Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2347/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. ze skargi G. M. i A. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. M. i A. N. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku G. M. i A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1972 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o pow. 585 m², w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Ze znajdującego się w aktach sprawy świadectwa Sądu Okręgowego w [...] [...] z dnia [...] października 1945 r. nr [...] wynika, że nieruchomość ozn. [...] stanowiła współwłasność H. K. w 2/3 częściach i E. K. w 1/3 części niepodzielnie.

Z dniem [...] listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie w/w dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

W dniu [...] maja 1948 r. do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek z [...] kwietnia 1948 r. adw. Z. Z. - pełnomocnika H. K. i E. z K. W. o przyznanie im za opłatą symboliczną prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości [...].

Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] stycznia 1972 r. odmówiło H.K. i E. K. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. 585 m², z uwagi na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje.

Przedmiotowa decyzja, skierowana do adw. Z. Z., nie została przez pełnomocnika odebrana i wróciła do organu. W związku z powyższym decyzja została ogłoszona w formie obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w budynku Wydziału Budżetowo - Gospodarczego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w terminie od [...] lutego 1972 r. do [...] marca 1972 r. Odwołanie od powyższej decyzji nie zostało złożone.

W dniu [...] lipca 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek G. M. i A. N. (następców prawnych dawnych właścicieli) o stwierdzenie nieważności decyzji z 26 stycznia 1972 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...] z obrębu [...].

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] we wskazanej części uznając, że nie narusza ona rażąco prawa.

G. M. i A. N. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja z [...] lipca 2017 r. jest prawidłowa. Organ nadzoru podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 1972 r. uznając, że nie jest ona obciążana żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności.

Minister wskazał, że stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. istniał obowiązek przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji dekretowej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. Ogólnym Planem Zabudowania [...] na rok 1985, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...], ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] listopada 1969 r., funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest nieruchomość, była administracja i usługi scalone. Pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zagospodarowania przestrzennego zostanie zrealizowana. Tym samym zdaniem Ministra, wobec braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organ dekretowy odmówił przyznania H. K. oraz E. K. prawa użytkowania wieczystego do gruntu w/w nieruchomości [...], nienaruszając w sposób rażący art. 7 ust. 2 w/w dekretu.

Minister uznał ponadto, że w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie może być też oceniane skierowanie decyzji z 26 stycznia 1972 r. do osoby zmarłej, tj. do H. K., który zmarł [...] listopada 1949 r. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że decyzja z [...] stycznia 1972 r. została skierowana do pełnomocnika zarówno nieżyjącego już w tej dacie H. K., jak i E. z K. W., będącej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z [...] stycznia 1998 r. sygn. akt [...] jedną ze spadkobierców H. S. (poprzednie nazwisko K.), a więc do strony postępowania. Tym samym – zdaniem organu nadzoru - skierowanie decyzji do pełnomocnika osoby zmarłej, jak i pełnomocnika jej następcy prawnego nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Minister zaznaczył ponadto, że w toku prowadzonego w trybie nadzoru postępowania nie stwierdzono, aby kwestionowana decyzja była obciążona innymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. M. i A. N. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 48, art. 49 § 2, art. 91 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 4, poz. 310) w zw. z art. 9 i 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) w zw. z art. 3 § 1, art. 17 § 1, art. 32 oraz art. 45 § 1 i art. 47 dekretu z dnia 8 października 1946 r. prawo spadkowe (Dz. U. Nr 60, poz. 328 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że skierowanie orzeczenia PRN z 1972 r. do zmarłego w 1949 r. H. S. (wcześniej K.) oraz do E. E. z K. W., która obok innych spadkobierców ustawowych nabyła spadek na podstawie postanowienia Sądu [...] z [...] stycznia 1998 r., nie może być uznane za wydanie decyzji z 1972 r. z rażącym naruszaniem prawa, gdyż E. E. z K. W., będąca adresatem decyzji, jest jednym ze spadkobierców H. S. (wcześniej [...]); podczas gdy decyzja skierowana do E. E. z K. W jako dawnej właścicielki, nie mogła sanować nieważności decyzji z 1972 r., z powodu rażącego naruszania prawa, gdyż orzekała o prawach i obowiązkach H. S. (wcześniej K.), tj. osoby nieposiadającej zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej, nie zaś o prawach i obowiązkach E. E. z K. W w części oddziedziczonej po H. S. (wcześniej K.), jako że bez stwierdzenia nabycia spadku E. E. z K. W nie mogła legitymować się prawami i obowiązkami wchodzącymi w skład spadku po H. S. (wcześniej K.), a zatem decyzja skierowana do E. E. z K. W. orzekała wyłącznie o jej prawach i obowiązkach, które posiadała w dacie wydania decyzji z 1972 r.;

2. art. 156 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 6 § 1 oraz art. 48, art. 49 § 2, art. 91 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. przepisy ogólne prawa cywilnego w zw. z art. 9 i 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez brak dostrzeżenia, że jest nieważne jako niewykonalne orzeczenie PRN z 1972 r. skierowane do zmarłego w 1949 r. H. S. (wcześniej K.) oraz do E. E. z K. W., z uwagi na brak możliwości rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w sytuacji skierowania decyzji do osoby nieżyjącej;

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 9 i 10 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 21 marca 1928 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że brak jest zasadności stwierdzenia nieważności decyzji PRN z 1972 r. skierowanej do nieżyjącego H. S. z uwagi, iż uznanie skutków skierowania decyzji do osoby zmarłej jako rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowym pojawiło się dopiero po roku 2003 r., a we wcześniejszym okresie ukształtowany był podgląd w orzecznictwie (dawnego) NSA, że decyzja skierowana do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji; podczas gdy orzecznictwo (dawnego) NSA nie może obecnie prowadzić do zakwestionowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji PRN z 1972 r. skierowanej do osoby nieżyjącej, skoro od blisko 15 lat orzecznictwo w sądów administracyjnych w tym zakresie jest ugruntowane i jednolite;

4. art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 10 kpa, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 157 § 1 i 2 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że organ w postępowaniu nadzorczym jest uprawniony do poszerzenia materiału dowodowego poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń faktycznych, celem ustalenia wzorca planistycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji PRN z 1972 r. oraz ustalenia przeznaczenia nieruchomości dekretowej w tym wzorcu planistycznym, również w sytuacji, gdy w badanej w trybie nadzorczej decyzji z 1972 r. nie był wskazany jakikolwiek obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem rozstrzygnięcia, podczas gdy w ramach postępowania nadzorczego, organ nie jest uprawniony do ustalenia, również na podstawie zleconej analizy geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym w dacie wydania decyzji PRN z 1972 r., wzorcu planistycznym, gdyż tym samym w sposób niedopuszczalny wychodzi poza granicę postępowania nadzorczego oraz rozstrzyga o istocie sprawy, która nie była przedmiotem postępowania zwykłego, co ma istotne znaczenie jej rozpoznania, gdyż z uwagi na brak ustaleń przy wydawaniu decyzji PRN 1972 r., odnośnie przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, a oparcie się o bliżej nieokreślony plan zagospodarowania przestrzennego, orzeczenia dekretowe wydane zostały z rażącym naruszaniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu [...]; a w wypadku niezasadności tego zarzutu:

5. art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., poprzez nieprawidłowe ustalenie wzorca planistycznego obowiązującego w dacie wydania decyzji PRN z 1972 r. dla nieruchomości v położonej przy ul. [...] ozn. hip. [...], poprzez bezzasadne uznanie, że w tej dacie obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego [...] na rok 1985, podczas gdy plan ten nie był obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydania decyzji PRN z 1972 r., gdyż nie został uchwalony oraz ogłoszony zgodnie z przepisami prawa oraz brak było przepisów wykonawczych regulujących kwestię sporządzenia planów miejscowych;

6. art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 10 kpa, art. 75 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. 80 kpa oraz art. 157 § 1 i 2 kpa poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii urbanisty, który wyświetliłby czy w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] na rok 1985 przeznaczenie nieruchomości ozn. hip [...], pod "administracje i usługi scalane" umożliwia zagospodarowanie nieruchomości bądź to na cele administracji bądź to na cele usług scalonych, a w konsekwencji samodzielnie bezzasadne uznanie, że nieruchomość mogła być wyłącznie przeznaczona na cele administracji i usług scalonych;

7. art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. oraz art. 7, art. 77 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dowolnym przyjęciu, że przeznaczenie terenu określonego, jako "tereny administracji i usług scalonych", z uwagi, iż na terenie nieruchomości znajdowały się stosy gruzów uniemożliwiały realizowanie funkcji zapisanej w planie zagospodarowania przestrzennego przez dawnych właścicieli, gdyż osoby fizyczne nie mogły być użytkownikiem wieczystym gruntu przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod administrację i usługi scalone, ani też wykonawcą tego rodzaju inwestycji i właścicielem powstałych budynków; podczas gdy nie zostały wskazane jakikolwiek przeszkody materialnoprawne, aby dotychczasowy właściciel nie był uprawniony do korzystania z nieruchomości jako użytkownik wieczysty na cele "usług scalonych" bądź na "cele administracji" w szczególności poprzez wzniesienie budynków przeznaczonych na wynajem na powyższe cele.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przypisanych prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu jako, że podniesione w niej argumenty dotyczące zarzutu skierowana kontrolowanej decyzji do osoby zmarłej są zasadne.

Podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu.

Osoba fizyczna nabywa zdolność prawną , rozumianą jako zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - stosownie do treści art. 8 k.c., z chwilą urodzenia , traci ją natomiast poprzez wygaśnięcie w dacie swojej śmierci. Okoliczność ta przesądza , że osoba zmarła nie może być uczestnikiem żadnego postępowania , które powinno być po jej śmierci kontynuowane z udziałem jej następców prawnych. Wydanie wobec niej decyzji powoduje , że jest ona obarczona wadą nieważności.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 k.p.a.). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy w dacie wydania kontrolowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1972 r., nie żył już H. S. ( wcześniej przed zmianą nazwiska H. K.), do którego została ona skierowana , jako osoby, której przysługiwało prawo własnościowe do nieruchomości objętej jej treścią. Wyżej wymieniony zmarł bowiem w dniu [...] listopada 1949 r.

Wobec powyższego , wydane w sprawie rozstrzygnięcie organ skierował do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony skoro nie miała podmiotowości prawnej.

Powyższe działanie stanowiło rażące naruszenie prawa - w tym cytowanych wyżej przepisów ogólnych prawa cywilnego oraz art. 28 k.p.a.,- będące podstawą do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Takie naruszenie prawa obligowało organ do wydania kontrolowanych obecnie decyzji, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09).

Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro postępowanie nadzorcze wykazało , że doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że było ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108). Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu.

Wobec przedstawionych rozważań zarzuty skargi są w tej części zasadne i zasługują na uwzględnienie.

Sąd w szczególności nie podziela poglądu organu, że fakt skierowania decyzji do pełnomocnika osoby zmarłej jak i pełnomocnika jednego z jej następców prawnych nie może być uznany za rażące naruszenie prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowiłoby przesłanki do stwierdzenia nieważności, w sytuacji gdyby decyzja ta skierowana została jednocześnie do spadkobierców zmarłego (wyrok NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 871/08). W rozpoznawanej sprawie sytuacja tak nie miała miejsca.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.