Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1943/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 28/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], w przedmiocie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 328 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.w.", poprzez brak faktycznego określenia w treści § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody a także minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków, oraz odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz warunków technicznych przyłączenia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w., poprzez zawarcie w treści § 13 ust. 3 Regulaminu trybu wypowiadania umów oraz w § 15-17 Regulaminu rozdziału III zatytułowanego: "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiazywania umów z odbiorcami", zasad i trybu rozwiązywania umów z odbiorcami a także wygasania umów podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 ustawy nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści Regulaminu;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 6 u.z.z.w., poprzez wadliwe sformułowanie treści § 13 ust. 1 Regulaminu, uzależniającego zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa, przy czym w regulaminie nie określono przesłanek od jakich spełnienia uzależnione jest zawarcie takiej umowy;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez zawarcie w treści § 25 ust. 4 Regulaminu zasad określania wysokości wynagrodzenia za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/kanalizacyjnej", podczas, gdy treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w.nie upoważnia do regulowania ww. kwestii w treści Regulaminu;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz art. 22 ust. 2 u.z.z.w., poprzez wprowadzenie treścią przepisu § 41 Regulaminu możliwości zawarcia przez przedsiębiorstwo z gminą umowy określającej zasady rozliczeń za dostawy wody na cele przeciwpożarowe.

Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - jako sprzecznej z prawem oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora co do tego, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin powinien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Odesłanie w tym zakresie do postanowień umów zawieranych z odbiorcą usług oraz warunków technicznych przyłączenia nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej. Ponadto powtórzenie w regulaminie treści art. 5, art. 15 ust. 3 u.z.z.w. również nie stanowi wykonania ustawowego obowiązku. Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 3 i § 4 ust. 1 i 2 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W § 5 Regulaminu znajdującym się także w rozdziale II zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" wskazano na obowiązki odbiorców usług związane z korzystaniem z urządzeń w sposób niepowodujący pogarszania jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, co stanowi poniekąd powtórzenie treści art. 5 ust. 2 ustawy – jednakże uszczegółowione i rozszerzone. Trudno jest § 5 uchwały zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, rację ma Prokurator, że określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody, regulamin nie może odsyłać do ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem kto inny jest adresatem § 114 ust. 1 tego rozporządzenia (adresatem jest podmiot realizujący inwestycję). Tym samym § 5 Regulaminu nie jest wykonaniem delegacji ustawowej.

W rozdziale III Regulaminu "Szczegółowe warunki i tryb zawierania i rozwiązywania umów z odbiorcami usług" poszczególne paragrafy sprowadzają się w zasadzie do powtórzenia obowiązujących przepisów ustaw, tj. u.z.z.w. (art. 6 ust. 3, 4, 6, 6a, 7), Kodeksu cywilnego (art. 58 i 3531). Dodać należy, że niektóre z nich zmieniają treść przepisów ustawy, bądź też cytują przepisy ustawowe w niepełnym zakresie, tym samym myląc odbiorców. Z treści art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Wszystkie kwestie wymienione w art. 6 ust. 3 ustawy należą tylko i wyłącznie do uregulowań umownych, a nie regulaminowych, przy czym zawartość umowy ustawodawca uregulował w sposób wyczerpujący.

Pod pojęciem: "szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami usług" należy, w ocenie Sądu meriti, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym należało uznać, że przepisy odnoszące się do treści umowy, jak również dotyczące rozwiązywania umów czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 8, § 15 - 18).

Sąd Wojewódzki zgodził się ze skarżącym, że sformułowanie § 13 ust. 1 Regulaminu: "Umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych" oprócz tego, że jest częściowym powtórzeniem art. 6 ust. 6, to także w sposób istotny narusza określone w nim zasady zawierania umów pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zawiera umowę, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Tymczasem w Regulaminie Rada Miasta w [...] przyznała prawo uzależniania zawarcia umowy od uznania przedsiębiorstwa (§ 13 ust. 2), co jest sprzeczne z art. 6 ust. 2 ustawy.

Rozdział IV Regulaminu został zatytułowany: "Sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach". Tytuł ten jest zbieżny z ustawową delegacją zawartą w art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy. W rozdziale tym:

- § 19 jest powtórzeniem art. 26 ust.1 u.z.z.w.,

- § 22 ust.1 stanowi niepełne powtórzenie art. 27 ust. 1 u.z.z.w.,

- § 22 ust. 3 jest częściowym powtórzeniem art. 27 ust. 6 ustawy i § 16 ust. 4, obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257),

- § 21 ust. 3 są powtórzeniem § 17 ust.1 i 2 ww. rozporządzenia, a ponadto takie unormowania powinny znaleźć się w umowie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, samo powtórzenie przepisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie wprawdzie naruszają zasady legislacji prawodawczej, jednak o ile nie prowadzą do modyfikacji regulacji ustawowych, to samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. W powyższych przepisach Regulaminu nie mamy jednak do czynienia tylko z powtórzeniem przepisów ustawy, ale także ich modyfikacją. Należało zatem uznać, że wyżej wskazane regulacje zaskarżonego Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo.

Kolejny rozdział V został zatytułowany: "Warunki przyłączenia do sieci". W § 26 Regulaminu określono wymóg uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej. Natomiast w świetle przepisów u.z.z.w. w regulaminie powinny być określone oprócz warunków przyłączenia do sieci, także techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza.

W § 24 ust. 2 Regulaminu wskazano, że do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej osoba ubiegająca o przyłączenie powinna załączyć: "dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nałożenie takiego obowiązku jest nieuprawnione. Skoro bowiem umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy), to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy.

W § 25 ust. 1 powtórzono częściowo przepis art. 15 ust. 4 ustawy. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca położył nacisk na obowiązek przyłączenia leżący na przedsiębiorstwie, natomiast Rada Miasta w [...] główny nacisk położyła na możliwość odmowy przyłączenia do sieci, co z pewnością rozmija się z intencją ustawodawcy.

"Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" - to tytuł rozdziału VI Regulaminu, w którym został ujęty jedynie § 29, zawierający treści dotyczące przede wszystkim możliwości odmowy przyłączenia do sieci, który jednak w istocie nie wskazuje jakichkolwiek technicznych warunków określających możliwość dostępu do ww. usług.

Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe (rozdział IX) zostały uregulowane w § 40-43. W § 41 stwierdzono, że przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. W ocenie Sądu meriti, istotne wątpliwości budzi sens zawarcia takiej umowy, skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej (§ 40), ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru, (nie da się przewidzieć ani ilości pożarów, ani ilości zużytej wody), a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Z pewnością powtórzenie treści art. 22 pkt 2 ustawy w zdaniu drugim § 41 jest w ocenie Sądu Wojewódzkiego istotnym naruszeniem przepisu ustawy.

Sąd Wojewódzki podzielił również zarzuty skargi dotyczące wadliwości § 44 Regulaminu. W przepisie tym zawarte zostało zastrzeżenie, że "w sprawach nie objętych regulaminem, obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie". Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższy przepis uchwały narusza art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega bowiem, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje Regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom Regulaminu przed ustawą. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niezgodne zatem z Konstytucją jest stawianie przepisów aktu prawa miejscowego nad przepisami ustawy. Stanowi to, zdaniem Sądu meriti, istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w. polegające na wykroczeniu poza delegację ustawową lub niewypełnieniu tej delegacji, jak i innych przepisów tej ustawy oraz przepisów wykonawczych do niej, polegające na powtarzaniu treści przepisów ustawy lub rozporządzenia, w tym w brzmieniu niekompletnym, bądź zmienionym, czy też przepisów Konstytucji, Sąd pierwszej instancji uznał, że wielość istotnych naruszeń przepisów przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez:

a) błędną wykładnię art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., poprzez uznanie, że ustawodawca nakazuje określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków minimalny poziom świadczonych usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich co najmniej jak minimalne ciśnienie wody, a także minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków pomimo, że wystarczające jest zamieszczenie wskazanych danych w umowie o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków;

b) błędną wykładnię art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. poprzez uznanie, że art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania w treści Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków kwestii dotyczących trybu wypowiadania umów z odbiorcami usług, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika, by zawieranie postanowień regulujących przedmiotowe kwestie było zabronione;

c) błędną wykładnię art. 6 ust. 6 u.z.z.w., poprzez uznanie, że organ administracji wadliwie sformułował § 13 ust. 1 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uzależniając zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym od uznania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie określając jednocześnie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków przesłanek od jakich spełnienia uzależnione jest zawarcie takiej umowy mimo, że brak jest konieczności wskazania takich przesłanek w treści Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

d) błędną wykładnię art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 4 u.z.z.w., poprzez uznanie, że art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. nie upoważnia do uregulowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków kwestii dotyczących określenia zasad wysokości wynagrodzenia za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "warunków przyłączenia do sieci wod.-kan.", pomimo, że w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinny znaleźć się unormowania odnoszące się do określenia zasad wysokości wynagrodzenia za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne "warunków przyłączenia do sieci wod.-kan.";

e) błędną jego wykładnię, tj. art. 19 ust. 2 pkt 9 oraz 22 pkt 2 u.z.z.w., poprzez uznanie, że przepisy te nie upoważniają do wprowadzenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków regulacji umożliwiających zawarcie przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne z gminą umowy określającej zasady rozliczeń za dostawy wody na cele przeciwpożarowe, podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków winien zawierać postanowienia odnoszące się do warunków dostarczania wody na cele p.poż.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a", poprzez stwierdzenie nieważności całości zaskarżonego aktu zamiast stwierdzenia, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa łub stwierdzenia jego nieważności jedynie w części i pozostawienie go w obiegu prawnym;

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu, podczas gdy Sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie/

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie Gmina [...] oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednak w przedmiotowej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem w tej sprawie zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego zasadniczo koncentrują się wokół naruszenia art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) i wymienionych tam punktów, określających elementy treści regulaminu. Przepis ten precyzyjnie wskazuje, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Podkreślić należy, że przepis art. 19 u.z.z.w. zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Trzeba mieć na uwadze, że wskazując zakres przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: "regulamin określa", co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę praworządności. Niewątpliwie stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Należy w tym miejscu zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone przepisy uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w § 5 Regulaminu brakuje faktycznego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków. Znajduje się w nim jedynie odesłanie w tym zakresie do treści zawieranej z odbiorcą usług umowy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazać w tym miejscu należy, że określając minimalny standard w zakresie ciśnienia wody regulamin nie może odsyłać do ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, bowiem kto inny jest adresatem § 114 ust. 1 tego rozporządzenia (adresatem jest podmiot realizujący inwestycję). Nadto podkreślić należy, że określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku. Tym samym § 5 Regulaminu nie jest wykonaniem delegacji ustawowej.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. wskazać należy, że zakres przedmiotowy upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. to prawa i obowiązki w dziedzinach określonych w punktach 1 do 9 tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu kompetencji prawotwórczych rady gminy, zważywszy na wykonawczy charakter podejmowanego aktu oraz zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu kwestii dotyczących obowiązków publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w tym przypadku obowiązków odbiorców usług, przepisy te wykładać trzeba w sposób ścieśniający. Zatem nie jest dopuszczalne ustalanie w regulaminie praw i obowiązków odbiorców usług wychodzących poza przedmiot (przedmioty) określone w pkt 1-9. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, jak również dotyczące rozwiązywania umów, czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej (§ 8, § 15 – 18 Regulaminu).

Przechodząc do zarzutu błędnej wykładnie art. 6 ust. 6 u.z.z.w. wskazać należy, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci, i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda, lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, jak tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Zatem, jak prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki, za wykraczające poza zakres umocowania ustawowego organu gminy do stanowienia prawa miejscowego, należy uznać te regulacje Regulaminu, w myśl których zawarcie umowy zależy od uznania przedsiębiorstwa (§ 13 ust. 2 Regulaminu). W myśl bowiem art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w., oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z powyższej regulacji wynika zatem istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków, ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony.

Co zaś się tyczy przepisów odnoszących się do określenia w Regulaminie zasad wysokości wynagrodzenia za wydanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, to prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał je za stanowiące przekroczenie przez organ granic upoważnienia ustawowego. Jak wynika z § 25 ust. 4 Regulaminu wydanie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje za wynagrodzeniem, które "(...) winno odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez Przedsiębiorstwo kosztom wydania przygotowania tego dokumentu.". W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienia do wydawania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza. Żaden przepis nie upoważniał rady gminy do uregulowania w uchwale możliwości wynagrodzenia, za ustalenie warunków przyłączenia do sieci. Pozostaje to w gestii umownej pomiędzy stronami.

Za niezasadny uznać należy również zarzut błędnej wykładni art. art. 19 ust. 2 pkt 9 u.z.z.w. Warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe zostały uregulowane w § 40-43 Regulaminu. W § 41 stwierdzono, że przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. Domniemywać należy, że przedmiotowa umowa obejmie jedynie niektóre, prawnie dozwolone kwestie związane z zapewnieniem wody na cele przeciwpożarowe. Tego rodzaju domniemanie nie jest jednak dozwolone w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, który musi być aktem przejrzystym i jednoznacznym, a przede wszystkim zgodnym z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego jest wydawany. Zatem warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie.

Podzielić należy również stanowisko Sądu Wojewódzkiego dotyczące niedopuszczalnego powtórzenia bądź modyfikacji w Regulaminie wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika bowiem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm ustawowych. Uznać zatem należy, że powtórzenie unormowania ustawowego w akcie prawa miejscowego - co do zasady - jest niedopuszczalne. Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw.

Z uwagi na powyższe, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami formalnymi wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689). Zaskarżony wyrok spełnia te wymagania. To, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje argumentację merytoryczną Sądu pierwszej instancji w oznaczonej kwestii uznając ją za lakoniczną, nie skutkuje trafnością zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.