Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 635/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. R. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 kwietnia 2020 r. o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z 29 października 1985r. nr [..] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego nr [..] z 23 września 1985 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych J. R. za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. M.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 21 marca 2018 r. J. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania dodatkowej nowej decyzji w przedmiocie zwrotu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Powyższe działanie miało doprowadzić do uzupełnienia lub skorygowania decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [..] z 23 września 1985 r., którą wygaszono stronie prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości i orzeczono o jej zwrocie na rzecz Skarbu Państwa.

Postanowieniem z 30 maja 2018 r. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w S. przy ulicy M.

Na powyższe postanowienie J. R. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Postanowieniem z 6 lipca 2018 r. Kolegium orzekło o uchyleniu postanowienia Prezydenta Miasta z 30 maja 2018 r. i przekazaniu sprawy od ponownego rozpatrzenia, celem ustalenia przedmiotu żądania strony.

Zawiadomieniem z 7 września 2018 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z 23 września 1985 r. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu opłat rocznych przysługujących J. R. za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ulicy M.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego z 10 czerwca 1983 r. oddano w użytkowanie wieczyste nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [..], położoną w [..] obrębie miasta S. przy ulicy M. na rzecz A. J.

Aktem notarialnym Rep "A" nr [..] z 29 lipca 1983 r. zawarto umowę dotyczącą ustanowienia użytkowania wieczystego powyższej działki pomiędzy Skarbem Państwa a A. J. Z treści ww. aktu notarialnego wynikało m. in., że ówczesny nabywca A.J. uiścił opłatę roczną za użytkowanie wieczyste za okres piętnastu lat, tj. w kwocie 1.680 zł. Ponadto, użytkownik wieczysty zobowiązał się rozpocząć budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego w terminie dwóch lat licząc od dnia zawarcia aktu notarialnego i budowę ukończyć w terminie czterech lat.

Na podstawie aktu notarialnego Rep. "A" nr [..] z 9 października 1984 r. A. J. zbył prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. R. Zgodnie z treścią ww. aktu notarialnego nabywca (J. R.) przejął do wykonania wszelkie zobowiązania wynikające wobec Skarbu Państwa z umowy użytkowania wieczystego.

Pismem z 13 sierpnia 1985 r. J. R.zwrócił się do Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego z prośbą o wyrażenie zgody na zbycie działki przy ulicy M.

Decyzją z 23 września 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego stwierdził wygaśnięcie umowy użytkowania wieczystego działki położonej w S. przy ulicy M. Decyzję uzasadniono tym, że do dnia wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie J. R. nie rozpoczął budowy domu, lecz zwrócił się z podaniem o wyrażenie zgody na zbycie tejże działki, na co zgody nie uzyskał.

Od powyższego rozstrzygnięcia J. R. wniósł odwołanie do ówczesnego Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego, który decyzją z 29 października 1985 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Składając wniosek o zmianę decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego skarżący wskazał, że w przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie zwraca się sumę opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego. Opłaty te podlegają waloryzacji. Maksymalna wysokość kwoty podlegającej zwrotowi nie może przekraczać wartości prawa użytkowania wieczystego określonej na dzień rozwiązania umowy.

Ponadto, zdaniem wnioskodawcy przywołane uregulowanie znajduje zastosowanie z uwagi na treść art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), dalej u.g.n..

Rozpatrując sprawę Prezydent Miasta decyzją z 27 września 2018 r. uznał zgłoszone żądanie za niezasadne, gdyż art. 240 ust. 1 u.g.n. zawiera dyspozycję, zgodnie z którą jeżeli jakiekolwiek obowiązujące przepisy prawa powołują się na uchylone przepisem art. 241 przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.) albo w sposób ogólny odsyłają do przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to należy w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, jak podano ma charakter porządkowy, zapobiegający sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostałyby przepisy, do których zastosowanie miałyby przepisy ustaw uchylonych zgodnie z art. 241 o gospodarce nieruchomościami.

Dalej Prezydent Miasta wskazał, że przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., poz. 99, Nr 22) nie obligowały Skarbu Państwa do zwrotu sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego w przypadku, gdy nabywca nieruchomości nie dotrzymał warunków umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Ponadto, w ocenie Prezydenta Miasta zwrot sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjny.

Decyzją z 14 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 27 września 2018 r.

Wobec wniesienia skargi przez J. R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 170/19 stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a..

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że prawidłowy jest tryb rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. bowiem wynika on treści pisma z 20 marca 2018 r..

Według art. 154 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracji, organem właściwym do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest organ administracji publicznej, który ją wydał. Stosownie do treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Będzie to zatem decyzja, od której nie wniesiono odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzja wydana po rozpatrzeniu odwołania, jak i decyzja utrzymana w mocy po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji organem, który wydał decyzję ostateczną, może być organ administracji publicznej I instancji, jeżeli strona nie wniosła skutecznie odwołania od takiej decyzji, lub organ odwoławczy, który wydał decyzję w wyniku odwołania (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2019).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowała się natomiast rozbieżność na tle właściwości organu do prowadzenia przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Kwestię powyższą rozstrzygnięto przyjmując, że w trybie art. 154 i 155 k.p.a. uchyleniu lub zmianie podlega decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, a właściwość w tym zakresie przysługuje wówczas organowi odwoławczemu (por. wyroki NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, i z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 129/14, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2015 r., I OW 66/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ I instancji będzie właściwy do rozpoznania sprawy we wskazanym trybie tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z 23 września 1985 r. Jak wskazuje jednak analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzja ta została przez skarżącego zakwestionowana odwołaniem uruchamiając administracyjny tok instancji, w którym organ wyższego stopnia, organ odwoławczy - wówczas Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego decyzją z 29 października 1985 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Niewątpliwym zatem jest, że to Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego wydał decyzję ostateczną i to z jej wydaniem należy wiązać określone skutki prawne w postaci możliwości ubiegania się przez skarżącego o zmianę rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania wieczystego w oczekiwanym przez niego kierunku.

W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę, w trybie art. 154 k.p.a., decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia użytkowania wieczystego nieruchomości, był organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, merytorycznie rozpoznając tą sprawę co do istoty, a nie organ I instancji wydający decyzję z 23 września 1985 r. Również przedmiotem zmiany nie mogła być w tej sytuacji decyzja organu I instancji tylko decyzja organu odwoławczego z dnia 29 października 1985 r. Utrzymanie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji oznacza, że w miejsce decyzji organu I instancji pojawia się decyzja organu II instancji (stanowiąca rozstrzygnięcie co do meritum sprawy) i wyłącznie ona może być przedmiotem wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji.

Uznał Sąd, że powyższe oznacza to, że Prezydent Miasta, który rozpoznał wniosek skarżącego o zmianę decyzji z 23 września 1985 r., nie był organem właściwym do rozpoznania tej sprawy w I instancji. Tym samym doszło do naruszenia art. 19 k.p.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a., co należało zakwalifikować jako wadę postępowania dającą podstawę do stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W toku ponownego rozpoznania wniosku skarżącego pismem z 11 marca 2020 r. kierowanym do Kolegium pełnomocnik strony podtrzymał wniosek dotyczący zwrotu opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego (poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości) domagając się rozpatrzenia sprawy, przekazanej przez Prezydenta Miasta zgodnie z ogólną właściwością (art. 17 pkt 1 k.p.a.).

Rozpoznając sprawę Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do zmiany decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z 29 października 1985 r. wydaną w przedmiocie wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego należącego do J. R., nieruchomości położonej w S. przy ul. M.

Skarżący w niniejszym postępowaniu domaga się ustalenia, na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przysługuje mu zwrot opłat rocznych za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego w związku z wygaśnięciem użytkowania wieczystego i w konsekwencji domaga się orzeczenia w decyzji administracyjnej obowiązku zwrotu przedmiotowych opłat zwaloryzowanych i w tym zakresie, zdaniem strony, organ winien uzupełnić decyzję o zwrot opłat rocznych. Twierdzi skarżący, że sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym z zastosowaniem przepisu art. 33 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Przepis ten uprawnia do żądania zwrotu opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego.

Kolegium uznało taką wykładnię za zbyt rozszerzającą aby można było uznać, że norma ta uprawniać może do zmiany decyzji (jej uzupełnienia) w trybie art. 154 k.p.a. Zaznaczyło Kolegium, że objęte wnioskiem decyzje organu I i II instancji o wygaszeniu prawa użytkowania wieczystego miały inną podstawę prawną – zostały wydane w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99). Nie przewidywano wówczas możliwości zwrotu opłaty za użytkowanie wieczyste.

Powyższe zdaniem Kolegium w pełni potwierdza brak podstaw do przyjęcia i oceny wystąpienia słusznego interesu strony w zmianie przedmiotowej decyzji, uwzględniając prawny aspekt żądania zwrotu należności objętej wnioskiem strony. Na dzień wydania decyzji z 23 września 1985 r. odebranie nieruchomości miało uzasadnioną podstawę prawną.

Nie sposób też mówić, aby wobec upływu znacznego okresu od wydania spornej decyzji w interesie społecznym było uwzględnienie przedmiotowego żądania.

W rozważanym przypadku mimo sygnalizowanej na wstępie zmiany przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami ustawodawca nie przewidział i nie regulował wstecznie podstaw do żądania zwrotu przedmiotowej należności. Tym samym za byt daleko idące organ uznał wnioskowanie, aby zasadnym było domaganie się zmiany przedmiotowej decyzji, z faktu wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami ww. przepisu art. 33a, który nakłada obowiązek zwrotu opłaty za użytkowanie wieczyste za okres niewykorzystany, w przypadku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego

Za bezprzedmiotowy, wobec poczynionych wyjaśnień uznano zarzut naruszenia art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości. W tym zakresie strona prezentuje stanowisko, że roszczenie nie ma cywilnoprawnego charakteru. Jednak twierdzenie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy dotyczącej odmowy zmiany ww. decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. w świetle uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego branego pod uwagę przy wydaniu objętych wnioskiem decyzji.

We wniesionej skardze J.R. zarzucił naruszenie:

art. 154 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu i zmiany decyzji i w konsekwencji odmowę zmiany decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 23 września 1985r.

naruszenie art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że zwrot sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają przyjęcie, że w przypadku skarżącego powinno nastąpić ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu zwrotu opłat rocznych za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ulicy M.

naruszenie art.33 ust. 1 oraz ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie tego, że suma opłat rocznych wniesionych z tytułu umowy użytkowania za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego podlega zwrotowi, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997r. znajduje zastosowanie do stanu faktycznego w niniejszej sprawie z uwagi na przepis art.240 ust. 1, który przewiduje jej odpowiednie zastosowanie, w przypadku jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawę obowiązującą w czasie kiedy doszło do wygaśnięcia umowy wieczystego użytkowania, czyli ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz nie uwzględnienie tego, że w niniejszej sprawie doszło do wygaśnięcia na rzecz skarżącego umowy wieczystego użytkowania co uzasadnia zwrot sumy opłat rocznych wniesionych przez niego z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego.

Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że ma mocy decyzji administracyjnej z 23 września 1985r., na podstawie art.29 ust.3, art.30 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985r. (Dz. U. Nr 22, poz.99 z 1985r.) oraz art.240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017.459 t.j.) stwierdzono wobec J. R. w punkcie 1 wygaśnięcie umowy wieczystego użytkowania działki budowlanej położonej w S. przy ulicy M./ Kw-[..]/, a w punkcie 2 odebrano mu działkę gruntu przeznaczoną pod zabudowę domem mieszkalnym jednorodzinnym położoną w S. przy ulicy M. oznaczonej na planie jako obręb [..], działka nr [..] o pow. 450m2.

Zgodnie z art. 33 ust.1 i ust.3a stawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018.121, dalej u.g.n.) użytkowanie wieczyste wygasa z upływem okresu ustalonego w umowie albo przez rozwiązanie umowy przed upływem tego okresu. W związku z tym, w razie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie zwraca się sumę opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego. Opłaty podlegają waloryzacji. Maksymalna wysokość kwoty podlegającej zwrotowi nie może przekraczać wartości prawa użytkowania wieczystego określonej na dzień rozwiązania umowy.

Powyższe uregulowanie (art.33 ust.3a u.g.n.) znajduje zastosowanie do opisanego powyżej stanu faktycznego z uwagi na treść art.240 ust. 1 u.g.n. zgodnie z którym, jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawy uchylone przepisem art. 241 albo odsyłają ogólnie do przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy cyt. ustawy.

Słusznie zatem skarżący domaga się ustalenia na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokości opłat rocznych za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego, jaka przysługuje mu w związku z wygaśnięciem użytkowania wieczystego i w konsekwencji o orzeczenie w decyzji administracyjnej obowiązku zwrotu przedmiotowych opłat zwaloryzowanych.

Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana co rok, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie (art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Mając na uwadze, że opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ustala się według stawki procentowej od ceny nieruchomości gruntowej (art. 72 ust. 1 u.g.n.), możliwość zmiany wysokości tej stawki ustalanej na poziomie 0,3%, 1%, 2% albo 3% ceny (art. 72 ust. 3 u.g.n.) również dotyczy danego roku. Stawka procentowa bezpośrednio bowiem przekłada się na wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 20 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1588/07 podkreślił pełnomocnik skarżącego, że roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za odebraną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże z woli ustawodawcy o tym roszczeniu orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i pod rządem obecnie obowiązującej ustawy z 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądy administracyjne nie oceniają natomiast rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości; nie rozpatrują również sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., wynika nadto, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi i wyeliminowanie kontrolowanego aktu administracji z obrotu prawnego następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W ocenie sądu, wbrew zarzutom wywiedzionej skargi, organ administracji rozstrzygając niniejszą sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował zarówno przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., jak i przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n.

W pierwszej kolejności podać należy, że decyzja z 29 października 1985 r., której zmiany domaga się skarżący została wydana na podstawie art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985r. (Dz. U. Nr 22, poz.99 z 1985r.) oraz art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2017.459 t.j.)

Pierwszy z przywołanych przepisów stanowił w dacie wydania decyzji (tj. 29 października 1985 r.), że:

1. Osoby fizyczne, które nabyły od Państwa działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1, powinny je zabudować w terminie 5 lat. Rozpoczęcie budowy, za które uważa się wykonanie ław fundamentowych, powinno nastąpić w ciągu 2 lat, a jej zakończenie, za które uważa się zawiadomienie o oddaniu domu lub budynku do użytku - w ciągu następnych 3 lat; terminy te biegną od dnia oddania gruntu w użytkowanie wieczyste.

2. Terminy wskazane w ust. 1 podlegają na wniosek użytkownika wieczystego przedłużeniu, jeżeli opóźnienie w rozpoczęciu lub zakończeniu budowy jest następstwem okoliczności niezależnych od użytkownika wieczystego.

3. Terminy określone w ustępach poprzedzających wiążą również następców prawnych osoby, o której mowa w ust. 1.

Natomiast przepis art. 30 ust. 2 brzmiał "terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o rozwiązaniu umowy i zarządzić odebranie gruntów stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego".

W oparciu o te przepisy została wydana decyzja, której zmiany domaga się skarżący i nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywały ani zwrotu opłat rocznych w sytuacji pozbawienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, ani ustalenia odszkodowania w takiej sytuacji.

Skarżący swój wniosek opiera na przepisie art. 240 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, że jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawy uchylone przepisem art. 241 albo odsyłają ogólnie do przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy niniejszej ustawy.

Przepis ten rozumieć należy w ten sposób, że zawiera on wskazania co do stosowania przepisów, które w swojej treści powołują się na ustawy uchylone przez komentowaną ustawę, a nie zostają znowelizowane wraz z wejściem w życie nowej ustawy. Przepisy te nie tracą mocy obowiązującej; przy ich stosowaniu należy uwzględniać unormowania komentowanej ustawy odpowiadające swoim zakresem przedmiotowi tego odesłania, przy czym ze względu na dokonane zmiany systemowe ustawodawca przewidział stosowanie "odpowiednie".

Natomiast nie dostrzega skarżący, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje w ogóle administracyjnego trybu dla rozwiązania stosunku użytkowania wieczystego działki gruntu wobec braku realizacji zabudowy, wynikającej z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wydaje się decyzji administracyjnych w sytuacji rozwiązywania użytkowania wieczystego i odbierania gruntu, a tym samym kwestia ewentualnego zwrotu sumy opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego pozostaje poza regulacjami administracyjnego prawa materialnego.

Zauważyć też należy, że żaden przepis z ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący sytuacji rozwiązania użytkowania wieczystego nie odwołuje się do uchylonej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym wadliwie wywodzi skarżący możliwość zastosowania w rozpoznawanej sprawie uzupełnienia decyzji z 1985 r. o rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu sumy opłat rocznych za niewykorzystany okres.

Niemożność zawarcia w decyzji z 1985 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu sumy opat rocznych powoduje, ze decyzja ta nie może zostać także zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. w ten sposób, aby dodać rozstrzygnięcie o tego typu zwrocie.

Zgodnie z art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".

Podstawową przesłanką jest przesłanka "nie nabycie prawa przez żadną ze stron". Decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. Gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to ciąży on tylko w zakresie wynikającym z decyzji. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ustanawia trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Po pierwsze musi to być decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie, decyzja ta musi być ostateczna, po trzecie, za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Przy czym wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, która wynika ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem a słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 k.p.a. należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6, zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06, LEX nr 427601). Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ przyjmuje ten sposób rozstrzygnięcia, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1196/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uwzględniając powyższe nie jest możliwa zmiana decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z 29 października 1985r. nr [..] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego nr [..] z 23 września 1985 r. stwierdzającej wygaśnięcie umowy wieczystego użytkowania oraz zarządzającej odebranie działki budowlanej położonej w S. przy ul. M. poprzez zawarcie w niej dodatkowego orzeczenia o zwrocie sumy opłat rocznych za niewykorzystany okres, bowiem decyzja taka byłaby niezgodna z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji z 29 października 1985 r.

Chybiony jest zarzut skargi o naruszeniu przez orzekający organ art. 154 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten został zastosowany prawidłowo. Natomiast nie mogły zostać w sprawie naruszone przepisy art. 33 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 240 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie znalazły one zastosowania w niniejszej sprawie, co sąd ocenia jako zgodne z prawem.

Z tych względów Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek o rozpoznanie w tym trybie zgłosił organ, a pozostałe strony w wyznaczonym terminie nie wniosły sprzeciwu.