Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 728/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 273 poz 2719
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o  udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania  i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1120/14 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1120/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] czerwca 2014 r. do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie A. Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. Strona powołała się na możliwość naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 164, poz. 1027 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach), zgodnie z którym odrzuca się ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 30 lipca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych, oferty złożyli: A. Sp. z. o.o. w P., a także M. P. oraz I. M. i K. M. Oferta A. Sp. z o.o. w P. nie została wybrana ponieważ oferent ten uzyskał zbyt niską liczbę punktów. W konsekwencji uzyskał trzecią pozycję w rankingu, zaś wybór ofert, które zajęły pozycje nr 1-2 w rankingu spowodował wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych przez zamawiającego na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

A. Sp. z o.o. złożyła do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 156 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] maja 2014 r. komisja konkursowa prowadząca postępowanie podjęła decyzję o odrzuceniu ofert M. P. oraz I. M., K. M. na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy z powodu podania nieprawdziwych informacji w ofercie. Komisja ustaliła w przedstawicielstwie I. SA, że podmiot ten wydał I. M. i K. M. certyfikat ISO 9001 w oparciu o nieprawdziwe informacje zdeklarowane przez tych oferentów. Zatem, jak poinformowała jednostka certyfikująca, "przystąpiono do usunięcia z certyfikatu dla podmiotu B. s.c. I. M., K. M. lokalizacji P. ([...]), G., K. i S. oraz, że certyfikacja będzie mogła być przywrócona w tych lokalizacjach kiedy będziemy mogli zweryfikować dostarczanie usługi w w/w lokalizacjach."

Z kolei odrzucenie oferty M. P. nastąpiło wskutek zapytania komisji konkursowej skierowanej do I. SA o wyjaśnienia, czy oferent ten faktycznie posiada prawidłowo wydany certyfikat ISO 9001. W odpowiedzi jednostka certyfikująca I. SA wyjaśniła m.in., że "przystąpiono do zawieszenia ważności certyfikatu dla podmiotu C. M. P. Spółka Jawna; certyfikacja będzie mogła być przywrócona kiedy będziemy mogli zweryfikować dostarczenie usług przez w/w podmiot."

Organ stwierdził następnie, że oferenci złożyli protesty na czynność odrzucenia ich ofert. Do protestu załączyli pismo jednostki certyfikującej I. SA, którym stwierdzono, iż w wyniku audytu świadczenie usług dentystycznych przez oferentów oraz rejestracja placówki w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą zostały skontrolowane i stwierdzono brak przesłanek do zawieszenia certyfikatów. Biorąc powyższe pod uwagę, komisja konkursowa stwierdziła, że ważność certyfikatów została pozytywnie zweryfikowana, co wynikało nie tylko z korespondencji przekazanej przez I. M., K. M. oraz M. P., ale również z pisma z dnia [...] maja 2014 r. przekazanego przez jednostkę certyfikującą.

Organ nie podzielił zaprezentowanej przez stronę wykładni § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), według której, komisja konkursowa, badając prawdziwość danych zawartych w ofercie, musi opierać się tylko i wyłącznie na informacjach dostarczanych przez oferentów, a więc podmioty bezpośrednio zainteresowane w potwierdzeniu zgodności stanu zadeklarowanego w ofercie ze stanem rzeczywistym. Zdaniem Dyrektora, Komisja konkursowa zostałaby pozbawiona możliwości zwracania się do innych instytucji czy urzędów, które mogłyby potwierdzić bądź zanegować przedkładane przez oferentów informacje.

Organ wyjaśnił, że to właśnie zwrócenie się przez komisję konkursową do jednostki certyfikującej doprowadziło do odrzucenia ofert. Dopiero wniesienie protestów oraz przesłanie kolejnego pisma jednostki certyfikującej, a więc czynności przeprowadzonych niezależnie od komisji konkursowej doprowadziło do uwzględnienia wniesionych protestów i przyjęcia ofert do dalszego procedowania.

Zdaniem organu, nie ma podstaw do kwestionowania ważności certyfikatów, których ważność została potwierdzona przez jednostkę certyfikującą, co wynika z treści § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 1 ust. 2 zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) powołanego wyżej Zarządzenia jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania spełnia łącznie cztery warunki: ma zastosowanie w przedmiocie, na który złożono ofertę, obejmuje lokalizację (miejsce udzielania świadczeń) wskazaną w ofercie, jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy oraz został wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych, udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

A. Sp. z o.o. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej m.in. uznanie, że prawidłowe było prowadzenie przez Komisję konkursową postępowania wyjaśniającego w sprawie posiadania przez oferentów: I. M. i K. M. spółka cywilna oraz C. M. P. spółka jawna, certyfikatów ISO z udziałem podmiotu niebędącego uczestnikiem postępowania (I. S.A.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 grudnia

2014 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. nie zawiera upoważnienia komisji konkursowej do żądania od innych podmiotów niż świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy, złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania lub dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Tymczasem, komisja konkursowa w toku postępowania zwróciła się o wyjaśnienie kwestii związanych z ofertami dwóch biorących udział w konkursie podmiotów do podmiotu zewnętrznego wystawiającego certyfikat jakości ISO 9001. Takie postępowanie komisji nie znajdowało podstawy prawnej zarówno w ustawie o świadczeniach zdrowotnych jak też w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., zwłaszcza w § 6 ust. 1 i 2.

Niemniej powyższe naruszenie, w ocenie Sądu I instancji, nie skutkowało powstaniem uszczerbku w interesie prawnym skarżącej spółki. W wyniku naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. doszło bowiem do podjęcia przez komisję konkursową czynności de facto korzystnej dla skarżącej, gdyż odrzucono oferty konkurencyjnych podmiotów. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że naruszenie tego przepisu skutkowało powstaniem uszczerbku w jej interesie prawnym.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw do uznania, że uwzględnienie protestów przez komisję konkursową było niezasadne. W protestach oferenci wykazali, że w kwestionariuszu ofertowym nie podali nieprawdziwych informacji dotyczących legitymowania się przez nich ważnym certyfikatem jakości ISO 9001.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że ani komisja konkursowa ani organ nie ma uprawnień do podważania ważności certyfikatu potwierdzonej przez podmiot uprawniony do jego wystawienia.

A. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1120/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 3 Zarządzenia Nr 3/2014 DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez nieuchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2014 r., w sytuacji gdy stan faktyczny niniejszej sprawy odpowiada hipotezie przytoczonego powyżej przepisu prawa materialnego w postaci § 1 ust. 2 pkt 3 Zarządzenia Nr 3/2014 DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r., zgodnie z którym kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c) Zarządzenia Nr 3/2014 DSOZ jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy, podczas gdy złożone w postępowaniu konkursowym oferty podmiotów: I. M., K. M. spółka cywilna oraz C. M. P. spółka jawna, nie spełniały kryterium ważności certyfikatu w dniu złożenia oferty;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia

2004 r. oraz z Regulaminem pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącym załącznik do uchwały Nr 36/2005/I Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że w sprawie niniejszej nie doszło do uszczerbku interesu prawnego skarżącej, bowiem nie stwierdzono naruszenia zasad postępowania, którego ten uszczerbek byłby skutkiem, podczas gdy przeprowadzone przez Komisję konkursową [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ postępowanie wyjaśniające w sprawie posiadania przez oferentów: I. M., K. M. spółka cywilna oraz C. M. P. spółka jawna certyfikatów ISO 9001 z udziałem podmiotu niebędącego uczestnikiem postępowania (I. S.A.), nie znajdowało podstaw w przytoczonych powyżej aktach prawnych, co skutkowało powstaniem uszczerbku interesu prawnego skarżącej z uwagi na nieodrzucenie ofert ww. podmiotów, czego konsekwencją było z kolei niewybranie oferty skarżącej w postępowaniu konkursowym;

3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z niedostrzeżeniem przez Sąd I instancji naruszenia przez Dyrektora [...] NFZ zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, podczas gdy wyjaśnienia złożone przez oferentów: I. M., K. M. spółka cywilna oraz C. M. P. spółka jawna, dotyczące wątpliwości zgłaszanych przez Komisję konkursową [...] NFZ przed pierwotnym odrzuceniem ich ofert, nie pozwalały na uwzględnienie protestów, które przy zachowaniu prawidłowego toku postępowania powinny podlegać oddaleniu jako nieuzasadnione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podkreśliła, że oferenci: I. M., K. M. spółka cywilna oraz C. M. P. spółka jawna nie spełniali kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania na dzień złożenia ofert, wobec czego oferty powinny zostać definitywnie odrzucone.

Skarżąca podkreśliła, że prawo żądania wyjaśnień oraz dokumentów potwierdzających dane zawarte w ofercie nie obejmuje uprawnienia do żądania przez komisję konkursową składania wyjaśnień przez osoby trzecie, niebędące oferentami. Uprawnienia komisji do żądania dostarczenia oświadczeń przez osoby trzecie nie wynikają również z Regulaminu pracy komisji.

W ocenie skarżącej, w przypadku nieuwzględnienia przez Komisję konkursową protestów na odrzucenie ofert podmiotów: I. M. K. M. spółka cywilna oraz C. M. P. spółka jawna, co powinno mieć miejsce w analizowanym stanie faktycznym w przypadku zachowania przez Komisję zasad postępowania, nie byłyby one brane pod uwagę na jego dalszym etapie. Okoliczność ta w sposób radykalny wpłynęłaby na pozycję w rankingu końcowym oferty złożonej przez skarżącą.

Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczym zarzutem stawianym w skardze kasacyjnej przez skarżącą spółkę jest nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że podmioty, które zostały wybrane w konkursie ofert, w dniu złożenia oferty nie posiadały ważnego certyfikatu systemu zarządzania. W myśl bowiem § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia z 2014 r., poz. 3 ze zm.), oceny ofert dokonuje się m.in. według kryterium jakości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej ocenianej w szczególności poprzez zewnętrzną ocenę potwierdzoną certyfikatem, m.in. certyfikatem systemu zarządzania. Zgodnie zaś z § 1 ust. 2 pkt 3 zarządzenia, kryterium posiadania certyfikatu systemu zarządzania jest spełnione, jeśli certyfikat jest ważny w dniu złożenia oferty oraz w dniu rozpoczęcia obowiązywania umowy.

Zarzut nieposiadania ważnych certyfikatów nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z akt administracyjnych, C. M. P. Sp. j. posiada certyfikat nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. ważny do dnia [...] marca 2017 r., natomiast B s.c. I. M., K. M. posiadała certyfikat nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ważny do dnia [...] lipca 2016 r. Obydwa podmioty składały oferty w niniejszej sprawie w marcu 2014 r., co oznacza, że na dzień składania ofert posiadały ważne certyfikaty systemu zarządzania. Powstałe w trakcie postępowania konkursowego wątpliwości organu w zakresie ważności certyfikatu nie zostały potwierdzone, co wynika m.in. z dwóch pism I. SA z dnia [...] maja 2015 r., w których jednostka certyfikująca poinformowała, że ważność obydwu certyfikatów została pozytywnie zweryfikowania i stwierdzono brak przesłanek do ich zawieszenia. Z akt administracyjnych, w tym w szczególności z pism jednostki certyfikującej nie wynika zatem, by w którymkolwiek momencie postępowania, a zwłaszcza w chwili składania ofert certyfikaty podmiotów, które wygrały konkurs ofert, zostały im cofnięte bądź zawieszone. Wręcz przeciwnie fakt posiadania certyfikatu został pozytywnie zweryfikowany przez I. SA.

W świetle powyższego na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zwrócenie się przez organ o udzielenie informacji do podmiotu niebędącego uczestnikiem postępowania, stanowiące naruszenie § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, bowiem uczestnicy postępowania posiadali w dniu składania ofert ważny certyfikat systemu zarządzania. W tym kontekście za niezrozumiały należy uznać zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców. Skoro podmioty, których oferty zostały odrzucone na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach jako zawierające nieprawdziwe informacje, w swoim proteście powołały się na okoliczność, że posiadają i posiadały w dniu złożenia oferty ważny certyfikat systemu zarządzania, organ zasadnie uwzględnił ich protesty.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.