Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 835/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska – Florek Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1076/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1076/13 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I

W dniu [...] marca 2005 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. [...] (zwany dalej: skarżącym) złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2005.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości [...] zł (JPO i UPO). Przyznane środki zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego w dniu [...] marca 2006 r.

W związku z ujawnieniem nowych okoliczności w sprawie, tj. otrzymaniem informacji o zawartej przez skarżącego umowie dzierżawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r.

Następnie w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym oświadczeń skarżącego i załączonego do sprawy pozostałego materiału dowodowego ustalono, iż skarżący na podstawie umowy dzierżawy zawartej dnia [...] lipca 2005 r. wydzierżawił [...] grunty rolne o pow. [...] ha na okres 10 lat. Wydzierżawione grunty rolne stanowiły te same nieruchomości, które wskazane zostały, jako przedmiot wniosku skarżącego o przyznanie ww. płatności bezpośrednich.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i odmówił przyznania wnioskowanych płatności bezpośrednich.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Dyrektor M, Oddziału Regionalnego ARiMR w W, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r. (sygn. akt V SA/Wa 1063/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na ww. decyzję z dnia 9 marca 2010 r.

W związku z uprawomocnieniem się tego wyroku WSA w Warszawie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C, pismem z dnia [...] października 2012 r. powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalania nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych skarżącemu na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2006 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C, ustalił stronie skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 w wysokości [...] zł.

Dyrektor M, Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98. poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), Kierownik biura powiatowego Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z [...] lutego 2006 r. (którą przyznano przedmiotowe dofinansowanie) została uchylona, a w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja z [...] grudnia 2009 r. o odmowie przyznania skarżącemu tych dopłat. Tym samym, w ocenie organu, kwota płatności przekazana na rachunek strony w dniu [...] marca 2006 r. na mocy pierwotnej decyzji, stanowi płatności pobrane nienależnie. Następnie wskazał, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 40 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.; zwanej dalej: ustawą o płatnościach).

W ocenie organu odwoławczego nie zaistniały także przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Na podstawie wskazanego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skarżącego jakoby przedmiotowa płatność wypłacona została na skutek pomyłki właściwej władzy. Podkreślono, iż Kierownik ARiMR nie miał wiedzy o umowie dzierżawy objętych wnioskiem gruntów, ponieważ sam skarżący nie podawał tej okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. oddalił skargę [...].

Sąd Instancji wskazał, że przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast środków tych należy dochodzić od podmiotu, który rzeczywiście podejmie wypłacone przez ARiMR środki. W tym kontekście WSA podkreślił, iż w takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

Według Sądu I instancji organ administracyjny orzekający w sprawie zasadnie uznał, że skarżący utracił prawo do uzyskania płatności na rok 2005, skoro decyzja z [...] lutego 2006 r. przyznająca mu te płatności została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego z jednoczesną odmową ich przyznania. Tak więc organ słusznie przyjął, że uzyskana przez skarżącego płatność na rok 2005 uznana za nienależnie pobraną podlega zwrotowi w świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR.

WSA podzielił stanowisko Dyrektora ARiMR, że w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, o jakiej mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stosowanie do tego przepisu obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika (...).

Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie przekazanie na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego płatności do gruntów rolnych na rok 2005, nie wynikało z pomyłki ARiMR. Płatności w tej wysokości skarżący uzyskał na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lutego 2006 r. Natomiast w dniu wydawania ww. decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – jak wynika z akt sprawy – nie posiadał informacji, z których wynikałoby, iż działki ewidencyjne objęte przedmiotowym wnioskiem zostały wydzierżawione na mocy umowy dzierżawy na rzecz [...] i nie są faktycznie użytkowane przez skarżącego. Okoliczność ta stała się wiadoma organowi dopiero po uzyskaniu informacji od Biura Wsparcia Inwestycyjnego M. Oddziału ARiMR w dniu [...] maja 2009 r. WSA podkreślił, że skarżący na żadnym z etapów przedmiotowego postępowania nie załączył umowy dzierżawy i nie poinformował o jej zawarciu.

Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania przez skarżącego okoliczności, jakoby ARiMR posiadała pełną wiedzę o umowie dzierżawy, bowiem [...] złożył umowę dzierżawy w toku innego postępowania administracyjnego – Sąd I instancji odwołał się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawionego w wyroku z 16 listopada 2010 r. (V SA/Wa 1063/10). W wyroku tym podkreślono, iż skarżący w żaden sposób nie udokumentował, iż taka umowa została przedstawiona organowi I instancji do daty wydania decyzji, co do której następnie wznowiono postępowanie.

Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że każde postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny i to zarówno co do przedmiotu jak i osoby, organ nie ma obowiązku i niekiedy możliwości dopasowywać dokumentów z jednych indywidualnych postępowań do drugich prowadzonych przez ten sam organ, a tym bardziej przez inny niezależny organ. Jak wynika bowiem z akt sprawy umowa dzierżawy została złożona przez dzierżawcę – [...] do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W., natomiast decyzję w przedmiocie przyznania płatności do gruntów skarżącemu wydał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a., poprzez brak pouczenia skarżącego o skutkach zawarcia umowy dzierżawy na postępowanie w zakresie przyznania płatności obszarowych, bowiem strona skarżąca nie powołała okoliczności zawarcia takiej umowy przy ubieganiu się o przedmiotowe dofinansowanie. Według Sądu nie sposób uznać za obowiązek organu, aby uwzględniając hipotetyczną sytuację zawarcia umowy dzierżawy przez stronę wnioskującą, informował stronę o ewentualnych konsekwencjach podpisania takiej umowy. WSA dodał jednocześnie, że w pkt IX wniosku z dnia 17 marca 2005 r. skarżący oświadczył, iż znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objęte wnioskiem o przyznanie płatności. Tym samym nie można czynić organowi zarzutu nie powiadomienia skarżącego o zasadach przyznawania płatności obszarowych, skoro sam skarżący wskazał, iż są mu one wiadome.

II

[...] wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5a ust 1, ust 2, 2a ustawy o ARiMR - poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni polegającej na uznaniu, że Kierownik Biura Powiatowego wydający decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich nie wydał jest wskutek pomyłki, bowiem nie posiadał żadnej informacji o umowie dzierżawy w dacie wydawania tej decyzji, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przyjąć należy, że w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich posiadał wiedzą o tej umowie dzierżawy, bowiem umowa ta była w posiadaniu jednostek organizacyjnych Agencji - Mazowieckiego Oddziału Regionalnego, co spowodowało, nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 74 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 przez jego pomniecie i uznanie, że Kierownik Biura Powiatowego w C. otrzymał informację od innego organu w dacie [...] maja 2009 r., co stanowiło, że Kierownik Biura w C. nie wydał wymienionej decyzji o płatnościach wskutek pomyłki, a błąd ten nie mógł być wykryty przez skarżącego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nie uznanie naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanego w pkt 1 zarzutów, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi;

3) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1, 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną oraz orzekając na podstawie akt nie wyszedł poza ich granice, nie rozważył i nie dokonał wszechstronnej wykładni przepisu art. 74 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004; nie rozważył i nie wyjaśnił wszechstronnie, podnoszonych w skardze od decyzji Dyrektora Oddziału M. Regionalnego okoliczności faktycznych i prawnych, związanych z pomyłką Kierownika Biura Powiatowego w C., wynikającej z wydania decyzji o przyznaniu płatności, pomimo, wiedzy o umowie dzierżawy nieruchomości, akceptując niezasadnie stanowisko organów administracyjnych, dokonanych z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., prowadzące do nieuzasadnionego ustalenia, że skarżący nie zawiadomił Kierownika Powiatowego Biura w C. o umowie dzierżawy, bez rozważenia i wyjaśnienia na podstawie akt sprawy, czy wiedza o umowie dzierżawy znajdowała się dyspozycji kierownika Biura Powiatowego w C. - a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy skarga w tym zakresie podlegała uwzględnieniu.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazane w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 134 § 1, 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną oraz orzekając na podstawie akt ,nie wyszedł poza ich granice, nie rozważył i nie dokonał wszechstronnej wykładni przepisu art. 74 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, czego skutecznie uczynić nie można (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1099/13).

Sąd I instancji nie naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a., do którego może dojść wówczas, gdy Sąd I instancji wyszedł poza granice danej sprawy, nie rozpoznał zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, albo dokonał kontroli tylko w granicach zarzutów, mimo istnienia wad kontrolowanego aktu nie podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 860/12). Innymi słowy chcąc skutecznie postawić zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powinien był wykazać, iż Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11). Jednakże taki stan rzeczy w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, które mają uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a, zmierzają w istocie do przedstawienia własnej oceny regulacji zawartej w art. 74 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz do podważania ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, czego nie można skutecznie dokonywać za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 647/14).

Całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek Sądu wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza wyłącznie niemożność wyjścia przez Sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach. Brak jest podstaw do przyjęcia, by w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie materiału dowodowego, który nie znajdował się w posiadanych przez niego aktach.

Zamierzonego skutku nie mogą również odnieść zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy wskazać, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto przepis ten nie może być więc naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli – niedostrzeżenie naruszenia przepisów postępowania czy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia: 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06; 21 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14). To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sąd I instancji, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu.

Odnosząc do zarzucanego art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. należy wskazać, że przepis ten reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy i dotyczy naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści tego zarzutu autor kasacyjnej wiąże go z naruszeniem prawa materialnego, zatem zarzut ten pomimo postawienia go w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - odnosi się do błędnej wykładni prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie w ten sposób podstawy kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika uniemożliwia Sądowi merytoryczne jej rozpoznanie. Wymaga bowiem podkreślenia, że zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu, czy jego niewłaściwe zastosowanie. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11, z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania wykładni przepisu art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004m który nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że autor skargi kasacyjnej odnosi ten zarzut do art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zarzut naruszenia tego przepisu należy uznać za nieusprawiedliwiony.

Według autora skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu miało polegać na dokonaniu nieprawidłowej jego wykładni i uznaniu, że Kierownik Biura Powiatowego wydający decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich nie wydał jej wskutek pomyłki, bowiem nie posiadał żadnej informacji o umowie dzierżawy w dacie wydawania tej decyzji, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przyjąć należy, że w dacie wydawania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich posiadał wiedzą o tej umowie dzierżawy, bowiem umowa ta była w posiadaniu jednostek organizacyjnych Agencji - Mazowieckiego Oddziału Regionalnego.

Wobec tak sformułowanego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że kontrolą Sądu I instancji została objęta decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy, wydaną m.in. na postawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR decyzję Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005.

Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE lub środków krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z UE, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej decyzją administracyjną - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Postępowanie mające na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest odrębnym postępowaniem, mającym na celu określenie jedynie wielkości tychże nienależnie pobranych środków.

Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, obliczone zgodnie z ust. 3.

Od powyższego obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności istnieje odstępstwo, o którym mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stosownie do treści tego przepisu, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wymaga spełnienia łącznie dwóch przesłanek: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, a błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika (por. wyrok NSA z dnia: 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 315/13; 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10). Pomyłka organu może zaś zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. W takiej sytuacji rolnik byłby zwolniony z obowiązku zwrotu nienależnej płatności przekraczającej prawidłowo wyliczoną kwotę nadpłaty i to pod warunkiem "jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznanej sprawie nie występuje żadna z przesłanek, których łączne spełnienie uzasadniałoby odstąpienie od obowiązku zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności.

Ustalony w sprawie i skutecznie niepodważony przez skargę kasacyjną stan faktyczny nie pozwala przyjąć, by płatność przekazana na rachunek bankowy skarżącego za rok 2006 wynikała z pomyłki organu wydającego pozytywną dla skarżącej decyzję o płatnościach. To właśnie wskutek zaniechania strony, polegającego na niepowiadomieniu organu o wydzierżawieniu działek objętych wnioskiem – doszło do bezpodstawnej wypłaty, czego dowodzi ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie podjęte we wznowionym postępowaniu.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że ARiMR posiadała pełną wiedzę o umowie dzierżawy, bowiem [...] złożył umowę dzierżawy w toku innego postępowania administracyjnego. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał, aby taka umowa została przedstawiona organowi I instancji do daty wydania decyzji, co do której następnie wznowiono postępowanie.

Trzeba przy tym przypomnieć, że nałożony na wnioskodawcę obowiązek niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie powstałej w okresie od złożenia wniosku do przyznania płatności, zwłaszcza tak istotnej jak dzierżawa gruntów objętych wnioskiem, nie wynika jedynie z faktu podpisania przez wnioskodawcę na formularzu oświadczenia w tym zakresie, ale także z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. Zgodnie z tym przepisem strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepis ten modyfikuje zatem obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania, określone w przepisach k.p.a. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. To nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia: 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10; 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11). Jednocześnie trzeba pamiętać, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09).

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, każde postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny i to zarówno co do przedmiotu jak i osoby, a zatem organ nie ma obowiązku i niekiedy możliwości dopasowywać dokumentów z jednych indywidualnych postępowań do drugich prowadzonych przez ten sam organ, a tym bardziej przez inny niezależny organ. Jak wynika bowiem z akt sprawy umowa dzierżawy została złożona przez dzierżawcę – [...] do Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w toku innego postępowania administracyjnego, natomiast decyzję w przedmiocie przyznania płatności do gruntów podjął Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]

Ponadto w sprawie niezaistniała druga przesłanka, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, tj. że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika – co pomija autor skargi kasacyjnej i czego w sposób wyraźny nie zaakcentował Sąd I instancji. W tym kontekście należy wskazać, że skarżący w chwili przyznania płatności wiedział, że nie był posiadaczem gruntów wskazanych we wniosku o ich przyznanie. Wynika to dobitnie z zestawienia sekwencji zdarzeń mających znaczenie w niniejszej sprawie. Mianowicie w dniu [...] marca 2005 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2005. Następnie umową z dnia [...] lipca 2005 r. skarżący wydzierżawił [...] na okres 10 lat te same grunty, które wskazał w ww. wniosku o przyznanie płatności. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. przyznano skarżącemu wnioskowane płatności, a [...] marca 2006 r. przelano przyznaną kwotę na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego. Zatem na blisko 7 miesięcy przed wydaniem decyzji przyznającej wnioskowane płatności i 8 miesięcy przed przekazaniem przyznanej kwoty - skarżący doskonale wiedział, że nie spełnia warunku posiadania gruntów, jednakże zdecydował się niepoinformować o tym fakcie właściwego organu. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżący składając wniosek podpisywał oświadczenie, że niezwłocznie poinformuje na piśmie ARiMR o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne przyznanie płatności, a także o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego oraz że znane jej są zasady przyznawania płatności. Zatem to na skarżącym ciążył obowiązek poinformowania właściwego organu o wydzierżawieniu gruntów, czego skarżący nie uczynił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana okoliczność jest na tyle ewidentna, że rolnik ową nieprawidłowość mógł z łatwością "wykryć".

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.