Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2623/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 53 ust 4 pkt 9 art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 35 ust 3 i art 43 ust 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) października 2021 r. znak: (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz (...)kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "GDDKiA"), działając na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p."), art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z [...] września 2021 r., znak: [...] (wpływ do organu - 11 października 2021 r.) w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejscami postojowymi w liczbie od 18 do 25, bilbordem reklamowym oraz zjazdem na drogę publiczną, na terenie działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] – postanowił nie uzgodnić wyżej wymienionego projektu decyzji.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez GDDKiA.

W pierwszej kolejności organ przypomniał, że inwestycja nie może naruszać uregulowań określonych przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej "u.d.p.") oraz zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., dalej "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie na wniosek strony.

GDDKiA zauważył, że z obszarem objętym projektem decyzji graniczy m.in. pas drogowy drogi krajowej nr [...], która na przedmiotowym odcinku, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020r., zaliczona została do dróg głównych oznaczonych symbolem [...].

Organ przypomniał, że jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Jest obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków zagrożenia takiego bezpieczeństwa.

Rozpatrywany odcinek drogi krajowej nr [...] znajduje się w terenie zabudowy.

Zgodnie z pkt 2 ppkt 2.1 lit. a tiret drugie projektu decyzji przedłożonej przez Wójta Gminy [...] oraz załącznikiem graficznym do tego projektu, stanowiącym jego integralną część, została wyznaczona obowiązująca linia zabudowy dla lokalizacji projektowanego budynku w odległości 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi kr. nr [...] na działce nr [...].

Z uwagi na powyższe GDDKiA stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy spełnia wymagania określone w art. 43 ust. 1 Lp. 3 ustawy o drogach publicznych, który zawiera uregulowania dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), tj.: budynków, budowli oraz obiektów małej architektury, które winny być usytuowane w odległości co najmniej 10,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi kr. nr [...].

Zgodnie natomiast z pkt 2 ppkt 2.4 lit. a ww. projektu decyzji, określającym warunki obsługi w zakresie komunikacji, dostęp do drogi publicznej ma zapewniać projektowany zjazd z drogi publicznej na działce oznaczonej nr [...].

Ze względu na to, organ wskazał, że stosownie do treści art. 4 pkt 8 u.d.p. oraz § 78 rozporządzenia, zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jest utwardzony w granicach pasa drogowego i winien spełniać odpowiednie parametry, tj. posiadać odpowiednią długość, szerokość, właściwe spadki oraz zapewnione odwodnienie. Ponadto w myśl § 77 cyt. rozporządzenia, zjazd winien odpowiadać wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z § 76a pkt 1 lit. a, b i c rozporządzenia, zjazdy publiczne to zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym, na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (lit. a), na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym (lit. b), które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b (lit. c).

Organ przyznał, że po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez [...] S.A. w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] września 2021 r. udzielono ww. Spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km 85 + 517,6 (strona prawa) z drogi kr. nr [...] na działkę nr [...] w m. [...], w związku z planowaną budową budynku handlowo - usługowego na czas nieokreślony. W decyzji tej wskazane zostało, że przed uzyskaniem zgłoszenia na budowę, projekt techniczny zjazdu złożony w 3 egz. należy uzgodnić z zarządcą drogi, tj. z właściwym Oddziałem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia z zarządcą drogi krajowej nie został uzgodniony projekt techniczny przedmiotowego zjazdu, co równoznaczne jest z tym, iż zjazd publiczny nie został wybudowany.

W rezultacie ustalenia, że zjazd mający stanowić połączenie drogi kr. nr [...] z nieruchomością położoną przy drodze, nie został wybudowany, tak aby zapewnić bezpieczne warunki ruchu, w tym związane z wjazdami i wyjazdami na drogę kr. nr [...], GDDKiA stwierdził, że na tym etapie nie jest możliwe uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ uznał, że w dacie orzekania, tj. uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zjazd do planowanej inwestycji, w przypadku uzgodnienia projektu technicznego przez zarządcę drogi krajowej, musi być wybudowany na warunkach zarządcy drogi oraz zgodnie z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się [...] S.A. z siedzibą w K. (zwana dalej także "Spółką" bądź "skarżącą"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1) naruszenie art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy ten sam organ wydał decyzję na lokalizację zjazdu publicznego wraz z określeniem niezbędnych parametrów technicznych,

2) naruszenie § 77 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten został naruszony, podczas gdy organ w dniu [...] września 2021 r. wydał decyzję udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego wraz z likwidacją zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę objętą inwestycją wraz z budową chodnika i decyzja ta nadal pozostaje w obrocie,

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanego postanowienia oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy,

4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w zakresie komunikacji w sytuacji, gdy teren zainwestowania posiada już urządzony zjazd publiczny,

w konsekwencji

5) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., poprzez bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wnosi o uchylenie w całości postanowienia GDDKiA z [...] października 2021 r. i zasądzenie na organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dostęp terenu zainwestowania do drogi publicznej jest zapewniony przez projektowany zjazd z drogi publicznej (krajowej) na działce o nr [...]. Organ wydał decyzję zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego w km 86+517,6 km wraz z likwidacją istniejącego zjazdu indywidulanego w km 86+522 (strona prawa) z drogi krajowej nr [...] na przedmiotową działkę wraz z budową fragmentu chodnika w pasie drogi krajowej nr [...] w m. [...] na czas nieokreślony na podanych w ww. decyzji warunkach. Na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy przyjąć zatem należy, że teren inwestycji posiada w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej.

W ocenie skarżącej, przepis § 76 a pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia nie dokonuje – wbrew temu co przyjął organ – wymogu wykonania zjazdu publicznego przed rozpoczęciem inwestycji już na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. GDDKiA w swojej decyzji z [...] września 2021 r. określił parametry zjazdu publicznego i czynności, które skarżąca musi podjąć przed przystąpieniem do prac budowlanych.

Poza tym, zarządca drogi wydający zgodę na lokalizację zjazdu (zmianę jego charakteru) dokonuje własnych i samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie podejmowanych rozstrzygnięć, gdyż jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za zapewnienie bezpieczeństwa na zarządzanej przez siebie drodze. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych.

Niezależnie od powyższego skarżąca wskazuje, że ustalenia organu poczynione w przedmiotowym postępowaniu są całkowicie dowolne, a uzasadnienie skarżonego postanowienia ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że zjazd musi być faktycznie wybudowany. Organ jednak w żaden sposób nie uzasadnia powyższego stwierdzenia. GDDKiA nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokonane ustalenia oparte zostały na niepełnym materiale dowodowym. Tym samym – w przekonaniu skarżącej – organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż w ocenie Sądu skarga została wniesiona prawidłowo na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, bez wcześniejszego skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Stosownie do art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. od postanowienia wydanego w pierwszej instancji przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie służy zażalenie, jednakże strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Literalne brzmienie przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. odnoszące się wyłącznie do decyzji, a nie do postanowienia nie ma żadnego wpływu na wynikający z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wniosek, że w obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z obecnego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. nie wynika obowiązek zwrócenia się do organu, który wydał postanowienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jako warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko zostało przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 15 kwietnia 2018 r., I OSK 1437/18, z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1154/18 oraz I OSK 1269/18, z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 1271/18, z dnia 23 listopada 2018 r., I OSK 3975/18, z dnia 5 lutego 2019 r., I OSK 4439/18, z dnia 26 marca 2019 r., II OSK 577/19, z dnia 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1018/19 oraz z dnia 11 października 2019r., I OSK 3522/18; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA")

Na wstępie trzeba ponadto podkreślić, że projekt decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do organu uzgadniającego w dniu [...] października 2021 r., zaś postanowienie zostało wydane w dniu [...] października 2021 r., zachowany zatem został termin, o którym mowa w art. 53 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W myśl art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowalnego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona inwestycja na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania, jest w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia GDDKiA stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. Wójta Gminy [...] (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Trafnie wskazał GDDKiA, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, CBOSA).

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się zatem, że w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość" ta spełnia wymogi bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, CBOSA). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niezbędnym i zasadniczym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi wyczerpujących ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17, CBOSA). W negatywnym postanowieniu zarządca drogi powinien zatem wykazać związek pomiędzy powstaniem lub zwiększeniem zagrożenia dla ruchu a faktem, że określona przez inwestora liczba pojazdów na skutek zmiany sposobu zagospodarowania terenu będzie wjeżdżać lub zjeżdżać na nieruchomość przyległą do drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, opubl. LexisNexis 2010).

Sąd podziela w tym względzie poglądy orzecznictwa, że sama tylko okoliczność, iż na drodze krajowej występuje znaczne natężenie ruchu, nie może być uznana za wystarczającą przesłankę do wydania negatywnej opinii w sprawie zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do tej drogi, bez uprzedniego rozważenia, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie zagrożenia w ruchu przez sam fakt, że określona ilość pojazdów zjeżdżałaby na tę drogę, czy też wyjeżdżałaby z tej drogi (por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., sygn. akt II SA 1226/98). Również samo powołanie się na konieczność ograniczania liczby zjazdów z drogi danej kategorii, wynikającą z dyspozycji przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, nie może być co do zasady uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Bez rozważenia bowiem, nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy tej drodze, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez sam fakt, iż określona liczba pojazdów zjeżdżałaby na teren nieruchomości, czy też wjeżdżała z terenu inwestycji na daną drogę, negatywne rozstrzygnięcie organu uzgadniającego trzeba uznać za przedwczesne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 czerwca 2020r., sygn. akt II SA/Bd 68/20, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że podstawę rozstrzygnięcia GDDKiA powinny stanowić przede wszystkim ustalenia, czy planowana inwestycja polegająca na budowie obiektu handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, parkingiem, bilbordem reklamowym oraz zjazdem na drogę publiczną, na terenie działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W tym celu organ zobowiązany był przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze, obejmujące m.in. liczbę i charakter zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki objętej planowaną inwestycją, odległości między tymi zjazdami, występowanie skrzyżowań dróg, intensywność ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz kolizyjność występującą na danym jej odcinku.

Dyrektor GDDKiA odmawiając przedmiotowego uzgodnienia ograniczył się tymczasem w zasadzie do samego tylko powołania się na fakt niewybudowania jeszcze przez inwestora zjazdu publicznego do ww. działki o nr ew. [...]. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera natomiast jakichkolwiek rozważań, które powinny być przedmiotem oceny zarządcy drogi, dokonywanej w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. W tym względzie organ stwierdził jedynie, że jest organem wyspecjalizowanym do czynienia tego rodzaju ustaleń, co nie jest kwestionowane w sprawie, jednak w żaden sposób nie ustalił i nie wyjaśnił, w jaki sposób zamierzone przedsięwzięcie wpłynie na ewentualne zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym na danym odcinku drogi kr. nr [...] w m. [...].

Rację ma wobec tego skarżąca Spółka podnosząc, że GDDKiA nie wyjaśnił okoliczności, których ustalenie było jego zasadniczą powinnością w przedmiotowym postępowaniu, tj. dlaczego uznaje, że potencjalne wzmożenie ruchu na drodze krajowej nr [...], które będzie generował planowany obiekt, spowoduje, że na danym odcinku tej drogi wzrośnie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W rozpoznawanej sprawie jako przyczynę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, GDDKiA podał natomiast faktyczny brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej poprzez urządzony zjazd publiczny. Sąd nie podziela jednak poglądu organu, że w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ ten jest uprawniony do oceny spełnienia przesłanki dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W szczególności nietrafny jest pogląd, że warunkiem koniecznym uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy jest uprzednie wybudowanie zjazdu po uzyskaniu decyzji o lokalizacji zjazdu wydanej w trybie art. 29 u.d.p. Jak już wyjaśniono, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organem, któremu powierzono kompetencję do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kompetencje organów współdziałających przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy muszą w takim przypadku podlegać wykładni ścisłej. Kompetencje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy określają przepisy art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 43 u.d.p. Wynikająca z przepisu art. 35 ust. 3 u.d.p. ocena "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą" nie może być utożsamiana z przesłanką dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Przez dostęp do drogi publicznej, dla celów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ocenia zatem, czy istnieje możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, a więc czy teren ten przylega bezpośrednio do drogi publicznej albo czy ma dostęp do drogi publicznej poprzez służebność lub drogę wewnętrzną. Natomiast rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p., tj., zarządcy drogi, jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ponownie przypomnieć trzeba, że kluczowym kryterium dokonania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego (wyrok NSA z 15 stycznia 2020r., II OSK 3330/17, wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA). Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę, uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, warunki jej użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (wyrok NSA z 19 listopada 2009 r., II OSK 948/09; z 20 grudnia 2010 r., II OSK 1783/09). Należy dodać, że wykładnia zakresu kompetencji zarządcy drogi przyjęta w niniejszym wyroku jest zgodna z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3164/17, w którym wskazano, że nieprawidłowy jest pogląd zakładający, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak zjazdu publicznego lub decyzji zezwalającej na jego wykonanie. Dalej NSA zwrócił uwagę, że skoro teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi publicznej, to uznać trzeba, iż dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy a limine wyłącza możliwość uzgodnienia warunków zabudowy każdego zamierzenia, w wyniku którego miałby być wykonany zjazd na drogę publiczną. Bezsprzecznie przy tym odmowa uzgodnienia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, następuje wówczas z przyczyn innych niż te, którymi powinien się kierować organ dokonujący uzgodnienia. Warto zauważyć, że stanowisko zbieżne z tym poglądem zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z 10 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2742/19; z 4 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2367/19; z 2 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1052/19; z 22 listopada 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/18; z 19 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2525/18 (wszystkie opubl. na CBOSA).

W zaskarżonym postanowieniu organ skupił się na kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i konieczności budowy zjazdu publicznego, wykroczył zatem poza przysługujące mu kompetencje i kierował się okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona. Zasadne są w związku z tym zarzuty skargi naruszenia art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. GDDKiA rozpoznając sprawę, praktycznie w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zatem wykładnia przyjęta w niniejszej sprawie przez organ nie tylko, że pozostaje w sprzeczności z treścią art. 35 ust. 3 u.d.p., ale przemawiają przeciwko niej również argumenty podniesione w skardze. Skarżąca Spółka słusznie wskazała, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotny aktualny stan techniczny zjazdu, którym ruch drogowy będzie się odbywał. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 u.d.p., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2, podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgodnego z prawem zgłoszenia.

Dodać należy, że czym innym jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a czym innym zgoda na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a tym bardziej budowa takiego zjazdu. Druga ze wspomnianych spraw stanowi odrębną sprawę administracyjną załatwianą decyzją administracyjną na podstawie art. 29 u.d.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, czy ostatecznie zgoda na lokalizację zjazdu zostanie wydana. Kwestie szczegółowej lokalizacji tego zjazdu oraz jego parametrów technicznych są rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.d.p. W analizowanym przypadku sam organ przyznaje, że inwestor uzyskał decyzję GDDKiA nr [...] z [...] września 2021 r., którą udzielono Spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w km 85 + 517,6 (strona prawa) z drogi kr. nr [...] na działkę nr [...], w obrębie [...], w związku z planowaną budową budynku handlowo - usługowego na czas nieokreślony. W decyzji tej wskazane zostało, że przed uzyskaniem zgłoszenia na budowę, projekt techniczny zjazdu złożony w 3 egz. należy uzgodnić z zarządcą drogi, tj. z właściwym Oddziałem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W postepowaniu prowadzonym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. nie można jednak wymagać od inwestora, aby w celu uzyskania uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy otrzymał najpierw akceptację szczegółowych rozwiązań projektowych zjazdu z drogi publicznej i dokonał wybudowania nowego zjazdu publicznego na tę nieruchomość. Kwestia ta pozostaje we właściwości następnego etapu inwestycji, tj. uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyska bez przedłożenia właściwym organom administracji architektoniczno-budowlanej uzgodnionego z GDDKiA projektu budowy przedmiotowego zjazdu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2019r. (sygn. akt IV SA/Wa 1776/19, nieprawomocny, CBOSA), że "W postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, dlatego powinien przy tym uwzględnić już wydane ostateczne zezwolenie wydane przez uprawniony organ (tj. ten sam organ w niniejszym przypadku) w trybie art. 29 ustawy. Organ uzgadniający nie może bowiem sam dokładnie tego zagadnienia określić, wykroczyłby poza zakres kwestii będących przedmiotem uzgodnienia i wkroczyłby w zakres postępowania uregulowanego w art. 29 ustawy w sytuacji, gdyby wskazał szczegółowe warunki (miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne) dotyczące już samej realizacji zjazdu, co w niniejszej zostało już określone.

Należy wyjaśnić, że zakresy merytoryczne decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu i postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy pod kątem obsługi komunikacyjnej będą zbliżone, co nie znaczy, że identyczne. Postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy jest elementem procesu inwestycyjnego dotyczącego budowy lub przebudowy obiektu budowlanego na nieruchomości przyległej do pasa drogowego, postępowanie w trybie art. 29 jest natomiast elementem procesu inwestycyjnego polegającego na budowie w pasie drogowym zjazdu. Decyzją wydaną na podstawie art. 29, w przypadku braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na ruch drogowy, udziela się zezwolenia na lokalizację zjazdu w konkretnym miejscu, z podaniem konkretnych parametrów technicznych i z odpowiednim pouczeniem o dalszym postępowaniu mającym na celu uzyskanie pozwolenia na budowę i w konsekwencji - realizację zjazdu.

Natomiast postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3, nawet w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zawierającej zapis, iż obsługa komunikacyjna będzie się odbywać poprzez nowy zjazd, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją poprzez nowy zjazd jest możliwe, a więc orzeka się jedynie w kwestii ochrony drogi, tj. bezpieczeństwa i dostępności drogi tej klasy, bez podawania jakichkolwiek technicznych parametrów. Postanowienie uzgadniające projekt decyzji nie zastępuje bowiem decyzji o lokalizacji zjazdu.

Zatem mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że w trybie art. 35 ust. 2 u.d.p. badana jest możliwość dostępności do drogi o określonej klasie, jak i to czy "możliwość ta" spełnia wymogi bezpieczeństwa.

W ocenie Sądu należy wskazać, że przedmiotowa nieruchomość, na której ma być zlokalizowana restauracja ma potencjalnie zapewniony dostęp do drogi publicznej, ponieważ w stosunku do niej funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja zarządcy drogi publicznej, zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego stosownie do art. 29 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 8 u.d.p. Nie można zgodzić się z organem, że tylko wybudowany fizycznie zjazd publiczny spełnia wymóg dostępności do drogi publicznej. Takie stanowisko Organu w tej wyjątkowej sytuacji jest nieuprawnione (art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.)."

W judykaturze wyrażany jest ponadto pogląd, że gdyby konsekwentnie wymagać lokalizacji, a tym bardziej budowy zjazdu na etapie planowania inwestycji, to wówczas niemożliwe lub nadmierne utrudnione byłoby uzgodnienie nie tylko projektów decyzji o warunkach zabudowy, ale również projektów planów miejscowych (art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie), zwłaszcza dla terenów dotychczas niezabudowanych lub nieposiadających wykonanych zjazdów (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2020 r., IV SA/Wa 2742/19, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organ nie przedstawił jakichkolwiek argumentów odnoszących się bezpośrednio do kwestii najistotniejszej dla sprawy, czyli wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Z postanowienia organu wynika natomiast, że uzgodnienie warunków zabudowy dla tego zamierzenia inwestycyjnego będzie możliwe dopiero po wybudowaniu zjazdu do inwestycji oraz po zapewnieniu dostępu do drogi publicznej - krajowej nr [...] na działkę nr [...] z obrębu [...]. Wynika z tego wniosek, że organ ocenił, że istnieje możliwość włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania działki inwestycyjnej, choć jednoznacznie nie zostało to w zaskarżonym postanowieniu stwierdzone, ani poddane analizie faktycznej i prawnej.

Należy mieć przy tym na uwadze, że co do zasady organ uzgadniający nie może uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy "pod warunkiem", bowiem przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. W odniesieniu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednak wykluczone stosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p. w odniesieniu do uzgadniania projektu planu miejscowego. Jeżeli zatem organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie widzi możliwości jego uzgodnienia w kształcie przedstawionym w przedłożonym przez organ główny projekcie, to odmawiając jego uzgodnienia winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe. Może zatem zastosować mechanizm podobny do przewidzianego w art. 24 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie ma do tego przeciwskazań wynikających z obowiązujących przepisów, a za jego zastosowaniem przemawiają zasada zaufania, wynikająca z art. 2 Konstytucji i art. 8 k.p.a. oraz zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2469/17, CBOSA). Wskazanie owych warunków winno być przy tym jednoznaczne, tak żeby nie było wątpliwości, co według organu uzgadniającego organ główny powinien zrobić (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 836/17). Organ, rozpoznając ponownie kwestię uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest związany terminem przewidzianym w art. 53 ust. 5 zd. 2 u.p.z.p. (zob. np. wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., II OSK 1990/15).

W tej sprawie "warunkiem" uzgodnienia jest de facto zrealizowanie przez inwestora nowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. [...]. Jak wywiedziono powyżej, uzależnienie uzgodnienia projektu decyzji od takiego warunku pozostaje jednak poza kompetencjami zarządcy drogi wskazanymi w art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest sprzeczne z charakterem decyzji o warunkach zabudowy.

Kwestia czy istnieje podstawa do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji powinna być ponownie przez organ uzgadniający rozpoznana w świetle przesłanek z art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. Rozpoznając sprawę ponownie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będzie miał na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.z.p. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od GDDKiA na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (17 zł) .

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.