Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1023/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.. 3 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 83
journal: Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
law: Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
article: art. 101
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędzia WSA Gabriela Jyż, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie ograniczenia sprzedaży materiałów pirotechnicznych 1. uchyla zaskarżoną uchwałę, 2. stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie gminy T. petard, rac i innych artykułów, w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych, dając efekt akustyczny i świetlny oraz zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie ustalenia lokalizacji targowisk i ich regulaminów z późniejszymi zmianami.

Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały zezwolono na sprzedaż na terenie Gminy Miasta T. petard, rac i innych artykułów, w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych dając efekt akustyczny i świetlny w okresie od [...] do [...] danego roku (pkt 1 tego aktu). Zabroniono sprzedaży wymienionych w pkt 1 artykułów dzieciom i młodzieży do lat 18 (pkt 2). Jednocześnie wskazano, że nieprzestrzeganie ustaleń uchwały stanowi wykroczeniem podlegające karze na podstawie art. 83 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 1971 r., nr 12, poz.114 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała wprowadziła również, wynikające ze wskazanych punktów odnośne zapisy w Regulaminie placów targowych w T.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), która w dacie uchwalania przedmiotowego aktu nosiła tytuł: ustawa o samorządzie terytorialnym oraz art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach (Dz. U. Nr 41, poz. 312 z późn. zm.).

Skarga na wskazaną wyżej uchwałę została wniesiona przez S.S.

Stan sprawy według posiadanych przez Sąd akt przedstawiał się następująco.

Skarżący dnia [...] wezwał Radę Miasta T. do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego wskutek wydania i obowiązywania uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie Gminy Miasta T. petard, rac i innych artykułów, w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych, dając efekt akustyczny i świetlny oraz zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie ustalenia lokalizacji targowisk i ich regulaminów z późniejszymi zmianami.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący zarzucił ww. uchwale naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołał wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 268/08, w którym Sąd wyraził stanowisko, że wprowadzenie do porządku prawnego art. 51 Kodeksu wykroczeń, miało podwójny skutek prawny, tj. zarówno skutek pozytywny (zakaz zachowań tam wskazanych), jak i skutek negatywny (zakaz poszerzania obszaru zakazanego w drodze miejscowych przepisów porządkowych). W ocenie Sądu sprawa używania tzw. fajerwerków nie znajduje się poza obszarem regulacji ustawowej.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazano również, że kwestia sprzedaży fajerwerków została uregulowana w ustawie z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. Nr 117, poz. 1007 ze zm.). Ustawa nie wymaga, aby prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie musiał uzyskać koncesję bądź odrębne pozwolenie. Zdaniem skarżącego oznacza to, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą w tym zakresie podlega jedynie regulacjom określonym w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), w tym również art. 6 ww. ustawy. W konsekwencji zagrożenie dla życia stanowi jedynie nieprawidłowe posługiwanie się fajerwerkami, a nie ich sprzedaż.

W wezwaniu podkreślono, że ewentualne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego wywołuje nieumiejętne posługiwanie się fajerwerkami. Ich sprzedaż nie stanowi natomiast zagrożenia dla życia i zdrowia obywateli, ani dla spokoju i bezpieczeństwa publicznego, tym bardziej jeżeli jest prowadzona w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami przeciwpożarowymi i dotyczącymi ochrony środowiska.

Rada Miasta T. dnia [...] podjęła uchwałę nr [...], w której nie stwierdziła naruszenia prawa w związku z obowiązującą uchwałą nr [...] oraz potwierdziła, iż ww. uchwała nadal obowiązuje na terenie Gminy Miasta T. w zakresie dotyczącym sprzedaży fajerwerków.

Skargą z dnia [...] skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazując na naruszenie:

1. art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającym na wprowadzeniu powyższą uchwałą zakazu handlu petardami, racami i innymi artykułami w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych dając efekt akustyczny i świetlny, a tym samym ograniczeniu prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej,

2. art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegającym na ograniczeniu prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego w drodze przepisów porządkowych, niezgodnych z aktualnie obowiązującymi przepisami.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie powyższej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepisy porządkowe mogą być wydane przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1. kwestia nie jest uregulowana w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2. wydanie tych przepisów jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Zaakcentował, że przepisy porządkowe powinny mieć rzeczywiście wyjątkowy charakter, gdyż regulują sytuacje nietypowe. Wskazał, że kierując się tą przesłanką NSA zakwestionował m.in. możliwość wprowadzenia zakazu używania fajerwerków, petard i innych środków pirotechnicznych (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1996 r., SA/Gd 1258/95, OSS 1996, nr 3 poz. 86). W skardze przywołano również wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 268/08, w którym Sąd uznał, że: "Wprowadzenie do porządku prawnego art. 51 k.w. miało podwójny skutek prawny, tj. zarówno skutek pozytywny (zakaz zachowań tam wskazanych), jak i skutek negatywny (zakaz poszerzania obszaru zakazanego w drodze miejscowych przepisów porządkowych). Obowiązujący art. 51 k.w. czyni nieaktualną tezę gminy o regulowaniu sprawy, która wcześniej nie była przedmiotem przepisów ustawowych. Nie można więc twierdzić, że sprawa używania tzw. fajerwerków znajduje się poza obszarem regulacji ustawowej. Zakazywanie i penalizowanie każdego użycia fajerwerków na terenie gminy nie ma oparcia ani w art. 51 k.w., ani w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym".

Zdaniem skarżącego skoro Sąd stwierdził, iż kwestia zakazu używania fajerwerków, rac oraz petard nie znajduje oparcia w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tym bardziej nie można zakazywać sprzedaży ww. towarów w drodze uchwały wydanej przez Radę Miejską na podstawie przywołanego powyżej przepisu. Podkreślił, że w ten sposób doszło do nieuzasadnionego ograniczenia wolności gospodarczej na podstawie przepisów porządkowych, a także do ograniczenia swobód obywatelskich. Zwrócił dalej uwagę, że w świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wszelkie tego rodzaju ograniczenia, o ile są uzasadnione interesem publicznym - mogą być nałożone wyłącznie mocą ustawy, a nie drogą pozostającego niżej w hierarchii aktów prawnych - aktem prawa miejscowego. Sformułowany z kolei w art. 32 Konstytucji nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny przejawiać się winien nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe.

Ponadto w skardze podniesiono, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz handlu określonej kategorii towarów nie stanowi proporcjonalnego środka do wartości jakie powinien zabezpieczać na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl skargi powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, tj. w wyroku NSA oz. w Poznaniu z dnia 6 marca 1992 r., sygn. akt SA/Po 147/91, w którym stwierdzono, że "Uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. "

Dalej skarżący zarzucił, że przedmiotowa uchwała narusza art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wskazał, że art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie kreuje zasady wolności działalności gospodarczej, gdyż wynika ona z art. 22 Konstytucji RP. Jego zdaniem art. 6 ww. ustawy można zatem traktować jako ustawowe potwierdzenie wspomnianej zasady, który wyraźnie wskazuje, iż wolność gospodarcza obejmuje nie tylko swobodę w podejmowaniu, ale również i w wykonywaniu działalności gospodarczej. W skardze przytoczone zostały poglądy doktryny, w szczególności wskazano że: "Swoboda działalności gospodarczej obejmuje (...) skierowany do władzy publicznej (w szczególności do ustawodawcy, ale także organów wykonawczych i sądowych) zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań przedsiębiorców." (J. Ciapała Konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej, Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2001, nr 4, s. 15 i n.). W tym kontekście zostało w skardze podniesione, że działalność prowadzona jest przez skarżącego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z przepisami przeciwpożarowymi oraz dotyczącymi ochrony środowiska.

Skarżący skardze wyjaśnił również, że "w dniu [...] zawarł on umowę najmu powierzchni handlowej na parkingu przed Centrum Handlowym A w T., w celu sprzedaży w ustawionym namiocie handlowym fajerwerków. Przed podjęciem powyższej działalności dokonał wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia zamiaru postawienia namiotu handlowego. Odnośnie do zgłoszenia nie został wniesiony przez organ sprzeciw, pomimo tego, że organ był powiadomiony o tym, iż przedmiotem sprzedaży prowadzonej w ww. namiocie będą fajerwerki. Skarżący zaznaczył, że już po kilku dniach od rozpoczęcia działalności zaczęła pojawiać się Straż Miejska, która nakładała na pracowników skarżącego mandaty. W związku z tym, iż odmawiali oni przyjęcia mandatów nakładających kary pieniężna sprawy trafiały do Sądu Grodzkiego, który wydał nakazy karne. Jako podstawę powyższych działań podawano uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie Miasta T. petard, rac, i innych artykułów w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych dając efekt akustyczny i świetlny". Dalej skarżący podniósł, że w związku z tym w dniu [...] jego pełnomocniczka wezwała Radę Miasta T. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskutek uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie Miasta T. petard, rac i innych artykułów. W dniu [...] pełnomocniczka skarżącego została poinformowana przez Radę, iż w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego [...] Wojewody [,...] z dnia [...] ww. uchwała została uznana za nieważną i nie obowiązuje już na terenie miasta T. Jednocześnie poinformowano, iż na terenie miasta T.obowiązuje uchwała z dnia [...] nr [...] w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie Gminy Miasta T. petard, rac i innych artykułów, w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych, dając efekt akustyczny i świetlny oraz zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] w sprawie ustalenia lokalizacji targowisk i ich regulaminów z późniejszymi zmianami.

W skardze wskazano również, iż na dzień [...] zgodnie z treścią zawartą w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie [...] nie obowiązuje Uchwała Rady Miasta T. nr [...], co wprowadza w błąd i uniemożliwia obywatelowi, którego przedmiotowa uchwała dotyczy zapoznania się z wprowadzonymi ograniczeniami w sprawie sprzedaży fajerwerków na terenie miasta T.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta T. upoważniony do udzielenia odpowiedzi na skargę przez Radę Miasta T. uchwałą z dnia [...] nr [...] uznał, że przesłanki z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, a zarzut naruszenia przepisu art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest bezzasadny.

Uzasadniając powyższe Prezydent Miasta T. zaakcentował, że podjęcie przedmiotowej uchwały uzasadnione było przede wszystkim troską o zdrowie obywateli oraz zapewnieniem porządku i spokoju poprzez ograniczenie sprzedaży petard rac i innych artykułów, których użycie powoduje efekt akustyczny i świetlny. Podniósł, że petardy, race oraz inne tego typu artykuły powodujące efekt akustyczny i świetlny są produktami wyjątkowo niebezpiecznymi, mogącymi w stosunkowo łatwy sposób prowadzić do utraty zdrowia, w szczególności dzieci i młodzieży, którzy w okresie poza sylwestrowym są głównymi używającymi ww. produktów. W związku z tym sprzedaż - co prawda w sposób pośredni - niesie za sobą zagrożenie dla zdrowia obywateli. Ponadto sprzedaż tego typu produktów godzi również w sposób pośredni w spokój publiczny ze względu na powstające przy ich używaniu efekty akustyczne oraz świetlne. Nadmienił, iż zdrowie i życie człowieka w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym mogą być zagrożone nie tylko działaniami bezpośrednimi, ale także pośrednio przez stworzenie realnego niebezpieczeństwa katastrof i wypadków bądź narażenie pojedynczego człowieka na uszkodzenia ciała bądź trwałe kalectwo. Na poparcie powyższego powołany został wyrok NSA z dnia 28 maja 1991 r., sygn. akt SA/Ka 525/91, ONSA1991, nr 3-4, poz. 78).

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że przywołany w uchwale przepis art. 51 Kodeksu wykroczeń chroni spokój, porządek publiczny oraz spoczynek nocny przed jego zakłóceniami. Nie normuje on zatem sprzedaży petard, rac i innych produktów, w wyniku których następuje wybuch dając efekt akustyczny i świetlny, a jedynie takie używanie, które prowadzi do zakłócenia spokoju, porządku publicznego oraz spoczynku nocnego. W ocenie strony przeciwnej zarzut skarżącej byłby zasadny, gdyby uchwała zakazywała używania ww. produktów, a nie - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - ich sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę wyrażono ponadto przekonanie, że nie jest zasadne - jak to czyni skarżący - posłużenie się rozszerzającą metodą wykładni w odniesieniu do przepisu prawa wykroczeń, które przecież - jak to wynika z praktyki stosowania prawa - powinno być interpretowane ściśle. Strona przeciwna nie zgodziła się z twierdzeniem, iż zakaz używania towarów, a właściwie zakaz zakłócenia spokoju i porządku publicznego oraz spoczynku nocnego przy użyciu tych towarów jest dalej idący, aniżeli zakaz ich sprzedaży. Tym bardziej metody tej nie można stosować do interpretacji tez Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Za chybione Prezydent Miasta T. uznał również twierdzenie skarżącego o naruszeniu art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej kwestii stanął na stanowisku, że zasadzie swobody działalności gospodarczej nie można przypisać charakteru absolutnego, bowiem podlega ona wielu ograniczeniom. W myśl art. 6 tego aktu działalność gospodarcza powinna być podejmowana i wykonywana z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Niewątpliwie przepisy takie zawierają akty prawa miejscowego wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast odnośnie do zarzutu dotyczącego treści Biuletynu Informacji Publicznej w odpowiedzi na skargę stwierdzone zostało, że w dniu [...], tj. niezwłocznie po wpłynięciu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] w K. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta T. w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie Miasta T. petard, rac i innych artykułów w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych dając efekt akustyczny i świetlny - stwierdzającego nieważność ww. uchwały, informacja o uchyleniu tejże uchwały została zamieszczona na stronach Biuletynu. Dalej wyjaśniono, że w Biuletynie zamieszczono informację o utracie mocy obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...], jednakże informację tą zamieszczono w związku z wejściem w życie uchwały [...] Rady Miasta T. z dnia [...]. W związku z powyższym, wobec uchylenia ww. uchwały, zdaniem Prezydenta Miasta T., łatwo było zorientować się, iż wzmianka o utracie mocy uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] jest nieaktualna. Ze względu jednak na pojawiające się wątpliwości wzmianka ta została usunięta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy na wstępie zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Odnośnie do podstawy prawnej wniesionej skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego należy zauważyć, że stanowi ją przepis art. 101 ust. 1 i art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do tychże przepisów każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W niniejszej sprawie wniesiona przez skarżącego skarga, w ocenie Sądu, była dopuszczalna. Skarżący wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego wykazał swój interes prawny legitymujący do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Bezspornym jest, że przesłanką otwierającą możliwość uwzględnienia skargi składanej w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest kształtowany inaczej niż w postępowaniu administracyjnym. Drogę do merytorycznego rozpoznania skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otwiera zatem nie samo wykazanie się interesem prawnym (czyli jego istnieniem), ale udowodnienie naruszenia tego interesu (tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt II OSK 1424/05, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu zainicjowanym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone (tak np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 Nr 1 poz. 2). Osoba skarżąca musi zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637-2638/02 oraz w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie skarżący zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze wyjaśnił, że w dniu [...] zawarł on umowę najmu powierzchni handlowej na parkingu przed Centrum Handlowym A w T., w celu sprzedaży w ustawionym namiocie handlowym fajerwerków. Przed podjęciem powyższej działalności dokonał wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia zamiaru postawienia namiotu handlowego. Straż Miejska nakładała na pracowników skarżącego mandaty. W związku z tym, iż odmawiali oni przyjęcia mandatów nakładających kary pieniężna sprawy trafiały do Sądu Grodzkiego, który wydał nakazy karne. Jako podstawę powyższych działań błędnie podawano uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie ograniczenia sprzedaży na terenie Miasta T. petard, rac, i innych artykułów w wyniku użycia których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotechnicznych dając efekt akustyczny i świetlny.

Na dowód przedstawionych okoliczności został dołączony przez skarżącego m.in. wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia [...], sygn. akt [...]. W związku z powyższym należy uznać, że wykazał interes prawny legitymujący go do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do kwestii merytorycznych należy wskazać, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu na podstawie niniejszej ustawy (tj. ustawy o samorządzie gminnym) organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stosownie do art.40 ust. 3 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 4 tego aktu przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała stanowi przepisy porządkowe, o których mowa w art. 40 ust. 3 o samorządzie gminnym.

Zgodnie z nim rada gminy może wydać przepisy porządkowe, gdy wystąpią wymienione w tym przepisie przesłanki prawne i faktyczne, a więc jeżeli zajdzie:

1) tzw. przesłanka obiektywna, dotycząca stanu prawnego, tj. brak uregulowania tej materii w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących,

2) tzw. przesłanka subiektywna, dotycząca stanu faktycznego, tj. powstanie sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Obydwie przesłanki wynikały z art. 40 ust. 3 powołanej wyżej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania przedmiotowej uchwały Rady Miasta T.

Bezspornym jest, że wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych muszą być spełnione kumulatywnie, a więc że musi równocześnie występować zarówno brak regulacji ustawowej lub innymi przepisami powszechnie obowiązującymi materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie musi zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony jednej z kategorii wymienionych w ustawie dóbr, tj. życia, zdrowia, porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Ocena zawartej w zaskarżonej uchwale regulacji z punktu widzenia jej zgodności z prawem sprowadza się zatem do oceny regulacji zawartej w przedmiotowej uchwale uwarunkowanej wystąpieniem wymienionych przesłanek.

Przechodząc do analizy wystąpienia wymienionych wyżej przesłanek należy wskazać, że odnośnie do przesłanki istnienia sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, należy wskazać, że ustawodawca określając chronione dobra ustawodawca posługuje się pojęciami nieoznaczonymi. W związku z tym uznaje się, że przesłanka subiektywna stanowi wynik oceny organu stanowiącego przepis porządkowy, iż wymienione enumeratywnie w ustawie dobra zostały lub mogą zostać naruszone i wymagają ochrony. Dla prawidłowego zakwalifikowania istniejących stanów faktycznych istotne znaczenie przypisuje się wykładni tych pojęć. Użyte przez ustawodawcę pojęcia: "bezpieczeństwo, spokój, porządek publiczny" są pojemne, ich granice są bowiem ogólne, nieostre i mogą obejmować wiele różnych sytuacji wyznaczonych również przez reguły ocenne. Nie oznacza to jednak pozostawionej przez ustawodawcę dla lokalnego prawodawcy dowolności w dokonaniu oceny występowania tych przesłanek. Każdorazowo zatem organ administracyjny przystępujący do tworzenia prawa miejscowego ocenić musi realność wystąpienia zagrożenia wymienionych w ustawie dóbr i należycie swój pogląd uzasadnić (por. wyrok WSA w łodzi z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Łd 431/05, CBOSA).

Należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r. o sygn. P 10/02 podkreślił, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego, muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określając kompetencje rady gminy w zakresie wydawania przepisów porządkowych wyraźnie wskazał, że przepisy takie mogą być wydane, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości (dóbr) wyliczonych w tym przepisie. Wartości te zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wyszczególnione. Enumeratywność wyliczenia ma na celu niedopuszczenie do wydawania przepisów porządkowych w innym niż wymieniony celu (por. np. wyrok NSA w Warszawie z 14 marca 1997 r., II SA 576/96, Prawo Gospodarcze 1997/8/34, w którym Sąd stwierdził, że gmina nie może zakazywać prowadzenia handlu ulicznego w ramach stanowienia przepisów porządkowych). Ten sposób regulacji stanowi więc barierę przed nadmiernym sięganiem po instrument regulacji porządkowej.

W doktrynie wskazano, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 971/04).

Ratio legis wydania powyższych aktów prawnych należy upatrywać w zapewnieniu ochrony zdrowia i życia obywateli oraz porządku publicznego. Wskazanie to stanowi dyrektywę interpretacyjną. Uprawnionym jest zatem stwierdzenie, że przepisy porządkowe wydawane na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym muszą wprost i wyłącznie wskazywać na realizację celów określonych przez ustawodawcę w zawartym w tym przepisie generalnym upoważnieniu i stwarzać podstawę do stosowania bezwzględnej sankcji w stosunku do podmiotów, których zachowania nie rodzą zagrożeń dla wartości chronionych analizowanym przepisem.

Należy również pamiętać, że wskazany przepis i wynikające z niego upoważnienie dla rady gminy do stanowienia przepisów porządkowych nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach. Oznacza to, iż dopuszczalne jest ustanowienie takich nakazów i zakazów, które bezpośrednio służą realizacji wskazanych przez ustawodawcę przesłanek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., II GSK 68/06, oraz z dnia 9 maja 1995 r., SA/Wr 590/95, Wspólnota 1995, nr 48). Również w doktrynie ten pogląd jest wyrażany (B. Dolnicki, Przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego, PPP z 2008 r. nr 12).

Wypada podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, że uprawnienia gminy do wprowadzenia zakazu sprzedaży określonego towaru nie da się wywieść z ogólnego upoważnienia do stanowienia przepisów porządkowych, zawartego w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 1992 r., sygn. akt SA/Po 147/91, Mon. Praw. 1993/3/90, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 96/09, CBOSA).

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 2812/02, Sąd uznał, że pojęcie niezbędności obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych.

Tymczasem zaskarżona uchwała nie wprowadza nakazów czy zakazów zmierzających bezpośrednio do usunięcia stanu zagrożenia.

Przedmiotowa uchwała nie skutkuje – w ocenie Sądu – zwalczaniem tych zjawisk, które niosą zagrożenia wskazane przez ustawodawcę w analizowanym przepisie. Nie sposób bowiem przyjąć, aby za takie zjawisko mogła być uznana sama działalność handlowa, polegająca na sprzedaży konkretnych wyrobów. Trudno byłoby wskazać realne zagrożenie dla dóbr wymienionych art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym spowodowane samym obrotem (sprzedażą) petardami, racami i innymi artykułami "w wyniku użycia, których następuje wybuch znajdujących się w nich materiałów pirotecznicznych, dając efekt akustyczny i świetlny". Samo ograniczenie okresu sprzedaży takich wyrobów nie przekłada się na bezpieczeństwo ich użytkowania. Nie jest również tożsame z ostrożnością w obchodzeniu się z nimi, o czym mowa w powołanym w przedmiotowej uchwale art. 83 Kodeksu wykroczeń. W brzmieniu obowiązującym w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały stanowił on w § 1, że "Kto nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany".

Ponadto przedmiotowy zapis uchwały nie prowadzi do niedostępności ww. wyrobów, skoro dopuszcza ona obrót w okresie zwiększonego popytu na te wyroby, tj. od [...] do [...] danego roku, w tym samym nie zapobiega zaistnieniu niepożądanych zjawisk, które zostały wymienione w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż zabroniono sprzedaży wymienionych w pkt 1 artykułów dzieciom i młodzieży do lat 18 (pkt 2 przedmiotowej uchwłay).

Ponadto należy wskazać, że w orzecznictwie podkreśla się, że "niezbędność" warunkująca wprowadzenie zakazów i nakazów nie może być uzasadniana tym, że obowiązujące regulacje prawne są niewystarczające. Przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 781/98).

Reasumując powyższe należy wskazać, że z uwagi na nie spełnienie w rozpoznawanej sprawie ustawowych przesłanek koniecznych do wprowadzenia przepisów porządkowych, tj. ich niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł stanowić podstawy prawnej umożliwiającej wprowadzenie wspomnianych ograniczeń.

Przechodząc do interpretacji przesłanki braku uregulowania materii stanowiącej przedmiot uchwały warunkującej po myśli art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wydanie przepisów prawa miejscowego, należy zauważyć, że chodzi tu o istnienie pewnego zakresu nieuregulowanego w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a więc zbadanie obowiązującego stanu prawnego i stwierdzenie, że materia stanowiąca przedmiot zamierzonej regulacji nie została dotychczas unormowana w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Celem ustawodawcy było przede wszystkim wyeliminowanie możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 1993 r., sygn. akt S.A./Kr 1773/93, ONSA 1994/4/162).

Niewątpliwie zgodzić się też należy z wyrażaną w orzecznictwie sądowym tezą, że brak w ustawie regulacji zawierających określone zakazy nie oznacza braku uregulowań ustawowych danej materii (por. wyrok NSA z 18 marca 1999 r., II S.A./Po 1399/98, ONSA 2000/1/39). Uwzględniając przedstawione powyżej poglądy należy ocenić, że niezasadne są powoływane w odpowiedzi na skargę argumenty. Wskazywana bowiem okoliczność, iż w żadnej z obecnie obowiązujących ustaw nie ma takiej regulacji, jaką wprowadzono zaskarżoną uchwałą nie oznacza, że będący przedmiotem zaskarżonej uchwały zakaz handlu na określonym obszarze określonymi przedmiotami pozostaje w "zakresie nieuregulowanym" dotychczas przepisami powszechnie obowiązującymi. Pogląd ten jest nietrafny. Rzeczywiście w żadnym z poprzednio oraz aktualnie obowiązujących aktów powszechnie obowiązujących, w tym również w cytowanych w odpowiedzi na skargę ustawach, nie można odnaleźć regulacji o takiej treści, jaką zawiera zaskarżona uchwała. Nie oznacza to jednak, iż podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło w sytuacji istnienia tzw. luki w prawie, a więc "w zakresie nieuregulowanym". Z akt wynika, że powoływanym przez stronę przeciwną powodem uzasadniającym wprowadzenie przedmiotowego zakazu była chęć przeciwdziałania zagrożeniom dla życia i zdrowia.

Jednak z "zakresem nieuregulowanym" mielibyśmy do czynienia wyłącznie w przypadku braku w obowiązującym systemie prawnym takich regulacji prawnych, które umożliwiają przeciwdziałanie opisanym powyżej sytuacjom. Taki pogląd przyjęto w orzecznictwie, czego ilustracją może być wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 68/06, CBOSA.

Tymczasem w czasie wyjścia w życie przedmiotowej uchwały takie przepisy obowiązywały; np. przywołany w uchwale art. 83 Kodeksu wykroczeń, o wyżej cytowanej treści.

Konsekwencją powyższej konstatacji o niespełnieniu koniecznych wymogów statuowanych art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu jest jego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Mając na uwadze te względy należało dojść do wniosku, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na skutki jakie wywołała oraz upływ czasu od jej pojęcia nie można stwierdzić jej nieważności, lecz, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., należy uwzględnić skargę, stwierdzając jej wydanie z naruszeniem prawa. Uznanie aktu za niezgodny z prawem powoduje, że traci on moc (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Mendek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 2006 r. str. 320). Takie rozstrzygniecie powoduje zatem skutki ex nunc, analogiczne do uchylenia aktu.

Celem odniesienia się do argumentacji zawartej w wydanych aktach oraz w pismach procesowych wypada wspomnieć, że w dacie wydania przedmiotowej uchwały obowiązywały przepisy ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Stosownie do art. 77 tego aktu Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lipca 1952 r., utraciła moc, z wyjątkiem m.in. przepisów rozdziału 1, w którym to rozdziale w art. 6 zagwarantowano swobodę działalności gospodarczej, zastrzegając jednocześnie, że jej ograniczenie może nastąpić jedynie w ustawie.

Co prawda swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza swobody bezwzględnej prowadzenia działalności w dowolnie wybranym przez przedsiębiorcę miejscu, na dowolnych zasadach, to jednak wydanie zaskarżonej uchwały – jak wyżej wskazano - nie było niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W tym kontekście należy uznać, że wprowadzone przedmiotową uchwałą odstępstwa od zasady wolności gospodarczej nie da się przekonująco umotywować.

Sąd zauważa również, że obecnie obowiązująca Konstytucja RP w art. 20 wprowadza zasadę oparcia społecznej gospodarki rynkowej na wolności działalności gospodarczej. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), w której to ustawie w art. 2 wymieniono w ramach działalności gospodarczej - działalność handlową szeroko rozumianą, tj. obejmującą każdy rodzaj handlu. W świetle art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Ponadto sformułowany w art. 32 Konstytucji nakaz równości podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny winien przejawiać się nakazem równego traktowania podmiotów przez władze publiczne, w tym i samorządowe.

Natomiast wysuwany przez skarżącego argument przejęcia zgłoszenia postawienia namiotu w którym prowadził on działalność na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nie przesądza o negatywnej ocenie przedmiotowej uchwały, w szczególności z racji ograniczenia podstaw prawnych do zgłoszenia przez organ rozpatrujący zgłoszenie sprzeciwu (art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania tego aktu na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że z uwagi na naturę aktu prawa miejscowego i to, że jego wykonywanie może także oznaczać w przyszłości (już po wydaniu wyroku przez WSA) stosowanie aktu prawa miejscowego w jednostkowych sytuacjach faktycznych, Sąd uprawniony jest do określenia, że akt ten nie może być wykonany w okresie nieprawomocności wydanego wyroku (tak też R. Sawuła R., Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP z 2004 Nr 8, str. 74).

O kosztach orzeczono na postawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty składają się: 200 złotych tytułem wpisu, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie w wysokości 240 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.