Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1598/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.),, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem F. w B. 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymano w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002r. numer: [...] w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie I podpunkt 1 i 2, 2) w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2002r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2002r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2002r. stwierdzono nieważność:

1. zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem F. Spadkobierców L. A. w B. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej dawnym numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,2154 ha, na której zlokalizowane było to przedsiębiorstwo,

2. orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1963r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność państwa przedsiębiorstwa opisanego w pkt. 1.

Stwierdził nadto, że:

zarówno zarządzenie o których mowa w punkcie 1, jak i orzeczenie o którym mowa w punkcie 2 zostały wydane z naruszeniem prawa.

Badając sprawę ponownie organ ustalił, że F. w B. stanowiła własność A. L, a po jego śmierci tj. z dniem 26 lipca 1947r. przeszła na własność spadkobierców.

Do czasu wybuchu II wojny światowej przedmiotem działalności fabryki była produkcja [...]. W czasie okupacji niemieckiej działalność produkcyjną rozszerzono o wyrób [...] artystycznych i ozdobnych [...] ceramicznych.

Według spisu inwentarza w skład przedsiębiorstwa wchodziła zabudowana nieruchomość położona w B. przy ulicy [...] o powierzchni [...] m-. Na jej terenie znajdował się budynek przemysłowy, parterowy budynek mieszkalny, szopa drewniana i piwnica. Ekspozytura Rejonowa [...] Przemysłu L. w B., która użytkowała przedsiębiorstwo po ustanowieniu na nim przymusowego zarządu wystąpiła z wnioskiem do Powiatowej Rady Narodowej w B. o wyłączenie spod upaństwowienia budynku mieszkalnego wraz z częścią nieruchomości o powierzchni 1178 m- na której był on posadowiony.

Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1963r. stwierdził nieodpłatne nabycie przez Skarb Państwa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 97 ze zm.) nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ulicy [...] o powierzchni 2154 m- wraz ze znajdującymi się na jej terenie budynkami i majątkiem ruchomym przedsiębiorstwa.

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działka o powierzchni [...] m- została w 1951 roku przekazana we władanie "dotychczasowych właścicieli".

Na wyposażeniu fabryki znajdowały się piec [...], piec do tężenia [...], a także cały szereg maszyn i urządzeń składających się na park maszynowy przedsiębiorstwa. Na postawie zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] kwietnia 1951r. przedmiotowa fabryka została objęta przymusowym zarządem państwowym. Podstawą prawną tego zarządzenia były przepisy dekretu z dnia 16 grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21 poz.67). Zgodnie z przepisami tego dekretu przymusowy zarząd państwowy można było ustanawiać nad przedsiębiorstwami pozostającymi w bezruchu lub zagrożonymi bezruchem jeżeli ich uruchomienie lub utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] maja 1951r., oraz formularz zgłoszeniowy przedsiębiorstwa wskazują, że przedmiotowa fabryka w dacie objęcia jej przymusowym zarządem państwowym była nieczynna. Podjęcie decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu było jednak uzależnione od wykazania, iż wznowienie produkcji miałoby bezpośredni wpływ na zachowanie interesu Państwa.

Przesłankę interesu państwa należy ocenić z punktu widzenia potrzeb gospodarczych w okresie odbudowy państwa po zakończeniu II wojny światowej, jednakże w każdym przypadku przy uwzględnieniu możliwości produkcyjnych konkretnego przedsiębiorstwa.

W ocenie organu wielkość produkcji w omawianej fabryce nie dawała podstaw do uznania, że miał on podstawowe znaczenie dla gospodarki narodowej. Był to bowiem niewielki zakład produkujący [...] na wyposażeniu, którego znajdowały dwa piece. Nie bez znaczenia dla oceny interesu Państwa jest także zdolność zatrudnienia w przedsiębiorstwie w sytuacji objęcia go przymusowym zarządem państwowym, którą określono na 11 osób, oraz miesięczny obrót oszacowany na 18000 zł. przy założeniu że będzie ono samowystarczalne. Zdaniem organu w razie podjęcia produkcji przy zatrudnieniu 11 osób zdolność wytwórcza nie kwalifikowała tej fabryki do przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej.

Ilość wytworzonych produktów gotowych przy uwzględnieniu posiadanego parku maszynowego nie mogła w istotny sposób wpłynąć na dostępność tego rodzaju produktów w skali całego kraju, a nawet regionu. Był to bowiem niewielki zakład, którego całość produkcji przeznaczano dla zabezpieczenia potrzeb lokalnych.

Oczywistym następstwem powyższego jest to, że do mienia objętego w zarząd państwowy z rażącym naruszeniem prawa nie mogły być stosowane przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11 poz. 37).

Oznacza to, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] grudnia 1963r. w sprawie stwierdzenia przejęcia na własność państwa przedmiotowej fabryki zostało również wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Organ ocenił również skutki prawne jakie wywołały akty nacjonalizacyjne, których dotyczy decyzja. Oceny tej dokonano w kontekście treści art. 156 § 2 kpa przywołując niektóre z orzeczeń NSA, które dotyczyły problematyki stosowania przepisu art. 156 § 2 kpa.

Odwołując się do ich treści organ stwierdził m.in. że:

1. przez nieodwracalność skutków prawnych należy rozumieć sytuację w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony gdyż przestał istnieć przedmiot którego prawo to dotyczyło, lub podmiot któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa,

2. okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem oceny w ramach art. 156 § 2 kpa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, ż e decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne,

3. przedmiot rozważań w zakresie art. 156 § 2 kpa mogą stanowić skutki prawne wywołane tylko decyzję nacjonalizacyjną, a nie przez późniejsze zdarzenia które mogą być przedmiotem oceny w innym postępowaniu,

4. dokonane w trakcie postępowania administracyjnego czynności prawne w wyniku, których nastąpiło zbycie własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania nie wywołują nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych w sprawie nie są kwestionowane. Upaństwowieniem objęto zabudowaną budynkiem fabryki nieruchomości o powierzchni [...] m- oznaczoną w dawnej ewidencji gruntów nr [...] wraz z parkiem maszynowym należącym do przedsiębiorstwa. Działka ta w 1984r. została przyłączona do sąsiedniej nieruchomości o numerze [...] i oznaczona nowym numerem [...]. Następnie działka numer [...] uległa podziałowi na osiem działek o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Dawnej działce o numerze [...] odpowiadają obecnie tylko częściowo działki oznaczone aktualnie numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Te nieruchomości stały się nieodpłatnie z mocy prawa własnością Gminy B. (komunalizacja). Działka o numerze [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych będących współwłaścicielami budynku na niej posadowionego.

Działki o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...] pozostają aktualne w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, zaś działka Nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych z wyodrębnionym prawem własności poszczególnych mieszkań budynku na niej posadowionego.

Zdaniem organu powyższe okoliczności przemawiają za przyjęciem, że nieodwracalne skutki prawne w zakresie nieruchomości opisanych w decyzji z dnia [...] lipca 2002r. nie wystąpiły. Wystąpiły natomiast w odniesieniu do składników mienia ruchomego składającego się na park maszynowy przedsiębiorstwa.

Stanowisko takie wynika z faktu że:

1. wszelkie decyzje rozporządzające mieniem nieruchomym były skutkiem uprzednio wydanych deklaratoryjnych decyzji Wojewody (komunalizacja) potwierdzających fakt nieodpłatnego nabycia prawa własności tychże gruntów,

2. przedmiot rozważań w zakresie art. 156 § 2 kpa mogą stanowić jedynie skutki prawne wywołane przez decyzje nacjonalizacyjne, a nie późniejsze zdarzenia prawne np. komunalizację,

3. wszelkie nakłady poczynione na mieniu przedsiębiorstwa przez aktualnych użytkowników podlegają rozliczeniu pomiędzy stronami i mogą stanowić przedmiot roszczenia, nie powodują, jednak zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa,

4. to, że skutki określone w art. 156 § 2 kpa wystąpiły w odniesieniu do składników mienia ruchomego przedsiębiorstwa wynika z faktu, iż obecnie nie istnieje przedmiotowa fabryka jak i jej składniki mienia ruchomego (poprzedni stan zgodny z prawem nie może zostać przywrócony).

Skargę na decyzję Ministra Gospodarki wniosło Miasto B. domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu skargi wyrażono poglądy krańcowo odmienne od przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu. Podglądy te oraz stanowisko skarżącego zostały poparte orzecznictwem SN, NSA, oraz poglądami komentatorów. Wynika z nich zdaniem skarżącego, że przedmiotowe przedsiębiorstwo podpadało pod przepisy Dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. z dnia 28 grudnia 1918r.). Z punktu widzenia potrzeb gospodarczych w okresie powojennym i z uwagi na ogromne problemy z materiałami budowlanymi przejęcie tego przedsiębiorstwa przez państwo miało związek z jego interesem.

Poza tym w okresie obowiązywania decyzji kwestionowanych przez spadkobierców właściciela przedsiębiorstwa doszło do szeregu czynności cywilnoprawnych, które w ocenie skarżącego doprowadziły do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Chodzi tu w szczególności o to, że obecnie praktycznie wszystkie nieruchomości powstałe z dawnej działki Nr [...] i z części działki [...] są zagospodarowane m.in. pawilonami handlowymi i blokiem co oznacza, iż mają konkretnych właścicieli, których prawa ujawnione zostały w księgach wieczystych.

Owa nieodwracalność skutków prawnych wiąże się właśnie z czynnościami cywilno - prawnymi, które doprowadziły do przejścia prawa własności chronionego rękojmią wiary publicznej tychże ksiąg.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna jedynie częściowo.

Skarżący nie ma racji twierdząc, iż F. Spadkobierców A. L. było przedsiębiorstwem, którego puszczenie w ruch leżało w interesie Skarbu Państwa.

Pojęcie "leży w interesie Skarbu Państwa" w rozumieniu art. 1 pkt. 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21 z 1918 poz. 67) oznaczało iż rygorem ustanowionym w tym dekrecie mogły być objęte wyłącznie przedsiębiorstwa bez działania, których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Rozciąganie działania Dekretu na drobne zakłady przemysłowe o charakterze lokalnym jakie miało miejsce w okresie pierwszego dziesięciolecia PRL uznane być musi za naruszenie prawa, albowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 1998r. IV SA 2182/96 - LEX nr 45854).

Nie może być kwestionowane to że F. Spadkobierców A. L. w B. była drobnym zakładem przemysłowym produkującym [...] w którym znajdowały się zaledwie dwa piece w tym jeden [...]. Zdolność zatrudnienia określona na 11 osób, a co za tym zdolność wytwórcza tego zakładu w żaden sposób nie kwalifikowało go jako przedsiębiorstwa o istotnym znaczeniu dla gospodarki narodowej. Ilość wytworzonych produktów gotowych także przy uwzględnieniu istniejącego parku maszynowego oraz tzw. mocy przerobowych nie mogła wpłynąć na ich dostępność nie tylko w skali kraju, ale nawet regionu.

Wydaje się, iż całość produkcji tegoż przedsiębiorstwa mogła co najwyżej zabezpieczyć potrzeby lokalne. Puszczenie w ruch tego przedsiębiorstwa nie miało więc związku z interesem Skarbu Państwa w znaczeniu jakie określał przepis art. 1 pkt 3 Dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego. Jak już bowiem podkreślono wyżej przepisy tegoż Dekretu dotyczyły przedsiębiorstw mających znaczenie dla gospodarki narodowej, nie zaś dla potrzeb lokalnych co oznacza, że wykorzystywanie tych przepisów w stosunku do małych prowincjonalnych przedsiębiorstw i zakładów wychodziło poza cele dekretu i pozostawało w sprzeczności z treścią jego przepisów (por. także wyrok NSA z dnia 08.09.1999r. IV SA 2404/99 - LEX Nr 48633).

Konkludując należy stwierdzić, iż objęcie przedmiotowej fabryki zarządem państwowym odbyło się z naruszeniem prawa tj. art. 1 pkt 3 wspomnianego wyżej Dekretu.

Rozważenia wymaga jednak również kwestia oceny skutków prawnych jakie wywołały wymienione w decyzji z dnia [...] lipca 2002r. akty nacjonalizacyjne, przy czym ocena ta musi być dokonana w świetle wymogów jakie stawia art. 156 § 2 kpa.

Odnosząc się do tej materii należy podkreślić, iż trafne są rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odnoszą się do mienia ruchomego składającego się na park maszynowy przedmiotowego przedsiębiorstwa. Otóż zdaniem organu w odniesieniu do tego mienia skutki prawne określone w art. 156 § 2 kpa wystąpiły.

Wynika to z faktu, iż w chwili obecnej nie istnieje nie tylko owe przedsiębiorstwo, ale i wszystkie składniki będące jego mieniem ruchomym. Poprzedni stan zgodny z prawem nie może być więc przywrócony co oznacza iż mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

W kwestii pozostałego mienia tj. nieruchomości w postaci gruntu organ prezentuje pogląd, że nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły. Z kolei skarżący prezentuje stanowisko odmienne.

Jak już nadmieniono wcześniej każda ze stron uzasadnia swoje stanowisko powołując się na orzecznictwo SN i NSA, które akurat odpowiada prezentowanej koncepcji.

Zdaniem Sądu problem o którym mowa należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej, które odnoszą się do wykładni przepisu art. 156 § 2 kpa.

I tak:

1. jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (por. uchwała SN z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 OSNC 12/99 z poz. 211)

2. dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji ( por.m.in. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002r. ISA 1796/00 - LEX nr 81755).

3. z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności (por m.in. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995r. III ARN 8/95 OSNAP 1995 nr 18 poz. 283),

4. zasada ochrony praw osób, które nabyły prawa własności bądź użytkowania wieczystego w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 kpa, którą należy rozumieć również w ten sposób iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla podmiotu działającego w dobrej wierze (por. m.in. wyrok SN z dnia 5 października 1994r. III ARN 46/94 - OSNP 5/1995 poz.58),

5. niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność państwa w części, która obejmuje zbyte przez Skarb Państwa lub gminę lokale w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddanymi w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowymi częściami gruntu (argumentem a contrario z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998r. - ONSA 2/1998 poz.40),

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy podkreślić należy, iż obecnie dawnej działce nr [...] (na której znajdowało się sporne przedsiębiorstwo) i częściowo działce Nr [...] odpowiada aktualnie pięć działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...] i [...].

1. Działka Nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych będących współwłaścicielami budynku na niej posadowionego.

2. Działka o numerach [...], [...] i [...] pozostają w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w B.

3. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Pozostaje jednakże w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych, z wyodrębnionym prawem własności mieszkań znajdujących się w budynku tam wzniesionym.

Wszystkie podmioty określone w pkt 1,2 i 3 mają prawa ujawnione w księgach wieczystych. Prawa te zostały nabyte w dobrej wierze.

Część nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...] została zagospodarowana nie tylko budynkami mieszkalnymi, w których lokale stanowią własność osób fizycznych ale i dwoma pawilonami handlowymi stanowiącymi własność osoby prywatnej (jeden) i Spółdzielni Mieszkaniowej (drugi).

Wszystko to oznacza - zdaniem Sądu - że w stosunku do tych nieruchomości podjęto takie czynności o charakterze cywilnoprawnym, które doprowadziły do powstania nieodwracalnych skutków prawnych.

W tym miejscu trzeba podkreślić, iż Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę akceptuje stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 - OSNC 12/1992 poz. 211, w wyroku z dnia 5 października 1994r. III ARN 46/94 - OSNP 5/1995poz. 58, a także w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998r. OPS 6/97 - ONSA 2/1998 poz. 40)

Nie podziela natomiast poglądu reprezentowanego przez NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2001r. wydanego w sprawie IV SA 2722/98 na który to wyrok organ powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.10), oraz generalnie tej linii orzecznictwa (prezentowanej m.in. także w innych przywoływanych przez organ orzeczeniach).

Powyższe rozważania uzasadniały więc konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części w której utrzymała ona w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2002r. w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w jej punkcie I ppkt 1 i 2 (art. 145 § pkt 1 lit a ppsa) praz oddalenia skargi w części pozostałej (art. 151ppsa).