Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 180/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L.K. na bezczynność Przewodniczącego Stowarzyszenia "[...] w G. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga – L.K. na bezczynność Przewodniczącego Stowarzyszenia " [....] " w zakresie rozpatrzenia wniosku z 10 października 2013 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie przez Sąd, Przewodniczącego Stowarzyszenia [....] do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi.

Skarżąca wskazała, że 10 października 2013 r. złożyła do Stowarzyszenia [....] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie "dotacji przekazanych Stowarzyszeniu [....] w G. przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji/ Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa [....] , tj. umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (w latach 2011-2012).

Domagała się przesłania na swój adres kserokopii umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska, a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NDP itd.).

Wniosek ten nie został zrealizowany i w związku z tym 18 grudnia 2013 r. złożyła skarżąca skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 8/14, uwzględnił skargę i zobowiązał stowarzyszenie do wykonania wniosku.

Wyrokiem z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Stowarzyszenie [....] od wyroku I Instancji w zakresie jego bezczynności.

W pismach z 20 sierpnia 2015 r. i 19 września 2015 r. podmiot zobowiązany przesłał wnioskowane umowy z rachunkami jednak z wyłączeniem jawności stron poprzez dokonanie anonimizacji imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych.

W związku z tym 8 kwietnia 2016 r. złożyła skarżąca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na niewykonanie wyroku. Wyrokiem z 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 567/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że jeżeli skarżąca uważa, że Przewodniczący Stowarzyszenia [....] wykonał wniosek w sposób nieprawidłowy (anonimizacja imion i nazwisk stron umów cywilnoprawnych) winna złożyć skargę na bezczynność, a nie skargę na niewykonanie wyroku.

Skarżąca wskazała, że wniosła skargę na bezczynność, gdyż jej zdaniem rozpoznanie sprawy przez Przewodniczącego Stowarzyszenia [....] nie było właściwe i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Skarżąca podniosła, iż pismami z 20 sierpnia 2015 r. i 19 września 2015 r. udostępnione zostały jej przedmiotowe umowy z rachunkami, jednakże zanonimizowano strony tychże umów.

Udostępnienie umów i rachunków w takim charakterze (z wyłączeniem imion i nazwisk stron umów) uniemożliwia jakakolwiek kontrole tych dokumentów, a co za tym idzie informacje w takiej postaci nie mają dla skarżącej żadnej wartości. Nie można bowiem na ich podstawie sformułować żadnych wniosków co do gospodarności dysponowania środkami publicznymi. Z tego powodu udostępnienie wnioskowanych umów i rachunków w takiej postaci nie można uznać za prawidłowe zrealizowanie wniosku z 10 października 2013 r.

Skarżąca podniosła, iż dodatkowo niepełne udostępnienie informacji publicznej uniemożliwiło realizację celu prawa do informacji publicznej, który wskazał Sąd I Instancji. Bez danych kontrahentów stowarzyszenia, nie jest możliwe sprawdzenie prawidłowości wydatkowania środków publicznych udzielonych stowarzyszeniu. Jej zdaniem jeżeli stowarzyszenie nie chce rozliczać się w sposób jawny z otrzymanych środków, nie powinno wnosić o ich przyznanie. Podobnie też kontrahenci stowarzyszenia nie muszą czerpać korzyści z publicznych środków za pośrednictwem stowarzyszenia, jeżeli nie chcą aby fakt ten został upubliczniony. Jednocześnie niezbędne jest aby proces ten był transparentny tak aby zapobiegać i eliminować ewentualne nieprawidłowości.

Skarżąca powołała uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego po złożeniu przez Stowarzyszenie skargi kasacyjnej, które nie pozostawia wątpliwości co do doniosłości transparentności gospodarowania środkami publicznymi przez Stowarzyszenie (Wyroku tym z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 Naczelny Sąd Administracyjny).

W ocenie skarżącej ubiegając się o dotacje publiczne, a następnie je przyjmując, Stowarzyszenie musiało godzić się - znając obowiązujące prawo, w tym przepisy u.d.i.p., że informacja z tym związana będzie podlegała udostępnieniu publicznemu.

Zdaniem skarżącej udostępnienie wnioskowanych umów i rachunków bez imion i nazwisk kontrahentów stowarzyszenia należy uznać za nieprawidłowe zrealizowanie wniosku, co przesądza o bezczynności Organu. Udostępnienie informacji w takiej formie nie tylko nie miało uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym oraz orzecznictwie, ale także uczyniło uzyskaną informację bezwartościową dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [....] wniosło o jej o odrzucenie względnie o oddalenie.

Organ wskazał, iż pismami z dnia 20 sierpnia 2015 roku i 19 września 2015 roku Stowarzyszenie [....] z siedzibą w G. przesłało skarżącej wnioskowane dokumenty, ograniczając się do zanonimizowania danych, które zdaniem Stowarzyszenia podlegały ochronie, o czym Stowarzyszenie poinformowało skarżącą w piśmie z dnia 19 września 2015 r. Pismami z dnia 2 września 2015 roku oraz 22 września 2015 roku skarżąca wezwała Stowarzyszenie do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 roku, sygn. akt I OSK 14/14. Stowarzyszenie ustosunkowało się do twierdzeń skarżącej L.K. w piśmie z dnia 19 września 2015 roku. W dniu 15 kwietnia 2016 roku wpłynęła skarga na niewykonanie wyroku datowana na dzień 8 kwietnia 2016 roku. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolości (Dz. U. 1993 nr 61, poz. 284 ze zm.) i art. 153 w zw. z art. 168 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny, poprzez nieudzielenie informacji publicznej oraz niewykonanie prawomocnego wyroku.

Skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2016 roku do sygn. akt II SA/Kr 567/16.

W dniu 30 września 2016 roku do Stowarzyszenia [....] wpłynęła skarga skarżącej na bezczynność Przewodniczącego Stowarzyszenia [....] w G. z dnia 26 września 2016 roku.

Stowarzyszenie [....] wskazało, iż skarga winna zostać odrzucona, albowiem skarżąca zarzuciła bezczynność Przewodniczącego a nie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej czyli Stowarzyszenia [....]. W dalszej kolejności organ zarzucił, iż skarżąca nie wykorzystała przysługujących jej środków zaskarżenia.

W przedmiotowej sprawie brak było wezwania do usunięcia naruszenia prawa skierowanego do Stowarzyszenia [....] z siedzibą w G. , w zakresie dnia 10 października 2013 roku do usunięcia naruszenia prawa.

Stowarzyszenie wskazało, iż udzielenie informacji publicznej z dnia 10 października 2013 roku został wykonany, a skarżąca uzyskała wnioskowane informacje. Wnioskowane zostały zanonimizowane poprzez usunięcie z przesłanych dokumentów imion i nazwisk. Tym samym, w ocenie Stowarzyszenia, wykonało ono, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2014 roku sygn. akt. II SAB/Kr 8/14 utrzymany w części wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 roku sygn. akt I OSK.

Organ podkreślił, iż informacje o które zwróciła się skarżąca nie odnosiły się do osób pełniących funkcje publiczne, a jedynie do stron umów zawieranych ze Stowarzyszeniem. Przez samo zawarcie przez ww. osoby umów ze Stowarzyszeniem, nie stają się ani "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych".

W ocenie stowarzyszenia osoby zawierające umowę ze Stowarzyszeniem nie muszą wiedzieć, że środki, z których otrzymują wynagrodzenie pochodzą z budżetu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Drugą stroną umowy jest Stowarzyszenie, które jest organizacją społeczną, a nie podmiotem publicznym. Powoduje to, że nie można uznać, iż osoby zawierające umowy cywilnoprawne musiały liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a. Dz. U 2016.718), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Przewodniczącego Stowarzyszenia [....] w G.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w p.p.s.a. przyjmuje się, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

Zarzut Stowarzyszenia w tym zakresie jest więc bezzasadny.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publiczne (Dz.U. 2015.2058) stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno technicznej jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei, formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 13 ustęp 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ustęp 2).

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że Stowarzyszenie [....] jest adresatem obowiązku udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk osób z którymi Stowarzyszenie zawarło umowy zlecenia i umowy o dzieło w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Na wstępie rozważań przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.

Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane.

Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.

Należy także zauważyć, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11) W podobnym duchu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. , w sprawie I OSK 620/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, jak dobro nadrzędne nad prawem do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych - "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust.2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".

Należy zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następną kwestią wymagającą zajęcia stanowiska, jest odpowiedź na pytanie czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które zawarły ze stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że ponad wszelka wątpliwość osoby fizyczne, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia nie stały się przez to "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że Stowarzyszenie słusznie oceniło, że osoby, które zawarły ze stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia nie są osobami, co do których nie istnieje ograniczenie w udostępnianiu ich danych osobowych takich jak imię i nazwisko ze względu na prywatność tych osób i dokonało anonimizacji ich imion i nazwisk.

Wskazywane przez skarżącą wartości związane z potrzebą kontroli społecznej w zakresie dysponowania środkami publicznymi, w ocenie Sądu nie uzasadniają pozbawienia prywatności osób (w zakresie udostępnienia ich danych osobowych), które przez sam fakt zawarcia umowy zlecenia lub umowy o dzieło nie uzyskują statusu osób pełniących funkcję publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Z wyżej naprowadzonych przyczyn zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie uznać należało za bezzasadny, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.