Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 299/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1, art. 85 par, 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. Ł. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dachu i stropów dla części budynku oznaczonego numerem 11 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 62 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r. poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. Ł. 11 i11A, uchylił decyzję (nazwaną postanowieniem) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w całości i orzekając o istocie sprawy nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. Ł. 11 i11A obowiązek przeprowadzenia kontroli ww. budynku, o której mowa w art. 62 ust 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dachu i stropów dla części budynku oznaczonej numerem 11.

W uzasadnieniu decyzji DWINB podano, że w związku z pismami D. W. wystosowanymi do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., wskazującymi na nieodpowiedni stan techniczny budynku położonego przy ul. Ł. 11 i11A w K., PINB przeprowadził w dniu 1 sierpnia 2014 r. oględziny ww. budynku. Do protokołu sporządzonego na tę okoliczność wpisano, że budynek jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej. Zarządcą budynku jest A. sp. z o.o. Budynek podlega ochronie konserwatorskiej, składa się z dwóch części 11 i 11A. W trakcie przeprowadzonego w pierwszym półroczu remontu mieszkania nr [...] w budynku nr 11, będącego własnością D. W., stwierdzono, że dach mansardowy wykonany z dachówki karpiówki jest nieszczelny, a elementy drewniane stropu i konstrukcji więźby dachowej dotknięte są korozją biologiczną i posiadają uszkodzenia. W dniu 5 lipca 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa dokonała zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w K. obejmującego wykonanie remontu dachu. Według przedstawiciela zarządcy projektant przewidział wymianę krokwi narożnej w mieszkaniu nr [...] należącym do D. W., lecz Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła ustalić warunków wejścia do tego lokalu. W dniu oględzin stwierdzono, iż w mieszkaniu nr [...] brak jest części stropu, otwór zaklejony jest papierem, a od góry obłożony wełną mineralną. Podłoga pomiędzy mieszkaniem nr [...] a mieszkaniem nr [...] wykonana z desek ugina się. Pokrycie dachu z dachówki karpiówki posiada nieszczelności, lecz nie wymaga wymiany. Rynny i rury spustowe wymagają uszczelnienia i renowacji. W trakcie oględzin przedstawiciel zarządcy przedstawił projekt budowlany obejmujący remont dachu, który został przedłożony do starostwa.

Następnie w dniu 29 sierpnia 2014 r. zarządca nieruchomości przedłożył do PINB protokoły z kontroli technicznej instalacji gazowej, 5-letni budowlany stanu technicznego budynku, 5-letni z pomiarów ochronnych, protokoły kominiarskie i protokół z rocznej kontroli budynku. Zarządca poinformował PINB, że wykonano wszystkie roboty będące przedmiotem zgłoszenia do starostwa, przedkładając do ww. oświadczenia kopię części opisowej projektu.

Następnie PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D. W. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. W wyniku zaskarżenia ww. decyzji, DWINB decyzją z dnia [...] r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do akt przedłożono protokół z kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku z kwietnia 2015 r.

Po analizie powyższych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję (błędnie nazwaną postanowieniem) nr [...] z dnia [...] r., którą nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. Ł. 11 i 11 A, obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 30 września 2015 r. wyników kontroli budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, oraz orzeczenie stanu technicznego dachów i stropów dla części budynku ozn. 11.

Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. Ł. 11 i11A zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie, wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

Po analizie ww. wniosku D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że PINB zastosował art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydając akt administracyjny nr [...] nazwany "postanowieniem". Jednak po analizie treści sentencji ww. rozstrzygnięcia DWINB doszedł do przekonania, że pomimo błędnej nazwy, akt ten należy zakwalifikować jako decyzję, o której mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, od której stronie służy odwołanie.

DWINB przytoczył fragmenty uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2015 r. sygn. II OPS 4/15 i stwierdził, że niewątpliwie akt administracyjny wydany na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest decyzją administracyjną. Odnosząc się natomiast do samej treści decyzji, którą organ administracji może wydać organ wskazał, dalej cytując uchwałę NSA, że decyzja taka może obejmować nakaz przeprowadzenia kontroli albo nakaz przeprowadzenia kontroli oraz żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Za takim rozwiązaniem przemawia treść przepisu. Przyjęte stanowisko jest też uzasadnione celem art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, którym jest uzyskanie przez właściwy organ administracji informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego w celu rozstrzygnięcia o konieczności podjęcia dalszych działań wobec tego obiektu. W związku z tym, w niektórych sytuacjach, wystarczające będzie przeprowadzenie jedynie kontroli, w innych natomiast konieczne będzie także przedstawienie ekspertyzy.

DWINB wspomniał, że wydając na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane rozstrzygnięcie nr [...] PINB w K. zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową do przedłożenia wyników kontroli oraz dodatkowo zobowiązał do przedłożenia "orzeczenia stanu technicznego dachów stropów dla części budynku ozn. 11". Z tego względu DWINB doszedł do przekonania, że akt administracyjny o numerze [...] jest w istocie decyzją o której mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Od decyzji wydanej w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przysługuje odwołanie. Mając na uwadze, że PINB w K. wprowadził w błąd stronę podając błędną nazwę wydanego aktu (postanowienie zamiast decyzja), oraz błędnie pouczając stronę o braku możliwości zaskarżenia wydanej decyzji, w pełni uzasadnione stało się przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z treścią art. 59 k.p.a. zażalenia przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z powyższego względu DWINB doszedł do przekonania, że brak jest konieczności wydania odrębnego postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Za wystarczające bowiem uznać należy rozpatrzenie odwołania z dnia 4 grudnia 2015 r. co jest konsekwencją uznania, przez DWINB, że wniosek o przywrócenie terminu jest uzasadniony.

Przechodząc w tym miejscu do treści decyzji PINB nr [...] (błędnie nazwanej "postanowieniem") DWINB stwierdził, że rozstrzygnięcie to należy uchylić w całości ze względu na uchybienia w sformułowaniu jego sentencji, z jednoczesnym orzeczeniem o istocie sprawy.

Zdaniem DWINB niezbędne do nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy jest stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr, w tym celu organ zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto DWINB podkreślił, że ustawa upoważnia organy nadzoru budowlanego do wydania nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego, którego stan techniczny może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Uprawnienie do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego jest niezależne od tego, czy właściciel (zarządca) przeprowadzał tego typu kontrole oraz kiedy była przeprowadzona ostatnia kontrola. Dla wydania nakazu przeprowadzenia kontroli nie musi istnieć stan zagrożenia. Niezbędne jest natomiast stwierdzenie przez właściwy organ, że nieodpowiedni stan obiektu budowlanego lub jego części może spowodować zagrożenie któregokolwiek z wymienionych dóbr.

DWINB zauważył, za organem I instancji, że w protokole z okresowej 5-letniej kontroli stanu technicznego budynku nr 11 sporządzonej przez J. N., wskazano następujące uchybienia w stanie technicznym budynku: "Istnieje przypuszczenie, iż niektóre z belek drewnianych w stropach ze ślepym pułapem mogą ulec degradacji biologicznej. Podłoga w jednym z mieszkań na ostatniej kondygnacji wykazuje ugięcia i deformacje. Więźba dachowa - widoczne ślady degradacji biologicznej wskutek zacieków z nieszczelnego pokrycia i długotrwałego użytkowania". Autor opracowania wskazał, że należy zaplanować i wykonać kompleksowy remont pokrycia dachowego z uwzględnieniem wymiany uszkodzonych elementów więźby dachowej i stropów.

Dalej podano, że w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 1 sierpnia 2014 r. również stwierdzono, że w mieszkaniu nr [...] brak jest części stropu, otwór zaklejony jest papierem, a od góry obłożony wełną mineralną. Podłoga pomiędzy mieszkaniem nr [...] a mieszkaniem nr [...], wykonana z desek, ugina się. Pokrycie dachu z dachówki karpiówki posiada nieszczelności. Nadto 5-letnia kontrola sporządzona przez J. N. nie była poprzedzona odkrywką stropu oraz części mansardowej dachu. Dotychczas zgromadzony materiał dowodowy świadczy, zatem o konieczności sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego tej części obiektu, która będzie podstawą do dalszych działań, organu nadzoru budowlanego.

DWINB ocenił ponadto, że nie można zgodzić się z argumentacją podniesioną w odwołaniu. Skoro bowiem w protokole z kontroli 5-letniej wykazano nieprawidłowości w obrębie dachu i stropów, a wcześniejsze oględziny przeprowadzone przez organ również wykazywały tożsame nieprawidłowości, nie można pominąć tej kwestii w postępowaniu prowadzonym w sprawie stanu technicznego budynku. Konieczność przeprowadzenia kontroli o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane, w związku z brakiem aktualnych protokołów zdaniem DWINB nie budzi wątpliwości.

Zaznaczono przy tym, że wadliwe jest określenie przez organ I instancji terminu wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten bowiem nie przewiduje określenia terminu na wykonanie obowiązków z niej wynikających. Pomimo braku określenia daty wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, rozstrzygnięcie to jest wymagalne z chwilą uzyskania ostateczności.

Reasumując powyższe rozważania DWINB doszedł do przekonania, że w związku z powyżej wskazanymi uchybieniami, w kontekście całości akt sprawy w pełni uzasadnione stało się wydanie decyzji uchylającej wydane przez PINB w K. rozstrzygnięcie nr [...] w całości i orzeczenie o istocie sprawy, na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku mieszkalnego położonego przy ul. Ł. 11 i11A w K.. W skardze zaznaczono, że Wspólnota Mieszkaniowa zaskarża ww. decyzję w części dotyczącej nałożenia na skarżącą obowiązku przeprowadzenia kontroli budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 lit. c ustawy Prawo budowlane oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dachu i stropów dla części budynku oznaczonej numerem 11.

W skardze zarzucono, że przytoczona decyzja narusza prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 62 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do przeprowadzenia kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) ww. budynku pomimo przedłożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową aktualnych wyników kontroli oraz

2) naruszenie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do sporządzenia i przedłożenia orzeczenia stanu technicznego dachu i stropów dla części budynku oznaczonej numerem 11 pomimo braku przesłanek umożliwiających nałożenie powyższego obowiązku, albowiem ww. budynek nie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Następnie zarzucono decyzji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 77 k.p.a. polegające na braku rozpatrzenia i zebrania całości wymaganego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie na tej podstawie błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez ponownego rozpoznania sprawy, czego przejawem jest m.in. bezrefleksyjne powielenie argumentacji zawartej w rozstrzygnięciu organu I instancji, ponowne nałożenie na stronę obowiązku przeprowadzenia kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) ww. budynku pomimo przedłożenia przez Wspólnotę Mieszkaniową aktualnych wyników kontroli, brak odniesienia się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu od decyzji PINB, co stanowi zaprzeczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawia stronę skarżącą prawa do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

3) naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny dowodów, przejawiającej się w przyjęciu, że stan techniczny budynku oznaczonego numerem 11 jest nieodpowiedni oraz stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, jako podstawy do nakazania sporządzenia ekspertyzy stanu technicznego dachów i stropów, pomimo iż nie znajduje to potwierdzenia w stanie faktycznym;

4) naruszenie art. 85 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzanie oględzin nieruchomości, zmierzających do ustalenia czy uwagi zawarte w protokole z okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku stanowią podstawę do stwierdzenia istnienia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których oparto decyzję, niewyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji oraz nieustosunkowaniu się zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji PINB.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że DWINB nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przeprowadzenia kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) budynku, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "konieczność przeprowadzenia kontroli (...) w związku z brakiem aktualnych protokołów zdaniem tut. organu nie budzi wątpliwości". Powyższe twierdzenia są nieprawdziwe, albowiem zarządca Wspólnoty przedłożył aktualne wyniki powyższej kontroli. Nie było zatem podstaw do ponownego zobowiązania skarżącej do przeprowadzanie kontroli, tym samym obowiązek ten jest bezprzedmiotowy. Ponadto działania te świadczą o braku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy oraz o powielaniu przez DWINB argumentacji PINB, bez dokonania jej weryfikacji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.

Odnosząc się do obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części, wskazano na brak przesłanek umożliwiających nadzorowi budowlanemu skorzystanie z uprawnienia określonego w art. 62 ust. 3 pb. PINB uzasadniając konieczność sporządzenia ekspertyzy wskazywał na zapis z protokołu okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku, nie wskazując w czym dopatruje się nieodpowiedniego stanu budynku oraz możliwość zagrożenia. Argumenty te następnie powielił DWINB, bez przeprowadzenia ponownej analizy sprawy. W przywołanym protokole okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego budynku wskazano: "Istnieje przypuszczenie, iż niektóre z belek drewnianych w stropach ze ślepym pułapem mogą ulec degradacji biologicznej" oraz "Podłoga w jednym z mieszkań na ostatniej kondygnacji wykazuje ugięcia i deformacje". Wydanie decyzji na podstawie powyższych twierdzeń nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. Potwierdza powyższe sam DWINB, który w swojej decyzji cytuje wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r. (IV SA 167/97), zgodnie z którym podstawą oceny czy występuje nieodpowiedni stan techniczny budynku mogący stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska mogą być jedynie konkretne ustalenia zarówno co do rodzaju obiektu budowlanego, jego stanu technicznego, ewentualnych zagrożeń wynikających z tego stanu. Nadzór budowalny - zarówno I jak i II instancji - nie dokonał konkretnych ustaleń, lecz oparł decyzje jedynie na niesprawdzonych przypuszczeniach o nieodpowiednim stanie belek stropowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w protokole wskazano, że belki drewniane dopiero mogą ulec degradacji biologicznej, a nie że już uległy. Idąc tym tokiem rozumowania, należałoby nakazać właścicielom każdej nieruchomości dokonanie ekspertyzy stropów, albowiem możliwość biologicznej degradacji dotyczyć może właściwie każdej belki. Hipotetycznie zawsze istnieje możliwość biologicznej degradacji belek drewnianych.

Podkreślono również, że pomimo wniosku skarżącej nie dokonano oględzin budynku oraz sprawdzenia stanu nieruchomości. W decyzji przywołano protokół oględzin z 1 sierpnia 2014 r., jednakże pominięto przy tym że oględziny zostały przeprowadzone w trakcie remontu w mieszkaniu D. W., która bez zgody Wspólnoty przystąpiła do prac remontowych, na czas trwania których dokonała zerwania części stropu. Po zakończeniu robót nadzór nie kontrolował stanu nieruchomości, podobnie jak nie zbadał zarzutów strony skarżącej wobec protokołu kontroli. Co ciekawe, pierwotnie wynik oględzin z 1 sierpnia 2014 r. stanowił podstawę do umorzenia postępowania w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego jako bezprzedmiotowego, obecnie zaś do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego. Pokusić się można o stwierdzenie, że interpretacja protokołu zależy od potrzeby uzasadnienia zasadności działań nadzoru.

Zdaniem skarżącej, uprawnione jest zatem twierdzenie, że zarówno PINB, a następnie DWINB zaniechał dokonania konkretnych ustaleń i oparł zaskarżoną decyzję jedynie na niesprawdzonych przypuszczeniach. Tymczasem jedynie dowód z oględzin jest środkiem umożliwiającym bezpośrednie zetknięcie organu ze stanem faktycznym w danej sprawie i należy do ważniejszych w systemie środków dowodowych. Oględziny pozwoliłyby na ustalenie, że strop od dołu nie wykazuje widocznych nieprawidłowości w postaci ugięć, spękań itp. Także oparcie decyzji na twierdzeniu, że "podłoga w jednym z mieszkań na ostatniej kondygnacji wykazuje ugięcia i deformacje" poddaje w wątpliwość wydanie decyzji w oparciu o konkretne ustalenia. Oczywistym jest, że deski podłogi - w szczególności w przypadku starych podłóg ale także i nowych - mogą być zniekształcone i ugięte. Nie przesądza to jednak o nieprawidłowości belek stropowych.

Odnosząc się natomiast do zarzutów śladów degradacji biologicznej więźby dachowej, wskazano, że dach po wykonanej przekładce pokrycia we wcześniejszym okresie jest szczelny tzn. nie występują przecieki, dach nie wykazuje deformacji płaszczyzn i nie ulega rozszczelnieniu, co mogłoby świadczyć o jego złym stanie. Organ zaniechał ustalenia czy ślady dotyczą zacieków powstałych przed przekładką pokrycia czy obecnie. W trakcie oględzin z 1 sierpnia 2014 r. stwierdzono, iż "pokrycie dachu z dachówki karpiówki posiada nieszczelności, lecz nie wymaga naprawy". Jednak zgodnie z uzasadnieniem decyzji źródłem twierdzeń o nieszczelności dachu, korozji biologicznej i uszkodzeń elementów drewnianych stropu i konstrukcji więźby dachowej jest wyłącznie D. W., która miała przekonać się o powyższym w trakcie prowadzonego remontu. W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano, że w trakcie oględzin ustalono, że "pokrycie dachu z karpiówki posiada nieszczelności, lecz nie wymaga wymiany", co stoi w sprzeczności z twierdzeniem o nieprawidłowym stanie dachu. Tym samym zupełnie niezrozumiałe i nieprawdziwe są zarzuty odnośnie do złego stanu technicznego dachu.

Wobec okoliczności, iż stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska, musi nastąpić w sposób jednoznaczny, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, a nie hipotetycznie - niedopuszczalne było zaniechanie sprawdzenia przypuszczeń co do stanu technicznego budynku. W analogicznym stanie faktycznym NSA wskazał, iż niedopuszczalne jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji, jak to uczynił organ odwoławczy; przypuszczeń, ze "zachodzi obawa, iż obiekt mógł być wybudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych i występuje stan mogący spowodować zagrożenie". Uzasadnione jest twierdzenie, że także w przedmiotowej sprawie jest to niedopuszczalne. Do zastosowania art. 62 ust. 3 pb może dojść jedynie przy jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym. Interpretacja rozszerzająca, jakiej dokonał organ odwoławczy w tej sprawie, jest niedopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 167/97).

Mając na względzie powyższe argumenty, skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano zaistnienia przesłanek zastosowania art. 62 ust. 3 pb. W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego, które dałoby ustalenia właśnie w zakresie stanu technicznego budynku, ograniczając się do przywołania przypuszczeń. W szczególności wobec okoliczności, iż przewidziane w art. 62 ust. 3 pb uprawnienie do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanowi jedynie możliwość, a nie obowiązek organu, tym bardziej wymagać należy wnikliwego sprawdzenia przez organ czy stan techniczny budynku może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż "w protokole z kontroli 5-letniej wskazano nieprawidłowości w obrębie dachu i stropów". Z powyższym nie można się zgodzić, albowiem w protokole powyższym nie stwierdzono w sposób kategoryczny nieprawidłowości, wskazano jedynie, iż "istnieje przypuszczenie, iż niektóre z belek...".

W dalszej części skargi przytoczono brzmienie wymienionych w petitum skargi przepisów k.p.a. i rozwinięto zarzuty ich naruszenia, w powiązaniu z tym, że organ zaniechał przeprowadzenia oględzin i pominął odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, ze zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 14 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącej poparła skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśnienie motywów wyroku wymaga wskazania, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.).

Przechodząc dalej należy powiedzieć, że zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (nazwaną przez ten organ błędnie "postanowieniem") i orzeczono co do istoty sprawy poprzez nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. Ł. 11 i11A obowiązku przeprowadzenia kontroli ww. budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dachu i stropów dla części budynku oznaczonej numerem 11.

Przepisem prawa materialnego powołanym w zaskarżonej decyzji DWINB oraz wskazanym w skardze jako naruszony przez organ jest art. 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290). Przepis ten stanowi w ust. 1, że obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli: 1) okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: a) elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, b) instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, c) instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); 2) okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; 3) okresowej w zakresie, o którym mowa w pkt 1, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, w przypadku budynków o powierzchni zabudowy przekraczającej 2000 m2 oraz innych obiektów budowlanych o powierzchni dachu przekraczającej 1000 m2; osoba dokonująca kontroli jest obowiązana bezzwłocznie pisemnie zawiadomić właściwy organ o przeprowadzonej kontroli; 4) bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2.

W myśl art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Kontrole, o których mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 5-6a, przeprowadzają osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Zdaniem Sądu kluczowe dla oceny zasadności nakazania przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego jest wykazanie przez organ nadzoru budowlanego, że dany obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, to jest stanie mogącym spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Oceniając zaskarżoną decyzję w tym kontekście Sąd doszedł do przekonania, że rację ma strona skarżąca zarzucając, iż w uzasadnieniu decyzji DWINB nie wykazano w przekonujący sposób powyższych przesłanek. Organ nałożył bowiem na skarżącą wspólnotę mieszkaniową obowiązek przeprowadzenia kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Organy obu instancji oparły ten nakaz na dowodzie z dokumentu w postaci protokołu okresowej kontroli obiektu budowlanego, którą przeprowadził J. N., a także na dowodzie z oględzin, które organ powiatowy przeprowadził w dniu 1 sierpnia 2014 r. Zawarte na stronie 5 zaskarżonej decyzji przytoczenie treści protokołu z kontroli i protokołu oględzin wskazuje, że:

1) istnieje "przypuszczenie", że niektóre z belek drewnianych w stropie mogą ulec degradacji biologicznej,

2) podłoga w jednym z mieszkań wykazuje ugięcia i deformacje,

3) więźba dachowa nosi ślady degradacji biologicznej wskutek zacieków i długotrwałego użytkowania,

4) w mieszkaniu nr [...] stwierdzono brak części stropu,

5) miedzy mieszkaniem nr [...] i nr [...] podłoga się ugina.

Takie ustalenia organ II instancji podsumował zdaniem, w którym stwierdził, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy świadczy o konieczności sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego części obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę, powyższy wniosek, który wyprowadził organ II instancji nie był prawidłowy. W żadnym razie materiał dowodowy przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazuje bowiem na to, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kontroli instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Organ nie powiązał poczynionych ustaleń dowodowych w sposób logiczny i spójny, który pozwoliłby na stwierdzenie, że powyższe instalacje wymagają kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego. Doszło zatem do naruszenia tego przepisu w powiązaniu z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), który nakazuje organowi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ czynności takich zaniechał, a przynajmniej nie dał tym czynnościom wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób bowiem wskazać, jakie okoliczności organ uznał za udowodnione i wskazujące na konieczność zastosowania art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego. To zaś oznacza, że organ naruszył art. 80 k.p.a., bowiem nie ocenił prawidłowo istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego. W szczególności nie budzi wątpliwości Sądu, że organ pominął ocenę mocy i wartości dowodowej dokumentów przedłożonych przez zarządcę skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie odniósł się też w istocie do wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin budynku (art. 85 § 1 k.p.a.), a zaniechanie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wątpliwe wydaje się posiłkowanie dowodem z oględzin przeprowadzonych w dniu 1 sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydał swoją decyzję w dniu [...] r., a więc po 19 miesiącach od momentu przeprowadzenia dowodu z oględzin. Trudno więc powiedzieć, czy na dzień wydania zaskarżonej decyzji rzeczywisty stan techniczny budynku był taki, jak utrwalony w protokole z oględzin.

Podobnymi mankamentami dotknięta jest zaskarżona decyzja w zakresie nałożenia na skarżącą wspólnotę mieszkaniową obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dachu i stropów dla części budynku. DWINB naruszył również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ protokół z kontroli budynku przeprowadzonej przez J. N. zredagowany jest w taki sposób, że trudno uznać, że jego ustalenia mogą być traktowane jako kategoryczne twierdzenia o stanie technicznym budynku. Organ powielił w uzasadnieniu decyzji sformułowania typu "istnieje przypuszczenie" czy "[belki stropu] mogą ulec degradacji", co oznacza, że w istocie organ oparł się na dowodzie, który nie świadczy o stanie technicznym budynku, ale o przypuszczeniach czy sugestiach autora protokołu kontroli. Natomiast dowód z oględzin przeprowadzonych w dniu 1 sierpnia 2014 r. dotyczył w większym stopniu lokalu mieszkalnego nr [...] niż stanu technicznego budynku jako całości konstrukcyjnej. Zatem oparcie się przez DWINB na wspomnianych środkach dowodowych trzeba uznać za naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odniósł się do wniosków dowodowych strony skarżącej i ocenił należycie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wynik sprawy mógłby być odmienny od zawartego w zaskarżonej decyzji.

Reasumując trzeba powiedzieć, że Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja narusza przywołane przepisy k.p.a., a w efekcie również art. 62 ust. 3 i art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane. Organ nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie na skutek uchybień w zakresie postępowania dowodowego, a więc zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego było – w ocenie Sądu – co najmniej przedwczesne. W ocenie Sądu powyższe uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Jednocześnie jednak Sąd pragnie dodać, że podzielił stanowisko DWINB odnośnie do tego, że stronie skarżącej należało przywrócić termin do wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, poprzez rozpoznanie wniesionego odwołania. Rolą DWINB będzie więc obecnie ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zainicjowanej przez organ I instancji i wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze.

W dalszym postępowaniu DWINB, rozpoznając sprawę administracyjną w jej całokształcie, winien szczególnie skrupulatnie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście tego, jakie przepisy prawa materialnego winny być w stosunku do skarżącej wspólnoty mieszkaniowej zastosowane. DWINB nie powinien też uchylać się od ewentualnego przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, o ile okaże się ono zasadne w świetle art. 136 k.p.a. Nadto organ powinien sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma mankamenty również i w tym zakresie), a w szczególności zawrzeć w nim wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustalenia w tym zakresie powinny być konkretne i precyzyjne, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ nie powinien zaś ustaleń istotnych dla sprawy zastępować przytaczaniem cytatów z orzecznictwa sądowego, o ile nie odnoszą się one wprost do realiów konkretnej sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną.

Uwzględniając zatem to, co do tej pory powiedziano, Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż wskazane naruszenia prawa materialnego i procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w pkt II sentencji wyroku o kosztach niniejszego postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800). Na zasądzoną kwotę składają się kwoty: 500 zł z tytułu wpisu sądowego od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej będącego adwokatem i 17 zł z tytułu zwrotu wydatku poniesionego na uiszczenie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji.