Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 742/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1718/13 w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. Spółki z o.o. w Z. 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., w sprawie ze skargi T. Spółki z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Zarząd Dróg Miejskich wydał skarżącej spółce zezwolenie na umieszczenie w okresie od dnia 23 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. w pasie drogowym ul. P., na odcinku ul. I. – ul. A. w W., urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni 700,74 m2 rzutu poziomego urządzeń.

Kontrole przeprowadzone w pasie drogowym, wykazywały, że w rzeczywistości skarżąca umieściła w nim większą ilość rurociągów kablowych, niż oficjalnie deklarowała. Ustalono – w oparciu o wyjaśnienia i dokumenty nadesłane przez skarżącą, że na trasie przebiegu kanalizacji teletechnicznej jest 12 rurociągów kablowych o szerokości 0,04 m każdy w czterech poziomach. ZDM stanął na stanowisku, że skarżąca miała i ma pełne rozeznanie, co do faktycznej ilości rur umieszczonych w ww. pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydenta m. st. W. nałożył na skarżącą spółkę karę w wysokości 198.887,63 zł. za zajęcie pasa drogowego.

T. Sp. z o.o. wniosła odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rurociągi wybudowane przez Spółkę, składające się z 12 rur HDPE 40, nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w pasie drogowym), co w ocenie organu wyklucza traktowanie ich jako jednego urządzenia w postaci kanalizacji kablowej wielootworowej. Gdyby traktować umieszczone przez Spółkę w pasie drogowym rurociągi kablowe (12 rur HDPE) jako jedno urządzenie stanowiące kanalizację kablową wielootworową, sprzedaż jednego rurociągu kablowego w ramach tego urządzenia musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27 - 44 w związku z art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.).

Podstawowym zaś warunkiem sprzedaży części kanalizacji kablowej wielootworowej jest przed zawarciem tej umowy dokonanie czynności w postaci ustanowienia odrębnej własności jednego rurociągu kablowego, co zgodnie z art. 40 ust. 1 w związku z art. 45 wymienionej ustawy następuje w drodze umowy między właścicielem całej kanalizacji kablowej wielootworowej, a nabywcą konkretnego rurociągu jako części tej kanalizacji.

Tymczasem, Spółka sprzedaje operatorom telekomunikacyjnym poszczególne rurociągi – na co wskazała sama Spółka.

SKO stwierdziło, że zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ww. artykułu u.d.p.

W konsekwencji, zdaniem SKO, Spółka w okresie od dnia 23 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. zajmowała bez zezwolenia zarządcy drogi przedmiotowy pas drogowy ul. P. na odcinku od ul. I. do ul. A. W konkluzji SKO podzieliło w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

Skargę na opisaną decyzję wywiodła T. Spółka z o.o.

Spółka zarzuciła naruszenie min. art. 40 ust. 2, ust. 5 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) i art. 40 ust. 5 ustawy poprzez ich błędną interpretację. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. W., a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W ocenie Spółki istotą sporu w sprawie jest to, czy wydane dla niej zezwolenie na umieszczenie zezwala na umieszczenia w pasie drogowym całego rurociągu wielootworowego czy tylko jego części tj. trzech rur HDPE fi 40, a co za tym idzie, czy część rurociągu wielootworowego w postaci 9 rur HDPE fi 40 jest umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia. Według Skarżącej przyczyną ww. sporu jest rozbieżność stanowisk w kwestii ustalenia, czy rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym czy też dwunastoma odrębnymi urządzeniami teletechnicznymi.

Według Spółki rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym składającym się z 12 rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w czterech poziomach, po trzy rury na każdym poziomie, których rzut poziomy zajmuje łącznie 247,62 m2 pasa drogowego, czyli tyle ile widnieje w zezwoleniu na umieszczenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji zaskarżonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na tę decyzję, przywołując treść art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych) wskazał, że zgodnie z ustępem 5 przywołanego przepisu, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Wskazał, że z interpretacji tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie.

W ocenie Sądu I instancji spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w przypadku, gdy w wyniku kontroli przeprowadzonej przez właściwy organ okazało się, że określone urządzenie (w tym przypadku 12 rur) zajmuje większą powierzchnię (jego rzut poziomy) niż to zostało wskazane w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, organ ten jest uprawniony do nałożenia kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.p.d.

Sąd I instancji po zapoznaniu się z aktami sprawy uchylając zaskarżoną decyzję oraz ja poprzedzającą wskazał, że organy przeprowadzając postępowanie ponownie zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego uwzględnią dowody znajdujące się w sprawie, gdyż z akt sprawy wynika, że kluczowym dowodem, na którym została oparta zaskarżona decyzja stał się protokół z dnia 7 września 2009 r. (wraz z dokumentacją fotograficzną), dokumentujący przebieg "spotkania w terenie w sprawie samowolnego zajęcia terenu pasa drogowego".

Istotne jest, że przedmiotowy protokół z dnia 7 września 2009 r. nie dotyczy tej sprawy. Z treści protokołu wynika bowiem, że dotyczy on decyzji z dnia [...] września 2009 r., a więc zezwolenia na zajęcie pasa drogowego co prawda w tej samej lokalizacji co objęta niniejszym sporem, ale w okresie od dnia 2 września 2009 r. do dnia 22 września 2009 r. podczas, gdy niniejsze postępowanie dotyczy innego zezwolenia tj. zezwolenia z dnia [...] września 2009 r., udzielonego na okres od dnia 23 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r.

W protokole powołano także decyzję zezwalającą na lokalizację w opisanym pasie drogowym kanalizacji telekomunikacyjnej wraz ze studniami. Decyzja ta jednak nie dotyczy niniejszej sprawy.

W związku z tym należy stwierdzić, że w protokole z dnia 7 września 2009 r. brak jest odniesienia do niniejszej sprawy, co z kolei prowadzi do stwierdzenia, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w tym zakresie przez organ naruszyło przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Ponadto protokół z dnia 7 września 2009 r., a w szczególności załącznik do tego protokołu, stał się podstawą do naliczenia skarżącej kary z art. 40 ust. 12 u.p.d. Zauważyć należy, że załącznik ten stanowi jedynie zapiski bliżej nie określonej osoby. Na podstawie tych zapisków nie sposób stwierdzić kto jest ich autorem, czy jest to osoba uprawniona do dokonywania czynności utrwalonej w tych zapiskach, w jaki sposób dokonano pomiarów i czego ten pomiar dotyczy, zwłaszcza w kontekście powyżej wskazanej okoliczności, że protokół z dnia 7 września 2009 r. nie dotyczy niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, że te właśnie luźne zapiski stały się jedyną podstawą do wymierzenia skarżącej kary w wysokości prawie 200.000,00 zł.

Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji publicznej musi stosować zasady przewidziane w k.p.a. W związku z tym prowadzone przez organ postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami tam zawartymi.

Natomiast zdaniem Sądu I instancji opinia prawna dr hab. S. P. jak i pismo Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2011 r. nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Również bez znaczenia pozostaje wielokrotnie podnoszony przez skarżącą fakt wydania przez Prezydenta decyzji (w tym lokalizacyjnej), z których wynika, że organ ten traktował sporny rurociąg jako jedno urządzenie. W związku z tym również argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zmianami) jest nie zasadna.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej, z której wynika, że skoro ani jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2009 r. ani zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie określają maksymalnej liczby rur, które można umieścić w pasie drogowym to zarówno protokół, jak i kwestionowana decyzja oparte są na błędnym założeniu, że zezwolenie dotyczyło umieszczenia w pasie drogowym tylko 3 rur HDPE 40 mm. Zdaniem Sądu istotne w sprawie są okoliczności faktyczne dotyczące zajmowanej przez rurociąg powierzchni rzutu poziomego, które zostaną ustalone w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Wobec tego ilość rur umieszczona w pasie drogi nie ma w sprawie znaczenia.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że ilość rur (rurociągów) umieszczona w pasie drogowym nie ma znaczenia w sytuacji, gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest osobnym i niezależnym od pozostałych rurociągów urządzeniem, przez co winien podlegać zezwoleniu na umieszczenie takiego urządzenia w pasie drogowym i stosownej opłacie albo karze pieniężnej w sytuacji braku zezwolenia zarządcy drogi,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że dowody którymi posłużył się organ wymierzający karę pieniężną w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a., przez co nie mogą stanowić podstawy do wydania prawidłowej decyzji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia obszaru pasa drogowego zajętego przez TTI bez zezwolenia zarządcy drogi i wymierzenia spółce kary pieniężnej,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy umieszczona w pasie drogowym przez TTI ilość rurociągów kablowych była bezsporna, zaś zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie długości i szerokości poszczególnych urządzeń (rurociągów), co jest wystarczające dla ustalenia wysokości kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych,

1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, czy Sąd uznaje dwanaście rurociągów kablowych za jedno urządzenie czy też za osobne urządzenia, co uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a – w sytuacji uprawomocnienia się wyroku i związania jego treścią, organów administracji publicznej – powoduje niemożność precyzyjnego ustalenia, czy na TTI może być nałożona kara pieniężna w przypadku umieszczenia rurociągów kablowych w pasie drogowym w płaszczyźnie pionowej (tj. jeden pod drugim).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. Spółka z o.o. w Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 27 listopada 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie przyjął ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Po uwzględnieniu wniosku spółki Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzje zezwalające na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej – rurociągi kablowe w liczbie 9 rur HDPE o średnicy 0,04 m każda, o powierzchni 247,62 m2. W wyniku kontroli ustalono, że spółka umieściła w pasie drogowym więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wyniosła 700,74 m2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że protokół kontroli z 7 września 2009 r. przeprowadzonej bez udziału strony nie dotyczy tej sprawy. Protokół ten dotyczy innej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 2 września 2009 r. do dnia 22 września 2009 r., natomiast decyzja zezwalająca wydana w rozpoznawanej sprawie dotyczy zajęcia pasa drogowego od dnia 23 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W pkt 1.2. skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Wyjaśnianie podstawy prawnej wyroku nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji RP i ustaw, którym sędzia podlega. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spełnia wymogi ustawowe. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy stwierdzając brak ustaleń faktycznych uzasadniających zastosowanie kary pieniężnej.

W pkt 1.1. skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest uzasadniony, ponieważ przepis ten został prawidłowo w sprawie zastosowany.

Według art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraźnie wskazał, jakich uchybień procesowych dopuściły się organy administracji publicznej. Ustaleń stanu faktycznego dokonano na podstawie protokołu dotyczącego innej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w okresie od 2 września 2009 r. do dnia 22 września 2009 r., natomiast decyzja zezwalająca wydana w rozpoznawanej sprawie dotyczy zajęcia pasa drogowego od dnia 23 września 2009 r. do dnia 31 grudnia 2009 r. Postępowanie dowodowe zostało zatem przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2) u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Natomiast, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 3) u.d.p., za zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zasadnie stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie ustalenie rzeczywistej powierzchni zajętego pasa drogowego powoduje, że brak jest podstawy prawnej do stosowania kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie mającą usprawiedliwionej podstawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w części.