Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 627/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Żninie z dnia 27 października 2017 r. nr XXXVII/428/2017 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 5 ust. 2, § 8 w zakresie słów "w odpowiednim stanie sanitarnym oraz porządkowym", § 13 ust. 1, § 18 ust. 1, 3, 4 i 5, § 20 pkt 2 oraz § 22, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (dalej powoływanej jako "uchwała").

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, dalej powoływanej jako "ucpg"), polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez:

- określenie w § 5 ust. 2 uchwały, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem dokonywania drobnych napraw - co stanowi nieoparty na normie upoważniającej zakaz, a także w sposób nieuzasadniony prawem ogranicza prawo własności, zakres korzystania z nieruchomości i zakres przedmiotowych, dozwolonych zachowań właścicieli nieruchomości oraz przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa, gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem "drobnych napraw";

- nałożenie w § 8 pkt 1, 2, 3 i 4 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym oraz porządkowym poprzez: 1) zamykanie pojemników z sposób zabezpieczający przed dostaniem się do ich wnętrza wód opadowych, 2) umieszczanie w pojemnikach lub workach wyłącznie odpadów do nich przeznaczonych, 3) gromadzenie odpadów w pojemniku lub worku w ilości niepowodującej jego przeciążenia, 4) poddawanie pojemników czyszczeniu i dezynfekcji co najmniej raz na kwartał - co w związku z nałożeniem na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym oraz porządkowym stanowi powtórzenie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ucpg oraz nieuprawnioną jej modyfikację;

- nałożenie w § 13 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku pozbywania się z terenu nieruchomości padłych zwierząt w sposób, obejmujący przekazanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części lub innemu podmiotowi zajmującemu się unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych – co stanowi materię, która uregulowana została już w aktach prawnych wyższego rzędu, tj. w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 3 ust. 2 pkt 15 ucpg, art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz.151; prawidłowo: Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.; dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r."), a także w przepisach ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1967; prawidłowo: Dz.U. z 2017 r. poz. 1855; dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 11 marca 2004 r.") oraz w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (Dz.U.UE.L z 2009 r. Nr 300, poz. 1; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1069/2009");

- nałożenie w § 18 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 uchwały na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe oraz na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków: 1) sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych, w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt, 2) zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa swobodnie zwierzę domowe, przed możliwością samodzielnego wydostania się zwierzęcia poza jej obszar, 3) wyprowadzania psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub mieszańce tych ras na smyczy i kagańcu, 4) umożliwienia zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w przypadku, gdy posiadacz zwierzęcia ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, 5) przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizacje obowiązku wykonania szczepień przeciwko wściekliźnie – które to regulacje: stanowi nieuprawnione określenie obowiązków właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe poza miejscem publicznym (pkt 2), obejmują materię uregulowaną przepisami rangi ustawowej, m.in. ustawą z dnia 11 marca 2004 r. (pkt 5 ), a także nie uwzględniają zasady proporcjonalności, specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii oraz są nadmierne i bardziej rygorystyczne niż regulacje ustawowe (pkt 3 i 4), a ponadto nie spełniają wymogu jasności i precyzyjności oraz wprowadzają niedookreślone pojęcie "miejsc mało uczęszczanych przez ludzi" (pkt 1 i 4);

- nałożenie w § 20 pkt 2 uchwały na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązku niedopuszczania by zwierzęta domowe zakłócały ciszę i spokój – co stanowi powtórzenie materii uregulowanej w przepisach rangi ustawowej, tj. w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1094 ze zm., dalej powoływanego jako "Kodeks wykroczeń");

- określenie w § 22 ust. 1, 2 i 3 uchwały, że: 1) obowiązkowej deratyzacji odbywającej się przynajmniej raz w roku podlegają wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy [...] 2) deratyzację przeprowadza się w terminie od 15 września do 15 października oraz każdorazowo w przypadku pojawienia się gryzoni, 3) w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą wystąpienia gryzoni, przeprowadza się deratyzację w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, wyznaczając jej obszar i termin przeprowadzenia – które to regulacje nie odpowiadają celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy (a nie całego obszaru gminy) wymagających ze względu na usytuowanie lub inną charakterystykę poddania ich deratyzacji (pkt 1), a ponadto dotyczą materii objętej już regulacją ustawową, tj. art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., art. 45 ust. 1 pkt 7, art. 46 ust. 3 pkt 7 oraz art. 47 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. (pkt 2), a także nie wyznaczają termin deratyzacji warunkując jej przeprowadzenie od "zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą wystąpienia gryzoni", które to pojęcie jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, oraz nakładają nieoparty na normie upoważaniającej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg obowiązek uzgodnienia z Państwowym Inspektorem Sanitarnym (pkt 3).

Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżonych przepisów, tj. § 5 ust. 2, § 8 pkt 1, 2, 3 i 4, § 13 ust. 1, § 18 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, § 20 pkt 2 oraz § 22 ust. 1,2 i 3 uchwały. Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. Prokurator sprecyzował, że zarzuty dotyczące przepisu § 8 uchwały odnoszą się wyłącznie do zawartych w tym przepisie słów "w odpowiednim stanie sanitarnym lub porządkowym".

W odpowiedzi na skargę działający w imieniu Rady Miasta – [...] wskazał, że zgodnie z normą upoważniającą zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nałożono na właścicieli nieruchomości w art. 18 ust. 2 uchwały obowiązek jej zabezpieczenia, celem wyeliminowania ryzyka wydostania się zwierzęcia poza posesję i wystąpieniem możliwych skutków tego wydostania np. zaatakowania i pogryzienia przechodzących osób lub innych zwierząt, czy też zdarzenia drogowego. Podniósł również, że tylko określenie obowiązków osób utrzymujących psy i zwierzęta domowe w sposób określony w § 18 ust. 3 i 4 uchwały może zapewnić ochronę przed zagrożeniami dla ludzi lub innych zwierząt, ponieważ dopuszczenie rozpatrywania wyjątków, branie pod uwagę wieku zwierzęcia czy ich aktualnego stanu zdrowia może powodować ze strony właścicieli zwierząt nadużycia i niedostateczne nadzorowanie zwierząt, podkreślając przy tym, że prowadzenie starego i chorego psa na smyczy trudno uznać za działanie niehumanitarne, a także wskazując, że na terenie gminy [...] nie ma wyznaczonych ogrodzonych i zorganizowanych wybiegów na których zwierzęta mogłyby być spuszczane swobodnie. Odnośnie kwestii wyznaczenia obszarów deratyzacji wyjaśnił, że nie jest możliwym wskazanie konkretnych obszarów deratyzacji na terenie gminy, jak np. śródmieście, gdyż dotychczas zgłaszane problemy występowania szczurów dotyczyły zarówno obszarów wiejskich, jak i obrzeży miasta [...]. Nie można więc wyróżnić obszarów, gdzie problemy występowania gryzoni są zwiększone, czy też cyklicznie się powtarzają. Wskazał także, że bardziej szczegółowe opracowanie przedmiotowego regulaminu, np. doprecyzowanie pojęcia "drobnych napraw własnych pojazdów" w § 5 ust. 2 uchwały, czy też wyznaczenie specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt odnośnie kwestii konieczności prowadzenia ich na smyczy w § 18 ust. 3 uchwały, mogłoby spowodować nadmierną swobodę i dużą rozbieżność w interpretacji zapisów regulaminu przez mieszkańców gminy. Ponadto stwierdził, że w związku z obecną nowelizacją ucpg, po przeanalizowaniu uzasadnienia złożonej skargi, organ stanowiący przy podejmowaniu nowego regulaminu, weźmie pod uwagę zarzucone naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zdaniem Sądu z taką sytuacją istotnego naruszenia prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2, co do przepisów strukturalno-organizacyjnych i w art. 40 ust. 3 odnośnie przepisów porządkowych. W przypadku natomiast spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5 ucpg). Zawiera ona również w art. 4 ust. 1 ucpg upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do ust. 2, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie spraw wymienionych enumeratywnie w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ucpg, tj:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] października 2017 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Miasta uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...]) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika, bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc, organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.

W świetle powyższego za niezgodne z normą upoważniającą, należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc i, odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy, od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ucpg, a przekazanych do unormowania regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przyznana radzie gminy kompetencja do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczona zastała do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może ustanawiać regulacje prawne tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ucpg mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem (należy w nim uregulować wszelkie kwestie wskazane w przytoczonym upoważnieniu, ale zarazem nic więcej), ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu). Powyższa konstatacja wynika tak z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Kontrola zaskarżonej uchwały w świetle poczynionych powyżej uwag wyzkazała, że objęta skargą uchwała w określonym poniżej zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków powtarza i modyfikuje ustawowe regulacje.

I tak, przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg przepis § 5 ust. 2 uchwały z uwagi na zawarty w nim zapis, iż naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi mogą odbywać się na nieruchomości wyłącznie w zakresie obejmującym "drobne naprawy". Wskazać należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten stanowi podstawę dla rady gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09 - dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, a nie do formułowania i wprowadzania na jego podstawie generalnych zakazów i ograniczeń. Powołany przepis nie upoważnia zatem organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia ogólnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ucpg. Zauważyć należy, że sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query) i pozwalający w sposób jednoznaczny na zdekodowanie przez adresata normy wzorca powinnego zachowania i zakresu zastosowania zawartego w normie sformułowania. Uznając więc, że w ramach zakwestionowanej przez Prokuratora regulacji zawartej w § 5 ust. 2 uchwały prawodawca lokalny przekroczył zakres upoważnienia ustawowego oraz nie uwzględnił celu, któremu ma służyć norma upoważniająca (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 121/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 582/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 877/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), Sąd stwierdził nieważność tego przepisu.

Sąd orzekający w całości podziela zarzut Prokuratora, że istotnie narusza prawo przepis § 8 uchwały w zakresie zawartych w nim słów "w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym" odnoszących się do obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących utrzymywania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów, gdyż w tym zakresie przedmiotowy przepis powtarza i modyfikuje regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ucpg, w ramach której ustawodawca zobowiązał właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych nie tylko w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym, ale także technicznym. Z uwagi zatem na niedozwoloną modyfikację materii ustawowej Sąd stwierdził nieważność § 8 uchwały w zakwestionowanym zakresie.

Jako zasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący przepisu § 13 ust. 1 uchwały, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek pozbywania z jej terenu padłych zwierząt poprzez przekazywanie zwłok zwierzęcia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w zakresie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części lub innemu podmiotowi zajmującemu się unieszkodliwianiem zwłok zwierzęcych. Słusznie Prokurator podniósł, że materia ta jest uregulowana w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. Przepis ten przewiduje, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Dalsze, cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia nr [...] z dnia [...] października 2009 r., a także przepisy ustawy z dnia [...] marca 2004 r. Wobec tego uznać należy, że powyższa materia uregulowana została już przez akty normatywne wyższej rangi, a Rada Miasta nie posiadała kompetencji, w szczególności opartej na przepisie art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, do regulowania tej materii w uchwale (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 188/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19 - dostępne na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query).

Zdaniem Sądu Rada Miasta istotnie naruszyła również art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, nakładając przepisami § 18 ust. 3 i 4 uchwały na osoby utrzymujące psy obowiązek wyprowadzania ich na smyczy, a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub ich mieszańów w kagańcu, dopuszczając zwolnienie psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Zdaniem Sądu wskazanymi regulacjami Rada Miejska wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech danego zwierzęcia. W ocenie Sądu generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy (w tym chorych, niedołężnych itp.), a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub ich mieszańców jeszcze w kagańcu, oraz dopuszczenie zwalniania psów i zwierząt domowych z uwięzi "wyłącznie" w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, może w określonych sytuacjach prowadzić – wbrew stanowisku organu stanowiącego - do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa/zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia uchwały nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 - dostępne na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zauważyć należy, że w art. 77 Kodeksu wykroczeń mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zdaniem Sądu środki ostrożności wprowadzone § 18 ust. 3 i 4 uchwały są bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane wskazanymi ustawami. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowe regulacje za nadmierne, niejasne i niedookreślone w zakresie określenia "miejsca mało uczęszczane", nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, potrzeb, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tych przepisów.

Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący przepisu § 18 ust. 1 uchwały, w którym Rada nałożyła obowiązek na osoby utrzymujące zwierzęta domowe sprawowania nad nimi nadzoru w miejscach publicznych w taki sposób, aby nie powodowały one zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi oraz innych zwierząt. Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że nie stanowi on w sposób zgodny z prawem realizacji ustawowego upoważnienia. Przepis ten bowiem określa w sposób zbyt ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym właśnie w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Wobec powyższego Sąd stwierdził nieważność § 18 ust. 1 uchwały.

Zdaniem Sądu w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg nie można doszukać się również upoważnienia do wprowadzania wobec osób utrzymujących psy obowiązku przechowywania aktualnego zaświadczenia potwierdzającego realizację obowiązku wykonywania szczepień przeciwko wściekliźnie, co określiła Rada Miejska w § 18 ust. 5 uchwały. Materię w tym zakresie reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004 r. wprowadzając określone obowiązki i sankcje za ich niewykonanie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 582/19 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dlatego też należało stwierdzić nieważność przepisu § 18 ust. 5 uchwały.

Z uwagi natomiast na brak jasności, precyzji i możliwość różnych interpretacji, Sąd uznał za istotnie naruszający prawo i tym samym skutkujący stwierdzeniem nieważności, zapis § 20 ust. 2 uchwały, który zakazuje dopuszczania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zakłócania przez nie ciszy i spokoju. Zapis ten jest, w ocenie Sądu, nieprecyzyjny i abstrakcyjny, który może być różnie interpretowany. Nie wiadomo też, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych, przy czym zaznaczyć należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne. Należy też wskazać, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 22 uchwały. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Miejska wskazała w ust. 1, że deratyzacji podlegają wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy, w ust. 2 w zw. z ust. 1 określiła termin deratyzacji tj. przynajmniej raz w roku od dnia 15 września do dnia 15 października oraz każdorazowo w przypadku pojawienia się gryzoni. Ponadto w ust. 3 wskazano, że w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą gryzoni, przeprowadza się deratyzację w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, wyznaczając jej obszar i termin przeprowadzenia. Zauważyć należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg, wprost wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 22 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na ternie gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). Sąd nie podziela argumentu organu stanowiącego, iż w obrębie właściwości gminy [...] nie ma możliwości wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających deratyzacji. Odpowiednie rozeznanie i zdiagnozowania problemu pojawiających się gryzoni na terenie gminy, cykliczność i regularność podejmowanych działań mających przeciwdziałać temu zjawisku kolejno na określonych obszarach gminy, pozwala zdaniem Sądu na zrealizowanie celu normy upoważniającej, w ramach wypełnionej w sposób zgodny z prawem delegacji ustawowej. Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 22 ust. 1 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej, i w konsekwencji stwierdził jego nieważność. Niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 8 jest też zapis § 22 ust. 2 uchwały w ramach którego określono wymóg przeprowadzania deratyzacji każdorazowo w przypadku pojawienia się gryzoni, a także zapis § 22 ust. 3 uchwały określający że deratyzację przeprowadza się w przypadku zagrożenia epidemiologicznego wywołanego plagą gryzoni, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, wyznaczając jej obszar i termin przeprowadzenia. Zapisy te nie określają prawidłowo terminów przeprowadzenia deratyzacji, gdyż w tym zakresie odwołują się do przypadku pojawienia się gryzoni i wywołanego nimi zagrożenia epidemiologicznego. Tego rodzaju regulacje niewątpliwie nie realizują delegacji ustawowej, która upoważnia do określenia konkretnego terminu deratyzacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 404/14 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) i nie uprawnia do uzgadniania podejmowanych w tym zakresie działań (ich terminu, obszaru) z innym organem (Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym). Podkreślić należy przy tym, że kwestia dodatkowej deratyzacji w przypadku pojawienie się gryzoni wynika z regulacji art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., w ramach której ustawodawca nałożył na właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością obowiązek utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności zwalczania gryzoni. Tym samym, to na właścicielu (posiadaczu, zarządcy) nieruchomości ciąży ustawowy obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w przypadku wystąpienia gryzoni na jego nieruchomości. Nie istnieje zatem konieczność umieszczania takiej regulacji w przedmiotowej uchwale (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK991/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), zwłaszcza że Rada Miejska nie została upoważniona do nakładania na adresatów uchwały obowiązku dokonywania rozeznania czy zaistniała potrzeba deratyzacji, lecz do wyznaczenia obszaru i terminu deratyzacji. Nadto, w ramach omawianego upoważnienia, nie mieści się kwestia uzgadniania podejmowanych w tym zakresie działań z innym organem - Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym oraz kompetencja do nakładania na ten organ jakichś obowiązków we wskazanym zakresie. Z tych więc względów Sąd stwierdził nieważność w całości § 22 uchwały, jako istotnie naruszającego delegację ustawową.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora dotyczącego przepisu § 18 ust. 2 uchwały, uznając za zgodne z prawem wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązku zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa swobodnie zwierzę domowe, w sposób uniemożliwiający samodzielne jego wydostanie się poza obszar nieruchomości. Tego rodzaju obowiązek stanowi realizację ustawowego celu jakim jest ochrona przed zagrożeniem dla ludzi, gdyż brak realizacji tego obowiązku ma bezpośredni wpływ na zakres bezpieczeństwa przestrzeni publicznej. Brak zabezpieczenia nieruchomości przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz zwierzęcia, wiąże się bowiem ściśle z możliwością stworzenia bezpośredniego zagrożenia dla ludzi i zwierząt, poprzez wypuszczone bez opieki do przestrzeni publicznej zwierzę.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że zaskarżone przez Prokuratora przepisy: § 5 ust. 2, § 8 w zakresie słów "w odpowiednim stanie sanitarnym oraz porządkowym", § 13 ust. 1, § 18 ust. 1, 3, 4 i 5, § 20 pkt 2 oraz § 22 uchwały, jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej oraz powtarzające i modyfikujące przepisy ustawowe, a tym samym istotnie naruszające prawo, dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. W pozostałym zaś zakresie Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, wniesioną w sprawie skargę oddalił.