Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 554/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 46 § 1, § 3, § 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Gminy S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] 2019 r. nr [...] Minister Finansów stwierdził, że Gmina S. uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Ł. z [...] 2018 r. nr [...] Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z [...] 2018 r. nr [...] Wojewoda Ł. określił Gminie S. przypadającą do zwrotu kwotę 93 868 zł wraz z odsetkami stanowiącą część dotacji przekazanych z budżetu państwa w latach 2013-2015 i w roku 2017 na realizację zadania z zakresu pomocy społecznej przez Gminę (na bieżącą działalność ośrodków pomocy społecznej).

Decyzja Wojewody została doręczona Gminie na elektroniczną skrzynkę podawczą Gminy (na dwa adresy) [...] 2018 r.

Pismem z [...] 2018 r. Gmina złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody. Powyższe odwołanie zostało złożone w formie elektronicznej (odwołanie nie zostało podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym) a nadto oryginał odwołania (podpisany przez Wójta Gminy) nadano w Urzędzie Poczty Polskiej S.A. [...] 2018 r. Pismem z [...] 2018 r. Gmina wyjaśniła, że decyzja Wojewody została przesłana platformą ePUAP w piątek [...] 2018 r., a ponieważ [...] 2018 r. był dniem wolnym od pracy, decyzję tę odebrano [...] 2018 r. i opatrzono pieczęcią wpływu z tą datą. Odwołanie zostało wniesione [...] 2018 r. i zdaniem Gminy miało to miejsce w terminie ustawowym.

Postanowieniem z [...] 2019 r. Minister Finansów stwierdził uchybienie terminu przez Gminę do wniesienia odwołania z [...] 2018 r. od decyzji Wojewody z [...] 2018 r.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 Kpa, odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Przepis ten określa sposób liczenia terminu do wniesienia odwołania. W art. 129 § 2 Kpa nie ma odniesienia do innych okoliczności, w tym np. do zapoznania się z korespondencją. Potwierdza to m.in. art. 43 i art. 44 § 2 Kpa.

Minister stwierdził, że wbrew stanowisku przedstawionemu w odwołaniu, zaskarżona decyzja Wojewody została przekazana i doręczona Stronie [...] 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 129 § 2 Kpa, należy liczyć termin 14-dniowy do jego wniesienia. Zwrócił uwagę, że Gmina nie kwestionuje faktu, że decyzję Wojewody otrzymała (decyzja została skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego [...] 2018 r.), co potwierdza okoliczność złożenia od niej odwołania.

Podpisane przez przedstawiciela Gminy odwołanie od ww. decyzji Wojewody zostało wysłane za pośrednictwem Urzędu Poczty Polskiej S.A. [...] 2018 r. Zostało zatem podpisane i wniesione po upływie ustawowego terminu przewidzianego na skuteczne skorzystanie z ww. środka zaskarżenia.

Powoduje to, że w sprawie miało miejsce uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Termin określony w art. 129 § 2 Kpa jest terminem zawitym. Jego przekroczenie (nawet niewielkie), niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Minister wyjaśnił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 46 § 3 Kpa (analogicznie art. 46 §§ 1-7 Kpa). Przepis ten (różnicujący sposób odbioru zawiadomienia i właściwego pisma) nie ma zastosowania w sprawie doręczenia decyzji Wojewody wydanej w analizowanym przypadku. Nie dotyczy bowiem doręczeń pism stronom postępowania - podmiotom publicznym na elektroniczną skrzynkę podawczą, którą podmioty te mają obowiązek udostępnić i obsługiwać.

Zgodnie z art. 392 Kpa, w przypadku gdy strona lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się.

Minister podkreślił, że mając na uwadze art. 392 Kpa Wojewoda zobowiązany był zatem do doręczenia decyzji wydanej w sprawie na elektroniczna skrzynkę podawczą.

Jak wynika z art. 46 § 10 Kpa, doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w ustawie (o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i wydanego na jej podstawie rozporządzenia).

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, urzędowe poświadczenia odbioru - są to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające wymienione w nim elementy, które Minister przytoczył (wyszczególnione w pkt a-d dop. Sądu).

Minister stwierdził, że z ww. przepisu wynika, że w przypadku podmiotów publicznych fakt doręczenia ustawodawca wiąże z wprowadzeniem albo przeniesieniem dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego.

Minister omówił następnie przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180), w postaci § 6, 7 i wskazał, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Prezesa RM, dane elektroniczne przekazywane na elektroniczną skrzynkę podawczą są powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu (w tym przypadku z decyzją Wojewody), w przeciwieństwie do sytuacji, o której mowa w art. 46 § 3 Kpa. W przypadku wskazanym w art. 46 § 3-5 Kpa, doręczany dokument nie jest powiązany z danymi. Wymaga odrębnego pobrania pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej i podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób.

Tym samym poświadczenie przedłożenia jest zatem równoznaczne z potwierdzeniem doręczenia (decyzji) na elektroniczną skrzynkę podawczą. W urzędowym poświadczeniu przedłożenia dotyczącym przekazania decyzji Wojewody wskazano dzień [...] 2018 r. jako datę doręczenia decyzji Wojewody.

Od postanowienia Ministra Gmina S. złożyła skargę.

W skardze Gmina zarzuciła naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy t.j. art. 129 § 2 Kpa poprzez błędne uznanie, iż uchybiono terminowi do wniesienia odwołania i wniosła o uchylenie w całości postanowienia organu II instancji i zasądzenie od organu kosztów procesowych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła szeroką argumentację przedstawiającą jej stanowisko w sprawie. W szczególności wskazała, że wbrew stanowisku Ministra kwestionuje doręczenie jej decyzji Wojewody Ł. z [...] 2018r., potwierdzając fizyczne otrzymanie decyzji dnia [...] 2018r., przy czym nie nastąpiło ono w sposób przewidziany przez Kpa.

Wskazała, że powyższy spór wynika z odmiennych interpretacji dotyczących sposobu doręczania korespondencji za pomocą ePUAP organom administracji publicznej. W ocenie organu dokonywane jest ono w trybie przewidzianym w art. 11-13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. 2015 poz. 971 - dalej jako "rozporządzenie"). W ocenie Gminy powinno to nastąpić w trybie przewidzianym w art. 14-16 rozporządzenia. Spór sprowadza się więc do zagadnienia czy dla daty odbioru przez organ administracji publicznej, który był stroną postępowania administracyjnego decydująca jest data przedłożenia czy też doręczenia korespondencji.

Gmina stwierdziła, że jej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA tej kwestii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że rozstrzygając przedmiotową sprawę i podzielając stanowisko NSA, które zostało wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1638/17, z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 1649/17, z 27 kwietnia 2018r. sygn. akt II OZ 425/18, Sąd posłużył się zawartą w nich argumentacją uznając, że istota sprawy dotycząca doręczenia korespondencji elektronicznej podmiotowi stanowiącemu podmiot publiczny, który jest zarazem stroną w sprawie, jest zarówno w przedmiotowej sprawie jak i w ww. sprawach taka sama - mimo pewnej odmienności stanu faktycznego.

Rozważając zatem prawidłowość stanowiska organu w sprawie, należy wskazać, że zgodnie z art. 46 § 1 Kpa odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Z treści art. 46 § 3 Kpa wynika, że w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 Kpa w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji.

Zgodnie z art. 46 § 9 Kpa, warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3. Natomiast § 10 tego przepisu stanowi, że doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie.

W powyższych przepisach odesłanie do ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3 jest odesłaniem nieprawidłowym, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 Kpa nie nawiązuje do żadnej ustawy. Stanowi jedynie "o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". W poprzednim brzmieniu stanowił on o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne" i brzmienie takie zostało mu nadane przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 Kpa do obecnego brzmienia, nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i 10 Kpa, które odsyłają jedynie do "ustawy o jakiej mowa w § 4 pkt 3 Kpa", jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego zastosowania tych przepisów. Oznacza to, że art. 46 § 9 i 10 Kpa odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji.

Ustawa o informatyzacji określa zasady wymiany informacji drogą elektroniczną, w tym dokumentów, pomiędzy podmiotami publicznymi. Powyższa ustawa wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, ze zm.) określa zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:

a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,

b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,

c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,

d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.

Zdefiniowane wyżej urzędowe poświadczenie odbioru jest wspólnym określeniem dla urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. b) i urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD, do którego odnosi się art. 3 pkt 20 lit. c). Tego rodzaju poświadczenia zostały zdefiniowane w ww. rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Należy podkreślić, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, że osoba ta zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności.

Natomiast w § 14, 15 i 16 rozporządzenie reguluje sposób tworzenia poświadczenia doręczenia (UPD). Ten drugi proces przebiega inaczej, ponieważ doręczenie wymaga świadomego przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia).

Cytowane przepisy dotyczą więc dwóch kierunków komunikacji elektronicznej – od podmiotu publicznego do strony i od strony do podmiotu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 392 Kpa, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy informatyzacji, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Na podstawie tego przepisu korespondencja prowadzona w tej sprawie między organami odbywa się właśnie na zasadach wynikających z ustawy o informatyzacji.

Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie, która zakończyła się wydaniem decyzji z [...] 2018 r. określającej Gminie kwotę do zwrotu z tytułu pobranej dotacji celowej na zadania pomocy społecznej, Gmina niezależnie od tego, że jest podmiotem publicznym, jest również stroną w sprawie, a postępowanie w niej toczy się z zastosowaniem przepisów Kpa. Powoduje to, że z jednej strony jest ona podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, z drugiej zaś stroną postępowania, której przysługują określone środki prawne, i których wniesienie uzależnione jest od zachowania terminu. Termin ten liczony jest od daty doręczenia decyzji, przy czym Minister jest zdania, że w sprawie wystarczające jest urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP), a nie urzędowe potwierdzenie doręczenia (UPD).

W ocenie Sądu fakt, że Gmina jest zarazem stroną w sprawie powoduje, że właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia decyzji może być urzędowe potwierdzenie doręczenia, a nie jak w tej sprawie przyjęto urzędowe poświadczenie przedłożenia. Urzędowe poświadczenie przedłożenia potwierdza wyłącznie wpłynięcie pisma (dokumentu) na skrzynkę podawczą adresata będącego podmiotem publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji, przy założeniu, że jest to podmiot, który ma rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji określoną sprawę administracyjną zgodnie z żądaniem nadawcy pisma.

Natomiast w niniejszej sprawie gmina jest wprawdzie podmiotem publicznym, ale występuje jako strona w sprawie i potencjalny skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stąd też musi dojść do doręczenia dokumentu przesłanego drogą elektroniczną, a nie tylko jego przedłożenia w systemie teleinformatycznym podmiotu publicznego będącego jednocześnie stroną postępowania. Dopiero bowiem po potwierdzeniu odebrania dokumentu elektronicznego przez potwierdzenie poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym (§ 15 rozporządzenia) dokument ten udostępnia się adresatowi. Oznacza to, że za datę doręczenia dokumentu elektronicznego należało w tej sprawie uznać datę opatrzenia poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym, a w przypadku braku takiego poświadczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 46 § 5 i 6 Kpa.

W rozpoznawanej sprawie doręczenie decyzji w formie elektronicznej potwierdzone zostało wygenerowanym przez system poświadczeniem przedłożenia z dnia [...] 2018 r., natomiast brak jest w aktach sprawy poświadczenia doręczenia opatrzonego podpisem elektronicznym umożliwiającym identyfikację podpisującego w sposób przewidziany w art. 20a ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie miał możliwości oceny, czy skarga została wniesiona po terminie. Wskazana na dokumencie UPP data doręczenia jest wyłącznie datą doręczenia tego poświadczenia nadawcy, a więc datą (i godziną), w której Gmina S. otrzymała dokument UPP wygenerowany automatycznie przez system teleinformatyczny skarżącego. Nie jest to natomiast data doręczenia decyzji.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na tym etapie sprawy brak było podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając ponownie kwestię terminowości wniesionego odwołania Minister zobowiązany będzie ustalić, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia decyzji Wojewody ponieważ od tego momentu zaczyna biec termin do wniesienia odwołania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

.