Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 291/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S., W. S., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z [...] października 2018 r. Nr [...] [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018r., znak: [...], nr [...], Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. w D. C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: 47, 48/3, 48/6 w obr. 66, położonej w rejonie ulicy [...] w B..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in., że zarówno konkretyzacja ustaleń odnośnie planowanego zamierzenia jak i konkretyzacja ustalenia odnośnie zagospodarowania terenu, nastąpi dopiero w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę i dopiero na tym etapie będzie badana uciążliwość i zagrożenia dla nieruchomości sąsiednich.

Podkreślono, że decyzja została wydana z zachowaniem warunków określonych m.in. w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia [...].03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także została wydana zgodnie z innymi obowiązującymi przepisami prawa i nie narusza praw osób trzecich, dlatego nie było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Organ I instancji wskazał również, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagana zgoda stron postępowania do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zastrzegł przy tym, że każda inwestycja może powodować uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa.

W przekonaniu Prezydenta M. B., w sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, istnieje zabudowa tożsama, w związku z czym określona inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy i nie narusza wytycznych urbanistycznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji, B. Ś., W. Ś. oraz M. R. wnieśli o jej o uchylenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów:

. § 12 - 13, § 57 - 60, § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

. art. 144, 145 i 147 Kodeksu cywilnego,

. art. 2 pkt 1 oraz pkt 14, art. 57, art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

. art. 74, art. 75 ust. 1 i 2, art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących i powołanych przepisów prawa oraz przepisów w zakresie stosunków sąsiedzkich.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że odwołujący nie zgadzają się z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz stanowiskiem organu pierwszej instancji. Działki odwołujących znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Część działki nr [...] stanowi grunty rolne wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. Na wskazanej działce oraz na działce skarżących rosną drzewa i krzewy owocowe, które poddawane są zabiegom ochrony roślin kilka razy w roku i powstanie tak wysokiej zabudowy spowoduje zaleganie środków ochrony roślin na tym terenie.

Podniesiono ponadto, że dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu i wskazane w zaskarżonej decyzji wymagania dotyczące m.in. stosunków sąsiedzkich i oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, nie zostały zachowane. W konsekwencji, na obecnym etapie postępowania odwołujący mogą dochodzić ochrony swoich praw, a podnoszenie takich zarzutów na etapie realizacji inwestycji i pozwolenia na budowę, może być potraktowane jako spóźnione.

Zdaniem skarżących, w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz w obszarze oddziaływania i objętym wymaganą analizą faktyczną i prawną, brak jest zabudowy takiej, jak planowana inwestycja - brak budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami. W takiej sytuacji mamy zatem do czynienia z uciążliwością, wykraczającą poza obszar własności danej działki, w związku z czym wydanie zaskarżonej decyzji byłoby prawidłowe, pod warunkiem aprobaty wyrażonej przez właścicieli sąsiednich terenów.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono, że w przepisach prawa brak jest definicji działki sąsiedniej, jednakże w doktrynie prawa cywilnego podkreśla się, że przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do stosunków sąsiedzkich, obejmują swym zasięgiem nie tylko nieruchomości graniczące ze sobą, ale także dalej położone. Podobnie działkę sąsiednią traktuje art. 61 ust. 1 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe skarżący podnieśli, że inwestycja naruszy ład przestrzenny, a także spowoduje uciążliwości dla działki odwołujących.

Dodatkowo, realizacja inwestycji o tak znacznych gabarytach może spowodować powstawanie osuwisk, co budzi uzasadnione obawy o stan gruntów sąsiednich. Także gabaryty inwestycji spowodują ograniczenie dostępu do światła dziennego, zwiększenie poziomu hałasu, a gwarancja ochrony zdrowia, odpoczynku i snu będzie tylko teorią.

W przekonaniu odwołujących się, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie wszechstronnego postępowania, którego celem byłoby kompleksowe odniesienie się do wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i środowisko. Nawet wówczas, gdy inwestycja nie została zakwalifikowana przez przepisy do grupy mogących znacząco wpływać na środowisko, stosowna analiza w zakresie ochrony środowiska winna być przez organ przeprowadzona, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Zarzucono też, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo określono obszar oddziaływania planowanej inwestycji i nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego oraz w bezpodstawny sposób ograniczono krąg podmiotów posiadających status stron postępowania. Zakwestionowano również ustalenia analizy w zakresie ustalenia frontu działki i uzbrojenia terenu oraz na zasadzie wyjątku przyjęto parametry linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., sygn. [...] utrzymało w mocy zaskarżona decyzję.

Na wstępie Kolegium zauważyło, że wniosek inwestora jest kompletny, co pozwoliło na jego rozpoznanie, a Prezydent M. B. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wskazano, że właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych niż bezpośrednio sąsiadujących, mogą być uznani za strony postępowania, o ile zamierzona inwestycja może wywoływać skutki dla nich negatywne ze względu na ochronę środowiska. W rozpatrywanym przypadku, planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie zostało bowiem wymienione w katalogu takich przedsięwzięć, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, że działanie podmiotów zmierzających do wykazania ich interesu prawnego, nie może sprowadzać się do biernej postawy. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 K.p.a. W rozpatrywanym przypadku, w żaden sposób nie wykazano, by właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, mogli być również uznani za strony niniejszego postępowania. Wskazano jedynie normy prawa cywilnego i immisje grożące w związku z realizacją inwestycji, jednakże w świetle materiału dowodowego sprawy, podnoszone obawy należy uznać za nieuzasadnione.

Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), bowiem akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie, zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia, w minimalnej wymaganej odległości wynoszącej trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem inwestora i nie mniej niż 50 m, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizowany obszar został prawidłowo wyznaczony i przeprowadzono analizę sąsiedztwa inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Prezydent M. B. analizą objął zabudowę, która znajduje się na działkach, które choć w części znajdują się w analizowanym obszarze wyznaczonym w podstawowy sposób.

Dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest, by inwestycja stanowiła kontynuację funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze, a w rozpatrywanym przypadku ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się przykłady zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zatem inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej.

W ocenie Kolegium, analiza została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia, uwzględniając wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy.

Kolegium zwróciło uwagę, że sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został opisany w § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W dalszej części Kolegium przytoczyło przepisy rozporządzenia w tym przedmiocie. Podobnie, cytując przepisy przewidujące możliwe odstępstwa od zasad, odniesiono się do sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, sposobu wyznaczania szerokości elewacji frontowej, wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki)

W przekonaniu Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą:

. tak zwana zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych;

. teren wnioskowany pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej - od strony ulicy [...];

. istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zapewnienia jednostek organizacyjnych;

. obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne,

. planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło również, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto, wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa, natomiast rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś, przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed:

a) pozbawieniem:

- dostępu do drogi publicznej,

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie,

c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby

Wszystkie te warunki, w ocenie Kolegium, zostały określone w zaskarżonej decyzji. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. drugie cyt. ustawy, odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi więc jeszcze zezwolenia na realizację planowanej inwestycji. Dopiero na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, inwestor będzie zobligowany do przedstawienia konkretnych rozwiązań technicznych mających na celu ochronę sąsiednich nieruchomości w zakresie dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także zabezpieczenia przed osuwaniem się ziemi.

Na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się także konkretnej lokalizacji planowanej zabudowy, co dopiero nastąpi w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, organy administracji publicznej procedujące w sprawie ustalenia warunków zabudowy winny ustalić: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się natomiast innych szczegółów architektonicznych. Wobec powyższego, zarzuty podniesione w odwołaniu, w przekonaniu organu odwoławczego są przedwczesne na tym etapie procesu inwestycyjnego.

Kolegium zaznaczyło także, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji, a sprzeciw okolicznych mieszkańców, jakkolwiek byłby doniosły, lecz nie poparty jednocześnie wykazaniem naruszenia normy prawnej, nie może stanowić przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy.

W skardze do Sądu B. Ś., W. Ś. oraz M. R. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 6, 7, 7b, 8, 9, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) poprzez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z prawem, pomijając merytoryczną ocenę okoliczności i dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,

2. art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdzie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15, organ II instancji powinien stwierdzić, czy w sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, a następnie skonfrontować wynik własnego postępowania wyjaśniającego z decyzją I instancji.

Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

. art. 61 ust. 1 pkt.3 i 5 i art. 2 pkt. 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że na działkach drogowych nr: 48/2, 48/4 i 48/7 jest urządzona droga wewnętrzna, a tym samym inwestor nie miał obowiązku włączenia tych działek do terenu pod inwestycję, względnie wykazaniem się uprawnieniami do dysponowania tym terenem,

. art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) przez uznanie, że uzgodnienia Inwestora z ZDMiKP są zgodne z art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i są podstawą do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy,

. art. 61 ust. 1 pkt.2 i pkt 3 i art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez wprowadzenie w błąd, że uzgodnienia inwestora z ZDMiKP dotyczą urządzenia w przyszłości prywatnej drogi wewnętrznej,

. art. 53 ust. 4 pkt. 5 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuprawnione wytyczenie rejonów na terenie inwestycji, które są poza zasięgiem osuwania mas ziemi oraz pominięcie w decyzji o warunkach zabudowy treści uzgodnienia,

. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wykonanie nieprawidłowej i nierzetelnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, którego dotyczy planowana inwestycja co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

. art. 61 ust. 5 w związku z art. 61 ust. 1 pkt.2, pkt 3 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi będącymi podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy i co przesądzało o wyniku sprawy,

. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d., decyzja została podjęta bez uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, oparta została na błędnej analizie, bez poszanowania interesów osób trzecich

. naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588) w związku z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej i niezgodnej z prawem analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy

. art. 7 Konstytucji RP

. art. 3 pkt. 19, art. 4, art. 5 pkt. 1 i art. 20 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane,

. § 12-13, § 57-60, § 271, § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

. art. 140, 144, 145 i 147 Kodeksu cywilnego,

. art. 74, art. 75 ust. 1 i 2 , art. 112 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących i powołanych przepisów prawa oraz przepisów w zakresie stosunków sąsiedzkich.

Uzasadniając zarzuty, skarżący podnieśli, iż działki nr: 48/2, 48/4 i 48/7 nie stanowią urządzonej drogi, są własnością prywatną i nie zarządza nimi ZDMiKP w B., jak to wynika z decyzji o warunkach zabudowy (str. 2 decyzji pkt 2, 3, ppkt a i str. 5, pkt 2a załącznika nr [...] do decyzji). Uzgodnienia jakie zawarł inwestor z ZDMiKP dotyczą tylko i wyłącznie budowy zjazdu z ul. [...] na teren inwestycji. W wydanej decyzji Prezydenta M. B., obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji potraktowano jako spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1, pkt 2 (str. 2 decyzji pkt 2, 3, ppkt a i str. 5, pkt 2a załącznika nr [...] do decyzji): "obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji projektować przez zjazd z ulicy [...] w uzgodnieniu z ZDMiKP".

Powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy z dnia [...].03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) wskazano, że zarządca drogi publicznej (ZDMiKP) nie może wypowiadać się na temat możliwości połączenia działki - terenu z drogą publiczną w sposób pośredni - za pomocą prywatnych dróg wewnętrznych. Na gruncie przepisów obecnie obowiązujących, nie może już budzić wątpliwości, że drogi należą do uzbrojenia terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt.3 u.p.z.p. Brak dostatecznego uzbrojenia terenu w drogi jest zatem w ocenie skarżących przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy, a organ administracji publicznej ma obowiązek badania spełnienia tej przesłanki.

Z obowiązujących przepisów wynika, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie jest wystarczające do jej obsługi. Przy braku wystarczającego uzbrojenia terenu, warunki zabudowy można uzyskać jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną (właściciel lub zarządca) a inwestorem, lub gdy inwestor dysponuje odrębną decyzją o warunkach zabudowy dla obiektu liniowego.

W ocenie skarżących, niedopuszczalnym jest, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla obiektu, w której pominięto kwestię budowy drogi (zapewniającej jego obsługę komunikacyjną) wraz z towarzyszącą jej pozostałą infrastrukturą (kanalizacja deszczowa, odwodnienie budowlane).

Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt.2, nie ma prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej, przy czym wymóg dostępu do drogi publicznej nie jest spełniony, jeśli połączenie z drogą publiczną ma tylko jedna z działek składających się na teren inwestycji (działka nr [...]).

Skarżący zwrócili uwagę, że w wydanej przez Prezydenta M. B. decyzji o warunkach zabudowy, przy określaniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, wymagania dotyczące ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (str. 3 decyzji- pkt 2, ppkt 2.5:), pominięto treść opinii organu do tego upoważnionego. Opinia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska (na podstawie art. 53 ust. 4 pkt.5 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 - w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, uwzględniając art. 101 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska), jednoznacznie określa, że wnioskowany teren nie powinien być przeznaczony pod wnioskowaną zabudowę. W opinii tej nie ma żadnej wzmianki o tym, które działki na tym terenie są, a które nie są w obszarze zagrożenia ruchami masowymi, tak jak to określono w przedmiotowej decyzji (str. 3, pkt 2.5). Do opinii tej nie była dołączona jakakolwiek mapa, a zwłaszcza mapa pn. "Mapa zagrożenia ruchami masowymi ziemi w skali 1 : 1000" - jak to wynika z decyzji. Treść opisowa dotycząca osuwisk zlokalizowanych w obrębie mającej powstać inwestycji (str. 3 pkt.2.5, lit.a), zdaniem skarżących, świadczy o nieuprawnionym działaniu organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, bowiem nie istnieją mapy pn. "Mapa zagrożenia ruchami masowymi ziemi w skali 1:1000". Z kolei gdyby organ wydający decyzję o warunkach zabudowy był kompetentny do wyznaczenia na podstawie map i do wyznaczenia na ich podstawie terenu pod inwestycję, które w jego opinii są poza obszarami zagrożenia ruchami masowymi z dokładnością do 1 m, okazałoby się to absurdem (str. 3 pkt 2.5, lit.b). Nawet organ upoważniony do zaopiniowania wniosku inwestora nie ma uprawnień do tak precyzyjnego oznaczenia granic terenu, w którym zjawisko osuwania się mas ziemi nie wystąpi. Jest to wiedza dostępna geologom, którzy na bazie analizy materiałów kartograficznych (w tym przede wszystkim na obecność w podłożu skał ilastych podatnych na tworzenie się w ich obrębie powierzchni poślizgu) mogą w przybliżeniu określić predyspozycje stoków do osunięć.

Odnosząc się do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu skarżący podnieśli, że termin "front działki" należy rozumieć jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a w przedmiotowej decyzji, do pasa drogi przylega tylko działka nr [...], na długości 17 m, co oznacza, że obszar terenu podlegającego analizie powinien wynosić 51 m, natomiast wyznaczona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość frontu nieruchomości została powiększona o szerokość i długość działki nr [...] obręb 66. Jest to działka gruntowa - nie drogowa, a jej właścicielem jest Gmina B. i nie jest objęta zarządem ZDMiKP, natomiast przeznaczenie tej działki, na chwilę obecną, nie jest określone. Konieczność ponownego, prawidłowego określenia obszaru analizowanego, zdaniem skarżących stanowi wystarczającą podstawę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy (wyrok WSA w Wa-wie z 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1388/2006; wyrok WSA w warszawie z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: IV SA/Wa 650/11).

Skarżący zakwestionowali możliwość ustalenia funkcji zabudowy jako zabudowy wielorodzinnej. W odniesieniu do wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy wskazano, że nieuzasadnionym było wyznaczenie jej na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż rzeczywista odległość sugeruje, że najbardziej optymalnym rozwiązaniem winno być wyznaczenie jej w zgodzie z § 4 ust. 3 "jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego". Zabudowa na nieruchomościach od nr [...] do 18 jest zlokalizowana blisko pasa drogowego, w granicach od 2m do 3m. Następnie, począwszy od numeru 16, z pominięciem zabudowy na terenie zainwestowania, do numeru 8 tworzy zsynchronizowany uskok. Zabudowa na nieruchomościach nr 6 i nr [...] jest za zakrętem ul. [...] i nie ma wpływu na wizualizację wokół terenu inwestycji. Za uzasadnione w ocenie skarżących należało uznać wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z dyspozycją rozporządzenia, a więc w odległości 8m od pasa drogowego.

Odnośnie wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu skarżący podnieśli, że największe kontrowersje budzi stwierdzenie, że wielorodzinna zabudowa współcześnie ukształtowana, bez ich wskazania, to "forma dominująca" (zał. nr [...] do decyzji, str. 2,pkt 1c). Pomijając, że błędnie wyznaczono obszar analizy, w ocenie skarżących dominującą zabudową jest zabudowa jednorodzinna i niewielka zabudowa wielorodzinna staromiejska. Nieuzasadniony jest, bliżej nieokreślony podział zabudowy mieszkalnej na: jednorodzinną, wielorodzinną staromiejską i współcześnie ukształtowaną oraz budynki z tzw. wielkiej płyty. Zabudowa wielorodzinna współcześnie ukształtowana na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym, to w przekonaniu skarżących zaledwie 5 nieruchomości: ul. [...] i 26a - 26%, ul. [...] - 25%, ul. [...] -27%, ul. [...] - 36%, ul [...] 7 - 41%. Zabudowa przy ul. [...] to rozbudowa starszych obiektów. Z przytoczonych wartości wynika, że średnia dla tej zabudowy wynosi 31%, z kolei w decyzji - 34%. Najwyższą powierzchnię zabudowy, na poziomie 57% ustalono dla nieruchomości przy ul. [...] (nie określono tego w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy). Nieruchomość ta składa się z 3 działek o nr: 104/2 (266 m˛), 97/3 (21m˛) oraz dz. nr [...] (77m˛) zapisanej w odrębnej księdze wieczystej. Budynek przy ul. [...] posadowiony jest na 4 działkach, a z analizy wynika, że jest na jednej działce, co znacząco zawyża średnią dla terenu analizowanego. Powierzchnia zabudowy na nieruchomościach w najbliższym sąsiedztwie mającego powstać obiektu zamyka się w przedziale 10-12% (ul. [...] 18 - 12%; ul. [...] - 10%; ul. [...] - 11%; ul. [...] - 10%).

Wobec powyższego, zdaniem skarżących uznać należy, że wyznaczona dla mającego powstać obiektu powierzchnia zabudowy w granicach: min. 25% do max. 34% nie ma odzwierciedlenia w stosunku do nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie.

Odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej skarżący wskazali, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wyznaczona przez organ maksymalna szerokość elewacji frontowej jest tożsama z szerokością terenu inwestycyjnego i wynosi 27 m, w związku z czym jest niemal dwukrotnie większa, niż średnia w terenie analizowanym, która wynosi 15 m. W terenie analizowanym brak jest budynków, które pod tym względem można by uznać za tożsame. Przyjmując 20% tolerancję (12m - 18m) obiekt współgrałby z zabudową w najbliższym jej sąsiedztwie (ul. [...] 18 - 15,5m.; ul [...] 16 - 15m.; ul [...] 10 - lim.; ul [...] 8 -15m.).

Skarżący zwrócili uwagę, że organ wydający decyzję ustalającą warunki zabudowy związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznym opisującymi planowany obiekt budowlany, dlatego niewystarczającym jest argument, że w obszarze analizowanym niektóre budynki są posadowione w granicy jako zabudowa wolnostojąca jak i w zabudowie bliźniaczej. Fakt ten ma związek z szerokością poszczególnych nieruchomości, uniemożliwiającą inne ich sytuowanie, natomiast teren pod przyszłą inwestycję, to "zlepek" dwóch nieruchomości i na chwilę obecną nie ma podstaw, aby dać inwestorowi przyzwolenie na zabudowę w granicy z sąsiednią nieruchomością na działce nr [...]. Szerokość terenu przeznaczonego pod zabudowę jest wystarczająca, aby zabudować ją zgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, a zwłaszcza na podstawie średniej w wyznaczonym obszarze.

Odnośnie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy skarżący zarzucili, że na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy obowiązującą linię zabudowy, jako nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, wyznaczono poza terenem przeznaczonym pod inwestycję - na działce nr [...] należącej do Gminy B.. Tak istotny błąd nie współgra z faktem, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną - członka izby architektów.

Podniesiono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 - decyzja została podjęta bez uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, oparta została na błędnej analizie, bez poszanowania interesów osób trzecich, bowiem nieruchomości w najbliższym sąsiedztwie inwestycji to zabudowa jednorodzinna (Stawowa 18, 16. 10), położona na wąskich działkach i lokalizacja między nimi budynku wielokondygnacyjnego zmieni charakter tego terenu, a przede wszystkim wprowadzi ograniczenia w przyszłej ich rozbudowie, np. budowa garażu przy granicy możliwej do realizacji tylko w zabudowie jednorodzinnej. Sytuowanie budynku wielorodzinnego, wielokondygnacyjnego pomiędzy budynkami jednorodzinnymi zaprzecza idei art. 61 ust. 1 pkt 1. Wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się zróżnicowane kubaturowo obiekty wpisane w charakter otaczającej ją przestrzeni (zabudowa wielorodzinna wolnostojąca i zabudowa jednorodzinna zsynchronizowana z niewielką zabudową wielorodzinną staromiejską), a istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa wielorodzinna o gabarytach zbliżonych do mającego powstać obiektu tworzą swoiste enklawy wkomponowane w otoczenie. Ustalenie parametrów nowej zabudowy, zdaniem skarżących, powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Innymi słowy, obliczając parametry nowej zabudowy organ nie może skoncentrować się tylko i wyłącznie na obiektach posiadających tę samą funkcję, co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, po pierwotnym jego prawidłowym ustaleniu i wykreśleniu. Pozwoli to bowiem na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Parametry nowej zabudowy dla przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, w przekonaniu skarżących, nie wynikają z analizy urbanistycznej i ustalone zostały błędnie, [...] interes inwestora ponad ładem przestrzennym oraz interesami osób będących właścicielami nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji .

Skarżący są współwłaścicielami zabudowanej nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. 45/2, 45/3, 46, położonej przy ul. [...] w B.. W roku 1937 na przedmiotowej działce wybudowano dom jednorodzinny wolnostojący oraz zabudowania gospodarcze. Przedmiotowe działki graniczą bezpośrednio z działkami objętymi sentencją zaskarżonych decyzji. W dacie nabywania nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem skarżący nie liczyli się z możliwością zasadniczo odmiennego sposobu korzystania z ww. działki sąsiedniej, który byłby dla niej uciążliwy ponad normalne przeznaczenie nieruchomości.

Zwrócono też uwagę, że tego rodzaju zabudowa powoduje wzmożony ruch samochodowy, osób trzecich, hałas w różnych porach dnia, ogranicza dostęp światła słonecznego oraz ingerencję w środowisko naturalne. Stanowi to o powstaniu niedopuszczalnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.

Mając powyższe na względzie, zdaniem skarżących należałoby uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem inwestycji, bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. W przypadku inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji, naruszona zostaje harmonia między działkami już zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi a zamierzoną inwestycją, która ma być zrealizowana na działkach sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie, wbrew ustaleniom organu, mamy do czynienia z uciążliwością, gdzie stopień uciążliwości nie jest ograniczony do obszaru własności danej działki i wykracza poza nią.

Planowana inwestycja jest inwestycją o znacznych gabarytach, która będzie realizowana na terenie, na którym występują osuwiska. Jej realizacja będzie wymagała dużej ingerencji w grunt, co rodzi uzasadnione obawy o stan budynków na nieruchomościach sąsiednich. Dojdzie do naruszenia stosunków wodnych. Użycie ciężkiego sprzętu i wywołane jego pracą wibracje mogą doprowadzić do konsolidacji gruntu, a to z kolei doprowadzi do negatywnego oddziaływania na istniejącą, sąsiednią zabudowę.

Organ wydający zaskarżoną decyzję, w przekonaniu skarżących, nie przeprowadził w sprawie wszechstronnego postępowania, którego celem byłoby kompleksowe odniesienie się do wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i środowisko. Podkreślono, że nawet wówczas, gdyby inwestycja nie została zakwalifikowana przez przepisy do grupy mogących znacząco wpływać na środowisko, stosowna analiza w zakresie ochrony środowiska winna być przez organ przeprowadzona, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo określono obszar oddziaływania planowanej inwestycji oraz nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Realizacja przedmiotowej decyzji, nawet jeżeli zostałaby zrealizowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa budowlanego, biorąc pod uwagę jej parametry techniczne określone w decyzji, w ocenie skarżących nie wykluczy oddziaływania na sąsiednią nieruchomość uciążliwych immisji. Spełnienie zatem warunków określonych przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w zakresie poziomu hałasu i gwarancji ochrony zdrowia, odpoczynku i snu, nasłonecznienia będzie tylko teorią, która w praktyce nie będzie eliminować uciążliwości.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosowanie kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., 1945 ze zm. dalej "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Według art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Prawo właściciela do inwestowania nie może więc pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

• co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

• teren ma dostęp do drogi publicznej;

• istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

• teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

• decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej w skrócie "rozporządzenie"). Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy ustala się: linie zabudowy, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przedmiotem wniosku inwestora jest ustalenie warunków dla budowy budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami przy ul [...] w B. na terenie działek nr ewid.[...], 48/3 48/6 w obr. 66.

W ocenie Sądu, w wydanej decyzji brakuje dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia w analizie urbanistyczno - architektonicznej rzeczywistego zakresu, rozmiaru i charakteru inwestycji wnioskodawcy w aspekcie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dopuszcza zagospodarowanie terenu obiektem znacząco odbiegającym od charakterystyki innej zabudowy. Taki stan jest efektem zastosowania odstępstw od warunków określonych w rozporządzeniu, ukształtowania na zasadzie wyjątku - parametrów zabudowy, przy zastosowaniu dodatkowej segregacji obiektów wielorodzinnych na nowopowstałe i obiekty dawnej zabudowy wielorodzinnej. W większości przypadków odnoszono się tylko do parametrów wybranych większych obiektów, pomijając głównie występujące w tym obszarze obiekty mieszkalne jednorodzinne. Planowany obiekt znajduje się na obszarze z dominującą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Praktycznie w odniesieniu do wszystkich parametrów planowanej zabudowy, dopuszczono zastosowanie odstępstwa, co prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie jako obiekt o dominujących gabarytach w osiedlu domów jednorodzinnych, narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i harmonijnego kształtowania ładu przestrzennego. Większość ustaleń szczegółowych w sposób nieadekwatny do okoliczności sprawy i istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego, z dominującą zabudową jednorodzinną lokuje to przedsięwzięcie jako wyraźną dominantę architektoniczną.

Oceniany obiekt na tle innych obiektów w obszarze analizowanym, o którym mowa w § 3 rozporządzenia winien uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego", przy czym wymaga podkreślenia, iż wynikająca z tego przepisu ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji czy gabarytów zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu, ten cel w analizie funkcji i cech zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie nie został realnie osiągnięty, aczkolwiek analiza pozornie odnosi się do podstawowych zagadnień i uzasadnia stosowane odstępstwa od przepisów ww. rozporządzenia w zakresie kształtowania parametrów wnioskowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora. Przyjmuje jednak te odstępstwa wręcz jako zasadę przez wybiórczy dobór obiektów dla ustalenia parametrów objętego wnioskiem obiektu.

Przede wszystkim jednak, w rozpoznawanej sprawie w dowolny sposób określono obszar analizowany co zasadniczo zmieniło obraz wyników analizy i właściwego ustalenia spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa.

§ 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że

1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

§ 2 pkt 5 rozporządzenia definiuje pojęcie "frontu działki". Należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W analizie wskazano, że główny wjazd na teren inwestycji odbywać się będzie z ul. [...]. W niniejszej sprawie, do drogi przylega tylko działka nr [...] ( 16m). Oznacza to, że organ określając obszar analizy, powinien co do zasady uwzględnić 3 krotność tej wartości tj 51 m. W sprawie określono, że jako front działki przyjęto front terenu na którym będzie realizowana inwestycja ( na graficznym załączniku analizy odcinek D-G, który wynosi 38m i stanowi sumę szerokości działki nr 47- odcinek D-E, odcinek prostopadły do ul. [...], stanowiący bok działki [...] odcinek E-F i szerokość działki [...] (11m)- odcinek F-G). Jako szerokość frontu przyjęto zatem nie tylko szerokość terenu zabudowy choć przepis wymaga określenia frontu działki przyległej do drogi ale dodano też fragment prostopadły do drogi- odcinek E-F. To, że odcinek ten stanowi fragment frontu terenu zabudowy nie oznacza, że może zostać zaliczony do frontu działki na potrzeby wyznaczenia obszaru analizy, gdyż nie został w tym przypadku spełniony warunek przylegania tej działki do drogi. Taki zabieg doprowadził do sztucznego powiększenia obszaru analizy. Nawet suma wartości szerokości obu działek ( 47 i 48/3) nie mogłaby stanowić frontu działki. Ustawodawca określając w jaki sposób należy wyznaczyć obszar analizy posługuje się zwrotem frontu działki (a nie terenu) a poza tym ma to być działka czy działki, które przylegają do drogi. Front działki na potrzeby obszaru analizowanego będzie sumą szerokości działek stanowiących obszar terenu gdy te działki będą przylegały do drogi. W przypadku, gdy działka wprawdzie wchodzi w skład terenu zabudowy a nie przylega do drogi nie może być uwzględniona jako szerokość frontu działki.

Przy okazji analizy należy też wskazać, że nie ma podstaw do utożsamiania pojęcia frontu działki lub terenu z elewacją frontową planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Elewacją frontową, co wynika wprost z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia będzie szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Szerokość wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (elewacja na której znajdują się wejścia do budynku). W rozpoznawanym przypadku również na zasadzie maksymalizacji parametru (całkowitej szerokości terenu) została ustalona szerokość elewacji frontowej .

Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji nastąpi przez zjazd do ul. [...]. Nie przewidziano jednak ciągów komunikacyjnych na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, pomimo tego, że inwestor uzyskał zgodę na lokalizację inwestycji wielokondygnacyjnej o maksymalnej szerokości zabudowy- do zewnętrznych granic działek przewidzianych pod inwestycję. Dopuszczenie zabudowy o maksymalnym wskaźniku w zakresie szerokości zabudowy, eliminuje jakiekolwiek ciągi piesze wzdłuż granicy działki od strony nieruchomości skarżącej jak też w oczywisty sposób nie uwzględnia obowiązujących parametrów odległościowych obiektu od granicy działki.

Wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy określany jest obowiązek dotyczący przestrzegania przepisów budowlanych, odnoszący się do dalszego etapu realizacyjnego a więc zachowania odpowiedniej odległości zabudowy od granic działki ale nie można wykluczyć, że mając zgodę na maksymalną szerokość zabudowy, spełnienie wymogów odległościowych z prawa budowlanego będzie inwestor chciał realizował wykorzystując działkę, która obecnie stanowi pas gruntu, który został określony jako droga,( jednak bez żadnego formalnego zapisu jako droga) a nie został on włączony w zakres inwestycji podlegającej ocenie na etapie badania warunków zabudowy. Takie działania mogą zmierzać do obejścia przepisów prawa.

Inwestor wystąpił przy tym z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej całą szerokość przewidzianych pod nią działek co oznacza, że przy wydaniu decyzji stanowiącej podstawę badania zgodności zamierzenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, w bezpośredni sposób naruszone będą przepisy prawa budowlanego dotyczące zachowania odległości zabudowy od granicy działki, i wystąpi brak ciągów komunikacyjnych wewnętrznych dla obiektu o funkcji wielorodzinnej a więc wymagających zapewnienia właściwego korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji, organ powinien zbadać czy wysoka, wielokondygnacyjna i szeroka zabudowa wielorodzinna nie będzie negatywnie oddziaływała na możliwość zagospodarowania sąsiedniej działki, pomimo istnienia pasa oddzielającego nieruchomość za tym pasaem od terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Jeśli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dochodzi w oczywisty sposób do naruszenia norm w postaci braku zachowania zasad wynikających z innych obowiązujących przepisów prawa to nawet fakt badania zgodności projektu na dalszym etapie procesu inwestycyjnego i możliwość późniejszego egzekwowania zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi nie eliminuje potrzeby rozważenia naruszenia interesów prawnych podmiotów władających działkami w sąsiedztwie. Te okoliczności wymagają ustalenia wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej (choć oddzielonej pasem gruntu), nawet w sytuacji gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, nie wszystkie okoliczności podniesione przez skarżących zasługują na uznanie na tym etapie postępowania, gdyż w swoich szczegółowych aspektach albo są przedwczesne i dotyczą dalszego etapu procesu budowlanego albo opierają się na istnieniu interesu faktycznego zamiast prawnego. Dotyczy to oczekiwania wprowadzenia szczegółowych ustaleń i uwzględnienia obecnie zasad bezpieczeństwa pożarowego, ściśle określonych parametrów inwestycji wynikających z przepisów prawa budowlanego, nasłonecznienia, tudzież ochrony w związku z występowaniem planowanej inwestycji na terenie, gdzie występują osuwiska, co rodzi obawy skarżących o stan istniejących budynków. Są to elementy badane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc tylko wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich. Ochrona interesu prawnego nie może też być utożsamiana z interesem faktycznym, w zakres którego wchodzi np. zwiększenie natężenia ruchu czy zwiększenie hałasu.

Organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie niedostatecznie wyjaśniono podstawy do zastosowania odstępstw od typowych parametrów zabudowy. Dodatkowo organ odwoławczy poza przytoczeniem brzmienia przepisów rozporządzenia nie powołał i nie uzasadnił żadnych parametrów zabudowy.

W ocenie Sądu, z powodu naruszeń na które wskazano powyżej, organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy, zobligowany jest do ponownej analizy i oceny całokształtu okoliczności sprawy.

Organy przedwcześnie i dowolnie uznały, że dla opisanej we wniosku i decyzji inwestycji na wskazanych działkach ewidencyjnych, spełnione zostały łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

O ile w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy – zabudowa mieszkaniowa, o tyle rodzaj zabudowy w postaci wielorodzinnego budynku mieszkalnego, jego wielkość, cechy i gabaryty, w ocenie Sądu nie wpisują się w realizację celu ustawy, czyli stworzenia harmonijnej zabudowy, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w zagospodarowaniu przestrzennym i nie realizują zasady dobrego sąsiedztwa z powodu opisanych na wstępie wadliwości.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a.orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kwotę uiszczonego wpisu od skargi (500 zł) i kosztów zastępstwa procesowego z opłatą od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpatrując sprawę, konieczne będzie sporządzenie nowej analizy obejmującej prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i dokonanie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem powyższej wykładni przepisów prawa i wskazań. Dopiero prawidłowo, rzetelnie, czytelnie wykonana i uzasadniona analiza winna stanowić podstawę dla organu administracji ustalenia poszczególnych warunków zabudowy, na podstawie wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z zachowaniem wymogów zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i ładu przestrzennego, co do możliwości kształtowania konkretnych parametrów nowej zabudowy i harmonijnego dostosowania jej do zabudowy i zagospodarowania terenu.