Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5864/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1a i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 20 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 2/21 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 marca 2021 r., sygn. akt III SAB/Kr 2/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. S.

na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie

w przedmiocie rozpoznania odwołania: I. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 17 października 2016 r.; II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącego w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł; V. przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł; VI. przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 14 sierpnia 2012 r., nr SO-03-3.834-1-411/09-1/12, Prezydent Miasta Krakowa uznał skarżącego M. S. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja została przesłana na adres ul. [...] w K., była dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy z adnotacją o niepodjęciu jej w terminie.

Decyzją z 12 czerwca 2015 r., nr SO-03-3.834-1-411/09-2/15, Prezydent Miasta Krakowa uznał skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przesyłka zawierająca decyzję została ponowienie przesłana na adres ul. [...] w K. W wyniku dwukrotnego awizowana zwrócona została do nadawcy z adnotacją o niepodjęciu jej w terminie.

Pismem z 17 października 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji z dnia 14 sierpnia 2012 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, wskazując, że pod adresem ul. [...] w K. nie mieszka. Podkreślił, że od 2008 r. do 2014 r. przebywał w Zakładzie Karnym.

Postanowieniem z 19 grudnia 2016 r., nr SKO.Al/4112/188/2016, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja ta nie została w prawidłowy sposób doręczona stronie, a zatem nie weszła do obrotu prawnego. Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji winien prawidłowo doręczyć decyzję stronie, gdyż decyzja - do czasu wejścia do obrotu prawnego- nie powoduje żadnych skutków prawnych.

Decyzją z 23 lutego 2017 r., nr SO-03-3.834-1-411/09-3/16, Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie wszczęte w dniu 23 kwietnia 2012 r. w sprawie uznania M. S. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja z 14 sierpnia 2012 r. nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym nie wywołała skutków prawnych. Dodatkowo w obrocie istnieje decyzja z 2 czerwca 2015 r. o uznaniu M. S. za dłużnika alimentacyjnego, zatem postępowanie wszczęte w dniu 23 kwietnia 2012 r. należało umorzyć.

Decyzją z 25 kwietnia 2017 r., nr SKO.Al/4112/76/2017, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało ww. decyzję z 23 lutego 2017 r. w mocy. Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość polegająca na tym, że przedmiot został już objęty ostatecznym rozstrzygnięciem. Na mocy decyzji z 12 czerwca 2015 r. M. S. został uznany za dłużnika alimentacyjnego, z kolei decyzja z 14 sierpnia 2012 r. nie weszła w ogóle do obrotu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. S. Podniósł w niej, że decyzja SKO w Krakowie zawiera fałszywe i niezgodne z prawdą ustalenia. Stwierdził, że na każdym etapie toczącego się postępowania został pozbawiony prawa do obrony.

Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 670/17, Sąd uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 12 czerwca 2015 r., nr SO-03-3.834-1-411/09-2/15, w sprawie uznania M. S. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pomimo błędnego doręczenia decyzji z 14 sierpnia 2012 r. nie można przyjąć, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego i tym samym nie mogła wywołać skutków procesowych. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana bowiem z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Nie można w sprawie bezspornie i jednoznacznie przyjąć, że decyzja z 14 sierpnia 2012 r. została błędnie doręczona M. S. Decyzja ta została bowiem doręczona na adres

ul. [...]. Adres ten wskazany był w aktach sprawy już w 2009 r. Tymczasem organ dopiero w 2014 r. uzyskał wiedzę, że w tym czasie M. S. przebywał w zakładzie karnym. Jeśli organ nie mógł wiedzieć o innym adresie to trudno przyjąć, że decyzja została błędnie doręczona.

Ponadto zdaniem tego Sądu twierdzenie organów, że decyzja z 14 sierpnia 2012 r. nie wywołała żadnych skutków prawnych jest błędne również z tego powodu, że na podstawie tej decyzji organy wystosowały do Prokuratury Rejonowej w S. wniosek o ściganie dłużnika alimentacyjnego. Skarżący na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. podniósł, że w wyniku decyzji, która zapadła 14 sierpnia 2012 r. "poniósł poważne konsekwencje finansowe (...) w jej wyniku zatrzymano mu prawo jazdy". Zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji faktu, czy decyzja z 14 sierpnia 2012 r. została faktycznie błędnie doręczona skoro doręczenia dokonano na jedyny znany organowi adres. Sąd podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające i orzec stosownie do jego wyników, a także mając na uwadze wskazówki zawarte w przedmiotowym wyroku. Organy powinny rozpatrzeć ewentualny wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji, a następnie merytorycznie rozpatrzeć wniesiony środek odwoławczy.

Postanowieniem z 10 lipca 2019 r., nr SKO.Al/4112/57/2018, SKO w Krakowie stwierdziło nieważność postanowienia z 19 grudnia 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji z 14 sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że uwzględniając zalecenia Sądu - w szczególność konieczność rozpoznania wniosku M. S. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji - koniecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia z 19 grudnia 2016 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Pismami z 26 sierpnia 2019 r., a następnie 30 października 2019 r. Kolegium wezwało skarżącego do przedłożenia dowodów (np. zaświadczenia) potwierdzających fakt przebywania w zakładzie karnym w miesiącu sierpniu 2012 r. (oraz dokładny adres), w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. Wezwanie zostało odebrane przez skarżącego 12 listopada 2019 r.

Pismem z 5 grudnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, nr SKO.Al./4112/95/2019, pozostawiło odwołanie skarżącego bez rozpoznania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie 20 listopada 2019 r. wpłynęło pismo strony wraz z załącznikiem, jednakże braki podania nie zostały uzupełnione.

W odpowiedzi na pismo skarżącego z 18 grudnia 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że w związku z brakiem przedłożenia dowodów na okoliczność potwierdzenia miejsca pobytu w zakładzie karnym w sierpniu 2012 r. pozostawiło odwołanie bez rozpoznania (wezwanie z dnia 5 grudnia 2019 r. dotyczyło przedłożenia dowodów, a nie złożenia podpisu).

Do pisma z 23 grudnia 2019 r. i 8 stycznia 2020 r. skarżący załączył wydane przez Zakład Karny w S. informacje o pobytach i orzeczeniach oraz zaświadczenie Dyrektora Zakładu Karnego w S. z 3 stycznia 2020 r., że od 10 września 2008 r. do 5 kwietnia 2014 r. odbywał karę pozbawienia wolności.

W odpowiedzi na powyższe Kolegium wyjaśniło, że sprawa została zakończona – wobec braku przedłożenia przez skarżącego dowodów na okoliczność potwierdzenia miejsca pobytu w zakładzie karnym w sierpniu 2012 r. pozostawiono odwołanie bez rozpoznania. Kolegium podkreśliło, że powzięto informację, iż M. S. "w dniu 13 sierpnia 2012 r. minął termin zgłoszenia się do Aresztu Śledczego w K. celem dalszego odbywania kary. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że M. S. został doprowadzony do AS K. 4 grudnia 2012 r. celem dalszego odbywania kary (pismo Aresztu Śledczego w K. [...] z 3 października 2013 r.)" - por. postanowienie SKO w Krakowie z dnia 15 października 2013 r., nr SKO.UP/4121/125/2013. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że skarżący nie przebywał w sierpniu 2012 r. w Zakładzie Karnym lub w Areszcie Śledczym. Wszelkie wątpliwości sprawy skarżącego zostały wyjaśnione, a dalsza korespondencja jest bezcelowa.

Postanowieniem z 11 maja 2020 r., nr SKO.Al./4112/ 21/2020, SKO w Krakowie odmówiło wznowienia postępowania z wniosku skarżącego z 4 lutego 2020 r., w sprawie zakończonej pozostawieniem odwołania od decyzji z 14 sierpnia 2012 r. bez rozpoznania.

Skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 14 sierpnia 2012 r. wniósł skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika.

Podkreślił w niej, że interpretacja pisma strony z 4 lutego 2020 r., jako skargi o wznowienie postępowania, jest nieprawidłowa. Strona, co prawda, na str. 3 tego pisma posługuje się sformułowaniem "składam wniosek o wznowienie postępowania w sprawie SKO. AI/4112/95/2019", jednak posłużenie się przez stronę nieposiadającą wiedzy prawniczej nazwą instytucji procesowej opisanej w przepisach administracyjnych niekoniecznie musi oznaczać wolę skorzystania z tej instytucji. Natomiast pismo strony z 4 lutego 2020 r. nosiło wszelkie cechy ponaglenia w rozumieniu art. 53 ust. 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Całokształt obszernych i emocjonalnych wywodów skarżącego wskazuje, że najbardziej dotkliwa jest dla niego bierność organu, który pomimo przedstawienia przez skarżącego odpowiednich dokumentów, nie dokonał rozstrzygnięcia w sprawie złożonego odwołania.

W piśmie wyjaśniającym z 3 lutego 2021 r. Kolegium wskazało, że w istocie nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie nr SKO.A1/4112/95/2019, którego domagała się strona. W czasie, kiedy Kolegium pozostawiło odwołanie bez rozpoznania nie było referentowi sprawy znane, iż skarżący w sierpniu 2012 r. (w czasie w którym wydano, a następnie doręczono decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr SO-03-3.834-1-411/09-1/12) nie przebywał w Zakładzie Karnym/ Areszcie etc. jak nieustannie podnosił i próbował wykazać. Nie są zatem prawdą twierdzenia, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze po pozostawieniu bez rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 14 sierpnia 2012 r. uznało sprawę za zamkniętą.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności przytoczył stosowne przepisy p.p.s.a. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż zarówno do dnia wniesienia skargi, jak i jej rozpoznania SKO w Krakowie nie rozpoznało odwołania skarżącego od decyzji z 14 sierpnia 2012 r. o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego, stosownie do zaleceń prawomocnego wyroku WSA

w Krakowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 670/17. Organ nie orzekł (nie wydał aktu administracyjnego), ani w przedmiocie terminowości wniesionego odwołania, ani też co do jego ewentualnego rozpatrzenia. Pozostawienie bez rozpoznania nie jest bowiem aktem kończącym postępowanie wszczęte przez złożenie ww. odwołania.

Sąd ten przytoczył art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze. zm.; dalej: "k.p.a."), który odnosi się do podania, nie zaś odwołania (rozdział 10 k.p.a.). Przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu odwoławczym. Reguluje postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu dwuinstancyjnym (rozdział 10 Działu II k.p.a.). Skoro kwestia formalnego zakończenia postępowania została uregulowana w art. 134 k.p.a. w sposób odmienny niż w przypadku podań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należy przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym przepis art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania. Podkreślić należy, że przy dokonywaniu takiej wykładni przepisów nie bez znaczenia pozostaje również kwestia zabezpieczenia stronie możliwości ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym za pomocą orzeczenia opartego o treść art. 134 k.p.a.

Sąd ten wskazał, że skoro organ do dnia wydania wyroku nie rozpoznał odwołania skarżącego, a jedynie pozostawił go bez rozpoznania, pomimo że okoliczności sprawy go do tego nie uprawniały, to dopuścił się on bezczynności w tym zakresie. Sąd zobowiązał zatem organ do rozpoznania przedmiotowego odwołania skarżącego w terminie 1 miesiąca od zwrotu akt organowi.

Sąd pierwszej instancji jednocześnie uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan bezczynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy posiada dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Dla dokonania takiej oceny nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem znaczne i nieznajdujące usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Od złożenia odwołania minęło bowiem ponad cztery lata, w tym od zwrotu akt przez WSA w Krakowie w dniu 4 maja 2018 r. do dnia złożenia skargi w dniu 11 lutego 2020 r. – prawie dwa lata.

Wobec powyższego Sąd ten orzekł jak w pkt I, II, III sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Uznając, że grzywna ma charakter dyscyplinujący Sąd orzekł o jej wymierzeniu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie IV sentencji wyroku. Sąd ten uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości 1 000 zł przy nadal trwającej bezczynności

i długotrwałym prowadzeniu postępowania, jest adekwatne i wystarczające do osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu do wydania stosownego aktu administracyjnego i załatwienia sprawy. W ocenie Sądu kwota jakiej domagał się skarżący była zbyt wygórowana.

Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd ten przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych. Sąd stwierdził, że ww. kwota w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Sąd wyraził nadzieję, że konieczność wypłaty powyższej kwoty zdyscyplinuje organ na przyszłość. Przyznana kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w przedmiotowej sprawie (pkt V wyroku).

Na podstawie art. 250 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd przyznał wyznaczonemu

z urzędu pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok co do punktów II, IV i V. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to: art. 149 § 1a p.p.s.a. (punk II wyroku) przez ustalenie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. przez jednoczesne wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie grzywny w kwocie 1 000 zł i przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skarżącemu M. S. sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł (punkt IV i V wyroku), które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wskazało, że nie neguje, iż na skutek błędnie podejmowanych czynności w sprawie, w szczególności wezwania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o przedłożenie w istocie dowodu, a nie o uzupełnienie braków formalnych odwołania, doszło do bezczynności Kolegium w załatwieniu sprawy, jednakże nie zgodziło się z oceną Sądu, iż bezczynność organu mała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stan faktyczny sprawy nie wyczerpuje - w świetle przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu administracji – znamion rażącego naruszenia prawa. Faktem jest, że odwołanie skarżącego z 17 października 2016 r. nie zostało rozpatrzone do dnia wydania zaskarżonego wyroku, nie mniej w sprawie podejmowano szereg czynności. W sprawie mamy więc do czynienia ze szczególną, oczywistą i nie dającą się usprawiedliwić bezczynnością organu noszącą cechy rażącego naruszenia prawa. Kolegium wydało w dniu 26 maja 2021 r. rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania skarżącego, nie pozostaje więc już w bezczynności.

Nadto Kolegium podniosło, że orzeczenie zarówno o nałożeniu na organ grzywny (punkt IV wyroku), jak i o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej (punkt V wyroku) stanowi ewidentne naruszenie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Poza tym WSA w Krakowie nie miał podstaw do przyznawania skarżącemu sumy pieniężnej. Bezczynność Kolegium nie miała bowiem miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś WSA w Krakowie nie wykazał, by skarżący doznał negatywnych przeżyć psychicznych i krzywd moralnych związanych z bezczynnością organu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. przez ustalenie, że bezczynność SKO w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest nieuzasadniony.

Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd orzekający o bezczynności lub przewlekłości do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na wstępie wskazać należy, że w wyniku rozpoznawania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania może zostać stwierdzona jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa (wskazanych wyżej lub w przepisach szczególnych). Zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd bezczynności (lub przewlekłego postępowania w sprawie) musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W podniesionym zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wyjaśnić należy, iż skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo przyjął, że bezczynność w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Krakowie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów ocenił bezczynność w prowadzeniu przez SKO w Krakowie postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił nadto zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. za pomocą którego zakwestionowano jednoczesne wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawodawca w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. przez zastosowanie spójnika "lub" posłużył się konstrukcją alternatywy łącznej, co oznacza możliwość jednoczesnego orzeczenia grzywny oraz sumy pieniężnej. Alternatywę łączną odróżnić należy od alternatywy rozłącznej, którą ustawodawca wprowadza do określonych rozwiązań prawnych stosując spójnik "albo".

Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości w postępowaniu). Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może również przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności, które w jego ocenie przemawiały za zastosowaniem obu środków, a ocenę tę podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że nieznajomość przez organ przepisów prawa doprowadziła do znacznej bezczynności postępowania, mogącej wywołać swego rodzaju krzywdę po stronie jednostki, która uzasadniła orzeczenie o grzywnie i sumie pieniężnej. Z tych względów zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.