Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 520/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję działającego w imieniu Prezydenta [...] dyrektora ds. zarządzania Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą wydania [...] sp. z o.o., której następcą prawnym jest S. sp. z o.o., skarżąca w niniejszej sprawie, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu umieszczenia reklamy na okres od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. działający w imieniu Prezydenta [...] na podstawie upoważnienia z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Dyrektor ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkimi, powiatowymi odmówił [...] Sp. z o.o. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia reklamy na okres od dnia [...] lipca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu podniesiono, co następuje:

W dniu [...] maja 2007 r. SC. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi [...] w rej. ul. [...] reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 24,00 m2. Następnie w dniu [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich został poinformowany, że od dnia [...] maja 2007 r. nastąpiło połączenie SC. Sp. z o.o. i [...] Sp. z o. o. poprzez przeniesienie całego majątku spółki przejmowanej (SC. Sp. z o.o.) na spółkę przejmującą ([...] Sp. z o. o.) z wszelkimi dotychczasowymi prawami i obowiązkami.

Zgodnie z art. 10 k. p. a. strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami i zgłoszenia ostatecznych wyjaśnień. Strona nie zapoznała się z materiałami postępowania i nie złożyła dodatkowych wyjaśnień.

Zarząd Dróg Miejskich w [...] jako organ I instancji właściwy we wskazanej wyżej sprawie, zebrał materiał dowodowy w jego ocenie niezbędny do rozpatrzenia wniosku, na który składają się dokumenty:

1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro [...] S.A.,

5. pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 r.,

6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił, jak podał, również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Omawiając wskazane dowody organ I instancji powołał się na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym i podjęcie działań polegających na zabezpieczeniu lub usuwaniu niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Zmierza do tego poprzez usunięcie lub zabezpieczenie obiektów przy krawędzi drogi, głównie drzew, stosowanie barier ochronnych oraz wprowadzenie podatnych konstrukcji słupów i podpór przyczyni się do zmniejszenia ciężkości wypadków.

Wskazał, że realizując obowiązki określone w Białej Księdze Komisji Europejskiej i krajowym programie GAMBIT 2005, Zarząd Dróg Miejskich uzyskał w grudniu 2006 r. z jednostki naukowo -badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...]", zawierającą szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiającą mu realizację celów określonych w powołanym programie.

W szczególności organ wskazał, że zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 5,0 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 8,0 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 -zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia".

Wskazana reklama miałaby być umieszczona w odległości 50,00 m od przejścia dla pieszych. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano, iż nie powinno się zezwalać na umieszczenie reklam w odległości mniejszej niż 60,0 m od znaków drogowych.

Ponadto w/w reklama znajduje się na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie zieleni powoduje, zdaniem organu, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Nadto podniesiono, iż proponowana reklama jest usytuowana w miejscu, gdzie natężenie ruchu w porannym szczycie wynosi 270 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym 620 poj./godz., a limit dopuszczalnej prędkości to 50 km/h. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu (stosownie do cytowanych wyżej wyników badań IBDiM) w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt cytowanej ustawy).

Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy w okresie wskazanym we wniosku.

W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż w dniu [...] maja 2007 r. wystąpiono z wnioskiem o przedłużenie decyzji dotyczącej pozwolenia na zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] rej. ul. [...] pod urządzenie reklamowe.

Zdaniem strony w sprawie uległa zmianie nie tylko polityka organu, który do roku 2007 r. wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego niemalże automatycznie, ale również uległa zmianie interpretacja przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych. Organ w dotychczasowej praktyce nie wymagał złożenia szczegółowego uzasadnienia od wnioskodawcy mającego na celu wykazanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne warunki uzasadniające umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji powinien być przepis art. 38 ust. ustawy o drogach publicznych.

W przedmiotowej sprawie urządzenia reklamowe znajdują się już bowiem w pasie drogowym, na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w której to decyzji organ uznał, że zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowe urządzenie stanowiło "szczególnie uzasadniony przypadek". Sprawa ta została zakończona ostateczną decyzją administracyjną i do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego, w tej sprawie tzn. "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie ma potrzeby prowadzenia i możliwości prowadzenia postępowania. Jednocześnie decyzja ta rozstrzygnęła zagadnienie lokalizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego.

Organ po otrzymaniu wniosku o przedłużenie decyzji powinien zatem rozważyć sprawę na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tzn. sprawdzić czy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 593 ze zm.) na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie podstawą prawną decyzji powinien być art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie art. 38 ust. 1 tej ustawy.

Przepis art. 38 ust. 1 ww. ustawy stanowi bowiem, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową i obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Przedmiotowa reklama została usytuowana już po wejściu w życie ww. ustawy na podstawie decyzji Zarządu Dróg Miejskich wydanej, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 pow. ustawy, zezwalającej na ustawienie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] wyłącznie na czas określony do dnia [...] lipca 2007 r.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przewiduje możliwości przedłużenia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy. Po upływie terminu określonego we wcześniejszym zezwoleniu organ ma obowiązek zbadać, czy w aktualnym stanie faktycznym takie zezwolenie może być wydane, czy lokalizacja reklamy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a także, czy określona we wniosku lokalizacja nie powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi.

Podstawową kwestią było zatem, zdaniem SKO, ustalenie, czy zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu umieszczenia reklamy w miejscu wskazanym na dołączonej do akt postępowania, mapie w skali 1:500 jest dopuszczalne w świetle art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ustanawia, jako zasadę zakaz lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Od zasady tej pow. ustawa przewiduje jeden wyjątek wymieniony w art. 39 ust. 3. Zgodnie z tym przepisem, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Z powyższego wynika, że zasadą jest zakaz, a nie udzielanie zezwoleń na zajmowanie pasów drogowych pod obiekty budowlane lub urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Rolą zarządcy drogi jest zatem ochrona tych pasów i zapewnienie im pełnienia funkcji, do jakich zostały wydzielone (pod drogi), a nie gospodarowanie nieruchomościami w pasie drogowym w innych celach, w tym również zarobkowych.

W omawianej sprawie zarządca drogi nie potraktował, jako szczególnie uzasadnionego przypadku dalszej lokalizacji reklamy w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko, a organ odwoławczy nie znalazł, jak stwierdził, podstaw do zajęcia odmiennego stanowiska w tej sprawie i uznania ww. obiektu reklamowego za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w powyższym przepisie. Również Wnioskodawca nie wskazał w swym wniosku powodów, dla których lokalizacja przedmiotowej reklamy we wskazanym miejscu pasa drogowego jest szczególnie uzasadniona.

Bardzo istotnym aspektem jest, zdaniem organu, podniesiona przez organ pierwszej instancji, potrzeba wyeliminowania zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego, a także zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi, jakie stwarza lokalizacja ww. reklamy.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z Opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] opracowanej przez mgr inż. L. K. w Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w [...] w grudniu 2006 r., wynika, że co do zasady, reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W opinii tej stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonych badań ustalono że: wzrost liczby reklam przypadających na kilometr drogi prowadzi do proporcjonalnego wzrostu liczby wypadków drogowych; skrzyżowania, przy których umieszczono cztery lub więcej reklam mają wskaźnik wypadkowości trzy razy wyższy od podobnych skrzyżowań pozbawionych reklam; na odcinkach dróg z reklamą przydrożną odnotowano 1,06 wypadku spowodowanego rozproszeniem uwagi kierowcy na każdy kilometr, podczas gdy na odcinkach pozbawionych reklam wskaźnik ten wynosił zaledwie 0,31; średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był 40% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Przedmiotowa reklama była i miałaby pozostać usytuowana w odległości 5 m od krawędzi jezdni i 50 m od przejścia dla pieszych

Natomiast zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w przypadku dróg powiatowych, w terenie zabudowy, obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m.

Przepis art. 43 ust. 2 stanowi wprawdzie, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1, może nastąpić w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, jednakże organ odwoławczy podziela pogląd Zarządu Dróg Miejskich, że przedmiotowa reklama nie stanowi szczególnego przypadku uzasadniającego możliwość jej zlokalizowania w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 powołanej ustawy.

Organ podniósł nadto, że rozstrzygnięcia zapadłe w innych tego rodzaju postępowaniach pozostają bez wpływu na ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...]. Każdy bowiem wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrywany indywidualnie, w zależności od okoliczności sprawy, w ramach której został złożony i aktualnego stanu faktycznego.

Organ podkreślił, iż na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2005 r. Rada Ministrów przyjęta Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005 i zgodnie z zawartym w ww. projekcie zaleceniem, Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w [...], która jest jednostką naukowo-badawczą, opracowała w grudniu 2006 r. Opinią w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...]. Te dokumenty wprowadziły istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 roku.

W skardze na tę decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu zarzucając, iż organ nie zastosował art. 38 powołanej ustawy i nie przeprowadził postępowania dowodowego zgodnie z kpa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zw. p.p.s.a.).

Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne - w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub procesowe - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź też wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ppsa).

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu w/powołanego przepisu.

Zdaniem skarżącej, w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, zastosowanie znajduje art. 38 ust. 1 u.d.p. nie zaś art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji. Stanowisko strony w tym względzie jest błędne. Art. 38 ust. 1 udp odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 5 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1151/06) uznał, iż wynikające z art. 38 ust. 1 u.d.p. uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w pasie drogowym, nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu (podobnie wyrok z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1477/06).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 u.d.p.. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa. może nastąpić, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 u.d.p. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny (w ramach czasowych zakreślonych przez wnioskodawcę). Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest. jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie nowego zezwolenia. Omawiana ustawa nie zna formuły "przedłużenia zezwolenia", czy wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego, czy też "przedłużenia decyzji o wskazany okres".

Zawarty w piśmie z dnia [...] maja 2007 r. wniosek o "przedłużenie decyzji" dotyczącej zajęcia wskazanego pasa drogowego zasadnie zatem został przez organ rozpoznany jako wniosek o wydanie nowego zezwolenia. W ramach postępowania wszczętego w związku z wnioskiem zarządca drogi ma obowiązek rozpoznać sprawę w aspekcie występowania bądź nie występowania "szczególnych okoliczności". Wystąpienie bowiem wzmiankowanych okoliczności pozwala organowi na odstąpienie od zasady, że w pasie drogowym powinny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W niniejszej sprawie strona nie wskazywała na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w ww. przepisie, natomiast organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także dając prymat interesowi publicznemu nad interesem spółki odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Podkreślić przy tym należy, że zawarte w motywach decyzji ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2007 r. do [...] grudnia 2008 r. oraz w rezultacie wykazał, iż w rozpatrywanej sprawie nie było możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, gdyż kłóci się on z interesem publicznym oraz obowiązkami zarządcy drogi w zakresie zapewnienia ochrony drogi. Przyjęte przez organ stanowisko nie budzi wątpliwości Sądu. Zdaniem Sądu, organ ocenił wszystkie zgromadzone dowody, rozważył wszelkie okoliczności faktyczne i prawne oraz wykazał jakie powody przemawiały za podjęciem decyzji negatywnej dla strony. Sąd podziela stanowisko organu, że zlokalizowanie przedmiotowej reklamy we wnioskowanym przez stronę miejscu zagrozi bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W ocenie Sądu, pozbawiony znamion dowolności jest wyprowadzony przez organ wniosek, że ulokowanie spornej reklamy w ruchliwym miejscu miasta, charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu pojazdów (w porannym szczycie 270, natomiast w popołudniowym 620 pojazdów na godzinę) w zestawieniu z dopuszczalną w tym miejscu prędkością pojazdów - 50 km/h spowoduje, iż reklama ta może stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji powodować zagrożenia w ruchu drogowym. Zaprezentowane stanowisko jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu w spornym miejscu jest, zdaniem Sądu, przekonujące.

Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością niezmienną. Wręcz przeciwnie, ulega zmianom w zależności od m.in. zmian stopnia natężenia ruchu na tej drodze. W niniejszej sprawie, co już

podkreślono, organ dokonał oceny usytuowania tablicy reklamowej pod kątem wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w realiach miejsca planowanej lokalizacji, przy uwzględnieniu rozmiarów, kształtu i pozostałych parametrów konstrukcyjnych tablicy, jej wyglądu w przestrzeni tego miejsca, jak również przy zastosowaniu właściwych w okolicznościach sprawy przepisów prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż zarzuty skargi są bezzasadne, a decyzja nie nosi znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.