Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2387/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 33 § 1 pkt 1, art. 34  § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 15, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54 § 2, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1234/17 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 1234/17, po rozpoznaniu skargi J. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Tarnowie jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego J. S. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] czerwca 2017 r., wystawionych przez wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Tarnowie, obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres: od listopada 2006 r. do listopada 2012 r., w kwocie należności głównej w wysokości 16.272,00 zł.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego zobowiązanego. Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem o zajęciu doręczono zobowiązanemu w dniu [...] czerwca 2017 r.

Zobowiązany pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, dalej: u.p.e.a.), wskazując na przedawnienie egzekwowanych składek.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił uwzględnienia zarzutu na prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm., dalej: u.s.u.s.) bieg terminu przedawnienia zawiesza się, jeżeli wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja innego organu stała się ostateczna lub orzeczenie sądu uprawomocniło się, nie dłużej jednak niż przez 2 lata. U zobowiązanego zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło od dnia 29 grudnia 2011 r., czyli od dnia wpływu do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniosku Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Bochni o wydanie decyzji ustalającej obowiązek podleganiu przez zobowiązanego ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Zawieszenie więc biegu terminu przedawnienia trwało do dnia 5 lipca 2012 r. tj. do dnia, w którym decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego zobowiązanego stała się ostateczna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. postanowienie DIAS w Krakowie, stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do tego aktu, lecz bada, czy okoliczności przedstawione w takiej decyzji znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Sąd podkreślił, że to na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu i które pozwolą sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy przedłożył akta w takim stanie, że wymykają się one sądowej kontroli, czyniąc ją w istocie niemożliwą.

W zakresie jedynego zarzutu sformułowanego przez skarżącego, tj. zarzutu przedawnienia, DIAS przyjął, że zawieszenie biegu przedawnienia trwało w okresie od 29 grudnia 2011 r. do 5 lipca 2012 r. W ocenie WSA, stwierdzenie to nie ma oparcia w zebranym materiale dowodowym, zatem nie sposób zweryfikować poprawności twierdzeń nie tylko organu odwoławczego, lecz także organu I instancji. W aktach sprawy nie ma śladu inicjatywy organu odwoławczego zmierzającej do wyjaśnienia prawidłowości przyjęcia przez organ egzekucyjny okresu zawieszenia biegu przedawnienia. Organ odwoławczy a priori przyjął, że podany przez organ egzekucyjny okres zawieszenia jest prawidłowy.

W tych okolicznościach, zdaniem WSA, prawidłowość przyjęcia przez organy okresu zawieszenia biegu przedawnienia (który stanowi podstawowy zarzut skargi) nie może zostać zatem w żaden sposób zbadana przez Sąd. Brak poczynionych ustaleń dowodowych przez organ odwoławczy w zakresie ustalenia okresu zawieszenia biegu przedawnienia spowodował, że Sąd uznał za przedwczesne i dowolne twierdzenia organu odwoławczego, że w okresie od 29 grudnia 2011 r. do 5 lipca 2011 r. zawieszony był bieg terminu przedawnienia należności objętych wymienionymi powyżej tytułami wykonawczymi. Z tego powodu należało uchylić zaskarżone postanowienie jako naruszające art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów spowodowało w konsekwencji uchybienie zasadzie praworządności (art. 6 k.p.a) i budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Wobec powyższego, za przedwczesne Sądu uznał odnoszenie się do podniesionych zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 24 ust. 4 oraz ust. 5e u.s.u.s.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, DIAS powinien zebrać materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie ustalić kluczowy dla sprawy okres zawieszenia biegu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i dokonać jego oceny, odnosząc się jednocześnie do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zażaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS w Krakowie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 29 § 1 w zw. z art. 23 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji oraz w ramach nadzoru sprawowanego nad egzekucją administracyjną powinien był zbadać wymagalność obowiązków, a konkretnie ich przedawnienie oraz okresy jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie tytułów wykonawczych obejmujących te obowiązki, podczas gdy organ egzekucyjny, także II instancji, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 i 4 i w zw. z art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji, w zakresie badania zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej powinien był zbadać wymagalność obowiązków, a konkretnie ich przedawnienie oraz okresy jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie tytułów wykonawczych obejmujących te obowiązki, podczas gdy okoliczności te nie mogły być przedmiotem zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji nie zgromadził w sprawie wystarczającego materiału dowodowego, błędnie ocenił zgromadzone dowody, a tym samym nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie tytułów wykonawczych obejmujących te obowiązki, podczas gdy okoliczności te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny II instancji dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji nie zawarł w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie dokonanych przez niego ustaleń dotyczących przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie tytułów wykonawczych, obejmujących te obowiązki, podczas gdy okoliczności te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny II instancji dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Okoliczności te zostały natomiast wyjaśnione w postanowieniu organu I instancji odmawiającemu uwzględniania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, przez Dyrektora ZUS Oddział w Tarnowie, działającego w tym zakresie w charakterze wierzyciela i jako takie zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 oraz art. 138 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji nie zbadał w dostateczny sposób problematyki przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie, tytułów wykonawczych, obejmujących te obowiązki, przez co nie rozpatrzył ponownie merytorycznie sprawy, czym naruszył podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy okoliczności te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny II instancji dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Okoliczności te zostały natomiast wyjaśnione w postanowieniu organu I instancji odmawiającym uwzględniania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, przez Dyrektora ZUS Oddział w Tarnowie, działającego w tym zakresie w charakterze wierzyciela i jako takie zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 oraz art. 16 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sad I instancji, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji nie zbadał w dostateczny sposób problematyki przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie, tytułów wykonawczych, obejmujących te obowiązki, przez co nie rozpatrzył ponownie merytorycznie sprawy, czym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, zaufania, udzielania informacji, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania orz sadowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, podczas gdy okoliczności te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny II instancji dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a zatem postępowanie przeprowadzone przez DIAS w Krakowie, jak i samo rozstrzygnięcie było zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji nie przekazał Sądowi wraz ze skargą kompletnych akt sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym ustalenia przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie tytułów wykonawczych, obejmujących te obowiązki, podczas gdy okoliczności te w ogóle nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny II instancji dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a tym samym nie miały i nie mogły mieć oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym;

8. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. poprzez wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia z przekroczeniem granic rozpatrywanej sprawy na skutek uznania, iż DIAS w Krakowie jako organ egzekucyjny II instancji powinien był zbadać wymagalność obowiązków, a konkretnie ich przedawnienie oraz okresy jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie tytułów wykonawczych, obejmujących te obowiązki, podczas gdy organ egzekucyjny, także organ II instancji, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a tym samym okoliczności te nie były i nie mogły być przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny II instancji dotyczącego zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, w ramach którego zostało wydane zaskarżone, a następnie uchylone postanowienie;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania przez organ II instancji poprzez zobowiązanie go do skompletowania materiału dowodowego pozwalającego jednoznacznie ustalić kluczowy dla sprawy okres zawieszenia biegu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i dokonania jego oceny, z równoczesnym odniesieniem się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w zażaleniu, podczas gdy DIAS w Krakowie nie może badać wymagalności obowiązków, a konkretnie ich przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia przed datą wystawienia przez wierzyciela, tj. ZUS Oddział w Tarnowie, tytułów wykonawczych, obejmujących te obowiązki, a tym samym realizacja wskazań sądu doprowadziłaby do naruszenia przez organ II instancji przepisów u.p.e.a.

Wskazane naruszenia, zarówno łącznie, jak i każde z osobna, miały – w ocenie kasatora – istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sad I instancji dokonał prawidłowej oceny wydanego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z przepisami prawa oraz nie przekroczył granic rozpatrywanej sprawy, musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów.

Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei w przypadku podania podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy podać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały przez Sąd I instancji naruszone oraz uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty oparte wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy w sytuacji zgłoszenia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu przedawnienia organ egzekucyjny ma prawo (i obowiązek) badać kwestię wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Po drugie zaś, skoro w sytuacji zgłoszenia zarzutu przedawnienia w postępowaniu egzekucyjnym stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące, to czy organ egzekucyjny rozpoznający ten zarzut ma prawo (i obowiązek) tę kwestię badać.

Zdaniem kasatora, z przepisów art. 29 ust. 1 i art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika, że odpowiedź na powyższe pytania jest negatywna, co w konsekwencji oznacza, że uchylając postanowienie DIAS w Krakowie z dnia [...] września 2017 r. z powodu braku w aktach sprawy materiału dowodowego, w oparciu o który należało – w ocenie Sądu I instancji – ocenić kwestię przedawnienia oraz okresów jego zawieszenia obowiązków objętych tytułem wykonawczym – WSA dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Okoliczności te, zdaniem organu, nie mogły być przedmiotem badania w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym Istotą przywołanej normy prawnej jest, by organ egzekucyjny nie wkraczał w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku i nie podejmował się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji. Jednakże w przypadku zgłoszenia w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu przedawnienia tego obowiązku – na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. – organ będzie niekiedy "zmuszony" do zajęcia się merytoryczną stroną zobowiązań. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3120/12), jak i doktrynie (Komentarz do art. 33 u.p.e.a. [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera i A. Skoczylasa, 2017, s. 257). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

W doktrynie i orzecznictwie dostrzeżono ponadto, że odstąpienie od reguły, zgodnie z którą organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ma szczególne uzasadnienie w sytuacji, gdy organ egzekucyjny, działając z urzędu, jednocześnie jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy, gdy realizuje swe własne decyzje oraz gdy egzekwowane obowiązki powstają z mocy prawa bez potwierdzenia tego aktami administracyjnymi (zob. Komentarz do art. 29 u.p.e.a. [w:] Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010; wyrok NSA z dnia 23 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 1614/98).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż w rozpoznawanej sprawie, w której strona zgłosiła zarzut przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, powinno mieć oparcie w aktach sprawy. Podkreślić w tym miejscu wypada, że skoro stanowisko wierzyciela nie zostało wyrażone w odrębnym postanowieniu (zgodnie z uchwałą NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06), które – w sytuacji gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna – byłoby bezprzedmiotowe, to tym bardziej badanie zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, w tym zarzutu przedawnienia, może obejmować kwestie zasadności i wymagalności egzekwowanych należności (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1114/10).

W konsekwencji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na brak w aktach sprawy materiału dowodowego, na podstawie którego możliwe byłoby rozpoznanie podniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, a w dalszej kolejności – sądowa kontrola takiego rozstrzygnięcia. Tym samym niezasadne okazały się wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. i p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA, zgodnie z którym organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 (zasady swobodnej oceny dowodów), a w konsekwencji – także art. 6 (zasady legalności) i art. 8 (zasady zaufania). Dokonana powyżej wykładnia przepisów u.p.e.a. nakazuje bowiem przyjąć, że postępowanie przeprowadzone przez organy egzekucyjne w niniejszej sprawie nie było wystarczające w świetle naczelnych zasad k.p.a. Skoro obowiązkiem organu było rozważenie zarzutu przedawnienia, a w istocie – kwestię wymagalności świadczenia objętego tytułem wykonawczym – to wytknięte przez Sąd I instancji braki w materiale dowodowym (brak dokumentów, na podstawie których organ dokonał ustaleń faktycznych), świadczą o naruszeniu ww. przepisów k.p.a., a także art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 15, art. 138 i art. 140 k.p.a. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ww. zasady postępowania obowiązują zarówno w postępowaniu przed pierwszą, jak i drugą instancją. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja aktu, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Uzasadnienie tego zarzutu (pkt 5 skargi kasacyjnej) w istocie zmierza do polemiki z Sądem I instancji co do zakresu ustaleń faktycznych, które powinny były zostać przez organy egzekucyjne dokonane w niniejszej sprawie. Kwestia została już omówiona w ramach rozważania zarzutów naruszenia przepisów u.p.e.a., bowiem to one wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Z tych samych przyczyn nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 54 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że dowody, które zdaniem WSA powinny znaleźć się w aktach sprawy i zostać przekazane Sądowi wraz ze skargą, nie mogą być w ogóle przedmiotem postępowania dotyczącego zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych. W rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom kasatora – organ sam nie dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, toteż w konsekwencji – nie przekazał WSA akt niezbędnych do jego merytorycznej kontroli przez Sąd.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 (zasada udzielania informacji), art. 11 (zasada przekonywania), art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 16 (zasada sądowej weryfikacji rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej), wskazać należy, że w tym zakresie WSA stwierdził jedynie, iż przepisy te – z mocy art. 18 u.p.e.a. – mają zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, a więc także w niniejszym postępowaniu; nie stwierdził jednocześnie ich naruszenia przez DIAS w Krakowie. W tej sytuacji zarzut ujęty w pkt 6 skargi kasacyjnej jest niezrozumiały i nie mógł zostać uwzględniony. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej także nie wyjaśnia, w jaki sposób Sąd miałby wskazane przepisy naruszyć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo dokonał sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzając konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na omówione wyżej uchybienia. Nie przekroczył przy tym granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchybia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy w nim wskazane, w szczególności zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania dla organu co do dalszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.sa. orzekł jak w sentencji.