Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1476/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA-MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej - Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA- MAŁE ŻYWCZAŃSKIE".

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Strona skarżąca podniosła, iż Uchwałą Nr VII/89/2011 Rada Miasta Zakopane dnia 31 marca 2011 roku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA- MAŁE ŻYWCZAŃSKIE, a także w uchwale Nr XXV 11/347/2008 z dnia 31 lipca 2008 roku Rady Miasta Zakopane w sprawie: o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2011 r. Nr 206, poz. 1670.

Wskazana wyżej uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w brzmieniu w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały.

Uchwała Rady Miasta Zakopane wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami i przekazaną Wojewodzie Małopolskiemu dokumentacją formalno -prawną przeprowadzonych prac planistycznych, została poddana ocenie nadzorczej.

Przedłożona dokumentacja planistyczna została poddana ocenie w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa, w szczególności w przedmiocie:

zawartości i treści przedmiotowej uchwały:

kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych;

prawidłowości wykonania czynności procedury sporządzania planu.

Strona skarżąca wskazała, iż wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012 roku sygn. akt II OSK 878/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego STRĄŻYSKA - MAŁE ŻYWCZAŃSKIE" w części w zakresie § 4 ust.5 pkt l oraz § 12 ust. 2 jak również w tym zakresie rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Strona skarżąca powołała obszerne fragmenty uzasadnienia powyższego wyroku.

Dnia 26 czerwca 2014 roku Rada Miasta Zakopane podjęła Uchwałę Nr L/661/2014 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie" dla terenów drogi 2. KDL, procedowanego po wyroku NSA oraz dnia 26 czerwca 2014 roku Uchwałę Nr LY/738/2014 w sprawie zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie".

Wyżej przywołane akty normatywne zostały podjęte w celu dostosowania ustaleń planu do wyżej cytowanego wyroku NSA oraz w celu korekty oczywistych omyłek pisarskich.

Niemniej jednak w okresie obowiązywania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w trakcie procedury udzielania pozwolenia na budowę dostrzeżono niezgodność rzeczonego miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zakresie przewidzianych w obydwu dokumentach wskaźników zabudowy.

W szczególności, niezgodność tą dostrzeżono podczas procedury udzielania pozwolenia na budowę inwestycji na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 603/2 obr. 8 w Zakopanem, która to działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Strążyska - Małe Żywczańskie" i znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowe - usługowej, oznaczonej symbolem 3.M/U.

Z kolei, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane - przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 roku nieruchomość ta znajduje się w strefie peryferyjnej "Krzeptówki", oznaczonej symbolem OP1.

Strona skarżąca zaznaczyła, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Zakopane podano dla wprowadzania na wolnych działkach nowej zabudowy maksymalną intensywność zabudowy netto - § 12 ust. 4 pkt 5 załącznika nr l do uchwały Nt XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 roku, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Strążyska - Małe Żywczańskie" przewidziano maksymalną powierzchnię zabudowy - § 8 ust. 5 pkt 4 uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku oraz maksymalną wysokość budynku - § 8 ust.5 pkt 7 lit. b uchwały Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 roku) oraz zaznaczono, że przy rozbudowie istniejącego budynku obowiązuje zakaz przekraczania jego wysokości.

Zgodnie z definicją zawartą w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane maksymalna intensywność zabudowy netto jest stosunkiem powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jako suma powierzchni nadziemnych kondygnacji budynków w obrysie ścian zewnętrznych) do powierzchni obszaru zainwestowania.

Dla wprowadzania na wolnych działkach wolnej zabudowy w strefie OP1 intensywność zabudowy netto nie może być większa niż (0,3) w szczególnych przypadkach 0,35 .

Przyjmując zatem, dla przykładu, za powierzchnię obszaru zainwestowania powierzchnię działki nr 603/2 obr. 8, czyli 1307.6 m2, a maksymalną intensywność zabudowy netto 0,3, otrzymujemy wartość maksymalnej powierzchni całkowitej budynków równą 392,28 m2. Maksymalna powierzchnia całkowita budynków to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynków.

Powierzchnia zabudowy to zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Strążyska - Małe Żywczańskie" (§ 3 ust. 1 pkt 15 tekstu planu) powierzchnia budynków liczona nad terenem po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych. Powierzchnia ta może maksymalnie wynosić 60 % obszaru inwestycji. Przyjmując zatem powierzchnię działki nr 603/2 obr. 8, czyli 1307, 6 m2, jako powierzchnię terenu inwestycji otrzymujemy wartość maksymalnej powierzchni zabudowy dopuszczalnej zgodnie z ustaleniami planu równą 784,65 m2.

Z powyższych wyliczeń wynika, iż powierzchnia zabudowy dopuszczalna zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dwukrotnie wyższa niż maksymalna powierzchnia całkowita budynków dopuszczona ustaleniami studium.

Czyli przyjmując, na przykładzie działki nr 603/2 obr. 8, że budynek posadowiony na tej działce będzie miał jedną kondygnację, jeśli wypełni ona maksymalną dopuszczalną ustaleniami planu powierzchnię zabudowy, przekroczy maksymalną intensywność zabudowy netto dopuszczoną ustaleniami studium.

Strona skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - wiążą one zarówno organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, jak i organ uchwałodawczy przy uchwalaniu tych planów. Studium jest aktem planistycznym, którego podstawowym celem jest określenie projektowanego zagospodarowania przestrzennego. Oprócz ustaleń w zakresie uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego studium zawiera lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego oraz kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym, a także określa przeznaczenie terenów. Za ustalenia wiążące zawarte w studium przy uchwalaniu planów miejscowych uznać należy lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego oraz kierunki zmian w zagospodarowaniu przestrzennym i przeznaczenia terenów pod wskazane funkcje. Nie są natomiast wiążące uwarunkowania faktyczne terenów czy też prawa rzeczowe, które stanowią jedynie ramy faktyczne i prawne dla proponowanych w studium zasad i kierunków. Wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych są ustalenia studium przyjęte w związku z obowiązkiem określonym w art. 9 ust 2 u.p.z.p. w zakresie uwzględnienia ustaleń i zasad wymienionych w nich dokumentów. Znajdują one jednak swoje umiejscowienie nie w części określającej warunki, a w części projektowej - w zasadach, kierunkach i rozstrzygnięciach terenowych. Studium jest bowiem aktem planistycznym, nakierowanym na zmiany w zastanej strukturze przestrzennej, i jego przepisy mogą często wchodzić w kolizję z istniejącym przeznaczeniem terenu, wiążąc jednocześnie przy zmianie aktualnego sposobu zagospodarowania lub zabudowy.

W ocenie strony skarżącej zapisy planu miejscowego "Strążyska - Małe Żwyczańskie" określające maksymalną powierzchnię zabudowy są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego, bowiem dopuszczają zabudowę obszarów objętych przedmiotowym planem miejscowym dwukrotnie większą niż wynika to ze studium.

Zdaniem strony skarżącej, taka niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeniu skutkować winna stwierdzeniem nieważności przedmiotowego planu miejscowego całości. W jej ocenie znaczenia nie ma w tym przypadku różnorodność metod liczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy.

Strona skarżąca wskazała, że można uznać, że organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonał modyfikacji dopuszczalnej powierzchni zabudowy, zmieniając w sposób istotny ustalenia dokonane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego.

Zdaniem strony skarżącej powyższe znajduje potwierdzenie w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o oddalenie skargi w całości.

Organ podniósł, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Strążyska - Małe Żywczańskie procedowany w okresie od 2008 - 2011 r. przyjęty został Uchwałą Nr VII/89/2011 Rady Miasta Zakopane 31 marca 2011 r. W planie ustalono, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji, maksymalną wysokość budynków, a w stosunku do terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również maksymalną kubaturę budynków.

Zgodnie z obowiązującymi w okresie opracowania planu przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rada Miasta podejmowała ww. uchwałę po stwierdzeniu zgodności projektu planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjęte Uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr XV/140/99 z 15 grudnia 1999r., składa się z tekstu studium oraz w rysunków studium w skali 1:10 000.

Ustalenia obowiązującego studium dotyczą:

- głównych kierunków rozwoju miasta Zakopanego, w tym kierunków ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i krajobrazu;

- kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego w odniesieniu do wyznaczonych stref polityki przestrzennej tj.:

stref rozwoju funkcji osadniczych (centralnej - OC, śródmiejskiej - OS, peryferyjnej - OP, technicznej obsługi miasta - OT, urządzeń turystyczno-wypoczynkowych - UT, urządzeń sportowych - U S),

strefy terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta (o wysokim poziomie reżimu ochrony - TOw, o średnim poziomie reżimu ochrony - TOs),

specjalnych stref polityki przestrzennej, obejmujących większe całości wyróżnione z uwagi na ich szczególne funkcje pełnione w strukturze miasta (strefy przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego - PP, strefy promocji turystyki i sportu - PTS, strefy promocji sportu - PS)

stref polityki przestrzennej w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego (strefy terenów położonych poza geograficzną granicą Tatr - TPN1, strefy terenów tatrzańskich o intensywnym wykorzystaniu - TPN2 oraz o ekstensywnym wykorzystaniu - TPN3),

kierunków rozwoju systemu komunikacyjnego, systemu zaopatrywania w wodę, systemu odprowadzania i oczyszczania ścieków, systemu elektroenergetycznego, systemu zaopatrywania w gaz, systemu ciepłowniczego, systemu telekomunikacyjnego, cmentarnictwa, gospodarki odpadami, ochrony przed powodzią i nagłymi wezbraniami wód;

obszarów objętych obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obszar objęty planem Strążyska - Małe Żywczańskie zlokalizowany jest w południowo - zachodniej części miasta, zajmując tereny w bezpośrednim sąsiedztwie śródmieścia Zakopanego, położone wzdłuż ulic Bogdańskiego, Za Strugiem, Strążyska, Małe Żywczańskie, Andrzeja Struga, Grunwaldzkiej i Tetmajera.

Organ wskazał, iż obszar objęty mpzp "Strążyska - Małe Żywczańskie" w studium zaliczony został do:

1. strefy śródmiejskiej - OS i wydzielonego w obrębie ww. strefy obszaru OS1 - "Zamoyskiego - Kościeliska", obejmującego zespoły zabudowy związanej z przedłużeniem głównej osi komunikacyjnej północ - południe (wschodnia oraz północno wschodnia część obszaru planu);

strefy peryferyjnej - OP i wydzielonego w obrębie ww. strefy obszaru OP1 - "Krzeptówki", przy czym południowo - zachodni fragment znajduje się dodatkowo w zasięgu strefy specjalnej PP 1 - przedpola Tatrzańskiego Parku Narodowego (zachodnia część obszaru planu obejmująca tereny przy ulicach Strążyskiej, Za Strugiem i Bogdańskiego);

strefy terenów otwartych w pozatatrzańskiej części miasta, tj. strefy TOw – terenów otwartych o wysokim reżimie ochrony oraz strefy TOs - terenów otwartych o średnim reżimie ochrony (tereny leśne w północno - zachodniej części obszaru planu oraz tereny położone w sąsiedztwie istniejących cieków wodnych)

Tereny przeznaczone w planie do zabudowy (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkalno - usługowa, usługowa, w tym usługi hotelarskie oraz zabudowa sakralna) wyznaczono wyłącznie w obszarach, które w obowiązującym studium wskazane zostały jako strefy rozwoju funkcji osiedleńczej, tj. w strefie OS, obszarze OS1 oraz w strefie OP, obszarze OP 1. Wszystkie tereny zaliczone w studium do stref otwartych w tatrzańskiej części miasta, zgodnie z ustaleniami studium objęto zakazem zabudowy.

Zgodnie z ustaleniami studium, polityka przestrzenna w strefie śródmiejskiej OS polega na: "sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia tej strefy, głównie w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji (z zakresu oświaty, zdrowia itp.), w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna).

W strefie peryferyjnej OP ustalona w studium polityka przestrzenna polega na porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażenia zespołów zabudowy, głównie w zakresie mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, usług podstawowych związanych z mieszkalnictwem, a także na uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące (zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna).

W ustalonych dla obszaru OS1 oraz OP1 kierunkach zagospodarowania przestrzennego, wskaźniki urbanistyczne podano wyłącznie dla nowej zabudowy lokalizowanej na wolnych działkach, nie odnosząc się do terenów zabudowanych. Zgodnie z ustalonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego w obszarze OS1, na wolnych działkach, wskazane jest lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej, z zachowaniem następujących zasad i standardów:

dostosowywania nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji,

preferowania zasady kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,

intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jako suma powierzchni nadziemnych kondygnacji budynku w obrysie ścian zewnętrznych) do powierzchni obszaru zainwestowania nie powinna być większa niż 0,4 (0,45 w przypadkach szczególnych).

Zgodnie z ustalonymi w studium kierunkami zagospodarowania przestrzennego w obszarze OP1, na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących, wskazane jest lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów:

a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza,

stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,

kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,

intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jako suma powierzchni nadziemnych kondygnacji budynku w obrysie ścian zewnętrznych) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych),

Ustalone w studium Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru OS1 "Zamoyskiego - Kościeliska" oraz obszaru OP1 "Krzeptówki" w zakresie wskaźników urbanistycznych dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów odnoszą się wyłącznie do: "nowej zabudowy" wprowadzanej na "wolnych działkach". Zapisy studium odnoszą się zatem do standardów, jakie należy stosować przy lokalizacji tzw. zabudowy plombowej w obszarach już zainwestowanych, lub zabudowy lokalizowanej na wyznaczonych na rysunku studium "nowych terenach budowlanych".

Ustalenia obowiązującego studium nie zawierają żadnych wskaźników urbanistycznych dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania działek już zainwestowanych, zabudowanych w wydzielonych obszarach, w tym analizowanych obszarach OS 1 oraz OP1.

Ponieważ wszystkie tereny przeznaczone w planie dla:

zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej symbolem: MW;

zabudowy mieszkaniowe - usługowej, oznaczonej symbolami: 1.M/U, 2.M/U i 3.M/U;

zabudowy usługowej, oznaczonej symbolami: od 1 .U do 5.U oraz UT,

zabudowy usługowej - usługi hotelarskie, oznaczonej symbolami: od 1.Uh do 10.Uh,

zabudowy sakralnej, oznaczonej symbolami: 1,.UPr, 2.UPr i 3.UPr,

obejmują działki już zabudowane (brak wolnych działek), nie było żadnych przesłanek dla ustalanie odrębnych wskaźników dla nowej zabudowy lokalizowanej na wolnych działkach. Nie naruszono ustaleń studium w zakresie zgodności intensywności zabudowy ustalonej w planie z intensywnością ustaloną w studium (tam wyłącznie dla nowej zabudowy lokalizowanej na wolnych działkach).

Dokonując analizy zasadności wydzielenia w planie miejscowym, w terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnych, tj. niezabudowanych działek i ustalenia na nich innych niż dla sąsiednich zabudowanych działkach wskaźników zabudowy, analizowano:

. położenie działki w wydzielonym obszarze o jednorodnej strukturze funkcjonalno - przestrzennej oraz istniejącą na ww. intensywność zabudowy,

. wielkość i kształt działki, który powoduje, że może ona samodzielnie stanowić działkę budowlaną, przy spełnieniu ustalonej w planie Strążyska - Małe Żywczańskie zasady, iż nie może ona posiadać mniejszej szerokości niż 16 m,

. prowadzoną przez urząd politykę lokalizacyjną tj. wydane decyzje WZ oraz wydane na ich podstawie decyzje o pozwoleniu na budowę, w kontekście możliwych roszczeń odszkodowawczych wywołanych ustaleniem w planie innych niż w ww. decyzjach parametrów zabudowy.

W obszarze OS 1, w którym intensywność zabudowy na wolnych działkach nie powinna być większa niż 0,4 (0,45 w przypadkach szczególnych), w planie Strążyska - Małe Żywczańskie, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone są symbolami: 15.MN, 16.MN, 17.MN, 20.MN, 28.MN, 29.MN, 29a.MN, 30.MN, 31.MN, 32.MN, 33.MN oraz 10.MN (fragment terenu obejmujący dwie zabudowane działki zlokalizowane przy ulicy Strążyskiej, w północno - wschodniej części obszaru planu). Tereny ww. obejmują obszary intensywnie zainwestowane, w obrębie których wszystkie lub prawie wszystkie działki są już zabudowane, a istniejąca intensywność zabudowy liczona w sposób określony w studium, tj. jako stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki budowlanej w większości terenów przekracza 0,5.

W obrębie terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyznaczone w obszarze OS1 działki niezabudowane, które posiadały parametry umożliwiające lokalizację na nich nowych budynków, zlokalizowane były jedynie w terenach oznaczonych symbolami: 15.MN, 16.MN, 17.MN, 20.MN, 28.MN, 29a.MN przy czym:

w terenie oznaczonym symbolem 15.MN o powierzchni 5,42 ha, zlokalizowanych było 6 wolnych, niezabudowanych działek budowlanych, przy czym dla czterech z nich wydano decyzję WZ, a dla dwóch spośród nich również pozwolenia na budowę. W związku z powyższym możliwe do zainwestowania w obrębie terenu 15.MN o powierzchni 5,42 ha, były tylko dwie niezabudowane działki o łącznej powierzchni 0,25 ha. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż dwie z ww. decyzji WZ oraz jedno pozwolenie na budowę dotyczyły realizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które znacznie przekraczają wskazany w studium wskaźnik intensywności zabudowy;

w terenie oznaczonym symbolem 16.MN o powierzchni 0,23 ha zlokalizowana była 1 wolna, niezabudowana działka dla której wydana została decyzja WZ oraz pozwolenie na budowę;

w terenie oznaczonym symbolem 17.MN o powierzchni 0,97 ha zlokalizowana była 1 wolna niezabudowana dla której wydano decyzję WZ i pozwolenie na budowę;

w terenie oznaczonym symbolem 20.MN o powierzchni 6,33 ha zlokalizowanych było 5 wolnych, niezabudowanych działek, przy czym dla dwóch z nich wydano decyzję WZ i pozwolenia na budowę. W związku z powyższym możliwe do zainwestowania w obrębie terenu 20.MN o powierzchni 6,33 ha były tylko trzy niezabudowane działki, o łącznej powierzchni 0,28 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 28.MN o powierzchni 0,27 ha, zlokalizowane były 3 wolne, niezabudowane działki, przy czym dla dwóch z nich wydano decyzję WZ i pozwolenie na budowę.;

w terenie oznaczonym symbolem 29a.MN o powierzchni 0,08 ha; zlokalizowana była 1 wolna, niezabudowana działka o ww. powierzchni;

W obszarze OP1, w którym intensywność zabudowy na wolnych działkach nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych), w planie Strążyska - Małe Żywczańskie, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone są symbolami: od 1.MN do14MN, 18.MN, 19.MN, OD 21.MN -27.MN oraz 10.MN (za wyjątkiem dwóch zabudowanych działek zlokalizowanych przy ulicy Strążyskiej zaliczonych do strefy śródmiejskiej - obszaru OS1). Tereny ww. obejmują obszary w większości intensywnie zainwestowane, w obrębie których prawie wszystkie działki są już zabudowane, a istniejąca intensywność zabudowy liczona w sposób określony w studium, tj. jako stosunek powierzchni całkowitej budynków do powierzchni działki budowlanej w większości terenów przekracza 0,5.

W obrębie terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczone działki niezabudowane w obszarze OP1, które posiadały parametry umożliwiające lokalizację na nich nowych budynków, zlokalizowane były jedynie w terenach oznaczonych symbolami: 1.MN, 4.MN, 5.MN, 8.MN, 9.MN, 10.MN, 12.MN, 13.MN, 14.MN, 21.MN, 23.MN, 24a.MN przy czym:

w terenie oznaczonym symbolem 1.MN o powierzchni 0,59 ha, zlokalizowana była 1 wolna, niezabudowana działka o powierzchni 0,07 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 4.MN o powierzchni 0,31 ha zlokalizowana była

1 wolna, niezabudowana działka o powierzchni 0,10 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 5.MN o powierzchni 2,03 ha zlokalizowanych było 6 wolnych niezabudowanych działek, przy czym dla jednej nich wydano decyzję WZ i pozwolenie na budowę. W związku z powyższym możliwe do zainwestowania w obrębie terenu 5.MN o powierzchni 2,03 ha, było tylko pięć niezabudowanych działek o łącznej powierzchni 0,44 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 8.MN o powierzchni 2,65 ha zlokalizowana była

1 wolna, niezabudowana działka o powierzchni 0,15 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 9.MN o powierzchni 0,74 ha zlokalizowane były 3 wolne, niezabudowane działki o łącznej powierzchni 0,15 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 10.MN o powierzchni 4,16 ha, zlokalizowanych było 7 wolnych niezabudowanych działek o łącznej powierzchni 0,35 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 12.MN o powierzchni 0,40 ha zlokalizowana była 1 wolna, niezabudowana działka dla której wydano pozwolenie na budowę;

• w terenie oznaczonym symbolem 13.MN o powierzchni 1,35 ha zlokalizowana była 1 wolna, niezabudowana działka o powierzchni 0,04 ha;

• w terenie oznaczonym symbolem 14.MN o powierzchni 2,40 ha zlokalizowane były 2 wolne, niezabudowane działki o łącznej powierzchni 0,13 ha;

w terenie oznaczonym symbolem 21 .MN o powierzchni 1,26 ha zlokalizowana była 1 wolna, niezabudowana działka, dla której wydano decyzję WZ;

w terenie oznaczonym symbolem 24a.MN o powierzchni 2,22 ha zlokalizowane były 3 wolne, niezabudowane działka, przy czym dla jednej z nich wydano decyzję WZ. W związku z powyższym możliwe do zainwestowania w obrębie terenu 24a.MN o powierzchni 2,22 ha, były tylko dwie niezabudowane działki o łącznej powierzchni 0,49 ha;

• w terenie oznaczonym symbolem 26.MN o powierzchni 1,43 ha zlokalizowane były 4 wolne, niezabudowane działki o łącznej powierzchni 0,18 ha;

Organ podkreślił, iż, zgodnie z planem, w terenach zaliczonych w studium do strefy śródmiejskiej, obszaru OS1 - "Zamoyskiego - Kościeliska", wolne niezabudowane działki, dla których możliwe byłoby ustalanie innych niż na działkach zabudowanych wskaźników urbanistycznych, bez narażenie na roszczenia odszkodowawcze ze strony właścicieli lub użytkowników wieczystych, to jedynie 7 pojedynczych działek o powierzchni od 5 do 8 arów, zlokalizowanych w terenach 15.MN (dwie działki), 20.MN (trzy działki) 29a.MN (jedna działka).

W terenach zaliczonych w studium do strefy peryferyjnej, obszaru OP1 - "Krzeptówki", wolne niezabudowane działki, dla których możliwe byłoby ustalanie innych niż na działkach zabudowanych wskaźników urbanistycznych, bez narażenie na roszczenia odszkodowawcze ze strony właścicieli lub użytkowników wieczystych, to 28 pojedynczych działek o powierzchniach od 4 do 18 arów (większość nie przekracza powierzchni 8 arów), zlokalizowanych w terenach oznaczonych symbolami: 1.MN, 4.MN, 8.MN, 12.MN i 13.MN (po 1 działce), 5.MN (5 działek), 9.MN (3 działki), 14.MN i 24a.MN (po 2 działki), 10.MN (7 działek) i 26.MN (4 działki).

Organ podniósł, iż na obszarze objętym planem, wolne, niezabudowane działki, zlokalizowane są w obszarach zainwestowanych, o wyższej niż określona w studium intensywności zabudowy.

Mają one w większości powierzchnię nie przekraczającą 8 arów i znajdują się zgodnie z ustaleniami planu w terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z ustaleniami planu, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach o powierzchni poniżej 1000 m2 możliwa jest lokalizacja wyłącznie budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dopuszczeniem usług komercyjnych realizowanych jako wynajem pokoi dla turystów. W związku z powyższym oraz faktem, iż intensywność zabudowy wskazana w studium dla nowej zabudowy lokalizowanej na wolnych działkach określona jest postulatywnie, zarzut, iż projekt planu jest sprzeczny z ustaleniami studium i jako taki winien być uchylony w całości jest, w ocenie organu, bezzasadny. Obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Zakopane nie ustala żadnych wskaźników urbanistycznych dla terenów zabudowanych, które w wypadku obszaru objętego planem Strążyska - Małe Żywczańskie obejmują większość przeznaczonych do zabudowy terenów. Organ zwrócił uwagę, iż z ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych w planie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszącej 40.91 ha, łączna powierzchnia występujących w ich obrębie pojedynczych wolnych i niezabudowanych działek wynosi 2,71 ha, co stanowi zaledwie 6,6% z ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarga została złożona przez organ nadzoru tj. Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r. Nr 1, poz. 7).

Jak wynika z podstaw prawnych uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (dalej w skrócie Studium), Studium to zostało podjęte na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 15, poz. 139 z dnia 22 stycznia 1999 r., zm: z 1999,Dz. U. Nr 41, poz. 412).

Zgodnie z art. 6 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym:

"1. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

2. Zarząd gminy sporządza studium, uwzględniając ustalenia strategii rozwoju województwa zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

3. Zarząd gminy przedkłada studium do zaopiniowania organom, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4. Nienadesłanie opinii, w terminie 21 dni od dnia udostępnienia studium, uważa się za brak uwag.

4. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające, w szczególności z:

1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu,

2) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów szczególnych,

3) stanu i funkcjonowania środowiska przyrodniczego i kulturowego, w tym stanu rolniczej przestrzeni produkcyjnej,

4) prawa własności gruntów,

5) jakości życia mieszkańców,

6) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych.

5. W studium określa się, w szczególności:

1) obszary objęte lub wskazane do objęcia ochroną na podstawie przepisów szczególnych,

2) lokalne wartości zasobów środowiska przyrodniczego i zagrożenia środowiskowe,

3) obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w tym wyłączone z zabudowy,

4) obszary zabudowane, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji,

5) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

5a) obszary, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

6) kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym obszary, na których będą stosowane indywidualne i grupowe systemy oczyszczania ścieków, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,

7) obszary, dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych lub ze względu na istniejące uwarunkowania,

8) obszary przewidywane do realizacji zadań i programów wynikających z polityki, o której mowa w ust. 2.

6. Studium uchwala rada gminy.

7. Studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Z kolei, w myśl art. 10 ww. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowiono, że:

"1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych,

3) tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny,

4) granice i zasady zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie,

5) zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury,

6) lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy,

7) zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane,

8) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych,

9) tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych,

10) tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu,

11) granice obszarów:

a) zorganizowanej działalności inwestycyjnej,

b) rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej,

c) przekształceń obszarów zdegradowanych".

Z powyższego przytoczonego stanu prawnego jednoznacznie wynika, że uchwałodawca lokalny/rada gminy w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie Studium nie posiadał kompetencji do formułowania w akcie polityki przestrzennej maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy, gdyż ta materia była wyraźnie zarezerwowana dla regulacji w drodze aktu prawa miejscowego.

Z kolei, w myśl podkreślanych przez wojewodę postanowień art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym ( Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiącego podstawę prawną podjęcia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - wiążą one zarówno organ wykonawczy gminy przy sporządzaniu projektów planów miejscowych, jak i organ uchwałodawczy przy uchwalaniu tych planów.

W ocenie strony skarżącej, zapisy planu miejscowego "Strążyska - Małe Żwyczańskie" określające maksymalną powierzchnię zabudowy są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego, bowiem dopuszczają zabudowę obszarów objętych przedmiotowym planem miejscowym - przez odejście od pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy - dwukrotnie większą, niż wynika to ze Studium.

Zdaniem strony skarżącej, taka niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni skutkować powinna stwierdzeniem nieważności przedmiotowego planu miejscowego całości. Strona skarżąca wskazała, że można uznać, że organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonał modyfikacji dopuszczalnej powierzchni zabudowy, zmieniając w sposób istotny ustalenia dokonane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego.

Zdaniem strony skarżącej, powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.

W tym miejscu Sąd zauważa, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia ze względnie nietypową sytuacją prawną i faktyczną polegającą na tym, że wojewoda postawił gminie zarzut podjęcia miejscowego planu niezgodnie z postanowieniami Studium, których w myśl przepisów obowiązującego wówczas prawa, kiedy było uchwalane to Studium - gmina nie powinna podjąć - gdyż, jak to już było zauważone powyżej, materia ta była przeznaczona dla regulacji w drodze aktu prawa miejscowego. Powstaje zatem pytanie, jak daleko w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.), gdzie powiedziane jest, że organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.) sięga stosowanie materialnej zasady ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na tym, że postanowienia planu zarówno w znaczeniu części tekstowej jak i rysunku planu na mapie mają być zgodne z zasadami/postanowieniami studium. Chodzi o to, czy ta zasada działa przypadku, kiedy organ podjął w ramach postanowień Studium rozstrzygniecie (wypowiedz opisową) wyraźnie i bezsprzecznie zastrzeżone dla materii aktu prawa miejscowego. Sytuacja ta nawiązuje odpowiednio do względnie podobnego zjawiska odwrócenia hierarchii źródeł prawa (oczywiście z tym zastrzeżeniem, że Studium nie posiada tego waloru) i fundamentalnego pytania, czy organ wydający decyzję adm. ma prawo oceniać zgodność z ustawą aktu podustawowego. Stanowiska w tej mierze w doktrynie są podzielone, przy czym pozytywna odpowiedź odnosi się do bezsprzecznej, oczywistej niezgodności takiego aktu podustawowego z ustawą. Wtedy w myśl zasady legalności i praworządności organ, jeżeli jest możliwość dokonania aktu stosowania prawa z pominięciem tego kwestionowanego elementu normatywnego - może dokonać aktu stosowania prawa właśnie z pominięciem tego naruszającego ustawę poustawowego elementu normatywnego. Sytuacje te mają z zasady miejsce wtedy, kiedy akt podustawowy uregulował "coś" więcej wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego.

Przechodząc bezpośrednio do zagadnień dotyczących uchwalania prawa miejscowego, w kontrolowanym przypadku prawodawca lokalny pominął element opisowy własnego aktu polityki administracyjnej nieprzewidziany przez ustawę i co więcej: zastrzeżony wyraźnie w ustawie dla materii aktu prawa miejscowego. W związku z powyższym, Sąd wyjątkowo, mając na uwadze podniesioną powyżej specyfikę kontrolowanej sprawy/zgodność z prawem przedmiotowego planu w myśl postanowień art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że w tym przypadku nie można mówić o niezgodności miejscowego planu ze Studium i istotnym naruszeniu zasady sporządzania planu, gdyż eksponowany jako wzorzec kontroli element opisowy aktu w postaci wskaźnika intensywności zabudowy zawarty w akcie polityki/Studium - został wprowadzony w sposób wyraźnie sprzeczny z prawem, stanowiąc przy tym zarazem treść, której zgodnie z prawem nie powinno być w Studium i która nie powinna stanowić wzorca dla norm planu.

W związku z tym trudno wymagać, aby zastosowanie tej ww. zasady materialnej o zgodności planu miejscowego ze Studium, polegało na wprowadzeniu zgodności z wypowiedzią aktu polityki nieprzewidzianą przez prawo i zarazem jednoznacznie zarezerwowaną dla aktu prawa miejscowego. W konsekwencji mamy do czynienia z sytuacją, w której Studium poprzez wprowadzenie przedmiotowego wskaźnika faktycznie i prawnie przez instytucję/zasadę związania planu przez studium kształtuje sytuację prawną podmiotów posiadających kwalifikowany tytuł prawny do nieruchomości objętych przedmiotowym planem. Jednocześnie, niezależnie od tego, że zdaniem składu orzekającego w tym wyjątkowym nietypowym przypadku rada gminy miała kompetencje do pominięcia tego ww. wskaźnika w rozstrzygnięciach planu, Sąd jako działający na podstawie konstytucji i ustaw, przy badaniu legalności działania organu prawotwórczego według wzorca, czy plan jest zgodny ze studium (skoro postanowienia studium są wiążące dla planu) ma prawo ocenić legalność wzorca (tj. Studium) zakresie normatywnym, a więc odchodzącym od materii właściwej aktowi polityki administracyjnej jaką jest Studium. Trzeba zarazem zauważyć, że Sąd dokonuje tej oceny jedynie na potrzeby kontrolowanej sprawy, co zarazem powoduje, że ocena prawna Sądu mieści się w granicach kontrolowanej sprawy.

W ocenie strony skarżącej, zapisy planu miejscowego "Strążyska - Małe Żwyczańskie" określające maksymalną powierzchnię zabudowy są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego, bowiem odchodzą od pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy i dopuszczają zabudowę obszarów objętych przedmiotowym planem miejscowym dwukrotnie większą, niż wynika to ze Studium.

Wobec powyższych swoich stwierdzeń, Sąd nie podziela jednak zdania strony skarżącej, że w sprawie istnieje kwalifikowana prawem niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzeni skutkująca stwierdzeniem nieważności przedmiotowego planu miejscowego całości. W ocenie Sądu, wypowiedzi Studium w przedmiocie wskaźnika intensywności zabudowy nie stanowią wzorca, który powinien być brany pod uwagę przy badaniu zgodności planu ze studium, gdyż ta wypowiedź jednoznacznie wychodzi poza zakres upoważnienia do uchwalania Studium. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że ustalone w studium Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru OS1 "Zamoyskiego - Kościeliska" oraz obszaru OP1 "Krzeptówki" w zakresie wskaźników urbanistycznych dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów odnoszą się wyłącznie do: "nowej zabudowy" wprowadzanej na "wolnych działkach". Zapisy studium odnoszą się zatem do standardów, jakie należy stosować przy lokalizacji tzw. zabudowy plombowej w obszarach już zainwestowanych, lub zabudowy lokalizowanej na wyznaczonych na rysunku studium "nowych terenach budowlanych". A zatem, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Zakopane nie ustala żadnych wskaźników urbanistycznych dla terenów zabudowanych, które w wypadku obszaru objętego planem Strążyska - Małe Żywczańskie obejmują większość przeznaczonych do zabudowy terenów. Nie bez znaczenia dla sprawy w jej okolicznościach prawnych i faktycznych jest fakt, że jak podaje organ, a co uprawdopodabnia dokumentacja sprawy, z ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych w planie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynoszącej 40.91 ha, łączna powierzchnia występujących w ich obrębie pojedynczych wolnych i niezabudowanych działek wynosi 2,71 ha, co stanowi zaledwie 6,6% z ogólnej powierzchni terenów przeznaczonych do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Z kolei, zdaniem Sądu, postanowienia miejscowego planu dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy sformułowane w planie miejscowym mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego gminy i korespondują z zasadami polityki przestrzennej zawartymi w Studium a także ponadto stanowią wyraz wyważenia interesu publicznego w zakresie ładu przestrzennego z publicznym prawem podmiotowym właścicieli i użytkowników wieczystych wynikającym z wolności budowlanej a także z zasadą równości wobec prawa. Sąd w tym miejscu zarazę stwierdza, że w tym zakresie bez zbędnych powtórzeń podziela ustalenia faktyczne, stanowisko prawne i argumentację organu/gminy sprecyzowane w odpowiedzi na skargę.

Zarazem, zgodnie z tezami orzecznictwa, które Sąd podziela " 1. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. 2. Co do zasady nie można twierdzić, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. 3. Badanie legalności planu miejscowego nie polega tylko ocenie zgodności z wybranymi częściami studium, które odnoszą się do głównych funkcji danego terenu, ale powinno zostać dokonane także przez porównanie pozostałych zapisów studium. Dopiero łączne przeprowadzenie badania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium w wyżej wskazanym zakresie decyduje o zachowaniu wymogu o którym mowa 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.( Tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13). W związku z tym Sąd zastosował całościowy ogląd sprawy w myśl zgodności z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym.

W konsekwencji trzeba stwierdzić, że nie ma racji Strona skarżąca, iż można uznać, że organ planistyczny uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dokonał modyfikacji dopuszczalnej powierzchni zabudowy, zmieniając w sposób istotny ustalenia dokonane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego, gdyż do wprowadzenia tych treści w postaci wskaźnika intensywności zabudowy do postanowień Studium/wzorca organ uchwałodawczy bezsprzecznie i oczywiście nie posiadał kompetencji. Kwestie te były bezsprzecznie objęte materią aktu planu miejscowego/aktu prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.