Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1973/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 30c, art. 37, art. 5 pkt 11 i 5 , art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 2, 4, 6, 8, art. 26 ust. 2art. 25 pkt 1, art. 30b ust 3, art. 29 ust. 4, art. 30e
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 3 § 3, art.200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. w W. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości w W.; 2. zasądza od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. na rzecz S. Sp. j. w W. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 8 marca 2011 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. [...] Spółka jawna w W. jest stanowisko Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") wyrażone w piśmie z [...] lutego 2011 r. nr [...] informującym o nie przyznaniu dofinansowania na realizację projektu: "[...]". Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

S. [...] Spółka jawna w W. w dniu 30 listopada 2009 r. złożyła w PARP wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (dalej POIG lata 2007-2013), Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych; Działanie 4.1 Wsparcie wdrożeń wyników prac B + R pod tytułem "[...]". Wniosek uzyskał numery rejestracyjne [...]. Pismem z [...] grudnia 2009 r. PARP poinformowała Skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie przeszedł ocenę formalną pozytywnie i został przekazany do oceny merytorycznej.

Komunikatem z 23 kwietnia 2010 r. zamieszczonym na stronie internetowej PARP poinformowano m.in., że instytucje nadzorujące zadecydowały o konieczności ponownej oceny części projektów złożonych w ramach powyższego konkursu z działania 1.4-4.1 POIG. Decyzję taką podjęto z uwagi na bardzo dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej a kosztami części wdrożeniowej projektów. W związku z powyższym postanowiono, iż ponownej ocenie zostaną poddane wnioski, w których dysproporcja pomiędzy kosztami kwalifikowanymi w części 1.4 i 4.1 kształtowała się na poziomie powyżej 1000%.

W związku z zamieszczeniem na stronie internetowej PARP listy projektów rekomendowanych do wsparcia i brakiem na tej liści projektu Skarżącej, pismem z 10 sierpnia 2010 r. Skarżąca zwróciła się do PARP o nadesłanie wszystkich kart oceny merytorycznej.

Pismem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] PARP poinformowała Skarżącą o nie przyznaniu dofinansowania na realizację projektu, gdyż nie spełnił on Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 2 "Projekt obejmuje badania przemysłowe i/lub prace rozwojowe oraz zakłada wdrożenie wyników tych badań lub prac w działalności gospodarczej wnioskodawcy" i Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Zdaniem PARP złożony przez Skarżącą projekt w rzeczywistości nie jest innowacyjny, a Wnioskodawczyni pod osłoną wdrażania tzw. innowacyjnych produktów, które stanowią jedynie nowość rynkową w branży spożywczej, zamierza zakupić typową linię technologiczną do produkcji tradycyjnych wyrobów ekspandowanych spełniających typowe normy wymagane prawem. Ponadto dysproporcja w kosztach B + R oraz kosztach wdrożenia samej technologii potwierdza, że planowany do produkcji wyrób nie jest nowością i nie jest innowacyjny, a samo wdrożenie jest bardzo kapitałochłonne gdyż wymaga zakupienia całego procesu produkcyjnego wraz z budową hali produkcyjnej. Projekt zatem w większym stopniu spełnia kryteria Działania 4.4. POIG niż Działania 1.4-4.1 POIG.

Dodatkowo PARP podniosła, że wydatki związane z realizacją projektu trudno uznać w kluczowych pozycjach za uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu. Skarżąca w biznes planie oraz harmonogramie nie precyzuje w ogóle jednostkowych wartości dla poszczególnych elementów zakupywanej linii technologicznej z urządzeniami towarzyszącymi.

Pismem z [...] sierpnia 2010r. PARP przesłała kary oceny merytorycznej, z których wynikało, że projekt Skarżącej oceniany był siedmiokrotnie w dniach [...] stycznia, [...] lutego, [...] kwietnia, [...] maja, [...] maja, [...] i [...] lipca 2010r. Oceniający projekt [...] stycznia i [...] lutego 2010r. wskazali, że projekt spełnia wszystkie obligatoryjne kryteria merytoryczne i uzyskał 95 punktów na 100 kryteriów merytorycznych fakultatywnych. Natomiast oceniający w dniach [...] kwietnia i [...] maja wskazali, że projekt nie spełnia Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9 "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Z kolei pozostali trzej oceniający stwierdzili, że projekt nie spełnia dwóch Kryteriów merytorycznych obligatoryjnych tj. Kryterium nr 2 i 9.

Pismem z 26 sierpnia 2010r. Skarżąca złożyła protest na rozstrzygnięcie PARP z [...] sierpnia 2010r. W uzasadnieniu oprócz zarzutów merytorycznych dotyczących dokonanej oceny projektu w zakresie Kryteriów merytorycznych obligatoryjnych nr 2 i 9 podniosła także zarzuty naruszenia zasad konkursu, którego zasady uległy zmianie w trakcie jego trwania. Ponadto wystąpiła o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie jej zgodności z obowiązującymi w momencie ogłoszenia konkursu kryteriami wyboru projektów.

Pismem z [...] września 2010r. PARP poinformowała, że złożony protest został rozpatrzony negatywnie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w piśmie z [...] sierpnia 2010r. PARP stwierdziła, że Skarżąca nie wykazała we wniosku i biznes planie oraz szczegółowo nie opisała i nie uzasadniła charakteru planowanych do przeprowadzenia prac, które nosiłyby znamiona badań przemysłowych lub prac rozwojowych w Działaniu 1.4. Planowane prace badawczo-rozwojowe zostały opisane w sposób ogólnikowy, nie przedstawiono także uzasadnienia do ich przeprowadzenia w kontekście celów dziłania 1.4-4.1, a także w kontekście ich innowacyjności.

Ponadto PARP wskazała, że Skarżąca w Biznes planie pkt CJ .5-7 nie opisała i nie uzasadniła szczegółowo planowanych wydatków inwestycyjnych części wdrożeniowej (Działanie 4.1) w powiązaniu z planowanymi pracami badawczo-rozwojowymi z etapu 1 projektu (1.4) oraz nie uzasadniła konieczności poniesienia wydatków wdrożeniowo-inwestycyjnych w kontekście realizacji projektu.

W wyniku złożonego odwołania pismem z [...] listopada 2011r., nr [...] Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego rozpatrzył odwołanie pozytywnie. W uzasadnieniu pisma podniesiono, iż w zakresie Kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9. wydatki w projekcie nie zostały przeszacowane, a ich wielkość odpowiadała potrzebom i działaniom zaprezentowanym w projekcie.

Rozpoznając sprawę ponownie PARP zaskarżonym pismem z [...] lutego 2011r. poinformowała Skarżącą, iż nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację projektu. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie opisów zawartych w biznes planie nie można uznać wszystkich przedstawionych wydatków za kwalifikowane, zasadne i racjonalne. Nie wszystkie wydatki zostały w prawidłowy sposób uzasadnione i opisane w dokumentacji aplikacyjnej. W szczególności powyższe wydatki dotyczą zaplanowanych kosztów na zakup robót i materiałów budowlanych oraz kosztów linii technologicznej do produkcji. Zdaniem PARP Skarżąca nie wskazała żadnej kalkulacji kosztów dot. wyceny poszczególnych komponentów linii produkcyjnej w postaci: systemu transportu, systemu podgrzewania wstępnego, systemu paletyzacji, systemu puffingu hydrotermicznego, systemu ekspandowania, formowania oraz pakowania.

Ponadto PARP zauważyła, że Skarżąca założyła także wniosek o dofinansowanie drugiego projektu pt. "[...]", w oparciu o wykorzystanie i powiązanie wspólnych inwestycji dla dwóch projektów. Zdaniem PARP nie można było precyzyjnie określić czy przedstawiony opis wydatków uzasadnia w racjonalny sposób wykorzystanie bardzo wysokich nakładów dla każdego z realizowanych projektów. Ponadto Skarżąca nie przewidziała, że w przypadku braku dofinansowania nie zostanie zapewnione finansowanie 50% kosztów związanych z budową hali oraz zakupem systemu transportu czy powierzchni regałów magazynowych.

PARP podniosła również, iż Skarżąca nie zaplanował części wydatków w zakresie usług doradczych obejmujących badania organoleptyczne i badania wartości/jakości biologicznej/odżywczej produktów opracowanych przy pomocy proponowanej innowacyjnej technologii, co było związane z bezpieczeństwem zdrowotnym żywności i konsumentów. Zarzucono także Skarżącej brak precyzyjnego uzasadnienia w biznes planie wydatków na wynagrodzenia pracowników.

Pismem z 8 marca 2011r. S. [...] Spółka jawna w W. złożyła skargę na pismo PARP z [...] lutego 2011r. wnosząc m.in. o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Instytucji Zarządzającej. Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie naruszono:

- art. 30b ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r., Nr 84 poz. 712 ze zm.), zwanej dalej u.z.p.p.r.

- §17 załącznika 4.4 Procedury odwoławczej w ramach PO IG.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismo z [...] sierpnia 2010r. odmawiające Skarżącej przyznania dofinansowania realizacji projektu podpisała D. K., Kierownik Sekcji [...]. Osoba ta również podpisała pismo z [...] lutego 2011r. zawierające rozstrzygnięcie w sprawie ponownej oceny projektu. Zdaniem Skarżącej tym samym naruszono art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r.

Spółka zarzuciła również, że Instytucja Zarządzająca podczas ponownej oceny projektu nie wzięła pod uwagę treści rozstrzygnięcia instytucji rozpatrującej odwołanie. Nie ustosunkowała się bowiem do oceny Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, że wydatki w ramach projektu są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów działania i nie zostały przeszacowane, a ich wielkość odpowiada potrzebom i działaniom zaprezentowanym w projekcie. Zdaniem Skarżącej ponowna ocena projektu, będąca wynikiem uwzględnienia odwołania nie może obejmować tych kwestii, które nie były przedmiotem wniesionych środków odwoławczych. Ponowna ocena projektu dotyczyć może tylko tych kwestii, które wcześniej były przedmiotem protestu i odwołania. Uwzględnienie odwołania pozostaje w ścisłym związku z podniesionymi w nim zarzutami, które z istoty swej nawiązują do przyczyn negatywnej oceny projektu.

Skierowanie projektu do ponownej oceny, w ramach kryterium, w którym odwołanie zostało uznane za zasadne, zdaniem Skarżącej należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o ponowną ocenę projektu nie w ramach całego kryterium, lecz tylko w odniesieniu do tych jego aspektów które spotkały się z negatywną oceną. Uwzględniając, że od wyniku ponownej oceny projektu nie przysługują żadne środki odwoławcze Skarżąca stwierdziła, iż została w istocie pozbawiona możliwości wniesienia środków odwoławczych od ponownej oceny, w zakresie w jakim odbiegała ona od pierwotnej oceny, co narusza art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. W ocenie Skarżącej, podniesienie nowego zarzutu w ramach kryterium, w którym odwołanie zostało uznane za zasadne stanowi naruszenie § 17 ust. 2 Procedury odwoławczej, gdyż zakres przedmiotowy ponownej oceny był ograniczony do tych kwestii, które zostały ujęte w odwołaniu, a wcześniej w proteście Spółki.

Dodatkowo Skarżąca zarzuciła przeprowadzenie ponownej oceny wniosku w sposób naruszający przepisy art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz poprzez nie zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów i dokonanie ponownej oceny wniosku o dofinansowanie projektu pod kątem kryteriów innych aniżeli wskazane w ogłoszeniu o naborze, a wprowadzonych już po dokonaniu pierwszej oceny merytorycznej projektu przez dwóch niezależnych ekspertów, w wyniku której projekt spełnił wszystkie kryteria merytoryczne obligatoryjne, a na ocenie merytorycznej fakultatywnej otrzymał 95 punktów na 100. Na podstawie dokumentacji konkursowej obowiązującej w chwili ogłoszenia konkursu brak było podstaw prawych sankcjonujących możliwość przeprowadzenia ponownej oceny projektu w sytuacji gdy pierwsza ocena merytoryczna uznała wszystkie kryteria merytoryczne obligatoryjne za spełnione.

Zdaniem Spółki PARP naruszyła także art. 29 ust. 1 pkt 6 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r., poprzez zmianę zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładanie na skarżącą dodatkowych obowiązków, w tym poprzez pogorszenie sytuacji skarżącej w wyniku ponownej oceny merytorycznej projektu opartej na innych kryteriach aniżeli wskazane w dokumentacji konkursowej, jak i poprzez dokonywanie ponownej oceny wniosku skarżącej pod kątem wymagań w ogóle nie stawianych w ogłoszeniu o naborze projektów i przepisach regulujących konkurs.

W odpowiedzi na skargę Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie. PARP wyjaśniła, że D. K. nie dokonywała oceny merytorycznej wniosku Skarżącej. Pełniła ona funkcję Przewodniczącego Komisji Konkursowej, który zgodnie z § 5 ust. 6 Regulaminu Komisji Konkursowej z dnia 4 września 2009 r. "Organizacja Prac komisji Konkursowej" nie bierze udziału w ocenie merytorycznej wniosków o dofinansowanie. Ocena merytoryczna dokonana została przez trzech ekspertów, w tym dwóch ekspertów zewnętrznych dysponujących specjalistyczną wiedzą dziedzinową w obszarze niniejszego projektu. PARP podkreśliła, że ponownej oceny dokonali inni oceniający aniżeli dokonujący oceny pierwotnej projektu.

Ustosunkowując się do zarzutu braku odniesienia się do podczas ponownej oceny do rozstrzygnięcia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego PARP wyjaśniła, iż dokonując ponownej oceny wniosku oceniający nie są związani wynikiem rozpatrzenia odwołania a jedynie zobowiązani są do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu protestu bądź odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712) – dalej u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu Sąd dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i w wyniku rozpatrywania skargi może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem wielokrotnie – co trafnie podnosi skarżąca – dopuszczono się w toku postępowania naruszenia norm prawnych poprzez ich niewłaściwe rozumienie, a w konsekwencji – błędne zastosowanie.

Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 1: Badanie i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 1.4-41: Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R.

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z 1 października 2007 r. nr K (2007) 4562 w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.).

Instytucją Zarządzającą (IZ) jest tu Minister Rozwoju Regionalnego.

Duża część zadań, w celu sprawnej realizacji Programu została przekazana na zasadzie delegacji uprawnień Instytucjom Pośredniczącym (w skrócie: IP). Dla Osi Priorytetowej 4 Działanie 1.4.- 4.1. funkcję IP I stopnia pełni Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a IP II stopnia – Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości – dalej: PARP.

Zasady przeprowadzenia konkursu PO IG dotyczącego ww. działania jak również wytyczne określające kryteria ocen składanych w tym zakresie wniosków regulują m.in.: 1) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,

2) Regulamin przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Priorytet 4: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działania 1.4-4.1 Wsparcie projektów celowych oraz wsparcie wdrożeń wyników prac B+R),

3) Przewodnik po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach PO IG 2007-2013 (zwany dalej: "Przewodnikiem") ,

4) Załącznik 4.4. Procedura odwoławcza w ramach PO IG, zwany dalej Procedurą odwoławczą.

5) Regulamin Komisji Konkursowej z 4 września 2009 r. zatytułowany "Organizacja prac Komisji Konkursowej"

W myśl art. 37 u.z.p.p.r. w sprawie wyłączone jest stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r., wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu /art. 26 ust.1 pkt 2, pkt 6, pkt 8, art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu / art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt 3 u.z.p.p.r.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko przyjęte przez NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2011r. sygn. akt II GSK 1287/11. NSA podkreślił, iż ponieważ system środków prawnych (odwoławczych) od rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania w przedmiocie ocen wniosków regulowany jest - tak jak w sprawie niniejszej - w regulaminach konkursów i załącznikach do nich, ze szczególną uwagą należy analizować działania instytucji dokonujących oceny sprawy, zwłaszcza z punktu widzenia konstytucyjnie gwarantowanej zasady bezstronności organów w rozstrzyganiu spraw indywidualnych i bez względu na to jak ustrojowo organy te są ukształtowane. Zgodnie więc z treścią art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Rozumienie użytego w u.z.p.p.r. określenia "rozpatrywanie środków odwoławczych" nie może - zdaniem NSA - sprowadzać się wyłącznie do pojęcia "rozstrzygania w przedmiocie środka odwoławczego", a więc w ujęciu jedynie pewnej czynności technicznej, skierowanej do przewidzianego w ramach konkursu środka, jakim niewątpliwie jest protest bądź odwołanie. W niniejszej sprawie, na tle regulacji określających system środków odwoławczych, obowiązujących w dacie ich wnoszenia, instytucje je rozpoznające nie mogły, w zakresie swoich uprawnień, zmienić oceny projektu (rozstrzygnąć protestu lub odwołania merytorycznie). Mogły natomiast, w razie uznania zarzutów wnioskodawcy za uzasadnione, skierować projekt do ponownej oceny w granicach zakreślonych protestem lub odwołaniem (por. § 10 ust. 1 lit. a i ust. 2 oraz § 17 ust. 1 lit. a i ust. 2 załącznika 4.4 Procedura odwoławcza w ramach PO IG - wersja z dnia 12 czerwca 2009 r.). Instytucje rozpoznające protest lub odwołanie mogły zatem jedynie wskazać, dlaczego środki te są uzasadnione i nakazać ponowne zbadanie wniosku. W przypadku ponownej oceny instytucja jej dokonująca musiała natomiast m.in. wziąć pod uwagę treść rozstrzygnięć IRP lub IRO i do nich się odnieść. Zgodzić się należy, że ponownej oceny wniosku winny dokonać inne osoby niż te, które wyraziły swoje stanowisko przy pierwszym badaniu projektu (nie wykluczając osób podpisujących informację o wynikach procedury konkursowej). W ocenie Sądu rozpatrywaniem środków odwoławczych (w szerokim ujęciu), jest również rozstrzyganie na etapie skierowania projektu do ponownej oceny wobec pozytywnego efektu jaki w sprawie wywarł protest lub odwołanie. Konsekwencją powyższego jest zatem wyłączenie osoby, która podejmowała już czynności w danej sprawie (w tym informowała o wynikach), od dalszego jej badania, będącego następstwem uwzględnienia protestu lub odwołania.

Dodatkowo należy zauważyć, iż - jak wynika z odpowiedzi na skargę - osoba podpisująca obydwa pisma pełniła funkcję Przewodniczącej Komisji Konkursowej. Zgodnie zaś z § 5 Regulaminu Komisji Konkursowej (w ramach działań 1.4 - 4.1) Przewodniczący może zwołać posiedzenie Komisji Konkursowej w przypadku konieczności ustalenia wspólnego stanowiska, gdy powstaną rozbieżności w ocenie wniosku o dofinansowanie pomiędzy członkami oceniającymi, a wykorzystanie innych metod ustalenia wspólnego stanowiska będzie niemożliwe. Zgodnie zaś z pkt 3 § 5 Regulaminu w posiedzeniu uczestniczy Przewodniczący K.K., Sekretarz lub ich zastępcy, a także członkowie oceniający. Z powyższego wynika, że Przewodniczący K.K. ma uprawnienie do wykonywania czynności zmierzających do wypracowania wspólnego stanowiska przez oceniających. Samo prawo zwoływania posiedzeń, gdy powstaną rozbieżności w ocenie, jest prawem opartym na uznaniowości, że zaistniały takie rozbieżności, których innymi metodami nie można rozwiązać.

Sąd nie posiada informacji, czy w przedmiotowej sprawie było zwoływane posiedzenie komisji konkursowej, jednakże samo uprawnienie do ingerowania w treść rozstrzygnięcia wyłącza Przewodniczącego Komisji Konkursowej z ponownej oceny wniosku. Zauważyć należy, iż - jak wynika z odpowiedzi na skargę - ocena merytoryczna przeprowadzona po pozytywnym rozpatrzeniu odwołania została dokonana niezależnie przez trzech ekspertów. Ilość osób oceniających projekt (3 ekspertów) świadczy o rozbieżności w ocenie merytorycznej. Karty ocen nie zostały załączone do pisma PARP z [...] lutego 2011 r. Informacja kto i jak oceniał projekt pozostaje sprawą wewnętrzną instytucji wdrażającej, nie ujawnioną wnioskodawcy projektu. To czy w sprawie mogło dojść do posiedzenia K.K. wg procedury wyżej opisanej też pozostaje poza wiedzą Skarżącej.

Z tych też względów, skoro pismo z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zawiadamiające stronę, że dofinansowanie nie zostało jej przyznane, jak również pismo z [...] lutego 2011 nr [...] informujące, że ponowne badanie sprawy zakończyło się wynikiem negatywnym, podpisane zostały przez Panią D. K. a więc osobę, która winna podlegać wyłączeniu na etapie ponownej kontroli wniosku, oceny wniosku dokonano z naruszeniem art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r.

Agencja ponownie badając sprawę zapewni, aby nie uczestniczyły w niej osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę.

W ocenie Sądu brak jest także uzasadnienia dla poddania projektu procedurze wielokrotnego oceniania przez kolejnych oceniających. Procedurę oceny merytorycznej wniosku określono w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, zgodnie z którym poprawne formalnie wnioski są poddawane ocenie merytorycznej zgodnie z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący POIG. Ocena merytoryczna wniosku jest dokonywana przez dwóch członków oceniających Komisji Konkursowej (KK). W przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej pomiędzy członkami KK wniosek kierowany jest do trzeciej oceny merytorycznej – do trzeciego członka oceniającego. W przedmiotowej sprawie – zgodnie z przekazanymi przez PARP kartami ocen - oceny dwóch członków KK dokonane w dniach [...] stycznia 2010 r. i [...] lutego 2010 r. były zbieżne. Oboje oceniający uznali, że projekt spełnia wszystkie kryteria merytoryczne obligatoryjne i przyznali projektowi po 95 punktów w zakresie kryteriów fakultatywnych. Na tym etapie procedura oceny merytorycznej winna być zakończona, a wniosek w oparciu o dwie zbieżne oceny indywidualne powinien zostać kierowany na Listę projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 14 Regulaminu. W związku z powyższym, zgodnie z postanowieniami Regulaminu, na tym etapie konkursu wniosek Skarżącej winien zostać skierowany przez PARP do dofinansowania. Z przyczyn niezrozumiałych wniosek został poddany kolejnym dalszym rundom ocen przeprowadzonych przez członków Komisji, co dokumentuje pięć Arkuszy ocen indywidualnych z dnia [... kwietnia, [...] i [...] maja, [...] i [...] lipca 2010 r. W wyniku tak przeprowadzonej oceny wniosek nie został zakwalifikowany do dofinansowania. Takie działanie PARP narusza procedurę wyboru wniosków wskazaną w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, która nie przewiduje tylu rund ocen. Jak wynika z § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej, ponowna ocena merytoryczna może być dokonana dopiero po rozpoznaniu protestu złożonego przez wnioskodawcę, w wyniku skierowania wniosku do ponownej oceny przez instytucję właściwą do rozpoznania protestu. Oprócz wskazanego § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, działania PARP naruszają postanowienia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którą instytucja zarządzająca, powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Oczywistym jest, iż również instytucja wdrażająca jaką jest PARP, której zostały powierzone określone, wskazane w ustawie zadania instytucji zarządzającej musi stosować się do postanowień ustawy.

Niewątpliwie zmiana zasad oceny wniosków z pominięciem postanowień Regulaminu konkursu stanowi naruszenie przejrzystości reguł. Dokonana ocena została bowiem przeprowadzona bez podstawy prawnej, bowiem ani w regulaminie ani też w innych aktach regulujących zasady przeprowadzana Konkursu nie przedstawiono możliwości przeprowadzania dalszych ocen merytorycznych, ponad określone w § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu.

Jak wynika z wyjaśnień PARP przedstawionych w odpowiedzi na protest, ponowna ocena merytoryczna została przeprowadzona przez KK w oparciu o decyzję instytucji nadzorujących. PARP wskazał, że decyzje takie zostały podjęte z uwagi na bardzo dużą dysproporcję pomiędzy kosztami części badawczej a kosztami części wdrożeniowej projektu. W związku z powyższym ponownej ocenie zostały poddane wnioski, w których dysproporcja pomiędzy kosztami kwalifikowanymi w części 1.4 i 4.1 kształtowała się na poziomie powyżej 1000%.

Sąd podziela stanowisko Skarżącej, iż wskazana powyżej zmiana jest równoznaczna z wprowadzeniem dodatkowego kryterium wyboru wniosków, nie przewidzianego w Regulaminie ani w innych dokumentach aplikacyjnych. PARP oraz instytucje nadrzędne nie wymagały bowiem, aby udział kosztów części badawczej projektu pozostawał w odpowiedniej proporcji do części wdrożeniowej.

Wreszcie w § 10 Regulaminu konkursu wskazano wprost, iż w trakcie trwania konkursu regulamin może podlegać zmianie z zastrzeżeniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zdaniu drugim § 10 Regulaminu wskazano, iż możliwe są jedynie zmiany doprecyzowujące. Nie ulega wątpliwości, iż faktyczne wprowadzenie nowego, dodatkowego kryterium wyboru wniosków w żadnym razie nie może być uznane za tego rodzaju zmianę. Przesłanką konieczną do doprecyzowania warunku jest bowiem jego istnienie, skoro więc wcześniej nie istniało kryterium odpowiedniego stosunku wartości poszczególnych części projektu, nie może być mowy o jego doprecyzowaniu.

Wprowadzona zmiana jest niezgodna także z zasadami przeprowadzania konkursu określonymi w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, wybór projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, dokonywany jest w oparciu o kryteria zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. wskazuje zaś, że do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie projektu z beneficjentami wyłonionymi w konkursie lub w wyniku rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w ustawie, instytucja ogłaszająca konkurs nie może spowodować pogorszenia zasad konkursu, warunków realizacji projektu oraz nakładać na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.

Wprowadzenie dodatkowych ocen dla projektów, których różnica pomiędzy częściami badawczą a częścią wdrożeniową przekraczała 1000 % stanowi – zdaniem Sądu – pogorszenie zasad konkursu. Jak już wcześniej wskazano, po pierwszej ocenie merytorycznej, dokonanej zgodnie z postanowieniami regulaminu, wniosek skarżącej otrzymał pozytywną ocenę i winien zostać zakwalifikowany do dofinansowania, które – biorąc pod uwagę liczbę punktów uzyskanych w ramach oceny – bezspornie by otrzymała.

Sąd również podzielił zarzuty skarżącej odnośnie naruszenia § 17 załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej w ramach PO IG.

Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z procedurą odwoławczą instytucja rozpoznająca protest jest związana zakresem protestu (§ 9 pkt 3 Załącznika 4.4), instytucja rozpoznająca odwołanie co do zasady jest związana zakresem odwołania, a odwołanie zdeterminowane jest zakresem przedmiotowym protestu (§ 14). Wymieniony zakres determinuje też, zdaniem Sądu, zakres przedmiotowy ponownej oceny projektu, jeżeli organ rozpoznający środek odwoławczy rozpatrzył ten środek pozytywnie. Wynika to zarówno z faktu zakresu rozstrzygania protestu i odwołania, jak też z okoliczności, iż wyniki ponownej oceny są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy na poziomie instytucjonalnym PO IG.

Przyjęcie możliwości dokonywania ponownej oceny projektu w zakresie szerszym niż wskazano w środkach odwoławczych oznaczałoby uniemożliwienie wnioskodawcy odniesienia się do "nowych" zarzutów pod adresem projektu. Takie założenie byłoby niezgodne z wykładnią art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. stanowiącego o konieczności przyznawania środka odwoławczego na poziomie instytucjonalnym PO IG. Byłoby też nierównością wobec prawa w stosunku do innych podmiotów uczestniczących w konkursie, którym to podmiotom tylko raz całościowo oceniano projekt i zakwalifikowano ten projekt do dofinansowania bez potrzeby ponownej oceny (nie stosowano środków odwoławczych wobec pozytywnej oceny). Tym samym wyjście przy ponownej ocenie projektu poza zakres objęty zarzutami na etapie środków odwoławczych jest zdaniem Sądu naruszeniem zasad w/w procedury odwoławczej.

W przedmiotowej sprawie ma to miejsce bowiem w ocenie pierwotnej i odnoszących się do niej zarzutów podniesionych w środkach odwoławczych nie było mowy np. o wydatkach na badania organoleptyczne i badania wartości/jakości biologicznej /odżywczej produktów. Podniesienie tego zarzutu przez IW na etapie ponownej oceny jest naruszeniem procedury odwoławczej w zakresie w/w.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi naruszenia postanowień procedury odwoławczej przewidzianych w systemie realizacji PO IG §17 Załącznika 4.4. Procedura Odwoławcza. Zdaniem Sądu, PARP ponownie rozpatrując wniosek, nie zastosował się do wskazanych tam uregulowań. Ponownie oceniając wniosek, właściwa instytucja musi brać pod uwagę stanowisko IRO. PARP zachowując autonomię w rozstrzyganiu sprawy po raz kolejny, ma ją jednak ograniczoną koniecznością szczegółowego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń sformułowanych przez IRO, czego w sprawie niniejszej nie uczynił. Na etapie ponownego badania sprawy wnioskodawca winien bowiem uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu wraz ze szczegółowym, jednoznacznym i pisemnym ustosunkowaniem się PARP do stanowiska zajętego przez MNiSW. Nie spełnia tego warunku jedynie formalne powołanie się w piśmie informującym o ponownej negatywnej ocenie wniosku na "uwzględnienie treści rozstrzygnięcia IRP oraz IRO wraz z ich uzasadnieniem", bez skrupulatnego przełamania istoty stanowiska MNiSW. Inną kwestią jest jakość pisma MNiSW z [...] listopada 2010 r., które zdaniem Sądu zbyt lakonicznie i pobieżnie udziela odpowiedzi na kwestie sygnalizowane przez PARP - stanowiące podstawę negatywnej oceny wniosku.

Twierdzenia Instytucji Wdrażającej zawarte w odpowiedzi na skargę na okoliczność, iż Instytucja ta przy przeprowadzeniu ponownej oceny projektu nie jest związana stanowiskiem IRO zawartym w rozstrzygnięciu odwołania są dowolne, sprzeczne z treścią § 17 pkt 3 lit. b Załącznika 4.4 Procedury Odwoławczej oraz pozostają w sprzeczności z istotą i celem regulacji prawnych odnoszących się do środków odwoławczych

Z uwagi na stwierdzone wyżej uchybienia w postępowaniu dotyczącym ponownej oceny wniosku Sąd w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PARP.

O zwrocie kosztów jak w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a w związku z art. 30e u.z.p.p.r.