Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 725/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 października 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 3 grudnia 2012 r., nr XXII/154/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zaniemyśl 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 3 ust. 4 lit. a co do słów: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości),"; § 3 ust. 4 lit. c, d; § 3 ust. 6 lit. a–j, l–p; § 3 ust. 7 lit. a, d–o; § 14; § 21 ust. 1 pkt 1; § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, g; § 21 ust. 2–4; § 22 ust. 4; § 23 ust. 1–4 oraz § 24 ust. 1–3 załącznika do tej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zaniemyśl (dalej: "Rada Gminy") uchwałą nr XXII/154/2012 z dnia 03 grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zaniemyśl (dalej: "Uchwała") – na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391; dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach", w skrócie: "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Wielkopolskiej – uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zaniemyśl" stanowiący załącznik do Uchwały (dalej: "Regulamin").

Pismem z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt Pa 5/13, Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. zaskarżył powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w części obejmującej przepisy: § 3 ust. 4, § 3 ust. 4 lit. a, c, d, § 3 ust. 6 lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, l, m, n, o, p, § 3 ust. 7 lit. a, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, § 14 ust. 1 lit. a, b, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, g, § 21 ust. 2, 3, 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1, 2, 3, 4 oraz § 24 ust. 1, 2, 3 Regulaminu. Uchwale tej zarzucił:

1) naruszenie przepisów § 137 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej: "Zasady techniki prawodawczej", w skrócie "ZTP") w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez powtórzenie i modyfikacje w poniższych postanowieniach Regulaminu:

– w § 3 ust. 4 i w § 3 ust. 4 lit. a – poprzez powtórzenie, a zarazem nieuprawnioną modyfikację treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

– w § 24 ust. 3 – poprzez powtórzenie uregulowań dotyczących odpowiedzialności związanej z nieprzestrzeganiem przepisów Regulaminu zawartych w art. 10 ust. 2a u.c.p.g.

2) naruszenie przepisów § 135 ZTP w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. przez zamieszczenie w poniższych postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza ww. upoważnienie ustawowe:

– w § 3 ust. 4 lit. a – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku mechanicznego lub ręcznego uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń;

– w § 3 ust. 4 lit. c – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości;

– w § 3 ust. 4 lit. d – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku likwidowania śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych, przy użyciu piasku zmieszanego ze środkami chemicznymi nie działającymi szkodliwie na tereny zielone oraz drzewa;

– w § 3 ust. 6 lit. a – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy;

– w § 3 ust. 6 lit. b – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp.;

– w § 3 ust. 6 lit. c – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczania w budynkach wielolokalowych tablic zawierających wskazane w tym przepisie dane;

– w § 3 ust. 6 lit. d – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania nieruchomości niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia z wykoszoną trawą;

– w § 3 ust. 6 lit. e – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania odłogowanych nieruchomości rolnych w stanie ugoru czarnego lub zajętego oraz utrzymywanie czystości na obszarach nieruchomości leśnych;

– w § 3 ust. 6 lit. f – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania suchych drzew i krzewów – po uprzednim uzyskaniu zgody Wójta

– w § 3 ust. 6 lit. g – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania rowów melioracyjnych i odwadniających przy drogach i torach w stanie drożności i wykoszenia;

– w § 3 ust. 6 lit. h – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania skarp nasypów i wykopów prowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym;

– w § 3 ust. 6 lit. i – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania czystości na przystankach;

– w § 3 ust. 6 lit. j – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania w stanie wolnym od zaśmiecenia wód powierzchniowych i ich najbliższego otoczenia;

– w § 3 ust. 6 lit. l – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku pielęgnacji i utrzymywania estetycznego wyglądu parków, terenów zielonych, ogrodów, kwietników i klombów;

– w § 3 ust. 6 lit. m – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania chodników i dróg w stanie nie utrudniającym bezpiecznego korzystania z nich;

– w § 3 ust. 6 lit. n – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku ogrodzenia publicznego placu zabaw, na którym znajduje się piaskownica lub ogrodzenia jej samej w sposób zapewniający dzieciom bezpieczną zabawę oraz uniemożliwiający przedostawanie się zwierząt mogących zanieczyścić piasek;

– w § 3 ust. 6 lit. o – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku umieszczenia na terenach publicznie dostępnych, a więc parkach, na targowiskach, placach zabaw itp. regulaminów korzystania z nich;

– w § 3 ust. 6 lit. p – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku postępowania z odpadami innymi niż komunalne, powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

– w § 3 ust. 7 lit. a – poprzez wprowadzenie zakazu postoju na terenie Gminy pojazdów mechanicznych o masie całkowitej powyżej 3,5 tony, ciągników siodłowych, ciągników balastowych, autobusów, traktorów, przyczep i naczep na drogach publicznych i placach w terenie zabudowy mieszkaniowej oraz na nieruchomościach nie przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod aktywizację gospodarczą;

– w § 3 ust. 7 lit. d – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków;

– w § 3 ust. 7 lit. e – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu wypalania roślinności na łąkach, pastwiskach, nieużytkach, rowach, pasach przydrożnych lub w strefie oczeretów i trzcin;

– w § 3 ust. 7 lit. f – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych i usługowych oraz innych nieruchomości do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli;

– w § 3 ust. 7 lit. g – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń, wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych i telekomunikacyjnych, wiat, przystanków;

– w § 3 ust. 7 lit. h – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu umieszczania na pniach drzew, wiatach przystanków, słupach energetycznych i telekomunikacyjnych – afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń;

– w § 3 ust. 7 lit. i – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt;

– w § 3 ust. 7 lit. j – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu zrzucania ścieków do rowów, cieków naturalnych, stawów, ziemi, nieczynnych studni kopanych oraz do kanalizacji deszczowej;

– w § 3 ust. 7 lit. k – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych i wylewania ich poza wyznaczoną do tego celu stację zlewną;

– w § 3 ust. 7 lit. l – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych, szczególnie w miejsca do tego nieprzeznaczone

– w § 3 ust. 7 lit. m – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu wykorzystywania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów i nieczystości ciekłych;

– w § 3 ust. 7 lit. n – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych;

– w § 3 ust. 7 lit. o – poprzez wprowadzenie na terenie Gminy zakazu tworzenia dzikich wysypisk, tj. gromadzenia odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych;

– w § 14 ust. 1 lit. a i lit. b – poprzez nałożenie na organizatorów imprez masowych obowiązku wyposażenia miejsca imprezy w szalety przenośne w ilościach zabezpieczających niezbędne potrzeby uczestników imprezy oraz obowiązku zawarcia stosownej umowy z przedsiębiorcą na dostarczenia pojemników i szaletów oraz ich opróżniania i uprzątnięcia;

– w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d – poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązków: niezwłocznego zgłoszenia w Urzędzie Gminy faktu jego posiadania celem zarejestrowania, oznakowania i naliczenia opłaty, wyposażenia psa w obrożę, systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie oraz okazywania na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych zaświadczenia o jego przeprowadzeniu, uzyskania zezwolenia Wójta Gminy na utrzymywania rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne;

– w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. c – poprzez sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc;

– w § 21 ust. 1 pkt 2 lit. g – poprzez nałożenie obowiązku traktowania zwierząt zgodnie z art. 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;

– w § 21 ust. 2 i 3 – poprzez określenie obowiązków gminy związanych z zapewnieniem ochrony przed zwierzętami pozostawionymi bez opieki oraz poprzez obciążenie właścicieli zwierząt kosztami ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia;

– w § 21 ust. 4 – poprzez nałożenie obowiązku unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych przez osoby posiadające zwierzęta lub zarządcę drogi, gdy padłe zwierzę znajduję się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego;

– w § 22 ust. 4 – poprzez uzależnienie możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie wyłączonym z produkcji rolnej od zgody sąsiadów;

– w § 23 ust. 1, 2, 3 i 4 – poprzez wskazanie właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi oraz właścicieli budynków jednorodzinnych jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji oraz niewskazanie obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji, wprowadzenie subdelegacji dla Wójta Gminy do określenia obszarów i terminów deratyzacji oraz obciążenie kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości;

– w § 24 ust. 1 – poprzez wskazanie podmiotów oraz jednostek upoważnionych do kontroli przestrzegania postanowień Regulaminu;

– w § 24 ust. 2 – poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia kontroli.

Z powołaniem się na te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Skarżący skonkludował, że kwestionowane przepisy Uchwały w sposób istotny, w zakresie wskazanym powyżej, naruszyły prawo, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego oraz powtórzenie i modyfikowanie pojęć i przepisów rangi ustawowej. Zaskarżona Uchwała jest przepisem prawa miejscowego, tak więc zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP winna zostać uchwalona w granicach i na podstawie ustawy. Normy kompetencji prawotwórczej winny być tu interpretowane w sposób ścisły, co potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, dlatego też wykroczenie organu uchwałodawczego poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego jest oceniane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zaniemyśl (dalej: "Wójt"), reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, r.pr. M. G., wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając pełnomocnik organu ocenił skargę jako bezzasadną, ponieważ Prokurator poddaje kontroli sądowej akt prawa miejscowego, który nie obowiązuje. Wyjaśnił, że uchwałą z dnia 07 marca 2013 r. nr XXV/188/2013 Rada Gminy uchyliła zaskarżoną Uchwałę. Z kolei Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 09 kwietnia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały z dnia 07 marca 2013 r., w następstwie czego w dniu 29 kwietnia 2013 r. podjęta została nowa uchwała, którą uchylono uchwałę z dnia 07 marca 2013 r. Pełnomocnik podkreślił, że na dzień wniesienia skargi obowiązuje wspomniana wyżej uchwała Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr XXVII/201/2013 w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zaniemyśl.

W odpowiedzi na skierowane przez Sąd do Wojewody zapytanie odnośnie do powodów opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (z 2013 r. poz. 2959) uchwały Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 07 marca 2013 r. nr XXV/188/2013, w sytuacji, gdy w przedłożonych Sądowi aktach sprawy znajduje się rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 09 kwietnia 2013 r. nr KN.I-4131.1.197.2013.4, którym Wojewoda orzekł nieważność ww. uchwały, Wojewoda w piśmie z 08 października 2013 r., nr KN.I-4100.150.2013.4, argumentował, że z art. 15 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) wynika obowiązek opublikowania w dzienniku urzędowym uchwały przekazanej w odpowiedniej formie przez radę gminy, niezależnie od wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego orzekającego jej nieważność z uwagi na naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w przeważającej mierze okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XXII/154/2012 Rady Gminy Zaniemyśl z dnia 03 grudnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zaniemyśl, w zakwestionowanej przez Prokuratora części. W konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. odnośnie do zaskarżonych przepisów: § 3 ust. 4, § 3 ust. 4 lit. a, c, d, § 3 ust. 6 lit. a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, l, m, n, o, p, § 3 ust. 7 lit. a, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, § 14 ust. 1 lit. a, b, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, c, d, § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, g, § 21 ust. 2, 3, 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1, 2, 3, 4 oraz § 24 ust. 1, 2, 3 Regulaminu – przedmiotowa Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 14 stycznia 2013 r. (poz. 437) i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2013 r. Zaskarżona Uchwała formalnie została uchylona przez uchwałę Rady Gminy z dnia 07 marca 2013 r. nr XXV/188/2013, która jednak rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody z dnia 09 kwietnia 2013 r., nr KN.I-4131.1.197.2013.4, została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku ze stwierdzeniem jej nieważności. Wobec tego należy przyjąć, że zaskarżona Uchwała zachowała swą moc obowiązującą aż do dnia 30 czerwca 2013 r. włącznie, kiedy to została w sposób pośredni uchylona przez uchwałę Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2013 r. Nr XXVII/201/2013 (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 22 maja 2013 r. poz. 3654), obowiązującą od dnia 01 lipca 2013 r.

Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu nieobowiązywania zaskarżonej Uchwały należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Zarazem nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała była stosowana od wejścia w życie do momentu jej uchylenia, stanowiąc w tym okresie podstawę do wyznaczania i egzekwowania obowiązków i zakazów w niej określonych.

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że zamieszczony w jej załączniku Regulamin składa się dwudziestu czterech paragrafów, usystematyzowanych w dziewięć rozdziałów regulujących następujące zagadnienia: Rozdział I (§ 1 i 2) – "Postanowienia ogólne"; Rozdział II (§ 3) – "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; Rozdział III (§ 4–10) – "Rodzaje i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"; Rozdział IV (§ 11–15) – "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego"; Rozdział V (§ 16–20) – "Inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami"; Rozdział VI (§ 21) – "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku"; Rozdział VII (§ 22) – "Wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach"; Rozdział VIII (§ 23) – "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia"; Rozdział IX (§ 24) – "Postanowienia końcowe". Jak podkreślono w części wstępnej Uchwały, projekt Regulaminu został zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Środzie Wielkopolskiej.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (podobnie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

W świetle cytowanej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy, co do zasady, podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy Regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków, powtarzają, i to z niedopuszczalnymi modyfikacjami, ustawowe regulacje.

Bardziej szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi należy wszakże rozpocząć od stwierdzenia, że niezasadny okazał się zarzut dotyczący wadliwości "§ 3 ust. 4" Regulaminu (a ściślej, jak należy rozumieć, zawartego w tym przepisie wprowadzenia do wyliczenia). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, akurat ten fragment przepisu [w brzmieniu: "Właściciele nieruchomości obowiązani są do uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego poprzez: (...)] nie powtarza (z modyfikacjami) art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. – w którym mowa o obowiązku właściciela nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "z chodników położonych wzdłuż nieruchomości" – lecz wprost zmierza do wykonania dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., który porucza radzie gminy określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń "z części nieruchomości służących do użytku publicznego". W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się też powtórzenia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. w, jak zarzucał Prokurator, całym unormowaniu art. § 3 ust. 4 pkt 1 Regulaminu [w brzmieniu: "uprzątanie mechaniczne lub ręczne, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości"], a jedynie w tej jego części, która obejmowała słowa: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości". Wobec powyższego w zakresie zarzutu nieważności art. § 3 ust. 4 Regulaminu oraz art. § 3 ust. 4 pkt 1 Regulaminu w części obejmującej słowa: "uprzątanie mechaniczne lub ręczne" Sąd skargę uznał za niezasadną (dając temu formalny wyraz w punkcie drugim sentencji wyroku).

Co do pozostałych zakwestionowanych w skardze przepisów Regulaminu, Sąd uznał zarzuty oraz argumentację Prokuratora za uzasadnione.

I tak, przepisy § 3 ust. 4 lit. c, d, ust. 6 lit. a–j, l–p oraz ust. 7 lit. a, d–o – zamieszczone w Rozdziale II Regulaminu poświęconym, jak wynika z jego tytułu, wymaganiom w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości – nie mieszczą się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca zawęził bowiem w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Obowiązki i zakazy unormowane w § 3 ust. 4 lit. c, d, ust. 6 lit. a–j, l–p oraz ust. 7 lit. a, d–o niewątpliwie wykraczały poza tak wąsko ujęty zakres delegacji ustawowej (por. wyrok WSA z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13, CBOSA).

Podobnie zasadny okazał się zarzut przekroczenia kompetencji uchwałodawczej w przypadku regulacji § 14 Regulaminu, który, choć zamieszczony w Rozdziale IV Regulaminu normującym, jak wynika z jego tytułu, częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, wykracza poza tak ujęty przedmiot regulacji, wskazany w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Jak bowiem trafnie podnosi się w orzecznictwie, organizator imprezy masowej – będący adresatem normy zakodowanej w § 14 Regulaminu – nie może zostać uznany za właściciela nieruchomości, na którego rada gminy może nałożyć obowiązki zapewniające utrzymanie czystości i porządku na terenie miejsca imprezy (zob. wyrok WSA z 15.03.2012 r., IV SA/Po 50/12, CBOSA).

W takim samym stopniu wadliwe okazały się unormowania § 21 ust. 1 pkt 1, ust. 1 pkt 2 lit. b, c, g oraz ust. 2–4 Regulaminu – zamieszczone w Rozdziale VI Regulaminu, zatytułowanym "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" – które nie dość, że wykraczały poza zakres dozwolonej regulacji przewidzianej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., to jeszcze w kilku miejscach powtarzały (w całości lub części), i to zwykle niedokładnie, odnośne regulacje ustaw szczególnych, w tym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 856; dalej w skrócie: "u.o.z.") oraz ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.z.z."). Ten drugi zarzut dotyczy zwłaszcza postanowień: § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c (vide: art. 56 u.o.z.z.) i lit. d (vide: art. 10 u.o.z.); § 21 ust. 1 pkt 2 lit. g (vide: art. 5 u.o.z.); a także § 21 ust. 2 i 3 (vide: art. 11 i art. 11a u.o.z.) Regulaminu. Ponadto w przypadku regulacji § 21 ust. 1 pkt 2 li. b i lit. c Regulaminu – ustanawiającej zakaz wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów dla nich przeznaczonych, takich jak schroniska, lecznice, wystawy itp., (postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych i korzystających z pomocy psów - przewodników), a także na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem – mamy ewidentnie do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem z naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie Sądu ustanowienie zakazu wstępu ze zwierzętami domowymi na określone tereny nie stanowi bowiem właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku – o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby zaś w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym (argumentum ad absurdum). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA z 11.05.2011 r., II SA/Bd 193/11, CBOSA).

Sąd podzielił także pogląd Prokuratora, że § 22 ust. 4 Regulaminu, uzależniając możliwość utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenie wyłączonym z produkcji rolnej od zgody sąsiadów (a także Wójta Gminy), w sposób nieuprawniony wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Jak bowiem trafnie podkreślono w skardze, wyłącznie prawo cywilne reguluje stosunki sąsiedzkie, zaś przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich (por. też wyrok WSA z 15.06.2010 r., II SA/Gd 212/10, CBOSA).

Nie mieści się również w zakresie upoważnienia ustawowego – w tym przypadku uszczegółowionego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. – regulacja § 23 ust. 1–4 Regulaminu poświęcona deratyzacji (zamieszczona w Rozdziale VIII "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia"). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. kompetencje Rady Gminy w tym przedmiocie zakreśla bardzo wąsko – jako dotyczące wyznaczania, po pierwsze, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz, po drugie, terminów jej przeprowadzania. W konsekwencji unormowania takie, jak analizowane postanowienia § 23 ust. 1–4 Regulaminu – wskazujące podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów oraz cedujące uprawnienie do wyznaczania obszarów i terminów deratyzacji na inne podmioty –– w tak zakreślonych granicach kompetencji się nie mieszczą, co też potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. np. wyroki WSA: z 07.04.2011 r., II SA/Ol 145/11; z 09.05.2012 r., II SA/Gd 120/12; z 08.11.2006 r. II SA/Go 316/06 – dostępne w CBOSA).

Wadliwe, bo nie mające oparcia w treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g., okazały się także unormowania § 24 ust. 1–3 Regulaminu. Ponadto przepisy te zbędnie powtarzają, i to w sposób niedosłowny, obowiązujące regulacje ustawowe: art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) (dot. § 24 ust. 1 i 2 Regulaminu) oraz art. 10 ust. 2a u.c.p.g. (dot. § 24 ust. 3 Regulaminu).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona Uchwała w części obejmującej przepisy: § 3 ust. 4 lit. a co do słów: "w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości),"; § 3 ust. 4 lit. c, d; § 3 ust. 6 lit. a–j, l–p; § 3 ust. 7 lit. a, d–o; § 14; § 21 ust. 1 pkt 1; § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, g; § 21 ust. 2–4; § 22 ust. 4; § 23 ust. 1–4 oraz § 24 ust. 1–3 Regulaminu stanowiącego załącznik do tej Uchwały narusza w stopniu istotnym prawo, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w zw. z art. 143 ZTP. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie – tj., jak to już wyżej wskazano, co do art. § 3 ust. 4 Regulaminu oraz art. § 3 ust. 4 pkt 1 Regulaminu w części obejmującej słowa: "uprzątanie mechaniczne lub ręczne" – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).