Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 579/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1 i 11 i art. 24
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie
journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 art. 10, 61 i 64
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.
article: art. 141 par. 4 i art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewcz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak- Kolczyńska /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2105/12 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w S. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 500 (kwotę: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2105/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji [...] z siedzibą w S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] lutego 2012 r., którym odmówiono wszczęcia postępowania, z wniosku Fundacji [...], w sprawie szkody w środowisku chronionej przyrody na obszarze zabytku w K. i w jego otoczeniu, powodowanej przez Gminę [...] oraz firmy prowadzące działalność przemysłową (przemysł metalowy) na terenie zabytku folwarku Przedsiębiorstwa Rolnego K. w K.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie toczyło się w oparciu o ustawę z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), powoływanej jako ustawa szkodowa lub ustawa i dotyczyło tylko rozstrzygnięcia kwestii poprawności wydania przez organ I instancji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszenia szkody w środowisku z dnia 18 sierpnia 2011 r.

Zdaniem organu należało wykluczyć możliwość uznania za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku faktu przyjęcia przez Radę Gminy Smętowo Graniczne uchwały z dnia 25 lutego 2010 r. Nr XXXI 1/218/10 zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie zamiany 150 ha obszaru rolnego z chronioną przyrodą i krajobrazem zabytkowego zespołu wsi K. na teren przemysłowy, bowiem nie mamy tu do czynienia z zakresem podmiotowym ustawy szkodowej. Podważany przez stronę dokument ma charakter planistyczny. Wskazywane zagrożenie powstania szkody w środowisku pochodziłoby bowiem od działalności, która dotychczas nie została podjęta, a jedynie w dokumencie planistycznym została wskazana potencjalna możliwość jej prowadzenia. Nie ma natomiast pewności czy kiedykolwiek działalność taka zostanie podjęta.

Zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. szkoda w środowisku miała powstać w związku z działalnością Gminy [...], polegającą na odprowadzaniu zanieczyszczonych wód opadowych z obiektów i parkingu działek o nr [...] w K., do gruntu i stawu parku oraz z odprowadzaniem zanieczyszczeń do powietrza, gleby i wód przez firmy działające na obszarze i w zabudowaniach folwarku rolnego w K., przy czym imiennie została tu wskazana firma P. Ponadto szkoda miała zostać spowodowana wycięciem z obszaru 10 ha lasu, dawnego zwierzyńca przynależnego historycznie do zabytkowego zespołu, dziesiątków drzew w tym obiektów oznaczonych jako pomniki przyrody oraz zezwolenia na wycinkę drzew z obszaru zabytkowego folwarku w K.

Organ wskazał, iż ani działka o nr ew. [...], na której zlokalizowany jest zabytkowy zespół pałacowo-parkowy, ani działki z nią sąsiadujące nie znajdują się w obrębie żadnego obszaru chronionego w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody. Podkreślenia, zdaniem organu odwoławczego, wymaga fakt, iż ochrona przedmiotowego terenu wynikająca z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r, Nr 162, poz. 1568 ze zm.), nie jest równoznaczna z ochroną w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody.

Organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika natomiast, iż na terenie działki o nr ew. [...] obręb K., ustanowiono pomnik ochrony przyrody o przyporządkowanym numerze 784 obejmujący dwa okazy dębu szypułkowego oraz sosnę wejmutkę. Pomnik przyrody znajduje się jednak na posesji należącej do wnioskującej. Natomiast na obszarze, wspomnianego w zgłoszeniu szkody w środowisku tzw. Lasu K., nie ustanowiono żadnego pomnika przyrody. W postępowaniu wstępnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie nie potwierdzono wydania przez Gminę Smętowo Graniczne zezwoleń na wycinkę drzew z terenu zespołu pałacowo-parkowego w K. Decyzja taka była wydana natomiast przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wniosek władającej działką o nr ew. [...], przy czym wycinka dotyczyła samosiewów drzew liściastych o średnicach pni do 5 cm, bez usuwania krzewów ozdobnych z terenu parku w K. Od czasu wydania powyższej decyzji Pomorski Wojewódzki Konserwator Przyrody nie wydał dalszych zezwoleń na usunięcie drzew z terenu zabytku o przyporządkowanym w rejestrze zabytków nr [...], co zostało potwierdzone w piśmie z dnia 22 września 2011 r. Ponadto, Urząd Gminy pismem z dnia 19 września 2011 r. wyjaśnił, iż występujący w pismach zgłaszającej szkodę w środowisku Las K. należy do Lasów Państwowych. Zważywszy jednak, iż obszar ten również nie został objęty żadną formą ochrony przyrody ani nie występują tam pomniki przyrody, nie ma przesłanek co do potencjalnej możliwości zaistnienia szkody w środowisku w chronionych gatunkach lub chronionych siedliskach przyrodniczych, która uzasadniałaby wszczęcie postępowania w trybie ustawy szkodowej.

Organ odwoławczy podał także, że na podstawie informacji przekazanej z Urzędu Gminy Smętowo Graniczne, ustalono, iż wskazana w zgłoszeniu działka nr [...], z której odprowadzane ścieki miały spowodować szkodę w środowisku, jest faktycznie podzielona na działki o nr [...]/1, [...]/2, [...]/4 i [...]/6 i [...]/7, przy czym tylko działka [...]/7 jest działką zabudowaną i stanowi własność osoby fizycznej. Na działce tej znajduje się szczelny zbiornik bezodpływowy. Pozostałe działki są gruntami rolnymi niezabudowanymi. Natomiast wskazane przedsiębiorstwo nie prowadzi działalności na terenie wsi K., ani nie jest właścicielem żadnej działki w tym obszarze.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie zaistniały przesłanki wskazujące na zasadność podjęcia takiego postępowania.

Fundacja [...] z siedzibą w S. złożyła skargę na opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając rażące naruszenie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów postępowania przez brak przeprowadzenia wizji lokalnej, niezbadanie istniejącego stanu, zaniechanie ustalenia sprawców szkód w środowisku na chronionym obszarze w K., nieustalenie rozmiaru i rodzaju szkód oraz bezpodstawne zaniechanie obligatoryjnych działań naprawczych i odszkodowawczych.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, przywołał przepis art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie i wskazał, że powołana ustawa nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, Sąd przyjął, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Fundacji [...], który wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu 18 sierpnia 2011 r. Po wpłynięciu takiego zgłoszenia rolą organu administracji była ocena, czy zawiera ono wszystkie elementy, o jakich mowa w przywołanym wyżej art. 24 ust. 3 ustawy szkodowej. Tymczasem, jak wynika ze złożonego wniosku, nie zawiera on daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą, co w ocenie Sądu ma istotne znaczenie, ponieważ zależy od niego, jakie przepisy będą miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał na inne naruszenie przepisów postępowania, których dopuścił, się organ I instancji, a którego to naruszenia nie zauważył organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast przepis art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej posługuje się określeniem "uznając za uzasadnione zgłoszenie", jako warunkujące możliwość wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust 1 ustawy, albo podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Wobec tego wskazany przepis daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. W ocenie Sądu organ I instancji przekroczył granice "wstępnej merytorycznej oceny" zgłoszenia ponieważ ustalił krąg stron postępowania, przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w trybie art. 10 k.p.a. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Skoro zostało wszczęte postępowanie administracyjne na podstawie ogólnej zasady wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a., to organ I instancji nie mógł następnie orzec, na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, o odmowie wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy szkodowej, poprzez uznanie, iż nieuprawnione było wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na brak wymaganego tym przepisem jednego z elementów zgłoszenia szkody w środowisku, tj. daty jej wystąpienia, podczas gdy w odniesieniu do jednego z punktów zgłoszenia data ta była równoznaczna z datą uchwały Rady Gminy Smętowo Graniczne z dnia 25 lutego 2010 r. co uprawniało organ I instancji do procedowania dalej w przedmiotowej sprawie; art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej w zw. z art. 24 ust. 3 pkt 2 i art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej poprzez uznanie, iż brak wezwania zgłaszającego szkodę w środowisku do wskazania daty zaistnienia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w odniesieniu do pozostałych punktów zgłoszenia, poza kwestią wynikającą z uchwały Rady Gminy Smętowo Graniczne z dnia 25 lutego 2010 r., miało wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie wykazano brak przesłanek do stwierdzenia, iż rozpatrywane zdarzenia wskazane w zgłoszeniu szkody w środowisku w ogóle miały miejsce niezależnie od daty zdarzenia; art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej w zw. z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zgłoszenie szkody lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku jest żądaniem strony do wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., a tym samym błędne przyjęcie, iż wszczęcie postępowania w trybie art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej jest postępowaniem na wniosek strony, podczas gdy jest to postępowanie prowadzone przez organ z urzędu; art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej w związku z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji z art. 15 ustawy szkodowej było nieuprawnione z uwagi na to, iż postępowanie zostało wszczęte na podstawie ogólnej zasady wynikającej z art. 61 § 3 k.p.a., podczas gdy art. 24 ust. 5 i 7 stanowi lex specialis w stosunku do art. 61 § 3 k.p.a.; art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej poprzez uznanie przez Sąd orzekający w sprawie, iż elementem oceny zasadności zgłoszenia wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku nie może być ustalenie kręgu stron postępowania oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zawiadomienie stron w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu dowodów w tym postępowaniu, podczas, gdy są to elementy warunkujące ocenę zasadności zgłoszenia i odpowiednie zastosowanie przepisu ust. 5 lub 7 art. 24 ustawy szkodowej.

Nadto strona zarzuciła naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, poprzez błędną ocenę, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie miał art. 61 § 3 k.p.a. i w związku z tym niemożliwe było zastosowanie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej, poprzez przyjęcie, iż prowadzenie postępowania wyjaśniającego w związku ze zgłoszeniem szkody w środowisku dokonanym na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej prowadzące do ustalenia czy w danej sprawie będzie wydane postanowienie z art. 24 ust. 5 czy art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej powinno być prowadzone z pominięciem art. 10 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, poprzez uznanie, iż właściwe w przedmiotowej sprawie było umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a. zamiast odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej, podczas gdy obydwa orzeczenia kończą postępowanie w sposób niemerytoryczny, który jest tożsamy w skutkach dla stron postępowania, stąd forma rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na wynik sprawy; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 61 § 3 k.p.a. i z związku z art. 24 ust. 3 pkt 2 oraz z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej poprzez sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na postawieniu zarzutu organom o niewezwaniu zgłaszającego szkodę w środowisku do podania daty zaistniałych zdarzeń, przez co niemożliwe było dokonanie oceny co do poprawności zastosowania odpowiednich przepisów prawnych, przy jednoczesnym przesądzeniu, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz.902 ze zm.) nie miała w niniejszej sprawie zastosowania; art.151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dodatkowo podniósł w uzupełnieniu uzasadnienia do zarzutów skargi kasacyjnej, iż zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy szkodowej podmioty, o których mowa w ust. 2, które dokonały zgłoszenia, mają prawo uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy szkodowej, są to, organy administracji publicznej albo organizacje ekologiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia podstaw nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które jest zobowiązany brać pod uwagę z urzędu i rozpoznał sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną powołał zarzuty dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, a więc obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione.

Ocenie Sądu I instancji podlegały postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do regulacji zawartych w tej ustawie, organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wstąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej).

Następnie bada zasadność tego zgłoszenia, przeprowadza więc postępowanie wyjaśniające w zakresie objętym zgłoszeniem. Jeżeli w wyniku tych ustaleń potwierdzone zostaną okoliczności zawarte w zgłoszeniu, organ postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek podjęcia działań zapobiegawczych i naprawczych, zgodnie z art. 24 ust. 5 w zw. z art. 15 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż do wszczęcia postępowania na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy nie wystarczy spełnienie przez podmiot zgłaszający wymogów o charakterze formalnym, ale konieczne jest jeszcze stwierdzenie przez organ prima facie zasadności zgłoszenia. Art. 24 ust. 5 ustawy o zapobieganiu szkodom posługuje się określeniem «uznając za uzasadnione zgłoszenie», jako warunkujące wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, albo podjęcia działań tzw. zapobiegawczych lub naprawczych. [...] cyt. przepis daje organowi przyjmującemu zgłoszenie prawo do wstępnej merytorycznej oceny, czy w danej sprawie istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r., II OSK 417/12, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia dotyczące kręgu stron postępowania również mieszczą się w zakresie czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania. Przepis art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy wymaga, by zgłoszenie zawierało imię i nazwisko albo nazwę podmiotu zgłaszającego bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, jego adres zamieszkania albo adres siedziby. Wszystkie te dane organ zobowiązany jest zebrać i zweryfikować, aby zapewnić wszystkim podmiotom na prawach strony czynny udział w toku całego postępowania, a więc również możliwość zgłaszania ewentualnych wniosków dowodowych i uczestniczenia w ich przeprowadzaniu. Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy prawo do udziału w postępowaniu mają także organy administracji publicznej i organizacje ekologiczne, które dokonały zgłoszenia zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, które dotyczy środowiska jako dobra wspólnego.

W zgłoszeniu powinien być również wskazany w miarę możliwości podmiot odpowiedzialny za zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku, w myśl przepisu art. 24 ust. 4 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że wskazanie to jest nieobowiązkowe i jak się wydaje niewiążące dla organu. Obowiązkiem organu jest zatem samodzielne ustalenie kręgu podmiotów odpowiedzialnych za bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku, jeżeli oczywiście stwierdzone zostanie istnienie prawdopodobieństwa wystąpienia owego zagrożenia lub szkody.

Organ ochrony środowiska badając dane zawarte w zgłoszeniu, o których mowa w art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy, a więc rodzaj szkody bądź zagrożenia, jej miejsce i datę, prowadzi swoiste postępowanie dowodowe. W jego ramach organ może też badać dokumenty, które złożono przy zgłoszeniu, mające potwierdzać wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą lub szkodę w środowisku (art. 24 ust. 4 ustawy). Kończąc ten etap postępowania wstępnego (przygotowawczego) bez zawiadamiania o tym stron (podmiotu zgłaszającego czy odpowiedzialnego) i pouczenia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków (w trybie art. 10 k.p.a.) organ naraziłby się na zarzut naruszenia tego uprawnienia strony, skutkującego nawet uchyleniem postanowienia kończącego ten etap postępowania, jeżeli to naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu miałoby wpływ na wynik sprawy (np. gdy strona wykaże, że nie mogła przedstawić dowodu, który mógłby zmienić rezultat tej sprawy). Takie stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle zbliżonego stanu faktycznego jak w sprawie niniejszej

(zobacz: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014 r., II OSK 1349/13, dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Postępowanie przed organami ochrony środowiska w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało z zachowaniem powyższych zasad, przewidzianych przepisem art. 24 ustawy szkodowej, która to regulacja stanowi szczególne unormowanie w stosunku do trybu wszczęcia postępowania, przewidzianego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż zgłoszenie szkody nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a., a jedynie postępowanie przygotowawcze uregulowane przepisem art. 24 ustawy, który stanowi wyjątek od zasady przewidzianej przepisem art. 61 k.p.a. Zasadnie więc skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 24 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i art. 6 pkt 1 i 11, a także art. 24 ust. 5 oraz ust. 7 ustawy szkodowej.

Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, iż prowadząc ocenę zasadności zgłoszenia organ nie może opierać się tylko na zawartości wniosku, ale winien zebrać taki materiał dowodowy, który wskaże na zasadność wszczęcia takiego postępowania. Organy orzekające w niniejszej sprawie należycie wypełniły obowiązek wstępnego badania okoliczności wskazywanych przez zgłaszającą Fundację i trafnie oceniły, iż brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia chociażby prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku w zakresie objętym zgłoszeniem. Zbadano wszystkie okoliczności objęte zgłoszeniem ustosunkowując się szczegółowo do każdego z nich. Wniosków organu strona skarżąca nie kwestionowała przez zgłoszenie konkretnych zarzutów czy przedstawienie nowych dowodów wskazujących na odmienną ocenę, niż przyjął organ. Przy czym, prowadząc czynności wyjaśniające organy nie przekroczyły granic postępowania wstępnego, lecz zgodnie z wymogiem ust. 5 art. 24 ustawy, dokonały oceny zasadności żądania. A wobec jednoznacznego stwierdzenia braku prawdopodobieństwa wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, o których mowa w art. 6 pkt 1 i pkt 11 ustawy, organ miał podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy.

Wcześniej wypełnił obowiązek ustalenia stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego udziału w toku wstępnego etapu postępowania przez zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, w myśl art. 10 § 1 k.p.a.

W sytuacji niestwierdzenia zaistnienia szkody w środowisku, czy też bezpośredniego zagrożenia szkodą niecelowym było ustalanie daty zaistnienia zdarzeń opisanych w zgłoszeniu, przez wzywanie zgłaszającego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia tego braku. A tym bardziej odnoszenie tego wezwania do uchwały Rady Gminy w sprawie Studium, gdy akt ten opatrzony był datą. Za trafny należało więc uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy.

Nie można też odmówić słuszności zarzutowi skargi kasacyjnej o wewnętrznej sprzeczności zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji odnoszącej się do zastosowania w tej sprawie przepisów Prawa ochrony środowiska. Sąd zarzucając organom brak ustalenia daty zdarzeń szkodowych, stwierdził iż miało to istotne znaczenie dla ustalenia jakie przepisy będą miały w sprawie zastosowanie. Wyjaśnić należy, iż przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, obowiązującej od 30 kwietnia 2007 r., zastosowanie miała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 32 ustawy). Jednakże Sąd I instancji w końcowej części swoich pisemnych motywów zawarł ocenę, iż ustawa Prawo ochrony środowiska niemiała zastosowania w niniejszej sprawie. Ta wadliwość uzasadnienia w istocie pozbawiała stronę informacji o dokonanej przez Sąd ocenie prawnej i jednocześnie uniemożliwiała organowi administracji właściwą realizację wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, co zasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec tego, iż zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uznając iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a skarga Fundacji [...] z siedzibą w S. z podanych wyżej powodów nie zasługiwała na uwzględnienie, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 203 § 3 p.p.s.a..