Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2725/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 46 i art. 104
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej również: GIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: kpa) oraz art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. [...],[...], od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], wymierzającej karę pieniężną w wysokości 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt administracyjnych wynika, że w wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2013 r. w siedzibie D. K. stwierdzono naruszenie przepisów prawa żywnościowego. Przewinienie polegało na tym, iż podczas prezentacji produktu pn. "[...]" m.in. na spotkaniach organizowanych przez firmę [...] osobom w nich uczestniczącym rozdawane były materiały promocyjne zawierające tekst pt. "Działanie [...]" opracowane na podstawie książki Janusza Dąbrowskiego "Barwy zdrowia. Naturalne składniki w suplementach diety". Ponadto prezentowany suplement diety "[...]" posiadał ulotkę reklamową (katalog) dotyczącą opisu samego preparatu. Działania podejmowane przez Skarżącego sugerowały, że suplement diety pn. "[...]" posiada właściwości lecznicze, co stanowi naruszenie art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] , działając na podstawie art. 104 ust. 1 i 2 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy, wymierzył D. K., karę pieniężną w wysokości 50 000 zł, w związku z prezentacją i reklamą suplementu diety pn. "[...]" naruszającą art. 46 ustawy.

Od wyżej wskazanej decyzji D. K. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości, ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nałożenie kary pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 1 000 zł. W odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 i 2 i art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wymierzenie rażąco wysokiej kary w stosunku do stopnia zawinienia i z pominięciem dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym, a także naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8 i art. 77 kpa przejawiające się w przeprowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego sprowadzającą się do ustaleń jakoby stosowana przez przedsiębiorcę reklama produktu zawierającego koenzym [...] zawierała w całości dane nieprawdziwe.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Sanitarny wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że według zapisów protokołu z dnia 20 czerwca 2013r., znak: [...] w ulotce reklamowej suplementu diety "[...]" w części pt. "Rola koenzymu Q10 w medycynie" znajdowały m. in. następujące stwierdzenia: stabilizuje pracę serca i reguluje ciśnienie tętnicze, zabliźnia pooperacyjne i pozawałowe rany serca oraz regeneruje mięsień sercowy, powstrzymuje działanie miażdżycy oraz zwapnienie żył, stabilizuje poziom cukru, przeciwdziała skutkom ubocznym powstałym przez przyjmowanie leków, opóźnia postępy choroby Parkinsona, powstrzymuje krwawienie z dziąseł, skuteczny w walce z nadwagą, bardzo przydatny w zapobieganiu dusznicy bolesnej, niewydolności mięśnia sercowego, arytmii, chorobie wieńcowej, działa antynowotworowo. Organ powołał się także na inne sformułowania i oświadczenia, stwierdzajac, że treść prezentacji i reklamy została świadomie przedstawiona w sposób wywołujący u potencjalnego konsumenta przekonanie, że cały preparat posiada właściwości lecznicze ze względu na obecność w nim koenzymu Q10 ale także pozostałych składników aktywnych preparatu np. witamin E, A, BI2, ekstraktu z czerwonej koniczyny, ekstraktu z żurawiny, OPC czy inuliny.

GIS zauważył, że pierwsza strona ulotki reklamowej dotyczy suplementu diety "[...]" a następne strony głównie leczniczych właściwości jego składników, w szczególności zastosowania i działania koenzymu Q10. Wskazał, że określenia dotyczące działania koenzymu Q10 mówią wprost o zapobieganiu chorobom oraz przypisują mu właściwości leczenia chorób bądź odwołują się do właściwości leczniczych. Ponadto niedozwolone opisy zostały umieszczone również przy pozostałych składnikach preparatu (np. witamina E wykorzystywana do leczenia zaburzeń mięśniowych, a także bezpłodności mężczyzn).

Jednocześnie GIS stwierdził, że zastosowanie medycznego znaku graficznego w postaci białego równoramiennego krzyża na czerwonym tle oraz sylwetki lekarzy powoduje wzmocnienie odbioru reklamy przedmiotowego preparatu jako środka posiadającego właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia. Tym samym dla konsumenta środek ten utożsamiany jest z produktem posiadającym cechy produktu leczniczego.

Ponadto ulotka produktu pn. "[...]" zawierająca informację, iż "Suplement diety został dopuszczony do obrotu przez Głównego Inspektora Sanitarnego" oraz "Produkt [...] został przebadany i zatwierdzony również przez umieszczone logo Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest nieprawdziwa i wprowadza konsumenta w błąd dając do zrozumienia, że produkt jest bezpieczny, skuteczny etc., bo zbadany i zatwierdzony przez Głównego Inspektora Sanitarnego. GIS powołał się na treść art. 29 ustawy, z którego wynika, że Główny Inspektor Sanitarny zajmuje się monitorowaniem m.in. suplementów diety wprowadzanych po raz pierwszy do obrotu na terenie Polski, jednakże złożenie powiadomienia nie jest jednoznaczne z dopuszczeniem do obrotu, ani tym bardziej z przebadaniem zgłoszonego suplementu diety.

Wobec powyższego GIS stwierdził, że D. K. bezspornie swym zachowaniem wypełniła przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 103 ust. 1 pkt. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W ocenie GIS treść prezentacji i reklamy została świadomie przedstawiona w sposób wywołujący u potencjalnego konsumenta przekonanie, że cały preparat posiada właściwości lecznicze ze względu na obecność w nim m. in. koenzymu Q10. Treści będące przedmiotem sprawy umieszczone na stronie internetowej oraz w materiałach reklamowych informowały przeciętnego konsumenta, że oferowany suplement diety (poprzez swoje składniki) przyczynia się nie tylko do poprawy zdrowia, ale również zapobiega poważnym chorobom, a w skrajnym przypadku (wykres pt. "Zanikanie Q10"), że nie spożycie preparatu może prowadzić do zgonu.

Odnosząc się do kwestii wysokości kary GIS zwrócił uwagę na treść art. 17 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31z 1.02.2002, str. 1 z późn. zm.) i wziąŁ pod uwagę, że D. K. w okresie od maja 2012 r. do czerwca 2013 r. sprzedała 575 sztuk suplementu diety pn. "[...]" na kwotę 1 144 250 zł. Podzielił zatem stanowisko organu I instancji, iż powyższa wartość sprzedaży świadczy o ogromnym wpływie sposobu prezentacji i reklamy suplementu diety, jako produktu o właściwościach leczniczych, na decyzję zakupu, tym bardziej, że kwota 1 zestawu to wydatek rzędu prawie 2000 zł. Ponadto organ uwzględnił również fakt, że reklama i promocja produktu skierowana była do osób starszych, że zakupu dokonywały właśnie osoby starsze, często chore i nieposiadające dostatecznej wiedzy medycznej i często niedysponujące odpowiednim zapleczem finansowym. W ocenie GIS, wysokość kary ustalona w niniejszej sprawie na kwotę 50 000 zł, tj. 50% górnej granicy ustawowego zagrożenia czyli około 4,4% wartości sprzedanego towaru - wobec powyższych ustaleń, jak również z uwagi na bezsprzeczny fakt, iż prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością oraz ma na celu zapobieganie wszelkim praktykom mogącym wprowadzać konsumenta - jest w pełni uzasadniona.

GIS stwierdził również, że przeprowadzono postępowanie dowodowe w sposób wyczerpujący i prawidłowo wyjaśniono stan faktyczny, czym wypełniono dyspozycję art. 77 § 1 kpa. Potwierdzeniem tego jest m.in. obszerna dokumentacja zawierająca m.in. materiały promocyjne i reklamowe, a także wydruki ze strony internetowej ukaranego przedsiębiorcy, a także wyjaśnienia złożone przez niego do protokołu z dnia 20 czerwca 2013 r., nr [...] a także wyjaśnienia przekazane organowi I instancji pismem z dnia 9 sierpnia 2013 r. W związku z tym uznał zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 8 kpa i art. 77 kpa za nieuzasadnione.

Powyższa decyzja Głównego Imnspektora Sanitarnego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. K., która zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez pominięcie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie leżące u podstaw zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia wysokiej kary pieniężnej;

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 kpa, art. 136 kpa, art. 140 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, skutkiem czego organ II instancji nie przeprowadził należycie własnego postępowania dowodowego w sprawie, jednocześnie powielając argumenty uzasadnienia wydanego przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że od samego początku wprowadzenia produktu na rynek, nigdy nie było mowy o tym, że to suplement diety [...] posiada właściwości lecznicze, a jedynie poszczególne składniki składające się na całość produktu. Jednym z głównych jest właśnie koenzym Q10, który zgodnie z wieloma opiniami w środowisku nie tylko medycznym, jest zalecanym preparatem przez Międzynarodowe Stowarzyszenie Koenzymu Q10, co zawdzięcza ponad 70 precyzyjnym badaniom oraz należycie udokumentowanej biodostępności. Badania te są niepodważalnym dowodem na wysoką biodostępność preparatu. Co więcej, fakt, że jest on dostępny na rynku od ponad 20 lat, świadczy o wysokim bezpieczeństwie produktu.

Skarżąca zauważyła, że zgodnie z obowiązującymi normami oraz wymaganiami, aby dany produkt mógł stać się lekiem dopuszczonym do sprzedaży o tym statusie musi przejść długą procedurę, najpierw testów klinicznych, następnie rejestracyjną poprzez określenie przydatności leku dla dużej grupy ludzi i dopiero po otrzymaniu akredytacji przez testujących jest on wprowadzany do obrotu. Taka procedura trwa od ok. 10 do nawet 14 lat.

Skarżaca zwróciła uwagę, że na stronie internetowej, gdzie reklamowany jest wskazywany suplement diety, nigdzie nie jest on określany mianem "leku" jako całości, tylko jako suplement diety, który jest dodatkowo wzbogacony o taki składnik, jakim jest koenzym Q10 o wskazywanych właściwościach. Ponadto koenzym ten jako jedynie składnik produktu, może wykazywać właściwości lecznicze, jednak także nie został on określony "lekiem" samym w sobie.

D. K. podniosła także, że organ odwoławczy w większości powielił uzasadnienie, które zostało wydane przez organ I instancji. Nie zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe, które ze względu na zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji I instancji - czyli pominięcie dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym oraz jednostronną ocenę materiału dowodowego, sprowadzającą się do ustaleń jakoby stosowana przez przedsiębiorcę reklama produktu zawierającego koenzym Q10 zawierała w całości dane nieprawdziwe, mimo iż na poparcie jego właściwości wypowiada się środowisko medyczne z aprobatą i jasno wskazuje, że składnik ten rzeczywiście wpływa pozytywnie na funkcjonowanie całego organizmu. Ponadto zarzuciła, że w postępowaniu odwoławczym nie zostały zupełnie wzięte pod uwagę przy wymierzaniu kary rzeczywiste przychody jej przedsiębiorstwa, co zmienia obraz adekwatności i współmierności wysokości wymierzonej kary do osiąganych przychodów. Wskazała, że osiągnięte przez jej firmę przychody, po odjęciu wszystkich ponoszonych kosztów, jednoznacznie wskazują, że wysunięte przez organ II instancji twierdzenia, nie znajdują pokrycia w rzeczywistej sytuacji finansowej firmy.

Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu, iż na wysoką liczbę sprzedanych opakowaniach produktu miała wpływ reklama i promocja produktu, oraz że głównymi odbiorcami tegoż suplementu są osoby starsze i często niedysponujące odpowiednim zapleczem finansowym. Wskazała, że osoby starsze często nie posiadają dostępu do Internetu więc nie mogły być odbiorcami promocji produktu w sieci, a poza tym, ze względu na ich niskie emerytury nie są wstanie pozwolić sobie na zakup kilku opakowań produktu.

W skardze D. K. zawarła także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji motywując go aktualną, niestabilną sytuacją finansową [...]. Podniosła, że uregulowanie wymierzonej należności pieniężnej w wysokości 50.000 zł może doprowadzić firmę do poważnej niewydolności finansowej. Wskazała, że przychód w okresie od stycznia do września 2013 roku wyniósł 896 633.25 zł., natomiast jeżeli zostaną odliczone koszty uzyskania tego przychodu, które wynoszą 825 728, 74 zł to dochód wynosi 70 904, 51 zł. Ponadto po odliczeniu składek na ZUS, składek na NFZ dochód ten ulega kolejnemu zmniejszeniu. Zwróciła również uwagę na opłaty z tytułu stałego wynajmowania lokalu, wynagrodzeń dla pracowników, koszty związane z prowadzeniem księgowości. Skarżą podniosła, że niemożność faktycznego wykonywania działalności w normalnym zakresie spowoduje, że jej firma nie osiągnie żadnych dochodów, co przy zaawansowanej egzekucji doprowadzi do jej likwidacji. Oznaczać to będzie utratę jedynego źródła dochodu i utrzymania jej współpracowników oraz ich rodzin.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał D. K. prawo pomocy poprzez zwolnienie od części wpisu sądowego od skargi w wysokości 1 000,00 zł oraz zwolnienie od ewentualnego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 400,00 zł. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że biorąc pod uwagę wysokość wpisu (1500,00 zł) skarżąca przy wysokości uzyskiwanego dochodu oraz ponoszonych wydatkach stałych związanych z utrzymaniem rodziny, mieszkania i spłatą zaciągniętego kredytu nie jest w stanie ponieść w całości kosztów sądowych samodzielnie, bez spowodowania uszczerbku w utrzymaniu koniecznym własnym i rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. W szczególności nie uznał za zasadne zarzuty dotyczące braku naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Niemniej jednak uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie organy w sposób prawidłowy ustaliły, iż działanie skarżącej wyczerpało przesłanki z art. 103 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Zgodnie z art 46 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ww. ustawy oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd oraz przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Z zapisów protokołu z dnia 20 czerwca 2013r., znak: [...] wynika jednoznacznie, że w ulotce reklamowej suplementu diety "[...]" w części pt. "Rola koenzymu Q10 w medycynie" znajdowały się stwierdzenia sugerujące ewidetne właściwości lecznicze tego środka polegające m.in. na stabilizowaniu pracy serca i regulowaniu ciśnienia tętniczego, jak również powstrzymywania działania miażdżycy oraz zwapnienie żył, stabilizowania poziomu cukru, czy też przeciwdziałania skutkom ubocznym powstałym przez przyjmowanie leków. Z szeregu informacji i oświadczeń zawartych w materiałach reklamowych suplementu diety w sposób jednoznaczny wynika, że treść została świadomie przedstawiona w sposób wywołujący u potencjalnego konsumenta przekonanie, że cały preparat posiada właściwości lecznicze ze względu na obecność w nim koenzymu Q10 ale także pozostałych składników aktywnych preparatu np. witamin E, A, BI2, ekstraktu z czerwonej koniczyny, ekstraktu z żurawiny, OPC czy inuliny. Nalezy podkreślić, że określenia dotyczące działania koenzymu Q10 mówią wprost o zapobieganiu chorobom oraz przypisują mu właściwości leczenia chorób bądź odwołują się do właściwości leczniczych. Zgodzić się należy z organem, że niedozwolone opisy zostały umieszczone również przy pozostałych składnikach preparatu (np. witamina E wykorzystywana do leczenia zaburzeń mięśniowych, a także bezpłodności mężczyzn), a zastosowanie medycznego znaku graficznego w postaci białego równoramiennego krzyża na czerwonym tle oraz sylwetki lekarzy powoduje wzmocnienie odbioru reklamy przedmiotowego preparatu jako środka posiadającego właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia. Tym samym dla konsumenta środek ten utożsamiany jest z produktem posiadającym cechy produktu leczniczego.

W zwiazku z powyższym D. K. swym zachowaniem wypełniła przesłanki do nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 103 ust. 1 pkt. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który ma zastosowanie właśnie m.in. w przypadku naruszenia przepisu art 46 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy. W związku z wyżej wymienionymi okolicznościami należy bowiem wskazać, że w rozpoznawanej sprawie bezsprzecznie udowodnione zostało, iż skarżąca naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości.

Nie zasługują na uwzględnienie argumenty zawarte w skardze przemawiające za uznaniem właściwości leczniczych wyłącznie jednego ze składników suplementu diety w postaci koenzymu Q10. Przyjęcie takiej interpretacji zmierzałoby bowiem w ocenie Sądu do ominięcia obowiązujących przepisów prawa, gdyż prowadziłoby do sytuacji, w której produkt wprawdzie sprzedawany byłby wyłącznie jako środek spożywczy (suplement diety), jednakże materiały reklamująco-promocyjne wskazywałyby wprost na lecznicze właściwości poszczególnych składników w nim zawartych. Co więcej sama skarżąca nie ukrywa swoich intencji podnosząc w skardze argumenty wskazujące na zbyt długotrwały proces rejestracji środka leczniczego, podczas gdy możliwe jest wprowadzenie i wykorzystanie określonej substancji jako składnika środka spożywczego. Takie stanowisko z oczywistych przyczyn nie może zasługiwać na akceptację, gdyż pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Niemniej jednak Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1 kpa oraz art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rezultacie sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

W niniejszej sprawie organy nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego przesłanek określonych w art. 104 ust. 2 ww. ustawy przemawiających za wysokością nałożonej kary.

Wprawdzie GIS wskazał na liczbę przedanych sztuk suplementu diety pn. "[...]" i kwotę uzyskaną ze sprzedaży (1 144 250 zł.), jednakże nie dokonał właściwej, dokładnej analizy sytuacji finansowej przedsiębiorcy. Bez wątpienia kara pieniężna 50 000 zł musi zostać oceniona jako wysoka. Tymczasem z akt sprawy, w tym również uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wynika, że sytuacja finansowa skarżącego przedsiębiorcy nie pozwala na zapłatę tak wysokiej kary bez wpływu na dalsze prowadzenie działaności gospodarczej. Skarżąca nie podważa, że uzyskała ze sprzedaży kwotę 1 144 250 zł., niemniej jednak jest to kwota przychodu, znacznie mniejsza od uzyskiwanego dochodu, który musi być pomniejszony dodatkowo o inne opłaty i koszty. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że kary powinny być skuteczne i odstraszające, jednakże ich uiszczenie nie może prowadzić do likwidacji działaności gospodarczej i zwolnienia zatrudnionych pracowników. Przyjęcie takiej tezy prowadziłoby w istocie do stosowania zupełnie innej kary, nieprzewidzianej w art 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia tj. faktycznego zakazu dalszego prowadzenia działaności. Rozpatrując wysokość kary w tym aspekcie organ musi zatem wziąć pod uwagę dodtakowo, że kara powinna być proporcjonalna, o czym także jest mowa w art 17 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L 31 z 1.02.2002, str. 1 z późn. zm.). Należy w tym miejscu posiłkowo wskazać, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art 61 § 2 pkt 1 ppsa, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji podzielajac argumentację skarżącej dotyczącą truudnych do odwrócenia skutków, jakie może wywołać wykonanie decyzji. Ponadto postanowieniem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2725/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał D. K. prawo pomocy poprzez częściowe zwolnienie od kosztów sądowych.

GIS całkowicie pominął także przesłankę dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym. W odwołaniu skarżąca podniosła, że prowadzona przez nią firma jest otwarta na wszelkie uwagi ze strony klientów, urzędów i instytucji, a skarżąca aktywnie bierze udział w targach dla Seniorów, co sprawia, że poszerza grono zadowolonych klientów całej Polsce. Zwróciła uwagę, że nigdy wcześniej od momentu rozpoczęcia działaności nie została ukarana przez żadną instytucję i stara się postępować w sposób zgodny z obowiazującym porządkiem prawnym. Tej przesłanki wysokości kary GIS w ogóle nie przeanalizował, nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów zawartych w odwołaniu.

Organ nie dokonał również właściwej analizy pozostałych przesłanek tj. zakresu naruszenia oraz stopnia szkodliwości popełnionego czynu. Wprawdzie skarżąca w sposób jednoznaczny naruszyła art 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jednakże brak jest informacji, aby ktokolwiek z nabywców poniósł jakąkolwiek szkodę lub uszczerbek na zdrowiu, czy też złożył skargę w związku z nabyciem suplementu diety.

Rozpatrując na nowo sprawę GIS weźmie pod uwagę ocenę prawną i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie przeanalizuje wysokość kary pieniężnej nałożonej na D. K..

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" i art. 152 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.