Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 887/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 434/20 oddalającego sprzeciw M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 434/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił sprzeciw M.P. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak ustalił to sąd wojewódzki, w dniu 5 lutego 2019 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek [...] Spółka z o.o. z/s w K. (Spółka) o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1967 r. znak [...], zezwalającej na wybicie okien w budynku na nieruchomości administrowanej przez U. L. w K. przy ul. [...], wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Stare Miasto w K. (źródłowa decyzja). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że źródłowa decyzja nie została wykonana w ograniczonym ustawowo czasie, została bowiem wydana w maju 1967 r., a zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 7, poz. 46, uPb 1961) inwestor powinien był rozpocząć prace budowlane w ciągu dwóch lat. Tym samym prace budowlane powinny zostać rozpoczęte najpóźniej w maju 1969 r. Wnioskodawca podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), [...], stwierdzono, iż "4 otwory okienne zostały wykonane w latach 70 ubiegłego wieku". Takie samo twierdzenie zawarte zostało w protokole z czynności kontrolnych nr 878/2018, w których to czynnościach uczestniczyli właściciele nieruchomości przy ul. [...] w K. W konsekwencji prace budowlane na podstawie pozwolenia na budowę z 1967 r. zostały wykonane dopiero w latach 70' XX wieku, a co za tym idzie roboty te stanowić miały samowolę budowlaną. Dodatkowo Spółka wskazała, że zgoda na wykonanie robót wyrażona przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości - zgodnie z jej dosłowną treścią - została wydana pod warunkiem, że przez jej udzielenie w jakikolwiek sposób nie zostaną ograniczone prawa własności właściciela nieruchomości przy ul. [...]. Obecnie zabudowa budynkiem przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto", nie jest możliwa. Powodem jest wybicie dodatkowych okien w nieruchomości w oficynie przy ul. [...], które wychodzą na nieruchomość przy ul. [...] w K. Wobec powyższego przedmiotowa zgoda została cofnięta przez aktualnego właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. wnioskującą o stwierdzenie wygaśnięcia źródłowej decyzji Spółkę, w związku z tym podmiot ten argumentował, że aktualnie nie istnieje kluczowa przesłanka umożliwiająca "korzystanie" z decyzji w przedmiocie pozwolenia na wybicie okien - zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej. W konsekwencji nastąpiła utrata uprawnienia pozwalająca na korzystanie ze skutków wydanej w 1967 r. decyzji administracyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że postanowieniem z 8 marca 2019 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Wojewoda [...] uchylił w/w postanowienie Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wyjaśniając, że do rozpatrzenia wniosku mogą mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ wojewódzki stwierdził, że należy wszcząć postępowanie i zająć merytoryczne stanowisko w sprawie lub, jeśli będą zachodziły uzasadnione powody, umorzyć je.

W wyroku wskazano, że decyzją nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia źródłowej decyzji z [...] maja 1967 r. o pozwoleniu na budowę. Przywołano argumentację organu I instancji, który wskazywał, że co do zasady podtrzymuje stanowisko wyrażone w uchylonym przez Wojewodę [...] postanowieniu z [...] marca 2019 r. Prezydent Miasta K. podkreślił, że skoro prawodawca w art. 41 ust. 1 uPb 1961 określił, że pozwolenie na budowę "traci ważność" we wskazanych w tym przepisie sytuacjach, to uznać należy, iż bezpośrednim przedmiotem modyfikacji (zniesienia), związanym ze zmianą niektórych elementów stanu faktycznego (tu: upływ czasu bez zainicjowania robót), jest decyzja administracyjna (pozwolenie na budowę), a modyfikacja ta odbywa się równolegle w płaszczyznach obowiązywania formalnego i materialnego i ma charakter bezpośredni (ipso iure), czego skutkiem jest brak w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ gminy wyjaśnił, że nawet w przypadku przyjęcia, że decyzja nie wygasła z mocy prawa (utraciła ważność) na podstawie art. 41 ust. 1 uPb 1961, to w związku z niekwestionowanym ani przez wnioskodawcę, ani przez organ nadzoru budowlanego faktem, że inwestycja polegająca na wybiciu okien została zrealizowana, źródłowa decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] maja 1967 r. została tym samym skonsumowana, co oznacza, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym w sposób dopuszczający stwierdzenie jej wygaśnięcia.

Organ I instancji na koniec podsumował, że w tej sprawie brak jest podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, a mianowicie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm., uPb).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyroku II SA/Kr 434/20 przywołano dalej, że Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (Dz. U. 2020, poz. 256) i art. 37 oraz art. 82 ust. 3 uPb. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że procedura administracyjna, o której mowa w art. 37 uPb, ma zastosowanie także do decyzji wydanych w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy prawa budowlanego. Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu decyzji I instancji brak informacji na temat własnego, przeprowadzonego przez ten organ postępowania co do ustalenia terminu rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, na które udzielono pozwolenia na budowę analizowaną decyzją lub okresu ich ewentualnego przerwania. W aktach sprawy także brak dowodów na prowadzenie w celu pozyskania tych informacji. Nie ustalono także, w jakim przedmiocie była prowadzona sprawa w PINB i czy zakończona została ostatecznym rozstrzygnięciem. W ocenie Wojewody decyzję o umorzeniu postępowania oparto więc na podanych przez wnioskodawcę niezweryfikowanych informacjach. Powyższe oznacza, że niezależnie od kwestii prawnej dotyczącej tego, czy wygaśnięcie lub utrata ważności decyzji wymaga stwierdzenia tego faktu w drodze decyzji, czy też nie, organ l instancji nie przeprowadził własnego postępowania na okoliczność wystąpienia przesłanek utraty ważności źródłowej decyzji, w tym w szczególności co do faktu kiedy zostały wykonane roboty budowlane i czy zostały wykonane w okresie istnienia tej decyzji w obrocie. Natomiast przechodząc do uzasadnienia kwestii prawnej, a mianowicie czy w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje, że określona decyzja wygasa/traci ważność, w sytuacji spełnienia się określonych przesłanek, np. upływu terminu, "z automatu", czy też wymaga dokonania ustaleń w postępowaniu administracyjnym i powinna kończyć się decyzją, Wojewoda wskazał, że w decyzji l instancji podano, iż bezpośrednim skutkiem działania art. 41 ust. 1 uPb 1961 jest brak w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Miało by to wynikać z faktu, że przepis ten przewiduje, iż decyzja traci ważność. To określenie oznacza, że w opisanych okolicznościach traci ona ważność, lecz nie można powiedzieć, że wyklucza to automatycznie zasadność postępowania w sprawie stwierdzenia tego faktu, co skutkować by musiało umorzeniem postępowania.

Wojewoda [...] dostrzegł rozróżnienie między sytuacją, w której określony stan prawny następuje z mocy prawa i nie wymaga decyzji deklaratoryjnej, a sytuacją, w której określony stan prawny następuje z mocy prawa, ale przepis wymaga decyzji deklaratoryjnej do udokumentowania wystąpienia tego skutku w obrocie. Przywołano w wyroku to stanowisko organu wojewódzkiego, wedle którego niewątpliwie żaden przepis, a w szczególności art. 41 uPb 1961 nie przewiduje konieczności wydania decyzji deklaratoryjnej w tej kwestii. Jednak nie oznacza to automatycznie, że decyzja taka nie może być wydana w sytuacji, gdy konieczne jest zbadanie przesłanek wygaśnięcia/utraty ważności pozwolenia na budowę.

Wojewoda zaznaczył, że analogicznie jest w przypadku aktualnie obowiązującego art. 37 ust. 1 uPb. Stanowi on, że "Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata". Mimo użycia sformułowania "decyzja wygasa" nie budzi żadnej wątpliwości w orzecznictwie, doktrynie, ani praktyce organów administracji, że fakt wygaśnięcia z mocy prawa wymaga, w razie wątpliwości, przeprowadzenia postępowania i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, mającej charakter deklaratoryjny.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało oparte na dowodach pozwalających na takie rozstrzygnięcie. Postępowanie wymaga uzupełnienia w powyższym zakresie, co uzasadniało uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolejno wskazano, że od powyżej opisanej decyzji Wojewody [...] został wniesiony sprzeciw przez M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.:

1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu l instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego zostanie ustalone kiedy były realizowane prace polegające na wybiciu okien, czy i kiedy zostały przerwane i zakończone;

2) art. 41 ust. 1 uPb 1961 poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę;

3) art. 37 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a dalej mylnym uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowania do decyzji administracyjnych wydanych na podstawie uPb 1961, wobec których spełniły się przesłanki utraty ich ważności na mocy art. 41 uPb 1961, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji organu l instancji;

4) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w tym przepisie nie została spełniona w niniejszej sprawie, a postępowanie wymaga uzupełnienia o poprawnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Na podstawie tych zarzutów wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący skonstatował, że organ II instancji bezpodstawnie wydał decyzję uchylającą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, pomimo faktu, że decyzja umarzająca tego organu nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W opinii skarżącego organ II instancji swoim działaniem naruszył art. 138 § 2 K.p.a.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił sprzeciw.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem tegoż sądu zawarte w normie art. 41 uPb 1961 określenie "decyzja traci ważność" oznacza, że w sytuacji spełnienia się określonych przesłanek decyzja traci ważność w zakresie jej skutków materialnoprawnych, co nie wyklucza możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego w kierunku wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie/utratę ważności takiej decyzji (w tym przypadku źródłowej decyzji z [...] maja 1967 r.).

W konsekwencji sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że trafnie stwierdził organ odwoławczy, iż Prezydent Miasta K. nie dokonał w sprawie koniecznych ustaleń faktycznych, a brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii istotnie wpłynął na treść rozstrzygnięcia I instancji. Zatem z tej tylko przyczyny uchylenie decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. WSA w Krakowie uznał za zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), tj. naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż zostały spełnione przestanki do wydania decyzji kasatoryjnej, polegające na bezpodstawnym wydaniu decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego zostanie ustalone kiedy były realizowane prace polegające na wybiciu okien, czy i kiedy zostały przerwane i zakończone, podczas gdy te ustalenia fatyczne były już przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego, a niniejsza sprawa prowadzona przed organami architektury budowlanej dotyczy "jedynie rozstrzygnięcia kwestii prawnej";

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w tym przepisie nie została spełniona w niniejszej sprawie, a postępowanie wymaga uzupełnienia o poprawnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ administracyjny;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 41 ust. 1 uPb 1961 poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzieleniu pozwolenia na budowę;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a dalej mylnym uznaniu, iż przepis ten znajduje zastosowania do decyzji administracyjnych wydanych na podstawie uPb 1961, wobec których spełniły się przesłanki utraty ich ważności na mocy art. 41 uPb 1961, co w konsekwencji spowodowało uchylenie decyzji organu I instancji;

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie organ I instancji słusznie przyjął, że skoro decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w maju 1967 r., a roboty budowlane zrealizowane zostały dopiero w latach 70-tych XX w., zatem po upływie 2 lat - to zgodnie z art. 41 uPb 1961 - pozwolenia straciło ważność. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ I instancji słusznie zatem wskazał, że skoro art. 41 ust. 1 ww. ustawy nie przewidywał wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej (utraty ważności) – pozwolenia na budowę, to nie było podstaw dla wydania takowego aktu, bowiem skutek ten zachodzi z mocy prawa. Podnosi dalej, że skoro decyzja straciła ważność z mocy prawa, to oznacza, że nie istnieje ona w obrocie prawnym, tym samym postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej wygaśnięcia jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 K.p.a. Brak jest bowiem w obrocie prawnym istnienia decyzji administracyjnej, która miałaby być przedmiotem takiego postępowania).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, to Sąd Naczelny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że ten Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2a Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie – bliżej nie uzasadniony – nie podlegał uwzględnieniu.

Po drugie, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 K.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji (zob. wyrok NSA z 8 października 2020 r., II OSK 3970/19, LEX nr 3061222).

Po trzecie, wszystkie zarzuty naruszenia przepisów opartych na podstawie kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 2 Ppsa zostały błędnie sformułowane, ponieważ zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego zostały nieprawidłowo powiązane z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie nie doszło do oddalenia skargi, lecz do oddalenia sprzeciwu. Wprawdzie zgodnie z art. 64b § 1 Ppsa do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, ale tylko wówczas, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wskazany przez autora skargi kasacyjnej w jej petitum przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), jakie może zapaść wskutek rozpoznania skargi. Przepis ten nie znajdował i nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie toczącej się na podstawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Całkowicie umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, że reguły wnoszenia oraz rozpoznawania przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, są – odrębnie od reguł wnoszenia i rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne – uregulowane w przepisach rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" Działu III Ppsa (art. 64a-64e). Żadnego z tych przepisów jako naruszonego przez sąd pierwszej instancji nie podniesiono w skardze kasacyjnej. Zarówno uwzględnienie sprzeciwu, jak i jego oddalenie zostało uregulowane w art. 151a Ppsa (odpowiednio w art. 151a § 1 i § 2 tej ustawy).

Nadto, należy zwrócić uwagę, że w przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa, jako podstawę złożenia skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa nie jest więc – jak to ujęto w skardze kasacyjnej (zarzuty wymienione w pkt 3 i 4 zarzutów skargi kasacyjnej) – błędna wykładnia przepisów postępowania, lecz związek przyczynowy zachodzący pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu.

Co istotne w realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem Sąd nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 8 września 2020 r., II FSK 1221/20, LEX nr 3054829). W świetle art. 176 Ppsa skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem dokładne wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji (zob. wyrok NSA z 16 października 2020 r., I FSK 1654/17, LEX nr 3162319). Naczelny Sąd Administracyjny generalnie nie jest ani władny, ani uprawniony do poszukiwania z urzędu intencji, czy motywów jakimi kierował się sporządzający środek zaskarżenia. Z przytoczonych względów, których wyrazem są m. in. przymus sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika (co do reguły adwokata lub radcę prawnego) oraz jej ścisłe wymogi formalne, należy dojść do wniosku, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, zgodnie z którym w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia tego przepisu. WSA w Krakowie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 Ppsa, nie mogąc z przyczyn formalnych w żadnym wypadku stosować wyeksponowanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Tym samym nie mógł naruszyć tego przepisu.

Po czwarte, rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola zaskarżonego wyroku, a nie kontrola środka zaskarżenia wniesionego do sądu pierwszej instancji w połączeniu z kontrolą wyroku (vide.: wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 1263/15, LEX nr 2206006). Zarzuty skargi kasacyjnej, a także ich argumentacja w istocie są powieleniem zarzutów sprzeciwu, co dla wymogów formalnych skargi kasacyjnej jest niewystarczające. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują one na uwzględnienie, a logiczna argumentacja sądu pierwszej instancji zawarta w motywach zaskarżonego wyroku czyni zbędnym powielanie jej w tym miejscu.

Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania – jako wadliwie sformułowane i nieskuteczne – nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarzutów naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 37 ust. 1 uPb i art. 41 ust. 1 uPb 1961.

Z tych względów i na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.