Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1946/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 4, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Monika Nowicka (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 848/15 w sprawie ze skargi A.B. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 848/15), po rozpoznaniu skargi A.B., zobowiązał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1) oraz stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) i zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz A.B. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Budownictwa zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. - poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Infrastruktury i Budownictwa wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie – o zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku rażącego naruszenia prawa, w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Zostały one określone wyłącznie na gruncie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przy czym, chociaż formalnie skarga kasacyjna została wniesiona w tym przypadku w stosunku do całego wyroku, tym niemniej treść zarzutów oraz treść wniosków kasacyjnych sugerowała, że sprowadzał się ona jedynie do kwestionowania pkt 2 zaskarżonego wyroku. W punkcie tym zaś Sąd Wojewódzki uznał, że Minister Infrastruktury i Budownictwa, pozostając w bezczynności w rozpoznaniu wniosku A.B. z dnia 20 stycznia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w Mieście Stołecznym Warszawie z dnia 11 sierpnia 1964 r. nr [...], rażąco naruszył prawo.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki podkreślił, że (cyt.): "W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r. wpłynął do Ministra w dniu 24 marca 2014 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po otrzymaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 sierpnia 1964 r., organ nie podjął jakiegokolwiek działania zmierzającego do merytorycznego zakończenia postępowania. Organ nie zastosował się również do obowiązku wynikającego z przepisu art. 36 k.p.a., bowiem nie poinformował stron o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że od ponad dwóch lat organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 k.p.a. Nie można pominąć również faktu, że organ prowadząc postępowanie przez dwa lata nie informował stron o przyczynach niedotrzymania terminu, co stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 36 k.p.a.".

Z poglądem tym nie zgadzał się Minister, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, iż sprawy oceny legalności decyzji "dekretowych" i odszkodowawczych należą do kategorii spraw wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym jednym z podstawowych dowodów są dokumenty znajdujące się w archiwalnych aktach odszkodowawczych. W związku z tym organ, kierując pisma z dnia 23 grudnia 2015 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami przy PI. Starynkiewicza i Delegatury w Dzielnicy Włochy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, podjął działania, zmierzające do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Ponadto, pismem z dnia 11 stycznia 2016 r., wystąpił do Biura Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych [...], położonych w Dzielnicy Włochy m, st. Warszawy, na które uzyskał odpowiedź pismem z dnia 27 stycznia 2016 r. Uzyskał też notatkę z badań ksiąg wieczystych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego z dnia 3 marca 2016 r., z której wynikało, iż księga hipoteczna pn. "F." składa się z IV tomów, przy czym tom III zaginął. Wskazany brak tomu III księgi hipotecznej znacznie zaś utrudnił procedowanie w sprawie, gdyż część aktów kupna-sprzedaży została spisana w księdze umów tomu III w wyniku sukcesywnej sprzedaży przez A.B. kolejnych działek począwszy od dnia 11 marca1939 r.

W związku z powyższym, Minister, pismem z dnia 4 marca 2016 r. zwrócił się do Sądu Okręgowego w Warszawie o wypożyczenie dokumentów księgi wieczystej "F." przekazanych do sprawy o sygn. akt [...].

Nadto, pismem z dnia 4 marca 2016 r. zwrócił się ponownie do Urzędu m. st. Warszawy Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy Włochy o nadesłanie akt własnościowych na które otrzymał odpowiedź (pismo z dnia 13 maja 2016 r.), z której wynikało, że Urząd m.st. Warszawy Delegatura w Dzielnicy Włochy jest w posiadaniu wyłącznie decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr [...].

Przedstawiając powyższy tok czynności, dokonanych w sprawie z A.B. z dnia 20 stycznia 2014 r., skarżący organ twierdził, że podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia koniecznego materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były zawsze wykonywane niezwłocznie, to jednak stopień przekroczenia terminów nie miał w tym przypadku charakteru kwalifikowanego, zwłaszcza, że w kontekście specyfiki powyższej sprawy i problemów związanych ze zbyt szczupłą obsadą kadrową urzędu.

W ocenie składu orzekającego argumentacja skarżącego kasacyjnie nie mogła odnieść żadnego skutku.

Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Po myśli zaś § 5 tegoż artykułu, do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający wprawdzie zgadza się, że sprawy, wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 poz. 94 z 1961 r.) są sprawami trudnymi zarówno pod względem merytorycznym jak i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są niejednokrotnie prowadzone w trybach nadzwyczajnych i pozyskanie w nich materiału dowodowego jest czasochłonne a – z uwagi na złożoność materii - wymaga przemyślenia, tym niemniej, wniosek A.B. pochodził z daty 20 stycznia 2014 r. a do Ministra infrastruktury i Budownictwa został przekazany przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 24 marca 2014 r. Dopiero zaś w końcu grudnia 2015 r. (miesiąc po wniesieniu skargi na bezczynność ) organ skierował wspomniane wyżej pisma do Biura Gospodarki Nieruchomościami i Delegatury w Dzielnicy Włochy oraz do Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy. Kolejne wyżej przedstawione działania sprowadzały się zaś jedynie do wystąpień do różnych jednostek organizacyjnych i - w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki - nic istotnego z wystąpień tych nie wynikało. Ponadto, każde z owych wystąpień dzielił znaczny upływ czasu choć przecież możliwe było skoncentrowanie tych działań w jednym czasie. W związku z tym, tego rodzaju postępowanie organu należało potraktować jako jedynie pozorne prowadzenie przedmiotowego postępowania a nie działania, które miały by na celu rzeczywiste doprowadzenie do wydania decyzji. .

W takiej sytuacji również tzw. problemy kadrowe, czyli związane z małą ilością pracowników merytorycznych, nie mogły stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym okresie czasu wniosek uczestniczki postępowania zostanie rozpoznany.

Podnieść też trzeba, że w takim przypadku organ winien chociaż powiadomić wnioskodawczynię o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu jej wniosku i określić w przybliżeniu termin wydania rozstrzygnięcia. Minister jednak – na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki – nawet tego nie uczynił.

Z tego powodu należało podzielić pogląd Sądu I instancji, że bezczynności organu w tej sprawie towarzyszyło rażące naruszenie prawa. Okoliczność ta prowadziła zaś do wniosku, że zarzuty kasacyjne w postaci istotnego naruszenia art. art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. nie były usprawiedliwione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.