Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1873/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 177, art. 179
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 55 § 1
journal: Dz.U. 2001 nr 98 poz 1070
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 1, art. 3 § 1 i 2, art. 58 § 1pkt. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 18/08 w sprawie ze skargi A. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 18/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. D. na bezczynność Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim.

Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 11 stycznia 2008 r. A. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie powołania jej do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta RP do usunięcia stanu bezczynności poprzez wykonanie obowiązku, polegającego na wydaniu postanowienia o powołaniu skarżącej na urząd sędziego Sądu Rejonowego w Gliwicach, stosownie do treści art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), oraz o zasądzenie kosztów postępowania, bez kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w czerwcu 2006 r. złożyła wniosek o powołanie na wolne stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Gliwicach. Po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów właściwego Sądu Okręgowego jej kandydatura została przedstawiona Ministrowi Sprawiedliwości, a następnie Krajowej Radzie Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa, działając w trybie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.), pozytywnie rozpatrzyła i oceniła jej kandydaturę, a następnie w dniu 9 października 2006 r., przedstawiła Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o powołanie skarżącej na wyżej wskazane stanowisko sędziowskie.

W dniu 10 września 2007 r. skarżąca otrzymała odpis pisma Krajowej Rady Sądownictwa skierowanego do Prezesa Sądu Okręgowego w Gliwicach, z którego wynikało, że Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie skorzystał z konstytucyjnej prerogatywy w zakresie powołania skarżącej na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w Gliwicach.

W dniu 8 listopada 2007 r. skarżąca skierowała do Prezydenta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie powołania na stanowisko sędziego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zaprezentowała pogląd, że Prezydent RP w zakresie, w jakim nie skorzystał z prerogatywy do powołania kandydata wnioskowanego przez Krajową Radę Sądownictwa na stanowisko sędziego, dopuszczając się w ten sposób bezczynności, działał jako organ administracji publicznej. Na gruncie nauki prawa administracyjnego przyjmowany jest bowiem pogląd, że organ administracji publicznej wyróżnia się określonymi cechami: realizuje władzę zwierzchnią (imperium) przysługującą państwu, jest wyodrębniony organizacyjne z całości aparatu państwowego i posiada określoną formę organizacyjną; posiada określony przez przepisy prawa zakres kompetencji. W działalności Prezydenta RP, jako organu władzy wykonawczej, wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Prezydent zalicza się zatem do centralnych organów administracji, zaś Konstytucja przyznaje mu liczne kompetencje z zakresu administracji państwowej. W ujęciu przedmiotowym, przynajmniej część funkcji powierzonych przez ustrojodawcę Prezydentowi RP, w tym mianowanie sędziów, uznać należy za mieszczące się zakresie wykonywania administracji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że Prezydent nie jest typowym organem administracji publicznej, lecz organem państwa o szczególnej (sui generis) pozycji ustrojowej, to niewątpliwie jest on organem władzy wykonawczej uprawnionym, na mocy szczególnego przepisu Konstytucji i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, do załatwiania konkretnych, przewidzianych prawem, rodzajów spraw administracyjnych.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała, że dla stwierdzenia bezczynności Prezydenta konieczne jest wykazanie, że w omawianym zakresie miał on obowiązek podjęcia określonej czynności, tj. wydania aktu urzędowego. Wyjaśniła, że kategoria aktów urzędowych podejmowanych przez Prezydenta RP obejmuje cztery formy prawne: rozporządzenia z mocy ustawy, rozporządzenia i zarządzenia o charakterze aktów normodawczych; oraz postanowienia będące aktami indywidualnymi. Powołanie na stanowisko sędziego odbywa się w formie postanowienia, które zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji nie wymaga dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Tego rodzaju postanowienia zalicza się więc do prerogatyw Prezydenta.

Skarżąca zwróciła uwagę, że pojęcie "powołanie", na gruncie art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, nie jest tożsame z "powołaniem" na gruncie prawa pracy, jako aktem administracyjnym skutkującym powierzeniem oznaczonej osobie określonej funkcji oraz jako czynności prawnej powodującej powstanie stosunku pracy, lecz bliższe jest mianowaniu, zaś sam termin podkreśla tylko doniosłość aktu promocji sędziego, nie wyrażając jego prawnej natury. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że powołanie na stanowisko sędziego przez Prezydenta RP jest jego indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji, wydawanym w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 Kpa, w związku z czym podlega kontroli sądowej zgodne z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Natomiast nawet uznając, że powołanie sędziego przez Prezydenta nie jest decyzją, to stanowiłoby ono wówczas akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącej, ciążący na Prezydencie RP obowiązek powołania kandydata na stanowisko sędziowskie wynika z wykładni językowej art. 179 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie są powoływani na stanowisko przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Natomiast art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, że sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. W ocenie skarżącej ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych nie zawiera sformułowań: "Prezydent może powołać" bądź "Prezydent powołuje albo odmawia powołania". W przypadkach, gdy Konstytucja przyznaje Prezydentowi uprawnienie do decydowania o powołaniu lub odwołaniu piastunów określonych stanowisk państwowych, czyni to w sposób wyraźny, posługując się szczegółowo zredagowanymi przepisami. Z drugiej strony, w sytuacjach, gdy czynność Prezydenta ma walor czysto formalny, ustrojodawca posługuje się przepisami zredagowanymi bardzo zwięźle.

Również wykładnia systemowa wskazuje na obowiązek powołania na urząd sędziego kandydata wskazanego przez Krajową Radę Sądownictwa. Jak wskazuje bowiem skarżąca, kompetencja Prezydenta w zakresie polityki etatowej w sądownictwie jest pewnym ograniczeniem niezależności organizacyjnej sądów na rzecz organu władzy wykonawczej. W żadnym jednak przypadku nie dochodzi tu do przekazania organowi egzekutywy całości uprawnień, ze względu na to, iż kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa w tym zakresie zapewniają respektowanie granic zewnętrznej ingerencji w konstytucyjne zapewnioną niezależność sądów.

Skarżąca podniosła, że za istnieniem takiego obowiązku przemawia również wykładnia funkcjonalna i historyczna. Obligatoryjność powołania na stanowisko sędziego kandydata przedstawionego Prezydentowi wynika z zasady niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów, zasady trójpodziału władzy i zasady apolityczności sędziów. Brak takiego powołania, może być tej sytuacji uznany za ingerencję w niezawisłość sędziowską i niezależność sądów. Skarżąca podnosi także, że dotychczasowa praktyka konstytucyjna wskazuje na uznanie autonomii Krajowej Rady Sądownictwa i związanie jej wnioskami w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Zaznaczył, że pozycja ustrojowa głowy państwa czyni wątpliwą możliwość zakwalifikowania Prezydenta do kategorii organów administracyjnych. Podniesiono, że w polskim porządku prawnym Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej został zakwalifikowany jako organ władzy wykonawczej, najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Konstytucja przyznaje Prezydentowi rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską.

Zgodnie zaś z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez Prezydenta uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP w zakresie realizacji konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. Podkreśla przy tym, że jest to formuła nie przesądzająca o formie w jakiej Prezydent RP podejmuje decyzje. Powołując się na doktrynę prawa ustrojowego wskazuje, że akty urzędowe prezydenta nie muszą nawet przybierać formy pisemnej, a mogą mieć charakter "czynności faktycznej". W odniesieniu do Prezydenta można zatem mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych. Czynności te mają swoją specyfikę i nie można ich zakwalifikować jako funkcjonowanie organu administracji, w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Ponadto Prezydent wskazuje, że powołanie sędziów jest wyrazem konstytucyjnej zasady równowagi władz. Jest to klasyczna prerogatywa Prezydenta RP, która jest zarazem wyrazem jego prawa do oddziaływania na władzę sądowniczą, zgodnie z zasadą rozdziału i równowagi władz. Nominacja sędziów nie wywiera skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią.

Niezależnie od powyższego, na wypadek przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania, Prezydent RP podniósł, że skarga powinna podlegać oddaleniu, jako niezasadna, gdyż w przedmiotowej sprawie Prezydent nie pozostaje w bezczynności. Stwierdził, że rozpatrzył wniosek KRS w sprawie powołania skarżącej na stanowisko sędziego i ustosunkował się do treści tego wniosku.

Odnosząc się do petitum skargi stwierdził, że niedopuszczalne jest zobowiązanie Prezydenta w trybie art. 149 P.p.s.a., ze względu na niemożność zakwalifikowania Prezydenta RP do kategorii organów administracji oraz z uwagi na konstytucyjną odrębność i autonomiczność jego pozycji ustrojowej.

W motywach rozstrzygnięcia odrzucającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym, gdy chodzi o kontrolę, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast art. 1 P.p.s.a., stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei, art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

Postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., do których odwołuje się pkt 8 tego przepisu, mówią o określonych prawnych formach działania składających się na "działalność administracji publicznej" zaskarżalną do sądu administracyjnego, a nie odwołują się do kryterium podmiotu podejmującego określoną działalność. W art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. użyto natomiast pojęcia "organ" bez bliższego jego określenia. W konsekwencji – w odniesieniu do skargi z art. 3 § 2 pkt 8 należy przyjąć, że może ona dotyczyć aktów oraz czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej".

Konstytucja RP zalicza Prezydenta RP do władzy wykonawczej (art. 10 ust. 2). Nie oznacza to (nawet z punktu widzenia podziału władz), że można go zakwalifikować do organów administracji publicznej. O przynależności danego organu do rzędu organów administracji publicznej przesądzają jego kompetencje, a kompetencje administracyjnoprawne Prezydenta nie są liczne i można mieć uzasadnione wątpliwości co do tego, czy są one właściwe administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, czy też są tylko specjalnymi prerogatywami Prezydenta RP jako głowy państwa. Działania podejmowane w ramach tych kompetencji nie stanowią bowiem stosowania prawa ani nie spełniają funkcji administracyjnej (administrowania), a także nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, ani w administracyjnym toku instancji. W żadnym razie nie jest właściwe nazywanie Prezydenta RP organem administracji publicznej (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 171).

Przyjmując, że funkcje Prezydenta RP polegające na spełnianiu zadań należących do zakresu działania administracji publicznej są tylko pewnym fragmentem jego kompetencji, ocenić należało, czy Prezydent RP, wydając akt prawny w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego (art. 144 ust. 3 pkt 17 w związku z art. 179 Konstytucji RP), działa jako organ państwowy powołany z mocy prawa do podejmowania działań z zakresu administracji publicznej, innymi słowy mówiąc, czy działa jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Stosownie do art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP akt prawny Prezydenta RP w przedmiocie powołania na stanowisko sędziego, jako niewymagający dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, należy do całkowicie autonomicznych, osobistych, w pełni uznaniowych uprawnień Prezydenta RP, czyli do tzw. prerogatyw.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że termin "prerogatywy" kojarzony jest często z dyskrecjonalnymi, bardzo konkretnymi, uprawnieniami głowy państwa, których realizacja wywołuje znamienne skutki w zakresie stosunków z organami poszczególnych władz (por. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Zakamycze 2004, s. 146). Zakres prerogatyw prezydenckich ukształtowano w sposób pozwalający prezydentowi samodzielnie wykonywać te zadania i kompetencje, które wykraczają poza sferę działalności rządowej (sferę wykonawczą), a wiążą się z wykonywaniem przez prezydenta funkcji arbitra oraz z oddziaływaniem na skład i funkcjonowanie władzy ustawodawczej bądź władzy sądowniczej. Natomiast zadania i kompetencje, które przynależą do zakresu działania władzy wykonawczej, wymagają uzgodnienia z rządem i stąd tylko wyjątkowo wyłączany jest wymóg kontrasygnaty.

W ocenie Sądu pierwszej instancji Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie powołania sędziego, działa jako głowa Państwa Polskiego, wykonująca kompetencje arbitrażu i równoważenia władz, polegające na personalnym ukształtowaniu władzy sądowniczej. Nie mieści się to, w ocenie Sądu, w sferze działalności administracji publicznej, do kontrolowania której właściwe są sądy administracyjne (art. 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 4/98, ONSA 1999/1/6, stwierdzając, iż Prezydent RP, wydając akt prawny w sprawie nadania obywatelstwa polskiego, działał jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniową władzę Państwa w zakresie włączania cudzoziemca do wspólnoty obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Wykraczało to, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, poza sferę działalności administracyjnej i nie było wykonywaniem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia A. D. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że sprawa ze skargi na bezczynność Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz , na podstawie art. 161 § 2 P.p.s.a., o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w związku z wydaniem przez Prezydenta w dniu [...] stycznia postanowienia nr [...] w sprawie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego opublikowanego w Monitorze Polskim z dnia 16 stycznia 2008 r. (M.P. Nr 4, poz. 38).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że nie można podzielić stanowiska Sądu, iż Prezydent nie działa, jako organ administracji publicznej, przedstawiając poglądy doktryny, co do cech, które właściwe są dla organu administracji publicznej (imperium, wyodrębnienie organizacyjne, wyodrębnienie kompetencji). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji, Prezydent jest organem władzy wykonawczej, zaliczanym do centralnych organów administracji publicznej. Jest zatem organem administracji publicznej nawet jeżeli można wyprowadzić wątpliwości co do zakwalifikowania Prezydenta do organów administracji publicznej, to do zakresu działania Prezydenta należą też czynności, które pod względem treści mają niewątpliwie charakter typowo administracyjny, a do takiej kompetencji należy zaliczyć powoływanie sędziów.

W ocenie skarżącej nie można przyjąć, z uwagi na miejsce regulacji powołania sędziego, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność, która podlega kontroli sądu. Realizacja przepisów ustrojowych może następować w postępowaniu administracyjnym. Z tego wyprowadzono, że postanowienie Prezydenta jest decyzją administracyjną. Postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władzy należącymi do kategorii aktów urzędowych, o jakich mowa w art. 144 Konstytucji, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. "Powołanie" sędziego jest bliższe mianowaniu. Sam termin powołanie podkreśla doniosłość aktu promocji sędziego, natomiast nie wyraża jego natury. Mianowanie jest aktem administracyjnym na gruncie art. 76 Kodeksu pracy, czyli jednostronnym przejawem woli organu administracyjnego, stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma w doktrynie wątpliwości, że art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. W związku z tym powołanie sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej dla prawa do sądu należy opowiedzieć się za szerokim pojęciem decyzji. Takie szerokie pojęcie decyzji przyjmuje Konstytucja obejmująca nim każdy akt organu administracji "decydujący" o prawach strony. W tym ujęciu postanowienie o powołaniu sędziego, jako decyzja podlega kontroli sądu zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Jeżeli powołanie na urząd sędziego nie jest decyzją, to stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a).

W ocenie skarżącej, pomimo tego że brak jest bezpośredniego prawa podmiotowego kandydata do powołania na stanowisko sędziego, Prezydent może podejmować arbitralne decyzje lub dopuszczać się bezczynności, niepodlegające kontroli. Konsekwencją tego byłoby to, że ocena Prezydenta stanowiłaby ostateczne kryterium powołania sędziego, co oznaczałoby, że o powołaniu sędziego decydowałby organ władzy wykonawczej, pomimo odmiennego wniosku Krajowej Rady Sądowniczej – organu władzy sądowniczej.

Zdaniem kasatora o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, ze względu na usunięcie bezczynności Prezydenta RP, świadczy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnia to umorzenie postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent RP wniósł o jej odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w sprawie, a w razie przyjęcia do rozpoznania – o jej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że w polskim porządku konstytucyjnym Prezydent RP został zakwalifikowany, jako organ władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji), najwyższy przedstawiciel RP, gwarant ciągłości władzy państwowej, strażnik Konstytucji, bezpieczeństwa państwa oraz niepodzielności jego terytorium, wykonujący swe zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (art. 126 Konstytucji). Poszczególne kompetencje Prezydenta RP są powiązane z majestatem Państwa. Konstytucja przyznaje Prezydentowi RP rolę arbitra politycznego, podmiotu uosabiającego Rzeczpospolitą Polską. Sam fakt zaliczenia Prezydenta RP do organów władzy wykonawczej w żaden sposób nie implikuje tezy, iż pełni on rolę organu administracji publicznej. Zakres pojęciowy wyrażenia "organ władzy publicznej", jakim jest niewątpliwie Prezydent RP jest szerszy aniżeli zakres pojęcia "organ administracji publicznej". Działalność Prezydenta RP nie opiera się o typowe dla administracji formy działania. Zgodnie z art. 144 Konstytucji wykonywanie przez Prezydenta RP uprawnień następuje w drodze aktów urzędowych. Jest to konstytucyjne pojęcie obejmujące całokształt czynności podejmowanych przez Prezydenta RP w zakresie realizacji konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. W stosunku do Prezydenta RP można mówić o wykonywaniu czynności urzędowych, które obejmują szeroki katalog działań Prezydenta RP wykonywanych osobiście, na podstawie przepisów konstytucyjnych, które mają swą specyfikę i których nie można zakwalifikować, jako funkcjonowanie organu administracji w oparciu o typowe dla administracji formy działania. Nie zawierają one władczych rozstrzygnięć o sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Ponadto należy również zwrócić uwagę, że przynajmniej w zakresie nominacji sędziowskich trudno byłoby w odniesieniu do Prezydenta RP mówić o wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Powoływanie sędziów jest wyrazem konstytucyjnej zasady równowagi władz i znajduje się w orbicie prawa konstytucyjnego. Jest klasyczną prerogatywą Prezydenta RP, mającą długą tradycję historyczną, jest też rozwiązaniem "typowym dla większości obowiązujących dziś konstytucji" (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 179 Konstytucji, Warszawa 2005 r.). Omawiana prerogatywa jest zarazem wyrazem prawa Prezydenta RP do oddziaływania na władzę sądowniczą, zgodnie z zasadą rozdziału i równowagi władz. Nominacja sędziów nie wywiera przy tym skutków w sferze prawa administracyjnego materialnego, a wręcz wykracza poza nią.

Odrębność wskazanych powyżej sfer znajduje swój formalnoprawny wyraz w normatywnym kształcie postępowania w przedmiocie powołania sędziów. Postępowanie w tej sprawie zostało uregulowane w przepisach Konstytucji oraz dwóch aktów rangi ustawowej – Prawa o ustroju sądów powszechnych oraz ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.

Procedura nominacyjna powierzona zostaje organom sądowym takim jak zgromadzenie ogólne danego sądu, prezes sądu oraz odrębnemu organowi stojącemu na straży niezawisłości sędziowskiej – Krajowej Radzie Sądownictwa.

Od zgłoszenia kandydatury, poprzez jej ocenianie przez kolegium sądu oraz zgromadzenie ogólne, procedowanie w Krajowej Radzie Sądownictwa, aż po powołanie kandydata na sędziego, postępowanie toczy się w wyraźnej odrębności od organów administracji i reguł panujących w postępowaniu administracyjnym, ta nie może być uznana za przypadkową, ustawodawca stworzył taki model sędziów, który zapewnia w nim udział podmiotów zapewniających prawidłowy przebieg tej procedury. Stąd też zasadniczą rolę odgrywają prezesi sądów, zgromadzenia ogólne i kolegia sądów, znające zarówno bieżące potrzeby kadrowe, jak i – nierzadko – konkretnych kandydatów, Krajowa Rada Sądownictwa konstytucyjnie powołana do stania na straży niezawisłości sędziowskiej oraz Prezydent RP – strażnik Konstytucji oraz gwarant ciągłości władz, w tym władzy sądowniczej. W opinii urzędu Prezydenta RP ustawodawca świadomie odseparował zgłaszanie kandydatów na sędziów od procedury administracyjnej, a w konsekwencji od poddania jej przebiegu kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu, że powołanie sędziego jest decyzją administracyjną, Prezydent wskazał, że k.p.a. nie formułuje legalnej definicji decyzji, jednakże w poszczególnych przepisach Kodeksu można wskazać elementy i cechy, które pozwalają zrekonstruować to pojęcie. Przede wszystkim – odwołując się do art. 1, 6 i 104 k.p.a. – wskazał, że decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracyjnego, skierowanym do oznaczonego indywidualnie adresata, wywołującym skutki w sferze materialnoprawnej. Podobne znaczenie decyzji administracyjnej nadaje orzecznictwo sądowe.

Okoliczności sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga, pozwalają stwierdzić, że nie istnieje w sprawie jakikolwiek akt, który odpowiadałby cechom decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Wynika to z generalnej zasady, że Prezydent RP nie jest organem administracyjnym i jego funkcjonowanie w zasadzie wykracza poza obszar norm prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Nie powołanie danej osoby na urząd sędziego nie jest indywidualnym aktem stosowania prawa, nie jest bowiem aktem z zakresu administracji publicznej co wynika z konstytucyjnej pozycji Prezydenta RP oraz jego ustrojowych relacji z Krajową Radą Sądownictwa.

W piśmie procesowym z dnia 8 października 2012 r. strona skarżąca podtrzymała w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Według art. 173 § 1 P.p.s.a.: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne jest postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem o odrzuceniu skargi daje skarżącej prawo wniesienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest, więc podstaw normatywnych do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej na bezczynność Prezydenta RP z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a nie sprawa bezczynności Prezydenta RP. Z tego względu nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. polegającym na błędnym uznaniu, że sprawa skargi na bezczynność Prezydenta RP w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest sprawą sądowoadministracyjną.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Powoływanie sędziów należy do aktów urzędowych głowy państwa, które nie wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Powoływanie sędziów przez Prezydenta Rzeczypospolitej zostało uregulowane w Konstytucji, jako jedna z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służąca – stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej – realizacji funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej (por. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 125-126). Powołanie na stanowisko sędziego reguluje także ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).

Konstytucja wprawdzie nie określa wprost terminu, w jakim Prezydent ma wykonać swoją kompetencję określoną w art. 179. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza to obowiązek Prezydenta działania niezwłocznego (bez zbędnej zwłoki). Taka interpretacja znajduje uzasadnienie między innymi w treści art. 126 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi o charakterze urzędu Prezydenta, w ustępie 2 określa jego funkcje, zaś w ustępie 3 stanowi o sposobie działania Prezydenta i wskazuje, że kompetencje Prezydenta wynikają z dalszych przepisów konstytucyjnych bądź też z ustaw, uzupełniających te przepisy. Niewątpliwie Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa i gwarant ciągłości władzy państwowej, winien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, posługując się w realizacji tych zadań kompetencjami ujętymi w Konstytucji i ustawach (wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU 63/6/A/2012). Z pewnością elementem tego mechanizmu jest prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie powoływania sędziów, "polegająca na sprawnym działaniu Prezydenta w terminie niezwłocznym, którego długość będzie każdorazowo zależała od konkretnego postępowania nominacyjnego" (op. cit. wyrok TK sygn. K 18/09).

Bez wątpienia powoływanie sędziów, czyli kształtowanie składu osobowego trzeciej – odrębnej i niezależnej władzy, ma istotne znacznie z punktu widzenia zagwarantowania konstytucyjnego standardu prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Jedną z gwarancji ustrojowych tego prawa podmiotowego jest tryb powoływania na urząd sędziego. Konstytucyjna regulacja tego trybu uzasadniona jest tym, że "stanowisko sędziów wynika przede wszystkim z art. 10 Konstytucji, gdyż stanowią oni »substrat osobowy« organów władzy sądowniczej, którą to władzę wykonują w imieniu Narodu, w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy i równowagi władz. Ów przedstawicielski charakter sędziów widzieć należy zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym dwóch powyższych zasad z art. 10, gdyż – realizując poszczególne kompetencje »trzeciej władzy« – sądy i trybunały występują w charakterze bezpośrednich organów suwerena. Uwidacznia się to w sposób szczególny w ferowaniu przez sądy i trybunały wyroków »w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej«, a także w powoływaniu sędziów przez osobę stanowiącą »głowę« owej państwowości" (P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, [w:] Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469). Sędziowie wydają wyroki w imieniu państwa, co także oznacza, że przez państwo, w osobie Prezydenta, są powoływani. Trzeba zauważyć, że kompetencja powoływania sędziów przez Prezydenta stanowi przejaw wzajemnego oddziaływania (równoważenia) władz będących podstawą ustroju RP.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie postanowień art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a, które zawierają regulację z zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego.

Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza przepis art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że to sądom powszechnym ustawa zasadnicza przekazała generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W myśl art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ponieważ istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych, to właściwość innych sądów musi wynikać ze szczególnego przepisu ustawy. Według art. 184 Konstytucji RP: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Niewątpliwie postanowienia art. 184 stanowią modyfikację domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Oznacza to, że w przypadku sprawy z zakresu "kontroli działalności administracji publicznej", presumpcja właściwości przestaje przemawiać na rzecz sądu powszechnego. Wyznaczenie granic kognicji sądów powszechnych i administracyjnych ma podstawowe znaczenie, albowiem jej przekroczenie obwarowane jest sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a).

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane expressis verbis w przepisie art. 3 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego stanowiąc, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 P.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Takich definicji nie zawierają przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak legalnej definicji pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z ujęcia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i art. 3 § 1 P.p.s.a. należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź, jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalnością administracji publicznej jest zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, [w:] CBOSA).

Według art. 179 Konstytucji RP: "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Przepis ten precyzyjnie określa kompetencje zarówno Prezydenta, jak i KRS. Do KRS należy złożenie wniosku o powołanie sędziów. Prezydent zaś dopiero po złożeniu wniosku może podjąć działania mające na celu powołanie sędziów. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Prezydent odmawiając powołania jej do pełnienia urzędu, działał arbitralnie. Z arbitralnym działaniem w kwestiach nominacyjnych mielibyśmy do czynienia wtedy, gdyby głowa państwa powołała na urząd sędziego osobę nieobjętą wnioskiem KRS.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 179 Konstytucji jest normą kompletną, jeśli chodzi o określenie kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, gdyż zostały w nim uregulowane wszystkie niezbędne elementy procedury nominacyjnej. Realizacja przez Prezydenta jego kompetencji może być dookreślona w ustawach, jednakże pod warunkiem zachowania wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasady nadrzędności Konstytucji. Ustrojodawca wyznaczył bowiem dla ustawodawcy nieprzekraczalne ramy, jeśli chodzi o ustawową regulację procedury powoływania sędziów przez Prezydenta. Regulacje ustawowe nie mogą w szczególności naruszać istoty prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów (op. cit. wyrok TK sygn. K 18/09).

Zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Z woli ustrojodawcy i ustawodawcy kompetencja głowy państwa zostaje ograniczona w ten sposób, że to nie Prezydent, ale inny konstytucyjny organ państwa posiada wyłączne uprawnienie do przedstawienia kandydatur do powołania na stanowisko sędziego (por. T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2002, s. 146). Służyć ma to zapewnieniu właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami nominacyjnymi Prezydenta a zasadą niezależności władzy sądowniczej.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08 (OTK ZU 69/6/A/2012), stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się, jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych".

Zarówno unormowanie konstytucyjne, jak i ustawowe, w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych, ograniczone zostało wyłącznie do określania kompetencji Prezydenta RP. Brak jest natomiast regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Nie można mieć wątpliwości, co do tego, że przedmiotowy stosunek prawny poddany jest regulacjom prawa ustrojowego. Trudno zatem jednoznacznie zakwalifikować materię powoływania sędziów do materialnego prawa administracyjnego. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 4/98 (ONSA 1999, nr 1, poz. 6), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego.

Powoływanie sędziów przez Prezydenta nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej, lecz stosowaniem norm konstytucyjnych przewidujących kompetencję kreacyjną niebędącą stosunkiem administracyjnoprawnym. Prezydent jest organem władzy wykonawczej, lecz nie może być w tej materii uznany za organ administracji publicznej. Uprawnienia nominacyjne głowy państwa dowodzą szczególnych relacji między Prezydentem i władzą sądowniczą niemieszczących się w ramach wykonywania administracji. Przyjęcie, że Prezydent, kształtując skład osobowy władzy sądowniczej, działa, jako organ administracji publicznej, ewidentnie naruszyłoby zasadę podziału i równowagi władz oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Procedura postępowania prezydenta w przedmiocie nominacji sędziowskich opiera się na normach konstytucyjnoprawnych i świadomie nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego ani postępowania sądowoadministracyjnego (por. A. Kijowski, Odrębności statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 1, s. 6; J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, "Przegląd Sejmowy" nr 2008, nr 4, s. 59-60).

Dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7) wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 788/10, [w:] CBOSA). Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego, w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poddanie kontroli sądownictwa administracyjnego aktów nominacyjnych na urząd sędziego byłoby stworzeniem nieprzewidzianego w ustawie zasadniczej trybu powoływania sędziów oraz nieuprawnionego poddawania ocenie sądu administracyjnego aktu urzędowego głowy państwa.

Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.): "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa).

Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wynika to: – po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; – po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Brak jest zatem prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP, jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08, "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie – zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy".

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.