Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 657/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 803/19 w sprawie ze skargi T. D.S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego i poprzedzające je postanowienie Starosty Suskiego z dnia [...] marca 2019 r., znak [...]; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz T. D. S.A. z siedzibą w K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V.S.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 803/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej u.p.p.s.a.), oddalił skargę T. D. S.A. w K. (dalej zwanej stroną skarżącą, inwestorem lub Spółką) na postanowienie Wojewody Małopolskiego (dalej zwanego organem odwoławczym lub Wojewodą) z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Suski (dalej zwany organem I instancji lub Starostą) postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z dnia [...] sierpnia 2018 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej zwanej k.p.a.) w zw. z art. 124 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej zwanej u.g.n.) w pkt 1) odmówił wszczęcia postępowania o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w L., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. [...] ha, objętej Aktem Własności Ziemi Nr [...], w celu zezwolenia na zajęcie części nieruchomości pod pas technologiczny napowietrznej linii elektro- energetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji J. – S. B. o szerokości 20 m po 10 m od osi linii i powierzchni ograniczenia wynoszącej [...] ha w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z." oraz w pkt 2) odmówił wszczęcia postępowania o zezwolenie w drodze decyzji na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości opisanej w pkt 1 z rygorem natychmiastowej wykonalności w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa bezpieczeństwa zasilania obszaru Ż. Budowa linii napowietrznej dwutorowej 110 kV, wraz z budową GPZ J. oraz rozbudową stacji GPZ S. i GPZ Z.". Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że przebieg przedmiotowej linii został już ustalony na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla m.in. wsi L., który to akt prawa miejscowego obejmuje także ograniczenia wynikające z wybudowania projektowanego obiektu liniowego. Zgodnie z rysunkiem planu w skali 1:2000, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2016 r., na przedmiotowej nieruchomości naniesiono tylko pas technologiczny, co znajduje odzwierciedlenie na załącznikach mapowych przedłożonych przez inwestora. Na przedmiotowej nieruchomości przewidziano tylko zajęcie jej części pod pas technologiczny zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 124 u.g.n. decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia oraz utrzymania pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych obiektów liniowych lub urządzeń. Przepis ten nie dopuszcza więc możliwości wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia pasa technologicznego, o co wystąpił inwestor we wniosku. Organ I instancji wskazał na możliwość skorzystania przez inwestora z instytucji uregulowanej w art. 47 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej zwanej u.p.b.).

Na skutek zażalenia Spółki Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie, którym utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił treść art. 61a k.p.a., a dalej ocenił jako zasadne stanowisko Starosty, że decyzja oparta na art. 124 u.g.n., ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia oraz utrzymania pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych obiektów linowych lub urządzeń, a tym samym wyklucza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z samego wyznaczenia pasa technologicznego, bowiem w samej treści omawiany tryb nie zawiera takich przesłanek. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, Wojewoda zauważył, że zgodnie z rysunkiem planu (k.a. 24 organu I instancji) oraz treścią załączników graficznych (k.a. 77 organu I instancji) do decyzji Starosty, na działce nr [...] zlokalizowany będzie jedynie pas technologiczny sieci napowietrznej o szerokości 20 m. W tym zatem zakresie ograniczenie sposobu korzystania z działki nr 4896 nie powinno wynikać z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż już wynika ono z zapisów planu miejscowego Rady Gminy S. dla m. in. wsi L., zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., będącego wszak aktem prawa miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności wynikały już z treści samego wniosku, co czyniło bezzasadnym wszczynanie postępowania administracyjnego w żądanym przez Spółkę zakresie. Nawiązując do pkt 2 zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy wskazał, iż zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest immanentnie związane z decyzją dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Decyzja oparta o przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma samodzielnego bytu prawnego i zależy od istnienia wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 lub 124a u.g.n. Konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1-3 u.g.n.) jest również odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości potencjalnie "ograniczonej" decyzją z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Spółka, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 61a k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w szczególności w oparciu o przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z działki [...] nie powinno wynikać z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż już wynika ono z zapisów planu miejscowego Gminy S. dla m. in. wsi L., zgodnie z uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., będącego aktem prawa miejscowego, podczas gdy orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest niezbędne z uwagi na potrzebę zajęcia działki pod pas technologiczny linii 110kV zarówno na czas prac budowlano-montażowych jak i po zakończeniu inwestycji celem uzyskania dostępu do urządzeń przesyłowych (usuwanie awarii, naprawy, konserwacje itp.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie swoich rozważań Sąd I instancji omówił podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania konkludując, że nie każdy wniosek strony ma zdolność kreowania sprawy administracyjnej – lecz tylko taki, w którym strona wskazuje na prawa i obowiązki mogące podlegać decyzyjnej konkretyzacji. Jeżeli zatem strona domaga się ukształtowania normy indywidualnej nieprzewidzianej przepisami prawa materialnego, to jej wniosek sprawy administracyjnej nie tworzy, a adekwatną reakcją organu nań jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Sąd Wojewódzki uznał rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jako prawidłowe, podzielając stanowisko organów, że art. 124 u.g.n. nie dopuszcza możliwości wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia pasa technicznego. Zdaniem tego Sądu, z powołanego przepisu w żaden sposób – a w każdym razie przy zastosowaniu metod wykładni adekwatnych do reguły statuującej swego rodzaju wywłaszczenie – nie da się wyprowadzić kompetencji organu do decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której nie przewiduje się zakładania (przeprowadzenia) urządzeń przesyłowych, li tylko w celu zajęcia jej pod pas technologiczny tudzież w celu uzyskania dostępu do urządzeń usytuowanych lub planowanych na innej nieruchomości. Okoliczność, że obowiązujący na odnośnym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na przedmiotowej nieruchomości pas technologiczny linii 110kV i – w konsekwencji – statuuje tam, a w zasadzie potwierdza obowiązywanie zakazów, nakazów i ograniczeń określonych w przepisach odrębnych – nie stanowi przekonującego argumentu na poparcie stanowiska strony skarżącej, przeciwnie, skoro wspomniane zakazy, nakazy i ograniczenia wynikają z aktu normatywnego, to nie ma podstaw ani potrzeby ich konkretyzacji w drodze decyzji.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko Wojewody co do tego, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest immanentnie związane z decyzją dotyczącą ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości i że decyzja przewidziana w art. 124 ust. 1a u.g.n. nie ma samodzielnego bytu prawnego, gdyż zależy od istnienia wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 lub 124a u.g.n. Tym samym trafnie organ odwoławczy przyjął, że konsekwencją odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 ust. 1-3 u.g.n.) jest również odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości potencjalnie "ograniczonej" decyzją z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze kasacyjnej Spółka zakwestionowała wydany wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego nietrafną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego nie da się wyprowadzić kompetencji organu do decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której nie przewiduje się zakładania (przeprowadzenia) urządzeń przesyłowych, jedynie w celu zajęcia jej pod pas technologiczny bądź w celu uzyskania dostępu do urządzeń usytuowanych lub planowanych na innej nieruchomości - na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy odmówiły wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, gdyż w ocenie Sądu I instancji strona skarżąca domagała się ukształtowania normy indywidualnej nieprzewidzianej przepisami prawa materialnego, mimo iż norma ta wynika z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Powinna więc uwzględniać wcześniejsze rozstrzygnięcia, zawarte w miejscowym planie lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Zdaniem Spółki z normy art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika więc wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia, który musi być zgodny z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną, dlatego też decyzja powinna jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, przez które należy rozumieć nie tylko ograniczenie związane bezpośrednio z posadowieniem na działce przewodów napowietrznej linii (bądź też innych urządzeń przesyłowych), ale również strefę pasa technologicznego i strefę pasa ochronnego, w którym obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenu. Na poparcie swego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2017r., sygn. akt II SA/Rz 742/17, w którym m.in. podniesiono, że "Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz takie strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania."

Podsumowując Spółka wskazała, iż przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą na jego podstawie nie można wprowadzać ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia pasa technologicznego na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji, pozostaje sprzeczna z istotą inwestycji polegającej na budowie linii wysokiego napięcia zgodnie z planem miejscowym. Obszar zasięgu oddziaływania linii elektroenergetycznej nie obejmuje jedynie obszaru strefy budowlano-montażowej, ale i strefy ochronnej (strefy tzw. pasa technologicznego). W razie braku umownej zgody właściciela nieruchomości na wejście w teren, decyzja starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która zastępuje zgodę właściciela działki, powinna odnosić się do całkowitej strefy ograniczenia, obejmującej także strefę pasa technologicznego, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie jedynie teren, na którym wykonywane będą prace budowlane. Tylko bowiem ograniczenie w takim pełnym zakresie należycie zabezpiecza interes przedsiębiorcy przesyłowego, którego zadaniem jest zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej dla przedsiębiorstw, instytucji i społeczności, podczas gdy interes właściciela zabezpieczają przepisy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania związanego z ograniczeniem z korzystania z nieruchomości.

W świetle tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutów strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2019 r. oraz postanowienia Starosty z dnia [...] marca 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Spółki, na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 u.p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 u.p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 u.p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Zwrócić należy uwagę, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały nieprawidłowo sformułowanie bowiem strona skarżąca nie powołała się w nich na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. Właściwe sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 u.p.p.s.a.) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2095/16). Odnosząc się do natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. - oparty tylko na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego należy uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1794/17).

Wskazać należy jednak, że błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09), co też skład orzekający w niniejszej sprawie uczynił. Podnieść również trzeba, iż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej, wskazano jako jej podstawę art.174 u.p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez jego nietrafną wykładnię i przyjęcie, że z przepisu tego nie da się wyprowadzić kompetencji organu do decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której przewiduje się jedynie zajęcia jej pod pas technologiczny na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy odmówiły wszczęcia postępowania, mimo iż strona skarżąca domagała się ukształtowania normy indywidualnej wynikającej z przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. Inaczej ujmując zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Co więcej skoro organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga na skutek odmowy wszczęcia postępowania sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że samo zaistnienie przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. nie decyduje samoistnie o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ decydująca jest oczywistość jej występowania na tym wstępnym etapie procedowania. Ta "oczywistość", związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie, musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach", czyli wynikać z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), bądź z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ.

W ramach tego przepisu ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego - podmiotową i przedmiotową. Pierwsza z nich występuje wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, tj. od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast przesłanka przedmiotowa, objęta niedookreślonym terminem "inne uzasadnione przyczyny", nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach konkretnej sprawy. Przykładowo wskazać można na takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej czy też brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Uogólniając można zatem powiedzieć, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

W kontrolowanym wyroku Sąd Wojewódzki, oddalając skargę strony skarżącej, podzielił zapatrywania obu organów, iż w sprawie zachodziła "inna uzasadniona przyczyna", w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., skutkująca odmową wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. po pierwsze, że art. 124 u.g.n. nie dopuszcza możliwości wprowadzania ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości wynikających z samego tylko wyznaczenia pasa technicznego (technologicznego), a po wtóre, że obowiązujący na odnośnym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na przedmiotowej nieruchomości pas technologiczny, statuuje tam, a w zasadzie potwierdza, obowiązywanie zakazów, nakazów i ograniczeń określonych w przepisach odrębnych, co w konsekwencji powoduje, że nie ma podstaw ani potrzeby ich konkretyzacji w drodze decyzji.

Pierwszy z przedstawionych wyżej motywów uzasadniający brak podstaw prawnych do wydania żądanej decyzji opiera się na stanowisko, że art. 124 ust. 1 u.g.n., jako przepis ograniczający prawo własności nieruchomości, ma charakter uregulowania szczególnego, nie może więc być interpretowany rozszerzająco. W art. 124 ust. 1 u.g.n. mowa jest jedynie o zakładaniu urządzeń szczegółowo tam wyliczonych, natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, że celem ustawodawcy było również objęcie hipotezą pasa technologicznego w sąsiedztwie urządzeń. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody. Zatem tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Prezentowane stanowisko, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może służyć wprowadzaniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomość wynikających z samego tylko wyznaczenia strefy kontrolowanej, czy też - jak wskazano we wniosku oraz w decyzji organu I instancji - pasa technologicznego "na czas prac budowlanych i po zakończeniu inwestycji", bowiem kłóci się to z istotą instytucji uregulowanej w powołanym przepisie, swój pogłębiony wyraz znalazło w wyrokach NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3352/15, sygn. akt I OSK 3353/15 i sygn. akt I OSK 3496/15, jak również, w wydanych na kanwie spraw o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, na których także realizowana ma być przedmiotowa inwestycja Spółki, wyrokach WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 479/19 oraz sygn. akt II SA/Kr 375/19.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie co do zasady przychyla się to tezy, iż treść omawianego przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna być wykłada wąsko, gdyż na jego podstawie możliwe jest władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, jednakże nie może ona pomijać celu dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia, polegającego na nałożeniu na dotychczasowego właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Przyjęta bowiem regulacja dopuszcza wydawanie decyzji ograniczających prawo własności aby umożliwić uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości.

W tym kontekście jakże istotnym jest pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2043/16, "że instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. ma wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podlega wykonaniu na podstawie art. 124 § 6 u.g.n. i stanowi podstawę do wpisu do księgi wieczystej zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. Powyższe oznacza, że wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną a także wpis do księgi wieczystej, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia o tym obszarze w decyzji, nie byłoby możliwe". W tymże wyroku stwierdzono jednoznacznie, iż "W decyzji Starosty (...) W pkt 3 określono wielkość i położenie przestrzeni zajętej pod pas technologiczny. Z całokształtu decyzji organu I instancji, która trafnie ocenił Sąd I instancji, wynika zatem jednoznacznie, że wszelkie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżących, związane z inwestycją, powinny mieścić się w ramach ustalonego pasa technologicznego, którego rozmiary, powierzchnie i przebieg decyzja określa w sposób szczegółowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załączników graficznych, obrazujących przebieg i powierzchnię pasa technologicznego, odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że obszar pasa technologicznego i jego przebieg pokrywa się z obszarem, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie infrastruktury elektroenergetycznej (symbol EE)".

W tym samym kierunku idzie późniejsze orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zakresu przedmiotowego decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. twierdząc, że "ze względu na to, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie całkowitej powierzchni obszaru tego ograniczenia, który dodatkowo musi mieścić się w granicach wniosku inwestora. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzanie przez właściwy organ obszaru ograniczenia bez stosownego i uzasadnionego wniosku inwestora. Nieodzowne jest także wskazanie w sentencji decyzji całkowitej (pełnej) powierzchni obszaru ograniczenia. Całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia obejmuje natomiast nie tylko zasadniczą strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego), lecz także strefę pasa ochronnego (strefa kontrolowana/ochronna, w której obowiązują ograniczenia w zakresie zagospodarowania) i strefę budowlano-montażową (robót budowlanych, montażowych i konserwacyjnych). We wszystkich powyższych strefach dochodzi bowiem do ograniczenia prawa własności nieruchomości, co implikuje wniosek, że decyzja będąca prawnym tytułem publicznoprawnego ograniczenia prawa rzeczowego musi precyzyjnie określać obszar swojego obowiązywania i zastosowania" (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 742/17) co współgra ze stanowiskiem traktującym jako oczywiste "konieczność wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii elektroenergetycznej zarówno w celu ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych przed skutkami awarii linii, jak również niebezpieczeństwami związanymi z pracą innych urządzeń elektrycznych w tej strefie, jak też wyznaczenie pasa technologicznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. W szczególności pas technologiczny musi zostać wyznaczony w celu bezpiecznego i swobodnego dostęp do modernizowanych czy przebudowywanych urządzeń energetycznych, a wymagania odległościowe dla sieci elektroenergetycznych są określane w specjalistycznych przepisach technicznych" (tak NSA w wyroku z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 180/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadniczo nie kwestionowano dotychczas w sposób bezpośredni prawidłowości decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, w skład których wchodził także pas technologiczny utożsamiany z pojęciem pasa ochronnego (szerszego niż pas zajętości, czy nawet pas służebności), który określa szerokość obszaru wzdłuż linii, gdzie istnieją istotne ograniczenia dla jego wykorzystania, odnoszące się na przykład do lokalizowania obiektów budowlanych w sąsiedztwie linii (definicja z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1112/19), zaś w ostatnim okresie ukształtowało się stanowisko wprost dopuszczające zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku nieruchomości, przez którą przebiega pas technologiczny, wyznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. NSA określając w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I OSK 1977/17, zasady jakimi winny kierować się organy administracyjne rozpoznając wniosek inwestora o ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazał wyraźnie, że "Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. powinien być interpretowany w ten oto sposób, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji poprzez ustanowienie pasa technologicznego związanego w założonymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi. Bowiem założenie lub przeprowadzenie ich na nieruchomości powoduje konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko poprzez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład poprzez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość.(...) Oczywiście ustanowienie pasa technologicznego jest dopuszczalne, tylko gdy jest on przewidziany w planie miejscowym, a jego usytuowanie nie może wykraczać poza teren przeznaczony w tym planie miejscowym pod pas technologiczny". Jeszcze dosłowniej kwestię tę wyjaśnił WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 743/19, w którym podniesiono, że "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego). Plan miejscowy stwarza dopiero podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Potrzebne są bowiem ramy prawne, czyli właśnie właściwy zapis planu, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela. Sam plan miejscowy nie wystarczy do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupa, czy też do wejścia i swobodnego dokonywania koniecznych czynności dotyczących sieci. Decydujące jest tutaj to, że linia ma wyznaczony pas technologiczny na całym przebiegu, a nie to, czy pas technologiczny leży na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy. Koniecznym jest zatem ograniczenie prawa własności w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. tak w przestrzeni pod projektowaną linią, jak i w zakresie pasa technologicznego, który, co już wskazano, nie istnieje sam dla siebie, ale służy budowanej linii."

Skład orzekający podziela ostatnie z powyższych stanowisk wskazując, że organy obu instancji, a za nimi również Sąd Wojewódzki, błędnie przyjęły, że skoro na przedmiotowej działce nie posadowiono żadnych urządzeń to brak podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości jedynie z powodu zajęcia jej pod pas technologiczny wynikający z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności należy zarzucić wzmiankowaną wyżej niekonsekwencję takiego zapatrywania w kontekście aprobowania sytuacji kiedy wydaje się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. pozytywne, tj. uwzględniające wniosek inwestora, decyzje ograniczające prawa właścicielskie na nieruchomościach, na których oprócz pasa technologicznego umieszczono infrastrukturę techniczną, czy to na powierzchni tej nieruchomości, czy też pod lub nad taką powierzchnią. Jeśli zatem na tych działkach organy dostrzegają konieczność ograniczenia prawa własności w przestrzeni pasa technologicznego, to taka konieczność istnieje także na przedmiotowej działce nr [...], aby uzyskać swobodny dostęp do przewodów, słupów i urządzeń posadowionych na działkach sąsiednich. Szerokość bowiem pasa technologicznego jest taka sama i nie zmienia się w zależności od tego, czy wraz z linią elektroenergetyczną znajduje się na tej samej działce.

Nie można również nie zauważyć, iż pas technologiczny nie jest odrębną, niezależną od całości zamierzenia inwestycyjnego, nieruchomością, lecz wręcz przeciwnie stanowi nieruchomość (o większej lub mniejszej powierzchni) niezbędną dla zrealizowania planowanej inwestycji celu publicznego w postaci budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a w przyszłości jej eksploatacji, konserwacji, usuwania awarii, remontu, modernizacji, przebudowy, odbudowy lub wymiany urządzeń. Decydujące jest tutaj to, że linia elektroenergetyczna ma wyznaczony pas technologiczny na całym jej przebiegu, a sam pas technologiczny może leżeć na tej samej działce, co projektowane przewody i słupy, jak też na działce wolnej, tj. bez projektowanej na niej infrastrukturze technicznej związanej z przebiegiem tej linii elektroenergetycznej. Dla prawidłowego realizacji planowanej inwestycji ważne jest aby inwestor miał jednolity dostęp do pasa technologicznego na całej długości linii elektroenergetycznej na tych samych zasadach prawnych, a nie na zasadzie "mozaikowej" po części na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a po części czy to w drodze służebności przesyłu, o której mowa w art. 3051 k.c., czy przewidzianej w art. 285 k.c. służebności gruntowej, czy też wydanej decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1-3 u.p.b.

W tym kontekście warto zwrócić dodatkowo uwagę na poglądy szeroko prezentowane w orzecznictwie, iż "trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/15). Dopiero więc prawomocne rozstrzygnięcie którejkolwiek ze spraw (w trybie cywilnym bądź administracyjnym) może powodować bezprzedmiotowość drugiej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się też w orzecznictwie, że postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n., gdyż powyższy przepis w żaden sposób nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu. Przepis art. 124 u.g.n. samodzielnie reguluje instytucję ograniczenia własności związaną z zakładaniem instalacji przesyłowych i określa przesłanki takiego ograniczenia (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1979/18 oraz wyroki WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 665/13, i WSA w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/17).

Argumentem przemawiającym za poglądem o dopuszczalności zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. wobec właściciela działki obejmującej wyłącznie strefę pasa technologicznego jest konstatacja, że inwestor nie ma możliwości nieograniczonego korzystania z tego uregulowania, gdyż jest ono uzależnione od przyjętych wcześniej uwarunkowań planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Występuje tutaj swoistego typu "bezpiecznik prawny" uniemożliwiający nadużywania tej instytucji, skoro potrzebne są dodatkowe ramy prawne w postaci właściwych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, aby można było zastosować ograniczenie prawa właściciela.

Drugi z przedstawionych na wstępie motywów uzasadniający, zdaniem organów i Sądu Wojewódzkiego, brak podstaw prawnych do wydania żądanej decyzji wskazuje na bezprzedmiotowość takiego wniosku z uwagi na okoliczność, że wynikające z obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazy, nakazy i ograniczenia powodują, że nie ma podstaw ani potrzeby ich konkretyzacji w drodze decyzji.

W ocenie składu orzekającego pogląd powyższy nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ sam plan miejscowy nie wystarczy do wejścia na grunt właściciela i posadowienia słupa czy innego urządzenia infrastruktury technicznej, a co dopiero do wejścia na obszar pasa technologicznego i swobodnego dokonywania koniecznych czynności budowlanych lub innych technicznych. Wyraźnie należy podnieść, że istniejące w tym zakresie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości wynikające wyłącznie z zapisów planu miejscowego, nie są wystarczające do podejmowania przez inwestora działań na tej nieruchomości bez wcześniejszego ich skonkretyzowania w drodze umowy z właścicielem lub mocą decyzji administracyjnej, której wykonanie można egzekwować w trybie egzekucji administracyjnej.

W ocenie Sądu kasacyjnego nie było zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sposób oczywisty, wręcz naoczny, wystąpiła sytuacja uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy kierując się regułami procesowymi należało wszcząć postępowanie administracyjne i w ramach poszerzonego postępowania wstępnego wyjaśnić te kwestie w sposób wnikliwy i pełny, a następnie, w zależności od rezultaty tych czynności, kontynuować postępowanie i wydać decyzję merytoryczną (pozytywną lub negatywną).

Tym samym na uwzględnienie zasługuje zgłoszony zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., w powiązaniu z zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do przyjęcia błędnej interpretacji, że przepis ten nie dopuszcza możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, na której nie przewiduje się zakładania (przeprowadzenia) urządzeń przesyłowych, jedynie w celu zajęcia jej pod pas technologiczny bądź w celu uzyskania dostępu do urządzeń usytuowanych lub planowanych na innej nieruchomości - na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 135 u.p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty, jako wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i art. 124 ust. 1 u.g.n.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 oraz art. 203 pkt 1 u.p.p.s.a.