Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 673/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą we W. na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 22 lutego 2021 r., nr RD.5140.5.2021.PŚ w przedmiocie włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność czynności Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 22 lutego 2021 r., nr RD.5140.5.2021.PŚ, w przedmiocie włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku na rzecz skarżącej E. Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą we W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. Spółka z o.o. Spółka komandytowa wniosła skargę na czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku z dnia 22 lutego 2022 r., nr RD.5140.5.2021.PŚ, wynikającą z wydanego na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.) oraz na podstawie § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r. poz. 56), zawiadomienia o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych zabytków: budynku mieszkalnego przy ul. [...] w miejscowości Chojnice, znajdującego się na działce nr [...], obr. Chojnice oraz bramy wjazdowej, pomiędzy budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i [...] w miejscowości Chojnice, znajdującej się na działce nr [...], obr. Chojnice.

W zawiadomieniu tym wskazano, że budynek i brama mają cechy zabytku oraz odpowiednie wartości historyczne, artystyczne i naukowe, uzasadniające ujęcie ich w wojewódzkiej ewidencji zabytków a tym samym również w gminnej ewidencji zabytków, stosownie do treści art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wyjaśniono przy tym, że budynek przy ul. [...] w Chojnicach połączony jest od frontu ceglaną bramą wjazdową z sąsiednim, niemal bliźniaczym budynkiem przy ul. [...], figurującym już w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków. Z map archiwalnych (m.in. plan katastralny z 1896 r. – 1916 r. oraz plan z 1908 r.) wynika, że wzdłuż zachodniej strony ul. [...] ciągnął się rząd pięciu domów, oddzielonych wjazdami na podwórze gospodarcze, zapewne z analogiczną bramą jak przy budynkach nr [...] i [..]. Obecnie zachowały się tylko cztery budynki, tj. ul. [...]-[...], pozostałości muru piwnic budynku nr [...], jedna brama pomiędzy budynkami nr [...] i [...] oraz budynki gospodarcze przy domach nr [..] i [..]. Budynki nr [..] i [...] są od dawna nieużytkowane, dlatego są w najmniejszym stopniu przekształcone. Nie zachowały się przynależne do nich budynki. Domy te datowane są na drugą połowę XIX wieku, przy czym prawdopodobnie powstały na zrębie starszej zabudowy z czasów funkcjonowania wsi miejskiej, zanim nastąpiła intensywna urbanizacja P. po połowie XIX wieku. Wskazuje na to m.in. rozplanowanie i forma architektoniczna nawiązująca do zagród wiejskich, konstrukcja piwnic z ceglanymi sklepieniami wspartymi na łukach koszowych, z lunetami (charakterystyczne dla XVIII w.), relikty boniowania na budynku przy ul. [...] oraz nietypowe odsunięcie zabudowy od ulicy. Lokalizacja prawdopodobnie wynikała z ukształtowania terenu oraz z przebiegu szerokiego traktu dawnej wsi, czytelnego nadal na planach z pierwszej połowy XIX wieku (wyraźne uskokowe cofnięcie zabudowy ul. [...] w tym miejscu widoczne jest m.in. na planie z 1810 r.). Już w spisie z 1749 r. na P. i M. wymieniono oprócz młyna, karczmy, 3 gorzelnie i 5 słodowni, także kilkanaście domów mieszkalnych i 28 zagród chłopskich. Forma architektoniczna domów przy ul. [..]-[..] wyraźnie odbiega od neostylowej, XIX – wiecznej zabudowy chojnickich przemieści, widocznej m.in. we wschodniej pierzei tej ulicy. Zapewne więc nie powstały w czasach odbudowy tej części P. po pożarze z lat 40 – tych XIX wieku, kiedy to spalił się blok zabudowy pomiędzy ul. [...] i P., odbudowany później w neostylowych formach, nawiązujących do zabudowy mieszczańskiej a nie wiejskiej. Natomiast wyraźne cechy architektury z końca XIX – początku XX wieku ma ceglana brama znajdująca się między domami. Wskazuje na to detal oraz odciski pieczęci z cegielni w Rychnowach. Budynek przy ul. [...] wykonany jest w tradycyjnej technologii budowy, z dobrze zachowaną bryłą, czytelnym rzutem i kompozycją elewacji. W szczególności interesująca jest konstrukcja piwnic. Jest to obiekt murowany z cegły oraz częściowo z kamienia (nieobrobione głazy granitowe w dzikim wątku, widoczne w przyziemiu i w piwnicach), obecnie tynkowany, z ceglanymi sklepieniami w piwnicach i drewnianymi stropami z trzcinową podsufitką nad parterem, drewnianą więźbą dachową, z pozostałościami drewnianej, skrzynkowej stolarki okiennej oraz drewnianych drzwi. Pokrycie dachu jest wtórne z eternitu. Zbudowany jest na rzucie prostokąta, parterowy, podpiwniczony, z wysokim dachem dwuspadowym. Kompozycja elewacji jest symetryczna, artykułowana prostokątnymi otworami okiennymi i środkowym otworem drzwiowym. Prostokątne okna występują też w szczytach. Ściany mają wyodrębniony cokół. Wieńczy je prosty gzyms przysłonięty deską okapową. We frontowej połaci dachu w osi środkowej znajduje się lukarna z pulpitowym daszkiem. Układ wnętrz jest dwutraktowy z charakterystyczną sienią przelotową w osi środkowej. W sieni zlokalizowane były schody prowadzące na poddasze. Znajduje się tam też palenisko pieca. W części środkowej strop wsparty jest na półkolistej arkadzie. Piwnice przesklepione są odcinkowo i podzielone w poprzek masywnymi, ceglanymi arkadami o łuku koszowym. Okienka piwniczne zaopatrzone są w lunety. Budynek jest w złym stanie technicznym (m.in. częściowo zawalone są stropy), miejscami widoczne są ślady przemurowań ale zakres zniszczeń i przekształceń nie wpływa na czytelność formy architektonicznej. Do budynku dostawiona jest ceglana brama, łącząca go z sąsiadem, bliźniaczym domem. Wykonana jest z cegły, nietynkowana z odcinkowo przesklepioną arkadą wspartą na pilastrach, zwieńczona gzymsem i niewielkim prostokątnym szczytem z tynkowaną płyciną. Głowice pilastrów, archiwolta łuku oraz gzyms koronujący ozdobione są ceglanym, kostkowym detalem. Spoiny między cegłami są dekoracyjnie opracowane. Zachowały się także pozostałości okuć dawnych wrót. Sąsiedni budynek przy ul. [...], o analogicznej formie i wartościach, figuruje już w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ramach weryfikacji ewidencji uznano więc za konieczne uzupełnienie zbioru także o budynek przy ul. [..] i bramę wjazdową, które razem z budynkiem przy ul. [...] tworzą funkcjonalno-przestrzenny zespół zabudowy.

Jednocześnie, odnosząc się do zgłoszonego w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. przez skarżącą Spółkę sprzeciwu wobec włączenia kart opisywanych budynków do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w zawiadomieniu wskazano, że przedmiotowe nieruchomości posiadają wartości zabytkowe, co wynika również z opinii z dnia 5 stycznia 2021 r. negatywnie opiniującej wyłączenie budynku z gminnej ewidencji zabytków, wbrew przedstawionemu przez skarżącą Spółkę opracowaniu pt. "Waloryzacja konserwatorska z oceną stanu zachowania budynków położonych przy ul. [...] i [...] w C." z maja 2020 r. Podkreślono przy tym, że współczesny krajobraz kulturowy tworzą zabytki zróżnicowane typologicznie, materiałowo, funkcjonalnie, stylistycznie, o różnych nawarstwieniach historycznych i różnym stanie zachowania. Ograniczenie ochrony konserwatorskiej wyłączenie do budynków o ponadprzeciętnych walorach artystycznych, wyróżniających się bogactwem detalu lub do obiektów dokumentujących istotne zdarzenia historyczne, spowodowałoby, że ocalałby tylko znikomy procent zabudowy małych miast i miasteczek lub wsi. Stanowiłoby to zafałszowanie historii i znacząco ograniczyłoby wartość poznawczą dziedzictwa kulturowego. Historia omawianego budynku jest nierozerwalnie związana z historią rozwoju urbanistycznego, społecznego i gospodarczego tej części miasta. Ilustruje jeden z typów domów, stawianych na P., ówczesne standardy budowlane (materiałowe, konstrukcyjne, wykończeniowe) i mieszkaniowe oraz stan zamożności różnych grup społecznych danej miejscowości. Konstrukcja i użyte materiały, bryła, gabaryty, rzut, kompozycja nawet skromnych elewacji, kolorystyka, detale (np. typ i podziały stolarki okiennej lub drzwiowej) dają bardzo dobre wyobrażenie o zabudowie P. w XIX i na początku XX wieku, a zwłaszcza ul. [...], która z jednej strony zbudowana była historyzującymi kamienicami mieszczańskimi, a z drugiej nadal stały tam proste, parterowe domy mieszkalne w układzie zagrodowym. Organ wskazał, że ta część miasta nie jest objęta ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego Chojnic. W takiej sytuacji, tym bardziej zasadna jest ochrona poszczególnych elementów współtworzących układ dawnego przedmieścia. Z kolei, przedstawiony przez skarżącą Spółkę w sprzeciwie, wniosek o celowości ochrony tylko bramy uznano za nieprawidłowy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Dla zachowania pełnych wartości bramy istotny jest także kontekst historyczny, funkcjonalny i przestrzenny. Inny walor będzie miała jeśli pozostanie samodzielnie w pustej lub zagospodarowanej na nowo przestrzeni a inny w sąsiedztwie budynków na potrzeby których powstała. Bez domów, z którymi jest połączona pozostanie formą małej architektury, która równie dobrze mogłaby być, np. bramą cmentarną lub parkową. Jej forma nie będzie wówczas w pełni odzwierciedlać dawnej funkcji. Dlatego też, w ocenie organu, zasadne jest utrzymanie zespołu zabudowy z bramą jako integralnej całości.

Nadto, w zawiadomieniu wyjaśniono, że zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan techniczny. Nieopłacalność remontu lub trudności adaptacyjne nie mogą przesądzać o zniesieniu tej ochrony. Do obowiązków właściciela i posiadacza zabytku, zgodnie z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Przepis ten dotyczy wszystkich zabytków, niezależnie od obowiązującej formy ochrony konserwatorskiej a dążenie do wykreślenia nieruchomości z ewidencji nie może być sposobem uchylania się od tych obowiązków.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że wskazane w zawiadomieniu obiekty, tj. budynek i brama są zabytkami w rozumieniu powołanego przepisu w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do uznania wskazanych obiektów za zabytki, gdyż obiekty te nie posiadają cech zabytku i nie powinny być ujęte w ewidencji, a ponadto nie uzasadnia tego interes społeczny;

2. art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart dotyczących obiektów, których dane nie są wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym i które nie są zabytkami w rozumieniu ustawy o zabytkach;

3. art. 22 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 14 pkt 1 powołanego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie dokonania wpisu do ewidencji zabytków obiektu w postaci bramy i błędne wpisanie go jako nieruchomości, w sytuacji, gdy z definicji zabytku nieruchomego nie wynika aby brama spełniała kryteria tam opisane, zatem powinna zostać uznana za ruchomość, a w konsekwencji do jej wpisania do ewidencji konieczna była zgoda właściciela, której organ nie uzyskał;

4. art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, albowiem w ocenie skarżącej zaskarżona czynność w sposób nieuprawniony narusza jej prawo własności;

5. przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego prowadzącej do przyjęcia, że wskazane w treści zawiadomienia obiekty stanowią zabytki i istnieje konieczność włączenia ich do wojewódzkiej ewidencji zabytków;

- art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad wyrażonych w tych przepisach i brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w treści zawiadomienia zasadności przesłanek przyjętych do uznania obiektów wymienionych w treści zawiadomienia za zabytki oraz poprzez: całkowite pominięcie stanowiska przedstawionego przez skarżącą, a opartego o opinie ekspertów w dziedzinie architektury i zabytków i nie odniesienie się do niego w treści zawiadomienia; nie odniesienie się do sprzeciwu skarżącej do planowanego wpisu obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków; brak uwzględnienia wniosków skarżącej w przedmiocie przedstawienia dokumentacji stanowiącej podstawę do dokonania wpisu obiektów w ewidencji (pismo z dnia 12 marca 2021 r.); brak udokumentowania pełnomocnictwa osoby, która podpisała zawiadomienie o wpisie do ewidencji zabytków w imieniu organu, mimo zgłoszonego wniosku skarżącej w tym przedmiocie;

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowej zasady prawa administracyjnego, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa i dokonanie zaskarżonych czynności z rażącym naruszeniem powyżej powołanych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do wpisania do ewidencji obiektów, które nie są zabytkami w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżąca wniosła przy tym o przeprowadzenie dowodu z dokumentu załączonego do skargi w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2006 r., mocą której nakazano poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie budynku przy ul. [...] poprzez umieszczenie na budynku informacji o stanie zagrożenia ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, gdyż z uwagi na zły stan techniczny grozi on zawaleniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że objęte czynnością włączenia budynek i brama znajdują się już w gminnej ewidencji zabytków, stąd włączenie tych zabytków miało na celu zaewidencjonowanie tych zabytkowych nieruchomości również na poziomie ewidencji wojewódzkiej, z uwagi na ich walory zabytkowe.

Organ wskazał nadto, że budynek wraz z bramą stanowią spójną całość z budynkiem przy ul. [..], połączonym bramą z budynkiem przy ul. [..]. Stąd skutki prawne wynikające z zaewidencjonowania budynku i bramy wynikają już z ich włączenia do gminnej ewidencji zabytków. Organ przyznał, że miał obowiązek wyważyć przed zewidencjonowaniem zabytkowego budynku i bramy w ewidencji zabytków interes publiczny oraz słuszny interes właściciela zabytku. Konsekwencją tego wyważenia, mając na uwadze ustaloną ocenę wartości zabytkowych budynku i bramy, a z drugiej strony prawo własności skarżącej, była czynność włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej tych zabytków; zwłaszcza, że znajdowały się już one w gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie, w ocenie organu, zabytkowy budynek i brama spełniają przesłanki ustawowe definicji zabytku, określone w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co zostało precyzyjnie omówione w zawiadomieniu o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków z dnia 22 lutego 2021 r., w którym wskazano precyzyjnie na wartości zabytkowe tych nieruchomości (artystyczne, architektoniczne i historyczne). Zarzuty skargi kwestionujące te wartości są zaś jedynie dowolną polemiką. Generalnie skarżąca brak wartości zabytkowych budynku i bramy utożsamia z ich stanem technicznym i kosztownością remontu i adaptacji. Nie są to jednak przesłanki prawne wyłączające ochronę konserwatorską czy też uznanie nieruchomości za zabytek. Zabytki podlegają ochronie bez względu na stan zachowania. Z uwagi na wartości zabytkowe budynku i bramy ich zachowanie leży w interesie społecznym. Skarżąca nie przedstawiła zaś żadnej wiarygodnej i uzasadnionej naukowo argumentacji na potwierdzenie twierdzeń o tym, że budynek i brama nie posiada cech zabytku.

Organ wyjaśnił również, że, wbrew twierdzeniom skarżącej, brama jest zabytkiem nieruchomym, albowiem nie należy utożsamiać pojęcia cywilistycznego nieruchomości z zabytkiem nieruchomym, na co wskazuje uchwała NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 3/15. Natomiast, ujęcie obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie niweczy podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z zabytkowej nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu.

Z uwagi na powyższe, organ ocenił, że włączenie kart ewidencyjnych zabytkowego budynku i bramy do wojewódzkiej ewidencji zabytków zostało dokonane w sposób należyty i zgodny z zasadami uznania administracyjnego oraz z przepisami prawa w oparciu o stan faktyczny ustalony podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonym w dniu 7 września 2020 r.

W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2021 r. skarżąca Spółka podtrzymała wniesioną skargę i argumentację w niej zawartą. Spółka nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem organu, że włączenie obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków może wynikać z uprzedniego umieszczenia tych obiektów w gminnej ewidencji zabytków. Brak jest bowiem przepisu, który przewidywałby taką możliwość. Nadto, Spółka podkreśliła, że ustalenia przyjęte przez organ za punkt wyjścia do oceny obiektów jako zabytki nie są poczynione rzetelnie a wręcz są sprzeczne z rzeczywistym stanem faktycznym. Protokół z przeprowadzonych w dniu 7 września 2020 r. oględzin nie opisuje elementów budynku w sposób zgodny ze stanem faktycznym i jest rażąco nierzetelny. Co więcej, zdaniem skarżącej, organ nie wskazał żadnych szczególnych, wyższych niż przeciętne, wartości przedmiotowych obiektów, ani nie uzasadnił w sposób dostateczny, dlaczego uznał, ze przedmiotowe obiekty zasługują na wpis do ewidencji zabytków a także nie wyjaśnił dlaczego przemawia za tym interes społeczny i jaki on jest w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wpisanie obiektu do ewidencji zabytków jest czynnością, która rodzi daleko idące konsekwencje w stosunku do właściciela takiego budynku a budynek znajduje się w krytycznym stanie technicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 244/21, oddalił wniesioną przez skarżącą Spółkę skargę.

Sąd podzielił bowiem stanowisko organu, że obiekty objęte zaskarżonym zawiadomieniem wypełniają przesłanki uznania ich za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, jako nieruchomości będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zdaniem przy tym Sądu, organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko posługując się powyższymi kryteriami o charakterze uznaniowym. Okoliczność zaś, że obiekt objęty postępowaniem pozostaje w złym stanie technicznym nie mogła mieć, w ocenie Sądu, znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Odwołując się do przepisów Konstytucji RP, Sąd wskazał, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, które muszą być oceniane z perspektywy przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Od powyższego wyroku skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

NSA wskazał przy tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów będących podstawą wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz powtórzenia, zawartego w zawiadomieniu organu z dnia 22 lutego 2021 r., opisu budynku przy ul. [...] i bramy wjazdowej, będących przedmiotem postępowania, nie wyjaśniając, które z opisanych cech pozwalają na uznanie tych obiektów za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Nadto, w ocenie NSA, Sąd I instancji pominął również w swoich rozważaniach większość zarzutów, które konsekwentnie były podnoszone najpierw w sprzeciwie skarżącej Spółki od zamiaru włączenia kart obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków z dnia 8 lutego 2021 r., a następnie w skardze do sądu, a w szczególności nie odniósł się do zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych w sprawie. NSA wyjaśnił przy tym, że chociaż organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle ustawy o ochronie zabytków zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji, i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej, a działanie organu stanowi czynność o charakterze materialno-technicznym, nie oznacza to jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn to uzasadniających, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Sąd administracyjny kontrolując tę czynność musi w uzasadnieniu wyroku, w świetle przepisów prawa materialnego, zawrzeć stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnić, na jakiej podstawie uznał, że organ w sposób prawidłowy ocenił obiekt jako spełniający przesłanki do uznania go za zabytek podlegający włączeniu do ewidencji zabytków. Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko bowiem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków może zostać ujęty w ewidencji. Obowiązek ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu w sprawie wpisu do ewidencji zabytków wynika z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Nie zawarcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w świetle podniesionych przez stronę zarzutów, świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a.

Nadto, w ocenie NSA, Sąd I instancji, pomimo podniesionego zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącego oceny prawidłowości sporządzonych kart ewidencyjnych obiektów, nie odniósł się do tego zarzutu a jego rozpoznanie związane jest z koniecznością analizy tych kart ewidencyjnych, których brak jest w aktach sprawy.

Jednocześnie, NSA ocenił jako niezasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., i wskazał, że brama wjazdowa stanowi zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków a zatem organ nie miał obowiązku uzyskania, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, zgody właściciela na włączenie karty ewidencyjnej bramy wjazdowej, do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Mając powyższe na uwadze, NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji ustali, czy stan zachowania obiektów ustalony przez organ jest zgodny ze stanem faktycznym; wskaże, które elementy stanu faktycznego dotyczące obiektów objętych postępowaniem świadczą o posiadaniu wartości zabytkowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i rozstrzygnie, czy karty ewidencyjne obiektów zostały sporządzone w sposób zgodny z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., a więc czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

Ponownie rozpoznając sprawę, pismem z dnia 16 września 2022 r., Sąd zobowiązał Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku do uzupełnienia akt administracyjnych niniejszej sprawy, poprzez nadesłanie: kart ewidencyjnych zabytków, których włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczy zawiadomienie z dnia 22 lutego 2021 r. wraz z załącznikami do tych kart a także wszelkiej dokumentacji dotyczącej tych zabytków, która zgodnie z treścią § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, stanowiła podstawę dokonanego włączenia, w tym w szczególności kompletnego protokołu oględzin z dnia 7 września 2020 r. wraz z wykonaną dokumentacją fotograficzną.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 26 września 2022 r., organ przekazał do Sądu kserokopie: karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] w Chojnicach, karty ewidencyjnej bramy wjazdowej pomiędzy budynkami mieszkalnymi ul. [...]-[...] w Chojnicach, karty ewidencyjnej budynku mieszkalnego przy ul. [..] w Chojnicach, protokołu z oględzin z dnia 7 września 2020 r. wraz z płytą CD z dokumentacją fotograficzną z oględzin, upoważnień do przeprowadzenia oględzin, zawiadomienia o zamiarze włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, zawiadomienia o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pisma do Burmistrza Chojnic w sprawie wprowadzonego zarządzeniem nr [..] i [..] wykazu zabytków wraz z kopiami ww. zarządzeń, kart ewidencyjnych z lat 80 - tych XX wieku.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 190 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2021 r. nie jest zgodna z prawem.

Mocą kontrolowanej czynności z dnia 22 lutego 2022 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Gdańsku zawiadomił o włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych zabytków: budynku mieszkalnego przy ul. [..] w miejscowości Chojnice, znajdującego się na działce nr [..], obr. Chojnice oraz bramy wjazdowej, pomiędzy budynkami mieszkalnymi przy ul. [...] i [...] w miejscowości Chojnice, znajdującej się na działce nr [...], obr. Chojnice.

Podstawę prawną dokonanej czynności stanowił przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.

Ponadto, jak stanowi również powołany w podstawie prawnej dokonanej czynności § 15 ust. 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r., poz. 56), o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków albo sporządzeniu nowej karty ewidencyjnej zabytku wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia niezwłocznie także właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków albo włączenia nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzka ewidencja zabytków nie stanowi formy ochrony zabytków, które zostały wskazane w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., ale zgodnie z art. 21 tej ustawy, jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa. Czynność materialno-techniczna w postaci włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, której skutkiem jest – z uwagi na treść art. 22 ust. 5 ustawy - ujęcie takiego zabytku w gminnej ewidencji, powoduje pewne ograniczenia w wykonywaniu przez właściciela zabytku jego prawa. Jedno z takich ograniczeń wynika z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Czynność włączenia karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków, nie ma jurysdykcyjnego charakteru. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje obowiązków organu prowadzącego ewidencję zabytków w zakresie informowania właścicieli nieruchomości o podjętych czynnościach zmierzających do włączenia karty zabytku do ewidencji, ani nawet o samym dokonaniu takiego włączenia. Organ nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. W tym przypadku ustawodawca odstąpił od traktowania działań wojewódzkiego konserwatora zabytków jako działań jurysdykcyjnych, które jako zorganizowany ciąg czynności proceduralnych wymagają dla zapewnienia ich poprawności szczegółowego unormowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym niemniej, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2189/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może zostać ujęty w ewidencji. Ewidencja zabytków, jako zbiór przeznaczony dla zabytków, powinna zatem obejmować obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe lub artystyczne zasługują na zachowanie. Posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane, lecz winno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami. Ponieważ wpisy określonych obiektów do ewidencji zabytków prowadzą do ograniczenia uprawnień właścicielskich, nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Wszak czynność materialno-techniczna polegająca na wpisie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości wchodzących w skład tego układu, prowadząc do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności wyrażoną art. 21 ust. 1 i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 659/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, oceniając legalność tej czynności sąd bada czy istniały przyczyny uzasadniające jej dokonanie oraz czy zostały w należyty sposób udokumentowane. Przy czym, wspomniane okoliczności nie muszą wprost wynikać z samego pisma informującego o dokonanej czynności. Istotne jest bowiem to, czy właściwy organ zgromadził materiał dowodowy wskazujący z jakich powodów merytorycznych obejmuje obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak wynika przy tym z treści § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków winien sprawdzić, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Powinien zatem zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 441/2021 r., https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ww. ustawy i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2116/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści karty ewidencyjnej zabytku, bądź z dołączonych dokumentów powinno więc wynikać, z jakich powodów merytorycznych właściwy organ obejmuje obiekt kartą, jako zabytek spełniający wymogi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jakie są przyczyny ochrony konserwatorskiej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 496/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie jest natomiast konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego. Wojewódzki konserwator zabytków jest bowiem wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2926/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego wynika, że przepisy regulujące zagadnienie wpisu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku tego rodzaju formą ochrony, a zatem decyzja ta ma charakter rozstrzygnięcia eksperckiego. Decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, a to - na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (i podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków). To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) pracowników, jest kompetentny (w oparciu o zebrany materiał dowodowy) do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przez ten obiekt walorów zabytkowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2187/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast, zabytek nieruchomy to, stosownie do treści art. 3 pkt 2 powołanej ustawy, nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Tym samym o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne.

Rozwijając te przesłanki w orzecznictwie wskazuje się, że wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych - im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje dany przedmiot, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana poprzez ustalenie czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element piękna postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII Sa/Wa 1985/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi zatem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które – z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową (zob. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 254/15; wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. II OSK 96/15; wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Żeby zatem obiekt spełniał definicję zabytku muszą być łącznie spełnione następujące przesłanki:

1) musi być dziełem człowieka,

2) musi stanowić świadectwo minionej epoki,

3) musi posiadać wartość historyczną, artystyczną lub naukową,

4) jego zachowanie leży w interesie społecznym.

Zdaniem Sądu, w analizowanym w niniejszej sprawie przypadku organ nie wyjaśnił zaś i nie udokumentował okoliczności uzasadniających włączenie budynku mieszkalnego przy ul. [..] w Chojnicach i bramy wjazdowej, pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...] w Chojnicach do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Niewątpliwie, zarówno budynek mieszkalny, jak i brama wjazdowa stanowią nieruchomości. NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, odpowiadając na zarzuty skarżącej Spółki, przesądził już bowiem, że brama wjazdowa może stanowić zabytek nieruchomy w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków.

Jednakże, w ocenie Sądu, na podstawie akt niniejszej sprawy, nie sposób ustalić, jakie wartości historyczne, naukowe lub artystyczne przedstawią te obiekty, które to, w ocenie organu, przemawiają za objęciem ich ochroną ze względów konserwatorskich. Z akt niniejszej sprawy nie wynika również, jaki interes społeczny daje wyższość tym wartościom nad uprawnieniami właścicielskimi skarżącej.

Nadesłane na wezwanie Sądu karty ewidencyjne przedmiotowych zabytków nie zawierają takiego uzasadnienia. Również załączniki do kart ewidencyjnych, oprócz zdjęć przedmiotowych obiektów, nie zawierają informacji, dlaczego obiekty te uznano za zabytki. Z kolei, fakt, iż wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego nie zawiera rubryki umożliwiającej uzasadnienie ujęcia obiektu w ewidencji zabytków oraz ocenę jego walorów zabytkowych nie oznacza, że organ jest zwolniony z obowiązku dokonania ustaleń i oceny zasadności włączenia obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też ich udokumentowania celem wykazania, że działanie organu było zgodne z prawem.

Protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ w dniu 7 września 2020 r., oprócz opisu budynków przy ul. [..] i [..], także nie wskazuje, jakie konkretnie cechy obiektów będących przedmiotem kontrolowanego zawiadomienia z dnia 22 lutego 2021 r. świadczą o uznaniu ich za zabytki. Przy tym, zgodzić należy się ze skarżącą, że protokół ten nie odnosi się w ogóle do przedmiotowej bramy wjazdowej a budynek przy ul. [...] opisuje razem z budynkiem przy ul. [...], w ten sposób, że nie sposób stwierdzić, które cechy dotyczą jednego budynku, a które drugiego.

Co więcej, uzasadnienia takiego nie zawiera również kontrolowane zawiadomienie z dnia 22 lutego 2021 r., które opiera się jedynie na opisie budynku przy ul. [...] i bramy wjazdowej, bez wskazania chociażby, które z opisanych cech świadczą o posiadaniu przez te obiekty cech zabytku.

W aktach sprawy brak jest przy tym opinii z dnia 5 stycznia 2021 r., na którą powołał się organ w kontrolowanym zawiadomieniu, jako dokumentu, który potwierdza wartość zabytkową przedmiotowych obiektów. Opinii tej nie przedstawiono również na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy, poprzez przedłożenie wszelkiej dokumentacji stanowiącej podstawę dokonanego włączenia.

Również, w pozostałych przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, świadczących o analizie zabytkowego charakteru nieruchomości włączonej do ewidencji.

Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby obiekty te spełniały definicję zabytku. Z definicji tej wynika przy tym, że czym innym jest powstanie domu w minionej epoce, na co wskazuje organ w protokole i w zawiadomieniu, a czym innym jest posiadanie przez te obiekty wartości historycznej.

Brak dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia przedmiotowych obiektów w ewidencji zabytków oraz ich udokumentowania sprawia, że czynność ta nie poddaje się weryfikacji. Z akt sprawy nie wynika, jakie cechy tych obiektów zasługują na ochronę pod względem konserwatorskim i zadecydowały o jej włączeniu przez organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z kolei, w przedłożonym przez skarżącą Spółkę opracowaniu pt. "Waloryzacja konserwatorska z oceną stanu zachowania budynków położonych przy ul. [...] i [...] w Chojnicach" wskazano, że budynek przy ul. [...] nie posiada walorów architektonicznych, artystycznych i naukowych, w tym jakichkolwiek cech stylowych, nie stanowi też dokumentu czasu powstania umożliwiającego badanie naukowe i jego znaczenie może być postrzegane jedynie w skali urbanistycznej jako elementu kształtowania struktury przestrzennej i budowania pierzei zabudowy. Oceniono przy tym, że z powyższych względów budynek ten nie posiada wartości w skali lokalnej ani tym bardziej regionalnej.

Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko organu, że zdegenerowanie nieruchomości wcale nie oznacza, że utraciła ona cechy zabytku. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ochronie i opiece podlega zabytek bez względu na stan jego zachowania. Jak wyjaśnił przy tym NSA w wyroku z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1130/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) znaczenie normatywne powyższego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że stan zniszczenia zabytku nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla utrzymywania jego ochrony, jeżeli poziom degradacji technicznej zabytku nie doprowadził do zaistnienia całkowitego pozbawienia obiektu wartości zabytkowej. Tym samym, wartość użytkowa obiektu jest wypadkową jego zużycia technicznego, niemniej nie odpowiada mu w pełni, co powoduje, że obiekt pozbawiony całkowicie właściwości użytkowych, może pozostawać w takim stopniu zużycia, że wymagane jest jego zachowanie jako obiektu zdolnego w dalszym ciągu posiadać wartości przynależne zabytkowi. Zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Pozwala na to definicja zabytku zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie. A zatem zdegenerowanie substancji nieruchomości wcale nie oznacza, że utraciła ona cechy zabytku.

Jak już wskazano, na skutek włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków dochodzi do ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości. To, że ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisu do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji, nie oznacza, że wpisem do ewidencji zabytków organ administracji może w sposób dowolny wpływać na prawa i obowiązki właścicieli tych nieruchomości. Wpisanie obiektu do ewidencji zabytków powoduje ograniczenie prawa własności, zatem taka ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i niebudzących wątpliwości. Takich ocen w niniejszej sprawie zabrakło.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżona czynność Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2021 r. została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia, co skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ, który winien uwzględnić powyższe uwagi, w tym ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wydanym w sprawie wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22. Przy ponownym dokonywaniu czynności włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy nieruchomości powodują, że powinna być objęta ochroną konserwatorską, jak również odnieść się do opinii przedłożonych przez stronę na etapie postępowania sądowego.

Wobec uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.