Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1407/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 27
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Rogowo z dnia 26 marca 2014 r. nr XXX/217/2014 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Rogowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda K.-P. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

Skarżący zarzucił uchwale naruszenie:

1) art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w związku § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233),

2) art. 10 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda wskazał, że w § 4 ww. uchwały zapisano, że "Traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Powyższe w ocenie skarżącego stanowi naruszenie trybu i zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Zmiany te mogą przybierać różny charakter i nie muszą oznaczać nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium określonych w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, ponadto mogą dotyczyć również obszaru mniejszego od granic administracyjnych gminy.

Wojewoda podkreślił, że zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian. Stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu, w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ponadto ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 8 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Żaden przepis prawa natomiast, nie daje radzie gminy uprawnień do tego, by w ramach uchwalania zmiany studium jednocześnie wygasić obowiązujące w gminie studium. "Zmiana studium jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że rada gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian" (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa, 2006 r. s. 239).

Zatem, w ocenie skarżącego, podejmując w dniu [...] marca 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., Rada Gminy wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę stanowiącą podstawę do dokonania zmiany studium.

Skarżący wskazał również, że w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zgodnie natomiast z § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustalenia z tego zakresu powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

W ocenie skarżącego zamieszczone na stronie 71 zmiany studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne tj. minimalna wielkość działki budowlanej, maksymalna powierzchnia zabudowy, minimalna powierzchnia biologicznie czynna, wysokość budynków, liczba kondygnacji i rodzaj dachu stanowią parametry zbyt szczegółowe zastrzeżone dla treści planu miejscowego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto zgodnie z zapisami studium nie są one obowiązujące.

Skarżący podkreślił, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wojewoda uznał, iż wskazane naruszenia obowiązujących przepisów prawa stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy).

Rada Gminy R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. przystąpiła do zmiany uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Zakresem terytorialnym zmiany Studium objęty został cały obszar w granicach administracyjnych Gminy R. Uchwała ta nie została zakwestionowana przez organ nadzoru.

Uchwalona przez Radę Gminy zaskarżona uchwała dotycząca zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmuje cały teren Gminy. W tym zakresie podjęta uchwała jest spójna i wyznacza jednoznacznie granice gminy, których zmiana dotyczy, co wynika także ze stanowiących jej integralną część tekstu "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R." (załącznik Nr 1), rysunku "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Uwarunkowania" (załącznik Nr 2) oraz rysunku "Zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (załącznik Nr 3).

W uchwale o przystąpieniu do zmiany studium rada gminy może określić, iż zmiana studium dotyczyć będzie całego obszaru gminy, co w niniejszej sprawie miało miejsce poprzez wywołanie niezakwestionowanej uchwały Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r.

Podniesiony zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury należy uznać za niezasadny. Wymagania w zakresie sporządzenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian dotyczą jedynie przypadku, gdy studium uzupełniane jest o pojedyncze ustalenia. Skoro podjęta w dniu [...] marca 2014 r. uchwała dotyczy całego terenu Gminy R. i obejmowała wszystkie zagadnienia w tym zakresie, to nie sposób dokonać w opisywanym przypadku zabiegu polegającego na wyłożeniu do wglądu ujednoliconego teksu studium. W związku z całkowitą zmianą obowiązującego studium brak jest uzasadnienia dla wyróżnienia projektowanych zmian. § 4 zaskarżonej uchwały stanowi jedynie konsekwencję zastąpienia wszystkich zapisów poprzednio obowiązującego studium w ramach dokonywanej zmiany.

Skoro w ocenie organu nadzoru, brak jest po stronie rady gminy uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia dotychczas obowiązującego studium, to ewentualnie podniesioną sankcją nieważności mógłby zostać objęty jedynie § 4 uchwały.

Przechodząc zaś do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 organ wskazał, że zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ustalania dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego (...), a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. W związku z powyższym w studium określono minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne do realizacji w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zarówno z brzmienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie wynika stopień szczegółowości parametrów i wskaźników urbanistycznych określanych w studium, ani także zastrzeżenie regulacji wyłącznie do planu miejscowego. W ocenie sporządzającego studium, określenie szerokiego zakresu parametrów i wskaźników urbanistycznych służyć powinno zdyscyplinowaniu prowadzenia polityki przestrzennej na obszarze gminy poprzez ich uwzględnianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Nie sposób zgodzić się również z twierdzeniem, iż określanie parametrów i wskaźników w odniesieniu do zabudowy wykracza poza zakres ustaleń studium w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów. Minimalne wielkości działek budowlanych, maksymalna powierzchnia biologicznie czynna oraz gabaryty obiektów budowlanych stanowią elementy zagospodarowania poszczególnych terenów służące zachowaniu ładu przestrzennego.

Ponadto, odnosząc się do twierdzenia, iż "studium nie może ustalać tego, co zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego", wskazano, że studium nie mogłoby określać kierunków przeznaczenia terenów, gdyż do zakresu regulacji planu miejscowego należy ustalenie właśnie przeznaczenia poszczególnych terenów i zasad ich zagospodarowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zasadniczym narzędziem realizacji polityki przestrzennej gminy, musi być więc na tyle szczegółowe, by rzeczywiście mogło stanowić wyznacznik kierunków rozwoju przestrzennego, na podstawie którego następnie uchwalane będą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 ww. ustawy, sąd uwzględniając skargi na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli sądu według przedstawionych wyżej kryteriów jest uchwała Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. dalej "u.s.g.").

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Na wstępie podkreślić należy, że powyższy akt podjęty został po przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1999 r. na podstawie uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...]. Oznacza to, że wyraźnie Rada Gminy określiła kierunek prowadzonych prac nad studium, których zakończeniem miało być ustalenie "zmiany studium", a nie "sporządzenie studium". Zgodnie z art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium" (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (ust. 2). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (ust. 3).

Stosownie do art. 27 u.p.z.p. zmiana studium następuje w takim trybie, w jakim jest ona uchwalana. Z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium. Na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego projekt studium powinien zawierać:

1) część określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej;

2) część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

3) rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

4) uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

W projekcie studium należy określić wpływ uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy (ust. 2).

Przepis § 8 ust. 1 przywołanego rozporządzenia nakazuje stosować przepisy tego aktu również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym zmianą. Zgodnie z ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, projekt zmiany studium polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (odpowiednio uchwały w sprawie zmiany studium).

Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza, że brak jest klarownego tekstu jednolitego, z którego wynikałoby jak kształtowała się polityka przestrzenna gminy w poprzednim studium i na czym polegały zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą. Podjęcie zaskarżonej uchwały odbyło się z naruszeniem zarówno zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i trybu jego sporządzania.

W zakresie naruszenia trybu sporządzania zmiany studium należy stwierdzić, że Rada Gminy nie dokonała wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu tj. takiej, która pozwoliłaby na proste zorientowanie się przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy, a w chwili obecnej i przez Sąd, w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na prawa lub obowiązki mieszkańców gminy. Jest to istotne z punktu widzenia praw tych osób w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego zapisy wywierają zasadniczy wpływ na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego, a więc źródłami powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie - patrz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Szczególna uwaga musi więc zostać poświęcona właściwej prezentacji planowanych zmian, jakie gmina chce wprowadzić do studium. Istotne jest, aby zainteresowana osoba o przeciętnych umiejętnościach analitycznych potrafiła bez większych trudności zorientować się jak dotychczas brzmiały konkretne zapisy studium i jak mają zostać zmienione. Ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Najpełniej tę zasadę zrealizuje zatem przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, która do tego jest tekstem jednolitym bez wyróżnienia poprzedniego brzmienia aktu. Utrudnia ono wówczas odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych. Tym samym wskazać należy, że zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie).

Uchwała o zmianie studium jest aktem nowelizującym.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w pełni akceptuje wykładnię § 8 przywołanego rozporządzenia dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 169/13 aprobującym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2727/12, że ratio legis regulacji § 8 rozporządzenia, jest zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że najpełniej tę zasadę zrealizuje przygotowanie klarownego tekstu jednolitego, obejmującego przedstawienie dotychczasowego brzmienia studium (przed zmianą) i nanoszonych modyfikacji, przy czym technik takiego "wyodrębnienia" kształtu zapisów studium przed i po zmianie jest kilka. Nie spełnia tego wymogu przedstawienie tekstu studium uwzględniającego jedynie modyfikacje wprowadzone uchwałą zmieniającą, ponieważ może to utrudnić pełne odczytanie kierunku projektowanych zmian dla osób tym zainteresowanych.

Sąd nie ma wątpliwości, że do zmiany studium, jaka dokonana została zaskarżoną uchwałą, zastosowanie znajduje § 8 ust. 2 i ust. 3 ww. rozporządzania. Przyjmując wykładnię celowością tych przepisów Sąd stwierdza, że dokument załączony do uchwały "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R.", zawierający tekst studium, nie spełnia wymogów wynikających z § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia co do konieczności sporządzania ujednoliconej formy projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany, z tego względu, że dokument ten nie pozwala na ustalenie jakie uwarunkowania i kierunki poddane zmianie przedstawiły się dotychczas tzn. przed tą zmianą. Tym samym nie jest możliwe skonfrontowanie obu wersji studium ze sobą i stwierdzenie, na czym zmiana ta polegała. W ocenie Sądu nie ma decydującego znaczenia okoliczność, na którą powołano się w odpowiedzi na skargę, że uchwała z dnia [...] marca 2014 r. obejmowała całe granice administracyjne gminy i zmiana polegała na całkowitej zmianie obowiązującego studium.

Powyższe stanowisko potwierdza, że tak naprawdę dokonano nie zmiany wcześniejszego studium, lecz uchwalono nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. Świadczy o tym również § 4 zaskarżonej uchwały, orzekający o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] kwietnia 1999 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Te same zastrzeżenia budzi część graficzna zmiany studium (Załączniki 2 i 3), w której w oznaczeniach na mapie nie wykazano obszaru objętego zmianą. Sporządzenie części graficznej w taki sposób nie obrazuje bowiem, jakie rozwiązania na obszarze objętym zmianą obowiązywały przed zmianą studium.

Analiza przedstawionej przez organ dokumentacji planistycznej wskazuje, że do uzgodnień jak też wyrażenia opinii (art. 11 pkt 5 i 6 u.p.z.p.), a następnie do wyłożenia do publicznego wglądu w terminie od [...] lipca 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r. i od [...] listopada 2013 r. do [...] grudnia 2013 r. przedłożony został projekt zmiany studium w takim kształcie (co do wymogów § 8 rozporządzania), który został następnie uchwalony. Do wyłożonego projektu zmiany Studium wpłynęły cztery uwagi, które nie zostały uwzględnione (załącznik nr 4 do uchwały). Etapy procedury planistycznej obejmowały ten sam projekt zmiany studium, który następnie przedłożony został radzie do uchwalania, a zatem sporządzony z naruszeniem § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzania.

Sąd zauważa nadto, że w przedstawionej dokumentacji planistycznej występują nieścisłości wskazywane przez organ nadzoru. W rezultacie powyższych ustaleń należy zgodzić się z Wojewodą, że w trakcie procedury planistycznej nie sporządzono ujednoliconej formy studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, czym naruszono zasady sporządzania studium. Ujednolicona forma projektu studium nie była też przedmiotem opinii i uzgodnień oraz nie została następnie wyłożona do publicznego wglądu, co z kolei prowadziło do naruszenia trybu sporządzania studium.

Konsekwencje wskazanych wyżej naruszeń należy w niniejszej sprawie oceniać głównie przez pryzmat celu, w jakim wprowadzono regulację § 8 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że ma on zapewniać czytelne i zrozumiałe dla adresatów wprowadzanie zmian w studium. Niejednokrotnie bowiem odczytanie tekstu studium z uwzględnieniem wprowadzonych zmian wyłącznie na podstawie samej uchwały zmieniającej może być utrudnione z tego względu, że nie mamy do czynienia z aktem normatywnym wymagającym zastosowania technik legislacyjnych lecz z aktem polityki przestrzennej gminy często różnie redagowanym.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy - na podstawie zaskarżonego aktu nie można jednoznacznie ustalić, które fragmenty studium zostały zmienione i jaki jest zakres zmian w stosunku do teksu pierwotnego (przed zmianą). Utrudnia to w znaczny sposób, a nawet uniemożliwia ustalenie rzeczywistego kształtu nowelizacji a w konsekwencji prawidłowe odczytanie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na poszczególnych jej obszarach, co może mieć szczególne znaczenie na etapie badania spójności ze studium ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Z przedstawionych wyżej względów należało podzielić stanowisko Wojewody wskazujące na naruszenie zasad sporządzania zamiany studium nie tylko ze względu na brak ujednoliconej formy studium wymaganej § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia.

Zgodnie z przepisem art. 28 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle art. 28 u.p.z.p. przedstawione wyżej naruszenie stanowi dostateczną podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W ocenie Sądu również naruszenie trybu sporządzania zmiany studium polegające na braku wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej studium należy kwalifikować jako naruszenie istotne. W doktrynie przyjmuje się, że jako istotne rozumie się takie naruszenie, które prowadzi do skutków niemożliwych do zaakceptowania, mających wpływ na ostateczny kształt sporządzonego aktu. Skoro w wyniku naruszenia ww. przepisów powstał akt nieczytelny, niespójny wewnętrznie, uniemożliwiający zweryfikowanie co rzeczywiście uległo zmianie, a w konsekwencji prawidłowe odczytanie całości tekstu studium i ustalenie aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla poszczególnych obszarów, to takie skutki tych naruszeń nie mogą być aprobowane. Ustalenia planistyczne podjęte w zaskarżonej uchwale byłyby odmienne, gdyby naruszeń tych nie było.

W konsekwencji powyższego, odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazać należy, że nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi przepis art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Zaskarżony akt uchwalony został w dniu [...] marca 2014 r. zatem od momentu jego podjęcia nie upłynął rok. Tym samym Sąd mógł orzec o stwierdzeniu nieważności tego aktu.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wynika z obowiązku stosowania przez Sąd regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a. w przypadku wyroków uwzględniających skargę.