Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 314/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 8a, 13b, 14, 15, 22a ust. 1, 24a
journal: Dz.U. 2016 poz 708
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r.

poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. B. (dalej strona, skarżący) w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno - Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.), dalej ustawa zaopatrzeniowa, ustawa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Pan M. B. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku przedstawił przebieg służby i pracy w latach 1983 - 2005 oraz fakty, które w jego ocenie uprawniają do wystąpienia z wnioskiem o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnioskodawca przedstawił m.in. zadania realizowane w trakcie pełnienia służby oraz wskazał sprawy, które jego zdaniem mogą świadczyć o tym, że służba była wykonywana z narażeniem zdrowia i życia. Do wniosku dołączył kopię zaświadczenia z dnia [...] lutego 2009 r., potwierdzającego pełnienie służby

w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. pełnionej w Urzędzie Ochrony Państwa.

Z akt sprawy wynika, że Pan M. B. został zwolniony ze służby

w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] z dniem [...] lipca 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Z pisma z dnia [...] lutego 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby

Nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia

[...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r.

W sprawie ustalono, że Pan M. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 11 miesięcy (całkowity okres służby ww. wynosi 19 lat, 3 miesiące i 22 dni). Do tego do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 2 miesiące i 13 dni.

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismem z dnia [...] października 2017 r. znak [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby Pan M. B. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2017 r. wynika, że w aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajduje się zaświadczenie z dnia [...] lutego 2009 r. za okres od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. stwierdzające, że Pan M. B. podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Ponadto po dokonaniu kwerendy archiwalnej oraz analizie informacji i materiałów znajdujących się w dyspozycji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdzono, że "brak jest dokumentów oraz informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia

w stosunku do Pana M. B. postępowań dyscyplinarnych, karnych oraz karno-skarbowych, a także wyroków karnych, karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego".

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, odnosząc się do sposobu wykonywania zadań służbowych i obowiązków przez Pan M. B. w okresie służby w UOP/ABW stwierdził, że były funkcjonariusz nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i nie wykonywał ich w sposób niewłaściwy. Wskazał jednakże, że "w aktach osobowych (...) znajdują się niejawne dokumenty poddające w wątpliwość rzetelność wykonywania zadań i obowiązków służbowych. Tym niemniej do oceny przebiegu służby Pana M. B. miarodajne powinny być wyłącznie oceny zawarte w opiniach służbowych sporządzonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1990 r. Nr 30 poz. 180, ze zm.)". Ogólne oceny zawarte w opiniach służbowych są "dobre" i "bardzo dobra".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia

[...] stycznia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec Pana M. B.

art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Ww. decyzja została doręczona stronie w dniu [...] lipca 2018 r.

W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. We wniosku Pan M. B. zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 35, art. 36, art. 6-9, art. 75, art. 77-78, art. 80, art. 107, art. 11, art. 84 i art. 66a k.p.a. Wnioskodawca podkreślił również, że decyzja [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. pozostaje w sprzeczności z ustawą z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78 poz. 483, ze zm.) – dalej Konstytucja.

W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Minister wyjaśnił, iż na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu spraw

z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wyjaśnił, że przesłanki zawarte w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej mają charakter nieostry. W dalszej części uzasadnienia przytoczył jak należy rozumieć przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Wskazał, że przesłanka krótkotrwałości musi być oceniana każdorazowo

w sposób indywidualny. Winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Organ powołał się również na Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r. przytaczając synonimy słowa "krótkotrwały", tj.; doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

W ocenie organu krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Analizując drugą z przesłanek formalnych organ wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności

z narażeniem zdrowia i życia to sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Również w tym przypadku organ przytoczył ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa rzetelny: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Zdaniem organu postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r" nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ podkreślił, że przywołane wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania i pewnego stopnia elastyczności - uzasadnionej względami słuszności - w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach.

Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ wskazał, że cały okres służby skarżącego wynosił 19 lat 3 miesiące i 22 dni, służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 11 miesięcy

co stanowi około 30% całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno

w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Zdaniem organu skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat i 11 miesięcy co stanowi około 30% całego okresu służby, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić

o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion "tymczasowości". W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż ocena powyższa winna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Dokonując oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zawarte w piśmie z dnia [...] września 2017 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sposób niejednoznaczny ocenił rzetelność wykonywanych przez ww. obowiązków służbowych wskazując m.in., że co prawda z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby Pan M. B. uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je

w niewłaściwy sposób, to jednak w aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się dokumenty niejawne poddające w wątpliwość rzetelność wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez ww. Z informacji o przebiegu służby Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika ponadto, że w aktach osobowych Pana M. B. znajduje się zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez stronę służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86 z 2005 r., poz. 734 z późn.zm.). Powyższe nie daje możliwości dokonania jednoznacznej oceny służby ww. w kontekście powołanego powyżej art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ stwierdził również, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca

z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona

z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Uwzględniając fakt, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie, nie jest możliwym, zdaniem organu w rozpatrywanym stanie faktycznym, wyłączenie w stosunku do ww. zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Na zakończenie organ odniósł się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Organowi w związku z wydaniem zaskarżonego orzeczenia zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

• jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy emerytalnej jest "szczególne uzasadniony przypadek" podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c, 22a ustawy o zaopatrzenie emerytalnym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. ,

w szczególności z narażeniem życia",

• pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu

o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

• pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne zastępstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz.U. nr 86 ,poz. 734 ze zm.) dalej zwanego rozporządzeniem, których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych,

i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, a także nie dokonanie jednoznacznej oceny spełnienia przez skarżącego kryterium, o którym mowa w art. 8 a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej, mimo, że w aktach postępowania znajduje się zaświadczenie wystawione przez Biuro Kadr ABW z dnia [...] czerwca 2107 r. nr [...] potwierdzające liczne awanse, nagrody i podwyżki w dodatku służbowym przyznawane Skarżącemu podczas służby w UOP/ABW, a także nieuwzględnienie przez organ, przy ocenie rzetelności wykonywania obowiązków służbowych, dodatkowego aspektu w postaci pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia przez okres 11 lat, potwierdzonego zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., które to uchybienia miały istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i dokonania subsumpcji przepisów prawa materialnego;

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy emerytalnej poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w tym przepisie, tj. bez wyjaśnienia:

• dlaczego organ pominął przy ocenie kryterium krótkotrwałości, okres służby Skarżącego po dniu 12 września 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r., traktując, że była wykonywania rzetelnie, jako aspekt pozytywny przy ocenie zasadności wniosku

w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, zważywszy, że ustawodawca mając

na względzie przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej potraktował ją jako element korzystny dla oceny sytuacji faktycznej strony,

• na jakiej podstawie organ uznał, iż zaświadczenie wystawione przez ABW

z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz pismo Urzędu Ochrony Państwa [...]

z dnia [...] września 1992 r. nie stanowią wystarczającego dowodu dla uznania,

że Skarżący spełni kryterium o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt. 2 ustawy emerytalnej, zważywszy dodatkowo, że pełnił on służbę w warunkach zagrożenia zdrowia i życia przez okres 11 lat, co stanowi dodatkowy element wskazanego powyżej kryterium,

• dlaczego organ przyjął, że wymaganym kryterium do zastosowania art. 8a ustawy emerytalnej jest wystąpienie dodatkowej przesłanki tj. "szczególnego przypadku",

a jeśli okazałoby się to zasadne, na jakiej podstawie faktycznej uznał, że skarżący nie spełnia tej przesłanki.

Wobec przedstawionych zarzutów, wnosił o :

• uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., w całości,

• zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Podkreślić również należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja

z [...] stycznia 2018 r., nie zaś decyzje Dyrektora ZER MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 powołanej ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie zaś do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki wymienione w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie ww. przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne

i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia

w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W sprawie niniejszej organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego, co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków, a także braku informacji o narażeniu zdrowia i życia, które to ustalenia nie są kwestionowane przez stronę.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym z przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Informacji o przebiegu służby z [...] lutego 2017 r.

nr [...] wynika, że M. B. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] września 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 5 lat i 11 miesięcy. Okres ten był kwestionowany przez skarżącego zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i na rozprawie przed WSA.

Jak wynika z karty [...], na której znajduje się wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w okresie od [...] stycznia 1984 do [...] czerwca 1987 r. skarżący służył w MO to jest przez okres 3 lat, 5 miesięcy i 20 dni. W Wydz. [...] skarżący pełnił służbę od [...] lipca 1987 r. do [...] lipca 1990 r. Informacja powyższa pozostaje

w sprzeczności z danymi zawartymi w piśmie IPN z [...] lutego 2017 r., które to pismo legło u podstawy ustalenia okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa.

Organ dokonując oceny krótkotrwałości służby w uzasadnieniu obu decyzji nie ustosunkował się w ogóle do dokumentu zawartego na karcie [...] i nie wyjaśnił dlaczego jako wiarygodny przyjął okres wskazany przez IPN w piśmie z dnia

[...] lutego 2017 r. pomimo, iż w sposób niekorzystny dla skarżącego wskazano w nim znacznie dłuższy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, niż okres, który wnikał z informacji zawartej Biuletynie Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Mając powyższe na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że organ nie ustalił w sposób przekonujący długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, a co za tym idzie, co najmniej przedwczesna jest ocena organu, że służba ta nie była krótkotrwała. Sąd nie może dokonać oceny procesu myślowego organu, w tym zakresie z uwagi na całkowite pominięcie przedstawionego przez skarżącego dokumentu zawartego na karcie 95 akt administracyjnych.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również

w sposób jasny i jednoznaczny stanowisko organu, co do spełnienia przez skarżącego drugiej przesłanki zawartej w art. 8a ust.1 pkt 2, tj. przesłanki dotyczącej rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ powołując się na pismo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2017 r. w sposób niejednoznaczny ocenił rzetelność wykonywanych przez ww. obowiązków służbowych wskazując m.in., że co prawda

z posiadanej dokumentacji nie wynika, aby Pan M. B. uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w niewłaściwy sposób, to jednak w aktach osobowych byłego funkcjonariusza znajdują się dokumenty niejawne poddające w wątpliwość rzetelność wykonywania zadań

i obowiązków służbowych przez ww. Z informacji o przebiegu służby Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika ponadto, że w aktach osobowych Pana M. B. znajduje się zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez stronę służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86 z 2005 r., poz. 734 z późn.zm.). Powyższe w ocenie Sądu nie daje możliwości dokonania jednoznacznej oceny służby ww. w kontekście powołanego powyżej art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie rolą organu jest przedstawienie jasnego stanowiska, co do spełnienia bądź nie przez skarżącego przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, gdyż właśnie od spełnienia przesłanek z powyższego przepisu zależy, czy Minister zastosuje wobec skarżącego możliwość wyłączenia stosowania przepisów tej ustawy.

Dokonując ponownie oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, organ zobowiązany będzie do pozyskania jednoznacznego stanowiska Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co do rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r .,

a następnie sam w sposób jednoznaczny oceni tę przesłankę.

Reasumując w ocenie Sądu organ nie przeprowadził w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji,

w szczególności w zakresie dokonania oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." , czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302

ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono oparciu o art. 200 p.p.s.a.

i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając jednocześnie kwotę 17 złotych uiszczoną tytułem opłaty skarbowej

z tytułem udzielonego pełnomocnictwa.