Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 828/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c i art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 154/16 w sprawie ze skargi I. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 828/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę I. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (dalej: MWINB) z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) ustalił w dniu [...] czerwca 2013 r., że na nieruchomości przy ul. [...] w W. znajduje się m.in. wiata o przegrodach betonowych z dachem krytym poliwęglanem na płatwiach drewnianych, na którą inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. Wiata składa się z 8 boksów do składowania materiałów budowlanych sypkich i ma wysokość 5,25 m. Siedem boksów ma powierzchnię po 102,25 m2 i kubaturę po 536,85 m3, a jeden boks ma powierzchnię 138,25 m2 i kubaturę 725,85 m3.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], PINB nakazał [...] dokonanie całkowitej rozbiórki ww. wiaty magazynowej ze względu na fakt jej wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale po rozpoznaniu odwołania I. Ł., MWINB decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające jej wydanie postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wstrzymujące samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie przedmiotowej wiaty.

Prowadząc ponownie postępowanie PINB postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane i nałożył na I. Ł. stosowne obowiązki, które nie zostały jednak przez zobowiązaną w zakreślonym terminie spełnione. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], organ nakazał I. Ł. dokonanie całkowitej rozbiórki omawianej wiaty magazynowej.

Po rozpoznaniu odwołania I. Ł., MWINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że organ powiatowy prawidłowo postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane przy budowie przedmiotowej wiaty magazynowej i nałożył na I. Ł. obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy, dokumentów w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązek ten nie został jednak wykonany, wobec czego organ powiatowy, zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę przedmiotowej wiaty.

Dalej organ wyjaśnił, że I. Ł. miała świadomość, jaki jest termin wykonania obowiązków, oraz jakie są konsekwencje ich niewykonania. Pomimo jednak upływu terminu, inwestorka nie przedstawiła żadnego wymaganego powyższym postanowieniem dokumentu świadczącego o woli zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Zachodziła więc podstawa do wydania decyzji rozbiórkowej.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła I. Ł.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na treść uzasadnienia wydanej decyzji, poprzez:

I. niedostrzeżenie naruszenia przez organ I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie zawieszenie z urzędu postępowania, pomimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego,

II. niedostrzeżenie naruszenia przez organ I instancji art. 100 § 1 k.p.a., który to został naruszony poprzez jego niezastosowanie w sprawie i niewezwanie skarżącej do wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w przedmiocie ustalenia dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt będący przedmiotem postępowania, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji,

III. art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego przez organ I instancji było prawidłowe, gdy z realiów sprawy wynika wniosek odmienny,

IV. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia decyzji organu I instancji i wyjaśnienia w zakresie przyjęcia przez organ administracji, iż prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową wiatą magazynową wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie decyzji, na co nie zwrócił uwagi organ II instancji,

V. art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez całkowity brak ustosunkowania się przez organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez skarżącą, co pozostaje w sprzeczności z zasadą przekonywania i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na treść uzasadnienia wydanej decyzji poprzez:

I. niedostrzeżenie naruszenia przez organ I instancji art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, pomimo braku uprzedniego stwierdzenia, czy wskazane w tym przepisie przesłanki legalizacji obiektu budowlanego w zakresie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione. Przesłanka ta mogła zostać ustalona przez organ I i II instancji dopiero po rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego,

II. niedostrzeżenie naruszenia przez organ I instancji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i nakazanie, wskutek niespełnienia przez skarżącą obowiązków wskazanych w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, rozbiórki wiaty magazynowej, podczas gdy w sprawie organ I instancji nie powinien wszczynać postępowania legalizacyjnego bez uprzedniego zbadania wskazanej w art. 48 ust. 2 pkt 1 pkt b przesłanki jego dopuszczalności,

III. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji w stanie faktycznym sprawy i nakazanie całkowitej rozbiórki wiaty magazynowej, podczas gdy roboty budowlane związane z przedmiotową wiatą, nie powinny być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu tych przepisów, co miało istotny wpływ na wydanie wadliwej decyzji przez organ I jak i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 828/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), regulujący kwestię nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast przepisy art. 48 - 49 Prawa budowlanego przewidują możliwość legalizacji takiego obiektu, po spełnieniu przez inwestora stosownych warunków. Niespełnienie jednak któregokolwiek z tych warunków obliguje organ do orzeczenia, na podstawie art. 48 ust. 4 cyt. ustawy, nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Dalej Sąd ten wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo uznały, że wystąpiły przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotowa wiata o powierzchni zabudowy 854 m2, zarówno stanowiąc całość, jak i każdy boks osobno, przekracza dopuszczalną wielkość powierzchniową uprawniającą do skorzystania ze zwolnienia z art. 29 tej ustawy, stanowi bowiem obiekt budowlany, na realizację którego wymagane jest, w świetle art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyż nie został on zwolniony z tego obowiązku na podstawie art. 29 - 31 Prawa budowlanego. Ponadto z akt sprawy wynika bezspornie, iż postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r. organ powiatowy nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia do końca marca 2015 r. dokumentów w postaci: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy wiaty magazynowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; (3) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wiaty magazynowej z projektem zagospodarowania działki sporządzonym na aktualnej odbitce mapy zasadniczej wykonanej do celów projektowych. Niewątpliwe jest także to, że skarżąca pomimo posiadania czasu na przygotowanie ww. dokumentacji oraz de facto przedłużenia terminu wykonania obowiązków do sierpnia 2015 r., w którym to miesiącu organ powiatowy wydał decyzję, zaniechała dostarczenia wskazanych (jakichkolwiek) dokumentów. W rezultacie nie wykonała ciążących na niej wymogów warunkujących legalizację samowoli budowlanej, co obligowało organ, w myśl art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, do wydania decyzji rozbiórkowej. Dodatkowo jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, skarżąca była pouczona o skutkach prawnych niewykonania nałożonych na nią obowiązków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ nie naruszył art. 97 § 1 k.p.a., bowiem dostarczenie zaświadczenia o zgodności budowy wiaty magazynowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obligowało organu do zawieszenia postępowania. Skarżąca nie wnosiła także o zawieszenie postępowania z tego konkretnego powodu.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut dotyczący braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Trafnie też organy przyjęły, że prowadzenie robót budowlanych związanych z przedmiotową wiatą magazynową wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podziela pogląd organów, iż przedmiotowa wiata składająca się z ośmiu połączonych ze sobą boksów, o wielkości łącznej przekraczającej 854 m2, do swego powstania wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia, gdyż jej rozmiary wyczerpują znamiona budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Parametry techniczne inwestycji przedstawione w materiale dowodowym nie pozwalają na odmienną kwalifikację i uznanie, że wybudowanie tego obiektu stanowiło roboty budowlane polegające na instalacji wymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Biorąc jednocześnie pod uwagę brak możliwości zalegalizowania spornej wiaty, z uwagi na niewykonanie w zakreślonym terminie nałożonych na inwestora dokonującego samowoli budowlanej obowiązków, zgodzić się należy z organami, że w sprawie zastosowanie znajduje jedynie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.", złożyła I. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak zastosowania przez Sąd I instancji - w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i nie uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającym na niezastosowaniu niniejszego przepisu w sprawie i nie zawieszeniu z urzędu postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, szczegółowo opisanego również w niniejszej skardze,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zastosowania przez sąd I instancji - w wyniku przeprowadzenia niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej - środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, wadliwej ocenie zgromadzonego materiału polegającej na przyjęciu, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego przez organy administracji było prawidłowe,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji i lakoniczne odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem I instancji, w szczególności do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zupełny brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii nieistnienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym posadowiona została wiata magazynowa i wpływu powyższego na postępowanie legalizacyjne,

- powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nakazanie całkowitej rozbiórki wiaty magazynowej, podczas gdy roboty budowlane związane z przedmiotową wiatą nie powinny być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu tych przepisów, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji nakazanie rozbiórki wiaty magazynowej pomimo braku uprzedniego stwierdzenia, czy wysłowione w tym przepisie przesłanki legalizacji obiektu budowlanego w zakresie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zostały spełnione.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w jej ocenie, organ wydaje postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego dopiero wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że usytuowanie obiektu budowlanego objętego postępowaniem na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też w postępowaniu legalizacyjnym toczącym się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli dla terenu, na którym jest zlokalizowany obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji, stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Co istotne, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu - obligatoryjnie, a zatem skarżąca nie miała obowiązku składania wniosku o jego zawieszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie powołania więc w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty prawa procesowego. Dopiero bowiem przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych, przyjętych w toku postępowania za podstawę zaskarżonego orzeczenia, umożliwia ocenę procesu subsumpcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano m.in. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut powyższy jest całkowicie nieuzasadniony. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, że jest to kwestia, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania, tzn. organ nie może rozstrzygnąć sprawy ani pozytywnie, ani negatywnie. Należy jednak zauważyć, że to, co jest owym zagadnieniem wstępnym zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a ewentualnym zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego organ nakłada na inwestora m.in. obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że nałożony na inwestora obowiązek złożenia stosownego zaświadczenia w wyznaczonym terminie musi być bezwzględnie przez niego zrealizowany, pod rygorem sankcji określonej w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Niezależnie zatem od tego, czy inwestor nie przedłoży zaświadczenia ze względu na to, że nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też ze względu na to, że przy braku takiego planu nie wystąpi do organu architektoniczno – budowlanego o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nastąpi skutek w postaci wydania decyzji rozbiórkowej. Brak jest zatem w takim przypadku zagadnienia wstępnego, bez którego organ nie mógłby wydać rozstrzygnięcia w sprawie.

Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w sprawie niniejszej. Skarżąca kasacyjnie nie tylko w postępowaniu przed organami, ale też w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, a także w skardze kasacyjnej nie podnosiła, że wystąpiła do organu architektoniczno – budowlanego o uzyskanie stosownej decyzji i że jej nie przedłożyła w postępowaniu legalizacyjnym ze względu na niezakończenie tamtego postępowania. A przecież, jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1243/15, tylko w sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. W sprawie niniejszej jednak, co już akcentowano, sytuacja taka nie miała miejsca, a skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wystąpiła o uzyskanie takiej decyzji, ale też nie składała wniosku o przedłużenie terminu zakreślonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nie było zatem potrzeby zawieszania postępowania legalizacyjnego.

Jako nieuzasadniony należało uznać także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegający na braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i jego wadliwej ocenie, a także przyjęciu, iż prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe. Zauważenia wymaga, że oprócz tak skonstruowanego zarzutu, skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, na czym miałoby polegać owe naruszenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak też oba organy prawidłowo stanęły na stanowisku, że zebrany materiał dowodowy w pełni uzasadniał wszczęcie postępowania legalizacyjnego, które następnie z racji na niewykonanie nałożonych na skarżącą obowiązków, musiało się zakończyć decyzją rozbiórkową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także jako nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji i lakoniczne odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącą przed Sądem I instancji, a w szczególności do kwestii nieistnienia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym posadowiona została wiata magazynowa. Zauważenia bowiem wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1421/15, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, brak planu miejscowego obejmującego nieruchomość, na której wzniesiono samowolnie przedmiotową wiatę, został przez organy i Sąd pierwszej instancji, zauważony. Fakt ten jednak nie wymagał dalszych rozważań ze względu na to, że inwestorka nie złożyła żądanego zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu.

Jako nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, polegający na ich błędnej wykładni i w konsekwencji na uznaniu przedmiotowej wiaty za samowolę budowlaną, pomimo braku uprzedniego stwierdzenia, czy zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki legalizacji obiektu budowlanego w zakresie zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarżąca w ocenie niniejszego składu NSA nieprawidłowo interpretuje art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Zauważenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Po stwierdzeniu faktu budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego najpierw wstępnie rozstrzyga o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej. Na tym etapie ocenia więc, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając zaś legalizację za dopuszczalną, przystępuje do etapu drugiego i nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak na etapie pierwszym zarówno obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji o warunkach zabudowy, nie uniemożliwia dalszego prowadzenia postępowania w celu ustalenia zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W aktualnym stanie prawnym nie ma bowiem wymogu legitymowanie się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy już w momencie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Stąd przy jednoczesnym braku planu miejscowego obowiązek uzyskania takiej decyzji jest nakładany na inwestora w drugim etapie toczącego się postępowania legalizacyjnego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.