Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 902/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 1, art. 2, art. 32, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 372/17 w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [..] S.A. z siedzibą w W. na rzecz M.S. i J.S. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 372/17 po rozpoznaniu skargi M.S. i J.S. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W., w punkcie pierwszym zobowiązał Spółkę [..] do rozpatrzenia wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od Spółki na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. M.S. i J.S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wystąpili do [..] S.A. m.in. z wnioskiem o udostępnienie w terminie 14 dni informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących ich własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych.

Następnie pismem z dnia 18 marca 2014 r. w związku z brakiem odpowiedzi skarżący zwrócili się "o ponowne rozpatrzenie sprawy" do Spółki [..] S.A. z siedzibą w W. "ponownie" wzywając Spółkę do udostępnienia w/w informacji.

W odpowiedzi Spółka [..] S.A. z siedzibą w W. w piśmie z dnia 29 maja 2014 r. stwierdziła, że nie jest zobowiązana do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem prywatnym i nie wykonuje zadań publicznych, a dostęp do dokumentów można uzyskać po podpisaniu oświadczenia o zachowaniu tajemnicy [..] (w siedzibie w K.).

Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, domagając się zobowiązania Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Spółka [..] S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie bądź odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania podnosząc, że nie jest organem ani innym podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że [..] S.A. z siedzibą w W. jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem generalnie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej związanej z działalnością Spółki w zakresie zadań publicznych, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Sąd zgodził się z powołaną w skardze argumentacją dotyczącą zastosowania w sprawie art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 oraz do "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" a także do Traktatu lizbońskiego i "Protokołu w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym".

Zdaniem Sądu [..] S.A. z siedzibą w W., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym, to wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną – czyli wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto jest [..] w Polsce firmą, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Tym samym, jako podmiot zobowiązany w zakresie wykonywania swoich zadań publicznych do wykonywania ustawy o dostępie do informacji publicznej, [..] S.A. może występować przed sądem administracyjnym jako podmiot, któremu zarzuca się bezczynność w wykonywaniu obowiązków informacyjnych wynikających z wyżej wskazanej ustawy, w rozumieniu 3 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponieważ w ocenie Sądu I instancji przedmiot wniosku dotyczył informacji publicznej – informacji o części sieci telekomunikacyjnej, a zawarte w dodatkowym piśmie procesowym Spółki oświadczenie jej pełnomocnika - iż "przedłożyła wnioskowane dokumenty, z tym zastrzeżeniem, że nie dysponuje potwierdzeniami ich odbioru" - jest tak enigmatyczne i niekonkretne, iż nie może zostać uznane za wykonanie przez Spółkę obowiązku informacyjnego, Sąd zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżących zgodnie z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że Spółka powinna rozważyć, między innymi czy żądana informacja stanowi informację prostą, czy informację przetworzoną oraz czy udzielenie tej informacji nie narusza usprawiedliwionego interesu Spółki.

Oceniając charakter bezczynności Sąd stwierdził, że nie była ona rażąca, ponieważ wadliwe rozumienie pojęcia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 2, art. 32 p.p.s.a. powodujące nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię w szczególności poprzez uznanie, że [..] S.A. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych w tym przez [..] S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie [..] S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, ponadto dokonania wadliwej interpretacji zapisu w/w pkt 5 niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Spółka wnosiła o odrzucenie skargi z uwagi na brak statusu organu administracji i brak sprawy administracyjnej, ponadto brak kognicji sądu administracyjnego winien być badany z urzędu. Spółka nie jest zobligowana ustawowo do wykonywania zadań publicznych.

W odniesieniu do drugiego zarzutu podniesiono, że Sąd uznał [..] S.A. z siedzibą w W. za jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie usługi (świadczonej przez [..] – przyp. NSA) jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania Spółki do udzielenia odpowiedzi na wniosek, podczas gdy [..] jest spółką akcyjną i osobą prawną i nie jest ani jednostką organizacyjną, ani podmiotem reprezentującym te jednostki. Prawo do informacji – a więc podstawowe prawo publiczne obywateli nie jest tożsame z techniczną metodą i sposobem jej uzyskiwania. Dobrem jest wiedza jako informacja, a [..] S.A. poprzez transmisję (jeden ze sposobów technicznych) jedynie przekazuje informacje.

W piśmie z dnia 29 stycznia 2018 r. strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego aprobujące uznanie wykonywania zadań publicznych w zakresie telekomunikacji przez prywatne spółki (I OSK 2051/14, I OSK 2079/14, I OSK 2283/14, I OSK 2316/14, I OSK 2080/14).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania.

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powołała przepisy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 2, art. 32 p.p.s.a., jako uzasadnienie zarzutu nieważności postępowania przez rozpoznanie skargi, która nie podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu sądowym na podstawie przepisów p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając z urzędu kwestie nieważności postępowania nie stwierdził w niniejszej sprawie przesłanek do stwierdzenia nieważności postępowania. Nie zwalniało to jednak Sądu z obowiązku odniesienia się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, podstawę zarzutu stanowi twierdzenie, że Spółka nie jest organem administracji, a Sąd nie uzasadnił swojego stanowiska, że Spółka jest organem w znaczeniu funkcjonalnym, któremu na mocy ustawy powierzono wykonywanie zadania publicznego. Stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że Spółka realizuje zadania publiczne wynikające z ustawy Prawo telekomunikacyjne i ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) – dalej u.d.i.p., który to podmiot pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, nie mogło być skutecznie zwalczane powołanymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1, art. 2 i art. 32 p.p.s.a., a następnie w wyniku tych naruszeń zarzutem niezastosowania art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie mógł być skuteczną podstawą kasacyjną zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a., określający generalnie przedmiot postępowań przed sądami administracyjnymi, do których zastosowanie mogą mieć przepisy proceduralne określone w ustawie p.p.s.a., a służące realizacji prawa do sądu poprzez rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej. Przepis ten określa ogólny zakres zastosowania norm procesowych. Jego zastosowanie przez Sąd, a więc rozpoznawanie sprawy sądowoadministracyjnej w oparciu o przepisy ustawy p.p.s.a., w sytuacji, w której Sąd stwierdził swoją właściwość do rozpoznania sprawy nie mogło być wadliwe. Skoro bowiem Sąd I instancji uznał, że sprawa znajduje się w kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 ust. 8 p.p.s.a. w związku z przepisami u.d.i.p., zastosowanie przy rozpoznawaniu skargi musiały znaleźć przepisy ustawy p.p.s.a.

Nie mógł także być skuteczny zarzut naruszenia art. 2 p.p.s.a., który wskazuje właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw administracyjnych. Jeżeli sąd administracyjny kwalifikuje określoną sprawę jako sprawę administracyjną i w związku z tym rozpoznaje tę sprawę, to nie narusza art. 2 p.p.s.a. Wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie dotyczące podstawy zakwalifikowania sprawy jako mającej charakter sprawy sądowoadministracyjnej mogłyby osiągnąć skutek, gdyby były podnoszone w ramach zarzutów dotyczących przepisów zawierających normy kreujące sprawę sądowoadministracyjną (zarzutów takich w skardze kasacyjnej nie podniesiono), a nie zarzutu dotyczącego ogólnego przepisu art. 2 p.p.s.a.

Samodzielnej podstawy kasacyjnej nie mógł stanowić przepis art. 32 p.p.s.a., który wyznacza krąg stron postępowania administracyjnego. Jego naruszenie mogłoby mieć miejsce w przypadku błędnego bądź niepełnego określenia stron postępowania w ujęciu procesowym. Zarzuty jego błędnego zastosowania stawiane w skardze kasacyjnej dotyczą zaś istoty pojęcia organu – a więc kierowane są wobec materialnej definicji, poprzez zakwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zarzut ten powinien być zatem powiązany z odpowiednimi przepisami u.d.i.p. wskazującymi krąg podmiotów, które objęte są obowiązkiem udzielania informacji publicznej.

Kwestię zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo reguluje art. 25 § 1-4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądową) mają: osoba fizyczna i osoba prawna, organ administracji publicznej, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, a także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Przepis art. 25 § 1-4 p.p.s.a. określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (zob. np. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2013 r., II OSK 2878/12 "z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową". Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 753/15).

W sprawie inicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć regulacji zawartych w u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym skoro ustawodawca posłużył się w określeniu tego katalogu zwrotem "w szczególności". Przepis art. 4 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oparcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania wyłącznie o generalne normy zawarte w art. 1, art. 2 i art. 32 p.p.s.a. czyniły te zarzuty nieskutecznymi w niniejszej sprawie. Przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia Sądu o zobowiązaniu skarżącej kasacyjnie do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej i stwierdzającego bezczynność w tym zakresie, tym samym nie mógł być skuteczny zarzut jego naruszenia - także, jak wynika z treści skargi kasacyjnej – przez jego niezastosowanie. Zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia ustalony w sprawie stan faktyczny.

Formułując zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w wyniku błędnej wykładni skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności wytknęła błędne uznanie, że [..] S.A. w W. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne, w rzeczywistości dążąc zatem do podważenia stanu faktycznego sprawy, w którym Sąd I instancji przyjął, że ta właśnie konkretna Spółka, jako operator telekomunikacyjny, wykonuje zadania publiczne.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Zarzut błędnej wykładni (w istocie niewłaściwego zastosowania) w wyniku uznania, że [..] S.A. z siedzibą w W. wykonuje zadania publiczne nie mógł więc być skuteczny, skoro skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionowała także skutecznie wykładni przepisu prawa materialnego wskazanego w zarzutach skargi kasacyjnej, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przedstawiony zarzut błędnej wykładni tego przepisu, sformułowany jako nieprawidłowe uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych - w tym przez [..] S.A. - jest wykonywaniem zadań publicznych częściowo dotyka treści abstrakcyjnej normy prawnej przez zakwestionowanie stanowiska o wykonywaniu zadań publicznych przez podmiot świadczący usługi telekomunikacyjne, co umożliwiało rozpoznanie zarzutu dokonania błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji.

Sąd I instancji uznał, że Spółka [..] S.A. z siedzibą w W. jest podmiotem realizującym zadania publiczne przede wszystkim wskazując, że wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej ma źródło w wykonywaniu zadań publicznych wskazanych w ustawie Prawo telekomunikacyjne i wyjaśniając, że przekazanie tych zadań podmiotom prywatnym nie pozbawia tych zadań ich publicznego charakteru, ponieważ ustawa zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Zdaniem Sądu I instancji prywatyzacja zadań publicznych wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15).

Zadaniami publicznymi, w rozumieniu u.d.i.p., są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13, wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13, wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., I OSK 403/14).

W myśl przepisu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1907), działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że przekazanie zadań telekomunikacyjnych podmiotom prywatnym nie pozbawia możliwości wpływania przez Państwo na tę sferę, co w konsekwencji przesądza o publicznym charakterze zadań z zakresu telekomunikacji. Dostęp do środków łączności stanowi bowiem nie tylko niezbędną i wyłączną potrzebę społeczną, ale równocześnie istotny element w funkcjonowaniu państwa.

Pogląd o publicznym charakterze tych zadań jest szeroko prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni go podziela. [..] S.A. w W. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów powołanej wyżej ustawy. Świadcząc usługi w powyższym zakresie niewątpliwie czyni to na użytek publiczny, dysponując siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych. W orzecznictwie przywołuje się również przepisy innych ustaw świadczących o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, w tym ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (na co zwrócił uwagę Sąd I instancji), ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przewidują bowiem udogodnienia dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzących przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Tym samym Spółka w trybie przewidzianym w u.d.i.p. zobowiązana jest rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji publicznej, skoro jej zadania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych mają charakter zadań publicznych. Utrwalone i dominujące poglądy w tym przedmiocie przedstawiły składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w orzeczeniach: z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 3195/15, z dnia 23 sierpnia 2017 r., I OSK 3119/15, wyrok z dnia 30 czerwca 2017 r., I OSK 2658/16, z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1897/15, z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 810/15, I OSK 1224/15, I OSK 1505/15; z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 587/15, z dnia 25 października 2016 r., I OSK 457/15, z dnia 18 maja 2016 r., I OSK 1752/15, I OSK 1444/15, I OSK 2415/15, z dnia 9 marca 2016 r., I OSK 2960/14, z dnia 3 marca 2016 r., I OSK 2879/14, z dnia 7 sierpnia 2015 r., I OSK 1672/14, z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 792/15, z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1582/14, z dnia 11 czerwca 2015 r., I OSK 2847/14, z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 312/15, z dnia 21 stycznia 2015 r., I OSK 1493/14, I OSK 1560/14, I OSK 1561/14, z dnia 5 grudnia 2014 r., I OSK 1320/14, z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 290/15, z dnia 24 listopada 2014 r., I OSK 2079/14, z dnia 24 listopada 2014 r., I OSK 2080/14.

Nie mógł być więc skuteczny zarzut wadliwej interpretacji art. 4 ust. 1 pkt 5 - niezgodnej z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego, przez uznanie, że Spółka jest jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne i mieści się w niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że decydujące znaczenie dla interpretacji tego przepisu ma "wykonywanie zadań publicznych", jakim to sformułowaniem posługuje się art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w części poprzedzającej dokonane w nim wyliczenie. Tak skonstruowana grupa podmiotów, którą cechują wskazane przymioty, jest - z mocy ustawy - uznana za wykonującą zadania publiczne. Podzielić należy zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2016 r., I OSK 5/15, iż uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.