Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 344/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółki A sp. z o.o. w P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg na podstawie art. 20 pkt 8 i art. 29 pkt 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1a i art. 40 ust. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej powoływana jako u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) nie zezwolił R. sp. z o.o. w P. na lokalizację zjazdu publicznego z ul. A. (działki nr [...],[...],[...],[...], obręb [...]), do projektowanego budynku handlowego, położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. A. [...] i [...] w T., w miejscu wskazanym na załączonej mapie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu z zapisem o możliwości urządzania zjazdów z dróg publicznych na warunkach zarządcy drogi. Ze względu na charakter inwestycji na działce nr [...], tj. zamiar budowy obiektu handlowego, projektowany zjazd winien spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone jak dla zjazdu publicznego. Ulica A. jest drogą publiczną klasy G - główna. Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać paramenty zjazdów, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 r. poz. 124, dalej powoływane jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), tj.:

1) § 9 pkt 4: droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę,

2) § 55 ust. 1 pkt 3) zjazd publiczny - do obiektów usługowych;

3) §78 ust. 1 - zjazd publiczny;

4) § 113 ust. 7: Wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

W przedmiotowej sprawie należy rozpatrywać lokalizację nowego zjazdu publicznego z drogi klasy technicznej G - główna, w obszarze oddziaływania skrzyżowania (wyspa dzieląca kierunki ruchu, początek dodatkowych pasów ruchu na skrzyżowaniu ulic A. i Ł.). Tym samym istnieje ryzyko zagrożenia wypadkowego wobec wszystkich użytkowników dróg ze względu na to, że nie zostałyby spełnione warunki określone w pkt nr 1) oraz 4a.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła R. sp. z o.o. w P. zarzucając jej naruszenie:

- prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 29 pkt 4 u.d.p.;

- naruszenie przepisów procesowych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 79a K.p.a.

W uzasadnieniu spółka wskazała, że organ wydając merytoryczne zastosował art. 29 ust. 1 u.d.p. Natomiast podstawa do wydania decyzji odmownej została zawarta w art. 29 ust. 4 u.d.p., który stanowi, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ nie wskazuje na powyższą normę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy (tak NSA w wyroku z 21.01.2015 r., I OSK 1422/13). W powyższym zakresie organ nie wskazał, jakie konkretnie przepisy stoją na przeszkodzie możliwości zlokalizowania zjazdu w sposób wskazany przez stronę.

W rozpatrywanej sprawie pozbawienie zjazdu do ul. A. jest wynikiem działania organu, co oznacza, że to jego obowiązkiem i zadaniem jest zapewnienie właścicielowi nieruchomości dostępu do drogi. Organ nie może w takim przypadku pozostawiać rozwiązania problemu właścicielowi nieruchomości, a już na pewno nie ma podstaw do kierowania go na drogę postępowania cywilnego. Sprawa bowiem powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym (tak NSA w wyroku z 2.08.2016 r. I OSK 1571/16).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody. Ograniczenia takie mogą wynikać także z innych aktów, w tym z przepisów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 9.06.2017 r. I OSK 1390/15). W rozpatrywanej sprawie zapisy obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykluczają możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z ul. A., na co także wskazuje lakonicznie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podsumowując, należy stwierdzić, że granice uznania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej wyznaczają zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, o których mowa w art. 29 ust. 4 u.d.p.

Jeśli chodzi o normatywne wymogi dla lokalizacji zjazdów z dróg klasy G, to § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie zakazuje lokalizacji zjazdów na drogach tej klasy, jednakże, z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego, poleca ograniczanie liczby oraz częstości zjazdów, w szczególności w sytuacji, gdy dany teren może być skomunikowany z tą drogą (klasy G) za pośrednictwem dróg niższych klas.

Mając na uwadze przedstawione argumenty należy zauważyć, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie naruszył przepisy procedury administracyjnej dotyczące prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie dotyczących oddziaływania wyjazdu i wjazdu na skrzyżowanie.

Zjazd z drogi ruchu przyśpieszonego jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu. Organ powinien wyjaśnić dostatecznie, czy taka inna możliwość istnieje (tak WSA w Warszawie w wyroku z 7.09.2017 r., VII SA/Wa 2296/16).

W rozpatrywanej sprawie negatywne dla strony stanowisko nie zostało w żaden sposób umotywowane, ograniczając się do samego stwierdzenia o zaistnieniu przesłanek uzasadniających decyzje negatywną. Nie sposób pogodzić takiego postępowania z regulacją prawną wynikającą z k.p.a., a zwłaszcza z zasadą zawartą w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., zgodnie z którą integralną częścią decyzji administracyjnej stanowi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Podstawową bowiem funkcją, jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną K.p.a. - art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tak więc uzasadnianie powinno wyjaśniać treść rozstrzygnięcia, którym w logicznym związku winny pozostawać przytoczone fakty, dowody i przepisy prawa. Wymogu tego nie spełnia ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do konstatacji, że "inwestycja znajduje się "w obszarze oddziaływania skrzyżowania". W tym miejscu organ powinien wskazać, jakie to jest oddziaływania i w jaki sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego

Postępowanie zostało wszczęte po 1 czerwca 2017 r., co powoduje że organ nie zastosował art. 79a § 1 K.p.a. Organ powinien więc poinformować stronę o planowanym rozstrzygnięciu negatywnym. Takie działanie pozwoliłoby na znalezienie innego rozwiązania komunikacyjnego, które uzyskałoby aprobatę organu administracji publicznej pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 29 ust. 4 u.d.p., w myśl którego, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Użyte przez ustawodawcę w treści powołanego przepisu słowo "może" wskazuje, że decyzja wydawana w omawianej sprawie ma charakter uznaniowy, a to z kolei oznacza, że organ administracyjny przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Nie oznacza to jednak dowolności w rozstrzyganiu konkretnej zindywidualizowanej sprawy. Granice tego uznania wyznaczają, w myśl art. 7 K.p.a., interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, a także reguły postępowania dowodowego oraz wymogi formalne decyzji określone w art. 107 § 3 K.p.a., a nadto regulacje zawarte w postanowieniach ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Kontrola instancyjna tego rodzaju decyzji jest ograniczona i sprowadza się w zasadzie do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem i czy podjęto wszelkie czynności mające na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz czy ocena zebranego materiału dowodowego jest wszechstronna, a dokonana na jej podstawie klasyfikacja przesłanek ustawowych nie wykracza poza granice uznania administracyjnego.

Organ wydając decyzję winien brać pod uwagę przesłanki związane z funkcją określonej drogi publicznej, organizacją i bezpieczeństwem ruchu na tej drodze, przepustowością i płynnością ruchu drogowego. W utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przy wydawaniu zgody na ustanowienie zjazdu z drogi publicznej zarządca drogi winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu (por. wyrok NSA z 4.03.1998 r., sygn. II SA 1686/07, z 17.01.1997 r., sygn. II SA 3036/95, z 15.07.1998 r., sygn. II SA 705/98), są to zatem przede wszystkim przesłanki o charakterze publicznoprawnym związane z interesem społecznym, który w przypadku dróg publicznych mają obowiązek reprezentować ich zarządy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19.05.2011 r., sygn. II SA/Bd 331/11). Zarząd drogi działa w tych sprawach w granicach uznania administracyjnego i jest oczywiste, że w tych warunkach ma obowiązek jasnego określenia kryteriów podjętej decyzji, przede wszystkim w celu uniknięcia zarzutu dowolności. W sprawach dotyczących wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej wyznacznikiem interesu społecznego jest przede wszystkim zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Teren lokalizacji zjazdu objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że przy wydawaniu decyzji jego regulacje muszą być brane pod uwagę przez organy orzekające. W rozpatrywanej sprawie plan stanowi o możliwości urządzania zjazdów z dróg publicznych na warunkach zarządcy drogi. Bezspornym jest, że ul. A. jest droga publiczną klasy G. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas (por. wyrok WSA w Warszawie z 5.02.2015 r., sygn. VII SA/Wa 2023/14). W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 8.08.2014 r., sygn. II OSK 426/13 i z 23.08.2007 r., sygn. akt II OSK 1143/06).

Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem strony przemawia fakt, że zjazd publiczny będzie stanowił zagrożenie bezpieczeństwa ruchu z uwagi na jego lokalizację w obrębie skrzyżowania (wyspa dzieląca kierunki ruchu - początek dodatkowych pasów ruchu na skrzyżowaniu ulic A. i Ł.).

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw, aby zarzuty odwołania uznać za uzasadnione, a w szczególności aby uznać, że organ pierwszej instancji rozstrzygnął wniosek w sposób dowolny i nie poparty żadnymi dowodami. W ocenie organu odwoławczego wyczerpująco zbadano okoliczności faktyczne, a stan faktyczny ustalono zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a. Organ orzekający słusznie zastosował się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu (zasada bezpieczeństwa) nad interesem wnioskodawcy.

Nie można zgodzić się też z zarzutem, że strona nie była informowana o konieczności poszukiwania innego rozwiązania, co wynika chociażby z pisma z [...].10.2017 r. Nie ma żadnych przeszkód, aby rozwiązanie to było poszukiwane w porozumieniu z zarządcą drogi i stanowiło przedmiot kolejnego wniosku strony.

Skargę na powyższą decyzję złożyła R. sp. z o.o. w P. zarzucając naruszenie przepisów prawa:

- materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 29 pkt 4 u.d.p.;

- procesowych, w szczególności przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 79a K.p.a.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca ponowiła swoje twierdzenia zawarte w odwołaniu, z tym że aktualnie odnosiła je do decyzji organu II instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...).

Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określa rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Wskazany w decyzji § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia określający m.in. warunki stosowania zjazdów w pkt 4 jednoznacznie stanowi, że "droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 600 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 400 m, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Zatem w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają restrykcyjne wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w ściśle określony sposób. Ponadto, organ odwołał się do treści § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Podnieść też należy, że przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. mówiąc o drogach publicznych stanowi o konieczności uzyskania zgody zarządu drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu i nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Jest to więc klasyczna konstrukcja decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Zatem organ może, a nie musi wyrazić zgody po należycie przeprowadzonym postępowaniu, czyli wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego, w tym uwzględnieniu treści cyt. wyżej § 9 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera ww. elementów, wobec czego nie spełnia wymogów z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego.

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag dotyczących kontroli przez sąd decyzji podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Sąd bada więc ich zgodność z prawem, a nie wnika w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. W szczególności uzasadnienie decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 K.p.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi organ ma instrument prawny w postaci przeprowadzenia z urzędu dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czy też zażądania w tym celu od strony przedłożenia określonych dowodów.

Rozważania organu winny zostać zawarte w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem zarówno uzasadnienie organu I instancji, jak i uzasadnienie SKO, nie zawierają praktycznie żadnych ustaleń związanych ze stanem faktycznym. W aktach brak jest informacji na temat konkretnych odległości planowanego zjazdu od skrzyżowania oraz od występowania dodatkowego pasa ruchu. Ustalenia te mają kapitalne znaczenie dla oceny zasadności wniosku skarżącej. Organy bowiem odwołały się do treści § 113 ust. 7 pkt 1 i 5, zgodnie z którym, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; (...) 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Skoro organ wywodził, że planowany zjazd będzie kolidował z ww. skrzyżowaniem i dodatkowym pasem ruchu, winien dokonać konkretnych ustaleń związanych z ich wzajemną lokalizacją, natężeniem ruchu oraz innych ewentualnych czynników, które mogą mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Tymczasem twierdzenia organu w tym zakresie są gołosłowne i nie poparte żadnymi ustaleniami. Organ jedynie w sposób arbitralny wskazał, że bezpieczeństwo ruchu uzasadnia odmową uznania wniosku skarżącej za zasadny.

Mając na uwadze powyższe za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W związku z tym za przedwczesny należy uznać z kolei zarzut naruszenia 29 ust. 4 u.p.d. Jago zastosowanie jest bowiem uzależnione od uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, który winien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu decyzji.

Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 79a K.p.a., zgodnie z którego § 1, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W aktach znajduje się bowiem pismo organu I instancji z [...].10.2017 r. wskazujące na brak możliwości skomunikowania działki z ul. A. Równocześnie jednak organ wyjaśnił, że "skomunikowanie działki [...] z drogami publicznymi może nastąpić np. z ul. T.". Zatem organ umożliwił stronie wypowiedzenie się w przedmiocie braku zasadności wniosku wskazując równocześnie na możliwe alternatywne rozwiązanie.

Nie jest również zasadne twierdzenie skarżącej dotyczące rzekomego odesłania jej przez organ na drogę postępowania cywilnego, ponieważ organ nie zawarł takiego stwierdzenia w zaskarżonej decyzji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, w szczególności w sposób szczegółowy ustali i przedstawi stan faktyczny, w tym określi, najlepiej również w sposób graficzny, teren, którego dotyczy wniosek ze szczególnym uwzględnieniem odległości skrzyżowania oraz występowania dodatkowego pasa ruchu w stosunku do planowanego zjazdu. Niewątpliwie należy dodatkowo ustalić natężenie ruchu na ul. A., ponieważ ma to znaczenie dla oceny wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.