Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2261/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 230/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w O. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o cofnięciu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A] Sp. z o.o. w O. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 230/17, w sprawie ze skargi [A] sp. z o.o. w O. – uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o cofnięciu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z [...] kwietnia 2011 r. skarżąca spółka została wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce". Grupa przyjęła plan dochodzenia do uznania (dalej: PDU lub plan dochodzenia do uznania), którego realizacja została zaplanowana na lata 2011- 2015.

W dniu [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła do Dyrektorem Oddziału wniosek o uznanie organizacji producentów.

W dniach od [...] marca 2016 r. do [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzono w Grupie i w siedzibie członków grupy kontrolę w zakresie spełniania warunków uznania za organizację, jak również w zakresie realizacji planu dochodzenia do uznania, która zakończyła się Raportami z kontroli uznania/spełnienia warunków uznania.

Następnie, decyzją z [...] czerwca 2016 r. organ I instancji cofnął wstępne uznanie grupie producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego została wydana wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu, dlatego też konieczna stała się jej ponowna weryfikacja.

Dyrektor Oddziału, odnosząc się do zarzutów strony, że zasadność wstępnego uznania grupy była już wielokrotnie weryfikowana (w tym przez niezależny organ jakim jest ETO), stwierdził, że kontrole te wbrew twierdzeniom skarżącej nie weryfikowały kompleksowo, lecz ograniczyły się tylko do stwierdzenia ewentualnego naruszenia warunków, co potwierdzają zapisy w pismach Komisji Europejskiej – Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczących polskiego planu działań w sprawie uznawania grup producentów owoców i warzyw z 15 kwietnia 2015 r., 4 listopada 2015r. i z 22 września 2015 r.

Organ I instancji stwierdził, że dzierżawa działek od D. i M. K. przez cztery nowoutworzone spółki należące do Grupy ([B] sp. z o.o., [C] sp. z o.o., [D] sp. z o.o. oraz [E] sp. z o.o.) miała na celu jedynie spełnienie warunku prowadzenia działalności rolniczej, a tym samym celu wypełnienia obowiązku nałożonego przez § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r., Nr 5, poz. 27, dalej: rozporządzenie wykonawcze), tj. utworzenia Grupy przez co najmniej 5 producentów. Dyrektor Oddziału ocenił powyższe jako stworzenie sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy niezgodnej z celami systemu tworzenia grup producentów owoców i warzyw. Dzierżawa działek przez 4 nowopowstałe spółki miała na celu jedynie spełnienie ilościowego limitu członków jako warunku do utworzenia grupy producentów określonego w ww. rozporządzeniu.

Ostatecznie Dyrektor Oddziału stwierdził, że w wyniku sztucznie stworzonych warunków przez Grupę oraz w związku z nieprowadzeniem przez jej członków działalności rolniczej przez co najmniej rok przed założeniem strony konieczne jest cofnięcie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw.

W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARR zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału z [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie występuje "tożsamość sprawy", gdyż inna jest podstawa prawna rozstrzygnięcia Dyrektora Oddziału i Marszałka Województwa Lubelskiego. W sprawie organ I instancji działał na podstawie szczególnego przepisu prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r., poz. 58, dalej: ustawa o organizacji rynków), który pozwala na cofnięcia wstępnego uznania.

Organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Oddziału na etapie wydawania zaskarżonej decyzji nie zebrał i co za tym idzie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał pisma Komisji Europejskiej – Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczące polskiego planu działań w sprawie uznawania grup producentów owoców i warzyw: z 15 kwietnia 2015 r., z 4 listopada 2015 r. i 22 września 2015 r., jako potwierdzenie naruszenia warunków obowiązujących w dniu wydania decyzji o wstępnym uznaniu, jednakże nie zawarł ustaleń końcowych z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Tym samym Prezes ARR stwierdził, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) zasady praworządności.

Organ II instancji wskazał także, że w dniu [...] września 2016 r. wpłynęło do niego pismo strony w którym zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z protokołu z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. Zdaniem strony kontrola ETO nie potwierdziła zarzutów dotyczących stworzenia sztucznych warunków, wręcz przeciwnie, po dodatkowych wyjaśnieniach i dogłębnym zbadaniu sprawy, ETO stwierdził, że w przypadku Grupy nie doszło do takiego naruszenia.

Prezes ARR podkreślił, że organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, winien wyjaśnić i wskazać grupie w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu ponownej decyzji, które okoliczności i na podstawie jakich dowodów zostały uznane za udowodnione, a które nie. Dyrektor Oddziału powinien przeprowadzić analizę całego materiału dowodowego w sprawie i zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego. Konstruując uzasadnienie organ I instancji powinien mieć na uwadze, że niepełne uzasadnienie decyzji nie pozwala stronie postępowania na zrozumienie przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji. Rozstrzygnięcie w sprawie musi mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie musi wyjaśniać w sposób wyczerpujący rozstrzygnięcie decyzji.

Organ odwoławczy za słuszny uznał zarzut odwołania dotyczący niewskazania podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. W decyzji organ I instancji nie podał żadnych przepisów unijnych stanowiących podstawę prawną. Mimo wskazania art. 193 rozporządzenia 1234/2007 i art. 145 rozporządzenia 543/2011 w uzasadnieniu decyzji, to z przepisów tych nie wynika podstawa do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia wstępnego uznania. Podstawa ta znajduje się w art. 114 w związku z art. 116 ust. 1 rozporządzenia 543/2011. Dlatego też Prezes ARR mając na uwadze art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w tym obowiązek podania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest wadliwa. Powołał się na orzeczenie sądu administracyjnego i wskazał, że brak wskazania w decyzji nakładającej sankcję jej podstaw prawnych i faktycznych i to w sposób precyzyjny i konkretny powoduje, iż w istocie decyzja taka wymyka się spod kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] listopada 2016 r., stwierdzając, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

WSA zgodził się z organem II instancji, że decyzja Dyrektora Oddziału nie zawiera pełnej podstawy prawnej warunkującej możliwość wycofania uznania. Jednakże organ odwoławczy zdaje się nie zauważać, że sam w swojej decyzji kasacyjnej uznał, że podstawa ta znajduje się w art. 114 w zw. z art. 116 rozporządzenia 543/2011. A więc bezzasadna jest obecnie rozszerzana argumentacja, która nie znalazła się w decyzji organu odwoławczego. Argumentacja ta wskazuje, że istnieją dwie podstawy prawne możliwego wycofania wstępnego uznania, tj. znajdująca się w art. 114 ust. 3 i art. 115 ust. 1 lit. a rozporządzenia 543/2011. Jednakże organ odwoławczy wskazał już w zaskarżonej decyzji podstawę prawną decyzji. Tym samym, mimo niewątpliwie istnienia określonej wady decyzji organu I instancji, to jednak za uchyleniem decyzji nie przemawia konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, gdyż ten zakres nie będzie miał wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a tym bardziej istotnego wpływu o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające, które przedstawił w swojej decyzji. Wskazał także przyczyny, dla których w jego ocenie winna zostać wydana decyzja o cofnięciu wstępnego uznania. Przyczyny te, jak prawidłowo wykazał Prezes ARR, co prawda nie zostały wskazane poprzez subsumpcję ustalonego stanu faktycznego do ustalonej normy prawnej warunkującej cofnięcie uznania, jednakże w żaden sposób nie można mówić, że powodów tych nie podał. Zatem organ odwoławczy obecnie winien w swojej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia, jak również co do podnoszonych przez skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu.

W ocenie Sądu, drugi z powodów uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia także jest niezasadny. Prezes ARR zwrócił bowiem uwagę na fakt, że organ I instancji nie zebrał i co za tym idzie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W jego ocenie Dyrektor Oddziału, mimo że powołał się na pisma Komisji Europejskiej z 15 kwietnia 2015r., 4 listopada 2015 r. i 22 września 2015 r., które w jego ocenie potwierdzają naruszenie warunków obowiązujących przy wydaniu decyzji o wstępnym uznaniu, to jednak nie zawarł w decyzji ustaleń końcowych z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO). Co więcej, organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzyskał od Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi protokół z wynikami kontroli przeprowadzonej przez ETO. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z protokołu ETO pozbawione jest racjonalności. Dowód taki uzyskał organ odwoławczy i nic nie stało na przeszkodzie, aby dowód ten został oceniony przez Prezesa ARR, a jego ocena znalazła się w decyzji merytorycznej tego organu.

Zdaniem WSA, zakres zaleconego przez Prezesa ARR postępowania nie narusza art. 136 i art. 15 k.p.a. Wskazywane również wady w zakresie powołania podstawy prawnej mogły zostać konwalidowane decyzją organu odwoławczego, który w uzasadnieniu mógłby szczegółowo odnieść się do tego zagadnienia. Co więcej, w ocenie sądu prawidłowo organ II instancji zastosował art. 136 k.p.a. przy uzyskiwaniu dowodu z protokołu ETO i obecnie winien on ten dowód, jak i pozostałe zgromadzone dowody rozpatrzyć, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu organ odwoławczy powinien przeprowadzić postępowanie w wyżej opisanym zakresie, mając na uwadze, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty naruszenia art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 110 k.p.a. Wskazał, że przepisy zarówno materialne, jak i procesowe przewidują możliwość cofnięcia wstępnego uznania grupy w wypadku zaistnienia w tych przepisach określonych okoliczności. A więc istnieje formalna podstawa prawna co do możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia, jak wskazał to Dyrektor Oddziału w swojej decyzji. Sąd zauważył, że istnieją dwa niekonkurencyjne (uzupełniające się) możliwe do wykorzystania w określonych okolicznościach tryby postępowania. Jeden tryb to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego w oparciu o przepisy art. 145 lub 156 k.p.a. w wypadku zaistnienia jednej z podstaw prawnych określonych w tych przepisach. Drugi tryb natomiast przewidziany przez przepisy tryb to cofnięcie wstępnego uznania w wypadku zaistnienia do tego przesłanek określonych w art. 114 lub 115 rozporządzenia. Postępowanie w tych trybach odbywa się na odmiennych zasadach.

Ponadto, zdaniem WSA, to czy decyzja organu I instancji jest prawidłowa i może ostać się w obiegu prawnym, w obecnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wymyka się spod kontroli sądu, który bada jednie, czy decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, a więc czy podana w zaskarżonej decyzji podstawa do wydania decyzji kasacyjnej była realna, czy też przeciwnie – podstawa ta nie upoważniała do wydania takiej decyzji, a właściwą decyzją winna być decyzja merytoryczna rozstrzygająca sprawę co do istoty. Sąd na tym etapie nie przesądza wyniku wszczętego postępowania w przedmiocie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, gdyż będzie to przedmiotem oceny organu odwoławczego. Najpierw w tej kwestii winien wypowiedzieć się Prezes ARR (obecnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), czyniąc zadość zasadzie wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [A] Sp. z oo.o. w O., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na uchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (s. 11 uzasadnienia), czyli tym samym stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ale w uzasadnieniu wyroku – wbrew dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony w przedmiotowej sprawie (rozważania Sądu I instancji ograniczyły się w większości do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 134 § 2, art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58) i art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 lit. a, art. 116 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) przetworzonych owoców i warzyw, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w ramach prowadzonego przed organami postępowania nic nie stało na przeszkodzie, aby organ odwoławczy zmienił według swoich ustaleń podstawę prawną decyzji (na inną w jego ocenie prawidłową) i wydał decyzję o cofnięciu wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, gdy tymczasem zakres postępowania w przedmiotowej sprawie został ograniczony do zrewidowania ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., w konsekwencji organ I instancji nie powinien orzekać o cofnięciu grupie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw (twierdził bowiem, że decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego wydana została wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu), a tym samym Prezes Agencji Rynku Rolnego powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w całości – co doprowadziło do sytuacji wydania przez Sąd I instancji orzeczenia na niekorzyść spółki jako strony skarżącej, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd jednego z zaskarżonych rozstrzygnięć, zawarte w wyroku stanowisko (ocena prawna) pogarsza sytuację spółki;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 16 § 1, art. 105 § 1, art. 110 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 10-11), że nie zachodziły naruszenia wymienionych przepisów postępowania w pierwszej instancji w całości, natomiast organ I instancji powinien był rozważyć wszczęcie postępowania w całości, natomiast organ I instancji powinien był rozważyć wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Lubelskiego w sprawie wstępnego uznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim odnieść się należy do kwestii możliwości zaskarżenia samego uzasadnienia wyroku. Z orzecznictwa NSA wynika, iż istnieje prawna możliwość zakwestionowania skargą kasacyjną samego uzasadnienia wyroku, poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, mimo tego, iż jest ono co do rozstrzygnięcia korzystne dla strony skarżącej. W myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie tylko zatem wyrok oddalający skargę, czyli orzeczenie niekorzystne dla strony skarżącej decyzję organu administracji podlega zaskarżeniu, ale i wyrok co do zasady korzystny dla strony, bo uwzględniający skargę także podlega kontroli instancyjnej.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, iż skarga kasacyjna przysługuje od każdego wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, zatem również od wyroku uchylającego wprawdzie zaskarżoną do sądu decyzję, ale zawierającego np. błędne uzasadnienie lub błędne wskazania co do dalszego postępowania (por., np. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1716/08, LEX nr 593683).

W doktrynie wskazuje się, że: "skarga kasacyjna stanowi środek odwoławczy od wszystkich nieprawomocnych wyroków sądów administracyjnych pierwszej instancji, niezależnie od ich treści (korzystnej lub niekorzystnej dla strony), rodzaju rozpatrzonej sprawy czy wartości przedmiotu zaskarżenia. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że takie ukształtowanie skargi kasacyjnej jest wyrazem szerokiego pojmowania instytucji gravamen w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gravamen, związane z pojęciem legitymacji do zaskarżania orzeczeń sądowych, oznacza pokrzywdzenie zapadłym orzeczeniem, pogorszenie sytuacji prawnej na skutek jego wydania (zob. R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w:) System prawa administracyjnego..., s. 430-431; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 2149/10, CBOSA). Przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną nie może być natomiast samo uzasadnienie wyroku (zob. np. postanowienia NSA z dnia: 30 sierpnia 2005 r., OSK 1866/04, CBOSA; 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSA WSA 2006, nr 5 poz. 126; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., I FSK 304/11, LEX nr 1120525). W przypadku gdy strona ma zamiar podważyć treść takiego uzasadnienia (np. ocenę prawną lub wskazania co do dalszego postępowania), powinna wnieść skargę kasacyjną od wyroku (rozstrzygnięcia zawartego w jego sentencji – zob. np. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., I OSK 98/10, LEX nr 990310), w którym zawarte jest kwestionowane przez nią uzasadnienie, nawet gdy rozstrzygnięcie jest dla niej korzystne. Jeśli tego nie uczyni, stanowisko sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu wyroku, stosownie do art. 153 i 170 p.p.s.a., będzie wiązało w sprawie organy, a także sądy, przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy (zob. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2010 r., I FSK 1716/08, LEX nr 593683; 16 września 2010 r., I OSK 1513/09, LEX nr 745055)" (Dauter.B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016 oraz powołane tam orzecznictwo i doktryna, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2942/15, LEX nr 2358685).

Zatem ocena prawna zawarta w takich orzeczeniach podlega kontroli instancyjnej, której dokonuje NSA w ramach złożonej skargi kasacyjnej. To od strony postępowania zależy, czy będzie kwestionowała zapadłe orzeczenie, tym samym wyrażoną przez Sąd I instancji ocenę prawną. Złożenie środka zaskarżenia od wyroku wydanego przez Sąd I instancji leży w granicach kompetencji strony postępowania. Zaniechanie takiego działania obciąża stronę postępowania.

Tym samym w okolicznościach sprawy Spółka była uprawniona do złożenia skargi kasacyjnej i zakwestionowania zapadłego przed Sądem I instancji wyroku.

NSA nie dopatrzył się też w okolicznościach faktycznych sprawy podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej. Oprócz przedstawionej argumentacji zauważyć także trzeba, że skarżąca kasacyjnie Grupa Producentów Owoców miała prawo złożyć skargę kasacyjną od wydanego przez WSA wyroku, gdyż miała prawo chociażby kwestionować tryb wydania decyzji pozbawiającej jej wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Miała prawo twierdzić, że decyzja o wstępnym uznaniu grupy winna być wzruszona w trybie nadzwyczajnym, a mianowicie na podstawie art. 145 lub 156 k.p.a.

Pierwszy z zarzutów dotyczy błędnego wskazania w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie NSA, słusznie organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną zauważa, że jest to błąd, który należy uznać za oczywistą pomyłkę. Cale bowiem uzasadnienie wyroku w części odnoszącej się do rozważań Sądu dotyczy naruszeń przepisów prawa o postępowaniu. Zatem właściwym przepisem, który winien być wskazany w końcowej części uzasadnienia wyroku winien być art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można uznać w tych okolicznościach, że błąd ten miał wpływ na wynik sprawy. Tak czy inaczej zapadły wyrok byłby taki sam co do rozstrzygnięcia – uchylałby zaskarżoną decyzję. Doszło bowiem, zdaniem WSA, do naruszenia przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe dwa zarzuty (drugi i trzeci) także, jak wyżej to już zauważono, nie są usprawiedliwione. Nie można bowiem w okolicznościach faktycznych sprawy uznać, że organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, bo właściwym trybem procedowania w sprawie powinny być tryby nadzwyczajne, a mianowicie przepisy z art. 145 lub art. 156 k.p.a., regulujące wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji.

Zasadnie w sprawie, w ocenie NSA, organy przyjęły, mając na względzie przesłankę stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności, które można było ustalić dopiero po upływie pewnego okresu od wstępnego uznania grupy, że właściwym trybem postępowania będzie w takiej sytuacji instytucja cofnięcia wstępnego uznania grupy. W takim bowiem przypadku w ogóle nie znajdują zastosowania przesłanki do wznowienia postępowania, jak i stwierdzenia nieważności decyzji. Co do zasady przesłani z tych nadzwyczajnych trybów istnieją już w dacie wydania kwestionowanej w ich ramach decyzji.

Odnosząc się jeszcze do powołanej w drugim zarzucie kasacyjnym kwestii możliwości zmiany w drugiej instancji podstawy prawnej decyzji, wskazać należy, że w okolicznościach sprawy można mówić co najwyżej o uzupełnieniu podstawy prawnej, gdyż w decyzji wydanej przez organ I instancji taka podstawa prawna została wskazana, a mianowicie został powołany przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu. Na podstawie tego przepisu cofa się wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

Podkreślić należy, że w sprawie w decyzjach organy wprost podały przesłankę cofnięcia uznania za grupę w postaci stworzenia sztucznych warunków. W obowiązujących przepisach istnieje też regulacja, która stanowi podstawę prawną do cofnięcia z tego powodu wstępnego uznania grupy. Brak jej wskazania wprost w decyzji nie stanowi, w ocenie NSA, przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przede wszystkim byłoby to sprzeczne z treścią art. 138 § 2 k.p.a. W myśl bowiem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie można mówić o potrzebie wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie, czego miałby dokonać organ I instancji. Wypada wskazać, co słusznie zauważył Sąd I instancji, że Prezes ARR zwrócił uwagę na fakt, że organ I instancji nie zebrał i co za tym idzie nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W jego ocenie Dyrektor Oddziału, mimo że powołał się na pisma Komisji Europejskiej z 15 kwietnia 2015 r., 4 listopada 2015 r. i 22 września 2015 r., które w jego ocenie potwierdzają naruszenie warunków obowiązujących przy wydaniu decyzji o wstępnym uznaniu, to jednakże nie zawarł w decyzji ustaleń końcowych z kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO). Co więcej, organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadził w tym zakresie dodatkowe postępowanie wyjaśniające i uzyskał od Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi protokół z wynikami kontroli przeprowadzonej przez ETO. Tym samym w ogóle pozbawione jest racjonalności przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z protokołu ETO. Dowód taki uzyskał organ odwoławczy i nic nie stało na przeszkodzie, aby dowód ten został oceniony przez Prezesa ARR, a jego ocena znalazła się w decyzji merytorycznej tego organu.

Nie można, w ocenie NSA, podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego tracić z pola widzenia art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W sytuacji zatem, gdy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające nie w całości albo nie w większym zakresie, to tak jak w tej sprawie, zasadnym jest wykorzystanie do tego celu normy prawnej zawartej w przepisie art. 136 k.p.a.

Powyższe konstatacje znajdują potwierdzenie w orzecznictwie NSA. Sąd kasacyjny wskazuje bowiem w jurysdykcji, że zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1743/21, LEX nr 3246990). Organ odwoławczy – w myśl art. 138 § 2 k.p.a. – jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie, jeśli kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej powinna uwzględniać normy wynikające z art. 136 k.p.a. Gdy organ odwoławczy dysponuje prawną możliwością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 46/22, LEX nr 3304311). Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2843/18, LEX nr 3218194).

W świetle przedstawionej argumentacji także i te dwa zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).