Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 500/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c,art. 184, art. 185 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 93 ust. 3 w zw. z art. 86, art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 89 ust. 3, art. 90 ust. 1 i 2, art. 105 ust. 1, art. 108 ust. 8 w zw. z art. 86
journal: Dz.U. 2016 poz 1131
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: art. 2, art. 7 i 31 ust. 3, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, 7a, 7b, 8, 9, art. 35, art. 77, 78, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2199/21 w sprawie ze skargi Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dokumentacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2021 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2199/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego w Warszawie (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Ministra Środowiska (obecnie Minister Klimatu i Środowiska; dalej zwanego "Ministrem") z 18 września 2017 r. (nr DGK.II.4731.4.2017.AW) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia dokumentacji.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący, wnioskiem z 28 grudnia 2015 r., zwrócił się do Ministra o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni Rudawy" (dalej zwanej "Dokumentacją"). Dokumentacja została wykonana w ramach zadań państwowej służby geologicznej pełnionej przez Skarżącego na postawie "Projektu prac geologicznych dla ustalenia zasobów dyspozycyjnych wód leczniczych zlewni Rudawy", zatwierdzonego decyzją Ministra Środowiska z 13 lipca 2010 r. Projekt przewidywał m.in. wykonanie 4 otworów rozpoznawczych (BK-1, BK-2, BK-3, BK-4), o łącznej sumie głębokości 560 m.

Decyzją z 10 lutego 2017 r. Minister, działając w oparciu o art. 93 ust 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131; dalej zwanej "pgg"), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego o zatwierdzenie Dokumentacji, odmówił jej zatwierdzenia. Zdaniem Ministra, Dokumentacja nie odpowiada wymaganiom prawa, gdyż prace związane z wykonaniem otworów wiertniczych mające na celu sporządzenie Dokumentacji, zostały wykonane bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego, więc w wyniku działań niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że 25 listopada 2014 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie (dalej zwany "Dyrektorem OUG") wydał decyzję zatwierdzającą plan ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających środków strzałowych, obejmujący wykonanie otworów badawczo-rozpoznawczych BK-1, BK-2, BK-3 i BK-4 w miejscowości K. i W. Następnie 9 lutego 2015 r. Dyrektor OUG wydał decyzję zatwierdzającą dodatek nr 1 do planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne niepolegające na badaniach geofizycznych wymagających środków strzałowych, obejmującego wykonanie otworów badawczo-rozpoznawczych BK-1, BK-2, BK-3 i BK-4 w miejscowości K. i W. Przedmiotowy dodatek nr 1 do planu ruchu dotyczył nowej redakcji punktów 2 i 3 oraz załączników nr 1, 3 i 4, w związku ze zmianą lokalizacji otworu BK-2, zmianą urządzenia oraz zmianą struktury organizacyjnej zakładu. Z dokumentacji wynika ponadto, że prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów BK-l, BK-2, BK-3 i BK-4 zostały rozpoczęte odpowiednio 16 lipca, 17 października, 15 kwietnia oraz 12 kwietnia 2014r.,tj. 4 miesiące przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego oraz 7 miesięcy przed zatwierdzeniem dodatku nr 1 do planu ruchu.

W dniu 18 września 2017 r. Minister, po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał decyzję utrzymującą w mocy ww. decyzję, podtrzymując swoje stanowisko, że każde działanie naruszające przepisy prawa geologicznego i górniczego lub przepisów innych ustaw jest działaniem niezgodnym z prawem.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji.

WSA w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2018 r. oddalił skargę.

Podzielił stanowisko Ministra, że Skarżący naruszył art. 108 ust. 8 w zw. z art. 86 pgg poprzez wykonanie otworów wiertniczych bez zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego. W związku z powyższym, WSA uznał, że dokumentacja hydrogeologiczna powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem. Podkreślił przy tym obligatoryjny charakter art. 93 ust.3 pgg. Zdaniem WSA, Minister (w świetle niespornego stanu faktycznego) był obowiązany wydać tzw. decyzję związaną – odmowy zatwierdzenia Dokumentacji, niezależnie od merytorycznej oceny prawidłowości sporządzenia Dokumentacji.

Zdaniem WSA, Minister słusznie odmówił zasięgnięcia opinii Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych (jest to ciało opiniodawcze przy Ministrze Środowiska, złożone z ekspertów w dziedzinie hydrogeologii), gdyż merytoryczna zawartość dokumentacji nie była przedmiotem zainteresowania organu, z uwagi na dostrzeżone przy jej sporządzaniu nieprawidłowości.

WSA wskazał także, że Skarżący, z uwagi na zmianę numeru działki, na której wywiercono otwór BK-2 oraz zmianę jej właściciela, przed podjęciem czynności związanych ze sporządzeniem dokumentacji hydrogeologicznej, powinien co najmniej rozważyć zmianę projektu robót geologicznych.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA.

W skardze kasacyjnej Skarżący zarzucił, że w tej sprawie doszło do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 93 ust. 3 pgg w zw. z art. 86 pgg, art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 pgg, art. 89 ust. 3 pgg, art. 90 ust. 1 i 2 pgg i art. 105 ust. 1 pgg.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej – na podstawie art. 185 § 1 ppsa – uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne wskazał, że zasadnie w niej zakwestionowano rozstrzygnięcie WSA akceptujące przyjęty w tej sprawie sposób rozumienia i zastosowania przez Ministra art. 93 ust. 3 pgg.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA przyjęte w zaskarżonym wyroku jest niekonsekwentne i nie zostało w sposób przekonujący uzasadnione. Oparte bowiem jest na niekonsekwentnej ocenie przez WSA skutków stanu faktycznego sprawy w zakresie przedwczesnego (tj. przed zatwierdzeniem planu ruchu zakładu górniczego) rozpoczęcia wierceń.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd przyjęty przez WSA, bez precyzyjnego wytłumaczenia toku rozumowania i bez szczegółowego jego uzasadnienia, może prowadzić do wniosku, że WSA w ten sposób kwestionuje zgodność z prawem decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego i pomija jej wiążące skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie może dokonać pełnej kontroli zgodności z prawem toku rozumowania WSA wyrażonego w zaskarżonym wyroku, o powstaniu spornej dokumentacji geologicznej "w wyniku działań niezgodnych z prawem".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było też jasne stanowisko WSA nawiązujące do zmiany lokalizacji otworu BK-2. Nie wiadomo czy WSA uznał za przesądzające o wystąpieniu przesłanki z art. 93 ust. 3 pgg, tj. powstania dokumentacji "w wyniku działań niezgodnych z prawem" niedokonanie zmiany projektu robót geologicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sformułowane zbyt ogólnie. Wskazał także, że WSA oparł swoje rozstrzygnięcie na poglądzie o "powstaniu dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem" bez dokonania wykładni tego pojęcia i bez wszechstronnej oceny, czy przepis ten w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy powinien mieć zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że WSA rozpoznając ponownie sprawę powinien dokonać jednoznacznej wykładni art. 93 ust. 3 pgg wskazując wyraźnie, jakie rozumienie zawartego w nim sformułowania "powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem" jest jego zdaniem prawidłowe i czy – w kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy, a zwłaszcza faktu wydania decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu oraz zmiany numeru działki i w konsekwencji również jej właścicieli dla otworu BK-2 przed wydaniem zaskarżonej decyzji – przepis ten powinien mieć zastosowanie w tej sprawie, a jeśli tak to dlaczego.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA, wyrokiem przywołanym na wstępie – ponownie oddalając skargę Skarżącego na podstawie art. 151 ppsa – w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 190 ppsa jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zdaniem WSA, prawidłowa wykładnia art. 93 ust. 3 pgg prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku gdy dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa lub powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, organ odmawia jej zatwierdzenia. Za "działanie niezgodne z prawem" należy uznać każde działanie naruszające przepisy prawa geologicznego i górniczego, jak też przepisy innych ustaw (Grzegorz Klimek w; Rakoczy Bartosz (red.) Prawo geologiczne i górnicze Komentarz). Z kolei Hubert Schwarz w; Prawo geologiczne i górnicze, komentarz, Wrocław 2013, wyd. Salome sp. z o.o., str. 505, wskazuje, że "pozyskanie dokumentacji geologicznej w wyniku działań niezgodnych z prawem może mieć miejsce przede wszystkim w wyniku naruszenia przepisów pgg. Chodzi przykładowo o przypadki prowadzenia prac geologicznych (rozpoznawania złoża) bez wymaganej przepisami art. 21 ust.1 pkt 1 koncesji, bądź też o wykonywanie robót geologicznych bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych (w przypadku, gdy nie jest wymagana koncesja na rozpoznawanie złoża), czego wymaga przepis art. 79 ust. 1 oraz art. 80 ust. 1. (...)".

WSA podkreślił przy tym, że późniejsze, po rozpoczęciu robót (prac wiertniczych) zatwierdzenie planu ruchu zakładu wykonującego roboty geodezyjne, nie konwaliduje faktu obarczenia dokumentacji wadą uniemożliwiająca jej zatwierdzenie. Fakt naruszenia prawa poprzez bezpodstawne, przedwczesne rozpoczęcie czynności faktycznych jest bowiem bezsporny i podlega określonym sankcjom. Naruszenie prawa czyni wadliwą dokumentację podmiotu, który nią dysponuje. Sankcją związaną (występującą na skutek zaistnienia stanu faktycznego, bez konieczności badania tzw. okoliczności towarzyszących) jest w tym wypadku odmowa jej zatwierdzenia. Z uwagi na powyższe, nie mogły zmienić stanowiska organu twierdzenia strony, że za zaistniałą sytuację odpowiedzialność ponosi organ, który nie wydał w terminie decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu, gdyż jest to okoliczność dla sprawy irrelewantna.

WSA podkreślił, że działalność na podstawie przepisów pgg jest działalnością reglamentowaną. Oznacza to między innymi, że strona nie może działać w sposób dowolny – jej swoboda gospodarcza doznaje bowiem w tym zakresie znacznego ustawowego ograniczenia, co zostało uznane za dopuszczalne na mocy postanowienia art. 22 Konstytucji RP. Strona ma obowiązek poddać się wprowadzonym ograniczeniom i podporządkować im swoje plany biznesowe. Działanie bez stosownych koncesji, zgód, zatwierdzeń itp. jest obwarowane stosownymi sankcjami, z którymi musi się liczyć przedsiębiorca.

Skarżący na podstawie art. 173 § 1 i 2 ppsa, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa – naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 86 ppg poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stosowaniu przepisów dotyczących zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego, do robót geologicznych służących poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz poszukiwaniu i rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także robót geologicznych służących innym celom wykonywanych z użyciem środków strzałowych albo wykonywanych na głębokości większej niż 100 m albo wykonywanych na obszarze górniczym utworzonym w celu wykonywania działalności metodą robót podziemnych albo metodą otworów wiertniczych wprost, a nie – jak wskazuje ww. przepis – odpowiednio;

b. art. 89 ust. 3 pgg poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotem opracowania była dokumentacja hydrogeologiczna, co doprowadziło do stosowania w okolicznościach sprawy przepisów dotyczących ww. dokumentacji, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotem opracowania była dokumentacja geologiczna złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek, do której na mocy ww. przepisu stosuje się jedynie wymagania – nie zaś przepisy – dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej, oraz

c. art. 105 ust. 1 pgg w związku z art. 86 pgg poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że rozpoczęcie robót geologicznych w zakresie objętym umową bez zatwierdzonego planu ruchu, jednakże równolegle z wszczęciem postępowania o zatwierdzenie planu ruchu, było niedopuszczalne, podczas gdy z art. 105 ust 1 pgg wprost wynika, iż ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie planu ruchu, nie zaś na podstawie zatwierdzonego planu ruchu, a ponadto do ruchu innych zakładów, aniżeli zakład górniczy oraz do robót, o których mowa w art. 86 pgg przepisy ich dotyczące powinny być stosowane odpowiednio, zaś okoliczności sprawy i ratio legis zastosowania w okolicznościach sprawy art. 105 ust 1 nie zostały należycie zbadane;

a w konsekwencji:

d. naruszenie art. 93 ust 3 pgg poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy dokumentacja będąca przedmiotem opracowania nie była dokumentacją, o której mowa w art. 88 ust 2 pkt 1 – 3 pgg, w związku z czym ww. przepis nie ma w sprawie zastosowania;

e. ewentualnie – gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, o którym mowa w zarzucie lit. d) powyżej – naruszenie art. 93 ust. 3 pgg poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, wynikające z przyjęcia, iż dokumentacja będąca przedmiotem opracowania powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, podczas gdy prace prowadzone były na podstawie planu ruchu, ale przed jego zatwierdzeniem, prowadzenie prac nie dotyczyło ruchu zakładu górniczego, do ewentualnego pozyskania zatwierdzonego planu ruchu zobowiązany był organ administracyjny, nie doszło do wyrządzenia szkody a ewentualne naruszenie prawa nie było rażące;

a ponadto Skarżący wskazuje na naruszenie:

f. art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 80a pgg poprzez ich zastosowanie w sprawie, które doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący zobowiązany był do wystąpienia o zmianę decyzji z 13 lipca 2010 r.; zatwierdzającej projekt prac geologicznych, podczas gdy przedmiotowa decyzja wydana była na podstawie art. 33 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), która regulowała ww. kwestie odmiennie od ustawy z 9 czerwca 2011 r. i nie wymagała wystąpienia o ww. zmianę, w szczególności zaś w sytuacji, gdy wskazana w projekcie prac geologicznych (załącznik nr 3) lokalizacja otworów była jedynie lokalizacją wstępną;

g. art. 93 ust. 3 pgg w zw. z § 19 i 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 596) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniał brak zatwierdzonego planu ruchu zakładu górniczego powodujący, że dokumentacja geologiczna nie odpowiadała wymaganiom prawa, podczas gdy dokumentacja będąca przedmiotem opracowania w niniejszej sprawie odpowiada wymaganiom prawa, gdyż plan ruchu zakładu został zatwierdzony;

h. art. 2 oraz art. 7 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w związku z art. 93 ust. 3 pgg polegające na ich niezastosowaniu i w efekcie naruszeniu określonych w ww. przepisach konstytucyjnych wolności, w wyniku przyjęcia, że dokumentację wykonano z naruszeniem prawa dającym podstawy do jej niezatwierdzenia w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonana przez Skarżącego Dokumentacja jest prawidłowa i odpowiada wymaganiom prawa, a ewentualne naruszenie procedury przy jej wykonaniu nie miało wpływu na jej merytoryczną zawartość ani też nie skutkowało powstaniem jakiejkolwiek szkody, zaś same roboty nie miały charakteru inwazyjnego dla środowiska przyrodniczego;

2. oraz na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

i. art. 134 § 1 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

• ograniczeniu się do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej, które doprowadziło m.in. do pominięcia okoliczności, że w przedstawionym stanie faktycznym Minister, był w ocenie Dyrektora OUG przedsiębiorcą zobowiązanym do uzyskania zatwierdzenia planu ruchu oraz że to Minister zwlekał z udzieleniem podmiotowi wykonującemu wiercenia stosownych pełnomocnictw, ale przede wszystkim

• polegające na przyjęciu za pewnik, wyłącznie na podstawie zarzutów i wniosków skargi i bez dokonania szerszej analizy sprawy, że w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do działań niezgodnych z prawem a tym samym, że organ administracyjny mógł (a w zasadzie był związany i musiał) zastosować art. 93 ust. 3 pgg, bez zbadania, jakie było ratio legis tego artykułu i jakie okoliczności rozpoznawanej sprawy;

j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w związku z art. 93 ust. 3 pgg poprzez jego niezastosowanie w wyniku przyjęcia, że Skarżący naruszył prawo przy sporządzaniu dokumentacji dające podstawę do odmowy jej zatwierdzenia;

k. art. 145 § 1 pkt 1 liL c ppsa w związku z art. 7 i 9 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej zwany "Kpa") poprzez jego niezastosowanie w wyniku zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności znaczenia jakie dla wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy miał plan ruchu zakładu górniczego i jak wpływał on na prawidłowość sporządzanej dokumentacji, jak też nie ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów Skarżącego w skardze tj. do zarzutu naruszenia przez Ministra art. 35 Kpa polegającego na rozpoznaniu sprawy ze znaczną zwłoką oraz zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP, zgłoszonego na posiedzeniu Sądu, co skutkowało utrzymaniem w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu instancji;

l. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 7, 7a. 7b i art. 77 oraz 8 i 78 Kpa, poprzez jego niezastosowanie w wyniku nieustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładanego zbadania i analizy materiału dowodowego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej i nierówne traktowanie Skarżącego w toku postępowania oraz nierozważenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym nieuwzględnienie wniosku dowodowego Skarżącego o uzupełnienie materiału dowodowego o opinię Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych w zakresie merytorycznej i formalnoprawnej oceny prawidłowości sporządzonej dokumentacji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister (zastępowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego poniesionych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach z art. 174 ppsa, w takiej sytuacji, z reguły w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 ppsa zarzuca naruszenie: art. 134 ppsa, art. 145 § 1 ppkt 1 lit. a ppsa, w zw. z art. 93 ust. 3 pgg oraz art. 145 § 1pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 9 kpa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 7a, 7b oraz art. 77, 8 i 78 kpa.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 ppsa należy rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku.

Zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest niezwykle lakoniczne i odnosi się do nich "zbiorczo", brakuje tym samym oddzielenia i wyodrębnienia argumentacji, która dotyczy poszczególnych zarzutów. Odnośnie do dwóch ostatnich z nich, podnoszących uchybienie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w powiązaniu z wymienionymi (pkt 2 pkt k oraz l petitum skargi kasacyjnej) przepisami kpa – w zasadzie nie ma w ogóle jakiegokolwiek uzasadnienia. Chociaż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to przyjmuje się, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238593; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Dwa ostatnie zarzuty wyszczególnione w skardze kasacyjnej wymieniają tylko szereg przepisów kpa, normujących w większości zasady ogólne tego postępowania, w uzasadnieniu zaś nawet ich nie przytoczono, a co ważniejsze nie wskazano w jaki sposób zostały, zdaniem kasatora, naruszone. Z kolei, odnośnie do art. 35 i 77 kpa, składających się z kilku jednostek redakcyjnych nie sprecyzowano, której z nich zarzuty dotyczą. Z tych przyczyn oraz mając na uwadze wyżej wspomnianą zasadę dyspozycyjności wiążącą NSA przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej uchylają się spod kontroli sądowej.

Nie mógł również zostać podzielony zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które autor skargi kasacyjne łączy z ograniczeniem się przez WSA do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w nim podstawy prawnej i pominięciem okoliczności, że postępowanie przed Okręgowym Urzędem Górniczym w sprawie zatwierdzenia projektu robót przedłużało się z powodu zwlekania z udzielaniem pełnomocnictw przez Ministra Środowiska, a także przyjęcie, że organ administracji mógł (a w zasadzie musiał) zastosować art. 93 ust. 3 pgg bez zbadania jego ratio legis i okoliczności sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skład orzekający NSA opowiada się za stanowiskiem, że przepis ten może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną tylko w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa może więc być uznany za usprawiedliwiony wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Nie jest natomiast dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy, ani też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA: z 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17; z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 840/17; z 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17).

W tym miejscu podkreślenia też wymaga, że rozpoznawana sprawa nie jest przedmiotem orzekania w NSA po raz pierwszy lecz został już wcześniej wydany wspomniany wyrok przez NSA w dniu 15 czerwca 2021r (sygn. akt II GSK 1260/18), w którym Sąd orzekł jakie aspekty sprawy mają być brane pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazał przy tym, na niekonsekwentne stanowisko WSA orzekającego w sprawie po raz pierwszy oraz że uzasadnienie skarżonego wyroku zostało sformułowane zbyt ogólnie, jest lakonicznie i ogranicza się do powtórzenia argumentacji organu, zwrócił też uwagę, że roboty geologiczne winny być prowadzone w szczególności na podstawie planu ruchu zakładu górniczego, sporządzanego przez przedsiębiorcę i zatwierdzanego przez właściwy organ nadzoru górniczego na wniosek przedsiębiorcy składany co najmniej na 30 dni przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót - art. 105 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1, ust. 7, ust. 8 i ust. 11 pgg (str. 12 i 10 uzasadnienia). Polecił także, aby ponownie rozpoznając sprawę WSA dokonał jednoznacznej wykładni art. 93 ust. 3 pgg, wskazując wyraźnie, jakie rozumienie zawartego w nim sformułowania "powstała niezgodnie z prawem" jest jego zdaniem prawidłowe i czy w kontekście okoliczności sprawy przepis ten powinien mieć zastosowanie w sprawie (str. 13 uzasadnienia).

Należy podkreślić, że przy ponownym badaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1, podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1ppsa. Tak więc sąd administracyjny pierwszej instancji, ponownie badając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 oraz art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 ppsa (tak w Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 3. wydanie, str.572 oraz podane tam orzecznictwo).

W skardze kasacyjnej nie wskazywano, aby Sąd pierwszej instancji orzekał poza tak rozumianymi granicami sprawy lub żeby naruszył przy orzekaniu art. 190 ppsa. Autor skargi kasacyjnej ponownie wskazuje na te aspekty sprawy, które były już podnoszone poprzednio przed NSA i nie zostały przez ten Sąd uznane za istotne (udzielanie pełnomocnictw przez Ministra Środowiska w toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu, czy opinii Komisji Dokumentacji Hydrogeologicznych).

W istocie, w ramach omawianego zarzutu Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko prezentowane przez organ administracji zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji odnośnie do wykładni i zastosowania prawa materialnego, przede wszystkim art. 93 ust. 3 i 105 ust. 1 pgg, a do tego zarzut naruszenia art. 134 § ppsa nie może służyć. Zarzuty dotyczące błędnej wykładni i stosowania prawa materialnego, które Skarżący również sformułował, zostaną rozpoznane w dalszej kolejności, natomiast na marginesie tylko należy zauważyć, że argumentacja Skarżącego odnośnie do czasu trwania postępowania w przedmiocie zatwierdzenia planu ruchu zakładu przed Okręgowym Urzędem Górniczym w Krakowie jest o tyle chybiona, że wniosek o zatwierdzenie planu ruchu do tego organu Instytut złożył 2 czerwca 2014r., podczas gdy, co przyznaje sam Skarżący pierwsze prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów zostały rozpoczęte już 12 kwietnia 2014 r., co wziął pod uwagę zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji (por. stanowisko Skarżącego skardze kasacyjnej – str. 202 akt, str. 3 zaskarżonego wyroku).

Natomiast odnośnie do zarzutu z pkt 2, j) petitum skargi kasacyjnej, to wobec jego komplementarnego charakteru w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego (zarzuty pkt 1, pkt d), e) oraz g), zostanie omówiony z nimi łącznie.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa, należy wskazać, że ich istotą jest po pierwsze dążenie do zakwestionowania przyjętych w sprawie wymogów dla dokumentacji hydrogeologicznej, podczas, gdy zdaniem kasatora, w rzeczywistości przedmiotem opracowania był dokumentacja geologiczna złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek w związku z czym stosuje się do niej jedynie wymagania, nie zaś przepisy – dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej, po drugie niewłaściwe zastosowanie art. 105 ust. 1 w zw. z art. 86 pgg wobec przyjęcia w sprawie, że przepisy dotycząc zakładu górniczego i jego ruchu stosuje się również do robot geologicznych, o których mowa w art. 86 pgg, podczas gdy przepisy te stosuje się odpowiednio, a nie wprost, co prowadzi do wniosku, że art. 93 ust. 3 pgg nie ma w sprawie zastosowania, po drugie, ewentualnie, gdyby Sąd nie podzielił tego stanowiska Skarżącego – zarzucił on naruszenie art. 93 ust. 3 pgg przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach sprawy, przez przyjęcie, że dokumentacja będąca przedmiotem opracowania powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem.

Odnośnie do grupy zarzutów ( zarzuty z pkt 1 a), b) i c) petitum skargi kasacyjnej) dotyczących pierwszego zagadnienia opartego na koncepcji, że do robót geologicznych, o których mowa art. 86 pgg nie stosuje się przepisów dotyczących zakładu górniczego i jego ruchu oraz ratownictwa górniczego, nie mają więc do nich zastosowania wymagania dotyczące zatwierdzenia planu ruchu, trzeba zauważyć, że identyczne zarzuty były już formułowane w poprzedniej skardze kasacyjnej Skarżącego. NSA uznał wtedy, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Podzielił co prawda stanowisko skargi kasacyjnej "kwestionującej kompletność dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni i oceny dotyczącej zastosowania w tej sprawie przez organ art. 93 ust. 3 pgg w zw. z art. 86 pgg, art. 88 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 pgg, art. 89 ust. 3 pgg, art. 90 ust.1 i 2 pgg i art. 105 ust. 1 pgg.", sam zajął jednak odnośnie do tych zagadnień stanowisko, analizując wskazane przepisy (str. 9 – 10 uzasadnienia wyroku w sprawie II GSK 1260/18) i konkludując: "Zatem roboty geologiczne winny być prowadzone w szczególności na podstawie planu ruch zakładu górniczego, sporządzonego przez przedsiębiorcę i zatwierdzanego przez właściwy organ nadzoru górniczego na wniosek przedsiębiorcy składany co najmniej na 30 przed dniem zamierzonego rozpoczęcia wykonywania robót ( art. 105 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1, ust. 7, ust. 8 i ust. 11 pgg)" (str. 10 uzasadnienia ).

W rezultacie NSA nie pozostawił wątpliwości, że – co do zasady – art. 93 ust. 3 pgg ma zastosowanie co do dokumentacji geologicznej, takiej jak będąca przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji niezatwierdzenia planu ruchu zakładu, zobowiązał natomiast WSA, do dokonania wykładni tego przepisu i oceny jego zastosowania – w okolicznościach tej właśnie sprawy (str. 13 uzasadnienia).

WSA przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – w zaskarżonym wyroku – nie zajmował się tymi aspektami sprawy, co do których NSA wyraził już swoje stanowisko i którym sąd ponownie rozpoznający sprawę jest związany na podstawie art. 190 ppsa. Z tych też przyczyn oparcie zarzutów ponownej skargi kasacyjnej na tych samych podstawach co poprzednio nie mogło być skuteczne.

Istotę sprawy na tym etapie stanowi zatem sposób rozumienia art.93 ust. 3 pgg oraz – czy przepis ten powinien mieć zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, a jeśli tak to dlaczego.

Zdaniem Skarżącego wykładnia tego przepisu przyjęta w zaskarżonym wyroku jest zbyt szeroka, celem ustawodawcy, który wprowadzał zapis art. 93 ust. 3 pgg nie było wprowadzenie bezwzględnej sankcji odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologicznej z powodu każdego naruszenia prawa, taka szeroka interpretacja mogłaby bowiem spowodować nadużycie prawa, co nie leży w interesie państwa i jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Prowadzenie wierceń otworów badawczo – rozpoznawczych bez zatwierdzonego planu ruchu jakkolwiek może (w przypadku zakładu górniczego) stanowić naruszenie prawa, ale nie jest to działanie, które ma wpływ na powstanie dokumentacji. Brak zatwierdzenia planu ruchu nie miał wpływu na prace wiertnicze, albowiem roboty te były wykonywane zgodnie z projektem prac geologicznych oraz opracowanym przed ich rozpoczęciem i oczekującym na zatwierdzenie planem ruchu oraz z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy w wiertni. Skarżący powołał się także na pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z treścią art. 99 ust. 3 pgg jeżeli dokumentacja geologiczna , o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1 – 3, nie odpowiada wymaganiom prawa albo powstała w wyniku działań niezgodnych z prawem, właściwy organ administracji geologicznej odmawia jej zatwierdzenia. W sprawie przyjęto, że przedstawiona do zatwierdzenia dokumentacja powstała "w wyniku działań niezgodnych z prawem", nie stawiano jej natomiast zarzutu nieodpowiadania wymaganiom prawa, przy czym w ogóle nie wypowiadano się co do aspektów merytorycznych i formalnoprawnych sporządzonej dokumentacji.

Nie można zgodzić się ze Skarżącym, że przesłankę – powstania dokumentacji w wyniku działań niezgodnych z prawem – należy łączyć z rażącym naruszenia prawa, analogicznie, jak pojęcie to jest rozumiane na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (w skardze kasacyjnej powołano dwa wyroki SN analizujące co znaczy "rażące naruszenie prawa"). Treść art. 99 ust. 3 pgg nie pozwala na taką interpretację, gdyż brak w niej jakiegokolwiek odwołania się do kwalifikowanego naruszenia, a mowa jest tylko o zwykłych "działaniach niezgodnych z prawem", należy zatem zgodzić się z WSA, który dokonał prawidłowej wykładni spornego pojęcia, powołując się na stanowisko doktryny. Słusznie więc uznano, że za działanie "niezgodne z prawem" należy uznać każde działanie naruszające przepisy prawa geologicznego i górniczego, jak również przepisy innych ustaw. Skoro w sprawie niesporne jest, że ruch zakładu wykonującego roboty geologiczne konieczne do wytworzenia dokumentacji, o której zatwierdzenie Skarżący wnosi, w części obejmującej wykonanie otworów (pierwsze prace wiertnicze dotyczące wykonania otworów zostały rozpoczęte już 12 kwietnia 2014r.) prowadzono bez zatwierdzenia planu ruch zakładu (decyzją odpowiedniego organu), co więcej bez wystąpienia o takie zatwierdzenie, gdyż wniosek do Okręgowego Urzędu Górniczego w Krakowie w tym przedmiocie został złożony dopiero 2. 06. 2014r. , to naruszono przepisy pgg, tj. art. 105 ust. 1 i art.108 ust. 1 i 8 i 11 w zw. z art. 86 pgg. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej tak interpretacja i stosowanie omawianego przepisu uwzględnia ratio legis jego wprowadzenia i funkcjonowania. Słusznie bowiem organ wskazywał, że sporządzenie planu ruchu zakładu ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa podczas wykonywania robót geologicznych, a bezpieczeństwo to jest gwarantowane również i przez to, że plan ruchu podlega zatwierdzeniu przez organ nadzoru górniczego w drodze decyzji administracyjnej. W postępowaniu tym organ nadzoru może, w pewnych sytuacjach, zażądać zmiany planu ruchu, a w przypadku braku takiej zmiany – odmówić zatwierdzenia planu ruchu. Przyjęcie, że zatwierdzenie planu ruchu ex post, już po wykonaniu robót, powoduje, że przesłanka powstania dokumentacji "w wyniku działań niezgodnych z prawem" nie zachodzi nie byłoby zgodne ani z brzmieniem ani z celem tego przepisu.

Należy też stwierdzić, że taka interpretacja i zastosowanie art. 93 ust. 3 pgg nie naruszają Konstytucyjnych zasad praworządności, legalizmu ani nie prowadzą do ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw. Chybione jest w tym kontekście powoływanie się przez autora skargi kasacyjnej na wyrok TK z 31 marca 2005r., sygn. akt SK 26/02. Właśnie w tym wyroku, którego fragmenty cytuje zresztą kasator w skardze kasacyjnej, TK zauważył, że niedostateczna precyzja i brak dookreśloności przepisu może być tylko wtedy podstawą zarzutu braku zgodności z Konstytucją, gdy dany zwrot nie daje możliwości – przy użyciu ogólnie aprobowanych technik wykładni – ustalenia jego znaczenia. Taka sytuacja nie występuje w przypadku komentowanego przepisu – zarówno wykładnia językowa, jak i teleologiczna prowadzą do tego samego rezultatu pozwalając ustalić sens i znaczenie zawartej w przepisie normy, a w dalszej kolejności "podciągnąć pod nią" ustalony w sprawie stan faktyczny, z uwzględnieniem wszelkich istotnych okoliczności.

Słusznie też Sąd pierwszej instancji uznał że działalność na podstawie przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest działalnością reglamentowaną, co oznacza, że strona nie może działać w sposób dowolny, a swoboda działalności gospodarczej doznaje w tym zakresie ustawowego ograniczenia, zgodnego z Konstytucją RP w świetle postanowienia art. 22 Konstytucji.

Z tych też przyczyn zarzuty wymienione w pkt 1 d – e oraz g – h i w pkt 2 j petitum skargi kasacyjnej nie okazały się zasadne.

Nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku również zarzut z pkt 1 f) skargi kasacyjnej, który stanowi powtórzenie identycznego zarzutu postawionego w poprzedniej skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA z 27 lutego 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2393/17), nawet z zachowaniem tej samej numeracji. W obecnie skarżonym wyroku z 25 listopada 2021r. WSA nie wypowiadał się na temat tego, że "PIG – PIB powinien był rozważyć wystąpienia o zmianę decyzji z 13 lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt prac geologicznych", ani że "skoro wiec zmienił się nr działki, na której wywiercono otwór (...) oraz jej właściciele, czyli jeden z istotnych elementów decyzji zatwierdzającej projekt prac geologicznych, to należało co najmniej rozważyć zmianę projektu robót geologicznych w myśl art. 80 a pgg, a dopiero w dalszej kolejności podejmować czynności związane ze sporządzeniem dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby dyspozycyjne wód leczniczych zlewni" (uzasadnienie skargi kasacyjnej Ad f), nie mógł więc naruszyć art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 80a pgg w sposób opisany w zarzucie. Przytoczone fragmenty stanowią cytaty z poprzedniego wyroku WSA, a to nie tamten wyrok jest przedmiotem zaskarżenia rozpoznawaną skargą kasacyjną. Dlatego omawiany zarzut jest całkowicie chybiony.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zasądzona kwota 480 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika Ministra Klimatu i Środowiska, który nie występował przed Sądem I instancji.