Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 1020/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie NSA Jacek Surmacz /spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Anna Kotowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz ustalenia A.J. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2012-2013 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia A.J. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A.J. kwotę 2217 (słownie: dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. J. ( dalej Wnioskodawczyni bądź Skarżąca):

- uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] stycznia 2018 roku, nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego oraz umorzeniu postępowania w części,

- umorzył postępowanie w części dotyczącej pobranych przez Skarżącą płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego przyznanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...]

- ustalił Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 10 568, 82 zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Skarżąca w latach 2011-2015 realizowała 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, podjęte w dniu 9 maja 2011 r., na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r. oraz zgodnie z zapisami zawartymi w części IX wniosku (oświadczenia i zobowiązania) z dnia 9 maja 2011r.

Zobowiązanie to ustalone zostało decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] lutego 2012r. nr [...], na mocy której przyznano Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2011 rok w łącznej kwocie 317 656,17 zł., w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 35,67 ha w wysokości 8 995,97 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 35,67 ha w wysokości 17 299,95 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 214,14 ha w wysokości 284 450,65 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.23 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 2 910,00 zł.

W kolejnym roku został złożony wniosek kontynuacyjny na 2012 r. W dniach od 3 do 19 października 2012 roku w gospodarstwie Skarżącej przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz w zakresie programu rolnośrodowiskowego, a w dniu 19 października 2012 roku także w zakresie płatności bezpośrednich i ONW oraz w zakresie wzajemnej zgodności. Na podstawie raportu z zakresu kwalifikowalności powierzchni stwierdzono, nieprawidłowości powierzchniowe, tj. mniejszą powierzchnię aniżeli zadeklarowana we wniosku, w odniesieniu do wariantów 5.1, 3.1.2 i 2.3. Natomiast na podstawie pozostałych raportów z kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przez rolnika wymogów w ramach wariantów 5.1, 3.1.2, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.

Ostatecznie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] organ I instancji przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 204 675,49 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,81 ha w wysokości 7 693,01 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,81 ha w wysokości 14 217,95 zł;

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 210,49 ha w wysokości 180 214,53 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 1.23 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 2 550 zł.

Na skutek wniosku kontynuacyjnego na 2013 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2013 rok w łącznej kwocie 318 265,10 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,99 ha w wysokości 9 097,40 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,99 ha w wysokości 17 495,00 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 210,71 ha w wysokości 288 672,70 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.23 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 3 000, zł.

W następstwie złożenia wniosku kontynuacyjnego na 2014 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] przyznał Skarżącej płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2014 rok w łącznej kwocie 298 249,70 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,72 ha w wysokości 9 027,20 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,72 ha w wysokości 17 360,00 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 205,89 ha w wysokości 268 862,50 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.2.3 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 3 000,00 zł.

W wyniku wniosku kontynuacyjnego na 2015 r. organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] przyznał Wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową za 2015 rok w łącznej kwocie 312 214,50 zł, w tym do:

• Pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.3 Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 34,78 ha w wysokości 9 042,80 zł,

• Pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariantu 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 do powierzchni 34,78 ha w wysokości 17 390,00 zł,

• Pakietu 5 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 - wariantu 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 do powierzchni 206,41 ha w wysokości 282 781,70 zł,

• Pakietu 7 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie - wariantu 7.2.3 - Konie małopolskie do 2 sztuk zwierząt w wysokości 3 000 zł.

W dniu 10 października 2017 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec Skarżącej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych na mocy decyzji własnych:

nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.,

nr [...] z dnia [...] października 2014 r.,

nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.

nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...], ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2012, 2013 i 2015 w łącznej wysokości 88 630,22 zł. oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej płatności pobranych z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za 2014 r.

Rozpatrując odwołanie Skarżącej od tej decyzji organ odwoławczy wskazał na wstępie, że w kwestii ustalenia kwoty należności w niniejszej sprawie będzie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.) - zwane rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r., w brzmieniu obowiązującym w 2013 roku.

W zakresie okoliczności faktycznych sprawy organ zaznaczył, że kwotę nienależnie pobranych płatności ustalono na skutek ujawnienia w kontroli administracyjnej dwóch nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Po pierwsze w czwartym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego (wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014r.) Skarżąca dokonała zmniejszenia obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe w odniesieniu do wariantów: 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 oraz 5.1 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000. Skutkowało to ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych Skarżącej za lata 2011-2015.

Drugą okolicznością jest ujawnienie podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach od 3 do 19 października 2012 r. w gospodarstwie Skarżącej uchybienia w przestrzeganiu wymogów w ramach realizowanych wariantów, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013. W ocenie organu, nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli skutkują nie tylko pomniejszeniem płatności w roku w którym je stwierdzono tj. w roku 2012, ale również obowiązkiem zwrotu otrzymanej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 rok zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 ze zm.) - dalej: rozporządzenie Nr 65/2011.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 3 ust 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm.) - zwanej dalej rozporządzeniem 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. (...). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone.

Jak podkreślił organ odwoławczy, nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 w/w rozporządzenia oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że za datę dopuszczenia się pierwszej nieprawidłowości w odniesieniu do nieprzestrzegania wymogów w ramach realizowanych wariantów uznać należy dzień rozpoczęcia kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącej, podczas której stwierdzono nieprawidłowości tj. dzień 3 października 2012 roku. Wobec tego czteroletni okres upływu przedawnienia upłynął przed zawiadomieniem Skarżącej o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Jak podkreślił organ, aktem którym zawiadomiono stronę o postępowaniu wobec stwierdzonych nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego jest zawiadomienie nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone Skarżącej w dniu 16 października 2017 roku.

Organ odwoławczy doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, a w konsekwencji w odniesieniu do należności polegających zwrotowi z tytułu stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu wymogów została spełniona przesłanka wykluczająca obowiązek zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2011 rok, określona w art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95.

Wątpliwość organu odwoławczego wzbudziła też kwota należności do zwrotu, ustalona Skarżącej za rok 2015 w związku z niedotrzymaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ zwrócił uwagę na błędy, które wystąpiły przy obliczaniu kwoty nienależnie pobranych płatności, polegające na wadliwym przyjęciu powierzchni, do których zostały przyznane płatności rolnośrodowiskowe w poszczególnych wariantach w 2014 roku jako "nowej" powierzchni zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w konsekwencji wadliwym wyliczeniu kwoty podlegającej do zwrotu za 2015r. Jak podkreślił organ odwoławczy w rzeczywistości powierzchnie, do których przyznano płatności rolnośrodowiskowe za 2015 rok, były większe. Skarżąca nie zmniejszyła powierzchni działek rolnych w 2015r., wobec czego nie zaistniały, powołane przez organ I instancji, przesłanki do ustalenia kwoty należności do zwrotu.

W związku z powyższym, powołując się na przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks Postępowania Administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1257 ze zm.)- zwanej dalej K.p.a. organ odwoławczy, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r., uchylił wyżej opisaną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, formułując zalecenia co do dalszego postępowania.

W wyniku sprzeciwu wniesionego przez Skarżącą powyższa decyzja została uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie sygn. akt I SA/Rz 369/18. Sąd uwzględnił zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy organ I instancji nie naruszył takich przepisów prawa procesowego, które musiałyby być konwalidowane w postępowaniu przed tym organem, ani też zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie wymagał postępowania dowodowego w znacznej części. Skoro rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia czynności procesowych, o których mowa w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy mógł sam rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, w sposób uwzględniający wskazania sformułowane dla organu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wydał, będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, opisaną na wstępie, decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r.

W uzasadnieniu wskazał na przepis art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 stanowiący podstawę prawną przedawnienia się, ciążącego na Skarżącej obowiązku zwrotu części nienależnie pobranych płatności tj. płatności za rok 2011, a także podtrzymał wniosek o błędnym naliczeniu Skarżącej kwoty należności do zwrotu za rok 2015. W konsekwencji umorzył postępowanie w części dotyczącej za lata 2011 i 2015.

W kwestii płatności pobranych przez Skarżącą płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2012-2013 organ odwołał się do wyników postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 10 października 2017r., w wyniku którego ustalono, że Skarżąca realizowała program rolnośrodowiskowy z uchybieniami, polegającymi na zmniejszeniu w roku 2014 obszaru na którym realizowane było zobowiązanie, co w ocenie organu skutkowało koniecznością zweryfikowania przyznanych dotychczas środków na realizację programu. Na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w zw. z art. 18 ust 1 rozporządzenia 65/2011 organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności, biorąc pod uwagę powierzchnię na której realizowane było zobowiązanie w roku 2014. W treści zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, ale skutkuje również obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych, obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.

Nie zgadzając się z częścią wydanej decyzji Skarżąca wniosła skargę w części dotyczącej ustalenia jej kwoty nienależnie pobranych płatności z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 28 ust 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1856), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512, ze zm.), art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady 2988/95 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy doszło do przedawnienia możliwości nałożenia na Skarżącą kary w postaci decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2012 i 2013, oraz art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 akapit 2 oraz art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji 65/2011 w zw. z art. 43 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca wywiodła, że zgodnie z przepisem art. 3 ust 1 w zw. z art. 1 ust 2 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia obowiązku zwrotu przez Skarżącą płatności pobranych w ramach realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego za lata 2012- 2013 – liczony za 2013r. od dnia przeprowadzenia w gospodarstwie skarżącej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni tj. od 21 stycznia 2014r., natomiast za 2012r. od dnia złożenia wniosku o przyznania płatności na kolejny rok tj. od 15 maja 2013r. – upłynął w obu przypadkach przed doręczeniem Skarżącej decyzji nakazującej zwrot płatności za lata 2012- 2013r.

Zarzuciła też wydanie decyzji o zwrocie środków bez podstawy prawnej tj. wyłącznie ma podstawie przepisu art. 18 ust 1 rozporządzenia 65/2011, który to przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania wobec Skarżącej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie w całości, odniósł się do poniesionego zarzutu przedawnienia stwierdzając, że bieg terminu przedawnienia w sprawie, liczony od dnia wydania decyzji z dnia [...] lutego 2015r. ( za 2012r. ) oraz [...] maja 2014r. ( za 2013r. ), został przerwany na skutek wszczęcia w dniu 3 października 2016r. postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. ) - zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi.

Kontrola decyzji administracyjnych każdorazowo dotyczy prawidłowości przeprowadzonego postępowania, gdyż jako zasadę przyjmuje się że do wydania niewadliwej decyzji administracyjnej może dość jedynie po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. Jeśli decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega ona uchyleniu na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji obejmuje również badanie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. 2017r. poz. 1257)- zwanej dalej K.p.a. W razie stwierdzenia, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji

W kontekście opisanego wyżej zakresu kontroli sądowej, wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, aniżeli wyeksponowane w jej treści.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym -dokonując analizy toku przeprowadzonego postępowania, skutkującego wydaniem zaskarżonej w sprawie decyzji administracyjnej, na podstawie przedłożonych przez organ akt sprawy, a także w oparciu o treść zaskarżonej decyzji oraz złożonej odpowiedzi na skargę - doszedł do przekonania, że bez wyjaśnienia istotnych okoliczności przeprowadzonego postępowania administracyjnego nie jest w stanie dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Z treści bowiem przedłożonej do akt sprawy odpowiedzi na skargę, wynikają istotne wątpliwości, wobec których zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli.

W odpowiedzi na skargę, uzasadniając przerwanie biegu terminu przedawnienia, organ wyraźnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w dniu [...] października 2016r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013.

Tymczasem zarówno z akt sprawy, jak i treści zaskarżonej decyzji wynika, że wszczęcie wobec Skarżącej postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013, skutkujące następnie wydaniem decyzji w sprawie będącej przedmiotem skargi miało miejsce [...] października 2017r., o czym zawiadomiono Skarżącą w dniu 16 października 2017r.

Przedłożone wraz ze skargą akta administracyjne sprawy nie zawierają danych dotyczących postępowania z 3 października 2016r. Niewątpliwie jednak organ odwoławczy wyraźnie odwołuje się do faktu wszczęcia przez organ I instancji w dniu 3 października 2016r. postępowania w zakresie tożsamym z zakresem postępowania w przedmiotowej sprawie tj. w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji tego samego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Postępowanie z dnia 3 października 2016r. jako wszczęte i prowadzone przed datą wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie (zawiadomienie z dnia 10 października 2017r. ) rzutować będzie na możliwość wszczęcia i prawidłowość prowadzenia kolejnego postępowania w tożsamej sprawie.

Wobec istotnych wątpliwości, co do ilości wszczętych i ewentualnie prowadzonych wobec Skarżącej postępowań w tożsamym zakresie, wzajemnych relacji tych postępowań, a w konsekwencji ich wpływu na kwestię legalności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji, Sąd nie jest w stanie, bez wyjaśnienia opisanych wątpliwości, przesądzić że w sprawie nie zachodzą okoliczności z art. 156 § 1 pkt 2 lub 3 K.p.a.

Sąd nie może zatem zająć stanowiska w przedmiocie legalności zaskarżonej decyzji.

Ponadto, abstrahując od kwestii prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, okolicznością uniemożliwiającą prawidłową kontrolę wydanej decyzji administracyjnej jest brak w uzasadnieniu decyzji stanowiska organu w kwestii dotyczącej przedawnienia obowiązku zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranych płatności za lata 2012 -2013, przy jednoczesnej sprzeczności argumentów powołanych w treści decyzji, z argumentami powołanymi w treści odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu argumentacja organu jest na tyle niespójna, że uniemożliwia ustalenie jakie stanowisko w sprawie zajął organ.

Nie tylko uniemożliwia to kontrolę zaskarżonej decyzji, ale też negatywnie wpływa na prawo strony do obrony własnych interesów – nie sposób bowiem trafnie sformułować zarzutów w sprawie, na podstawie domysłów czy domniemań o stanowisku zajmowanym przez organ.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, gdyż strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Uzasadnienie stanowi też jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny.

Uzasadnienie decyzji będącej przedmiotem sporu w sprawie koncentruje się wokół kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności pobranych przez Skarżącą za 2011r. – kwestia ta pozostaje poza granicami skargi i nie podlega kontroli Sądu – pomija natomiast zupełnie kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu płatności pobranych przez Skarżącą za kolejne lata. W ocenie Sądu brak ten nie tylko utrudnia skuteczną kontrolę wydanej decyzji, ale też uniemożliwia Skarżącej sformułowanie zarzutów. Tym bardziej, że w tej kwestii wyraźnie rysuje się brak jednolitości stanowiska organu, a wręcz widoczna jest sprzeczność pomiędzy powołanymi w treści zaskarżonej decyzji przepisami prawa, uzasadniającymi częściowe przedawnienie obowiązku zwrotu części należności, a powołanymi w odpowiedzi na skargę argumentami uzasadniającymi stanowisko organu w przedmiocie braku przedawnienia, w odniesieniu do pozostałej kwoty należności.

Argumenty zwarte w treści zaskarżonej decyzji odbiegają znacząco od stanowiska organu zawartego w treści odpowiedzi na skargę - w treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, uchylając decyzją organu I instancji, powołuje się na przepis art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 stanowiący o tym, że okres przedawnienia wynosi cztery lata i liczony jest od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, rozumianej zgodnie z art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia, natomiast w odpowiedzi na skargę – który to dokument jest o tyle istotny, że dopiero w jego treści organ po raz pierwszy odnosi się do zarzuconego przedawnienia płatności za lata 2012 i 2013 – organ odnosi bieg czteroletniego terminu przedawnienia do daty wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności za poszczególne lata.

Wobec tego nie sposób ostatecznie stwierdzić według jakich zasad organ ustalił, że przedawnienie obowiązku zwrotu przez Skarżącą nienależnie pobranych płatności nie nastąpiło w stosunku do należności pobranych za lata 2012-2013. Uzasadnienie wydanej decyzji nie zawiera wyjaśnienia stanowiska organu w tym względzie, a próba odtworzenia toku myślowego organu z treści odpowiedzi na skargę prowadzi do sprzeczności niemożliwych do zaakceptowania. Postępowanie takie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, wynikającą z art. 8 K.p.a., a także uniemożliwia dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Na marginesie rozważań zauważyć należy, że powoływany przez obie strony przepis art. 3 ust 1 rozporządzenia 2988/95 wiąże rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z momentem dopuszczenia się nieprawidłowości, rozumianej zgodnie z art. 1 ust 1 tego rozporządzenia. Wobec tego, w ocenie Sądu, punktem wyjścia do rozważań w kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, powinien być rodzaj, a przede wszystkim termin wystąpienia i okres występowania konkretnej nieprawidłowości, z uwagi na wystąpienie której aktualizuje się w konkretnej sprawie przesłanka do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokona odpowiednich ustaleń w celu wyjaśnienia opisanych wyżej wątpliwości proceduralnych oraz stosownie do wyniku tych ustaleń bądź to wyda decyzję w przedmiocie ustalenia Skarżącej nienależnie pobranych płatności, w której zajmie precyzyjne i jasne stanowisko w przedmiocie przedawnienia, bądź wyda decyzję kończącą postępowanie w sprawie w inny sposób.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 206 P.p.s.a. biorąc pod uwagę, że skarga została uwzględniona z innych przyczyn aniżeli wyeksponowane w jej treści, a wartość przedmiotu sporu w sprawie niewiele wykracza ponad próg określony w §2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 265). Na kwotę zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania składają się: wartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi - 400 zł., uiszczona opłata od przedłożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa – 17 zł., wynagrodzenie pełnomocnika – 1800 zł.