Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 112/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. B. (zwana dalej również jako: "skarżąca", "strona" lub "wnioskodawczyni") wniosła w dniu 14 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie [...] naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., powoływanej dalej w skrócie jako: "k.p.a.").

Mając na względzie wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1 000 zł;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

4) dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku Sądu Okręgowego w sprawie o sygn. akt [...] - na potwierdzenie okoliczności, iż P. N. został pozbawiony praw rodzicielskich nad D. N., J. N. i O. N.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 23 października 2019 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na małoletnie dzieci: D. N., J. N. i O. N. W dniu 15 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] wystosował do niej pismo, w którym poinformował, że wysłał zapytanie na terenie Niemiec dot. koordynacji świadczeń i niezwłocznie po otrzymaniu odpowiedzi podejmie dalsze czynności. Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie podjął dalszych czynności.

Zdaniem skarżącej zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest brak przyznania jej świadczenia, pomimo posiadania przez organ wszelkich dokumentów niezbędnych dla rozpoznania wniosku. Nadto, co istotne, wobec pozbawienia władzy rodzicielskiej ojca małoletnich - P. N., państwem, które posiada pierwszeństwo w ustalaniu prawa do świadczeń powinna być Polska. Tym samym, winno jej zostać przyznane prawo do świadczenia wychowawczego.

Postępowanie organu, zdaniem skarżącej, jest wyrazem lekceważenia prawa, stąd wniosek o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości 1 000 zł. Wnosząc o wymierzenie grzywny, skarżąca podkreśliła, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w rym zakresie. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Przyczyny braku działania organu nie były jej wyjaśniane, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewoda przedstawiając przebieg sprawy podał, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że M. B. w dniu 23 października 2019 r. złożyła za pomocą systemu teleinformatycznego wniosek o zasiłek rodzinny oraz dodatków do niego na okres zasiłkowy 2019/2021 na dzieci: D., J. i O. N. W dniu 8 listopada 2019 r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. przekazał niniejszy wniosek wraz z dokumentami.

Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania, w myśl art. 23a ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), stwierdził, że do sprawy M. B. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z tym, że ojciec dzieci P. N. pracuje poza granicami Polski od 1 czerwca 2012 r. Stosownie do art. 67 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 166, str. 1; zwane dalej jako: "rozporządzenie nr 883/2004"), w odniesieniu do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie - osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Natomiast na podstawie art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 należy przewidzieć zasadę pierwszeństwa w przypadku zbiegu prawa do świadczeń rodzinnych w myśl ustawodawstwa właściwego państwa i w myśl ustawodawstwa państwa miejsca zamieszkania.

W związku z tym, iż z dokumentów sprawy wynikało, że wnioskodawczym od 9 września 2016 r. jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski, a ojciec dzieci - P. N., pracuje na terenie Niemiec, Wojewoda [...] w dniu 6 marca 2020 r. wystosował do niemieckiej instytucji właściwej formularz serii [...]. Formularz ten ma na celu przekazanie tytułem pierwszeństwa, złożonego przez skarżącą wniosku. Zgodnie z art. 68 ust 1 lit a rozporządzenia nr 883/2004, przypadkach, w których na podstawie ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny, mają zastosowanie następujące zasady pierwszeństwa: w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania.

W związku z koniecznością uzyskania odpowiedzi z niemieckiej instytucji właściwej Wojewoda [...] zawiesił postępowanie.

Pismem z dnia 12 maja 2020 r. skarżąca zawnioskowała o rozpatrzenie swojej sprawy. W odpowiedzi na powyższe, Wojewoda [...] w dniu 15 czerwca 2020 r. poinformował o podjętych działaniach. Jednocześnie w związku z brakiem odpowiedzi ze strony instytucji niemieckiej wystosował tzw. reminder formularz [...] czyli ponowne zapytanie do zagranicznej instytucji właściwej.

W dniu 14 maja 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., które przekazało oświadczenie wnioskodawczyni wraz z decyzją z instytucji niemieckiej. Jednocześnie w dniu 26 maja 2021 r. Wojewoda [...] otrzymał odpowiedź z instytucji niemieckiej na formularzu [...].

Wobec powyższego, w dniu 17 września 2021 r. Wojewoda [...] wydał decyzję [...], w której orzekł o odmowie przyznania świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres od 1 listopada 2019 r. do dnia 31 października 2021 r. na dzieci: D., J. i O. N. Decyzja ta zapadła w związku z ustaleniem, iż krajem pierwszym do wypłaty świadczeń są Niemcy w związku z faktem, że ojciec dzieci pracuje w Niemczech, a wnioskodawczym jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski. W związku z faktem, że świadczenia rodzinne na terenie Niemiec są wyższe, wydano decyzję odmowną.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda [...] podkreślił, że zadanie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego przejął od Marszałka Województwa [...] dopiero 1 stycznia 2018 r. na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Po zakończeniu etapu organizacyjnego, związanego z przejęciem wyżej wymienionego zadania, przystąpił do weryfikacji akt spraw zgodnie z kolejnością przekazania do Urzędu Marszałkowskiego oraz ich wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zadanie to wymagało dużego nakładu przygotowania organizacyjnego pracy. Po zakończeniu etapu organizacyjnego prac, czynności w sprawie skarżącej podjęto przy maksymalnej efektywności w wykorzystaniu posiadanych zasobów, a także z zachowaniem zasady obiektywności oraz pakietowej obsługi rodzin, zgodnie z kolejnością rozpatrywania wniosków.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] dodał, że w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania.

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie, (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17).

Nadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie (tak również: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 225/19).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdy toczy się jeszcze postępowanie w sprawie administracyjnej, umożliwia jej uwzględnienie przez organ, który został zaskarżony, gdy zaś postępowanie się zakończy brak jest w praktyce takiej możliwości (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3036/17).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wniosek strony o przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres świadczeniowy 2019/2021 na dzieci w zakresie właściwości Wojewody [...] został rozpatrzony, albowiem dnia 17 września 2021 r. została wydana decyzja administracyjna, a tym samym skarga strony jest bezzasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Wojewoda zaznaczył przy tym, że podejmował działania, prowadził korespondencję zarówno ze stroną jak i z instytucją zagraniczną.

Wojewoda [...] odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie stwierdzenia, że jego działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające taką kwalifikację. Jak podkreśla się w orzecznictwie: "Samo pojęcie "rażące" oznacza, że chodzi tu o działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Tym samym rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa. Musi być to naruszenie prawa, które wyraźnie odróżnia się wśród innych naruszeń prawa, stanowiąc pewien przypadek wyjątkowy na ich tle. W przypadku bezczynności chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki. Każda z tych okoliczności samodzielnie świadczyć może o rażącym naruszeniu prawa [III OSK 494/21 - wyrok NSA (N) z dnia 18-03-2021]". Dlatego, abstrahując od faktu, że na dzień wniesienia niniejszej odpowiedzi organ rozstrzygnął sprawę i nie pozostaje w stanie bezczynności czy przewlekłości, Wojewoda wskazał, że jego działania nie cechował brak woli w rozpoznaniu sprawy. Opóźnienie nie wynikało z zaniedbań czy lekceważenia, a jedynie z opóźnień istniejących już w chwili przejęcia zadania od Marszałka Województwa w 2018 r., niewystarczającej liczby pracowników i dużej ich rotacji. W takich okolicznościach, pomimo dołożenia najwyższych starań, nie był zdolny rozpoznać wniosku w terminach określonych w art. 35 k.p.a.

Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie mu grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał, że w jego ocenie, nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie grzywny, bowiem nadrzędnym jej celem jest doprowadzenie do zakończenia postępowania. Skoro zatem wniosek skarżącej został rozpoznany w takim zakresie, w jakim było to możliwe, odpadła podstawa do zastosowania środków represyjnych. Wymierzenie mu grzywny nie przełoży się również na szybsze jego działanie, ponieważ jest to zależne od liczby zatrudnionych osób, które mimo permanentnego przeciążenia pracą dokładają najwyższej staranności, aby jak najszybciej i zarazem rzetelnie rozstrzygnąć każdą sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła przewlekłe postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego na okres zasiłkowy 2019/2021 wnioskowanych na małoletnie dzieci: D. N., J. N. i O. N.

W pierwszej kolejności rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu

w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Poza sporem było, że skarżąca spełniła powyższy wymóg formalny, gdyż poprzedziła skargę ponagleniem (vide: pismo z dnia 12 maja 2020 r. w aktach administracyjnych).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jednocześnie przepis art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w Kodeksie postępowania administracyjnego szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem,

a stronami postępowania.

Wśród zasad tych istotne znaczenie ma ww. zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy w nim określone traktować jako terminy maksymalne, należy mieć na uwadze, że ze względu na stopień skomplikowania spraw, nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17).

Przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia.

Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Przedmiotem skargi na przewlekłość jest prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skarga ta stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu.

Okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie pozostawały zasadniczo poza sporem i zostały przywołane na początku niniejszego uzasadnienia. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy, wniosek skarżącej wraz z dokumentami został przekazany do Wojewody [...] w dniu 8 listopada 2019 r. przez Miejsko -Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P.

Po jego otrzymaniu, organ przeprowadził postępowania, w wyniku którego stwierdził, że do sprawy M. B. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z tym, że ojciec dzieci - P. N. pracuje poza granicami Polski od 1 czerwca 2012 r. Ponieważ z dokumentów wynikało, że wnioskodawczyni od 9 września 2016 r. jest osobą nieaktywną zawodowo na terenie Polski, a ojciec dzieci pracuje na terenie Niemiec, organ w dniu 6 marca 2020 r. wystosował do niemieckiej instytucji formularz (serii [...]), który miał na celu przekazanie tytułem pierwszeństwa, złożonego przez skarżącą wniosku.

Wysłanie ww. formularza nastąpiło w dniu 6 marca 2020 r.

W tym samym dniu, tj. 6 marca 2020 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego na podstawie wniosku skarżącej z dnia 23 października 2019 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z koniecznością uzyskania odpowiedzi z niemieckiej instytucji oraz zawiadomił Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w P. i skarżącą, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia w odniesieniu do D., J. i O. N.

Powyższe czynności zostały podjęte dopiero po upływie prawie czterech miesięcy od daty otrzymania przez organ wniosku skarżącej. Niewątpliwie czynności te mogły zostać podjęte przez organ znacznie wcześniej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że Sąd nie podziela stanowiska organu, że w sprawie istniały podstawy do zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 22 października 2021 r., I OSK 742/21, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć (...). W ocenie Sądu, nie można utożsamiać, potrzeby uzyskania informacji od innego organu (od której to informacji, jak podniósł organ w uzasadnieniu postanowienia uzależnione jest dalsze prowadzenie postępowania) z zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w ww. przepisie k.p.a. Uzyskanie oczekiwanych przez Wojewodę [...] informacji od instytucji zagranicznej nie stanowi "rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ", o którym mowa w ww. przepisie k.p.a., lecz jest w istocie rutynową czynnością związaną z prowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego i gromadzeniem materiału dowodowego, mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wiąże się to z koniecznością uzyskania informacji, które z uwagi na charakter i specyfikę znajdują się w posiadaniu innego organu. Ponadto, zdaniem Sądu, wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak też ocena jego zasadności w realiach niniejszej sprawy, nie może w żaden sposób usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania i stanowić podstawy do kwestionowania istnienia takiego stanu. Z tego też powodu wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania nie wpływa na ocenę przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Następnie pismem z dnia 12 maja 2020 r. skarżąca złożyła "skargę" dotycząca wydania decyzji względem świadczeń rodzinnych i wychowawczych, podnosząc, że złożone przez nią "dokumenty mają pełną podstawę do wydania decyzji". W odpowiedzi na nie Wojewoda [...] w dniu 15 czerwca 2020 r. poinformował skarżącą o podjętych działaniach oraz o wysłaniu do instytucji niemieckiej formularza (serii [...]), stanowiącego ponowienie wysłanego wcześniej zapytania.

W dniu 14 maja 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., przekazujące oświadczenie wnioskodawczyni wraz z rozstrzygnięciem instytucji niemieckiej. Natomiast w dniu 26 maja 2021 r. Wojewoda [...] otrzymał odpowiedź z instytucji niemieckiej na formularzu (serii [...]).

Pismem z dnia 18 sierpnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody [...] z ponowną prośbą o wydanie decyzji dotyczącej przedmiotowych świadczeń.

W dniu 17 września 2021 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie przyznania świadczenia w formie dodatku dyferencyjnego do zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłku rodzinnego wnioskowanych na dzieci: D., J. i O. N.

Jest oczywiste, że ww. decyzja powinna zostać wydana przez organ niezwłocznie po uzyskaniu informacji (26 maja 2021 r.) i przekazanych przez Ośrodek Miejsko-Gminny Pomocy Społecznej w P. (14 maja 2021r.) dokumentów złożonych przez skarżącą. Jednak Wojewoda [...] wydał decyzję dopiero po upływie prawie czterech miesięcy, od daty otrzymania wymaganych dokumentów.

Konstatując z akt sprawy wynika, że od momentu przekazania Wojewodzie [...] wniosku skarżącej, tj. od dnia 8 listopada 2019 r. do dnia 17 września 2021 r. (wydania decyzji) upłynął rok i 10 miesięcy. W ocenie Sądu, nie może budzić jakiejkolwiek wątpliwości, że w świetle powyżej przywołanych okoliczności Wojewoda [...] przewlekłe prowadził postępowanie. Takie zachowanie się organu nie znajdowało uzasadnienia ani w charakterze sprawy, ani w jej stanie prawnym. Nie może ujść uwadze, że pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw (wskazane powyżej), które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Trudności organizacyjne, znaczne obciążenie pracowników, ich duża rotacja czy maksymalne wykorzystanie przez organ posiadanych zasobów, nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających postępowania organu. Nie mogą także stanowić uzasadnienia dla zwłoki w rozpoznaniu sprawy zainicjonowanej wnioskiem skarżącej. Podobnie, jak w przypadku powoływania się przez organ na rozpoznawanie spraw zgodnie z kolejnością wpływu. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.

Należy zauważyć, że nawet przy uwzględnieniu skomplikowanego charakteru sprawy, termin 2 miesięcy liczony od daty otrzymania akt przez organ, tj. od 8 listopada 2019 r. upływał z dniem 8 stycznia 2020 r.

Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt przedstawionych przez organy. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że decyzja została wydana. Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie był uprawniony do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym czasie. Przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie nie można podzielić stanowiska organu, że wydanie decyzji w dniu 17 września 2021 r. powinno skutkować oddaleniem skargi, która została wniesiona w dniu 14 września 2021 r.

Natomiast orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r.; sygn. akt II SAB/Bk 38/17; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r.; sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r.; sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony.

Tak więc, kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za taką oceną przemawia opisane powyżej zachowanie się organu, a w szczególności długotrwały okres prowadzenia postępowania. W realiach niniejszej sprawy niewątpliwie nastąpiło - znaczne - przekroczenie terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Skarżąca na rozpoznanie wniosku czekała prawie dwa lata (licząc od daty przekazania do Wojewody [...] wniosku w dniu 8 listopada 2019 r. do dnia 17 września 2021 r. upłynął rok i 10 miesięcy). Przy czym skarżąca złożyła wniosek w dniu 23 października 2019 r. Trzeba też mieć na uwadze charakter świadczeń, które były wnioskowane przez skarżącą na troje małoletnich dzieci. Ponadto, Sąd wziął pod uwagę, że sytuacja w jakiej się aktualnie znalazła skarżąca, wynika wprost z naruszenia prawa skarżącej do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Odnosząc się w następnej kolejności do żądania dotyczącego wymierzenia organowi grzywny, to Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Grzywna, co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych pełni funkcję prewencyjną i ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie w przyszłości w tym i innych postępowaniach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 103/16). Wymierzenie grzywny w przypadku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania ma charakter fakultatywny. Sąd w realiach niniejszej sprawy uznał, że niniejsza sankcja powinna służyć zdyscyplinowaniu organu i doprowadzenie do sprawnego, a zarazem terminowego prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Jej wysokość spełnia niewątpliwie kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1923 ze zm.). nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności w sprawach załatwianych na podstawie przepisów o pomocy społecznej i o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które się wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata, w wysokości 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).