Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1555/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono że zaskarżona decyzja narusza prawo
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G.B., na decyzję Wojewody z dnia 14 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza prawo; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G.B, kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 kwietnia 2009 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta K. złożył wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1’ obr. [...] do ul. [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej, na części działek nr "2"-"9" obr. [...] i działce nr "10" obr. [...] w K..

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...], znak: [...] orzekł o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zgodnie z powyższym wnioskiem.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 2 listopada 2009 r., znak: [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 lipca 2009 r., nr [...], znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1" obr. [...] do ul. [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechniki, na części działek nr "2"-"9" obr. [...] i działce nr "10" obr. [...] w K..

Z informacji z akt sprawy wynika, że w dniu 27 stycznia 2010 r. pełnomocnik Prezydenta Miasta K. złożył do Starosty [...] kolejny wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1" obr. [...] do ul. [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechniki, na działce nr "10" obręb [...] oraz na części działek nr "2"-"9" obr. [...] w K..

Decyzją z dnia 18 czerwca 2010 r., Nr [...], znak: [...] Starosta [...] – po rozpoznaniu wniosku z dnia 27 stycznia 2010 r. - orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1’ obr. [...] do ul. [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej" na działkach: nr "10" obręb [...] oraz na części działek nr "2"-"9" obr. [...] w K..

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że sprawa jest prowadzona na wniosek z dnia 27 stycznia 2010 r., który to wniosek został przekazany do rozpoznania przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 25 stycznia 2010 r. w związku z kasacyjną decyzją Wojewody [...] z dnia 2 listopada 2009 r., znak: [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 października 2010 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11 c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. K., P. P., M. J., Z. S., G. H., B. Z. i W. O. - od decyzji Starosty [...] Nr [...], znak: [...] z dnia 18 czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1" obr. [...] do ul. [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta [...] po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał w dniu 18 czerwca 2010 r. decyzję Nr [...] znak: [...] z o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1" obr. [...] do ul [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej".

Od powyższej decyzji Starosty [...] odwołanie wnieśli: P. K., P. P., M. J., Z. S., G. H., B. Z. i W. O.. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniosek swój uzasadniali między innymi tym, że ich zdaniem, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Odwołujący się twierdzili, że w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego strony wniosły liczne uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji, w szczególności zwrócono uwagę na brak uwzględnienia na mapie do celów projektowych alternatywnej lokalizacji śmietnika oraz miejsc postojowych, jak również podniesiono kwestię istniejącej kolizji projektowanej inwestycji z zadrzewieniem występującym na działkach objętych zakresem wniosku inwestora.

Organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 193, póz. 1194, z późn. zm.).

Wojewoda [...] stwierdził, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej złożony w dniu 30 marca 2010 r. przez pełnomocnika Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami art. 11b ust. 1 oraz art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zostały załączone materiały i opinie wymagane przepisami powołanej wyżej ustawy, w tym: mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi, mapy z projektami podziału działek znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, opis zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu, projektem architektoniczno-budowlanym oraz branżami: instalacyjną – część wodnokanalizacyjna; elektryczną - część energetyczna, oświetlenie uliczne; elektryczną - część energetyczna, sieci SN i NN; teletechniką - część teletechniczna oraz stosowne pełnomocnictwa. Do wniosku została dołączona również ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z 24 listopada 2008 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko pn.: budowa drogi 16 KD(D) na odcinku od wschodniej granicy działki nr "1’, obręb [...], do ulicy [...] w K. wraz z odwodnieniem i oświetleniem.

Podniesiono, iż z akt sprawy wynika, że Starosta [...] zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w K. 14 kwietnia 2010 r. oraz opublikowanym w Dzienniku Polskim z 15 kwietnia 2010 r., a także obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. w dniach od 20 kwietnia 2010 r. do 4 maja 2009 r. - właściwym ze względu na przebieg drogi oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta K. 20 kwietnia 2010 r.

W trakcie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Starostę [...] wpłynęły uwagi i zastrzeżenia złożone przez strony postępowania, dotyczące przedmiotowego przedsięwzięcia. Zastrzeżenia dotyczyły między innymi kolizji projektowanej inwestycji z zadrzewieniem występującym na działkach objętych zakresem wniosku inwestora, jednak nie odniesiono się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Do pozostałych zgłoszonych wniosków organ I instancji odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Starosty [...] zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także zatwierdzenie projektu budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego decyzja czyni zadość wymogom wynikającym z art. 11f ust. 1 powołanej ustawy, bowiem zawiera stosowne rozstrzygnięcia oraz wskazuje warunki, które powinny być uwzględnione przy realizacji przedmiotowej decyzji.

Nadto Starosta [...], zgodnie z wymogami art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję doręczył pełnomocnikowi Prezydenta Miasta K., D. S., która dwukrotnie awizowana wróciła do nadawcy, a o jej wydaniu zawiadomił pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w K. 21 czerwca 2010 r. oraz opublikowanego w Dzienniku Polskim z 26 czerwca 2010 r., a także obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta K. w dniach od 29 czerwca 2010 r. do 14 lipca 2010 r. oraz 29 czerwca 2010 r. na stronie internetowej Urzędu Miasta K.. Ponadto, zgodnie z art. 11f ust. 3 powołanej wyżej ustawy, Starosta wysłał zawiadomienie o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, objętych liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że na stronie 8 i 9 zaskarżonej decyzji Starosty [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zawarte są wyjaśnienia Starosty dotyczące lokalizacji śmietnika oraz miejsc postojowych, które organ odwoławczy podziela w całości. Podano, że zgodnie z art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, natomiast zgodnie z art. 11f ust. 8, pkt e i f, decyzja o zezwoleniu na realizacją inwestycji drogowej zawiera w szczególności m.in. ustalenia dotyczące przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innej kategorii, nie może natomiast zawierać alternatywnej lokalizacji śmietnika oraz miejsc postojowych, które są poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (na mapie projektu zagospodarowania terenu brak istniejącego śmietnika oraz miejsc parkingowych).

Odnosząc się do zastrzeżenia o kolizji projektowanej inwestycji z zadrzewieniem występującym na działkach objętych zakresem wniosku inwestora wyjaśniono, że projekt budowlany zawiera projekt zieleni, w którym są zaznaczone drzewa istniejące do pozostawienia i zabezpieczenia oraz drzewa istniejące do przesadzenia i krzewy przeznaczone do usunięcia. Strony miały możliwość w trakcie postępowania administracyjnego zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy uznał, że brak powyższych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji, nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie, dlatego też nie można uznać tego braku za istotne naruszenie przepisów prawa.

Dalej w odpowiedzi na zarzut, że Prezydent Miasta K. złożył wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pomimo braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, która została wydana z określeniem jako jej adresata Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu podniesiono, że w stanie prawnym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, możliwość przeniesienia uprawnień z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji dawał art. 56b ustawy Prawo ochrony środowiska, a krąg podmiotów zgodnie z art. 56b ust. 2 został ograniczony do pierwotnego adresata i podmiotu zainteresowanego przeniesieniem decyzji, przy jednoczesnym braku możliwości wprowadzenia jakichkolwiek zmian warunków określonych w decyzji pierwotnej. Cytowane wyżej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, zostały uchylone przez art. 144 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie 15 listopada 2008 r. Dopiero ustawa z 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w art. 72a wprowadziła zobowiązanie organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą strony na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Ustawa zmieniająca weszła w życie po wydaniu przez Starostę [...] decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, która została wydana w dniu 18 czerwca 2010 r. Zatem, w trakcie prowadzonego przez Starostę [...] postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nie było bezpośredniej możliwości przeniesienia uprawnień, wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nadto podniesiono, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu działa w imieniu i na rzecz Gminy Miejskiej K. i zgodnie ze Statutem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, wprowadzonym Uchwałą Nr XLVIII/594/08 Rady Miasta Krakowa z 9 lipca 2008 r., pełni funkcje inwestorskie, w tym planuje realizację przedsięwzięć w zakresie rozbudowy sieci dróg publicznych w mieście, jako zarząd dróg publicznych, powołany w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Oznacza to, że wnioskodawcą zarówno decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, jak i decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był ten sam podmiot, tj. gmina [...] reprezentowana przez podmioty działające na jej rzecz.

Odwołujący się zwrócili uwagę na brak tożsamości nazwy i zakresu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją oraz inwestycji określonej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ich zdaniem, zakres przedsięwzięcia określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powinien pokrywać się w całości z przedsięwzięciem objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie organu odwoławczego przytoczony zarzut należy uznać za bezzasadny. Istotnie, w decyzji Prezydenta Miasta K. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie uwzględniono przebudowy sieci SN, NN oraz sieci teletechnicznej, jednakże przebudowa wymienionych sieci nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko). W związku z tym, przebudowa sieci w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej, nie podlega ocenie oddziaływania na środowisko, a zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie musiała obejmować tego zakresu, co wynika z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do tej decyzji.

W odwołaniu podniesiono, że z treści załącznika do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 24 listopada 2008 r. wynika, iż długość drogi miała wynosić ok. 140 m, natomiast z treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że projektowana długość wynosi ok. 150 m, co oznacza, że w zakresie tak istotnych parametrów planowanego przedsięwzięcia, jak długość, istnieją istotne różnice pomiędzy ww. wskazanymi decyzjami. Organ odwoławczy stwierdził, że w opisie do projektu zagospodarowania terenu wskazano długość budowanej drogi, wynoszącą ok. 150 m. Z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że projektowana długość wynosi ok. 150 m, tym niemniej zasięg inwestycji drogowej - jej lokalizacja na działkach jest identyczna, jak w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wszelkie parametry dotyczące planowanej drogi (w tym jej długość) są elementem projektu budowlanego, którego zatwierdzenie stanowi część składową decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określenie warunków, na których to przedsięwzięcie może być realizowane. O szczegółowych parametrach planowanej inwestycji przesądza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przedłożonych załączników, w tym projektu budowlanego. Niemniej jednak stwierdzono, iż obie decyzje posługują się przybliżoną długością projektowanej drogi: decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - długością około 150 m, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach - długością około 140 m, natomiast stosownie do wyliczeń projektanta na podstawie niwelety, długość drogi wynosi 141,7 m, co oznacza, że mieści się ona w wymiarze wskazanym w obu decyzjach. W związku z powyższym nie stwierdzono istotnych nieprawidłowości w tym zakresie.

Wojewoda [...] wskazał też, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z 18 czerwca 2010 r. zawiera pkt V.1. wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, lecz w tym punkcie nie ma informacji dotyczącej kategorii drogi - ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr "8’, która jest powiązana z budowaną drogą. Natomiast w punktach powyżej, tj. IV.2.1 i IV.2.2 przedmiotowej decyzji opisano ulicę [...] jako drogę gminną klasy lokalnej. W związku z tym – wbrew stanowisku odwołujących się - z treści decyzji wynika, z drogą jakiej kategorii występują powiązania.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odwołujących się, że w treści zaskarżonej decyzji brak jest składu autorskiego opracowującego projekt budowlany oraz składu zespołu sprawdzającego. Art. 11f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa, jakie informacje powinna zawierać w szczególności decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powołane przepisy nie stawiają wymogu wskazania składu zespołu autorskiego oraz zespołu sprawdzającego. Na stronie tytułowej projektu budowlanego są zamieszczone imiona i nazwiska projektantów, opracowujących wszystkie części projektu budowlanego wraz z określeniem zakresu opracowania oraz sprawdzających, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych, wymaganych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na projektanta obowiązek sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami prawa. Aby uczynić zadość przepisom prawa, projekt budowlany dla przedmiotowej inwestycji drogowej został sprawdzony pod tym względem i stwierdzono, że zawiera wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zaświadczenia aktualne na dzień opracowania projektu o przynależności projektantów i sprawdzających do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Konieczność wskazania składu autorskiego wynika z wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, póz. 1127 ze zm.) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, który nie ma zastosowania do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy nie podziela również kolejnego zarzutu, według którego w decyzji nie wskazano nieruchomości, które przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego. Podniesiono, że na stronie 1 decyzji, w punkcie pn.: Lokalizacja inwestycji, są wymienione wszystkie działki podlegające podziałowi oraz działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości, a także jest wyjaśnienie, że: "tłustym drukiem oznaczono działki przeznaczone pod drogę". Powyższe dotyczy działek o numerach: "10"-"18", w związku z tym wymóg art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczący oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, został spełniony. W punkcie V.4. decyzji organu I instancji pn.: Oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy K., widnieje zapis, że: nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w punkcie III. 1 niniejszej decyzji, stają się z mocy prawa własnością Gminy K., z dniem w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, natomiast w punkcie III.1. decyzji organu I instancji pn.: Określenie linii rozgraniczających teren opisano, iż: linie rozgraniczają teren inwestycji przedstawiono na materiałach graficznych zawartych w załączniku nr 1/1 do niniejszej decyzji, tj. kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 (linia rozgraniczająca teren zaznaczona linią czerw ona przerywaną) i w załączniku nr 1/2, tj. kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500 (linia rozgraniczająca teren zaznaczona linią czarną przerywaną) oraz na planszy projektu zagospodarowania terenu (załącznik nr l - linią fioletową przerywaną). Ponadto, w punkcie IV. 1.1 decyzji został nałożony obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, tj.: istniejącej sieci energetycznej SN na części działek nr "19" i "20" obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] oraz istniejącej sieci teletechnicznej na części działki nr "1’ obręb [...] jednostka ewidencyjna [...], natomiast w punkcie IV.2.1 został nałożony obowiązek przebudowy dróg innych kategorii na części działki nr "8" obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż w treści decyzji zostały wymienione wszystkie działki przeznaczone pod inwestycję, mimo tego, że nie zostały one wyszczególnione łącznie w jednym miejscu (co powoduje pewną nieczytelność w decyzji).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokonuje oceny czy wnioskowane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a w przedmiocie wniosku związany jest zakresem wniosku i nie ma możliwości ingerowania w przebieg inwestycji przedstawiony przez wnioskodawcę.

Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, to wnioskodawca (zarządca drogi) decyduje o przebiegu drogi i przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości zgodnie z przebiegiem planowanych linii rozgraniczających oraz projekt budowlany, a w związku z tym, że zastrzeżenia dotyczyły projektu budowlanego, organ I instancji postąpił prawidłowo, przytaczając w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia jednostki projektowej.

Podniesiono, iż organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie ocenia również celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, nie jest też upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku. Organ w postępowaniu odwoławczym bada zgodność wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z przepisami prawa. Zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. z uwagi na sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób umożliwiający dokonanie kontroli zasadności zaskarżonej decyzji w toku kontroli instancyjnej, uznano za chybiony.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja czyni zadość wymaganiom zawartych w obowiązujących przepisach prawa, a w szczególności w art. 11 f. ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyszczególnienie zgromadzonych dokumentów oraz czynności administracyjnych, prowadzonych w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, zawiera decyzja I instancji.

W trakcie prowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania odwoławczego pismem z dnia 2 września 2010 r. zwrócono się do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego. Starostwo Powiatowe w K. pismem znak: [...], z dnia 14 września 2010 r., uzupełniło materiał dowodowy oraz udzieliło niżej wymienionych wyjaśnień:

- przesłano kserokopię postanowienia Wojewody [...], znak: [...] z 25 stycznia 2010 r. (data wpływu do urzędu: 27 stycznia 2010 r.) o wyznaczeniu Starosty [...] do prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdyż postanowienie to uznano jako wniosek w przedmiotowej sprawie,

- w sprawie potwierdzenia daty zamieszczenia w prasie lokalnej obwieszczenia o wydaniu postanowienia z 7 kwietnia 2010 r. o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz potwierdzenia daty zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu ww. postanowienia na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w K., Urzędu Miasta K. oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta K., Starostwo Powiatowe w K. wyjaśniło, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie określa konieczności zamieszczenia obwieszczenia w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego, Urzędu Miasta lub Gminy oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta lub Gminy o nałożeniu w postanowieniu o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.),

- w kwestii potwierdzenia daty zamieszczenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w K. oraz potwierdzenia daty ukazania się obwieszczenia o wydaniu decyzji Nr [...] o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w K. oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta K., braki zostały uzupełnione.

Pismem z 4 października 2010 r., znak: [...] Starostwo Powiatowe w K. przesłało kserokopię wniosku z 10 kwietnia 2009 r., w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, złożonego w Urzędzie Miasta K.. W oparciu o ten wniosek, Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] z 24 lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, od której strony złożyły odwołania, a Wojewoda [...], w decyzji z 2 listopada 2009, znak: [...], uchylił tę decyzję w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W załączeniu do tego pisma, Starostwo Powiatowe w K. przekazało postanowienie z 4 października 2010 r., znak: [...] o sprostowaniu z urzędu w zaskarżonej decyzji oczywistej omyłki w nazwisku pełnomocnika oraz daty złożenia wniosku przez Prezydenta Miasta K..

W związku z tym, że zaistniała rozbieżność w interpretacji przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez Starostwo Powiatowe w K., jako organ I instancji oraz przez Wojewodę [...], jako organ II instancji, zwrócono się 21 września 2010 r. do Radcy Prawnego Wydziału Nadzoru Prawnego i Kontroli tutejszego Urzędu z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej kwestii. Radca prawny, po analizie przepisów ustawy, przychylił się do stanowiska Starostwa Powiatowego w K., iż zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy: Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy, Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich, albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ze względu na to, iż ustawa wymienia szczegółowo, jakie czynności podlegają obwieszczeniu, należałoby przychylić się do stanowiska przedstawionego przez Starostwo Powiatowe w K., również z tej przyczyny, że art. 49 K.p.a. regulujący kwestie obwieszczeń stanowi, że ten sposób informowania stron o podejmowanych czynnościach ma miejsce w sytuacji, "gdy przepis szczególny tak stanowi". Przepisy ustawy będącej podstawą orzekania nie przewidują formy obwieszczeń dla innych niż określone ustawą czynności organu. Pozostałe kwestie zawarte w wystąpieniu Wojewody [...] zostały wyjaśnione przez Starostę K..

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ prowadzący postępowanie posiadał niezbędny materiał dowodowy, w oparciu o który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wskazał fakty, które uznał za udowodnione.

W świetle powyższego stwierdzono, że w odwołaniu od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej strony postępowania nie podniosły zarzutów, które wskazywałyby na niezgodność z przepisami prawa decyzji Starosty [...] Nr [...] z 18 czerwca 2010 r., lub naruszenie przepisów w trakcie prowadzonego postępowania. Ponadto, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające na polecenie organu odwoławczego w jego własnym zakresie, pozwoliło na wyjaśnienie kwestii budzących wątpliwości.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami powyższej ustawy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 14 października 2010 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. B. zastępowany przez radcę prawnego S. K..

Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 71 ust. 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pomimo braku legitymowania się przez wnioskodawcę decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,

- art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez brak precyzyjnego wskazania w decyzji działek, które przeszły na własność Gminy K.,

- art. 11f ust. 1 pkt 7 powołanej wyżej ustawy, poprzez brak precyzyjnego wskazania projektu budowlanego, który został zatwierdzony, a w szczególności brak wskazania autorów tego projektu,

- art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez byt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez strony postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty będące powtórzeniem zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji wobec faktu, iż podniesione w skardze zarzuty są tożsame z zarzutami odwołania, do których organ już ustosunkował się w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia 14 października 2010 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia ich nieważności, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżących. W sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które wymienia art. 156 k.p.a. jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn.: Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194) wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Zaskarżoną decyzją zakończono postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej położonej na terenie miasta o specyficznym statusie. K. jest bowiem miastem na prawach powiatu (art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jest gminą wykonującą zadania powiatu, na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do treści powołanego art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje: 1) rada miasta, 2) prezydent miasta. Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym (art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

Z powyższego wynika, że w gminie mającej status miasta na prawach powiatu nie ma oddzielnych organów samorządu powiatowego, a kompetencje zarządu powiatu i starosty wykonuje prezydent miasta (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod red. P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 i Prawo samorządu terytorialnego w Polsce; K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006). Uprawnienia do działania w charakterze organu I instancji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie on z przepisów art. 39 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm).

Przywołany wyżej art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyposażył starostę w kompetencje do załatwienia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Z uwagi na przepisy ustrojowe w miastach na prawach powiatu, zadania starosty wykonuje prezydent. Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta K. był organem właściwym do wydania w przedmiotowej sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie drogi gminnej w K. decyzji administracyjnej w I instancji.

W sprawie niniejszej decyzję w I instancji wydał natomiast Starosta [...], wyznaczony do jej załatwienia przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] opartym na art. 26 § 2 w zw. z art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Prezydent Miasta K. wnioskował o wyłączenie jako organ administracji publicznej będący stroną postępowania administracyjnego, którego wynik może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki, w tym obowiązki majątkowe, o których mowa w art. 25 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] uwzględnił ten wniosek nie przedstawiając w istocie przekonujących motywów swojego stanowiska, a powołując się jedynie na treść art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę [...]. Powyższe postanowienie nie podlegało zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, nie było również zaskarżalne do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu postanowienie to jest wadliwe. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy drogowej wnioskodawcą w sprawach regulowanych tą ustawą jest właściwy zarządca drogi, a w szczególności nie jest nim wspólnota samorządowa, co oznacza, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawcą był Prezydent Miasta [...], a nie Gmina K.. Zarządcami dróg - zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) - są: w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta. W konsekwencji prezydent miasta staje się organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu, co oznacza, że decyzje o lokalizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są wydawane przy zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Mając to na uwadze należy w całości podzielić stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, zapadłym w sprawie rozstrzyganej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w którym NSA zakwestionował zasadność wyłączania prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania w sprawie inwestycji drogowej planowanej w mieście na prawach powiatu. NSA podkreślił, że wyprowadzanie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, a wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym w przepisach prawa powoduje w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego przypisanie temu organowi roli strony. Wykonywanie zadań publicznych, do których należy budowa dróg gminnych (art. 7 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora - zarządu drogi gminnej, a nie interesu prawnego inwestora. NSA wskazał też, że jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. NSA zwracał też uwagę na rozwiązanie przyjęte w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym "w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki". Z tego rozwiązania wynika obowiązek szczególnej rozwagi w kontroli zgodności z prawem decyzji, w tym zakaz wykładni rozszerzającej przepisów prawa procesowego, w tym przepisów o wyłączeniu organu administracji publicznej. NSA wyrażając powyższe stanowisko w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok pierwszej instancji nie podzielił tym samym na gruncie regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych argumentacji sądu pierwszej instancji nawiązującej do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03 dotyczącej problemu wyłączenia organu w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skoro nie było podstaw do wyłączenia w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta K., to wskazanie innego organu doprowadziło do naruszenia właściwości organu (art. 19 k.p.a.), której organ ten powinien przestrzegać z urzędu. Naruszenie każdego rodzaju właściwości, stanowi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej przez organ, który nie miał do tego kompetencji. Wypełnia to bowiem przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wyznaczenie zatem Starosty [...] postanowieniem z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...], jako konsekwencja wyłączenia Prezydenta Miasta K., nastąpiło niezasadnie.

W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, mając na względzie naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) oraz uwzględniając okoliczność znaną Sądowi z urzędu i sygnalizowaną przez obecnego na rozprawie pełnomocnika skarżącego i uczestnika W. O., że przedmiotowa droga została fizycznie zrealizowana - stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo - na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (rygor natychmiastowej wykonalności nadany jest z mocy prawa w drodze ustawowej każdej decyzji ostatecznej), sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, jak i postanowienia Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż nie jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy albowiem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza prawo pozostawia tę decyzję w obrocie prawnym pomimo że jest ona obarczona istotną wadą.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).