Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1020/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2003 nr 45 poz 391
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2173/14 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2173/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. i stwierdził, że uchylone akty nie podlegają wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] ustalił, że E. W. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jako twórca plastyk był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego w okresach:

1) od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] kwietnia 1999 r.,

2) od dnia [...] kwietnia 2001 r. do dnia [...] czerwca 2001 r.,

3) od dnia [...] sierpnia 2001 r. do dnia [...] sierpnia 2001 r.,

4) od dnia [...] października 2001 r. do dnia [...] października 2001 r.,

5) od dnia [...] grudnia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2001 r.,

6) od dnia [...] maja 2002 r. do dnia [...] maja 2002 r.,

7) od dnia [...] lipca 2002 r. do dnia [...] lipca 2002 r.,

8) od dnia [...] grudnia 2002 r. do dnia [...] grudnia 2002 r.,

9) od dnia [...] października 2003 r. do dnia [...] października 2003 r.,

10) od dnia [...] lutego 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2004 r.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...], zmienił decyzję dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2004 r.

Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł apelację od powyższego wyroku. Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniesionej przez organ apelacji, wyrokiem z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżony wyrok z dnia [...] lutego 2005 r. Sądu Okręgowego w B. i oddalił odwołanie E. W. od decyzji z dnia [...] września 2004 r.

Skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, oddalił wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej oraz odrzucił skargę kasacyjną.

Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie skarżącego na ww. postanowienie Sądu Apelacyjnego w B. z dnia [...] stycznia 2006 r.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wystąpił do Prezesa NFZ o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. z dnia [...] września 2004 r. w sprawie objęcia we wskazanych w tej decyzji okresach między [...] stycznia 1999 r. a [...] kwietnia 2004 r. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej zarzucając wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego organ orzekający w sprawie nie wziął pod uwagę, że z mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] kwietnia 1992 r. od [...] stycznia 1992 r. do odwołania skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu wykonywania działalności twórczej i również pominął istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne m.in. wykonywanie przez skarżącego umów o dzieło, od których, zgodnie z prawem, nie pobiera się składek na ubezpieczenie zdrowotne, a także ustalone prawo do renty - co oznacza, że NFZ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i nie uwzględnił faktów mających wpływ na załatwienie sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes NFZ na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie przez P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wynika jednoznacznie, że skarżący posiada decyzję nr [...] Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministerstwie Kultury i Sztuki z dnia [...] lutego 1990 r., w której stwierdzono, iż od [...]czerwca 1986 r. rozpoczął on działalność twórczą jako plastyk, potwierdza to również pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...]września 2004 r. Skarżący nie skorzystał z prawa do odwołania się od decyzji Komisji do Ministra Kultury i Sztuki, tym samym potwierdził więc fakt prowadzenia działalności twórczej jako plastyk od dnia [...]czerwca 1986 r.

Decyzją z dnia [...]sierpnia 2010 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...]czerwca 2010 r. Zdaniem organu, w sprawie nie występuje żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności. Organ potwierdził, że skarżący posiada decyzję Komisji z [...]lutego 1990 r., w której to decyzji stwierdzono, że od [...]czerwca 1986 r. rozpoczął działalność twórczą jako plastyk. Zatem nie ma racji skarżący, że wobec decyzji ZUS Oddział w B. z [...]kwietnia 1992 r. – wyłączającej skarżącego z zaopatrzenia emerytalnego twórców i ich rodzin, nie podlega on ubezpieczeniom społecznym i nie podlega także ubezpieczeniom zdrowotnym.

Wyrokiem z dnia [...]lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 470/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa NFZ z [...]czerwca 2010 r. uznając, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ.

Na skutek złożonej przez Prezesa NFZ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1719/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2011 r., wskazując, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd na wstępie zajmie stanowisko w kwestii, czy w sprawach, które zgodnie z art. 148 i 149 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, rozpatrywane były w tzw. "postępowaniu hybrydowym" i w ramach tego postępowania przeszły wszystkie szczeble kontroli przez sądami powszechnymi, dopuszczalne jest po 1 października 2004 r. prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny i ponowna ich kontrola przez sąd administracyjny zważywszy, że na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - co prawda w odmiennym stanie prawnym - jednoznacznie została stwierdzona niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania, nie tylko z uwagi na jednoznacznie brzmiące przepisy prawa, ale także ze względów systemowych.

Natomiast w przypadku uznania i uzasadnienia poglądu, że taka kontrola jest dopuszczalna, NSA zobligował Sąd I instancji do ustosunkowania się do zarzutów skargi i zajęcia stanowiska we wskazanych szczegółowo kwestiach, co pozwoli na ocenę, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego lub procesowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 470/13 skargę odrzucił uznając, że jest ona niedopuszczalna. Wskazał, że decyzja Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia objęta wnioskiem strony o stwierdzenie jej nieważności została wydana w dniu [...]kwietnia 2004 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391). Zgodnie z art. 148 tej ustawy od decyzji Prezesa Funduszu w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego przysługiwało odwołanie do właściwego Sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W niniejszym przypadku decyzja Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]kwietnia 2004 r. została już prawomocnie skontrolowana przez sąd powszechny. Sąd I instancji podkreślił, że powołana ustawa z mocy art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135) została uchylona z dniem 1 października 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy (z wyjątkiem art. 201, który wszedł w życie 1 stycznia 2005 r. i art. 239 ust. 1 i 2, który wszedł w życie z dniem ogłoszenia – te przepisy jednak nie odnoszą się do niniejszej sprawy). Powołana ustawa decyzje w tym przedmiocie poddaje kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej (art. 109 i 110). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił też, że ustawa nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby możliwość weryfikowania wydanych przed jej wejściem w życie decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powyższego wykluczone jest zatem poddanie ww. decyzji kontroli sądu powszechnego i kontroli administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której orzeczenia sądu powszechnego, (które w odniesieniu do ww. decyzji zostały wydane) byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, co prowadziłoby do niedopuszczalnej w świetle obowiązującego prawa kolizji między tymi postępowaniami. Sąd uznał, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, co skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 314/14 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA zaznaczył, że wprawdzie Sąd I instancji odwołał się do regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a., jednakże motywy zaskarżonego postanowienia uprawniają do wniosku, że Sąd nie do końca zrozumiał zalecenia zawarte w wyroku sądu kasacyjnego. Mianowicie Sąd I instancji przyjął błędne założenie, że ponownie rozpoznając sprawę objętą skargą ma ocenić: "czy dopuszczalna jest kontrola przez sąd administracyjny decyzji z dnia [...]kwietnia, w sytuacji gdy była ona już prawomocnie skontrolowana przez sąd powszechny". Sąd I instancji stwierdził, że dokonał oceny w powyższym zakresie i uznał, że skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. zalecił na wstępie zająć stanowisko w kwestii, "czy w sprawach, które zgodnie z art. 148 i 149 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ rozpatrywane były w tzw. "postępowaniu hybrydowym" i w ramach tego postępowania przeszły wszystkie szczeble kontroli przed sądami powszechnymi, dopuszczalne jest po 1 października 2004 r. prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny i ponowna ich kontrola przez sąd administracyjny, zważywszy że na gruncie ustawy o s.u.s., co prawda w odmiennym stanie prawnym, jednoznacznie została stwierdzona niedopuszczalność prowadzenia takiego postępowania, nie tylko z uwagi na jednoznacznie brzmiące przepisy prawa, ale także ze względów systemowych".

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. podał, że NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. wyraźnie wskazał na zakres ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie dopuszczalności prowadzenia przez organ postępowania po 1 października 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny i ponownej ich kontroli przez sąd administracyjny. NSA zwrócił bowiem uwagę, że zasadniczą okolicznością jest to, że decyzja dotycząca objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym - w tzw. trybie zwykłym została wydana przed dniem 1 października 2004 r., a wniesione od niej odwołanie nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 149 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ.

Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym zakresie nie zalecił kontroli w zakresie niedopuszczalności skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Taka kontrola byłaby niedopuszczalna, gdyż obowiązek w tym zakresie ciążył na Naczelnym Sadzie Administracyjnym. NSA uchylając postanowienie Sądu I instancji podkreślił, że motywy zaskarżonego postanowienia wskazują, iż Sąd I instancji nie rozróżnia, że czym innym jest ocena dopuszczalności weryfikacji decyzji administracyjnej skontrolowanej przez sąd powszechny w tzw. "postępowaniu hybrydowym", a czym innym rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji publicznej o wniosku strony złożonym w celu przeprowadzenia tego rodzaju weryfikacji w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym. NSA zaznaczył, że rozstrzygnięcie o zasadności bądź bezzasadności żądania strony jest merytorycznym rozpoznaniem sprawy w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym, które jest odrębnym postępowaniem od postępowania w tzw. trybie zwykłym. Tego rodzaju rozstrzygnięcie należy odróżnić od innego sposobu rozstrzygnięcia o żądaniu (wniosku) strony, jakim jest odmowa wszczęcia postępowania w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym. Te kwestie winien mieć na względzie Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę merytorycznie, zważywszy na wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz art. 190 p.p.s.a.

W piśmie z dnia [...]października 2014r. skarżący odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1719/11, jak też w postanowieniu NSA z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 314/14 wskazał, że decyzje w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.), w postępowaniach wszczętych po dniu 1 stycznia 1999 r. mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Powyższą konkluzję, jego zdaniem, uzasadnia fakt, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym jest odrębne od postępowania zwykłego (instancyjnego), co prowadzi do istotnego stwierdzenia, że decyzja wydana w trybie art. 156 k.p.a. jest decyzją nową, wydaną w toku nowego postępowania, dla którego podstawę prawną stanowi wyżej wskazany przepis. Jest to decyzja w nowej sprawie, stanowiącej o prawach i obowiązkach stron postępowania. Z tego też względu, w jego ocenie, kontrolę nad orzeczeniami organów administracji wydanymi w trybach nadzwyczajnych sprawują sądy administracyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał na fakt związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 314/14, który zalecił konieczność uwzględnienia wytycznych ujętych w wyroku z 23 stycznia 2013 r. dotyczących w pierwszej kolejności oceny, czy w sprawach, które zgodnie z art. 148 i 149 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ rozpatrywane były w tzw. "postępowaniu hybrydowym" i w ramach tego postępowania przeszły wszystkie szczeble kontroli przed sądami powszechnymi, dopuszczalne jest po 1 października 2004 r. prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji już prawomocnie skontrolowanych przez sąd powszechny i ponowna ich kontrola przez sąd administracyjny. Sąd I instancji wskazał, że w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1385/10, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008,, sygn. akt II GSK 240/08 wyrażono pogląd, że art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na weryfikację z urzędu w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych, ale wyłącznie pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego.

Przenosząc rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że decyzja z dnia [...]września 2004 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, z późn. zm.). Przysługiwało od niej odwołanie na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Skarżący z tej drogi skorzystał i decyzja została poddana kontroli sądu powszechnego. Sąd I instancji powołał się na ugruntowane w orzecznictwie stanowisko Sądu Najwyższego, z którego wynika, że postępowanie przed sądem zarówno okręgowym, jak i apelacyjnym stanowi dalszy ciąg postępowania prowadzonego przez organ ubezpieczenia społecznego (a na gruncie niniejszej sprawy - zdrowotnego), zakończony wydaniem decyzji, której treść wyznacza przedmiot i zakres rozpoznania oraz orzeczenia sądu (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2007 r., III UZ 1/07, OSNP 2008/7-7/117 i z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II UZ 52/99, OSNP 2000/15/601). Co więcej, na etapie postępowania odwoławczego, sprawa uprzednio administracyjna, staje się sprawą cywilną, a zatem do jej rozpoznania stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego, z konsekwencjami w zakresie postępowania dowodowego. Stosownie do treści przepisu art. 473 k.p.c. w postępowaniu przed sądem nie stosuje się żadnych ograniczeń dowodowych. Ten wyjątek od ogólnych zasad wynikających z art. 247 k.p.c. sprawia, że każdy fakt może być dowodzony wszelkimi środkami, które Sąd uzna za pożądane i ich dopuszczenie za celowe. Sąd nie jest związany środkami dowodowymi określonymi dla dowodzenia przed organami rentowymi (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1998 r., II UKN 619/98, OSNP 2000/11/439), jednakże pozostaje związany granicami wyznaczonymi treścią zaskarżonej decyzji i istniejącym w dacie jej wydania stanem faktycznym. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania sąd stwierdzi, że nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania, oddala je. Jeżeli natomiast uzna, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w całości lub w części, to uwzględnia odwołanie i zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 47714 § 1 i 2 k.p.c.). Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której sąd w pierwszej instancji zmienił zaskarżoną decyzję, a sąd apelacyjny zmienił ten wyrok i oddalił odwołanie. Na sądzie powszechnym ciążył przy tym obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy, a zatem nie tylko co do zarzutów podniesionych przez skarżącego, ale i wziętych pod rozwagę z urzędu (p. m.in. uzasadnienie wyroku SN z dnia 25 stycznia 2002 r., II UKN 788/00, OSNP 2003, nr 23, poz. 575).

Oznacza to, że sprawa podlegania przez skarżącego E.W. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, wskutek uruchomienia przez niego trybu odwoławczego, stała się sprawą cywilną stanowiącą dalszy ciąg postępowania prowadzonego przed Dyrektorem P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W konsekwencji, to nie organ administracji, lecz sąd powszechny prawomocnie rozstrzygnął zagadnienie prawidłowości podlegania przez skarżącego ubezpieczeniu zdrowotnemu. Zgodnie natomiast z treścią art. 365 § 1 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z art. 365 § 1 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia merytorycznego, do którego należy wyrok oddalający odwołanie, musi być brana pod uwagę w kolejnym postępowaniu, w jakim pojawia się dana kwestia, nie podlegająca ponownemu badaniu.

Powyższe oznacza, że za niedopuszczalną - w ocenie Sądu - uznać należało możliwość prowadzenia postępowania przez Prezesa NFZ z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która poddana została już kontroli sądu powszechnego, i który to sąd powszechny merytorycznie rozstrzygnął sprawę. Organ był związany prawomocnym wyrokiem i nie mógł pominąć mocy wiążącej orzeczenia merytorycznego, do którego należy wyrok sądu apelacyjnego oddalający odwołanie.

W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ, będąc związany, na podstawie art. 365 § 1 K.p.c., prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt [...], wszczął postępowanie w sprawie zakończonej tym wyrokiem, a następnie orzekł dokonując merytorycznej oceny kwestii, co do których wiążące organ stanowisko zajął już sąd powszechny. Wydając postanowienie z dnia [...]maja 2010 r., decyzję z dnia [...]czerwca 2010 r., a także zaskarżoną decyzję, ewidentnie nie uwzględnił wydanego przez Sąd Apelacyjny orzeczenia, tym samym naruszył zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Skutki tych działań nie są możliwe do zaakceptowania z uwagi na zaprzeczenie zagwarantowanej przez art. 365 § 1 K.p.c. zachowania spójności i logiki działania organów państwowych. W konsekwencji koniecznym było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]czerwca 2010 r. nr oraz postanowienia z dnia [...]maja 2010 r., w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." - poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że w rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się naruszenia tych przepisów wszczynając postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. z dnia [...]września 2004 r., pomimo związania prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Bi. - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]września 2005 r., sygn. akt: [...];

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 365 § 1 i art. 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. Zm.), zwanej dalej "k.p.c." - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia związany był prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]września 2005 r., sygn. akt: [...]i niezasadnie wszczął postępowanie w sprawie zakończonej tym wyrokiem, a następnie orzekł dokonując merytorycznej oceny kwestii, co do których wiążące stanowisko zajął już sąd powszechny;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż strona, która skorzystała z możliwości odwołania do sądu powszechnego od indywidualnej decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego nie może wzruszyć przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym, co doprowadziło do bezpodstawnego ograniczenia strony w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

2. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 148 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391), obowiązującej do dnia 1 października 2004 r., zwanej dalej "ustawą o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ", poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skorzystanie przez stronę z odwołania do sądu powszechnego od indywidualnej decyzji z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wyklucza możliwość wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wydał skarżone orzeczenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono, że Prezes NFZ wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału NFZ w B. z dnia [...] września 2004 r., nie dopuścił się naruszenia 365 § 1 k.p.c., a w konsekwencji zasady praworządności wyrażonej w art. 6 i 7 k.p.a. Istotnym jest, że kontrolowana decyzja Prezesa NFZ zapadła w wyniku wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie takie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być merytoryczne rozpatrzenie sprawy i ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Możliwości stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej podleganie skarżącego obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresach wskazanych w decyzji Dyrektora P. Oddziału NFZ z dnia [...]września 2004 r., pomimo istnienia prawomocnego wyroku sądu powszechnego oddalającego odwołanie skarżącego wniesione w trybie procedury cywilnej, nie sprzeciwia się brzmienie art. 365 § 1 k.p.c. Wśród przewidzianych w przepisach k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd powszechny nie przewidziano bowiem stwierdzania nieważności decyzji organu ubezpieczeniowego, nawet przy odpowiednim stosowaniu art. 180 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu I instancji uznające, iż kontrola decyzji z dnia [...]września 2004 r. jest niedopuszczalna, jednoznacznie zamyka drogę do oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Powyższe prowadzi do sytuacji, w której w obrocie istnieją decyzje sprzeczne z prawem, których nie można wzruszyć, bowiem wady decyzji administracyjnych spowodowane naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, pozostają poza przedmiotem rozpoznania w postępowaniu cywilnym. Sąd powszechny może uwzględniać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które dyskwalifikują decyzję w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego jako przedmiotu odwołania. Istotnym jest jednak, iż stwierdzenie takiej wady następuje tylko dla celów postępowania cywilnego i ze skutkami dla tego tylko postępowania. Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nie był zatem uprawniony do badania istotnych naruszeń prawa administracyjnego, których dopuścił się Dyrektor P. Oddziału NFZ wydając decyzję z dnia [...]września 2004 r.

W wypadku innych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, niezbędne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie kończące to postępowanie następuje w drodze decyzji podejmowanej przez organ administracji publicznej, zatem orzekanie w tej kwestii przez sąd powszechny byłoby naruszeniem kompetencji właściwego organu administracji publicznej. W związku z powyższym wśród przewidzianych w art. 4779 § 3 k.p.c., art. 47710 § 2 k.p.c. i art. 47714 k.p.c. sposobów rozpoznania odwołania przez sąd nie przewidziano stwierdzania nieważności decyzji organu administracji rozpoznającego sprawy z zakresu podlegania ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu.

Sprawa odwołania od decyzji Dyrektora P. Oddziału NFZ z dnia [...]września 2004 r. na zasadach określonych w przepisach k.p.c. o postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych była przedmiotowo inna od sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji i toczyła się między innymi stronami, niż sprawa zainicjowana w trybie nadzwyczajnym. Ta dwoistość postępowania przy dochodzeniu odrębnych roszczeń stwarza niezależność od siebie postępowania sądowego oraz administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Wydany w sprawie z powództwa skarżącego przeciwko P. Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ wyrok ustalający, iż skarżący podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej miał moc wiążącą dla P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, który w postępowaniu cywilnym występował w charakterze strony postępowania (art. 47711 § 1 k.p.c.). W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji P. Oddział Wojewódzki NFZ nie jest natomiast stroną, zaś z art. 366 k.p.c. wynika wprost, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W ocenie skarżącego oznacza to, iż powaga rzeczy osądzonej istnieje pomiędzy stronami postępowania cywilnego, zaś orzeczenie sądu powszechnego - Sądu Apelacyjnego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]września 2005 r., sygn. akt [...] nie jest również prejudykatem dla sądu administracyjnego orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...]września 2004 r.

Sąd I instancji nieprawidłowo więc uznał, że Prezes NFZ w związku z art. 365 § 1 k.p.c. związany był prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego i niezasadnie wszczął postępowanie w sprawie nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału NFZ, zaś następnie orzekł dokonując merytorycznej oceny kwestii, co do których wiążące organ stanowisko zajął wcześniej sąd powszechny.

Zdaniem skarżącego, w obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...]września 2004 r. ustawie o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ, brak jest przepisów regulujących kwestię stwierdzania nieważności decyzji rozstrzygającej kwestie objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, co oznacza, że wyczerpanie zwykłego trybu odwoławczego nie zamyka stronie możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o przepisy k.p.a. Twierdzenia WSA w Warszawie, iż wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy strona skorzystała z przysługującego jej prawa odwołania do sądu powszechnego jest niedopuszczalne, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co skutkuje wadliwością wydanego w dniu 9 października 2014 r. rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał, jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu postępowania wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, jaki przepis powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd I instancji na mocy art. 190 p.p.s.a zobowiązany był do dokonania kontroli zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia 20 sierpnia 2010 r. zgodnie z wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. w sprawie II GSK 1719/11.

Sąd I instancji, wykonując te obowiązki, ocenił kluczową do rozstrzygnięcia sprawy kwestię, a mianowicie zakres merytorycznej kontroli dokonanej przez Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...]września 2005 r. sygn. akt [...], zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia [...]lutego 2005 r. i oddalił odwołanie E. W. od decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]września 2004 r.

Sąd ten uznał, że na sądzie powszechnym rozstrzygającym sprawy z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych ciąży obowiązek wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy, a zatem miał obowiązek odniesienia się nie tylko do zarzutów podniesionych przez skarżącego, ale i wzięcia pod rozwagę z urzędu wszystkich innych okoliczności. Posiłkując się orzecznictwem Sądu Najwyższego wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA uznał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 października 2004 r., a więc tym w oparciu, o który Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję z dnia [...]września 2004 r., postępowanie przed sądem zarówno okręgowym, jak i apelacyjnym stanowi dalszy ciąg postępowania prowadzonego przez organ ubezpieczenia społecznego (a na gruncie niniejszej sprawy - zdrowotnego), zakończony wydaniem decyzji, której treść i istniejący w dacie jej wydania stan faktyczny, wyznacza przedmiot i zakres rozpoznania oraz orzeczenia sądu. W postępowaniu tym nie stosuje się żadnych ograniczeń dowodowych, co sprawia, że każdy fakt może być dowodzony wszelkimi środkami, które Sąd uzna za pożądane i ich dopuszczenie za celowe. Sąd nie jest związany środkami dowodowymi określonymi dla dowodzenia przed organami rentowymi Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania sąd uzna, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w całości lub w części, to uwzględnia odwołanie i zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy (art. 47714 § 1 i 2 k.p.c.). W ocenie WSA taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której sąd w pierwszej instancji zmienił zaskarżoną decyzję, a sąd apelacyjny zmienił ten wyrok i oddalił odwołanie E. W. od decyzji ustalającej objęciem go obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym (w określonych okresach czasu).

Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował powyższego stanowiska, nie przeprowadził w uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji, która w jakiejkolwiek mierze podważała ich prawidłowość. Autor skargi kasacyjnej postawił natomiast zarzut błędnej wykładni art. 148 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ polegającej na uznaniu, że skorzystanie przez skarżącego z odwołania do sądu powszechnego od indywidualnej decyzji z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego wyklucza możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Wbrew temu zarzutowi kasacyjnemu stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 148 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ w sposób określony w tym zarzucie. Uważna analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku uprawnia do stwierdzenia, że Sąd I instancji, generalnie nie wykluczył możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]września 2004 r. Uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzająca Prezesa NFZ z dnia [...]czerwca 2010 r. oraz postanowienie z dnia [...]maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Prezesa NFZ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]września 2004 r. w ramach postępowania wstępnego nie dokonał właściwej oceny przesłanek warunkujących jego wszczęcie.

Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela i dodatkowo stwierdza, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność" (por. wyroki NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 349/00, niepubl., z dnia 7 stycznia 2003 r., I SA 2128/02, Mon. Praw. 2003, nr 4, poz. 147). Przyjąć zatem należy, że przed wszczęciem postępowania (postępowanie wstępne) organ powinien przeprowadzić analizę dopuszczalności podjęcia postępowania, która kończy się postanowieniem o wszczęciu lub odmowy wszczęcia postępowania.

W ramach wstępnego postępowania organ powinien ustalić, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Dodać też należy, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy

Na tym etapie postępowania organ nie może natomiast dokonywać rozważań w zakresie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145).

Wobec powyższych okoliczności brak jest uzasadnionych podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji uchylając zaskarżone decyzje i postanowienie Prezesa NFZ z dnia [...]maja 2010 r. naruszył art. 157 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa NFZ o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]września 2004 r. została wydana po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Do takiego wszczęcia postępowania organ zastosował art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Stąd też w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na taką decyzję rzeczą Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie, czy w ogóle zachodzą przesłanki formalne, które dopuszczają możliwość wszczęcia postępowania.

Dodać w tym miejscu należy, że postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że w stosunku do decyzji obarczonej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. koniecznym jest wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 475/07). Wynika to z tego, że kontrola administracji publicznej podlega wyłączeniu z zakresu domniemania właściwości sądów powszechnych, ponieważ w świetle art. 184 Konstytucji należy ona do sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z unormowań tych wynika, że właściwość sądów powszechnych w sprawach z zakresu kontroli legalności decyzji administracyjnych wynikać musi z ustaw szczególnych. Przyjęto przy tym, że ich kompetencja do rozpoznawania powyższych spraw ogranicza się do przypadków, gdy ich orzeczenie załatwia sprawę co do istoty. Mówiąc innymi słowy, chodzi o przypadki, gdy orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Specyfika sądownictwa administracyjnego polega natomiast na tym, że kompetencje orzecznicze sądów administracyjnych mają głównie charakter kasacyjny. Jeżeli zatem postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności organu administracyjnego, to w sprawie wynikającej z działalności lub bezczynności tego organu właściwy jest sąd administracyjny (por. postanowienie NSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1588/06).

Nie zasługują na uwzględnienie dwa kolejne zarzuty określone w pkt 1 ppkt b petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 365 § 1 i art. 366 k.p.c.

Rozpoznanie tych zarzutów należy poprzedzić ogólnym stwierdzeniem, że art. 365 § 1 k.p.c. jest przepisem wyznaczającym zakres res iudicata, a zatem zakres obowiązku respektowania rozstrzygnięcia sądu powszechnego przez "inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej". Pomimo ulokowania w ustawie innej niż p.p.s.a., art. 365 § 1 k.p.c. powinien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne, bowiem m.in. tego typu sądy są adresatami normy zawartej w tym przepisie. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, że przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych, co byłoby nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1054/08 i z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1116/14, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podkreślić, że ww. przepis realizuje jedną z najistotniejszych gwarancji konstytucyjnych jaką jest prawo do rozstrzygnięcia sprawy przez niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji), która nie byłaby możliwa do osiągnięcia bez stabilności, pewności i niewzruszalności rozstrzygnięć sądowych. Są także jedną z gwarancji powagi wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok SN z 6 marca 2014r., sygn. akt V CSK 203/13, publ. Lex nr 1446456).

Stanowiąc o związaniu prawomocnym wyrokiem nie tylko stron i sądu, który go wydał, ale także innych sądów oraz organów państwowych, przepis art. 365 § 1 k.p.c. wywiera określone skutki w sferze materialnoprawnej. Jest zatem przepisem prawa materialnego, który dotyczy także sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt FSK 1437/04; z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 674/09 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym analizowany zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania nie został prawidłowo sformułowany.

Tym niemniej zauważyć należy, że regulacje przewidziane w art. 365 § 1 i art. 366 k.p.c. gwarantują stabilność określonej orzeczeniem sądowym sytuacji prawnej, uniemożliwiając jej podważenie przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia i zobowiązując do jej respektowania inne sądy oraz inne organy państwa w określonych przez ustawę granicach.

Sąd I instancji stosując w rozpoznawanej sprawie art. 365 § 1 k.p.c. słusznie zwrócił uwagę na to, że sąd powszechny prawomocnie rozstrzygnął sporne zagadnienie dotyczące podlegania przez skarżącego kasacyjnie ubezpieczeniu zdrowotnemu. Sąd Apelacyjny - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...]września 2005 r., sygn. akt [...], zmienił zaskarżony wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia [...]lutego 2005 r. i oddalił odwołanie E. W. od decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]września 2004 r.

Z prawomocnością orzeczenia sądowego (zarówno w ujęciu materialnym, jak i formalnym) związana jest powaga rzeczy osądzonej (art. 366 k.p.c.), przy czym jest to konstrukcja prawna odmienna - choć ściśle powiązana - z regulacją art. 365 § 1 k.p.c. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Moc wiążąca orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.) może być rozważana tylko wtedy, gdy rozpoznawana jest inna sprawa niż ta, w której wydano poprzednie orzeczenie oraz gdy kwestia rozstrzygnięta innym wyrokiem stanowi zagadnienie wstępne. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się tylko do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia. Aspekt ten występuje, gdy w poprzednim postępowaniu, w którym zapadło prawomocne orzeczenie nie brała udziału choćby jedna ze stron nowego postępowania, a nie jest ona objęta prawomocnością rozszerzoną. Nie można bowiem takiej strony obciążać dalszymi skutkami wynikającymi z prawomocnego orzeczenia. Drugi aspekt mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest określony jako walor prawny rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Jest on ściśle związany z powagą rzeczy osądzonej (art. 366 § 1 k.p.c.) i występuje w nowej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami, choć przedmiot obu spraw jest inny. W nowej sprawie nie może być wówczas zastosowany negatywny (procesowy) skutek powagi rzeczy osądzonej polegający na niedopuszczalności ponownego rozstrzygania tej samej sprawy. Występuje natomiast skutek pozytywny (materialny) rzeczy osądzonej przejawiający się w tym, że rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu (rzecz osądzona) stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami nowy spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto to w prawomocnym, wcześniejszym wyroku, a więc w ostatecznym rezultacie procesu uwzględniającym stan rzeczy na datę zamknięcia rozprawy.

Uznać zatem należy, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 365 § 1 k.p.c., z którego wynika moc wiążąca orzeczeń sądowych. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę istnienie i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dodać należy, że orzeczenie prawomocne pociąga za sobą konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach.

WSA w ogóle nie stosował art. 366 k.p.c., stąd też trudno uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd I instancji jego wadliwej wykładni i zastosowania.

Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że w ramach wstępnego badania dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważność decyzji z dnia [...]września 2004 r. organ nie mógł pominąć tego, że sąd powszechny dokonał merytorycznej kontroli tej decyzji, oddalając odwołanie skarżącego kasacyjnie.

W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji prawnej ograniczającej lub w całkowicie wyłączającej możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która była w przeszłości przedmiotem orzekania, czy to przez sąd powszechny, czy też sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zaprezentowany w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt OPS 6/09, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu.

Podstawową kwestią wymagająca rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest, czy powyższe reguły należy odnieść do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem merytorycznej kontroli dokonanej prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.

Niewątpliwie zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu powszechnego, podlega - rzecz jasna - tym samym rygorom procesowym co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Skoro tak, to w świetle przedstawionych wywodów istnieje wprost konieczność wstępnego zbadania przez organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z badaniem – w oparciu o uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. z dnia [...]września 2005 r., sygn. akt [...], czy składniki oceny prawnej tego Sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...]września 2004 r. niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.).

Z uwagi na niezasadność zarzutów określonych w pkt 1 ppkt b i c brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.