Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 679/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi H. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...], nr [...], nr [...], a także postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...], nr [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz H. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. wpłynął wniosek H. P. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (zarejestrowany pod nr [...]) i przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych (znak sprawy [...]) na rok 2005.

W dniu [...] wezwano wnioskodawczynię (w obu sprawach) w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071) do usunięcia braków wniosku – skorygowania powierzchni działek o nr ewidencyjnym 320/2 i 560 (sekcja VII kolumna 9) oraz prawidłowego wskazania sposobu wykorzystania działek E i F (sekcja VIII kolumna 3), zakreślając termin 7-dniowy pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania w części, w której nie usunięto braków. Jednocześnie organ poinformował, że braki te można usunąć składając wyjaśnienia osobiście w Biurze Powiatowym lub przesyłając korektę.

Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 22 lipca 2005 r.

W dniu 29 września 2005 r. wnioskodawczyni przesłała na adres Agencji prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień z powodu choroby oraz korektę wniosku (w obu sprawach) i zaświadczenie Oddziału KRUS o uprawnieniu do zasiłku chorobowego za okres od 8 czerwca 2005 r. do 18 sierpnia 2005 r.

Postanowieniami z dnia [...] Nr [...] (w sprawie znak: [...]) i Nr [...] (w sprawie znak: [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. , powołując przepis art. 59 § 1 i 2 k.p.a. odmówił H. P. przywrócenia terminu do złożenia korekty wniosku.

W uzasadnieniu organ powołał przepis art. 58 k.p.a. i stwierdził, że o treści rozstrzygnięcia zadecydował fakt, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki wniesienia prośby o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu.

Postanowienia te doręczono wnioskodawczyni w dniu 6 października 2006 r.

W dniu 15 lutego 2006 r. wpłynęła do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. prośba H. P. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienia Nr [...] i Nr [...] wraz z zażaleniem i uzasadnieniem, iż przekroczenie terminu nastąpiło z powodu przewlekłej choroby. W załączeniu zaświadczenia lekarskie o leczeniu psychiatrycznym od 2004 r. i obecnym nawrocie choroby oraz o niezdolności do pracy od 19 sierpnia 2005 r. do 29 września 2005 r.

Postanowieniami z dnia [...] nr [...] w sprawie znak: [...] (o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych) i nr [...] w sprawie znak: [...] (o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienia z dnia [...] o Nr [...] i o Nr [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż u podstaw rozstrzygnięcia leżał brak uprawdopodobnienia przez stronę, że niezachowanie siedmiodniowego terminu nastąpiło bez jej winy.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż w wezwaniu z dnia [...] organ I instancji zastosował nieprawidłową podstawę prawną. Zamiast art. 64 § 2 k.p.a. powinien zastosować art. 50 § 1 k.p.a. Powołując się na wyrok NSA OZ w Lublinie z 21 czerwca 1988 r. SA/LU 151/88, ONSA 1988,nr 2, poz. 72 podał, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formalnego zakończenia postępowania dowodowego, dlatego organ administracji nie może odmówić przeprowadzenia oraz oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. Mając to na względzie organ odwoławczy stwierdził, że termin wskazany w wezwaniu z [...] jest terminem instrukcyjnym i uchybienie mu nie powinno powodować żadnych negatywnych skutków, ani dla dokonanej czynności procesowej, ani dla strony dopuszczającej się uchybienia, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Organ podsumował, iż w niniejszej sprawie jedyną konsekwencją uchybienia terminu jest wydłużenie postępowania administracyjnego. A obecne rozstrzygnięcie zapadło wobec uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, które uprawomocniło się.

Postanowieniami z tej samej daty tj. [...] nr [...] w sprawie znak: [...] (o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych) i nr 274/06 w sprawie znak: [...] (o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia na postanowienia z dnia [...] o Nr [...] i o Nr [...].

Uzasadnienie tych rozstrzygnięć zawiera w przeważającej części te same argumenty, które organ przytaczał w uzasadnieniu postanowień o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Organ podkreślił, iż uchybienie terminu do złożenia zażalenia jest bezsporne, gdyż termin ten upłynął w dniu [...], niezdolność do pracy odwołującej trwała do 29 września 2005 r., a zażalenie wpłynęło w dniu 15 lutego 2006 r.. Przy czym powtórzył, że wszystkie dokumenty złożone przez wnioskodawczynię, w odpowiedzi na wezwanie organu, zostaną wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji, a uchybienie terminu do ich złożenia jedynie wydłuży postępowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Halina P. . Wnosiła o przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia jej wniosku. Zarzuciła, że w wezwaniu z [...] zastosowano nieprawidłową podstawę prawną. Uchybienie terminowi zakreślonemu w tym wezwaniu wobec choroby udokumentowanej zaświadczeniami lekarskimi, nie powinno powodować dla niej żadnych negatywnych konsekwencji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wnosił o jej oddalenie. Powtórzył argumenty przytoczone w uzasadnieniach zaskarżonych orzeczeń. Podkreślił zrealizowanie wobec skarżącej gwarancji zapewnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (art. 10 §1 k.p.a.). Wyjaśnił, iż wskazując na uchybienia organu I instancji kierował się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Organ odwoławczy po raz kolejny zapewnił, że sprawa będzie przekazana organowi I instancji i niezwłocznie po wyliczeniu płatności zostanie wydana decyzja w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych za rok 2005.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej w dalszej części jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.)

Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonych postanowień tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Nie może jednak zmienić zaskarżonych postanowień, a uwzględniając skargę może jedynie je uchylić, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem - stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 powołanej ustawy, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 tej ustawy podlega oddaleniu.

Przy rozstrzyganiu Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Ma też uprawnienia do objęcia zakresem badania całej sprawy, której dotyczy skarga i pozbawienie bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a.).

Postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych podlega ogólnym regułom procedury administracyjnej.

Uchybienie tym regułom miało miejsce już przy pierwszych podjętych przez organ czynnościach. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w ustalonym orzecznictwie sądowym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94 ONSA 1997/3/114; z dnia 25 stycznia 1999 r. I SA 1494/98 Lex nr 48562 oraz z dnia 30 września 1999 r. I SAB 89/99 Lex nr 48727). Tylko braki formalne podania takie jak np. niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania, czy niepodpisanie tego podania podlegają uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. ze wszystkimi konsekwencjami przewidzianymi w tym przepisie. A więc z zachowaniem 7-dniowego terminu, który jest terminem procesowym i jego przekroczenie może być przedmiotem postępowania o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 i nast. k.p.a.

Natomiast w celu uzyskania od strony wyjaśnień i informacji, co do powierzchni działek i sposobu zagospodarowania, czyli wiadomości odnoszących się do stanu faktycznego sprawy można skorzystać z trybu określonego w art. 50 § 1 k.p.a. wzywając do złożenia wyjaśnień osobiście lub na piśmie. Zakreślenie terminu dla dokonania tej czynności ma na celu usprawnienie postępowania administracyjnego, a uchybienie temu terminowi nie może powodować bezskuteczności tej czynności.

W okolicznościach niniejszej sprawy złożona przez stronę korekta wniosku stanowiła materiał dowodowy w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a), który po rozpatrzeniu i ocenie przez organ (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a) powinien służyć do prawidłowego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną (art. 104 k.pa.).

Podjęte zaś przez organ I instancji działanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 58 i nast. k.p.a. stanowiło istotne naruszenie prawa procesowego i pozostawało w sprzeczności z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. W szczególności z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej zobowiązującą organy administracji publicznej do stania na straży prawa i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony oraz wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej, a także z zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 k.p.a.).

Organ odwoławczy dostrzegając te uchybienia nie usunął ich, chociaż miał taką możliwość. Wbrew twierdzeniom organu, w stosunku do postanowień ostatecznych, istniała możliwość ich wzruszenia przez uruchomienie trybu nadzwyczajnego (art. 145 – 152 oraz art. 156 – 159 w zw. z art. 126 k.p.a.). Można w tym miejscu wskazać, iż zarówno w literaturze jak i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że pogwałcenie zasad ogólnych k.p.a. kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa. Uważa się przy tym, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (M. Jaśkowska, Komentarz, Zakamycze 2000 str. 899-900, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40).

Organ odwoławczy zamiast wyeliminować z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji, które sam ocenił jako naruszające prawo i wskazać na konieczność merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, wydał kolejne rozstrzygnięcia proceduralne stanowiące konsekwencje wadliwych proceduralnych orzeczeń pierwszoinstancyjnych.

Należy więc ocenić, iż postanowienia organu drugiej instancji istotnie naruszają prawo procesowe, a naruszenie to miało wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania (na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. skarżąca oświadczyła, iż nie otrzymała decyzji w sprawie płatności na rok 2005 r.).

Sąd mając na względzie powyższe naruszenia prawa, nie będąc przy tym związany granicami skargi, a jedynie granicami sprawy, pozbawił bytu prawnego wszystkie rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszym postępowaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.