Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 454/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 61, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 ust. 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Z. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] , 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Finansów na rzecz Gminy Miasta S. kwotę 14 758 zł (słownie: czternaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia Gminie Miasto [...] (dalej: "gmina" lub "skarżąca") kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W piśmie z października 2014 r. poinformowano jednostki samorządu terytorialnego o wstępnie ustalonych kwotach dotacji celowych na podstawie rządowego projektu ustawy budżetowej na rok 2015 wskazując, iż kalkulacji kwot dotacji na realizację zadań z zakresu spraw obywatelskich dokonano zgodnie z ujednoliconymi w skali całego kraju wytycznymi Ministra Finansów. Natomiast w piśmie z listopada 2014 r. przedstawiono szczegółowe wytyczne dotyczące sposobu rozliczania dotacji celowej na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej wynikających z ustaw: o ewidencji ludności, o dowodach osobistych oraz Prawa o aktach stanu cywilnego. W związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2015 r. trzech ustaw regulujących zagadnienia z zakresu spraw obywatelskich minister w piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. poinformował o opracowanych przez MSW opisach czynności jakie należy zaliczyć do poszczególnych zadań oraz o modyfikacji katalogu zadań na okres przejściowy od 1 marca 2015 r do 31 grudnia 2015 r., w którym zmieniono wskaźniki czasochłonności części zadań, co wpłynęło na zmianę części kosztów jednostkowych działań. Powyższe informacje wraz z wytycznymi co do dalszego sposobu postępowania przekazano j.s.t. w piśmie z sierpnia 2015 r. prosząc o uwzględnienie ww. zmian oraz dokonanie szczegółowej analizy wykazu czynności i przesłanych już danych, a także ich sprawdzenie w raportach wygenerowanych przez MSW z systemu "Źródło".

Do końca 2015 r. Gminie Miasto [...] przekazano dotację w łącznej kwocie 4.202.147 zł na realizację ww. zadań. Gmina przedłożyła rozliczenie zbiorcze dotacji przyznanej w 2015 r. z zakresu zadania zleconego w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010 - sprawy obywatelskie - z planem dotacji na kwotę 4.202.147,00 zł i wykorzystaną dotacją w kwocie 4.171.913,06 zł oraz z wskazaną kwotą dotacji do zwrotu równą 30.233,94 zł. Skarżąca dokonała zwrotu przelewem z dnia [...] stycznia 2016 r.

Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. zawiadomiono j.s.t. o rozliczeniu dotacji w rozdziale 75011, przesyłając w załączeniu tabelę z kwotami dotacji rozliczonymi według algorytmu ustalonego przez Ministerstwo Finansów. Z zestawienia wynikało, że skarżąca powinna zwrócić do dnia 31 stycznia 2016 r. dotację w łącznej kwocie 163.809,49 zł, obejmującą kwoty 42.774,28 zł dotacji w rozdziale 75011 w ramach działania [16.1.1.1] oraz 121.035,21 zł dotacji w rozdziale 75011 w ramach działania [16.1.1.6]. Uwzględniając wcześniej wspomniany zwrot kwoty 30.233,94 zł, do zwrotu pozostawała nadal kwota 133.575,55 zł.

Gmina nie zwróciła powyższej kwoty, więc Wojewoda [...] (dalej: "wojewoda" lub "organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w tej sprawie. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wojewoda określił przypadającą do zwrotu przez gminę łączną kwotę 351.987,80 zł z tytułu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 roku w dziale 750 -Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom oraz określił termin naliczania odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonych począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowości, tj. od dnia wydania decyzji, do dnia zwrotu włącznie z tym dniem.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w toku postępowania zaistniała potrzeba przeprowadzenia dodatkowych weryfikacji wartości zadań wykonanych przez gminę w 2015 r. Na podstawie analizy danych przedstawionych przez skarżącą oraz danych z raportów z Systemu Rejestracji Państwowych (PESEL i Rejestrów Dowodów Osobistych) oraz rejestru BUSC wojewoda ustalił, że zgodnie z przyjętymi wytycznymi na zadania z zakresu spraw obywatelskich gmina wykorzystała środki w kwocie 3.819.925,26 zł. Różnica między przekazanymi zgodnie z planem środkami w wysokości 4.202.147,00 zł, a kwotą 3.819.925,26 zł należnej gminie dotacji za wykonane w 2015 roku zadania z zakresu spraw obywatelskich wyniosła zatem 382.221,74 zł. Po uwzględnieniu zwrotu kwoty 30.233,94 zł w dniu [...] stycznia 2016 r. wyniosła ostatecznie 351.987,80 zł, którą wojewoda uznał za dotację pobraną w nadmiernej wysokości. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), dalej: "u.f.p.", w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.".

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. gmina wniosła odwołanie od decyzje wojewody, które organ ten przesłał do ministra wyjaśniając dodatkowo, iż przeprowadzona w 2016 r. weryfikacja zadania ujawniła nieprawidłową liczbę czynności przyjętą do przyznania i rozliczenia dotacji za 2015 rok, a tym samym konieczność wystąpienia z żądaniem zwrotu dotacji w wysokości wyższej niż pierwotnie oszacowano.

Po rozpatrzeniu odwołania gminy minister, ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił decyzję wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej podstawy prawnej i wskazał, że podstawę prawną tej decyzji stanowią art. 169 ust. 6 w związku z ust. 1 pkt 1, ust. 4, ust. 5 pkt 1 u.f.p., a w pozostałej części utrzymał decyzję wojewody w mocy.

Minister nie podzielił stanowiska wojewody, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy gmina pobrała w nadmiernej wysokości część dotacji celowej udzielonej jej w roku 2015 w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z dotacją celową pobraną w nadmiernej wysokości, lecz z częścią dotacji celowej wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Organ zaznaczył, że sporna dotacja celowa została przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Nie określono jednoznacznie jedynie liczby poszczególnych zadań. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2015. W ocenie ministra nie można zatem stwierdzić, że na każde z zadań gmina otrzymała z budżetu państwa dotację w kwocie wyższej niż wynikało z przyjętego algorytmu i wyższej niż niezbędna na finansowanie poszczególnych zadań. Organ uważa że po dokonaniu rozliczenia dotacji środki, które pozostały, skarżąca obowiązana była zwrócić do budżetu państwa, jednak nie jako część dotacji pobraną w nadmiernej wysokości, lecz jako dotację niewykorzystaną. W sprawie nie zaistniała bowiem nadwyżka jaka towarzyszy dotacji pobranej w nadmiernej wysokości występującej co do zasady wówczas, gdy zadanie zostaje wykonane w takim zakresie jak zaplanowano, a pozostaną pewne środki przyznane dotacją, lecz brak wykonania części zadań przewidywanych do realizacji, na które przyznano dotację. Jako dotację niewykorzystaną gmina zwróciła do budżetu państwa jedynie kwotę 30.233,94 zł, a powinna zwrócić dodatkowo określoną w decyzji wojewody kwotę 351.987,80 zł także jako dotację niewykorzystaną.

Dalej organ II instancji podał, że zgodnie z wyjaśnieniem gminy, przypadająca do zwrotu do budżetu państwa kwota 351.987,80 zł została w całości wydatkowana na realizację zadań bieżących, co minister uznał za niedopuszczane. Gmina nie była uprawniona do wykorzystania środków w sposób inny niż określony przez podmiot dotujący oraz do wykorzystania w roku 2015 środków, które w świetle ustawy o finansach publicznych powinny być odprowadzone do budżetu państwa jako niewykorzystane. W przypadku realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych, jednostka samorządu terytorialnego jest jedynie w dyspozycji powierzonych jej środków. Nie może w sposób dowolny nimi dysponować, w tym przeznaczać część dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa na inne zadania w celu podwyższenia określonej przez dysponenta dotacji kwoty poszczególnych jednostkowych zadań, na wynagrodzenia, na pokrycie kosztów zatrudnienia pracowników realizujących zadania zlecone z zakresu spraw obywatelskich, etc. Przeznaczenie w roku 2015 przez skarżącą części dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa zgodnie z art. 168 ust. 6 u.f.p. na inne, choćby nawet tożsame rodzajowo zadania (podwyższenie określonej jednostkowo wartości), nigdy nie może być traktowane jako działanie zgodne z zasadami określonymi przez podmiot dotujący przyznający dotację na każde z zadań, a zatem zgodne z przeznaczeniem dotacji.

Zdaniem ministra w stanie faktycznym sprawy, szczegółowe rozliczanie przekazywanych kwot dotacji powinno być dokonywane w oparciu o ustalony koszt zadania i liczbę faktycznie zrealizowanych zadań, zgodnie z przyjętymi zasadami (algorytmem), w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie wydatków z finansowanym zadaniem. Co do zasady dotacje celowe są przekazywane na zadania, nie zaś na finasowanie poszczególnych kosztów, w tym wynagrodzeń skalkulowanych w oparciu o liczbę etatów, czy na pokrycie kosztów zatrudnienia pracowników. W przypadku pracowników realizujących zarówno zadania własne jednostek, jak i zadania zlecone, jednostki samorządu terytorialnego powinny partycypować w kosztach utrzymania takiego pracownika proporcjonalnie do nakładu pracy.

Minister podkreślił, że w przypadku przekazywania j.s.t. środków na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami dysponenci części budżetowych mogą określać im wytyczne co do sposobu wykonania zadań. W realizacji zadań zleconych zasadą jest dążenie do jednolitego sposobu ich wykonywania i osiągania podobnej efektywności, co można zapewnić poprzez określanie wytycznych przez jeden organ. Nie można zgodzić się z tezą, że możliwe jest całkowite pominięcie przez jednostki wytycznych. Oznaczałoby to de facto, że gminy mają dowolność w wydatkowaniu środków z budżetu państwa przeznaczonych na realizację wskazanych zadań, a organ centralny nie może określić zasad i procedury ich redystrybucji. W ocenie organu odwoławczego gmina natomiast przekazane wytyczne pominęła, a akceptacja takiej sytuacji stanowiłaby niewątpliwie naruszenie także zasady równego traktowania podmiotów. Byłoby to niesprawiedliwe wobec tych podmiotów, które zastosowały się do określonych zasad finansowania zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego. Ujednolicenie zasad finansowania i rozliczania zadań było konieczne. Uwzględnia ono zmiany przepisów wskazanych ustaw oraz porządkuje w kraju zasady kalkulacji kosztów przedmiotowych zadań, które były niejednolite.

Organ II instancji podał również, że w niniejszej sprawie podstawowe kryterium przyznanej dotacji i jej rozliczenia stanowiła mediana stawki roboczogodziny, czasochłonność zadania oraz liczba faktycznie wykonanych zadań ujętych w opracowanym katalogu. Gmina zobowiązana była do wykazania liczby zadań jednostkowych, jakie wykonała i rozliczenia dotacji zgodnie z przedstawionym jej algorytmem. Nie może więc mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej na podstawie art. 169 ust. 6 u.f.p. stanowisko gminy kwestionujące sposób przyznania dotacji na poszczególne zadania. Także przedstawione w odwołaniu wyjaśnienia w zakresie nieuwzględnienia w katalogu zadań przekazanych do realizacji określonych czynności, wprowadzania danych aktów stanu cywilnego do dwóch systemów (pomimo, że należało korzystać w pierwszej kolejności z aplikacji Źródło, natomiast alternatywną formę rejestracji danych stosować w sytuacjach wyjątkowych), zdaniem ministra, nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym sprawy. Poglądy skarżącej w tym zakresie nie upoważniają do przeznaczenia części dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa w trybie art. 168 ust. 6 u.f.p. w inny sposób niż określony przez dysponenta dotacji celowej.

Gmina zaskarżyła decyzję ministra z dnia [...] grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji wojewody z dnia [...] lipca 2016 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, iż część dotacji pobranej przez gminę w 2015 roku w dziale 750 - Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem,

2) art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 198, ze zm.) poprzez jego pominięcie przy rozliczaniu dotacji,

3) art. 167 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe rozliczenie dotacji i niezapewnienie skarżącej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających zadań z zakresu administracji rządowej.

Skarżąca zgadza się organami, że środki pochodzące z dotacji winny być wykorzystane jedynie w celu realizacji zadań objętych przedmiotową dotacją, i uważa, że tak też je wykorzystała. Podkreślił jednocześnie, że wytyczne, na które powołuje się organ II instancji dotyczą sposobu podziału środków pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, a nie sposobu wydatkowania przekazanych środków. Gmina całą przekazaną kwotę wydała na realizację zleconych zadań, przy czym całkowity koszt ich realizacji wyniósł 5.217.602 zł, natomiast kwota dotacji celowej 4.171.913 zł. Tym samym skarżąca zmuszona została do wydatkowania własnych środków w łącznej kwocie 1.045.689 zł.

Gmina zakwestionowała również stanowisko ministra, iż nie mogła przeznaczyć środków pochodzących z dotacji na pokrycie wynagrodzeń swoich pracowników, którzy wykonywali przedmiotowe zadania zlecone. Podniosła, że wykonanie zadań będących przedmiotem niniejszego postępowania wymaga zatrudnienia odpowiedniej ilości pracowników oraz przygotowania dla nich miejsc pracy w taki sposób, aby zadania te mogły być wykonane w sposób pełny i terminowy. Oczywistym jest, że ilość zatrudnionych do wykonywania tych zadań pracowników wprost uzależniona jest od zakresu (ilości) konkretnych czynności. Z kolei wysokość wynagrodzenia pracowników wynikać będzie z regulaminu wynagrodzeń indywidualnie przyjętego w każdej gminie. Nie sposób bowiem przyjąć, że pracownik tej samej gminy będzie wynagradzany w sposób odmienny od pozostałych tylko dlatego, że w zakresie jego obowiązków jest wykonywanie czynności z zakresu zadań zleconych, a nie zadań własnych gminy. Zatem Skarżąca wydatkował przekazane środki w sposób prawidłowy, tj. niezbędny dla należytego wykonania ustawowych obowiązków.

W ocenie gminy nie można też się zgodzić z tezą, że pominęła przekazane wytyczne. Wytyczne te stanowiły punkt wyjścia dla wojewodów do określenia wysokości przekazywanych środków dla poszczególnych gmin. Końcowe rozliczenie dotacji winno natomiast nastąpić w oparciu o rzeczywisty koszt wykonania przedmiotowych zadań. Jak sam bowiem wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji: "dotacje celowe są przekazywane na zadania". Nie ulega wątpliwości, że aby zadania te mogły zostać wykonane przez gminy, muszą one zatrudnić pracowników i wyposażyć ich miejsca pracy. Na same wynagrodzenia i pochodne od tych wynagrodzeń pracowników wykonujących przedmiotowe zadania zlecone skarżąca przeznaczyła w 2015 r. kwotę 4.611.908,57 zł. Do skargi załączyła obrazujące to zestawienia. Skarżąca podkreśliła, że żaden z organów nie kwestionował faktu wykonywania przez wskazane osoby czynności związanych z wykonywaniem zadań zleconych, wysokości związanych z tym kosztów pracodawcy, jak i dokonania wypłaty świadczeń.

W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie.

W trakcie rozprawy w dniu 6 grudnia 2017 r. pełnomocnik organu odwoławczego złożyła do akt odpis pisma Ministra Spraw Wewnętrznych z załącznikami z dnia [...] lipca 2015 r. ze szczegółowym opisem zdarzeń w ramach katalogu czynności ujednoliconych w kraju za okres od marca do końca roku 2015 z tytułu wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego czynności powierzonych z zakresu administracji rządowej. Oświadczyła przy tym, że nie ma takiej możliwości aby ten katalog nie został doręczony skarżącej.

Pełnomocnik ministra złożyła także pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. stanowiące załącznik do protokołu rozprawy, w którym podkreślono, że zaskarżona decyzja jest oparta na właściwej interpretacji spójnej systemowo z obowiązującymi przepisami oraz orzecznictwem. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają: zadaniowość finansowanych z budżetu państwa działań wynikających w przepisów odrębnych, różnorodny charakter zadań, różne kwoty konieczne na ich realizację oraz okoliczność, że chodzi o zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz odmiejscowienie zadań. Przyjęte zasady, uwzględniające obowiązujące przepisy, w tym związane ze zmianą regulacji, np. w zakresie odmiejscowienia wykonywania czynności przez gminy, spowodowały, że środki finansowe na realizację zleconego zadania otrzymuje ta gmina, która faktycznie wykonała zadanie (np. wydała dowód osobisty, decyzję etc). Liczba spraw przewidzianych do realizacji miała wpływ na kwotę przyznanej dotacji, a w kwocie przyznanej dotacji przewidziano większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano. Zdaniem ministra tylko stwierdzenie pełnej realizacji zadania przewidzianego do wykonania (uwzględnionego w kwocie dotacji) powinno być uznane za rozliczenie wydatkowanej kwoty. Przeprowadzone postępowanie wykazało jednak, że wojewoda przekazał gminie dotację uwzględniającą większą liczbę spraw niż faktycznie wykonano, a kwotę tę wykorzystano prawie w całości, gdyż do budżetu zwrócono jedynie 30.233,94 zł. Organ uważa, to za okoliczność ważną, ponieważ rozliczenie dotacji dotyczy środków faktycznie przekazanych. Przekazana cześć dotacji przeznaczona na zadania, których faktycznie nie zrealizowano, nie mogła być wykorzystana przez gminę. Wykorzystanie całej dotacji pomimo niewykonania części zadań ujętych w kwocie dotacji, według własnego uznania jednostki, nie znajduje uzasadnienia w obwiązującym stanie prawnym. Określone kwoty dotacji nie mogą być jednostronnie zmieniane przez podmiot wykonujący zadanie. Nie można także stosować innych zasad do przyznania dotacji i innych do jej rozliczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz.1066 j.t. ze zm. ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego czy w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Stwierdzenie to skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Finansów uchylającej decyzję Wojewody [...] w części określającej podstawę prawną i orzekającej, że podstawę tę stanowi art. 169 ust.6 w zw. z ust.1 pkt.1, ust.4, ust.5 pkt.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, a w pozostałej części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] orzekającej zwrot przez skarżącą dotacji w wysokości 351.987,80 zł z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia wydania decyzji przez organ I instancji, włączając ten dzień do biegu terminu odsetek. Zaskarżona decyzja określała zwrot ww. kwoty, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji celowej, udzielonej skarżącej na 2015r., w dziale 750 – Administracja publiczna, rozdziale 75011 – Urzędy wojewódzkie, § 2010 – Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizacje zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom.

Dotacja udzielona z budżetu państwa, wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami o czym stanowi przepis art. 169 ust.1 pkt.1, ust 4, ust.5 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r.

W przypadku braku dobrowolnego zwrotu dotacji, organ, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Przy tak sformułowanych wymogach prawnych wydanie decyzji, określającej kwotę dotacji przypadającej do zwrotu, wymaga prawidłowego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, a dalej wymaga jednoznacznego ustalenia zarówno okoliczności świadczących o wykorzystaniu dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem, jak i wykazania, która część dotacji i dlaczego została uznana za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Aby tego dokonać konieczne jest także uprzednie ustalenie warunków przyznania skarżącej dotacji celowej na realizację zadań z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do spraw obywatelskich ( ten zakres dotacji jest przedmiotem sporu), bowiem bez prawidłowego ustalenia tych kryteriów niemożliwa jest ocena, czy doszło do jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

Analizując akta administracyjne sprawy i analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, sąd doszedł do przekonania, że oba organy orzekające w sprawie nie spełniły ww. wymagań.

Przede wszystkim należy wskazać, że wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, w myśl art. 169 ust.6 u.f.p., musi być poprzedzone przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, z zachowaniem zasad przewidzianych ustawą z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017r. poz. 1257 j.t., dalej k.p.a.).

Przepisy ustawy o finansach publicznych odsyłają do stosowania procedury z zakresu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 60 pkt.1 w zw. z art. 67 ust.1 u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 61§ 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( art. 61 § 4). Związane jest to z zachowaniem zasady udziału strony w postępowania ( koniecznością wyjaśnienia z jej udziałem niektórych okoliczności sprawy) – art. 10 k.p.a. i zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej ( art.7 k.p.a.).

Wskazać też należy, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien nie tylko określić przedmiot tego postępowania ale i wskazać przepisy prawa materialnego, w oparciu, o które zamierza prowadzić postępowanie ( art. 61§ 4 w zw. z art. 9 k.p.a.). Wskazanie przedmiotu postępowania i stosownych przepisów ustawy (prawa materialnego) w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, jest niezbędne z uwagi na konieczność poinformowania o tym uczestnika ( uczestników) postępowania, a poza tym postępowanie administracyjne, nie może się toczyć wyłącznie w oparciu o przepisy postępowania.

Ponadto należy pamiętać, że zakres wskazanego postępowania, w zawiadomieniu o jego wszczęciu, definiuje granice orzekania organu w myśl art. 104 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2016r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne " celem wydania decyzji określającej kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki w związku z niedokonaniem zwrotu do dnia [...] stycznia 2016r. łącznej kwoty 133.575,55 zł (słownie : sto trzydzieści trzy tysiące pięćset siedemdziesiąt pięć złotych 55/100) z tytułu części dotacji udzielonej Gminie Miastu [...] w 2015 roku w dziale 750 -Administracja publiczna, rozdziale 75011 - Urzędy wojewódzkie, § 2010 - Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na realizację zadań bieżących z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych gminom".

W uzasadnienie postanowienia organ potwierdził, że postępowanie dotyczy wydania decyzji w trybie art.169 u.f.p. co do kwoty niezwróconej dobrowolnie przez skarżącą, w wysokości 133.575,55 zł, a pobranej w nadmiernej wysokości jako dotacja celowa. Ten sam zakres wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ( ze wskazaniem górnej kwoty podlegającej zwrotowi) organ powtórzył skarżącej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r., doręczonym [...] kwietnia 2016r., ( informującym o prawie do czynnego udziału w sprawie - art. 10 k.p.a.) i w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r. informującym o nowym terminie zakończenia postępowania – art. 36 k.p.a.

Natomiast decyzja organu I instancji, utrzymana w tym zakresie przez organ II instancji, określiła kwotę przypadająca do zwrotu w wysokości 351.987,80 zł, czyli w wielkości przekraczającej przedmiot postępowania wskazany w postanowieniu o jego wszczęciu.

Stanowi to naruszenie ww. przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy. Powyższe stwierdzenie stanowi samoistną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Niezależnie od tego sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych sprawy. Akta administracyjne nie zawierają pełnego materiału dowodowego, przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ uznał, że otrzymana przez skarżącą dotacja celowa na 2015r. w dziale 750, rozdziale 75011, § 2010, była przyznana na realizację różnorodnych zadań, a wartość każdego z nich precyzyjnie określono. Bowiem w celu ujednolicenia sposobu kalkulacji wysokości kosztów realizowanych zadań z zakresu spraw obywatelskich przyjęto przedstawiony przez Ministra Spraw Wewnętrznych katalog zadań wynikający z ustawy o ewidencji ludności, ustawy o dowodach osobistych oraz ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego, tj.:

1) medianę czasu realizacji zadań ustaloną jednolicie dla wszystkich gmin w Polsce, według załączonej do pisma tabeli;

2) medianę stawki roboczogodziny ze wszystkich województw - w roku 2015 ustaloną na kwotę 22,92 zł;

3) liczbę zdarzeń przedstawioną przez poszczególne gminy według danych za rok 2013.

W przyznaniu dotacji nie była jednoznacznie określona jedynie liczba poszczególnych zadań. Przyznając dotację kierowano się ustaloną kwotą przypadającą na jedną czynność (zadanie) oraz jedynie prognozą w zakresie liczby zadań przewidzianych do realizacji w roku 2015. Ponadto Gmina Miasto [...] została, zdaniem organu, poinformowana, że rozliczenie dotacji powinno nastąpić zgodnie z przekazanym algorytmem. Organ powołując się na opracowane zasady w zakresie przyznania i rozliczania dotacji, wskazał, że było to celowe i mieściło się w granicach prawa. Dało to możliwość realizacji funkcji kontrolnych. Gwarantuje przejrzystość dokonanych wydatków i ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji celowej przekazanej na realizację wskazanych zadań. Podział na jednostki samorządu terytorialnego został dokonany w oparciu o jednolite zasady. Miał na uwadze faktyczne nakłady niezbędne do realizacji danego zadania w myśl zasady wynikającej z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, tj.: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Dalej organ wskazał, że gmina zobowiązana była do wykazania liczby zadań jednostkowych, jakie wykonała i rozliczenia dotacji zgodnie z przedstawionym jej algorytmem. Stwierdził, że na podstawie analizy danych przedstawionych przez skarżącą oraz danych z raportów z systemu Rejestracji Państwowych (PESEL i Rejestrów Dowodów Osobistych ) oraz rejestru BUSC ustalono liczbę czynności gminy – szczegółowo wymienioną na stronie 3 i 4 zaskarżonej decyzji ( pkt.1 – 16), co dało wartość wykorzystanych środków, zgodnie z przyjętymi wytycznymi, w wysokości 3.819.925,26 zł. Do zwrotu pozostała kwota wskazana w decyzji organu I instancji. Jest to wielkość wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Dołączone do akt administracyjnych uchwały Wojewody [...] o przyznaniu lub zmianie w planie dotacji celowych i załączniki do nich określają jedynie ogólne kwoty przyznane poszczególnym gminom, w tym skarżącej, na działanie 16.1.1.1.W Personalizacja/wydawanie dowodów osobistych, na działanie 16.1.4.W Ewidencja oraz zmiany danych dotyczących ludności, na działanie 16.1.6.W Wydawanie decyzji i postanowień z zakresu rejestracji stanu cywilnego w I instancji. Pozostaje to w sprzeczności ze stwierdzeniem organu o precyzyjnym określeniu, przy przyznaniu dotacji celowej, różnorodności zadań oraz wartości każdego z nich.

Akta sprawy nie zawierają wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych, na które powołują się oba organy, i którym organy nadały charakter źródła prawa. Dołączone do akt sprawy pisma Wydziału Spraw Obywatelskich [...] Urzędu Wojewódzkiego z listopada 2014r z załącznikiem nr.1 i Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2015r. załączonym katalogiem zadań, nie stanowią tych wytycznych. Nie wskazują też, wbrew twierdzeniom organów, na szczegółowy opis czynności przypisanych do ogólnie sformułowanych zadań z zakresu spraw obywatelskich.

Według twierdzeń obu organów wymienione wytyczne miały określić zakres zadań zleconych gminie w odniesieniu do spraw obywatelskich oraz określić algorytm przyznawania i zwrotu dotacji celowej.

Nie negując prawa organu do zobiektywizowania kosztów realizacji zadań rządowych zleconych gminom, sąd wskazuje, że w przedmiotowej sprawie dotyczy to zadań zleconych ustawami. Oznacza to, że zakres czynności koniecznych do wykonania wynika z treści tych ustaw. Wszelkie wytyczne, możliwe do wydania, mogą mieć na celu jedynie prawidłowe wykonanie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym tych określających zakres czynności i tych dotyczących prawidłowego gospodarowania środkami publicznymi.

Wskazać bowiem należy, że według treści art. 166 ust.2 Konstytucji RP jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. Natomiast według art. 167 ust.2 Konstytucji dotacje celowe z budżetu państwa są jednym ze składników dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Przy czym, zgodnie z art. 49 ust.1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( dz. U z 2017r. poz. 1453 j.t., dalej d.j.s.t.), jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, a według ust. 3 - kwoty dotacji celowych, o których mowa w ust. 1, ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju.

Sąd nie neguje też faktu, iż mimo, że omawiane zadania zlecone mają charakter powszechnej realizacji określonych zadań przypisanych administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego,, co utrudnia określenie wydatku " podobnego rodzaju", to jednak są odrębne ustawy formułujące zobiektywizowane zasady kształtowania niektórych rodzajów wydatków z budżetu państwa ( dotyczy to wydatków m.in. na wynagrodzenia - ustawa z dnia 23 grudnia 1999r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw –Dz. U. z 2016r. poz. 966 j.t. ze zm.).

Zatem jeśli takie wytyczne były wydane to niewątpliwie powinny być dołączone do akt administracyjnych. Powinno być też wykazane kiedy gmina została o nich poinformowana.

Treść przywoływanych wytycznych jest też istotna co do ustalenia, czy obejmują one wszystkie czynności przewidziane w ustawach zlecających wykonywanie zadań administracji rządowej gminom.

W tym miejscu wskazać należy, że omawiane czynności zlecone z zakresu spraw obywatelskich wynikają z treści przepisów zawartych w ustawie z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr. 34 poz. 198 ze zm.) – art. 3 pkt.19 - do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania zlecone - określone w ustawie z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. Nr 36, poz. 180 ze zm.): w zakresie należącym do kierownika urzędu stanu cywilnego. Obecnie zastąpioną ustawą z dnia 28 listopada 2014r. Prawo o aktach stanu cywilnego ( Dz. U. z 2016r. poz. 2064 j.t. ze zm. – art. 6 ust.1 - rejestracja stanu cywilnego jest wykonywana przez gminy w urzędach stanu cywilnego jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej).

Kolejne zlecenie wynika z ustawy z 6 sierpnia 2010r. o dowodach osobistych ( Dz. U. z 2017r. poz. 1464 j.t. ze zm. – art. 8 ust.2 - wydawanie, wymiana i unieważnianie dowodów osobistych są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej). Trzecie zlecenie wynika z treści ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności ( Dz. U. 2017r. poz. 657 j.t. – art. 4 - organy gminy wykonują zadania określone w ustawie jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej).

Zatem zakres zadań wynika z treści przepisów.

Według zarzutów skarżącej w katalogu zadań monitorowanych przez MSW z zakresu ewidencji ludności w ogóle nie uwzględniono przy wydawaniu decyzji w sprawach meldunkowych, uczestnictwa w sprawach sądowych z wniosku gminy o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, kosztów dojazdu do lokali, w których wykonywana jest kontrola dyscypliny meldunkowej, kosztów wizji lokalnej, kosztów wywiadów środowiskowych. Również w katalogu zadań nie uwzględniono wykonywania zleceń korekt. Natomiast w przypadku zadań realizowanych przez Urząd Stanu Cywilnego katalog liczonych przez [...] Urząd Wojewódzki zadań w 2015 r. nie obejmował: sporządzania wzmianek dodatkowych w aktach stanu cywilnego - 4120 wzmianek, sporządzania przypisków w aktach stanu cywilnego - 9543 przypiski, migracja aktów do Rejestru Stanu Cywilnego - 17746 aktów, nie obejmował zadań związanych z postępowaniami w sprawie uznania orzeczeń zagranicznych - 58 postępowań oraz przygotowywania wniosków o nadanie medali za długoletnie pożycie małżeńskie 195 i przygotowania uroczystości wręczenia ww. medali. Skarżąca zarzucała również, że pracownicy USC do III kw. 2015 r. dane aktów stanu cywilnego wprowadzali do dwóch systemów w związku z wdrożeniem rządowego systemu informatycznego "Źródło", co powodowało dublowanie czynności, których nie uwzględniają statystyki MSWiA.

Sąd nie może skontrolować powyższych zarzutów ponieważ nie są one objęte ustaleniami faktycznymi organu. Wszelkie twierdzenia organu, ze szereg czynności jest przypisany do jednego zadania zleconego pozostają gołosłowne w warunkach tej sprawy.

Dodatkowo wskazać należy, że przedstawiony na rozprawie sądowej, przez pełnomocnika organu, szczegółowy opis czynności w katalogu zadań, według którego powinny być rozliczane zadania zlecone z zakresu spraw obywatelskich, stanowiący załącznik do pisma Ministra do pisma Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2015r., jest dokumentem przedstawianym po raz pierwszy w tej sprawie ( nie występował w aktach administracyjnych). Jest to dokument, który z uwagi na zakres regulacji, nie może być uznany jako uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. mające na celu wyjaśnienie istotnych wątpliwości.

Sprawa wymaga przeprowadzenia przez organy administracyjne czynności w sposób prawidłowy, określony przepisami art. 61, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wszystkie wymienione przepisy zostały naruszone przez organ w dotychczasowym, kontrolowanym przez sąd, postępowaniu administracyjnym. Naruszenie miało charakter istotny, mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania.

Jednocześnie sąd wskazuje, że z uwagi na naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia prawa materialnego, pozostawia się bez rozpatrzenia, jako przedwczesne.

Z tych względów, sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c i art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. W ramach przyznanych kosztów postępowania uwzględniono zwrot wpisu sądowego w wysokości 3520 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego, w wysokości 10.800 zł według treści § 14 ust.1 pkt.1 w zw. z § 2 pkt.7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.), zwrot wydatków pełnomocnika w postaci biletu lotniczego w wysokości 78 zł i wynagrodzenia za nocleg w hotelu w kwocie 360 zł wg. przedstawionych faktur. Nie zostały natomiast uwzględnione wydatki poniesione, w związku z przyjazdem na rozprawę sądową, nieumocowanego pracownika skarżącej gminy.