Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2040/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Po 197/13 w sprawie ze skargi T. E. Spółki z o.o. w P. na uchwałę Zarządu Powiatu G. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla szkół niepublicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Powiatu G. na rzecz T. E. Spółki z o.o. w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. akt I SA/Po 197/13, po rozpatrzeniu skargi T. E. Spółki z o.o. w P. na uchwałę Zarządu Powiatu G. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], ustalającą wysokość dotacji dla szkół niepublicznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej spółki oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Uchwałą z [...] września 2012 r., nr [...], Zarząd Powiatu G. ustalił stawki dotacji na jednego ucznia niepublicznych szkół i placówek w 2012 r. z budżetu Powiatu G. Uchwałę podjęto na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 90 ust. 2a, 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.o.) oraz § 7 uchwały Rady Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji otrzymanych z budżetu Powiatu G. przez niepubliczne szkoły i placówki oraz trybu i kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Zarząd ustalił, że z dniem 1 stycznia 2012 r. kwota dotacji na jednego ucznia wymienionych typów szkół kształtuje się następująco:

- Szkoła Policealna (medyczna) dla młodzieży- 365,51 zł;

- Szkoła Policealna dla dorosłych - forma zaoczna - 103,08 zł;

- Liceum Ogólnokształcące dla dorosłych - forma zaoczna - 85,83 zł;

- Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla dorosłych - forma zaoczna – 58,52 zł;

- Liceum Ogólnokształcące dla młodzieży- 444,22 zł;

- Specjalny Ośrodek Wychowawczy – 2.668,60 zł.

W § 1 uchwały wskazano, że na ucznia szkoły uczącego się w formie zaocznej oraz ucznia, którego nie obowiązuje realizacja obowiązku nauki ustala się dotację w wysokości 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Zgodnie z treścią § 3 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2012 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. T. E. Sp. z o.o. w P. zwróciła się do Zarządu Powiatu G. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia [...] września 2012 r. podnosząc, że uchwała ta jest niezgodna z art. 90 ust. 3 u.s.o.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że odniesienie wysokości dotacji do części oświatowej subwencji ogólnej możliwe jest jedynie dla typu szkół wskazanych w art. 90 ust. 2a u.s.o., tj. szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Natomiast w szkołach, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., tj. w szkołach niepublicznych, gdzie nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, dotacje przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Zdaniem skarżącej, oznacza to, iż kwoty dotacji nie można odnosić do wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. W ocenie spółki, zaskarżona uchwała w części, w jakiej dotyczy ustalenia wysokości dotacji odnosząc się do § 7 uchwały RPG, jest niezgodna z art. 90 ust. 3 u.s.o., bowiem ustala stawki dotacji dla szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki, w sposób sprzeczny z zapisem ustawowym. Spółka wskazując, że nowe stawki dotacji są niższe od poprzednich, stwierdziła, iż sytuacja dotowanych szkół uległa pogorszeniu, a zatem uchwała taka nie powinna mieć mocy wstecznej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu G. stwierdził brak podstaw do zmiany kwestionowanej uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał na treść § 7 uchwały RPG oraz stwierdził, że uchwała ZPG z [...] września 2012 r. została podjęta zgodnie z regulacją zawartą w tym przepisie. Zarząd podkreślił także, iż uchwała RPG nie przewiduje osobnej procedury wyrównywania dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. Dotacje udzielone zarówno w wysokościach określonych w art. 90 ust. 2a, jak i w ust. 3 u.s.o., są zatem ostatecznie określane w momencie wskazanym w § 8 uchwały RPG. Umożliwia to jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów prowadzących szkoły. Organ zwrócił również uwagę, że wysokość dotacji dla T. E. Sp. z o.o. została ustalona na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. i wartość ta nie jest związana z wysokością subwencji oświatowej.

Za bezzasadny Zarząd uznał zarzut naruszenia zasady zaufania i stwierdził, że naliczenia dotacji dla szkoły S. M. T. E. w G. w 2012 r. było ustalane na podstawie § 1 ust. 1 uchwały RPG. W wyniku kontroli NIK wysokość stawki dotacji została jednakże zakwestionowana, jako stawka wypłacana niezgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą RPG. Zarząd podkreślił, że ostateczne kwoty dotacji na 2012 r. mógł ustalić dopiero we wrześniu 2012 r., z uwagi na to, iż wcześniej toczyło się postępowanie odwoławcze przed NIK, a następnie powiat podjął czynności wyjaśniające w zakresie wyników kontroli, w Ministerstwie Edukacji Narodowej. Organ wskazał ponadto, że spółka była informowana telefonicznie o możliwości obniżenia stawki dotacji dla uczniów uczących się w S. M. T. E. w G. ze stawki naliczanej w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji do stawki dotacji naliczanej w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, w przypadku nieuwzględnienia przez NIK odwołania złożonego przez powiat.

T. E. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na powyższą uchwałę Zarządu Powiatu G.

Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej szkół niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki, spółka zarzuciła naruszenie art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz stwierdziła, że § 8 uchwały RPG powołany w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie odnosi się do kwestii wyrównania dotacji, lecz do kwestii przeznaczenia dotacji. Spółka podniosła, że regulacja wyrównania dotacji zawarta w § 7 ust.2 uchwały RPG odnosi się jedynie do dotacji, których obliczenie zależy od podziału części oświatowej subwencji ogólnej, co wynika z literalnego brzmienia tego przepisu. Zdaniem skarżącej, nie jest możliwe i zgodne z przepisami, aby na podstawie § 7 ust. 2 uchwały RPG dokonywać wyrównania dotacji wstecznie także dla szkół, w których nie jest realizowany obowiązek nauki ani obowiązek szkolny.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu G. podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie i wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała, z uwagi na jej ogólną treść oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia, wymyka się spod kontroli sądowej. Zdaniem WSA, nie można dokonać oceny jej legalności ze względu na sformułowane w ustawie o systemie oświaty (u.s.o.) kryteria przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a tej ustawy. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały dotację, przypadającą na jednego ucznia szkoły uczącego się zaocznie oraz ucznia, którego nie obowiązuje realizacja obowiązku nauki, ustala się w wysokości 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych, zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Zaskarżona uchwała nie wskazuje jednak, jaka kwota stanowi kwotę bieżących wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia, tym samym nie jest możliwa sądowa kontrola prawidłowości ustalenia dotacji w wysokości 50% tej kwoty. Kwota taka nie wynika również z akt sprawy.

Sąd I instancji powołał się również na treść art. 90 ust. 3 u.s.o. który stanowi, że w przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. WSA wskazał, że uchwała RPG, na mocy której wydano uchwałę z dnia [...] września 2012 r., nie zawiera definicji pojęcia "najbliższy powiat" dla powiatu g., który to brak został dostrzeżony przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] marca 2012 r. Sąd podzielił stanowisko NIK, że odstąpienie od wskazania sposobu ustalenia "najbliższego powiatu" przez organ stanowiący, pozwala na dowolną interpretację tego pojęcia przez organ wykonawczy, co potencjalnie godzi w interesy podmiotów korzystających z dotacji, z uwagi na brak pewności co do przyjętych kryteriów wyliczenia kwoty dotacji. WSA uznał zatem, że skoro zaskarżona uchwała nie określa precyzyjnie ani kwoty bieżących wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia w danym powiecie, ani nie odwołuje się do konkretnego przepisu uchwały RPG, który by wskazywał sposób ustalenia "najbliższego powiatu", to tym samym brak jest podstaw dających możliwość zweryfikowania, czy ustalona przez Zarząd Powiatu G. kwota dotacji rzeczywiście wynosi 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Brak precyzyjnego wskazania kwoty bazowej, jak i niewskazanie dokładnego sposobu wyliczenia tej kwoty uniemożliwia kontrolę ujętych w uchwale kwot dotacji.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie wadliwie określonej podstawy prawnej. Podstawą jej wydania nie może bowiem być § 7 uchwały RPG. Sąd podkreślił, że pomimo powołania się przez Zarząd na właściwy przepis, tj. na art. 90 ust. 3 u.s.o., odnoszący się do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny, ani obowiązek nauki, organ wykonawczy odwołał się do niewłaściwego przepisu uchwały RPG, czyli do § 7, który nie odnosi się do art. 90 ust. 3 u.s.o., lecz koresponduje z ust. 2a tego przepisu i odnosi się do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, a wysokość dotacji zależna jest od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. Mając na względzie, że dotacje udzielane szkołom niepublicznym, o których mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., nie są uzależnione od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej, gdyż dla tych szkół ustawodawca przewidział inne kryterium, tj. dotacje w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, za zasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. W ocenie Sądu, mimo formalnego powołania tego przepisu w treści zaskarżonej uchwały, podstawę prawną działania organu wykonawczego stanowił § 7 uchwały RPG, który dotyczy podmiotów realizujących działalność w innym zakresie niż skarżąca spółka.

Za trafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem WSA, skoro kwota dotacji dla skarżącej jest ustalana na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o., z uwagi na to, iż dotyczy szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny, ani obowiązek nauki, a tym samym nie jest zależna od wysokości części oświatowej subwencji ogólnej, to Zarząd nie miał żadnej podstawy prawnej, aby zwlekać z wydaniem uchwały aż do [...] września 2012 r. w sytuacji, gdy wadliwość dotychczasowego sposobu udzielania dotacji przez powiat została wykazana w wystąpieniu pokontrolnym NIK z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Sądu, organ naruszył zasadę lex retro non agit. Sąd podkreślił też, że warunkiem przyznania dotacji na podstawie art. 90 ust. 3 u.s.o. jest podanie organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Nie ma zatem przeszkód do tego, by kwota wskazanej dotacji została ustalona przed rozpoczęciem roku, w którym dotacja będzie udzielana. Tym bardziej, zdaniem WSA, nie można zaaprobować sytuacji, w której ustalenie tej kwoty następuję dopiero pod koniec trzeciego kwartału roku, dla którego dotacja jest przyznawana.

Sąd I instancji wskazał również na okoliczność, iż przyznana spółce kwota dotacji była niższa niż poprzednia, a zatem sytuacja skarżącej uległa pogorszeniu "z mocą wsteczną" i przywołał zasadę zakazu działania prawa wstecz, stanowiącą jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonego w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz zakazuje stanowienia norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków prawnych i sytuacji, które istniały przed ich wejściem w życie. Sąd podniósł, że zakaz powyższy odnosi się bezwzględnie do sytuacji, w których nowy akt normatywny miałby pogorszyć dotychczasową, korzystniejszą dla adresata normy sytuację. Zdaniem WSA, jeżeli akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest to dostateczna podstawa do wykluczenia wstecznego działania tej normy. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że naruszenie w zaskarżonej uchwale zakazu niedziałania prawa wstecz, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji skarżącej w postaci obniżenia kwoty przyznanej dotacji, stanowi istotne naruszenie prawa.

Na zakończenie Sąd I instancji stwierdził, że konieczne było stwierdzenie nieważności uchwały w całości, bowiem z jej treści nie wynika, w których wymienionych w niej szkołach niepublicznych nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki.

II

Skargę kasacyjną złożył Zarząd Powiatu G., zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie, iż uchwała Zarządu Powiatu G. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego;

2. art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi T. E. Sp. z o.o. pomimo niezachowania terminów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wynikających z ww. przepisu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez uzupełnienia akt sprawy o dokumenty, z których wynikają przyjęte zasady wyliczenia dotacji na jednego ucznia, co spowodowało, iż sąd orzekał na podstawie akt sprawy, które nie zawierają kompletnego materiału dowodowego, sąd wezwał organu do uzupełnienia akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Zarząd Powiatu G. podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi jedynie podanie wyników wyliczeń kwot dotacji na jednego ucznia w konkretnych typach szkół występujących na terenie powiatu, zaś metodyka wyliczeń wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 90 ustawy o systemie oświaty. Przepisy tej ustawy nie przewidują z kolei załatwienia dotacji udzielanej na podstawie tego przepisu w jakiejkolwiek formie aktu objętego art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a. W związku z powyższym, zdaniem kasatora, zaskarżona uchwała nie należy do form działania administracji publicznej objętych kontrolą sądu administracyjnego.

Organ stwierdził, że pomimo, iż przepisy nie wymagają podjęcia uchwał w sprawie ustalenia wysokości dotacji, w jednostkach samorządu terytorialnego praktykowane jest podejmowanie decyzji w tym zakresie. Stanowi to przejrzysty komunikat o wysokości dotacji oraz rodzajach podmiotów, którym ona przysługuje w danym roku budżetowym.

Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, ze wskutek ustaleń NIK odnośnie wypłacania skarżącej spółce dotacji w kwocie wyższej niż przewidują to przepisy prawa, w 2012r. stawka dotacji dla spółki została ustalona na poziomie zgodnym z prawem, zatem bez znaczenia pozostaje fakt, iż stawka ta jest niższa od poprzedniej.

Zdaniem kasatora, Sąd I instancji nie dokonał w żadnym stopniu oceny prawidłowości czynności obliczenia i przydzielenia dotacji przez organ wykonawczy. W uzasadnieniu Sądu poddano szerokiej analizie treść samej uchwały, nie dokonując jej sprawdzenia pod kątem zgodności z prawem dokonanych wyliczeń.

Organ stwierdził ponadto, iż z uwagi na to, że zaskarżona uchwała nie jest aktem administracji publicznej, nie wymaga ona żadnej konkretnej formy, w tym np. nie musi zawierać uzasadniania. W odniesieniu do niej nie będzie miała również zastosowania zasada niedziałania prawa wstecz. Treść tej uchwały we wskazanym zakresie może być, zdaniem kasatora, oceniana jedynie przez sąd powszechny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. E. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która ma miejsce w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu i w sprawie niniejszej nie występuje. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania w zakresie określonym skargą kasacyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na naruszeniu przepisów postępowania i w takim tylko zakresie sąd kasacyjny może ocenić zaskarżony wyrok.

Nie ma racji kasator, że uchwała Zarządu Powiatu ustalająca wysokość dotacji na jednego ucznia szkół niepublicznych nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktem organu samorządu innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie powinno ulegać wątpliwości, że uchwała Zarządu Powiatu w sprawie wysokości dotacji dla szkół jest uchwałą podjętą przez organ powiatu. Omawiana uchwała jest zatem uchwałą, o której mowa w art. 87 § 1 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym i może być poddana kontroli sądu administracyjnego z inicjatywy każdego, czyj interes prawny zostaje przez nią naruszony. Uchwała ta nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego i nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż prawa nie stanowi, a jedynie je wykonuje. Uchwała Zarządu Powiatu w sprawie ustalenia wysokości dotacji dla szkół w danym roku jest więc aktem stosowania prawa, adresowanym do grupy podmiotów, tj. do poszczególnych typów szkół. W kwestii charakteru prawnego uchwały Zarządu Powiatu w przedmiocie wysokości dotacji dla szkół niepublicznych wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 66/13; publikowane na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrażając pogląd, że jest to akt stosowania prawa podlegający kontroli sądu administracyjnego. Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jak wynika z treści uchwały, nie jest ona aktem z zakresu administracji publicznej skierowanym do konkretnego adresata, tylko aktem w pewien sposób ogólnym, skierowanym do określonych typów szkół, zatem prawidłowa jest klasyfikacja tej uchwały, jako aktu organu samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tj. innego niż określony w art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.), nie zaś jako akt lub czynność z art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, pierwszy zarzut kasacyjny uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Skoro uchwała Zarządu Powiatu w sprawie ustalenia stawek dotacji na jednego ucznia szkół niepublicznych jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a., to właściwa jest procedura jego zaskarżania określona w art. 52 § 4 p.p.s.a., przewidująca konieczność skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa bez wymogu zachowania terminu 14 dni, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zatem drugi zarzut kasacyjny dotyczący niezachowania terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skargi sądowej jest nieusprawiedliwiony.

Za nietrafny uznać należy także trzeci zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zgodnie z art.54 § 2 p.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zatem to do organu należy skompletowanie akt sprawy i przekazanie ich sądowi administracyjnemu.

Zgodnie z art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przewodniczący (lub wyznaczony sędzia) zarządza skompletowanie akt sądowych niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Zarzut polegający na niewezwaniu do uzupełnienia akt powinien zatem opierać się na naruszeniu art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten nie został jednak wskazany w zarzucie kasacyjnym, którego treścią związany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Już z tego tylko względu omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Uzupełniająco jedynie wskazać należy, że sprawa niniejsza dotyczyła stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu ustalającej wysokość stawek dotacji na jednego ucznia. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze do Sądu, Spółka podnosiła wadliwy sposób wyliczenia dotacji w oparciu o wysokość oświatowej subwencji ogólnej zamiast w oparciu o wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Podkreślić należy, że kontroli sądowej podlegała zgodność z prawem uchwały Zarządu Powiatu, a nie tylko prawidłowość wyliczenia kwot dotacji. Skoro w podstawie prawnej uchwały wskazany jest m.in. art. 90 ust. 3 u.s.o., który to przepis przewiduje sposób obliczania dotacji dla szkół niepublicznych nierealizujących obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, to z treści uchwały lub jej uzasadnienia powinien wynikać sposób obliczenia konkretnych sum dotacji, gdyż w przeciwnym wypadku, uchwała podlegająca kontroli sądowej jest niemożliwa do skontrolowania, jak to trafnie zauważył Sąd I instancji. Omawianego braku nie można uzupełnić poprzez dołączenie na wezwanie Sądu metody wyliczeń, gdyż prawidłowość ustalonych kwot powinna wynikać z samej uchwały. Zatem stawiany Sądowi zarzut, iż nie zażądał uzupełnienia akt jest i z tego względu nietrafny, bowiem żadne uzupełnienia akt nie sanują braków uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że ustalenie wysokości dotacji na jednego ucznia w szkołach niepublicznych w formie uchwały Zarządu Powiatu, co do zasady, zasługuje na pełną aprobatę. Uchwała ta powinna być jednak jasna dla wszystkich jej adresatów i powinien z niej wynikać sposób obliczenia dotacji zgodny z ustawą i uchwałą Rady Powiatu określającą tryb udzielania i rozliczania dotacji.

Na zakończenie podkreślić należy raz jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami określonymi zarzutami skargi kasacyjnej, zatem nie może skontrolować wyroku w kwestiach niezaskarżonych ani zakwestionować poglądów Sądu I instancji wyrażonych w uzasadnieniu wyroku, choćby były nieprawidłowe, jeżeli nie są powiązane z zarzutami kasacyjnymi, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.