Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 507/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1, 2 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] Starosta [...], procedując w trybie art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194, z późn. zm. - dalej: specjalna ustawa drogowa) – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – ustalił na rzecz E. M., M. J. i M. S. odszkodowanie w łącznej kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow.[...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...] – "jako grunt wydzielony na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg gminnych - przedłużenia ul. [...] w [...] do ul. [...] i budowy ul. [...] na odcinku od [...] w kierunku do ul. [...] oraz skrzyżowania typu [...] ulic [...] i [...]" (pkt I decyzji).

Z łącznej kwoty odszkodowania E. M. przypadło [...] zł za udział we własności nieruchomości wynoszący [...] (pkt II).

Zarazem organ odmówił wypłacenia zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego w punkcie I decyzji i odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w punkcie I decyzji o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. znak [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta Gminy C. polegającej na budowie dróg gminnych w wyżej opisanym kształcie; decyzją tą został zatwierdzony między innymi projekt podziału działki nr [...] obręb [...], w wyniku którego powstały m.in. działki nr [...] i [...] przeznaczone do zajęcia pod realizację inwestycji. Starosta zarazem wyjaśnił, że pierwsza decyzja, jaką wydał w przedmiocie odszkodowania w niniejszej sprawie, tj. decyzja z dnia [...] 2012 r. ustalająca odszkodowanie na łączną kwotę [...] zł została uchylona decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w toku ponownie prowadzonego postępowania przesłuchał strony postępowania w charakterze świadka na okoliczność istnienia bądź nieistnienia na przedmiotowych działkach nakładów roślinnych i budowlanych w dacie wydania decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. oraz co do wydania tej nieruchomości inwestorowi w terminie 30 dni od daty wydania tej decyzji; ponadto omówił wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

W odniesieniu do wyceny nieruchomości wyjaśnił, że wezwał rzeczoznawcę majątkowego - autora operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2011 r. do korekty przedmiotowego operatu w sposób uwzględniający stanowisko Wojewody Wielkopolskiego wyrażone w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r.; wartość przedmiotowej części nieruchomości, na którą składają się działki nr [...] i [...] (wraz z poniesionymi na gruncie nakładami), została określona przez organ na podstawie operatu szacunkowego powołanego rzeczoznawcy majątkowego, który przedłożył operat szacunkowy z dnia 31 października 2013 r.

Omawiając przedmiotowy operat, organ podniósł, że wartość nieruchomości została oszacowana na dzień 31 października 2013 r., stan nieruchomości uwzględniony na dzień [...] 2010 r., tj. datę wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; przedmiotem wyceny był grunt stanowiący działki nr [...] i [...] powstałe w wyniku podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...] oraz nakłady i drzewostan: [...], śluza [...], rura odwadniająca [...], których istnienie zostało potwierdzone przez rzeczoznawcę na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2012 r., a który zarazem, nie uwzględnił nakładów wskazywanych przez E. M. w toku postępowania w pismach z dnia 27 marca 2011 r. i 16 stycznia 2011 r. z uwagi na niemożność stwierdzenia ich istnienia na przedmiotowym gruncie.

Z dalszych twierdzeń przedstawionych w uzasadnieniu decyzji Starosty wynika, że dla przedmiotowej części nieruchomości nie obowiązywał w dniu [...] 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; nieruchomość ta była objęta Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] 2000 r., które "utraciło ważność w dniu [...] 2010 r.", a w myśl którego postanowień działka nr [...] znajdowała się na terenie predysponowanym pod zieleń parkową "ZP" i tereny usług rekreacji, wypoczynku i turystyki "UT", zaś działka nr [...] znajdowała się na terenie predysponowanym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "M1" oraz zieleń parkową "ZP" i tereny usług, rekreacji, wypoczynku i turystyki "UT". Z kolei na podstawie zaświadczenia Urzędu Gminy w C. z dnia 22 października 2013 r. rzeczoznawca ustalił proporcje przeznaczenia dla działek następująco: nr [...] - tereny predysponowane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "M1" w 50% i pod tereny zieleni 50%, zaś działka nr [...] jako tereny predysponowane pod zieleń w 100%.

Z twierdzeń organu wynika, że powołany rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej części nieruchomości na podstawie cen rynkowych - przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej; biegły ustalił wartość działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² na kwotę [...] zł w odpowiedniej relacji do poprzednio istniejącej działki nr [...] (wycenionej na kwotę [...] zł), zaś wartość nakładów na kwotę [...] zł, tj. łącznie [...] zł.

Organ wskazał również na stanowisko E. M., która domagała się sporządzenia nowego operatu przez innego rzeczoznawcę i wyłączenie ze sprawy dotychczas występującego biegłego rzeczoznawcy, a także przybliżył przebieg rozprawy administracyjnej z dnia [...] listopada 2013 r., w tym ustosunkowanie się przez rzeczoznawcę do uwag pełnomocnika Wójta Gminy C.; biegły m.in. wyjaśnił, że nie ma obowiązku umieszczania numerów działek [przyjętych do porównania] w operacie szacunkowym, gdyż znajdują się w bazie transakcji rzeczoznawcy majątkowego, a ponadto brak jest na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotowej nieruchomości przed podziałem, ponadto potwierdził, że wartość części nieruchomości przeznaczonej pod mieszkalnictwo określił w wysokości 102,[...] zł/m², a części nieruchomości przeznaczonej pod zieleń - w wysokości 45,[...] zł/m², przy czym do wyceny przyjął przeznaczenie nieruchomości w studium i stwierdził, że za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] przed podziałem - o pow. [...] m² można uzyskać cenę jednostkową gruntu w wysokości [...] zł/m², a w konsekwencji wartość [...] zł.

W dalszej części uzasadnienia Starosta, powołując się na treść art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. [aktualnie: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.] - dalej: u.g.n.) wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku E. M., która domagała się odrzucenia przedmiotowego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie i zwrócił uwagę na zasady wykonywania czynności szacowania nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego oraz pozostawanie w jego kompetencjach wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości - zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie Starosta stwierdził, że w wyniku oceny przedmiotowego operatu uznał go za dowód zgodny z obowiązującymi przepisami prawa; wskazuje i uzasadnia zastosowaną metodę wyceny i czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Ponadto, powołując się na treść art. 12 ust. 4g i ust. 5a specjalnej ustawy drogowej, wyjaśnił, że decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem nie zachodzą przesłanki do wypłaty zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania (w wysokości 70%), jak tego domagała się E. M.

Starosta przybliżył także treść art. 132 ust. 1a i 2 u.g.n. w odniesieniu do terminu wypłaty odszkodowania.

W odwołaniu do decyzji Starosty [...] z dnia 2 grudnia 2013 r. E. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie odszkodowania z uwzględnieniem dotychczasowych uwag i wniosków strony. W uzasadnieniu podniosła, że kwestionuje wysokość ustalonego odszkodowania, zaznaczając, że nie może ponosić konsekwencji zaniedbania przejęcia przez Gminę gruntu w terminie. Zarzuciła, że nie oszacowano nakładów na gruncie, w tym drzew olchy, na potrzebę czego wielokrotnie wskazywała w postępowaniu. Kwestionowała prawidłowość operatu w tym zakresie, jak również zarzucała bezpodstawne zaniżenie wyceny samego gruntu, co zobrazowała przykładami cen ofert sprzedaży działek budowlanych położonych w czerwonaku. Ponadto wskazywała na długi czas prowadzenia postępowania i, powołując się na art. 12 ust. 4b specjalnej ustawy drogowej, domagała się zwiększenia odszkodowania o odsetki. W jej ocenie nie jest dopuszczalne, aby biegły na podstawie tego samego stanu faktycznego i przepisów oszacował wartość nieruchomości w trzech różnych wysokościach, a stan taki został zaakceptowany przez organy prowadzące postępowanie. W kolejnych pismach składanych w toku postępowania strona wnosząca odwołanie domagała się od Wojewody Wielkopolskiego nakazania Staroście [...]emu załatwienie wniosku w przedmiocie odszkodowania za tymczasowe zajęcie nieruchomości oraz wyłączenia rzeczoznawcy od działania w sprawie, co uzasadniała przypuszczeniem, że biegły pozostaje pod wpływem sugestii Starosty, a także przedstawiła szczegółowo uchybienia, jakie miały zostać popełnione w postępowaniu przez organ I instancji. Podniosła również, że organ nie ustosunkował się do wniosków o podwyższenie odszkodowania o 5% oraz wypłaty zaliczki w wysokości 70%, a także doliczenia odsetek za zwłokę w załatwieniu sprawy.

W wyniku dwukrotnego wezwania przez Wojewodę Wielkopolskiego do przedstawienia szczegółowego spisu nakładów istniejących na gruncie w dniu wydania decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a które dotychczas nie zostały uwzględnione, strona przedstawiła pismo z dnia 25 stycznia 2014 r., do którego załączyła pisma poprzednio składane w postępowaniu, a także pismo z dnia 20 lutego 2014 r., w którym wymieniła elementy, które w jej ocenie powinny zostać oszacowane.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r. nr SN-III.7570.93.2013.10 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny zbieżny w wcześniej ustalonym przez Starostę i przytoczył przepisy specjalnej ustawy drogowej (art. 12 ust. 5 i art. 18 ust. 1 i 1e) oraz przepisy art. 7, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 151 ust. 1 i art. 159 u.g.n. oraz § 36 § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości).

Dalej Wojewoda ocenił operat szacunkowy z dnia 31 października 2013 r., wskazując, że biegły określił wartość rynkową gruntu - działek nr [...] i [...] w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody porównywania parami; według stanu nieruchomości na dzień [...] 2010 r. i według poziomu cen z daty sporządzenia operatu, natomiast wartość nakładów oszacował podejściem kosztowym, przy wykorzystaniu metody kosztów dotworzenia w technice wskaźnikowej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na opisanie w operacie szacunkowym przedmiotu i celu wyceny, wskazanie przez biegłego podstawy opracowania operatu i źródła danych merytorycznych, jak również przedstawienie charakterystyki nieruchomości według stanu w dacie wydania decyzji nr [...], w tym stanu prawnego, technicznego i użytkowego, a także lokalizacji i przeznaczenia, a także znajdujących się na niej nakładów budowlanych w dniu [...] 2010 r. Wojewoda wyjaśnił, że nie budzi jego zastrzeżeń ustalenie przez rzeczoznawcę przeznaczenia poszczególnych działek, co miało miejsce na podstawie adekwatnych zapisów Studium oraz treści zaświadczenia urzędowego.

Omawiając szczegółowo operat szacunkowy, Wojewoda stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy przedstawił w operacie podstawy metodologii prowadzenia wyceny, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i standardów zawodowych, jak i uzasadnił zastosowaną metodę oszacowania wartości nieruchomości; przedstawił analizę rynku nieruchomości, którą w pierwszej kolejności objął tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowa z elementami zieleni na terenie powiatu [...] od połowy 2011 r. Zarazem organ zaaprobował stwierdzanie biegłego o braku nieruchomości podobnych w takim ujęciu i konieczność prowadzenia osobnej analizy dla dwojakiej funkcji terenu - proporcjonalnie podzielonej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] według przeznaczenia (łączna powierzchnia przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną: [...] m²; łączna powierzchnia terenu zieleni: [...] m².

Następnie Wojewoda wskazał na zbadanie przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne (o powierzchni powyżej 1 ha, w okresie do 2012 r.) i ustalenie ceny średniej [...] zł/m², jak również rynku nieruchomości przeznaczonych pod "tereny zielone" (od połowy 2010 r.) i ustalenie średniej ceny na [...] zł/m² oraz ustalenie atrybutów poszczególnych części wycenianej nieruchomości (lokalizację, dojazd, powierzchnię, uzbrojenie i utrudnienia w zagospodarowaniu). Dalej, odwołując się do przeprowadzonej przez biegłego "właściwej korecki wskaźników dokonanej w porównywanych parach", Wojewoda stwierdził, że wartość 1 m² gruntu dla przeznaczenia budowlanego określono na poziomie 102,[...] zł, zaś dla przeznaczenia pod zieleń na poziomie 45,[...] zł, tj. [...] zł dla uśrednionej wartości 1 m² całego gruntu (o przeznaczeniu mieszanym), co dla wycenianej powierzchni [...] ha daje łączną kwotę [...] zł. Dalej organ wyjaśnił, że na wycenioną osobno przez biegłego wartość nakładów na gruncie składały się wartość nakładów budowlanych: śluza [...] i rura [...] o długości [...] m, których wartość wyniosła [...] zł, a także wartość nasadzeń roślinnych w postaci [...] drzew gatunku olcha, których wartość wyniosła [...] zł.

Przedmiotowy operat szacunkowy został przez organ odwoławczy uznany za sporządzony prawidłowo, zgodnie z obwiązującymi przepisami i z zachowaniem właściwej staranności zawodowej, zatem stanowiący spójny, logiczny i zupełny, a w konsekwencji wiarygodny dowód przydatny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prawidłowo wycenił wartość działki przejętej pod drogę publiczną. Dokonana analiza rynku jak i przyjęte do porównania transakcje mają przymiot podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz są prawidłowe z punktu widzenia § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarówno sama opinia jak i późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego są spójne i logiczne, zaś wnioski końcowe znajdują pokrycie w ustaleniach biegłego oraz w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda stwierdził, że nie podziela zapatrywań strony co do tego, że wartość wywłaszczonej nieruchomości została źle oszacowana. W tym zakresie organ podniósł, że: po pierwsze, biegły dokonywał analiz w oparciu o ustalone na dzień [...] 2010 r. dwojakie przeznaczenie nieruchomości, a zastosowana metodologia jego pracy została w pełni zaaprobowana przez organ odwoławczy; działaniem sprzecznym z prawem i standardami zawodowymi byłoby oszacowanie na podstawie danych z rynku nieruchomości przeznaczonych wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, jego wyniki byłyby przy tym niemiarodajne. Nadto Wojewoda stwierdził, że podane przez skarżącą wartości gruntu, pomijając ich wątpliwe podobieństwo do przedmiotu wyceny, są cenami ofertowymi, nie zaś realnymi cenami transakcyjnymi, stąd też strona nie powinna ich traktować jako punktu odniesienia, z którego można wywodzić wysokość roszczenia. Podniósł, że różnice w obu wycenach dokonanych przez biegłego nie wynikają z manipulacji danymi czy nacisku ze strony organów, a z faktu, że poprzednia wycena przeprowadzona była wadliwie, gdyż biegły błędnie wówczas ustalił przeznaczenie nieruchomości, w efekcie czego dobrał złe nieruchomości podobne i nieprawidłowo oszacował wartość działek; aktualna wycena nie jest skutkiem celowego działania na niekorzyść strony odwołującej się, tylko wynikiem korekty obliczeń przy uwzględnieniu poprawnego, mieszanego przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest zatem tak, aby różne oszacowania zostały sporządzone w odniesieniu do tych samych stanów faktycznych i prawnych.

W przedmiocie żądania skarżącej dotyczącego zapłaty odsetek, organ II instancji wyjaśnił, że termin 30 dni na wydanie decyzji ma charakter procesowy i instrukcyjny, a jego przekroczenie nie zamyka organowi drogi do wydania decyzji i samo w sobie nie wywiera konsekwencji na gruncie postępowania, o ile w grę nie wchodzi działanie przewlekle lub bezczynność. Zdaniem Wojewody późniejsze ustalenie odszkodowania nie powoduje ujemnych skutków w sferze majątkowej stron, bowiem obowiązujące w zakresie wyceny nieruchomości przepisy są skonstruowane w taki sposób, że nakazują brać pod uwagę stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia, jednakże zawsze ceny aktualne w dacie sporządzania operatu i orzekania; odszkodowanie ma zatem zawsze taką samą wartość realną, odniesioną do aktualnie kształtującego się poziomu cen występujących w danym segmencie rynku nieruchomości.

Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniom strony, Starosta [...] wyjaśnił, dlaczego nie było możliwe uwzględnienie żądania wypłaty zaliczki w wysokości 70%; ponownie podkreślił, że uprawnienie do występowania z takim żądaniem ma tylko osoba, wobec której na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości, która to decyzja była opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Dalej skonstatował, że skoro decyzja nr [...] rygoru takiego nie posiadała, to orzekanie o zaliczce nie było możliwe. Zarazem Wojewoda stwierdził, że – jak strona słusznie zauważyła – Starosta [...] nie wyjaśnił dlaczego nie uczynił zadość żądaniu podwyższenia odszkodowania o 5%, czym uchybił przepisowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy i jako takie nie może rzutować negatywnie na ocenę decyzji organu pierwszej instancji, w szczególności wobec faktu, że samo rozstrzygnięcie o odmowie podwyższenia odszkodowania należy ocenić jako słuszne.

W tej ostatniej kwestii Wojewoda przywołał treść art. 18 ust. 1e specjalnej ustawy drogowej i podkreślił, że wydanie nieruchomości jest okolicznością faktyczną sprawy, która podlega dowodzeniu na zwykłych zasadach, a strona nie przedstawiła żadnego dowodu, który wskazywałby na to, że wydanie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem terminu 30 dni, o którym mowa w art. 18 ust. 1e powołanej ustawy. Zdaniem Wojewody, dowodem takim nie mogą być twierdzenia strony, skoro na gruncie niniejszego postępowania skonfrontowane z nimi twierdzenia Gminy C. wskazują na stan przeciwny. Odpowiadając na argument odwołania, że strona skarżąca nie chce ponosić konsekwencji opieszałości Gminy, Wojewoda podniósł, że nic nie stało na przeszkodzie, by skarżąca wystosowała we właściwym czasie do Gminy pismo zawierające jej oświadczenie o wydaniu nieruchomości; aktywny udział Gminy nie był zatem w ogóle potrzebny dla wywołania skutku z art. 18 ust. 1e przywołanej ustawy. Zdaniem organu II instancji wprawdzie z oczywistych względów wydanie nieruchomości nie może być dokonane i zamanifestowane poprzez wręczenie i przeniesienie posiadania, tak jak ma to miejsce w wypadku rzeczy ruchomej, to jednak wydanie nieruchomości nie może polegać na całkowitej bierności i jedynie gotowości udostępnienia gruntu; były właściciel musi bowiem uzewnętrznić owo wydanie, co może skutecznie uczynić choćby poprzez pisemne oświadczenie.

W odniesieniu do kwestii nakładów, których uwzględnienia i oszacowania domagała się strona w pismach kierowanych do organów obydwu instancji, Wojewoda stwierdził, że ostatecznie się okazało, iż wskazywane nakłady albo znajdowały się na innej nieruchomości albo zostały już zawarte w wycenie, względnie nie stanowiły części składowych gruntu i zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle nie podlegały wycenie.

Ponadto Wojewoda podniósł, że do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie może być stosowana, przynajmniej w postępowaniu administracyjnym, reguła pełnej rekompensaty wynikająca z art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego, bowiem organy administracji publicznej jedynie ustalają wysokość kwoty pieniężnej należnej byłemu właścicielowi nieruchomości, która nadto rekompensuje tylko stratę doraźną (wartość gruntu i jego części składowych), bez uwzględnienia jakichkolwiek innych elementów szkody w jej ujęciu cywilistycznym; w szczególności odszkodowanie nie obejmuje negatywnych konsekwencji wywłaszczenia. Na uzasadnienie tego stanowiska organ odwołał się do poglądów orzecznictwa. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że część żądań podnoszonych przez stronę z istoty swej nie podlega rozpoznaniu na drodze postępowania administracyjnego, bowiem nie wszystkie zgłaszane przez stronę nakłady miały charakter części składowych gruntu i jako takie nie podlegały wycenie i doliczeniu do kwoty odszkodowania; straty polegające na zniszczeniu zarybianego stawu czy też elementów systemu nawadniającego i odwadniającego mogą być przez strony dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym w sprawie z powództwa o zapłatę, a w pojęciu tym mieści się wszelki uszczerbek majątkowy, jaki strony poniosły w związku z prowadzeniem przez Gminę inwestycji drogowej, włącznie ze spadkiem wartości nieruchomości i utraconymi korzyściami.

Co do żądania strony w przedmiocie wymiaru odszkodowania za tymczasowe zajęcie nieruchomości, Wojewoda podniósł, że kwestia ta nie podlega kognicji organów administracji i należy do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym; celem uzyskania rekompensaty za bezprawne zajmowanie nieruchomości, strony winny wywieść powództwo o zapłatę z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości.

Ubocznie Wojewoda wyjaśnił również, że Starosta wadliwie sporządził osnowę decyzji, gdyż brak w niej jest wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania; uchybienie to nie wpływa jednak na wynik sprawy, bowiem o tym, kto jest podmiotem zobowiązanym do świadczenia przesądza treść art. 132 ust 5 u.g.n. i w niniejszej sprawie jest to zatem Wójt Gminy C.. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość sprostowania omyłki pisarskiej w zakresie ponumerowania poszczególnych punktów sosnowy decyzji.

Skargę na powyższą decyzje wniosła E. M., domagając się wydania obiektywnej decyzji uwzględniającej wszystkie dotychczasowe materiały w sprawie, gdyż dotychczas nie wyjaśniono, względnie błędnie zinterpretowano okoliczności i wnioski dotyczące: braku uwzględnia zwiększenia kwoty odszkodowania o 5% za przekazaną do dyspozycji Gminy nieruchomość; braku uwzględnienia w odszkodowaniu wypłaty ustawowych odsetek za niewypłacenie odszkodowania w terminie wskazanym w art. 12 pkt. 4b specjalnej ustawy drogowej; braku wypłaty odszkodowania za kompletny zestaw urządzenia hydroforowego; braku oszacowania i wypłaty odszkodowania za zniszczony i niemożliwy do odtworzenia w poprzednim kształcie i przeznaczeniu system melioracyjno-nawadniający; zmiany wartości oszacowania przejętych drzew olchy, gdyż przez niezgodne ze stanem faktycznym i warunkami oszacowanie tych drzew zaniżono kwotę odszkodowania; zmiany wartości odszkodowania za przejętą przez Gminę połowę zarybianego stawu; oszacowania zgodne z warunkami miejscowymi i ustalenie wartości gruntów wzdłuż ulic Źródlanej i Leśnej w Czerwonaku; pokrycie szkód i strat spowodowanych utratą dopłat z Agencji Nieruchomości Rolnych; spowodowania powołania niezależnego, obiektywnego i biegłego rzeczoznawcy majątkowego.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że bezzasadnie w niniejszym postępowaniu administracyjnym połączono różne sprawy pozbawione ze sobą bezpośredniego związku, których zadławienia się domagała w odrębnych składanych przez siebie pismach – m.in. w kwestii wypłaty odszkodowania za tymczasowo zajęty przez Wójta Gminy C. teren na potrzeby inwestycji drogowej.

W dalszej części uzasadnienia strona szczegółowo polemizowała ze stanowiskiem Wojewody, zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu nieprawidłowe działanie w sprawie i realizowanie wytycznych organu I instancji oraz Urzędu Gminy w Czerwonaku i sporządzenie w krótkim odstępie czasu, na podstawie takich samych przepisów i takiego samego stanu faktycznego różnych, sprzecznych ze sobą opinii, określających w różną, za każdym razem niższą, wysokość odszkodowania, a różnice w szacunkach dotyczących odszkodowania były znaczne i przekraczały kwotę 100 000 zł.

Odnosząc się do stanowiska Wojewody dotyczącego kwestii podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% za przekazanie przejmowanego gruntu w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej, strona stwierdziła, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, a podstawy prawnej takiego zarzutu nie zawiera decyzja Wojewody, aby miała obowiązek gromadzenia i przedstawiania dowodów na przekazanie nieruchomości w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji, zaś Wojewoda nie przedstawił dowodów przeciwnych względem takiego stanu rzeczy. Podniosła w tym zakresie, że Wójt Gminy C. na jej wniosek dotyczący sporządzenia protokołu zdawczo-odbierającego przejętej części nieruchomości odmówił sporządzenia takiego protokołu, uważając go za zbędny. Podniosła, że sporządzony na tę okoliczność stosowny protokół wyjaśniłby szereg okoliczności sprawy i ułatwił oszacowanie wartości przejętej części nieruchomości, a skoro Urząd Gminy odmówił sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, to dlaczego teraz organ prowadzący postępowanie żąda pisemnego oświadczenia. W jej ocenie, to na organie spoczywał ustawowy obowiązek poinformowanie jej o wymogach postępowania, tak by nie poniosła żadnej szkody i straty. Innym dowodem na zaniechanie Urzędu Gminy jest w ocenie strony fakt, że rozgraniczenie przejętych gruntów nastąpiło na wniosek skarżącej, a najpierw grunty rozgraniczone zostały w sposób prowizoryczny przy pomocy palików, a dopiero po ponad pół roku posadowiono znaki graniczne, już po wejściu na teren inwestora i rozpoczęciu prac budowlanych.

Nie zgodziła się również poglądem Wojewody co do tego, że w postępowaniu nie może być stosowana reguła "pełnej rekompensaty" i w tym zakresie odwołała się do przepisów Kodeksu cywilnego, podnosząc, że wartość nieruchomości to nie tylko wartość gruntów, lecz także istniejących na nim nakładów i utraconych pożytków, a takimi były m.in. zestaw hydroforowy, instalacja nawadniająco-melioracyjna i inne, nieujęte w operacie szacunkowym oraz bez określenia ich wartości odtworzeniowej. Podniosła, że Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego niektóre pominięte lub załatwiane negatywnie sprawy mają być skierowanie na drogę odrębnego postępowania przed sądem powszechnym.

Kwestionowała również kompletność akt postępowania administracyjnego, jak również włączenie do tych akt aktach także pism, które nie mają bezpośredniego związku z wypłatą odszkodowania za przejęty przez Gminę grunt, np. dotyczące odszkodowania za tymczasowo zajęty przez Wójta Gminy teren na potrzeby inwestycji.

Ponadto odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II SA/P0143/13, który odnosi się do podobnej sprawy, dotyczącej tej samej inwestycji drogowej w tej samej miejscowości, argumentując, że organy w niniejszej sprawie nie brali pod uwagę jego treści.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżona decyzja odpowiada prawu i niezmiennie stoi na stanowisku, iż wycena nieruchomości, na podstawie której którą ustalono kwotę należnego skarżącej odszkodowania, została wykonana w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz standardami zawodowymi. Wojewoda stwierdził, że zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego rozstrzygnięcia swą treścią są zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez stronę przed organami administracji publicznej i w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 kwietnia 2014 r. szczegółowo na nie odpowiedziano – wyjaśniono zasady, które regulują przebieg ustalenia odszkodowania oraz limitują jego wysokość; skarżąca ponadto otrzymała pouczenie co do pozaadministracyjnych środków prawnych, jakie winna przedsięwziąć celem realizacji przysługujących jej roszczeń, jednak – jak wynika z treści złożonej skargi – wyjaśnienia organu odwoławczego nie odniosły zamierzonego skutku perswazyjnego, co jednak pozostaje bez wpływu na prawidłowość zapadłego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Wojewody, skarżąca w piśmie procesowym z dnia 21 maja 2014 r. stwierdziła, że podnoszone przez organ argumenty przeczą stanowi faktycznemu, nie uwzględniają podnoszonych przeze nią wszystkich okoliczności sprawy, są tendencyjne, a przede wszystkim przeczą zasadom zawartym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ojej ocenie Wojewoda wybiórczo odniósł się do materiałów zgromadzonych w sprawie, błędnie je interpretując i pomijając ustosunkowanie się do pracy Starosty [...] i Wójta Gminy C., w tym do sposobu postrzegania i stosowania przepisów przez te organy przy rozpoznawaniu sprawy. Strona nadal kwestionowała brak reakcji Wojewody na wniosek o zmianę biegłego rzeczoznawcy majątkowego, jak i pominięcie przykładowo oświadczenia rzeczoznawcy, który stwierdził, że nie otrzymał od Starosty [...] wszystkich materiałów przekazanych organowi przez stronę, na podstawie których mógł sporządzić pełne oszacowanie odszkodowania, ani zlecenia na oszacowanie niektórych pominiętych elementów odszkodowania, a ponadto "niesygnowane przez nikogo pismo Urzędu Gminy w Czerwonaku polecające ww. biegłemu co i w jaki sposób ma uwzględnić podczas dokonywania oszacowania odszkodowania". Strona nie podzieliła również trafności "perswazji" skarżonego organu, która w jej ocenie polega m.in. na tym, aby uznała bezkrytycznie racje Wojewody, mimo że organ nie zbadał zasadności jej wniosków ani dowodów oraz sposobu ich rozpoznania przez Starostę [...] i Wójta Gminy C.. Za nietrafne strona uznała odsyłanie jej na drogę postępowania przed sądami powszechnymi, będące w jej ocenie usiłowaniem wyręczenia się przez urzędy sądami. Zarazem podtrzymała skargę w całości.

Na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, domagał się uchylenia decyzji obydwu instancji i powołania nowego biegłego. Skarżąca poparła stanowisko pełnomocnika.

Uczestnicy postępowania podali, co następuje: M. J. oświadczyła, że popiera skargę i podkreśliła, że o działaniach organu, tj. zajęciu nieruchomości pod drogę i wydaniu zaskarżonej decyzji, nie została poinformowana, jakoby z powodu nieznajomości jej adresu; M. S. oświadczyła, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: P.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., do oceny praworządności postępowania organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach, Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest ustalenie odszkodowanie za działki nr [...] i [...] położone w Czerwonaku, które przeszły na własność Gminy C. na mocy ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów specjalnej ustawy drogowej.

Zauważyć tym miejscu trzeba, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wydawane na podstawie tej ustawy ma charakter zezwolenia zintegrowanego, a zatem zawiera w sobie szereg rozstrzygnięć od przeznaczenia terenu i jego podziału, poprzez wywłaszczenie do udzielenia pozwolenia na budowę.

W myśl art. 12 ust. 4a specjalnej ustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 5 tego samego artykułu do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Przepis art. 18 ust. 1 powołanej ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z art. 18 ust. 1 tej ustawy wynika zatem, że reguluje on jedynie daty, na które ustala się stan nieruchomości i jej wartość, a jednocześnie nie określa na jaki dzień przyjmować należy przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Zauważyć w tym miejscu należy, że z definicji legalnej pojęcia "stan nieruchomości" przyjętej w art. 4 pkt 17 u.g.n. wynika, że pojęcie to nie obejmuje swoim zakresem przeznaczenia nieruchomości. Na powyższe wskazuje także redakcja art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 2 u.g.n., w których ustawodawca, określając czynniki wpływające na ustalenie wartości nieruchomości, wskazał zarówno na jej stan jak i na jej przeznaczenie, co pozwala na stwierdzenie, że są to pojęcia o rozłącznym zakresie znaczeniowym.

Żaden przepis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zawiera również wskazania w jaki sposób określać należy przeznaczenie nieruchomości, odjęcie własności której nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, oraz szczegółowych ustaleń w jaki sposób dokonywać należy wyceny takiej nieruchomości. W powyższym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdą zatem przepisy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 4 pkt 16 i pkt 17 art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 u.g.n. oraz § 4 i § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Powyższe oznacza, że skoro zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji (art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specjalnej ustawy drogowej).

W realiach niniejszej sprawy prowadzi to do wniosku, że przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości winno być określanie na dzień uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2010 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którą dokonano m.in. wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a mianowicie – jak wynika z umieszczonego na tejże decyzji poświadczenia – na dzień [...] sierpnia 2010 r. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie przyjął stan nieruchomości na dzień wydania decyzji, tj. [...] 2010 r., co wprawdzie nie wydaje się mieć zasadniczego wpływu na oszacowanie, jednak nakazuje bacznie przyjrzeć się operatowi pod kątem jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższa okoliczność jest o tyle, istotna, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś Rada Gminy C. uchwałą z dnia 16 września 2010 r. nr 406/LVII/2010 dokonała zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z dnia 14 czerwca 2000 r. nr 173/XXVIII/2000 w zakresie obejmującym także przedmiotowy teren.

Podsumowując to zagadnienie, stwierdzić należy, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości winno było zostać ustalone na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. przyjętego uchwałą z dnia 14 czerwca 2000 r., zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., co trafnie uczynił rzeczoznawca majątkowy, omawiając przedmiotową kwestię w operacie. Trzeba zarazem zauważyć, że szczególnie wnikliwego uzasadnienia wymagało jednak właśnie opisanie argumentacji przemawiającej za przyjęciem określonego sposobu przyjętego przeznaczenia nieruchomości na podstawie Studium. Należy mieć bowiem na wadze, że poczynienie ustaleń w zakresie przeznaczenia działek jest limitowane treścią przywołanego art. 154 ust. 2 u.g.n., w myśl którego w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak dowolności rzeczoznawcy w zakresie ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości. Nie może budzić wątpliwości, że tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja ustalająca warunki zabudowy określają przeznaczenie działki. Studium natomiast w swej istocie nie pozwala ustalić przeznaczenia nieruchomości, nie jest bowiem aktem prawa miejscowego, a dopiero na etapie uchwalania planu miejscowego następuje wiążące określenie przeznaczenia terenów.

Postępowanie organów obydwu instancji w tym zakresie obarczone było w niniejszej sprawie błędami, które ze względu na swoją wagę skutkować powinny uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przede wszystkim zarówno rzeczoznawca majątkowy, jak i organy administracji nie uzasadniły wyczerpująco ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej części nieruchomości – działki nr [...] (stanowiącej aktualnie działki nr [...] i [...]). W szczególności procentowego udziału poszczególnych funkcji w danej działce, przyjętych ostatecznie na potrzebny wyceny. Rzeczoznawca, jak wynika z operatu, posiłkował się w tym zakresie głównie stanowiskiem Gminy C. wyrażony w zaświadczeniu Urzędu Gminy dnia 22 października 2013 r., które nie stanowi dokumentu urzędowe ani nawet prywatnego, gdyż nie zawiera podpisu, na którą to ostatnią okoliczność trafnie zwróciła uwagę skarżąca. Również sama treść przedmiotowego zaświadczenia budzi wątpliwości co do tego, czy odnosi się ono do aktualnie obowiązującego studium z 2010 r., czy też do poprzedniego studium z 2000 r., które – jak już wspomniano – powinno znaleźć zastosowanie w sprawie, na co wskazał zresztą sam autor operatu. Dodać należy, że

W ślad za rzeczoznawcą organ I instancji przyjął następujące przeznaczenie i proporcje dla działki nr [...] - tereny predysponowane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "M1" w 50% i pod tereny zieleni 50%, zaś dla działki nr [...] całość jako tereny predysponowane pod zieleń w 100%. Uczynił tak mimo uprzedniego zaznaczenia, że w myśl postanowień studium z 2000 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie predysponowanym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "M1" oraz zieleń parkową "ZP" i tereny usług, rekreacji, wypoczynku i turystyki "UT", a działka nr [...] znajdowała się na terenie predysponowanym pod zieleń parkową "ZP" i tereny usług rekreacji, wypoczynku i turystyki "UT". Brak jest odpowiedniego wyjaśnienia, że tereny usług rekreacji, wypoczynku, turystyki rzeczywiście stanowią promil w szacowanej wielkości, pozbawiony wpływu na wartość wycenianej nieruchomości.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości przeznaczenia szacowanej nieruchomości, co uznać należy za naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro ustalenie to rzutuje wprost na wycenę wywłaszczonej nieruchomości i wysokość odszkodowania. Uchybienia w tym zakresie miały związek z niedostatecznie wnikliwym ocenieniu przydatności dowodowej operatu szacunkowego z października 2013 r. Organy obydwu instancji, a szczególnie Wojewoda, przedstawiły wprawdzie w uzasadnieniu decyzji ocenę operatu, jak tego wymaga przepis art. 80 k.p.a., jednak ocena ta ostatecznie okazała się być nie w pełni uzasadniona, skoro pomijała szczegółowe odniesienie się do tak istotnej kwestii, jak ustalenie przeznaczenia szacowanej nieruchomości.

Z analizy zarówno operatu szacunkowego z dnia 31 października 2013 r., jak i uzasadnień decyzji organów obydwu instancji oraz materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, by organy orzekające przed wydaniem decyzji zapoznały się odpowiednio wnikliwie ze studium z 2000 r. Wydaje się, że w tym zakresie organy poprzestały raczej na zaakceptowaniu wyżej przywołanego zaświadczenia Urzędu Gminy C. z 22 października 2013 r., które praktycznie nie ma większej wartości dowodowej. Wobec tego, poczynione ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości uznać należy za co najmniej przedwczesne.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że to Gmina C. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania niedopuszczalna rzeczą byłoby ewentualne zastąpienie zarówno przez rzeczoznawcę majątkowego, jak i przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia odszkodowania samodzielnej analizy zapisów przedmiotowego studium "zaświadczeniem" wystawionym przez Urząd Gminy C. (niepodpisany dokument o niejasnej treści). Świadczy to co najmniej o oczywistym naruszeniu przez organy obydwu instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Pamiętać przy tym należy, że studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.), co oznacza, że teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i zawsze powinien obejmować cały obszar gminy, co przesądza o konieczności sporządzania załącznika graficznego do studium na mapach o skali mniejszej niż w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz o zdecydowanie mniejszej szczegółowości studium, względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe oznacza, że do ustalenia przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium niewystarczające może okazać się zapoznanie wyłącznie z rysunkiem studium, a konieczne może być dokonanie także analizy jego części tekstowej, w której mogą znajdować się m.in. zapisy co do kierunków rozwoju danych terenów. systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.). Generalne "przeznaczenie" w studium określonego, niekiedy znacznego, obszaru pod np. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie musi oznaczać, że poszczególne fragmenty tego obszaru nie są przeznaczone pod inne cele (np. drogi) albowiem oczywistą sprawą jest, że każdy taki obszar musi być odpowiednio skomunikowany.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie zarówno rzeczoznawca, jak i organy nie tylko nie dokonały odpowiedniej pogłębionej analizy studium w celu jednoznacznego ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Poczynienie odpowiednich ustaleń w oparciu o oryginał studium z 2000 r. było tym bardziej konieczne, że strona skarżąca w toku postępowania kwestionowała rozbieżności pomiędzy poszczególnymi wycenami (powoływała się na różnice ok. 100 000 zł pomiędzy poprzednią wyceną a aktualną), zaś organ odwoławczy kwitował te uwagi argumentem, że biegły uprzednio błędnie ustalił przeznaczenie nieruchomości, w efekcie czego dobrał złe nieruchomości podobne i nieprawidłowo oszacował wartość działek, zaś aktualna wycena jest wynikiem korekty obliczeń przy uwzględnieniu poprawnego, mieszanego przeznaczenia nieruchomości.

Prawidłowe i niebudzące wątpliwości ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki nr [...] i [...] na dzień uzyskania przez decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej przymiotu ostateczności ma przy tym istotne znaczenie dla sprawy, albowiem zgodnie z § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specjalnej ustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji w tym przedmiocie, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.p.z.p. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W świetle tego przepisu przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest oszacowanie wartości na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu ustalonym zgodnie z wyżej przywołanymi przepisami. W związku z tym zagadnieniem należy wrócić uwagę na kolejne uchybienie wyrażające się w naruszeniu przepisów prawa materialnego, a dotyczących metod ustalania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości należnego odszkodowania z tytułu odjęcia prawa własności. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzanym w niniejszej sprawie nieprecyzyjnie wyjaśnił powody i podstawy przyjęcia danej metody określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W operacie z października 2013 r. rzeczoznawcza wskazał, że ze względu na brak transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej (grunt wraz z nakładami i nasadzeniami) "wartość [...] nieruchomości określił w podejściu kosztowym, gdzie grunt określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, natomiast wartość nakładów metoda kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową" oraz analizą własną rzeczoznawcy majątkowego - na podstawie ofert firm ślusarskich, drzewostan zaś oszacował szacunkiem brakarskim.

Oszacowanie wartości nieruchomości podejściem kosztowym jest dopuszczalne, jednak przepis § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Wobec tego zauważyć w tym miejscu trzeba, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), a jedynie jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.), przy czym przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.). Jednocześnie art. 150 ust. 2 u.g.n. stanowi, że wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, przy czym w myśl ust. 1 tegoż artykułu w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: określenia wartości rynkowej; określenia wartości odtworzeniowej; ustalenia wartości katastralnej; określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach.

Wobec tego rzeczoznawca obowiązany jest w pierwszej kolejności przeanalizować rynek lokalny (gminy i powiatu), a także szerszy regionalny (a zatem teren województwa) pod kątem występowania na nim nieruchomości podobnych, pozwalających na ustalenie wartości rynkowej nieruchomości.

W niniejszej sprawie brak jest wystarczających podstaw do uznania, że biegły poddał rynek lokalny, a przede wszystkim regionalny odpowiedniej analizie, pozwalającej na wyciągniecie kategorycznego wniosku co do braku transakcji na tym rynku, co stanowiłoby przeszkodę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Sporządzony operat nie daje w tym względzie odpowiedniego wyjaśnienia.

Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, przy czym w myśl ust. 3 przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), zaś podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3 u.g.n.). Przy szacowaniu wartości podejściu kosztowym zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. przy określa się wartość odtworzeniową nieruchomości, a nie jej wartość rynkową.

Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy ustalaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych.

Analiza przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie zgodności przeprowadzonej wyceny z takim założeniem rzeczoznawcy. Podejście porównawcze jest innym rodzajowo sposobem wyceny niż podejście kosztowe, zatem trudno zaakceptować stanowisko rzeczoznawcy, że oszacuje nieruchomość podejściem kosztowym, przy czym w ramach tego podejścia zastosuje inne podejście - porównawcze dla wyceny gruntu. Zarazem brak jest na tyle precyzyjnych wyjaśnień przyjętych założeń rzeczoznawcy, które pozwoliłyby Sądowi na jednoznaczne stwierdzenie, jak ostatecznie rzeczoznawca dokonał ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości. Metoda postępowania biegłego przedstawiona w operacie, jak na to wskazują szczegółowe postanowienia i wyliczenia operatu, raczej prowadzi do wniosku, że biegły nie szacował nieruchomości ani w podejściu porównawczym, ani w mieszanym, lecz ustalił wartość odtworzeniową wywłaszczonej nieruchomości, jak sugerowałoby założenie o wyborze podejścia kosztowego, gdyż zastosowany sposób wyceny najbardziej odpowiadający metodzie przewidzianej w § 21 rozporządzenia, bowiem dokonał on ustalenia wartości rynkowej gruntu o podobnych cechach, którą następnie powiększył o koszty odtworzenia części składowych gruntu.

Przeprowadzona wycena nieruchomości nie może być uznana za ustalenie wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym, albowiem podejście to nie przewiduje dodatkowego zwiększania wartości nieruchomości o koszty jej części składowych. Nie może być także uznana za przeprowadzoną w podejściu mieszanym o jakim mowa w art. 152 ust. 3 u.g.n., albowiem cel wyceny nie odpowiada wymogom wskazanym w § 16 do 18 przywołanego rozporządzenia. Wskazać nadto należy, że zgodnie z § 15 tego rozporządzenia w podejściu mieszanym stosuje się metodę pozostałościową, metodę kosztów likwidacji albo metodę wskaźników szacunkowych gruntów, a przyjęta przez biegłego metody wyceny nie odpowiadają żadnej z metod powyższych.

Jak już wspomniano, z operatu, jak i z akt sprawy nie wynika przy tym, by w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja o jakiej mowa w hipotezie normy określonej w art. 135 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 2 rozporządzenia, to jest by ze względu na rodzaj nieruchomości lub brak dostatecznych danych z rynku lokalnego i regionalnego nie można było określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości (podobne do szacowanej) nie występują w obrocie.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że poprzez zaaprobowanie wadliwego operatu szacunkowego organy administracji dopuściły się także naruszenia przepisów prawa materialnego, bez dostatecznej podstawy dając w niniejszej sprawie pierwszeństwo ustaleniu wysokości odszkodowania w oparciu o wartość odtworzeniową, a nie wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości.

Poza przywołanymi uchybieniami w zakresie przepisów postępowania i prawa materialnego, organy dopuściły się dalszych tego rodzaju naruszeń w zakresie dotyczącym jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. kwestii nakładów na wycenianym gruncie, jak i powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specjalnej ustawy drogowej.

Otóż skoro na potrzeby oszacowania nieruchomości uwzględnia się jej stan z dnia wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej, jak to wynika z art. 130 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 1 i 5 rozporządzenia wykonawczego, to organy oraz rzeczoznawca obowiązani byli do ustalenia stanu faktycznego obowiązującego w dacie [...] sierpnia 2010 r. Część nakładów istniejących na przedmiotowej nieruchomości została uwzględniona przez biegłego, a w konsekwencji przez organy, jednak wobec stanowiska skarżącej podnoszącej, że nie została uwzględniona całość nakładów istniejących na gruchnie w dacie wywłaszczenia, należało oczekiwać od organów szczególnie wnikliwego uzasadnienia swojego stanowiska w tym przedmiocie. Rzeczoznawca w operacie wskazał, że uwzględnił określone nakłady, jak również nasadzenia olch, jednak co do pozostałych zgłaszanych przez stronę nakładów stwierdził, że w czasie wizji lokalnych na nieruchomości nakłady takie nie występowały na gruncie i ograniczył się do uwzględnienia tylko tych nakładów, które wskazał mu organ I instancji w piśmie z dnia 28 maja 2012 r., tj. stwierdzonych na gruncie w czasie wizji lokalnej z dnia 26 kwietnia 2012 r. Rzeczoznawca zastrzegł przy tym, że co do pozostałych nakładów wskazywanych przez byłych właścicieli nieruchomości nie miał możliwości stwierdzenia ich występowania na dzień [...] 2010 r. na przedmiotowej części nieruchomości.

Tymczasem w sprawie istotne jest, czy na przedmiotowej części nieruchomości (działki nr [...]) znajdowały się właśnie w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej (prawidłowo w dniu [...] sierpnia 2010 r., z którym to dniem decyzja stała się ostateczna - jak wynika z jej treści) określone nakłady. Oczywiście fakt ich późniejszego stwierdzenia podczas wizji terenowej stanowi określony dowód co do występowania ich w dacie wydania przywołanej decyzji, zarazem jednak brak takich nakładów w dacie szacowania nieruchomości nie stanowi wyłącznego dowodu, że nie istniały wcześniej. W tym zakresie organy powinny poczynić szersze wyjaśnienia w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, tak by można było jednoznacznie ustalić, jakie nakłady istniały na przedmiotowym gruncie w dacie wywłaszczenia, a jakie znajdują się na innych nieruchomościach.

Istotniejszym uchybieniem jest jednak w sprawie niedostateczne wyjaśnienie kwestii podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e specjalnej ustawy drogowej. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 787/12 (orzeczenie dostępne jw.) stwierdzić należy, ż w orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Wobec tego również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 757/09). Postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych, wobec tego niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2008 r. sygn. akt II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 7 listopada 2010 r. sygn. akt I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4, wyroki NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09 i I OSK 1430/09).

Nie można zatem zarzucić stronie, że z powodu braku określonego oświadczenia i sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego nie można stwierdzić, że nie miało miejsce wydanie wywłaszczonej nieruchomości w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e powołanej ustawy. Kwestie dotyczące zastosowania w sprawie omawianego zwieszenia zostały pominięte przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, zaś Wojewoda rozważył je w niedostatecznie wnikliwy sposób.

Z uwagi na znaczenie przedmiotowej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy wymagała ona przeprowadzenia postępowania dowodowego – z dopuszczeniem przeprowadzenia wszelkich dowodów, które nie są sprzeczne z prawem – również w kierunku ustalenia, chociażby poszlakowego, czy zachowanie wywłaszczonych właścicieli nosiło znamiona wydania nieruchomości w terminie 30 dni, o którym mowa w art. 18 ust. 1e powołanej ustawy.

W tym zakresie organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przebojów postępowania dotyczących ustalania istotnych okoliczności sprawy, zaś Wojewoda również przedstawił błędne rozumienie przedmiotowego przepisu w zakresie spełnienia przesłanki wydania nieruchomości.

Na marginesie należy wspomnieć, że Sąd nie rozpatrywał pozostałych zarzutów skargi dotyczących ogólnych poglądów organu odwoławczego dotyczących zakresu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i żądania odsetek za zwłokę w załatwieniu sprawy. Swoje stanowisko w tym względzie organ odwoławczy wyraził przy okazji omawiania kwestii doliczenia do wartości wywłaszczanej nieruchomości poczynionych na niej nakładów. W tym zakresie zaś organy będą obowiązane ponownie przeprowadzić niezbędne postępowanie, poczynić ustalenia i przedstawić argumentację.

Tylko tytułem wzmianki warto też zaznaczyć, że możliwość żądania odsetek z tytułu zwłoki lub opóźnienia lub też waloryzacja, o których mowa w art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n., dotyczy zapłaty ustalonego odszkodowania przez podmiot zobowiązany, a nie przez organ wydający decyzję o odszkodowaniu, jak również nie przewiduje możliwości żądania odsetek liczonych od daty upływu terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b specjalnej ustawy drogowej. W tym zatem zakresie zarzuty strony skarżącej są całkowicie chybione.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu uczestnika postępowania - M. J., że o działaniach organu, tj. zajęciu nieruchomości pod drogę i wydaniu zaskarżonej decyzji, nie została poinformowana, jakoby z powodu nieznajomości jej adresu, Sąd stwierdza, że decyzje wydane w przedmiocie odszkodowania zostały tej stronie postępowania administracyjnego doręczone, jak na to wskazują odpowiednie zwrotne potwierdzenia podpięte pod egzemplarze decyzji znajdujące się w aktach postępowania. Ewentualne pominięcie tego uczestnika w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wójta Gminy C. decyzji nr [...] z dnia [...] 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Swoich praw pominięty w tej sprawie uczestnik mógłby dochodzić w nadzwyczajnym trybie w weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej - na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., domagając się wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...].

Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 130 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specjalnej ustawy drogowej oraz art. 18 ust. 1e tej ustawy, jak również przepisów § 36 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a także naruszenia przepisów postępowania - w szczególności art. 7, art., 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz 138 § 1 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W tym miejscu należy podkreślić, że organ odwoławczy ponownie przeprowadza postępowania administracyjne pod względem merytorycznym. Zbiera materiał dowodowy i dokonuje jego ponownej całościowej oceny zgodnie z art. 7 kpa, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niedostrzeżenie w postępowaniu odwoławczym uchybień organu I instancji dotyczących zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz oceny dowodów i przydatności pozyskanej przez ten organ opinii rzeczoznawcy majątkowego dla poczynienia podstawowych ustaleń faktycznych w sprawie powoduje, że uchyleniu podlega nie tylko zaskarżona decyzja, ale i decyzja ją poprzedzająca.

W świetle stwierdzonych wad operatu szacunkowego dotyczących zarówno ustalenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości jak i przeprowadzonej wyceny konieczne będzie uzyskanie kolejnego operatu szacunkowego. Przeprowadzenie zaś na etapie postępowania odwoławczego dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego, której sporządzenie zleciłby organ odwoławczy, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Podobnie należy odnieść się do kwestii ustalenia stanu faktycznego pod kątem okoliczności rzutujących na ocenę podstaw do powiększenia odszkodowania o 5%.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności koniecznym działaniem będzie przeprowadzenie dowodu ze studium z 2000 r. celem jednoznacznego ustalenia przeznaczenia wywłaszczonej działki na dzień [...] sierpnia 2010 r., a następnie pozyskanie kolejnego operatu szacunkowego, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia wysokości należnego skarżącej (i pozostałym uczestnikom postępowania, którym odjęto prawo własności) odszkodowania z tytułu pozbawienia jej własności części działki nr [...], tj. działek nr [...] i [...].

Organy powinny ocenić również wyrażone w skardze stanowisko, że niektóre z pism strony składanych w toku postępowania administracyjnego miały w jej przekonaniu zainicjować wszczęcie osobnego postępowania, jak chociażby w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tymczasowe zajęcie nieruchomości przez Wójta Gminy C. na potrzeby inwestycji drogowej. W tym celu zasadną rzeczą będzie uzyskanie stanowiska strony co do wszystkich pism składanych w toku postępowania (również co do takich, których brak w aktach postępowania strona podnosiła w skardze).

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).

Sąd nie rozstrzygnął o kosztach postępowania z uwagi na brak wniosku strony (reprezentowanej przez adwokata) w tym względzie (art. 209 i art. 210 § 1 p.p.s.a.).