Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1237/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 109 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 921/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r.; nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2014, sygn. akt VIII SA/Wa 921/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] lutego 2013 r.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Pismem z dnia 23 października 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym [...] z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ustalił, iż skarżący od 1 czerwca 2010 r. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") oraz art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że z dokumentów zaewidencjonowanych w bazie ZUS wynika, że skarżący od dnia 1 czerwca 2010 r. zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Natomiast z dokumentów dostępnych w systemie komputerowym ZUS wynika, iż skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej nie dokonał zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego.

Według organu odwoławczego zatrudnienie skarżącego na podstawie umowy o pracę, nie wyłączyło podlegania przez niego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Podkreślił także, iż osoba, która po dniu 20 września 2008 r. nie zgłosiła zawieszenia działalności gospodarczej, podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

W ocenie organu odwoławczego, ponieważ skarżący nie zawiesił działalności gospodarczej, zatem podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Jednocześnie podniósł, iż bezskutecznie wzywał skarżącego do przedłożenia niezbędnych dokumentów na potwierdzenie okresów składkowych. Dlatego też uznać należy, iż skarżący nie wykazał istotnej dla niego okoliczności tj. nieprowadzenia w pewnych okresach działalności gospodarczej i nieuzyskiwaniu dochodów. Natomiast po 20 września 2008 r. skarżący nie skorzystał z prawa do zawieszenia działalności gospodarczej. Dlatego też w świetle obowiązującego stanu prawnego należy uznać, że ją prowadził.

WSA uwzględniając skargę [...] przypomniał, że bezsporną w sprawie jest okoliczność, iż skarżący uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 1 czerwca 2010 r., co wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Natomiast z dokumentów zaewidencjonowanych w bazie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika też, iż skarżący od dnia 1 czerwca 2010 r. zatrudniony jest na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze czasu pracy. Spór w przedmiotowej sprawie toczy się zatem o to, czy skarżący kiedykolwiek rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej.

Skarżący, w toku prowadzonego postępowania, jako dowód potwierdzający fakt nieprowadzenia działalności gospodarczej przedstawił zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodu osiągniętego w roku 2010 i 2011, wskazując jednocześnie, iż rozliczenie dotyczyło wyłącznie dochodów uzyskanych z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę. W tym kontekście WSA powołał art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze. zm.), zgodnie z którym przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej, natomiast w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o jej wykreślenie.

Wykazanie przez skarżącego faktycznego niepodjęcia i nieprowadzenia tym samym działalności gospodarczej wymaga przedstawienia stosownych dowodów. Według Sądu za taki dowód należy uznać przedstawione przez skarżącego, w toku postępowania sądowego, pismo Kierownika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] z dnia [...]. października 2013 r. Z pisma tego wynika, iż w dniu 10 czerwca 2010 r. do Urzędu wpłynął pisemny wniosek skarżącego w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu 1 czerwca 2010 r. pod nr [...], który z uwagi na to, że nie został złożony na właściwym urzędowym druku nie mógł być rozpatrzony. Dokument ten ma zatem istotne znacznie dla ponownej oceny niniejszej sprawy.

Według Sądu I instancji, dokonując oceny, czy dany podmiot prowadzi, czy też nie prowadzi działalności gospodarczej, będącej przesłanką stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, należy uwzględnić wszystkie zgromadzone w sprawie dowody. Natomiast brak pełnego odniesienia się przez organ do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego i wysnutych z niego argumentów, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. Uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przez organ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy skarżącego, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do rozstrzygnięcia, że podlegał on w spornym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

WSA podkreślił, że Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie tego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia istnienia obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucając Sądowi I instancji:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a w oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie jako dowodu dokumentów przedstawionych przez Skarżącego w toku postępowania sądowego i nakazanie organowi uzupełnienie postępowania o powyższy dokument tj. pismo Kierownika Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r., z którego wynika, że w dniu 10 czerwca 2010 r. wpłynął pisemny wniosek Skarżącego w sprawie wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu 1 czerwca 2010 r. pod numerem [...], który z uwagi na to, że nie został złożony na właściwym urzędowym druku, nie został rozpatrzony, a wpis wykreślony, podczas gdy wskazany wyżej dowód nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, wobec brzmienia norm prawa materialnego wskazanych w art. 14 ust. 1 i 3 w związku z art. 14 a ust. 1, 1 a, 1b, 3, 4, 5, 6, 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu od dnia 20 września 2008 r. oraz zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a które to normy decydują jakie fakty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wymagają dowodzenia.

2) naruszenia art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż Organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych poprzez zaniechanie zbadania okoliczności, czy Skarżący prowadzi, czy też nie działalności gospodarczej w okresie od 1 czerwca 2010 r., jako mającej znaczenie dla określenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, podczas gdy zbadanie i wyjaśnienie powyższych okoliczności oraz przeprowadzenie dowodów na wyżej wskazane okoliczności, a następnie uzasadnianie w treści decyzji nie ma znaczenia dla sprawy wobec brzmienia norm prawa materialnego wskazanych w art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w brzmieniu od dnia 20 września 2008 r., który stanowi, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym, z tym, że to przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej niż dzień złożenia wniosku, a ustalanie powyższego przez Organ jest sprzeczne z prawem, bowiem narusza normę prawną zawartą w art. 14 ust. 1 i 3 w związku z art. 14a ust. 1, 1a, 1b, 3, 4, 5, 6, 7, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zawartą w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a które to normy decydują jakie fakty są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wymagają dowodzenia.

– podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

a) Skarżący prowadził działalność gospodarczą od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia 1 marca 2013 r. i w powyższym okresie (biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący od dnia 20 września 2008 r.) nie zgłosił wniosku o zawieszenie jej prowadzenia i jej nie zawiesił, jak też prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej skutecznie nie wykreślił. Zatem na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c ustawy o świadczeniach i art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 14 i art. 14 a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, (w brzmieniu po dniu 20 września 2008 r.) podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

– poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej działalności i przyjęcie – zgodnie koncepcją Skarżącego – iż postanowienie w brzmieniu "przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym" oznacza, że dokonanie wpisu do Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej nie jest równoznaczne z tym, że Skarżący działalność faktycznie wykonywał, podczas gdy przepis powyższy, a zwłaszcza zawarty w nim zwrot "przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis" oznacza tylko tyle, że przedsiębiorca nie musi (co wynikało z poprzedniej regulacji w tym zakresie) czekać na wpis do ewidencji, aby podjąć działalność gospodarczą, lecz podjąć ją w dniu złożenia wniosku a przed dokonaniem wpisu, natomiast w żadnym razie nie oznacza, że po dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej może tej działalności nie podejmować, nie zawieszać, nie wykreślać, a organ winien powyższe wyjaśnić, ponieważ stoi to w wyraźnej sprzeczności z art. 14 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że to Skarżący, który zamierza rozpocząć działalność gospodarczą w innym terminie niż data wpisu winien tę okoliczność i datę wskazać organowi ewidencyjnemu, w zakresie ustalania prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz ubezpieczenia zdrowotnego oraz w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniami społecznymi rolników, które są: osobami prowadzącymi działalność gospodarczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej" oraz w sprzeczności z art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że: "obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące pozarolniczą działalność – od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej";

– poprzez niezastosowanie w sprawie art. 14 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że to Skarżący w przypadku zamiaru rozpoczęcia działalności gospodarczej w terminie innym (późniejszym) niż data dokonania wpisu do ewidencji powinien określić powyższe we wniosku o dokonanie wpisu, co w sposób racjonalny wskazuje na wykładnię ust. 1 art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który winien być rozumiany w sposób zgodny ze stanowiskiem organu, zaprezentowanym wyżej tj. przedsiębiorca nie musi (co wynikało z poprzedniej regulacji w tym zakresie) czekać na wpis do ewidencji, aby podjąć działalność gospodarczą, lecz podjąć ją w dniu złożenia wniosku a przed dokonaniem wpisu, natomiast w żadnym razie nie oznacza, że po dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej może tej działalności nie podejmować ani jej nie zawieszać, jak też nie wykreślać, a organ winien powyższe wyjaśnić w prowadzonym postępowaniu.

– poprzez błędną wykładnię pojęcia "rozpoczęcie działalności gospodarczej" zawartego w art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i powiązanie go z faktycznym rozpoczęciem wykonywania działalności gospodarczej, oderwanym w sposób całkowity od daty złożenia wniosku o wpis lub daty wpisu lub innej wskazanej przez Skarżącego we wniosku (jeżeli zamierza rozpocząć działalność w innym terminie) w wyraźnej sprzeczności z art. 14 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, że to Skarżący, który zamierza rozpocząć działalność gospodarczą w innym terminie niż data wpisu winien tę okoliczność i datę wskazać organowi ewidencyjnemu, w zakresie ustalania prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz ubezpieczenia zdrowotnego i nakazanie ustalenia powyższego organowi, a w konsekwencji tej błędnej wykładni, niezastosowanie w sprawie art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

– poprzez błędną wykładnię pojęcia "prowadzącymi działalność pozarolniczą" zawartego w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcia, że prowadzenie działalności zależy nie od dokonania wpisu do CEIDG lecz od faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit c ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który to przepis wyraźnie stanowi, że obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej,

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. A ponadto o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją, jak i decyzją organu I instancji obowiązywał stan prawny wprowadzony przez art. 12 pkt 1 ustawy z 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 141, poz. 888), zmiana nastąpiła z dniem 20 września 2008 r. Wspomniana zmiana polegała na dodaniu do dotychczasowej treści art. 66 ust. 1 lit. c/ ustawy o świadczeniach "z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Również możliwość zawieszenia działalności gospodarczej została wprowadzona tą samą ustawą przez dodanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej art. 14a. Przepis art. 14a ust. 1 stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonanie przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i nie zawieszenie tej działalności oznacza, że prowadziła ona działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o świadczeniach, a zatem podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Jest okolicznością bezsporną, że [...]:

- 1 czerwca 2010 r. zgłosił działalność gospodarczą w Urzędzie Miasta [...] (wpis z [...]);

- 1 czerwca 2010 r. podjął stałą pracę na podstawie umowy o pracę (w pełnym wymiarze) i pracuje do obecnej chwili;

- 10 czerwca 2010 r. złożył w Urzędzie Miasta [...] wniosek o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej, który nie został przez organ rozpoznany, ponieważ "nie został złożony na właściwym urzędowym druku" (pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r.);

- nie składał wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej.

Organy NFZ uznały, że sam fakt wpisania do rejestru przedsiębiorców powinien pociągać za sobą stwierdzenie, iż skarżący prowadził działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o świadczeniach, a zatem podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, którego nie wyłącza zawarcie umowy o pracę.

W ocenie NSA, stanowisko o jedynie decydującym dla ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej znaczeniu prawnym wpisu oraz braku dokonania zawieszenia tej działalności należy uznać za błędne. Określenie przez przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej, która podlega wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej istotnie wywołuje domniemanie, że działalność gospodarcza była prowadzona w terminach w tej ewidencji określonych, jednakże samo istnienie tego domniemania, przy przeciwnych twierdzeniach strony, nie zwalniało organów NFZ z obowiązku ustalenia okoliczności faktycznego wykonywania przez skarżącego tej działalności. (v. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1620/12).

Należy bowiem podkreślić, że Prezes NFZ, jak również Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, z mocy art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w zakresie nieuregulowanym tą ustawą, przy wydawaniu decyzji byli związani rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki organów w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak również końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny, czego zresztą organy NFZ nie kwestionują. Zatem dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji, działalność gospodarcza w rzeczywistości nie była wykonywana. Przy czym, przy dokonując oceny wykonywania (prowadzenia) działalności gospodarczej należy uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy, w tym także zamiar (wolę) osoby prowadzącej działalność gospodarczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 191/06 wraz z powołanym tam orzecznictwem, wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 2005 r., sygn. akt I UK 80/05).

Sam wpis do ewidencji jest okolicznością o istotnym znaczeniu, ale w sytuacji, gdy skarżący podnosi, iż pomimo wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej, działalności tej faktycznie nie prowadził i przytacza argumentację oraz składa dowody na potwierdzenie swojego stanowiska, organy - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - powinny dokonać ustaleń w oparciu o wszystkie zebrane dowody w tym przedstawione przez skarżącego i ocenić, czy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą w spornym okresie, a w konsekwencji czy podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Nadawanie bezwzględnego znaczenia wykazanej w ewidencji dacie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej i utożsamienie jej z faktycznym prowadzeniem bez możliwości skorygowania tej okoliczności na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (por. wyrok NSA z 12 września 2013 r., sygn. akt. II GSK 755/12, publ. j.w.).

Organy NFZ powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, obowiązane są zebrać i wyczerpująco rozpatrzeć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Winny dokonać szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego dla uprawdopodobnienia przez stronę nieprowadzenia w ogóle działalności gospodarczej, zgłaszanych wniosków dowodowych, a następnie nie tylko przedstawić ewentualne dowody przeciwne do twierdzeń strony, ale również szczegółowo i precyzyjnie uzasadnić, dlaczego podważają one stanowisko skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie NSA i SN. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 22/10 stwierdził, że w zakresie ustalenia podmiotów objętych ubezpieczeniem zdrowotnym nie ma znaczenia to, czy i od kiedy dany podmiot stał się przedsiębiorcą, lecz wyłącznie to, czy prowadzi faktycznie działalność gospodarczą. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi jedynie podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej, a nie jej faktyczne rozpoczęcie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09 uznał, że obowiązek ubezpieczenia osoby prowadzącej pozarolniczą działalność - w tym działalność gospodarczą - wynika z faktycznego prowadzenia tej działalności, a zatem o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, powodującej wyłączenie z tego ubezpieczenia, decyduje faktyczne zaprzestanie tej działalności, przy czym kwestie związane z formalnym zarejestrowaniem, wyrejestrowaniem, czy zgłaszaniem przerw w tej działalności mają ewentualnie znaczenie w sferze dowodowej, lecz nie przesądzają same w sobie o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia społecznego (wyrok Sądu Najwyższego z 11 lutego 2010 r., sygn. akt I UK 221/09).

Na konieczność takiego właśnie interpretowania powołanych na wstępie przepisów wskazuje literalne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o świadczeniach, który mówi o osobach "prowadzących działalność pozarolniczą", a nie o osobach, które uzyskały wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Jak słusznie podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z 5 marca 2010 r. (sygn. akt IV CSK 371/09, LEX nr 811872) stwierdzono, że: "Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności (...)".

Wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być traktowany, jako okoliczność o istotnym znaczeniu, lecz nie może być jedyną okolicznością decydującą o prowadzeniu przez skarżącą działalności gospodarczej. Czynność organu administracji publicznej, jaką stanowi wpis do ewidencji, tworzy prawną możliwość wykonywania działalności gospodarczej, stanowiąc przesłankę do jej podjęcia. Okoliczność wpisania danej osoby do ewidencji warunkuje, a przez to uprawdopodabnia następcze prowadzenie tej działalności, ale nie może być gwarantem takiej okoliczności. Istotne jest zatem ustalenie faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia działalności gospodarczej.

Reasumując, należy stwierdzić, że wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o świadczeniach powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone. To, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej rodzi domniemanie faktyczne podjęcia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej nie zwalnia organów administracji publicznej - stosownie do art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - z obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego na okoliczność faktycznego prowadzenia lub nieprowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Ponieważ jednym z dowodów przedłożonych przez stronę jest informacja Urzędu Miasta [...] o złożeniu w dniu 10 czerwca 2010 r. przez skarżącego wniosku o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej, koniecznym staje się podkreślić, co następuje.

Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw, przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej.

Do ww. wniosku stosuje się odpowiednio przepisy art. 26-29, czyli jeżeli wniosek złożony w urzędzie gminy (odpowiednio urząd miasta) jest niepoprawny, wójt, burmistrz albo prezydent miasta niezwłocznie wzywa do skorygowania lub uzupełnienia wniosku, wskazując uchybienia, w terminie 7 dni roboczych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Z informacji Urzędu Miasta [...] nie wynika, aby powyższy tryb postępowania został zachowany, stąd stawianie stronie zarzutu o braku podstaw do "pozytywnego rozpatrzenia wniosku" jest chybione.

Powyższa okoliczność będzie miała istotne znaczenie dla oceny faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym stanie rzeczy, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.