Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 587/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 ust 1  , art 15 ust 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. – P., A. K., J. G., A. D. na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r. nr XXXIV/293/2021 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Tłuczań, Wyźrał skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 4 kwietnia 2022 r. D. K. – P., A. K., J. G. oraz A. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r. nr XXXIV/293/2021 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Tłuczań, Wyźrał.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

1/ art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie prawa własności działek [...], [...], [...], [...], [...], gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań, oraz całkowite nieuwzględnienie zasady proporcjonalności, które w momencie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w części całkowicie zmieniły swoje przeznaczenie, uniemożliwiające dalsze korzystanie z nich w sposób dotychczasowy, w szczególności objęcie istniejących zabudowań mieszkalnego planem zagospodarowania jak dla drogi publicznej,

2/ art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie drogi znajdującej się na działce [...], gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań za drogę gminną publiczną, podczas gdy jest to droga wewnętrzna, co doprowadziło do niewłaściwego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak dla drogi gminnej publicznej,

3/ art. 43 ust. 1 u.d.p., w przypadku uznania drogi znajdującej się na działce [...], gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań, za drogę gminną publiczną, poprzez brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zachowania wymaganej przepisami prawa odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego - 6m, podczas gdy według uchwalonego planu, miejsce przeznaczone na drogę zdecydowanie przekracza dopuszczalną odległość;

4/ art. 8d ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie merytorycznej dyskusji publicznej dotyczącej projektu, w szczególności brak uwzględnienia wykluczenia cyfrowego mieszkańców gminy,

5/ art. 17 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia w prognozie skutków finansowych planu zagospodarowania przestrzennego, roszczeń odszkodowawczych właścicieli, których nieruchomości znacznie straciły na wartości wskutek uchwalenia planu, w związku ze zmianą istniejących terenów budowlanych na tereny przeznaczone na drogi, w szczególności brak uwzględnienia odszkodowania dotyczącego istniejącego budynku mieszkalnego, który wskutek uchwalenia planu znalazł się na terenie drogi,

6/ art. 32 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie oceny aktualności studium i analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, w szczególności nieuwzględnienie wybudowania budynku mieszkalnego na działce [...], a także zabudowań na działce [...], co w konsekwencji doprowadziło do wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru przeznaczonego na drogi, na istniejącym budynku mieszkalnym,

7/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy Brzeźnica, w części, w której ustalono drogę publiczną oznaczoną [...] na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwałą nr XXXIV/293/2021 z dnia 27 października 2021 r. Rada Gminy Brzeźnica uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Tłuczań, Wyźrał. Uchwała ta ustaliła obszar przeznaczony na drogę o klasyfikacji [...]. dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań. Dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru uchwalony został Uchwałą Rady Gminy Brzeźnica nr XXVI/220/2009 z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego gminę Brzeźnica, nie zakładał drogi publicznej w obecnym miejscu, a także nie przewid3wał drogi wewnętrznej. Wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło do wyznaczenia obszaru sklasyfikowanego jako droga publiczna o oznaczeniu [...] projektowane publiczne drogi gminne klasy lokalnej. Skarżący są właścicielami działek nr [...], [...] i [...], [...] oraz [...], których całość lub część została zmieniona w planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną, w związku z czym legitymują się interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący stwierdzili, że obecny plan zagospodarowania przestrzennego, zdecydowanie ingeruje w prawo własności działek [...], [...], [...], [...], gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań, zmieniając przeznaczenie części działek z charakteru budowlanego na drogę publiczną. Jest to widoczne zwłaszcza w kontekście działki [...], gdzie obszar drogi publicznej obejmuje także istniejący budynek mieszkalny, wybudowany w 2019 r. Budynek ten uzyskał pozwolenie na budowę, zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, i wówczas w całości znajdował się na terenie przeznaczonym pod budownictwo. Wskutek zmiany, część budynku znalazła się na terenie planowanej drogi publicznej, co znacznie ogranicza prawo własności skarżącego, która nie może dokonać żadnej inwestycji związanej z budynkiem wobec nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również czas w jakim budynek został oddany do użytku - rok 2019, podważa zasadę proporcjonalności w kwestii ingerencji w prawo własności. Po dwóch latach od oddania budynku, dochodzi do zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego właściciel obarczony został ryzykiem, że budynek ten w przyszłości może zostać rozebrany pod drogę publiczną. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ingerować w obecnie istniejącą zabudowę, jednak w przyszłości może dojść do sytuacji, w której obiekt będzie musiał zostać rozebrany z powodu podjęcia inwestycji wybudowania drogi publicznej. Wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło więc do nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Art. 7 ust. 2 u.d.p. stanowi z kolei, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W przypadku istniejących gminnych dróg publicznych ustalenie ich przebiegu następuje również w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały nr XXXlV/293/2021 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r., zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu, droga oznaczona w planie symbolem [...] jest zdaniem organu drogą gminną publiczną, co uzasadniało poszerzenie jej do szerokości 12m, ingerując w sąsiednie działki. Nie sposób się jednak z tym twierdzeniem zgodzić. Przede wszystkim brak jest jakiejkolwiek uchwały rady gminy, w której droga ta określona zostałaby jako droga gminna publiczna. Jeden z organów gminy Brzeźnica - wójt, w piśmie z dnia 2 października 2017 r. wyraża zgodę na dokonanie remontu drogi wewnętrznej położonej w Tłuczani, oznaczonej numerem działki [...] na odcinku 40m począwszy od drogi gminnej publicznej. Organ wykonawczy gminy przyznał więc, że droga ta ma charakter wewnętrzny. Stan ten potwierdza nie tylko pismo, ale także faktyczne wykonywanie władztwa nad drogą. Droga ta nie jest własnością gminy, która w dodatku nie wykonuje na drodze czynności letniego i zimowego utrzymania; które to ciążą na gminie w stosunku do dróg publicznych, pozostawiając ten ciężar użytkownikom drogi wewnętrznej. Również poprzedni miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. nie przewidywał zagospodarowania tego obszaru jako drogi publicznej. Droga znajdująca się na działce [...] gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań, jest drogą gruntową. Przepisy nie różnicują sytuacji drogi gruntowej od asfaltowej w kontekście uznania drogi za drogę publiczną. Droga publiczna to taka, która została zaliczona do kategorii publicznej. Z formalnego punktu widzenia potrzebna jest więc uchwała (stosownie: rady gminy, rady powiatu lub sejmiku województwa) albo też rozporządzenie ministra transportu (w przypadku dróg krajowych). Uchwała powinna określać dokładny przebieg drogi publicznej na załączniku graficznym, numer drogi oraz zestawienie działek ewidencyjnych. Brak takiego dokumentu oznacza, że nawet najnowocześniejsza droga betonowa czy asfaltowa nie może być uznana za publiczną w rozumieniu przepisów. Poza aspektem formalnym droga publiczna musi też spełniać wymogi prawa budowlanego. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. jako drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Pasem drogowym zaś jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, można powiedzieć, że droga publiczna stanowi budowlę zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pas drogowy wyznaczają granice wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydawać by się zatem mogło, że skoro dana nieruchomość lub jej część przeznaczona jest pod drogę w planie miejscowym, to wówczas jej linie rozgraniczające przesądzają o jej publicznym przebiegu. Trzeba jednak pamiętać o dwóch innych kwestiach. Po pierwsze, o tym, czy droga jest drogą publiczną przesądza stosowna uchwała lub rozporządzenie, a nie plan miejscowy. Po drugie, droga publiczna to budowla, istotne jest zatem jej faktyczne przeznaczenie i wykorzystywanie. Takie rozumowanie jest zgodne nie tylko z treścią ww. przepisów, ale również z dominującą linią orzeczniczą sądów. W związku z tym, w samym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można uznać drogi za publiczną, bowiem do tego potrzebna jest osobna uchwała. Faktyczne przeznaczenie i wykorzystywanie drogi znajdującej się na działce [...], jest wyłącznie w celach wewnętrznych - dojazdowej do budynku znajdującego się na działce [...]. Nie można zaliczać do kategorii dróg publicznych zieleńców, ziemi rolnej, czy łąki, nawet jeśli geodezyjnie wydzielone zostały pod pas drogowy. Obecny stan drogi, brak spełnienia wymogów związanych z prawem budowlanym, nie pozwala na zakwalifikowanie jej jako drogi publicznej. Na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych za drogę publiczną można uznać nieruchomość urządzoną już jako droga w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, nie zaś nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję tego rodzaju, na której droga, jako obiekt budowlany ma dopiero powstać. Wzgląd zarówno na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych, jak i spójność całego systemu prawnego nakazuje przyjąć, że ustawodawca przepisem wyłączającym z obrotu prawnego nieruchomości będące drogami publicznymi objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod takie inwestycje. Twierdzenia zawarte w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, nie znajdują więc potwierdzenia w rzeczywistym stanie prawnym i faktycznym, wobec faktu, że przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną, w związku z czym nieuprawnione było poszerzenie drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, argumentując konieczność dokonania takiej zmiany istnieniem w tym miejscu drogi publicznej. W przypadku braku uwzględnienia argumentacji dotyczącej zakwalifikowania drogi położonej na działce [...] Brzeźnica, obręb Tłuczań, do dróg gminnych publicznych, należy wskazać, że plan zagospodarowania przestrzennego narusza przepisy dotyczące odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego. Art. 43 ust. 1 u.d.p. przewiduje odległość 6m w przypadku drogi gminnej publicznej w terenie zabudowy. Obecny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje powstanie pasa drogowego o szerokości 12m, co powoduje przekroczenie odległości 6m od budynku mieszkalnego. Obszar sklasyfikowany jako [...], zdecydowanie nachodzi na istniejący już obiekt budowlany na działce [...]. Stanowisko organu w załączniku nr 2 do uchwały, zakładające że w wyniku ewentualnej rozbudowy przedmiotowej drogi gminnej publicznej, powstanie najmniejsza wymagana przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia jezdnia o szerokości 5,5m, co doprowadzi do zachowania odległości 6m nie zasługuje na uznanie. Przez drogę, zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2 u.d.p., należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Skoro więc w skład drogi wchodzą obiekty inżynierskie, urządzenia i instalację, to odległość obiektu budowlanego od najbliższego takiego urządzenia musi wynosić co najmniej 6m w tym stanie faktycznym. Organ nie przedstawił wyliczeń, na jakich oparł twierdzenie, że w takim wypadku może powstać jezdnia o szerokości 5,5m, w szczególności nie podał dokładnych przepisów oraz kategorii drogi w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. Podał, w odpowiedziach na nieuwzględnione uwagi, natomiast nieistniejące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ założył także budowę jezdni o szerokości 5,5m, nie uwzględniając koniecznych pozostałych urządzeń składowych drogi, od których odległość 6m będzie musiała zostać zachowana, a co może okazać się niemożliwe do realizacji z punktu widzenia prawa. Również szerokość pasa drogowego 12m sugeruje, że całkowita szerokość drogi będzie większa niż zakładane 5,5m. Zwłaszcza, że organ uzasadniał w załączniku 2 do uchwały, przyjęcie 12m szerokości pasa drogowego koniecznością rozbudowy drogi do dostosowania z warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich S3d:uowanie, a więc szerokością jezdni, ewentualnym chodnikiem, poboczem czy odwodnieniem. Zakładany pas drogowy o szerokości 12m zdecydowanie przekracza odległość 6m drogi od obiektu budowlanego zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 8d ust. 1 u.p.z.p. organ sporządzający projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi dyskusję publiczną dotyczącą projektu tego dokumentu w sposób umożliwiający zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag. Wymogi te stanowią konieczny standard wymagany dla przeprowadzenia dyskusji zgodnie z prawem. Zachowanie powyższych wymagań, jest także konieczne dla urzeczywistnienia udziału uczestników dyskusji. Dyskusja publiczna stanowi bowiem istotny element partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Przebieg dyskusji powinien zostać utrwalony na drodze stosownego protokołu, który stanowi element dokumentacji prac planistycznych. Zdaniem skarżących, organ nie dochował standardów organizacji dyskusji publicznej. Dyskusja taka nie może przyjmować charakteru fikcyjnej. Zgodnie z procedurą dotyczącą planowania przestrzennego, w szczególności art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym będą co do zasady stanowić podstawę uchwały rady gminy w sprawie stwierdzenia nieaktualności studium bądź planu w całości lub w części. Oczywiście, chodzi tu tylko o zmiany które realnie wpłynęły na zagospodarowanie przestrzenne, nie zastosowanie odmiennych oznaczeń czy nazewnictwa (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 2021]. Zgodnie z wykładnią gramatyczną przepisów art. 32 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy stwierdza aktualność studium oraz poszczególnych planów miejscowych w zakresie jednej uchwały. Następnie zgodnie z dyspozycją art. 32 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku uznania aktu planistycznego za nieaktualny w całości lub w części rada gminy podejmuje działania, o jakich mowa w art. 27 u.p.z.p., tj. przystąpienie do zmiany aktu. W ocenie skarżących, wskutek wybudowania na działce [...] budynku mieszkalnego, spowodowało nieaktualność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dla gminy Brzeźnica w zakresie możliwości wyznaczenia drogi publicznej na działkach skarżących i działce [...]. Powoływanie się więc przez organy na fakt związania postanowieniami studium i brakiem możliwości zmiany projektu planu, z uwagi na wyznaczenie w tym miejscu obszaru drogi publicznej, jest bezzasadne. W ocenie skarżących należało przeprowadzić aktualizację studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy Brzeźnica, przed przystąpieniem do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zgodnie z uchwałą Nr XVII/158/2016 Rady Gminy Brzeźnica w sprawie o uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Brzeźnica, na obszarze, na którym wyznaczona została droga publiczna sklasyfikowana jako [...]., w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brzeźnica brak jest wyznaczonej drogi publicznej na działce [...] oraz działkach sąsiednich: [...], [...], [...], [...], [...], gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań. W szczególności, ostatnia uchwała dotycząca zmiany studium dla tego obszaru z 2016 r. nie przyniosła zmian w planowaniu przestrzennym tego terenu. Z załączników graficznych do uchwały nr XVII/158/2016 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Brzeźnica, wynika, że na obszarze, na którym uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wyżej wymienionych działek, nie wyznaczono drogi publicznej w obecnym kształcie. W konkluzji skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXIV/293/2021 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r. w części ustalającej drogę o klasyfikacji [...]. dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] gmina Brzeźnica, obręb Tłuczań.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeźnica wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu projektu przedstawia się w szczególności między innymi sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 przedmiotowej ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 9 ustawy "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się (...) potrzeby interesu publicznego" oraz zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy "Ustalając przeznaczenie terenu łub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne". Ustalając w przedmiotowym planie miejscowym przeznaczenie i zasięg przestrzenny terenu przeznaczonego pod drogę publiczną klasy lokalnej, oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], organ sporządzający ten plan miał obowiązek uwzględnienia interesu publicznego, jakim było wskazanie w nim rezerwy terenu pod ewentualną rozbudowę gminnej drogi publicznej o numerze [...]. Zaliczenie przedmiotowej drogi w poczet dróg publicznych w gminie Brzeźnica świadczy o istotnym znaczeniu tej drogi w kontekście funkcjonowania układu komunikacyjnego, zapewniającego dostępność terenów przeznaczonych pod zainwestowanie jak i możliwości bezpiecznego przemieszczania się mieszkańców gminy Brzeźnica. W omawianym przypadku organ ważył z jednej strony zapewnienie możliwości późniejszej rozbudowy tej drogi publicznej do parametrów drogi o klasie funkcjonalnej lokalnej, które to parametry spełniałyby aktualne, przewidziane przepisami prawa wymogi techniczne i wymogi związane z bezpieczeństwem poruszania się po tej drodze z interesami prywatnymi właścicieli działek znajdujących się wzdłuż tej drogi, w szczególności z interesami właścicieli działek przeznaczonych pod zabudowę. W efekcie tego ważenia, wskazany na rysunku planu zasięg przestrzenny terenu przeznaczonego pod tą drogę zapewnia możliwości późniejszej rozbudowy tej drogi do wskazanej w planie miejscowym jej klasy funkcjonalnej, przy możliwie jak najmniejszej ingerencji w tereny działek z nią sąsiadujących i nie wyklucza możliwości późniejszej zabudowy żadnej z tych działek, a w szczególności działek wskazanych w tym planie miejscowym pod zabudowę. Wskazane w art. 1 ust. 3 ustawy ważenie interesu publicznego i interesów prywatnych służy poszanowaniu zasady proporcjonalności, na którą to zasadę powołują się skarżący. Tak więc w mniemaniu organu sporządzającego przedmiotowy plan miejscowy, w świetle powyższego, zasad ta nie została naruszona poprzez uchwalenie tego planu miejscowego. Droga znajdująca się na działce [...] położonej w miejscowości Tłuczań jest drogą publiczną o nazwie "K. - od Ob. W. do drogi na G." zgodnie z uchwałą Nr XIX/143/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku - Białej z dnia 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych, która otrzymała nr [...]. W 2005 roku uchwałą nr 1066/05 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 13 października 2005 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu wadowickiego w Województwie Małopolskim zostały nadane nowe numery drogom gminnym na obszarze powiatu wadowickiego i przedmiotowa droga otrzymała Nr [...]. Zgodnie z wówczas obowiązującą ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zapis art. 7 przedstawiał się następująco: "1. Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. 2. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego". Przedmiotowe uchwały nie posiadały załączników graficznych, a tylko nazwa drogi wskazywała jej przebieg w wykazie stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. Droga gminna Nr [...] zaczyna się w Kossowej na działce nr [...] i przechodzi koło posesji, której budynek stał już w dacie uchwały z 1987 r. do granicy z miejscowością Tłuczań. Zgodnie z aktualnymi danymi ewidencji gruntów i budynków dla obrębu Kossowa działka nr [...] ujawniona jest w jednostce rejestrowej nr [...] , w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Brzeźnica, posiada użytek gruntowy dr. - zał. 3 wypis z ewid. gruntów. Dalsza część drogi Nr [...] to działka prywatna Nr [...] i działka Nr [...] położone w miejscowości Tłuczań, która ujawniona była do dnia 13.04.2022r. w jednostce rejestrowej nr 9, w której jako właściciel ujawniony był Urząd Gminy Brzeźnica - drogi powszechnego korzystania (brak podstawy prawnej nabycia), natomiast od 13.04.2022r. w jednostce rejestrowej Nr [...] jako właściciele w/w działki ujawnione są osoby fizyczne. Droga ta dochodzi do odrębnej drogi gminnej N. D.-T. -G. Nr [...], jednakże Gmina Brzeźnica nie dysponuje dokumentem własności dla tej działki, dlatego jest faktycznie jej władającym. Działka Nr [...] posiada użytek gruntowy dr. - zał. 4 wypis z ewid. gruntów Już w roku 2013 skarżący wiedział, że działka [...] i [...] stanowi dojazd do jego nieruchomości - dostęp do drogi tj. działki [...]. zał.5 Gmina Brzeźnica nie jest właścicielem działki drogowej jednakże nie wyklucza faktu iż jest to droga gminna. W piśmie znak: ZL720.41.2017 z dnia 02.10.2017 r. błędnie wpisano że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, gdzie faktycznie stanowi gminną drogę publiczną nr [...]. Pismo o nr ZI.720.41.2017.JKL zostało sporządzone w oparciu o obowiązujący wtedy plan miejscowy ale droga gminna na planie miała nie właściwy przebieg. W piśmie jest mowa o działce nr [...] błędnie oznaczonej jako droga wewnętrzna. Gmina nie wykonywała czynności letniego i zimowego utrzymania, bo przebieg drogi na planie był wrysowany niezgodnie ze stanem faktycznym, jest zaliczona do dróg gminnych, ale nie urządzona w terenie. Plan zakłada realizację przedmiotowej drogi z wymogami przepisów odrębnych i dlatego został wyznaczony pas 12m w liniach rozgraniczających tereny 12KDL.3 pod przyszłą realizację inwestycji. Należy jednoznacznie stwierdzić, że działka Nr [...] położona w Kossowej, działki Nr [...] i Nr [...] położone w Tłuczani ponad 35 lat stanowią drogę publiczną o aktualnym numerze [...]. Ad. 3. Skarżący zarzucają w swojej skardze brak uwzględnienia zachowania wymaganej przepisami prawa odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni obiektu budowlanego - 6 m. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych "Obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:" w przypadku gdy jest to "droga ogólnodostępna gminna" "w terenie zabudowy" "6 m". Z przytoczonego powyżej zapisu ustawowego wynika, że to obiekty budowlane (w tym budynki) powinny być lokalizowane w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni takiej drogi, a nie zewnętrzna krawędź jezdni ogólnodostępnej drogi gminnej powinna być lokalizowana w odległości 6 m od obiektu budowlanego (budynku). Nie mniej jednak, w omawianym przypadku, wyznaczenie w przedmiotowym planie miejscowym terenu pod drogę publiczną klasy lokalnej ([...]) o szerokości w liniach rozgraniczających 12 m, daje na etapie ewentualnego późniejszego projektowania tej drogi możliwość zapewnienia odległości 6 m od istniejącego na działce [...] budynku. Wskazane na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy od dróg publicznych określają dopuszczalne położenie nowych budynków w stosunku do dróg publicznych. Także one, tak jak w przypadku linii rozgraniczających przedmiotowej drogi publicznej, możliwie jak najmniejszej ingerują w tereny działek sąsiadujących z tą drogą publiczną i nie wykluczają możliwości późniejszej zabudowy żadnej z działek wskazanych w tym planie miejscowym pod zabudowę a położonych wzdłuż tej drogi. Parametry jakim muszą odpowiadać drogi publiczne, w tym wypadku drogi gminne, reguluje Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 5 wymienionego wyżej rozporządzenia wynika, że szerokość pasa ruchu w przypadku drogi publicznej o klasie funkcjonalnej KDL powinna wynosić 2,75 m co oznacza, że szerokość jezdni o dwóch pasach ruchu powinna wynosić 5,5 m. Pozostałe 6,5 m, w ramach linii rozgraniczających drogi o klasie funkcjonalnej KDL (12 m) jest zarezerwowane pod ewentualną budowę chodników, ścieżek rowerowych, rowów odwadniających czy innych urządzeń drogowych wynikających z klasy funkcjonalnej drogi. Miejscowy pian zagospodarowania przestrzennego miejscowości Tłuczań, Wyźrał uwzględnia zatem w tym zakresie docelowy stan planistyczny odnośnie kształtowania układu komunikacyjnego gminy w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający przedmiotowy plan miejscowy, po opracowaniu projektu tego planu sporządził wymaganą przepisami prawa prognozę skutków finansowych uchwalenia tego planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 tej ustawy. Jest ona dołączona do dokumentacji formalno-prawnej sporządzania tego planu. Podobnie jak w poprzednim przypadku, zdaniem organu sporządzającego przedmiotowy plan miejscowy, skarżący nie rozróżnił pomiędzy sobą dwóch kolejnych istotnych elementów procedury sporządzania planu miejscowego, a mianowicie: prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Związane jest to z faktem, że w części wstępnej skargi skarżący postawili zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa procesowego "poprzez brak uwzględnienia w prognozie skutków finansowych planu zagospodarowania przestrzennego, roszczeń odszkodowawczych właścicieli, których nieruchomości znacznie straciły na wartości wskutek uchwalenia planu w związku ze zmianą istniejących terenów budowlanych na tereny przeznaczone pod drogi, w szczególności brak uwzględnienia odszkodowania dotyczącego istniejącego budynku mieszkalnego, który wskutek uchwalenia planu znalazł się na terenie drogi", natomiast w dalszej części skargi odnoszą się do Załącznika nr 3 do uchwały Nr XXXIV/293/2021 Rady Gminy Brzeźnica z dnia 27 października 2021 r. będącego rozstrzygnięciem o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych "Nie sposób znaleźć w nim jednak treści, która pozwalałaby na uzyskanie informacji dotyczących planu sfinansowania odszkodowań za zmianę przeznaczenia terenów względem skarżących.". Jest to, zdaniem organu sporządzającego przedmiotowy plan miejscowy, całkowite pomylenie istoty, zawartości merytorycznej oraz umiejscowienia obydwu wymienionych wyżej dokumentów w strukturze dokumentów planistycznych opracowywanych w procedurze sporządzania planu miejscowego. Dokument będący rozstrzygnięciem o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych jest umiejscowiony, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako jeden z załączników stanowiących integralną część uchwały, będącej zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, częścią tekstową ustaleń planu. Zakres tego dokumentu (załącznika do uchwały) jest bardzo precyzyjnie określony w ustawie i odnosi się wyłącznie do "zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy". Nie może w nim być więc mowy o treściach odnoszących się do ewentualnych odszkodowań za zmianę przeznaczenia gruntów względem skarżących. Z kolei dokument będący prognozą skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego jest odrębnym dokumentem opracowywanym w trakcie procedury sporządzania planu miejscowego i jego natura, zawartość merytoryczna i umiejscowienie w strukturze dokumentów planistycznych jest całkowicie inne od wspomnianego powyżej załącznika do uchwały. Zawiera on analizę i próbę zwymiarowania wielu zagadnień, które będąc efektem uchwalenia planu miejscowego, będą mogły mieć lub będą miały wpływ na finanse publiczne gminy. Sporządzona do projektu przedmiotowego planu miejscowego prognoza skutków finansowych uchwalenia tego planu miejscowego zawiera, zdaniem organu sporządzającego ten plan miejscowy, wymagane w niej treści merytoryczne wraz z uwzględnieniem art. 36 ustawy. Natomiast, niezależnie od treści zawartych w prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, przepisy art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogą być stosowane w odrębnych procedurach prawnych dotyczących ustalenia skutków prawnych uchwalenia plany miejscowego. Jak wynika z ww. przepisu uchwalenie przez Radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz ich wejście w życie może spowodować dwa rodzaje skutków, po pierwsze, w zakresie korzystania z nieruchomości, a po drugie, w zakresie wartości nieruchomości. Pierwszy rodzaj skutków przejawia się niemożnością lub istotnym ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Uchwalenie planu miejscowego może spowodować bowiem zmianę przeznaczenia gruntów lub ich części oraz zmianę lub ograniczenie sposobu ich użytkowania. W przypadku zaistnienia wskazanych skutków uchwalenia lub zmiany planu miejscowego właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują względem gminy roszczenia. Mogą oni alternatywnie żądać bądź odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, bądź wykupienia nieruchomości lub jej części. Gmina może również zaoferować właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, w ramach realizacji tych roszczeń, nieruchomość zamienną. W przypadku akceptacji przez obie strony takiego rozwiązania zawierana jest pomiędzy nimi umowa zamiany, a z chwilą jej zawarcia wygasają wzajemne roszczenia. Drugi rodzaj skutków natomiast przejawia się obniżeniem lub wzrostem wartości nieruchomości. Uchwalenie planu miejscowego i przyjęcie przeznaczenia oraz zasad zagospodarowania terenu lub ich zmiana mogą spowodować, że wpłynie to na wartość nieruchomości. Wpływ ten może być zarówno pozytywny (wzrost wartości nieruchomości), jak i negatywny (obniżenie wartości nieruchomości). W przypadku gdy właściciel bądź użytkownik wieczysty zbywają nieruchomość, a jej wartość wskutek uchwalenia lub zmiany planu uległa obniżeniu i nie skorzystali oni z roszczeń o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienie nieruchomości w całości łub części oraz nie zawarto umowy zamiany, to mogą oni żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Obniżenie wartości nieruchomości lub jej części stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego a wartością nieruchomości po jego uchwaleniu. Określając wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu określone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości. Określając natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Przepis art. 6 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. (dalej; ustawa) stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 II OSK 2869/17 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których, ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8). Nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co mając umocowanie w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z np. z art. 140 k.c. czy art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te bowiem wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

W niniejszej sprawie sąd musiał rozważyć, czy wyznaczenie drogi publicznej - [...] na obszarze działek należących do skarżących, narusza (nie narusza) w sposób nieuprawniony przysługujące im prawo własności, ograniczając możliwość zagospodarowania terenu, poprzez wprowadzenie przeznaczenia drogowego na części nieruchomości prywatnej - nieruchomości nie należącej do gminy. W ocenie sądu do takiej nieuprawnionej ingerencji (naruszenia władztwa planistycznego) nie doszło. W niniejszej sprawie przedmiotowa droga istnieje, ma jednak gruntowy charakter a zmianie w oparciu o skarżoną uchwałę mogą ulec jej parametry.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2017 II OSK 301/16 ustalenia planu odnoszące się do wyznaczenia drogi wewnętrznej na określonej działce, wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi. Okoliczność, że drogi wewnętrzne są wyznaczane na terenach prywatnych (niepublicznych) i tym samym ingeruje się we własność poszczególnych właścicieli, jest również konsekwencją ustawowego przyjęcia, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności, a celem wydzielenia drogi jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To czy zostanie ona zrealizowana zależy wyłącznie od właściciela. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2017 II OSK 1558/15 wskazując, iż wyznaczenie w planie miejscowym dróg wewnętrznych jest nie tylko dopuszczalne, ale przede wszystkim pożądane i mieści się w ramach kompetencji rady gminy jako jedno z podstawowych narzędzi kształtowania ładu przestrzennego. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast możliwość realizacji planowanych dróg wewnętrznych, gdy znajdują się one na terenach nienależących do gminy lub Skarbu Państwa, a nie ma możliwości przeniesienia własności w drodze umowy.

Wyżej prezentowane stanowisko w pełni popiera sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Skoro wyznaczenie drogi wewnętrznej po terenie prywatnym jest dozwolone, to tym bardziej dozwolone jest wyznaczenie drogi publicznej na terenie prywatnym. O ile bowiem fakt wyznaczenie drogi wewnętrznej po terenie prywatnym nie może wiązać się z roszczeniem jej wykupu (art. 36 ust 1 pkt 2) to roszczenia takie z pewnością może być kierowane do gminy, w razie wyznaczenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej.

Wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie systemu komunikacji w tym dróg jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Niewątpliwie terenami, które wymagają skomunikowania są tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym. Nie sposób bowiem daną nieruchomości wykorzystać na w/w cele w sytuacji, kiedy nie ma ona dostępności do drogi publicznej. Oczywiście sytuacja, w której gmina jest właścicielem terenów, po których w planie wyznaczone są drogi jest optymalna. W przypadku braku takiej możliwości, obowiązkiem rady gminy jest wyznaczyć sieć dróg po terenach prywatnych. Ilekroć prawodawca lokalny czyni to w sposób racjonalny, planując taką sieć w sposób zapewniający konieczną dostępność komunikacyjną działek uzyskujących nowe przeznaczenie i wyważa przy tym interesy właścicieli gruntów, po których wyznacza drogi wewnętrzne i interesem publicznym, nie można mu zarzucić by przekroczył granice władztwa planistycznego czy też naruszył zasadę proporcjonalności. Ograniczenie własności które dotyka właścicieli nieruchomości, po których wyznaczono drogi wewnętrzne, wynika z potrzeb społeczności lokalnej i ma swoje umocowanie w konstytucji oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

W niniejszej sprawie, organ planistyczny uzasadnił potrzebę lokalizacji drogi, jako konieczność zapewnienia dostępności terenów przeznaczonych pod zainwestowanie jak i możliwości bezpiecznego poruszania się mieszkańców gminy, ważąc jak najmniejszą ingerencję w tereny działek sąsiednich, bez wykluczenia późniejszej zabudowy żadnej z tych działek. W ocenie sądu jest to argumentacja racjonalna, uzasadniająca tak przyjęte rozwiązanie planistyczne.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, iż organ planistyczny wykazał, że przedmiotowa droga ma statut drogi publicznej (gminnej). Jednak nie jest to kwestia istotna. Chybione są zarzuty skargi, że przeznaczenie drogowe (drogi publicznej) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może mieć jedynie teren zaliczony stosowną uchwałą rady gminy do dróg publicznych. Plan miejscowy wyznacza na przyszłość przeznaczenie danego terenu a nie jedynie odzwierciedla stan już istniejącego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r. II OSK 98/17 uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wskazanie kierunków ładu przestrzennego dla terenu objętego opracowaniem planu, w tym także w zakresie obsługi komunikacyjnej tego terenu. Przeznaczenie w planie danego obszaru pod drogę publiczną nie nadaje mu jednak kategorii drogi publicznej, gdyż zaliczenie danej drogi do dróg publicznych następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016.1440 j.t.). Zaliczenie to może się dokonać w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 5 ust. 2), uchwały sejmiku województwa (art. 6 ust. 2), uchwały rady powiatu (art. 6a ust. 2) lub uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2). Przytoczyć też można pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r. II OSK 1618/15 w którym wskazano, iż nie można uznać jako przeszkody dla wskazania lokalizacji dróg wewnętrznych tego, że nie doszło jeszcze do podziału nieruchomości objętych postanowieniami planu. Plan miejscowy powinien zawierać linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu, a do takich terenów należy zaliczyć drogi gminne, w tym mające status dróg wewnętrznych. Istota określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej polega m.in. na określeniu układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych.

Poglądy te w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W planie miejscowym, prawodawca lokalny obowiązkowo określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury techniczne (art. 15 ust 2 pkt 10 ustawy). Sformułowanie rozbudowa i budowa nawiązuje do pojęć użytych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, iż ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów obiektu takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, wysokość która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2018 r. II GSK 1318/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r. II SA/Ol 442/18 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Po 1046/17). Z kolei budowa to realizacja nowego obiektu budowlanego – obiektu który dotychczas nie istnieje. Z istoty rzeczy zatem budowa nowej drogi, którą przewiduje plan miejscowy nie może poprzedzać uchwała w sprawie zaliczenia jej (drogi jeszcze nie istniejącej) do kategorii drogi publicznej. Uchwały te podejmuje się do obiektów już istniejących. Ta sama reguła dotyczy rozbudowy drogi np. ewentualnie z parametrów drogi wewnętrznej do drogi publicznej.

Dalej wskazać należy, iż tylko jeden ze skarżących (właściciel działki nr [...] zarzuca, że teren projektowanej drogi obejmuje fragment już istniejącego budynku. W tym miejscu wskazać należy, iż ingerencja taka jest dozwolona, jeżeli stoi za tym ważny interes publiczny. Budowa nowych dróg byłaby często niemożliwa gdyby miała się odbywać z zachowaniem całej dotychczasowej zabudowy w danym terenie. Wskazać jednak należy, iż załącznik nr 2 do skarżonej uchwały (a zatem część skarżonej uchwały) zawiera rozstrzygnięcie uwagi w tym zakresie, ze wskazaniem, że w wyniku ewentualnej rozbudowy drogi gminnej powstanie najmniejsza wymagana przepisami jezdnia o szerokości 5,5 co doprowadzi do zachowania wymaganej odległości od istniejącej zabudowy. Wskazać w tym miejscu należy, iż przeznaczenie części terenu danej nieruchomości pod drogę publiczną nie skutkuje oczywiście tym, że droga automatycznie tam powstanie ani jakie będzie miała parametry. Uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, że wskazuje na parametry dróg, to jednak nie oznacza automatycznie tego, że wszystkie drogi w przyszłości realizowane będą miały te parametry, szczególnie w sytuacji kiedy przepisy prawa dopuszczają budowę dróg zaliczonych do danej kategorii dróg publicznych w innych parametrach (w tym szerokość pasa drogowego) niż parametry podstawowe (w tym zakładane w zapisach planu miejscowego) a realizacja drogi o innych parametrach jest celowa z uwagi np. na wolę zachowania dotychczasowej zabudowy – przez to też niższe koszty dla gminy związane z realizacją drogi. Przepisem takim jest § 15 ust 1 pkt 4 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Przepisy te stanowią, iż w przypadku konieczności zastosowania rozwiązań uspokajających ruch na drogach klas G, Z, L i D na terenie zabudowy, szerokość pasa ruchu może być zmniejszona o 0,25 m względem wartości określonych w ust. 1. (pkt 4). W przypadkach, o których mowa w § 14 ust. 3, minimalna szerokość pasa ruchu powinna wynosić 3,50 m, przy czym muszą być spełnione wymagania określone w § 37 i w § 126 (pkt 5).

Zarzut braku aktualności studium jest dla sądu niezrozumiały. Kontrolę legalności w przedmiotowym postępowaniu poddana jest uchwała o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na marginesie wskazać należy, iż jeżeli studium należało by uaktualniać w związku z budową każdego nowego budynku, akt ten poddany były permanentnej aktualizacji, co uznać należy za działania wręcz niemożliwe do realizacji.

Zarzut naruszenia art. 8d ustawy – wymóg prowadzenia przez organ planistyczny dyskusji publicznej dotyczącą projektu planu w sposób umożliwiający zabieranie głosu, zadawanie pytań i składanie uwag jest bezzasadny. Dyskusję tę należy prowadzić przy użyciu współczesnych metod komunikacji np. stronę internetową organu, przy czym brak ustawowego wymogu by czynić to przez Biuletyn Informacji Publicznej. Organ planistyczny nie może zakładać z góry że osoby nieobeznane z internatem mogą w tej dyskusji nie brać udziału. Zresztą, że zarzut ten sformułowany w stosunku do jednego ze skarżących J. G. jest zresztą czysto teoretyczny bo z samej skargi wnosić należy, że miał on pełne w tym przedmiocie informacje w związku z wsparciem innych osób.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 ustawy tj. zarzut wadliwe sporządzonej prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Jak zasadnie wskazano w wyro Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. II OSK 81/19 prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. II OSK 1593/18 wskazano, iż miasto nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiało ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada Miasta nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które miasto będzie musiało ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu.

Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jako mowa wyżej nie jest częścią planu. Zaś tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego a jest tylko informacją skierowaną od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych wywłaszczeń czy odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.