Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 159/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2019 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 25 października 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją nr [...] z dnia 25 października 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm.) odmówił spółce [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w L. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową zlokalizowanych w miejscowości K., gmina M., działka nr [...] i [...]. Podstawą odmowy była niezgodność inwestycji z miejscowym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi K. w rejonie ulicy [...]". Zdaniem organu na wskazanym terenie oznaczonym symbolem MN niskiej intensywności nie przewiduje się możliwości budowania dwóch budynków jednorodzinnych a drugiej i trzeciej linii zabudowy z istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...], posadowionym na frontowej obowiązującej linii zabudowy.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniosła spółka [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w L. zarzucając nieprawidłową wykładnię przepisów § 8 ust. 4 oraz § 16 ust. 1 pkt 2 lit e obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego skutkującą przyjęciem braku możliwości budowy przedmiotowych budynków na działkach nr [...] i [...].

Wojewoda decyzją z 21 grudnia 2018r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy argumentując, że organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Przepis artykułu 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Mając na uwadze wymogi przewidziane w powyższym przepisie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi K. w rejonie ulicy [...]". Zgodnie z zapisami planu teren, na którym położone są nieruchomości o nr [...] i [...], oznaczony jest symbolem "MN" - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności.

Zamierzenie budowlane polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego przez budynek jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Zamierzenie jest zatem zgodne z planem miejscowym pod względem dopuszczalnej funkcji.

W tym miejscu Wojewoda podkreślał, że na załączniku graficznym do planu miejscowego wyznaczono linie zabudowy określone w legendzie do załącznika graficznego jako frontowe obowiązujące linie zabudowy. Zgodnie z § 1 ust. 3 planu miejscowego, rysunek planu jest częścią uchwały i stanowi załącznik do niej, a zgodnie z § 8 zawarte na nim oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu (w tym, zgodnie z § 8 ust. 4 - frontowa linia zabudowy). W myśl art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W myśl natomiast art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do obligatoryjnych elementów treści planu miejscowego, zalicza się również określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Doprecyzowanie przepisów ustawowych stanowią przepisy szczególne zawarte w aktach wykonawczych, w tym przypadku w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu." Podobnie wskazano, iż rysunek planu powinien zawierać "linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu" (§ 7 pkt 8). Wyjaśnienia przy tym wymaga fakt, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Wobec powyższego odwołać należy się do definicji "linii zabudowy" (obowiązującej i nieprzekraczalnej) zawartych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 października 2009 r., II SA/Kr 1062/09, "Pojęcia te [obowiązującej linii nowej zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy] różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. - por. wyrok NSA z 2.07.2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08." Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 1867/13, wprost zdefiniował analizowane pojęcia: "Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w z dnia 26 sierpnia 2003 r. mówi o obowiązującej linii nowej zabudowy. Stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie wykonawczego odnoszą się do pojęcia "linii zabudowy". W urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji, właśnie wzdłuż tejże linii. Natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza położenie obiektu budowanego względem wytyczonej linii, której przekroczyć inwestor nie może, ale obiekt ten może usytuować w oddaleniu od tak wyznaczonej linii, w głębi działki. Reasumując - obowiązująca linia zabudowy stanowi linię, do której inwestycja winna przylegać. Projektant zobowiązany jest do sytuowania nowej zabudowy ściśle w tej linii. W przeciwieństwie do niej nieprzekraczalna linia zabudowy daje większą swobodę sytuowania zabudowy w głębi działki, w taki jedynie sposób, by nie została ona przekroczona."

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda wskazał, że w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w części ogólnej ustaleń, w § 8 określono, iż wymienione oznaczenia graficzne (w tym frontowa linia zabudowy) na załączniku mapowym do planu miejscowego stanowią obowiązujące ustalenia planu. W obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniowano dodatkowo spornej frontowej linii zabudowy, jednak w legendzie do załącznika graficznego doprecyzowano, że chodzi o linię obowiązującą. Mając na uwadze przytoczone definicje wynikające z orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy zauważyć, iż elewacja frontowa projektowanego budynku powinna znajdować się wzdłuż obowiązującej linii zabudowy. Należy zauważyć, że w planie miejscowym nie przewidziano innych linii zabudowy (nieprzekraczalnej, czy obowiązującej drugiej i trzeciej linii zabudowy w głębi działek budowlanych). Nie można przyjąć, by prawodawca lokalny pozostawił dowolność w możliwości sytuowania budynków, bez konieczności uwzględnienia przebiegu linii wyznaczonej na załączniku graficznym. Budynki mieszkalne sytuować zatem można wyłącznie na frontowej obowiązującej linii zabudowy. Nie jest więc możliwe zlokalizowanie budynku w głębi kwartału zabudowy z pominięciem wyznaczonej linii zabudowy, jak w niniejszym przypadku, bowiem taka lokalizacja budynku jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wprost wskazano, iż oznaczenia graficzne przedstawione na rysunku planu, w tym frontowe obowiązujące linie zabudowy, stanowią obowiązujące ustalenia planu, zatem należy je bezwzględnie respektować.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Podstawowym wymogiem, który spełniać musi składany wraz z wnioskiem projekt budowlany jest jego zgodność z zapisami planu miejscowego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Mając na uwadze powyższe wywody Wojewoda przyznał rację organowi I instancji co do niezgodności planowanego zamierzenia z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła spółka [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w L. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego w zw. z § 6, § 7 pkt 5, § 8 pkt 4 w zw. z § 8 pkt 2 w zw. z § 9 pkt 1 i 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 15 kwietnia 2004r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi K. w rejonie ulicy [...]" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr [...], poz. 2076) w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni ww. przepisów i uznaniu, że pomimo braku ustalenia w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującej frontowej linii zabudowy, wyznaczona w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego frontowa linia zabudowy na działce nr [...] (wcześniej nr [...]) jest linią obowiązującą, a nie linią nieprzekraczalną, i w związku z tym budynki mogą być sytuowane wyłącznie na tej linii, przy czym część graficzna uchwały nie może zawierać ustaleń innych, niż wynikające z części tekstowej,

2. § 8 pkt 4 w zw. z § 8 pkt 2 oraz § 9 pkt 1 i 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 15 kwietnia 2004 r. oraz załącznika graficznego do powyższej uchwały poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono obowiązującą frontową linię zabudowy, a nie nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy w załączniku graficznym na działce nr [...] (wcześniej [...]) frontowa linia zabudowy wyznaczona jest linią z małymi niewypełnionymi trójkątami, zaś zwyczajowo nieprzekraczalną linię zabudowy wyznacza się na rysunku planu właśnie takim oznaczeniem graficznym, natomiast obowiązującą linię zabudowy oznacza się linią z małymi wypełnionymi trójkątami, co w konsekwencji oznacza, iż wyznaczona na rysunku planu frontowa linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną i możliwa jest lokalizacja budynków na działkach nr [...] i [...];

nadto Spółka zarzuciła naruszenie:

3. §6 w zw. z § 9 pkt 1 i 3, § 10 ust. 1 pkt. 1-10 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z 15 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ, iż obowiązująca frontowa linie zabudowy na działce nr [...] ma zastosowanie nie tylko do działki, przez którą przebiega, ale także do wszystkich działek, które powstały w wyniku podziału działki nr [...], tj. ma zastosowanie także do działek nr [...] i [...], co z kolei wyłącza możliwość korzystania z działek nr [...] i [...] zgodnie z ich przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż obowiązująca frontowa linia zabudowy ma zastosowanie wyłącznie do działki przez którą przebiega, tj. do działki nr [...], podział działki nr [...] nie ma wpływu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do przeznaczenia i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, a w odniesieniu do sytuowania budynków na działkach nr [...] i [...] znajdują zastosowanie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

4. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z § 6 w zw. z § 9 pkt 1 i 3, § 10 ust. 1 pkt. 1-10 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 15 kwietnia 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie nie przewiduje możliwości sytuowania budynków w drugiej i trzeciej linii zabudowy od drogi KL1, oznacza to, że takie sytuowanie budynków jest zabronione, podczas gdy zastosowanie ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż zakaz sytuowania budynków w drugiej i trzeciej linii od drogi KL1 na działkach nr [...](58/16 i [...] musiałby zostać wyraźnie ustanowiony w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zaś zakaz taki nie istnieje.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., zwanej dalej – "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych wraz z wewnętrzną instalacją gazową zlokalizowanych w miejscowości K., gmina M., na działkach nr [...] i [...]. Dla powyższych nieruchomości obowiązuje uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej we wsi K. w rejonie ulicy [...]" (Dz.Urz.Woj.Wlkp. Nr [...], poz. 2076). Działki skarżącej Spółki objęte są symbolem MN, co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności wraz z obiektami towarzyszącymi i zostały wydzielone geodezyjnie w wyniku wtórnego podziału z działki nr [...], który miał miejsce po uchwaleniu planu decyzja Burmistrza Gminy M. z 06 czerwca 2018r. Skarżącej Spółce odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak możliwości usytuowania projektowanych budynków wzdłuż frontowej obowiązującej linii zabudowy, która na działkach skarżącej nie została wyznaczona. Nadto w wyznaczonej frontowej linii zabudowy został już usytuowany budynek na wydzielonej działce o numerze geodezyjnym [...]. Okoliczności te są w sprawie bezsporne.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.).

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami.

Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr. bud., oraz zaświadczenia, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.;

4. wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.;

5. spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". ( art. 35 ust. 1 pkt 1 – 2 Pr. bud.).

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie oznaczonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 3 nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku, gdy wymogi z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowanego są spełnione, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w świetle art. 35 ust. 3 odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Obowiązujący na przedmiotowym terenie, gdzie położone są działki inwestycyjne, plan miejscowy w treści postanowienia §8 pkt 4 wskazuje, że "Następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu:

(...)

4) frontowa linia zabudowy,"

W § 9 pkt 1 i 3 planu wskazano, że "Na projektowanym osiedlu mieszkaniowym wyznacza się:

1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN na rysunku planu;

(...)

3) frontową linię zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu;"

Natomiast w części graficznej planu wyznaczono na terenie MN, na którym znajdują się przedmiotowej działki, od strony drogi publicznej KL1, wzdłuż tej drogi i równolegle do niej, linię przerywaną z niewypełnionymi trójkątami. W opisie oznaczeń i symboli wyznaczoną w części graficznej linię przerywaną w niewypełnionymi trójkątami opisano jako frontową obowiązującą linię zabudowy (k. 17 – 29 projektu architektonicznego). Zdaniem organów lokalizacja inwestycji poza powyższą linią, którą organy uznały za obowiązującą linię zabudowy, była niezgodna z postanowieniami przedmiotowego planu. Organy przyjęły bowiem, że z uwagi na § 8 pkt 4 i § 9 pkt 1 i 3 planu zabudowa musi być sytuowana tylko zgodnie z wyznaczą na rysunku planu obowiązującą linią zabudowy, co oznacza, że bez względu na lokalizację działki na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowa musi być lokalizowana jedynie wzdłuż wyznaczonej frontowej linii zabudowy.

Stanowiska tego Sąd nie podziela, uznając za uzasadnioną większość argumentacji skarżącej Spółki.

Rzeczywiście jest tak, że postanowienia planu nie definiują pojęcia frontowej linii zabudowy o jakiej mowa w §8 pkt 4 i § 9 pkt 3 Uchwały. Nadto zestawiając postanowienia te z opisem zawartym w części graficznej (frontowa obowiązująca linia zabudowy) powstają wątpliwości, czy wskazana w planie frontowa linia zabudowy stanowi obowiązującą linię zabudowy, jak to wywodzi organ.

Zauważyć należy, że na terenie planu, w tym terenie MN (terenie przedmiotowej inwestycji), wyznaczone zostały frontowe linie zabudowy od strony dróg publicznych, w tym od strony drogi oznaczonej symbolem KL1 stanowiącej drogę lokalną publiczną, do której dostęp mają przedmiotowe działki poprzez służebność przejazdu i przechodu przez działkę [...]. Przyjąć zatem należy, że wyznaczona w części tekstowej i graficznej planu linia frontowa wyznacza linię zabudowy dla budynków sytuowanych od strony właśnie dróg publicznych. Zdaniem Sądu przede wszystkim taka była intencja uchwałodawcy. W środku terenów MN na rysunku planu nie zaprojektowano żadnych innych frontowych linii zabudowy ani dróg. Działka skarżących znajduje się w głębi terenu MN pomiędzy działką [...], a terenem MNU. Nadto na innych działkach położonych na terenie MN, także w głębi od drogi publicznej KL1 nie ma wyznaczonych linii zabudowy (drugiej, trzeciej linii zabudowy).

Taką interpretację postanowień planu przedstawił też sam Burmistrz Gminy M. wskazując w piśmie z 29 lutego 2019r. (k. 44 i nast. akt sąd.), wprawdzie dla sąsiednich działek, ale położnych na terenie MN, że nie wyznaczono dla nich w planie żadnych linii zabudowy, co skutkuje brakiem wyznaczenia linii drugiej i trzeciej zabudowy. Zatem planowane budynki winny być usytuowane względem granic działek sąsiednich oraz względem ciągu pieszo-jezdni zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującymi. Zatem projektowana zabudowa musi mieścić się w wyznaczonej funkcji oraz gabarytach obiektów budowlanych (§ 10 Uchwały) oraz być jednocześnie zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi w kwestiach nieuregulowanych przez Uchwałę.

Przyjęcie stanowiska organów, że wszelka zabudowa kubaturowa dopuszczalna jest jedynie, gdy usytuowana jest w wyznaczonej frontowej linii zabudowy, skutkuje tym, że inwestor na przedmiotowych działkach [...] i [...] nie ma możliwości wybudowania planowanych budynków wzdłuż tej linii, gdyż frontowa linia zabudowy wyznaczona na rysunku planu przez te działki nie przebiega. Wynika z tego, co słusznie zauważyła skarżąca, że wykładając przepis § 8 pkt 4 i §9 pkt 3 planu tak, jak to czyni organ, że frontowa linia zabudowy stanowi jednocześnie obowiązującą linię zabudowy i nadto, że zabudowa możliwa jest jedynie wtedy, gdy budynek usytuowany jest ścianą frontową w tej linii, prowadzi faktycznie do zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach.

W ocenie Sądu frontowa linia zabudowy, wskazana w § 8 pkt 4 i § 9 pkt 3 planu, nawet jeżeli uznać ją za obowiązującą, to wyznacza jedynie linię zabudowy dla budynków sytuowanych od strony dróg publicznych, w tym przypadku na terenie MN od drogi lokalnej publicznej KL1, Natomiast skoro nie ma innych zapisów planu o frontowych liniach zabudowy w głębi działki, czy w środku terenu MN, to nie można z tego wywodzić zakazu zabudowy w głębi tego terenu, skoro nie wytyczono w planie frontowej linii drugiej, czy trzeciej zabudowy.

Zdaniem Sądu, w przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje, jak to wskazały organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach powołując się na wyrok NSA z 15 stycznia 1997r. (sygn. akt III SA/534/96, dostępne www.orzeczenie.nsa.gov.pl), tym bardziej, że powołane przez organ orzeczenie zapadło w innym stanie faktycznym i dotyczy zobowiązań publicznoprawnych w sferze działalności organów samorządowych. Taka wykładnia postanowień planów prowadziłaby do błędnych, wręcz absurdalnych wniosków, a nadto jest niezgodna z zasadą wynikającą z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, por. 717 w brzmieniu z dnia podjęcia przedmiotowej Uchwały), że w palnie określa się obowiązkowo wskazane w powyższych przepisie przeznaczenia terenów, zasady ochrony i szczególne warunki, parametry i wskaźniki tylko w zależności od potrzeb. Nadto z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu wynika wprost, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa się w planie obowiązkowo. Skoro zakazu zabudowy w przedmiotowym planie na działkach położonych w głębi terenu MN uchwałodawca wyraźnie nie wskazał, to z innych ogólnych i nieprecyzyjnych postanowień planu takiego zakazu nie można wyinterpretowywać.

Zakaz zabudowy, który wprost nie wynika z treści planu nie może być wyinterpretowywany z jego treści. Lektura tekstu całego planu zdecydowanie sprzeciwia się przyjęciu, jako właściwej, jak to zrobiły organy architektoniczne, interpretacji nakazu lokalizowania zabudowy tylko przy wskazanej frontowej linii zabudowy bez uwzględnienia faktu, że dopuszczono wydzielania działek budowlanych, na których takiej linii w planie nie wyznaczono.

Zdaniem Sądu, zakazu zabudowy na działkach wydzielonych w środku terenu przeznaczonego na budownictwo mieszkaniowe jest na tyle wątpliwy, że nie może stanowić prawidłowej wykładni cytowanej normy planu. Dodać należy przy tym, że kłóci się on także z wyraźną intencją § 6, § 7 pkt 2 i § 10 planu. Pierwszy z przepisów wskazuje, że wszelkie podziały geodezyjne działek dokonane po rozpoczęciu trybu sporządzania planu, jaki i po jego uchwaleniu lub też zmianie ich numerów ewidencyjnych, pozostają bez wpływu na ustalenia zawarte w uchwale. Odczytywać należy powyższy "zapis", w ten sposób, że podział działki na terenie MN nie może pozbawiać wydzielonych działek funkcji zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, i jeżeli spełnione są parametry zabudowy wskazane w § 10 pkt 1 – 10 to taka zabudowa nie może być zakazana. W drugim przepisie wskazano, że tereny zabudowy mieszkaniowej to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności wraz z obiektami towarzyszącymi. Celem planu jest zachowanie na tym obszarze MN funkcji mieszkaniowej jako wiodącej, przy czym brak jest zakazu dotyczącego wtórnych podziałów nieruchomości. W trzecim z powyższych przepisów wskazano w szczególności zasady zabudowy i zagospodarowania terenów dotyczące zwłaszcza, maksymalnej powierzchni zabudowy kubaturowej, ilości kondygnacji, wysokości budynków, katów nachylenia dachu, dopuszczalnych piwnic, sytuowania garaży i innych.

Dopuszczenie możliwości wtórnych podziałów działek na terenach planu, w tym także przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe w nawiązaniu do określonego planu przestrzennego sieci ulicznej przy takiej interpretacji spornego § 8 pkt 4 i § 9 pkt 3 (frontowej linii zabudowy) w związku z opisem w części graficznej planu tej linii, jakiej dokonał organ, sprowadzałoby się w istocie do umożliwienia dokonania podziału działek dla celów budowlanych, zapewnienia prawa budowy domów mieszkalnych z równoczesnym zakazem ich zabudowy takimi budynkami, skoro przez wydzielone działki nie przebiega frontowa linia zabudowy. Taka interpretacja oprócz tego, że jest wysoce wątpliwa to, jak słusznie wskazała skarżąca Spółka, nie wynika z treści planu.

Odnosząc się do kwestii wyznaczonej w planie "frontowej obowiązującej linii zabudowy" wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym zgodnie się przyjmuje, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dacie podejmowania uchwały przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu brzmiał: w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zatem linie zabudowy były jednym z parametrów zabudowy, którego można było użyć w celu kształtowania zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1343/12, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl) obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Jednakże jego wykładnia nie może prowadzić do większych ograniczeń niż istniały dotychczas. Zatem, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zarówno obecnym, jak i sprzed znowelizowaniem tego przepisu należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12.09.2017r. (sygn. akt II OSK 2137/16, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego.

W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że w analizowanym planie dla obszaru MN wyznaczono linię zabudowy jako frontową i nawet obowiązującą, co można przyjąć z opisu oznaczeń w części graficznej, ale jedynie dla działek graniczących z drogami publicznymi i dla zabudowy na tych działkach od strony drogi publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 43 ustawy 25 marca 1985r. o drogach publicznych, chodzi o zachowanie minimalnych odległości od tych dróg. Linia zabudowy stanowi pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, pełni funkcję porządkującą i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie w głębi tego obszaru. Takie stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 14 czerwca 2018r. (sygn. akt II SA/Po 29/18, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela.

Reasumując, trudno w świetle powyższego uznać za zasadną taką wykładnię § 6, § 8 pkt 4 i § 9 pkt 1 i 3 planu, że wyłącza on zabudowę dla działek znajdujących się w głębi obszaru MN, których wydzielenie dopuszczono poza ukształtowaną planem zabudową wzdłuż dróg lokalnych publicznych. Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc, w ramach przyznanego mu ustawą władztwa, pewien określony porządek w urządzeniu przestrzeni. W odniesieniu do działek przylegających do dróg znajduje to uzasadnienie nie tylko w zasadach kształtowania ładu przestrzennego, ale i w treści art. 43 ustawy o drogach publicznych. Natomiast w odniesieniu do działek położnych w głębi, czy środku danego terenu już nie.

Dodać należy, że w dacie wydania decyzji obowiązywał już art. 7a K.p.a. który nakazuje nie dające się usunąć wątpliwości tłumaczyć na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek prawny. Komentowany przepis, który obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. wprowadził do KPA kolejną zasadę ogólną – zasadę "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate). Jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej, celem jej wprowadzenia jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony jest nową instytucją prawną w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze mnogość regulacji prawnych obowiązujących w polskim systemie prawnym, zwłaszcza właśnie tych o charakterze administracyjnym, strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów. Mając powyższe na uwadze, jak i nieprecyzyjne oraz zbyt ogólne postanowienia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 15 kwietnia 2004r., co do możliwości zabudowania działki powstałej w wyniku wydzielenia wtórnego, wątpliwości należało tłumaczyć na korzyść skarżącego inwestora, który nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niejasnych przepisów obowiązującego prawa.

Przy czym Sąd podkreśla, że przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kontroli miejscowego planu i jego regulacji. Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał, więc podstaw do oceny prawidłowości jego regulacji.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, doszło do naruszenia prawa materialnego tj. § 6 i § 8 pkt 4 oraz § 9 pkt 1 i 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 15 kwietnia 2004r w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowanego i ich niewłaściwego zastosowania prowadzącego do przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego z 15 kwietnia 2004r., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z 25 października 2018r. Stwierdzić zatem należy, że zamierzona inwestycja, wbrew poglądowi organów, nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro nie wymaga on sytuowania zabudowy kubaturowej jedynie we frontowej linii zabudowy i nie zakazuje lokalizacji takiej zabudowy w głębi działki, a także, na działkach położonych w środku terenu MN.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. należało uchylić decyzje organów obu instancji.

W tym miejscu, Sąd podkreśla, że projektowana zabudowa nie została poddana dalszej ocenie w zakresie zgodności z pozostałymi postanowieniami planu z 15 kwietnia 2004r., w szczególności w zakresie spełnienia dopuszczalnych paramentów projektowanej zabudowy o jakich mowa w § 10 pkt 1 – 10 Uchwały, a także pozostałych wymogów zgodności z postanowieniami art. 35 ust. 4 pkt 2 – 5 Prawa budowanego. Kontrola w zakresie powyższej zgodności planowanej inwestycji poprzedzona winna być w pierwszym rzędzie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. 205 § 2 P.p.s.a i składały się na nie wpis od skargi ([...] zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w minimalnej stawce ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 20158 poz. 1800) w wysokości [...] zł.