Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1029/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art./ 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1222
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 430/15 w sprawie ze skargi E.W. i Z.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 430/15 oddalił skargę E.W. i Z.W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta Starogardzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] polegających na realizacji centralnej instalacji ciepłej wody użytkowej oraz demontażu części instalacji gazowej w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych o nr: [...], [...], [...] i [...] usytuowanych przy ul. P. w S. G., dz. nr [...] obr. 16.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na zakres zarządu powierzonego spółdzielniom mieszkaniowym oraz rozbieżność interpretacyjną przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1222, dalej: u.s.m.), zwracając uwagę, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wypełniła zobowiązanie do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzyskała bowiem sądowe rozstrzygnięcie, które uwzględnia cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli w świetle art. 199 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.) tj. postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. akt XVI Ca 506/14.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.W. i Z.W. zarzucili niewłaściwą interpretację postanowienia Sądu Okręgowego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2014 r., wskazując, że dotyczy ono tylko części wspólnych budynku, natomiast nie dotyczy ingerencji w części nieruchomości, które stanowią wyłączną własność właścicieli lokali. Jako właściciele lokalu nr [...] znajdującego się w budynku nr [...] przy ul. P. oświadczyli, przywołując art. 1 pkt 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, że nie wyrażali zgody na dysponowanie ich własnością poprzez podpisanie stosownej umowy ze spółdzielnią. Wskazali, że nie są przeciwni wykonaniu centralnej instalacji ciepłej wody w budynku, jednakże w swoim lokalu chcą zachować istniejący dotychczas sposób uzyskiwania ciepłej wody, co jest ich zdaniem technicznie możliwe.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, wskazał, że w przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu konieczne jest uzyskanie uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. W tym kontekście organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2014r. sygn. akt Ns 856/13 Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim zezwolił Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" na ubieganie się o pozwolenie na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. Następnie, w wyniku rozpoznania apelacji E.W. i Z.W., Sąd Okręgowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt XVI Ca 506/14, zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że oddalił wniosek Spółdzielni o zezwolenie na ubieganie się o pozwolenie na budowę, jednakże w uzasadnieniu zwrócił uwagę, że spółdzielnia mieszkaniowa - jako zarządca nieruchomości wspólnej - może podejmować czynności mieszczące się w zakresie zwykłego zarządu, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu. W konsekwencji Spółdzielnia nie była zobligowana do uzyskania uprzedniej zgody właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych na wystąpienie o pozwolenie na budowę centralnej instalacji ciepłej wody użytkowej. Wojewoda przytoczył również zapisy uchwały nr [...] r. z dnia [...]listopada 2012 r. Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] w sprawie Regulaminu podziału obowiązków w zakresie napraw wewnątrz lokali pomiędzy S.M. [...], a użytkownikami lokali, zgodnie z którymi do obowiązków Spółdzielni w zakresie napraw wewnątrz lokali należy naprawa i wymiana instalacji gazowej od gazomierza do odbiorników gazu w lokalu (pkt 5).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.W. i Z.W. zarzucili przede wszystkim, że Spółdzielnia nie uzyskała ich zgody na demontaż instalacji gazowej, która według skarżących nie stanowi części wspólnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na rozbieżności poglądów prawnych, które pojawiły się w orzecznictwie sądowym Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a które dotyczyły zarządu nieruchomością wspólną sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. WSA w Gdańsku zwrócił uwagę na treść uchwały z dnia 19 października 2015 r., nr II OPS 2/15, w której NSA stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Sąd zwrócił także uwagę na uzasadnienie powyższej tezy, z którego wynika, że z punktu widzenia Prawa budowlanego istotne jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, nie zaś czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym jest mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W powołanej uchwale wskazano ponadto, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa wprawdzie na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, jednakże można przyjąć, iż obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że planowane prace dotyczą przebudowy instalacji, a przebudowa ta polegać ma na likwidacji przewodu gazowego doprowadzającego gaz do piecyka oraz wykonaniu instalacji ciepłej wody użytkowej. Zmiana ta dotyczy zatem kwestii związanych z eksploatacją budynku. Inwestor posiada więc tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie nieruchomości wspólnej. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że niezależnie od obowiązku posiadania tytułu do nieruchomości wspólnej inwestor winien był uzyskać tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w takim zakresie w jakim prace mają być wykonane wewnątrz ich lokalu, Sąd wskazał, że złożony wniosek o pozwolenie na budowę był konsekwencją uchwały nr [...] Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie likwidacji piecyków gazowych na rzecz instalacji ciepłej wody. Powołał się także na przepisy Regulaminu Spółdzielni, w którym przewidziano obowiązek użytkownika lokalu udostępnienia lokalu Spółdzielni w celu wykonania prac związanych z montażem lub wymianą instalacji obowiązkowych na inne instalacje obowiązkowe, niezależny od prawa własności instalacji. Zdaniem Sądu, takie ustalenia regulaminu nakazują uznanie, że inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikający z unormowań wewnątrzspółdzielczych.

Nawiązując do zarzutów skarżących odnośnie naruszenia przysługującego im prawa własności Sąd I instancji wskazał – powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - że właściciel lokalu niebędący członkiem spółdzielni może zaskarżyć do sądu uchwałę walnego zgromadzenia spółdzielni w takim zakresie, w jakim dotyczy ona jego prawa odrębnej własności lokalu (art. 24 u.s.m.). Niezależnie od tego Sąd przyjął, że instalacje których dotyczy wniosek pozostają w zakresie instalacji będącej nieruchomością wspólną. Za składniki tzw. współwłasności przymusowej uznał zarówno elementy instalacji znajdujące się poza poszczególnymi lokalami, jak i elementy instalacji znajdujące się w wydzielonych lokalach. Sąd stwierdził, że przedsięwzięcie polegające na wymianie grzewczej instalacji gazowej na instalację centralną ciepłej wody użytkowej miało mieć charakter całościowej zmiany o charakterze jakościowym. Wspomniana zmiana w zakresie dostarczania ciepłej wody do poszczególnych lokali miała nastąpić w skali całego budynku wielomieszkaniowego i dotyczyć miała wszystkich lokali, zarówno wyodrębnionych, jak i stanowiących własność spółdzielczą. Wymiana doprowadzić miała zatem do wprowadzenia jednolitego systemu dostarczania ciepłej wody, stanowiącego jeden wspólny system, obejmujący cały budynek. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy cała instalacja dostarczania ciepłej wody użytkowej stanowi jednolity układ obiegu czynnika grzewczego, wówczas instalacja ta jako całość stanowi część nieruchomości wspólnej. Taka ocenę potwierdza zapis Regulaminu traktujący instalację ciepłej wody jako instalację obowiązkową. Podobnie Sąd ocenił kwestię instalacji gazowej, którą należało traktować jako część nieruchomości wspólnej w całości, do odbiorników zamontowanych w lokalach, za czym przemawiają względy użytkowe i względy bezpieczeństwa. Jak wskazał Sąd działania Spółdzielni w zakresie utrzymania tych urządzeń w pożądanym stanie technicznym, ich eksploatacji i remontach winny zależeć wyłącznie od czynników obiektywnych, a nie mogą być uzależnione od woli właścicieli wyodrębnionych lokali. Za nieruchomość wspólną uznał zatem instalację gazową do zaworu odcinającego przy odbiornikach gazu włącznie, gdyż wówczas zapewnione będą optymalne warunki dla utrzymania tej instalacji jako całości we właściwym stanie technicznym.

Podsumowując swoje wywody WSA w Gdańsku uznał, że Spółdzielnia w sposób szczegółowy i wystarczający wykazała, że należyte wykonywanie zarządu powierzonego zgodnie z dyspozycją art. 27 ust. u.s.m. wymaga przeprowadzenia określonych w projekcie budowlanym robót budowlanych. Tym samym Spółdzielnia prawidłowo wykazała przysługujące jej prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne, co jest jednym z koniecznych warunków udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej od ww. wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 430/15 E.W. i Z.W. podnieśli zarzuty naruszenia

1) art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię art. 27 u.s.m. polegającą na przyjęciu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zarząd nieruchomością wspólną i dysponować ruchomościami stanowiącymi wyłączną własność skarżących i że w konsekwencji spełnia wymogi określone w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego,

2) art. 1 ust. 5 u.s.m. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, w której skarżący nie wyrazili zgody na dysponowanie ich własnością – demontaż instalacji gazowej w tym piecyka gazowego – poprzez podpisanie stosownej umowy ze spółdzielnią,

3) art. 199 K.c. poprzez przyjęcie, że realizacja projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] celem przeprowadzenia inwestycji polegającej na realizacji centralnej instalacji ciepłej wody użytkowej oraz demontażu części instalacji gazowej w tym piecyków gazowych w budynkach wielorodzinnych o nr [...], [...], [...], i [...] usytuowanych przy ul. P. w S.G. dz. Nr [...], obr 16 co do ruchomości stanowiących wyłączną własność skarżących nie podlega ochronie wynikającej z art. 199 K.c.,

4) art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia czy realizacja przedmiotowej inwestycji jest w sprzeczności w pozostawieniu skarżącym istniejącego w chwili obecnej sposobu uzyskiwania ciepłej wody stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla pozostałych mieszkańców wyżej szczegółowo wskazanych budynków.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 430/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę E.W., w związku z czym rozpoznana została jedynie skarga kasacyjna Z.W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał na jakich podstawach sformułował swoje zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej tj. czy są one oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), czy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania). Analizując jednak treść tych zarzutów należy uznać, że sprowadzają się one przede wszystkim do naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 27 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali polegającej na przyjęciu, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zarząd nieruchomością wspólną i dysponować ruchomościami stanowiącymi wyłączną własność skarżących i że w konsekwencji spełnia wymogi określone w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 199 K.c. poprzez przyjęcie, że realizacja projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] celem przeprowadzenia inwestycji polegającej na realizacji centralnej instalacji ciepłej wody użytkowej oraz demontażu części instalacji gazowej w tym piecyków gazowych nie podlega ochronie wynikającej z tego przepisu.

Odnosząc się do tak przedstawionych zarzutów należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie są one oparte o usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Wskazany przepis stanowi, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W art. 27 ust. 2 u.s.m. wprowadzono unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wynika bowiem z niego, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 tejże ustawy, a zatem rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 dotyczącego powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy i art. 29 ust. 1 i 1a, który reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także określającego okres rozliczeniowy. Analiza przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wskazuje, że ustawa ta nie normuje jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Kwestii tej nie rozstrzygają również przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 21).

Problem zarządu nieruchomością wspólną był przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych, w tym także uchwał Naczelnego Sądu Administracyjne. W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 NSA stwierdził, że "wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Podkreślenia wymaga, że po podjęciu powyższej uchwały doszło do podjęcia kolejnej uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie w dniu 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15. W uchwale tej NSA stwierdził, że "spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej."

W uzasadnieniu uchwały z dnia 19 października 2015 r., NSA wyjaśnił, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu poprzedniej uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. NSA stwierdził ponadto, że z punktu widzenia Prawa budowlanego istotne jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ma zatem znaczenia czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m., obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, tym bardziej, że roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym podstawowe znaczenie ma rodzaj i charakter robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, albowiem w świetle poglądu zawartego w ww. uchwale NSA z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, konieczne jest ustalenie, czy omawiane roboty dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.

Podkreślenia wymaga, że wprawdzie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Niemniej jednak NSA w swoich rozważaniach wskazał jednoznacznie, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. W konsekwencji roboty budowlane mogą obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W tym kontekście należy wskazać na charakter robót budowlanych polegających na przebudowie systemu dostarczania wody podgrzanej, gdyż podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy roboty te mieszczą się w zakresie pojęcia eksploatacji budynku, skoro budynek ten ma przeznaczenie mieszkaniowe. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że przedmiotem spornej inwestycji jest wprowadzenie jednolitego systemu dostarczania ciepłej wody, stanowiącego jeden wspólny system, obejmujący budynki wielorodzinne w całości. W sytuacji zatem, gdy cała instalacja dostarczania ciepłej wody użytkowej stanowi jednolity układ obiegu czynnika grzewczego, wówczas instalacja ta jako całość stanowi część nieruchomości wspólnej. W konsekwencji należało podzielić całkowicie pogląd wyrażone w analogicznej sprawie przez NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 259/15, że inwestor posiada samodzielny tytuł do dysponowania nieruchomością na omawiane cele budowlane, bez konieczności uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności. Dlatego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 27 ust. 2 u.s.m. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w zw. z ewentualną koniecznością posiłkowego stosowania art. 199 K.c., w zakresie rozumienia pojęcia zarządu powierzonego.

Na marginesie opisanej wyżej istoty problemu należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zawarto także zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i 77 k.p.a. Niezależnie od bezzasadności tego zarzutu, dotyczącego nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sprawie pozostawienia dotychczasowego sposobu korzystania z instalacji gazowej, podnieść należy, że jest on wadliwie skonstruowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sądy administracyjne nie opierają swojego postępowania na procedurze uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, lecz ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego z jakimikolwiek naruszeniami w obrębie procedury sądowoadministracyjnej, domagając się w istocie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez wojewódzki sąd administracyjny, który nie jest do tego uprawiony. Stąd zarzut ten nie mógł zostać uznany za prawidłowy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.