Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 914/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skarg [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz Prezydenta Miasta [...] – wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], stwierdzającą w części nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] Nr [...] z [...] czerwca 1988 r. i nie stwierdził nieważności tej decyzji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyli [...] Urząd Wojewódzki w [...] oraz Prezydent Miasta [...].

Skargi zostały złożone w następującym stanie faktycznym i prawnym;

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 1988 r. Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] orzekł w ust. [...] o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] zabudowanych nieruchomości położonych w Ł., przy ulicy [...] oraz [...], w ust. [...] o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] zabudowanych nieruchomości położonych w Ł., przy ulicy [...] oraz [...] i [...], w ust. [...] o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] części nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...] oraz w ust. [...] o przekazaniu w zarząd [...] w W. całości zabudowanych nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] [...],[...] i [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność ww. decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1988 r., w części dotyczącej ust. [...] pkt [...], [...], [...], [...] i [...] decyzji orzekającej o przekazaniu w zarząd na rzecz [...] w W. nieruchomości zabudowanych położonych w Ł., przy ulicach:

[...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,

[...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,

[...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,

[...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,

[...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2,

w zakresie przekazania w zarząd na rzecz ww. podmiotu udziału w wysokości [...] części do wyżej opisanych nieruchomości.

Powodem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1988 r. we wskazanej części było uznanie przez Wojewodę, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją tą przekazano bowiem w zarząd [...] całość przedmiotowych nieruchomości, choć zgodnie z decyzjami: Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1982 r. Nr [...] oraz Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 r. Nr [...] jedynie część przedmiotowej nieruchomości, tj. udział w wysokości [...] była niezbędna dla potrzeb [...]. Natomiast pozostała część nieruchomości stanowiąca udział [...] przeznaczona była dla potrzeb innej jednostki organizacyjnej - [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyły [...] S.A.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. i nie stwierdził nieważności decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] Nr [...] z [...] czerwca 1988 r.

Minister wskazał, że w związku z odwołaniem [...] S.A. badaniu organu odwoławczego podlegała prawidłowość stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji z [...] czerwca 1988 r. w części orzekającej o przekazaniu w zarząd na rzecz [...] udziału [...] części nieruchomości zabudowanych położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], [...] i [...] (obecnie działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona przy ul. [...]).

Organ przywołał następnie treść art. 4 ust. 1 i art. 38 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także orzecznictwo sądów dotyczące możliwości ustanowienia zarządu na udziale w nieruchomości. W ocenie Ministra, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji spowodowałoby sytuację, w której zarząd zostałby ustanowiony tylko na udziale [...], przy braku rozstrzygnięcia co do pozostałego udziału [...]. Byłoby to sprzeczne z istotą prawa zarządu, które jest prawem niepodzielnym i jednolitym, a w konsekwencji rażąco naruszyłoby art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji.

Ponadto, za wątpliwy uznał organ odwoławczy pogląd organu I instancji, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów.

Przechodząc do oceny legalności decyzji z [...] czerwca 1988 r. Minister wskazał, że za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie przypadki wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni. Organ podniósł, że ani przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie sposobu ustalenia przez organy orzekające o przyznaniu prawa zarządu wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przesłanki niezbędności. Oznacza to, że niezbędność nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych pozostawała kwestią ocenną organu orzekającego.

Minister nie podzielił również stanowiska organu I instancji, aby ustalenie zakresu niezbędności nieruchomości następowało w oparciu o faktyczny sposób jej zagospodarowania. Istotnie decyzje Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1982 r. Nr [...] oraz Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z [...] kwietnia 1982 r. Nr [...] wskazywały sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zostały one jednak powołane w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1988 r., co oznacza, że orzekający wówczas organ znał je i dokonał oceny ich treści. Zdaniem organu odwoławczego, skoro postępowanie zakończone decyzją z [...] czerwca 1988 r. było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów organ nadzoru nie ma możliwości podważenia prawidłowości ww. decyzji.

Minister dodał, że z literalnego brzmienia art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie wynika, aby przepis ten wymagał dla powstania zarządu wykazania przez daną jednostkę faktycznego sposobu wykorzystywania danej nieruchomości.

Podsumowując, zdaniem organu odwoławczego, powyższe okoliczności nie mogą być uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności co do określonego zagadnienia prawnego. W konsekwencji, organ uznał, że kwestionowana decyzja orzekająca o przekazaniu w zarząd [...] nieruchomości zabudowanych położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], [...] i [...] nie narusza rażąco art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. W ocenie organu odwoławczego, przy jej wydaniu nie doszło również do rażącego naruszenia pozostałych przepisów ww. ustawy, tj. art. 40, art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1.

Ponadto, organ przywołał określoną w art. 16 kpa ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz dotyczące tej zasady poglądy orzecznictwa. Podniósł, że kwestionowana decyzja nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji, stała się prawomocna i wywoływała skutki prawne. Zdaniem Ministra, również zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyli [...] Urząd Wojewódzki w [...] oraz Prezydent Miasta [...].

W skardze [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zarzucono decyzji organu odwoławczego naruszenie:

przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotem prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości nie mógł być grunt w ułamkowych częściach i nie mogło dojść do przekazania państwowych gruntów we współzarząd na rzecz różnych podmiotów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

art. 15 kpa, poprzez wyjście poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakreślone przez organ I instancji, polegające na uznaniu, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1988 r., w sytuacji gdy postępowanie dotyczyło jedynie części tej decyzji, a mianowicie ust. [...] pkt [...], [...],[...],[...] i [...], co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności;

art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania odwołania, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności skutkującej wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia;

art. 80 kpa, poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą wadliwym ustaleniem, iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1988 r., co doprowadziło do przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym spowodowało legitymizowanie przez organ stanu niezgodnego z prawem.

Wskazując na powyższe naruszenia [...] Urząd Wojewódzki w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

Z kolei w skardze Prezydenta Miasta [...] zarzucono decyzji organu odwoławczego naruszenie:

art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż uchylając w całości decyzję Wojewody [...] i nie stwierdzając nieważności decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1988 r. Minister wykroczył poza zakres przedmiotu postępowania;

art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynika jednoznacznie, że w zarząd jednostki organizacyjnej mogły być oddawane jedynie grunty, które były im faktycznie niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Wbrew treści tego przepisu, jednocześnie przy wiedzy organu co do faktycznej potrzeby wykorzystania nieruchomości zarówno przez [...] jak i [...], w decyzji nr [...] z [...] czerwca 1988 r., Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] przekazał całą nieruchomość położoną w Ł., przy ulicy [...] w zarząd [...] pomimo że dla potrzeb tej jednostki niezbędna była jedynie jej część, tj. udział w wysokości [...];

art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, poprzez brak ich zastosowania, gdyż nie podjęto czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skoro w jej okolicznościach zapadła wadliwa decyzja orzekająca o przekazaniu w zarząd całej nieruchomości na rzecz [...]. Rażąco uchybiono także obowiązkowi wyrażonemu w art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, pomimo że powołano się na decyzję z kwietnia 1982 r., w rezultacie procesowych zaniedbań wydano błędne rozstrzygnięcie, które w swej treści pomija fakt, że część przedmiotowej nieruchomości w udziale w wysokości [...], przeznaczona była dla potrzeb ówczesnego [...].

W obszernym uzasadnieniu ww. skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] Nr [...] z [...] czerwca 1988 r., w części dotyczącej ust. [...] pkt [...], [...], [...], [...] i [...] orzekającej o przekazaniu w zarząd na rzecz [...] w W. nieruchomości zabudowanych położonych w Ł. przy ul. [...] i [...] oraz ul. [...], [...] i [...], w zakresie przekazania w zarząd na rzecz ww. podmiotu udziału w wysokości [...] części do wyżej opisanych nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1988 r. uznając, że przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "kpa". Powyższe stanowisko organu odwoławczego kwestionują skarżący.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma to, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Dlatego może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest zatem powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. W tym postępowaniu organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą szczególnie rozważano w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w powołanym przepisie, to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenie to zachodzi zatem wyłącznie wtedy gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233). W orzecznictwie trafnie przyjmuje się również, że w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku, przy możliwej różnej interpretacji przepisu prawa, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 90/17; z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2049/16; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15; z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16, publ. na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako "CBOSA"). Ponadto, rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja ostateczna nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA).

Podstawę materialnoprawną badanej decyzji z [...] czerwca 1988 r. stanowiły przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), zwanej dalej "ustawą". W ocenie Sądu, rację ma organ odwoławczy, że wydaniu powyższej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy, a w szczególności art. 4 ust. 1 tej ustawy.

W myśl tego ostatniego przepisu, grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych były oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym.

Powyższa norma posługuje się pojęciem niezbędności gruntu państwowego do prowadzenia przez jednostkę działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przepisy ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a także przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie sposobu ustalenia tej przesłanki. Co za tym idzie, przyjąć należy, że sposób ustalenia tej przesłanki należał do sfery ocennej organu orzekającego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o przekazaniu gruntu państwowego w zarząd. Jak zaś jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, rażące naruszenie prawa odnosić należy do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni. Zatem, przy możliwej różnej interpretacji przepisu prawa, a taka sytuacja wystąpiła na gruncie niniejszej sprawy, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący.

Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, z art. 4 ust. 1 ustawy nie wynika aby ustalenie zakresu niezbędności nieruchomości dla potrzeb jednostki występującej o przekazanie jej gruntu państwowego w zarząd następowało w oparciu o faktyczny sposób zagospodarowania gruntu. Poza sporem w sprawie pozostaje, że orzekając o przekazaniu nieruchomości w zarząd w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1988 r. organ powołał decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...] kwietnia 1982 r. oraz decyzję Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania nr [...] z [...] kwietnia 1982 r. Powołane decyzje wskazywały na faktyczny sposób zagospodarowania spornej nieruchomości. Powyższe prowadzi do wniosku, że ówczesny organ znał decyzje z 1982 r. oraz dokonał oceny ich treści. Zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że skoro postępowanie w sprawie przekazania nieruchomości w zarząd prowadził właściwy organ, to domniemywać trzeba, że dokonał on szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z przepisami prawa. Bez wyraźnych zaś dowodów wskazujących na rażące naruszenie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ nadzoru nie ma możliwości podważenia prawidłowości wydanej kilkadziesiąt lat temu decyzji ostatecznej. Ponownie podnieść trzeba, że organ nadzoru może dokonać kontroli w oparciu o art. 156 § 1 kpa tylko w takim zakresie, w jakim jest to możliwe na podstawie zebranych dowodów. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zatem, aby strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kontrolowana decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Do podważenia decyzji w tym trybie nie wystarczy natomiast samo twierdzenie strony, że kontrolowana decyzja jest wadliwa i że została wydana w innych okolicznościach, niż wskazane w jej uzasadnieniu.

Wobec powyższego, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 1988 r. nie doszło do zarzucanego przez skarżących rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. O rażącym naruszeniu przepisów prawa przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 1988 r. nie może również świadczyć podnoszona w skargach okoliczność, że obowiązujące w dniu wydania tej decyzji przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów. W ocenie Sądu, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro, jak już wskazano powyżej, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. nie doszło do wydania badanej decyzji z [...] czerwca 1988 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe (w brzmieniu z daty wydania decyzji z [...] czerwca 1988 r.), których skarżący upatrują w niewyjaśnieniu kwestii oddania poszczególnych części gruntu w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych i nieustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania spornych nieruchomości. Zarzut stawiany w tym zakresie odnosi się de facto do wadliwości przeprowadzonego przez Zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że postępowanie nieważnościowe, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja – której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności - obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, publik CBOSA). Zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji co do zasady nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana pomimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być bowiem podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15, publik. CBOSA). W powołanym wyroku trafnie również wskazano, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Zatem, prowadzące postępowanie nieważnościowe organy administracji nie są uprawnione do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a jedynie oceny kontrolowanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Posiadając takie właśnie uprawnienia organ nadzoru zobligowany był wyłącznie do oceny czy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji w postępowaniu zwyczajnym dawało podstawę do wydania decyzji takiej treści. W ocenie Sądu, taka ocena została przez Ministra Inwestycji i Rozwoju przeprowadzona prawidłowo. Trafnie uznał organ odwoławczy, że skoro jego ustalenia są zbieżne z ustaleniami Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami [...] dla [...] zawartymi w decyzji z [...] czerwca 1988 r. w zakresie elementów kluczowych dla wyniku sprawy, to nie sposób skutecznie twierdzić, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji z [...] czerwca 1988 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, w tym przepisów kpa regulujących postępowanie dowodowe.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 15 kpa, którego skarżący upatrują w przekroczeniu przez organ odwoławczy granic rozpoznania i rozstrzygnięcia zakreślonych przez organ I instancji.

Z określonej w powołanym przepisie zasady dwuinstancyjności wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć ponownie tę samą sprawę, w tym skontrolować zasadność argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Poza sporem pozostaje, że Wojewoda [...] ocenił legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. w części dotyczącej ust. [...] pkt [...], [...], [...], [...] i [...] orzekającej o przekazaniu w zarząd na rzecz [...] w W. udziału w wysokości [...] części do nieruchomości zabudowanych położonych w Ł. przy ulicach [...] i [...] oraz ul. [...], [...] i [...]. Spór dotyczy tego czy organ odwoławczy wyszedł poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia zakreślone przez organ I instancji Po analizie akt sprawy Sąd nie podzielił zarzutu skarżących aby organ odwoławczy ocenił legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. w szerszym zakresie niż uczynił to organ I instancji. Wskazać trzeba, że, kontrolowana decyzja z [...] czerwca 1988 r. zawierała [...] ustępów: o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] nieruchomości zabudowanych położonych w Ł. przy ul. [...] oraz [...] (ust. [...]), o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] nieruchomości położonych w Ł. przy ulicy [...] oraz [...] i [...] (ust. [...]), o wygaśnięciu prawa użytkowania przez [...] części nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy [...] (ust. [...]), o przekazaniu [...] w W. zabudowanych nieruchomości położonych w Ł., przy ulicy [...] i [...], [...], [...] i [...] (ust. [...]) oraz o ustaleniu ceny gruntu, opłaty rocznej za rząd gruntu, wysokości i terminu uiszczania pierwszej opłaty rocznej i terminu wpłacania kolejnych opłat rocznych (ust. [...]).

W ocenie Sądu, analiza zaskarżonej decyzji jednoznacznie potwierdza, że badaniu organu odwoławczego podlegała legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. wyłącznie w części dotyczącej przekazania [...] w W. zabudowanych nieruchomości położonych w Ł., przy ulicy [...] i [...], [...], [...] i [...] (ust. [...]). Organ odwoławczy nie zajmował się natomiast oceną legalności decyzji z [...] czerwca 1988 r. w części dotyczącej wygaśnięcia prawa użytkowania (ust. [...], [...] i [...]), co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 15 kpa okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.

-----------------------

9