Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1069/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.12 ust.4a i ust.5, art.18 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art.4 pkt 16, art.130 ust.2, art.134 ust.1-3, art.154, art.156 ust.1, art.157 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art.15zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) (nr (...)), Starosta O. (dalej jako: Starosta lub organ I instancji), na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1c, ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm., dalej jako: specustawa drogowa) oraz art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 i art. 135 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm. dalej jako: u.g.n.), ustalił odszkodowanie w wysokości 30 893 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obręb K., gmina D. numerami działek: (...) o pow. 0,0038 ha (wydzielona z działki nr (...)) oraz (...) o pow. 0,0036 ha (wydzielona z działki nr (...)), które z mocy prawa przeszły na własność gminy D. na podstawie decyzji Starosty z (...) w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla zadania: "Kompleksowy projekt zwiększający ekomobilność na terenie Gminy D. - III etap - Zadanie 1 - Budowa ciągu pieszo-rowerowego w miejscowości W.", zobowiązując do jego wypłaty Wójta Gminy D. (dalej jako: Wójt Gminy lub skarżący). Jednocześnie organ I instancji orzekł o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 1 544,65 zł, czyli o 5% wartości prawa własności. Ustalone odszkodowanie w łącznej wysokości 32 437,65 zł przyznano na rzecz: A. i R. P. (dalej jako: uczestnicy postępowania) w kwocie 1 544,65 zł za wydanie nieruchomości inwestorowi oraz na rzecz Sądu Apelacyjnego w (...) w kwocie 30 893,00 zł celem zaliczenia na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. W uzasadnieniu przytoczono zastosowane przepisy prawa oraz wskazano, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z wymogami prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy oraz uczestnicy postępowania.

Wójt Gminy zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1b specustawy drogowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie wartości prawa własności nieruchomości oraz wysokości odszkodowania. Wskazano, że w operacie szacunkowym, na podstawie którego ustalona została wysokość odszkodowania, brak jest analizy rynku lokalnego, zaś przedstawienie zaledwie czterech nieruchomości porównawczych nie może być uznane za dokonanie analizy rynkowej. Zaznaczono, że pojedyncza transakcja nieruchomości, której cena znacznie odbiega od cen przeciętnych, w ogóle nie powinna być wykorzystywana do wyceny. Ponadto wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie spełniają kryteriów podobieństwa. Podniesiono, że działka z poz. 3 została nabyta przez dewelopera, który buduje budynek wielorodzinny, stąd jej cena wyniosła 162,74 zł/m2, a ten sam deweloper nabył przyległą działkę, wymienioną w poz. 2, za cenę 114,27 zł/m2. Z kolei działka wykazana w poz. 4, która ma najwyższą cenę, wynoszącą 211,16 zł/m2, jest typową działką budowlaną o małej powierzchni, położoną w zagospodarowanym osiedlu domów jednorodzinnych, uzbrojoną we wszystkie media z bardzo dobrym dojazdem. Z kolei cena nieruchomości z poz. 1 nie uwzględnia udziału w drodze wewnętrznej i została nabyta przez dwa podmioty w udziałach po ½ pod zabudowę bliźniaczą, co podniosło jej cenę. Wójt Gminy podał, że w okresie ostatnich 15 miesięcy przeprowadzono kilkadziesiąt transakcji gruntami budowlanymi na terenie obrębów K. i M., a ceny zawierały się w przedziale od 25 zł/m2 do 100 zł/m2. W jego ocenie wyceniana nieruchomość nie charakteryzuje się szczególnymi cechami, które uzasadniałyby przyjęcie do porównania nieruchomości o najwyższych cenach transakcyjnych. Ponadto określona przez rzeczoznawcę wartość nasadzeń, tj. krzewów tui, również rażąco odbiega od cen rynkowych. Podkreślono, że to na organie spoczywa obowiązek oceny operatu i zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych wartości. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji bezkrytycznie przyjął przedstawioną przez rzeczoznawcę wycenę, podczas gdy przy poprzedniej inwestycji budowy ścieżki K.-M., odszkodowanie dla gruntów sąsiednich zostało ustalone w kwocie 60-63 zł/m2, zaś ceny gruntów po dwóch latach nie wzrosły ponad dwukrotnie.

Uczestnicy postępowania w swoim odwołaniu podnieśli, że decyzja organu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia co do zgłoszonego przez nich wniosku o powiększenie odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1f specustawy drogowej, gdyż działki, z których wydzielono działki nr (...) i nr (...), są zabudowane budynkiem mieszkalnym.

Decyzją z (...) Wojewoda (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z zastrzeżeniami Wójta Gminy co do operatu szacunkowego, organ odwoławczy wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska, na co biegły udzielił odpowiedzi w piśmie z 9 września 2021 r. W związku z zakwestionowaniem wyjaśnień biegłego przez Wójta Gminy, organ odwoławczy ponownie zwrócił się o ustosunkowanie się do podnoszonych zarzutów, na co uzyskał odpowiedź rzeczoznawcy w piśmie z 25 października 2021 r. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy specustawy drogowej, u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako: rozporządzenie z 2004 r.). Podano, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak, jak każdy inny dowód, jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wyjaśniono, że biegły zastosował podejście porównawcze. W celu wyodrębnienia nieruchomości podobnych biegły ustalił, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla terenu obejmującego przedmiotowe działki brak było obowiązującego planu miejscowego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działki znajdowały się na obszarze terenów zabudowy mieszkalno-usługowej na pograniczu z terenem ogródków działkowych. Ponadto działki nr (...) i nr (...), z których wydzielone zostały przedmiotowe działki, objęte były zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Według stanu na dzień wydania decyzji z (...) działki stanowiły część nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a w ich granicach znajdowały się: ogrodzenie, nasadzenia krzewów ozdobnych, trawnik. Wskazano, że dojazd do działek nr (...) i nr (...) (przed podziałem) odbywa się poprzez ustanowioną służebność. Nieruchomość usytuowana jest w pierwszej linii zabudowy drogi powiatowej i posiada dostęp do sieci uzbrojenia terenu. Sąsiedztwo stanowi zabudowa osiedlowa miejscowości W. i K. oraz zabudowa obiektów o przeważającej funkcji usługowej, zaś otoczenie stanowi pojedyncza zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej wzdłuż drogi powiatowej, teren ogródków działkowych oraz teren osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej po drugiej stronie drogi powiatowej. Wojewoda wskazał, że autor operatu przeprowadził analizę lokalnego rynku obejmującego obszar obrębu K. (z uwzględnieniem otoczenia miejscowości W. wzdłuż drogi powiatowej) nieruchomości gruntowych stanowiących tereny inwestycyjne oraz analizę lokalnego rynku nieruchomości gruntowych o charakterze drogowym obejmującego teren gminy B. i D. Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny transakcyjne nieruchomości o charakterze drogowym (cena średnia 30 zł/m2) kształtują się na niższym poziomie od cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne (cena średnia 161,85 zł/m2). W konsekwencji przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z tym do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował procedurę zgodną z art. 134 ust. 3 u.g.n. i wartość nieruchomości określił według aktualnego sposobu użytkowania. Na podstawie analizy rynku ustalił cechy i ich wagi mające wpływ na poziom cen transakcyjnych oraz dokonał charakterystyki przyjętych cech rynkowych. Do wyceny biegły przyjął cztery nieruchomości, których cechy zostały skorygowane stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającymi z ustalonych różnic w nieruchomościach. Ostatecznie biegły ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 171,54 zł, a wartość nieruchomości oszacował na kwotę 12 694 zł. Wartość składników budowlanych określono na łączną kwotę 8 078 zł, zaś wartość nasadzeń (roślin ozdobnych) i trawników wyniosła 10 121 zł. Organ odwoławczy wskazał, że oceniany operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, z uwzględnieniem obwiązujących w tym zakresie przepisów prawa i należy go uznać za wiarygodny dowód w sprawie, a przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Sam operat pod względem formalnym spełnia także wymogi z § 56 rozporządzenia z 2004 r. i nie zawiera niejasności, istotnych pomyłek, braków czy uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejęte działki. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, organ odwoławczy podkreślił, że biegły odniósł się do wszystkich wątpliwych kwestii podniesionych przez skarżącego w odpowiedziach z 9 września 2021 r. oraz z 25 października 2021 r. i przytaczając jego wyjaśnienia w tym zakresie, uznał je za przekonujące. Dodał, że weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy art. 157 ust. 1 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przy czym przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Jeśli zatem strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, mogła wystąpić o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a także mogła przedłożyć kontroperat. Wskazano przy tym, że o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego lub jej uzupełnieniu decydują wątpliwości organu co do przedłożonego już operatu, a nie subiektywne odczucia strony w tym względzie. W związku z tym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o powołanie innego biegłego, gdyż opinia sporządzona na zlecenie organu I instancji jest prawidłowa i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odnosząc się natomiast do podniesionego przez uczestników postępowania zarzutu braku powiększenia odszkodowania, wskazano, że przysługuje ono za fakt zabudowania nieruchomości budynkiem mieszkalnym albo budynkiem z wyodrębnionymi lokalami dla osób zamieszkujących w tym budynku lub lokalach. W związku z tym organ I instancji zasadnie nie powiększył odszkodowania, stosownie do art. 18 ust. 1 f specustawy drogowej, gdyż nieruchomość przejęta pod budowę ciągu pieszo-rowerowego, nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym bądź częścią budynku, w którym na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zamieszkiwali właściciele.

Wójt Gminy wniósł na powyższą decyzję skargę, zarzucając naruszenie:

- art. 136 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich dostępnych organowi odwoławczemu działań i czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie katalogu nieruchomości porównawczych przyjętych przez rzeczoznawcę do szacowania wartości działek nr (...) i nr (...), a w konsekwencji błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia;

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i wydanie orzeczenia z pominięciem analizy danych przedłożonych przez skarżącego obejmujących kilkadziesiąt transakcji na rynku lokalnym, które przeczą wnioskom zawartym w operacie rzeczoznawcy, co do cen przeciętnych na rynku lokalnym i ustalonej przez niego wartości wycenianych działek;

- art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. polegające na ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca za podstawę ustalenia odszkodowania (wartości nieruchomości) przyjął tylko cechy w postaci lokalizacji nieruchomości i powierzchni, z pominięciem innych cech takich, jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenia, infrastruktura.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i zwrot kosztów sądowych, a ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby postępowań o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności innych nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w pismach składanych w toku postępowania przed organami obydwu instancji wskazał konkretne zarzuty, które obalają wnioski wynikające z operatu szacunkowego, lecz mimo to organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął, że rzeczoznawca nie popełnił żadnego błędu przy sporządzaniu operatu i nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącego rzeczoznawca w sposób nieuprawniony zawęził rynek lokalny w poszukiwaniu transakcji nieruchomościami podobnymi i przyjął do porównania zaledwie cztery transakcje o najwyższych cenach, co wypaczyło wynik szacowania. Jako nieruchomości porównawcze wybrał 4 działki, różniące się od nieruchomości wycenianej położeniem (sąsiedztwem), powierzchnią, przeznaczeniem, kształtem i istniejącą infrastrukturą. Wyjaśnił, że wskazał organowi odwoławczemu 24 transakcje, które wystąpiły na rynku lokalnym w okresie 15 miesięcy poprzedzających wycenę, a których wartości znacząco różniły się od wartości wskazanej w kwestionowanym operacie, gdyż ich cena była o kilkadziesiąt złotych niższa. Ponadto sprecyzował zarzuty dotyczące wartości nieruchomości wycenianej w relacji do nieruchomości z rynku lokalnego (podobnych), których wartość była szacowana przez innych rzeczoznawców w okresie poprzedzającym wycenę. Jednakże organy nie zbadały, w oparciu o jakie przesłanki rzeczoznawca odrzucił kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami podobnymi, których cena znacząco odbiega od cen nieruchomości przyjętych do porównania. Wskazano ponadto, że rzeczoznawca błędnie obliczył cenę jednostkową pierwszej transakcji przyjętej do porównania, gdyż przyjął do obliczeń ceny jednostkowej 159,24 zł/m2, podczas gdy prawidłowy wynik tego obliczenia to 141,91 zł/m2, zaś błąd ten miał bezpośredni wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania. Skarżący zarzucił także, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda doboru nieruchomości porównawczych oparta tylko o dwa kryteria, tj. położenie i powierzchnię nie może być uznana za wystarczającą w świetle art. 134 ust. 2 i art. 154 u.g.n., gdyż przepisy te nakazują branie pod uwagę większej liczby cech niż tylko dwie. Skarżący podniósł, że w czasie, gdy był sporządzany przedmiotowy operat, rzeczoznawca dokonywał szacowania innych nieruchomości na potrzeby postępowań o ustalenie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności innych nieruchomości położonych na tym samym terenie i pomimo różnic między działkami w zakresie kształtu, powierzchni, położenia, infrastruktury, sposobu wykorzystania, na potrzeby wyceny wszystkich tych nieruchomości, przyjął te same 4 nieruchomości porównawcze, co tym bardziej czyni zasadne zastrzeżenia do operatu. Wójt Gminy nie zgodził się również ze stanowiskiem organu odwoławczego co do jedynych dopuszczalnych sposobów weryfikacji operatu, a wynikających z art. 157 u.g.n. Wskazał, że metoda porównywania parami nie pozwala na przyjmowanie do porównania dowolnych nieruchomości, a jedynie nieruchomości o zbliżonych cechach i dlatego biegły powinien swój wybór uzasadnić. Jeżeli zaś strona podważa dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego są one do siebie podobne i dlaczego odrzucił inne nieruchomości. Decyzje podjęte w przedmiotowej sprawie nie zawierają wyjaśnień w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wyjaśnić bowiem należy, że ze względu na wniosek skarżącego o przeprowadzenie rozprawy, wystąpiono do skarżącego, organu oraz uczestników postępowania o wskazanie, czy posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jednakże uczestnicy postępowania nie potwierdzili posiadania takich technicznych możliwości. Wobec tego, z uwagi na treść wyżej powołanego przepisu, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, umożliwiając jednocześnie stronom przedstawienie stanowiska w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten doprecyzowuje unormowanie wynikające z art. 134 ust. 1 u.g.n., w myśl którego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Jak wynika z treść art. 134 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). W świetle art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Natomiast zzczegółowe zasady wyceny nieruchomości przejętych z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określają przepisy § 36 rozporządzenia z 2004 r.

W przedmiotowej sprawie skarżący zakwestionował rzetelność operatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie organu I instancji. W konsekwencji kwestią sporną jest prawidłowość ustaleń organów co do wysokości przyznanego odszkodowania, poczynionych w oparciu o ten operat.

Należy zatem podkreślić, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Wprawdzie opinia rzeczoznawcy nie ma charakteru wiążącego i obowiązkiem organu jest dokonanie oceny jej wartości dowodowej, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ale organ administracji dokonuje oceny operatu szacunkowego jednie pod względem formalnym. Zatem bada, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy treść jego jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś wątpliwości lub niejasności może żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień lub uzupełnienia sporządzonej wyceny. Natomiast organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2938/14, z 27 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 1604/14; z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. I OSK 611/13; z 16 września 2014 r., sygn. I OSK 246/13; z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12 oraz z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15 dostępne w Internecie). Zatem, jak wskazano w wyroku NSA z 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1448/16, dostępny w Internecie), zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych.

Dokonując analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w ocenie Sądu, organy obydwu instancji prawidłowo uznały, że nie zawiera on uchybień, które wykluczałyby posłużenie się tym dokumentem przy ustalaniu wysokości odszkodowania za przejęte na rzecz gminy działki gruntu. Skoro bowiem, jak wskazano wyżej, operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, to zakwestionowanie operatu np. w zakresie doboru działek przyjętych do porównania, przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie można stwierdzić jednak w rozpoznawanej sprawie. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami prawa, a biegły szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił, jakie okoliczności wziął pod uwagę, dokonując wyceny wartości nieruchomości. Wycena została poprzedzona ustaleniem przez biegłego stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na daty wyceny. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności tych nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę porównywania parami. Wskazał, że szacowane nieruchomości stanowią typowy przedmiot obrotu na rynku (tereny inwestycyjne) i scharakteryzował cztery nieruchomości przyjęte do porównania. Ponadto, w związku z wątpliwościami zgłaszanymi przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, rzeczoznawca odniósł się również do tych zastrzeżeń (pisma z 9 września 2021 r. i 25 października 2021 r.). W świetle informacji zawartych w operacie szacunkowym oraz w przedłożonych wyjaśnieniach, przyjęte do porównania nieruchomości należy uznać za podobne. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną rozumieć należy nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania znajdują się w bliskim sąsiedztwie z nieruchomościami wycenianymi, posiadają podobny potencjał inwestycyjny oraz dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej. Pomimo pewnych różnic pomiędzy tymi nieruchomościami a nieruchomościami wycenianymi, brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania podobieństwa tych nieruchomości. Porównywalność nie oznacza bowiem identyczności parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie zaś tych cech zależy w konkretnym przypadku od oceny rzeczoznawcy posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3563/18, dostępny w Internecie).

Nieuzasadnione jest również twierdzenie skarżącego o błędnym obliczeniu przez rzeczoznawcę ceny jednostkowej nieruchomości z poz. nr 1 "Zbioru nieruchomości podobnych". Wykazana transakcja dotyczy działki o powierzchni 942 m2 oraz udziałów w działce stanowiącej dojazd do tej nieruchomości. Jak wyjaśnił biegły przedmiotem sprzedaży była w tym przypadku działka inwestycyjna, a udział w drodze stanowił integralną część działki, bez której nie nastąpiłoby zbycie na cele inwestycyjne. Jedynym możliwym kupcem mógłby zostać właściciel nieruchomości sąsiedniej bezpośrednio graniczącej z tą działką. W konsekwencji przyjęcie do obliczenia ceny jednostkowej działki wyłącznie jej powierzchni uznać należy za prawidłowe. Odnośnie do zarzutu zawężenia przez rzeczoznawcę rynku lokalnego w poszukiwaniu transakcji nieruchomościami podobnymi i braku uwzględnienia transakcji, na które powoływał się skarżący, wskazać należy, że w swojej odpowiedzi rzeczoznawca podał, że przy doborze nieruchomości podobnych nie można mieszać rynków, które poziomem cen różnią się od siebie i na tej podstawie twierdzić, iż przeciętny poziom cen jest wyższy lub niższy. Badanie rynku lokalnego, które przeprowadził rzeczoznawca majątkowy, pozwoliło na stwierdzenie, że przyjęty poziom cen odpowiada cenom uzyskiwanym na rynku w sąsiedztwie nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny, a zatem cenom najlepiej odzwierciedlającym wartość wycenianych nieruchomości. Określając w operacie cechy rynkowe nieruchomości, rzeczoznawca wyjaśnił również przyczyny, dla których stwierdził, że na wartość nieruchomości w rozpatrywanym segmencie rynku największy wpływ mają dwie cechy: lokalizacja nieruchomości i powierzchnia. Wskazał przy tym, że podstawę wyboru cech rynkowych stanowi każdorazowo analiza rynku, jak również stan techniczno-użytkowy nieruchomości, właściwości lokalizacyjne i fizyczne oraz analiza typowych zachowań uczestników rynku. Określił też skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych, a następnie przedstawił zestawienie nieruchomości w parach porównawczych, wskazując zakresy kwotowe poprawek. W oparciu o powyższe, określił jednostkową wartość rynkową prawa własności wycenianych nieruchomości.

Należy przy tym podkreślić, na co wskazano wyżej, że nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu, w tym dokonywania oceny w zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących. Natomiast oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w ty aspekcie może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. Przy czym z treści powołanego przepisu wynika, że o ocenę taką może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny przyjętej przez rzeczoznawcę, czy też prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących lub nieruchomości przyjętych do porównania. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżący skorzystał z tej możliwości, a nie można oczekiwać od organu, aby występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący nie skorzystał również z możliwości przedłożenia kontroperatu, sporządzonego na jego zlecenie, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować wykonaną wycenę. W tej sytuacji brak jest podstaw do podważenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, zaś strona nie może żądać od organu zlecenia wykonania kolejnego operatu przez innego rzeczoznawcę celem wyjaśnienia podnoszonych wyłącznie przez nią wątpliwości. W przypadku bowiem, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę postępowania przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub też przedłożenia kontroperatu (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1833/07, dostępny w Internecie). Przy czym wyjaśnić należy, że przedłożone wraz ze skargą operaty sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę, a dotyczące innych nieruchomości, nie mogą stanowić skutecznego dowodu podważającego prawidłowość operatu sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy z uwagi właśnie na to, że dotyczą innych nieruchomości, Ocena prawidłowości doboru nieruchomości podobnych musi być bowiem przeprowadzona na gruncie konkretnej sprawy. Natomiast wybór nieruchomości podobnych w niniejszej sprawie nie wyklucza ich podobieństwa także z innymi nieruchomościami, objętymi wyceną w innych sprawach.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że organy administracyjne nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego, przedmiotowy operat został poddany wnikliwej analizie, zwłaszcza przez organ odwoławczy, który ustosunkował się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego zarzutów skarżącego, podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w operacie. W związku z tym zarzuty podniesione w skardze okazały się nieuzasadnione.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.