Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5410/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/20 w sprawie ze skargi K.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/20 oddalił skargę K.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2020 r. nr 2411 utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o zwolnieniu K.M. ze służby w Policji z dniem 4 marca 2020 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360), tj. z uwagi na ważny interes służby.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego powołał treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i podał, że pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone, jednakże należy ten interes rozumieć i rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji jako formacji uzbrojonej, służącej społeczeństwu, przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa, ochrony ludzi oraz porządku publicznego (art. 1 ust. 1 i ust. 2) oraz szczególnego statusu policjantów, w tym wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). W oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy można zwolnić ze służby tych policjantów, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby i których dalsze pozostawanie w Policji koliduje z jej interesami, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie (m.in. [...]) wynika, że K.M. – [...] Wydziału [...] nie sporządził dokumentacji służbowej na temat tego, że w dniu [...] stycznia 2020 r., podczas przesłuchania podejrzanego G.M., uzyskał informację o planowanym przez A.P. zleceniu zabójstwa określonej osoby w jednym z mieszkań na terenie [...], do którego doszło w dniu [...] lutego 2020 r. Wyżej wymieniony policjant miał obowiązek sporządzić meldunek z informacji uzyskanych od G.M., dotyczących planowanego zlecenia przez A.P. zabójstwa. W ocenie organu fakt, że zdaniem strony G.M. w złożonych wyjaśnieniach dotyczących przestępstw narkotykowych był niewiarygodny, a w przeszłości "wielokrotnie zatajał informacje lub podawał w trakcie śledztwa ich nieprawdziwą wersję, co wielokrotnie zostało stwierdzone w ramach prowadzonych czynności" oraz że pomiędzy przesłuchiwanym a A.P. istniał konflikt, a także że istniały wątpliwości co do prawdomówności G.M. ze względu na to, że nie chciał, aby jego oświadczenie zostało zaprotokołowane – nie zwalniało K.M. z dokonania tej czynności. Z § 7 decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych (Dz. Urz. KGP z 2016 r., poz. 65 ze zm.) wynika, że policjant jest zobowiązany sporządzić "Meldunek Informacyjny" w przypadku uzyskania informacji mogących przyczynić się do zapobiegania, rozpoznawania, ujawniania i wykrywania przestępstw, ustalania metod ich popełniania oraz wykrywania i zatrzymywania ich sprawców. Wypełniając dokument policjant ocenia wiarygodność źródła informacji oraz prawdziwość uzyskanych danych, zaznaczając odpowiednie kody, nie tylko w przypadku braku wątpliwości co do wiarygodności źródła informacji (§ 7 pkt 1 lit. a w/w decyzji) oraz informacji ocenianej jako prawdziwa (§ 7 pkt 2 lit. a w/w decyzji), ale również dla informacji pochodzących ze źródła, które w większości przypadków było niewiarygodne (§ 7 pkt 1 lit. c w/w decyzji) oraz w przypadku, gdy przekazane fakty nie są znane bezpośrednio źródłu je przekazującemu i nie mogą być sprawdzone przez inne źródło informacji (§ 7 pkt 2 lit. d w/w decyzji). "Meldunek Informacyjny" przed przekazaniem go właściwej komórce organizacyjnej podlega sprawdzeniu i zatwierdzeniu pod względem formalnym i merytorycznym przez właściwego kierownika jednostki lub komórki organizacyjnej Policji lub przez upoważnionego przez te osoby policjanta.

Wobec powyższego organ uznał, że K.M., jako funkcjonariusz Wydziału [...], był zobowiązany do sporządzenia dokumentacji służbowej z informacji uzyskanych od G.M., dotyczących planowanego zlecenia przez A.P. zabójstwa, niezależnie od własnej oceny wiarygodności osoby przekazującej informację. Istotne jest bowiem – jak sam przyznał to w notatce służbowej z dnia 14 lutego 2020 r. – że posiadał te informacje. Wyżej wymieniony legitymuje się ponad piętnastoletnim stażem służby, a zatem powinien bardzo dobrze znać zasady pełnienia służby. W sytuacji, w której policjant w trakcie przesłuchania podejrzanego uzyskuje, nawet "w toku luźnej rozmowy", informacje na temat planowanego zabójstwa, zobligowany jest fakt ten należycie udokumentować, niezależnie od własnej oceny wiarygodności osoby przekazującej te informacje.

Komendant Główny Policji dodał, że informacje, które K.M. uzyskał od podejrzanego były na tyle konkretne (wskazywały zarówno na określoną osobę, która chciała zlecić dokonanie zabójstwa, jak i na ofiarę tego zabójstwa – [...] zlecającego, zamieszkałą przy danej ulicy we wskazanej miejscowości), że mogłyby przyczynić się do podjęcia przez organy ścigania stosownych działań, mających na celu zapobieżenie dokonanej zbrodni. Oczywiście nie sposób z całą pewnością uznać, że istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy nieudokumentowaniem przez wyżej wymienionego policjanta posiadanych informacji o zabójstwie a jego dokonaniem, to jednak nie sposób także z całą pewnością związku takiego wykluczyć. Istotne jest to, że nieudokumentowanie przez K.M. przekazanych przez podejrzanego G.M. informacji o zabójstwie doprowadziło w konsekwencji do niepodjęcia przez organy Policji stosownych działań, do których ta formacja została ustawowo powołana.

W ocenie organu, K.M. utracił w konsekwencji przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji. Jako policjant był bowiem zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tymczasem, pomimo, że posiadał informacje na temat planowanego przestępstwa zabójstwa, nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku, tj. nie sporządził stosownej dokumentacji oraz nie nadał jej biegu służbowego. Niepodjęcie stosownych działań wobec policjanta, który nienależycie wykonuje swoje obowiązki służbowe mógłby mieć w dłuższym okresie czasu niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałby budowaniu autorytetu zarówno samej formacji, jak i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się bowiem (w szczególności) na zaufaniu społecznym. Musi być ona w odbiorze społecznym postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Komendant Główny Policji, odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest odrębnym i niekonkurencyjnym postępowaniem w stosunku do postępowania dyscyplinarnego oraz nie ma przeszkód prawnych, aby zostało zakończone przed zakończeniem postępowania dyscyplinarnego. Ponadto dodał, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Zgromadzona w sprawie dokumentacja zawierająca informacje o niedopełnieniu konkretnej czynności służbowej przez K.M. jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. Opisane w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy zachowanie policjanta uniemożliwia dalsze jego pozostawanie w służbie. Wniosek dowodowy pełnomocnika strony w postaci przesłuchania wskazanych przez niego świadków nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zeznania tych osób pozostawałyby bez wpływu na niesporne zaniechanie czynności służbowej przez stronę. Odnosząc się do zarzutu niezałączenia do akt postępowania dokumentacji związanej z prowadzonymi przez Komendę [...] czynnościami dotyczącymi zabójstwa, organ wyjaśnił, że dokumentacja ta nie stanowiła podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia K.M. ze służby w Policji, które ma związek z zachowaniem policjanta, który będąc zobowiązanym do udokumentowania pozyskanych informacji na temat zabójstwa, obowiązku tego zaniechał, narażając organy Policji na brak realizacji ustawowych zadań, do których ta formacja została powołana. W sprawie nie ulega wątpliwości, że interes społeczny (interes służby) zdecydowanie przeważa nad interesem strony.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] z dnia [...] lutego 2020 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzucił, że organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z przesłuchania skarżącego na okoliczność "wiarygodności i konkretności" informacji, jakie uzyskał w dniu 29 stycznia 2020 r. oraz z zeznań prokuratora [...] i policjanta [...], na okoliczność sposobu i zakresu przekazywania przez G.M. informacji oraz jej wiarygodności i w ten sposób naruszył art. 86 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego, organ nie dokonał wszechstronnej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, nie załączył do akt sprawy materiałów KSP dotyczących przestępstwa zabójstwa do którego doszło w dniu [...] lutego 2020 r., co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., poprzez niezawiadomienie go o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz art. 28 K.p.a. przez zapoznanie z aktami postępowania Naczelnika Zarządu [...], mimo że nie był stroną postępowania.

W ocenie skarżącego, zaskarżony rozkaz personalny został ponadto wydany z naruszeniem art. 108 § 1 K.p.a. przez nieuzasadnione nadanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności oraz art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że policjant może być zwolniony ze służby ze względu na dobro służby w związku z nieudokumentowaniem niewiarygodnej informacji o możliwości popełnienia przestępstwa.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że postępowanie administracyjne w sprawie jego zwolnienia ze służby miało "charakter pozorny" i od początku nie było nakierowane na dokładne wyjaśnienie sprawy, ale na jak najszybsze "pozbycie się" go z Policji. Organ pominął kluczową w sprawie okoliczność, że skarżący dopiero po powzięciu wiedzy o dokonanym zabójstwie "powiązał luźne strzępki informacji" przekazywanych przez G.M. odnośnie do zaistniałego przestępstwa. Zgłoszone wnioski dowodowe zmierzały do wykazania, że podejrzany G.M., który w dniu 29 stycznia 2020 r., w trakcie "luźnej rozmowy" zeznał, że A.P. proponował mu, aby ten udusił jego [...], jest niewiarygodny. Ma to istotne znaczenie, ponieważ meldunek informacyjny ma miejsce w przypadku uzyskania informacji mogących przyczynić się do osiągnięcia celów, o których mowa w § 3 ust. 2 cyt. decyzji KGP w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych (przetwarzanie danych przydatnych do zapobiegania, rozpoznawania i zwalczania przestępstw). Organ pominął całkowicie, że G.M. odmówił zaprotokołowania oświadczenia o podżeganiu do popełnienia przestępstwa, w przeszłości "zatajał informacje lub podawał ich nieprawdziwą wersję", chciał skorzystać z nadzwyczajnego złagodzenia kary, a Prokuratura Krajowa stwierdziła niewiarygodność jego zeznań odnośnie wątku przestępstw narkotykowych. W konsekwencji organy obu instancji przyjęły de facto, że oświadczenie G.M. złożone w dniu 29 maja 2020 r. było prawdziwe, bez badania kontekstu w jakim padło i wiarygodności osoby zeznającej.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że przepis art. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie tego ważnego interesu nie zostało zdefiniowane w ustawie, dlatego zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ, ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego, obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej jego wykładni, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę ważnego interesu służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, "ważny interes służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jest oczywiste, że podstawową gwarancją realizowania ustawowych celów i zadań Policji jest określony stosunek osób je wykonujących do porządku prawnego oraz przestrzeganie szczególnej dyscypliny służbowej i wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych. Kontrolując decyzję uznaniową Sąd jest obowiązany zbadać, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc czy jej wydanie było dopuszczalne w świetle prawa, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, czy dostatecznie uzasadnił rozstrzygnięcie oraz należycie rozważył interes społeczny i słuszny interes policjanta.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżony rozkaz personalny nie jest dowolny. Komendant Główny Policji miał prawo uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w "ważnym interesie służby", a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione. Zwolnienie K.M. ze służby w Policji było podyktowane jej ważnym interesem (troską o wizerunek formacji) i motywowane niedopełnieniem przez skarżącego obowiązków służbowych, a w konsekwencji utratą przymiotu nieposzlakowanej opinii która jest wymagana od każdego funkcjonariusza (cyt. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji).

Z decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych wynika, że policjant jest obowiązany sporządzić "meldunek informacyjny" w przypadku uzyskania informacji mogących przyczynić się do zapobiegania, rozpoznawania, ujawniania i wykrywania przestępstw, ustalania metod ich popełniania oraz wykrywania i zatrzymywania ich sprawców, niezależnie od własnej oceny wiarygodności osoby przekazującej informację. Wątpliwości co do wiarygodności źródła informacji lub jej braku powinien wskazać w meldunku, podając odpowiedni kod (§ 7). Skarżący w notatce służbowej sporządzonej po zabójstwie (w dniu [...] lutego 2020 r.) na polecenie Naczelnika Zarządu w Warszawie [...] wyjaśnił, że w dniu 29 stycznia 2020 r. G.M. podczas przesłuchania "wspominał" mu o planowanym zabójstwie, mimo to nie sporządził meldunku informacyjnego w tej sprawie. W świetle powyższego całkowicie nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że nie ma podstaw do zwolnienia policjanta ze służby w Policji wówczas, gdy nie udokumentuje (w formie meldunku) niewiarygodnej informacji o możliwości popełnienia przestępstwa. Niewątpliwie meldunek wskazujący na planowane zabójstwo określonej osoby w określonym miejscu mógł przyczynić się do osiągnięcia celów, o których mowa w § 3 ust. 2 decyzji Komendanta Głównego Policji. Nie ma żadnych podstaw do usprawiedliwiania niedopełnienia tego obowiązku, poprzez odwoływanie się do takich okoliczności jak: uzyskanie informacji w toku przesłuchania, ale w ramach "luźnej rozmowy", niewiarygodność G.M., który w przeszłości "wielokrotnie zatajał informacje lub podawał w trakcie śledztwa ich nieprawdziwą wersję (...)" oraz rzekomego konfliktu między G.M. a A.P. Istotne jest bowiem to, że skarżący, będąc zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa, nie udokumentował zdobytych informacji o planowanym zabójstwie. W tym stanie faktycznym stwierdzenie organu, że niepodjęcie stosownych działań wobec policjanta, który nienależycie wykonuje swoje obowiązki służbowe, mogłoby mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyjałoby budowaniu autorytetu formacji i jej funkcjonariuszy, nie może być uznane za dowolne. Komendant Główny Policji przy wydaniu decyzji uwzględnił słuszny interes strony, którym nie jest jakikolwiek interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z jej wolą), ale przede wszystkim taki, który ma społeczne uzasadnienie i nie narusza prawa. Niewątpliwie pozostawienie w służbie policjanta, który nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku, niezależnie od istniejących niedoborów kadrowych w Policji, ujemnie wpływa na sprawne i prawidłowe funkcjonowanie tej formacji. Organ w sposób dostateczny i przekonujący wykazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, równoważnemu z interesem służby, przedkładając go nad interesem skarżącego.

Sąd pierwszej instancji jako niezasadne uznał także zarzuty naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a. Podał, iż organ zebrał wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo go rozpatrzył, a w sprawie nadania rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności swoje stanowisko należycie uzasadnił. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, w tym szczególną dyscyplinę służbową. Skarżący nie wykazał również naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik i nie uszczupliło praw strony (skarżącemu doręczono decyzję organu pierwszej instancji, wniósł od niej odwołanie a następnie złożył skargę do Sądu). Dodatkowo nie ma przeszkód prawnych, aby postępowanie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby zostało zakończone przed zakończeniem postępowania dyscyplinarnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K.M., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w ust. II. punkt 1 podpunkt a-d skargi (dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 w zw. m.in. z art. 136 § 1, art. 86, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji brak odniesienia się do w/w zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co powoduje, że wyrok ten nie może podlegać skutecznej kontroli kasacyjnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu i jego pełnomocnikowi przed wydaniem decyzji przez Komendanta [...] nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji błędne nieuchylenie zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych (Dz. Urz. KGP z 2016 r., poz. 65, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że policjant może być zwolniony ze służby ze względu na dobro służby w związku z nieudokumentowaniem szczątkowej i niewiarygodnej informacji o możliwości popełnienia przestępstwa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania natury ogólnej dotyczące zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przedstawione zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponowne przytaczanie przedstawionej w nich argumentacji nie jest zatem celowe. Niewątpliwie przy odczytywaniu treści zawartego w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcia "ważnego interesu służby" przede wszystkim należy sięgnąć do przepisów określających cele i zadania Policji oraz szczególny status policjantów oraz wskazać, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Policjanta, jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, dyskwalifikują zatem jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy, kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Samo już zatem istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych dolegliwości o charakterze pozakarnym, które nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych czy dyscyplinarnych. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku zwolnienia policjanta z uwagi na ważny interes służby w rachubę może wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji, a zatem że policjant z określonych przyczyn dla dobra tej formacji nie powinien kontynuować w niej służby. Przy czym ta przesłanka zwolnienia powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę.

W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie zaaprobował stwierdzenie organów Policji, które uznały, że w sprawie zaistniała podstawa do zwolnienia K.M. ze służby. Zachowanie wyżej wymienionego policjanta pozwalało na zastosowanie w/w przepisu. Organ zasadnie powołał się na zapisy decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych. Zgodnie z § 4 ust. 2 tej decyzji policjant jest obowiązany sporządzić "Meldunek Informacyjny" w przypadku uzyskania informacji mogących przyczynić się do osiągnięcia celów, o których mowa w § 3 ust. 2. Stosownie do treści § 3 ust. 2 cyt. decyzji, w systemie teleinformatycznym SIO przetwarza się uzyskane przez policjantów informacje, w tym dane osobowe przydatne do zapobiegania, rozpoznawania, ujawniania i wykrywania przestępstw, ustalania metod ich popełniania oraz wykrywania i zatrzymywania ich sprawców, w szczególności: 1) informacje o zdarzeniach, miejscach, pojazdach, dokumentach oraz osobach fizycznych i podmiotach niebędących osobami fizycznymi; 2) informacje o telekomunikacyjnych urządzeniach końcowych wykorzystywanych do przekazu informacji, z wyłączeniem danych uzyskanych w trybie określonym w art. 20c, 20cb i 20da ustawy o Policji; 3) informacje o rachunkach w bankach lub innych instytucjach finansowych oraz o czynnościach bankowych, z uwzględnieniem ograniczeń dostępu do tych danych wynikających z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy o Policji.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z w/w przepisów wynika, że policjant jest obowiązany sporządzić "Meldunek informacyjny" w przypadku uzyskania informacji mogących przyczynić się do zapobiegania, rozpoznawania, ujawniania i wykrywania przestępstw, ustalania metod ich popełniania oraz wykrywania i zatrzymywania ich sprawców – bez względu na własną ocenę wiarygodności osoby przekazującej daną informację. Ewentualne wątpliwości co do wiarygodności źródła informacji lub jej prawdziwości policjant powinien wskazać wypełniając "Meldunek informacyjny", podając stosowny kod (§ 7 pkt 1 i 2 w/w decyzji). Tymczasem z akt sprawy wynika, że K.M. w notatce służbowej sporządzonej już po zabójstwie (w dniu [...] lutego 2020 r.) przyznał, że w dniu 29 stycznia 2020 r. G.M. podczas przesłuchania "wspominał" mu o planowanym zabójstwie. Pomimo tego wyżej wymieniony policjant nie sporządził "Meldunku informacyjnego" w tym zakresie zgodnie z opisanymi wyżej zasadami, dopuszczającymi – a wręcz nakazującymi – stwierdzenie ewentualnych wątpliwości co do wiarygodności źródła informacji lub jej prawdziwości, jeśli takie policjant posiadał. Uznać zatem należy, iż wyjaśnienia K.M., bazujące na tym, że uzyskał informacje w ramach "luźnej rozmowy" oraz powoływanie się na niewiarygodność G.M. oraz rzekomy jego konflikt z A.P., mają wyłącznie charakter polemiczny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowo sporządzony (zgodny z w/w trybem) meldunek informacyjny wskazujący na planowany zamiar konkretnie określonego zabójstwa mógł przyczynić się do osiągnięcia celów, o których mowa w § 3 ust. 2 cyt. decyzji. Ponadto organy Policji i Sąd pierwszej instancji trafnie zauważyły, iż fakt nienależytego wykonania powierzonych skarżącemu obowiązków służbowych mógłby mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji jako formacji, co nie sprzyjałoby budowaniu jej autorytetu. W tym przypadku słuszny interes strony musiał ustąpić interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby. Zwolnienie K.M. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji było zatem uzasadnione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych, poprzez jego błędną wykładnię, jest nietrafny.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze do Sądu pierwszej instancji, dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 w zw. m.in. z art. 136 § 1, art. 86, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 § 1 K.p.a., a w konsekwencji brak odniesienia się do w/w zarzutów skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co powoduje, że wyrok ten nie może podlegać skutecznej kontroli kasacyjnej.

Wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, w którym podano jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę orzekania, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów skargi i skoncentrowanie się wyłącznie na kwestiach istotnych nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy i w kontekście dokonanych na jego podstawie ustaleń w sposób dostateczny wyjaśnił oraz wskazał z jakich powodów uznał, że organ odwoławczy nie naruszył podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w zw. z § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 decyzji nr 338 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2016 r. w sprawie Systemu Informacji Operacyjnych. Natomiast fakt braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu nieuzupełnienia postępowania dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, poprzez przesłuchanie K.M., prokuratora [...], policjanta [...] oraz niedołączenia akt sprawy prowadzonej przez Komendę [...] dotyczącej zabójstwa popełnionego przy ul. [...] – nie stanowił uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek dowodowy o przesłuchanie w/w osób nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż zeznania tych osób i tak nie miałyby wpływu na fakt zaniechania dokonania przez K.M. czynności służbowej sporządzenia "Meldunku Informacyjnego" w opisanym wyżej trybie, co bezspornie wynika ze zgromadzonego przez organy Policji i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Natomiast niezałączenie do akt postępowania dokumentacji związanej z prowadzonymi przez Komendę [...] czynnościami dotyczącymi przedmiotowego zabójstwa również nie było w tej sprawie istotne, gdyż dokumentacja ta nie stanowiła podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia K.M. ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Z kolei przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Ponadto podać należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyroki NSA z dnia: 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

Z tych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącemu i jego pełnomocnikowi przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wyjaśnić należy, iż w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), koniecznym jest podanie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ stwierdzone uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Dopiero bowiem wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że organ nie dopełnił tego obowiązku i rzeczywiście pozbawił K.M. możliwości dokonania określonej czynności procesowej, a tym samym, że uchybienie to zaistniało i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu trafnie stwierdził, że niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia organu o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji – w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.