Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1418/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 855/19 w sprawie ze skargi T. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie Starosty Suskiego z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. kwotę 1120 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 855/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. Spółka Akcyjna

z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2019 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; "k.p.a.") w związku z art. 124 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.; "u.g.n."), Starosta Suski odmówił wszczęcia postępowania na wniosek T. S.A. z siedzibą w K.:

- w punkcie 1 - w sprawie o wydanie decyzji dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej [...], w celu zezwolenia na zajęcie części nieruchomości pod pas technologiczny napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Jeleśnia - Sucha Beskidzka o szerokości 20 m po 10 m od osi linii i powierzchni ograniczenia wynoszącej 1 m2 w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Żywiecczyzna. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ Jeleśnia oraz rozbudową stacji GPZ Sucha i GPZ Zabłocić";

- w punkcie 2 - w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości opisanej w pkt 1 z rygorem natychmiastowej wykonalności w ramach realizacji ww. projektu.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła spółka podnosząc, że: "skoro decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi jednoznacznie wskazywać nie tylko przebieg inwestycji ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela, a przez to uszczuplenie należy rozumieć nie tylko ograniczenie związane bezpośrednio z posadowieniem czy podwieszeniem na działce przewodów napowietrznej linii (bądź też innych urządzeń), ale również strefę pasa technologicznego i strefę pasa ochronnego, w którym obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu, to odmowa ograniczenia nieruchomości, mimo iż znajduje się ona w zakresie pasa technologicznego, była bezzasadna. Obszar pasa technologicznego stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Stryszawa nr XX/161/16 z 28 grudnia 2016 r.), związany z przebiegiem dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV wyznaczony został na 20 m w zakresie ochrony przed polem elektroenergetycznym, w granicach którego obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznej (§ 4 pkt 13, § 6 pkt 8 ppkt 5) niezależnie od tego czy na danej działce posadowione i/lub podwieszone są urządzenia przesyłowe. W tym stanie rzeczy wynikający z ustanowienia 20 m pasa technologicznego zakres ograniczenia korzystania z przedmiotowej nieruchomości ma istotne znaczenie także z punktu widzenia realizacji inwestycji, wymagającej wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., uwzględniającej ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, powstałe nie tylko z uwagi na posadowienie i/lub podwieszenie na danej nieruchomości urządzeń przesyłowych, ale i w związku z ich posadowieniem i/lub podwieszeniem, na sąsiedniej działce, nawet jeżeli dana nieruchomość znajdzie się jedynie w obszarze pasa technologicznego bez urządzeń przesyłowych, w szczególności z uwagi na:

1) zakazy oraz ograniczenia wynikające z oddziaływania pola elektrycznego i pola magnetycznego linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV,

2) obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n. albo egzekwowanie tego obowiązku odnosi się do sytuacji, w których Starosta wydał wcześniej decyzje o ograniczeniu sposobu korzystania z danej nieruchomości.".

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja oparta na art. 124 u.g.n., ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia oraz utrzymania pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych obiektów linowych lub urządzeń, a tym samym wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z samego wyznaczenia pasa technologicznego, bowiem w samej treści omawiany tryb nie zawiera takich przesłanek.

Ograniczenia w korzystaniu z przedmiotowej nieruchomości - jak wskazuje strona żaląca się - wynikają już z treści planu miejscowego, co czyni zbytecznym wydanie w tym zakresie decyzji administracyjnej. Z tego względu odmowa wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania z wniosku T. S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości gruntowej była zasadna.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, Wojewoda wskazał, że zgodnie z rysunkiem planu (k.a. 12) oraz treścią załączników graficznych (k.a. 124) do decyzji organu pierwszej instancji, na działce nr [...] zlokalizowany będzie jedynie pas technologiczny sieci napowietrznej o szerokości 20 m, a planowana powierzchnia ograniczenia wynosić będzie 1 m2. W tym zatem zakresie ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] nie powinno wynikać z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż już wynika ono z zapisów planu miejscowego Rady Gminy Stryszawa dla m. in. wsi Stryszawa, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Stryszawa nr XX/161/16 z 28 grudnia 2016 r., będącego aktem prawa miejscowego. Powyższa informacja została dodatkowo potwierdzona pismem Wójta Gminy Stryszawa z 20 marca 2019 r. Z uwagi na fakt, iż powyższe okoliczności wynikały już z treści samego wniosku, czyniło to bezzasadnym wszczynanie postępowania administracyjnego w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

Odnosząc się do punktu 2 zaskarżonego postanowienia organ podał, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest związane z decyzją dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Decyzja oparta o art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma samodzielnego bytu prawnego i zależy od istnienia wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 lub 124a u.g.n. (por. odpowiednio wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1253/10, LEX nr 1068975). Konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1-3 u.g.n.) jest również odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł T. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61a k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w szczególności w oparciu o przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] nie powinno wynikać z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż już wynika ono z zapisów planu miejscowego Rady Gminy Stryszawa dla m. in. wsi Lachowice, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Stryszawa nr XX/161/16 z dnia 28 grudnia 2016r., będącego aktem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał, że niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn", to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, takie jak np. wówczas, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9)" – uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14, LEX nr 1517991).

Powołując się na art. 124 ust. 1 u.g.n., Sąd ten wskazał, że przepis ten ograniczający prawo własności nieruchomości ma charakter uregulowania szczególnego, nie może więc być interpretowany rozszerzająco. Decyzja wydana na jego podstawie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Zatem tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 124 u.g.n. w przypadku, gdy na nieruchomości objętej wnioskiem inwestor nie planuje założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, ani też innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przedmiotowy wniosek uzasadniony został tym, że na nadziałce nr [...] na obszarze ok. 1 m2 znajduje się, według dokumentacji projektowej strony skarżącej, wyłącznie pas technologiczny projektowanej do lokalizacji linii elektrotechnicznej 110 kV. Dokumentacja ta skorygowała przebieg linii wyznaczonej przez obowiązujący w tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z § 6 ust. 8 pkt 5 planu. Według planu miejscowego działka ta w całości znajduje się w terenach rolnych, oznaczonych symbolem 14 R1.

Plan miejscowy wprowadza również ograniczenia związane z wyznaczonym pasem technologicznym: "Obowiązuje zachowanie pasa technologicznego od napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV o szerokości 20 metrów (po 10 m od osi linii w obie strony) a od kablowej linii elektroenergetycznej 110 kV o szerokości 4 metrów (po 2 m od osi linii w obie strony). W granicach pasów technologicznych obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia określone w przepisach odrębnych dotyczących lokalizacji sieci energetycznych." (§ 6 ust. 8 pkt 7 planu miejscowego). Zgodnie natomiast z § 4 ust. 6 pkt 8 planu, przy lokalizacji nowych budynków obowiązuje uwzględnienie odległości od obiektów budowlanych i sieci infrastruktury technicznej, wynikających z przepisów odrębnych, w tym: a) budynków mieszkalnych i przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości nie mniejszej niż 2 metry od oznaczonej na rysunku planu symbolem Ek 110 kV osi kablowej linii elektroenergetycznej, b) budynków mieszkalnych i przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od oznaczonej na rysunku planu symbolem En 110 kV osi napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie ma zatem konieczności wydania decyzji administracyjnej dla ustanowienia ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia ww. pasa technologicznego. Zarówno sam pas technologiczny, jak i ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenów, po których pas ten przebiega, jednoznacznie wynikają z obowiązującego aktu prawa miejscowego. Taka konieczność mogłaby ewentualnie zaistnieć w przypadku, gdyby inwestycja realizowana była na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w sytuacji braku planu miejscowego), albo w sytuacji, gdyby plan miejscowy pasa takiego nie przewidywał, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca. Treść art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania na jego podstawie o ustanowieniu wnioskowanej przez inwestora strefy ochronnej, która w swej istocie - jak wynika z wniosku inwestora - ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy. Zezwolenie określone w art. 124 ust. 1 służy umożliwieniu zrealizowania na nieruchomości inwestycji określonej w tym przepisie poprzez nadanie inwestorowi uprawnienia do czasowego jej zajęcia, tj. na czas realizacji inwestycji infrastrukturalnej, któremu odpowiada obowiązek dotychczasowego jej właściciela i użytkownika wieczystego udostępnienia tej nieruchomości i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. (tak. NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. I OSK 3353/15).

Sąd pierwszej instancji podzielił zatem w całości pogląd organu wyrażony w zaskarżonym postanowieniu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; "p.p.s.a.") skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Domagała się zmiany zaskarżonego wyroku, uwzględnienia skargi i uchylenia w całości postanowienia Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2019 r. oraz w całości postanowienia Starosty Suskiego z [...] kwietnia 2019 r. Nadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej na jego podstawie o ustanowieniu strefy ochronnej, która w swej istocie ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy, ani w celu wydania zezwolenia na wejście na teren nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności,

a w konsekwencji

- naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż w ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postepowania administracyjnego w trybie art. 124 u.g.n. w przypadku, gdy na nieruchomości objętej wnioskiem inwestor nie planuje założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu, mimo że taka możliwość wynika z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do całego przebiegu pasa technologicznego, który nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Zdaniem skarżącej spółki pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu zapewnienia operatorowi sieci przesyłowej bezpiecznego i swobodnego dostępu do wybudowanych urządzeń elektroenergetycznych. W związku z tym ograniczenie prawa własności powinno mieć miejsce we wszystkich strefach związanych z realizacją inwestycji celu publicznego. Ograniczenie udzielane jest nie tylko na czas prac budowlanych, ale również po ich zakończeniu. Bez decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestor nie będzie miał na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n. uprawnienia po zakończeniu budowalnych do prowadzenia prac konserwatorskich.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Za trafny uznać należy podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.); "u.g.n."), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek przesłanki dopuszczającej możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej na jego podstawie o ustanowieniu strefy ochronnej, która w swej istocie ma przede wszystkim zapewnić dostępność do wybudowanej infrastruktury na sąsiedniej nieruchomości po jej realizacji i ograniczeniu zagospodarowania terenu w granicach tej strefy, ani w celu wydania zezwolenia na wejście na teren nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Treść ww. przepisu prawa powinna być wykłada wąsko, gdyż na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, jednakże nie może ona pomijać celu, dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia polegającego na nałożeniu na właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Przyjęta bowiem regulacja dopuszcza wydawanie decyzji ograniczających prawo własności aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też, którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W tym kontekście istotny jest pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego NSA z 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2043/16 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), zgodnie z którym: "instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega wykonaniu na podstawie art. 124 § 6 u.g.n. i stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. Powyższe oznacza, że wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną a także wpis do księgi wieczystej, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia o tym obszarze w decyzji, nie byłoby możliwe". W powyższym wyroku stwierdzono jednoznacznie, że: "W decyzji Starosty (...) W pkt 3 określono wielkość i położenie przestrzeni zajętej pod pas technologiczny. Z całokształtu decyzji organu I instancji, którą trafnie ocenił Sąd I instancji, wynika zatem jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego, którego rozmiary, powierzchnie i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych, obrazujących przebieg i powierzchnię pasa technologicznego, odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że obszar pasa technologicznego i jego przebieg pokrywa się z obszarem, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie infrastruktury elektroenergetycznej (symbol EE)".

W tym samym kierunku idzie późniejsze przeważające orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zakresu przedmiotowego decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym ze względu na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz także strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania na powierzchni ziemi pod nią i nad nią) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 742/17, dostępny: www.nsa.orzeczenia.gov.pl), co pozostaje w spójności ze stanowiskiem traktującym jako oczywistą: "konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej, zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczenie pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostępu do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych, a wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych" (tak NSA w wyroku z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 180/19, dostępny: www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W części orzecznictwa sądowoadministracyjnego przytaczanego przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zakwestionowano prawidłowość decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, w skład których wchodził także pas technologiczny utożsamiany z pojęciem pasa ochronnego (zwykle szerszego niż pas zajętości, czy nawet pas służebności), który określa szerokość obszaru wzdłuż linii, gdzie istnieją istotne ograniczenia dla jego wykorzystania, odnoszące się na przykład do lokalizowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie linii (definicja z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1112/19, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Także M. Wolanin, podzielił ww. stanowisko w komentarzu do art. 124 - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A.Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa, 2020. Jednak w najnowszym orzecznictwie ukształtowało się przeważające stanowisko wprost dopuszczające zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku nieruchomości, przez którą przebiega pas ochronny wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prawidłowego funkcjonowania i obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń.

Naczelny Sąd Administracyjny, określając w wyroku z 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1977/17 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), zasady jakimi winny kierować się organy administracyjne rozpoznając wniosek inwestora o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazał, że: "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. (...) Oczywiście ustanowienie pasa technologicznego jest dopuszczalne, tylko gdy jest on przewidziany w planie miejscowym, a jego usytuowanie nie może wykraczać poza teren przeznaczony w tym planie miejscowym pod pas technologiczny".

Jeszcze wyraźniej kwestię tę wyjaśnił WSA w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 743/19 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), w którym podniesiono, że: "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego). Plan miejscowy stwarza dopiero podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Potrzebne są bowiem ramy prawne, czyli właśnie właściwy zapis planu, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela. Sam plan miejscowy nie wystarczy do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupa, czy też do wejścia i swobodnego dokonywania koniecznych czynności dotyczących sieci. Decydujące jest tu to, że linia ma wyznaczony pas technologiczny na całym przebiegu, a nie to, czy pas technologiczny leży na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy. Koniecznym jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który, co już wskazano, nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii.".

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że organy rozpatrujące sprawę błędnie przyjęły, że skoro na części nieruchomości gruntowej [...] nie posadowiono żadnych urządzeń energetycznych to brak było podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości jedynie z powodu zajęcia części tej działki pod pas ochronny lub technologiczny, wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja przedstawiona w przytoczonym wyżej orzecznictwie opowiadającym się za stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej przemawia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafnością rozstrzygnięć organów rozpoznających niniejszą sprawę, nieprawidłowo zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Nie można również nie zauważyć, iż pas ochronny (technologiczny) nie jest odrębnym, niezależnym od całości zamierzenia inwestycyjnego elementem. Wręcz przeciwnie, stanowi część zamierzenia inwestycyjnego niezbędną dla zrealizowania planowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a w przyszłości jej niezakłóconej eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remontu. Decydujące jest tu to, że linia elektroenergetyczna ma wyznaczony pas ochronny i technologiczny na całym jej przebiegu, a mogą one być usytuowane na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy, jak też na działce wolnej, tj. bez projektowanej na niej infrastrukturze technicznej związanej z przebiegiem tej linii elektroenergetycznej. Dla prawidłowej realizacji planowanej inwestycji ważne jest aby inwestor i właściciel nieruchomości mieli jednolity dostęp do pasa ochronnego i technologicznego na całej długości linii elektroenergetycznej na tych samych zasadach prawnych, a nie na zasadzie "mozaikowej", po części na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a po części czy to w drodze służebności przesyłu, o której mowa w art. 3051 Kodeksu cywilnego, czy to przewidzianej w art. 285 Kodeksu cywilnego służebności gruntowej, czy też wydanej decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2020 r. poz. 1333).

W tym kontekście warto zwrócić dodatkowo uwagę na poglądy szeroko prezentowane w orzecznictwie, że: "trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r. i sygn. akt I OSK 2864/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1979/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 665/13, i WSA w Warszawie z 26 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Argumentem przemawiającym za poglądem o dopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec właściciela działki obejmującej wyłącznie strefę pasa ochronnego i technologicznego jest konstatacja, że inwestor nie ma możliwości nieograniczonego korzystania z tego uregulowania, gdyż jest ono uzależnione od przyjętych wcześniej uwarunkowań planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Występuje tu swoistego typu "bezpiecznik prawny" uniemożliwiający nadużywanie tej instytucji, skoro potrzebne są dodatkowe ramy prawne w postaci właściwych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela nieruchomości.

Odnosząc się do stanowiska sugerującego, jakoby wynikające z obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazy, nakazy i ograniczenia powodują, że nie ma podstaw ani potrzeby konkretyzacji ograniczeń przez ich określenie w pasie ochronnym i technologicznym w drodze decyzji, stwierdzić należy, że pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. Sam plan miejscowy nie wystarczy zarówno do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupów czy innych urządzeń infrastruktury technicznej, jak i do wejścia na obszar pasa technologicznego i swobodnego dokonywania koniecznych czynności budowlanych lub innych technicznych, ani nie określa precyzyjnie, jakie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na tym obszarze nałożone są na jej właściciela. Istniejące w tym zakresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości wynikające wyłącznie z zapisów planu miejscowego nie są wystarczające do podejmowania przez inwestora działań na tej nieruchomości bez wcześniejszego ich skonkretyzowania w drodze umowy z właścicielem lub mocą decyzji administracyjnej, której wykonanie można egzekwować w trybie egzekucji administracyjnej.

W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1062/20 (wyrok dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem posadowienie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość." (...) "Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego.

Mając powyższe na uwadze za usprawiedliwiony uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię, w konsekwencji zasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z tego względu, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postepowania administracyjnego w trybie art. 124 u.g.n. w przypadku, gdy na nieruchomości objętej wnioskiem inwestor nie planuje założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i do rozpoznania skargi, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Na kwotę 1120 zł zasądzoną od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie składa się kwota 200 zł wpisu od skargi, 100 zł opłaty od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, 100 zł opłaty od skargi kasacyjnej, 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej spółki za czynności podjęte w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (§14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265; "rozporządzenie") oraz kwota 240 zł za czynności podjęte w postępowaniu kasacyjnym (§14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia).