Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1960/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 77, 105, 156 par. 1 i par 2, 158, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4, 14
journal: Dz.U. 1962 nr 10 poz 48
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister"), na skutek wniosku K. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...], w której:

1. stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), w odniesieniu do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: WKZ") z dnia [...] stycznia 1983 r., Nr [...] wznawiającej decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. wpisującą do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszar miasta K., że ww. decyzja WKZ z dnia [...] stycznia 1983 r. została wydana z naruszeniem prawa, jako dotycząca sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, w części dotyczącej obszaru wpisanego uprzednio do rejestru zabytków decyzją WKZ z dnia [...] sierpnia 1966 r., Nr [...],

2. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w ww. części na podstawie 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 10 lat,

3. i w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WKZ z dnia [...] stycznia 1983 r., Nr [...]

- na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 1966 r., WKZ wpisał do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszar miasta K., ze wszystkimi budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, drzewostanem, ulicami, drogami i wąwozami, według granicy biegnącej wybrzeżem [...], a następnie od punktu 1, sto metrów za ostatnim spichrzem, licząc od [...], na drodze [...] nad [...], w górę prostopadle do tej drogi do punktu 2 na skrzyżowaniu z drogą na drugich górach do B., dalej do punktu 3 na drodze [...] przy rozejściu się dróg, przez punkty 4, 5 do 6 po prostej do zejścia się dróg z [...], [...] i szosy [...], stamtąd do punktu 7 po drodze pod lasem miejskim do rozwidlenia dróg na M. i do przewozu, wreszcie do punktu 8 nad [...], na drodze między M. i S., zgodnie z załączoną mapą. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy obszar wpisuje się jako wybitnie cenny kompleks budynków zabytkowych i ruin, typowe ukształtowanie terenowe z bogatym drzewostanem, stanowiące charakterystyczne i malownicze zespolenie architektury z krajobrazem.

Decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r., Nr [...], organ ten wznowił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 1966 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszaru miasta K., obejmując nową decyzją "zespół urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowy miasta K.wraz ze wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, wąwozami i drzewostanem, w granicach oznaczonych na załączonym planie linią łączącą punkty ABCDEFGHIA", a także orzekł, że: "granica strefy ochrony konserwatorskiej przebiega od punktu A położonego nad [...] w północnej części miasta, obejmując ruiny ostatniego zabytkowego spichlerza przy ul. [...], do punktu B w miejsce stacji przekaźnikowej TV przy ul. [...] i dalej do punktu C przy zbiegu ulic [...] i [...]. Od punktu C na wschód do dawnego traktu opolskiego, zwanego dawniej drogą [...] do punktu D położonego przy zbiegu tego traktu z szosą we wsi J.. Od punktu D granica ta przebiega przez pola obejmując cały wąwóz, tzw. [...] do punktu E przy górnej krawędzi odnogi wąwozu [...] i dalej do punktu F położonego przy szosie K. – O. przy wschodniej granicy cmentarza [...]. Od punktu F przez [...] do punktu G przy skrzyżowaniu dróg polnych z krzyżem przydrożnym, następnie poprzez [...] do punktu H położonego na granicy wsi O. i M. i do punktu I położonego nad [...], obejmując wieś M. wraz z wiatrakiem. Od punktu I granica przebiega nurtem rzeki [...] do punktu A."

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r., organ wyjaśnił, że układ przestrzenny obecnego miasta rozwijał się od wieku XI, najpierw jako stanica z osadą położoną przy krzyżowaniu się z traktu lądowego z [...], a od wieku XIV jako miasto królewskie, które na przełomie XVI i XVII stulecia stało się ważnym portem śródlądowym. Zachowało wszystkie podstawowe elementy rozplanowania z okresu świetności w epoce nowożytnej oraz zabytki architektury związane z jego funkcjami, przede wszystkim z administracyjną i handlową. Zachowały się także liczne zabytki architektury i budownictwa z okresów późniejszych, gdy K.przekształcił się w miasteczko rolniczo-usługowe oraz w letnisko i w miejsce plenerów. K., położony w dolinie ujścia rzeki [...] do [...], jest harmonijnie wkomponowany pomiędzy wzgórza pokryte jarami z bogatą roślinnością i wraz z nimi stanowi kompozycję o wyjątkowo wysokich walorach krajobrazowych. Kompozycja ta integralnie jest związana z wysoką skarpą, co uzasadnia objęcie ochroną również [...] i [...], wraz z ich zabytkową.

K. P., jako właściciel nieruchomości położonych na terenie objętym ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r., złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wskazał, że polski system prawny nie przewiduje procedury "wznowienia decyzji", a zatem, jego zdaniem, została spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

Pismem z dnia 31 stycznia 2019 r., Minister zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1983 r., Nr [...], wznawiającej decyzję z dnia [...] sierpnia 1966 r. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji przez Ministra, w której:

1) stwierdzono, że decyzja WKZ z dnia [...] stycznia 1983 r., została wydana z naruszeniem prawa, jako dotycząca sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, w części dotyczącej obszaru wpisanego uprzednio do rejestru zabytków decyzją WKZ z dnia [...] sierpnia 1966 r.;

2) odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji WKZ z dnia [...] stycznia. 1983 r., w części wymienionej w punkcie 1) na podstawie 156 § 1 pkt 3, gdyż od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło ponad 10 lat oraz

3) odmówiono w pozostałej części stwierdzenia nieważności decyzji ww. WKZ.

K. P. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że decyzja WKZ z dnia [...] stycznia 1983 r. została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zwrócił uwagę, że w przypadku zastosowania ww. regulacji nie ma zastosowania przepis art. 156 § 2 k.p.a., wskazujący, że nie stwierdza się nieważności rozstrzygnięcia ze względu na upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz w sytuacji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

22 maja 2019 r. K. P. wyraził swój sprzeciw wobec dokonanej oceny zaskarżonej decyzji w świetle innych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia w części na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i stwierdził, że organ jest związany jedynie treścią żądania wskazanego we wniosku strony, nie zaś podstawą prawną w nim wskazaną. Ponadto wnioskodawca przekazał kopię pisma - jak wskazał – [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków skierowaną do Prezesa Stowarzyszenia [...], którego treść wskazuje m.in., że granice wpisanego do rejestru obszaru na podstawie tego aktu "są trudne w ustaleniu".

Minister wyjaśnił, że wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje na wniosek strony lub z urzędu. Postępowanie to poprzedzone jest ustaleniami organu nadzorczego w zakresie istnienia przesłanek przedmiotowych, a więc istnienia aktu administracyjnego, który podlegałby badaniu w postępowaniu nadzorczym oraz przesłanek podmiotowych.

Organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że nie jest związany wskazaną przez stronę podstawą, musi dokonać oceny decyzji również w świetle innych niż wskazane przez wnioskodawcę okoliczności określonych w ww. przepisie.

Badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister wyjaśnił czym jest rażące naruszenie prawa i wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Za konieczne uznał organ weryfikację podstawy prawnej kwestionowanej co do ważności decyzji. Jako podstawę prawną lej decyzji wskazano bowiem art. 104 k.p.a., a także art. 4 pkt 1 i art. 14 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1999 r. poz. 1150, z późn. zm.). Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 104 § 2 decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji organu konserwatorskiego stanowił, że ochronie prawnej, przewidzianej w przepisach ustawy, której podlegają dobra kultury, zwane w ustawie "zabytkami", wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 tej ustawy, dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisywane były do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, właściciela albo użytkownika (pkt 1), albo decyzji Ministra Kultury i Sztuki (pkt 2). Przepis ust. 2, z kolei stanowił, że do rejestru zabytków nie wpisuje się przedmiotów znajdujących się w muzeach, bibliotekach lub archiwach publicznych.

Zdaniem Ministra, nie można potraktować wyrażenia użytego w nagłówku decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r. "w sprawie wznowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków" w ten sposób, że została ona wydana w trybie wznowienia postępowania, ani tym bardziej, że podjęto ją bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprawdzie w chwili wydawania decyzji z 1983 r. obowiązywały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące możliwość wyruszenia decyzji w trybach nadzwyczajnych (art. 145-153), w tym w ramach procedury wznowienia postępowania, ale te regulacje nie zostały przywołane w podstawie prawnej powyższego aktu. Z sentencji rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1983 r. wynika bowiem wprost, że zostało ono wydane w ramach zwykłego trybu postępowania. Nie można również przyjąć, że organ konserwatorski wydając decyzję "wznawiającą wpis do rejestru dóbr kultury" działał bez podstawy prawnej.

Ponadto analiza brzmienia sformułowania użytego w nagłówku do zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja pochodząca z 1983 r. jest obarczona inną wadą nieważności - o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem ze słownikiem języka polskiego PWN słowa "wznowić", "wznawiać" oznaczają "podjąć coś po przerwie", "wydać, wydrukować coś ponownie". Powyższa definicja sugerowałaby zatem, że WKZ wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 1983 r. w istocie ponownie dokonał wpisu dobra kultury do rejestru zabytków. W związku z powyższym oraz z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym istnieje wcześniej wydana decyzja WKZ z dnia [...] sierpnia 1966 r. wpisująca do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszar miasta K., należało ponownie zbadać, czy w konsekwencji decyzja pochodząca z dnia [...] stycznia 1983 r. jest obarczona przywołaną powyżej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym celu należało zbadać, czy pomiędzy obiema decyzjami z dnia [...] sierpnia 1963 r, oraz [...] stycznia 1983 r. zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej. Obie ww. decyzje dotyczą układu urbanistycznego wraz z zespołami budowlanymi, w obu decyzjach, zarówno w rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu, wskazano na istotne znaczenie elementów o charakterze przyrodniczym oraz na zabytki architektury. W decyzji WKZ z dnia [...] sierpnia 1966 r., jako zabytek wpisany do rejestru wskazano bowiem pewien obszar w określonych granicach, a także wymieniono elementy: budynki, ruiny, drzewostan, ulice, drogi i wąwozy. Obszar ten wpisano do rejestru zabytków, gdyż stanowi on wybitnie cenny kompleks budynków zabytkowych i ruin, typowe ukształtowanie terenowe z bogatym drzewostanem, stanowiące charakterystyczne i malownicze zespolenie architektury z krajobrazem. W badanej decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r. również jest mowa o obszarze w określonych granicach oraz o jego elementach. Obszar ten wpisano do rejestru zabytków ze względu na zachowane podstawowe elementy rozplanowania z okresu świetności K. w epoce nowożytnej oraz zachowane zabytki architektury związane z jego funkcjami (administracyjną i handlową), a także zachowane liczne zabytki architektury i budownictwa z okresów późniejszych, gdy K. przekształcił się w miasteczko rolniczo-usługowe oraz w letnisko i w miejsce plenerów oraz z uwagi na fakt, że "K., położony w dolinie ujścia rzeki [...] do [...], jest harmonijnie wkomponowany pomiędzy wzgórza pokryte jarami z bogatą roślinnością i wraz z nimi stanowi kompozycję o wyjątkowo wysokich walorach krajobrazowych. Kompozycja ta integralnie jest związana z wysoką skarpą, co uzasadnia również objęcie ochroną również A. i M., wraz z ich zabytkową zabudową willową i ludową".

Pomimo, że w decyzji z dnia 13 sierpnia 1966 r. nie posłużono się pojęciem układu urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowego, uzasadnione jest twierdzenie, że oba ww. rozstrzygnięcia wpisują do rejestru zabytków przywołane założenie przestrzenne. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury w brzmieniu obowiązującym w datach wydania obu tych decyzji nie wymieniła ww. pojęcia, określiła, że przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowie mające znaczenie dla historii budownictwa. Powyższe wyliczenie stanowiło katalog otwarły. Pomimo, że w obowiązujących wówczas regulacjach nie przewidziano definicji legalnych ww. pojęć, to były one znane, m. in. doktrynie ochrony i konserwacji zabytków. W konsekwencji obszar, przestrzeń, na którą składały się nieruchomości gruntowne, zawierającą pojedyncze obiekty budowlane, zespoły budowlane, tereny niezabudowane, obszary zieleni, a także place i ulice, zawsze określano mianem układu urbanistycznego.

Wskazując na zakres terytorialny przedmiotu ochrony obydwu decyzji Minister wyjaśnił, że granice wpisanego do rejestru obszaru nie pokrywają się. Niewątpliwie decyzja z dnia [...] stycznia 1983 r. obejmuje obszar większy aniżeli określony w decyzji z 1966 r. Obszar wpisany na podstawie tego aktu zawiera się bowiem w obrębie obszaru wypisanego później (na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r.) z wyjątkiem terenu w rejonie ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...]. W tym rejonie granica obszaru wpisanego do rejestru zabytków w 1983 r. wchodzi w obszar wpisany do rejestru na podstawie aktu z 13 sierpnia 1966 r. Przecinające się granice tych obszarów tworzą nieregularny sześciobok, którego granice zewnętrzne tworzą odcinki granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków na podstawie decyzji z 1966 r., natomiast granice wewnętrzne - odcinki granic obszaru wpisanego do rejestru na podstawie rozstrzygnięcia z 1983 r. W odniesieniu do pozostałego obszaru wpisanego na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r., decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 1983 r. narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej, będąc drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie.

Jednakże nie można stwierdzić nieważności decyzji z [...] stycznia 1983 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło ponad 10 lat, na co słusznie zwrócono uwagę w zaskarżonej decyzji. Z zebranego materiału niewątpliwie bowiem wynika, że decyzja z dnia [...] stycznia 1983 r. weszła do obrotu prawnego w dniu 26 stycznia 1983 r. - została ona wówczas skutecznie doręczona jednemu z jej adresatów, tj. Muzeum [...]. W konsekwencji biorąc pod uwagę regulację, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., ww. okres czasu upłynął w dniu 26 stycznia 1993 r.

Pozostałe wady decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1983 r. - nie występują.

Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność nie tylko decyzji wydanej bez podstawy prawnej, ale także wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Należy powtórzyć, że aby stwierdzić rażące naruszenia prawa musi istnieć niebudzący wątpliwości stan prawny. Ponadto powinna wystąpić oczywistość naruszenia prawa, która ma miejsce w szczególności, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew niebudzącym wątpliwości przesłankom w regulacji nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich nadania, względnie nałożenia. Istotnym jest również postać kwalifikowana ww. naruszenia. Należy powtórzyć za orzecznictwem sądowo - administracyjnym, że koniecznym jest również zbadanie skutków społeczno- ekonomicznych, a tym samym jakie naruszenie prawa decyzja pociąga. Reasumując: traktowanie naruszenia prawda jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Przy czym nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawda, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W świetle powyższego nie można było uznać, że decyzja WKZ z dnia [...] stycznia 1983 r. narusza prawo w sposób rażący. Pomimo, że brzmienie jej rozstrzygnięcia, tj. o "wznowieniu decyzji" poprzednio wydanej w przedmiocie wpisu zabytku do rejestru budzi oczywiście wątpliwości co do znaczenia i skutków prawnych, jednakże usunięcie tych wątpliwości możliwe jest w drodze wykładni decyzji.

Minister dokonał analizy pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w tej sprawie nie występują. Zdaniem Ministra, zarzuty skarżącego nie wpływają na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem datowanym na 30 lipca 2019 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji Ministra zarzucił:

" - nie zastosowanie do przepisów prawa art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., Art.8 k.p.a., Art.9 k.p.a., Art.12 § 1 k.p.a., Art. 35 k.p.a., Art. 80 k.p.a., Art. 81a §1 k.p.a., Art.107 § 3 k.p.a., i oparcie się w orzeczeniu na przepisie Art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., twierdząc nieprawdziwie, że sprawa dotyczy tej samej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości decyzja z [...] stycznia 1983 nie jest tożsama przedmiotowo z decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r.,

- nie zastosowanie się do przepisu Art.156 §1 pkt 2 k.p.a. pomimo, że polski system prawny określa precyzyjnie art. 4 i art.14.1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach kwestię wydawania decyzji w sprawie wpisu do rejestru i nie przewiduje wydawania decyzji "wznawiających decyzje o wpisie do rejestru".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o "stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z [...] stycznia 1983 r wydanej z up. Wojewody [...] przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], w sprawie wznowienia decyzji (Głównego Konserwatora Zabytków Województwa [...]) nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r, w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod pozycją [...] obszaru miasta K.(Zał. 1) w trybie Art. 156. § 1. pkt 2 jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, i bez podstawy prawnej, ponieważ polski system prawny, a w szczególności ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz.48) i wynikające z art. 17 tej ustawy, przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków(Dz.U.1963.19.101), nie przewidują możliwości wydawania decyzji w sprawach "wznawiania decyzji o wpisie do rejestru " i dokonywania tego typu wpisów do rejestru".

Na rozprawie skarżący zażądał zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący w bardzo obszernych wywodach wyjaśnił, że organ orzekając w dwóch instancjach błędnie uznał, że decyzja WKZ z [...] stycznia 1983 r. jest w części tożsama z decyzją tego organu z [...] sierpnia 1966 r., w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...] pod pozycją [...] obszaru miasta K.. Zdaniem skarżącego, o braku tożsamości obu tych decyzji przesadza przede wszystkim fakt objęcia decyzją późniejszą innego (większego) obszaru Kazimierza Dolnego, a ponadto, użyte zarówno w nazwie, jak i w treści określenie "wznowienie" przesądzało o charakterze prawnym postępowania administracyjnego WKZ w zakresie wydawanej w 1983 r. decyzji.

Skarżący odniósł się również do przyjętych za podstawę orzekania przez WKZ w 1983 r. przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, wskazując na treść i znaczenie art. 4, 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 tejże ustawy.

Nawiązał także do wydanego na podstawie art. 17 ww. ustawy rozporządzenia o ochronie dóbr kultury i o muzeach w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków, podkreślając, że szczegółowo precyzowało ono sposób prowadzenia rejestru zabytków (w szczególności zaś § 6 ust. 7 i § 10 ust. 1 rozporządzenia). WW. ustawa wyróżnia tylko dwa możliwe rodzaje decyzji - w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (art. 14 ust. 1) i w sprawie wykreślenia dobra kultury z rejestru zabytków (art. 16 ust. 1). Nie przewidywała jednak możliwości wydawania "decyzji w sprawie wznowienia decyzji, w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków".

Skarżący wyjaśnił, że w wypadku potrzeby zmiany decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków, organ administracji miał w każdej chwili możliwość dokonania zmiany decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., za zgodą strony w przypadku gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Ale z takiej możliwości WKZ nie skorzystał.

Wydanie decyzji w dniu [...] stycznia 1983 r "w sprawie wznowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków" nastąpiło więc bez podstawy prawnej i podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art.156 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, w konsekwencji, również decyzje Ministra będące przedmiotem zaskarżenia naruszają art. 156 § pkt., 2 k.p.a., który obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przypadku gdy jest ona wydana bez podstawy prawnej, a taka okoliczność, w tym przypadku, zachodzi.

Skarżący wyjaśnił także, że został oskarżony o przestępstwo dotyczące działania polegającego na usunięciu części drzewostanu będącemu rzekomo pod ochroną prawną wynikającą z decyzji do wpisu de rejestru zabytków, gdy tymczasem organy administracji nie wiedzą jaka jest data decyzji wpisu do rejestru tego drzewostanu. Za przestępstwo takie grozi kara pozbawienia wolności do lat ośmiu.

W związku z oskarżeniem go z art. 108 u.o.z., stwierdził, że w obiegu prawnym są 3 różne daty dotyczące wpisu do rejestru miasta K.: 1966, 1981 i 1983. Tym samym, niezbędne jest ustalenie, która z tych dat dotyczy decyzji administracyjnych rozstrzygających co do istoty sprawy (tzn. objęcia ochroną prawną "jako zabytki" drzew na działkach będących własnością K. P.). Skarżący wskazał, że z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa WKZ z [...] marca 2017 r. do Prokuratury Rejonowej w [...] wynikało, że "zieleń w obszarze m. K. podlega ochronie konserwatorskiej w ramach wpisu do rejestru zabytków woj. [...] zespołu urbanistyczno - architektoniczno - krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] na mocy decyzji WKZ w [...] z [...] października 1981, znak [...]. (...) Działania polegające na zniszczeniu zieleni w obrębie zespołu urbanistycznego stanowią czyn przestępczy z art. 108 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Podobną treść ma pismo WKZ do Policji w K.z [...] marca 2017 r. i WKZ z [...] kwietnia 2018 r. do Sądu Rejonowego w [...] – [...] Wydział [...] (sygn. akt [...]).

W aktach sprawy karnej przeciwko K. P. znalazły się dokumenty urzędowe, w których istnieje poważna rozbieżność dotycząca daty wpisu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno - architektoniczno - krajobrazowego miasta K., wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] pod [...], a mianowicie:

1) decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r

2) decyzja znak [...] z dnia [...] października 1981r

3) decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1983 r

Szeroko odnosząc się do kwestii zarzucanego mu przestępstwa i dokumentów przedstawianych w postępowaniu karnym przez WKZ, skarżący podkreślił, że "ma uniemożliwioną obronę swoich praw do działania, obrony swoich praw i interesów, ze względu na fakt, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wprowadził do obrotu prawnego, trzy różne daty wpisu do rejestru zabytków założenia urbanistycznego miasta K.(1966,1981 i 1983), ponieważ nie wiadomo dla jakiej daty należy dokonać ustalenia co do istniejącego stanu faktycznego drzewostanu, tzn. ustalenia czy drzewostan na jego działce istniał już faktycznie w chwili wpisania do rejestru zabytków chronionego ustawą założenia urbanistycznego i czy co za tern idzie podlega on dzisiaj ochronie ustawowej, czy też nie".

Zdaniem skarżącego, decyzja Ministra narusza prawo, ponieważ proste zestawienie stanu faktycznego z obowiązującymi normami prawnymi wykazuje, że działania organów administracji nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Naruszony został art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., którego Minister nie zastosował, a który należało ze względu na stan faktyczny zastosować i jednocześnie też art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., ponieważ organ nie uchylił wadliwej własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. W sprawie brak jest okoliczności, wskazujących na to, że decyzja WKZ z 1983 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ decyzje te dotyczą przedmiotowo różnych obszarów, natura rozstrzygnięcia jest różna, a ustawa nie przewiduje unieważnienia częściowego wpisu obszarowego do rejestru zabytków.

Pomimo nie wskazania przepisu prawa na podstawie którego WKZ "wznowił decyzję", Minister nie zastosował art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., do czego zobowiązuje go ustawa.

Skarżący stwierdził także, że niezasadnie Minister uznał, że pierwszorzędne jest utrzymanie stabilności decyzji, a nie zapobieżenie nałożenia niewinnej osobie kary 8 lat więzienia.

Minister stwierdził, że pomimo że wnioskodawca stawiał zarzut naruszenia art. 156. § 1 pkt. 2 k.p.a., to może wybrać sobie naruszenie prawa na podstawie art. 156. § 1 pkt. 3 k.p.a., ponieważ był zobowiązany zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, nawet gdy strona zgłasza w swoim wniosku tylko jedną z nich. Działanie Ministra w tym zakresie jest dowolne i narusza art. 7, 8. 9, 12 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a.

Minister, uznając, że rozstrzygnięcie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjnej, stwierdza jednocześnie, że "wskazując na zakres terytorialny przedmiotu ochrony obydwu decyzji należy powtórzyć, że granice wpisanego do rejestru obszaru nie pokrywają się. Niewątpliwie decyzja z dnia [...] stycznia 1983 r. obejmuje obszar większy aniżeli określony w decyzji z 1966 r.". Wynika z tego ponad wszelką wątpliwość, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. i decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r., a więc nie można w żaden sposób zastosować art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.

W rzeczywistości decyzja z 24 stycznia 1983 r nie dotyczy tej samej sprawy, co decyzja z [...] sierpnia 1966 r., gdyż ta druga dotyczy wpisania do rejestru dóbr kultury zabytku na pewnym obszarze, podczas, gdy pierwsza dotyczyła wznowienia decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków na innym obszarze obiektów, które wcale nie istniały w dniu [...] sierpnia 1966 r., a w szczególności obiektów będących zbudowanymi między 1966 i 1983 "budynkami murowanymi i drewnianymi" i samosiejnym drzewostanem, który rozwinął się w okresie "zastoju gospodarczego" pomiędzy [...] sierpnia 1966 r. i [...] stycznia 1983 r.

Zdaniem skarżącego, umknęło uwadze Ministra, że wyrażenie "w sprawie wznowienia wpisu dobra kultury do rejestru zabytków" nie dotyczy "przejęzyczenia przez nieuwagę" i nie jest użyte tylko w nagłówku skarżonej decyzji, ale jest przede wszystkim jest przedmiotem władczego rozstrzygnięcia decyzji, którą "wznawia się decyzję".

Ponadto, postępowanie nie dotyczy sprawy decyzji wznawiającej wpis do rejestru dóbr kultury, ponieważ ustawa nie znała pojęcia "rejestru dóbr kultury", a rejestr zabytków i centralna ewidencja zabytków.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister dokonał dowolnego ustalenia stanu faktycznego, że WKZ wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 1983 r. w istocie ponownie dokonał wpisu dobra kultury rejestru. Stan faktyczny powinien być ustalony w sposób niewątpliwy i pewny, nie ma tu miejsca na okoliczności niepewne i niedookreślone. Dlatego też w formułowaniu stanu faktycznego należy unikać twierdzeń, takich jak "prawdopodobnie", "możliwe, że", "wydaje się, że" itd. Dopiero po ustaleniu stanu faktycznego w sposób kategoryczny można sprawdzić, czy normy prawne zostały prawidłowo zastosowane.

Przy badaniu znaczenia tekstu decyzji organ popełnił błąd metodologiczny badając znaczenie słowa "wznowienie". W rzeczywistości dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie należało oddać analizie znaczenie zwrotu "decyzja w sprawie wznowienia decyzji w sprawie wpisania do rejestru", a nie wyrwanego z kontekstu słowa "wznowienie", które zepchnęło organ z problematyki badania nieważności decyzji, na badanie problematyki prawidłowości procedury (prowadzenia postępowania) wydawania tej decyzji, a nie na istotę decyzji wydanej.

Kwestia sprawdzenia działania bez podstawy prawnej nie jest kwestią ocenną, ale wynika z istnienia, albo nieistnienia prawa do wydawania decyzji o wznowieniu decyzji w sprawie wpisania do rejestru. Organ dostrzegł, że brzmienie decyzji "budzi jego wątpliwości", ale recepta naprawcza proponująca "usunięcie tych wątpliwości możliwe jest w drodze wykładni decyzji" nie opiera się również na żadnym przepisie prawa, który ewentualnie mógłby być pomocny w rozwiewaniu wątpliwości Ministra.

W lakonicznej odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest co do zasady słuszna.

I. Naruszenie prawa decyzją Ministra z [...] kwietnia 2019 r. znak [...].

Wydając ww. decyzję Minister naruszył zarówno art. 156 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a., jak również art. 6 w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

1. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. organ stwierdza nieważność takiej decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jest to przypadek tzw. "rei iudicatae", a więc funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji wcześniejszej, wydanej w tożsamej sprawie i zawierającej tożsame rozstrzygnięcie. Celem tej regulacji prawnej jest zapobieżenie funkcjonowaniu w obrocie prawnym dwóch identycznych decyzji dotyczących takiej samej sprawy. Jest to jednocześnie konsekwencja zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 k.p.a.

Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. jest ustalenie, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Konieczne jest zatem, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego (tak słusznie WSA w Opolu w wyroku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 339/19 – CBOSA).

Niekwestionowanym w orzecznictwie poglądem jest, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma ustalenie tożsamości obu spraw. Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1094/17 – CBOSA).

Przez "sprawę administracyjną" należy rozumieć zagadnienie, co do którego organ administracji publicznej wypowiada się w formie władczej, w drodze decyzji (por. art. 104 § 1 w zw. z art. 1 k.p.a.). Zasadą jest, że organ załatwia sprawę co do jej istoty, a więc nie rozstrzyga jedną decyzją o kilku zagadnieniach, będących odrębnymi sprawami.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r. WKZ wpisał do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszar miasta K., "obszar miasta K., ze wszystkimi budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, drzewostanem, ulicami, drogami i wąwozami, według granicy biegnącej wybrzeżem [...], a następnie od punktu 1, sto metrów za ostatnim spichrzem, licząc od [...], na drodze [...] nad [...], w górę prostopadle do tej drogi do punktu 2 na skrzyżowaniu z drogą na drugich górach do B., dalej do punktu 3 na drodze [...] przy rozejściu się dróg, przez punkty 4, 5 do 6 po prostej do zejścia się dróg z [...], [...] i szosy [...], stamtąd do punktu 7 po drodze pod lasem miejskim do rozwidlenia dróg na M. i do przewozu, wreszcie do punktu 8 nad [...], na drodze między M. i S., zgodnie z załączoną mapą".

Przedmiotem więc ww. sprawy było objęcie ochroną konserwatorską zabytku przez wpis do rejestru zabytków oznaczonego co do tożsamości obszaru miejskiego, z ustaleniem granic zabytku.

Natomiast decyzja z dnia [...] stycznia 1983 r., Nr [...], dotycząca "wznowienia decyzji" z dnia [...] sierpnia 1966 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszaru miasta K., jako przedmiot sprawy, a więc udzielanej ochrony konserwatorskiej wskazała "zespół urbanistyczno – architektoniczno - krajobrazowy miasta K.wraz ze wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, wąwozami i drzewostanem, w granicach oznaczonych na załączonym planie linią łączącą punkty ABCDEFGHIA", a także orzekł, że: "granica strefy ochrony konserwatorskiej przebiega od punktu A położonego nad [...] w północnej części miasta, obejmując ruiny ostatniego zabytkowego spichlerza przy ul. [...], do punktu B w miejsce stacji przekaźnikowej TV przy ul. [...] i dalej do punktu C przy zbiegu ulic [...] i [...]. Od punktu C na wschód do dawnego traktu [...], zwanego dawniej drogą [...] do punktu D położonego przy zbiegu tego traktu z szosą we wsi J.. Od punktu D granica ta przebiega przez pola obejmując cały wąwóz, tzw. [...] do punktu E przy górnej krawędzi odnogi wąwozu [...] i dalej do punktu F położonego przy szosie K. – O. przy wschodniej granicy cmentarza [...]. Od punktu F przez [...] do punktu G przy skrzyżowaniu dróg polnych z krzyżem przydrożnym, następnie poprzez [...] do punktu H położonego na granicy wsi O. i M. i do punktu I położonego nad [...], obejmując wieś M. wraz z wiatrakiem. Od punktu I granica przebiega nurtem rzeki [...] do punktu A".

Przedmiotem więc tej sprawy było objęcie ochroną konserwatorską zabytku przez wpis do rejestru zabytków oznaczonego co do tożsamości obszaru miejskiego, z ustaleniem granic zabytku – ale oznaczonego już odmiennie, niż w decyzji z 1966 r. i z ustaleniem innych granic obszarowych wpisu, niż w decyzji z 1966 r.

Proste porównanie obu ww. decyzji wskazuje więc na brak przedmiotowej tożsamości spraw, rozstrzyganych tymi orzeczeniami. Zupełnie inny był bowiem przedmiot rozstrzygnięć przez odmienny opis zabytku i odmienne ustalenie jego granic. Co więcej, sentencje (i uzasadnienia) obu ww. decyzji nie pozwalają na ustalenie, czy i w jakiej części zabytek ujęty w decyzji z 1983 r. pokrywa się z zabytkiem z decyzji z 1966 r.

2. Zarówno nazwa decyzji z 1983 r., jak i użyte w jej sentencji pojęcie "wznowienia decyzji" z 1966 r. wskazuje – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – jednoznacznie na to, że intencją WKZ była zmiana decyzji z 1966 r. poprzez poszerzenie obszaru objętego ochroną konserwatorską i ustalenie nowych granic tegoż obszaru. Organ, wydając tą decyzję, doskonale zdawał sobie sprawę, że nie rozstrzyga po raz pierwszy w sprawie wpisu do rejestru zabytków, gdyż wprost przywoływał własną decyzję z 1966 r., natomiast chciał dokonać zmiany granic obszaru zabytkowego K..

Zgodnie z art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. zmiana ostatecznych decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przypadki takie to tzw. postępowania nadzwyczajne – o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a. Wyłącznie w ww. postępowaniach decyzja ostateczna może być zmieniona. Zmiana przez organ administracji publicznej decyzji ostatecznej - wbrew stanowczej dyspozycji art. 16 § 1 zd. 2 w zw. z art. 6 k.p.a. - rażąco narusza prawo w sposób określony w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Naruszenie prawa jest w tym wypadku oczywiste, a art. 16 § 1 k.p.a. ma charakter cogentis – obowiązujący więc także organa administracji publicznej.

Jeżeli WKZ poszerzył decyzją obszar ochrony konserwatorskiej i ustalił odmienne granice tego obszaru, to nie wydawał ponownej decyzji w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją, ale bez zachowania trybu nadzwyczajnego dokonał zmiany własnej, ostatecznej decyzji z 1966 r. w postępowaniu zwyczajnym. Naruszenie zaś przepisów o trwałości decyzji administracyjnej jest kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa (por. komentarz do art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019).

Słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że "stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa. Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części" (wyrok z 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 336/18 – CBOSA). Takim właśnie bezprawiem jest wzruszenie ostatecznej decyzji bez zachowania nadzwyczajnego trybu postępowania – i dlatego stanowi rażące naruszenie prawa.

Należy też wyjaśnić, że decyzja WKZ z 1983 r. wywołała skutki, niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa, przez wprowadzenie stanu niepewności prawnej co do tego, jaki w rzeczywistości obszar K. podlega ochronie konserwatorskiej i na jakiej podstawie. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem dwie decyzje, odmiennie określające przedmiot ochrony konserwatorskiej zabytku – K.. Jak już była o tym mowa, nie można przez porównanie sentencji obu decyzji (z 1966 r. i z 1983 r.) ustalić, jak poszerzony został obszar chroniony.

Znaczenie tych niemożliwych do zaakceptowania skutków decyzji z 1983 r. widać dobitnie na przykładzie skarżącego. Został on bowiem oskarżony o przestępstwo, polegające na zniszczeniu zabytku (wycięciu drzew na obszarze chronionym konserwatorsko). Jak zaś wynika z akt sprawy i twierdzeń skarżącego, pominiętych milczeniem przez Ministra, wystąpienie znamion czyny zabronionego z art. 108 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków uzależnione jest od tego, czy decyzja WKZ z 1983 r. jest wiążąca i ważna. Zgodnie z ww. przepisem, kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Jeżeli drzewa, które wyciął skarżący znajdują się na obszarze ochrony konserwatorskiej, poszerzonym ww. decyzją z 1983 r., to okoliczność taka musi być brana przy ocenie ważności tej decyzji - jako skutek, decyzją wywołany.

3. Z powyższych względów, Minister powinien był - na podstawie art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - stwierdzić nieważność decyzji z [...] stycznia 1983 r., Nr [...], dotyczącej "wznowienia decyzji" z dnia [...] sierpnia 1966 r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków pod pozycją [...] obszaru miasta K.. W takim zaś wypadku art. 156 § 2 k.p.a. nie miałby zastosowania.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że art. 158 § 1 k.p.a. nie daje podstaw organowi do stwierdzenia nieważności decyzji (lub wydania jej z naruszeniem prawa) w części. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie nadzwyczajne może polegać na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji niepodzielności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym, a więc wówczas, gdy niemożliwym jest określenie, w jakiej części decyzja była wadliwa.

Stwierdzenie więc przez Ministra w sentencji decyzji, że kontrolowana decyzja jest wadliwa wyłącznie "w części dotyczącej obszaru wpisanego uprzednio do rejestru zabytków decyzją WKZ z dnia [...] sierpnia 1966 r., Nr [...]" powoduje, że nie wiadomo ani tego, w jakiej części jest ona poprawna (a więc organ odmawia stwierdzenia nieważności), ani która część decyzji z 1983 r. wydana została z naruszeniem prawa. Opis zabytku w decyzji z 1966 r. różni się bowiem od opisu zabytku z decyzji z 1983 r.

Nie jest więc możliwe ustalenie wzajemnej relacji obszarów zabytkowych, ujętych w obu decyzjach.

II. Naruszenie prawa decyzją Ministra z [...] czerwca 2019 r., znak [...].

Wydając ww. decyzję Minister naruszył przyjęty za podstawę orzeczenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., ale również – gdyż organ odwoławczy rozpoznając sprawę ma obowiązek jej merytorycznego, ponownego rozpoznania (art. 15 k.p.a.) – art. 156 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a., jak również art. 6 w zw. z art. 16 § 1 i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w sposób opisany w pkt. I uzasadnienia.

Art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. upoważnia organ II instancji (a więc również organ, ponownie rozpoznający sprawę na skutek wniosku strony) do utrzymania w mocy decyzji pierwszo instancyjnej, ale wyłącznie wówczas, gdy była ona prawidłowa. Jak natomiast wynika z oceny prawnej, dokonanej przez tut. Sąd w pkt. I powyżej, decyzja Ministra z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] była wadliwa.

Utrzymując tak wadliwą decyzję w mocy, Minister naruszył nie tylko podstawę prawną decyzji, ale również i te przepisy, które zostały naruszone przez organ w postępowaniu pierwszo instancyjnym.

III. Wskazania, co do dalszego postępowania organu.

Minister, związany oceną prawną Sądu, wyrażoną w wyroku (art. 153 p.p.s.a.) ponownie rozpatrzy sprawę z wniosku skarżącego i wyda decyzję zgodną z sądową oceną prawną.

IV. Podstawy wyroku.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego.