Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 955/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 45 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 521/16 w sprawie ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz A. F. kwotę 35 (trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 521/16, oddalił skargę A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Zambrów, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...], ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 4.000 zł. Do poniesienia kosztów zobowiązani zostali: M. i A. F. - w kwocie 2.000 zł, M. i P. J., D. Ł., W. C. – w kwocie po 333,33 zł każdy i Gmina Zambrów – w kwocie 1.000,01 zł.

Powyższe postanowienie zostało zakwestionowane czterema zażaleniami złożonymi przez uczestników postępowania: A. F., W. C., D. Ł. oraz M. i P. J.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w dniu [...] października 2015r. wydało cztery odrębne postanowienia utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie (nr [...]), doręczając każde z nich wszystkim stronom postępowania.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2015 r. nr [...] wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez W. C., A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], w trybie autokontroli uchyliło w całości własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i stwierdziło, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium postanowienie jest niezgodne z prawem, bowiem bez względu na ilość wniesionych zażaleń na postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2015 r., Kolegium zobowiązane było rozpoznać je razem, wydając jedno postanowienie w sprawie. Odrębne rozpoznanie każdego zażalenia, czterema odrębnymi postanowieniami stanowi, zdaniem Kolegium, naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaznaczono przy tym, że postanowieniami z dnia [...] grudnia 2015 r. z urzędu stwierdzono nieważność trzech pozostałych postanowień z dnia [...] października 2015 r. nr [...].

Na postanowienie autokontrolne z dnia [...] grudnia 2015 r. A. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zdaniem skarżącego z uwagi na to, że jego skarga została wcześniej wysłana do sądu za pośrednictwem organu, Kolegium nie mogło zmienić swojej decyzji. Podniósł, że wniesiona w terminie skarga powinna być przesłana do sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostały spełnione warunki uzasadniające zastosowanie instytucji autokontroli.

Sąd wskazał, że po pierwsze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości uwzględniło skargę, bowiem w wyniku jej wniesienia wyeliminowało z obrotu prawnego zaskarżone skargą do sądu administracyjnego własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia jest możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia ustalającego koszty postępowania rozgraniczeniowego.

Po drugie zaś, Samorządowe Kolegium Odwoławcze właściwie oceniło własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. jako akt z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym Sąd nie podzielił stanowiska organu, że to rażące naruszenie prawa polegało na naruszeniu określonym w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż odrębne rozpoznanie każdego zażalenia, czterema odrębnymi postanowieniami nie wyczerpuje dyspozycji tego przepisu. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie mamy do czynienia ze sprawą już poprzednio rozstrzygniętą. W ocenie Sądu zaistniały stan faktyczny stanowi rażące naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na rozpoznaniu jednej sprawy administracyjnej kilkoma odrębnymi rozstrzygnięciami.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie w niniejszej sprawie Kolegium uznało, iż niedopuszczalnym było odrębne rozpoznanie każdego zażalenia i wydanie odrębnego postanowienia na rzecz poszczególnych uczestników.

Sąd wyjaśnił skarżącemu, że na obecnym etapie, strony postępowania rozgraniczeniowego nie zostały jeszcze ostatecznie obciążone konkretną kwotą kosztów rozgraniczenia. Kwestia ta będzie jeszcze procedowana przez SKO w Łomży, zaś od postanowienia rozliczającego koszty, stronie niezadowolonej będzie służyła skarga do sądu administracyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył A. F., reprezentowany przez adwokata z urzędu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a"), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 54 § 3 p.p.s.a. do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, postanowienia w trybie autokontroli, co skutkowało oddaleniem skargi na w/w postanowienie autokontrolne, podczas gdy – wobec odmowy podzielenia przez organ zarzutów zgłoszonych przez stronę w wywiedzionej do sądu administracyjnego skardze oraz nie podjęcia czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekuje skarżący – nie sposób uznać, że spełniony został warunek "uwzględnienia przez organ skargi w całości", a zatem, że dopuszczalne było uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży własnego postanowienia na podstawie w/w przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że – jak wynika wprost z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. – podstawą do uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] października 2015 r. nie były zarzuty podniesione w skardze przez A. F., ale uchybienie dostrzeżone przez organ we własnym zakresie. Podano, że skarżący nie podnosił w skardze, iż uchybienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego miało polegać na wydaniu przez organ czterech rozstrzygnięć w tej samej sprawie administracyjnej. Skarżący w ogóle nie zawarł żądania, co do bytu zaskarżonego postanowienia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w takiej sytuacji, organ, chcąc rozważać skorzystanie z uprawnienia autokontrolnego, winien rozwiać wątpliwości co do treści żądania podejmując w tym zakresie czynności wyjaśniające. Niedopuszczalne zaś było zweryfikowanie postanowienia w drodze jego uchylenia w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., jeżeli skarżący się tego w skardze nie domagał. Ponadto skarżący stwierdził, że skoro organ administracji publicznej nie podjął czynności celem wyjaśnienia, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekuje skarżący, to nie sposób uznać, że uwzględnił skargę w całości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uprawniające organ do wydania postanowienia w trybie autokontroli, wobec czego Sąd I instancji powinien uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r., co skutkowałoby koniecznością dokonania oceny prawnej postanowienia z dnia [...] października 2015 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że bez względu na ilość wniesionych zażaleń na postanowienie organu I instancji, organ zażaleniowy zobowiązany był rozpatrzyć je razem wydając jedno postanowienie w sprawie zgodnie z art. 138 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 K.p.a. Nie czyniąc tego sprawił, że postanowienia z dnia [...] października 2015 r. [...], SKO.434/49/2015 zostały obarczone wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wskazało, że skoro – jako organ zażaleniowy – wydało w dniu [...] października 2015 r. postanowienie nr [...], to nie mogło już wydać w sprawie kolejnych postanowień. Wskazano, że postanowieniami z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży z urzędu stwierdziło nieważność trzech postanowień z dnia [...] października 2015 r. [...], które stały się ostateczne z dniem 31 grudnia 2015 r. Podkreślono, że zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2015 r. [...] jest wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostało co prawda doręczone A. F., jednak nie rozstrzygnęło o zażaleniu A. F., a rozpatrzono jedynie zażalenie W. C. Wobec tego organ uznał, że w trybie skargowym spełniona jest przesłanka do uwzględnienia skargi w stosunku do postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2015 r. [...] i dlatego też postanowił uwzględnić skargę w całości i uchylić zaskarżone postanowienie II instancji, stwierdzając, że postanowienie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium podkreśliło, że wydając zaskarżone postanowienie nie mogło orzec merytorycznie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, bowiem postanowienie to rozstrzygało tylko o zażaleniu W. C. Organ podkreślił, że gdyby nie skarga A. F. na to postanowienie, to wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrzyłoby zażalenia A. F., W. C., D. Ł. oraz M. i P. J. na postanowienie Wójta Gminy Zambrów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania. Natomiast wobec skargi A. F. na wyżej wymienione postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmuszone było powstrzymać się z rozpatrzeniem tych zażaleń do czasu rozpatrzenia skargi A. F. Wskazano, że z chwilą otrzymania prawomocnego wyroku w sprawie, Kolegium rozpatrzy ponownie wszystkie cztery zażalenia i wyda jedno postanowienie rozstrzygające o kosztach postępowania rozgraniczeniowego wszystkich jego uczestników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz.U.2018 r. poz.1302), dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Zachodzi zatem potrzeba rozstrzygnięcia, czy spełnione zostały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli.

Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a.: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio". Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji ma możliwość dokonania autokontroli decyzji, która została zaskarżona do sądu administracyjnego, zaś warunkiem sine qua non jest uwzględnienie skargi w całości. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej oraz czy organ stwierdził, że działanie (bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy) miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez organ administracji z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków. Organowi korzystającemu z art.54 §3 p.p.s.a. wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i jej żądania ( por. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. I OSK 581/07, z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1575/07, z dnia 22 maja 2014 r., sygn. I OSK 1379/13, publ. www.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Zambrów postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego. Do poniesienia tych kosztów zobowiązani zostali M. i A. F., M. i P. J., D. Ł., W. C. oraz Gmina Zambrów. Na powyższe postanowienie wpłynęły cztery zażalenia - m.in. A. F. Odrębnymi postanowieniami z dnia [...] października 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Zambrów, podzielając ustalony przez organ pierwszej instancji sposób obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2015 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu złożył A. F. W aktach administracyjnych znajduje się skarga A. F. nosząca datę 17 listopada 2015 r., która wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 18 listopada 2015 r. W skardze zakwestionowano wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego, przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób ich ustalenia według długości odcinków granicy, wskazywano na niezasadność ich ustalenia w sytuacji przekazania sprawy do sądu cywilnego oraz na to, że w sposób wadliwy geodeta wyznaczył granice. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 54§3 p.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie uznając, że zachodzi przesłanka nieważności, o której mowa w art.156 §1 pkt 3 k.p.a., gdyż błędnie zostały wydane w dniu [...] października 2015 r. cztery odrębne postanowienia zamiast jednego - rozstrzygającego łącznie w przedmiocie czterech złożonych zażaleń od postanowienia Wójta Gminy Zambrów z dnia [...] września 2015 r.

Z powyższego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżone postanowienie w trybie autokontroli, nie odniosło się w żaden sposób do skargi A. F., lecz wydało rozstrzygnięcie z przyczyn w niej niewskazanych, z urzędu zauważając wadliwość wydanego przez siebie postanowienia - z przyczyn formalnych. Nie można w tej sytuacji przyjąć, że wydając zaskarżone postanowienie organ uwzględnił skargę w całości, a tym samym, że zostały spełnione wymogi art.54 §3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w przedmiocie kosztów pomocy prawnej udzielonej w ramach prawa pomocy orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny ( art.254 i nast. p.p.s.a.).