Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 543/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwane dalej "Spółką [...]" lub "[...]" działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożyło do Wojskowego Instytutu Medycznego z siedzibą w [...] trzy wnioski o udostępnienie informacji publicznej: z dnia [...] października 2020 r. (skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 543/21), z dnia [...] października 2020 r. skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 545/21) oraz z dnia [...] października 2020 r. (skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 544/21).

We wniosku z dnia [...] października 2020 r. Spółka [...] zażądała udostępnienia kopii aneksów do umowy [...] zawartych przez zamawiającego tj. Wojskowy Instytut Medyczny z siedzibą w [...] z firmą [...] z siedzibą w [...] (działającą w imieniu Konsorcjum [...] i [...]).

Przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2020 r. było natomiast zażądanie udostępnienia:

- kopii wszystkich protokołów przekazania i odbioru dokumentacji projektowych wystawionych Wojskowemu Instytutowi Medycznemu przez firmę [...] na podstawie umowy [...] - w okresie od dnia [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r.

- kopii wszystkich faktur wystawionych Wojskowemu Instytutowi Medycznemu przez firmę [...] na podstawie ww. umowy w okresie od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] października 2020 r.

- kopii wszystkich dowodów zapłaty przez Wojskowy Instytut Medyczny w [...] wynagrodzenia firmie [...] na podstawie umowy [...] w okresie od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] października 2020 r.

We wniosku z dnia [...] października 2020 r. Spółka [...] zażądała z kolei informacji publicznej dotyczącej następujących zagadnień:

1) czy firma [...] przeniosła na Wojskowy Instytut Medyczny prawa autorskie do opracowań projektowych przekazanych zamawiającemu w ramach realizacji umowy [...];

2) czy firma [...] przenosząc te prawa, oświadczyła, że nie są one obciążone wadami i roszczeniami osób trzecich i że może ona tymi prawami dysponować bez ograniczeń.

Wojskowy Instytut Medyczny z siedzibą w [...] w odpowiedzi na pisma Spółki [...] z dnia [...] października 2020 r. i [...] października 2020 r. poinformował wnioskodawcę, iż przedmiotowe pisma nie stanowią wniosków o udostępnienie informacji publicznej (pismo WIM z dnia [...] listopada 2020 r. [...], karta 11 - akt sądowych). Na pismo Spółki [...] z dnia [...] października 2020 r. Wojskowy Instytut Medyczny nie udzielił odpowiedzi.

Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojskowego Instytutu Medycznego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca Spółka zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

Spółka [...] zażądała zobowiązania Wojskowego Instytutu Medycznego do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2020 r., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej Wojskowy Instytut Medyczny naruszył przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskowane przez [...] dokumenty są bowiem informacją publiczną podlegającą udostępnieniu każdemu zainteresowanemu podmiotowi bez ograniczeń.

Skarżąca Spółka podkreśliła też, że zanim zwróciła się do Wojskowego Instytutu Medycznego w [...] o udostępnienie dokumentów, o których mowa w niniejszej skardze, bezskutecznie występowała o ich kopie jako strona umowy nr [...] zawartej z ww. zamawiającym. Wobec powyższego żądanie spółki jest zasadne i zgodne z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojskowy Instytut Medyczny wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem WIM skarżący w treści skargi nie przedstawił całokształtu stanu faktycznego, a jedynie fragment korespondencji pomiędzy stronami, przedłożył bowiem pisma [...] z dnia [...] października 2020 r., [...] października 2020 r., [...] października 2020 r. oraz odpowiedź WIM z dnia [...] listopada 2020 r.

WIM zwrócił uwagę na fakt, iż Spółkę [...] i WIN łączyła umowa nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., która została zawarta w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego (nr sprawy [...]) pomiędzy konsorcjum firm [...] sp. z o.o. i [...] jako wykonawcą (gdzie liderem konsorcjum jest spółka [...] sp. z o.o.), a WIM jako zamawiającym. Na podstawie ww. umowy nr [...] konsorcjum firm [...] Sp. z o.o. i [...] przyjęło pełnienie obowiązków inwestora zastępczego nad projektowaniem architektonicznym (przygotowaniem dokumentacji projektowo-kosztorysowej) oraz pełnieniem nadzoru inwestorskiego nad realizacją inwestycji prowadzonych przez WIM. Ponadto spółki [...] Sp. z o.o. i [...] zawarły pomiędzy sobą umowę konsorcjum z dnia [...] czerwca 2015 r., drogą której określiły warunki współpracy i wskazały, iż liderem konsorcjum jest spółka [...] sp. z o.o., która reprezentuje konsorcjum w relacjach z WIM oraz koordynuje działania stron w ramach realizacji umowy.

WIM podniósł, iż w trakcie trwania umowy nr [...] spółka [...] nie wywiązywała się z terminów określonych w poszczególnych zleceniach wykonania opracowań dokumentacji projektowo-kosztorysowej dla poszczególnych zadań. Wobec powyższego z uwagi na realne zagrożenie polegające na ryzyku niewykonania na czas poszczególnych zadań określonych umową nr [...] oraz ryzyku nałożenia na wykonawcę kar umownych, lider konsorcjum z uwagi na konieczność podjęcia szybkich i skutecznych kroków pozwalających na przywrócenie procesu projektowania na właściwe tory oraz zmniejszenie ryzyka możliwości naliczenia przez WIM kar umownych, podjął decyzję w sprawie wykonania zastępczego. W ramach wykonania zastępczego całość dokumentacji projektowej stanowiącej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę wykonał inny architekt. Powyższa decyzja lidera konsorcjum w sprawie wykonania zastępczego spowodowała zakończenie współpracy ze spółką [...]. Spowodowało to, iż Spółka domagała się licznych wyjaśnień i dokumentów od WIM.

WIM wskazał, iż począwszy od września 2018 r. otrzymywał z [...] liczną korespondencję w zakresie udostępnienia przez WIM informacji i dokumentów z realizacji umowy, na które WIM w ramach dostępu do informacji publicznej każdorazowo udzielał odpowiedzi. WIM w dniu [...] września 2018 r. skierował do spółki [...] obszerne wyjaśnienia dotyczące okoliczności podjęcia decyzji przez lidera konsorcjum o wykonaniu zastępczym i zakończenia współpracy. Następnie w dniu [...] września 2018 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przesłał żądane dokumenty i udzielił odpowiedzi na postawione przez [...] pytania. W dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynął do WIM wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, na który WIM udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Następnie w dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynął kolejny wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, na który odpowiedź została udzielona w dniu [...] stycznia 2019 r. Kolejna odpowiedź została udzielona przez WIM w dniu [...] lutego 2020 r.

WIM podkreślił, że od chwili dowiedzenia się o skierowaniu przez [...] przeciwko WIM wniosku do sądu o zawezwanie do próby ugodowej, którego konsekwencją jest złożenie pozwu, WIM uznał, iż motywem, którym kieruje się [...], jest własny interes prawny, nie zaś jakiekolwiek dobro powszechne. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. WIM udzielił skarżącej odpowiedzi na dwa pytania oraz wskazał swoje stanowisko w sprawie podkreślając jednocześnie, że wnioski kierowane przez skarżącą stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej.

WIM podsumowując, stwierdził, iż w przypadku wpływu kolejnych wniosków od [...] o udostępnienie informacji publicznej uzasadnione było powstrzymanie się od udzielenia odpowiedzi. Podkreślił, że [...] wielokrotnie z wykorzystaniem zarówno trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i wykorzystując do tego inne tryby przewidziane prawem, angażował różne organy i instytucje państwowe, inicjując prowadzenie przez nie różnych postępowań w przedmiotowym zakresie, zakończonych jednakże pomyślnie dla WIM.

Organ zauważył, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Wystarczy zatem wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Powyżej powołane prawo podmiotowe nie ma charakteru prawa, którego można swobodnie nadużywać, zaś nadużycie to bezterminowo i bezwarunkowo korzystać będzie z ochrony prawnej.

Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147). Organ przedstawił także stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19, w którym wskazane zostało, iż: "Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp."

W ocenie WIM z faktu złożenia przez [...] przeciwko WIM wniosku o zawezwanie do próby ugodowej, jak również pozwu o zapłatę, wynika, iż żądane przez [...] informacje służą prywatnym interesom strony. [...] w celu uzyskania potrzebnych informacji w zakresie umowy, jako były członek konsorcjum, powinien zwrócić się o przedmiotowe informacje do lidera konsorcjum - spółki [...] sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwana dalej u.d.i.p, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zwalcza bezczynność Dyrektora Wojskowego Instytutu Medycznego z siedzibą w [...] polegającą na nieudostępnieniu jej żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycznego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika bowiem z § 2 ust. 1 i 2 Statutu Wojskowego Instytutu Medycznego zatwierdzonego zarządzeniem nr 4/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 lutego 2020 r. w sprawie zatwierdzenia statutu instytutu badawczego pod nazwą "Wojskowy Instytut Medyczny" (Dz. Urz. MON z 2020 r. poz. 32) podmiot ten jest instytutem badawczym podlegającym wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego oraz podmiotem leczniczym podlegającym wpisowi do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą prowadzonego przez właściwy organ.

Z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1933) wynika nadto, iż Wojskowy Instytut Medyczny, jako instytut badawczy, jest państwową osobą prawną. Wyjaśnić należy, iż państwowa osoba prawna to osoba, której mienie jest mieniem państwowym (zob. Wł. Pawlak, Komentarz do art. 441 k.c., teza 17 (w:) "Kodeks cywilny. Komentarz", Tom I, Część ogólna cz. 1, art. 1-55 (4), pod red. Jacka Gudowskiego, EKP 2021, a także uzasadnieniem uchwały SN z 10 stycznia 1992 r., sygn. akt III CZP 140/91, OSNCP 1992/6, poz. 109).

Dyrektor Wojskowego Instytutu Medycznego jest zatem podmiotem reprezentującym państwową osobą prawną, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i jako taki jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto Dyrektor WIM jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną wykonującą - jako podmiot leczniczy - zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u. d. i. p. i jako taki – również z tego tytułu – ciąży na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, należy zaliczyć Wojskowy Instytut Medyczny z siedzibą w [...] do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

Jest to tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia – a w przypadku WIM nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją – ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ. CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w trybie u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. posiada walor informacji publicznej, dotyczy bowiem kwestii związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym, a mianowicie aneksów do umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., której przedmiotem było pełnienie obowiązków inwestora zastępczego nad projektowaniem architektonicznym oraz pełnienie nadzoru inwestorskiego nad realizacją inwestycji prowadzonych przez Wojskowy Instytut Medyczny.

Zwrócić też należy w tym miejscu uwagę, iż przedmiotowa umowa z dnia [...] lipca 2016 r. zawarta została – jak wynika z wyjaśnień WIM zamieszczonych w odpowiedzi na skargę – w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego.

Zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy - Prawo zamówień publicznych, umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań Prawa zamówień publicznych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie - Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy, dokumenty dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Z ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika więc także obowiązek udostępniania innych niż umowy, dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych, skoro obejmują one szeroko rozumianą materię finansów publicznych, a dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów (por. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3168/15, dostępny w CBOSA).

Ponadto, stosownie do art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) Wojskowy Instytut Medyczny – jako instytut badawczy – nie należy co prawda do sektora finansów publicznych, jednakże ustawa o finansach publicznych ma do niego zastosowanie w takim zakresie, w jakim Instytut gospodaruje środkami publicznymi (por. Mariusz Michta "Ustawa o instytutach badawczych, Komentarz", LexisNexis 2013, komentarz do art. 18).

Z powyższego wynika, iż żądane przez stronę skarżącą informacje posiadają walor informacji publicznej i rozciąga się na nie zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Natomiast oczywiście orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało koncepcję "nadużycia prawa do informacji publicznej", z którym mamy do czynienia, gdy prawo polityczne służące kontroli społecznej nad organami władzy jest wykorzystywane w celach indywidualnych, prywatnych (por. wyroki NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14). Przy czym wobec jednobrzmiącej treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zakazuje się żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego lub prawnego. Podmiot zobowiązany nie może badać interesu wnioskodawcy. Oznacza to, że tylko w wyjątkowych sytuacjach, w których wprost wynikają obiektywne okoliczności, że żądane informacje posłużą załatwieniu sprawy indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 997/18), lub jeśli wnioskodawcy zagwarantowano dostęp do żądanych informacji, a mimo to nadal składa dalsze wnioski (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 36/17 oraz z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 187/18) albo gdy wnioskodawca generuje mimo otrzymania informacji dalsze wnioski po to tylko, aby utrudnić działanie podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1014/18) – można uznać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako jej nadużycie - nie dotyczy realizacji prawa podmiotowego, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie musi zostać udostępniona informacja. Podkreślić, jednak należy, że w sytuacjach wątpliwych nie można wzywać wnioskodawcy, aby ten wskazał, po co składa wniosek (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1969/18), a podmiot zobowiązany powinien udzielić informacji. W tym zakresie zawsze należy brać pod uwagę treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p., która zakazuje żądania od wnioskodawcy wykazania się interesem faktycznym lub prawnym. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze. Podmioty zobowiązane poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji.

W rozpoznawanej sprawie samo subiektywne przekonanie organu o tym, że żądane dane posłużą załatwieniu w przyszłości sprawy indywidualnej, ponieważ już wcześniej zostały złożone wnioski dotyczące ww. umowy, nie jest wystarczającą przesłanką, aby uznać, że w tym przypadku skarżący, składając wniosek z dnia [...] października 2020 r., nadużył prawa do informacji publicznej.

Organ nie wskazał natomiast ani w odpowiedzi na skargę, ani w kolejnych pismach procesowych, czego konkretnie dotyczyło zawezwanie go przez stronę skarżącą do próby ugodowej a także pozew o zapłatę. Sama enigmatyczna wzmianka o takich zdarzeniach nie jest – w ocenie Sądu – wystarczająca do przyjęcia, że strona skarżącą nadużyła prawa do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany w ustawowym 14-dniowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie, uznając, iż wystarczające jest udzielenie stronie odpowiedzi na liczne poprzednie wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego z dnia [...] października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Wojskowy Instytut Medyczny z siedzibą w [...] do rozpoznania ww. wniosku.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność podmiotu zobowiązanego polegała błędnym przekonaniu, że żądana informacja została już udostępniona w związku z wcześniejszymi pismami strony skarżącej, a ponadto nie ma charakteru informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu grzywny.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.