Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2753/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 85 ust. 3 i 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Teza: Zawarty w art. 31 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, jest terminem o charakterze instrukcyjnym skierowanym do przewodniczącego rady powiatu, którego uchybienie, polegające na przeprowadzeniu takiego głosowania na późniejszej sesji rady powiatu, nie rodzi skutku w postaci nieważności uchwały o odwołaniu starosty.

TEZY

Zawarty w art. 31 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, jest terminem o charakterze instrukcyjnym skierowanym do przewodniczącego rady powiatu, którego uchybienie, polegające na przeprowadzeniu takiego głosowania na późniejszej sesji rady powiatu, nie rodzi skutku w postaci nieważności uchwały o odwołaniu starosty.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Prokuratora Regionalnego w S. oraz Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2016 r. sygn. akt II SA/Go 504/16 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie odwołania Starosty i wyboru Zarządu Powiatu S. 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Prokuratora Regionalnego w S. oraz Wojewody [...] na rzecz Powiatu S. po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 1 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 504/16, rozpoznając skargę Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r., którym stwierdzono nieważność uchwał Rady Powiatu S. z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odwołania Starosty S. i Zarządu Powiatu S. oraz powołania Starosty S. i Zarządu Powiatu S., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu S. z [...] marca 2016 r., którymi odwołano P. Ł. z funkcji Starosty S. i wybrano nowy Zarząd Powiatu, w tym jako Starostę M. J. W ocenie Wojewody, uchwała w sprawie odwołania P. Ł. z funkcji Starosty S. została podjęta z naruszeniem art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż nie została podjęta na pierwszej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie starosty. W związku z tym organ nadzoru wskazał, że wniosek o odwołanie starosty został złożony w dniu 1 grudnia 2015 r. i następnie zwołano kilka sesji rady, mianowicie 5 stycznia 2016 r., 14 stycznia 2016 r., 27 stycznia 2016 r., 4 lutego 2016 r., 23 lutego 2016 r. i 14 marca 2016 r., na których z różnych powodów (brak kworum, zdjęcie z porządku obrad głosowania w sprawie odwołania starosty lub nie zamieszczenie takiego punktu w porządku obrad) wniosek o odwołanie starosty nie był głosowany. Wniosek ten został przegłosowany dopiero na sesji [...] marca 2016 r., co – w ocenie Wojewody – narusza art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w którym stanowi się, że głosowanie w sprawie odwołania starosty rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku.

W ocenie Wojewody [...], sprzeczność z prawem uchwały w sprawie odwołania z funkcji Starosty S. P. Ł. pociąga za sobą wadliwość będących tego konsekwencją uchwał o wyborze nowego Zarządu Powiatu, w tym o wyborze na stanowisko Starosty S. M. J.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda [...] rozważał jeszcze prawne skutki tego, że pismem z 16 marca 2016 r. część radnych, którzy zgłosili wniosek o odwołanie starosty, wniosek cofnęła. W tym zakresie Wojewoda jednak uznał, powołując się na wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 992/13, że cofnięcie wniosku o odwołanie starosty jest nieskuteczne.

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę przyjął, że termin określony w art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu przeprowadza głosowanie w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie jednego miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku, jest terminem procesowym adresowanym do rady powiatu jako organu i ma charakter instrukcyjny. Sąd pierwszej instancji przede wszystkim wskazał, że brak jest w przepisach prawa wyraźnej wzmianki o sankcji w przypadku niezastosowania się do obowiązku przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji rozważał także, czy naruszenie tego - jak przyjął - instrukcyjnego terminu może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu starosty. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że naruszenie terminu instrukcyjnego nie jest istotnym naruszeniem prawa w znaczeniu przyjętym w art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym.

Sąd pierwszej instancji ocenił również kwestię reprezentacji w rozpoznawanej sprawie Powiatu S., w szczególności to, czy Powiat powinien być reprezentowany przez odwołanego, czy przez nowo wybranego starostę. Oceny tej dokonał w kontekście art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd pierwszej instancji uznał, że ten przepis, przede wszystkim z tego powodu, że mogłoby to doprowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej, nie ma zastosowania w sprawach takich ja rozstrzygana. W konsekwencji uznał, że uprawnionym do reprezentacji Powiatu S. był M. J., co w sprawie miało miejsce.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji zostały wniesione dwie skargi kasacyjne - przez Prokuratora Regionalnego w [...], który przystąpił do sprawy, oraz przez Wojewodę [...].

Prokurator w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarty w tym przepisie wymóg przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji rady powiatu po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie starosty, określa jedynie termin o charakterze instrukcyjnym, którego niedochowanie przez radę nie pociąga za sobą żadnych skutków. W ocenie Prokuratora, analiza art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że celem ustawodawcy było stworzenie szeregu barier o charakterze formalnym, których zadaniem jest m.in. zapewnienie stabilności pracy starosty i niedopuszczenie do koniunkturalności przy rozpoznaniu wniosku o jego odwołanie.

Ponadto Prokurator zarzucił naruszenie art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że naruszenie procedury przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Zdaniem Prokuratora, ustawodawca celowo wprowadził obostrzenia w procesie złożenia i rozpoznania wniosku o odwołanie starosty, aby zagwarantować jego stabilną pracę. W konsekwencji uznać należy, że każde naruszenie ustanowionej w tym zakresie procedury niweczy zamierzenia ustawodawcy, czyli nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa.

We wnioskach skargi kasacyjnej Prokurator wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstaw dotyczących naruszenia przepisów postępowania zarzucił naruszenie:

- art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 2 i art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich niezastosowanie i nie odrzucenie skargi, mimo że została ona wniesiona przez podmiot nieuprawniony, przy czym - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - chodzi o to, że według Wojewody skarga została wniesiona przez Zarząd Powiatu S., a nie przez Powiat S.,

- art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niezastosowanie tych przepisów i nie odrzucenie skargi, mimo że została ona wniesiona z uchybieniem terminu, przy czym chodzi o to, że Wojewoda twierdzi, iż skarga Powiatu S. została wniesiona dopiero w dniu 7 lipca 2016 r., kiedy to zostało złożone pismo wyjaśniające, że skarżącym jest Powiat S., a nie jak wskazano w skardze Zarząd Powiatu S.,

- art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 i art. 49 § 1 i § 3 p.p.s.a. oraz § 33 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych polegające na tym, że uznano, iż skarżącym jest Powiat S., a nie Zarząd Powiatu S., przy czym twierdzono, że dokonane w sprawie sprostowanie skargi było niedopuszczalne,

- art. 34, art. 36 pkt 2, art. 37 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a. polegające na dopuszczeniu do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika Wojewody [...], doprowadzając przez to do nieważności postępowania z powodu wskazanego w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przy czym chodziło o to, że Wojewoda udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu T. D. do reprezentowania Wojewody w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu S., a nie w sprawie ze skargi Powiatu S.,

- art. 167 w zw. z art. 165 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił niezgodnych - zdaniem Wojewody - z prawem zarządzeń z 17 czerwca 2016 r., 13 lipca 2016 r. oraz 18 lipca 2016 r., które dotyczyły sprecyzowania oznaczenia w skardze skarżącego i uzupełnienia skargi o właściwe pełnomocnictwa,

- art. 148 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ramach podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego Wojewoda zarzucił naruszenie:

- art. 31 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin rozpoznania wniosku o odwołanie starosty z innych przyczyn niż nieudzielenie absolutorium jest terminem procesowym o charakterze instrukcyjnym i jego uchybienie przez radę powiatu nie pozbawia ten organ uprawnienia do rozpoznania wniosku o odwołanie starosty, przy czym według Wojewody termin ten ma charakter materialnoprawny i jego niedochowanie powoduje, że rozpoznanie wniosku o odwołanie starosty jest niedopuszczalne,

- art. 79 ust. 1 i 4 w zw. z art. 31 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała o odwołaniu starosty podjęta wskutek głosowania nad odwołaniem starosty z przyczyn innych niż nieudzielanie absolutorium z naruszeniem terminu do rozpoznania tego wniosku, przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie narusza istotnie prawa i w związku z tym nie może być uznana za sprzeczną z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przy czym w ocenie Wojewody z uwagi na prawny charakter tego terminu i cel jego ustanowienia, to jest m.in. zapobieganie dłuższej destabilizacji pracy zarządu powiatu, uchwała o odwołaniu starosty podjęta z naruszeniem terminu do rozpoznania wniosku o odwołanie starosty istotnie narusza prawo,

- art. 79 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niezaakceptowanie stanowiska Wojewody, że uchwała o odwołaniu Starosty S. P. Ł. oraz uchwały o powołaniu nowego Zarządu Powiatu S. z [...] marca 2016 r. są sprzeczne z prawem, mimo że w stanie faktycznym sprawy ciągłe odkładanie rozpoznania wniosku o odwołanie starosty miało na celu obejście zasady określonej w art. 31 ust. 3 in fine ustawy o samorządzie powiatowym i wynikało z tego, że bezwzględna większość radnych przewidywała, że nie zdoła uzyskać poparcia kwalifikowanej większości w celu odwołania starosty.

We wnioskach skargi kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto w każdym z tych przypadków wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] wniósł też o rozpoznanie, na podstawie art. 191 p.p.s.a., niezaskarżalnych zażaleniem zarządzeń z 17 czerwca 2016 r., 13 lipca 2016 r. i 18 lipca 2016 r.

Powiat S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Powiat S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargi kasacyjne zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skargi kasacyjne nie są zasadne.

Przed przystąpieniem do oceny podstaw kasacyjnych obu skarg kasacyjnych należy rozważyć zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Regionalnego w [...] zarzut formalny dotyczący tej skargi kasacyjnej, sprowadzający się do twierdzenia, że skarga ta nie odpowiada wymogom formalnym w takim stopniu, że powinna być odrzucona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest zasadny. W świetle obowiązującego od 1 września 2015 r. art. 177a p.p.s.a. jedyną przyczyną odrzucenia skargi kasacyjnej bez wzywania skarżącego kasacyjnie do usunięcia jej braków formalnych jest to, że nie zostały przytoczone podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej Prokuratora podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie zostały przytoczone. Pod kątem spełnienia innych wymogów formalnych ta skarga kasacyjna była badana przed Sądem pierwszej instancji, w wyniku czego jeszcze przed przekazaniem akt Sądowi drugiej instancji wezwano do jej uzupełnienia o wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie albo o oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, co zostało wykonane w terminie (pismo z 13 października 2016 r.). Brak więc podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...].

Przystępując do oceny podstaw kasacyjnych obu skarg kasacyjnych NSA w pierwszej kolejności odniesie się do podstaw kasacyjnych skargi kasacyjnej Wojewody [...], które sprowadzają się do twierdzenia, że skarga powinna być odrzucona.

Przede wszystkim zasadnicza część tych podstaw kasacyjnych opiera się na fakcie polegającym na tym, że w skardze jako skarżącego wskazano Zarząd Powiatu S., co na skutek inicjatywy Sądu pierwszej instancji, przejawiającej się wezwaniem pełnomocnika skarżącego do "sprecyzowania, jaki podmiot występuje w niniejszej sprawie jako strona skarżąca" (zarządzenie z 17 czerwca 2016 r.), zostało wyjaśnione w ten sposób, że w piśmie z 7 lipca 2016 r., złożonym w Sądzie pierwszej instancji tego samego dnia, podano, iż skarżącym jest Powiat S. reprezentowany przez Starostę M. J. W wyniku tego wezwano skarżącego do usunięcia braku formalnego skargi przez dołączenie pełnomocnictwa udzielonego przez uprawniony organ (zarządzenie z 13 lipca 2016 r.), co zostało wykonane w dniu 21 lipca 2016 przez złożenie pełnomocnictwa podpisanego przez Starostę M. J. Ponadto zarządzeniem z 18 lipca 2016 r. polecono poprawić wpisy w urządzeniach biurowych poprzez wpisanie jako skarżącego Powiat S.

W ocenie NSA, wskazane okoliczności nie stanowią podstawy do przyjęcia, że skarga została wniesiona przez Zarząd Powiatu, a nie przez Powiat S. Podjęte przez Sąd pierwszej instancji czynności były zgodne z prawem, gdyż zmierzały do wyjaśnienia, kto jest skarżącym. Sąd pierwszej instancji był uprawniony, a nawet zobowiązany wyjaśnić kwestię podmiotową wniesionej skargi, gdyż udział podmiotów publicznoprawnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach dotyczących rozstrzygnięć nadzorczych nie jest konsekwentnie unormowany przez samego ustawodawcę. Z art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) wynika, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest powiat, przy czym podstawą skargi musi być uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże już w następnym przepisie (art. 85 ust. 3a) stanowi się, że w pewnych okolicznościach, mianowicie wtedy, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady powiatu zostanie doręczone po upływie kadencji rady, uprawnionym do wniesieniu skargi nie jest powiat, ale rada powiatu. Dodatkowo z przepisu art. 80a ustawy o samorządzie powiatowym, regulującym termin rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, może wynikać, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnosi organ powiatu. Trudno w tej sytuacji, nawet w stosunku do stron reprezentowanych przez profesjonalnych pełnomocników, wyciągać surowe konsekwencje w postaci odrzucenia skargi w przypadku określenia w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze strony skarżącej przez użycie nazwy jednego z organów powiatu, mianowicie zarządu powiatu, a nie poprzez użycie nazwy jednostki samorządu terytorialnego, tym bardziej, że starosta jest jednocześnie przewodniczącym zarządu powiatu (art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym) oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 tej ustawy). Zauważyć też należy, że również Wojewoda początkowo akceptował legitymację Zarządu Powiatu S. do wniesienia skargi, gdyż ani w odpowiedzi na skargę, ani później w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie podniósł zarzutu braku legitymacji tak określonego skarżącego. Uczynił to dopiero w skardze kasacyjnej. Nie jest więc zasadna podstawa kasacyjna sprowadzająca się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 2 i art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Jak powiedziano, Sąd pierwszej instancji był uprawniony, a nawet zobowiązany wyjaśnić kwestię podmiotową wniesionej skargi. Skutkiem tego wyjaśnienia było prawidłowe przyjęcie, że skarżącym od samego początku był Powiat S. Oznacza to, że nie jest trafna podstawa kasacyjna, która opiera się na tezie, że Powiat S. był skarżącym dopiero od 7 lipca 2016 r., czyli od dnia, kiedy zostało złożone pismo wyjaśniające, iż ta jednostka samorządu terytorialnego jest skarżącym w sprawie. Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niezastosowanie tych przepisów i nie odrzucenie skargi, mimo że została ona wniesiona z uchybieniem terminu. Skarga została wniesiona przez Powiat S. już w dniu 10 maja 2016 r., a więc w terminie, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie doręczone zostało w dniu 25 kwietnia 2016 r.

Powyższe stwierdzenia uzasadniają także konstatację, że nie jest zasadna podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 1 i art. 49 § 1 i § 3 p.p.s.a. oraz § 33 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1177), polegającego na tym, że uznano, iż skarżącym jest Powiat S., a nie Zarząd Powiatu S. W ocenie NSA, czynności Sądu pierwszej instancji zmierzające do wyjaśnienia, kto jest w sprawie skarżącym, były dopuszczalne i nie oznaczały zmiany skarżącego. Tym samym nie jest też zasadna podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 167 w zw. z art. 165 p.p.s.a., polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zarządzeń z 17 czerwca 2016 r., 13 lipca 2016 r. oraz 18 lipca 2016 r.

W końcu nie jest zasada, związana z oznaczeniem skarżącego, podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 34, art. 36 pkt 2, art. 37 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a., polegającego na dopuszczeniu do udziału w sprawie nienależycie umocowanego pełnomocnika Wojewody [...], co miało w efekcie doprowadzić do nieważności postępowania z powodu wskazanego w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Faktem jest, że z uwagi na pierwotne oznaczenie w skardze skarżącego jako Zarząd Powiatu S. Wojewoda [...] udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu T. D. do reprezentowania go w sprawie ze skargi tego podmiotu, a nie Powiatu S. (pełnomocnictwo z 30 maja 2016 r.). Jednakże w pełnomocnictwie tym wskazano, że chodzi o skargę na ściśle określone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. Mając to na uwadze oraz wskazane już okoliczności związane z niekonsekwentnym uregulowaniem przez ustawodawcę kwestii legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie można uznać, że radca prawny T. D. nie był umocowany do reprezentowania Wojewody [...] w sprawie ze skargi Powiatu S. na wskazane w pełnomocnictwie z 30 maja 2016 r. rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym nie zachodzi nieważność postępowania oraz nie naruszono wskazanych w analizowanej podstawie kasacyjnej przepisów.

W tym miejscu NSA uważa za konieczne odnieść się do niewskazanej wprawdzie w żadnej ze skarg kasacyjnych, ale podniesionej przez Sąd pierwszej instancji kwestii, która zresztą jest badana w postępowaniu przed sądem administracyjnym drugiej instancji z urzędu (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), mianowicie właściwej reprezentacji skarżącego Powiatu S. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżący powinien być reprezentowany w rozpoznawanej sprawie przez Starostę M. J., gdyż w przeciwnym razie mogłoby dojść do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego sądowej ochrony w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego. Odwołany Starosta P. Ł. z oczywistych względów nie byłby zainteresowany wniesieniem przez Powiat S. skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, które jest dla niego korzystne. W związku z tym art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący o wstrzymaniu wykonania uchwały, w stosunku do której podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze, z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia, musi być wykładany w kontekście art. 165 § 2 Konstytucji RP, zapewniającego ochronę sądową samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze NSA stwierdza, że żadna z podstaw kasacyjnych, ani też okoliczności brane pod uwagę z urzędu, nie uzasadniają przyjęcia, że w sprawie występowała nieważność postępowania oraz że skarga była niedopuszczalna. W związku z tym pozostaje odniesienie się do podstaw kasacyjnych obu skarżących kasacyjnie, które dotyczą istoty sprawy, mianowicie wykładni i zastosowania art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym w zakresie, w jakim reguluje to, że głosowanie w sprawie odwołania starosty rada powiatu przeprowadza na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie.

Przede wszystkim zauważyć należy, że przepis ten nie jest jasny i oczywisty oraz że jego literalne odczytanie nie jest jednoznaczne, o czym świadczy także to, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w kwestii jego wykładni zajmował całkowicie odmienne stanowisko. W piśmie z 4 lutego 2016 r., zawierającym odpowiedź na wątpliwości Starosty S. w kwestii możliwości głosowania w sprawie odwołania starosty na sesji późniejszej niż bezpośrednio następna po sesji, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, wyrażono stanowisko, według którego "(w) ocenie organu nadzoru termin rozpoznania wniosku na najbliższej sesji po tej, na której złożono wniosek ma na celu przyśpieszenie i usprawnienie postępowania w sprawie wniosku, jego uchybienie jednak nie powoduje żadnych negatywnych skutków, poza wydłużeniem tego postępowania, w szczególności nie zwalnia rady z obowiązku rozpoznania wniosku. Powinność rozpoznania wniosku o odwołanie starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek nie oznacza więc zakazu procedowania nad wnioskiem na innej późniejszej sesji. Nierozpoznanie wniosku na najbliższej sesji po tej, na której złożono wniosek, nie czyni wniosku bezprzedmiotowym, a rada powiatu nadal ma obowiązek jego rozpoznania w głosowaniu.". Pismo to nie zostało wprawdzie podpisane osobiście przez Wojewodę [...], ale przez Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli, działającej z upoważnienia Wojewody.

Skoro wykładnia literalna nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć przepis, to należy poszukiwać jego znaczenia przy użyciu innych reguł wykładni. W związku z tym przede wszystkim należy zastanowić się nad funkcją ewentualnej normy, z której miałby wynikać bezwzględny nakaz, obwarowany sankcją swoistej prekluzji, przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono taki wniosek. Według skarżących kasacyjnie funkcją takiej normy miałoby być zapobieganie dłuższej destabilizacji pracy zarządu powiatu. W ocenie NSA, argument ten nie jest przekonujący, gdyż jak wynika z ostatniego zdania art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jedynie w przypadku przegłosowania wniosku o odwołanie starosty i nieuzyskania przez taki wniosek wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania. Ustawodawca takiego ograniczenia nie wprowadza w przypadku, gdy wniosek o odwołanie starosty nie zostanie poddany pod głosowanie na następnej sesji po tej, na której zgłoszono taki wniosek. Oznacza to, że uprawniona grupa radnych mogłaby wniosek o odwołanie starosty niezwłocznie ponowić i w związku z tym stan "destabilizacji pracy zarządu powiatu" trwałby nadal. W ocenie NSA, nie taka jest więc funkcja tej części art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Zdaniem NSA istotne jest, że ustawodawca wyraźnie w art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym dał wyraz temu, aby wniosek o odwołanie starosty nie był rozpatrywany pochopnie, bez właściwego jego rozważenia. Świadczy o tym przede wszystkim to, że nie może on być głosowany wcześniej niż po upływie jednego miesiąca od dnia jego zgłoszenia i nie na tej samej sesji, na której został zgłoszony. Ponadto wymagane jest zapoznanie się z opinią komisji rewizyjnej. W tym kontekście sformułowanie "na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie" ma służyć po pierwsze, wskazaniu, że głosowanie w sprawie odwołania starosty nie może odbyć się na tej samej sesji, na której taki wniosek został złożony, po drugie, zdyscyplinowaniu podmiotu odpowiedzialnego za organizację prac rady powiatu, aby wniosek ten został rozpoznany niezwłocznie po upływie jednego miesiąca od dnia jego zgłoszenia. W ocenie NSA, wskazane sformułowanie służy ochronie interesu tych radnych, którzy zgłosili wniosek o odwołanie starosty. Interesu, który polega na tym, że skoro grupa radnych zgłosiła wniosek o odwołanie starosty, to konieczne jest przeprowadzenie głosowania nad tym wnioskiem. Podmiotem zobowiązanym i uprawnionym do organizowania pracy rady, w tym do zwoływania sesji rady i ustalania ich porządku, jest przewodniczący rady powiatu (art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Zatem, to przewodniczący rady powiatu jest odpowiedzialny za doprowadzenie do tego, aby głosowanie w sprawie odwołania starosty zostało przeprowadzone nie wcześniej niż po upływie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku, ale nie później niż na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek. W związku z tym, w ocenie NSA, nie było zamiarem ustawodawcy ustanawiać sankcji z powodu niedochowania tego terminu w stosunku do grupy radnych, którzy zgłosili wniosek o odwołanie starosty. Nie można bowiem sankcji z powodu uchybienia terminu nakładać na podmiot, który nie jest zobowiązany do jego zachowania. Świadczy o tym też to, że ustawodawca wyraźnie takiej sankcji nie ustanowił w żadnym z przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, mimo że w art. 31 ust. 3 zdanie ostatnie tej ustawy ustanowił sankcję, która dotyka grupę radnych składających wniosek o odwołanie starosty, w przypadku, gdy wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów.

Faktem jest, że w rozpoznawanej sprawie, jak wskazują jej niekwestionowane okoliczności, po upływie jednego miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku o odwołanie starosty, została zwołana sesja rady powiatu, której porządek obrad przewidywał przeprowadzenie głosowania w sprawie odwołania starosty, i mimo tego takie głosowanie nie zostało przeprowadzone. Wynikało to jednak z tego, że w rozpoznawanej sprawie układ sił politycznych w radzie powiatu rozkładał się w taki sposób, że grupa radnych, którzy zgłosili wniosek o odwołanie starosty, mogła zmieniać – na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym – ustalony przez przewodniczącego rady porządek obrad oraz mogła doprowadzić do braku kworum. Wykładnia przepisu prawa ma jednak charakter ogólny i abstrakcyjny i w związku z tym musi abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie NSA, przyjęcie wykładni, którą proponują skarżący kasacyjnie, może powodować to, że w radach powiatu o innym układzie sił politycznych niż w rozpoznawanej sprawie zostanie nadmiernie ograniczone prawo radnych do złożenia i poddania pod głosowanie wniosku o odwołanie starosty. Ograniczenie to będzie polegało na tym, że głosowanie w sprawie ich wniosku o odwołanie starosty będzie musiało być przeprowadzone w ściśle oznaczonym okresie (nie wcześniej niż jeden miesiąc od dnia złożenia wniosku i nie później niż na następnej sesji, na której został złożony), na co radni składający wniosek, jako podmiot, do którego nie należy organizowanie prac rady powiatu, nie będą mieli decydującego wpływu.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że zawarty w art. 31 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie powiatowym obowiązek przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania starosty na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, jest terminem o charakterze instrukcyjnym skierowanym do przewodniczącego rady powiatu, którego uchybienie, polegające na przeprowadzeniu takiego głosowania na późniejszej sesji rady powiatu, nie rodzi skutku w postaci nieważności uchwały o odwołaniu starosty. W tym stanie rzeczy podstawy skarg kasacyjnych Prokuratora Regionalnego w [...] oraz Wojewody [...] dotyczące naruszenia art. 31 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 148 p.p.s.a., są niezasadne.

W związku z powyższym NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., obie skargi kasacyjne oddalił.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżących kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.