Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2398/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 871/18 w sprawie ze skargi B.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 871/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę B. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...], mocą której, organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 maja 2017 r. nr [...], orzekającą m. in. o zwrocie na rzecz: I. K. udziału w wysokości 108/128 części a na rzecz Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, udziału w wysokości 4/128 części, w prawie własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] i projektowana działka nr [...]oraz o obowiązku zwrotu części zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta [...] – i odmówił zwrotu na rzecz B. D. udziału w wysokości 108/128 a na rzecz Skarbu Państwa - udziału w wysokości 4/128 w prawie własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. D. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1. poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99) polegającą na przyjęciu, iż każda sytuacja wydania decyzji o podziale działki - zgodnie z art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - powoduje nabycie prawa własności działki przez Skarb Państwa z mocy prawa, w szczególności w sytuacji w której działka stanowiła ulicę jeszcze przed wydaniem decyzji o podziale nieruchomości, w sytuacji gdy nie jest możliwym nabycie prawa własności - z mocy prawa - przez Skarb Państwa na mocy decyzji podziałowej nieruchomości, która została już zajęta pod ulicę i na której to działce ulica istniała, a organy dokonały uprzedniego zajęcia działki,

2. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t,j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) w sytuacji, w której wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w drodze umowy. Naruszenie prawa materialnego stanowi konsekwencję nieuwzględnienia przez organ administracji całości zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, a następnie nieprawidłowej kontroli decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (tj. z dnia 3 października 2018 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej k.p.a.) - poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w postaci znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji z dnia 1988 r. oraz dokumentacji budowy ul. [...], z których to dokumentów wynikało, iż nieruchomość [...] została wydzielona oraz była zabudowana przed wydaniem decyzji podziałowej z dnia 3 czerwca 1988 r., co doprowadziło do dokonania ustaleń wbrew domniemaniu z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 147).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Miasto [...]a wnosiło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 22 lipca 2022 r. Wojewoda Pomorski oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W pismach zaś z dnia 1 sierpnia 2022 r. analogiczne stanowisko zajęła: B. D. i Prezydent Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99) i wadliwym niezastosowaniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t,j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, w/w zarzuty procesowe nie były uzasadnione.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła reformatoryjnej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...], mocą której, organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 26 maja 2017 r. nr [...] i odmówił zwrotu na rzecz B. D. udziału w wysokości 108/128 części a na rzecz Skarbu Państwa - udziału w wysokości 4/128 części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jak wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu w/w decyzji Wojewoda, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej: "u.g.n.") przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy wywłaszczenie miało miejsce na podstawie władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, a więc decyzji, o której mowa w rozdziale 4 działu III w/w ustawy, lub też w oparciu o art. 216 u.g.n., to jest, gdy wywłaszczenie nastąpiło na podstawie aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w treści powyższego przepisu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] (obecnie działek nr [...] i [...]) w dniu, w którym decyzja z dnia 3 czerwca 1988 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], a na którą to decyzję strony powołały się w akcie notarialnym zawartym w dniu 30 czerwca 1988 r. (rep. A nr [...]), stała się prawomocna. Fakt ten zaś nastąpił przed dniem zawarcia wyżej wspomnianego aktu.

Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, podnosząc, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego bezspornie wynikało, iż wspomnianą wyżej decyzją z dnia 3 czerwca 1988 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na dwie działki: o nr [...]- z przeznaczeniem na teren ulicy [...] i o nr [...] - jako tereny o innym przeznaczeniu, nieokreślonym w decyzji. Decyzja ta została wydana na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości (M.K.i I. K.), które wyraziły zgodę na dobrowolne zbycie terenu pod budowę ul. [...]. Jak wynikało zaś z treści tej decyzji, podziału dokonano w trybie przepisów art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, dalej: u.g.g."), zgodnie z decyzją z dnia 6 września 1979 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu. Przepisy art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. stanowiły wówczas bowiem, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Obowiązujący natomiast w tym okresie czasu przepis art. 12 ust. 5 u.g.g. przewidywał, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe – jak podkreślił Sąd Wojewódzki – oznaczało więc, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, wydana w trybie art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., doprowadziła do nabycia prawa własności działki nr [...] wydzielonej pod budowę ulicy [...] na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa, a co nastąpiło z chwilą uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział. W rezultacie, późniejsze (względem decyzji o podziale) zawarcie umowy sprzedaży działki nr [...], a więc wtedy, gdy poprzednicy prawni skarżącej nie był już właścicielami tej nieruchomości, nie miało żadnego w tym przypadku znaczenia, skoro nieruchomość ta stanowiła już własność Skarbu Państwa.

W skardze kasacyjnej, skarżąca stała na stanowisku, że w analizowanej sytuacji przejście prawa własności, objętej wnioskiem zwrotowym części nieruchomości, nastąpiło na podstawie aktu notarialnego, zawartego w dniu 30 czerwca 1988 r. bo z jego treści wynikało, iż Skarb Państwa nabył - na podstawie art. 53 u.g.g. - od M. K. (spadkobierczyni w udziale 1/2 J. K.) i I. K. (z domu K.) - współwłaścicielki nieruchomości w udziale 11/16 i też spadkobierczyni J. K. w udziale 1/2, nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...]o powierzchni [...] m2, położoną w [...], KW nr [...], z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] w [...].

W związku z tym w skardze kasacyjnej skarżąca sformułowała wyżej przedstawione zarzuty, a w których w szczególności, powołując się na orzecznictwo, podkreślała, że w niniejszej sytuacji nie powinna być wydana decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, bo działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) istniała już wcześniej (przed wydaniem decyzji z dnia 3 września 1988 r.). W rezultacie skarżąca twierdziła, iż skoro w analizowanej sytuacji do wywłaszczenia doszło w drodze aktu notarialnego, zawartego w dniu 30 czerwca 1988 r., to wniosek o zwrot nieruchomości winien być rozpatrywany w oparciu o art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (wywłaszczenie w drodze umowy).

W ocenie składu orzekającego, stanowisko skarżącej nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, które zostało wydane w rozpoznawanej sprawie. Dotyczyła ona bowiem wniosku I. K. z dnia 26 lipca 2006 r. o zwrot nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...]. Jak słusznie zauważył zaś Sąd Wojewódzki okolicznością bezsporną był w tym przypadku fakt, że istniała w obrocie prawnym opisana wyżej decyzja z dnia 3 czerwca 1988 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Decyzja ta zaś została wydana w trybie art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g., a zatem - z mocy art. 12 ust. 5 u.g.g.- doprowadziła ona do przejścia na rzecz Skarbu Państwa – z mocy prawa – prawa własności gruntów wydzielonych pod ulice z nieruchomości objętej wnioskiem ówczesnych jej właścicieli. Podkreślić bowiem w tym miejscu należy, że przepis art. 12 ust. 5 u.g.g. nie przewidywał żadnych wyjątków od wyrażonej w nim zasady, ani też nie pozostawiał organowi możliwości odmiennego (uzależnionego od danego stanu faktycznego) potraktowania decyzji, wydawanych w procedurze określonej art. 12 ust. 1 i 3 u.g.g. Zagadnienie, czy w analizowanym przypadku konieczne było wydawanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz czy decyzja taka nie naruszała prawa wykraczało natomiast poza granice rozpoznawanej sprawy. Skoro zatem sprawa ta nie dotyczyła stwierdzenia ewentualnych wad wspomnianej decyzji o zatwierdzeniu podziału to orzecznictwo sądowe, na które autor skargi kasacyjnej powoływał się w jej uzasadnieniu, nie było w tym przypadku przydatne. Tym samym więc zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 5 u.g.g. nie mógł w tym przypadku zostać uwzględniony.

Aktualnie kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują art. 136 i art.. 137 u.g.n. Dotyczą one zaś sytuacji, w których do wywłaszczenia doszło w czasie, w którym obowiązywała ustawa gruntowa z 1997 r. Natomiast, jeśli do wywłaszczenia doszło w okresie wcześniejszym, to w takim przypadku znajduje zastosowanie art. 216 u.g.n. Przepis ten jednak nie ma charakteru samodzielnego w zakresie ustalania przyczyn uzasadniających w danym przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości a musi być zawsze łączony z innymi przepisami, mającymi w danej sprawie zastosowanie.

W niniejszym przypadku – jak wyżej wspomniano – do przeniesienia prawa własności doszło z mocy prawa a co było skutkiem działania art. 12 ust. 5 u.g.g. Wśród zaś możliwości, wymienionych w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. brak jest tego rodzaju przypadku. W myśl bowiem w/w przepisu, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości (jedynie) "nabytych" na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. jest zaś przepisem szczególnym a w związku z tym z tego powodu musi być wykłady w sposób ścisły. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nabycie nieruchomości, o którym mowa w art. 216 u.g.n., nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości dokonanym na podstawie aktu administracyjnego, ani z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Następuje ono bowiem, poprzez przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy (vide np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1860/21, 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 456/19, 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 42/19 , 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2135/17 i 16 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2865/14).

Z tych powodów również zarzut oparty na art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Powyższa zaś ocena zarzutów materialnoprawnych przekładała się na ocenę zarzutów procesowych. Te ostatnie zarzuty koncentrowały się bowiem na twierdzeniu, że organ a następnie Sąd I instancji nie ustalił faktu, że to nie decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydana w 1988 r. doprowadziła do zmiany osoby właściciela objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości a było to następstwem umowy sprzedaży tej nieruchomości , zawartej w formie aktu notarialnego. W sytuacji jednak, gdy – jak wyżej to wyjaśniono – zmiana w osobie właściciela przedmiotowych działek została dokonana z mocy prawa, zarzuty procesowe w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 (bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej) i art. 80 k.p.a. a w których (ogólnie mówiąc) zarzucano niedokładne wyjaśnienie stanu, nie mogły być uznane za usprawiedliwione.

Dodać też trzeba, że domniemania prawne, wynikające z treści art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece odnoszą się do stanu prawnego danej nieruchomości (obejmują prawa i roszczenia do niej). Nie dotyczą zaś w zasadzie danych, stanowiących (mówiąc ogólnie) opis nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieuzasadnioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.