Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 26/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1 i 2, art. 37
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 46 par. 1, 2, 2a i 2b, art. 57 par. 1, art. 74a par. 8, art. 149 par. 1 i 3, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 1 i art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. Sp. z o.o. z siedziba w K. (dalej jako "Spółka" lub "Skarżący") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca: D. K. T., na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. Skarżący za pośrednictwem portalu praca.gov.pl zwrócił się do Wojewody o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca D. K. T. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Do wniosku dołączono: oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, kserokopię paszportu cudzoziemca, potwierdzenie wniesienia opłaty oraz kserokopię umowy ramowej o świadczenie usług.

W ślad za wnioskiem dnia [...] września 2021 r. ([...] września 2021 r. wpływ do organu), Skarżący przesłał do Wojewody informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

W dniu [...] października 2021 r., w związku z rozmową telefoniczną Skarżący, przesłał dodatkowe wyjaśnienia co do niemożliwości dokładnego określenia miejsca pracy oraz podniósł, iż z uwagi na powyższe jako główne miejsce wykonywania pracy wskazano siedzibę Spółki.

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Skarżący poinformował, iż zleceniobiorcy będą wykonywali zlecenia na terenie całej Polski, a klienci mają podpisane umowy z hotelami. Następnie Skarżący wymienił kilka hoteli w G., jeden w K. i jeden w Z..

W dniu [...] grudnia 2021 r. (data wpływu do organu) Skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca.

Do skargi dołączono nieopatrzone podpisami elektronicznymi załączniki obejmujące między innymi kolejny dokument zatytułowany skarga.

Po wpłynięciu skargi do organu, Wojewoda w dniu [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję zezwalającą na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zezwolenie typ A nr [...]).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej nieuwzględnianie podnosząc, iż we wniosku o wydanie zezwolenia na pracę jako miejsce wykonywania pracy pracodawca wskazał adres w K., przy którym nie mieści się żaden hotel, gdzie cudzoziemiec mógłby świadczyć pracę na stanowisku pracownik pomocniczy obsługi hotelowej. Organ zwrócił uwagę, iż w celu przyśpieszenia rozpatrzenia sprawy, osoba prowadząca podjęła kontakt telefoniczny celem szybszego wyjaśnienia sprawy. W korespondencji mailowej pracodawca nie wskazał jednak dokładnych miejsc wykonywania przez cudzoziemca pracy, uniemożliwiając tym samym ocenę formalną prawidłowości przedłożonej informacji starosty.

Organ ponadto wskazał, iż dopiero dnia [...] grudnia 2021 r. wnioskodawca uzupełnił dokumentację o pisemne oświadczenie zawierające wskazanie miejsc wykonywania pracy, pozwalające na ustalenie właściwości organu do wydania informacji starosty.

W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że Wojewoda podniósł, że na czas trwania postępowań toczących się przed organem ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków, a także sytuacją spowodowaną epidemią COVID-19. Organ w tym zakresie przedstawił okoliczności dotyczące zwiększonego wpływu wniosków w latach 2020 i 2021 r. oraz uwarunkowania kadrowo-organizacyjne urzędu.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. wezwano Spółkę - powołując się na art. 46 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") – do nadesłania skargi podpisanej przez stronę kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym względnie skargi wydrukowanej w formie papierowej i podpisanej (k. 48 akt sądowych).

Wezwanie zostało odebrane przez Skarżącego dnia [...] stycznia 2022 r. (k. 52 akt sądowych).

W odpowiedzi na powyższe Skarżący ponownie przesłał nie opatrzony podpisem elektronicznym załącznik do skargi.

W związku z powyższym Skarżącego ponownie wezwano do uzupełnienia braku poprzez opatrzenia pismem podpisem elektronicznym. Korespondencję adresowaną do Skarżącego, po jej dwukrotnym awizowaniu, uznano za doręczoną z dniem [...] lutego 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.

Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że nie było podstaw do odrzucenia skargi, ze względu na brak reakcji na skierowane do strony skarżącej wezwanie do uzupełnienia braków formalnych.

Zgodnie z art. 46 § 2a P.p.s.a. w przypadku, gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ono zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Z kolei w myśl art. 46 § 2b P.p.s.a. "zasady podpisywania przewidziane w [art. 46] § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego".

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. I FPS [...] wskazano, że "Zgodnie z art. 57 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 oraz art. 12b § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), skargę stanowiącą załącznik do formularza pisma ogólnego, podpisanego podpisem zaufanym, przesłanego przez platformę ePUAP, należy uznać za podpisaną jedynie wówczas, gdy została ona odrębnie podpisana podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym".

Jednocześnie w uzasadnieniu tejże uchwały wskazano – który to pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej na kilka sposobów, przy czym sposobem, który nie budzi wątpliwości jest umieszczenie treści pisma (w szczególności skargi) bezpośrednio w formularzu pisma ogólnego, które generowane jest w systemie ePUAP oraz podpisanie tego pisma jednym z akceptowanych przez ustawodawcę podpisów elektronicznych (kwalifikowanym, zaufanym albo osobistym). W takim przypadku treść skargi zawarta jest bezpośrednio w podpisanym piśmie ogólnym (przewodnim). Drugim ze sposobów wniesienia skargi jest załączenie do podpisanego pisma ogólnego (przewodniego) odrębnego pliku zawierającego treść środka prawnego skierowanego do wojewódzkiego sądu.

W niniejszej sprawie pismo przewodnie zatytułowane: "Skarga" zawiera w sobie dokładne określenie przedmiotu zaskarżenia, w tym w szczególności wskazanie iż jest to skarga na bezczynność, wskazanie skarżonego organu, wskazanie danych identyfikujących jednoznacznie postępowanie w którym w ocenie skarżącego dojść miało do naruszającego jego interes prawny bezczynności, poprzez wskazanie przedmiotu, wnioskodawcy i danych cudzoziemca, którego pozwolenie na prace typu A miało dotyczyć, jak tez wskazanie adresu i nr NIP skarżącego.

Nie budzi zatem wątpliwości, iż opatrzone podpisem elektronicznym pismo zatytułowane Skarga odpowiada wszystkim wymogom formalnym wynikającym z art. 57 § 1 oraz art. 46 § 1 i § 2 P.p.s.a. Nadto pismo to zostało prawidłowo wniesione za pośrednictwem organu, którego bezczynność został zaskarżona.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż przepisy tak ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i innych ustaw mających znaczenie w niniejszej sprawie nie ustanawiają (odmiennie niż na przykład odnośnie skarg na decyzje w przedmiocie zezwolenie na inwestycję przewidzianych w art. 86g ust. 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373 ze zm.) szczególnych wymagań jakim winna odpowiadać skarga na bezczynność organu lub na przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, w tym nie ustanawiają wymogu wskazania w skardze naruszonych przepisów, zamieszczenia odpowiednich wniosków czy też uzasadnienia skargi.

Odpowiednie przepisy art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. wskazują nadto jakie rozstrzygnięcia musi w sentencji wyroku zawrzeć Sąd uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość, zaś w § 1b i § 2 tego samego artykułu jakie rozstrzygnięcia sąd może podjąć fakultatywnie, przy czym wydanie żadnego z nich nie jest uzależnione od wniosku strony, jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania sumy pieniężnej może być podjęte przez sąd tak z urzędu jak i na wniosek.

Przypomnieć wreszcie należy, iż zakres kontroli sądowoadministracyjnej wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia zatem sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych (a w tym przypadku niepodniesionych) zarzutów. W okolicznościach niniejszej sprawy wystarczyło zatem jednoznaczne wskazanie Sądowi będącej przedmiotem zaskarżenia kwestionowanej bezczynności konkretnego organu w konkretnej sprawie indywidualnej, co też zostało zawarte w piśmie opatrzonym podpisem elektronicznym.

Co za tym idzie już sama treść tego pisma przewodniego wystarczyła do nadania mu dalszego biegu jako skargi samej w sobie i rozpoznania jej merytorycznie, niezależnie od dołączonego do niego załącznika również zatytułowanego "Skarga", a zawierającego wyodrębnione zarzuty, wnioski i ich obszerne uzasadnienie.

Powyższe implikuje nadto stwierdzenie, że skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody w jednym konkretnym postępowaniu, to oznacza to, iż skarżący wywiódł w sprawie jedynie jedną, opatrzoną podpisem elektronicznym, skargę z dnia [...] grudnia 2021 r., a pismo zatytułowane jako skarga, a datowane na [...] grudnia 2021 r. i stanowiące załącznik do niego uznane być musi jedynie za pismo procesowe strony.

Z uwagi na niepodpisanie tego załącznika w terminie wyznaczonym przez Sąd brak jest jedynie podstaw dla traktowania go jako skutecznie wniesione pismo procesowe strony i co za tym idzie do rozpatrywania zgłoszonych w nim wniosków oraz odnoszenia się do podniesionych w tym załączniku zarzutów i argumentacji na ich poparcie.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy ponadto, że co do zasady skargę na bezczynność można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 53 § 2b P.p.s.a.). Jednakże w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2021 poz. 1100)– dodanym z dniem [...] lipca 2021 r. przez art. 4 ustawy z 24 czerwca 2021 r. o zmianie niektórych ustaw związanych ze świadczeniami na rzecz rodziny (Dz. U. z 2021 r. poz. 1162) – "Przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach (...) wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m.

Jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b P.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA). Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem.

Wobec tego Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., tj. bezczynność postępowania.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od [...] kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem [...] czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po myśl art. 88a ust. 1 i ust. 2 zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1, w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Zatem należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Wobec powyższego w tym miejscu podkreślić należy, iż nawet przyjęcie najbardziej korzystnego dla organu wariantu tj. uznaniem, że pomiędzy telefonicznym wezwaniem, a ostatnim pismem strony nie biegł termin organowi do załatwienia sprawy, to i tak w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności.

W pierwszej kolejności jednak wskazać należy, iż niniejsza sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i podlega rozpoznaniu wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym według wyżej wskazanych reguł sprawa winna być załatwiona niezwłocznie nie później niż w terminie miesiąca.

Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pracę wpłynął do Wojewody w dniu [...] września 2021 r. i to od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku.

Natomiast organ wezwał stronę do wyjaśnień dopiero dnia [...] października 2021 r. (odpowiedź na rozmowę telefoniczną), a więc po 20 dniach. Ponadto należy mieć na uwadze, iż od dnia [...] grudnia 2021 r. (data wpływu ostatniego pisma Skarżącego do organu – uznanego za uzupełnienie wniosku) do dnia [...] stycznia 2021 t. tj. do dnia wydania zezwolenia upłynęło kolejne 27 dni. Powyższe zaś oznacza, iż łączny czas rozpoznania sprawy, z wyłączeniem ww. okresu, i tak przekraczał jeden miesiąc.

Ponadto w niniejszej sprawie wskazać należy, iż organ w toku postępowania wzywał telefonicznie stronę do wskazania głównego miejsca wykonywania pracy, a strona konsekwentnie w swojej korespondencji wskazywała, że praca świadczona będzie na terytorium całego kraju. Również w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. strona przykładowo wskazując hotele w których ma być świadczona praca jednoznacznie na wstępie oświadczyła, że zleceniobiorcy będą wykonywać zlecenia na terenie całej Polski. Wobec powyższego niezrozumiałe jest stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż dopiero ostatnia korespondencja, w której wskazano dokładnie miejsca wykonywania pracy pozwoliło na ocenę formalna prawidłowości przedłożonej informacji.

Odnosząc się do powyższego stanowiska organu wskazać ponadto należy, iż zgodnie z art. 88c ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku gdy specyfika pracy wykonywanej przez cudzoziemca nie pozwala na wskazanie głównego miejsca jej wykonywania, informację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje starosta właściwy ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

Skarżący powołując się na powyższą regulację od samego początku wskazywał, iż z uwagi na specyfikę zatrudnienia nie jest możliwe wskazanie głównego miejsca wykonywania pracy i z tego względu przesłano informację Starosty [...] właściwego ze względu na siedzibę podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż hotele wskazane przez Skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. tj. w G., K. czy Z. zdecydowanie nie znajdują się na obszarze właściwości Starosty [...]. Pomimo powyższego z akt sprawy nie wynika, iż po wpłynięciu do organu pisma z dnia [...] grudnia 2021 r. organ uzyskał inną informację starosty niż przesłana dnia [...] września 2021 r. informacja Starosty [...]. Natomiast akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, iż nadesłane wraz z wnioskiem dokumenty, uzupełnione w dniu [...] października 2021 r. o jednoznaczne oświadczenie, z powołaniem się na art. 88c ust. 1a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, o świadczeniu pracy na terytorium całego kraju pozwalały organowi na rozpoznanie sprawy.

Z akt sprawy wynika również, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Z bezczynnością mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, zauważyć przyjdzie, że ewentualne problemy kadrowo-organizacyjne wynikające z dużej liczby spraw (znaczącego wzrostu wpływu liczby wniosków w sprawach cudzoziemców), znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w ustawowo przewidzianych terminach. Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy zwłoka organu (bezczynność lub przewlekłość postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost liczby spraw do załatwienia (jak podał organ – lawinowy i stale się utrzymujący wzrost liczby składanych wniosków) musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań organu administracji. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych, na co organ administracji nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie (organ wydał zezwolenie na pracę)– zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).

Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącego (pkt I sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt II sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku).

Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

Sąd orzekając o rażącym charakterze zaistniałej bezczynności miał przede wszystkim na uwadze, iż stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Nadto, w jego przyczynach Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli organu. Sąd wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, iż przyczyną zwłoki były obiektywne braki kadrowe i zwielokrotniony wpływ spraw. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że Urząd Wojewódzki w P. odnotowuje od kilku lat znaczny napływ spraw z zakresu pozwoleń na pobyt i pracę cudzoziemców. Sądowi znana jest również argumentacja organu o niewystarczającej obsadzie kadrowej. Obiektywnie rzecz biorąc Wydział ds. Cudzoziemców jest od kilku lat niewspółmiernie obciążony, co przekłada się na opóźnienia w terminach załatwienia spraw.

W odniesieniu do kwestii, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie zamieścił w sentencji wyroku rozstrzygnięcia w zakresie oddalania wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, albowiem wniosek takowy nie został – jak wykazano już powyżej – skutecznie złożony przez stronę skarżącą, albowiem nie był zawarty w skardze, a jedynie w niepodpisanym załączniku do niej, braków którego to pisma strona nie uzupełniła mimo wezwania, co oznacza, iż kwestię tak wymierzenia organowi grzywny, jak i zasądzenia od organu sumy pieniężnej Sąd badał jedynie z urzędu, dochodząc do wniosku, iż w sprawie brak jest przesłanek dla stosowania tego rodzaju fakultatywnych środków.

Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność), tj. zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny jw.). Środek ten, jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, względnie też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. Zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., nie jest celowe, bowiem organ żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynności nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził po stronie organu rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie zastosował w sprawie omawianych środków oddziaływania o charakterze finansowym.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł. Sąd orzekł w tym zakresie z urzędu, mimo braku odpowiedniego wniosku w podpisanej skardze w oparciu o art. 210 § 1 zd. drugie P.p.s.a.