Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 235/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6261 Regulamin organizacyjny
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Ł. P. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...], z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu organizacyjnego urzędu pracy postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu Ł. P. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga Ł. P., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego K. N., na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr [...], w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy w [...], zwanego w skrócie Regulaminem.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 31 stycznia 2019 r. Zarząd Powiatu w [...], na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, podjął uchwałę w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy w [...], w ten sposób, że uchylono § 4 pkt 6 Regulaminu obowiązującego dotychczas, mówiący, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o Zastępcy - należy przez to rozumieć Zastępcę Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (w skrócie: PUP), zaś dalsze zmiany polegały na uchyleniu zapisów o Zastępcy Dyrektora i przypisaniu jego kompetencji Dyrektorowi PUP. W konsekwencji przyjętej zmiany usunięto ze struktury PUP stanowisko Zastępcy Dyrektora. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Z aktem tym nie zgodził się skarżący, który został zatrudniony na stanowisku Zastępcy Dyrektora PUP. Działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. wystąpił do Wojewody Opolskiego o podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej uchwały, w oparciu o art. 79 ustawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł m.in., że działanie Zarządu Powiatu w [...] związane z wyeliminowaniem stanowiska zastępcy dyrektora oznacza, że organ ten może decydować o liczbie osób zatrudnionych w PUP, w szczególności o istnieniu lub nie stanowisk urzędniczych ustawowo określonych, do jakich należy stanowisko zastępcy dyrektora. W jego ocenie, Zarząd Powiatu posiada wyłącznie kompetencje do kształtowania struktury PUP, natomiast decyzje co do stanu zatrudnienia, w tym także w zakresie przypisania pracowników do poszczególnych zadań, podejmować może wyłącznie Dyrektor tego Urzędu. Dokonanie w Regulaminie PUP ustaleń, które nie mają charakteru organizacyjnego, lecz prawnopracowniczy stanowi - w przekonaniu skarżącego - istotne naruszenie prawa.

Wojewoda Opolski wyjaśnił w piśmie z dnia 29 kwietnia 2018 r. (powinno być: 2019 r.), że kwestionowana przez Ł. P. uchwała została podjęta na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy, a jej zakres jest zgodny z tym przepisem. Zdaniem organu nadzoru, dokonana zmiana nie ogranicza kierownika w realizacji jego uprawnień z zakresu kształtowania treści stosunku pracy z pracownikiem danej jednostki, jednak uprawnienia te muszą być wykonywane w strukturze organizacyjnej określonej przez Zarząd. Wojewoda Opolski wywodził, że art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z., przewiduje istnienie obu stanowisk, tj. dyrektora i zastępcy dyrektora urzędu pracy, lecz regulacja ta stanowi wyłącznie przepis kompetencyjny i nie ustanawia obligatoryjnego stanowiska zastępcy dyrektora w strukturach urzędów pracy. Podkreślił przy tym, że art. 36 ust. 1 ustawy daje właściwemu zarządowi powiatu swobodę w uregulowaniu organizacji i zasad funkcjonowania jego jednostek organizacyjnych. Nadto wskazał, że niezależnie od jego stanowiska, na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy, Ł. P. może rozważyć zaskarżenie uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W skardze z dnia 21 maja 2019 r. Ł. P. domagał się stwierdzenia nieważności całości ww. uchwały z dnia 31 stycznia 2019 r., określenia, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że kwestionowany akt istotnie narusza art. 36 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 9 ust. 6 u.p.z. oraz art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260, z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s., a także w związku z art. 79 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że organ powiatu uprawniony był w ramach organizacji jednostki organizacyjnej powiatu - w drodze regulaminu - dokonywać zmian o charakterze prawnopracowniczym, tj. zlikwidować ustawowo określone stanowisko oraz zmieniać podział kompetencji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżoną uchwałą zlikwidowano stanowisko Zastępcy Dyrektora PUP, dokonując tego przez uchylenie § 4 pkt 6 Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy w [...], ustanowionego na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu w [...] z dnia 2 lutego 2017 r. Dalsze zmiany w Regulaminie polegały na usunięciu zapisów o Zastępcy Dyrektora i przypisaniu jego kompetencji Dyrektorowi PUP. Zmiany te dotyczyły: "§ 9 ust. 3 i 4, § 10 ust. 2, § 11 (zmiana mająca wpływ na nadzór), § 12 pkt 13 (uchylono zapis o Zastępcy); dodanie do § 12 pkt 34-35, rozszerzając kompetencje Dyrektora o kompetencje przypisane dotychczas Zastępcy w § 13 i 14, które to postanowienia uchylono, zmiana § 18 ust. 3 oraz § 22 poprzez skreślenie stanowiska Zastępcy i podobny zabieg w § 24, który otrzymał nowe brzmienie, usuwające stanowisko Zastępcy". Skarżący podkreślił, że posiada interes prawny w złożeniu skargi, ponieważ zaskarżona uchwała zlikwidowała stanowisko Zastępcy Dyrektora PUP, na którym został zatrudniony i nadal pełni tę funkcję. W ocenie Ł. P., postanowienia § 1 pkt 1-10 uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 9 ust. 6 u.p.z. i art. 7 pkt 4 u.p.s., a na ich podstawie organ miałby decydować o liczbie osób zatrudnionych w Urzędzie, w szczególności o istnieniu lub nie stanowisk urzędniczych ustawowo określonych. Tymczasem to Dyrektor PUP posiada wyłączną kompetencję do współkreowania z pracownikiem treści stosunku pracy. Nie może być przy tych działaniach ograniczany ustaleniami Zarządu Powiatu w [...]. Dalej skarżący argumentował, że dyrektor jednostki przypisuje pracownikom poszczególne zadania, a prawo wyraźnie rozgranicza stosunki pracy, w których kompetencje w nawiązaniu stosunku pracy oraz podejmowaniu czynności prowadzących do jego zakończenia posiada zarząd, od tych, gdy kompetencje te posiada dyrektor urzędu pracy. W jego ocenie, uchwalenie przepisu modyfikującego ustawowo określony podział stanowisk w urzędzie pracy przez likwidację jednego z tych stanowisk, uwzględniając także hierarchię aktów normatywnych, należy uznać za sprzeczne z prawem, co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zażądał zwrotu kosztów postępowania. Po pierwsze stwierdził, że nie kwestionuje interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi, zaś po wtóre uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta w ramach posiadanych przez organ uprawnień i bez naruszenia obowiązujących przepisów. Wskazał, że z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika w sposób jasny, że "w kompetencji zarządu pozostaje wydawanie regulaminów organizacyjnych zawierających organizacje i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu". Poza sporem w niniejszej sprawie jest natomiast to, że PUP jest jednostką organizacyjną Powiatu w [...]. Organ uznał, że kwestionowany akt zawiera zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania PUP i podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że pod pojęciem "organizacji i zasad funkcjonowania" należy rozumieć w szczególności: strukturę danej jednostki, zakresy czynności poszczególnych pracowników jednostki, obieg informacji w jednostce, formy współpracy z innymi urzędami czy instytucjami. Dlatego nie zgodził się z zarzutem, że wkroczył w kompetencje pracodawcy. W tym zakresie podkreślił, że każda uchwała dotycząca organizacji i funkcjonowania podmiotu ma swoje odzwierciedlenie w sprawach pracowniczych, co nie oznacza, że została wydana w celu uregulowania sytuacji konkretnego, spersonalizowanego pracownika. Ponadto treść uchwały nie odnosi się w żaden sposób do indywidualnych pracowników i łączących ich z pracodawcą stosunków, a ma na celu jedynie dokonanie "uregulowania ogólno organizacyjnego". W przekonaniu organu, nie jest zasadne zawarte w skardze stwierdzenie, że przepisy ustawy w promocji zatrudnienia i instytucjach rynku ustalają podział stanowisk w urzędzie pracy. Podany przez skarżącego przepis tej ustawy wskazuje jedynie, że takie stanowisko jak zastępca dyrektora może istnieć w strukturze organizacyjnej powiatowego urzędu pracy, o ile został w strukturze przewidziany przez kompetentny organ. Natomiast nie polega na prawdzie, aby istniał ustawowy obowiązek umieszczenia takiego stanowiska w strukturze organizacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić, ponieważ Ł. P. nie wykazał, by zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny.

Na wstępie odnotować trzeba, że w pierwszej kolejności sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych skargi (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 (pkt 5a) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).

Według art. 1 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w zakresie kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy P.p.s.a. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 P.p.s.a, sąd postanowieniem odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 87 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego danym aktem. W wyroku z dnia 1 grudnia 2015 r. (sygn. akt II FSK 817/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy, musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przytoczone orzeczenie odnosi się do skargi na uchwałę organu gminy, niemniej przepis art. 87 ust. 1 ustawy, który znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, ma treść niemalże tożsamą z przepisem powołanym w ww. wyroku. W związku z powyższym ocena prawna legitymacji skargowej przedstawiona w cytowanym orzeczeniu jest zbieżna z oceną co do możliwości wniesienia skargi przez Ł. P. na uchwałę Zarządu Powiatu w [...].

W niniejszej sprawie zwrócić trzeba uwagę na złożony charakter regulaminów organizacyjnych powiatu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy, organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu określają regulaminy organizacyjne uchwalone przez zarząd powiatu, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Regulaminy te nie stanowią aktów prawa miejscowego, niemniej są aktami, które mogą oddziaływać - w sposób czasem nawet bardzo znaczny - na sytuację prawną obywatela. Ten złożony charakter regulaminów organizacyjnych powoduje, że nie jest możliwe uniwersalne przyjęcie, który podmiot ma legitymację skargową (poza wojewodą) umożliwiającą skuteczne ich zaskarżenie (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1/18).

W konsekwencji, sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest ocenić, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

W przedmiotowej sprawie Ł. P. domagał się ochrony sądowej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy. Do wniesienia skargi w tym trybie nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do powiedzianego wcześniej, podmiot skarżący musi zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Powtórzyć przyjdzie, że legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwały wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami kwestionowanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Natomiast interes prawny podmiotu skarżącego, o jakim traktuje art. 87 ust. 1 ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zdaniem Sądu, z uwagi na wynikające z zakwestionowanej uchwały dla skarżącego skutki prawne w postaci likwidacji stanowiska pracy, posiada on interes prawny w przedstawionym wyżej znaczeniu. Jak już wyjaśniono wcześniej, takie stwierdzenie nie jest jednak wystarczające dla uznania jego legitymacji skargowej. W tym miejscu celowe jest przypomnienie, że w kwestii interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały skarżący powołał się głównie na art. 9 ust. 6 u.p.z., który stanowi, że zastępców dyrektora powiatowego urzędu pracy powołuje i odwołuje dyrektor powiatowego urzędu pracy. Wskazał również na art. 7 pkt 4 u.p.s., z którego wynika, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują kierownik jednostki organizacyjnej - za inne niż wymienione w pkt 1-3 jednostki. Zdaniem Sądu, podane przepisy nie zobowiązują organów powiatu - jak błędnie uznaje skarżący - do utworzenia stanowiska zastępcy dyrektora w powiatowym urzędzie pracy. Na ich podstawie nie można też kwestionować - w sposób zasadny - uprawnienia zarządu powiatu do likwidacji omawianego stanowiska i w dalszej kolejności wskazywać na naruszenie własnego interesu prawnego. Innymi słowy, z powołaniem się ww. przepisy skarżący nie może skutecznie żądać, by w strukturach PUP znalazło się zajmowane przez niego dotychczas stanowisko. Zwłaszcza z art. 9 ust. 6 u.p.z. nie wynika dla organu w tym zakresie żaden obowiązek, ponieważ mocą tej regulacji ustawodawca przyznał dyrektorowi powiatowego urzędu pracy jedynie kompetencję do powołania i odwołania swoich zastępców, o ile oczywiście takie stanowisko pracy zostało przewidziane w regulaminie organizacyjnym urzędu. Z kolei art. 7 pkt 4 u.p.s. wskazuje organ właściwy do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec pracowników samorządowych. Przepis ten nie wypowiada się zatem w zakresie uprawnień do kształtowania struktur organizacyjnych danej jednostki. Przytoczone przez skarżącego regulacje odnoszą się więc do sytuacji, gdy w danym urzędzie stanowisko zastępcy dyrektora zostało utworzone. Natomiast strukturę urzędu, w tym wykaz stanowisk, określa zarząd powiatu w stosownym regulaminie.

Powyższe oznacza, że Ł. P. nie wykazał, by postanowienia kwestionowanej uchwały naruszały jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie. Również Sąd, działając z urzędu, nie znajduje normy prawnej nakazującej wprowadzenie do regulaminu organizacyjnego urzędów pracy stanowiska zastępcy dyrektora.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że skarżący nie posiada w kontrolowanej sprawie legitymacji skargowej. Dlatego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. W takiej sytuacji uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia 31 stycznia 2019 r., Nr [...], w sprawie zmiany Regulaminu Organizacyjnego Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nie została zbadana po względem jej legalności, bowiem skarga Ł. P. nie zainicjowała skutecznie postępowania sądowoadministracyjnego.

Stosownie natomiast do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł również o zwrocie uiszczonego wpisu do skargi.