Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 77/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 65/14 oraz zażalenia W. w W. na postanowienie zawarte w punkcie 4. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 65/14 w sprawie ze skargi W. w W. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W. w W. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania kasacyjnego 3. uchyla postanowienie zawarte w punkcie 4. zaskarżonego wyroku i zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz W. w W. kwotę 255,46 zł (dwieście pięćdziesiąt pięć złotych czterdzieści sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 65/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. z siedzibą w Wolsztynie (dalej zwanej Spółką) na bezczynność i przewlekłe postępowanie Wojewody Wielkopolskiego (dalej zwanego Wojewodą) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania: 1) zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy odwołania w terminie 14 dni; 2) stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 1.000 zł.; 4) zasądził od Wojewody na rzecz Spółki kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

Pismem z dnia 1 sierpnia 2014 r. Spółka wniosła skargę do WSA w Poznaniu na "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę i niezałatwienie w terminie odwołania Spółki od decyzji Starosty Wolsztyńskiego (dalej zwanego Starostą) z dnia [...] marca 2014 r. o umorzeniu postępowania wszczętego z wniosku Spółki z dnia 5 marca 2010 r. (uzupełnionego pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r.) o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV, przewidzianych do realizacji w Wolsztynie, przy ul. [...], na działkach nr ewid. (obręb [...]): [...]. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że w dniu [...] marca 2014 r. wniosła odwołanie do Wojewody, które pomimo upływu terminów określonych w przepisach nie zostało dotychczas przez ten organ rozpatrzone. Podała, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze, zaś w dniu 27 czerwca 2014 r. Spółka wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekłość i bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi wskazując na podejmowane przez ten organ działania i czynności, które w jego ocenie, zmierzały do zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Podkreślił, że powodem przedłużania kolejno wskazywanych terminów załatwienia sprawy jest nieprawomocność wyroków WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. o sygn. akt: IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14, które w ocenie Wojewody, determinują rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Na rozprawie, która odbyła się przed Sądem I instancji w dniu 6 listopada 2014 r., Prezes Zarządu Spółki podtrzymał skargę oraz wskazał, że organ nadal nie wydał decyzji, mimo że już pięciokrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy – ostatnio do 28 listopada 2014 r. Podkreślił, że cały czas Wojewoda powołuje się na tą samą przyczynę niezałatwienia sprawy, to jest oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 245/14. Zauważył, że wyrok ten w części dotyczącej punktów 1 i 2 nie został zaskarżony, a więc od dawna w tym zakresie jest prawomocny. Ponadto Prezes Zarządu Spółki złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 255,46 zł, w tym kosztów dojazdu na rozprawę samochodem służbowym w kwocie 155,46 zł. oraz wpisu sądowego w wysokości 100 zł.

Na wezwanie Sądu, Wojewoda (pismem procesowym z dnia 14 listopada 2014 r.) poinformował, że do dnia sporządzenia tego pisma postępowanie w sprawie odwołania Spółki nie zostało zakończone, jednakże organ pismami z dnia 30 września 2014 r. oraz z dnia 30 października 2014 r. poinformował strony postępowania, w tym Spółkę, o przedłużeniu terminu załatwienia tej sprawy.

Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zarzucane przez Spółkę "niezałatwienie sprawy w terminie", należy uznać na gruncie rozpoznawanej skargi za synonim "bezczynności", o jakiej mowa w art. 149 p.p.s.a. Podał, że termin ten rozumie się obecnie jako stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie: wynikającym z ustawy, w tym przede wszystkim z art. 35 k.p.a., bądź przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. Ocenił, że tak rozumiany stan bezczynności organu w niniejszej sprawie nie wystąpił – ani według stanu na dzień wniesienia skargi, ani jej rozpoznania przez Sąd. Zauważył bowiem, że Wojewoda kilkukrotnie, regularnie przedłużał termin załatwienia sprawy – ostatnio do 28 listopada 2014 r. (k. 55 akt sądowych), czyniąc tym samym zadość wymogom formalnym z art. 36 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w kontrolowanej sprawie Wojewoda dopuścił się jednak przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a stan ten istniał w dniu wniesienia skargi i nie ustał do dnia wydania wyroku. Podał bowiem, że jak wynika z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych, odwołanie Spółki wpłynęło do organu w dniu 24 marca 2014 r., a zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania (art. 35 § 3 in fine k.p.a.) upływał z dniem 23 kwietnia 2014 r. Zauważył, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda zawiesił z urzędu postępowanie w tej sprawie, a rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., w którym oceniono, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji podzielił tę ocenę, a ponadto przyjął, że wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a., stanowi jedną z postaci przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dalej Sąd I instancji relacjonował, że rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z aktami sprawy wpłynęło do Wojewody w dniu 16 czerwca 2014 r., a organ ten, mimo jasnego stanowiska, że rozpoznanie skarg przez WSA w Poznaniu w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14 nie może stanowić zagadnienia wstępnego w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu odwoławczym – a co za tym idzie, zagadnienia takiego nie może stanowić też oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroków w tych sprawach – kilkukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, wskazując jako wyłączną przyczynę przedłużenia właśnie oczekiwanie na uprawomocnienie się tych wyroków. W ocenie Sądu I instancji, oczekiwanie na formalne uprawomocnienie się wyroków było tym bardziej niezrozumiałe, jeśli zważy się, że już z informacji udzielonej Wojewodzie przez WSA w Poznaniu (w piśmie z dnia 10 lipca 2014 r.) wynikało, że orzeczenia te nie zostały przez strony zakwestionowane co do meritum, a jedynie w zakresie rozstrzygnięć o kosztach. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji skonstatował, że Wojewoda nie rozpoznał odwołania pomimo upływu blisko ośmiu miesięcy, liczonego od dnia otrzymania tego odwołania (24 marca 2014 r.) do dnia ogłoszenia przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie (20 listopada 2014 r.), a więc pomimo znacznego przekroczenia terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a., przy czym zdaniem Sądu I instancji, oczekiwanie przez Wojewodę na uprawomocnienie się wyroków w sprawach o sygn. akt: IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14 nie stanowiło uprawnionej podstawy do przedłużenia terminu załatwienia sprawy na podstawie art. 36 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji odniósł się także do argumentu Wojewody, podniesionego w odpowiedzi na skargę, jakoby powodem tak długiego procedowania były "czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego i wyczerpujące rozpatrzenie sprawy", zauważając, że z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Wywiódł przy tym, że w tym pojęciu na pewno nie mieści się analiza i ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, ani tym bardziej bierne oczekiwanie na zwrot akt uprzednio przez organ przekazanych sądowi administracyjnemu. Podzielił pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dodał, że Wojewoda, mimo uzyskania od Sądu I instancji informacji, że w sprawie wypożyczenia akt administracyjnych sprawy ma zwrócić się do NSA, nie podjął działań zmierzających do wypożyczenia tych akt z NSA.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, powołując art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy odwołania w terminie 14 dni. Jednocześnie ocenił, że zaistniała w sprawie przewlekłość postępowania miała charakter rażący, gdyż postępowanie w kontrolowanej sprawie trwało blisko ośmiokrotnie dłużej niż dopuścił to ustawodawca, a wskazywane przez organ przyczyny kilkukrotnego przedłużania terminu były nieuzasadnione – co wynikało już z wyrażonej w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. oceny prawnej, niesłusznie przez Wojewodę zignorowanej. Zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie miał także fakt, że do dnia zamknięcie rozprawy sprawa odwołania Spółki nadal nie została przez Wojewodę załatwiona. Stwierdził, że te same względy uzasadniają wymierzenie Wojewodzie grzywny, na mocy art. 149 § 2 k.p.a., w wysokości 1.000 zł. W rozstrzygnięciu o kosztach postępowania Sąd I instancji, powołując art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględnił poniesiony przez Spółkę koszt wpisu (100 zł.). Wyjaśnił przy tym, że nie uwzględnił wniosku Prezesa Zarządu Spółki o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę, gdyż skuteczne wnioskowanie o zwrot kosztów podróży jest możliwe tylko w sytuacji, gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. Stwierdził, że skoro stan niniejszej sprawy nie wymagał, w ocenie Sądu, dokładniejszego wyjaśnienia w rozumieniu art. 91 § 3 p.p.s.a., a Spółka otrzymała zawiadomienie o rozprawie – stawiennictwo nieobowiązkowe (k. 38 akt sądowych), to nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Prezesa Zarządu Spółki o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Wojewoda zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 109 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a., poprzez przeprowadzenie rozprawy wobec braku prawidłowego zawiadomienia organu o terminie rozprawy zamiast jej odroczenia, co uniemożliwiło organowi udział w rozprawie i obronę swego stanowiska w sprawie; Wojewoda podał przy tym, że adresowane do niego zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu, które co prawda ma siedzibę pod tym samym adresem co Wojewoda, ale jest odrębnym podmiotem;

- art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przypisywanie Wojewodzie twierdzeń niezawartych ani w czynnościach ani w pismach procesowych, to jest wskazania w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu jako przyczyny braku akt administracyjnych podczas gdy jako przyczynę wskazywano wyłącznie nieprawomocność wyroków wydanych w sprawach o sygn. akt: IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14; w ocenie Wojewody, przypisywanie organowi twierdzeń pozbawionych podstaw faktycznych budzi wątpliwości, w oparciu o jakie akta Sąd wydał zaskarżony wyrok, a ponadto prowadzi do wniosku, że sąd uznał okoliczności nieistniejące w sprawie jako okoliczności uzasadniające uznanie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę i to w stopniu rażącym;

- art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie prowadzono w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący i wobec czego wymierzono grzywnę w wysokości 1.000 zł., podczas gdy sposób prowadzenia postępowania nie nosił znamion przewlekłości, a jeśli uznać za takowy, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący wobec czego brak również podstaw do wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu tego zarzutu Wojewoda ocenił, że sam fakt kilkakrotnego, uzasadnionego, przedłużenia terminu załatwienia sprawy nie może stanowić, samo przez się, o automatycznym uznaniu, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a tym bardziej za uznaniem, że przewlekłość miała charakter rażący. Podniósł, że przyczyną przedłużenia terminu załatwienia niniejszej sprawy nie był brak akt, co sugeruje Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, lecz wyłącznie nieprawomocność wskazanych powyżej wyroków WSA w Poznaniu (wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 245/14, WSA w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji umarzające postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2009 r., zaś wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 246/14, WSA w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wojewody w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2009 r.). Zdaniem Wojewody, powołane wyroki i ich uzasadnienia determinowały treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a niezwłocznie po ich uprawomocnieniu się, organ wydał decyzję z dnia 24 listopada 2014 r., mocą której uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wojewoda nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, jakoby wadliwe zawieszenie postępowania, uchylone przez organ wyższego stopnia, było jedną z postaci przewlekłości. Wywiódł, że przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, określone w art. 97 § 1 k.p.a., nie są tak jednoznaczne aby w przełożeniu na konkretny stan faktyczny i okoliczności sprawy nie budziły wątpliwości. Przyjął, że inny pogląd organu wyższego stopnia co do przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, nie może przekładać się na ocenę, że w pełni legalne działania organu, z uwagi na uchylenie przez organ wyższego stopnia z racji odmiennej oceny, były bezprawne, skutkujące przewlekłością. Skonstatował, że o ile Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że oczekiwanie na prawomocność oznaczonych powyżej wyroków nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, to okoliczność ta może stanowić jednak uzasadnioną przyczynę przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Wojewoda ocenił, że wyroki te dotyczą decyzji wydanych w tej samej kwestii prawidłowości inwestycji, co decyzja będąca przedmiotem odwołania. Wskazał przy tym na regulacje art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., z których wynika związanie w sprawie prawomocnym orzeczeniem sądu. Zaznaczył, że organ nie może działać na podstawie domniemanej prawomocności orzeczeń sądu, gdyż takim działaniem mógłby powodować i pogłębiać stan niepewności prawnej, niespójności, mnożenie wadliwych decyzji, bądź też całkowicie zbędnych, które następnie będą musiały być uchylone w kolejnym postępowaniu. Zakwestionował więc twierdzenie Sądu, jakoby "oczekiwanie na formalne uprawomocnienie się wyroków było tym bardziej niezrozumiałe, jeśli zważy się, że już z informacji udzielonej Wojewodzie przez WSA w Poznaniu wynikało, że orzeczenia te nie zostały przez strony zakwestionowane co do meritum, a jedynie w zakresie rozstrzygnięć o kosztach". Jako niedopuszczalne uznał ingerowanie organów w kompetencję sądów administracyjnych dotyczącą stwierdzania prawomocności orzeczeń i zastępowanie ich w tej kompetencji.

Zdaniem Wojewody, w postępowaniu prowadzonym w kontrolowanej sprawie podejmowane były aktywne działania zmierzające do jej załatwienia w postaci zapytań o prawomocność, zaś niecelowość niektórych z tych działań, związana z zawieszeniem postępowania, może być przedmiotem kontroli sądu przy rozpatrywaniu ewentualnej skargi na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia. Stwierdził, że jego działania były uzależnione od okoliczności obiektywnych, prawomocności wyroków WSA, poza jakąkolwiek dyspozycją i wpływem organu. Zaakcentował, że po otrzymaniu prawomocnych wyroków WSA, organ bez dalszej zwłoki wydał decyzję z dnia 24 listopada 2014 r., w której uzasadnieniu, co oczywiste z uwagi na okoliczności i stan sprawy, odwołał się do tych wyroków. Ocenił, że w świetle stanu faktycznego kontrolowanej sprawy nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeśli nawet uznać, że przewlekłość nastąpiła to niewątpliwie nie miała ona charakteru rażącego, a zatem nie uzasadniała w żadnym stopniu wymierzenia organowi grzywny.

Z tych też powodów Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Oprócz skargi kasacyjnej Wojewody, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło także zażalenie Spółki na postanowienie zawarte w punkcie czwartym wyroku Sądu I instancji dotyczące zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego zażalenia Spółka podniosła, że przed zamknięciem rozprawy wniosła o zwrot kosztów przejazdu samochodem na rozprawę w kwocie 155,46 zł., których Sąd I instancji jednak nie uwzględnił pomimo orzekania na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. Zaakcentowała, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt SK 13/08 oraz wejściu w życie ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1101), zmieniło się otoczenie prawne. Oceniła, że stanowisko Sądu I instancji należy poddać rewizji w związku z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt III CZP 33/12, w której - na tle analogicznych unormowań procedury cywilnej – stwierdzono, że do niezbędnych, a w praktyce także celowych kosztów procesu, niezależnie od doraźnej oceny sądu w konkretnej sprawie, ustawodawca zaliczył, jeżeli proces prowadziła strona osobiście lub przez pełnomocnika niezawodowego, poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdu do sądu strony lub jej pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 98 § 2 k.c.). Spółka podkreśliła, że tożsamość art. 98 k.p.c. oraz art. 205 p.p.s.a. implikuje recypowanie powyższych stwierdzeń Sądu Najwyższego na grunt postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyła, że zarówno w k.p.c. jak i w p.p.s.a są jednobrzmiące przepisy stwierdzające, że sąd może zarządzić stawienie się strony (art. 216 k.p.c. i art. 91 § 3 p.p.s.a.), a ustawodawca nie ograniczył zwrotu niezbędnych i celowych kosztów procesu tylko i wyłącznie do tych kosztów, które strona poniosła w wyniku wezwania sądu do osobistego stawiennictwa na rozprawie. Z tych też powodów Spółka wniosła o zasądzenie kosztów przejazdu na rozprawę w dniu 6 listopada 2014 r. w kwocie 155,46 zł, stwierdzając, że kwota ta jest ograniczonym (najkrótszy koszt przejazdu) kosztem przejazdów na rozprawę.

Na rozprawie, która odbyła się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 10 listopada 2015 r. Prezes Zarządu Spółki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Spółki zwrotu kosztów przejazdu na rozprawę samochodem osobowym w wysokości 785,43 zł., w tym obok stawki kilometrowej także opłaty za przejazd autostradą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegała skarga kasacyjna Wojewody, która w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na jednej podstawie kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 109 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te nie mogą jednak odnieść zamierzonego skutku, choć Sąd I instancji, rozpatrując kontrolowaną sprawę, nie ustrzegł się uchybień przepisom postępowania.

Jak słusznie podniósł Wojewoda, Sąd I instancji nie dostrzegł nieprawidłowości w zawiadomieniu tego organu o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 6 listopada 2014 r. mimo że, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (k. 44 akt sądowych), rzeczone zawiadomienie zamiast Wojewodzie zostało doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Poznaniu mającemu siedzibę pod tym samym adresem co Wojewoda. Skutkiem tego Sąd I instancji, pod nieobecność Wojewody uznał prawidłowość zawiadomienia tego organu o terminie rozprawy i przystąpił do rozpoznania sprawy, zamiast odroczyć rozprawę w oparciu o art. 109 p.p.s.a. Uchybienie to, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, nie miało jednak istotnego wpływu na jej wynik. Zauważyć przede wszystkim należy, że na posiedzeniu w dniu 6 listopada 2014 r. Sąd I instancji co prawda zamknął rozprawę, to postanowił jednocześnie o przeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, do których przedłożenia zobowiązał Wojewodę w terminie 3 dni od dnia otrzymania wezwania. Zaskarżony wyrok został zaś wydany przez Sąd I instancji dopiero po nadesłaniu tych dokumentów i z ich uwzględnieniem, co wynika z uzasadnienia tego wyroku. Dokumenty te legły przede wszystkim u podstaw sformułowania przez Sąd I instancji oceny prawnej, że Wojewodzie nie można przypisać w niniejszej sprawie stanu bezczynności, a zatem miały wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta pozwala na konstatację, że poprzez wezwanie o te dokumenty Sąd I instancji umożliwił Wojewodzie zajęcie stanowiska w kwestii mającej wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej Wojewoda nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które nie znajdowałyby odzwierciedlenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym i nie zostały już ocenione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. To zaś pozwala na sformułowanie wniosku, że nawet gdyby Wojewoda brał udział w rozprawie, to podnoszone przez niego argumenty na obronę swego stanowiska w sprawie mogłyby stanowić jedynie powielenie tych okoliczności, które znajdują odzwierciedlenie w aktach i w oparciu o które wydano zaskarżony wyrok. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 109 w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Niezrozumiałe jest natomiast stawianie Sądowi I instancji w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom Wojewody, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przypisywał temu organowi, że w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy jako przyczynę wskazywał brak akt administracyjnych. Rozważania Sądu I instancji na temat przeszkody w rozpoznaniu sprawy, związanej z brakiem akt przekazanych uprzednio sądowi administracyjnemu, zostały bowiem sformułowane w odniesieniu do argumentu Wojewody, podniesionego w odpowiedzi na skargę, jakoby powodem tak długiego procedowania były "czynności zmierzające do zebrania kompletnego materiału dowodowego i wyczerpujące rozpatrzenie sprawy". Nie dotyczyły one zatem przyczyny podawanej przez ten organ w zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że podawana w tych zawiadomieniach przez Wojewodę przyczyna przedłużenia terminu załatwienia sprawy, to jest nieprawomocność orzeczeń WSA w Poznaniu wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/PO 246/14, także zastała poddana ocenie Sądu I instancji, co znalazło swój wyraz w rozważaniach tego Sądu zawartych na s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku, stanowił bowiem, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, uwzględniając taką skargę, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis art. 149 p.p.s.a. wskazuje zatem, jakie rozstrzygnięcia powinny znaleźć się w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji zawiera wszystkie wymienione w tym przepisie rozstrzygnięcia, co nieuprawnionym czyni stawianie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.

Zauważyć jednak należy, że argumenty sformułowane w uzasadnieniu tego zarzutu w istocie nie dotyczą przepisu art. 149 p.p.s.a. a raczej zmierzają do wykazania przez Wojewodę niewłaściwego zrealizowania przez Sąd I instancji funkcji kontrolnej, czego wyrazem było uznanie w zaskarżonym wyroku, że postępowanie w kontrolowanej sprawie prowadzono w sposób przewlekły, a przewlekłość ta miała charakter rażący, co uzasadniało także wymierzenie Wojewodzie grzywny. Zdaniem Wojewody, w kontrolowanej sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a już na pewno nie o charakterze rażącym uzasadniającym wymierzenie grzywny, gdyż przedłużanie przez organ terminu załatwienia tej sprawy było konieczne z uwagi na nieprawomocność wyroków WSA w Poznaniu wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14. Z takim poglądem Wojewody nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej przekazanych Sądowi I instancji przez Wojewodę wraz ze skargą, Spółka - po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania z dnia 5 marca 2010 r. - ponawiała wnioski w tym przedmiocie wskazując kolejne podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. i podając argumenty przemawiające za ich wystąpieniem w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] Starosty z dnia [...] marca 2009 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skutkiem tego, organy administracji publicznej prowadziły równolegle więcej niż jedno postępowanie wznowione w tej sprawie. Podejmowane zaś przez organy próby połączenia tych postępowań nie przyniosły pożądanego rezultatu, a kolejne rozstrzygnięcia Wojewody wydawane w tych postępowaniach poddawane były kontroli sądów administracyjnych, w tym w sprawach zarejestrowanych pod sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14.

Ocenić jednak należy, że w przypadku prowadzenia w jednej sprawie kilku postępowań wznowionych, poddanie kontroli sądowoadministracyjnej niektórych z rozstrzygnięć kończących te postępowania nie stanowi przeszkody w zakończeniu pozostałych postępowań prowadzonych w tej sprawie. Rozstrzygnięcia te, jako że zapadają w odrębnych postępowaniach, tworzą bowiem stan faktyczny tej sprawy, który organ winien uwzględnić przy wydawaniu rozstrzygnięcia kończącego dane postępowanie. Zauważyć należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej korzystają z domniemania legalności. Tym samym, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane w danej sprawie, dopóty inny organ prowadzący postępowania w tej samej sprawie zobowiązany jest do jego uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Podnieść przy tym należy, że nie pozbawia domniemania legalności ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej samo wniesienie na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostaje bowiem wyeliminowane z obrotu prawnego dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu administracyjnego w tym przedmiocie. Przed uprawomocnieniem się takiego orzeczenia możliwe jest zaś jedynie wstrzymanie jego wykonania (zob. art. 61 i art. 152 p.p.s.a.). Zastrzec jednak należy, że także wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia w omawianym przypadku nie stanowi przeszkody w zakończeniu innego postępowania wszczętego w tej samej sprawie, a tworzy jedynie okoliczność stanu faktycznego, którą organ powinien uwzględnić przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych argumentów, za nieuprawnione uznać należy twierdzenie Wojewody, jakoby oczekiwanie na uprawomocnienie się wyroków sądu administracyjnego dotyczących rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach, lecz prowadzonych w tej samej sprawie, stanowiło uzasadnioną przyczynę przedłużenia terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. Jak już podano, funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w danej sprawie, względnie kwestii ich wstrzymania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to okoliczności, które Wojewoda winien wziąć pod uwagę według stanu istniejącego w dniu wydania własnego rozstrzygnięcia. Pozbawione podstaw prawnych jest zatem oczekiwanie na uprawomocnienie się orzeczeń sądów administracyjnych, które mogą wpłynąć na zmianę stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Tym samym, prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że w kontrolowanym postępowaniu Wojewoda dopuścił się przewlekłości w jego prowadzeniu.

Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie Sąd I instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za konstatacją taką przemawia przede wszystkim, akcentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieuprawnione zignorowanie przez Wojewodę oceny prawnej zawartej w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. Skoro bowiem organ, na którego postanowienie wniesiono zażalenie, nie jest uprawniony do zaskarżenia postanowienia organu wyższego stopnia, to tym samym nie jest uprawniony do przyjęcia innej, niż ten organ, oceny prawnej dotyczącej danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, że przyczyną uchylenia rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia jest zawsze sprzeczność z prawem, co wynika z wyrażonego w art. 7 k.p.a. obowiązku organu administracji publicznej strzeżenia praworządności. W sytuacji zatem, gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym nie jest uzależnione od zakończenia postępowań sądowoadministracyjnych prowadzonych w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 245/14 i IV SA/Po 246/14, to przedłużanie przez Wojewodę terminu załatwienia sprawy z uwagi na nieprawomocność orzeczeń sądu administracyjnego wydanych w tych sprawach stanowi rażące naruszenie art. 36 k.p.a.

W tych okolicznościach nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wymierzenie Wojewodzie przez Sąd I instancji grzywny, której wysokość (1.000 zł.) mieści się w ramach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 w zw. z art. 207 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w części obejmującej kwotę ponad 330 zł. przyjmując, że zasądzane koszty, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a., muszą być niezbędne, celowe i racjonalne. W niniejszej sprawie możliwe było skorzystanie przez wnioskodawcę ze środków komunikacji zbiorowej, w szczególności dogodnych połączeń PKP funkcjonujących na trasie Poznań-Warszawa. Wybór tego sposobu przejazdu na rozprawę nie wiązałby się z nadmiernym wysiłkiem, a niewątpliwie mógłby przyczynić się do obniżenia kosztów przejazdu samochodem osobowym, który mógłby zostać wykorzystany celem dotarcia jedynie do Poznania. Z tych też powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości zgodnej z wnioskiem Spółki.

Przechodząc natomiast do rozpoznania zażalenia Spółki na postanowienie Sądu I instancji w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, zawarte w punkcie czwartym wyroku tego Sądu, ocenić należy, że zażalenie to w okolicznościach niniejszej sprawy zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 200 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Stosownie zaś do art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W świetle cytowanego powyżej art. 205 § 1 p.p.s.a. nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, że brak obowiązkowego stawiennictwa wyklucza przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów dojazdu w związku z uczestnictwem w rozprawie. Każdorazowo bowiem sąd obowiązany jest dokonać oceny niezbędności i celowości kosztów postępowania, jakie strona poniosła, uzależniając ich zwrot od okoliczności sprawy i jej charakteru. Wydając zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie Sąd zobowiązany jest rozważyć, czy czynność, z tytułu której koszty zostały poniesione, była obiektywnie potrzebna do ochrony praw strony (por. postanowienie NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 418/15, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że podczas rozprawy przed Sądem I instancji, Prezes Zarządu Spółki złożył obszerne wyjaśnienia, które legły u podstaw przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodów uzupełniających z dokumentów. Przeprowadzenie tych dowodów poprzedziło zaś postanowienie Sądu, wydane na tej rozprawie, o zobowiązaniu Wojewody do udzielenia informacji na temat czynności procesowych podejmowanych w kontrolowanym postępowaniu. Ocenić więc należy, że poniesiony przez Spółkę koszt dojazdu na rozprawę jej przedstawiciela był wydatkiem celowym, a żądanie zasądzenia przez Sąd jego zwrotu od organu uzasadnione. Jednocześnie wskazać należy, że wnioskowana przez Spółkę kwota 155,46 zł., stanowiąca koszt tego przejazdu, została obliczona zgodnie § 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów nie będących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.), który znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 85 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w zw. z art. 205 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu postanowienia zawartego w punkcie czwartym wyroku Sądu I instancji i zasądzeniu od Wojewody na rzecz Spółki kwoty 255,46 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania przez Sądem I instancji. Wyjaśnić przy tym należy, że do kosztów tych zaliczono uiszczony przez Spółkę wpis od skargi (100 zł.) oraz udokumentowany koszt dojazdu na rozprawę przedstawiciela Spółki (155,46 zł.).