Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 688/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 188 ust. 2 pkt 5, art. 188 ust. 2 b pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 1, 2, 7, art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2117
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
article: art. 7, art. 7a, art. 8 par. 2, art. 10, art. 29, art. 107 ar. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt lit. c, art. 182 par. 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 981/18 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/WA 981/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. Z. w Z., udzielił pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją, konserwacją i remontami instalacji zlokalizowanych na terenach zamkniętych, na odcinkach linii kolejowych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz określił szereg warunków tego pozwolenia. W pkt 3. decyzji wskazano źródła i miejsca powstawania odpadów. Jako źródło podano eksploatację, konserwację i remonty opisanych wyżej linii kolejowych położonych w województwie wielkopolskim, na działkach określonych w załączniku nr 1. Z kolei w pkt 9. określającym miejsce i dopuszczoną metodę przetwarzania odpadów podano, że przetwarzanie to będzie prowadzone na obszarze województwa wielkopolskiego w infrastrukturze kolejowej tylko w ramach terenów, do których z. w Z. dysponuje tytułem prawnym, na działkach określonych w załączniku nr 1 do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji do organu II instancji wniosły P. S.A. kwestionując w pkt 3. i 9. decyzji RDOŚ oznaczenie miejsca powstawania oraz przetwarzania odpadów poprzez opisanie przy pomocy listy wymienionych działek o podanych numerach ewidencyjnych. Zestawienie to obejmuje działki, na których znajduje się instalacja zarządzana przez P. S.A. Z. w Z.. Zdaniem odwołującego się wskazanie w treści decyzji nr ewidencyjnych działek nie znajduje odzwierciedlenia w art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2018r, poz. 799 ze zm.), dalej : "p.o.ś.", który nie określa wymogu podawania numerów ewidencyjnych działek. Ponadto omawiana instalacja jest obiektem specyficznym, przebiegającym przez wiele działek. Zawarcie takiego załącznika skutkuje koniecznością każdorazowej zmiany decyzji w przypadku podziału lub zmiany nr działki.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) rozpoznając odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do wskazania inwestora i orzekł na nowo poprzez zastąpienie w całej decyzji oznaczenia wnioskodawcy z "P. S.A. Z. w Z." oznaczeniem "P. S.A.". Wyjaśnił, że decyzja została skierowana do P. S.A. Z. w Z., który to zakład jest jednostką organizacyjną osoby prawnej, jaką jest spółka zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym. Tymczasem decyzja powinna zostać adresowana do osoby prawnej, a sposób organizacji przedsiębiorstwa nie wpływa na sposób adresowania decyzji.

W kwestii ograniczenia się, jeśli chodzi o pkt 3 i 9 pozwolenia, do zapisu miejsca powstawania i przetwarzania odpadów na terenach, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym, organ zwrócił uwagę, że do wskazanych działek tytuł prawny ma Spółka jako taka, czyli P. S.A. z siedzibą w W. (zgodnie z umową z dnia [...] września 2001r.), a nie Z. w Z..

Zdaniem GDOŚ podanie numerów ewidencyjnych działek, na których znajduje się instalacja oraz na których może być prowadzone przetwarzanie odpadów nie jest sprzeczne z art. 188 ust. 2 pkt 5 ustawy p.o.ś. ani z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.). Z uwagi na fakt, że przedmiotowa instalacja ma charakter liniowy, a odpady mogą powstawać z utrzymania każdego jej odcinka, źródło ich powstania również musi być określone w sposób liniowy.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła P. S.A. z siedzibą w W..

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 188 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 6 p.o.ś. oraz w zw. z art. 4 pkt 1, 2, 7, art. 5 oraz załącznikiem nr 1 ustawy o transporcie kolejowym a także art. 15, 17 ust. 6 i 7 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Kleje Państwowe. Odnośnie do naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 29 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a. i art. 10 K.p.a. Z powodu naruszenia wskazanych przepisów procesowych – zdaniem skarżącego – organ błędnie określił miejsce wytwarzania odpadów poprzez wymienienie w decyzji kilkuset działek, przez które przebiegają linie, zamiast wskazania samej linii jako źródła wytwarzania odpadów.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że ze względu na charakter inwestycji oraz stosunki własnościowe do gruntów, przez które przebiega linia, ustalenie miejsca wytwarzania odpadów poprzez wymienienie szeregu działek ewidencyjnych w sposób nieprawidłowy wypełnia dyspozycję art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. Linia kolejowa to szczególny rodzaj instalacji. Jej specyfikę należy ocenić pod kątem norm zawartych w ustawie o transporcie kolejowym (chodzi o definicje infrastruktury kolejowej, linii kolejowej, zarządcy kolejowego). Oznaczenia zatem użyte w decyzji winny być skorelowane z treścią normatywną i pojęciami ustawowymi z ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy tej ustawy stanowią, że działki ewidencyjne gruntu to jeden z dwunastu elementów infrastruktury kolejowej, stanowiącej linię kolejową. Liniami zarządza, eksploatuje i utrzymuje zarządca infrastruktury tzn. skarżący P. S.A., natomiast właścicielem gruntów obejmujących działki ewidencyjne w całości jest P. S.A. Wobec tego należyte wypełnienie dyspozycji art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. w odniesieniu do instalacji, jaką jest linia kolejowa, nie odpowiada charakterowi tego urządzenia.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że działki podlegają podziałom, co wiąże się z obowiązkiem każdorazowego zgłaszania zmiany danych ewidencyjnych zawartych w załączniku do decyzji. System oznakowania działek pod względem geodezyjnym nie utożsamia działek z linią kolejową. Optymalnym z punktu widzenia skarżącego oznaczeniem byłoby określenie instalacji poprzez odniesienie się do kilometrażu odcinków znajdujących się na terenie zamkniętym woj. wielkopolskiego. Tymczasem kategoryczne stwierdzenie organu w kwestii metody oznaczenia miejsca wytwarzania i magazynowania odpadów jedynie poprzez podanie nr ewidencyjnego działki oznacza, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy i pominął istotne okoliczności prawne oraz faktyczne.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia w dniu 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/WA 981/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ rozpoznawał odwołanie wniesione od decyzji stanowiącej pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów, czyli pozwolenia, o którym stanowi art. 45 ust. 4-8 ustawy o odpadach. Z treści tych przepisów wynika, że ustawodawca odróżnia pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Także art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach stanowi, że organ wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Wymagania te są zawarte w ustawie p.o.ś., jeśli idzie o pozwolenie na wytwarzanie odpadów oraz w ustawie o odpadach w zakresie przetwarzania odpadów. Jak stanowi art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. organ ochrony środowiska może udzielić pozwolenia na wytwarzanie odpadów, zaś zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.

Zarówno zezwolenie na wytwarzanie, jak i na przetwarzanie odpadów udzielane jest na wniosek (art. 184 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach). We wnioskach tych obligatoryjnie zainteresowany wskazuje oznaczenie miejsca przetwarzania odpadów i magazynowania, a w wypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów - miejsca magazynowania tych odpadów. Z kolei treść decyzji o wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów obowiązkowo zawiera m.in. miejsce magazynowania odpadów, a także przetwarzania (art. 188 ust. 2 b pkt 6 p.o.ś. i art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o odpadach). W świetle powyżej wskazanych przepisów organ wydający pozwolenie nie jest władny odstąpić od obowiązku określenia miejsca, w którym będą wytwarzane odpady, czy też magazynowane.

Zapis ustawy, w ocenie Sądu, jest jednoznaczny tj. miejsce zezwolonych czynności podlega obligatoryjnemu określeniu w decyzji. Spór natomiast sprowadza się do rozumienia pojęcia "miejsce" oraz ustalenia sposobu w jaki owo "miejsce" ma zostać oznaczone, opisane w decyzji administracyjnej. Jednocześnie Sąd zauważył, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "miejsce". Słowniczek zawiera natomiast legalną definicję pojęcia magazynowanie odpadów i przetwarzanie odpadów. Analiza tych definicji nie daje odpowiedzi w kwestii rozumienia miejsca, na którym takie magazynowanie czy przetwarzanie następuje. Nie poddaje się także wnioskowaniu, przy zastosowaniu jakich kryteriów owo miejsce ma zostać oznaczone w treści pozwolenia.

W ocenie Sądu ze wskazanych przepisów nie można wnioskować, aby miejsce wytwarzania/magazynowania podlegało ustaleniu wyłącznie poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, na których takie czynności będą prowadzone przez wytwórcę odpadów, a co konsekwentnie prezentują organy administracji. Zdaniem Sądu jest to dopuszczalny sposób, ale nie jedyny i wyłączny.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja administracyjna winna być precyzyjna i nie pozostawiać pola do interpretacji jej zapisów. Jako trafny co do zasady uznał pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, że opis miejsca czy to wytwarzania czy składowania odpadów poprzez zawarcie wykazu działek ewidencyjnych i tym samym wskazanie obszaru dokonywania tych czynności nie jest sprzeczny z art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś, jak i art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o odpadach.

W ocenie Sądu, tok rozumowania zaprezentowany w zaskarżonej decyzji naruszył jednakże przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zasadę dwuinstancyjności w powiązaniu z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. Co prawda nie ma racji skarżący twierdząc w odwołaniu, że wskazanie w decyzji numerów działek ewidencyjnych nie znajduje odzwierciedlenia w normie art. 188 ust. 2 p.o.ś., i jak należy rozumieć w analogicznym zapisie zawartym w ustawie o odpadach. Zdaniem Sądu, jest to jeden z możliwych i dopuszczalnych sposobów określenia miejsca magazynowania i przetwarzania odpadów, pod warunkiem, że wymaga tego cykl technologiczny wytwarzania i przetwarzania odpadów i na takim obszarze czynności takie będą wykonywane. To wytwórca odpadów posiada wiedzę w jakim konkretnie miejscu odpady zostaną wytworzone, a następnie w jakim mogą zostać przetworzone, a uprzednio w tym celu zmagazynowane.

We wniosku o wydanie pozwolenia wytwórca podał magazyn i plac magazynowy w K. oraz w Z.. Jeśli chodzi o miejsce przetwarzania odpadów to skarżący podał, iż działalność w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami będzie prowadzona zarówno na terenie, na którym znajdują się warsztaty, garaże i innego rodzaju jednostki, ale także na każdym kilometrze długości linii kolejowej, a w konsekwencji na terenach, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2017 r. z kolei wnioskował o wyznaczenie miejsca magazynowania jedynie na terenie magazynu w K.. W odwołaniu natomiast zaproponowano, aby miejsca te zostały oznaczone poprzez ogólną klauzulę na terenach zamkniętych, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym. W takiej sytuacji faktycznej, zdaniem Sadu, rolą organu odwoławczego było rozważenie wskazywanych przez inwestora miejsc dokonywanych czynności z odpadami. Ponieważ ustawa nakazuje we wniosku podanie miejsca wytwarzania i magazynowania, zarówno najpierw wytworzonych, a potem przetwarzanych odpadów oznacza to, że pozostawia wybór tego miejsca inwestorowi. W zależności od uwarunkowań inwestora proponuje on miejsca, w których te czynności mogą być realnie i efektywnie wykonywane. W szczególności dotyczy to procesów powstawania odpadów oraz ich składowania w celu ich dalszego przetwarzania. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Tymczasem organ odwoławczy uznał, że przyjęty przez RDOŚ sposób opisu miejsca nie narusza art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś. bez przeprowadzenia uprzednio postępowania wyjaśniającego i tym samym odniesienia się do proponowanych przez skarżącego wariantów wyznaczenia tego miejsca.

Rolą organu odwoławczego, zwłaszcza w związku ze wskazanym we wniosku miejscem czynności składowania i powstawania odpadów było rozważenie jaki sposób opisu miejsca wykonywania tych czynności będzie adekwatny w tej konkretnej sprawie. Informację o miejscu powstawania odpadów oraz ich magazynowania posiada w pierwszej kolejności wytwórca odpadów. Organ ma obowiązek zweryfikowania tych informacji, nie jest jednak - zdaniem Sądu - władny narzucać skarżącemu tych miejsc. Jeśli natomiast uznaje, że wskazane przez skarżącego miejsca nie spełniają wymogów technicznych, obszarowych, terytorialnych itp. uzyskuje uprawnienie do odmowy wydania pozwolenia. W niniejszej sprawie organ co prawda udzielił pozwolenia, ustalił jednak miejsce powstawania i magazynowania odpadów niezgodnie ze stanowiskiem strony. Gdyby wytwórca odpadów zaakceptował miejsce określone przez organ, oznaczałoby, że jednocześnie w sposób dorozumiany zmienił żądanie zawarte we wniosku co do miejsca powstawania i magazynowania. W rozpatrywanej sprawie strona konsekwentnie kwestionuje jednak sposób oznaczenia miejsc poprzez zidentyfikowanie numerami ewidencyjnymi działek.

Rolą organów obydwu instancji jest wszechstronne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Niniejsze jest postępowaniem wnioskowym, gdzie wytwórca określa wskazane w ustawie uwarunkowania prowadzenia działalności. Rolą organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy co do istoty, nie zaś ocena legalności decyzji organu I instancji. Takie kompetencje posiada sąd administracyjny. Tymczasem GDOŚ stwierdził, że zawarcie wykazu działek nie jest sprzeczne z art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś, z czym należy się zgodzić. Jego rolą natomiast było rozważenie – w kontekście informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia oraz zarzutów odwołania – czy istnieje inny sposób, akceptowalny przez wytwórcę odpadów, aby spełnić warunek określenia miejsca wytwarzania i składowania odpadów.

Sąd podkreślił, że strona skarżąca jest przedsiębiorstwem kolejowym. Jak wynika ze statutu spółki przedmiotem działalności przedsiębiorstwa jest m.in. prowadzenie ruchu kolejowego i administrowanie liniami kolejowymi, a także utrzymanie linii kolejowych w stanie zapewniającym sprawny i bezpieczny przewóz osób i rzeczy. Taki zakres zadań zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2) ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017r, poz. 2117 ze zm.) jest zastrzeżony dla zarządcy infrastruktury kolejowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 7 tej ustawy zarządca infrastruktury to podmiot odpowiedzialny za zarządzanie infrastrukturą kolejową. Tym samym skarżący wykonuje statutowe zadania przewidziane przez ustawę jako zarządca infrastruktury kolejowej i wytwarza odpady z racji prowadzenia tej działalności. Realizacja obowiązków ustawowych pociąga za sobą skutki w postaci wytwarzania odpadów, które następnie są zbierane i przetwarzane. Prowadzenie działalności zarządcy generuje odpady i konieczne jest ujęcie tej działalności w ramy pozwolenia. Wytwórca zatem we wniosku wskazuje jak dokładnie będzie wykonywał swoje zadania.

Za bezzasadny Sąd uznał natomiast zarzut nieprawidłowego oznaczenia strony. W tym zakresie Sąd podzielił w całości argumentację prawną zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postępowaniu odwoławczym ocenił jedynie legalność decyzji natomiast nie rozważył jaki sposób opisu miejsca wykonywania czynności objętych pozwoleniem będzie adekwatnym w sprawie, przez co nie rozpoznał sprawy co do istoty i naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone w pełnym zakresie,

2) art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że nie odniesienie się przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do informacji zawartych we wniosku oraz zarzutów odwołania w zakresie oznaczenia miejsca wytwarzania/przetwarzania odpadów mogło stanowić naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i stanowić tym samym podstawę uwzględnienia skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, postępowanie organów administracji toczyło się w warunkach pełnego rozpoznania wniosku inwestora, w tym wskazań co do sposobu oznaczania miejsc wytwarzania bądź przetwarzania odpadów. RDOŚ wzywał P. do wyjaśnienia wątpliwości w odniesieniu do poszczególnych działek ewidencyjnych i ich statusu zamkniętego. Postępowanie było skierowane na wyjaśnienie stanu faktycznego, zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że organowi zarzucono ogólnikowo, iż nie rozpatrzył możliwości określenia położenia linii kolejowej poprzez odniesienie się do kilometrażu odcinków znajdujących się na terenie zamkniętym województwa wielkopolskiego. Tymczasem kilometraż wskazuje jedynie długość odcinków linii kolejowej i nie stanowi precyzyjnego określenia linii kolejowej w przestrzeni. Tymczasem decyzja administracyjna musi precyzyjnie określać przedmiot orzeczenia ponieważ musi być wykonalna i nie budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Organ nie zmienił miejsca wytwarzania i przetwarzania odpadów wskazanego przez wnioskującego a jedynie określił go w sposób precyzyjny. Generalny Dyrektor odniósł się do argumentu, że działki ewidencyjne są niestabilnym odniesieniem przy oznaczaniu lokalizacji wskazując, iż ewentualne podział lub scalanie działek nie skutkują koniecznością zmiany decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, NSA zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., wydał orzeczenie w tym trybie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że przyjęty przez RDOŚ sposób opisu miejsca wytwarzania i przetwarzania odpadów nie narusza art. 188 ust. 2 pkt 5 p.o.ś, jak i art. 43 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o odpadach. Stanowisko to, zdaniem NSA, należy w pełni podzielić. Sąd I instancji uznał natomiast, że mimo prawidłowego określenia miejsca przetwarzania i wytwarzania odpadów istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż organ odwoławczy nie rozważył wszystkich wskazanych przez inwestora sposobów określenia tychże miejsc. Sąd I instancji stwierdził, że wnioskodawca:

– we wniosku wskazał jako miejsce składowania magazyn i plac magazynowy w . i Z. zaś jako miejsce przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami będzie prowadzona zarówno na terenie, na którym znajdują się warsztaty, garaże i innego rodzaju jednostki, ale także na każdym kilometrze długości linii kolejowej, a w konsekwencji na terenach, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym,

– w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wnioskował o wyznaczenie miejsca magazynowania na terenie magazynu w K.

– w odwołaniu zaproponowano, aby miejsca te zostały oznaczone poprzez ogólną klauzulę na terenach zamkniętych, do których Zakład dysponuje tytułem prawnym.

W ocenie Sądu I instancji to wnioskodawca wskazuje miejsca, gdzie będą przechowywane i przetwarzane odpady. Organ odwoławczy ma obowiązek zweryfikowania podanych przez wnioskodawcę informacji ale nie jest władny narzucać wnioskodawcy miejsc, w których odpady będą przechowywane i przetwarzane. Zdaniem Sądu I instancji organ administracji ustalił miejsce powstawania odpadów. Gdyby wytwórca odpadów zaakceptował miejsce określone przez organ, oznaczałoby to, że w sposób dorozumiany zmienił żądanie zawarte we wniosku co do miejsca powstawania i magazynowania. Sąd zauważył, że w rozpatrywanej sprawie jednak strona konsekwentnie kwestionuje sposób oznaczenia miejsc poprzez zidentyfikowanie numerami ewidencyjnymi działek.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Sąd I instancji argumenty nie dawały podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie to wnioskodawca we wniosku o wydanie pozwolenia powinien określić miejsce wytwarzania i przetwarzania odpadów. Jeśli wnioskodawca w toku postępowania modyfikuje wniosek i na różnych etapach tego postępowania wskazuje różne miejsca, to niewątpliwie rolą organu administracji jest wezwanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku i jednoznacznego określenia tego miejsca (bądź miejsc). Zaniechanie przez organ administracji wyjaśnienia tej kwestii należy zakwalifikować jako niewykonanie obowiązku wyjaśnienia wszystkich niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności (at. 7, art. 77 § 1 K.p.a.). Naruszenie tych przepisów zawsze podlega jednak ocenie sądu administracyjnego pod kątem istotności wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji narzucił wnioskodawcy miejsce wytwarzania i przetwarzania odpadów.

Po pierwsze, z treści odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji wynika, że wnioskodawca nie kwestionował określonego przez organ administracji miejsca wytwarzania i przetwarzania odpadów tylko wymóg podawania numerów działek ewidencyjnych na których znajduje się instalacja określona w treści pozwolenia. Zdaniem wnioskodawcy skutkuje to powinnością każdorazowej zmiany decyzji w przypadku podziału lub zmiany nr działki. Także z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji wynika, że wnioskodawca uważa, że jako miejsce wytwarzania i magazynowania odpadów powinna być tylko wskazana linia kolejowa.

Po drugie, nie znajduje uzasadnienia pogląd Sądu I instancji, że organ administracji ustalił miejsce wytwarzania i przetwarzania odpadów w sposób niezgodny ze stanowiskiem strony i strona konsekwentnie to kwestionuje. Jak wynika z treści skargi wniesionej do Sądu I instancji wnioskodawca zarzucał, że "organ błędnie określił miejsce wytwarzania odpadów poprzez wymienienie w decyzji kilkuset działek, przez które przebiegają linie, zamiast wskazania samej linii jako źródła wytwarzania odpadów." W istocie nie jest to jednak kwestionowanie wskazanego w decyzji miejsca wytwarzania tylko kwestionowanie sposobu jego opisania. Niezależnie od tego, czy miejsce opisane byłoby tak jak to postulował wnioskodawca czy też tak jak to uczynił organ administracji, byłoby to to samo miejsce.

Jak to zostało już wcześniej wyjaśnione sposób opisania miejsca wytwarzania i przetwarzania odpadów zawarty w decyzji jest prawidłowy i brak jest podstaw do jego kwestionowania. Uchylanie zaskarżonej decyzji tylko po to by organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarł rozważania czy lepszy jest sposób określenia miejsca wytwarzania i magazynowania odpadów wskazany przez wnioskodawcę czy przez organ nie ma uzasadnienia. W ocenie NSA oczywistym jest, że bardziej precyzyjnym określeniem miejsca ww. działalności jest wskazanie numerów działek. Zdecydowanie łatwiej jest określić miejsce poprzez odwołanie się do nr działki gruntu i jej granic niż do ogólnikowego sformułowania "linia kolejowa". Dokonywanie rozważań w tej kwestii przez organ odwoławczy i dawanie temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji jest więc zbędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, co daje podstawy nie tylko do uwzględnienia skargi kasacyjnej ale również do rozpoznania skargi wniesionej do Sądu I instancji przez P. S.A. z siedzibą w W.. Skarga ta, w ocenie NSA, nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak to zostało już wyżej wskazane brak jest podstaw do kwestionowania określenia miejsca wytwarzania odpadów poprzez wymienienie działek ewidencyjnych. Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji odnośnie do określenia podmiotu, na rzecz którego udzielono pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną w tej kwestii argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy i zaakceptowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.