Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 344/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c , art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. K. kwotę [...]zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. S. decyzją nr [...] z 24 czerwca 2019 r. znak [...], na wniosek A. G., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...] w N. S. przy ulicy [...] i [...]".

W decyzji wskazano m.in. poniższe warunki zabudowy:

I. rodzaj inwestycji - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Inwestycja ma polegać na rozbudowie, przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, m.in. na działkach nr [...], [...], [...] w obrębie [...].

II. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy:

1) warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

a) linia zabudowy: nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] - zgodnie z załącznikiem nr 1;

b) wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji łącznie dla istniejącej i nowej zabudowy: do 27%;

c) udział powierzchni biologicznie czynnej: co najmniej 40% powierzchni terenu inwestycji;

d) szerokość elewacji frontowej dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbudową (od strony ulicy [...]): od 12 m do 14,4 m;

e) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu istniejącego) od 3 m do 5 m. W przypadku kiedy elewacja frontowa jest jednocześnie ścianą szczytową to jej wysokość jest równa wysokości budynku do kalenicy;

f) geometria dachu dla planowanej rozbudowy:

- typ dachu: płaski, dwuspadowy lub wielospadowy;

- kąt nachylenia głównych połaci dachowych w przedziale od 0° do 45°;

- wysokość głównej kalenicy obiektu od 5 m do 6 m od średniego poziomu terenu istniejącego;

- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu dziatki: równoległy lub prostopadły w nawiązaniu do budynku podlegającego rozbudowie i przebudowie;

g) zasady podziału terenu - w odniesieniu do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) planowana inwestycja nie jest związana z zamiarem podziału terenu.

(...)

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej l komunikacji:

a) zaopatrzenie w media publiczne: na bazie istniejącego uzbrojenia terenu;

b) obsługa komunikacyjna: dostęp do terenu inwestycji jest zapewniony z ulicy [...], zgodnie z opinią Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. zawartej w piśmie z dnia 27 czerwca 2016 roku, znak: [...] o następującej treści: "Miejski Zarząd Dróg w N. S. opiniuje pozytywnie możliwość przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] w obr. [...], przy ulicy [...] w N. S., określając dostęp do drogi publicznej poprzez przebudowę istniejącego zjazdu z ulicy [...] na przedmiotową działkę oraz na następujących warunkach:

1. rozbudowywany obiekt zlokalizować w odległości min. 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...] [...], zachowując trójkąt widoczności dla skrzyżowania ww. ulic.

2. sieci infrastruktury technicznej projektowane wzdłuż ulic lokalizować poza pasem drogowym ulicy [...] i [...]

3. dla określenia warunków technicznych dla przebudowy zjazdu z ulicy [...] na ww. działkę, inwestor winien zwrócić się do Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. odrębnym wnioskiem; ulica [...] i [...] jest drogą publiczną, gminną, klasy D; w związku z powyższym winna spełniać przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 43 ww. ustawy odkreślający odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni.

- w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (z wprowadzeniem usługi do 30% powierzchni całkowitej budynku) należy zapewnić na terenie inwestycji miejsca postojowe min. 3 miejsca postojowe na 100 m2 usług.

c) dopuszcza się lokalizację przyłączy infrastruktury technicznej służącej planowanej inwestycji poza obszarem oznaczonym jako lokalizacja inwestycji, zgodnie z warunkami gestorów sieci;

d) konieczne przełożenia lub uzupełnienia istniejących sieci za zgodą i na warunkach ich dysponenta.

III. Linie rozgraniczające teren inwestycji.

Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono na mapie stanowiącej integralną część niniejszej decyzji (załącznik Nr 1). Integralną część decyzji stanowią:

- załącznik nr 1: część graficzna decyzji o warunkach zabudowy sporządzona na kopii mapy zasadniczej, z liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi teren inwestycji;

- załącznik nr 2: wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji podano, że 3 czerwca 2016 r. A. G. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...] w N. S. przy ul. [...] [...]. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego warunki zabudowy zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", ustala się w trybie postępowania administracyjnego, które zostało zakończone decyzją nr [...] z 22 sierpnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia jw. W związku z odwołaniami M. i J. Z., L. K.-M. oraz B. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z 18 grudnia 2018r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podał, że w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz mając na uwadze pismo inwestora z 16 kwietnia 2019 r., w którym określono, że główny wjazd na działkę będzie odbywał się z ulicy [...], front terenu inwestycji przyjęto zgodnie z zaleceniem Kolegium, jak i wnioskiem pełnomocnika inwestora od strony ulicy [...].

Następnie organ I instancji podał, że dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy. Dalej organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ podkreślił, iż przeprowadzona analiza wymienionych warunków wykazała że wszystkie wymienione wymagania zostały spełnione, co udokumentowano w analizie i jej wynikach. Organ dodał, iż dokonał oceny sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, dochodząc do wniosku, iż spełnia ona wymagania określone w ustawie i rozporządzeniach wykonawczych. W ocenie organu, analiza potwierdziła możliwość realizacji ww. zamierzenia, bowiem na działce obsługiwanej z tej samej drogi publicznej znajdują się obiekty o podobnej funkcji.

Organ następnie zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja tj. przebudowa, rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z wprowadzeniem usługi do 30% powierzchni całkowitej budynku) zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane - jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Organ przywołał treść art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.". Na podstawie obiektów zlokalizowanych w terenie analizowanym, można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowana terenu - zasadą jest wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". Zgodnie z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

W ocenie organu wykonana analiza wykazuje, iż budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] posadowione są od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległościach od 5 m do 8 m. Organ wskazał, że ulica [...] jest drogą gminną w związku z tym odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni winna wynosić minimum 6 m zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych, określającym odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jedni. Przy ustaleniu linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odstąpiono od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, określając linię zabudowy jako nieprzekraczalną.

Zdaniem organu ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy jest zupełnie zasadne i zgodne z obowiązującą literą prawa, bowiem pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii (tak jest w przypadku zabudowy pierzejowej), zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.

Podsumowując powyższe organ podał, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy [...] w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Organ wskazał, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 27%. Organ zaznaczył, iż w związku z tym dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy łącznie dla istniejącej i dobudowywanej w wysokości do 27%. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ podał, że z analizy urbanistyczo-architektonicznej średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosi 12 m. Uwzględniając dopuszczoną tolerancję tego parametru do 20% otrzymamy szerokość elewacji frontowej dla istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego łącznie z rozbudową (od strony ulicy [...]) od 12 m do 14,4 m. Zgodnie z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi. Organ dodał, że geometrie dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia.

W toku postępowania administracyjnego, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i art. 546 ust.7 ustawy z dnia 20 lipca 2107 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) zwrócił się do Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu (potwierdzenie odbioru z 25 kwietnia 2019 r.).

W toku postępowania administracyjnego odpowiadał na uwagi wnoszone przez strony postępowania, wskazując na brak zmiany charakteru osiedla ze względu na definicję budynku mieszkalnego zawartą w art. 3 pkt 2a P.b. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestor jednoznacznie określił, iż usługa wprowadzona do budynku nie przekroczy 30% powierzchni całkowitej budynku, zatem budynek objęty wnioskiem zachowa funkcje mieszkaniową. W kwestii wycinania krzewów lub drzew na działce inwestora, organ I instancji wskazał, że nie leży to w jego kompetencji. Wnioskodawca nie musi posiadać prawa do dysponowania nieruchomością.

Organ wskazał również, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż wolą ustawodawcy było wyeliminowanie od 1 stycznia 2003 r. z obrotu prawnego przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, wydanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dla terenu, w którym znajduje się planowana inwestycja nie został sporządzony ponownie plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii zacienienia organ stwierdził, iż nie jest możliwe na tym etapie stwierdzenie czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku, który planuje wybudować inwestor i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem organu na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Organ wskazał, że podczas prowadzenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ dokonuje analizy urbanistycznej, na podstawie której określa gabaryty obiektu, linię zabudowy, geometrię obiektu. Nie ma jednak możliwości przeprowadzenia analizy dotyczącej zacieniania, gdyż nie posiada projektu budowlanego budynku, który będzie składany dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę.

Kolejno organ I instancji stwierdził, że podobnie jak co do zacienienia, w kwestii, czy planowana inwestycja spełnia warunki techniczne określone w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (odległości od granicy z sąsiednią działką), również jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi nie można mówić, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 P.b. inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Organ dodał, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno- budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Organ wskazał, iż z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę.

W kwestii postulowania przez strony zaproponowania inwestorowi realizacji inwestycji na innej działce organ poinformował, że z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Organ stwierdził, iż to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ dodał, że treść złożonego wniosku wyznacza przedmiot postępowania, którym organ prowadzący to postępowanie jest związany. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Organ jest więc związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. Podsumowując organ wskazał, że wydział nie posada uprawnień do zobligowania inwestora do realizacji inwestycji na innej działce. W świetle art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. Z. i J. Z., a także B. K. samodzielnie i działając wraz z L. K.-M..

A. Z. i J. Z. w odwołaniu podnieśli zarzuty: zmiany ukształtowanej linii zabudowy, z przesunięciem o 3 metry w stronę ulicy; usytuowania budynku w bezpośrednim zbliżeniu do granicy działkę [...] i [...], co spowoduje ich zacienienie i pogorszenie warunków życia i wypoczynku; zwiększenia hałasu i promieniowania elektromagnetycznego (aparatura medyczna); zakłócenie utrwalonego ładu w osiedlu o 100-letniej tradycji.

B. K. w odwołaniu przedstawił następujące zarzuty: zabudowa działki [...] już obecnie zajmuje powierzchnię 110 m2; "utajnienie" charakteru usług medyczno-rehabilitacyjnych, które będą w całości prowadzone w części dobudowanej i nie zostały wymienione w sentencji decyzji; nowa zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie; powierzchnia działki wynosi 517 m2 i nie zostało wyjaśnione, jak będzie wykorzystywana powierzchnia 170 m2 pozostała po odliczeniu powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej; planowana inwestycja zamieni w pełni zagospodarowanie osiedla w "slumsy" a wprowadzenie nowej funkcji zmieni jego dotychczasowy charakter; w niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowano rozporządzenie, bowiem dotyczy ono nowych, dotychczas niezabudowanych terenów; w decyzji dopuszczono się "rekordowej ilości odstępstw od prawa budowlanego", np. dopuszczając budowę "przy samych płotach" i ograniczając światło dzienne (wieczny cień); postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby nie mającej prawa do nieruchomości.

Pełnomocnik B. K. i L. K.-M. w odwołaniu zarzucił naruszenie: art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez nie uzyskanie zgody Powiatowego Inspektora Sanitarnego, wymaganej w przypadku planowanej budowy obiektu usługowego; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - przez naruszenie ładu przestrzennego, wprowadzenie zabudowy kolidującej z funkcją terenów sąsiednich powodującej natężenie hałasu i ruchu samochodowego; art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 u.p.z.p. - przez użycie nieaktualnej mapy nie pokazującej przebiegu przyłączy infrastruktury (wadliwy załącznik powoduje wadliwość decyzji); art. 106 § 5 K.p.a. przez przyjęcie uzgodnienia z Miejskim Zarządem Dróg w formie pisma a nie wymaganego tym przepisem postanowienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 grudnia 2019 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej "K.p.a.". w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz w związku z § 3-8 rozporządzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że 16 kwietnia 2019 r. inwestor wniósł pismo informujące o zmianie frontu terenu inwestycji (z ul. [...] na ul. [...]), przedłożył aktualnie pozyskaną mapę zasadniczą 1:500 z koncepcją zagospodarowania terenu inwestycji oraz przedstawił nową koncepcję projektową (elewacje, rzuty i przekroje projektowanej rozbudowy), wraz z bilansem terenu działki oraz bilansem powierzchni części dobudowanej, z którego wynika, że powierzchnia użytkowa przeznaczona na cele usługowe (gabinety rehabilitacji) planowana jest w wielkości 30,7 m2 (w tym powierzchnia gabinetów 20 m2). Organ sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, powierzając jej wykonanie M. T., posiadającemu uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji.

W ramach postępowania przed organem II instancji Kolegium ustaliło, że działka nr [...] w obr. [...] położona jest przy ul. ul. [...] i [...], z wjazdem od ul. [...]. Na działce znajduje się piętrowy budynek mieszkalny jednorodzinny z dachem 2 - spadowym o nachyleniu 10°. Istniejący budynek jest usytuowany w granicy z działką nr [...] (połowa budynku bliźniaczego) oraz w odległości ok. 7,50 m od granicy z dz. [...]. Zgodnie z koncepcja przedstawioną przez wnioskodawcę, planowana jest parterowa rozbudowa od strony północno-zachodniej, usytuowana w przepisowej odległości ok. 1,50 m od granicy działki (bez otworów okiennych i drzwiowych) i 6,00 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Powierzchnia zabudowy części dobudowanej 52 m2, kalenica na wysokości do 5,0 m, dach o nachyleniu 0°-45°. Front terenu inwestycji wynosi ok. 32 m a jego trzykrotność (§ 3 rozporządzenia) liczy ok. 96 m i w takim zasięgu wyznaczony został obszar analizy (dalej w skrócie "OA"), w którym przyjmuje się do analizy parametrów i wskaźnika zabudowy 55 działek.

Zdaniem organu odwoławczego kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie budzi wątpliwości, bowiem w obszarze analizy, określanym przez organ "OA", dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Inwestor zgłosił zamiar realizacji rozbudowy z przeznaczeniem 30% powierzchni całkowitej (po rozbudowie) na cele usługowe. Zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. - budynek z funkcją usługową na powierzchni do 30% (powierzchni całkowitej) nadal zaliczany jest do funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego. Planowana zabudowa nie zmienia zatem funkcji OA i jego charakterystyki urbanistycznej.

Organ odwoławczy wskazał, że linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia) wyznacza się zasadniczo w przedłużeniu linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Przepis § 4 ust. 4 dopuszcza ustalenie tej linii w "inny" sposób, pod warunkiem, że jest to uzasadnione wynikami analizy oraz jest zgodne z przepisami odrębnymi, określającymi usytuowanie obiektu budowlanego względem zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy. W tej kwestii zajął stanowisko Miejski Zarząd Dróg, który w piśmie z 27 czerwca 2016 r., znak: [...] ustalił możliwość lokalizacji nowej zabudowy w odl. 6,0 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszym przypadku ma miejsce tożsamość zarządcy dróg gminnych z organem właściwym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy - nie zachodzi zatem obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi w trybie art. 106 K.p.a. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Kolejno organ odwoławczy podał, że § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi o obowiązku ustalenia wskaźnika zabudowy na podstawie wskaźnika średniego w OA, który wynosi 27%. Organ dodał, że istniejący wskaźnik zabudowy działki nr [...] wynosi 13%, zatem planowana rozbudowa nie może spowodować wzrostu wskaźnika ponad 27% i w takim rozmiarze może on być przyjęty w decyzji (budynek istniejący plus rozbudowa). § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie szerokości średniej w OA z tolerancją do 20%. W OA szerokość średnia wynosi 12,0 m, co oznacza, że parametr ten może być ustalany w rozmiarze od 9,6 do 14,4 m (budynek istniejący łącznie z rozbudową). Organ wskazał, że z przedstawionej koncepcji inwestora wynika, że parametr ten (14,4 m) zostanie zachowany.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia) wyznacza się zasadniczo w przedłużeniu takiej krawędzi w budynkach sąsiednich (ust. 1) lub w "inny" sposób (ust. 4), jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał, że analiza wykazała, że parametr ten kształtuje się w OA w wielkościach od 3,0 do 7,0 m. Mając na uwadze zamiar inwestora realizacji rozbudowy parterowej - możliwe jest przyjęcie tego parametru w wymiarze od 3,0 do 5,0 m.

Elementy geometrii dachu (układ połaci, kąt nachylenia połaci, wysokość kalenicy oraz jej kierunek w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachu w OA (§ 8 rozporządzenia). Organ podał, że w niniejszej sprawie analiza wskazuje, że w OA występują dachy o nachyleniu połaci od 0° do 45° i kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Można zatem ustalić w wyniku analizy: dach jedno lub dwuspadowy o nachyleniu połaci 0°-45° (na istniejącym budynku znajduje się dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 10° a inwestor przedstawił koncepcję dachu jednospadowego, stropodachu o nachyleniu połaci 2%).

Organ dodał, że spełnione są także pozostałe warunki wymagane przepisami art. 61 ust. 2-5, ponieważ:

1. teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (ul[...]),

2. istniejące uzbrojenie zapewnia możliwość zaopatrzenia w energie elektryczną, dostawę wody z sieci miejskiej, odprowadzenie ścieków do kanalizacji komunalnej, odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki, odbiór odpadów zgodnie z przepisami lokalnymi na terenie m. N. S..

3. planowana inwestycja spełnia wymagania przepisów odrębnych:

• nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco (nawet potencjalnie znacząco) oddziaływać na środowisko,

• teren inwestycji nie jest położony w obszarach chronionych w zrozumieniu przepisów o ochronie przyrody i ochronie zabytków,

• teren inwestycji nie znajduje się w obszarach zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

• teren inwestycji znajduje się w obszarze zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 500 lat (Q=0,2%),

4. teren inwestycji nie wymaga decyzji o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, ponieważ jest to teren, który już uzyskał taką zgodę w poprzednio obowiązującym planie miejscowym.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona analiza wskazuje, że dla działki nr [...] w obr. [...] m. N. S. może być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ nadto podał, że 14 maja 2019 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wglądu w zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Po zawiadomieniu uwagi i zastrzeżenia do projektowanej decyzji wnieśli A. i J. Z., L. K.-M. oraz B. K..

Organ odwoławczy wskazał, że organ i instancji udzielił zainteresowanym wyjaśnień i 24 czerwca 2019 r. wydał wymienioną na wstępie decyzję, w której warunki podlegające regulacji przepisów rozporządzenia ustalił stosownie do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. Organ I instancji nadto w decyzji ustalił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a w uzasadnieniu odniósł się szczegółowo do podnoszonych w toku postępowania zastrzeżeń i zarzutów oraz uzasadnił podjęte rozstrzygniecie.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołania nie zawierają żadnych zarzutów mogących stanowić przesłankę wzruszenia zaskarżonej decyzji ponieważ:

1) decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności, nie rodzi praw do terenu i nie narusza żadnych uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.);

2) decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o usytuowaniu nowej zabudowy w obrębie terenu inwestycji, stąd bezpodstawne są zarzuty o "zbliżeniu zabudowy do granicy działki"; załączniki graficzne do decyzji nie pokazują zagospodarowania terenu inwestycji, ponieważ będzie to dopiero przedmiotem projektu budowlanego;

3) decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie może "naruszać prawa budowlanego" ani rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - ponieważ nie rozstrzyga żadnych kwestii podlegających regulacji tych przepisów;

4) zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny może mieścić funkcje usługową nie przekraczającą 30% powierzchni całkowitej budynku. Inwestor obowiązany jest warunek ten zachować, stąd bezpodstawne są wywody skarżących, jakoby realizacja zamierzenia "zmieniała charakter osiedla";

5) nieuprawnione jest twierdzenie skarżących o "nienaruszalności" zagospodarowania osiedla ukształtowanego na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego z 1965 r.; na takim obszarze może być realizowana każda nowa zabudowa, jeżeli tylko spełnia warunki wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych;

6) zarzuty o "pogorszeniu warunków użytkowych" sąsiednich posesji są przedwczesne, bowiem są to kwestie stanowiące przedmiot rozstrzygnięć podlegających przepisom prawa budowlanego i warunków technicznych w następnym etapie przygotowania inwestycji, w ramach projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu inwestycji;

7) art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 60 ust. 1) u.p.z.p. nie przewiduje obowiązku uzgodnień projektu decyzji z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a ew. konieczność uzgodnień może zaistnieć dopiero na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę; Kolegium nie podziela przy tym poglądu stron skarżących, że mały gabinet rehabilitacyjny może być w jakikolwiek sposób uciążliwy dla otoczenia, nie generuje bowiem hałasu, nie emituje promieniowania elektromagnetycznego, nie powoduje istotnego zwiększenia ruchu samochodowego;

8) nie nastąpi - mając na uwadze niewielkie gabaryty "dobudówki" ok. 50 m2 i wysokość nie przekraczająca 5,0 m (obiekt parterowy) - istotne zaburzenie ładu przestrzennego, pod warunkiem - co jest oczywiste - że w projekcie budowlanym - zostaną zachowane cechy, parametry i wskaźniki ustalone w wyniku analizy urbanistyczno-architektonicznej;

9) mapa zasadnicza użyta w postępowaniu została pozyskana z urzędowego zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N. S. i odpowiada przepisowi art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64) u.p.z.p.; data jej wydania – 16 kwietnia 2019 r. stanowi, że jest podkładem aktualnym, pokazującym podstawowe uzbrojenie terenu; nadto w aktach sprawy znajduje się "mapa do celów projektowych" w skali 1:500 sporządzona 16 sierpnia 2018 r., pokazująca sieć wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, sieć gazową i energetyczną;

10) całkowicie nieuprawniony jest zarzut przyjęcia w postępowaniu stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg w formie pisma (opinii), a nie - jak twierdzi skarżący - postanowienia wydanego w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 K.p.a.; jak już wcześniej wspomniano – zarządcą dróg miejskich jest Prezydent Miasta, a więc ten sam organ, który jest właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Miejski Zarząd Dróg jest jedynie "technicznym" organem pomocniczym zarządcy dróg miejskich. Na zakończenie Kolegium podkreśliło, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji spełnia wymagania art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. a organ orzekający realizując przepisy procesowe brał pod uwagę wnoszone w roku postępowania zarzuty stron, udzielał na bieżąco odpowiedzi i wyjaśnień, a w uzasadnieniu decyzji odniósł się do wszystkich zgłoszonych kwestii i obaw stron.

Opisaną powyżej decyzję Kolegium z 4 grudnia 2019 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

1. postępowania, mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 10 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie doręczenia skarżącemu zaskarżonej decyzji pomimo wniesienia przez niego – w imieniu własnym - odwołania 26 lipca 2019 r.;

2. postępowania, mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 7a K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie niewątpliwie występujących w niniejszej sprawie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącego wbrew dyspozycji wskazanego przepisu;

3. postępowania, mające istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 8 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i bezstronnego rozważenia zarzutów zawartych we wcześniejszych pismach skarżącego;

4. prawa materialnego tj. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., czyli tzw. zasady dobrego sąsiedztwa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z jej naruszeniem bez wszechstronnego uwzględnienia praw innych mieszkańców;

5. prawa materialnego tj. art. 62 pkt. 2 w zw. z art. 87 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez niezawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż wniosek dotyczy obszaru, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co więcej prace nad sporządzeniem tego planu są dalece zaawansowane.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z równoczesnym uchyleniem poprzedzającej ją decyzji I instancji oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy składał szereg uwag i zastrzeżeń w formie pisemnej, które szczegółowo wskazywały okoliczności uniemożliwiające podjęcie planowanej inwestycji. Skarżący zarzucił, że organy administracyjne, zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami miały zatem obowiązek działać bezstronnie i równo traktować wszystkie podmioty mające związek ze sprawą. Zdaniem skarżącego tymczasem argumenty i uwagi skarżącego zawarte w dotychczasowych pismach pozostały bez jakiejkolwiek reakcji ze strony organu, który w żaden sposób nie ustosunkował się do ich treści. Skarżący podtrzymał wszelkie swoje dotychczasowe zarzuty. Ponadto podkreślił, że stanowisko swoje podtrzymują również pozostałe strony czego dowodem jest złożenie kolejnego odwołania przez A. i J. Z., którego kserokopia załączona jest do niniejszej skargi.

Skarżący podniósł, że wyliczenie cech nowej zabudowy w rozporządzeniu ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania także o dopuszczalności lokalizacji budynku (rozbudowy budynku) w granicach działek. Wprawdzie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy nie określają sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy, jednak takie określenie może być dokonane.

Skarżący podniósł ponadto, że w chwili obecnej trwają prace nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego projekt został już wyłożony do publicznego wglądu. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji prawdopodobne jest, że przed rozpoczęciem planowanej inwestycji wejdzie on w życie a jego postanowienia mogą różnić się od tych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Według skarżącego w takiej sytuacji wskazana wyżej ustawa pozwalała organowi administracji na zawieszenie postępowania czego jednak nigdy nie dokonano co świadczy o bezstronności organów biorących udział w wydaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Kolegium odniosło się do zarzutów skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 25 sierpnia 2020 r. A. Z. i J. Z. powtórzyli dotychczasowe stanowisko podkreślając m.in., że linia zabudowy w pierzei ulicy [...] wynosi minimalnie 8 m, a nie 6 m.

W piśmie procesowym z 6 września 2020 r. B. K., a także w piśmie procesowym z 14 września 2020 r. L. K.-M., powtórzyli dotychczasowo prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. z 2020 r., poz. 875).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie [...] w N. S. przy ulicy [...] [...]".

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość podniesionych w skardze zarzutów jest bezzasadna. Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Należy wskazać, że poddane kontroli sądowej decyzje były wydane w sprawie po raz drugi. Już w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z 22 sierpnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy, sąsiedzi inwestorów wnosili liczne pisma z zastrzeżeniami dotyczącymi planowanego zamierzenia. Z. K.-M. zarzucała, że proponowana rozbudowa w istotny sposób zacienie jej działkę. A. Z. i J. Z. zarzucali, że w przeciwieństwie do występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej planowane zamierzenie przewiduje funkcję usługową (usługi medyczne-rahabiltacja) potencjalnie uciążliwą dla środowiska i ludzi, a także ma bezpośrednio przylegać do ich działki zacieniając ich ogród. Zarzucili też brak zaplanowanych miejsc parkingowych dla planowanych usług. Podnieśli m.in. zmianę istniejącej linii zabudowy, radykalne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej i konieczność wycinki drzew i krzewów. Wskazali na lepszy dla inwestora kierunek zabudowy od strony ulicy [...]. B. K. podniósł, że wobec małej wielkości działek (500 m2) zgodnie z przepisami nie powinno być dodatkowych garaży, przybudówek etc. Zarzucił zbyt dużą powierzchnię zabudowy, brak parkingu oraz hałasy i uciążliwości. Zarzucił błędne stosowanie rozporządzenia, jako że działka jest już zabudowana. Wszyscy ww. sąsiedzi terenu inwestycji podnieśli, że w Planie Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy [...]" uchwalonym w 1965 r. istniał zakaz dalszej zabudowy w przedmiotowym terenie. Zarzucili niezgodność zamierzenia z art. 3 pkt 2a P.b. oraz brak możliwości spełnienia 4 metrowej odległości od granic działek sąsiednich. Zarzucili brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniach od decyzji z 22 sierpnia 2018 r. dodatkowo zarzucono, że organ błędnie nie ustalił linii zabudowy od ul. [...], "tandentną" metodą wprowadza się w osiedle mieszkalnictwa jednorodzinnego uciążliwe usługi w formie szpetnej "wagonowej" dobudówki, zmienia się w sposób "utajony" funkcję zamierzenia z mieszkaniowej, zmienia się charakter osiedla, wprowadza się "rekordową" ilość odstępstw, posługuje się nieaktualną mapą (w projektowanym miejscu są ciągi uzbrojenia), osiedle jest już docelowo zagospodarowane,

Inwestor A. G. i D. G. z kolei podnieśli i wyjaśnili, że działalność usługową planują na powierzchni zabudowy 48 m2 (pow. Użytkowej 30 m2), co nie przekracza 10% powierzchni terenu inwestycji. Zwrócili uwagę, że w sąsiedztwie znajdują się działki o powierzchni zabudowy od 35 do 56% (nr [...] i [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 grudnia 2018 r. znak [...] uchyliło ww. decyzję I instancji, stwierdzając jednak, że żadne z odwołań nie zawiera ani jednego zarzutu mogącego stanowić przesłankę wzruszenia zaskarżonej decyzji I instancji. Powodem uchylenia był natomiast błędnie ustalony front inwestycji (powinien być od strony ul. [...] – ok. 32 m), a co za tym idzie błędnie zakreślony obszar analizy. Kolegium wskazało również na nieprawidłowo wskazaną elewację frontową i określenie jej szerokości (winno być łącznie z istniejącą zabudową). Błędnie też określono wskaźnik zabudowy (10%) odnosząc go jedynie do "przyrostu" powierzchni zabudowy. Końcowo Kolegium stwierdziło sprzeczność sentencji decyzji z treścią wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie w dacie wydawania w sprawie decyzji obu instancji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak słusznie podnosiły organy, decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie.

Ustalając parametry nowej zabudowy organ kierować się winień wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w sprawie spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., z przyczyn wskazanych przez organy. Stanowisko organów w tym zakresie Sąd w pełni akceptuje, z powodów szczegółowo wyjaśnionych w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Przechodząc do oceny prawidłowości ustalenia przez organ spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy wskazać, że z wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone zgodnie z § 3 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Prawidłowo przyjęto, że front działki zgodnie z ww. rozporządzeniem, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dojazd do przedmiotowego terenu odbywa się zgodnie z wnioskiem z ul. [...], zatem niewątpliwie w analizie i decyzjach prawidłowo określono front działki i właściwie wyznaczono teren obszaru analizy wokół działki inwestycyjnej.

W zakresie sposobu użytkowania obiektów i zagospodarowania terenu organy trafnie ustaliły, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z powyższym możliwe było przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się w tym zakresie do treści uzasadnienia decyzji i analizy należy wskazać, że organy zasadnie stwierdziły, że obszar analizy obejmuje tereny o przeważającej funkcji mieszkalnej, a mając na uwadze treść art. 3 pkt 2a P.b., przeznaczenie do 30% powierzchni całkowitej budynku (również rozbudowanego) na lokal użytkowy, nie zmienia funkcji mieszkalnej zamierzenia.

Dokonując kontroli ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej w sprawie (k. 301-307 akt adm.), a także jej oceny przez organy, należy wskazać, że wobec zawarcia szczegółowej tabeli istniejących w obszarze analizy nieruchomości na s. 6 i 7 analizy, nie budzi wątpliwości wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz parametru szerokości elewacji na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, jako wartości średnich z obszaru analizy.

Zasadnicza wadliwość dotyczy jednak sposobu wyznaczenia i uzasadnienia przyjętej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...].

W analizie powyższe ustalenie uzasadniono dwoma zdaniami, poprzez wskazanie, że budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] posadowione są w odległości 5-8 m od krawędzi jezdni, a zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych odległość od krawędzi jezdni musi wynosić min. 6 m. Ani w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 2 do decyzji, ani w treści uzasadnień, nie wyjaśniono tego zagadnienia.

Po pierwsze, niewątpliwie zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczalne jest inne (niż zgodne z ust. 1 rozporządzenia) wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (podkreślenie Sądu), o której mowa w § 3 ust. 1.

Tymczasem nie sposób przyjąć, by skąpy, przytoczony wyżej opis, stanowił takie wystarczające uzasadnienie dla odstąpienia od zasady i przyjęcia wyjątkowego przebiegu linii zabudowy.

W analizie wskazano, że budynki zlokalizowane wzdłuż ulicy [...] posadowione są w odległości 5-8 m od krawędzi jezdni, nie precyzując, które konkretnie budynki, na których działkach, położone są w opisanych od jezdni odległościach. Tymczasem z załączników graficznych do decyzji wynika, że zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...] wykazuje cechę regularności w kwestii odległości od ulicy [...], która przyjmuje wartość ok. 8 m.

Zatem linia zabudowy wyznaczona przez analizatora i organy została ustalona wadliwie, co jest wystarczającą i samodzielną podstawą do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do licznych zarzutów formułowanych przez sąsiadów inwestycji w wielu pismach, Sąd w zasadzie akceptuje stanowisko organów obu instancji. W szczególności organ I instancji prawidłowo starał się wyjaśniać wszelkie wątpliwości stron, mając na uwadze obowiązujące go przepisy postępowania i prawa materialnego. Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego co do koniecznych uzgodnień i aktualności mapy.

W odpowiedzi na formułowane zarzuty dotyczące miejsc parkingowych należy wskazać, że w decyzji "wz" ustalono, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (z wprowadzeniem usługi do 30% powierzchni całkowitej budynku) należy zapewnić na terenie inwestycji (podkreślenie Sądu) miejsca postojowe min. 3 miejsca postojowe na 100 m2 usług.

Bezpodstawne jest też stanowisko stron, jakoby rozporządzenie dotyczyło tylko terenów niezabudowanych. Rozporządzenie dotyczy bowiem każdego terenu, co do którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania terenu, bez względu na jego obecne zagospodarowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., skoro B. K. ustanowił w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika (adwokata). Organ, zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a., musiał doręczać decyzję pełnomocnikowi, jako przedstawicielowi strony, właśnie aby uniknąć zarzutu prawidłowego zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, do którego strona powołała profesjonalistę do zastąpienia jej w czynnościach. Bez znaczenia jest tu fakt, że skarżący wniósł jednocześnie odwołanie osobiście (z pominięciem pełnomocnika), które organ odwoławczy winien był potraktować łącznie z odwołaniem złożonym przez pełnomocnika (jako jego uzupełnienie). Organ odwoławczy prawidłowo odniósł się w treści swojej decyzji szczegółowo do argumentacji podnoszonej w obu ww. pismach.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę obowiązków bądź ograniczeń lub odebranie uprawnień - wątpliwości rozstrzygane są na korzyść strony.

Kolegium trafnie podkreśliło, że przepis ten nie odnosi się do decyzji stanowiącej o ustaleniu warunków zabudowy, a w szczególności do strony niebędącej inwestorem. Decyzja "wz" nie nakłada na jej adresata (lub strony) żadnych obowiązków, ani nie odbiera żadnych uprawnień i art. 7a § 1 K.p.a. jej nie dotyczy. Stosownie przecież do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja "wz" nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Bezpodstawny jest też zarzut braku wszechstronnego i bezstronnego rozważenia kwestii podnoszonych przez strony w pismach składanych w toku postępowania. Istotnie - akta sprawy zawierają liczne pisma i wnioski stron, jednak zastrzeżenia i uwagi stron były w toku postępowania rozpatrywane i wyjaśniane.

Dodatkowo należy wskazać, że w kolejnych pismach zarzuty i zastrzeżenia były w większości powielane, a ostatecznie organ orzekający odniósł się do nich obszernie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Prawidłowo też organy wyjaśniły, że kwestia dopuszczalności lokalizacji budynku w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej, w odniesieniu chociażby do § 12 i § 13 rozporządzenia o warunkach technicznych, stanowi typową problematykę właściwą dla dalszego etapu procesu inwestycyjnego, tj. sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę.

Kolegium trafnie podało, że organ w decyzji o warunkach zabudowy nie ma kompetencji do ustalania tego, co wchodzi w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (w tym dokładnego usytuowania budynku).

Z kolei kwestie takie jak potencjalne hałasy, wycinanie drzew, estetyka zamierzonego budynku, czy komfort użytkowania działek sąsiednich, również w żadnej mierze nie mogły być brane pod uwagę przez organ jako podstawa odmówienia ustalenia warunków zabudowy.

Zagadnienie, czy w ramach określonego osiedla (zespołu zabudowy jednorodzinnej) jest możliwa rozbudowa, dobudowa, nadbudowa istniejących budynków, budowa garaży czy budynków gospodarczych - podlega wyłącznie regulacji przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych oraz decyzji o warunkach zabudowy o ile określony teren nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktu tego nie zmienia poprzednio uchwalony, ale obecnie nie obowiązujący plan miejscowy.

Końcowo, odnośnie do zarzutu skarżącego braku zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z prowadzonym opracowaniem planu miejscowego dla tego rejonu miasta, Sąd wskazuje, że wbrew odpowiedzi na skargę skarżący nie powołał się na art. 62 ust. 1, ale art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Niemniej jednak zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Taki obowiązek, by stanowić podstawę zawieszenia, musi zostać wprowadzony przez ustawodawcę odrębnymi przepisami (np. ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1056 ze zm.), co jednak nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Natomiast powołany przez skarżącego art. 87 ust. 4 u.p.z.p. dotyczy uchwalenia przez gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, sporządzenia i uchwalenia studium, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Przepis ten nie dotyczy zatem obowiązku uchwalenia przez gminy planów miejscowych. Zatem brak było podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpatrując sprawę organy, związane oceną prawną i wskazaniami Sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a., winny przeprowadzić ponowną analizę, bądź uzupełnić już istniejącą, z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu. W kwestii wyznaczenia linii zabudowy organ powinien zastosować zasadę jej ustalenia, chyba że zastosowanie jej wyjątkowego przebiegu będzie należycie uzasadnione w analizie. Zastosowanie wyjątku od zasady winno wynikać z analizy oraz uzasadnienia decyzji organu.

Wydając rozstrzygniecie organ weźmie też pod uwagę, czy na datę ponownego orzekania w sprawie nie został uchwalony dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 500 zł stanowi kwota uiszczonego wpisu od skargi.