Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 365/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie NSA Jerzy Krupiński WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] "A" Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz [...] "A" Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A" Spółkę z o. o. w [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 23 stycznia 2012 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ulica [...] w miejscowości [...] na odcinku od posesji nr [...] do posesji nr [...] w celu budowy kanalizacji sanitarnej terminie od 23 stycznia 2012 r. do 24 stycznia 2012 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

W dniu 23 stycznia 2012 r. skarżąca Spółka wystąpiła do Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi nr [...] - ulicy [...] na odcinku od posesji nr [...] do posesji nr [...] w [...], w dniach 23 stycznia 2012 r. do 24 stycznia 2012 r. w celu wykonania robót rozbiórkowych nawierzchni (frezowanie) przed rozpoczęciem budowy kanalizacji sanitarnej. Do wniosku dołączona została decyzja Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 27 marca 2008 r., nr [...], zmieniająca w trybie art. 155 K.p.a. decyzję własną tegoż organu z dnia 10 maja 2007 r. zezwalającą na lokalizację i budowę kanalizacji ścieków komunalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczna w miejscowości [...], [...] oraz [...] w pasie drogowym dróg powiatowych, m.in drogi nr [...] ulica [...] oraz decyzja Starosty Krapkowickiego z dnia 10 lipca 2008 r., nr [...], zatwierdzająca projekt czasowej zmiany organizacji ruchu na okres prac związanych z budową kanalizacji ścieków komunalnych w miejscowości [...] z przysiółkiem [...] oraz [...] z przysiółkiem [...], do dnia 31 grudnia 2012 r.

Na skutek rozpatrzenia powyższego wniosku Naczelnik Wydziału Dróg Powiatowych, działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Strzeleckiego, decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] ulica [...] w miejscowości [...] na odcinku od posesji nr [...] do posesji nr [...] w celu budowy kanalizacji sanitarnej we wnioskowanym terminie. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepisy art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwały Nr XXIX/264/09 Rady Powiatu Strzeleckiego z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Op. z 2009 r. Nr 45, poz. 785) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu organ podał, że "ze względu na okres zimowy oraz panujące niekorzystne warunki pogodowe, które nie pozwalają na zachowanie reżimów technologicznych przy wykonywaniu prac kanalizacyjnych metodą wykopu otwartego w jezdni, Zarząd nie zezwala na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w okresie od 15 listopada do 30 marca, do czasu powstania korzystnych warunków atmosferycznych umożliwiających prawidłowe wykonanie robót drogowych związanych z odtworzeniem pasa drogowego oraz warunków korzystnych dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Nie zgadzając się z tą decyzją, Spółka "A" w [...] wniosła od niej odwołanie, w którym zarzuciła, że wskazując na kalendarzowy okres zimowy organ nie uwzględnił panujących we wnioskowanym okresie wyjątkowo korzystnych warunków pogodowych, pozwalających na wykonanie prac związanych z budową kanalizacji sanitarnej. Spółka dowodziła, że przy wydaniu decyzji znaczenie powinien mieć nie kalendarzowy okres zimowy, ale faktycznie panujące warunki atmosferyczne. Akcentowała, że w aktualnym okresie zimowym w większości były i są nadal dodatnie temperatury, pozwalające na zachowanie reżimów technologicznych, a nadto budowa kanalizacji finansowana jest z Programu Infrastruktura i Środowisko w ramach EU Funduszy Spójności.

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zaakcentował, że powołany art. 40 ust. 2 pkt 3 nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia, jednak decyzja w tym zakresie nie może być rozstrzygnięciem dowolnym czy arbitralnym, co uzasadnia posiłkowe odwołanie się do kryteriów sformułowanych w art. 39. Wskazał, że unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 powyższej ustawy, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego nie będzie prowadziło do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia trwałości drogi oraz nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odnosząc posiłkowo te unormowania do przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, czy też remontem drogi Kolegium wywiodło, że organ rozpatruje wnioski dokonując ich oceny pod kątem wpływu, jaki wywrze lokalizacja wnioskowanego obiektu na stan techniczny drogi. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na uznaniowość decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego, odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na okoliczność, że okres zimowy oraz panujące niekorzystne warunki pogodowe uniemożliwiają zachowanie reżimów technologicznych przy wykonywaniu prac kanalizacyjnych metodą wykopu otwartego, stanowiła wyraz generalnej troski o stan techniczny drogi i zasady bezpieczeństwa, co nie wykraczało poza uznanie organu. Również stwierdzenie, że organ nie zezwala na zajęcie pasa drogowego w okresie od 15 listopada do 15 marca, aż do momentu powstania warunków atmosferycznych pozwalających na wykonanie robót związanych z odtworzeniem pasa drogowego oraz dla bezpieczeństwa ruchu, uzasadniało odmowę wydania przedmiotowego pozwolenia. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji nie nosi znamion dowolności, a organ pierwszej instancji zgodnie z art. 77, art. 7 i art. 107 K.p.a. zebrał materiał dowodowy oraz wydał rozstrzygnięcie przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przedstawiając przesłanki którymi się kierował, a które mieszczą się w granicach ustawowo określonych kompetencji zarządcy drogi.

We wniesionej skardze Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. E. T., domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyłącznie na podstawie dowolnego uznania, nieznajdującego oparcia w przesłankach wskazanych w art. 39 ust. 3 ustawy. Poza tym zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. oraz pozbawionej faktycznego i prawnego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że zarządca drogi odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót na podstawie swojego uznania, natomiast organ nie zbadał indywidualnych uwarunkowań i nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, które uzasadniałyby odmowę wydania zezwolenia. Tym samym w sposób dowolny uznał, że odmowę uzasadnia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach. Tymczasem, to występujące w konkretnym czasie warunki atmosferyczne każdorazowo decydują o możliwości bądź nie prowadzenia prac w pasie drogowym. Wydanie zatem decyzji odmawiającej zgody na prowadzenie prac w pasie drogowym nie może być oparte tylko i wyłącznie na przekonaniu organu, że zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót zagrozi stanowi technicznemu drogi oraz bezpieczeństwu ruchu. Postępowanie powinno być każdorazowo poprzedzone indywidualną oceną panujących warunków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z powyższej zasady wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle powyższego, kontrola sprawowana przez Sąd obejmuje zgodność decyzji z prawem materialnym oraz przepisami procedury administracyjnej. Sąd nie może natomiast oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje m. in. w przypadku wystąpienia wad określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Zarządu Powiatu Strzeleckiego z dnia 23 stycznia 2012 r.– objętej oceną Sądu z mocy art. 134 P.p.s.a. – o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

Przypomnieć należy, że wniosek skarżącej z dnia 23 stycznia 2012 r. dotyczył prowadzenia robót w pasie drogowym drogi powiatowej, polegających na rozbiórce nawierzchni (frezowanie) przed rozpoczęciem budowy kanalizacji sanitarnej. Wnioskująca Spółka legitymowała się przy tym decyzją Zarządu Powiatu Strzeleckiego zezwalającą na lokalizację i budowę kanalizacji ścieków komunalnych w pasie drogowym.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku, która została wskazana przez organ pierwszej instancji, stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis ten przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 2 tego przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4).

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że w art. 39 ust. 1 ustawy sformułowany został generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Na zasadzie art. 39 ust. 1a nie dotyczy to umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Z kolei pozytywne przesłanki wydania decyzji o udzieleniu o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazano w art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Decyzja wydana w trybie tego przepisu, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, musi zobowiązywać inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3a).

Obowiązek zatem uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z drogą łączy się z obowiązkiem uzyskania kolejnego zezwolenia – na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Tym samym zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą zezwoleń, tj. decyzji zezwalającej na umieszczenie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 ustawy) oraz decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy). Decyzje te nie są przedmiotowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wynika niejako z decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania. Oceny zaistnienia tych przesłanek przed wyrażeniem zgody na zajęcie pasa drogowego organ dokonuje w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to przyznanie organowi administracji w podejmowaniu decyzji swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć takiego z nich, który organ uważa za słuszny i najbardziej właściwy. O tym, jaka ma być treść aktu decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji o konkretnej treści.

W świetle zasady praworządności, uznanie administracyjne nie może jednak oznaczać prawa organu do dowolnego działania. Decyzja taka (jak każda inna decyzja administracyjna) powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu, przy czym zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy przy wydaniu decyzji organ nie przekroczył jego granic i czy prawidłowo uzasadnił – w zgodzie z art. 7 K.p.a. – wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 480-481 oraz wyrok NSA z 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, LEX nr 78302). Poza granicami kontroli sądowej pozostaje zatem sam wybór rozstrzygnięcia przez organ, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości. Sąd administracyjny w ramach swej kognicji jest jednakże uprawniony i zobowiązany do badania, uwzględniając specyfikę konkretnej sprawy, czy organ administracji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny i prawny, w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej.

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że prowadząc postępowanie w sprawie, w której wydana ma zostać decyzja uznaniowa, organ ma obowiązek wypełnić nie tylko zawarty w art. 7 K.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale także określony w art. 77 § 1 K.p.a. nakaz dotyczący zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny materiału dowodowego. Dokonana w takim postępowaniu ocena dowodów, w świetle art. 80 K.p.a. nie może nosić cech dowolności, a wszelkie istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach decyzji. Zaznaczyć trzeba, że swobodne uznanie organu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego ograniczone jest wynikającą z art. 7 K.p.a. powinnością uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto, badaniu przez Sąd podlega również to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została wynikająca z art. 107 § 3 K.p.a. należytego uzasadnienia decyzji, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, aby uniknąć zarzutu, że decyzja nosi cechy dowolności, organ winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać, jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643). Nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i jest przesłanką do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych należy mieć na względzie, że do właściwości zarządcy, którym z mocy art. 19 ust. 2 pkt 3 w odniesieniu do dróg powiatowych jest zarząd powiatu, należy m.in. ochrona drogi, rozumiana jako działania mające na celu zapewnienie należytego stanu technicznego drogi oraz warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 20 w zw. z art. 4 pkt 21). Realizacji tych celów służy również, wynikająca z istoty zarządu i określona w art. 20 pkt 8 i art. powyższej ustawy, kompetencja do udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Koresponduje z nią obowiązek podmiotów zainteresowanych m.in. prowadzeniem robót w pasie drogowym uzyskania stosownego zezwolenia w formie decyzji administracyjnej. Zezwolenie udzielane jest na warunkach skonkretyzowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zwanego dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 40 ust. 16 ustawy, które określa szczegółowo wymogi zarówno wniosku, jak i zezwolenia. Jak wskazano już wyżej, zarządca dysponuje w omawianym zakresie swobodą oceny stanu faktycznego, który jednak w przedmiotowej sprawie nie został należycie ustalony, a argumentacja dotycząca odmowy udzielenia zezwolenia jest ogólnikowa i nie zawiera jakichkolwiek zindywidualizowanych przesłanek. Organy nie wykazały, że nie zaistniała którakolwiek z wymienionych w art. 39 ust. 3 ustawy przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cel określony we wniosku.

W realiach niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na przesłankę odmowy w postaci niemożliwości zachowania reżimów technologicznych przy wykonywaniu wnioskowanych prac i niemożliwość odtworzenia pasa drogowego z powodu warunków pogodowych. Odmowa udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego oparta była na założeniu, że warunki atmosferyczne panujące w okresie zimowym nie pozwolą na zachowanie reżimów technologicznych, wobec czego organ pierwszej instancji przyjął a priori, iż w okresie od 15 listopada do 15 marca nie będzie udzielał żadnych zezwoleń na wykonywanie robót w pasie drogowym. Przyjęcie takiego sztywnego kryterium czasowego oznacza w istocie nieuwzględnienie faktycznie istniejących warunków pogodowych. Organy obu instancji całkowicie pominęły powyższe kwestie. Nie rozważyły konkretnych warunków atmosferycznych, panujących w okresie objętym wnioskiem.

Zaakcentować w tym miejscu trzeba, że w rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony w dniu, w którym wnioskująca Spółka zamierzała rozpocząć roboty, zaś wnioskowany termin zajęcia pasa drogowego wynosił jedynie dwa dni. Ponadto, wskazywane we wniosku roboty, polegające na frezowaniu nawierzchni drogi, były bezspornie robotami przygotowawczymi, bezpośrednio związanymi z umieszczeniem instalacji kanalizacyjnej w pasie drogowym, na co wnioskująca Spółka posiadała już zarówno wymagane prawem zezwolenie, jak i projekt czasowej zmiany organizacji ruchu na okres prac związanych z budową kanalizacji. Organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności. Nie próbował nawet wskazać, jakie temperatury panowały w dniu złożenia wniosku i jakie były prognozy na dzień następny, ani z jakich przyczyn warunki pogodowe panujące w tym konkretnym czasie (a chodziło wszak o dwudniowy okres obejmujący również dzień złożenia wniosku) nie pozwalają na przeprowadzenie tych konkretnych robót, które zostały określone we wniosku. Nie wyjaśnił, jakie są wymogi technologiczne przy wykonywaniu wnioskowanych prac oraz jakie są minimalne temperatury i warunki atmosferyczne wymagane do ich przeprowadzenia. Stwierdzając, że warunki pogodowe mogą uniemożliwić przywrócenie drogi do stanu pierwotnego, nie rozważył, kiedy zaistnieć powinna taka konieczność w kontekście wskazanych we wniosku robót rozbiórkowych nawierzchni, mających wszak dopiero charakter przygotowawczy, poprzedzający rozpoczęcie budowy kanalizacji sanitarnej. Podnosząc z kolei argument zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego nie wyjaśnił, jakiego rodzaju zagrożenie stworzyłoby zarówno wykonywanie wnioskowanych robót, jak i ich wykonanie, zwłaszcza przy uwzględnieniu wdrożenia zmiany organizacji ruchu przewidzianej w posiadanym przez wnioskodawcę projekcie.

Tym samym, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie został ustalony należycie stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie i nie odniesiono się w sposób indywidualny do przedmiotu objętego wnioskiem. Sposób uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wskazuje przy tym, że organ nie dokonał w ogóle analizy treści wniosku, nawet pod względem wymogów formalnych, w tym także wynikających z § 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy, uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, również nie usunął powyższych wadliwości w ramach kompetencji wynikających z art. 138 K.p.a., a ponadto, z naruszeniem art. 11 K.p.a., nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, związanych z twierdzeniem, że przez cały czas panowały i panują wyjątkowo korzystne warunki atmosferyczne, tj. dodatnie temperatury, które pozwalają na zachowanie wymogów reżimu technologicznego oraz, że wydanie zezwolenia uzasadnione jest interesem społecznym, gdyż środki na inwestycję pochodzą z funduszów spójności UE. Odmawiając udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót nie związanych z okolicznościami, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy, a także wydając takie zezwolenie, organy winny w sposób racjonalny, przekonywujący, zindywidualizowany i umotywowany konkretnymi okolicznościami sprawy, dać wyraz przyczynom leżącym u podstaw zajętego stanowiska, które musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Naruszenie przez organy przepisu art. 107 § 3 K.p.a. w sprawie, w której zapada decyzja o charakterze uznaniowym, nie pozwala na stwierdzenie, czy jej rozstrzygnięcie oparte jest na obowiązujących przepisach prawa oraz stwierdzonym w tej konkretnej sprawie stanie faktycznym. Tym samym nie pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja ta spełnia wymogi stawiane rozstrzygnięciom opartym na uznaniu administracyjnym, czy też doszło do przekroczenia tego uznania. Właściwe uzasadnienie decyzji stanowi istotny element decyzji administracyjnej, jej integralną część, i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem dowodów oraz przepisów, które legły u postaw takiej decyzji, co ma szczególnie doniosłe znaczenie w odniesieniu do decyzji mającej charakter uznaniowy. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie organów nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., skoro – jak wykazano już wyżej – organy obu instancji nie uzasadniły odmowy zindywidualizowanymi przesłankami wynikającymi z przedmiotu postępowania, w tym konkretnymi warunkami atmosferycznymi, wymaganiami technologicznymi czy względami bezpieczeństwa.

Dodać należy, że z uwagi na uznaniowy charakter decyzji rozstrzygającej wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku w każdym przypadku, gdy wnioskodawca spełni wymogi formalne. Odmowa udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być jednakże oparta wyłącznie na dowolnym, nie popartym żadnymi ustaleniami, przekonaniu organu, że zajęcie pasa drogowego zagrozi stanowi technicznemu drogi lub bezpieczeństwu ruchu drogowego. Nie ulega wątpliwości, że każde zajęcie pasa drogowego, szczególnie takie, które polega na naruszeniu jego nawierzchni, wiąże się potencjalnie z zagrożeniem stanu technicznego drogi i pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a co najmniej z wystąpieniem ryzyka pogorszenia tego bezpieczeństwa i to niezależnie od pory roku, w której prace te są wykonywane. Nie można jednak z góry zakładać, że w okresie zimowym warunki pogodowe będą zawsze uniemożliwiać wykonywanie jakichkolwiek robót. Z tego względu każdorazowy wniosek winien być indywidualnie oceniany z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. Rozstrzygnięcie nieuwzględniające wniosku strony może zapaść po przeprowadzeniu postępowania z zachowaniem reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przy uwzględnieniu zindywidualizowanych i konkretnych okoliczności dotyczących tego wniosku, a proces dedukcji winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. Tymczasem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają powyższych wymogów.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.