Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1527/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 23, art. 17, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2a ust. 1 i 2 i art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1129/11 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1129/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd ten podał, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r., nr [...], Wojewoda J. ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka Zgorzelec km 0+000.00-Krzyżowa km 48+207,17, a Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] uchylił ją w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy oraz utrzymał ją w mocy w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 26 sierpnia 2002 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skierował do J. W. ofertę kupna przedmiotowej nieruchomości, która została doręczona w dniu 30 sierpnia 2002 r. W terminie 14 dni od tej daty organ nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Następnie pismem z dnia 21 października 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w oparciu o przepis art. 13 pkt 1 i art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), wystąpił do Wojewody D. o wyznaczenie terminu do zawarcia umowy. W piśmie z dnia 17 listopada 2004 r. wyznaczono termin zawarcia umowy – do dnia 20 grudnia 2004 r. Doręczono je w dniu 24 listopada 2004 r., a odebrała je D. F. – pracownik Aresztu Śledczego [...], na który to adres kierowano wówczas korespondencję do skarżącego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 6 lipca 2005 r. wystąpił, na podstawie art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, o wywłaszczenie części nieruchomości stanowiącej własność J. W., położonej na terenie gminy N., oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...] - obręb C., pod realizację autostrady A-4. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte dniu w dniu 10 listopada 2005 r. Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2005 r., Sąd Rejonowy w Bolesławcu poinformował organ o ujawnieniu w dziale III Kw nr 14903 tego zdarzenia. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], zezwolił na niezwłoczne zajęcie przedmiotowych działek oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], uchylił częściowo tę decyzję Wojewody D. i orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej na terenie gminy Nowogrodziec, oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], obręb C., stanowiącej własność J. W.; w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 509/07, oddalił skargę Janusza Wilczyńskiego na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [....] lutego 2007 r. Skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1784/07. W wyniku przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda D. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod inwestycję celu publicznego, jaką jest budowa autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec-Krzyżowa, prawa własności części wyżej opisanej nieruchomości oraz, na podstawie operatu szacunkowego wykonanego w dniu 1 grudnia 2006 r., ustalił odszkodowanie w wysokości 501.140,00 zł. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. Jednakże wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 764/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. Wszak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSK 321/09, uchylił powyższy wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W następstwie czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną i wyrokiem z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, uchylił zaskarżoną decyzję dnia [...] marca 2008 r. oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda D. winien dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i podjąć stosowne czynności procesowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda D. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, wyżej opisanej nieruchomości skarżącego, przeznaczonej pod budowę autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec-Krzyżowa, położonej na terenie gminy N., oraz w sprawie ustalenia odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. W jej uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości, spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 8 listopada 2005 r.). Organ wskazał, że własną decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę przedmiotowej autostrady. Po zrealizowaniu inwestycji, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa na odcinku Zgorzelec-węzeł Krzyżowa od km 0+000,00 do km 51+400 w części pasa autostradowego odcinek "A" Zgorzelec-Wykroty od węzła Godzieszów (w km 17+900,18 bez węzła) do m. Wykroty w km 22+000, z wyłączeniem obiektów inżynierskich. W konsekwencji Wojewoda D. stwierdził, że w/w inwestycja celu publicznego została wykonana i oddana do użytku w 2009 r., a zatem cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu brak jest ustawowych przesłanek do rozstrzygania na podstawie art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dlatego zasadnym było umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionując zasadność umorzenia postępowania w sprawie. Skarżący stwierdził, że Wojewoda D. nie wykonał zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, dotyczących oceny przez organ pierwszej instancji prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzony materiał. Ponadto wydając przedmiotową decyzję, zdaniem skarżącego, organ uniemożliwił uregulowanie stanu prawnego spornych działek.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], następnie zaskarżoną do sądu administracyjnego, uchylił w całości powyżej opisaną decyzję Wojewody D. z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister nie podzielił stanowiska, wedle którego skoro w świetle przepisu art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane tylko w sytuacji, gdy określony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, to fakt uprzedniego zrealizowania inwestycji skutkuje brakiem materialnej przesłanki wywłaszczenia (brak cechy "niezbędności" wywłaszczenia dla realizacji celu publicznego). Stwierdził, że przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 23 w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wyjaśnił Minister, z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, jakie inwestycje są celami publicznymi. I tak, celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W związku z tym nie tylko budowa drogi jest celem publicznym, ale również jej utrzymywanie wraz z wykonywaniem innych robót i napraw. Ponadto organ odwoławczy uznał, że znajdujące oparcie w przepisach prawa (art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy z 10 kwietnia 2003 r.) jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a następnie wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntu dla prowadzenia robót budowlanych. Celem ustawy z 10 kwietnia 2003 r. było przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych, stąd możliwa jest taka sytuacja, w której budowa może zostać rozpoczęta zanim wywłaszczenie stanie się faktem.

Skargę na tę decyzję organu drugiej instancji wniósł J. W., zarzucając jej błędną wykładnię art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomości, polegającą na uznaniu, że można dokonać wywłaszczenia nieruchomości po wybudowaniu drogi, gdyż samo utrzymanie jej nie może stanowić samoistnego celu tego wywłaszczenia. Ponadto zaznaczył, że w niniejszej sprawie - wobec bezprzedmiotowości postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na zrealizowanie inwestycji - uregulowanie stanu prawnego nieruchomości powinno nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnych, według zasad określonych w Kodeksie cywilnym.

Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając stanowisko Ministra Infrastruktury dotyczące możliwości wywłaszczenia nieruchomości dla potrzeb inwestycji celu publicznego - w sytuacji wcześniejszego jej zrealizowania. Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego powinno być poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego (art. 114 ust. 1 tej ustawy). W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy właściwy organ, zgodnie z art. 115 tej ustawy wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. W sprawie niniejszej wątpliwości co do prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, tj. doręczenia pisma wyznaczającego termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, po nieskutecznych rokowaniach, powziął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, czemu dał wyraz w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, nakazując organowi dokładne wyjaśnienie tej kwestii. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji podkreślił, iż z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz zwrotnych potwierdzeń odbioru pism, wynika, iż nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży ww. nieruchomości, a zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające wszczęcie, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowania wywłaszczeniowego (zawiadomienie z dnia 8 listopada 2005 r.). Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma zagadnienie dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości, na której zrealizowano cel publiczny w trakcie tego postępowania, a więc wyjaśnienie czy brak jest ustawowych przesłanek z art. 112 ust. 3 cytowanej ustawy, w konsekwencji czego postępowanie wywłaszczeniowe podlegałoby umorzeniu na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc nie ma możliwości załatwienia sprawy przez wydanie decyzji co do istoty. Skoro jednak w niniejszej sprawie krąg podmiotów jest znany, nie odpadła przyczyna przedmiotowa postępowania, bo nie cofnięto wniosku, nie zaniechano realizacji inwestycji, nie nastąpiła zmiana jej celu, to niepodobna zasadnie wywieść brak przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych dla prowadzenia tego postępowania. Nadto zdaniem Sądu meriti, niezrozumiałym w takim stanie faktycznym sprawy byłoby zmuszanie inwestora, który złożył wniosek o wywłaszczenie nieruchomości przed rozpoczęciem robót budowlanych, a następnie zgodnie z przepisami prawa realizował inwestycję celu publicznego (po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego otrzymał decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności opartą o art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., która to decyzja była podstawą wydania pozwolenia na budowę) i ukończył budowę autostrady jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego - do "odstąpienia" od drogi administracyjnej i "przejście" na drogę postępowania cywilnego celem uregulowania stanu prawnego nieruchomości i ustalenia oraz wypłaty odszkodowania. Niewątpliwie w takiej sytuacji zapisy "specustawy" drogowej, które przewidywały możliwość zajęcia nieruchomości (po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co było przesłanką obligatoryjną) i wydania pozwolenia na budowę jeszcze przed zakończeniem procesu wywłaszczeniowego, w celu przyspieszenia realizacji inwestycji, gdyby późniejsze wywłaszczenie nieruchomości nie było możliwe z uwagi na zakończenie robót budowlanych, okazałyby się przepisami "martwymi". A przecież nie taki był cel ustawodawcy. W uzasadnieniu do projektu "specustawy" wyraźnie wskazano, iż "ustawa jest regulacją służącą realizacji Strategii Gospodarczej Rządu pod nazwą Przedsiębiorczość – Rozwój – Praca, a w szczególności jej części zatytułowanej Infrastruktura – klucz do rozwoju. Ma ona charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie (...). Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyśpieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad (...)." Przepisami tymi nie tylko uproszczono procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, ale jednocześnie dokonano zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji. Sąd ten podkreślił, że wywłaszczenie – ze swej istoty – polega na pozbawieniu (lub ograniczeniu) służącego określonej osobie prawa rzeczowego do oznaczonej rzeczy na mocy indywidualnego aktu prawnego za słusznym odszkodowaniem. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie po pierwsze - nadal istnieje wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wywłaszczenie spornych działek, złożony przed rozpoczęciem robót budowlanych; po drugie - cel wywłaszczenia mieści się w katalogu celów publicznych i jest objęty ostateczną decyzją lokalizacyjną; po trzecie - prawo własności nieruchomości nie zostało nabyte ani w drodze umowy cywilno-prawnej, ani żadna z wydanych w sprawie decyzji nie pozbawiła własności nieruchomości J. W.; po czwarte - nie zostało mu przyznane odszkodowanie za działki zajęte pod budowę autostrady; po piąte - roboty budowlane związane z jej wznoszeniem zostały zakończone - to zasadnie Minister Infrastruktury uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie administracyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oznacza to szybsze uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, szybsze ustalenie odszkodowania zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, do którego przecież skarżący ma możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń, poddania kontroli tego operatu przez Krajową Organizację Rzeczoznawców Majątkowych, czy też sporządzenia na jego zlecenie kontroperatu. Nadto Sąd podniósł, że nie tylko budowa drogi publicznej jest realizacją celu publicznego, ale również utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W odniesieniu do celu publicznego związanego z budową i utrzymaniem określonych "obiektów liniowych" (np. pasy drogowe autostrady), sam fakt zakończenia robót budowlanych przy ich wznoszeniu nie oznacza, że ów cel został już w pełni zrealizowany. Odtąd jego realizacja wyrażać się bowiem będzie w dalszym utrzymywaniu infrastruktury dla zapewnienia możności jej ciągłej eksploatacji. Temu celowi zaś służyć mają działania zmierzające do zachowania infrastruktury w stanie należytym i niezmienionym, tak co do jej technicznej sprawności, jak i przestrzennego usytuowania. Zagwarantowanie stałości lokalizacji wymaga uregulowania stanu prawnego nieruchomości. To z kolei uzasadnia dopuszczalność skorzystania z instytucji wywłaszczenia (p. glosa T. Grossmanna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2(ll)/2007). Wreszcie zaznaczył Sąd, że organy orzekające w sprawie były związane oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Jako, że przywołany wyrok jest prawomocny, nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych, ani nie zmienił się stan faktyczny (budowa autostrady została ukończona w 2009 r.), Wojewoda D. był zobowiązany uwzględnić wiążącą ocenę prawną i wytyczne Sądu, a nie umarzać postępowanie administracyjne. Wytycznych co do umorzenia postępowania administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższym wyroku nie zawarł. Nakazał natomiast nie tylko dokonać oceny prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody i przepis art. 15 ust. 1 "specustawy", wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006 r. (p. art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 z późn. zm.), ale jednocześnie zwrócił uwagę na brak właściwej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie. Dlatego na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd I instancji orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej J. W. zarzucił mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 112 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że zrealizowanie celu publicznego, jakim jest budowa i eksploatacja autostrady nie stanowi przeszkody formalnej do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez akceptację Sądu postępowania organu II instancji, który nie zastosował art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe (cel publiczny został zrealizowany);

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz art. 153 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie i niedokonanie oceny faktów, które organy administracji ustaliły z naruszeniem art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mimo, iż wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, zobowiązane zostały do oceny wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wedle jego brzmienia obowiązującego przed dniem 16 grudnia 2006r. (p. art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.),

- Sąd bowiem dokonał błędnej oceny postępowania organów administracji I i II instancji, które w toku ponownego postępowania administracyjnego nie udowodniły, iż upoważnionemu pracownikowi Aresztu Śledczego [...] skutecznie doręczono przesyłkę rejestrowaną zawierającą pismo Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004 r. (wzywające do zawarcia umowy cywilnoprawnej z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - Załącznik nr 1 do skargi), gdyż wywiodły to na podstawie dokumentów, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ nie zostały sporządzone w przepisanej formie (art. 76 § 1 k.p.a.),

- Sąd bowiem dokonał błędnej oceny postępowania organów administracji I i II instancji, które nie wyjaśniły w toku ponownego postępowania administracyjnego czy administracja Aresztu Śledczego [...] doręczyła skarżącemu J. W. przesyłkę rejestrowaną zawierającą pismo Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004 r. (wzywające do zawarcia umowy cywilnoprawnej z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - Załącznik nr 1 do skargi), w sytuacji, gdy skarżący J. W. oświadczył w stosownym terminie, że nigdy tego pisma nie otrzymał,

- Sąd bowiem dokonał błędnej oceny postępowania organów administracji I i II instancji, które w toku ponownego postępowania administracyjnego nie udowodniły, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skutecznie doręczył oferty nabycia przedmiotowych nieruchomości wysyłając pismo z dnia 26 sierpnia 2002 r. na nieaktualny adres zamieszkania, podczas gdy skarżący w tym czasie wbrew własnej woli przebywał w areszcie śledczym. Naruszono tym samym art. 43 k.p.a., gdyż bezpodstawnie uznano, iż pobyt adresata (skarżącego J. W. ) w Areszcie Śledczym [...], od dnia 27 maja 2002 r. do dnia 17 grudnia 2004 r., był równoznaczny z jego czasową nieobecnością w mieszkaniu w S. przy ul. Ciszowskiej [...] w dniu doręczenia zastępczego, tj. dnia 30 sierpnia 2002 r.

Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W jego ocenie wykładnia naruszonych przepisów prawa materialnego (art. 112 ust. 3 oraz art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) jest sprzeczna z ich wykładnią literalną, albowiem należy mieć na uwadze fakt, iż wspomniane przepisy ingerują w zagwarantowane art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności, stąd niedopuszczalne jest interpretowanie tych przepisów w sposób rozszerzający. Z brzmienia art. 112 ust. 3 wynika jednoznacznie, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko wówczas, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku zrealizowania celu publicznego, wywłaszczenie nieruchomości jest niemożliwe, bo przestała istnieć materialna przesłanka, która warunkowała zastosowanie tego sposobu nabycia nieruchomości. Tak stanowią poglądy doktryny, oraz ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych przytoczone w motywach skargi kasacyjnej. Skoro zatem bezspornym jest, że na wybudowaną na terenie objętym tym postępowaniem wywłaszczeniowym autostradę udzielono pozwolenia na użytkowanie, to pogląd Sądu meriti w tym zakresie jest błędny.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego skarżący podniósł, że wadliwości zaskarżonego orzeczenia upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez akceptację Sądu postępowania Ministra Infrastruktury, który orzekając jako organ II instancji nie zastosował art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe (cel publiczny został zrealizowany). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wówczas organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie przesłanka umorzenia powstała dopiero dnia 12 sierpnia 2009 r. (w momencie wydania przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji, mocą której udzielono pozwolenia na użytkowanie autostrady A-4 Zgorzelec-Krzyżowa od km 22+000 do km 51+400.) W tej sytuacji nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż organy administracji związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA /Wa 466/10, w którym to brak było wytycznych co do umorzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednio orzekający nie mógł zawrzeć wytycznych co do ewentualnego umorzenia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż przesłanka umorzenia powstała dopiero 12 sierpnia 2009 r., zaś granicą rozpoznania sprawy był stan faktyczny istniejący na dzień wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji w przedmiocie wywłaszczenia, czyli stan na dzień 31 marca 2008 r. Dalej autor skargi kasacyjnej dowodził, iż wadliwość zaskarżonego orzeczenia polegająca na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz art. 153 p.p.s.a., wynika z niedostrzeżenia i niedokonania oceny, iż Wojewoda D. oraz Minister Infrastruktury po ponownym rozpoznawaniu sprawy nie wyjaśnili wszystkich okoliczności związanych z doręczeniem pisma Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004 r., [...], i w konsekwencji błędnie ocenili prawidłowość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 15 ust. 1 "specustawy", mimo iż oba organy administracji zobligowane zostały do tego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10. Nieprawidłowe jest w jego opinii przekonanie organów administracji I i II instancji, iż doręczenie przesyłki rejestrowanej zawierającej pismo Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004 r. upoważnionemu pracownikowi Aresztu Śledczego [...] nastąpiło skutecznie dnia 24 listopada 2004 r., gdyż wywiodły to na podstawie dokumentów, które nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ nie zostały sporządzone w przepisanej formie (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowodami, na podstawie których przyjęto prawidłowość doręczenia upoważnionemu pracownikowi Aresztu Śledczego [...] pisma Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004 r. są: odpowiedź na reklamację Poczty Polskiej z dnia 28 października 2005r. (Załącznik nr 2 do skargi) oraz duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004r. (Załącznik nr 3 do skargi). Brak jest w aktach zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma przez skarżącego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności doręczenia tego pisma Wojewody D. spowodowało błędne uznanie przez oba organy administracji, iż zostało ono skutecznie doręczone skarżącemu J. W. w sposób pośredni (art. 42 k.p.a.). W rzeczywistości z samej treści pisma Wojewody D. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], wynika wprost, że Wojewoda D. wiedział, że skarżący J. W. jest osobą izolowaną i jego ówczesne miejsce pobytu to Areszt Śledczy [...]. W stosunku do osób osadzonych stosuje się zasady postępowania z korespondencją określone w Rozdziale 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania oraz kar i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności oraz dokumentowania tych czynności ( Dz. U. 2004r. Nr 16, poz. 142). Kolejny błąd Sądu, wedle autora skarg kasacyjnej, polega na niedostrzeżeniu i niedokonaniu oceny, iż Wojewoda D. oraz Minister Infrastruktury po ponownym rozpoznawaniu sprawy nie wyjaśnili wszystkich okoliczności doręczenia skarżącemu dwóch ofert GDDKiA z dnia 26 sierpnia 2002 r. dotyczących nabycia działek [....] ( załączniki nr 5 i 6 do skargi), Prawidłowe ustalenie daty doręczenia skarżącemu przedmiotowych ofert było w świetle art. 15 ust. 1 "specustawy" podstawą do oceny prawidłowości terminu, jaki Wojewoda D. w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. (Załącznik nr 1 do skargi) wyznaczył skarżącemu do zawarcia umowy przeniesienia własności przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa. W sytuacji, gdy Wojewoda D. wyznaczył skarżącemu termin do zawarcia umowy na dzień 20 grudnia 2004 r., to z punktu widzenia art. 15 ust. 1 "specustawy" istotne było ustalenie czy skarżący otrzymał oferty GDDKiA nabycia działek [...] na 30 dni przed tą datą. W przeciwnym razie brak byłoby podstaw do uznania, że termin 20 grudnia 2004 r., jaki wyznaczył Wojewoda D. skarżącemu był dłuższy niż 30 dni, a taki stan byłby sprzeczny z brzmieniem art. 15 ust 1 cytowanej ustawy. W rzeczywistości, zdaniem kasatora, zgromadzone w aktach sprawy dowody nie dają podstawy do uznania, iż skarżącemu skutecznie doręczono oferty GDDKiA nabycia działek [...] przed datą 20 listopada 2004 r. Organy administracji w toku ponownego postępowania, realizując wskazania Sądu, obowiązane były do ustalenia między innymi daty doręczenia skarżącemu J. W. ofert Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zawarcia stosownych umów cywilnoprawnych, gdyż skarżący już ponad 4 lata temu (24 kwietnia 2008 r., w skardze do WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa764/08 - załącznik nr 7 do skargi) oświadczył, że nie otrzymał ofert GDDKiA z dnia 26 sierpnia 2002 r. i zaznaczył, że w tym czasie przebywał w Areszcie Śledczym. Reasumując skonstatowano, że gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny postępowania Wojewody D. i Ministra Infrastruktury pod kątem wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10, to dostrzegłby, że naruszone zostały wspomniane na wstępie przepisy prawa procesowego i bez wątpienia wyrok byłby inny, gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd obowiązany byłby do uwzględnienia skargi i uchylenia skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 15 kwietnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują i wyznaczają zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku takiego postępowania.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości procedowania i poprawności ustaleń faktycznych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Zarzuty zaprezentowane w ramach tej podstawy okazały się chybione. W przekonaniu Sądu Kasacyjnego zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozważenia jest kwestia poprawności zastosowania w sprawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., zwłaszcza gdy jako pierwszy wskazano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd meriti odmowy zastosowania tego przepisu przez organ odwoławczy. Nie wdając się w rozważania dotyczące charakteru zarzutu uchybienia temu przepisowi, a więc tego czy winien on mieścić się w podstawie naruszenia przepisów procesowych czy materialnoprawnych, trzeba stwierdzić, że wyeksponowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. przez autora skargi kasacyjnej było trafne, gdyż Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji umarzającą na tej postawie postępowanie administracyjne, nie podzielając poglądu tego organu, z czym zgodził się Sąd I instancji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie miał w sprawie zastosowania. Stanowi on, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku (tak M. Jaśkowska i A. Wróbel w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, i cytowana tam literatura). Zatem bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Brak któregokolwiek z nich uzasadnia pogląd o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (op. cit.). Bezprzedmiotowość przedmiotowa ma więc miejsce wtedy, kiedy zbędne jest orzekanie odnośnie substratu sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość podmiotowa występuje w przypadku wniesienia podania przez podmiot, któremu nie służy przymiot strony. Wówczas dochodzi do umorzenia postępowania (również odwoławczego, gdy odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną – p. nadal aktualna uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA z 1999 r. nr 4, poz. 119). W niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.

Należy bowiem zważyć, że sprawa administracyjna z udziałem dotychczasowego właściciela, inwestora i organu nadal jest otwarta, bo postępowanie administracyjne nią objęte się toczy i wymaga załatwienia. Przeto skoro sprawa ta została wszczęta i nie jest dotąd zakończona, a nie cofnięto wniosku ją inicjującego, to wymaga rozpatrzenia. Celem postępowania administracyjnego jest wszak załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty, bo temu służyć winna działalność orzecznicza organów administracji publicznej, zmierzając do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (tak Janusz Borkowski w: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 521). Tym bardziej, gdy zważyć na cel wywłaszczenia, jakim jest nie tylko przejęcie własności działki zajętej pod drogę, ale też wypłacenie słusznego odszkodowania. W tym aspekcie trzeba mieć na uwadze, że jakkolwiek wywłaszczenie nie służy uregulowaniu spraw własnościowych, to jednak w stanie faktycznym i prawnym sprawy tytuł prawny do spornej drogi musi być zmieniony. Istotna z punktu widzenia instytucji wywłaszczenia jest nie tylko strona przedmiotowa (przejęcie nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny). Ale ważna jest też strona podmiotowa (przejście prawa własności i zapłata odszkodowania). Umorzenie postępowania niweczyłoby te intencje, bo zamykałoby drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron. W orzecznictwie pojawiła się konstatacja, z którą należy się zgodzić, że postępowanie wywłaszczeniowe jest bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy dotyczy nieruchomości, której własność, a nie władanie, skutecznie przeniesiono na Skarb Państwa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151). Przedmiotem sprawy jest kwestia wywłaszczenia i odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną, przy czym prowadzona jest ona na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i to w brzmieniu pierwotnym, gdyż następne kluczowe jej nowelizacje (p. m.in. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601) i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) co do zasady nakazywały stosować do spraw wszczętych i niezakończonych przepisy dotychczasowe. Zatem nie mają w sprawie zastosowania obecne przepisy tej ustawy, w tym art. 12 ust. 4, wedle którego nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przeto na dzień orzekania w sprawie prawo własności gruntu, na którym wybudowano autostradę A-4 na spornych działkach skarżącego, jemu nadal przysługuje. Prowadzi to do konkluzji o wybudowaniu drogi publicznej na gruncie tzw. prywatnym (osoby fizycznej), co jest sprzeczne z brzmieniem art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), tak też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I CSK 719/10, publ. LREX nr 1043965, oraz postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, publ. OSNC z 2011 r. nr 2, poz. 17, w którym m.in. stwierdzono nadto, że posiadanie samoistne takiej nieruchomości przez inny podmiot nie może prowadzić do nabycia jej przez zasiedzenie). Jest to drugi aspekt niniejszej sprawy przemawiający za jej kontynuowaniem, bo taka sytuacja istnieć nie może. Analizując całokształt okoliczności sprawy niepodobna pominąć specyfiki i celów cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., którymi m.in. są szybkie i sprawne doprowadzenie do wybudowania sieci dróg w Polsce, m.in. poprzez wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań, które pozwoliłyby na uproszczenie i przyspieszenie procedur, bo szczególnie w przypadku budowy autostrad dotychczasowa procedura była zbyt czasochłonna (p. uzasadnienie projektu ustawy). Przy czym jej regulacje są na tyle specjalne, że nie sposób odnosić do objętej nią materii ogólnych reguł. Przede wszystkim przewiduje ona skrócone i nietypowe etapy postępowania, odbiegające od tradycyjnych (np. art. 16 ust. 1, wedle którego zezwolenie na zajęcie nieruchomości może nastąpić po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego). Obecnie zostały one jeszcze bardziej uproszczone i doprecyzowane w sposób usuwający poprzednie wątpliwości i zastrzeżenia praktyki, jak np. likwidacja rozdziału drugiego "Lokalizacja dróg", jednoznaczne uregulowanie kwestii odszkodowania, przy odejściu od przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym precyzyjne określenie terminu jego ustalenia, czy przejście prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową z mocy prawa (p. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 2008 r.).

Dlatego z wyłożonych tu powodów obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela poglądu o konieczności umorzenia postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na gruncie przywołanej ustawy w razie zrealizowania celu wywłaszczenia (jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt I OSK 232/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dość w tym miejscu stwierdzić, że stan faktyczny i prawny w tamtej sprawie nieco odbiegał od stanu sprawy niniejszej, bo tam pierwsza decyzja wywłaszczeniowa zapadła w roku 1998 r. (tu w 2007r.), inwestycje na przedmiotowych działkach wykonano odpowiednio w latach 1999 i 2009, tam stanowiły one przedmiot użytkowania wieczystego, tu własności, wreszcie inne było brzmienie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto inny był stan inwestycji. Godzi się również zwrócić uwagę, że judykatura i doktryna formułując ten utrwalony pogląd, nie czyniły tego na kanwie inwestycji wykonywanych na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r., a w innym stanie prawnym oraz faktycznym (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02 (LEX nr 149525), z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 988/09, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 517/07, Krakowie z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 163/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, Gerard Bieniek w: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra, 1998 r., str. 90 T. II). Przeciwnie wypowiadają się niektórzy przedstawiciele doktryny, dowodząc braku ratio dla tezy o niedopuszczalności wywłaszczenia ex post w pewnych sytuacjach (np. utraty tytułu prawnego do nieruchomości przez inwestora w toku realizacji inwestycji), jak też braku wyraźnego zakazu ku temu w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, dostrzegając wśród celów publicznych sprecyzowanych w art. 6 pkt 1 tej ustawy utrzymywanie określonych obiektów, a nie tylko ich budowę, konkludując że wówczas sam fakt zakończenia budowy nie oznacza "skonsumowania" celu odjęcia własności (tak Tomasz Grossmann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1216/04 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r. nr 2, str. 133 i nast.). Podobnie Ewa Bończak-Kucharczyk, która twierdzi, że każdy z celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić samodzielny cel wywłaszczenia, co uprawnia do jego dokonania względem nieruchomości zajętej uprzednio pod zrealizowaną drogę publiczną bez przejęcia prawa własności (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela te zapatrywania.

Jednakowoż w rozpoznawanej obecnie sprawie nie doszło do jednoznacznego ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Trzeba mieć na uwadze, że jest nim budowa drogi, a więc inwestycji liniowej, która jest inwestycją specyficzną, bo jest prowadzona na znacznym obszarze i składa się z wielu elementów o różnym charakterze. Ujmując ją kompleksowo wypada stwierdzić w uproszczeniu, że oddanie do użytku jej części nie zawsze oznacza zrealizowanie całości inwestycji. W tej materii należy dostrzec, że oddanie do użytku części autostrady istotnej z punktu widzenia obecnej sprawy, nastąpiło bez drogowych obiektów inżynierskich (wiaduktów). Tymczasem po myśli art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych są one integralną częścią drogi. Toteż nie do końca wydaje się trafny pogląd o jej całościowym zrealizowaniu, stąd w sprawie wątpliwe są obawy o wywłaszczenie ex post. Poza tym nie można pominąć tej okoliczności, że w toku jej eksploatacji istnieć będzie konieczność utrzymywania drogi zarówno w sensie jej elementów, jak też stanu nadającego się do jej używania zgodnie z przeznaczeniem. Jak trafnie zauważono, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje m.in. jako cel publiczny utrzymywanie dróg. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymywanie dróg publicznych jest samodzielnym celem wywłaszczenia. Nowelizacja tego przepisu obowiązująca od 22 października 2007 r. (p. art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) wyodrębniła oba cele. Co prawda utrzymanie drogi nie zostało wskazane jako cel wywłaszczenia spornych w niniejszej sprawie działek, nadto może budzić wątpliwości czy wywłaszczenie w tym celu mogłoby zostać dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wszak niepodobna przejść nad tą konkluzją do porządku, skoro nawet w razie zrealizowania celu w postaci budowy drogi (w toku postępowania wywłaszczeniowego – na gruncie niewywłaszczonym) możliwe jest wywłaszczenie w celu jej utrzymania. Wreszcie należy sprzeciwić się przerzucaniu na strony ciężaru dochodzenia uprawnień służących z mocy prawa im jako właścicielom nieruchomości na drodze sądowej, jak to podnoszono w przywołanych orzeczeniach i publikacjach.

Dlatego wypada sformułować konkluzję potwierdzającą tezę o braku naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a., wedle której oddanie do użytkowania części drogi publicznej wybudowanej na nieruchomości objętej niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), nie stanowi realizacji celu wywłaszczeniowego uzasadniającego umorzenie postępowania wywłaszczeniowego z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie daje bowiem gwarancji osiągnięcia celu w postaci przejścia prawa własności i wypłaty słusznego odszkodowania. Pogląd ten wzmacnia brzmienie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle którego jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. (...). Został on wprowadzony ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323) i obowiązuje od dnia 27 listopada 2010 r., wszak nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III tej ustawy, bo do nich stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 noweli). Nadto w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. może mieć zastosowanie tylko w wypadkach w niej wskazanych. Niemniej jednak trzeba odnotować, że w projekcie przywołanej ustawy zmieniającej wskazano na potrzebę uregulowania stanów prawno-rzeczowych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny, a na skutek wymienionych w przepisie okoliczności nie pozbawiono właściciela praw do nieruchomości i nie wypłacono mu odszkodowania.

Z tych przyczyn omawiane zarzuty okazały się nietrafne.

Niezasadne są również dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące kwestii niewykonania wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 466/10. Oto bowiem kontrolowane przez Sąd meriti decyzje zapadły w innym stanie faktycznym, który nie był przedmiotem wskazań wiążących z mocy art. 153 p.p.s.a. W materii bezprzedmiotowości postępowania Sąd ten się nie wypowiadał, tym bardziej że kwestia wybudowania i oddania do użytkowania drogi nie była podnoszona. Przede wszystkim jednak decyzje te obrały inny kierunek załatwienia sprawy, uwzględniły inne okoliczności, mianowicie bezprzedmiotowość postępowania. Wobec tego wskazania poczynienia ustaleń dotyczących doręczenia skarżącemu oferty i terminu zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., jak też naprawienia uchybień związanych z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, wreszcie rozważenia zarzutów przeciwko sporządzonemu operatowi i rozstrzygnięcia o innych kwestiach w tym obowiązkach cywilnoprawnych, w tych okolicznościach nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. Ta bowiem została zakończona w inny sposób niż przez wydanie decyzji merytorycznej, dla legalności której te kwestie miały być istotne. Nota bene organ I instancji poczynił pozytywne ustalenia w zakresie doręczeń wspomnianych pism skarżącemu, których ani organ odwoławczy ani Sąd Wojewódzki nie zakwestionowały. W konsekwencji czego niepodobna dopatrzyć się naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów judykatury i doktryny wskazania co do dalszego postępowania nie wiążą wówczas, gdy dochodzi do zmiany stanu faktycznego lub prawnego (p. przykładowo przywołany powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r.). Nie musiał więc Sąd ten kontrolować zaskarżonej decyzji w tym aspekcie, gdyż omawiane wytyczne utraciły swą aktualność w świetle podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nie doszło przeto też do uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie niewyjaśnienia sprawy przez organy. W tej materii trzeba nadto zważyć, że postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania toczy się od wielu lat. Zagadnienie oferty i wezwania do zawarcia umowy stanowiło materię wstępną, warunkującą co prawda wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stanie prawnym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy, wszak analizując tę kwestię należy zwrócić uwagę na cel tego uregulowania, którym było zapewnienie polubownego załatwienia sprawy bez wszczynania postępowania administracyjnego, gdyż pierwszorzędnym sposobem nabycia własności gruntu pod drogę była umowa (p. art. 13 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu pierwotnym). Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie, bo obecnie art. 13 ust. 1, jak i art. 15, który w ust. 1 warunkował wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bezskutecznym upływem terminu do zawarcia umowy, zostały uchylone, a zasadniczym sposobem nabycia własności gruntu jest przejęcie go na własność z mocy prawa. Nota bene wadliwy jest pogląd o konieczności wyczerpania w toku postępowania prowadzonego na gruncie tej ustawy trybu rokowań z mocy art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, bo w tej materii regulacja "specustawy" nie odsyła do tego aktu prawnego (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 136/10, publ. j.w.). Skoro więc do zawarcia umowy nie doszło, a cel wywłaszczenia zostałby zrealizowany, to wytyczne te straciłyby na aktualności, co skutkować winno brakiem przeszkód dla prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zresztą wybudowanie drogi jest tak istotną zmianą stanu faktycznego, że sformułowane dotąd wskazania co do dalszego toku postępowania są już nieaktualne.

Odnosząc się do podstawy uchybienia przepisom prawa materialnego, godzi się zwrócić uwagę, że w zasadzie podniesione w motywach skargi kasacyjnej w jej ramach zagadnienia zostały już w znacznej mierze wyjaśnione powyżej, gdyż rozważania poczynione na gruncie prawa procesowego mają tu ścisły związek z zastosowaniem prawa materialnego, dotykającego istoty wywłaszczenia. Oto bowiem jako naruszony wskazano w skardze kasacyjnej przepis art. 112 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że zrealizowanie celu wywłaszczenia nie stanowi przeszkody do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jako prawidłowe sugerowano więc umorzenie postępowania. Pierwszy z tych przepisów określa przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, stanowiąc, że dokonane ono być może wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Drugi zaś precyzuje cele publiczne. Wyłożona argumentacja ilustruje brak podstaw do umorzenia postępowania. W tych ramach może zamykać się więc istota owego zarzutu i sporu. Zatem nie ma potrzeby szerszego rozważania przesłanek z art. 112 ust. 3 cytowanej ustawy, bo na obecnym etapie sprawy przepis ten nie miał zastosowania, przeto nie mógł zostać naruszony.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.