Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 324/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 40, 43, 69, 33
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu wniosku L.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia G. [...] w W. działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonymi w P., obręb [...], nr mapy [...], w części odnoszącej się do działki nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.),

art. 40 ust. 3, art. 43 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) oraz § 4, 7, 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97), decyzją

z [...] listopada 1993 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez G. [...]’ w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w P., oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], nr mapy [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń położonych na tym gruncie.

Pismem z 15 października 2010 r. L.N., wystąpiła z wnioskiem

o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r.,

w części odnoszącej się do działki nr [...].

Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 1993 r.,

w powyższej części.

Wnioskiem z 13 września 2011 r., uzupełnionym pismem z 27 września 2011 r., L.N. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., zarzucając rażące naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie faktu, że przedmiotowa nieruchomość w dniu

5 grudnia 1990 r. nie znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej, a jedynie w posiadaniu jednostki organizacyjnej nie będącej osobą prawną,

- prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż okoliczność, że w dacie uwłaszczenia nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości oznacza, że zaskarżona decyzja nie naruszała praw osób trzecich, podczas gdy nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia powoduje powstanie roszczenia byłych właścicieli o zwrot nieruchomości,

- postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niewłaściwej wykładni

i odwołanie się do przesłanek prawidłowości wydania decyzji niewymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Badając ponownie sprawę i mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494), właściwym w sprawie jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, organ ten stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z 29 września 1990 r., z dniem 5 grudnia 1990 r. nastąpiło uwłaszczenie państwowych i komunalnych osób prawnych posiadających w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, czyli przekształcenie prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz w prawo własności budynków i innych urządzeń oraz lokali znajdujących się na tym gruncie. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich.

Na podstawie aktu notarialnego z [...] lutego 1988 r. Rep. [...] Skarb Państwa – G. [...] w W. nabył od L.N. nieruchomość położoną w P., obręb [...], obejmującą działkę nr [...] o pow. [...] ha, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...].

Organ nadzoru wyjaśnił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1 października

nr [...], wynika, że dawna działka nr [...] odpowiada działce nr [...], objętej decyzją uwłaszczeniową.

Powyższe wskazuje, że zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...], przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa.

Natomiast zarząd jednostki uwłaszczeniowej został ustalony w oparciu o przepis § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, zgodnie z którym stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem

1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa.

Z aktu notarialnego z [...] lutego 1988 r. wynika, że w imieniu Skarbu Państwa nabycia przedmiotowej działki dokonało G. [...] w W., w imieniu którego działał Dyrektor [...] G. [...] w P.

Minister wskazał, że zgodnie z przepisem art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 8 ust. 2.

W ocenie organu nadzoru skoro w niniejszej sprawie dokumentem potwierdzającym zarząd przedmiotową nieruchomością jest akt notarialny z [...] lutego 1988 r., to należy przyjąć, że spełniona została przesłanka dotycząca sprawowania przez jednostkę uwłaszczoną zarządu wskazaną działką. W związku z tym organ nie uznał za słuszne stanowisko odwołującej się, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej. Tym bardziej, że strona nie wykazała bezsprzecznie, że zarząd ten nie istniał.

Minister wskazał, że uwłaszczeniem w trybie art.2 ust. 1-2 ustawy z 29 września 1990 r. z dniem 5 grudnia 1990 r. objęto państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w tym dniu w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Powyższy przepis nie obejmował uwłaszczenia jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Jednostki takie, jak wynika z powołanego art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., uzyskały jedynie grunty w zarząd. W związku z tym uwłaszczone mogły być państwowe i komunalne osoby prawne, a nie ich jednostki organizacyjne.

Organ nadzoru podkreślił, że z akt wynika, iż o zwrot wywłaszczonej nieruchomości L.N. wystąpiła dopiero wnioskiem z 23 września 2010 r., a więc już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej.

Zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie toczyło się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie zgłoszono roszczeń, co oznacza, że mogło nastąpić uwłaszczenie G. [...] w W. przedmiotową działką, a prawa osób trzecich nie zostały naruszone.

Organ wskazał, że zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. zastrzeżenie ,,nie narusza praw osób trzecich’’ oznacza wyłącznie, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Zatem wywłaszczona nieruchomość, która w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości. Jeżeli bowiem istniałyby przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a pomimo to nastąpiłoby uwłaszczenie nieruchomości, to w takiej sytuacji doszłoby do naruszenia prawa osób trzecich, a ostatecznie i rażącego naruszenia prawa. Jeżeli jednak były właściciel do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wystąpił o zwrot nieruchomości, to nie można zasadnie zarzucić naruszenia art. 2 ust 1 ustawy z 29 września 1990 r. z uwagi na pominięcie praw osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1197/10- LEX nr 750602).

Minister podkreślił, że w postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe badanie, czy nieruchomość wykorzystano na cel zgodny z wywłaszczeniem i nie istniał obowiązek informowania byłych właścicieli lub ich następców prawnych o prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym, jeżeli nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzednio art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) zbędna na cel określony

w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomość nie podlegała zwrotowi z urzędu, lecz wyłącznie na wniosek właściciela lub jego następcy prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1067/09 (LEX

nr 594868) niewykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji uwłaszczeniowej samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, o ile były właściciel lub jego następca prawny przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej nie zgłosili roszczenia o zwrot nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości funkcjonuje w obrocie prawnym dopiero od chwili złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, a także mając na względzie zaistnienie przesłanek uwłaszczenia, organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa, w części odnoszącej się do działki nr [...], obarczona jest wadą

z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał również, że z akt nie wynika też, aby zaistniały inne okoliczności ujęte w art. 156 § 1 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła L.N. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, skutkujące niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy,

a w konsekwencji błędnym ustaleniem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w zakresie pozostawania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowej osoby prawnej oraz pominięcie przedstawionych przez wnioskodawcę dowodów, w szczególności treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r., sygn. akt: [...] oraz niewskazanie w uzasadnieniu decyzji powodów, na których oparł rozstrzygnięcie przyjmując, że nieruchomość w dacie uwłaszczenia znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej;

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Ministra, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe nie miał obowiązku informowania poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, a tym samym przyjęcie, że poprzedni właściciel nieruchomości nie miał przymiotu strony

w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy organ prowadzący postępowanie miał obowiązek powiadomić byłego właściciela o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym oraz przyznać im przymiot strony ze względu na występujący po ich stronie interes prawny;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj,:

- art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 roku nie znajdowała się w zarządzie państwowej osoby prawnej, a jedynie w posiadaniu jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej;

- art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię zakładającą, że przesłanka ,,nie naruszania praw osób trzecich’’ dotyczy wyłącznie tych osób wywłaszczonych, które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia zakłada, że ,,naruszeniem praw osób trzecich’’ w rozumieniu

art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku jest również sytuacja, w której nie został wprawdzie złożony wniosek o zwrot nieruchomości, ale zaktualizowały się przesłanki do zwrotu uwłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, a sam były właściciel nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, co uniemożliwiło mu złożenie wniosku o zwrot nieruchomości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. w całości.

W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ a priori przyjął, że w niniejszej sprawie nieruchomość znajdowała się w zarządzie G. [...] w W., który był państwową osobą prawną i pominął, że zgodnie z sentencją decyzji Wojewody [...] z dnia

[...] listopada 1993 roku w dniu 5 grudnia 1990 roku nieruchomość znajdowała się we władaniu Zakładu [...] w P. G. [...] w W. G. [...] w W. - Zakład [...] w P. był wyłącznie nieposiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną przedsiębiorstwa państwowego – G. [...] w W.

Skarżąca zarzuciła, że organ pominął również, że podmiotowi władającemu sporną nieruchomością, tj. Zakładowi [...] w P. przysługiwało prawo zarządu nad sporną nieruchomością. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy. W świetle powyższego oddanie nieruchomości w zarząd wymagało wydania decyzji lub zawarcia umowy w przedmiocie zarządu.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania wskazany przez organ w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, albowiem nieruchomość znajdowała się we władaniu jednostki organizacyjnej nie będącej osobą prawną.

W konsekwencji okoliczność, czy w świetle treści umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1989 r. G. [...] w W. mogło wejść w zarząd nieruchomością jest bez znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem w decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. Wojewoda [...] stwierdził jednoznacznie, że nieruchomość jest w posiadaniu jednostki organizacyjnej Biura, tj. Zakładu [...] w P.

Dlatego w ocenie skarżącej uwłaszczenie nie nastąpiło, gdyż nieruchomość znajdowała się we władaniu podmiotu nie będącego państwową osobą prawną,

tj. Zakładu [...] w P. G. [...] w W., a ponadto podmiot władający nieruchomością nie wykonywał zarządu w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. nie wykazano istnienia zarządu na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, które statuowałyby oddanie nieruchomości w zarząd w rozumieniu ustawy.

Odnosząc się do kwestii ,,naruszenia praw osób trzecich’’ skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, uwłaszczenie naruszało prawa osób trzecich również w sytuacji, gdy na dzień 5 grudnia 1990 r. były właściciel nie złożył wniosku o zwrot nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Skoro byłym wywłaszczonym właścicielom przysługiwało roszczenie o zwrot nieruchomości albo ekspektatywa takiego roszczenia, to do naruszenia praw byłych właścicieli wskutek uwłaszczenia dochodziło w każdej sytuacji, gdy uwłaszczenie pozbawiało ich możliwości skutecznego zwrotu nieruchomości.

Byłych właścicieli nie informowano o wszczęciu postępowania uwłaszczeniowego, zatem zostali pozbawieni możliwości realizowania swoich praw przed wydaniem decyzji. Tym samym przyjęta przez organ wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości godzi w konstytucyjną zasadę ochrony własności

i w sposób nieuzasadniony prowadzi do uprzywilejowania zarządu, czyli prawa znacznie słabszego niż prawo własności.

Skarżąca poddała pod rozwagę Sądu wystąpienie przez Sąd w trybie art. 193 Konstytucji RP do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym celem ustalenia, czy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie, w jakim dopuszcza uwłaszczenie nieruchomości na rzecz państwowej osoby prawnej mimo istnienia roszczenia byłego właściciela o zwrot nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia pod warunkiem, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji

RP - albowiem od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. stronami postępowania uwłaszczeniowego są Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej posiadała daną nieruchomość w zarządzie oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości). Zatem należy uznać, że byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości powinni zostać zawiadomieni przez organ o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, by móc wyrazić swoje stanowisko oraz zgłosić ewentualne roszczenie o zwrot nieruchomości. Gdyby skarżąca została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji uwłaszczeniowej, to miałaby możliwość złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art.7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. Organ w sposób niewyczerpujący rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, co skutkowało niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji organ nie dokonał ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących pozostawania spornej nieruchomości w dniu 5 grudnia

1990 roku w zarządzie państwowej osoby prawnej, w szczególności pominął treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1993 r. W konsekwencji powyższe uchybienie doprowadziło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem zasady prawdy materialnej, tj. art. 7 k.p.a.

Nadto organ w uzasadnieniu nie odniósł się do przedstawionej przez skarżącą argumentacji oraz materiału dowodowego, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując skarżąca stwierdziła, że decyzja Wojewody [...]

z [...] listopada 1993 r., w zakresie, w jakim dotyczy oddania w użytkowanie wieczyste działki nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj:

- art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości:

a. poprzez stwierdzenie uwłaszczenia podmiotu nie będącego państwową osobą prawną;

b. poprzez stwierdzenie uwłaszczenia podmiotu, który nie sprawował zarządu nieruchomością;

c. poprzez stwierdzenie uwłaszczenia, mimo że uwłaszczenie narusza prawa osób trzecich;

- art. 28 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu byłych właścicieli nieruchomości stanowiącej przedmiot uwłaszczenia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 i nast. kpa przedmiotem oceny jest legalność aktu administracyjnego przez pryzmat stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania ocenianego aktu.

Skoro więc przedmiotem oceny nadzorczej organu administracji w rozpatrywanej sprawie była decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1993 r., to oceny tej należało dokonać w odniesieniu do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w tym dniu.

Decyzja Wojewody wydana została na podstawie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości

(Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego),

z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia

1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich.

Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności znajdujących się na tym gruncie naniesień nastąpiło zatem w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. z mocy samego w dniu 5 grudnia 1990 r. Nabycie to wymagało jednak stosownego potwierdzenia, które dokonywane było decyzją wojewody. Decyzja ta, w zakresie potwierdzenia nabycia prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień, ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny.

Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przez nabycie praw

- wyrażone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy - należy więc odnieść przede wszystkim do samej okoliczności powstania skutku nabycia tych praw z mocy samego prawa. Nabycie nastąpiło bowiem niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą to nabycie. Jakkolwiek więc 5 grudnia 1990 r. zaistniał na nieruchomości nowy stan prawny z woli samego ustawodawcy, o tyle stan ten nie narusza praw osób trzecich.

Prawa osób trzecich mają więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie omawianego art. 2 nastąpiło 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. i dlatego stan ten nie zaistniałby tylko wtedy, gdyby przysługiwały do gruntu prawa osobom trzecim. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest bowiem wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego

z mocy samego prawa, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania jedynie oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego

w ramach tzw. uwłaszczenia (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r. I OSK 1429/09 lex 737493) .

Prawidłowo więc wskazał organ nadzoru w zaskarżonej decyzji iż w postępowaniu służącym wydaniu decyzji na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy

z 29 września 1990 r. nie dokonuje się ustaleń, czy do danej nieruchomości mogą komukolwiek przysługiwać prawa, jeżeli ustalenie tych okoliczności następowało w odrębnych postępowaniach. Z tego względu, skoro powstanie nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r. wymagało potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wojewody, to prawa osób trzecich musiały być zgłoszone wobec danej nieruchomości najpóźniej do dnia wydania tej decyzji. Ze względu bowiem na ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przy powstaniu nowego stanu prawnego w dniu 5 grudnia 1990 r., wojewoda zobowiązany był powstrzymać się z wydaniem decyzji w trybie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., jeżeli przedmiotem toczącego się odrębnie postępowania byłoby ustalenie przysługiwania osobom trzecim do danej nieruchomości takich praw, które mogłyby być zniweczone przez uwłaszczenie powstałe w dniu

5 grudnia 1990 r. z mocy art. 2 ustawy z 29 września 1990 r.

Takim odrębnym postępowaniem jest postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej w trybie przepisów wywłaszczeniowych, jako zbędnej na cel wywłaszczenia lub nabycia.

Jednakże postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczyło się przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, ani w dacie wydania decyzji nie został złożony wniosek o zwrot.

Wskazać należy, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości decyzją administracyjną postępowanie o zwrot mogło być wówczas wszczęte na podstawie

art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) i tylko na wniosek uprawnionych osób. Postępowanie o zwrot nieruchomości nie mogło być zatem wszczęte z urzędu. Rozstrzyganie zaś sprawy zwrotu nieruchomości w odrębnym postępowaniu administracyjnym wykluczało dopuszczalność dokonywania jakichkolwiek ustaleń w tym przedmiocie przez wojewodę w postępowaniu o wydanie decyzji uwłaszczeniowej.

Skoro organ wojewódzki nie był uprawniony - przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 1993 r. - do ustalania z urzędu, czy nieruchomość objęta jego decyzją spełnia warunki do zwrotu określone w art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i czy w konsekwencji tego istnieją jakiekolwiek osoby uprawnione do zgłoszenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części, to ze względu na zgłoszenie przez skarżącą wniosku o zwrot nieruchomości dopiero w 2010 r., organ wojewódzki nie mógł naruszyć art. 69, jak również pozostałych przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dotyczących zwrotu nieruchomości oraz przepisu art. 28 kpa.

Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, nie istniały podstawy prawne do zwrotu nieruchomości skarżącej, która to nieruchomość nie została nabyta przez Skarb Państwa na skutek wydania decyzji wywłaszczeniowej, lecz na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 1988 r., zawartej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Obowiązujący w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej przepis art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowił w ustępie 1, że zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone (a więc nie nabyte przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnej). Art. 69 ust. 4 stanowił, że przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy

z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego. Jak wynika z przepisu art. 69 ust. 4 nie wymieniał on w swej treści ustawy z 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedni właściciel nieruchomości zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości, nie mógł skutecznie żądać jej zwrotu na podstawie art. 69 ust. 1 powołanej ustawy (por. uchwałę SN z 24 IX 1992 r. III AZP 11/92 lex 9556).

Dopiero bowiem zmiana przepisu art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2004 r. Nr 141 poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie 22 września 2004 r., spowodowała, że przepis art. 216 ust 2 pkt 3 tej ustawy zakresem swym objął ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wszelkie sposoby nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w tej ustawie ujęte, czyli nie tylko nabycie nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także i w formie umowy cywilnoprawnej.

Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., art. 69 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. i art. 28 kpa są niezasadne. Ponadto zważyć należy, że organ nadzoru przepisów art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r. i art. 69 ust.1 ustawy z 1985 r. nie stosował, wobec tego nie mógł ich naruszyć. Przepisy te były wzorcem kontroli decyzji uwłaszczeniowej w postępowaniu nadzorczym.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn nieuzasadniony jest wniosek

o zwrócenie się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie konstytucyjności przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Niezasadne też są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77§ 1, art. 107 § 3 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa. Organ nadzoru prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia.

Zważyć należy, że jednostka uwłaszczona G. [...] w W. była państwową osobą prawną. Uwłaszczenie nastąpiło na rzecz tego podmiotu a nie na rzecz jego jednostki organizacyjnej - Zakładu [...] w P., co wynika wprost z treści decyzji uwłaszczeniowej.

Odnośnie zarzutu nie wykazania przez organ nadzoru, że nieruchomość pozostawała w zarządzie, to również zarzut ten jest chybiony.

Otóż zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r.

w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 97) stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wskazanych w przepisie, w tym m. in.: umowy zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa (ust. 4), wypisu z księgi wieczystej potwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości (ust. 5), decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością (ust 6). W niniejszej sprawie z każdy z wyżej wskazanych dowodów potwierdza prawo zarządu.

W szczególności wynika ono z wpisu w księdze wieczystej kw. [...] z 1989 r. Państwowego Biura Notarialnego w P., w której w dziale II figuruje wpis – "Skarb Państwa w zarządzie G. [...] w W.". Wpis prawa własności został dokonany [...] lutego

1988 r. na podstawie umowy sprzedaży. Natomiast decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z [...] października

1988 r. ustalona została opłata roczna za zarząd m. in. działką nr [...].

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że prawidłowe są ustalenia organu nadzoru, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja uwłaszczeniowa nie jest dotknięta wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.