Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 109/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt. 8, art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 15 § 1 pkt. 4, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 150
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta K. a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.Sz. o udzielenie pomocy społecznej w formie schronienia postanawia: wskazać Wójta Gminy G. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta K. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta K. a Wójtem Gminy G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sz. w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w formie schronienia.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że A. Sz. wnioskiem z dnia 9 marca 2016 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie pomocy społecznej w formie schronienia. Z przeprowadzonego przez OPS w G. wywiadu środowiskowego i dokumentów dołączonych do tego wywiadu wynika, że A. Sz. zameldowany jest w Domu Pomocy Społecznej im. Papieża Jana Pawła II w G. przy ul. B. 22. Przed skierowaniem do Centrum Pomocy Potrzebującym Domu dla Bezdomnych ARKA w Dąbrowie Górniczej przy ul. P., Ośrodek Pomocy Społecznej w G. zwrócił się z prośbą o przyjęcie A. Sz. do Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn w Wodzisławiu Śląskim przy ul. M., zobowiązując się jednocześnie do pokrycia kosztów pobytu A. Sz. w tej placówce. Rodzina wnioskodawcy w osobie W. D., zam. ul. T. w K., nie udzieliła A. Sz. pomocy w formie schronienia z uwagi na brak obiektywnych możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy w K.. OPS w G. przyjął, że A. Sz. jest osobą bezdomną. OPS w G., na podstawie art. 65 K.p.a., przekazał wniosek A. Sz. Dyrektorowi MOPS w K..

Burmistrz Miasta K. podniósł, że ostatnie i co więcej aktualne miejsce zameldowania A. Sz. na pobyt stały znajduje się w miejscowości G., co jednoznacznie wyklucza właściwość miejscową Gminy Miejskiej K. do rozpatrzenia wniosku A. Sz. o udzielenie pomocy społecznej (art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Również aktualne miejsce zamieszkania A. Sz. znajduje się w Dąbrowie Górniczej przy ul. P.w Centrum Pomocy Potrzebującym Domu dla Bezdomnych ARKA, do którego został skierowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w G., jednoznacznie wyklucza właściwość miejscową Gminy Miejskiej K. do rozpatrzenia wniosku A. Sz. o udzielenie pomocy społecznej (art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Burmistrz wskazał na treść art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. A. Sz. spełnia kryteria uznania go za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, co skutkuje ustaleniem organu właściwego do rozpoznania podania A. Sz. w oparciu o przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tym bardziej, że A. Sz. nie przebywa na terenie Gminy Miejskiej K. i nie ma nawet obiektywnych możliwości zamieszkania na terenie Gminy Miejskiej K.. Jedyna rodzina wnioskodawcy, w osobie jego siostry, nie ma możliwości udzielenia w tym zakresie pomocy na terenie Gminy i Miejskiej K..

W odpowiedzi na wniosek Kierownik OPS w G. wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta K. jako organu właściwego do załatwienia wniosku. Wskazał, że wnioskodawca w 2010 r. przebywał przez 5 miesięcy w Domu Pomocy Społecznej w G., do którego został skierowany przez MOPS w Ż., a który po kilku miesiącach opuścił, z zamiarem zamieszkania u rodziny w K., pod adresem siostry, tj. K., ul. T. Tam też, od tego czasu koncentrowało się jego centrum życiowe, pod ten adres powrócił po opuszczeniu z Zakładu Karnego w Koziegłowach, gdzie został dowieziony transportem służby więziennej. Tam także, zgodnie z jego oświadczeniem, zostały wszystkie jego dokumenty i rzeczy osobiste. W dniu 9 marca 2016 r. do OPS w G. zgłosił się z małą reklamówką. OPS w G. zapewnił A. Sz. schronienie poprzez interwencyjne skierowanie do Schroniska dla Bezdomnych Mężczyzn w Wodzisławiu Śl., gdyż natychmiast wymagał takiej pomocy. Po kilku dniach pobytu w schronisku, ze względu na stan zdrowia, A. Sz. został interwencyjnie skierowany do Centrum Pomocy Potrzebującym Domu dla Bezdomnych Arka w Dąbrowie Górniczej, gdzie mogą przebywać osoby niepełnosprawne.

Zdaniem Kierownika, podnoszone przez Burmistrza Miasta K. argumenty, iż OPS w G., do dnia przekazania wniosku do MOPS w K. udzielił A. Sz. pomocy społecznej poprzez skierowanie go do schroniska, nie mogą mieć znaczenia w sprawie oceny właściwości miejscowej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 2 oraz art. 101 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, to MOPS w K., powinien był udzielić A. Sz. schronienia na miejscu. Tymczasem bez konsultacji z OPS w G., MOPS w K. przyznał stronie zasiłek celowy specjalny na dojazd z Koła (województwo wielkopolskie) do G. (województwo śląskie) - ok. 270 km. Na dzień przyznawania przez MOPS w K. świadczenia A. Sz. posiadał tam wszystkie rzeczy osobiste (w K. koncentruje się centrum aktywności życiowej) i według jego relacji najpierw o taką pomoc właśnie zwrócił się do MOPS w K..

Nie może mieć znaczenia do oceny stanu faktycznego niedopełnianie przez stronę obowiązku meldunkowego: z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że strona nie dopełnia tego obowiązku. Zameldowanie jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną i nie może przesądzać o spełnieniu przesłanek zamieszkania - tj. pobytu w danym miejscu połączonym z zamiarem pobytu. Z zaniechania przez stronę tego obowiązku nie mogą wynikać dla jednostki samorządu ( terytorialnego negatywne konsekwencje.

OPS w G. zwrócił uwagę na fakt, że A. Sz. przebywał czasowo w Gminie G. wyłącznie dlatego, że został tu skierowany przez MOPS w Ż. do Powiatowego Domu Pomocy Społecznej i z tego tytułu został w miejscu pobytu zameldowany, zgodnie z wymogami prawa. Fakt, że po 5 miesiącach pobytu opuścił dobrowolnie DPS i wyjechał do rodziny do Koła, potwierdza że nie zamierzał przebywać na terenie gminy G. Pobytu osoby w Domu Pomocy Społecznej w krótkim, kilkumiesięcznym czasie, nie można utożsamiać z zamieszkaniem. Tym bardziej, że z momentem opuszczenia DPS przez stronę odpadły przesłanki określające miejsce zamieszkania: faktyczny pobyt i zamiar pobytu. Ponadto przepis szczególny stanowi, że w takim wypadku właściwą jest gmina, która kierowała do DPS.

Również analiza całokształtu wcześniejszych (sprzed pobytu w DPS) jak i późniejszych (od momentu opuszczenia DPS) okoliczności życiowych, nie daje podstaw faktycznych lub prawnych pozwalających na łączenie strony ze wspólnotą gminy G. na terenie której znajduje się DPS, a którą tworzą jej mieszkańcy. Centrum życiowe A. Sz. koncentrowało się w Gminie G. wyłącznie w 2010 r., niejako "przymusowo" tylko przez kilka miesięcy pobytu w Domu Pomocy Społecznej, natomiast faktyczne jego centrum życiowe przed pobytem w DPS koncentrowało się w K. i Ż., a po opuszczeniu DPS w K., gdzie do nadal posiada swoje dokumenty i rzeczy osobiste. Stan ten potwierdza korzystanie ze świadczeń emerytalno-rentowych i ZUS w K. oraz deklaracja do lekarza rodzinnego.

OPS w G. nie zgodził się z tym, że Gmina G. ma być gminą zobowiązaną do ponoszenia kosztów udzielania pomocy pensjonariuszom wyłącznie z powodu, że przepisy dotyczące ewidencji ludności wprowadzają pewne obowiązki - np. wymagają meldowania pensjonariuszy na pobyt stały. A. Sz. nadal posiada stały meldunek w Domu Pomocy Społecznej w G., gdyż po jego opuszczeniu nie dopełnił formalności związanych z wymeldowaniem się z Gminy G., mimo że nie posiada tytułu prawnego do pobytu pod wymienionym adresem. Przepisy ustawy o pomocy społecznej należy interpretować mając na uwadze reguły wykładni systemowej, w tym również ogólne zapisy Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie wyłącznie wykładni stricte literalnej prowadziłoby do niezamierzonych przez ustawodawcę skutków prawnych - niezgodnych z duchem powołanych ustaw, w tym Konstytucji. Gmina G. tylko dlatego, że na swoim terenie posiada instytucje w których podopieczni meldowani są na pobyt stały, nie powinna ponosić kosztów w sytuacjach, kiedy te osoby wymagają skierowania do DPS, czy przeprowadzają się w inny rejon Polski i tam nie dopełniają obowiązku meldunkowego. Taka wykładnia przepisów prawa jest rażąco krzywdząca.

Pismem z dnia 12 lipca 2016 r. Kierownik OPS w G. poinformował, że od 1 czerwca 2016 r. A. Sz. nie przebywa w placówce w Dąbrowie Górniczej. Opuścił placówkę nie powiadamiając o nowym miejscu pobytu. Z informacji uzyskanych z MOPS w K. wynika, że wrócił w okolice Koła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi K.giami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta K. a Wójtem Gminy G. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A. Sz. w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej w formie schronienia.

Wniosek o przyznanie świadczenia w postaci schronienia został złożony po wejściu w życie art. 1 pkt 19 lit. a ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1310). Przepisem tym znowelizowano, z dniem 5 października 2015 r., treść art. 106 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Od tej daty udzielenie świadczeń w postaci m.in. schronienia w formie ogrzewalni i noclegowni, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W dalszym ciągu nie jest wyłączona możliwość decyzyjnego rozstrzygnięcia wniosku przyznanie tych form schronienia (por. Iwona Sierpowska "Pomoc społeczna. Komentarz", LEX 2014 r., pkt 1 do art. 106). Odnotować można, że zmiana przepisów regulujących przyznanie schronienia, tj. art. 48 i 48a ustawy o pomocy społecznej nastąpiła z dniem 5 września 2016 r., a więc już po złożeniu wniosku. Nowelizacja ta nie zmieniła jednak reguły, według której, przyznanie schronienia poprzez przyznanie miejsca w schronisku dla osób bezdomnych schronienia następuje w formie decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z obecnie obowiązujących przepisów art. 48a ust. 1 i 8 ustawy o pomocy społecznej.

W konsekwencji, w dalszym ciągu spór między organami ma charakter sporu w sprawie administracyjnej i wymaga rozstrzygnięcia w trybie art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 P.p.s.a. O tym, że właściwość miejscowa, obowiązująca w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej (Rozdział 7 ustawy o pomocy społecznej) dotyczy także schronienia świadczy również treść art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

Przepisem określającym właściwość miejscową w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest właśnie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). W ust. 1 powołanego artykułu ustanowiono podstawową w tym względzie zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

Definicja pojęcia "osoba bezdomna" na użytek przywołanej ustawy została zawarta w jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym, osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Powyższy przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Z ustaleń faktycznych dokonanych w niniejszej sprawie niespornie wynika, że A. Sz. zameldowany był i jest na pobyt stały w G. przy ul. B., w Domu Pomocy Społecznej im. Papieża Jana Pawła II, do którego został skierowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ż.. Od dnia 14 marca 2016 r. przebywał w Centrum Pomocy Potrzebującym Domu dla Bezdomnych ARKA w Dąbrowie Górniczej przy ul. Przelotowej 205, gdzie został skierowany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w G..

Z uwagi na brak posiadania przez wnioskodawcę określonego miejsca zamieszkania, ponieważ za takie nie może być uznane Centrum Pomocy Potrzebującym Domu dla Bezdomnych ARKA w Dąbrowie Górniczej, w którym pobyt ma charakter jedynie przejściowy (stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), rozstrzygające znaczenie miał w tej sprawie przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z tym przepisem, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W związku z powyższym, ponieważ A. Sz. był ostatnio na stałe zameldowany w Domu Pomocy Społecznej G., to Wójt tej Gminy jest właściwy do rozpatrzenia wniosku.

Zauważyć jeszcze można, że z treści pisma Kierownika OPS w G. z dnia 12 lipca 2016 r. nie wynika aby A. Sz. przestał być osobą bezdomną.

Argumentacja Gminy G., kwestionującej racjonalność i podnosząca brak słuszności regulacji art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie podważa jednoznacznych rezultatów wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej. Gmina posiada natomiast środek prawny do kwestionowania przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań, tj. wniosek do Trybunału Konstytucyjnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP).

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej ogólnej zasady określają przepisy art. 200-201 oraz art. 203-204, i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a, przepis ten bowiem odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o dochodzeniu praw nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Organ występujący z wnioskiem nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W związku z powyższym brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Z tych względów, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.