Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2527/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. L., J. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 324/16 w sprawie ze skargi D. L., J. K. i G. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 324/16, oddalił skargę D. L., J. K. oraz G. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt sprawy.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. D. L., J. K. i G. K. (dalej: "skarżący") wystąpili z wnioskiem o doręczenie kopii dokumentów z akt sprawy o sygn. [...], uzasadniając swoją prośbę tym, że ich miejsce zamieszkania jest oddalone od siedziby organu o ok. 300 km. Wskazali, że nie mają możliwości udzielenia pełnomocnictwa komukolwiek w W., a ich dyspozycyjność jest ograniczona, ze względu na sytuację rodzinną i osobistą, tj. podeszły wiek i stan zdrowia D. L., konieczność sprawowania opieki nad małym dzieckiem przez J. K. oraz obowiązki zawodowe i brak urlopu G. K.

Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmówił wydania kopii z akt sprawy o sygn. [...] i doręczenia ich na adres skarżących.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 73 § 1 w zw. z art. 7 kpa przez czynienie stronom postępowania biurokratycznych utrudnień w dostępie do zebranych w sprawie przez organ materiałów i odmowę przesłania ich kopii. Wskazali, że obowiązek organu wydania stronie kserokopii dokumentów z akt postępowania dotyczącego strony wynika z art. 73 kpa i zasady wyrażonej w art. 7 kpa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powołując się na art. 73 kpa, organ wskazał, że sporządzanie z akt sprawy notatek, kopii lub odpisów jest czynnością strony postępowania, a nie organu administracji publicznej. Rola organu administracji kończy się zaś na umożliwieniu stronom skorzystania z przysługujących im na gruncie tego przepisu uprawnień, czyli na zapewnieniu im realnych możliwości przeglądania akt sprawy oraz utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie czy też wykonywanie odpisów. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że na gruncie art. 73 § 1 kpa stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo do żądania, aby organ administracji, nawet odpłatnie, wykonał kserokopię dokumentów zawartych w aktach i następnie dostarczył je stronie. Do określenia nowego obowiązku w postaci sporządzenia dowolnie określonej przez stronę liczby kserokopii, czy liczby dokumentów niezbędna byłaby podstawa prawna. Rozszerzenie tego obowiązku mogłoby prowadzić do powstania skutku dysfunkcjonalnego z punktu widzenia sprawności działania administracji.

Organ podkreślił, że G. K. skorzystał z prawa wynikającego z art. 73 § 1 kpa i zrobił zdjęcia akt sprawy, co potwierdzają wszyscy skarżący w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący złożyli wniosek o zastosowanie pomocy prawnej przewidzianej w art. 52 kpa, dzięki której akta mogłyby zostać udostępnione do wglądu w urzędzie o lokalizacji przystępniejszej dla stron. Niezasadny jest zatem zarzut biurokratycznych utrudnień w dostępie do zebranych w sprawie przez organ materiałów.

Skarżący wnieśli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa przez nieusunięcie popełnionych w pierwszej instancji naruszeń prawa w zakresie stosowania art. 73 w zw. z art. 7 kpa i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy naruszającego prawo postanowienia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r.; art. 6 kpa przez dopuszczenie do sprzecznej z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP oraz ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, które stały się częścią prawa UE jako zasady ogólne prawa (art. 6 ust. 3 TUE) interpretacji art. 73 kpa; art. 12 i art. 35 § 1 kpa polegające na opieszałym prowadzeniu postępowania w drugiej instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że pomimo postępu technicznego w dziedzinie kopiowania, ustawodawca nie wprowadził do Kodeksu postępowania administracyjnego prawa do domagania się przez stronę sporządzenia przez organ kopii wybranych dokumentów z akt sprawy lub kopii całych akt sprawy i jednocześnie nie nałożył na organ administracji publicznej tego rodzaju obowiązku. Organ administracji nie ma obowiązku wykonywania, nawet odpłatnie, kserokopii dokumentów zawartych w aktach i dostarczania ich stronie, gdyż utrwalanie wiadomości zawartych w aktach administracyjnych w postaci notatek lub odpisów, zgodnie z art. 73 § 1 kpa, zostało powierzone stronie, bez względu na użyte przez nią w tym celu środki techniczne. Organ ma jedynie obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu (w stanie prawnym obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., również sporządzenia kopii dokumentu), ale nie ma obowiązku wykonywać tego odpisu za stronę.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można zatem zarzucić organowi sprzecznej z art. 2 Konstytucji RP interpretacji art. 73 kpa. Przepis ten wskazuje w sposób konkretny prawa strony postępowania, nie wymieniając przy tym prawa strony do żądania sporządzenia przez organ kopii z akt sprawy i doręczenia ich stronie. Nie doszło także do naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem art. 73 kpa strona ma prawo do: przeglądania akt sprawy; sporządzania notatek, kopii i odpisów z akt sprawy; żądania uwierzytelnienia sporządzonych odpisów lub kopii akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony; żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Prawa strony w tym zakresie realizują zatem określone w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawo dostępu do urzędowych dokumentów oraz określone w art. 41 ust. 2 lit. b Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej prawo dostępu do akt sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. L., J. K. i G. K.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 151 ppsa przez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa z uwagi na naruszenie w postępowaniu administracyjnym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa przez brak usunięcia popełnionych przez Ministra Administracji i Cyfryzacji naruszeń prawa w zakresie wykładni i stosowania art. 73 kpa;

- art. 141 § 4 ppsa przez wybiórcze odniesienie się do treści kontrolowanego aktu i brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytorycznego stanowiska Sądu co do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących we wniesionej skardze, jak i wygłoszonej w dniu 2 czerwca 2016 r. na rozprawie replice do odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że wydanie kserokopii z akt sprawy stronie postępowania jest obowiązkiem organu, gdyż jest to realizacja podstawowych uprawnień strony, wynikających nie tylko z art. 73 § 1 kpa, ale przede wszystkim z jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 10 § 1 kpa. Zarzucono również, że organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzenia kserokopii pism z akt sprawy i przesłania ich na adres wnioskodawcy. Czym innym jest natomiast obowiązek urzędowego dostarczania kserokopii z akt sprawy na koszt administracji, a czym innym obowiązek organu udostępnienia akt stronie w formie kserokopii na koszt zainteresowanego, przy czym organ może ustalić odpłatność za realizację wniosku o wykonanie kserokopii i wysyłkę takich dokumentów.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 2 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł na skutek wniesionej przez D. L., J. K. oraz G. K. (dalej zwanych skarżącymi kasacyjnie) skargi od postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. o odmowie wydania kopii z akt sprawy oraz doręczenia ich na adres skarżących kasacyjnie.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały dwa zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Pomimo tego, że w stosunku do obu zarzutów skarżący kasacyjnie nie wskazali postaci zjawiskowych naruszonych przepisów postępowania w formie błędnej wykładni albo niewłaściwego zastosowania, a także poprzestali w ramach pierwszego zarzutu na samym tylko przywołaniu art. 73 kpa, bez podania dokładnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie treść uchwały pełnego składu tego Sądu, podjętej dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), a przede wszystkim wynikający z niej obowiązek merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, w tym także twierdzeń sformułowanych celem ich potwierdzenia. Dlatego poniżej dokonana została pełna ocena obu zarzutów kasacyjnych.

Z lektury samych podstaw kasacyjnych, jak również ich uzasadnienia wynika, że osią sporu który zaistniał w niniejszej sprawie było zgłoszone przez skarżących kasacyjnie żądanie, skierowane do organu administracji publicznej, o doręczenie kopii dokumentów z akt sprawy o sygn. [...]. Treść tego podania została wzmocniona przez skarżących kasacyjnie zwróceniem uwagi na znaczną odległość ich miejsca zamieszkania od siedziby organu, a także względy natury rodzinnej i osobistej. W samej jednak skardze kasacyjnej stwierdzono otwarcie, że pomimo postępu technicznego ustawodawca nie wprowadził na gruncie ogólnej procedury administracyjnej zmiany, która dawałaby stronie możliwość domagania się sporządzenia przez organ kopii akt sprawy oraz przesłania ich pocztą na adres strony. Co więcej, nowelizując art. 73 kpa w 2011 r., na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, po. 18) ustawodawca zastrzegł w dodanym do art. 73 kpa nowym § 1a, że czynności określone w § 1, a więc polegające na prawie strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W aktualnym stanie prawnym strona nie może skutecznie domagać się od organu, ażeby przesłał na wskazany przez nią adres kopie z akt sprawy. Celem zapewnienia stronie jak najpełniejszego dostępu do akt, a tym samym realizacji zasady czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa), strona ma prawo na każdym etapie prowadzonego postępowania, a także po jego zakończeniu, zapoznać się z aktami sprawy w siedzibie organu, a także sporządzać z nich notatki, kopie lub odpisy. Prawo to może zostać zrealizowane także za pośrednictwem pełnomocnika strony, przy czym należy mieć na względzie, że krąg pełnomocników został zakreślony w art. 33 § 1 kpa niezwykle szeroko. Od wielu już lat w doktrynie przyjmuje się ponadto, że akta sprawy mogą zostać przesłane w trybie pomocy prawnej do organu mającego swoją siedzibę w bliskiej odległości od miejsca zamieszkania strony (Z. Janowicz, Kpa. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 185-186). Strona może ponadto zwrócić się do organu o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, jeżeli jest to uzasadnione jej ważnym interesem. Niemożność przybycia strony do siedziby organu oraz przejrzenia akt na miejscu uznawana jest za okoliczność uzasadniającą istnienie ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 in fine kpa (P. Przybysz, Kpa. Komentarz, Warszawa 2012, s. 230). Wreszcie organ powinien zapewnić stronie możliwość zapoznania się z aktami sprawy w systemie teleinformatycznym, na zasadach ustalonych w art. 20a ust. 1-2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 570 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd o istotnym znaczeniu zapewnienia szerokiego dostępu stronie do akt sprawy administracyjnej, umożliwiającego czynny udziału w postępowaniu, a przez to realizację prawa do procesu. Dostęp ten nie powinien być przez organ administracji publicznej ograniczany powołaniem się na względy lokalowe czy też na organizację pracy urzędu. Nie oznacza to jednak, że organ powinien uczynić jemu zadość w każdej wskazanej przez stronę formie, wykraczającej poza wyraźnie zakreślone ramy ustawowe. Innymi słowy, aktualne brzmienie art. 73 § 1 kpa nie nakłada na organy administracji publicznej obowiązku wykonania, a następnie doręczenia na wskazany przez stronę adres dokumentów z akt sprawy. Nie ma przy tym znaczenia, kto miałby ponieść koszty wykonania kopii oraz nadania przesyłki, a także kwestia podstawy prawnej do obciążenia kosztami tego działania strony. Trudno w tej materii czynić organom zarzut pejoratywnie pojmowanego formalizmu w działaniu, skoro to ustawodawca wyraźnie wskazuje sposoby, przy zastosowaniu których strona może zapoznać się z aktami sprawy. Okoliczność, że w art. 178 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.) mowa jest także o obowiązku organu wydania na żądanie strony kopii akt sprawy tylko potwierdza stanowisko zaprezentowane przez WSA, że prawo takie nie przysługuje stronie na gruncie kpa. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca zamierzał je ustanowić, to wskazałby to wyraźnie w jednym z paragrafów art. 73 kpa.

Przechodząc do oceny drugiego spośród zarzutów kasacyjnych, tak samo nie zasługiwał on na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że przepis art. 141 § 4 ppsa jedynie w dwóch wypadkach może być samodzielną podstawą kasacyjną. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy treść uzasadnienia nie zawiera któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 141 § 4 ppsa, bądź też gdy uzasadnienie nie uwzględnia stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4472/16, baza orzeczeń NSA, uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał którykolwiek ze wskazanych przypadków. Kwestionowanie argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie oznacza automatycznie, że uzasadnienie to dotknięte zostało brakami o których stanowi art. 141 § 4 ppsa. Lektura uzasadnienia skargi kasacyjnej dowodzi tego, że strona skarżąca kasacyjnie w istocie rzeczy nie podziela pisemnych motywów zaskarżonego wyroku. Tego rodzaju zarzut nie zasługiwał na aprobatę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji w prawidłowy sposób zidentyfikował problem prawny stojący u podstaw wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r., a także dokonał wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów kpa.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.