Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 597/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1; § 1a; § 2; art 151, art 154 § 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1; art. 4 ust. 1 i 3; art. 6; art. 13 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. dopuściła się bezczynności w zakresie punktu [...] wniosku z dnia [...] maja 2019 r.; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na bezczynność PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "PKP PLK S.A.", "Spółka") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podaniem z dnia [...] maja 2019 r., wniesionym za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawca wystąpił do PKP PLK S.A. o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

1) wskazanie liczby podwykonawców (w tym dostawców/usługodawców) [...] S.A. z siedzibą w [...], którzy w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi zgłosili do PKP PLK S.A. żądanie bezpośredniej płatności wynagrodzenia należnego od [...] S.A. na zadaniach publicznych realizowanych przez [...] S.A. na rzecz PKP PLK S.A., w szczególności na inwestycji pn. Opracowanie dokumentacji projektowej oraz realizacja robót budowlanych w formule "Projektuj i buduj" w ramach projektu [...] "[...]", tj. zgłosili roszczenia, o których mowa w art. 143a-b PZP lub art. 6471 Kodeksu cywilnego;

2) przedstawienie odpisów zgłoszeń roszczeń finansowych podwykonawców [...] S.A. dotyczących żądań o płatności bezpośrednie przez PKP PLK S.A. na ich rzecz w związku z brakiem zapłaty za wykonane roboty budowlane, dostawy lub usługi na zadaniach publicznych realizowanych przez [...] S.A. na rzecz PKP PLK S.A., tj. zgłoszeń dotyczących roszczeń, o których mowa w art. 143a-b PZP lub art. 6471 Kodeksu cywilnego;

3) przedłożeniu przejściowych świadectw płatności (lub innych dokumentów potwierdzających zakres wykonanych i odebranych robót, które to dokumenty stanowiły podstawę płatności na rzecz Wykonawcy) wystawionych z udziałem [...] S.A. w ramach realizacji na rzecz PKP PLK S.A. zamówień publicznych, w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na ww. podanie;

4) wskazaniu wysokości naliczonych [...] S.A. kar umownych w ramach kontraktów realizowanych przez [...] S.A. na rzecz PKP PLK S.A. w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na ww. podanie, z tytułu: a) niezgłoszonych podwykonawców (dostawców lub usługodawców; b) bezpośredniej zapłaty podwykonawcom wynagrodzenia od [...] S.A, za którego zapłatę solidarnie odpowiada PKP PLK S.A.

Wnioskodawca zwrócił się do PKP PLK S.A. o udzielenie ww. informacji publicznej na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. PKP PLK S.A. udzieliła odpowiedzi na ww. wniosek wskazując, iż:

Ad. 1) do chwili obecnej jeden podwykonawca Spółki [...] S.A., tj. [...] S.A. zgłosił do Spółki żądanie bezpośredniej płatności należnego mu wynagrodzenia;

Ad. 2) wniosek złożony przez [...] S.A. jest obecnie w trakcie kompletowania oraz weryfikacji dokumentacji zgodnie z Procedurą postępowania w przypadku otrzymania wezwania do zapłaty od podwykonawcy z tytułu solidarnej odpowiedzialności na podstawie art. 6471 Kodeksu cywilnego / bezpośredniej zapłaty wymaganego wynagrodzenia na podstawie art. 143c ustawy Prawo Zamówień Publicznych - nie jest zatem możliwe jego przekazanie;

Ad. 3) dane objęte wnioskiem stanowią informacje publiczną przetworzoną, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

Ad. 4a) nie zostały naliczone kary umowne dla [...] S.A. z tytułu niezgłoszonych podwykonawców (dostawców lub usługodawców) w ramach wskazanego w treści wniosku projektu;

Ad. 4b) nie zostały naliczone kary umowne dla [...] S.A. z tytułu bezpośredniej zapłaty podwykonawcom wynagrodzenia od [...] S.A. w ramach wskazanego w treści wniosku projektu.

Jednocześnie, wobec zakwalifikowania informacji objętej punktem 3 wniosku jako informacji publicznej przetworzonej, Spółka wezwała wnioskodawcę do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. PKP PLK S.A., działając na podstawie art. 64 w związku z art. 63 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", wezwała wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] maja 2019 r. poprzez przesłanie podpisanego wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma pod rygorem pozostawienia wniosku - w zakresie punktu 3 - bez rozpoznania.

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skierowanym do Spółki wnioskodawca wskazał, iż przedłożenie skanu przejściowych świadectw płatności nie jest informacją przetworzoną. Wykonanie skanu świadectw płatności, które według warunków kontraktu oraz umowy z Inżynierem Kontraktu powinny być sporządzone w formie elektronicznej, nie wymaga angażowania jakichkolwiek sił PKP PLK S.A. Zatem udostępnienie żądanej informacji nie wymaga istnienia interesu prawnego, a żądana informacja ma charakter prosty, natomiast PKP PLK S.A. pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia ww. informacji publicznej.

W związku z powyższym wnioskodawca stwierdził, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji, bowiem ww. informacja publiczna powinna być udostępniona w formie materialno-technicznej, a tym samym wezwanie z dnia [...] czerwca 2019 r. jest bezskuteczne.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP PLK S.A. zarzucając naruszenie:

1) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez zaniechanie jego zastosowania i nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od daty jego złożenia,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przejściowe świadectwa płatności są informacją przetworzoną,

3) art. 14 u.d.i.p. poprzez zaniechanie jego zastosowania i nieudostępnienie informacji zgodnie i w sposób przewidziany ustawą.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie PKP PLK S.A. do rozpoznania w całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2019 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem,

2) stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie Spółce, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów,

4) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z ostrożności procesowej, na wypadek nieprzekazania Sądowi przez podmiot zobowiązany akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę, w terminie 15 dni od dnia złożenia niniejszej skargi, skarżący wniósł o:

1) wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów, a następnie w wypadku braku przekazania skargi i akt sprawy:

2) rozpoznanie skargi na podstawie nadesłanego odpisu skargi na podstawie art. 52 § 2 p.p.s.a. z uwagi na niebudzący wątpliwości stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze.

Z daleko idącej ostrożności, w wypadku uwzględnienia niniejszej skargi przez Spółkę w całości do dnia rozprawy, skarżący wniósł o stwierdzenie, iż Spółka dopuściła się rażącego naruszenia ww. przepisów u.d.i.p.

Z najdalej idącej ostrożności, w wypadku rozpoznania wniosku po złożeniu skargi, i umorzeniu postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

2) zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. PKP PLK S.A. udostępniła informacje publiczne objęte punktami: 1, 2 i 4 wniosku z dnia [...] maja 2019 r., jednakże odmówiła udzielenia informacji publicznej określonej w punkcie 3 wskazując, że żądane informacje i dokumenty dotyczące przejściowych świadectw płatności są informacją publiczną przetworzoną i wymagają wykazania szczególnego interesu publicznego w ich uzyskaniu.

Zdaniem skarżącego, powyższe stanowisko jest błędne. Za informację przetworzoną nie mogą bowiem być uznane dokumenty pozostające w dyspozycji organu, które należy odszukać, poddać procesowi anonimizacji, czy przekształcenia (w skany). Żądane przejściowe świadectwa płatności są informacją publiczną prostą, którą Spółka może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p. Informacje te znajdują się w posiadaniu PKP PLK S.A. w związku z wykonywanym przez Spółkę zadaniem publicznym, a do jej udzielenia nie jest wymagane poniesienie kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami Spółki. PKP PLK S.A. dysponuje ww. informacjami, albowiem inżynier kontraktu przesyła przejściowe świadectwa płatności w formie skanów. Tym samym ich udostępnienie wymaga sporządzenia pisma przewodniego oraz wysłania wiadomości e-mail. Koszty osobowe i nakład pracy sprowadzają się do jednej roboczogodziny pracy pracownika biurowego.

Motywując wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez PKP PLK S.A. skarżący wskazał, iż zwłoka w rozpoznaniu wniosku w ww. zakresie trwa ponad miesiąc. Ponadto Spółka jest podmiotem wyspecjalizowanym, który dysponuje kadrą urzędników, w tym biurem prawnym. Stąd brak jest podstaw do uznania, że Spółka nie potrafi dokonać oceny, czy wnioskowana informacja publiczna jest informacją prostą, czy przetworzoną.

Końcowo skarżący zaznaczył, iż zakres wniosku dotyczy przejściowych świadectw płatności na rzecz wykonawcy, tj. [...] S.A. w [...], które potwierdzają zakres wykonanych i odebranych robót i stanowią podstawę płatności na rzecz wykonawcy realizującego zadanie z zakresu zadań publicznych. Informacje te stanowią więc informację na temat stanu realizacji zadania publicznego oraz rozdysponowania mieniem publicznym, zwłaszcza w sytuacji gdy wykonawca ([...] S.A.) złożył wniosek o upadłość.

Skarżący wskazał również, że żądanie zwrotu kosztów uzasadnia fakt uiszczenia wpisu stałego od skargi na bezczynność w wysokości 100,00 zł zgodnie z art. 230 p.p.s.a. w zw. z art. § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2006 r. Nr 45, poz. 322 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę PKP PLK S.A. wniosła o:

1) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2) odmowę stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Spółka podniosła, iż przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] przekazała skarżącemu zanonimizowane kopie dokumentów wskazanych w punkcie 3 wniosku. Z treścią powyższego pisma skarżący zapoznał się tego samego dnia. Działanie organu administracji publicznej wyprzedzające orzeczenie sądu administracyjnego zobowiązujące do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uzasadnia umorzenie postępowania.

Zdaniem Spółki, brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz do wymierzenia grzywny. Spółka nie pozostawiła bowiem wniosku bez odpowiedzi, a jedynie udzieliła jej z opóźnieniem, co nie wynikało ze złej woli, lecz było wynikiem interpretacji przepisów u.d.i.p. Ponadto, wymierzenie grzywny winno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, taka zaś sytuacja nie miała miejsca w tym przypadku.

Spółka podniosła również, iż bezpodstawny jest wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Radca prawny, który prowadzi swoją własną sprawę, nie może domagać się zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, gdyż żadnych kosztów takiego zastępstwa nie poniósł. Przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. ma wyłącznie zastosowanie w przypadku gdy strona jest zastępowana przez zawodowego pełnomocnika i nie dotyczy sytuacji, w której radca prawny działa we własnej sprawie. Nie można bowiem uznać, że świadczy on wówczas pomoc prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. PKP PLK S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jest to bowiem Spółka utworzona przez PKP S.A. (jednoosobową spółkę Skarbu Państwa) do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1311 ze zm.), która wstąpiła w prawa i obowiązki PKP S.A. Jednym z jej zadań, jako zarządcy kolei, jest budowa, rozwój i modernizacja sieci kolejowej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym przy wykorzystaniu środków publicznych w ramach zadań publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 710 ze zm.).

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Z kolei w piśmiennictwie podkreśla się, że przesłanką udostępnienia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Innymi słowy, informację publiczną stanowi wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem, działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w ramach przypisywanych im zadań i kompetencji.

W świetle powyższego nie może być kwestionowane, że sporne informacje objęte punktem 3 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. stanowią informację publiczną. Skarżący wnioskował o udostępnienie mu przejściowych świadectw płatności (lub innych dokumentów potwierdzających zakres wykonanych i odebranych robót, które to dokumenty stanowiły podstawę płatności na rzecz Wykonawcy) wystawionych z udziałem [...] S.A. w ramach realizacji na rzecz PKP PLK S.A. zamówień publicznych, w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. Dokumenty te stanowią więc informację dotyczącą stanu realizacji zadania publicznego oraz dysponowania mieniem publicznym i z tego względu posiadają walor informacji publicznej (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f oraz pkt 5 lit. d u.d.i.p.).

W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Z akt sprawy oraz z treści skargi wynika, że na dzień wniesienia skargi PKP PLK S.A. nie rozpoznała wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. w zakresie punktu 3 wniosku. Przyjmując, że wnioskowana w tym zakresie informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), Spółka wezwała skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji, a następnie do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Dopiero za pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Spółka udostępniła skarżącemu zanonimizowane kopie dokumentów objętych punktem 3 wniosku przyjmując, iż wnioskowana w tym zakresie informacja ma charakter informacji prostej, a nie przetworzonej. Sąd zapoznał się z ww. dokumentami (przekazanymi przez PKP PLK S.A. na wezwanie z dnia 14 lutego 2020 r.) i podzielił ostateczne stanowisko Spółki odnośnie kwalifikacji ww. informacji jako informacji publicznej prostej.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi Spółka pozostawała w bezczynności w zakresie punktu 3 wniosku, jednak stan bezczynności ustał do dnia wyrokowania. Spółka udostępniła bowiem skarżącemu ww. informację publiczną, będącą w jego posiadaniu, w formie czynności materialno-technicznej (art. 4 ust. 3 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) dokonując anonimizacji danych osobowych w niezbędnym zakresie.

W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zobowiązywanie organu do spełnienia czynności, która w dacie wyrokowania została już dokonana, jest bowiem nieuprawnione i niemożliwe. Stosownie natomiast do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd był zobowiązany do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność. Dla dokonania oceny w tym zakresie miarodajną była data wniesienia skargi.

Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie miał podstaw do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania w sprawach gdzie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Sąd jest bowiem zobligowany do stosowania dyspozycji art. 149 p.p.s.a.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność PKP PLK S.A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego w spornym zakresie, choć z uchybieniem ustawowych terminów, ale został załatwiony. Przekroczenie terminu nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie ulega przy tym wątpliwości, że regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich każdorazowej wykładni. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, a w konsekwencji zwłoka w załatwieniu wniosku informacyjnego, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie Spółce grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tym zakresie skargę oddalił.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd podzielając pogląd Spółki zawarty w odpowiedzi na skargę uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi (100 złotych) i orzekł jak w punkcie 4 sentencji wyroku.