Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1429/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Irla WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego B. W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że skarżący w latach 1983-1984 wybudował bez zachowania stosownych procedur tymczasowy obiekt budowlany na działce nr "1" (obecnie działka nr "2") położonej przy ul. [...] S.. W styczniu 2001 r. skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót remontowych polegających na wymianie istniejącego pokrycia dachowego bez wymiany elementów konstrukcyjnych dachu oraz wymiany istniejącej stolarki okiennej.

W związku z przeprowadzonymi oględzinami przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w kwietniu 2001 r. organ ten ustalił, że prace budowlane znacząco przekraczają zakres zgłoszenia, ponieważ obejmują w istocie budowę zupełnie nowego obiektu, większego w porównaniu z istniejącym.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2001 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w S. nakazał B. W. dokonać przymusowej rozbiórki rozbudowanej i przebudowanej części budynku gastronomicznego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr "2" położonej w S.. Po rozpatrzeniu odwołania B. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 10 lipca 2001 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 19 października 2001 r. znak: [...] nakazał B. W. dokonać przymusowej rozbiórki rozbudowanej i przebudowanej części budynku gastronomicznego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr "2" położonej w S.. Od powyższej decyzji odwołał się B. W..

W toku postępowania odwoławczego skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 20 lutego 2002 r. znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia .2002 r. znak: [...].

Decyzją z dnia 26 czerwca 2002 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nakazującą rozbiórkę.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył B. W. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1964/02 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą ustalić krąg stron postępowania (przede wszystkim — współwłaścicieli działki nr "2"), po drugie ustalić jednoznacznie zakres wykonanych robót zdaniem organów samowolnie (nie objętych zgłoszeniem i wcześniej istniejących), ustalić gabaryty budynku przed jego "rozbudową i przebudową" i po tych robotach ale tylko samowolnych, a w przypadku stwierdzenia samowoli wydać decyzję co do obiektu lub jego części wybudowanych samowolnie zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem budowlanym.

Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 marca 2010 r. znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie budynku gastronomicznego na działce nr "2" położonej w S. rozbudowanego i przebudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 123 i art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ wskazał, że jedną ze spadkobierców po współwłaścicielach ww. nieruchomości, a więc i jej współwłaścicielką była I. B., która to osoba zmarła. Ustalenie kręgu następców prawnych po tej osobie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a tym samym należało postępowanie zawiesić. Organ wskazał również, że jedna ze stron może wystąpić do sadu spadku celem dokonania działu spadku i w ten sposób ustalił krąg stron.

Postanowienie to zawiera pouczenie o trybie jego zaskarżenia bez podania okresu wniesienia zażalenia.

Zostało ono doręczone K. K. w dniu 24 marca 2010 r. i dnia 7 kwietnia 2010 r. osoba ta wniosła na to postanowienie zażalenie, zarzucając brak podstaw do zawieszania postępowania, skoro ewidentnym sprawcą samowoli budowlanej jest inwestor a ponadto składający zażalenie podniósł, że są znani następcy prawni po zmarłej I. B..

Rozpoznając zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 27 września 2010 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie (art. 141 § 2 K.p.a.). Skarżone postanowienie zostało doręczone K. K. w dniu 24 marca 2010 r., tym samym termin do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. upłynął w dniu 31 marca 2010 r. Natomiast zażalenie zostało złożone przez K. K. w dniu 7 kwietnia 2010 r. Zatem zażalenie zostało złożone z uchybieniem terminu o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a. W związku jednak z tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie pouczył stron postępowania o terminie, w którym należy złożyć zażalenie, wskazując jedynie organ właściwy do rozpatrzenia takiego środka odwoławczego. Błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, organ zobowiązany jest do rozpatrzenia zażalenia złożonego przez K. K..

Po przeanalizowaniu akt postępowania pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy ustalił, że w ww. aktach zalega pismo K. K. z dnia 18 czerwca 2009 r., w którym strona informuje, że Naczelnik Miasta w S. w dniu 9 sierpnia 1984 r. wydał decyzję [...] w sprawie rozbiórki. Z pisma Urzędu Miejskiego w S. z 1985 r. (data nieczytelna) znak: [...] wynika również, że w sprawie została wydana decyzja organu II instancji - Wojewody [...] w dniu 21 grudnia 1984 r. znak: [...]. Do pisma K. K. dołączono również kserokopię odpowiedzi Urzędu Wojewódzkiego w B. na skargę B. W. na decyzję Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia 21 grudnia 1984 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Miasta S. z dnia 9 sierpnia 1984 r. znak: [...] w sprawie rozbiórki nielegalnie wzniesionej przybudówki pomiędzy istniejącym murowanym budynkiem mieszkalno-składowym a drewnianym kioskiem gastronomicznym. W ocenie organu odwoławczego dla dalszego toku postępowania istotnym jest ustalenie, czy ww. decyzje są ostateczne, czy dotyczą tego samego obiektu, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, czy zostały wyegzekwowane. Ma to istotne znaczenie, bowiem jeżeli ww. decyzje dotyczą tego samego obiektu i są ostateczne oraz nie zostały wyegzekwowane nie możliwym będzie podjęcie przez organy nadzoru budowlanego ewentualnej procedury legalizacyjnej jak również wydane decyzji o ewentualnie rozbiórce obiektu budowlanego. Ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę obciąża cały obiekt również w sytuacji, gdy w obiekcie prowadzone były dalsze roboty budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 23 czerwca 2009 r. znak: [...] wystąpił do Urzędu Miasta w S. o wskazane przez K. K. decyzje i akta postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 7 lipca 2009 r. znak: [...] Burmistrz Miasta S. poinformował, że w archiwum zakładowym Urzędu Miasta S. brak jest żądanych dokumentów. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji podjął działania w celu ustalenia, gdzie akta ww. postępowania mogą zalegać, czy w ogóle zostały zarchiwizowane. Podkreślić należy, że sprawą zajmowały się oprócz Urzędu Miejskiego w S., Wojewoda [...] i Naczelny Sąd Administracyjny-Oddział Zamiejscowy w K., zatem należy ustalić, czy ww. decyzje nie znajdują się w posiadaniu instytucji, które przejęły kompetencje wskazanych organów (np. Wojewody [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach). Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w tym do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchybił ww. przepisom, co w ocenie organu odwoławczego miało istotny wpływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 97 §1 pkt 1 K.p.a., w świetle którego "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105)". Organ administracji publicznej zobowiązany był do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy łącznie zaistnieją cztery przesłanki wskazane w ww. przepisie. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wszystkie wymienione w przepisie przesłanki. Wątpliwość organu budzi uznanie I. B. za stronę przedmiotowego postępowania. W aktach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zalega wypis z rejestru gruntów z dnia 8 września 2009 r., z którego wynika, że właścicielem działki nr "2" jest M. Z. oraz kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 1985 r. sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po zmarłej M. Z. nabyli J. Z., J. S. oraz M. K. i K. K.. Tym samym w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzić należy, że współwłaścicielami nieruchomości zlokalizowanej w S. na działce o numerze "2" są J. Z., J. S. oraz M. K. i K. K.. W aktach organu I instancji brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że I. B., a także jej ewentualnym spadkobiercom, przysługiwałby przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W aktach sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. brak jest również dokumentów, które potwierdzałyby przymiot strony osób, którym doręczono skarżone postanowienie, a to: J. Z., A. Z., P. Z., P. Z., M. S., T. W.. Co prawda w zaskarżonym postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wskazał, że z uzyskanych informacji z Urzędu Stanu Cywilnego w S. wynika, iż I. B., która postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 30 stycznia 1991 r. sygn. [...] nabyta spadek po poprzednich spadkobiercach M. Z. zmarła co skutkuje koniecznością ustalenia następców prawnych, tym niemniej w aktach sprawy brak jest oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii przywołanego przez organ I instancji postanowienia o nabyciu spadku. K. K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. pismem z dnia 1 marca 2010 r. (data wpływu), o wiadomych mu orzeczeniach, jakie zapadły w związku z przeprowadzonymi po śmierci M. Z. i niektórych z jej spadkobierców, postępowaniach spadkowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie podjął żadnych działań w celu zweryfikowania i potwierdzenia wskazanych przez stronę informacji, w szczególności nie wystąpił o odpis zupełny księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości, a także nie zwrócił się do właściwego sądu o przesłanie uwierzytelnionych kserokopii wydanych postanowień w sprawie nabycia spadku.

Abstrahując od powyższych uchybień organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nie podjął działań zmierzających do wezwania następców prawnych zmarłej I. B.. W tym celu organ administracji publicznej po potwierdzeniu aktem zgonu śmierci strony winien wystąpić do właściwego sądu powszechnego o udzielenie informacji, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłej stronie postępowania. Dopiero w sytuacji, gdy nie przeprowadzono postępowania w sprawie nabycia spadku, bądź brak jest notarialnego potwierdzenia nabycia spadku, co oznacza, że nie jest możliwym wezwanie spadkobierców do udziału w postępowaniu administracyjnym, oraz nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 K.p.a., organ zobowiązany będzie do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ odwoławczy wskazał również, że skarżący wniósł w zażaleniu o wyjaśnienie przez organ I instancji sformułowania zawartego w zaskarżonym postanowieniu o następującej treści: "Zawieszając przedmiotowe postępowanie tut. Inspektorat kieruje się również słusznym interesem inwestora przedmiotowego budynku P. B. W.". Zwrócono uwagę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w S., że sprawę rozpatruje organ, a takim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., a nie Inspektorat, który jest jedynie urzędem zapewniającym obsługę organu. Stronie skarżącej należy natomiast wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 K.p.a organy administracji publicznej winny mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, bowiem organ nie ustalił wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to kwestii decyzji nakazujących rozbiórkę z 1984 r., kwestii przymiotu strony I. B. i jej ewentualnych spadkobierców, wezwania spadkobierców I. B. do udziału w postępowaniu. W związku z powyższym, a także wobec faktu, że koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego w znacznej części, co przekracza kompetencje organu odwoławczego wyrażone w art. 136 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zobowiązany był do uchylenia skarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z orzeczeniem organu odwoławczego nie zgodził się B. W., który w dniu 19 października 2010 r. złożył do sądu administracyjnego skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 września 2009 r. znak: [...]. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego określonych w przedmiotowej regulacji mimo, że okoliczności faktyczne sprawy wskazywały na konieczność ich zastosowania oraz odwołanie się wyłącznie do analizy przesłanek zawieszenia postępowania zawartych w punkcie l wspomnianego przepisu. Ponadto naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. miałoby polegać na błędnej wykładni polegającej na zaakceptowaniu stanowiska wyrażonego przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 18 marca 2010 roku znak: PINB [...], w którym organ ten uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określone w ww. artykule oraz błędnej wykładni polegającej na zaakceptowaniu stanowiska wyrażonego przez organ I instancji w postanowieniu z dnia 18 marca 2010 roku znak: [...], w którym organ ten uznał, że zagadnienia cywilnoprawne nie mogą być przedmiotem zagadnienia wstępnego. Zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez niepodjęcie wymaganych prawem czynności mających na celu określenie kręgu osób będących stronami postępowania w mniejszej sprawie, a także zarzucono naruszenie art. 6 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezastosowanie przesłanek zawieszenia postępowania określonych w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo tego, że okoliczności sprawy wyraźnie wskazują na zasadność i konieczność zastosowania w/w regulacji. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również poprzez zaniechanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 września 2010 roku znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na jego rzecz.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu, jak i uchyleniu podlega postanowienie organu I instancji, ale zasadniczo z zupełnie innych przyczyn niż te, które zostały zawarte w skardze.

Przede wszystkim organ odwoławczy przyjął błędną wykładnię art. 112 K.p.a. zgodnie z którym błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia, w tym terminu wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która do tego pouczenia zastosowała się.

Wprawdzie postanowienie organu I instancji nie zawiera określenia terminu do wniesienia zażalenia, ale nie oznacza to, że 7-dniowy ustawowy termin do wniesienia tego środka zaskarżenia w tej sprawie nie obowiązywał. Termin 7-dniowy wynika z mocy ustawy.

Tym samym należy stwierdzić, że brak pouczenia o terminie wniesienia zażalenia nie powinien szkodzić stronie, gdy strona zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 K.p.a.), ale nie wpływa to na bieg terminu do wniesienia środków zaskarżenia, który jest terminem ustawowym i rozpoczyna się od daty ściśle określonej w przepisach (art. 141 § 2 K.p.a.) – czyli od dnia otrzymania danego aktu administracyjnego (w tej sprawie od daty potrzymania postanowienia). Błędne pouczenie (brak pouczenia) o terminie wniesienia zażalenia nie wpływa na bieg terminu do wniesienia tego środka, lecz może stanowić podstawę do przywrócenia terminu.

Warunkiem przywrócenia terminu jest, między innymi, złożenie wniosku z art. 58 § 2 K.p.a., co dotychczas w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Skoro więc przyczyną uchybienia terminu przez składającego zażalenie było błędne pouczenie (brak pouczenia o terminie jego wniesienia), to termin do złożenia tego wniosku powinien biec od chwili prawidłowego pouczenia tej strony o obowiązku nie tylko złożenia zażalenia, lecz także prośby z art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 9 K.p.a. Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 4321/06, opub. w LEX nr 441009; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 480/07, opub. w LEX nr 494254; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 518/09, opub. w LEX nr 503980 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 226/10, opub. w LEX nr 674477.

Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są i przeciwne poglądy, jednakże Sąd przychyla się do kierunku wykładni reprezentowanej przez ww. wyroki.

Kolejnym uchybieniem obu organów było wysyłanie przesyłek pocztowych P. Z. na podany adres w A.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił adres zamieszkania P. Z. i jest on odmienny od ustalonego przez organy administracji.

Ustosunkowując się co do oceny merytorycznego stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu, należy wskazać, że rację ma organ odwoławczy twierdząc, że w sprawie nie ustalono stron postępowania, na co zwrócił organowi uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2006 r. sygn. II SA/Kr 1964/02. Właściwe ustalenie stron postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu, gdyż w sytuacji niezawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu i niezapewnieniu stronom czynnego udziału w toku postępowania powstaje podstawa do wznowienia postępowania. Wynika to ponadto z wiążącego organy administracji rozstrzygające w tej sprawie oraz sąd administracyjny art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd i organ, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia.

Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając wyrok w dniu 3 października 2006 r., sygn. akt 1964/02 nie wskazał na konieczność zawieszania postępowania administracyjnego, ale właśnie na konieczność ustalenia kręgu stron, a przede wszystkim współwłaścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr "2".

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzi sytuacja, w której sprawa dotyczyłaby spadku nie objętego, ponieważ wówczas jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W razie śmierci strony w tej sprawie postępowanie nie podlega również umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Tym samym zastosowana podstawa prawna zawieszenia przez organ I instancji dotyczyła tylko tego, że miała miejsce śmierć jednej ze stron (już w 2004 r.), a wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie było możliwe. W ocenie Sądu trafnie wskazał organ odwoławczy, że w tym zakresie tak wydane postanowienie jest jeszcze przedwczesne, ale z innych powodów niż wskazał na to organ odwoławczy.

Przede wszystkim z akt sprawy można wywnioskować, kto jest następcą prawnym po zmarłej I. B. wraz z podaniem imion i nazwisko tych osób oraz ich adresów (akta administracyjne, karta nr 44). Jeden z uczestników postępowania bardzo aktywnie współdziałał z organami administracyjnymi udzielając szerokiej pomocy i w tym niejako wyręczając same organy w gromadzeniu materiału dowodowego. Nie było więc żadnych przeszkód przed ustaleniem, czy rzeczywiście podane przez K. K. następcy prawni po zmarłej I. B. są jej spadkobiercami. Pomocne w tym zakresie powinny być również wyjaśnienia tego uczestnika zawarte na karcie nar 28 akt administracyjnych.

Rację ma organ odwoławczy wskazując na brak uzasadnienia uznania I. B. za stronę postępowania. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się dokumentacja (fragmentaryczna) dotycząca zmian oznaczeń numeracji działek i przypisanych do nich właścicieli, ale nie zostało to wykazane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji.

Prawidłowym jest zatem stwierdzenie organu II instancji, że zawieszenia postępowania z powodu śmierci I. B. jest przedwczesne w sytuacji, gdy nie wiadomo czy jest ona rzeczywiście stroną. Zauważyć należy, że organ musi ustalić współwłaścicieli przedmiotowej działki, na której dokonano samowoli budowlanej w oparciu o dokumenty, a nie twierdzenia stron, które są w konflikcie.

Należy również wskazać, że rację z kolei ma i skarżący twierdząc, że organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do kwestii możliwości zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., o co wnosił skarżący. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 marca 2010 r. wywodził, że kwestia toczącego się postępowania przed sądem cywilnym o dział spadku nie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego stwierdzenia wskazując na inne uchybienia organu I instancji.

Kolejną wadą organu odwoławczego było przekroczenie zakresu sprawy dotyczącej jedynie zawieszenia postępowania. Jeżeli organ odwoławczy rozpoznaje tylko zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, to nie może rozstrzygać co do innych zagadnień, dotyczących meritum sprawy. Takim zaś zagadnieniem było zobowiązanie organu I instancji do badania decyzji wydawanych w 1984 r. w zakresie rozbiórki. To ma prawdzie znaczenie w sprawie "głównej", ale w zakresie rozpoznania zasadności zawieszenia postępowania nie powinno być analizowane.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy administracyjne naruszyły również art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności dotyczących kwestii zawieszenia postępowania, a w szczególności nie ustalały kręgu stron, mimo posiadania stosownych informacji w tym zakresie.

Stosownie zas do art. 145 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, ponieważ nie zapewniono stronom udziału w postępowaniu, a także popełniono inne istotne uchybienia, opisane w uzasadnieniu, które uzasadniały przypuszczenie co do ich istotnego wpływu na samą sprawę.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien na nowo ocenić, czy mimo posiadania informacji znajdujących się w aktach sprawy nie jest możliwym ustalenie kręgu stron i dopiero stosownie do tego podjąć dalsze czynności, w tym może być również uzasadnionym zawieszenie postępowania. Tej jednak okoliczności Sąd teraz nie przesądza, ponieważ w pierwszej kolejności to organ administracyjny ma obowiązek ustalić, czy jest możliwym ustalenie stron. Ustalenie kręgu stron dopuszczalne jest również na podstawie innych okoliczności, niż uwierzytelnione postanowienia sądu cywilnego, o ile w sposób nie budzący uzasadnionych wątpliwości organ może wskazać strony.

W przypadku, gdyby toczyło się sądowe postępowanie w sprawie działu spadku – ta okoliczność może stanowić również zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a., z tym że zwrot kosztów postępowania obejmuje poza zwrotem kwoty uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu sądowego i opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa również wynagrodzenie adwokata w wysokości 240 zł określone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).