Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1057/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4415/15 w sprawie ze skargi Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa [A.] na rzecz Ministra Finansów 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 4415/15, oddalił skargę Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Minister Finansów decyzją z [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) określił wysokość zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. – za grudzień 2013 r. w wysokości [...] zł., wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od [...] grudnia 2013 r. do dnia zapłaty.

Województwo [...] lutego 2014 r. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister Finansów stwierdził, że Województwo [A.], pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie dokonało w terminie wynikającym z art. 35 ust. 1 tej ustawy wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za grudzień 2013 r. w wysokości [...] zł. Zdaniem Ministra Finansów, w związku z niedokonaniem wpłaty, zaistniały przesłanki przewidziane w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego do określenia, w formie decyzji, wysokości zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. - za grudzień 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Województwo [A.], wyrokiem z 29 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 952/14, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz Województwa [A.] zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd ten, powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11, w którym Trybunał stwierdził, że art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, TK odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych przepisów w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności, na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Pomimo odroczenia derogacji, kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał jednak, że rozstrzygając tę indywidualną sprawę ma kompetencję do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior. Powołując się na treść art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że dysponując wiedzą powszechną, wynikającą z Raportu Regionalnej Izby Obrachunkowej w A. z [...] lutego 2014 r., Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa [A.] za rok 2013, jak również z danych finansowych zawartych w uzasadnieniu wyroku TK, był w stanie ocenić, że w 2013 r. sytuacja finansowa Województwa [A.] uprawniała do odstąpienia od stosowania, w okresie odroczonego skutku derogacyjnego, przepisu art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny. Po oszacowaniu potrzeb finansowych uznał, że właściwą proporcją spełniającą te wymagania z punktu widzenia wymagań konstytucyjności omawianego przepisu będzie wielkość 70% do 30%. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim, określając wielkość zobowiązania z tytułu wpłat wyrównawczych za wskazany okres, nie uwzględnia potrzeby pozostawienia Województwu [A.] 70% dochodów podatkowych w roku 2013, narusza art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2015 r., sygn. II GSK 112/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Finansów, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA podniósł, że podstawową kwestią, którą przesądził Sąd pierwszej instancji i która wymaga w związku z tym rozważenia w pierwszej kolejności, jest kwestia dopuszczalności odstąpienia przez Sąd, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, które TK w wyroku w sprawie K 13/11 uznał za niezgodne z konstytucją odraczając jednocześnie utratę ich mocy obowiązującej. Sąd pierwszej instancji uznał za konieczne przeprowadzenie pewnego bilansu "strat i zysków" wynikających z przyjęcia w konkretnej sprawie jednego z tych dwóch rozwiązań, a mianowicie zastosowanie bądź odmowy zastosowania w tym okresie przepisu uznanego za niekonstytucyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie takiego całościowego rachunku nie przeprowadził, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest jednostronne i przez to niepełne. Nie uwzględnia przede wszystkim faktu, że przewidziany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mechanizm ustalania wysokości wpłat i wypłat wyrównawczych działa na zasadzie naczyń połączonych. Przepis art. 25 ustawy stanowi, że część regionalną subwencji ogólnej dla województw uboższych ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat dokonanych przez województwa o wyższych dochodach. Należałoby w związku z tym rozważyć, w jakim stopniu ustalenie wpłat Województwa [A.] na poziomie 30% jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Według NSA, odpowiedź na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymagała zbadania jeszcze jednej, równie istotnej kwestii. Podniósł, że w uzasadnieniu wyroku TK podkreślił, że istnieje potrzeba zmiany przepisów prawnych w tym zakresie i ta zmiana musi być poprzedzona szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo - korekcyjnej. Wynika z tego, że Trybunał miał świadomości złożoności badanej materii i w związku z tym uznał, że dla rozwiązania tych problemów konieczna jest interwencja ustawodawcy, poprzedzona wspomnianą analizą ekonomiczną.

W związku z tym, zdaniem NSA, należało rozważyć, czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo - korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 30/04), możliwe będzie jej stosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. i w istocie przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa [A.]. Tym samym wyszedł poza kompetencje sądu administracyjnego, który kontroluje akty i czynności organów administracji publicznej, natomiast nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Rozpoznający ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę Województwa [A.].

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z przedłożonych dokumentów na okoliczność jej sytuacji finansowej, uznając, że nie były one na obecnym etapie postępowania sądowego niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie oraz że prowadziłoby to do powtórzenia błędu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego. Nie uwzględnił także wniosku strony o zawieszenie postępowania sądowodaministracyjnego w związku z zainicjowaniem przez Sejmik Województwa [A.] postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie stwierdzenia zgodności z konstytucją art. 4 ustawy z dnia 4 października 2015 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2014, poz. 1574, dalej: ustawa nowelizująca).

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że istotą postępowania jest rozstrzygnięcie, czy dopuszczalne byłoby odstąpienie przez Ministra Finansów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11 oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 112/15, Sąd pierwszej instancji podniósł, że - jak wynika z przywołanego orzeczenia sądu konstytucyjnego - Trybunał dopuścił, co do zasady, istnienie mechanizmów korekcyjno-wyrównawczych, wyjaśniając, że proces wyposażania samorządów w dochody publiczne to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 konstytucji. To, że wpłaty korekcyjno-wyrównawcze są wyjątkiem od reguł zawartych w art. 167 ust. 2 konstytucji, nie zwalnia ustawodawcy z poddania ich rygorom, o których mowa w art. 167 ust. 1, 3 i 4 konstytucji. Odraczając utratę mocy obowiązującej zaskarżonych i uznanych za niezgodne z konstytucją przepisów - art. 25 i 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - Trybunał Konstytucyjny miał na względzie skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły, i uznał, że dla rozwiązania tych problemów konieczna będzie interwencja ustawodawcy, poprzedzona analizą ekonomiczną wszystkich członków systemu korekcyjno-wyrównawczego. Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznaczało, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Obowiązywanie tych przepisów jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów.

Powyższe oznacza, że analizowane przepisy - jako obowiązujące - zostały prawidłowo zastosowane w sprawie. Minister Finansów z uwagi na niedokonanie w terminie przez Województwo [A.] wpłaty, określonej w art. 29 – 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, za grudzień 2013 r., miał obowiązek wydania decyzji, w której określił wysokość zobowiązania z tego tytułu wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. Organ administracji pozbawiony był kompetencji do jakiegokolwiek miarkowania tej wpłaty, gdyż takiego mechanizmu nie przewidział ustawodawca.

Województwo [A.] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Województwa [A.] poprzez jej uwzględnienie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Województwo [A.] zarzuciło Sądowi pierwszej instancji:

naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art.190 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz a contrario art. 188 p.p.s.a poprzez wadliwą interpretację wykładni prawa, tj. art. 106 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2015 r. sygn. akt. II GSK 112/15 polegającą na nieuwzględnieniu, iż Naczelny Sąd Administracyjny:

• zanegował jedynie uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 września 2014 r. sygn. akt: V SA/Wa 952/14 informacji zawartych w sprawozdaniu z wykonania budżetu Województwa [A.] oraz Raportu Regionalnej Izby Obrachunkowej za powszechnie znane (fakty powszechne w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a.), a zatem zakwestionował sposób przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego, a nie jego niezbędności w sprawie,

• nie zanegował możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego (na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.) m.in. odnoszącego się do wyżej wymienionych dokumentów oraz innych, które mogłyby być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (w sprawie),

• wskazał (tylko), że: "Popełniony przez Sąd I instancji błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. pociąga za sobą inne poważne konsekwencje",

• uwzględniając skargę kasacyjną na wyrok WSA w sprawie V SA/Wa 952/14, uchylając ten wyrok, nie rozpoznał jednak skargi przez jej oddalenie (na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.), a zatem uznał, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona (w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.) i wymaga wyjaśnienia ergo są niezbędne do wyjaśnienia istotne wątpliwości (skoro stwierdził, że: "Należałoby w związku z tym rozważyć, w jakim stopniu ustalenie wpłat Województwa [A.] na poziomie 30 % jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.") i przeprowadzić w tym celu dowody uzupełniające z dokumentów stosownie do postanowień art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.,

a w konsekwencji

b) art.190 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że z wyroku NSA wynika, że przeprowadzenie przed Sąd pierwszej instancji (na obecnym etapie postępowania) stanowiłoby powtórzenie błędu wytkniętego już temu Sądowi przez NSA, w sytuacji gdy analiza powołanych wyroków prowadzi do wniosku, że istota błędu w wyroku WSA z 29 wrzesnia 2014 r. ograniczała się do wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego tj. uznania informacji zawartych w sprawozdaniu z wykonania budżetu Województwa [A.] oraz Raportu Regionalnej Izby Obrachunkowej za powszechnie znane (fakty powszechne w rozumieniu art. 106 § 4 p.p.s.a.) i tylko taki błąd popełnił wówczas sąd administracyjny I instancji ("Popełniony przez Sąd I instancji błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 p.p.s.a. pociąga za sobą inne poważne konsekwencje"), a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji do całkowitego zanegowania możliwości prowadzenia postępowania dowodowego (na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a.) przez Sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę,

c) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 poz. 101 z późn. zm.) dalej w skrócie: "K.p.c." poprzez: (i) nieuwzględnienie wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych przez Stronę Skarżącą przy piśmie z 13 maja 2016 r., oraz (ii) brak przeprowadzania stosownych dowodów (np. sprawozdania z wykonania budżetu Województwa [A.] oraz Raportu Regionalnej Izby Obrachunkowej) przez Sąd pierwszej instancji z urzędu, mimo że: (i) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do tego czy wpłata z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. - za grudzień 2013 r. - w wysokości [...] zł, gwarantowała i pozwalała Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji, czy brak uiszczania tej wpłaty wiązał się z zagrożeniem dla wykonywania zadań samorządowych przez województwa, o których mowa w art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana na skutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w konsekwencji zupełnie dowolne, wykraczające poza ramy swobodnej oceny dowodów, przyjęcie za udowodnione, że określenie zobowiązania dla Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. - za grudzień 2013 r. - w wysokości [...] zł, gwarantowało i pozwalało Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, względnie, że brak uiszczania tej wpłaty wiązał się z zagrożeniem dla wykonywania zadań samorządowych przez województwa, o których mowa w art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a w szczególności poprzez:

• ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie do treści pisma Ministra Finansów z [...] października 2012 r. nr [...] oraz pisma z [...] lutego 2013 r. nr [...],

• brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych,

• brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych pozostałych województw oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych w tych województwach,

• nieuprawnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez Stroną skarżącą przy piśmie z [...] stycznia 2014 r., a które dotyczyły istotnych dla sprawy okoliczności, tj. sytuacji finansowej Województwa [A.], a w efekcie zachowania istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez brak uchylenia zaskarzonej decyzji mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. gdyż pozostałe strony, tj. beneficjenci mechanizmu korekcyjno- wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a z których to przepisów wynika (jak wskazano w wyroku NSA) potrzeba rozważania " (...) w jakim stopniu ustalenie wpłat Województwa [A.] na poziomie 30 % jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.’’, a co stanowi o tym, że mają one interes prawny do żądania wydania przez Ministra Finansów wobec Województwa [A.] decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, a zatem bez własnej winy nie brały one udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy zgodnie z Wyrokiem TK i wyrokiem NSA prawidłowe zastosowanie art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego powinno prowadzić do zagwarantowania (wszystkim) województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,

f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku jednoznacznego stanowiska Sądu co do potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego (poczynienia ustaleń faktycznych) na okoliczności sytuacji finansowej Województwa [A.], a także brak rozważania przez Sąd pierwszej instancji znaczenia dla wykładni prawa dokonanej w wyroku NSA sentencji tego wyroku, tj. uwzględniającego skargę kasacyjną na wyrok WSA z 29 września 2014 r., jednak uchylającego ten wyrok i przekazującego sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a zatem pominięcie tego, że zgodnie z wyrokiem NSA istota sprawy nie była dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a ergo istniały niezbędne do wyjaśnienia istotne wątpliwości, których Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę w ogóle nie wyjaśnił, a także brak rozważenia następującej (wytkniętej w wyroku NSA) kwestii: " (...) czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo - korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 30/04), możliwe będzie jej stosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (...)",

g) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo, że zaskarzona decyzja została wydana przy braku prawidłowego uzasadnienia i błędnego przyjęcia, że sytuacja finansowa Województwa [A.] oraz innych województw nie była okolicznością mającą dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia, oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, przyjmując, że wysokość dochodów własnych Województwa [A.] oraz wysokość wydatków na realizację zadań własnych nie ma w tej sprawie znaczenia, a konieczność wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za grudzień 2013 r. - w wysokości [...],00 zł, gwarantuje i pozwala Województwu [A.] na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, względnie brak uiszczanie tej wpłaty wiązał się z zagrożeniem dla wykonywania zadań samorządowych przez województwa, o których mowa w art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

h) art.190 p.p.s.a. w związku z art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez niezastosowanie się do wskazań sformułowanych w wyroku NSA i w konsekwencji brak rozważenia przez Sąd pierwszej instancji następującej kwestii: " (...) czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo - korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 30/04), możliwe będzie jej stosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (...)",

i) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Województwa [A.] o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy z wniosku Sejmiku Województwa [A.] z dnia [...] listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 4 ustawy nowelizującej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez:

błędną wykładnię art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem TK polegającą na przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości określonej przez Ministra Finansów w pismach z [...] października 2012 r. nr [...] oraz z [...] lutego 2013 r. nr [...], w sytuacji gdy wysokość rocznych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie gwarantuje zachowania tym województwom istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, względnie brak uiszczanie wpłaty w tej wysokości nie wiąże się z zagrożeniem dla wykonywania zadań samorządowych przez województwa, o których mowa w art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

b) błędną wykładnię art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrokiem TK poprzez wadliwe przyjęcie, że możliwa jest wykładnia art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego sprzeczna z wyrokiem TK (tj. niegwarantująca województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych za zgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) zarówno do daty nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jak i po upływie tego terminu, a w konsekwencji przyjęcie, że sąd administracyjny zwolniony jest z obowiązku oceny legalności (zgodności z Konstytucją) zaskarżonej decyzji w dacie wydania wyroku w związku z wydanym wyrokiem TK,

c) błędną wykładnię art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, w sytuacji, gdy wysokość tych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie gwarantuje tym województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a wpłata tych należności wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z realizacji części zadań własnych, względnie z koniecznością zadłużenia danego województwa celem uiszczenia wpłaty, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., K 13/11;

d) błędną wykładnię art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do wydania decyzji, w której określa zobowiązanie z tytułu wpłat (wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych) w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy wysokość wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. K 13/11.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który ponownie kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 września 2015 r. (sygn. akt II GSK 112/15) uchylił bowiem pierwotnie wydane w sprawie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 952/14, którym uchylono zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania - stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony przez organ na datę wydania kontrolowanej decyzji nie uległ zmianie - Województwo [A.] nie dokonało w terminie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za grudzień 2013 r. w związku z czym, Minister Finansów, na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, określił w drodze decyzji wysokość należnego zobowiązania Województwa [A.] z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw - to zobowiązany był on, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 4 września 2015 r. W konsekwencji wniosków formułowanych na jej podstawie Sąd pierwszej instancji stwierdził brak dostatecznie uzasadnionych i usprawiedliwionych podstaw, aby odmówić zastosowania - jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji - przepisów art. 31 ust. 1 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego pomimo tego, że w zakresie w jakim nie gwarantują one województwom zachowania istotnej części dochodów własnych w realizacji zadań własnych, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11 stwierdził, że są one niezgodne z art. 167 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, odraczając jednocześnie utratę ich mocy obowiązującej na okres 18 miesięcy.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika natomiast, że wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w - stanowiącej konsekwencję naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. - błędnej wykładni przepisów postępowania i niewłaściwym ich zastosowaniu oraz błędnej - bo nieuwzględniającej wyroku TK w sprawie K 13/11 - wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że według strony skarżącej nie mogło to skutkować zastosowaniem wspomnianych przepisów w sprawie z pominięciem potrzeby uwzględnienia wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych (por. s. 10 skargi kasacyjnej).

Wobec tak określonej istoty sporu prawnego w pierwszej kolejności odnieść należy się do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że ponownie orzekając w sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył wymieniony przepis ustawy procesowej w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna.

Ocena zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego nie może pomijać tej istotnej z punktu widzenia oceny jego skuteczności kwestii, a mianowicie obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasady dyspozycyjności. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Oceniając zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 190 p.p.s.a., zwłaszcza zaś sposób, w jaki - zdaniem strony skarżącej - Sąd pierwszej instancji przepis ten miał naruszyć w kontekście wyznaczonego zarzutami kasacyjnymi zakresem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 112/15, nie sposób zasadnie twierdzić, aby ponownie orzekając, WSA nie zastosował się do wykładni prawa dokonanej w wyroku z dnia 4 września 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 112/15. Podkreślenia przy tym wymaga, że w wymienionej sprawie kwestię sporną stanowiło - co nie budzi żadnych wątpliwości w świetle zarzutów kasacyjnych wywiedzionych przez Ministra Finansów od pierwotnie wydanego w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 29 września 2014 r. - zagadnienie prawidłowości stosowania, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przepisów prawa materialnego, to jest przepisów art. 31 (w związku z art. 25), art. 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 190 ust. 3 konstytucji, a ponadto zagadnienie odnoszące się do prawidłowości stosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a mianowicie art. 106 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przywołany wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w uwzględnieniu zarzutów kasacyjnych niewłaściwego zastosowania wymienionych przepisów prawa materialnego, nie zaś ich błędnej wykładni mającej stanowić konsekwencję nieuwzględnienia wyroku TK w sprawie K 13/11, w tym również błędnej wykładni art. 33 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy oraz niewłaściwego zastosowania art. 106 § 4 p.p.s.a., nie zaś niewłaściwego zastosowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.

W sytuacji więc, gdy co do zasady, wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, to już z punktu widzenia przywołanych powyżej wniosków formułowanych w oparciu o jednoznaczne okoliczności natury procesowej wynikające z uzasadnienia wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 112/15, omawiany zarzut uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Niezależnie od powyższego podnieść należy również, że gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a., to NSA w orzeczeniu uwzględniającym skargę kasacyjną może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Nie sposób jednak zasadnie twierdzić, że tego rodzaju sytuacja (narzucenie sądowi ponownie orzekającemu w sprawie określonego, sugerowanego przez stronę skarżącą sposobu postępowania), zaktualizowała się w rozpoznawanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia, podjętego w konkretnej sprawie pozostająca jednocześnie w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, zaś wskazania co do dalszego postępowania - stanowiąc z reguły konsekwencje oceny prawnej - to nic innego, jak tylko wskazania dotyczące sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mające na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wytyczenie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

Odnosząc powyższe uwagi do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II GSK 112/14, nie sposób zasadnie twierdzić, aby zawierało ono wymienione elementy, w tym zwłaszcza element w postaci wskazań co do dalszego postępowania, których konsekwencją miałoby być zdeterminowanie orzekania Sądu pierwszej instancji w kierunku i w sposób sugerowany i jednocześnie oczekiwany przez stronę skarżącą. W tym zwłaszcza w zakresie, w jakim miałoby się to wyrazić w konieczności określonego sposobu kontroli prawidłowości - w relacji do wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego, a to z uwagi na jego niedostatki odnoszące się do braku ustalenia okoliczności "zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych", a w konsekwencji w konieczności przeprowadzenia z tego właśnie punktu widzenia kontroli prawidłowości zastosowania przez organ przepisów art. 31 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także konieczności kontroli wykładni przepisów art. 31 (i art. 25) tej ustawy przy uwzględnieniu treści normatywnej w nich pominiętej w zakresie, w jakim wynika to z wyroku TK w sprawie K 13/11.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie sygn. akt II GSK 112/14, tego rodzaju ocena i wykładnia prawa, ani też wskazania co do dalszego postępowania w sprawie nie zostały wyrażone. Zawiera ono natomiast - co jasno, jednoznacznie i wyraźnie wynika z jego treści - rozbudowaną argumentacyjnie krytykę pierwotnego podejścia WSA w Warszawie odnośnie do oceny konsekwencji prawnych negatywnego (zakresowego) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2014 r. dla wyniku rozpoznawanej sprawy, które to konsekwencje WSA powiązał z koniecznością odmowy zastosowania przepisów art. 31 oraz 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy sąd konstytucyjny odroczył jednocześnie utratę ich mocy obowiązującej. Potwierdzeniem tego, w kontekście zarzutu "o jednostronnym, a przez to i niepełnym podejściu do omawianej kwestii" jest ten argument, którego doniosłość NSA podkreślił w wyroku w sprawie II GSK 2989/14 odwołując się w tym względzie do powołanego orzeczenia TK, a mianowicie, że "(...) istnieje potrzeba zmiany przepisów prawnych w tym zakresie i ta zmiana musi być poprzedzona szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo - korekcyjnej. Wynika z tego, że Trybunał miał świadomości złożoności badanej materii i w związku z tym uznał, że dla rozwiązania tych problemów konieczna jest interwencja ustawodawcy, poprzedzona wspomnianą analizą ekonomiczną."

Wymieniony argument, w kontekście krytycznej oceny pierwotnego podejścia WSA w Warszawie do oceny skutków prawnych wyroku TK w sprawie K 13/11, wyraził się w przedstawionym w rekapitulacji stanowiska NSA wniosku - poprzedzonym na wstępie poczynionym stwierdzeniem, że "(...) kwestią, (...) która wymaga (...) rozważenia w pierwszej kolejności jest kwestia dopuszczalności odstąpienia przez Sąd, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego." - że w sprawie rozważyć należało przede wszystkim to, "(...) czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo - korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 30/04), możliwe będzie jej stosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego."

Istota spornego w sprawie zagadnienia dotyczyła więc oceny dopuszczalności stosowania albo odstąpienia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, od zastosowania, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przepisów art. 25 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś grup zagadnień eksponowanych przez stronę skarżącą na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego oraz zarzutów z pkt 1 lit. a, b, c, d, g oraz z pkt 2 lit. a-d petitum skargi kasacyjnej. Przekonują o tym wnioski formułowane w oparciu o analizę uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II GSK 112/15, które nie potwierdzają aby w wymienionym wyroku Sąd ten formułował oceny prawne (w tym wykładnię prawa) oraz wskazania co do dalszego postępowania w obszarze sugerowanym przez stronę skarżącą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a. a w konsekwencji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wymienionych w pkt 1lit. a, c, d, g oraz z pkt 2 lit. a-d petitum skargi kasacyjnej.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do wskazanej spornej w sprawie kwestii ocenić należy jako prawidłowe. Niezależnie od argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle których za trafny uznać należało pogląd o braku podstaw do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie, jako wzorców kontroli legalności decyzji Ministra Finansów w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przepisów, art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podkreślenia wymaga, że ocena skutków prawnych wyroku TK z 4 marca 2014 r. dla wyniku rozpoznawanej sprawy, powinna uwzględniać, że wyrok ten jest wyrokiem zakresowym z klauzulą odroczenia. Istota wyroku zakresowego wyraża się w tym, że Trybunał stwierdza w nim zgodność lub niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym, czasowym) zakresie jego zastosowania. Atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności przypisywany jest więc tylko określonemu fragmentowi jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (normie prawnej dekodowanej z przepisu). Co przy tym istotne, wyrok zakresowy odnosić się może zarówno do treści normatywnej wyrażonej w przepisie prawnym, jak i do treści, która została w nim pominięta, co gdy chodzi o drugą z tych sytuacji, odnosi się do negatywnego zakresu kontrolowanego przepisu. Wyrok TK z 4 marca 2014 r. jest wyrokiem negatywnym zakresowym, zdeterminowanym treścią wniosku Sejmiku Województwa [A.] oraz zasadą powściągliwości sędziowskiej zobowiązującej do pozbawienia mocy obowiązującej przepisu tylko w tym zakresie jego zastosowania, w jakim jest niezgodny z konstytucją. Jak wynika z jego sentencji, za niezgodny ze standardem konstytucyjnym Trybunał uznał pominięcie w kontrolowanych przepisach, gdy chodzi o przedmiotowy zakres ich zastosowania, wymogu zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Odroczenie natomiast mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego na maksymalny, 18 miesięczny okres oznacza, że do momentu nadejścia wskazanego przez TK terminu, uznane za niezgodny z konstytucją przepisy zachowują moc obowiązującą przynależąc do systemu prawa, jakkolwiek tracą domniemanie swojej konstytucyjności, a uzasadnienia dalszego ich obowiązywania - jak podkreśla się w orzecznictwie samego sądu konstytucyjnego oraz w doktrynie prawa - poszukiwać należy w potrzebie zapewnienia ochrony określonych wartości i zasad oraz konieczności zapobieżenia skutkom powstania stanu prawnego jeszcze bardziej niekorespondującego ze standardem konstytucyjnym. Zastosowanie klauzuli odroczenia w wyroku w sprawie K 13/11, motywowane było - jak wynika z jego uzasadnienia - tzw. argumentem legislacyjnym. Mianowicie, w kontekście złożoności badanej materii - co zaakcentował również NSA w wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 112/15 - Trybunał podkreślił potrzebę podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych zmierzających do nowego, całościowego i systemowego ujęcia problematyki mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego. W tym też względzie, zwłaszcza zaś w kontekście stanowiska TK odnośnie do powinności stosowania zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przez wszystkich ich adresatów, za uzasadnione uznać należy również stanowisko, że intencją sądu konstytucyjnego, gdy chodzi o zastosowanie klauzuli odroczenia, było również odwołanie się do tzw. argumentu z luki prawnej, na co nie sposób nie zwrócić uwagi, między innymi w kontekście art. 33 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 3 powołanej ustawy - rok bazowy, w jej rozumieniu, to rok poprzedzający rok budżetowy.

Uwzględniając powyższe, a w tym także to, że wyrok w sprawie K 13/11 został wydany w trybie tzw. kontroli abstrakcyjnej - a mianowicie w rezultacie rozpatrzenia wniosku, nie zaś skargi konstytucyjnej, czy pytania prawnego sądu orzekającego w zawisłej przed nim sprawie, co również wydaje się być nie bez znaczenia dla oceny istnienia obowiązku uwzględnienia negatywnego wyroku TK (i prospektywnie ukształtowanego nim stanu prawnego), a w konsekwencji bezwarunkowej odmowy zastosowania zakwestionowanych przepisów, mimo odroczenia utraty ich mocy obowiązującej - trzeba podkreślić, że w sytuacji wymagającej odpowiedzi na pytanie o konsekwencje prawne wyroku Trybunału z klauzulą odroczenia dla wyniku podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, należy przede wszystkim uwzględniać przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych zakwestionowanym przepisem, powody dla których Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu oraz konsekwencje stosowania albo odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 84 - 86 oraz przywołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W świetle powyższego oraz kierując się wymienionymi dyrektywami, za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w odniesieniu do których TK stwierdził ich niezgodność z konstytucją z równoczesnym odroczeniem utraty ich mocy obowiązującej. Podkreślając znaczenie oraz istotę, tak jak określił to Trybunał Konstytucyjny, mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że jego przebudowa w kierunku odpowiadającym standardom konstytucyjnym wymaga podjęcia interwencji ustawodawczej. Zmiana stanu prawnego musi zostać poprzedzona szczegółową analizą kondycji wszystkich województw, w tym, w zakresie uwzględniającym ich (zmienne przecież) dochody oraz potrzeby wydatkowe, a w tym kontekście opracowaniem szczegółowych wskaźników oraz instrumentów (np. progów ograniczających), których stosowanie umożliwi identyfikowanie jednostek zobowiązanych do wpłat oraz określenie skali ich zobowiązań w relacji do własnych potrzeb w sposób gwarantujący zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych oraz w relacji do uzasadnionych oczekiwań i potrzeb jednostek będących beneficjentami tego systemu. Jest to materia złożona i skomplikowana. Zasadność tej oceny potwierdził Trybunał Konstytucyjny w powoływanym powyżej wyroku. Odwołując się do stanowiska przyjętego w sprawie K 30/04 TK podkreślił, że niewymienione w art. 167 ust. 2 konstytucji wpłaty korekcyjno - wyrównawcze, jako źródła dochodów niektórych samorządów, stanowią o wyjątkowości tej instytucji w systemie źródeł dochodów, co oczywiście nie oznacza, iż jej konstrukcja może odbiegać w sposób nieuzasadniony od standardów wyznaczonych przez art. 167 ust. 1 oraz 3 i 4 Konstytucji. Co ważne, zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, a proces wyposażania samorządów w dochody publiczne, to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. Funkcjonujące w jego ramach zasady i reguły stanowić zaś mają jeden, spójny i zbilansowany system. Brak odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadnia więc złożony charakter przedmiotu ich regulacji, który w celu jego konstytucyjnej optymalizacji wymaga nowych rozwiązań legislacyjnych, systemowo ujmujących zagadnienie mechanizmu korekcyjno - wyrównawczego. Ponadto w sytuacji, gdy stosowanie tego mechanizmu w praktycznym jego wymiarze oznacza źródło dochodów dla konkretnych beneficjentów tego systemu, to brak odmowy stosowania wymienionych powyżej przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadnić należy również istnieniem i ich uzasadnionego interesu. Ten aspekt omawianego zagadnienia - mimo istnienia z drugiej strony usprawiedliwionego oczekiwania zobowiązanego województwa, aby dokonywana przez nie wpłata uwzględniała pełną jego sytuację finansową, w tym zwłaszcza zachowanie istotnej części dochodów w relacji do potrzeb wydatkowych - nie jest bowiem również bez znaczenia. Rekapitulując stwierdzić należy więc, że podjęcie stosownych działań w omawianym zakresie stanowi domenę ustawodawcy, a przyjęcie tezy przeciwnej skutkowałoby ryzykiem zaistnienia stanu polegającego na zakłóceniu, czy też wręcz zniweczeniu istoty i celu funkcjonowania omawianego mechanizmu do czasu jego zmiany w kierunku korespondującym w pełnym jego zakresie z wymogami konstytucyjnymi, w zdecydowanie większym jeszcze stopniu, niż stan stanowiący konsekwencję orzeczenia TK w sprawie K 13/11.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Sąd pierwszej instancji zasadnie więc uznał, że nie ma dostatecznie usprawiedliwionych podstaw, aby odmówić zastosowania w sprawie przepisów art. 31 i art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

W konsekwencji, Sąd był zobowiązany do kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia wzorca normatywnego określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a w procesie wykładni tego przepisu - gdy uwzględnić argumenty przemawiające za brakiem podstaw do odmowy stosowania w sprawie przepisów uznanych przez TK w wyroku z 4 marca 2014 r. za niezgodne z konstytucją - nie był zobowiązany do uwzględniania treści normatywnej pominiętej w art. 31 tej ustawy, do którego art. 35 ust. 2 odsyła, a mianowicie tego, że jak wynika z powołanego wyroku sądu konstytucyjnego, nie uwzględnia on potrzeby gwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych.

W związku z tym, skoro zgodnie z art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29 - 31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, to zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że sytuacja opisana w hipotezie normy prawnej dekodowanej z wymienionego przepisu nie dawała podstaw do tego, aby zakresem kontroli prawidłowości jego zastosowania przez organ obejmować fakty, zjawiska, zdarzenia, czy też stany, które w sytuacji tej się nie mieszczą. W tym zwłaszcza zaś takie spośród tych faktów, zjawisk, zdarzeń, czy też stanów, które w relacji do treści rozstrzygnięcia określającego wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw miałyby świadczyć o braku uwzględnienia w nim wymogu zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a przez to o jego wadliwości.

Powyższe uzasadnia twierdzenie, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty adresowane wobec ustaleń faktycznych wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a mianowicie zarzuty z pkt 1 lit. a, c i d petitum skargi kasacyjnej. Ustalenia, które Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie wolne są bowiem od wad zarzucanych przez stronę skarżącą.

Za nieusprawiedliwione uznać należało również zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zarzuty te, nie dość, że nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą z uwagi na argumenty, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do braku podstaw do odmowy zastosowania w sprawie przepisów uznanych przez TK w wyroku w sprawie K 13/11 za niezgodne z konstytucją. Ponadto analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Sąd jedynie przywoływał, a nie wynika z niego natomiast, aby przepisy prawa, których błąd wykładni zarzuca strona skarżąca stanowiły przedmiot zabiegów interpretacyjnych tego Sądu, z których miałoby wynikać, że ich rezultat - przy odwołaniu się do konkretnych argumentów natury jurydycznej - wyraził się w wypracowaniu przez ten Sąd określonego poglądu prawnego, którego prawidłowość podważana jest w skardze kasacyjnej. Prowadzi to do wniosku, że strona skarżąca podjęła polemikę z poglądem (prawnym), którego Sąd pierwszej instancji nie wyraził.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jakkolwiek z powołanego przepisu ustawy procesowej wynika możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, to jednak należy mieć na uwadze, że ocena celowości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. powinna być dokonywana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy Ordynacja podatkowa), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym - już toczącym się - postępowaniu (art. 272 p.p.s.a.), a ponadto, że kontrola legalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Oznacza to, że zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności), zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. W sytuacji więc, gdy kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzji została wydana [...] marca 2014 r., a przepis art. 4 ustawy nowelizującej, jak wynika z art. 5 tej ustawy, uzyskał moc obowiązującą w dniu następnym po dniu jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw RP, to jest w dniu 14 listopada 2014 r., to nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że naruszył on art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawieszając postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie, z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane wnioskiem Sejmiku Województwa [A.]. Przedmiot zawartego w nim żądania nie dotyczy bowiem przepisu prawa, który stanowiąc materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, miałby stanowić również dla tego Sądu wzorzec kontroli jej legalności. Rezultat przeprowadzonej przez TK oceny konstytucyjności powołanego przepisu ustawy nowelizującej nie ma więc związku z rozpoznawaną sprawą, zaś jej rozstrzygnięcie nie zależy od wyniku postępowania przez sądem konstytucyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą. Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego a tym samym przyjął je za podstawę orzeczenia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej WSA zajął także jednoznaczne stanowisko co do potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał także zarzut z pkt 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej. W świetle art. 28 k.p.a. oraz art. 31 i 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także dotychczasowych ustaleń odnośnie do stosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowisko skarżącej o konieczności udziału w postępowaniu bliżej nieokreślonych beneficjentów mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego jest oczywiście niesłuszne.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w myśl art. 207 § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015, poz. 1804), mając na uwadze, że sytuację finansową Województwa [A.], które w postępowaniu kasacyjnym korzystało z prawa pomocy.