Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 18/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 91 ust 1 w zw z art 97 ust 5
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art 2 pkt 2 lit c w zw z art 29 ust 1, art 30
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 37/09 w sprawie ze skargi Z. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 października 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd/37/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na bezczynność Komendanta Powiatowej Policji w Kartuzach, w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z.P. w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt z Sądu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 1 grudnia 2008 r. Z.P., emeryt policyjny, złożył w Komendzie Powiatowej Policji w Kartuzach pisemny wniosek o "wypłacenie kwot należnego i do chwili obecnej niewypłaconego za 3 lata – 2006, 2007 i 2008, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej". We wniosku skarżący zarzucił, że został bezprawnie pozbawiony równoważnika w 2006 r., domaga się wypłaty równoważnika zgodnie z normą przysługującą jak w złożonych wnioskach, nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami, wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją. Do wniosku jak wynika z jego kserokopii dołączonej do skarg i twierdzeń skarżącego, dołączone zostały "oświadczenia do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość za lata 2006-2008" (k-1 akt adm.).

Zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) Z.P. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek, tj. ustalenia uprawnień do równoważnika, jego wypłaty czy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach z roku 2006 i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy.

Sąd wskazał, że – wbrew stanowisku odpowiadającego na skargę, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. ) i przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jedn. tekst Dz. U. z 2004, Nr 8, poz. 67 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 97 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Skarżący jest emerytem policyjnym zatem jego uprawnienia regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (jedn. tekst Dz. U. z 2004, Nr 8, poz. 67 ze zm.) i przepisy wykonawcze.

Ustalanie prawa do świadczeń wchodzących w skład zaopatrzenia emerytalnego

funkcjonariuszy, w tym – dodatków do emerytur i rent (Rozdział 4 cyt. ustawy) następuje w trybie i przed organami wskazanymi w tej ustawie (przepisach wykonawczych).

Powracając do stanu faktycznego sprawy ze skargi Z.P. Sąd wskazał, że wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w Kartuzach na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego.

Ponieważ jednak zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym – z art. 65 § 1 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zatem Komendant Powiatowy Policji w Kartuzach, po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku.

Obowiązujące terminy załatwiania spraw określają przepisy art. 35 i n. K.p.a., a na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Z akt administracyjnych, oświadczeń stron i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, domagając się wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zatem należy uznać, że równolegle wyczerpał tryb, warunkujący możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego o czym stanowi art. 52 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro wniosku skarżącego nie rozstrzygnięto w formie przewidzianej przepisami prawa, zarzut skarżącego, że organ, do którego skierowano wniosek, pozostaje w bezczynności, jest uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Komendant Powiatowy Policji w Kartuzach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) w związku z art. 91 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Zarzucił naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zrzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty w skardze kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Punktem zasadniczym dla rozważenia zasadności skargi kasacyjnej jest art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (§ 2)". Art. 1 pkt 1 jak i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej wydania decyzji administracyjnej. Podstawę prawną ustalenia formy rozstrzygnięcia danego rodzaju spraw są przepisy prawa materialnego.

Według art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) "Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej". Regulacja art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji stanowi expressis verbis o rozstrzyganiu spraw określonych w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 w formie decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Art. 91 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu.

W razie gdy w przepisach prawa jest zawarta regulacja materialnoprawna przysługującego uprawnienia oraz przepis ten podlega autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, złożenie wniosku przez jednostkę w tego rodzaju sprawie wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia jest zakres podmiotowy uprawnienia. W toku zatem tego postępowania organ administracji publicznej ustala, czy wnoszący wniosek o przyznanie uprawnienia ma interes prawny przyznany przepisami prawa materialnego. Ustalenie zakresu podmiotowego przyznanego uprawnienia w przepisach prawa materialnego następuje po rozpoznaniu czy jednostka spełnia przesłanki przyznania uprawnienia. Wymaga to wykładni art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Policji w związku z art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z 18 lutego o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Rozpoznanie w wyniku wyprowadzonej wykładni tych przepisów i zastosowanie do stanu faktycznego sprawy następuje w formie decyzji, pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy.

Jeżeli zatem w przepisach prawa powszechnie obowiązującego jest regulacja materialnoprawna uprawnienia, a równocześnie przepis prawa stanowi, że autorytatywna konkretyzacja tego przepisu prawa następuje w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej nie rozpoznając i rozstrzygając wniosku jednostki w formie decyzji pozostaje w stanie bezczynności naruszającej przepisy prawa. Stanowi to podstawę, na mocy art. 149 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do zastosowania przez Sąd Administracyjny środka: zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obowiązującym systemie prawnym nie ulega wątpliwości, że obowiązuje art. 91 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji.

Z tego powodu nie można wywodzić naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności i wywodzić o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 19 i 20 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość organu administracji publicznej ustala się na podstawie regulacji materialnoprawnej w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stosując § 9 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.