Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 395/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 2 pkt 4 , art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [...] R. M., D. W., J. R. B. Spółka Jawna na zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu o przeznaczeniu budynku w najem oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2013 r. Burmistrz [...] – wskazując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") – wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu o przeznaczeniu w najem budynku zlokalizowanego w [...], w terminie od dnia 1 stycznia 2014 roku, na okres 10 lat, w drodze przetargu ustnego nieograniczonego dwustopniowego (dalej jako: "Zarządzenie z [...].07.2013 r."). W treści tego zarządzenia wskazano, że oddanie w najem przedmiotowego budynku –[...] stanowiącego własność Gminy [...] (dalej jako: "Gmina") – ma nastąpić w celu świadczenia w nim usług medycznych (§ 1 ust. 1 Zarządzenia z [...].07.2013 r.) w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej (świadczenia lekarza POZ we wszystkich grupach wiekowych, świadczenia pielęgniarki POZ, świadczenia położnej POZ), z możliwością świadczenia innych usług medycznych, w szczególności, choć nie wyłącznie, w ramach umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia (pkt 3 załącznika do Zarządzenia z [...].07.2013 r.).

Dnia [...] grudnia 2013 r. Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – wskazując jako podstawę prawną art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym – wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem budynku zlokalizowanego [...], w terminie od dnia 1 stycznia 2014 roku, na okres 10 lat (dalej jako: "Zarządzenie z [...].12.2013 r."). W treści tego zarządzenia wskazano, że Burmistrz kieruje zaproszenie pisemne do rokowań, do podmiotów, które zgłosiły uczestnictwo o przystąpieniu do III przetargu na najem przedmiotowego budynku, ogłoszonego [...] października 2013 r. (§ 1 ust. 4 zdanie pierwsze Zarządzenia z 09.12.2013 r.).

Jednym pismem z [...] stycznia 2014 r. spółka pod firmą "[...] spółka jawna" (dalej jako "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego A. D. – po uprzednim wezwaniu Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 10 grudnia 2013 r.) – wniosła skargi na Zarządzenie z [...].12.2013 r. i Zarządzenie z [...].07.2013 r. Skarżąca – z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów prawa, a także naruszenia jej interesu prawnego – wniosła o: (1) stwierdzenie nieważności wskazanych zarządzeń; (2) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik Skarżącej wskazała, że zarządzeniem z [...].07.2013 r. Burmistrz zadecydował o przeznaczeniu w najem przedmiotowego budynku w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, w sytuacji, gdy miało miejsce faktyczne zawężenie kręgu podmiotów mogących spełnić warunki przetargowe – do podmiotów mających zawartą z NFZ umowę na udzielanie świadczeń medycznych w zakresie POZ. W takiej sytuacji nie mogło być mowy o przetargu ustnym nieograniczonym. Było to bowiem sprzeczne z dyspozycją art. 40 ust. 2a u.g.n., precyzyjnie wskazującego Burmistrzowi wybór przetargu w formie ograniczonej. Nadto, zdaniem Skarżącej, określenie przeznaczenia budynku wynikające z punktu 3 wykazu wykraczało poza dyspozycję przepisu art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n., co świadczy o nierównym traktowaniu potencjalnych najemców i stanowi naruszenie zasady równości podmiotów.

Dalej pełnomocnik Spółki wyjaśniła, że przeprowadzono łącznie trzy przetargi ograniczone do podmiotów świadczących "usługi medyczne" we wskazanym zakresie. Ostatni przetarg odbył się w dniu [...] grudnia 2013 r. i tego samego dnia Burmistrz ogłosił jego wynik – czym naruszył § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2108 z późn. zm.; dalej jako "Rozporządzenie"), który obliguje organ do powstrzymania się z ogłoszeniem wyników przetargu do czasu bezskutecznego upływu terminów na zaskarżenie czynności przetargowych lub do czasu uznania skargi za niezasadną.

Z kolei zarządzeniem z [...].12.2013 r. Burmistrz ustalił warunki rokowań i regulamin rokowań na najem przedmiotowego budynku, zapraszając do udziału w rokowaniach podmioty, które zgłosiły uczestnictwo o przystąpieniu do III przetargu na najem przedmiotowego budynku, tj.: (a) konsorcjum firm: [...]; (b) konsorcjum firm: [...]. Wydając to zarządzenie Burmistrz, zdaniem Skarżącej, naruszył art. 40 ust. 5 u.g.n. oraz § 11 i § 12 Rozporządzenia. Doszło do bezprawnego ograniczenia kręgu uczestników rokowań do konsorcjów firm, w wyniku czego Spółka nie mogła przystąpić samodzielnie do rokowań. Organ odmówił także konsorcjum, którego uczestnikiem była Spółka, prawa uczestnictwa w tych rokowaniach.

Uzasadniając właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie pełnomocnik Spółki stwierdziła, że mając na względzie przede wszystkim publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, a także fakt, iż przepisy regulujące działania gminy w tym zakresie – wśród których Skarżąca wymieniła m.in. uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. [...]), stanowiącą akt prawa miejscowego – należy zaliczyć do prawa administracyjnego publicznego, to oba zaskarżone zarządzenia Burmistrza należy zaliczyć do zarządzeń z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") i art. 101 ust. 1 u.s.g., mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. W szczególności zarządzenie organu gminy odmawiające podmiotom innym, niż w nim wskazane ("zaproszone"), prawa do udziału w rokowaniach, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz wręcz rozstrzyga o tym, że niektóre podmioty, mimo spełniania przez nie warunków przetargu, nie mogą ubiegać się o zawarcie umowy najmu. Uprawnienie do ograniczenia praw podmiotów gospodarczych nie może być bowiem wyprowadzane z uprawnień właścicielskich gminy, lecz powinno mieć podstawę w wyraźnym przepisie prawa publicznego. Z tej przyczyny ww. zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego w trybie art. 101 u.s.g.

Dalej pełnomocnik Skarżącej podkreśliła, że Spółka jest podmiotem leczniczym udzielającym świadczeń zdrowotnych przede wszystkim w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Posiada także stosowną umowę z NFZ. Mimo to nie została "zaproszona" do rokowań na najem budynku, którego była współnajemcą od wielu lat. Poprzez zaproszenie do udziału w rokowaniach wyłącznie "Konsorcjów Firm" ograniczono prawa podmiotowe spółek – uczestników tychże Konsorcjów. Ograniczenie zawarte w § 1 ust. 4 Zarządzenia z 09.12.2013 r. nie znajduje oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa. Narusza także prawa podmiotowe Skarżącej, wynikające z przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672), w szczególności z jej art. 6 ust. 1, który stanowi, iż wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

Gdyby uznać, że kwestionowane zarządzenia dotyczą wyłącznie spraw majątkowych, zaś ich skutki ograniczone są do sfery prawa cywilnego, wówczas – w ocenie Skarżącej – dopuszczalność ich zaskarżenia do sądu administracyjnego mogłaby być kwestionowana. Jednak działania organu nie mogą być oceniane wyłącznie w kategoriach wykonywania uprawnień właścicielskich. Brak jest bowiem upoważnienia ustawowego pozwalającego Gminie – w ramach uprawnień właścicielskich i poprzez wydawanie zarządzeń dotyczących najmu nieruchomości – do eliminowania jakichkolwiek podmiotów gospodarczych z kręgu najemców składników mienia komunalnego.

Ustalenie w Zarządzeniu z [...].12.2013 r. listy podmiotów zakwalifikowanych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu nie stanowi – zdaniem pełnomocnika Spółki – ani oferty zawarcia umowy ani negocjacji umowy w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Czynność ta ma zatem charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzygając, komu przysługuje prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu nieruchomości, w istocie rozstrzyga o prawach skarżącej Spółki i praw tych Spółkę pozbawia. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że podmiot, który bezprawnie został pozbawiony prawa uczestniczenia w rokowaniach, jest pozbawiony także jakiejkolwiek ochrony prawnej. Nie przysługuje mu bowiem prawo do skorzystania ze środków zaskarżenia przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Rozporządzenia, gdyż te zastrzeżone są wyłącznie dla uczestników przetargu. Kwestia dopuszczenia do rokowań nie może być także przedmiotem decyzji administracyjnej. Z tej przyczyny powstające ewentualnie wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej powinny być interpretowane na rzecz ochrony praw podmiotowych skarżących, a tym samym na rzecz prawa do sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz, reprezentowany przez radcę prawnego Z. K., wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając to stanowisko pełnomocnik organu wskazał na rozróżnienie dokonywane w literaturze przedmiotu pomiędzy uchwałami, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem – i jako takie są zaliczane do aktów dotyczących spraw z zakresu administracji publicznej – oraz nie mającymi takiego charakteru uchwałami stanowiącymi realizację tych ogólnych zasad i reguł, takimi jak uchwały o oddaniu w najem konkretnego budynku czy sprzedaży określonej osobie oznaczonych praw majątkowych.

Pełnomocnik organu podkreślił również, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy – jak w niniejszej sprawie – uwarunkowana jest m.in. naruszeniem tym zarządzeniem interesu prawnego strony skarżącej. Spółka kwestionuje zarządzenia Burmistrza o przeznaczeniu budynku stanowiącego własność Gminy do najmu w trybie przetargu nieograniczonego. Skarżącej nie przysługuje jednak jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowego budynku. Sam fakt ubiegania się o najem przez Skarżącą nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zaskarżone zarządzenie. Zamiar zawarcia umowy najmu budynku przez Skarżącą należy ocenić jako interes faktyczny Skarżącej, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzeń Burmistrza przez sąd administracyjny, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ponadto pełnomocnik organu podniósł – w ślad za stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda"), wyrażonym w skierowanym do Spółki piśmie z [...] lutego 2014 r. (nr [...]) – że przepisy Rozporządzenia stosuje się wyłącznie do przetargów na zbycie lokali, nie zaś na ich najem.

W konkluzji pełnomocnik organu stwierdził, że skarga na czynność nie mieszcząca się w zakresie właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu administracyjnego nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji było w niniejszej sprawie Zarządzenie nr [...] Burmistrza [...]z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie ogłoszenia wykazu o przeznaczeniu w najem budynku zlokalizowanego w [...]. Drugie z zaskarżonych przez Spółkę zarządzeń – Zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie warunków rokowań i ustalenia regulaminu rokowań na najem ww. budynku – było przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 214/14.

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarga na opisane wyżej Zarządzenie z [...].07.2013 r. była w ogóle dopuszczalna, tj. czy została wniesiona w sprawie należącej do właściwości sądu administracyjnego. W razie odpowiedzi negatywnej, skarga podlegałaby odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Odpowiedź pozytywna na to pytanie uzależniona zaś była od stwierdzenia, czy zaskarżony akt dotyczył sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W myśl pierwszego z przywołanych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że: "[k]ontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (...)".

Nie ulega wątpliwości, że na podstawie cytowanych przepisów mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego, stanowione przez organy gminy, nie tylko uchwały (zarządzenia) będące aktami prawa miejscowego, ale także innymi aktami administracyjnymi o charakterze generalnym, a nawet aktami administracyjnymi o charakterze indywidualnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 11.04.2005 r., II OPS 2/05, ONSAiWSA nr 5/2005, poz. 88) – z wyjątkiem uchwał i zarządzeń będących w istocie decyzjami administracyjnymi w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. art. 102 u.s.g.) – o ile dotyczą "spraw z zakresu administracji publicznej".

Trafnie wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, poprzez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które takiego charakteru nie mają (zob. wyrok NSA z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA). Nieuprawnionym byłoby jednak przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd czyniłby bowiem w istocie bezprzedmiotowym zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. (odpowiednio także w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) zawężenie dopuszczalności skarg tylko do aktów (uchwał, zarządzeń) w sprawach "z zakresu administracji publicznej" (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2012, uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Tym samym stałby w sprzeczności z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, w myśl której nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne (tzw. zakaz wykładni per non est – zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123). Nie ulega wątpliwości, że organy gminy podejmują uchwały w różnorodnych sprawach i o zróżnicowanym charakterze prawnym. W świetle powyższych uwag należy zatem przyjąć, że istnieje grupa uchwał i zarządzeń organów gminy, które nie mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Intencją ograniczenia dopuszczalności skarg tylko do aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej było wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami działającymi przez swe organy w formie uchwał (zarządzeń), a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikająca z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.c.") – powinny należeć do właściwości sądów powszechnych (tak trafnie T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3, i tam powołane piśmiennictwo). Wypada zauważyć, że taka interpretacja miała wyraźne oparcie normatywne w przepisie art. 20 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.N.S.A.") – w świetle którego przez sprawy z zakresu administracji publicznej, należało rozumieć wszelkie sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego – ale pomimo uchylenia tej ustawy, nic nie straciła na swej aktualności.

Z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej tu skargi szczególnego znaczenia nabiera kwestia kwalifikowania do kategorii "spraw z zakresu administracji publicznej" aktów podejmowanych przez organy gminy w sferze gospodarowania (zarządu) mieniem komunalnym. W tym zakresie, jak trafnie podkreśla się w doktrynie, kryterium "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie może być rozumiane w sposób literalny, gdyż wówczas należałoby w ogóle wyłączyć możliwość zaskarżenia aktów (uchwał, zarządzeń) organów gminy podejmowanych w tych sprawach. Wszak dotyczą one – najogólniej rzecz ujmując – statusu prawnego gminy jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Dlatego za uzasadnione należy uznać proponowane rozróżnienie, w świetle którego wszystkie uchwały rady gminy ustalające ogólne zasady zarządu majątkiem gminy i reguły gospodarowania jej mieniem mieszczą się w kategorii uchwał zaskarżalnych do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Kryterium wyróżniające stanowi w tym przypadku charakter danej uchwały i skutki z niej wynikające. Jeśli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu..., uw. 61.B. do art. 3). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w – podjętej jeszcze pod rządem art. 20 ust. 3 u.N.S.A. – uchwale składu siedmiu sędziów z 06 listopada 2000 r. (OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52), przyjmując, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. Do takich działań zaliczono w cytowanej uchwale NSA podejmowanie przez organy gminy rozstrzygnięć o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży.

W ocenie Sądu analogiczne stanowisko należy zająć, gdy chodzi o zarządzenie organu wykonawczego gminy, które – tak jak zaskarżone w niniejszej sprawie Zarządzenie z [...].07.2013 r. – przeznacza określoną nieruchomość do oddania w najem, i to na wskazany cel (tu: świadczenie usług medycznych). Także w tym przypadku chodzi bowiem o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych. W momencie sporządzania wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem nie decyduje się jeszcze o zawarciu konkretnej umowy, ale przede wszystkim o to, że nieruchomość ma być w ogóle oddana osobom trzecim do korzystania, w ramach jakiej formuły prawnej (najem, a nie np. dzierżawa, użyczenie etc.), i ewentualnie na jakie cele (z jakim przeznaczeniem). Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które to mienie ma wszak służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Z tego właśnie względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem uwzględniać, że nieruchomości stanowiące własność gminy, nieobciążone prawami rzeczowymi na rzecz innych podmiotów, tworzą gminny zasób nieruchomości, który może być wykorzystywany na cele rozwojowe gminy i zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz na realizację innych celów publicznych (art. 24 ust. 1 i 2 u.g.n.). Oznacza to, że decydowanie o przeznaczeniu takiej nieruchomości do oddania w najem jest na tym etapie niczym innym jak decydowaniem o przyszłym sposobie wykorzystania nieruchomości, ewentualnie także o zmianie jej dotychczasowego przeznaczenia, a nie podejmowaniem cywilnoprawnej czynności wynajmu. Rozstrzyganie o tym w formie zarządzenia właściwego organu gminy następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza zadysponowanie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych (por. uchwała NSA(7) z 06.11.2000 r., OPS 11/00, ONSA nr 2/2001, poz. 52). Wszystko to prowadzi do wniosku, że tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy jest podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. To z kolei oznacza, że zarządzenie burmistrza zawierające ("ogłaszające") wykaz nieruchomości (budynków, lokali itp.) przeznaczonych do oddania w najem w drodze przetargu może być zaskarżone do sądu administracyjnego.

Oprócz omówionej wyżej kwestii dopuszczalności, również pozostałe wymogi formalne skargi zostały w niniejszej sprawie spełnione, albowiem skarga została wniesiona w ustawowym terminie i poprzedzona wymaganym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały, Sąd był jeszcze obowiązany do zbadania, czy zaskarżone zarządzenie naruszyło interes prawny lub uprawnienie Skarżącej – gdyż dopiero zaistnienie tego rodzaju naruszenia daje legitymację do wniesienia skargi na podstawie powołanego przepisu.

Bezspornie w niniejszej sprawie zakres praw Skarżącej wyznaczał posiadany przez nią w dacie wydania kwestionowanego zarządzenia tytuł obligacyjny do przedmiotowego budynku (prawo najmu). Tylko w takim zakresie Skarżąca mogła powoływać się na swe uprawnienia. W związku z tym godzi się podkreślić, że nie dość, iż Skarżąca nie dysponowała (i nadal nie dysponuje) żadnym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, to jeszcze posiadany przez Nią tytuł obligacyjny miał charakter terminowy (3-letni) i ustawał z dniem 31 grudnia 2013 r. (k. 22 akt sądowych). Natomiast zaskarżone Zarządzenie z [...].07.2013 r. dotyczyło kolejnego okresu – 10 lat licząc od 01 stycznia 2014 r. (§ 1 ust. 1 Zarządzenia)

Patrząc z tej perspektywy, zaskarżone zarządzenie o przeznaczeniu przedmiotowego budynku do oddania w najem na kolejny okres, nie naruszało praw Skarżącej jako dotychczasowego współnajemcy tego budynku. W szczególności bowiem Skarżącej nie przysługiwało prawnie skuteczne roszczenie do Gminy o przedłużenie na kolejny okres dotychczasowej umowy ze Skarżącą, które to roszczenie mogłoby ewentualnie doznać uszczerbku poprzez "wystawienie" przez Gminę przedmiotowego budynku do oddania w najem w drodze przetargu. Co więcej, wynikające z tego zarządzenia przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (budynku) do oddania w najem w drodze przetargu nie pozbawiało ani nie ograniczało prawa Skarżącej do wzięcia udziału w takim przetargu. (Z prawa tego Skarżąca zresztą faktycznie korzystała, biorąc udział we wszystkich trzech kolejno ogłaszanych przetargach na najem przedmiotowego budynku). Sam zaś fakt ubiegania się o najem nieruchomości (odpowiednio: budynku) objętego zarządzeniem burmistrza w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości (budynków) przeznaczonych do oddania w najem, stanowiących własność gminy, nie tworzy po stronie reflektanta jakiegokolwiek uprawnienia chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać takie zarządzenie (por. wyroki NSA: z 22.03.2011 r., I OSK 2110/10 oraz z 30.11.2007 r., I OSK 1482/07 – CBOSA).

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że Skarżąca nie wykazała – a Sąd w ramach czynności podejmowanych z urzędu również nie dopatrzył się – istnienia po stronie Skarżącej interesu prawnego, którego zaskarżone Zarządzenie z [...].07.2013 r. w jakikolwiek sposób by dotykało, nie mówiąc już o jego naruszeniu. W szczególności naruszenia interesu prawnego Skarżącej nie sposób upatrywać w kwestionowanym przez Nią ograniczeniu liczby podmiotów spełniających warunki określone w wykazie do podmiotów mających zawartą z NFZ umowę na świadczenie usług medycznych, skoro niesporne jest, że przynajmniej w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia Skarżąca ten warunek spełniała.

Konkludując, zaskarżone zarządzenie o ogłoszeniu wykazu o przeznaczeniu w najem budynku nie naruszało interesu prawnego Skarżącej, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. W szczególności Skarżąca nie wykazała, aby przysługiwało jej, oparte na przepisie prawa materialnego, uprawnienie, które zostało naruszone poprzez wydanie zaskarżonej Uchwały. Również Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – istnienia takiego uprawnienia się nie dopatrzył.

Skoro Skarżąca nie wykazała, że podjęcie zaskarżonego zarządzenia narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., to w świetle tego przepisu, w braku wymaganej legitymacji skargowej, nie mogła ona skutecznie zaskarżyć Zarządzenia z 08.07.2013 r. do sądu administracyjnego i domagać się jego merytorycznej kontroli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, brak legitymacji skargowej – o ile nie ma charakteru braku oczywistego, nie wymagającego jakiejkolwiek analizy – stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 17.02.2005 r., GSK 1342/04, CBOSA; z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA nr 1/2005, poz. 2; z 23.11.2005 r., I OSK 715/05, CBOSA).

Nie posiadanie przez Spółkę wymaganej legitymacji skargowej uniemożliwił Sądowi merytoryczną kontrolę zaskarżonego Zarządzenia z [...].07.2013 r. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na akt organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA). Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że przeznaczenie budynku komunalnego do oddania w najem w drodze przetargu na określony cel mieści się w granicach posiadanego przez Gminę właścicielskiego prawa do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, a samo określenie celu najmu może być postrzegane jako wymagane w świetle art. 35 ust. 2 pkt 4 u.g.n. określenie przeznaczenia nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.