Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1780/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par.1, art. 141 par.4, art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 151, art. 183 par.1, art. 185 par.1, art. 203 pkt 1, art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: par.3 ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2480/07 w sprawie ze skargi E. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. B. kwotę 650 (słownie: sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2480/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2007 r., nr [...] 7 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Wielobranżowego " [...] " Spółka z o.o. ustalił szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i miejscami postojowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, wewnętrznym układem drogowym i wjazdami na teren osiedla na działkach o nr ew. 8/15,30, 31, 32, 33, 35 (35/1, 35/2), 36 z obrębu 4 - 03 - 01 i 4 - 03 - 03 położonych przy ul. Tv na terenie Dzielnicy [...] w W.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i K. B., E. M., H. M., oraz I. i A. D. podnieśli zarzuty naruszenia art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), art. 53 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem odwołujących się zawarte w pkt 1.3 decyzji stwierdzenie, że należy uwzględnić warunki techniczne, które określone zostaną w umowie zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika że warunek o którym mowa w ust. 1 pkt 3 zostaje spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Z akt sprawy nie wynika, by umowa taka została zawarta. Decyzja nie zawiera też żadnego określenia warunków dotyczących ochrony osób trzecich, a jedynie powtarza postanowienia zawarte w § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji ma obowiązek ustalić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu – dokonanym w trybie art. 106 § 1 k.p.a. - z w właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego. Tymczasem uzgodnienie dokonane zostało w formie pisma z dnia 13 listopada 2006 r. przesłanego przez Burmistrza Dzielnicy [...]. Planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, co było jednym z powodów odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla prawie identycznej inwestycji na prawie tych samych działkach. Odwołujący się wskazali, że decyzja z dnia 13 listopada 2006 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego realizacji ulicy T. została przez nich zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ulica P. jest piaszczystą drogą prywatną, zaś status prawny ulicy T. jest nieuregulowany. Z opinii Wydziału Polityki Rozwoju Infrastruktury Technicznej Miasta wynika, że nie można określić linii rozgraniczających tę ulicę, gdyż trwają prace nad sporządzeniem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla T.. Ulice T. i P. nie spełniają ustawowych wymogów uznania ich za drogi publiczne. Prace te znajdują się w fazie końcowej i należałoby zawiesić postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Planowana inwestycja jest też sprzeczna ze Studium uwarunkowań uchwalonym przez Radę W. z dnia [...] 2006 r., które przewiduje na tym terenie zabudowę jednorodzinną oraz minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej jak również konieczność występowania ciągów przyrodniczych wspomagających system przyrodniczy W. Z mapy terenu wynika, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się nie kilka lecz ponad dwadzieścia domków jednorodzinnych. Ulica M. po jednej i po drugiej stronie zabudowana jest domami jednorodzinnymi i pozostaje jedną z ważniejszych ulic w krajobrazie Dzielnicy B..

Z pieczęci widniejącej na mapie terenu stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wynika, że została sporządzona w dniu 15 grudnia 2006 r., to jest przed wszczęciem postępowania w sprawie. Na mapie brak jest domów jednorodzinnych przylegających bezpośrednio do planowanej inwestycji od strony północnej. Tymczasem budynki te stoją już od ponad ośmiu lat. Ustalenia w jaki sposób zagospodarowany jest obszar sąsiadujący z inwestycją dokonane zostały w sposób niedokładny, nierzetelny i nie pokrywający się z rzeczywistością. Decyzja nie zawiera elementów wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez E. M., H. M., I. Z. i A. D. oraz po rozpoznaniu odwołania E. i K. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] [...] 2006 r.

Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziło, że nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jak też przesłanki z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu planowana inwestycja spełnia zarówno wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności przepisu art. 61 ust. 1, jak i rozporządzenia, co w sposób jednoznaczny wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wykonanej analizy, w tym w szczególności w zakresie: kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze o funkcji mieszkaniowej, w którym znajdują się zarówno budynki mieszkalne w zabudowie jednorodzinnej (16 budynków mieszkalnych), jak i wielorodzinnej (41 budynków mieszkalnych).

- art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3, art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, bowiem celem tych przepisów "nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną (art. 61 ust. 5 ustawy o p.z.p.) Inwestor jest zobligowany do przedłożenia "dokumentów w rodzaju promesy", które wykażą, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. A takie dokumenty w postaci zostały złożone i znajdują się w aktach sprawy.

-art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wystarczającym jest wskazanie tego co zawiera § 2 pkt 7 tego rozporządzenia,.

- art. 53 ust. 5 w związku z ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., bowiem art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienie lub zaciągnięcia opinii innego organu" (wyrok NSA z dnia 11 maja 2007r. sygn. akt. II OSK 739/06, z dnia 6 września 2007r. sygn. II OSK 776/07 - nie publ.). Organem właściwym do rozpoznania sprawy głównej jest Prezydent m. st. Warszawy, jak również ten sam organ jest organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie komunikacyjnym bowiem ul. T. jest drogą gminną, to brak jest podstaw do dokonania tego uzgodnienia w formie przewidzianej przez w/w przepisy. SKO za niezasadny uznało zarzut, iż teren planowanej inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Ulica T. jest bowiem drogą gminną, która nie spełnia wymogów stawianych dla tej kategorii drogi przez ustawę o drogach publicznych, jak również rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Inwestor uzyskał ostateczną decyzję z dnia 13 listopada 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla planowanej inwestycji, tym samym wymóg w tym zakresie został spełniony;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w sposób dostateczny zostały wyjaśnione wszystkie niezbędne kwestie i został zgromadzony w tym zakresie stosowny materiał dowodowy. Z dokumentów, tych w szczególności z załącznika graficznego do analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki wielorodzinne (16), jak i jednorodzinne (41). Przy czym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej ul. T. znajduje się 5 domów jednorodzinnych i 2 domy wielorodzinne oraz osiedle domów wielorodzinnych przylegające do ul. T., K. i M.

Z załącznika graficznego do analizy wykonanego w skali 1 : 1000 wynika, iż najbliższe budynki wielorodzinne od granic terenu planowanej inwestycji posadowione są w odległości 175 m (budynek wielorodzinny przy ul. P.) i 180 m (budynek wielorodzinny przy ul. K.). Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Skarżona decyzja zawiera może trochę nazbyt skąpe uzasadnienie, gdyż brak w nim ustosunkowania się do pisma Państwa B. z dnia 20 lipca 2006 r. (karta nr 67). Jednakże mając na względzie, iż podnoszone w tym piśmie problemy dotyczą kwestii zmiany nr ewidencyjnych działek oraz sprzeczności planowanej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestie te nie mają żadnego wpływu na wydane w sprawie orzeczenie. Zmianę nr ewidencyjnego należy wyjaśnić w organie prowadzącym ewidencję (organem nadzoru jest wojewoda), natomiast projekt planu nie może stanowić podstawy w oparciu o którą zostaną nałożone na inwestora ograniczenie co do sposobu zainwestowania działki.

Zdaniem Kolegium bez znaczenia dla jest fakt, iż inwestor już trzykrotnie występował o ustalenie warunków zabudowy dla osiedla mieszkaniowego, bowiem za każdym razem granice terenu, na którym planowano inwestycję były inne, a zatem w każdym z tych wypadków organ był zobligowany do wydania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy. Na obecnym etapie rozpoznawania sprawy bez znaczenia jest również ewentualna sprzeczność planowanej inwestycji ze Studium uwarunkowań przestrzennych. Z tego względu organ bowiem w oparciu o przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mógł ewentualnie zawiesić postępowania na okres 12 miesięcy od złożenia wniosku przez inwestora. Tymczasem okres ten minął, a zatem nie ma możliwości zawieszenia z tego powodu postępowania w oczekiwaniu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samo studium nie stanowi przepisu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Brak jest podstaw, aby decyzja o warunkach zabudowy była oparta o ustalenia Studium, które nie wiążą i nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż taka decyzja byłaby sprzeczna z obowiązującym prawem.

W skardze na powyższą decyzję E. i K. B. zarzucili naruszenie art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sad wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Sąd podał, że istniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż na terenie działek o nr ew. 8/15,30, 31, 32, 33, 35 (35/1, 35/2), 36 z obrębu 4 - 03 - 01 i 4 - 03 - 01 położonych przy ul. T. na terenie Dzielnicy [...] w W. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zdaniem Sądu niecelowym byłoby wymaganie od inwestora zawierania umów mających na celu realizację uzbrojenia terenu w sytuacji, gdy inwestor nie wie czy w ogóle uzyska decyzję o warunkach zabudowy.

Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu treść decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej wymagań ochrony interesów osób trzecich nie narusza prawa. Nie sposób bowiem wymagać od organów administracji czynienia szczególnych ustaleń w tym przedmiocie w sytuacji, gdy rodzaj inwestycji i jej usytuowanie nie daje podstaw do przyjęcia, by konkretne interesy osób trzecich zostały naruszone. Sami skarżący podnosząc ten zarzut nie wskazują jakie konkretnie ich interesy miałyby być naruszone. Planowana inwestycja, to budowa osiedla mieszkaniowego. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, by tego rodzaju inwestycja będzie skutkowała ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także, że osiedle mieszkaniowe powodować będzie hałas wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, jak również, że spowoduje zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby na działce skarżących. Sąd stwierdził, że budowa osiedla będzie wiązać się z pewnymi uciążliwościami, jednakże są to uciążliwości przejściowe oraz społecznie dopuszczalne.

Bezzasadny – w ocenie Sądu - jest również zarzut pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej na skutek realizacji inwestycji. Już z samej treści skargi wynika, że skarżący posiadają dostęp do drogi publicznej przez nieruchomość należącą do firmy [...] w postaci służebności drogi koniecznej. Natomiast podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może uzasadniać okoliczność, iż skarżący być może w przyszłości chcieliby mieć dostęp do drogi publicznej przez działki inwestora. Ponadto Sąd stwierdził, że dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę można stwierdzić, czy inwestycja pozbawia osobę trzecią dostępu do drogi publicznej, gdyż dopiero wówczas znane jest usytuowanie budynku na działce oraz jego położenie w stosunku do działek sąsiednich. Również twierdzenie, iż ul. T. nie spełnia wymogów uznania jej za drogę publiczną nie może być podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie jest uprawniony do rozstrzygania o tym czy droga gminna spełnia warunki uznania jej za drogę publiczną czy też nie, bowiem nie jest to przedmiotem tego postępowania. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Nawet gdyby przyjąć, iż ulica T. nie spełnia wymogów uznania ją za drogę publiczną, to zapewnia połączenie z drogą publiczną.

Sąd wskazał także, iż inwestor uzyskał odrębną decyzję o lokalizacji celu publicznego umożliwiającą przebudowę tej ulicy na odcinku od ul. M. w kierunku południowym na długości 245 m, Nr [...] z dnia [...] 2006 r. Skarżący przyznali, iż decyzja ta została przez nich zaskarżona. Sąd stwierdził, że z jednej strony skarżący podnoszą argument o złym stanie technicznym ul. T. z drugiej zaś strony podejmują starania, by uniemożliwić jej modernizację.

W ocenie Sądu nie zostały naruszone art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Materiał dowodowy został przez organy administracji zgromadzony w sposób prawidłowy i prawidłowo oceniony. Analiza zagospodarowania obszaru wykonana została prawidłowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze należycie odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Sąd wskazał, że obszar analizowany nie może być tożsamy z działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką, na której ma być realizowana inwestycja. Zdaniem Sądu, tam gdzie nie ma planu miejscowego, należy szeroko interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej jak i kontynuacji funkcji zabudowy.

W ocenie Sądu także bezzasadny jest zarzut, iż w planowana inwestycja nie może być zrealizowana, gdyż w pobliżu znajduje się linia wysokiego napięcia. To czy z uwagi na istnienie linii wysokiego napięcia będzie możliwa realizacja inwestycji będzie przedmiotem oceny w postępowaniu i wydanie pozwolenia na budowę. Także nie ma znaczenia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy okoliczność, iż teren, na którym ma być zrealizowana inwestycja w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji związane są wyłącznie przepisami prawa, natomiast studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest przepisem prawnym. Nie jest również przepisem prawa projekt miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji nie miał również obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na już wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Również twierdzenie, iż mapa stanowiąca załącznik graficzny do wydanej decyzji jest zafałszowana nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju mapa znajduje się w zasobach geodezyjnych i organ administracji tego rodzaju mapę wykorzystał. Sąd stwierdził, że rolą organów administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dokonywanie ustaleń czy wszystkie istniejące budynki zostały naniesione na mapę. Nadto budynki, które uzasadniały wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynków o wysokości do 16 metrów zostały na przedmiotowej mapie zaznaczone. Ponadto okoliczność, iż mapa została sporządzona przed wszczęciem postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do kwestionowania wiarygodności tego dokumentu. Inwestor wcześniej starał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i mógł wykorzystać mapę, którą uzyskał w toku innego postępowania. Zaskarżona decyzja nie narusza ładu przestrzennego, tylko subiektywne wyobrażenie skarżących o tym jak ten ład przestrzenny ma wyglądać. Okoliczność, iż skarżący zabudowali własną działkę domem jednorodzinnym nie daje im uprawnień do decydowania o tym w jaki sposób mają być zagospodarowane nieruchomości sąsiedniej, gdyż o sposobie zagospodarowania rozstrzygają obowiązujące przepisy prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i K. B. oraz Stowarzyszenie pn. "[...]", reprezentowani przez radcę prawnego M. Ł.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku przepisu art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych polegające na niedokonaniu kontroli legalności działania organu administracji, tj. Prezydenta [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które to organy przy wydaniu decyzji naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nie uwzględnienia zarzutu skarżących co do naruszenia przez organy administracji art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 oraz w związku z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.z.p.p.") (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. przez jego zastosowanie pomimo, iż ustalony w sprawie stan faktyczny nie dawał podstaw do zastosowania w./w. normy prawnej,

b) art. 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.z.p.p. przez jego niezastosowanie i dokonanie oceny działania organu administracji jedynie w aspekcie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.,

c) art. 61 ust. 5 u.z.p.p. w związku z ust. 1 pkt 3 u.z.p.p. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że brak umowy pomiędzy inwestorem a jednostką organizacyjną w przedmiocie wykonania uzbrojenia terenu nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2006 r.,

d) art. 54 pkt 2 lit. d u.z.p.p. oraz § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589), przez błędną jego wykładnię i uznanie, iż warunkiem wystarczającym do uznania, iż decyzja o warunkach zabudowy zawiera szczegółowe wymogi w zakresie ochrony osób trzecich jest powtórzenie w treści decyzji in extenso przepisów § 2 pkt 7 powołanego rozporządzenia, bez uszczegółowienia warunków takiej ochrony.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę kasacyjną K. B. oraz Stowarzyszenia pn. "[...]".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie dokonał właściwej oceny postępowania organów obu instancji, które dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 103 § 7 k.p.a. Wskazano, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Ustalenia w zakresie rzeczywistego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości stanowią zatem zasadniczą kwestię pozwalającą organowi w sposób obiektywny, zgodny z prawem dokonać analizy wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust 1 pkt 1-5 u.z.p.p., a w szczególności oceny, czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie skarżącej całkowicie bezpodstawne jest stwierdzenie Sądu, który odmawiając zasadności zarzutów skarżących nie dostrzega rażącego naruszenia przez organ wydający decyzję, fundamentalnych dla postępowania administracyjnego przepisów tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady wyczerpującego zbierania dowodów (art. 77 k.p.a.), gdyż w postępowaniach w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie wyłączył powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, przeciwnie art. 53 ust. 3 u.z.p.p. stanowi uwypuklenie i kontynuację tych zasad. Sąd zobowiązany był do uznania, iż dysponując wadliwą analizą i mapą, organy nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Zatem orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, które przy orzekaniu miały wziąć pod uwagę. Sąd zobowiązany był także do dokonania ustalenia, iż sporządzona przez organ I instancji analiza funkcji i cech zabudowy terenu nie spełnia wymogu określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nadto organ I instancji nie podał w oparciu o jakie kryteria określony został obszar analizowany. Wskazano, że § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia określa jedynie minimalne granice obszaru analizowanego. Ustawodawca w w./w. przepisie nie określił maksymalnych granic takiego obszaru, a to nie może stanowić podstawy dla organu administracji do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w sposób całkowicie dowolny.

Zdaniem skarżącej Sąd powinien zauważyć, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą formalną bowiem nie zawiera prawem wymaganego elementu (szerokość frontu działki), który pozwalała skontrolować czy organ administracyjny wyznaczył obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 w związku z § 2 ust. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wadliwość sporządzonej analizy prowadzi natomiast do tego, że Sąd nie był w stanie ocenić, czy organ wyznaczył obszar analizowany w zgodzie z przepisami cytowanego rozporządzenia. Nadto brak podania w części opisowej analizy funkcji i cech zabudowy terenu kryteriów w oparciu, o który określony został obszar analizowany, również uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny, czy dana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych (art. 61 ust. 1 pkt 1). Skarżąca podała, że wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie zasadniczej niezgodnie z powołanymi wyżej przepisami przesądza nie tylko o wadliwości sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, ale również o ustalonych na jej podstawie w decyzji warunkach zabudowy.

Skarżąca stwierdziła, że Sąd naruszył art. 61 ust. 1 u.z.p.p. przez jego zastosowanie, bowiem żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości odstępstwa od ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy chociażby jednego z parametrów wymaganych przez przepisy rozporządzenia.

E. B. podniosła, że stwierdzenie Sądu odnośnie naruszenia ładu przestrzennego jest niezwykle lakoniczne, nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd nie wyjaśnił, dlaczego do tak wadliwie ustalonego stanu faktycznego znajdują zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutów dotyczących zbyt szerokiego określenia obszaru analizowanego i zlekceważenia przez organy administracyjne faktu, iż w otoczeniu inwestycji dominującą formą zabudowy jest zabudowa jednorodzinna. Sąd pominął art. 2 pkt 1 u.z.p.p. mówiącego o ładzie przestrzennym i nie wyjaśnił dlaczego planowaną inwestycję uznał za nie naruszającą zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżąca podała, że jednym z podstawowych warunków uzależniających dopuszczalność wydania decyzji o warunkach jest kontynuacją istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych. Nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) i nie może w sposób drastyczny naruszać tych zasad. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do fundamentalnych dla planowania i zagospodarowania przestrzennego zasad dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego. Sąd skoncentrował się jedynie na dowodzeniu, iż pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest oczywiście szersze niż pojęcie działki sąsiedniej, podczas gdy skarżący nie kwestionowali, iż zabudowa na terenie objętym wnioskiem inwestora powinna odpowiadać zabudowie na działce sąsiedniej. Skarżący podnosili jedynie, iż w decyzji nie zostały podane przesłanki uzasadniające tak szerokie wyznaczenie obszaru analizowanego skoro w najbliższym sąsiedztwie działki znajduje się zabudowa jednorodzinna. Nadto twierdzili, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności i wykorzystania terenu a przeciwnie stanowi ewidentne zaprzeczenie tych zasad.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p.p. w oderwaniu od art. 1 u.z.p.p. określającego zasady kształtowania polityki przestrzennej i art. 2 pkt 1 u.z.p.p. wprowadzającej definicję ładu przestrzennego. Sąd błędnie założył, że skoro przepisy prawa wprowadzają jedynie minimalny zakres obszaru analizowanego to do dowolnej oceny organu administracji należy określenie maksymalnych granic takiego obszaru. Sąd pominął kwestię statuowanej w art. 2 pkt 1 u.z.p.p. zasady ładu przestrzennego nakazującej stosować harmonijny rozwój terenu uwzględniający wszelkie uwarunkowania funkcjonale, społeczne, architektoniczne etc.

W ocenie skarżącej Sąd dokonał także błędnej wykładni art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3 u.z.p.p. Skoro ustawodawca w w./w. przepisie uznał, iż wykonanie uzbrojenia terenu musi być zagwarantowane w drodze umowy a umowy takiej nie zawarto, Sąd nie miał prawa oceniać tego przepisu z punktu widzenia zasad celowości. Podkreślono, że jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy zawartej między inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług.

Sąd dokonał także błędnej wykładni art. 54 ust. 2 u.z.p.p. w związku z § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia uznając, iż warunkiem wystarczającym do uznania, iż w decyzji o warunkach zabudowy spełnione zostały wymagania w zakresie ochrony osób trzecich (art. 54 pkt u.z.p.p.) jest przytoczenie w treści decyzji in extenso przepisu § 2 pkt 7 rozporządzenia. Podniesiono, że pkt 2 decyzji zabudowy nie zawiera żadnego określenia warunków dotyczących osób trzecich a jedynie cytuje słowo w słowo przytoczone wyżej postanowienia rozporządzenia. Skoro ustawodawca w treści rozporządzenia nakazuje organowi wydającemu decyzję ustalić wymagania dotyczące ochrony osób trzecich przez określenie warunków ochrony przed wymienionymi tam zagrożeniami, to nie sposób przyjąć, że zamieszczenie w treści decyzji pozbawionych treści "suchych" przepisów rozporządzenia spełnia wymóg zapewnienia określenia wymagań dotyczących należytej ochrony osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...], reprezentowany przez radcę prawnego Annę W.-S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. delegowana do Prokuratury Apelacyjnej w W. J. O. poprała zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, w tym żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła, że Sąd nie dokonał wystarczającej kontroli legalności działania i decyzji organów obu instancji, w szczególności w postępowaniu administracyjnym i sądowym nie zostały prawidłowo zastosowane przepisy art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie ustalenia granic obszaru analizowanego. Decyzje zostały wydane przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Uczestnik postępowania I. D.poparła skargę kasacyjną, akcentując naruszenie ładu przestrzennego, w szczególności naruszenie art. 2 w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione.

Podzielić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej "p.u.s.a." - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie tych przepisów postępowania pozostaje w bezpośrednim związku z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.), zwanej dalej "u.z.p."

Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Podkreślić należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu - także w oparciu o całość materiału dowodowego - dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Dotyczy to tak rozważań Sądu dotyczących mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jak i rozważań dotyczących przeprowadzonej analizy terenu.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie opiera się na konkretnych danych, lecz stanowi "zestawienie" fragmentów uzasadnienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w innych sprawach z zakresu planowania przestrzennego i poglądów doktryny. Nie negując prawidłowości przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny, stwierdzić należy, iż brak jest odniesienia przywołanych poglądów do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Brak rozważań w aspekcie okoliczności faktycznych tej sprawy i konkretnych danych odnośnie mapy i analizy pozwala skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji niedokonanie należytej kontroli legalności decyzji organu administracji publicznej.

W szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż inwestor wcześniej starał się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i mógł wykorzystać mapę, którą uzyskał w toku innego postępowania nie stanowi oceny, czy mapa stanowiąca załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2006 r. czyni zadość wymogom, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.) jak też, czy jest to mapa aktualna – porównując datę jej wydania przez organ geodezji i kartografii oraz datę złożenia do akt administracyjnych niniejszej sprawy.

Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p. – znajdujący zastosowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.z.p. - jednoznacznie stanowi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem winno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest danych w tym zakresie, co powoduje, że powyższe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji może budzić uzasadnione wątpliwości. Nie jest bowiem wystarczające wypowiedzenie jedynie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w określonej kwestii, ale konieczne jest także jego uzasadnienie, a więc wyjaśnienie przyczyn zajęcia takiego stanowiska, tj. motywów, które doprowadziły Sąd do takiej konkluzji.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył kwestii dotyczących mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Do takiego wniosku prowadzi brak jakichkolwiek danych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie mapy i brak rozważań w nawiązaniu do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p.

Podobnie Sąd postąpił uznając za bezpodstawny zarzut skarżących, że przy przeprowadzaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organy administracji wzięły pod uwagę zbyt duży obszar.

Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy (zawierające również część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do tej decyzji.

Jak stanowi art. 53 ust. 3 u.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p. organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jest zatem oczywiste, iż aby ocenić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo konieczne jest posiadanie informacji o szerokości frontu działki. Z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. Dane dotyczące szerokości frontu działki objętej wnioskiem są niezbędne, aby sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru. A to chociażby z tej przyczyny, że zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony.

Sąd pierwszej instancji nie rozważył w dostateczny sposób, czy sporządzona w niniejszej sprawie Analiza zagospodarowania obszaru jest konkretna i czy wynikają z niej w sposób wyraźny dane, które dały podstawę do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – dotyczy to także wielkości analizowanego obszaru - czy też jest zbyt ogólnikowa i nie zawiera koniecznych danych. Tymczasem nie sposób nie zauważyć, że część tekstowa opinii – podobnie jak decyzje organów obu instancji – nie zawiera danych dotyczących szerokości frontu działki i wielkości obszaru wyznaczonego do analizy. Brak jest również takich danych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny decyzji o warunkach zabudowy nie można uznać za prawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności tej decyzji. Stwierdzenie bowiem przez Sąd pierwszej instancji, że analiza została przeprowadzona prawidłowo nie opiera się na konkretnych danych i argumentach odnoszących się do niniejszej sprawy. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego jest niekompletna i nosi znamiona dowolności, co stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77, art.107 § 3 k.p.a. oraz art.1 § 1 p.u.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709).

Pamiętać należy, iż przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. nie wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 77 ze zm.) należy uznać za zasadny.

Chybione są natomiast zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 5 w związku z ust. 1 pkt 3 u.z.p. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie uzbrojenie terenu wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 61 u.z.p. Ustęp 1 pkt 3 tego przepisu jednoznacznie uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, zaś ustęp 5 wyraźnie stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Rację ma Sąd, iż zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. A zatem, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić błędnej wykładni powyższego przepisu.

Nie można tez podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p. i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 poz. 1589).

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329). Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250; z dnia 7 września 2001 r., IV SA 1505/99, ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372, M. Prawn. 2002/22/1011).

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich.

Sąd pierwszej instancji zasadnie powołał się na przepisy art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p. i § 2 pkt 7 wskazanego wyżej rozporządzenia, lecz jednocześnie przedwcześnie wypowiedział się co do zagadnień (hałas, dostęp do drogi publicznej itd.) objętych dalszym etapem tj. postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9 ).

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.