Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 835/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 157 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. R., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], stwierdzającej na wniosek K. N. nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Firmie [...] - inż. – Z. R. w [...] pozwolenia na modernizację i nadbudowę budynku socjalno - produkcyjnego na działce nr ew. [...], obręb [...], w [...] przy ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał dla cyt. "Firmy [...]" - inż. Z. R. w [...]" pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego modernizację i nadbudowę budynku socjalno-produkcyjnego na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] października 2011 r., do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] Delegatury w [...] wpłynął wniosek K. N. (współwłaścicielki ww. działki) z dnia [...] października 2011 r. o unieważnienie opisanej powyżej decyzji pozwolenia na budowę wobec tego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) i art. 29 k.p.a. - zarówno w chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w dacie wydania decyzji, Z. R. nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., stwierdził, na żądanie K. N., nieważność opisanej powyżej decyzji pozwolenia na budowę. Organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż wymieniona we wniosku pozwolenie na budowę działka nr [...] obręb [...] w [...], pozostająca we współwłasności kilku osób fizycznych, nie była współwłasnością Firmy [...] "[...] " ani jej reprezentanta - właściciela Z. R.

Wojewoda [...] uznał, że wnioskodawca inż. Z. R. - dyrektor Firmy [...] "[...] " nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] obręb [...] na cele budowlane, nie dołączył do wniosku wymaganego dowodu potwierdzającego to prawo. Dołączona do akt sprawy uwierzytelniona kopia umowy sprzedaży nakładów zawarta w dniu [...] lutego 1997 r. pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem [...] w [...] a Firmą [...] "[...] " w [...] dotyczy sprzedaży roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na budynek biurowy z halą produkcyjną i garaż samochodowy z zapleczem warsztatowym, znajdujące się na powyższej działce. Wnioskodawca nie przedstawił także wymaganego dowodu, że faktyczni współwłaściciele działki wyrażają zgodę na udzielenie mu pozwolenia na budowę.

W świetle powyższych ustaleń Wojewoda [...] uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem, obowiązującego w dacie jej wydania, art. 64 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W wyniku rozpoznania odwołania Z. R. zapadła opisana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na nadzwyczajny tryb postępowania nieważnościowego i jego specyfikę. Stwierdził, że badając przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę w tym trybie zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Organ przywołał art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), wg stanu na dzień 29 sierpnia 2000 r., - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało określone przez ustawodawcę w definicji legalnej z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Do zakresu tego pojęcia należy w szczególności tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych. W myśl definicji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika także z umów dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, pod warunkiem wszakże, że przewidują one uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (por. Z. Cieślik, Komentarz do zmiany art. 32 ustawy - Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718, LEX/el., 2003). W wypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność w częściach ułamkowych budowa wymaga zgody wszystkich uprawnionych.

Organ wskazał, że inwestor do wniosku z dnia [...] lipca 2000 r. o wydanie pozwolenia na budowę załączył wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr [...], są: M. E., M. F., N. S. i T. S. oraz umowę sprzedaży nakładów z dnia [...] lutego 1997 r. zawartą pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem [...] w [...] i Firmą [...] "[...] " w [...], którą sprzedano Z. R. - prowadzącemu działalność w ramach Firmy [...] "[...] " w [...] roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na budynek biurowy z halą produkcyjną oraz garaż z zapleczem na działce nr [...] (księga wieczysta nr [...]). Dokumenty te nie świadczą o posiadaniu przez inwestora Z. R. prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Inwestor w celu wykazania takiego prawa winien przedstawić pisemną zgodę lub umowę uprawniającą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartą ze wszystkimi współwłaścicielami, czego nie uczynił w omawianej sprawie. Niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu.

Zdaniem organu oczywistość opisanego naruszenia nie budzi wątpliwości. Ponadto, naruszenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich, tj. współwłaścicieli działki inwestycyjnej. Przesłanki te nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...].

Dodatkowo organ drugiej instancji stwierdził, że Z. R. również w chwili obecnej nie jest uprawniony do dysponowania działką inwestycyjną. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami powyższej nieruchomości są M. E., K. N. oraz R. R. Z akt sprawy wynika dodatkowo, że M. E. zmarł, a jego spadkobiercą jest I. E.. Z. R., wezwany przez organ do wykazania, że w dacie wydania pozwolenia na budowę przysługiwało mu prawo do dysponowania działką nr ew. [...], obręb [...] na cele budowlane ewentualnie, że takie prawo przysługuje mu obecnie, w odpowiedzi przesłał jedynie zgodę R. R., nie przedstawił zaś zgód pozostałych współwłaścicieli.

Organ podkreślił, że w myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego, budowa obiektu budowlanego (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Jej brak rażąco narusza prawo - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 202/09, Lex nr 569097).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., z wyjątkiem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby badana decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego strona w sprawie), pomimo błędnego określenia nazwy adresata, polegającego na użyciu nazwy jednostki organizacyjnej, tj. Firma [...] - inż. – Z. R. zamiast określenia inwestora – Z. R. Wskazał, że orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi sytuacja o której mowa art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy decyzja organu została de facto skierowana do właściwej strony, mimo, że strona ta została określona w decyzji niewłaściwie poprzez jej jednostkę organizacyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/08, LEX nr 522510).

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ziszczenia się warunku o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ wskazał, że decyzja pozwolenia na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Dotyczy to przede wszystkim przypadków przeniesienia własności rzeczy mocą umowy cywilnoprawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 983/10, LEX nr 1081096).

Jako bezpodstawny, organ drugiej instancji, ocenił również zarzut naruszenia przez organ wojewódzki art. 10 § 1 k.p.a., polegający na uznaniu za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć, bowiem w aktach organu wojewódzkiego znajduje się zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], którym poinformowano strony postępowania o prawie wglądu w akta sprawy, czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, to należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. R., dochodząc jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, że inwestor dysponował w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, a przez to uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a przez to uznanie iż decyzja będąca przedmiotem badania nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że interpretacja art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. art. 3 ust 11 tej ustawy (również w brzmieniu z daty wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]) pozwala na przyjęcie, że prawo do dysponowania nieruchomością dla celów budowlane nie musi być wykazane pisemnie, jak również w żaden sposób udowodnione, ponadto definicja przywołuje katalog czynności, których interpretacja jedynie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane nie jest możliwa. Powołując się na orzecznictwo podniósł, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2060/12, LEX nr 1326872).

Zdaniem skarżącego za okoliczności mające w niniejszej sprawie znaczenie prawne należy przede wszystkim uznać ustalenia dotyczące stanu faktycznego, jaki istniał w chwili wydania przedmiotowej decyzji. Na podstawie zebranych materiałów organ mógł ustalić między innymi stan prawny nieruchomości, w której skład wchodziła działka [...], obręb [...], gmina katastralna [...], która w dacie [...] sierpnia 2000 r. nie miała jeszcze założonej nowej księgi wieczystej a obowiązywała dawna księga z 1950 r. Podniósł, że organ błędnie przywołał stan prawny nieruchomości podając, iż współwłaścicielami działki byli M. E., M. F., N. S., T. S.. Zgodnie z pełnym wyciągiem z nowej księgi wieczystej, liczba współwłaścicieli przedmiotowej działki, na dzień wydania decyzji w 2000 r., różni się od tej wskazanej przez organ. Podniósł, że z pełnego odpisu księgi wieczystej wynika, że skarżący odkupił prawa z tytułu nakładów dokonanych na powyższej nieruchomości poprzez rozbudowę i powiększenie przedsiębiorstwa pod firmą "[...] ", które ówcześnie znajdowało się na przedmiotowej nieruchomości, na co przedłożono kopię protokołu wyceny nakładów sporządzonego w [...] w dniu [...] stycznia 1997 r., która również miała potwierdzać prawo do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych. Stan prawny nieruchomości ustalony na dzień wydania decyzji, tj. [...] sierpnia 2000 r., czyli stan jakim dysponował ówcześnie organ administracji, był zatem na tyle niejasny, że nie można było jednoznacznie wykluczyć, że skarżący nie miał chociażby dorozumianego pozwolenia na przeprowadzenie planowanej inwestycji od osób władających nieruchomością, co w kontekście przedstawionej już powyżej analizy, iż zgoda na wykonanie prac budowlanych nie musi być udokumentowana, pozwala na wniosek, że organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dochował wszelkich starań, wymaganych ówcześnie prawem, które obligowały go do zweryfikowania wniosku inwestora i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący stwierdził, iż obecnie inwestor jest uprawniony do władania działką nr [...] na podstawie udzielonej mu zgody przez współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości R. R. Ponadto, niektóre roboty budowlane mogą zostać uznane za czynność wykonywaną w ramach tzw. zwykłego zarządu. Podał, że np. w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. (sygn. akt II OSK 906/09, LEX nr 706016), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) przepisy k.c. nie definiują czynności zwykłego zarządu, ani kiedy ma miejsce przekroczenie zwykłego zarządu. Ustawodawca nie bez powodu pozostawił rozstrzygnięcie tej kwestii orzecznictwu sądów i doktrynie, gdyż zależy to każdorazowo od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. W konkretnej sprawie mogą nie wystąpić powody, aby zakwalifikować budowę przyłącza jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu". W wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09, (LEX nr 893526), sąd stwierdził, że: "Okoliczność, iż na nieruchomości, na której znajduje się budynek, są także inne budynki nie ma znaczenia dla oceny, czy inwestor wykazał uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy inwestor zamierza wykonać roboty budowlane tylko na jednym budynku znajdującym się na nieruchomości zbędne jest uzyskiwanie przez niego zgody w odniesieniu do pozostałych budynków".

Skarżący podniósł również, że pierwszeństwo w ustaleniu, czy dana czynność przekroczyła zakres zwykłego zarządu przyznać należy sądowi powszechnemu, który sprawę rozpoznawałby w postępowaniu cywilnym. Dopiero na podstawie wydanego w takim postępowaniu orzeczenia, organ administracji mógłby wiążąco ustalić, czy zgoda wszystkich współwłaścicieli jest wymagana, ponieważ czynność przekroczyła swoim zakresem zwykły zarząd. Ustalenia organu są interpretacją dokonaną jedynie w oparciu o istniejące orzecznictwo, a nie dokonaną w tej konkretnej sprawie.

Zdaniem skarżącego, organ administracji nienależycie i zbyt pochopnie uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli nawet, w danej sprawie organ administracji wydając decyzję w dniu [...] sierpnia 2000 r. o pozwoleniu na budowę nie dochował należytej staranności przy ocenie warunków uprawniających do wydania pozwolenia na budowę i nieprawidłowo ocenił wykazanie przez inwestora faktu dysponowania nieruchomością na cele budowane, to nie jest to rażące naruszenie wskazanego art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane, z uwagi, że interpretacja definicji legalnej wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zbyt niejednolita i niekonkretna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2103/13).

Skarżący zarzucił również, że organy administracji nie rozważyły problematyki nieodwracalności skutków prawnych w kontekście stanu prawnego, a mianowicie obecnego stanu własności przedmiotowej nieruchomości, w której udział ma R. R. Jest on współwłaścicielem, który wyraził zgodę na przeprowadzenie inwestycji objętej wnioskiem. W zaistniałym stanie faktycznym sprawy, organ nie dysponuje kompetencją do władczego uregulowania zaistniałego stanu faktycznego z uwagi na zmianę uprawnień z tytułu prawa własności i akceptację przez jednego ze współwłaścicieli przeprowadzonych prac budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd oddalił skargę uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela stanowisko organów wyrażone w niniejszej sprawie i w wyczerpujący sposób uzasadnione - decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowo też, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym poza wadą rażącego naruszenia prawa w omówionym powyżej zakresie nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna.

Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzuty skargi są nieuprawnione.

I tak, zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedłożone przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dokumenty nie wykazywały jego prawa do dysponowania działką objętą inwestycją na cele budowlane.

Ma racje skarżący, że przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sięgnąć należy do przepisu art. 3 ust. 11 tej ustawy (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]), który definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ale właśnie tak rozumianego prawa do dysponowania nieruchomością inwestor nie miał w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, ani nie ma w chwili obecnej.

Podkreślmy, w dacie wydawania przedmiotowej w sprawie decyzji pozwolenia na budowę, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, obowiązkiem inwestora było wykazanie, podkreślmy wykazanie, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew zarzutom skargi, interpretacja definicji legalnej wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest niejednolita i niekonkretna.

Podnoszona w skardze okoliczność, cyt. "odkupienia przez skarżącego prawa z tytułu nakładów dokonanych na powyższej nieruchomości poprzez rozbudowę i powiększenie przedsiębiorstwa pod firmą "[...]", pozostaje bez wpływu na ocenę prawa do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Inwestor nabył bowiem prawo do dochodzenia od właścicieli nieruchomości roszczeń z tytułu nakładów poniesionych na tę nieruchomość, nie miał zatem z tego tytułu żadnego prawa do samej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącego stan prawny nieruchomości nie był niejasny w zakresie umożliwiającym ocenę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cel inwestycji. Bez względu na dokładność z jaką organ ustalił krąg współwłaścicieli, inwestor z całą pewnością do nich nie należał, nie miał też zgody żadnego z nich na prowadzenie robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Nieruchomość pozostawała we współwłasności innych niż inwestor osób, zatem w celu wykazania prawa dysponowania nieruchomością winien przedstawić pisemną zgodę lub umowę uprawniającą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartą ze wszystkimi współwłaścicielami.

Oczywiście błędna jest też teza skarżącego, że organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dochował wszelkich starań, wymaganych ówcześnie prawem, które obligowały go do zweryfikowania wniosku inwestora i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet na tle aktualnie obowiązującego przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor ma złożyć oświadczenie o przysługującym mu prawie dysponowania nieruchomością na cele inwestycji (a nie jak było w dacie wydawania badanej decyzji pozwolenia na budowę - wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia. Doniosłość tego wymogu prawa w oczywisty sposób jest uzasadniona ochroną konstytucyjnej zasady poszanowania własności.

Dodatkowo w tym kontekście Sąd wskazuje, że nawet wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, obowiązki w zakresie użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek z reguły obciążające podmioty legitymujące się tytułem prawnym do obiektu budowlanego, nie rodzą uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), jeśli projektowana inwestycja dotyczy robót z zakresu utrzymania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1910/06 LEX nr 51075). Ponadto, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje nieruchomość jako całość i nie może być tak, że uzyskanie tego prawa jest możliwe w odniesieniu do niewyodrębnionej prawnie części nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1889/06, LEX nr 508460).

Wbrew zarzutom skargi, niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu. Doszło do naruszenia przepisu oczywistego, nie wymagającego skomplikowanej wykładni, a skutki społeczno gospodarcze, które to naruszenie wywołuje nie są do zaakceptowania w państwie prawa - prowadzą do naruszenia interesów osób trzecich, tj. współwłaścicieli działki inwestycyjnej.

Dla oceny skutków społeczno - gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa organ zasadnie zbadał to, czy inwestor legitymuje się obecnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Wynik – inwestor posiada li tylko zgodę jednego ze współwłaścicieli, zatem nawet aktualnie nie spełnia ww. ustawowego wymogu.

W niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje, podnoszona w skardze okoliczność, że niektóre roboty budowlane dopuszczone w decyzji pozwolenia na budowę mogą zostać uznane za czynność wykonywaną w ramach tzw. zwykłego zarządu. Decyzja zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na modernizację i nadbudowę budynku. Dla potrzeb badania nieważności tej decyzji, rozważania w powyższym zakresie nie są celowe. W ramach udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu nie można wyłaniać robót, których wykonanie bez zgody współwłaścicieli nie byłoby rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Sąd w tym zakresie podziela argumentację przedstawioną przez organ drugiej instancji i uznaje ją za wyczerpującą.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje wydawane w oparciu o przepisy prawa budowlanego nawet po zrealizowaniu inwestycji nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05, LEX nr 188819). Odmienny pogląd prezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 nie został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również obecne przekształcenia własnościowe w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycją nie pozostają w związku z przesłanką opisaną w art. 152 § 2 k.p.a.

Reasumując, Sąd stwierdza - omówione powyżej przesłanki nie pozwalały na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...], stanowiły o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadnia rozstrzygnięcia podjęte przez organy obu instancji.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).