Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1109/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1075/16 w sprawie ze skargi M.S. i B.S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez B. i M. S. (dalej: skarżący), jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1075/16, którym oddalono ich skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm.]), dalej: "u.g.n.", Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "PSE"):

1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie M. gmina S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerami działek[...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, zapisanych w księdze wieczystej numer [...], stanowiących współwłasność ustawową skarżących, poprzez zezwolenie PSE, na realizację inwestycji celu publicznego polegającego na założeniu i przeprowadzeniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej dla inwestycji polegającej na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji G. – R., wskazując, iż powierzchnia zajęcia (ograniczenia) nieruchomości wyniesie:

- dla działki nr [...] - [...] ha, szerokość pasa technicznego - 50 m - zgodnie z treścią załącznika mapowego nr 1, stanowiącego integralną część decyzji;

- dla działki nr [...] - [...] ha, szerokość pasa technicznego - 50 m - zgodnie z treścią załącznika mapowego nr 2, stanowiącego integralną część decyzji;

2. stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uprawnia inwestora do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania i eksploatacji linii oraz obejmuje zakaz zabudowy i sadzenia drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości w strefie kontrolowanej linii energetycznej;

3. zobowiązał [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu na niej prac, o których mowa w punkcie 1 decyzji;

4. zobowiązał [...] do wcześniejszego zawiadomienia właściciela nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac;

5. stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej;

6. zobowiązał właścicieli do udostępnienia ww. nieruchomości dla czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń w celu utrzymania prawidłowej eksploatacji linii;

7. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, wskazując, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r., działający w imieniu [...] B.A. wystąpił o wydanie w trybie art. 124 u.g.n., decyzji ograniczającej sposób korzystania z ww. nieruchomości, określając opisany wyżej zakres ograniczenia. Do wniosku dołączył dokumenty z rokowań w postaci pism wnioskodawcy z dnia [...] września 2015 r. i z [...] marca 2016 r., skierowanych do skarżących z informacją o planowanej inwestycji oraz propozycją wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz obniżenia wartości nieruchomości. Ponadto zwrócił się o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to ważnym interesem społecznym, wymagającym jak najszybszej realizacji zamierzenia w celu wykonania nowego odcinka linii elektroenergetycznej 220 kV [...], tj. prac zmierzających do poprawy funkcjonowania przesyłu oraz zapewnienia ciągłości dostaw energii elektrycznej. Do wniosku przedłożył list intencyjny podpisany przez [...] i Wojewodę [...], Gminę Miasto [...], Powiat [...], Miasto i Gminę [...], Miasto i Gminę [...] w którym strony stwierdzają potrzebę rozbudowy i modernizacji elektroenergetycznych stacji i linii przesyłowych na terenie [...] Polski. Planowane inwestycje miały sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi wszystkich gmin i powiatów, poprawić zaopatrzenie w energię elektryczną mieszkańców i odbiorców na terenie województwa [...] oraz stworzyć korzystne warunki do realizacji nowych inwestycji. Organ I instancji uznał, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku w oparciu o przytoczone przepisy art. 124 ust. 1,3 i 4 u.g.n., a zamierzona inwestycja spełnia wymogi celu publicznego. Ponadto z przedłożonych przez [...] dokumentów wynika, że inwestor podjął rokowania w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości i że zgody tej nie otrzymał. Organ uwzględnił to, że dnia [...] czerwca 2015 r. podjęta została uchwała Rady Miejskiej w S. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., uwzględniająca trasę przebiegu przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7 i 77 K.p.a., oraz uwzględnienie jedynie interesu inwestora, poprzez nieprecyzyjne wskazanie okresu zajęcia nieruchomości, co powoduje nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. Zwrócili także uwagę na to, że skarżący M. S. złożył wniosek o udział w programie rolnośrodowiskowym, co dodatkowo powoduje uniemożliwienie korzystania z nieruchomości oraz ogranicza jego udział w tym programie. Podnosili, że nie są przeciwni realizacji inwestycji, niemniej zaproponowane wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz obniżenia wartości nieruchomości obciążonej linią elektroenergetyczną jest rażąco niskie i nie rekompensuje wszystkich strat.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] opisaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości jego stanowisko i wyrażoną ocenę prawną. Wskazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane zostało z uwagi na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że takim celem m.in. jest budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, na etapie zarówno przed złożeniem wniosku, jak również po wezwaniu organu I instancji do jego uzupełnienia, strony prowadziły rokowania, udokumentowane w aktach sprawy. Pismem z [...] września 2015 r. pełnomocnik [...] zwrócił się do skarżących o zawarcie umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem ma być udzielenie zgody na dysponowanie działkami nr [...] i [...] na cele budowlane. Ponadto inwestor zaproponował właścicielom zawarcie umowy ustanowienia służebności przesyłu w formie aktu notarialnego za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł za działkę nr [...] i [...] zł za działkę nr [...]. W załączeniu do pisma inwestor przedstawił operat szacunkowy określający szczegółową metodologię wyceny wartości służebności, mapę z przebiegiem linii elektroenergetycznej, stosowne pełnomocnictwo, wzory umów cywilnoprawnych oraz harmonogram prac. Pismem z [...] marca 2016 r. B. A. ponowił próbę uzyskania zgody i zawarcia porozumienia w kwestii cywilnego uregulowania sprawy. Powyższa korespondencja została wysłana do właścicieli listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem jej doręczenia. Skarżący nie odpowiedzieli na żadne z tych pism w ustalonym przez inwestora terminie. W ocenie organu odwoławczego, inwestor kierował się zasadą jak najmniejszej uciążliwości dla zajętych nieruchomości, które w przeważającej części stanowią łąki i rowy oraz są niezabudowane. Na zachodniej granicy działki nr [...], obszar zajęty pasem technologicznym obejmuje część gruntów rolnych, natomiast obszar zajęcia działki nr [...] obejmuje wyłącznie nieużytki. Ustosunkowując się do kwestii uczestnictwa M. S. w programie rolno-środowiskowym, organ wyjaśnił, że [...] lipca 2016 r. została dołączona do akt sprawy dokumentacja zawierająca pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2015 r. i z [...] listopada 2015 r., w których wskazano, że w razie zadeklarowania działki do płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, rolnik zachowuje prawo do uzyskania płatności do gruntów rolnych, których dotyczyło działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W związku z tym nie wymaga się zwrotu wsparcia otrzymanego w poprzednich latach, a zobowiązania lub płatności są kontynuowane w kolejnych latach. Agencja wskazała też, że realizacja inwestycji celu publicznego może być uznana za przypadek siły wyższej. Realizacja przedmiotowej linii elektroenergetycznej jest nadto zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kwestii wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu po zrealizowaniu inwestycji, wobec czego wszelkie poniesione przez właściciela szkody zostaną uwzględnione w odrębnym postępowaniu. Wojewoda stwierdził, że podziela argumentację odnoszącą się do braku należytego uzasadnienia nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego postanowieniem z [...] lipca 2016 r. wstrzymał jej wykonanie.

W skardze zarzucono naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez m.in. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 124 ust. 1-6 u.gn. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący podnieśli też, że między nimi a inwestorem nadal trwają negocjacje w celu ustalenia warunków udostępnienia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę wskazał, że w sprawie zaistniały podstawy faktyczne i prawne do zastosowania przez organy art. 124 u.g.n., upoważniającego do ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego, określonego w art. 6 u.g.n. Warunkiem wystarczającym do takiej ingerencji organu jest ustalenie spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek z art. 124 ust.1 u.g.n., z jednoczesnym stwierdzeniem przesłanki z ust. 3 tego przepisu, tj. braku zgodnego ustalenia warunków takiego udostępnienia nieruchomości inwestorowi w drodze rokowań. Z akt sprawy wynika, że rokowania pomiędzy inwestorem a skarżącymi nie przyniosły rezultatu, albowiem właściciele nieruchomości nie odpowiedzieli pozytywnie na zaproponowane przez inwestora w pismach z dnia [...] września 2015 r. oraz [...] marca 2016 r. warunki finansowe. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż nadal prowadzą oni z dystrybutorem energii elektrycznej (inwestorem) rozmowy w tej kwestii są bez znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem w aspekcie wymogów art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd bada bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania tej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżących realizacja napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji [...] jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej S. z [...] czerwca 2015 r. [...] posiadają koncesję do 2030 r. m.in. na dystrybucję energii elektrycznej oraz przesył i wytwarzanie tej energii, zatem są uprawnionym inwestorem opisanej wyżej inwestycji.

W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili, na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi i nieuwzględnienia słusznego interesu skarżących oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ponadto na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., które powiązali z:

- naruszeniem art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż w ocenie skarżących przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania ze względu na to, że wyrazili inwestorowi zgodę na przeprowadzenie na ich gruncie spornej inwestycji;

- naruszeniem art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię, skutkującą przyjęciem, że warunek przeprowadzenia rokowań został spełniony, podczas gdy rokowania nie zostały zakończone z inwestorem - jako jedyną stroną uprawnioną;

-naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji przez niezastosowanie tego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do ograniczenia ich prawa własności.

Wskazując na powyższe wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w toku rokowań poprzedzających wydanie decyzji doszło jedynie do wysłania dwóch pism do skarżących, co świadczy o braku priorytetowego traktowania spornej inwestycji. Rozmowy prowadził w imieniu [...] przedstawiciel wykonawcy, tj. [...] Sp. z o.o. w W. – B. A., który uzależniał zawarcie ugody od spełnienia warunków spółki, a to z kolei utrudniało relacje z inwestorem - [...]. Skarżący nadal wyrażają wolę cywilistycznego uregulowania sporu. Wskazał na subsydiarny charakter postępowania w sprawie, w wyniku którego na organ administracyjny, a nie na inwestora przejdzie obowiązek zapłaty odszkodowania, a to powoduje, że w interesie inwestora było doprowadzenie do sytuacji, w której możliwe byłoby wydanie decyzji. Brak porozumienia ze skarżącymi nie dotyczył wysokości odszkodowania, ale faktu uzależnienia podpisania umowy z inwestorem od podpisania umowy z wykonawcą sieci. Treść tej umowy zagrażała z kolei interesom skarżących, gdyż zobowiązywała ich do wypłaty odszkodowania na rzecz wykonawcy, ustalała obszar zajmowanego terenu na czas budowy w sposób nieprecyzyjny, narażający ich na straty z powodu niewykonania zadań wynikających z planu rolnośrodowiskowego. Prawidłowa analiza pism skarżących powinna doprowadzić do wniosku, że wyrazili oni zgodę na proponowane przez inwestora warunki. W takim stanie rzeczy nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej. Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę słusznego interesu skarżących, a w szczególności faktu istniejącego ograniczenia prawa własności spornych działek na skutek prowadzenia na nich gazociągu oraz tego, że zgodnie z planem miejscowym przeznaczone są one pod budownictwo mieszkaniowe i fermy wiatrowe. Nie zbadał też decyzji pod kątem zgodności z Konstytucją, chociaż inwestycja w sposób bezpośredni narusza jej art. 64 ust. 3, z którego wynika, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Zaskarżona decyzja sankcjonuje natomiast sytuację, w której mimo istnienia możliwości uregulowania potrzeb inwestora w sposób dający pogodzić się z prawem skarżących, do jej podjęcia doszło li tylko z powodu wykazania przez inwestora wstępnej woli zawarcia umowy. W toku postępowania nie wykazano zasadności i celowości inwestycji, raport Zespołu ds. Zbadania Przyczyn i Skutków Katastrofy Energetycznej jest ogólny i nie dotyczy konkretnych nieruchomości a także nie wskazuje szczegółowej jej lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wnosiły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazując na wadliwości konstrukcyjne (brak uzasadnienia wpływu naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy, uzasadnienie zarzutu materialnoprawnego próbą kwestionowania ustaleń faktycznych) oraz na to, że w toku postępowania spełnione zostały wszystkie wymogi formalnoprawne i doszło do rozważenia słusznego interesu skarżących. W szczególności w trakcie tego postępowania skarżący nie wyrazili woli zawarcia porozumienia, a odmienne wywody skargi kasacyjnej poczynione zostały wyłącznie na użytek procesowy. Rokowania zostały zakończone z powodu braku osiągnięcia jakiegokolwiek pozytywnego rezultatu (brak odpowiedzi na propozycje inwestora), a w ich toku reprezentował inwestora prawidłowo umocowany pełnomocnik. Nie doszło też w ocenie uczestnika postępowania do naruszenia przepisów Konstytucji.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji został rozstrzygnięty postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, którym umorzono postępowanie w tym zakresie.

W związku z wniesioną skargą kasacyjną pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowiły: zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć kwestię uchybień dotyczących procedury, gdyż w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, wszystkie zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ administracji publicznej wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy. W rzeczywistości w ocenie autora skargi kasacyjnej nie zbadano takich kwestii jak stopień zaawansowania rokowań z inwestorem, faktycznej zgody skarżących na zawarcie umowy cywilnoprawnej oraz utrudnianie negocjacji przez pełnomocnika inwestora, który w rzeczywistości reprezentował interes wykonawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyla się do powyższego zarzutu. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując oba te przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca w art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy administracji publicznej nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Podobna uwaga dotyczy również art. 77 § 1 K.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie.

Wbrew twierdzeniom skarżących inwestor w toku rokowań był prawidłowo reprezentowany przez B. A. (pełnomocnictwo w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2015 r. obejmowało w § 1 pkt 3 upoważnienie do negocjowania i ustalania z osobami fizycznymi [...] warunków pozyskania praw do dysponowania nieruchomościami [...], w tym zawierania umów i odbierania oświadczeń o ustanowieniu służebności przesyłu [...]) i osoba ta skierowała do skarżących dwie propozycje ugodowego załatwienia sprawy (z dnia [...] września 2015 r. i z [...] marca 2016 r.), na które ci w formie pisemnej nie odpowiedzieli. Znajdująca się w aktach korespondencja (pismo skarżących z dnia [...] maja 2016 r.) skierowana została do dyrektora wykonawcy inwestycji i zawierała oświadczenie o niewyrażeniu zgody na zaproponowaną wartość wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, bez podania własnej propozycji. Tym samym zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia jakoby pełnomocnik [...] reprezentował inwestora i stawiał skarżącym warunki w imieniu wykonawcy – [...] sp. z o.o. w W. nie zostały poparte jakimikolwiek dokumentami. W aktach sprawy na k. 65 znajduje się jedynie pismo skarżących wskazujące na prowadzenie negocjacji w dniu [...] listopada 2016 r. (czyli już po wydaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej) oraz pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. wskazujące na niedojście do porozumienia w dniu [...] stycznia 2017 r. Załączony do akt (k. 57) protokół z negocjacji (bez daty) nie zawiera podpisów stron. Interpretacja tych dokumentów zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykracza poza ich treść i nie stanowi podstaw do formułowania zarzutów o dowolności ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne. Sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewadliwymi ustaleniami organów jest też twierdzenie o niezgodności inwestycji z planem miejscowym, gdyż w aktach została zamieszczona stosowna dokumentacja planistyczna, wskazująca na dopuszczenie budowy spornej inwestycji m.in. na działkach skarżących. Organy w sposób prawidłowy wykazały też celowość inwestycji i konieczność jej przeprowadzenia w określonym miejscu. Skarżący nie wskazali innego wariantu jej przebiegu i nie zaproponowali rozwiązania alternatywnego (nie odpowiedzieli na pisma inwestora), a zatem nie można w sposób uprawniony twierdzić, tak jak czyni to autor skargi kasacyjnej , że organy nie wzięły pod uwagę ich słusznego interesu, skoro sami skarżący nie wskazali na czym interes ten miałby polegać.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wskazać należy, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W orzecznictwie akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej propozycji stosownego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15 zam. w CBOSA). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15 zam. w CBOSA). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16 wszystkie zam. w CBOSA).

Mając na uwadze powyższą regulację należy stwierdzić, że decyzja o udzieleniu zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ww. ustawy, podlega uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko wówczas, jeżeli:

1) rokowania te się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy;

2) rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie;

3) działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne;

4) decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15 – zam. w CBOSA).

Na ocenę prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają wpływu same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/15 zam. w CBOSA).

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie upatrują naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. także w tym, że zaproponowana im przez inwestora kwota nie stanowiła godziwego odszkodowania. W świetle zatem wskazanego stanowiska, prezentowanego w orzecznictwie NSA, takie subiektywne oceny nie stanowią naruszenia przywołanego przepisu. Ponadto skarżący kasacyjnie w istocie wskazują, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym twierdzą, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się. Uchybienia tego upatrują w tym, że inwestor zaniechał kontynuowania negocjacji po tym, jak skarżący kasacyjnie przystąpili do nich już po wydaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania.

Na gruncie stanu faktycznego sprawy nie można stwierdzić, że nie doszło do przeprowadzenia rokowań z tej przyczyny, że inwestor nie odpowiedział na propozycję właścicieli nieruchomości. Takiej propozycji do chwili zamknięcia rokowań, czyli do dnia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., ze strony skarżących nie było. Dokumenty potwierdzające prawidłowe doręczenie propozycji inwestora oraz zaproszenia do rokowań zostały dołączone do akt sprawy, natomiast skarżący dokumentów stanowiących ich odpowiedź na te propozycje nie przedłożyli.

Nie doszło zatem również do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż niedojście rokowań do skutku uzasadnia wydanie decyzji na podstawie tej regulacji.

Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie w sprawie nie doszło też do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zaszły wszystkie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego, określone w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., co zostało też wyczerpująco uzasadnione. Skoro więc nie podważono skutecznie prawidłowości zastosowania ww. przepisu w sprawie, to brak jest podstaw do wysuwania zarzutów naruszenia norm konstytucyjnych. Z przepisu art. 2 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Aby zatem skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego, jak i sprawiedliwości społecznej, trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie tylko nie zostały uzasadnione, ale nawet nie zostały uprawdopodobnione. W powyższych warunkach nie sposób też uznać zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 64 ust. 2 Konstytucji R.P., z którego wynika, że własność i inne prawa majątkowe (...) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Skoro zaszły przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., który ze swej istoty ogranicza prawo własności, lecz czyni to w zgodzie z normą konstytucyjną, wyrażoną w jej art. 64 ust. 3, to brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzutu nieprzestrzegania określonych wartości konstytucyjnych.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.

Co do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądania zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, zauważyć należało, że przepis art. 204 P.p.s.a. stanowi, że "W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez:

1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;

2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę".

Tym samym brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji, na rzecz uczestnika postępowania ([...]), który nie był skarżącym przed tym Sądem.