Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1274/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 890/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od J. W. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz na rzecz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej kwoty po [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 890/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. H., oznaczonej jako parcela nr [...], o powierzchni [...] m kw, ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w G. jako własność J. P. Odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości ustalono w kwocie [...] zł.

Pismem z dnia [...] maja 2006 r. S. P. (syn J. P.) wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podnosząc, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w postaci art. 21 ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), albowiem na rozprawie administracyjnej nie brali udziału biegli powołani przez organ wywłaszczeniowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1978 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. W., jedna ze spadkobierczyń S. P., który zmarł w dniu [...] października 2007 r.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. J. W. cofnęła odwołanie w zakresie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w zakresie wywłaszczenia, podtrzymała je zaś – co do rozstrzygnięcia dotyczącego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podnosząc, że wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości dokonywano na cele rozbudowy Zakładu E. w G. i w związku z tym, pismem z roku 1977 (dokładna data nieczytelna) Zespół Generalnego Realizatora Inwestycji G. Zjednoczenia Budownictwa wystąpił do spadkobierców J. P. z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości za cenę po [...] zł za 1 m. kw. wraz z prośbą o dostarczenie oryginałów stosownych dokumentów, m. in. wykazujących następstwo prawne po byłym właścicielu nieruchomości. Na powyższe, to jest na dobrowolną sprzedaż nieruchomości, S. P. nie wyraził jednak zgody, co uzasadniało wszczęcie procedury wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania, Minister zauważył, że z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wynikało, iż w rozprawie tej nie brał wprawdzie udziału biegły, ale – zdaniem organu odwoławczego - art. 22 w/w ustawy jednoznacznie nie precyzował, czy na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej obowiązkowo musiał być obecny biegły, czy też wystarczyło poinformowanie uczestników o wysokości odszkodowania, ustalonej przez biegłego w opinii pisemnej. Istniejące w orzecznictwie sądowo-administracyjnym rozbieżności w interpretacji w/w przepisu, nie pozwalały zatem, organowi oceniającemu legalność kontrolowanej decyzji, stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skoro rozprawa odbyła się – jak wywodził Minister - to brak na niej obecności biegłych stanowił wprawdzie naruszenie art. 22 cyt. ustawy, jednakże nie mógł być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Podkreślono w tym miejscu, iż obecność biegłego, czy też jego brak na rozprawie nie miał w istocie żadnego znaczenia dla wysokości przyznanego odszkodowania, gdyż - zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami - odszkodowanie ustalane było według obowiązujących tabel i było obliczane poprzez pomnożenie wartości ustalonej z tabeli przez powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości. Jak wynikało przy tym z treści protokołu rozprawy z dnia [...] grudnia 1977 r. wartość nieruchomości oszacowanej przez biegłego mgr inż. T. M. była znana spadkobiercom właściciela nieruchomości.

W związku z zarzutem odwołującej się, iż organ wywłaszczeniowy wykorzystał - przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczony grunt - opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, Minister Infrastruktury stwierdził, że inż. T. M., który sporządził wycenę, był biegłym z listy Urzędu Wojewódzkiego w G.

Na wyżej przedstawioną decyzję J. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której akcentowała, że opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego, na podstawie której ustalono odszkodowanie za wywłaszczony grunt, sporządzona została nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego oraz jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto twierdziła, że przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 1976 r. rozprawa nie miała charakteru wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, gdyż sprawa odszkodowania w ogóle nie była jej przedmiotem. Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwaną dalej w skrócie: "P.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi, że nieruchomość może być wywłaszczona z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy, co oznaczało, że administracyjnoprawne czynności uprawnionych podmiotów dla celów wywłaszczenia musiały być ściśle na podstawie przepisów tej ustawy wykonywane, natomiast przepisy musiały być interpretowane dosłownie. Z tej przyczyny, Sąd zacytował art. 22 w/w ustawy i zauważył, że – jego zdaniem - przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny i powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Z przepisu tego wynika zaś, że odszkodowanie mogło być ustalone po spełnieniu następujących przesłanek: (1) musiała odbyć się rozprawa administracyjna, (2) na rozprawę musieli stawić się biegli, (3) biegli musieli przedstawić swoje opinie, (4) biegli musieli być powołani przez naczelnika powiatu, (5) opinia biegłych musiała zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozprawie administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, nie uczestniczył biegły, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim nie był w tej sprawie powołany - jak wymagał tego przepis.

Sąd Wojewódzki odwołał się w tym miejscu do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98), w którym stwierdzono, że rażąco narusza prawo decyzja wywłaszczeniowa wydana bez wskazania podstawy prawnej i zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu bez uzyskania opinii biegłego.

Ponadto, Sąd Wojewódzki stwierdził, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08), w którym wyjaśniono, iż decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, rażąco naruszała prawo i zauważył, że pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a skład orzekający w tej sprawie, pogląd ten podziela.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej - zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. art. 22 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez błędną jego wykładnię - w kontekście nieprawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegającą na przyjęciu, że:

- jedynie osobista obecność biegłego na rozprawie odszkodowawczej i przedstawienie przez niego sporządzonej uprzednio na piśmie opinii szacunkowej stanowi realizację obowiązku wynikającego z w/w przepisu art. 22 ustawy, a przedstawienie opinii w inny sposób stanowi rażące naruszenie prawa,

- wydanie decyzji o odszkodowaniu w oparciu o opinię szacunkową sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji odszkodowawczej, bez względu na prawidłowość ustalenia odszkodowania,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które zawiera bezpodstawne stwierdzenia odnośnie jednoznaczności art. 22 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i pomija odmienne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Prezydent Miasta G. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej - wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano uwagę, że samo przytoczenie przez Sąd Wojewódzki wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt sygn. I OSK 1144/08), w którym Sąd ten stwierdził, że nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez ten Sąd w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r. (sygn. I OSK 1459/07) pokazuje, że orzecznictwo dotyczące art. 22 (lub art. 21) ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie jest jednolite, a sam przepis nie jest przepisem jasnym i jednoznacznym, możliwym do zastosowania bez dokonywania wykładni. Nieuprawnionym zatem był pogląd Sądu pierwszej instancji, iż "przepis ten nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jest jednoznaczny, a zatem powinien być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem."

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący kasacyjnie podkreślał zatem, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przepis art. 22 cyt. ustawy nie jest, co ewidentnie wynika nawet z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przepisem jasnym, jednoznacznym i nie wymagającym wykładni prawa.

Prezydent Miasta G. na poparcie odmiennej interpretacji art. 22 ustawy, od tej dokonanej przez Sąd Wojewódzki, przywołał szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których Sąd ten stanął na stanowisku, że przepis art. 22 ustawy nakładał na organ wywłaszczeniowy przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i choć nieobecność biegłych na rozprawie stanowiła naruszenie art. 22 ustawy, to jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego i rozważać je należało przede wszystkim w kontekście prawidłowości ustalenia odszkodowania. Sąd Wojewódzki nie odniósł się natomiast w ogóle do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania.

Autor skargi kasacyjnej podkreślał też, że nie zostało w zaskarżonym wyroku wyjaśnione, w jaki sposób fakt, że opinia szacunkowa została sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia mógłby wpłynąć na prawidłowość ustalenia odszkodowania, tj. na prawidłowość decyzji. Skarżący kasacyjnie akcentował w tym miejscu, że rola biegłego i metodologia sporządzania opinii szacunkowej w łatach 70-tych były zupełnie różne od współczesnych, gdzie istotne znaczenie dla wysokości wyceny może mieć dobór nieruchomości do porównań, czy wybór analizowanego okresu zmienności cen nieruchomości. W latach 70-tych, o ile odszkodowanie zostało ustalone w sposób zgodny z przepisami prawa, bez wpływu na wysokość odszkodowania pozostawała okoliczność sporządzenia opinii na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Spowodowane to zaś było brakiem swobodnego obrotu nieruchomościami i wolnorynkowych cen nieruchomości - w dzisiejszym rozumieniu tych pojęć - i istnieniem cen sztywnych oraz tabel współczynników wykorzystywanych przy sporządzaniu opinii szacunkowych.

W związku z powyższym – jak wywodził skarżący kasacyjnie - w wyroku z dnia 19.02.2002 r. ( sygn. I SA 1834/00, LEX nr 81757) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, że, "aby ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu". Do tej kwestii jednak Sąd Wojewódzki w ogóle się nie odniósł.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 22 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, że na rozprawę wywłaszczeniowo- odszkodowawczą biegli musieli stawić się osobiście oraz osobiście przedstawić na niej swoje opinie,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sytuacji gdy biegły osobiście nie uczestniczył w rozprawie oraz nie był powołany przez naczelnika powiatu, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

b) art. 133 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej akcentowano, że wykładnia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie wskazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, czy biegły powinien być osobiście obecny na rozprawie oraz samodzielnie przedstawić opinię. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie tylko konieczność przeprowadzenia rozprawy a wiec należy sądzić, że wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie byłoby spełnione zarówno wtedy, gdyby biegły osobiście uczestniczył w rozprawie i złożył ustnie do protokołu rozprawy swoją opinię wraz ze szczegółowym uzasadnieniem oraz, gdyby biegły złożył pisemną opinię zawierającą szczegółowe uzasadnienie przed rozprawą.

Za stanowiskiem, że ustawodawca dopuścił przeprowadzanie rozpraw bez osobistego udziału biegłego przemawia, - wg skarżącego organu – okoliczność, iż opinia powinna zawierać szczegółowe jej uzasadnienie (art. 22 zdanie drugie).

Powołując się na utrwalony pogląd w orzecznictwie administracyjnym, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ma miejsce wtedy, gdy spełnione zostaną-łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia przepisu, jego charakter oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności oraz, gdy stwierdzenie rażącego naruszenia decyzji ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, skarżący kasacyjnie organ zwracał uwagę, że Sąd Wojewódzki nie uzasadnił, w jakim zakresie ewentualny brak biegłego na rozprawie miał wpływ na zakończenie sprawy tj. na wysokość ustalonego decyzją odszkodowania.

Akcentowano w tym miejscu, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a wycena stała się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Minister Infrastruktury podnosił również, że choć z treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, to powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka. praktyka, mimo że sprzeczna z treścią w/w przepisu, nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa. Biegli bowiem byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu.

W związku z powyższym, błędnym zatem było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy stanowiło rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wartość nieruchomości określoną w opinii szacunkowej. W dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego – jak wywodził Minister - nie istniał bowiem wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Skoro zatem odszkodowanie ustalono przez biegłych i na podstawie konkretnych stawek, to należało uznać, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy.

W rezultacie skarżący kasacyjnie organ twierdził, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, obowiązujących wówczas przepisów, zebranych dokumentów oraz uzasadnionych twierdzeń organu, co naruszało art. 133 § 1 P.p.s.a.

Odpowiedź na skargi kasacyjne nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skargach kasacyjnych.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kontekście art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz – w przypadku skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury – również art. 1 w/w ustawy gruntowej z 1958 r. oraz zarzutów procesowych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a., zaś - w przypadku skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury – art. 141§ 4 P.p.s.a w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a.i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów o charakterze procesowym należy stwierdzić, okazały się one uzasadnione, z wyjątkiem zarzutu, podniesionego w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury a dotyczącego art. 153 P.p.s.a. Przepis ten bowiem, statuujący zasadę związania organu i – ewentualnie sądu - oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu sądu, mógłby zostać naruszony przez sąd wojewódzki, jedynie wtedy, gdyby – orzekając ponownie w tej samej (pod względem materialnoprawnym ) sprawie - sąd ten odstąpił od wcześniej wyrażonej oceny przy niezmienionym stanie prawnym i niezmienionym w sposób istotny stanie faktycznym. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie zachodziła. Zaskarżony wyrok był bowiem pierwszym wyrokiem sądu w analizowanej sprawie.

Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie Minister Infrastruktury podnosił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia), ale tylko w sytuacji, gdy akt ten narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast, ani jakie przepisy proceduralne – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone, ani jaki to naruszenie prawa miało wpływ na rozstrzygniecie. Słusznie zatem obaj skarżący kasacyjnie wskazywali na zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przepis ten precyzuje bowiem, jakie wymogi winno spełniać uzasadnienie wyroku. Winno ono zawierać, oprócz zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowiska pozostałych stron, także podstawę prawną i jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi, sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, również wskazania co do dalszego postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym uchylono decyzje organów obu instancji, próżno natomiast szukać wspomnianych wyżej zaleceń co do dalszego postępowania jak i – co wyżej już nadmieniono - wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu. W uzasadnieniu w/w wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przytoczono zarzuty zawarte w skardze oraz zacytowano treść art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 1 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, po czym Sąd wskazał na wyroki Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1144/08) stwierdzając, że podziela (zawarty w tym ostatnim wyroku) pogląd, iż decyzja wywłaszczeniowa, zawierająca orzeczenie o odszkodowaniu wydana z naruszeniem trybu określonego w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości rażąco narusza prawo a ponadto zauważył, że pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uszło jednak uwagi Sądu Wojewódzkiego, że kwestii znaczenia naruszenia art. 22 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wydane w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Sąd ten nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, jednak orzekał mając na uwadze określoną sytuację faktyczną.

Wyrażając zatem pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał wyrok np. w sytuacji, gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o wszczęciu postępowania i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 20101 r., sygn. akt I OSK 839/09).

Podobnie specyficzna sytuacja zachodziła również w w/w sprawie, na którą Sąd Wojewódzki się powołał. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku kwestia ta nie została szczegółowo omówiona, ale w uzasadnieniu tym wyraźnie wskazano, że właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie godzili się na żadną kwotę tytułem odszkodowania za utratę prawa własności a żądali jedynie przyznania im działki zamiennej.

Podkreślić też trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. ( sygn. I OSK 1459/07), z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 195/09), czy z dnia 9 grudnia 2010 r. ( sygn. I OSK 228/10).

Z tego powodu nie wystarczającym było dla uzasadnienia oceny prawnej przyjętej przez Sąd Wojewódzki powołanie się jedynie na określony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego a należało pogląd ten dokładnie uzasadnić. Wskazać też w tym miejscu wypada, że – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. akt I OSK 1945/09), przywołany w zaskarżonym wyroku, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 1998 r. (sygn. akt III RN 38/98, OSNP 1999/6/194)) dotyczył zupełnie innego jakościowo stanu faktycznego, bowiem odnosił się do decyzji wywłaszczeniowej wydanej całkowicie bez opinii biegłego.

Powyższe wiąże się ściśle z zarzutem podniesionym przez Ministra Infrastruktury a dotyczącym naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd Wojewódzki wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności rozpoznawanej sprawy i zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Tymczasem wynikało z niego, że opinia szacunkowa, wydana przez inż. T. M., wprawdzie nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanego na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G. była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania. W piśmie z dnia [...] grudnia 1977 r. kierowanym do Urzędu Miejskiego w G. – Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska L. P. i J. P. (synowie byłego właściciela nieruchomości) oświadczyli, że nie wnoszą zastrzeżeń w stosunku do wywłaszczenia i domagają się jak najszybszego ustalenia odszkodowania po [...] zł za m. kw. ( czyli tak jak wycenił to w/w biegły), oświadczając jednocześnie, że żaden ze spadkobierców J. P. nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowaczej był obecny J. P. i tym razem twierdził, że żąda odszkodowania za wywłaszczony grunt - w jego części - po [...] zł za m. kw. jako, że rolnictwo jest jego jedynym źródłem utrzymania. W tej sytuacji, przewodniczący rozprawy zobowiązał wnioskodawcę wywłaszczenia do przedłożenia stosownych zaświadczeń stwierdzających, że J. P. i S. P. utrzymują się tylko z rolnictwa. Z uwagi na fakt, że powyższe nie zostało potwierdzone( vide: zaświadczenie z dnia [...] stycznia 1978 r. Urzędu Miejskiego w G.), odszkodowanie przyznano w wysokości ustalonej przez biegłego.

Powyższe zatem dowodzi, że na rozprawie – wbrew stanowisku skarżącej J. W. - były rozważane kwestie odszkodowawcze a kwota odszkodowania, wyliczona przez biegłego T. M. była prawidłowo wyliczona.

W tych warunkach, ponieważ przedwczesnym jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny w kwestii podniesionych w skargach kasacyjnych zasadności zarzutów prawa materialnego, Sąd Wojewódzki - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - winien rozważyć, czy w tak ustalonym stanie faktycznym, sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodwawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., może być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy dokonywaniu oceny Sąd Wojewódzki winien wziąć też pod uwagę specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Reasumując należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy decyzja, która ustalała, w wyżej opisany sposób odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanej, którego to odszkodowania wysokość była znana osobom uprawnionym do otrzymania odszkodowania i została prawidłowo wyliczona przez biegłego a osoby uprawnione ostatecznie ją zaakceptowały, naruszała prawo w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji, zwłaszcza, że art. 22 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mówi o obowiązku wysłuchania – nie biegłych – a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii.

Biorąc zatem pod uwagę, że skargi kasacyjne okazały się uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.