Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 845/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 18 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) i § 1 pkt 15 lit. b) i § 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2013 roku, Nr 198, poz. 1925), art. 138 § 1 pkt. 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 roku, poz. 256, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku K. B. (dalej jako strona lub skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego na działce o nr ew. [...], obręb K., gm. K., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 roku, W. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego, oznaczonej symbolem [...], usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości K., wydanej na wniosek K. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą H. z siedzibą w B. .

Jako podstawę wniosku wskazano przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a., według których decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jej wykonanie stanowi czyn zagrożony karą z art. 231 § 1 i 2 Kodeksu karnego. Jednocześnie, wskazano na wadliwość kwestii doręczenia przedmiotowej decyzji stronom postępowania "według rozdzielnika", bez uwzględnienia trybu określonego w art. 39 k.p.a., co stanowi naruszenie zasady jawności określonej w art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku, nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność decyzji nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 roku, znak: [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Kolegium badając decyzję o warunkach zabudowy pod kątem istnienia ww. przesłanek stwierdziło, że wniosek okazał się zasadny.

Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 poz. 293 ze zm. dalej u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W kolejnych przepisach zawartych w § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono szczegółowo wymagania dotyczące wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Według regulacji ustawowych, ale też przede wszystkim tych zawartych w rozporządzeniu, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Elementem tej analizy jest też część graficzna, sporządzona na kopii mapy, odzwierciedlającej granice obszaru analizowanego (§ 9 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia). Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

SKO wskazało, że znajdujący się w aktach sprawy dokument pn. " Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" nie spełnia wymogów, jakie powinna zachować analiza urbanistyczna oraz pomija większość kwestii, które muszą być przedmiotem takiej analizy. Zdaniem Kolegium z załącznika graficznego nie wynika, aby objęto analizą obszar wyznaczony na podstawie trzykrotnej szerokości frontu działki. W przedmiotowej analizie brak jest przede wszystkim ustaleń na temat: szerokości elewacji frontowej (§ 6) i wysokości jej górnej krawędzi, gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). W pkt 8 Analizy istnieje wyłącznie lakoniczne stwierdzenie: "Na działce inwestora budynek posiada dach płaski (kąt połaci poniżej 12, wysokość elewacji frontowej wynosi ok. 3,5 - 4,50 m do attyki, szerokość frontu budynku ok. 30,00 m Powierzchnia zabudowy ok. 540 m2. Na działce inwestora budynek posiada dach płaski (kąt połaci poniżej 12, wysokość elewacji frontowej wynosi ok. 3,5 do attyki, szerokość frontu budynku ok. 19 m. Powierzchnia zabudowy ok. 260 m ." Z takiego zapisu wynika, że na działce Inwestora znajdują się dwa budynki. Wniosek Inwestora dotyczy natomiast rozbudowy i przebudowy budynku usługowego (sklep spożywczo- przemysłowy). Analiza nie wyjaśnia jakiego budynku -jednego czy obu dotyczy wniosek Inwestora. Zdaniem SKO organ I instancji w trakcie postępowania oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji także nie wyjaśnił tej kwestii.

Dalej Kolegium wywiodło, że w zakresie linii zabudowy analiza zawiera stwierdzenie: "Linia pozostaje istniejąca", bez dokładnego wyjaśnienia. W kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy: "Wskaźniki opisano na załączniku graficznym, mieszczą się przedziale od 1,0 do 0,2 dla zab. usługowej." Na załączniku graficznym wskazano wielkości powierzchni zabudowy działek jako: 1,0 ; 0,2; 0,26. SKO wskazało, że w § 5 rozporządzenia ustalono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z treści analizy ani z załącznika graficznego nie wynika jaki jest średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedmiotowym obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium nie można zatem stwierdzić, czy określony w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji wskaźnik: "do 700 m2" jest zgodny z wymogami rozporządzenia, bądź też czy został wyznaczony inny wskaźnik bowiem nie wyjaśniono tej kwestii.

W ocenie SKO sporządzona w taki sposób analiza z pewnością nie może stanowić podstawy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Tego rodzaju decyzja musi być bowiem poprzedzona wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, znajdującą odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach, w oparciu o które ją opracowano, i zawierającą precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą oraz niezbędnych parametrów zabudowy zlokalizowanej na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu i planowanych funkcji zabudowy i w konsekwencji ich ocena. Tak sporządzona analiza w sposób oczywisty narusza wskazane wyżej prawo materialne, a zastosowanie jej w toczącym się postępowaniu administracyjnym narusza także prawo procesowe. O naruszeniu tym świadczy oczywista sprzeczność pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem, w którym wskazano gabaryty planowanej inwestycji nie znajdujące oparcia w przeprowadzonej analizie, a treścią konkretnego przepisu prawa tak materialnego, jak i procesowego. Brak prawidłowej analizy, będącej podstawowym dokumentem umożliwiającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie może być bowiem uznany za nieistotne uchybienie procesowe w zakresie gromadzenia materiału dowodowego w tych konkretnych okolicznościach przedmiotowej sprawy. Wniosek Pana W. B. wskazuje jako przesłankę nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy u.p.z.p., a zatem nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Natomiast, zdaniem Kolegium, decyzja Wójta Gminy K. narusza prawo w stopniu kwalifikowanym - a więc w takim który jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, przesądzałby o konieczności jej eliminacji w trybie nadzwyczajnym.

Zdaniem Kolegium wbrew zarzutom W. B., zaskarżona decyzja nie jest natomiast dotknięta wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Cytowany przepis dotyczy bowiem takich sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji, a realizacja ww. decyzji tzn. posłużenie się nią na dalszym etapie procesu inwestycyjnego nie jest zagrożone karą.

SKO nie zgodziło się również z zarzutem, iż sposób doręczenia "według rozdzielnika" był "zamierzonym działaniem mającym na celu wyeliminowanie W. B., jako strony postępowania w następczym procesie realizacji zamierzenia inwestycyjnego." Kolegium wskazało, że taki sposób określenia stron jest konsekwencją wejścia w dniu [...] maja 2018r. w życie Ogólnego rozporządzenia o ochronie danych, inaczej rozporządzenia o ochronie danych osobowych RODO, zawierającego przepisy o ochronie osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych oraz przepisy o swobodnym przepływie danych osobowych.

Wobec przedstawionych wyżej uwag Kolegium uznało, że kwestionowana decyzja w sprawie ustalenia warunków dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego na działce nr [...] obręb K., gmina K. narusza obowiązujące prawo materialne i procesowego w zakresie który powoduje jej nieważność.

W dniu [...] maja 2020 roku do SKO wpłynął wniosek K. B., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Wniesiono przy tym o uchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2020 roku w przedmiocie unieważnienia decyzji o nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Skarżący argumentował, że o rażącym naruszeniu prawa miała przesądzać rzekomo wadliwie sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, a ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest zaś pogląd, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić nawet wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie, błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego, może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Następnie SKO, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydało opisaną we wstępie decyzję z [...] września 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej.

SKO stwierdziło, że wymienione w decyzji z [...] kwietnia 2020 r. wady decyzji Wójta Gminy K., w szczególności odnoszące się do nieprawidłowo i wadliwie przeprowadzonej analizy architektoniczno- urbanistycznej uzasadniają stwierdzenie, ze decyzja nr [...] obarczona jest wadą nieważności.

Kolegium wskazało, że w analizie urbanistycznej stanowiącej podstawowy dowód w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie odniesiono się do zasadniczych kwestii. Kolegium zwróciło uwagę na nieścisłość w zakresie określenia przedmiotu analizy- nie wiadomo czy dotyczy ona dwóch czy jednego budynku. Ponadto analiza nie zawiera ustaleń w przedmiocie podstawowych parametrów: wysokości budynku, jego górnej krawędzi, gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia), linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. SKO zwróciło uwagę, że z porównania wniosku Inwestora z treścią kwestionowanej decyzji można wywnioskować, że parametry o fundamentalnym znaczeniu takie, jak: dach jednospadowy; kąt pochylenia połaci dachowych do 15°; wysokość do szczytu dachu lub attyki do 8,0 m.n.p.t.; szerokość elewacji frontowej do 32,0 m; powierzchnia zabudowy do 700 m, zasadniczo zostały ustalone wyłącznie w oparciu o żądanie Strony, a nie treść analizy urbanistyczno-architektonicznej (gdzie odstąpiono od ich wyznaczenia). Problem również leży w tym, że z części tekstowej wspomnianej analizy nie wynika, w jaki sposób wyznaczono obszar analizowany, nadto - nie wiadomo nawet, zabudowa których nieruchomości miałaby stanowić źródło czynienia ustaleń co do ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowej inwestycji. Natomiast, organ wydający decyzję został zobowiązany przepisami prawa do sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium wszystkie przywołane parametry winny być jasno określone w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a to z tej przyczyny, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na wykonaniu innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego (jak w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją) wymaga każdorazowo ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, tym bardziej gdy polega na przebudowie i rozbudowie, a zatem na wprowadzeniu zmian w parametrach istniejącego budynku.

SKO przywołując pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy można mówić w sytuacji, kiedy decyzja została wydana przez organ bez przeprowadzenia wcześniejszej analizy architektoniczno-urbanistycznej lub też gdy parametry lub funkcja nowej zabudowy zostały ustalone w decyzji sprzecznie z wynikami analizy (vide wyrok NSA z dnia 27 października 2011 roku sygn. akt II OSK 1698/10 oraz z dnia 23 października 2014 roku, sygn. akt II OSK 928/13). Niemniej, równorzędnie należy potraktować sytuację, gdy analiza nie odnosi się przy ustalaniu cech zabudowy do wszystkich wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu (tak też: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 roku, II OSK 1061/13, LEX nr 1772300; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2018 roku, II OSK 2112/16, LEX nr 2587520; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 roku, II OSK 3095/17, LEX nr 2780057). WSA w Poznaniu przyjął, że nie można za rażące naruszenie prawa uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę, chyba, że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy (wyrok z dnia 5 października 2016 roku, sygn. akt II SA/Po 526/16, LEX nr 2161162).

SKO stwierdziło, że brak wymaganych przez sytuację faktyczną parametrów określonych w rozporządzeniu, którym bezspornie są cechy zabudowy opisane w § 5-8 rozporządzenia, winien prowadzić do stwierdzenia, że decyzja wydana w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzaną w ten sposób podlegała unieważnieniu. Decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 r. pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa materialnego, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W skardze do WSA K. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, podał, że zaskarża w całości decyzję SKO z dnia [...] września 2020 r. wnosi o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2020 r.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję własną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę i przebudowę budynku usługowego.

Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, a zatem sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym, odrębnym od zwykłego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienność stanowi przedmiot obu postępowań. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowi bowiem odstępstwo od podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), co przesądza, że stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej. Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, orzeczenie dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").

W niniejszej sprawie zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, CBOSA). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. np. wyroki NSA z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, z 28 czerwca 2011 r., sygn. II GSK 725/10, z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1046/10, z 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14, z 18 października 2016 r., sygn. I OSK 1923/15, publ. CBOSA). Zatem gdy, zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji, połączonej z koniecznością wykorzystania wielu metod i sposobów rozumowania prawniczego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p.m.in. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429).

W doktrynie uznaje się, że samo pojęcie "naruszonego prawa" należy rozumieć szeroko, bo składają się na nie zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Można wobec tego stwierdzić, że chodzi o wszystkie normy prawne regulujące działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są one wywodzone. Odnosząc się do wyjaśnienia pojęcia "rażącego" naruszenia prawa zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnych i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki – nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko skłaniające się do czysto kasacyjnej formuły rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy przed wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Innymi słowy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujący stan prawny sprawy (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 630-631). Dodać należy, iż o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 94, nr 42, poz. 16).

W przedmiotowej sprawie, SKO stwierdziło, że sporządzona w sprawie analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów, jakie powinien zachować ww. dokument oraz pomija większość kwestii, które muszą być przedmiotem analizy. Zdaniem organu w analizie nie odniesiono się do podstawowych parametrów takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość jej górnej krawędzi gzymsu lub attyki, geometrii dachu, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy. Ustalenie ww. parametrów jest zaś obligatoryjne i wymaga tego Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem"). W ocenie Kolegium brak pełnej, wnikliwej i wyczerpującej analizy, stanowiącej podstawowy dowód w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa (ww. przepisów jak i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.).

W kontekście powyższego przyjdzie wskazać, że kwestia wadliwości sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w aspekcie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, była już przedmiotem ocen i analiz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1698/10 Sąd ten zasadnie wskazywał, że wady analizy, nie mogą stanowić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji. Jedynie tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inne natomiast uchybienia, w szczególności te, które związane są z ujawnieniem procesu decyzyjnego, jak braki w uzasadnieniu czy szczegółowości i kompletności analizy urbanistycznej lub jej wyników, można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, a porównanie planowanego zamierzenia budowlanego z otoczeniem, nasuwa oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 592/13, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż nawet załączenie do decyzji o warunkach zabudowy niewłaściwie wykonanego załącznika graficznego nie stanowi uchybienia o cechach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2559/12, CBOSA).

Sąd podziela powołane wyżej poglądy i zgadzając się ze stroną skarżącą stwierdza, że wskazane przez SKO wadliwości czy braki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie mogły mieć w kontrolowanej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Poszerzając przedstawione rozważania o analizę przepisów planistycznych, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – a zatem spełniona jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i daje się z nim pogodzić. Przede wszystkim dlatego, że przedsięwzięcie inwestora polega na rozbudowie i przebudowie istniejącego już budynku usługowego (sklepu). Planowana inwestycja wpisuje się w ład architektoniczny zastany na analizowanym obszarze, bowiem chociażby na sąsiedniej działce również znajduje się budynek usługowy (sklep/ market Lewiatan, należący do W. B.), a w obszarze analizowanym zgodnie z załącznikiem graficznym występuje zróżnicowana zabudowa (pod względem rodzajowym i gabarytowym)- jednorodzinna, zagrodowa, usługowa i usługowo-handlowa. Spełniony jest również wymóg dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu i zgodności z przepisami odrębnymi. Działka nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Załączona do decyzji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wprawdzie lakonicznie ale odnosi się do wszystkich parametrów zabudowy takich jak wysokość (ustalona na 3,5 m-4,5 m), szerokość elewacji frontowej (19 m), powierzchnia zabudowy (540m2), wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, dachu (kąt połaci poniżej 12°). W analizie wskazano, że zachowuje się istniejącą linię zabudowy. Z analizy wynika również, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w promieniu 53m, który stanowi 3-krotną szerokość frontu działki. Z załączonej do analizy mapy wynikają granice obszaru analizowanego wytyczone wokół działki inwestora. Mapa wykorzystana jako załącznik graficzny pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokument będący analizą przygotowała osoba posiadająca uprawnienia architektoniczne.

Zdaniem Sądu powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie zachodzi oczywista sprzeczność między ww. analizą a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa, co oznacza, że brak było podstaw do stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Wójta Gminy K. z [...] czerwca 2018 r. Rażące naruszenie prawa miałoby miejsce, gdyby w ogóle nie przeprowadzono analizy, bądź też nie byłoby możliwe ustalenie, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Podkreślić trzeba, że postępowaniu nieważnościowym zarzuty merytoryczne co do analizy urbanistycznej – wyznaczenia obszaru analizowanego, spełnienia parametrów nie mogą być kontrolowane w taki sposób, jaki ma miejsce w postępowaniu odwoławczym. Kontrola tych zarzutów prowadziłaby w istocie do kolejnego postępowania o charakterze odwoławczym od decyzji o warunkach zabudowy, czego niniejsze postępowanie nie dotyczy. W. B. był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i miał możliwość kwestionowania decyzji w toku postępowania zwykłego. Wbrew więc temu, co wskazywał we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie został pozbawiony możliwości kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy (czy później pozwolenia na budowę).

Powyższe zaś wskazuje, że zaskarżona decyzja SKO w K., jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jak i z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem brak było podstaw do uznania, że decyzja Wójta Gminy K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Końcowo wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie nie zaistniała również którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z powyżej wskazanych okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2020 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się uiszczony wpis od skargi- [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm)-[...] zł.