Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 595/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Pomoc publiczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 10  ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19
article: art. 107  par. 1  pkt 6, par. 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. i T. K. – wspólników spółki cywilnej T. s.c. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lipca 2021 r. nr 430000/71/147698/2021 w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 15 czerwca 2021 r. nr 430000/71/85460/2021/RDZ-B7/2.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. i T. K.- wspólników spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą "T. s.c." w W. (dalej: strona, skarżący, spółka) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia 20 lipca 2021 r. nr 430000/71/147698/2021 utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia 15 czerwca 2021 r. nr 4300000/71/85460/2021/RDZ-B-7/2 odmawiającą prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Z akt sprawy wynika, że spółka w dniu 6 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek RDZ-B7 o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dla płatników prowadzących 30 listopada 2020 r. działalność w branżach określonych w rozporządzeniu za luty 2021 r. We wniosku podała, że na dzień 30 listopada 2020 r. jako przeważającą prowadzi działalność oznaczoną kodem PKD 79.11.A, a przychód uzyskany z przeważającej działalności w lutym 2021 r. był niższy o co najmniej 40% w porównaniu do przychodu uzyskanego we wrześniu 2020 r.

Decyzją z 15 czerwca 2021 r. skierowaną do Hurtowni T. s.c. – wydaną m.in. na podstawie art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 1 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") i § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U., poz. 713 – dalej "rozporządzenie zmieniające") - organ odmówił stronie prawa do zwolnienia. W uzasadnieniu powołał § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 371; dalej: "rozporządzenie COVID-19") oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego i stwierdził, że zgodnie z informacja uzyskaną od urzędu statystycznego na dzień 30 września 2020 r. skarżący prowadzili przeważającą działalność gospodarczą oznaczona kodem PKD 46.42.Z (sprzedaż hurtowa odzieży i obuwia) oraz pozostałe działalności oznaczone kodem PKD: 46.49.Z (sprzedaż hurtowa pozostałych artykułów użytku domowego) i 47.99.Z (pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepowa, straganami i targowiskami). Zmianę dotyczącą przeważającej działalności na kod PKD 79.11.A skarżący zgłosili dopiero 23 listopada 2020 r. Z tych przyczyn uznał, że skarżącym nie przysługuje zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazali, że spółka prowadzi wyłącznie działalność oznaczona kodem PKD 79.11.A i wpis taki widnieje w CEIDG od 2012 r. i nie wiedzą, dlaczego informacja ta nie została przekazana do GUS. Wobec tego doszło do weryfikacji tego wpisu 23 listopada 2020 r. Wyjaśnili ponadto, że pracownicy zatrudnieni w biurze turystycznym T. przez spółkę, której skarżący są jedynym współwłaścicielami, nie otrzymują zwolnienia z opłacania składek.

Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy decyzję z 15 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia przedstawione w poprzedniej decyzji i podsumował, że nie został spełniony warunek dotyczący spadku przychodów z działalności przeważającej uprawniającej do zwolnienia z opłacania składek za luty 2021 r., ponieważ w okresie porównawczym (wrzesień 2020 r.) ta działalność nie była prowadzona przez skarżących.

W skardze skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości. Zarzucili naruszenie art. 31zg ustawy COVID-19, naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): art. 35 – poprzez niewydanie decyzji bez zbędnej zwłoki, art. 8 – poprzez naruszenie zasady zaufania do organu i równego traktowania, art. 9 – poprzez naruszenie zasad należytego i wyczerpującego informowania strony w trakcie trwania postępowania oraz spowodowanie szkody w majątku strony przez wadliwe rozliczenie nadpłaty, art. 10 – poprzez brak czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto strona zarzuciła naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców w związku z przyznaniem niektórym przedsiębiorcom zwolnienia a spółce skarżących – nie, chociaż spełnia te same warunki.

W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Wedle organu, strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z opłacania składek za luty 2021 r., ponieważ nie został spełniony warunek dotyczący spadku przychodów z przeważającej działalności uprawniającej do zwolnienia, bo w okresie porównawczym, tj. wrzesień 2020 r., działalność ta nie była przez skarżących prowadzona. Wskazał, że z wniosku RDZ-B7 wynika, ze na dzień 31 marca 2021 r. skarżący prowadzą przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 79.11.A oraz, ze przychód z tej działalności w miesiącu kwietniu 2021 r. jest niższy niż o co najmniej 40% w stosunku do przychodu uzyskanego we wrześniu 2020 r. Natomiast z informacji GUS wynika, że na dzień 30 września 2020 r. skarżący nie prowadzili ani przeważającej, ani pozostałej działalności oznaczonej kodem PKD 79.11.

Zdaniem skarżących z kolei, zwolnienie z opłacania składek przysługuje, ponieważ skarżący prowadzą działalność wyłącznie w formie spółki cywilnej i również we wrześniu 2020 r. działalność ta była prowadzona w zakresie oznaczonym kodem PKD 79.11.Z. Wskazali ponadto, że decyzją z grudnia 2020 r. ZUS przyznał im prawo zwolnienia z opłacania składek za okres od lipca do września 2020 r. Za niezrozumiałe uznali postępowanie ZUS, który uwzględnił zwolnienie ze składek za sporny okres samych skarżących odrębnie, chociaż prowadzą działalność tylko w formie s.c. Mimo wyjaśnień i odwołania, ZUS nie uwzględnił argumentów strony, że od kliku lat prowadzą działalność objętą kodem 79.11.A i jest to jedyny rodzaj działalności, jaki prowadzą.

Przystępując do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 31zy ustawy COVID-19 ustawodawca delegował Radę Ministrów, by w drodze rozporządzenia, określić inne okresy zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie COVID-19, które w § 10 ust. 2 wskazało, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji prawodawca przewidział w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, ust. 2 i ust. 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Z art. 31zub ustawy COVID-19 wynika natomiast, że ZUS jest uprawniony do kontroli prawidłowości i rzetelności przekazanych przez płatnika składek we wniosku o zwolnienie z opłacania składek na zasadach określonych w rozdziale 10 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.).

Jak Sąd wskazał, powodem odmowy zastosowania zwolnienia w sprawie jest niespełnienie przesłanki zwolnienia dotyczącej spadku przychodów z działalności przeważającej uprawniającej do zwolnienia za luty 2021 r. (kod PKD 79.11.A), ponieważ w okresie porównawczym, tj. we wrześniu 2020 r., działalność taka nie była przez spółkę prowadzona. Strona ustalenie to konsekwentnie kwestionuje wskazując, że jedyną działalnością spółki jest działalność oznaczona kodem PKD 79.11.A.

W sprawie nie jest zatem sporne, że na dzień 31 marca 2021 r. skarżący prowadzili przeważającą działalność o kodzie PKD 79.11.A uprawniającą do zwolnienia. Sporne jest to, czy we wrześniu 2020 r. prowadzili taką działalność, bowiem ten okres organ przyjął do porównania spadku przychodów warunkującego zwolnienie.

Z przywołanych przepisów rozporządzenia jasno wynika, że obowiązek weryfikacji prowadzenia działalności wg kodu PKD oceniany jest na podstawie rejestru REGON wg danych jednoznacznie określony przez prawodawcę dzień, w sprawie jest to dzień 31 marca 2021 r.

Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, że organ ma obowiązek weryfikacji oświadczenia płatnika w zakresie przeważającej działalności, by zapewnić prawidłową realizację celu ustawy i delegowanego na jej podstawie rozporządzenia. Cel ten wynika z ustawy COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569). Rozwiązania tam przyjęte, a następnie kontynuowane kolejnych pakietach, w tym oparte na treści § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (dostępne: gov.pl/web/tarczaantykryzysowa). Z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255, tzw. Tarcza Antykryzysowa 6.0) wynika m.in. delegacja do przedłużenia zwolnienia z opłacania składek w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, jeżeli będzie tego wymagała sytuacja a jednocześnie będą na to pozwalały finanse budżetu państwa. Ponadto w branżach, które ustawodawca (i wskutek delegacji – Rada Ministrów) – na podstawie odpowiedniej decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej pomoc publiczną - uznał za szczególnie narażone na negatywne skutki COVID-19 podmioty zaliczające się do takich sektorów, mając trudności z opłacaniem danin, mogą zakończyć swoją działalność, co dodatkowo utrudni lub uniemożliwi im powrót do obiegu gospodarczego.

Jest też oczywiste, że skuteczność wsparcia zależy od szybkości jego udzielenia, co uzasadnia przyjętą w ustawie oraz rozporządzeniu COVID-19 uproszczoną procedurę, tzn. w założeniu - bez prowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego.

Z drugiej jednak strony taka uproszczona procedura nie może prowadzić do wykluczenia podmiotów uprawnionych do udzielenia wsparcia, a zatem podmiotów, które faktycznie prowadzą przeważającą działalność w branży, której dotyczy zwolnienie z § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19. Przeczyłoby to celowi ustawy i tym samym rozporządzenia, a przez to – w istocie pomocy publicznej, którym jest to zwolnienie. Wymaga to wówczas podjęcia czynności wyjaśniających przez organ, by nie dopuścić do naruszenia zasady niedyskryminowania podmiotów w udzielaniu pomocy publicznej.

Mając zaś na względzie argumentację organu w zakresie odmowy zwolnienia, znaczenie ma charakter wpisów w rejestrze REGON i wobec tego – ustawa z 29 czerwca 1985 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 995 ze zm., dalej: u.s.p.). Dotyczy to zarówno w przypadku oceny warunku prowadzenia przeważającej działalności na konkretnie wskazany przez prawodawcę dzień (§ 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19), jak i w ogóle ustalenia przeważającej działalności podmiotu.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd prawny wyrażony w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 965/21; z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 985/21; z dnia z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 614/20, z dnia z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 472/21; z dnia 6 października 2022 r., III SA/Wr 345/21 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Pogląd tam przedstawiony Sąd w składzie orzekającym przyjmuje za własny.

Dla ustalenia, co oznacza "przeważająca działalność" należy odwołać się do art. 42 ust. 3 pkt 4) u.s.p., gdzie ustawodawca wskazał, że wpisowi do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej ustawie o statystyce również nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności określa natomiast § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: "rozporządzenie o metodologii"). Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia o metodologii stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika - na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (pkt 1). Zaś w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą odrębnie dla:

a) działalności wpisanej do CEIDG,

b) działalności rolniczej,

c) pozostałej działalności, niewymienionej w lit. a i b, prowadzonej na własny rachunek w celu osiągnięcia zysku

- na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących (pkt 3).

A zatem na gruncie przedstawionego uregulowania prawnego, możliwym sposobem odkodowania terminu "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując firmę.

Tym samym należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi określonej w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19, to płatnik składek prowadzący przeważającą działalność na dzień 31 marca 2021 r. według podanego w tym przepisie kodu PKD, a przeważająca działalność jest ustalana na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Po takim odkodowaniu pojęcia "przeważająca działalność" dalej konieczne jest odniesienie się do charakteru wpisów w rejestrze REGON.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego (SN) w tym zakresie. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 (dostępne w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo) Sąd Najwyższy stwierdził, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził ponadto, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki wydane zostały na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN, wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej.".

Opisany charakter wpisu do rejestru i jego znaczenie jest istotne dla właściwego odczytania § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19. Wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozumienie regulacji, stanowiącej podstawę prawną zwolnienia we wnioskowanym przez skarżących okresie, jest wadliwe i w nieuzasadniony sposób pomija zagadnienie faktycznej przeważającej działalności podmiotu, a przez to nie realizuje celu ustawy COVID-19. Podkreślenia wymaga, że cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD oraz ponoszące określone straty w przychodach w przewidzianym w przepisach okresie.

Sąd ponownie podkreśla przy tym, że wymóg prowadzenia danej działalności (według konkretnego PKD) jako przeważającej ustawodawca powiązał wyłącznie z określoną datą (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 207/22, CBOSA). W sprawie jest to dzień 31 marca 2021 r.

Uwzględniając powyższe, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu i nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Właściwa wykładnia § 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia COVlD-19 wymaga, aby organ umożliwił stronie wykazanie prawa do zwolnienia, w tym w zakresie przeważającej działalności, niezależnie od wpisu w rejestrze REGON. Wynikający z decyzji sposób weryfikacji spełnienia kryterium zwolnienia nie może bowiem prowadzić do niedopuszczalnego wykluczenia podmiotów objętych prawem zwolnienia, ani do dyskryminacji podmiotów, które w rzeczywistości spełniają warunki do udzielenia pomocy publicznej.

Prawidłowa wykładnia § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 ma doniosłe znaczenie również w kontekście celu przepisów antykryzysowych, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Podkreślenia wymaga, że cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD oraz ponoszące określone straty w przychodach w przewidzianym w przepisach okresie.

Sąd zauważa przy tym, że wymóg prowadzenia danej działalności (według konkretnego PKD) jako przeważającej ustawodawca powiązał wyłącznie z określoną datą (por. prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 207/22, CBOSA). W sprawie jest to dzień 31 marca 2021 r.

Uwzględniając powyższe, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wskazuje zatem, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu i nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Kontrola legalności prowadzi też do wniosku o naruszeniu przez organ przepisów prawa procesowego.

Sąd zauważa bowiem, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19, art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.) mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei na podstawie art. 79a k.p.a organ ma obowiązek wskazać stronie niespełnione lub niewykazane przesłanki od niej zależnej i zapewnić możliwość przedłożenia dodatkowych dokumentów.

Obowiązkiem ZUS - stosownie do wskazanych przepisów k.p.a. – była weryfikacja i ocena argumentacji spółki zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie przeważającej działalności rzeczywiście prowadzonej przez stronę. Organ tego jednak nie uczynił i przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na danych uzyskanych z rejestru REGON - oraz z pominięciem oświadczenia i okoliczności podanych przez stronę. Organ w istocie nie rozpatrzył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nie odniósł się do argumentów i ich znaczenia w sprawie, czym naruszył art. 31zq ust. 8 ustawy COVID w zw. przepisami k.p.a.

Przyjął też nieadekwatny stan faktyczny odzwierciedlony w aktach.

Ponadto akta administracyjne sprawy nie zawierają zasadniczego dokumentu, na który powołuje się organ – informacji z GUS dotyczącej wpisów w rejestrze REGON.

Wątpliwości nasuwa też identyfikacja strony dokonana w decyzjach organu w zakresie tego, kto jest płatnikiem składek i z jakiej w istocie działalności. Decyzje organu zagadnienia tego w żaden sposób nie wyjaśniają, co uniemożliwia kontrolę Sądu.

Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić należy jako wadliwe, gdyż przedwcześnie przyjęto, że strona podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że spełnia kryteria przewidziane w przepisie.

Prócz zatem błędnej wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 odzwierciedlonej w zaskarżonej decyzji jest ona wadliwa także z uwagi na naruszenia zasad postępowania (art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a), prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 77, art. 79a k.p.a. oraz naruszenie obowiązku czytelnego i prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie przedstawił rzetelnego i prawidłowego toku rozumowania, co stanowi naruszenie zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Jednocześnie, przyjęty przez organ na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. w tej sprawie wpis do rejestru, w rubryce przeważającej działalności - nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, co Sąd wyjaśnił wyżej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wskazanym zasadom w zakresie lakonicznej argumentacji organu dotyczącej kodu PKD przeważającej działalności skarżących na dzień 30 września 2020 r. Ze względu na odwołania do innego stanu faktycznego czyni nieczytelnym rozstrzygnięcie w sprawie.

Podsumowując, odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania składek jest przedwczesna jako dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Rozpatrując ponownie sprawę ZUS będzie zobowiązany uwzględnić wyrażoną w uzasadnieniu ocenę prawną i umożliwić stronie wykazanie spełnienia kryteriów uprawniających do zwolnienia na podstawie innych dowodów, a następnie dokonać oceny wniosku z 6 kwietnia 2021 r. z uwzględnieniem wszystkich warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł, bowiem strona kosztów takich nie poniosła jako zwolniona z mocy ustawy (art. 239 § 1 p.p.s.a.).