Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1524/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/13 w sprawie ze skargi Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/13 po rozpoznaniu skargi Z. W. uchylił rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Z. W. raportem z dnia 25 kwietnia 2012 r. zwrócił się z prośbą do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zaliczenie do wysługi lat na dzień przyjęcia do służby w Policji okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców M. i J. W. od dnia 7 lipca 1990 r. do dnia 1 września 1990 r., od dnia 24 czerwca 1993 r. do dnia 12 lipca 1993 r. i od dnia 14 lipca 1994 r. do dnia 19 lutego 1999 r.

Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") określił Z. W. na dzień 10 lipca 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 19 %. Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania Z. W., rozkazem personalnym z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Komendant Rejonowy Policji [...], ponownie rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1, § 4, § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., określił Z. W. na dzień 10 lipca 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 20,5 %. Po rozpatrzeniu odwołania Z. W., Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Komendant Rejonowy Policji [...], po raz kolejny rozpoznając sprawę, rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił Z. W. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okresy pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 14 lipca 1994 r. do dnia 29 stycznia 1996 r. oraz za okresy prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 30 stycznia 1996 r. do dnia 10 czerwca 1997 r. i od dnia 11 czerwca 1997 r. do dnia 19 lutego 1999 r.

Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania Z. W., rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rodzice policjanta, M. i J. W., byli właścicielami gospodarstwa rolnego położonego we wsi K. [...]. W latach 1979 - 1994 gospodarstwo to miało powierzchnię 9,61 ha a w latach 1995 – 1999 powierzchnię 4,59 ha. Było ono ukierunkowane na produkcję roślinną oraz zwierzęcą (chów bydła i trzody chlewnej). Z. W. w okresie od dnia 1 września 1994 r. do dnia 21 maja 1996 r. uczęszczał do Zaocznego Technikum Rolniczego dla Dorosłych w [...]. Zajęcia odbywały się tam w soboty i niedziele - dwa razy w miesiącu. Szkoła była oddalona od miejsca położenia gospodarstwa o 12 km, a czas dojazdu do niej wynosił około 30 minut w jedną stronę. Natomiast w okresie od dnia 1 października 1996 r. do dnia 19 lutego 1999 r. wnioskodawca studiował na Politechnice [...] w systemie zaocznym. Zajęcia na uczelni odbywały się trzy dni w tygodniu, dwa razy w miesiącu. Uczelnia była oddalona od miejsca położenia gospodarstwa o 150 km, a czas dojazdu do niej wynosił około 2 godziny. W oświadczeniu z dnia 10 lipca 2012 r. Z. W. wskazał, że zjazdy w szkole wyższej odbywały się w soboty i niedziele oraz że w czasie studiów nie mieszkał w internacie ani w akademiku. Ponadto Z. W. na podstawie umowy zawartej w dniu [...] stycznia 1996 r. wydzierżawił na okres 10 lat gospodarstwo rolne o powierzchni 4,18 ha, a dnia [...] czerwca 1997 r. otrzymał od rodziców grunty rolne stanowiące 1/2 części nieruchomości położonej we wsi K. o powierzchni 5,2 ha. Do wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym Z. W. dołączył zaświadczenie z KRUS potwierdzające, że od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] lutego 1999 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników. Przedłożył również zeznania dwóch świadków, którzy podali, że we wskazanych okresach wnioskodawca pracował najpierw jako domownik w gospodarstwie rolnym rodziców a następnie jako rolnik prowadzący własne gospodarstwo rolne. Świadkowie zeznali też, że skarżący w dni nauki w systemie zaocznym w szkole średniej pracował stale w gospodarstwie 5-6 godzin dziennie, a w dni wolne od zajęć szkolnych, ferie i wakacje - w pełnym wymiarze czasu pracy.

Komendant Stołeczny Policji odnosząc się najpierw do okresu od dnia 14 lipca 1994 r. do dnia 29 stycznia 1996 r. stwierdził, że Z. W. był na utrzymaniu rodziców. Odbywana przez niego w tym czasie nauka w szkole ponadpodstawowej oraz związane z nią obowiązki wymagane od uczniów (tj. lekcje, przygotowanie do zajęć szkolnych), a ponadto czas niezbędny na odpoczynek, wykluczały – w ocenie organu – możliwość wykonywania przez Z. W. stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Stałej pracy nie stanowi bowiem doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci - członków rodziny rolnika. Z. W., co wynika z zeznań świadków, od najmłodszych lat, w tym i przed ukończeniem 16 roku życia, pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Pomoc ta z uwagi na inne absorbujące zajęcia związane z nauką nie mogła jednak mieć - w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") - charakteru stałej pracy świadczonej przez domownika. Istotnym elementem stałej pracy jest bowiem systematyczne wykonywanie pracy lub co najmniej gotowość wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne, a nie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik.

Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji w niniejszej sprawie oprócz dokumentów dołączonych do wniosku o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym, należało również uwzględnić dokumentację zgromadzoną podczas postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w związku z ubieganiem się przez Z. W. o powołanie do służby w Policji. Organ I instancji słusznie zatem zauważył, że w dokumentach tych, tj. ankiecie osobowej i życiorysie, brak jakiejkolwiek wzmianki wymienionego na temat zarówno jego pracy w gospodarstwie rodziców, jak też prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto przed podjęciem służby w Policji wymieniony otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych. Świadczyć to może o tym, że Z. W. nie identyfikował się ze stałą pracą na roli i pracy takiej nie wykonywał. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga psychicznego nastawienia, polegającego na wiązaniu się w pewnym okresie czasu z gospodarstwem rolnym i nieposzukiwaniu stałego zatrudnienia poza takim gospodarstwem.

Odnosząc się natomiast do okresów prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 30 stycznia 1996 r. do dnia 10 czerwca 1997 r. (jako dzierżawca) oraz od dnia 11 czerwca 1997 r. do dnia 19 lutego 1999 r. (jako właściciel gruntów rolnych) Komendant Stołeczny Policji wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. zaliczeniu podlegają okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie prowadzonym przez współmałżonka. Przez prowadzenie gospodarstwa rolnego rozumie się zarówno zarządzanie nim, jak i faktyczną pracę w gospodarstwie wykonywaną osobiście lub przy pomocy innych osób. W ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. ustawodawca nie zdefiniował pojęcie "rolnika", odsyłając w tym zakresie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Definicja rolnika została zawarta w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). Z. W., jak wynika z dokumentów znajdujących się w jego aktach osobowych oraz z jego oświadczenia w latach 1996-1999 studiował na Politechnice [...] oddalonej od miejsca zamieszkania o 150 km. Trudno uznać, że we wskazanym okresie mógł on prowadzić zawodową działalność rolniczą na własny rachunek, gdyż znaczący wpływ na jego dyspozycyjność miała konieczność uczestniczenia w zajęciach oraz przygotowania się do egzaminów oraz zaliczeń na studiach wyższych.

Korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na terenie tego gospodarstwa i pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym nie są wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. O prowadzeniu działalności rolniczej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie świadczą również kontakty telefoniczne oraz wizyty posiadacza gospodarstwa rolnego w tym gospodarstwie, nawet jeżeli były one połączone z decydowaniem o niektórych sprawach dotyczących gospodarstwa rolnego. Z tych wszystkich względów zarzuty Z. W. zawarte w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji postępowanie przeprowadzone przez Komendanta Rejonowego Policji [...] było prawidłowe a decyzja tego organu zgodna z prawem.

Na powyższą decyzję Komendanta Stołecznego Policji Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 106 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie, że okoliczności uzasadniające podwyższenie wynagrodzenia zasadniczego o 12% powstały dopiero w dniu 5 kwietnia 2012 r.; 2) rażące naruszenie art. 107 ustawy o Policji poprzez błędne ustalenie, że wygasło prawo strony do żądania wyrównania ze względu na przedawnienie roszczeń; 3) rażące naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji stosując przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., prawidłowo odwołały się do definicji "domownika", zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Organy te dokonały natomiast nieprawidłowej subsumcji zgromadzonego materiału dowodowego. Oceniając czy zainteresowany spełnia przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., naruszyły zasady wskazane w art. 6, art. 7 oraz 107 § 3 k.p.a. Podstawowy błąd organów obu instancji polegał na tym, że nie dokonały one łącznej oceny zgromadzonego materiału. Skupiając się na jednostkowej ocenie każdego elementu dowodowego osobno, nie powiązały one zgromadzonych faktów i nie dokonały szerszej analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Doprowadziło to do wadliwej oceny co do braku możliwości świadczenia przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym przy jednoczesnej nauce w zaocznym technikum dla dorosłych czy też w zbiegu ze studiami odbywanymi w systemie zaocznym. Organy w ogóle nie odniosły się do kwestii areału gospodarstw rolnych oraz zawodów rodziców Z. We. czy też zawodu samego skarżącego, a ponadto faktu ubezpieczenia rodziców skarżącego, a w okresie 1997-1999 również i skarżącego, w KRUS-ie. Wszystkie te okoliczności należało rozpatrywać łącznie, dostrzegając związki pomiędzy nimi.

W ocenie WSA w Warszawie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje na wykonywanie przez Z. W. różnorodnych prac w gospodarstwie rolnym jego rodziców w charakterze domownika, a później także w wydzierżawionym gospodarstwie oraz w gospodarstwie własnym. Organ wykonywania tych prac nie uznał ani za stałe wykonywanie prac w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika ani za prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Przyjął natomiast, iż prace skarżącego stanowiły jedynie pomoc w gospodarstwie rodziców, bowiem wymieniony w analizowanym okresie uczył się w szkole średniej a później w szkole wyższej. Zdaniem organu niemożliwe było łączenie nauki z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców a także z pracą we własnym gospodarstwie rolnym. Skarżący zakwestionował te stwierdzenia i w ocenie WSA w Warszawie zarzuty w tym zakresie są zasadne. Analizując zgromadzony materiał i dokonując oceny charakteru danej pracy, nie można abstrahować od faktu, iż wiele czynności w gospodarstwie rolnym wykonuje się okresowo, albowiem są one uzależnione od pory roku, w jakich muszą zostać wykonane. Ta okoliczność, sama przez się, nie może dowodzić wyłącznie doraźnego charakteru pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto zdaniem Sądu w tego typu sprawach wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie, wykonywania danych prac w gospodarstwie rolnym. Nie jest też uprawniony pogląd organu, iż nauka w szkole z góry wyklucza pracę w gospodarstwie rolnym. W niniejszej sprawie, zważywszy na niewielką odległość szkoły średniej od miejsca zamieszkania i okoliczność, iż było to Zaoczne Technikum Rolnicze dla Dorosłych w [...], chybione jest twierdzenie organu, że skarżący nie mógł obowiązków związanych z gospodarstwem rolnym łączyć z nauką. Również nie do pogodzenia z materiałem sprawy jest stwierdzenie, że dalsza nauka skarżącego na Politechnice [...] wykluczała powadzenie gospodarstwa rolnego, zwłaszcza, że skarżący studiował zaocznie, w systemie trzy razy w tygodniu, co dwa miesiące. Takie systemy studiowania i nauka w zaocznym technikum dla dorosłych, są przewidziane właśnie dla osób pracujących. Okoliczność ta winna zostać zauważona przez organ w niniejszej sprawie.

Zdaniem WSA w Warszawie nie można ponadto przywiązywać zbyt dużego znaczenia do tego, że skarżący w dokumentach związanych z podjęciem służby w Policji nie wykazał ani swej wcześniejszej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców ani prowadzenia własnego gospodarstwa. Fakty te nie mają żadnego znaczenia i nie mogą przesądzać o nieświadczeniu takiej pracy. Dlatego organ ponownie rozpatrując sprawę, zobowiązany będzie dokonać oceny całego zgromadzonego materiału we wskazanym kierunku.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Komendant Stołeczny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1933/13 w całości, domagając się zmiany zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., organ zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że WSA w Warszawie nie odniósł się do warunku wynikającego z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., tj. że praca w gospodarstwie rolnym miała stanowić główne źródło utrzymania domownika. W ocenie organu nie można uznać, że młody 16-letni człowiek, uczący się w szkole ponadpodstawowej, mieszkający razem z rodzicami nie pozostaje na ich utrzymaniu tylko pracuje w ich gospodarstwie, żeby się utrzymać. W świetle doświadczenia życiowego taki wniosek jest zupełnie nieuzasadniony. Podobnie nietrafne jest uznanie, że skarżący spełniał przesłanki wyrażone w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. domownik podlega ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu z mocy ustawy. Artykuł 3 powoływanej ustawy stanowi, że ubezpieczenie rolników ma charakter wnioskowy i nie jest obowiązkowe. Tak więc osoba zamieszkująca z rolnikiem i pracująca w gospodarstwie rolnym, dla której praca w tym gospodarstwie stanowi podstawowe źródło utrzymania, powinna być jako domownik objęta ubezpieczeniem wypadkowym i chorobowym. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 983/06 wskazał, że zmiana pojęcia domownika od dnia 1 stycznia 1991 r. polega na dopuszczeniu możliwości łączenia nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006, wskazując jednocześnie, że domownik musi wypełniać kryteria określone w art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., w tym być objęty obowiązkiem ubezpieczenia. Jedynym wyjątkiem jest podleganie obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów. Przyjmując wykładnię dokonaną przez WSA w Warszawie, należałoby każdej osobie mieszkającej w gospodarstwie rolnym, uczącej się i pomagającej w tymże gospodarstwie, zaliczać do stażu pracowniczego wszystkie okres pracy w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia do czasu podjęcia pracy zawodowej. To zaś z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej byłoby całkowicie nieuzasadnione. Dokonując wykładni przywołanych przepisów, zarówno ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., jak i obu ustaw o ubezpieczeniu społecznym rolników, należy wskazać, że celem ustawodawcy było zrównanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym z okresami zatrudnienia. Nie można jednak w utożsamiać pomocy rodzicom z zatrudnieniem. Praca - zatrudnienie wymaga odpowiedniego stosunku psychicznego, nastawienia, że pracując osiąga się środki na swoje utrzymanie. Rozerwanie tych dwóch pojęć prowadzi do uznania, że każdej osobie mieszkającej z rodzicami w gospodarstwie rolnym należy dodatkowo zaliczyć okres czterech, pięciu lat lub więcej do stażu pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia sądowego, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest on natomiast uprawniony do wyręczania strony skarżącej kasacyjnie oraz uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej ograniczono się do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać tylko stanowisko Sądu I instancji w sprawie odmowy ustalenia Z. W. wysługi lat z uwzględnieniem okresu jego pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców. Kontroli kasacyjnej, nie mogą natomiast podlegać kwestie zaliczenia do wysługi lat okresów prowadzenia przez Z. W. własnego gospodarstwa rolnego. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie wytknięto złamania art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. NSA będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może zatem analizować sposobu wykładni i zastosowania tych ostatnio wymienionych przepisów.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze zależy między innymi od posiadanej przez policjanta wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi tej zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Takimi odrębnymi przepisami jest między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przytoczone unormowania ustanawiają zasadę, że przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych, które jako regulacje wyjątkowe muszą być interpretowane i stosowane ściśle.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. - ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy - do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje o tym czy i kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać zainteresowanemu należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego przez policjanta żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał on stałą pracę w gospodarstwie rolnym, a nie to kiedy zdecydował się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem. Odmienne stanowisko organów Policji w tym zakresie jest nieuprawnione, słusznie zatem zostało ono zakwestionowane przez Sąd I instancji.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany przez organy i Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Przyjęty w zaskarżonym wyroku sposób odkodowania tego pojęcia jest częściowo prawidłowy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie dominuje bowiem pogląd, że inne formy aktywności domownika rolnika co do zasady nie wykluczają możliwości wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby stała praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania czy jedyne zajęcie domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze. Należy zatem podzielić utrwalony już w orzecznictwie pogląd, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie może stanowić jedynej przeszkody do zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako pracy stałej domownika rolnika. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy tylko wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w dużej odległości od miejsca położenia gospodarstwa rolnego, co nie pozwala na codzienny jej powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Podobna sytuacja może zachodzić również wówczas, gdy wprawdzie odległość szkoły do miejscowości, w której zamieszkuje domownik i w której znajduje się gospodarstwo, nie jest aż tak znaczna, ale jej pokonanie przez ucznia jest bardzo utrudnione z uwagi między innymi na problemy komunikacyjne. Jednakże co do zasady samo łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie wyklucza dopuszczalności zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie była przez domownika faktycznie wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, w którym również akcentuje się konieczność należytego wykazania, że domownik rolnika faktycznie wykonywał w gospodarstwie rolnym czynności, które należy zakwalifikować jako stałą pracę. Z powyższych względów bezzasadna jest teza Sądu I instancji, że ustalenie wysługi lat może opierać się na prawdopodobieństwie, a tym samym że dla zaliczenia określonego okresu do stażu pracowniczego wystarczające jest jedynie uprawdopodobnienie wykonywania prac rolnych w gospodarstwie rolnym. Staż pracowniczy oblicza się z uwzględnieniem rzeczywistych okresów wykonywania w gospodarstwie rolnym stałej pracy w charakterze domownika rolnika. Wnioskodawca ubiegając się o zaliczenie okresu swojej pracy w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, musi zatem wykazać, a nie jedynie uprawdopodobnić, że omawiany charakter pracy w takim gospodarstwie faktycznie wykonywał.

Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie oraz na tle okoliczności konkretnej sprawy rozważać, czy pomoc można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych. Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała lub mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. Mogłoby to oznaczać, że w omawianym zakresie chodzi o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. Tymczasem o możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domowników. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by wszystkie czynności domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć, można uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex nr 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex nr 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. II SA/Wa 5/13 lex nr 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączono by nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz w istocie z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres faktycznie świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy udzielanej rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter pracy stałej. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy najpierw przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie współpracowało z rolnikiem oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca, a następnie ocenić czy pomoc ta faktycznie świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie sezonowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym jest ponadto ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły, a nie tylko jak długo trwał taki przejazd. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż środkami transportu powszechnego. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru oraz zakresu pracy, którą uczeń mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły.

Na potrzebę dokonywania wszystkich takich ustaleń wskazuje interpretacja pojęcia "stałej pracy" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy można udzielaną rolnikowi pomoc rzeczywiście uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do tak kategorycznych stwierdzeń – jak uczyniły to organy Policji obu instancji – że Z. W. nie spełniał przesłanek do uznania go we wnioskowanym okresie za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (w tym lakoniczne i o identycznej treści zeznania świadków) nie pozwalał bowiem ani na jednoznaczne ustalenie ani na wykluczenie możliwości wykonywania przez Z. W. w analizowanym okresie stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Dlatego też zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. WSA w Warszawie wprawdzie bezzasadnie odwołał się jedynie do prawdopodobieństwa wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym oraz położył akcent tylko na różnorodność (a nie także zakres) czynności, ale uchylenie przez ten Sąd kontrolowanych przezeń rozkazów personalnych Komendanta Stołecznego Policji oraz organu I instancji było uzasadnione. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.

Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania zgłoszonych świadków są zbyt lakoniczne, to organ powinien w pierwszej kolejności rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, bowiem dopiero wówczas możliwa będzie rzetelna ocena wiarygodności wskazanych dowodów. Niedopuszczalna jest natomiast dość często stosowana przez organy Policji praktyka żądania od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich samodzielnej kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.