Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2708/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12,  art. 15,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. R., zwanego w dalszej części także "inwestorem" oraz C. S., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], uznającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta [...].

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 1997 r. A. R. złożył do Urzędu Miejskiego w [...] wniosek zezwolenie na dobudowę werandy do budynku mieszkalnego i rozbudowę budynku gospodarczego, zwane dalej "inwestycją", na działce położonej w [...] przy ul. [...] o nr. ew. [...], stanowiącej jego własność.

Do ww. wniosku inwestor dołączył odpis z księgi wieczystej, z której wynikało, że jest właścicielem działki inwestycyjnej oraz decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji z dnia [...] maja 1997 r.

W dniu [...] czerwca 1997 r. Burmistrz [...], zwany dalej "Burmistrzem", wydał decyzję nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę. W aktach znalazły się wszakże dwa egzemplarze wymienionej o różnej treści. Sentencja jednego egzemplarza decyzji brzmiała następująco: "1. Zatwierdzam przedłożony projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej decyzji; 2. Udzielam pozwolenia na budowę obejmującego: rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego – wg projektu stanowiącego załącznik nr 1". Natomiast sentencja drugiego egzemplarza decyzji brzmiała: "1. Zatwierdzam przedłożony projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 i 2 do niniejszej decyzji. 2. Udzielam pozwolenia na budowę obejmującego: rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz budowa przyłącza wodociągowego – wg projektów stanowiących załącznik nr 1 i 2".

W dniu [...] sierpnia 2001 r. Burmistrz [...] działając na wniosek inwestora wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, znak: [...], którą na podstawie ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu gastronomicznego na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Organ podkreślił w wydanej decyzji, że nie rodzi ona praw [jej adresata] do terenu objętego decyzją oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Adresatem wymienionej decyzji był wyłącznie inwestor - A. R.

W związku z powyższą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, Burmistrz Miasta [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2002 r. decyzję nr [...], znak [nr rejestru wniosków: nr [...]], poprzez która zatwierdził na rzecz A. R. projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę obejmujące rozbudowę i przebudowę istniejącego pawilonu gastronomicznego według projektu budowlanego stanowiącego załącznik nr 1 do ww. decyzji.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. A. H., zamieszkała w [...] przy ul. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności ("unieważnienie") obu wymienionych decyzji Burmistrza o pozwoleniu na budowę, tj. zarówno wydanej w dniu [...] czerwca 1997 r., jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 2002 r.

Zdaniem wnioskującej przedmiotowe decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskująca A. H., zwana dalej także "skarżącą", podniosła, że przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie "sfałszowanego dokumentu warunków zabudowy", o czym świadczą różnice w załącznikach graficznych do decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie decyzji o warunkach zabudowy z 1997 r. toczy się także postępowanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym [...] o stwierdzenie tej decyzji, z uwagi na niedopuszczalność usytuowania zamierzonego budynku w granicy z działką sąsiednią. Z kolei, decyzja o pozwoleniu na budowę z 2002 r. została wydana, gdy budynek mieszczący "[...]" był już ukończony, a decyzja jedynie ukrywała fakt samowoli budowlanej.

Wnioskująca zarzuciła, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 r. została wydana także bez udziału i zgody strony postępowania M. C. (właścicielki działki sąsiedniej). Dodatkowo, w aktach sprawy brak jest dowodów na to, że Burmistrz [...] prowadził w zakresie ww. decyzji z 2002 r. właściwe postępowanie administracyjne. Nadto skarżąca podniosła, że decyzja nie zawiera klauzuli prawomocności.

W dodatkowym piśmie z dnia [...] października 2012 r., stanowiącym uzupełnienie wcześniejszego wniosku A. H. zarzuciła, iż kontrolowana decyzja ma "zdublowaną numerację", co jej zdaniem może wskazywać na fakt sfałszowania dokumentu, a przez to całego aktu. Szczególnym zarzutem jest brak spełnienia wymagań przeciwpożarowych budynku, co ma znaczenie ze względu na usytuowanie planowanej rozbudowy w granicy działki. Ponadto, skarżąca zwraca uwagę na fakt, że akta sprawy nie zawierają postanowienia o odstępstwie od przepisów techniczno–budowlanych, które zdaniem skarżącej miało miejsce.

W dniu [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wydało decyzję, znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję SKO [...] z dnia [...] lipca 2012 r., sygn akt: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 1997 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki.

Z kolei decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. R. pozwolenia na inwestycję. Od decyzji tej skarżąca odwołała się do GINB jako organu drugiej instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. GINB w swojej decyzji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się dwa egzemplarze decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., różniące się treścią. A także dwa egzemplarze decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki. Choćby ten fakt wymaga wyjaśnienia, a brak rozstrzygnięcia w tej mierze uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym" lub w skrócie "pr.bud.", podjął decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w [...] [Burmistrza] z dnia [...] czerwca 1997 r., zatwierdzającej projekt budowlany stanowiący załącznik nr 1 do tej decyzji i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego: rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego – wg projektu stanowiącego załącznik nr 1 inwestorowi: A. R. zam. [...], ul. [...], na działce nr ewid. [...], położonej w [...] przy ul. [...].

Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie został zatwierdzony jedynie projekt dobudowy werandy do budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku gospodarczego, gdyż tylko na nim znajdują się właściwe podpisy i data, także została wydana jedna z decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i udzielająca pozwolenia na budowę. Ta decyzja stanowiła zatem przedmiot postępowania na podstawie wniosku złożonego przez skarżącą jeszcze w dniu [...] lipca 2012 r.

Wojewoda podkreślił, że Urząd Miejski w [...] nie zatwierdził natomiast osobnego projektu przyłącza wodociągowego. Na tym projekcie brak stosownych pieczęci, dat i podpisów, ale wydał drugą decyzję z taką samą datą i znakiem zatwierdzająca projekt dobudowy werandy do budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku gospodarczego oraz drugi projekt przyłącza wodociągowego i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego oraz budowę przyłącza wodociągowego.

Nie można ustalić, czy ta druga decyzja weszła do obrotu prawnego, gdyż brak zwrotnych potwierdzeń jej odbioru. A zatem należy uznać, że skoro brakuje stosownych potwierdzeń odbioru, to tę drugą decyzję trzeba traktować tak jakby nie istniała.

Ponadto Wojewoda zaznaczył, że organ nie mógł w dacie [...] czerwca 1997 r. wydać drugiej decyzji o pozwoleniu na budowę, rozszerzając wniosek inwestora o przyłącze wodociągowe, ponieważ dopiero w datach późniejszych od wydanej drugiej decyzji opracowano projekt przyłącza (sierpień 1997 r.), otrzymano uzgodnienie dokumentacji projektowej w dniu [...] sierpnia 1997 r. oraz uzyskano warunki techniczne w dniu [...] lipca 1997 r.

Wojewoda [...] stwierdził także, iż powyższe postępowanie Urzędu Miejskiego w [...] było sprzeczne z obowiązującym prawem, gdyż organ nie mógł w tym samym dniu, po rozpatrzeniu jednego wniosku, który dodatkowo nie obejmował budowy przyłącza wodociągowego, wydać dwóch różniących się treścią i załącznikami decyzji i wyjść ponad żądanie inwestora.

Organ wojewódzki podkreślił, że inwestor złożył wniosek w dniu [...] czerwca 1997 r., a sporną decyzję wydano następnego dnia tj. [...] czerwca 1997 r. bez wszczęcia postępowania i zawiadomienia stron postępowania. Takie działanie organu należy uznać za sprzeczne zarówno z obowiązującym wówczas prawem budowlanym, jak i zasadami postępowania administracyjnego. W konkluzji Wojewoda postawił tezę, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, czym rażąco naruszono zasady ogólne postępowania.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że organ wydający pozwolenie na budowę nie dostrzegł i zatwierdził projekt budowlany dobudowy werandy do budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku gospodarczego, mimo że projekt został sporządzony niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Dorysowano bowiem większe gabaryty pomieszczeń i nie tam gdzie było to możliwe w świetle decyzji o warunkach zabudowy. W danej sprawie projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania terenu zostały bezspornie sporządzone niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a zatem uznać należy, iż z rażącym naruszeniem ww. art. 32 pr.bud. Zaprojektowano większy budynek gospodarczy w granicy z nieruchomością sąsiednią należącą do J. D. oraz umiejscowiono budynek werandy z drugiej strony budynku mieszkalnego niż to przewidywała decyzja o warunkach zabudowy. Nadto w związku z takim zaprojektowaniem budynku gospodarczego rażąco naruszono również § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.).

Na koniec Wojewoda podkreślił, że zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje, że decyzję w imieniu strony postępowania J. D. odebrała osoba o nazwisku "Ś.", bez oznaczenia, kim była ta osoba, a zatem można postawić tezę, że decyzja nie została prawidłowo doręczona stronie postępowania, czym rażąco naruszono również przepisy postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń.

Reasumując powyższe Wojewoda [...] doszedł do wniosku, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało stwierdzić nieważność wskazanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyli: w dniu [...] marca 2015 r. C. S. oraz w dniu [...] marca 2015 r. – A. R.

C. S. zarzucił, że Wojewoda niesłusznie uznał A. H. za stronę w niniejszym postępowaniu, ponieważ w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadała ona interesu prawnego w toczącym się wówczas postępowaniu administracyjnym.

A. R. zarzucił ww. decyzji Wojewody, że błędnie zinterpretował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznając, że uzyskanie pozwoleń do przeprowadzenia inwestycji zostało dokonane niezgodnie z obowiązującym prawem. Inwestor stwierdził, że przedłożył organowi wszystkie wymagane dokumenty i zezwolenia, a chaos w dokumentacji w Urzędzie Miejskim jest wynikiem niekompetencji pracowników tego urzędu, a nie zawinionego działania inwestora.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r.

GINB podzielił stanowisko Wojewody [...], że Burmistrz Miasta [...] zatwierdził jedynie projekt budowlany obejmujący rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego, uzasadniając swoje stanowisko podobnie, jak organ pierwszej instancji.

W konsekwencji GINB uznał, ze przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego według projektu stanowiącego załącznik nr 1 na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Organ drugiej instancji uznał, że sporna decyzja Burmistrza została jednak wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami Prawa budowlanego – w szczególności z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c).

Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego Nr 1 do decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1997 r., wynika, że przewidziano możliwość rozbudowy spornego budynku mieszkalnego poprzez dobudowę werandy oraz rozbudowę budynku gospodarczego w stronę działki drogowej oraz w granicy z sąsiednią działką (nr ewid. [...] - aktualna numeracja), stanowiącą wówczas własność M. C. (obecnie własność A. H.).

GINB stwierdził także, że sporna decyzja Burmistrza Miasta [...] nie narusza § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza projektu budowlanego wykazała, że dobudowa spornej werandy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w odległości ok. 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nr ewid. [...] (aktualna numeracja) i ok. 5,5 m od granicy działki drogowej (ul. [...]), natomiast rozbudowa spornego budynku gospodarczego ścianą z otworami okiennymi i otworem drzwiowym została zaprojektowana w odległości ok. 3,0 m od granicy z działką drogową (ul. [...]) i ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 5 m od najbliższego budynku usytuowanego na działce [...].

Organ odwoławczy odniósł się także do braku zgody właściciela działki sąsiadującej na zabudowę w granicy, stwierdzając, że sporna decyzja rażąco nie narusza przepisu § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Przepis powyższy nakładał na inwestora obowiązek uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej, na usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki. Przepis ten został jednak uchylony na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt: P. 11/2000 (OTK 2001/2133, publ. w Dz. U. z dnia 16 marca 2001 r., Nr 17, poz. 207) jako niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126).

W konsekwencji GINB stwierdził, że sporna decyzja Burmistrza Miasta [...] nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, ani nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji A. H. w dniu [...] października 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca dodatkowo wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych prawem. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez organ drugiej instancji bądź ewentualnie o jej wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 ust. 1, 32 i 34 ust. 4 pr.bud.,

b) § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.)

poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na nieznajdującym podstawy w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym przyjęciu, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nie narusza prawa w sposób rażący w sytuacji, gdy analiza akt sprawy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że:

– w toku podejmowanych czynności administracyjnych został zatwierdzony jedynie projekt dobudowy werandy do budynku mieszkalnego i rozbudowy budynku gospodarczego, na nich bowiem znajdują się właściwe podpisy i data,

– nie zatwierdzono osobnego projektu przyłącza wodociągowego (brak pieczęci, dat, podpisów),

– po rozpatrzeniu jednego wniosku (nie obejmującego budowy przyłącza wodociągowego) organ wydał dwie różniące się treścią decyzje czym wyszedł ponad żądanie inwestora,

– zarówno projekt budowlany jak i projekt zagospodarowania terenu zostały sporządzone niezgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy,

– zaprojektowano większy budynek gospodarczy, a budynek werandy umiejscowiono z innej strony niż to przewidywała decyzja o warunkach zabudowy,

co należy poczytywać w sposób naruszenia prawa w sposób rażący i co przy właściwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, w oparciu o przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., podczas gdy postępowanie Urzędu Miejskiego w [...] było sprzeczne z obowiązującym prawem wypełniając przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażący charakter naruszeń,

b) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art 7, 77, 78, 80 i 107 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., polegające na odstąpieniu od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kierowanie się wyłącznie interesem uczestników A. R., C. S. z pominięciem słusznego interesu skarżącej A. H., brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (w stopniu w jakim uczynił to Wojewoda [...] w decyzji) celem możliwie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co zmaterializowało się w głównej mierze na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonaniu tej oceny w oparciu o okoliczności uznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za udowodnione na podstawie niepełnego i niespójnego materiału dowodowego,

c) art. 6 i 8 k.p.a., statuujących zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. W zakresie przesłanek swojego stanowiska, organ drugiej instancji odesłał do uzasadnienia w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jest bezzasadna.

Przede wszystkim należy podkreślić, że GINB jako organ odwoławczy w sposób właściwy wydał zaskarżoną decyzję. Zbadał bowiem wszystkie istotne okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie merytoryczno-reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając jako wadliwą decyzje organu pierwszej instancji w całości ijednocześnie orzekając co do istoty sprawy. GINB był bowiem w stanie wydać takie rozstrzygnięcie ze względu na zgromadzenie w sprawie wszystkich niezbędnych dowodów. Organ nie powtórzył też swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., kiedy to uchylając decyzję Wojewody przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Można zatem potwierdzić, że GINB podjął decyzję zgodna z zasadą szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu, o której mowa w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Takiemu rozstrzygnięciu nie sposób też zarzucić naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Organ odwoławczy rozstrzygnął również problem wielości decyzji o pozwoleniu na budowę z 1997 r. Organ potwierdził bowiem fakt prawny, że Burmistrz Miasta [...] zatwierdził w 1997 r. jedynie projekt budowlany obejmujący rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego z załącznikiem nr 1. W aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania działki zatytułowany "Dobudowa werandy irozbudowa bud. gospodarcze[go] dla Pana R. A. w [...] przy ul. [...]", opatrzony datą i podpisem projektanta oraz pieczątką, z której wynika ponadto, iż powyższy projekt został zaewidencjonowany w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] w dniu [...] kwietnia 1997 r. wraz z podpisem st. geodety mgr inż. T. S. Analiza wszelkich innych projektów budowlanych jest zatem bezprzedmiotowa.

Na podstawie akt sprawy Sąd uznaje powyższe rozstrzygnięcie za właściwe, podobnie jak uznanie, że nie doszło do zatwierdzenia przyłącza wodociągowego. Z tego powodu poza zakresem rozpoznania należy pozostawić zarzutu skargi odnoszące się do przyłącza.

Za zasadne należy uznać również stanowisko GINB, który rozstrzygał jedynie o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 1997 r., chociaż oryginalny wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2012 r. odnosił się również do decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej przez Burmistrza Miasta [...] w dniu [...] sierpnia 2002 r. (znak: [...]). Decyzja ta nie został objęta przez Wojewodę jako organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu z dnia [...] lutego 2015 r. i w zakresie decyzji z 2002 r. nie została zakwestionowana w odwołaniu. GINB w zaskarżonej decyzji nie miał podstaw się do niej odnosić.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z prawem uznał, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę z 1997 r. nie narusza wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy terenu w sposób, który należałoby uważać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w tym zatem zakresie uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę były w pełni zasadne.

Z powyższych względów Sąd uważa, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem, a skargą za bezzasadną. Zdaniem Sądu konieczne jest podkreślenie, że niedopuszczalność uznania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1997 r. wynika również z upływu czasu, jaki minął od chwili jej wydania. Należy bowiem pamiętać, że zgodność art. 156 § 1 i 2 k.p.a. z Konstytucją RP ze względu na upływ czasu była już badana przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Powołany przepis art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu przyjętym przez ustawodawcę nie przewiduje bowiem ograniczania możliwości stwierdzenia nieważności z powodu upływu czasu. Pozwalało to więc stwierdzać nieważność na przykład decyzji wywłaszczeniowych lub nacjonalizacyjnych jeszcze z lat 1945-1956. Takie jednak rozwiązanie Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją. Trybunał potwierdził również przekonanie sądu administracyjnego, który skierował pytanie do Trybunału, że dokonując wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją należy przeprowadzić proces ważenia różnych i niekiedy kolidujących ze sobą podstawowych zasad polskiego porządku prawnego: zasady praworządności (legalizmu), zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) [vide: m.in. pkt. 8.4 uzasadnienia powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego].

W rozpatrywanej sprawie zasada przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny znajduje w pełni zastosowanie. Od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1997 r. do dnia złożenia skargi do niniejszego Sądu minęło osiemnaście lat. Nawet jeśli decyzja ta była obarczona pewnymi wadami prawnymi, zresztą jak wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mającymi charakteru rażącego, stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zgodzie z Konstytucją nie powinno się stwierdzać nieważności tej decyzji Burmistrza. Konkluzja taka byłaby zasadna nawet wówczas, gdyby wady prawne ww. decyzji z 1997 r. miały w istocie charakter rażący, to znaczy pozwalały uznać, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą oraz że w sprawie nie pojawiają się żadne wątpliwości co do wykładni przepisów i poprawności ich zastosowania. Zaskarżona decyzja GINB w części, w której uchyla decyzję Wojewody [...], jest zatem w pełni zgodna z obowiązującym prawem polskim i nie ma podstawy, aby ją usunąć z obrotu prawnego.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.