Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 33/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. Ł. i J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta H. ustalił D.i J. Ł. (dalej jako "Skarżący") opłatę planistyczną w wysokości 15.017,10 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obr. [...] w H., oznaczonych jako działki nr geod. [...] o pow. 0,1215 ha oraz nr geod. [...] o pow. 0,1050 ha, spowodowanej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem ww. nieruchomości. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał m.in. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018, poz. 1945, ze zm. - dalej jako "u.p.z.p.") oraz uchwałę Rady Miasta [...]

Organ pierwszej instancji wskazał, że Skarżący sprzedali przedmiotowe działki w dniu [...] grudnia 2014 r., tj. po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzedaż nastąpiła przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu. Przedmiotowa nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego miała charakter rolny, a po wprowadzeniu planu przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki powstały na skutek podziału działki [...]. Po oszacowaniu wartości przedmiotowych działek (operat szacunkowy mgr inż. B. R. z dnia [...] sierpnia 2019 r.), organ stwierdził, że ich wartość wzrosła o 50.057,00 zł, a przy uwzględnieniu stawki 30% wynikającej z Planu, wymagana opłata wynosi 15.017,10 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że na skutek zaleceń Kolegium (z decyzji uchylającej) co do treści operatu szacunkowego, zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie sposobu i przyczyn uwzględnienia do wyceny nieruchomości wskazanych operacie, a nadto o ustalenie, czy niemożliwe jest odnalezienie, do baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnym, krajowym, a nawet - w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na rynku krajowym - na rynku zagranicznym. Rzeczoznawca zaktualizował operat szacunkowy, uaktualniając bazę o transakcje nieruchomości na rynku regionalnym.

Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika Skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium przedstawiło regulacje prawne odnoszące się do ustalania opłat planistycznych, przede wszystkim art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p., art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U.

z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), § 4 ust. 3, § 26 ust. 1 rozporządzenia

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przesłanką nałożenia jednorazowej opłaty z tytułu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości objętej nowym (lub zmienionym) planem zagospodarowania.

Kolegium przypomniało, że przedmiotowe działki powstały w wyniku podziału działki nr [...] o pow. 2,1466 ha zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że wyceny przedmiotowych nieruchomości dokonano - zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego - przy zastosowaniu podejścia porównawczego, posługując się metodą porównywania parami. W ocenie Kolegium zastosowanie tej metody należy (w niniejszej sprawie) uznać za uzasadnione.

W poprzednio uchylanych decyzjach organu pierwszej instancji wątpliwość Kolegium budziła okoliczność, iż przy szacowaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, której wielkość ustalono na 21466 m2, do nieruchomości podobnych zaliczono nieruchomości o wielkości dużo mniejszej,

a identyczną wątpliwość budziła okoliczność wyboru działek do porównania po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania, rzeczoznawca nieco zmodyfikował bazy nieruchomości do porównania, dodając kilka transakcji z rynku regionalnego, uznając, że dla oceny wartości przedmiotowej nieruchomości jest to wystarczające. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca prawidłowo ocenił katalog cech

wpływających na wartość nieruchomości (tj. lokalizacji, uzbrojenia, przeznaczenia

w planie zagospodarowania przestrzennego oraz powierzchni, możliwości uzbrojenia i kształtu działki), jak również poprawnie ustalił brak jednoznacznego, czasowego trendu zmian cen rynkowych nieruchomości na analizowanym rynku. W niniejszej sprawie rzeczoznawca wybrał (do porównania) nieruchomości choć nie identyczne, to jednak podobne, albowiem - po pierwsze - wszystkie przed uchwaleniem Planu były użytkowane rolniczo (bez Planu i decyzji o warunkach zabudowy), a po wejściu w życie Planu na wszystkich z nich umożliwiono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a po drugie, nie tylko zmodyfikował bezę transakcji o transakcje na rynku regionalnym, ale przede wszystkim zastosował odpowiednie poprawki porównawcze. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy został sporządzony zgodnie

z zasadą szczególnej staranności, zwłaszcza w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonywanych czynności, merytorycznej poprawności (zrozumiałego

i czytelnego sposobu rozumowania autora) i obliczeń matematycznych oraz wyniku końcowego wraz z wnioskami. Co więcej, operat szacunkowy zawiera wyczerpujące wyjaśnienia co do wyboru metody szacowania wartości nieruchomości (wskazując konkretne współczynniki porównawcze nieruchomości podobnych), a ustalenie wartości nieruchomości tak przed, jak i po uchwaleniu planu zagospodarowania, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 u.g.n. Kolegium oceniając operat miało jednocześnie na uwadze, iż zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, pozycja rzeczoznawcy majątkowego

w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (I OSK 1894/12).

Organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie zarzuty odwołania, mimo ich ilości, sprowadzają się do wskazania, że zawyżono wartość nieruchomości w bazie porównawczej albowiem nie przeprowadzono badania rynków ponadregionalnych

i zagranicznych celem odszukania nieruchomości o jak najbardziej zbliżonej wielkości do nieruchomości przedmiotowej. Odpowiadając na te zarzuty Kolegium wskazało, że nie można uznać za wadę przyjęcia do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych

w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie C. i T. Jest to rynek regionalny, a wartość nieruchomości w tych miejscowościach (co wynika z operatu i informacji o transakcjach dokonywanych przez Skarżących) jest niższa, a niekiedy zdecydowanie niższa, niż wartość nieruchomości zbytych przez odwołujących się (w H.).

Kolegium zauważyło przy tym, że Skarżący w dniu [...] lutego 2015 r., po sprzedaży działki [...] i [...], co do której organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości, darowali sąsiednią nieruchomość, tj. działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 2228m2 (powstałą po podziale działki numer [...]), gdzie w akcie notarialnym Repertorium A Nr [...] wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę 22.280,00 złotych (a zatem kwotę niższą niż ustalona przez biegłego w sprawie niniejszej). Skoro Skarżący powołują się na tę okoliczność (tj. darowizny działki sąsiedniej), to nie mogła również nie mieć znaczenia okoliczność, iż przedmiotowe nieruchomości Skarżący zbyli za kwotę 70.000 zł, podczas gdy rzeczoznawca wycenił te działki na 54.632 zł, a zatem - dla celów przedmiotowej opłaty - na wartość o wiele niższą niż rzeczywista kwota zbycia przedmiotowej nieruchomości na rynku lokalnym. Biegły przyjął zatem kwotę korzystniejszą dla stron.

Kolegium oceniło również poprawność prowadzonego postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie, dochodząc do wniosku, że organ pierwszej instancji zapewnił udział stron w postępowaniu wyjaśniającym, wgląd

w akta sprawy, możliwość wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego oraz zrealizował obowiązki informacyjne.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie zawiera wad umożliwiających usunięcie jej z obrotu prawnego, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdza, iż nie sposób odnaleźć dowodów na nierzetelność procedury przeprowadzonej przed pierwszą instancją, jak i na błędy w operacie szacunkowym, które mogłyby prowadzić do uznania jego nieprawidłowości.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący. Działający w ich imieniu profesjonalny pełnomocnik w skardze do sądu administracyjnego zaskarżył decyzję Kolegium w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie i niewłaściwe ustalenie kwoty, o jaką wzrosła wartość nieruchomości należącej do Skarżących, tj. działek o nr geod. [...] i [...], a w konsekwencji ustalenia 30% opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niewłaściwej wysokości, bowiem naliczonej od niewłaściwie ustalonej kwoty o jaką wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości, tj. od wartości znacznie zawyżonej, nie uwzględniającej nieruchomości podobnych na rynku ponadlokalnym, tj. rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, co spowodowane zostało przyjęciem do porównania nieruchomości, których powierzchnia i przeznaczanie znacznie odbiegają od powierzchni i przeznaczenia nieruchomości należących do Skarżących,

2. art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaakceptowanie przez organ pierwszej instancji dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, które nie uwzględnia celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz nie uwzględnia dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, tj. operatu, który nie ma wartości dowodowej, i który nie został należycie przeanalizowany przez organ pierwszej instancji, a bezrefleksyjnie przyjęty za własny, bowiem właściwe zastosowanie przywołanych przepisów, winno prowadzić do przyjęcia, że w sytuacji, gdy na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać rzeczoznawcy majątkowemu na nieprawidłowości w operacie, skutkujące pozbawieniem go waloru dowodowego, właśnie z uwagi na zaniechanie poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości,

3. art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie do analizy w zakresie nieruchomości podobnych, lokalnych transakcji z rynku regionalnego województwa podlaskiego, pomimo, że na tak zdefiniowanym rynku regionalnym notowano pojedyncze transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, zaś jak sam wskazał rzeczoznawca, wszystkie te nieruchomości miały mniejszą powierzchnię, a tym samym wskazane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mogą zostać uznane za nieruchomości podobne, z uwagi na fakt, że nieruchomości te miały powierzchnię od 2001 m2 do 4319 m2, w sytuacji, gdy nieruchomość Skarżących ma powierzchnię 21466 m2, tj. o kilka razy większą od nieruchomości przyjętych do porównania jako nieruchomości podobne, co uzasadniało poszukiwanie nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy też rynkach zagranicznych, a czego zaniechał organ I instancji,

4. art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego, transakcji dotyczących nieruchomości położonych w miejscowościach zlokalizowanych w znacznie mniejszej odległości od B. niż H., tj. położonych w Gminie C. i Turośń K., podczas gdy te miejscowości graniczą bezpośrednio z B., nie tak jak H., a ponadto znajdują się w znacznie lepszym położeniu infrastrukturalnym, co istotnie wpłynęło na zawyżenie ceny,

5. art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez przyjęcie do analizy lokalnej, transakcji ze wsi C. (gm. C.) jako analogicznych do transakcji położonych we wsi H. (gm. H.), podczas gdy wskazane nieruchomości nie mogą zostać uznane za nieruchomości podobne, z uwagi na fakt, że lokalizacja wsi C. uznanej za nieruchomość podobną jest nieporównywalna do wsi H. (wycenianej nieruchomości), zarówno biorąc pod uwagę węzeł komunikacyjny, odległość do granic miasta B., jak i dostęp do infrastruktury społecznej, tym samym nie można podobieństwa opierać jedynie na odległości od miasta B., która i w tym przypadku znacznie się od siebie różni, bowiem jest to niemiarodajna, przez co dokonaną wycenę należy uznać za zawyżoną,

6. art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i § 26 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie

i dokonanie wyceny metodą porównawczą, do której wymagane jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, tj. badania powinny zostać rozszerzone

o rynek krajowy, czy nawet o transakcje na zagranicznych rynkach nieruchomości, bowiem na rynku lokalnym brak jest działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o znacznej powierzchni przekraczającej 0,2000 ha, podczas gdy rzeczoznawca określił wartość w oparciu o transakcje regionalne - lokalne województwa p.,

7. art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie podstawowej zasady wynikającej ze wskazanego przepisu, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, podczas gdy wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest zawyżona, przez co odbiega od ceny rynkowej, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż Skarżący, w dniu [...] lutego 2015 r., tj. niecałe dwa miesiące po sprzedaży działek [...] i [...], co do której organ ustalił opłatę z tytułu wzrostu wartości, darowali sąsiednią nieruchomość,

tj. działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 2228m2 (powstałą po podziale działki numer [...]), gdzie w akcie notarialnym Repertorium A Nr [...] wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę 22.280,00 złotych, co daje wartość 10 zł za 1 m2 nieruchomości, tj. cenę o wiele niższą niż ustalona przez rzeczoznawcę operacie przyjętym w skarżonej decyzji, co jednoznacznie wskazuje, iż wartości przyjęte przez rzeczoznawcę są znacznie zawyżone,

8. § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego zastosowanie i błędne wyceny w oparciu o "rynek lokalny" oraz "rynek regionalny", podczas gdy rzeczoznawca sam przyznał, że notowane pojedyncze transakcje na rynku regionalnym miały mniejszą powierzchnię od nieruchomości wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia niemiarodajnej i zaniżonej wartości wyceny, bowiem brak transakcji podobnych na rynku lokalnym i regionalnym, winien skutkować porównaniem cen na rynku krajowym czy tez zagranicznych rynkach nieruchomości.

II. przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

1. art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. przejawiające się w tym, że organ drugiej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli decyzji organu pierwszej instancji nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 138 § 2 k.p.a., mimo że rzeczoznawca sporządzający w niniejszej sprawie operat podlegał wyłączeniu, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., tj. przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z treścią opinii rzeczoznawcy, tym samym wskazany operat nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie,

2. § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy niespełniający niezbędnych wymogów metodologicznych umożliwiających ustalenie odszkodowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o miejscu i terminie oględzin nieruchomości, które były przedmiotem operatu szacunkowego, co w konsekwencji skutkowało pozbawieniem Skarżących możliwości uczestnictwa w czynnościach, a więc została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu

4. art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a co za tym idzie nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości, co doprowadziło do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na podstawie transakcji dotyczących nieruchomości, które miały mniejszą powierzchnię, przy źle zdefiniowanym rynku nieruchomości podobnych, bowiem zaniechano poszukiwania transakcji na rynku ponadlokalnym, tj. krajowym, czy nawet zagranicznym rynku nieruchomości,

5. art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

6. art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegający przede wszystkim na oparciu decyzji jedynie na operacie szacunkowym, organ pominął zaś wątpliwości zgłaszane przez stronę oraz wytyczne organu drugiej instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], w których zostało wskazane w jaki sposób organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe,

7. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów zgłoszonych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji,

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, bowiem nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, w szczególności organ pierwszej instancji nie pochylił się wystarczająco nad kwestią rzetelności i poprawności sporządzonego operatu, pomimo, że Skarżący zgłaszał swoje uwagi w tym przedmiocie, w związku

z czym wniosek o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania był w pełni uzasadniony,

9. art. 138 § 2 i § 2a k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności wskazanych w decyzji SKO z dnia [...] lipca 2019 r. uchylającej w całości zaskarżoną decyzję dotyczącą ustalenia wobec Skarżących opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdzie Kolegium wskazało, iż uwzględniając interpretację

§ 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, związuje organ pierwszej instancji obowiązkiem ustalenia, czy niemożliwe jest odnalezienie, do baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnym (ponadlokalnym z okolic H.), krajowym, a nawet - w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości przy określaniu wartości nieruchomości - na zagranicznym rynku nieruchomości oraz zobowiązało organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu do samodzielnej oceny zasadniczych dla rozstrzygnięcia części kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przywołanego przepisu winno doprowadzić do przyjęcia, że skoro sam rzeczoznawca majątkowy podniósł, że na rynku lokalnym brak jest transakcji dotyczących nieruchomości o podobnych parametrach, to organ winien wskazać rzeczoznawcy majątkowemu na nieprawidłowości zobowiązując rzeczoznawcę, zgodnie z wytycznymi Kolegium, do poszukiwania transakcji dotyczących nieruchomości podobnych na rynku krajowym, czy nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości, czego organ pierwszej instancji w ponownym postępowaniu zaniechał, a tym samym zaniechał samodzielnej oceny zasadniczych dla rozstrzygnięcia części kluczowego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy, poprzestając ponownie jedynie na powtórzeniu argumentacji z pism biegłego.

W oparciu o tak przedstawione zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji SKO w B. oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta H. z dnia [...] października 2019 r., jak też o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów niniejszego postępowania.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja, na mocy której ustalono Skarżącym opłatę w związku ze zbyciem w dniu [...] grudnia 2014 r. nieruchomości oznaczonych jako działki nr geod. [...] i [...], których wartość wzrosła w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], która to uchwała weszła w życie w dniu 30 września 2014 r. Zgodnie z tą uchwałą teren obecnych działek o nr geod. [...] i [...] został przeznaczony pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu "4 MN", a przed zmianą planu teren tej działki był przeznaczony pod tereny rolnicze, objęte zakazem zabudowy (symbol "2.8. R"). W rejestrze gruntów wyceniane działki były sklasyfikowane jako grunty orne klasy bonitacyjnej RIVa.

Podstawą materialnoprawną wydanych w tej sprawie decyzji stanowił art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 4 i 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli

w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Nie ulega wątpliwości, że opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości organ ustala w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (vide: art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy przy tym rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien

w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p., wartość nieruchomości określa się na podstawie:

1) w sytuacji gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego dla terenów dotychczas nieobjętych takim planem albo nieobjętych obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym niemożliwe lub istotnie ograniczone stało się dalsze faktyczne użytkowanie terenu i gruntu w sposób zgodny z mającym miejsce w dniu uchwalenia planu miejscowego faktycznym użytkowaniem - wyłącznie faktycznego użytkowania terenu i gruntu oraz dostępu do istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego dróg publicznych, sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych, gazowych, ciepłowniczych oraz telekomunikacyjnych;

2) w sytuacji gdy na skutek zmiany planu miejscowego lub uchwalenia planu miejscowego dla terenu objętego obowiązującym w dniu uchwalenia tego planu planem miejscowym, korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób zgodny

z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone - dotychczasowego przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, który jest zmieniany lub uchylany.

Pamiętać również należy, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 37 ust. 12 u.p.z.p.).

Zgodnie z treścią art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane

o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny,

a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 tego rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Rzeczoznawca majątkowy powinien ponadto zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 746/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Operat szacunkowy jest zatem wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie nie budzi przy tym wątpliwości, że operat taki, jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie z uwzględnieniem art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (zob. także wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II SA/Bk 40/17, dostępny w CBOSA).

W tak zakreślonych ramach prawnych, przedmiotem sporu objęte zostały przede wszystkim kwestie przydatności jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który organy orzekały o ustaleniu opłaty planistycznej. Obszernie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadzają się w istocie, do błędnego zaakceptowania w ocenie Skarżących, dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości; kwestionowania przyjęcia do analizy w zakresie nieruchomości podobnych tylko transakcji z rynku regionalnego, z pominięciem badania rynków ponadregionalnych i zagranicznych; kwestionowania przyjęcia do analizy w zakresie rynku ponadlokalnego transakcji dotyczących nieruchomości położonych w znacznie lepszym położeniu infrastrukturalnym, co zdaniem Skarżących istotnie wpłynęło na zawyżenie przedmiotowej wyceny, czy też kwestionowanie przyjęcia do porównania jako nieruchomości podobnych nieruchomości o dużo mniejszej powierzchni.

W efekcie pełnomocnik Skarżących twierdzi, że kwota, o jaką wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości oraz opłata planistyczna z tytułu ich zbycia zostały ustalone niewłaściwie.

Rozstrzygając powstały spór trzeba zauważyć, że sprawa była już przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez Kolegium, które eliminowało z obrotu prawnego decyzje wydawane przez Burmistrza w pierwszej instancji. W pierwszej decyzji kasacyjnej z dnia [...] stycznia 2019 r. wątpliwości organu odwoławczego budziło, dlaczego przy szacowaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego do nieruchomości podobnych zaliczono nieruchomości o dużo mniejszej powierzchni, co nie zostało wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. W drugiej decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2019 r. Kolegium wyraziło z kolei wątpliwość dotyczącą wyboru działek do porównania przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed, jak i po uchwaleniu planu. Organ odwoławczy przedstawił interpretację § 26 rozporządzenia i zobowiązał Burmistrza do ustalenia, czy niemożliwe jest odnalezienie, do baz porównawczych, nieruchomości rzeczywiście podobnych na regionalnym, krajowym, a nawet -

w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na rynku krajowym - na rynku zagranicznym. Zdaniem Kolegium nie doszło też do wyczerpującej analizy operatu, a jedynie powtórzenia pism biegłego, bez jakiejkolwiek oceny własnej.

Uwzględniając powyższe uwagi rzeczoznawca majątkowy zaktualizował wycenę o transakcje nieruchomościami na rynku regionalnym, a organ pierwszej instancji i następnie Kolegium uznało operat za dowód wartościowy dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego. Ocenę tą podziela również orzekający w tej sprawie Sąd.

Zdaniem Sądu, kwestionowany przez Skarżących operat spełnia wszystkie wymagania określone w u.g.n., rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości

i sporządzaniu operatu szacunkowego oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Operat będący podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej został sporządzony w tej sprawie prawidłowo, zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Analizowany operat zawiera w szczególności: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, opis nieruchomości z uwzględnieniem stanu przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak też przedstawienie obliczeń i wreszcie wynik wyceny wraz z uzasadnieniem wskazującym na wartości rynkowe nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia terenu przed i po uchwaleniu zmiany planu miejscowego.

Rzeczoznawca przekonująco wyjaśnił wybór metody i podejścia szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami). Szacując wartość działek

nr [...] i [...] przed wejściem w życie zamiany planu miejscowego uwzględnił stan nieruchomości w momencie wejścia w życie tego planu, kiedy to działki te były częścią działki o pow. 2,1466 ha i wydłużonym kształcie. Rzeczoznawca uwzględnił rolniczy charakter działek i przedstawił do porównań podobne jego zdaniem nieruchomości, których transakcje przeprowadzono na rynku lokalnym. Również oszacowanie wartości nieruchomości po wejściu w życie planu miejscowego rzeczoznawca poprzedził analizą rynku, wystarczająco uzasadniając potrzebę rozszerzenia obszaru analizy cen nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (zgodnie z przeznaczeniem ze zmienionego planu) -

o rynek regionalny. Pomimo zanotowania na rynku regionalnym tylko kilkunastu transakcji podobnych nieruchomości i to o powierzchni mniejszej od nieruchomości wycenianych według stanu na dzień wejścia w życie postanowień zmienianego planu miejscowego, rzeczoznawca uznał, że można je potraktować jako porównywalne

i przekonująco uzasadnił możliwość oszacowania nieruchomości wycenianych na podstawie cen tych nieruchomości, przy zastosowaniu metody porównywania parami. Jako parametr porównawczy przyjął cenę 1m2 i ceny porównawcze skorygował zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, tj.: położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt nieruchomości, dostęp do uzbrojenia. Jednocześnie z uwagi na różnice

w powierzchni nieruchomości rzeczoznawca zastosował ekstrapolację.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Definiując nieruchomość podobną ustawodawca w art. 4 pkt 16 u.g.n. utożsamia ją nieruchomością, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość;

Podkreślenia zatem wymaga, że sama wielkość/powierzchnia nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Kwestia nieruchomości przyjętych do porównania i relacji ich do powierzchni nieruchomości porównywanej w żadnym razie nie może być oceniana jako błędna wykładnia art. 4 pkt 16 u.g.n. Nieruchomość podobna nie może być więc utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Z prawidłowej wykładni powołanych przepisów (art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 u.g.n.) nie wynika zatem zakaz przyjęcia do porównań nieruchomości różniących się powierzchniami (por. np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r. II OSK 2930/18, dostępny w CBOSA i przywołane tam orzecznictwo).

Okoliczność, że przyjęte do porównania nieruchomości miały mniejszą powierzchnię od wycenianych nie może zatem sama z siebie przesądzać

o wadliwości dokonanego szacunku. Rzeczoznawca uwzględnił te różnice stosując tzw. ekstrapolację poza notowany zakres cen w odniesieniu do cechy "powierzchnia

i kształt nieruchomości" i przekonującą wyjaśnił metodykę tej czynności.

Zdaniem Sądu również poprzestanie na analizie rynku nieruchomości podobnych na rynku regionalnym było w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy wystarczające. Uwzględniając stanowisko wyrażone przez Kolegium w decyzji kasacyjnej rzeczoznawca zbadał możliwość poszerzenia tej analizy na poziomie ponadlokalnym i w ramach transakcji przeprowadzonych na rynku regionalnym województwa podlaskiego odnalazł kilka transakcji gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uznając, że ich ceny transakcyjne stanowią dostateczną podstawę do analizy rynku i oszacowania wartości wycenianej nieruchomości według stanu po wejściu w życie zmiany planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było potrzeby poszerzania tej analizy o rynki krajowe, czy też nawet zagraniczne. Jednocześnie, co należy podkreślić analiza rynku regionalnego przeprowadzona przez rzeczoznawcę nie dotyczyła transakcji nieruchomościami z miasta B. i strefy podmiejskiej oraz największych miast powiatowych województwa – Ł. i S. wraz z ich strefami podmiejskimi. Rzeczoznawca dobierając do porównania nieruchomości podobne z rynku regionalnego uwzględnił zatem porównywalność położenia, w tym infrastrukturalnego, w odniesieniu do wycenianej nieruchomości położonej w H.

Organy obu instancji oceniły natomiast operat i tej ocenie dały wyraz

w uzasadnieniach decyzji. Kolegium wyraziło pogląd, odnosząc się również do zaleceń jakie wydało w poprzednio wydanych w tej sprawie decyzjach kasacyjnych, że rzeczoznawca prawidłowo ocenił katalog cech wpływających na wartość nieruchomości (tj. lokalizacji, uzbrojenia, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz powierzchni, możliwości uzbrojenia i kształtu działki), jak również poprawnie ustalił brak jednoznacznego, czasowego trendu zmian cen rynkowych nieruchomości na analizowanym rynku. Rzeczoznawca wybrał do porównania nieruchomości choć nie identyczne, to jednak podobne, albowiem wszystkie przed uchwaleniem planu były użytkowane rolniczo, a po wejściu w życie zmiany planu zagospodarowania na wszystkich z nich umożliwiono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Poza tym rzeczoznawca nie tylko zmodyfikował bezę transakcji o transakcje na rynku regionalnym, ale przede wszystkim zastosował odpowiednie poprawki porównawcze.

Taką ocenę operatu należy zaakceptować i nie mogą jej zmienić zarzuty przedstawione w skardze.

Dodatkowo Sąd zauważa, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 384/19 i z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. II OSK 944/17, dostępne w CBOSA; z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn.

II OSK 1448/16, LEX nr 2494059). Należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 224/17, opubl. LEX nr 2322942). Zarzucając niewiarygodność i błędy sporządzonego w sprawie operatu w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, który miał związek

z uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Skarżący mogli skorzystać z procedury wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny jego prawidłowości (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bądź przedłożyć inny operat określający w odmienny sposób, czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, co z kolei uzasadniałoby zlecenie przez organ oceny sporządzonego już operatu,

w oparciu o przepis art. 157 ust. 4 u.g.n. Skoro tego nie uczynili brak było dostatecznego uzasadnienia do podważenia prawidłowości operatu stanowiącego podstawę ustalenia w tej sprawie opłaty planistycznej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., art. 37 ust. 11 w zw. z art. 154 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., jak też w zw. z art. 4 ust. 1 i § 26 ust. 1-3 rozporządzenia.

Pozbawiony podstaw jest również zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że w lutym 2015 r. Skarżący darowali sąsiednią nieruchomość, gdzie

w akcie notarialnym wartość rynkową darowizny ustalono na kwotę, przy której cena 1m2 jest o wiele niższa niż ustalona przez rzeczoznawcę w operacie, nie świadczy

o tym, że wartości przyjęte przez rzeczoznawcę są znacznie zawyżone. Na potrzeby ustalenia, czy wartość danej nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzany jest operat, w którym rzeczoznawca uwzględnia określone uwarunkowania prawne wynikające i z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z ustawy

o gospodarce nieruchomościami. Wartość rynkowa nieruchomości zawarta

w umowie darowizny pełni natomiast inną funkcję - wskazywana jest dla potrzeb opodatkowania podatkiem od spadków i darowizn. Wartość wskazana w umowie darowizny choćby dla nieruchomości zbliżonej do wycenianej i położonej

w sąsiedztwie nie może być zatem miarodajna dla organów prowadzących postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że najdalej idącym spośród nich jest zarzut dotyczący obowiązkowego - w ocenie pełnomocnika - wyłączenia rzeczoznawcy

w rozpatrywanej sprawie. W tej mierze autor skargi dowodzi, odwołując się do orzecznictwa (m.in. wyroków NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn.

I OSK 1382/12, czy też z dnia 3 października 2019 r. sygn. I OSK 173/18), że jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia

w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii - lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

Orzekający w tej sprawie Sąd podziela jednak odmienny pogląd, wyrażany na tle spraw dotyczących ustalania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zgodnie z którym sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu

z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., jest błędna. Nie uwzględnia bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). W orzecznictwie podnosi się, że ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 k.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału

w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w k.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl

art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału

w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn.

II OSK 1706/15, z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. I OSK 1815/17, dostępne w CBOSA). Przyjęcie, że w opisanej sytuacji rzeczoznawca nie mógł ponowić czynności szacunkowych przedstawiając nową opinię na okoliczność ustalenia opłaty planistycznej, należy uznać za zbędny formalizm. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2017 r. sygn. I OSK 1400/17, dostępny w CBOSA).

W analizowanym przypadku okoliczności sprawy nie wskazują, aby rzeczoznawca, który sporządził operat szacunkowy, był świadkiem, przedstawicielem jednej stron, czy też biegłym w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Przedstawicielem strony nie był również małżonek rzeczoznawcy, czy też jego krewni i powinowaci do drugiego stopnia ani osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Rzeczoznawca majątkowy nie brał także również udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Tylko w takich sytuacjach rzeczoznawca majątkowy podlegałby wyłączeniu od szacowania nieruchomości objętej postępowaniem. Tym samym nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 i pkt 5 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n.

Na uwzględnienie nie zasługuje również kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci zaniechania zawiadomienia stron o miejscu i terminie oględzin nieruchomości, które były przedmiotem operatu szacunkowego. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku przeprowadzenia oględzin wycenianej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności właścicieli oraz informowania ich

o tych oględzinach.

Oględziny nieruchomości przeprowadzane przez rzeczoznawcę nie są to oględzinami w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać

w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania

o ich przeprowadzeniu. Rzeczoznawca, przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. II SA/Sz 217/14). Proces przygotowania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego (którego elementem są oględziny nieruchomości dokonywane przez rzeczoznawcę) nie stanowi postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie k.p.a., ale jest czynnością niesformalizowaną, podczas której nie przeprowadza się oględzin

w rozumieniu art. 85 § 1 k.p.a., a więc podczas takiej wizji nieruchomości przez rzeczoznawcę nie jest koniecznym, aby właściciel nieruchomości był wzywany na podstawie art. 79 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r. sygn. I OSK 2471/14).

Dodać przy tym trzeba, że sporządzony w danej sprawie operat może być kwestionowany w toku postępowania poprzez składnie umotywowanych zastrzeżeń, czy też środków zaskarżenia od decyzji na nim się opierających. Z tego prawa Skarżący korzystali, stąd trudno jest twierdzić, że poprzez uniemożliwienie im udziału w oględzinach nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę, nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu.

Odnośnie zarzutu naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem, do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. W rozpatrywanym przypadku do sporządzonej wyceny rzeczoznawca dołączył kopię mapy zasadniczej gruntów w skali 1:1000 oraz kopię wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2006 r.

i kopię wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. wraz z wyrysami. Kwestionowany przez Skarżących operat spełnia niezbędne wymogi metodologiczne umożliwiające ustalenie wartości wycenianej nieruchomości dla potrzeb opłaty planistycznej. Rzeczoznawca w wystarczający sposób przestawił

i uzasadnił sposób wyceny. Analiza rynku dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego pozwala ocenić, czy nieruchomości przyjęte do porównania miały cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca przedstawił listę transakcji nieruchomościami zanotowanymi na rynku lokalnym opisując je takimi danymi jak: obręb, w którym są położone; użytki i klasy bonitacyjne; położenie (peryferyjne); dojazd i uzbrojenie; przeznaczenie

w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (tereny rolne); cenę za 1m2; datę transakcji; cenę skorygowaną na datę wyceny. Również analiza rynku dla potrzeb oszacowania wartości nieruchomości po zmianie planu miejscowego

i uwzględnienie jako podobnych nieruchomości, których transakcje sprzedaży odnotowano na rynku regionalnym, pozwoliła na ocenę, czy nieruchomości przyjęte do porównania miały cechy podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

W zestawieniu takich transakcji rzeczoznawca zamieścił takie dane jak: obręb,

w którym położone są analizowane nieruchomości; ich powierzchnię i kształt; dojazd

i uzbrojenie; przeznaczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); cenę za 1m2; datę transakcji; cenę skorygowaną na datę wyceny. W zarzucie tym oraz uzasadnieniu skargi pełnomocnik nie precyzuje jakich istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca nie dołączył. Operat szacunkowy poddany ocenie w tej sprawie sporządzony zaś został w sposób umożliwiający dokonanie analizy poprawności i logiczności wywiedzionych przez rzeczoznawcę wniosków.

Zdaniem Sądu w sprawie tej organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Organy obu instancji słusznie uznały, że operat szacunkowy mógł stanowić dowód na okoliczność ustalenia wartość przedmiotowej nieruchomości, przed oraz po zmianie planu miejscowego. Jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpujące uargumentowanie wynikających

z niego wniosków. Został on poddany należytej ocenie organów obu instancji, o czym świadczą przekonujące uzasadnienia zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Kompletność zebranego materiału dowodowego nie była przy tym determinowana przesłuchaniem Skarżących w charakterze świadków, czy też wykorzystaniem instytucji rozprawy administracyjnej. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie wyrażali swoje wątpliwości i przedstawiali własne stanowisko. Z kolei przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynikają z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie

z tymi przepisami, organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). W analizowanym przypadku nie zachodziły sytuacje ani do obligatoryjnego, ani fakultatywnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Poza tym Skarżący nie zwracali się o zastosowanie tej instytucji.

Wobec powyższego, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując, w sprawie ziściły się wszystkie przesłanki determinujące ustalenie opłaty planistycznej. W sposób nie budzący wątpliwości, przy pomocy dowodu z operatu szacunkowego uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzono wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Zbycie nieruchomości ([...] grudnia 2014 r.) nastąpiło w okresie

5 lat od wejścia w życie tego planu ([...] września 2014 r.), a organ wszczął postępowanie (doręczenie Skarżącym zawiadomienia - [...] września 2018 r.)

w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. W uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] ustalono przy tym stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu - w wysokości 30%.

Wobec tego organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Burmistrza. Powyżej wyrażona ocena zarzutów skargi determinuje ponadto nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 138 § 2 i 2a k.p.a.

Odnosząc się końcowo do argumentów pełnomocnika przedstawionych podczas rozprawy w dniu 2 czerwca 2020 r. Sąd zauważa, że względy humanitarne nie stanowią przesłanki ustalenia opłaty planistycznej. Stan zdrowia Skarżącej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).