Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 471/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 154 § 6, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 119 pkt 4, art. 200, art. 205 §  2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman(spr.) Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi C.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...]: 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpoznania wniosku o stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...]; 2. stwierdza przewlekłość prowadzenia postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 3000 (trzech tysięcy) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego C.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 października 2015 r. C.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], ozn. nr hipoteki [...] nr [...] tj. w sprawie o sygn. akt [...]. Strona skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że postępowanie administracyjne w sprawie o sygn. akt [...] jest prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sposób przewlekły,

- stwierdzenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa,

- zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], ozn. Nr hipoteki [...] nr [...] w terminie 15 dni,

- wymierzenie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a,

- zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia 27 września 1999 r. wystąpił wraz z pozostałymi spadkobiercami po J.S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości stanowiącej własność J.S. Po rozpatrzeniu wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2011 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie, w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w części objętej wnioskiem stron, wskazując na brak właściwości rzeczowej do jego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2012 r., od którego skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, jednoznacznie wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania w/w wniosku jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki, z zastrzeżeniem, że załatwienie sprawy wymagającej postepowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zaznaczył, iż od wydania wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. przez NSA upłynęło nieomalże 15 miesięcy czyli ustawowy termin został przekroczony wielokrotnie, a przewlekłość prowadzenia postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę z dnia 10 listopada 2015 r. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że zarzuty skargi są bezzasadne, gdyż organ nie prowadził przedmiotowego postępowania w sposób przewlekły. W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania, wskazując iż:

- dnia 1 października 2014r. otrzymał odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2012 r. wraz z aktami sprawy,

- pismem z dnia 17 marca 2015r. zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu oraz o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, z jednoczesnym wskazaniem przewidywanego terminu rozstrzygnięcia – do dnia 31 sierpnia 2015 r.,

- dnia 19 marca 2015r. zlecono uprawnionemu geodecie sporządzenie opinii określającej granice wywłaszczonej nieruchomości,

- dnia 23 marca 2015r. została sporządzona opinia geodezyjna, wskazująca, że w skład wywłaszczonej nieruchomości wchodzą obecnie działki nr [...] i [...] z obrębu [...],

- pismem z dnia 29 maja 2015r. organ wystąpił do Urzędu W. o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów i kopi mapy ewidencyjnej obrazujących aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości,

-pismem z dnia 6 lipca 2015r. organ wystąpił do Urzędu Gminy [...] o nadesłanie informacji o aktualnym adresie jednej z wnioskodawczyń, z powodu zmiany jej adresu,

- pismem z dnia 7 lipca 2015r. Urząd Gminy, poinformował organ, iż osoba ta została wymeldowana z dotychczasowego adresu i nie dopełniła obowiązku meldunkowego,

- pismem z dnia 16 lipca 2015r. organ zwrócił się do współspadkobiercy o wskazanie potrzebnego adresu,

- pismami z dnia 10 sierpnia 2015 r. organ uzyskał informacje o brakującym adresie jednego z wnioskodawców,

- pismem z dnia 11 września 2015 r. organ zawiadomił strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do 30 listopada 2015 r. oraz wskazał przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie,

- dnia 15 września 2015 r. wpłynęło do organu pismo z Urzędu W. stanowiące odpowiedź na pismo organu z 6 lipca 2015r. wraz z niezbędnymi załącznikami,

- pismem z dnia 18 września 2015 r. organ wystąpił do Urzędu W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Sądu Okręgowego w [...] oraz Sądu Rejonowego dla [...] – w celu wyjaśnienia przyczyny ujawnienia, a następnie wykreślenia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych działek ewidencyjnych [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...],

- decyzją z dnia [...] października 2015 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] maja 1956 r. w części dotyczącej części nieruchomości o powierzchni 30.045 m2 ( z ogólnej powierzchni 43.012 m2) stanowiącej własność J.S.

W związku z powyższym organ stwierdził, iż dokonywał wszelkich koniecznych czynności, zmierzających do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy o czym informował strony. Ponadto podniósł, iż sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, ze względu na konieczność pozyskiwania akt archiwalnych, które pozostały w szczątkowym zakresie. Na koniec organ stwierdził, iż sprawa ta była bardzo wymagająca zarówno pod względem czasowym jak i merytorycznym, ze względu na konieczność zbadania legitymacji wnioskodawców, trudności z pozyskiwaniem akt archiwalnych, a analiza tych akt wymagała obszernej znajomości ówczesnego prawa, wiedzy historycznej oraz umiejętności interpretacji języka ówcześnie stosowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: "p.p.s.a" sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z analizy akt sprawy wynika, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju C.S. pismem z dnia 7 września 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

Przyjmuje się na ogół, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzi zatem, co prawda, postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego (por. np. P. Dobosz: Milczenie i bezczynność w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2011r.s. 73 i nast., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13, LEX nr 1369030). Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, nie zaś fakt, że postępowanie to zostało wreszcie zakończone.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że niewątpliwie zaistniała w niej opisana powyżej sytuacja przewlekłości. Jak wynika z akt administracyjnych organ otrzymał odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2012 r. w dniu 1 października 2014 r. Pierwsze czynności w sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przyczynach zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy) podjął dopiero 17 marca 2015 r. czyli po przeszło 5 miesiącach od otrzymania prawomocnego wyroku sądu. W zawiadomieniu wyznaczył termin do 31 sierpnia 2015 r. Z akt sprawy wynika, że termin ten nie został dochowany, ale sprawa do dnia rozpoznania skargi została zakończona. Kolejne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy jak zlecenie geodecie sporządzenia opinii (19 marca 2015r.), ustalenie adresu jednego z wnioskodawców (29 maja 2015 r. i 16 lipca 2015 r.), wyjaśnienie przyczyny ujawnienia, a następnie wykreślenia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości (18 września 2015 r.) następowały z przeszło miesięcznymi przerwami.

W piśmie z dnia 7 września 2015 r., skarżący złożył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ pismem z dnia 11 września 2015 r. wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy do 30 listopada 2015 r., argumentując zwłokę dużą ilością spraw oraz koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Nawet ta czynność została podjęta po upływie 10 dni od zakończenia terminu pierwotnie wyznaczonego do rozpoznania sprawy.

W dniu [...] października 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję, w której odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w [...], ozn. Nr hipoteki [...] nr [...] tj. w sprawie o sygn. akt [...]. W tym miejscu wskazać należy, że w sytuacji wydania przez organ decyzji, przed dniem orzekania przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie zobowiązania go do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Należy wyjaśnić, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania.

W sprawie niniejszej sytuacja taka ma miejsce, bowiem organ wydał decyzję w dniu [...] października 2015 r. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak Sądu od orzekania, czy organ prowadzący postępowanie dopuścił się przewlekłości, a jeśli tak to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013r., I OSK 797/13). Zawarty bowiem § 1a powołanego wcześniej przepisu art. 149 § 1 ppsa, zwrot "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

Analizując zgromadzony w aktach materiał dokumentacyjny, Sąd uznał, że zaistniało w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju i miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przede wszystkim na uwadze mieć należy, że organ nie podjął żadnych czynności przez okres 5 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, a kolejne czynności podejmowane były w znaczących odstępach czasu. Okoliczność konieczności dokonania szczegółowej i wnikliwej oceny obszernego materiału dowodowego, trudności z uzyskaniem akt archiwalnych oraz trudności w interpretacji obowiązujących ówcześnie przepisów prawa oraz języka ówcześnie stosowanego, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu swojej odpowiedzi na skargę, nie może usprawiedliwiać niemożności rozstrzygnięcia sprawy. Stąd też, powołane przez organ okoliczności w ocenie Sądu, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie natomiast opieszałość działania w sposób oczywisty przemawia za rażącym naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1956 r. zostało wszczęte w 1999 r., trudno więc przyjąć racjonalną argumentację odwołującą się do czasochłonności żmudnych zabiegów organu, związanych z kompletowaniem i analizowaniem archiwalnej dokumentacji. Czynności kompletowania dokumentacji odbyły się w trwającym tak wiele lat postępowaniu, kilka lat wcześniej, co wynika z analizy czynności podejmowanych przez organ w okresie od 1 października 2014 r. do dnia wydania decyzji, jak też z jej uzasadnienia, w którym odniesiono się do akt archiwalnych pozyskanych z Archiwum Państwowego w 2000 i 2005 r (k- 98, tom 1/5 akt administracyjnych) oraz Archiwum Akt Nowych w 2005 r. (k-93 tom 1/5 akt administracyjnych). Z kolei czynności związane z analizą zgromadzonej dokumentacji, która od tak wielu lat znajdowała się w posiadaniu organu i nie była już uzupełniana, w istocie nie były tak czasochłonne, skoro w praktyce organ był gotowy do wydania decyzji po kilkunastu dniach, od wniesienia do Sądu skargi. Zupełnie nieuzasadnione jest przywoływanie jako przyczyny mającej wpływ na długość toczącego się postępowania konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, gdyż czynność ta była w okresie od 1 października 2014 r. do dnia wydania decyzji jedyną czynnością wykonaną sprawnie (biegły sporządził opinię [...] marca 2015 r, a więc po 7 dniach od zlecenia tej czynności przez organ.

Ustalone okoliczności uzasadniały także, w przekonaniu Sądu, wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art.149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego, w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny, której wysokość w kwocie 3000 zł Sąd uznał za wystarczającą i spełniającą funkcję represyjną.

Wysokość grzywny Sąd ustalił na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 12 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.783,46 zł.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 oraz z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach 1- 4 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.