Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 364/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Oddalono wniosek o wymierzenie grzywny (z art. 151a § 1 P.p.s.a.)
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136, art. 155, art. 15
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 lutego 2020 r., nr SKO.450.16.2020 w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ oddala wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku grzywny, 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego J. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia 17 lutego 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 570 ze zm.; dalej jako "k.p.a."), uchyliło decyzję Burmistrza Miasta (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") z dnia 30 grudnia 2019 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lutego 2016 r. o warunkach zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia z dnia 18 października 2018r. (uzupełnionym w dniach 23 listopada 2018 r. i 28 grudnia 2018 r.) J. G. wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 23 lutego 2016 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-pensjonatowego przewidzianej do realizacji na działkach numer [..]; [..] obr. 1 (obecnie działka nr [..] obr.1 powstała w wyniku scalenia działek numer [..] i [..] obr. 1) położonych w Ł. Wnioskodawca wniósł o zmianę rodzaju i funkcji zabudowy na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Decyzją z dnia 12 lutego 2019 r. Burmistrz odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 23 lutego 2016 r. W ocenie organu funkcją dominującą w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkalna jednorodzinna z pokojami gościnnymi, nie zaś zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Burmistrz zwrócił ponadto uwagę, że żadna ze stron postępowania nie wyraziła pisemnej zgody na zmianę warunków zabudowy.

Kolegium po rozpatrzeniu odwołania J. G. decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że do złożonego odwołania inwestor dołączył zgody stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w szczególności nie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz decyzją z dnia 24 lipca 2019 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia 23 lutego 2016 r. W ocenie organu pierwszej instancji zmiana sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny jest niezgodna z istniejącą funkcją zabudowy.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z dnia 2 października 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Kolegium w sprawie konieczne jest sporządzenie prawidłowego załącznika graficznego oraz ustalenie niezbędnych parametrów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy a także rozpatrzenie - zgodnie z sugestiami organu odwoławczego - planowanej inwestycji pod względem zgodności z zabudową sąsiednią.

Burmistrz po przeprowadzeniu ponownego postępowania, decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 23 lutego 2016 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz wskazał, że zmiana sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny wielorodzinny jest niezgodna z istniejącą funkcją zabudowy. Dodatkowo stwierdził, że z treści art. 138 § 2a k.p.a. nie wynika obowiązek związania oceną prawną wyrażoną przez organ drugiej instancji.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia 17 lutego 2020 r. po raz kolejny uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przywołując treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), dalej jako "u.p.z.p"., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że już w decyzji z dnia 2 października 2019 r. wskazało, iż planowana zmiana przeznaczenia spornego budynku o charakterze pensjonatowym na budynek mieszkalny wielorodzinny nie będzie kolidowała z zabudową jednorodzinną, w której znajdują się pokoje gościnne na wynajem, szczególnie przy uwzględnieniu dużej rotacji wynajmujących związanej z turystycznym charakterem miejscowości.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę rzeczywistego i faktycznego sposobu zabudowy działki nr [..], na której wyodrębniono 60 nieruchomości lokalowych - niezależnie od tego, jak zabudowa został odebrana przez organy nadzoru budowlanego. Z analizy załącznika graficznego oraz księgi wieczystej nr [..] prowadzonej dla działki nr [..] wynika, że na tej działce znajduje się 10 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. W każdym z budynków wyodrębniono po 6 lokali mieszkalnych. Każdy lokal mieszkalny posiada odrębną księgę wieczystą. W związku z powyższym, wskazując na przepis art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Kolegium doszło do przekonania, że działka nr [..] została zabudowana 10 budynkami w zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej.

Ustosunkowując się do twierdzeń Burmistrza, że z treści art. 138 § 2 a k.p.a. nie wynika związanie organu pierwszej instancji wytycznymi zawartymi w decyzji organu odwoławczego Kolegium wskazało, że choć na gruncie k.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu pierwszej instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to niewykonanie tych wytycznych przez ten organ musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy należy uznać, że skoro w art. 138 § 2 kpa zobowiązano organ odwoławczy do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w zobowiązanie to wpisana jest także powinność organu I instancji do uwzględnienia tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie odmiennej tezy pozostawałoby w sprzeczności z szeregiem zasad ogólnych k.p.a., a w tym z zasadą praworządności (art. 7 kpa), zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), czy wreszcie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa).

Końcowo, odnosząc się do kwestii możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 155 k.p.a. Kolegium uznało, że w odniesieniu do tego rodzaju decyzji, zmiana rozstrzygnięcia w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, zaś przepisami szczególnymi są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w art. 61.

W konsekwencji Kolegium uznało, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną w zakresie warunku kontynuacji funkcji oraz przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W sprzeciwie od tej decyzji J. G., reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych a także o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w wysokości 5.000 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na zaniechaniu dokonania przez organ odwoławczy wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydania orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo, że Kolegium nie stwierdziło braków w materiale dowodowym, a wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Burmistrza z dnia 30 grudnia 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo, że istniały podstawy do orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez zmianę dotychczasowego określenia rodzaju i funkcji zabudowy z "planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalno-pensjonatowego" na "planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego".

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zasadniczo do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Jednocześnie, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty stron oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest natomiast wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w powiązaniu z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, art. 64e p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że nie pozbawia on sądu administracyjnego kompetencji do oceny prawidłowości wyjaśnienia przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy przepisów prawa materialnego. Poprzestanie na samej tylko formalnej ocenie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w praktyce jest bowiem niemożliwe, ponieważ nie daje pełnej oceny zgodności z prawem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jednakże sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej nie może ocenić, czy zaistniały przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej, w tym przypadku uwzględniającej wniosek skarżącego, czy decyzji negatywnej, natomiast ocenia, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przenosząc te rozważania na realia niniejszej sprawy sąd doszedł do przekonania, że Kolegium w nieuzasadniony sposób skorzystało z możliwości wydania decyzji kasacyjnej i bezpodstawnie uchyliło się od załatwienia sprawy co do jej istoty i wydania decyzji reformatoryjnej. Podkreślić przy tym należy, że wydając decyzję kasacyjną Kolegium nie wyjaśniło, dlaczego nie było możliwe rozpoznania sprawy co do istoty. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że decyzja kasacyjna została wydana po raz trzeci w tej samej sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 18 października 2018 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, podtrzymując stanowisko wyrażone w swoim rozstrzygnięciu z dnia 2 października 2019 r., dokonało odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny planowanej zmiany przeznaczenia spornego budynku. Przedstawiając ustalenia dotyczące rzeczywistego i faktycznego sposobu zabudowy działki nr [..] Kolegium uznało, że wnioskowana zmiana rodzaju i funkcji zabudowy na działce nr [..] o charakterze pensjonatowym na budynek mieszkalny wielorodzinny nie będzie kolidowała z zabudową jednorodzinną, w której znajdują się pokoje gościnne na wynajem. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że istnieje możliwość zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. z uwagi na fakt, że nie jest to decyzja typu związanego.

W ocenie sądu organ odwoławczy ma pełne prawo do odmiennej niż organ pierwszej instancji oceny spełnienia przesłanek do wydania decyzji o zmianie warunków zabudowy w konkretnych okolicznościach sprawy. Negatywna ocena rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydanego na podstawie zebranego materiału dowodowego nie uprawnia jednak organu odwoławczego do unikania podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19). Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym takim, by dokonać oceny merytorycznej sprawy (niezależnie od jej kierunku), względnie – zakres jego uzupełnienia mieścił się w ramach wyznaczonych w art. 136 § 1 k.p.a. W konsekwencji wydanie przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej.

Podnieść ponownie należy, że z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika bowiem, że dana sprawa administracyjna ma być rozpoznana w dwóch instancjach. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być jednakże rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wydanym na tle instytucji sprzeciwu ugruntowany jest pogląd, że obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dotyczy również dowodów o kluczowym znaczeniu dla sprawy (zob. w tej materii m.in. wyroki: NSA z dnia 7 grudnia 2017 r.; sygn. akt II OSK 3011/17; WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r.; sygn. akt II SA/Po 893/17; WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r.; sygn. akt II SA/Rz 1277/17; WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2018 r.; sygn. akt II SA/Sz 1439/17; WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SA/Wa 884/18, wszystkie dostępne j.w.). Uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ drugiej instancji może obejmować nie tylko nowe dowody, ale również może polegać na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych względnie wadliwie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 697/19, dostępny j.w.). Zauważyć jednocześnie należy, że w zaleceniach kierowanych do organu pierwszej instancji Kolegium ograniczyło się do nakazania uwzględnienia oceny prawnej w zakresie warunku kontynuacji funkcji oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem wymogów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dokonanym przez organ odwoławczy ustaleniom i ocenom nie towarzyszyły żadne ustalenia co do tego, jaki zakres sprawy wymaga jeszcze wyjaśnienia, tak by postępowanie było wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium nie tylko nie określiło zakresu, w jakim organ pierwszej instancji miałby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe oraz nie podało okoliczności, które Burmistrz powinien wziąć ponownie pod uwagę, ale także nie wskazało na jakiekolwiek braki w materiale dowodowym sprawy. Tym samym, skoro organ odwoławczy nie wykazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, to według sądu wojewódzkiego uznać należy, że w sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Kolegium nie rozważyło również istoty sprawy, jaką jest zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość zmiany takiej decyzji nie budzi wątpliwości (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn akt II OSK 2827/18 wraz z orzecznictwem w nim przywołanym, dostępny j.w.), przy czym przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 155 k.p.a. są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji też ustaleniu i rozważeniu powinny podlegać inne warunki temu towarzyszące (w tym wymóg zgody wszystkich stron), co na tle okoliczności niniejszej sprawy nie zostało dokonane zaskarżoną decyzją. Kolegium zatem nie odniosło się w pełni do dotychczas zebranego materiału dowodowego, w tym informacji znajdujących się w aktach sprawy co do tego, że przedmiotowy obiekt został wybudowany, a inwestor otrzymał pozwolenie na jego użytkowanie przed zakończeniem robót budowlanych, ani jaki może mieć to skutek dla tego postępowania.

Wobec tego uznając wniesiony sprzeciw za uzasadniony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. ustalając, że na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa 17 zł.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie Kolegium grzywny. Na podstawie art. 64c § 4 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wnosi się sprzeciw przekazuje sprzeciw wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania. Stosownie do § 6 art. 64c p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 4 sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Analiza akt sadowych potwierdza zachowanie terminu, o którym wyżej mowa. Skarga wpłynęła do Kolegium w dniu 29 kwietnia 2020 r., a jej przekazanie do sądu wraz z aktami sprawy miało miejsce dnia 13 maja 2010 r. Wobec powyższego sąd przedmiotowy wniosek oddalił jako bezzasadny.