Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1482/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 145 poz 868
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi  uprawianych na włókno - tekst jednolity.
article: § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1178
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów  owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia  do uznania.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 39, art. 41, art. 42 ust. 1, art. 50 ust. 1 i 6
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej GP "[A]" Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 626/16 w sprawie ze skargi GP "[A]" Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od GP "[A]" Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/16, oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] maja 2016 r. o odmowie zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzywa za organizację producentów owoców i warzyw.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 14 grudnia 2015 r. [A] Sp. z o.o. – realizująca plan dochodzenia do uznania w okresie od dnia 14 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. – złożyła wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw z pozytywną opinią Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. Proponowana przez Spółkę zmiana w planie dochodzenia do uznania dotyczyła przyjęcia do grupy dziewięciu nowych członków oraz zwiększeniu o 69,52 ha powierzchni upraw zaplanowanych na piąty rok realizacji planu dochodzenia do uznania w stosunku do pierwotnie zatwierdzonej.

Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił Grupie zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zmiana liczby członków grupy producentów jest zmianą, co do której należy złożyć wniosek o wydanie decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w terminie do 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, tj. do dnia 30 września 2015 r. Spółka, składając wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w dniu 14 grudnia 2015 r., nie dochowała więc ustawowego terminu na złożenie tego wniosku. Tym samym należy odmówić zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w zakresie zmiany liczby członków.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2011 r. nr 145, poz. 868 ze zm.; dalej: "ustawa") w zw. z art. 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. L 2011.157.1 ze zm.), § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1530).

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle art. 41 rozporządzenia nr 543/2011 nie sposób przyjąć, jak twierdzi spółka, że członek może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów nawet w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia do uznania, a właściwy organ ma obowiązek zatwierdzenia dostosowania planu w związku z przyjęciem nowego członka. W takim przypadku niemożliwe byłoby osiągnięcie podstawowego celu grupy, czyli współdziałania i koncentracji sprzedaży. Niemożliwe byłoby także przeprowadzenie przez właściwy organ jakiejkolwiek weryfikacji spełniania kryteriów wstępnego uznania, jak również planu dochodzenia do uznania, co stałoby w oczywistej sprzeczności z art. 36 i art. 38 ww. rozporządzenia.

Ponadto, w ocenie Prezesa ARR, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r. Zasadnie, jego zdaniem, organ I instancji uznał, że do zatwierdzania zmiany objętej wnioskiem zastosowanie ma tryb postępowania kończący się wydaniem decyzji przez Dyrektora OT ARR oraz że ze względu na charakter zmiany wniosek o wydanie decyzji powinien być złożony w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana. Organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora ARR zgodnie z którym, z uwagi na brak wskazania w rozporządzeniu z dnia 19 września 2013 r. trybu i terminu na dokonanie zmiany objętej wnioskiem z dnia 14 grudnia 2015 r. zastosowanie ma wskazany powyżej przepis ustawy regulujący terminy składania wniosków w przedmiocie zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

Organ zwrócił uwagę, że pewne drobne zmiany, wymienione w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, które nie wymagają wydania decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonych planów (Dz. U. z 2015, poz. 2151) – nieskutkujące zmianą wydatków, ani niewpływające na realizację celów planu – mogą być wprowadzane w trakcie realizacji planu bez ich zatwierdzania decyzją administracyjną, co jest dla grup uproszczeniem ich działalności administracyjnej, pod warunkiem poinformowania o ich wprowadzeniu właściwego organu. Inne zmiany wymagają natomiast nadal postępowania według zasad ustalonych w ustawie. Jednakże, jak zauważył organ odwoławczy, katalog zmian określonych w § 2 tego rozporządzenia nie zawiera zmiany w składzie członkowskim grupy producentów.

W świetle powyższego organ II instancji nie podzielił argumentacji Grupy, że wprowadzone zmiany w planie dochodzenia do uznania wynikające z przyjęcia nowych członków i polegające na dostosowaniu minimalnej treści planu do nowo przyjętych członków, mają jedynie charakter informacyjny, nie są w zasadzie zmianą a dostosowaniem treści planu o charakterze informacyjnym i tym samym nie wymagają stosowania zasad ogólnych określonych w ustawie o organizacji rynku owoców i warzyw.

Ponadto, zdaniem organu, art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. należy interpretować w ten sposób, że upływ terminu, o którym mowa w tym przepisie, nie stoi na przeszkodzie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, ale po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek o zatwierdzenie zmiany w planie dochodzenia do uznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy na powyższą decyzję.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut, że § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. stanowi przepis lex specialis do ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. Rozporządzenie jest bowiem, jak wskazał WSA, aktem wykonawczym do ustawy i nie może zmieniać jej treści, a może tylko regulować kwestie delegowane ustawą do rozporządzenia. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy rynkowej zmiany planów dochodzenia do uznania są zatwierdzane decyzją, przy czym art. 5 tego aktu określa termin do złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wynika natomiast, że wykaz producentów jest elementem planu dochodzenia do uznania, czego określenie w rozporządzeniu zgodne jest z zakresem delegacji ustawowej wynikającym z art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy. Zmiana członków grupy producentów jest zmianą, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wymagającą zgłoszenia trzy miesiące przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy, to jest w tym przypadku trzy miesiące przed końcem okresu (roku), w którym mają przystąpić do grupy nowi producenci.

WSA nie podzielił także argumentu skarżącej, że wnioskowana przez nią zmiana nie dotyczy jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego planu, ponieważ jest jedynie zmianą o charakterze informacyjnym. Jak bowiem wynika z ww. przepisu mowa jest w nim o zmianie planu dochodzenia do uznania, a nie o zmianie informacji dotyczącej tego planu, tak jak to wywodzi skarżąca.

Zdaniem Sądu, nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również to, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r., zmiany do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wprowadzane w trakcie okresu rocznego lub półrocznego nie wymagają wydania przez Dyrektora OT ARR właściwego ze względu na siedzibę wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania, jeżeli zmiany dotyczą:

1) nazwy wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw;

2) adresu lub siedziby wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw

na obszarze tego samego województwa;

3) imienia, nazwiska lub nazwy członka wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw;

4) składu członkowskiego członka wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw będącego osobą prawną;

5) struktury lub źródeł finansowania inwestycji lub działań zatwierdzonych

w planie dochodzenia do uznania.

Proponowana przez skarżącą zmiana w planie dochodzenia do uznania dotyczyła zmiany liczby członków grupy w stosunku do pierwotnie zatwierdzonej. Taka więc zmiana powinna zostać zgłoszona przez skarżącą w terminie do 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, tj. do dnia 30 września 2015 r. Skarżąca, składając wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania dopiero w dniu 14 grudnia 2015 r., nie dochowała więc ustawowego terminu na złożenie tego wniosku. Tym samym według WSA w Warszawie organy obu instancji zasadnie odmówiły zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w zakresie zmiany liczby członków.

Sąd I instancji nie podzielił zatem zarzutu skarżącej Grupy dotyczącego naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw. Za nieuzasadnione Sąd uznał również twierdzenie skarżącej, że członek może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów nawet w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia do uznania, a właściwy organ ma obowiązek zatwierdzenia dostosowania planu w związku z przyjęciem nowego członka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [A] Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazane prawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w w. z art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. – poprzez przyjęcie, że organy ARR w zaskarżonych decyzjach sposób prawidłowy wywiodły, że określony w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy termin na złożenie zmiany planu w przypadku przystąpienia do grupy producentów owoców i warzyw nowego członka, albowiem termin ten należy stosować do każdej zmiany planu dochodzenia do uznania za wyjątkiem zmian w harmonogramie realizacji planu oraz zmian, które nie są zatwierdzane decyzją właściwego organu, pomimo że termin określony w ww. przepisie nie ma zastosowania do obowiązkowego wniosku o zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania w przypadku przyjęcia nowego członka ze względu na szczególny charakter takiej zmiany planu wynikający z tego, że:

1. zmiana planu dochodzenia do uznania w zakresie podania informacji dotyczących nowo przyjętych członków grupy producentów owoców i warzyw nie jest zmianą jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego planu dochodzenia do uznania i tym samym nie dotyczy terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, termin trzech miesięcy należy odnosić do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie;

2. pojęcie okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie, w rozumieniu ww. przepisu, nie stanowi okresu roku kalendarzowego, w którym nastąpiło przyjęcie nowych członków, tylko stanowi okres wskazany w planie i odnosi się do treści tego okresu planu i tym samym zmiana w planie poprzez podanie informacji dotyczących nowo przyjętych członków nie może dotyczyć żadnego okresu rozliczeniowego wskazanego w planie, ponieważ nie ma nic wspólnego z treścią etapu/okresu planu, albowiem dotyczy informacji nieujętych w żadnym etapie planu;

3. zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 września 2013 r. zmiana planu w przypadku przyjęcia nowych członków powinna zostać dokonana po przyjęciu członków spełniających warunki, o których mowa w § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, co wyklucza twierdzenie Sądu, że zatwierdzenie zmian planu w zakresie informacji dotyczących nowych członków powoduje ich przyjęcie do grupy producentów, tym samym czynność przyjęcia nowych członków stanowi czynność dokonaną niezależnie od zatwierdzenia informacji ich dotyczących w planie, zatem nie jest to czynność planowana, tylko czynność dokonana i co za tym idzie nie jest możliwe w tym zakresie stosowanie terminu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ zmiany wymienione w tym przepisie dotyczą działań i inwestycji planowanych oraz niezrealizowanych;

4. § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 września 2013 r. stanowi przepis szczególny co do art. 5 ust. 1 ustawy, ponieważ jest przepisem samodzielnym i jego stosowanie z wyłączeniem art. 5 ust. 1 ustawy nie stanowi wykładni przeczącej ustawie, albowiem zmiany dotyczące nowoprzyjętych członków nie są zmianami, o których mowa w powołanym przepisie ustawy, albowiem nie są to zmiany w zakresie planowanych działań lub inwestycji;

5. obligatoryjna zmiana planu, o której mowa w § 2 ust. 3 rozporządzenia z 19 września 2013 r. nie stanowi, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, zmiany liczby członków, tylko dostosowanie treści planu poprzez podanie informacji dotyczących nowoprzyjętych członków;

6. zmiana planu w zakresie podania informacji o przyjętych producentach jest obowiązkiem grupy producentów, a zatem nie może być wyłączona poprzez termin do jej realizacji, którego bieg nie rozpoczyna się wraz z czynnością przyjęcia członka i nie odnosi się do tej czynności i biegnie niezależnie od takiej czynności;

7. w ustawie o organizacji rynku owoców i warzyw oraz rynku chmielu nie przewidziano sankcji za uchybienie terminowi określonemu w art. 5 ust. 1 pkt 2, na tej podstawie jeżeli grupa producentów owoców i warzyw składa obowiązkowy wniosek o zatwierdzenie zmiany planu, to nawet w przypadku uchybienia terminowi do jego złożenia, taki wniosek powinien być rozpoznany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2017 r. pełnomocnik Prezesa Agencji Rynku Rolnego poinformował, że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 1 września 2017 r. stroną niniejszego postępowania w miejsce Prezesa ARR staje się Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wynika to z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. poz. 624) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r.).

Stający na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym profesjonalny pełnomocnik, reprezentujący z ramienia organu stronę postępowania, którą obecnie jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w tych granicach, NSA uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 39 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. L 157 z 15.6.2011, s. 1 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 , w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynku owoców (tzw. ustawy rynkowej ) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw (...) poprzez przyjęcie, że organy Agencji Rynku Rolnego w zaskarżonych decyzjach w sposób prawidłowy wywiodły, że termin określony w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy rynkowej, na złożenie wniosku o zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania, ma zastosowanie do zmiany planu w przypadku przystąpienia do grupy producentów owoców i warzyw nowego członka, albowiem termin ten należy stosować do każdej zmiany planu dochodzenia do uznania za wyjątkiem zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania oraz zmian, które nie są zatwierdzane decyzją właściwego organu, pomimo, że według skarżącej termin określony w w/w przepisie nie ma zastosowania do obowiązkowego wniosku o zatwierdzenie zmian do planu dochodzenia do uznania, w przypadku przyjęcia nowego członka, ze względu na szczególny charakter takiej zmiany plany, nie zasługuje na uwzględnienie.

W przepisie art. 39 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. określającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw (...) – dotyczącym realizacji planów uznawania grup producentów wskazano: "Realizacja planu uznawania zostaje podzielona na okresy roczne rozpoczynające się dnia 1 stycznia. Państwa członkowskie mogą zezwalać grupom producentów na dzielenie tych okresów rocznych na okresy półroczne.

W pierwszym roku realizacji zgodnie z proponowaną datą, o której mowa w art. 37 lit. b), plan uznawania rozpoczyna się:

a) dnia 1 stycznia po dacie jego zatwierdzenia przez właściwy organ państwa członkowskiego; lub

b) pierwszego dnia kalendarzowego po dacie jego zatwierdzenia.

W każdym przypadku pierwszy rok realizacji planu uznawania upływa dnia 31 grudnia tego samego roku.

Zgodnie z ust 2 tego przepisu, państwa członkowskie ustanawiają warunki, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Do powyższych wniosków załącza się niezbędne dokumenty uzupełniające.

Państwa członkowskie określają warunki, na jakich można wprowadzać zmiany do planów uznawania w trakcie okresu rocznego lub półrocznego bez uprzedniego zatwierdzenia ich przez właściwy organ państwa członkowskiego. Powyższe zmiany kwalifikują się do objęcia pomocą tylko w przypadku, gdy grupa producentów niezwłocznie poinformuje o nich właściwy organ państwa członkowskiego.

Natomiast według ust. 3 tej normy "Właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzję w sprawie zmian do planów w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wniosku o wprowadzenie zmian, po rozpatrzeniu dostarczonych dowodów. Jeżeli w ustalonym terminie nie zostanie podjęta decyzja odnośnie do wniosku o wprowadzenie zmian, wniosek uważa się za odrzucony. Państwa członkowskie mogą ustanowić krótszy termin".

Z art. 39 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 wynika zatem wprost prawo ustawodawcy krajowego do określenia warunków, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Przy czym prawo to obejmuje również określenie warunków, na jakich można wprowadzać zmiany do planów uznawania w trakcie okresu rocznego lub półrocznego bez uprzedniego zatwierdzenia ich przez właściwy organ państwa członkowskiego. Jednak ustawodawca unijny zastrzega, że zmiany te mogą kwalifikować się do objęcia pomocą tylko w przypadku, gdy grupa producentów niezwłocznie poinformuje o nich właściwy organ państwa członkowskiego.

W art. 41 rozporządzenia nr 543/2011 zastrzeżono, natomiast że: ust. 1 "Działalność główna grupy producentów związana jest z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów swoich członków, w odniesieniu do których została wstępnie uznana".

Przywołane przepisy prawa unijnego wskazują zatem cel wstępnego uznania grupy producenckiej, jak również na znaczenie jakie mają producenci, czyli członkowie tej grupy, ich produkcja i jej wielkość oraz jak istotne jest i jakie ma znaczenie wprowadzenie do obrotu tej produkcji dla wielkości uzyskania pomocy unijnej.

W przepisach unijnych zastrzeżono również możliwość uzyskania pomocy unijnej przez jednego producenta tylko przez okres 5 lat. Przepisy wskazują też na zakres regulacji uzupełniającej przypisanej do ustanowienia przez państwa członkowskie.

W obu regulacjach (unijnych i krajowych) stanowi się o zatwierdzanych planach dochodzenia do uznania (PDU) i możliwości ich zmiany.

Zakres inwestycji ujętych w PDU i możliwych do zatwierdzenia zawsze pozostawał w bezpośrednim związku z wielkością produkcji owoców i warzyw z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw zakupionych przez grupę od jej członków – w przypadku inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem oraz magazynowaniem owoców i warzyw lub sprzedanych przez grupę odbiorcom zewnętrznym – w przypadku związanych z przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw. Regulacje prawne czyniły zastrzeżenia, że poziom inwestycji nie może przekroczyć wielkości planowanej produkcji na ostatni rok realizacji PDU oraz nie może prowadzić do powstania sytuacji zakłócającej konkurencję na rynku.

Na poziomie przepisów unijnych wymagane było wydanie decyzji państwa członkowskiego o zatwierdzeniu PDU lub zmian do niego. Z zacytowanych wyżej przepisów wynikała też cykliczność przyznawania pomocy finansowej na działania przewidziane w PDU, w okresach ustalonych przez państwo członkowskie według zastrzeżeń zawartych w przepisach prawa unijnego.

Przepisy prawa unijnego uzupełnione zostały prawem krajowym. Uzupełnienie to pozostało w zgodzie z treścią regulacji unijnych i zawarte zostało w ustawie z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw (tzw. ustawie rynkowej) oraz w mającym w sprawie zastosowanie rozporządzeniu wykonawczym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw (...), wydanym na podstawie art. 8 ust.1 pkt. 2 i 3 ustawy rynkowej.

Wymieniony akt wykonawczy w § 2 przewiduje niezbędne, konieczne zapisy w Planie Dochodzenia do Uznania (PDU), w tym dotyczące informacji nie tylko o planowanych inwestycjach. W planach dochodzenia do uznania koniecznym jest bowiem zawarcie informacji zawierającej wykaz producentów owoców i warzyw wchodzących w skład podmiotu zrzeszającego producentów owoców i warzyw z pełnymi ich danymi ewidencyjnymi, a także zawierającej informację o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o wstępne uznanie –na podstawie oświadczeń złożonych przez każdego z producentów owoców i warzyw wymienionego w wykazie.

Według natomiast treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. "w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów".

Odnosząc się także do treści art. 39 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, wskazać należy, że na ich mocy nałożono na państwo członkowskie obowiązek ustanowienia warunków, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Wypełnieniem powyższego obowiązku jest nie tylko uregulowanie w ustawie rynkowej (art. 5 ust. 1) terminów składania wniosku i trybu postępowania prowadzącego do zatwierdzenia zmian ale również uregulowanie przypadków, które nie będą wymagały zastosowania trybu wnioskowego i konieczności uzyskania decyzji organu w sprawie zatwierdzenia zmian. W art. 2 ustawy rynkowej przewidziano zarówno wydanie decyzji o wstępnym uznaniu grupy za organizację producentów jak i wydanie decyzji o zatwierdzeniu PDU oraz decyzji o zatwierdzeniu zmian do PDU. W art. 2a, 2b i 3b przewidziano realizację PDU oraz prowadzenie rejestru wstępnie uznanych grup producentów z wpisem określonych danych, w tym co do zatwierdzonego PDU i zatwierdzonych zmian do niego oraz danych określających liczbę członków wstępnie uznanej grupy producentów. W art. 5 ustawy uregulowano natomiast terminy i warunki konieczne do spełnienia - celem skutecznego dokonania zmian w zatwierdzonym PDU.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że Plan Dochodzenia do Uznania (PDU) oraz jego zmiany muszą być zatwierdzane stosowną decyzją, chyba że przepisy szczególne wyłączają taką konieczność.

Art. 5 ust. 1 ustawy rynkowej wprowadza dwa rodzaje terminów dla złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, różnicując je w zależności od rodzaju zmian: do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy i do 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w przypadku innych zmian wprowadzonych do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania.

Zmiana w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania oznacza zmianę terminu lub okresu realizacji danej inwestycji.

Inne zmiany, jak trafnie w sprawie przyjęto, oznaczają wszystkie zmiany, które nie mają wpływu na termin realizacji planu dochodzenia do uznania, tj. zwiększenie lub zmniejszenie wartości inwestycji, rezygnację z inwestycji, zmianę zakresu lub sposobu realizacji inwestycji, wymianę składu członkowskiego lub dołączenie do składu grupy nowego członka. W świetle powyższego zmianę, o zatwierdzenie, której wnioskowała Skarżąca, polegająca na zmianie składu członkowskiego należało uznać za "inne zmiany" i przyjąć, jak zasadnie w sprawie uznano 3-miesięczny termin na złożenia wniosku o ich zatwierdzenie wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy rynkowej.

Nie ulega kwestii, że zakres złożonego przez skarżącą wniosku dotyczył zmian innych (wymienionych w pkt 2) niż te, które związane były z etapami inwestycji lub harmonogramem realizacji PDU, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji.

Nie ma też wątpliwości, że skarżąca realizowała piąty rok dochodzenia do uznania a jej okresy rozliczeniowe były półroczne, o czym świadczą wcześniej zatwierdzone zmiany w jej PDU. Prawidłowo zatem organ uznał, że przedmiotowy wniosek powinien być złożony najpóźniej 30 września 2015 r. Składając wniosek w dniu 14 grudnia 2015 r., Grupa nie dochowała ustawowego terminu na podjęcie tej czynności. Nie bez znaczenia jest, że był to też ostatni okres rozliczeniowy skarżącej, kończący jej proces dochodzenia do uznania i dający podstawę do wnioskowania o uznaniu jej za grupę producentów owoców i warzyw. Zatem kończył się przedmiotowy proces, a jego wyniki miały być oceniane w kontekście osiągnięcia celów prawem przewidzianych. Wprowadzanie w spóźnionym terminie nowych danych, które będą rzutowały na przedmiotową ocenę, a których organ nie może sprawdzić w ustawowo wyznaczonym dla niego czasie (trzech miesięcy) uprawniało organ do odmowy zatwierdzenia powyższych zamian jako zgłoszonych po terminie.

W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 i 6 w związku z art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. wartość produktów sprzedanych wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw oblicza się na podstawie produkcji członków grupy producentów, w odniesieniu do której dana grupa producentów została wstępnie uznana. Zatem stwierdzić należy, że wyłącznie produkcja członków grupy producentów wprowadzona do obrotu bezpośrednio przez grupę, wliczana jest do wartości produktów sprzedanych, na podstawie której kalkulowana jest przykładowo wysokość pomocy finansowanej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej. Istotne jest także wskazanie, że zapisy statutu lub umowy wstępnie uznanej grupy producentów powinny określać zasady przyjmowania nowych członków do grupy, tj. określać datę, z którą producent owoców i warzyw zostaje członkiem danej grupy. Zauważyć też trzeba, że aby dokonać zmiany poprzez wpisanie nowych członków do grupy, musi nastąpić weryfikacja aspirujących do przyjęcia członków, w zakresie uznania czy spełniają oni wszystkie kryteria określone dla członka grupy producentów (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2018r. sygn. akt I GSK 2277/18). Powyższe oznacza zatem, że zmiany w planie dochodzenia do uznania poprzez uzupełnienie składu członkowskiego grupy poprzez przyjęcie do grupy nowych członków i zwiększenie powierzchni upraw zaplanowanych na - jak w sprawie niniejszej V rok realizacji PDU w stosunku do pierwotnie zatwierdzonej wymagały ze strony organu dokonania procedury weryfikacji czy nowoprzyjęty członek grupy spełnia definicję określoną dla członka - zakończoną zmianą zatwierdzonego PDU (dot. przyjęcia nowego członka ), co tym samym oznacza konieczność spełnienia przesłanki z art. 5 ust 1pkt 2 ustawy rynkowej ( tj. złożenia wniosku w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania ).

W tym miejscu podkreślenia wymaga również i to, że katalog zmian określonych w § 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. nie zawiera zmiany w składzie członkowskim grupy producentów, co oznacza, że intencją prawodawcy było, by każda zmiana w składzie członkowskim powodowała konieczność dokonania zmiany w tym zakresie w Planie Dochodzenia do Uznania (PDU) poprzez złożenie wniosku w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy, niezależnie od tego, czy była przewidziana w planie oraz niezależnie od tego, czy wpływa na zakres działań i inwestycji niezbędnych do uznania. Przywołany w sprawie art. 39 rozporządzenia Komisji (UE) wskazuje na roczne okresy realizacji PDU oraz na możliwość przyjęcia w prawie krajowym okresów półrocznych. Wskazuje, też jak już wyżej wskazano, że pierwszy rok realizacji kończy się 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym rozpoczęto realizacje PDU w pierwszym dniu po jego zatwierdzeniu. Zatem mamy określone okresy realizacji bez odnoszenia się do etapów realizowanych inwestycji według PDU.

Zauważyć też należy, że termin z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy nawiązuje do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania, a zatem łączy kwestię zmiany w planie (w zakresie zmiany składu osobowego grupy z możliwością doliczenia do wartości produkcji dotychczasowych członków grupy produkcji nowych członków) z perspektywą objęcia pomocą z uwzględnieniem zmiany, ale wyłącznie gdy powiadomienie o zmianie nastąpi w konkretnym terminie.

Wobec powyższego za bezzasadne należy uznać twierdzenia Skarżącej wywiedzione w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, wskazujące na błędną interpretację pojęcia okresu rozliczeniowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2.

Sąd I instancji, mając na uwadze wskazane powyżej przepisy prawa, prawidłowo przyjął, że okres rozliczeniowy to rok, w którym mają przystąpić, (przystępują) nowi producenci i na tej podstawie wniosek winien być złożony na 3 miesiące przed końcem tego okresu, a więc do 30 września 2015 r. Jak bowiem wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, mowa jest w nim o zmianie planu dochodzenia do uznania.

Nie można zgodzić się także z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem Skarżącej, z którego wynika, że przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r., stanowiący o tym, co jest treścią zmiany w PDU w przypadku przystąpienia nowych członków do wstępnie uznanej grupy, wyłączał lub też był przepisem szczególnym do art. 5 ust.1 ustawy rynkowej, regulującego termin składania wniosków o wydanie decyzji w sprawie zmiany PDU, a co za tym idzie według skarżącej, złożenie wniosku o wydanie decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania nie jest ograniczone żadnym terminem, a zmiana planu, o której mowa w § 2 ust. 3 "rozporządzenia z dnia 19 września 2013 r. nie stanowi zmiany liczby członków tylko dostosowanie treści planu poprzez podanie informacji dotyczących nowoprzyjętych członków".

Sąd I instancji zasadnie wskazał, że rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy i nie może zmieniać jej treści, a może tylko regulować kwestie delegowane ustawą do rozporządzenia.

Analizując przedmiotową sprawę, nie można pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, które nie wymagają wydania decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonych planów (Dz. U. z 2015 r., poz. 2151). W § 2 ww. rozporządzenia określono rodzaje zmian, takie jak: zmiana nazwy, adresu grupy producentów owoców i warzyw lub nazwiska członka tej grupy, zmiana składu członka grupy będącego osobą prawną oraz zmiana struktury lub źródeł finansowania planu, które z racji braku bezpośredniego wpływu na realizację celów planu nie wymagają zatwierdzenia ich przez Dyrektora OT ARR w drodze decyzji. A zatem zacytowany wyżej przepis rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że tego rodzaju zmiany mogą być wprowadzane przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw bez konieczności stosowania art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust 1 ustawy rynkowej.

Natomiast katalog zmian określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, które nie wymagają wydania decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonych planów (Dz. U. z 2015, poz. 2151) nie zawiera zmiany w składzie członkowskim grupy producentów. Zatem w świetle powyższego przepisu należy przyjąć, jak trafnie w sprawie uznano, że intencją prawodawcy było, by każda zmiana w składzie członkowskim powodowała konieczność dokonania zmiany w tym zakresie w planie dochodzenia do uznania, poprzez złożenie wniosku w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy, niezależnie od tego czy była przewidziana w planie oraz niezależnie od tego czy wpływa na zakres działań i inwestycji niezbędnych do uznania.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów poprzez ich błędną wykładnię za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącej na rzecz Prezesa ARiMR koszty w wysokości 75% stawki minimalnej (480 zł), co dało kwotę 360 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika organu, za udział w rozprawie przed NSA, skoro nie sporządził on odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie reprezentował organu w postępowaniu przed WSA.