Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1193/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 1i art. 15 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi U. W. i A. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. (znak [...]) Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 106 i art. 144 k.p.a., art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej także "u.p.z.p.", utrzymał w mocy – po rozpoznaniu zażalenia U. i A. W. – postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2017 r., znak [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na siedlisku rolniczym, na działce nr ewidencyjny [...], obręb [...]., gm. [...], położonej na obszarze [...] Parku Narodowego.

W uzasadnieniu organ podał, że Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora [...] Parku Narodowego (dalej jako "Dyrektor Parku") z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji dla opisanej wyżej inwestycji. Dyrektor Parku postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nie uzgodnił przedmiotowej inwestycji wskazując na jej umiejscowienie w granicach [...] Parku Narodowego (dalej jako "Park"), jak również na obszarze sieci Natura 2000 Puszcza [...] ([...]). Wskutek zażalenia inwestorów postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1123/15, uchylił postanowienie organu I i II instancji oraz zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd nie kwestionował przyrodniczych przesłanek przeprowadzonej analizy, w tym także faktu prowadzenia uzgodnienia dla działki na obszarze Parku (a przy okazji obszaru sieci Natura 2000) oraz ostoi gatunków chronionych. W orzeczeniu wskazano jednak na potrzebę dokonania dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie ewentualnego zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2018r, poz. 142), dalej "ustawa" lub "ustawa o ochronie".

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w tym przeprowadzeniu wizji terenowej oraz dokonaniu oceny, Dyrektor Parku postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł argumenty na poparcie tezy o niezachodzeniu okoliczności, które dopuszczałyby zastosowanie wyjątku od zakazu zabudowy, przewidzianego w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia o ochronie. Minister Środowiska – po rozpatrzeniu zażalenia skarżących - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchylił sporne postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że przygotowany przez Dyrektora Parku materiał rodzi wątpliwości odnośnie ustalenia wystarczających dowodów rzutujących na możliwość odmowy uzgodnienia. W głównej mierze Minister uznał, że naruszają zasady prowadzenia postępowania zagadnienia kontynuacji funkcji w ramach gospodarczego wykorzystania nieruchomości oraz wpływ planowanego przekształcenia na utrwalone walory krajobrazowe.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, Dyrektor Parku postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., znak [...], ponownie odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. U podstaw rozstrzygnięcia odmownego Dyrektor Parku podniósł niemożność pogodzenia proponowanej zabudowy z celami, dla których utworzono Park:

- realizowane są programy ochrony i renaturyzacji zniszczonych i przekształconych antropogenicznie siedlisk przyrodniczych, w tym w ramach ochrony czynnej program "Czynna ochrona podmokłych łąk - siedlisk rzadkich motyli i ptaków oraz aktywna ochrona nietoperzy w [...] Parku Narodowym oraz "Ochrona mozaiki siedlisk rzadkich gatunków roślin i zwierząt w [...] Parku Narodowym", zaś realizacja planowanej inwestycji stanowi zagrożenie dla osiągnięcia celów projektów, w szczególności efektów przyrodniczych;

- zabudowa kubaturowa przewidziana do realizacji na obszarach niezabudowanych Parku stanowi, w rozumieniu art. 5 pkt 28 ustawy o ochronie przyrody, zagrożenie wewnętrzne dla Parku, w tym z powodu niszczenia nieprzekształconych antropogenicznie siedlisk przyrodniczych zarówno na etapie realizacji inwestycji jak i jej eksploatacji;

- zabudowa terenów dotychczas wolnych od zabudowy powoduje skumulowanie presji antropogenicznej i może wpływać na areały żerowania, przemieszczania się i rozrodu określonych gatunków zwierząt, a co za tym idzie fragmentację siedlisk i wypieranie dziko występujących gatunków zwierząt;

- realizacja przedmiotowej zabudowy stanowi zagrożenie dla ukształtowanej lokalnie struktury hydrologicznej wód przypowierzchniowych i związanych z nimi ukształtowanymi obecnie siedliskami przyrodniczymi - łąki wilgotne lub podmokłe ze związku [...];

- działka ewidencyjna, dla której toczy się proces uzgodnienia warunków zabudowy stanowi łąkę (użytek zielony), stąd jej zagospodarowanie w kierunku budowlanym nie wypełnia postanowień art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, a przy tym planowane przekształcenie spowoduje degradację istniejącego i utrwalonego stanu środowiska, w tym walorów krajobrazowych, charakteryzujących się specyficznym rozrzuceniem zabudowy i mozaikowatością gruntów występujących w obszarze analizy planistycznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący podnosząc, że są wieloletnimi mieszkańcami miejscowości [...], podobnie jak część członków rodziny, stąd dla utrzymania bliskich więzi rodzinnych oraz możliwości kontynuowania uprawy działki stanowiącej przedmiot uzgodnienia, niezbędny jest budynek gospodarczy; działka jest zagospodarowana w kierunku rolniczym - w określonych przedziałach czasowych stanowiła grunty typowo orne, uprawowe, łąkę lub pastwisko, a stan ten trwa od pokoleń, a posadowienie budynku gospodarczego jest niezbędne i w ocenie autorów zażalenia stanowi kontynuację gospodarczego wykorzystania nieruchomości; nieruchomość nie jest częścią parku narodowego, właściciele nigdy nie wyrażali zgody na utworzenie takiego obszaru w sposób ujmujący ich nieruchomość; ewentualne oddziaływanie inwestycji na grunt, wody i gatunki zwierząt będzie znikome przy prawidłowym użytkowaniu nieruchomości, a ponadto inwestycja znajduje się już w obszarze zurbanizowanym.

Minister Środowiska rozpoznając zażalenie stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Organ II instancji podkreślił, że w postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań inwestycyjnych przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie, w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Organ II instancji analizuje całość sprawy na podstawie materiału dowodowego przedstawionego zarówno przez wnioskodawcę (Wójt Gminy [...]) oraz organ rozpatrujący niniejszą sprawę w I instancji (Dyrektor Parku). Tym samym rozpatrując zażalenie, organ II instancji jest związany w działaniu istotą wszczęcia postępowania wpadkowego.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, na obszarze parku narodowego wprowadza się zakaz budowy i przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, chyba że te służą celom parku narodowego. Wskazano, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest posadowienie budynku gospodarczego albo też siedliska rolniczego, jak twierdzą w zażaleniu skarżący. Rodzaj inwestycji służy prowadzeniu działalności rolniczej skarżących, nie realizuje natomiast celów utworzenia parku, określonych w art. 8 ust. 2 ustawy.

Zakaz ten może być derogowany w ściśle sprecyzowanych okolicznościach, w tym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5) ustawy zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.). W ten sposób dochodzi do wyznaczenia drugiej normy kontroli dopuszczalności realizacji inwestycji. Zgodnie z art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie na gruntach użytkowanych gospodarczo w parkach narodowych stosuje się ochronę krajobrazową, która za art. 5 pkt 8 tej ustawy, polegać ma na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu. Pojęcie krajobrazu definiuje art. 2 pkt 16e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 5 pkt 2e ustawy o ochronie przyrody, jako postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Ustawodawca w odniesieniu do parków narodowych wskazuje równocześnie na pojęcie walorów krajobrazowych, a te definiuje art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tym przepisem są to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Ochrona krajobrazowa będzie zawsze związana z zachowaniem cech (wytworzonego i utrwalonego) krajobrazu.

Powyższe oznacza, że zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nie stosuje się do obszarów znajdujących się w granicach parku narodowego, na których w obszarze ochrony krajobrazowej dochodzi łącznie do (1) gospodarczego wykorzystania gruntu oraz (2) wykonania prawa własności. Tym samym zastosowanie odstępstwa od generalnego zakazu następuje jedynie wówczas (w odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy), gdy podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości w granicach parku narodowego, jednocześnie wykorzystuje ją gospodarczo i wykonuje w ten sposób prawo własności.

Zdaniem organu, w ślad za wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 227/15, zakazy z art. 15 ust. 1 nie obowiązują w trakcie gospodarczego wykorzystywania obszaru, "a więc odnoszą się do gospodarczego wykorzystania według stanu istniejącego, nie zaś w odniesieniu do przyszłych przedsięwzięć". Oznacza to, że przedmiotowa forma ochrony będzie polegała na niewprowadzaniu zmian do środowiska.

Zdaniem Ministra posadowienie budynku spowoduje, że dojdzie do zmiany sposobu przeznaczenia (zagospodarowania) gruntu. Co prawda na gospodarstwo rolne składają się grunty wraz z m.in. budynkami (art. 553 ustawy - Kodeks cywilny), to zmiana zagospodarowania powierzchni nieruchomości gruntowej gospodarstwa rolnego (bez względu na to czy nieruchomości zainteresowanych łącznie faktycznie nim są, czy też użyte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy pojęcie ma znaczenie potoczne) prowadzi do utraty utrwalonej ich funkcji krajobrazowej. Tym samym, zmiana sposobu gospodarczego wykorzystywania nieruchomości, a tym jest zabudowanie jej w części, wyłącza upoważnienie płynące z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody.

Nie znajduje więc umocowania teza skarżących w zakresie potrzeb rozwoju gospodarstwa (zabudowa gruntu uniwersalnym budynkiem gospodarczym), bo choć w części można się zgodzić z tezą dotyczącą kontynuacji funkcji (rozważając gospodarstwo rolne generalnie), to już nie można tego uczynić w kontekście gospodarczego wykorzystania, w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, odnosi się do sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości w parku narodowym. Ustanowienie parku narodowego wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, jednakże go nie wyłącza. Mianowicie osoba (podmiot) wykorzystuje swoją nieruchomość w charakterystyczny sposób przed utworzeniem parku narodowego i kontynuuje to działanie po jego utworzeniu. W sposób oczywisty, przedmiotowe wykorzystywanie jest istotne jedynie w zakresie w jakim dane działanie może naruszać zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Dalej Minister wywodzi, że wprowadzanie zabudowy w obszar ochrony krajobrazowej parku narodowego, należy rozważać zawężająco - to jest w taki sposób, aby zagadnienie ochrony krajobrazowej nie przeważało nad ogólną funkcją obszaru i celami danego parku narodowego. Innymi słowy, przy ocenie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z ochroną krajobrazową parku narodowego, organ tego parku winien w pierwszej kolejności ocenić zagadnienie przez pryzmat art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, a dopiero na dalszym etapie, uwarunkowań nabytych (stworzonych czy ukształtowanych przez człowieka).

Minister przyznaje, że co prawda pojedyncza inwestycja nie powinna drastycznie wpłynąć na walory chronione w Parku, to już ocena skumulowana różnych oddziaływań do takiej oceny całkowicie upoważnia. Kierując się przesłankami, z których wywodzi się zasada przezorności, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, organ uznał, ze realizacja decyzji może realnie pogorszyć stan środowiska przyrodniczego Parku, a nadto spotęguje presję urbanizacyjną w obrębie innych, podobnych terenów.

Odnośnie zarzutu ograniczenia prawa własności, to nie wprowadza go rozstrzygnięcie organu uzgadniającego, lecz ustawa u.p.z.p.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli U. i A. W.. Skarżący zarzucają postanowieniu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tzn. błędną wykładnię art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i błędną wykładnię art. 140 k.c., a także wadliwe uznanie przez oba organy, że ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie hipoteza art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy. Dalej naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na pominięciu interesu społecznego obywateli oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, a także art. 107 § 3 w związku z art. 8 k.p.a. przez nieodpowiadające prawu uzasadnienie rozstrzygnięcia z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych twierdzeń, nierzetelne powołanie i nieprecyzyjne wskazanie wszystkich przepisów mających zastosowanie w sprawie. Nadto zarzucono naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. przez przeciąganie sprawy, ostatecznym terminem wydania decyzji miał być [...] lutego 2018 r. (załączniki), podczas gdy postanowienie wydano dopiero [...] lutego 2018r. Podniesiono także naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na dyskryminacji skarżących w stosunku do innych mieszkańców okolic.

W uzasadnieniu skarżący eksponują, że prowadzą gospodarstwo rolne w gminie [...] i nie posiadają własnego siedliska, ani budynków gospodarczych niezbędnych do jego prowadzenia. Inwestycja zaś ma na celu wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem tego gospodarstwa tj. możliwość składowania zebranych plonów. Podkreślają, że od pokoleń są mieszkańcami wsi [...], a działki ich zostały bez zgody poprzedników włączone do [...] Parku Narodowego (nie udzielono zgody na utworzenie na tej działce parku narodowego). Nie mogą sprzedać spornej nieruchomości, gdyż zobowiązali się wobec darczyńców do prowadzenia działalności rolniczej. Podkreślają, że mieszkając we wsi [...] mają możliwość uprawiania tej działki i wspomagania starszych rodziców.

Twierdzą, że w bliskiej odległości powstaje wiele nowych budynków. Gabaryty proponowanej zabudowy są mniejsze od budynków istniejących w tej okolicy.

Skarżący dalej wywodzą, że spełnili wszystkie warunki i uzgodnienia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na stworzenie siedliska. Tymczasem Park próbuje ich "wysiedlić", odmawiając wydania uzgodnienia, jak również próbując wywrzeć presję poprzez zaawansowany wykup działek.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 140 k.c., które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zauważyć należy, że zaskarżone akty są wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku WSA w Warszawie z 5 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2429/13. Wyrokiem tym Sąd uchylił uprzednio wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji. Okoliczność ta oznacza, że organy administracji rozpoznające sprawę po wyroku uchylającym - stosownie do art. 153 P.p.s.a. – były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie. W powołanym wyroku Sąd stwierdził, że organ wówczas nie rozważył planowanego przedsięwzięcia w świetle regulacji art. 15 i nast. oraz art. 117 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 8 u.o.p. Nie poczynił także w tym zakresie niezbędnych ustaleń faktycznych, aby zbadać, czy nie występuje sytuacja, że zakaz zabudowy nie będzie miał zastosowania.

W art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyjęto, iż jedną z form ochrony przyrody są parki narodowe. Obecnie jest to najpełniejsza forma ochrony przyrody, a podstawę do tworzenia parków narodowych stanowi interes publiczny. W art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie wskazano, że park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, o powierzchni nie mniejszej niż 1000 ha, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Należy zwrócić uwagę, że nie tylko sama przyroda podlega ochronie na terenie parku, ale także jego walory krajobrazowe, które należy rozumieć jako wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody). Ze względu zatem na regulacje zawarte w ustawie o ochronie przyrody przyjęto w u.p.z.p. nadzór parku narodowego nad inwestycjami zlokalizowanymi w jego granicach.

Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ewidencyjnej znajdującej się w granicach parku narodowego lub jego otuliny, wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem tego parku. W postępowaniu uzgodnieniowym dyrektor parku narodowego zobligowany jest rozważyć każde z uzgadnianych działań inwestycyjnych przez pryzmat celów wyrażonych w art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, w tym zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej oraz walorów krajobrazowych tego parku. Jednocześnie organ uzgodnieniowy nie kreuje nowego stanu faktycznego, lecz dokonuje oceny planowanego przedsięwzięcia jedynie w granicach uzgadnianej inwestycji, oceniając przedmiot tak jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Przedłożona do akt decyzja dotyczy budowy budynku gospodarczego parterowego niepodpiwniczonego z zapleczem sanitarnym o pow. zabudowy ok. 60 m kw. z dachem dwuspadowym. Jeżeli chodzi o warunki w zakresie infrastruktury to zaproponowano zaopatrzenie w wodę z własnego ujęcia, odprowadzanie ścieków do własnego szamba bezodpływowego, zaopatrzenie w energię elektryczną z projektowanego przyłącza, unieszkodliwianie odpadów na warunkach obowiązujących na terenie gminy, odprowadzanie wód opadowych na teren własnej działki oraz zaopatrzenie w energię cieplną z własnej kotłowni na paliwo ekologiczne. Zawarto także wymóg, aby zapewnić minimum dwa miejsca postojowe na terenie własnym.

Organ dokonując oceny w takim kształcie projektowanej zabudowy doszedł do uprawnionego wniosku, że nie został uchylony zakaz zabudowy wynikający z regulacji zwartej w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy. Otóż w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego lub rezerwatu. Zakaz ten ma charakter generalny i wszelkie odstępstwa od niego podlegają wykładni zawężającej. Jednym z takich odstępstw jest norma zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym zakaz nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z art. 140 k.c. Wyjątkowo zatem zakaz, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania. Teren ten objęty jest ochroną krajobrazową, bowiem nieruchomości użytkowane są gospodarczo (art. 117 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody).

Gospodarcze użytkowanie polegało i nadal polega na wykorzystaniu rolniczym. Wykorzystywanie gospodarcze musi być rozumiane jako zgodne z celami parku i uwzględniać zasady ochronne przewidziane dla parku. Nie można przez gospodarcze wykorzystanie obszaru parku narodowego rozumieć wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej w ramach realizacji prawa własności. Podważałoby to główny cel ochrony przyrody jakim jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego, które polega na ochronie określonych elementów lub walorów środowiska przed zniszczeniem lub degradacją, ze względów ekologicznych (tak wyrok NSA z 5 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2776/14). Tak rozumiane użytkowanie jako dotychczas rolnicze (koszenie łąk) daje się pogodzić z celami utworzenia parku i nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych.

Natomiast wątpliwości rodzą się przy pogodzeniu tych nadrzędnych celów z rodzajem inwestycji, jakiej oczekują skarżący. Otóż przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego. Zgodę na to musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy uzgodnienia nie ma podstaw prawnych do wprowadzania zmian w przedłożonym projekcie (vide wyrok NSA z 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 908/15). Oznacza to, że organ uzgodnieniowy nie modyfikuje projektu decyzji, lecz ocenia go w przedłożonym kształcie. Charakter zabudowy opisuje nie tylko określenie inwestycji, lecz również jej szczegółowe uwarunkowania, takie jak warunki w zakresie infrastruktury. Powtarzając pogląd wyrażony w poprzednim wyroku Sąd ponownie twierdzi, że jeżeli na terenie nieruchomości w granicach parku prowadzone jest gospodarstwo rolne art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia tej działalności rolniczej. O ile zatem rodzaj inwestycji nie budzi wątpliwości, że będzie jedynie narzędziem prowadzenia działalności rolniczej i jedynie w celu prowadzenia tej działalności, czyli w istocie będzie służył wyłącznie do obsługi działalności rolniczej prowadzonej na tym obszarze (tutaj składowanie skoszonej trawy), spełnia się przesłanka do wyłączenia zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie.

Tymczasem w ocenie Sądu proponowana inwestycja nie będzie miała charakteru wyłącznie sprowadzającego się do magazynu skoszonej trawy. Rodzaj i charakter infrastruktury obsługującej planowany budynek wskazuje na budynek wykraczający poza zakres obsługi rolniczej. Nie negując możliwości inwestorskich zaplanowania nowoczesnego budynku gospodarczego należy mieć na względzie wszelkie ograniczenia związane z lokalizacją zabudowy. Skoro ma ona służyć wyłącznie celowi dotychczasowego gospodarczego wykorzystania jak dotychczas, interpretując wyjątek od zasady ściśle należało uznać, że jedynie budynek do obsługi dotychczasowego rodzaju użytkowania będzie wypełniał cele utworzenia parku narodowego. Tymczasem zagwarantowano w projekcie decyzji unieszkodliwianie odpadów, odprowadzanie ścieków czy wręcz ogrzewanie budynku. Cechy te wykraczają, zdaniem Sądu, poza konieczne warunki dotychczasowego użytkowania gospodarczego nieruchomości. Obejmują one bowiem nie tylko obsługę pola, lecz także osób prowadzących działalność rolniczą. Nie negując prawa skarżących do usprawnienia tej działalności należy jedynie stwierdzić, że zakres inwestycji w tym wypadku musi pozostawać w pełnej spójności z przedmiotem owej działalności. Oznacza to konieczność modyfikacji warunków przedłożonego projektu decyzji o warunkach. Oznacza to dalej, że Sąd nie podziela rygorystycznego stanowiska organu, iż ochrona krajobrazowa w parku narodowym polegać będzie na niewprowadzaniu żadnych zmian w środowisku, a więc de facto służyć ma zachowaniu status quo nieruchomości. Gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie odnosi się do faktycznego i dotychczasowego wykorzystania nieruchomości. Niemniej zdaniem Sądu przepisy ustawy należy tak interpretować, aby nie ograniczać sposobu gospodarczego korzystania z obszarów objętych ochroną krajobrazową jedynie do zachowania status quo i zakazu budowy jakichkolwiek budynków, w sytuacji gdy działka jest wykorzystywana rolniczo. Przy takim rozumieniu przepisów bezprzedmiotowy byłby zapis uchylający zakaz zabudowy w sytuacji unormowanej w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Tymczasem stanowisko organu jest rygorystyczne i uniemożliwia jakiekolwiek zmiany w gospodarowaniu tymi obszarami.

Organ co prawda nie poświęcił powyższemu zagadnieniu własnych rozważań, ale słusznie zauważył, że następuje tutaj kontynuacja dotychczasowej funkcji (generalnie gospodarstwo rolne, a zabudowa dotyczy uniwersalnego budynku gospodarczego). Przy czym jako gospodarcze wykorzystanie w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy rozumie sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości w parku narodowym (utrzymywanie łąk) – str. 7 zaskarżonego postanowienia. W pełni akceptując to stanowisko należy uzupełnić rozważania organu o kwestie rodzaju inwestycji i jej szczegółowych uwarunkowań. Dotychczasowe bowiem użytkowanie terenu sprowadzało się do koszenia trawy i jej składowania w blaszanym garażu tj. prowadzenia podstawowej produkcji w rolnictwie.

Organ zatem nie wypowiedział się w tej kwestii wyczerpująco, niemniej uchybienie powyższe w zakresie oceny materiału dowodowego oraz sporządzenia uzasadnienia nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Proponowana zabudowa w kształcie wynikającym z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi kontynuacji dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.

Zdaniem Sądu ustalenia w świetle zebranego materiału dowodowego są wystarczające do nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na terenie Parku. Należy bowiem mieć na względzie, że w przypadku inwestycji położnej na terenie parku narodowego należy brać pod uwagę nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Ze względu na cel, w jakim park narodowy został utworzony, ingerencja w jego obszar powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Mając to na względzie należy przyjąć, że słusznie organ odmówił uzgodnienia warunków choć argumentacja nie została w pełni prawidłowo wywiedziona. Nie mogą zatem zostać uwzględnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a.). Doszło do ich naruszenia, ale bez wpływu na wynik sprawy.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego, w konsekwencji należy uznać, że zostały one zastosowane prawidłowo. Prowadzi to do wniosku, że nie wystąpiła przesłanka w przypadku uzgadnienia tego projektu warunków zabudowy, do zastosowania art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy.

W kwestii pozostałych argumentów skargi należy stwierdzić, że okoliczność nieakceptowania przez skarżących faktu włączenia działki w obszar parku narodowego nie ma znaczenia w tej sprawie. Faktem obiektywnym jest, że położona jest ona w granicach tegoż parku, co powoduje zastosowanie reżimu zawartego w art. 11 i nast. ustawy. Co prawda zgodnie z obowiązującym obecnie art. 7 ust. 2 ustawy konieczne jest uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na włączenie jego działki do obszaru parku, a w wypadku braku takiej zgody wywłaszczenie w trybie ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Niemniej jednak w chwili tworzenia [...] Parku Narodowego przepis ten nie obowiązywał. Park ten został utworzony w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 16 stycznia 1959r. w sprawie utworzenia [...] Parku Narodowego. Został on utworzony na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ustawy z 7 kwietnia 1949r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 25. Poz. 180 ze zm.). Powołana ustawa nie wymagała zgody właścicieli na objęcie działek obszarem parku narodowego. W niniejszym zaś postępowaniu okoliczność i tryb włączenia działki do parku narodowego nie może być przedmiotem sprawy.

Również fakt zamieszkiwania rodziny skarżących od pokoleń we wsi [...] nie jest argumentem uzasadniającym uzgodnienie warunków zabudowy w kształcie przedłożonym przez inwestora, jak również społeczna odpowiedzialność za zachowanie zasobów parku, deklarowana przez skarżących.

Nie odnosi skutku także kwestia braku planu ochrony parku. Organ bowiem przy uzgadnianiu projektu kieruje się zapisami ustawy o ochronie przyrody.

Jako bez wpływu na wynik sprawy Sąd uznaje argument, że w regionie powstały inwestycje o podobnym charakterze, czy wręcz budynki mieszkalne - w niedalekiej przeszłości. Otóż każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana indywidualnie i badana przez organ w konkretnych uwarunkowaniach. One zatem w połączeniu z przepisami prawa decydują o rozstrzygnięciu. Sąd natomiast nie ma wiedzy o tamtych uwarunkowaniach, a z drugiej strony nie jest uprawniony do badania legalności aktów administracyjnych, w oparciu o które zostały zbudowane budynki wskazywane przez skarżących. Kognicja sądu ogranicza się jedynie do postanowienia wydanego w tej sprawie. Nie można zatem uznać argumentu, że skarżący są dyskryminowani z powodu nierównego traktowania w stosunku do tych podmiotów, które mogły w pełni korzystać z prawa własności i zainwestować działki.

Nie jest zasadny zarzut wprowadzenia ograniczenia prawa własności poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia. Ograniczenia takie wprowadza bowiem sama ustawa o planowaniu. Ograniczenie takie wynika z braku upoważnienia do dowolności w zagospodarowaniu własnego terenu, a jedynie zgodnie z zapisami planu miejscowego lub z decyzją ustalającą warunki zabudowy. Ograniczenie takie wynika także z obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co wynika wprost z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. Dalej obowiązkiem organów jest zapewnienie ochrony środowiska, co wynika z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Konkretne instrumenty zapewnienia tej ochrony w przypadku parku narodowego zawiera ustawa o ochronie przyrody.

Nie mógł także skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Nawet uchybienie temu przepisowi należało potraktować jako naruszenie procesowe bez żadnego wpływu na wynik sprawy. A stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. wyłącznie naruszenie przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy może spowodować uwzględnienie skargi.

Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.