Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 843/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 45, art. 64 ust. 2 i 3, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. D. i I. S. – D. na uchwałę Rady Miasta w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W. D. i I. S. – D. wnieśli do tutejszego sądu skargę na przepis § 11 pkt 24.1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D.

Zaskarżonemu przepisowi, w zakresie, w jakim wyklucza zabudowę stanowiącej przedmiot ich współwłasności działki nr [...] położonej w K. D. przy ul. Z. [...], zarzucili naruszenie:

1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych w tej samej strefie w zakresie możliwości korzystania z przedmiotu własności;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, tj. ograniczenie sposobu korzystania z ich własności bez respektowania wymogów konieczności, adekwatności ograniczeń praw jednostki usprawiedliwionych interesem publicznym i innymi wartościami chronionymi przez ustawę z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647);

3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie istoty prawa własności polegające na zakazie zabudowy działki nr [...] obiektami o małej kubaturze, bez uciążliwości dla środowiska i przyrody, niezakłócających ładu przestrzennego i stosunków sąsiedzkich;

4) art. 2 Konstytucji poprzez niejednoznaczne, nieprecyzyjne, nieostre i otwarte ustalenia planu miejscowego odnoszące się do działki nr [...], które powoduje, że zastosowanie ustaleń planu w obrocie prawnym stwarza problemy, oddziałując wprost na sferę jego uprawnień;

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie uchwalenia zaskarżonego planu: art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez ograniczenie sposobu korzystania z własności z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji;

6) art. 45 Konstytucji poprzez brak możliwości rozpatrzenia sprawy polegającej na żądaniu zmiany istniejącego lub uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organy planistyczne w rozsądnym terminie.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności przepisu § 11 pkt 24.1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. w zakresie, w jakim nie dopuszcza zabudowy letniskowej, rekreacyjnej, jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją pensjonatową dla działki nr [...] położonej w K. D. przy ul. Z. [...].

W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że działka nr [...] oznaczona została symbolem RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Działka położona jest w strefie [...] – G. [...], a zatem obowiązują dla niej zasady zagospodarowania terenu określone w § 11 planu miejscowego, tj.:

1) adaptacja stanu istniejącego;

2) możliwość dogęszczeń zabudowy o funkcji pensjonatowej, jednorodzinnej, letniskowej oraz towarzyszących usług turystycznych w niewielkich zespołach stanowiących dopełnienie istniejącej sieci osadniczej;

3) dogęszczenie zabudowy nie powinno doprowadzić do blokady lokalnych powiązań przyrodniczych

4) drzewostanom utrwalającym wąwozy należy nadać status lasów glebochronnych

5) należy obsadzić drzewami drogi łączące G.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego lokalizacja działki nr [...] na terenie oznaczonym symbolem RP wyłącza możliwość jej zabudowy jakimikolwiek obiektami budowlanymi, które nie służą produkcji rolniczej. Wydaje się bowiem, że możliwość dogęszczeń zabudowy o funkcji pensjonatowej, jednorodzinnej, letniskowej oraz towarzyszących usług turystycznych w niewielkich zespołach stanowiących dopełnienie istniejącej sieci osadniczej dotyczy jedynie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Według skarżących, ustalenia planu miejscowego mają charakter dyskryminujący ich, bezzasadnie ograniczając wykonywanie uprawnień właścicielskich względem działki nr [...] poprzez wyłączenie możliwości zabudowy. Do takiego wniosku doprowadziła ich analiza przeznaczenia innych działek zlokalizowanych w strefie [...]. Mianowicie, działki o nr [...] poza tym, że znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RP, to jednocześnie obok symbolu RP znajduje się symbol [...], co oznacza, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie zabudowę jednorodzinną.

Zdaniem skarżących, tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust.3 Konstytucji.

Skarżący podnieśli następnie, że przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża zasadę równości wobec prawa, a art. 64 ust. 1 Konstytucji równą ochronę prawa własności. Istotą tej zasady jest równe traktowanie wszystkich podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną). Jeżeli kontrolowana norma - w tym przypadku ustalenia planu miejscowego określające odmienne zasady zagospodarowania terenu dla działek znajdujących się w tej samej strefie - traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z nieusprawiedliwionym odstępstwem od zasady równości. Zdaniem skarżących, trudno jest znaleźć jakiekolwiek obiektywne przesłanki, które przemawiałyby za koniecznością objęcia działki nr [...] zakazem zabudowy, wziąwszy pod uwagę dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich, które charakteryzują się takimi samymi cechami jak działka nr [...]. Odstąpienie od zasady równości powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc prawo traktuje odmiennie adresatów posiadających takie same cechy, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, nie sposób znaleźć takiego obiektywnego kryterium. Preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami "lepsze" traktowanie niektórych właścicieli mających działki w tej samej strefie pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 32 Konstytucji.

Skarżący wyjaśnili również, że naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na pozbawieniu ich możliwości zabudowy działki nieusprawiedliwionego żadnymi względami. Brak jest jakichkolwiek argumentów natury prawnej przemawiających za wprowadzeniem kategorycznego zakazu zabudowy działki nr [...] lub za arbitralnym niedopuszczeniem zmiany przeznaczenia na teren zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący podkreślili, że nawet zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia. Wynika to wprost z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu (pkt 3); pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4); pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych (pkt 6). Powyższe oznacza, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego /ornego/ nie musi oznaczać samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia (zob. zresztą przeznaczenie terenu dla działek o nr [...]).

Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym miasta i gminy K. D. brak jest uzasadnienia dla takiego zakazu. W opinii skarżących, aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie przez władze planistyczne, jakie przesłanki decydują o tym, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy danego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju.

Skarżący podnieśli ponadto, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać dyrektywy odnoszące się m in. do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy musi zapewniać balans między tymi dyrektywami a wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności. Oczywistym jest, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (chodzi o ustawę z 1994 r., która została uchylona przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. z dniem 31 grudnia 2003 r., niemniej jednak pod rządami obecnie obowiązującej ustawy planistycznej obowiązują takie same zasady ogólne). Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W przekonaniu skarżących, objęcie działki nr [...] zakazem zabudowy jednorodzinnej stanowi o ograniczeniu ich prawa bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji polega, w ocenie skarżących, na tym, że organy Miasta i Gminy K. D. nie mają obowiązku zweryfikować ustaleń planu miejscowego uchwalonego w 1998 r. W odpowiedzi na pytanie dotyczące zmiany planu, skarżący otrzymali pismo z dnia [...] września 2007 r., z którego wynika, że skarżący byli informowani o stopniu zaawansowania prac projektowych rozpoczętych w 2005 r. zamierzających do uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. Pomimo upływu prawie ośmiu lat prace te niż zostały zakończone i skarży nie mają żadnej możliwości prawnej żądania zmiany planu.

Powyższe zarzuty i ich uzasadnienie skarżący W. D. powtórzył w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2014 r. oraz na rozprawie w dniu [...] maja 2014 r., kiedy to w obszernych wywodach zarzucił uchwale w sprawie planu miejscowego rażące naruszenie standardów konstytucyjnych dotyczących ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że zaskarżony przepis miejscowego planu jest spójny z ustaleniami obowiązującej w dacie jego uchwalenia uchwały Rady Miejskiej w K. D. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. Stąd dopiero stosowna zmiana studium może umożliwić skarżącym staranie się o zmianę przeznaczenia będącej ich własnością działki nr [...].

Ponadto organ podniósł, iż zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieusprawiedliwione żadnymi okolicznościami pozbawienie skarżących prawa do zabudowy działki nr [...], pozostaje w oczywistej sprzeczności z walorami jednostki architektoniczno – krajobrazowej oznaczonej na planie jako strefa [...], której cechy zostały w planie nakreślone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest dopuszczalna. Wbrew stanowisku organu gminy, skarżący wyczerpali bowiem tryb wnoszenia skargi uregulowany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Wprawdzie, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa, skarżący domagali się zmiany planu miejscowego poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] z rolnej na budowlaną oraz dopuszczenie na niej zabudowy jednorodzinnej bądź jednorodzinnej z towarzyszącą funkcją pensjonatową, jednak nie sposób z tego wywieść, że treść żądania zawarta w wezwaniu nie jest tożsama z wnioskiem o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 24.1 planu. Przeciwnie, z uzasadnienia wniosku zawartego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz uzasadnienia skargi wynika jednoznacznie, że skarżący domagają się wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu miejscowego planu, który zawiera zakaz zabudowy należącej do nich działki nr [...]. Zważyć ponadto należy, że skarżący nie są profesjonalnymi pełnomocnikami, stąd używanie przez nich błędnej bądź nieścisłej terminologii prawniczej nie może być poczytywane na ich niekorzyść.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi, należy uznać je za bezzasadne. Zakwestionowany przepis § 11 pkt 24.1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. nie narusza prawa.

Skarżący W. D. oraz I. S. – D. są właścicielami działki nr [...] położonej w K. D. przy ul. Z. [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. działka ta oznaczona została symbolem [...] - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Działka położona jest w strefie [...], a zatem obowiązują dla niej zasady zagospodarowania terenu określone w zaskarżonym § 11 pkt 24.1 uchwały planu miejscowego, tj.:

1) adaptacja stanu istniejącego;

2) możliwość dogęszczeń zabudowy o funkcji pensjonatowej, jednorodzinnej, letniskowej oraz towarzyszących usług turystycznych w niewielkich zespołach stanowiących dopełnienie istniejącej sieci osadniczej;

3) dogęszczenie zabudowy nie powinno doprowadzić do blokady lokalnych powiązań przyrodniczych

4) drzewostanom utrwalającym wąwozy należy nadać status lasów glebochronnych

5) należy obsadzić drzewami drogi łączące G.

Skarżący, kwestionując legalność tej normy, zarzucili jej nadmierną, naruszającą szereg zasad konstytucyjnych, nieuzasadnioną żadnymi względami, ingerencję w prawo własności należącej do nich działki nr [...], dyskryminującą ich w porównaniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Żaden z tych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Organ planistyczny, uchwalając przedmiotowy plan miejscowy, w tym zakwestionowany przepis § 11 pkt 24.1, nie nadużył władztwa planistycznego przyznanego mu przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze rangę i charakter przepisów, których naruszenie skarżący zarzucili, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić istotę władztwa planistycznego gminy.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego. W tym kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności nieruchomości (por. m. in. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74).

Kluczowym aspektem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja jej organu stanowiącego do ustalenia przeznaczenia i sposobu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości położonych na terenie gminy, co stanowi bezpośrednią ingerencję w uprawnienia przysługujące podmiotom praw rzeczowych i obligacyjnych do tych nieruchomości. Wprowadzając ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości gruntowych, rada gminy musi mieć na uwadze trzy fundamentalne dla ochrony własności reguły konstytucyjne; pierwszą zawartą w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, według której Rzeczpospolita Polska chroni własność, drugą zawartą w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz trzecią, w myśl której ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie w planowaniu przestrzennym prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa. Taki zakaz niweczyłby bowiem sens i cel istnienia administracyjnoprawnych instytucji planowania przestrzennego. Regulacje konstytucyjne, a w ślad za nimi normy ustawowe, wykluczają jedynie dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnionego z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenia tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, ustalanie przeznaczenia terenu i wprowadzanie ograniczeń w jego zagospodarowaniu, w tym zakaz zabudowy, jest dopuszczalne, a niekiedy wręcz konieczne, ale musi być uzasadnione potrzebą ochrony określonych wartości ładu przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności należącej do skarżących działki nr [...], należy stwierdzić, że – wbrew stanowisku skarżących – zaskarżony przepis § 11 pkt 24.1 planu miejscowego nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntował się pogląd, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Oznacza to, że nie jest wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości - co niewątpliwie ogranicza prawo własności – nie musi oznaczać naruszenia istoty tego prawa (tak W. Jakimowicz, Przestrzeń prawa wolności zabudowy, [w:] Przestrzeń w prawie administracyjnym, pod. Red. J. Zimmermanna, Warszawa 2013, s. 68).

Powyższe rozważania są w pełni aktualne na gruncie niniejszej sprawy.

Plan miejscowy miasta i gminy K. D., w części dotyczącej działki nr [...] nie przekreśla możliwości korzystania przez skarżących bądź rozporządzania przez nich tą nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, tj. wykorzystać ją na cele produkcji rolnej. Nie sposób zatem stwierdzić, że skarżący zostali pozbawieni wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z będącej ich własnością nieruchomości, a zatem nie ma żadnych podstaw, by zarzucić Radzie Miejskiej w K. D. naruszenie istoty prawa własności skarżących.

Z pewnością jednak rada gminy, wprowadzając w § 11 planu miejscowego zakaz zabudowy na działce nr [...], ograniczyła przysługujące skarżącym prawo własności tej nieruchomości.

W związku z powyższym, pozostaje rozważyć kwestię zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Zakaz zabudowy na danym terenie to najdalej idący przejaw ingerencji organów gminy w prawo własności. Dlatego też, jeżeli rada gminy zamierza w miejscowym planie zakazać zabudowy na danym terenie, to powinna wcześniej określić ten teren w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako wyłączony spod zabudowy. Skoro w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium.

Przepis § 11 planu miejscowego miasta i gminy K. D., w tym zakwestionowany w niniejszej sprawie punkt 24.1 tego planu jest zgodny z ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w K. D. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. Nr [...] z dnia [...] października 1995 r., w którym działka skarżących oraz inne sąsiednie działki położone w strefie oznaczonej w planie miejscowym numerem [...] oznaczone zostały jako tereny produkcji rolnej (pola uprawne), będące terenami chronionymi przed zmianą użytkowania. Stąd nie ma podstaw, by Radzie Miejskiej w K. D. zarzucić naruszenia prawa w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, należy podkreślić, że w związku z tym, iż plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, wszelkie jego ustalenia są oceniane nie tylko pod kątem zgodności z literą prawa, ale również z punktu widzenia ewentualnego nadużywania władztwa planistycznego przez gminę. Za niezgodne z prawem będą zatem uznane nie tylko te ustalenia planu, które naruszają dyspozycję norm prawnych, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2009 r., IV SA/Wa 539/09, Lex nr 553479). Z powyższego wynika zatem, że każde przyjęte w planie miejscowym ograniczenie praw do nieruchomości musi być uzasadnione.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżących jest uzasadniona. Zasadnie podnosi organ planistyczny, że dopuszczenie zabudowy na obszarze, na którym znajduje się działka skarżących, stanowiłoby naruszenie ustaleń studium dotyczących ochrony szczególnych walorów krajobrazowych terenu położonego w strefie [...], na północ od doliny dolnego G. pomiędzy przełomem W. a obwodnicą k. Teren ten charakteryzuje się falistą powierzchnią lessową rozciętą silnie rozgałęzionymi wąwozami, naturalną szatą roślinną zachowaną tylko w wąwozach i głębocznicach, z których najcenniejsze walory przyrodniczo – krajobrazowe reprezentuje K. D. Do szczególnie cennych walorów tego terenu należą rozległe otwarcia widokowe znad krawędzi dolin G. i W.

Działka skarżących znajduje się poza wyznaczoną w studium granicą terenów przeznaczonych pod zabudowę. W tym stanie rzeczy sąd, nie stwierdzając, aby organ gminy, uchwalając plan miejscowy, nie uwzględnił prawa własności skarżących, stanął na stanowisku, że niezasadnie skarżący zarzucają temu organowi nadużycie władztwa planistycznego. Art. 1 ust. 2 obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobligował organy planistyczne do uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym szeregu szczególnych wartości składających się na ład przestrzenny. Jedną z nich są walory krajobrazowe przestrzeni (pkt 2). Nie ulega wątpliwości, że ochrona unikatowych w skali kraju walorów krajobrazowych miasta i gminy K. D. leży w interesie publicznym, stąd zakaz zabudowy na szczególnie cennej przyrodniczo części obszaru tej gminy, na której położona jest działka nr [...], nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

Brak jest przy tym podstaw do uwzględnienia podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż nie tylko działka będąca własnością skarżących, znajdująca się w strefie [...], objęta jest zakazami określonymi w § 11 planu miejscowego. W strefie [...] położone są tereny oznaczone różnymi symbolami (m. in. [...]). Zarówno działka skarżących, jak i inne działki położone w jej bezpośrednim sąsiedztwie, oznaczone symbolem [...], podlegają zakazowi jakiejkolwiek zabudowy, gdyż są to tereny przeznczone do produkcji rolnej.

Należy w tym miejscu podkreślić, że stosownie do treści art. 32 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Treści tego przepisu nie można jednak rozumieć w ten sposób, że w demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na jakiekolwiek różnicowanie sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów. Równość wobec prawa to nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, a nie zakaz różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, w tym w zakresie sposobu wykonywania prawa własności w prawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, na gruncie orzecznictwa ukształtował się pogląd, akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż zasada równości nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna, a art. 32 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutów, bowiem zasady w nim wyrażone konkretyzowane są przez przepisy szczegółowe i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia ze stosowaniem, czy z tworzeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., I OSK 67/06, Lex nr 198281, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1615/06, Lex nr 328679, por. też postanowienie SN z dnia 24 stycznia 2007 r., II KK 248/06 (Lex nr 249197).

Wbrew twierdzeniu skarżących, należąca do nich działka położona jest na terenie oznaczonym [...], tj. na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej (w części graficznej planu określone jako pola uprawne), co nie jest równoznaczne z pojęciem "grunt rolny". Nie sposób przyjąć, by na terenie oznaczonym jako "teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej" ("pole uprawne") dopuszczalna była jakakolwiek zabudowa. Stąd wszelkie wywody skargi dotyczące interpretacji pojęcia "grunt rolny" są bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy. Należy zwrócić uwagę na to, że w planie wyróżniono strefę – [...], tj. tereny zabudowy rolniczej, na których dopuszczalna jest budowa obiektów związanych z produkcja rolniczą, w tym budynków mieszkalnych oraz gospodarczych. Skoro rada gminy w jednej strefie – oznaczonej numerem [...] wyróżniła tereny o symbolu [...] i [...], to nie można przyjąć, że w strefie [...] dopuszczalna jest zabudowa związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (w tym mieszkalna), co zdają się twierdzić skarżący. Taka zabudowa dopuszczalna jest bowiem wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem [...].

Wbrew stanowisku skarżących – nie budzą wątpliwości sformułowania użyte przez radę gminy w § 11 planu miejscowego, z których jednoznacznie wynika zasada zakazu zabudowy nieruchomości położonych w strefie [...], które w dacie uchwalenia planu nie były zabudowane. Dotyczy to zwłaszcza ustaleń § 11 pkt 24. ppkt 1 i 2 planu, w których dopuszczono jedynie adaptację stanu istniejącego oraz możliwość dogęszczeń zabudowy o funkcji pensjonatowej, jednorodzinnej, letniskowej oraz towarzyszących usług turystycznych w niewielkich zespołach stanowiących dopełnienie istniejącej sieci osadniczej; przy czym nawet w przypadku dogęszczenia zabudowy wprowadzono ograniczenie mające na celu ochronę walorów krajobrazowych, zgodnie z którym nie powinno ono doprowadzić do blokady lokalnych powiązań przyrodniczych. Powyższe przepisy nie dotyczą jednak terenów położonych w strefie [...], oznaczonych symbolem [...], tj. terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, a zatem ich analiza na gruncie niniejszej sprawy jest zbędna. Dotyczą zaś jedynie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...], tj. terenów zabudowy pensjonatowej i terenów siedlisk rolniczych (zasady zagospodarowania terenów o symboli [...] zostały określone w odrębnym przepisie planu).

Reasumując, ustalenia dotyczące sposobu zagospodarowania działek położonych na terenie oznaczonym symbolem [...], w strefie [...], w tym działki będącej własnością skarżących, nie pozostawią wątpliwości co do tego, że budowa jakiegokolwiek obiektu budowlanego na tych działkach jest niedopuszczalna, co jest uzasadnione ochroną unikatowych walorów przyrodniczych.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji polegającego na niezakończeniu trwających od ośmiu lat prac zmierzających do zmiany planu miejscowego Miasta i Gminy K. D. Należy bowiem podkreślić, że władztwo planistyczne gminy, będące jednym z elementów zagwarantowanej Europejską Kartą Samorządu Lokalnego autonomii samorządu gminnego, polega przede wszystkim na tym, że co do zasady to rada gminy decyduje o tym, czy plan zostanie uchwalony (nieliczne wyjątki od tej zasady przewidują przepisy odrębnych ustaw) bądź zmieniony. Żaden organ administracji ani żaden inny podmiot nie może zobowiązać rady gminy do uchwalenia bądź zmiany planu. Niedopuszczalne są zatem zażalenia i skargi na bezczynność czy przewlekłość rady gminy, która planu nie uchwala bądź go nie zmienia.

Na marginesie wskazać należy, że w kwestii zgodności z prawem trybu sporządzania uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. D. dwukrotnie rozstrzygał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawach: II SA/Lu 587/97 i II SA/Lu 597/97 uznał, iż procedura uchwalania planu nie została naruszona.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.