Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 451/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Szczepan Prax WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w przewozach regularnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] nr[...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] zostało wszczęte z urzędu postępowanie o cofnięcie R. K. udzielonego mu przez Prezydenta Miasta Ż. w dniu [...] zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w przewozach regularnych. W zawiadomieniu z tej daty podano, iż nastąpiło to w związku z informacjami o nieprzestrzeganiu zasad uczciwej konkurencji oraz warunków zezwolenia. W wyniku zmiany przepisów m.in. w zakresie właściwości, postępowanie to w dniu [...] przejął Marszałek Województwa Ś., który w dniu[...] wydał decyzję cofającą opisane powyżej zezwolenie. Rozstrzygnięcie to oparł na przepisie art.24 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371). W jego motywach powołał się na brak aktualnego rozkładu jazdy dla pojazdów tegoż przewoźnika, gdyż dotychczasowy utracił ważność w dniu [...], nadto na brak wywieszenia tegoż rozkładu na wszystkich przystankach, co doprowadziło do konkluzji o wykonywaniu przez R. K. przewozów wbrew warunkom zezwolenia oraz wskazanym przepisom, m.in. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933). Ustalono również, że wymieniony nie przestrzega godzin wynikających z rozkładu jazdy i zatrzymuje się na przystanku nie ujętym w nim. Na koniec organ pierwszej instancji podał, iż powyższe okoliczności stanowiły także podstawę cofnięcia zezwolenia pod rządami poprzednio obowiązujących (w dacie wszczęcia postępowania) przepisów.

W odwołaniu R. K. domagał się zmiany powyższej decyzji lub jej uchylenia. Zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego poprzez nieuwzględnienie faktu zawiśnięcia postępowania o koordynację nowego rozkładu jazdy, co ma ten skutek, że dotychczasowy rozkład jest nadal aktualny. Dalsze zaś wywody uznał za chybione. Zatem prezentował pogląd, iż decyzja ta jest wadliwa i jako taka nie powinna się ostać.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na zasadzie m.in. art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podzielił częściowo stanowisko zajęte przez Marszałka Województwa. W jego ocenie odwołujący się wykonywał przewozy z naruszeniem obowiązującego rozkładu jazdy, co wynika z treści protokołu z dnia [...] przez niego podpisanego, w którym zauważono, iż kierowca prowadzący jego pojazd nie przestrzega rozkładu jazdy i zatrzymuje się na przystanku nie ujętym w nim. Ta okoliczność jest podstawą do cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu osób. Natomiast nie zgodził się organ ten z twierdzeniem, jakoby odwołujący się nie dysponował aktualnym rozkładem jazdy, bowiem do czasu aktualizacji ważność zachowuje dotychczasowy rozkład. Tymczasem skarżący zwrócił się o aktualizację przed upływem ważności poprzedniego rozkładu i postępowanie w tej materii nie zostało zakończone.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, powołując się na argumentację przedstawioną w motywach odwołania, nadto wskazując na uchybienia procesowe polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, wadliwej ocenie wiarygodności dowodów oraz nieprzekonywujących wywodach.

Odpowiadając na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zarzuty skargi okazały się częściowo uzasadnione, co przy uwzględnieniu zarzutów branych pod rozwagę z urzędu, musiało doprowadzić do uchylenia obu zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne. Przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez ten sąd na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W drugim rzędzie należy podkreślić, iż – w myśl art.1 §1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych - sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem wykonywania administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych (p. art.1 i art.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W toku postępowania sądy te badają czy kwestionowane decyzje nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, jak też badają czy owe decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 ostatnio przywołanej ustawy). Przy czym, jak głosi art.134 §1 tej ustawy, sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przeto kontroli legalności dokonują również z urzędu. W myśl art.135 tej ustawy mogą nadto zastosować przewidziane nią środki w celu usunięcia naruszenia prawa względem innych aktów wydanych w ramach danej sprawy, jeśli może się to przyczynić do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy w tak zakreślonych ramach, nie można było przejść do porządku nad istotnymi uchybieniami procesowymi, jakich dopuściły się organy obu instancji, rzutującymi również na trafność zastosowania przepisów prawa materialnego. W ich konsekwencji przede wszystkim uchylają się one spod oceny legalności, co powoduje, iż niepodobna było utrzymać je w obrocie prawnym, przy czym konieczność przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego dodatkowo implikowała wyeliminowanie z tegoż obrotu również decyzji organu pierwszej instancji.

Zważyć przyszło, iż rozstrzygnięcia te uchybiają w sposób mający wpływ na wynik sprawy przepisowi art.107 §3 k.p.a.. Stanowi on, że uzasadnienie decyzji administracyjnej winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na jakich się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nadto wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Dotyczy to decyzji organów obu instancji, skoro przepis art.138 k.p.a. organ odwoławczy sytuuje na równi z organem pierwszej instancji, jak chodzi o obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a brak jest odrębnej regulacji dla uzasadnienia decyzji odwoławczej (p. art.140 k.p.a.). Utrwalone jest bowiem stanowisko, wedle którego organy administracyjne obu szczebli są powołane do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego istniejący w dacie orzekania stan faktyczny i prawny, na podstawie materiału zebranego w postępowaniach przed organami obu instancji. Organ wyższego stopnia jest bowiem upoważniony do skorzystania z materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, jak też do jego uzupełnienia. Nie jest on powołany wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w pierwszej instancji. Tymczasem w motywach obu decyzji przedstawiając fakty uznane za udowodnione, nie dokonano żadnej oceny zebranych dowodów, nie przedstawiono analizy faktycznej i prawnej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, obejmującym również obronę skarżącego. A przecież w sprawie chodzi o ważny interes strony, przy czym wynik sprawy oparto o fakty podważane przez skarżącego, stąd wielkie znaczenia należy przypisać postępowaniu dowodowemu, w tym gromadzeniu dowodów, i ocenie ich wiarygodności, bowiem te czynności wyznaczają poprawność dokonanych ustaleń faktycznych, które z kolei są podstawą rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

W tym miejscu należy opowiedzieć się za trafnością poglądu organu odwoławczego, wedle którego wszczęcie postępowania w przedmiocie aktualizacji rozkładu jazdy w terminie jego ważności wywołuje ten skutek, że dotychczasowy rozkład jazdy zachowuje swą ważność. Wynika to z brzmienia §§ 5 i 6 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r.. Wobec tego jedyną przyczyną cofnięcia skarżącemu przedmiotowego zezwolenia jest naruszenie jego warunków. Pod tym pojęciem organy orzekające w sprawie rozumiały nieprzestrzeganie godzin określonych w rozkładzie jazdy oraz zatrzymanie się na przystanku w nim nie wskazanym. Te okoliczności, w przekonaniu Sądu, nie zostały jednak w toku postępowania administracyjnego dostatecznie wyjaśnione i rozważone. Organ pierwszej instancji powołał się na "rozpoznanie" dokonane przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego, bez bliższego sprecyzowania, nadto organy obu instancji na zdarzenie opisane w protokole kontroli w dniu [...]. Trzeba więc po pierwsze wskazać, iż dokumenty w tej materii znajdujące się w aktach administracyjnych to niepotwierdzone kserokopie, które z tej przyczyny nie mają żadnej mocy dowodowej. Po wtóre zdarzenie z dnia [...] winno być traktowane jako zdarzenie jednostkowe, przy czym w protokole mowa jest o skierowaniu sprawy do Kolegium ds. wykroczeń, przeto celowym byłoby ustalenie toku tego postępowania. Podobnie rzecz się ma ze zdarzeniem opisanym w notatce policyjnej z dnia [...] która zresztą nie precyzuje funkcjonariusza dokonującego kontroli. Tymczasem celowym byłoby przesłuchanie tych osób. Podobnie zresztą innych przewoźników, których pisma zalegają w aktach administracyjnych. Godzi się wszak zwrócić uwagę, iż fakty mające wykazać naruszanie warunków zezwolenia winny być wnikliwie oceniane, bo wywołują dotkliwe skutki. Przy czym należy wyrazić pogląd, że sporadyczne przypadki nie powinny prowadzić do cofnięcia zezwolenia. W każdym jednak razie okolicznościom tym i ich ocenie należało poświęcić więcej uwagi. W konsekwencji jej braku postępowanie dowodowe przyszło uznać za niewystarczające i wadliwe. Uchybienie tym wymogom procesowym nie pozwalało na oddalenie skargi.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ, o ile uzna, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, uzupełni postępowanie dowodowe o naprowadzone powyżej środki pozwalające na pełne wyjaśnienie sprawy, następnie dowody te oceni i dokona ustaleń faktycznych pozwalających na wydanie stosownej decyzji, którą umotywuje zgodnie z wymogami procedury.

Co mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 1 lit.c, art.135 oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art.200 tej ustawy.