Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 803/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. G. na decyzję Wojewody z dnia 1 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej D. G. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga D.G. na decyzję Wojewody z dnia 1 października 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 13 listopada 2017 r., uzupełnionym w dniu 20 grudnia 2017 r., skarżąca zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...]-[..] położonych w miejscowości W. (jednostka ewidencyjna: [..] , obręb ewidencyjny [..]).

Starosta pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. poinformował strony o wszczęciu postępowaniu administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o możliwości składania uwag i wniosków.

W piśmie z dnia 19 stycznia 2018 r. Sztab Wojskowy wskazał, że nie uzgadnia przedmiotowej inwestycji, warunkując wydanie uzgodnienia dostosowaniem projektowanych budynków do wskazanej wysokości zabudowy, określonej na podstawie zapisów decyzji lokalizacyjnej nr [..] oraz protokołu prac komisji zatwierdzonego przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych.

Następnie, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), Starosta zobowiązał skarżącą do uzupełnienia braków oraz nieścisłości, które stwierdzono podczas sprawdzenia przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego, w terminie 28 dni od dnia otrzymania pisma, m.in. poprzez: doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego WZ – 3, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 września 2013 r., nr XLVI/433/2013, w zakresie § 12 – ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej, projekty planowanych inwestycji muszą być uzgadnianie z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzeniem MW (obecnie Zespół Zarządzania Wsparciem Teleinformatycznym); doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015 r., poz. 15544 ze zm.) w zakresie: § 8 ust. 2 pkt 7 część opisową do projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić o informację i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia, z uwagi na bliskie sąsiedztwo obiektów technicznych jednostki wojskowej emitujących pole elektromagnetyczne, zgodnie z § 314 rozporządzenia budynek z pomieszczeniami na stały pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych oraz w zakresie § 11 ust. 1 pkt 11 opis techniczny należy uzupełnić o dane techniczne projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych charakteryzujące wpływ na pole magnetyczne emitowane przez obiekty techniczne jednostki wojskowej [..] w rejonie [..] znajdujące się w bliskim sąsiedztwie, zgodnie z otrzymanym pismem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia 19 stycznia 2018 r., nr [..], teren przedmiotowej inwestycji znajduje się w pasie ograniczeń budownictwa wysokościowego, wysokość projektowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przekracza dopuszczalną wysokość zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Kolejnym postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r. Starosta, działając na wniosek skarżącej, zawiesił przedmiotowe postępowanie a po przedłożeniu przez skarżącą projektu budowlanego wraz z pismem odnoszącym się do braków wykazanych w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2018 r., postanowieniem z dnia 6 lipca 2018 r., podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Starosta odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr XLVI/433/2013 Rady Miasta z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ - 3 dla obszaru pomiędzy: ul. [..] i przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami tego planu.

Starosta wskazał także, że na terenie działki nr [..] znajduje się teren zamknięty jednostki wojskowej nr [..], w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101), ustanowiony decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2016 r., nr [..], w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej. Na terenie tym znajdują się wojskowe obiekty techniczne - stacja radiolokacyjna obiektu wojskowego [..]. Wskazany plan miejscowy nie zawiera postanowień dotyczących stref ochronnych dla tego terenu zamkniętego, wymaganych zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Starosta wyjaśnił jednocześnie, że teren inwestycji objęty jest decyzją lokalizacyjną Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 maja 1976 r., nr [..], w sprawie ustalenia warunkowo strefy ochronnej dla obiektu technicznego jednostki wojskowej [..] w rejonie [..] (obecnie jest to kompleks wojskowy nr [..]), zweryfikowaną Protokołem prac komisji w sprawie ustalenia strefy ochronnej terenu zamkniętego od obiektu technicznego w kompleksie wojskowym nr [..] zatwierdzonym przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w dniu 5 września 2016 r. Wojewódzki Sztab Wojskowy uważa, że "na terenie inwestycji nie zezwala się na budowę obiektów przekraczających wysokość określoną w wykresie (mapie), stanowiącym załącznik do powyższej decyzji i w związku z tym wskazano, że dopuszczona wysokość zabudowy dla terenu, na którym ma powstać inwestycja nie może przekroczyć: w odległości około 440 m od obiektu dla terenów o rzędnej 52,3 m n.p.m. (południowa część działki o nr ewid. [..]) - maksymalnej rzędnej 58 m n.p.m., stąd maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 5,7 m; w odległości około 600 m od obiektu dla terenów o rzędnej 51,9 m n.p.m. (północno-zachodnia część działki o nr ewid. [..]) - maksymalnej rzędnej 58,8 m n.p.m., stąd maksymalna dopuszczalna wysokość zabudowy wynosi 6,9 m." Tym samym, projektowane budynki przekraczają powyższe wysokości. Starosta zauważył, że decyzja lokalizacyjna nie została włączona do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i nie można jej stosować bezpośrednio, w szczególności nie można uznać, że treść decyzji ustalająca, że: "w granicach pasa (ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego) wydanie zgody na lokalizację zabudowy stałej (tymczasowej) powinno być uzgodnione z właściwymi organami wojskowymi (WIAB)" oznacza, iż brak pozytywnego uzgodnienia może być podstawą o odmowy wydania pozwolenia na budowę z uwagi na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Jednakże, jak wskazał, z uwagi na to, że, znajdujące się na wskazanym terenie zamkniętym, wojskowe obiekty radarowe istnieją i funkcjonują należy uznać, że jej postanowienia nie mogą być pominięte w procesie projektowania obiektów budowlanych na terenie wyznaczonym przez jej załącznik mapowy. Jak wynika bowiem z legendy do mapy stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej, obszar ten jest ustalony ze względu na: zabezpieczenie pełnego wykorzystania funkcji obiektu; wyeliminowanie możliwości zakłóceń; bezpieczeństwo ludności; zabezpieczenie obiektu przed bezpośrednim wglądem, penetracją i podsłuchem. Dlatego też, Starosta uznał, że decyzja ta wyznacza obszar, na którym należy uwzględniać uzasadnione interesy zarządcy terenu oraz ustalić, czy ma miejsce przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego na budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Obszar ograniczonego budownictwa wysokościowego wyznaczony decyzją lokalizacyjną jest niezbędny do zachowania zdolności funkcjonalnych i operacyjnych urządzeń zlokalizowanych na terenie kompleksu [..].

Starosta wyjaśnił następnie, że z uwagi na to, że projektowane budynki przekraczają dopuszczalne tą decyzją wysokości, postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o wyżej wymienione dane wymienione w § 11 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W odpowiedzi inwestor wskazał, że zgodnie ze sprawozdaniem z pomiarów pól elektromagnetycznych wykonanym przez Wojskowy Instytut Higieny i Epidemiologii brak jest oddziaływania, o którym mowa powyżej. Starosta zauważył, że w dokumencie tym brak jest jednak stosownych treści odnoszących się do wpływu wysokości projektowanych budynków na funkcjonowanie stacji radiolokacyjnej, w związku z czym twierdzenie inwestora nie ma pokrycia w przedłożonym dokumencie. W szczególności inwestor nie wykazał, że w związku z realizacją obiektów budowlanych o wysokościach wyższych niż przewidziane decyzją lokalizacyjną, nie dojdzie do naruszenia usprawiedliwionych interesów zarządcy terenu zamkniętego, wobec czego organ uznał, że inwestor nie wypełnił postanowienia z dnia 22 stycznia 2018 r. we wskazanym zakresie.

Starosta wskazał także, że w celu ustalenia, czy ma miejsce przekroczenie dopuszczalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego przez wskazaną stację radiolokacyjną na budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek wynikający z § 8 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie inwestor przedłożył sprawozdanie nr [..] z pomiarów pół elektromagnetycznych w środowisku wykonane przez Wojskowy Instytut Higieny i Epidemiologii na zlecenie firmy A.. Starosta zauważył jednak, że pomiary sporządzono w miejscu projektowanej drogi wewnętrznej, a nie w miejscu projektowanych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. Dlatego też, uznał, że w świetle powyższych przepisów sprawozdanie to nie jest miarodajne dla oceny wpływu istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników projektowanych obiektów budowlanych i ich otoczenia. Przedłożona analiza nie przedstawia wyników pomiarów dla projektowanych budynków w obrębie wysokości niedopuszczonych przez Wojewódzki Sztab Wojskowy, czyli w obrębie w którym potencjalnie mogłoby wystąpić oddziaływanie. Z analizy tej nie wynika też, że w czasie wykonywania wykazanych w niej pomiarów urządzenia emitujące pole elektromagnetyczne pracowały w obrębie (na azymucie) terenów objętych badaniami. W świetle powyższego organ przyjął, że inwestor nie uzupełnił postanowienia Starosty z dnia 22 stycznia 2018 r. również we wskazanym zakresie.

Starosta podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem wskazanym w odpowiedzi na interpelację nr [..], udzielonej przez Ministerstwo Obrony Narodowej w dniu 28 stycznia 2016 r., strefa ochronna obiektu technicznego wokół kompleksu wojskowego [..] została ustanowiona decyzją lokalizacyjną nr [..] z dnia 21 maja 1976 r. wydaną przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów, która była naczelnym organem administracji państwowej, m.in. właściwym w sprawach planu zagospodarowania przestrzennego kraju. Decyzja ta została wydana w oparciu o § 12 uchwały Rady Ministrów Nr 109 z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (M.P. Nr 31, poz. 198) oraz nieopublikowane zarządzenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów nr [..] z dnia 28 października 1971 r. w sprawie ustalania lokalizacji inwestycji budownictwa specjalnego w zakresie obronności kraju. Strefa ochronna wokół kompleksu została wprowadzona w celu zabezpieczenia pełnego wykorzystania funkcji obiektu, wyeliminowania możliwości zakłóceń, zapewnienia bezpieczeństwa ludności oraz zabezpieczenia obiektu przed bezpośrednim wglądem, penetracją i podsłuchem. W ramach wspomnianych ograniczeń wydzielono strefę bezpośrednio przylegającą do terenu zamkniętego (obiektu wojskowego), tj. strefę wyłączoną z zainwestowania, z ograniczeniami m.in. niezezwalającymi na organizację ośrodków wczasowych, obozowisk oraz obligującymi do każdorazowego uzgadniania z właściwą wojskową inspekcją architektoniczno -budowlaną wydawania pozwoleń na budowę. Ustanowiono również pas ograniczeń budownictwa wysokościowego i przemysłowego o szerokości 3000 m (liczonej od miejsca rozmieszczenia instalacji wojskowych), w którym obowiązują ograniczenia w zakresie wznoszenia linii wysokiego napięcia, instalowania nadawczych urządzeń elektronicznych i obiektów wysokościowych. Z punktu widzenia bojowego wykorzystania, szczególnie istotna jest strefa ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego. Warunkuje ona poprawną pracę stacji radiolokacyjnych dyslokowanych na terenie pododdziału, a pracujących na potrzeby Narodowego Systemu Obrony Powietrznej. Stacje radiolokacyjne włączane są do pracy zgodnie z planem pełnienia dyżurów bojowych w Zintegrowanym Systemie Obrony Powietrznej i Przeciwrakietowej NATO oraz Narodowym Systemie Obrony Powietrznej. Wysokość zabudowy w strefie ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego uzależniona jest od odległości planowanej inwestycji od obiektu technicznego, wielkości rzędnej terenu oraz wysokości planowanej zabudowy. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Obrony Narodowej funkcjonowanie strefy ograniczonego budownictwa wysokościowego i przemysłowego w żaden sposób nie ma na celu ograniczenia procesu inwestycyjnego w gminie, a jedynie zapewnienie poprawnych warunków pracy stacji radiolokacyjnych na posterunku w obiekcie [..]. W przypadku wznoszenia inwestycji przekraczającej wysokości dopuszczalnej zabudowy, istnieje potencjalne ryzyko, że wyższe kondygnacje mogą być narażone na promieniowanie elektromagnetyczne, którego wartość przekracza dopuszczalne normy gęstości promieniowania, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Fakt funkcjonowania posterunku radiolokacyjnego w obiekcie [..] i praca stacji radiolokacyjnych dyslokowanych na tym posterunku w sposób bezpośredni ma wpływ na bezpieczeństwo państwa, gdyż posterunek ten jest elementem systemu Obrony Powietrznej Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wskazano, w chwili obecnej nie ma możliwości zmiany lokalizacji posterunku, a co za tym idzie funkcjonowanie stref ochronnych określonych w decyzji lokalizacyjnej jest bezwzględnie konieczne i niezbędne.

Dlatego też, jak wskazał Starosta niewykonanie przez skarżącą obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 22 stycznia 2018 r., musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę dla zaplanowanej przez nią inwestycji.

Od decyzji Starosty skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez oparcie wydanego rozstrzygnięcia o treść decyzji lokalizacyjnej nr [..] z dnia 21 maja 1976 r. i stwierdzenie, że dokument ten ma moc obowiązującą;

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, mimo że inwestor w wyznaczonym terminie spełnił wszystkie obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r.;

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego - poprzez odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego;

- art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i w zw. z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - poprzez przyjęcie, że na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania braku wpływu projektowanej inwestycji na funkcjonowanie stacji radiolokacyjnej, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia nie przewidują obowiązku zawarcia wymaganych przez organ danych w opisie technicznym;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - poprzez bezpodstawne uznanie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego za stronę postępowania, podczas gdy nieruchomości pozostające we władaniu tego podmiotu nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich, co stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, jak również brak wskazania w treści uzasadnienia decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł;

- art. 80 k.p.a. - poprzez dowolną i wybiórczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem za udowodnione twierdzeń Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego dotyczących rzekomego negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na funkcjonowanie stacji radiolokacyjnej, pomimo że okoliczność taka nie znajduje odzwierciedlenia w aktach postępowania;

- art. 80 § 2 k.p.a. - poprzez wydanie rozstrzygnięcia odbiegającego od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 października 2018 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2018 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że z uwagi na ograniczenia w zagospodarowaniu obszaru w otoczeniu terenu zamkniętego, wynikające z decyzji lokalizacyjnej z 1976 r., Wojewódzkiemu Sztabowi Wojskowemu nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania. Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, że decyzja lokalizacyjna nr [..] Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie ustalenia warunkowo strefy ochronnej dla obiektu technicznego jednostki wojskowej [..] w rejonie [..] (obecnie kompleks wojskowy nr [..]) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nadal obowiązuje i wywołuje skutki prawne. Jednakże decyzja ta ustanawia przepisy szczególne, które są wiążące tylko dla Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, nie stanowi ona natomiast przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W związku z powyższym wyznaczone na podstawie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nie mogą służyć do ustanowienia kręgu stron w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, zatem organ I instancji niezasadnie ujął Wojewódzki Sztab Wojskowy jako stronę postępowania.

Następnie, Wojewoda wskazał, że przepis § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie przewiduje obowiązku zawarcia wymaganych przez organ I instancji danych w opisie technicznym. Przepis ten nie nakłada obowiązku wykazania wpływu sąsiedniego obiektu technicznego emitującego pole elektromagnetyczne na projektowany budynek, tylko obliguje projektanta do ujęcia w projekcie danych charakteryzujących wpływ budynków będących przedmiotem inwestycji na tereny sąsiednie.

Jednocześnie, Wojewoda wskazał, że działki, na których projektowana jest inwestycja, objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/433/2013 Rady Miasta z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] i zlokalizowane są na terenie oznaczonym symbolem 1M,U, określonym jako tereny zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i wielorodzinnej) i tereny zabudowy usługowej. W § 12 ustanowiono, że ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej, projekty planowanych inwestycji muszą być uzgadniane z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW. W ocenie Wojewody, analiza dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę nakazuje zaś stwierdzić, że inwestor nie dołączył wymaganego w planie miejscowym uzgodnienia z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW. Wojewoda podkreślił przy tym, że zapis ten wprowadzono w planie m.in. z uwagi na ustalenia powołanej decyzji lokalizacyjnej i o ile na jej podstawie nie można ustalać kręgu stron postępowania, to zobligowała ona organ uchwałodawczy do wprowadzenia takiego uwarunkowania w planie miejscowym, ze względu na znajdujący się obok teren zamknięty. Celem uzgodnienia jest konieczność uwzględnienia potrzeb bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwo ludności, kontrola i ewentualne niedopuszczenie do powstania inwestycji mogących zakłócać i negatywnie oddziaływać na funkcjonujące na terenie zamkniętym obiekty infrastruktury technicznej.

Wojewoda wyjaśnił, że Starosta, zobligowany przez ustawodawcę, słusznie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę planowanego zamierzenia, gdyż inwestor po wezwaniu przez organ I instancji do uzupełnienia braków, nie wywiązał się całkowicie z nałożonego na niego obowiązku, mianowicie nie przedłożył uzgodnienia inwestycji z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - poprzez stwierdzenie, że przesłanką uzasadniającą odmowę wydania pozwolenia na budowę był brak załączenia wymaganego w planie miejscowym uzgodnienia z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW, podczas gdy wymagane uzgodnienie zostało przez skarżącą przedłożone i znajdowało się w aktach sprawy;

- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało niezauważeniem przez organ faktu, iż wymagane przepisami uzgodnienie z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia Marynarki Wojennej zostało przez skarżącą załączone do akt sprawy i w momencie jej rozpoznawania przez organ II instancji w aktach tych się znajdowało,

b) art. 15 k.p.a. - poprzez brak pełnego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym i brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się przez organ do stawianych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów,

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to było wadliwe.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW, o którym mowa w § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostało rozformowane w 2014 r. Na bazie tej jednostki utworzono Batalion Dowodzenia Marynarki Wojennej (podporządkowany dowódcy [..] Brygady Wsparcia Dowodzenia DG RSZ), [..] Wojskowy Oddział Gospodarczy (podporządkowany bezpośrednio Inspektoratowi Wsparcia Sił Zbrojnych) oraz Zespół Zarządzania Wsparciem Teleinformatycznym (podporządkowany Szefowi Inspektoratu Systemów Informacyjnych). Kompetencje Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW w zakresie obejmującym m. in. dokonywanie uzgodnień takich, jak wymagane wyżej wspomnianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przejął Zespół Zarządzania Wsparciem Teleinformatycznym. Na mocy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [..], z dniem 1 stycznia 2018 r. przeformowano Zespół Zarządzania Wsparciem Teleinformatycznym - jego następcą prawnym zostało Regionalne Centrum Informatyki. Tym samym, w dacie składania przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie istniała możliwość dokonania uzgodnienia planowanej inwestycji z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW, ponieważ jednostka ta już nie istniała. W aktach sprawy znajduje się zaś mapa, na którą naniesione zostało uzgodnienie nr [..] wydane przez Regionalne Centrum Informatyki w dniu 13 lutego 2018 r. z adnotacją "uzgodniono bez zastrzeżeń".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewoda podkreślił, że w aktach sprawy brak jest stosownego uzgodnienia w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej, ponieważ wskazane przez skarżącą uzgodnienie nr [..] z dnia 13 lutego 2018 r. jest niepełne, gdyż dotyczy wyłącznie łączności przewodowej. Ponadto, jak wskazał, nie mógł zastosować trybu autokontroli, w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., z uwagi na inne nieprawidłowości występujące w przełożonym projekcie, nie wskazane wprost w skarżonej decyzji, jako że podstawową kwestią sporną jest konieczność uzgodnienia inwestycji we wskazanym powyżej zakresie. Jednakże planowane zamierzenie, pomimo że posiada prawny dostęp do drogi publicznej, to jednakowoż brak jest dostępu faktycznego, tj. zrealizowanej drogi. Inwestor nie ujął realizacji drogi w złożonym wniosku, ani też nie wykazał się uzyskaniem odrębnego pozwolenia na budowę drogi. Dopuszcza się co prawda dzielenie inwestycji na etapy, o ile inwestor złoży taki wniosek. Jednakże podstawowym warunkiem jest wówczas to, aby każda część inwestycji (każdy jej etap) stanowiła kompletną całość, mogącą funkcjonować samodzielnie. Ponadto, nie zostały również zachowane odpowiednie odległości wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości zgrupowanych miejsc postojowych od budynków i granic nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2019 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Wojewody z dnia 1 października 2018 r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Stosownie przy tym do treści art. 35 ust. 3 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie, stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r. poz. 317), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2017 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu 9 budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [..]-[..] położonych w miejscowości W. (jednostka ewidencyjna: [..]) uznał, że złożony do wniosku projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/433/2013 Rady Miasta z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Jak wskazał, w § 12 tego planu ustalono bowiem, że ze względu na obecność na obszarze objętym planem infrastruktury telekomunikacyjnej Marynarki Wojennej, projekty planowanych inwestycji muszą być uzgadniane z Komendantem Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW a w dokumentacji sprawy brak jest takiego uzgodnienia. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał za zasadne odmówienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji.

Ustalenie Wojewody w tym zakresie budzi jednakże wątpliwości. Jak słusznie bowiem zauważa skarżąca, do złożonego przez nią wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji dołączyła ona uzgodnienie z Regionalnym Centrum Informatyki. Skarżąca wywiodła przy tym, że organ ten przejął kompetencje Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia MW w zakresie obejmującym m.in. dokonywanie uzgodnień takich, jak wymagane powołanym § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda uzasadniając swoje stanowisko o braku wymaganego uzgodnienia w ogóle nie odniósł się do tego dokumentu. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że faktycznie uzgodnienie takie znajduje się w aktach sprawy ale jest ono niepełne, gdyż dotyczy wyłącznie łączności przewodowej a infrastruktura telekomunikacyjna jest pojęciem szerszym. Podkreślić należy, że organ I instancji niezgodności takiej nie zauważył, w ogóle nie odnosząc się do tego zagadnienia.

Tym samym, nie oceniając prawidłowości dołączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę uzgodnienia, Sąd wskazuje, że Wojewoda wydając kontrolowaną decyzję oparł ją na błędnym ustaleniu braku wymaganego uzgodnienia, co nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Kwestia zaś legalności znajdującego się w aktach sprawy uzgodnienia powinna zaś zostać oceniona przez orzekające w sprawie organy. Wskazać w tym miejscu trzeba, że sąd administracyjny nie może w powyższych kwestiach zastąpić organu, bowiem zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sprawuje on, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice sądowej kontroli administracji publicznej.

Powyższe świadczy o tym, że ocena złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonana została przez Wojewodę z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie to niewątpliwie miało zaś wpływ na wynik sprawy, gdyż Wojewoda brak omawianego uzgodnienia uczynił podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę dla zaplanowanej przez skarżącą inwestycji.

Również nie może być uwzględnione przez Sąd zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Wojewody wskazujące, że znajdujące się w aktach sprawy uzgodnienie jest niepełne i że w przedłożonym projekcie budowlanym występują jeszcze inne nieprawidłowości oprócz wskazanych przez niego w kontrolowanej decyzji. W ocenie Sądu świadczy to o wydaniu tej decyzji również z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zawarte w uzasadnieniu motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Uzasadnienie przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę nie może natomiast zastępować uzasadnienia stanowiska organu, które powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest usunąć stwierdzone uchybienia, a rozstrzygnięcie uzasadnić w sposób pozwalający na jego skontrolowanie.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił kontrolowaną decyzję Wojewody z dnia 1 października 2018 r.

O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.