Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 293/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98  ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N. M. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].02.2020 r. (nr [...]) Wojewoda D., po rozpoznaniu odwołania Gminy J. (zwanej też dalej "Gminą"), uchylił w całości decyzję Starosty G. z [...].06.2018 r. (nr [...]) ustalającą na rzecz N. J. odszkodowanie za utratę prawa własności nieruchomości położonej w J., obręb J., [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki gruntu: nr [...], nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia oraz zgromadzonych akt administracyjnych, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy J. decyzją z [...].12.2001 r. (znak [...]) – zwaną dalej decyzją podziałową – działając na wniosek M. J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w J., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...]. W wyniku dokonanego podziału powstały m.in. działki gruntu nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działki gruntu nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału jako drogi dojazdowe do nowo powstałych działek i przechodzą na własność gminy po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej.

Przed wydaniem tej decyzji M. J. i Wójt Gminy J. podpisali [...].12.2001 r. protokół uzgodnień, aneksowany [...].12.2001 r., zgodnie z którym M. J. wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie wskazanych działek na rzecz Gminy J. jako dróg dojazdowych. Ponadto z protokołu wynika, że M. J. wyraził wolę nieodpłatnego przekazania nieruchomości i nie będzie występować o odszkodowanie z jednoczesnym zapewnieniem, że nie będzie ponosić opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi, zgodnie z art. 98 ust. 3 i 4 u.g.n. Powyższe oświadczenie zostało podtrzymane przez M. J. w formie aktu notarialnego z [...].08.2006 r. (Rep. A nr [...]).

W dniu [...].08.2014 r. M. J. złożył w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] oświadczenie, zgodnie z którym na podstawie art. 84 i art. 86 w związku z art. 88 k.c., uchyla się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. oraz oświadczenia złożonego [...].08.2006 r. w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy J. prawa własności działek numer [...] i [...], jak również w przedmiocie zrzeczenia się przysługujących mu z tego tytułu roszczeń, w tym odszkodowania, które to oświadczenia zostały złożone pod wpływem błędu wywołanego przez przedstawicieli Gminy J., w tym Wójta Gminy J., którzy zapewniając M. J. o chęci urządzenia drogi publicznej na działkach numer [...] i [...], zobowiązywali się do niezwłocznego przeprowadzenia inwestycji mającej na celu wybudowanie drogi dojazdowej do nieruchomości powstałych wskutek podziału nieruchomości.

Po bezskutecznych rokowaniach co do odszkodowania, M. J. wystąpił pismem z [...].01.2015 r. do Starosty G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania związanego z ostateczną decyzją podziałową. Decyzją z [...].05.2015r. Starosta G. odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy J. opisanych na wstępie nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. J. Wojewoda D. decyzją z [...].06.2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W powtórzonym postępowaniu Starosta G. wydał decyzję z [...].06.2018 r., którą orzekł o ustaleniu na rzecz N. J. (jako spadkobierczyni M. J.) odszkodowania w kwocie 292 900 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przeprowadził analizę wystąpienia przesłanek ustalenia odszkodowania oraz pozytywną ocenę operatu szacunkowego określającego wartość działek gruntu nr [...] i nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji, Gmina J. zarzuciła organowi I instancji błędnie przyjęcie, że działki będące przedmiotem ustalania odszkodowania, przeszły na jej własność z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. Według odwołującej się strony, przepis ten nie był podstawą dokonania podziału spornych działek i nie był powołany w podstawie prawnej decyzji podziałowej. Nadto wskazano, że zgodnie z m.p.z.p. sporne działki przeznaczone są pod drogi wewnętrzne, nie zaś pod drogi publiczne, co wyklucza zaistnienie skutku przewidzianego w przepisie art 98 ust. 1 u.g.n.

Opisaną na wstępie decyzją z [...].02.2020 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty G. z [...].06.2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Wojewoda w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia kasatoryjnego, przywoławszy treść art. 98 u.g.n., wskazał, że w pierwszej kolejności należało w sprawie wyjaśnić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji podziałowej, ex lege zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności gruntu. W tym zakresie powołując się na stanowisko sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że wbrew stanowisku Gminy, nie można zanegować skutku przewidzianego w art. 98 ust. 1 u.g.n. i tym samym kwestionować zasadność roszczenia odszkodowawczego w przypadku, gdy zostały ujawnione w księdze wieczystej skutki cywilnoprawne decyzji podziałowej - poprzez wpis prawa własności podmiotu publicznoprawnego. Wobec tego wskazał, że zgodnie księgą wieczystą nr [...], właścicielem działek gruntu nr [...] oraz nr [...] jest Gmina J. Jako podstawę wpisu prawa własności wskazano decyzję podziałową z [...].12.2001 r. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę na brak informacji o wystąpieniu przez Gminę z pozwem mającym na celu wzruszenie przedstawionych wpisów w księdze wieczystej.

Dalej Wojewoda stwierdził, że potwierdzenie wystąpienia prawnorzeczowych skutków podziału oraz ustalenie, że nie doszło do uzgodnienia odszkodowania, nie zawsze oznaczać będzie zasadność ustalenia odszkodowania w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Zaspokojenie roszczenia, ewentualnie zwolnienie z długu, sprawia bowiem, że ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Taka też sytuacji bezprzedmiotowości sprawy odszkodowawczej, zdaniem Wojewody, wystąpiła w rozpatrywanym przypadku. Szczegółowe rozważania w tym zakresie Wojewoda poprzedził odwołaniem się do dorobku judykatury w kwestii cywilnoprawnego charakteru uzgodnień (rokowań) i oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku uzgodnień. Dalej zwrócił uwagę na zmianę linii orzeczniczej sądów administracyjnych w kwestii oceny skuteczności zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne. Za kluczowy z perspektywy wydanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie Wojewoda uznał wyrok Sądu Najwyższego z 18.01.2018 r. (sygn. akt V CSK 261/17), w którym stwierdzono, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za istotne organ odwoławczy uznał wskazać, że SN w zaprezentowanym stanowisku oparł się m.in. na możliwości zrzeczenia się długu przyszłego, w tym zgodnie z wcześniej prezentowanym stanowiskiem tego Sądu, możliwością zbycia także wierzytelności nieoznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. Wojewoda zauważył w swoim wywodzie, że powyższą wykładnię zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 30.10.2018 r. (sygn. akt I OSK 31/17) przyjął, że do uzgodnień w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., jako instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Jednocześnie NSA zaznaczył, że ocena ważności i skuteczności tej umowy - w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego jaki umowa ta między stronami tworzy - należy do drogi cywilnej. Takie samo stanowisko przyjęte zostało w powołanych przez organ odwoławczy orzeczeniach sądów wojewódzkich.

Podzielając przedstawione stanowisko dopuszczające zwolnienie z długu przyszłego oraz uznające cywilnoprawny charakter uzgodnień (rokowań), Wojewoda doszedł do przekonania, że w określonych okolicznościach, zrzeczenie się odszkodowania lub uzgodnienie jego wysokości, uznać można za wiążące, choćby stosowne oświadczenia woli złożono, przed uostatecznieniem się, bądź nawet wydaniem decyzji podziałowej. Jednocześnie w ocenie Wojewody, rozważając omawiane zagadnienie należy odwołać się do analogii z formami wywłaszczenia uregulowanymi w rozdziale 4 działu III u.g.n. W przepisie art. 112 ust. 3 in fine u.g.n., sformułowano bowiem jedną z podstawowych reguł, ograniczających możliwość wywłaszczenia nieruchomości do sytuacji, gdy prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy. Natomiast w każdej z uregulowanych dalej form wywłaszczenia, wszczęcie postępowania uzależnia się od przeprowadzenia rokowań (tak w art. 114, art. 124, art. 124c, art. 125 u.g.n.). W ramach każdej z tych regulacji, z samej istoty rokowań wynika, że zawsze będą one prowadzone jeszcze przed prawnym wyodrębnieniem ich przedmiotu, w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Choć w przypadku wywłaszczenia sensu stricte (art. 113 - art. 119 u.g.n.), już na etapie rokowań ich przedmiot może być wyodrębniony geodezyjnie.

Wojewoda podkreślił dalej, że dysponując projektem podziału, wnioskujące o jego dokonanie osoby mają tę samą wiedzę o cechach rzeczy nieruchomej, za którą przysługiwać im będzie odszkodowanie, jaką miałyby po wydaniu i po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Taka też sytuacją występuje na gruncie rozpatrywanej sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że podczas spisywania protokołu z [...].12.2001 r. (aneksowanego [...].12.2001 r.) zarówno M. J. jak i Wójt Gminy J. odwoływali się do oznaczenia ewidencyjnego oraz powierzchni działek gruntu wynikających z treści decyzji podziałowej z [...].12.2001 r. M. J. wyraził zgodę na nieodpłatne przekazanie działek gruntu nr [...] oraz nr [...] na rzecz Gminy J. jako dróg dojazdowych (aneks został sporządzony w dniu wydania decyzji podziałowej). Dalej w powyższym protokole zaznaczono, że M. J. wyraził wolę nieodpłatnego przekazania nieruchomości i nie będzie występować o odszkodowanie z jednoczesnym zapewnieniem, że nie będzie ponosić opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi, zgodnie z art. 98 ust. 3 i 4 u.g.n. Dodatkowo powyższe oświadczenie zostało podtrzymane przez M. J. już po wydaniu decyzji podziałowej, tj. w dniu [...].08.2006 r., w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...]

Według Wojewody, biorąc pod uwagę, że z podpisanego przez M. J. protokołu z [...].12.2001 i r. (potwierdzonego w oświadczeniu z [...].08.2006r.) wynika jednoznacznie, że przedmiotem przyszłej wierzytelności miały być wydzielone pod drogę działki nr [...] oraz nr [...], to w świetle art. 508 k.c. takie oświadczenie powinno być traktowane jako zwolnienie Gminy J. z długu przyszłego.

Odnosząc się do kwestii uchylenia się przez M. J. - protokołem sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...].08.2014 r. - od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w protokole uzgodnień z [...].12.2001r. oraz oświadczenia złożonego w dniu [...].08.2006 r., Wojewoda zauważył, że na postawie utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych należało przyjąć, że wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 do art. 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 88 § 1 kc, jeżeli wadliwe oświadczenie woli zostało złożone innej osobie, to wówczas uchylenie się od jego skutków należy złożyć jego adresatowi. Czynności tej dokonuje się na drodze pozasądowej, a druga strona - adresat oświadczenia - nie może przeszkodzić powstaniu skutków uchylenia, ani też zapobiec unieważnieniu czynności prawnej. Może się jednak sprzeciwić temu stanowisku. Wówczas możliwe jest rozstrzygnięcie przez sąd powszechny, czy było ono uzasadnione. Stanowisko takie przyjęto również na gruncie art. 98 ust. 3 u.g.n., w wyroku WSA w Gdańsku z 20.03.2019r. (II SA/Gd 806/18). Skoro więc M. J. zrzekł się odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na rzecz Gminy, to ocena ważności i skuteczności tego oświadczenia - w świetle późniejszego uchylenia się od jego skutków - jako sprawa cywilna należy wyłącznie do drogi postępowania cywilnego. Ewentualne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie skuteczności uchylenia się od skutków oświadczenia woli może otworzyć drogę do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za działki gruntu. W realiach niniejszej sprawy decyzja kasacyjna Wojewody oparta na dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem stricte procesowym, a co za tym idzie nie rozstrzyga sprawy odszkodowawczej co do istoty.

Wobec powyższego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy za wiążące uznał zrzeczenie się przez wnioskodawcę odszkodowania za działki gruntu nr [...] i nr [...], skutkujące zwolnieniem Gminy J. z długu przyszłego. Oznacza to, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęte z mocy prawna przez Gminę nieruchomości okazało się bezprzedmiotowe, a zatem weryfikowana decyzja Starosty podlegała uchyleniu w całości a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzeniu w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że odstąpienie od utrwalonej praktyki -odmiennego rozstrzygania przez Wojewodę spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym - jak opisany w niniejszej sprawie, uzasadnione jest przytoczoną wcześniej wykładnią, opartą na gruncie zmienionego orzecznictwa sądów. Jednocześnie modyfikacja stanowiska organu odwoławczego poprzedzona była wnikliwą analizą przepisów prawa, a także nawiązującą do niej wszechstronną oceną materiału dowodowego.

Skargę na opisaną decyzję Wojewody z [...].02.2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła N. J., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, który – zarzuciwszy organowi:

1) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. protokołu uzgodnień z [...].12.2001 r. aneksowanego [...].12.2001 r. i przyjęcie, że M. J. i Wójt Gminy J. odwoływali się do oznaczenia ewidencyjnego oraz powierzchni działek gruntu wynikających z treści decyzji podziałowej z [...].12.2001 r., z czego ma wynikać, że przedmiotem przyszłej wierzytelności miały być wydzielone pod drogę działki nr [...] oraz [...] a oświadczenie to winno być traktowane jako zwolnienie Gminy z długu przyszłego, podczas gdy z treści protokołu uzgodnień nie wynika ani to, w związku z jakim postępowaniem administracyjnym uzgodnienia zostały poczynione, jaki podmiot jest inicjatorem tego postępowania, przed jakim organem się toczy, jaki jest znak tego postępowania ani jego przedmiot a nadto na podstawie treści protokołu uzgodnień nie sposób ustalić jaka działka podlega podziałowi i według jakiego planu podziału planowany jest jej podział co w konsekwencji powoduje, że sytuacja prawna stron nie była na tyle precyzyjnie określona by pozwalała na zwolnienie Gminy z długu przyszłego przez właściciela przed wydaniem decyzji podziałowej, w szczególności że pomiędzy stronami nie doszło do ustalenia wysokości należnego M. J. odszkodowania a co za tym idzie przyszły dług nie był określony co do wysokości, a nadto dłużnik tj. Gmina nie złożyła oświadczenia, że zwolnienie z długu przyjmuje, które to oświadczenie jest wymagane przez przepis art. 508 k.c.;

2) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. protokołu uzgodnień z [...].12.2001 r. aneksowanego [...].12.2001 r. i przyjęcie, że M. J. zrzekł się odszkodowania z tytułu przejścia prawa własności nieruchomości tudzież zwolnił Gminę z długu, podczas gdy z treści protokołu uzgodnień wynika, że M. J. oświadczył, że nie będzie występować o odszkodowanie, co nie jest tożsame ze zrzeczeniem się roszczenia oraz nie skutkuje wygaśnięciem zobowiązania; oświadczenie, w którym wierzyciel stwierdza, że nie będzie dochodził od dłużnika świadczenia nie stanowi oświadczenia o zwolnieniu z długu i nie prowadzi do wygaśnięcia długu;

3) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie okoliczności, że M. J. uchylił się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. co w konsekwencji oznacza, że skutecznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego jego oświadczenie tam zawarte a organ administracyjny jest związany takim oświadczeniem i w związku z tym winien przyjąć, że nie została dobrowolnie uzgodniona kwestia odszkodowania stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n.;

4) naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw administracyjnych o tożsamym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionych przyczyn, polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem ugruntowanego i jednolitego dorobku orzecznictwa i doktryny, prezentującego odmienne niż zajęte przez organ stanowisko w sprawie, a przy tym w oparciu o incydentalne orzeczenie SN zapadłe w całkowicie odmiennym stanie faktycznym,

5) naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na jego błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, których prawo własności przechodzi wskutek decyzji podziałowej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana lub zanim stanie się ostateczna, podczas gdy zrzeczenie się prawa do odszkodowania możliwe jest dopiero z nabyciem prawa do odszkodowania, które następuje z zaistnieniem skutku w postaci przejścia prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, który to skutek występuje dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej planowany podział nieruchomości;

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przez sądem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, w szczególności wskazując, że powołany przez Wojewodę wyrok SN z 18.01.2018 r. w sprawie V CSK 261/17 zapadł w okolicznościach faktycznych, które są zasadniczo odmienne od tych, które ustalono w niniejszej sprawie. W sprawie rozpoznawanej przez SN doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem a jednostką samorządu terytorialnego, która określała wzajemne prawa i obowiązki stron związane z planowanym przez obie strony wspólnym przedsięwzięciem inwestycyjnym a do sporu doszło na tle wykonywania tejże umowy. W niniejszej sprawie natomiast strony, tj. M. J. i Gmina J. nie zawarły żadnej umowy w przedmiocie odszkodowania, na podstawie której można by ustalić jakiekolwiek ustalenia stron w przedmiocie odszkodowania za działki przeznaczone pod drogi publiczne. Dodatkowo poczynione w sprawie ustalenia faktyczne nie pozwalają na przyjęcie, że zamieszczone w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. treści w kwestii wysokości należnego M. J. odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne oznaczają jednocześnie zwolnienie Gminy z długu będącego odszkodowaniem za przejście prawa własności tych nieruchomości na rzecz Gminy z mocy prawa. Co równie ważne, w swoich rozważaniach SN wskazał na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 k.c.) przywołując się przy tym orzecznictwo sądów, w którym uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu przyszłego muszą być bowiem oparte na określonej i dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Według autora skargi te uwarunkowania w okolicznościach sprawy nie są spełnione albowiem z protokołu uzgodnień z [...].12.2001 r. nie wynika nawet to, w związku z jakim postępowaniem administracyjnym te uzgodnienia są czynione. Z oświadczenia nie wynika, że toczy się postępowanie administracyjne w określonej sprawie, przed określonym organem administracji, któremu to postępowaniu został nadany określony znak czy sygnatura. Z protokołu nie wynika wszak ani to, że przed organem administracji samorządowej toczy się postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości ani to jaka konkretnie działka gruntu, tj. jaka nieruchomość ma być przedmiotem podziału. Nie określono tej nieruchomości ani poprzez wskazanie jej oznaczenia ani powierzchni. Do protokołu uzgodnień nie dołączono także planu podziału nieruchomości. Z protokołu uzgodnień nie wynika, że dotyczyły one nieruchomości powstałej w wyniku podziału precyzyjnie oznaczonej nieruchomości. W ocenie skarżącej treść protokołu uzgodnień nie pozwala na stwierdzenie, że M. J. miał pełną wiedzę i rozeznanie co do tego, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i według jakiego planu podziału i na jakie cele zostaną one przeznaczone. Z protokołu tego nie wynika także to, w związku z jakim wnioskiem o podział czy też postępowaniem administracyjnym o podział ten protokół został zawarty. Z protokołu tego nie wynika także to, że strony ustaliły jakąkolwiek wysokość odszkodowania, której wypłaty M. J. się zrzeka. Skarżąca stoi tymczasem na stanowisku, że zrzeczenie się odszkodowania czy też zwolnienie z długu przyszłego wymaga wpierw, ustalenia wysokości takiego odszkodowania czy też długu. Skarżąca podniosła wobec tego, że przewidywania co do możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie Gminy obowiązku jego wypłaty), nie zostały oparte na określonej i dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

Zdaniem skarżącej należy także podkreślić, że przepis art. 508 k.c. wymaga wyrażenia przez dłużnika zgody na zwolnienie przez wierzyciela z długu. Z przepisu tego wynika wprost, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu a dłużnik zwolnienie przyjmuje. Z treści protokołu uzgodnień z [...].12.2001 r. nie wynika tymczasem żadne oświadczenie Gminy, w tym oświadczenie o przyjęciu zwolnienia z długu przyszłego.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że treść protokołu uzgodnień z [...].12.2001 r. nie pozwala na przyjęcie, że M. J. złożył oświadczenie o zwolnieniu Gminy z długu z tytułu odszkodowania za przejście prawa własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Analiza tego protokołu prowadzi do wniosku, że M. J. oświadczył, że "nie będzie występować o odszkodowanie". Skarżąca podnosi, że od zwolnienia z długu należy odróżnić pactum de non petendo. Jest to umowa między wierzycielem a dłużnikiem, w której wierzyciel zobowiązuje się do niedochodzenia roszczenia wobec dłużnika, a w szczególności do występowania przeciwko niemu na drogę sądową. Zasadnicza różnica między pactum de non petendo a zwolnieniem z długu polega na istnieniu zobowiązania. W przypadku zwolnienia z długu zobowiązanie wygasa, natomiast w tym drugim przypadku nadal istnieje. Wierzyciel ma ograniczoną możliwość doprowadzenia do jego realizacji ale jednak tego rodzaju możliwość istnieje. Jeżeli przeto w realiach niniejszej sprawy M. J. nie złożył oświadczenia o zwolnieniu Gminy z długu to Wojewoda błędnie powołał się na instytucję określoną w art. 508 k.c.

Skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że ten w ogóle nie odniósł się do oświadczenia M. J. o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli zawartego w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. Z tego oświadczenia wynika natomiast, że M. J. uchylił się od skutków prawnych oświadczenia złożonego pod wpływem błędu, czego konsekwencją winno być przyjęcie, że oświadczenie M. J. zawarte w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. jest nieważne albowiem jest obarczone wadą oświadczenia woli. Skutkiem złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli jest wyeliminowanie z obrotu prawnego oświadczeń woli, których dotyczy. W ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny czy M. J. podpisując dokument z [...].12.2001 r. działał pod wpływem błędu. Natomiast organ jest związany takim oświadczeniem i w związku z tym winien przyjąć, że nie została dobrowolnie uzgodniona kwestia odszkodowania stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. Skoro ocena skuteczności oświadczeń woli składanych w toku uzgodnień podlega ocenie według reguł prawa cywilnego a Gmina nie zakwestionowała nawet w toku niniejszego postępowania skuteczności uchylenia się przez M. J. od oświadczenia złożonego w protokole uzgodnień, to należy przyjąć, że oświadczenie to zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Pomiędzy stronami nie ma bowiem sporu co do skuteczności tego oświadczenia. Gmina nigdy nie zakwestionowała tego oświadczenia, nie złożyła także pozwu o ustalenie w trybie art. 189 k.p.c., że oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli nie wywołuje skutków prawnych. Co ważne i istotne, M. J. nie posiadał interesu prawnego w występowaniu z tego rodzaju żądaniem albo przysługiwało mu roszczenia dalej idące, tj. roszczenie o wypłatę odszkodowania zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., z której to możliwości prawnej skorzystał. Jeżeli Gmina kwestionowała to oświadczenie, to winna była wystąpić ze stosownym powództwem na drogę postępowania cywilnego, czego jednak nie zrobiła.

Przechodząc do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego autor skargi wskazał, że w orzecznictwie administracyjnym na tle wykładni art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. przyjmuje się, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne powstaje dopiero, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna. W konsekwencji dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości strony mogą poczynić wiążące je uzgodnienia w kwestii odszkodowania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22.01.2013 r., II SA/Ol 1223/12; wyrok WSA w Szczecinie z 5.06.2013 r., II SA/Sz 319/13; wyrok WSA w Gdańsku z 22.11.2017 r., II SA/Gd 501/17). Podobne stanowisko prezentuje się w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania dopuszczając je dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 22.12.2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 382/09 stwierdzając, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stanie się ostateczna, zaś w tej decyzji rozstrzygnięto o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Z przedstawionej w tych wyrokach wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że ewentualne zrzeczenie się przez byłego właściciela nieruchomości odszkodowania może nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje w art. 98 ust. 3 szczególny tryb ustalenia odszkodowania za nieruchomości,, które przechodzą z mocy prawa na rzecz gminy. Przepis ten przewiduje, że pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości może dojść do ustalenia, wysokości odszkodowania w drodze bezpośredniej ugody. Warunkiem takiej ugody musi być jednak uprzednie ustalenie konkretnej wysokości odszkodowania. W realiach niniejszej sprawy nie może być mowy o tym, że strony ustaliły kwestię odszkodowania za działki gruntu, których własność przeszła na rzecz Gminy na podstawie protokołu uzgodnień, który został zawarty przed datą wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Co istotne, protokół uzgodnień został podpisany w [...].12.2001 r., natomiast decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana [...].12.2001 r. i stała się prawomocna [...].01.2002 r. Zrzeczenie się prawa do odszkodowania przed pozbawieniem prawa własności nieruchomości nie ma mocy prawnej i nie można uznać go za skuteczne. NSA analizował sytuację wymagającą udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy złożone przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oświadczenie jej właściciela, który wystąpił z wnioskiem o podział nieruchomości o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania za grunt, który z mocy prawa z momentem w którym ta decyzja stanie się prawomocna, stanie się własnością gminy, może skutkować zwolnieniem gminy z obowiązku wypłaty stronie należnego odszkodowania (wyrok NSA z 13.10.2016 r., I OSK 3246/14). W praktyce organy uzależniały bowiem zatwierdzenie podziału nieruchomości od uprzedniego zrzeczenia się przez właściciela dzielonej nieruchomości własności działek wydzielanych pod drogi albo zrzeczenia się prawa do odszkodowania za przejęcie takich działek przez gminę. Praktyka ta była bowiem sposobem na uniknięcie przez gminę wypłaty odszkodowania za działki gruntu, które musiała przejąć z mocy prawa. Podkreślenia jednak wymaga, że żaden przepis nie upoważniał organu do uzależnienia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału od złożenia przez właściciela nieruchomości dzielonej tego rodzaju oświadczenia. Z tego powodu orzecznictwo NSA wyrażało pogląd, że właściciel nieruchomości poddanej podziałowi mógł się skutecznie zrzec ale tylko samego odszkodowania a nie roszczenia o jego przyznanie. Zatem najpierw należało ustalić odszkodowanie za przejęte działki gruntu na własność gminy a dopiero potem właściciel nieruchomości mógłby się skutecznie zrzec ustalonej kwoty odszkodowania. Wszystko to jednak było możliwe po ostatecznym zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

W ocenie skarżącej powyższej jednolitej wykładni nie może zmienić incydentalne orzeczenie SN w sprawie V CSK 261/17, które zapadło w odmiennych od niniejszej sprawy okolicznościach faktycznych. SN rozpatrywał kasację w sprawie o ustalenie prawa lub stosunku prawnego w trybie art. 189 k.p.c., który to stosunek prawny był ukształtowany na mocy umowy zawartej pomiędzy właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi a gminą, na rzecz której przeszło prawo własności nieruchomości drogowych. SN podkreślił wprost, że w sytuacji gdy wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału składany jest w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Autor skargi zauważył przy tym, że sprawie rozpoznawanej przez SN właściciel nieruchomości, która podlegała podziałowi zawarł z gminą umowę w sprawie współfinansowania budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oraz budowy drogi gminnej z odwodnieniem i oświetleniem i w ramach tej umowy doszło do wzajemnych ustaleń dotyczących odszkodowania za nieruchomości przejęte przez gminę w ramach inwestycji drogowej pod drogę publiczną. Co niezmiernie ważne, w tej umowie gmina zobowiązała się do przejęcia działek wydzielonych w ramach inwestycji drogowej co oznacza, że prawo własności tych działek miało przejść na mocy umowy o skutkach w zakresie prawa rzeczowego a nie z mocy prawa. SN rozpatrywał przeto umowę cywilną przez pryzmat przepisów kodeksu cywilnego, stąd odwołał się do instytucji zwolnienia z długu. Autor skargi dalej dowodził, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych dostrzega się możliwość zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości z odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną ale możliwość taka istnieje dopiero po wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział. Podkreślił, że również okoliczności faktyczne ustalone przez NSA w powołanym przez Wojewodę wyroku z 30.10.2018 r. w sprawie I OSK 31/17 były zasadniczo odmienne od tych istniejących w niniejszej sprawie. W sprawie rozpoznawanej przez NSA doszło do zawarcia umowy, w której strony powołując się na decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stwierdziły, że w wyniku tej decyzji gmina stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne a właściciel zrzekł się odszkodowania i przedstawiciele gminy wyrazili na to zgodę. Odmienność tych stanów faktycznych polega przede wszystkim na tym, że strony zawierały umowę w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego a także nie było między nimi sporu co do przejścia prawa własności nieruchomości wydzielonej pod drogi publiczne na rzecz właściwej gminy. W sprawie niniejszej strony nie tylko nie zawarły żadnej umowy w ramach której złożyłyby zgodne oświadczenia woli (wszak przedstawiciel Gminy w protokole uzgodnień nie złożył żadnego oświadczenia woli) a nadto Gmina kwestionowała w toku postępowania administracyjnego, że nieruchomości numer [...] i [...] były wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na jej własność. W tych okolicznościach nie sposób uznać, że M. J. mógł się skutecznie zrzec odszkodowania z tytułu utraty prawa własności tych nieruchomości skoro między stronami nie było konsensusu co do skutków wydania decyzji podziałowej w zakresie nieruchomości drogowych. Wszak Gmina kwestionowała powyższy fakt z uwagi na przeznaczenie spornych działek w m.p.z.p. pod drogi wewnętrzne a nie publiczne, co miałoby wykluczać zaistnienie skutku przewidzianego w przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z [...].02.2020 r. (nr [...]), którą na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylona została decyzja Starosty G. z [...].06.2019 r. ([...]) i umorzone postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie odszkodowania za działki przejęte pod drogi publiczne, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w koniecznym zakresie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym co do treści i skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. (aneksowanego [...].12.2001 r.) i podtrzymanego następnie w oświadczeniu z [...].08.2006 r. oraz oświadczenia o uchyleniu się od tych oświadczeń z [...].08.2014 r.

Podstawę prawną orzeczonego na podstawie tych ustaleń faktycznych umorzenia postępowania pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 98 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - dalej w skrócie "u.g.n.". Zgodnie z art. 98 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego wydany jest tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Umarzając postępowanie pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami – bezprzedmiotowością postępowania.

W kontrolowanej sprawie wydanie decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji było uzasadnione tym, że jak wyjaśnił Wojewoda - po wnikliwej analizie poglądów doktryny prawa cywilnego oraz orzecznictwa zarówno Sądu Najwyższego, gdzie dopuszcza się zwolnienie z długu przyszłego, jak i sądów administracyjnych, które uznały cywilnoprawny charakter uzgodnień (rokowań), a także przychyliły się do poglądu, że w ich trakcie należy zaakceptować wszystkie rozwiązania dopuszczalne w prawie cywilnym, organ ten doszedł do przekonania, że w określonych okolicznościach, zrzeczenie się odszkodowania lub zwolnienie z długu przyszłego, uznać można za wiążące, choćby stosowne oświadczenia woli złożono, przed uostatecznieniem się, bądź nawet wydaniem decyzji podziałowej.

W konsekwencji takiego stanowiska Wojewody - kwestia, czy do zrzeczenia się takiego odszkodowania może skutecznie dojść dopiero po przejściu z mocy prawa danej nieruchomości na własność gminy, tj. od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna – jak przyjmowano jeszcze do niedawna powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 04.10.2006 r., I OSK 417/06; z 26.02.2008 r., I OSK 238/07; z 01.12. 2015 r., I OSK 607/14; z 13.10.2016r., I OSK 3246/14; z 06.04.2017 r., I OSK 2006/15) – czy także przed tym dniem (por. wyrok SN z 18.01.2018 r., V CSK 261/17, a także wyroki NSA: z 08.05.2018 r., I OSK 1479/16; z 30.10.2018 r., I OSK 31/17, wyroku WSA w Gdańsku z 01.07.2020 r. II SA/Gd 254/20, 10.06.2020 r. II SA/Gd 203/20, 03.06.2020r., II SA/Gd 208/20, 27.05.2020 r. II SA/Gd 209/20, 22.04.2020 r. II SA/Gd 21/20, wyroki NSA z 18.05.2020 r. I OSK 1522/19 i 11.06.2019 r. I OSK 2024/17), stała się główną oś sporu pomiędzy stronami w kontrolowanej sprawie.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Wojewody. Tym samym Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, co do możliwości ustalenia wzajemnych rozliczeń w związku z wydaniem decyzji podziałowej jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. Wyrażając takie stanowisko uwzględniono następującą argumentację.

Z powołanego przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Zgodnie z powołaną regulacją tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Jedną z dopuszczalnych form "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym jest zrzeczenie się prawa do odszkodowania. SN w wyroku z 18.01.2018 r., sygn. akt V CSK 261/17 analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. SN wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 k.c.) przywołując orzecznictwo sądów, w których uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej.

W niniejszej sprawie o możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie przesądzała odpowiedź na pytanie, czy doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania pomiędzy M. J. właścicielem działki nr [...] a Wójtem Gminy J. przed wydaniem decyzji podziałowej z [...].12.2001 r.

Z treści protokołu uzgodnień z [...].12.2001 r. jednoznacznie wynika, że M. J. i Wójt Gminy J., zawarli porozumienie dotyczące wzajemnych roszczeń i zobowiązań związanych z nieruchomością gruntową wydzieloną pod drogę publiczną. Z treści zawartego porozumienia wynika, że jego przedmiotem była kwestia nieodpłatnego przekazania przez M. J. na rzecz Gminy J. prawa własności działek numer [...] i [...], jak również zrzeczenie się przysługujących mu z tego tytułu roszczeń, w tym odszkodowania. Podczas spisywania protokołu z [...].12.2001 r. (aneksowanego [...].12.2001 r.) zarówno M. J. jak i Wójt Gminy J. odwoływali się do oznaczenia ewidencyjnego oraz powierzchni działek gruntu wynikających z treści decyzji podziałowej z [...].12.2001 r. Tym samym zasadnie organ odwoławczy przyjął, że uregulowanie kwestii odszkodowania za grunty wydzielone pod drogę publiczną nastąpiło poprzez consensus stron powyższego porozumienia, w ramach autonomii woli każdej ze stron. Jednocześnie podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym ocena ważności i skuteczności zawartego porozumienia, w tym warunki jakie winno ono spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego powstałego wskutek tego porozumienia, stanowi sprawę ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Jest to więc sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., rozstrzygana przez sąd powszechny (art. 2 § 1 tejże ustawy). Tym samym za prawidłowe jest też stanowisko co do braku kognicji organów administracji w rozstrzyganiu o skuteczności oświadczeń złożonych przez strony analizowanego uzgodnienia.

Na moment podejmowania zaskarżonej decyzji, pozostawał w obrocie prawnym protokół uzgodnień z [...].12.2001 r. (aneksowany w dniu wydania decyzji podziałowej), który uregulował wzajemne prawa i obowiązki M. J. oraz Gminy dotyczące z jednej strony prawa do odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość a z drugiej strony możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej, co Wojewoda prawidłowo uwzględnił. Skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Wskazać bowiem trzeba, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać się w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Takie stanowisko prezentowane jest w powołanym przez Wojewodę orzecznictwie NSA (w tym w wyrok z 30.10.2018 r., sygn. akt I OSK 31/17), gdzie wskazuje się, że "do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła – z mocy prawa – na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki ta umowa między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej (...)". W konsekwencji, wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. na zaistnienie których powołał się poprzednik prawy skarżącej nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym i również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej.

Nie można przy tym nie zauważyć, że sam M. J. przez okres blisko 14 lat nie kwestionowała oświadczenia zawartego w protokole uzgodnień z [...].12.2001 r. W tym czasie nie tylko nie złożył oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych tego oświadczenia i nie wystąpił również na drogę postępowania cywilnego celem uzyskania odpowiedniego orzeczenia sądu, ale co znaczące, w dniu [...].08.2006r. podtrzymał dotychczasowe oświadczenie. M. J. dopiero [...].08.2014r. złożył oświadczenie o uchyleniu się na podstawie art. 84, art. 86 i art. 88 k.c. od skutków prawnych dotychczasowych oświadczeń woli dotyczących odszkodowania za działki gruntu przejęte z mocy prawa przez Gminę. Jednocześnie przyjdzie podkreślić, że w treści tego oświadczenia precyzyjnie wskazuje, że przedmiotem porozumienia z [...].12.2001 r. było nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy J. prawa własności działek numer [...] i [...], jak również zrzeczenie się przysługujących mu z tego tytułu roszczeń, w tym odszkodowania.

Z powyższych względów Wojewoda zasadnie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, a zarzuty skarżącej kwestionujące to rozstrzygnięcie nie zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż unormowanie to nie wyklucza dopuszczalności uwzględnienia przez organ administracji zrzeczenia się prawa do odszkodowania czy też zwolnienia z długu przyszłego.

Wbrew zarzutom skargi do bezprzedmiotowość sprawy odszkodowawczej doprowadzi nie tylko zaistnienie jednej z uregulowanych w k.c. podstaw umorzenia wierzytelności. Możliwe są bowiem pozakodeksowe rozwiązania o podobnym skutku, w tym powoływane w skardze pactum de non petendo, czyli umowa zawarta pomiędzy wierzycielem a dłużnikiem, w której wierzyciel zobowiązuje się do niedochodzenia roszczenia wobec dłużnika przez czas oznaczony lub nawet trwale co doprowadzi w istocie do przedawnienia roszczeń.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że decyzja Wojewody oparta na dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem stricte procesowym, a co za tym idzie nie rozstrzyga sprawy odszkodowawczej co do istoty. Ewentualne prawomocne orzeczenie sądu powszechnego, np. w przedmiocie skuteczności uchylenia się od skutków oświadczenia woli może otworzyć drogę do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania za sporne działki gruntu.

W ocenie Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Organ miał na względzie ugruntowane już poglądy wyrażone w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych, a wynika to jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym przytoczono expressis verbis fragmenty uzasadnień tych orzeczeń.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.