Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 520/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 , art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S., A. K., A. K., S. K., B. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 520/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga A. S., A. K., A. K., S. K. i B. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] (znak [...]) orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 216/4 o pow. 0,0016 ha.

Z akt sprawy wynika, że w następstwie wniosków złożonych przez A. S. i Z. K. 12 września 2001 r. i 20 grudnia 2001 r. wszczęte zostało postępowanie o zwrot nieruchomości położonej obrębie [...] m. B. przy ul. A. W toku postępowania stwierdzono, że Z. S. był właścicielem nieruchomości położonej przy ul. A w B. w skład której wchodziła m.in. działka nr 3219, która w wyniku kolejnych podziałów wynikających z przeznaczenia nieruchomości pod budowę osiedla "A" została podzielona na działki o nr 3219/1, 3219/2, 3219/3, 3219/4 i 3219/5.

Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z [...] r. wywłaszczono za odszkodowaniem m.in. dz. nr 3219/1, 3219/3 w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania (tj. Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64).

Badając legitymację procesową do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem ustalono, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Bełchatowie, I Ns 344/85 z 11 lipca 1985 r. spadek po Z. S. nabyli A. S. i Z. K..

A. K. reprezentujący również Z. K. określił, że wnioskiem objęta jest nieruchomość oznaczona jako działka 216/3. W kolejnym wniosku żądaniem zwrotowym objęto również działkę nr 171/18. Organ I instancji ustalił, że w związku z przeprowadzoną w 1985 r. modernizacją operatu ewidencji gruntów miasta B. oraz kolejnymi podziałami wywłaszczona nieruchomość oznaczona numerem dz. 3219/1 weszła w skład działki nr 216/3, która następnie uległa podziałowi na działki nr 216/4 i 216/5. Natomiast część dawnej działki nr 3219/3 weszła w skład działek nr 171/29, 171/30 powstałych z działki nr 171/18.

W toku prowadzonych przez organ I instancji czynności, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] r., Rep. A – [...] A. K., B. K., A. K. i S. K. - jako spadkobiercy Z. K. - wstąpili do postępowania w charakterze stron.

Starosta decyzją z [...] r. orzekł o zwrocie działki nr 216/4 i odmówił zwrotu działki nr 216/5, a także części działek nr nr 171/29 i 171/30 (w granicach dawnej działki nr 3219/). Jednocześnie rozstrzygnął w przedmiocie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości.

Odwołanie od decyzji złożyli wnioskodawcy, a także Prezydent Miasta B.. Wojewoda [...] decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ rozstrzygnięcie zostało skierowane do osób zmarłych.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji, działając na podstawie art. 136, 137, 139, 140 ust. 1 i 2, art. 141 ust. 4, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], decyzją z [...] r. orzekł o :

1. zwrocie nieruchomości na rzecz: A. S. w 4/8 części, A. K. w 1/8 części, B. K. w 1/8 części, A. K. w 1/8 części i S. K. w 1/8 części nieruchomości oznaczonej wg obowiązującej ewidencji gruntów jako działka nr 216/4 o pow. 0,0016 ha położonej w obrębie [...] m. B. (w granicach dawnej działki nr 3219/1) stanowiącej własność Gminy Miasto B., której prawo ujawnione jest w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w B. w Wydziale Ksiąg Wieczystych KW nr [...].

Podział działki nr 216/3 o pow. 0,0157 ha na działki nr 216/4 o pow. 0,0016 ha, 216/5 o pow. 0,0141 ha został zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta B. z [...] r.,

2. odmowie zwrotu działki nr 216/5 o pow. 0,0141 ha, obręb [...] m. B. (w granicach dawnej działki nr 3219/1) i o odmowie zwrotu części działek oznaczonych wg obowiązującej obecnie ewidencji gruntów numerami 171/29, 171/30, obręb [...] m. B. (w granicach wywłaszczonej działki nr 3219/3) ujawnionych w księgach wieczystych Sądu Rejonowego w B. w Wydziale Ksiąg Wieczystych KW nr [...], [...],

3. zobowiązaniu współwłaścicieli do zwrócenia na rzecz Gminy Miasto B. wypłaconego odszkodowania za wymienioną w punkcie 1 nieruchomość, która po waloryzacji wynosi 104,00 zł i nie przekracza 50% wartości wg opinii szacunkowej.

Po rozłożeniu ww. należności na współwłaścicieli według ich udziałów, dla każdego przypada do zapłaty: A. S. - 52,00 zł, A. K. - 13,00 zł, A. K. - 13,00 zł, S. K. - 13,00 zł, B. K. - 13,00 zł.

Powyższe należności należy wpłacić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna na rzecz Gminy Miasto B..

4. Nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim się znajduje w dniu zwrotu. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z wszelką konserwacją oraz usuwaniem wszelkich awarii ciągów, przewodów i urządzeń jeżeli takowe znajdują się na nieruchomości zwracanej. Przeniesienie prawa własności nieruchomości wymienionej w punkcie 1 nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

5. Decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisów prawa własności, o którym mowa w działach 1 i 2 w księdze wieczystej.

Odwołanie od decyzji złożyli wnioskodawcy oraz Prezydent Miasta B.. Wnioskodawcy zakwestionowali decyzję organu I instancji. Stwierdzili, że nie starają się o 16 m², lecz o 900 m² nieruchomości i jednocześnie wskazali, że cel wywłaszczenia na wszystkich działkach nie został zrealizowany.

Z kolei Prezydent Miasta B., zakwestionował część decyzji orzekającą o zwrocie 16 m² działki. Podniósł, że działka 216/4 znajdująca się w granicach dawnej działki nr 3219/1 przeznaczona była pod teren zielony w ramach osiedla A. Sposób zagospodarowania nieruchomości nie odbiega od celu wywłaszczenia. Stanowi ona teren zielony osiedla A i porośnięta jest trawnikiem, którego utrzymaniem zajmuje się Miasto B.. Istniejący na działce metalowy warzywniak został usytuowany samowolnie przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości, będących jednocześnie stronami tego postępowania. Fakt ten zdaniem odwołującego nie może stanowić przesłanki zwrotu nieruchomości, bowiem jej właściciel nigdy nie wyrażał zgody na posadowienie tego typu obiektów na własnym terenie, co byłoby świadomym przyzwoleniem na zmianę przeznaczenia i sposobu wykorzystania wywłaszczonego terenu. Stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie, że z tego powodu cel wywłaszczenia nie został osiągnięty wynika z powierzchownej oceny faktów i sytuacji panującej na gruncie. Ponadto odwołujący zwrócił uwagę na fakt usytuowania na gruncie ciepłociągu, stanowiącego fragment sieci ciepłowniczej zasilającej budynki wielomieszkaniowe zlokalizowane w osiedlu A. Realizacja ciepłociągu mieści się w zakresie budowy osiedla mieszkaniowego i jest zagospodarowaniem nieruchomości zgodnie z celem nabycia. W ocenie odwołującego wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej mieści się w zakresie realizacji celu wywłaszczenia określonego jako "budowa osiedla A". Budowa ciepłociągu podyktowana była wymogiem zaopatrzenia w tego rodzaju media powstających w osiedlu A budynków wielomieszkaniowych.

Rozpatrując złożone odwołania oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda [...] wspomnianą na wstępie decyzją orzekł następująco:

- uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1, 3, 4 oraz 5 i orzec w tym zakresie o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej wg obowiązującej ewidencji gruntów jako działka nr 216/4 o pow. 0,0016 ha położonej w obrębie [...] m. B. (w granicach dawnej działki nr 3219/1) stanowiącej własność Gminy Miasto B., której prawo ujawnione jest w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w B. w Wydziale Ksiąg Wieczystych KW nr [...],

- w pozostałym zakresie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewoda wyjaśnił, że podstawową okolicznością wymagającą ustalenia jest cel wywłaszczenia. Głównym źródłem informacji w tym zakresie jest decyzja Naczelnika Miasta i Gminy B. z [...] r., w której wskazano, że zgodnie z decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z [...] r. nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla "A" w B.. Organ I instancji doprecyzował, że zgodnie z planem wywłaszczenia działka nr 3219/1 miała być przeznaczona częściowo pod poszerzenie ulicy [...] i częściowo pod tereny zielone, a działka 3219/3 na cele inwestycyjne osiedla, w szczególności pod zieleń ciągi komunikacyjne, drogi wewnątrzosiedlowe i bloki osiedlowe.

Oceniając zbędność nieruchomości z punktu widzenia celu wywłaszczenia w pierwszej kolejności Wojewoda odniósł się do nieruchomości oznaczonych numerami 171/29 i 171/30, powstałych z podziału działki nr 171/18. Wspomniane działki zostały oddane przez Gminę Miasto B. w użytkowanie wieczyste B. Spółdzielni Mieszkaniowej na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] r., a wpis prawa użytkowania dokonany został 3 czerwca 1993 r. Zatem w odniesieniu do tych działek organ stwierdził, że zachodzi negatywna przesłanka zwrotu, określona w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Odnosząc się zaś do działki nr 216/5 Wojewoda wskazał, że powstała z podziału działki nr 216/3 (w granicach dawnej działki nr 3219/1) i obecnie zagospodarowana jest jako teren zielony, gdzie usytuowany jest również chodnik z pojedynczymi nasadzeniami przy bloku mieszkalnym od strony ulicy A. Uzbrojona jest również w wodociąg, gaz, ciepłociąg i kanalizację deszczową. Badając stan zagospodarowania działki 216/4 organ I instancji ustalił, ze znajduje się na niej metalowy warzywniak, a także przebiega ciepłociąg. W odwołaniu od decyzji Prezydent Miasta B. stwierdził, że przedmiotowy warzywnik został usytuowany samowolnie przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zaś sama działka stanowi teren zielony, zgodnie z celem wywłaszczenia, przez który przebiega ciepłociąg, stanowiący fragment sieci ciepłowniczej zasilającej budynki wielomieszkaniowe zlokalizowane w osiedlu A. W toku postępowania odwoławczego Prezydent Miasta B. poinformował, że nakazano rozbiórkę tego metalowego obiektu budowlanego (blaszaka). Załączył przy tym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r. nakazującą rozbiórkę metalowego obiektu handlowego (blaszaka) przy ul. A.

Oceniając kwestię zbędności działek nr 216/4 i 216/5 na cel wywłaszczenia Wojewoda przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że jeśli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewien, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla. Zdaniem organu odwoławczego należy odmówić zwrotu zarówno działki nr 216/4, jak i 216/5. Z dokumentacji fotograficznej załączonej do akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki znajdują się na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z wielomieszkaniowym blokiem mieszkalnym, na którym znajduje się wjazd do osiedla, chodnik oddzielony od ulicy słupkami z zawieszonymi łańcuchami, urządzony pas zieleni z nasadzeniami oraz miejsca parkingowe. Z powyższego - w ocenie Wojewody - wynika, że teren ten stanowi fragment takiego spójnego mikroorganizmu urbanizacyjnego osiedla mieszkaniowego. Do tego przez działki przechodzą urządzenia infrastruktury technicznej służące mieszkańcom tego osiedla. Zdaniem organu odwoławczego bezzasadnym jest wycinanie z tego spójnego mikroorganizmu 16 m² i zwracanie tego terenu. Zwłaszcza, że wnioskodawcy stwierdzili, że nie starają się o 16 m² a o 900 m². Zdaniem organu odwoławczego zwrot nieruchomości objętej wnioskiem nie jest możliwy, z powodów przytoczonych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, tj. spełnienia negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz realizacji celu wywłaszczenia, tj. spójnego z osiedlem mieszkaniowym zagospodarowania terenu stanowiącego niezbędną infrastrukturę towarzyszącą.

Skargę do sądu złożyli A. S., A. K., A. K., S. K. i B. K., którzy wskazali, że działka nr 216/4 miała zostać przekazana na poszerzenie drogi, to jest wjazd do osiedla, cel ten nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego. Jednocześnie podnieśli, że podziemna infrastruktura techniczna m.in. ciepłociąg, nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Poza tym w ocenie skarżących działka nr 216/4 o powierzchni 16 m² została już wydzielona, a zwrot nieruchomości nie naruszy w żaden sposób mikroorganizmu urbanizacyjnego terenu osiedla, ponieważ w sąsiedztwie działki nr 216/4 znajduje się prywatna działka, która stanowi miejsca parkingowe dla potrzeb mieszkańców osiedla, dzięki uprzejmości jej właścicieli.

W odpowiedzi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 5 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 3 grudnia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 5 stycznia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Zagadnienie zwrotu nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z tego względu, podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta.

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu i dopiero wtedy, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Dopiero jednak zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 991/18).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór dotyczy tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przy czym strona skarżąca stoi na stanowisku, że działka nr 216/4 miała zostać przekazana na poszerzenie drogi, to jest wjazd do osiedla, cel ten nie został zrealizowany do dnia dzisiejszego; podziemna infrastruktura techniczna m.in. ciepłociąg, nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości; działka nr 216/4 o powierzchni 16 m² została już wydzielona oraz zwrot nieruchomości nie naruszy w żaden sposób mikroorganizmu urbanizacyjnego terenu osiedla, ponieważ w sąsiedztwie działki nr 216/4 znajduje się prywatna działka, która stanowi miejsca parkingowe dla potrzeb mieszkańców osiedla, dzięki uprzejmości jej właścicieli.

Przed przejściem do dalszych rozważań podkreślić należy, że z uwagi na fakt, iż bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na fakt, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13).

Dla rozstrzygnięcia sporu kluczowe jest w niniejszej sprawie, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Dla tego terenu opracowano plan realizacyjny budowy osiedla "A" w B. zatwierdzony decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. nr [...] z [...] r. z przeznaczeniem pod budowę Osiedla "A".

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę całego osiedla. Będą to więc obiekty takie jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, także zieleń ogrodowa, czy zieleń izolacyjna, parki, ciągi piesze, chodniki, ścieżki.

Podkreśla się w orzecznictwie, że ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany odnosić się musi do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej części (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13). Podobna teza wyrażona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r., I OSK 846/12, gdzie wskazano, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas. Dodatkowo wyjaśnienia wymaga, że w przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie (zob. wyrok NSA z 14 maja 2017 r., I OSK 2625/16). Nie jest koniecznym ustalanie, jakie konkretnie miało być przeznaczenie wywłaszczanego terenu, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym wskazywano, że miała być to np. budowa osiedla. Dla uznania, że cel wywłaszczenia zrealizowano wystarczy wykazać, iż dany obszar został zagospodarowany jako przestrzeń osiedlowa czy miejska, także uwzględniając niezbędną do funkcjonowania osiedla infrastrukturę dodatkową – przykładowo zieleń izolacyjną, chodniki, drogi dojazdowe. Raz jeszcze zatem przypomnieć należy, ze realizacja inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla.

Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia oznacza natomiast sytuację, w której w okazuje się, że w ogóle nie było powodów do wywłaszczenia. Należy też zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżących (którzy wskazują na poszerzenie drogi), jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (zob. m.in. wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., I OSK 340/18).

Uwzględniając powyższe trzeba podkreślić, że działki nr 216/4 oraz 216/5 zostały zagospodarowane poprzez: poprowadzenie linii energetycznej w 1995 r. (co wynika z pisma PGE z 23 listopada 2005 r.); wybudowanie wodociągu podwyższonego ciśnienia do obsługi bloku nr 6 na podstawie projekt technicznego z 1982 r. (pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w B. z 19 listopada 2005 r.); ponadto przez obie działki poprowadzono ciepłociąg w latach 1974-75 oraz ustanowiono służebność przesyłu na rzecz Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w B. (co wynika z treści księgi wieczystej o nr KW [...] oraz pisma Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w B. z [...] r.).

Sąd w składzie orzekającym stwierdza zatem, że wybudowanie wodociągu podwyższonego ciśnienia do obsługi bloku nr 6 (czyli budynku wielorodzinnego powstałego w ramach założonego celu wywłaszczenia z 1975 r.) na podstawie projektu technicznego z 1982 r. oraz ciepłociągu w latach 1974-1975 z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Z zebranej dokumentacji wynika, że co najmniej ciepłociąg i wodociąg powstawały równolegle i na potrzeby celu wywłaszczenia. Ponadto z planu zagospodarowania osiedla z 31 grudnia 1975 r. (jego załącznika graficznego ) wynika, że teren spornych działek 216/4 i 216/5 miał być przeznaczony pod wybudowanie drogi dojazdowej od ul. A pod blok nr 6 oraz częściowo tereny zielone. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że taki jest właśnie stan zagospodarowania terenu. Nie ulega zatem wątpliwości, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, wraz z infrastrukturą towarzysząca został zrealizowany.

Rozważając zaś kwestię działek nr 171/29 oraz 171/30 zaakcentowania wymaga, że działka nr 171/29 (obecnie stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej) była w użytkowaniu wieczystym od 1987 r., co wynika z decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] r. wskazanej w księdze wieczystej nr [...]). Z kolei działka nr 171/30 jest w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej na mocy umowy nr [...] z [...] r., co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Powyższe okoliczności z pewnością stanowią przeszkodę do zwrotu z uwagi na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podkreślić należy, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. W takich przypadkach nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, w celu ochrony praw osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (zob. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2021 r., sygn. II SA/Kr 11/21). Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności (zob. wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20).

Wskazać należy również, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami znosi obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa albo właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, lecz tylko w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest już właścicielem nieruchomości lub nie włada nieruchomością, gdyż została ona oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie (osobie trzeciej), której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia ustawy w życie (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1284/18). Przy czym osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego – zatem także Spółdzielnia Mieszkaniowa, jak w tym przypadku (zob. wyrok NSA 6 listopada 2019 r., I OSK 3013/18).

Przekładając powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdza, że jasny i jednoznaczny w swej treści przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyklucza zwrot wywłaszczonych nieruchomości, bowiem jak wynika z zebranego materiału dowodowego przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., rozporządzono przedmiotowymi nieruchomościami w ten sposób, że oddano je w użytkowanie wieczyste, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej.

W sytuacji opisanej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji nie ma zatem obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 11 września 2020 r., I OSK 210/20 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 764/19).

Składowi orzekającemu znana jest przy tym rozbieżność orzecznictwa i doktryny co do skutków wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne powinno zakończyć się umorzeniem (wobec jego bezprzedmiotowości, bezskuteczności roszczenia o zwrot) czy też odmową zwrotu - po merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy (zob. szerzej E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, komentarz do art. 229, teza 1 in fine oraz teza 3; wyrok WSA w Kielcach z 8 marca 2018 r., II SA/Ke 21/18). Jednakże pomimo dwóch odmiennych poglądów sąd wskazuje, że bez względu na formę zakończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skutek dla skarżącego jest ten sam, gdyż w obu przypadkach nie zostanie mu zwrócona wnioskowana nieruchomość. Co więcej, w istocie merytoryczne rozstrzyganie sprawy, które miało miejsce w niniejszym przypadku i zakończyło się wydaniem decyzji odmownej, de facto zapewniło skarżącym szerszą ochroną prawną niż w przypadku, gdyby postępowanie to zostało umorzone.

W ocenie sądu organy rozpoznające niniejszą sprawę procedowały w zgodzie z przepisami k.p.a., w sposób kompleksowy gromadząc materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia i dokonując jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i podjęcia decyzji na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.

m. d.

m. d.