Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3545/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2123/16 w sprawie ze skargi "A." S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2123/16 oddalił skargę "A." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., zezwolił "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w W., reprezentowanej przez B. sp. z o. o., w imieniu której występował K. K., na zajęcie w okresie od dnia 29 grudnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. pasa drogowego przy ul. P. w rej. nr [...] w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj.: dwóch rurociągów kablowych przyłącza kanalizacji teletechnicznej wraz ze studnią w trawniku i chodniku o powierzchni całkowitej 6,96m2 rzutu poziomego urządzeń.

Decyzja ta zawierała pouczenie o konieczności ponownego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie urządzenia infrastruktury technicznej, w sytuacji pozostawienia przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym pod rygorem naliczenia kary pieniężnej.

Pismem z dnia [...] marca 2014 r., organ I instancji zawiadomił spółkę B. sp. z o. o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu (tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.). W odpowiedzi spółka złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, że wykonywała określone prace budowlane jako podwykonawca, na podstawie zawartej umowy z wykonawcą generalnym Spółką C. Sp. z o.o. K. i jednocześnie zwróciła uwagę na czasowy okres jej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego zgodnie z zezwoleniem. Podniosła też, że nie może odpowiadać za stronę właściwą w tym postępowaniu administracyjnym.

W związku ze powyższymi wyjaśnieniami, organ - pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. - zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania i o istniejącym od dnia 2 stycznia 2012 r. w pasie drogowym ul. P. w rejonie nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi urządzeniu infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym w postaci przyłącza teletechnicznego dwutorowego. Jednocześnie poinformowano stronę o treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. P. w rej. nr [...] w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacja teletechniczna SKR-2 12-14).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, działający w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy, wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie nr. [...] od dnia 29 maja 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w celu umieszczenia w nim przedmiotowych rurociągów kablowych wraz ze studnią, umarzając jednocześnie postępowanie w zakresie wydania zezwolenia w terminie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 8 sierpnia 2014 r.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 16.360,77 zł zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 8 maja 2014 r. przy ul. P. w rej. nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej jako "u.d.p.") za samowolne zajęcie pasa drogowego bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji lub powierzchni większej niż określone w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej w art. 40 ust. 6 u.d.p. Wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 8 maja 2014 r. spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Spółka nie dopełniła w odpowiednim czasie formalności wynikających z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i nie uzyskała od zarządcy drogi wymaganego zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenia na zajęcie w ww. terminie pasa drogowego ul. P. w celu pozostawienia w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego po terminie określonym w decyzji - zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego - z dnia 21 grudnia 2010 r., której ważność ekspirowała z dniem 31 grudnia 2011 r.

Wymagane zezwolenie spółka uzyskała w drodze decyzji z dnia [...] maja 2014 r. z początkowym terminem zajęcia od dnia 9 maja 2014 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do kwestii strony postępowania administracyjnego wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przypadku przekroczenia terminu zajęcia, to inwestor winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na rzecz "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie (inwestor), działającej za pośrednictwem pełnomocnika - spółki B. sp. z o. o. (wykonawca). Decyzja ta zawierała precyzyjne oznaczenie terminu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym oraz pouczenie, że w przypadku pozostawienia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym niezbędne jest ponowne złożenie wniosku o przedłużenie terminu zezwolenia z miesięcznym wyprzedzeniem.

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w sierpniu 2011 roku, a zatem jeszcze w trakcie obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego prace budowlane zostały zakończone przez podwykonawcę i nie był on obecny na terenie inwestycji, a zatem nie mógł być odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego przez spółkę "A." S.A z przekroczeniem terminu wskazanego w decyzji. Bez wątpienia bowiem, to skarżąca jako inwestor dokonywała zajęcia pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2012 r., a zatem po terminie, na który uzyskała zezwolenie.

Organ podniósł też, że skarżąca składając wniosek z dnia 30 kwietnia 2014 r. i wskazując w nim początkową datę zajęcia jako 1 stycznia 2012 r. sama przyznała, że jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. i - w konsekwencji - prawidłowo wskazał, że stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była skarżąca, działająca przez pełnomocnika. Tak więc konsekwencje prawne wynikające z przekroczenia terminu wskazanego w ww. decyzji organu ponosi jej adresat, czyli skarżąca będąca w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej.

Sąd wskazał, że to inwestor jest podmiotem mającym własny interes prawny do prowadzenia robót i umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym. Natomiast prace, za które odpowiedzialna była spółka B. Sp. z o.o. (podwykonawca), zostały wykonane i odebrane w dniu 15 grudnia 2010 r., rozliczone zaś przez zleceniodawcę spółki B. Sp. z o.o., tj. C. Sp. z o.o. Sp. k w K., w dniu 23 sierpnia 2011 r., czyli w okresie obowiązywania zezwolenia z dnia 21 grudnia 2010 r. - ważnego w okresie od 29 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Po upływie tego terminu spółka B. Sp. z o.o. nie wykonywała już żadnych prac jako podwykonawca w prowadzonym przez skarżącą procesie inwestycyjnym.

W ocenie WSA również okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczały go bowiem daty upływu ważności zezwolenia z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz złożenia nowego wniosku z dnia 8 maja 2014 r. Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo. Ponadto organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie przeprowadzał zaś nowych dowodów, a stanowisko merytoryczne strony wynikało ze złożonego przez nią odwołania, stąd brak zawiadomienia spółki w trybie art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie przepisu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi na decyzję SKO w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania poprzez skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. w sytuacji gdy zachodzi przesłanka nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi na decyzję SKO w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:

a) naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej oraz prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa,

b) brak zapewnienia spółce czynnego udziału w każdym stadium postępowania,

c) naruszenie zasady szybkości postępowania,

d) wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego,

e) utrzymanie w mocy decyzji, w której brak było prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego, brak prawidłowego wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz brak wskazania właściwej podstawy prawnej.

II. na podstawie przepisu art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej "u.d.p."), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ prawidłowo wymierzył karę za zajęcie pasa drogowego, pomimo że w rzeczywistości nie było ku temu podstaw,

b) uchwały nr XXXI/666/2004/Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ słusznie zastosował ww. uchwałę, w sytuacji, gdy organ nie powinien obciążać skarżącej karą.

Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zarzuty w niej zawarte nie są usprawiedliwione.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie dotyczą sporu między stronami w kwestii legitymacji biernej skarżącej spółki w niniejszej sprawie, a konkretnie, że to nie ona, ale inny podmiot ponosi odpowiedzialność karno-administracyjną za popełnienie przedmiotowego deliktu administracyjnego, polegającego na naruszeniu przepisów art. 40 ust.12 pkt. 1 i 2 u.d.p., a mianowicie na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Natomiast niewątpliwe i bezsporne (potwierdzone przez samą stronę skarżącą) są fakty zajęcia przedmiotowego pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej opisanych w decyzji organu na określonej powierzchni i przez niekwestionowany okres. W tych warunkach uznanie, że naruszenie wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych nie może być przez stronę skarżącą podważone. Zatem została wypełniona dyspozycja wskazanego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę materialną skarżonej decyzji.

Skarżącą spółka "A." składając wniosek w dniu 30 kwietnia 2014 r. o wydanie zezwolenia na przedmiotowe zajęcie pasa drogowego w całym okresie jego zajmowania od wygaśnięcia poprzedniego zezwolenia przyznała jednocześnie, że to nie kto inny, jak tylko ona zajmuje bez zezwolenia sporny pas gruntu i to ona miała obowiązek uzyskania tego zezwolenia, i ostatecznie go uzyskała ze skutkiem od daty złożenia wniosku, gdyż nie było możliwości ustalenia daty wstecznej.

Skoro skarżącą zajmowała sporny pas drogowy w określony sposób i przez określony czas bez wymaganego zezwolenia, to nie może obecnie twierdzić, że to nie ona jest podmiotem odpowiedzianym administracyjnie za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona decyzja wymierzająca skarżonej spółce karę administracyjną na podstawie art. 40 ust.12 pkt 1 i 2 u.d.p. jest zgodna z prawem i dlatego też Sąd I Instancji nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Organ nie tylko nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji, ale nie można mu było przypisać naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim naruszenia prawa materialnego.

Większość zarzutów proceduralnych skierowanych do organu okazało się całkowicie gołosłowne i nie popartych żadnymi argumentami, w szczególności zarzut naruszenia zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa

Jeszcze raz należy podkreślić, że ustalony przez organ w niniejszej sprawie stan faktyczny, następnie zaakceptowany, jako nie budzący wątpliwości przez Sąd I Instancji, jest na tyle jasny i klarowny, że ewentualne drobne uchybienia proceduralne organu, jak naruszenie zasady szybkości postępowania, czy też usterki uzasadnienia decyzji, nie mogły mieć istotnego wpływ na rozstrzygnięcie.

Należy podkreślić, że Sąd I Instancji bardzo wnikliwie przeanalizował stronę podmiotową niniejszego casusu, przytaczając również orzecznictwo i doktrynę na temat wielu podmiotów w ubieganiu się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W zakresie odpowiedzialności podmiotowej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzez umieszczenie w nim urządzeń na rzecz inwestora uprawnionego nie powinno być wątpliwości, że tenże podmiot ma legitymację bierną w sprawie wszczętej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt.1 i 2 u.d.p.

Zupełnie bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 40 ust.12 pkt 2 u.d.p., w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez stwierdzenie o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy ustalony i przyjęty jako podstawa rozstrzygnięcia stan faktyczny wypełnia dyspozycję powyższego przepisu prawa materialnego. To stwierdzenie dotyczy tak samo drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów uchwały nr. XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego mogą jedynie polegać na błędnej wykładni tych przepisów ewentualnie niewłaściwe ich zastosowanie. Nie może być mowy o niewłaściwym zastosowaniu wskazanych przepisów do bezspornego stanu faktycznego, wypełniającego dyspozycje tych przepisów. Strona skarżąca nie tylko nie sformułowała prawidłowo tych zarzutów, ale również nie podała żadnych argumentów na ich poparcie, poza jednym, że ona nie jest stroną w tej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.