Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 607/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 5, 8
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Legnicy z dnia 31 marca 2014 r. nr XLIII/449/14 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Legnica w 2014 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Legnica na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594-t.j.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę nr XLIII/449/14 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Legnica w 2014 r. Wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podniesiono zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1, 3, 8 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856-t.j.) w związku z § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U., Nr 100, poz. 908).

W uzasadnieniu skargi podano, że na sesji w dniu 31 marca 2014 r. Rada Miejska Legnicy podjęła m.in. uchwałę nr XLIII//449/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Legnica w 2014 r. W podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Wskazano także art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który w ustępie 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie natomiast z art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Odwołując się do art. 11 ust. 5 ustawy przypomniano o konieczności zawarcia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W myśl przepisów ustawy przedmiotowa uchwała stanowi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a więc uchwałę która w swoich zapisach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. Zatem program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to roczny plan zamierzonych czynności bądź założeń, celów działania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma charakter aktu planowania, aktu polityki gminnej, który powinien kształtować politykę gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić przedmiotowy program. W związku z powyższym, program określający wszystkie elementy wskazane przez ustawodawcę powinien w sposób kompleksowy normować kwestię opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, ponieważ tylko takie ukształtowanie treści programu może spełnić swoją funkcję zakreślenia kierunków i celów działania w przedmiotowej kwestii.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych elementów programu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego mu przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Wszystkie kwestie określone w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt składają się na treść programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W programie opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określonym w załączniku nr 1 do uchwały nr XLIII/449/14 brak jest zapisów, które wypełniałyby upoważnienie ustawowe w zakresie: zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt i zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

W skardze Wojewoda Dolnośląski podał, że w żaden sposób nie można uznać za realizację określonej w art. 11a ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt kompetencji, jedynie ogólnego i lakonicznego zasygnalizowania w treści kwestionowanej uchwały, iż zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt polega na opiece pielęgnacyjnej i weterynaryjnej. Podobnie polityka gminy w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt nie może ograniczać się do wskazania, że będzie ono przebiegało w sposób humanitarny, a odławiane zwierzęta będą trafiać do konkretnego schroniska. Dalece niewystarczające jest również jedynie zasygnalizowanie o zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem. Takich regulacji nie sposób uznać za kompleksowe określenie działań czy czynności mających zapewniać opiekę nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegać bezdomności zwierząt. Odnośnie sposobu regulacji wymienionych w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy elementów obowiązkowych programu opieki nad tymi zwierzętami podano, że wprawdzie gmina ma zawartą umowę z schroniskiem zapewniającym miejsce bezdomnym zwierzętom oraz podmiotem zobowiązanym do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, niewystarczającym jest jedynie sygnalizacyjne wskazanie w programie, że gmina dane zadanie będzie realizować, jak to ujęto w przypadku lakonicznej regulacji omawianych kwestii zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsca w schronisku dla zwierząt i zapewnienia im całodobowej opieki w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem (§ 4 pkt 1, 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały). Takie skąpe regulacje nie mogą być uznane za strategię gminy w kwestii zapewniania miejsc w schronisku i odławiania bezdomnych zwierząt oraz zapewnienia im całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z ich udziałem.

Dalej wskazano, iż rada, uchwalając program, ma określić układ zamierzonych czynności, założenia, cele i działania w granicach wyznaczonych przez art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Elementy programu winny być skonstruowane w taki sposób aby z jego treści wynikało, w sposób nie budzący wątpliwości, jakie są rzeczywiste zamierzenia i kierunki działania gminy. Jego treść nie może się ograniczać jedynie do ogólnych wskazań, że dany element będzie realizowany. To bowiem wynika z normy kompetencyjnej. Rolą rady jest zatem taka rozbudowa poszczególnych elementów programu, z których wynikać będzie jakie konkretne działania i czynności mają być podejmowane w celu racjonalnej ich realizacji.

Rada powinna uregulować inne istotne kwestie związane z problemem odławiania zwierząt bezdomnych w gminie, których zabrakło w kwestionowanym programie jak: częstotliwość prowadzenia odławiania (w sposób stały czy też okresowy) i wskazanie podmiotu inicjującego odławianie. Z informacji przekazanych Wojewodzie Dolnośląskiemu wynika, że odławianie bezdomnych zwierząt na terenie miasta Legnica powierzone zostało straży miejskiej. Działanie to nie może zostać uznane za wypełnienie dyspozycji z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej udzielona został delegacja do wydania rozporządzenia określającego zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. Stosowne rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. nr 116, poz. 753) w § 5 ust. 1 stanowi: "Organ gminy może zawrzeć umowę na przeprowadzenie wyłapywania zwierząt bezdomnych z podmiotem prowadzącym schronisko lub przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (...).". Z przepisu tego wynika, że gmina może powierzyć zadanie wyłapywania bezdomnych zwierząt schronisku albo przedsiębiorcy, a nie swej jednostce organizacyjnej powołanej przeznaczonej do ochrony porządku publicznego. Poza tym zadanie wyłapywania bezdomnych zwierząt nie zostało wymienione wśród zadań straży gminnych, określonych w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1383-t.j.).

Zdaniem autora skargi wskazanie podmiotu realizującego określone zadanie związane z zapobieganiem bezdomności zwierząt, jako wymóg formalny uchwały stanowiącej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, jest również wymagane przy regulacji zadań gminy związanych z zapewnieniem całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co ma niewątpliwie istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy. Nadto mimo zawarcia przez gminę umowy z podmiotem, w którego gospodarstwie rolnym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich, gospodarstwo to, wbrew dyspozycji z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, nie zostało wskazane w treści programu przyjętego uchwałą nr XLIII/449/l4.

Kwestionując prawidłowość zaskarżonej uchwały zauważono, że w jej treści poza podanie kwoty przeznaczonej na realizację programu nie określono sposobu wydatkowania tych środków, do czego zobowiązuje art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazanie zawarte w § 9 załącznika nr 1 do uchwały, że środki finansowe będą wydatkowane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w ocenie organu nadzoru zostało uznane za niewypełniające intencji prawodawcy w zakresie wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Kwestia finansowania zadań określonych w programie stanowi w istocie niezmiernie ważną obligatoryjną część programu przeciwdziałania bezdomności zwierząt, zaś brak konkretnych postanowień w tym zakresie wiązać się może z trudnościami przy realizacji programu. Rada Miejska Legnicy wypełniając przyznane jej upoważnienie ustawowe winna była w sposób szczegółowy i jasny określić planowany sposób wydatkowania środków. Skoro prawodawca uznał kwestię określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań objętych programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt za obligatoryjny element tego programu, to rada nie może ograniczyć się jedynie do zdawkowego wskazania, że środki na realizację programu będą wydane zgodnie z prawem. Rada bowiem przy uchwalaniu zapisów dotyczących sposobu wydatkowania środków finansowych powinna ustalić szczegółowy "plan" wydatkowania tych środków z uwzględnieniem wszystkich poszczególnych zadań mieszczących się w zakresie przedmiotowym programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Tym samym, ogólnikowe wskazanie zawarte w § 9 załącznika nr 1 do uchwały nie czyni zadość obowiązkowi wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu.

W dalszej części skargi odwołując się do celu programu, zwrócono uwagę na konieczność precyzyjnego uregulowania jego poszczególnych części, w przypadku braku takich regulacji uchwała podjęta w oparciu o art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi programu, na podstawie którego gmina będzie realizować działania związane z zapobieganiem bezdomności zwierząt i opieką nad nimi, zaś same działania w tych kwestiach będą podejmowane bez istnienia podstawy prawnej, jaką zgodnie z art. 11a ust. 1 i 2 tej ustawy jest omawiany program.

Odnosząc się do istotnego elementu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania ich bezdomności polegającego na określeniu planu w zakresie odławiania bezdomnych zwierząt skarżący wskazał, że odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11 a, a więc programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zapisy poczynione w tym zakresie w załączniku nr 1 do uchwały uznane zostały za lakoniczne.

Argumentacja skargi opisująca prawidłowe wypełnienie przekazanej kompetencji do uchwalenia programu opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, odnosiła się także do konieczności kompleksowego uregulowania elementów programu wymienionych w art. 11a ust. 2 ustawy. W stosunku do oprotestowanej uchwały stwierdzono brak regulacji kwestii dotyczących: zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, odławiania bezdomnych zwierząt oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z tej przyczyny Wojewoda Dolnośląski zarzucił niewypełnienie normy kompetencyjnej, wbrew wymogom art. 7 Konstytucji oraz zapisom § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Na koniec organ nadzoru odnosząc się do § 2 załącznika nr 1 do uchwały nr XLIII/449/14 wskazującego, iż "Partnerami współpracującymi przy realizacji niniejszego programu są: spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe, lekarze weterynarii, organizacje pozarządowe, szkoły, przedszkola, biblioteki, hurtownie, hipermarkety, centra kultury, lokalne media, spółki gminne" podał, że kwestie związane z wykonaniem uchwały należą do kompetencji organu wykonawczego gminy. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt ma mieć charakter programowy, określać plan działania organów gminy i nie może szczegółowo normować kwestii związanych z wykonaniem uchwały i zamieszczać w przedmiotowym akcie norm obowiązujących podmioty zewnętrzne, a więc inne niż gmina i jej jednostki organizacyjne. W drodze przedmiotowej uchwały nie mógł zostać nałożony na podmioty pozostające poza strukturą organów gminy obowiązek związany z wykonaniem przedmiotowej uchwały.

Rada Miejska Legnicy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Nie godząc się z zarzutami poczynionymi przez Wojewodę Dolnośląskiego podano, iż w § 4 pkt 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano, że jednym z działań związanych z zapewnieniem opieki bezdomnym zwierzętom na obszarze gminy będzie zapewnienie im miejsc w schronisku oraz objęcie ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną. Bardziej szczegółowa regulacja czynności, jakie miałaby podejmować gmina, naruszałaby ustawowy podział kompetencji miedzy organ uchwałodawczy, jakim jest rada miasta, a organ wykonawczy, którym jest prezydent miasta. Uchwała rady miasta mająca charakter programu ma wskazywać organowi wykonawczemu zakres działań, jakie powinien on podjąć, natomiast sposób realizacji i wykonanie uchwały należy do organu wykonawczego. Wobec zapewnienia zwierzętom bezdomnym miejsc w schronisku oraz objęcia ich opieką pielęgnacyjną i weterynaryjną uchwała spełnia swoją rolę.

Względem odławiania bezdomnych zwierząt, zauważono, że brak podania częstotliwości dokonywania tej czynności należy rozumieć w ten sposób, że będzie ono dokonywane stale. Nie istniała więc konieczność wskazywania w programie podmiotu, który będzie inicjował odławianie, ponieważ wykonanie uchwały należy do Prezydenta Miasta Legnicy, natomiast przepis art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy nie wskazuje, aby program miał zawierać szczegółowe zasady wykonywania zadania polegającego na odławianiu bezdomnych zwierząt, a tym bardziej, aby określał imiennie podmiot inicjujący odławianie.

Zdaniem Rady Miejskiej Legnicy zarzut związany z brakiem umowy dotyczącej zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt jest chybiony z tej przyczyny, że z przepisów nie wynika bezwzględny nakaz zawarcia umowy lecz gmina posiada taką możliwość. Zadanie w tym zakresie może być powierzone własnej jednostce np. straży miejskiej. Odnosząc się z kolei do zarzutu niewskazania podmiotu realizującego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych podano, że realizacja tego zadania spoczywa na organie wykonawczym gminy. W przypadku wskazania w uchwale konkretnego podmiotu, jego zmiana wymagałaby zmiany uchwały.

Oceniając zarzut braku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, potwierdzono brak regulacji w tym zakresie, jednak uznano, iż nie jest to naruszenie powodujące konieczność uchylenia uchwały w całości. Natomiast względem zarzutu dotyczącego braku w zapisach uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przywołano wskazanie, że przedmiotowe środki zostaną wydatkowane w sposób zgodny z prawem, natomiast szczegółowe rozwiązania tej kwestii znajdują oparcie w uchwale budżetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zatem wniesiona skarga podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty te są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, modyfikować ich, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej Legnicy z dnia 31 marca 2014 r., nr XLIII/449/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Legnica w 2014 r. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że judykatura wypracowała pogląd, który skład orzekający Sadu w pełni podziela, iż uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale ma charakter zadaniowy. Program powinien konkretyzować sposoby działania gminy, mające na celu należyte wypełnianie jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt i zasady postępowania w określonych w tej ustawie sytuacjach. Nadto nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, miała na celu zwiększenie odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, a także zapobieganie zjawiskom patologicznym.

Zdaniem Sądu istotny też jest krótki okres obowiązywania programu, który powoduje, że powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań umożliwiających wywiązanie się z ustawowych zadań.

Odnosząc te wymogi do uchwały zaskarżonej należy uznać zasadność sformułowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutu naruszenia przez ten akt przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 8 i pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Treścią art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca zobowiązał radę gminy do zapewnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku. W ocenie Sądu ten wymóg może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Z treści skargi, jak też odpowiedzi na skargę wynika, że gmina w 1993 r. zawarła umowę z L. P.G.K. Sp. z o.o. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Informacja w tym względzie nie wynika jednak wprost z treści uchwały lecz z innego dokumentu w postaci umowy. Brak wskazania konkretnego schroniska w zapisach uchwały, mimo istniejącej w tym względzie umowy, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ program nie odpowiada wymogowi określania w sposób konkretny sposobów realizowania ustawowych obowiązków. Stosowna umowa ze schroniskiem powinna być zawarta na etapie przygotowywania programu przez burmistrza (wójta, prezydenta), a uchwalony program powinien określać schronisko, które w umowie zobowiązało się do zapewnienia miejsca bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Konstrukcja przyjęta w zaskarżonej uchwale, nie odpowiada prawu i pozwala stwierdzić, że Rada Miejska Legnicy nie wypełniła w sposób właściwy upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Z tych samych względów należy zaakceptować zarzut skargi wyprowadzony z treści art. 11a ust. 2 pkt 8 powoływanej ustawy, zgodnie z którym program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W trakcie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego przedłożono umowę zawartą pomiędzy Gminą Legnica a lekarzem weterynarii dotyczącą udzielaniu pomocy zwierzętom poszkodowanym w wypadkach drogowych. Co prawda gmina faktycznie podjęła się realizacji obowiązków w tym względzie, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w programie opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na 2014 r. Podobnie jak w przypadku zapewnienia miejsca w schronisku, informacja o pełnionej opiece weterynaryjnej winna znaleźć odzwierciedlenie w zapisach uchwały. Przyjdzie również podzielić zasadność twierdzeń Wojewody Dolnośląskiego zawartych w skardze, iż zapisy uchwały nie spełniają warunków przewidzianych dla programu jako określenia układu zamierzonych czynności, założeń, celów i działań. Z zapisów programu nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości jakie są rzeczywiste zamierzenia i kierunki działania gminy. Mimo zawarcia stosownych umów w treści uchwały nie znalazły one odzwierciedlenia, zaś ocenie zarówno organu nadzoru, jak też sądu nie podlega przecież ogół czynności jakie w kierunku realizacji przypisanych im kompetencji podjęła gmina, lecz sama uchwała, jej zapisy i merytoryczna zawartość programu. W świetle zapisów uchwały widoczne są braki odpowiednich zapisów, które dyskredytują przedmiotową uchwałę.

Odnośnie wywiedzionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy poprzez nieuregulowanie w programie zagadnienia odławiania zwierząt bezdomnych w gminie, co do zasady jest on także trafny. Próżno bowiem w zapisach programu doszukiwać się wskazań co do częstotliwości przeprowadzania tej czynności. Nie można także zgodzić się z Radą Gminy Legnica, że zarzut ów jest chybiony. Jakkolwiek wyjaśniono, że zadanie to zostało przejęte przez Straż Miejską w Legnicy, zapisy uchwały są w tym zakresie, jak słusznie uznał organ nadzoru, lakoniczne, co powoduje, że norma kompetencyjna nie została wypełniona. Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela zawartego w skardze zarzutu dotyczącego niemożliwości wskazania straży miejskiej jako podmiotu wykonującego określone zadania w ramach realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Legnica. Straż miejska (gminna) jest formacją tworzoną dla ochrony porządku publicznego na terenie gminy i spełnia służebną rolę wobec społeczności lokalnej. Taka dyrektywa ustawowa umożliwia zdaniem Sądu wykorzystanie takiej jednostki organizacyjnej gminy do współdziałania w realizacji zadań zmierzających do przeciwdziałania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Bezdomne zwierzę może stwarzać zagrożenie dla porządku publicznego i członków społeczności lokalnej. Ocena Sądu w tej kwestii pozostawała jednak bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie ze względu na charakter wadliwości wcześniej opisanych.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale nie wskazano też - stosownie do wymogu określonego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt - sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem, poprzestając na określeniu kwotowym przeznaczonych na realizację programu w 2014 roku środków finansowych oraz podaniu, że będą one wydatkowane zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu" oznacza powinność przedstawienia w programie - jako jego obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli przeznaczonych środków finansowych na poszczególne cele, określone w ustawie, czyli zestawienie planowanych wydatków. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności w danym okresie wymaga uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych, wynikających z powoływanej wcześniej ustawy o finansach publicznych. Z przedstawianych powyżej względów należy uznać racje skarżącego organu nadzoru, zarzucającego wadliwość zaskarżonej uchwały, wynikającą z niewypełnienia przez Radę Miejską Legnicy upoważnienia ustawowego przyznanego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Wskazane powyżej naruszenia prawa kwalifikowane jako istotne obligują do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając skargę za uzasadnioną - stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.