Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 253/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust 2 pkt 1, art 21 ust 6 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2018r., poz. 2308 ze zm.), dalej: "ustawa o AMW", oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 24 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz P. B. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący").

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] września 2019 r. [...] P. B. złożył do Dyrektora OR AMW w [...] wniosek, poświadczony przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień, o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego.

W toku postępowania wszczętego na ww. wniosek organ I instancji ustalił, że wnioskodawca pełni zawodową służbę kontraktową w Wojskowej Komendzie Uzupełnień w [...] na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] z dnia [...] maja 2019 r. Przed rozpoczęciem służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor OR AMW w [...] odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca otrzymał pomoc finansową w kwocie 18.464,00 zł na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1242).

Następnie organ przywołał treść art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) wskazując, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, dotyczyła w równym stopniu żołnierzy i policjantów, albowiem przepisy uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy finansowej Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy MO na budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 32 poz. 193), a następnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz.U. Nr 17 poz. 80), przyznawały tę pomoc z funduszy Ministra Obrony Narodowej i Ministra Spraw Wewnętrznych na podobnych zasadach. Z kolei pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przyznawana policjantom obecnie, w porównaniu z pomocą otrzymywaną przez żołnierzy w postaci odprawy mieszkaniowej, jest znacznie mniejsza. Jednakże jedna i ta sama osoba nie powinna otrzymać dwukrotnie pomocy publicznej na ten sam cel, bez względu na to jaka jest jej wysokość. Przepisy o nabyciu zajmowanego lokalu mieszkalnego z bonifikatą 95% lub 90% od Agencji lub Zarządu Zasobów Mieszkaniowych MSW są wspólne w tym zakresie dla żołnierzy i policjantów - art. 87, art. 88 i art. 89 ustawy o AMW.

W świetle powyższego, zdaniem organu, wnioskodawcy nie przysługuje prawo do zakwaterowania, w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, ponieważ skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. P. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Prezesa AMW wnosząc o jej uchylenie i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

Skarżący zarzucił organowi I instancji nieprawidłowe zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) podnosząc, że pomoc finansowa na budowę domu jednorodzinnego, udzielona mu na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], realizowała jego uprawnienia jako policjanta, a nie jako żołnierza zawodowego. Podkreślił, iż skorzystanie z uprawnień przypisanych ustawowo funkcjonariuszowi Policji, na podstawie przepisów dotyczących policjantów, nie może skutkować pozbawieniem praw wynikających z przepisów dotyczących żołnierzy zawodowych.

Nadto skarżący podniósł, że organ I instancji powołał się na nieobowiązujące przepisy prawa. Podkreślił przy tym, że żaden przepis obowiązującego prawa nie pozbawia go prawa do zakwaterowania.

Prezes AMW, wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powołał treść art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...), wskazując, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. W tak ustalonym stanie faktycznym istotą sprawy jest wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ww. ustawy. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od dnia 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu, na podstawie której zastąpiono pomoc finansową ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona kolejna forma finansowa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi - odprawa mieszkaniowa, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej

W ocenie Prezesa AMW, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w pkt 4 art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...) jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Pojęcie "pomoc finansowa" należy interpretować szeroko, odnosząc je także do pomocy udzielonej innym formacjom mundurowym. Jeżeli zatem - analogicznie jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji jest to, ażeby policjant mógł zrealizować prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu, a w razie jego braku wypłatę pomocy finansowej (art. 88 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2019r., poz. 161 ze zm.), to koniecznym było uwzględnienie faktu, że prawo skarżącego do lokalu, jako policjanta, zostało zrealizowane. Przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza bowiem, że na gruncie ustawy o Policji funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone.

Dalej organ stwierdził, że wielokrotna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu (...) spowodowała zmianę nazw instytucji prawnych realizacji prawa do zakwaterowania. W ustawie o Policji nazwy instytucji prawnych, w tym dotyczące pomocy finansowej, pozostały, co do zasady, niezmienne. Nie rewiduje to jednak istoty rzeczy, a mianowicie, że ustawy te mają wspólny cel - zabezpieczenie przez Państwo potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przy zbiegu uprawień funkcjonariuszy czy żołnierzy, pomoc finansowa przysługuje tylko jeden raz i co więcej, tylko jeden raz w rodzinie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

Organ stwierdził, że "uwzględniając specyfikę zagadnienia" w niniejszej sprawie istnieje podstawa do zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Rezultaty wykładni funkcjonalnej i systemowej oraz wzgląd na racjonalność prawodawcy przemawia za przyjęciem zasady, że w przypadku przechodzenia miedzy służbami, żołnierzowi zawodowemu, który kiedykolwiek wcześniej uzyskał pomoc finansową na cele mieszkaniowe z tytułu pełnienia służby w innej formacji, nie przysługuje prawo do ponownego jej uzyskania od Państwa przez przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. W przeciwnym wypadku funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel - zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co jest niezgodne z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Taka wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), z uwzględnieniem wykładni celowościowej i systemowej, pozostaje w zgodzie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już raz skorzystały z pomocy państwa na cele mieszkalne. Dlatego też, zdaniem Prezesa AMW, za niezasadny należało uznać zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu (...), ponieważ z treści tego przepisu wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż nie jest uzasadniony zarzut odwołania odnośnie braku podstaw prawych do wydania decyzji odmawiającej przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Z brakiem podstawy prawnej decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy przepisy prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji a nie wówczas, gdy decyzja nie zawiera tej podstawy lub wskazuje niewłaściwy przepis.

Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2019 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] października 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z ww. przepisu wynika, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli już wcześniej (a przy tym również w czasie, gdy nie był jeszcze żołnierzem) otrzymał jakąkolwiek pomoc finansową ze środków publicznych na cele mieszkaniowe, np. na podstawie przepisów ustawy o Policji, podczas gdy brak jest podstaw do takiego rozumienia ww. przepisu - czego konsekwencją było jego bezpodstawne zastosowanie przedmiotowej sprawie,

2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, czego przejawem było:

a) przyznanie prymatu rzekomej wykładni funkcjonalnej i systemowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nad jego wykładnią językową, podczas gdy sens przepisu ustalony na podstawie reguł znaczeniowych języka naturalnego jest jasny zrozumiały i jednoznaczny,

b) bezzasadne przyjęcie, że "użyte w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym", podczas gdy charakter art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) - będącego wyjątkiem od reguły, iż żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania (art. 21 ust. 1) - zakazuje jego wykładania w sposób rozszerzający,

c) bezrefleksyjne powołanie się w procesie wykładni na niewiążące organu w niniejszej sprawie poglądy sądów administracyjnych, które zapadły w sprawach indywidualnych o odmiennych stanach faktycznych,

d) art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) - poprzez ich bezzasadne niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu przysługującego mu uprawnienia ustawowego związanego z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

W motywach skargi skarżący podniósł, że treść art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest jasna i zrozumiała, bowiem ustawodawca precyzyjnie wskazał jaka pomoc finansowa pozbawia żołnierza prawa do zakwaterowania w rozumieniu przepisów tej ustawy. Jednocześnie, z uwagi na wyjątkowy charakter regulacji, wykluczone powinno być wykładanie jej w sposób rozszerzający. Organ, naruszając zasadę praworządności, dokonał "osobliwej" wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy, a w konsekwencji zanegował właściwą treść ww. przepisu, z którego wynika, że odmowa przyznania prawa do zakwaterowania jest efektem pomocy finansowej otrzymanej od ściśle określonej daty oraz na podstawie ściśle określonej ustawy.

Skarżący zaznaczył, że dotychczas zrealizował uprawnienie do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta, przysługujące mu na podstawie przepisów ustawy o Policji - przyznane na budowę domu jednorodzinnego, lecz nie otrzymał jej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., ani na podstawie jakichkolwiek przepisów dotyczących uprawnień żołnierza. Wskazał, że ustawodawca wyraźnie rozgranicza uprawnienia funkcjonariuszy Policji i żołnierzy, w tym również dotyczące prawa do zakwaterowania - w szczególności policjantowi nie przysługuje odprawa mieszkaniowa, o którą może ubiegać się żołnierz, co oznacza, że każde z tych uprawnień ma za zadanie realizować odrębne (choć w pewnym stopniu przedmiotowo pokrewne) cele. W przypadku żołnierza celem tym jest zapewnienie mu kwatery, a przez to zagwarantowanie jego pełnej dyspozycyjności w czasie służby wojskowej oraz podporządkowanie się jej rygorom.

Zdaniem skarżącego, art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie przewiduje możliwości odmowy żołnierzowi prawa do zakwaterowania z uwagi na otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej służącej zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych, lecz tylko pomocy określonej w treści ww. przepisu. Przewiduje też możliwość ubiegania się o pomoc przez żołnierza, tymczasem skarżący pomoc otrzymał jako funkcjonariusz Policji.

Na poparcie powyższej argumentacji skarżący powołał poglądy orzecznictwa.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył przy tym, że "zdaje sobie sprawę z brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...)", jednak wykładnia gramatyczna może prowadzić do mylnych wniosków i dlatego powinna być uzupełniona wnioskami z innych rodzajów wykładni - systemowej i celowościowej. Ustawy pragmatyczne innych służb mundurowych (w tym ustawa o Policji) posiadają zapisy określające uprawnienia funkcjonariuszy w zakresie zakwaterowania i odpowiadające tym uprawnieniom obowiązki Państwa. Dwukrotna realizacja praw do lokalu tej samej osoby z racji pełnienia służby w różnych formacjach mundurowych narusza normatywną spójność systemu prawnego w zakresie uprawnień do zakwaterowania i zdaniem organu stanowi podstawę do odstępstwa od wykładni językowej. Odstępstwo takie jest dopuszczalne gdy zastosowanie wykładni językowej w dość oczywisty sposób prowadzi do nieracjonalnych wniosków, sprzecznych z celem aktu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Prezes AMW podzielił stanowisko Dyrektora OR AMW w [...] zawarte e decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o braku podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącego P. B. z dnia [...] września 2019 r. o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W skardze do Sądu skarżący zakwestionował to stanowisko i podniósł, że nie było podstaw faktycznych i prawnych do przyjęcia, że została spełniona negatywna przesłanka do przyznania prawa do zakwaterowania we wskazanej formie, określona w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy nie wynika, że otrzymanie jakiejkolwiek pomocy finansowej na cele mieszkaniowe ze środków publicznych, wyłącza możliwość otrzymania, po wstąpieniu do służby wojskowej, prawa do zakwaterowania. Ratio legis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy stanowi wyłączenie możliwości otrzymania prawa do zakwaterowania przez żołnierza, który otrzymał pomoc finansową przed dniem 31 grudnia 1995 r., na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu z 1976r. i nie podstaw do tego, aby zakaz ten rozszerzać na inne podstawy nabycia prawa do zakwaterowania.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela to zapatrywanie skarżącego i stwierdza, że stanowisko wyrażone przez organ w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy oraz w obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa.

W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), stanowiącego, że żołnierzowi nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36), można odmówić przyznania żołnierzowi prawa do zakwaterowania, jeżeli wcześniej, jako funkcjonariusz Policji skorzystał z pomocy państwa na cele mieszkaniowe. Inaczej mówiąc, czy pomoc finansową, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć szeroko, czyli odnosząc ją także do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym, na podstawie innych przepisów prawa niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych.

Jak wskazywał sam Prezes AMW, wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku, ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z ww. przepisu tylko jeden wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

Nie ulega też wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z odmiennym stanem faktycznym. Skarżący otrzymał bowiem pomoc mieszkaniową będąc policjantem, na podstawie innych przepisów prawnych niż dotyczące zakwaterowania Sił Zbrojnych. W istocie więc organ odmawiając skarżącemu - już teraz żołnierzowi - udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosował przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. Uzasadniajac to "zapożyczenie" powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucił jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej, powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy.

Zgadzając się z organem, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, należy pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów Sąd nie podziela stanowiska organu co do tego, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Można więc powiedzieć, że organ powołując się w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne wydał decyzję na podstawie Konstytucji, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu ponad jego wykładnię językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia "obok" ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji.

W pierwszej kolejności należałoby jednak zauważyć, że jeżeli organ dopatruje się w ewentualnym zastosowaniu jednoznacznego pod względem językowym przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...), do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc mieszkaniową na innej podstawie aniżeli w tym przepisie wskazana, naruszenia fundamentalnych wartości konstytucyjnych: równości i sprawiedliwości społecznej, to w istocie kwestionuje zgodność tego przepisu z odpowiednimi, odnoszącymi się do tych wartości, przepisami Konstytucji. W takiej jednakże sytuacji organ administracyjny nie ma kompetencji do "poprawiania" ustawy we własnym zakresie poprzez nadanie mu innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.

Naruszenia tych dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę w strukturach wojskowych, Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

Odnosząc się do powołanych wyżej zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w doktrynie prawniczej nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają pewnego uprzywilejowania jednych osób w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące.

W świetle tych uwag stanowisko organu (niedostatecznie zresztą uzasadnione), co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w przypadku zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniła formację - przeszła z Policji do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej, na innej podstawie prawnej i w innej formacji mundurowej, wymagałoby wykazania nie tylko, że z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby w Policji, a gdyby tak było - dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy policjantami i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla policjantów. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w tych dwóch formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m.in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania zostały unormowane w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

Należy też odnotować, że nieobowiązująca już ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu stanowiła w art. 84 ust. 2 pkt 5, że nie przydziela się lokalu w drodze decyzji administracyjnej m.in. funkcjonariuszowi w przypadku udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe podczas pełnienia służby w Siłach Zbrojnych, Policji, Straży Granicznej, Urzędzie Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Więziennej oraz Państwowej Straży Pożarnej. Takiej regulacji - zakazu - nie ma w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ani w ustawie o Policji.

Zauważyć również należy, że orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji, dotyczą wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...), a nie art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 ww. ustawy, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1418/18 (publ. CBOSA) stwierdził, że z treści przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył kiedykolwiek, a więc również wówczas gdy nie był jeszcze żołnierzem zawodowym, lokal mieszkalny z bonifikatą od wskazanych w tym przepisie podmiotów. Pomijając już to, że zaprezentowany sposób wykładni dotyczy innego przepisu prawnego, niż zastosowany w rozpatrywanej obecnie sprawie, należy zauważyć, że NSA przyznał, że taki zakaz nie jest wyrażony wprost w zastosowanym przepisie prawnym, lecz wynika z sensu przepisów regulujących prawo żołnierza do zakwaterowania, obowiązujących w tej materii wcześniej i obecnie.

Zdaniem Sądu orzekającego taki sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady, ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również o charakterze wyjątku, zwłaszcza w sytuacji, gdy w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3, przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 tej ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona przez P. B. decyzja Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] października 2019 r., zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i jako takie podlegały uchyleniu.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania Sąd zauważa, że skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., nie był reprezentowany przez pełnomocnika, ani nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania.