Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2133/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.15 ust. 2 i 3, art. 27, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Racibórz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2010 roku sygn. akt II SA/Gl 185/10 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 30 września 2009 roku nr XXXV/532/2009 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Rady Miasta Racibórz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 185/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Racibórz z dnia 30 września 2009 r., nr XXXV/532/2009, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą z dnia 29 marca 2006 r., nr XLI/626/2006, Rada Miasta Racibórz przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obszar w jednostkach strukturalnych Studzienna i Sudół w Raciborzu. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 30 maja 2006 r., nr 66, poz. 1770. Uchwałą z dnia 27 lutego 2008 r. Nr XVIII/260/2008 Rada Miasta Racibórz przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z 29 marca 2006 r. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 14 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą planistyczną. W § 2 uchwały stwierdzono, że zmiana dotyczy terenu położonego w jednostce strukturalnej Studzienna i Sudół, zlokalizowanego przy ul. Bojanowskiej, oznaczonego w obowiązującym planie symbolem I 2 UP. Granice terenu przeznaczonego do zmiany planu oznaczono w załączniku graficznym do uchwały (§ 4 uchwały). O przystąpieniu do zmiany planu i prawie zgłaszania wniosków poinformowano poprzez obwieszczenie i w prasie lokalnej. Zawiadomiono także instytucje i organy właściwe w sprawach uzgodnień i opinii. Uzgodniono z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. W terminie zgłoszonych zostało czternaście uwag do zmiany planu, z czego Prezydent Miasta uwzględnił osiem. Po sporządzeniu projektu planu, został on przedłożony organom uzgadniającym i opiniującym. Projekt, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko przedłożono także Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska i Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Projekt zmiany planu uzyskał pozytywne opinie organów opiniujących i wymagane uzgodnienia. Po czym projekt zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 2 czerwca do 1 lipca 2009 r., o czym zawiadomiono przez obwieszczenie i ogłoszenie w prasie lokalnej. Dyskusja publiczna nad projektem zmian odbyła się 17 czerwca 2009 r. W jej toku mieszkańcy zakwestionowali dopuszczenie w terenie objętym zmianą zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i budynków zamieszkania zbiorowego. Do zmiany planu zgłoszone zostały cztery uwagi, z których dwie uwzględniono w całości, a dwie częściowo.

W dniu 30 września 2009 r. Rada Miasta Racibórz, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy planistycznej podjęła uchwałę nr XXXV/532/2009 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zlokalizowanego w jednostce strukturalnej Studzienna i Sudół w Raciborzu. W § 1 pkt 1 uchwały stwierdzono, że uchwala się zmianę planu zatwierdzonego uchwałą nr XLI/626/2006 z dnia 29 marca 2006 r. W pkt 3 postanowiono, że zmiana planu obejmuje zmianę przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oznaczonego w uchwale z 29 marca 2006 r. symbolem I 2 UP (tereny zabudowy usług publicznych). Dalej w § 2 uchwały wymieniono części integralne, a w § 3 zawarto wyjaśnienie terminów w niej użytych, w tym w pkt 3 podano, że ilekroć w uchwale jest mowa o planie, należy przez to rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w § 1 uchwały. W § 5 uchwały określono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem I 6 UP – teren usług publicznych. W § 6-11 uchwały określono szczegółowe zasady zagospodarowania, wskazując jednocześnie, że dotyczą one terenu objętego nie uchwałą, lecz planem. Podobnie w § 9 wskazano, że wyznacza się teren usług publicznych, oznaczony symbolem I 6 UP na rysunku planu, rysunku stanowiącym załącznik do uchwały o zmianie planu. Uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego zawierała uzasadnienie, załącznik graficzny w skali 1:1000, a także rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu, sposobie realizacji i finansowania inwestycji z zakresu zadań własnych gminy, a także wymagane informacje o składzie zespołu autorskiego. Uchwałę podjęto po stwierdzeniu przez Radę zgodności zmiany planu z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Racibórz", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Raciborzu z dnia 25 czerwca 2003 r., nr IX/91/2003.

Na powyższą uchwałę skargę do Sądu I instancji złożył Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 Konstytucji w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, że wprowadzona do planu zmiana nie jest zgodna z postanowieniami Studium, które teren objęty zmianą planu przeznacza wyłącznie na usługi oświaty i wychowania oraz handlu detalicznego, zaś uchwalona zmiana przewiduje dla terenu usług publicznych dopuszczalną lokalizację zabudowy wielorodzinnej, budynki zamieszkania zbiorowego oraz mieszkania w ramach obsługi działalności związanej z przeznaczeniem terenu. Studium nie przewiduje możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Uchwała o zmianie planu pozbawiona jest nadto elementów obligatoryjnych w postaci określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W końcu naruszone zostały zasady prawidłowej legislacji w ten sposób, że w § 5 ust. 3 uchwały odesłano ogólnie do "przepisów odrębnych", nie precyzując o jakie przepisy chodzi.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta podniósł, że zaskarżona uchwała nie narusza Studium, które określa ogólnie podstawowe przeznaczenie terenów, nie zakazując jednocześnie wprowadzania przeznaczeń dopuszczalnych. Na terenie objętym zmianą planu w jednostce I 6 UP wprowadzono katalog przeznaczeń, które nie kolidują z podstawowym i jednocześnie nie mogą zaistnieć samodzielnie na danym terenie, przy czym nie mogą stanowić więcej niż połowy powierzchni wyznaczonego w planie terenu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy podano, że na etapie prac przygotowawczych przeprowadzona została analiza stanu istniejącego i ocena istniejących podziałów geodezyjnych. W razie konieczności ich zmiany, dokonana zostanie w trybie art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie się natomiast do przepisów odrębnych, bez ich indywidualizowania, nie stanowi wady aktu. Zwrot taki jest powszechnie stosowany w prawodawstwie, a w sytuacji planu miejscowego jest wyrazem nadrzędności powszechnie obowiązujących ustaw i rozporządzeń, w stosunku do przepisów planu miejscowego.

W związku z zarzutem sprzeczności uchwały ze Studium, Prezydent Miasta, na wezwanie Sądu nadesłał kopię uchwały nr IX/91/2003 z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Studium wraz z jego fragmentem "wyniki końcowe część tekstowa", rysunek Studium z zaznaczonym terenem objętym zmianą planu i wyrys ze Studium dla obszaru objętego zmianą planu. Z wyrysu i rysunku Studium wynika, że teren objęty zmianą planu leży na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem UO UH, określonym jako "tereny usług oświaty i wychowania", "tereny usług handlu detalicznego". Nadesłany tekst Studium nie posługuje się terminem "teren", lecz operuje pojęciem "strefy", w rozdziale V wymieniając osiem stref oznaczonych symbolami od K1 do K8. Także na stronie 22 nadesłanego tekstu Studium mowa jest o podziale miasta na strefy funkcjonalne, będące podstawą harmonijnego rozwoju. W oparciu o nadesłane materiały zdaniem Sądu I instancji nie było możliwe określenie, które zapisy części tekstowej Studium odnoszą się do terenów UH, UO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, mimo powyższych wątpliwości stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, iż skoro zaskarżona uchwała dokonała zmiany planu przyjętego 29 marca 2006 r. w stosunku do określonego terenu, to należy uznać, że w konsekwencji całość normatywną stanowią obie uchwały i możliwe powinno być określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wszystkich obszarów objętych planem, w tym także np. ogłoszenie tekstu jednolitego planu. Dalej Sąd stwierdził, że do aktów prawa miejscowego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem, dotyczące nowelizacji, co wynika z § 143 tego rozporządzenia. Dlatego też zaskarżona uchwała, jako akt zmieniający uchwałę w przedmiocie planu, winna być tak sformułowana, aby wynikało z niej, które przepisy aktu zmienianego uzyskują nowe brzmienie, które są derogowane i jakie dodatkowe, nieobecne dotychczas w akcie postanowienia są dodawane. Z tego powodu przepisy aktu zmieniającego winny przybrać postać przepisów drugiego stopnia, orzekających o zmianach w konkretnie oznaczonych przepisach. Sąd odwołał się również do § 85 – 89 rozporządzenia, określających zasady techniki prawodawczej w przypadku regulacji nowelizującej. Badając zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzone wady uchwały zmieniającej plan uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, stanowią bowiem naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o jakim mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wyjaśnił, że za zasadę sporządzenia planu należy uznać regułę wyrażoną w art. 14 ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy uchwala się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania. Akty podjęte przez radę w tym zakresie powinny pozwolić na w miarę jednoznaczne określenie wprowadzonego dla danego terenu sposobu zagospodarowania. Przeprowadzona przez Sąd analiza postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że po jej przyjęciu, w stosunku do terenów objętych planem nie jest to możliwe. Po pierwsze, jakkolwiek zaskarżona uchwała stwierdza, że uchwala się zmianę planu, a zmiana ta dotyczy terenu określonego w planie symbolem I 2 UP, to z treści uchwały nie wynika, jakie postanowienia planu dotyczące jednostki I 2 UP są zmieniane. W tym zakresie brak jakichkolwiek przepisów drugiego stopnia, wprowadzających zmiany do planu. Sąd odnotował, że w § 5 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem I 6 UP, a w § 9 wyznaczono na rysunku planu (przez co, zgodnie z definicją § 3 pkt 4 należy rozumieć załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały o zmianie planu) teren usług publicznych i ustalono dla niego zasady zagospodarowania. Wskazując na § 86 zasad techniki prawodawczej, który przewiduje, że zmiana aktu prawnego nie może polegać na tym, że dawny przepis zastępuje się nowym, nie wskazując jednocześnie dokonywania tej zmiany, Sąd doszedł do przekonania, że w przypadku planu miejscowego nie jest to zakaz istotny, ze względu na możliwość uchwalenia planu miejscowego dla terenu już objętego obowiązującym planem. Wobec tego, Sąd rozważył, czy mimo zadeklarowanego przez radę trybu zmiany regulacji, polegającej na zmianie planu obowiązującego, nie można przyjąć, że w istocie doszło do sytuacji uchwalenia nowego planu dla obszaru objętego uchwałą. Zdaniem Sądu przyjęcie takiej kwalifikacji czynności dokonanych przez Radę nie jest możliwe ze względu na postanowienia § 6, 7, 10 i 11 uchwały o zmianie planu. Zawarte w nich, obligatoryjne dla planu, ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania nieruchomości zawierają ustalenia dla "terenów objętych planem", co zgodnie z definicją podaną w § 3 pkt 3 oznacza miejscowy plan zagospodarowania, o którym mowa w § 1 uchwały, czyli plan przyjęty uchwałą z 29 marca 2006 r. Ponadto gdyby przyjąć, że zaskarżona uchwała w istocie stanowi nowy plan miejscowy dla terenu wyznaczonego na załączniku graficznym i określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany, to trzeba dojść do wniosku, że postanowienia odnoszą się do znacznie większego obszaru, objętego uchwałą z 29 marca 2006 r. Jako podjęte w stosunku do terenu nie objętego uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, zostały przyjęte z naruszeniem zasady z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy. Z tego powodu postanowienia wymienionych paragrafów uchwały kwalifikują się do stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie ich nieważności pozostawiłoby jednak w mocy części uchwały, które nie mogłyby zostać uznane za nowy plan miejscowy dla objętego nią terenu, byłby on bowiem pozbawiony istotnych elementów obligatoryjnych dla planu miejscowego, wymienionych w art. 15 ustawy. Sąd powracając do kwalifikacji badanej uchwały jako uchwały o zmianie miejscowego planu uznał, że jej postanowienia ze względu na zastosowaną wadliwą technikę prawodawczą, prowadzą do wewnętrznych sprzeczności w zmienionym planie miejscowym. Definicje tych samych określeń, zawarte w uchwale z 29 marca 2006 r. i w zmieniającej ją uchwale z dnia 30 września 2009 r. różnią się. Nie jest jasne, które postanowienia uchwały zmienianej uległy modyfikacji lub uchyleniu, a które są dodane obok dotychczas obowiązujących, postanowienia § 6, 7, 10 i 11, jako wprowadzające zmiany na całym terenie objętym planem, zostały przyjęte z przekroczeniem zakresu terytorialnego dla zmiany przyjętym w uchwale z dnia 27 lutego 2008 r. nr XVIII/260/2008 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Końcowo Sąd odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wobec stwierdzonych wad uchwały, pozostają one bez wpływu na wynik dokonanej kontroli. Sąd nie podzielił stanowiska, że odesłanie w tekście § 5 ust. 3 uchwały do bliżej nie określonych "przepisów odrębnych" uzasadnia zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, bowiem w przepisach prawa miejscowego nie jest generalnie wykluczona możliwość posługiwania się przepisami blankietowymi. Podobnie Sąd nie uznał słuszności zarzutu dotyczącego braku określenia w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, skoro zaskarżona uchwała stanowi nowelizację uchwały w przedmiocie planu, to należy oba akty traktować jako całość, uchwała w przedmiocie planu zawiera rozdział 8 stanowiący o warunkach scalania i podziału nieruchomości. Natomiast zarzut sprzeczności uchwały ze Studium w oparciu o zebrany materiał nie poddaje się dostatecznej weryfikacji, Sąd w tym zakresie zaniechał jednak szczegółowych ustaleń, ze względu na stwierdzenie innych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Rada Miasta Racibórz, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Kwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 14, 28 ustawy planistycznej w zw. § 82-89, 143 rozporządzenia oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz niewłaściwe nie zastosowanie art. 27 i 34 § 1 ustawy planistycznej w zw. z § 143 cyt. rozporządzenia oraz art. 2, 87, 94, 178 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że treść uchwały Rady Miasta Racibórz z dnia 30 września 2009 r. nr XXXV/532/2009 nie spełnia standardów poprawnej legislacji, a zatem jest nieczytelna, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1, 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a., polegające na ocenie zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów aktu wykonawczego, nierozważenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - zarzutu sprzeczności uchwały zaskarżonej z uchwałą Rady Miasta Racibórz z dnia 25 czerwca 2003 r., nr IX/91/2003 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Racibórz, przekroczenie przez Sąd I instancji prawa do rozpoznania sprawy poza wnioskami i zarzutami skargi, przyjęciu błędnych wniosków przez Sąd I instancji, jako postawy rozstrzygnięcia (pomimo prawidłowo poczynionych ustaleń), co skutkuje również wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zgodzono się z poglądem Sądu I instancji, iż do aktu o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym zaskarżonej uchwały, zastosowanie znajdują zapisy § 82-89 w zw. z § 143 rozporządzenia. Podkreślono, że zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Z kolei § 143 rozporządzenia nakazuje stosować odpowiednio (nie wprost) zasady techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego, i o ile przepis odrębnej ustawy nie stanowi inaczej. Cytowany przepis rozporządzenia nie odsyła do odpowiedniego stosowania przy tworzeniu aktów prawa miejscowego zapisów działu III rozporządzenia, a dotyczących tekstu jednolitego. Zatem posługując się ścisłą, literalną wykładnią przepisów, stosowaną przez Sąd I instancji, tworząc akty prawa miejscowego brak jest obowiązku (a nawet prawa) organów samorządu terytorialnego do stosowania techniki legislacyjnej w tym zakresie. Konkludując, bez wątpienia ustawa planistyczna jest przepisem odrębnym w świetle § 143 rozporządzenia (podobnie jak pozostałe jej zapisy dotyczące tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Z tych względów każda uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być zredagowana w taki sposób, jak uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w ocenie skarżącej należy rozumieć, jako przyjęcie planu dla obszaru nie objętego planem lub obszaru, w którym wprowadza się zupełnie nowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, co uzasadnia wyeliminowanie w całości poprzednich zapisów. Natomiast instrument zmiany polega na przyjęciu modyfikacji planistycznych dla fragmentu obszaru objętego miejscowym planem, które komparują z nim i nie uzasadniają wprowadzenia całkowicie nowych zasad planistycznych. Uchwalenie i zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołują w ocenie skarżącej ten sam skutek prawny, jak określony w art. 34 § 1 ustawy planistycznej. W konsekwencji z momentem wejścia w życie uchwały o zmianie planu tracą moc obowiązującą zapisy planu w części zmienianej, zastąpione nowymi postanowieniami, spełniającymi wszystkie wymagania ustawowe, określone dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z art. 27 ustawy planistycznej. Nie zgodzono się również ze stanowiskiem Sądu, że zaskarżona uchwała nie pozwala na w miarę jednoznaczne określenie wprowadzonego dla danego terenu sposobu zagospodarowania, co mogłoby stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały, zgodnie z art. 14 ustawy planistycznej. Zdaniem skarżącej uchwała nie stwarza trudności interpretacyjnych. Zarówno bowiem w uchwale Rady Miasta Racibórz z dnia 27 lutego 2008 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, iż zmiana planu obejmuje teren oznaczony w tym planie symbolem I 2UP, zatem dotyczy ściśle określonych regulacji (obszaru) planu. Tak też niewątpliwie należy rozumieć zapis § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Powyższe powoduje, iż również czytelne i klarowne są pozostałe zapisy zaskarżonej uchwały, w tym § 6, 7, 10 i 11. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie sposób interpretować tych zapisów, jako dotyczących całości planu, skoro w § 3 pkt 3 w zw. z § 1 zaskarżonej uchwały wyraźnie oznaczono zakres dokonywanych zmian planistycznych, co wynika także z rysunku planu załączonego do uchwały. Dalej argumentowano, że pomimo brzmienia art. 87 i 94 Konstytucji Sąd dokonał oceny zaskarżonej uchwały w oparciu o inny akt wykonawczy, czym naruszył i niewłaściwie nie zastosował także art. 178 Konstytucji RP. Sąd I instancji zbadał i nie dopatrzył się żadnych uchybień w zakresie zasad i trybu podejmowania zaskarżonej uchwały, które mogłyby zgodnie z art. 28 ustawy skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W ocenie skarżącej przepis ten określa w sposób enumeratywny przesłanki nieważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i winien być interpretowany w sposób ścisły, z uwagi na charakter aktu jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego oraz wpływ planu na stosunki społeczne i gospodarcze. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, opierając się na stwierdzonych uchybieniach legislacyjnych, które jak wykazała skarżąca nie są istotne, a nie zbadał i nie rozważył istotnego zarzutu (przede wszystkim w kontekście art. 28 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy) – niezgodności zaskarżonej uchwały z uchwałą Rady Miasta Racibórz z dnia 25 czerwca 2003 r., nr IX/91/2003, w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Racibórz. Postępowanie Sądu I instancji w tej materii jest również niekonsekwentne, albowiem inne zarzuty zostały omówione w uzasadnieniu wyroku i uznane za bezzasadne. Zatem Sąd I instancji nie zebrał i nie rozważył wszechstronnie materiału w sprawie, a pomimo tego wydał wyrok, którego uzasadnienie nie pozwala na pełną weryfikację prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego. Ponadto pomimo, że z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, iż Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w zakresie ustalenia okoliczności istotnej - brzmienia zapisów zaskarżonej uchwały (w szczególności § 1 i § 3 pkt 3 oraz uchwały), to wyprowadził w tym zakresie błędne wnioski. Sąd I instancji ustalił, że zaskarżona uchwała dotyczy ściśle oznaczonego obszaru miejscowego planu, a uzasadniając dalej zaskarżony wyrok przyjął, że zakwestionowana uchwała dotyczy całego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi była uchwała w przedmiocie zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy planistycznej, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacza to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Zakres takiej kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku poszerzany lub interpretowany rozszerzająco.

Powyższe dotyczy także procedury zmiany planu miejscowego, a możliwość dokonywania zmiany planu jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie. Możliwość dokonywania zmian w obowiązujących planach wynika wprost z przepisu art. 27 ustawy planistycznej. Przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w ujęciu przedmiotowym zmiany, a to oznacza, że zmiany dotyczyć mogą zarówno niektórych przyjętych w planie rozwiązań ogólnych, skutkujących zmianą brzmienia zapisów rzutujących na wszystkie tereny objęte planem, ale oznacza to też, że zmiany dotyczyć mogą także określonego, ściśle ograniczonego terenu. W piśmiennictwie podkreśla się, że niejednokrotnie zmiana planu będzie przedmiotowo dotyczyć węższego zakresu, nie obejmując pełnego zakresu przedmiotowego obowiązującego planu. Zmiana planu nie musi oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści planu, określonych przedmiotowo w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy planistycznej, a dotyczyć będzie obszaru węższego od granic planu miejscowego poddanego nowelizacji (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 246).

Zgodzić się należało zatem z zarzutem skargi kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 27 ustawy planistycznej w związku zapisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), na skutek tego, że Sąd I instancji pominął przepis § 143 cyt. rozporządzenia w zakresie, w jakim nakazuje on stosować do aktów prawa miejscowego zasady dotyczące tworzenia tekstów jednolitych i wprowadzania zmian do jednostek redakcyjnych norm już istniejących, tylko odpowiednio. Specyfika nowelizacji planu miejscowego w zakresie częściowym (pod względem terytorialnym) polega na wprowadzeniu nowego przeznaczenia dla danej jednostki obszarowej i w takim wypadku nie ma potrzeby dokonywania nowelizacji poszczególnych zapisów, dotyczących tej jednostki w planie dotychczas obowiązującym, a wystarczające jest wprowadzenie zmian określających przeznaczenie wybranego, określonego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu, terenu. Na tym polega możliwość odpowiedniego stosowania reguł techniki prawodawczej, dopuszczana w § 143 rozporządzenia, w przypadku zmiany planu miejscowego.

Uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego ma swój własny byt prawny, a zatem nie ma przeszkód, by zawierała także tzw. przepisy własne, wyłącznie na użytek tej uchwały. Istnienie takich zapisów nie może być uznane za kolidujące z zapisami ogólnymi, wprowadzonymi w uchwale podstawowej, dotyczącymi nowelizowanego planu miejscowego. Uchwała taka może przy tym zawierać słowniczek użytych w uchwale nowelizującej wyrażeń, wyłącznie na jej użytek.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił, że Sąd I instancji błędnie odczytał zapis § 3 pkt 3 uchwały, stanowiący wyjaśnienie używanego w uchwale pojęcia "plan" i odniósł to pojęcie do uchwały nowelizowanej, tj. uchwały z dnia 29 marca 2006 r. Wspomniany § 3 pkt 3 uchwały wskazuje, że ilekroć w uchwale jest mowa o planie, należy przez to rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w § 1 uchwały. Z kolei § 1 uchwały, odczytywany w całości, bez ograniczenia się do jego ust. 1, w którym rzeczywiście mowa jest o nowelizacji planu z dnia 29 marca 2006 r., w sposób jasny wskazuje, iż uchwała ma charakter uchwały zmieniającej plan podstawowy jedynie w ograniczonej części. W ust. 3 wyraźnie i jednoznacznie określono granice przedmiotowe uchwały, zawężając je do obszaru, na którym dochodzi do jego zmiany. Skoro zatem słownik wyrażeń został wprowadzony na użytek uchwały zmieniającej z dnia 30 września 2009 r., to tym samym prawidłowa wykładnia zawartych w nim pojęć nie mogła prowadzić do uznania, że dotyczą one całości planu i zmieniają definicje użyte w uchwale z dnia 29 marca 2006 r.

Następstwem wadliwego określenia zakresu przepisów własnych uchwały było błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zmieniają one uchwałę z 2006 r. w całości i wykraczają poza granice uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany tej uchwały z 2006 r. Sformułowany w tej mierze zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej należało uznać za usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, a to będzie oznaczać także obowiązek wypowiedzenia się co do wszystkich stwierdzonych uchybień oraz obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, także w przypadku stwierdzenia innych uchybień, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Dotyczy to zwłaszcza aktów planistycznych prawa miejscowego, uchwalonych przez organ właściwy, gdzie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest kompletny akt prawa, a wśród przyczyn stwierdzenia jego nieważności, z uwagi na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy planistycznej, nie może być formułowane zalecenie poszerzenia lub ponownej analizy materiału dowodowego.

Poniechanie przez Sąd I instancji zbadania zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czego domagał się skarżący Wojewoda Śląski, stanowi naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Wobec tego także w tym zakresie skargę kasacyjną uznać należało za usprawiedliwioną.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej ograniczały się jedynie do przywołania różnych przepisów P.p.s.a., bez bliższego wyjaśnienia na czym polega ich naruszenie, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku szczegółowego ich rozważenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 185 § 1 P.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.