Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 921/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 39 ust 1
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara –Dubiel WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2016 r., znak [...], o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 13.10.1951 r. Nr [...] na rzecz F. z M. T. i W. T. w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel l. kat. [...] o pow. 9613 m2 i l. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. T. i W. T. oraz orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15.10.1951 r. Nr [...] sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 24.04.1952 r. Nr [...], na rzecz F. z M. T. w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel I. kat. [...] o pow. 5128 m2 i I. kat[...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. z M. T..

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem z dnia 28.04.1951 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na podstawie art. 23 i 34 dekretu z dnia 26.04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27 poz. 197 i nr 55 poz. 458) z dniem 01.09.1950 r., tj. z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy miasta N. H. m.in. całe parcele I. kat. [...] o pow. 5128 m2 i l. kat[...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiące własność F. z M. T. oraz całe parcele l[...] o pow. 9613 m2 i [...] o pow. 606 m2 obj. Lwh [...] stanowiące własność F. z M. T. i W. T.. Następcami prawnymi (spadkobiercami) F. z M. T. i W. T. są: A. B., M. P., K. R., P. M., P. M., D. G., C. T., J. T., S. M., P. M., W. M., D. D., E. T., B. Z., W. C., W. P., Z. W., M. C. i D. C.. Wnioskodawcy, jako następcy prawni F. z M. T. i W. T., zwrócili się do Prezydenta Miasta K. wpierw z wnioskiem o odszkodowanie za wywłaszczone parcele, a następnie sprecyzowali swój wniosek w ten sposób, iż domagali się wypłaty ustalonego odszkodowania (pisma z dnia 13 kwietnia 2015 r. i z dnia 17 kwietnia 2015 r.).

W toku postępowania ujawniono, że: 1) orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 13.10.1951 r. Nr [...] ustalono na rzecz F. z M. T. i W. T. odszkodowanie w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel l. kat. [...] o pow. 9613 m2 i l. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. T. i W. T.; 2) orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15.10.1951 r. Nr [...], sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 24.04.1952 r. Nr [...] ustalono na rzecz F. z M. T. odszkodowanie w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel 1. kat. [...] o pow. 5128 m2 i 1. kat. [...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. z M. T.. Powyższe orzeczenia o odszkodowaniu zostały wydane na podstawie art. 27, 28 i 37 dekretu z dnia 26.IV.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 458), a podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była Dyrekcja Budowy Miasta N. H. w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Prezydium Rady Ministrów z dnia 03.06.1950 r. (Dz. U. R.P. Nr 26 poz. 235) za pośrednictwem Banku Inwestycyjnego w K.. Pismem z dnia 13.11.2014 r. [...] S.A. Oddział w K., jako następca prawny "kombinatu [...]", poinformował organ prowadzący postępowanie, iż odnaleziono wyciąg z wykazu katastralno-hipotecznego wywłaszczonych parcel katastralnych objętych wywłaszczeniem w byłej gminie kat. B. na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...]. Zgodnie z adnotacją na w/w wyciągu jednostką wywłaszczającą parcele [...] i l. [...] był ZOR, który to wysłał odszkodowanie do Banku Inwestycyjnego w dniu 4 grudnia 1951 r. Brak jest adnotacji o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W odniesieniu do parcel 1. kat. [...] i 1. kat. [...] również jest adnotacja o wysłaniu odszkodowania przez ZOR do Banku Inwestycyjnego w dniu 14 listopada 1951 r. W wyniku kwerendy repertoriów i skorowidzów Sądu Powiatowego dla m. K. z lat 1951-1954 oraz Sądu Powiatowego dla dzielnicy N. H. w K. z lat 1953-1955 przechowywanych w Archiwum Narodowym w K. ustalono, iż w w/w dokumentach nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego lub wypłatę z tego depozytu kwoty odszkodowania przyznanego na rzecz F. z M. T. i W. T.. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Nr [...] Archiwum Narodowe w K. zawiadomiło, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w aktach niekompletnie zachowanego zespołu Banku Inwestycyjnego Oddział w N. H. 1950-1967 nie odnaleziono dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. na rzecz F. z M. T. i W. T..

Strony postępowania w trakcie przesłuchania w trybie art. 86 k.p.a. oraz w oświadczeniach pisemnych stwierdziły, że nie mają wiedzy co do tego, czy w latach ubiegłych F. i W. T. lub ich bezpośredni spadkobiercy pobrali odszkodowania ustalone powołanymi wyżej orzeczeniami.

Decyzją z dnia 31 maja 2016 r., znak [...], Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 132 ust. 3 w związku z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), orzekł o odmowie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 13.10.1951 r. Nr [...] na rzecz F. z M. T. i W. T. w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel l. kat. [...] o pow. 9613 m2 i l. kat. [...] o pow. 606 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. T. i W. T. oraz orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15.10.1951 r. Nr [...], sprostowanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu 24.04.1952 r. Nr [...], na rzecz F. z M. T. w kwocie [...]zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...] parcel 1. kat. [...] o pow. 5128 m2 i 1. kat. [...] o pow. 1601 m2 obj. Lwh [...] stanowiących własność F. z M. T.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalają uznać, iż doszło do realizacji odnośnych orzeczeń odszkodowawczych, ale przedmiotowy wniosek o wypłatę odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie z powodu przedawnienia. W tym kontekście powołane zostały przepisy art. 38a (później oznaczonego jako art. 39) dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R. P. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438) oraz art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 25).

Działając na skutek odwołania A. B., M. P., K. R., P. M., P. M., D. G., C. T., J. T., S. M., P. M., W. M., D. D., E. T., B. Z., W. C., W. P., Z. W., M. C. i D. C., Wojewoda decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: z. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2016 r., znak [...] W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda dokonał analizy zebranego materiału dowodowego i skonstatował, że na jego podstawie nie można przyjąć, że odszkodowanie nie zostało wypłacone osobom uprawnionym. Organ uznał za nieuprawnione założenie, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania może być dowód z dokumentu potwierdzającego wpłatę. Ponadto organ zwrócił uwagę na obowiązujące naówczas akty prawne regulujące zasady przechowywania akt księgowych i wskazujące na 5-6 letni okres przechowywania akt/dokumentów księgowych. Wojewoda ustosunkował się też do argumentacji organu pierwszej instancji i w tym zakresie wskazał na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące przedawnienia roszczeń o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości.

Pismem z dnia 9 marca 2017 r. J. T., J. T., A. B., S. M., P. M., W. M., E. T., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M. złożyli skargę na decyzję Wojewody z dnia 3 lutego 2017 r., znak [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 38 § 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 roku w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości poprzez bezzasadne uznanie, iż sam fakt przekazania środków pieniężnych przez wywłaszczającego do Banku Inwestycyjnego w K., a nie do depozytu sądowego stanowi wystarczający dowód wypłaty odszkodowania wywłaszczonym F. i W. T.; 2) naruszenie art. 21 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 27 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez zaniechanie wypłacenia odszkodowania należnego wywłaszczanym W. i F. T. za przejęte nieruchomości pomimo przyznania i ustalenia jego wysokości co stanowi złamanie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przysługującego każdemu człowiekowi. Nadto, z ostrożności procesowej, skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 maja 2016 roku, znak: [...], podczas gdy przedmiotowe postępowanie powinno ulec umorzeniu z uwagi na fakt, iż Wojewoda uznał, że odszkodowanie zostało wypłacone wywłaszczanym F. i W. T., a tym samym sprawa o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania stała się bezprzedmiotowa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący sformułowali argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z 20 lipca 2017 r., sygnatura II SA/Kr 476/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i zasądził od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a."). W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o wypłacie bądź odmowie wypłaty uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lipca 2017 r. wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania polegające na:

a. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającym na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do wydania takiego wyroku, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy skoro uznał, że strony zwracały się o również o waloryzację odszkodowania, podczas gdy zdaniem Sądu, w sprawie w ogóle nie było mowy o waloryzacji odszkodowania, jedynie strony zwracały się po prostu o wypłatę ustalonego odszkodowania,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 132 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegającym na jego błędnej wykładni, wskutek przyjęcia, że Wojewoda nie miał kompetencji do wydania decyzji o waloryzacji przyznanego uprzednio odszkodowania i że przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, z uwagi na to, że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno- obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

– zmianę zaskarżonego wyroku w całości, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem.

Uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku a dotyczące zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było prezentowane przez Wojewodę kilka lat temu. Takiego stanowiska Wojewody nie podzielił wówczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a następnie również Naczelny Sąd Administracyjny. Po okresie spornym w zakresie decyzyjnego trybu orzekania o waloryzacji odszkodowania, dominującym od kilku lat stał się pogląd, co do decyzyjnej formy załatwienia sprawy waloryzacji odszkodowania. Pogląd taki wyrażono m.in. w wyrokach NSA: z 22 kwietnia 2010 r., I OSK 894/09, z 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, z 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09 i z 21 stycznia 2016 r., I OSK 1083/14. Skarżący kasacyjnie podniósł, iż kwestionowany wyrok jest jednostkowy i stoi w opozycji do poglądu prezentowanego obecnie również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w innych tego typu sprawach opowiada się (bądź nie kwestionuje tego) za decyzyjną formą waloryzacji odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją administracyjną (por. wyroki: z 30 marca 2017 r., II SA/Kr 1547/16, z 27 czerwca 2017 r., II SA/Kr 385/17 i z 27 czerwca 2017 r., II SA/Kr 1547/16). W orzeczeniach tych wskazuje się, iż zwaloryzowanie odszkodowania, powinno nastąpić w drodze decyzji. Jest to bowiem załatwienie sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) przez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania zostało już zakończone. Powyższego stanowiska nie podważa treść art. 132 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mimo, że przepis ten nie określa w sposób wyraźny formy prawnej, w jakiej należy dokonać waloryzacji, w przeciwieństwie do spraw związanych z wywłaszczeniem, odszkodowaniem czy np. zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Jednak brak określenia w ustawie formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza jeszcze, że taki tryb decyzyjny jest wyłączony. W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie istotne jest to, że źródłem przedmiotowego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania. Żądanie waloryzacji ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, lecz administracyjnego. Stąd ewentualny spór co do prawa i wysokości zwaloryzowanego odszkodowania nie może zostać zakwalifikowany odmiennie niż spór o wysokość odszkodowania, który podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie uznał, że istotą żądania wnioskodawców w postępowaniu jest przede wszystkim sama wypłata ustalonego odszkodowania, kwestia ewentualnej jego waloryzacji ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło. Wojewoda zauważył, iż kwestia wypłaty odszkodowania, zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiąże się z jego waloryzacją na dzień jego zapłaty, tym bardziej gdy sprawa dotyczy odszkodowania ustalonego w latach ubiegłych. Strony postępowania nie kwestionowały przedmiotu postępowania określonego jako wypłata zwaloryzowanego odszkodowania tym bardziej, iż w treści złożonego w tej sprawie odwołania od decyzji organu I instancji jest wprost wskazane, iż strony domagają się wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Treść złożonego odwołania wskazuje i potwierdza zatem zakres złożonego w tej sprawie żądania. Wojewoda podkreślił, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja z 3 lutego 2017 r. została wydana w oparciu o obowiązujący przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym Sąd Wojewódzki nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Za niedopuszczalne – zdaniem skarżącego kasacyjnie – było stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku, gdy z konkretnego przepisu prawnego można wysnuć różne oceny prawne, a przy rozstrzyganiu sprawy zastosowano jedną z możliwych wykładni.

Wyrokiem z 15 maja 2018 r., sygnatura II OSK 2650/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazał, że za zasadny należy uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotem sprawy była jedynie wpłata odszkodowania, a waloryzacja ma jedynie charakter wtórny i nie o nią chodziło w sprawie. Zdaniem NSA nie można podzielić powyższego stanowiska mając na względzie treść art. 132 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Żądanie więc zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania i to po upływie tak długiego czasu od wydania decyzji jak w rozpoznawanej sprawie pociąga za sobą konieczność dokonania jego waloryzacji (oczywiście przy przyjęciu zasadności dokonania wypłaty odszkodowania). Żądanie to prawidłowo zostało ocenione przez organy administracji jako wymagające rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. Dalej NSA wskazał, że na uwzględnienie zasługują także dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 132 ust. 3 u.g.n. Sąd I instancji wywiódł bowiem, że art. 132 ust. 3 u.gn. nie stanowi podstawy do orzekania przez organ w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego świadczenia i nie może stanowić podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, że następcy prawni byłych właścicieli domagają się od organu administracji wypłaty odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Od wydania ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie nastąpił znaczny upływ czasu, a zatem wypłata odszkodowania z tej decyzji wymaga obecnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia dwóch okoliczności – czy rzeczywiście nie dokonano w przeszłości jego wypłaty, i przy pozytywnym ustaleniu tej okoliczności, należy ustalić kwotę do wypłaty w wysokości zwaloryzowanej zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc obecni uprawnieni domagają się wypłaty odszkodowania, a organ orzekający nie dysponuje dokumentami lub dowodami potwierdzającymi dokonanie wypłaty odszkodowania w przeszłości, to właśnie wydanie decyzji w tym przedmiocie służy procesowemu rozstrzygnięciu tych okoliczności, od których zależy spełnienie zgłaszanego żądania przez wnioskodawców. Sąd I instancji wadliwie zatem przyjął, iż sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie nie wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia. NSA podkreślił, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może zaś zakończyć się czynnością materialno-techniczną wypłaty lub odmowy wypłaty odszkodowania, skoro wypłata ta jest zależna od wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności. Jeżeli więc ustalenie skuteczności przysługiwania wnioskodawcom uprawnienia do otrzymania odszkodowania zależy od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie postępowanie powinno zakończyć się w sposób ustawowo określony w art. 104 kpa, aby władcze rozstrzygnięcie organu administracji zgłoszonego żądania przybrało formę przewidzianą prawem, a nie formę pozbawioną procesowych gwarancji możliwości zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócono bowiem uwagę, że rozstrzygnięcia sprawy daje stronom postępowania możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia. Wykluczenie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w istocie oznaczałoby pozbawienie stron dochodzących odszkodowania do ochrony ich praw. Dlatego sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia, przy czym orzekanie w przedmiocie wskazanych okoliczności nie stanowi ponownego ustalania odszkodowania, lecz stwierdzenie, czy żądanie wnioskodawców wypłaty odszkodowania zasługuje na uwzględnienie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie został zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach uprawnień sądów administracyjnych, będąc przy tym związany przedstawionymi powyżej zapatrywaniami NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe, należy zatem wskazać, że Sąd rozpoznający ponownie niniejszą sprawę, jest w szczególności związany poglądem NSA, że żądanie skarżących dotyczy zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania, które wymaga władczego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach uprawnień sądów administracyjnych. Z powyższego wynika, że organ był zobowiązany do wydania merytorycznej decyzji w przedmiocie zwaloryzowanego odszkodowania o jakim stanowi art. 132 ust. 3 u.g.n. Dlatego też zarzut skargi, iż w przypadku przyjęcia, że żądane odszkodowanie zostało wypłacone, przedmiotowe postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Następnie należy wskazać, że organ w niniejszym postępowaniu nie naruszył art. 7 kpa, art. 77 kpa, czy art. 80 kpa. Mimo, że w postępowaniu nie udało się zebrać wszystkich istotnych dowodów oraz jednoznacznie ustalić wszystkich istotnych faktów, to jednak wynika to jedynie z tego, że postępowanie dotyczy faktów sprzed blisko 70 lat. Naturalną tego konsekwencją jest to, że część istotnych dowodów uległa zniszczeniu i to choćby z tego powodu, że ówcześnie obowiązujące przepisy, nie obligowały do tak długiego przechowywania dokumentów.

Przechodząc do okoliczności, które zdecydowały o oddaleniu skargi należy wyrazić stanowisko, że tak jak to przyjął organ I instancji, przedmiotowe roszczenie o odszkodowanie uległo przedawnieniu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd, jaki wyrażony został w sprawie o analogicznym stanie faktycznym, a na którą zresztą organ się powoływał, wskazując jednak, że wyrok WSA jest nieprawomocny tj. na sprawę zakończoną wyrokiem NSA z dnia 11 maja 2018 roku wydanym do sygnatury I OSK 1522/16.

W uzasadnieniu do tego wyroku, NSA zaaprobował rozstrzygniecie WSA i jego motywy i wyraził pogląd prawny, że: "zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Treść przywołanego przepisu nie rodzi wątpliwości co do materialnoprawnego charakteru wskazanego w nim terminu. Przedawnienie, o którym mowa jest bowiem powiązane z instytucją prawa materialnego – odszkodowaniem za wywłaszczenie. Odszkodowanie to przybiera postać świadczenia głównego (zasadniczego) – będącego ekwiwalentem za odjęcie prawa do nieruchomości oraz świadczeń dodatkowych – akcesoryjnych, (bezpośrednio z nim powiązanych), a więc zapłaty odsetek za zwłokę i waloryzacji przyznanego acz niewypłaconego odszkodowania. Odwołując się do literalnego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu wskazać trzeba, że nieprzypadkowo ustawodawca użył w nim liczby mnogiej "roszczenia", co wskazuje na intencjonalny zamiar objęcia terminem przedawnienia zarówno roszczenia głównego jak i roszczeń akcesoryjnych. Do analogicznego wniosku prowadzi zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, gdy bez wyraźnego wskazania w przepisie, tylko roszczenie główne podlegałoby przedawnieniu, zaś roszczenia akcesoryjne nie. Z kolei roszczenia akcesoryjne pozostają w bezpośrednim związku z roszczeniem głównym, a wobec tego tylko na mocy wyraźnego przepisu możliwe byłoby ich "odseparowanie"..." I dalej: "również pogląd ... zasadzający się na przekonaniu, że w 1958 r. ustawodawca nie przewidywał możliwości wystąpienia z roszczeniem o waloryzację jest nieuprawniony, skoro wskazany wcześniej przepis stanowi o roszczeniach a nie o roszczeniu, co wskazuje na intencjonalny zamiar ustawodawcy wykluczenia na przyszłość możliwości dochodzenia wszelkich roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości dokonanym na podstawie przepisów dekretu. W bezpośrednim związku z tym, co zostało wyżej powiedziane, pozostają argumenty strony skarżącej dotyczące zastosowania art. 7 w zw. z art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Zgodnie z art. 7 tej ustawy, nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania przysługują odsetki na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 7 ustawy z 28 września 1990 r. nie zakreśla żadnego terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległego odszkodowania. Takiego terminu dla osób uprawnionych, a przede wszystkim skutku w postaci przedawnienia omawianego roszczenia nie można też wyinterpretować w drodze wykładni (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1051/10; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1307/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Gd 118/08). Trzeba jednak w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że powołany art. 7 ustawy z 1990 r. mógł mieć zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których przepis szczególny nie wykluczał z góry możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do większości przepisów wywłaszczeniowych obowiązujących przed 1990 r. Jednakże, wobec jednoznacznego brzmienia art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., regulacja ustawy z 1990 r. nie mogła znaleźć zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Kwestią mającą w tym aspekcie istotne znaczenie było ustalenie momentu, od którego rozpoczynał swój bieg termin przedawnienia. Wypada podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, zgodnie z którą roszczenie o ustalenie odszkodowania przedawniało się z upływem trzech lat od daty, w której orzeczenie o wywłaszczeniu stawało się ostateczne. Co istotne termin ów miał również bezpośredni wpływ na pozostałe roszczenia, w tym również na roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odkodowania." "Wobec faktu wydania orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania za wywłaszczenie należało przyjąć, że roszczenie o wypłatę odszkodowania, podobnie zresztą jak roszczenie o jego waloryzację oraz o wypłatę odsetek za zwłokę, uległy przedawnieniu na mocy powołanego art. 39 ust. 1 dekretu."

Podzielając powyższe poglądy należy zatem wskazać, że dochodzone w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym odszkodowanie, na mocy powołanego art. 39 ust. 1 dekretu w zw. z art. 9 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, uległo przedawnieniu w dniu 1.02.1955 roku.

Na marginesie należy zauważyć, że fakt przedawnienia czyni – co do zasady – zbędnym dalej idące rozważania. Jednakże, wobec zarzutów skargi odnośnie braku spełnienia świadczenia odszkodowawczego oraz stanowiska organu II instancji, co do wątpliwości w zakresie przedawnienia i innych przyczyn utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu konieczne jest ustosunkowanie się także i do tej kwestii.

Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że poprzednikom prawnym skarżących nie wypłacono odszkodowania przyznanego wskazanymi na wstępie orzeczeniami, a tym samym nie ma też podstaw do dokonania waloryzacji tego odszkodowania. Z akt administracyjnych wynika, iż odnaleziono wyciąg z wykazu katastralno-hipotecznego wywłaszczonych parcel katastralnych objętych wywłaszczeniem w byłej gminie kat. B. na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r. nr [...]. Zgodnie z adnotacją na w/w wyciągu jednostką wywłaszczającą parcele [...] i [...] był ZOR, który to wysłał odszkodowanie do Banku Inwestycyjnego w dniu 4 grudnia 1951 r. Brak jest adnotacji o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. W odniesieniu do parcel [...] kat. [...] i [...] kat. [...] również jest adnotacja o wysłaniu odszkodowania przez ZOR do Banku Inwestycyjnego w dniu 14 listopada 1951 r. W wyniku kwerendy repertoriów i skorowidzów Sądu Powiatowego dla m. K. z lat 1951-1954 oraz Sądu Powiatowego dla dzielnicy N. H. w K. z lat 1953-1955 przechowywanych w Archiwum Narodowym w K. ustalono, iż w w/w dokumentach nie odnotowano postępowania o wyrażenie zgody na złożenie do depozytu sądowego lub wypłatę z tego depozytu kwoty odszkodowania przyznanego na rzecz F. z M. T. i W. T.. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. Nr [...] Archiwum Narodowe w K. zawiadomiło, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w aktach niekompletnie zachowanego zespołu Banku Inwestycyjnego Oddział w N. H. 1950-1967 nie odnaleziono dokumentów świadczących o wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w B. na rzecz F. z M. T. i W. T.. Z prawidłowych ustaleń organu wynika też, że Bank był zobowiązany przechowywać dokumenty dotyczące rachunków klientów przez 5 lat. Wskazać trzeba, że Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, zgodnie z którym nie można zarzucić niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy organom administracji w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, to jest wówczas, gdy z powodów opisanych wyżej, pomimo dołożenia daleko idących starań, organy administracji nie były w stanie uzyskać bezpośredniego dowodu z dokumentu księgowego lub bankowego potwierdzającego wypłatę przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W przypadku bowiem, gdy tego rodzaju dokumentacja jest przechowywana tylko przez okres przewidziany stosownymi przepisami, a po jego upływie podlega zniszczeniu, nie można przyjąć, że jedynym dowodem na dokonanie wypłaty przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być dowód z dokumentu potwierdzającego wypłatę. Takie założenie stwarzałoby bowiem potencjalną możliwość wszystkim byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości oraz ich prawnym następcom do występowania o ponowną wypłatę odszkodowań po upływie ustawowego okresu obowiązku przechowywania dokumentacji księgowej (bankowej) i zniszczeniu dowodów wypłaty (wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 kwietnia 2015 r., II SA/Lu 568/14, niepubl.). Z powyższego wynika, że jakkolwiek organy administracji były w stanie zgromadzić tylko dowody pośrednie, to nie można im zarzucić, że nie zebrały one pełnego materiału dowodnego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że żądane odszkodowanie zostało ustalone blisko 70 lat temu. Brak bezpośredniego dowodu na wypłatę odszkodowania nie oznacza automatycznie, że nie zostało ono wypłacone, w sytuacji kiedy okoliczności faktyczne postępowania wskazują, że wypłata taka nastąpiła. Szczególnie, że strony postępowania w trakcie przesłuchania w trybie art. 86 k.p.a. oraz w oświadczeniach pisemnych stwierdziły, że nie mają wiedzy co do tego, czy w latach ubiegłych F. T. i W. T. lub ich bezpośredni spadkobiercy pobrali odszkodowania ustalone powołanymi wyżej orzeczeniami. Z treści art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza jednak niczym nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, w sytuacji kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu zgromadzić się ich już nie da. Braki w materiale dowodowym, nie mogą też automatycznie świadczyć o niewypłaceniu odszkodowania albowiem w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania takie zasady dowodowe jakie obowiązują w postępowaniu cywilnym. W tym zakresie również analogicznie wypowiedział się NSA w uzasadnieniu przywołanego wyroku z dnia 11 maja 2018 roku wydanym do sygnatury I OSK 1522/16.

Konkludując należy jednak stwierdzić, że skarga została oddalona z uwagi na przedawnienie dochodzonego odszkodowania. Błędny pogląd organu II instancji co do tego, że przedawnienie nie nastąpiło, nie miał natomiast żadnego wpływu na ostateczny wynik postępowania. Przytoczone bezpośrednio powyżej argumenty, prowadzą natomiast do wniosku, że nawet jeśli dochodzone roszczenie nie byłoby przedawnione, to i tak nie byłoby podstaw do jego ustalenia i wypłaty.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.