Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 177/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 141, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 174, art. 174 pkt 2, art. 176.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1 i 2, art. 68 par. 1, art. 75 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 4.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 6, art. 6 ust. 1, art. 7.
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 20, art. 22, art. 193.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 5, art. 18 ust. 5 lit. c) i b), art. 74, art. 92a ust. 3, art. 92, art. 4 pkt 11, art. 6, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 4, art. 12 ust. 1b, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 89.
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 60 z indeksem 1 par. 3.
journal: Dz.U. 2007 nr 109 poz 756
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Ewa Babik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. – T. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 678/08 w sprawie ze skargi S. – T. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. Oddala skargę kasacyjną. 2. Zasądza od S. – T. Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1200 zł. (jeden tysiąc dwieście zł.) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 678/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S.-T. Sp. z o.o. z siedzibą w Wa. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z następującym uzasadnieniem.

W dniu 19 października 2006 r., inspektorzy Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dokonali kontroli samochodu [...] o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był A. Ch., który przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawiony na S. –T. Sp. z o.o. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż S.-T. Sp. z o.o. pojazdem tym wykonywała transport drogowy osób - przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Z ustaleń organu wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz oraz kasa fiskalna, a na dachu pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z nazwą "S. C.". i numerem telefonu "[...]", który to numer telefonu widniał także na drzwiach pojazdu.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę S.-T. karę pieniężną w kwocie 10.000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

1. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych;

2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt. 2-3 załącznika do tej ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołanie Spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynikało, że zarówno na bocznych częściach pojazdu, jak i na zamontowanym na dachu podświetlanym urządzeniu technicznym naniesione zostało oznaczenie z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych - tj. "S. C." oraz numer telefonu "[...]" będący jednocześnie adresem strony internetowej. Organ przytaczając treść art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wskazał, iż jest ona na tyle jasna i precyzyjna, że nie wymagała żadnej szczególnej interpretacji. Norma ta, jako norma zakazująca, jasno określa krąg adresatów, których dotyczy (wszystkie podmioty wykonujące przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona (umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych).

W odniesieniu do zarzutu sprzeczności normy zakazującej, zredagowanej w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z normą penalizującą zredagowaną w art. 60 § 3 Kodeksu wykroczeń Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Spółki na powyższą decyzję wskazał, iż skarżąca posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, inspektorzy Ś. Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego prawidłowo ocenili, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką bowiem nie była ona wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż z ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych tj. "S. C.". i numer telefonu "[...]", który to numer telefonu widniał także na drzwiach pojazdu, a który jest jednocześnie adresem strony internetowej tego przedsiębiorstwa. W ocenie Sądu nie miała znaczenia okoliczność, że nie jest to nazwa pod którą skarżąca występuje w obrocie gospodarczym. Istotny był fakt, że jest to nazwa przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo ustalił, iż wykonywany przez skarżącą spółkę w dniu [...] października 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Organy administracji prawidłowo zatem zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9. pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił podniesionego w skardze argumentu skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności.

Odwołując się do poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Negowane zakazy ustawowe w ocenie Sądu pierwszej instancji nie łamią powyższej zasady, bowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych zaś regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zmierza jednocześnie, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu gdyż Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] października 2006 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości, z której to możliwości Spółka skorzystała, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 30 października 2006 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Sąd wskazał, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, co czyniło bezpodstawny zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącej, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana wobec osoby nie będącej stroną postępowania, a to z uwagi na okoliczności, iż podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla S.-T. Sp. z o.o., a także zaświadczenie wystawione przez tę Spółkę poświadczające jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka potwierdził zaś, że jest zatrudniony w firmie S.-T. Sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia i wykonuje usługi kierowania pojazdem dla tego przedsiębiorcy.

Powyższe, w ocenie Sądu, świadczyło o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, wbrew twierdzeniom strony, iż organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia, którą stanowił art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz. 2088 z 2004 r.) oraz załącznik do ustawy w pozycji lp. 2.9.

Od powyższego wyroku S. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając powyższe orzeczenie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką;

2) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu;

3) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego;

4) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna;

5) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż umieszczony na pojeździe napis S. C. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o., podczas gdy z ujawnionej w KRS firmy przedsiębiorcy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, iż firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność jest S. T. Sp. z.o.o. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność;

6) poprzez zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność;

7) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego, nie wynika powyższa okoliczność.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia:

1) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. i art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlana lampa (lub inne urządzenie techniczne), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

2) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż umieszczony na pojeździe napis S. C. jest nazwą przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o. podczas gdy z ujawnionej w KRS firmy przedsiębiorcy, który to rejestr jest jawny, jasno wynika, że firmą, która stanowi nawę spółki prowadzącej działalność gospodarczą jest S. T. Sp z.o.o. oraz uznanie, iż ciąg cyfr [...] jest numerem telefonu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą S. T. Sp. z o.o. podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika w żaden sposób ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wobec braku w aktach postępowania dowodu przeprowadzonego przez organy administracyjne obu instancji na powyższą okoliczność, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

3) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż decyzję skierowano do spółki S. T. Sp. z o.o. zamiast do kierującego pojazdem – samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę S. T. Sp. z o.o. nałożono karę nieznaną ustawie, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

5) art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym w zw. z 151 p.p.s.a. – poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w skarżonym wyroku, na podstawie sporządzonego protokołu kontroli, jako dowodzie, który został sporządzony z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 ustawy o transporcie drogowym; za udowodnione okoliczności: zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy oraz umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy i jego telefonu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b), oraz lit. c) ustawy o transporcie drogowym wobec spółki, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

6) naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 2, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., iż zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny, stanowi dowód na okoliczność; zamontowania na dachu pojazdu podświetlanej lampy lub innego urządzenia technicznego oraz zamieszczenia na pojeździe nazwy oraz telefonu przedsiębiorcy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. b) oraz lit. c) ustawy o transporcie drogowym wobec skarżącej, oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej wniesiono o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu autor skari kasacyjnej zarzucając organom błędne ustalenie, zaś Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie stanu faktycznego, zgodnie z którym na pojeździe została umieszczona nazwa oraz telefon przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, podał, że dowody potwierdzały, iż nazwa na pojeździe nie była nazwą skarżącej spółki, a telefon nie był jej telefonem. Ponadto Sąd dokonał błędnej wykładni art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, gdyż hipoteza tego przepisu odnosi się tylko do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, czyli w tym wypadku to S. T. Sp. z o.o. nie zaś do jakiegokolwiek przedsiębiorcy, którego nazwa i telefon została umieszczona na pojeździe. Konsekwentne przyjęcie rozumowania Sądu prowadziłoby w ocenie spółki do wniosku, iż w zakresie naruszenia niniejszego zakazu decyzja o ukaraniu w tym zakresie powinna zostać skierowana do S. C., co skutkowałoby nieważnością obydwu decyzji.

Autor skargi kasacyjnej odniósł się w sposób krytycznie do przeprowadzonego dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz zarzuciła, że protokół kontroli został sporządzony bez należytej staranności z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. i art. 74 ustawy o transporcie drogowym, wobec czego nie można uznać go za wiarygodny.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej akta postępowania nie zezwalają na stwierdzenie, iż pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane lampy. Niepołączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej bannery nie były bowiem lampą ani innym urządzeniem technicznym. W ocenie strony powyższa okoliczność została ustalona m.in. w oparciu o protokół sporządzony podczas kontroli. Sam protokół, spółka określiła jako sporządzony bez zachowania należytej staranności, gdyż m.in. nie wynika z niego, aby urządzenie na dachu było urządzeniem technicznym, czy też lampą w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Podobnie zdaniem kasatora dowody w postaci fotografii bannerów umieszczonych na dachu kontrolowanego samochodu, nie mogły potwierdzić powyższej okoliczności. Okoliczność tę mogłaby natomiast potwierdzić opinia biegłego, bądź fakt posiadania czy zabezpieczenia przez organy administracyjne dokumentacji technicznej lub instalacji elektrycznej przedmiotowych bannerów. Żaden z przedmiotowych dowodów nie został jednak przeprowadzony w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność decyzji, jako skierowanych do niewłaściwego podmiotu, wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że stoi na stanowisku, iż decyzję o nałożeniu kary pieniężnej powinno kierować się do kierowcy, który jest samodzielnie działającym przedsiębiorcą. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obarczona jest wadą nieważności, a w konsekwencji powinna była ona wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostać przez Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Autor skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym zarzucił, że organ zastosował karę łączną za wszystkie naruszenia, natomiast literalne brzmienie tego przepisu jednoznacznie wskazuje na sumę kar, a więc wymaga od organu nałożenia w petitum decyzji poszczególnych kar za każde naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności z nałożeniem ich w jednej decyzji. Brak przepisu pozwalającego organowi administracji na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10.000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, iż przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym przewiduje, iż karę pieniężną nakłada się podczas kontroli drogowej. Skoro więc kontrola drogowa nie zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej, a jedynie sporządzeniem protokołu, brak było podstawy prawnej do późniejszego nia kary pieniężnej.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego kasator podniosł, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie, zaś decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i transportu drogowego wykonywanego taksówką. Zdaniem skarżącej, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie transport drogowy wykonywany taksówką. Skarżąca podniosła, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przepis art. 18 ust. 5 tej ustawy obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność uboczną w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżącej, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem autora skargi kasacyjnej, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne. Autor skrgi kasacynej powołał się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem skarżącej, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym jednak, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dlatego uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianych przepisów ustrojowych nie może być uznany za uzasadniony.

Skarżąca zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 p.p.s.a. nie wskazała w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu (paragraf) została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącą i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. W związku z nieprecyzyjnym powołaniem przepisu art. 141 p.p.s.a. w podstawie kasacyjnej należy jedynie zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń Sądu I instancji dotyczących umieszczenia w kontrolowanym pojeździe drogomierza, na dachu pojazdu urządzenia technicznego z napisem "S. C." z numerem telefonu oraz na nadwoziu naklejonych informacji z numerem telefonu, tym samym co na urządzeniu na dachu pojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu przeprowadzonej dniu 19 października 2006 r., a także zdjęć pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego.

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że umieszczenie na dachu pojazdu transparentu, nazywanego przez skarżącą banerem, spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut skarżącej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa nie jest trafny, ponieważ z treści protokołu z kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany transparentem, umieszczonym na dachu pojazdu. Należy zauważyć, że wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlony transparent z napisem "S. C." i numerem telefonu naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d.

Sąd I instancji prawidłowo również uznał, że umieszczenie przez skarżącą na boku pojazdu napisu z numerem telefonu i adresem strony internetowej stanowiło naruszenie zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. Zgodnie z tym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy. Przepis ten nie może być rozumiany w taki sposób, że do naruszenia zawartego w nim zakazu dochodzi tylko wtedy, gdy nazwa przedsiębiorcy umieszczona na pojeździe jest tożsama z firmą pod jaką przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem "firmy" lecz "nazwy", która może być nadana przez przedsiębiorcę i różnić się od jego firmy. W związku z umieszczeniem przez skarżącą na dachu i boku pojazdu nazwy "S. C.", Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.

W świetle powyższych wywodów brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały poczynione przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 art. 77 k.p.a. dotyczy zmiany, uzupełnienia lub uchylenia przez organ postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu i nie uzasadnia zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wyroku.

Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z dnia 19 października 2006 r. z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził inspektor oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca nie zgłosił uwag (zastrzeżeń) do treści protokołu, a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

Za chybiony należy także uznać zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 u.t.d., gdyż skarżąca formułując zarzut tej treści nie wzięła pod uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zawarta w tym przepisie zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do S. T. Spółki z o.o. zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...], była S. T. Spółka z o.o. Przesłuchany jako świadek A. Ch. zeznał, że jest zatrudniony jako kierowca na umowę zlecenie przez firmę S. T. i wykonuje usługi kierowania pojazdem. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana przeciwko skarżącej Spółce, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą Spółkę kary łącznej, nieznanej ustawie, zamiast kar za każde naruszenie. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy stwierdzić, że nałożenie przez organ I instancji w osnowie decyzji jednej kary z wyszczególnieniem w uzasadnieniu decyzji liczby stwierdzonych naruszeń i odpowiadających im sankcji pieniężnych nie może być kwalifikowane jako naruszenie art. 92 u.t.d. Przepis ten stanowi podstawę do sumowania kar za poszczególne naruszenia. W przepisie tym mowa jest bowiem o sumie kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli, a nie o karach nałożonych za poszczególne naruszenia. Unormowanie to nie sprowadza kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej. Nałożenie w osnowie decyzji jednej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, stanowiącej sumę kar za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w dniu 19 października 2006 r. nie może być w związku z tym traktowane, jako wymierzenie nieznanej ustawie kary łącznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd taki można uznać za utrwalony (por. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1083/08 oraz wyrok NSA z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1091/08, niepubl.).

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty w tej części, ujęte w pkt 2 oraz 4-7, wiążą się ściśle z zarzutami procesowymi (pkt 1 i 2 oraz 3-6), w konsekwencji dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 i art. 6 u.t.d. Zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z definicji tej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, nie wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką polega na wykonywaniu przewozu okazjonalnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innej od przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie S. T. Spółka z o.o. posiadała licencję na wykonywanie przewozu osób lecz nie miała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką samochodem marki [...] nr rej. [...]. Nie można jednak utożsamiać licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką z licencją na wykonywanie przewozu drogowego osób. Innymi słowy posiadanie licencji na przewóz osób nie uprawnia przedsiębiorcy do wykonywania przewozu osób taksówką, gdyż obydwie licencje są wydawane na dwa różne rodzaje działalności gospodarczej. Świadczy o tym odrębne uregulowanie licencji na taksówkę we wspomnianym art. 6 ustawy o transporcie drogowym. W przepisie tym określono zakres przedmiotowy licencji oraz warunki, jakie musi spełniać przedsiębiorca ubiegający się o jej przyznanie. Tezę tę potwierdza treść art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym licencja na krajowy transport drogowy osób nie upoważnia podmiotu do wykonywania transportu drogowego taksówką. Podczas kontroli w dniu 19 października 2006 r. skarżąca nie okazała licencji na wykonywanie transportu osób pojazdem, który został uznany przez organy kontrolujące za taksówkę. Spółka realizowała więc przewóz osób taksówką z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym, co stanowiło podstawę dla organu administracji publicznej do nałożenia na spółkę kary pieniężnej.

Analiza treści powyższych przepisów wskazuje w sposób jednoznaczny, że przewozy okazjonalne są odrębnym rodzajem przewozów niż transport drogowy taksówką. W świetle przedstawionych wywodów należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 4 i art. 6 u.t.d. nie są usprawiedliwione.

Nie jest również uzasadniony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się skarżąca Spółka, w zakresie zakazu instalowania odpowiednich urządzeń i sposobu oznakowania pojazdu, którym wykonywany był skontrolowany przewóz. Nietrafny jest zarzut skarżącej, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. dotyczy tylko działalności "ubocznej" i nie ma zastosowania do przedsiębiorców, którzy tak jak skarżąca, wykonują transport drogowy, jako działalność podstawową. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak i zresztą żaden inny przepis tej ustawy, w tym art. 4 pkt 11, nie dają podstaw dla prezentowania takiego stanowiska. Żaden bowiem przepis tej ustawy nie stanowi, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d. odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność "ubocznie" w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Nieprzekonywające są przy tym wywody zaprezentowane w skardze kasacyjnej, wyprowadzające powyższy wniosek z systemowej i celowościowej wykładni ustawy, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. I tak, przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy dotyczy przewozu niezarobkowego, a takiego nie wykonywano skontrolowanym pojazdem. Natomiast przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy odnosi się do przewozów wykonywanych przez zespoły ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego, co w sprawie nie miało miejsca. Powyższe stanowisko skarżącej, jak już wskazano, nie znajduje także uzasadnienia w powołanym przepisie art. 4 pkt 11 u.t.d.

Nieuprawnione jest stanowisko skarżącej, że przyjęcie innej niż wskazana w skardze kasacyjnej interpretacji przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d., a mianowicie uznanie, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie wykonuje działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, gdyż prowadziłoby to do objęcia treścią tego przepisu wszystkich przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, nie wyłączając osób wykonujących transport drogowy taksówką. Przepis art. 18 ust. 5 u.t.d., jak to już wyżej wskazano, nie odnosi się do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, lecz wyłącznie do osób wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis ten ma na celu ochronę przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy taksówką, na podstawie licencji, przed nieuzasadnioną konkurencją ze strony przedsiębiorcy wykonującego przewozy okazjonalne. Oznacza to w konsekwencji, że ograniczenia w zakresie wyposażenia i oznakowania pojazdu do przewozu osób, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., odnoszą się zarówno do przedsiębiorcy wykonującego tę działalność pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, jak i przedsiębiorcy, dla którego przewozy okazjonalne stanowią przedmiot działalności podstawowej.

Ograniczenia przewidziane w art. 18 ust. 5 u.t.d., wbrew stanowisku skarżącej, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., czy też przewozów okazjonalnych, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 u.t.d. Trudno uznać, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. godzi w powinność państwa udzielania przedsiębiorcom pomocy publicznej na zasadach i w formach określonych w odrębnych przepisach, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką, czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewnia równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszał art. 20 i 22 Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżącej wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżącej, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeksu wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.