Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 415/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w e Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia WSA Andrzej Cisek Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/ Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. B. we W. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...], z dnia [...]r., Rada Miejska W., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 z późn.zm./ , art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm/ oraz w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. B. we W. /Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 13, poz. 460/ uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. B. we W..

W związku z uchwaleniem ww . miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A Sp. z o.o. w G., powołując się na art. 101 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwała Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Wskazywano, że przedmiotowy plan uchwalony został bez uwzględnienia jakichkolwiek uwag Spółki składanych w toku postępowania planistycznego /wymienionych w wezwaniu/, nakładając na nią obowiązki i ograniczenia, które uniemożliwiają Spółce świadczenie pełnych usług logistycznych, stanowiących jej podstawowy przedmiot działalności.

W odpowiedzi, Rada Miejska W. podjęła uchwałę nr [...]z dnia [...]r. w której nie uwzględniono powyższego wezwania.

W takich okolicznościach A Sp. z o.o. w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. B. we W. .

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że podczas postępowania planistycznego nie uwzględniono jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez nią w czasie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww obszaru / zwanego dalej planem/, które w przedmiotowej skardze podtrzymuje.

Wskazywano, że wnoszono o skorygowanie linii rozgraniczającej dla ul. B., projektowanej na terenie stanowiącym własność Spółki w odległości 15 m od osi ulicy i o zmianę w zakresie planowanego przeprowadzenia wzdłuż jej nieruchomości miejskich instalacji technicznych /kanalizacji deszczowej i sanitarnej, sieci wodociągowej, gazowej, energetycznej i teletechnicznej/ i ścieżki rowerowej. Zdaniem strony skarżącej, ustalone linie rozgraniczające w nieuzasadniony sposób ograniczają jej możliwość korzystania z nieruchomości, gdyż powodują, że planowane inwestycje muszą być realizowane w głębi nieruchomości, co jest istotnym ograniczeniem ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Również ulokowanie wszystkich sieci technicznych i ścieżki rowerowej wzdłuż nieruchomości skarżącej, tylko po jednej stronie ulicy, znacząco wpływa na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie zgadzano się z ograniczeniem w zakresie minimalnej wysokości obiektów - nie mniej niż 3 kondygnacje i nie mniej niż 10 m od poziomu terenu - gdyż technologia magazynowania wymaga hal o różnej wysokości /również poniżej 10 m/. Wskazane ograniczenie nie uwzględnia interesów wszystkich zainteresowanych podmiotów i jest sprzeczne z pozostałymi zapisami planu dotyczącymi w szczególności stacji transformatorowych, które jak wiadomo, maja niższą wysokość.

Zakwestionowano wprowadzony planem zakaz obrotu substancjami łatwopalnymi i żrącymi, który uzasadniony został koniecznością uzyskania pozytywnego uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej, jako koniecznego elementu spełnienia wymogów procedury planistycznej. Zdaniem skarżącej takie działanie wskazuje na uwzględnienie wyłącznie interesów zarządcy i skłonność do akceptacji wszystkich jego wniosków "byle tylko uchwalić plan". Podkreślono ponadto, że zarządca infrastruktury kolejowej nie ma uprawnień do określania sposobu korzystania z jego nieruchomości w zakresie zakazu obrotu substancjami łatwopalnymi i żrącymi.

Domagano się usunięcia z zapisów planu ustaleń dotyczących kompozycji urbanistycznych, podnosząc, że są nieprecyzyjne, trudne do zrealizowania i pozwalają one na dużą swobodę interpretacyjną, w szczególności przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Wskazano, że nie uwzględniono, wnioskowanego na etapie opracowywania planu, rozszerzenia dopuszczalnych obiektów o zakładowe stacje paliw, obiekty obsługi transportu samochodowego z myjnią oraz przeniesienia drogi technicznej obsługującej znajdujący się na nieruchomości ciek wodny, na teren sąsiedni. Nie zgodzono się na zawarcie zapisu o tymczasowym odprowadzaniu wód opadowych do tego cieku wodnego.

Wobec wprowadzonych ograniczeń i nieuwzględnienia wniosków strona skarżąca podkreśliła, że każde ograniczenie w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości prowadzi jednocześnie do ograniczenia wykonywanej działalności gospodarczej. Wynikające z planu obowiązki uniemożliwiają jej świadczenie pełnego zakresu usług, nie mają w większej mierze merytorycznego uzasadniania, miejscami są ze sobą sprzeczne, a niektóre wręcz niewykonalne /co dotyczy pasa zieleni izolacyjnej, który przewidziany został na terenie zabudowanym parkingiem i wewnętrznymi ciągami komunikacyjnymi/. Spółka wywodziła, że przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w świetle art. 2 Konstytucji w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy rozważyły wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, przestrzegając uzasadnienia swoich rozstrzygnięć Tymczasem organ gminy pominął wszystkie wnioski skarżącego, a uwzględnił wskazówki zarządcy infrastruktury kolejowej, w następstwie czego doszło do naruszenia uprawnień i interesu prawnego Spółki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że Spółka A nie wykazała, że ustalenia planu miejscowego naruszyły jej uprawnienia i interesy. W uzasadnieniu przedstawiono poszczególne sekwencje czynności podejmowanych w toku postępowania planistycznego oraz przebieg korespondencji dotyczącej złożonych uwag do planu. Szczegółowo odniesiono się do poszczególnych, nieuwzględnionych wniosków. Wskazano, że linia rozgraniczająca ulicy B., w maju i czerwcu [...] r. była konsultowana z przedstawicielami właściciela nieruchomości, w wyniku czego północna linia rozgraniczająca uległa przesunięciu, w stosunku do wcześniej planowanej, o 3 m w kierunku południowym. Rozszerzenie linii rozgraniczających związane jest z koniecznością zapewnienia dostępności komunikacyjnej dla obszaru objętego planem, który należy do szerokiego pasma aktywności gospodarczej, a wyznaczona na rysunku planu linia rozgraniczająca jest przedłużeniem linii rozgraniczającej, przewidzianej w planie miejscowym uchwalonym dla sąsiedniego obszaru. Przebieg sieci technicznych wrysowany jest natomiast na ideogramie uzbrojenia, który nie stanowi załącznika do planu i nie jest uchwalany, ponadto miejskie instalacje techniczne i poszerzenie ulicy zostało zaprojektowane z myślą o obsłudze terenów w tym rejonie, w tym również nieruchomości skarżącego. Wskazano również na możliwość skorzystania z rozwiązania przyjętego w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że zapisy dotyczące minimalnej wysokości obiektów oraz ustalenia dotyczące kompozycji urbanistycznej wynikają z ustaleń studium, które wiązało organy gminy przy sporządzaniu planu. Natomiast stacje transformatorowe jako szczególny rodzaj budynku, podlegający szczególnym przepisom nie muszą spełniać wymogów gabarytowych wynikających z planu. Zakaz dopuszczenia do obrotu substancjami łatwopalnymi i żrącymi oraz nieuwzględnienie wniosku o rozszerzenie dopuszczalnych obiektów o zakładowe stacje paliw ze zbiornikami nadziemnymi lub podziemnymi wynikał z wniosku instytucji wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 7 /powinno być art. 17 pkt 7/ ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zarządcę infrastruktury kolejowej (PKP), a uzyskanie pozytywnego uzgodnienia było koniecznym warunkiem spełnienia wymogów formalno-prawnych procedury planistycznej. Podniesiono również, że wynikające z planu miejscowego przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1P+U i 2P+U /na obiekty produkcyjne, składy, magazyny, tereny zabudowy usługowej, strażnicę, straży pożarnej z zapleczem socjalnym i garażami/ pozwala, zdaniem Rady, na lokalizację obiektów transportu samochodowego z myjnią. Ponadto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyodrębniono takiego przeznaczenia, co oznacza, że istnieje ustawowy wymóg umieszczania go w planie. Brak jest również podstaw formalno-prawnych do nakładania obowiązku zapewnienia drogi technicznej dla obsługi cieku wodnego, który znajduje się na terenie stanowiącym własność skarżącego /1P+U/ na innego użytkownika, a do tego prowadziłoby przypisanie tego obowiązku do terenu oznaczonego symbolem 2 P+U. Zwrócono również uwagę na istotną rozbieżność uwag skarżącego, który w toku postępowania planistycznego żądał zawarcia zapisu o tymczasowym odprowadzaniu ścieków do cieku wodnego zaś w skardze podał, że żądał zapisu o tymczasowym odprowadzaniu wód opadowych do ścieku zmieniając całkowicie zakres żądania. Odnosząc się natomiast do uwag dotyczących izolacyjnego pasa zieleni, Rada stwierdziła, że teren oznaczony na rysunku planu 1P+U nie jest w całości zainwestowany i istnieje możliwość realizacji takiego pasa na działkach 2,AM-10, 4-AM-9.

Reasumując, Rada Miejska W. stwierdziła, że w "projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. B." uwzględniono wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a Gmina działała w ramach przysługującej jej uprawnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Należy przy tym zauważyć, że przy czynnościach kontrolnych, Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.

Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 przywołanej ustawy). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Uwzględniając powyższe założenia, zważyć należy, że skarga w rozpatrywanej spawie została złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r.,Nr 142, poz. 1591 z późn. zm). Stosownie do treści tego przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie – musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Z treści przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika więc w sposób jednoznaczny, że uprawnienie do wniesienia skargi na jego podstawie, przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04; ONSA i WSA 2005/1/2). Osoba skarżąca musi zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01).

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca Spółka swój interes prawny wywodzi z przysługującego jej prawa własności nieruchomości objętych ustaleniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego, a naruszenia tego interesu dopatruje się w ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, które prowadzi jednocześnie do ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącego, wprowadzone do planu ograniczenia i nałożone obowiązki uniemożliwiają mu świadczenie pełnego zakresu usług logistycznych, który stanowi jego podstawowy zakres statutowej działalności gospodarczej. Do naruszenia interesu prawnego – zdaniem skarżącego – doszło również w wyniku całkowitego pominięcia w procedurze planistycznej wniosków /a w istocie uwag/ składnych przez niego do projektu planu i dania prymatu wnioskom i wskazówkom zarządcy infrastruktury kolejowej.

Przedstawione zarzuty zadaniem Sądu dowodzą, że interes prawny skarżącego został naruszony. Niewątpliwie bowiem każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej /nawet w przyszłości/, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, chronionych art. 140 k.c. Wobec zarzutów stawianych w skardze należy więc uznać, że przesłanka ta została spełniona. Bezskuteczne okazało się również wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia zarzucanego naruszenia interesu, co z kolei, w świetle powołanej wyżej normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza, że zaistniały warunki do kontroli legalności kwestionowanej w skardze uchwały Rady Miejskiej W..

Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego /art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy.

Sądowa kontrola oceny legalności uchwały ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje zatem - na podstawie przedstawionej dokumentacji - nie tylko treść planu miejscowego ale również prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej.

Przyznana gminie swoboda w kształtowaniu zasad wskazanych w art.4 omawianego aktu, doznaje – mocą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – podwójnego ograniczenia. A mianowicie, treść planu miejscowego powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa /materialnego/ i uchwalenie planu miejscowego może nastąpić w wyniku określonej przepisami tej ustawy wysoce sformalizowanej procedury .

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb jego sporządzania i uchwalania został zatem w sposób sformalizowany, szczegółowo uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym określono przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i ustanawiania tego planu, wskazano właściwość organów w tym procesie, uczestników postępowania i ich uprawnienia oraz ustalono terminy wykonywania przewidzianych czynności. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały w całości lub w części.

W tym miejscu zwrócić uwagę należy, że – inaczej niż pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego /Z. Niewiadomski [red.] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251/. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego / Z. Niewiadomski. op. cit./ .

Mając powyższe uwagi na względzie – po analizie dokumentacji planistycznej - Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania ustalonego w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przywołany przepis przewiduje między innymi, że w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego udział biorą organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej. Konieczność ich uczestnictwa w procedurze planistycznej wiąże się z koniecznością oceny przez te organy proponowanej realizacji w planie miejscowym ustaleń wynikających z uchwalanych przez nie aktów planistycznych oraz przewidywanego sposobu realizacji na terenie gminy ich zamierzeń inwestycyjnych. Owo uczestnictwo przejawia się w wyrażaniu opinii i dokonywaniu uzgodnień. Najpierw organy te zawiadamiane są na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego /art. 17 pkt 2 /, następnie przedkładają opinię o projekcie planu /art. 17 pkt 6/ i dokonują uzgodnienia projektu planu /art. 17 pkt 7/. W konsekwencji zgłoszone w tym trybie uwagi muszą być wprowadzone do projektu planu /art. 17 pkt 9/. Przedstawione sekwencje czynności wskazują, że podmioty dokonujące opinii i uzgodnień mają szczególną rolę w kształtowaniu treści projektu planu. Ich pozycja niewątpliwie różni się w istotny sposób od pozycji innych podmiotów / np. właścicieli nieruchomości/, posiadających jedynie prawo do niewiążących uwag i wniosków. Dlatego ustawodawca przyznał rolę opiniującą i uzgadniającą wyłącznie organom administracji publicznej, precyzując – przez wyliczenie - które konkretnie organy są uprawnione do opiniowania i do uzgadniania /art. 17 pkt.6 i art. 17 pkt 7/. Należy również zwrócić uwagę na szczególną rolę jaką w procedurze uchwalania planu ustawodawca przypisał uzgodnieniu. W przypadku uzgodnienia /w przeciwieństwie do opinii/ warunkiem uchwalenia planu jest pozytywne stanowisko organu. Brak takiego stanowiska może doprowadzić do zablokowania projektu aktu.

Uwzględniając powyższe uwagi trzeba więc stwierdzić, że za istotne naruszenie trybu uchwalania planu może być uznana zarówno sytuacja w której wskazany w ustawie organ zostanie przy uzgadnianiu pominięty jak też taka, w której uzgodnienie – jako obligatoryjny warunek uchwalenia planu – zostanie dokonane z innym podmiotem niż wymieniony w art. 17 pkt 7 ustawy. Uzgodnienie z niewłaściwym organem należałby zaś traktować jako naruszenie właściwości organów.

Analiza przekazanej Sądowi dokumentacji planistycznej wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka miała miejsce. Po uprzednim zawiadomieniu - na podstawie art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym - o podjęciu uchwały z dnia 19 grudnia 2003 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ul. B. we W., Prezydent W. pismem z dnia [...]r. zwrócił się , na podstawie art. 17 pkt 7 ww. ustawy, o uzgodnienie projektu planu, między innymi, do PKP Polskich Linii Kolejowych SA – Zakład Linii Kolejowych we W. /K-16, 17, 155,156 dokumentacji planistycznej/. Tymczasem, zamieszczone w art. 17 pkt 7 ustawy wyliczenie organów uprawnionych do uzgadniania ma charakter zamknięty. Jedynie w pkt 7 lit. c zawarte jest odesłanie do przepisów odrębnych, które stanowią o właściwości danego organu do uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego zakresie. Z analizy przepisów dotyczących transportu kolejowego – zwłaszcza zaś ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym /Dz.U Nr 86, poz.,789 z póżn. zm./- nie wynika jednak, aby takie uprawnienie przyznano PKP lub nawet zarządcy infrastruktury kolejowej. Należy również zaznaczyć, że zarządcy infrastruktury kolejowej nie można utożsamiać z zarządcą drogi o którym mowa w art. 17 pkt 7 lit. d przywołanej ustawy – co zdaje się czynić organ gminy. Zarządcę drogi ustala się bowiem na podstawie ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm./, która czyni nim odpowiedni – w zależności od kategorii drogi - organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego /art. 19 ust. 1 i 2/. Natomiast zarządca infrastruktury kolejowej, w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, to podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastruktura kolejową, na zasadach określonych w ustawie, przy czym funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą pełnić różne podmioty /art. 4 pkt 7 przywołanej ustawy/. Zauważyć również należy, że wskazywana ustawa o transporcie kolejowym nie używa pojęcia droga, podstawowym elementem infrastruktury kolejowej czyniąc linię kolejową. Wobec powyższego, uznać trzeba, że w rozpoznawanej sprawie bez żadnej podstawy prawnej dopuszczono do uczestnictwa w postępowania planistycznym w charakterze organu uzgadniającego podmiot, który nie jest organem administracji i nie posiada kompetencji do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie spowodowało, że w postanowieniach zaskarżonej uchwały pojawiły się – kwestionowane przez Spółkę - zapisy zakazujące, na terenach oznaczonych symbolem 1 P+U i 2 P+U /obejmujących również nieruchomości stanowiące własność skarżącego, oznaczone jako działki nr [...], [...], oraz [...],[...],[...], i [...], obręb P. P. / - między innymi, obrotu substancjami łatwopalnymi i żrącymi, stanowiącymi potencjalne zagrożenie dla ruchu kolejowego oraz stanowiącymi zagrożenie dla środowiska. Ze stanowiska prezentowanego przez organy gminy w toku procedury planistycznej oraz w odpowiedzi na skargę, jasno wynika, że zakaz ten wprowadzono tylko ze względu na zastrzeżenie uzgadniającego – PKP Polskie Linie Kolejowe /zarządcę infrastruktury kolejowej/, uzasadniając to koniecznością pozytywnego uzgodnienia, jako warunkiem koniecznym dla uchwalenia planu. Wprowadzenie przedmiotowego zakazu było zatem skutkiem przyznania w procedurze planistycznej PKP szczególnej pozycji organu uzgadniającego. W konsekwencji Prezydent W. /a następnie Rada Miejska/ rozpoznając uwagi strony skarżącej, nie rozważali ich zasadności w świetle obowiązujących przepisów, interesu publicznego i interesu strony, poprzestając jedynie na argumencie koniecznego uzgodnienia jako wiążącym ich elemencie procedury planistycznej. Organy nie wskazały przy tym żadnego przepisu prawa materialnego z którego wywiodły bezwzględną konieczność wprowadzenia takiego zakazu, powołując się oględnie na potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa terenów kolejowych i środowiska.

Wykazane naruszenie trybu uchwalania planu miało zdaniem Sądu charakter istotny. Skoro więc – jak wyżej wykazano - organ wykonawczy gminy nie był zobowiązany do uzgadniania projektu planu z PKP i nie był związany jego stanowiskiem, winien ocenić dopuszczalność i konieczność wprowadzenia omawianego zakazu w świetle odpowiednich aktów prawa materialnego i jego ewentualny zakres przestrzenny i przedmiotowy. Gdyby bowiem nawet zakaz taki mógł być wprowadzony, to rozważania wymagałoby jeszcze, czy jest on niezbędny - w świetle zasady zrównoważonego rozwoju oraz zasady proporcjonalności interesu społecznego i indywidualnego - na całej powierzchni wszystkich nieruchomości skarżącego. Podniesione kwestie niewątpliwie miały wpływ na treść planu. Zaistniała sytuacja spowodowała też – co zauważa się w skardze – stan, w którym o wprowadzonym w planie zakazie, ograniczającym uprawnienia właścicielskie skarżącego, w istocie zadecydował właściciel sąsiedniej nieruchomości.

Z dokumentacji planistycznej wynika, że PKP- traktowane w procedurze uchwalania planu jako organ uzgadniający- zgłosiły również szereg innych zastrzeżeń i warunków dotyczących zabudowy i sposobu zagospodarowania terenów objętych przedmiotowym planem. Przedstawione naruszenie trybu sporządzania planu, rzutuje zatem i na te zapisy planu, co wymaga poddaniu ich ponownej ocenie.

Niezależnie od powyższego, Sąd zwrócił uwagę, że ze stanowiska Prezydenta W., wyrażonego w sprawie wniesionych przez Spółkę uwag, nie wynika, aby po złożeniu tych uwag, rozważano, inne warianty. W skardze szczególnie mocno akcentowano, że nie uwzględniono żadnej z uwag złożonych przez Spółkę w toku postępowania planistycznego, w niektórych przypadkach uzasadniając to wyłącznie koniecznością ponowienia procedury planistycznej. Trzeba zatem zwrócić uwagę, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia, nawet w przyszłości. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy planu przewidujące część terenu skarżących pod poszerzenie ulicy B. (KZ). Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie /art. 64 § 2 Konstytucji/ co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści planu powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania planu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych /por. wyrok NSA z dnia 14 października 2003 r., II SA/Lu 371/02- niepublik./. Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli /por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r. III ARN 49/93, OSN z 1994, Nr 4, poz. 181/. Tymczasem, jak wcześniej zauważono, z dokumentacji planistycznej nie wynika, że po zgłoszeniu przez Spółkę uwag dotyczących ograniczenia ich własności, przez poważne utrudnienie w zainwestowaniu działki w sposób konieczny dla prowadzonej działalności gospodarczej, organy rozważały czy istnieje możliwość przesunięcia, i o ile, kwestionowanych linii rozgraniczających. Ograniczono się tylko do stwierdzenia, że zasięg koniecznego poszerzenia linii od strony południowej określony zostanie w planie dla obszaru P. P. Przemysłowe, który – jak wynikało z odpowiedzi Prezydenta – był w trakcie uchwalania. Można nawet stwierdzić, że fakt, iż już w tym czasie trwała procedura planistyczna dla obszaru sąsiedniego, tym bardziej umożliwił taką analizę.

Skarżący podnosi również, że w planie miejscowym, dla terenu stanowiącego własność Spółki, ustalono wykonanie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości około 8 m, co jest niewykonalne, gdyż teren planowanego pasa zieleni jest zabudowany parkingiem i wewnętrznymi ciągami komunikacyjnymi. Twierdzenia tego strona przeciwna – co do zasady - nie kwestionuje, podnosi jednak, że teren ten /oznaczony symbolem 1 P+U/ nie został w całości zainwestowany i na jego części /działki nr [...] , [...], nr [...]/ istnieje możliwość wykonania takiego pasa zieleni. Zdaniem Sądu, wprowadzając zapis ustalający taki sposób wykorzystana części nieruchomości skarżącego, która została już w odmienny sposób zainwestowana – w ocenie Sądu w sposób racjonalny /parking i wewnętrzne ciągi komunikacyjne w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej/ - Gmina naruszyła przedstawione wyżej zasady. Nie można akceptować – jako zgodnego z omówionymi kryteriami – zapisu planu prowadzącego do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości związanej - w istocie - z koniecznością likwidacji poczynionych inwestycji. Do takiego wniosku prowadzić bowiem musi interpretacja zapisu planu, który nie wyłącza z przeznaczenia pod zieleń izolacyjną tego obszaru, jaki już został w odmienny sposób zainwestowany.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd uznał zasadność złożonej skargi i w oparciu o przepisy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.