Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2605/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2282/14 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. i I. K. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II, III, IV i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2282/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. i I. K. na uchwałę Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddalił skargę Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. natomiast na skutek skargi I. K., stwierdził nieważność § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 zaskarżonej uchwały.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną uchwała", "uchwała z 2008 r.", "regulamin z 2008 r."), wydaną na podstawie art.7 ust.1 pkt 3 oraz art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art.19 w związku z art.3 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 123, poz.858 ze zm.) Rada Miasta Otwocka (dalej "Rada") uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r., które wpłynęło do organu w tym samym dniu Stowarzyszenie "Z." (dalej "Stowarzyszenie") wezwało Radę, na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie uchwały z 2008 r. z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość.

W piśmie z dnia [...] września 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2014 r. B. N. oraz I. K. (dalej "skarżące") wezwały Radę, na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa poprzez wyeliminowanie uchwały z 2008 r. z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość.

Dwoma pismami z dnia [...] października 2014 r. skarżące oraz Stowarzyszenie wniosły do Sądu, za pośrednictwem Rady, dwie odrębne skargi na uchwałę z 2008 r. (na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). W skargach podniesiono w szczególności, co następuje:

1. uchwała z 2008 r. została uchylona przez uchwałę nr [...] Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2012 r. (dalej "uchwała z 2012 r.") w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (§ 3);

2. wyrokiem dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1653/13 Sąd stwierdził nieważność uchwały z 2012 r. Tym samym z obrotu prawnego został wycofany również § 3 tej uchwały, uchylający uchwałę z 2008 r. Wynika stąd zatem, że uchwała z 2008 r. nadał obowiązuje;

3. uchwała z 2008 r. dotknięta jest identyczną wadą prawną co unieważniona przez Sąd uchwała z 2012 r., stąd wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Miasta Otwocka stało się konieczne;

4. uchwałą z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa po rozpoznaniu wezwań skarżących i Stowarzyszenia i Rada uwzględniła wezwania i zapowiedziała uchwalenie nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków; z uzasadnienia powyżej powołanej uchwały wynika, że wezwania do usunięcia prawa zostały uwzględnione w całości;

5. realizując powyższy zamysł Rada podjęła w dniu [...] września 2014 r. uchwałę Nr [...] zatwierdzającą nowy regulamin (uchwała z 2014 r.). Nowo uchwalony regulamin nie uwzględnia jednakże zastrzeżeń podniesionych we wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszeń i obarczony jest tymi samymi wadami, co regulamin z 2008 r. Ponadto regulamin z 2014 r. obciążony jest nowymi naruszeniami prawa;

6. regulamin z 2008 r. rażąco narusza art. 19 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę poprzez zaniechanie określenia w jego § 3 minimalnego poziomu usług świadczonych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i ścieków, a powołanie się w to miejsce do uregulowań prawnych zawartych w przepisach ogólnie obowiązujących. Taki sposób uregulowania powyższej materii zakwestionował Sąd w odniesieniu do uchwały z 2012 r.;

7. wątpliwości budzi treść § 1 ust. 1 regulaminu z 2008 r., określająca zakres miejscowy jego obowiązywania; na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Karczew a Miastem Otwock z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie powierzenia Gminie Otwock częściowej realizacji zadania własnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, O. sp. z o.o. w O. działa na terenie Gminy Karczew i obsługuje również mieszkańców Gminy Karczew; O. sp. z o.o. w O. działa w oparciu o regulamin z 2008 r.; w świetle § 1 ust.1 regulaminu z 2008 r. wykonywanie zadań Gminy Karczew w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków przez O. Sp. z o.o. w O. jest nielegalne; fakt ten nie stanowi sam w sobie podstawy do stwierdzenia nieważności regulaminu z 2008 r., ale wskazuje na jego niedostosowanie do wymogów prawa jak i okoliczności faktycznych, spowodowane zarówno nieprawidłową legislacją Gminy Otwock jak i uporczywym unikaniem przez nią dostosowania przepisów prawa miejscowego do prawa krajowego;

W odpowiedziach na skargi Rada wniosła o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Uzasadniając własne stanowisko Rada wskazała, w szczególności na następujące okoliczności:

1. w związku z uchwaleniem w dniu 30 września 2014 nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i wyeliminowaniem z obrotu prawnego regulaminu 2008 r. (co nastąpiło w wyniku uznania zasadności skierowanych do Rady wezwań do usunięcia naruszenia prawa) skarżące nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę z 2008 r.; warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest bowiem bezskuteczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co w sprawie nie miało miejsca;

2. w odniesieniu do skargi Stowarzyszenia Rada wskazała, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594) nie daje podstaw do wniesienia skargi na uchwałę gminy podmiotowi, który nie jest w stanie wykazać negatywnego oddziaływania postanowień tej uchwały na sferę jego własnych uprawnień; tego rodzaju sytuacja ma miejsce w odniesieniu do skargi Stowarzyszenia na uchwałę Rady z 2008 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015 r. skarżące podniosły również wadliwość § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 regulaminu z 2008 r. wskazując, że są to zapisy identyczne z tymi, które zamieszczono w regulaminie z 2012 r. i które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Na rozprawie przed Sądem w dniu 20 maja 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączyć sprawy ze skargi skarżących oraz Stowarzyszenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalsze postępowanie pod sygn. akt IV SA/Wa 2282/14.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2282/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. natomiast na skutek skargi I. K., stwierdził nieważność § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 uchwały Rady Miasta Otwocka z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi zostały rozpatrzone przez Sąd w trybie uregulowanym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl ust. 1 tego artykułu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl ust.4 z kolei w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94.

Stosownie do art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2 natomiast, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Sąd uznał, że zarówno Stowarzyszenie oraz skarżące dopełniły formalnego wymogu, umożliwiającego wniesienie do Sądu skargi na podstawie art.101 P.p.s.a., tj. uprzednio wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniosły skargę z zachowaniem ustawowego terminu.

W ocenie Sądu, koniecznym było oddalenie skargi Stowarzyszenia, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji.

Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dlatego też skarżący podmiot musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący podmiot musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ponieważ Stowarzyszenie nie wykazało, że zaskarżona uchwała narusza jego prawny interes lub uprawnienie skargę tego podmiotu należało oddalić.

Oceniając we wskazanym wyżej kontekście skargę skarżących Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących albowiem ich nieruchomości znajdują się na terenie obowiązywania zaskarżonej uchwały zaś w związku z jej uregulowaniami skarżące mają utrudnioną możliwość podłączenia do sieci wodociągowej. Nie można przy tym przyjąć, jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że o usunięciu stanu naruszania przez uchwałę Rady z 2008 r. interesu prawnego skarżących przesądza wyeliminowanie tego aktu przez Radę stosowną uchwałą z 2014 r., podjętą w reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Należy mieć bowiem na uwadze, że konsekwencją uchwały Rady z 2014 r. jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z 2008 r. dopiero od podjęcia uchwały uchylającej. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Sąd miał przy tym na uwadze, że w kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK z 1994 r. nr 2 poz. 44). Trybunał Konstytucyjny orzekł mianowicie, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Z kolei uchwała nieobowiązująca, to taka uchwała, która nie może być stosowana do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Zatem nie zawsze uchylenie lub zmiana uchwały organu gminy powoduje, że wydanie wyroku staje się zbędne lub niedopuszczalne. Jeśli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba rozpatrzenia zarzutów skarżącego, albowiem istnieje domniemanie o zgodności uchwały z prawem w okresie między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego, co do legalności zaskarżonej uchwały istnieje, gdy postanowienia takiej uchwały zostały zastosowane przed jej uchyleniem lub zmianą, jak i wówczas, gdy istnieje możliwość zastosowania postanowień uchwały w związku z sytuacją, która wystąpiła przed uchyleniem lub zmianą uchwały.

Jak bowiem stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały kwestionowana uchwała mimo jej uchylenia lub zmiany byłaby stosowana, jako podstawa prawna w ewentualnym postępowaniu administracyjnym (np. o stwierdzenie nieważności decyzji lub o wznowienie postępowania). Stąd ewentualne powoływanie się na nieważność takiej uchwały lub jej zgodność z prawem w innym postępowaniu, w sytuacji gdy sąd administracyjny nie orzekł co do istoty sprawy byłoby niezmiernie utrudnione właśnie wobec braku stwierdzenia nieważności lub legalności uchwały.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...], zdaniem Sądu, prowadzi do następujących wniosków:

Uchwała Rady podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858).

Art. 19 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę obliguje radę gminy do uchwalenia, po uprzednim dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (będącego, co ustawa przesądza wprost, aktem prawa miejscowego). Przepis ust. 2 przywołanego artykułu obliguje organ uchwałodawczy do określenia w regulaminie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym w pierwszej kolejności do określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Odnośnie do przepisów dotyczących minimalnego poziomu usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, zaskarżony obecnie regulamin odsyła w tym zakresie do rozporządzeń: Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 61, poz. 417 ze zm.), Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. Nr 136, poz. 964 ). Regulamin w swej treści nie zawiera zatem przepisów, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli dotyczących minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odesłanie do odpowiednich rozporządzeń wykonawczych nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług.

Dokonując oceny legalności postanowień § 5 ust 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 regulaminu z 2008 r., którą to kwestię jedna ze skarżących podniosła w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015 r., Sąd podzielił stanowisko, że postanowienia te, regulujące odpowiednio: przesłanki wypowiedzenia umowy, przesłanki odstąpienia od umowy, obowiązki odbiorcy usług w zakresie zapewnienia niezawodnego działania wodomierzy i usuwania awarii, a także obowiązki odbiorcy usług w zakresie sposobu użytkowania instalacji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Wskazane wyżej zapisy odpowiadają odpowiednim zapisom regulaminu z 2012 r., wyeliminowanym z obrotu prawnego rozstrzygnięciem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]. Sąd przychylił się w całości do zawartej tam argumentacji, że zapisy te stanowią niedozwoloną ingerencję lokalnego prawodawcy w tą sferę, w zakresie której ustawodawca zagwarantował stronom umowy o świadczenie usług wodno-kanalizacyjnych swobodę formułowania ustaleń umownych.

W odniesieniu do § 5 ust. 3 regulaminu Sąd wskazał, że regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawiera postanowienia dotyczące okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt SA/Go 754/09), W konsekwencji należy zatem stwierdzić, zdaniem Sądu, że w tym przypadku Rada przekroczyła swoje uprawnienia wprowadzając ustalenia w regulacjach przekazanych z mocy ustawy do regulacji umownej.

Z kolei przepisem § 6 ust 4 regulaminu Rada Gminy, działając bez upoważnienia ustawowego, wprowadziła jako dopuszczalny skutek zaistnienia przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy, odstąpienie od umowy o świadczenie usług. Art. 8 ustawy ze spełnieniem przesłanek z ust. 1 wiąże jedynie skutek w postaci prawa odcięcia dostaw wody łub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego przez przedsiębiorstwo (i to po wypełnieniu obowiązków informacyjnych, wskazanych w ust. 3).

Nadto ustalenia § 27 i 28 regulaminu naruszają art. 7 pkt 6 oraz art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Stosownie do art. 6 ust. 3 pkt 3a ustawy umowa zawiera postanowienia dotyczące warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług. W związku z powyższym przepisem pozostaje art. 7 ust. 6 ustawy, który stanowi, że osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób w celu usunięcia awarii przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego, jeżeli umowa, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, tak stanowi.

W świetle powyższych przepisów ustawy, zdaniem Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że celem ustawodawcy było umowne uregulowane kwestii związanej z usuwaniem awarii przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego posiadanego przez odbiorcę usług.

Ponadto zobowiązanie odbiorcy usług do określonego zachowania (§ 27 i 28 Regulaminu) jak np.: zapewnienie niezawodnego działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych, oraz instalacji i przyłączy, użytkowanie instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia awarii, użytkowanie instalacji kanalizacyjny w sposób nie powodujący zakłóceń, informowanie o własnych ujęciach wody, stanów przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 19 ust. 2 ustawy, jak również wkracza w zakres regulacji cywilno-prawnych, które obejmować powinna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie organu nadzoru, nie ma wątpliwości, że to odbiorca odpowiada za sprawne działanie urządzeń będących w jego posiadaniu. Niemniej jednak zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt. 3a ustawy obowiązki te może przejąć przedsiębiorstwo w drodze stosownych postanowień umownych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w zakresie materii, która podlegać ma regulacji w regulaminie czy w umowie zawartej pomiędzy przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Co prawda przez użycie w art. 19 ust 2 ustawy sformułowania "w tym" ustawodawca dopuścił wprowadzenie do regulaminu także zapisów spoza katalogu spraw wymienionych w tym przepisie, jednak ograniczenie swobody zawierania umów musi wyraźnie wynikać z przepisu ustawy. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że narusza prawo również taki akt prawa miejscowego, który wykracza poza delegację ustawową i który zawiera postanowienia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06).

W ocenie Sądu, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skargi, podnoszący że wbrew postanowieniem § 1 ust.1 regulaminu z 2008 r. wykonywanie przez O. Sp. z o.o. w O. zadań Gminy Karczew w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków przez O. jest nielegalne. Skarga powołuje się tym samym na fakt, że na mocy porozumienia zawartego pomiędzy Gminą Karczew a Miastem Otwock z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie powierzenia Gminie Otwock częściowej realizacji zadania własnego w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków, O. sp. z o.o. w O. działa na terenie Gminy Karczew i obsługuje również mieszkańców Gminy Karczew.

Zarzut powyższy działalności O. Sp. z o.o. w O., nie zaś wadliwości któregokolwiek z postanowień zaskarżonej uchwały. W szczególności fakt zawarcia wskazanego wyżej porozumienia nie może przesądzać w żaden sposób o wadliwości § 1 ust. 1 regulaminu z 2008 r.

Zaskarżona uchwała z 2008 r. nie zawiera uchybienia, które uchwale z 2012 r. wytknął Sąd w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1653/13, tj. nie przekroczyła zakresu przedmiotowego, wyznaczonego w art. 19 ust. 2 ustawy.

Z powyższych względów Sąd, rozpatrując skargę skarżących uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na zakres stwierdzonych w uchwale uchybień prawnych, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej powyżej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła I. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzenia ścieków zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Otwocka Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. pozbawiony przepisu § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4 § 27 i § 28, które to przepisy zostały pozbawione ważności zaskarżonym wyrokiem, jest regulaminem zgodnym z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków i zawiera postanowienia nakazane przez ten przepis,

2. art. 2 pkt 3 i 4 tego aktu prawnego poprzez zaakceptowanie zmodyfikowania w § 1 ust. 2 lit. c i d Regulaminu ustawowej definicji odbiorcy określonej w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zmodyfikowanie ustawowej definicji przedsiębiorstwa zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w związku z § 136 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - dalej jako "rozporządzenie")

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i nie objęcie kontrolą Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Otwocka Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., w zakresie nie wskazanym przez skarżącą, a co za tym idzie przyjęcie, że w części niezakwestionowanej jest ona zgodna z prawem,

4. art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uznanie, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności jedynie niektórych przepisów skarżonego Regulaminu, a nie jego całości,

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego bez unieważnionych przepisów Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę może on funkcjonować w obrocie prawnym.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wydanie zaskarżonego wyroku spowodowało, że będzie obowiązywać uchwała, która została pozbawiona § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4 § 27 i § 28, a więc jest niezgodna z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków. Zgodnie bowiem z postanowieniami tego przepisu każdy regulamin powinien zawierać m. in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz warunki przyłączania do sieci. W analizowanym przypadku po stwierdzeniu nieważności przez Sąd I instancji § 3 kwestionowanego Regulaminu w jego części odnoszącej się do minimalnego poziomu usług pozostanie jedynie § 4, w którym określono, że "Przedsiębiorstwo jest zobowiązane do regularnego informowania Prezydenta Miasta O. o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, nie rzadziej niż co pół roku." W takim przypadku trudno uznać, że w przepisie prawa miejscowego został określony prawidłowo minimalny poziom świadczenia usług, gdyż w praktyce nie będzie go wcale.

Analogicznie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do części Regulaminu, w której powinny być określone warunki przyłączania do sieci. "Okrojony" Regulamin nie będzie więc zawierał postanowień, które zgodnie z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków powinien obligatoryjnie zawierać. Taki ułomny regulamin nie może stanowić przepisu prawa miejscowego, i kształtować stosunków pomiędzy mieszkańcami i innymi podmiotami a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, w sytuacji kiedy Regulamin nie określa minimalnego podstawowego zagadnienia - minimalnego poziomu usług.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się zaś, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Art. 19 ust. 2 ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyrok WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07).

Brak określenia w Regulaminie minimalnego poziomu świadczenia usług stanowi więc naruszenie art. 19 § 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi wadę, która już sama w sobie uzasadnia wyeliminowanie kwestionowanego Regulaminu w całości, gdyż bez § 3, którego nieważność stwierdzono nie spełnia on minimalnych wymagań formalnych stawianych przed regulaminami, a określonych w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Brak takiego unormowania w regulaminie dodatkowo stanowi naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zdaniem Skarżącej już tylko z tego powodu cały Regulamin zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Otwocka Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. winien być wycofany z obrotu prawnego, pomimo tego, że Regulamin ten posiada część zapisów zgodnych z prawem, ale jako akt prawny nie spełnia funkcji określonej przez ustawę, początkowo poprzez posiadanie zapisów niezgodnych z prawem, a po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niezaskarżonej części z uwagi na nie posiadanie uregulowań o podstawowym znaczeniu dla całego aktu prawnego, które są wymagane przez ustawę.

Ponadto zdaniem skarżącej § 1 ust. 2 lit. c i d1 Regulaminu naruszył postanowienia art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w związku z art. 2 pkt 3 i 4 tego aktu prawnego poprzez zmodyfikowanie ustawowej definicji odbiorcy określonej w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zmodyfikowanie ustawowej definicji przedsiębiorstwa zawartej w art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w związku z par. § 136 i 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 - dalej jako "rozporządzenie"). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów " W uchwale i zarządzeniu nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami", natomiast zgodnie z drugim " W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". W analizowanym przypadku w Regulaminie odmiennie niż w ustawie zdefiniowano pojęcia odbiorcy i przedsiębiorcy. W ten sposób naruszono także przytoczone zasady techniki prawodawczej. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisy ustawowe lub je modyfikować." (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07). W związku z tym należy uznać, że w świetle powyższych wywodów doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego uzasadniających stwierdzenie nieważności Regulaminu w całości.

W sprawie doszło także do naruszenia przepisów prawa procesowego. Sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest związany zarzutami skargi i do jego obowiązków należy zbadanie czy w danej sprawie akt prawny lub administracyjny nie został wydany z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w swojej skardze wnosząc o stwierdzenie nieważności całego Regulaminu z 2008 r. wskazała tylko na podstawowe wady Regulaminu, które w jej ocenie powodują konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały. Z tego względu nie wskazywała na inne postanowienia Regulaminu z 2008 r. Nie mniej jednak, nie zwalniało to Sądu pierwszej instancji z obowiązku przeprowadzenia analizy wszystkich przepisów Regulaminu i ograniczania swojej kontroli i wyłącznie do oceny podniesionych zarzutów. Tymczasem Regulamin ma także inne wady.

– § 5 ust. 5 Regulaminu stanowi: W umowach dotyczących odprowadzania ścieków przemysłowych lub pozostałych rodzajów ścieków, Przedsiębiorstwo uwzględnia postanowienia wynikające z zapisów wymienionych § 3 ust. 5 regulaminu. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 3 Regulaminu, ale pozostawił powyższy przepis, a nie może być on stosowany bo nie istnieją postanowienia określone w § 3 ust. 5 regulaminu;

– § 6 ust. 5 Regulaminu stanowi: Rozwiązanie umowy skutkuje zastosowaniem przez Przedsiębiorstwo środków technicznych uniemożliwiających dalsze korzystanie z usług. Regulamin nie określa jakie środki techniczne mogą być zastosowane przez Przedsiębiorstwo. Ustawodawca nie upoważnił Rady do cedowania swoich obowiązków na Przedsiębiorstwo w zakresie uchwalania prawa miejscowego. Może to spowodować, że Przedsiębiorstwo może uznać, że jest upoważnione do rozbiórki przyłącza;

– art. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków stanowi: Osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, mają prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należących do osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 i 4-7, w celu: 5) odcięcia przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego lub założenia plomb na zamkniętych zaworach odcinających dostarczanie wody do lokalu. Tylko takie środki techniczne przewidziane są przez ustawę. Regulamin, nie może dać upoważnienia do stosowania innych środków technicznych;

– art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków stanowi: Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 4) warunki przyłączania do sieci zaś Regulamin w Rozdziale V określa "Warunki przyłączenia do sieci". Nie wiadomo czy w jednym i drugim akcie chodzi o to samo;

– w ww. rozdziale powinny się znaleźć zapisy dotyczące prób i odbiorów częściowych, bo powołuje się na nie § 17 ust. 3, który stanowi: "3. Określone, w warunkach, próby i odbiory częściowe oraz końcowe ...."; Regulamin nie określa tych warunków; postanowienia Regulaminu odnoszą się do materii nieuregulowanej, a która powinna stanowić zakres regulacji regulaminu;

– rozdział VI Regulaminu jak jego nazwa stanowi: Sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza powinien określać procedurę odbioru, natomiast § 16 pkt 1 stanowi: Warunki przyłączenia stanowią podstawę do rozpoczęcia realizacji prac projektowych; powstaje pytanie do jakich Warunków przyłączenia odnosi się ten przepis? Po drugie, co ma wspólnego z odbiorem wykonanego przyłącza rozpoczęcie realizacji prac projektowych;

– podobną wątpliwość budzi pkt 2 tego przepisu, który stanowi: "Przedsiębiorstwo uzgadnia projekt budowlany sieci lub opiniuje dokumentację projektową przyłączy w oparciu o zatwierdzoną w ZUDP trasę przewodu oraz w oparciu o wydane warunki podłączenia do sieci i wymogi Przedsiębiorstwa w zakresie projektowania i wykonawstwa"; z zapisu tego wynika, że Rada scedowała swoje uprawnienia na Przedsiębiorstwo do określania warunków podłączenia, pomimo tego, że zgodnie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków, warunki te mają zostać określone w Regulaminie; również kwestia uzgadniania projektów nie powinna znajdować się w Rozdziale regulującym tryb dokonywania odbiorów;

– § 17 ust. 1 Regulaminu stanowi: Budowę przewodów może realizować osoba z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, zarejestrowana w Izbie Inżynierów Budownictwa po uzyskaniu w Przedsiębiorstwie karty przebiegu robót; jeżeli Rada w regulaminie wprowadza jakieś pojęcie nie definiowane w innych aktach prawnych, tzn. kartę przebiegu robót, to powinna zdefiniować to pojęcie oraz określić wzór takiej karty;

– pozostała treść § 17 Regulaminu budzi również wątpliwości; stanowi on, że:

"Przedsiębiorstwo na zlecenie wykonawcy dokonuje włączenia przyłącza wodociągowego do sieci wodociągowej lub sprawdza prawidłowość włączenia przyłącza kanalizacyjnego do sieci kanalizacyjnej' Określone, w warunkach, próby i odbiory częściowe oraz końcowe są przeprowadzane przy udziale upoważnionych przedstawicieli stron.

Wyniki prób i odbiorów, o których mowa w ust. 3 są potwierdzane przez strony w protokołach, których wzory określa Przedsiębiorstwo.

Odbiór przyłącza dokonywany jest na podstawie końcowego protokółu odbioru technicznego według zasad określonych w warunkach przyłączenia i na podstawie dokumentacji powykonawczej.

Protokół odbioru technicznego przyłącza powinien zawierać co najmniej:

a. datę odbioru,

b. przedmiot odbioru z wyszczególnieniem przeznaczenia przyłącza (rodzaju: wodociągowe, kanalizacyjne), średnicy, materiałów i długości,

c. rodzaj odprowadzanych ścieków dla przyłącza kanalizacyjnego,

d. skład komisji, w tym: wykonawcę i użytkownika,

e. adres nieruchomości do której wykonano podłączenie,

f. podpisy członków komisji.

Protokół końcowy stanowi potwierdzenie zakończenia prac związanych z wykonaniem podłączenia i upoważnia strony do zawarcia umowy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pomijając to, że nie bardzo wiadomo o co chodzi w tym przepisie, który to jest odbiór końcowy, a który techniczny, a może jest to ten sam odbiór, to przede wszystkim ponownie Przedsiębiorstwo określa wzory protokołów, a nie Rada w Regulaminie. Powoduje to, że wzorów protokołów odbiorów będzie tyle ile Przedsiębiorstw. Tymczasem zgodnie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Powyższe naruszenia w efekcie finalnym doprowadziły do naruszenia oprócz postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. (z uwagi na opisany wyżej brak oceny prawidłowości uchwalenia Regulaminu w opisanym wyżej zakresie), oraz naruszenia postanowień art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego, który z uwagi na opisane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego funkcjonuje w obrocie prawnym, mimo że nie powinien.

W sprawie doszło do naruszenia także art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uznanie, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności jedynie niektórych przepisów skarżonego Regulaminu, a nie jego całości. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 147 § 1 P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności." W analizowanym przypadku Sąd I instancji stwierdził nieważność skarżonego Regulaminu jedynie w części, mimo, że jak wynika z powyższych wywodów powinien to uczynić w całości. Takie działanie pozostaje więc w sprzeczności z postanowieniami przytoczonego przepisu. Ponadto narusza ono postanowienia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne." Brak stwierdzenia nieważności całego Regulaminu w sytuacji, w której zachodziły do tego uzasadnione podstawy stanowi naruszenie także tego ostatniego rozwiązania.

W sprawie doszło do naruszenia także art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku dlaczego bez unieważnionych przepisów Regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę może on funkcjonować w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Interpretując ten przepis podkreśla się, że "Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione." (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku w celu zachowania tych standardów Sąd powinien odnieść się do wszystkich najważniejszych kwestii prawnych istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania. W związku z tym w orzecznictwie podkreśla się, że "Istotnym elementem uzasadnienia wyroku jest ta jego część, w której sąd przeprowadza wywód prawny, w którym omawia podstawę prawną wyroku, to jest, wskazuje zastosowane przepisy oraz wyjaśnia sposób ich wykładni. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Brak wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia w powyższym zakresie uniemożliwia dokonanie takiej oceny w ramach sprawowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny nadzoru nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych." (wyrok NSA z dnia 4 października 2011 r., II FSK 632/10).

W niniejszej sprawie standardy te w żaden sposób nie zostały zachowane. Kontrola przeprowadzona przez Sąd miała charakter fragmentaryczny i odnosiła się jedynie do zarzutów podniesionych w skardze, a nie kompleksowej oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. K. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zgodzić należy się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego przez Sąd I instancji wyroku jest niepełne. Sąd eliminując z zaskarżonej uchwały § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 nie zawarł w uzasadnieniu wyroku argumentacji, czy pozostała część uchwały mogłaby samodzielnie funkcjonować. Zasadnie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że kontrolowana przez Sąd uchwała na skutek wyeliminowania ww. przepisów pozbawiona została elementów, które należało w niej zamieścić zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 328 j.t.). Z art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wynika, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Eliminacja § 3 Regulaminu skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogu wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. P.p.s.a. Art. 57a w niniejszej nie miał zastosowania. Sąd I instancji rzeczywiście nie dokonał z urzędu oceny zgodności z prawem szeregu innych przepisów.

Zasadnie skarżącą kasacyjnie wskazuje m.in. na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyeliminował z Regulaminu § 3 pozostawiając przy tym § 5 ust. 5 tego Regulaminu. Tymczasem § 5 ust. 5 stanowi, iż w umowach dotyczących odprowadzania ścieków przemysłowych lub pozostałych rodzajów ścieków, Przedsiębiorstwo uwzględnia postanowienia wynikające z zapisów wymienionych w § 3 ust. 5. Skoro § 3 został całkowicie wyeliminowany, to odwołanie do tego przepisu zawarte w § 5 ust. 5 traci rację bytu.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. same w sobie były wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było w tej sytuacji niecelowe.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny, czy po wyeliminowaniu z Regulaminu § 3, § 5 ust. 3, § 6 ust. 4, § 27 i § 28 Regulamin w pozostałej części spełniałby wymogi wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i mógłby funkcjonować, jako akt prawa miejscowego bez wyeliminowanych przepisów.

Nadto, w zależności od wyników ww. oceny, jeśli powstanie taka konieczność, Sąd I instancji, powinien dokonać oceny Regulaminu także pod kątem tych uchybień, które skarżąca kasacyjnie wymieniła w skardze kasacyjnej w związku z podniesieniem zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zostały one przytoczone w niniejszym uzasadnieniu i ponowne ich opisywanie jest niecelowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.