Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 317/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 859
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. (...) Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 894/21 w sprawie ze skargi S(...Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr 2801-IOC.48.10.2021.MP w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skabowego w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r. nr 378000-COC2.48.67.2020.DG, 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz S(...Sp. z o.o. w K.3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r, sygn. akt II SA/Ol 894/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie kary za niezapewnienie przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transport.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 lipca 2020 r., na drodze krajowej nr 7 w miejscowości Nowe Pole, funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej zatrzymali do kontroli zespół pojazdów, którym przewożony był towar o kodzie CN 27111397 (węglowodory gazowe). Przewóz podlegał systemowi monitorowania zgodnie ustawą z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 859 ze zm., dalej: ustawa SENT). Na podstawie danych zawartych w systemie ustalono, że w dniu [...] lipca 2020 r. B. S.A., jako podmiot wysyłający, przesłała do rejestru osiem zgłoszeń, objętych zbiorczym numerem referencyjnym [...]. Zgłoszenia były kompletne. Przewóz rozpoczęty został od miejsca załadunku w Gdańsku ul. E. [...] w dniu 12 lipca 2020 r. o godzinie 7:41. Skarżąca spółka, jako przewoźnik, nie wywiązała się ze swoich obowiązków, gdyż od momentu rozpoczęcia przewozu do czasu kontroli (8:38) dane geolokalizacyjne przewozu objętego zgłoszeniem nie były przekazywane do rejestru SENT. Sygnał GPS z lokalizatora [...], w który wyposażony był pojazd, pojawił się w rejestrze zgłoszeń w trakcie kontroli drogowej, po uruchomieniu aplikacji przez kierowcę. Kontrola przewozu miała miejsce przed dostawą towaru do pierwszego miejsca dostawy. Pozostała trasa, tj. od miejsca kontroli do poszczególnych miejsc dostaw wskazanych w zgłoszeniach pojedynczych, była monitorowana (dane geolokalizacyjne były przekazywane do systemu SENT). Organ I instancji uzyskał też informację z Departamentu Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej, że w dniu 12 lipca 2020 r. od godziny 00:49 do godziny 08:39 nie odnotowano wadliwego działania systemu SENT GEO, które mogłoby wpłynąć na przyjmowanie danych operatorów ZSL lub lokalizatorów Mobilnych Aplikacji Kierowcy. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy SENT przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem. Naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą określoną w art. 22 ust. 2a ustawy SENT w wysokości 10 000 zł.

Ponadto organ, badając z urzędu przesłanki do odstąpienie od nałożenia kary, uznał, że kondycja finansowa spółki jest dobra i zapłata kary nie zagrozi ciągłości jej funkcjonowania, nie spowoduje likwidacji działalności, a w konsekwencji konieczności ubiegania się podmiotu o pomoc społeczną. W związku z tym nie znalazł przesłanek ważnego interesu przewoźnika uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem skargę spółki oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowane w sprawie przepisu ustawy SENT przewidują odrębną odpowiedzialność przewoźnika i kierowcy za wymienione naruszenia. Niewłączenie przez kierowcę lokalizatora niewątpliwie uniemożliwia przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem, za co odpowiedzialność ponosi przewoźnik. W toku postępowania spółka akcentowała, że od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą, posiada oddelegowanych pracowników zajmujących się wyłącznie obsługą systemu SENT. Powinna zatem mieć świadomość, że za pomocą tego systemu ma możliwość sprawdzenia i nadzorowania, czy kierowca używa lokalizatora. W tym kontekście zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że przewoźnik rozpoczynając przewóz nie dochował należytej staranności i nie sprawdził, czy dane o lokalizacji jego środka transportu są rejestrowane w systemie SENT. Spółka miała więc możliwość zapobiec naruszeniu.

Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i przyznany przez skarżącą nie budzi wątpliwości. Nie jest sporne, że w dniu 12 lipca 2020 r. kontrolowanym zespołem pojazdów skarżąca spółka, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, wykonywała przewóz tzw. towarów wrażliwych, podlegających monitorowaniu. Kontrola ujawniła, że prawidłowo zgłoszony przez załadowcę towar, był przewożony bez bieżącego przekazywania danych geolokalizacyjnych pojazdu. Podany w zgłoszeniu lokalizator nie został uruchomiony przez kierowcę z chwilą rozpoczęcia transportu, ale dopiero w czasie kontroli, przez co uniemożliwiono ewidencję danych geolokalizacyjnych środka transportu. Taki stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 10a ust. 1 ustawy SENT i jest sankcjonowany karą w kwocie 10 000 zł. Przepis art. 22 ust. 2a ustawy SENT określa sztywno granice kary, co nie pozwala na jej miarkowanie.

Ponadto, w ocenie Sądu, w warunkach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo rozważyły i uznały brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. WSA zwrócił uwagę, że organ I instancji wzywał skarżącą do wykazania okoliczności uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Spółka jednak nie udzieliła organowi żadnej odpowiedzi. W tych okolicznościach zasadnie organ podjął z urzędu działania mające na celu zebranie ogólnie informacji i uznał, że nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary.

A. Sp. z o.o. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art. 10a ust. 1 ustawy SENT, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niewłączenie przez kierującego pojazdem urządzenia lokalizującego stanowi niezapewnienie przez przewoźnika obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych przewożonego towaru objętego zgłoszeniem SENT, podczas gdy przepis art. 10a ust. 1 SENT powinien być rozumiany w ten sposób, że nakłada na przewoźnika obowiązek stworzenia odpowiednich warunków pozwalających kierującemu pojazdem wypełnienie ciążącego na nim obowiązku polegającego na włączeniu przez niego lokalizatora;

b) art. 22 ust. 3 ustawy SENT:

i. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy orzekające w sprawie prawidłowo rozważyły wszelkie okoliczności składające się na pojęcie "ważnego interesu przewoźnika" oraz "ważnego interesu publicznego", podczas gdy organy administracji dokonały interpretacji powyższych pojęć z pominięciem zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa, co w konsekwencji doprowadziło do braku uznania, ze zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej;

ii. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu, iż na pojęcie interesu publicznego składają się nie tylko zasady powszechności ponoszenia danin publicznych, sprawiedliwości i nieobciążania budżetu państwa, lecz również proporcjonalność danej kary, uzależniona od tego, czy doszło w konkretnej sprawie do uchybienia obowiązkowi ciążącego na skarżącym.

Mając na względzie powyższe skarżąca kasacyjnie spółka wniosła, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z [...] sierpnia 2021 r. raz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Warmińsko-Mazurskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Olsztynie z [...] maja 2021 r.; ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia żądania z pkt. 1) - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza bowiem, że Sąd ten nie rozpoznaje sprawy ponownie - w jej całokształcie - lecz uprawniony jest jedynie do oceny, czy skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku uznać należało za zasady, mimo że nie wszystkie podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, są usprawiedliwione.

Przede wszystkim skład orzekający NSA za chybiony uznał zarzut błędnej wykładni art. 10a ust. 1 ustawy SENT, poprzez uznanie, że niewłączenie przez kierującego pojazdem urządzenia lokalizującego stanowi niezapewnienie przez przewoźnika obowiązku przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych przewożonego towaru objętego zgłoszeniem SENT, podczas gdy przepis ten (zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki) powinien być rozumiany w ten sposób, że nakłada na przewoźnika obowiązek stworzenia odpowiednich warunków pozwalających kierującemu pojazdem wypełnienie ciążącego na nim obowiązku polegającego na włączeniu przez niego lokalizatora.

Ocena zasadności tak sformułowanego zarzutu niewłaściwego odczytania treści przepisu wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy SENT, przewoźnik, w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego zgłoszeniem, jest obowiązany zapewnić przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego tym zgłoszeniem.

Dokonując wykładni językowej cytowanego przepisu - tzn. opierając się na analizie języka przepisu - trzeba mieć na uwadze, że regułą tej wykładni jest domniemanie języka potocznego. Użyty w analizowanym unormowaniu czasownik "zapewnić" znaczy zaś: 1. «oświadczyć komuś, że coś jest lub będzie na pewno» 2. «sprawić, że coś się stanie lub ktoś uzyska coś» (por. PWN - Słownik języka polskiego).

Z literalnego brzmienia art. 10a ust. 1 ustawy SENT wynika zatem, że rzeczą przewoźnika jest sprawienie aby, stan przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem miał miejsce w trakcie całej trasy przewozu towaru objętego tym zgłoszeniem. Nie można się zaś zgodzić ze skarżącą kasacyjnie spółką, że przewoźnik obowiązany jest jedynie do stworzenia ku temu odpowiednich warunków - pozwalających kierowcy włączenie lokalizatora.

Nie ulega kwestii, że teoria prawa wyróżnia dwie zasadnicze grupy dyrektyw wykładni prawa: dyrektywy językowe, dyrektywy pozajęzykowe - w tym dyrektywę systemową, celowościową i funkcjonalną. W celu ustalenia rzeczywistej woli ustawodawcy, żadna z dyrektyw nie może być stosowana z pominięciem pozostałych. Najmocniejszym argumentem świadczącym o poprawności wykładni jest sytuacja, w której wykładnia językowa i pozajęzykowe dają wynik zgodny. Zawsze bowiem pamiętać należy o tym, że jasny rezultat wykładni językowej może być wyraźnie nieadekwatny do kontekstu systemowego. Jednakże od jasnego (nie budzącego wątpliwości) rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje systemowe; od jasnego rezultatu wykładni językowej i systemowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni funkcjonalnej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje funkcjonalne.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA zauważa, że art. 10a ustawy SENT w ust. 2 stanowi, że przewoźnik jest obowiązany wyposażyć środek transportu, o którym mowa w ust. 1, w lokalizator.

Zgodnie zaś z art. 10a ust. 3 - przepisu ust. 2 nie stosuje się, jeżeli dane geolokalizacyjne środka transportu są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji.

Treści przytoczonych przepisów uzasadnia zatem wnioskowanie, że wyposażenie środka transportu przez przewoźnika w lokalizator jest jedynie elementem zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem. Zdaniem składu orzekającego zasadne jest przyjęcie, że ustawodawca w art. 10a ust.2 ustawy SENT wyodrębnił wymóg wyposażenia środka transportu w lokalizator, gdyż dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy dane geolokalizacyjne środka transportu nie są przekazywane do rejestru z zewnętrznego systemu lokalizacji.

Z regulacji zawartej w art. 10a ust. 2 ustawy SENT nie można natomiast wywodzić, że spoczywający na przewoźniku obowiązek - o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy SENT, tj. obowiązek zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem - został ograniczony wyłącznie do obowiązku wyposażenia środka transportu w lokalizator.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzeń o ograniczeniu obowiązku przewoźnika - w ramach zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem w rozumieniu art. 10a ust. 1 ustawy SENT - do wyposażenia środka transportu w lokalizator nie popiera też fakt nałożenia przez ustawodawcę na kierującego środkiem transportu wyposażonym w lokalizator obowiązku włączenia lokalizatora, ani regulacja zawarta w art. 32 powołanej ustawy, zgodnie z którym kierujący podlega karze grzywny, w przypadku naruszenia obowiązku z art. 10b.

Wskazówką, przemawiająca za przyjęciem, że w ramach obowiązku z art. 10a ust. 1 na przewoźniku spoczywa nie tylko konieczność wyposażenia środka transportu w lokalizator jest dodatkowo treść art. 22 b – w myśl którego odstępuje się od nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, jeżeli jego niedopełnienie wynikało z niedostępności rejestru.

Unormowanie to wskazuje jednoznacznie, że odpowiedzialność przewoźnika za zapewnienie przekazywanie aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem wymaga skuteczności przekazu tych danych i tym samym nie ogranicza się do wyposażenia środka transportu w lokalizator.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za zasadne uznał natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca w art. 10a ust.1 i art. 10b nałożył na przewoźnika i kierującego środkiem transportu odrębne - niewykluczające się wzajemnie, niepokrywające się - obowiązki, obwarowane odrębnymi sankcjami. Trafny jest też pogląd, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem (acz na gruncie ustawy o transporcie drogowym) odpowiedzialność przewoźnika jest niezależna od odrębnie uregulowanej odpowiedzialności kierowcy. Na przewoźniku spoczywa ciężar odpowiedzialności za skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu przewozu.

Nałożenie na przewoźnika - w ramach obowiązku zapewnienia przekazywania aktualnych danych geolokalizacyjnych środka transportu objętego zgłoszeniem - wymogu ograniczającego się do wyposażenia środka transportu w lokalizator, bez rzeczywistego zapewnienia przekazu danych geolokalizacyjnych, skutkowałoby tym, że nie zostałby spełniony niesporny, w świetle uzasadnienia projektu ustawy SENT, motyw ustawodawczy: zmniejszenie szarej strefy, uszczelnienie systemu podatkowego, poprzez poddanie transportu towarów wrażliwych monitoringowi. Zasadnie tym samym WSA wskazał, że brak włączenia lokalizatora wyklucza możliwość monitorowania i tym samym niweczy realizacje celu ustawy.

System prawa, w którym funkcjonuje art. 10a ust. 1 ustawy SENT, nie popiera zatem stawianego w sprawie zarzutu błędnej jego wykładni i zarzut ten nie mógł być uznany za usprawiedliwiony - w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał natomiast drugi z zarzutów kasacyjnych, a to zarzut naruszenia art. 22 ust. 3 ustawy SENT.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym, na wniosek przewoźnika lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 albo 2, z uwzględnieniem art. 26 ust. 3.

Ocena zasadności powyższego zarzutu wymaga uwagi, że - jak wynika z treści pisemnych motywów zaskarżonego wyroku - Sąd pierwszej instancji, co do "ważnego interesu przewoźnika" wyjaśnił, że przesłanka ta nie ogranicza się jedynie do kondycji finansowej przewoźnika; sytuacja finansowa może, ale nie musi usprawiedliwiać odstąpienia od nałożenia kary. WSA podniósł przy tym, że w rozpoznawanej sprawie spółka, mimo kierowanych do niej wezwań, nie wskazała jednak powodów uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary, a organy nie mają obowiązku doszukiwania się "ważnego interesu przewoźnika".

W odniesieniu zaś do przewidzianej cytowanym przepisem przesłanki "interesu publicznego" Sąd pierwszej instancji wskazał, że jest to "dyrektywa postępowania nakazująca respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa lub danej społeczności lokalnej, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy".

Zdaniem składu orzekającego NSA - mając na uwadze sposób sformułowania zarzutu w punktu b) petitum skargi kasacyjnej, jak i treść jego uzasadnienia - skarżąca kasacyjnie spółka nie podważa przedstawionego wyżej rozumienia przesłanek z art. 22 ust. 3 ustawy SENT i jest ono zgodne - jak wskazał WSA - z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spór zaś w istocie sprowadza się do zasadności zastosowania/niezastosowania art. 22 ust. 3 ustawy SENT w okolicznościach sprawy, niespornych z uwagi na brak stosownego zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny miał też na uwadze, że zwrot "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem przewoźnika lub interesem publicznym" należy do nieostrych, a ratio umieszczenia takiego zwrotu w treści przepisu stanowi to, aby miał on zakres możliwy do wypełnienia tylko ad casum. Subsumcja należy do sfery stosowania prawa, ukonkretnienia znaczenia przepisu przez uwzględnienie stanu faktycznego, nie zaś odczytywanie znaczenia tekstu in abstracto. W przypadku unormowań zawierających takie zwroty dekodowanie "normy jednostkowego zastosowania", odnoszącej się do konkretnego stanu faktycznego oznacza zaś stosowanie prawa (v. "Interpretacja a subsumcja zwrotów niedookreślonych i nieostrych" E. Łętowska; Państwo o Prawo, 7-8/2011).

Kwestia klauzul generalnych, zawartych w cytowanym art. 22 ust. 3 ustawy o SENT oraz stosowania tego przepisu kilkakrotnie była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 4 listopada 2021r. II GSK 1867/21 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu niedookreśloności, takich jak "ważny interes przewoźnika" i "interes publiczny" rodzi wprawdzie problemy z określeniem ich istoty (por. Eliza Komierzyńska, Marian Zdyb, Klauzula interesu publicznego w działaniach administracji publicznej, [w:] Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska Lublin – Polonia Vol. LXIII, 2 – 2016, s. 161-178 i powołane tam publikacje). Nie może jednak budzić wątpliwości, że treść tego rodzaju pojęć nie może być zapełniona w sposób dowolny. Organy stosujące prawo są zobowiązane do odszukania optymalnych treści wyrażających istotę nieostrych przesłanek.

W kwestii przesłanki "ważnego interesu przewoźnika" Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do poglądów, że "ważny" znaczy mający duże znacznie. I ziszczeniu się tego typu przesłanki, co do zasady, może zatem - ale nie musi - świadczyć sytuacja finansowa przewoźnika. W rozpoznawanej sprawie jednakże skarga kasacyjna, negując ocenę "ważnego interesu przewoźnika" wyłącznie w aspekcie sytuacji ekonomicznej spółki nie wskazuje, jakie to inne okoliczności winny być w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny.

Co do przesłanki "interesu publicznego" zasadnie podnosi się, że szczególnie wnikliwego rozważenia wymaga sytuacja, gdy prawodawca określa sankcje w postaci administracyjnych kar pieniężnych w sposób bezwzględnie oznaczony (tak jak sankcja określona w mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z art. 22 ust. 2 ustawy SENT), zwłaszcza gdy może to prowadzić do naruszenia w procesie stosowania prawa zasady proporcjonalności. Przy czym obecnie w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zasada proporcjonalności wywodzona z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mimo że adresowana do ustawodawcy, powinna być traktowana również jako zasada stosowania prawa. Zasada ta musi być odnoszona również do wymierzania sankcji administracyjnych - jako jednej z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu administracji publicznej w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego - w procesie stosowania prawa (por. Magdalena Śliwa-Wajda, Zasada proporcjonalności przy wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych, [w:] Standardy współczesnej administracji i prawa administracyjnego, pod red. Zofii Duniewskiej, Agnieszki Rabiega-Przyłęckiej i Małgorzaty Stahl, 2019, s. 112-127).

Zastosowanie zasady proporcjonalności, w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia zamierzonych skutków (celów) danej regulacji oraz czy zachowana została właściwa dla demokratycznego państwa prawa proporcja między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli sankcja, która miałaby być zastosowana jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu) to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od nałożenia kary.

Poza sporem z uzasadnienia projektu ustawy SENT wynika, że ma ona za zadanie chronić legalny handel towarami uznanymi w wyniku przeprowadzonych analiz przez krajowego prawodawcę za "wrażliwe", ułatwić walkę z "szarą strefą" oraz ograniczyć poziom uszczupleń w kluczowych dla budżetu państwa podatkach, tj. podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, a także zwiększyć skuteczność kontroli w obszarach obarczonych istotnym ryzykiem naruszenia obowiązujących przepisów. Ma stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi podmiotami dokonującymi nielegalnego obrotu towarami "wrażliwymi", bez odprowadzania do budżetu państwa należnych podatków, dokonujących wyłudzeń niezapłaconych podatków (Sejm VIII kadencji, druk nr 1244). Kary przewidziane w ustawie SENT nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny. Przyjmuje się, że nie leży w interesie publicznym, aby nakładać na przewoźnika działającego legalnie dolegliwą karę pieniężną tylko z tej przyczyny, że dopuścił się on pewnych uchybień. Stosowanie odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT powinno mieć jednak charakter wyjątkowy. Wnikliwego rozważenia wymaga zatem, czy z uwagi na zakres działalności przewoźnika, jego wywiązywanie się z obowiązków przestrzegania prawa w prowadzonej działalności, stwierdzone uchybienie ma charakter incydentalny, nie nosi znamion działania celowego, czy też nie jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków. Takie pojmowanie art. 22 ust. 3 ustawy SENT wyznacza nie tylko zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać, ale - tym samym - wskazuje, jakie okoliczności indywidualnego przypadku muszą być przedmiotem rozważań - aby prawidłowo ocenić, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstąpienia od nałożenia kary.

W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną nałożenia kary pieniężnej stanowił art. 22 ust. 2a ustawy SENT, zgodnie z którym w przypadku niewywiązani się z obowiązku, o którym mowa w art. 10a ust. 1, na przewoźnika nakłada się karę pieniężna w wysokości 10 000 zł.

W tym stanie prawnym strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że od momentu rozpoczęcia przewozu do czasu kontroli (8:38) dane geolokalizacyjne przewozu objętego zgłoszeniem nie były przekazywane do rejestru SENT, a sygnał z lokalizatora, w który wyposażony był pojazd, pojawiły się po uruchomieniu aplikacji przez kierowcę - dopiero w czasie kontroli. Pozostała trasa była monitorowana, w spornym czasie nie odnotowano wadliwości działania systemu SENT GEO.

Wobec powyższego, według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że kontrola wykazała uchybienie ustawowego wymogu - uniemożliwiające monitorowanie obrotu towarami wrażliwymi, zatem niweczące cel ustawy. Trafna tym samym jest ocena, że stwierdzone naruszenie nie jest uchybieniem formalnym, nie ma charakteru oczywistej pomyłki i nieistotnego błędu.

Za odstąpieniem - na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT - od nałożenia kary nie przemawia też sam fakt, że nie doszło do uszczuplenia należności publicznoprawnych.

Nie zmienia to jednak faktu, że skoro ustawodawca w art. 22 ust. 3 ustawy SENT expressis verbis wskazał na możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w przypadkach uzasadnionych "interesem publicznym", to przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem.

Mając na uwadze, że w myśl ostatniego z powołanych przepisów możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej organ bierze pod uwagę nie tylko na wniosek przewoźnika, ale także z urzędu, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że nie było przedmiotem oceny czy uchybienie - którego dopuścił się kierowca przewoźnika - miało charakter incydentalny, czy też powtarzalny i jest przejawem lekceważącego stosunku przewoźnika do wypełniania nałożonych ustawą obowiązków.

Zgodzić tymczasem należy się z wywodem skargi kasacyjnej, że art. 22 ust. 3 ustawy SENT stanowi regulację, na mocy której naruszający przepisy przewoźnik może się uwolnić od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Kwestie te nie były przedmiotem rozważań. Skład orzekający NSA uznał, że twierdzenie, że istnieje możliwość monitorowania kierowców przez przewoźników nie jest wystarczającym argumentem za wyłączeniem - niejako automatycznie - możliwości odstąpienia od nałożenia kary za stwierdzone w rozpoznawanej sprawie uchybienie.

Z podanych względów ocenę Sądu pierwszej instancji, co do braku możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy SENT skład orzekający NSA uznał za przedwczesną.

W tym stanie rzeczy wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie natomiast z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skorzystanie z możliwości reformatoryjnego rozstrzygnięcia, jaką daje powołany przepis, zachodzi zatem w sprawach, w których nie ma konieczności ponownego badania istotnych dla sprawy kwestii przez Sąd pierwszej instancji. Taki stan rzeczy - zdaniem składu orzekającego NSA - ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Do kontroli zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji w pełni zastosowanie znajdują przy tym przedstawione wyżej rozważania odnośnie do prawidłowego rozumienia przesłanki "interesu publicznego" i tym samym co do zakresu okoliczności faktycznych, jakie muszą być poddane ocenie - celem zbadania, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania lub odmowy zastosowania przewidzianego tym przepisem odstąpienia od nałożenia kary. Kwestie te - w szczególności co do oceny, czy wymierzenie kary pieniężnej nastąpi z zachowaniem proporcji między efektem wymierzonej sankcji pieniężnej a jej dolegliwością - nie były przedmiotem prawidłowych rozważań.

Wobec powyższego skargę uznać należało za zasadną.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 188 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. NSA na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania NSA orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).