Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 324/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 610
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - t.j.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 15 zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO.4150.46.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 15 lutego 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z 30 grudnia 2021 r., którą odmówiono [...] spółce z o.o. w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], w gminie [...].

Wspomnianą decyzją z 30 grudnia 2021 r. Burmistrz Koluszek odmówił spółce ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną.

W odwołaniu spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - k.p.a), poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

- art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;

- art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - u.p.z.p.). polegające na ich błędnej wykładni, poprzez uznanie, iż przez teren, o którym mowa w niniejszych przepisach należy rozumieć wyłącznie obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez stwierdzenie, iż planowana inwestycja, stanowiąc zabudowę przemysłową o powierzchni większej niż 1 ha zalicza się do przedsięwzięć mogących

potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkuje uprzednią koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymując w mocy powyższą decyzję wyjaśniło, że wnioskiem z 11 czerwca 2021 r. spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę charakter planowanego przedsięwzięcia prawidłowo organ pierwszej instancji zakwalifikował je jako instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w treści art. 2 pkt 13 lit.a ustawy o odnawialnych źródłach energii. W konsekwencji wyłączył z badania dla tego przedsięwzięcia warunków: tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji ocena wymogów z art. 61 ust. 3-6 wykazała natomiast, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) bowiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono, wymaganej dla wnioskowanego przedsięwzięcia, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność ta skutkowała odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium zwróciło uwagę, iż podstawową zasadą jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zdaniem organu zgodnie z wolą ustawodawcy, podstawowym narzędziem polityki przestrzennej na terenie gminy jest "działka". Zamiarem ustawodawcy nie było natomiast dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W konsekwencji zdaniem Kolegium ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Zatem teren inwestycji należy utożsamiać w terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji. Tymczasem spółka we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej, jako teren inwestycji wskazała działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...], w gminie [...]. Treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, iż zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest jedynie fragment ww. działek (oznaczony graficznie literami A - F) o powierzchni 0,99 ha (przy powierzchni tych działek wynoszącej - dla działki nr [...] - 1,65 ha i dla działki nr [...] -1,41 ha). Umowne wydzielenie przez inwestora w przedmiotowej sprawie, części działek nr [...] i [...] jako terenu przeznaczonego stricte pod z planowaną inwestycję, nie ma jednak znaczenia prawnego, bowiem określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Zatem nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako całe działki ewidencyjne, na których planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Nadto powierzchnia terenu planowanej inwestycji wynosi 3,06 ha (łączna powierzchnia działek ewidencyjnych nr [...] i [...]), zatem stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm.) dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zw. § 3 pkt 54 z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Organ dodał, że przez powierzchnię zabudowy w przypadku instalacji fotowoltalicznych należy uznać nie tylko powierzchnię rzutu paneli fotowoltalicznych uwzględniającą ich nachylenie względem terenu ale także powierzchnię zajmowaną przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (np. drogi, parkingi, transformatory, falowniki) i pozostałe tereny przeznaczone do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem ogrodzenia, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych. Skoro zatem teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha, w świetle powołanych wyżej przepisów, planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Brak przedłożenia takiej decyzji przez inwestora w przedmiotowej sprawie (mimo wezwania go do tego przez organ prowadzący postępowanie i wyznaczenia 3 miesięcznego terminu na dokonanie tej czynności) skutkować musiał odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

- art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;

- art. 52 ust. 2 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegającym na ich błędnej wykładni, poprzez uznanie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie "granic terenu objętego wnioskiem", rozumianych jako istniejące prawnie granice, który został ustalony w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza uznanie, iż przez teren, o którym mowa w niniejszych przepisach można rozumieć fragment działki ewidencyjnej;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit.b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., polegające na ich błędnym zastosowaniu, poprzez stwierdzenie, iż planowana inwestycja, stanowi zabudowę przemysłową o powierzchni większej niż 1 ha i zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkuje uprzednią koniecznością uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla

wnioskowanej inwestycji.

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), polegające na błędnej wykładni przepisu, który w aktualnym stanie prawnym uległ uchyleniu w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022 r.;

- § 4 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegającym na ich błędnej wykładni w nieaktualnym brzmieniu, podczas gdy wskazane przepisy uległy zmianie w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.

Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 24 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 27 lipca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 24 sierpnia 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymująca w mocy w decyzję Burmistrza Koluszek z 30 grudnia 2021 r., którą odmówiono [...] spółce z o.o. w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], w gminie [...].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 9 czerwca 2021r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – u.p.z.p.), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 ustawy.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], w gminie [...], a jako teren inwestycji wskazała część ww. działek.

Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy można ustalić warunki zabudowy wyłącznie dla terenu obejmującego części działki ewidencyjnej.

Orzekający w niniejszym składzie sąd opowiada się za poglądem, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust. 1) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie sądu nie oznacza to jednak, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 - 8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".

Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z 12 maja 2021 r., II SA/Go 298/21; WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 225/21; WSA w Białymstoku z 2 lipca 2020 r., II SA/BK 239/20; z 12 marca 2020 r., II SA/Bk 722/19; z 26 listopada 2019 r. II SA/Bk 599/19; WSA w Krakowie z 4 czerwca 2020 r., II SA/Kr 874/19; z 17 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1148/19; WSA w Łodzi: z 25 października 2019r., II SA/Łd 649/19; z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19; z 18 maja 2022 r., II SA/Łd 55/22; z 27 maja 2022 r., II SA/Łd 116/22; NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, z 18 stycznia 2019 r., II OSK 743/17 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W części orzeczeń przyjmuje się jednak, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (zob. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). W wyrokach tych wskazuje się, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Według powyższego poglądu taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15).

Dysponując wiedzą co do zaprezentowanej wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji w ocenie sądu wnioskodawca winien wskazać jako teren inwestycji całość działki.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że inwestor miał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest elektrownia słoneczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji wynosi 0,99 ha), nie zaś powierzchnia działek, na której ma być realizowana inwestycja (3,06 ha). O ile bowiem z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest wskazanie działki wyodrębnionej ewidencyjnie, gdyż to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia, to jednak na gruncie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) mowa jest o zabudowie systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (...), co nie odnosi się do działki ewidencyjnej, lecz do faktycznej zabudowy, którą planuje inwestor. Innymi słowy konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzależnione jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku, w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać.

Skoro zatem inwestor utrzymuje, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę poniżej 1 ha, to oznacza, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miał obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 w zw. § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Konstrukcja przepisów wspomnianego rozporządzenia wiąże obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji związanej z budową systemów fotowoltaicznych z faktyczną powierzchnią zabudowy panelami i infrastrukturą towarzyszącą, nie zaś powierzchnią działki, na której ma być zlokalizowana. Mimo to z analizy zapadłych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji wskazują jako teren inwestycji wyłącznie fragmenty działek. O ile nie leży w kompetencji sądu badanie celowości zamierzeń inwestycyjnych, to taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych, zwłaszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyby inwestor postanowił zabudować pozostałą część opisanej na wstępie działki w tożsamy sposób. Wskazanie w przypadku zarówno pierwszej inwestycji, jak i ewentualnej drugiej inwestycji, całej działki oznaczonej ewidencyjnie, wykluczałoby w przyszłości wątpliwości, czy wybudowanie drugiego systemu fotowoltaicznego będzie stanowiło rozbudowę dotychczasowego przedsięwzięcia, czy będzie to odrębne przedsięwzięcie.

Mając na uwadze powyższe sąd doszedł do przekonania, że potencjalna możliwość obejścia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przemawia za niedopuszczalnością wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako część działki ewidencyjnej. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji również z tego powodu była zatem uzasadniona, co z kolei determinowało oddalenie skargi.

Końcowo sąd wskazuje, że nie podziela także stanowiska organu, co do braku potrzeby oceny wniosku spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na to, iż przedmiotowa inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła, energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 ze zm.) W ocenie sądu przedmiotowa farma fotowoltaiczna o mocy do 2,0 MW jest zarówno instalacją odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. jak i stanowi zabudowę przemysłową z tego względu, że jej potencjalna moc deklarowana przez inwestora przekracza 500 kW.

Wyjaśnić zatem należy, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a mianowicie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (zob. przykładowo wyroki tutejszego sądu z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 oraz z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22 i powołane tam orzecznictwo). W ocenie sądu z cytowanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. W konsekwencji stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu od dnia 29 sierpnia 2019 r.), powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (tj. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.). Instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW należy bowiem kwalifikować jako zabudowę przemysłową, wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zatem instalacje te nie korzystają ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jednakże powyższe błędne stanowisko organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji była uzasadniona ze względów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że sąd nie dopatrzył się także w przeprowadzonym postępowaniu działań, które naruszałyby art. 8 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza również norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami zasadami ogólnymi, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji i odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Nieuzasadnione jest też powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), albowiem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej tymże rozporządzeniem.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

is