Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 407/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
article: art. 31a
journal: Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. F. K.-E. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z [...] października 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny (GIS, organ), działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., zwana dalej ustawą o PIS) oraz art. 104 i art. 108 ustawy

z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), orzekł o wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów, mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi; nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu w/w wyrobami. Decyzji niniejszej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja doręczona została J. F..

Wskazując przesłanki rozstrzygnięcia organ podał, iż wycofanie wyrobu "[...]" oraz wszystkich wyrobów podobnych z obrotu na terenie całego kraju oraz nakaz zaprzestania działalności obiektów służących do produkcji i obrotu (hurtowemu

i detalicznemu) w/w wyrobów, następuje w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych tzw. dopalaczy oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 27 ust. 1 i 2 w związku z art. 37 ust. 1 oraz art. 31a ustawy o PIS oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i 3, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 108 § 1 k.p.a.

Decyzją znak [...] z [...] grudnia 2011 r. GIS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2, art. 31a ustawy o PIS, orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GIS wyjaśnił, że wydanie decyzji z [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami,

w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione. W tym stanie sprawy GIS uznał, że produkty te nie mogą znajdować się

w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Zgodnie

z uprawnieniem wynikającym z art. 27 ustawy o PIS, decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Podał, iż zaskarżona decyzja dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "[...]", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy państwowej inspekcji sanitarnej, zgodnie z poleceniem GIS wydanym na podstawie art. 8a ust 3 ustawy o PIS, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Niniejsza decyzja została dostarczona do należących do skarżącego punktów sprzedaży, tj. sklepu kolekcjonerskiego przy ul. [...]w [...], sklepu [...] przy ul. [...] w [...], sklepu [...] przy ul. [...] w [...], sklepu przy ul. [...] w [...]. W dniu [...] października 2010 r. (po doręczeniu decyzji) i stwierdzeniu w ww. punktach obecności produktów kolekcjonerskich, produkty te pobrano do badań i nakazano unieruchomienie obiektu. Badania przeprowadzone przez Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich wykazały, iż w pobranych próbkach znajdują się analogi strukturalne substancji wymienionych w załącznikach do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i substancje te wykazują działanie psychoaktywne. Działanie psychoaktywne substancji oznacza zaś zakwalifikowanie jej jako środka zastępczego, którego wytwarzanie i produkcja jest zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 27 i art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Zauważył, iż stanowiący podstawę decyzji ww. art. 27 jest przepisem szczególnym, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten jest instrumentem realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy o PIS), a przez art. 31 a - również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 ustawy. Działanie GIS w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym w przypadku stwierdzenia "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mowa jest o zagrożeniu spowodowanym naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym wskazana regulacja nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Zdaniem organu stwierdzenie powyższe może stanowić zarówno rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy, jak również wynikać z innych ustaleń (ocen). Kryterium "wymagań higienicznych i zdrowotnych" przyjmuje się zarówno dla kontroli jak i dla oceny (wyrok WSA z 3 marca 2009 r., II SA/Kr 64/09), przy czym ustawodawca wprowadza rozróżnienie dla kontroli i oceny naruszenia w/w warunków. Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. W powołanym przepisie mówi się o "bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia", zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co GIS ustawowo odpowiada. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób.

Organ podkreślił, że dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych

z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów

w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 Kpa). Ponadto informację taką przekazał GIS, pismem z 2 października 2010 r. Minister Zdrowia, a więc organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był GIS, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

i zdrowia.

Zdaniem GIS zaniechanie zarówno działania jak i rozstrzygnięcia stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Stan zagrożenia po przebadaniu zabezpieczonych produktów okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Organ podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 ustawy

o PIS, jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochrony zdrowia i życia ludzkiego.

GIS podniósł, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, realizują szczególną funkcję ochroną. Mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia przewidzianych przepisem czynności (np. wycofanie produktu z obrotu), ale może on również nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych. Brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez inspekcję sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po wtóre, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

W tej sytuacji wydane przez inspekcję sanitarną w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS decyzje, są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotna jest przy tym okoliczność, że decyzje te skoncentrowane są na ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia. Państwowa Inspekcja Sanitarna jako organ administracji państwowej, obowiązana jest do ochrony życia

i zdrowia obywateli. Stosuje ona przy tym władcze metody działania, mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych trybach. Jednym z elementów tych przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, GIS może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a ustawy o PIS, GIS staje się wtedy organem pierwszej instancji.

W przypadku szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, GIS staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 w/w ustawy służą ochronie zdrowia ludzkiego. Dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, GIS może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia.

Zdaniem organu, konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne

i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.), organy administracji państwowej mogą bowiem odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

GIS stwierdził ponadto, że podjęte przez organ działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 k.p.a, nakazującym działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Stwierdził przy tym, że interes publiczny przeważał nad interesem strony postępowania (art. 7 k.p.a.). Uznał również, iż zasada szybkości postępowania w przypadku gdy występuje wielość podmiotów, których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie przepisu art. 62 k.p.a, zgodnie z którym, w sprawach

w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

W sytuacji, gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 k.p.a., powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach

i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Przewidzianą w art. 62 k.p.a. konstrukcję organ administracji może zastosować, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna (tożsama) pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Za sprawy tożsame należy uznać takie, które mają taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

W niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodziła tożsamość spraw administracyjnych. Przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, a organem właściwym jest ten sam organ administracji.

Zdaniem organu, zastosowanie instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 k.p.a. stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowym spraw administracyjnych. Wydana przez GIS decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. W przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., III OSK 1418/07/ z którego wynika, że "wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 k.p.a.".

Wskazał, iż przypadku gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 k.p.a. dotyczyło kilkuset stron postępowania, to wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. Ponadto, w odniesieniu do decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, istotne jest również to, że decyzje te choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku. Wówczas, gdy występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia

i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znaczniej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak

w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione

w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej ilości danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie również dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. W postanowieniu z 28 września 2001 r. sygn. akt I SAB 2/01 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o którym mowa w art. 109 Kpa. Jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia

w sprawie". Również Sąd Najwyższy w wyroku z 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03 podkreślił, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 Kpa)". Doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu decyzji przez pracowników organu, zamiast jej oryginału, nie stanowi naruszenia prawa które uzasadniałby eliminację decyzji

z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

GIS wskazał, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wynikła także z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia (datowanego na dzień 2 października 2010 r.), zawierającego informację

o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu tej informacji GIS zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony

o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, nie zastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Organ podkreślił, że w treści zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że wystąpienie na terenie całego kraju bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych, zostało stwierdzone przez Ministra Zdrowia który, w związku z tym, zwrócił się do GIS - organu administracji wyposażonego mocą ustawy, w odpowiednie narzędzia prawne do podjęcia działań natychmiastowych i nadzwyczajnych, eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, o wszczęcie stosownego postępowania.

Wyjaśnił przy tym, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał skarżący były opatrzone znakami ostrzegawczymi wskazującymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem jasne było, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust.2 ustawy o PIS.

W skardze złożonej do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący dopuścił się spowodowania bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi przez naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i tym samym zachodzi przesłanka uprawniająca organ do zastosowania przewidzianych ww. przepisem sankcji;

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Rozwijając zarzuty skargi skarżący podał, iż podstawę decyzji z [...] października 2010 r. stanowił art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest pozytywne ustalenie, że rodzaj i stopień naruszeń wymogów higienicznych i zdrowotnych, jakich dopuściła się strona powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Stwierdzone niebezpieczeństwo winno mieć charakter konkretny i odnosić się wprost do podmiotu, względem którego toczy się postępowanie. Organ sanitarny dokonał ustalenia, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą naruszył wymogi higieniczne i zdrowotne, a tym samym jego działalność stwarzała zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Ustalenie to oparł na informacjach pochodzących ze środków masowego przekazu, które głosiły o przypadkach interwencji medycznych zastosowanych względem anonimowych osób z powodu zażycia tzw. dopalaczy. Tymczasem jedynie ogólne przypuszczenie, że spożycie produktów oferowanych w jednostkach handlowych i dopuszczonych do obrotu jako wyroby kolekcjonerskie, nie może stanowić podstawy dokonania ustaleń faktycznych mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. GIS przyjął a priori w stosunku do wszystkich przedsiębiorców zajmujących się sprzedażą wyrobów, że zawierają substancje zabronione, szkodliwe dla zdrowia. Założenie, to stanowiące podstawę decyzji jest jednak błędne i nie odnosi się do skarżącego.

Podniósł, iż gwarancją prawidłowego odczytania i zastosowania normy prawa materialnego jest przestrzeganie zasad procedury administracyjnej. Nieustalenie bądź wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy zamyka możliwość prawną prawidłowej subsumcji, a w konsekwencji wyprowadzenia zgodnych z normą prawa materialnego konsekwencji prawnych, a zatem zgodne z normą prawa materialnego rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącego, w niniejszym postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organ dopuścił się w sposób rażący naruszenia norm postępowania, co wywarło zasadniczy wpływu na treść decyzji wydanej w sprawie.

Wskazał, iż nie kwestionuje wartości takich dóbr prawnie chronionych jak zdrowie i życie ludzi. Jednakże hipotetyczny stan zagrożenia tych dóbr wywołany rzekomym naruszeniem bliżej nie sprecyzowanych norm higienicznych czy zdrowotnych nie może uchylać działania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, stanowiących gwarancję rzetelnego procesu. Także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niewspółmierne do stopnia realności zagrożenia dla zdrowia publicznego. Uznał, iż organy inspekcji sanitarnej z mocy ustawy wyposażone są w instrument reakcji na stan zagrożenia życia lub zdrowia w postaci nakazu wstrzymania wprowadzania do obrotu konkretnego produktu. Wskazana instytucja prawna jest równie skuteczna, ponieważ powoduje natychmiastowe wycofanie z obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że stwarzają zagrożenie dla zdrowia. Decyzji o wstrzymaniu handlu produktem organ nadaje rygor natychmiastowej wykonalności, dzięki czemu wywołuje ona skutek w rzeczywistości bezpośrednio po jej wydaniu. Ten środek interwencyjny może być zastosowany na okres trwający nawet do 18 miesięcy, jest zatem mniej dolegliwa i niewywołuje nieodwracalnych skutków. W przypadku zaś stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie zdrowia lub życia ludzi, właściwy inspektor sanitarny zakazuje jego wytwarzania lub wprowadzania do obrotu. Tryb przewidziany wymienionym przepisem byłby właściwy i dostosowany do realiów indywidualnego podmiotu kontrolowanego. Jednocześnie zapewniłby stronie realizację przysługujących jej gwarancji procesowych.

Wskazał, iż został zobowiązany do natychmiastowego zaprzestania prowadzenia działalności, a oferowane przez niego zgodnie z prawem produkty nie przedstawiają obecnie wartości materialnej. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej spowodowało istotne konsekwencje tj.: wypowiedzenie umów o pracę zatrudnionym pracownikom z zachowaniem stosownych okresów wypowiedzenia, wypowiedzenie umów zawartych z dostawcami, jak również właścicielami lokali użytkowe, w których prowadzona była dotychczas sprzedaż. Spowodowało to obowiązek zapłaty kar umownych. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, by w toku podjętych czynności GIS stwierdził naruszenie przez skarżącego się art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, które ww. sankcje uzasadniały.

W odpowiedzi na skargę GIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd nie podziela wszystkich zarzutów skargi. Zaskarżona decyzja nie odpowiada jednak przepisom prawa i tym samym podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą materialno-prawną kontrolowanej przez sąd decyzji był art. 27 ust. 2 ustawy PIS. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 tego aktu, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny, nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia lub życia państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

GIS zastosował również art. 31a ust. 1 ustawy o PIS, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził przede wszystkim, iż jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, w postaci decyzji lub postanowienia, może być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na weryfikacji decyzji lub postanowienia ale zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać należy, że pierwotnie wydana decyzja nie narusza również prawa poprzez brak oznaczenia w decyzji GIS z dnia [...] października 2010 r. zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Zdaniem Sądu, indywidualizacja adresata tego rozstrzygnięcia nastąpiła po doręczeniu egzemplarza decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez GIS. Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym nie mniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. Powyższe uchybienie nie mogło, w ocenie Sądu, skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzja GIS z [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie, organ zasadnie wskazał, że decyzja choć skierowana do indywidualnie określonego adresata, ma jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowy jest przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, zgodnie z którym "w razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu". W powołanym przepisie ustawodawca przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmujące cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczona wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegająca na obrocie tym detergentem.

Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 k.p.a. powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis.

Decyzja GIS z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo użycia sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu określić treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji.

Bezsporne jest, że egzemplarz decyzji GIS z [...] października 2010 r. został skarżącym doręczony wyłącznie w formie kopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. W tym kontekście Sąd ponownie podkreśla - nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja GIS z

[...] października 2010 r. została podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu GIS. Skarżącym został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu, nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja GIS z [...] grudnia 2011 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję GIS.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy GIS mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. GIS musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli.

Słusznie zauważył organ, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów.

Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 ustawy o PIS), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga również to, że z dyspozycji przepisu art. 27 ustawy o PIS, wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez GIS na przepis art. 108 k.p.a. i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykonalność tego rodzaju decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a ustawy o PIS) wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 k.p.a. Wynika ona także z ratio legis powołanego art. 27 ustawy o PIS, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu GIS mógł zastosować również przepis art. 31 a ustawy o PIS, zgodnie z którym GIS może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach GIS staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności GIS zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w ww. art. 31a ustawy o PIS.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zapadła ona z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu było zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej całokształcie, przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu organ rozpoznając sprawę ponownie nie spełnił powyższego nakazu. Po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepach prowadzonych przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego konkretnych substancji znajdujących się w tych produktach.

GIS, mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego. Miał jednak obowiązek zindywidualizowania kryteriów decyzji, wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżących rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny zostać omówione w zindywidualizowany sposób i w odniesieniu do podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przede wszystkim organ nie przeanalizował protokołu badań wyrobu kolekcjonerskiego sporządzonego przez Instytut Medycyny Wsi, znajdującego się w aktach administracyjnych. Wszystkie dokumenty i dowody zebrane w sprawie winny być ocenione przez organ, a wyniki tych ocen podane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tylko wówczas Sąd będzie miał możliwości dokonania prawidłowej oceny rozstrzygnięcia organu.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, dysponując odpowiednim czasem (ponad rok) miał dostateczną możliwość odniesienia się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, oceny ich wartości dowodowej i właściwego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia.

Wskazać także należy, że faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność obrotu określonymi produktami, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. dopalaczach na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcje organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżących zawierają substancje szkodliwe czy nie. Nie można wykluczyć, że niektóre z zabezpieczonych produktów zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, ze organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej wynikające z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 c i art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.