Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 897/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 2117/05 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. O. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2117/05) Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. O., uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. R. O. właściciel Przedsiębiorstwa Budowlano-Handlowego "M." w [...], zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w [...] o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr 59 na działkę nr 340/4, położoną przy ulicy [...] w [...]. Działkę tę strona nabyła od Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego na podstawie aktu notarialnego z dnia 18 lutego 2005 r. Przedmiotowa działka, do której strona zamierza wykonać zjazd, położona jest przy drodze krajowej Nr 59 zaliczanej do dróg głównych oznaczonych symbolem "G". Na tej działce inwestor planuje prowadzić działalność usługową.

Decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr 59 w km 3+040 położonej przy ulicy [...] w [...] (w proponowanym we wniosku miejscu). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zawartego miedzy jeziorami N., K., T. oraz kanałami Ł. i N. zwanego "W.", działka nr 340/4 oraz działka sąsiednia 340/7 przewidziane są pod usługi komunikacyjne. Postanowieniem z dnia 18 maja 2004 r. tut. Oddział uzgodnił warunkowo ww. projekt planu zagospodarowania w zakresie obsługi komunikacyjnej ww. terenu dopuszczając zjazd wyłącznie na prawe skręty poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej Nr 59 w km 3+090 oznaczony w planie jako UD.27/KX. Zlokalizowanie nowego zjazdu w bliskiej odległości od już istniejącego, sprzeczne jest z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w prawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który mówi, iż należy ograniczać liczbę i częstości zjazdów z drogi krajowej klasy "G" (Dz. U. Nr 43, poz. 430, a dalej jako rozporządzenie MTiGM). Zdaniem organu, każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego jak również zmniejsza jego płynność.

Decyzją z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał w uzasadnieniu, że przedmiotowa działka nr 340/4 jest położona między drogą krajową nr 59 (ul. [...]), drogą wewnętrzną, która stanowi dojazd do Centralnego Ośrodka Sportu w [...] i której zarządcą jest Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] oraz drogą dojazdową do działki nr 340/7, na której terenie są wzniesione garaże. Wspomniana droga krajowa została zaliczona do dróg głównych (klasa G). Wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, chociażby jednokierunkowego, tj. wyjazdu z drogi krajowej nr 59 do działki nr 340/4 oznaczałoby naruszenie przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM, powodujące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne. Do ww. działki, na której terenie strona zamierza prowadzić działalność gospodarczą, istnieje bowiem możliwość dojazdu wspomnianą drogą wewnętrzną, na którą jest wykonany zjazd z drogi krajowej nr 59 (połączenie drogi publicznej z drogą nie będącą drogą publiczną nie jest skrzyżowaniem, lecz zjazdem), i dalej drogą dojazdową do zlokalizowanych na działce nr 340/7 garaży. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia przez sąd powszechny potrzebnej służebności drogowej (prawo przejazdu) na działkach nr 343 i 340/5, na których są usytuowane ww. drogi niestanowiące dróg publicznych, jeżeli między stroną a właścicielami (współwłaścicielami) tych działek nie dojdzie do porozumienia. Zadośćuczynienie żądaniu strony należy uznać za niemożliwe również ze względu na konieczność zachowania klasy drogi krajowej nr 59. W myśl rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Oznacza to, że droga krajowa nr 59 musi zachować wszystkie parametry techniczne, wynikające z cech funkcjonalnych dróg klasy G, a więc również w zakresie stosowania zjazdów. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że skoro – zdaniem strony – dojazd z działki nr 340/4 do drogi krajowej nr 59 miałby się odbywać drogami usytuowanymi na działkach nr 340/5 i 343, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby tymi samymi drogami, tylko w odwrotnej kolejności, odbywał się również dojazd z ww. drogi krajowej do przedmiotowej nieruchomości, tak jak ma to miejsce w przypadku dojazdu z drogi krajowej do usytuowanych na działce nr 340/7 garaży.

W skardze do Sądu R. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podtrzymując swoje wcześniejsze zarzuty i kwestionując wszechstronne zbadanie sprawy przez organ. Dodatkowo podniósł, że wbrew twierdzeniom organu nie istnieje droga dojazdowa do Centralnego Ośrodka Sportu w [...] o nr 343 bowiem działka ta jest własnością Ministerstwa Obrony Narodowej. Natomiast droga UD.27/KX (jednocześnie stanowiąca działkę nr 340/5) nie ma połączenia z drogą publiczną czyli z ulicą [...], co obrazuje załączony do skargi wypis z rejestru gruntów. Zdaniem skarżącego ustanowienie służebności przejazdu przez drogę UD. 27/KX, stanowiącą własność wojska i niemającą połączenia z drogą główną nie jest możliwe do zrealizowania. Stanowisko zajęte przez Dyrekcję dające pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu stanowi naruszenie art. 22 Konstytucji bowiem ogranicza swobodę działalności gospodarczej, co jest możliwe tylko w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż poprzez drogę wewnętrzną nr 343, na której jest wykonany zjazd z drogi krajowej nr 59 oraz drogę dojazdową do garaży usytuowanych na działce nr 340/7 (stanowiącą działkę nr 340/5) jest możliwy dojazd do przedmiotowej działki. Pod takim warunkiem został uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "W.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż z dokumentów geodezyjnych załączonych do akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka nr 340/4, należąca do skarżącego graniczy z drogą publiczną (ulicą [...]) oraz z działką nr 343, działką nr 340/5 i z działką nr 340/7, na terenie której znajdują się garaże wojskowe. Z wymienionych działek o nr: 343, 340/5, 340/7 tylko działka nr 343 ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez organ działka nr 343 jest drogą wewnętrzną i ma urządzony zjazd na drogę publiczną, a zatem również skarżący mógłby korzystać z tego zjazdu za pomocą ustanowienia służebności drogowej. Z tego też powodu, zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw do umieszczania drugiego zjazdu w niewielkiej odległości od już istniejącego. Jednakże w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, iż działka nr 343 stanowi zjazd z drogi krajowej, na który zostało wydane wymagane zezwolenie określone w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Skarżący twierdzi, iż takiego zjazdu w ogóle nie ma w sensie prawnym. Powstałych na tym tle wątpliwości nie usuwają przedstawione dowody znajdujące się w aktach administracyjnych, zwłaszcza, iż określona przez organ droga UD 27/KX, o której mowa w postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. W. jest działką o nr 340/5, która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp taki posiada jedynie poprzez ww. działkę nr 343.

W świetle utrwalonego orzecznictwa decyzja w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej lub innego obiektu przy takiej drodze ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności zarządcy drogi bowiem powinien on rozważyć wszystkie okoliczności sprawy i swoje stanowisko należycie umotywować (vide wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1998 r., II SA 1346/98, Lex nr 41374). Zakres swobody organu administracji publicznej przy podejmowaniu rozstrzygnięć w ramach uznania administracyjnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy granice uznania wyznaczają interes społeczny, słuszny indywidualny interes strony a także i obowiązujące przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą (vide wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r. II SA 438/98).

W rozpatrywanej sprawie – zdaniem Sądu – nie wszystkie te aspekty zostały właściwie rozważone przez organ i znalazły swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda słuszne jest co do zasady założenie przyjęte przez organ, iż zlokalizowanie nowego zjazdu w bliskiej odległości od już istniejącego byłoby sprzeczne z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MTiGM lecz dotyczy to sytuacji kiedy istniejący faktycznie zjazd został ustanowiony w trybie przewidzianym przez prawo. W sprawie niniejszej kwestia ta nie została właściwie wyjaśniona i dlatego powinna być poddana ponownej analizie we wskazanym wyżej kierunku. Przede wszystkim w toku ponownego postępowania administracyjnego należy jednoznacznie ustalić czy połączenie działki nr 343 z drogą krajową nr 59 jest zjazdem, który został ustanowiony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2006 r. złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi.

Pełnomocnik organu podstawy kasacyjne oparł na naruszeniu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2886 ze z zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy został niewłaściwie zastosowany, gdyż przepis ten wprowadzony został ustawą o drogach publicznych i obowiązuje od 1 października 1985 r. Tymczasem zjazd na działkę nr 343, a poprzez nią do obiektów położonych na terenie Centralnego Ośrodka Sportu w [...], funkcjonował już przed tą datą i nie był kwestionowany przez zarządcę drogi jako samowolne naruszenie pasa drogowego, stanowi jedyne połączenie Ośrodka z drogą krajową nr 59, a ponadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Został utwardzony i spełnia kryteria określone w rozporządzeniu MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. O. wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lutego 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania której przesłanki normatywne określone zostały w § 2 art. 183.

Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie będąc związany granicami tej skargi ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi, a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania to wówczas te Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w postawach kasacyjnych musi wziąć z urzędu pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 175 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną mogą sporządzać wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione, a przede wszystkim adwokaci lub radcowie prawni. Wymóg ten zwany "przymusem adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od podmiotów bowiem wymienionych w ustawie jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej można oczekiwać znajomości procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymogami jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia. Odnosi się to m.in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie podstawa kasacyjna nie została prawidłowo sformułowana co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do niej. W tej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jak należy się domyślać podstawę kasacyjną oparł na naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), skoro zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2886 z późn. zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie. Otóż tak postawiony w podstawie kasacyjnej zarzut uznać należy za wadliwie sformułowany. Jak wyżej wyjaśniono w podstawie kasacyjnej, winna zostać wskazana konkretna norma, której naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną Sądowi I instancji.

Przepis art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych składa się z czterech odrębnych ustępów regulujących różne sytuacje związane ze zjazdem, przy czym ustęp 1 dzieli się na dwa punkty. Obowiązkiem zatem składającego skargę kasacyjną było wskazanie, który z tych przepisów określonych w ustępach 1-4 art. 29 omawianej ustawy został – jego zdaniem – naruszony przez zaskarżony wyrok.

Związanie bowiem podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że jeżeli strona skarżąca wskaże konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który – jej zdaniem – został naruszony, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innego przepisu. Sądowi kasacyjnemu, a takim jest Naczelny Sąd Administracyjny nie wolno samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich czy w inny sposób korygować. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Innymi słowy Sąd nie może domyślać się naruszenia jakiego w istocie przepisu prawa miał na uwadze podmiot składający skargę kasacyjną.

Przy tak – jak w omawianym przypadku – skonstruowanej podstawie kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, którą wyznaczają przede wszystkim podstawy kasacyjne, nie mógł – jak zaznaczono – odnieść się merytorycznie do postawionego zarzutu. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na braki w materiale dowodowym niepozwalające na ustalenie czy wskazane przez organ jako zjazd połączenie działki nr 343 z drogą krajową nr 59 odpowiada prawnemu pojęciu zjazdu tzn. czy został on ustanowiony zgodnie z obwiązującymi przepisami.Takie stanowisko Sądu było uzasadnione. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 133 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a w aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę R. O. przez organ, brak jest jakichkolwiek danych na ten temat.

Z powyższych względów, skargę kasacyjną jako niezasadną należało na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.