Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście- Wschód Tomasza Waszczuka sprawy ze skarg K. W. i M. B. na uchwałę Rady Miasta Nowy Sącz z dnia 29 maja 2018 r. nr LVI/605/2018 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXVII/367/2017 z dnia 21 lutego 2017 r., w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miasta Nowy Sącz na rzecz skarżącego K. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Rady Miasta Nowy Sącz na rzecz skarżącego M. B. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 29 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na Uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza nr LVI/605/2018 z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XXXVII /367/2017 z 21 lutego 2017 r. w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych wniósł K. W..

Skarżący zarzucił powyższej uchwale naruszenie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2017 r., poz. 1289 tj.), a szczególnie art. 6j ust.1 tej ustawy podjęcie przez Radę Miasta Nowy Sącz uchwały w sprawie nałożenia na właścicieli nieruchomości, którzy nie mają możliwości podłączenia swojego domu do kanalizacji miejskiej obowiązku zapłaty zryczałtowanej kwoty, bez względu na ilość odebranych nieczystości, ilość zużytej wody i ilość mieszkańców danej nieruchomości.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza w dniu 26 września 2018 r. odniosła się do zarzutów skargi, stwierdzając, że w świetle u.c.p.g. zasadą ogólną jest wykonywanie obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3b). Jako wyjątek od powyższej zasady ustawa dopuszcza przejęcie tego obowiązku przez gminę. Może ono wystąpić wyłącznie na podstawie podjęcia odpowiedniej, stanowiącej akt prawa miejscowego, uchwały przez radę gminy (art.6a ust. 1). Ustawa wskazuje także, iż w razie podjęcia uchwały o przejęciu przez gminę określonych obowiązków związanych z utrzymaniem porządku na terenie nieruchomości, wykonywanie tych obowiązków jest finansowane w formie zryczałtowanej opłaty ponoszonej przez właścicieli zwolnionych z obowiązków dotyczących obowiązku utrzymania czystości i porządku. Opłata ta jest ustalana za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju nieczystości, w tym przypadku nieczystości ciekłych, a jej wysokość uzależniona jest od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości ciekłych (art. 6a ust. 2 i 3). Stąd, zdaniem rady, chybiony jest zarzut naruszenia art. 6j ust. 1 u.c.p.g., gdyż przepis ten w sprawie nie znajduje zastosowania. Ustawodawca nie przesądził w przywołanym przepisie art. 6a ust. 3 u.c.p.g. w jaki sposób stanowiący gminy winien określić ilość wskazanego rodzaju nieczystości ciekłych przy ustalaniu wysokości zryczałtowanej opłaty, a zapis zaskarżonej uchwały, iż opłata ma charakter stały i dotyczy całej ilości odebranych nieczystości ciekłych, podkreśla jej ryczałtowy charakter.

Rada podkreśliła także iż z brzmienia art. 6a ust. 3 u.c.p.g. w sposób jednoznaczny wynika, iż ustawodawca przesądził o sposobie (metodzie) obliczania wysokości opłaty, jaką ponoszą właściciele nieruchomości w związku z przejętymi od nich obowiązkami. Przepisy nie upoważniają organu stanowiącego gminy do tego, by przy ustalaniu wysokości opłaty obrał jakąś inną, od wskazanej w art. 6a ust. 3 u.c.p.g. (tj. ryczałt), metodę obliczania opłaty należnej od właścicieli nieruchomości, jak choćby metoda obliczania ceny w odniesieniu do ilości osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe, czy też od ilości (m3) faktycznie odebranych z nieruchomości nieczystości ciekłych, jak tego oczekuje skarżący. Ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty - jak wykazano na wstępie, nie jest również możliwe w oparciu o wskazaną przez skarżącego w treści skargi dyspozycję art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten bowiem normuje jeden ze sposobów wyliczenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, nie zaś nieczystościami ciekłymi. W zakresie metod ustalania opłaty z tytułu odbioru od właścicieli nieruchomości nieczystości ciekłych wytworzonych w obrębie ich nieruchomości wiążące dla organu stanowiącego gminy są dyrektywy określone w art. 6a ust. 3 u.c.p.g. - ustalenie wysokości opłaty, którąś z metod opisanych powyżej skutkowałoby tym, iż organ stanowiący gminy przekroczyłby granicę upoważnienia ustawowego przy stanowieniu aktu prawa miejscowego wydawanego w oparciu o treść art. 6a u.c.p.g.

Dalej organ wskazał, iż stosownie do brzmienia art. 6a ust. 3 zd. 2 u.c.p.g. wysokość opłaty jaką zobowiązany jest ponieść właściciel nieruchomości wyposażonej w zbiornik na nieczystości ciekłe jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości ciekłych. Przesądza to o fakcie, iż opłata ryczałtowa nie może być w żaden sposób indywidualizowana, zaś ustalając jej wysokość, organ stanowiący gminy winien brać pod uwagę wysokość globalnych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu realizacji obowiązku przejętego od ogółu właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiornik wybieralny (zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości ciekłych). Rada wskazała, iż ogół właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiornik wybieralny to w istocie ilość właścicieli nieruchomości ustalona w oparciu o prowadzoną przez organ wykonawczy gminy ewidencję zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, o której mowa w art. 3 ust. 3 u.c.p.g. Dla procesu związanego z kontrolą legalności podjętej przez Radę Miasta uchwały niebagatelne znaczenie ma również istota pojęcia "ryczałt". Posiłkując się definicjami zawartymi w słownikach języka polskiego, przez "ryczałt" należy rozumieć całkowitą sumę przeznaczoną na określone wydatki, bez podziału na poszczególne pozycje (części składowe ceny ryczałtowej). Na kanwie prawa prywatnego (w tym m.in. przepisów zawartych w kodeksie cywilnym, regulujących umowę o dzieło) przyjmuje się powszechnie, iż ustalone w umowie wynagrodzenie "ryczałtowe"/"cena ryczałtowa" stanowi w istocie określoną w umowie wypadkową wszelkich ciężarów i kosztów wykonawcy w związku z realizacją dzieła, zaś po stronie zamawiającego stanowi zobowiązanie do zapłaty z góry określonej kwoty jako ekwiwalentu za wykonane dzieło. Przenosząc powyższe na kanwę przedmiotowej organ wskazał, iż Rada Nowego Sącza ustaliła wysokość opłaty z tytułu przejętego od właścicieli nieruchomości obowiązku w następujący sposób:

1) dokonała szczegółowego obliczenia faktycznie ponoszonych przez miasto Nowy Sącz kosztów z tytułu realizacji przejętego obowiązku.

2) dokonała podziału kosztów wyliczonych w sposób określony w pkt 1 na ilość właścicieli nieruchomości wyposażonych w zbiornik wybieralny na nieczystości ciekłe (stosując względem każdego z zobowiązanych właścicieli cenę ryczałtową).

W konkluzji rada wniosła o oddalenie skargi.

Dnia 14 września 2018 r. skargę tę samą uchwałę – uchwałę Rady Miasta Nowego Sącza nr LVI/605/2018 z dnia 29 maja 2018 r. w sprawie zmiany Uchwały nr XXXVII /367/2017 z 21 lutego 2017 r. w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych wniósł M. B..

Skarżący zarzucił powyższej uchwale:

1) naruszenie Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – skarżący wskazał, że w tej ustawie, w art. 6a. ust. 3 opłata, ponoszona przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju nieczystości ciekłych. W zaskarżonej uchwale Rady Miasta ustalono opłatę stałą określoną tylko na podstawie kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości ciekłych, bez względu na ilość wytwarzanych i odbieranych nieczystości ciekłych z konkretnej nieruchomości, co narusza interes prawny skarżącego w związku z tym, że przedmiotową nieruchomość zamieszkuje tylko jedna osoba co powoduje nieuzasadniony prawie czterokrotny wzrost kosztów odbierania ilości wytwarzanych nieczystości ciekłych. Zaskarżona uchwała nie ustala ceny za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju nieczystości ciekłych. Cena za wywóz nieczystości ciekłych w zaskarżonej uchwale nie jest powiązana z określoną ilością pozbywanych nieczystości ciekłych.

2) naruszenie ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., nr 50 poz. 331) – skarżący wskazał, że od momentu przejęcia przez Miasto Nowy Sącz (Uchwała nr XXXVI 1/367/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 21 lutego 2017 r.) od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych stało się ono faktycznym monopolistą- posiada pozycję monopolistyczną, dominującą w zakresie wywożenia nieczystości ciekłych z bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe na terenie miasta Nowego Sącza.

W ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów samo posiadanie pozycji dominującej nie stanowi jeszcze naruszenia prawa, ale zakazane jest jej nadużywanie. Ustawa wskazuje przykładowy katalog zachowań stanowiących nadużycie pozycji dominującej gdzie między innymi bezpośrednie lub pośrednie narzucanie nieuczciwych cen, w tym nadmiernie wygórowanych jest zakazane. W przypadku skarżącego, zgodnie z uchwałą Rady Miasta nie może on korzystać z konkurencyjnych cenowo prywatnych przedsiębiorstw zajmujących się wywozem nieczystości ciekłych bo ich rolę przejęło miasto stając się tym samym monopolistą w tym zakresie.

3) naruszenie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78 poz. 483) – skarżący podniósł, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 32 Konstytucji RP dotyczącym zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa dlatego, że jednoosobowe gospodarstwo domowe, zgodnie z zaskarżoną uchwałą musi ponieść stosunkowo dużo wyższą opłatę za wywóz nieczystości ciekłych niż kilkuosobowe gospodarstwo domowe, które wytwarza kilkukrotnie więcej nieczystości ciekłych. Realny koszt miasta związany z gospodarowaniem nieczystości ciekłych jest bezpośrednio powiązany z ilością metrów sześciennych nieczystości ciekłych jakie musi wywieźć z danej nieruchomości i oczyścić w oczyszczalni ścieków a nie z ilością zbiorników do gromadzenia nieczystości ciekłych. Zaskarżona uchwała Rady Miasta poprzez obciążenie opłatami za wywóz nieczystości ciekłych w wysokości nieproporcjonalnie wysokiej w stosunku do realnej ilości wytwarzanych nieczystości ciekłych, szczególnie w jednoosobowych gospodarstwach domowych narusza zasadę równości zawartą w art. 32 Konstytucji RP. Opłaty powinny być ustalane ze zdrowym rozsądkiem, sprawiedliwością społeczną i bez naruszania równości obywateli wobec prawa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowego Sącza w dniu 11 października 2018 r., w odniesieniu do zarzutu naruszenia u.c.p.g., powtórzyła argumentację z odpowiedzi z dnia 26 września 2018 r. na skargę K. W..

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia przez organ ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, organ wskazał, że w sprawie nie ma żadnych przesłanek by twierdzić, jak czyni to skarżący, że skarżony organ "nadużywa pozycji dominującej" przez "bezpośrednie lub pośrednie narzucenie nieuczciwych cen, w tym nadmiernie wygórowanych". Brak jest także podstaw by zarzucać radzie stosowanie praktyk monopolistycznych. Powierzenie gminnej spółce komunalnej wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu użyteczności publicznej jest oczywiście dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Z kolei ust. 3 stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzenie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umowy. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Ustawą, do której odsyła przepis art. 9 w ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym jest ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła (w niniejszej sprawie obowiązek mieszkańców o którym mowa w art.5 ust. 1 pkt 3b stał się zadaniem publicznym na skutek podjęcia przez Radę Miasta Nowego Sącza uchwały Nr XXXVII/367/2017 z dnia 21 lutego 2017 r. , w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych).

Rada stwierdziła następnie, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze sposobu prowadzenia i formach gospodarki komunalnej (art.4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej), co znaczy, że przysługuje im domniemanie kompetencji w tym zakresie. Możliwość powierzenia przez gminę spółce komunalnej utworzonej przez tę gminę zadań własnych z zakresu użyteczności publicznej przewidują także przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (art.67 ust. 1 pkt 12). Przedmiotowe regulacje prawne są skutkiem przyjęcia do krajowego systemu prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r., nr 2014/24/UE w sprawie zamówień publicznych (art. 2 Dyrektywy). Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarówno regulacje UE, jak i przepisy krajowe dopuszczają możliwość powierzania przez gminy do realizacji spółkom komunalnym zadań publicznych. Stąd też w ocenie organu zupełnie chybiony jest zarzut skargi jakoby Miasto Nowy Sącz stosowało praktyki monopolistyczne. Nadto ustalenie "faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu organizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości ciekłych" w sposób zdaje się oczywisty, wymaga udokumentowania przez spółkę komunalną wykonującą w imieniu Miasta przejęte obowiązki, generowanych z tego tytułu kosztów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ Konstytucji RP, organ podniósł, że kontrola sądowo - administracyjna polega na ocenie poprawności (legalności) zastosowania przez organ danego przepisu prawa. Sam organ ma bowiem działać na podstawie prawa i w granicach prawa, co oznacza że nie może kierować się względami słuszności. W niniejszej sprawie brzmienie art. 6a ust. 3 u.c.p.g. jednoznacznie wskazuje metodę ustalenia wysokości opłaty, którą ponoszą właściciele nieruchomości w związku z przejętymi od nich obowiązkami w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych. Powyższe skutkuje uznaniem, że art. 32 Konstytucji RP w sprawie nie ma bezpośredniego zastosowania.

W konkluzji rada wniosła o oddalenie skargi.

Na dniu 12 grudnia 2018 r. swój udział w sprawie zarówno ze skargi K. W., jak i M. B., zgłosił prokurator Tomasz Waszczuk.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały wskazując, że z art. 6a ust. 3 u.c.p.g wynika, że chodzi w nim o określoną ilość nieczystości a nie ich całość. Przepis ten więc nie może być podstawą podjętej uchwały.

Na tejże rozprawie sąd zarządził połączenie spraw ze skarg K. W. i M. B. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) –określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargi złożone zostały w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.), zwaną dalej u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy także, że skarżący - wobec zaskarżenia uchwały z dnia 29 maja 2018 r. - nie byli już obowiązani do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi.

Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 6a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.), zgodnie zaś z ustępem 1 tego przepisu, uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Dalej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej oraz naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt.

Uchwałę w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zostało przyjęte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. W. 10/93 (OTK 1994 cz. II poz. 46). Według niej cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych, mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Tym samym zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, jako akt z zakresu administracji publicznej może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Dalej Sąd zbadał, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią przywołanego już art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1212683, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121).

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Zarówno skarżący K. W. zamieszkały przy ul. [...] w N. jak i M. B. zamieszkały przy ul. [...] w N. są właścicielami nieruchomości objętych wykazem nieruchomości, na których znajdują się zbiorniki na nieczystości ciekłe (odpowiednio poz. 774 i poz. 599 wykazu znajdującego się w aktach adm. karta 7-16), a zatem posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio nałożonego na skarżących obowiązku ponoszenia opłaty w wysokości w niej określonej.

Dalej wskazać należy na treść art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę podjęcia uchwały przez Radę Gminy:

1. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, przejąć od właścicieli nieruchomości wszystkie albo wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych oraz art. 5 ust. 1 pkt 4.

2. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków.

3. Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju nieczystości ciekłych oraz uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowywania nieczystości ciekłych oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości.

Obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 3b, o których mowa w w ust. 1 przytoczonego przepisu to: "pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi", przy czym przejęcie od właścicieli nieruchomości "wszystkich albo wskazanych obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b" dotyczy pozbywania się nieczystości ciekłych.

Aktualnie zaskarżona uchwała dotyczy zmiany treści § 2 uchwały Nr XXXVII/367/2017 z dnia 21 lutego 2017 r. w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych.

§ 2 uchwały w pierwotnym brzmieniu stanowił, że:

"1. Ustala się zryczałtowaną opłatę za wykonywanie przejętych obowiązków w wysokości 15,00 złotych (słownie: piętnaście złotych 00/100) miesięcznie za każdy l m3 odebranych z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych.

2. Wysokość miesięcznej opłaty stanowi iloczyn zryczałtowanej stawki określonej w ust. 1 i ilości (m3) faktycznie odebranych z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych w danym miesiącu.

3. Opłatę, o której mowa w ust. 1 i 2 obowiązani są uiszczać właściciele nieruchomości, na których zbierane są nieczystości ciekłe.

4. Przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników

wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

5. Opłatę, o której mowa w ust. 1 i 2, właściciele nieruchomości zobowiązani są wpłacać bez wezwania na rachunek bankowy Urzędu Miasta Nowego Sącza lub w kasie Urzędu Miasta Nowego Sącza do 15. dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym usługa została zrealizowana.

6. W przypadku nabycia w trakcie roku własności nieruchomości lub innego prawa

opisanego w ust. 4 lub wejścia w posiadanie nieruchomości, dotychczasowy i nowy właściciel nieruchomości uiszczają opłatę proporcjonalnie do okresu, w którym każdemu z nich przysługiwało prawo do nieruchomości lub okres posiadania nieruchomości."

Według zaskarżonej uchwały, § 2 otrzymał następujące brzmienie:

"1. Ustala się zryczałtowaną opłatę za wykonywanie przejętych obowiązków w wysokości 117,00 złotych (sto siedemnaście złotych 00/100) miesięcznie od każdej nieruchomości niepodłączonej do sieci kanalizacyjnej oraz, na której nie funkcjonuje przydomowa oczyszczalnia ścieków. Opłata powyższa ma charakter stały i dotyczy całej ilości odebranych nieczystości ciekłych.

2. Wysokość miesięcznej opłaty ustalona została na podstawie kalkulacji kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowania nieczystości ciekłych.

3. Opłatę, o której mowa w ust.1 obowiązani są uiszczać właściciele nieruchomości, na których zbierane są nieczystości ciekłe.

4. Przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

5. Opłatę, o której mowa w ust. 1, właściciele nieruchomości zobowiązani są wpłacać bez wezwania na rachunek bankowy Urzędu Miasta Nowego Sącza lub w kasie Urzędu Miasta Nowego Sącza do 15 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym usługa została zrealizowana.

6. W przypadku nabycia w trakcie roku własności nieruchomości lub innego prawa opisanego w ust. 4 lub wejścia w posiadanie nieruchomości, dotychczasowy i nowy właściciel uiszczają opłatę proporcjonalnie do okresu, w którym każdemu z nich przysługiwało prawo do nieruchomości lub okres posiadania nieruchomości.".

Nie budzi wątpliwości Sądu, że co do zasady Rad Gminy zgodnie z prawem i w granicach upoważnienia ustawowego podjęła w 2017 r. uchwałę na mocy której przejęła od właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych, jak również i to, że działając w granicach upoważnienia ustawowego ustaliła opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków, a to na podstawie art. 6a ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Przepisy te nie budzą większych wątpliwości interpretacyjnych.

Szczegółowe powody podjęcia takiej decyzji przez Radę Miasta Nowy Sącz, przedstawiono w uzasadnieniu uchwały z 21 lutego 2017 r. Wskazuje się w niej między innymi, że z danych posiadanych przez Prezydenta Miasta Nowego Sącza w ramach prowadzonej ewidencji zbiorników wybieralnych na nieczystości ciekłe usytuowanych na terenie miasta Nowego Sącza, wynika iż nadal ok. 3300 budynków jest wyposażonych w tego typu zbiorniki. W konsekwencji, doniosłą rangę - z punktu widzenia kształtowania i ochrony środowiska, jak również zdrowia ludzkiego - zyskuje problematyka związana ze sposobem gromadzenia ścieków i częstotliwością opróżniania zbiorników wybieralnych usytuowanych na tychże nieruchomościach. Częstokroć stan techniczny zbiorników wybieralnych (w tym zwłaszcza ich szczelność) nie odpowiada normatywnemu modelowi, zaś owa częstotliwość opróżniania zbiorników limitowana jest przez mieszkańców z pobudek natury ekonomicznej, a częstokroć prowadzi do sytuacji, w której to ścieki odprowadzane są przez mieszkańców w sposób niezgodny z przepisami prawa (poprzez np.: wyposażenie swojego zbiornika wybieralnego w rurę za pośrednictwem której ścieki odprowadzane są na sąsiednią nieruchomość, do rowu, na łąki, pola uprawne czy też do lasu). Znane są także przypadki, gdy ścieki kierowane były bezpośrednio do wód powierzchniowych. Nadto odprowadzanie ścieków do ziemi nieuchronnie prowadzi do zanieczyszczenia gleby i wód podziemnych. Należy tutaj wskazać, iż ścieki bytowe w swym składzie zawierają różnego rodzaju bakterie, w tym - jedynie tytułem przykładu - pałeczki bakterii kałowych Escherichia coli czy też paciorkowce kałowe Enterococcus faecalis. Ilość bakterii E.Coli wynosi od 105 - 106 komórek w 1 cm3 ścieków bytowych. Tak duża ich ilość powoduje zmianę składu biologicznego gleby. Po wprowadzeniu ścieków do gleby obserwuje się zanik drobnoustrojów autochtonicznych i zmniejszenie liczebności gatunków oraz wzrost liczebności bakterii zymogennych i allochtonicznych (na podstawie Matthess G., Pekdeger A., Concepts of a survival and transport model of pathogenic bacteria and vruses in groundwater. Studies in Environmental Sciences 17. 1981 Amsterdam - Oxford - New York). Bakterie Coli typu fekalnego mogą migrować w żwirowych warstwach wodonośnych na odległość do kilkuset metrów. Bardzo duża liczba bakterii (w tym chorobotwórczych) zawartych w ściekach i migrujących wraz z nimi w środowisku gruntowym może stanowić poważne zagrożenie dla mieszkańców. Co istotne, ścieki bytowe, oprócz wskazanych wyżej bakterii kałowych, zawierają pochodzące z detergentów fosforany i azotany, których przedostawanie się do gleby i wód gruntowych, powoduje ich skażenie. W obliczu faktu, iż wielu spośród mieszkańców Naszego miasta korzysta z własnych ujęć wody, wskazane wyżej zagrożenia zyskują realny wymiar. Zgodnie z danymi pozyskanymi z Komendy Straży Miejskiej w Nowym Sączu, w okresie od 2010 do 2015 roku Straż Miejska przeprowadziła 1204 kontrole z zakresu stosowania się przez właścicieli posesji, w efekcie których, funkcjonariusze Straży Miejskiej pouczyli albo ukarali mandatami karnymi ponad 570 właścicieli (użytkowników) nieruchomości usytuowanych w graniach administracyjnych miasta Nowego Sącza. Z powyższego wynika, iż skala naruszeń jest porażająca, wśród blisko 50 % spośród skontrolowanych nieruchomości stwierdzono nieprawidłowości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych.

Realną skalę problemu związanego z metodami zagospodarowywania przez mieszkańców Naszego Miasta nieczystości ciekłych pochodzących ze zbiorników wybieralnych, Prezydent Miasta Nowego Sącza ustalił w oparciu o ekspertyzę - opracowaną przez Wydział Inżynierii Środowiska i Geodezji - Katedrę Inżynierii Sanitarnej i Gospodarki Wodnej Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Przedmiotem analizy uczyniono zasadność przejęcia przez miasto Nowy Sącz obowiązków w zakresie odbierania od mieszkańców miasta zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych przy uwzględnieniu obecnie "stosowanych" przez mieszkańców metod i sposobów zagospodarowywania tychże nieczystości oraz określenie jaki wpływ na środowisko ma obecnie istniejący system gromadzenia i odprowadzania nieczystości ciekłych. Wyniki przeprowadzonej analizy pokazują zatrważające dane. W 2015 roku udział ścieków dostarczonych do stacji zlewnych był znikomy i wyniósł zaledwie 4 % ogólnej liczby wszystkich nieczystości ciekłych jakie powinny trafić do stacji zlewnych - 96 % nieczystości ciekłych było usuwanych z terenów nieruchomości nielegalnie. Co więcej, ładunek zanieczyszczeń jaki został dostarczony do stacji zlewnych w 2015 roku stanowił zaledwie 15,89 %. Powyższe oznacza, iż aż 84,11 % ładunku pochodzącego z nieczystości ciekłych trafiła do środowiska bez jakiegokolwiek oczyszczenia.

Spór w sprawie sprowadza się zatem jedynie do odpowiedzi na pytanie, czy wysokość opłaty za przejęcie od właścicieli nieruchomości obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych nieczystości ciekłych została ustalona prawidłowo tj. zgodnie z art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Wskazać przy tym na początku należy, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały dokonano stosownych analiz i obliczeń w zakresie wymaganym art. 6a ust. 3 ustawy, tj. w zakresie "faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowywania nieczystości ciekłych". Z dokumentów tych wynika, że zewidencjonowano ilość nieruchomości posiadających szczelne zbiorniki wybieralne na terenie gminy i przyjęto średnią ich liczbę 1386; przyjęto średnią liczbę osób zamieszkałych na nieruchomościach – 3 osoby; przyjęto szacowaną wielkość ścieków produkowanych na osobę, korygując ilości wynikające z rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. nr 8 poz. 70) – na 2m3 na osobę oraz obliczono prognozowane koszty związane z wykonaniem tej usługi przez [...] sp. z o.o. na podstawie planu finansowo – rzeczowego tej spółki.

Ustalenia te nie budzą wątpliwości Sądu co do ich rzetelności.

Przypomnieć jeszcze raz należy, że przepis art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi, że:" Opłata, o której mowa w ust. 2, jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju nieczystości ciekłych oraz uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Wysokość opłaty jest uzależniona od faktycznych kosztów ponoszonych przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowywania nieczystości ciekłych oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości."

Pojęcie "ryczałtu" (wynagrodzenia ryczałtowego) w obowiązującym systemie prawa reguluje art. 632 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którym, jeżeli strony umówiły się o wynagrodzenie ryczałtowe, przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac. Istotą wynagrodzenia ryczałtowego jest uzgodnienie przez strony oznaczonej kwoty należnej przyjmującemu zamówienie jako ekwiwalent za wykonanie dzieła bez względu na rozmiar świadczonych prac i wartość poniesionych kosztów. W tym modelu (w odróżnieniu od kosztorysu) wartość należnego wynagrodzenia nie jest uzależniona od czynników określających przewidywany lub zrealizowany rozmiar prac (np. zestawień robót do wykonania, jednostek obmiarowych), ilość zużytego materiału ani od przyjętych cen jednostkowych lub stawek robocizny. Dalszym elementem charakterystycznym jest brak jurydycznego powiązania między uzgodnioną kwotą wynagrodzenia a możliwością przewidywania przez strony w chwili zawarcia umowy rozmiaru prac lub wartości kosztów koniecznych do wykonania dzieła. Wynagrodzenie ryczałtowe zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako świadczenie niepodlegające zmianie, co przejawia się w istotnym ograniczeniu roszczenia wykonawcy o podwyższenie wartości tego świadczenia – art. 632 § 1 k.c. (wyrok SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., III CSK 366/06, LEX nr 274211; wyrok SN z dnia 14 marca 2008 r., IV CSK 460/07, LEX nr 453070; wyrok SA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2015 r., I ACa 463/15, LEX nr 1956878). (Drapała, Przemysław. Art. 632. W: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom IV. Zobowiązania. Część szczegółowa, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2017.)

W szeroko rozumianym prawie administracyjnym, a to prawie podatkowym, pojęciem "ryczałtu" posługuje się przykładowo ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2157 z późn. zm.). Istota zryczałtowanego podatku dochodowego sprowadza się do wyłączenia przez ustawodawcę pewnego zakresu przychodów (dochodów) osiąganych przez osoby fizyczne i poddania ich pewnej uproszczonej formie opodatkowania. Stąd też w nazwie tej formy opodatkowania użyto określenia zryczałtowany podatek dochodowy, odnosząc się do istoty ryczałtu, a więc założonej z góry pewnej kwoty. Istota ryczałtu sprowadza się przy tym do tego, że nie ustala się dochodu, lecz przychód, który staje się podstawą wymiaru, do której stosuje się odpowiednią stawkę; procentową, bądź też kwoty podatku w przypadku karty podatkowej (R. Mastalski, Prawo podatkowe..., s. 478).

Z obu tych regulacji wynika, że pojęcie "ryczałtu" – czy to na gruncie prawa administracyjnego czy cywilnego – to pewna w miarę niezmienna, przewidywalna kwota, o ustalonej z góry wysokości, wyliczona bez podziału na poszczególne pozycje.

Przeciwieństwem tak rozumianego "ryczałtu" jest "kosztorys" a właściwie wynagrodzenie kosztorysowe, czyli obliczone "na podstawie zestawienia planowanych prac i przewidywanych kosztów" (art. 629 Kodeksu Cywilnego). W modelu kosztorysowym strony uzgadniają, że podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia stanowi zestawienie planowanych prac i przewidywanych kosztów ze wskazaniem określonych cen jednostkowych, stawek (np. robocizny), a niekiedy także jednostek obmiarowych. Cechą charakterystyczną tego modelu jest to, że wynagrodzenie kosztorysowe ma charakter wynikowy, jego wysokość jest zależna od rozmiaru świadczenia wykonanego przez przejmującego zamówienie (tj. nakładu pracy, ilości materiału) i zostaje wyliczona według cen i stawek przyjętych w kosztorysie (wyrok SN z dnia 30 maja 1981 r., IV CR 157/81, LEX nr 63703).

Przytoczony wyżej przepis art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zatem niejednoznaczny, gdyż posługuje się z jednej strony pojęciem opłaty ustalanej w sposób "zryczałtowany", z drugiej jednak strony opłatę tę nakazuje ustalić za pozbywanie się "określonej ilości" nieczystości; mało tego, wysokość opłaty uzależnia od poniesionych przez Gminę "faktycznych kosztów" zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowywania nieczystości ciekłych.

Innymi słowy, ustawodawca używa w jednym przepisie jednocześnie pojęć właściwych dla "wynagrodzenia ryczałtowego" jak i "kosztorysowego".

Sama sporna opłata ma też niejednorodny charakter: z jednej strony ma charakter świadczenia publicznego, obowiązkowego, poddanego egzekucji administracyjnej (art.6b ustawy), mimo to jednak ma również pewne cechy prywatnoprawne, cywilistyczne, a to dlatego że jest w pewnym sensie wynagrodzeniem za wykonywanie przez gminę na rzecz jej mieszkańców określonych usług tj. czynności opróżniania i wywożenia nieczystości ciekłych z ich nieruchomości.

W tej sytuacji, wykładnia przytoczonego przepisu nie może poprzestać na jego literalnym brzmieniu, ale winna zostać dokonana w szerszym kontekście, w tym w szczególności uwzględniając fakt, że odbierane przez gminę, a uprzednio wytworzone przez osoby zamieszkujące nieruchomości, nieczystości ciekłe, powiązane są z określoną ilością wody uprzednio zużytej na cele bytowe lub gospodarcze.

Zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.), szczegółowe zasady ochrony wód określają przepisy ustawy - Prawo wodne.

Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. W gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód.

Dalej wskazać należy na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.), zgodnie z którym "polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę powtarza również art. 7 ustawy Prawo ochrony środowiska: 1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu.

Z przepisów tych wynika, że priorytetowym celem w zakresie gospodarowania zasobami wodnym jest to, aby ta gospodarka była racjonalna, a woda nie była zużywana ponad konieczną potrzebę. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, opłata ustalona jak w zaskarżonej uchwale, tj. jako ryczałt miesięczny za odebranie nieczystości ciekłych z terenu każdego z gospodarstw posiadających zbiornik wybieralny, bez zróżnicowania jej w zależności od ilości wyprodukowanych ścieków – pozostaje w sprzeczności z przytoczonymi wyżej zasadami, gdyż nie wpływa mobilizująco na racjonalne korzystanie z wody.

Jednocześnie powodować może nadmierne obciążenie opłatami gospodarstwa jedno lub dwuosobowe, przy tym oszczędnie korzystające z wody, przy jednoczesnym finansowym preferowaniu gospodarstw wieloosobowych zużywających wodę w znacznej ilości, a tym samym produkujących więcej ścieków.

Użyte w art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sformułowanie "ryczałt" należy rozumieć w ten sposób, że w nawiązaniu do ponoszonych faktycznie przez Gminę kosztów ustalana jest jednostkowa "stawka" opłaty, która ma charakter "zryczałtowany". Te faktycznie ponoszone koszty, odmiennie niż w stosunkach cywilnoprawnych, nie dotyczą bowiem relacji uprawniony – zobowiązany i nie dotyczą tylko przedmiotu tej indywidualnej relacji. Dotyczą natomiast zadania wykonywanego przez Gminę wobec całej społeczności, w ramach kompetencji administracyjnych. Ustalona na podstawie tak szeroko rozumianych faktycznych kosztów "stawka" opłaty jest w relacji do poszczególnego zobowiązanego "ryczałtem", bo z natury rzeczy nie uwzględnia kosztów indywidualnego odbioru nieczystości z poszczególnej nieruchomości.

Innymi słowy zdaniem Sądu opłata winna być uzależniona od ilości odebranych ścieków z poszczególnej nieruchomości, przy ustaleniu "stawki" (ryczałtu) za 1 metr sześcienny odebranych ścieków. Sąd podkreśla przy tym, że nie oznacza to ustalenia stawek za odbiór jednego metra sześciennego ścieków na poziomie niskim czy też preferencyjnym. Poprzedzające podjęcie uchwały wyliczenia muszą bowiem skupić się na prognozowanej ilości odebranych ścieków, a ustalone w ten sposób opłaty muszą pokryć koszty ponoszone przez gminę z tytułu zorganizowania i funkcjonowania systemu zagospodarowywania nieczystości ciekłych.

Na koniec wskazać należy, że nie jest uzasadniony zarzuty skargi K. W. dotyczący naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisu art. 6j ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten dotyczy zupełnie innej materii tj. ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i nie miał (oraz nie mógł mieć) w sprawie zastosowania.

Nie mógł także znaleźć uzasadnienia zarzut skargi M. B. dotyczący naruszenie ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r., nr 50 poz. 331) Po pierwsze kwestie nadużywania pozycji monopolistycznej i stosowania praktyk monopolistycznych pozostają poza kognicją sadów administracyjnych. Co do natomiast samej możliwości powierzenia gminnej spółce komunalnej wykonywania zadań własnych gminy z zakresu użyteczności publicznej, Sąd podziela w całości wywody zawarte w tym zakresie w odpowiedzi na skargę.

Wobec stwierdzenia naruszenia prawa tj. art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, orzeczono w pkt. I wyroku na zasadzie art. 147 p.p.s.a. O kosztach w pkt. II i III wyroku orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone na rzecz każdego ze skarżących koszty w wysokości 300 zł składa się kwota uiszczonego wpisu.