Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 462/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 2, art. 119 pkt 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 10, art. 145 § 1, art. 148 § 1 i 2, art. 149 § 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody z dnia 3 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 03 czerwca 2022 r. (nr [...]) Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia spółki J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. – na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2022 r. (znak: [...]) o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone postanowienie Wojewody zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta P. (dalej jako "Starosta" lub "organ I instancji") decyzją nr [...] z [...] października 2021 r. (znak: [...]; zwaną dalej "Decyzją PnB"), wydaną na wniosek spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Inwestorem"), zatwierdził projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w poziomie parteru wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] i [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w P.. Wobec jej niezaskarżenia oraz zrzeczenia się przez Inwestora prawa do wniesienia odwołania, Decyzja PnB stała się ostateczna [...] października 2021 r.

Decyzją z [...] grudnia 2021 r. (znak: [...]) Starosta, na wniosek i za zgodą Inwestora, przeniósł ostateczną Decyzję PnB na rzecz spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. .

W dniu 18 stycznia 2022 r. do Starosty wpłynął wniosek spółki J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Wnioskodawcą") z [...] stycznia 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją PnB. Wniosek został oparty na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – z uwagi na to, że Wnioskodawca nie ze swojej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu – oraz na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, a istotnych dla sprawy i istniejących w dniu podejmowania decyzji. Za takie okoliczności Wnioskodawca uznał – jak wynika z uzasadnienia referowanego wniosku – wpływ projektowanego zamierzenia budowlanego na sąsiednią działkę nr [...], stanowiącą własność Wnioskodawcy, poprzez zacienienie, które na tę działkę będzie "generować" ów obiekt w planowanej postaci, powodujące ograniczenie możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Oznacza to – jak dalej wyjaśnił Wnioskodawca – że działka nr [...] leży w obszarze oddziaływania obiektu planowanego na działce nr [...], choć brak było o tym informacji w dokumentacji projektowej. Okoliczność ta istniała w momencie podejmowania przez organ Decyzji PnB, jednak nie została odkryta do czasu jej podjęcia, gdyż w razie odkrycia tej okoliczności organ obowiązany byłby przyznać Wnioskodawcy status strony postępowania, czego nie uczynił.

Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] marca 2022 r. Starosta, na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania z wniosku J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. z [...] stycznia 2022 r. w sprawie zakończonej ostateczną Decyzją PnB.

W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. termin jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, nie został zachowany, ponieważ co najmniej od [...] listopada 2021 r. właściciel firmy J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. miał wiedzę na temat przedmiotowej inwestycji (umowa dzierżawy zawarta [...] listopada 2021 r.; korespondencja z [...] grudnia 2021 r. skierowana do tutejszego organu o udostępnienie kserokopii dokumentacji w sprawie przedmiotowej inwestycji). Z kolei art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja.

Dalej organ I instancji zaznaczył, że Wnioskodawca zażądał wznowienia postępowania również z powodu ujawnienia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, a istotnych dla sprawy i istniejących w dniu podjęcia decyzji. Odnosząc się do tego stwierdzenia – w oparciu o dołączoną przez Wnioskodawcę, na wezwanie organu o wykazanie ww. okoliczności, "Analizę wpływu oddziaływania obiektu zaprojektowanego na działce nr [...], obręb [...], w P. przy ulicy [...]" sporządzoną przez mgra inż. arch. B. N. – Starosta stwierdził, że zaistniała sytuacja nie spełnia "warunku określonego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." Analiza ta nie wnosi nowych okoliczności, dowodów w sprawie, ponieważ została sporządzona z uwzględnieniem projektowanej zabudowy na działce nr [...], natomiast analiza oddziaływania w dokumentacji będącej integralną częścią pozwolenia, sporządzona została w oparciu o stan faktyczny na ten dzień, w którym to działka nie była zagospodarowana oraz na którą nie toczyło się żadne postępowanie.

Zażalenie na opisane postanowienie Starosty złożył Wnioskodawca, reprezentowany przez r.pr. J. G., który – zarzuciwszy naruszenie:

1) art. 148 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że podanie o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PnB zostało złożone po upływie terminu miesięcznego na jego złożenie oraz błędne podjęcie ustaleń co do dnia, w którym Wnioskodawca dowiedział się o tej decyzji;

2) art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w związku art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej w skrócie "p.b.") przez zaniechanie zbadania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PnB w zakresie tego, czy oparty jest na ww. podstawach

– wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi I instancji wznowienia postępowania zakończonego Decyzją PnB, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zażalenia jego autor wskazał, że [...] listopada 2021 r. Wnioskodawca powziął co najwyżej wiedzę o zamiarze realizacji przez Inwestora bliżej nieokreślonych "robót budowlanych na budowie budynku wielorodzinnego w P. przy ul. [...]" (według zapisu § 2 ust. 2 umowy dzierżawy z [...].11.2021 r.). Powzięcie takiej informacji nie jest powzięciem wiedzy o fakcie wydania rozstrzygnięcia (tu: Decyzji PnB) w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie postępowania. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji", o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a., należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Takie informacje Wnioskodawca otrzymał [...] grudnia 2021 r. od Starosty korespondencją zawierającą elementy dokumentacji projektowej zamierzenia budowlanego na działce nr [...] z informacją zawartą w piśmie przewodnim, że dotyczą one Decyzji PnB. Z samych, ujawnionych przez Inwestora w wiadomości e-mail oraz treści umowy dzierżawy z [...] listopada 2021 r. "zamierzeń inwestycyjnych" nie wynika przecież, czy nosiciel zamierzeń wystąpił z wnioskiem do organu administracji architektoniczno-budowlanej o stosowne pozwolenie lub dokonał zgłoszenia. Z kolei z samego faktu umiejscowienia tablicy informacyjnej budowy, dokonanego "rzekomo" w dniu [...] listopada 2021 r., organ I instancji nie może przyjąć, że Wnioskodawca zapoznał się z jej treścią. A jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 09 stycznia 2020 r. o sygn. akt II OSK 2976/19: "Rozpoczęcie robót budowlanych i wywieszenie przez inwestora tablicy informacyjnej tylko wtedy świadczy o powzięciu przez stronę wiadomości o decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy strona nie kwestionuje wywieszenia tablicy informującej o udzielonym pozwoleniu na budowę i zapoznania się z informacjami zawartymi na tej tablicy." W tym kontekście autor zażalenia wskazał "z ostrożności", że Wnioskodawca nie ma wiedzy o fakcie wystawienia tablicy informacyjnej, ani tym bardziej jej treści.

Autor zażalenia nie zgodził się także z zaprezentowanym przez organ I instancji stwierdzeniem, iż przedstawiona przez Wnioskodawcę analiza wpływu projektowanego zamierzenia budowlanego na działkach nr [...] i [...] na działkę nr [...] przez zacienienie nie wnosi nowych okoliczności do sprawy. Wszak dowodzi ona, że organ, analizując wniosek Inwestora o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] nie dokonał weryfikacji oświadczenia projektanta o braku wpływu na tereny sąsiednie, co jest obowiązkiem organu. W efekcie tego braku postępowania zakończonego Decyzją PnB, organ I instancji pozbawił Wnioskodawcę możliwości udziału w tym postępowaniu i obrony swoich interesów bez winy Wnioskodawcy, co wypełnia przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym organ I instancji przyznał, że w postępowaniu zakończonym Decyzją PnB nie wziął był w ogóle pod uwagę okoliczności faktycznego obszaru oddziaływania obiektu planowanego na działkach nr [...] i [...] na tereny sąsiednie w zgodzie z definicją tego pojęcia z art. 3 pkt 20 p.b., co wypełnia przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego Decyzją PnB, opisaną w art. 145 ust. 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu autor zażalenia zwrócił uwagę, że zarówno piśmiennictwo, jak i judykatura są zgodne w kwestii pojmowania pojęcia oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie, tj. tego, że wpływ ten należy rozumieć tak, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (lub inny podmiot uprawniony) nie może zostać pozbawiony możliwości określonego zabudowania działki tylko dlatego, że został uprzedzony w zamierzeniach inwestycyjnych przez sąsiada – na dowód czego pełnomocnik Wnioskodawcy przywołał wyrok WSA o sygn. akt II SA/Rz 950/10 oraz wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1277/08.

Uchylając postanowienie Starosty z [...] marca 2022 r. w całości i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – przywołanym na wstępie postanowieniem z 03 czerwca 2022 r. – Wojewoda, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego ocenił, że Wnioskodawca złożył wniosek w terminie określonym w art. 148 k.p.a., przy uwzględnieniu wskazanych przez niego przesłanek wznowienia postępowania. Wskazał, że z akt sprawy organu I instancji wynika, iż Wnioskodawca wystąpił do niego pismem z [...] listopada 2021 r. (wpływ do organu: [...] grudnia 2021 r.) o następującej treści: "Z uwagi na proces przygotowawczy opracowania dokumentacji projektowej i wniosku o pozwolenie na budowę, jako właściciel terenu działki nr [...] przy ulicy [...] (rejon ul. [...]), zwracam się z uprzejmą prośbą o udostępnienie fragmentów dokumentacji projektowej w formie kserokopii (na podstawie którego zostało wydane pozwolenie na budowę) dla działki sąsiedniej – działka nr [...]. Możliwość zapoznania się z opracowaniem (głównie z fragmentami rzutów kondygnacji mieszkalnych, przekrojów oraz elewacji wraz z planem zagospodarowania) jest niezbędna do prawidłowej lokalizacji naszego obiektu na działce. Prosimy również o kserokopię opisu do planu zagospodarowania, głównie punktu związanego z – określeniem obszaru oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki. – fragment budynku pokazano na załączniku graficznym (przerywaną linią)". Zdaniem Wojewody w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy należy przyjąć, iż Wnioskodawca dowiedział się o decyzji o pozwoleniu na budowę z pisma Starosty z [...] grudnia 2021 r. – stanowiącego odpowiedź na ww. pismo Wnioskodawcy – którego treść jest następująca: "W odpowiedzi na Państwa pismo z dnia [...].12.2021 r. w sprawie przekazania kopii fragmentów dokumentacji projektowej wraz z projektem zagospodarowania wydanego pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego w P. przy ul. [...] (decyzja znak. [...] Nr [...]) Starosta P. przesyła ksero w/w dokumentów." Pismo organu I instancji zostało doręczone [...] grudnia 2021 r. Wniosek o wznowienie postępowanie został nadany w placówce pocztowej [...] stycznia 2022 r. Uwzględniając treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., należy stwierdzić, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie jednego miesiąca, którego bieg rozpoczął się od dnia doręczenia Wnioskodawcy pisma organu informującego o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego dołączono kopie dokumentów z dokumentacji projektowej, tj. od [...] grudnia 2021 r.

Wojewoda zaznaczył, że zachowanie terminu dotyczy zarówno przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dalej organ II instancji stwierdził, że słusznie zauważono w zażaleniu, iż przesłana wiadomość e-mail z 02 listopada 2021 r. nie zawiera informacji o wydanej decyzji o pozwoleniu budowę oraz przyjętych rozwiązaniach projektowych, które mogą spowodować oddziaływanie planowanego obiektu na teren sąsiedni. Dotyczy ona wydzierżawienia terenu od Wnioskodawcy. Także pismo Inwestora z [...] lutego 2022 r. oraz załączone do niego dokumenty nie potwierdzają, że Wnioskodawca posiadał wcześniej wiedzę o decyzji o pozwoleniu na budowę i warunkach realizacji inwestycji. Na uwidocznionej na zdjęciu tablicy informacyjnej jest wprawdzie wpisany numer decyzji – [...] – jednak brak jest dowodu, kiedy wskazana tablica została postawiona na placu budowy. Wnioskodawca podważa znaczenie wywieszenia ww. tablicy i możliwości pozyskania z niej żądanych informacji. W świetle zaś przepisów rozporządzenia [Ministra Infrastruktury] z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953) nie ma podstaw do domniemania, że dzień wywieszenia tablicy informacyjnej jest dniem dowiedzenia się o decyzji, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Także ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej pracownika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. z [...] grudnia 2021 r. nie wynika, że Wnioskodawca w innej dacie (wcześniej) uzyskał informację o wydaniu decyzji oznaczonej konkretnym numerem i symbolem oraz o warunkach realizacji inwestycji objętej ww. decyzją.

Z tych względów, zdaniem Wojewody, Starosta winien wznowić postępowanie, a po jego wznowieniu – zbadać w pierwszej kolejności, czy Wnioskodawca może zostać uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Na zakończenie Wojewoda wyjaśnił, że przepisy określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu odwoławczego do uchylenia postanowienia organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. w sprawach wymienionych w art. 149 wyłącznie właściwym jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a zatem tylko Starosta jest właściwy dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 3054/14). Wojewoda zaznaczył przy tym, że odstąpił od zastosowania art. 10 k.p.a. w celu przyspieszenia załatwienia sprawy. Na etapie postępowania zażaleniowego nie ujawniono nowego materiału dowodowego.

Skargę na opisane postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka T. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwana dalej "Skarżącym"), reprezentowana przez ad W., który – zarzuciwszy naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 148 § 2 k.p.a. – przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż powzięcie wiedzy o decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga znajomości warunków realizacji inwestycji, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu winna sprowadzać się do przyjęcia, iż wystarczające dla otwarcia biegu terminu jest uzyskanie przez stronę informacji o organie wydającym decyzję oraz sposobie rozstrzygnięcia;

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. – przez wadliwą ocenę dowodów w postaci notatki służbowej z [...] grudnia 2021 r. oraz pisma Inwestora z [...] lutego 2022 r. wraz z załącznikami, a w konsekwencji błędne ustalenie, że Wnioskodawca dowiedział się o Decyzji PnB w dniu [...] grudnia 2021 r., podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że dowiedział się o treści rozstrzygnięcia przed tym dniem, co bezpośrednio wpłynęło na treść [zaskarżonego] rozstrzygnięcia, skutkując uchyleniem postanowienia i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia;

c) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. – przez:

- bezzasadne uniemożliwienie wypowiedzenia się Skarżącemu przed wydaniem postanowienia co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań,

- powołanie się na pozaustawową przesłankę odstąpienia od stosowania reguły wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a.,

co poskutkowało brakiem możliwości podjęcia przez Skarżącego czynności procesowych, w szczególności przedstawienia dowodów wskazujących na treść rozmów prowadzonych przez Wnioskodawcę z Inwestorem w listopadzie 2021 roku

– wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego w postaci załączonej do skargi notatki z [...] czerwca 2022 r. na okoliczność przebiegu rozmów pomiędzy Inwestorem a Wnioskodawcą w listopadzie 2021 roku.

W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, by w konkluzji w szczególności stwierdzić, że nie sposób w świetle doświadczenia życiowego i zasad prawidłowego rozumowania przyjmować, że skoro [...] listopada 2021 r. Inwestor poinformował Wnioskodawcę o realizacji inwestycji, załączając do wiadomości kopię projektu zagospodarowania, to Wnioskodawca, jako właściciel działki sąsiedniej i podmiot profesjonalny branży budowlanej, do [...] grudnia 2021 r. pozostawał w niewiedzy co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Motywując zaś zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., Skarżący podkreślił, że nie tylko odebrano mu możliwość wypowiedzenia się co do zasadności zażalenia, ale i uniemożliwiono poszerzenie inicjatywy dowodowej. W szczególności Skarżący nie miał sposobności powołania dowodów związanych z rozmowami, jakie toczyły się między przedstawicielami Wnioskodawcy oraz Inwestora w listopadzie 2021 roku. Na zakończenie skargi jej autor zaznaczył, że Skarżący w pełni podziela i uznaje za własną argumentację organu I instancji co do braku realizacji przesłanki wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należą bez wątpienia postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 4 k.p.a. W takiej sytuacji – a więc gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie administracyjne – sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.), co miało też miejsce w tej sprawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewody z 03 czerwca 2022 r. (nr [...]) – uchylającego postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2022 r. (znak: [...]) o odmowie wznowienia postępowania i przekazującego sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym. Albowiem w świetle dotychczas zebranego w kontrolowanej sprawie materiału dowodowego oraz wobec nieprzeprowadzenia nowych istotnych dowodów, stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonym postanowieniu – w myśl którego Starosta powinien wznowić postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z [...] października 2021 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę ("Decyzją PnB") – jawi się jako nietrafne, a co najmniej przedwczesne.

W myśl art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W swym wniosku z [...] stycznia 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną Decyzją PnB spółka J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. , reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, powołała się na podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Od razu należy zauważyć, że podana we wniosku podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. była w tym przypadku ściśle powiązana, a wręcz "służebna" względem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż powołana przez autora wniosku "nowa okoliczność faktyczna" – w postaci istniejącego, jego zdaniem, wpływu projektowanej inwestycji na należącą do Wnioskodawcy działkę nr [...], mającego powodować ograniczenie w możliwości "zagospodarowania budowlanego" tej działki poprzez jej "zacienienie" – służyła w istocie wykazaniu, że w świetle przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.; w skrócie "p.b.") Wnioskodawca powinien był być stroną postępowania zakończonego Decyzją PnB.

Jest zasadą – wysłowioną w art. 148 § 1 k.p.a. – że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że powyższy termin powinien liczyć się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tzn. od daty, w której strona uzyskała informację o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym strona powzięła informację, że okoliczność ta może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznych jako podstawy wznowienia nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. (tak np. NSA w wyrokach: z 02.03.2021 r., III OSK 211/21; z 13.11.2020 r., I OSK 1135/20; z 20.10.2020 r., II OSK 2240/18; z 16.05.2018 r., II OSK 1799/16 – dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Pewien wyjątek od reguły wysłowionej w art. 148 § 1 in fine k.p.a. wprowadza art. 148 § 2 k.p.a., zgodnie z którym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Na gruncie cytowanych przepisów zasadnie przyjmuje się, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Organ ma przy tym obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dochowania terminu, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyroki NSA: z 25.05.2017 r., II OSK 2445/15; z 13.06.2018 r., I OSK 502/18; z 25.06.2021 r., II OSK 2828/18; dostępne w CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Wojewoda zaakceptował wyjaśnienia Wnioskodawcy, że ten dowiedział się o Decyzji PnB dopiero z pisma Starosty z [...] grudnia 2021 r. (znak: [...]), doręczonego mu (co bezsporne) [...] grudnia 2021 r. Zdaniem Wojewody dopiero bowiem to pismo – jak można wnioskować z całokształtu argumentacji zaskarżonego postanowienia – pozwoliło Wnioskodawcy pozyskać informacje "o wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przyjętych rozwiązaniach projektowych, które mogą spowodować oddziaływanie planowanego obiektu na teren sąsiedni".

W ocenie Sądu, stanowisko Wojewody – w świetle którego dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wystarcza samo dowiedzenie się przez wnioskodawcę o takiej decyzji, lecz niezbędne jest jeszcze uzyskanie przez niego informacji "o warunkach realizacji inwestycji", której dotyczy dane pozwolenie – nie znajduje oparcia w treści przepisu art. 148 § 2 k.p.a. i świadczy o jego błędnej wykładni przez organ II instancji, co też trafnie wytknięto w skardze.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – które Sąd w niniejszym składzie podziela – przez użyte w art. 148 § 2 k.p.a. pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Chodzi tu o takie dane, jak nazwa organu oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy, z zastrzeżeniem, iż nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia. Tym bardziej nie jest konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Za wystarczające uznaje się, że strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyroki NSA: z 26.06.2013 r., II OSK 528/12; z 18.09.2014 r., II OSK 674/13, z 04.12.2019 r., II OSK 168/18, z 17.09.2020 r., II OSK 1340/20; z 30.09.2020 r., II OSK 1464/20; z 20.05.2021 r., II OSK 2434/18; dostępne w CBOSA).

Analiza materiału dowodowego zebranego w kontrolowanej sprawie pokazuje, że takimi informacjami Wnioskodawca dysponował już w momencie sporządzania pisma do Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. Z pisma tego bowiem jasno wynika, że Wnioskodawca wiedział już wówczas o wydanym dla działki nr [...] pozwoleniu na budowę i jego przedmiocie (skoro, prosząc o udostępnienie fragmentów dokumentacji projektowej dotyczącej tego pozwolenia, wyraźnie wspominał m.in. o "kondygnacjach mieszkalnych" oraz dołączył załącznik graficzny z rzutem poszczególnych segmentów A, B, C przedmiotowej inwestycji), a także o organie, który wydał to pozwolenie – czyniąc go adresatem swego pisma. Co więcej, treść zalegającej w aktach sprawy notatki służbowej z [...] grudnia 2021 r. pracownika organu I instancji, M. M.-M. – której wiarygodność nie została przez Wojewodę skutecznie podważona – pozwala przesunąć na osi czasu fakt dowiedzenia się przez Wnioskodawcę o Decyzji PnB na moment jeszcze wcześniejszy (acz niemożliwy do bardziej ścisłego określenia). Z notatki tej wynika bowiem jednoznacznie, że ww. pismo z [...] listopada 2021 r. zostało wystosowane przez Wnioskodawcę "[p]o rozmowie telefonicznej z pracownikiem Wydziału Architektury i Budownictwa – z Panią M. M.-M., podczas której właściciel działki [...] przy ul. [...] w P. uzyskał informację na temat wydanego pozwolenia na budowę dla działek [...] i [...] [...]".

Również analiza pozostałych zgromadzonych w tej sprawie dowodów, w tym zwłaszcza korespondencji mejlowej pomiędzy przedstawicielami Inwestora oraz Wnioskodawcy z początku listopada 2022 r., a także zawartej pomiędzy tymi podmiotami umowy dzierżawy nieruchomości (działek nr [...] i [...]) datowanej na [...] listopada 2021 r., dokonana z uwzględnieniem wzmiankowanych w skardze zasad doświadczenia życiowego – które to zasady także należy brać pod uwagę przy weryfikacji oraz ocenie prawdziwości oświadczenia autora wniosku wznowieniowego co do daty dowiedzenia się o kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z 13.06.2018 r., I OSK 502/18, CBOSA) – podważają wiarygodność twierdzeń Wnioskodawcy, że o Decyzji PnB dowiedział się (w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.) dopiero w dniu [...] grudnia 2021 r., z otrzymanego wówczas pisma Starosty z [...] grudnia 2021 r.

Podobnie ocenie (nie)wiarygodności tych twierdzeń – a nie, jak z dezaprobatą sugeruje to Wojewoda: rzekomemu ustaleniu precyzyjnej daty dowiedzenia się o Decyzji PnB przez Wnioskodawcę – miały (i powinny nadal) służyć poczynione przez Starostę ustalenia dotyczące faktu i czasu umieszczenia tablicy informacyjnej na terenie przedmiotowej budowy, a także – dodajmy – wynikające z zalegających w aktach sprawy kopii kart dziennika budowy, ustalenia co do podjęcia i prowadzenia przez Inwestora na początku listopada 2021 r. robót budowlanych w ramach tej budowy (obejmujących m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu oraz rozpoczęcie wykonywania wykopu), których prowadzenie ewidentnie musiało być widoczne dla osób postronnych, a zwłaszcza dla właścicieli nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok NSA z 09.07.2013 r., II OSK 607/12, CBOSA).

W świetle dotychczasowych rozważań wywody pełnomocnika Wnioskodawcy, jakoby do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – a co za tym idzie: do rozpoczęcia biegu terminu do jego złożenia – niezbędne było uzyskanie przez Wnioskodawcę nie tylko informacji o Decyzji PnB, ale także "o istotnych elementach treści Decyzji, np. zakładanej wysokości planowanego budynku na działce nr [...]" (s. 3 zażalenia), jawią się jako próba obejścia rygorystycznej regulacji art. 148 § 2 k.p.a.

Niezależnie od tego wypada zauważyć, że w świetle przywołanych wyżej zasad doświadczenia życiowego trudno dać wiarę stanowisku Wnioskodawcy, że ten – będąc, jak to określono w skardze, "podmiotem profesjonalnym branży budowlanej", który na przełomie października i listopada 2021 r. pozostawał w stałym kontakcie z Inwestorem w związku z realizowaną przez tego ostatniego inwestycją na sąsiedniej nieruchomości (działkach nr [...] i [...]), a nawet wydzierżawił część swej nieruchomości (działek nr [...] i [...]) na potrzeby tej inwestycji – nie pozyskał od Inwestora (np. w związku z zawieraniem ww. umowy dzierżawy) informacji nie tylko o samej Decyzji PnB, ale także o istotnych warunkach realizacji zatwierdzonej nią inwestycji (zwłaszcza o lokalizacji i wysokości projektowanej zabudowy) w interesującym go (Wnioskodawcę) zakresie.

Ewentualne wątpliwości w tym zakresie mogłoby ostatecznie rozwiać przeprowadzenie dowodu z przesłuchania: przedstawiciela Inwestora, T. T., oraz przedstawiciela Wnioskodawcy, J. G., na okoliczność tego, czy w ogóle – a jeśli tak, to w jakim zakresie – przedmiotem rozmów prowadzonych pomiędzy tymi osobami w listopadzie 2021 r. były także: Decyzja PnB (jej wydanie, przedmiot lub treść) oraz warunki realizacji inwestycji, projekt której został tą decyzją zatwierdzony. Powyższe dowody w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zostały przeprowadzone – do czego niewątpliwie mogło się przyczynić, zasadnie w tym kontekście zarzucone w skardze, naruszenie przez organ II instancji art. 10 k.p.a. W konsekwencji potrzebę (zasadność i celowość) przeprowadzenia ww. dowodów, przy uwzględnieniu aktualnego stanu wyjaśnienia sprawy, winien rozważyć Wojewoda, ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

W tym miejscu wypada zaznaczyć, że pełnomocnik Skarżącego zawarł w skardze wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego, w postaci załączonej do skargi notatki służbowej T. T. z [...] czerwca 2022 r. na okoliczność przebiegu rozmów pomiędzy Inwestorem a Wnioskodawcą w listopadzie 2021 roku. Sąd w niniejszym składzie uznał jednak taki wniosek dowodowy za niedopuszczalny, jako zmierzający w istocie do obejścia zakazu przeprowadzania przez sąd administracyjny dowodu z zeznań świadków (argument z art. 106 § 3 a contrario p.p.s.a.).

Odnosząc się z kolei do drugiej ze wskazanych we wniosku wznowieniowym podstaw – z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – należy podkreślić, że przed kategorycznym stwierdzeniem zasadności wznowienia postępowania na tej podstawie, Wojewoda powinien był w ogóle rozważyć, czy w świetle treści tego wniosku oraz argumentacji przytaczanej przez jego autora w toku postępowania wznowieniowego, owo de facto dość ogólnikowe (a wręcz blankietowe) powołanie się przez Wnioskodawcę – obok konkretnie wskazanej i uargumentowanej przyczyny z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – także na przyczynę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie było w istocie działaniem wyłącznie pozornym, niewyczerpującym formalnego wymogu powołania we wniosku przyczyny wznowienia.

O pozorności (blankietowości) wskazania podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może świadczyć fakt, że – po pierwsze – jak to już wyżej wspomniano, podana we wniosku ww. podstawa jawi się w tym przypadku jako w istocie "służebna" względem podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w tym sensie, że powołana przez autora wniosku "nowa okoliczność faktyczna" – w postaci istniejącego, jego zdaniem, wpływu projektowanej inwestycji na należącą do Wnioskodawcy działkę nr [...], polegającego na ograniczeniu możliwości zagospodarowania (zabudowy) tej działki, z uwagi na jej "zacienienie" – miała służyć głównie wykazaniu, że w świetle przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Wnioskodawca powinien był być stroną postępowania zakończonego Decyzją PnB. Po drugie, powołanie się na ww. "nową okoliczność faktyczną", o której Wnioskodawca miał dowiedzieć się dopiero z chwilą zapoznania się z zatwierdzoną przez Decyzję PnB dokumentacją projektową, wydaje się w istocie służyć obejściu rygorystycznej regulacji z art. 148 § 2 k.p.a. – umożliwiając swoiste "odroczenie" początku biegu terminu do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie poprzez sięgnięcie do regulacji z art. 148 § 1 in fine k.p.a. Po trzecie, przywołane przez Wnioskodawcę "zacienienie", mające powodować ograniczenie w zgodnym z prawem zagospodarowaniu jego nieruchomości, nie jest w istocie okolicznością "faktyczną" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – tę bowiem mogły stanowić, w analizowanym kontekście, sama wysokość i lokalizacja projektowanej zabudowy na działce nr [...] (które to cechy zabudowy były, notabene, bez wątpienia znane organowi wydającemu Decyzje PnB) – lecz co najwyżej okoliczność "prawną", w znaczeniu: prawnych konsekwencji ww. okoliczności faktycznej (cech zabudowy) oraz odnośnych unormowań, zwłaszcza § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; w skrócie "rozporządzenie MI"). Tymczasem z zakresu pojęcia "okoliczność" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niewątpliwie wyklucza się okoliczność prawną, gdyż treść przepisów prawnych powinna być znana organowi (por. A. Ziółkowska, Nowe okoliczności i nowe dowody jako podstawa wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego, Sosnowiec 2008, s. 124). Po czwarte, nie jest tak, jak twierdzi pełnomocnik Wnioskodawcy, że "zarówno piśmiennictwo jak i judykatura są z g o d n e [podkr. Sądu] w kwestii pojmowania pojęcia oddziaływania planowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie, tj. tego, że wpływ ten należy rozumieć tak, że właściciel nieruchomości sąsiedniej (lub inny podmiot uprawniony) nie może zostać pozbawiony możliwości określonego zabudowania działki tylko dlatego, że został uprzedzony w zamierzeniach inwestycyjnych przez sąsiada" (s. 6 zażalenia). Dość przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2183/15 (CBOSA), w którym wyrażono pogląd, że: § 13 rozporządzenia MI nie można zastosować, skoro na działkach sąsiednich nie znajduje się jakakolwiek zabudowa; nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej; każdy inwestor planując zabudowę musi uwzględniać zabudowę już istniejącą w sąsiedztwie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie jego pełnomocnika zawodowego (480 zł) ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – łącznie 697 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ II instancji – uwzględniając powyższe wskazania i oceny prawne Sądu oraz ewentualnie wykorzystując instytucję postępowania uzupełniającego, uregulowaną w art. 136 § 1 k.p.a. – powtórnie rozważy kwestię terminowości złożenia przez J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w P. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego Decyzją PnB i jego rzeczywistego zakresu przedmiotowego (zakresu przesłanek wznowieniowych). W zależności od wyniku tych rozważań, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 140 k.p.a.