Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1795/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 1 -7, art. 97 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 795/14 w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nieważność decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Spółki w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 795/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę E. G. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., w rejonie ulicy N. (dz. nr [...] i nr [...]), wskazując m.in. w uzasadnieniu decyzji, że projekt podziału, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, został zatwierdzony w oparciu o postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2011 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 r. E. G. i J. G., zwani dalej: "skarżącymi", złożyli wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G., twierdząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podali w uzasadnieniu, że zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału działka nr [...] uległa podziałowi na dwie działki o powierzchni 169 m2 oraz 197 m2, a działka nr [...]uległa podziałowi na dwie działki o powierzchni 565 m2 oraz 128 m2. Zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...]- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J., zwaną dalej: "planem miejscowym", dla rejonu ulicy Nadmorskiej w mieście G., przewidziano minimalną wielkość działki dla nowych wydzieleń, 600 m2. Wobec tego, zdaniem skarżących, organ zatwierdził projekt podziału działek wbrew wyraźnemu zakazowi zawartemu w planie miejscowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.

Oceniając przesłanki stwierdzenia nieważności organ nie stwierdził, żeby wskazana decyzja zawierała wady określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a w szczególności, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przywołano treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", zgodnie z którym, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że projekt podziału działki nr [...] i [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta G. przez Dyrektora Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r., jako zgodny z planem miejscowym. W sentencji postanowienia określono, że przeznaczenie działek zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego – o numerach A, B, C i D - strefa mieszkaniowo-usługowa, oznaczona [...], działka A zostanie dołączona, jako teren dodatkowy do działki [...], działki C i D przeznaczone są na poprawę zagospodarowania, a działka B - droga wewnętrzna. Stwierdzono, że projektowane nowe granice nieruchomości są zgodne z ustalonymi przez plan miejscowy liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania, a wszystkie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej.

Organ uznał zarzut wnioskodawców dotyczący naruszenia planu w zakresie braku zachowania minimalnych powierzchni 600 m2 jako bezpodstawny. Dokonany podział miał na celu wydzielenie terenu dodatkowego oraz działek na poprawę zagospodarowania. Działka nr [...] (działka A) przeznaczona jest na poprawę zagospodarowania i połączenie z działką nr [...], a działka nr [...] (działka B) przeznaczona jest jako droga wewnętrzna umożliwiająca dostęp do drogi publicznej dla sąsiednich działek. Natomiast działki nr [...] (działka C) i nr [...] (działka D) przeznaczone są na poprawę zagospodarowania. Działki te nie stanowią samodzielnych działek budowlanych, o których mowa w planie miejscowym na karcie terenu nr [...] pkt 7 ust. 8, a jedynie tylko takie działki mogą podlegać ograniczeniu powierzchni minimalnej, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), zwaną dalej: "u.p.z.p.". Natomiast w rozumieniu u.p.z.p., przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W świetle tej definicji wydzielone działki o nr. [...], [...],[...] i [...] nie stanowią działek budowlanych, zatem zapis w karcie planu miejscowego, dotyczący minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń nie ma zastosowania w przypadku wydzielenia działki przeznaczonej na poprawę możliwości zagospodarowania terenu czy też z przeznaczeniem na drogę.

Uznał organ, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, w tym rażącego, tym bardziej też w sytuacji, kiedy projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany co do jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. i art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że podział działek nr [...] i [...] nie podlega ograniczeniom określonym w planie miejscowym, jak również naruszenie przepisów procesowych polegające na niedokładnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez nich decyzji podziałowej z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że działka nr [...] oznaczona jest, jako Bp - tereny przeznaczone pod zabudowę, czyli stanowi działkę budowlaną, wobec czego mają do niej zastosowanie ograniczenia wynikające z planu miejscowego co do podziału na działki nie mniejsze niż 600 m2. Podział działki nr [...] na dwie nowe działki w sposób istotny narusza przysługujące skarżącym prawo służebności drogowej o szerokości 8 metrów. Na skutek podziału i wydzielenia działki nr [...] o szerokości 5-9 m służebność została w sposób istotny ograniczona, konieczne będzie dalsze obciążanie działki nr [...] służebnością, co nie rozwiązuje problemu. Powstałe w wyniku podziału działki nr [...] nowe działki nr [...] i [...] powinny być przeznaczone na poprawę zagospodarowania, stosownie do treści postanowienia opiniującego zgodność podziału z planem miejscowym. Oznacza to, że działki te powinny stanowić dodatkowe ulepszenie stanu niezbędnego minimum na działkach położonych w sąsiedztwie, a nie na spełnienie warunków parkingowych inwestycji, jak określono to w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Poprawa zagospodarowania działek sąsiednich mogłaby nastąpić, gdyby działkę nr [...] podzielono na dwie mniejsze, z których jedna poszerzyłaby drogę wewnętrzną utworzoną z działki nr [...]. Podział działki nr [...] w formie przewidzianej w kwestionowanej decyzji nie poprawia zagospodarowania fragmentu dzielnicy, a służy jedynie przeniesieniu własności. Podział, na jaki zezwala decyzja utrudni w przyszłości wszelkie działania zmierzające do poszerzenia pasa drogowego wprowadzając własność dwóch podmiotów oraz uniemożliwiając zagospodarowanie wbrew idei poszerzenia dojazdu. Zaakceptowanie podziału działki nr [...] mimo tego, że nie spełnia on wymogów określonych w postanowieniu stanowi o wadliwości decyzji.

Skarżący wskazali na wymogi w zachowaniu odległości między sieciami uzbrojenia, podział spowoduje, że sieci zostaną poprowadzone na prywatnych działkach wzdłuż wspólnego dojazdu, konieczne jest zatem poszerzenie drogi. Wywodzili, że skoro treść planu pozwala na wykonanie miejsc postojowych na działce nr [...] w ramach odrębnej inwestycji bez konieczności podziału, to oznacza, że działka nr [...] jest samodzielną działką budowlaną.

Rozpatrując sprawę w wyniku wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r.

Organ wskazał na podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości, którą stanowią przepisy art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 94 u.g.n. Stwierdził, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4), a postanowienie opiniujące ma charakter wiążący - organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 355/07, publik. C.H.Beck Legalis).

Organ wskazał, że Prezydent Miasta G. wydając w dniu [...] grudnia 2011 r. kwestionowaną decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu podziału był związany obowiązującym w obrocie prawnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. opiniującym pozytywnie projekt podziału pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ stwierdził, że art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", definiuje pojęcie "działki budowlanej" jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wymóg dotyczący minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń, ustalony w karcie terenu, dotyczy zatem działek budowlanych, które można zabudować na cele wskazane w karcie z zachowaniem zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w pkt 7 ppkt 1-7 karty terenu W ocenie organu, kształt części działki nr [...] poza nieprzekraczalną linią zabudowy wyklucza zabudowę kubaturową tej części w sposób odpowiadający ustaleniom karty terenu, z zachowaniem współczynników tej zabudowy określonych w planie, z jednoczesnym zachowaniem wymogów stawianych przez przepisy budowlane regulujące chociażby odległość obiektu budowlanego od granic działki (§§ 12-13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych". Tym samym działka nr 263/2 przed jej podziałem nie odpowiada w pełni definicji działki budowlanej, zawartej w przepisach u.p.z.p., gdyż jej cechy geometryczne nie spełniają wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem nakazu zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zawarte w karcie terenu ustalenie w pkt 7 ppkt 8 dotyczące minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń nie ma zastosowania do działki nr [...], skoro w planie ustala się te zasady tylko dla działek budowlanych.

Według organu, również przy zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem w większości jej teren stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi, pas tego użytku gruntowego przebiega przez całą szerokość działki, co prowadzi do oceny, że nie jest to działka mogąca ulec zabudowie z zachowaniem wymogów określonych w pkt 7 karty terenu w planie miejscowym, jak również z zachowaniem przepisów budowlanych. Tym samym działka ta nie odpowiada definicji działki budowlanej, zawartej w u.p.z.p.

Organ uznał, że podział działki nr [...] w żaden sposób nie narusza przysługującego skarżącym prawa służebności ustanowionego na tej działce, zgodnie z art. 290 § 2 i 3 Kodeksu cywilnego.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia, podczas gdy podział działek nr 136/11 i 263/2 jest sprzeczny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez SKO w G. wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działki nr [...], położonej w G. przy ul. N.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2013 r.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. uczestnik postępowania Osiedle Nadmorskie Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. przestawiło swoje stanowisko w sprawie twierdząc, że skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę, stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, że jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy.

Sąd I instancji uznał, że organ zasadnie przyjął, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział działek nr [...] i [...].

Sąd ten stwierdził, że z art. 93 ust. 1 i 4 oraz art. 96 u.g.n. wynika, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym etapie wójt, burmistrz lub prezydent miasta opiniuje w formie postanowienia zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, a następnie po uostatecznieniu się tego postanowienia, orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, a jego wydanie stanowi etap wstępny tego postępowania. Nie jest ono bowiem opinią wydawaną w odrębnym postępowaniu przez inny organ, o której mowa w art. 106 k.p.a. lecz jest ono wydawane przez ten sam organ, który wydaje decyzję zatwierdzającą podział (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, LEX nr 36356; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt I SA/Rz 899/98, OPS z 1999 r., nr 5, poz. 106). Zatem przyjmując, że postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego, to uznać należy, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany tym postanowieniem, które, podlega zaskarżeniu zażaleniem, zatem odrębnej kontroli instancyjnej, a następnie kontroli sądowej. Dopóki postanowienie opiniujące nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, dopóty organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości jest nim związany w zakresie podstawowej przesłanki w postaci zgodności z postanowieniami planu miejscowego. W tym też zakresie organ zatwierdzający podział nie jest uprawniony do dokonywania ponownej oceny zgodności projektowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego ani weryfikowania wyrażonej już w postanowieniu oceny.

Jak stwierdził Sąd I instancji, skoro projekt podziału działek nr 136/11 i 263/2 został pozytywnie zaopiniowany, to organ rozstrzygający o zatwierdzeniu projektu podziału mógł procedować opierając się na przesądzonej już okoliczności zgodności wnioskowanego podziału z postanowieniami planu miejscowego. Tym samym nie mógł naruszyć przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n. poprzez zatwierdzenie projektu podziału sprzecznego z planem, a zatem nie można przypisać organowi rażącego naruszenia prawa przy zatwierdzeniu projektu podziału w trybie art. 96 ust. 1 u.g.n.

Niemniej w ocenie tego Sądu, należało wyjaśnić kwestię legalności decyzji o podziale nieruchomości.

Jak stwierdził tenże Sąd, działki podlegające w niniejszej sprawie podziałowi leżą na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego J. rejon ulicy N. w G. oznaczonym symbolem [...] jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W ramach zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt [...] ustalono, że linia zabudowy ma wynosić maksymalnie 8 m od linii rozgraniczającej terenu od strony zachodniej, a 5 m od linii rozgraniczającej terenu od strony północnej oraz po fragmencie elewacji budynków przy ul. N. [...], [...], [...] , [...], [...] jak na rysunku planu. W pkt [...] ustalono natomiast, że minimalna wielkość działki dla nowych wydzieleń wynosi 600 m2 i wymóg ten dotyczy jedynie działek budowlanych, w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Argumentację tę wzmacnia również treść art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. (

W ocenie Sądu I instancji, działka nr [...], jak i działka nr [...], co prawidłowo oceniło kolegium, tych wymogów nie spełniają. Sąd ten wyjaśnił, że w ewidencji gruntów działka nr [...] oznaczona jest symbolem Bp oznaczającym, zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zurbanizowane tereny niezabudowane. Z rysunku planu wynika, że usytuowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...], od granicy z działką drogową nr [...], uniemożliwia realizację zabudowy na działce nr [...] w sposób odpowiadający ustaleniom karty terenu, z zachowaniem współczynników tej zabudowy określonych w planie, z jednoczesnym zachowaniem wymogów stawianych m.in. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Wobec tego trudno uznać, że działka nr [...] stanowiła działkę budowlaną, gdyż jej cechy geometryczne nie spełniały wymogów realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktu prawa miejscowego, ze szczególnym uwzględnieniem nakazu zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Oznacza to, że warunek określony w pkt. 7.8. karty terenu odnośnie minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń nie ma zastosowania do działki nr [...], skoro w planie ustala się te zasady tylko dla działek budowlanych. Plan przewiduje to ustalenie w celu zapewnienia, że na nowo powstałych działkach można będzie zrealizować zabudowę odpowiadającą wymogom zawartym w karcie terenu,

Podobna sytuacja w ocenie Sądu I instancji zachodzi w odniesieniu do działki nr [...]. Zgodnie z danymi z ewidencji gruntów działka ta w części odpowiadającej powierzchni 163 m2 stanowi użytek rolny oraz w części o powierzchni 203 m2 grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi. W przeważającej części teren tej działki stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi, a pas tego użytku gruntowego przebiega przez całą szerokość działki. Charakterystyka działki świadczy o tym, że nie mogłaby ona zostać zabudowana zgodnie z wymogami z zakresu kształtowania zabudowy zagospodarowania terenu określonymi w pkt 7 karty terenu, jak również z zachowaniem przepisów budowlanych. Już nawet jej wielkość przed podziałem nie odpowiadała minimalnej wielkości działki dla nowych wydzieleń. Tym samym, jak prawidłowo oceniło kolegium, również ta działka nie odpowiada definicji działki budowlanej.

Mając zatem na uwadze specyficzne warunki działek nr [...] i [...], a w konsekwencji niemożność ich zabudowy zgodnie ze szczegółowymi wymogami ustalonymi na karcie terenu nr [...] organ w postanowieniu pozytywnie opiniującym projekt ich podziału uznał, że ich inne niż budowlane wykorzystanie jest możliwie i niesprzeczne z planem. Przewidziano, że działka oznaczona na rysunku planu po podziale A zostanie dołączona jako teren dodatkowy do działki nr [...]. Działki C i D przeznaczone są na poprawę zagospodarowania, a działka B pod drogę wewnętrzną.

W konsekwencji powyższego Sąd I instancji przychylił się do oceny dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji, w tym do jego oceny zagadnienia zarzutu naruszenia uprawnień wynikających ze służebności gruntowej i uznał, że prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej.

Sąd ten stwierdził też, że zarzuty formułowane w odniesieniu do planów inwestycyjnych działek po podziale nie mogą stanowić wzorca kontroli dla decyzji podejmowanej w postępowaniu nieważnościowym, w ramach nadzoru, w którym zarówno stan prawny jak i faktyczny wyznacza data podjęcia kontrolowanego rozstrzygnięcia.

W konsekwencji powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), dalej p.p.s.a, skargę jako niezasadną oddalił.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenia na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 §1 pkt. 2 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w zw. z art. 93 ust. 1 u.g.n., w zw. z § 6 ust. 7 pkt. 8 (karta terenu) oraz § 4 ust. 1 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] (zwanej dalej jako plan miejscowy) w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. polegające na niezasadnym oddaleniu skargi wskutek błędnego uznania, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 2011 r., podczas gdy zaskarżone rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stwierdzono, że możliwe było zatwierdzenie podziału nieruchomości, konieczne jest stwierdzenie, czy projekt podziału realizuje lub służy przeznaczeniu terenu określonemu w planie, która to ocena nie została dokonana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności

Zarzucono, że wadliwy jest pogląd Sądu I instancji, przyjmujący, że obiekt budowlany jest pojęciem równoznacznym z budynkiem, co nie wynika z definicji obiektu budowlanego, zawartej w Prawie budowlanym stanowiącej, że obiektem budowlanym jest także budowla, obiekt o zupełnie innym charakterze i przeznaczeniu niż budynek (np. parking naziemny lub wiaty parkingowe), możliwy do zrealizowania także na działce o kształcie lub powierzchni mniejszej niż pozwalająca na wzniesienie budynku.

Wywodzono, że w samym miejscowym planie zagospodarowania brak jest rozróżnienia na działki budowlane, których powierzchnia nie może być mniejsza niż 600 m2 i działki niebudowlane, których powierzchnia (w interpretacji Sądu) może być kształtowana dowolnie. Argumentowano, że zgodnie z założeniem ustawy, podział może zostać dokonany, gdy działki powstałe w wyniku podziału mają dostęp do drogi publicznej, co nie zostało spełnione w przypadku działek o numerach [...] i [...], które powstały z podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...]. Działki ewidencyjne [...] i [...] nie stanowią drogi publicznej, są to jedynie działki o oznaczeniu budowlanym. Nie jest możliwe ustanowienie na nich służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek o numerach [...] i [...], bowiem do dokonania takiej czynności niezbędna byłaby zgoda wszystkich współwłaścicieli, a której to zgody skarżący (jako współwłaściciele działek o numerze [...] i [...]) nie wyrażają.,

Argumentowano, że planowane jest wykorzystanie wskazanych działek na budowę miejsc parkingowych i ponad dwukrotne zwiększenie ich ilości, co z kolei przedkłada na się na zwiększenie eksploatacji nieruchomości [...] stanowiącej współwłasność skarżących, zatem na pogorszenie jej zagospodarowania, jak i nieruchomości sąsiednich.

Podniesiono, że w wyniku realizacji inwestycji parkingu na wydzielonych działkach [...] i [...] niemożliwa będzie budowa infrastruktury technicznej (np. przyłączy do sieci komunalnych) służącej wszystkim właścicielom, która będzie musiała być zlokalizowana we wspólnej nieruchomości [...], co utrudni dodatkowo eksploatację nieruchomości sąsiednich.

Wywodzono, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, dostrzeżenie sprzeczności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności z planem miejscowym, nie wymaga odwołania się do skomplikowanych operacji językowych, a jedynie do treści planu zagospodarowania, który nie zawiera rozróżnień w sposób nieuprawniony wyprowadzonych w treści zaskarżonego orzeczenia, w szczególności na działki budowlane i działki niebudowlane, które według oceny Sądu I instancji mogą być dzielone i pomniejszane niemal bez końca.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., uczestnik postępowania, Osiedle N. Sp. z o.o. w G., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te jednak nie zawierały usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należało zwrócić uwagę na okoliczność, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola prawidłowości rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . dotyczyła decyzji wydanych w ramach postępowania prowadzonego w tzw. trybie nadzwyczajnym, tj. w szczególności w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że sprawa tocząca się w trybie nadzwyczajnym jest sprawą rodzajowo nową w stosunku do "zwykłego" postępowania rozpoznawczego. Przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji była sprawa procesowa, rozstrzygająca sprawę administracyjną materialną, jej prawidłowość, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31). Tak też M. Jaśkowska w komentarzu LEX.

Istotą niniejszego postępowania jest to, czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważności, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13 – zam. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 1511945).

Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należało stwierdzić, że skarżący kasacyjnie wykazali interes prawny w zakresie zaskarżenia wyroku Sądu I instancji co do rozstrzygnięcia tyczącego się podziału działki o nr [...]. Ich nieruchomości korzystają bowiem ze służebności gruntowej przebiegającej przez tą działkę, a kwestionowanie legalności jej podziału zostało oparte o argumenty, negujące zachowanie prawa do możliwości korzystania z ww. służebności – wskutek jej podziału - w takim zakresie, jak przed jej podziałem.

Skarżący kasacyjnie nie wykazali natomiast interesu prawnego odnośnie rozstrzygnięcia dotyczącego podziału działki nr [...]. Z nieruchomością tą nie wiąże ich bowiem żaden stosunek prawny. Nie dowiedli, by podział tej nieruchomości oddziaływał na ich obowiązki lub uprawnienia do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności przyznanych na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego. Ich argumentacja więc, dotycząca sprzeczności dokonanego podziału tej nieruchomości z planem miejscowym, a w szczególności, spełnienia kryterium działki budowlanej przez ta nieruchomość, nie może odnieść skutku, tak samo zresztą, jak argumentacja tycząca się przyszłych zdarzeń, dotyczących ewentualnych zamiarów inwestycyjnych właścicieli tej nieruchomości o nr [...].

Trzeba zauważyć, że na gruncie wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji zatwierdzających podział nieruchomości w judykaturze wyrażono pogląd, według którego nie ulega wątpliwości, że stronami postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. postanowienie NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 326/13, cbosa.nsa.gov.pl).

Skoro więc w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie byli stronami ani postępowania zakończonego wydaniem postanowienia z dnia [...] listopada 2010 r., opiniującego pozytywnie projekt podziału nieruchomości o nr [...], ani postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r., zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, ani też wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (doręczenie decyzji nie czyni podmiotu ją otrzymującego stroną postępowania), to ich legitymacja do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie musiała wynikać, zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., z wykazania wpływu wyniku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2013 r., na ich interes prawny. Trzeba zauważyć, że wpływu takiego skarżący nie wykazali zarówno w postępowaniu kasacyjnym, ale też w postępowaniu przed Sądem I instancji, co winno było skutkować oddaleniem przez ten Sąd ich skargi w części tyczącej się działki o nr [...] z powodu braku legitymacji do jej wniesienia. W konsekwencji, rozważania tego Sądu, co do motywów oddalenia skargi są wadliwe w powyższej części, lecz samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu, co oznacza brak warunków do uchylenia wyroku w powyższym zakresie.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w części odnoszącej się do problematyki podziału działki o nr [...], to należy uznać je za całkowicie niezasadne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że postanowienie zawierające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., jest częścią postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999, nr 3, poz. 84), a jednocześnie organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości jest związany opinią w postanowieniu tym zawartą (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 117/12, LEX nr 1145823). Oznacza to, że treść postanowienia opiniującego przesądza o rozstrzygnięciu sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna zaś przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 553/10, LEX nr 667874).

Skoro więc, projekt podziału działki nr [...] został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Prezydenta Miasta G. z [...] listopada 2010 r., jako zgodny z planem miejscowym, to okoliczność ta ma istotne znaczenie w zakresie oceny, czy decyzja tego organu z [...] grudnia 2011 r. dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny jej niezgodności z planem miejscowym. Związanie organu dokonującego zatwierdzenia podziału nieruchomości wcześniejszym postanowieniem o zgodności tego podziału z przepisami planistycznymi powoduje, że nie można uznać, iż podział nierucho0mości orzeczony został z rażącym naruszeniem prawa.

W świetle powyższego nie mógł okazać się skuteczny wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 93 ust. 1 u.g.n., w zw. z § 6 ust. 7 pkt. 8 oraz § 4 ust. 1 planu miejscowego, w stopniu przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej.

Dodatkowo jednak należy wyjaśnić, że wskazane powyżej normy planistyczne przewidują - w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu – minimalną wielkość działki dla nowych wydzieleń o pow. 600 m ². Jak wynika z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., zastrzeżenie w planie miejscowym dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek, może dotyczyć jedynie działek budowlanych, co oznacza, że nowowydzielona działka nie mająca cechy działki budowlanej, nie podlega zastrzeżeniu, co do minimalnej powierzchni. Z uregulowań § 6 ust. 7 pkt 1- 8 planu miejscowego, wynika, że dla obszaru ulicy Nadmorskiej przewidywana jest zabudowa kubaturowa, która winna stanowić więc niezbędną cechę działki budowlanej dla tego obszaru, tym bardziej, że z mocy art. 2 pkt 12 u.p.z.p., wynika, że przy określeniu definicji pojęcia działki budowlanej, należy uwzględnić, wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a więc również przytoczony wyżej przepis § 6 ust. 7 pkt 1- 8 planu miejscowego. W konsekwencji powyższego, nie można zarzucić Sądowi I instancji, że zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., które nie stwierdziło w decyzji podziałowej wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a w szczególności, by rażąco naruszała ona prawo, skoro brak jest jednoznacznych podstaw do przyjęcia, że działki podlegające podziałowi stanowią działki budowlane i podlegają powierzchniowym ograniczeniom w zakresie podziału, co wynika z faktu, że w świetle przepisów planu miejscowego, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, ich kubaturowa zabudowa nie jest możliwa z uwagi na ich powierzchnię, usytuowanie, jak i kształt.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, bowiem art. 204 p.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu i skarżącego. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestników postępowania