Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 47/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7 , 84 , 77 , 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 153 , 151 , 143 , 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Hodowli [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 25 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) oraz art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) w związku z § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 654, poz. 3997), po rozpatrzeniu wniosku Hodowla Norek [...] sp. z o.o. w K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa siedmiu wiat dla hodowli norek na działce nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K.."

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w wydanych w tej sprawie wyrokach (sądów I i II instancji) w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność dokładniejszego ustalenia i lepszego udokumentowania, czy działka nr [...] obr. [...] jest położona w pasie 100 m od starorzecza rzeki [...], w jego strefie ochronnej.

Dalej podał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano na przesłanki, które należy spełnić, aby możliwe było ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy. Podano, iż w toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 28 sierpnia 2012 r., opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK z 20 września 2012 r. oraz opinię Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w K. z 5 października 2012 r. Ponadto w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzyskano opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, opinię RDOŚ w K. z 12 kwietnia 2016 r. wraz z załącznikiem graficznym w skali, dotyczącą obszaru zlokalizowanego w strefie ochronnej Starorzecza [...], pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. — Powiat Grodzki odnośnie postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do przedmiotowej inwestycji oraz opinię Biura Planowania Przestrzennego UMK z 20 marca 2017 r. w odniesieniu do zapisów obowiązującego studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K..

Do akt sprawy przedłożone zostały również opinie biegłych hydrologów odnośnie obecnego charakteru Starorzecza, w szczególności okoliczności występowania na tym terenie zbiorników wodnych.

Pierwsza z opinii, autorstwa prof. nzw. dr hab. inż. B. W. z 12 kwietnia 2016 r. została przedłożona do akt sprawy przez inwestora. Zespół Parków Krajobrazowych [...] wyraził stanowisko, że niezależnie od obecnego charakteru Starorzecza należy brać pod uwagę cały proces, który doprowadził do jego obecnego stanu. Proces ten nie był procesem naturalnym, a warunkowany był działalnością człowieka. Wysychanie Starorzecza powodowane jest ciągłym nawożeniem na ten teren mas ziemnych i wyrównywaniem terenu, co nie jest zjawiskiem pożądanym. Stąd też, jak wskazano, "opowiedzieć należy się za utrzymaniem zakazu wynikającego z § 3 ust 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego".

Organ I instancji pozyskał do akt sprawy również drugą opinię - autorstwa biegłego sądowego w zakresie hydrologii i hydrogeologii dr hab. B. R. z 14 marca 2016 r. Z opinii tej wynika, że wprawdzie istotnie, starorzecze podlega procesowi wysychania, który to proces jest obecnie już znacznie zaawansowany, niemniej jednak wciąż wyodrębnić należy w jego ramach dwa zbiorniki wodne —jeden określony jako "jezioro rzeczne" w części południowo - zachodniej, oraz drugi, określony jako "pas mokradeł", znajdujący się po stronie wschodniej. Z opinii jednoznacznie wynika wniosek, że owo mokradło uznać należy za zbiornik wodny.

Organ uznał, że fakt, że inwestycja została już zrealizowana i prowadzone jest postępowanie legalizacyjne określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Dalej odniósł się do kwestii usytuowania terenu inwestycji w pasie ochronnym starorzecza [...]. W ocenie organu I instancji wiarygodna w tej mierze jest opinia biegłego hydrologa B. R.. Organ ocenił tę opinię jako obiektywną, przekonującą i wiarygodną, wskazał, że stwierdzone w niej fakty zostały bogato udokumentowane, linia brzegowa wymienionych w opinii zbiorników wodnych została precyzyjnie wyrysowana i oznaczona. W tym kontekście uznał, że teren inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od zbiornika wodnego stanowiącego mokradła we wschodniej części starorzecza [...] Obejmuje go zatem dyspozycja przepisu § 3 ust. 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.

W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (zmienionego uchwałą Rady Miasta K. z 9 lipca 2014 r. nr [...]) teren przedmiotowej inwestycji (dz. nr [...] obr. [...]) znajduje się obecnie w obszarze oznaczonym symbolem ZR (tereny zieleni nieurządzonej). Na tych terenach realizacja jakiejkolwiek zabudowy poza urządzeniami sportowymi, które nie zmniejszają istniejącego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jest wykluczona. Nie zachodzi więc sytuacja opisana w przepisie § 3 ust. 3 pkt 1a rozporządzenia.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że nie ma możliwości stwierdzić, że spełniona została w przedmiotowej sprawie przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożył J. L.. W ocenie odwołującego organ I instancji nie wykazał, aby obecnie w obrębie starorzecza [...] istniały jakiekolwiek zbiorniki wodne. Odnoszenie się do uwarunkowań historycznych oraz negatywnej działalności człowieka na tym terenie jest niezrozumiałe, a przy tym niekonsekwentne i krzywdzące dla inwestora, w podobnych lokalizacjach wydawane były bowiem pozytywne decyzje o warunkach zabudowy. Podkreślił, że wizja lokalna wykonywana była w marcu, w okresie roztopowym, a brak badań całosezonowych wyklucza przyjęcie, że przedłożona opinia biegłego jest wiarygodna. Pojęcie "mokradeł" jest nieostre i niezdefiniowane, na pewno jednak nie sposób mokradeł uznać za zbiornik wodny. Wniósł o zmanię zapisów Studium odnośnie przedmiotowego terenu podkreślając, że w opracowywanym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" teren inwestycji znajduje się w obszarze rolnym, a prowadzona na przedmiotowym terenie działalność gospodarcza, z którą inwestycja jest związana, to właśnie działalność rolnicza (hodowla zwierząt). Stąd też w Studium niezasadnie wprowadzono ograniczenie zagospodarowania tego terenu poprzez zakwalifikowanie go wyłącznie jako terenów zieleni nieurządzonej. W odwołaniu wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 października 2017 r., znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Fakt zrealizowania inwestycji nie stoi temu na przeszkodzie.

Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione łącznie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy w związku z ustaleniem, że przedmiotowa inwestycja pozostaje sprzeczna z przepisami odrębnymi, w szczególności przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 81/06 Wojewody [...] z dnia 17 października 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Teren inwestycji położony jest w rejonie starorzecza [...]. W pierwszej kolejności wymaga zatem weryfikacji, czy w obrębie starorzecza [...] występują obecnie zbiorniki wodne, a jeśli tak, to jak przebiegają ich linie brzegowe. Ocena tej kwestii wymaga wiadomości specjalistycznych z zakresu hydrologii, sama okoliczność występowania w starorzeczu wody nie musi jeszcze bowiem oznaczać, że znajduje się tam zbiornik wodny. Zasadnie zatem organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy w powyższym zakresie oparł się na opinii biegłego.

Kolegium przeanalizowało treść obu opinii przedstawionych w sprawie, stwierdzając, że co do szeregu ustaleń faktycznych opinie powyższe są zbieżne. W szczególności nie ma wątpliwości co do faktu, że starorzecze jako całość utraciło cechę zbiornika wodnego, co jest efektem procesu wysychania starorzecza spowodowanego zarówno czynnikami naturalnymi (jest to efekt odcięcia starorzecza od zasilania ze strony rzeki głównej - głównego nurtu W.) oraz antropogenicznymi (działalność człowieka polegająca na zasypywaniu terenu starorzecza, nawożeniu mas ziemnych, wyrównywaniu terenu). Z obu opinii wynika również, że teren starorzecza jest podmokły, o charakterze niecki. Różnice w ocenie tego terenu sprowadzają się po pierwsze do rozstrzygnięcia, czy występujące tu tereny podmokłe (mokradła) można uznać za zbiornik wodny w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Po drugie sprzeczność dotyczy biegnącego przez wschodnią część starorzecza rowu. W ocenie biegłego B. W. jest to wypełniony wodą rów odwadniający. Z jego opinii wynika, że jest to jedyna woda powierzchniowa występująca w tym rejonie, a rów nie może być uznany za zbiornik wodny. Z kolei w opinii biegłego B. R. wskazuje się, że rów ten owszem, znajduje się w tym rejonie, ale jednocześnie stwierdza się jednoznacznie, że brak jest odpływu z mokradła znajdującego się we wschodniej części starorzecza. Teza ta wynika z faktu, że pomimo występowania wody w mokradłach w czasie obu wizji lokalnych, ów rów był całkowicie suchy. Przesądza to w ocenie biegłego, że nie ma on charakteru odwadniającego — nie wyprowadza wody ze starorzecza do Wisły, jak to wynika z drugiej opinii.

W ocenie kolegium, jako wiarygodny materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie należy ocenić opinię biegłego B. R.. Kolegium domówiło natomiast wiarygodności opinii biegłego B. W. w zakresie, w jakim wnioski z niej wynikające są sprzeczne z opinią biegłego B. R.. Ocena taka wynika przede wszystkim z faktu, że opinia biegłego B. R. jest lepiej udokumentowana, oparta została na dwóch wizjach w terenie, wnioski zostały uzasadnione w sposób obszerny, a rozumowanie, które doprowadziło biegłego do tych wniosków zostało przedstawione w opinii. Opinia nie zawiera twierdzeń arbitralnych, nie popartych bądź to zdjęciami czy rysunkami, bądź przynajmniej rzeczowymi argumentami. Tymczasem biegły B. W. nie przeprowadził wizji w terenie (nic takiego z opinii nie wynika), nie przedstawił materiału zdjęciowego, a jedynie wydruki ze stron internetowych, wnioski z opinii mają przy tym niejednokrotnie cechy wypowiedzi autorytatywnych, nie popartych szerszym uzasadnieniem i nie poddających się weryfikacji. Kolegium stwierdza również, że w opinii biegłego B. W. nie przedstawiono, w jaki sposób biegły definiuje pojęcie "zbiornik wodny". Wskazać należy, że pojęcie to nie posiada prawnej definicji, w szczególności definicji tej nie zawiera rozporządzenie w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Jak wynika z opinii biegłego nie jest również definiowane w literaturze. Stąd też konieczne dla przeprowadzenia rzetelnej oceny co do istnienia w obrębie starorzecza zbiorników wodnych jest zdefiniowanie tego pojęcia na potrzeby opinii, w przeciwnym wypadku tezy w niej postawione nie poddają się weryfikacji. Kolegium podkreśliło, że opinia biegłego B. R. zawiera definicję zbiornika wodnego, jaką posługuje się biegły. Zasadnie biegły oparł ją na potocznym rozumieniu tego pojęcia, wprowadzając jednocześnie kryteria odróżniające zbiornik wodny od innych nagromadzeń wody w terenie.

Z opinii B. R. wynika, że w obrębie starorzecza występują dwa zbiorniki wodne. Zbiornik wodny biegły definiuje jako zbiornik stały lub okresowy (nie epizodyczny), wypełniony wodą w ilości co najmniej kilku metrów sześciennych. Wyjaśnia, że zbiorniki epizodyczne wypełniają się wodą wyłącznie po silnych opadach lub roztopach, przy czym woda w ten sposób zgromadzona szybko wysycha. Tymczasem zbiornik okresowy może czasowo zanikać (np. w okresie silnej suszy i niskiego stanu wód gruntowych), niemniej jednak co do zasady w danym miejscu występuje. Przyjmując powyższą definicję biegły stwierdził, że spełniają ją dwa nagromadzenia wody w obrębie starorzecza [...] - jezioro rzeczne w części południowo zachodniej (jest to zbiornik stały, dość głęboki, posiadający połączenie hydrauliczne z wodami podziemnymi, wyraźnie widoczny na aktualnej ortofotomapie i skanie laserowym powierzchni terenowej) oraz pas mokradeł w części wschodniej. Uzasadniając tezę o zakwalifikowaniu owego pasa mokradeł jako zbiornika wodnego biegły stwierdził, że w czasie dwukrotnych oględzin przedmiotowego terenu, przeprowadzonych w odstępie ok. 1 miesiąca, w mokradłach występowały znaczne ilości wody, znacznie przekraczające ilość kliku metrów sześciennych. Wodą wypełniona była całość długości mokradeł, przy czym w wielu miejscach jej głębokość przekraczała 0,5 m. Wskazano, że na ortofotomapie nie jest wyraźnie widoczna cala powierzchnia wody stojącej na tym obszarze, w dużej części woda ta porośnięta jest bowiem gęstą roślinnością hydrofilną. Przy tym biegły stwierdził, że występowanie owej roślinności dodatkowo potwierdza tezę o co najmniej okresowym charakterze omawianego zbiornika wodnego, nie występuje ona bowiem w miejscach, gdzie woda pojawia się tylko w krótkich okresach czasu, w określonych porach roku lub po opadach. Dla występowania takiej roślinności konieczne jest stałe występowanie płytkiej wody powierzchniowej. Biegły stwierdził również, że potwierdzeniem tej tezy jest stwierdzony w trakcie oględzin brak odpływu z mokradła.

Odnosząc się w tym miejscu do jednego z zarzutów odwołania, zgodnie z którym ustalenia biegłego są niewiarygodne, bowiem wizje lokalne były prowadzone w lutym i w marcu czyli w okresie roztopowym, wskazać należy, że kwestia ta była przez biegłego brana pod uwagę. Podkreślił on w opinii, że dokonując wizji lokalnej zweryfikował stan wód na dany dzień (w opinii podano dokładne wartości stanu W. na wysokości posterunku K. - B., raz był on wysoki, raz średni) i uwzględnił tę okoliczność przy wyciąganiu wniosków. Wykluczył jednak wyraźnie, aby woda stojąca stwierdzona na terenie omawianego mokradła stanowiła wyłącznie efekt roztopów, a to ze względu na wyżej opisane okoliczności wykluczające epizodyczny charakter omawianego zbiornika wodnego (roślinność, brak odpływu, znaczna ilość zgromadzonej wody). W ocenie kolegium przesądza to o niezasadności podniesionego zarzutu.

Z opinii wynika więc w sposób jednoznaczny, że we wschodniej części starorzecza [...] znajduje się zbiornik wodny w postaci mokradeł, złożonych z dwóch basenów rozdzielonych groblą, najprawdopodobniej połączonych rurą znajdującą się pod powierzchnią wody. Granice tego zbiornika wskazano na rycinie nr [...] (str. 18 opinii) oraz rycinach 15 i 16, które obrazują także granice sąsiadujących działek geodezyjnych. Z powyższych rycin wynika, że ww. zbiornik wodny (mokradła) znajdują się na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Zestawiając tę informację z przedstawioną przez RDOS w K. opinią z 12 kwietnia 2016 wraz z załącznikiem graficznym zawierającym skalę stwierdzić można bez wątpliwości, że działka nr [...] (teren inwestycji) znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od granic ww. działek [...], [...], [...] i [...]. Przesądza to, że teren inwestycji znajduje się w strefie ochronnej zbiornika wodnego starorzecza [...].

Organ odwoławczy podzielił również ustalenia organu I instancji odnośnie braku zastosowania w sprawie § 3 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, a to z uwagi na postanowienia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (ZR). W ocenie kolegium nie ulega wątpliwości, że zakres przedmiotowej inwestycji, obejmujący budowę siedmiu wiat dla hodowli norek, które inwestor określił jako zadaszenia, pod którymi znajdować się mają klatki ze zwierzętami, nie mieści się w ramach powyżej opisanego sposobu zagospodarowania. Jeśli chodzi o podniesioną w odwołaniu kwestię, że hodowla norek stanowi działalność rolniczą, kolegium wskazało, że tereny zieleni nieurządzonej mogą być zagospodarowane jako grunty rolne, ale nie została dopuszczona realizacja jakiejkolwiek zabudowy, również związanej z działalnością rolniczą.

Organ odwoławczy konkludował, że nie została w niniejszej sprawie spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego niezasadności dokonanej zmiany Studium w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu kolegium wskazało, że kwestia ta nie należy do zakresu niniejszej sprawy ani w ogóle do właściwości kolegium.

Hodowla Norek [...] sp. o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyrażające się w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. dowolną, a nie swobodną, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, wyrażającą się w przyznaniu wiarygodności i mocy dowodowej, sporządzonej na zlecenie organu w ramach prowadzonego równolegle postępowania, opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii dr. hab. inż. B. R. przy jednoczesnej odmowie przyznania wiarygodności i mocy dowodowej przedłożonej do akt sprawy opinii sporządzonej przez Prof. nadzw. dr. hab. inż. B. W., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającym na przyjęciu, iż występujące we wschodniej części starorzecza rzeki [...] mokradła stanowią rzekomo zbiornik wodny, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, co - zdaniem organu - przesądza równocześnie o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji, gdy równocześnie podstawę przyjętego przez biegłego R. ustalenia stanowił, po pierwsze charakter występujących typów zespołów roślinności (przy czym biegły sam przyznał, iż nie jest botanikiem), a nadto jedynie przekonanie o stałym (lub co najmniej okresowym) charakterze badanego mokradła, przy jednoczesnej konstatacji formułowanej przez biegłego W., którego opinia przedstawia logiczną, poprawną i wewnętrznie spójną analizę poruszanego zagadnienia, prawidłowo opisuje przedmiot oceny, zawiera szczegółową analizę zbiorników wodnych występujących w rejonie Starorzecza K. T., tak w odniesieniu do stosownych norm prawnych, jak i fachowej wiedzy hydrologicznej i hydrogeologicznej, a nade wszystko - wbrew ustaleniom organu II instancji - poprzedzona ona została należytą wizją w terenie, wskazującej na brak występowania zbiorników wodnych w starorzeczu [...], w rejonie działki nr [...] obr. [...];

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również art. 136 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie uzupełniającego dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność ustalenia, czy stanowiąca teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego działka nr [...] obr[...], położona jest w pasie 100 metrów od Starorzecza rzeki [...], w jego strefie ochronnej, w tym również na okoliczność ustalenia, czy znajdującym się we wschodniej części Starorzecza [...] mokradłom istotnie można przypisać znamiona "zbiornika wodnego", szczególnie wobec faktu braku legalnej definicji tegoż ostatniego, tak na kanwie przepisów rozporządzenia, jak i w literaturze przedmiotu;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K., w sytuacji, gdy w okolicznościach sprawy niniejszej zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy po myśli przepisu art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., względnie do wydania decyzji kasatoryjnej na zasadzie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 w zw. z art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażające się w braku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie niniejszej;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś zalegające w aktach sprawy niniejszej dwie - wzajemnie sprzeczne - opinie biegłych hydrologów, nie stanowiły wystarczającej podstawy warunkującej arbitralne przyjęcie, iż realizacja inwestycji objętej wnioskiem skarżącego byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi, tj. z przepisami rozporządzenia Wojewody [...]

- naruszenie prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 1ustawy z dnia 18 lipca 2011 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odległość 100 metrów, o której mowa w cyt. przepisie, odnosi się do granicy starorzecza rzeki W. [...], podczas gdy odległość tę winno się odnosić do linii brzegu zbiorników wodnych (przy założeniu, iż w takowe w okolicznościach sprawy niniejszej istotnie występują).

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, ze Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1pkt. 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego (lit. a), które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (lit. b), innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części (pkt 2) , sad oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, biorąc za podstawę art. 151 p.ps.a.

W okolicznościach rozpoznawanej należy też uwagę, że zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a., tak organy nadzoru budowlanego, które ponownie wydały postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jak i sąd rozpoznający skargę, zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej zawartej w uprzednio wydanych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt 394/13 oraz wyroku NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2011/13, którym oddalona została skarga kasacyjna skarżącej spółki. Stosownie bowiem do tego przepisu, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej oraz sąd, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Uchybienie przez organ administracyjny przepisowi art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Tak więc rzeczą sądu, w aktualnie rozpoznawanej sprawie, było przede wszystkim dokonanie kontroli, czy organ zastosował się do oceny prawnej przedstawionej w wydanych w tej sprawie wyrokach. W związku z tym należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt 394/13, którym uchylona została decyzja SKO w K. z 4 lutego 2013 r, r. oraz w wyroku NSA z 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2011/13, którym oddalono skargę kasacyjną wskazano, że w sprawie zachodzi konieczność prawidłowego ustalenia czy działka Nr ew. [...] obręb P. położona jest w pasie 100 m od starorzecza rzeki W. o nazwie [...], a dokładnie rzecz ujmując w pasie 100 m od zbiorników wodnych starorzecza Wisły. Zbadanie tej kwestii jest istotne dla ustalenia czy w sprawie znajdzie zastosowanie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych, o czym stanowi rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego z dnia 17 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r., nr 654, poz. 3997, dalej w skrócie rozporzadzenie). Nadto trzeba mieć na uwadze, zgodnie z ww. wyrokiem NSA 26. 03. 2015 r., że dopiero gdyby okazało się, że działka nr [...] obr [...] znajduje się w pasie 100 m od starorzecza rzeki – zajdzie konieczność dokonania oceny, czy inwestycja, której dotyczy wniosek o wydanie warunków zabudowy spełnia wymogi § 3 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. W przeciwnym razie takie ustalenia stają się zbędne. A zatem trzeba mieć na uwadze, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że organ, a także sąd są związane oceną prawną dokonana w ww. wyroku , nie mogą też formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W tej sytuacji organ odwoławczy kierując się ustaleniami zawartymi przede wszystkim w wyroku NSA 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2011/13 ponownie dokonał kluczowych w sprawie ustaleń mających wykazać czy przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] znajduje się w obszarze, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia nr [...] tj. w pasie 100 m od zbiorników wodnych starorzecza W. w pobliżu [...]) czy też położona jest poza tym pasem. Istotne jest w związku z tym ustalenie czy w starorzeczu W. istnieją zbiorniki wodny, a jeśli tak to czy pasie 100 m od tego (tych) zbiorników znajduje się przedmiotowa nieruchomość.

Analizując zaskarżoną decyzję SKO z dnia 17. 10. 2017 r., wydaną w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania należy wskazać, że organ odwoławczy uczynił zadość wymogom normy z art. 15 k.p.a. rozpatrując i rozstrzygając po raz kolejny sprawę merytorycznie. Nie uchybił przy tym w brew zarzutom skargi także innym przepisom postępowania w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 §3 oraz art. 84 §1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości Sądu, ze w rozpoznawanej sprawie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia wymagane były wiadomości specjalne, przez które należy rozumieć fachowe informacje z różnych dziedzin nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, rolnictwa, budownictwa, medycyny, gospodarki wodnej, leśnictwa, żywności i żywienia, górnictwa, dozoru technicznego, ochrony przyrody czy obrotu gospodarczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2011 r.,IV SA/po 731/11, LEX nr 1154895), które nie są znane przeciętnemu członkowi społeczeństwa, są zdobywane w drodze uzyskania wykształcenia w określonej dziedzinie lub przez wykonywanie zawodu pozwalającego na zdobyciu doświadczenia w określonym zakresie powyżej zwykłego poziomu w danym zawodzie (H. Knysiak-Molczyk, komentarz do K.p.a. z 2015 r. Lex).

W rozpoznawanej sprawie jak wskazał organ odwoławczy zasadniczą kwestią, stanowiącą warunek konieczny dla ustalenia warunków zabudowy jest stosownie do wymagać art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z 27. 03. 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p). zbadanie zgodności planowanego przedsięwzięcia w wymogami rozporządzenie nr 81/06 Wojewody Małopolskiego, a dokładnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia. W sprawie istotne jest zbadanie położenia działki nr [...] w względem zbiorników wodnych starorzecza [...]). Celem poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń organ dokonał w dniu 18 maja 2016 r. z oględzin przedmiotowej działki, a mając na uwadze konieczność pozyskania wiadomości specjalistycznych przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy pozyskał dwie opinie sporządzone przez biegłych. Pierwsza z nich została sporządzona opinię w dniu 14 marca 2016 r. na wniosek organu I instancji przez dr. hab. inż. B. R. - biegłego sądowego w zakresie hydrologii i hydrogeologii. Opinia ta liczy 20 stron. Druga opinia została sporządzona w dniu 27 grudnia 2016 r. na wniosek inwestora przez biegłego prof. nazw. dr hab. Inż. B. W. i liczy 5 stron. Obie opinie zostały przedłożone do akt administracyjnych i oprócz części tekstowej posiadają liczne elementy graficzne.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ odwoławczy uczynił zadość wymogom art. 15 k.p.a. ponownie rozpatrując sprawę, wnikliwie ją wyjaśniając w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy. Należy się przy tym w pełni zgodzić z organem odwoławczym, że opinia sporządzona przez biegłego B. R. dostarczyła wiarygodnego materiału dowodowego, w oparciu o który organ dokonał ustaleń pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. ustalenie, że w obrębie starorzecza [...], mimo licznych przekształceń jakim podlegał ten obszar występują dwa zbiorniki wodne. Jeden z nich dokładnie opisany w opinii biegłego B. R. to " jezioro rzeczne" położone w części południowo zachodniej tego obszaru, a drugi zbiornik wodny to "pas mokradeł " położony w części wschodniej, w której znajduje się również przedmiotowa działka. Z poczynionych ustaleń wynika, że działka nr [...] znajduje się w pasie 100 od ww. pasa mokradeł. Organ odwoławczy przyjmując za prawidłowe ustalenia poczynione w ww. opinii, zgodnie z którymi pas mokradeł stanowi zbiornik wodny podkreślił iż biegły zdefiniował w sposób przekonujący kluczowe dla rozpatrywanej sprawy pojęcie zbiornika wodnego (które nie posiada definicji legalnej), a następnie w oparciu o oględziny dwukrotnie przeprowadzone w terenie (w odstępie 1 miesiąca) dokonał analizy materiału empirycznego w kontekście ustaleń definicyjnych, dostarczających kryteriów dla ustalenia czy w obszarze starorzecza znajdują się zbiorniki wodne. Szczegółowa treść ww. opinii została poprawnie przytoczona w części historycznej uzasadnienia niniejszego wyroku. Uzasadniając tezę o zakwalifikowaniu owego pasa mokradeł jako zbiornika wodnego biegły stwierdził, że w tym obszarze występowały znaczne ilości wody, wyraźnie przekraczające ilość kliku metrów sześciennych, wodą wypełniona była całość długości mokradeł, przy czym w wielu miejscach jej głębokość przekraczała 0,5 m., wskazał też, iż brak odpływu wody z mokradeł. Z omawianej opinii wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że mimo postępującego wysychania obszaru [...], nadal w jego części wschodniej znajduje się obszar mokradeł stanowiących zbiornik wodny , a ponadto co wynika z mapy przedstawionej na s. 18 opinii (K. 355 akt administracyjnych) oraz z załącznika graficznego, przedłożonego na karcie 189 akt administracyjnych, działka nr [...] znajduje się w pasie szerokości 100 m od zbiornika wodnego starorzecza W. w pobliży [...]), który stanowi ww. pas mokradel.

Należy podkreślić, że ustalenia poczynione w opinii biegłego B. R. nie zostały bezkrytycznie przyjęte przez organy obu instancji, ale poddane wnikliwej weryfikacji, o czym świadczą uzasadnienia decyzji obu instancji. W szczególności organ odwoławczy wnikliwie ocenił wiarygodność opinii B. R., podkreślając, że nie zawiera ona arbitralnych ustaleń i wniosków, jest spójna i logiczna i sporządzona poprawnie pod względem metodologicznym. Powyższa ocenę Sąd podziela bowiem opinia zawiera opis badanego terenu wraz z rycinami w tym ortofomapy (s.3 opinii) ustalenia poczynione podczas wizji przeprowadzonej przez biegłego, ustalenia definicyjne i wnioski , które także Sąd ocenia jako spójne , logiczne i wystraczający sposób uzasadnione. Istotne jest także to, że organ odwoławczy jednoznacznie wskazał dlaczego odmówił mocy dowodowej opinii sporządzonej przez prof. Dr hab. Inż. B. W., w której biegły ustalił, ze przedmiotowe mokradła nie stanowią zbiornika wodnego, ale jest to jedynie teren podmokły wraz z rowem odwadniającym. W ocenie organu odwoławczego ustalenia, a zatem i wnioski tej opinii są arbitralne, biegły nie zdefiniował zbiornika wodnego, nie przeprowadził wizji w terenie i oparł się na materiale pozyskanym z internetu. Oceny te w całości podzielił Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie. Należy dodać, że ponieważ w ocenie Sądu w sprawie w sposób prawidłowy dokonano ustaleń, zgodnie z którymi przedmiotowa działka znajduje się w terenie, o jakim mowa w § 3 ust. 1 pkt. 7 rozporządzenia dopuszczenie dowodu z kolejnej opinii - wnioskowane przez stronę skarżąca - nie było obowiązkiem Sądu.

Kolejno należy wskazać, że organ odwoławczy dokonał również - zgodnie z wytycznymi wyroku NSA z 26.03. 2015 r., sygn. akt II OSK 2022/13- ustaleń, zgodnie z którymi uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis w § 3 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, stanowiący, że zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt. 7 nie dotyczy budowania nowych obiektów na obszarach, co których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w takim zakresie w jakim budowa ta budowa zostaje jednoznacznie dopuszczona w tych aktach. Zgodnie bowiem z obowiązującym aktualnie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta K., którego załącznik nr 4 do uchwały Nr CXII 1700/14 Rady Miejskiej K. z dnia 9 lipca 2014 r w sprawie zmiany Studium M. K. wraz z załącznikami graficznymi został przedłożony do akt adm. ( K. 282-293 akt adm.) dla obszaru, w którym znajduje się przedmiotowa działka przewidziane przeznaczenie określono jako teren zieleni nieurządzonej o symbolu ZR (K. 291 ). Podstawową funkcją w tym obszarze są " różne formy zieleni nieurządzonej, lasy, grunty rolne", a funkcją dopuszczalną jest "zabudowa/zagospodarowanie terenu realizowane jako terenowe urządzenia sportowe, które nie zmniejszają określonego wskaźnika pow. biologicznie czynnej, wody powierzchniowe, stawy, rowy ora zbiorniki wodne poeksploatacyjne, różnorodne formy zieleni urządzonej, zieleń izolacyjna, ogrody działkowe i botaniczne, rekultywacja wyrobisk, w obrębie których zakończona została eksploatacja kopali, jeżeli zostały wskazane w tabelach restrukturyzacyjnych". Taka treść ww. przepisu jednoznacznie - zarówno w ocenie organu odwoławczego jak i Sądu - nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja polegająca na realizacji 7 wiat do hodowli norek, pod którymi mają znajdować się klatki ze zwierzętami nie została dopuszczona – zgodnie z cyt. przepisem – do realizacji w tym obszarze. W sprawie nie zachodzą także warunki o których mowa w przepisie § 3 ust. 3 pkt. 1 lit. b rozporządzenia.

Konkludując ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględnił uwagi i wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 26 marca 2015 r, sygn. akt II OSK 2022/13 a przez to w sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postepowania, w tym art. 7, art. 77§ 1, art. 107 § 3, art. 84 § 1, art. 138 § 1 i 140 k.p.a. Niezasadny jest zarzut , w którym skarżąca spółka zarzuca, iż w sytuacji gdy dwie opinie stanowiące kluczowy dowód w sprawie są "wzajemnie sprzeczne" – konieczne jest pozyskanie kolejnej, dodatkowej opinii. Takie stanowisko jest niezasadne w sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której jedna z opinii w ocenie zarówno organów jak i Sądu została oceniona jako pełny i wiarygodny środek dowodowy w rozpoznawanej sprawie.

Co do zarzutu naruszenia normy z art. 10 § 1 k.p.a. należy wskazać, że organ odwoławczy nie uzupełniał materiału dowodowego, a jedynie rozpatrzył sprawę ponownie w oparciu o już zebrany materiał dowodowy przy uwzględnieniu wskazań wyroku ww. NSA sygn. akt II OSK 2022/13. Nadto trzeba zauważyć, ze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA 29.08. 2018 sygn akt II OSK 2124/16). Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, co zostało wykazane w uzasadnieniu.

Z tych względów działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji.