Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 35/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. J. kwotę [...] (słownie [...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz K. decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. J. (zwanego dalej "Skarżacym") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ewidencyjnej nr [...] w N. Dworze, gmina K..

Burmistrz ustalił, że działka nr [...] stanowią grunty orne RIIIb o łącznej powierzchni 0,1250 ha.

Wobec stwierdzenia, że przedmiotowa działka w całości stanowi grunty podlegające ochronie na mocy ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Z 2017 r. poz. 1161 ze zm., zwanej w skrócie "u.o.g.r.l.") Burmistrz ustalił, że:

a) teren nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady M. i Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. B. z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...] poz. 252), który utracił moc w oparciu o art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.")

b) zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy projektowana zabudowa nie stanowi zabudowy zagrodowej.

Burmistrza stwierdził, że nie są spełnione warunki, określone w art. 7 ust. 2a pkt 4, pozwalające na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne kla I – III na cele nierolnicze bez zgody ministra. Mianowicie:

1) grunt orny RIIIb położony jest poza obszarem zwartej zabudowy,

2) zwarta część gruntu podlegająca ochronie nie jest położona w odległości nie większej nić 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.)

3) grunty orne położone są w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych,

4) zwarta część gruntów podlegająca ochronie (której część występuje na działce nr [...]) przekracza 0,5 ha. Wskazana w części graficznej analizy zwarta część gruntów ornych RIIIa i RIIIb występująca m.in. na działce nr [...] obejmuje łącznie 6,6866 ha.

Reasumując Burmistrz stwierdził, iż dla wnioskowanej działki zmian przeznaczenia gruntów rolnych jest możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra.

W konsekwencji Burmistrz stwierdził niezgodność planowanej inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi tj. przepisami u.o.g.r.l., co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

Odwołując się Skarżący podniósł, że został pozbawiony możliwości rozpoczęcia budowy na działce dla której wcześniej wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy. Burmistrza K. decyzją z [...] grudnia 2019 r. ustalił bowiem warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...]. Z działki nr [...], na mocy decyzji podziałowej z [...] czerwca 2020 r. została wydzielona działka nr [...], będąca przedmiotem niniejszego postępowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium, wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. podniosło, że jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.

To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 u.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne (...) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.

Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie z analizy akt sprawy wprost wynika, że zwarty kompleks gruntów rolnych klasy RIIIb, w ramach którego funkcjonuje działka objęta wnioskiem, położona jest poza obszarem zwartej zabudowy. Nie jest zatem spełniony jeden z czterech warunków (określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Przesądza to o braku konieczności badania kolejnych warunków określonych tym przepisem.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie w przypadku przedmiotowej działki nie są spełnione wszystkie cztery warunki, o których mowa w art. 7 ust. 21 u.o.g.r.l., a co za tym idzie Burmistrz zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium stwierdziło także, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – teren inwestycji, wobec niespełnienia wszystkich czetrech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Odnośnie wskazywanej w odwołaniu niekonsekwencji Burmistrza w ustalaniu warunków zabudowy Kolegium stwierdziło, że nie jest to argument merytoryczny, a ponadto odwołujący nie wskazał żadnych zarzutów usprawiedliwiających takie uchylenie.

W skardze do sądu administracyjnego T. J. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że przeznaczenie działki [...] na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a działka [...] nie spełnia warunków wskazanych w przepisie art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uprawniających do zwolnienia z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi dla zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze;

- art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich twierdzeń i zarzutów Skarżącego i wskutek tego niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy;

- art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez dokładnego uzasadnienia faktycznego, mając na względzie słuszny interes obywatela;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas, gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i orzec co do istoty sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przeznaczenie działki [...] na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi;

- art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, ze działka [...] nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie uprawniających do zwolnienia z obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi dla zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że Kolegium błędnie w swoim uzasadnieniu wskazuje na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r. , sygn. akt II OSK 1854/17. W orzeczeniu tym Sąd dokonywał oceny kryterium obszarowego w stosunku do spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 4 a nie pkt 1, który analizowało Kolegium. Zdaniem Skarżącego dla oceny spełnienia przedmiotowej przesłanki należałoby zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 listopada 2016 r. sygn. akt: Il SA/Sz 529/16, w którym to Sąd analizaując art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nakazujący ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - wskazał, że "terenem" w rozumieniu ww. przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ponadto Sąd wskazał, że zwartą częścią gruntu będzie obszar gruntów rolnych stanowiących sumę powierzchni użytków rolnych klas I – III z poszczególnych konturów klasy?kacyjnych, przewidziany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i zawarty w granicach wyznaczonych na rysunku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w granicach obszaru, dla którego przewiduje się ustalenie warunków zabudowy. Przy czym co najmniej połowa powierzchni każdego obszaru gruntów rolnych klas I-Ill w danym konturze klasy?kacyjnym, przewidzianego do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze (zwarta część gruntu), powinna zawierać się w obszarze zwartej zabudowy.

Biorąc powyższe pod uwagę Skarżący wskazał, że co najmniej połowa działki [...], która jest przewidziana do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, powinna zawierać się w obszarze zwartej zabudowy. Jak wynika z analizy gra?cznej załączonej do decyzji Burmistrza K. cała działka [...] zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Wobec tego organ odwoławczy niezasadnie uznał, ze nie została spełniona pierwsza przesłanka wynikająca z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i w konsekwencji niezasadnie nie dokonał analizy zaistnienia kolejnych przesłanek wskazanych w ww. przepisie prawa.

Skarżący wskazał ponadto, że cała działki nr [...] położona jest w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, w odległości 50 m od drogi publicznej i ma mniej niż 0,5 ha. Spełnione są zatem warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 2 – 4 u.o.r.g.l.

Wobec tego według Skarżącego zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. uzasadniające brak konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-Ill. W konsekwencji tego został również spełniony art. 61 ust. a pkt 4 u.p.z.p., a organ odwoławczy poprzez brak pełnej analizy stanu faktycznego i przedłożonych dokumentów utrzymał w mocy decyzję, która jest niezgodna z przepisami prawa.

Skarżący podniósł ponadto, że zasada zaufania powiązana jest z zasadą uzasadnionych (usprawiedliwionych) oczekiwań. W przedmiotowej sprawie wobec otrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] (z której została wydzielona działka nr [...]) miał prawo posiadać usprawiedliwione oczekiwania, iż otrzyma decyzję ustalającą warunki zabudowy dla działki nr [...]. Na tą okoliczność Skarżący zwrócił uwagę w odwołaniu, Kolegium jednakże, z uchybieniem art. 11 k.p.a. nie wyjaśniło, jakimi przesłankami kierował się organ nie uwzględniając kwestii wydania wcześniejszej pozytywnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącego.

Należy przede wszystkim wskazać, że błędne jest stanowisko Skarżącego, jakoby warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. należało odnosić do jego działki (nr [...]), na której planuje inwestycję w postaci budowy domu jednorodzinnego. Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Jak wynika z cytowanego przepisu określone w nim warunki odnoszą się do "gruntów rolnych" a nie do "gruntów działki inwestora". Celem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w sposób naturalny, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych.

Aczkolwiek zatem zasadnie wskazuje Skarżący, że powołany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 1854/17 odnosi się tylko do art. 7 ust. 2a pkt 4 u.o.g.r.l., to słuszne było przeniesienie przez Kolegium sposobu wykładni zaprezentowanego w tym wyroku na całą treść art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Należy bowiem zauważyć, że w całej treści tego przepisu mowa o "gruntach rolnych", a nie o "działce geodezyjnej gruntów rolnych" czy "gruntach rolnych w obrębie działki geodezyjnej". Sama składnia poszczególnych punktów ustępu 2a odpowiada części wstępnej tego przepisu: w części wstępnej ustawodawca wskazuje na grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I - III formułuje zastrzeżenie dopełnienia określonych warunków z użyciem zwrotu "jeżeli grunty te", a w poszczególnych punktach występuje dopełnienie tego zwrotu poprzez użycie słów "położone są" (początek pkt 2 i 3) i "ich powierzchnia" (pkt 4). W punkcie 1 ustępu 2a ustawodawca poprzez zwrot "każdej zwartej części gruntu" w istocie określa, że ochronie podlega każda powierzchnia gruntu rolnego, mająca klasyfikację od I do III klasy, dająca się wyodrębnić spośród otaczających ją terenów nie posiadających takiej kwalifikacji. Trzeba przy tym zauważyć, że rodzaje i granice obszarów występowania poszczególnych klas gruntów ustala się po zbadaniu gruntów, po czym na mapie geodezyjnej oznacza się ustalone granice zasięgów konturów typów gleb (por. przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów; Dz. U. z 2012 r. poz. 1246). Ustalenie zatem, gdzie są granice gruntów klasy I – III czy "zwartej części gruntu" winno odbywać się w oparciu o granice konturów typów gleb.

Zasadnie zatem w przedmiotowej sprawie organy dokonały oceny, czy to grunty rolne (których część jest objęta granicami działki Skarżącego i z tego względu miałby być przeznaczone na cele nierolnicze) spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Należy przy tym zauważyć, że wobec przygotowania w przedmiotowej sprawie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nie podlegał on uzgodnieniu ze starostą, tj. organem właściwym do w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych (por. wyroki NSA z 23 marca 2012 r. sygn. II OSK 33/1, z 20 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2101/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 892/19).

Tym niemniej dokonując tej oceny organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. – aczkolwiek w inny sposób niż wskazuje Skarżący. Organy mianowicie dokonując analizy ziszczenia się warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1 tj. stwierdziły, że "zwarty kompleks gruntów rolnych klasy RIIIb, w ramach którego funkcjonuje działka objęta wnioskiem, położony jest poza obszarem zwartej zabudowy". Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy mapy (k. 90 akt administracyjnych) wynika, że część obszaru oznakowanego i opisanego jako "zwarty kompleks – grunty RIIIB" znajduje się w granicach obszaru oznakowanego i opisanego jako "obszar zwartej zabudowy". Ustalenie zawarte w zaskarżonej decyzji (jak też w poprzedzającej ją decyzji Burmistrza) jest zatem oczywiście sprzeczne z treścią tego dokumentu. Co więcej okoliczność, że obszar "zwartej części gruntów" (chronionych klas I – III) częściowo znajduje się poza obszarem zwartej zabudowy nie skutkuje stwierdzeniem braku spełnienia przesłanki określonej w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten bowiem nie wymaga, aby cała powierzchnia "zwartej części gruntu" znajdowała się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Aby spełniony był warunek określny w tym przepisie wystarczające jest, aby połowa (lub większa część) powierzchni każdej "zwartej części gruntu" znalazła się w granicach "obszaru zwartej zabudowy". Organy nie dokonały ustalenia, jaka część powierzchni "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", a w szczególności czy owa znajdująca się w granicach "obszaru zwartej zabudowy" część "zwartej części gruntu" stanowi co najmniej połowę całej powierzchni "zwartej części gruntu".

Stanowi to uchybienie wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozpatrzenia sprawy, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że co najmniej połowa "zwartej części gruntu" znajduje się w granicach "obszaru zwartej zabudowy", co w konsekwencji oznaczałoby spełnienie warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l.

Należy także zauważyć, że art. 7 ust. 2a pkt 1 nie wymaga, aby "zwartą część gruntu" tworzyły grunty tylko jednej z klas chronionych użytków rolnych. Przepis wyraźnie wskazuje na przedział klas użytków rolnych: od klasy I do klasy III. Błędne było zatem pominięcie przez organ przy określeniu powierzchni "zwartej części gruntu" gruntu klasy RIIIa, widocznego na ww. mapie (z k. 90 akt administracyjnych) w granicach działki nr [...], bezpośrednio przyległego do granic obszaru opisanego jako "zwarty kompleks – grunty RIIIB". Z mapy stanowiącej załącznik do wniosku Skarżącego wynika, że owe grunty RIIIa, przyległe do "zwartego kompleksu – grunty RIIIB" znajdują się także na dalszych działkach: nr [...] a także nr [...] (której tylko część jest widoczna ma mapie geodezyjnej).

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Kolegium do podnoszonej w odwołaniu okoliczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki będącej częścią terenu, dla którego wcześniej wydano pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.

Przepis art. 8 § 2 k.p.a. wyraża zasadę pewności prawa i zasadę usprawiedliwionych oczekiwań odniesioną do jego stosowania w toku postępowania administracyjnego, ściślej – rozstrzygania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej (ugody, milczącego załatwienia sprawy). Chodzi tu o pewność decyzji administracyjnej. W ślad za J. Wróblewskim (Wartości a decyzja sądowa, Ossolineum 1973, rozdział IV) można wyróżnić obiektywną pewność decyzji administracyjnej i subiektywną pewność decyzji administracyjnej. Obiektywna pewność decyzji administracyjnej to "przewidywalność tego, jakie będą konsekwencje faktów sprawy ustalone w decyzji" (J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 96), natomiast subiektywna pewność decyzji administracyjnej to "przekonania podmiotu dotyczące tego, jak prawo obowiązujące będzie stosowane" (J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 117). Do podstawowych elementów obiektywnej pewności decyzji administracyjnej należy:

1) przewidywalność tego, że decyzja zostanie wydania (pewność wydania decyzji);

2) przewidywalność tego, że zostanie wydana decyzja o określonej treści (pewność treści decyzji) (J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, s. 97) (tak też: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Opublikowano: LEX/el. 2019).

Stosownie do powołanego § 2 art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak przyjmuje się w literaturze (por. M. Jaśkowska i inni, Komentarz aktualizowany do Kodeksu (...) opubl. LEX/el. 2019), przez utrwaloną praktykę należy rozumieć oczywiście zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

Na podstawie art. 8 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie wad postępowania, ponieważ brak wypowiedzi organu w sprawie czy też wypowiedź ogólna, wymijająca, rodzi uzasadnione obawy, czy organ w okolicznościach rozpatrywanej sprawy prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Taki bowiem zakres zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynika z nowej, bo obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., treści art. 8 § 1 k.p.a.

W sytuacji zatem, gdy dochodzi do ustalania warunków zabudowy odnoszących się do terenu, który jest częścią większego terenu, dla którego wydano warunki zabudowy odnośnie tego samego rodzaj inwestycji (budowa domu jednorodzinnego), organ winien szczególnie starannie umotywować odmienne stanowisko przyjęte w późniejszej decyzji. Wymaga tego konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). W szczególności organ winien wskazać czy i jakie dostrzega odmienności stanu faktycznego czy prawnego w porównaniu z wcześniej prowadzonym postępowaniem. Tego elementu w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien dokonać rozstrzygnięcia po szczegółowej analizie dowodów zgromadzonych w sprawie, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W wydanej decyzji winien także odnieść się do podnoszonej przez skarżącego kwestii wydanej wcześniej pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.