Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1834/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1781/14 w sprawie ze skargi S. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego

2014 r., działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miastu i Gminie [...] pozwolenia na budowę hali sportowej, dróg, parkingów, ogrodzenia frontowego, sieci energetycznej, sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci telefonicznej, sieci gazowej na działkach nr ewid: [...],[...],[...],[...] położonych przy ul. P. i S. w S.. Organ wskazał, że Spółka [...] w S. jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. powołała art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją z dnia 3 września 2012r. po rozpatrzeniu wniosku Spółki odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania Spółki - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w toku ponownego postępowania organ I instancji powinien w sposób prawidłowy ustalić krąg stron postępowania, oraz ustalić stan prawny działki nr [...]. Rażące naruszenie prawa w omawianej sprawie wiązało się w ocenie Spółki z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ powinien był je zawiesić, także doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomościami Spółki na cele budowlane oraz przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz "podmiotu nieznanego ustawie" tj. Miasta i Gminy [...]. W czasie kiedy Starosta [...] prowadził postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., Spółka nie miała statutowych organów, zaś w jej imieniu działał kurator ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w Z.. Zakres kompetencji kuratora ustanowionego w oparciu o art. 42 k.c. jest ograniczony, gdyż kurator powinien podjąć działania w celu niezwłocznego powołania organów osoby prawnej, a w razie potrzeby postarać się o jej likwidację. Kurator ten uprawniony był do reprezentacji Spółki w sprawach i czynnościach, które służyły powołaniu organów osoby prawnej bądź jej likwidacji, w tym w postępowaniach administracyjnych i sądowych warunkujących osiągnięcie tych celów. Kurator ten nie mógł jednak skutecznie zastępować organów w sprawach innego typu, w tym m.in. w postępowaniach administracyjnych dotyczących przepisów prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda [...] stwierdził, że kurator ustanowiony przez Sąd Rejonowy w Z. nie mógł skutecznie zastępować spółki w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, dlatego Starosta [...] powinien był zawiesić postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak zawieszenia postępowania, miał jednak w ocenie organu charakter wyłącznie proceduralny, pozostawał bez wpływu na merytoryczną treść wydanego rozstrzygnięcia. Powyższa okoliczność nie mogła stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności merytorycznej decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Za niezasadny organ I instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomościami Spółki na cele budowlane. Organ wskazał, iż w czasie prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji obowiązywały przepisy ustawy - Prawo budowlane wprowadzone nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r. Nakładały one na inwestora obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (składanego pod rygorem odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 233 k.k.). W aktach sprawy znajduje się oświadczenie złożone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], z którego wynikało, iż inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania działką nr [...] ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych tj. z umowy użyczenia zawartej w dniu 4 lipca 2003 r. Umowa ta zawarta została pomiędzy Gminą [...] a Spółką [...] w S., reprezentowaną przez kuratora A. K., w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt I Ns 111/99, zezwalające kuratorowi na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu tj. zawarcie umowy użyczenia części posiadanej przez Spółkę nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] z przeznaczeniem na budowę hali widowisko-sportowej, drogi, parkingu, chodnika oraz zieleni. Stosownie do art. 365 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiązało nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Zatem, w ocenie Wojewody w odniesieniu do działki nr [...], inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. przedłożył wymagane prawem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za niezasadny organ uznał zarzut także Spółki, że pozwolenie na budowę otrzymał podmiot nieznany ustawie, tj. Miasto Gmina [...]. Organ powołał się na treść art. 29 k.p.a. i stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz inwestora Miasta i Gminy [...]. Gmina [...] jest samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Miasto S. stanowi natomiast gminną jednostkę organizacyjną - jednostkę pomocniczą wchodzącą obok sołectw w skład tej gminy, nie posiadającą osobowości prawnej. Nadto Wojewoda wskazał, iż projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] dla terenów położonych w [...] (uchwała Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.) Do akt dołączono wymagane prawem uzgodnienia, opinie oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt jest kompletny, został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz [...] Okręgowej Izby Architektów. W ocenie Wojewody [...] w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], tj. nie można zarzucić, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Spółka [...] w S. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniosła, że naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie miało jedynie charakteru proceduralnego i wpłynęło na merytoryczną treść kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku zawieszenia postępowania o pozwoleniu na budowę do czasu powołania organu właściwego do reprezentowania odwołującej się Spółki mogłoby dojść do sytuacji, w której odmówiono by wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Wojewoda [...] ustalił, iż ustanowiony kurator nie mógł składać skutecznie żadnych oświadczeń w imieniu Spółki w przedmiotowym postępowaniu budowlanym, a jednocześnie przyjął, za prawidłowe oświadczenie Gminy [...] o prawie dysponowania działką Spółki w celach budowlanych, powołujące umowę użyczenia zawartą z kuratorem z dnia 4 lipca 2003 r. Jest to oczywista sprzeczność.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 365 § 1 w związku z art. 361 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazał, że inwestor wywodził tytuł prawny do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane z umowy użyczenia z dnia 3 lipca 2003 r., zawartej z A. K. - kuratorem Spółki [...] w S.. Powyższa umowa obejmowała zgodę na realizację spornej inwestycji na części tej działki. Kurator Spółki, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z., z dnia [...] maja 2003r., sygn. akt I Ns 111/99, uzyskał zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, polegającej na zawarciu umowy użyczenia części posiadanej przez Spółkę nieruchomości położonej w S. o nr ew. [...] z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo-sportowej, drogi, parkingów, chodników oraz zieleni. Sąd Okręgowy w C. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. oddalił apelację od tego postanowienia. Organ II instancji stwierdził, że niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. przez organ powiatowy, w przypadku gdy w ocenie skarżącej uniemożliwiło to jej branie skutecznego udziału w postępowaniu w skutek braku organów powołanych do jej reprezentowania, mogło stanowić ewentualna przesłankę wznowienia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Spółka [...] w S., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podniosła, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż postępowanie administracyjne o wydanie przedmiotowego pozwolenia budowlanego rozpoczęło się przed wydaniem przez Sąd Okręgowy w C. ostatecznego postanowienia w sprawie udzielenia zgody kuratorowi na użyczenie części działki nr geod. [...]. Natomiast obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu w trybie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. powstał wcześniej, z datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego. Starosta [...] jako uczestnik postępowania o ustanowienie kuratora Spółki [...] w S., toczącego się od maja 1998 r. miał z urzędu wiedzę, iż Spółka ( właściciel gruntu) nie posiada należytej reprezentacji. Kurator osoby prawnej ustanowiony w trybie art. 42 k.c. nie ma żadnych uprawnień do sprawowania zarządu majątkiem osoby prawnej, dla której został ustanowiony, ani zastępowania jej organów. Organ odwoławczy w tym zakresie zignorował własne stanowisko zajęte w decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego twierdzenie organu, iż Starosta [...] związany był postanowieniem Sądu zezwalającym kuratorowi na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd jest chybione. Organ nie był zwolniony z analizy orzeczeń przywoływanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Sąd godząc się na przekroczenie przez kuratora zwykłego zarządu dał mu (wadliwie) taką możliwość, a nie nałożył zobowiązania do tego rodzaju działania. Orzeczenie to dotyczyło wyłącznie kuratora, natomiast nie można twierdzić, że w trybie art. 365 § 1 wzw. z art. 361 k.p.c. wiązało organ budowlany. Podniesiono również, że pozwolenie zostało udzielone na rzecz "Miasta i Gminy S.", tymczasem w ustawowym spisie gmin nie ma gminy o takiej nazwie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1781/14 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. W ocenie Sądu analiza akt sprawy wykazała, że inwestor - Gmina S. wywodziła tytuł prawny do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane z umowy użyczenia z dnia 3 lipca 2003 r., zawartej z A. K. - kuratorem Spółki [...] w S.. Powyższa umowa obejmowała zgodę na realizację spornej inwestycji na części działki nr ew. [...]. Kurator Spółki [...] w S., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt I Ns 111/99 uzyskał zgodę na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, polegającej na zawarciu umowy użyczenia części posiadanej przez Spółkę nieruchomości położonej w S. o nr ew. [...] z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo-sportowej, drogi, parkingów, chodników oraz zieleni. Postanowienie Sądu uprawomocniło się w dniu 3 lutego 2003 r. Kurator Spółki [...] w S. był uprawniony do przekroczenia zwykłego zarządu w zakresie udzielenia zgody inwestorowi na realizację kwestionowanego przedsięwzięcia na części działki nr ew. [...], gdyż Sąd powszechny zdecydował, że wyrażenie zgody w imieniu Spółki przez jej kuratora jest prawnie dopuszczalne. Starosta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę był prawnie związany takim stanowiskiem sądu cywilnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, że stosownie do art. 365 § 1 w zw. z art. 361 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964r., Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i organy państwowe.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd stwierdził, że Spółka [...] w S. jest osobą prawną, wobec czego w myśl art. 30 § 3 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym działa przez swych statutowych lub ustawowych przedstawicieli. W czasie kiedy Starosta [...] prowadził postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 5 sierpnia 2003 r., Spółka nie miała statutowych organów, zaś w jej imieniu działał kurator ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. Brak zawieszenia postępowania nie miał wpływu na merytoryczną treść wydanego rozstrzygnięcia, gdyż organ architektoniczno-budowlany dysponował wskazanym wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. Dlatego brak zawieszenia postępowania prowadzonego przez Starostę, nie mógł stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organy nadzoru wykazały, iż inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z oświadczenia złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wynikało, iż inwestor wywodzi prawo do dysponowania działką nr [...] ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych tj. z umowy użyczenia zawartej w dniu 4 lipca 2003 r., zawartej ze Spółką [...] w S. reprezentowaną przez kuratora A. K. w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2003r., sygn. akt I Ns 111/99. Organy powołały art. 365 k.p.c. i słusznie uznały, że w stosunku do działki nr [...] inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, tj. przedłożył wymagane prawem oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut Spółki, iż pozwolenie na budowę otrzymał podmiot nieznany ustawie, tj. Miasto i Gmina [...]. Zdaniem Sądu organ prawidłowo wskazał, że Gmina [...] jest samorządową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a Miasto S. stanowi gminną jednostkę organizacyjną - jednostkę wchodzącą, obok sołectw, w skład tej gminy.

W skardze kasacyjnej Spółka [...] w S., reprezentowana przez profesjonalengo pełnomocnika, zakarżyła powyższy wyrok w całości.

Spółka zarzuciała:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem:

1. art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) przez przyjęcie, że kurator osoby prawnej ustanowiony w trybie art. 42 ust. 1 wymienionej ustawy, uprawniony jest do sprawowania zwykłego zarządu majątkiem tej osoby, a nawet - na mocy orzeczenia Sądu - do przekroczenia zwykłego zarządu;

2. art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przez przyjęcie, że kurator osoby prawnej ustanowiony w trybie art. 42 ust. 1 k.c., nie posiadający z mocy ustawy uprawnienia do czynności zarządu (zwykłego i przekraczających zwykły zarząd) majątkiem majątkiem osoby prawnej, wyraził skutecznie zgodę na użyczenie na cele budowlane nieruchomości stanowiącej własność tejże osoby;

3. przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.) poprzez naruszenie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, załącznik województwa ślaskie pkt 128, m.in. przez przyjęcie, że organy administarcji publicznej mogą dowolnie określać i uzywać nazw podstawowych jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od ich nazw określonych przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązujacego, a praktyka ta nie ma wpływu na uzyskiwane przez te jednostki prawa i nakładane obowiązki oraz nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a poprzez przyjęcie, że organy administracji publicznej wszczynając postępowanie administracyjne z jednoczesnym posiadaniem wiedzy, iż jedna ze stron nie posiada należytej reprezentacji, nie mają obowiązku zawieszenia postępowania do czasu ustąpienia wymienionego braku, oraz przyjęcie, że świadome pominięcie strony postępowania (właściciela nieruchomości) nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie;

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez pominięcie lub nieuzasadnione ograniczenie treściowe - w uzasadnieniu orzeczenia - szeregu argumentów zawartych w skardze, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej w danym zakresie było wadliwe, co skutkowało ich nierozpatrzeniem. Zachwianie proporcji na niekorzyść skarżącego, pomiędzy relacjonowaniem w uzasadnienieniu orzeczenia argumentów organu i skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztem sporządzenia skarg kasacyjnej i zastępstwa procesowego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacjnej podniesiono, że błędny jest pogląd Sądu, iż zaniechanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie dostrzegł, że postępowanie administracyjne o wydanie przedmiotowego pozwolenia budowlanego rozpoczęło się przed wydaniem przez Sąd Okręgowy w C. ostatecznego postanowienia w sprawie udzielenia zgody kuratorowi na użyczenie części działki nr geod. [...]. Natomiast obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu w trybie art. 97 § 1 pkt 3 kpa powstał wcześniej, z datą złożenia wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego. Starosta [...], jako uczestnik postępowania o ustanowienie kuratora Spółki [...] w S. w trybie art. 42 k.c. toczącego się od maja 1998 r., miał z urzędu wiedzę, iż strona postępowania (Spółka - właściciel gruntu) nie posiada należytej reprezentacji (brak organu wykonawczego). Wiedzę tę posiadał także z tytułu prowadzenia ewidencji gruntów skarżącej Spółki, gdzie wpis składu zarządu ma charakter obligatoryjny, a jego brak oznacza w istocie brak należytej reprezentacji. Naruszenie przez organ budowlany art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. miało charakter niedopuszczalnego przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Z treści art. 42 k.c. wynika, że kurator nie ma żadnych uprawnień do sprawowania zarządu majątkiem osoby prawnej, dla której został ustanowiony, ani zastępowania jej organów. Zakres uprawnień kuratora w przedmiotowym przypadku został określony w wydanym mu zaświadczeniu - art. 604 k.p.c. - i sprowadził się do zapisów zawartych w art. 42 ust. 2 k.c. Jedynym ustawowym obowiązkiem kuratora tego rodzaju jest niezwłoczne postaranie się powołanie organów osoby prawnej, a w przypadku braku takiej możliwości - jej likwidacji. Zdaniem skarżącej nie istnieje prawna możliwość poszerzenia kompetencji kuratora tego rodzaju w trybie orzeczenia sądu. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż Starosta [...] związany był postanowieniem Sądu zezwalającym kuratorowi na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Organ budowlany nie dostrzegł, że Sąd cywilny - godząc się na przekroczenie przez kuratora zwykłego zarządu - dał mu jedynie (niewątpliwie wadliwe) taką możliwość, a nie nałożył zobowiązania do tego rodzaju działania. Skarżąca stwierdziła, iż ww. orzeczenie sądu cywilnego dotyczyło wyłącznie kuratora (nie dotyczyło Spółki jako właściciela nieruchomości), a zatem nie można twierdzić, że wiązało w trybie art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.c. organ budowlany. Starosta jest jednocześnie organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów. Stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w ewidencji gruntów ujawniany jest obowiązkowo skład zarządu spółki. Skarżąca zauważyła, że kurator Spółki nie był ujawniony w ewidencji gruntów jako organ zarządzający Spółką. Zdaniem skarżącej, jeżeli nie zostało skutecznie przeniesione na inwestora prawo do korzystania z części działki nr [...] na cele budowlane, to należy stwierdzić, że organ budowlany wydał pozwolenie na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Zarówno organowi odwoławczemu, jak i Sądowi, umknęło, iż wprawdzie - co do zasady organ nie ma obowiązku badania w postępowaniu zwykłym prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - jednakże w przypadku jakichkolwiek wątpliwości, organy administracji obowiązane są wyjaśnić, czy wymóg złożenia oświadczenia został spełniony. Na skutek zaniechania organu w zakresie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego naruszona została konstytucyjna ochrona prawa własności, która jest istotniejsza niż stabilność decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy powołując się na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przeoczył, iż skarżący nie mógł uczestniczyć w jego uchwalaniu, bowiem nie posiadał wówczas organu wykonawczego. Pozwolenie zostało udzielone na rzecz "Miasta i Gminy [...]", tymczasem w ustawowym spisie gmin nie ma gminy o takiej nazwie. W Miasto [...], które jest integralną częścią gminy miejsko-wiejskiej S. nie ma osobowości prawnej. Konstrukcja powstała z koniunkcji nazwy osoby prawnej (gminy) i nazwy gminnej jednostki organizacyjnej, stanowiącej integralną część tej gminy, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowego wnioskowania, bowiem byty te nie są rozłączne. Organ odwoławczy, za nim Sąd, powołując się na umowę użyczenia zawartą z kuratorem Spółki, nie dostrzegł, iż stroną tej umowy była Gmina [...], tymczasem pozwolenie budowlane zostało udzielone "Miastu i Gminie [...]", a zatem podmiotowi o innej nazwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstawy zaskarżenia.

Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), jak i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej: ustawy – Prawo budowlane.

Sąd pierwszej instancji nie przyjął ogólnej tezy, iż kurator osoby prawnej ustanowiony w trybie art. 42 § 1 Kodeksu cywilnego uprawniony jest do sprawowania zwykłego zarządu majątkiem tej osoby i do czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, wyrażone w decyzjach wydanych w postępowaniu nieważnościowym, iż inwestor spełnił w toku postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. wymogi określone w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor w toku postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane powołując się umowę użyczenia zawartą w dniu 4 lipca 2003r. pomiędzy Gminą S. a Spółką [...] w S., reprezentowaną przez kuratora A. K.

Jak stanowi art. 42 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swoich spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora. Kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację - art. 42 § 2. Sąd ten wystawia dla kuratora zaświadczenie, w którym określa zakres jego uprawnień (art. 604 k.p.c.). Zaświadczenie to powinno odpowiadać sentencji postanowienia dotyczącego ustanowienia kuratora. W sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. podstawą złożenia przez inwestora oświadczenia nie było jednak postanowienie o ustanowieniu przez sąd kuratora dla Spółki [...] w S., lecz umowa użyczenia zawarta w dniu 4 lipca 2003 r. pomiędzy Gminą [...] a Spółką [...] w S., reprezentowaną przez kuratora A. K.. Uprawnienie do zawarcia tej umowy kurator Spółki posiadał na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 29 maja 2003r., sygn. akt I Ns 111/99, zezwalającego kuratorowi na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, tj. zawarcie umowy użyczenia części posiadanej przez Spółkę nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...] z przeznaczeniem na budowę hali widowisko-sportowej, drogi, parkingu, chodnika oraz zieleni. Postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt I Ns 111/99, miało przymiot prawmocności, gdyż Sąd Okręgowy w C. postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. oddalił apelację od tego postanowienia. Kurator Spółki [...] w S. zawierając powyższą umowę użyczenia, nie przekroczył uprawnienia, jakie uzyskał na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt I Ns 111/99.

Decyzją ostateczną z dnia 5 sierpnia 2003 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu i Gminie [...] pozwolenia na budowę, w tym na działce nr [...], respektując postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt I Ns 111/99 i zawartą na jego podstawie umowę.

Jak stanowi art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Art. 365 § 1 k.p.c. jest przepisem wyznaczającym zakres res iudicata, a zatem zakres obowiązku respektowania rozstrzygnięcia sądu powszechnego przez "inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej". Pomimo ulokowania tego przepisu w ustawie innej niż p.p.s.a., art. 365 § 1 k.p.c. winien być stosowany bezpośrednio także przez sądy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, jako aktu władzy państwowej obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe - w tym także organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym - które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 939/14 - LEX nr 203285; z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1731/12 - LEX nr 1774056; z dnia 15 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98 - CBOSA).

Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą konsekwencję, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był, czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, które stało się prawomocne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1172/11 - LEX nr 1291310). Określony w art. 365 k.p.c. zakres związania sądu treścią prawomocnego orzeczenia oznacza zakaz dokonywania ustaleń sprzecznych z uprzednio osądzoną kwestią i niedopuszczalność prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Z powyższych względów rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w toku postępowania nieważnościowego brak było podstaw do kwestionowania oświadczenia złożonego przez inwestora, które pozostawało w zgodzie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] maja 2003 r., sygn. akt I Ns 111/99 i umową użyczenia zawartą przez kuratora Spółki [...] w S. w dniu 4 lipca 2003 r. w wykonaniu uprawnienia, jakie zostało przyznane kuratorowi mocą tego postanowienia. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącej Spółki, iż kurator tej Spółki nie wyraził skutecznie zgody na użyczenie na cele budowlane nieruchomości (działki nr [...]) stanowiącej własność Spółki. A. K. - kurator Spółki [...] w S., jako osoba określona w powołanym wyżej orzeczeniu sądu powszechnego, była uprawniona do zawarcia umowy wskazanej w tym postanowieniu. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, iż inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, załącznik województwa ślaskie pkt 128, ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.).

W myśl art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa. Jak stanowi zaś art. 2 ust. 2 tej ustawy wykaz gmin, wchodzących w dniu 1 stycznia 1999 r. w skład województw, określa załącznik do ustawy – w pkt 12 – Województwo śląskie pod poz. 128 wymieniono gminę S.. Określenie przez Starostę [...] w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., iż zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę Miastu i Gminie [...] pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy w postępowanu nieważnościowym.

W tym stanie rzeczy nie można skutecznie także zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jak też art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że brak zawieszenia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie miał wpływu na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym.

Podkreślić zatem należy, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka w skardze kasacyjnej nie sformułowała zarzutów powiązanych z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny - jak już wyżej wskazano - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie są usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.