Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1997/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. P. oraz R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 739/13 w sprawie ze skargi Z. P., R. M., R. M., J. M. oraz D. S. – K. na decyzję Wojewody M. z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 739/13, oddalił skargę Z. P., R. M., R. M., J. M. oraz D. S.-K. na decyzję Wojewody M. z dnia 8 kwietnia 2013 r. ... w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 maja 2012 r. nr ... działając na podstawie art. 11 a ust.1, art. 11 f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1 – 4, 4c, 4d, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 1, § 2, art. 107 § 1 – 3 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa al. J. P. II oraz ulic: M., Ś., Ł., Ł., S. oraz C. wraz z budową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowanym układem drogowym" na działkach nr (...) – obręb ... K. N. H.(...) obręb ... K. – Ś (...) – obręb 4, K. – Ś.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Prezydent Miasta K. działający przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w dniu 2 marca 2013 r. złożył wniosek o zezwolenie na realizację powyżej opisanej inwestycji drogowej. Przebieg projektowanej inwestycji zaznaczony został na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych, wykonanych na mapie zasadniczej i szczegółowo opisany w projekcie budowlanym. Wniosek inwestora zawiera wszystkie wymagane przepisami art. 11 b ust. 1 i art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dokumenty i opinie. Projekt budowlany spełnia wymogi Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta. W mieście na prawach powiatu kompetencja ta przysługuje prezydentowi miasta, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. O wszczęciu postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 11 d ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K., opublikowanego w internecie w komunikatach UMK. W toku postępowania, jego strony wniosły zastrzeżenia. Podnoszono między innymi, że w rozwiązaniach projektowych nie zostało uwzględnione zapewnienie dojazdu na zaplecze posesji zlokalizowanej przy al. J. P. II nr ... (zastrzeżenie wniesione przez W. G.). Z kolei B. W. i P. N. zawnioskowały o spotkanie z Prezydentem Miasta K. oraz zażaliły się na brak wyceny nieruchomości zawierającej się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W dniu 11 kwietnia 2012 r. wpłynęły zastrzeżenia W. S., który wnioskował o uwzględnienie w projekcie drogi zjazdu z ulicy L. na działkę nr ... Z. P. wnioskował o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem m.in. rzeczoznawcy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Dnia 27 kwietnia 2012 r. do organu wpłynęła odpowiedź inwestora, w której poinformował, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 25 lipca 2008 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych linie rozgraniczające terenu ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Teren zawarty w liniach rozgraniczających stanowić będzie pas drogowy i jest niezbędny do zrealizowania inwestycji drogowej. W związku z powyższym jedynie część działki ... (to jest działka ... utworzona po podziale) oraz część działki nr ... jest niezbędna do zrealizowana ww. zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie zgodnie z art. 13 właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje złożenie wniosku o nabycie pozostałej po podziale części nieruchomości. Inwestor informuje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego wydaje się po nadaniu klauzuli ostateczności decyzji ZRID, natomiast wyceny wartości nieruchomości dokonuje Wydział Skarbu UMK. Ponadto ZIKiT posiada mapy z projektem podziału nieruchomości opatrzone stosowną klauzulą wydaną przez Wydział Geodezji U. Mapy podziału nieruchomości wykonane zostały przez uprawnionego geodetę odpowiedzialnego za prawidłowe wykonanie operatów geodezyjnych i przedmiotowych map podziału. Inwestor na dzień 9 maja 2012 r. zorganizował spotkanie zgodnie z wnioskiem stron. Ponadto dojazd z drogi publicznej do posesji zlokalizowanej przy al. J. P. II nr ... działka ... obr. ... Ś. został utrzymany. W ramach opracowywania projektu nie zmieniono zagospodarowania przedmiotowej działki, a co za tym idzie nie zmieniono sposobu komunikacji w jej obrębie. Zgodnie z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budynku znajdującego się przy al. J. P. II nr ... muszą zostać dotrzymane standardy jakości środowiska, które zostaną potwierdzone analizą porealizacyjną wykonaną po upływie 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania. Inwestor wyjaśnia, że budynek nr ... został pozostawiony, gdyż nie koliduje z planowaną inwestycją i znajduje się poza granicami planowanego pasa drogowego. Odnośnie torowiska tramwajowego i zgłaszanym problemie o jego permanentnym stanie awaryjnym ZIKiT informuje, iż w ramach inwestycji torowisko tramwajowe zostanie całkowicie przebudowane przy zastosowaniu rozwiązań redukujących wibrację i hałas związany z eksploatacją linii. Ponadto w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stronom zapewniono możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów i materiałów oraz zgłoszenia uwag do projektowanych rozwiązań zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W ramach przedmiotowej inwestycji wnioskowany w piśmie W. S. zjazd nie został uwzględniony gdyż w stanie istniejącym działka posiada dostęp do drogi publicznej od ul. C. Prace budowlane przy budynku nr ... ul. M. położonego na działce nr ... obr. ... Ś. będą prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób nie naruszający stanu technicznego istniejącego budynku. W wyniku przeprowadzonej symulacji otrzymano mapę hałasu dla analizowanego terenu, a otrzymane wartości poziomu hałasu drogowego stanowiły podstawę do określenia przynależności terenu do odpowiedniej kategorii obciążenia hałasem. Dla terenów zagrożonych ponadnormatywnym poziomem dźwięku zastosowano bariery ochronne w postaci ekranów akustycznych, które zaprojektowano wszędzie tam gdzie istniały techniczne możliwości. W dniu 9 maja 2012 r. odbyło się spotkanie zainteresowanych stron z inwestorem w sprawie zgłoszonych zażaleń i problemów przedstawionych przez strony postępowania. Ostatecznie rozpatrując przedmiotowy wniosek stwierdzono spełnienie wymagań formalnych wynikających z obowiązujących przepisów w zakresie niezbędnym do realizacji wyżej wymienionej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli Z. P., R. M. oraz kilkanaście innych stron postępowania.

Wojewoda M. decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. nr ... uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej przebudowy sieci trakcyjnej tramwajowej, na odcinkach nieobjętych zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj.: od początku przebudowy sieci trakcyjnej w km ... al. J. P. II do granicy terenu objętego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz od granicy terenu objętego zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do końca zakresu przebudowy sieci trakcyjnej w km ... al. J. P. II, i w tym zakresie odmówił udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przez złożeniem wniosku inwestor zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych uzyskał wymagane opinie. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 ustawy inwestor do wniosku dołączył również dokumenty wymagane przepisami odrębnymi tj. decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 16 maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zawierającą klauzulę, że przedmiotowa decyzja stała się ostateczna 21 czerwca 2011 r. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, jak również załączono analizę powiązania przedmiotowej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierającej projekty podziału nieruchomości w skali 1:1000 wraz z wykazem zmian gruntowych oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Ponadto do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, warunkami przyłączenia obiektu do sieci oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W ocenie organu II instancji Prezydent prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu podając podstawę prawną, nazwę i zakres inwestycji, wskazał nieruchomości objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz podał informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy, a zatem należycie poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień pełnomocnika, a także po wprowadzeniu wymaganych korekt projektanta w projekcie budowlanym – zgodnie z wymogami wezwania z dnia 17 sierpnia 2012 r. i postanowienia z dnia 28 sierpnia 2012 r. oraz wezwań z dnia 17 października 2012 r., 17 grudnia 2012 r., 18 stycznia 2013 r., 7 lutego 2013 r. organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja nie jest objęta w całości decyzją Prezydenta Miasta K. o środowiskowych uwarunkowaniach. Na mapie z projektem zagospodarowania terenu projektant zaznaczył zakres terenu objętego wyżej wymienioną decyzją, który nie obejmuje wszystkich robót budowlanych, związanych z przebudową sieci energetycznej (oświetlenie drogi), przebudową sieci trakcyjnej tramwajowej wraz z przebudową przewodu jezdnego sieci tramwajowej, położonych między liniami rozgraniczającymi drogi. Poza zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zlokalizowane są też roboty objęte obowiązkiem przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 71 ust. 2 dla inwestycji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dla przedmiotowej inwestycji kwalifikacja została dokonana przez organ I instancji na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jedynym rodzajem robót budowlanych zaliczonym do katalogu wymienionego w § 3 ust. 1 tj. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu są: linie tramwajowe, linie napowietrzne lub podziemne, w tym metro, kolejki linowe lub linie szczególnego charakteru wraz z towarzyszącą infrastrukturą, używane głownie do przewozu pasażerów. Na roboty budowlane związane z budową linii tramwajowej, ze względu na zapis § 3 ust. 1 pkt 61 rozporządzenia, konieczne było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast na pozostałe roboty budowlane związane z przebudową i budowę sieci uzbrojenia terenu objętych wnioskiem, lecz położonych poza terenem objętym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagana. Wobec powyższego Wojewoda M. uchylił w tej części zaskarżoną decyzję, ponieważ inwestor nie wykazał, że posiada na część robót budowlanych decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy znaczył, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr ... została sprostowana przez Prezydenta Miasta K. postanowieniem z dnia 3 października 2012 r. o sprostowaniu oczywistych błędów pisarskich w wyżej wymienionej decyzji oraz postanowieniem z dnia 28 października 2012 r. zmieniającym postanowienie z dnia 3 września 2012 r. Zmiany sprostowane postanowieniami polegały na precyzyjnym określeniu linii rozgraniczających teren inwestycji w al. J. P. II i ulicy M. i nie zmieniły zakresu wniosku.

Badając zgodność z prawem pozostałej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przepisów prawa, tym samym brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta K. poza częścią uchyloną w punkcie I sentencji niniejszej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, zatwierdziła projekty podziału nieruchomości i projekt budowlany oraz określiła wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych istniejących interesów osób trzecich. W dalszej części decyzji organ odwoławczy obszernie odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniach od decyzji Prezydenta Miasta K.

Od tej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wnieśli Z. P., R. M., R. M., D. S. – K. i J. M.

Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. Sąd Wojewódzki na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą II SA/Kr 739/13.

Sąd Wojewódzki oddalając skargi wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem sądu skargi są bezzasadne, gdyż decyzje organów obu instancji odpowiadają obowiązującemu prawu.

Postępowanie w przedmiocie udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. ze zm.), zw. dalej ustawą. Zgodnie z dyspozycją art. 11a ust 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Tak więc jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji w przedmiocie zgody na realizacje inwestycji drogowej (dalej decyzja realizacyjna) jest zarządca tej drogi. Będzie to właściwy organ gminy, powiatu lub województwa – w zależności od kategorii jaką jest lub jaka ma być drodze nadana. Z kolei organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zgłoszonego wniosku jest wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich oraz starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Sąd wskazał, że art. 19 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) stanowi, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z kolei art. 92 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) przesądza, iż funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. Przedstawione wyżej uregulowania wskazują jednoznacznie, iż w miastach na prawach powiatu, podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej oraz podmiot wydający te decyzje to prezydent miasta. Zamiarem ustawodawcy było zatem powierzenie temu organowi niejako podwójnej roli tj. roli wnioskodawcy (strony) oraz organu administracji wydającego decyzję realizacyjną. Dodatkowo podmiot jest reprezentantem jednostki samorządu terytorialnego na rzecz którego w oparciu o przepis art. 12 ust 4 ustawy, przechodzi własność nieruchomości w liniach rozgraniczających teren przyszłej inwestycji drogowej. Regulacja taka nie jest wewnętrznie sprzeczna. Wbrew stanowisku stron skarżących (zarzuty zgłoszone w skargach D. S. – K., R. M. i J. M.) w procedurze administracyjnej nie obowiązuje zasada wyrażana paremią: quis iudex in propria causa sit. W postępowaniu administracyjny nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Są to zabiegi celowe i nie muszą prowadzić do negatywnych skutków, których dopatrują się skarżący wywodząc, iż okoliczności te powinny przesądzać o wyłączeniu tego organu od orzekania. Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki, która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formują wnioski, żądania czy roszczenia inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, sam w sobie nie przesądza, iż organ ten wyłączony jest od orzekania w sprawie tego wniosku czy roszczenia. Wyłączenia takiego nie sposób także zakładać z góry, w sytuacji, kiedy organ orzekający jest jednocześnie inicjatorem postępowania. W szczególności w obowiązującym porządku prawnym nie ma ogólnej regulacji uprawniającej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego w sytuacji gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej wspólnoty samorządowej.

W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki ustosunkował się do zarzutów wysuwanych przez strony skarżące (zarzuty zgłoszone w skargach D. S. – K., R. M. i J. M.) wykazując ich niezasadność. W ocenie Sądu bezpodstawne okazały się też zarzuty formułowane przez Z. P. i R. M. Powiadomienie organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa przy realizacji przedmiotowej inwestycji i rozstrzygnięcie w tym zakresie przez te organy nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 ust 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" judykatura rozumie sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania jest niedopuszczalne. Oznacza to, iż nie każda kwestia, która w przekonaniu strony, czy też organu stanowi zagadnienie wstępne, takim zagadnieniem jest w istocie i obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd zwrócił przy tym uwagę iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Stąd też przepis ten nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) będzie zatem zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi aktami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy sprawa co do której rozstrzygać ma organ administracji jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego, pod względem formalnym (nie merytorycznym) rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Sąd nie dostrzegł jakiegokolwiek związku o którym mowa wyżej pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem rozpoznania sądu a toczącym się postępowaniem przygotowawczym. Jego wynik w żaden sposób nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Jeżeli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji administracyjnym dopuszczono się przestępstwa (została wydana w wyniku przestępstwa) jest to przesłanka do wznowienia postępowania ale nie jest przesłanką do zawieszenia postępowania administracyjnego fakt toczącego się postępowania przygotowawczego, po doniesieniu przez jedną ze stron o możliwości popełnienia przestępstwa w trakcie toczącego się postępowania. Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r. II SA/Kr 66/97 wskazał, że prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie karnej samo przez się nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego przez prokuratora. Do rozstrzygnięcia, czy ktoś popełnił przestępstwo powołany jest sąd powszechny. Dopóki więc sprawa nie zostanie skierowana z aktem oskarżenia do sądu, a więc dopóki znajduje się jeszcze w gestii prokuratora, dopóty zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić.

Popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji jest uwzględniane przez sąd w wydawanym przez siebie rozstrzygnięciu w związku z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1b który stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak mowa o tym wyżej, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa jest przesłanką do wznowienia postępowania. Jak przyjmuje się powszechnie, przestępstwo stanowiące podstawę wznowieniową musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego uprawnionego organu a w innych sytuacjach - gdy popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego oraz gdy postępowanie przed sądem lub innym organem zmierzające do ustalenia popełnienia przestępstwa nie może być wszczęte na skutek przedawnienia lub zaistnienia innych okoliczności przewidzianych w przepisach prawa tj. w przepisach art. 145 § 2 oraz 3 k.p.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie miał natomiast żadnych informacji o takich okolicznościach tj. aby przy wydawaniu decyzji dopuszczono się przestępstwa stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem sądu czy też przestępstwa sfałszowania dokumentu które jest oczywiste. Wszelkie zarzuty formułowane w tym zakresie przez uczestników postępowania były zatem bezpodstawne.

Także zarzuty wadliwego podziału nieruchomości - zdaniem Sądu - nie znajdują usprawiedliwienia w obowiązującym porządku prawnym. Ustawa kompleksowo reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym także ich podział. Brak podstaw by stosować przepisy ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne i to w zakresie dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Do wydania decyzji realizacyjnej w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się także procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane tylko wobec dokumentacji podziałowej na etapie wniosku o wydanie decyzji - art. 11d ust. 1 pkt 3.

Strony wskazały także na niedopuszczalne poprawki jakie miały być naniesione na przyjętych do państwowego zasobu kartograficznego mapach, na których naniesiono projekt podziału nieruchomości (zatwierdzony później decyzją realizacyjną) – nie precyzując o jakie poprawki chodzi. Sąd badając akta sprawy nie dopatrzył się jednak żadnych poprawek naniesionych na tych mapach, których to naniesienie skutkowałoby stwierdzeniem wadliwości zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego w całości lub częściowo.

Na koniec Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dostrzegając wadliwość decyzji organu I instancji prawidłowo uchylił ją tylko częściowo (w zakresie w którym decyzja środowiskowa nie obejmowała całości modernizacji linii trakcyjnej) orzekając w tym zakresie reformacyjnie o odmowie udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej, gdyż wadliwość ta dotyczyła jedynie części decyzji a zgodnie z art. 11g ust 3 ustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Skargi kasacyjne od wyroku Sądu Wojewódzkiego zostały wniesione przez Z. P. i R. M., reprezentowanych przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę istotnej okoliczności sprawy, jaką jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak zbadania zarzutu skargi dotyczącego śmierci strony w postępowaniu odwoławczym oraz brak odniesienia się do ww. zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji przełożyło się na brak gruntownego zweryfikowania legalności kwestionowanej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest możliwości uwzględnienia skargi poprzez zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego;

- art. 19 p. p. s. a. poprzez brak złożenia przez sędziego sprawozdawcę żądania jego wyłączenia w sytuacji istnienia okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 11 c ustawy w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ postąpił prawidłowo nie zawieszając postępowania w sytuacji, w której skarżący informował o toczącym się postępowaniu karnym (przygotowawczym) w przedmiocie zarzutu fałszowania dokumentów, tj. map będących podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - a zatem w sytuacji, gdy wystąpiła bezwzględna przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania (konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 5 i pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z dnia 30 lipca 2001 r., Nr 78, poz. 837) poprzez przyjęcie, że dokonywanie poprawek na mapach zatwierdzających podział nieruchomości i przebieg linii rozgraniczających już po przyjęciu ich do zasobu geodezyjnego było działaniem prawidłowym, a w konsekwencji przyjęcie, iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p. p. s. a. w zw. z art. 11c ustawy w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo uznał kwestionowane przez skarżącego map zatwierdzających podział nieruchomości i przebieg linii rozgraniczających - w kontekście prowadzonego postępowania karnego oraz w kontekście wskazanych wyżej nieprawidłowości - za niebudzący wątpliwości dowód w sprawie, a w konsekwencji - iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 5 i 2 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy i art. 32 ustawy - Prawo Geodezyjne i Kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do prawidłowego zatwierdzenia podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren w sytuacji, gdy nie zostały dokonane żadne czynności geodezyjne w terenie zmierzające do dokonania tego podziału;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11c ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 3 a contrario ustawy poprzez zaaprobowanie rozstrzygnięcia organu polegającego na braku uchylenia zaskarżonej decyzji z. r. i d. w całości w sytuacji, gdy mimo braku objęcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tylko odcinka drogi, cała inwestycja nie może być realizowana, gdyż decyzja z. r. i. d. ma charakter kompleksowy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał żadnego odszkodowania za nieruchomość, której własności został pozbawiony w zarówno w sensie faktycznym, jak i prawnym, co jest niedopuszczalne w świetle ochrony podstawowego prawa obywatelskiego, jakim jest własność.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Nie okazały się usprawiedliwione podstawy zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że zarzuty te przedstawiono jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazano jednak w treści tych zarzutów, ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym skarżący kasacyjne upatruje tego wpływu.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Niezależnie od powyższego postawione zarzuty nie są trafne.

Wskazać należy, że celem specustawy było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 45 ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601)). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. W tym też kontekście należy postrzegać konstrukcję przepisów nie tylko materialnych ale i przepisów procesowych tej ustawy, wprowadzjącej liczne wyjątki od ogólnych zasad postępowania. Celem wprowadzenia tych wyjątkowych rozwiązań, np. w zakresie powiadamiania stron o postępowaniu i jego wynikach, czy też wprowadzenie zasady, iż częściowa wadliwość decyzji nie może być powodem uchylenia decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki (art. 11 g ust. 3), jak też rozdzielenie postępowania związanego z przejściem prawa własności gruntu niezbędnego do realizacji zamierzenia od postępowania odszkodowawczego, jest z jednej strony wyeliminowanie możliwości tamowania biegu sprawy, z drugiej zaś ograniczenie skutków wadliwości postępowania tylko do określonego odcinka drogi, a nie całości zamierzenia.

Oceniając postawione w skardze kasacyjnej zarzuty z tego punku widzenia nie było podstaw doi ich uwzględnienia.

Nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę istotnej okoliczności sprawy, jaką jest śmierć strony w toku postępowania odwoławczego. W oparciu o art. 1 ustawy, jak wyżej wywiedziono specustawa całościowo reguluje postępowanie w zakresie warunków przygotowywania, realizacji i następstw inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy k.p.a. stosuje się w postępowaniu o zgodę na realizację inwestycji drogowej, jedynie w zakresie nieuregulowanym ustawą (art. 11c ustawy). Ta z kolei w art. 11d ust 5 stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Z kolei przepis art. 11f ust. 3 ustawy mówi, iż Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji.

Słusznie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że omawiane zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez opisane wyżej obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej.

W świetle zaś art. 11f ust 5 ustawy przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Tym samym ustawodawca w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku zwalnia organ od obowiązku doręczania jakichkolwiek zawiadomień. W tej sytuacji doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres osoby zmarłej nie ma jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji i w tym zakresie zarzut ten jest chybiony.

Dodać też trzeba, że uwzględniając przytaczane już wcześniej przepisy specustawy, a także zasadę, że realizacji lub ochrony swojego prawa może domagać się strona (a w przypadku śmierci, jej następcy prawni), po pierwsze, uznać należało że podnoszenie w zarzucie kasacyjnym argumentu śmierci innej strony postępowania nie mogło odnieść zamierzonego skutku, po drugie zaś, nawet gdyby argument ten został uwzględniony, to i tak nie mógłby wpłynąć na sytuację skarżących kasacyjnie, ponieważ dotyczyłby innej części odcinka drogi, a jak wyżej już powiedziano uchylenie lub unieważnienie decyzji mogłoby nastąpić tylko w części odnoszącej się do praw osób będących właścicielami innej działki. Zarzuty zgłoszone w tym względzie nie miały zatem żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia dotyczącego skarżących.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 11 c ustawy w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż organ postąpił prawidłowo nie zawieszając postępowania w sytuacji, w której skarżący informował o toczącym się postępowaniu karnym (przygotowawczym) w przedmiocie zarzutu fałszowania dokumentów, tj. map będących podstawą zatwierdzenia podziału nieruchomości i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji, gdy wystąpiła bezwzględna przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania (konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd) - okazał się być nietrafny. Prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawie karnej samo przez się nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego przez prokuratora. Do rozstrzygnięcia, czy ktoś popełnił przestępstwo właściwy jest sąd powszechny. Dopóki więc sprawa nie zostanie skierowana z aktem oskarżenia do sądu, a więc dopóki znajduje się jeszcze w gestii prokuratora, dopóty nie ma podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Bezsporne było natomiast to, że sprawa karna nie tylko nie zawisła przed sądem powszechnym, lecz obecnie wiadomo już, że postępowanie karne zostało umorzone. Nie było zatem podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji nie można przyznać racji twierdzeniu, iż zaskarżona decyzji została wydana nie tylko z rażącym, ale jakimkolwiek naruszeniem prawa.

Zasadnie również Sąd Wojewódzki uznał, że nie sposób podważyć prawidłowości podziału nieruchomości i oznaczenia przebiegu linii rozgraniczających teren przez niedokonanie czynności geodezyjnych w terenie. Ustawa kompleksowo reguluje zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym także ich podział. Przepis art. 12 specustawy pozwala wyeliminować w postępowaniu lokalizacyjnym odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu więc zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatwierdzenie zatem podziału nieruchomości pod drogę publiczną nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jest jedynie skutkiem prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, powstającym z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zatwierdzenie ewidencyjnego podziału nieruchomości jest konieczne tylko wtedy, gdy w liniach rozgraniczających projektowanej drogi publicznej ujęte zostaną części powierzchni nieruchomości niewyodrębnione dotychczas ewidencyjnie w osobne działki gruntu. Istnienie natomiast takiej konieczności skutkuje obowiązkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie zaś w odrębnej decyzji podziałowej. Jednak - jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki - do wydania decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ stosowanie tej ustawy w zakresie podziałów nieruchomości zostało przez ustawodawcę wskazane tylko wobec dokumentacji podziałowej (art. 11d ust. 1 pkt 1 ustawy).

Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 19 p.p.s.a. poprzez brak złożenia przez sędziego sprawozdawcę żądania jego wyłączenia w sytuacji istnienia okoliczności mogących wywołać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. Zarzut ten, jak to określił sam skarżący, opiera się na wiedzy pochodzącej z wycinków prasowych dotyczących zbieżności nazwisk sędziego i osoby zatrudnionej w jednej ze spółek należących do m. K. Pomijając nawet gołosłowność tego zarzutu postawionego po zakończeniu postępowania przed sądem I instancji, bo dopiero na etapie skargi kasacyjnej, wskazać należy, że nie wskazuje on na żadną z cech, które można byłoby kwalifikować na podstawie art. 19 p.p.s.a. W judykaturze ugruntowany ponadto jest pogląd, że brak zaufania do bezstronności sędziego, czy też przeświadczenie o prowadzeniu przez sędziego postępowania w sposób wadliwy i nieobiektywny, nie stanowią przesłanki uzasadniającej wyłączenie sędziego od orzekania w danej sprawie. Subiektywne przekonanie skarżącego co do istnienia przyczyn wyłączenia sędziego nie poparte przy tym żadnymi dowodami nie może stanowić podstawy wyłączenia sędziego stosownie do art. 19 p.p.s.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OZ 336/14, LEX nr 1467273).

Nie mógł też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11c ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11g ust. 3 a contrario ustawy poprzez zaaprobowanie rozstrzygnięcia organu polegającego na braku uchylenia zaskarżonej decyzji z. r. i d. w całości w sytuacji, gdy mimo braku objęcia decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach tylko odcinka drogi, cała inwestycja nie może być realizowana, gdyż decyzja z. r. i. d. ma charakter kompleksowy.

Zarzut ten nie został w sposób dostateczny uzasadniony, nie wyjaśniono przede wszystkim w jak sposób autor kasacji rozumie omawianą normę "a contrario" prowadząc do tego, że nie można uchylić decyzji w części. Z brzmienia art. 11g ust. 3 a ustawy wprost zaś wynika, że uchylenie decyzji może nastąpić tylko w części dotkniętej wadą, co właśnie było przedmiotem decyzji organu II instancji, który doszedł do zasadnego wniosku, iż nie ma podstaw do zaaprobowania tej części rozstrzygnięcia w stosunku do której nie zostało przeprowadzone postępowanie środowiskowe.

Ustosunkowując się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa własności, należy wskazać, że zarzut ten jest bezzasadny. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na przepis art. 140 k.c., który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny. Konieczność wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną jednostki jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności, a jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania przepisów, które − wedle jego oceny − są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym.

W świetle zaś art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, (w:) CBOSA).

Zgodzić się zatem należy z poglądem, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, wydana na podstawie przepisów “specustawy" wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli lub uprawnień innych podmiotów zainteresowanych przeznaczeniem terenu, ograniczając ich interesy. W trakcie rozwiązywania tego konfliktu interesów Sąd miał na uwadze wartości i zasady w tym ustanowioną w art. 2 zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności, które - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w kontekście prawa własności przeważyły nad jego ograniczeniem.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.