Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1698/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.98 ust.1 i 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.3 §1 i § 2pkt 1, art.135 i 145 § 1 pkt 1 lit.a, art.1`53,190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 111/10 w sprawie ze skargi Wójta Gminy B. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 111/10 oddalił skargę Wójta Gminy B. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Decyzjami podziałowymi:

a) Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr: [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] o pow. 5,8700 ha zapisanej w KW nr [...],

b) Wójta Gminy B. B. z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] o pow. 4,1010 ha zapisanej w KW nr [...],

c) Wójta Gminy B. B. z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...], zatwierdzono projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] o pow. 2,9256 ha zapisanej w KW nr [...].

W wyniku podziału powstały między innymi działki [...] o łącznej powierzchni 0,9439 ha z przeznaczeniem pod drogi.

M. M. pismem z dnia 14 czerwca 2002 r. wystąpił do Gminy B. B. z wnioskiem o skierowanie sprawy do Starosty Bydgoskiego celem ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 1997 r. w części dotyczącej przejścia na własność działek wydzielonych pod budowę ulic stwierdzając, że naruszenie prawa dotyczyło narzuconego w decyzji obowiązku przejścia na własność gminy nowo wydzielonych działek pod budowę ulic za odszkodowaniem na rzecz właściciela, przy braku uzasadnienia do nabycia mienia przez gminę i wypłacenia odszkodowania, w przypadku, gdy nabywane mienie nie służy celom publicznym.

Podobnie decyzjami z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy B. B. z dnia [...] czerwca 1998 r. i [...] listopada 1999 r. w części dot. pkt 2, w związku z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że działki nie zostały ujęte w planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem pod drogę w dniu wydania decyzji podziałowych, co oznacza, że skoro doszło do wydzielenia innych dróg niż publiczne, tj. dróg wewnętrznych, to nie doszło do przejścia własności nowo utworzonych dróg na rzecz gminy.

Mając powyższe na uwadze Starosta Bydgoski decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił ustalenia odszkodowania za wydzielone pod drogi działki.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty Bydgoskiego. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Sąd ten wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 911/04 oddalił skargę.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez M. M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 439/06 uchylił ostateczną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia WSA wskazał, że przejście własności gruntu z mocy prawa uzależnione jest jedynie od spełnienia dwóch przesłanek: złożenia wniosku przez właściciela oraz wydzielenia gruntu pod drogi publiczne – gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Sąd podkreślił, że dokumenty stanowiące integralną część decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i Wójta Gminy B. B. wskazują, że w następstwie podziału powstały drogi, a w dacie orzekania nie było wątpliwości, że grunty zostały wydzielone pod drogi publiczne – gminne. Po uzyskaniu przez decyzję przymiotu ostateczności Gmina B. B. podjęła czynności zmierzające do ujawnienia w księgach wieczystych faktu przejścia na jej własność wydzielonych pod drogi gruntów. Ponadto, Sąd uznał, że przejście prawa własności gruntów przy zaistnieniu wymienionych powyżej przesłanek następuje z mocy prawa, późniejsze stwierdzenie nieważności części decyzji podziałowych nie miało w sprawie znaczenia, bowiem zmiana właściciela wydzielonego pod drogę publiczną gruntu jest nieodwracalnym skutkiem prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Starosta Bydgoski ustalił odszkodowanie w wysokości 259 786,00 zł na rzecz M. M. za część wydzielonej pod drogi nieruchomości opierając wycenę na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. B., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż operat szacunkowy nie został sporządzony w oparciu o § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W kolejnym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy J. R. H.ustalił wartość nieruchomości na kwotę 334 801,00 zł.

Wójt Gminy B. B. zgłosił zastrzeżenia do ww. operatu szacunkowego i wniósł o włączenie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego na koszt Gminy B. B. przez rzeczoznawcę majątkowego E. K., ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 176 792,00 zł. z przyczyn formalnych dowód ten nie został przez organ dopuszczony.

W kolejnym sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy J. R. H. i ustalił wartość nieruchomości na kwotę 202 751,00 zł. Następnie M. M. przedstawił sporządzony na koszt strony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. G., ustalający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 339 955,00 zł.

W dniu [...] lutego 2008 r. Starosta Bydgoski wydał decyzję nr [...], w której ustalił odszkodowanie w wysokości 339 955,00 zł na rzecz M. M. za część wydzielonej pod drogi nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: [...] o pow. 0,1450 ha, [...] o pow. 0,0771 ha, [...] o pow. 0,0960 ha, [...] o pow. 0,0821 ha, [...] o pow. 0,0654 ha, [...] o pow. 0,1053 ha [...] o pow. 0,1124 ha, [...] o pow. 0,1043 ha, [...] o pow. 0,1185 ha, [...] o pow. 0,0378 ha.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B. B., decyzją z [...] lipca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i zobowiązał Gminę B. B. do wypłaty M. M. odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy B. B., wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 604/08, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na fakt, że oba operaty szacunkowe będące przedmiotem oceny organów były zgodne co do tego, że w gminie B. B. nie było sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Sytuację taką przewiduje § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wskazując, że w przypadku braku cen transakcyjnych, wartość gruntów określa się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy grunt był wydzielony pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, czy też grunt był zajęty pod drogi publiczne.

W rozpatrywanej sprawie działki zostały wydzielone pod nowe drogi publiczne i dlatego ich wartość winna być określona jako iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%.

W ocenie Sądu powyższy przepis był jednoznaczny w swej treści, a ponadto przepis ust. 3 § 36 cytowanego rozporządzenia zawierał dodatkowy warunek, związany z datowaniem wyceny. Odszkodowanie bowiem za grunty wydzielone pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się – jeśli chodzi o stan nieruchomości, z których wydzielono działki – na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś rozwiązanie korespondowało z treścią art. 130 ust. 1 ustawy.

Sąd podkreślił, że właściwa metodyka postępowania została zastosowana w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J.H., który zastosował podejście porównawcze.

Sąd zakwestionował objęcie badaniem przez biegłą J.G. terenu wszystkich gmin sąsiadujących w nieruchomością oraz przyjęcie współczynnika określającego relację między ceną transakcyjną uzyskiwaną przy sprzedaży nieruchomości objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a ceną transakcyjną uzyskiwaną przy sprzedaży nieruchomości bez planu.

Uchylając decyzje organów obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy polecił, aby rozpatrując ponownie sprawę organ dokonał analizy wszystkich operatów szacunkowych zebranych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 497/09 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżony przez M. M., przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA zaakcentował, że w przypadku stwierdzenia wadliwości opinii, Sąd powinien wskazywać konkretne przepisy prawa, które przy sporządzaniu opinii biegły naruszył, co jest konieczne dla uniknięcia zarzutu przekroczenia przez Sąd granic swobodnej oceny dowodu, tym bardziej że Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej.

W ocenie Sądu II instancji, w sytuacji dysponowania przez Sąd Wojewódzki dowodem w postaci, wydanej na podstawie art. 157 u.g.n. opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy, w której stwierdzono, że operat rzeczoznawcy J. G. był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, stwierdzenie wadliwości tego operatu przez Sąd musi budzić wątpliwości co do poszanowania w tym przypadku swobodnej oceny dowodu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też na naruszenie zasad dowodzenia, określonych w kodeksie postępowania cywilnego (art. 227 i 278), do których to przepisów odsyła art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie był dopuszczony dowód z opinii Stowarzyszenia, a Sąd dokonał negatywnej oceny operatu, ocenionego pozytywnie przez Stowarzyszenie i nie wyjaśnił, dlaczego operatowi rzeczoznawcy majątkowego J. G. odmawia wiarygodności. Wobec tego Sąd naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 111/10, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę Wójta Gminy B. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] wskazując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w toku postępowania sądowego skarżąca w sposób istotny zmieniła swoje stanowisko w sprawie. Do dnia 17 marca 2010 r., bezspornym pomiędzy stronami było, że uczestnikowi postępowania przysługuje od skarżącej Gminy odszkodowanie za działki gruntu przejęte przez tę Gminę pod drogi publiczne, spór zaś dotyczył wysokości odszkodowania, od 17 marca 2010 r. skarżąca zajęła stanowisko, że od początku postępowania nie istniały materialnoprawne podstawy do domagania się odszkodowania z uwagi na okoliczność, iż na skarżącą nie przeszła własność wydzielonych pod drogi publiczne gruntów uczestnika postępowania. W ocenie skarżącej, przyczynę tego stanu rzeczy, stanowi fakt, że obowiązujący w dniu wydania decyzji podziałowych, plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu dróg. W ocenie skarżącej z uwagi na to, iż nie jest ona właścicielem wydzielonych działek, wydana decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania, obarczona jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca powołała się też na okoliczność, że brak jej tytułu prawnego do omawianych nieruchomości stał się przyczyną oddalenia wniosku o wpis prawa własności w postępowaniu wieczystoksięgowym (postanowieniem Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z 5 lutego 2008 r.).

Sąd uznał stanowisko skarżącej za błędne, wskazując, że wbrew jej twierdzeniom, przyczyną odmowy wpisu prawa własności nie były względy merytoryczne.

Sąd wskazał, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu do 31 grudnia 1999 r. (w okresie podziału nieruchomości uczestnika), stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Sąd wskazał, że skarżąca nie poczyniła jakichkolwiek wywodów prawnych, które uzasadniałyby jej twierdzenia, iż brak ujęcia w planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg, uniemożliwia zastosowanie powyższego przepisu i to w sytuacji, kiedy w dacie orzekania o podziale nieruchomości, nie istniały jakiekolwiek wątpliwości, że grunty te wydzielono pod drogi publiczne.

Sąd zaznaczył, że materialnoprawna problematyka zagadnienia przyczyn, dla których należało przyjąć, iż wydzielone pod drogi grunty przeszły na własność skarżącej, nie mogła stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, która dotyczy odszkodowania, bowiem kwestia nabycia przez skarżącą wydzielonych pod drogi publiczne gruntów została już przesądzona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05 stwierdził, że zostały spełnione przesłanki art. 98 § 1 w/w ustawy, albowiem zostały wydzielone działki gruntu pod drogi publiczne. Tak samo też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 439/06, stwierdził, że na podstawie ww. przepisu nastąpiło przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne gruntów uczestnika postępowania na rzecz skarżącej. Wreszcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 497/09, wskazane zagadnienie uznano za przesądzone.

Sąd powołał się na związanie oceną prawną wyrażoną w tych wyrokach wynikającą z przepisu art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a., z której wynika, że przejście prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek na rzecz skarżącej stanowi fakt skutkujący koniecznością wypłacenia uczestnikowi odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 tej ustawy, w przypadku, o którym mowa w jej art. 98 ust. 3, wysokość odszkodowania ustala się według stanu odpowiedniego w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, przy czym w myśl art. 130 ust. 2 ww. ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości.

Sąd podał, że po ponownym jej rozpoznaniu, organy dysponowały dwoma operatami szacunkowymi, które sporządzili rzeczoznawca majątkowy R.H., oraz rzeczoznawca majątkowy J. G.

Sąd wskazał, że istota sporu w tym zakresie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, który z powyższych operatów w sposób prawidłowy wskazuje należną uczestnikowi kwotę odszkodowania. Fundamentalne więc znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena, czy organy obu instancji zasadnie uznały, iż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, zaś operat R. H. podstawy takiej stanowić nie może. Zdaniem Sądu, organy obowiązane były dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 75 k.p.a., opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a., organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Następnie w uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić motywy zajętego stanowiska i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego a także ustosunkować się do zarzutów odwołania.

Wskazując na obowiązki organów wynikające z art. 75 i art. 80 k.p.a. Sąd ocenił, że organy poddały prawidłowej weryfikacji cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skontrolowały prawidłowość ustalonej przez rzeczoznawców majątkowych wysokości odszkodowania w korelacji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jak też organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania. Sąd zaznaczył, że w obu operatach rzeczoznawcy zastosowali podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, której to metody nie kwestionowały strony postępowania.

Sąd uznał, że organy w sposób prawidłowy dokonały oceny materiału dowodowego i zasadnie oparły się na dowodzie z operatu J. G. jako podstawie do ustalenia wysokości odszkodowania, wskazując przy tym trzy zasadnicze tego przyczyny: zastosowanie w operacie J. Grzesiak współczynnika relacji studium w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęcie w nim większej ilości nieruchomości pomocniczych przy ustalaniu wyceny gruntów oraz pozytywna opinia Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy w stosunku do tego operatu.

Co do pierwszej przyczyny Sąd uznał zasadność takiego rozwiązania, które zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku z 15 stycznia 2010 r., a które to stanowisko jest wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z mocy art. 190 p.p.s.a.

Co do drugiej przyczyny, to przyjęcie w operacie J. G. większej ilości nieruchomości pomocniczych przy ustalaniu wyceny gruntów (10, a nie 3, jak R. H.) w ocenie Sądu jest niewątpliwie argumentem przemawiającym na korzyść właśnie tego operatu i jego większego waloru w zakresie bardziej prawidłowego oszacowania wartości rynkowej działek.

Odnosząc się do trzeciej przyczyny, tj. uzyskania pozytywnej opinii Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Bydgoszczy w stosunku do operatu J. G., Sąd wskazał, że jest to niesłychanie istotna okoliczność w sprawie, bowiem oznacza, że operat ten był w pełni zgodny z przepisami prawa oraz standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. Z opinii Stowarzyszenia wynika, że wszystkie etapy wyceny zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny, pełny, wyczerpujący, jednoznaczny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. W ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r. Sąd ten wyraził opinię, iż w sytuacji zgodności operatu z opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców w rozumieniu art. 157 u.g.n., kwestionowanie operatu musi budzić wątpliwości, chyba, że zostaną wykazane dowodem przeciwnym okoliczności dyskwalifikujące taki operat. Okoliczności i dowody takie w sprawie jednak nie występują. W złożonej skardze strona powoływała się na stronniczość operatu J. G., zwłaszcza przy doborze nieruchomości branych dla porównania w operacie szacunkowym, jednak fakt uzyskania pozytywnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców wyklucza zarzut stronniczości, w tym stronniczego wyboru nieruchomości porównawczych. Zdaniem Sądu dowodem dyskredytującym wartość operatu J. G. nie jest również z pewnością operat rzeczoznawcy majątkowego R. H. z przyczyn wykazanych już przez organy. Ponadto Sąd zauważył, że operat R. H. zawiera dodatkowe błędy formalne, których nie wskazały organy, a które nie pozwalały organom opierać ustalenia kwoty odszkodowania o ten właśnie operat, czyniąc niecelowym zwracanie się o jego zaopiniowanie do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Podstawową kwestią było błędne określenie celu wyceny, która w ocenie rzeczoznawcy dotyczyła działek zajętych pod drogi publiczne, gdy tymczasem chodziło o grunty przeznaczone pod te drogi, jak też brak danych, co do dat przyjęcia stanu nieruchomości i określenia jej wartości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2010 r. wniósł Wójt Gminy B. B., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającego na błędnej jego wykładni i przyjęciu, iż prawo własności wydzielonych pod drogi działek w wyniku podziału przeszło ex lege na rzecz Gminy B. B., w sytuacji gdy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji odszkodowawczych organu I i II instancji;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 153 p.p.s.a. i 190 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez:

– brak uchylenia decyzji organów administracyjnych I i II instancji (starosty i wojewody) jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa,

– uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wyrokiem i wykładnią wyroku NSA z 15 stycznia 2010 r. podczas gdy ten wyrok i jego wykładnia dotyczą ustalenia wysokości odszkodowania, a nie analizy przejścia prawa własności wydzielonych pod drogi działek oraz

– uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wyrokami i wykładniami sądów administracyjnych z 5 stycznia 2006 r., 22 czerwca 2006 r., podczas gdy wyroki te dotyczą zaskarżenia innych decyzji odmawiających przyznania odszkodowania, wydanych we wcześniejszym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że ustalenie odszkodowania za drogi przejęte przez gminę na mocy decyzji zatwierdzających podział powinno być poprzedzone ustaleniem uzyskania przez gminę tytułu własności do wydzielonych działek. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie dokonał wykładni art. 98 ust 1 i 3 u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji odszkodowawczych.

Skarżący wskazał, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą dotyczącą art. 98 u.g.n., zarówno w wersji pierwotnej, w wersji obowiązującej do 15 grudnia 2000 r. oraz obecnie obowiązującej, jedynie drogi publiczne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości na wniosek właściciela, przechodzą na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. Tylko takie rozumienie użytego w przepisie wyrażenia "droga" (de lege lata – od dnia 15 grudnia 2000 r. – figuruje już w ustawie zwrot "drogi publiczne") daje się uzasadnić w kontekście art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), według którego w planie miejscowym ustala się, poza liniami rozgraniczającymi ulice i terenami niezbędnymi do wydzielenia ścieżek rowerowych, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W konsekwencji wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych), przejście ich na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa nie mogło nastąpić ex lege, a jedynie na podstawie odpowiednich czynności prawnych.

Jeżeli wobec tego podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę.

Skarżący wskazał, że skoro w niniejszej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał przebiegu drogi gminnej przez działki M. M., to nie powinien mieć zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

W ocenie skarżącego również za ukształtowaną i jednolitą należy uznać linię orzeczniczą wypracowaną na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdzie w wyroku z dnia 29 marca 1995 r. Sądu Najwyższego (III ARN 7/95, OSNP 1995/17/213) wskazano, że wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i tylko i wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości w części potwierdzającej przejście na gminę własności działek wydzielonych pod drogi jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod budowę ulic (wyrok z dnia 13 lutego 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, II SA/Bk 669/06 LEX nr 232905, Wspólnota 2007/14/31).

Skarżący wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 marca 1993 r., W. 13/92 (OTK 1993, poz. 17) podkreślił, że tryb wydzielenia gruntów pod budowę ulicy przewidziany w ust. 5 art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest równorzędny z wywłaszczaniem, wobec czego jego stosowanie powinno być ograniczone tylko do sytuacji niezbędnych, do takiego wniosku prowadzi bowiem zasada wyrażona w art. 46 ust. 1 ustawy.

Skarżący zaznaczył, że pozostająca w obszarze koniecznych ustaleń kwestia odszkodowania za działki wymaga pogłębionego postępowania wyjaśniającego. Koniecznie jest sięgnięcie do tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Dopiero szczegółowa analiza treści planu obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowych pozwoli ustalić, czy plan ten przewidywał przebieg dróg publicznych wyodrębnionych w następstwie podziału nieruchomości.

Skarżący stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału w sprawie pozwala w sposób jednoznaczny uznać, iż gmina B. B. nie dysponuje tytułem prawnym wynikającym przy okazji wydania decyzji podziałowych, bowiem w dniach ich wydania obowiązujący wówczas plan ogólny zagospodarowania przestrzennego terenu gminy B. B. zatwierdzony uchwałą Nr XXII/144/93 Rady Gminy B. B. z dnia 28 czerwca 1993 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewody Bydgoskiego Nr 12, poz. 157 z 1994 r. dzielone nieruchomości określił w granicach ustalenia o symbolu [...], [...]czyli terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Plan ten nie przewidywał przebiegu dróg publicznych.

Wskazano, że w ustalonym stanie faktycznym Sąd winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., skarżący podniósł, że wyrok NSA z 15 stycznia 2010 r., wbrew uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zajął się ustaleniem przejścia prawa własności wydzielonych działek na gminę, a jedynie odnosił się do wysokości odszkodowania. WSA nie był związany zatem samym rozstrzygnięciem o przejściu prawa własności przedmiotowych działek na gminę. W zakresie art. 153 p.p.s.a. skarżący wskazał, że wyrok NSA ze stycznia 2006 r. i wyrok WSA z czerwca 2006 r. dotyczyły skarg na inne decyzje, to jest decyzje odmawiające odszkodowania i nie są w sprawie wiążące.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że ze wskazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzeczenia wynika związanie oceną prawną co do przejścia prawa własności wydzielonych pod drogi publiczne działek.

Uczestnik postępowania M. M. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie tej skargi i przyznanie na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec tego, że w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wynika z art. 183 § 1 powołanej ustawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z tego względu, że podniesione zostały zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty materialnoprawne w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 153 i art. 190 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Uchybienia te, zdaniem strony, miały istotny wpływ na wynik postępowania poprzez brak uchylenia obu decyzji administracyjnych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wyrokiem NSA z 15 stycznia 2010 r. oraz wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2006 r. i z dnia 22 czerwca 2006 r., mimo że wyroki te nie wiązały w sprawie niniejszej.

Powyższy zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odwołując się do związania wynikającego z wcześniejszych wyroków wydanych w tej sprawie nie uchybił art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Podkreślić trzeba, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 276/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 439/06 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 497/09 wydane zostały w tej samej sprawie, która w postępowaniu administracyjnym wszczęta została w związku z wnioskiem M. M. zawartym w piśmie z dnia 14 czerwca 2002 r. o ustalenie odszkodowania za wskazane tam działki. Dla oceny tożsamości sprawy bez znaczenia jest, czy wyroki dotyczyły decyzji odmawiających ustalenia odszkodowania czy też ustalających takie odszkodowanie. Wszystkie oceniane przez sądy we wskazanych wyżej postępowaniach decyzje dotyczyły tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu i podstawy prawnej żądania, a więc niewątpliwie tej samej sprawy administracyjnej wszczętej na żądanie M. M.. W takiej sytuacji związanie organów i Sądu I instancji wymienionymi wcześniej wyrokami jest oczywiste.

Przypomnieć trzeba kolejno, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05 stwierdził m.in., że w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że w wyniku podziału nieruchomości M. M. zostały wydzielone grunty pod drogi, a w dacie orzekania o podziale nie było wątpliwości, że miały to być drogi publiczne – gminne. Sąd wskazał ponadto, że odmowa odszkodowania mogłaby mieć miejsce wówczas, gdyby nie wydzielone zostały działki gruntu pod drogi publiczne, jednak działki pod drogi zostały wydzielone, a Wojewódzki Sąd uznał, że niczym nie poparte jest twierdzenie organu co do ich charakteru prawnego, to oddalenie skargi naruszało art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 439/06, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – będąc w myśl art. 190 p.p.s.a. związany powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające ustalenia odszkodowania – Sąd ten podniósł m.in., że w momencie wydawania przez Wójta Gminy B. B. decyzji podziałowych przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał przejście wydzielonych w tej sposób działek na własność Gminy, analogicznie jak art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której decyzję w przedmiocie zatwierdzenia podziału wydał Kierownik Urzędu Rejonowego w Bydgoszczy. Zdaniem Sądu, w wyniku podziału należących do M. M. nieruchomości, z chwilą w której decyzje z dnia [...] kwietnia 1997 r., [...] czerwca 1998 r. i [...] listopada 1999 r. stały się ostateczne, przesądzone zostały losy prawne gruntów przeznaczonych pod drogi – M. M. utracił własność wydzielonych z tych nieruchomości pod drogi działek. Sąd ocenił, że zmiana właściciela wydzielonego pod drogę publiczną gruntu jest nieodwracalnym skutkiem prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w sytuacji przewidzianej w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Zgodnie z art. 98 ust. 3 wymienionej ustawy utrata prawa przez właściciela kompensowana jest w formie odszkodowania od właściwego organu. Odmowa zatem ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania pozostaje w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych w sprzeczności ze wskazanym wyżej przepisem prawa materialnego.

Przytoczona wyżej ocena prawna spowodowała niewątpliwie w dalszym postępowaniu związanie na mocy art. 153 p.p.s.a. w zakresie stwierdzenia zaistnienia w sprawie podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania w związku z przejściem własności działek na rzecz Gminy B. B.. Kwestia ta została ostatecznie przesądzona z datą prawomocności omawianego wyroku. Wykonanie zaś przez organy administracji publicznej wskazań co do dalszego postępowania prowadzić jedynie miało do ustalenia wysokości odszkodowania, odpadła natomiast możliwość kwestionowania w sprawie niniejszej zmian własnościowych, jakie spowodowały decyzje podziałowe.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 497/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 604/08, którym to wyrokiem uchylone były decyzje Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia[...] lipca 2008 r. i Starosty Bydgoskiego z dnia [...] lutego 2008 r., ustalające odszkodowanie za przedmiotowe działki. Sąd uznał za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej M. M. zarzuty proceduralne i przedstawił wskazówki co do ponownej kontroli tychże decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd I instancji słusznie przyjął, że jest w sprawie związany wcześniejszymi wyrokami. Dodać należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ lub sąd oceną co do zgodności z prawem określonych spornych kwestii związany jest zarówno organ, którego rozstrzygniecie zaskarżono, jak i każdy kolejny sąd orzekający w tej sprawie, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06). Przypomnieć też trzeba, że zgodnie z art. 190 zd. drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Za całkowicie chybiony uznać należało zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Niewątpliwie bowiem Sąd I instancji dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, odmienny zaś od oczekiwania strony wynik tej kontroli nie upoważnia do postawienia zarzutu uchybienia wskazanym przepisom. Nie można też podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonych decyzji.Nie jest bowiem uzasadnione stanowisko, że doszło w sprawie do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że prawo własności wydzielonych pod drogi działek w wyniku podziału przeszło ex lege na rzecz gminy B. B.. Zdaniem gminy ustalony stan faktyczny sprawy winien skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji odszkodowawczych obu organów. Zauważyć przy tym trzeba, że tak sformułowany zarzut dotyczy w istocie niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów. Z uwagi na omówione wcześniej związanie poprzednimi wyrokami wydanymi w sprawie, które przesądziły przejście wydzielonych pod drogi publiczne działek na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. z mocy prawa na własność Gminy B. B. kwestia ta nie mogła być już przez Sąd I instancji rozważana. W konsekwencji, skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania koniecznym stało się ustalenie i wypłacenie odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pozbawione są podstaw prawnych. W świetle art. 204 p.p.s.a., który to przepis reguluje zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, M. M., jako uczestnik postępowania, nie może domagać się zwrotu takich kosztów. Natomiast Wojewoda Kujawsko-Pomorski – organ reprezentowany przez radcę prawnego, w przypadku gdy oddalono skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, mógłby żądać zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jednakże jedynie w przypadkach wskazanych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/-c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionych z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).