Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1322/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par.1 art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28 art.48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi G.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania G.M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...] nakazującej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) G.M., rozebranie samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, zlokalizowanego na działce o nr geod.[...], w S., przy ul.[...].

G.M. wniosła odwołanie od tej decyzji.

3. Po rozpatrzeniu odwołania oraz po przeanalizowaniu akt sprawy, GINB stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ [...] WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Podkreślić należy, iż organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Organ nadzoru dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc - z mocą wsteczną, czyli od dnia, w którym została wydana.

Jak wyżej wskazano, w niniejszym postępowaniu kontrolą w trybie stwierdzenia nieważności objęta jest decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r.

Podstawę prawną badanej decyzji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 2 tej ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Prawa budowlanego.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

W dniu [...] lipca 2004 r. PINB w S. dokonał kontroli tarasu z pomieszczeniem gospodarczym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w S., i stwierdził, że do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na wymienionej działce przy ścianie szczytowej od strony podwórka została dobudowana weranda o wymiarach 3,20 m x 4,60 m, pod którą zlokalizowane jest pomieszczenie gospodarcze o wysokości 1,80 m. Ściany nośne werandy jak również pomieszczenia gospodarczego wykonane zostały z pustaków żużlobetonowych, które nie posiadają oznaczeń świadczących o dopuszczalności do stosowania ich w budownictwie.

PINB w S. pismem z dnia [...] lipca 2004 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o przesłanie dokumentów dotyczących werandy i usytuowanego pod nią pomieszczenia gospodarczego dobudowanych do budynku mieszkalnego na działce nr[...], przy ul. [...] w S.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] sierpnia 2003 r. G.M. i Z.M. dokonali zgłoszenia robót budowlanych przy wymianie okien i drzwi oraz dociepleniu budynku mieszkalnego. W dniu [...] września 2003 r. inwestorzy – G.M. i Z.M. dokonali także zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego do 10 m2 o wymiarach 3,70 m x 2,70 m bez okien pokrytego papą lub blachą ocynkowaną na działce nr[...], przy ul. [...] w S.

Z ustaleń dokonanych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wynika, że prowadzone przez inwestorów Z.M. i G.M. roboty budowlane dotyczące tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Jak bowiem ustalono w Starostwie Powiatowym w S. brak było decyzji o pozwoleniu na budowę. Również inwestorzy nie przedstawili organowi nadzoru budowlanego takiej decyzji.

Ze skróconego wypisu ze skorowidza działek z dnia [...] lipca 2004 r., wydanego przez Starostwo Powiatowe w S. wynika, że właścicielami działki nr [...] jest małżeństwo Z.M. i G.M.

PINB w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał G. i Z. M. wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie od istniejącego budynku mieszkalnego werandy z usytuowanym pod nią pomieszczeniem gospodarczym na działce nr[...], przy ul. [...] w S., stanowiącej ich własność i jednocześnie zobowiązał do opracowania i przedłożenia w PINB w S. w terminie do [...] września 2004 r. określonych dokumentów: (-) zaświadczenia Burmistrza S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, (-) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie osoby wykonującej samodzielne funkcje techniczne w budownictwie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (...), (-) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika, że pomimo przedłużenia przez PINB w S. terminu do wykonania nałożonych obowiązków zobowiązani nie wywiązali się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r., w związku z czym PINB w S. w dniu [...] października 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wydał decyzję nakazującą G. i Z. M. rozebranie samowolnie dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego werandy wraz z usytuowanym pod nią pomieszczeniem gospodarczym zlokalizowanego na działce o nr geod.[...], w S., przy ul.[...].

Odwołanie od tej decyzji złożyła G.M., i w odwołaniu tym poinformowała organ, że jej mąż Z.M. zmarł w styczniu 2004 r.

[...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wojewódzki wskazał, że wykonane samowolnie schody wraz z tarasem podlegają regulacji przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Natomiast w stosunku do powstałego samowolnie pomieszczenia gospodarczego pod tarasem będzie miał zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego.

W wyniku wydania przez [...] WINB decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. PINB w S. rozpatrując ponownie sprawę dokonał w dniu [...] stycznia 2005 r. oględzin wybudowanego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem usytuowanym przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w S., i ustalił, że "ustalenia protokółu z dnia[...].07.2004r., tj. stwierdzono w dniu[...].01.2005r., że ustalenia odnośnie dobudowanej werandy, pomieszczenia gospodarczego pokrywają się z ustaleniami protokolarnymi z dnia[...].07.2004r. Ponadto stwierdza się w odniesieniu do poprzedniego protokółu, w którym nie ujęto wymurowania schodów przy werandzie, tj. 1,17m x 4,60m".

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. [PINB w S.] nakazał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego G.M., rozebranie samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem, zlokalizowanych na działce nr geod.[...], w S., przy ul.[...]. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał m.in., że schody jako ciąg komunikacyjny wewnętrzny czy zewnętrzny jest integralną częścią budynku tak samo jak ściany konstrukcyjne czy stropy i nie można traktować ich jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W ocenie GINB kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 Kpa, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Organ wyjaśnił, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy, ustalający katalog budów i robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanym przypadku rozbudowa budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tym tarasem na działce nr [...] w S. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym PINB w S. w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma podstaw prawnych do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. W rozpatrywanym przypadku powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, że istnieje możliwość legalizacji ww. robót budowlanych i wdrożył procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał G. i Z. M. wykonanie robót budowlanych i jednocześnie zobowiązał inwestorów do opracowania i przedłożenia w PINB w S. stosownych dokumentów. Mimo upływu wyznaczonego terminu inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zatem konsekwencją nie przedłożenia w organie powiatowym nałożonych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określonych dokumentów było wydanie nakazu rozbiórki. Przepisy Prawa budowlanego - art. 48 i 49, nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni określonych wymogów wskazanych w tej ustawie.

Po przeanalizowaniu argumentów podniesionych w odwołaniu, GINB stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do naruszenia art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki, jedynie na jednego ze współwłaścicieli działki z pominięciem pozostałych, należy uznać go za nieuzasadniony. Stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 jest zasadniczo inwestor, jednakże krąg takich podmiotów wskazany został w art. 52 Prawa budowlanego; są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej jednak kolejności obowiązki powinny zostać nałożone właśnie na inwestora mającego tytuł prawny do obiektu, a w przypadku gdy nie ma takiego podmiotu, adresatem decyzji winien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 667/10, LEX nr 753338; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 589/11, LEX nr 1070609).

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestorami inwestycji byli G. i Z. M. - wynika to z dokumentów zgromadzonych w sprawie. Z decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] września 2003 r. wynika, że wniosek o zezwolenie m.in. na dobudowę schodów wejściowych z tarasem do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. złożyli G. i Z. M. Również postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dotyczących ww. inwestycji zostało skierowane do G. i Z. M. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że postanowienie to otrzymała G. M. Wniosek o przedłużenie terminu dotyczącego przedłożenia dokumentów zawartych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. złożyła G.M. Również wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2004 r., złożyła w Urzędzie Miejskim w S. G. M. Dodać należy, że G. i Z. M. byli współwłaścicielami ww. działki nr [....] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Informację o śmierci męża, która miała miejsce w styczniu 2004 r. G.M. zawarła w odwołaniu z dnia [...] październiku 2004 r. skierowanym do [...] WINB. Postępowanie spadkowe po zmarłym Z.M. zostało przeprowadzone dopiero w 2008 r. - postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2008 r. sygn. akt[...]. W świetle przytoczonych ustaleń w ocenie GINB decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. o nakazie rozbiórki została prawidłowo skierowana do G.M. i nie narusza art. 48 ust. 1 w związku z art. 52 Prawa budowlanego. Zatem nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, jak również w razie jej wykonania nie wywołała czynu zagrożonego karą. Z pisma z dnia [...] stycznia 2015 r. G.M. skierowanego do PINB w S. wynika, że rozbiórka nakazana decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. została wykonana.

Odnośnie naruszenia prawa polegającego na prowadzeniu postępowania i wydania postanowienia o wstrzymaniu robót na nieżyjącego Z.M., należy wyjaśnić, że organ powiatowy w trakcie wydania postanowienia nie miał wiedzy o śmierci Z.M.

Ponadto organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego jest wyłącznie decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. Zauważyć również należy, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie może być przedmiotem postępowania nieważnościowego, albowiem nie przysługuje na nie zażalenie.

Odnośnie naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie nakazu rozbiórki z dnia [...] lutego 2005 r. bez uprzedniego wydania postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 i 3 poprzedzającego wydaną decyzję, organ wyjaśnił, że PINB w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał G. i Z.M. wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie od istniejącego budynku mieszkalnego werandy z usytuowanym pod nią pomieszczeniem gospodarczym na działce nr[...], przy ul. [...] w S. i jednocześnie zobowiązał do opracowania i przedłożenia w PINB w S. w terminie do [...] września 2004 r. określonych dokumentów. W związku z niewykonaniem nałożonych obowiązków, PINB w S. wydał w dniu [...] października 2004 r. o nakazie rozbiórki.

Organ stwierdził również, że jakkolwiek ww. postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było niezaskarżalne i mogło być zweryfikowane w decyzji odwoławczej to [...] WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił w całości jedynie decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaś nie rozstrzygał sprawy w zakresie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zatem pozostało ono w obrocie prawnym.

Kwestia wystąpienia w rozpatrywanym przypadku rażącego naruszenia prawa w sytuacji zmiany przedmiotu postępowania tj. wydanie decyzji na rozbiórkę tarasu i schodów w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania była weranda, jest nieuzasadniona. Niewątpliwie postępowanie zakończone nakazem rozbiórki dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego o taras, który pierwotnie został nazwany werandą, ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem. Jakkolwiek kwestia nazewnictwa została zmieniona, to niewątpliwie prowadzone postępowanie zakończone decyzją rozbiórkową z dnia [...] lutego 2005 r. dotyczyło rozbudowy budynku mieszkalnego w stosunku do której zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że orzeczenie nakazu rozbiórki było konsekwencją niewykonania postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Reasumując, organ stwierdził, że decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, określane jest w doktrynie i orzecznictwie, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, przy czym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie występuje, a zatem, zdaniem organu, należało utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła G.M.

Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez rażące naruszenie prawa oraz art. 156 § 1 pkt 6 kpa poprzez wydanie decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Te naruszenia prawa to:

1) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji jedynie na jednego ze współwłaścicieli działki, na której były zlokalizowanego roboty budowlane objęte postępowaniem oraz pominięcie spadkobierców, zmarłego przed wszczęciem postępowania, inwestora,

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezapełnienie następcom prawnym zmarłego przed wszczęciem postępowania inwestora Z.M. udziału w postępowaniu, co ma wpływ na wynik sprawy i treść wydanej decyzji,

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 6 kpa poprzez wydanie nakazu rozbiórki jedynie dla G.M. w sytuacji, gdy skarżąca nie była wyłącznym właścicielem obiektu budowlanego, co powoduje, że wykonanie rozbiórki zgodnie z wydaną decyzją wywołuje czyn zagrożony karą, z uwagi na naruszenie cudzego mienia, związanego z rozbiórką robót na budynku nie stanowiącym wyłącznej własności G.M.,

4) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki bez uprzedniego umożliwienia legalizacji wykonanych robót budowlanych, a w szczególności bez wydania postanowienia legalizacyjnego z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane,

5) naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne winno być zawieszone z uwagi na podjęcie przez G.M. wykonania obowiązków legalizacyjnych zmierzających do legalizacji wykonanych robót budowlanych, czego dowodem było trwające postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy,

6) naruszenie prawa poprzez uznanie, że stanowisko organu zawarte w pozostającej w obiegu prawnym decyzji odwoławczej [...] WINB w B. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] uchylającej nakaz rozbiórki nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co jest sprzeczne z treścią art. 110 kpa, a ponadto stanowi naruszenie zasady pewności prawa oraz naruszenie wyrażonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

7) naruszenie prawa polegające na prowadzeniu postępowania legalizacyjnego w stosunku do osoby zmarłej, czego dowodem jest wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr[...] na nieżyjącego Z.M.,

8) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 poprzez nałożenie w wydanym postanowieniu na skarżącą obowiązków legalizacyjnych w sposób rażąco naruszający prawo materialne,

9) naruszenie art. 127 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez odstąpienie od rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgodności z prawem postanowienia legalizacyjnego PINB w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr[...],

10) naruszenie 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na wydaniu nakazu rozbiórki na taras ze schodami wejściowymi, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania była weranda uznana za budynek gospodarczy, co wiąże się z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zakresie błędnego ustaleniu stanu faktycznego. Takie rozstrzygnięcie zmienia przedmiot prowadzonego postępowania,

11) naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki na taras ze schodami w sytuacji, gdy nie był on przedmiotem postępowania legalizacyjnego, ani nie był objęty postanowieniem legalizacyjnym z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 2,

12) naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie nakazu rozbiórki pomieszczenia gospodarczego w sytuacji, gdy przestrzeń pod tarasem i schodami nie jest pomieszczeniem gospodarczym. Nie jest więc częścią obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jest to związane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

13) naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że taras wraz ze schodami wejściowymi do budynku jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji polega regulacji tej normy prawnej,

14) naruszenie prawa polegające na pominięciu w prowadzonym postępowaniu pouczenia G.M. z art. 9 kpa o obowiązku wynikającym z art. 41 kpa, co skutkuje tym, że wydana decyzja nie może być uznana jako prawnie doręczona i wywołująca skutek prawny,

15) rażące naruszenie prawa poprzez odstąpienie organu od oznaczenia w wydanej decyzji występujących w sprawie stron postępowania, a tym samym naruszenie art. 107 § 1 kpa,

16) naruszenie art. 127 § 1 kpa poprzez odstąpienie organu odwoławczego od rozpatrzenia znacznej części istotnych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji - - wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie na rzecz skarżących [skarżącej] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r., którą to decyzją [...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nakazującej G.M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Słusznie GINB uznał, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 kpa, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem G.M. z dnia [...] stycznia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] lutego 2005 r. nakazującej G.M. rozbiórkę samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego tarasu ze schodami i pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem.

Nie budzi wątpliwości, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być, co do zasady, poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ, rozbudowa budynku mieszkalnego przez dobudowanie tarasu ze schodami i pomieszczenia gospodarczego pod tym tarasem wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże inwestorzy nie posiadali decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z tym PINB w S. w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 ustawy Prawo budowlane – procedurę legalizacyjną. Zgodnie z tym przepisem nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma podstaw prawnych do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. PINB w S. zasadnie uznał, że istnieje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych i wdrożył procedurę legalizacyjną - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wstrzymał G. i Z. M. wykonanie robót budowlanych i jednocześnie zobowiązał inwestorów do opracowania i przedłożenia w PINB w S. stosownych dokumentów. Mimo upływu wyznaczonego terminu inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków. Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Zatem konsekwencją nie przedłożenia w organie powiatowym nałożonych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określonych dokumentów było wydanie nakazu rozbiórki. Przepisy Prawa budowlanego - art. 48 i 49, nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni określonych wymogów wskazanych w tej ustawie. Podkreślić należy, że niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie – obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, jednakże inwestor nie ma obowiązku wykonać nałożonych na niego obowiązków. W takim przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeśli inwestor nie przedłoży w wyznaczonym terminie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o którym mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego. Legalizacja na podstawie przepisów prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Podkreślić równocześnie należy, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w o nakazie rozbiórki obiektu. Bez znaczenia dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne czy gospodarcze, ponieważ w świetle jednoznacznych i kategorycznych przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli.

9. Słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Jak słusznie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia 10 lutego 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie została wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.