Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 561/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku [...] - Oddziału O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Ol 899/08 w sprawie ze skargi Związku [...] - Oddziału O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 roku nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste nieruchomości i przeniesienia własności obiektu zabytkowego znajdującego się na tej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r. (II SA/Ol 899/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł o oddaleniu skargi Związku [...] Oddział O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Zarządu Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] i orzeczenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] września 1994 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 1994 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Olsztynie orzekł o przekazaniu Muzeum [...] w O. w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...] miasta O. Jednocześnie aktem tym przeniesiono na własność wymienionego Muzeum znajdujące się na tej działce zabudowania. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. nr 30, poz. 127 z 1991 r. ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72 poz. 311) oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10 poz. 48 ze zm.)

Wnioskiem z dnia [...] października 2004 r. Związek [...] Okręg O. (zwany dalej Związkiem) zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o wznowienie postępowania podnosząc, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku podano, że Związek jest posiadaczem budynku administracyjno - biurowego przekazanego na własność Muzeum. Ponadto w 1990 r. z wniosku Związku zostało wszczęte postępowania w przedmiocie przekazania w użytkowanie wieczyste gruntu pod tym budynkiem wraz z przeniesieniem własności zabudowań. To postępowanie administracyjne zostało zawieszone z uwagi na konieczność ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości. Podniesiono również, że Związkowi przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. zmieniającej tę ustawę (Dz. U. Nr 79 poz.464 ze zm.). W tej sytuacji Związek winien uczestniczyć w opisanym na wstępie postępowaniu. O istnieniu decyzji z dnia [...] września 1994r. pełnomocnik Związku powziął informację w dniu [...] października 2004 r.

Organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu wniosku odmówił wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na skutek rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i postanowiło o wznowieniu postępowania. Kolegium oceniając materiał dowodowy doszło do przekonania, że Związek [...] w dniu [...] sierpnia 1988 r., jak też w dniu wydania wymienionej na wstępie decyzji posiadał część obiektu przy ul. [...], a mianowicie basztę i galerię wraz z międzymurzem, który to obiekt został przekazany na rzecz Muzeum [...] w O. Decyzją z dnia [...] września 1967 r., (nr [...]) wydaną przez Kierownika Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. Związek uzyskał lokalizację szczegółową na pawilon wystawowy na terenie położonym w O. przy ul. [...], a następnie decyzją tego organu z dnia [...] września 1970 r. ([...]) otrzymał pozwolenie na użytkowanie adaptowanej baszty przy zamku na siedzibę Z[...] oraz został zobowiązany do zagospodarowania terenu międzymurza w terminie do [...] czerwca 1971 r. Kolegium podkreśliło, iż zebrane w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że Związek nieprzerwanie posiadał sporną nieruchomość do 1991 r. Ponadto stan taki trwał w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1994 r. Kolegium podkreśliło też, że posiadane przez Związek obiekty nie zostały mu przekazane w przewidzianej prawem formie, a wniosek o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości został złożony w dniu [...] sierpnia 1990 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] września 1994 r. W uzasadnieniu podano, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie da się przyjąć, iż Związek [...] posiadał w dniu [...] sierpnia 1988 r. część obiektu położonego w O. przy ul. [...]. Z korespondencji prowadzonej między Związkiem [...], a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w O., Prezydentem Miasta O., Muzeum [...], Biurem [...] w O. oraz Marszałkiem Województwa Warmińsko - Mazurskiego wynika, że w okresie od 1983r. do 1990r. władającym przedmiotową działką (w określonym zakresie) był Związek [...]. Będąca w posiadaniu tego podmiotu nieruchomość został przekazana Polskiemu Związkowi [...] w lutym 1990 r.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło w całości decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podkreślił, że podstawę prawną decyzji z dnia [...] września 1994 r. stanowił przepis art. 80 ust. 2 ustawy 2 dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30 poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nie oznaczało to jednak, zdaniem organu, że w przypadku, gdy w dniu 1 sierpnia 1988 r. określony podmiot faktycznie nie posiadał nieruchomości uprawnienie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie może mu być przyznane. Zależy to od ustalenia, czy niemożność posiadania była spowodowana przeszkodą przemijającą i czy przywrócono posiadanie w sposób legalny (art. 340 kc. 345 kc)

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zarząd Województwa Warmińsko -Mazurskiego ponownie odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] września 1994 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji powtórzył argumentację zawartą we własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007r. Dodatkowo wyjaśnił, że dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują na to, iż Związek był posiadaczem spornych nieruchomości w latach 1983 - 1991, jednakże było to posiadanie zależne, a posiadaczem samoistnym było Muzeum [...]. Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji, wykluczyło możliwość zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wobec Związku. Dodatkowo wskazano, że kwestionowana decyzja została wydana również na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, zgodnie z którym zabytek mógł być użytkowany wyłącznie w sposób zgodny z zasadami opieki nad zabytkami.

Od powyższej decyzji odwołał się Związek [...] zarzucając jej naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 44 kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne (...) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 88 a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez przyjęcie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2008r. uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i orzekło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] września 1994 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynikało bowiem, że została ona doręczona Muzeum [...] w dniu [...] września 1994 r. Ponieważ nie została zaskarżona, z dniem [...] października 1994r. stała się ostateczna. Kolegium przesądziło, że wobec posiadania części nieruchomości przez odwołującego się, winien on być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 1994 r., lecz to, czy ustanowione byłoby na jego rzecz użytkowanie wieczyste pozostaje sprawą nierozstrzygniętą wobec wystąpienia negatywnej przesłanki wymienionej w art. 146 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy podtrzymał ponadto swoje stanowisko odnośnie braku podstaw do zastosowania w sprawie innych regulacji prawnych dotyczących możliwości uzyskania użytkowania wieczystego.

W złożonej skardze Związek [...] zarzucił naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez przyjęcie, że nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. Skarżący stwierdził, że wskazana wyżej decyzja jest dotknięta sankcją nieważności z powodu pominięcia Związku jako strony w postępowaniu administracyjnym. Podniósł, że art. 146 § 1 K.p.a., stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji. Sprzeczność polega na tym, że ograniczenie czasowe możliwości uchylenia decyzji w sytuacji, w której strona pominięta przez organy administracji nie mogła brać udziału w postępowaniu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji. Tak rygorystyczne zasady nie występują w innych procedurach, np. w postępowaniu cywilnym, sądowoadministracyjnym czy postępowaniu podatkowym. Przepisy, na podstawie których, nie istnieje możliwość zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej po upływie 5 lat należy, zdaniem Związku, uznać za zbyt rygorystyczne. Skarżący odwołał się więc bezpośrednio do norm Konstytucji, gdyż - jak stwierdził - zastosowanie art. 146 § 1 K.p.a. narusza jego podmiotowe prawa, gwarantowane przez Konstytucję oraz pozbawia go prawa do majątku (w szczególności do nabycia użytkowania wieczystego), co jest niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Olsztynie wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że regulacja art. 146 § 1 K.p.a. jest zgodna z zasadami określonym w art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za niezasadną.

Sąd wskazał, że interes prawny Związku w postępowaniu zakończonym tą decyzją należy wywieść z art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w którym ustawodawca przewidział trzy przesłanki warunkujące możliwość ubiegania się przez posiadaczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy o przekazanie w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntów będących w ich posiadaniu - jedną z tych przesłanek jest fakt posiadania nieruchomości w dniu 1 sierpnia 1988 r., jak też w dniu wydania decyzji. Ponadto sąd zwrócił uwagę, iż z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że decyzją Kierownika Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] września 1967 r. Związek uzyskał lokalizację szczegółową na pawilon wystawowy położony przy ul. [...] w O., zaś decyzją z dnia [...] września 1970 r. otrzymał pozwolenie na użytkowanie tego obiektu. Wprawdzie w latach 1983 - 1990 przedmiotowe nieruchomości były w posiadaniu Związku [...], lecz podmiot ten - rozwiązując się - przekazał je reaktywowanemu Związkowi [...] (w lutym 1990 r.). Zdaniem Sądu okoliczność, iż przez określony czas sporną nieruchomość posiadał Związek [...], nie skutkowała naruszeniem ciągłości posiadania spornych nieruchomości przez Związek. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 340 kodeksu cywilnego domniemywa się ciągłość posiadania. Niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą nie przerywa posiadania. Posiadanie przywrócone poczytuje się zaś za nie przerwane (art. 345 kodeksu cywilnego), przy czym fikcja ciągłości posiadania znajduje zastosowanie w przypadkach, gdy posiadanie zostało przywrócone w sposób legalny, (por. niepublikowaną uchwałę SN z dnia 15.11.1989 r. III CZP92/89).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że czasowe posiadanie spornej nieruchomości przez inny podmiot w związku z delegalizacją Związku [...], a następnie reaktywacja Związku i przywrócenie posiadania spornej nieruchomości, spełnia warunki posiadania przewidziane w art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Podniesiono również, że w sprawie nie budzi też wątpliwości, iż Związek nie dysponuje jakimkolwiek dokumentem przekazania gruntów, wydanym w formie prawem przewidzianej oraz nie wystąpił, w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r., o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, wobec czego Związkowi przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] września 1994 r., bowiem nie jest kwestionowane, że Związek posiadał basztę, galerię oraz międzymurze także w dniu wydania tej decyzji. Sąd potwierdził także stanowisko Kolegium, iż z uwagi na zbyt duży upływ czasu od doręczenia decyzji z dnia [...] września 1994 r. ([...] września 1994r.), w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak było możliwości uchylenia decyzji wydanej w wyniku tego wadliwego postępowania administracyjnego, ze względu na unormowanie zawarte w art. 146 § 1 K.p.a.

Sąd stwierdził również, że bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje stanowisko Związku, iż art. 146 § 1 K.p.a. narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji i wskazał, że o ile w innych procedurach ustawodawca określił odmienne warunki wznowienia postępowania w przypadku braku udziału strony w postępowaniu, to okoliczność ta sama w sobie nie stanowi o naruszeniu zasad przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Od powyższego wyroku Związek [...] Oddział O. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, jako wydany z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i 32 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r., nr [...] pomimo braku ku temu przesłanek, w sytuacji, gdy skarga winna zostać uwzględniona w całości. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz wniósł o rozważenie możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego oceny zgodności art. 146 § 1 k.p.a. z art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis k.p.a. ogranicza możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji po upływie okresów wymienionych w tym przepisie, w przypadku braku możliwości działania przez stronę postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że regulacja art. 146 § 1 k.p.a. wprowadza czasowe ograniczenie w zakresie możliwości uchylenia decyzji, w sytuacji w której strona postępowania, mająca ten przymiot z mocy prawa, a pominięta poprzez organy administracji, nie mogła brać udziału w postępowaniu bez swojej winy. W takiej sytuacji uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W ocenie skarżącego istnieje sprzeczność pomiędzy wskazanym przepisem art. 146 § 1 k.p.a. i wprowadzonym nim rozwiązaniem, a zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadą równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wskazano, że z zasady demokratycznego państwa prawnego poza zobligowaniem państwa do zabezpieczenia wpływu obywateli na władzę państwową i ich udziału w podejmowaniu decyzji państwowych można wyprowadzić zasady sprawiedliwości społecznej, które obligują organy władzy ustawodawczej do stanowienia społecznie sprawiedliwych aktów normatywnych, zaś organy władzy stosujące prawo do podejmowania sprawiedliwych społecznie, indywidualnych rozstrzygnięć. Zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej, akty normatywne sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej winny być uznane za naruszające Konstytucję RP, a za taką zaś należy uznać regulację art. 146 § 1 k.p.a. Podkreślono, iż rygoryzm przewidziany we wskazanym przepisie nie znajduje potwierdzenia i nie występuje w innych procedurach regulujących kwestię braku udziału stron w postępowaniu, wskazując w szczególności, iż zgodnie z art. 408 k.p.c. nie jest możliwe wznowienie postępowania po upływie 5 lat od uprawomocnienia się orzeczenia, z wyjątkiem jednak sytuacji pozbawienia strony możliwości działania lub braku należytej reprezentacji. Również art. 278 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje analogiczny tryb postępowania.

W ocenie skarżącego żadne wartości, w tym ochrona trwałości decyzji administracyjnej, nie zasługują na większą ochronę niż prawo strony postępowania do załatwienia jej sprawy w sposób merytoryczny, zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza, iż prawo takie zostało zagwarantowane we wskazanych powyżej regulacjach dotyczących postępowania przed sądami powszechnymi, administracyjnymi czy organami podatkowymi. Stąd w ocenie skarżącego istniejące różnicowanie pozycji strony pomiędzy unormowaniem kodeksu postępowania administracyjnego, a regulacjami wskazanych przepisów kodeksu postępowania cywilnego, prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czy ordynacji podatkowej stanowi, wbrew stanowisku Sądu, o naruszeniu zasad przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Jest to tym bardziej niedopuszczalne, iż kryterium różnicowania nie pozostaje w tym przypadku w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Nie jest bowiem trafne stanowisko skargi kasacyjnej, iż przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. termin, ograniczający możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji po upływie okresu w tym przepisie wymienionego, nawet w przypadku braku możliwości działania w postępowaniu administracyjnym przez stronę, narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Oceniając zasadność wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, autor skargi kasacyjnej musi wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to zaskarżony wyrok byłby odmienny. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 146 § 1 k.p.a. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2008 r. nie narusza prawa, ponieważ prawidłowo zastosowano art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. wskazując, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] września 1994 r. nr [...] na mocy której orzeczono o przekazaniu Muzeum [...] w O. w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...] miasta O. oraz przeniesiono na własność wymienionego Muzeum znajdujące się na tej działce zabudowania, została wydana z naruszeniem prawa oraz, że od daty jej doręczenia upłynął okres dłuższy niż 5 lat.

Wspomnieć należy, że art. 146 § 1 k.p.a. stanowi ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego. Kluczowym znaczeniem dla organów administracji do określenia, czy zachodzi ww. negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5 letniego terminu. Fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji winien być w odpowiedni sposób udokumentowany, albo w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru, albo protokołu ogłoszenia decyzji, faktu doręczenia w żadnym wypadku nie można domniemywać. Tenże przepis nie wskazuje kręgu adresatów doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy więc wskazać, że będą nimi strony postępowania oraz podmioty działające na prawach strony, a także inne podmioty (uczestnicy postępowania) jeżeli obowiązek doręczenia im decyzji wynika z przepisów ustaw szczególnych.

W przedmiotowej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia [...] września 1994 r. nr [...] została doręczona Muzeum [...] w dniu [...] września 1994 r., a ponieważ nie została zaskarżona, z dniem [...] października 1994 r. stała się ostateczna. Zatem 5 letni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął swój bieg właśnie od tej daty. Ponadto skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97 (Lex 47227), że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 kpa nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział.

Przy wykładni art. 146 § 1 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje odniesienie się do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Realizacja tejże zasady została wyrażona m.in. w art. 146 § 1 k.p.a., który (jak wyżej opisano) zakreśla ściśle określone granice czasowe, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W tym właśnie kontekście rozważać należy podnoszoną przez autora skargi kasacyjnej niekonstytucyjność art. 146 § 1 k.p.a. jako naruszającego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji, wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyjaśniano zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W wielokrotnie powoływanym orzeczeniu z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1) wskazano, że zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawne (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, powinni być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących".

Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 "punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być, ustalenie czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji (...) Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości". W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2001 r. (sygn. K 12/01) podniesiono, że tam, gdzie to jest możliwe, ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń.

Wskazano, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą:

- mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony.

- mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych,

- pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (np. orzeczenie z 23 października 1995 sygn. K. 4/95, OTK w 1995 r. cz. II s. 93).

W sprawie będącej przedmiotem oceny Sądu brak jest podstaw do uznania, że wyszczególniony przez autora skargi kasacyjnej przepis ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, a przez to również określoną w jej art. 2, bowiem cechą relewantną, różnicującą sytuację prawną podmiotów określoną przepisami procedury administracyjnej w stosunku do reżimu prawnego postępowania cywilnego czy podatkowego, jest szereg określonych w tych ustawach rozwiązań systemowych, odmiennie regulujących, w ramach poszczególnej gałęzi prawa, sytuację prawną jednostek, które w zależności od rodzaju dochodzonych uprawnień, korzystają z właściwej dla nich procedury. Omawiane reżimy postępowań należą zatem do różnych kategorii, dlatego nie sposób mówić w tym przypadku o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec odrębnej regulacji zasad ich funkcjonowania, zdeterminowanej przedmiotem sfery prawnej, której ochrony żąda wszczynający określone postępowanie podmiot prawa. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, to właśnie zasada demokratycznego państwa prawa nakazuje przyjąć, iż prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu.

Z tego też względu skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie, podzielając ukształtowaną linię orzeczniczą, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, nie powziął wątpliwości co do zgodności wymienionych przepisów z Konstytucją i uznając wniosek za niezasadny postanowił go oddalić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.