Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 193/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej E. K. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest skarga E. K. (dalej również jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako; "Kolegium" lub w skrócie: "SKO") z dnia 28 lutego 2020 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej również jako: "organ I instancji" ) z dnia 4 grudnia 2019 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy na rzecz T. K. (dalej również jako: "inwestor"), dla inwestycji polegającej na nadbudowie garażu o taras, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...] w [...].

Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. T. K. wystąpił do Prezydenta Miasta Opola o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie garażu o taras o konstrukcji drewnianej, w [...] przy ul. [...], na działce nr a, k.m. [...], obręb [...]. We wniosku wskazał, że nadbudowa dotyczy przylegającego do budynku mieszkalnego garażu oraz podał gabaryty projektowanej zabudowy: długość 619 cm, szerokość 309 cm, wysokość 110 cm a powierzchnia zabudowy 20 m2. Inwestor załączył do wniosku kopie mapy zasadniczej w skali 1:500, ze wskazaną lokalizacją tarasu na budynku garażu oraz zaznaczonym (kolorem żółtym) terenem objętym wnioskiem, pokrywającym się z terenem działki nr a, zlokalizowanej w zwartej, jednorodzinnej zabudowie szeregowej. Załączył także rysunki elewacji garażu oraz jego przekroju pionowego, ze wskazaną nadbudową garażu.

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 4 grudnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji, stwierdzając spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej też jako ustawa.

Organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji stwierdził między innymi, że:

- jej przedmiotem jest nadbudowa garażu o taras w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na terenie działki nr a, k.m. [...], obręb [...], ul. [...],

- obiekt znajduje się w gminnej ewidencji zabytków miasta [...] i projekt budowlany podlegał będzie uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków,

- do projektu należy załączyć analizę przesłaniania sąsiednich terenów przez projektowaną zabudowę w celu stwierdzenia, czy zachowano warunki z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t.j. Dz. U. 2015 r., poz.1422 ze zm.),

- odnośnie do warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że inwestycja ma istniejący dostęp do drogi publicznej, a w projekcie budowlanym należy przewidzieć rozwiązania techniczne z zakresu odprowadzania ścieków opadowych i wód roztopowych w sposób zgodny z przepisami dotyczącymi warunków technicznych,

- w zakresie interesów osób trzecich inwestycja nie może ich pozbawić dostępu do drogi publicznej, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

- odnośnie do innych warunków i zasad zabudowy oraz zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych ustalono, że inwestycja musi spełniać wymagania Prawa budowlanego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu tak sformułowanych ustaleń zaznaczono między innymi, że oparto się na "Analizie funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu" i projekcie decyzji, z której wynikało, że w granicach obszaru rejonu ul. [...] zlokalizowana jest głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a uzupełnia ją kilka obiektów wielorodzinnych. Budynki jednorodzinne nie przekraczają dwóch kondygnacji naziemnych i pokryte są stromymi dachami dwuspadowymi. Zabudowę jednorodzinną charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Większość budynków ma dobudowane garaże. Planowana nadbudowa garażu o taras stanowić będzie uzupełnienie funkcji mieszkaniowej oraz nie wpłynie negatywnie na otoczenie.

Odwołanie od decyzji I instancji wniosły E. K. i K. K., współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości ul. [...], które w toku postępowania podnosiły, że nadbudowa spowoduje zmniejszenie nasłonecznienia ich działki ponad miarę, a użytkowanie tarasu zakłóci rekreacyjne korzystanie z działki oraz pielęgnowanie zieleni na ich działce, a także obniży wartość nieruchomości.

Decyzją z dnia 28 lutego 2020 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium powołało przepisy regulujące wydanie inwestorowi warunków zabudowy, w przypadku, gdy dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie wskazało, że w rozpatrywanym przypadku granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z przepisami, w odległości 50 m wokół działki inwestora, przy szerokości frontu działki nr a, wynoszącej ok. 6,0 m.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w obszarze analizowanym z rejonu ul. [...] w [...], występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełnia ją kilka obiektów zabudowy wielorodzinnej. Budynki jednorodzinne stanowią zabudowę szeregową, nie przekraczającą dwóch kondygnacji naziemnych i pokryte są stromymi dachami dwuspadowymi. Zabudowę tę charakteryzuje jednolity wygląd i gabaryty. Większość z nich posiada dobudowane garaże, głównie w granicach działek, co potwierdza analiza akt. W konsekwencji Kolegium uznało, że ze względu na charakter inwestycji, nie jest wymagane ustalenie: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ponieważ parametry te można odnieść jedynie do budynku mieszkalnego zlokalizowanego od frontu działki, tzn. od strony ulicy [...], nie będącego przedmiotem nadbudowy. Następnie podkreśliło, że wniosek dotyczy nadbudowy garażu, przylegającego do tego budynku, na jego zapleczu, a wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz geometria dachu (nadal płaski) pozostają bez zmian, stąd niedokonano ustaleń w tym zakresie. Ustalenia można było sprowadzić jedynie do podania wysokości nadbudowy garażu, co też uczyniono w zaskarżonej decyzji, przy czym ustalenie wysokości nadbudowy, nie oznacza ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, o czym mowa w rozporządzeniu, regulującym zasady ustalania tego parametru.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja I instancji, nie narusza prawa a inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy oraz wymogi formalne art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy.

SKO odnosząc się do zarzutów E. K. i K. K. zawartych w odwołaniu i piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. podniosło, że będą one przedmiotem badania w postępowaniu o pozwolenie na budowę, prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Na decyzję SKO w Opolu skargę wniosła E. K. podkreślając, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy można wydać przy łącznym spełnieniu pięciu warunków w tym spełnieniu tzw. zasady "dobrego sąsiedztwa", z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej. W jej ocenie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji została sporządzona niezgodnie z prawdą i w sposób nieuwzględniający stanu rzeczywistego, uwidocznionego np. na zdjęciach załączonych do skargi. Analiza ta ogranicza się wyłącznie do elewacji frontowej. Podkreśliła, że błędnie wskazano w analizie na zabudowę jednorodzinną szeregową dwukondygnacyjną, podczas gdy w otoczeniu miejsca, gdzie ma nastąpić budowa znajduje się budynek z trzema kondygnacjami. W ocenie skarżącej proponowana zabudowa jest chaotyczna, wątpliwa estetycznie i pozbawiona nadzoru konserwatora zabytków. Następnie wskazała, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż działka sąsiednia nr b należy do A w [...] i jest ciągiem pieszym dla mieszkańców osiedla, bez udokumentowanego prawa do służebności przejazdu dla wnioskodawcy. Na kopii mapy zasadniczej nie jest zaznaczony zjazd na teren działki nr a. Ta okoliczność poddaje w wątpliwość tezę, iż wskazany obiekt, na którym ma zostać wykonany taras, jest garażem skoro nie posiada wjazdu oraz połączenia z drogą publiczną. Podkreśliła, że w jej ocenie organy nie dołożyły wymaganej staranności w ustaleniu wysokości górnej krawędzi elewacji budynku garażu, który nie jest zintegrowany z bryłą mieszkalną. Według skarżącej opracowujący analizę i organ winni uwzględnić wysokości sąsiadujących obiektów o podobnej funkcji. Dalej E. K. podkreśliła, że na sąsiednich działkach nie ma garaży z tarasami, a część z nich jest jedynie budynkami gospodarczymi użytkowanymi, jako garaże bez dostępu do drogi publicznej. Ponadto nadbudowanie tarasu o konstrukcji drewnianej w granicy nie jest zgodne z przepisami przeciwpożarowymi. Realizacja tej inwestycji wymagać będzie wykonania w granicy ściany oddzielenia pożarowego, która dodatkowo podwyższa wysokość obiektu.

W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, że przepisy, które przytoczyła skarżąca nie regulują zasad ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji budynków, znajdujących się na zapleczu wyższych obiektów, usytuowanych od frontu działki. Ponadto sprawa nie dotyczy budowy garażu, stąd też rozważanie, czy istniejący garaż posiada dostęp do drogi publicznej jest niecelowe. Dalej Kolegium podkreśliło, że kwestie związane z przepisami przeciwpożarowymi nie są przedmiotem prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz postępowania o pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie : "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Sprawa nie została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., o co wnosił organ i inwestor, gdyż E. K. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

II. Odnośnie do ogólnych zasad postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem materialnoprawną podstawę jej wydania stanowiły przepisy powołanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej nadal "ustawy" i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie" a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych (...) w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

Ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 i następne ustawy określają z kolei przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stosownie do art. 64 ust. 1 ustawy przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli taką zgodność stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję uwzględniającą wniosek. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi też informację o charakterze urzędowym jaki obiekt budowlany i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować nie naruszając przepisów prawa. Decyzja ta określa dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego nie tylko z punktu widzenia przepisów prawa ale też wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

III. Odnośnie do stron postępowania wszczętego wnioskiem inwestora.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania oprzeć na przepisach prawa materialnego. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej do bycia stroną w sprawie administracyjnej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd zgodnie, z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wyjątkowo mogą nimi być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie taras wykonany ma zostać na budynku garażowym, znajdującym się na działce nr a. Nie ulega zatem wątpliwości, że stronami postępowania są co najmniej właściciele (użytkownicy wieczyści) graniczących z nią działek nr b, nr c, nr d oraz nr e.

Z załączonych do akt administracyjnych wypisów z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej nr a jest T. K., natomiast działek sąsiednich: działki nr c – K. P., działki nr e Gmina [...], w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], z kolei działka nr d stanowi współwłasność Z. K., E. K. i K. K., i wreszcie działka nr b stanowi współwłasność A w [...] i właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. [...], [...], [...], [...] i [...].

Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), dalej w skrócie: "u.d.p.", w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Ustawodawca wyposażył jednak zarządcę dróg powiatowych, a także zarządców innych kategorii dróg, w uprawnienie do wykonywania swoich obowiązków poprzez jednostki organizacyjne będące zarządem drogi, utworzone przez odpowiedni organ stanowiący samorządu. W przypadku, gdy rada powiatu utworzyła jednostkę organizacyjną, zadania zarządu drogi wykonuje tylko ta jednostka. Kwestie dotyczące charakteru władania, to jest tytułu prawnego do gruntu, uregulowane zostały w art. 22 u.d.p., z którego wynika, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Trwały zarząd jest instytucją unormowaną w przepisach art. 43 - art. 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.).

Odnosząc powyższe regulacje do niniejszego postępowania stwierdzić należy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu zarządcę działki nr e tj. Miejski Zarząd Dróg w [...]. Działka ta graniczy z terenem objętym inwestycją.

Odnośnie do działki b zabudowanej wielorodzinnym spółdzielczym budynkiem mieszkalnym zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1465), dalej w skrócie: "u.s.m.", w zakresie nieuregulowanym w ustawie do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, a zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 ze zm.), dalej w skrócie: "u.w.l.", z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26 u.w.l. Przepisów tej ustawy o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie sformułowano pogląd, że stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wspólną jest, co do zasady, wspólnota mieszkaniowa, którą z kolei reprezentuje na zewnątrz (czyli również wobec organów administracji publicznej) zarząd (art. 21 ust. 1 u.w.l.) lub zarządca (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Sądowi w składzie orzekającym znana jest linia orzecznicza, która przyjmuje, także odrębną legitymację czynną członka wspólnoty i wyjątkowo, może być on uznany za stronę, a to w razie wykazania przez tegoż członka wspólnoty, że posiada on odrębny, a zwłaszcza rozbieżny ze wspólnotą interes prawny (por. np. wyroki NSA z dnia: 10 lutego 2017 r., II OSK 1346/15, 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15; z 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 21 października 2015 r., II OSK 3064/14; 4 marca 2011 r., II OSK 419/10, dostępne w CBOSA na stronach internetowych NSA pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, tak jak wszystkie niżej wymienione orzeczenia). Kwestia reprezentacji spółdzielni mieszkaniowej nie jest jednoznaczna w sytuacji, gdy właściciele wyodrębnionych lokali nie są jej członkami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1443/18).

W niniejszej sprawie działka nr b, która sąsiaduje z działką objętą inwestycją, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym znajdują się lokale mieszkalne, stanowiące odrębną własność.

W związku z powyższym ponownie rozpatrując wniosek inwestora organ I instancji winien wyjaśnić, czy A występuje w niniejszej sprawie w charakterze strony, zarówno we własnym imieniu, jak też występując w imieniu właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, w tym również nie będących członkami tej A. Z akt sprawy wynika, że okoliczność ta nie była przedmiotem analizy organów obu instancji.

Sąd administracyjny z jednej strony kontroluje decyzję na podstawie akt sprawy przedłożonych ze skargą w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. na datę wydania zaskarżonego aktu ale z drugiej strony z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi rozstrzyga w granicach danej sprawy. W granicach sprawy Sąd dostrzegł brak jednoznacznego wyjaśnienia przez organy obu instancji kwestii reprezentacji A oraz właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności i będących jednocześnie współwłaścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ewidencyjnym b.

IV. Odnośnie do przedmiotu postępowania.

Po rozstrzygnięciu kręgu stron postępowania organy orzekające wyjaśnią w granicach sprawy jej przedmiot. Wątpliwości Sądu budzą bowiem okoliczności wynikające z analizy i projektu decyzji oraz załączonych do analizy zdjęć (k – 43 akt administracyjnych). W momencie sporządzenia tych dokumentów ( data nieznana, bo ani analiza, ani projekt decyzji nie zawierają jej) na dachu garażu inwestora widoczne jest prowadzenie robót budowlanych. Dokumentacja zdjęciowa nie pozwala jednak na dokonanie jednoznacznej oceny, jaki jest ich charakter np. przebudowa dachu, remont a może wykonywane roboty były związane już z realizacją tarasu, a interwencje skarżącej doprowadziły do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia budowlanego. Wymaga ponadto ustaleń stan prawny garażu, gdyż skarżąca kwestionuje charakter tego obiektu między innym z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, a idąc dalej, brak zjazdu na działkę inwestora. Istotnie – jak zarzuca skarżąca - złożona do akt kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (k - 8) nie zawiera oznaczenia zjazdu z terenu działki b na działkę a. Zresztą nie mają takich oznaczeń także pozostałe działki po parzystej stronie ulicy [...] przyległe na zapleczu do terenu działki b, a większość z nich ma obiekty oznaczone symbolem "t1" czyli garaż. Po przeciwnej stronie ulicy [...] zjazdy są wyrażnie oznaczone np. dla nieruchomości o nr f, g, h i i, na których są garaże.

Skarżąca kwestionuje zamiar inwestycyjny twierdząc, że garaż stanowi odrębną bryłę od budynku mieszkalnego i tak też jest w stosunku do nadbudowy garażu .

Analiza funkcji i cech nowej zabudowy wymagać będzie w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia ustaleń, czy na działkach w obszarze analizowanym są garaże z tarasem jako odrębne obiekty budowlane, czy też są tarasy połączone z pomieszczeniami mieszkalnymi. Tymczasem do powołanej już "Analizy funkcji i cech zabudowy", (bez daty, k – 45) załączono tylko zdjęcia terenu inwestycji. Ale i one wskazują, że już na działce sąsiedniej c są – wbrew zapisom analizy - trzy kondygnacje mieszkalne, ale także przebudowywany jest dach garażu, na którym wykonano mur.

W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w ramach postępowania legalizacyjnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma bowiem jak już wyżej wskazano, charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja ta określa parametry przyszłej inwestycji, w takim zakresie w jakim przewiduje to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Co do zasady nie jest możliwe żądanie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku realizacji. W odniesieniu do obiektu będącego w budowie lub wybudowanego, inwestor posiada taką możliwość, niemniej jest ona związana z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Podobne stanowisko przyjęto w wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 615/19), w którym podkreślono, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie, co do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W orzeczeniu tym przytoczono również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, w którym podkreślono, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej częściowo lub całkowicie, w tzw. zwykłym trybie. Rozróżnienia wymaga zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego powstać legalnie lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 ustawy) od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej (art. 48 Prawa budowlanego). Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje ten pogląd.

V. Sąd zdaje sobie sprawę ze specyfiki inwestycji polegającej na budowie tarasu na garażu usytuowanym na zapleczu budynku mieszkalnego w końcowej części działki, w zabudowie szeregowej mieszkaniowej. Specyficzne jest w konsekwencji postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy takiej inwestycji. Z jednej strony mamy w obrębie obszaru analizowanego do czynienia z jednolitą, zwartą, zabudową szeregową mieszkaniową jednorodzinną, powstałą na początku XX wieku, na małych działkach o powierzchni do 200 m2, w której pierwotnie nie występowały – co zrozumiałe – obiekty o funkcji: garaże. Przy tym w pierwotnej zabudowie funkcje gospodarcze stanowiły bliźniacze części budynków, będące przedłużeniem części stricte mieszkalnych, skierowane w stronę zaplecza działek, ze schodami zewnętrznymi stanowiącymi komunikację do ogrodu ( widoczne to jest do tej pory w domach o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] przy ul. [...]). Z drugiej strony zaś te części "gospodarcze" z czasem stanowiły przedmiot nadbudowy, rozbudowy, przebudowy na cele mieszkalne (tak jak widoczne na zdjęciach obiekty na działkach ul. [...] i [...] zmieniające kształt zabudowań na zapleczu budynków mieszkalnych, w odróżnieniu od niezmienionych "części gospodarczych" zabudowań na sąsiadujących z nimi działkach ul. [...] i [...]). Poza tym dobudowywano do nich dodatkowo garaże ( tak np. na działkach ul. [...], [...], [...], [...] oraz [...], [...], [...]), co wynika wprost z kopii mapy zasadniczej obszaru analizowanego.

Ponadto pierwotnie jednolita i systematyczna zabudowa szeregowa w latach powojennych, zwłaszcza w okresie PRL, doznała (w obszarze, który w sprawie podlega analizie funkcji i cech zabudowy) wyłomów nieusprawiedliwionych urbanistycznie i architektonicznie, przez dobudowanie bloków mieszkalnych wielorodzinnych o III i V kondygnacjach, nijak się mających do zabudowy zastanej. W tamtym czasie obowiązywał jednak prymat potrzeb mieszkaniowych nad ładem przestrzennym.

VI. Rozstrzygając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę brzmienie art. 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyważą konkurencję potrzeb interesu publicznego w należytym kształtowaniu przestrzeni z interesem indywidualnym wnioskodawcy wywodzonym z prawa własności nieruchomości.

Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

W niniejszej sprawie sporządzona analiza tekstowa jest bardzo lakoniczna i nie odnosi się do załącznika graficznego, z którego wynika, że zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana przy ul. [...], jest uzupełniona o bardzo zróżnicowane obiekty budowlane (garaże, budynki gospodarcze i inne obiekty budowlane, oznaczenie " t", "i"). Praktycznie każda z działek zakreślona w obszarze analizowanym ma (poza jednolitą od strony ulicy częścią mieszkalną) zabudowę o innych gabarytach, a niektóre z nich w istotny sposób mają zmienioną konstrukcję dachu od zaplecza, w stosunku do zabudowy sąsiedniej. Dodatkowo działki są bardzo wąskie, przez co realizacja nowej zabudowy może potencjalnie ograniczać możliwość korzystania z sąsiedniej zabudowy na cele mieszkaniowe.

Dla oceny, czy inwestycja spełnia warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy niezbędne jest ustalenie rodzaju inwestycji, bowiem dopiero na tej podstawie możliwa jest prawidłowo przeprowadzona analiza oceniająca sąsiednią zabudowę.

Po ustaleniu, czy roboty, które realizowano na dachu garażu, w momencie wykonania analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania, były związane z wykonaniem tarasu czy też nie, konieczne będzie wyjaśnienie czy sam garaż jest obiektem legalnym z zapewnionym dostępem do drogi publicznej. Wykluczenia wymaga sytuacja, w której inwestor rozpoczyna procedurę ustalenia warunków zabudowy w obiekcie zrealizowanym w sposób samowolny (vide: też oświadczenia inwestora, k - 56 akt administracyjnych, co do legalności obiektu potwierdzonej przez Sąd administracyjny, prawdopodobnie NSA OZ we Wrocławiu, oraz przeczące temu oświadczenie skarżącej, k – 105 akt sądowych).

W konsekwencji, w ocenie sądu, orzekające w sprawie organy naruszyły także przepisy art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. o postępowaniu dowodowym, bowiem wydane w sprawie decyzje oparte zostały na niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, co przełożyło się na brak wyczerpujących ustaleń, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organy przepisów Prawa budowlanego, które – co do zasady - mają zastosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Także zachowanie wymogów przeciwpożarowych jest badane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej organ ustalający warunki zabudowy nie może nie zauważyć , że budowa ( nadbudowa) obiektu w granicy wymaga wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a to oczywiście zmieni podane gabaryty inwestycji w zakresie wysokości (por. zapisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Dział VI, "Bezpieczeństwo pożarowe", § 226 i nast.).

Mając powyższe na uwadze na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.