Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1691/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 484/04 w sprawie ze skargi "[...]"[...] Spółka Akcyjna w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza na rzecz Wojewody Małopolskiego od "[...]"[...] Spółki Akcyjnej w K. kwotę 250 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 484/04 po rozpoznaniu skargi "[...]" M. Spółka Akcyjna w K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, póz. 1126 ze zm. ) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i wydał A. K. pozwolenie na budowę dla zamierzenia polegającego na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażami, zagospodarowaniem terenu na działce Nr [...] obręb [...] K. w K. z infrastrukturą techniczną na działkach [...] i [...] obręb [...] K. w K..

Z powyższą decyzją nie zgodziła się "[...]"- M. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., wnosząc w terminie odwołanie i domagając się uchylenia rozstrzygnięcia w całości i zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę albo przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] Wojewoda Małopolski w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż w myśl art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane podstawą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę jest przedłożenie przez inwestora kompletnego projektu budowlanego, dowodu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie jej ważności. Wszystkie te warunki zostały przez inwestora spełnione. Wskazano na treść art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego utrata mocy planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu. Organ odwoławczy zarzut wydania zaskarżonej decyzji wbrew przepisom o zagospodarowaniu przestrzennym i wbrew Prawu budowlanemu uznał za bezpodstawny, gdyż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ architektoniczne- budowlany, z tej przyczyny nie było także podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Wskazano także, iż w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) planowana inwestycja nie wpływa znacząco na środowisko i nie jest wymagane postępowanie w przedmiocie oceny takiego oddziaływania.

Ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "[...]" M. Spółka Akcyjna z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia w całości. Strona skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu odwoławczemu rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę podmiotowi nie legitymującemu się ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, art. 32 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nie przeprowadzenie obligatoryjnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko oraz naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na niewystarczającą ilość miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając w kontekście zarzutów skargi, że inwestor oprócz miejsc parkingowych przewidział budowę zespołu dwustanowiskowych garaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 oraz art. 152 tej ustawy procesowej stwierdził, iż skarga okazała się częściowo uzasadniona. Zdaniem Sądu, rację ma skarżący o tyle, o ile zarzuca, iż nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na budowę po dniu 11 lipca 2003 r. w sytuacji, kiedy inwestor legitymował się decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapadłą na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej zdaniem Sądu pozostaje co prawda w zgodzie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w chwili orzekania przez organ drugiej instancji obowiązywał jednolity tekst ustawy opublikowany w Dz. U. z 2003 r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016), natomiast nie uwzględnia ono szczególnego charakteru i istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w oparciu o stan prawny sprzed 11 lipca 2003 r.

Sąd wskazał, iż na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogła mieć różny charakter, w zależności od tego, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony był na obszarze, dla którego obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli plan taki obowiązywał, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalano w trybie przewidzianym w art. 39 i n. ustawy, przy czym decyzja była wydawana m. in. w oparciu o zapisy planu, określając warunki wynikające z niego (art. 42 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego, ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w trybie szczególnym, przewidzianym przez art. 44 omawianej ustawy. Z powyższego wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w wypadku braku planu stanowiła jego substytut, samodzielnie kształtując stan prawny w zakresie planowania przestrzennego, natomiast jeżeli teren inwestycji był objęty planem miejscowym, taka decyzja w znacznej części stanowiła jedynie informację na temat warunków przewidzianych przez plan miejscowy i nie tworząc nowego stanu prawnego, a jedynie informując o tym, jak kształtują się przepisy prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego- miała charakter deklaratywny.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż opisana sytuacja, a także charakter decyzji z zakresu urbanistyki uległ zmianie z dniem 11 lipca 2003 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzje indywidualne, wydawane na gruncie tej ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 i n. ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 i n. tejże ustawy) zapadają wówczas, gdy teren zamierzenia inwestycyjnego nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, mają zatem charakter konstytutywny, kształtując stan prawny terenu, którego dotyczą. Natomiast jeżeli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, inwestycja może być lokalizowana bezpośrednio na jego podstawie, bez wydawania jakiejkolwiek decyzji deklaratywnej w przedmiocie warunków, wynikających z zapisów planu (art. 50 ust. 1 oraz a contrario art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Sąd zwrócił uwagę, iż zapadła w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę oparta została na decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...], znak [...] z dnia [...] maja 2000 r. Decyzja ta oparta była na Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, uchwalonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Krak. Nr 24, poz. 108). Z powyższego wynika, iż plan miejscowy, który legł u podstaw decyzji z dnia [...] maja 2000 r., został uchwalony jeszcze pod rządami ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). Ustawa z 1984 r. została uchylona przez przepis art. 74 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1995 r.(art. 75 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa z 1994 r. przewidywała w przepisie art. 67 ust. 1 utratę mocy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dniu jej wejścia w życie. Pierwotnie przepis ten stanowił, iż owe plany tracą moc po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże ostatecznie, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 21 grudnia o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 154, poz. 1804) termin ten został przedłużony do 8 lat. Z uwagi na fakt, iż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym weszła w życie- w myśl jej art. 75 z dniem 1 stycznia 1995 r. uchwalone wcześniej miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc po upływie ośmiu lat od tej chwili, a zatem z dniem 2 stycznia 2003 r. Oznacza to, iż z tym dniem roku plan miejscowy, będący podstawą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] maja 2000 r. utracił moc.

Sąd stanął na stanowisku, iż po dniu [...] stycznia 2003 r. decyzję Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać za odwołującą się do nieaktualnego już brzmienia przepisów prawa miejscowego. Co więcej, skoro wolą ustawodawcy było wyeliminowanie od tego momentu z obrotu prawnego przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, wydanych przed dniem 1 stycznia 1995 roku, to nie można zaakceptować sytuacji, w której decyzje wydane na podstawie takich przepisów, w istocie mające wobec nich funkcję wtórną, informujące o ich treści, mogą po dniu 1 stycznia 2003 r. nadal stanowić podstawę do lokalizacji inwestycji i ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sąd uznał bowiem, że takie założenie w istocie przedłużyłoby obowiązywanie zapisów formalnie już uchylonego planu miejscowego, co sprzeczne byłoby z zamierzeniem ustawodawcy. W tej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny, uznano za naruszenie prawa materialnego, bezspornie mające wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia powołany w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji przepis art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem można go odnosić wyłącznie do decyzji, wydanych na podstawie planu miejscowego uchwalonego pod rządem tej ustawy, czyli do decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego, utrzymująca w mocy takie rozstrzygnięcie, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy procesowej. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta Krakowa musiała zostać uchylona na w ramach kompetencji Sądu, zakreślonych przepisem art. 135 powołanej ustawy procesowej.

Na marginesie czynionych rozważań Sąd podniósł , że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych na podstawie planu miejscowego, który następnie utracił moc, nie znalazło należytego odzwierciedlenia w przepisach ustawy Prawo budowlane, co w niniejszej sprawie mogło prowadzić do interpretacyjnych niejasności. O ile bowiem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania niniejszej sprawy wskazywał jako podstawę udzielenia pozwolenia decyzje wydane na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku, to do rozpatrzenia wniosku Andrzeja Klity zastosowanie znalazły przepisy obowiązujące uprzednio, tj. w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 roku, co zresztą trafnie wskazał organ pierwszej instancji, powołując w podstawie prawnej swojej decyzji intertemporalny przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). W owym stanie prawnym art. 32 ust. 4 pkt 1 odsyłał do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanych na gruncie regulacji z 1994 r. Błędem organów administracji architektoniczne- budowlanej nie było jednak wadliwe zastosowanie przepisów intertemporalnych, ale niepostrzeżenie istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie planu miejscowego w rozumieniu, jakie Sąd przedstawił powyżej.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów, wyartykułowanych w skardze. Przyjęto więc , że brak jest uzasadnienia dla stanowiska, iż w przedmiotowej sprawie obligatoryjne było przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co zresztą jak zaznaczono trafnie wskazały już organy administracji architektoniczne- budowlanej.

Dodatkowo Sąd zauważył , iż nie sposób odnieść się do trzeciego z zarzutów skargi a mianowicie niezgodności przewidzianej ilości miejsc parkingowych z zaleceniami zawartymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro jak wyżej wskazano decyzja ta w ogóle nie mogła stanowić podstawy udzielenia pozwolenia na budowę w dacie, kiedy kwestię tę rozstrzygano.

Jednocześnie podkreślono , iż przy ponownym prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji architektoniczne- budowlanej winny w szczególności uwzględnić istotę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, deklarujących treść zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego tj. :

- art.32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz.718 ), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ), w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą jej wydania;

- art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz.718 ), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ bezpodstawnie uznał, że inwestor legitymuje się ostateczną i ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 34 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. ), poprzez jego niezastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania tj.:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 6,7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności wyrażoną w art.6 Kpa zasadę praworządności.

W związku z powyższym Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sprowadzające się do twierdzenia, że wydana decyzja narusza art. 32 ust.4 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., bowiem nie obowiązuje już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego wydano dla przedmiotowej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia. Podkreślono , iż w tej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu 9 grudnia 2002 r., a zatem w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718 ), w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. W myśl art. 32 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r.".. .Pozwolenie na budową może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 2 pkt 3 wzmiankowanej ustawy " Do wniosku o pozwolenie na budową należy dołączyć: (...) 3) decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak podkreślił skarżący wniosek o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ustalenia terminu ważności tej decyzji wynikał z przepisu art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Termin ważności decyzji nie był przy tym w żaden sposób uzależniony od innych zdarzeń, czy warunków, w tym również od terminu utraty ważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, o którym stanowiły przepisy tej samej ustawy (art. 67 ust. 1). Zatem w ocenie organów administracji termin ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie został przez ustawodawcę powiązany z terminem utraty ważności planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie których te decyzje zostały wydane. Decyzja ta o warunkach zabudowy funkcjonowała tym samym w obrocie prawnym a inwestor uprawniony był do korzystania z uprawnień z niej wynikających, w tym także do wykorzystania jej, stosownie do jej funkcji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zauważono przy tym, że zarówno w art. 46 a uprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i w art. 65 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określono przypadki, kiedy należy wygasić decyzję o warunkach zabudowy. W żadnym z ww. przepisów nie wynika obowiązek wygaszenia decyzji ani też stwierdzenia jej nieważności w sytuacji utraty mocy obowiązującej planu będącego podstawą jej wydania. Wręcz przeciwnie: w art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, iż "...Utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust 2".

Ponadto podkreślono , iż w sytuacji, o której mowa w tej sprawie tj. w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (która miała określony termin ważności) brak jest podstawy by uznać za zasadne stanowisko, iż utraciła ona moc prawną wraz z utratą ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano , że żaden z przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie formułuje takiego skutku prawnego dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanych pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i w ocenie Wojewody Małopolskiego, przyjęte przez Sąd domniemanie utraty mocy obowiązującej tych decyzji nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.

Dodatkowo wyjaśniono , że w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności uwzględniając art. 65 ust. 2 tej ustawy o konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy można mówić jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Z tych też względów w ocenie Wojewody Małopolskiego słusznym stanowiskiem organu było przyjęcie, iż legitymowanie się przez inwestora ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawa jej wydania, jest wystarczające do uznania wypełnienia warunku z art. 32 ust. 4 pkt. 1 i art. 33 ust.2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. tj. sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718 ).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] M. Spółka Akcyjna z siedziba w K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Wojewody Małopolskiego kosztów postępowania kasacyjnego .

Uczestnik postępowania Spółka z o.o. [...] w K. w piśmie z dnia 5 grudnia 2008 r. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego przyłączając się do zarzutów i wniosków w niej wskazanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym katem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim trafne jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną , iż podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 32 ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) poprzez przyjęcie niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej w sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm. ) w sytuacji utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąc podstawą jej wydania.

W myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wyżej wskazanym ( tj. z 2000 r. Dz. U. Nr 106 , poz. 1126 ze zm. ), pozwolenie na budowę może być wydane temu kto złoży wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalonym i niekwestionowanym faktem w tej sprawie jest to, że wniosek inwestora o wydanie pozwolenie na budowę złożony został w dniu 9 grudnia 2002 r., natomiast w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 maja 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, termin jej ważności ustalono do 31 grudnia 2002 r., a zatem wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym w tej sytuacji wskazana wyżej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w obrocie prawnym.

Mając powyższe na uwadze uznać należy , iż błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, przyjmującego, że wobec utraty mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który wydano w/w decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozbawiono mocy prawnej tej decyzji a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ,odzwierciedlającej nieaktualny stan prawny narusza prawo.

Stwierdzić w tym miejscu należy, że nowe uregulowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których odwołuje się Sąd pierwszej instancji co do zasady nie pozbawiły mocy prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostających w obrocie prawnym w dniu jej wejścia w życie. Ma to szczególne znaczenie dla inwestorów na obszarach , gdzie tracą moc miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, uchwalone przed 1995 r. Inwestorzy ci zachowują prawa nabyte w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie planu obowiązującego w chwili wydania decyzji, i nie muszą uzyskać decyzji o warunkach zabudowy przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, nawet jeżeli plan stanowiący podstawę dla decyzji już nie obowiązuje. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu traci moc na skutek jej wygaszenia w drodze decyzji w razie uchwalenia planu miejscowego , jeżeli zawierają one inne ustalenia ( ....) ( porównaj – Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod reakcją Z. Niewiadomskiego C.H. Beck , 2 wydanie , Warszawa 2005 r. str. 572 ). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu traci również moc na skutek upływu terminu jej ważności ,w którym to uprawniona strona nie wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę . Nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu utraciła moc tylko na skutek utraty mocy obowiązującej prawa miejscowego tj.- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który została wydana i wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.).

Jednocześnie podnieść trzeba, że z art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszącego się do skutków wejścia w życie planu miejscowego w szczególności z ust. 2 tej regulacji wynika , że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych , wydanych na podstawie tego planu. Norma ta wprowadza zatem zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych. Przepis ten jak trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej został naruszony w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji poprzez jego niezastosowanie .

Przy czym wyjaśnić należy, iż od zasady z art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku zachowania w obrocie prawnym decyzji wydanych na podstawie planów miejscowych , które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowej regulacji planistycznej , ustawodawca wprowadził wyjątek w art. 65 ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy, a zgodnie z tą normą , jeżeli dla terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o lokalizacji celu publicznego uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji , organ który wydał decyzję, stwierdza jej wygaśnięcie w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 162 § 1 pkt.1 kpa. Nie stwierdza się jednak wygaśnięcia decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze decyzja administracyjna jest aktem stosowania norm prawa administracyjnego i nie podlega regułom odnoszącym się do aktów generalnych, zwłaszcza normatywnych, w zakresie, w jakim akty normatywne wykonawcze dzielą los przepisów stanowiących podstawę prawną ich obowiązywania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zatem zmiana lub uchylenie podstawy prawnej nie ma, co do zasady, wpływu na dalszy byt decyzji administracyjnej. Wyjątek w tym względzie zachodzi wówczas, gdy przepisy ingerujące w dotychczasową treść podstawy prawnej tak stanowią lub gdy "wynika to z całokształtu unormowania danej materii" (porównaj - T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej (art. 162), PiP 1992, Nr 7, s. 53). Dlatego też zauważyć w tym miejscu należy, iż wygaśnięcie przedmiotowego prawa miejscowego tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który wydano dnia 29 maja 2000 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niewątpliwie stanowi zmianę stanu prawnego będącego podstawą do wydania tejże decyzji, lecz nastąpiło to już po jej wydaniu, a zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla ważności ostatecznych decyzji wydanych przed tą zmianą .

Tym samym skoro w rozpoznawanej sprawie nie wydano decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji o ustaleniu dla inwestorów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji to wywoływała ona w okresie swej ważności skutki prawne w niniejszym postępowaniu. Przyjęcie zatem wbrew powyższemu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 32 ust.4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie doprowadziło w efekcie tak jak to trafnie wskazano w skardze kasacyjnej do przedstawienia również wadliwej wykładni art. 33 ust. 2 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2003 r. zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu , że organ bezpodstawnie uznał, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu .

Ponadto dodać należy, iż art. 47 nieobowiązującej obecnie , jednakże mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zauważyć więc należy, iż decyzja Prezydenta Krakowa z dnia [...] maja 2000 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w obrocie prawnym , skoro w terminie jej ważności wystąpiono o wydanie pozwolenia na budowę, a z uwagi na to , że nie przytoczono żadnych innych okoliczności poza wyżej powołaną wadliwością norm prawnych , wskazującą na utratę mocy prawnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy . A skoro tak to stosownie do art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta wiązała organ wydający pozwolenie na budowę ,a jednocześnie na mocy art. 35 ust. 1 pkt. 1 pkt. 1 lit. b ustawy Prawo budowlane organ ten zobowiązany był do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją .

Jednocześnie wobec zasadności wskazanych wyżej podstaw kasacji jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przyjmując wadliwie, że na gruncie niniejszej sprawy brak było podstaw do odwoływania się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie jej ważności wydanej dla przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] nie wskazał w motywach swego rozstrzygnięcia na naruszenie przepisów procesowych . Stad też Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tych okolicznościach za nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6, 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia naruszenia w/w norm prawa procesowego.

Ponownie rozpoznając przedmiotowa sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonych decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych .

Wobec stwierdzenia w niniejszej sprawie, że wyrokiem sądu pierwszej instancji dopuszczono się naruszenia powyższych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.