Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 958/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6, art. 142 ust. 2 pkt 1, ust. 5 pkt 1, ust. 6, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7, art. 97 ust. 3, art. 152 ust. 1, art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 73 i art. 74, art. 80, art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2 i par. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej F. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Prezes NFZ"), działając na podstawie art. art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. – dalej także: "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Fundację [...] prowadzącą działalność leczniczą jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżąca Fundacja" lub "strona skarżąca") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: "Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ") z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], znak: [...], oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie świadczenia psychologiczne, na obszarze [...], o kodzie postępowania numer [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie świadczenia psychologiczne, na obszarze [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 445 281,30 złotych, na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 7 ofert. Strona skarżąca złożyła ofertę nr [...] w dniu [...] listopada 2011 r. W części jawnej komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, w dniu [...] grudnia 2011 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, po uprzednim wezwaniu wszystkich 7 oferentów do usunięcia braków formalnych, komisja przyjęła do dalszego postępowania 7 ofert, w tym ofertę skarżącej Fundacji. W części jawnej konkursu nie złożono żadnych protestów.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta skarżącej Fundacji zajęła 5 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 37,727 punktów w tym za:

- ofertę cenową - 20,000 punktów;

- ciągłość - 0,000 punktów;

- kompleksowość - 0,000 punktów

- jakość - 12,727 punktów;

- dostępność - 5,000 punktów.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach - przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W dniu [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą Fundacją, w wyniku których ustalono ostatecznie cenę jednostkową w wysokości [...] zł oraz liczbę planowanych świadczeń w wysokości łącznie 2.000 punktów. Oferent został poinformowany, że podpisanie zbieżnego protokołu z negocjacji nie jest gwarancją wybrania oferty.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy oświadczeniach oraz zarządzeń Prezesa NFZ nr 54/2011 oraz nr 46/2011, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane ustalone w wyniku przeprowadzonych negocjacji, z ofert niepodlegających odrzuceniu.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r., nie wybrała oferty złożonej przez stronę skarżącą, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający Oddział Wojewódzki NFZ na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez w/w podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 37,727 pkt (17,727 pkt w części niecenowej i 20,000 pkt. za oferowaną cenę). Skarżąca zajęła w rankingu końcowym 5 miejsce, podczas gdy ostatnia wybrana oferta otrzymała łącznie 42,113 pkt. (28,409 pkt. w części niecenowej i 13,704 pkt. za oferowaną cenę) i tym samym zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie. Komisja konkursowa wyjaśniła, ile punktów otrzymali poszczególni oferenci oraz stwierdziła, że skarżąca Fundacja zajęła 5 pozycję w rankingu i nie zakwalifikowała się do zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca Fundacja wniosła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odwołanie od w/w rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Powyższemu rozstrzygnięciu komisji konkursowej strona skarżąca zarzuciła przede wszystkim:

- naruszenie art. 97 ust. 3, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach - poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej;

- naruszenie art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach - poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają ciągłości udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich kompletności.

Skarżąca Fundacja podniosła, że wybranie przez organ oferentów, którzy nie gwarantują kompleksowości świadczeń (obejmują opieką jedynie pacjentów - bez ich rodzin), w przypadku, gdy skarżąca Fundacja taką pełną kompleksową opiekę w ramach umowy zapewnia - stanowi, zdaniem strony skarżącej, naruszenie obowiązku zapewnienia kompleksowego dostępu do świadczeń. Zdaniem skarżącej Fundacji, świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani przez organ nie zapewniają ciągłości świadczeń na rzecz rodzin pacjentów, którzy w ocenie Fundacji także wymagają wsparcia psychologicznego. Zdaniem strony skarżącej, pominięcie oferty złożonej przez wieloletniego świadczeniodawcę sprawia, że pacjenci objęci pomocą i opieką ze strony skarżącej Fundacji pozostaną pozbawieni ciągłości świadczeń.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca Fundacja wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie do wglądu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dot. niniejszego postępowania konkursowego, w tym wszystkich złożonych w danym postępowaniu konkursowym ofert. Strona skarżąca wystąpiła także z prośbą o podanie motywów ewentualnej odmowy w formie pisemnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach - oddalił w całości odwołanie skarżącej Fundacji, nadając swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny wszystkich ofert, oferta skarżącej Fundacji nie została wybrana w związku z otrzymaniem zbyt niskiej liczby punktów w rankingu ofert. Organ I instancji wyjaśnił, że szczegółowe parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny w przedmiotowym postępowaniu określone zostały w zarządzeniu Prezesa NFZ Nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. Organ ponadto wyjaśnił, że kryteria oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania konkursowego. Organ I instancji wyjaśnił, że spełnienie warunków określonych w powyższym zarządzeniu Prezesa NFZ jest warunkiem zakwalifikowania strony skarżącej do części jawnej. Organ stwierdził ponadto, że oferta skarżącej Fundacji zajęła 5 miejsce w rankingu, uzyskała 37,727 pkt. Organ I instancji przeprowadził ze skarżącą negocjacje, w wyniku których strony ustaliły cenę jednostkową za punkt oraz liczbę punktów na okres 12 miesięcy. Z negocjacji sporządzono protokół, który strona podpisała. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że oferty, które znalazły się na pozycji 1-4 rankingu wyczerpały środki finansowe przeznaczone na świadczenia zdrowotne określone w ogłoszeniu konkursu. Organ wskazał, że oferta skarżącej znalazła się poniżej linii odcięcia, a zatem ta oferta nie została wybrana. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ uznał, że komisja konkursowa stosowała wobec wszystkich oferentów tożsame zasady i przepisy prawa. Organ I instancji stwierdził, że w zarządzeniu Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określania kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami, wskazane zostało, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Organ I instancji, ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert - wskazał, że w stosunku do zasad postępowania komisji konkursowej i kryteriów oceny ofert zarzuty strony skarżącej są bezpodstawne, bowiem strona dokonała w odwołaniu własnego zdefiniowania kryteriów oceny. Organ stwierdził ponadto, że rozstrzygnięcie konkursu ofert nie jest oceną dotychczasowej działalności, a stosowane kryteria mają na celu obiektywne porównanie ofert. Ponadto organ zauważył, że szczególne parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz sposób oceny ofert pod względem kryterium oceny w przedmiotowym postępowaniu mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego i nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., skarżąca Fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła odwołanie od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. do Prezesa NFZ.

W odwołaniu od decyzji strona skarżąca, wnosząc o wydanie decyzji administracyjnej uwzględniającej odwołanie w całości oraz ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach - poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, w wyniku którego w ocenie skarżącej Fundacji dokonano wyboru ofert, które winny być odrzucone;

- art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach - poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, w wyniku którego w ocenie strony skarżącej wybrano oferty niezapewniające dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej;

- art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach - poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, w wyniku którego w ocenie skarżącej Fundacji wybrano oferty, niezapewniające ciągłości oraz kompleksowości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej;

- art. 10 i art. 73 k.p.a. - poprzez odmowę udostępnienia stronie skarżącej pełnych akt postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach - poprzez naruszenie prawa strony skarżącej do złożenia umotywowanego odwołania, w związku z odmową dostępu do akt postępowania i w konsekwencji uniemożliwienie stronie postępowania ustosunkowanie się do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie nieustosunkowanie się do zarzutów naruszenia przez komisję konkursową przepisów prawa;

- art. 123 § 1 w zw. z art. 74 k.p.a. - poprzez zaniechanie wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dostępu do akt postępowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca Fundacja zarzuciła, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy o świadczeniach w związku z utrzymaniem w mocy rozstrzygnięcia, w wyniku którego dokonano wyboru ofert, które winny być odrzucone na skutek tego, iż zawierały nieprawdziwe informacje, bądź też na skutek tego, że oferent nie spełnia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ. Skarżąca Fundacja wskazała, iż:

- większość wyłonionych oferentów nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 27 Zarządzenia Nr 65/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 17 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów;

- świadczeniodawca NZOZ "[...]" nie zapewnia psychologa klinicznego w wymiarze pełnego etatu; zdaniem strony skarżącej świadczy o tym fakt, iż z porad psychologa można korzystać wyłącznie w dwa dni w tygodniu i w dodatku w wybranych godzinach - więc w wymiarze krótszym niż 1 etat. Zatem, w opinii strony skarżącej, oznacza to, że wspomniany oferent nie spełnia wymogów określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ; ponadto skarżąca stwierdziła, że oferent w ankiecie oświadczył nieprawdę. Fundacja podniosła, że oferent nie gwarantuje tym samym należytej dostępności do świadczeń;

- dwóch z wyłonionych świadczeniodawców (NZOZ "[...]" oraz NZOZ "[...]") nie gwarantują dostępu do interwencji pracownika socjalnego, tj. nie spełniają warunku, o którym mowa w załączniku nr 3 do Zarządzenia Nr 65/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 17 października 2011 r.;

- pominięto warunek zapewnienia należytej dostępności do świadczeń.

Zdaniem skarżącej Fundacji, organ naruszył także art. 10 k.p.a. oraz art. 73 k.p.a. Strona podniosła, że mimo zawiadomienia jej w dniu [...] grudnia 2011 r. o przysługującym jej prawie do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w wyznaczonym terminie, skarżącej odmówiono dostępu do pełnego materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, iż miała możliwość zapoznania się wyłącznie z wybiórczymi, przedłożonymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia dokumentami, tj. z rankingiem otwarcia oraz rankingiem końcowym. W opinii strony skarżącej, pomimo pisemnego wezwania do ujawnienia pozostałej części akt, skarżącej Fundacji bezprawnie odmówiono ich okazania. Zdaniem strony skarżącej, znajomość formalnych kryteriów oceny ofert jest bez znaczenia, jeśli strona nie ma możliwości odniesienia tychże kryteriów do konkretnych ofert podlegających ocenie. W opinii skarżącej Fundacji, dopiero dane czytane łącznie (kryteria oceny oraz treść ofert) dają pełną wiedzę na temat przebiegu postępowania konkursowego oraz prawidłowości dokonanego przez komisję konkursową rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że co prawda w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano uzyskaną punktację, jednakże nie ujawniono żadnych dokumentów, ani nie wskazano na żadne okoliczności faktyczne, które uzasadniałyby przyznanie takiej, a nie innej liczby punktów - ani w odniesieniu do skarżącej, ani tym bardziej do innych oferentów.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że wysoce wątpliwe jest spełnienie przez pozostałych oferentów takich warunków, które pozwoliłyby im uzyskać maksymalne liczby punktów w kryterium kompletności i jakości oferowanych usług.

Zdaniem skarżącej Fundacji, ograniczenie dostępu do pełnego materiału dowodowego sprawy spowodowało ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Strona skarżąca zauważyła, że w sytuacji braku dostępu do pełnego materiału dowodowego, nie ma możliwości zaskarżenie decyzji w sposób bardziej rzeczowy, poparty konkretnymi dowodami i argumentami. Strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, że w takim przypadku jej odwołanie sprowadza się do rozstrzygnięcia jedynie w kwestiach technicznych, tj. utrudniania czynnego udziału w sprawie, zamiast zbadania meritum sprawy i oceny prawidłowości rozstrzygnięcia.

Skarżąca Fundacja stwierdziła ponadto, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia komisji konkursowej, całkowicie pominął zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy oświadczeniach. Skarżąca Fundacja podkreśliła, że wywód organu I instancji sprawdza się jedynie do przytoczenia brzmienia treści przepisów, natomiast brakuje w nim merytorycznego uzasadnienia popartego faktami, które odnosiłoby się do konkretnych zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu.

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że organ I instancji, rozpoznając wniosek strony o udostępnienie dokumentacji, winien wydać stosowne postanowienie (w trybie art. 123 i art. 124 k.p.a.), a nie załatwiać sprawę tego wniosku jedynie pismem informującym o odmowie udostępnienia akt. Strona skarżąca, powołując się na art. 74 § 1 k.p.a. - stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie ma wyłączenia jawności, gdyż akta sprawy nie mają nadanej klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", ani ich jawność nie została wyłączona ze względu na ważny interes państwowy.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że sporne postępowanie konkursowe miało na celu wyłonienie najkorzystniejszej oferty. Zdaniem organu odwoławczego, zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców, zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone nie tylko zgodnie ze wskazanymi zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, ale również zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów zawartymi w przepisach wykonawczych. Organ stwierdził, że oferta strony skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ stwierdził, że oferenci - świadczeniodawcy mieli możliwość brania w nim czynnego udziału i podlegali tym samym, niezmiennym, jawnym warunkom i kryteriom. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że podczas spornego postępowania konkursowego o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie świadczenia zdrowia psychicznego dla dorosłych, na obszarze powiatu kutnowskiego, oferta skarżącej Fundacji, otrzymała łączną liczbę punktów w wysokości 37,727 pkt. Prezes NFZ zaznaczył, że w złożonej ofercie, strona skarżąca dołączyła oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o niezgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania. Organ II instancji wyjaśnił, że po dokonaniu oceny punktowej oferty, komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała złożona przez stronę skarżącą oferta, była niższa w stosunku do ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że oferta, która w toku prowadzonego postępowania konkursowego znalazła się na 1 pozycji w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbę oceny w wysokości 70,000 punktów, a ostatnia wybrana oferta otrzymała łącznie 42,113 pkt. i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na przedmiotowe postępowanie. Organ wskazał, że oferta skarżącej Fundacji znalazła się natomiast na 5 miejscu w rankingu końcowym. Organ wyjaśnił, że ranking końcowy zawiera wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone. Oferty są uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Komisja konkursowa może dokonać wyboru spośród ofert, co do których strony podpisały protokół końcowy ze zbieżnym stanowiskiem co do ilości i ceny, a oferty w rankingu końcowym zostają uszeregowane malejąco wg liczby uzyskanych punktów z oceny. Następnie komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Organ odwoławczy zauważył, że w dniu [...] grudnia 2011 r. strona podpisała zbieżny protokół końcowy z negocjacji, w treści którego zawarta została uwaga dotycząca ostatecznego stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Ponadto w treści uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania konkursowego oferent został poinformowany, że podpisanie protokołu negocjacyjnego nie jest gwarancją wybrania oferty, a wynegocjowane warunki zostaną wzięte pod uwagę przy tworzeniu rankingu końcowego. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, na które oferenci udzielali odpowiedzi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że komisja konkursowa oceniała oferty według kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu 54/2011, a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w niniejszym zarządzeniu. Organ zauważył, że ostateczna ocena oferty zależała od odpowiedzi na poszczególne pytania ankietowe oraz od ostatecznego ustalenia ceny jednostkowej za punkt pomiędzy stronami podczas przeprowadzonych negocjacji. Zdaniem organu II instancji, podstawą do oceny oferty były określone w odpowiednich zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował oferent, oceniane według kryteriów ustalonych przez Prezesa NFZ. Organ odwoławczy przedstawił zasady, na podstawie których przyznawane są punkty za złożone oferty. Organ stwierdził, że poszczególne oceny punktowe były sumowane z uwzględnieniem wytycznych zawartych w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011 oraz załączniku do zarządzenia 70/2011. Organ podkreślił, że sumowanie punktacji odbywało się z użyciem systemu informatycznego NFZ, według wprowadzonych do systemu algorytmów opartych na wzorach opublikowanych w zarządzeniu 54/2011 w załączniku nr 1 oraz w załączniku nr 2 do zarządzenia.

Prezes NFZ wskazał, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ, jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Ponadto organ wyjaśnił, że jeśli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie - zdaniem organu II instancji - pozwala na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewniają zamierzoną dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym. Prowadzi to do zrealizowania zadań Funduszu, określonych w ustawie o świadczeniach. Organ podkreślił, że zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że oferta skarżącej Fundacji nie została wybrana, pomimo faktu, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz faktu, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

W konsekwencji Prezes NFZ doszedł do przekonania, że sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z prawem.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów, Prezes NFZ stwierdził, że wbrew zarzutom strony, oferty NZOZ "[...]", NZOZ "[...]" oraz NZOZ "[...]" oceniane były według takich samych kryteriów ustalonych przez Prezesa NFZ, co czyni bezzasadnym zarzut skarżącej Fundacji dotyczący naruszenia przepisów art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów art. 97 ust. 3 oraz art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach, ponieważ podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, na które oferenci udzielali odpowiedzi. Organ wyjaśnił, że komisja konkursowa oceniała oferty według takich samych kryteriów określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu 54/2011, a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w niniejszym zarządzeniu, które oceniały jakość, dostępność, ciągłość i kompleksowość ofert. Zdaniem organu nieprawdziwy jest zarzut odwołującego, iż świadczeniodawcy, których wybrano w toku postępowania nie zapewniają ciągłości świadczeń na rzecz rodzin pacjentów, ponieważ na świadczenia gwarantowane udzielane w poradni psychologicznej, zgodnie z przepisami lp. 8 pkt 4 i 6 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień, (Dz. U. Nr 140, poz. 1146 ze zm.), składa się m. in. od 6 do 12 sesji psychoterapii rodzinnej oraz 12 sesji wsparcia psychospołecznego. Oznacza to, że świadczeniodawcy, których oferty zostały wybrane w omawianym postępowaniu konkursowym są zobowiązani do udzielania ww. sesji.

W opinii organu odwoławczego nieuprawnione jest również stwierdzenie strony o zahamowaniu procesu leczenia i niekorzystnym wpływie na zdrowie pacjentów całkowitego zaprzestania współpracy z dotychczasowymi świadczeniodawcami, ponieważ [...] Oddział Wojewódzki NFZ zawarł z Fundacją umowę na udzielanie świadczeń w rodzaju świadczenia w hospicjum domowym dla dzieci. Zgodnie z delegacją prawną § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz. U. Nr 139, poz. 1138 ze zm.), na świadczenia gwarantowane udzielane w warunkach domowych, składa się opieka psychologiczna nad świadczeniobiorcą i jego rodziną, a zawarty w załączniku nr 2 część II pkt 1a ppkt 3 wykaz warunków realizacji świadczeń gwarantowanych realizowanych w warunkach dla dzieci do ukończenia 18 roku życia przewiduje zatrudnienie psychologa lub psychologa posiadającego tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej w równoważniku 1/2 etatu przeliczeniowego na 12 świadczeniobiorców.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 10 i art. 73 k.p.a.; art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 74 k.p.a. - Prezes NFZ stwierdził, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy zostały stronie udostępnione dokumenty sprawy w takim zakresie, na jaki pozwalają na to przepisy prawa. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki w sprawach sygn. akt II GSK 264/10, II GSK 265/10 oraz II GSK 554/10), zgodnie z którym postulowane jest wyłączenie z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych ofert innych świadczeniodawców.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona, poza własną ofertą, uzyskała dostęp do przejrzystej i pełnej dokumentacji ukazującej zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników. Organ II instancji zwrócił także uwagę, na fakt, że strona skarżąca za pełne akta sprawy uznaje uzasadnienie punktacji otrzymanej przez pozostałe strony postępowania konkursowego oraz oferty pozostałych stron postępowania konkursowego, a - w opinii organu - zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 264/10 - oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania konkursowego.

Prezes NFZ wskazał jednocześnie, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Fundacja [...] prowadząca działalność leczniczą jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2012 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, skarżąca Fundacja zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego, pomimo, że organ I instancji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

2) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 1 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ pozbawił skarżacą Fundację wglądu do pełnych akt sprawy i w konsekwencji uniemożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów,

3) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 74 § 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, pomimo, że organ ten nie udostępnił stronie wglądu do akt sprawy i nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia,

4) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, pomimo, że sporną decyzją organ I instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie komisji konkursowej polegające na wyborze ofert podlegających odrzuceniu,

5) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach - poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że sporna decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymała w mocy rozstrzygnięcie komisji konkursowej polegające na wyborze ofert niezapewniających ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich kompleksowości,

6) art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie, tj. nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgłoszonych przez skarżącą Funadcję zarzutów w zakresie naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach.

W uzasadnieniu skarżąca Fundacja stwierdziła, że organ I instancji nie zdołał zadośćuczynić obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Strona skarżąca zauważyła, że pomimo informacji nadesłanych przez stronę skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., organ nie przeprowadził żadnego postępowania celem ustalenia faktów, na jakie powoływała się skarżąca Fundacja. Przede wszystkim organ zaniechał wyjaśnienia:

- czy Zespół Opieki Zdrowotnej [...] w [...] "[...]" oraz Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej “[...]" realizują programy terapeutyczne, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 27 Zarządzenia Nr 65/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 17 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, tj. czy udzielają świadczenia z zakresu psychoterapii grupowej - a de facto, czy informacje zawarte w ofertach złożonych przez w/w świadczeniodawców są zgodne z prawdą,

- czy NZOZ "[...]" oraz NZOZ "[...]" gwarantują dostęp do interwencji pracownika socjalnego, tj. czy spełniają warunek konieczny uczestnictwa w konkursie, o którym mowa w załączniku nr 3 do Zarządzenia Nr 65/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 17 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień;

- czy NZOZ "[...]" zapewnia psychologa klinicznego w wymiarze pełnego etatu, a więc czy informacje zawarte w jego ofercie są zgodne z rzeczywistością.

W opinii strony skarżącej, w powyższym zakresie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie poczynił żadnych ustaleń, a naruszenie to ma bardzo istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie skarżącej Fundacji, w razie bowiem ustalenia, że co najmniej jedna z wybranych w rozstrzygnięciu ofert podlegała odrzuceniu, na mocy art. 149 ustawy o świadczeniach, odmiennie kształtowałoby się rozstrzygnięcie, w szczególności skarżąca znalazłaby się powyżej tzw. "linii odcięcia", a więc jej oferta zostałaby w tym rozstrzygnięciu wybrana.

Uzasadniejąc zarzut naruszenia art. 10 § 1, art. 73 § 1 oraz art. 74 § 1 k.p.a., skarżąca Fundacja wyjaśniła, że wyjątki określone w art. 73 (nadanie klauzuli “tajne" lub “ściśle tajne", a także wystąpienie ważnego interesu publicznego), nie zachodzą w niniejszej sprawie, a zatem - według strony - organ administracji miał obowiązek udostępnić do wglądu cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czego nie uczynił. Skarżąca Fundacja wskazała, że została zapoznana jedynie z wybiórczymi dokumentami z akt - rankingami ofert. Nie miała natomiast możliwości wglądu do samych ofert innych świadczeniodawców biorących udział w konkursie. Organ w tym zakresie - w ocenie skarżącej - w sposób bezpodstawny powoływał się na tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Skarżąca Fundacja stanowczo podkreśliła, że nie można mówić o jakiejkolwiek tajemnicy w odniesieniu do danych, które zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa podlegają obowiązkowi podania do publicznej wiadomości, tym bardziej, że znaczna ich część jest powszechnie dostępna na platformie internetowej Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą. Strona skarżąca zauważyła ponadto, że świadczeniodawcy przystępujący do postępowania i składający oferty są świadomi charakteru postępowania oraz faktu, iż jedyną drogą zbadania prawidłowości jego przebiegu jest ujawnienie wszystkim uczestnikom złożonych ofert. A zatem - w opinii strony skarżącej - z góry godzą się oni na ujawnienie przekazanych przez siebie informacji. Skarżąca Fundacja powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1010/05) oraz Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt I CKN 1159/00), z których wynika, że przepis art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.) wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które osoba zainteresowana może uzyskać w zwykłej i dozwolonej drodze. Nadto strona wskazała, że w celu skutecznego nadania dokumentów klauzuli zastrzeżone, nie wystarczy opatrzenie nimi dokumetów wyłącznie przez przedsiębiorcę. Doprowadziłoby to do absurdu, polegajacego na tym, że strona mogłaby opatrzeć wszytkie dokumenty takową klauzulą. Zdaniem strony skarżacej, to na organie ciąży obowiązek zweryfikowania postępowania strony tak, by były zachowane podstawowe prawa uczestników postępowania. Strona skarżąca podniosła także, że stosowanie zasady jawności akt sprawy w sposób przyjęty przez NFZ sprawiają, że cały proces weryfikacji rozstrzygnięcia konkursu, a dalej także prawidłowość decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ de facto staje się iluzoryczny. W opinii skarżącej Fundacji, uczestnicy tego postępowania dysponują bowiem jedynie wiedzą na temat kryteriów oceny ofert, ale nie mogą już tych kryteriów odnieść do konkretnych ofert i wskazywać na konkretne uchybienia przy ich ocenie.

Strona skarżąca zauważyła ponadto, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zdaniem strony skarżacej, oczywistym jest, że organ odmawiając skarżacej wglądu do pełnych akt sprawy winien wydać stosowne postanowienie w tym przedmiocie, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Co więcej, strona skarżaca podkreśliła, że takowy wniosek został całkowicie zignorowany, tj. organ nie ustosunkował się do niego ani w formie ustnej, ani tym bardziej w formie pisemnej.

Strona skarżaca podniosła ponadto, że art. 149 ust. 1 pkt 2 i pkt 7 ustawy o świadczeniach został naruszony, pomimo wskazanych przez skarżącą informacji dotyczących podania przez konkretnie wskazanych uczestników postepowania administracyjnego nieprawdy w ofertach, a także niespełniania przez również konkretnie wskazanych uczestników warunków konkursu. Zdaniem strony skarżącej, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i w konsekwencji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie komisji wydane z naruszeniem przedmiotowych przepisów.

Powołując się z kolei na brzmienie przepisów art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, skarżąca Fundacja zarzuciła, że w toku konkursu oferty uczestników postępowania konkursowego winny być szczegółowo porównane w taki sposób, aby wyłonieni świadczeniodawcy zapewniali ciągłość udzielania świadczeń i ich kompleksowość. W opinii strony skarżącej, organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane z naruszeniem powyższych zasad. Skarżąca Fundacja ponownie zauważyła, że w ramach zakresu świadczeń objętych przedmiotowym konkursem opieką otaczała najbliższe osoby dzieci leczonych onkologicznie w Szpitalu im. [...] w [...], a na skutek zaskarżonego rozstrzygnięcia - osoby te pozostaną bez opieki psychologicznej.

Skarżąca Fundacja zauważyła ponadto, że wyłonieni w konkursie świadczeniodawcy są zobowiązani do udzielania od 6 do 12 sesji psychoterapii rodzinnej w ramach zakontraktowanych świadczeń. Strona zwróciła także uwagę, że sesje te są przeprowadzane w poradniach prowadzonych przez tych świadczeniodawców w konkretnych godzinach, a pomoc psychologiczna jest niezbędna rodzinom dzieci leczonych onkologicznie w trudnych momentach, np. w chwili śmierci dziecka, kiedy to rodzice ci nie są w stanie nawet pomyśleć o tym, że powinni ustalić, gdzie udzielane są świadczenia z zakresu psychoterapii rodzinnej. Z uwagi na powyższe skarżąca Fundacja podniosła, że wybrani świadczeniodawcy nie zapewnią ciągłości i kompleksowości udzielania świadczeń z zakresu objętym konkursem.

Skarżąca Fundacja zarzuciła ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, sporna decyzja organu odwoławczego nie zawiera właściwie żadnego odniesienia do zarzutów sprecyzowanych przez skarżąca już w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2011 r. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, a następnie ponowionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczących przede wszystkim naruszenia art. 149 pkt 1 ustawy o świadczeniach. W tej sytuacji strona przyjęła, że kwestie te w ogóle nie były przedmiotem badania Prezesa NFZ. W opinii skarżącej Fundacji, trudno przyjąć za uzasadnienie decyzji jedynie lakoniczne stwierdzenie, że: "oferty NZOZ "[...]", NZOZ "[...]" oraz NZOZ "[...]" oceniane były według takich samych kryteriów ustalonych przez Prezesa Funduszu, co czyni bezzasadnym zarzut odwołującego dotyczący naruszenia przepisów art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach".

Powyżej wskazane uchybienia - zdaniem skarżącej Fundacji - uzasadniają jej wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. – dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga Fundacji [...] - prowadzącej działalność leczniczą jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] z siedzibą w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. - naruszają przepisy prawa.

Otóż, należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organy ograniczyły się do przedstawienia zasad punktacji, porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach), itp., nie próbując nawet zindywidualizować swojej oceny i wyjaśnić, dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem – jak przyjmuje się zgodnie z orzecznictwie - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne – szczegółowo wskazane – iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Skoro ocena złożonych ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r., to organy obu instancji, rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, winny szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach.

Z całą pewnością organy nie mogą ograniczyć się, przedstawiając zasady punktacji, do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny, nie próbując swojej oceny zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem takiej a nie innej liczby punktów.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy obu instancji w istocie przedstawiły wyłącznie zestawienie ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania, bez szczegółowego wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. W rezultacie należy wskazać, że Prezes NFZ, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania, szczegółowo nie odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując jedynie, iż wybrane oferty uzyskały wyższą ocenę punktową, podczas, gdy skarżącą Fundację nie zapoznano w ogóle ze sposobem punktowania poszczególnych elementów oceny ofert, jak również nie uzasadniono przyjętej oceny punktowej, co uniemożliwiło stronie skarżącej jakąkolwiek sensowną polemikę z przedstawioną przez Prezesa NFZ argumentacją.

W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności zarzutów skarżącej Fundacji - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, jak również Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydając swoje decyzje, nie odnieśli się w ich uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w swoich środkach zaskarżenia składanych w toku całego postępowania.

Prawidłowość działania komisji konkursowej, a następnie organów obu instancji budzi w tej sytuacji wątpliwości w kontekście przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach, albowiem brak jednoczesnego zestawienia dowodów spełnienia takich samych wymagań przez wszystkich oferentów, w sytuacji żądania tej prezentacji przez stronę skarżącą, świadczyć może o naruszeniu zasad rządzących postępowaniem konkursowym, w tym przede wszystkim zasad równego traktowania i uczciwej konkurencji, o których mowa w art. 134 cyt. ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniosły się w uzasadnieniu swych decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ, a także, ignorując wyraźne żądania strony - nie wyjaśniły, jakie były podstawy przyznania skarżącemu oferentowi określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach na tle innych oferentów biorących udział w konkursie.

W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się przez organy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości zarówno w zakresie braku przestrzegania zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji, jak i w zakresie prawidłowości interpretacji kryteriów obowiązujących przy dokonaniu oceny ofert, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) Funduszu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organy obu instancji, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej Fundacji.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę prawną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia te nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy winny dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wyżej zarzutów skarżącej Fundacji.

Niemniej, pomijając powyższe ewidentne naruszenia, których dopuściły się organy obu instancji, należy - według Sądu - wyraźnie wskazać, że podstawową istotą sporu w niniejszej sprawie, jest problem związany z odmiennym postrzeganiem przez obie strony postępowania zakresu "prawa do zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego", na podstawie którego organy Funduszu orzekały merytorycznie w wyniku odwołania wniesionego przez skarżącą Fundację.

Sad zmuszony był w tej sytuacji odpowiedzieć na pytanie, jaki zakres materiału dowodowego organy administracji publicznej, rozstrzygając sprawę związaną z oceną legalności postępowania konkursowego w przedmiocie zawierania umów o świadczenie świadczeń opieki zdrowotnej, winny udostępnić stronom postępowania administracyjnego.

Ponadto, Sąd zobowiązany był zastanowić się również na skutkami powyższego ograniczenia prawa strony postępowania, analizując przy tym również legalność odmowy udostępnienia prawa strony skarżącej do wglądu w całokształt akt administracyjnych.

Dokonując oceny powyższych zagadnień, należy na wstępie wskazać, że odniesienie się do zarzutów skargi wymagało poczynienia wpierw uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

Niewątpliwie, istotne w tym zakresie znaczenie mają dwa artykuły ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: art. 152 i art. 154.

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

W konsekwencji należy uznać, że postępowanie zainicjowane odwołaniem złożonym od rozstrzygnięcia komisji konkursowej jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań).

Odwołanie, jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ww. ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji – Prezesa Funduszu.

W ocenie Sądu, należy zauważyć, iż w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w treści art. 154 ustawy o świadczeniach dotyczącego odwołania nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (tak: m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy winien wnikliwie odnieść się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od rozstrzygnięcia oraz odwołania od decyzji organu I instancji.

Niewątpliwie, postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej.

Stąd, zdaniem Sądu, zgadzając się w pełni ze stanowiskiem NSA przyjętym w uzasadnieniu wspomnianego wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, należy uznać, że wprawdzie akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, jednakże powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i same oferty wszystkich uczestników postępowania konkursowego powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji należy - zdaniem Sądu - uznać, iż pogląd organów Funduszu obu instancji co do niestosowania w prowadzonym przez te organy postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia. Co więcej, należy uznać, że zaakceptowanie tego stanowiska mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez te organy sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tak również: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

W tej sytuacji, w żaden sposób nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności zarzutów merytorycznych skarżącej Fundacji i prawidłowości (legalności) wyboru ofert pozostałych oferentów uczestniczących w spornym konkursie - zgodzić się należy w pełni ze stroną skarżącą, iż organy obu instancji, rozpatrując sprawę ponownie, winny odnieść się zarówno do podnoszonych przez stronę wątpliwości dotyczących przebiegu postępowania konkursowego oraz wydanego przez komisję konkursową rozstrzygnięcia, jak i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego, pamiętając o wyraźnych obowiązkach wynikających z przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą Fundację dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie należy uznać, iż w toku ponownego postępowania organy zobowiązane będą dokonać jeszcze raz pogłębionej analizy całego materiału dowodowego, która pozwoli na podjęcie właściwej decyzji, zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, kierując się stosownymi wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, rozstrzygnął na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).