Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1917/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
law: Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
article: art. 292,  art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1, art. 201, art. 292, art. 193 ust. 2, art. 276, art. 183 ust. 1, art. 378 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: art. 1 par. 1-2, art. 3 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35, art. 35 par. 5, art. 97 par. 6 pkt 4, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 100
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 2, art. 86b ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz 196
law: Ustawa  z dnia 31 stycznia 1980 r.  o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 220 par. 1, art. 13 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi "E." Sp. J. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 20 października 2009 r. przez - działającą przez pełnomocnika – "E." Sp. j. z siedzibą w N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...] ustalającą ww. Spółce opłatę za korzystanie ze środowiska - wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza - za I półrocze 2006 r. w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa [...] wezwał "E." Sp. j. do złożenia korekty wykazów dotyczących naliczenia opłat za korzystanie ze środowiska za I półrocze 2006 r., a w szczególności podania informacji w zakresie aktualnych pozwoleń oraz naliczenia opłaty podwyższonej o 100%, zgodnie z art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902).

Następnie pismem z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Marszałek Województwa [...] zawiadomił "E." Sp. j. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji określającej opłatę z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2006 r., stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Marszałek Województwa [...], działając m.in. na podstawie art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 276 ust. 1 oraz 292 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. nr 260, poz. 2176 ze zm.) wymierzył "E." Sp. j. opłatę z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2006 r. w kwocie [...] zł.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła "E." Sp. j. podnosząc, iż organ pierwszej instancji rozpoznał przedmiotową sprawę z pominięciem istotnych okoliczności. Strona wskazała, iż przesłanką naliczenia zwiększonej opłaty jest brak pozwolenia zintegrowanego, wymaganego dla tego typu instalacji (do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania 10 ton na dobę), zgodnie z art. 201 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Jednocześnie zaznaczyła, że brak ww. pozwolenia nie wynika z jej zaniedbań, gdyż stosowny wniosek w tej sprawie złożony został w Starostwie Powiatu w M. w dniu 3 marca 2006 r., a zatem nie może ona ponosić ujemnych skutków działania organu.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ drugiej instancji powołał w pierwszej kolejności treść, mających w sprawie zastosowanie, przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Zaznaczył, iż zgodnie z art. 276 ust. 1 tej ustawy, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Zasadę tę precyzuje art. 292 ww. ustawy w zw. z art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., nr 113, poz. 954), który stanowi, iż podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 100% w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, pobór wody lub wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.

Następnie organ wskazał, iż - jak wynika z akt sprawy - pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza udzielone na rzecz "E." Sp. j. wygasło z dniem [...] grudnia 2005 r. W okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] maja 2007 r. Spółka nie posiadała ważnego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów i mimo tego prowadziła działalność w odnośnym zakresie, przy czym należna opłata za korzystanie ze środowiska nie została wniesiona w ustawowym terminie. Zauważył nadto, iż spółka - mając świadomość, że nie posiada stosownego pozwolenia - winna zdawać sobie sprawę, iż na podstawie obowiązujących przepisów takie korzystanie ze środowiska rodzi konieczność poniesienia opłaty podwyższonej o 100% wysokości.

Organ nie podzielił stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym brak pozwolenia zintegrowanego nie jest wynikiem zaniedbań strony lecz długotrwałym postępowaniem administracyjnym w tym zakresie, skutkującym brakiem możliwości ponoszenia przez stronę negatywnych skutków działania organów. Zaznaczył, iż zarzut przewlekłości postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie może podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Podkreślił przy tym, że strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego dopiero w dniu [...] marca 2006 r. Skoro zatem posiadane przez spółkę pozwolenie wyekspirowało z dniem [...] grudnia 2005 r., to złożenie wniosku w dniu [...] marca 2006 r. uniemożliwiło zachowanie ciągłości posiadanych pozwoleń.

Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż wymienione w uzasadnieniu decyzji przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska wyraźnie wiążą odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle ww. regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu. Obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej uwarunkowany jest wyłącznie zaistnieniem przesłanki obiektywnej w postaci braku pozwolenia, co rodzi skutek w postaci obligatoryjnej opłaty (sankcja administracyjna). Wykładnia gramatyczna przepisów art. 276 ust. 1 oraz art. 292 pkt 1 ww. ustawy pozwala na jednoznaczne ustalenie i rozumienie treści normy w nich zawartej. Nie daje ona podstaw do przyjęcia, że istnieje możliwość odstąpienia od obowiązku ponoszenia przez podmiot korzystający ze środowiska opłaty podwyższonej. Wynik wykładni gramatycznej pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności. Skoro bowiem powołane przepisy nie zawierają podstaw materialnoprawnych pozwalających na odstąpienie przez organ od wymierzenia opłaty podwyższonej, to oznacza, że ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one wywodzone w drodze wykładni rozszerzającej.

W konkluzji Kolegium wskazało, iż decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa – ustalono w niej, na podstawie właściwych przepisów prawa, wysokość należnej opłaty podwyższonej stanowiącej kwotę, która nie została samodzielnie uiszczona przez podmiot korzystający ze środowiska. Przy ustaleniu wysokości opłaty uwzględniono, niekwestionowany przez stronę, zakres korzystania ze środowiska oraz fakt tego korzystania bez wymaganego prawem pozwolenia.

W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2009 r. - "E." Sp. j. - działająca przez pełnomocnika – wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 276 ust 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska polegające na wadliwym przyjęciu, że skarżąca spółka winna ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska albowiem w I półroczu 2006 r. korzystała z niego bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego mimo, iż to opieszałość organu spowodowała, że spółka uzyskała pozwolenie zintegrowane dopiero w dniu [...] maja 2007 r. (pozwolenie Starosty Powiatu M., znak [...]). W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie wyjaśniono owej przewlekłości w postępowaniu Starosty, a zatem nie wyjaśniono w tej sprawie zagadnienia wstępnego, które się pojawiło.

W motywach skargi wskazano, iż zdaniem skarżącej okoliczność nieposiadania na czas właściwy tzw. pozwolenia zintegrowanego jest niezawiniona i od niej niezależna. Przeciwnie, jest to okoliczność, za której powstanie odpowiedzialny jest opieszale działający Starosta M., który nie przestrzegał terminów załatwiania spraw określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wadliwie wzywał stronę do dokonania kolejnych uzupełnień wniosku o wydanie pozwolenia.

Nadto zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nieposiadanie przez spółkę ww. pozwolenia w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] maja 2007 r. stanowi wystarczającą przesłankę do ponoszenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Powołując poglądy doktryny (E.K. Czech; Spór wokół powinności ponoszenia opłat podwyższonych w Prawie ochrony środowiska; Kwartalnik Prawa Publicznego z 2005 r., Nr 1-2) i orzecznictwa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 714/2005) skarżąca podniosła, iż istnieje możliwość odstąpienia od ponoszenia opłaty podwyższonej w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący o stosowne pozwolenie uprawdopodobni, że nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia i że zostało to spowodowane wyjątkowo przewlekłym rozpatrywaniem sprawy przez właściwy organ, a także gdy wykaże, że uczynił wszystko, aby nie dopuścić do naruszenia przepisów regulujących kwestię uzyskiwania pozwolenia zintegrowanego oraz przepisów o korzystaniu ze środowiska. Taka sytuacja, zdaniem skarżącej, zachodzi w rozpatrywanej sprawie bowiem "uprawdopodobnienie, że spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia zintegrowanego - do dnia [...] maja 2007 r., znajduje się w szczególności w aktach sprawy zawisłej przed Starostą M. o wydanie pozwolenia zintegrowanego". Powyższego stanowiska, zdaniem skarżącej, nie zmienia wykładnia gramatyczna art. 276 ust. 1 i art. 292 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zasada praworządności, na którą powołał się organ odwoławczy, obowiązywała również Starostę M. w toku rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla spółki. Dotyczy to powinności załatwienia sprawy w terminie maksymalnym 6-ściu miesięcy, a nie 15-stu miesięcy - jak miało to miejsce w omawianym przypadku.

Końcowo podniesiono, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, jakich to konkretnie uchybień dopuściła się skarżąca, które uniemożliwiły szybsze uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Nie wynika to z uzasadnienia ww. decyzji, nie wyjaśniono zatem tzw. zagadnienia wstępnego w tejże sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem niezależnie od treści zarzutów zawartych w skardze Sąd bada, czy organy prawidłowo rozstrzygnęły sprawę w granicach żądania określonego przez stronę.

Rozpoznając sprawę we wskazanym zakresie Sąd uznał, że decyzja będąca przedmiotem skargi nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, natomiast podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, że korzystanie ze środowiska w I półroczu 2006 r., polegające na wprowadzaniu przez "E." Sp. j. gazów lub pyłów do powietrza, następowało bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.). Jak bowiem trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji dotychczasowe pozwolenie wygasło - na mocy art. 193 ust. 2 ww. ustawy - z dniem [...] grudnia 2005 r., natomiast pozwolenie zintegrowane zostało uzyskane w dniu [...] maja 2007 r. W rozpatrywanym przypadku skarżąca Spółka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem zintegrowanym. Bezsporny jest także zakres korzystania ze środowiska - przyjęto w tym zakresie dane przedłożone przez zainteresowaną Spółkę - oraz wymiar należnej opłaty.

Zgodnie z art. 276 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Podwyższona opłata ponoszona jest m.in. za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez wymaganego pozwolenia (art. 292 pkt 1 ustawy). Wskazany przepis wiąże odpowiedzialność administracyjną polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle powołanych regulacji bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wynika z winy podmiotu. Jest to generalnie zgodne z zasadami odpowiedzialności podmiotów egzekwowanej przy pomocy środków administracyjnych, jako oderwanej od elementu winy.

Jak podniesiono w skardze, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, prezentowany jest pogląd, iż wobec uprawdopodobnienia przez stronę, że nie ponosi ona odpowiedzialności za brak pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów i że spowodowane zostało to wyjątkowo przewlekłym rozpatrywaniem sprawy przez właściwy organ, bezwzględne podwyższenie opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska byłoby trudne do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa (tak np. powołane w skardze orzeczenie - sygn. akt IV SA/Wa 714/2005). W ocenie Skarżącej dotyczy to sytuacji analogicznej do występującej w przedmiotowym przypadku, gdy podmiot nie dysponował wymaganym pozwoleniem, pomimo że został złożony wniosek o jego wydanie i nie został on rozpatrzony w terminach wynikających z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

Sąd w składzie orzekającym nie podziela powyższego stanowiska z następujących powodów.

Po pierwsze, bezspornym jest, że skarżąca Spółka zobligowana była – na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. nr 177, poz. 1736) - do uzyskania tego pozwolenia do dnia 31 grudnia 2005 r. - pkt 6.7 załącznika do ww. rozporządzenia dotyczący instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania 10 ton na dobę. Spółka wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia zintegrowanego do właściwego organu w dniu 3 marca 2006 r., a więc ponad 2 miesiące po upływie wskazanego terminu. Uniemożliwiło to zachowanie ciągłości posiadanych pozwoleń zważywszy, iż uprzednio posiadane pozwolenie – jak wskazano powyżej – wygasło z dniem [...] grudnia 2005 r. Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że sytuacja występująca w przedmiotowym przypadku zasadniczo różni się od stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej powołanym w skardze orzeczeniem, gdzie podmiot korzystający ze środowiska na podstawie stosownej decyzji wniósł o jej przedłużenie przed upływem terminu jej obowiązywania. W świetle powyższego nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skargi, iż w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, w której podmiot korzystający ze środowiska dołożył należytej staranności przy uzyskiwaniu pozwolenia na korzystanie ze środowiska i jednocześnie wykazał, że uczynił wszystko, aby nie dopuścić do naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Po drugie wskazać należy, iż powołane w skardze orzeczenie wydane zostało na gruncie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98 (opubl. ONSA nr 2 z 1999 r., poz. 46 oraz Wokanda nr 5 z 1999 r., str. 31). W uchwale tej wyrażono m.in. pogląd, iż nie załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy wydania wymaganej decyzji określającej warunki korzystania ze środowiska w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., może stanowić podstawę do odstąpienia od pobrania podwyższonych opłat stanowiących sankcję za brak wymaganej decyzji przy czym, jak podkreślono, nie może być mowy o automatycznym odstąpieniu od pobierania opłat. W uzasadnieniu odwołano się do zasad konstytucyjnych stwierdzając, że "stosowanie przepisów o charakterze represyjnym nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego".

Powyższa uchwała, na zasadzie art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, że ww. uchwała została przyjęta na gruncie odmiennych uwarunkowań instytucjonalno-prawnych, co nie pozostaje bez znaczenia dla oceny zawartego w niej poglądu, jakoby organ właściwy do ustalenia należnej opłaty uprawniony był do oceny, kto ponosi winę za brak wymaganej decyzji określającej warunki korzystania za środowiska. Wskazać należy, iż na podstawie obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r., nr 49, poz. 196 ze zm.), do końca 1998 r., tożsamy organ - wojewoda - był właściwy zarówno do wydawania wymaganej decyzji (ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza), jak i do wymierzania sankcji administracyjnej (podwyższonej opłaty) z tytułu braku wymaganej decyzji (art. 30 ust. 2 i art. 86b ust. 7 ustawy). Niezależnie zatem od braku konkretnych podstaw materialnoprawnych dla odstąpienia od wymierzenia opłaty podwyższonej za okres korzystania ze środowiska bez wymaganej decyzji, organ administracji był funkcjonalnie przygotowany do oceny, czy brak decyzji wynika z jego zaniedbania, czy też z winy strony.

Zgodnie natomiast z obecnymi uwarunkowaniami instytucjonalno-prawnymi, w rozpatrywanej sprawie organem wydającym decyzję uprawniającą do korzystania ze środowiska (pozwolenie zintegrowane), zgodnie z art. 378 ust. 1 w zw. z art. 183 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest starosta. Z kolei organem właściwym do orzekania w przedmiocie należnych opłat jest marszałek województwa - art. 288 ust. 1 ustawy. Zaznaczyć należy, iż co do zasady sprawy dotyczące wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska są sprawami stosunkowo złożonymi. Zważywszy, iż decyzja wydawana jest w oparciu o właściwie przygotowaną dokumentację, istotne znaczenie ma ocena, czy złożona dokumentacja jest pełna oraz czy została prawidłowo sporządzona. Rzutuje to z kolei na ocenę, czy ewentualna zwłoka w wydaniu żądanej decyzji jest następstwem przekroczenia terminu określonego w art. 35 k.p.a., a więc czy wynika z winy organu, czy też winy takiej organowi nie można przypisać, gdyż zwłoka wynika z winy strony (art. 35 § 5 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, co należy zauważyć, wniosek był złożony 3 marca 2006 r. i uzupełniony - jak wskazano w sentencji decyzji Starosty M. z dnia [...] maja 2007 r. o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego - w dniu [...] marca 2007 r., przy czym instrukcyjny termin na wydanie pozwolenia wynosił 6 miesięcy (art. 209 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Rozważać można także, czy wnioskodawca dołożył wszelkich starań dla szybkiego uzyskania pozwolenia w kontekście możliwości wykorzystania środków procesowych dyscyplinujących organ do terminowego załatwienia sprawy (zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, skarga na bezczynność).

Ocena powyższych okoliczności wykracza poza zakres kompetencji organu właściwego do ustalenia należnych opłat na podstawie art. 288 w zw. z art. 292 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Tym samym nie ma podstaw do uznania za słuszne stanowiska Skarżącej, iż organy orzekające w sprawie winny wyjaśnić "przyczyny przewlekłości w postępowaniu starosty", które w jej ocenie uniemożliwiły wcześniejsze uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestie te nie stanowią zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślenia również wymaga, że prowadzenie we wskazanym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przez organ administracji publicznej byłoby niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą zasadę praworządności działania organów administracji (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) w sytuacji, gdy przepisy stanowiące podstawę ponoszenia opłat podwyższonych oraz ustalania należnych, nieuiszczonych opłat (art. 288 i 276 w zw. z art. 292 ustawy) bezsprzecznie nie wiążą obowiązku ich poniesienia z elementem winy.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów – akt sprawy zawisłej przez Starostą M. wszczętej na wniosek Skarżącej Spółki w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego na okoliczność "uprawdopodobnienia, że Spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak pozwolenia zintegrowanego – do dnia [...] maja 2007 r.". W sprawie nie wystąpiła bowiem żadna z przesłanek, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a dowody postulowane przez Skarżącą - jak wywiedziono powyżej - pozostają bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Na gruncie obowiązujących regulacji niedopuszczalna jest eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia (zintegrowanego). Stąd podmiot podejmujący działania z naruszeniem tego zakazu winien liczyć się z określonymi sankcjami administracyjnymi (np. w postaci obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty). Gdy do konieczności poniesienia sankcji przyczynią się zaniedbania określonego organu administracji, szkody mogą być skompensowane na podstawie odrębnych regulacji przewidzianych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: "k.c.". Jednak ciężar udowodnienia winy organu administracji oraz adekwatnego zakresu jego odpowiedzialności, powinien obciążać w tym przypadku poszkodowanego na zasadach ogólnych wynikających z art. 6 k.c., skoro generalnie działał on z naruszeniem określonych przepisów (korzystanie ze środowiska bez wymaganych pozwoleń). Dochodzenie ewentualnych roszczeń wynikających z zaniedbania organów administracji powinno być realizowane środkami o charakterze cywilnoprawnym, a ewentualne spory powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Natomiast kwestii związanych z oceną winy organu właściwego do wydania pozwolenia nie może rozstrzygać inny organ administracji, gdy zagadnienie to nie ma znaczenia w świetle regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę orzekania.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana następnie w mocy decyzją organu odwoławczego, nie narusza prawa. Ustalono w niej, zgodnie z dyspozycją art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, powołując inne stosowne regulacje prawne, wysokość należnej opłaty podwyższonej. Ustalając wysokość opłaty uwzględniono, niekwestionowany przez stronę, zakres korzystania ze środowiska oraz fakt tego korzystania bez wymaganego prawem pozwolenia.

Zauważyć należy, że przytoczone wyżej poglądy podzielane są zarówno w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (v. np. wyroki WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 748/05, LEX nr 189843, WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 154/09 oraz NSA sygn. akt II OSK 646/05, LEX nr 198331), jak i w doktrynie (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz; Wolters Kluwer Sp. z o.o., Warszawa 2007).

W świetle powyższego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska na skutek wadliwego przyjęcia, że Skarżąca winna ponieść opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska w przedmiotowym zakresie, skoro naruszenie to - zdaniem Skarżącej - stanowi następstwo pominięcia przez organ orzekający kwestii oceny odpowiedzialności za brak wymaganego pozwolenia.

Końcowo Sąd zauważa, że organ odwoławczy w osnowie decyzji omyłkowo powołał art. 220 § 1 oraz 13 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, podczas gdy zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co znalazło zresztą wyraz w samej sentencji decyzji, zgodnie z którą, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska mają zastosowanie przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, co wynika z treści art. 281 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Mając na względzie wszystko powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.