Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2506/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. O. - utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]z dnia [...]kwietnia 2014 r. nr [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek J. O. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z [...]lipca 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej W. F. pozwolenia na rozbiórkę garaży na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...]przy ulicy [...]w O..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wskazał, że krąg podmiotów w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak i w nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym tego rozstrzygnięcia winien być ustalony identycznie na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Organ wskazał, że J. O. wskazała, że jest właścicielką boksu garażowego, usytuowanego na działce nr ew. [...]. Wśród przedstawionych organowi dokumentów jest m. in. umowa z dnia 27 września 2007 r. kupna-sprzedaży murowanego garażu znajdującego się na działce przy ul. [...]w O., zawarta pomiędzy J. O. a M. D..

Skarżąca wywodzi zatem swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...]lipca 2013 r., nr [...], z faktu, że jest właścicielką jednego z boksów garażowych objętego pozwoleniem na rozbiórkę.

Mając to na uwadze organ wskazał, że na gruncie polskiego porządku prawnego można wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości: tj. nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe oraz nieruchomości lokalowe. Grunty o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach przewidzianych wprost w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 Kodeksu cywilnego). Budynek dzieli los prawny gruntu, na którym został posadowiony (zasada superficies solo cedit). W takim przypadku należy mówić o nieruchomości zabudowanej np.: budynkiem mieszkalnym (który nie stanowi odrębnej nieruchomości). W konsekwencji przedmiotem obrotu nie jest w tym przypadku budynek mieszkalny, lecz nieruchomość gruntowa zabudowana takim budynkiem.

Zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. 2014, Nr 121 ze zm., dalej: k.c.), umowa sprzedaży nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego - zarówno dla oświadczenia sprzedającego o przeniesieniu prawa własności jak również dla oświadczenia kupującego o przyjęciu tego prawa. Brak formy aktu notarialnego powoduje nieważność czynności zgodnie z art. 73 § 2 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Innymi słowy, umowa kupna-sprzedaży nieruchomości zawarta w każdej innej formie niż forma aktu notarialnego, która jest formą szczególną powoduje, że umowa jest nieważna (nie odnosi żadnego skutku prawnego), w związku z czym przeniesienie własności nie następuje.

Z akt sprawy wynika, że nabycie garażu, na które powołuje się skarżąca, nastąpiło w formie pisemnej bez zachowania formy aktu notarialnego.

Wobec powyższego organ stwierdził, że zawarta pomiędzy J. O. a M. D. umowa kupna-sprzedaży garażu, sporządzona bez zachowania formy aktu notarialnego nie wywołała skutku w postaci przeniesienia prawa własności garażu, o którym mowa w ww. umowie. Właścicielem wszelkich obiektów budowlanych na działkach objętych pozwoleniem na rozbiórkę jest W. F. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]listopada 2007 r., sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności).

Ponadto powołując się na treść art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1876/13 organ wyjaśnił, że sam fakt posiadania roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu nie daje podstaw do traktowania takiej osoby jako użytkownika wieczystego i nie tworzy uprawnień do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Jednocześnie wyjaśnił, że kwestie związane z nabyciem prawa własności nieruchomości, bez względu na rodzaj nieruchomości (garaż, budynek czy sam niezabudowany grunt) reguluje ustawa Kodeks cywilny.

Brak bezpośredniego odesłania w przepisach innych aktów normatywnych (m. in. w art. 28 k.p.a. i art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego) do art. 158 Kodeksu cywilnego nie oznacza, że organ administracji państwowej oceniając interes prawny skarżącej jest zwolniony z badania, czy posiada ona tytuł prawny do nieruchomości nabyty zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto, opierając się na linii orzeczniczej sądów administracyjnych, organ wyjaśnił, że bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U z 2014 r., poz. 518 ze zm.) (z którego wynika m. in. że żądanie nabycia garażu na własność oraz oddania użytkowania wieczystego gruntu niezbędnego do korzystania z tego garażu musi być złożone właściwemu organowi do dnia 31 grudnia 2000 r.) oraz uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 10/91 (z której wynika, że osoba która nabyła garaż za zgodą administracji rządowej lub samorządowej ma prawo do otrzymania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz nabycia garażu na własność). Niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie daje bowiem podmiotowi dochodzącemu dopiero do ich zaspokojenia, przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2214/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 123/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 628/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1278/04).

Na koniec organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że umowa dzierżawy garażu usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w O., zawarta z J. O. została wypowiedziana z dniem 30 czerwca 2008 r. (pismo Kierownika Gospodarstwa Pomocniczego nr 2 Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 26 maja 2008 r., znak: [...]).

Reasumując organ stwierdził, że J. O. nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty O. z [...]lipca 2013 r., nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła J. O. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61a § 1, art. 28, art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5, art. 3531 i art. 461 k.c.

W skardze skarżąca wskazała, że oba organy zajęły dwa różne stanowiska co do przepisu w oparciu, o który mają ustalić jej interes prawny. Wojewoda powołuje się na art. 28 k.p.a., wykluczając stosowanie art. 28 ust 2 Prawa Budowlanego. Natomiast Główny Inspektor przyjął odwrotnie, iż jej legitymacja prawna do bycia stroną wynikać ma z art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego jako przepisu szczególnego, przyjmując, iż pozwolenie na rozbiórkę jest pozwoleniem na budowę.

Organy poczyniły błędne ustalenia w zakresie istnienia jej interesu prawnego w sprawie, uznając iż przysługuje jej jedynie interes faktyczny. Organy zignorowały fakt, iż boks garażowy został posadowiony w latach 80-tych ubiegłego wieku, w okresie poprzedniego ustroju państwa, pod rządami systemu rozdzielczego, zgodnie z pozwoleniem na budowę, za zgodą ówczesnego właściciela działki - Skarbu Państwa, ze środków własnych M. D.. Na podstawie Umowy kupna-sprzedaży garażu z dnia 27 sierpnia 2007 r. doszło do skutecznego przeniesienia na rzecz skarżącej "prawa do garażu" w postaci nabycia nakładów na wybudowanie garażu. Umowa zbycia nakładów jest wg. prawa polskiego prawnie dopuszczalna zgodnie z art. 3531 k.c. (zasada swobody umów) i do jej zawarcia wystarczy zachowanie zwykłej formy pisemnej dla celów dowodowych. Ponadto jest to prawo zbywalne i dziedziczne. Zarówno tytuł jak i treść rzeczonej Umowy pisemnej z dnia 20 sierpnia 2007 r. nie wskazują, że na jej podstawie skarżąca nabyła własność nieruchomości zabudowanej garażem. I takich praw skarżąca sobie nie uzurpuje. Skoro małżonkowie D. nie byli właścicielami nieruchomości zabudowanej to tym samym nie mogli przenieść takich praw na mnie. Natomiast małżonkowie D. byli właścicielami nakładów poniesionych w całości z ich środków własnych na wzniesienie boksu garażowego. A tym samym do zbycia nakładów przez małżonków D. nie była wymagana prawem forma szczególna aktu notarialnego.

Pokreśliła, iż problematykę "zbycia praw do garażu" pozytywnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny Uchwałą W 10/91 z dnia 9 grudnia 1992r. pod rządami art. 8 ust 1 Ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29.09.1990r. Ponadto wzmocnieniem stanowiska skarżącej jest także wyrok NSA z dnia 21.12.2005r., sygn. akt I OSK 413/05, w którym Sąd wprost przyjął za właścicieli garaży osoby (i ich następców), które legalnie wybudowały z własnych środków garaże na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa.

Na podstawie tej Umowy nabyła obiekt wzniesiony legalnie przez Pana D.. Od niego też przejęła prawo posiadania i korzystania z garażu. Zatem nabywając "prawo do garażu" nabyła tym samym roszczenia do właściciela o uregulowanie prawa do gruntu niezbędnego do korzystania z jej garażu.

Oba organy uznały, iż skoro nie jestem właścicielem nieruchomości zabudowanej garażem, to nie mogę być stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na rozbiórkę garażu. Takie stanowisko jest oczywiście błędne.

Znamienne bowiem w mojej sprawie jest to, że skoro ówczesny właściciel gruntu - Skarb Państwa, wyraził zgodę, zgodnie z prawem budowlanym, na wykorzystanie działki przez osobę trzecią na cele inwestycyjne, to tym samym ograniczył swoje prawo w dalszym swobodnym dysponowaniu działką. Przy czym fakt zmiany właściciela działki nie zmienia tej sytuacji panującej na gruncie. Jak wynika z mojej sprawy nowy właściciel działki ma inne plany co do przeznaczenia tej działki. Jednakże ten właściciel miał pełną wiedzę o stanie prawnym nieruchomości i istniejących na niej garażach wybudowanych z nakładów innych osób, z uwagi na to, że wyłączną własność tej działki nabył na zasadzie sądowego zniesienia współwłasności.

Jako właścicielowi nakładów na obiekt budowlany, który skarżąca posiada i z którego korzysta przysługuje jej prawo zatrzymania garażu zgodnie z art. 461 kc. W związku z faktem, iż jest właścicielką nakładów, tym samym jest "właścicielką obiektu" w rozumieniu art. 33 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego, a zatem zgoda na rozbiórkę garażu powinna być uzyskana od skarżącej. Skarżąca takiej zgody nie wyraziła, a nadto nie brała udziału w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę. Obecnie zaś oba Organy w sposób niezgodny z prawem odmówiły jej prawa strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę.

Wskazać zatem trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy zatem przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę spornej inwestycji (garaży) jest okoliczność, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie czy przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu powinien być stosowany do określenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę.

Art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do normy ogólnej wyrażonej w art. 28 k.p.a. określającej strony postępowania. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest bardziej restrykcyjny niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie, nie może być interpretowane rozszerzająco (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2013 r. II OSK 2674/11, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06, LEX nr 339467).

Skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy wskazuje strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to również wykładnia tego przepisu zmierzająca do wykazania, że dotyczy on także postępowań w sprawie pozwolenia na rozbiórkę nawet wówczas, gdyby oparta została na definicjach ustawowych, miałaby charakter rozszerzający, a zatem w tym wypadku niedopuszczalny. Powołany art. 28 ust. 2 stanowi wyjątek w ustalaniu kręgu stron postępowania administracyjnego od zasady określonej w art. 28 k.p.a., dlatego powinien być stosowany tylko w przypadkach ściśle w nim określonych.

Ustawodawca jest stosunkowo niekonsekwentny w używaniu pojęcia "pozwolenie na budowę" oraz "pozwolenie na rozbiórkę". Jednakże w art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraźnie rozróżniono pozwolenie na budowę i pozwolenie na rozbiórkę. Również w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy określono, jakie załączniki należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, natomiast w art. 33 ust. 4 określono, jakie załączniki należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Pomimo zatem, że pojęcie "pozwolenie na budowę", użyte w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dotyczy m.in. robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, to nie wystarcza do nadania takiego samego znaczenia temu pojęciu użytemu w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, skoro w dalszych przepisach tej ustawy wyraźnie rozróżnia się pozwolenie na budowę, jako dotyczące wznoszenia nowych obiektów budowlanych oraz pozwolenie na rozbiórkę, jako odrębny akt administracyjny. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 21013 r. II OSK 285/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem stwierdzić, że przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się art. 28 k.p.a. Per analogiam uznać należy, że katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę winien zostać określony w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Odpowiadając zatem na wątpliwości skarżącej i zarzuty skargi wskazać trzeba, że organ odwoławczy nieprecyzyjnie omówił w uzasadnieniu postanowienia zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. (prawidłowo omówił i przeanalizował te przepisy organ I instancji) jednakże nie niweczy to celu i zasadności zastosowanego w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Pomimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia organu odwoławczego jego rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Na użytek niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przymiot strony przypisany został podmiotom praw przysługujących do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co należy odnieść do obiektów nowo wznoszonych. Nie jest bowiem racjonalne poszukiwanie obszaru oddziaływania dla obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 21013 r. II OSK 285/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej należy wskazać, że pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy a zarazem odnosząc się kolejnego zarzutu skargi, a wskazującego że pomimo, iż skarżąca nie jest właścicielem gruntu i nie rości do niego praw, jest jednocześnie właścicielką garażu, bowiem stała się właścicielką "prawa do garażu" w postaci nabycia nakładów na wybudowanie garażu - wskazać należy, że jest to błędne przeświadczenie skarżącej.

Za organem stwierdzić należy, że grunty o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. 2014, Nr 121 ze zm., dalej: k.c.), zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach przewidzianych wprost w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 Kodeksu cywilnego). Budynek dzieli los prawny gruntu, na którym został posadowiony (zasada superficies solo cedit - związanie własności budynku wzniesionego na gruncie z własnością tego gruntu). W takim przypadku należy mówić o nieruchomości zabudowanej np.: budynkiem mieszkalnym (który nie stanowi odrębnej nieruchomości), czy jak w niniejszej sprawie: nieruchomości zabudowanej garażami. W konsekwencji przedmiotem obrotu nie jest w tym przypadku budynek garażu, lecz nieruchomość gruntowa zabudowana takim budynkiem.

Kolejno wskazać trzeba, że zgodnie z art. 158 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży nieruchomości wymaga formy aktu notarialnego - zarówno dla oświadczenia sprzedającego o przeniesieniu prawa własności jak również dla oświadczenia kupującego o przyjęciu tego prawa. Brak formy aktu notarialnego powoduje nieważność czynności zgodnie z art. 73 § 2 k.c., który stanowi, że jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej inną formę szczególną czynność dokonana bez zachowania tej formy jest nieważna. Innymi słowy, umowa kupna-sprzedaży nieruchomości zawarta w każdej innej formie niż forma aktu notarialnego, która jest formą szczególną powoduje, że umowa jest nieważna (nie odnosi żadnego skutku prawnego), w związku z czym przeniesienie własności nie następuje. Przepis art. 158 k.c. wprowadza ochronę interesów obu stron zawierających umowę przeniesienia prawa własności nieruchomości, właśnie między innymi aby uniknąć sytuacji omawianych w niniejszej sprawie.

Wskazany natomiast przez skarżącą przepis art. 3531 k.c. jest przepisem regulującym w drodze umowy stosunki zobowiązaniowe (w takim też dziale Kodeksu cywilnego przepis ten się znajduje: ZOBOWIĄZANIA). A zatem nie ma zastosowania w przypadku przeniesienia własności nieruchomości, dla której to czynności zastrzeżona jest forma aktu notarialnego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt [...] postanowiono o zniesieniu współwłasności nieruchomości, w ten sposób, że własność działek nr ewid. [...] i [...] w obrębie [...]przy ulicy [...]w O. została przeniesiona na W. F..

To oznacza, że przed datą zniesienia współwłasności ww. działki ewidencyjne nie należały jedynie do Skarbu Państwa. Obecnie zaś należą jedynie do W. F..

Słusznie zatem organ stwierdził, że umowa kupna-sprzedaży garażu zawarta w dniu 27 września 2007 r. pomiędzy J. O. a Z. D. i M. D.(dzierżawiącymi grunt na którym posadowiony jest sporny garaż), jako sporządzona bez zachowania formy aktu notarialnego nie wywołała skutku w postaci przeniesienia prawa własności garażu. Nie jest to bowiem umowa kształtująca prawo własności do nieruchomości. Jest natomiast umową kształtującą stosunek zobowiązaniowy, na podstawie której skarżąca może dochodzić na drodze cywilnej w stosunku do właściciela gruntu zwrotu nakładów (kosztów) poniesionych na posadowienie garażu.

Właścicielem gruntu, na którym posadowiony jest sporny garaż, jest W. F., a zatem właścicielem wszelkich obiektów budowlanych na działkach objętych pozwoleniem na rozbiórkę jest również -w świetle prawa- W. F..

Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę kształtuje uprawnienia właścicielskie, na które użytkownik garażu pobudowanego na gruncie do niego nie należącym w żaden sposób nie może oddziaływać, nawet w przypadku, gdy uprawnienia te dotyczą przedmiotu użytkowania. W takiej sytuacji użytkownikowi przysługują wobec właściciela tylko takie uprawnienia, jakie wynikają z powszechnie obowiązującego prawa i z umowy pomiędzy nimi zawartej, które nie dają jednak podstaw do formułowania po stronie użytkownika samodzielnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 21013 r. II OSK 285/12, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konkludując, wskazać należy, że Skarżąca może jedynie posiadać uprawnienia o charakterze obligacyjnym w zakresie poczynionych nakładów na nieruchomość. Żadnego uprawnienia o charakterze rzeczowy Skarżąca nie posiada. Szerzej kwestia ta została omówiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r. sygn.. akt II OSK 285/12. Stwierdzić zatem należy, iż nie może wywodzić swojej legitymacji do występowania w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę garaży jedynie z faktu użytkowania garażu posadowionego na nienależącym do niej gruncie. Skarżąca posiadanych uprawnień nie może utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby.

Niezależnie od tego należy wskazać, że z aneksu do umowy dzierżawy zawartej w dniu 22 marca 1984 r. z M. D. ( zbywcą swoich uprawnień na rzecz Skarżącej ) wynika, że nakłady poniesione na dzierżawioną nieruchomość w postaci przedmiotowego garażu stają się własnością Skarbu Państwa.

Odnosząc się do kwestii wadliwego ustalenia skutecznego wypowiedzenia umowy dzierżawy, należy wskazać, iż organ nie miał żadnych powodów aby w tym zakresie powziąć jakiekolwiek wątpliwości, szczególnie, że wskazana umowa była zawarta na czas określony i w dacie orzekania przez organy upłynął by i tak okres jej obowiązywania.

Podsumowując wskazać należy, iż J. O. nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego spornego pozwolenia na rozbiórkę, dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego z jej wniosku.

Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.