Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1759/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 21, art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 8, art. 11, art.  77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi N. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. o nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. po rozpatrzeniu odwołania N. S.A z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dn. [...] kwietnia 2007 r., dotyczącej odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że zezwoliło na zajęcie pasa drogowego ul. A. rej. ul. B. od dn. 19 lutego 2007 r. do dn. 20 września 2007 r., odmówiło zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dn. 21 września 2007 r., ustaliło warunki zajęcia pasa drogowego stanowiące załącznik do niniejszej decyzji, ustaliło opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 16 948,80 zł.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 i art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

N. posiadała czasowe zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rej. ul. B. w celu umieszczenia w nim nośnika reklamowego o powierzchni reklamy 36 m2. Wobec tego, że termin zezwolenia wygasał, Spółka w grudniu 2006 r. zwróciła się do Prezydenta [...] W. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego na 18 miesięcy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. organ odmówił wydania zezwolenia. W szczególności wskazał, iż zasadą jest nieumieszczanie urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym, a proponowana reklama powoduje dekoncentrację kierowcy i odwraca jego uwagę do sytuacji na drodze. Jest to groźne dla uczestników ruchu drogowego, którego natężenie się wzmaga i wypadki w mieście wzrastają. Pas drogowy pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 900 pojazdów na godzinę zaś w szczycie popołudniowym - 1480 pojazdów na godzinę. Tablica reklamowa znajduje się 7 m od krawędzi jezdni i 2 m od torów tramwajowych. Nie zachodzą zatem przesłanki, które pozwoliłyby uznać, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za lokalizację reklamy w tym miejscu.

Od powyższej decyzji Spółka wniosła obszerne odwołanie, zarzucając jej szereg uchybień, w tym brak dostatecznego uzasadnienia prawnego i faktycznego, naruszenie zasad uznania administracyjnego, nierówne traktowanie stron poprzez udzielanie innym spółkom zezwolenia na lokalizację nośników reklamowych.

Samorządowe Kolegium Orzekające w W. wskazało, iż przepis art. 39 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5).

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Z ww. przepisu wynika, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd administracyjny w Warszawie, który w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. OPK 2/00 stwierdził, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego" (publik. ONSA 2001/1/12). To nie organ musi zatem wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Zdaniem SKO interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego nie jest szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego, bowiem otrzymuje on zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na określony czas. Już z samej istoty ruchu drogowego wynika jego zmienność w czasie i przestrzeni. Dlatego też właściciel nośnika reklamowego musi się liczyć z możliwością utraty zezwolenia nie tylko na skutek upływu terminu ale nawet w trakcie obowiązywania zezwolenia (np. z powodu rozbudowy drogi). Tym bardziej upływ terminu, na który Spółka otrzymała zezwolenia i złożone nowego wniosku o zajęcie pasa drogowego zmusza zarządcę drogi do przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego, czy istnieją przesłanki szczególne, uzasadniające zajęcie pasa drogowego przez urządzenie nie związane z organizacją ruchu drogowego. Posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie wcześniejszym nie gwarantuje i gwarantować nie może iż Spółka zezwolenie takie otrzyma na czas późniejszy.

Uznało za niesłuszny argument skarżącego, iż sam wzrost natężenia ruchu drogowego nie może stanowić o wzroście zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zważywszy na [...] charakter W. natężeniu ruchu drogowego wzrasta, a sam ruch drogowy komplikuje się nieustannie np. z powodu remontów i modernizacji ważnych arterii. Przy natężeniu pojazdów wynoszącym znacznie ponad tysiąc samochodów na godzinę nawet niewielka zmiana liczby pojazdów musi mieć wpływ na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego. Z istoty swej reklamy mają przyciągać uwagę kierowców, ich treść jest zmienna, a rzeczą znaną jest, że reklamy wysoce rozkojarzają kierowców. Organ odwoławczy wskazał na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dn. 2 lutego 2005 r., OSK 1026/04. Biorąc pod uwagę powierzchnię reklamy (36 m2), nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym. Przy natężeniu ruchu wynoszącym ponad tysiąc pojazdów na godzinę reklama nie musi dekoncentrować wszystkich kierowców, wystarczy że niekorzystnie odwróci uwagę jednego uczestnika ruchu drogowego. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na mocy art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp. Argument Spółki o konieczności wykazania konieczności wzrostu kolizji drogowym w tym właśnie miejscu, w ocenie organu, nie może zostać uwzględniony. Nie można uznawać, że jeżeli dany odcinek pasa drogowego jest bezpieczny, to trzeba budować tam duże nośniki reklamowe.

Za niesłuszny uznał argument strony, iż zarządca drogi narusza zasadę równego traktowania stron wydając zezwolenia na lokalizację nośników reklamowych innym firmom wobec tego, że od kilkunastu miesięcy do SKO wpłynęło kilkaset odwołań od decyzji Prezydenta [...] W. odmawiających różnym firmom zezwolenia na lokalizację nowych nośników reklamowych oraz przedłużenia lokalizacji nośników już istniejących, co wskazuje na konsekwentną politykę miasta, która bierze również pod uwagę niekorzystny wpływ nieestetycznych nośników reklamowych na urbanistyczny i architektoniczny układ przestrzenny stolicy.

SKO zwróciło uwagę, że w zaskarżonej decyzji określono reklamę jako znajdującą się 7 m od krawędzi jezdni, podczas gdy protokół z oględzin w terenie mówi o 10 m od krawędzi jezdni i 4 m od torów tramwajowych. Oceniło te rozbieżności jako nieznaczne i nie wpływające na decyzję Kolegium. Stronie umożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy, stosowne pismo Spółka otrzymała w dniu 22 stycznia 2007 r. Organ odwoławczy uzasadnił potrzebę ustalenia innego terminu zezwolenia do 20 września 2007 po to, aby ustrzec stronę od konieczności płacenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Stąd też wyliczyło nową wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego - iloczyn 214 dni zajęcia pasa drogowego, 2,20 zł dziennie i 36 m2 powierzchni reklamowej tj. 16 948,80 zł. Ustalenie nowego czasu zajęcia pasa drogowego nie oznacza, że dopiero po 20 września reklama będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wynika to natomiast z przewlekłości postępowania oraz trudności w usunięciu nośnika reklamowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A. wniosła w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia: o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 21 września 2007 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonalności decyzji w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Obu decyzjom skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 107 § 3, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy zupełnej dowolności, co nie mieści się w ich uznaniowym charakterze, z naruszeniem słusznego interesu obywatela oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- naruszenie przez orzekające organy art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Wskazała w uzasadnieniu, iż wniosek jej z dnia 5 grudnia 2006 r. będący przedmiotem niniejszej skargi, nie jest pierwszym wnioskiem złożonym przez stronę w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rej. ul. B. w W. w celu umieszczenia nośnika reklamowego, bowiem od kilku lat systematycznie wnioskowała o wydanie takiego zezwolenia i za każdym razem je uzyskiwała. Stałą praktyką Zarządu Dróg Miejskich w W. było, że zezwolenia te wydawane były na okres ok. 1-1,5 roku. Od czasu złożenia pierwszego wniosku nie doszło do żadnej zmiany zarówno umiejscowienia nośnika reklamowego na zajętym pasie drogowym, parametrów samego nośnika reklamowego, czy też celu jego umieszczenia w tymże pasie drogowym. Zatem przez cały ten czas zajęcie pasa drogowego możliwe było tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi" (art. 39 ust. 3 Ustawy o drogach publicznych). Wywiodła stąd, że skoro zarządca przedmiotowej drogi, uznał już uprzednio umiejscowienie przez skarżącą przedmiotowego nośnika reklamy w pasie drogowym ul. A. w rej. ul. B. w W. za szczególnie uzasadniony przypadek, to stwierdzenie, iż przypadek taki nie zachodzi bez określenia, iż doszło do jakichkolwiek zmian stanu faktycznego lub prawnego, jest co najmniej niezrozumiałe.

Wydawanie dotychczas takiego zezwolenia było dla skarżącej oczywistym sygnałem, iż w danym miejscu możliwe jest zajęcie pasa drogowego w celu umiejscowienia nośnika reklamy. Wynika stąd, że wydanie decyzji odmownej nastąpiło w przypadku, gdy nie doszło do jakiejkolwiek zmiany okoliczności, od których zależy wydanie zezwolenia na zalecie pasa drogowego. Dlatego decyzja nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Skarżąca zarzuciła zupełną dowolność wydawaniu decyzji, z pominięciem słusznego interesu obywatela, który należałoby uwzględnić, jeśli tylko da się go pogodzić z interesem społecznym. W przeciwnym razie podważana jest bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 k.p.a.). Zajęcie pasa drogowego wiąże się z poniesieniem znacznych kosztów związanych z umiejscowieniem samego nośnika reklamy. Wydanie decyzji odmownej w sytuacji zajmowania tego pasa drogi uprzednio przez wiele lat w tym samym celu, musi być uzasadnione odpowiednią zmianą stanu faktycznego bądź prawnego. W przeciwnym razie słuszny interes wnioskodawcy zostaje bezwzględnie naruszony. Organ I instancji nie powołał się na jakiekolwiek istotne zmiany okoliczności, od których zależy wydanie przedmiotowej decyzji, a mimo to stwierdził, iż szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Podkreślił fakt, iż w poprzednich wnioskach skarżącej, złożonych po uzyskaniu pierwszego zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, nie wskazywała na żaden szczególny przypadek/interes dla wydania zezwolenia.

Zdaniem skarżącej organ administracyjny, chcąc odmówić wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zobowiązany był do ustalenia i udowodnienia faktu, czy dany nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z treści art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zakładając racjonalność Ustawodawcy oraz biorąc pod uwagę treść art. 39 ust. 1 pkt 5, który zabrania w szczególności umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, które także są obiektami budowlanymi, należy dojść do wniosku, że do czynności wymienionych w art. 39 ust. 1 nie zalicza się umieszczania reklam w obszarze zabudowanym. Inna interpretacja prowadziłby do wniosku, że art. 39 ust. 1 pkt 5 jest zbędny. Rację ma organ twierdząc, że art. 39 ust. 3 pozwala organowi wydać zgodę na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wymóg szczególnych okoliczności, na co wskazuje jednak ratio legis tego przepisu oraz treść art. 39 ust. 1 dotyczy jedynie obiektów budowlanych, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Skoro z treści art. 39 ust. 1 wynika, że Ustawodawca nie zalicza co do zasady do tej grupy umieszczania reklam w obszarze zabudowanym, organ ma obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku umieszczenie danej reklamy mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Powołując konkretne przykłady orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz NSA skarżąca podniosła, że one wskazują, że ciężar udowodnienia okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" spoczywa na organie. To właśnie organ jako podmiot władzy publicznej ma możliwość przeprowadzenia odpowiednich badań dotyczących zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji, a nie skarżąca jako podmiot prywatny.

Zdaniem Skarżącej okoliczność, czy dany nośnik reklamowy zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego z całą pewnością nie jest oczywista. To samo odnosi się do okoliczności nadmiernego nagromadzenia reklam w pasach drogowych. Stworzenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym wymaga zaistnienia wielu czynników, w tym szczególnie dużego natężenia ruchu drogowego w miejscu o zwiększonym limicie prędkości i nagromadzeniu nośników reklamowych. Wszystkie te okoliczności wymagają ustalenia. Organy administracyjne nie ustaliły tych okoliczności odnośnie miejsca, w którym zlokalizowana jest przedmiotowa reklama, uznając powyższe za okoliczność bezsporną i oczywistą. Takie stwierdzenia są zupełnie dowolne, a nie uznaniowe w przedmiotowym zakresie, skoro organy te jednym wnioskodawcom odmawiają wydania zezwolenia, udzielając ich innym podmiotom co do tej samej lub bardzo podobnej lokalizacji.

Zgodnie z opinią IBDiM, na którą powołują się orzekające organy, abstrahując od jej mocy prawnej (opinia nie ma charakteru wiążącego, może być jedynie wskazówką dla organu), podkreślenia wymaga fakt, iż za zagrażającą bezpieczeństwu ruchu drogowego uznano w niej lokalizacją nośników reklamowych na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, w miejscu o dużym natężeniu ruchu pojazdów oraz nagromadzeniu reklam w otoczeniu drogi. W przedmiotowej sprawie orzekające organy wskazały jedynie na natężenie ruchu drogowego występujące w miejscu lokalizacji reklamy. Żadnych innych okoliczności orzekające organy w tej sprawie nie wskazały, ani nawet nie zbadały.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie.

Stwierdziło, że na żadnym z etapów postępowania Spółka nie wskazała, jaki szczególne okoliczności, poza wskazywanymi zobowiązaniami finansowymi Spółki względem reklamodawców oraz kosztami demontażu i montażu nośnika, uzasadniałyby lokalizację tego nośnika reklamowego w pasie drogowym. Stanowisko dotyczące wskazania przez wnioskodawcę ''szczególnych okoliczności" uzasadniających lokalizację reklamy w pasie drogowym podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - np. wyroki z dn. 28 września

2007 r., sygn. akt Vl SA/Wa 1208/07 i z dn. 25 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1028/07. Skarżący wiedział, że otrzymuje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tylko na określony czas. Samo posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w minionym czasie nie oznacza istnienia po stronie Spółki żadnych praw nabytych. Jak stwierdził WSA w wyroku z dn. 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VI SVW 1023/07, Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Exceptiones non sunt extendandae. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. Ustalonych stawek opłaty, po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem nowe zezwolenie, na warunkach określonych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

W analizowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało dostatecznie zindywidualizowane i odniesione do konkretnej lokalizacji reklamy. Zarządca drogi dba nie tylko o bezpieczeństwo kierowców ale wszystkich uczestników ruchu drogowej oraz nadzoruje ład przestrzenny miasta zgodny z jego [...] charakterem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz.1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona prawa zatem skarga podlega oddaleniu. Sąd podzielił pogląd organu co do prawidłowości zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Powyższa norma poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi – strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami - ustawodawca dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.

Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Należy zauważyć, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Konsekwentnie więc, zakaz o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.d.p. lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu.

W przypadku skarżącej posiadała ona już na wskazaną lokalizację decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy o podanych w decyzji danych. Jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy, począwszy od kilku czy kilkunastu dni po okresy dłuższe – miesięczne, kilkumiesięczne czy roczne, a także dłuższe. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym jest zmuszony do uzyskania kolejnego zezwolenia i każdorazowo organ bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. W momencie gdy obiekt, na który kiedyś wydano decyzję lokalizacyjną i następnie decyzję zezwoleniową na zajęcie pasa drogowego zagrozi wartościom wymienionym na wstępie art. 39 ust. 1 u.d.p. (zagrożenie niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu) wówczas organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.) uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja winna zostać wydana w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p. i mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu.

Mając więc na uwadze cel ustawy, jakim jest ochrona pasa drogowego i ograniczenie jego funkcji do określonych w art. 4 pkt 1 u.d.p., należy stwierdzić, iż brak zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego oznacza, iż zarządca drogi uznał dalszy byt obiektu za kolidujący z celami, którym służyć ma pas drogowy.

Odnośnie zarzutów natury procesowej to, decyzja badana pod względem ewentualnej wadliwości mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie, odpowiada prawu.

Nie potwierdziły się w ocenie Sądu zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11, art. 77 § 1, czy art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewskazanie przez organy obu instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego oraz zakłóca wykonywanie zadań zarządu drogi.

Ustalono też na podstawie wyników badań opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S..A., że natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1480 pojazdów na godzinę, na podstawie wyników badań natężenia ruchu w popołudniowym szczycie. Powołując się na ocenę i dane zawarte w opinii wystawionej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów, którą można traktować jako stanowisko zarządcy drogi (jako organu wyspecjalizowanego), organ zasadnie przyjął, że reklama skarżącej nie spełniała warunków, niezbędnych dla zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyjaśnił, że zachowanie warunków posadowienia reklam służy bezpieczeństwu ruchu drogowego i przeciwdziała ewentualnym wypadkom drogowym.

Przede wszystkim, należy stwierdzić, iż organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do ochrony drogi przez niedopuszczenie do przedwczesnego jej zniszczenia, obniżenia klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania i w tym celu musi podejmować działania przeciwdziałające pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 u.d.p.). Zarządca drogi, realizując nałożony art. 20 u.d.p. obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji takie dokumenty jak wyniki badania natężenia ruchu w porannym, czy popołudniowym szczycie, opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów przez mgr inż. L. K. trudno nazwać dowodami w indywidualnej sprawie. Dokumenty te są materiałem, który dla zarządcy drogi wytyczają działania związane z polityką udzielania, bądź nie, ewentualnych zezwoleń na lokalizowanie w pasie drogowym budowli i urządzeń niezwiązanych z celami, jakim pas drogowy służy. To do zarządcy drogi należy ocena, czy sytuacja na danym odcinku drogi jest aktualnie tzn. na datę rozstrzygania wniosku podmiotu zainteresowanego zajęciem pasa drogowego, taka że można dopuścić zlokalizowanie tam np. nośnika reklamowego. A przecież należy pamiętać, że ewentualne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowić będzie odstępstwo od zasady niedokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowemu niesłużących.

W ocenie Sądu organ dostatecznie wyjaśnił, jakie są motywy odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 21 września 2007 r., co na tle uwag poczynionych wyżej, a dotyczących możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania wtedy, gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie powinno budzić wątpliwości.

Co zaś do argumentacji, czy reklama skarżącej może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i czy zostało to udowodnione, to w ocenie Sądu, każda reklama umieszczona w pasie drogowym i dobrze widoczna dla kierowców, może powodować albo odwrócenie ich uwagi, albo podzielenie tej uwagi i już tylko takie zachowanie nie służy bezpieczeństwu ruchu drogowego. W sytuacji, gdy treść reklamy będzie szczególnie intrygująca, wyrazista lub prowokująca, a taki jest cel reklamodawców, to ryzyko odwrócenia uwagi kierowców od jezdni i tego co na niej się dzieje ulega zwiększeniu, tak jak zwiększeniu ulega zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Po to, by stwierdzić, że taka reakcja kierowców na reklamy jest wysoce prawdopodobna nie są wymagane żadne specjalistyczne ekspertyzy czy opinie, bowiem rzeczą profesjonalnego zarządcy drogi jest, by w ramach sprawowania zadań z zakresu ochrony drogi eliminował, a co najmniej ograniczał ewentualne zagrożenia i respektował przestrzeganie zasady określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. Innymi słowy, naruszenie tej zasady może nastąpić wyjątkowo, incydentalnie, czyli w sytuacji, gdy w konkretnej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Wykazanie, że dany przypadek jest szczególny należy do wnioskodawcy, a do zarządcy drogi dokonanie oceny, czy rzeczywiście tak jest.

Wskazać należy, że wobec przedłużenia się postępowania w sprawie zezwolenia i związanego z tym stanu niepewności, co do sytuacji prawnej strony, organ II instancji udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wyłącznie na czas prowadzonego postępowania.

Gdy chodzi o zarzut nierównego traktowania stron w stosunku do innych przedsiębiorców, to nie został on w żaden sposób udokumentowany, ani nawet skonkretyzowany. Pamiętać należy, że to zarządca drogi decyduje o zgodzie na umieszczanie reklam, zatem może on mieć wpływ na ich kształt, a nawet treść, biorąc pod uwagę konieczność eliminowania wszelkich działań, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zatem odmienne potraktowanie przez zarządcę drogi reklam w postaci słupów reklamowych na chodnikach, reklam na słupach oświetleniowych, czy też na nośnikach reklamowych nie musi świadczyć o naruszaniu zasady równości obywateli wobec prawa. Kwestie te nie mogą być jednak przedmiotem żadnych rozważań w sprawie niniejszej, bowiem w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek materiałów na ten temat, a sprawa dotyczy udzielenia zezwolenia na rzecz N. S.A.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.