Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 425/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w B. na decyzję Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej "B" z/s w S. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej "A" z siedzibą w S. (dalej jako: organ, Zakład, podmiot zobowiązany), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, z 2020 r. poz. 695) oraz art. 107 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, 695), po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej (z [...] kwietnia 2020 r.; data wpływu [...] kwietnia 2020 r.) – "B" S.A. - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej przedstawienia informacji i dokumentów (kopie, skany) związanych z przetargiem nr [...]z dnia [...]07.2019 r, dla zadania inwestycyjnego "Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...],[...],[...]" - odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że pismem organu z dnia [...].06.2020 r. skarżący został wezwany do wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14-dniowy termin na uczynienie zadość wezwaniu, pod rygorem odmowy udzielenia informacji. Wezwanie zostało doręczone w dniu [...].06.2020 r. Pismem z dnia [...].07.2020 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie wnioskodawca podtrzymał swój wniosek w całości oraz zarzucił szereg nieprawidłowości dotyczących postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej jak i samego wezwania oraz wskazał, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, gdyż jest ona ważna dla lokalnej wspólnoty mieszkańców Gminy S. jak też dla szerszej rzeszy kierowców, którzy korzystają z wyremontowanej drogi w charakterze "tranzytu". Nadto wnioskodawca argumentował, że uzyskane informacje wskażą konkretne zasady jakimi rządzi się wydatkowanie środków publicznych przez Zamawiającego. Również podniósł, że uzyskane informacje pozwolą na ustalenie czy Zakład w procesie przygotowania przetargu nie popełnił błędów, które winny być usunięte lub spowodować usprawnienie przyszłych realizacji, co może być cenne z punktu widzenia interesu wykonawców przystępujących do przetargów i zabezpieczenia potencjalnych problemów organizacyjnych.

W świetle powyższego, organ uzasadniając kierunek rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, najpierw przytoczył, że zgodnie z art 1 ust. 1 ustawy z 6.09,2001 r. o dostępie do informacji publicznej (powoływanej dalej jako u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Wobec tak szerokiej definicji informacji publicznej organ uznał, że informacja wskazana we wniosku, tj. szeregu informacji wynikających z przeprowadzonego przetargu publicznego, którego zresztą wnioskodawca był stroną, bez wątpienia należy do kategorii informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Następnie organ przywołał, że zgodnie z art, 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy czym ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej. W świetle powyższego organ przywołał poglądy prezentowane w orzecznictwie, iż suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Co więcej, w orzecznictwie podkreśla się, iż: "Wszystkie one wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci analizy akt wielu spraw celem selekcji dokumentów i usunięcia danych chronionych prawem, niemniej chodzić może tylko o działania pracochłonne i ponadstandardowe, wykraczające poza zwykłe zadania tych osób, absorbujące znacznie ich czas i siły. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego" (wyrok WSA w P.z [...].02.2017 r., IV SA/Po [...], LEX nr [...]; a także np. wyrok WSA w W. z [...]12.2016 r.f II SA/Wa [...], LEX nr [...]).

W świetle powyższego organ dokonał ustalenia, że przeprowadzenie szczegółowej analizy dokumentacji przetargowej w celu ustalenia jakie dokumenty lub jakie fragmenty dokumentacji przetargowej, której wymaga wnioskodawca, mają zostać udostępnione, prowadzić będzie, po pierwsze - do ustalenia konieczności wytworzenia nowej informacji, która nie jest informacją prostą, aktualnie posiadaną przez Zakład, która umożliwiałaby bezpośrednie podanie żądanego zakresu informacji, a po wtóre - wnioskodawca oczekuje, że Zakład przeprowadzi analizę treści dokumentów na określone fakty, dokona interpretacji tych zapisów oraz wskaże na konkretną treść stanowiącą podstawę informacji dla takiej interpretacji.

W związku z tym organ dalej przypomniał, że w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy tym organ odnotował, że w orzecznictwie podnosi się, iż nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z [...].01.2011 r., I OSK [...], LEX nr [...]).

W świetle powyższego Zakład uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności nie wskazują na istnienie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, a co za tym idzie - nie przemawiają za udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. Wszystkie żądane informacje mają charakter powszechny, gdyż dokumentacja przetargowa standardowo podlega publikacji, a zatem każdy zainteresowany ma prawo dostępu do tych informacji i może z tego dostępu zrobić indywidualny użytek zaś udostępnienie w tym trybie dokumentacji przetargowej realizuje obowiązek podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej.

Co jednak jest najbardziej znamienne w sprawie, jak dalej argumentował organ, to fakt, iż wnioskodawca był uczestnikiem postępowania przetargowego oraz został wybrany do realizacji zamówienia, w sprawie którego wystąpił o udzielenie informacji publicznej, zatem jako podmiot, który nie tylko miał dostęp do wszystkich dokumentów przetargowych ale przede wszystkim miał obowiązek szczegółowo zapoznać się z treścią wskazanej dokumentacji oraz zadawać i uzyskiwać informacje lub żądać sprostowania lub zmiany warunków na jakich przetarg był przeprowadzany. Zatem aktualnie zgłaszane żądanie udzielenia informacji publicznej jest bezpodstawne i nie oparte na faktycznie wykazanym szczególnym interesie publicznym ale zmierza do uzyskania wiedzy w sprawie indywidualnej dotyczącej wprost ochrony interesu spółki, która z racji wykonania kontraktu została obciążona karami umownymi potrąconymi z wynagrodzenia przysługującego wykonawcy, a zatem zamiar uzyskania wiążącej interpretacji zapisów przetargowych lub ustalenia jakiejkolwiek wadliwości przeprowadzonego postępowania będzie mogło posłużyć wyłącznie wnioskodawcy w związku z ewentualnym powództwem sądowym, a nie jakiemukolwiek innemu podmiotowi. Zatem uzasadnienie przedstawione przez wnioskodawcę odpowiada w swej konstrukcji ratio legis, jakim kieruje się ustawodawca, określając zakres informacji publicznej, której publikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej jest obowiązkowe. Tego rodzaju argumentacja nie wskazuje zatem na ów kwalifikowany charakter informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Wnioskodawca nie wskazuje też żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu lub ochrony interesu publicznego, a co za tym idzie - nie można przyjąć, że istnieją jakieś realne, konkretne, możliwości wykorzystania żądanej informacji w sposób, który mógłby znacząco wpłynąć na realizację interesu publicznego ze względu na specyficzne i ograniczone informacje jakich oczekuje wnioskodawca. Dlatego wytworzenie informacji, której żąda wnioskodawca, w żaden sposób nie wpłynie na to, w jakim zakresie zamawiający będzie w przyszłości przygotowywał dokumentację przetargową, w tym określał warunki zamówienia, gdyż o tym decydują wprost przepisy prawa. Również za niewystarczające należy uznać, iż udzielenie informacji może mieć jakikolwiek szczególny wpływ na formułowanie ofert przetargowych, skoro ich forma i treść wynika również z przepisów prawa, a zatem spełnienie wymagań stawianych przed wykonawcami przystępującymi do przetargu jest normą, a nie szczególnym wymaganiem, które wymaga uzyskania jakiejś wyjątkowej wiedzy, istotnej z punktu widzenia interesu publicznego.

Wobec powyższego podmiot zobowiązany odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W skardze od opisanej decyzji, zarzucono naruszenie:

I.norm prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak podjęcia przez Zakład wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym w szczególności brak ustalenia i poinformowania skarżącej w jakim zakresie zdaniem Zakładu wnioskowana przez skarżącą informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie obejmuje obowiązek jej przetworzenia przez Zakład (w sytuacji gdy Zakład wskazał, iż wniosek jedynie w części swojego zakresu obejmuje konieczność przetworzenia informacji) oraz poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dlaczego informacja wnioskowana przez skarżącą wymaga przetworzenia, a nadto jakie czynności Zakład jest zobowiązany podjąć celem jej przetworzenia, a następnie udostępnienia skarżącej.

II.norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie skarżącej informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku;

2) naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieudzielenie informacji zgodnie z wnioskiem skarżącej, która w myśl powołanego art. 6 ust. 1 stanowią informację publiczną;

3) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Zakład, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, co skutkowało jego niewłaściwym zastosowaniem polegającym na uznaniu, że skarżąca winna była wskazać szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie informacji publicznej, w sytuacji, gdy informacje wnioskowane przez skarżącą nie wymagają przetworzenia, co również pośrednio przyznał Zakład w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

4) naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy u.d.i.p. poprzez bezpodstawne wydłużenie terminu na rozpatrzenie wniosku skarżącej po upływie podstawowego terminu na udzielenie odpowiedzi, co w konsekwencji prowadziło do wydania przez Zakład decyzji z naruszeniem prawa.

Mając na uwadze powyższe naruszenia, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącej informacji wskazanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 roku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W ocenie skarżącej organ naruszył normy prawa, odmawiając skarżącej dostępu do wnioskowanych przez nią informacji, tym bardziej w sytuacji, gdy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał jednoznacznie, że wszystkie żądane informacje mają charakter powszechny, gdyż dokumentacja przetargowa standardowo podlega publikacji, a zatem każdy zainteresowany ma prawo do dostępu do tych informacji i może z tego dostępu zrobić indywidualny użytek. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną, co skutkuje koniecznością wykazania przez skarżącą szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Skarżąca za zupełnie nietrafne uznała twierdzenie organu, jakoby informacje objęte wnioskiem skarżącej były informacjami przetworzonymi, których udostępnienie wymaga konieczności dokonania przez Zakład szeregu czynności, w celu wyszukania żądanej informacji publicznej i analizy treści, zgodnej z kryteriami wniosku, a w szczególności analizy dokumentacji przetargowej w celu ustalenia jakie dokumenty lub jakie fragmenty dokumentacji przetargowej, której wymaga skarżąca, mają zostać udostępnione. Skarżąca nie podzieliła również stanowiska, że takie czynności prowadzić będą do ustalenia konieczności wytworzenia nowej informacji, która nie jest informacją prostą, aktualnie posiadaną przez Zakład, a po wtóre, że żądane przez skarżącą informację skutkują koniecznością przeprowadzenia przez Zakład analizy treści dokumentów na określone fakty, dokonania ich interpretacji oraz wskazania na konkretną treść stanowiącą podstawę informacji dla takiej interpretacji. Zdaniem bowiem skarżącej udzielenie przez Zakład informacji objętych wnioskiem (tj. pytania nr 2, 3 5,6 7 i 8) wymaga jedynie odtworzenia i przekazania skarżącej stosownych informacji lub dokumentów, ewentualnych interpretacji postanowień dokumentacji przetargowej wymagało jedynie objęte wnioskiem pytanie nr 1 i 4 (co zdaniem skarżącej nie implikuje jednak ich zakwalifikowania jako informacji przetworzonych). Powyższe wydaje się potwierdzać również sam Zakład, który w skierowanym do skarżącej wezwaniu do uzupełnienia wniosku wprost wskazał, że po analizie treści tylko częściowy zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, w pozostałym zakresie natomiast żądane przez skarżącą informację mają charakter informacji prostej. Tym samym w żaden sposób nie można uznać, że wnioskowana przez skarżącą informacja przyjmie postać informacji przetworzonej.

Z powyższym stanowiskiem skarżącej koresponduje w jej przekonaniu literatura przedmiotu oraz utrwalona linia judykatury sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno- techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej.

Skarżąca zauważyła, że sprecyzowała żądanie w sposób jasny, żądając jedynie udzielenia informacji istniejących, w których posiadaniu jest Zakład, niewymagających zabiegów, na które powołuje się odmawiając udzielenia informacji. Zdaniem skarżącej jedyną czynnością w sprawie, którą należy wykonać, jest analiza posiadanych przez Zakład dokumentów we wskazany już wcześniej sposób, co nie spełnia wymogów określonych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenia czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, bowiem sam wniosek jest zapytaniem właśnie o osiem informacji prostych.

Dalej skarżąca cytowała tezy z wyroków sądów administracyjnych w kontekście różnicowania informacji. Zdaniem skarżącej - wbrew twierdzeniom Zakładu - wykazała również skutecznie istnienie szczególnego interesu publicznego w udzieleniu tych informacji.

Konkludując niniejsze odwołanie, skarżąca zwróciła uwagę na cel ustanowienia przez ustawodawcę ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest nim zapewnienie szerokiego dostępu do informacji publicznej obywatelom. Kategoria dokumentacji przetargowej niewątpliwie stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, nadto informację istniejącą obiektywnie i pozostającą w dyspozycji Zakładu

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż wnioskodawca, zdaniem podmiotu zobowiązanego, nie wykazał tego szczególnego interesu publicznego, który przyświecał uzyskaniu szeregu szczegółowych informacji dotyczących przeprowadzonego przetargu publicznego. Również podmiot zobowiązany na podstawie posiadanej wiedzy miał podstawy przyjąć, że faktycznym powodem złożonego wniosku było uzyskanie przez stronę informacji, które mają posłużyć wyłącznie ustaleniu potencjalnej argumentacji faktycznej i prawnej oraz sformułowaniu zarzutów procesowych w związku z udziałem wnioskodawcy jako wybranego w przetargu wykonawcy zadania inwestycyjnego, który to w wyniku złamania warunków umownych został obciążony karą umowną, która następnie została potrącona z przysługującego wnioskodawcy wynagrodzenia. Organ dokonał analizy wstępnej o jaki rodzaj informacji we wniosku chodzi i przyjął, że znaczna część wniosku zmierza do uzyskania od podmiotu zobowiązanego przeprowadzenia kaskadowej analizy szczegółów warunków zamówienia i ich interpretacji ze względu na wskazywane obowiązki umowne zapisane w dokumentacji przetargowej, która zresztą stanowiła przedmiot już wcześniej udostępnionej informacji publicznej w związku z ogłoszeniem przetargu publicznego. Po drugie bezsporne jest, że podmiot wnioskujący uzyskał wcześniej pełną wiedzę w zakresie treści zamówienia publicznego, a zatem miał dostęp do wszystkich dokumentów zamówienia publicznego w zakresie informacji publicznej nieprzetworzonej. Również w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego nie występował z zapytaniami dotyczącymi zakresu żądanej aktualnie informacji publicznej i przystąpił do postępowania oraz został wybrany na wykonawcę zamówienia, zatem uznać należy, że informacje zawarte w informacji publicznej stanowiącej warunki i zakres zamówienia były znane i akceptowane przez stronę.

Zatem uznać należało, iż wniosek jako zawierający szereg szczegółowych zapytań zmierzających do interpretacji zapisów dokumentów przetargowych musiał być potraktowany jako żądanie przetworzenia informacji wprost opisanych w dokumentach zamówienia publicznego. Wnioskodawca w ten sposób zmierza do uzyskania informacji bezpośrednio dotyczącej wnioskodawcy i służącej wyłącznie uzyskaniu de facto przewagi w prawdopodobnym procesie cywilnym, co definitywnie uznać należało za obejście ustaw, w tym prawa procesowego jak również reguł stojących za przejrzystością postępowania w sprawie zamówienia publicznego, bowiem wnioskodawca, który nie skorzystał ze swoich uprawnień w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, próbuje w inny sposób ustalić jakie jest stanowisko procesowe zamawiającego co do szczegółowego rozumienia i interpretowania warunków i zakresu obowiązków stron zamówienia publicznego.

Odnosząc się zaś do wskazywanych jakoby naruszeń szeregu przepisów postępowania administracyjnego, organ wskazał, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej tylko w niewielkim zakresie odnosi się do procedury administracyjnej, a wniosek o udostępnienie informacji publicznej - co do zasady - nie wszczyna postępowania administracyjnego, zatem trudno w ogóle mówić o złamaniu wszystkich wskazanych zasad postępowania, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, zatem nie sposób zgodzić się z przedstawionymi zarzutami naruszenia postępowania, które są całkowicie bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze.

W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego. Organ prawidłowo zastosował przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie oraz dokonał ich niewadliwej wykładni, stąd skarga okazała się niezasadna.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: u.d.i.p.) podnieść należy w pierwszym rzędzie, że stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu.

Z treści przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

Generalnie ujmując, prowadzenie inwestycji gminnej następuje w ramach realizacji konkretnego, przyjętego lub uchwalonego programu zadań publicznych. Zakres tego programu, sposób jego realizacji, a zatem i kwestie finansowe w związku z zasadą jawności gospodarki środkami publicznymi (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) , co do zasady podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.c u.d.i.p.).

Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że o ustawa rozróżnia informację prostą od przetworzonej, przy czym w tym drugim przypadku wnioskodawca winien wykazać, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Trzeba wskazać, że pojęcie informacji publicznej przetworzonej nie posiada definicji legalnej. Wykładni (zróżnicowania) pojęć informacji prostej oraz przetworzonej dokonało orzecznictwo sądowe, przyjmując pod pojęciem informacji prostej taką, której nie można przypisać cech przetworzenia. Jest to informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, natomiast informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (wyrok NSA z [...] lutego 2016 r. sygn. akt I OSK [...]). Chodzi tu więc o taką informację, która dopiero zostanie wytworzona w oparciu o kryteria zawarte we wniosku o udostępnienie informacji. Przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda wielu informacji, to nawet wówczas, gdy pojedynczo mają one walor informacji prostej, to suma takich informacji prostych może stanowić informację przetworzoną. (Vide wyroki NSA z [...]stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK [...], z [...] stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z [...] marca 2015 r., sygn. akt I OSK [...]). Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z przeprowadzeniem przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca spółka żądała :

"1.W zakresie postępowania prowadzonego pn. "Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...],[...],[...]" obowiązek uzyskania dostępu do terenu budowy oraz wykonania formalności z tym związanych leżał po stronie Wykonawcy czy Zamawiającego? Jeżeli po stronie Wykonawcy wnosimy o przesłanie fragmentów dokumentów/umów/dokumentacji, które na ten obowiązek wskazują.

2.Jeżeli obowiązek pozyskania dostępu do terenu budowy o którym mowa w pytania nr 1 leżał po Stornie Zmawiającego, wnosimy o odpowiedź na pytanie, czy Zamawiający przed ogłoszeniem postępowania prowadzonego pn. Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...], [...],[...]" lub w okresie po ogłoszeniu postępowania lecz przed podpisaniem Umowy z Wykonawcą posiadał dostęp do terenu budowy?

3.Jeżeli odpowiedź na pytanie nr 2 jest przecząca wnosimy o wskazanie przyczyny/powodów dlaczego Zamawiający przed ogłoszeniem postępowania przetargowego nie dysponował dostępem do terenu budowy na którym chciał prowadzić inwestycje.

4.W zakresie postępowania prowadzonego pn. "Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...],[...],[...]" obowiązek sporządzenia i zatwierdzenia projektu tymczasowej organizacji ruchu leżał po stronie Wykonawcy czy Zamawiającego? Jeżeli po stronie Wykonawcy wnosimy o przesłanie fragmentów dokumentów/umów/dokumentacji, które na ten obowiązek wskazują.

5.Wnosimy o przesłanie kosztorysów/wycen oraz innych dokumentów, które posłużyły Zamawiającemu dla określenia wartości szacunkowej zadania prowadzonego pn. W zakresie postępowania prowadzonego pn. "Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...],[...],[...]", ze wskazaniem wyceny tymczasowej organizacji ruchu z wyjaśnieniem jakie elementy Zamawiający uwzględniał w zakresie tymczasowej organizacji ruchu, a które miały składać się na jej ostateczną wartość.

6.Wnosimy o przekazanie wniosku tut. Zamawiającego z dnia [...].10.2019 r. wraz ze wszystkimi jego załącznikami w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, na podstawie którego Zarząd Powiatu W.wydał decyzję z dnia [...]11.2019 r. nr [...], w szczególności wnosimy o przekazanie załączonego do niej projektu tymczasowej organizacji ruchu.

7.Wnosimy o wskazanie osób biorących udział z ramienia Zamawiającego w przygotowaniu postępowania prowadzonego pn. "Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...],[...],[...]", wraz ze wskazaniem konkretnego zakresu ich obowiązku w zakresie przygotowania powyższego postępowania. W szczególności wnosimy o wskazanie osoby odpowiedzialnej za wycenę i określenie szacunkowej wartości zamówienia o którym mowa w zdaniu poprzednim.

8.W związku z przyznaniem w postępowaniu prowadzonym pn. "Odbudowa nawierzchni zgodnie z projektem na terenie Gminy S., w pasie dróg [...],[...],[...],[...]" kryterium oceny ofert "cena" wagi 90%, wnosimy o wskazanie w jaki sposób tut. Zamawiający spełnił wymagania, o których mowa w art. 91 ust. 2a ustawy prawo zamówień publicznych i przekazanie załącznika do protokołu o którym mowa w art. 91 ust. 2a ustawy prawo zamówień publicznych."

Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie przedstawienia stronie skarżącej szeregu informacji oraz dokumentów (kopii, skanów) związanych z przeprowadzonym w ramach zamówienia publicznego przetargiem dla zadania inwestycyjnego dotyczącego odbudowy nawierzchni zgodnie z projektem na terenie lokalnej gminy, w pasie określnych dróg, było uznanie przez organ, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie wskazał powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że takie rozbudowane żądanie wniosku ma walor informacji przetworzonej w ujęciu wyżej przytoczonym, którą na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował w postaci gotowej w pełnym kształcie, czyli takim, jaki był wymagany przez stronę skarżącą.

Abstrahując od powyższego, nadto - w szczególności pytania od 1 do 4, 5 oraz 8 wniosku - ewidentnie wskazują na zamiar wnioskodawcy pozyskania w gruncie rzeczy informacji dotyczących nie tyle sfery zaistniałych faktów, co sposobu rozumienia przez organ postanowień umowy lub zapisów pozostałego rodzaju dokumentacji przetargowej. Chodzi zatem o ujawnienie intencji organu jako zamawiającego w postępowaniu przetargowym w kwestiach spornych między organem (jako zamawiającym) a spółką skarżącą (jako wykonawcą) oraz udzielenie przez organ stosownych wyjaśnień w tej mierze, a w rezultacie – o próbę weryfikacji wykonania zawartej między tymi stronami umowy. Tymczasem godzi się podkreślić, że w tryb udzielania informacji publicznej nie może służyć pozyskiwaniu informacji w przedmiocie ustalania, czy doszło do należytego wykonania zobowiązań przez strony konkretnej umowy o realizację zamówienia publicznego. Wniosek strony skarżącej dotyczy już zakończonego postępowania przetargowego, w którym jako uczestnikowi tego postępowania w trybie zamówienia publicznego służyły skarżącej przewidziane w prawie zamówień publicznych instrumenty prawne ochrony jej interesów a na etapie późniejszym - realizacji zawartego kontraktu – również środki prawne przewidziane według zasad wykonywania umów w prawie cywilnym, na drodze stosownych procedur. Organ słusznie przyjął, że skarżąca spółka, wybrana w postępowaniu przetargowym jako wykonawca zadania inwestycyjnego na rzecz zamawiającego organu, miała dostęp do wszystkich dokumentów przetargowych, ale przede wszystkim miała obowiązek szczegółowo zapoznać się z treścią wskazanej dokumentacji oraz mogła wykazać się inicjatywą procesową zadając w toku tego postępowania przetargowego pytania, jeśli miała wątpliwości, oraz uzyskiwać informacje lub żądać sprostowania lub zmiany warunków na jakich przetarg był przeprowadzany.

Ustawa o dostępie do informacji publicznych nie jest środkiem do gromadzenia informacji, czy dowodów, we własnej sprawie, na wypadek aktualnych lub przyszłych sporów. Żądanie strony skarżącej jest sprzeczne z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej i przyjętymi w niej rozwiązaniami prawnymi mającymi zapobiec nadużywaniu prawa do informacji publicznej.

Informacja przetworzona jest udostępniana wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskodawca wykaże szczególnie istotny interes publiczny w jej udostępnieniu, zaś w analizowanym przypadku strona skarżąca nie wykazała istnienia takiego interesu.

Skarżąca w tej materii wywodziła, że w jej ocenie uzasadniony interes publiczny zostanie spełniony albowiem otrzymane informacje wskażą konkretne zasady jakimi rządzi się wydatkowanie środków publicznych przez Zakład. Ponadto skarżąca wskazała na uzasadniony interes publiczny w postaci uzyskania informacji dla szerokiego grona lokalnej społeczności mieszkańców gminy, kierowców korzystających z wyremontowanej drogi, jak również dla szerokiego grona wykonawców infrastrukturalnych. Zdaniem skarżącej dostęp do tych informacji może poprawić również proces organizacji inwestycji przez Zakład, a tym samym przyczyni się do lepszego i sprawniejszego wykorzystania środków publicznych na zadania publicznego gminy.

Według Sądu jednak organ słusznie przyjął, że strona skarżąca nie wykazała istnienia komentowanej przesłanki. Wyjaśnienia skarżącej mające wykazać istnienie leżącego po jej stronie szczególnego interesu publicznego w udzieleniu przedmiotowych informacji są nazbyt ogólnikowe, a wypada zauważyć, że ustawodawca postanowił o konieczności wykazania "szczególnie" istotnego interesu publicznego, czyli zawarł w normie prawnej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dodatkowy wyróżnik. Tymczasem enigmatyczne sformułowanie strony skarżącej o "konkretnych zasadach jakimi rządzi się wydatkowanie środków publicznych przez Zakład" nie przystaje do istoty prezentowanych we wniosku informacji i nie można wywieść jak by to miało rzutować na sferę usprawnienia funkcjonowania organu w realizacji zadań publicznych. Organ działał przecież według reguł prawa zamówień publicznych a strony wiążą postanowienia zawartej umowy, która jakkolwiek sama w sobie zawarta została w celu wdrożenia zadania publicznego (odbudowy nawierzchni drogi), lecz kwestie sporne tudzież wątpliwe na tle tej umowy – w kontekście treści wniosku - dotyczą wyłącznie obu stron tego kontraktu, a nie są ważne dla dużego kręgu odbiorców. Z realiów sprawy niedwuznacznie wynika, że skarżąca ma na celu wyjaśnienie zagadnień nie o charakterze powszechnym, lecz związanych z własną, indywidualną sprawą. Nie zaprzeczyła twierdzeniom organu o zaistniałym sporze na tle wykonania umowy oraz nałożeniu kar umownych. Wszakże trafnie organ podniósł, że zamiar uzyskania w trybie dostępu do informacji publicznej wiążącej interpretacji zapisów przetargowych lub ustalenia jakiejkolwiek wadliwości przeprowadzonego postępowania będzie mogło posłużyć wyłącznie skarżącej spółce na potrzeby ewentualnego postępowania sądowego, a nie innym podmiotom. Świadczy to o prezentacji interesu subiektywnego, a nie o występowaniu interesu obiektywnie uwarunkowanego.

Ponadto nie jest jasne, jak i w jakim zakresie oraz w jakiej formie wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mogłyby zostać wykorzystane dla, cyt.: "szerokiego grona lokalnej społeczności mieszkańców Gminy (...), kierowców korzystających z wyremontowanej drogi, jak również dla szerokiego grona wykonawców infrastrukturalnych" oraz w jaki sposób mogłyby się przełożyć na "poprawę procesu organizacji inwestycji przez Zakład".

Zgodnie z wyrażanym szeroko w judykaturze poglądem, czego wyrazem są między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2020 r. o sygn. I OSK [...]oraz z dnia [...] lutego 2017 r. o sygn. I OSK [...]: "Prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych."

Strona skarżąca nie wylegitymowała się tak rozumianym szczególnie istotnym interesem publicznym w udzieleniu jej przedmiotowych informacji, nie wykazała realnej możliwości wykorzystania żądanych wiadomości dla poprawy funkcjonowania organów administracji (w tym Zakładu) oraz lepszej ochrony interesu publicznego.

W takim świetle, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę w całości.