Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 582/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 233 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 51 ust. 1 i 2 pkt 1 lit b) i ust. 3, art. 36 pkt 8 u [kt 12. art. 47
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Dominika Mańka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych-bukmacherskich przez sieć Internet oraz regulaminu tych zakładów wzajemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz F. z siedzibą w C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Minister Finansów - działając na podstawie przepisów art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej także: "O.p.") w związku z art. 8, art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 w zw. z art. 36 pkt 8 i pkt 12 oraz art. 47 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej także: "u.g.h.") - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez spółkę F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r., nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] września 2013 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...], Minister Finansów udzielił skarżącej spółce F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych - bukmacherskich przez sieć Internet na okres 6 (sześciu) lat.

Wnioskiem z dnia 25 marca 2013 r. skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Finansów o dokonanie zmiany wspomnianej wyżej decyzji polegającej na zmianie rodzaju zakładów objętych ww. zezwoleniem "z zakładów wzajemnych - bukmacherskich na zakłady wzajemne - bukmacherskie i totalizator". Jednocześnie, skarżąca spółka wniosła o zatwierdzenie zmian regulaminu, na podstawie którego prowadzona jest przedmiotowa działalność. Proponowane zmiany dotyczyły ujednolicenia terminologii, doprecyzowania zapisów oraz wprowadzenia nowych rodzajów zakładów, tj. totalizatora, a także zakładów wirtualnych.

Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...], strona skarżąca została poinformowana przez Ministra Finansów, w trybie art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszenia uwag przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Minister Finansów - powołując się na przepisy art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 8, art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 w zw. z art. 36 pkt 8 i pkt 12 oraz art. 47 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - odmówił stronie skarżącej zmiany wskazanego powyżej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych-bukmacherskich (pkt 1 decyzji), a także odmówił dokonania zmiany regulaminu zakładów wzajemnych-bukmacherskich urządzanych przez sieć Internet (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów, wskazując na przepis art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych - stwierdził, że zmiana zezwolenia może dotyczyć rodzaju zakładów wzajemnych, czyli zastąpienia jednego rodzaju tych zakładów innym. Dokonując wykładni powołanych przepisów ustawy o grach hazardowych, organ stanął na stanowisku, że brzmienie art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy jednoznacznie wskazuje na zakres dopuszczalnej zmiany zezwolenia w zakresie rodzajów zakładów wzajemnych. Zdaniem Ministra Finansów, można dokonać zatem zmiany, a nie rozszerzenia zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych. W ocenie organu, wynika to wprost z wykładni językowej wskazanego wyżej przepisu ustawy o grach hazardowych. Minister wskazał, że potwierdza to również słownikowa definicja wyrazu "zmiana" (organ wskazał, że wg. słownika języka polskiego PWN wyraz "zmiana" oznacza: "fakt, że coś staje się inne niż dotychczas" oraz "zastąpienie czegoś czymś").

Jednocześnie, Minister Finansów stwierdził, że z uwagi na fakt, iż proponowane przez skarżącą spółkę zmiany zezwolenia, w świetle obowiązujących regulacji, nie mogły zostać dokonane przez organ, należy odmówić także zatwierdzenia regulaminu obejmującego przedmiotowe zmiany.

Pismem z dnia 29 września 2013 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji Ministra Finansów. Wnosząc o uchylenie spornej decyzji oraz uwzględnienie wniosku z dnia 25 marca 2013 r., w uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, że zaprezentowane przez organ stanowisko o prawnej niedopuszczalności zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych bukmacherskich, polegającej na rozszerzeniu zezwolenia i wprowadzeniu możliwości organizowania także totalizatorów, stanowi naruszenie art. 51 ustawy o grach hazardowych.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Finansów - działając na podstawie przepisów art. 233 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8, art. 51 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3 w zw. z art. 36 pkt 8 i pkt 12 oraz art. 47 ustawy o grach hazardowych - decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów stwierdził, że stosownie do art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych, zmiana koncesji lub zezwolenia może dotyczyć m.in. rodzaju zakładów wzajemnych. Organ zauważył, że rodzaj zakładów wzajemnych, jakie mogą być urządzane w oparciu o dane zezwolenie, jest niezbędnym elementem udzielonego zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h., zezwolenie na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne oraz na urządzanie zakładów wzajemnych obejmuje miejsce urządzania i rodzaj zakładów wzajemnych wraz z określeniem, czy zakłady są urządzane przez sieć Internet. Organ wskazał ponadto, że ustawa o grach hazardowych w art. 2 ust. 2 wymienia rodzaje zakładów wzajemnych. Są to totalizatory i bukmacherstwo. W konsekwencji, organ uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zmiana zezwolenia, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., może dotyczyć rodzaju zakładów wzajemnych, czyli zastąpienia jednego rodzaju innym. Dokonując wykładni powołanych przepisów, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że brzmienie art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. jednoznacznie wskazuje na zakres dopuszczalnej zmiany zezwolenia w zakresie rodzajów zakładów wzajemnych. Organ stwierdził, że Minister Finansów może dokonać jedynie zmiany, a nie rozszerzenia zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładu wzajemnego. Zdaniem organu, wynika to wprost z wykładni językowej tego przepisu. Minister uznał, że potwierdza to przywołana w zaskarżonej decyzji słownikowa definicja wyrazu "zmiana", który - wg. słownika języka polskiego PWN - oznacza: "fakt, że coś staje się inne niż dotychczas" oraz "zastąpienie czegoś czymś"). W tej sytuacji, organ stwierdził, że skoro językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (por. np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r., sygn. akt I KZP 16/00).

Organ podkreślił ponadto, że udzielone skarżącej spółce zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych są decyzją ostateczną, w której rodzaj zakładów wzajemnych, na urządzanie których spółka otrzymała zezwolenie, jest jednoznacznie określony. Zdaniem organu, zezwolenie to, jako decyzja ostateczna, może podlegać weryfikacji tylko i wyłącznie na zasadach i w trybach określonych w przepisach prawa oraz tylko w zakresie w tych przepisach wskazanym. Mając powyższe na względzie, Minister Finansów uznał, że zmiana udzielonego skarżącej spółce zezwolenia może nastąpić wyłącznie w zakresie określonym w tym zezwoleniu i w granicach, w jakich dopuszcza to ustawa o grach hazardowych. Minister, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 383/07 - stwierdził, że per analogiom należy w niniejszej sprawie uznać, że wskazany w ww. zezwoleniu rodzaj zakładów wzajemnych, na urządzanie którego skarżąca spółka uzyskała zezwolenie, stanowi istotny element materialnoprawny decyzji i wyznacza jej granice. Tym samym, zdaniem organu, wpisanie nowego (dodatkowego) rodzaju zakładów wzajemnych stanowiłoby rozszerzenie zezwolenia. W konsekwencji, Minister Finansów, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu spornej decyzji z dnia [...] września 2013 r. - uznał, że art. 51 ustawy o grach hazardowych wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca dopuścił jedynie zmianę rodzaju zakładu wzajemnego, a nie rozszerzenie zezwolenia o inny rodzaj zakładu wzajemnego.

Organ zauważył, że w niniejszej sprawie wniosek strony skarżącej dotyczy de facto rozszerzenia obowiązującego zezwolenia z zakładów wzajemnych bukmacherskich na zakłady wzajemne bukmacherskie i totalizatory. Minister uznał więc, że intencją strony nie jest zatem zmiana jednego rodzaju zakładów wzajemnych na inny, ale rozszerzenie zakresu obowiązującego już zezwolenia, obejmującego zakłady wzajemne bukmacherskie, dodatkowo o totalizatory. Zdaniem organu, wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie mieści się w zakresie przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych, a zatem - jak stwierdził organ - nie można zgodzić się z podniesionym w odwołaniu zarzutem, iż stanowisko organu w tej sprawie jest stanowiskiem contra legem. Zdaniem organu, stanowisko Ministra Finansów znajduje uzasadnienie w brzmieniu ww. przepisu ustawy o grach hazardowych oraz przytoczonym znaczeniu wyrazu "zmiana". Co więcej, Minister uznał, że podjęta w odwołaniu próba rozszerzenia znaczenia tego słowa o "uzupełnienie istniejącego rodzaju zakładu wzajemnego o drugi rodzaj zakładu wzajemnego" jest nieuprawniona i skutkuje wykładnią contra legem przepisów ww. ustawy.

W konsekwencji, Minister Finansów uznał, że uwzględnienie wniosku strony skarżącej oznaczałoby, że wskutek przeprowadzonej przez spółkę "zmiany" nastąpiłoby odmienne od pierwotnego określenie przedmiotu zezwolenia i tym samym nastąpiłoby wykroczenie poza granice pierwotnej sprawy administracyjnej określonej i wyznaczonej zakresem zezwolenia.

Ponadto, Minister Finansów stwierdził, że nie można zgodzić się z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że skoro ustawa grach hazardowych stwarza możliwość zmiany decyzji poprzez ustalenie innej liczby gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, a także gier na automatach, to "oczywistym wydaje się, że dopuszczalna jest także zmiana polegająca na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju urządzanych zakładów wzajemnych". Zdaniem organu, należy zauważyć, że powołane rozwiązanie dotyczy odmiennej kwestii. Organ zauważył bowiem, że czym innym jest dopuszczalność zmiany liczby urządzanych gier hazardowych, a czym innym zmiana rodzaju gry. W tej sytuacji organ uznał, że brak zatem analogii pomiędzy tymi rozwiązaniami i tym samym brak uzasadnienia do formułowania na tej podstawie ww. wniosków. Organ wskazał jednocześnie, że w przypadku gier urządzanych w kasynie gry ustawodawca w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych wprost dopuścił zmianę liczby gier w zakresie minimalnej maksymalnej liczby tych gier.

Ustosunkowując się z kolei do argumentu strony skarżącej, iż wnioskowana zmiana nie doprowadzi do zmiany liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, organ uznał, że nie może on przemawiać za prawidłowością stanowiska strony skarżącej. Organ wskazał bowiem, że wniosek strony nie dotyczy miejsca urządzania zakładów wzajemnych. Zdaniem organu, fakt, iż skarżąca spółka nie wnosi o zwiększenie liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych, co i tak w świetle postanowień art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a u.g.h. byłoby niedopuszczalne, nie przemawia za słusznością wniosku o rozszerzenie zakresu zezwolenia.

Ponadto, organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że - wbrew sugestiom strony skarżącej - na żadnym etapie postępowania nie prezentował stanowiska, iż nie jest możliwe ubieganie się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych zarówno bukmacherskich, jak i totalizatorów. Taka możliwość wynika bowiem z art. 36 pkt 8 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne lub urządzanie zakładów wzajemnych powinien zawierać przewidywany rodzaj oraz liczbę zakładów wraz ze wskazaniem, czy zakłady będą urządzane przez sieć Internet. Zgodnie z pkt 12 ww. przepisu, wniosek zawiera także projekty regulaminów zakładów wzajemnych. Zatem, jak wskazał organ, to strona, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych, wskazuje w nim rodzaj zakładów, jakie planuje urządzać, a więc określa zakres żądania i zarazem zakres postępowania. Minister Finansów stwierdził, że pozostawiając stronie, w zakresie ubiegania się o udzielenie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych, prawo do wskazania jednego albo dwóch rodzajów zakładów wzajemnych, ustawodawca, w przypadku zmiany już udzielonego zezwolenia, jednoznacznie przesądził o niedopuszczalności zmian w zakresie rozszerzania zakresu pierwotnie udzielonego zezwolenia.

Mając powyższe na uwadze, Minister Finansów uznał, że w świetle obowiązujących regulacji nie jest możliwa zmiana zezwolenia w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżącą.

W konsekwencji, Minister uznał jednocześnie, że w sytuacji, gdy organ ten odmawia udzielenia zezwolenia w zakresie zmian objętych wnioskiem, nie jest tym samym możliwa zmiana regulaminu zakładów wzajemnych, który to regulamin dołączany jest do zezwolenia, bądź, jak w niniejszym wypadku, do decyzji go zmieniającej. W tej sytuacji, skoro proponowane przez skarżącą spółkę zmiany zezwolenia, w świetle obowiązujących regulacji, nie mogły zostać dokonane przez organ, Minister Finansów zobowiązany był odmówić także zatwierdzenia regulaminu, obejmującego przedmiotowe zmiany.

Pismem z dnia 10 stycznia 2014 r. skarżąca spółka F. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 51 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych - poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że niedopuszczalna jest zmiana decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - bukmacherskich, polegająca na rozszerzeniu obowiązującego zezwolenia poprzez uzupełnienie udzielonego zezwolenia o możliwość organizowania przez stronę zakładów wzajemnych w formie totalizatorów.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego, stwierdziła, że w jej ocenie, zakres żądanej przez spółkę zmiany polegającej na uzupełnieniu dotychczasowej treści decyzji o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie totalizatorów, mieści się w zakresie kompetencji Ministra Finansów do dokonania zmiany decyzji i nie wykracza poza przedmiotowe ramy możliwych zmian wynikające z treści art. 51 ust. 2 punkt 1 lit b ustawy o grach hazardowych. W związku z tym, zdaniem skarżącej spółki, uzupełnienie treści decyzji o dodatkową możliwość zawierania zakładów wzajemnych poza bukmacherstwem o totalizatory jest prawnie dopuszczalne w tym zakresie. Strona skarżąca uznała, że art. 51 ust. 2 punkt 1 lit. b cyt. ustawy dopuszcza możliwość zmiany rodzaju zakładów wzajemnych. W ocenie skarżącej spółki, zmiana rodzaju zakładów wzajemnych to nie tylko zamiana bukmacherstwa na totalizator (lub odwrotnie), ale także zmiana decyzji poprzez możliwość uzupełnienia istniejącego rodzaju zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj. Według strony skarżącej, możliwość taka wynika z interpretacji całego art. 51 ust. 2 punkt 1 lit. b u.g.h., gdzie wyraźnie wskazano, że dopuszczalna jest między innymi zmiana polegająca na zwiększeniu - w zakresie posiadanej już koncesji - liczby innych gier losowych (...) oraz rodzaju zakładów wzajemnych. Zdaniem strony skarżącej, cyt. ustawa dopuszcza zatem rozszerzenie posiadanych już uprawnień o dalsze, w tym między innymi w zakresie ustalenia nowej maksymalnej liczby gier losowych, co ma również zastosowanie do zakładów wzajemnych. Według strony skarżącej, skoro zatem ustawa dla pozostałych gier losowych stwarza możliwość zmiany istniejącej decyzji poprzez ustalenie innej liczby (maksymalnej lub minimalnej) dla gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości czy gier na automatach, to oczywistym wydaje się, że dopuszczalna jest także zmiana polegająca na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju urządzanych zakładów wzajemnych. Ponadto, strona skarżąca, przypominając definicją słownikową słowa "zmiana", zaczerpniętą przez Ministra Finansów ze Słownika Języka Polskiego PWN - uznała, że zmiana decyzji polegająca na uzupełnieniu możliwości organizowania zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj (totalizatory) mieści się w definicji przytoczonej przez organ, gdyż to właśnie "zastąpienie czegoś czymś innym" oznacza, że w tym wypadku zmiana ta polega na uzupełnieniu (dodaniu) kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych (totalizatorów). W ocenie skarżącej spółki, przedstawiona przez Ministra Finansów interpretacja możliwości zmiany treści udzielonego zezwolenia w zakresie urządzania zakładów wzajemnych, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 51 ust. 2 lit. b cyt. ustawy. Skarżąca spółka uznała, że w przepisie tym ustawodawca dopuścił możliwość dokonywania zmian w zakresie rodzaju zakładów wzajemnych. Zdaniem strony, zmiana rodzaju zakładów wzajemnych to nie tylko zastąpienie jednego rodzaju zakładu innym (bukmacherstwa na totalizatory), ale także uzupełnienie istniejącego rodzaju zakładu wzajemnego o drugi rodzaj zakładu wzajemnego. Strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, że gdyby intencją ustawodawcy był zakaz dokonywania tego typu zmiany, wówczas w sposób czytelny taki zakaz zostałby wprowadzony. Skarżąca spółka zauważyła, że konstrukcja przepisu art. 51 ust. 2 lit. b u.g.h. wyłącza jedynie możliwość dokonania zmiany decyzji w zakresie "zamiany" poszczególnych typów gier losowych na zakłady wzajemne lub gry na automatach (i odwrotnie), natomiast zmiany mieszczące się w zakresie poszczególnych typów gier losowych, czy zakładów wzajemnych, czy gier na automatach - są w pełni dopuszczalne. Strona wskazać także, iż wskutek dokonanej zmiany, nie zmieni się liczba punków przyjmujących zakłady wzajemne, gdyż dotychczasowe punkty przyjmowania zakładów wzajemnych oprócz bukmacherstwa przyjmować będą także totalizatory.

Skarżąca spółka zarzuciła, że przedstawiona przez Ministra Finansów interpretacja przepisu art. 51 u.g.h. jest niezgodna również z celem ustawodawcy w zakresie dokonywania zmian w zezwoleniach na urządzanie zakładów wzajemnych. Skarżąca wskazała bowiem, iż w uzasadnieniu do projektu ustawy o grach hazardowych podniesiono, iż "(...) w trybie tym (tzn. art. 51 ustawy) nie będzie można więc zwiększyć liczby miejsc urządzania gier oraz pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych określonej w udzielonym zezwoleniu". Mając na względzie ów fragment uzasadnienia do projektu ustawy, strona skarżąca stwierdziła więc, że celem ustawodawcy nie było wprowadzenie zakazu zmian w zakresie poszczególnych rodzajów zakładów wzajemnych.

W związku z powyższym, skarżąca spółka uznała, że nie było zatem żadnych przeszkód, aby rozpoznać złożony przez nią wniosek i uwzględnić go w całości.

Strona skarżąca zarzuciła również, że wyrażony przez Ministra Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o niedopuszczalności wnioskowanych zmian, pozostaje także w sprzeczności z postępowaniem tegoż samego organu w innej sprawie, w której spółka F. sp. z o.o. była stroną. Strona zauważyła bowiem, iż w dniu 19 kwietnia 2013 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych na okres sześciu lat w zakresie bukmacherstwa i totalizatorów. Strona podniosła, że organ w całości uwzględnił wniosek spółki i wydał w tym zakresie w dniu [...] września 2013 r. decyzję nr [...], która obejmuje zatem zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych zarówno w zakresie bukmacherstwa, jak i totalizatorów. W tej sytuacji, strona zauważyła zatem, iż dopuszczalne jest ujęcie w jednej decyzji zezwolenia na urządzanie obu rodzajów zakładów wzajemnych. Zdaniem strony skarżącej, gdyby przyjąć za słuszną interpretację Ministra Finansów, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to wówczas nie można by dokonać zmiany decyzji nr [...], np. poprzez wykreślenie czy to zgody na urządzanie bukmacherstwa, czy też totalizatorów, gdyż w takim wypadku nie dochodziłoby do "zmiany" jednego rodzaju zakładu wzajemnego na drugi. Taka interpretacja przepisów, zdaniem skarżącej, jest oczywiście nieuzasadniona i sprzeczna z prawem. Strona skarżąca stwierdziła zatem, że skoro w drodze zmiany decyzji strona mogłaby na swój wniosek ograniczyć zakres posiadanego zezwolenia i zmiana taka byłaby dopuszczalna, to oczywistym wydaje się, że istniejące zezwolenie można poszerzyć o kolejny rodzaj zakładów wzajemnych, w tym wypadku o zgodę na urządzanie totalizatorów.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Ministra Finansów pod nr [...], załączając jednocześnie do skargi odpis decyzji Ministra Finansów wydanej w sprawie nr [...] wraz z wnioskiem.

W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła zatem, że dopuszczalne jest ujęcie w jednej decyzji zezwolenia na urządzanie obu rodzajów zakładów wzajemnych. Ponadto, strona zarzuciła, że gdyby przyjąć za słuszną interpretację Ministra Finansów, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to wówczas nie można by dokonać zmiany decyzji, np. poprzez wykreślenie czy to zgody na urządzanie bukmacherstwa, bądź totalizatorów, gdyż w takim wypadku nie dochodziłoby do "zmiany" jednego rodzaju zakładu wzajemnego na drugi. Strona uznała, że taka interpretacja przepisów jest oczywiście nieuzasadniona i sprzeczna z prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że zmiana zezwolenia, zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., może dotyczyć rodzaju zakładów wzajemnych, czyli zastąpienia jednego rodzaju innym. Organ może dokonać zatem zmiany, a nie rozszerzenia zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych. Zdaniem organu, zmiana rodzaju zakładów wzajemnych nie może być utożsamiana ze zwiększeniem liczby rodzajów zakładów wzajemnych objętych zezwoleniem, albowiem art. 51 ustawy o grach hazardowych wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca dopuścił jedynie zmianę rodzaju zakładu wzajemnego, a nie rozszerzenie zezwolenia o inny rodzaj zakładu wzajemnego. W konsekwencji, Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - wnioskowana przez nią zmiana zezwoleń na urządzanie zakładów wzajemnych nie mieści się w zakresie przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. Zatem, jak stwierdził Minister, przychylenie się do wniosku strony skarżącej oznaczałoby działanie naruszające powołany przepis, albowiem spowodowałoby odmienne od pierwotnego określenie przedmiotu zezwolenia i tym samym nastąpiłoby wykroczenie poza granice pierwotnej sprawy administracyjnej określonej i wyznaczonej zakresem zezwolenia, gdy tymczasem zmiana udzielonych spółce zezwoleń może nastąpić wyłącznie w zakresie określonym w tych zezwoleniach i w granicach, w jakich dopuszcza to ustawa o grach hazardowych.

Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez skarżącą spółkę wniosku dowodowego, Minister Finansów zauważył, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Organ wskazał wprawdzie, że cyt. ustawa przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, ale jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, gdy sąd dojdzie do takich wniosków i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Organ uznał, że zgłoszony przez stronę skarżącą wniosek dowodowy jest nieuzasadniony, albowiem powołane przez skarżącą spółkę postępowanie nie jest związane ze sprawą będącą przedmiotem skargi. Organ zauważył, że strona skarżąca, przedstawiając decyzję administracyjną wydaną w powołanej sprawie, wskazuje, że dowodzi ona, iż dopuszczalne jest ujęcie w jednej decyzji zezwolenia na urządzanie obu rodzajów zakładów wzajemnych. Minister podkreślił jednak, że powyższa okoliczność wynika z ustawy o grach hazardowych. Co więcej, jak podkreślił organ, na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie Minister Finansów nie prezentował stanowiska, iż nie jest możliwe ubieganie się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych zarówno bukmacherskich, jak i totalizatorów. Taka możliwość wynika bowiem z przepisu art. 36 pkt 8 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne lub urządzanie zakładów wzajemnych powinien zawierać przewidywany rodzaj oraz liczbę zakładów wraz ze wskazaniem, czy zakłady będą urządzane przez sieć Internet.

Mając na względzie powyższe, Minister Finansów podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że w świetle obowiązujących regulacji nie jest możliwa zmiana zezwoleń na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie wnioskowanym przez stronę skarżącą.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 listopada 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując dotychczasowe zarzuty skargi, potrzymał jednocześnie wniosek dowodowy strony skarżącej zawarty w treści skargi.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Ministra Finansów, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu - wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do wniosku dowodowego strony skarżącej, pełnomocnik organu wniósł o jego oddalenie.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki o dopuszczenie dowodu z akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Ministra Finansów pod nr [...] oraz z załączonego do skargi odpisu decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. wydanej w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił powyższy wniosek dowodowy strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że Minister Finansów, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., jak również utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą stronie skarżącej zmiany zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych-bukmacherskich oraz odmawiającą jednocześnie dokonania zmiany regulaminu zakładów wzajemnych-bukmacherskich urządzanych na podstawie tych zezwoleń - dopuścił się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że w świetle tych przepisów niedopuszczalna jest zmiana decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych-bukmacherskich, polegająca na rozszerzeniu obowiązującego zezwolenia poprzez uzupełnienie udzielonych zezwoleń o możliwość organizowania przez stronę zakładów wzajemnych w formie totalizatorów.

W związku z powyższym uchybieniem, należy jednocześnie uznać, że Minister Finansów, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się również naruszenia art. 120 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych, który zobowiązuje organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa.

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458).

Warto wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, uznał, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem, nie może pominąć tak zasadniczej kwestii jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu.

Jak już wyżej zauważono, sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa (materialnego i proceduralnego) i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., zaś - jeśli chodzi o mającą zastosowanie w niniejszej sprawie ustawę - Ordynacja podatkowa - przepis art. 120, wedle których to unormowań organy administracji publicznej (organy podatkowe) działają na podstawie przepisów prawa.

Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zgodności obu spornych decyzji Ministra Finansów z przepisami prawa materialnego, tj. z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, przy wydawaniu przedmiotach decyzji organ dopuścił się obrazy przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, poprzez jego błędną wykładnię.

Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Ministra Finansów, należy zauważyć, iż sporne decyzje tego organu wydane zostały na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.g.h., organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia może, na wniosek podmiotu, który je uzyskał, dokonać zmiany koncesji lub zezwolenia. Stosownie do przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., zmiana, o której mowa w ust. 1, może dotyczyć m.in. rodzaju zakładów wzajemnych.

Oceniając dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów prawa materialnego, należy zauważyć, iż ustawa o grach hazardowych w art. 2 ust. 2 wymienia rodzaje zakładów wzajemnych, wskazując, że są to totalizatory i bukmacherstwo.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 4 u.g.h., zezwolenie na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne oraz na urządzanie zakładów wzajemnych obejmuje miejsce urządzania i rodzaj zakładów wzajemnych wraz z określeniem, czy zakłady są urządzane przez sieć Internet

Mając na względzie powyższe przepisy ustawy o grach hazardowych, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku Ministra Finansów - zakres żądanej przez skarżącą spółkę zmiany polegającej na uzupełnieniu dotychczasowej treści decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych-zakładów bukmacherskich o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie totalizatorów, mieści się w zakresie kompetencji Ministra Finansów do dokonania zmiany owej decyzji i nie wykracza poza przedmiotowe ramy możliwych zmian, wynikające z treści art. 51 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy o grach hazardowych.

W związku z tym, zdaniem Sądu, należy zgodzić się ze skarżącą spółką, że uzupełnienie treści wydanej decyzji zezwalającej na urządzanie zakładów wzajemnych-zakładów bukmacherskich o dodatkową możliwość zawierania zakładów wzajemnych poza bukmacherstwem o totalizatory jest prawnie dopuszczalne.

Sąd uznał, że przepis art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. dopuszcza możliwość zmiany rodzaju zakładów wzajemnych. W tej sytuacji, należy uznać, że zmiana rodzaju zakładów wzajemnych to nie tylko zamiana bukmacherstwa na totalizator (lub odwrotnie), jak twierdzi Minister Finansów, ale także zmiana decyzji poprzez wprowadzenie możliwość uzupełnienia istniejącego rodzaju zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj przewidziany przez ustawodawcę.

Zdaniem Sądu, możliwość wspomnianej wyżej zmiany wynika przede wszystkim z interpretacji treści przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h., w którym wyraźnie wskazano, że dopuszczalna jest między innymi zmiana polegająca na zwiększeniu - w zakresie posiadanej już koncesji - liczby innych gier losowych oraz rodzaju zakładów wzajemnych.

W ocenie Sądu, strona skarżąca słusznie zauważyła, że omawiana ustawa dopuszcza rozszerzenie posiadanych już uprawnień o dalsze, w tym między innymi w zakresie ustalenia nowej maksymalnej liczby gier losowych, co ma również zastosowanie do zakładów wzajemnych. W tej sytuacji, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że skoro zatem ustawa dla pozostałych gier losowych stwarza możliwość zmiany istniejącej decyzji poprzez ustalenie innej liczby (maksymalnej lub minimalnej) dla gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości czy gier na automatach, to dopuszczalna jest także zmiana polegająca na rozszerzeniu posiadanych już uprawnień w zakresie rodzaju urządzanych zakładów wzajemnych.

Ponadto, należy uznać, że przypominając definicją słownikową słowa "zmiana", zaczerpniętą przez Ministra Finansów ze Słownika Języka Polskiego PWN, strona skarżąca słusznie przyjęła, iż zmiana decyzji polegająca na uzupełnieniu możliwości organizowania zakładów wzajemnych o kolejny ich rodzaj (totalizatory) mieści się jak najbardziej w definicji przytoczonej przez organ, gdyż to właśnie "zastąpienie czegoś czymś innym" oznacza, że w tym wypadku zmiana ta polega na uzupełnieniu (dodaniu) kolejnego rodzaju zakładów wzajemnych (totalizatorów).

Według Sądu, warto również wskazać, że przedstawiona przez Ministra Finansów interpretacja możliwości zmiany treści udzielonego stronie skarżącej zezwolenia w zakresie urządzania zakładów wzajemnych, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 51 ust. 2 lit b cyt. ustawy, albowiem - jak słusznie zauważyła strona skarżąca - gdyby rzeczywiście intencją ustawodawcy był zakaz dokonywania tego typu zmiany, wówczas w sposób czytelny taki zakaz zostałby wprowadzony. Tymczasem, należy wskazać, że konstrukcja przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b u.g.h. wyłącza jedynie możliwość dokonania zmiany decyzji w zakresie "zamiany" poszczególnych typów gier losowych na zakłady wzajemne lub gry na automatach (i odwrotnie), natomiast zmiany mieszczące się w zakresie poszczególnych typów gier losowych, czy zakładów wzajemnych, czy gier na automatach - są w pełni dopuszczalne.

Nie sposób ponadto nie zauważyć, że - jeśli ustawodawca przewidział w omawianej ustawie o grach hazardowych, że jakieś działanie jest niedopuszczalne - to wyrażał dany zakaz w sposób jednoznaczny w konkretnym przepisie ustawy. Przykładem tego może być chociażby m.in. przepis art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o grach hazardowych, który przewidując możliwość zmiany miejsca urządzania gier lub zakładów, wskazuje jednocześnie, iż wskutek owej zmiany zezwolenia nie może nastąpić zwiększenie pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych. Warto w tym miejscu podkreślić, że wskutek wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany decyzji (zezwolenia), nie zmieni się liczba punków przyjmujących zakłady wzajemne, gdyż dotychczasowe punkty przyjmowania zakładów wzajemnych oprócz bukmacherstwa przyjmować będą także totalizatory. Skarżąca spółka zauważyła zresztą nie bez racji, że przedstawiona przez Ministra Finansów interpretacja przepisu art. 51 u.g.h. może budzić również wątpliwości co do zgodności z celem ustawodawcy w zakresie dokonywania zmian w zezwoleniach na urządzanie zakładów wzajemnych, skoro w uzasadnieniu do projektu ustawy o grach hazardowych podniesiono jedynie, iż "(...) w trybie tym (tzn. art. 51 ustawy) nie będzie można więc zwiększyć liczby miejsc urządzania gier oraz pierwotnej liczby punktów przyjmowania zakładów wzajemnych określonej w udzielonym zezwoleniu". Mając na względzie ów fragment uzasadnienia do projektu ustawy, wydaje się słuszne stwierdzenie, że celem ustawodawcy nie było wprowadzenie zakazu zmian w zakresie poszczególnych rodzajów zakładów wzajemnych.

Interpretacja przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych, dokonana przez Ministra Finansów, może budzić uzasadnioną wątpliwość również z tej przyczyny, że ustawodawca konstruując unormowania cyt. ustawy, nie wprowadził zakazu wydawania jednemu podmiotowi zezwolenia, którym jednocześnie zawarta byłaby zgoda na urządzanie zakładów wzajemnych w zakresie bukmacherstwa, jak i totalizatorów.

W tym miejscu, warto zresztą zauważyć, że w innej sprawie, w której skarżąca spółka F. sp. z o.o. była stroną, organ w całości uwzględnił wniosek tej spółki i wydał w tym zakresie w dniu [...] września 2013 r. decyzję nr [...], która obejmuje zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych zarówno w zakresie bukmacherstwa, jak i totalizatorów.

Ponadto, sam organ zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę wyraźnie podkreślił, że nie neguje, iż w świetle przepisów ustawy o grach hazardowych dopuszczalne jest ujęcie w jednej decyzji zezwolenia na urządzanie obu rodzajów zakładów wzajemnych.

W tej sytuacji, nie bez racji strona skarżąca zwróciła uwagę, że gdyby przyjąć za słuszną interpretację Ministra Finansów, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to wówczas pojawiłaby się wątpliwość, czy można by dokonać zmiany powyższej decyzji z dnia [...] września 2013 r., przykładowo poprzez wykreślenie czy to zgody na urządzanie zakładów bukmacherskich, czy też totalizatorów, albowiem w takim wypadku nie mielibyśmy do czynienia ze "zmianą" jednego rodzaju zakładu wzajemnego na drugi. Taka interpretacja przepisów, jak słusznie uznała skarżąca spółka, byłaby jednak nieuzasadniona i sprzeczna nie tylko z prawem, ale również - co nie bez znaczenia - ze zdrowym rozsądkiem.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że - wbrew stanowisku Ministra Finansów - nie było zatem żadnych przeszkód prawnych, aby rozpoznać złożony przez skarżącą spółkę wniosek z dnia 26 marca 2013 r. i uwzględnić go w całości, o ile oczywiście spełnione są pozostałe warunki przewidziane w ustawie o grach hazardowych.

Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji wspomnianych przepisów art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych, jaki proponuje Minister Finansów, zmuszałoby do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Należy zauważyć, że w dniu wydawania obu spornych decyzji administracyjnych brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż niedopuszczalna jest zmiana polegająca na rozszerzeniu zezwolenia o dodanie innego rodzaju zakładów wzajemnych.

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, że organ administracji publicznej, odmawiając wnioskowanej przez stronę skarżącą zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na urządzanie działalności w zakresie zakładów wzajemnych - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 120 Ordynacji podatkowej.

Z zasady praworządności wynika nakaz, aby organy administracji publicznej opierały swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa, właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Według Sądu, nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również: R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Warto, zdaniem Sądu, zauważyć ponadto, że w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia lub pozbawić go takiego uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (por. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie, przyjąć trzeba, że w państwie prawa oczekuje się, iż przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Zdaniem Sądu, w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej, a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji wyposażonym w atrybuty władztwa publicznoprawnego (imperium), wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę, niż niewykonanie poszczególnego zadania (zob. m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352).

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że zakres wnioskowanej przez nią zmiany polegającej na uzupełnieniu dotychczasowej treści decyzji zezwalającej na urządzanie zakładów wzajemnych mieściła się w kompetencji Ministra Finansów i nie była sprzeczna z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych.

W ocenie Sądu, Minister Finansów, kierując się wyłącznie zasadami swoiście pojętej wykładni normy prawnej zawartej w powołanym wyżej przepisie ustawy o grach hazardowych, nie powinien podejmować rozstrzygnięć, które nie znajdują uzasadnienia w jednoznacznej normie zawartej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

Według Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień lub odmowa przyznania jej danych praw, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

W tej sytuacji należy - zdaniem Sądu - uznać, że w niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, gdyż organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o grach hazardowych, stosując ów przepis w taki sposób, który w żadnym razie nie uprawniał do takiego działania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest ponadto wyjaśnić, że oddalając na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. zawarty w skardze wniosek dowodowy strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy administracyjnej prowadzonej przez Ministra Finansów pod nr [...] oraz z załączonego do skargi odpisu decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2013 r. wydanej w tej sprawie, działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż uwzględnienie wniosku dowodowego, wskazanego przez stronę skarżącą, nie było niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem dotychczas zgromadzony materiał dowodowy stwarzał Sądowi możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie oznacza to oczywiście, iż strona skarżąca nie może w toku ponownego rozpatrywania sprawy zwrócić uwagi organu na materiały dowodowe wskazywane Sądowi, celem uzasadnienia swojego stanowiska.

Ponadto, ustosunkowując się do zgłoszonego przez skarżącą spółkę wniosku dowodowego, należy zauważyć, że strona skarżąca, przedstawiając decyzję administracyjną wydaną w powołanej sprawie, wskazała, że ma ona dowodzić tego, iż w świetle u.g.h. dopuszczalne jest ujęcie w jednej decyzji zezwolenia na urządzanie obu rodzajów zakładów wzajemnych. Tymczasem, należy wskazać, że również sam Minister Finansów nie negował w toku postepowania, że powyższa możliwość wynika z ustawy o grach hazardowych, a więc przyjął - podobnie, jak strona skarżąca - że możliwe jest ubieganie się o zezwolenie na urządzanie zakładów wzajemnych zarówno bukmacherskich, jak i totalizatorów. Taka możliwość wynika bowiem z przepisu art. 36 pkt 8 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne lub urządzanie zakładów wzajemnych powinien zawierać przewidywany rodzaj oraz liczbę zakładów wraz ze wskazaniem, czy zakłady będą urządzane przez sieć Internet.

W tej sytuacji, trzeba uznać, że wnioskowane przez stronę skarżącą przeprowadzenie dowodu w żaden sposób nie mogło być uznane za niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Stwierdzając, że uchylone decyzje Ministra Finansów nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd działał zgodnie z przepisem art. 152 p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 457 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.