Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1132/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych~Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2, 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, 52
journal: Dz.U. 2018 poz 123
law: Ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1213/19 w sprawie ze skargi M. T. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych na rzecz M. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1213/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisu do rejestru pielęgniarek, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę organu pierwszej instancji oraz zasądził od Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych w W., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 916, "u.s.p.p.") w zw. z art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych ("dyrektywa 2005/36/WE") i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 576, "u.z.p.p.") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że Naczelnej Radzie Pielęgniarek i Położnych nie przysługuje możliwość oceniania czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego, i czy legitymujący się nim cudzoziemiec spełnia minima programowe zawarte w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/3 6/WE;

2. art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 202 r. w sprawie szczegółowych warunków prowadzenia studiów dla pielęgniarek i położnych, które posiadają świadectwo dojrzałości i ukończyły liceum medyczne lub szkołę policealną albo szkołę pomaturalną, kształcącą w zawodzie pielęgniarki i położnej (Dz. U. 2012, poz. 770) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca posiada świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej, a zatem spełnia przesłanki wskazane w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., podczas gdy świadectwo to zostało wydane w sposób naruszający wskazane przepisy prawa wspólnotowego, posiadającego prymat nad prawem krajowym, tudzież zostało wydane w wyniku odbycia tzw. studiów pomostowych, do których skarżąca nie była uprawniona, a co za tym idzie nie poświadcza ono zdobycia przez skarżącą minimów programowych wskazanych w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE;

3. art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów U. o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia [...] kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 14 czerwca 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 170) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że umowa ta znajduje zastosowanie do dyplomów młodszego specjalisty wystawianych na U., jako świadectwa ukończenia szkoły średniej, co uprawniałoby do kontynuowania dalszego kształcenia na polskich szkołach wyższych, w tym tzw. studiach pomostowych, podczas gdy dyplom młodszego specjalisty na gruncie prawa u. stanowi dowód uzyskania wykształcenia wyższego – nie uprawnia on do odbycia tzw. studiów pomostowych;

4. art. 31 ust. 3, ust. 6, ust. 7 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wywiedzeniu na podstawie wykładni funkcjonalnej, że liczą się bardziej efekty kształcenia, niż typy szkół, w których odbywało się kształcenie pielęgniarek, co ma podważać kluczowy argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że tylko określone szkoły polskie pozwalają na skrócenie okresu szkolenia, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, a także z art. 52 ust. 3 pkt. 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 770), a także wykładnią celowościową i historyczną art. 33 ust. 3 dyrektywy i art. 52 ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. oraz art 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w powiązaniu z:

1. art 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego na poziomie B1 spełnia przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.p.p., tj. czy zaświadczona znajomość języka polskiego odpowiada wymaganiom stawianym dla znajomości języka polskiego przez pielęgniarki, zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu znajomości języka polskiego w mowie i w piśmie, niezbędnego do wykonywania zawodów pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 817), wydanym na podstawie art. 34 ust. 1 u.z.p.p., w sytuacji gdy sąd pierwszej instancji posiadał obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony, ponieważ spełnienie warunku z art 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. ma istotne znaczenie dla sprawy;

2. art. 35 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą poświadczenia stanowią zaświadczenie o wykonywaniu zawodu pielęgniarki na podstawie przepisów obowiązujących w państwie, w którym dotychczas skarżąca wykonywała zawód, w sytuacji, gdy z treści tych poświadczeń nie można wywieść, że skarżąca taki zawód wykonywała, a jedynie, że nabyła prawo wykonywania zawodu pielęgniarki,

tj. ogólnie naruszenie obowiązku dokonania oceny zaskarżonej uchwały nawet wówczas, gdy w skardze dane zarzuty nie został podniesione, a w uzasadnieniu wyroku wskazano, że sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały oraz wziął pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego, o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismem z [...] kwietnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, M. T., wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wobec posiadania przez skarżącą dyplomu potwierdzającego ukończenie kształcenia w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej im. [...] w K., na kierunku Pielęgniarstwo, organy samorządu pielęgniarek i położnych prawidłowo odmówiły jej przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisania do rejestru Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w P. uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej.

Naczelna Rada odmówiła cudzoziemce przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki uznając, że wnioskodawczyni nie spełniła tej przesłanki (z art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.) – posiadania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że posiada kompetencję do oceny, w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego i czy legitymujący się nim cudzoziemiec spełnia minima programowe zawarte w art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE. Na wstępie wskazać należy, że tytuł zawodowy pielęgniarki podlega ochronie prawnej zgodnie z art. 8 ust. 3 u.z.p.p. Pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu pielęgniarki powierzono samorządowi zawodowemu pielęgniarek i położnych, który reprezentuje osoby wykonujące zawody pielęgniarki i położnej. Piecza sprawowana przez samorząd zawodowy pielęgniarek limitowana jest działaniem w granicach prawa oraz interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 2 ust. 1 i 2 u.s.p.p.). Jedną z kompetencji samorządu zawodowego jest stwierdzanie prawa wykonywania zawodu oraz przyznawanie prawa wykonywania zawodu. Na podstawie uchwał o stwierdzeniu lub przyznaniu prawa wykonywania zawodu Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych dokonuje wpisu do okręgowego rejestru pielęgniarek i położnych oraz wydaje dokument "Prawo wykonywania zawodu pielęgniarki", "Prawo wykonywania zawodu położnej", "Ograniczone prawo wykonywania zawodu pielęgniarki" albo "Ograniczone prawo wykonywania zawodu położnej". Przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu pielęgniarki określa art. 35 u.z.p.p. Spełnienie wymogów z art. 35 ust. 1 tej ustawy jest warunkiem niezbędnym dla uzyskania możliwości wykonywania zawodu pielęgniarki na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Jednocześnie weryfikacja spełnienia ww. przesłanek jest zadaniem właściwego organu samorządu zawodowego. Podkreślić przy tym należy, że kompetencja do przyznania prawa wykonywania zawodu nie oznacza możliwości działania dowolnego, albowiem podejmując decyzję w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu organ samorządu w dalszym ciągu zobowiązany jest działać w celu ochrony interesu publicznego. Ponadto w postępowaniu w tym przedmiocie odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu skarżąca nie spełniła przesłanki, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., tj. przesłanki posiadania świadectwa ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Zgodnie z tym przepisem wnioskodawca powinien posiadać świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej lub szkoły położnych bądź uzyskane w innym państwie świadectwo uznane w Rzeczypospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia takiej szkoły, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. W sprawie bezsporne jest, że dyplomem takim nie jest dyplom uzyskany przez skarżącą na U. Skarżąca natomiast legitymuje się dyplomem ukończenia tzw. studiów pomostowych uzyskanym w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w K.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła odnieść skutku argumentacja przedstawiona przez organ w skardze kasacyjnej, iż Naczelnej Radzie przysługuje kompetencja do weryfikacji, w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p., czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Interpretując art. 35 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy stwierdzić należy, że przepis ten ustanawia dwie, alternatywne względem siebie przesłanki przyznania cudzoziemcowi prawa wykonywania zawodu. Po pierwsze, jest to możliwość uzyskania dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej w Polsce. Po drugie zaś, jest to możliwość uzyskania wspomnianego dyplomu za granicą. W drugim przypadku konieczne jest dodatkowo, aby świadectwo to było uznane w Rzeczpospolitej Polskiej za równorzędne ze świadectwem ukończenia szkoły pielęgniarskiej, zgodnie z odrębnymi przepisami, pod warunkiem, że spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że możliwość oceny, czy świadectwo spełnia minimalne wymogi kształcenia określone w przepisach prawa Unii Europejskiej, w tym w powołanym art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, odnosi się wyłącznie do dyplomu uzyskanego za granicą. Wynika to z językowej wykładni powołanego art. 35 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p., który uzależnia sytuację prawną wnioskodawcy od kraju, w którym został wydany dyplom ukończenia szkoły pielęgniarskiej. Prawodawca łączy z uzyskaniem dyplomu w Rzeczpospolitej Polskiej określoną stabilizację sytuacji prawnej absolwenta, co wiąże się z nadzorem odpowiednich organów państwowych nad zasadami przyjmowania na studia i prowadzenia studiów pielęgniarskich. Skarżący kasacyjnie organ wyraża pogląd, zgodnie z którym skarżąca nie spełniła przesłanek uprawniających ją do przyjęcia na tzw. studia pomostowe w Polsce. Zdaniem organu, wadliwość ta nie pozwala na przyjęcie, że dyplom wydany przez Państwową Wyższą Szkołę Zawodową w K. został wydany zgodnie z przepisami prawa. Zważyć należy, jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że dyplom ukończenia studiów stanowi dokument urzędowy potwierdzający uzyskanie wykształcenia na określonym poziomie. Skutkiem prawnym wydania dyplomu jest zmiana statusu prawnego adresata i uzyskanie przez niego określonego tytułu zawodowego. Wydanie dyplomu wykazuje charakter zbliżony do wydania decyzji administracyjnej, o czym świadczy istniejący tryb stwierdzenia nieważności dyplomu albo wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.). Podobne tryby weryfikacji obowiązywały także na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Skoro dyplom jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to – podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnej – dyplomowi ukończenia szkoły wyższej przysługuje domniemanie prawidłowości i legalności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny domniemanie legalności służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa, a przede wszystkim – ochrona praw nabytych. Ma duże znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji i realizuje potrzebę zagwarantowania bezpieczeństwa sytuacji prawnej obywateli (wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, publ. OTK-A 2015/5/62). Domniemanie legalności aktów administracyjnych podkreśla także Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie. Jak stwierdził w wyroku z 18 maja 2020 r., II OSK 2748/19 (publ. CBOSA), dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko sądu pierwszej instancji co do tego, że dyplomowi ukończenia studiów wyższych przysługuje domniemanie prawidłowości, zakwestionowanie zaś skutków prawnych wynikających z uzyskanego dyplomu może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla tego typu aktów (art. 77 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Zasada ta chroni trwałość aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia organu uczelni o nadaniu tytułu zawodowego. Jednocześnie zapewnia ona ochronę sytuacji prawnej adresata, jako że absolwent szkoły pielęgniarskiej ma prawo oczekiwać honorowania uzyskanego dyplomu przez wszystkie podmioty i organy administracji, o ile dyplom ten nie zostanie wzruszony we wspomnianych już trybach weryfikacji. Domniemanie prawidłowości dyplomu jest uzasadnione faktem, że szkoła pielęgniarska podlega obowiązkowej akredytacji, czyli sprawdzeniu poziomu nauczania, co znajduje potwierdzenie poprzez upoważnienie jednostki do podjęcia nauczania. Przyznanie szkole pielęgniarskiej prawa do nadawania tytułu zawodowego nakazuje honorowanie wydanych przez tę szkołę dyplomów, aż do czasu ich uchylenia we właściwym postępowaniu. Należy przy tym odnotować stanowisko przedstawione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r., II OPS 2/08 (publ. CBOSA). Dostrzegając zmianę stanu prawnego, aktualność zachowują ustalenia wskazane w powyższej uchwale, a sprowadzające się do uznania, że posiadanie przez szkołę pielęgniarską akredytacji, której uzyskanie, odmowa lub cofnięcie następuje przecież w formie decyzji administracyjnej, stwarza domniemanie, że kierunek studiów prowadzonych przez daną szkołę wyższą odpowiada standardom kształcenia przewidywanym dla tego kierunku przez obowiązujące przepisy. Skoro nadanie certyfikatu akredytacji następuje w drodze decyzji administracyjnej, to tak długo, jak nie nastąpi jej cofnięcie, bądź we właściwym, nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego nie zostanie ona uchylona albo nie nastąpi stwierdzenie jej nieważności, przysługuje jej, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., domniemanie legalności i prawidłowości. Posiada więc ona moc wiążącą erga omnes, co oznacza, że wszystkie organy i podmioty, w tym również organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, muszą ją respektować. Powyższe prowadzi do wniosku, że organowi samorządu zawodowemu pielęgniarek nie przysługuje kompetencja do oceny prawidłowości przyjęcia na studia i wydania dyplomu, a zatem także do weryfikacji, czy wnioskodawca spełnił wymogi z art. 31 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE. Kwestia ta należy do wyłącznej kompetencji organów uczelni, której autonomia jest chroniona zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Jeśli organ samorządu zawodowego stoi na stanowisku, że dyplom został wydany niezgodnie z przepisami, to winien zwrócić na to uwagę organu nadzoru nad szkołą wyższą. Możliwość samodzielnej oceny spełnienia przez organ samorządu prawa do podjęcia studiów oraz standardu kształcenia oznaczałoby ominięcie przewidzianych prawem trybów weryfikacji dyplomu. Odnotować także należy, że w przypadku szkół pielęgniarskich, na podstawie art. 58 u.z.p.p., Krajowa Rada Akredytacyjna Szkół Pielęgniarek i Położnych wizytuje szkoły i na bieżąco ocenia, czy szkoła spełnia standardy kształcenia. Przyznanie Naczelnej Radzie Pielęgniarek i Położnych kompetencji do oceny poprawności przyjęcia studenta do szkoły pielęgniarskiej stanowiłoby naruszenie ww. kompetencji Krajowej Rady Akredytacyjnej Szkół Pielęgniarek i Położnych i przekroczenie granic prawnych pieczy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale tego sądu w sprawie II OPS 2/08, które zachowuje aktualność także na gruncie obecnego stanu prawnego, że odmowa uznania dyplomu przez organy samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych za dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej jest w istocie niedopuszczalną próbą odmowy uznania jego mocy dowodowej wynikającej z art. 76 § 1 k.p.a. Jest to w istocie próba podważenia, niejako "boczną furtką", dokumentu urzędowego, jakim jest ten dyplom. Jego kwestionowanie przez odmowę uznania szkoły wystawiającej ten dyplom za szkołę posiadającą do tego uprawnienia, na tej podstawie, że wydania takiego dyplomu nie uzasadnia, zdaniem organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych, program studiów, jest próbą obejścia prawa przez bezzasadną odmowę uznania jego mocy dowodowej, zaświadczającej o ukończeniu studiów. Jednocześnie ocena dokumentu urzędowego w postaci dyplomu nie może prowadzić do odmowy uznania skutków prawnych z niego wynikających. Art. 76 § 3 k.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że upoważnia on organ do obejścia szczególnych, przewidzianych przez ustawodawcę, trybów jego weryfikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2017 r., I OSK 1243/17 (publ. CBOSA), które to stanowisko podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji konkretnego typu dokumentu urzędowego ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego dokumentu, możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. szczególnej procedury. Podzielając ten pogląd, uznać należy, że również weryfikacja dyplomu może nastąpić tylko w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) albo przepisów szczególnych, a nie w postępowaniu w przedmiocie przyznania prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki. Mając powyższe na uwadze, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 pkt 1 u.s.p.p., art. 40 ust. 1 u.z.p.p. oraz art. art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE, albowiem organowi samorządu zawodowego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 35 u.z.p.p. w przedmiocie przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki nie przysługuje prawo oceny, czy świadectwo ukończenia szkoły pielęgniarskiej zostało uzyskane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego. Uznając, że Naczelnej Radzie nie przysługuje kompetencja do oceny uzyskanego przez wnioskodawcę dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 i art. 52 ust. 3 pkt, 2 u.z.p.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r. Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 i art. 4 umowy pomiędzy Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Gabinetem Ministrów U. o wzajemnym uznawaniu akademickich dokumentów o wykształceniu i równości stopni z dnia [...] kwietnia 2005 r. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 5 oraz art. 52 ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p., a także art. 33 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2012 r., albowiem Naczelna Rada nie posiada kompetencji do weryfikacji okoliczności wskazanych w powyższych przepisach, a dotyczących oceny prawidłowości wydanych w Rzeczpospolitej Polskiej dyplomów ukończenia szkoły pielęgniarskiej.

Jako nieuzasadnione należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego na poziomie B1 spełnia przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 34 ust. 1 u.z.p.p., tj. czy zaświadczona znajomość języka polskiego odpowiada wymaganiom stawianym dla znajomości języka polskiego przez pielęgniarki. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, organ uznał spełnienie przez skarżącą wszystkich przesłanek przyznania prawa do wykonywania zawodu, za wyjątkiem przesłanki z art. 35 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy. Tym samym, co należy szczególnie podkreślić, organy samorządu zawodowego uznały, że spełniona została m.in. przesłanka wymieniona w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji, że z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ocenił, czy organ trafnie ustalił spełnienie ww. przesłanki. Po pierwsze, rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, a ocena, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro przepis ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wskazuje, że cudzoziemiec dla uzyskania prawa wykonywania zawodu zobligowany jest posiadać urzędowe poświadczenie znajomości języka polskiego w mowie i piśmie w zakresie niezbędnym do wykonywania zawodu pielęgniarki (położnej) wydanego na podstawie ustawy o języku polskim, to rzeczą organu, a nie sądu było ustalenie, czy złożone poświadczenie takie normy spełnia. Zarzucając sądowi wojewódzkiemu naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. organ de facto przyznał, że wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie stwierdzenia posiadania przez cudzoziemkę wystarczającej znajomości języka polskiego. Nie przesądzając trafności takiego stanowiska organu należy wskazać, że stwierdzenie jego prawdziwości dodatkowo potwierdzałoby prawidłowość rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji co do konieczności uchylenia zaskarżonego aktu. Sąd pierwszej instancji nie miał bowiem możliwości oceny tych kwestii, albowiem wykroczyłby poza zakres działania sądów administracyjnych określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). W ten sposób bowiem sąd samodzielnie, tj. z pominięciem organów, poczyniłby ustalenia faktyczne w zakresie znajomości języka polskiego przez cudzoziemkę. Podobnie jako nietrafny należało ocenić zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania, czy przedłożone przez skarżącą poświadczenia stanowią zaświadczenie o wykonywaniu zawodu pielęgniarki. Skoro organ stwierdził, że wszystkie pozostałe – poza wymienioną w pkt 5 art. 35 ust. 1 omawianej ustawy – przesłanką do przyznania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki zostały spełnione, to nie może na etapie skargi kasacyjnej skutecznie podnosić, że sąd nie wyjaśnił, czy cudzoziemka uzyskała na U. stosowne uprawnienia do wykonywania zawodu pielęgniarki. Powyższa kwestia będzie mogła co najwyżej być przedmiotem ustaleń organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p. rzeczą organu będzie wykazanie, czy znajomość języka na poziomie B1 jest wystarczająca "do wykonywania zawodu". Z tych względów należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez sąd pierwszej instancji, jak i zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę co do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie o art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).