Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1398/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.104.107,127
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art.20 pkt.8, art.40 ust.12 pkt.1 i ust.13, art.40d,39
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art.134,119,145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4289 (słownie: cztery tysiące dwieście osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. Sp. z o.o. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] działającego w imieniu Prezydenta Miasta [...] z dniu [...] września 2020 r. nr [...] dotyczącej wymierzenia dla T. Sp. z o.o. kary pieniężnej w kwocie 22.385,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Pl. [...] w rej. nr [...] w dniach 18 marca 2020 r. – 20 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Z." o pow. 4,84 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły na mocy art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 104 i art. 107 (j. t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm.) – dalej jako "k.p.a.", art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) [dalej udp], na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] oraz na podstawie uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym:

W dniu 18 marca 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego PI. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "Z." bez wymaganego przepisami [udp] zezwolenia zarządcy drogi.

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 29 marca, 20 lipca 2020 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie z dnia [...] marca 2020 r. poinformował Stronę, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 [kpa] – zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa jak również nie złożyła stosownego pisma w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], Prezydent [...] w imieniu którego działa Zarząd Dróg Miejskich wymierzył T. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 22.385,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...] w rej. nr [...] w dn. 18 marca 2020 r. – 20 lipca 2020 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Z." o pow. 4,84 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Skarżąca wniosła w terminie odwołanie od ww. Decyzji. Odwołujący zaskarżył decyzję w całości, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ww. ustawy w zw. z art. 2 pkt 16a-16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy pl. [...] 4 o treści "Z." stanowi reklamę w myśl ww. przepisów. Odwołujący zakwestionował również sam fakt zajęcia pasa drogowego. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, SKO wskazało na przepisy ustawy o drogach publicznych, które normują pojęcie pasa drogowego. Argumentując wskazało na stanowisko reprezentowane w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że działka [...] (na której posadowiona była reklama) stanowi drogę– drogę publiczną powiatową. W materiale dowodowym znajduje się również wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki o nr ewid. [...] jak również wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczoną granicą pasa drogowego i umiejscowieniem reklamy, z której wynika że wskazana granica pasa drogowego biegnie wzdłuż linii budynku na którym umieszczona była reklama, a sama reklama znajduje się w pasie drogowym.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę obliczyło jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej.

Podstawę do wyliczenia opłaty za jeden dzień umieszczenia reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym, a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej stanowi uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych ([...]).

W odniesieniu natomiast do zarzutów strony dotyczących niewłaściwego przyjęcia, że informacja w postaci napisu "Z." stanowi reklamę podczas gdy powinna zostać uznana za szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie gdyż informacja zamieszczona na reklamie nad wejściem do lokalu została umieszczona w celu informowania o tym, że w lokalu prowadzona jest działalność o określonej nazwie - zamieszczone informacje miały za zadanie poinformowanie odbiorców, że w ww. miejscu znajduje się lokal o nazwie "Z. — o.". Tablica ta, niewątpliwie zatem stanowi reklamę w rozumieniu ww. przepisów i celowo została umieszczona w polu widzenia użytkowników pasa drogowego aby poinformować o tym, że w lokalu nad którym została umieszczona jest prowadzona działalność gastronomiczna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka ww. decyzji zarzuciła naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 23 przywołanej ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 16a – 16 d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy Placu [...] o treści Z. stanowi reklamę w myśl w/w przepisów;

b) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zabranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, że fakt zajęcia pasa drogowego został udowodniony.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a ponadto wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości uchylenia także decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że omawiana tablica nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Potencjalny klient z samej tablicy może jedynie uzyskać wiedzę na temat nazwy prowadzonego w tej lokalizacji przedsiębiorstwa oraz rodzaju prowadzonej działalności, w związku z czym przedmiotowa tablica jest wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa oraz rodzaju działalności i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych w restauracji. W szczególności tablica w żaden sposób nie promuje usług świadczonych przez stronę. Dodała, iż organy obu instancji nie podjęły nawet próby wykazania, że tablica z nazwą przedsiębiorstwa stanowi reklamę i z jakiego powodu nie należy tej tablicy traktować jako szyldu.

Skarżąca argumentowała dalej, że żaden z dowodów znajdujących się w aktach sprawy, nie rozstrzyga, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego, ewentualnie czy tablica z nazwą przedsiębiorstwa całą powierzchnią zajmuje pas drogowy, a co za tym idzie nałożenie kary i określenie jej wysokości dokonane zostało w sposób dowolny. Z uwagi na brak niezbędnego dowodu, tj. dowodu spełniającego kryteria mapy do celów prawnych, przy jednoczesnym braku innych dowodów pozwalających ustalić w jakim zakresie tablica wkracza w przestrzeń pasa drogowego w ocenie skarżącej przyjąć należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności administracyjnej w postaci kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Kwestią sporna w toku postepowania było uznanie, że Skarżąca umieściła reklamę w pasie drogowym.

Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W realiach rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego z dnia 18 marca 2020 r., oraz karta kontroli z dnia 29 marca 2020 r. oraz z dnia 20 lipca 2020 r., dokumentacja fotograficzna oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono miejsce, w którym doszło, zdaniem organów, do zajęcia pasa drogowego i granice pasa drogowego (kolorem żółtym). Zdaniem SKO, z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Skarżącej, żaden z wymienionych dowodów nie rozstrzyga, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego, ewentualnie czy tablica z nazwą przedsiębiorstwa całą powierzchnią zajmuje pas drogowy, a co za tym idzie nałożenie kary i określenie jej wysokości dokonane zostało w sposób dowolny. Z uwagi na brak niezbędnego dowodu, tj. dowodu spełniającego kryteria mapy do celów prawnych, przy jednoczesnym braku innych dowodów pozwalających ustalić w jakim zakresie tablica wkracza w przestrzeń pasa drogowego, w ocenie Skarżącej przyjąć należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Skarżąca wskazała, że w materiale dowodowym położenie tablicy nie zostało określone w przestrzeni w sposób umożliwiający bezbłędne odtworzenie jej lokalizacji. A zatem, nawet w przypadku uzupełnienia materiału dowodowego o urzędowy dokument geodezyjny, odwzorowanie położenia tablicy w tym dokumencie miałoby charakter wyłącznie uznaniowy.

Sąd podziela powyższe stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w rozpatrywanej sprawie jest niewystarczający do uznania, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego we wskazanym przez organ zakresie. Niewątpliwie ul. Plac [...] stanowi pas drogowy, bowiem z wyrysu z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę ewidencyjną [...]. Działka ta z kolei opisana jest w wypisie z rejestru gruntów w rubryce "opisy użytków", jako "drogi" o powierzchni 0,8354 hektara (z adnotacją droga publiczna powiatowa [...]). Nie ma jednakże w aktach administracyjnych sprawy wystarczających dowodów potwierdzających jednoznacznie, ze sporna reklama znajduje się w całości o obszarze pasa drogowego, skoro na żadnej ze znajdujących się w aktach sprawy map, nie został przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot (nośnik reklamy), który – zdaniem organu – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ odwoławczy nie przeprowadził uzupełniającego w tym zakresie postępowania dowodowego.

Na wyrysie z mapy w skali 1:500, nie został zatem przez uprawnioną do tego osobę wyrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Wskazanie miejsca usytuowania reklamy, na ww. mapie, i odręczne naniesienie linii prowadzącej do zaznaczonego odcinka na mapie, opisanego w odnośniku, jako "reklama", nie oznacza, że mapa ta odzwierciedla w sposób prawidłowy usytuowanie spornej reklamy. Na wspomnianej mapie jedynie w sposób orientacyjny ujęto oznaczenie zarówno przebiegu pasa drogowego, jak i spornej reklamy, przy czym z adnotacji umieszczonych na mapie nie wynika bynajmniej, że uczynione zostały przez uprawnionego geodetę.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś okolicznosć, że kwestia ta jest dla organu I instancji oczywista z uwagi na dysponowanie przez niego dostępem do dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Opierając się na zebranych przez organ dowodach, nie można mieć bowiem pewności, czy w rzeczywistości – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę, jest jednocześnie w każdym jej elemencie granicą pasa drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19). Należy też zauważyć, że w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wskazuje się, iż w ramach sprawy dotyczącej zajęcia pasa drogowego kluczowymi są takie dowody, jak mapy sporządzone przez uprawnionego geodetę z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania reklamy oraz zdjęcia tejże reklamy (tak między innymi WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SA/Op 72/19, czy też WSA w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 455/18).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą potwierdzić fakt zajęcia pasa drogowego oraz jego obszar (powierzchnię) (por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, dla wykazania zajęcia pasa drogowego, w aspekcie wkroczenia w granice tego pasa, konieczne jest udowodnienie przebiegu tych granic na podstawie mapy zasadniczej w odpowiedniej skali, obejmującej odcinek usytuowania reklamy, z zaznaczeniem również reklamy, oraz jej powierzchni, sporządzonej przez osobę uprawnioną (tak też WSA w Szczecinie w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 640/17).

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego, za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

W ocenie Sądu, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie stawiany przez Skarżącą zarzut bezpodstawnego zakwalifikowania spornej tablicy, umieszczonej na elewacji budynku, w którym prowadzi swą działalność gospodarczą, jako reklamy.

Podkreślić należy, że w świetle definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p., a tylko ta definicja ma zastosowanie w niniejszej sprawie, sporna tablica należąca do Skarżącej stanowi jednak reklamę, której umieszczenie w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Jak wynika z art. 4 pkt 23 u.d.p., użyte w ustawie określenie "reklama" oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Jednocześnie zgodnie z art. 2 pkt 16d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "szyld" należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Zatem definicja "szyldu", jako także tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, mieści się wprost w definicji reklamy, ujętej w art. 4 pkt 23 u.d.p. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie tablica zawierająca treść: "Z." odnosząca się do nazwy restauracji i informacji o prowadzonej przez nią działalności, stanowi bezspornie nośnik informacji wizualnej, o którym mowa w przytoczonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., definicji reklamy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto [...], będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Mając natomiast na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).