Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2511/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Anna Milicka- Stojek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg K. B., J. K., T. K., Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., A. T., J. T., M. S., B. Z., P. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] października 2021 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołań A. T., J. T., M. S., P. Z., reprezentowanych przez adw. J. W.-K. oraz odwołań M. T., T. K., K. B. i J. K. od decyzji Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] ( dalej: "Prezydent") z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

GINB przypomniał, że decyzją z [...] czerwca 2021 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda stwierdził, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. Sp. z o.o. "[...]" Sp. k. ( dalej: "inwestor") pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. Z. w W. oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. Z. w W.) oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...] przy ul. Z. w W.

Następnie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, GINB omówił instytucję stwierdzenia nieważności, a następnie przywołał regulacje przewidziane w art. 36a ust. 1 i ust. 3, a także w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji.

Oceniając kwestionowaną decyzję Prezydenta pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działkami nr ewid. [...] i [...]) na cele budowlane. W związku z powyższym w analizowanym przypadku nie doszło w ocenie GINB do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Następnie GINB wyjaśnił, że stosownie do treści art. art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ podkreślił w tym miejscu, że jak wynika z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta, zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego pierwotną decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...] polegają na:

- zmianie planu zagospodarowania terenu w związku z podziałem działki nr ewid. [...] na 2 działki o nr ewid. [...] i [...], w tym zmianie kształtu wjazdu, dojść oraz przebiegu przyłączy do budynku mieszkalnego wielorodzinnego będącego przedmiotem poprzedniego opracowania na obecnej działce nr ewid [...],

- zaprojektowaniu nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...],

- powstaniu dodatkowego wjazdu, dojścia i przyłączy do budynku projektowanego na działce nr ewid. [...],

- zmianie statusu budynku objętego pozwoleniem na rozbiórkę decyzją Nr [...] z [...] lipca 2017 rM znak: [...] - budynek rozebrany (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu, infrastruktury i usytuowania obiektu - Opis techniczny, str. 69).

Organ odwoławczy przypomniał, że działki inwestycyjne nr ewid. [...] i [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte była zakresem obowiązywania uchwały Rady [...] z [...] lutego 2010 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz. [...], dalej: "m.p.z.p.").

Ze znajdującego się w aktach organu stopnia podstawowego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego do ww. wypisu wynika, że działki nr ewid. [...] i [...], położone są na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MJ/52.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 ww. planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MJ ustala się jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast w myśl § 12 ust. 3 ww. planu miejscowego, ustala się typ zabudowy: budynki wolnostojące i bliźniacze oraz małe domy mieszkalne do 4 mieszkań. Analiza projektu budowlanego zamiennego wykazała, że w projektowanym budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przewidziano 4 mieszkania.

Organ wskazał, że treść § 12 ust. 1 oraz ust. 3 ww. planu miejscowego, nasuwa wątpliwości odnośnie tego jakie jest dopuszczalne przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem MJ/52.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Oznacza to, że "dom mieszkalny do 4 mieszkań", o którym mowa w przepisie § 12 ust. 3 ww. planu miejscowego nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Tym samym zdaniem GINB w analizowanym przypadku występuje sprzeczność pomiędzy przepisem § 12 ust. 1 ww. planu miejscowego a przepisem § 12 ust. 3 ww. planu miejscowego. W ocenie organu odwoławczego, powyższe przepisy mogą być interpretowane w ten sposób, że na terenie oznaczonym symbolem MJ/52, dopuszczalna jest jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i w ten sposób, że dopuszczalna jest również budowa domów mieszkalnych do 4 mieszkań, choć nie stanowią one zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

GINB ocenił, że skoro ww. przepisy planu miejscowego budzą wątpliwości interpretacyjne, to już z tej przyczyny nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Aby można było stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji inwestycja w sposób oczywisty musi być niezgoda z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja nie występuje w analizowanym przypadku.

Organ dodał, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa.

W związku z powyższym GINB uznał, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Ponadto w ocenie GINB, analiza projektu budowlanego nie wykazała, aby sporna inwestycja rażąco naruszała ustalenia ww. planu miejscowego w zakresie dotyczącym: wysokości zabudowy (wymagana - do 12 m od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu; projektowana - 11,60 m liczona od najniższej rzędnej terenu do najwyższej krawędzi dachu), powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 70%; projektowana - 70,07%), powierzchni działki (wymagana - 1000 m2 z tolerancją do 10%; powierzchni działki nr ewid. [...] wynosi 940 m2), ilości miejsc postojowych (wymagana - dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 stanowisko/1 lokal mieszkalny, nie mniej niż 1 stanowisko na /60 m2 pow. użytkowej; projektowana - w budynku na działce nr ewid. [...] przewidziano 4 mieszkania, łączna powierzchnia użytkowa wynosi 447,67 m2, w garażu podziemnym zaprojektowano 8 miejsc parkingowych).

Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem MJ/52 dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,5.

W myśl przepisu § 5 ust. 7 ww. planu miejscowego, przez wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy należy rozumieć stosunek sumy powierzchni ogólnej wszystkich kondygnacji naziemnych wszystkich budynków na danym terenie, mierzonych w obrysie budynków - do powierzchni danego terenu.

W projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta m z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], projektant wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla działki nr ewid. [...] wynosi 0,5. Projektant wyliczając ww. wskaźnik zestawił powierzchnię ogólną parteru w zewnętrznym obrysie ścian (226 m2) oraz powierzchnię ogólną 1 piętra w zewnętrznym obrysie ścian (244 m22 z powierzchnią działki nr ewid. [...] (940 m2).

Analiza projektu budowlanego wykazała, że projektant przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy dla działki nr ewid. [...], nie uwzględnił powierzchni pomieszczeń nazwanych w projekcie "antresolami", które jednak nie są antresolami, w rozumieniu § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej: "r.w.t."), lecz kolejną kondygnacją.

Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 3 pkt 16 r.w.t., przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

Stosownie do treści § 3 pkt 19 r.w.t., przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Organ wyjaśnił, że dokonując oceny, czy przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, części projektowanych budynków nazwane "antresolami" faktycznie stanowią antresole, nie sposób pominąć wykładni pojęcia antresoli. Organ przywołując orzecznictwo, wyjaśnił, że zachowanie architektonicznego charakteru antresoli stanowiącego ze swej istoty element otwarty na pomieszczenie, z którego jest on wydzielony, zakłada "otwartość", a więc widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. Wymóg ten nie będzie spełniony, gdy powierzchnia antresoli odpowiada w przybliżeniu powierzchni pomieszczenia, z którego jest ona wydzielana. Należy przy tym zauważyć, że do porównania powierzchni należy przyjąć powierzchnię pomieszczenia z którego prowadzi wyjście na tzw. antresolę. Jednocześnie różnica w powierzchni pomieszczenia oraz antresoli winna zapewniać widoczność otwartej na to pomieszczenie jego części w postaci antresoli. Różnica ta nie może wiązać się wyłącznie z koniecznością realizacji schodów prowadzących do tej części pomieszczenia.

W definicji antresoli zawartej w § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia mowa jest o dwóch rodzajach antresoli, tj. antresoli pomieszczenia i antresoli kondygnacji. Z antresolą kondygnacji mamy do czynienia wówczas, gdy antresola jest wydzielona z tzw. jednoprzestrzennej (bez przegród budowlanych) kondygnacji, natomiast antresola pomieszczenia musi być wydzielona z jednoprzestrzennego pomieszczenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że aby wydzielone z danego wnętrza pomieszczenie mogło być uznane za antresolę, swoim obrysem nie może wykraczać poza obrys pomieszczenia z którego je wydzielono, czyli nie może znajdować się nad stropem pośrednim również innych pomieszczeń ani innego mieszkania.

GINB wskazał, że Jak wynika z projektu budowlanego sporne "antresole" zostały wydzielone nad mieszkaniami oznaczonymi jako C1 i D1, znajdującymi się na I piętrze. Jedna antresola nad częścią pomieszczeń w mieszkaniu C1, tj. nad łazienkami, pokojem, hallem oraz garderobą mieszkania C1, zaś druga antresola nad częścią hallu, częścią pokoju i częścią łazienki mieszkania D1. W analizowanym przypadku nie występuje więc "otwartość", o jakiej mowa powyżej, tj. widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono. W ocenie GINB, części budynku nazwane antresolami w istocie nie stanowią antresol, lecz kolejną kondygnację. Swoim obrysem "antresole" obejmują kilka pomieszczeń, znajdują się nad stropem pośrednim kilku pomieszczeń I piętra.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej stan prawny i faktyczny sprawy, organ stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z dodatkową kondygnacją a nie z antresolami, jak to projektant wskazał w projekcie budowlanym.

W związku z powyższym, przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy spornej inwestycji należało uwzględnić powierzchnię III kondygnacji (błędnie nazwanej przez projektantów "antresolami") w budynku na działce nr ewid. [...].

Z projektu budowlanego wynika, że w budynku na działce nr ewid. [...] zaprojektowano dwie antresole o powierzchniach wynoszących 37,42 m2 oraz 4,51 m2. A zatem łączna powierzchnia Ill kondygnacji (antresole) budynku na działce nr ewid. [...] w wynosi 41,93 m2. Suma powierzchni wszystkich kondygnacji zabudowy wynosi zatem ok. 511,93 m2 - 470 m2 (powierzchnia wyliczona przez projektanta bez uwzględnienia powierzchni III kondygnacji) i ok. 41,93 m2, zaś powierzchnia działki inwestycyjnej nr ewid. [...] wynosi 940 m2.

Tym samym wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według § 5 ust. 7 ww. planu miejscowego wynosi w zaokrągleniu ok. 0,544.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe naruszenie nie jest jedynym kwalifikowanym naruszeniem jakiego dopatrzył się organ odwoławczy w analizowanej sprawie.

Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem MJ/52 ustala się dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 30°- poddasze użytkowe.

W części opisowej projektu budowlanego wskazano, że zaprojektowano "dachy spadziste o nachyleniu 30 stopni w obrębie antresoli oraz tarasy zielone na stropie nad 1 piętrem dostępne z poziomu górnego mieszkań dwupoziomowych.

Analiza części rysunkowej projektu budowalnego wykazała, że część spornego budynku na działce nr ewid. [...] ma dwie kondygnacje nadziemne, a pozostała jego część ma trzy kondygnacje nadziemne. Nad dwukondygnacyjną częścią budynku zaprojektowano dach płaski, na którym przewidziano taras zielony. Nad trzecią kondygnacją nadziemną budynku - jak wyjaśniono wyżej nieprawidłowo określaną w projekcie jako "antresole" - również zaprojektowano dach płaski (stropodach), z tym, że nad stropodachem przewidziano dodatkowo "płytę OSB na konstrukcji drewnianej ze spadkiem 30°", która może sprawiać mylne wrażenie, że mamy do czynienia z dachem stromym ze spadkiem 30°. Niemniej jednak szczegółowa analiza części rysunkowej projektu budowlanego wykazała, że nad III kondygnacją nadziemną zaprojektowano dach płaski.

Powyższe oznacza, że sporna inwestycja w sposób ewidentny narusza ustalenia ww. planu miejscowego w zakresie kształtu dachu oraz wymaganego kąta nachylenia połaci dachowych.

Przechodząc do oceny kolejnego wymogu ww. planu miejscowego dotyczącego obowiązku projektowania poddasza użytkowego (co jest związane z wymaganym dachem stromym równym lub większym od 30°) organ zauważył, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji poddasza. Dlatego też zasadnym, jest posłużenie się znaczeniem leksykalnym pojęcia poddasze. Przez poddasze rozumie się przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywaną jako strych lub adaptowaną na cele mieszkalne (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006). Jest to przestrzeń nad najwyższym stropem lub sklepieniem, bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Należy też przypomnieć, że z treści cytowanego powyżej przepisu § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wynika, iż minimalna wysokość kondygnacji to 2 m.

Mając to na uwadze GINB stwierdził, że przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja (błędnie określona w projekcie budowlanym "antresolami"), nie wykazuje cech poddasza. Podobnie zresztą jak druga kondygnacja nadziemna, w dwukondygnacyjnej części budynku, nad którą zaprojektowano dach płaski z tarasami zielonymi. W analizowanym przypadku brak jest położenia powyższych kondygnacji bezpośrednio pod pokryciem dachowym, a ponadto ich wysokość przekracza 2 m (wynosi 2,80 m). Poczynione ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymogu wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, gdyż zgodnie z nim ostania kondygnacja może być wyłącznie w formie poddasza użytkowego.

Mając na uwadze powyższą argumentację organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], została wydana również z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego.

Organ przypomniał, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Następnie organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa.

W ocenie GINB rażąco naruszone zostały przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego oraz z § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego. Są to zdaniem GINB przepisy, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenia są rażące i bezsprzeczne.

Skutki ww. uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], zamienny projekt budowlany, który przewiduje inwestycję ze wskaźnikiem intensywności zabudowy wynoszącym ok. 0,544 oraz budynek z dachem płaskim i ostatnią kondygnacją "pełną", w sytuacji gdy plan miejscowy dopuszcza intensywność zabudowy maksymalnie na poziomie 0,5 oraz nakazuje projektować dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 30° i poddasze użytkowe stanowi próbę obejścia przepisów planu miejscowego i zarazem ewidentne naruszenie tych przepisów. Projektowany budynek na działce nr ewid. [...] z ostatnią "pełną" kondygnacją i dachami płaskimi w sposób istotny odbiega od konstrukcji budynków jakie można projektować na terenie oznaczonym symbolem MJ/52.

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniach wskazując, że są one niezasadne.

Podsumowując, GINB stwierdził, że decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego oraz z § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego. Jednocześnie decyzja ta nie narusza w sposób rażący innych przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożyli:

- K. B., J. K. T. K. reprezentowani przez: adwokat J. K. ( dalej jako: "Skarga nr 1"),

- A. T., Ja. T., M. S., B. Z., P. Z. reprezentowani przez adw. J. W. – K. ( dalej jako: " Skarga nr 2"),

- Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. reprezentowana przez adw. J. W. – K. ( dalej jako "Skarga nr 3").

K. B., J. K. i T. K. zaskarżyli ww. decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że stroną postępowania powinna być także Wspólnota Mieszkaniowa [...];

2. art. 35 ust. 1 prawa budowlanego polegające na dokonaniu merytorycznej oceny zawartości projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r, podczas gdy ten przepis nie daje takiego uprawnienia ani organowi administracji budowlanej ani organowi nadzoru.

Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r rażąco narusza prawo,

2. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r wywołała nieodwracalne skutki prawne,

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego polegające na niezapewnieniu Wspólnocie Mieszkaniowej [...] czynnego udziału w postępowaniu, podczas gdy tylko ona jako reprezentant ogółu mieszkańców ma ku temu możliwości techniczne i prawne,

4. art. 8 §1 k.p.a. i art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i stabilności prawa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego odpisu zupełnego z księgi wieczystej [...] przy czym wskazali, że przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia kto winien być stroną w postępowaniu przed organami I i II instancji, a także wykazania tego, że właściciele tworzący Wspólnotę Mieszkaniową [...] byli chronieni rękojmią wiary ksiąg publicznych przy nabywaniu ich lokali.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów postępowania.

A. T., J. T., M. S., B. Z., P. Z. zaskarżonej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. stanowiącym zasadę trwałości ostatecznych decyzji w zw. z art. 2 Konstytucji RP wyrażającej zasadę pewności prawa poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] stwierdzającej nieważność ww. decyzji Prezydenta [...], podczas gdy w niniejszej sprawie nie sposób uznać, iż skutki spornej decyzji Prezydenta [...] są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a co za tym idzie decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, a tylko takie kwalifikowane naruszenie może prowadzić do stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji;

2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy sporna decyzja administracyjna była podstawą nabycia prawa przez skarżących, a co za tym idzie, stała się ona podstawą do dokonania, nieodwracalnych dla organu, czynności prawa cywilnego i w konsekwencji nie stwierdza się jej nieważności z przyczyn wymienionych w § 1 naruszonego przepisu;

3) art. 7 k.p.a. urzeczywistniającego zasadę prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaprojektowanej przestrzeni w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynków inwestycji, określonej przez inwestora w projekcie budowlanym jako "antresola";

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a poprzez wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, podczas gdy obowiązkiem organu jest sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego przejawiającej się w uznaniu, że przestrzeń zaprojektowana w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynków Inwestycji stanowi dodatkową kondygnację, a w konsekwencji, że projektowana inwestycja przekracza maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, podczas gdy organ nie przedstawił żadnych dokumentów z przeprowadzonych w toku postępowania nieważnościowego czynności wyjaśniających, w szczególności potwierdzających stanowisko organu w zakresie uznania antresoli za dodatkową kondygnację oraz wyliczeń wskaźnika intensywności dla przedmiotowej Inwestycji;

6) art. 7a § 1 k.p.a. urzeczywistniającego zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony poprzez nierozstrzygnięcie wielu wątpliwych interpretacyjnie kwestii na korzyść skarżących, podczas gdy ewentualne niejasności i pojawiające się wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść skarżących, ponieważ w niniejszej sprawie nie sprzeciwiają się temu żadne sporne interesy stron ani osób trzecich;

7) art. 8 § 1 k.p.a. urzeczywistniającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli poprzez niewłaściwe postępowanie organów administracyjnych polegające na kwestionowaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2017 r., zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, po upływie kilku lat od jej wydania decyzji;

II. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., co skutkowało, iż podmiot ten bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami, przy wyznaczaniu stron postępowania nieważnościowego organy administracji publicznej winne były uznać Wspólnotę Mieszkaniową, będącą zarządcą nieruchomości, jako stronę tego postępowania.

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] poprzez stwierdzenie, że projekt architektoniczno - budowlany na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...],[...] z obrębu [...] przy ul. Z. w Dzielnicy [...] w W. rażąco narusza postanowienia m.p.z.p. poprzez niespełnienie warunków ustalonych dla nowej zabudowy, podczas gdy projektowana Inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami m.p.z.p., a tym bardziej nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa miejscowego;

2) naruszenie § 14 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. poprzez:

- uznanie, iż projektowana inwestycja nie spełnia zawartego w ww. przepisie warunku dachu stromego o pochyleniu połaci równym lub większym od 30°, bowiem tylko na części, a nie na całości, projektowanego budynku nad powierzchnią określoną jako antresola zaprojektowano dach o kącie nachylenia połaci dachowych 30°, zaś na stropie nad 1 piętrem zaprojektowano tarasy zielone, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny taras nie stanowi części dachu, a m.p.z.p. nie zabrania usytuowania tarasu na dachu budynku;

- jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wskazany przepis prawa miejscowego wprowadza nakaz realizacji poddasza użytkowego, w sytuacji, gdy prawodawca lokalny ustalając warunki dla nowej zabudowy dopuszcza jedynie możliwość zrealizowania poddasza użytkowego;

3) naruszenie § 14 pkt 5 m.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie przekroczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, ponieważ zdaniem organu wskaźnik intensywności projektowanej zabudowy, przy uwzględnieniu wyłącznie powierzchni parteru i I piętra wynosi 0,5 tj. maksymalną wielkość dopuszczoną m.p.z.p., co jest konsekwencją błędnego uznania przez organ przestrzeni zaprojektowanej w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynków inwestycji za dodatkową kondygnację, podczas gdy zgodnie z wyliczeniami inwestora wskaźnik intensywności projektowanej inwestycji mieści się w zakresie wskazanym w m.p.z.p., ponieważ antresoli nie uwzględnia się przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy;

4) naruszenie § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5) m.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaprojektowaną przestrzeń wskazaną przez inwestora jako antresolę należy uznać za dodatkową kondygnację, podczas gdy przestrzeń ta stanowi antresolę, bowiem została zaprojektowana zgodnie z § 3 pkt 19 Rozporządzenia określającym warunki jakim powinna odpowiadać antresola, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków, że projektowana inwestycja narusza w sposób rażący § 14 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p, określający wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy;

5) naruszenie art. 35 ust. i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ingerencję organu w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, podczas gdy odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

Skarżący wnieśli o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r.;

- umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.,

- zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. art. 145 § 1 pkt 4) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., co skutkowało, iż podmiot ten bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, podczas gdy zgodnie z naruszonymi przepisami, przy wyznaczaniu stron postępowania nieważnościowego organy administracji publicznej winne były uznać Wspólnotę Mieszkaniową, będącą zarządcą nieruchomości, jako stronę tego postępowania.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. stanowiącym zasadę trwałości ostatecznych decyzji w zw. z art. 2 Konstytucji RP wyrażającej zasadę pewności prawa poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] stwierdzającej nieważność w/w decyzji Prezydenta [...], podczas gdy w niniejszej sprawie nie sposób uznać, iż skutki spornej decyzji Prezydenta [...] są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a co za tym idzie decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, a tylko takie kwalifikowane naruszenie może prowadzić do stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji;

2) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy sporna decyzja administracyjna była podstawą nabycia prawa przez skarżących, a co za tym idzie, stała się ona podstawą do dokonania, nieodwracalnych dla organu, czynności prawa cywilnego i w konsekwencji nie stwierdza się jej nieważności z przyczyn wymienionych w § 1 naruszonego przepisu;

3) art. 7 k.p.a. urzeczywistniającego zasadę prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaprojektowanej przestrzeni w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynków Inwestycji, określonej przez Inwestora w projekcie budowlanym jako "antresola";

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, podczas gdy obowiązkiem organu jest sporządzenia z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, jak i wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego przejawiającej się w uznaniu, że przestrzeń zaprojektowana w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynków Inwestycji stanowi dodatkową kondygnację, a w konsekwencji, że projektowana Inwestycja przekracza maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy, podczas gdy organ nie przedstawił żadnych dokumentów z przeprowadzonych w toku postępowania nieważnościowego czynności wyjaśniających, w szczególności potwierdzających stanowisko organu w zakresie uznania antresoli za dodatkową kondygnację oraz wyliczeń wskaźnika intensywności dla przedmiotowej Inwestycji;

6) art. 7a § 1 k.p.a. urzeczywistniającego zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony poprzez nierozstrzygnięcie wielu wątpliwych interpretacyjnie kwestii na korzyść skarżących, podczas gdy ewentualne niejasności i pojawiające się wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść skarżących, ponieważ w niniejszej sprawie nie sprzeciwiają się temu żadne sporne interesy stron ani osób trzecich;

7) art. 8 § 1 k.p.a. urzeczywistniającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli poprzez niewłaściwe postępowanie organów administracyjnych polegające na kwestionowaniu ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., zatwierdzającej zamienny projekt budowlany, po upływie kilku lat od jej wydania decyzji.

III. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] poprzez stwierdzenie, że projekt architektoniczno - budowlany na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr ew. [...],[...] z obrębu [...] przy ul. Z. w Dzielnicy [...] w W. rażąco narusza postanowienia m.p.z.p. poprzez niespełnienie warunków ustalonych dla nowej zabudowy, podczas gdy projektowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z zapisami m.p.z.p., a tym bardziej nie stanowi rażącego naruszenia przepisów prawa miejscowego;

2) naruszenie § 14 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. poprzez:

- uznanie, iż projektowana inwestycja nie spełnia zawartego w ww. przepisie warunku dachu stromego o pochyleniu połaci równym lub większym od 30°, bowiem tylko na części, a nie na całości, projektowanego budynku nad powierzchnią określoną jako antresola zaprojektowano dach o kącie nachylenia połaci dachowych 30°, zaś na stropie nad 1 piętrem zaprojektowano tarasy zielone, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny taras nie stanowi części dachu, a m.p.z.p. nie zabrania usytuowania tarasu na dachu budynku;

- jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że wskazany przepis prawa miejscowego wprowadza nakaz realizacji poddasza użytkowego, w sytuacji, gdy prawodawca lokalny ustalając warunki dla nowej zabudowy dopuszcza jedynie możliwość zrealizowania poddasza użytkowego;

3) naruszenie § 14 pkt 5 m.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. w zakresie przekroczenia wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, ponieważ zdaniem organu wskaźnik intensywności projektowanej zabudowy, przy uwzględnieniu wyłącznie powierzchni parteru i I piętra wynosi 0,5 tj. maksymalną wielkość dopuszczoną m.p.z.p., co jest konsekwencją błędnego uznania przez organ przestrzeni zaprojektowanej w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynków inwestycji za dodatkową kondygnację, podczas gdy zgodnie z wyliczeniami inwestora wskaźnik intensywności projektowanej Inwestycji mieści się w zakresie wskazanym w m.p.z.p., ponieważ antresoli nie uwzględnia się przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy;

4) naruszenie § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5) m.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zaprojektowaną przestrzeń wskazaną przez inwestora jako antresolę należy uznać za dodatkową kondygnację, podczas gdy przestrzeń ta stanowi antresolę, bowiem została zaprojektowana zgodnie z § 3 pkt 19 Rozporządzenia określającym warunki jakim powinna odpowiadać antresola, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnych wniosków, że projektowana inwestycja narusza w sposób rażący § 14 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p, określający wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy;

5) naruszenie art. 35 ust. i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez ingerencję organu w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, podczas gdy odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponosi wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu - sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej;

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wspólnota wniosła o:

- uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r.;

- umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.,

- zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Podniesione w skargach zarzuty, znalazły rozwinięcie w ich uzasadnieniach skarg.

Organ w odpowiedziach na poszczególne skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2511/21 Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 2511/21 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2513/21 i postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt VII SA/Wa 2511/21 zaś postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. VII SA/Wa 2512/21 akt połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 2512/21 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2511/21 i postanowił prowadzić dalej sprawę pod sygn. akt VII SA/Wa 2511/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że żadna ze skarg nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., Nr [...], znak: [...], zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. Sp. z o.o. "[...]" Sp. k. pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. Z. w W. oraz pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. Z. w W.) oraz zatwierdzającej zamienny projekt budowlany na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...] przy ul. Z. w W.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja GINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skargach: art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 16 § 1, art. 77, art. 80, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 156 § 2 k.p.a. a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skargach art. 20 ust. 4, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 m.p.z.p. oraz § 3 pkt 16 r.w.t.

Zaskarżona decyzja GINB, wydana została w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji, a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności.

Przypomnieć zatem należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie [...] wniosło o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2017 r. w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a które było podstawą wniosku, określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień.

W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie oceniły, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta, jest dotknięta tego rodzaju wadą.

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela argumentację organu odwoławczego.

Zasadnicze zarzuty wszystkich skarg dotyczą niezasadnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 i 5 m.p.z.p. oraz § 3 pkt 16 r.w.t. Organy bowiem w ocenie skarżących, błędnie uznały że sporna inwestycja narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego w zakresie kąta nachylenia dachów, poddasza użytkowego oraz wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. W skargach wskazano także na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołała kwestionowana decyzja Prezydenta, co stanowi przeszkodę do stwierdzenia jej nieważności.

Zarówno te zasadnicze zarzuty, jak też pozostałe zarzuty podniesione w skargach, nie zasługują w ocenie Sądu na uwzględnienie.

Wskazać należy, że organ przed wydaniem pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji ), miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Działki o nr ewid. [...] i [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady [...] z [...] lutego 2010 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., Nr [...], poz. [...]).

Jak wynika ze znajdującego się w aktach wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego do tego wypisu, działki inwestycyjne położone są na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem MJ/52.

Stosownie do treści § 12 ust. 1 wspomnianego planu miejscowego, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MJ ustala się jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Natomiast w myśl § 12 ust. 3 ww. planu miejscowego, ustala się następujący typ zabudowy: budynki wolnostojące i bliźniacze oraz małe domy mieszkalne do 4 mieszkań.

Wskazać należy, że Stowarzyszenie wnioskujące o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta, argumentowało, że sporna inwestycja nie spełnia powyższych wymogów planu, bowiem nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i z tego powodu decyzja ta rażąco narusza prawo.

Zdaniem Sądu, nie można podzielić powyższej argumentacji.

Należy bowiem zgodzić się z organem, że analiza powyższych przepisów nasuwa wątpliwości co do dopuszczalnego przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja.

Jak wynika z projektu budowlanego, w projektowanym budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przewidziano 4 mieszkania (zob. proj. bud. Projekt architektoniczno-budowlany Opis techniczny, Dane ogólne o obiektach kubaturowych str. 88; budynek nr [...] na działce ewidencyjnej nr [...] Zestawienie powierzchni, str. 103).

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Oznacza to, że " mały dom mieszkalny do 4 mieszkań", o którym mowa w przepisie § 12 ust. 3 m.p.z.p., nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Stwierdzić zatem należy, że w zakresie dopuszczalnej zabudowy, występuje sprzeczność pomiędzy przepisem § 12 ust. 1 planu miejscowego a przepisem § 12 ust. 3 planu miejscowego. Powyższe przepisy mogą być interpretowane dwojako, a mianowicie w ten sposób, że na terenie MJ/52 dopuszczalna jest jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i w ten sposób, że dopuszczalna jest również budowa domów mieszkalnych do 4 mieszkań, choć nie stanowią one zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

Skoro powyższe przepisy, stwarzają wątpliwości interpretacyjne, nie wchodzi w grę ocena, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem uznać, że inwestycja, jest w sposób oczywisty niezgodna z zapisami planu miejscowego, a jest to warunkiem stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwem, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08).

Należy zatem podzielić stanowisko organu, że sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Zgodzić się także należy z organem, że sporna inwestycja nie narusza ustaleń planu miejscowego w zakresie dotyczącym: wysokości zabudowy (wymagana - do 12 m od poziomu terenu do najwyższej kalenicy dachu; projektowana - 11,60 m liczona od najniższej rzędnej terenu do najwyższej krawędzi dachu- zob. proj. bud. Przekroje A1-A1, A2-A2, str. 152), powierzchni biologicznie czynnej (wymagana - minimum 70%; projektowana - 70,07% - zob. proj. bud. plan zagospodarowania terenu, str. 145), powierzchni działki (wymagana - 1000 m2 z tolerancją do 10%; powierzchni działki nr ewid. [...] wynosi 940 m2 - zob. proj. bud. plan zagospodarowania terenu, str. 145), ilości miejsc postojowych (wymagana - dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - 1 stanowisko/1 lokal mieszkalny, nie mniej niż 1 stanowisko na /60 m2 pow. użytkowej; projektowana - w budynku na działce nr ewid. [...] przewidziano 4 mieszkania, łączna powierzchnia użytkowa wynosi 447,67 m2, w garażu podziemnym zaprojektowano 8 miejsc parkingowych - zob. proj. bud. Bilans miejsc parkingowych str. 78; Rzut piwnic, str. 147).

Narusza ona natomiast w ocenie Sądu zapisy planu dotyczące wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, co jest wypadkową błędnego zakwalifikowania dodatkowych kondygnacji jako antresol przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., na terenie oznaczonym symbolem MJ/52 dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,5.

W myśl przepisu § 5 ust. 7 m.p.z.p.,, przez wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, należy rozumieć stosunek sumy powierzchni ogólnej wszystkich kondygnacji naziemnych wszystkich budynków na danym terenie, mierzonych w obrysie budynków - do powierzchni danego terenu.

W projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r., projektant wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla działki nr ewid. [...] wynosi 0,5 (zob. proj. bud. plan zagospodarowania terenu, str. 145). Projektant wyliczając ww. wskaźnik zestawił powierzchnię ogólną parteru w zewnętrznym obrysie ścian (226 m2) oraz powierzchnię ogólną 1 piętra w zewnętrznym obrysie ścian (244 m2) z powierzchnią działki nr ewid. [...] (940 m2).

Projektant przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy dla działki nr ewid. [...], nie uwzględnił zatem powierzchni pomieszczeń określonych w projekcie jako "antresole", które o czym będzie mowa dalej, w istocie stanowią dodatkowe kondygnacje i nie są antresolami w myśl definicji zawartej w § 3 pkt 19 r.w.t.

Zgodnie z treścią § 3 pkt 16 r.w.t., przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia.

W myśl § 3 pkt 19 r.w.t., przez antresolę należy rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Wspomniana otwartość pomieszczenia na znajdującą się nad nim antresolę oraz jej powierzchnia w stosunku do powierzchni pomieszczenia z którego została wydzielona, odróżnia ja od kondygnacji.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., II SA/Wr 705/18, jeżeli mamy do czynienia z antresolą pomieszczenia, to antresola taka musi być "wydzielona" właśnie z przestrzeni tego pomieszczenia i otwarta na to pomieszczenie. Podobnie jest z antresolą kondygnacji, gdzie antresola musi mieścić się w przestrzeni otwartej kondygnacji a nie znajdować się nad podzieloną przegrodami budowlanymi kondygnacją lub jej częścią.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 671/17 wskazał, że:

1. Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji, powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie.

2. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni. Właśnie to zdanie wskazujące na jednoprzestrzenność pomieszczenia lub kondygnacji z antresolą, wyprowadzone z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), najlepiej charakteryzuje analizowane pojęcie.

3. Antresola jest częścią pomieszczenia, z którego jest wydzielona i w sensie prawnym ma taki charakter jak pomieszczenie, z którego jest wydzielona. Skoro antresole wydzielone zostały z pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, to także i one są przeznaczone na stały pobyt ludzi.

4. Mówienie o antresoli jako o osobnym pomieszczeniu jest nieporozumieniem, skoro w świetle definicji jest to część pomieszczenia, z którego jest ona wydzielona. Jest to zatem w sensie prawnym jedno pomieszczenie lub w przypadku antresoli kondygnacji - jedna kondygnacja.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z projektu budowlanego sporne "antresole" zostały wydzielone nad mieszkaniami oznaczonymi jako C1 i D1, znajdującymi się na I piętrze. Jedna antresola nad częścią pomieszczeń w mieszkaniu C1, tj. nad łazienkami, pokojem, hallem oraz garderobą mieszkania C1, zaś druga antresola nad częścią hallu, częścią pokoju i częścią łazienki mieszkania D1 (zob. proj. bud. zamienny Rzut 1 pięter, str. 149; Rzut antresol i tarasów, str. 150).

Oczywistym jest zatem wbrew argumentacji zawartej w skargach nr II i III, że w analizowanym przypadku nie występuje "otwartość", o jakiej mowa powyżej, tj. widoczność tego elementu wnętrza z pomieszczenia, z którego antresolę wydzielono, skoro znajduje się ona nad stropem kilku oddzielnych pomieszczeń.

Zdaniem Sądu podzielić zatem należy ocenę, że części budynku nazwane antresolami, w istocie nie stanowią antresol, lecz kolejną kondygnację.

Powodowało to z kolei konieczność uwzględnienia powierzchni III kondygnacji (błędnie nazwanej przez projektantów "antresolami"), przy wyliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy spornej inwestycji w budynku na działce nr ewid. [...].

Z projektu budowlanego wynika, że w budynku na działce nr ewid. [...]zaprojektowano dwie antresole o powierzchniach wynoszących 37,42 m2 oraz 4,51 m2. A zatem łączna powierzchnia III kondygnacji (antresole) budynku na działce nr ewid. [...] w wynosi 41,93 m2 (zob. proj. bud. rzut antresol i tarasów, str. 150). Suma powierzchni wszystkich kondygnacji zabudowy wynosi więc ok. 511,93 m2 [470 m2 (powierzchnia wyliczona przez projektanta bez uwzględnienia powierzchni III kondygnacji) + ok. 41,93 m2], zaś powierzchnia działki inwestycyjnej nr ewid. [...] wynosi 940 m2.

Tym samym wskaźnik intensywności zabudowy obliczony według § 5 ust. 7 m.p.z.p., wynosi w zaokrągleniu ok. 0,544, podczas, gdy zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p., na terenie oznaczonym symbolem MJ/52 dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,5.

Należy zatem stwierdzić, że kwestionowana decyzja Prezydenta została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego. Zdaniem Sądu, niezgodność projektu we wspomnianym zakresie z postanowieniami m.p.z.p. jest w świetle powyższych wywodów oczywista.

W niniejszej sprawie, nie znajduje zastosowania przywołany w skargach nr II i III wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r., II SA/Gd 284/11, gdyż dotyczy on odwrotnej sytuacji niż występująca w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie wewnętrznego podziału antresoli, a nie pomieszczenia pod nią. To, że zrealizowanie w istocie kolejnej kondygnacji budynku, jak wskazano w ww. skargach, nie wpływa na jego wysokość, nie zmienia oceny, że błędnie wskazana powierzchnia kondygnacji rzutuje na błędne i niezgodne z m.p.z.p. wyliczenie wskaźnika intensywności zabudowy.

Innego stanu faktycznego dotyczył też przytoczony w ww. skargach wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2645/17, gdzie wskazano, że uchybienie polegające na zaprojektowaniu dodatkowej kondygnacji, mogłoby być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, tylko w sytuacji przekroczenia krańcowej wysokości zabudowy, a nie liczby kondygnacji (wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3061/14). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie błędna kwalifikacja antresoli jako kondygnacji, w efekcie doprowadziła do ewidentnie sprzecznego z m.p.z.p. wskaźnika intensywności zabudowy. Jednocześnie nieprzekonująca jest argumentacja skarg nr II i III, że z praktyki architektonicznej wynika, że wartości mieszczące się pomiędzy 0,5 a 0,549, powinny być zaokrąglane do jednego miejsca po przecinku w dół, czyli zostać uznane jako 0,5.

Jak zasadnie wskazał GINB, powyższe naruszenie nie jest jedynym kwalifikowanym naruszeniem w analizowanej sprawie.

Zgodnie z treścią § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem MJ/52 ustala się dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 30°- poddasze użytkowe.

Zdaniem Sądu zapis planu, nie pozostawia wątpliwości, że na całej powierzchni projektowanego budynku musi znajdować się dach o kącie nachylenia połaci dachowych równym lub większym od 30°. Plan zabrania więc realizowania tarasów na pokryciu budynków.

Tymczasem w części opisowej projektu budowlanego wskazano, że zaprojektowano "dachy spadziste o nachyleniu 30 stopni w obrębie antresoli oraz tarasy zielone na stropie nad 1 piętrem dostępne z poziomu górnego mieszkań dwupoziomowych (zob. proj. bud. zamienny B. Stan projektowany, str. 86).

Analiza części rysunkowej projektu budowalnego wykazała, że część spornego budynku na działce nr ewid. [...] ma dwie kondygnacje nadziemne, a pozostała jego część ma trzy kondygnacje nadziemne. Nad dwukondygnacyjną częścią budynku zaprojektowano dach płaski, na którym przewidziano taras zielony. Nad trzecią kondygnacją nadziemną budynku - jak wyjaśniono wyżej nieprawidłowo określaną w projekcie jako "antresole" - również zaprojektowano dach płaski (stropodach), z tym, że nad stropodachem przewidziano dodatkowo "płytę OSB na konstrukcji drewnianej ze spadkiem 30°". Jest to więc w istocie atrapa właściwego dachu która może sprawiać mylne wrażenie, że mamy do czynienia z dachem stromym ze spadkiem 30°. Jak wynika z części rysunkowej projektu budowlanego, nad III kondygnacją nadziemną zaprojektowano dach płaski, (zob. proj. bud. Rzut antresol i tarasów, str. 150; Rzut dachów, str. 151; Przekroje A1-A1, A2-A2, str. 152; Przekrój B-B, str. 153; budynek nr 2 elewacja północna, str. 160; budynek nr 2 elewacja południowa, str. 161; budynek nr 2 elewacja wschodnia, str. 162; budynek nr 2 elewacja zachodnia, str. 163), a więc ewidentnie sprzeczny z zapisem planu wymagającym dachu stromego o kącie nachylenia połaci równym lub większym od 30°.

Należy zatem zgodzić się z organem, że powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że sporna inwestycja w sposób ewidentny narusza ustalenia ww. planu miejscowego w zakresie kształtu dachu oraz wymaganego kąta nachylenia połaci dachowych. Ponownie przywoływany w skargach II i III, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2645/17, z którego skarżący wywodzą, że taras nie stanowi części dachu, dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego. Nie dotyczył mianowicie zrealizowania tarasu ( zamiast dachu wymaganego na całej powierzchni budynku tak jak w rozpoznawanej sprawie), lecz tarasu na dachu czterospadowym o układzie kalenicowym z lukarnami.

Kolejny wymóg planu dotyczy obowiązku projektowania poddasza użytkowego, co jest związane z wymaganym dachem stromym równym lub większym od 30°.

Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji poddasza. Z definicji słownikowej pojęcia "poddasze" wynika, że jest to przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywana, jako strych lub adaptowana do celów mieszkalnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza. Tom 3, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, strona 223). Należy też przypomnieć, że z treści cytowanego powyżej przepisu § 3 pkt 16 r.w.t. wynika, że minimalna wysokość kondygnacji to 2 m. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że przewidziana w projekcie budowlanym trzecia kondygnacja (błędnie określona w projekcie budowlanym "antresolami"), nie wykazuje cech poddasza. Podobnie zresztą jak druga kondygnacja nadziemna, w dwukondygnacyjnej części budynku, nad którą zaprojektowano dach płaski z tarasami zielonymi. W analizowanym przypadku brak jest położenia powyższych kondygnacji bezpośrednio pod pokryciem dachowym. Poczynione ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymogu wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., gdyż zgodnie z nim, ostania kondygnacja może być zrealizowana wyłącznie w formie poddasza użytkowego.

Powyższe upoważnia zdaniem Sądu do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Prezydenta z 12 grudnia 2017 r., została wydana również z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. Skoro § 14 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. w sposób stanowczy wskazuje "ustala się dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 30°- poddasze użytkowe", to nie ma zdaniem Sadu wątpliwości, że plan miejscowy wprowadza wymóg poddasza.

Powyższe niezgodności z planem miejscowym, mają w ocenie Sądu charakter oczywisty, co mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie, rażąco naruszone zostały przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego oraz z § 14 ust. 1 pkt 4. planu miejscowego. Jak wyżej wykazano, stosowanie tych przepisów, nie wymagało przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenia są rażące i bezsprzeczne.

Wskazać też należy, że wbrew argumentacji zawartej w skargach, skutki analizowanych uchybień są w ocenie Sądu szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Funkcjonowanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2017 r., akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 634/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., II OSK 215/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., II OSK 606/18).

Udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji, wbrew ograniczeniom zawartym w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyraz niewypełnienia podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek zgodności zaprojektowanej inwestycji z warunkami, na jakich może być ona realizowana, winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one przestrzeganie ładu przestrzennego ( wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14). Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tytko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów (tak wyroki NSA z 4 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 1944/16 i z 8 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 1657/17).

Zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta z [...] grudnia 2017 r., zamienny projekt budowlany, który przewiduje inwestycję ze wskaźnikiem intensywności zabudowy wynoszącym ok. 0,544 oraz budynek z dachem płaskim i ostatnią kondygnacją "pełną", w sytuacji gdy plan miejscowy dopuszcza intensywność zabudowy maksymalnie na poziomie 0,5 oraz nakazuje projektować dachy strome o pochyleniu połaci równym lub większym od 30° i poddasze użytkowe, ocenić należy jako próbę obejścia przepisów planu miejscowego i zarazem ewidentne naruszenie tych przepisów. Projektowany budynek na działce nr ewid. [...] z ostatnią "pełną" kondygnacją i dachami płaskimi w sposób istotny odbiega od konstrukcji budynków jakie można projektować na terenie oznaczonym symbolem MJ/52.

Za niezasadny uznać należało zarzut zawarty we wszystkich dotyczący naruszenia "art. 35 ust. i art. 20 ust. 4 Prawa budowalnego" poprzez ingerencję organu w zawartość merytoryczną projektu budowalnego, podczas gdy odpowiedzialność w tym zakresie, ponosi wyłącznie projektant. Odpowiedzialność projektanta za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego, nie zmienia bowiem konieczności dokonania przez organy administracji architektoniczno-budowalnej sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W ramach uprawnienia ale też obowiązku wypływającego z powyższego przepisu organ I instancji jak również organ odwoławczy stwierdziły, że w analizowanym przypadku projekt budowlany nie spełnia wymogów wynikających z ww. planu miejscowego.

Niezasadne i gołosłowne, są w ocenie Sądu zarzuty skarg nr II i III dotyczące dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zaprojektowanej powierzchni określonej w projekcie budowlanym jako antresola oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że przestrzeń zaprojektowana w górnej części kondygnacji na pierwszych piętrach budynku stanowi dodatkową kondygnację, a w konsekwencji uznanie, że doszło do przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy.

Organy wbrew podniesionym zarzutom, podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w należyty sposób oceniły zebrany materiał dowodowy w opisanym powyżej zakresie. Ze skarg nie wynika natomiast jakich czynności organy zaniechały w ramach wyjaśniania stanu faktycznego dotyczącego antresol. Dokonana przez organy ocena inwestycji, nie nosi zdaniem Sądu cech dowolności. Znajduje ona oparcie w przywołanych przepisach oraz odniesieniach do projektu spornej inwestycji.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., ponieważ organy w sposób wyczerpujący, spójny i zrozumiały wyjaśniły powody podjętych rozstrzygnięć.

Nie jest zasadny zarzut zawarty w skardze II i III dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwych interpretacyjnie kwestii na korzyść skarżących, mimo że nie sprzeciwiają się temu żadne sporne interesy stron ani osób trzecich. Wskazać bowiem należy, że w art. 7a § 1 k.p.a., nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r., II GSK 1711/18, LEX nr 3351905). Jeśli wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2021 r., III OSK 582/21, LEX nr 3227765 ). W rozpoznawanej sprawie, jak już wyżej wspomniano tego rodzaju wątpliwości nie zachodzą, bowiem dotyczą przepisów nie nasuwających wątpliwości interpretacyjnych. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie dotyczyła natomiast sprzeczności przepisów Prawa budowlanego z zapisami m.p.z.p. w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu i w tym zakresie wątpliwości te rozstrzygnięte zostały na korzyść skarżących.

Nie jest również zasadny zarzut skarg nr II i III dotyczący naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez kwestionowanie decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę po upływie kilku lat od jej wydania. W aktualny stanie prawnym, ograniczenie czasowe dla stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Wskazać jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie w dacie wydawania decyzji, zarówno przez organ I instancji, jak tez organ odwoławczy, nie upłynął termin 5 lat.

Wbrew zarzutom zawartym we wszystkich skargach, kwestionowana decyzja Prezydenta, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych związanych ze sprzedażą nieruchomości przez inwestora osobom trzecim. Podnieść bowiem należy, że wskazywane w skargach ewentualne konsekwencje prawne i finansowe związane ze stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji, nie stanowią przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie, jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia okoliczność, że mieszkania zostały sprzedane i zasiedlone, a budynek został dopuszczony do użytkowania, bowiem wzniesienie obiektu budowlanego nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na jego budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a..

Zgodnie zaś z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję zrealizowano (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1055/06; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2139/16, wyrok NSA z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3010/17). Zdarzenie faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania przedmiotowej inwestycji, kwalifikuje się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Również nabycia lokali przez osoby trzecie , nie legalizuje niezgodności z m.p.z.p. Ponadto sprzedaż lokali jako umowa cywilno – prawna nie jest skutkiem prawnym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem okolicznośś ta nie wystarcza do zastosowania przez organ nadzoru instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 k.p.a.

Zasadny jest podniesiony we wszystkich skargach zarzut pominięcia Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, bowiem podmiot ten bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

Uchybienie to jednak w ocenie Sądu, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem udział Wspólnoty w tym postępowaniu, nie mógłby wpłynąć na jego zmianę.

W myśl art. 6 zdanie pierwsze ustawy o własności lokali z 24 czerwca 1994 r. ( Dz. U. z 2021 r., poz. 1048), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. W rozpoznawanej sprawie, część właścicieli mieszkań tworzących wspólnotę, brała aktywny udział w postępowaniu zakończonym zarówno decyzją Wojewody, jak też decyzją organu odwoławczego. W postępowaniach tych jak też w postępowaniu przez tut. Sądem, byli oni reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tych powodów, wskazane wyżej uchybienie organów nie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Reasumując, decyzja Prezydenta z [...] grudnia 2017 r., , została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ust. 1 pkt 5 ww. planu miejscowego oraz z § 14 ust. 1 pkt 4 ww. planu miejscowego.

Nie narusza ona natomiast w sposób rażący innych przepisów prawa, nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ani bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wszystkie skargi