Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 435/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. M. (zwany dalej także jako: "Wnioskodawca"; "Strona"; "Skarżący") w dniu [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (zwanego dalej także: "Prezes UODO"; "Organ") w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie informacji:

1) ile skarg na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych zostało skierowanych do UODO od dnia wejścia w życie RODO do dnia złożenia niniejszego wniosku;

2) ile skarg zostało rozpoznanych przez UODO w/w okresie;

3) ile skarg do sądu administracyjnego zostało złożonych w związku z niezałatwieniem spraw w terminie wskazanym w k.p.a., tj, w ciągu 30 dni,

4) jaki jest obecnie średni czas rozpatrywania skarg;

5) czy został opracowany projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie danych osobowych, żeby usprawnić funkcjonowanie UODO oraz odciążyć sądy okręgowe, jako właściwe w sprawach o naruszenia przepisów RODO.

W dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęła skarga wnioskodawcy na bezczynność Prezesa UODO.

W dniu [...] lutego 2020 r. Organ udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pytania wskazane w pkt 1, 2 i 5 przedmiotowego wniosku, natomiast w odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 3 i 4 wskazał, że nie prowadzi statystyk w tym zakresie.

Strona na tak udzieloną odpowiedź wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Prezes UODO w dniu [...] lutego 2020 r. przekazał wraz z aktami sprawy do wym. sądu.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 108/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezesa UODO do rozpoznania pkt 3 i pkt 4 wniosku J. M. z dnia [...] stycznia 2020 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, a także zasądził od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Po wpłynięciu w dniu [...] września 2020 r. do Organu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 108/20 wraz z aktami sprawy, Prezes UODO uznając, że informacje zawarte w pkt 3 i 4 wniosku stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę pismem z dnia [...] września 2020 r. do wykazania szczególnej istotności interesu publicznego, jednocześnie wydłużając termin rozpatrzenia wniosku do [...] listopada 2020 r.

Ponieważ Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie, Organ pismem z dnia [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

W dniu [...] listopada 2020 r. Prezes UODO wydał decyzję o odmowie udzielenie informacji żądanych w pkt 3 i 4 wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Organ, w szczególności, wskazał, że Wnioskodawca nie podjął nawet próby uzupełnienia wniosku w zakresie wykazania, że żądana informacja jest pozyskiwana przez Stronę w interesie publicznym i ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Ponadto Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wyjaśnił, że w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] grudnia 2019 r. wpłynęło 13.854 spraw (skarg na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych) i wyodrębnienie z nich informacji żądanych przez Stronę byłoby czasochłonne i wymagałoby dużych nakładów intelektualnych i organizacyjnych (w związku ze zmianami w organizacji Urzędu). Organ dodał, że wiele spraw było prowadzonych w formie papierowej i zostały przekazane już do archiwum, a wydobycie ze spraw żądanych informacji wymagałoby zaangażowania nie tylko pracowników merytorycznych, ale także pracowników archiwum zakładowego.

Od powyższej decyzji Prezesa UODO z dnia [...] listopada 2020 r., J. M. w dniu [...] grudnia 2020 r. złożył skargę do WSA w Warszawie.

Wyrokiem z 18 sierpnia 2021r. WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że Organ dopiero w odpowiedzi na skargę podjął pewną próbę uzupełnienia swej argumentacji i powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych. Tej argumentacji na uzasadnienie kwalifikacji informacji jako informacji przetworzonej, zabrakło jednak w zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na skargę nie może konwalidować istotnych braków uzasadnienia zaskarżonego aktu

Tymczasem w zaskarżonej decyzji Organ ograniczył się, praktycznie biorąc, do stwierdzenia, że skarżący "nie podjął nawet próby" wykazania interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie natomiast z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3142/21, w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności informacji publicznej dla interesu publicznego.

Prezes UODO, po w/wym wyroku uchylającym i ponownym rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia [...] stycznia 2020r. - decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w pkt 3 i 5 przedmiotowego wniosku.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] grudnia 2019 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęły 13 854 skargi, o których mowa w art. 77 RODO. Jednocześnie wyjaśnił, że Urząd Ochrony Danych Osobowych nie prowadził i nie prowadzi statystyk uwzględniających kryteria wskazane w pkt 3 i 4 wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2020 roku, a system informatyczny elektronicznego obiegu dokumentów nie umożliwia wygenerowania takich informacji.

Organ zastrzegł jednocześnie, że co prawda posiada informacje o liczbie załatwionych spraw, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z [...] lutego 2020 r., na podstawie ww. systemu, jednakże system ten jedynie pozwala podzielić prowadzone sprawy na: sprawy w toku i sprawy zakończone.

Stwierdził też, że zgodnie z zawartym na stronie Urzędu Ochrony Danych Osobowych sprawozdaniem z działalności Prezesa UODO w 2018 r., w dniu [...] maja 2018 r. przedmiotem postępowań przed Prezesem UODO było 4417 skarg, które wpłynęły przed tą datą.

Ze względu na dużą liczbę skarg wniesionych w poprzednim okresie sprawozdawczym, w 2018 r. przeważająca większość postępowań była prowadzona w związku ze skargami wniesionymi przed [...] maja 2018 r. Zatem w okresie objętym wnioskiem Skarżącego, Prezes UODO wydawał decyzje kończące postępowania zainicjonowane skargami wnoszonymi zarówno przed, jak i po [...] maja 2018 r.

W związku z powyższym, udzielenie odpowiedzi w zakresie wnioskowanym w pkt 3 i 4 przez Skarżącego, wymagałoby przeanalizowania wszystkich akt postępowań skargowych, tym samym sięgnięcia do dokumentów źródłowych, celem wyodrębnienia żądanych przez wnioskodawcę informacji.

Sprawdzenie, w których przypadkach strona postępowania składała skargę do sądu celem zakwestionowania przewlekłości/bezczynności Prezesa UODO bądź wyliczenie średniego czasu prowadzenia przez Prezesa UODO postępowań byłaby działaniem niezwykle czasochłonnym, gdyż czas jaki należałoby poświecić na wytworzenie żądanej informacji przetworzonej to około 7000 roboczogodzin pracy (około 30 minut na sprawę - jej odnalezienie/wyszukanie w archiwum, sprawdzenie zawartości akt, ewentualnie pogłębioną analizę), co w przeliczeniu na dni, przy założeniu, że jeden dzień pracy to 7.45 h (uwzględniając czas na przerwę), stanowi 875 dni roboczych, a więc realizacja wniosku Skarżącego przez tylko jedną osobę, uwzględniając dni wolne od pracy, zajęłaby ok. 3 i pół roku.

Dlatego udzielenie odpowiedzi na wniosek wymagałoby zaangażowania co najmniej kilkudziesięciu pracowników merytorycznych z kilku departamentów Urzędu Ochrony Danych Osobowych, w tym pracowników archiwum zakładowego w przypadku akt już zarchiwizowanych. Zaangażowanie tak dużej liczby pracowników merytorycznych, celem realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej, spowodowałoby z pewnością przedłużenie postępowań administracyjnych pozostających w referatach pracowników oddelegowanych do wyżej wymienionych czynności. Mogłoby to zakłócić normalny tok pracy organu, utrudniając wykonywanie przypisanych mu zadań takich jak rozpatrywanie napływających skarg, zgłoszeń o naruszeniu przepisów o ochronie danych osobowych, prowadzeniu kontroli oraz wykonywaniu innych ustawowych zadań Prezesa UODO.

Ponieważ żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej, zaś realizacja wniosku Skarżącego wymagałaby ze strony Urzędu Ochrony Danych Osobowych ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia dodatkowych sił i środków, zaangażowania organizacyjnego w stosunku do posiadanych przez organ danych i wyodrębniana informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, Organ odmówił udostępnienia informacji w zakresie pkt 3 i 4 wniosku z dnia [...] stycznia 2020r.

Odnosząc się odrębnie do kwestii istotności żądanych danych z punktu widzenia interesu publicznego, Organ uznał, że po stronie wnioskodawcy nie występuje interes publiczny, gdyż w niniejszej sprawie trudno przełożyć przedmiotowe dane/informacje na przykład na poprawę funkcjonowania organów państwa, sądownictwa.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Skarżący i skargą z dnia [...] lutego 2022r. wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji;

2) nakazanie UODO udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020r.;

3) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie kwoty pieniężnej w wysokości 10.000 zł ewentualnie nałożenie grzywny również w tej samej wysokości tytułem nieudzielenia informacji publicznej, a także wprowadzenia Skarżącego oraz tutejszego Sądu błąd, co do braku posiadania przez organ instrumentów informatycznych uniemożliwiających udzielenie informacji, zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, tym kosztów opłaty skarbowej za pełnomocnictwo oraz kosztów wysyłki skargi oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno doszukać się realnego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem UODO informacja wnioskowana przez niego informacja została zakwalifikowana jako informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie sposób przyjąć wskazanej przez organ argumentacji w tym zakresie.

Zdaniem Skarżącego, UODO albo świadomie, albo nieświadomie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pomija jeden istotny fakt, który zupełnie zmienia punkt widzenia na kwestie związane z realizacją wniosku Skarżącego, że udzielenie informacji mogłoby nastąpić już w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., gdyby UODO chciał skorzystać z funkcjonującego w urzędzie systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją.

Mianowicie UODO ogłosił i przeprowadził zamówienie publiczne na przygotowanie systemu informatycznego w zakresie obiegu dokumentów, w ramach którego w SIWZ tego przetargu wskazano, że każdy ze wskazanych systemów (tj. Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją EZD) musi realizować aspekty związane z wyszukiwaniem m. innymi danych, o które zawnioskował w swoim wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r.

Zgodnie zaś z pismem z dnia [...] lutego 2022 r., podpisanym przez Dyrektora Urzędu Ochrony Danych Osobowych system, system Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją (dalej: "EZD PUW") został wdrożony w urzędzie od 1 stycznia 2018 r.

Podkreślił, że w UODO obowiązuje Jednolity rzeczowy wykaz akt, który dla spraw związanych z informacją publiczną przypisuje symbol klasyfikacyjny 015, zaś dla spraw związanych z sądami administracyjnymi symbol 0241.

Powyższe oznacza możliwość takiego skonfigurowania wyszukiwania w EZD PUW, aby poszukiwane informacje były dostępne od ręki, o czym stanowi definicja pojęcia "metadane" zawarta w Instrukcji Kancelaryjnej.

Dlatego też, wbrew stanowisku organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zachodzi konieczność (dla udzielenia żądanych informacji) "(...) poświęcenia pracy w wymiarze 7000 roboczogodzin pracy (około 30 minut na sprawę-jej odnalezienie/wyszukanie w archiwum, sprawdzenie zawartości akt, ewentualnie pogłębioną analizę (...)" - bowiem te informacje są dostępne na "kliknięcie myszką", o czym świadczy przedstawienie możliwości wyszukiwania w EZD.

W związku z powyższym, zdaniem Skarżącego, należy stwierdzić, że UODO albo nie zna EZD, albo świadomie i celowo wprowadził, po raz kolejny, w błąd Sąd oraz Skarżącego co do tego, że nie jest w stanie w sposób prosty i szybki wyszukać wnioskowanych informacji publicznych.

Ponadto Organ nie zachował wymagań stawianych zaskarżonej decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. - poprzez brak wskazania osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania. Pominięcie tych faktów w zaskarżonej decyzji jest próbą wprowadzenia w błąd Skarżącego lub sądu - zaś wskazywanie liczby pracowników oraz ilości godzin, które musieliby oni spędzić w związku z realizacją wniosku Skarżącego jest nieudolną próbą utrudnienia dostępu do wnioskowanej informacji publicznej.

Uwzględniając ten stan rzeczy, zdaniem Skarżącego zarówno skarga oraz wniosek o zasądzenie na rzecz Skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości 10.000 zł są usprawiedliwione i zasadne.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do podstaw odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej.

Odnosząc się do twierdzeń skargi, że "UODO ogłosił i przeprowadził zamówienie publiczne na przygotowanie systemu informatycznego w zakresie obiegu dokumentów (...)" Organ wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2018 roku Urząd Ochrony Danych Osobowych ogłosił postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na przygotowanie projektu technicznego systemu informatycznego zintegrowanego z systemem EZD [...], zaś przywołany przez Skarżącego fragment pochodzi z załącznika nr 1 do Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) "Opis przedmiotu zamówienia na przygotowanie projektu technicznego systemu informatycznego zintegrowanego z systemem EZD w UODO", w którym Zamawiający -Urząd wskazuje minimalne funkcjonalności, które wyłoniony w postępowaniu Wykonawca powinien ująć w przygotowanym projekcie technicznym systemu.

Dalej, Organ podniósł, że w okresie od [...] stycznia 2018 roku do [...] grudnia 2019 roku system EZD funkcjonował w UODO jako system wspomagający, zaś od 1 stycznia 2020 r., jest system podstawowym.

Zakres minimalnych wymagań zostały sprecyzowany w oparciu o zgłoszone przez użytkowników braki funkcjonalne systemu EZD PUW. Dlatego w opisie przedmiotu zamówienia znalazły się między innymi aspekty związane z wyszukiwaniem danych.

Jednocześnie Organ podkreślił, iż przetarg wskazany przez Skarżącego obejmował przygotowanie dokumentacji technicznej systemu, a nie przygotowanie samego systemu.

Powyższy fakt znajduje potwierdzenie na stronie internetowej organu w zakładce "zamówienia publiczne'", jak również pod adresem, na który powołuje się sam Skarżący czyli: [...].

Bezpodstawne jest zatem twierdzenie, że "UODO ogłosił i przeprowadził zamówienie publiczne na przygotowanie systemu informatycznego w zakresie obiegu dokumentów" oraz zarzut Skarżącego, że organ pomija istotny fakt, który zupełnie zmienia punkt widzenia na kwestie związane z realizacją wniosku Skarżącego, tj. że udzielenie informacji mogłoby nastąpić już w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., gdyby UODO chciał skorzystać z funkcjonującego w urzędzie systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją.

Dlatego Skarżący błędnie wskazuje, że żądane przez niego informacje są dostępne na "kliknięcie myszką", bowiem wdrożony w UODO Elektroniczny System Zarządzania Dokumentacją nie umożliwia bezproblemowego ich wyszukania, a wskazane przez organ argumenty w pełni uzasadniają twierdzenie, że udzielenie odpowiedzi na wniosek Skarżącego dotyczący informacji przetworzonej wymagałoby dużego nakładu pracy i mogłoby zakłócić normalny tok pracy organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a.")..

Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. złożył Skarżący, zaś Organ w określonym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje, że na podstawie art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (oraz odpowiednio na postanowienia).

Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w nin. sprawie nie ma zastosowania).

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem sądowej kontroli jest odmowna decyzja Prezesa UODO o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 i 4 wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2020r. tj. ile skarg do sądu administracyjnego zostało złożonych w związku z niezałatwieniem spraw w terminie wskazanym w k.p.a., tj, w ciągu 30 dni oraz jaki jest obecnie średni czas rozpatrywania skarg – z uwagi na to, że żądana informacja jest informacją przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponieważ stanowiska stron w tej kwestii zostały szeroko omówione w tzw. części "historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ich ponownego omówienia, akcentując jedynie, że zasadniczy spór koncentruje się wokół tego czy żądane dane mają w istocie cechy informacji publicznej przetworzonej, jak twierdzi Organ, czy też, jak dowodzi Skarżący, informacje te z łatwością można uzyskać z systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją, który został wdrożony w UODO od 1 stycznia 2018 r.

W ocenie Sądu, przy tak zakreślonych granicach sprawy oraz stanowiskach stron, w punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli przez tut. Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021r.; sygn. akt II SA/Wa 38/21 stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, rozpatrując wniosek Skarżącego z dnia [...] stycznia 2020r. w zakresie pkt 3 i 4 nie wykazał w sposób dostateczny w uzasadnieniu decyzji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i dlatego uchylił wcześniejszą decyzję w tym przedmiocie z dnia [...] listopada 2020r.

Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził, w szczególności, że liczba spraw, które wpłynęły do Prezesa UODO w okresie od [...] maja 2018 r. do [...] grudnia 2019 r. (13.854), a także fakt, że część z nich było prowadzonych w formie papierowej i zostały przekazane już do archiwum, nie stanowią dostatecznego uzasadnienia zakwalifikowania spornych informacji jako informacji publicznej przetworzonej oraz podkreślił, że "(...) organ w odpowiedzi na skargę podjął pewną próbę uzupełnienia swej argumentacji i powołał się na orzecznictwo, z którego wynika, że informacja publiczna przetworzona to taka, która stanowi wynik ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych. Tej argumentacji na uzasadnienie kwalifikacji informacji jako informacji przetworzonej, zabrakło jednak w zaskarżonej decyzji".

W tym stanie rzeczy, jakkolwiek Sąd w sprawie II SA/Wa 38/21, nie wydał - przy ponownym rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy - "szczegółowych" wytycznych co do dalszego trybu postępowania, to jednak przyjąć należy, że związał Organ poglądem prawnym co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej.

W szeroko przedstawionych wywodach na tę okoliczność Sąd ten podkreślił, że informacja publiczna przetworzona to informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych. W ten sposób staje się niejako nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści lub postaci, chociaż jej źródłem są materiały - informacje znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje więc dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych działań, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.

Przetworzenie zaś może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (np. zsumowaniu, zredagowaniu), co prowadzi do wniosku, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Powyższa konstatacja jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna (i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu) wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Odstępstwo od zasady wyrażonej we wskazanym przepisie może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Z przepisu tego (w zw. z art. 153 p.p.s.a.) wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu, zaś wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być ono ponownie badane. Prawomocne orzeczenia korzystają z domniemania prawidłowości i mogą zostać wzruszone jedynie w przypadkach nadzwyczajnych, określonych ustawą.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).

Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Reasumując powyższe, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., w sprawie o sygn. akt I GSK 534/12 "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Wa 38/21 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.

Zdaniem składu orzekającego, Organ ponownie badając i rozstrzygając sprawę, z wiążącej go oceny prawnej wyrażonej w przywołanym orzeczeniu tut. Sądu w sprawie II SA/Wa 38/21 wywiązał się w sposób prawidłowy, dokonując szerokiej analizy stanu faktycznego i w treści zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśnił Skarżącemu przyczyny uznania żądanych przez niego informacji w zakresie pkt 3 i 4 wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2020r. za informacje przetworzone.

Sąd stwierdza, że dokonując kwalifikacji jako informacje publiczne przetworzone, Organ, w szczególności, wziął pod uwagę liczbę spraw, jakie - w związku ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem - należałoby przeanalizować. Dokonano także szacunkowego wyliczenia, że na wytworzenie żądanej informacji przetworzonej należałoby poświecić około 7000 roboczogodzin pracy (około 30 minut na sprawę - jej odnalezienie/wyszukanie w archiwum, sprawdzenie zawartości akt, ewentualnie pogłębioną analizę), co w przeliczeniu na dni, przy założeniu, że jeden dzień pracy to 7.45 h (uwzględniając czas na przerwę), stanowi 875 dni roboczych, a więc realizacja niniejszego wniosku przez tylko jedną osobę, uwzględniając dni wolne od pracy, zajęłaby ok. 3 i pół roku.

W tym miejscu Sąd zauważa, że Skarżący stara się podważyć powyższe okoliczności i fakty wywodząc, że zakwalifikowana przez Organ jako informacja przetworzona (w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) "nie znajduje potwierdzenia", gdyż Prezes UODO dysponuje systemem informatycznym, przy pomocy którego "za kliknięciem myszy" można wygenerować żądane dane, o których mowa w pkt 3 i 4 jego wniosku.

Zauważyć należy, że powyższy zarzut Skarżący konstruuje na podstawie uznania, że "(...) UODO ogłosił i przeprowadził zamówienie publiczne na przygotowanie systemu informatycznego w zakresie obiegu dokumentów (...)", tj. że w dniu [...] listopada 2018r. Urząd Ochrony Danych Osobowych ogłosił postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na przygotowanie projektu technicznego systemu informatycznego zintegrowanego z systemem EZD [...] oraz, że w ramach tego systemu można pozyskać wnioskowane informacje.

Powyższe stoi jednak w opozycji do wyjaśnień złożonych przez Organ. Mianowicie Organ wyjaśnił (w odpowiedzi na skargę, co jednak nie dowodzi wadliwości zaskarżonej decyzji, gdyż argumentacja ta nawiązuje do zarzutów skargi), że w okresie od [...] stycznia 2018 roku do [...] grudnia 2019 roku system EZD funkcjonował w UODO jako system wspomagający, zaś od 1 stycznia 2020 r. jest system podstawowym. Zakres minimalnych wymagań został sprecyzowany w oparciu o zgłoszone przez użytkowników braki funkcjonalne systemu EZD PUW. Dlatego w opisie przedmiotu zamówienia znalazły się między innymi aspekty związane z wyszukiwaniem danych.

Co jednak najistotniejsze w tej kwestii, z wyjaśnień Organu wynika, że wskazany przez Skarżącego przetarg, obejmował przygotowanie dokumentacji technicznej systemu, a nie przygotowanie samego systemu.

Powyższe znajduje potwierdzenie na stronie internetowej organu w zakładce "zamówienia publiczne'", jak również pod adresem, na który powołuje się sam Skarżący czyli: [...].

Jako chybiony uznać zatem należy zarzut Skarżącego, że udzielenie żądanej informacji w zakresie punktu 3 i 4 mogłoby nastąpić już w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., gdyby Organ "chciał skorzystać z funkcjonującego w urzędzie UODO systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją", gdyż wdrożony Elektroniczny System Zarządzania Dokumentacją nie umożliwiał wyszukania wnioskowanych informacji.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że z powodów przedstawionych wyżej, nie znajduje podstaw do podważenia zaprezentowanego wyżej stanowiska Organu, zaś argumentacja skargi w tym zakresie ma jedynie charakter polemiczny w stosunku do ustaleń faktycznych Organu co do konieczności podjęcia określonych czynności organizacyjnych i nakładu pracy, w celu sprostania realizacji wnioskowanych w pkt 3 i 4 wniosku informacji.

Zdaniem Sądu, wskazane przez organ argumenty uzasadniają twierdzenie, że udzielenie odpowiedzi na wniosek Skarżącego dotyczący informacji przetworzonej wymagałoby takiego nakładu pracy, który wymaga znaczącego zaangażowania liczby pracowników oraz dużej czasochłonności i mogłoby zakłócić normalny tok pracy organu, a co stanowi podstawę do zasadnego przyjęcia, że żądana informacja nosi cechy informacji publicznej przetworzonej.

Ponownego przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca wprowadził z jednej strony możliwość żądania udostępnienia informacji przetworzonej, z drugiej zaś wprowadził mechanizm limitujący w postaci uznania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., III OSK 4596/21, Lex nr 3337442).

W wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SAB/Gl 93/22, Lex nr 3342766).

Reasumując dotychczasowe rozważania, zdaniem Sądu, Organ dokonał w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej właściwych ustaleń faktycznych w rozumieniu przepisów art.7 oraz art. 8 k.p.a. oraz na tym tle dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także zasadnie ustalił, że wnioskowana przez Skarżącego informacją jest informacją publiczną przetworzoną.

Trafnie też Organ wskazał, że w sprawie nie wykazano, aby udostępnienie tej informacji Skarżącemu było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jedynie ubocznie wskazać należy, że Skarżący w ogóle nie odniósł się w skardze do kwestii szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanych informacji. Analizy takiej podjął się Organ uznając, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przedmiotowa przesłanka, gdyż wnioskowane informacje nie "przełożą się na poprawę funkcjonowania Organu".

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi okazały się bezzasadne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. obowiązany był skargę oddalić.