Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1924/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/09 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 792/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. na decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia [...] marca 1993 r., Nr [...], w przedmiocie przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 1992 r., Nr [...], Wójt Gminy Tułowice, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej ustawą – Prawo budowlane, orzekł rozbiórkę obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, wybudowanych na działce Nr [...] położonej we wsi Plecewice w gminie Tułowice. W uzasadnieniu wskazał, iż Miejscowy Perspektywiczny Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy Tułowice przewidywał dla terenu działki Nr [...] usługi turystyczne – camping, pole namiotowe. W konsekwencji, budynek mieszkalny skarżącego wybudowany został na terenie przewidzianym dla innego typu zagospodarowania. Organ I instancji przyznał, iż na wniosek skarżącego autor planu zagospodarowania przestrzennego gminy zaopiniował pozytywnie możliwość zmiany przeznaczenia terenu na przedmiotowej działce.

Dodatkowo organ I instancji stwierdził, iż skarżący wybudował samowolnie budynek mieszkalny wraz z urządzeniami przynależnymi (m.in. szambo) w bezpośrednim sąsiedztwie nitki awaryjnej rurociągu naftowego "Przyjaźń" (budynek mieszkalny – 4 m, szambo – 1 m). Istnienie awaryjnego ropociągu zostało potwierdzone przez przedstawicieli Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń". Organ wskazał jednocześnie, iż w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, brak jest udokumentowanego przebiegu rurociągu. Z mapy sytuacyjnej, przedstawionej przez inwestora, a wykonanej przez pracownię geodezyjną, wynika natomiast, że przez teren działki Nr [...] biegnie rurociąg w odległości minimum 50 m od samowolnie wybudowanego budynku. Brak natomiast na mapie nitki awaryjnej. Mając na uwadze powyższe, stwierdził, iż wprawdzie na mapach geodezyjnych i planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy nie wskazano nitki awaryjnej, to jednak z uwagi na jego faktyczną obecność w terenie nie zmniejsza to zagrożenia dla otoczenia. Organ I instancji powołał się jednocześnie na § 18 ust. 2 zarządzenia Nr 4 Ministrów Przemysłu Chemicznego oraz Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 maja 1973 r. w sprawie budownictwa baz ropy i produktów naftowych oraz rurociągów dalekosiężnych do transportu ropy i produktów naftowych (Dz. Min. Bud. Nr 6, poz. 19), zwanego dalej zarządzeniem Nr 4, z którego wynika, iż wszystkie budynki znajdujące się w odległości mniejszej niż 5 m od rurociągu należy bezwzględnie zlikwidować.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda Warszawski, decyzją z dnia [...] marca 1993 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając stanowisko tego organu, podkreślił, iż do czasu nadania biegu sprawie o rozbiórkę przebieg nitki awaryjnej rurociągu był nieznany. W akcie notarialnym dotyczącym działki skarżącego zawarte jest stwierdzenie, że działka jest niezabudowana, a księgi wieczyste nie posiadają żadnych wpisów. W ocenie organu odwoławczego, Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" ograniczyło prawo własności skarżącego w związku z czym może on dochodzić swych praw na drodze cywilnoprawnej.

W skardze na przedmiotową decyzję, skarżący wskazał, iż budowę rozpoczął po uzyskaniu pozytywnej opinii urbanistycznej. Budynek nie kolidował zatem z planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważył ponadto, że w sytuacji, gdy żaden z organów administracji nie został poinformowany o istnieniu i przebiegu awaryjnego ropociągu na jego nieruchomości, zachodzą podejrzenia, że ropociąg ten został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po wniesieniu skargi w 1993r do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 5 maja 1994r postępowanie zostało zawieszone.

W dalszej kolejności po podjęciu zawieszonego postępowania postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji nakazującej rozbiórkę, stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Mając na uwadze treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, Sąd I instancji stwierdził, iż warunkiem zastosowania przez organ administracji instytucji przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie, jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: rozpoczęcie budowy i wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia oraz naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie budowy. Zauważył, iż w niniejszej sprawie, wprawdzie organy podały, że skarżący zgłaszał ustny wniosek dotyczący zmiany przeznaczenia działki Nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wniosek ten został później zaopiniowany. Nie czekając jednak na uchwalenie zmian w miejscowym planie zagospodarowania, skarżący rozpoczął (w sierpniu 1991r.) samowolną budowę budynku mieszkalnego. Bezsprzecznym jest, iż w momencie rozpoczęcia budowy teren inwestycji objęty był obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Tułowice, uchwalonym w 1987 r. i obowiązującym do 1995 r., według którego działka inwestora przeznaczona była na usługi turystyczne, projektowany camping, pole namiotowe. Plan zagospodarowania przestrzennego, tak obowiązujący w dacie budowy, jak i w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd decyzji, nie przewidywał zatem terenu objętego działką inwestora pod budownictwo mieszkaniowe. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy bezsprzecznie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Odnosząc się do przyczyny nakazu przymusowej rozbiórki, określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, Sąd I instancji na wstępie podkreślił, iż przepis ten powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w nim zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie, za trafne uznał wywody organów obu instancji, zgodnie z którymi oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie było niedopuszczalne. Zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że wybudowany samowolnie budynek mieszkalny wraz z szambem jest faktycznie zlokalizowany w sposób rażąco naruszający obowiązujące prawne normy odległości budynków mieszkalnych od rurociągów dalekosiężnych do transportu ropy i produktów naftowych. Przepis bowiem § 9 ust. 1 (Tabela) zarządzenia Nr 4 stanowi, iż budynki mogą się znajdować nie bliżej niż 20 m od rurociągu, zaś § 18 wskazuje, że wszelkie budynki znajdujące się w odległości mniejszej od 5 m od rurociągu należy bezwzględnie zlikwidować. Sąd stwierdził jednocześnie, iż dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, nie ma znaczenia wyjaśnienie okoliczności powstania nitki zapasowej rurociągu "Przyjaźń". Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego była bowiem samowolna budowa budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi, nie zaś kontrola legalności inwestycji – rurociągu "Przyjaźń". Sąd podkreślił ponadto, iż w niniejszej sprawie, należy mieć na względzie nie tylko to, że zaistniała sytuacja spowodowała istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców samowolnie wybudowanego budynku (strefa bezpieczeństwa rurociągu stanowi bowiem poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, gdyż w przypadku awarii może nastąpić wybuch i skażenie środowiska), ale również to, że budynek wybudowany został niezgodnie z obowiązującymi przepisami w sposób, który ze względu na istniejące okoliczności faktyczne uniemożliwiał doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Nie jest bowiem możliwe zadośćuczynienie wymaganiom prawnym dotyczącym minimalnej odległości budynku od rurociągu w sposób inny niż poprzez nakazanie rozbiórki tego budynku. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały również przesłanki prawne uzasadniające wydanie decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z przynależnościami na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył skarżący. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 128 § 1 pkt 4 i art. 141 § 4 w związku z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, polegające na podjęciu zawieszonego postępowania sądowego przy błędnym ustaleniu, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wniosku J. J. o nakazanie przymusowej rozbiórki ropociągu" oraz niewskazanie w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. innych okoliczności uzasadniających podjęcie zawieszonego postępowania przed zakończeniem postępowania administracyjnego,

b) art. 141 § 4 ppsa, polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku zarzutów skargi w przedmiocie prejudycjalności rozstrzygnięcia w sprawie przymusowej rozbiórki ropociągu oraz jakiejkolwiek odmiennej argumentacji faktycznej i prawnej co do wpływu tego postępowania administracyjnego na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji orzekającej rozbiórkę budynku mieszkalnego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80 kpa) w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego co do istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdził, iż w skardze podnosił w szczególności, że organy administracji nie wyjaśniły, czy zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi stwarza budynek zrealizowany samowolnie na jego działce, czy też źródłem ewentualnego zagrożenia dla użytkowania nieruchomości jest zrealizowany wcześniej z naruszeniem prawa ropociąg przebiegający przez tę nieruchomość. W ocenie skarżącego, bez ustaleń w powyższym przedmiocie przedwczesne było wskazanie przez organy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane jako podstawy prawnej decyzji. W pierwszej kolejności, na organach administracji spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy ropociąg przebiegający przez jego działkę istnieje legalnie, zaś brak rozważenia tej kwestii stanowi istotne uchybienie przepisom postępowania, albowiem bezprawna inwestycja nie może wpływać na ograniczenie uprawnień do dysponowania nieruchomością, w tym użytkowania domu mieszkalnego. Skarżący podkreślił, że ustalenie nielegalności budowy ropociągu i orzeczenie jego rozbiórki potwierdziłoby jednoznacznie brak przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w odniesieniu do budynku mieszkalnego, zaś w sytuacji zastosowania wyłącznie art. 37 ust. 1 pkt 1, będzie on mógł ubiegać się o odroczenie nakazu rozbiórki w trybie art. 39 ustawy – Prawo budowlane.

Skarżący zauważył, iż w dniu 14 kwietnia 1993 r. wystąpił do Wójta Gminy Tułowice z wnioskiem o nakazanie przymusowej rozbiórki ropociągu przebiegającego przez jego nieruchomość w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Wniosek ten przekazany został zgodnie z właściwością do Urzędu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim. Mając na uwadze toczące się postępowanie w sprawie rozbiórki ropociągu oraz uznając wpływ rozstrzygnięcia w tej sprawie na wynik postępowania w niniejszej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 maja 1994 r. zawiesił postępowanie sądowe. Skarżący wskazał, iż w piśmie procesowym z dnia 17 sierpnia 2009 r., wnosząc o ponowne zawieszenie postępowania podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r., poinformował o bezczynności organów nadzoru budowlanego w sprawie rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz o ponownym wystąpieniu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie. W tej sytuacji, podjęcie zawieszonego postępowania, pomimo niezakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki ropociągu, a następnie oddalenie skargi, nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżący wskazał jednocześnie na wewnętrzną sprzeczność w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., wyrażającą się w przytoczeniu przesłanki zawieszenia postępowania wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jaką było wszczęcie postępowania o nakazanie przymusowej rozbiórki ropociągu przebiegającego przez nieruchomość skarżącego, a następnie stwierdzeniu, że nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o nakazanie przymusowej rozbiórki ropociągu. Skarżący zauważył, iż fakt bezczynności organu administracji w tej sprawie nie pozwala na stwierdzenie Sądu I instancji o braku postępowania w powyższym przedmiocie. Podniósł, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 128 § 1 pkt 4 ppsa, podjęcie postępowania zawieszonego z powodu toczącego się innego postępowania administracyjnego następuje po wydaniu prawomocnego orzeczenia kończącego to postępowanie. Wyjątkiem od tej zasady przewidzianym w omawianym przepisie jest możliwość wcześniejszego, stosownie do okoliczności, podjęcia postępowania. Oznacza to jednak konieczność rozważenia przesłanek i przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia okoliczności uzasadniających odstąpienie od oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Wbrew dyspozycji tego przepisu, a także wymogom stawianym uzasadnieniu (art. 141 § 4 i art. 166 ppsa), postanowienie z dnia 21 maja 2009 r. nie wyjaśnia podstawy prawnej w zakresie fakultatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie podjęcia postępowania sądowego, zaś zawarte w nim stwierdzenie, że nie toczyło się postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego o nakazanie przymusowej rozbiórki ropociągu nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. W zaskarżonym wyroku, Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutu skargi w przedmiocie prejudycjalności rozstrzygnięcia w sprawie o przymusową rozbiórkę awaryjnego odcinka ropociągu oraz do wniosku o zawieszenie postępowania. W konsekwencji, również uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 zdanie 1 ppsa. W ocenie skarżącego, naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie sprawy przymusowej rozbiórki ropociągu jest niezbędne dla oceny legalności decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w zakresie zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, co przesądził ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 maja 1994 r.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, skarżący wskazał, iż wiąże się ona z nieuwzględnieniem przez ten Sąd faktu, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione w sposób zgodny z przepisami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zauważył, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest wykazanie, że samowolne zrealizowanie obiektu budowlanego spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 753/03, Lex nr 151369, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 224/07, Lex nr 334853). Organy orzekające w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia, czy budowa przedmiotowego budynku spowodowała rzeczywiste zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi ze względu na przebiegającą w pobliżu awaryjną nitkę ropociągu, a w szczególności, czy rurociąg ten jest wypełniony ropą i wykorzystywany. Ustaleń stanu faktycznego w tym zakresie nie może bowiem zastąpić powołanie się przez Sąd I instancji na przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać rurociągi dalekosiężne.

Skarżący podkreślił ponownie, iż nie doszło do wyjaśnienia w sposób ostateczny kwestii legalności wybudowania na jego nieruchomości awaryjnej nitki rurociągu. Zauważył, iż kontrola legalności inwestycji rurociągu "Przyjaźń" nie jest wprawdzie przedmiotem niniejszego postępowania, ale przesądzenie tej kwestii ma wpływ na wynik sprawy w przedmiocie rozbiórki jego budynku mieszkalnego. Zwrócił uwagę na informację zawartą w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2009 r., skierowanym do Sądu I instancji, zgodnie z którą budowa ropociągu została zrealizowana w oparciu o prawomocne decyzje lokalizacyjne, ale bez wyjaśnienia, czy wydane było pozwolenie na budowę, wymagane przepisami obowiązującej w dacie budowy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane oraz, czy awaryjna nitka rurociągu, przebiegająca przez jego nieruchomość, wybudowana została zgodnie z warunkami pozwolenia. W tych warunkach, skarżący za przedwczesne uznał twierdzenie Sądu, że nie jest możliwe zadośćuczynienie wymaganiom prawnym dotyczącym minimalnej odległości budynku od rurociągu w sposób inny niż poprzez nakazanie rozbiórki tego budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" S.A., dowodząc braku zasadności podstaw kasacyjnych, wniosło o jej oddalenie.

W dniu 26 listopada 2010 r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym zostało podniesione, że Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" S.A. utrudnia wyjaśnienie sprawy legalności nitki awaryjnej ropociągu, odmawiając przedstawienia dokumentów potwierdzających legalność tej inwestycji także na wezwanie w trakcie postępowania toczącego się obecnie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie. W dniu 25 marca 2010 r. do protokołu oględzin terenu nieruchomości, przeprowadzonych przez ten organ, przedstawiciel Przedsiębiorstwa oświadczył, iż nitka ropociągu przebiegająca przy budynku mieszkalnym jest nitką rezerwową wykonaną zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie budowy (1966-1970) oraz, że dokumenty dotyczące procesu budowlanego są gromadzone. Postępowanie administracyjne nie zostało do tej pory zakończone. Do przedmiotowego pisma, skarżący załączył dokumenty dotyczące przebiegu tego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej, określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Podstawa kasacyjna, oparta na naruszeniu wymienionych w niej przepisów postępowania nie może być jednak uznana za usprawiedliwioną, gdyż zawarte w niej zarzuty nie są trafne.

W pierwszej kolejności, nastąpi odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80 kpa) w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego co do istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że przesłankami jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ administracji braku zgodności wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego lub jego części z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy oraz ich niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podkreślić jednocześnie należy, iż przepis ten nie pozostawia organom administracji uznania w zakresie stosowania określonej w nim sankcji. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i stwarza, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków, których nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być jednak wykazane przez organ w sposób nie budzący wątpliwości. Organ zobowiązany jest przede wszystkim wykazać w jakich okolicznościach upatruje przedmiotowe niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków.

Podkreślić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy fakt popełnienia przez skarżącego samowoli budowlanej nie jest sporny. Kwestionowana jest natomiast prawidłowość ustalenia istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czyli nie dającego się usunąć, powodowanego przez wybudowany budynek mieszkalny wraz z urządzeniami przynależnymi, niebezpieczeństwa dla ludzi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można skutecznie przypisać w tym zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 80 kpa, gdyż organy administracji zgromadziły i oceniły materiał dowodowy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że budowa i eksploatacja budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi może prowadzić do negatywnych i wyjątkowo niebezpiecznych następstw dla jego użytkowników z uwagi na bliskość przebiegającej przez działkę skarżącego nitki awaryjnej rurociągu dalekosiężnego przeznaczonego do transportu produktów naftowych. Zauważyć należy, iż zgodnie z ustaleniami organów, przez działkę skarżącego przebiega rurociąg dalekosiężny kategorii R-I wraz z nitką rezerwową (awaryjną), przeznaczony do transportu produktów naftowych zaliczanych do I i II klasy niebezpieczeństwa pożarowego. W przypadku tej kategorii rurociągów dopuszczalna odległość obiektów sąsiadujących z rurociągami wynosi dla budynków w zabudowie luźnej nie mniej niż 20 m, co wynika z § 9 ust. 1 pkt 2 tablicy 4 zarządzenia Nr 4. Z przepisów tego zarządzenia wynika ponadto, iż wyjątkowo dopuszcza się zmniejszenie przedmiotowej odległości, po warunkiem jednak wykonania dodatkowych zabezpieczeń dla rurociągów kategorii R-I przy zabudowaniach znajdujących się w odległościach 15-20 m, rurociąg należy zabezpieczyć poprzez 100% kontrolę radiologiczną spawów, a ponadto zwiększyć grubość ścianki o 1 mm (§ 18 ust. 1 tiret pierwsze), a dla rurociągów kategorii R-I i R-II przy zabudowaniach znajdujących się w odległości 5-15 m, rurociąg należy zabezpieczyć poprzez 100% kontrolę radiologiczną spawów, a ponadto zwiększyć grubość ścianki o 2 mm (§ 18 ust. 1 tiret drugie). Zabudowania znajdujące się w odległościach mniejszych od 5 m od rurociągu należy jednak bezwzględnie zlikwidować (§ 18 ust. 2). Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, iż zachowanie określonych stref wokół rurociągów jest konieczne dla zapewnienia właściwych warunków bezpiecznej ich eksploatacji oraz z uwagi na potencjalne zagrożenie, jakie w razie awarii rurociągi naftowe stanowią dla otoczenia – ludności, mienia i środowiska. Ropa naftowa i produkty naftowe zaliczane są bowiem do cieczy łatwozapalnych (§ 3 zarządzenia Nr 4), co oznacza, że w przypadku awarii może dojść do wybuchu i skażenia środowiska, zagrażających zdrowiu i życiu ludzi.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, iż samowolne rozpoczęcie przez skarżącego budowy budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami w sierpniu 1991r, na działce nr. [...], którą na własność uzyskał dopiero 24 lutego 1992r. i zrealizowania budowy w 1992r. niezgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem wskazanych wyżej odległości, powoduje niebezpieczeństwo dla użytkowników budynku mieszkalnego i jego urządzeń przynależnych, którego nie można usunąć w sposób inny niż poprzez rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Przy czym nie ma uzasadnienia ani też znaczenia powoływanie się skarżącego na opinię autora planu zagospodarowania przestrzennego, co do możliwości innego przeznaczenia działki nr [...] niż ustalone w planie zagospodarowania obowiązującym w czasie popełnienia samowoli budowlanej tymbardziej, że wyrażona ona została w 1992r, podczas gdy inwestycja realizowana była od sierpnia 1991r.

Samowolne zaś usytuowanie budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami, w dotychczasowym miejscu, bez zachowania wymaganej odległości od nitki awaryjnej rurociągu dalekosiężnego stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i środowiska. Zauważyć należy, iż zgodnie z protokołem rozprawy przeprowadzonej w dniu 15 września 1992 r., pełnomocnicy Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych "Przyjaźń" oświadczyli, iż "nitka awaryjna służy przy awarii głównego rurociągu. (...) w chwili obecnej jest pod ciśnieniem (...) również wysokim. (...) obie nitki główna i awaryjna są niebezpieczne dla otoczenia" z powodu jak podnosili wcześniej niebezpieczeństwa wybuchu. Z uwagi na powyższe, w tej konkretnej sytuacji drugorzędne znaczenie dla sprawy ma kwestia legalności przedmiotowej nitki awaryjnej oraz to, że skarżący przystępując do budowy budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi nie miał wiedzy na temat jej przebiegu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, mając na uwadze przede wszystkim zagrożenie zdrowia i życia ludzi nie można bowiem zaakceptować funkcjonowania samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. W tym kontekście, za słuszne uznać należy stanowisko Sądu I instancji co do braku znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności powstania nitki zapasowej rurociągu dalekosiężnego. Zatem, za uzasadnione przyjąć należy również pominięcie przez Sąd I instancji rozważań nad legalnością przedmiotowej nitki zapasowej jako wykraczających poza przedmiot niniejszej sprawy.

Nawiązując do powyższego, odnieść należy się do pozostałych dwóch zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej, a które koncentrują się generalnie wokół kwestii legalności budowy nitki zapasowej rurociągu dalekosiężnego oraz jej wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności, odnieść należy się do zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 ppsa, polegającego na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnoszonej w skardze, kwestii prejudycjalności rozstrzygnięcia w sprawie przymusowej rozbiórki rurociągu. Zarzut ten uznać należy za niezasadny, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji przyjął, że w kontekście okoliczności niniejszej sprawy i bezwzględnych podstaw nakazu rozbiórki, określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, kwestia ta nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mimo zatem tego, że kwestia ta nie doczekała się oczekiwanego przez skarżącego rozwinięcia, to nie można przyjąć, iż została przez Sąd I instancji pominięta. Sąd I instancji przyjął bowiem, iż z przyczyn wskazanych wyżej, nie można usunąć powodowanego przez wybudowany samowolnie budynek mieszkalny wraz z urządzeniami przynależnymi niebezpieczeństwa dla ludzi w sposób inny niż poprzez rozbiórkę przedmiotowych obiektów.

W dalszej kolejności, odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 i art. 141 § 4 w związku z art. 166 ppsa, jakiego w ocenie skarżącego dopuścił się Sąd I instancji wydając postanowienie z dnia 21 maja 2009 r. o podjęciu zawieszonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 1994 r. postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Na wstępie, podkreślić należy, iż wskazane w pkt-ach 1-4 art. 128 § 1 ppsa przyczyny obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania mają charakter jedynie przykładowy i nie wyczerpują sytuacji, uzasadniających podjęcie tego postępowania. W niniejszej sprawie podstawą podjęcia zawieszonego postępowania sądowego nie były przyczyny, wskazane w art. 128 § 1 pkt 1-4 ppsa, a ustalenie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania. W warunkach niniejszej sprawy, Sąd I instancji nie stosował zatem art. 128 § 1 pkt 4 ppsa, którego naruszenie zarzuca skarżący. Zastosował przepis art. 128 § 1 stanowiący, że sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności podjąć dalsze postępowanie. Ponadto zauważyć należy, iż z art. 163 § 2 ppsa wynika, iż sąd nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia postanowienia, które nie podlega zaskarżeniu, a do tej właśnie kategorii postanowień należy, w świetle art. 194 § 1 pkt 3 ppsa, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania sądowego. Mając zatem na uwadze powyższe, trudno przyjąć, aby w przypadku tej kategorii postanowień można było zarzucić skutecznie sądowi naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa, gdyż wskazane przepisy nie mają do nich zastosowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji sporządził wprawdzie uzasadnienie postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. o podjęciu postępowania sądowego, jednakże mając na uwadze powyższe, oceniając przyczyny jego podjęcia uwzględnić należy również kwestie, na które powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a które w świetle wcześniejszych uwag na temat podstaw, uzasadniających bezwzględny nakaz rozbiórki, przesądzają o zasadności podjęcia postępowania w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna, na której skarżący oparł skargę kasacyjną nie była usprawiedliwiona. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.