Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art.29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 432/17 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 432/17, oddalił skargę B. S. (skarżąca) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem.

I. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nakazał skarżącej jako inwestorowi przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. [...], położoną w miejscowości [...], gm. [...], wykonanie - w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r. - następujących robót budowlanych, celem doprowadzenia przebudowanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem: dostosowanie istniejącego zjazdu do szerokości podanej w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. tj.: 6 m (mierząc w linii rozgraniczającej) poprzez rozbiórkę części istniejącego zjazdu; wykonanie przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi w formie wyokrąglonych łuków kołowych o promieniu nie mniejszym niż 3,0 m ale max. 5,0 m, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi zachować pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 15%.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zjazd indywidualny z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, iż przy drodze gminnej o nawierzchni asfaltowej znajduje się wjazd indywidualny na posesję (dz. nr ew. [...]). Wjazd ma kształt zbliżony do trapezu. Krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwnej posiada długość 7,73 m, a dłuższy równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78 m. Długość zjazdu będąca jednocześnie wysokością "trapezu" wynosi 5,10 m. Cały wjazd wyłożony jest kostką brukową i wykończony krawężnikami. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał: zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...], obręb [...], gmina [...] przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2013 r., oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalającą na remont przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr [...] obręb [...], gmina [...]. W decyzji tej wskazano m.in. na konieczność zachowania szerokości utwardzonego zjazdu nieprzekraczającej 6 m (pkt 3). Organ I instancji ustalił także, że z wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. skierowanego do Urzędu Gminy w [...] wynika, iż zwracała się o wyrażenie zgody na remont wjazdu na działkę nr [...] w obrębie [...] z drogi gminnej. Remont polegać miał na ulepszeniu wjazdu za pomocą kostki brukowej. Szerokość wjazdu została określona na 6 m. Ponieważ z ustaleń organu I instancji wynikało, że szerokość przedmiotowego wjazdu wynosi 12,78 m, zamiast zgłoszonych 6 m, organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nakazał skarżącej jako inwestorowi, rozbiórkę wykonanego zjazdu z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 531/15, oddalił skargę skarżącej na decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., wskazując w uzasadnieniu, że pomimo błędów popełnionych przez zarządcę drogi, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej, inwestor winien był bezwzględnie zastosować się do jedynego ustalonego bezsprzecznie parametru zjazdu, tj. jego szerokości. Dlatego zadaniem organów nadzoru budowlanego była ocena, czy inwestor dokonał odstępstw od dokonanego zgłoszenia. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że takie odstępstwo miało miejsce. Skoro bowiem skarżąca zgłosiła, że szerokość zjazdu wynosi 6 metrów i dodatkowo potwierdził to zarządca drogi w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., to taką właśnie szerokość winien mieć zjazd. Sporny zjazd w części przylegającej do drogi wynosi przeszło dwukrotnie tyle. Ostatnią rzeczą, jaka pozostała do wyjaśnienia, jest określenie według jakiego trybu należy prowadzić postępowanie. Zdaniem Sądu nie ulegało wątpliwości, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane, to roboty, o których mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Oznaczało to, że tryb naprawczy, prowadzony na podstawie art. 48 i 49b u.p.b. był niewłaściwy. Zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, właściwym trybem legalizacyjnym był tryb z art. 51 u.p.b. Prawidłowym było więc wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Umorzenie postępowania, którego domaga się skarżąca, nie mogło wchodzić w grę, skoro ewidentnie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasadnie wskazał na błędy proceduralne organu I instancji oraz na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Kontynuując postępowanie organ I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., wydał powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. W ocenie organu odwoławczego powyższa decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Według organu odwoławczego okoliczność zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych w nim robót budowlanych oraz brak sprzeciwu organu oznacza, iż spornego zjazdu nie można uznać za wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bowiem za takie należałoby uznać obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych zostało poprzedzone stosownym zgłoszeniem, aczkolwiek obiekt budowlany wykonany został z "odstępstwami" od tego zgłoszenia, organ I instancji prawidłowo prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Mając natomiast na uwadze, iż w/w roboty budowlane zostały zakończone, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 u.p.b., przewidujący odpowiednie stosowanie do wykonanych robót budowlanych unormowań zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. może być nałożony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., nakazując dostosowanie istniejącego zjazdu do szerokości 6 m, co przewidywała decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Co więcej, organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie sprecyzował jakie roboty budowlane należy wykonać, celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami u.p.b. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) sformułowane zostało w sposób jasny i precyzyjny, co ma fundamentalne znaczenie w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązki na adresata decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie o ich uchylenie, dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi i załączonych do niej na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 432/17, Sąd I instancji oddalił skargę.

Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego. Sąd nie dopatrzył się przy tym wad kwalifikowanych skutkujących nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, czy pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że dla oceny zgodności z prawem powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji pierwszorzędnego znaczenia nabiera fakt, że na gruncie niniejszej sprawy dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydając prawomocne wyroki: z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 531/15 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2963/15, oraz z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 241/16. W rezultacie organy orzekające kontynuując postępowanie administracyjne, a także skład orzekający sądu w niniejszej sprawie, w świetle art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, oraz art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby - zobligowane były bezwzględnie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w motywach obu orzeczeń Sądu. Sąd I instancji stwierdził, że skutkiem powyższego, niedopuszczalna jest ponowna ocena zagadnień przesądzonych już przez sąd, czy też formułowanie w tym zakresie nowych ocen, sprzecznych z uprzednio zaprezentowanym stanowiskiem sądu. Sąd I instancji wskazał, że zagadnieniem niepodlegającym ponownej ocenie jest więc przede wszystkim kwalifikacja pod względem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zakresu wykonanych robót budowlanych przez inwestorkę - skarżącą, a więc, że w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z przebudową zjazdu (art. 3 pkt 7a u.p.b.), a nie - jak twierdzi skarżąca - z jego remontem (art. 3 pkt 8 u.p.b.). Nadto, niesporny i niepodlegający krytyce jest obrany przez organy nadzoru budowlanego tryb naprawczy wynikający z art. 51 u.p.b. i przyjęta na jego poparcie argumentacja zaprezentowana w motywach zaskarżonej decyzji. Nie budzą wreszcie wątpliwości okoliczności związane z wykonaniem zjazdu, a mianowicie fakt, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącego zjazdu z drogi publicznej na własną nieruchomość. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia remontu zjazdu, które w dniu [...] czerwca 2013 r. zostało przyjęte przez Starostę [...] bez sprzeciwu. Zgłoszenie zaś skarżąca poprzedziła uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie remontu mocą decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Poza sporem pozostaje wreszcie okoliczność, że skarżąca faktycznie wykonała roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika bowiem, że szerokość zjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zezwolenia na remont przedmiotowego zjazdu powinna wynosić 6 m. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, ustalony poprawnie stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 u.p.b.). W przekonaniu Sądu I instancji, określone decyzjami organów nadzoru budowlanego obu instancji czynności, które powinna wykonać skarżąca, pozwolą na doprowadzenie przedmiotowego zjazdu do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu trafna w związku z tym była ocena organu odwoławczego, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie można postawić skarżącej skutecznego zarzutu naruszenia art. 29 u.p.b., skoro inwestorka legitymuje się przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem. Organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. Za błędny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego adresata. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego adresatem decyzji powinna być i jest skarżąca, brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

II. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, tym samym pominięcie w postępowaniu właściciela nieruchomości tj. Gminy [...], na której znajduje się zjazd będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz przeprowadzenie postępowania bez jego udziału, a także poprzez błędne uznanie, iż adresatem decyzji winna być skarżąca, podczas gdy zjazd znajduje się na nieruchomości należącej do Gminy [...], w konsekwencji czego decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu i była trwale niewykonalna w chwili jej wydania;

2) naruszenie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości przyległej do drogi, oraz błędne zakwalifikowanie skarżącej jako uprawnionej do wykonania przebudowy zjazdu, podczas gdy właścicielem działki sąsiadującej z drogą jest Gmina [...], która ma wyłączne prawo do dokonania przebudowy zjazdu, w konsekwencji czego również do ewentualnego doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z prawem;

3) naruszenie art. 4 u.p.b. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w konsekwencji czego jest uprawniona do dokonania przebudowy zjazdu do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości i nie ma prawa dokonać jakikolwiek prac budowlanych zgodnie z nakazem w zakwestionowanej decyzji organu I instancji;

4) naruszenie art. 3 ust. 7a u.p.b. poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżąca w niniejszym postępowaniu dokonała przebudowy zjazdu, w następstwie którego nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a nie zakwalifikowanie prowadzonych prac jako remontu;

5) naruszenie art. 3 ust. 8 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie, mimo iż skarżąca dokonała remontu zjazdu polegającego na wykonywaniu w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a nie jego przebudowy;

6) naruszenie § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną interpretację zawartej w rozporządzeniu definicji zjazdu i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi), podczas gdy zgodnie z tym przepisem szerokość zjazdu obejmuje krótszy, przylegający do działki bok trapezu (lub leja) zjazdu.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób bardzo lakoniczny i ogólnikowy, nie pozwalający na prześledzenie toku rozumowania i argumentacji tego Sądu, co z kolei uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej wyroku;

2) art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, podczas gdy skarga była oczywiście uzasadniona i zasługiwała na uwzględnienie;

3) naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności poprzez niezasadne przyjęcie, iż skarżąca winna być adresatem decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych na działce gminnej nr [...] należącej do Gminy [...], podczas gdy skarżąca nie ma prawa do wykonywania jakikolwiek prac budowlanych na nieruchomości, która nie jest przedmiotem jej własności, oraz błędną ocenę stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku w sprawie.

W tym stanie rzeczy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono szczegółową argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. nowy pełnomocnik procesowy skarżącej kasacyjnie podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie oraz wskazał dodatkowe argumenty mające przemawiać za zasadnością wniesionego środka zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Wynik weryfikacji powyższych zarzutów okazał się negatywny, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonego wyroku.

W pierwszej kolejności oddaleniu podlegały oczywiście bezzasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. (błędnie powiązane z przepisami art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia w stopniu dostatecznym wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie efektywnej kontroli kasacyjnej. Nie znajduje również żadnych podstaw twierdzenie, że Sąd Wojewódzki wydał kontrolowane orzeczenie, opierając się na materiale procesowym, który wykraczał poza treść akt administracyjnych, albo pomijając istotne w sprawie elementy dowodowe zawarte w powyższym materiale (por. art. 133 § 1 p.p.s.a.). Niezależnie bowiem od tego, że w opisie zarzutów kasacyjnych nie wskazano szczegółowo, na czym miałoby polegać rozstrzygnięcie sprawy "w sposób stojący w sprzeczności z ustaleniami i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie", jak również "błędna ocena stanu faktycznego", treść zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. zmierza w istocie do zakwestionowania prawidłowości oceny materialnoprawnej w zakresie uznania skarżącej kasacyjnie za właściwego adresata zaskarżonej decyzji. Tak skonstruowany zarzut jest jednak wadliwy, gdyż prawidłowość wykładni lub zastosowania prawa materialnego może zostać zweryfikowana jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia tego właśnie prawa na tle niewadliwie ustalonego lub niepodważonego stanu faktycznego sprawy.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Po pierwsze, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) przez "jego niezastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości przyległej do drogi, oraz błędne zakwalifikowanie skarżącej jako uprawnionej do wykonania przebudowy zjazdu, podczas gdy właścicielem działki sąsiadującej z drogą jest Gmina [...], która ma wyłączne prawo do dokonania przebudowy zjazdu". Stanowisko skargi kasacyjnej w powyższym zakresie jest wadliwe, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, natomiast w przypadku w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie, skarżąca kasacyjnie na podstawie wniosku z dnia [...] maja 2013 r. wystąpiła o wydanie zezwolenia na "remont" (w istocie na przebudowę – zob. dalsze uwagi poniżej) zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na własną działkę nr [...] jako użytkownik nieruchomości (działki nr [...] należącej do Gminy [...]) bezpośrednio przylegającej do powyższej drogi gminnej. Ponieważ zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 u.d.p. przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, dlatego skarżąca kasacyjnie jako użytkownik fragmentu nieruchomości przylegającej do drogi gminnej i samej drogi gminnej (niezależnie od faktu, że granice pasa drogowego i sama droga również znajdują się na działce nr [...]) była uprawniona do uzyskania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących w razie budowy lub przebudowy drogi. Nie jest również uprawnione stanowisko autora skargi kasacyjnej, że skarżąca kasacyjnie nie była uprawniona do wykonania przebudowy zjazdu. Stanowisku temu przeczy zarówno decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zezwalająca na wykonanie przebudowy spornego zjazdu "w pasie drogi gminnej o nr. [...]", a więc na także na obszarze należącej do Gminy [...] działki nr [...], jak również oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2015 r. złożone w imieniu Gminy [...]. Z oświadczenia tego wynika, że Gmina [...] wyraziła zgodę na wykonanie spornych robót oraz na zachowanie wykonanej przebudowy zjazdu z tym zastrzeżeniem, że jego szerokość powinna zostać dostosowana do szerokości maksymalnej, ustalonej w pkt. 3 cyt. decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.

Po drugie, nie znajduje podstaw zarzut naruszenia art. 4 u.p.b. przez błędne przyjęcie, że "skarżąca posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" w zakresie działki nr [...], a zatem jest uprawniona do doprowadzenia przebudowanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji. Zarzut ten wykazuje tylko częściową adekwatność w przedmiotowej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie została zobowiązania do wykonania robót naprawczych jako inwestor, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 u.p.b. W tej sytuacji bezpośrednią podstawą do legalnego wykonania powyższych robót budowlanych są wskazane wyżej przepisy prawa budowlanego, a nie ogólne prawo zabudowy, które wynika z cywilnoprawnych tytułów prawnych, o których mowa w art. 3 pkt. 11 u.p.b. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że inwestor powinien zostać określony jako adresat decyzji rozbiórkowej lub naprawczej w pierwszej kolejności (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08), to jednak zasadą jest, że w momencie orzekania przez organ nadzoru budowlanego powinien on mieć prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 u.p.b. należy jednak odczytywać w łączności z art. 52 u.p.b. W związku z powyższym sądy administracyjne dopuszczają możliwość nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki także na inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, jeżeli inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a aktualny właściciel wyraża zgodę na wykonanie obowiązku rozbiórki przez inwestora (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 714/16). Powyższy pogląd należy rozciągnąć także na zakres podmiotowy obowiązków nakładanych przez decyzje wydawane w trybie naprawczym. Jeżeli więc określony inwestor nielegalnie wykonanych robót następczo utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a aktualny właściciel tej nieruchomości wyraża zgodę na wykonanie (lub nawet żąda wykonania) przez inwestora obowiązku nałożonego w trybie naprawczym (np. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) dokonania określonych czynności lub prac budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to nie ma przeszkód, aby właściwy organ nadzoru budowlanego nałożył powyższy obowiązek na tego właśnie inwestora. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wola Gminy [...] co do doprowadzenia przez inwestora spornej przebudowy zjazdu indywidualnego do stanu zgodnego z prawem (rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz pkt 3 cyt. decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r.) jest niewątpliwa, dlatego nie budzi wątpliwości nałożenie obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. na skarżącą kasacyjnie jako inwestora przebudowy zjazdu indywidualnego.

Po trzecie, w sposób oczywisty nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. przez "niewłaściwe ustalenie stron postępowania, tym samym pominięcie w postępowaniu właściciela nieruchomości (...), na której znajduje się zjazd będący przedmiotem niniejszego postępowania" oraz "przeprowadzenie postępowania bez udziału" tego właściciela (Gminy [...]), "a także poprzez błędne uznanie, iż adresatem decyzji winna być skarżąca, podczas gdy zjazd znajduje się na nieruchomości należącej do Gminy [...], w konsekwencji czego decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu i była trwale niewykonalna w chwili jej wydania". Strona skarżąca kasacyjnie nie uwzględniła, że Gmina [...] była stroną przedmiotowego postępowania (wprawdzie została dopuszczona do postępowania dopiero na etapie drugiej instancji), a fakt niewskazania Gminy i wskazania skarżącej kasacyjnie jako adresata zaskarżonej decyzji jest konsekwencją treści cyt. decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., zgłoszenia budowlanego skarżącej kasacyjnie z dnia [...] czerwca 2013 r. (w zakresie zamiaru przystąpienia do przebudowy zjazdu), wykonania zgłoszonych robót niezgodnie z decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zastosowania art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w związku z wyrażeniem zgody przez Gminę [...] na wykonanie określonego w zaskarżonej decyzji obowiązku doprowadzenia spornego zjazdu do stanu zgodnego z prawem. Jak już wskazano powyżej, wykładnia przepisów art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 u.p.b. w zw. z art. 52 u.p.b. prowadzi do wniosku, że inwestor po zakończeniu nielegalnie wykonanych robót powinien być w pierwszej kolejności adresatem decyzji naprawczej, jeżeli aktualny właściciel wyraża wolę, aby właśnie ten pierwszy podmiot przywrócił wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Oczywiście w takiej sytuacji nie ma mowy o stanowiącej wadę nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. prawnej niewykonalności decyzji naprawczej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Po czwarte, oddaleniu a limine podlegają zarzuty naruszenia art. 3 ust. 7a i art. 3 ust. 8 u.p.b. Zarzuty te zmierzają bowiem do podważenia oceny prawnej wynikającej z prawomocnych wyroków WSA w Łodzi z dnia 8 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 531/15) oraz NSA z dnia 25 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2963/15). W powyższych orzeczeniach w sposób ostatecznie wiążący przesądzono, że sporne roboty budowlane stanowiły przebudowę zjazdu indywidualnego, pomimo ich błędnego zakwalifikowania przez skarżącą kasacyjnie i Wójta Gminy [...] jako remontu. Dalsza polemika z poglądem Sądów w tym zakresie jest niedopuszczalna.

Po piąte, oddaleniu a limine podlega zarzut naruszenia § 3 pkt. 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, przez "błędną interpretację zawartej w rozporządzeniu definicji zjazdu i przyjęcie, że szerokość zjazdu indywidualnego to dłuższy bok trapezu (przylegający do drogi), podczas gdy zgodnie z tym przepisem szerokość zjazdu obejmuje krótszy, przylegający do działki bok trapezu (lub leja) zjazdu". Za pośrednictwem tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zmierzał do podważenia oceny prawnej wyrażonej w cyt. wyżej wyrokach z dnia 8 września 2015 r. oraz z dnia 25 maja 2016 r. Sąd Wojewódzki, a za nim Sąd Naczelny, zgodnie stwierdziły, że "o szerokości zjazdu świadczy jego szerokość w miejscu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych), stanowiąca część drogi na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że szerokość zjazdu określa ta jego część, która przylega do działki skarżącej kasacyjnie, czyli w linii ogrodzenia nieruchomości, którą określono jako krótszy bok trapezu". W konsekwencji niepodważalnym już twierdzeniem jest konstatacja Naczelnego Sądu, że: "zjazd indywidualny ma kształt trapezu, jego krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwanej posiada długość 7,73 m, zaś dłuższy, równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78 m. Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że szerokość zjazdu wynosi 12,78 m i przekracza szerokość podaną przez skarżąca kasacyjnie w zgłoszeniu na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu". Na marginesie należy jedynie dodać, że nawet gdyby podzielić pogląd strony skarżącej kasacyjnie i uznać, że o szerokości zjazdu decyduje ta jego część, która bezpośrednio przylega do działki nr [...] (krótsza podstawa trapezu, tworząca górną krawędź zjazdu), to i tak należałoby stwierdzić, że krawędź ta ma długość 7,73 m, a zatem dopuszczona w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. szerokość zjazdu (6 m) została przekroczona.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.