Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 329/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ...2012 r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia ... 2012 r. nr ... w zakresie punktu ... i ..., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Zarządu Dróg Powiatowych w I. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Dróg Powiatowych w I. zwrócił się do Prezydenta Miasta I. o wyrażenie zgody na usunięcie 72 drzew (w tym 6 drzew poprzez przesadzenie) rosnących w pasie drogi powiatowej - ul. S. w I. Decyzją z dnia ... 2012 r., znak: ... Prezydent Miasta I., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 2a-2c, ust. 3, ust. 6, art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 9, art. 84 ust. 1-5a i art. 85 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220) i art. 38a ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych :

- zezwolił wnioskodawcy na usunięcie: 19 sztuk drzew gat. głóg dwuszyjkowy, 4 sztuk drzew gatunku robinia akacjowa (grochodrzew), o wskazanych obwodach pni, z działki nr ewid. ... arkusz ..., obręb ...; 42 drzew gat. głóg dwuszyjkowy, o wskazanych obwodach pni, z działki o nr ewid. ..., arkusz ..., obręb ... oraz 1 szt. drzewa gat. świerk pospolity z działki nr ewid. ..., arkusz ..., obręb ... zlokalizowanych w pasie drogi kategorii powiatowej nr ... (pkt 1-3),

- zezwolił na usunięcie poprzez przesadzenie 5 drzew gat. głóg dwuszyjkowy, o wskazanych obwodach pni z działki o nr ewid. ... zlokalizowanej w ww. pasie drogi powiatowej (pkt 4);

- odmówił zezwolenia na usunięcie 1 szt. drzewa gat. głóg dwuszyjkowy z działki nr ewid. ..., zgodnie z art. 86 ust. 6 pkt 4 ustawy (pkt 5);

- ustalił, że usunięcia 24 drzew oznaczonych w tabeli nr 2 wskazanymi numerami należy dokonać w terminie zbieżnym z nasadzeniami następczymi jak w punkcie 9, jednak nie później niż do ... 2013r., a usunięcia poprzez przesadzenie 5 szt. drzew oznaczonych w tabeli nr 2 wskazanymi numerami należy dokonać w terminie dogodnym agrotechnicznie, jednak nie później niż do ... 2013r., natomiast usunięcia 42 drzew oznaczonych w tabeli nr 2 wskazanymi numerami, należy rozłożyć na okres 3 lat w zależności od stanu zdrowotnego oraz zagrożenia dla ruchu drogowego zgodnie z podanym terminarzem (pkt 6 - 8).

- orzekł, że w zamian za usunięcie drzew, o których mowa w pkt 6, należy dokonać nasadzeń następczych w pasie drogowym ul. S. w I., w ilości 24 szt. drzew, zgodnie z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w B. należy zastosować sadzonki z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy, odmiana Paul's Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu, w terminie zbieżnym z wykonaniem usunięć drzew (pkt 9);

- w zamian za usunięte drzewa, o których mowa w pkt 8, należy dokonać nasadzeń następczych drzew w pasie drogowym ul. S., zgodnie z przedstawionym planem i z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków należy zastosować sadzonki spełniające wskazane wyżej wymagania (pkt 10);

- zwolnił z opłaty za usunięcie drzew, o których mowa w pkt 1-3, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4, 5, 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

- naliczył opłatę za usunięcie 5 drzew, o których mowa w pkt 4, zgodnie z art. 84 i 85 ww. ustawy, podwyższając naliczoną opłatę o 100% do kwoty ... zł, ze względu na usuwanie drzew z obszaru ochrony uzdrowiskowe (pkt 12-13);

- odroczył na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia termin uiszczenia opłaty za usunięcie 5 drzew poprzez ich przesadzenie (pkt 14)

W odwołaniu od powyższej decyzji Zarząd Dróg Powiatowych w I. wniósł o uchylenie pkt 9 i 10 decyzji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreślono, że art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, upoważnia wydającego zezwolenie do nakazania zastąpienia drzew lub krzewów innymi drzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów, lecz nie upoważnia organu do narzucania składu gatunkowego drzew lub krzewów, które należy nasadzić oraz miejsca nasadzenia zastępczego. W ocenie odwołującej się strony określenie w pkt 9 i 10 zaskarżonej decyzji obowiązku wykorzystania do nasadzeń sadzonek drzew gatunku głóg dwuszyjkowy, odmiana Paul's Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu, narusza art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Odwołujący zarzucił również powoływanie się przez organ na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazując, że organ nie przytoczył przepisu, w oparciu o który o taką opinię wystąpił. W konsekwencji, w ocenie strony organ dopuścił się naruszenia art. 106 § 1 K.p.a., poprzez wystąpienie do konserwatora zabytków o wyrażenie opinii w sytuacji, gdy taka opinia nie była wymagana. Strona powołała ponadto § 47 uchwały Nr ... Rady Miejskiej I. z dnia ... 1999r. oraz § 13 i § 15 uchwały Nr ... Rady Miejskiej I. z dnia ... 1999r. dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla ul. S. wskazując, że w żadnej z uchwał nie określono gatunków, odmian i rozmiarów drzew, jakie mają być użyte do nasadzeń w pasie drogowym ulicy S. W związku z powyższym strona zarzuciła organowi naruszenie także ww. przepisów prawa miejscowego, podkreślając, że nakładając obowiązek nasadzenia drzew określonego gatunku, odmiany, wielkości organ naraził wnioskodawcę na duże związane z tym koszty finansowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia ... 2012r. znak ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 2a-2c, ust. 3, ust. 6 pkt 4, art. 86 ust. 1 pkt 4, pkt 5 i pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (teksy jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 z późn.zm.), art. 7 ust. 4, art. 18 i 19 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 647), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zgodnie z poglądami doktryny i literatury w art. 83 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca co prawda nie ustalił, że organ administracji może określić w zezwoleniu gatunki drzew lub krzewów sadzonych w miejsce usuwanych, jednak uwzględniając m.in. zasadę zrównoważonego rozwoju, nie ma przeszkód, aby organ administracji wydający zezwolenie określił gatunki drzew lub krzewów, które mają być posadzone. Uprawnienie takie można by pośrednio wywieść z przepisów zobowiązujących do dbałości o zieleń na terenie administrowanej jednostki terytorialnej. Dalej organ podał, że w przepisie tym brak jest również precyzyjnego określenia miejsca, gdzie mają być dokonane nowe zasadzenia. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem "zastąpienie innymi drzewami lub krzewami" wskazuje pośrednio, że zasadzenia powinny być dokonane na nieruchomości, z której drzewa lub krzewy są usuwane. Takie rozwiązania nie wynikają jednak bezpośrednio z treści przepisu, dlatego też w praktyce nie można wykluczyć wskazania w zezwoleniu innego miejsca wykonania nasadzeń zastępczych. Okoliczność ta powinna podlegać ocenie organów administracji z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 5 oraz art. 74 Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie, decyzja organu I instancji nie nosi znamion dowolności, brak w działaniu tego organu uchybień w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i w zakresie zastosowanych do jego oceny przepisów, a motywy rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione.

Organ podkreślił, że zezwolenie na usunięcie drzew jest wyjątkiem od zasady ich zachowania, jako elementu przyrody podlegającego ochronie prawnej, a utrzymywanie zieleni pozostaje również w interesie społecznym. Ze względu na fakt, iż działki na których rosną przedmiotowe drzewa znajdują się w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o opinię w sprawie. W odpowiedzi na co Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków pozytywnie zaopiniował usunięcie 66 sztuk drzew wskazując, że nasadzeń zastępczych należy dokonać z materiału szkółkarskiego wysokiej jakości gatunku głóg dwuszyjkowy odmiana Paul's Scarlet w ilości 66 sztuk o obwodach 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu. Wskazano, że rosnąca tam zieleń tworzy aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do P. S. i należy dołożyć starań, by nasadzenia były tożsame z istniejącą zielenią, z uwagi na istotną pod względem widokowym i estetycznym lokalizację. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków odpowiadając na jego pismo poinformował, że teren objęty przedmiotowym postępowaniem nie jest wpisany do rejestru zabytków, zaś ulica S. na całym swoim przebiegu znajduje się w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej "A" wyznaczonej dla obszaru historycznego centrum miasta I. wraz z zabytkową Dzielnicą S. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta I. oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 7 pkt 4 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ podał, że według Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w studium uwarunkowań oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w ustaleniach dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zawarto zapisy dotyczące m.in. ochrony historycznej zieleni komponowanej, a prace prowadzone w jej obrębie winny zostać uzgodnione lub zaopiniowane przez służby konserwatorskie.

Organ II instancji stwierdził, że art. 106 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej współdziałania organów administracji publicznej, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania. Wbrew stanowisku strony, wskazującej, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu wydającego zezwolenia na usunięcie drzew do uzyskania opinii konserwatora zabytków, organ odwoławczy zważył, że organ prowadzący takie postępowanie, uwzględniając wykładnię systemową, może zwrócić się o wydanie opinii w sprawie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W takiej sytuacji Wojewódzki Konserwator Zabytków, choć nie jest zobligowany prawnie do współdziałania w trybie art. 106 k.p.a., to jednak jest uprawniony do wydania stosownej opinii, dotyczącej przedmiotu ścisłej ochrony konserwatorskiej. Organ powołał również art. 7, art. 18, art. 19 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazując przy tym na zasadność prezentowanego stanowiska. Organ odwoławczy wskazując również na wagę ww. opinii i podniósł, że organ I instancji nie mógł pozbawić organu odpowiedzialnego za ochronę konserwatorską możliwości decydowania o sposobach ochrony, kształtowania i prawidłowego utrzymania jednej z form ochrony zabytków.

Zarząd Dróg Powiatowych w I. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co do pkt 9 i 10 i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub przekazanie sprawy w tym zakresie organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody i przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania i podkreślono fakt zaskarżenia nie całej decyzji organu I instancji, a jedynie jej pkt 9 i 10. Zakwestionowano wystąpienie przez organ do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o opinię w sytuacji, gdy przepisy jej nie wymagają. Podjęcie decyzji uznaniowej wiąże się z odpowiednim wyważaniem interesów stron, przy kierowaniu się zasadą proporcjonalności tych interesów, po przeprowadzeniu postępowania poprzedzającego jej wydanie. Zdaniem strony organy wykroczyły poza granice uznania i nieprawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa na podstawie ustalonego stanu faktycznego. Art. 83 ustawy o ochronie przyrody nie zawiera żadnych przesłanek, które uzasadniają wydanie zezwolenia. Zobowiązanie zatem strony skarżącej do zasadzenia 66 szt. drzew gatunku głóg dwuszyjkowy odmiana Paul’s Scarlet o obwodach pni 24cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości 180 cm od powierzchni gruntu jest bezprawne i narusza art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Nowo zasadzane drzewo winno być określone przez organ z uwzględnieniem możliwości jego przyjęcia się. Nakazanie zaś stronie zakupu kosztownych sadzonek, bez zbadania jakie sadzonki mają największą szansę przyjęcia się, stanowi naruszenie interesów strony. Skarżący podkreślił również, że zgodnie ze wskazanym przepisem wydanie zezwolenia, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zapis ten nie upoważnia wydającego zezwolenie do narzucania składu gatunkowego drzew lub krzewów, które należy nasadzić oraz miejsca nasadzenia zastępczego. Określa on jedynie, że wskazanie miejsca następuje wyłącznie w przypadku przesadzenia drzew lub krzewów, a w przypadku zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami mowa jest tylko o ich liczbie. Ponadto, skarżący wskazał na brzmienie uchwał Rady Miejskiej I. wywodząc, jak w odwołaniu, że w uchwałach tych nie określono gatunków, odmian i wielkości drzew jakie mają być użyte do nasadzeń w pasie drogowym ulicy S.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Na rozprawie w dniu ... 2013 r. pełnomocnik skarżącego w uzupełnieniu skargi podniosła, że na rynku polskim na dzień dzisiejszy nie ma drzew wskazanych w decyzji, a najbliższym miejscem, z którego można je sprowadzić jest H. Podniosła również, że dodatkowym kosztem, który obciąży stronę skarżącą będzie wykopanie dołu pod nasadzenia o kubaturze 1 m³, aby nie uszkodzić systemu korzeniowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z ... 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 29/13) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta I. z dnia ... 2012 r., nr ... w zakresie punktów 9 i 10, orzekł o ich niewykonalności i kosztach postępowania. Sąd stwierdził, że orzeczenie organu o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzenia zastępczego może sprowadzać się jedynie do wyszczególnionego w tym przepisie elementu - tj. związanego z określeniem ilości drzew (lub krzewów), które mają być nasadzone. Jednocześnie oznacza to, że przywołanie art. 83 ust. 3 ww. ustawy jako podstawy prawnej decyzji jest niewystarczające dla uznania, iż przepis ten daje organowi kompetencję do określania rodzaju (gatunku) i cech (parametrów) drzew nasadzanych. Organ w sposób nieuzasadniony dopuścił się rozszerzenia granic przyznanego uznania administracyjnego i jego działanie nie znajduje żadnego umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, że przepis art. 83 nie uzależnia udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew od opinii konserwatora zabytków.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie sprawy przez NSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciło naruszenie:

- przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni wyrażającej się poglądem, iż w oparciu o ten przepis, orzeczenie organu o nałożeniu obowiązku dokonania nasadzenia zastępczego może sprowadzać się jedynie do wyszczególnionego w tym przepisie elementu - tj. związanego z określeniem ilości drzew (lub krzewów), które mają być nasadzone, bez uwzględnienia wykładni logicznej, celowościowej i systemowej tego przepisu, dopuszczających m.in. wskazanie przez organ gatunków i wielkości drzew nasadzanych zastępczo oraz miejsca nasadzenia zastępczego;

- art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez ich nieuwzględnienie i tym samym nieuwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy wykładni, w sytuacji, gdy było to niezbędne dla właściwej interpretacji i rozumienia przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody;

- przepisów art. 74 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ich nieuwzględnienie i tym samym uznanie, że dopuszczalna jest dekompozycja utrwalonej formy zieleni tworzącej aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do P. S. w I., zlokalizowanej w miejscu istotnym pod względem widokowym i estetycznym, co jest sprzeczne z celami ochrony przyrody, a w tym ochrony zieleni i zadrzewień stanowiących dziedzictwo i bogactwo narodowe;

- naruszenie przepisów art. 6 ust. 1 pkt lg, art. 7 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich nieuwzględnienie, co wiąże się z uznaniem, że dopuszczalne jest w sposób dyskrecjonalny pozbawienie organu odpowiedzialnego za ochronę konserwatorską możliwości decydowania o sposobach ochrony, kształtowania i prawidłowego utrzymania zabytku będącego formą zaprojektowanej zieleni, a także jednej z form ochrony zabytków, jaką stanowią, z mocy art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że naruszony został przepis art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, co zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:

a) pominięciu w rozważaniach uzasadnienia i nieodniesieniu się przy ocenie prawnej rozstrzygnięcia do możliwych konsekwencji przedmiotowego wyroku mogących negatywnie wpłynąć na kształtowanie i pielęgnację form zieleni w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co może uniemożliwić tożsamość planowanych nasadzeń z istniejącą zielenią tworzącą aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do P. S., a więc zlokalizowaną w miejscu istotnym pod względem widokowym i estetycznym;

b) zbyt jednostronnym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, bez uwzględnienia jego precedensowego charakteru i znaczenia dla prawidłowości i efektywności postępowań pierwszoinstancyjnych w przedmiocie wydawania decyzji zezwalających na usunięcie drzew, a w tym wykonywania obowiązku dokonywania nasadzeń zastępczych, bez uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy wykładni oraz celów ochrony przyrody;

c) braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania;

- art. 135 i art. 151 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia ... 2015 r. (sygn. akt II OSK 1516/13) Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną organu, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. W uzasadnieniu NSA podał, iż w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie mają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a szczególnie art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni wyrażającej się poglądem, iż organ nakładając obowiązek wykonania nasadzenia zastępczego może jedynie określić ilość drzew, które mają być nasadzone, bez możliwości określenia gatunku, wielkości drzew oraz miejsca nasadzenia zastępczego. W ocenie NSA rozwiązania prawne, z których wynika możliwość nakładania obowiązku dokonywania nowych nasadzeń zastępczych, obarczone są błędem braku precyzji, co może powodować wątpliwości interpretacyjne, które rzutują na praktyczne wykorzystanie tego środka prawnego, w takiej sytuacji prawidłowa wykładania ma szczególnie istotne znaczenie. Sąd I instancji dokonując wyłącznie wykładni językowej art. 83 ust. 3 stwierdził, że organ nakładając obowiązek nasadzenia może określić jedynie ilość drzew. Z tym stanowiskiem NSA nie zgodził się, uznając, że przeprowadzona w ten sposób wykładnia prowadzi do skutków sprzecznych z wykładnią systemową, celowościową, a także prowadzi do wątpliwości i sporów związanych z wykonaniem tak określonego obowiązku w decyzji. NSA podkreślił, że wykładnią prawa jest operacją myślową nie ograniczającą się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacją w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych. W ustawie o ochronie przyrody problematyka nasadzeń występuje w trzech przepisach; z art. 83 ust. 1 ustawy wynika generalna zasada, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wskazany organ, zaś ust. 3 stanowi, że wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie, albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie niemniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew ma charakter warunkowy, a tym warunkiem który musi być spełniony jest dokonanie nasadzeń. Nie spełnienie warunku w postaci dokonania nasadzeń drzew spowoduje, że zezwolenie na usunięcie drzew wygaśnie. Jeżeli zatem doszłoby do usunięcia drzew, a warunek nasadzeń nie zostałby spełniony, to usuniecie drzew nastąpiłoby bez zezwolenia. W każdym przypadku w którym może zostać wydana decyzja warunkowa, precyzyjne ustalenie tego warunku ma szczególne znaczenie dla możliwości jego wykonania, a tym samym uniknięcia sytuacji w której dojdzie do wygaśnięcia decyzji. NSA wskazał, że drugą podstawą zasadą, obok uzyskania zezwolenia, dotyczącą usuwania drzew jest zasada związana z obowiązkiem ponoszenia opłat za usunięcie drzew zawarta w art. 84 ust. 1 ustawy. Ten obowiązek ponoszenia opłat może zostać odroczony zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy, mianowicie organ właściwy do wydania zezwolenia na usuniecie drzew lub krzewów, odracza, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za ich usuniecie, jeżeli zezwolenie przewiduje przesadzenie ich w inne miejsce lub zastąpienie innymi drzewami lub krzewami. W tym przypadku zezwolenie na usunięcie drzew zostaje udzielone, ale obowiązek uiszczenia opłaty za usuniecie drzewa został odroczony na okres 3 lat. Prawidłowe przesadzenie drzew, czy też prawidłowe wykonanie nasadzeń jest warunkiem zwolnienia z opłaty (po tym okresie czasu zgodnie z ust. 5 należność z tytułu opłaty podlega umorzeniu), tym samym istotne jest precyzyjne określenie warunku, albowiem od jego wykonania zależy, czy należność z tytułu opłat zostanie umorzona, czy też powstanie obowiązek uiszczenia opłaty. Z kolei art. 86 ust. 1 ustawy określa sytuację w których nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, czyli zachowana jest pierwsza zasada tj. obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, zaś wyłączona jest druga zasada, czyli obowiązek poniesienia opłaty. Wskazane rozwiązania dotyczące możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń pokazują, że obowiązek ten przybiera formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy albo byt samej decyzji zezwalającej na usuniecie drzewa, albo obowiązek uiszczenia należności z tytułu opłat za usunięcie drzewa.

Jak podkreślił NSA rozwiązania wątpliwości, w jaki sposób powinien być doprecyzowany obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych, należy poszukiwać w zasadach postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi każda decyzja powinna nadawać się do wykonania, a zatem obowiązki w niej określone muszą być precyzyjne, tak aby nie było wątpliwości, czy zostały wypełnione. Dokonując zatem wykładni art. 83 ust. 3 ustawy, czyli rozwiązań dotyczących obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, należy na obowiązek ten popatrzeć jako na instrument służący realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. W każdym bowiem przypadku w którym dochodzi do wydania zezwolenia na usunięcie drzew następuje ingerencja w środowisko naturalne. Jeżeli z oceny organu będzie wynikało, że dostateczną kompensacją przyrodniczą będą nowe nasadzenia, to powinien zastosować tę instytucję. Obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych powinien konkretyzować się w tych sytuacjach, w których zmiany zachodzące w środowisku wymagają podjęcia działań restytucyjnych, które mogą być wykonane przez podmiot, który ubiega się o zezwolenie na usuniecie drzew. NSA zaznaczył przy tym, że w każdym przypadku wystąpienia możliwości dokonania nasadzeń zastępczych organ administracji musi kierować się nieco innymi aspektami zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględniając każdą indywidualną sytuację i okoliczności faktyczne konkretnej sprawy. Dlatego też nie można dokonywać wykładni przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, jak i innych przepisów tej ustawy, bez uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju. Zasada ta powinna być uwzględniania zarówno w procesie interpretowania przepisów z zakresu szeroko rozumianej ochrony środowiska, elementem którego jest ochrona przyrody, jak w procesie stosowania prawa i wydawania na ich podstawie decyzji administracyjnych. Ta konieczność odwołania się do zasady zrównoważonego rozwoju jako dyrektywy, która powinna być uwzględniania przy dokonywaniu wykładni art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wynika między innymi z miejsca i roli jaką zasada ta pełni w polskim porządku prawnym. Zasada ta znajduje bowiem swoje miejsce w art. 5 Konstytucji RP, a także w przepisach art. 3 pkt 50 i art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie, zezwolenie na usunięcie drzew i nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych dotyczy szczególnego obszaru, albowiem położonego na terenie uzdrowiska i to w strefie ochrony uzdrowiskowej A. Ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, wprowadza szczególne zasady dotyczące ochrony obszarów położonych w poszczególnych strefach ochrony. Powyższa okoliczność powoduje, że dokonując wykładni przepisu art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie można nie uwzględniać tego faktu, nie do zaakceptowania jest bowiem taka wykładnia, której rezultat byłby sprzeczny z zasadami dotyczącymi uzdrowisk i obszarów ochrony uzdrowiskowej. NSA wskazał, że zasadnie również skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na regulację ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a szczególnie na taką formę ochrony jaką jest ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy) w związku z art. 19 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Rozwiązania zawarte w ustawie o ochronie zabytków korespondują z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie z art. 15 ust. 2 pkt 4, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uchwały Nr ... Rady Miejskiej I. z dnia ... 1999r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, którego dotyczą zaskarżone decyzje znajduje się w strefie konserwatorskiej "Ad". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane rozwiązania przemawiają za poglądem, że możliwe jest sprecyzowanie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych objętego decyzją poprzez wskazanie np. gatunków drzew, czy też innych parametrów jakie mają spełniać drzewa. Zaznaczając jednocześnie, że inny stopień szczegółowości będzie wymagany, gdy obowiązek dokonania nasadzeń dotyczy obszaru objętego szczególną ochroną prawną na podstawie obowiązujących przepisów, a inny w przypadku gdy dany obszar nie jest objęty taką ochroną. Formułując szczególne wymogi dotyczące wykonania obowiązku nasadzeń, organ powinien mieć również na uwadze warunki przyrodnicze, zasady dendrologii i zgodnie z nimi określać ten obowiązek.

NSA wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie, Sąd I instancji będąc związanym powyższym poglądem prawnym, powinien skontrolować zaskarżoną decyzję, w zakresie objętym skargą czyli pkt 9 i 10, przyjmując, że co do zasady możliwe jest sprecyzowanie obowiązku wykonania nasadzeń nie tylko poprzez wskazanie ilości drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na skutek skargi legitymowanego podmiotu, sądy administracyjne dokonują zatem oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 190 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako: P.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie wskazuje się, że użyte w tym przepisie pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2686/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W tak określonym zakresie, po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy Sąd zważył, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek jej zarzuty tylko częściowo okazał się uzasadnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia ... 2012r., w zaskarżonej części, utrzymało w mocy punkty 9 i 10 decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia ... 2012r. o zezwoleniu na usunięcie 71 drzew rosnących w pasie drogi powiatowej - ul. S. w I., w których orzeczono, że:

- w zamian za usunięcie drzew, o których mowa w pkt 6, należy dokonać nasadzeń następczych w pasie drogowym ul. S. w I., w ilości 24 szt. drzew, zgodnie z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Delegatura w B. należy zastosować sadzonki z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy, odmiana Paul's Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu, w terminie zbieżnym z wykonaniem usunięć drzew (pkt 9);

- w zamian za usunięte drzewa, o których mowa w pkt 8, należy dokonać nasadzeń następczych drzew w pasie drogowym ul. S., zgodnie z przedstawionym planem: do ... 2013r., do ... 2014r. oraz do ... 2015r. nasadzić odpowiednio po 14 sztuk drzew. Zgodnie z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków należy zastosować sadzonki z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy, odmiana Paul's Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu (pkt 10).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 83 i art. 86 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz.1220 z późn.zm). Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej ustawy, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie zezwolenia. (ust. 2a i 2b). Organ właściwy do wydania zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w obrębie zadrzewień gatunków chronionych (ust. 2c).

W myśl art. 83 ust. 3 ustawy, wydanie przedmiotowego zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów.

Stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 4 i 9 ww. ustawy nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych oraz, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, z powołanych przepisów wynika, iż zarówno wyrażenie zgody na usunięcie drzew/krzewów, jak i warunki, na jakich usunięcie drzew jest możliwe, pozostawiono uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ działając w ramach uznania administracyjnego, może uwzględnić wniosek o usunięcie drzew lub odmówić wyrażenia zgody, jak również uzależnić wydanie zezwolenia od przesadzenia drzew w inne miejsce lub zastąpienia drzew usuwanych innymi drzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew. Wskazane rozwiązania dotyczące możliwości nałożenia obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych pokazują, że obowiązek ten przybiera formę prawną warunku, od spełnienia którego zależy albo byt samej decyzji zezwalającej na usuniecie drzewa, albo obowiązek uiszczenia należności z tytułu opłat za usunięcie drzewa.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie koncentruje się zasadniczo wokół wykładni art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody - w szczególności tego, czy w ramach uznania administracyjnego organ może nałożyć obowiązek nasadzeń zastępczych nie tylko określając liczbę drzew, lecz również ich gatunek, odmianę i dalsze szczegółowe parametry oraz miejsce dokonania nasadzeń. Po wtóre, czy zgodne z przepisami prawa było wystąpienie przez właściwy w sprawie usunięcia drzew organ administracji o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a następnie nałożenie na stronę obowiązku nasadzeń na warunkach określonych w tej właśnie opinii (z zastosowaniem sadzonek z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy odmiana Paul`s Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu) bez własnych ustaleń organu okoliczności faktycznych danej sprawy.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, Sąd uwzględnił ocenę prawną i wskazania zawarte w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w całości podziela również ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w zakresie niedostatecznej ustawowej regulacji rozwiązań prawnych dotyczących nasadzeń zastępczych obarczonej "błędem braku precyzji", co może powodować wątpliwości interpretacyjne, które rzutują na praktyczne wykorzystanie tego środka prawnego, a w takiej sytuacji prawidłowa wykładnia ma szczególnie istotne znaczenie. W tym zakresie NSA nakazał uwzględnić przy wykładni normy art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody przede wszystkim jako dyrektywę - zasadę zrównoważonego rozwoju sformułowaną w art. 5 Konstytucji, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska - kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Pojęcie "zrównoważonego rozwoju" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska i oznacza taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Wskazać należy, że kwestia sporna o priorytetowym znaczeniu dla rozpoznania sprawy została już ostatecznie przesądzona przywołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015r. sygn. akt II OSK 1516/13, którym związany jest Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (art. 190 P.p.s.a.), jak również organy. NSA odmiennie od stanowiska strony skarżącej oraz Sądu I instancji orzekł, że możliwe jest w decyzji o zezwoleniu na wycięcie drzew sprecyzowanie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych (o charakterze fakultatywnym i kompensacyjnym) poprzez wskazanie np. gatunku drzew, czy też innych parametrów jakie mają spełniać drzewa. Ponawianie argumentacji NSA, przytoczonej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, jest zbędne.

Jednocześnie NSA zauważył, że stopień sprecyzowania przedmiotowego obowiązku, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy, może mieć różny zakres. Inny stopień szczegółowości będzie wymagany, gdy obowiązek dokonania nasadzeń dotyczy obszaru objętego szczególną ochroną prawną na podstawie obowiązujących przepisów, a inny w przypadku gdy dany obszar nie jest objęty taką ochroną. Formułując szczególne wymogi dotyczące wykonania obowiązku nasadzeń, organ powinien mieć również na uwadze warunki przyrodnicze, zasady dendrologii i zgodnie z nimi określać ten obowiązek.

Wobec powyższego rola Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sprowadzała się do oceny: czy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji przepisy prawa oraz okoliczności faktyczne sprawy i zgromadzony materiał dowodowy uprawniały Prezydenta Miasta I. do uzależnienia wydania, na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w I., zezwolenia na usunięcie kilkudziesięciu drzew z terenu nieruchomości – pasa drogi kategorii powiatowej ul. S. w I. od zastąpienia ich innymi drzewami (w liczbie odpowiadającej liczbie usuwanych drzew) nasadzonymi w pasie drogowym ulicy S., zgodnie z opinią Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków – z zastosowaniem sadzonek z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy, odmiana Paul's Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu.

Jak już wskazano wydając sporne decyzje, organy administracji publicznej, pomimo nieprecyzyjnej regulacji zawartej w ustawie o ochronie przyrody w zakresie fakultatywnej wszakże możliwości uzależnienia zezwolenia na usunięcie drzew z nieruchomości od dokonania nasadzeń zastępczych, przy określenia zakresu nakładanego na wnioskodawcę obowiązku zobligowane były uwzględnić zasadę zrównoważonego rozwoju jako jedną z dyrektyw wykładni przepisów prawa w odniesieniu do indywidualnych okoliczności faktycznych i prawnych tej sprawy. Niekiedy bowiem, zwłaszcza w granicach rozstrzygnięć uznaniowych, stan faktyczny wymaga wnikliwego rozważenia i wyważenia pomiędzy interesem strony lub stron a interesem społecznym i wyboru rozwiązań korzystniejszych w aspekcie wymagań zrównoważonego rozwoju. W orzecznictwie oraz piśmiennictwie wskazuje się, że w sprawach dotyczących szczególnie ochrony środowiska, w tym przyrody, konstytucyjna zasada zrównoważonego rozwoju służyć winna rozwiązywaniu konfliktów między wartościami często konkurującymi ze sobą.

Rozstrzygnięcie konfliktu tych wartości w niniejszej sprawie winno polegać w pierwszej kolejności na ich rozpoznaniu, a następnie wszechstronnej wnikliwej analizie i ocenie dokonanej przez organy administracji na podstawie przepisów prawa i zgromadzonego materiału dowodowego.

W sprawie niespornym pozostaje, że z wnioskiem o usunięcie 72 drzew rosnących w pasie drogi powiatowej (ul. S. w I.), na działkach nr ew. ..., ... i ..., wystąpił Zarząd Dróg Powiatowych w I. (za zgodą Starosty I.). Nieruchomości, na których rosły wnioskowane do usunięcia drzewa stanowią własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 11 oraz art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn.zm.) reprezentowany w zakresie gospodarowania przez Starostę I. (vide pismo z ... 2012r. k 1a akt adm.). Nadto wskazać należy, że we wniosku o wydanie zezwolenie na usunięcie drzew i usunięcie przez przesadzenie z ... 2012r. Zarząd Dróg Powiatowych w I., wskazał, że wnioskowane drzewa objęte są zaawansowanym procesem próchniczym stwarzając zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej oraz protokołu oględzin potwierdziły one w większości zły stan zdrowotny drzew rosnących w pasie drogi, które określono jako zamierające objęte zaawansowaną próchnicą lub obumarłe i stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W protokole tym stwierdzono potrzebę przesadzenia 5 drzew, oraz uzależnienie zezwolenia na usunięcie 66 drzew od zastąpienia usuwanych drzew innymi, by przywrócić równowagę przyrodniczą na terenie miasta nasadzenia winny się odbywać w terminie zbieżnym z usuwaniem drzew.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 20 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn.zm.) Zarząd Dróg Powiatowych w I. jest jednostką organizacyjną Powiatu I. wykonującą obowiązki zarządcy dróg powiatowych, do których należy między innymi właściwe utrzymanie dróg publicznych w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, także utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew i krzewów.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 83 ust. 2a i 2b ustawy o ochronie przyrody, zezwolenie na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie zezwolenia. Na podstawie analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż brak jest dowodów potwierdzających dokonanie przez organ pierwszej instancji powyższego uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W aktach sprawy brak jest bowiem nie tylko jakiegokolwiek stanowiska organu uzgadniającego, co przy charakterze i rozmiarze wnioskowanego usunięcia drzew budzi uzasadnione wątpliwości, lecz również brak jest dowodu potwierdzającego przekazanie przez organ I instancji projektu zezwolenia właściwemu RDOŚ celem dokonania takiego uzgodnienia (w aktach zalega pismo przewodnie bez zwrotnego potwierdzenia odbioru przez RDOŚ, wyłącznie zpo od stron k. 6). Nadto podkreślenia wymaga, że zalegający w aktach projekt decyzji Prezydenta Miasta I. znak ..., w spornej części istotnie odbiega od treści podjętej przez ten organ w dniu ... 2012r. decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Wobec istoty sporu i zakres zaskarżenia szczególnie istotne jest stwierdzenie, że co do spornego obowiązku nasadzeń zastępczych ów projekt zasadniczo różni się od treści decyzji organu administracji. Pomijając nawet okoliczność, że pkt 9 i 10 dotyczy zwolnienia i naliczenia opłaty, zważyć przyjdzie, iż w zakresie planowanych nasadzeń zastępczych projekt przewiduje odpowiednio: "7. W zamian za usunięte drzewa, o których mowa w ust. 1-3 należy dokonać nasadzeń drzew o podobnej lub wyższej wartości przyrodniczej, w ilości 66 szt. drzew. 8. Nasadzenia drzew, o których mowa w ust. 7, należy dokonać w terminie zbieżnym z wykonaniem usunięć drzew, jak w ust. 6, jednak nie później niż do ... 2013r.". Nie budzi wątpliwości, że przytoczona w spornym zakresie treść projektu decyzji w rażącym stopniu odbiega od treści podjętej przez organ pierwszej instancji decyzji uzależniającej zezwolenie na usunięcie drzew od zastosowania nasadzeń zastępczych konkretnego gatunku, odmiany i o wskazanych szczegółowych cechach drzew w pasie drogowym. Przy czym, co szczególnie istotne, Prezydent zaniechał dokonania nakazanego normą ustawową uzgodnienia projektu zezwolenia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – którego kompetencje i właściwość w zakresie ochrony środowiska i przyrody jest oczywista, a w istocie dokonał "uzgodnienia" rozstrzygnięcia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, na którego opinii oparł treść rozstrzygnięcia. Nawet gdyby bowiem znajdowały się w aktach sprawy dowody potwierdzające możliwość uznania w sprawie domniemania uzgodnienia, określonego w art. 83 ust. 2b ustawy, to po tak istotnej zmianie merytorycznej pierwotnego projektu, organ winien dokonać ponownego uzgodnienia nowego projektu zezwolenia na usunięcie drzew w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, zgodnie z art. 83 ust. 2a i 2b ustawy o ochronie przyrody. Tylko na podstawie pełnej dokumentacji w sprawie RDOŚ może wyjaśnić stan faktyczny sprawy i podjąć właściwe rozstrzygnięcie w zakresie uzgodnienia konkretnego projektu zezwolenia w jego całokształcie.

Wobec powyższego, niezależnie od dalszych wywodów, stwierdzić należy, że decyzja Prezydenta Miasta I. z ... 2012r. została wydana z naruszeniem art. 83 ust. 2a i 2b ustawy o ochronie przyrody - bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska regionalnego dyrektora ochrony środowiska, co stanowi samodzielną przesłankę skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tej wadliwości nie dostrzegł organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie co do jej istoty, wobec powyższego także zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. – w części objętej skargą. Sąd z urzędu stwierdził bowiem naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Przechodząc do dalszej analizy okoliczności przedmiotowej sprawy, niesporne pozostaje, że zezwolenie na usunięcie drzew i nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych dotyczy szczególnego obszaru, albowiem położonego na terenie uzdrowiska i to w strefie ochrony uzdrowiskowej "A". Ustawa z dnia 28 lipca 2005r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, wprowadza szczególne zasady dotyczące ochrony obszarów położonych w poszczególnych strefach ochrony. Zgodnie z art. 2 pkt 6 ww. ustawy, określenie "strefa ochrony uzdrowiskowej" oznacza część obszaru uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej, określone w statucie uzdrowiska, wydzielone w celu ochrony czynników leczniczych i naturalnych surowców leczniczych, walorów środowiska i urządzeń uzdrowiskowych.

Dla strefy "A" procentowy udział terenów zieleni wynosi nie mniej niż 65%, obejmuje obszar, na którym są zlokalizowane lub planowane zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego, a także inne obiekty służące lecznictwu uzdrowiskowemu lub obsłudze pacjenta lub turysty, w zakresie nieutrudniającym funkcjonowania lecznictwa uzdrowiskowego (art. 38 pkt 1).

Nadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowe działki położone są w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wskazując konkretnej uchwały ani też konkretnych ustaleń prawa miejscowego w zakresie ochrony konserwatorskiej dla spornego terenu. Prezydent Miasta I. wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B., który po dokonaniu oględzin wydał pozytywną opinię, na podstawie której organ nakazał nasadzić 66 szt. drzew stosując sadzonki z wysokiej jakości materiału szkółkarskiego gat. głóg dwuszyjkowy odmiana Paul`s Scarlet o obwodach pni 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu. Organ wskazał, że rosnąca zieleń w pasie drogowym ul. S. tworzy aleję wzdłuż głównej drogi prowadzącej do P. S. w I. Należy więc dołożyć wszelkich starań aby planowane nasadzenia były tożsame z istniejącą zielenią z uwagi na tak istotną pod względem widokowym i estetycznym lokalizację.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa ta nie narusza w szczególności przepisów Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona zabytków polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu między innymi uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska (art. 4 pkt 6). Ochronie i opiece podlegają zabytki nieruchome będące w szczególności krajobrazami kulturowymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 14). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4) w związku z art. 19 ust. 3 ustawy, który stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Rozwiązania zawarte w ustawie o ochronie zabytków korespondują z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególnie z art. 15 ust. 2 pkt 4, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego.

Należy odróżnić sytuację, w której zezwolenie ma dotyczyć usunięcia drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, wobec czego właściwy do jego wydania jest wojewódzki konserwator zabytków (art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) od takiej sytuacji, w której teren jest objęty jedną z form ochrony zabytków, ale nie jest wpisany do rejestru zabytków. W tej drugiej sytuacji, aczkolwiek ustawodawca nie zastrzegł w ustawie o ochronie przyrody obowiązku uzgodnienia decyzji w sprawie usunięcia drzew z wojewódzkim konserwatorem zabytków, jednakże mając na uwadze wskazaną wyżej zasadę zrównoważonego rozwoju oraz przepisy w zakresie ochrony zabytków, zwrócenie się przez właściwy organ o opinię w zakresie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów do organu ochrony konserwatorskiej jest zasadne. Nie może być jednak ono postrzegane przez organ właściwy do wydania zezwolenia, jak uzgodnienie, a opinia nie jest wiążąca, podlega ocenie i rozważeniu w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W niniejszej sprawie to do Prezydenta Miasta I. należało rozważenie i ustalenie wszelkich okoliczności sprawy, obowiązujących przepisów w tym prawa miejscowego, także w zakresie ochrony konserwatorskiej na przedmiotowym terenie. Organ nie poddał analizie konkretnych norm obowiązującego studium ani miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wszakże winny kształtować konkretne zasady ochrony konserwatorskiej w określonej strefie ochrony. Nie jest również wystarczające jedynie ogólnikowe powołanie się w tym zakresie na stosowne uchwały (w tym uchwałe Nr ... Rady Miejskiej I. z dnia ... 1999r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar, którego dotyczą zaskarżone decyzje znajduje się w strefie konserwatorskiej "Ad") przez organ odwoławczy, wobec konkretnych zarzutów odwołania wskazujących na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z której zdaniem strony nie wynika podstawa do takiego sposobu sformułowania wymogów co do nasadzeń zastępczych, jak uczynił to Prezydent Miasta odwołując się wyłącznie do opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Mimo zatem co do zasady prawidłowej wykładni normy prawnej regulującej zasady i warunki udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości, przewidującej uwzględnienie zasady zrównoważonego rozwoju, na która powołał się zwłaszcza organ odwoławczy, analiza okoliczności sprawy i akt administracyjnych prowadzi do stwierdzenia, że stan sprawy i wszystkie niezbędne jej okoliczności nie zostały przez organy wszechstronnie ustalone i zweryfikowane. W szczególności organy wadliwie ograniczyły się wyłącznie do uwzględnienie ogólnej, niedostatecznie uzasadnionej i noszącej cechy dowolności opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z ... 2012r. znak ..., który wskazał, że: "nasadzeń należy dokonać z materiału szkółkarskiego wysokiej jakości gatunku głóg dwuszyjkowy odmiana Paul`s Scarlet w ilości 66 sztuk o obwodach 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu". Nie budzi wątpliwości, iż zadaniem służb ochrony konserwatorskiej jest dołożenie wszelkich starań, celem ochrony walorów obszaru objętego jedna z form ochrony zabytków. Z pewnością temu celowi winny służyć konkretne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie jednak nie można pominąć okoliczności, iż z analizy treści przepisów ustawy o ochronie przyrody, której wszakże przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę orzekania, a także ustawy o ochronie zabytków nie wynika podstawa do odstąpienia przez organy od zasady prawdy obiektywnej, a w szczególności pominięcia konieczność rozważenia uwzględnienia konkurencyjnych wartości i dóbr podlegających ochronie, wyłącznie na rzecz opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Nie wynika z akt sprawy, aby organy administracji właściwe do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozważały i prowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, jaki wpływ na wymogi bezpieczeństwa w ruchu drogowym będzie miał nakaz nasadzenia konkretnej ilości drzew w pasie drogowym drogi powiatowej ul. S. w I., w jakim zagęszczeniu i jakiej wielkości drzewa mogą i winny zostać nasadzone. Brak również jakiejkolwiek ustaleń w zakresie tego z jakich powodów nakazano nasadzenie zastępcze drzew gatunku głóg dwuszyjkowy konkretnej odmiany Paul`s Scarlet i jakie były przyczyny określenia pozostałych parametrów charakteryzujących drzewa tj. o obwodach 24 cm z wyraźnie wykształconymi koronami osadzonymi na wysokości nie mniejszej niż 180 cm od powierzchni gruntu. Nie wynika z akt sprawy, aby organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, formułując szczególne wymogi dotyczące wykonania obowiązku nasadzeń dokonywały weryfikacji cech nasadzeń zastępczych zaproponowanych w opinii konserwatora zabytków, mając na uwadze cechy usuwanego drzewa, warunki przyrodnicze, zasady dendrologii, bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz istotę niniejszego postępowania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że zasadnie strona skarżąca zarzuca organom administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji naruszenie zasad i przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Organy nie dopełniły wynikających z powyższych przepisów obowiązków wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, na skutek częściowo błędnej wykładni art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w kontekście realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, bowiem pominęły obowiązek uwzględnienia w procesie wykładni różnych chronionych konstytucyjnie wartości, dając nieuzasadniony prymat ochronie walorów krajobrazowych kultury.

Na marginesie powyższych wywodów Sąd z urzędu zwraca uwagę, iż w dniu 9 marca 2015r. Prezes Najwyższej Izby Kontroli wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody z art. 2, 5 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim uzależnia zgodę na wycięcie drzewa z pasa drogowego od zastąpienia go innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów, wskazując na niezgodność powyższej normy prawnej z zasadami określoności przepisów prawa, zrównoważonego rozwoju oraz proporcjonalności. Wniosek został zarejestrowany pod sygn. K/19. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, na obecnym jej etapie, mając na uwadze zasadę szybkości postępowania, dokonaną przez NSA prokonstytucyjną wykładnię art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody oraz istotną zmianę przepisów ustawy o ochronie przyrody, która nastąpiła po złożeniu powyższego wniosku, a nadto wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa - brak było podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania sądowoadministracyjnego, w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wykładnię prawa oraz wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu oraz uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015r. Zwrócić należy jednocześnie uwagę, iż na mocy przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045) nastąpiła istotna zmiana regulacji ustawowych dotyczących między innymi procedury i zakresu zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów, która eliminuje wiele dotychczasowych luk i wątpliwości w przedmiotowym zakresie przykładowo definiuje takie pojęcia jak "walory krajobrazowe", "kompensacja przyrodnicza". Zgodnie z dodanym art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (art. 29 pkt 7) organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Zasadniczo znowelizowane przepisy w powyższym zakresie weszły w życie z dniem 28 sierpnia 2015r. (art. 59 pkt 2 ustawy), z zastrzeżeniem przepisów przejściowych – art. 53 ustawy zmieniającej, co winien uwzględnić organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nasadzeń zastępczych.

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c w zw. z art. 135 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zarówno zaskarżona decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu zgodnie z wnioskiem na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania (200 zł wpis sądowy, 240 zł koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego).