Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 325/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: Art. 26 ust. 1, ust. 2, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek SO del. Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w S na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 18 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w S kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 30 stycznia 2013r. Centrum Przedsiębiorczości odrzuciło na etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej projekt A Sp. z o.o. z siedzibą w S pn. "[...]".

Powodem odrzucenia projektu był wynik weryfikacji przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów złożoną z ekspertów, o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. nr 84, poz. 712 ze zm.). Stwierdzono, że projekt nie spełnia kryteriów wyboru projektów w zakresie oceny technicznej, przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO uchwałą nr [...] z dnia 22 lutego 2008r. Kryteria te zamieszczone zostały w załączniku nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 przyjętego uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia 27 listopada 2007r. Podkreślono, że projekt został odrzucony na etapie oceny technicznej ze względu na fakt niespełnienia kryterium numer 4 "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny", zgodnie z uzasadnieniem wskazanym w załączonych kartach oceny merytorycznej. Zdaniem oceniającego wnioskodawca przedstawił projekt na technologię, która jest stosowana w województwie M od 2009 roku, a sam wnioskodawca dostał dofinansowanie na Ś oraz w M w 2010 roku, gdzie rzeczywiście ta technologia była innowacyjna w tym okresie. Natomiast obecnie ta technologia w województwie M jest stosowana i oferowana jako usługa przez konkurencję i nie można uznać, że jest to innowacja w skali regionalnej.

A Sp. z o.o. z siedzibą w S wniosła protest od wyników oceny projektu i zakwestionowała ocenę dokonaną przez pierwszego i trzeciego z ekspertów. W odniesieniu do uzasadnienia pierwszego z ekspertów podniesiono, że innowacyjnym elementem w projekcie nie jest sama technologia W, ale proces świadczenia usługi dostępu do Internetu (w sieci W) przy użyciu zestawów abonenckich stanowiących połączenie określonego typu routera W typu [...] z określonym typem anteny zewnętrznej, co jest wynikiem prac badawczo - rozwojowych. Zarzut ten skierowany został również do uzasadnienia oceny dokonanej przez trzeciego z ekspertów. Ponadto, odnosząc się do poszczególnych argumentów tego eksperta wnioskodawca wyjaśnił, że z faktu obecności na rynku od 2-3 lat anten pracujących w technologii W nie można wyciągać wniosku o braku innowacyjności projektu na poziomie regionalnym, gdyż dotyczy to jednego z elementów, czyli anteny, a nie anteny w połączeniu z routerem. Z kolei co do pojawienia się anten na rynku zaznaczono, że chodziło o rynek światowy, a nie regionalny. Wnioskodawca zakwestionował także wątpliwości eksperta co do efektywności przedstawionego rozwiązania, uznając je za bezpodstawne.

Zarząd Województwa rozstrzygnięciem z dnia 18 marca 2013r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 30 b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - wersja nr 11, przyjętego uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 15 stycznia 2013r. oraz Regulaminu konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy". Działanie 2.2 "Wsparcie komercjalizacji badań naukowych", Schemat B "Projekty inwestycyjne przedsiębiorstw z zakresu B+R, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa z dnia 8 listopada 2012 r., doręczonym dnia . Spółce z o.o. z siedziba w S - A...poinformował skarżącą spółkę o nieuwzględnieniu protestu na informację W dniu 30 stycznia 2013r. Centrum Przedsiębiorczości odrzuciło na etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej projekt A Sp. z o.o. z siedzibą w S pn. "[...]".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Regulamin konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.2 "Wsparcie komercjalizacji badań naukowych", Schemat B "Projekty inwestycyjne przedsiębiorstw z zakresu B+R" oraz kryteria wyboru projektów - stanowiące załącznik nr 4 do URPO - są dla przedmiotowego konkursu podstawowymi dokumentami określającymi jego przebieg, w tym w szczególności procedurę wyboru projektów do dofinansowania i kryteria brane pod uwagę przy wyborze. Ocena techniczna ma na celu sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem spełniania kryteriów technicznych zawartych w załączniku nr 4 do URPO. Ocena techniczna dokonywana jest w systemie logicznym (tak/nie), co oznacza, że niespełnienie jednego z warunków powoduje odrzucenie wniosku z dalszej procedury. Ocena ta zgodnie z zapisami zawartymi w § 19 pkt 23 Regulaminu konkursu przeprowadzana jest przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej: KOP), czyli niezależnych ekspertów.

Organ wskazał, że w przedmiotowym przypadku projekt wnioskodawcy otrzymał od oceniających rozbieżne oceny, tj. jeden z asesorów negatywnie ocenił kryterium Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny, uznając, iż projekt nie cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym. Natomiast zdaniem drugiego, kryterium to należy ocenić pozytywnie, uznając usługi dostępu do Internetu w nowej technologii wnioskodawcy za innowacyjność na poziomie regionalnym. Z uwagi na zaistniałe rozbieżności w ocenie projekt wnioskodawcy, na podstawie § 8 pkt 9 Regulaminu Prac Komisji Oceny Projektów został skierowany do trzeciego eksperta, którego ocena w ramach spornych kryteriów była rozstrzygająca. Ekspert ten uznał, że kryterium nr 4 nie zostało spełnione, ponieważ wnioskodawca nie uzasadnił dostatecznie innowacyjności projektu na poziomie co najmniej regionalnym.

Rozważając poprawność dokonanej oceny kwestionowanego przez wnioskodawcę kryterium nr 4 Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny, organ odniósł się do opisu ww. kryterium. Zgodnie z uzasadnieniem/komentarzem w ramach badania spełnienia tego kryterium sprawdzeniu podlegać będą następujące kwestie:

1. Czy projekt został opisany w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków (kosztów kwalifikowanych)?

2. Czy wskaźniki są przedstawione w sposób umożliwiający ich weryfikację i czy są spójne z danymi określonymi we wniosku oraz w załącznikach?

3. Czy projekt jest spójny pod względem celów, budżetu i efektów projektu oraz realność wykonania?

4. Czy projekt cechuje się innowacyjnością co najmniej na poziomie regionalnym?

5. Czy projekt polega na wdrożeniu posiadanych przez Wnioskodawcę wyników prac B+R (w tym w szczególności czy posiadane wyniki badań należą do kategorii B+R)?

Organ podkreślił, że w myśl definicji zawartej w załączniku 6 do Uszczegółowienia RPO "słowniczek pojęć dla beneficjenta" innowacja to: "idea, postępowanie lub rzecz, która jest jakościowo odmienna od dotychczasowych. Innowacje obejmują produkty i usługi oraz działania mające na celu doprowadzenie ich do nabywców oraz przekonanie o ich użyteczności. Stwarzają dla przedsiębiorców i menedżerów korzystne możliwości dokonania istotnych zmian, podjęcia nowej działalności, świadczenia nowych usług i pozyskiwania dzięki temu innowacyjnych nabywców. Sprawdzianem udanej innowacji jest jej powodzenie na rynku, [...] W firmie, przez innowacje rozumie się najczęściej nowości zastosowane w produktach, technice lub w zarządzaniu. [...]. Innowacja w obrębie procesu oznacza wdrożenie nowej lub znacząco udoskonalonej metody produkcji lub dostarczania towarów i usług (w tym znaczące zmiany w obrębie technik, sprzętu oraz/lub oprogramowania). Za innowację nie uważa się niewielkich zmian lub ulepszeń; zwiększenie mocy produkcyjnych lub usługowych poprzez dodanie systemów produkcyjnych lub logistycznych bardzo podobnych do obecnie stosowanych; zaprzestania stosowania danego procesu, prostego zastąpienia lub podwyższenia majątku; zmian wynikających jedynie ze zmian cen czynników produkcji dostosowania do potrzeb użytkownika, regularnych zmian sezonowych i innych cyklicznych; obrotu nowymi lub znacząco udoskonalonymi projektami /".../'.

Organ stwierdził, iż z analizy dokumentacji projektowej wynika, że w ramach przedmiotowego projektu wnioskodawca planuje świadczyć usługi [...] w mieście Z oraz okolicach w technologii W. Podczas świadczenia powyższej usługi dostępu do Internetu wnioskodawca zamierza wykorzystać zestawy abonenckie stanowiące połączenie określonego routera W typu [...] z określonym typem anteny zewnętrznej. Organ nie podzielił argumentów wnioskodawcy zmierzających do wykazania innowacyjnego charakteru projektu na poziomie co najmniej regionalnym. Zdaniem organu słusznie wskazał jeden z ekspertów, że bezprzewodowy dostęp do Internetu w technologii W jest stosowany w M od 2009 roku i oferowany przez konkurencję. Potwierdził to również sam wnioskodawca wskazując w polu B.l ppkt 3 biznesplanu, iż "(...) realizuje podobne inwestycje, jak ta objęta wnioskiem o dofinansowanie również w innych obszarach, w których posiada rezerwacją częstotliwości w paśmie [...] (...) Obecnie wnioskodawca realizuje już podobne, komplementarne projekty w województwach; ś, o, m". Organ uznał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie nadaje projektowi cech innowacyjności również plan połączenia routera i anteny zewnętrznej pracujących w tej samej technologii. Działania tego rodzaju są bowiem standardowym elementem świadczenia usługi przez profesjonalistę, a wnioskodawca nie wykonuje niczego innowacyjnego poza wyborem odpowiednich urządzeń dostępnych na rynku i współpracujących w technologii W, dostosowanych do potrzeb lokalizacyjnych końcowych odbiorców, a następnie ich montażem. Nie czyni usługi innowacyjnej rozeznanie rynku i wybór produktów (wykorzystywanych do usługi bezprzewodowego dostępu do internetu świadczonej w technologii W) oferowanych przez różnych producentów, a następnie ich zestawienie wedle własnej oferty i indywidualnych potrzeb. Organ podkreślił też, że "przełomem" umożliwiającym wnioskodawcy wprowadzenie planowanej w projekcie usługi był rozwój technologii W, wypracowanie standardów [...] przez wszystkich producentów rozwiązań W, pełna kompatybilność urządzeń oraz najwyższa jakość transmisji bezprzewodowej. Z kolei rozwój technologii M umożliwia poprawę jakości sygnału i przepustowości. Dzięki więc zastosowaniu techniki M wnioskodawca mógł rozwiązać problemy związane z niezawodnością, zasięgiem oraz przepustowością sieci bezprzewodowych. Dodatkowo, jak wynika z zapisów zawartych w dokumentacji projektowej oraz rekomendacji wystawionej przez Politechnikę [...] (załącznik 14.4), rozwiązania pozwalające podłączyć zewnętrzne anteny M do urządzeń klienckich W pojawiły się na świecie w roku 2010. Dlatego też organ uznał, że nie można uznać rozwiązania wnioskodawcy za jakościowo odmienne od dotychczasowych, a więc za innowacyjne. Zdaniem organu wskazują na to również zapisy rekomendacji, które jednoznacznie wskazują, iż wyniki wartości parametrów sygnału radiowego ([...], [...]) odbieranego przez badane wewnętrznie urządzenie klienckie wraz z dołączona anteną zewnętrzną M, jak i wartości parametrów transmisji danych (wysyłania i pobierania danych) są znacząco lepsze od wyników uzyskanych dla urządzenia wykorzystującego wyłącznie antenę dookólną, ale jednak nie dorównują wynikom uzyskanym w przypadku dedykowanego urządzenia zewnętrznego. Organ stwierdził więc, że wątpliwości eksperta co do efektywności przedstawionego rozwiązania opierają się na zapisach przytaczanej rekomendacji, powołującej się na znaczne rozbieżności badanych przez wnioskodawcę parametrów. Organ podzielił zatem stanowisko ekspertów, że przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium Charakterystyka projektu pod kątem j ego szczegółowej oceny, ponieważ nie cechuje się innowacyjnością co najmniej na poziomie regionalnym, gdyż wnioskodawca zamierza świadczyć usługi dostępne już na rynku m w zakresie projektowania, budowy i integracji rozwiązań sieciowych w technologii W. Zaś wyposażenie budowanej sieci bezprzewodowej w profesjonalne i przystosowane do technologii W urządzenia jak routery i anteny nie jest czyś innowacyjnym tylko podyktowane jest potrzebą dostosowania do ukształtowania terenu oraz względami ekonomicznymi (zasięg terminala typu [...] zwiększa się i jest porównywalny z zasięgiem urządzenia typu [...] przy jednocześnie niższej cenie). Ponadto, zdaniem organu, przedmiotowy projekt został oceniony zgodnie z Regulaminem konkursu, na podstawie prawidłowo zastosowanych kryteriów wyboru projektu, a rozstrzygnięcie protestu nastąpiło zgodnie z obowiązującą procedurą.

Skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa wniosła A Sp. z o.o. z siedzibą w S, zarzucając naruszenie:

1) art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 w związku z ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez określenie i zastosowanie reguł oceny projektu, które nie spełniają wymogu przejrzystości i zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz poprzez dokonanie oceny w sposób naruszający zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów;

2) art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie przez organ oceny projektu w sposób nierzetelny i stronniczy, przejawiający się w powierzchownym przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej strony skarżącej, jak i wybór do dokonania oceny wniosków składanych w ramach konkursu osób nieposiadających dostatecznej wiedzy w zakresie umożliwiającym prawidłową weryfikację złożonego wniosku, a w szczególności osób o wiedzy z zakresu radioelektroniki

3) art. 26 ust. 2 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez dokonanie wyboru projektu do dofinansowania w sposób sprzeczny z przewidzianymi kryteriami;

4) § 16 ust. 4 Regulaminu konkursu poprzez niczym nieuzasadnione dyskredytowanie wniosku strony skarżącej i uznanie jakoby proponowana innowacyjność nie występowała na poziomie co najmniej regionalnym, w związku z ust. 25 (tj. logiczną oceną techniczną). Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 256 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich ustaw szczególnych należy ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 712, poz. 712 z póz. zm.), dalej u.z.p.p.r, lub ustawa. Regulacją wynikającą z jej przepisu art. 30 c poddano kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę pod względem zgodności z prawem przeprowadzenia oceny zgłoszonego projektu, dokonanej w systemie realizacji programu operacyjnego, zawierającego wniosek o dofinansowanie. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 30 e u.z.p.p.r. przewiduje, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego - art. 30c ust. 3 i ust. 5, a także wskazuje, że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej traktowana jest jako akt nie będący decyzją administracyjną, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. (art. 30g, 30e). Jak wynika więc z powyższego, w postępowaniu wszczętym wniesieniem skargi, o której mowa w art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny może kontrolować zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, ponieważ u.z.p.p.r. nie wyłączyła stosowania przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, co oznacza, że instytucja ta będzie zobowiązana do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę. Instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r.).

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa prowadzi do uznania, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodu uwzględnienia przez sąd zarzutów w niej podnoszonych, a ze względu na naruszenie prawa w toku dokonywania oceny projektu, które sąd brał pod uwagę z urzędu.

Wspomniany wyżej przepis art. 30 c ust. 1 u.z.p.p.r. zakreśla ramy kontroli sądu ograniczając tę kontrolę do badania, czy ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, czy też w sposób naruszający prawo. Z treści art. 26 ust. 1 pkt. 3 u.z.p.p.r. wynika, że przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów zostało powierzone instytucji zarządzającej, którą w niniejszej sprawie jest Zarząd Województwa. Także do zadań instytucji zarządzającej należy, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt. 4 ustawy, wybór, w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt. 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. W myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy, w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym.

Jak słusznie wskazał Zarząd Województwa - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 - w skrócie IZ RPO, podstawowymi dokumentami określającymi przebieg konkursu, w tym procedurę wyboru wniosków do dofinansowania i kryteria wyboru projektów są:

1. Regulamin konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.2 "Wsparcie komercjalizacji badań naukowych", Schemat B "Projekty inwestycyjne przedsiębiorstw z zakresu B+R (dalej Regulamin konkursu),

2. Kryteria wyboru projektów stanowiące Załącznik nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, (dalej URPO), kryterium: Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny.

Celem konkursu, w ramach którego skarżący ubiegał się o dofinansowanie, jest wybór innowacyjnych projektów realizowanych przez MŚP (mikroprzedsiębiorstwa, małe lub średnie przedsiębiorstwa), które przyczynią się do wdrożenia wyników prac B+R (działalności badawczo-rozwojowej), mających znaczenie dla rozwoju gospodarczego regionu. Konkurs ma charakter otwarty i polega na ocenie wniosków o dofinansowanie wraz z pełną dokumentacją ( § 7 Regulaminu). Zgodnie z § 19 ust. 1 Regulaminu konkursu, każdy zarejestrowany wniosek podlega ocenie formalnej oraz w przypadku wniosków, które przeszły pozytywnie etap oceny formalnej - ocenie merytorycznej. Ocena merytoryczna, dokonywana przez Komisję Oceny Projektów powoływaną zgodnie z brzmieniem pkt. 23 § 19 Regulaminu, składa się z dwóch etapów, tj.: 1. oceny technicznej, 2. właściwej oceny merytorycznej. Dokonywana jest ona z wykorzystaniem karty oceny merytorycznej (zgodnie z wzorem stanowiącym Załącznik nr 4 do Regulaminu). Projekt skarżącej Spółki został odrzucony na pierwszym etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej. Dlatego przytoczenia wymaga treść § 19 pkt. 25 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym ocena techniczna ma na celu sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem spełnienia kryteriów technicznych. Ocena techniczna jest oceną logiczną (tak/nie). Niespełnienie jednego z warunków powoduje odrzucenie wniosku z dalszej procedury. Zgodnie z § 19 pkt 26 Regulaminu konkursu, kryteriami oceny technicznej w ramach Działania 2.2. schemat B są:

1) Kwalifikowalność kosztów,

2) Wykonalność finansowa i prawidłowość przygotowania analiz finansowych oraz trwałość projektu,

3) Zgodność projektu z przepisami ochrony środowiska,

4) Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny.

Gdy dokumentacja wymaga złożenia wyjaśnień, dokonania uzupełnienia lub poprawy KOP wzywa Wnioskodawcę jednokrotnie trakcie oceny technicznej i/lub jednokrotnie w trakcie oceny merytorycznej do złożenia wyjaśnień, uzupełnienia lub poprawy dokumentacji (bez zmian we wniosku o dofinansowanie, z zastrzeżeniem ust. 27 - § 19 pkt. 31 Regulaminu.

Komisja Oceny Projektów (KOP) oceniła projekt skarżącej spółki jako niespełniający wymagań kryterium nr 4 w ramach oceny technicznej - tj. "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny". Treść Regulaminu konkursu nie zawiera - poza wskazaniem w § 25 celu oceny technicznej - żadnych kryteriów tej oceny. Z przepisu tego wynika jednak bezsprzecznie, że na tym etapie konkursu ocenie podlega opracowana przez projektodawcę dokumentacja, pod kątem spełnienia kryteriów technicznych. W komentarzu/uzasadnieniu do tego kryterium wskazano, że w jego ramach sprawdzeniu podlegać będą następujące kwestie :

1. Czy projekt został opisany w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków kwalifikowanych,

2. Czy wskaźniki są przedstawione w sposób umożliwiający weryfikację i czy są spójne z danymi określonymi we wniosku oraz w załącznikach,

3. Czy projekt jest spójny pod względem celów, budżetu, efektów projektu, oraz realność wykonania,

4. Czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym,

5. Czy projekt polega na wdrożeniu posiadanych przez Wnioskodawcę wyników prac B+R ( w tym w szczególności czy posiadane wyniki badań należą do kategorii B+R)

Negatywna ocena projektu w ramach kryterium nr 4 wynikała z przyznania oceny "nie" w odpowiedzi na pytanie nr 4 : "czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym". Z uwagi na fakt, iż pierwotna ocena dokonana przez dwóch asesorów była rozbieżna - jeden z asesorów uznał, że projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym, drugi natomiast, że ten element kryterium należy ocenić negatywnie, projekt został skierowany do oceny przez trzeciego eksperta, zgodnie z przepisem § 8 Regulaminu Prac Komisji Oceny Projektów (Załącznik nr 1 do uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 11 września 2012r.). Ocena tego eksperta w ramach spornego kryterium była decydująca (§ 8 pkt. 9 Regulaminu Prac KOP). Ekspert ten przyznał ocenę "nie".

Jak wynika z § 19 pkt. 25 Regulaminu konkursu, ocena techniczna ma na celu sprawdzenie opracowanej przez projektodawcę dokumentacji pod kątem spełnienia kryteriów technicznych. Powyższe oznacza, że sprawdzeniu na tym etapie podlega, czy wniosek zawiera dane, które są niezbędne do dokonania właściwej oceny merytorycznej. W niniejszej sprawie dane te miały zatem umożliwić na etapie właściwej oceny merytorycznej dokonanie oceny, czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym (co wynika z komentarza /uzasadnienia : właściwa ocena merytoryczna, pkt. 3). Z zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że rozpatrując protest skarżącej Spółki, IRP uznała jako przyczynę odrzucenia projektu na etapie oceny merytorycznej-oceny technicznej, nie spełnienie kryterium "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny", w punkcie "czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym?".

Przytaczając definicję "innowacji" zgodnie z treścią załącznika nr 6 do Uszczegółowienia RPO i odnosząc tę definicję do przedstawionego przez skarżącą projektu, IRP dokonała w zaskarżonym rozstrzygnięciu w istocie oceny projektu (zamierzenia) pod względem jego innowacyjności, a nie oceny, czy przedstawiona przez ubiegającego się o dofinansowanie dokumentacja pozwala na dokonanie oceny w przedmiocie innowacyjności projektu na poziomie regionalnym. Wynika to w sposób oczywisty z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. IRP nie uwzględniając protestu uznała, że projekt nie cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym, dokonując szczegółowej analizy pojęcia "innowacyjności", w odniesieniu do przedstawionego projektu. Zarząd Województwa wskazał na szereg okoliczności, z których wynika brak innowacyjności projektu. Okoliczności te przedstawione zostały już w wyżej, niecelowe jest więc ich powtórne przytaczanie. Ze stanowiska IRP, które legło u podstaw nieuwzględnienia protestu skarżącej wynika więc, że zaskarżonym aktem IRP rozstrzygnęła kwestie, które podlegały ocenie KOP dopiero na kolejnym etapie konkursu - tj. na etapie właściwej oceny merytorycznej. Nie dokonano -jak należało na etapie "oceny merytorycznej -oceny technicznej" - oceny, czy przedstawiona dokumentacja pozwala na przeprowadzenie właściwej oceny merytorycznej, czyli dokonanie oceny, czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym.

Jak wynika z treści § 21 ust. 1 Regulaminu konkursu (w zw. z art. 30b z.p.p.r.), środkiem odwoławczym przewidzianym w systemie realizacji RPO jest protest. Jest on pisemnym wystąpieniem Wnioskodawcy do IZ RPO o przeprowadzenie postępowania badającego prawidłowość dokonanej oceny, zakończonej wynikiem negatywnym, pod kątem jej zgodności z kryteriami wyboru projektów RPO, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO, opisanymi w uszczegółowieniu RPO, a także procedurami regulującymi proces oceny projektów oraz przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu tego wynika zatem, że obowiązkiem instytucji rozpatrującej protest jest zbadanie prawidłowości dokonanej oceny, zakończonej wynikiem negatywnym. Skoro więc protest skarżącej Spółki dotyczył błędnej Jej zdaniem oceny w ramach kryterium nr 4 pkt. "czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym", to obowiązkiem IRP było rozpatrzenie go pod tym kątem, co oznaczało obowiązek zbadania prawidłowości dokonanej oceny, nie zaś dokonywanie oceny projektu pod kątem kryterium, które nie miało jeszcze na tym etapie konkursu zastosowania (kryterium innowacyjności). Obowiązkiem IRP było więc na wstępnym etapie rozpatrywania protestu skarżącej przede wszystkim ścisłe ustalenie rzeczywistego zakresu i znaczenia spornego kryterium, przy wzięciu pod uwagę treści § 19 pkt. 25 Regulaminu konkursu wraz z treścią komentarza i zbadanie, czy dokonana przez eksperta ocena w ramach oceny merytorycznej-oceny technicznej została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a więc przede wszystkim z uwzględnieniem treści i zakresu kryterium, oraz etapu konkursu. IRP powinna była mieć na uwadze, że etap oceny merytorycznej -oceny technicznej nie jest jeszcze etapem właściwej oceny merytorycznej, lecz oceną techniczną wniosku pod kątem możliwości dokonania właściwej oceny merytorycznej. Podkreślenia wymaga, że właściwe odczytanie warunków wynikających z kryterium nr 4 - "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny" we wszystkich czterech jego punktach musi uwzględniać treść § 19 pkt. 22 i pkt 25 Regulaminu konkursu definiującego pojęcie oceny technicznej (w ramach etapu oceny merytorycznej) i jej celu.

Odnieść się należy także do uzasadnienia oceny, która jako dokonana przez trzeciego eksperta legła u podstaw negatywnej oceny projektu. Zdaniem sądu uzasadnienie to nie jest dostatecznie jasne i precyzyjne, biorąc pod uwagę kryterium dokonywanej oceny. O ile w kwestiach dotyczących: opisania projektu w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków, przedstawienia wskaźników w sposób umożliwiający ich weryfikację, ich spójności z danymi określonymi we wniosku i załącznikach, oraz spójności pod względem celów, budżetu i efektów projektu oraz realności ich wykonania ocena eksperta przedstawiona została w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający wątpliwości, to w zakresie spornym ocena ta jest niejasna. Ekspert stwierdził bowiem, że innowacyjność projektu na poziomie co najmniej regionalnym nie została dostatecznie uzasadniona. Wniosek ten ma wynikać zdaniem eksperta z takich okoliczności, jak : pojawienie się technologii W na rynku 2-3 lata temu, świadczenie już przez skarżącą usług dostępu do internetu w technologii W typu [...], stosowanie tej technologii przez innych dostawców. Nadto wskazał ekspert, że przeprowadzenie testów pracy połączenia [...] pracujących w tej samej technologii, (......) nie jest wystarczające do wnioskowania o ich efektywności w planowanej w projekcie docelowej realizacji zwłaszcza z uwagi na wskazane w pozytywnej rekomendacji PS rozbieżności wartości badanych parametrów. Z uzasadnienia opinii eksperta nie wynika jakie znaczenie ma to stwierdzenie dla oceny projektu pod kątem spornego kryterium, skoro brak w tym uzasadnieniu wniosków w przedmiocie samej innowacyjności projektu i wpływu stwierdzonego przez eksperta wpływu braku możliwości oceny efektywności projektu na możliwość oceny innowacyjności projektu. Co innego bowiem oznacza pojęcie innowacyjność' a co innego pojęcie "efektywność". Podkreślić trzeba, że ani kryteria oceny technicznej w ramach oceny merytorycznej, ani komentarz/uzasadnienie do kryterium "Charakterystyka projektu pod kątem jego szczegółowej oceny", pkt. : "czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym nie zawierają wskazania do oceny projektu w tym zakresie, w zależności od oceny efektywności wyników odbieranego sygnału. Nie może zdaniem sądu stanowić o niespełnieniu spornego kryterium okoliczność podkreślona przez eksperta, iż sama technologia W stosowana jest na rynku od 2-3 lat i stosuje ją skarżąca jak i inni dostawcy, skoro skarżąca nie ubiegała się o dofinansowanie wprowadzenia tej technologii (co już uzyskała poprzednio) a o dofinansowanie programu pt: "Sieć dostępowa do Internetu na obszarze Zakopanego i okolic w technologii W z innowacyjnymi urządzeniami klienckimi". W obydwu negatywnych ocenach asesorów odniesiono się natomiast tylko do okoliczności użycia w projekcie technologii W, bez odniesienia się do kwestii możliwości oceny przedstawionego projektu pod kątem innowacyjności w skali regionalnej. Twierdzenia ekspertów o funkcjonowaniu już na rynku samej technologii W nie są wystarczające do uznania, że projekt nie spełnia kryterium nr 4 w spornym zakresie. W szczególności nie mogła być przydatna w sprawie pierwsza negatywna ocena projektu. Z jej uzasadnienia wynika bowiem, że asesor skoncentrował się niemal wyłącznie na opisie technologii W, oraz opisie programu, na który wnioskujący uprzednio uzyskał dofinansowanie, z szerokim wskazaniem lokalizacji urządzeń działających w technologii W, podczas, gdy projekt nie dotyczy samej technologii W. Ocena dokumentacji dokonana na etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej powinna odnosić się do kwestii, czy przedstawiona dokumentacja umożliwia ocenę, czy projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym, przy czym pamiętać należy, że projekt dotyczy wspólnie działających urządzeń, w określonej częstotliwości.

W tym stanie sprawy należało uznać, że ocena projektu pt. "[...]", nr wniosku o dofinansowanie : [...] została przeprowadzona na etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej w sposób naruszający prawo, przez przeprowadzenie tej oceny z pominięciem treści § 19 pkt. 22 i 25, Regulaminu konkursu, oraz z błędną interpretacją komentarza do pkt. 4 kryteriów oceny merytorycznej, stanowiącego załącznik nr 3 do projektu Uchwały [...] z dnia 8 listopada 2011 r. W świetle powyższego odrzucenie projektu na podstawie § 19 pkt. 33 Regulaminu konkursu na etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej uznać należało za przedwczesne i nieuzasadnione. Uznać należy, że zostało dokonane z naruszeniem ustanowionej w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, oraz z naruszeniem obowiązku dokonania wyboru w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt. 3 art. 26 ust. 1 ustawy. Nie znajdują natomiast uzasadnienia w treści stosowanej w rozstrzyganym przedmiocie regulacji prawnej zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 26 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.z.p.p.r. Kontrola sądowa przeprowadzona w ramach zakreślonych regulacją wynikającą z art. 134 p.p.s.a. nie wykazała, aby Instytucja Zarządzająca zaniechała wypełnienia obowiązków wynikających z powyższych przepisów. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w procesie oceny projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Zarzutu tego nie może uzasadniać przekonanie skarżącej o dokonaniu oceny w sposób "nierzetelny i stronniczy", ponieważ z dyspozycji tego przepisu wynika tylko możliwość uczestniczenia w ocenie projektu przez osoby posiadające określoną wiedzę lub umiejętności. Także zarzut naruszenia § 16 ust. 4 regulaminu konkursu uznać należało za nieuzasadniony. Przepis ten stanowi, że dofinansowanie w ramach konkursu mogą uzyskać wyłącznie projekty, które cechują się innowacyjnością na poziomie regionalnym. Naruszony byłby on wówczas, gdyby ostateczny wynik oceny wykazał, że projekt jest innowacyjny na poziomie co najmniej regionalnym a mimo to (przy spełnieniu wszystkich pozostałych warunków) nie został dofinansowany. W niniejszej sprawie projekt odpadł na etapie oceny merytorycznej-oceny technicznej, więc nie może być mowy o naruszeniu § 16 ust.4 Regulaminu konkursu.

Dokonując ponownej oceny projektu na etapie oceny merytorycznej - oceny technicznej, Instytucja Zarządzająca winna mieć na uwadze, zgodnie z brzmieniem art. 153 p.p.s.a.w zw. z art. 30 e u.z.p.p.r. wskazane wyżej kwestie podlegające badaniu na etapie oceny merytorycznej-oceny technicznej, a w szczególności to, iż na tym etapie badaniu podlega dokumentacja projektu pod kątem spełnienia kryteriów technicznych, natomiast badanie, czy sam projekt cechuje się innowacyjnością na poziomie regionalnym odbywa się na etapie właściwej oceny merytorycznej.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 30c ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 4 i ust. 2 Ustawy z dnia 6 grudnia2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisach art. 200 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.