Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1095/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 6, art. 7, art. 8.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 92 ust. 4, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 6, art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
article: art. 2.
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. T. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 834/08 w sprawie ze skargi A. T. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w Z. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 834/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. T. Sp. z o.o. Sp. k z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r., [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, z następującym uzasadnieniem.

Decyzją dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] wydaną w oparciu o przepisy: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.); art. 15 ust. 2 i 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.); art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879); art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.11.1. lit. a., lp. 1.11.1. lit. b, lp. 1.11.5. lit. a, lp. 1.11.5. lit. b, lp. 1.11.4. lit. a., lp. 1.11.9. ust. 2 lit. b, lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a - załącznika do ustawy o transporcie drogowym, P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w łącznej wysokości 1.900 zł za: skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, zbyt długie zapisywanie wykresówki wskutek czego kontrola była utrudniona oraz brak przepisowych wpisów na wykresówkach imienia kierowcy. Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2005 r. w Rzeszowie, w ciągu dróg krajowych nr 4 i 9, zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki V. o nr rej. [...] oraz naczepy marki S. o nr rej. [...], kierowanego przez J. O.. Kontrolowanym pojazdem A. Sp. z o.o. wykonywała krajowy transport drogowy.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Spółka A. zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej w ten sposób, że organ nałożył karę za naruszenie:

- niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 2 oraz 15 ust. 5 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

- niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1, 2 i 7 oraz art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego;

- normy prawnej, która nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, tj. art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879).

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.900 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], wydana wskutek wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie podkreślając, że kwestionowana decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497). W ocenie organu obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była zaś umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP. Stosownie bowiem do tego artykułu, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową wynika, że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwo Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Polskę postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania ww. rozporządzeń. Zgodnie zaś z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, które były podstawą do stwierdzenia zaistniałych naruszeń były stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym w chwili wydania zakwestionowanej decyzji. Warunki określone w powyższych rozporządzeniach unijnych mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do argumentów skarżącej Spółki zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż ustawa o czasie pracy kierowców z [...] kwietnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy organ zważył, iż nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. W zakresie nieuregulowanym ustawą z 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaczęło bowiem z dniem 1 maja 2004 r. obowiązywać Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Wobec powyższego z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców z 2004 r., ale i przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i nr 3820/85 regulują obowiązki kierowców pracowników i niepracowników. Znajduje to potwierdzenie w art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców z 2004 r. Ponadto definicja kierowcy została wyraźnie określona w art. 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Zgodnie z tym przepisem "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem, nawet przez krótki okres, oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się definicje określone w art. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85. Konkludując organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki obligujące organ do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skarga A. T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2007 r. nie naruszały prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ nie wywiązał się wprawdzie z obowiązku wynikającego z treści art. 10 K.p.a., lecz uchybienie to w jego ocenie nie miało wpływu na wynik sprawy gdyż organ prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadzał żadnych dowodów, zaś spór między stronami dotyczył interpretacji przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 K.p.a. stanowiło naruszenie przepisów prawa, w tym także art. 12 K.p.a., lecz uchybienie to pozostawało również bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r., organ odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszył wskazanych powyżej przepisów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji, o stwierdzenie nieważności której wniosła skarżąca, stanowiły przepisy art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-5, art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, art. 15 ust. 2 i 5 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, art. 28 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.1. lit. a., lp. 1.11.1. lit. b, lp. 1.11.5. lit. a, lp. 1.11.5. lit. b, lp. 1.11.4. lit. a., lp. 1.11.9. ust. 2 lit. b, lp. 1.11.11. ust. 4 lit. a - załącznika do ww. ustawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji powołane przez organ w decyzji przepisy wspólnotowe miały w powyższej sprawie zastosowanie, co znajdowało odzwierciedlenie w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. istniały podstawy prawne do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów Rozporządzeń Rady (EWG) Nr 3820/ 85 oraz Nr 3821/85 w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana, za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową - art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. Zarówno Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, jak i Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pochodzą sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane Rozporządzenia Rady stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, daje tym samym podstawę do przyjęcia, że naruszenie obowiązków publicznoprawnych wynikających z powołanych Rozporządzeń stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, będącego umową międzynarodową. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie możliwości stosowania sankcji za naruszenie obowiązków nałożonych przepisami tych Rozporządzeń.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego .

Sąd pierwszej instancji wskazując na brzmienie art. 92 ust. 1 cytowanej ustawy transporcie drogowym wskazał, że wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 tej ustawy przez dodanie "przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych" ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dawało podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanych Rozporządzeń Rady (EWG) nie było wcześniej obwarowane sankcją kary pieniężnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastosowanie miały również art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 oraz art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, które nakładają na Państwa Członkowskie, obowiązek przyjęcia we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją, takich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, jakie okażą się konieczne do wdrożenia Rozporządzeń. Przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszeń. Powołane wyżej przepisy art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 oraz art. 19 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 nakładają na Państwa Członkowskie m. in. obowiązek ustanowienia kar stosowanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tych Rozporządzeniach.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz przepisów Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Załącznik do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów ww. Rozporządzeń Rady (EWG). Nie można było zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze zmiany brzmienia przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyprowadzić wykładni, że w dniu wydania powyższej decyzji, przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych za naruszenie powyższych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż przepisy prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą w krajowym porządku prawnym zatem zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującego prawa wspólnotowego jest więc zbędne, a nawet niedopuszczalne, bowiem prowadzić może bowiem do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji należało przyjąć, że Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 oraz Nr 3821/85, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie pochodzą sprzed daty akcesji, a więc zostały z mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte do polskiego porządku prawnego, można więc było uznać, że Rozporządzenia te stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. W konsekwencji niespełnienie obowiązków wynikających z tych Rozporządzeń, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego. Tym samym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 1 pkt 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w zw. z art. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, kierowcą jest każda osoba, która kieruje pojazdem nawet przez krótki czas zatem bez znaczenia, dla ustalenia odpowiedzialności skarżącej Spółki za naruszenie wskazanych w decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przepisów wspólnotowych, była forma zatrudnienia kontrolowanego kierowcy.

Skargą kasacyjna pełnomocnik A. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., a przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd administracyjny, że zaskarżony wyrok narusza również przepisy prawa procesowego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1.080 zł.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, a Rzeczpospolitą Polską dotyczącego przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do unii Europejskiej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, stanowią cześć umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi;

2. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia nr 3820/85 oraz rozporządzenia nr 3821/85, w efekcie utożsamienia naruszenia przepisów rozporządzeń wspólnotowych z naruszeniem wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,

a rezultacie

b) niedopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że jego hipoteza obejmuje nie tylko umowy międzynarodowe, ale również normy prawne zawarte we wtórnym prawie wspólnotowym, jakim są rozporządzenia wspólnotowe.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej wobec spełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie wskutek czego Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. (nr. [...]), podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 92 ust 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą bez podstawy prawnej nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.900 zł,

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 92 ust 1 pkt 6 cytowanej ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8 i 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż w jego ocenie oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż Sąd podobnie jak organy administracji, bezzasadnie utożsamił umowę międzynarodową z rozporządzeniem wspólnotowym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jest to stanowisko błędne i wbrew temu co wskazał WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tym zakresie jednolita. Kasator wskazał, że rozstrzygając to zagadnienie NSA trzykrotnie stanął na stanowisku, iż rozporządzenia wspólnotowego nie wolno utożsamiać z umową międzynarodową, a w rezultacie za niedopuszczalne uznał nakładanie kar za naruszenie przepisów rozporządzenia wspólnotowego na podstawie normy udzielającej kompetencje do nakładania kar za naruszenie przepisów międzynarodowych.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała tego, że rozporządzenie wspólnotowe, zarówno te pochodzące sprzed daty akcesji jaki i wydane po 1 maja 2004 r., w tym rozporządzenie nr 3820/85 oraz rozporządzenie nr 3821/85, obowiązują na terenie Rzeczpospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Skarżąca nie kwestionowała również, ze w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów wyżej wymienionych rozporządzeń. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się, w ocenie autora skargi kasacyjnej do tego czy w sytuacji, gdy prawo krajowe na skutek zaniechania prawodawcy nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych, a taką sankcję chociażby z mocy art. 17 rozporządzenia nr 3820/85 powinno przewidywać, wolno było karać za naruszenie przepisów wyżej wymienionych rozporządzeń na podstawie normy prawnej przewidującej możliwość sankcji za naruszenie przepisów umowy międzynarodowej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia polegając na utożsamianiu rozporządzeń wspólnotowych z umowami międzynarodowymi jest niezgodna z Konstytucją RP, która wyraźnie odróżnia je jako odrębne źródła prawa. Na temat umów międzynarodowych Konstytucja wypowiada się w art. 87 wymieniając obok Konstytucji, ustaw, rozporządzeń wykonawczych oraz aktów prawa miejscowego jako źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że dla rozróżnienia umów międzynarodowych od rozporządzeń wspólnotowych jako odrębnych źródeł prawa nie ma znaczenia czy rozporządzenie wspólnotowe pochodzi sprzed daty akcesji Polski do struktur unijnych czy też zostało wydane po tej dacie. Rozróżnienia takiego nie wyprowadza bowiem art. 91 ust. 3 Konstytucji, który zgodnie z zasadą lege non distinguente nec rostrum est distinguere należy interpretować w ten sposób, że zakresem swojego unormowania obejmuje całe praw stanowione przez organizację międzynarodową, które z mocy ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej tę organizację jest stosowane bezpośrednio i ma pierwszeństwo przed ustawami. Nie jest zatem w świetle tego przepisu uprawniony wniosek, że rozporządzenia wspólnotowe pochodzące sprzed daty akcesji "stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny". W ocenie autora skargi kasacyjnej taka wykładnia, jako pozostająca w ewidentnej sprzeczności z art. 91 ust. 3 Konstytucji jest niedopuszczalna.

W świetle powyższego jakkolwiek rozporządzenia wspólnotowe obowiązują w Rzeczpospolitej Polskiej z mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny, nie mogą w ocenie autora skargi kasacyjnej być w żadnym wypadku utożsamiane z taką umową. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż utożsamiając rozporządzenie wspólnotowe z umową międzynarodową Sąd pierwszej instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 78 i art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu Akcesyjnego. W konsekwencji powyższego naruszenia, Sąd naruszył art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. w ten sposób, że przyjął, iż przepis ten przewidujący możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów umowy międzynarodowej, mógł stanowić podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzenia nr 3820/85 oraz rozporządzenia nr 3821/85 w przedmiotowej sprawie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż skoro przed nowelizacją ustawy o transporcie drogowym istniały co najmniej uzasadnione wątpliwości co do tego czy wolno na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy karać za naruszenia przepisów rozporządzeń nr 3820/85 i 3821/85, to zgodnie z zasadą indubio pro reo, wątpliwości te organ miał obowiązek rozstrzygnąć na korzyść podmiotu, który dopuścił się naruszenia przepisów rozporządzenia, a w rezultacie zaniechać nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej. Powyższe oznaczało, że w stanie prawnym obowiązującym w momencie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. ustawodawca nie wymienił w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie "przepisów wspólnotowych", a uczynił to dopiero w drodze nowelizacji to przyjąć należało zdaniem autora skargi kasacyjnej, iż nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za naruszenie "przepisów wspólnotowych" przed dokonaniem tej nowelizacji odbyło się bez postawy prawnej lub co najmniej z naruszeniem zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że przepis art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny, przewiduje bowiem szczególną postać sankcji administracyjnej, jaką jest kara pieniężna, natomiast zgodnie ze stanowiskiem judykatury podstawa prawna do nakładania kar administracyjnych musi jednoznacznie wynikać z przepisów, które w takiej materii nie powinny podlegać wykładni rozszerzającej. Wykładnia przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozszerzająca znaczenie art. 92 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy o transporcie drogowym, tak aby obejmowała również "prawo wspólnotowe", a w konsekwencji interpretacja prowadząca do pociągnięcia karanej Spółki do odpowiedzialności karnej, której nie podlegała uprzednio, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w sposób niedozwolony wykracza poza dopuszczalne granice wykładni rozszerzającej, a także ustalone przez ETS granice wykładni prowspólnotowej.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dale p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ilekroć istnieją, określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji lub określone w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić skargę odpowiednio uchylając decyzję bądź stwierdzając jej nieważność. Wyłącznie w przypadku stwierdzenia braku tych przesłanek, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Skoro jak wskazała to skarżąca Spółka w skardze do WSA, zaskarżona decyzja narusza art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym i to w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy, oddalenie przedmiotowej skargi przesądzało w ocenie autora skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. polegało zdaniem autora skargi kasacyjnej na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie. W rezultacie błędnej wykładni powołanego przepisu, Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał jego błędne zastosowanie przez organ administracji, uznając, że należało go zastosować do ustalonego stanu faktycznego, pomimo tego, że przepis przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej wyłącznie za naruszenie przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polskę umów międzynarodowych, a nie rozporządzeń. Skoro jak wywodził autor skargi kasacyjnej rozporządzenie wspólnotowe nie jest umową międzynarodową i nie może zostać na gruncie ustawy o transporcie drogowym w drodze wykładni rozszerzającej za taką umowę uznane, zastosowanie tego przepisu do ustalonego w niniejszej sprawie naruszenia przez skarżącą Spółkę art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 – 5, art. 8 ust. 1 – 2 i ust. 7 oraz art. 9 rozporządzenia nr 3820/85 oraz art. 15 ust. 2 i 5 rozporządzenia 3821/85 jest niedopuszczalne i przesądza o jego naruszeniu.

Dopuszczenie się przez organ naruszeń art. 6, 7 i 8 K.p.a. jest w niniejszej sprawie, wbrew temu co twierdzi WSA w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ewidentne zdaniem autora skargi kasacyjnej i miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. W rezultacie ich stwierdzenia przez Sąd uzasadniało zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że wydając rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej organ naruszył wynikająca z art. 6 K.p.a. zasadę praworządności. Interpretując przepisy przewidujące sankcję administracyjną przy zastosowaniu niedopuszczalnej w takim wypadku rozszerzającej wykładni organ naruszył natomiast zasadę uwzględniania słusznego interesu stron postępowania, a w rezultacie wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w szczególności poprzez nieuzasadnione odstąpienie przez organ od obowiązku umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, jest pozbawieniem strony udziału w postępowaniu i jako takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, iż pominiecie strony miało miejsce w jednej tylko z faz postępowania.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonej do WSA decyzji organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez co dopuścił się naruszenia cytowanego art. 10 § 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że niewywiązanie się przez organ z powyższego obowiązku zostało zauważone przez WSA, który jednak stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazując na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że jej naruszenie stanowi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, a zatem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Kasator podkreślił, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję bez badania czy naruszenie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, zaś oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył cytowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego stawiane w skardze kasacyjnej są chybione oraz wskazał na dotychczasowe stanowisko w zakresie interpretacji i zastosowania art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych. Uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, Sąd pierwszej instancji przesądził tym samym, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie posiada kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym strona skarżąca wskazała na pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i z uwagi na istnienie nierozerwalnego związku, jaki zachodzi pomiędzy legalnością decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji a decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, dla oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, istotnym jest ustalenie, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych posiada jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do tak przedstawionego problemu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wpierw, że w dacie kontroli drogowej istniały publicznoprawne obowiązki: używania prawidłowych wykresówek, nieprzekraczania maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, nieskracania dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne oraz okazania podczas kontroli wykresówki zawierającej pełne dane o okresach pracy kierowcy. Obowiązki te wynikały z przepisów wspólnotowych, które po 1 maja 2004 r. obowiązują na terenie Rzeczpospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Tej tezy nie kwestionuje strona skarżąca, jednakże uważa, że do dnia 21 grudnia 2005 r. istniała luka prawna polegająca na tym, że prawo krajowe nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. Uszło bowiem uwadze strony skarżącej, że w załączniku do ustawy o transporcie drogowym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenie wskazanych wyżej obowiązków wynikających m.in. z przepisów wspólnotowych. Zgodnie natomiast z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Przywołany w tym przepisie ust. 1 zawierał, w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli, zamknięty katalog ustaw i przepisów, których naruszenie obowiązków lub warunków skutkowało karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W katalogu tym w punkcie 6 wymieniono wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe.

Z dotychczasowych rozważań wynikają dwie istotne okoliczności a mianowicie to, że w dacie kontroli pojazdu, przepisy Rozporządzenia nr 3820/85 oraz Rozporządzenia nr 3821/85 obowiązujące w Rzeczpospolitej Polskiej nakładały na określone podmioty obowiązki, po wtóre, przepisy prawa krajowego określały wysokość kar za naruszenie tych obowiązków. Już chociażby z tych względów uprawniony jest pogląd, że ustawodawca wprowadzając sankcje administracyjne za naruszenie przepisów wspólnotowych, możliwość ich stosowania upatrywał w treści art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Za taką wykładnią art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przemawia również to, że pochodzące sprzed akcesji przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych, odnoszących się do transportu drogowego oraz Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenia stanowią część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Również rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umożliwia wyprowadzenia sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, gdyż stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej.

O tym, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2005 r. istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżących kary pieniężnej świadczy także to, że przepisy prawa wspólnotowego powołane u jej podstawy spełniają wszelkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a więc muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, tj. zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki, w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają powołane u podstawy prawnej decyzji przepisy Rozporządzenia Rady, gdyż określają reguły zachowania, wskazują adresata, warunki i sposób postępowania.

Ta argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób dostateczny przeczy tezie, że decyzja o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, została wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób również uznać, że zaistniała druga z podstaw, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że po nowelizacji art. 91 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej m.in. na dodaniu pkt 8 stanowiącego o przepisach wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż nowelizacja świadczyła o tym, że w stanie prawnym obowiązującym przed jej dokonaniem, naruszenie przepisów wspólnotowych nie było obwarowane sankcją. Nie podzielając tego poglądu z przyczyn powyżej podanych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby uznać argumentację zawartą w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach za przekonywującą, rzecz dotyczyłaby wykładni przepisu art. 91 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed 21 grudnia 2005 r. i przy istniejącej w początkowej fazie obowiązywania art. 91 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym rozbieżności w wykładni art. 91 ust. 1 pkt 7 tej ustawy (nowelizacja skutkowała m.in. zmianą numeracji przepisu dotyczącego wiążących umów międzynarodowych) nie byłaby to przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej, w obrębie podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, kasator oprócz zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, postawił zarzuty obejmujące art. 145 § 1 pkt 1 a – c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Według autora skargi kasacyjnej w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., co rodziło po stronie Sądu I instancji obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu i stwierdza, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji spór dotyczył kwestii wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W tym postępowaniu organ nie przeprowadzał żadnych dowodów i nie dokonywał ustaleń faktycznych. W tej sytuacji zaniechanie zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a nadto, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, to uchybienie nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjna jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.