Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1284/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Gminy Siedlec z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXX/156/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy Siedlec stwierdza nieważność § 1; § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 11, ust. 4, ust. 5, § 11; § 14 ust. 1 pkt 1-6, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 7; § 15 pkt 4, 5, 6 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2013 r. Rada Gminy Siedlec podjęła uchwalę XXX/156/2103 w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Siedlec.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Wolsztynie zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 a także § 116 i par 136 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. 2002 nr 100, poz. 908 ), polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej:

- w § 1 poprzez powtórzenie wskazanych w ustawie w § 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku zagadnień podlegających uregulowaniu w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy,

- w § 3 ust. 1 poprzez wskazanie kręgu podmiotów, które są adresatami obowiązków wprowadzonych regulaminem,

- w § 3 ust. 2 pkt 11 poprzez wprowadzenie obowiązku pryzmowania zgarniętego lodu i śniegu przy krawężniku, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów,

- w § 3 ust. 4, poprzez wprowadzenie zakazu składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczanych, a także wynoszenia ich do koszy publicznych i podrzucanie do pojemników stanowiących cudza własność,

- w § 3 ust. 5 poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości zobowiązania do zapewnienia przestrzegania postanowień regulaminu przez każda osobę, znajdującą się na terenie ich nieruchomości, podmioty gospodarcze mające siedzibę bądź miejsce prowadzenia działalności na terenie tych nieruchomości,

- w § 11 poprzez dopuszczenie prowadzenia przez właściciela nieruchomości kompostowania odpadów biodegradowalnych,

- w § § 14 ust. 1 pkt 1- 6, poprzez powtórzenie oraz modyfikację obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w § 14 ust. 2 i 4 poprzez przyznanie wójtowi kompetencji do nakazania opróżnienia zbiornika bezodpływowego, w przypadku podejrzenia nieszczelności oraz upoważnienia Zakładu Eksploatacji i Urządzeń Komunalnych , do podjęcia czynności kontrolnych w zakresie realizacji obowiązków nałożonych w § 13 ust. 1 pkt 1 do 3 ,

- w § 14 ust. 3 poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do niezwłocznego uszczelnienia zbiornika,

- w § 14 ust.6 poprzez zezwolenie na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi na terenie nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości,

- w § 14 ust. 7 poprzez wprowadzenie generalnego zakazu prowadzenia prac lakierniczo-blacharskich poza warsztatami samochodowymi,

- w § 15 pkt 4, 5, 6 poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzenia zwierząt na tereny obiektów użyteczności publicznej, placów zabaw dla dzieci, plaż, kąpielisk, placówek handlowych lub gastronomicznych.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 11,ust. 4, ust. 5, §. 11, par 14 ust. 1 pkt 1- 6, ust. 2, 3, 4,6, 7, § 15 pkt 4, 5, 6 regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż uznaje zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego na rozprawie faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej części uchwały należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ponadto godzi się zauważyć, że do dnia wydania niniejszego wyroku zaskarżona uchwała nie została jeszcze formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż uchylająca ją uchwała Nr XXX/255/2013 nie została dotychczas opublikowana w dzienniku urzędowym, a tym samym nie weszła jeszcze w życie (por. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej uchwały wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy ( vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBN ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszający prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący: § 1, § 11, § 14 ust. 1 pkt 1,2,3,4,5,6.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż § 1 uchwały stanowi powtórzenie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

Odnosząc się do § 11 regulaminu wskazać należy, iż regulacja zawarta w tym przepisie dopuszcza prowadzenie przez właściciela nieruchomości na terenie nieruchomości kompostowania odpadów biodegradowalnych. Jak słusznie zauważył skarżący kwestia ta została uregulowana w innym akcie. Co prawa Skarżący powołał się na regulacje zawartą nieobowiązującą w dniu uchwalania niniejszego regulaminu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.), to jednakże wskazać należy, iż również ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) w art. 30 dopuszcza odzysk odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Zatem § 11 regulaminu stanowi modyfikację ustawy o odpadach.

Za niedopuszczalne powtórzenie uznać również należy regulację § 14 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 regulaminu. Regulacja zawarta w § 14 ust. 1 pkt 1, 2, 3 regulaminu stanowi powtórzenie oraz modyfikację obowiązków wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, a regulacja zawarta w § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 stanowi powtórzenie art. 5 ust. 3b i art. 6 ust. 1 ustawy.

Natomiast za regulacje podjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej należy uznać postanowienia § 3 ust. 2 pkt 11, ust. 4, ust. 5, art. 14 ust. 2, 3, 4, 6, 7, § 15 pkt 4, 5, 6.

Odnosząc się do § 3 ust. 2 pkt 11 regulaminu wskazać należy, iż przepisy ustawy nie upoważniały Rady do nałożenia na właścicieli obowiązku gromadzenia zgarniętego lodu i śniegu przy krawężniku, w sposób nie powodujący zakłóceń ruchu pieszych i pojazdów. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stąd zgodzić należy się ze skarżącym, że obowiązek gromadzenia zgarniętego lodu i śniegu jak i określenie sposobu ich gromadzenia nie stanowi o zasadach odnoszących się do kwestii "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej.

Trafnie zauważył również skarżący, iż poza upoważnieniem ustawowym podjęta została regulacja § 3 ust. 4 zakazująca składowanie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, a także wynoszenia ich do koszy ulicznych i podrzucania do pojemników stanowiących cudzą własność. Poza upoważnieniem ustawowym Rada nałożyła w § 3 ust. 5 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewniania przestrzegania postanowień regulaminu przez każdą osobę znajdująca się na terenie ich nieruchomości. Obowiązek ten, z przekroczeniem delegacji ustawowej, Rada nałożyła również na podmioty gospodarcze mające siedzibę bądź miejsce prowadzenia działalności na terenie tych nieruchomości.

Z naruszeniem delegacji ustawowej nałożono na właścicieli również obowiązek niezwłocznego usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego (§ 14 ust. 3 regulaminu), upoważniono Wójta do nakazania opróżnienia zbiornika bezodpływowego na koszt właściciela nieruchomości, w razie podejrzenia jego nieszczelności (§ 14 ust. 2 regulaminu) oraz upoważniono Zakład Eksploatacji i Urządzeń Komunalnych Sp. zo.o. do podjęcia czynności kontrolnych (§ 14 ust. 4 regulaminu).

Delegacja ustawowa upoważniała Radę do uregulowania kwestii częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego natomiast nie upoważniała do nałożenia na właścicieli obowiązku niezwłocznego usunięcia nieszczelności czy też przyznania burmistrzowi wyżej omówionych uprawnień.

W § 14 ust. 7 regulaminu Rada z przekroczeniem delegacji ustawowej wprowadziła zakaz napraw blacharsko-lakierniczych poza warsztatami samochodowymi. Jak słusznie zauważył skarżący art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy upoważniał Radę do określenia zasad mycia i napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi na terenie własnej nieruchomości. Zatem obowiązkiem rady było określenie reguł, a nie wprowadzenie całkowitego zakazu. Sąd podziela również stanowisko skarżącego, że uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego.

Za przekraczająca delegację ustawową należy uznać również regulację zawartą w § 15 pkt 4, 5, 6 regulaminy, w którym określono zakaz wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, na tereny placów zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż i kąpielisk.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie powodował zanieczyszczenia tych miejsc.

Zatem nie mieści się w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność w części zaskarżonej uchwały, a mianowicie w zakresie § 1; § 3 ust. 1, ust. 2 pkt 11, ust. 4, ust. 5; § 11; § 14 ust. 1 pkt 1- 6, ust. 2, 3, 4, 6, 7; § 15 pkt 4, 5, 6 regulaminu.