Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2476/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 44 pkt 2, § 46 ust. 2, § 47 ust. 1 i 3, § 54 ust. 1 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 134 § 2, art. 135, art. 141 § 4, art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. oraz K. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 218/13 w sprawie ze skargi K. K. i K. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę K. i K. K. i uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie zmian w operacie ewidencyjnym, a także uchylił czynność Starosty S. dotyczącą wprowadzenia zmian w zapisach danych ewidencyjnych dla działki nr 450, położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S., polegających na zmianie użytku gruntowego: tereny zabudowane (oznaczone w rejestrze symbolem Bi) na: tereny mieszkaniowe (oznaczone w rejestrze symbolem B).

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S., po rozpoznaniu odwołania K. i K. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2012 r., dotyczącą wprowadzenia zmian w zapisach danych ewidencyjnych dla działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S., polegających na zmianie użytku gruntowego - tereny mieszkaniowe (oznaczone symbolem B) na inne tereny zabudowane (oznaczone symbolem Bi). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b), art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]), zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, Starosta S. dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...]: w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego: inne tereny zabudowane (Bi) wpisał tereny mieszkaniowe (B).

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Starosty z prośbą o udzielenie informacji, na podstawie jakich dokumentów dokonano ww. zmian w zapisach operatu ewidencyjnego. Wskazał, że tereny ww. nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. są przeznaczone na cele letniskowe i oznaczone symbolem ML - tereny zabudowy letniskowej.

Starosta S. z urzędu wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył decyzją z dnia [...] maja 2012 r., orzekając o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencyjnym: w miejsce użytku gruntowego B (tereny mieszkaniowe) wpisał użytek gruntowy Bi (inne tereny zabudowane).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że użytek na działce nr [...] jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę letniskową i jest wyłączony z produkcji rolniczej i leśnej.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli właściciele działki nr [...], podnosząc brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bez stwierdzenia stanu faktycznego dotyczącego sposobu korzystania z nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru i Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie podjął działań mających na celu ustalenie faktycznego stanu w zakresie rodzaju budynku na nieruchomości - zmiana użytków gruntowych nie może wynikać wprost z zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a o sposobie użytkowania terenu zabudowanego przesądza funkcja użytkowa budynku.

W dniu [...] października 2012 r. Starosta S. wydał nową decyzję, zmieniając użytek gruntowy B (tereny mieszkaniowe) na użytek gruntowy Bi (inne tereny zabudowane).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powołał się na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, zgodnie z którą pozwolenie zostało wydane na użytkowanie budynku letniskowego usytuowanego na działce nr [...].

Od decyzji z dnia [...] października 2012 r. K. i K. K. złożyli w odwołanie.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, na podstawie otrzymanych dokumentów. Dokumenty uzasadniające wpisy w ewidencji gruntów i budynków są częścią operatu ewidencyjnego i to one stanowią o stanie prawnym i faktycznym danej działki lub nieruchomości oraz dacie jego powstania.

Zmiany w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się na żądanie zamkniętego katalogu podmiotów lub z urzędu i w obu przypadkach na podstawie stosownych dokumentów. Każda zmiana danych objętych ewidencją musi być udokumentowana.

Zgodnie z § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków odbywa się z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 rozporządzenia. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z dokumentów wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie z § 65 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przynależność budynku do odpowiedniego rodzaju ustala się zgodnie z zasadami Klasyfikacji Środków Trwałych, wprowadzonych na podstawie przepisów o statystyce publicznej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych - Dz.U. Nr 242, poz. 1622).

W załączniku do ww. rozporządzenia w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych ustawodawca w pkt III (Objaśnienia szczegółowe) wyraźnie ustalił, że o zaliczeniu budynku (lub lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. W związku z tym, przy oznaczeniu funkcji budynku należy kierować się zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też pozwoleniu na użytkowanie budynku. W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., rozstrzygająca o sposobie użytkowania obiektu budowlanego (budynek letniskowy). W takim przypadku, do czasu zmiany sposobu użytkowania budynku w procedurze przewidywanej przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 71 i następne), nie powinno się w ewidencji gruntów i budynków ujawnić sposobu użytkowania budynku sprzecznego z jego przeznaczeniem.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli K. i K. K.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest kwestia dopuszczalności decyzyjnego załatwienia sprawy w zaistniałym w niej stanie faktycznym i prawnym.

Z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta S., na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]) dokumentacji geodezyjnej zawierającej wykaz zmian danych ewidencyjnych, dokonał zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej działki nr [...] położonej w S. gm. S. W miejsce dotychczasowego użytku gruntowego: inne tereny zabudowane (Bi) wpisał tereny mieszkalne (B).

Z ustaleń organów orzekających w sprawie nie wynika kiedy (z jaką datą) przyjęto do zasobu dokumentację geodezyjną [...], jakie dokumentacja ta wykazała zmiany danych ewidencyjnych w stosunku do danych pierwotnie ujawnionych w ewidencji dotyczącej przedmiotowej działki oraz kiedy (i z jaką datą) Starosta S. dokonał omawianej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Sądy administracyjne orzekają na podstawie stanu faktycznego ustalonego w decyzji i nie są uprawnione do czynienia własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie. Niemniej jednak już na podstawie tak lakonicznego ustalenia stanu faktycznego dotyczącego okoliczności poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji zgodził się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja poprzedzona została czynnością materialno-techniczną Starosty S., będącą następstwem zakwalifikowania spornego użytku gruntowego jako tereny mieszkaniowe (B) w miejsce dotychczasowej kwalifikacji: inne tereny zabudowane (Bi).

Zaskarżona decyzja wydana została natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wszczętego z urzędu, na skutek zapytania Wójta Gminy S. o dokumenty, które stanowiły podstawę podjęcia tej czynności materialno-technicznej. W efekcie przeprowadzonego postępowania organy dokonały kolejnej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, zmieniając oznaczenie spornego użytku gruntowego: tereny mieszkaniowe (B) na inne tereny zabudowane Bi.

Dokonano zatem decyzją administracyjną zmiany w ewidencji gruntów i budynków, którą można określić jako "zmianę powrotną", skoro doprowadziła do zapisu najprawdopodobniej pierwotnego.

Sąd Wojewódzki podniósł następnie, że z faktu przywołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1 i art. 22 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1, § 46 ust. 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że zaskarżoną decyzję podjęto w trybie postępowania przewidzianego dla aktualizacji operatu ewidencyjnego, która stanowi jeden z obowiązków nałożonych na starostę (art. 22 ust.1 ustawy).

Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 47 rozporządzenia wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej – w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie zgłoszenia zmiany odpowiednio udokumentowanego, albo w drodze decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dane w ewidencji gruntów i budynków mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych wskazanych w § 10 i 11 rozporządzenia.

Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

1/ prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych,

2/ opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

3/ dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej,

4/ ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 46 ust.1 i 2 rozporządzenia).

Tak więc przyjęcie, że w badanej sprawie istniała podstawa prawna do aktualizacji operatu ewidencyjnego w drodze decyzji administracyjnej możliwe byłoby wyłącznie w razie zaistnienia jednego z czterech wyżej wymienionych przypadków. Sąd I instancji uznał, że żaden z tych przypadków nie nastąpił. Organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że taką podstawę stanowi przyjęcie do zasobu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej zawierającej wykaz zmian, oznaczonej jako [...]. Tymczasem okoliczność ta została już w procedurze aktualizacyjnej uwzględniona i stanowiła podstawę podjętej przez Starostę czynności materialno-technicznej (zmiana użytku gruntu z Bi na B), a zatem nie mogła stanowić podstawy faktycznej do dokonania "zmiany powrotnej" (z B na Bi) w zapisach operatu ewidencyjnego prowadzonego dla tej samej działki. Zatem w sprawie doszło do naruszenia § 47 rozporządzenia. Zdaniem Sądu tryb decyzyjny aktualizacji ewidencji nie może stanowić sposobu prowadzącego do eliminowania merytorycznych błędów Starosty popełnionych na etapie wprowadzania do ewidencji zmian aktualizacyjnych w drodze czynności materialno-technicznych.

W ocenie Sądu I instancji powyższe naruszenie uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie z uwagi na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd uchylając zaskarżoną decyzję miał obowiązek uchylić wszystkie akty podjęte w granicach tej samej sprawy. Sąd doszedł do wniosku, że dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego również czynności materialno-technicznej Starosty S., która – jak można przypuszczać na podstawie ustaleń zaskarżonej decyzji – podjęta została w ramach aktualizacji operatu po złożeniu przez geodetę dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Uchylenie tej czynności otwiera możliwość zgodnego z prawem i we właściwym trybie rozpatrzenia, czy przedłożona dokumentacja stanowi podstawę do aktualizacji operatu w drodze czynności materialno-technicznej, czy z uwagi na spór co do kwalifikacji użytku gruntowego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji administracyjnej.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że opisane uchybienia natury procesowej powodują, że przedwczesne byłoby w aktualnym stanie sprawy przesądzanie kwestii merytorycznej oceny, ta bowiem musi być dokonana po raz wtóry przez organy administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania w odpowiednim trybie i po dokonaniu pełnych ustaleń faktycznych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2013 r. skargi kasacyjne złożyli Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. oraz K. i K. K.

Zaskarżając wyrok w całości, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. zarzucił mu naruszenie:

1/ § 47 ust. 3 w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że dokonywanie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w oparciu o § 47 ust. 3 nie może prowadzić do eliminowania błędnych zapisów ewidencji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w pojęciu "aktualizacja" mieści się usuwanie błędnych wpisów w ewidencji i zastępowanie ich prawidłowymi danymi,

2/ § 47 ust. 3 rozporządzenia poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy przepis ten nie może stanowić podstawy do dokonania aktualizacji ewidencji w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Z kolei K. i K. K. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2013 r. w części dotyczącej punktu II, który uchylał czynność Starosty S., dotyczącą wprowadzenia zmian w zapisach danych ewidencyjnych dla działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S., gmina S. - polegających na zmianie użytku gruntowego: inne tereny zabudowane (oznaczone w rejestrze symbolem Bi) na tereny mieszkaniowe (oznaczone w rejestrze symbolem B). Zarzucili mu naruszenie:

1/ art. 134 §2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących,

2/ art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie czynności materialno-technicznej Starosty S., pomimo niewskazania przez Sąd przepisów materialnoprawnych bądź przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej miał uchybić przy dokonywaniu tej czynności oraz braku przesłanki niezbędności takiego rozstrzygnięcia,

3/ art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazując na powyższe naruszenia autorzy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że obie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, czyli na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, innych aktów normatywnych oraz na podstawie innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przyjmuje się w orzecznictwie, że podmiot zgłaszający zmiany w ewidencji obowiązany jest dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian, przy czym muszą to być dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych (por. wyroki NSA z dnia 14 listopada 2007 r., I OSK 1488/06, z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 350/07, z dnia 10 lutego 2003 r., II SA 1478/01, z dnia 7 grudnia 2007 r., I OSK 1716/06).

Tym niemniej wskazane wyżej wyroki dotyczyły sytuacji, gdy zmian w ewidencji domagały się zainteresowane tym osoby. W myśl art. 22 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 (a wiec właściciele i władający nieruchomością), są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. W myśl zaś ust. 3 na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Jednakże w niniejszej sprawie aktualizacja wpisu w ewidencji gruntów i budynków nastąpiła z urzędu, gdy organ ewidencyjny uznał, że zaistniały wątpliwości co do prawidłowości poprzedniego wpisu, dokonanego czynnością materialno-techniczną w styczniu 2012 r. na podstawie dokumentacji przedstawionej przez właściciela działki nr [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ([...]).

W myśl § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Stosownie zaś do § 47 ust. 3 w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy.

Podstawowa zasada prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych.

Trudno w tej sytuacji uznać, by organ ewidencyjny, dysponując urzędowym dokumentem, który w jego ocenie wskazuje, że istniejący wpis w ewidencji jest błędny, nie mógł z urzędu dokonać aktualizacji wpisu w ewidencji tylko dlatego, że dokument ów powstał przed dokonaniem ostatniego ujawnionego wpisu. Tym bardziej, że nie jest tak, jak to przyjął Sąd I instancji, że obecnie kwestionowana zmiana użytku gruntowego z B (tereny mieszkaniowe) na Bi (inne tereny zabudowane) opierała się na tej samej dokumentacji geodezyjnej [...], która stanowiła podstawę dokonania w styczniu 2012 r. czynności materialno-technicznej zmiany oznaczenia gruntu z Bi na B. Wyraźnie z zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wynikało, że podstawą owej zmiany powrotnej była treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] października 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego na działce nr [...]. Tak więc podstawą sprzecznych wpisów w ewidencji nie były te same dokumenty.

O możliwości dokonywania z urzędu przez organ ewidencyjny zmian nawet na podstawie dokumentów będących podstawą wcześniejszych wpisów przesadza treść § 54 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. W myśl zaś § 54 ust. 6 niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa w ust. 1, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego.

Oczywiście przepisy te dotyczą weryfikacji kompleksowej danych ewidencyjnych, przeprowadzanych obowiązkowo w określonych w rozporządzeniu terminach, jednak dobitnie pokazują one, że organ ewidencyjny ma kompetencje do podejmowania z urzędu weryfikacji danych ewidencyjnych i ich zgodności ze znajdującymi się w operacie ewidencyjnymi dokumentami.

Wadliwe zatem Sąd I instancji przyjął, że po pierwsze - zmiana użytku gruntowego działki nr [...] z B na Bi, dokonana zaskarżoną decyzją, przeprowadzona została na podstawie tych samych dokumentów, co zmiana dokonana czynnością materialno-techniczną z dnia [...] stycznia 2012 r. (z Bi na B), a po drugie – że nieprawidłowe jest aktualizowanie danych ewidencyjnych z urzędu przez organ prowadzący ewidencję, na podstawie dokumentów powstałych przez ostatnią dokonaną w ewidencji zmianą.

W tej sytuacji zasadny okazał się także drugi ze sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów. Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął w zaskarżonym wyroku, że w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym nieuprawnione było zastosowanie decyzyjnego trybu aktualizacji ewidencji. Treść § 47 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie pozostawia wątpliwości, że taka forma aktualizacji jest prawidłowa, o ile aktualizacja wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi przeszkód, by w formie decyzji administracyjnej skorygować wpis dokonany uprzednio czynnością materialno-techniczną, o ile organ uzna, ze ten wcześniejszy wpis był błędny. Tym bardziej, że taka forma korygowania wcześniejszych błędów, czyli w drodze decyzji administracyjnej, zapewnia zainteresowanym stronom pełne gwarancje procesowe i możliwość kontroli wydanego rozstrzygnięcia, z możliwością dwuinstancyjnej kontroli sądowej włącznie. Dlatego uznać należało, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uchylił się od merytorycznej oceny zasadności dokonanych wpisów w operacie ewidencyjnym dla działki nr [...].

Odnosząc się zaś do skargi kasacyjnej K. i K. K. Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że zasadny jest zarzut wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżących. W myśl art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W niniejszej sprawie skarżący złożyli skargę na decyzję zmieniającą oznaczenie użytku ich działki z B (tereny mieszkalne) na Bi (inne tereny zabudowane). Tymczasem Sąd I instancji, uwzględniając ich skargę i uchylając zaskarżoną decyzję Starosty S., uchylił również korzystną dla skarżących (dokonaną zresztą na ich wniosek i na podstawie przedłożonych przez nich dokumentów geodezyjnych) wcześniejszą czynność materialno-techniczną Starosty S. z dnia [...] stycznia 2012 r., zmieniającą oznaczenie użytku działki nr [...] z Bi na B. Skoro zatem Sąd I instancji nie wykazał, że przyczyną uchylenia owej czynności materialno-technicznej były naruszenia skutkujące stwierdzeniem nieważności, to niewątpliwie naruszył zakaz reformationis in peius.

Ponadto art. 135 p.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu na uchylenie podjętych w granicach sprawy innych aktów czy czynności, jednakże przesłanką zastosowania unormowania zawartego w tym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających. W tym drugim przypadku koniecznym jest również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść dokonanej czynności. Tymczasem Sąd I instancji nie wskazał żadnego przepisu – czy to procesowego, czy też materialnego – który naruszony został przez Starostę S. przy dokonywaniu uchylonej czynności materialno-technicznej. Co więcej – nie wskazał nawet, czy jakiekolwiek przepisy przy dokonywaniu tej czynności zostały naruszone. Nie wykazał także, uchylając ową czynność, dlaczego jej wyeliminowanie jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Tymczasem jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, stosowanie przez sąd art. 135 p.p.s.a. będzie wyłączone (por. wyrok NSA z dnia 1 stycznia 2010 r., II GSK 591/09). Zasadnie przy tym podnosi autor skargi kasacyjnej, że w przypadku zastosowania art. 135 p.p.s.a. obowiązkiem sądu jest wykazanie przesłanek, jakimi kierował się podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie. Wymaganiom tym Sąd I instancji nie sprostał.

Wskazane wady uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowią także o tym, że zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Niewskazanie podstawy prawnej i przyczyn uchylenia w pkt II zaskarżonego wyroku czynności materialno-technicznej Starosty S. pozbawia bowiem Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli instancyjnej orzeczenia w kwestionowanej w skardze kasacyjnej części.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że choć skarga kasacyjna K. i K. K. zaskarżała wyrok Sądu I instancji jedynie w części dotyczącej pkt II wyroku, to z uwagi na zasadność także skargi kasacyjnej organu, który zaskarżył wyrok w całości, uchyleniu podlega cały zaskarżony wyrok.

Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na fakt, że skargi kasacyjne złożone zostały zarówno przez organ administracji, jak i skarżących w I instancji, i obie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w całości.