Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1983/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art 43, 45
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M.S. i M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżących M.S. i M. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem nr [...], z dnia [...] maja 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199), utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L., przy ul. [...] – oznaczonym jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...] – w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 1 listopada 2011 r. Prezydent Miasta L. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji, stwierdzając niedopuszczalność realizacji planowanej inwestycji w świetle zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, obowiązującego na obszarze Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego "[...]" (dalej "Zespołu"), zawartego w § 3 ust.1 pkt 7 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo – krajobrazowego. Na skutek zażalenia M. S. i M. K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. Na skutek skargi M. S. i M. K, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2125/12, oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej inwestorów, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] grudnia 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał, że zakazu zmiany użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy nie uwzględniły okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne naruszy zakazy wyrażone w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...].07.2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", tj. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli M. S. i M. K.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13, w niniejszej sprawie organy ochrony przyrody winny zbadać czy przedmiotowa inwestycja jest do pogodzenia z celami, dla których utworzono obszar chroniony. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie można zgodzić się z powyższym stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wskazał, że wypełniając dyspozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w ww. wyroku, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważa, że w myśl art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej w L. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" celem ustanowienia ww. formy ochrony przyrody jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jego walory widokowe i estetyczne.

Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 01.04.2015 r. przez pracowników Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L. wynika, że działka oznaczona nr ewid. [...] to działka nieogrodzona. Działki sąsiednie są niezabudowane. Zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...]. Na przedmiotowej działce rosną siewki sosny oraz występuje roślinność kserotermiczna właściwa dla gleb lekkich - niskie trawy. Działka jest nieużytkowana rolniczo.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowanie wśród pól jako strefa przejściowa terenów zalesionych znajdujących się na północ (za ulicą [...]) od przedmiotowej działki oraz oddalenie od zabudowy, która położona jest w południowej części obszaru chronionego. Podkreślenia wymaga, że większość działek sąsiednich nie jest zabudowana (np. działka nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki położone po drugiej stronie ulicy [...]). Zabudowa, posiadająca charakter rozproszony, znajduje się na południe (w odległości ponad 100 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Wskazać należy, że usytuowanie omawianej działki wśród terenów niezabudowanych, stanowiących obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, pozwalają uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. W tym miejscu wskazać należy, że Rada Miejska w L. objęła ochroną omawiany teren, bowiem uznała, że jest on cenny zarówno przyrodniczo, krajobrazowo, jak również kulturowo.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji, potwierdził stanowisko organu I instancji, że z planowaną inwestycją będzie się wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi. Przy czym przez zmianę sposobu użytkowania ziemi rozumieć należy zmianę rodzaju użytkowania, tym samym zmiana rodzaju użytku z ornego, łąki, pastwiska, sadu czy nawet nieużytku na zabudowę usługową, mieszkaniową, gospodarczą lub rekreacyjną stanowi zmianę sposobu użytkowania ziemi, a także przekształcanie obszaru. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. W okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie zatem bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki o nr ewidencyjnym [...] oraz rozpoczęty zostanie proces przekształcenia znacznego fragmentu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]". Użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która to ma służyć inwestorowi odpowiednio jako miejsce zamieszkania. Jeszcze raz należy podkreślić, iż stan faktyczny występujący aktualnie w terenie zostanie zmieniony na skutek wprowadzenia na omawianej działce zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Przedmiotowa działka nie będzie bowiem na skutek realizacji inwestycji stanowić obszaru obejmującego tereny użytkowane rolniczo, a wskutek procesu przekształcenia zostaną odpowiednio przekształcone również tereny sąsiednie. Należy zauważyć, że celem ochrony omawianego obszaru chronionego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Bezsprzecznym jest zatem, że omawiane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie sprzeczne z tym celem, bowiem na gruntach użytkowanych rolniczo (grunty orne), niezabudowanych powstanie zabudowa mieszkaniowa. Należy jeszcze raz podkreślić, że działki sąsiednie są niezabudowane, wykorzystywane rolniczo. Tym samym taki zakres ograniczenia ma odniesienie do celu, dla którego utworzono obszar chroniony, co jest zgodne z oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał również, że dopuszczenie na tym terenie projektowanej zabudowy stanowić będzie także zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na zabudowę mieszkaniową. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W ocenie organu realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - stanowi także zmianę przeznaczenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał również że omawiane przedsięwzięcie naruszy § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", zgodnie z którym na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Zatem realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki inwestycyjnej, a także będzie stanowić rozpoczęcie procesu przekształcenia pokrycia (gleby) - w znacznej części obszaru - na zabudowę mieszkaniową, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia celu utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]".

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, iż planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 powoływanej Uchwały, zgodnie z którym na terenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabronione jest niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniesie do 24 m, przedmiotowy obiekt budowlany będzie dwukondygnacyjny. W ocenie Organu odwoławczego, forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową przez Inwestorów planowanych obiektów, doprowadzą do uszkodzenia i przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego), a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]", czyli na szczególny cel ochrony tego obszaru. Zabudowa mieszkaniowa nie jest bowiem elementem istniejącego już na tym terenie krajobrazu.

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy po analizie akt sprawy pod kątem zgodności projektu decyzji o warunkach zabudowy z § 3 ust. 1 przedmiotowej Uchwały, stwierdził, że planowana inwestycja będzie naruszała zakazy określone w punktach 1, 3 i 7 przedmiotowego przepisu, a zakres ograniczenia wynika z celu, dla którego utworzono zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]". Jednocześnie mając na uwadze charakter planowanego przedsięwzięcia, organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wyłączające stosowanie omawianego zakazu.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń zawartych w zażaleniu, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. uzgodnił projekty decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich, organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną. Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający warunki zabudowy dla przedmiotowej działki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. wnieśli M. S. i M. K. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

art. 7, art. 77, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia,

art. 45 ust. 1 pkt 1, 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647) oraz § 3 ust. 1 pkt. 3, pkt. 7 i pkt. 1 Uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]" - poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczności planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru, uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonych Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "[...]".

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów oraz stosownie do art. 190 p.p.s.a. będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., Sąd uznał, że skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L., przy ul. [...] – oznaczonym jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym [...], w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1), w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (pkt 8). Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody - zalicza się m. in. zespoły przyrodniczo-krajobrazowe.

W rozpoznawanej sprawie wskazane przepisy znajdują zastosowanie, albowiem działka, na której planowana jest inwestycja, położona jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe - według art. 43 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 627, ze zm.) – są to fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody).

Art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jakie zakazy mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo-krajobrazowym. Art. 45 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 ustawy o ochronie przyrody przewiduje, że w zespole przyrodniczo-krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zakazy te zostały powtórzone w § 3 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]).

Z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w L. przy ul. [...]. Z analizy urbanistycznej wynika, że teren działki inwestycyjnej posiada klasyfikację grunt rolny R VI. Z analizy tej oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowana jest w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie zagrodowej i wolnostojącej oraz obiektów uzupełniających, tj. garaży i budynków gospodarczych. Z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jeżeli chodzi o sposób zainwestowania tego terenu, to znajdują się na nim nieruchomości będące w enklawie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Na działkach tych zostały zrealizowane obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Teren działki nr ewid. [...], który ma być zajęty pod inwestycję to grunty rolne klasy VI. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zatem teren działki inwestycyjnej, to grunt rolny.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, wyrok WSA w W-wie z dnia 29 września 2008 r., IVSA/Wa 952/08, Lex nr 517964). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przy czym użycie w uchwale Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. Obecnie teren działki inwestycyjnej użytkowany jest w sposób rolniczy, co wynika z charakteru tych gruntów, jako użytków rolnych. Nawet jeżeli na nieruchomości obecnie nie jest prowadzona działalność rolnicza, pozostaje to bez wpływu na charakter tych gruntów, jako gruntów rolnych. Wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spowoduje na części nieruchomości zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolniczego na budowlany. Budowlane użytkowanie nieruchomości, pozbawi ją częściowo dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania ziemi, jednakże biorąc pod uwagę, że grunty te znajdują się w granicach administracyjnych miasta L., to ma do nich zastosowanie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przepisów rozdziału 2, dotyczącego ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Z powyższego wynika, że grunt pod terenem przeznaczonym pod inwestycję nie podlega ochronie na podstawie ww. ustawy i dopuszczalna jest zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Celem wprowadzenia art. 10a, poprzednio 5b, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zdjęcie z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych w granicach administracyjnych miast, ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych. Zapis ten wyłącza ochronę obejmującą zmianę przeznaczania gruntów z celów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączania takich gruntów z produkcji rolniczej. Oznacza to, iż dla nowego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy terenu, spełnione być muszą jedynie przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, grunt o którym mowa w art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo że jest gruntem rolnym, jednocześnie zawiera w sobie możliwość przeznaczenia go na cele budowlane, co wyklucza naruszenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r., gdyż grunt ten z mocy ustawy posiada cechy pozwalające na przeznaczenie go na cele inwestycyjne.

Jak już wyżej powiedziano, zespół przyrodniczo-krajobrazowy, to fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujący na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Zatem w ramach tej formy ochrony przyrody ochronie podlega krajobraz naturalny i kulturowy. Z § 2 ust. 1 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wynika, że celem ustanowienia tego zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne.

W postępowaniu uzgodnieniowym organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne.

Krajobraz to pewna przestrzeń postrzegana przez człowieka. Przestrzeń ta zawiera różne elementy. Mogą to być jedynie elementy przyrodnicze o charakterze naturalnym, wtedy możemy mówić o krajobrazie naturalnym. Jeżeli natomiast na danej przestrzeni występują elementy przyrodnicze i wytwory działalności człowieka, będziemy mówić o krajobrazie kulturowym. W zespole przyrodniczo-krajobrazowym "[...]" ochroną objęty jest krajobraz zarówno naturalny jak i kulturowy, ale tylko taki, który posiada cechę cennego krajobrazu. Jednocześnie wyznacznikiem tej ochrony są jedynie walory widokowe i estetyczne.

W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że działka inwestycyjna usytuowana jest wśród terenów niezabudowanych, stanowiących obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, co pozwala uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13, zwrócił już uwagę, "że na niektórych działkach sąsiednich, objętych postanowieniami w/w uchwały, powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił i co więcej, aby budynki istniejące w otoczeniu działki inwestorów stanowiły tylko i wyłącznie zabudowę zagrodową. Trzeba mieć na względzie, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka [...], ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszego zakazu można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego".

Porównując wyżej przytoczoną treść wyroku z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ należy uznać, że ustalenia te nie są precyzyjne. Potwierdza to materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, z którego wbrew ustaleniom organu wynika, że działka inwestycyjna nie znajduje się w terenie niezabudowanym. Z załącznika graficznego do projektu decyzji, z analizy urbanistycznej, ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że wiele działek sąsiednich, chociaż nie bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną, ale znajdujących się w obszarze analizowanym to działki zabudowane. Na każdym zdjęciu widoczne są z działki inwestycyjnej zabudowania. Zabudowania te występują w trzech kierunkach patrząc z działki inwestycyjnej. Jedynie patrząc w kierunku ul. [...], za którą jest las, zabudowań nie ma. Powyższe wskazuje, że zabudowa mieszkaniowa jest elementem krajobrazu tego obszaru. Powyższe świadczy o nieprawidłowych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy.

Kolejną kwestią jest ustalenie, co podlega ochronie na tym obszarze. Jak już wyżej wskazano, działka inwestycyjna stanowi obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, co pozwala uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. Z pewnością cenny krajobraz naturalny i kulturowy ze względu na walory widokowe i estetyczne jest kwestią ocenną. Jednakże uwzględniając materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wykazał on, iż obszar ten posiada cechę cennego krajobrazu ze względu na walory widokowe i estetyczne. Obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, na którym wbrew ustaleniom organu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza, podlegałby ochronie, jeżeli zostałoby wykazane, że elementy tego krajobrazu posiadają cechę cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. W sprawie nie zostało to wykazane, a materiał dowodowy przeczy takiemu wnioskowi.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, że wszelkie ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" wyznaczony został w celu ochrony określonych w nim fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych w nim walorów. W przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane rzeczywiste wartości krajobrazowe obszaru, na którym planowana jest inwestycja, których ochrona wymaga odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji w sposób znaczny ogranicza prawo własności skarżących , którzy na terenie nieruchomości nie mogą podjąć działalności zgodnej z jej przeznaczeniem.

Grunty rolne występujące na działce inwestycyjnej znajdującej się w granicach administracyjnych L., nie podlegają ograniczeniom ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Stąd też dopuszczalna jest zmiana sposobu ich użytkowania poprzez zabudowę. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostało wykazane, że cele ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" uzasadniają zastosowanie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r.

Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że organy błędnie uznały, iż realizacja planowanej inwestycji naruszy zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały). Dla formy ochrony przyrody, jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy. Świadczy to, że sama realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w takim zespole ani nie uszkadza, ani nie zanieczyszcza gleby. Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego zastosowania w przedmiotowej sprawie zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach wynika, że obszar na którym znajduje się działka inwestycyjna, to teren płaski. Trudno w tej sytuacji zrozumieć, że wybudowanie budynku mieszkalnego przekształci ten obszar, bądź też go zniszczy lub uszkodzi. Nie mamy tutaj do czynienia ze skarpami, wzniesieniami, w strukturę których ingerencja mogłaby ewentualnie prowadzić do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru.

Organ ponownie rozpatrując wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględni powyższe stanowisko Sądu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.