Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 217/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7 § 2 i 3, art. 18, art. 119 § 1, art. 121, art. 122 § 2, art. 125
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 22 § 1
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 7, art. 23, art. 77 § 1, art. 107, art. 124 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. II SA/Po 217/13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 roku sprawy ze skargi B. Sp. z o.o z siedzibą w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz skarżącego kwotę 340,- zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. (dalej jako: "Inspektor Pracy"), działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm. – dalej jako "u.p.e.a."), nałożył na B Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "Spółka") grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł., wzywając jednocześnie Spółkę do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia na wskazany rachunek bankowy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z pouczeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona przymusowo ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt 1). Spółka została również wezwana do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2012 r. nr rej. [...] wystawionym przez Inspektora Pracy w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że Spółka nie wykonała podlegających wykonaniu decyzji Inspektora Pracy wskazanych w punktach:

- nr 1 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...],

- nr 1-3 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...],

- nr 1 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...].

Wskazano, iż ww. decyzje nakazywały niezwłoczne wypłacenie:

- 73 pracownikom należnych odpraw z tytułu rozwiązania umów o pracę z przyczyn niedotyczących pracowników w łącznej kwocie [...] zł (decyzja nr 1 nakazu nr rej. [...]),

- 64 byłym pracownikom należnego wynagrodzenia za pracę w lutym i marcu 2012 r. w łącznej kwocie [...] zł (decyzja nr 1 nakazu nr rej. [...]),

- 54 pracownikom należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w łącznej kwocie [...] zł (decyzja nr 2 nakazu nr rej. [...]),

- 20 aktualnie zatrudnionym pracownikom należnego wynagrodzenia za pracę w lutym i marcu 2012 r. w łącznej kwocie [...] zł (decyzja nr 3 nakazu nr rej. [...]),

- 53 pracownikom należności z tytułu podróży służbowej w łącznej kwocie [...] zł (decyzja nr 1 nakazu nr rej. [...]).

Inspektor Pracy zaznaczył, że łączna kwota świadczeń należnych pracownikom wynosi [...] zł. Inspektor podkreślił, iż realizacja obowiązku niezwłocznego wypłacenia świadczeń służy zapewnieniu pracownikom prawa do wynagrodzenia za wykonaną pracę. Podniesiono, że Spółka nie wykonała decyzji wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2012 r., nr rej. [...], pomimo wcześniejszego doręczenia jej upomnienia z dnia [...] czerwca 2012 r., nr rej. [...], co świadczy o tym, że od pół roku decyzje te pozostają niewykonane przez Spółkę.

W uzasadnieniu postanowienia podniesiono również, że zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia nakładana na Spółkę nie mogła przekroczyć kwoty 50.000,00 zł. Biorąc powyższe pod uwagę, jak również fakt, iż realizacja decyzji jest niezbędna dla zapewnienia pracownikom należnego im wynagrodzenia za pracę, wskazany wyżej okres niewykonania decyzji przez Spółkę, wielkość niewypłaconych świadczeń ze stosunku pracy, a także okoliczność, że zapewnienie zatrudnionym pracownikom wynagrodzenia za wykonaną pracę należy do podstawowych obowiązków pracodawcy, a świadczenia ze stosunku pracy stanowią najczęściej jedyne źródło utrzymania pracowników i ich rodzin – Inspektor Pracy określił wysokość grzywny w celu przymuszenia w niniejszej sprawie na 30.000,00 zł.

Organ zaznaczył, iż w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożona grzywna może być, zgodnie z przepisami u.p.e.a., umorzona lub zwrócona. Oznacza to, że w przypadku wykonania decyzji określonych w punktach nr 1 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...], nr 1-3 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...] oraz nr 1 nakazu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr rej. [...] Spółka może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie nałożonej grzywny w trybie art. 125 u.p.e.a.

Na powyższe postanowienie Spółka wniosła w dniu 22 listopada 2012 r. zażalenie, w którym wystąpiła o odstąpienie od ukarania grzywną w wysokości 30.000,00 zł. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że przyczyną zaprzestania wypłaty wynagrodzeń pracownikom od lutego 2012 r. była niezawiniona przez Spółkę utrata płynności finansowej, która w konsekwencji doprowadziła do stanu upadłościowego. Z kolei stan upadłościowy został spowodowany przyczynami niezależnymi od spółki, w szczególności złą sytuacją w branży budowlanej oraz znacznym spadkiem ilości zleceń związanym ze zmniejszeniem liczby inwestycji na rynku i ogólnym kryzysem gospodarczym. Nadzieję na wyjście z impasu dało Spółce zawarcie dużego kontraktu drogowego związanego z realizacją trasy [...] na zasadach podwykonawstwa. Tymczasem, w wyniku upadłości głównych wykonawców trasy [...], spółka generalnego wykonawcy przestała istnieć, co spowodowało zatrzymanie robót, zaprzestanie płatności oraz rozwiązanie umowy, która dawała wcześniej szansę na wyjście z impasu. Wskazano, że wzrost kosztów materiałów budowlanych oraz skokowy wzrost cen paliwa i olejów dodatkowo obniżyły rentowność Spółki, która w dniu 2 marca 2012 r. złożyła w Sądzie Rejonowym [...] w P. wniosek o ogłoszenie upadłości z możliwością zawarcia układu, który z kolei miał na celu przesunięcie w czasie wywiązania się z przyjętych przez Spółkę zobowiązań.

W zażaleniu podniesiono, iż z uwagi na powyższe trudności Spółka była zmuszona do przekształcenia wniosku o upadłość układową w upadłość likwidacyjną. Jednakże ostatnie wyegzekwowane od dłużników własnych środki przeznaczono w całości na zaspokojenie roszczeń pracowniczych. Spółka podkreśliła, że zaległości pracownicze zostałyby spłacone, gdyby Inspektor Pracy będący w posiadaniu dokumentacji wystarczającej do wniesienia pozwów w postępowaniu nakazowym – wniósł je w tym trybie, skutkiem czego sąd pracy wydałby nakazy zapłaty w postępowaniu nakazowym, które są natychmiast wykonalne. Tak się jednak nie stało. Spółka podniosła, że w oczekiwaniu na uprawomocnienie się nakazów zapłaty w postępowaniu upominawczym komornik, który był w posiadaniu wniosków egzekucyjnych bez klauzul wykonalności, zmuszony był dokonać wypłaty wyegzekwowanych od Spółki kwot innych wierzycielom. W zażaleniu podkreślono, iż przez cały okres kilkuletniej działalności, aż do stycznia 2012 r., Spółka terminowo i w całości wypłacała należne pracownikom wynagrodzenia.

Spółka podniosła, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w tym przypadku nie odniesie zamierzonego skutku. Zajęty w toku postępowań egzekucyjnych pozostały majątek Spółki, który nie wystarczy na pokrycie wszystkich długów, zostanie podzielony zgodnie z pierwszeństwem zaspokojenia przewidzianym w prawie. W przypadku utrzymania nałożonej grzywny, wyegzekwowana kwota może jedynie umniejszyć szansę na zaspokojenie roszczeń pracowniczych. Spółka podkreśliła również, iż organ nakładający grzywnę nie wyjaśnił przesłanek, którymi kierował się przy jej ustaleniu, a samo stwierdzenie, że grzywna nie może przekroczyć 50.000,00 zł, nie stanowi wystarczającego wyjaśnienia stanowiska organu. Ponadto Spółka aktualnie nie dysponuje żadnymi niezajętymi środkami finansowymi ani majątkiem, który zarząd Spółki mógłby spieniężyć w celu zaspokojenia roszczeń pracowniczych bądź zapłaty grzywny, a fakt nałożenia grzywny w żaden sposób nie zmienia tego stanu rzeczy.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr rej [...] Okręgowy Inspektor Pracy w P. (dalej jako: "Okręgowy Inspektor Pracy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że nawet w sytuacji, gdy pracodawca znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, pracownicy nie powinni ponosić ujemnych konsekwencji z tego tytułu. Zgodnie bowiem z art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks Pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z późn. zm.) pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej, a więc uzasadnianie niewypłacenia pracownikom należnego wynagrodzenia za pracę, a tym samym niewykonanie ostatecznej decyzji Inspektora Pracy nakazującej wypłatę tychże świadczeń, brakiem pozytywnych wyników finansowych jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa pracy.

W uzasadnieniu wskazano ponadto, iż celem zastosowanego środka egzekucyjnego w postaci nałożenia grzywny jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z tego względu organ egzekucyjny powinien zastosować wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, aby wykonanie egzekwowanego nakazu było dla zobowiązanego bardziej opłacalne, niż zapłacenie grzywny w celu przymuszenia. Organ wskazał, iż skoro egzekwowana decyzja nakłada na zobowiązaną Spółkę obowiązek niezwłocznego wypłacenia wskazanym w decyzji pracownikom należnych świadczeń ze stosunku pracy w łącznej kwocie [...] zł, to grzywna w wysokości 30.000,00 zł jest grzywną, którą należy uznać za środek egzekucyjny zastosowany zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności. Podniesiono ponadto, iż w przedmiotowej sprawie określenie wysokości grzywny w niższej kwocie pozbawiłoby zastosowany środek egzekucyjny jego podstawowego celu. W konsekwencji zastosowany środek nie byłby wystarczająco dolegliwy, aby doprowadzić do realizacji obowiązku określonego w egzekwowanym nakazie Inspektora Pracy. W świetle powyższych rozważań Okręgowy Inspektor Pracy nie podzielił stanowiska, iż organ egzekucyjny określając wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł nie wyważył jej odpowiednio, stosownie do okoliczności sprawy, a także naruszył zasadę racjonalnego działania czy zasadę niezbędności.

Okręgowy Inspektor Pracy pokreślił również zasadę przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż nie można z treści art. 121 u.p.e.a. wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia sytuacją osobistą czy możliwościami finansowymi zobowiązanego. Grzywna ta nie ma bowiem charakteru kary i jej zastosowanie nie zmierza do ukarania zobowiązanego, lecz do przymuszenia go do realizacji egzekwowanego obowiązku. Z tego względu okoliczności przytoczone przez Spółkę w zażaleniu, a związane z jej sytuacją finansową, nie mogą stanowić dla organu II instancji podstaw do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Odnośnie do złożenia przez Spółkę wniosku o ogłoszenie upadłości z likwidacją majątku wyjaśniono, że nawet ogłoszenie upadłości dłużnika, a następnie uprawomocnienie się postanowienia o ogłoszeniu jego upadłości, nie wywołuje bezpośrednich skutków w zakresie postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, gdyż egzekwują one obowiązki o charakterze niepieniężnym, które nie podlegają zgłoszeniu do masy upadłości.

W dniu 25 stycznia 2013 r. B Sp. z o.o. w P. wniosła do tut. Sądu skargę na powyższe postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2012 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady racjonalnego działania organu i zasady niezbędności, art. 107 § 2 i 3 i art. 23 k.p.a. oraz art. 122 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 1, 3 i 5 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia decyzji, a także naruszenie art. 125 § 1 u.p.e.a. poprzez pominięcie okoliczności sprawy, które uniemożliwiają skarżącemu dobrowolne wykonanie zobowiązania określonego w tytule wykonawczym. Równocześnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Inspektora Pracy oraz o odstąpienie od ukarania grzywną nałożoną w celu przymuszenia do wykonania decyzji dotyczącej obowiązku wypłaty pracownikom zaległych wynagrodzeń.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty, które Spółka zawarła wcześniej w zażaleniu na postanowienie Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2012 r. Wskazano również, iż w sytuacji w jakiej znajduje się Spółka, grzywna stanowi dotkliwą sankcję nałożoną na nią przez organ, która nie doprowadzi do przymuszenia Spółki, aby zaspokoić pracownicze roszczenia. Nie dysponuje ona bowiem aktualnie żadnymi nie zajętymi środkami finansowymi, które mogłaby zadysponować w celu zaspokojenia roszczeń pracowniczych. Spółka podniosła, że jej pierwszy wniosek o upadłość został przez sąd odrzucony z powodu braku środków na jej prowadzenie. W dniu 20 grudnia 2012 r. Spółka złożyła jednak kolejny wniosek o ogłoszenie upadłości. W tym wniosku wykazano, iż posiada ona należności od kontrahentów w łącznej kwocie [...] zł w tym około [...] zł przed terminem wymagalności, szacowane jako ściągalne, stanowiące przedmiot zajęć komorniczych. Zdaniem Spółki przychody ze sprzedaży tych należności, nawet przy uwzględnieniu dyskonta, powinny wystarczyć nie tylko na skuteczne przeprowadzenie postępowania upadłościowego, ale również na spłatę choćby części długów, w tym uprzywilejowanych zobowiązań wobec pracowników. Jednakże nałożenie grzywny na Spółkę pomniejszy jej majątek, z którego mają być zaspokojone zaległości wobec pracowników.

W skardze wskazano ponadto na całkowitą dowolność organów w ustalaniu wysokości nałożonej grzywny. Zdaniem Spółki, jedynym uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wysokości grzywny nie może być argument, że grzywna mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawę. Nałożenie przez organ grzywny w wysokości 30.000,00 zł bez wyjaśnienia przesłanek, jakimi organ się kierował, odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego, przyczyn i okoliczności, które doprowadziły do zadłużenia spółki – przeczą obowiązującej zasadzie racjonalnego działania organu i zasadzie niezbędności. Do skargi dołączono wniosek dłużnika o ogłoszenie upadłości, skierowany do właściwego sądu rejonowego.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W uzasadnieniu podkreślono raz jeszcze, że pracownicy w żadnym wypadku nie mogą ponosić ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy organ egzekucyjny wyznaczył wysokość grzywny w myśl wskazanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zasad racjonalnego działania i niezbędności. Zaznaczono również, że świadczenia należne ze stosunku pracy stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników i ich rodzin, wobec czego Inspektor Pracy prawidłowo nałożył na zobowiązaną Spółkę grzywnę w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku ciążącego na pracodawcy, a polegającego na wypłacie pracownikom zaległych pensji i świadczeń.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 lipca 2013 r. stawił się pełnomocnik Spółki, który w pełni podtrzymał skargę, wnosząc i wywodząc jak w jej uzasadnieniu oraz dodatkowo wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli tut. Sądu jest ostateczne postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P., utrzymujące w mocy postanowienie o wymierzeniu skarżącej Spółce na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym w zakresie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekwowany obowiązek wynika z wydanych przez Inspektora Pracy nakazów z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr rej. [...], nr rej. [...] oraz nr rej. [...], zobowiązujących Spółkę jako pracodawcę do wypłacenia jej pracownikom określonych w nakazach należności.

Z brzmienia powołanego wyżej art. 119 § 1 u.p.e.a. ("grzywnę (...) nakłada się") wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (art. 1 u.p.e.a.). Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, kiedy organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego. Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia, nakładanej przez organ egzekucyjny, określone zostały w art. 121 § 2-5 u.p.e.a. Zgodnie z treścią art. 121 § 2, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji, wysokość nałożonej grzywny nie mogła przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej – kwoty 50.000 zł.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych wysokość grzywny powinna zależeć od "uzasadnionego uznania" organu egzekucyjnego, który nakładając ją powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności, mając na uwadze okoliczności konkretnej sprawy. Innymi słowy organ ma wykazać, że nakładając grzywnę działał racjonalnie, to znaczy, że zastosował wobec zobowiązanego grzywnę w takiej wysokości, która w warunkach tej sprawy jest niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt I OSK 530/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. wskazuje, jakie elementy powinno zawierać postanowienie o nałożeniu grzywny. Nie jest to jednak wyliczenie wyczerpujące, bowiem odpowiednie zastosowanie znajdzie tu także art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. W sytuacji zatem kiedy ustawodawca uznaniu organu pozostawił ustalenie wysokości grzywny, ograniczając ją jedynie górną granicą, to aby nie narazić się na zarzut dowolności organ musi wykazać, że nałożona na zobowiązanego grzywna w takiej a nie innej wysokości, jest w warunkach rozpoznawanej sprawy niezbędna do przymuszenia go do wykonania ciążącego na nim obowiązku.

Wykazanie, że nałożona na zobowiązanego grzywna jest odpowiednia ma miejsce w uzasadnieniu postanowienia o jej nałożeniu. W niniejszej sprawie organ II instancji nie przedstawił, czym kierował się utrzymując w mocy postanowienie Inspektora Pracy o wymierzeniu Spółce grzywny w celu przymuszenia w kwocie 30.000,00 zł, w sytuacji, gdy w zażaleniu na to postanowienie Spółka przedstawiła okoliczności nakazujące rozważać możliwość sprostania temu obowiązkowi. Co prawda z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, to jednak należy stwierdzić, że nie zwalnia to z obowiązku wykazania (uzasadnienia), że grzywna ustalona w takiej wysokości jest niezbędna do tego, aby w tym przypadku spełniła swój podstawowy cel, czyli przymusiła zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Skoro w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego, to organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia powinien przytoczyć ustalenia faktyczne sprawy wskazujące, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu.

Inspektor Pracy jako organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien zatem mieć na uwadze nie tylko treść wydanego przez siebie nakazu, ale także wszystkie okoliczności, które przesądziły o przyjęciu takiej, a nie innej kwoty grzywny. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wynika to wprost z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków egzekucyjnych - środek lub środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Bezsporne jest, że o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja finansowa zobowiązanego podmiotu, aczkolwiek w przedmiotowej sprawie to właśnie sytuacja finansowa skarżącej Spółki nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego.

Postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, stosownie do treści art. 7 k.p.a., tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Takim niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest zarówno stan finansowy zobowiązanego, jak i stan prawny w jakim Spółka znalazła się w związku z wnioskiem o ogłoszenie upadłości. Brak dokładnego wyjaśnienia tej sytuacji uzasadnia zarzut naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżąca Spółka wskazała, że z uwagi na trudności finansowe była zmuszona do przekształcenia wniosku o upadłość układową w upadłość likwidacyjną. Okręgowy Inspektor Pracy, podtrzymując postanowienie Inspektora Pracy o nałożeniu na Spółkę grzywny w wysokości 30.000,00 zł nie odniósł się jednak w żaden sposób do powyższego faktu. Odnośnie do sytuacji finansowej skarżącej Spółki, w uzasadnieniu postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy podkreślono jedynie, że okoliczności przytoczone przez Spółkę w zażaleniu, a związane z jej sytuacją finansową, nie mogą stanowić dla organu II instancji podstaw do uchylenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Stanowiska tego Sąd nie podziela.

Należy bowiem wskazać, że aktualna na dzień wydania obu postanowień sytuacja B Sp. z o.o. w P. nie powinna pozostawać bez wpływu na działania Inspekcji Pracy, w tym Okręgowego Inspektora Pracy jako organu rozpatrującego sprawę w trybie odwoławczym. Obowiązkiem tego ostatniego organu było bowiem rozważenie możliwości oraz celowości zastosowania środka egzekucyjnego jakim jest grzywna nałożona przez organ I instancji. Organ zobowiązany był zweryfikować podnoszone w zażaleniu argumenty odnośnie prowadzonego postępowania upadłościowego. Należy bowiem mieć na uwadze, że w świetle art. 36 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tj. Dz.U. 2012 poz. 112) jeżeli wniosek o ogłoszenie upadłości złożył dłużnik, sąd z urzędu dokonuje zabezpieczenia majątku dłużnika, orzekając w przedmiocie zabezpieczenia niezwłocznie. Zabezpieczenie majątku ma miejsce w interesie wszystkich wierzycieli, którzy staną się uczestnikami postępowania upadłościowego. Tym samym w sytuacji, gdyby okazało się, że postępowanie upadłościowe jest w toku i zostało wydane postanowienie zabezpieczające, okoliczność ta nie pozostawałaby bez wpływu na wynik postępowania prowadzonego w związku z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Grzywna z art. 119 u.p.e.a. jest bowiem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. W opisanej sytuacji nałożona przez organ grzywna nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca Spółka, wobec toczącego się względem niej postępowania upadłościowego oraz zajęcia rachunków bankowych przez komornika, nie ma realnego wpływu na wywiązanie się z ciążących na niej zobowiązań.

Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że skarżąca Spółka przez cały okres działalności starała się utrzymać miejsca pracy i regularnie wypłacać pracownikom stosowne wynagrodzenia. W pierwszym kwartale 2012 r. nastąpiło jednak znaczne załamanie finansów Spółki, co następnie spowodowało powstanie zobowiązań wobec pracowników. W skardze podniesiono również, że ostatnie z wyegzekwowanych od dłużników własnych środki finansowe Spółka przeznaczyła w całości na zaspokojenie roszczeń pracowniczych. Organ II instancji nie rozważył jednak powyższych argumentów uznając, że grzywnę zastosowano zgodnie z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności.

Obowiązek pełnego i wyczerpującego uzasadnienia wynika dla organu z art. 77 § 1 w zw. z art. 144 i 140 k.p.a. Jak podkreślono wcześniej, ustawodawca określa maksymalną granicę grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując jednak dolnej granicy tego środka. Takie uregulowanie należy zdaniem Sądu rozpatrywać w kontekście ujętej w art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zatem podkreślić należy, że w tym przypadku organ miał dużą swobodę działania w dostosowaniu wysokości grzywny do kondycji finansowej spółki, okoliczności zajęcia jej majątku przez komornika i wysokości nałożonych obowiązków. Organ stosując przedmiotowy środek egzekucyjny nie uzasadnił w sposób przekonujący wysokości wymierzonej grzywny, odniósł się jedynie połowicznie do podnoszonych przez stronę przeciwną okoliczności, podkreślając, że pracownicy nie mogą ponosić ryzyka prowadzonej przez pracodawcę działalności gospodarczej.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Okręgowy Inspektor Pracy oceni powyższe okoliczności, a w szczególności aktualną na dzień orzekania sytuację finansową Spółki oraz stan toczącego się wobec niej postępowania upadłościowego. Organ zbada więc, czy w aktualnej sytuacji finansowej i prawnej Spółki nakładanie na nią grzywny w celu przymuszenia jest zgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności oraz przede wszystkim – czy jest celowe.

W tym stanie rzeczy Sąd w punkcie I wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Orzekając o kosztach w punkcie II wyroku, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.