Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 171/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1 i  ust. 3 lit. a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędziowie WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Wojciech Organiściak, Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

E. K. wniosła skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nr [...]z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję, nr [...]z dnia [...]r.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. w dniu 3 listopada 2008 r. wpłynął wniosek E. K., zwanej dalej "stroną", o umorzenie należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne za okres od października 2002 r. do grudnia 2005 r. w kwocie ok. 12.000 zł wraz z odsetkami, na FUZ za okres od sierpnia 2001 r. do grudnia 2005 r. w kwocie ok. 5.000 zł wraz z odsetkami, na FP, FGŚP za okres od stycznia 2002 r. do grudnia 2005 r. w kwocie 1.000 zł wraz z odsetkami. Uzasadniając wniosek strona wskazała, że nie jest w stanie spłacać zaległości, gdyż nie posiada żadnego majątku, ma 51 lat, niskie kwalifikacje zawodowe, pozostaje bez pracy ze względu na stan zdrowia, a utrzymuje się z kwoty 500 zł, którą otrzymuje miesięcznie od męża. Nie prowadzą jednak wspólnego gospodarstwa domowego. Nie korzysta z pomocy społecznej, ale zalega z opłatami za czynsz i media.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją, nr [...]z dnia [...]r. odmówił umorzenia składek na:

1. ubezpieczenia społeczne:

za okres 08.2002 r., 10.2000 r. -11.2002 r., 01.2003 r. – 08.2004 r., 10.2004 r. – 12.2004 r., 10.2005 r. – 12.2005 r. w wysokości 12.687,96 zł,

odsetek za zwłokę liczonych na dzień 03.11.2008 r. w kwocie 7.375 zł,

opłaty dodatkowej w kwocie 168,69 zł,

kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł,

2. ubezpieczenia zdrowotne:

za okres 08.2001 r., 11.2001 r. – 12.2004 r., 10.2005 r. – 12.2005 r. w wysokości 5.625,31 zł,

odsetek za zwłokę liczonych na dzień 03.11.2008 r. w kwocie 3.625,31 zł,

kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł,

3. Fundusz Pracy:

za okres 04.2002 r., 05.2004 r. – 12.2004 r., 10.2005 r. – 12.2005 r. w wysokości 436,16 zł,

odsetek za zwłokę liczonych na dzień 03.11.2008 r. w kwocie 205 zł,

opłaty dodatkowej w kwocie 24,27 zł,

kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania i wymienił zgromadzone w sprawie dowody. Motywując odmowę umorzenia należności ZUS wskazał, że z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie umorzenia należności z tytułu składek (dowody, w tym oświadczenia na okoliczność zadłużenia z tytułu czynszu, opłaty mediów, zadłużenia wobec innych wierzycieli skutkujące wpisem do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych, niemożności podjęcia pracy, braku nieruchomości, bezskuteczności postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego i urząd skarbowy, zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej) wynika, iż nie zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą", tj. nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, iż zadłużenie wobec ZUS nie może zostać wyegzekwowane, zwłaszcza ze względu na brak dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową skarżącej. Z przedłożonych dokumentów nie wynika bowiem, aby skarżąca ze względu na sytuację majątkową i rodzinną nie była w stanie opłacić zaległości z tytułu składek ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej osobiście. Ponieważ nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, rozumianej jako brak możliwości skutecznego odzyskania należności przez ZUS, organ I instancji odmówił umorzenia wnioskowanych zaległych należności. Dodatkowo organ podniósł, że podstawę prawną do wydania decyzji w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek stanowi również art. 28 ust. 3a ustawy. Przepis ten, regulujący podstawy instytucji umorzenia należności składkowych, jest przepisem opartym na tzw. uznaniu administracyjnym polegającym na tym, że nawet w przypadku wystąpienia okoliczności w nim określonych Zakład nie jest bezwzględnie zobowiązany umorzyć zaległości składkowe. Przepis ten ma charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest płacenie składek w sposób i w terminach przewidzianych przez prawo. Jedynie nadzwyczajne, wyjątkowe okoliczności mogą być przyczyną odstępstwa od tej zasady.

Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała te same okoliczności co we wniosku, dodatkowo wskazując, że samochód Polonez Truck, rok prod. 1994 został sprzedany na złom za 150 zł, że jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku i, że w miarę możliwości spłaca zaległe należności czego dowodzą wpłaty za rok 2005. Nadto nie zgodziła się z twierdzeniem organu o możliwości egzekwowania należności w sytuacji, kiedy jest osobą bezrobotną od trzech lat, a prowadzone w stosunku do jej osoby postępowania egzekucyjne zostały umorzone postanowieniem Komornika z 20 grudnia 2006 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z 19 czerwca 2007 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...]r., a strona złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem III SA/Gl 430/09 z dnia 15 października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że za takim rozstrzygnięciem przemawia brak pełnych ustaleń dotyczących zaistnienia podnoszonych przez stronę okoliczności, a w konsekwencji uznanie braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a także wykluczenie występowania w niniejszej sprawie przypadku uzasadniającego ich umorzenie. Po omówieniu podstaw prawnych umorzenia składek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy i art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia wykonawczego, Sąd stwierdził, że organ administracji pominął w swoich wywodach ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 oraz pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych, chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane, a ponadto w "Notatce służbowej" z 7 listopada 2008 r. opisano skuteczność czynności egzekucyjnych (administracyjnych i własnych) podejmowanych w stosunku do skarżącej w latach 2001 do 2007; egzekucja własna okazała się w 100 % bezskuteczna, gdyż wobec braku wpływów zajęcia wycofano lub egzekucję umorzono.

Motywując wymienione zarzuty Sąd wskazał, że ZUS w zaskarżonej decyzji przyznał, iż strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a zaległe składki powstały w związku z prowadzoną w latach 2000 do 2006 działalnością gospodarczą. Zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło z dniem 1 stycznia 2006 r. Organ przyznał też, że strona nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności. Potwierdziło powyższe postępowanie sądowe o wyjawienie majątku prowadzone przed Sądem Rejonowym w J. Wydział I Cywilny, sygn. akt [...]oraz postanowienie Sądu Rejonowego K. sygn. akt [...] z 24 kwietnia 2008 r. o wpisie strony do rejestru dłużników w związku z umorzeniem wobec niej egzekucji (z uwagi na fakt, iż z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucji). Nadto z treści postanowienia Komornika Sądu Rejonowego w J. z 27 grudnia 2006 r., sygn. akt [...] wynika, że wartościowe składniki jej majątku zostały zajęte w toku postępowania egzekucyjnego i zlicytowane. Pozostałe składniki majątkowe (w tym samochód Polonez Truck) posiadają wartość użytkową, a nie handlową co powoduje, że kwoty uzyskane z ich licytacji nie pokryłyby kosztów związanych z prowadzoną egzekucją. Również ZUS prowadził przeciwko skarżącej postępowanie egzekucyjne o zaległości na dzień 4 grudnia 2006 r. w kwocie 3 285,88 zł (sygn. akt I KM 1710/06). Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia 19 sierpnia 2007 r., gdyż "zobowiązana nie osiąga żadnych dochodów i nie posiada żadnych ruchomości i nieruchomości podlegających zajęciu". Sąd podkreślił, że z akt sprawy wynika, iż sytuacja majątkowa strony od tej daty nie uległa poprawie. Można nawet podejrzewać, że uległa pogorszeniu ze względu na zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego.

Dalej Sąd wskazał, że strona podkreślała swoją trudną sytuacje finansową. Odnosząc się do tego oświadczenia organ stwierdził, że okoliczność ta budzi wątpliwości wobec dowodów przedstawionych na jej potwierdzenie. Jako wątpliwe organ uznał oświadczenie o nieprowadzeniu wspólnego gospodarstwa z mężem (brak rozwodu czy separacji) przy jednoczesnym przedkładaniu rachunków za media wystawianych na męża. Sąd stwierdził, że pomimo tych wątpliwości organ administracyjny nie podjął jednak żadnych działań aby wykazać, że twierdzenia strony nie odpowiadają prawdzie. Z faktu wystawienia faktury na męża nie wynika bowiem, że prowadzą wspólne gospodarstwo, tym bardziej, że wezwania do zapłaty zaległego czynszu adresowane były na obojga małżonków czy samą stronę. Organ wskazał także, że mąż skarżącej prowadzi działalność gospodarczą od dnia 1 maja 2008 r. i w związku z powyższym poddał w wątpliwość oświadczenie strony, że mąż osiąga dochody w kwocie 2 300 zł miesięcznie i przekazuje jej na utrzymanie kwotę 500 zł. Jednakże organ nie wskazał żadnego dowodu przeciwnego w stosunku do powyższego twierdzenia, opierając się na niczym nie popartym domniemaniu. Organ negatywnie ocenił brak przedłożenia zaświadczeń lekarskich, mimo że skarżąca oświadczyła, że nie korzystała z opieki lekarskiej ze względu na brak pieniędzy i ubezpieczenia. Negując oświadczenia strony organ nie kwestionował twierdzenia, że strona posiadała 500 zł miesięcznie na utrzymanie. Nie ustalił natomiast, czy kwota ta wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i czy bez podjęcia pracy lub uzyskanie wyższych alimentów będzie mogła spłacać zaległe należności a jeżeli tak to, w jakiej kwocie. Nie rozważył też zasadności umorzenia części należności, np. odsetek i innych kosztów.

Sąd stwierdził, że ZUS uchybił przepisowi art. 77 k.p.a. oraz zasadzie dwuinstancyjności postępowania wskazując, że rolą organu odwoławczego nie była jedynie kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz był obowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy – czego nie uczynił. Podkreślił, iż z uwagi na uznanie przez organ trudnej sytuacji strony, kluczowym zadaniem organu odwoławczego było poddanie analizie i ocenie kwestii, czy wyegzekwowanie od zobowiązanej przedmiotowych należności nie tylko jest możliwe, ale czy pozostanie w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Zdaniem Sądu dokładnego rozważenia wymagały argumenty podnoszone przez stronę, takie jak brak realnych możliwości podjęcia zatrudnienia w zawodzie ze względu na sytuację zdrowotną. Istotna była również ocena wysokości niezbędnych wydatków związanych z utrzymaniem gospodarstwa domowego, w zestawieniu z wysokością osiąganych dochodów – 500 zł uzyskiwanych od męża; a także brak majątku ruchomego i nieruchomego pozwalającego na wyegzekwowanie należności, czy utrata możliwości zaspokojenia własnych podstawowych potrzeb bytowych czy mieszkaniowych. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy strona zamieszkuje razem z mężem, ani czy korzysta z pomocy finansowej innych osób bądź czy od innych członków rodziny może uzyskać taką pomoc. Organ odwoławczy nie ustalił, jakie koszty utrzymania strona ponosi w skali miesiąca i czy otrzymywana kwota 500 zł wystarcza na zaspokojenie jej podstawowych potrzeb życiowych.

Sąd wskazał także na treść przepisu art. 107 § 1 w związku z § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji winno obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stwierdził, że uzasadnienie skarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia, a w szczególności nie odnosi się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Konkludując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przekroczył zasady uznania administracyjnego i wywiódł, że ZUS ponownie rozstrzygając sprawę powinien rozważyć, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez stronę ciężaru uiszczenia należności z tytuł przedmiotowych składek w całości lub części, bazując na miarodajnych sprawdzonych przesłankach wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, traktowanych jako obowiązujące przepisy prawne, a nie przepisy, które poprzez wskazanie na uznanie administracyjne można pominąć. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu przedmiotowych przesłanek poparta miarodajnymi ustaleniami, powinna być bowiem wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący.

Strona złożyła skargę kasacyjną od tego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II GSK 357/10 z dnia 23 marca 2011 r. skargę tę oddalił. W uzasadnieniu podkreślił, że sąd pierwszej instancji wskazał wady w postępowaniu administracyjnym, które w pełni uzasadniały stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wady postępowania dowodowego zostały prawidłowo odniesione do przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w sprawie, albowiem to prawo materialne wyznacza jakie okoliczności są istotne i wymagają ustalenia przez organ rozpatrujący sprawę.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją, nr [...]z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję, nr [...]z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że ponownie przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i umożliwił stronie jego uzupełnienie oraz respektował jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdził, że osoby prowadzące działalność gospodarczą winny sobie wkalkulować ryzyko z tym związane i w przypadku pojawienia się trudności podjąć działania mające na celu zatrzymanie narastających zaległości. Przepisy ustawy nie uzależniają opłacania składek od uzyskiwania dochodu. Wskazał, że w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające żądanie umorzenia składek. W pierwszej kolejności wywiódł, że nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 ust. 3 ustawy. Na tę okoliczność stwierdził, że wprawdzie nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności (wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej w dniu 9 maja 2007 r.), jednakże nie można stwierdzić jednoczesnego braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych oraz możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Wywiódł, że strona we wniosku podała, że nie może podjąć pracy z uwagi na wiek, stan zdrowia, jednakże z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS oraz oświadczenia strony z dnia 12 lipca 2011 r. wynika, że podjęła zatrudnienie w okresie od 1 do 30 czerwca 2010 r. oraz od 1 lipca do 29 listopada 2010 r., z którego uzyskała dochód, a tym samym posiadała majątek w postaci wynagrodzenia. Jednocześnie nie stwierdzono, że strona ustanowiła z mężem rozdzielność majątkową, ani że orzeczono rozwód lub trwałą separację. Mąż, pan W. K., jest nadal zameldowany pod tym samym adresem (w J. przy ul. [...]) i ten adres jest podawany jako siedziba prowadzonej przez niego działalności. Również dokument z dnia 30 czerwca 2011 r. potwierdzający wysokość opłat za mieszkanie został wystawiony na oboje małżonków na ten adres. Organ stwierdził, że istnieje możliwość ustalenia odpowiedzialności współmałżonka i podjęcia egzekucyjnego dochodzenia należności z majątku wspólnego i umorzenie składek w takiej sytuacji byłoby przedwczesne.

W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia. Organ podkreślił uznaniowy charakter decyzji w tym zakresie. Odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 pkt 1 rozporządzenia wywiódł, że z dokonanej analizy sytuacji finansowej strony nie wynika aby wykazano trudności z uwagi na które podjęcie spłaty należności nie byłoby możliwe, gdyż pozbawiałoby stronę środków niezbędnych dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych lub powodowało nieodwracalne skutki dla dalszej egzystencji. Trudności finansowe strony nie są ani trwałe, ani wyjątkowe:; strona dysponuje wystarczającymi środkami na codzienne utrzymanie. Wskazał, że strona we wniosku o umorzenie podała, że otrzymuje od męża miesięcznie do 500 zł na utrzymanie i że mąż otrzymuje wynagrodzenie za pracę w wysokości 2.300 zł. Mąż był osobą współpracującą, a w okresie od maja 2008 r. do kwietnia 2011 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą. Wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu strona stwierdziła, że nie ma kontaktu z mężem i brak informacji, czy otrzymuje od niego środki na wynagrodzenie. Organ ponownie przywołał ustalenia na okoliczność adresu zamieszkania małżonków. Stwierdził, że strona we wniosku o umorzenie deklarowała zadłużenie z tytułu czynszu, opłat za prąd i gaz oraz zadłużenie wobec innych wierzycieli, natomiast w oświadczeniu z dnia 12 lipca 2011 r. wykazywała jedynie zadłużenie wobec ZUS z tytułu składek, z czego wyciągnął wniosek, że strona posiada środki finansowe na spłatę innych zobowiązań. Wskazał, że strona miesięczne wydatki określiła na kwotę 687,49 zł, natomiast brak jest informacji o źródle i wysokości dochodu, z którego się otrzymuje. Ustalił, że nie korzysta z pomocy MOPS-u.

Odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu na to, aby jej sytuacja zdrowotna uniemożliwiała lub ograniczała możliwości pozyskania środków pieniężnych niezbędnych do spłaty zadłużenia, gdyż nie wynika to z "Karty informacyjnej leczenia szpitalnego". Natomiast odnosząc się do przesłanki określonej w § 3 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że nie ustalono, aby przesłanki natury losowej lub nadzwyczajne zdarzenie, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości.

Nadto organ odwoławczy stwierdził, że brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), ponieważ strona podlegała przepisom ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155, poz. 1287).

W skardze na tę decyzję strona wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu w całości lub w części jej należności z tytułu składek bądź o przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Stwierdziła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zachodzi całkowita nieściągalność składek. Zakwestionowała twierdzenie organu, że z faktu, iż była zatrudniona w czerwcu 2010 r. i od 1 lipca do 29 listopada 2010 r. wynika, że posiada majątek w postaci wynagrodzenia za pracę. Podała, że była zatrudniona na podstawie umowy o dzieło w A i na podstawie umowy o pracę w B w J. i z tego tytułu osiągnęła przychód w łącznej wysokości 6.572,24 zł. Jest to kwota wolna od egzekucji i z tego majątku nie można prowadzić egzekucji, co stanowi przesłankę określoną w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy i skutkuje całkowitą nieściągalnością. Zakwestionowała także twierdzenie, że prowadzi wspólnie z mężem gospodarstwo domowe wskazując, że nie decyduje o tym fakt posiadania takiego samego adresu, ani fakt, że dokument potwierdzający wysokość opłat za mieszkanie został wystawiony na oboje małżonków, gdyż wynika to z decyzji o przydziale mieszkania na obojga małżonków. Stwierdziła, że błędne jest przekonanie ZUS, że skoro wykazuje jedynie zadłużenie wobec ZUS, to uregulowała swoje zobowiązania wobec innych wierzycieli. Prowadzone przez komornika sądowego egzekucje zostały umorzone jako bezskuteczne, a w jednym przypadku egzekucja została zawieszona na wniosek wierzyciela. Powyższe okoliczności – zdaniem strony – również świadczą o całkowitej niewypłacalności. Wskazała, że zachodzi również przesłanka umorzenia określona w § 3 ust. 1 rozporządzenia: opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ponieważ jest bezrobotna, nie ma praktycznie żadnego dochodu, utrzymuje się z kwoty 500 zł otrzymywanej od męża. Odniosła się do twierdzenia organu o możliwości egzekwowania należności z tytułu składek od męża wskazując, że ZUS pomimo upływu kilku lat nie wydał decyzji o współodpowiedzialności męża i nie ustalił jego majątku. Podała, że posiada informację, że mąż również posiada zadłużenie w ZUS z tytułu składek. Stwierdziła, że organ nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu, radca prawny J. C., wniosła o oddalenie skargi i przyznanie kosztów zastępstwa procesowego. Stwierdziła, że skarga jest bezpodstawna i nieuzasadniona, bo w postępowaniu nie doszło do naruszenia żadnych przepisów prawa materialnego i administracyjnego. Prowadząc postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie organ odwoławczy nie znalazł przesłanek do uchylenia decyzji, ponieważ nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy; nadto brak przesłanek uzasadniających umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3 w zw. z ust. 3a ustawy, gdyż w sprawie nie istnieją należności, które mogłyby podlegać umorzeniu na podstawie tego przepisu i nie zachodzi żadna z przesłanek związanych z całkowitą nieściągalnością. Ponowne postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone zarówno na podstawie przepisów ustawy, jak i rozporządzenia. Przeprowadzono szczegółowe postępowanie wyjaśniające. Pełnomocnik podkreślił uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia składek.

Na rozprawie strona oświadczyła, że podtrzymuje skargę i podkreśliła, że w żaden sposób nie jest w stanie uregulować zaległości składkowych. Będzie starała się uregulować same składki, ale absolutnie nie jest w stanie uregulować odsetek. Podkreśliła, że nie wywiązała się z umowy ratalnej z ZUS-em ze względu na zdarzenie losowe, jakim było zaginięcie jej matki w dniu 14 listopada 2005 r. Oświadczyła, że utrzymuje się z kwoty 700 zł przekazywanej jej przez męża z przeznaczeniem na utrzymanie mieszkania, a ponadto dorabia sobie sezonowo zbieraniem jagód, jeżyn oraz myciem okien w mieszkaniach. Po zakończeniu działalności gospodarczej ukończyła szkołę średnią i zamierza jeszcze uzyskać tytuł technika medycznego w szkole podyplomowej, aby zwiększyć swoje możliwości znalezienia pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona nią decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.".

Z przedłożonych przez organ administracji akt wynika, że sprawa toczyła się w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne strony – ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia ze względu na brak przesłanki całkowitej nieściągalności składek oraz ze względu na nie wystąpienie w sprawie uzasadnionego przypadku umorzenia w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał tę decyzję w mocy, przy czym działał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

W celu wykazania zarzuconego naruszenia przepisów postępowania konieczne jest przytoczenie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawnych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (ust. 2). Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (ust. 3).

Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (ust. 4).

Na podstawie delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwane dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stosownie do art. 32 ustawy do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Na mocy art. 83 ust. 4 ustawy od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje (co jest zasadą w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych). Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nadto na podstawie art. 123 ustawy w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Jak już wyżej wskazano, skarżona decyzja została wydana po uchyleniu poprzedniej decyzji organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 430/09. Wyrok z dnia 15 października 2009 r. jest prawomocny, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem o sygn. akt II GSK 357/10 z dnia 23 marca 2011 r. – oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku.

Zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Natomiast stosownie do art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. II SA/Ol 443/09). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472, Komentarz do art. 153 p.p.s.a.; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, BWP Justicia, Warszawa 1995, s. 70; T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewski, Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, tom I, Wyd. LexisNexis Warszawa 2002, s. 826-827).

Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy organ administracji może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2007 r., II GSK 240/06, publ. zbiór Lex 325365).

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd orzekający w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji winien ograniczyć się tylko i wyłącznie do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II FSK 1057/11 z dnia 20 października 2011 r.; LEX nr 1069805).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności skarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawne oraz poglądy judykatury i doktryny stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu.

Jak już wyżej szczegółowo opisano w wyroku z dnia 15 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne jest wydawana w oparciu o konstrukcję uznania administracyjnego. Nie uprawnia to jednak do rezygnacji z dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i odstąpienia od przeprowadzenia procesu stosowania prawa w sposób prawidłowy. Wskazał, że podstawy prawne umorzenia składek są określone w przepisie art. 28 ust. 3 ustawy i art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia wykonawczego. Zarzucił brak pełnych ustaleń dotyczących zaistnienia podnoszonych przez stronę okoliczności, a w konsekwencji co najmniej przedwczesne uznanie braku przesłanki całkowitej nieściągalności należności, a także przesłanki uzasadnionego przypadku. Sąd stwierdził, że organ administracji pominął w swoich wywodach ocenę wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 oraz pkt 1 § 3 przepisów wykonawczych, chociaż w aktach sprawy zostały one udokumentowane. Konkludując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przekroczył zasady uznania administracyjnego i wskazał, że ZUS ponownie rozstrzygając sprawę powinien rozważyć, czy w istocie zachodzi możliwość poniesienia przez stronę ciężaru uiszczenia należności z tytuł przedmiotowych składek w całości lub części, bazując na miarodajnych sprawdzonych przesłankach wynikających z art. 28 ust. 2 i ust. 3a ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, traktowanych jako obowiązujące przepisy prawne, a nie przepisy, które poprzez wskazanie na uznanie administracyjne można pominąć. Ewentualna zasadność odmowy umorzenia należności z tytułu przedmiotowych przesłanek poparta miarodajnymi ustaleniami, powinna być wykazana w uzasadnieniu decyzji w sposób przekonujący.

Sąd stwierdza, że część zaleceń sformułowanych w wyżej opisanym wyroku nie została przez organ wykonana, część zaś została wykonana w sposób nienależyty. Jakkolwiek ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe o charakterze uzupełniającym (art. 136 k.p.a.), to nie wypełnił jednoznacznych wskazań Sądu, a także uchybił zasadom prowadzenia postępowania dowodowego, o których mowa w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Na mocy zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 15 października 2009 r. organ administracji był obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie, czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek oraz przesłanka uzasadnionego przypadku umorzenia składek również w sytuacji, gdy całkowita nieściągalność nie występuje. A dopiero w dalszej kolejności do wydania orzeczenia uznaniowego. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego obejmuje zarówno zebranie dowodów, jak również ich ocenę w zakresie wiarygodności i mocy dowodowej. Żaden ze zgromadzonych dowodów nie może być pominięty.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie rozpatrzył zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność występowania w sprawie dwóch, spośród wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy, przypadków całkowitej nieściągalności składek, a to przypadku określonego w punkcie 5 oraz przypadku określonego w punkcie 6. Art. 28 ust. 3 pkt 5 stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Art. 28 ust. 3 pkt 6 stanowi, że całkowita nieściągalność zachodzi, gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W aktach sprawy znajdują się dowody na okoliczność, iż w stosunku do strony toczyły się postępowania egzekucyjne prowadzone przez Komornika rewiru I przy Sądzie Rejonowym w J. oraz przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J., a także postępowanie w sprawie wyjawienia majątku w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Znajduje się również zaświadczenie o dokonaniu wpisu do Rejestru Dłużników Niewypłacalnych poprzedzone postanowieniem sądu powszechnego, z uzasadnienia którego wynika, że podstawą wpisu jest umorzenie egzekucji z uwagi na fakt, iż z egzekucji nie uzyska się sumy wyższej od kosztów egzekucyjnych. Organ administracji nie odniósł się do tych dowodów, nie wyjaśniając powodów ich pominięcia w uzasadnieniu skarżonej decyzji; nie przeprowadził także żadnego postępowania uzupełniającego w zakresie występowania bądź nie występowania w sprawie przypadków określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy. Podkreślić trzeba, że w wyroku z dnia 15 października 2009 r. Sąd jednoznacznie zarzucił pominięcie przez organ między innymi oceny wystąpienia tych przypadków całkowitej nieściągalności składek i w świetle zaleceń sformułowanych w tym wyroku ponowne odstąpienie od przeprowadzenia oceny dowodowej w tym zakresie nosi znamiona naruszenia przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a., a takie naruszenie stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c).

W sytuacji, gdy organ nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego umożliwiającego stwierdzenie, czy w sprawie występuje chociażby jeden z przypadków kwalifikowanych jako całkowita nieściągalność, orzekanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne było przedwczesne. Naruszało także zalecenie Sądu zobowiązujące organ do uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przesłanek umorzenia (granice zakreślone hipotezą stosowanych przepisów prawnych), a dopiero w dalszej kolejności do orzekania w granicach uznania administracyjnego.

Nadto trzeba organowi wskazać, że postępowanie dowodowe w zakresie nie dotkniętym wyżej wskazanym uchybieniem również zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, ponieważ ocena zgromadzonych dowodów ma po części charakter arbitralny. Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy w sprawie występuje przesłanka umorzenia określona w art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 pkt 1 rozporządzenia stwierdził, że strona nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności z tytułu składek, ponieważ ich opłacenie pozbawiłoby stronę i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na poparcie tego twierdzenia wywiódł między innymi, że strona posiadała środki finansowe na spłatę innych należności niż składki z ubezpieczenia społecznego. Tezę tę oparł na porównaniu oświadczeń strony z 2008 r. i z 2011 r., złożonych w postępowaniu toczącym się w przedmiotowej sprawie. W pierwszym z tych oświadczeń strona wykazywała zadłużenie wobec innych wierzycieli, natomiast w drugim z oświadczeń – tylko wobec ZUS. Organ pominął okoliczność, że w stosunku do strony zostały umorzone postępowania egzekucyjne i wyprowadzony przez organ wniosek nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Ponadto organ kwestionował oświadczenie strony, z którego wynika, że nie prowadzi z mężem wspólnego gospodarstwa i z nim nie zamieszkuje. Swoje stanowisko opierał na fakcie zameldowania męża pod tym samym adresem i wskazaniu tego adresu jako siedziby prowadzonej przez męża działalności oraz na fakcie, że dokument potwierdzający wysokość opłat za mieszkanie został wystawiony na obojga małżonków i dotyczy tego adresu. Sąd stwierdza, że ani zameldowanie, ani wskazanie adresu jako siedziby prowadzonej działalności gospodarczej nie przesądza o tym, że dana osoba faktycznie we wskazanym miejscu zamieszkuje. Nie przesądza o tym także dokumentacja opłat za mieszkanie, ponieważ sporządza się ją w oparciu o dokumenty stanowiące podstawę nawiązania stosunku najmu lub stosunków prawnych pokrewnych, z uwzględnieniem przepisów prawnych szeroko rozumianego prawa mieszkaniowego, a nie w oparciu o faktyczne zamieszkiwanie. Jeżeli organ nie dał wiary oświadczeniu strony złożonemu na tę okoliczność, winien był przeprowadzić przeciwdowód, mając na względzie ciążące na nim obowiązki wynikające z przepisów prawnych art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Reasumując, Sąd po rozpatrzeniu skargi E. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nr [...]z dnia [...]r., uznał za konieczne usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja narusza przepis art. 153 ustawy p.p.s.a. oraz art. 170 ustawy p.p.s.a, ponieważ organ odwoławczy nie wypełnił wszystkich wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 430/09. Nie wypełniając części zaleceń zawartych w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 października 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie, naruszając w ten sposób także przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W dalszym postępowaniu organ winien wypełnić wszystkie zalecenia zawarte w wyroku z dnia 15 października 2009 r. oraz w niniejszym orzeczeniu i rozstrzygnąć sprawę po wszechstronnym zbadaniu, czy występują przesłanki wymienione w art. 28 ustawy. Organ winien prowadzić postępowanie dowodowe z poszanowaniem dla przepisów proceduralnych kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po dokonaniu ustaleń dowodowych i ocenie mocy dowodowej oraz wiarygodności zgromadzonych dowodów będzie uprawniony do wydania decyzji uznaniowej z uwzględnieniem zasad sformułowanych w art. 7 k.p.a., z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ustawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą obydwa te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej" (wyr. SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181). W wielu orzeczeniach NSA (podobnie jak i doktryna) wypowiedział się przeciwko dominacji interesu społecznego. Przełomowy charakter w tym względzie miał wyrok z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). W każdym jednak przypadku prawidłowe zastosowanie zasad uznania administracyjnego wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Okoliczność, iż postępowanie toczy się na wniosek strony nie zwalnia organu administracji z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego również z urzędu, a nie tylko w oparciu o dowody wnioskowane, czy dostarczone przez stronę.

O uchyleniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.