Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 787/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3§ 1, art.151, art.204 pkt 2, art.205 § 2, art.207 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7, 77 § 1, art. 79 § 2, art.80, art.107 § 1, art. 135 i art. 59
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 655/11 w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E.C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwroty kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 655/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi E. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...]; II zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej E. C. kwotę 468 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) po rozpoznaniu odwołania E. C. (dalej skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.).

Decyzją z [...] 2010 r. Prezydent ustalił na rzecz W. J. w 5/8 części, E. C.w 1/8 części, J. P. w 1/8 części i E. K. w 1/8 części odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę powiatową – [...] w [...], oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,2147 ha i nr [...] o pow. 0,1760 ha, a Wojewoda uznał to rozstrzygnięcie za prawidłowe.

Organy wskazały, że odszkodowanie ustalono w związku z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] 2008 r. znak [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ([j.t.] Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa z 2003 r.) - ustalającą zasady i warunki lokalizacji drogi powiatowej [...] w [...] na odcinku od [...] do granicy miasta w kierunku węzła [...], na obwodnicy [...]. Decyzja ta zatwierdzała projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji drogowej i obejmowała m.in. działki nr [...] nr [...], należące do J. i W. małżonków J. Działki te z mocy prawa stały się własnością Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna tj. z dniem 29 maja 2008 r., dlatego należało – zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. - orzec o odszkodowaniu na rzecz byłych właścicieli, w tym spadkobierców po J.J. – W. J. (żony), J. P. (córki), E. C. (córki) i E. K. (córki).

Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego J. C. z 1 września 2010 r., który po dokonaniu niezbędnych wyliczeń ustalił cenę 1m² przedmiotowego gruntu na kwotę 116,57 zł, co przy łącznej powierzchni 0,3907 ha dało odszkodowanie w wysokości 455 439 zł.

Organy obu instancji uznały, że sporządzony operat nie zawiera nieprawidłowości i przyznały odszkodowanie zgodne z tym operatem. Strony zapoznano z całością materiału dowodowego, a po złożeniu wyjaśnień przez rzeczoznawcę strony zgodziły się na wysokość i niezwłoczną wypłatę odszkodowania, na co wskazują ich pisma z 29 października 2010 r., 3 i 4 listopada 2010 r.

W toku postępowania strony zgłosiły żądanie zwiększenia odszkodowania o 5% w związku z wejściem w życie z dniem 10 września 2008 r. przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958 ze zm., dalej nowelizacja lipcowa).

Organy obu instancji uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia tego żądania stwierdzając, że obowiązujące w dacie wydania w dniu [...] 2008 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej – [...] przepisy ustawy z 2003 r. nie przewidywały takiego dodatku. Obecnie jest to możliwe w oparciu o art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., który został dodany nowelizacją lipcową, jednak w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie. Przepis ten stanowi podstawę do przyznania podwyższonego odszkodowania tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyda tę nieruchomość w terminie 30 dni liczonym bądź od dnia doręczenia mu zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy z 2003 r. bądź od doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności bądź od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ odwoławczy stwierdził, że zastosowanie tego przepisu nie może mieć miejsca już po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż "decyzja z dnia [...] 2008 r." stała się ostateczna dnia [...] 2008 r., a więc miesięczny termin na wydanie nieruchomości już dawno upłynął.

Zdaniem organów obu instancji, podstawą przyznania zwiększonego o 5 % odszkodowania nie może być art. 7 nowelizacji lipcowej. Przepis ten umożliwia przyznanie zwiększonego o 5 % odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu drogi (...), jeżeli w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy wyda on nieruchomość, a sytuacja taka nie miała miejsca niniejszej sprawie, gdyż we wskazanym terminie "zgłoszenie wydania przedmiotowych działek od współwłaścicielek nie wpłynęło". Zdaniem organu odwoławczego, "w celu potwierdzenia wydania nieruchomości w terminie 30 dni niezbędne było zawarcie protokołu zdawczo-odbiorczego lub złożenie jednostronnego oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego", czego w niniejszej sprawie byli właściciele przedmiotowych nieruchomości nie uczynili.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła skarżąca, reprezentowana przez r. pr. K. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie kwestionując wysokości ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie odszkodowania, skarżąca zarzuciła, że organy odmawiając przyznania jej zwiększonego o 5% odszkodowania błędnie oparły rozstrzygnięcie o art. 7 nowelizacji lipcowej, zamiast o art. 6 ust. 3 tej ustawy, który w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne z mocy prawa w związku z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, nakazuje stosować przepisy ustawy o inwestycjach drogowych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, a zatem również dodany art. 18 ust. 1e. Skarżąca podniosła, że organy pomyliły się stwierdzając, że dnia 26 lutego 2008 r. wydano decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej - decyzja wydana w tym dniu była bowiem decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, a "decyzja o realizacji" została wydana dopiero w grudniu 2009 r., a uprawomocniła się dnia 27 stycznia 2010 r.

Zdaniem skarżącej, skoro organ orzekał o odszkodowaniu już w okresie obowiązywania art. 18 ust. 1e, to winien zastosować ten przepis.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji.

W uzasadnieniu wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80 , 107 § 1 i art. 135 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej mają obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością i w tym celu podejmują z urzędu wszelkie niezbędne czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarżąca w toku postępowania wnosiła o zwiększenie o 5% odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę majątkowego za przejęte przez Gminę nieruchomości należące do jej rodziców, oznaczone jako działki nr [...]. Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia czy i na jakiej podstawie prawnej żądanie takie mogło być uwzględnione.

Bezspornym jest, że dnia [...] 2008 r. wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej – [...] w [...] na odcinku od [...] do granicy miasta w kierunku węzła [...]. Podstawą prawną wydania tej decyzji były przepisy ustawy z 2003 r. Z mocy art. 12 ust. 4 tej ustawy, własność działek nr [...] przeszła na Gminę [...] z dniem, w którym ta decyzja stała się ostateczna tj. [...] 2008 r., a uzasadnione stało się ustalenie dla byłych właścicieli (ich spadkobierców) odszkodowania zgodnie z art. 12 ust. 5.

Przed ustaleniem odszkodowania ustawa z 2003 r. została z dniem 10 września 2008 r. zmieniona nowelizacją lipcową. Nowelizacja lipcowa wprowadziła istotne zmiany w procesie realizacji inwestycji drogowych, zastępując wymóg uzyskania dwu wydawanych w odrębnych postępowaniach decyzji tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i następnie decyzji o pozwoleniu na budowę - jedną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawaną na podstawie ustawy z 2003 r.

Nowelizacja lipcowa dodała do ustawy z 2003 r. art. 18 ust. 1e, mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Nowelizacja lipcowa wprowadziła przepisy przejściowe, dotyczące postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy czyli do 10 września 2008 r., nakazując w takich przypadkach stosowanie przepisów dotychczasowych, przewidujących obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji drogi i pozwolenia na budowę. W zakresie ustalania i wypłaty odszkodowań nowelizacja lipcowa nakazała stosować przepisy ustawy z 2003 r. w zmienionym brzmieniu, obejmującym zatem dodany art. 18 ust. 1e, który umożliwia byłym właścicielom nieruchomości uzyskanie powiększonego o 5% odszkodowania. (art. 6 ust. 1-3 nowelizacji lipcowej).

Dokonując wykładni art. 18 ust. 1e stwierdzić należy, że wprawdzie posługuje się on pojęciem "decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej", a nie o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, to jednak z uwagi na wyraźne nakaz stosowania tego przepisu również w postępowaniach toczących się w oparciu o przepisy dotychczasowe (art. 6 ust. 3 nowelizacji lipcowej), a więc takich, które już po 10 września 2008 r. zakończą się decyzją o lokalizacji drogi, a nie decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, należy przyjąć - mając na uwadze, że obie decyzje przenoszą własność nieruchomości na Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego pod drogi publiczne (art. 12 ust. 4 ustawy z 2003 r. w aktualnym i poprzednim brzmieniu) – że analizowany art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r. w takich sytuacjach będzie odnosił się również do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, wydanej po dniu [...] 2008 r.

Całkowicie odrębnie uregulowano w art. 7 nowelizacji lipcowej sytuacje, w których postępowanie było prowadzone m.in. na podstawie niezmienionej ustawy z 2003 r. i zostało zakończone przed dniem [...] 2008 r., a więc przed dniem wejścia w życie nowelizacji lipcowej - wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przepis ten stanowi, że jeżeli w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia, wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca w art. 7 nowelizacji lipcowej wyszedł naprzeciw podmiotom, które nie mogą już uzyskać decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie aktualnie obowiązującej ustawy z 2003 r., ponieważ posiadają już ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (a decyzja taka z mocy art. 43 ust. 1 ustawy z 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym) i nie mogłyby już uzyskać odszkodowania zwiększonego o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., do którego odsyła art. 6 ust. 3 nowelizacji lipcowej, ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 18 ust. 1e, liczonego od dnia, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna.

Art. 7 nowelizacji lipcowej ma charakter szczególny w stosunku do art. 6 ust. 1-3 tej ustawy tylko w zakresie przesłanek uzyskania zwiększonego o 5% odszkodowania. Samo odszkodowanie już po [...] 2008 r. ustalane jest – zgodnie z art. 6 ust. 3 nowelizacji lipcowej - w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 2003 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że to art. 7 nowelizacji lipcowej, a nie art. 18 ust. 1 e ustawy z 2003 r. stosowany zarówno bezpośrednio, jak i przez odesłanie w art. 6 ust. 3 nowelizacji lipcowej, mógł stanowić podstawę przyznania skarżącej zwiększonego o 5% odszkodowania, zatem przesłanki wskazane w tym przepisie organy winny były dokładnie ustalić.

Organy obu instancji odnosiły się wprawdzie do tych przesłanek, ale poczynione ustalenia i wnioski nie są przekonywujące.

Art. 7 nowelizacji lipcowej uzależnia przyznanie odszkodowania powiększonego o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego od wydania nieruchomości w terminie 30 dnia od dnia wejścia w życie nowelizacji lipcowej tj. od [...] 2008 r. – w niniejszej sprawie należało więc zbadać czy do dnia 10 października 2008 r. skarżąca wydała przedmiotową nieruchomość.

Organy obu instancji ustaliły, że wydanie nie nastąpiło, gdyż "zgłoszenie wydania przedmiotowych działek od współwłaścicielek nie wpłynęło", nie "zawarto niezbędnego protokołu zdawczo - odbiorczego ani nie zostało złożone przez właściciela jednostronne oświadczenie".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu, wskazane przez organy okoliczności nie świadczą o tym, że wydanie nie nastąpiło. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wbrew stanowisku organów – nie było zatem konieczne sporządzenie protokołu zdawczo–odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu Gminie [...] (wyrok WSA w Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09). W świetle powołanego wcześniej art. 12 ust. 4 ustawy z 2003 r. własność nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przechodzi z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przejście prawa własności na Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) oznacza nabycie przez ten podmiot wiązki uprawnień do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, a więc do posiadania i pobierania z niej pożytków. Z chwilą przejścia prawa własności zasadniczo przechodzi więc i władztwo faktyczne nad nieruchomością, chyba że dotychczasowy właściciel korzysta nadal z nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z 2003 r. (art. 12 ust. 6 ustawy z 2003 r. w aktualnym brzmieniu). O ile nieruchomość jest zagospodarowana przez dotychczasowego właściciela, władztwo faktyczne nie przechodzi na nabywcę równocześnie z prawem własności, jeśli jednak nieruchomość nie jest zagospodarowana i wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości, w szczególności do żądania od niego dodatkowych oświadczeń. Z kolei sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego może mieć znaczenie przy ustalaniu wartości nieruchomości ze względu na konieczność określenia stanu nieruchomości, w żadnym razie nie musi to być tożsame z wydaniem nieruchomości nabywcy. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.

Ustalenia w tym zakresie winny zostać przez organ poczynione.

Brak wskazanych okoliczności uniemożliwił Sądowi I instancji prawidłową ocenę zaskarżonej decyzji, dopiero ich ustalenie pozwoli na wiarygodną ocenę sprawy. Udzielając wskazań co do dalszego postępowania, Wojewódzki Sąd nakazał, by badając sprawę ponownie, organ wyjaśnił dokładnie stan faktyczny, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, a następnie wydał odpowiednie rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Wojewoda [...] reprezentowany radcę prawnego R. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:

1) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 79 § 2, 80, 107 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) polegające na tym, Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 151 ppsa, nie oddalił skargi i błędnie przyjął, że decyzja Wojewody i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta, zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 79 § 2, art. 80, 107 § 1 i art. 135 kpa - organy nie ustaliły, czy w terminie 30 dni od daty wejścia ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 154, poz. 958) tj. do dnia 10 października 2008 r., skarżąca wydała przedmiotową nieruchomość w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że skarżąca we wskazanym terminie nie wydała nieruchomości, bowiem nie złożyła jednostronnego oświadczenia woli o wydaniu nieruchomości, ani nie został zawarty protokół zdawczo-odbiorczy potwierdzający wydanie nieruchomości;

- prawa materialnego: art. 7 nowelizacji lipcowej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia, że nastąpiło wydanie nieruchomości nie jest konieczne złożenie przez dotychczasowego właściciela oświadczenia woli o wydaniu nieruchomości, bądź sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, potwierdzającego wydanie nieruchomości, wystarczające jest zaprzestanie użytkowania nieruchomości, wskazujące na przekazanie władztwa faktycznego na nieruchomości.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. C. reprezentowana przez r. pr. K. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednakże podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 nowelizacji lipcowej. W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., a spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3.4.2012 r., II SA/Bk 768/11, Lex nr 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; podobnie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w: Szczecinie z 2.11.2011 r., II SA/Sz 812/11, Lex nr 1153341; Olsztynie z 13.10.2009 r., II SA/Ol 757/09; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7.12.2011 r., I SA/Wa 850/11, Lex nr 1150890; 8.11.2011 r., I SA/Wa 783/11, Lex nr 1094632; 18.3.2011 r., I SA/Wa 1664/10, Lex nr 1127348; wyrok WSA z w Gdańsku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, cbosa).

W powołanych wyrokach trafne wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości – w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Słusznie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (wyrok II SA/Ol 757/09).

Postępowanie dowodowe w postępowaniu o ustalenie odszkodowania odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 1.9.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 7.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; na tle k.pa – przykładowo – wyrok NSA z 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera, Kpa z orzecznictwem NSA, SN i TK, W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10; odpowiednio- K. Piasecki, Kpc z komentarzem, W.Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.2.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 1983/10/49 ze zm.) utrwalonym był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed Sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody nie zakazane przez prawo procesowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 4.3.1997 r., III Aua 105/97, Apel.W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.7.1997 r., II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342; wyrok SN z 24.5.2001, PKN 413/00, Mo. Pr. 2001/22/1102=Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s.C1, akceptowane przez A. Krajewskiego, Ubezpieczenie społeczne-praktyczne omówienie z orzecznictwem, WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 3.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 1995/6/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 1998/4/81).

Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.7.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm. 2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z 10.6.1987 r., P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego, Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia, W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę, Orzecznictwo TK 1986-93 - wybór, opracowanie, piśmiennictwo, Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n., poz. 7; zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera - op. cit. s. 167 t. 17) orzekł, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.9.1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. nr 47, poz. 244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99, dalej ugg) i art. 75 kpa. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu owego orzeczenia, że celem art. 88 ust. 1 ugg było umożliwienie repatriantom zaliczenia wartości pozostawionego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali. Prawo repatrianta do zaliczenia tego mienia wynikało ex lege z art. 88 ust. 1 owej ustawy i nie wymagało żadnego dowodu do czasu złożenia wniosku o zaliczenie wartości tego mienia w sprawie wcześniej przezeń wszczętej o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego względnie nabycia państwowej nieruchomości. Prawo repatrianta realizowało się dopiero w konsekwencji wszczęcia takiego postępowania i jego zakończenia decyzją administracyjną. Wydanie decyzji musiało być poprzedzone postępowaniem według reguł kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 kpa). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych.

W uzasadnieniu wyroku z 10.7.2013 r., II SA/Gd 101/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie wskazał, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] 2011 r. stała się ostateczna z dniem 13 października 2011 r. a z pism Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z 21 marca 2012 r. i 4 kwietnia 2012 r. wynika, że roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowego zadania rozpoczęto dnia 12 sierpnia 2011 r., a realizacja zadania została zakończona w 2011 r. – bezsprzecznie w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r.

Żaden z argumentów przywołanych przez autora skargi kasacyjnej nie prowadził do wniosku, że zaskarżony wyrok narusza art. 7 nowelizacji lipcowej przez jego błędną wykładnię.

Prowadzi to do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności działalności organów obu instancji, nie naruszając art. 3 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 79 § 2, 80, 107 § 1 i art. 135 kpa. Dokonanie przez organy obu instancji ustaleń, że w terminie do dnia 10 października 2008 r. poprzedni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli jednostronnych oświadczeń woli o wydaniu nieruchomości ani nie zawarto protokołu zdawczo-odbiorczego, nie mogło w świetle prawidłowej wykładni art. 7 nowelizacji lipcowej, prowadzić do wniosku, że żądanie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, jest niezasadne.

Na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 ppsa (uchwała 7 Sędziów NSA z 19.11.2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA 2013/3/38).