Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 502/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 512/12 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. J. kwotę 600 (sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 512/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 3 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia 7 marca 2011r., po rozpatrzeniu wniosku M. L. – K. i J. K., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na części działki nr [...] obr. [...] - [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] - [...] i [...] obr. [...] - [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że realizując wskazania SKO w Krakowie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu inwestor doprecyzował zakres zamierzenia inwestycyjnego, wskazując, iż planowany budynek będzie usytuowany w granicy z działką sąsiednią, tj. działką numer [...] obr. [...] [...]. Ponadto ponownie została sporządzona analiza urbanistyczno- architektoniczna, w której uzasadniono wielkości (wskaźniki) parametrów przestrzennych określone dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, takie jak: linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu, a ustalenia te zawarto w załączniku nr 3 do decyzji. Zaktualizowano też warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz przygotowano załączniki graficzne zgodnie z obowiązującymi wymogami § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu I instancji spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Prezydent wyjaśnił także, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty mieszkaniowe użytkowane jako jednorodzinne, a numery odpowiednich działek wymieniono we wstępie do sporządzonej w sprawie analizy. To zaś przemawia za tym, że przeprowadzona na wyznaczonym obszarze analiza, ze szczególnym uwzględnieniem istniejącej zabudowy jednorodzinnej, mogła wykazać funkcję i cechy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły J. J. i E. K. – J. zarzucając w szczególności, że wysokość elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki planowanego budynku, wyznaczone zostały na podstawie budynku zlokalizowanego na działce nr [...], odnośnie którego przed PINB w Krakowie prowadzone jest postępowanie w sprawie zrealizowania go z odstępstwami od projektu budowlanego, a także, że nieprawidłowo wyznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy, gdyż z analizy wynika, iż średni wskaźnik w obszarze wynosi 22%, a w decyzji wskaźnik ustalono na poziomie 34%.

Decyzją z dnia 3 stycznia 2012r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium ustalenia faktyczne poczynione przez Prezydenta Miasta Krakowa były prawidłowe i wystarczające i dlatego Kolegium przyjęło je za własne. Kolegium szczegółowo przeanalizowało ustalenia dokonane w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a dotyczące wymagań co do nowej zabudowy, formy architektonicznej istniejących w obszarze analizowanym budynków, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i uznało wnioski analizy za prawidłowe.

Ponadto Kolegium wyjaśniło, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie jest powołany do oceny, czy budynki znajdujące się w obszarze analizowanym zrealizowane zostały w ramach tzw. samowoli budowanej oraz w konsekwencji, czy mogą stanowić odniesienie dla ustalania parametrów zabudowy ocenianej w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Dlatego fakt istnienia na działce nr [...] budynku o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej obliguje organy do uwzględnienia jego parametrów przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. W ocenie SKO w Krakowie brak było przeciwwskazań dla ustalenia warunków zabudowy skutkującej powstaniem obiektu bliźniaczego, skoro połowa takiego obiektu budowlanego de facto powstała w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a celem ustawodawcy nie było limitowanie nowej zabudowy do identycznej i tożsamej z tą, która znajduje się w obszarze analizowanym.

Skargę na decyzję SKO w Krakowie wniosła J. J., zarzucając w szczególności naruszenie § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a.: poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości planowanej zabudowy i poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w przepisie niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego, prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz poprzez niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik J. K. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko SKO w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270), wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako ,,ustawa": 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dalej Sąd ten stwierdził, że w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji prawidłowo przedstawiono podstawowe cechy w/w rodzaju decyzji. Trafnie też przyjęto, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie jest powołany do oceny, czy budynki znajdujące się w obszarze analizowanym zrealizowane zostały w ramach tzw. samowoli budowanej, a więc istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynek może i powinien stanowić odniesienie dla ustalania parametrów zabudowy ocenianej w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd wskazał następnie, że zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. nie są zasadne. Treść akt administracyjnych wskazuje na to, że wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też skarżąca, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz przepisów rozporządzenia Sąd I instancji wskazał, że aby ustalić spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, najprościej ujmując, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Jeżeli chodzi o wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to Sąd I instancji uznał, że organy zasadnie stwierdziły, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Przeanalizowano bowiem zabudowę istniejącą na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym i na tej podstawie za trafny Sąd uznał wniosek, że w obszarze tym podstawową funkcją jest funkcja mieszkalna jednorodzinna, a występuje również funkcja komunikacyjna (drogi publiczne, wewnętrzne i dojazdowe) oraz infrastruktura techniczna. Uprawnionym jest zatem wniosek, że ewentualna realizacja zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem mieści się w istniejącej w obszarze funkcji.

Sporządzona w kontrolowanym postępowaniu analiza urbanistyczno – architektoniczna określa wymogi stawiane wobec przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego prawidłowe było ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy - zbieżnie z działką [...], a powyżej średniego wskaźnika zabudowy dla terenu analizowanego. Takie rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w tym, że jest to działka posiadająca podobną konfigurację oraz porównywalną wielkość. Sąd zgodził się w tym zakresie z organem odwoławczym, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalono średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w nawiązaniu do powierzchni terenu dla obszaru analizowanego, a następnie czytelnie wskazano, z jakich przyczyn, wynikających z analizy, wyznaczenie wskaźnika w sposób odbiegających od średniej było zatem uzasadnione. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Rozważania te zdaniem Sądu Wojewódzkiego, mają również zastosowanie do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Kwestia określenia szerokości i wysokości elewacji frontowej również została przez organy szczegółowo przeanalizowana. Parametr szerokości przyjęto na podstawie średniej tego wskaźnika w obszarze analizowanym, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, a ze względu na usytuowanie budynku na działce sąsiedniej nr [...] w granicy, również dla planowanego budynku zasadnie ustalono budowę w granicy z działką nr [...] Obliczono, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna w obszarze analizowanym nie przekracza 9 m (do kalenicy) i przeciętnie dwóch kondygnacji użytkowych naziemnych. Skoro więc projektowana zabudowa będzie stanowiła bezpośrednie sąsiedztwo z zabudową na działce nr [...], zasadnie organy ustaliły parametry w tym zakresie w nawiązaniu do tej zabudowy, za czym przemawia konieczność zachowania harmonijnej zabudowy dwóch przylegających budynków. W konsekwencji wysokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 6 m (jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy dla budynku na działce nr [...]/). Uwzględniając to, iż średnia wysokość kalenic w obszarze analizowanym wynosi 9 m, ustalono jej wysokość dla planowanej zabudowy na poziomie 10 (jako przedłużenie istniejącej kalenicy budynku na działce nr [...]), uzasadniając takie rozwiązanie tym, iż projektowana zabudowa stworzy zabudowę bliźniaczą z budynkiem na działce nr [...], a odmienne ustalenie omawianych parametrów skutkować będzie powstaniem zabudowy naruszającej ład przestrzenny. Stąd Sąd I instancji uznał, że szerokość elewacji frontowej została określona w sposób prawidłowy i nie narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia.

Sąd Wojewódzki stwierdził w konkluzji, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu dawały podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. W tej sytuacji zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. był niezasadny, podobnie jak zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. J., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji nie naruszyły powyższego przepisu uznając, iż w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w przepisie niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji oraz § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji w sposób prawidłowy wyznaczyły wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokość planowanej zabudowy, a także naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy obu instancji dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w sposób mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania zarzutów skargi za niezasadne, oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Główne zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej dotyczyły naruszenia prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uznanie, że zaistniały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wskaźnika wysokości planowanej zabudowy. Art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy wskazuje jeden z pięciu warunków, które muszą być spełnione łącznie, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest to normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. W literaturze prawa administracyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych pojęciu temu nadaje się szersze znaczenie. Oznacza to, że przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji, podzielając ustalenia faktyczne organów administracji w zakresie kontynuacji przez nową zabudowę funkcji zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Jej zdaniem wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek znajduje się zabudowa odmienna od planowanej tj. mieszkaniowa jednorodzinna. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 501). W niniejszej sprawie z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru wokół działki której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i jej uzupełnienia, wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a na działce sąsiedniej w ostrej granicy jest posadowiony budynek jednorodzinny. Zasadnie zatem organy i Sąd uznały, że ze względu na te okoliczności i przy uwzględnieniu kształtu i wielkości działki objętej wnioskiem, budowa planowanego budynku jednorodzinnego posadowionego także w ostrej granicy, choć faktycznie doprowadzi do powstania zabudowy bliźniaczej, nie sprzeciwia się zasadzie kontynuacji funkcji zabudowy wynikającej z treści art. 61 ust 1 pkt 1 powołanej ustawy.

Trzeba także podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, co do zasady sposób określenia parametrów planowanej inwestycji należy uznać za prawidłowy. Stwierdzenie to opiera się na ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organy administracji nie naruszając art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny. Podstawą zarzutu nieprawidłowego ustalenia parametrów jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, według którego w sprawie przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy niezasadnie uwzględniono budynek znajdujący się na działce sąsiedniej nr [...], który został rozbudowany i nadbudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Przy czym należy tu zaznaczyć, że argument ten podnoszono już w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji. Zarówno organ odwoławczy jak i Sąd stanęli na stanowisku, że organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie jest powołany do oceny, czy budynki znajdujące się w obszarze analizowanym zrealizowane zostały w ramach tzw. samowoli budowanej, a więc istniejący w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji budynek może i powinien stanowić odniesienie dla ustalania parametrów zabudowy ocenianej w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile można zgodzić się z tym, że organy nie są powołane do oceny tego czy budynki znajdujące się w obszarze analizowanym zrealizowane zostały w ramach tzw. samowoli budowanej, to nie można już uznać, że okoliczności takie mogą pozostać poza zainteresowaniem organów administracji rozpoznających sprawę o ustalenie warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia16 stycznia 2007 r. Sygn. akt II OSK 172/06, w którym to uznał, że "Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgoda z prawem". Pogląd ten ma także zastosowanie w sytuacji zrealizowania budynku z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 29 maja 2007 r. przeniesioną decyzją nr [...] z dnia 1 września 2008 r. dla zamierzenia budowlanego: Rozbudowa i przebudowa budynku nr [...] na ul [...] w K. z przeznaczeniem na budynek jednorodzinny. Budynek ten położony jest na działce [...] sąsiadującej z działką [...] przeznaczonej pod zainwestowanie. Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 15 listopada 2010 r., przy czym brak jest informacji czy decyzja ta jest prawomocna. Decyzje te zostały wydane w związku z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem naprawczym co do rozbudowy i przebudowy budynku na działce nr [...] przeprowadzonej z istotnymi odstępstwami od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia 25 lutego 2010 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Związku z oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na tą decyzję wyrokiem z dnia 28 września 2010r., stała się ona prawomocna. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji jednym z istotnych odstępstw jest zwiększenie wysokości budynku.

Pomimo wydania powyższych orzeczeń przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organy administracji i Sąd okoliczności wynikających z tych orzeczeń nie wzięły pod rozwagę, a w zależności od rezultatu postępowania naprawczego, przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej zabudowy na działce nr [...] należało uwzględnić budynek na działce sąsiedniej nr [...] o zalegalizowanych parametrach bądź o parametrach sprzed jego rozbudowy i przebudowy. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej na podstawie której organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego budynku na działce nr [...], parametry tego budynku w znacznej części ustalono w oparciu o parametry budynku na działce [...] wybudowanego jak wynika z wyżej wskazanej decyzji z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji jak słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie zachodziła konieczność wyjaśnienia tych okoliczności i uwzględnienia ich przy rozstrzyganiu sprawy.

W konsekwencji należało uznać, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że organy administracji dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny i prawidłowo wyznaczyły wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy i jej wysokości i oddalając skargę, naruszył art. 151 p.p.s.a w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. a w rezultacie naruszył przepisy art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i 2 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazano wyżej naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej kasacyjnie orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.