Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 438/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 17, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 12-14, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 9 ust. 1 i ust. 4, par. 12 pkt 16
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. J. i M. M. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Rada W. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w rejonie ulicy S. na podstawie uchwały z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], podjętej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej powoływanej również jako upzp.

Po podjęciu wskazanej uchwały Prezydent W.:

1. Na podstawie art. 17 pkt 1 upzp ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając zarazem formę, miejsce i termin składania wniosków do projektu planu. Ogłoszenie ukazało się w [...] wydaniu [...]. Obwieszczenie wywieszone zaś było w okresie od 25 maja 2005 r. do 20 czerwca 2005 r. w Urzędzie W. Termin składania wniosków określono do dnia 20 czerwca 2005 r.

2. Pismem z dnia 23 maja 2005 r. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu.

3. Dokonał rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu.

4. Sporządził projekt planu, do którego dołączono m.in. prognozę oddziaływania na środowisko.

5. Sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu.

6. Mocą zarządzenia z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 17 pkt 6 i 7 upzp, zwrócił się do właściwych organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu, upoważniając Naczelnego Architekta Miasta do przekazania projektu planu do uzgodnień i opinii. Właściwe organy pozytywnie uzgodniły i zaopiniowały przedstawiony projekt planu, bądź nie zajęły stanowiska w przepisanym terminie.

7. Następnie Prezydent W. mocą zarządzenia z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 17 pkt 10 i 11 upzp zarządził:

a) zamieszczenie ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w [...] w dodatku [...] i w Internecie na stronie W. (www.bip.[...].pl),

b) wywieszenie obwieszczenia na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu W. przy ul. [...], przy pl. [...] i w [...] oraz w siedzibie Urzędu W. w Dzielnicy [...] przy Al. [...].

W ogłoszeniu i obwieszczeniu poinformowano o zorganizowaniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami w dniu 7 września 2007 r. w siedzibie Urzędu W., [...], o godz. 16:00.

W ogłoszeniu i obwieszczeniu poinformowano o tym, że zgodnie z art. 18 ust. 1 upzp, każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, może wnieść uwagi, które składać należy na piśmie do Prezydenta W. z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 3 października 2007 r.

8. W dniu 7 września 2007 r. Prezydent W. przeprowadził dyskusję publiczną. W dyskusji wziął udział m.in. M. M., który wedle protokołu z dyskusji, protestował przeciwko zbyt dużej ingerencji projektantów we własność prywatną, twierdząc, że rygorystyczne zapisy planu i decyzje administracyjne "zabierają mu wręcz działkę".

9. Między innymi A. J. i M. M., właściciele działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], wnieśli uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, podnosząc w piśmie z dnia 2 października 2007 r., że:

a) należy poprowadzić linię zabudowy wzdłuż ulicy [...] zgodnie z istniejącą zabudową znajdującą się na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...],

b) należy zwiększyć maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na terenie oznaczonym nr 8.1 do wskaźnika 1,2 (jak to ma miejsce dla terenu oznaczonego jako 13.1, znajdującego się w sąsiedztwie),

c) należy zwiększyć maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie oznaczonym numerem 8.1 do 40 % (jak to ma miejsce dla terenu oznaczonego jako 13.1, znajdującego się w sąsiedztwie),

d) należy zmienić na 4 maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych na terenie oznaczonym nr 8.1 na działkach ew. nr [...] i [...] (dostosowując do określonej w planie wysokości budynku),

e) należy zrezygnować z określenia maksymalnej ilości mieszkań w jednym budynku - brak konieczności ustawowej określenia tego wskaźnika,

f) należy obniżyć wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 60 % do 40 % na terenie oznaczonym numerem 8.1 - zgodnie z parametrami wskazanymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.,

g) należy zrezygnować z wyznaczenia konkretnych wskazań terenów zieleni towarzyszącej zabudowie.

10. Prezydent W. rozpatrzył wniesione do projektu planu uwagi zarządzeniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wskazując, że wniesione uwagi rozpatrzone zostały w sposób określony w załączniku do tego zarządzenia. Jak wynika ze wskazanego załącznika, spośród uwag wniesionych przez A. J. i M. M., Prezydent W. uwzględnił uwagi dotyczące dostosowania projektowanej linii zabudowy do zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach oraz rezygnacji z dokładnych wskazań realizacji zieleni towarzyszącej. Pozostałe uwagi zostały nieuwzględnione.

11. Następnie organ przygotowujący projekt przedmiotowego planu dokonał w nim zmian wynikających z rozpatrzenia uwag oraz przedstawił Radzie W. projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.

12. Uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Rada W. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w rejonie ulicy S., stwierdzając zarazem zgodność uchwalonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...].

Jak wynika z załącznika nr [...] do uchwały z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] nieuwzględnione przez Prezydenta W. uwagi A. J. i M. M. nie zostały uwzględnione również przez organ uchwałodawczy Miasta.

13. Pismem z dnia 21 grudnia 2009 r. A. J. i M. M., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Radę W. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w zakresie ich interesu prawnego, jako właścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...].

Uzasadniając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa A. J. i A. M. podnieśli, że kwestionowany przez nich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znacznie ogranicza możliwości korzystania z ich nieruchomości oraz przeprowadzenie na niej inwestycji. Naruszenie ich interesu prawnego jest szczególnie widoczne przy zestawieniu postanowień planu w zakresie parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie wzywających, ustalenia Planu, które najbardziej godzą w ich interes prawny, to:

a) ustalenie na ich nieruchomości dwóch linii zabudowy, to jest pierwotnie przyjętej linii zabudowy, pomimo wytyczenia linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] zgodnie z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich,

b) przyjęte w planie parametry i wskaźniki zagospodarowania przestrzennego terenu i kształtowania zabudowy dla obszaru oznaczonego na rysunku planu numerem 8.1 i symbolem MW-N:

– maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy: 1,0 %,

– maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy: 35 %,

– maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych: 3,

– maksymalna wysokość zabudowy: 12 m,

– maksymalna ilość mieszkań w jednym budynku: 12,

– maksymalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej: 60 %.

Nadto, w ocenie wzywających do usunięcia naruszenia prawa, podczas prowadzenia procedury planistycznej organy administracji w rażący sposób naruszyły zasady i tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jaki został określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazali, że uwzględniono ich uwagę dotyczącą poprowadzenia linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] zgodnie z istniejącą zabudową znajdującą się na sąsiednich działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz zrezygnowano z wyznaczenia konkretnych wskazań terenów zieleni towarzyszących zabudowie. Jendnakże, ich zdaniem, wprowadzenie wewnętrznej linii zabudowy, mimo uwzględnienia uwagi dotyczącej określenia terenów zieleni towarzyszącej (usunięcie oznaczenia graficznego terenu zielonego), i tak wymusza jednoznaczną lokalizację takich terenów zieleni.

Wzywający do usunięcia naruszenia prawa podnieśli, że uwagi związane ze zmianą parametrów i wskaźników zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy zostały w zasadzie pominięte. To zaś w ich ocenie oznacza, że udzielona społeczeństwu możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w planie była pozorna.

14. Skierowane do Rady W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pozostało bez odpowiedzi.

15. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. J. i M. M. zarzucili, że uchwała Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w rejonie ulicy [...] podjęta została z naruszeniem:

a) art. 3 ust. 1 i art. 17 pkt 10-13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia,

b) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności jednostki wynikających z prawa własności.

Jak wskazali skarżący, zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały działki, których są właścicielami znalazły się w jednostce planistycznej oznaczonej numerem 8.1. o przeznaczeniu terenu po zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności (MW-N). W treści uchwały nie wyjaśniono jednak pojęcia "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności", a nie jest to rodzaj przeznaczenia terenu określony w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych. Z analizy ustaleń planu dla innych terenów trudno zaś jednoznacznie określić, jakimi cechami powinna wyróżniać się taka zabudowa.

A. J. i M. M. podnieśli, że prawo do zabudowy jest uznawane jako element prawa własności, natomiast regulacje planistyczne, na równi z innymi regulacjami ustawowymi, jako elementy ograniczenia tego prawa. W konsekwencji ograniczenia te powinny być jednoznaczne, tak aby maksymalnie ograniczyć potrzebę ich wykładni, przy założeniu, że nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wskazania w planie miejscowym nie mogą być też niemożliwe do spełnienia, gdyż prowadziłoby to do naruszania istoty prawa własności. Zdaniem skarżących, sytuacja taka występuje w zaskarżonej uchwale.

Dalej uzasadniając postawione zarzuty, A. J. i M. M. wskazali na naruszenie przez organ gminy tzw. władztwa planistycznego. Wskazali w szczególności, że obowiązujące w dacie przyjęcia Planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. dopuszczało dla terenów objętych planem bardziej intensywną zabudowę. Na przykład wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej wynosi w Studium 40 %, a w zaskarżonym planie 60 %. Skarżący nadmienili także, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla zabudowy wielorodzinnej określono teren powierzchni biologicznie czynnej na co najmniej 25 % powierzchni działki.

W ocenie A. J. i M. M., w takiej sytuacji pozostawienie 60 % powierzchni biologicznie czynnej jest oczywistym nadużyciem władztwa planistycznego gminy, podjętym bez wnikliwego wyważenia niezbędnych potrzeb społecznych i uszczerbku jaki poniosą właściciele nieruchomości.

Skarżący wskazali, że w przypadku zmian mających wpływ na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości lub ogółu mieszkańców obszaru objętego planem, konieczne jest ponowne wyłożenie planu i ponowienie uzgodnień w niezbędnym zakresie. Tymczasem, po wprowadzeniu do projektu planu zamian wynikających z uwzględnienia uwag wniesionych między innymi przez skarżących, nie została powtórzona żadna czynność określona w procedurze sporządzenia planu miejscowego. Do dzisiaj stronom nie są znane powody, z których organ administracji, uwzględniając ich uwagę w zakresie przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy od frontu obu działek, jednocześnie - nie informując skarżących - zmienił przebieg innych, wewnętrznych linii zabudowy. W ocenie skarżących, zmiany dokonane w wyłożonym projekcie planu naruszają prawa podmiotów uprawnionych do zajęcia stanowiska poprzez wniesienie uwagi lub udział w dyskusji nad projektem planu miejscowego.

Ponadto, zdaniem A. J. i M. M., niewyjaśnienie przez Prezydenta W. powodów wprowadzenia zmian stanowi naruszenie art. 17 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi jedynie o konieczności rozpatrzenia uwag, nie wskazując sposobu ich rozpatrzenia. Zdaniem skarżących, którzy powołali się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 września 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 877/07, skoro uwagi są składane przez członków wspólnoty samorządowej, z których każdy w procedurze planistycznej ma własny, indywidualny interes, odnoszący się do nieruchomości będącej jego własnością, to rozpatrzenie uwag powinno następować indywidualnie, nie zaś w formie wykazu uwag. Za spełnienie wymogu rozpatrzenia uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpatrzenia zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag.

Wreszcie, w ocenie A. J. i M. M., niektóre z ustaleń planu są niemożliwe do realizacji i nie wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z ustawy Prawo budowlane, czy też z aktów wykonawczych do tych ustaw. Do takich ustaleń należy obowiązek ograniczenia liczby mieszkań w budynku do 12.

Jak podnieśli skarżący, wprowadzenie tego typu ograniczeń leży w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa własności, w szczególności z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

16. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, nie podzielając argumentacji przedstawionej przez A. J. i M. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając na względzie, że A. J. i M. M. wskazują, iż samodzielność gminy w przesądzaniu o sposobie zagospodarowania terenu nie jest nieograniczona i twierdzą, że Rada W. nadużyła swych uprawnień w tym zakresie, nadmiernie ingerując w przysługujące im prawo własności działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie [...], na wstępie powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą".

W dalszej kolejności trzeba wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - upzp - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Powołany przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze, będącego aktem prawa miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyinterpretowuje się z powołanego art. 3 ust. 1 upzp oraz z kolejnych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97. LEX nr 48758, odnoszący się do art. art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, o treści tożsamej z art. 6 ust. 1 upzp).

Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy upzp.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 upzp, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 71).

Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, iż przekroczenia granic władztwa planistycznego skarżący upatrują między innymi w tym, że będące ich własnością działki ewidencyjne znalazły się w jednostce planistycznej oznaczonej numerem 8.1. o przeznaczeniu terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności (MW-N), w sytuacji, gdy w treści zaskarżonej uchwały nie wyjaśniono pojęcia "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności". Jak zauważają strony nie jest to rodzaj przeznaczenia terenu określony w przepisach prawa, w tym techniczno-budowlanych, zaś z analizy ustaleń planu dla innych terenów również trudno jest jednoznacznie określić, jakimi cechami powinna odznaczać się taka zabudowa.

Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 upzp w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Z kolei w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) wskazano, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. W § 9 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano natomiast, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W załączniku tym określono m.in. przedmiot oznaczenia "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", przypisując mu oznaczenie literowe MW (lp. 1.2, kolumny 2 i 3). W § 9 ust. 4 tego samego rozporządzenia, w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszczono stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

W § 4 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego Planu ustalono przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MW, jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W § 4 ust. 1 pkt 3 Planu, dla terenów oznaczonych symbolami MW-N, ustalono zaś przeznaczenie, jako tereny zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności.

Powołany art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać § 9 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń. Sam fakt wprowadzenia przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności nie wykracza zatem poza przyznane gminie władztwo planistyczne.

Dalej należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżących, ustalenia planu wskazują, jakimi cechami powinna charakteryzować się tego rodzaju zabudowa. W § 8 pkt 1 Planu wskazano, że dla poszczególnych terenów ustala się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które zostały określone na rysunku planu oraz w ustaleniach szczególny planu. Wielkości maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wielkości zabudowy, przewidziane dla poszczególnych terenów objętych zaskarżonym planem, w tym dla terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących, w ocenie Sądu pozwalają ustalić, jakimi cechami powinna odznaczać się zabudowa wielorodzinna o niskiej intensywności.

Dla przykładu, jak wynika z przepisów rozdziału 2 Planu (Przepisy szczegółowe dla terenów) oraz z rysunku Planu, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wielorodzinnej (MW) kształtuje się na poziomie 30 % - 40 %, podczas gdy dla zabudowy wielorodzinnej o niskiej intensywności (MW-N) wynosi on od 40 % do 60 %. Z kolei maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi zasadniczo 50 %. Jedynie dla terenu numer 9.2 przewidziano wskaźnik 35 %. Tymczasem wielkość tego wskaźnika dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności wynosi od 35 % do 45 %. Dopuszczalna liczba kondygnacji nadziemnych dla terenów oznaczonych symbolem MW wynosi 4, zaś dla terenów oznaczonych symbolem MW-N - 3 (z wyjątkiem terenu nr 7.1). Także ograniczenie maksymalnej ilości mieszkań w jednym budynku dla terenów oznaczonych symbolem MW-N wyznacza zakres pojęcia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, niezdefiniowanie przez lokalnego prawodawcę pojęcia "terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności" nie świadczy o naruszeniu tzw. władztwa planistycznego.

Odnosząc się w tym miejscu do nieuprawnionego zdaniem skarżących wprowadzenia ograniczeń co do liczby mieszkań w budynku do 12 należy wskazać, że stosowanie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jak już wzmiankowano, m.in. ograniczenie ilości mieszkań w jednym budynku wyznacza pojęcie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o niskiej intensywności. W ocenie Sądu, jest zatem niewątpliwie jednym ze wskaźników kształtujących intensywność zabudowy. Ograniczenie ilości mieszkań, wraz z innymi wskaźnikami, jak na przykład maksymalna wysokość zabudowy, czy też maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych, wpływa bowiem na wielkość nowo projektowanych budynków mieszkalnych.

Wbrew zatem stanowisku skarżących określenie maksymalnej liczby mieszkań w jednym budynku znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy.

Dalej należy wskazać, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżących, jakoby zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów objętych zaskarżonym planem przyjęto na poziomie 40 %. Zgodnie z tekstem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], Studium to ustala wskaźniki minimalnego procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej (PBC) dla wydzielonych terenów o różnym przeznaczeniu na Rysunku Studium Nr 14 (część II, pkt XIII A pppk 1, tiret pierwsze – str. 114). Jak wynika z Rysunku Studium Nr 14, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu objętego zaskarżoną uchwałą przewidziany został w przedziale od 40 % do 60 % (teren oznaczony w legendzie do Rysunku nr 14 zielonymi ukośnymi liniami).

Z kolei zgodnie z § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnię terenu biologicznie czynnego, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle powyższych regulacji należy stwierdzić, że przyjęcie na terenie MW-N 8.1, na którym znajdują się działki ewidencyjne będące własnością skarżących minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60 % jest zgodne z rozwiązaniem przyjętym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. W żadnym razie wprowadzenie tego ograniczenia nie narusza też powołanego § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który ustala jedynie minimalną wielkość udziału powierzchni biologicznie czynnej, a ponadto przedkłada nad ustaloną minimalną wartość 25 % ewentualne, inne rozwiązanie przyjęte przez lokalnego prawodawcę.

Należy też wskazać, że jak wynika z rysunku planu, na terenie oznaczonym MW-N 10.1 oraz na terenie oznaczonym MN-W 9.1, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy [...] niż działki skarżących, czy też na terenie oznaczonym MN-W 8.2, znajdującym się po tej samej stronie tej ulicy, również wprowadzono 60 % wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wprawdzie na terenie oznaczonym MW 9.2 znajdującym się dokładnie na przeciwko działek skarżących dopuszczono 40 % wskaźnik minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jednakże okoliczność ta nie może świadczyć o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego, zwłaszcza wobec podniesionych w odpowiedzi na skargę okoliczności związanych potrzebą zachowania historycznego założenia "[...]".

Co do zarzutu związanego z przesunięciem linii zabudowy należy zauważyć, że w wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej przez skarżących przesunięto projektowaną nieprzekraczalną linię zabudowy od frontu obu działek, tak aby tworzyła ona przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zamiana ta była zgodna z postulatem skarżących. Pozwoliła na utworzenie pierzei ulicy [...]. Jednoczesna zmiana linii zabudowy ograniczającej zabudowę w głębi działki była konieczna ze względu na potrzebę zachowania zamierzonego ładu przestrzennego oraz utrzymania wartości historycznych, które były przesłankami ustalonego przez lokalnego prawodawcę przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących. Uwzględnienie uwagi skarżących w zakresie przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy od frontu działki, bez jednoczesnego ograniczenia zabudowy w głębi działki, powodowałoby wszak przekroczenie planowanej dopuszczalnej maksymalnej powierzchni zabudowy oraz minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Należy też zauważyć, na co zwraca uwagę organ administracji w odpowiedzi na skargę, że wprowadzona zmiana przebiegu linii zabudowy zwiększyła powierzchnię możliwą do zainwestowania na obydwu działkach.

Z powyższych względów, w ocenie Sądu, wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób widoczny na rysunku planu, po rozpatrzeniu uwag wniesionych przez skarżących, nie stanowi naruszenia tzw. władztwa planistycznego gminy.

Co do zarzutu niepowtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie po uwzględnieniu przez Prezydenta W. uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 1 upzp jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Powołany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter proceduralny. Jego treść w zestawieniu z punktami 12-14 art. 17 tej ustawy, w świetle których prezydent miasta:

– rozpatruje uwagi wniesione do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu,

– wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia,

– przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag,

wskazuje na to, że powtórzenie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie ma miejsce, jeżeli to rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym jej do uchwalenia przez prezydenta miasta projekcie planu miejscowego, na przykład ze względu na uwzględnienie uwag nieuwzględnionych przez prezydenta miasta. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, uwagi dotyczące terenu, na którym znajdują się nieruchomości skarżących nie zostały uwzględnione przez Radę W. Jak wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, Rada W. uwzględniła trzy uwagi. Żadna z nich nie dotyczyła działek ewidencyjnych, będących własnością skarżących. Uwaga A. J. i M. M. dotycząca nieprzekraczalnej linii zabudowy została zaś uwzględniona przez Prezydenta W., a zmiana w projekcie planu wynikająca z uwzględniania tej uwagi była już wprowadzona w projekcie planu przedstawionym Radzie do uchwalenia.

W tej sytuacji nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 19 ust. 1 upzp, w przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.

Ponadto, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, na stronach internetowych Urzędu Miasta dostępny był wykaz uwag wniesionych do projektu planu wraz z rozstrzygnięciami, a ostateczna treść projektu była opublikowana na stronach internetowych Urzędu Miasta około półtora tygodnia przed sesją Rady W., na której go uchwalono. Z projektem planu po naniesieniu uwag można było zapoznać się w Biurze Architektury.

Te okoliczności dodatkowo potwierdzają, że strony miały prawo czynnego udziału w postępowaniu planistycznym, zatem ich prawa – jako właścicieli działek znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą – były respektowane.

Dalej należy wskazać, że w świetle powołanego przez skarżących art. 17 pkt 12 upzp wójt rozpatruje uwagi wniesione do wyłożonego przez niego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 21 dni od dnia upływu terminu ich składania.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, Prezydent W. rozpatrzył uwagi wniesione do projektu przedmiotowego planu miejscowego zarządzeniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wskazując, że wniesione uwagi rozpatrzone zostały w sposób określony w załączniku do tego zarządzenia.

W ocenie Sądu fakt zamieszczenia listy uwag wraz informacją o sposobie ich rozstrzygnięcia w załączniku do wskazanego rozporządzenia nie świadczy o tym, iż uwagi wnoszone przez osoby kwestionujące ustalenia przyjęte w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu nie zostały należycie rozpatrzone.

W świetle § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia (§ 12 pkt 16). Załączony do zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. i do zaskarżonej uchwały wykaz uwag odpowiada wzorowi tego wykazu stanowiącemu załącznik nr 9 do powołanego rozporządzenia. Okoliczność, że informację o sposobie rozpatrzenia uwag umieszczono w wykazie nie oznacza więc w żadnym razie, że złożone m.in. przez skarżących uwagi nie były rozpatrywane indywidualnie i z należytą starannością. Wykonanie przez Prezydenta W. czynności, o której mowa w art. 17 pkt 12 upzp w sposób określony w § 12 pkt 16 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. świadczy o zgodnym z prawem działaniu organu gminy, zatem i w tym przypadku nie może być mowy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle poczynionych powyżej rozważań należy stwierdzić, że chociaż ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących, jako właścicieli nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organy gminy działały bowiem w granicach przyznanych im uprawnień i uprawnień tych nie nadużyły. W konsekwencji także najbardziej ogólne z postawionych w skardze zarzutów, to jest zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.