Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 195/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1,  art. 13 pkt 2,  art.
journal: Dz.U. 2000 nr 62 poz 718
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant referent – stażysta Aleksandra Żurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ)[...] grudnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...] (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a pkt 4 i ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej: u.u.c.p.g.).

Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wyrażające we wprowadzeniu bez upoważnienia ustawowego w § 2 uchwały definicji "gospodarstwa domowego" oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej przez zróżnicowanie bez upoważnienia ustawowego, wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby osób w gospodarstwie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że materialną podstawą skarżonej uchwały jest przepis art. 6k u.u.c.p.g., który upoważnia i jednocześnie zobowiązuje organy uchwałodawcze gmin do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami oraz określenia stawki tej opłaty. Podniesiono, że w przepisie kompetencyjnym, jak również innych uregulowaniach ustawy, brak jest upoważnienia do formułowania przez lokalnego ustawodawcę definicji jakichkolwiek pojęć na użytek obliczania wysokości opłaty. Definicja gospodarstwa domowego została wprowadzona bez podstawy prawnej, co jednocześnie narusza przepis § 149 Rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Dodatkowo podniesiono, że wprowadzona definicja jest nieprecyzyjna. W ocenie Prokuratora uchwała w sposób wadliwy określa również stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ wybierając metodę ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, w sposób nieuprawniony uzależniono jej wysokość od liczebności tego gospodarstwa, różnicując stawki w zależności od tego czy gospodarstwo jest jednoosobowe, czy też w jego skład wchodzi więcej niż jedna osoba, pomimo że przepisy ustawy przewidują tylko jedną stawkę od gospodarstwa domowego i nie uprawniają do jej różnicowania. Skarżący przytaczając treść art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 2a podniósł, ze możliwość różnicowania stawki odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tylko tych o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie nie wiążą się zdaniem skarżącego z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Podniósł, ze jeżeli rada dokonała wyboru metody ustalania opłaty od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki (art. 6j ust. 1), a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy, która jest gospodarstwo domowe. Uregulowania zawarte w § 2 i 3 uchwały wydane zostały bez ustawowego upoważnienia, a więc bez podstawy prawnej i z tego powodu zdaniem skarżącego istotnie naruszają przepisy prawa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Ponieważ wyeliminowanie dwóch wskazanych jednostek redakcyjnych skarżonego aktu czyni bezprzedmiotowym jego funkcjonowanie w pozostałym zakresie dlatego stwierdzone nieprawidłowości winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

W piśmie procesowym z [...]czerwca 2020 r., sprostowanym na rozprawie w dniu [...]czerwca 2020 r. (protokół rozprawy k. 23 akt) Prokurator dodatkowo zarzucił, że w § 6 określono dwa terminy wejścia w życie przedmiotowej uchwały zatem skarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo a mianowicie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. 2017. 1523) oraz art. 2 i 94 Konstytucji RP i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018. 994).

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania w sprawie niniejszej jako bezprzedmiotowego. Wskazała, że skarga dotyczy uchwały, która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez utratę jej mocy prawnej, bowiem 10 stycznia 2020 r. Rada podjęła uchwałę [...], która uchylona została zaskarżona uchwała. Wobec powyższego ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego z powodu braku sprawy administracyjnej, która stanowiłaby przedmiot orzekania. Niezależnie od powyższego zarzuty skargi w ocenie Rady uznać należy za bezzasadne. Skoro bowiem ustawodawca udzielił delegacji ustawowej do tego aby rada gminy dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami i wybór jednej z tych metod skutkuje koniecznością posługiwania się definicją gospodarstwa domowego, to wobec braku takiej definicji w powołanej ustawie koniecznym było wprowadzenie do uchwały definicji tego pojęcia. W przeciwnym wypadku możliwe byłoby stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaznaczono, ze poza definicją gospodarstwa domowego zawartą w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w systemie prawnym funkcjonują inne definicje tego pojęcia np.: zawarta w ustawie z 2 grudnia 1999 r. o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2001 r. W konsekwencji brak stosownej regulacji powodowałyby wątpliwości interpretacyjne, a zaskarżona uchwała je eliminuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy).

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji.

W przedmiotowej sprawie spornym pozostaje wykładnia art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.u.c.p.g. Zdaniem Prokuratora wybór przez Radę Gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, a więc określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., uniemożliwia różnicowanie tej stawki w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.

Rada Gminy w § 1 ust. 1 zaskarżonego aktu uchwaliła metodę obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy, od gospodarstwa domowego. Ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 45 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 3 ust. 1), zaś wyższą stawkę 70 zł miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w przypadku, gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 3 ust. 2). W przypadku gospodarstwa jednoosobowego ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 20 zł miesięcznie od gospodarstwa domowego w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 3 ust. 3), zaś wyższą stawkę 40 zł miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego jednoosobowego w przypadku, gdy odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny (§ 3 ust. 4). W § 2 Rada wskazała, że pod pojęciem gospodarstwa domowego rozumieć należy osobę lub grupę osób wspólnie zajmujących nieruchomość, połączonych więzami ekonomicznymi lub osobistymi.

Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc Rada Gminy skorzystała z opcji ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u. u.c.p.g.), to nie miała możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Niezasadny jest więc pogląd, że rada gminy może różnicować stawkę opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Stanowisko takie w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16, publ. CBOSA i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, publ. Lex nr 2683323, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, publ CBOSA i w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, publ. Lex nr 2945453).

Za powyższym rozumieniem wskazanej regulacji przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust. 1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.

Możliwość różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g., ale w brzmieniu obowiązującym od 6 marca 2013 r., nadanym ustawą z 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Ww. ustawą ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednak ustawą z 28 listopada 2014 r., obowiązującą od

1 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. w taki sposób, że przepis ten otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Należy zauważyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 u.u.c.p.g. obowiązywał w jeszcze innym brzmieniu, zmienionym ustawą z 11 września 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1793), jednak zmiana ta nie wpłynęła na możliwość różnicowania stawki w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. O ile zatem w okresie do 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe z uwagi na cofnięcie upoważnienia dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, aniżeli wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że podjęcie przez Radę uchwały sankcjonującej możliwość różnicowania gospodarstw domowych ze względu na ich wielkość (liczebność) było sprzeczne z u.u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Ustalenie zaś metody określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa.

Sąd zgadza się również z zarzutem skargi, że Rada Gminy nie miała kompetencji do zdefiniowania w § 2 uchwały pojęcia "gospodarstwa domowego". Zgodnie bowiem z art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty. Zakres tego upoważnienia nie obejmuje uprawnienia rady do objaśniania znaczenia takich pojęć, które powinny być rozumiane w znaczeniu wynikającym z obowiązujących dotychczas regulacji prawnych, w myśl zasady jednolitości prawa, albo w braku takich unormowań - w rozumieniu potocznym (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lutego 2020 r., II SA/Ke 1008/19 i wyroki w nim wskazane: WSA w Bydgoszczy z 29 maja 2018 r., II SA/Bd 111/18; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17, publ. CBOSA). Warto również wskazać, że definicja "gospodarstwa domowego" zawarta została w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. 2013. 966) zgodnie, z którym "Przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby". Z treści tego przepisu nie wynika, by odnosił się on wyłącznie do tej ustawy, co ma miejsce w przypadku art. 2 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych definiującym pojęcie "gospodarstwa domowego", w rozumieniu ustawy, czy art. 2 pkt 2 ustawy o narodowym spisie powszechnym ludności i mieszkań w 2011 r. definiującym "gospodarstwo domowe" wyłącznie na użytek tej ustawy ("Ilekroć w ustawie jest mowa"). Natomiast do definicji gospodarstwa domowego z ustawy o dodatkach mieszkaniowych odsyła art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gmin i o zmianie kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. 2014. 150).

Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" miały jedynie charakter wtórny czy uboczny, wobec stwierdzenia, że zaskarżony przepis uchwały stanowił przekroczenie delegacji ustawowej (poprzez zdefiniowanie pojęcia użytego w uchwale) oraz wkroczenie w materię przynależną wyłącznie ustawodawcy (modyfikowanie definicji ustawowych). Z tych przyczyn twierdzenie organu, że wobec braku definicji gospodarstwa domowego zawartej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach koniecznym było wprowadzenie do uchwały tego pojęcia by wyeliminować wątpliwości interpretacyjne nie miało znaczenia w niniejszej sprawie, skoro ustawodawca nie upoważnił organu gminy (miasta) do tworzenia jakiejkolwiek definicji spornego pojęcia na użytek zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego nieprawidłowej promulgacji uchwały i oceny czy brzmienie § 6 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości stwierdzić należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).

Rada Gminy w § 6 zaskarżonego aktu postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]nie wcześniej niż od 1 stycznia 2019 r. Przedmiotową uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]15 grudnia 2018 r. pod pozycją 12603, co oznacza, że zgodnie z pierwszą częścią ww. przepisu weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 30 grudnia 2018 r. w myśl zasady, że przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia (art. 6 ust. 1 u.o.a.n.). Natomiast zgodnie z drugą częścią § 6 uchwała wchodzi w życie nie wcześniej niż od 1 stycznia 2019 r. Skoro zatem w § 6 uchwały zawarto dwie różne daty wejścia w życie uchwały, to przepis ten niewątpliwie nie wskazuje w sposób jednoznaczny daty wejścia w życie kwestionowanej uchwały, co jest istotnym naruszeniem prawa, w przedstawionym wyżej ujęciu. Tak określony termin promulgacji przez wskazanie dwukrotnej daty wejścia w życie uchwały narusza istotnie treść art. 2 Konstytucji RP, jak również art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Jednocześnie należy wskazać, że utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały, będąca następstwem podjęcia przez Radę Gminy w dniu [...] stycznia 2020 r. uchwały nr [...] z mocą obowiązującą od 1 lutego 2020 r., nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego legalności kontrolowanej uchwały. Utrata mocy obowiązującej poprzedniej uchwały nastąpiła bowiem z mocą ex nunc, tj. z mocą wejścia w życie nowej uchwały (1 luty 2020 r.). Natomiast stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności nie budzi w orzecznictwie wątpliwości (por. np. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).

Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia prawa Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.