Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 767/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 7, art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 185 poz 1439
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 107
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: Początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 ze zm.; dalej: ustawa o ofercie), do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Z punktu widzenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, bez znaczenia jest załatwienie sprawy administracyjnej, które następuje z momentem doręczenia decyzji stronie, gdyż istotą problemu jest istnienie podstawy prawnej do zastosowania sankcji przez organ nadzoru w ustawowo określonym czasie. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy  o ofercie, jest skierowany do organu i jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

TEZY

Początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 185, poz. 1439 ze zm.; dalej: ustawa o ofercie), do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Z punktu widzenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, bez znaczenia jest załatwienie sprawy administracyjnej, które następuje z momentem doręczenia decyzji stronie, gdyż istotą problemu jest istnienie podstawy prawnej do zastosowania sankcji przez organ nadzoru w ustawowo określonym czasie. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy  o ofercie, jest skierowany do organu i jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 994/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], 3. zasądza na rzecz [...] od Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 8.800 (osiem tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 994/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych, oddalił skargę.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na [...] (dalej: skarżący), kary pieniężnej za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę [...] (dalej: [...] lub spółka) w okresie pełnienia przez niego funkcji członka zarządu.

Powyższe było skutkiem nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej także Komisja, organ nadzoru), decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 185, poz. 1439; dalej: ustawa o ofercie) kary pieniężnej w wysokości 150.000 zł w związku ze stwierdzeniem, iż [...] dopuściła się rażącego naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie, poprzez niewykonanie obowiązku przekazania w terminie do Komisji, spółki prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej powziętej w dniu 1 października 2009 r., dotyczącej złożenia przez [...], wniosku o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej ww. spółki.

Organ nadzoru ustalił m.in., że w dniu [...] października 2009 r. w siedzibie Kancelarii Prawnej [...], miało miejsce spotkanie, w którym uczestniczyły następujące osoby: [...].

Jak ustalono przedstawiciel [...], w trakcie spotkania poinformowała uczestników o złożonym przez siebie wniosku o upadłość w celu likwidacji majątku spółki [...] Okoliczność ta została potwierdzona zeznaniami świadków: [...].

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Komisja ustaliła również, że w dniu [...] października 2009 r. do siedziby [...] przybyła [...] tymczasowy nadzorca sądowy, która wskazała, iż niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia o zabezpieczeniu majątku powyższej spółki - poprzez ustanowienie tymczasowego nadzorcy sądowego oraz wyznaczenie jej do pełnienia tej funkcji - udała się do jej siedziby, gdzie spotkała się ze skarżącym. Podczas tego spotkania poinformowała go o ustanowieniu zabezpieczenia i okazała postanowienie sądu. Na okoliczność tego spotkania została spisana przez uczestników spotkania notatka, w której zostało wskazane, że w dniu [...] października 2009 r. tymczasowy nadzorca sądowy okazała członkowi zarządu [...] postanowienie o ustanowieniu przez Sąd Rejonowy w B. tymczasowego nadzorcy sądowego w osobie [...].. Z przedmiotowego postanowienia wynikało m.in., że [...] wniósł o ogłoszenie upadłości [...] W toku postępowania dowodowego skarżący potwierdził, iż wskazana notatka została sporządzona przez niego oraz przez [...].

Organ nadzoru ustalił także, iż w okresie od [...] września 2009 r. do dnia [...] października 2009 r. [...] posiadał jednoosobowe pełnomocnictwo do reprezentacji [...] Powyższe pełnomocnictwo zostało udzielone przez Prezesa Zarządu [...] w związku z jego pobytem w szpitalu.

W dniu [...] października 2009 r. ukazał się raport bieżący [...], w którym poinformowano, iż w dniu [...] października 2009 r. ww. emitent powziął wiedzę o złożeniu przez [...] w Sądzie Rejonowym Wydział VI Gospodarczy w B. wniosku o upadłość likwidacyjną spółki. Jednocześnie w wyżej wskazanym raporcie poinformowano, iż [...] nie otrzymała z Sądu oficjalnej informacji w tej sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] Komisja nałożyła na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę [...], w okresie pełnienia przez skarżącego funkcji członka zarządu. W uzasadnieniu, organ nadzoru podniósł, że przesłanką nałożenia na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, kary pieniężnej na członka zarządu spółki publicznej jest stwierdzenie rażącego naruszenia obowiązków przez emitenta, poprzez niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku informacyjnego, o którym mowa m.in. w art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie. Tym samym na członków zarządu spółki publicznej Komisja może nałożyć karę tylko wówczas, gdy spółka rażąco naruszy obowiązek informacyjny.

Fakt rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych przez [...] Komisja stwierdziła w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. i w związku z tym nałożyła na powyższą spółkę karę pieniężną w wysokości 150 000 zł.

Informacja o złożeniu wniosku o upadłość spółki [...], w ocenie Komisji spełniała warunki określone w art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. 2010 nr 211 poz. 1384, dalej: ustawa o obrocie), bowiem dotyczyła jej sytuacji finansowej, która uzasadniała w ocenie wierzycieli złożenie wniosku o upadłość. Warunek precyzyjności został również bezwzględnie spełniony, gdyż fakt przekazania przez [...] informacji o złożeniu wniosku o upadłość w dniu [...] października 2009 r. na spotkaniu w siedzibie Kancelarii Prawnej [...] został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość zeznaniami świadków i samego skarżącego. Informacja o złożeniu przez ww. [...] wniosku o upadłość [...], stanowiła w ocenie Komisji informację o znacznym ciężarze gatunkowym, która nie pozostała bez wpływu na cenę akcji.

Zgodnie z powyższym ww. spółka była zobowiązana wykonać ciążący na niej obowiązek niezwłocznego przekazania Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej o złożeniu przez [...] wniosku o upadłość. Tymczasem wskazana informacja została przez [...] przekazana dopiero w dniu [...] października 2009 r., tj. 4 dni od powzięcia tej informacji przez skarżącego, który był obecny na spotkaniu w dniu [...] października 2009 r.

W okresie, w którym miały miejsce wskazane wyżej naruszenia obowiązków informacyjnych przez [...] skarżący pełnił funkcję członka zarządu, a w okresie od dnia [...] września 2009 r. do dnia [...] października 2009 r. posiadał jednoosobowe pełnomocnictwo do reprezentacji ww. spółki. Zdaniem Komisji, był więc osobą (obok [...] - prezesa zarządu przebywającego w tym czasie w szpitalu) posiadającą umocowanie do podejmowania wszystkich czynności w jej imieniu. Zatem, co podkreślił organ nadzoru, skarżący był osobą odpowiedzialną za podjęcie decyzji o przekazaniu do publicznej wiadomości informacji o złożeniu wniosku o upadłość [...] przez [...]. Jednocześnie od dnia [...] października 2009 r. posiadał on wiedzę odnośnie złożenia wniosku o upadłość ww. spółki, gdyż był jednym z uczestników spotkania w Kancelarii Prawnej [...], podczas którego [...] reprezentując [...] przyznała, iż złożył on wniosek o upadłość spółki [...].

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o unieważnienie wyżej wymienionej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Komisja utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. nakładającą na [...] karę pieniężną w wysokości 80. 000 zł za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę [...] W uzasadnieniu organ nadzoru, zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego, iż upływ 6-miesięcznego terminu określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie oznacza, iż kara na członka zarządu nie może zostać nałożona, Komisja stanęła na stanowisku, że decyzja wobec spółki [...] została wydana z chwilą jej doręczenia, tj. w dniu 28 czerwca 2010 r., a nie w dniu podjęcia stosownej uchwały przez Komisję, tj. w dniu [...] kwietnia 2010 r. W związku z powyższym na podstawie art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, organ nadzoru posiadał uprawnienie do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu [...] za rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez ww. spółkę do dnia 28 grudnia 2010 r. Decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego została podjęta przez organ nadzoru w dniu [...] listopada 2010 r., natomiast doręczona stronie postępowania, czyli wprowadzona do obrotu prawnego w dniu 22 grudnia 2010 r. W związku z powyższym, decyzja została wydana w ustawowym terminie 6 miesięcy licząc od dnia doręczenia decyzji [...] do dnia doręczenia decyzji członkowi zarządu.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, Komisja wyjaśniła, iż w toku prowadzonego postępowania dowodowego organ nadzoru zebrał obszerny materiał dowodowy, a skarżący miał możliwość złożenia zeznań w toku prowadzonego postępowania oraz wyjaśnień odnośnie zgromadzonych dowodów.

Według organu nadzoru naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę [...], polegające na nieprzekazaniu informacji poufnej o złożeniu przez [...] wniosku o ogłoszeniu upadłości jest rażące. Dokonując kwalifikacji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy organ nadzoru wziął pod uwagę przede wszystkim czynniki, w jego ocenie obiektywne, tj. wagę i znaczenie informacji, która nie została przekazana do wiadomości publicznej oraz długotrwałość opóźnienia, którego dopuściła się spółka. W ocenie Komisji przyjęte kryteria kwalifikacji stwierdzonych naruszeń jako rażących są na gruncie przedmiotowej sprawy kluczowymi i jednocześnie obiektywnymi, pozwalającymi w sposób rzetelny i bezstronny określić wagę stwierdzonego naruszenia przepisów prawa.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 994/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że przez "nałożenie kary pieniężnej" w rozumieniu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie należy rozumieć doręczenia decyzji o nałożeniu tej kary stronie, a nie jak twierdzi skarżący podjęcie stosownej decyzji/uchwały przez organ kolegialny - Komisję Nadzoru Finansowego. Sporządzenie uchwały w sensie procesowym nie wywiera bowiem skutku "nałożenia kary pieniężnej". Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, aby wywołać skutek prawny, musiała zostać uzewnętrzniona przez jej doręczenie stronie. Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdzającą rażące naruszenie przez spółkę [...] obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ustawy o ofercie została doręczona tej spółce w dniu 28 czerwca sierpnia 2010 r. Natomiast decyzja Komisji Nadzoru Finansowego nakładająca na skarżącego karę pieniężną nosi datę [...] listopada 2010 r., a doręczona została w dniu 22 grudnia 2010 r., czyli jej doręczenie nastąpiło przed upływem terminu 6 miesięcy wynikającego z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia prawa, tj. art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie przez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu zaskarżonej decyzji po upływie 6 miesięcy od ukarania spółki [...] są według Sądu I instancji niezasadne.

W ocenie Sądu I instancji doszło do rażącego naruszenia obowiązków przez skarżącego. Działania skarżącego podjęte od dnia 1 października 2009 r. do 4 października 2009 r. stały w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 56 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 56 ust. 2 pkt 1 skarżący nie przekazał Komisji Nadzoru Finansowego, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnej dotyczącej zgłoszenia wobec emitenta, tj. spółki [...] wniosku o upadłość likwidacyjną przez [...], wobec tego działania skarżącego pozostawały w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącego jest adekwatna do rażącego naruszenia przez niego obowiązków. Dyspozycja art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie zezwala na nałożenie kary pieniężnej w wysokości 100000 zł. Maksymalny wymiar kary pieniężnej został przewidziany przez ustawodawcę za najpoważniejsze naruszenia przepisów ustawy. W ocenie Sądu waga naruszeń ustawy w niniejszej sprawie, należy do najpoważniejszych, gdyż nienaruszenie obowiązku informacyjnego w zakresie zgłoszenia wniosku o upadłość wpływa w sposób znaczący na wartość akcji spółki [...] WSA w pełni podzielił stanowisko organu wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uregulowania dotyczące obowiązku niezwłocznego przekazania do wiadomości publicznej informacji poufnych, przewidziane w ustawie o ofercie, należy do grupy przepisów, które mają na celu ochronę jednej z fundamentalnych zasad, na których oparty jest publiczny obrót papierami wartościowymi, tj. zasady transparentności rynku.

II

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.: art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w zw. z art. 2, 7 i 42 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego, tj. zaufania obywateli do państwa oraz dostatecznej określoności i przyzwoitej legislacji, oraz zasadami praworządności i ścisłej wykładni przepisów o represyjnym charakterze, polegającą na tym, iż Sąd przyjął, że 6-miesięczny termin do nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu za naruszenie przez spółkę obowiązków informacyjnych biegnie od dnia nałożenia kary na spółkę rozumianego jako doręczenie decyzji o ukaraniu, a nie jej wydanie, podczas gdy art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie wyraźnie stanowi, iż kara pieniężna na członka zarządu nie może być nałożona po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o nałożeniu na spółkę kary za niedopełnienie obowiązków informacyjnych;

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewypowiedzenie się przez Sąd w zakresie zarzutu naruszenia przez Komisję Nadzoru Finansowego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a., mimo tego, iż zarzut ten i jego rozpoznanie miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 i 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo tego, iż KNF w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji z dnia 8 marca 2010 r. naruszyła przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w skutek tego, że KNF, nie uwzględniając wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, zebrała materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący i tym samym nie mogła dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy okoliczności sprawy zostały udowodnione, w konsekwencji czego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wadliwy, a czego efektem było między innymi przekroczenie granic uznania administracyjnego co do okoliczności, że naruszenie przez spółkę [...] obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o ofercie miało charakter rażący oraz wymiaru nałożonej na [...] kary;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, przez to, że Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, mimo mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisu prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie w zakresie, w jakim KNF uznała, że stan faktyczny ustalony w sprawie, tj. 3-dniowe opóźnienie w publikacji informacji poufnej, wyczerpuje elementy hipotezy art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, tzn. stanowiło rażące naruszenie obowiązku informacyjnego przez Spółkę;

d) art.141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie argumenty przemawiały za przyjętą przez Sąd wykładnią treści przepisu art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnych dostarcza także podstaw dla przyjęcia odmiennej interpretacji rzeczonego przepisu, a także przez niewystarczające uzasadnienia twierdzenia, iż nastąpiło rażące naruszenie obowiązku informacyjnego, czym w konsekwencji Sąd uniemożliwił przeprowadzenie prawidłowej kontroli logiki argumentacji, jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego wyroku.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., a więc zarówno naruszeniu przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w tym art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie w zw. z art. 2, 7 i 42 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię, sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego, tj. zaufania obywateli do państwa oraz dostatecznej określoności i przyzwoitej legislacji oraz zasadami praworządności i ścisłej wykładni przepisów o represyjnym charakterze, polegającą na tym, iż Sąd przyjął, że 6-miesięczny termin do nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu za naruszenie przez spółkę obowiązków informacyjnych – biegnie od dnia nałożenia kary na spółkę rozumianego jako doręczenie decyzji o ukaraniu, a nie jej wydanie, podczas gdy art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie wyraźnie stanowi, iż kara pieniężna na członka zarządu nie może być nałożona po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o nałożeniu na spółkę kary za niedopełnienie obowiązków informacyjnych.

Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozważenia i stanowiącym istotę sporu pomiędzy skarżącym a Sądem I instancji oraz organem - jest określenie początku biegu terminu 6-miesięcznego uprawniającego KNF do nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu, który jest liczony – stosownie do brzmienia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie - od wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, tj. od decyzji KNF z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakładającej na spółkę [...] karę pieniężną z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych. Zdaniem Sądu I instancji oraz Komisji Nadzoru Finansowego bieg terminu 6 miesięcznego do nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu powinien być liczony od doręczenia decyzji o nałożeniu na spółkę kary za niedopełnienie obowiązków informacyjnych, natomiast zdaniem skarżącego - bieg tego terminu powinien być liczony od dnia wydania decyzji nakładającej karę na spółkę .

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, wymaga - w ocenie Naczelnego sądu Administracyjnego - rozważenia w pierwszej kolejności, gdyż w przypadku uznania go za uzasadniony - analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej będzie niecelowa.

Zastosowanie sankcji administracyjnoprawnej wobec spółki publicznej jako emitenta papierów wartościowych (bądź wprowadzającego), czyli sankcja podstawowa, stanowi podstawę do zastosowania sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób (sankcja wtórna) odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie emitenta papierów wartościowych. W przypadku rażącego naruszenia przez emitenta (lub wprowadzającego) sankcjonowanych obowiązków administracyjnoprawnych KNF może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100.000 zł (por. M. Dyl, Glosa do wyroku WSA z dnia 17 marca 2009 r., VI SA/Wa 1716/08, Lex nr 138297). Kluczowym dla omawianej sprawy zagadnieniem jest ograniczenie - skierowane do organu, tj. KNF - wynikające z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, że kara taka nie może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji zawierającej sankcję pierwotną upłynęło więcej niż 6 miesięcy (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie).

Nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, iż decyzja Komisji Nadzoru Finansowego nakładająca na spółkę [...] karę pieniężną za rażące naruszenie przez obowiązków informacyjnych została wydana dnia [...] kwietnia 2010 r., zaś doręczona tej spółce w dniu 28 czerwca 2010 r. Natomiast decyzja Komisji Nadzoru Finansowego nakładająca na skarżącego pełniącego funkcję członka zarządu karę pieniężną została wydana dnia [...]listopada 2010 r., zaś doręczono ją skarżącemu w dniu 22 grudnia 2010 r. Te daty nie budzą wątpliwości w ustalonym i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym, a ponadto wskazują je zgodnie zarówno: skarżący, organ nadzoru oraz Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził: "Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi więc być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. sygn. akt FPS 10/00 - ONSA 2001/2/56)" (s. 12 uzasadnienia).

Należy podkreślić, iż rozważania Sądu I instancji dotyczące skutków doręczenia decyzji, choć całkowicie słuszne, nie mają znaczenia dla oceny przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z punktu widzenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, bez znaczenia jest załatwienie sprawy, gdyż istotą problemu jest istnienie podstawy prawnej do zastosowania sankcji przez organ w określonym ustawą czasie.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jest skierowany do organu, tj. Komisji Nadzoru Finansowego i wyznacza ustawowy czasokres do nałożenia przez organ kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej. Ustawodawca w tym przepisie wyznacza początek biegu 6-cio miesięcznego terminu dla organu do nałożenia tej kary od wydania decyzji, o której stanowi art. 96 ust. 1 cyt. ustawy, nie zaś od jej doręczenia. Za taką interpretacją tego przepisu przemawia zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa. Przyjęcie takiej interpretacji skutkuje z jednej strony dyscyplinowaniem organu, który ma termin maksymalnie 6 miesięcy na nałożenie tej kary, a jednocześnie stwarza gwarancję ochrony praw osoby pełniącej funkcje członka zarządu emitenta, gdyż skraca upływ 6-cio miesięcznego terminu do zastosowania sankcji przez organ. Normatywne założenie ustawodawcy ma mobilizować organ prowadzący postępowanie do zakończenia postępowania, nakierowanego na stwierdzenie podstaw do zastosowania art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Określenie terminu w art. 96 ust. 7 cyt. ustawy ma bowiem w swoim założeniu zmniejszyć stan niepewności prawnej co do możliwości zastosowania sankcji wtórnej, tj. sankcji sprzężonej w stosunku do określonego kręgu osób odpowiedzialnych za wadliwe (niezgodne z prawem) działanie spółki jako emitenta papierów wartościowych. Co więcej, nie ma takiej potrzeby, gdyż znacząca część materiału dowodowego z postępowania związanego z możliwością zastosowania sankcji pierwotnej daje istotne podstawy do oceny kształtu postępowania nakierowanego na ocenę możliwości zastosowania sankcji wtórnej. Opowiedzenie się za stanowiskiem Sądu I instancji, iż wydanie przez organ decyzji nakładającej na spółkę publiczną kary pieniężnej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych oznacza doręczenie tej decyzji stronie i stanowi jednocześnie początek biegu 6-cio miesięcznego terminu skutkowałoby zupełną dowolnością postępowania organu w zakresie czasokresu nałożenia sankcji. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji powodowałoby, iż wskazany w art. 96 ust. 7 cyt. ustawy termin prawa materialnego stanowiący podstawę prawną do nałożenia przez organ sankcji byłby całkowitą fikcją. Organ bowiem mógłby doręczyć emitentowi decyzję o nałożeniu kary w dowolnym terminie, a w konsekwencji swobodnie wydłużać upływ tego terminu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela stanowiska Sądu I instancji i stwierdza, iż bieg 6-cio miesięcznego terminu do nałożenia przez organ kary pieniężnej na członka zarządu powinien być liczony nie od daty doręczenia decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę jako emitenta, lecz od daty jej wydania, tj. daty jej sporządzenia, co oznacza w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Zatem, w rozpoznawanej sprawie biorąc pod uwagę, iż początkiem biegu 6-cio miesięcznego terminu jest dzień [...] kwietnia 2010 r., tj. data wydania decyzji nakładającej karę na emitenta, zaś decyzja nakładająca na skarżącego karę została wydana dnia [...] listopada 2010 r., zaś doręczona w dniu 22 grudnia 2010 r. – to bez wątpienia upłynął termin 6-cio miesięczny uprawniający organ do nałożenia kary na gruncie art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie.

Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę i nie rozważył, iż zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie wyraźnie rozróżnia się pojęcia: "wydania decyzji" i "doręczenia decyzji".

Niewątpliwie decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dopiero z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze doręczenia lub jej ogłoszenia (art.110 k.p.a). Dopiero prawidłowe doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania i umożliwienie w ten sposób adresatowi zapoznanie się z jej treścią kończy proces decyzyjny oraz załatwia sprawę w rozumieniu art.104 k.p.a. Nie oznacza to jednak - jak to przyjmuje Sąd I instancji - że w pojęciu "wydanie decyzji" mieści się również doręczenie tego aktu.

Obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (sporządzenie) decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 714/05). Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie, lecz data jej sporządzenia, czyli w przypadku decyzji pisemnej dzień podpisania decyzji zawierającej prawem wymagane składniki. Zgodnie z art.107 § 1 k.p.a. do konstytutywnych elementów omawianej formy działania organu administracji publicznej zalicza się bowiem: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu, a także datę wydania decyzji. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. też E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 2, s. 70-79).

Akt woli organu administracji publicznej wyrażający się poprzez sporządzenie decyzji administracyjnej zawierającej elementy przewidziane w art. 107 k.p.a. stanowi o wykreowaniu decyzji w ujęciu proceduralnym. Do zaistnienia decyzji w omawianym ujęciu wystarczające jest wydanie decyzji, natomiast czynnik doręczenia decyzji jest zbędny (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 612).

Chwilą wydania decyzji jest wobec tego data jej sporządzenia nie zaś doręczenia stronie. Data wydania decyzji ma zasadnicze znaczenie i wywołuje oznaczone skutki prawne. Otóż jest to określenie dnia, według którego ocenia się stan faktyczny i prawny jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organ ma obowiązek stosowania tych wszystkich przepisów prawnych, które zostały opublikowane do daty wydania decyzji, a jeżeli pominie on zmiany tych przepisów, czy ich uchylenie, to decyzja jest już dotknięta wadliwością (por. J. Borkowski: Decyzja administracyjna, Łódź, Zielona Góra 1998, s. 54). Data wydania decyzji wskazuje na istotny element w sprawowaniu orzecznictwa, bo pozwala ustalić w jakim stanie prawnym i faktycznym zapadło rozstrzygnięcie w sprawie. Zwrócić trzeba od razu uwagę, na to że nie będzie to data równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją (art. 110 k.p.a.) (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 497-498, 518). Oznaczenie daty wydania decyzji jest doniosłe z tego względu, że dla oceny legalności decyzji przez sąd administracyjny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 1982r., sygn. akt I SA/Kr 664/82, ONSA 1982, z. 2, poz.106; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 645; analogiczne stanowisko prezentuje J. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 285 oraz G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 661).

Jak podkreślają przedstawiciele doktryny, w świetle art. 110 k.p.a., jak również innych regulacji kodeksowych brak jest podstaw do pozbawienia faktu wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej znaczenia prawnego i utożsamiania daty wydania decyzji z datą jej doręczenia (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 607).

Podobnie Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002 r. (III RN 149/01, OSNP 2003, nr 16, poz.371, Lex OMEGA 13/2006) zwrócił uwagę na istotne różnice dzielące wydanie i doręczenie decyzji. Zdaniem Sądu pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się pojęcia "wydanie" w odniesieniu do wydania rzeczy. Dlatego wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy. W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona w decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zwracał uwagę, że należy rozróżniać pojęcia: "wydanie decyzji" a "doręczenie decyzji" stwierdzając jednocześnie, iż nie są one tożsame. Wiele orzeczeń zapadło na gruncie art. 118 § 1 O.p., w których NSA wyraźnie podkreślił, iż: "W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2003 r. pojęcie wydania decyzji, określonej w art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), nie oznaczało jej doręczenia" (por. m. in. uchwała 7 sędziów NSA z 17 grudnia 2007 r., sygn. akt I FPS 5/07). To stanowisko podtrzymał NSA w wielu innych orzeczeniach (por. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 292/10; wyrok NSA z 19 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 1340/11). To stanowisko potwierdził również Sąd Najwyższy m. in. w wyroku z 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II UK 111/09, LEX nr 577842), w którym stwierdził, że: ". Wydanie decyzji na podstawie art. 118 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie obejmuje obowiązku jej doręczenia. Podobnie w wielu innych sprawach NSA wyraźnie podkreślał, iż wydanie decyzji nie jest tożsame z jej doręczeniem (por. m. in. wyroki NSA: z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 294/07; z 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 178/10; z 12 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 672/11; z 4 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1752/11; z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 600/12).

Ponadto, Sąd I instancji interpretując art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie pominął całkowicie podstawową wykładnię językową, która expressis verbis wskazuje, że mamy do czynienia, w ujęciu normatywnym, z datą wydania decyzji jako stanowiącą punkt odniesienia dla oceny jej skutków. Wymaga podkreślenia, iż ustawodawca posłużył się w tym przepisie pojęciem jasnym, znanym i mającym określone znaczenie normatywne, nietożsame z datą doręczenia decyzji administracyjnej. Za taką wykładnią art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie przemawia również zasada racjonalności działań ustawodawcy oraz zasada zaufania obywateli do państwa.

Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że początkiem biegu 6 miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, do nałożenia przez Komisję Nadzoru Finansowego kary na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej z tytułu rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych, o których stanowi art. 96 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy o ofercie - jest data wydania przez KNF decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na spółkę publiczną, tzn. data jej sporządzenia zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a. i podpisania, nie zaś data jej doręczenia spółce. Z punktu widzenia art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, bez znaczenia jest załatwienie sprawy administracyjnej, które następuje z momentem doręczenia decyzji stronie, gdyż istotą problemu jest istnienie podstawy prawnej do zastosowania sankcji przez organ nadzoru w ustawowo określonym czasie. Termin 6-miesięczny, o którym mowa w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, jest skierowany do organu i jest terminem materialnym, którego upływ powoduje, iż wygasa umocowanie organu nadzoru (KNF) do nałożenia kary pieniężnej, o której stanowi art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Nie ulega wątpliwości, że termin określony w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie jest terminem prawa materialnego. Skoro więc kara pieniężna została nałożona na skarżącego z naruszeniem terminu prawa materialnego określonego w art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, musiało to skutkować uchyleniem wyroku oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skutki upływu terminu prawa materialnego należy rozpatrywać w kontekście zasady praworządności. Organ administracji publicznej działając przed upływem terminu prawa materialnego miał podstawę prawną do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej, natomiast po upływie tego terminu podstawy prawnej nie ma, a więc decyzja wydana po upływie terminu jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Upływ terminu prawa materialnego stanowi trwałą i nieusuwalną przeszkodę w kontynuacji postępowania administracyjnego, przesądzając o jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji decyzja taka będzie podlegała usunięciu z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i to z mocą ex tunc, czyli od chwili jej wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej powodów uznał, że wyrok Sądu I instancji oraz obie decyzje organu zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co uzasadniało ich uchylenie i uwzględnienie skargi na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.