściwy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Organ I instancji nie podlegał ponadto wyłączeniu z uwagi na to, że gmina jest inwestorem przedsięwzięcia. Nie zachodzą bowiem w sprawie przesłanki wyłączenia organu wskazane w art. 25 k.p.a., brak jest też obecnie odpowiednika uchylonego przepisu art. 27a k.p.a. czy też innego przepisu szczególnego, który wyłączałby organ od rozpoznania tego typu sprawy. Co więcej, art. 75 ust. 3 ustawy wyraźnie wskazuje, że w przypadku przedsięwzięcia realizowanego przez gminę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Właściwość organów wynikająca z art. 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnosi się z kolei do następnych etapów procesu inwestycyjnego, a więc lokalizacji inwestycji celu publicznego i pozwolenia na budowę. Podobnie, jeśli chodzi o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w myśl art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzja w tym przedmiocie wydawana jest przez wojewodę lub starostę na wniosek właściwego zarządcy drogi.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy, wedle którego w przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Jak wynika z akt sprawy (dokumentów, map), na co słusznie zwrócił uwagę organ, przedmiotowa inwestycja w całości będzie realizowana na terenie gminy R., wobec czego zbędne było porozumienie z władzami innych gmin, w tym z Wójtem Gminy K.

Sąd nie podzielił nadto wątpliwości skarżącego Stowarzyszenia co do rozbieżności danych zawartych w uzasadnieniu i decyzji dotyczących przebiegu obwodnicy (miejsca włączenia) oraz klasy drogi. Obwodnica, jak wynika z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, załączonej do decyzji organu I instancji, od km [...] do km [...] oraz od km [...] do km [...] posiada klasę techniczno-funkcjonalną drogi – G. Natomiast wspominana przez organ w uzasadnieniu klasa techniczna G, GP odnosi się do południowo-wschodniej obwodnicy aglomeracyjnej [...] – [...] - wschodnie dzielnice [...], zaplanowanej jako droga znaczenia regionalnego. Kwestia rozbieżności co do miejsca włączenia obwodnicy w lokalny układ drogowy wynika z kolei z wariantowości zaplanowanego przedsięwzięcia, opisanej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy przedstawiony został opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę (włączenie w obwodnicę aglomeracyjną – wariant 1a) oraz opis wariantu alternatywnego (włączenie w drogę krajową nr [...] – wariant 1b).

Niezasadny jest również zdaniem Sądu zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosuje się przepis art. 49 k.p.a. (art. 74 ust. 3). Zgodnie z powołanym przepisem strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W niniejszej sprawie strony były zawiadamiane w trybie art. 49 k.p.a. o wszczęciu postępowania, o wydaniu postanowienia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o uzyskanych opiniach, o terminie planowanej rozprawy administracyjnej, o zgromadzeniu materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji i o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Co prawda, słusznie zauważa skarżące Stowarzyszenie, że od momentu dopuszczenia do udziału w sprawie (postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r.), organ winien dokonywać stronie doręczeń, jednakże uchybienie to uznać należało za nie mające wpływu na wynik sprawy. Stowarzyszenie brało bowiem czynny udział w toku prowadzonego postępowania i nie wykazało, jakich czynności nie mogło podjąć wskutek zaniechania organu. Bez znaczenia dla sprawy jest przy tym stwierdzenie przez organ, że Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną. Istotne jest, że zostało dopuszczone do sprawy w charakterze strony, a jego udział w sprawie nie został ograniczony. Sąd podkreślił także, że organ dokonując zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a. nie ma obowiązku podawania do wiadomości treści decyzji, zawiadamia jedynie o jej wydaniu i możliwości zapoznania się z jej treścią (art. 85 ust. 3 ustawy). Powyższe oznacza, że w toku prowadzonego postępowania zapewniono społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko, zgodnie z wymogami art. 79 ust. 1 i art. 30 ustawy, podając do publicznej wiadomości wszystkie informacje objęte przepisem art. 33 ustawy.

Udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej organ zapewnia również poprzez umożliwienie składania uwag i wniosków. Nie są one wiążące dla organu, jednakże w świetle art. 85 ust. 2 pkt 1a w zw. z art. 37 ustawy, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ich rozpatrzenia i zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji informacji, w jaki sposób uwagi i wnioski zostały wzięte pod uwagę i uwzględnione przez organ. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie rozpatrywał wszystkie zgłoszone uwagi i wnioski, a w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do nich wskazując w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione. Wbrew zarzutom skargi, organ odniósł się zarówno do uwag z dnia 10 grudnia 2012 r., jak i tych z marca 2013 r.

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to jednak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej. Organy administracji zwolnione były zatem z badania założeń planowanej inwestycji pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu planu.

W niniejszym postępowaniu wymagana była specjalistyczna wiedza z zakresu ochrony środowiska, zatem organ zobligowany był z mocy ustawy współdziałać z organem ochrony środowiska i uzgodnić warunki realizacji przedsięwzięcia. Tak też uczynił, dokonując przed wydaniem decyzji uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i uwzględniając te uzgodnienia, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji środowiskowej. Podzielając stanowisko RDOŚ zawarte w postanowieniu uzgodnieniowym, organ zawarł w warunkach realizacji przedsięwzięcia klauzulę obligującą inwestora do przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o pozwoleniu na budowę lub zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określając najistotniejsze jej elementy. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał że obecnie posiadane dane nie pozwalają wystarczająco ocenić tego oddziaływania (art. 82 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy). Decyzja organu I instancji, na mocy art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy, nakłada również obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej określając jej zakres (oddziaływanie akustyczne) i termin (1 rok na sporządzenie i 18 miesięcy na przedstawienie).

Organ zasięgnął także opinii PPIS w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Inspektor sanitarny nie stwierdził przeciwwskazań do realizacji przedsięwzięcia, dodając że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia istnieje możliwość ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi. Stwierdził, że realizacja inwestycji przyczyni się do ograniczenia ruchu tranzytowego przez centrum R., co w konsekwencji będzie prowadziło do poprawy klimatu akustycznego w otoczeniu dróg istniejących. Uznał za celowe zweryfikowanie otrzymanych wyników poziomów hałasu poprzez wykonanie pomiarów w środowisku po zrealizowaniu przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu w ramach postępowania w niniejszej sprawie przeprowadzono należycie ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o zapisy raportu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania. Przedłożony w sprawie raport został sporządzony zgodnie z wymogami art. 66 ustawy. Zawiera wszystkie wymienione tam elementy, w szczególności opis analizowanych wariantów (ust. 1 pkt 5), czy też opis metod prognozowania (ust. 1 pkt 8). Został też należycie oceniony jako w pełni przydatny dowód w sprawie, mogący stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Organ odniósł się także do obowiązku określenia warunków geotechnicznych, prawidłowo uznając je za przedwczesne wobec braku szczegółowej lokalizacji tej inwestycji. Obecnie nie wiadomo przez jakie tereny będzie prowadzona owa droga.

Sąd podkreślił, iż decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazania że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38 lit. j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Sąd zaś zobligowany jest jedynie do kontroli sprawy pod kątem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, nie może brać natomiast pod uwagę aspektów ekonomiczno-społecznych, jakie może ono wywołać.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów dotyczących dokumentacji sprawy, Sąd wskazał, że co prawda karty akt administracyjnych faktycznie nie są ponumerowane, to zostały scalone i ułożone chronologicznie, co uzasadnia stwierdzenie ich kompletności. Ponadto, raport i inwentaryzacja przyrodnicza zostały opatrzone nazwiskami osób je sporządzających, z kolei informacje zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia powielono w raporcie i w niezbędnym zakresie recypowano do decyzji, a więc dane tam zawarte podlegały kontroli zarówno organów administracji jak i sądu. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy wymaga jedynie, by raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał nazwisko osoby lub osób sporządzających raport. Zarzut braku możliwości skontrolowania załączonych dokumentów, z uwagi na brak ich podpisania, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie słusznie uznały, że zaistniała podstawa do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla inwestora. Wydana decyzja spełnia wymogi art. 82 ustawy. Organy obu instancji oceniając sporządzony raport pod względem zupełności i prawidłowości, słusznie przyjęły go jako pełnowartościowy dowód w sprawie, podzielając jego ustalenia w omawianym zakresie.

Sąd nie stwierdził zatem naruszenia prawa materialnego. Nie stwierdził nadto naruszenia przepisów procesowych, tak w zakresie podstawowych zasad postępowania zawartych w art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. jak i szczegółowych uregulowań dotyczących zawiadomienia stron w trybie art. 49 k.p.a. wobec zaistnienia przesłanki z art. 74 ust. 3 ustawy.

Z powyższych względów, Sąd oddalił skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie dokumentów

znajdujących się w aktach sprawy, bez wskazania numeracji kart, co pozwala na

stwierdzenie, iż akta sprawy o której mowa wyżej są niekompletne,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd do wszystkich zarzutów

skargi, jak również uwag i twierdzeń zgłoszonych przez stronę skarżącą w toku

postępowania o wydanie decyzji środowiskowej przed organem pierwszej instancji -

a niebędących przedmiotem rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i nieznajdujących odzwierciedlenia - zamieszczenia, w decyzji ww. organu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 49 k.p.a., 61 § 4 k.p.a., 75 k.p.a., 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. , art. 81 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 106 § 2 k.p.a. polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, w sytuacji gdy decyzja organu drugiej instancji zapadła z naruszeniem szeregu przepisów postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) prowadzenie przez Burmistrza R. postępowania w sprawie znak: [...] w sposób niebudzący zaufania jego stron do władzy publicznej, a polegający na m.in. informowaniu stron toczącego się postępowania, że na dzień 24 stycznia 2013 roku "budowa obwodnicy R. została zawieszona do czasu wybudowania trasy [...] i rozpoznania się w ruchu transportu ciężkiego w gminie R." (pismo Burmistrza znak: OR.B.030.1.2013), jak również podjęcie uchwały przez Radę Miejską w R. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w której Radni stwierdzili, iż nie są prowadzone żadne prace związane z budową obwodnicy R., tym samym podanie stronom informacji nieprawdziwych, pozostających w sprzeczności z czynnościami podejmowanymi w sprawie,

b) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo iż obwieszczenia

o poszczególnych czynnościach organu, w tym o wszczęciu postępowania nie zostały dokonane w sposób prawidłowy, co skutkuje, iż nie wszystkie osoby legitymujące się tytułami prawnymi do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia - które winny mieć status strony postępowania - takie jak J. C., czy też M. F., mogły wziąć czynny udział w postępowaniu, zgłaszać stosowne wnioski dowodowe, jak również wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,

c) poprzez brak w aktach sprawy dokumentów w sprawie potwierdzających "wszystkie czynności organu podejmowane w toku tego postępowania", tak jak to stwierdził organ II instancji na karcie 14 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również poprzez brak możliwości stwierdzenia chronologicznego ułożenia dokumentów, wobec braku wiedzy czy dokumenty znajdujące się w aktach sprawy są wszystkimi dokumentami odzwierciedlającymi czynności organu pierwszej instancji, a przede wszystkim wobec braku ponumerowania kart akt sprawy, jak również braku wskazania załączników, które stanowią integralną część akt sprawy oraz braku spisu treści, a także braku podpisów na Raporcie o oddziaływaniu na środowisko datowanego październik 2012 r., Aneksie do Raportu o oddziaływaniu na środowisko datowanego styczeń 2013 roku, Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia datowanej czerwiec 2012 r., Inwentaryzacji przyrodniczej datowanej lipiec 2012 roku, co skutkuje brakiem możliwości uznania, że akta zawierają kompletną dokumentację, jak również brakiem możliwości odniesienia się przez stronę do treści poszczególnych dokumentów, a w konsekwencji ograniczenie możliwości kontroli instancyjnej zarówno przez organ II instancji, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi,

c) zwrócenie się przez Burmistrza R. w toku postępowania w sprawie

[...] o zajęcie stanowiska, w przedmiocie uzgodnienia realizacji i

określenia warunków przedsięwzięcia, tj. "budowa południowo-wschodniej obwodnicy R." do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Powiatu [...] w celu zaopiniowania warunków realizacji ww. przedsięwzięcia i niezawiadomienie o wskazanych wyżej czynnościach stron toczącego się postępowania,

d) nieopatrzenie zaskarżonej decyzji czytelnymi podpisami z podaniem imienia i

nazwiska członków składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., który wydał przedmiotową decyzję, jak również niewskazanie, który z członków ww. składu jest etatowym członkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

e) przyjęcie przez Sąd, pomimo braku w aktach przedmiotowej sprawy porozumień, o których mowa w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, iż Burmistrz R. jest organem uprawnionym do planowania przedsięwzięcia polegającego na budowie południowo-wschodniej obwodnicy R. w zakresie projektowania, budowy dróg powiatowych znajdujących się na terenie Gminy R., jak również że jest organem uprawnionym do planowania budowy skrzyżowań dróg gminnych z drogą krajową nr [...] oraz drogą wojewódzką nr [...], bez zgody odpowiednio Zarządu Powiatu [...], Zarządu Województwa [...] oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. w zakresie opisu analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, jak również racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru poprzez niedokonanie powyższych czynności w ramach wydanej decyzji, a tym samym brak spełnienia przesłanek niezbędnych do uznania, iż decyzja środowiskowa spełnia wszystkie wymogi przewidziane ww. ustawą.

b) art. 66 ust. 1 pkt 8 u.i.o.ś. w zakresie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisu przewidywanych, znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujących bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, poprzez brak wskazania metod prognozowania oraz źródeł informacji będących przedmiotem prognozowania,

c) art. 37 pkt 2 u.i.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, czego efektem jest pominięcie części uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą w trakcie trwającego postępowania,

d) art. 66 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma obowiązku określenia warunków geotechnicznych, w tym co do zakresu poziomu wód gruntowych.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uwzględnienie skargi, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z trzech źródeł. Pierwszym z nich jest skarga kasacyjna, w której strona swoją wolą, określa granice wiążące sąd (art. 174 p.p.s.a.). Drugim jest ocena sprawy pod względem wystąpienia podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.. Trzecie źródło, wynikające z regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a., to konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu, względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488).

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość postępowania sądowoadministracyjnego, była ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia wniesioną przez Stowarzyszenie [...]. Stowarzyszenie to jest stowarzyszeniem zwykłym.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr, 79 poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego, informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym przysługuje natomiast zdolność sądowa, tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona, np. w postępowaniu sądowoadministracyjnym - art. 25 § 2 p.p.s.a. Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia."

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Konieczne jest przy tym jednoznaczne zweryfikowanie przez sąd, w oparciu o przedłożone dokumenty, że wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Źródłem legitymacji nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (zob. postanowienie NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2687/12).

Stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują w postępowaniu czynności przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Osoby te mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu (art. 29 p.p.s.a.). W razie niedopełnienia powyższego obowiązku, na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. W niniejszej sprawie skargę do WSA podpisała adwokat A. N. Pismem z dnia 3 września 2013 r. w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2013 r. wezwano pełnomocnika do usunięcia – w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania – braków formalnych skargi przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi zgodnie z art. 35 p.p.s.a. oraz złożenie dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony skarżącej zgodnie z art. 29 p.p.s.a. W piśmie wskazano również, że nieusunięcie braków formalnych skargi w terminie spowoduje odrzucenie skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik nadesłała m.in. pełnomocnictwo do reprezentowania Stowarzyszenia przed Sądem pierwszej instancji udzielone jej przez przedstawiciela Stowarzyszenia J. Ś., Protokół Zebrania Członków Stowarzyszenia z dnia 25 maja 2013 r., Listę osób uczestniczących w Zebraniu w dniu 25 maja 2013 r. z podpisami 12 osób, Uchwałę Zebrania Członków Stowarzyszenia [...] nr 7 z dnia 25 maja 2013 r. o przekazaniu przedstawicielowi Stowarzyszenia J. Ś. upoważnienia do udzielania pełnomocnictw do działania w imieniu Stowarzyszenia i regulamin Stowarzyszenia.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 października 2014 r. przedstawiciel Stowarzyszenia wyjaśnił, że Stowarzyszenie w dacie wywiedzenia skargi do Sądu miało ok. 39 członków.

Wobec tego należy zauważyć, że z normy art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Jednak skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie SN z dnia 11 października 2001 r., sygn. I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1).

Mając na względzie poczynione wyżej rozważania, stwierdzić należy, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego adwokatowi przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie przez przedstawiciela. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie uzupełniło w rzeczywistości braku formalnego skargi w postaci wykazania umocowania do reprezentowania Stowarzyszenia, nie nadesłało bowiem dokumentu pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków Stowarzyszenia. Skarga podlegała zatem odrzuceniu stosownie do art. 58 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że przepis art. 189 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Skoro Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że Stowarzyszenie [...] nie uzupełniło w rzeczywistości braku formalnego skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uchylił wydany w sprawie wyrok w części oddalającej skargę Stowarzyszenia i odrzucił skargę tego Stowarzyszenia.

O zwrocie uiszczonych wpisów od skargi i skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.