Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 635/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłat z tytułu wprowadzania gazów i pyłów do powietrza 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającej umorzenia nieuiszczonych w terminie opłat za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza przez Spółkę za II, III, IV kwartał 2004 r. i za I kwartał 2005 r. 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 maja 2005r. Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w G., dalej zwany "Skarżącym", zwrócił się do Marszałka Województwa [...] W. z prośbą o umorzenie należności za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za I, II, III, IV kwartał 2004 r. i I kwartał 2005 r. w kwocie 68.306,82zł. W uzasadnieniu podano, że Skarżący ma problemy finansowe, a umorzenie należności przywróci płynność finansową Skarżącego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r. Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie w sprawie umorzenia wnioskowanych należności za I kwartał 2004 r. oraz odmówił umorzenia należności za II, III, IV kwartał 2004 r. i I kwartał 2005r.

Organ swoją decyzję uzasadnił tym, że opłaty za I kwartał 2004 r. zostały uiszczone więc nie mogą być przedmiotem postępowania umorzeniowego, natomiast w odniesieniu do pozostałych należności, w ocenie organu, w stosunku do Skarżącego nie zachodzą przesłanki z art. 67 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 137, poz. 926 ze zm., dalej powoływaną jako Ord. pod.) takie jak ważny interes Skarżącego lub ważny interes publiczny.

Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją i złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., dalej zwanego "SKO". Wydanej decyzji Skarżący zarzucił nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego pod kątem oceny czy w sprawie zachodzi uzasadniony interes podatnika, który nie pozwala mu na opłacenie zaległych należności.

SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, wbrew jej sentencji, stwierdzono, że zaskarżona decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, albowiem została wydana w sposób nieprawidłowy. Powołano się ponownie na art. 67 Ord. pod., na zawarte w nim przesłanki umorzenia oraz podkreślono uznaniowość decyzji umorzeniowych.

Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący w swojej skardze wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonym decyzjom, że są one decyzjami dowolnymi i nie zostały oparte na całości materiału dowodowego. Skarżący podkreślił, że w jego ocenie spełnia warunki z art. 67 ord. pod. i w sprawie zachodzi nie tylko ważny interes Skarżącego uzasadniający umorzenie należności, ale też ważny interes publiczny.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego polega przede wszystkim na kontroli postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz ocenie, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przede wszystkim sprawdził, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podniesionych przez Skarżącego, czy zebrał pełny materiał dowodowy i nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a więc z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Trzeba ponadto podnieść, że duże znaczenie ma należyte uzasadnienie decyzji, które służy realizacji zasad zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron (art. 8 i art. 11 Kpa).

Podstawą prawną umorzenia zaległości z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza przez Spółkę jest art. 67 § 1 Ord. pod., który stosuje się odpowiednio, na podstawie art. 281 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627), w odniesieniu do opłat za korzystanie ze środowiska. I tak zgodnie z art. 67 § 1 Ord. pod. organy administracji mogą umorzyć w całości lub w części zaległości z tytułu opłat za wprowadzanie gazów lub odsetki za zwłokę w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Użyte słowo "może" wskazuje, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ administracyjny przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy należność powinna być umorzona, czy nie, jak już wyżej podkreślono nie rozstrzyga Sąd, lecz organ administracji, który, w razie istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, może - ale nie musi - umorzyć zaległości podatkowe. Decyzje wydane na podstawie art. 67 § 1 Ord. pod. mają, jak trafnie się to zauważa w zaskarżonej decyzji, charakter uznaniowy, co oznacza, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia zaległości podatkowych, jak trafnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 1996 r. sygn. akt III RN 24/96.

Uznanie administracyjne, jak wynika z treści cytowanego przepisu, nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003r. w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi jako ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Obydwa te pojęcia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta, a zwłaszcza istnienie ważnego interesu podatnika musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, a nie z punktu widzenia interesu ekonomicznego zobowiązanego. Konieczne jest, aby ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd zauważa, że Strona skarżąca składając wniosek o umorzenie należnych wpłat wskazała jako uzasadnienie wniosków trudną sytuację finansową i płatniczą spowodowaną poniesionymi stratami w latach 2002-2004 r. Wskazano, iż ważny interes polega także na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców wspólnoty samorządowej w zakresie dostawy ciepła, ponieważ zaopatrzenie mieszkańców w ciepło jest zadaniem użytecznym i jego realizacja nie jest nastawiona na osiągnięcie zysku kosztem mieszkańców, których sytuacja materialna jest zła. W aktach administracyjnych znajdują się ponadto dokumenty przedstawiające stan finansowy Spółki takie jak sprawozdania F-01 za 2003, 2004 , bilans na dzień 31 grudnia 2004 r., sprawozdanie Zarządu z działalności Zakładu Gospodarki Komunalnej za rok 2004 r., wykonanie planu kosztów za 2005 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO, mając tak zebrany w sprawie materiał dowodowy, ograniczyło się wyłącznie do przedstawienia przebiegu postępowania oraz wskazania zasad umarzania należności oraz okoliczności kiedy może to nastąpić, powołując się na cytaty z wyroków NSA. Organ drugiej instancji wskazał ponadto przyczynę odmowy umorzenia przez organ pierwszej instancji.

Pomimo zgromadzenia w trakcie postępowania istotnej dokumentacji, z której wynikała sytuacja majątkowa Spółki, organ drugiej instancji wskazał tylko na uzasadnienie organu pierwszej instancji odnoszące się do poniesionej straty oraz korzystaniu przez Spółkę z ulg podatkowych. Przy czym organ drugiej instancji wskazując na to nie stwierdza, czy te argumenty organu pierwszej instancji podziela. Organ podatkowy powinien, zdaniem Sądu, w uzasadnieniu odnieść się do sytuacji majątkowej Spółki wynikającej z bilansu oraz przedstawionych dokumentów. Z dokumentów tych wynika wprost, że co prawda Spółka osiągnęła stratę ale nastąpił przyrost majątku w porównaniu z końcem 2003 r. o 2.331.620 zł. Zatem jak wynika z tego dokumentu nastąpił wzrost majątku Spółki a organ nie odniósł się do tego.

SKO nie odniosło się do twierdzenia Spółki dlaczego nie jest podstawą umorzenia należności prowadzenie działalności, jak to określiła Spółka "społecznie użytecznej" na rzecz mieszkańców samorządu a także fakt poniesienia strat w poprzednich latach podatkowych. W związku z powyższym wskazać należy, że organ podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego, ze względu na art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności publicznoprawnych. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Na tym tle warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94) doskonale obrazujący rolę uzasadnienia decyzji: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych". Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez Skarżącą argumentów, ma ona prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez organ bez analizy jej indywidualnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do wniosków i zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 7 K.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez SKO powyższych wymogów nie spełnia.

Ponadto organ drugiej instancji podejmując decyzję odmowną - do czego był upoważniony w granicach uznania administracyjnego – zawarł uzasadnienie dotyczące decyzji pozytywnej dla Skarżącego. Z takiego uzasadnienia, zaprzeczającego sentencji decyzji, trudno wywnioskować, jakimi kryteriami kierował się organ wydając decyzję odmowną, jakie dowody organ wziął pod uwagę, a jakim odmówił mocy dowodowej. Nie ulega wątpliwości, iż adresat takiej decyzji nie znając powodów niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia nie może go zaakceptować.

Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 Kpa, jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kpa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia zaległości za I kwartał 2004 r. organ administracyjny prawidłowo umorzył postępowanie ze względu na zapłatę tych należności.

Reasumując, przy ponownym wydawaniu decyzji organ zobowiązany jest właściwie uzasadnić swoją decyzję, przy czym rodzaje rozstrzygnięć leżą tylko i wyłącznie w gestii organu administarcyjnego.

W związku z powyższym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).