Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III ARN 27/93
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1993-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Powołane przepisy: article: poz. 294
journal: Dz.U. 1983 nr 6 poz. 5
article: art. 110, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Organ administracji jest - na podstawie art. 110 Kpa - związany wydaną decyzją także i wtedy gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek, pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie.

W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 par. 1 Kpa.

Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego.

TEZY

Organ administracji jest - na podstawie art. 110 Kpa - związany wydaną decyzją także i wtedy gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek, pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie.

W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 par. 1 Kpa.

Tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Zespołu Opieki Społecznej (...) na decyzję (...) Inspektora Sanitarnego (...) w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u (...) na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 28 października 1992 r. SA/Lu 663/92

oddala rewizję nadzwyczajną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 marca 1979 r. Nr WSSE.HP.4172/26/79 Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dla Województwa L. nie stwierdził choroby zawodowej u Zofii S., pielęgniarki Oddziału Wewnętrznego Psychiatrycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L.

Decyzja stwierdzała, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie było podstaw do uznania u zainteresowanej, u której stwierdzono wirusowe zapalenie wątroby i która w związku z tą chorobą przebywała w Klinice Chorób Zakaźnych w okresie od dnia 21 października 1978 r. do dnia 11 grudnia 1978 r., że nastąpiło - podczas wykonywania czynności pielęgniarki - zakażenie od osoby chorej na tę chorobę, aczkolwiek nie wykluczono kontaktu z nosicielem tej choroby. Główny inspektor Sanitarny, rozpatrując sprawę na skutek odwołania, zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W maju 1991 r. Zofia S. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o stwierdzenie, że schorzenie, jakiemu uległa w IV kwartale 1978 r., było chorobą zawodową. W uzasadnieniu podała, że przed zachorowaniem nie była narażona na działanie jakichkolwiek infekcji, nie była szczepiona przeciwko zakażeniu i nie miała możliwości korzystania z rękawic ochronnych. Na podstawie nowego zgłoszenia choroby zawodowej zawartego w informacji Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego Akademii Medycznej w L. z dnia 11 czerwca 1991 r., Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 października 1991 r. stwierdził u Z.S. wirusowe zapalenie wątroby, uznając, że w latach 1968-1978 miała ona bezpośredni kontakt z materiałem zakaźnym, co w "dużym stopniu" pozwala "przyjąć źródło zakażenia związane z chorobą zawodową (...)". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny - rozpatrując sprawę na skutek odwołania zainteresowanej placówki służby zdrowia - decyzję tę utrzymał w mocy.

Psychiatryczny Specjalistyczny Zespół Opieki Zdrowotnej w L., decyzję tę zaskarżył do sądu administracyjnego. Z uwagi na tożsamość stron i przedmiotu sprawy, skarga zarzuca, że obydwa rozstrzygnięcia dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 grudnia 1991 r.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28 października 1992 r. SA/Lu 663/92 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 10 października 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność zarzutu wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną z roku 1978 i hipotetycznie uznał te decyzje za nieważne na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, nie stwierdzając jednak tej nieważności wobec upływu 10 letniego terminu od dnia ich wydania, określonego w art. 156 par. 1 Kpa. W uzasadnieniu wyroku NSA zwrócono uwagę, że w rozpatrywanej sprawie należało rozważyć możliwość, zastosowania trybu postępowania określonego w art. 154 Kpa. Dopatrując się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obydwie decyzje administracyjne.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania. Rewizja nadzwyczajna zwalcza pogląd NSA o tożsamości przedmiotu sprawy w roku 1979 i 1991. Nie negując tego, że w sprawie tej istotnie występowały te same podmioty /organ i strony/, rewizja nadzwyczajna wyraża pogląd, że w sprawie tej nastąpiła zasadnicza zmiana stanu prawnego, zrywająca ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Powołując się na odpowiednie przepisy rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z lat 1974 i 1983 r., rewizja nadzwyczajna stwierdza, że decyzje inspektorów sanitarnych z dnia 19 lipca 1979 r. i z dnia 27 listopada 1992 r. zostały wydane w dwóch różnych sprawach.

Sąd Najwyższy nie podziela, jedynego zresztą, zarzutu rewizji nadzwyczajnej co do rażącego naruszenia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 207 par. 1 i par. 3, 156 par. 1 pkt 3 Kpa i par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 65 poz. 294./. Naruszenie tych przepisów w przekonaniu podmiotu składającego rewizję nadzwyczajną ma polegać na tym, że sąd orzekający w tej sprawie bezpodstawnie przyjmuje, iż organy państwowej inspekcji sanitarnej są nadal związane - na podstawie art. 110 Kpa - ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 26 marca 1979 r., aczkolwiek na skutek zmiany zasad orzekania o chorobach zawodowych zachowana została wprawdzie pewna ciągłość regulacji prawnej w tych sprawach, lecz w granicach tej ciągłości nastąpiła zasadnicza zmiana sytuacji prawnej osób ubiegających się o status dotkniętych chorobami zawodowymi. Ze zmiany stanu prawnego rewizja nadzwyczajna wyprowadza wniosek końcowy, że w niniejszej sprawie ponowne wystąpienie zainteresowanej osoby o uznanie jej schorzenia za chorobę zawodową zainicjowało nową sprawę, której załatwienie mogło nastąpić przez wydanie nowej decyzji administracyjnej, odmiennej w treści od rozstrzygnięcia podjętych w tej sprawie w roku 1979.

Sąd Najwyższy uważa, że w sprawie tej należy oddzielić stan pożądany, tzn. zgodny z przepisami prawa sposób, w jaki powinno nastąpić rozstrzygnięcie o uznanie choroby, którą przebyła w roku 1978 Zofia S., za chorobę zawodową, od trybu, w jakim rozstrzygnięcie to może być podjęte. Odmowa uznania wirusowego zapalenia wątroby za chorobę zawodową, które przebyła wnioskodawczyni, wieloletnia pielęgniarka Psychiatrycznego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej, mogła wywołać zastrzeżenia co do zasadności już w świetle obowiązującego w tym okresie par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz.U. nr 45 poz. 271/, natomiast aktualnie pozbawiona została podstawy prawnej w kontekście obecnie obowiązującego par. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., który za choroby zawodowe uznaje wszystkie schorzenia wywołane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, zwłaszcza takich, które wynikają z bezpośredniego kontaktu z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych. Z ustalonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni była w związku z wykonywanym zawodem pielęgniarki i miejscem pełnienia czynności zawodowych zaliczona do grup osób narażonych na szczególne ryzyko zachorowań. Opieka medyczna, jaką wnioskodawczyni sprawowała nad chorymi dotkniętymi wirusowym zapaleniem wątroby, w okresie poprzedzającym stwierdzenie u niej także objawów tej choroby, uzasadnia wniosek końcowy, zawarty w decyzjach państwowych organów inspekcji sanitarnej z roku 1991 r., że choroba ta spowodowana została działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy.

Zmiana na korzyść wnioskodawczyni podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć nie może jednak nastąpić w dowolny sposób, zwłaszcza taki, który nie liczyłby się z treścią decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie w roku 1979. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwraca uwagę, że "po raz drugi w tej samej materii nie może bowiem zapaść decyzja oparta o istniejący stan faktyczny między tymi samymi stronami (...)"

Wniosek ten - zdaniem Sądu Najwyższego - wymaga jednak pewnego uzupełnienia. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma w swych przepisach normy odpowiedniej do tej, jaką w przepisach procedury cywilnej jest w art. 366 kodeksu postępowania cywilnego. Z przesłanki tej nieuprawniony byłby jednak dalszy wniosek, że postępowaniu administracyjnemu nieznane jest w ogóle pojęcie "powagi rzeczy osądzonej /rozstrzygniętej/" lub że granice związania organu administracyjnego wydaną przez ten organ decyzją /art. 110 Kpa/ są niezależne od podstawy sprawy, przedmiotu rozstrzygnięcia lub tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. Pomimo różnic co do skutków prawnych między prawomocnym wyrokiem sądu a ostateczną decyzją organu administracji, zasada trwałości rozstrzygnięć podjętych przez kompetentne organy w granicach ich ustawowego umocowania stanowi wspólną cechę postępowania sądowego i administracyjnego zgodnie z wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. W postępowaniu administracyjnym gwarancje trwałości decyzji wynikające z art. 110 Kpa należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 par. 1 Kpa tj.: a/ nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b/ nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c/ podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji.

Spośród tych trzech elementów identyczności dawnego i nowego rozstrzygnięcia administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie sporna może być tylko kwestia tożsamości podstawy prawnej decyzji. Istotnie, wchodzące w rachubę obydwa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1974 i 1983 r. w sprawie chorób zawodowych dotyczą tej samej kategorii zjawisk społecznych i regulują uprawnienia tej samej kategorii obywateli, u których na skutek działania różnych czynników wystąpiły objawy choroby zawodowej. W porównaniu jednak do regulacji prawnej z roku 1974, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. rozszerza obszar, na którym mogą występować objawy działania czynników szkodliwych dla zdrowia i bezpośrednio wskazuje na niektóre z tych czynników, zaliczając do nich bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych chorych. Nastąpiło zatem rozszerzenie kryteriów orzekania w sprawach chorób zawodowych.

Nadal jednak w rozpatrywanej sprawie występuje tożsamość sprawy, nawet jeżeli zaakceptujemy ogólną tezę, że tożsamość ta istnieć będzie także i wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Organ administracji jest - na podstawie art. 110 Kpa - związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewent. uwzględnienie wniosku, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 par. 1 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił - w uzasadnieniu swego wyroku - uwagę na możliwość zastosowania w tej sprawie trybu ustalonego w art. 154 par. 1 Kpa. Podjęte w tej sprawie decyzje organów państwowej inspekcji sanitarnej nie odpowiadają jednak warunkom określonym w tym przepisie. Decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w L. z 10 października 1991 r. w ogóle pomija okoliczność, że w sprawie tej wydano już decyzję w roku 1979, a decyzja organu II instancji wprawdzie odwołuje się do genezy sprawy, jednakże nie zajmuje stanowiska co do ewent. uchylenia decyzji z 1979 r.

Wobec braku uzasadnionych podstaw, rewizję nadzwyczajną należało oddalić /art. 421 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa/.