Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1442/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45  ust. 1  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A z siedzibą w P. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. nr [...] nakazującej w/w spółce do doprowadzenia do jak najlepszego stanu części ogrodzenia nieruchomości przy ulicy [...] w W., poprzez usunięcie reklam, nośników reklamowych wraz z oświetleniem w terminie do dnia 1 listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczonego terenu wykonania powyższych prac, wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 31 lipca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że [...] Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2008 r. wskazał, iż w wyniku dokonanej w dniu 20 sierpnia 2008 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie i opiece nad zabytkami stwierdzono, że na ogrodzeniu Zespołu Szkół [...] nr [...] im. [...] od strony ulicy [...] umieszczone są trzy reklamy wielkoformatowe na nośnikach firmy [...]. Ogrodzenie nieruchomości przy ulicy [...] stanowi część pierzei ulicy i jest elementem jej układu urbanistycznego, a "umieszczenie wielkogabarytowych reklam zakłóci odbiór estetyczny zabytku, wprowadza chaos przestrzenny i tym samym prowadzi do utraty wartości zabytkowych zespołu urbanistycznego".

Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że ulica [...] została wpisana do rejestru zabytków jako założenie urbanistyczne pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1965 r. Minister wyjaśnił, że wpis do rejestru zabytków założenia urbanistycznego ulicy oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd zewnętrzny obiektów tworzących pierzeję i wpływających na wygląd tej ulicy.

Minister podał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Minister zauważył, iż organ I instancji w podstawie prawnej decyzji mylnie wskazał art. 45 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy gdyż jej materialnoprawną podstawę stanowi pkt 2 tego przepisu, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzje zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli z naruszeniem przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, bowiem uzyskanie pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga podjęcie działań, które mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu zabytkowego obszaru, umieszczenie wielogabarytowej reklamy wpływa na wygląd zabytkowego obszaru.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących braku właściwości rzeczowej [...] Konserwatora Zabytków, organ odwoławczy uznał je za nietrafne i wyjaśnił, że Wojewoda [...] na mocy porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r. i aneksu do niego powierzył Prezydentowi [...] prowadzenie spraw z zakresu właściwości [...] Konserwatora Zabytków w tym wydawanie decyzji na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Porozumienie powyższe weszło w życie z dniem 1 lipca 2006 r.

Reasumując, Minister stwierdził, że organ I instancji miał podstawy prawne do wydania nakazu usunięcia reklam, zamontowanych na ogrodzeniu nieruchomości przy ulicy [...] w W., uznał jednakże, iż termin wyznaczony w decyzji organu I instancji jest niewystarczający dla zrealizowania nakazanych prac. W związku z powyższym wyznaczył nowy, możliwy do spełnienia termin do dnia 31 lipca

2009 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego G. F. zarzucając jej naruszenie:

- art. 10 Kpa poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 33 ust. ustawy o administracji rządowej w województwie poprzez uznanie, że Prezydent W. posiadał kompetencje do wydania decyzji we własnym imieniu;

- art. 7 w zw. z art. 77 Kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 Kpa poprzez braki w uzasadnieniu faktycznym;

- art. 8 Kpa poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu do wykonania prac polegających na doprowadzeniu do jak najlepszego stanu części nieruchomości przy ulicy [...] w W. poprzez usunięcie reklam i nośników reklamowych wraz z oświetleniem.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że zarówno organ I jak i II instancji nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób wiążący i nie budzący wątpliwości zakresu i obszaru objętego założeniem urbanistycznym ulicy [...], jak również tego, że przedmiotowa reklama ma wielkogabarytowy charakter. Dodatkowo na rozprawie w dniu 15 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 pkt 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Sąd w zakresie swojej działalności ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nie narusza prawa.

Na wstępie podkreślić należy, że ulica [...] jako założenie urbanistyczne decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lipca 1965 r. wpisana została do rejestru zabytków pod numerem [...]. Co prawda w aktach sprawy brak jest powyższej decyzji, jednakże z powszechnie dostępnych źródeł informacji dotyczących zabytków W. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż ulica [...] jako założenie urbanistyczne jest w całości wpisana do rejestru zabytków. Zaś przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 16 powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 1 z tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 powołanej ustawy umieszczenie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz nośników, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tryb i sposób wydawania stosownych pozwoleń określa rozporządzenie Ministra Kultury z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwaniu ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. nr 150, poz. 1579)

Na marginesie sprawy należy dodać, iż również zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity) pozwolenia na budowę wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W myśl art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10 i 12 wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowania terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązując do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, przy czym stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż [..] S.A z siedzibą w W. (z odpisu KRS spółki załączonego do akt wynika, że w dniu 17 lipca 2008 r. dokonano zmiany wpisu dotyczącego siedziby spółki z P. na W.) umieściła na ogrodzeniu nieruchomości przy ulicy [...] w W. reklamę. Umieszczenie reklamy nastąpiło zaś bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez usunięcie reklam, nośników reklamowych wraz z oświetleniem w określonym terminie jest zgodna z prawem. Podkreślić w tym miejscu należy, że tak jak wyżej wskazano do rejestru zabytków wpisana została ulica [...] w W. jako układ urbanistyczny. Ogrodzenie nieruchomości przy ulicy [...] stanowi element tego układu urbanistycznego, które niewątpliwie podlega ochronie konserwatorskiej. W ocenie Sądu umieszczenie reklamy na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmienia jego wygląd i bez znaczenia jest czy przedmiotowa reklama jest wielkogabarytowa, czy wielkoformatowa. Tym samym umieszczenie takiej reklamy wymaga uzyskania stosownego pozwolenia konserwatorskiego. Za bezzasadne uznać należy wywody strony skarżącej dotyczące braku kompetencji Prezydenta Miasta W. do wydania decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Wojewoda na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zanegowania istnienia porozumienia powołanego w decyzji organu I instancji. Ponadto zauważyć należy, iż powołana przez stronę skarżącą w skardze ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie utraciła moc na podstawie art. 82 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 206). Nie mniej należy stwierdzić, iż umknęło uwadze skarżącej spółki, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 96 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w treści którego to przepisu brak jest sformułowania "... w jego imieniu", a treść nieobowiązującego już przepisu art. 33 ust. 1, na który powołuje się strona skarżąca brzmiał: "Wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów z obszaru województwa, a także kierownikom państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących na obszarze województwa".

Ponadto w ocenie Sądu wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie budzi wątpliwości fakt, iż w przedmiotowej sprawie zgodnie z treścią przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organem wyższego stopnia jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Powyższy przepis stanowi normę szczególną w stosunku do ogólnych zasad procedury administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa Sąd uznał, że jest on również niezasadny. Jak wynika bowiem z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 4/07 LEX Nr 351055 w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niezawiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 Kpa.

Pogląd powyższy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Podnieść przy tym należy, że strona skarżąca żadnych takich czynności nie wskazała. Argumentu zaś, że decyzja organu II instancji była dla skarżącej spółki zaskoczeniem i nie mogła zaangażować odpowiednich środków i podjąć działań zmierzających do demontażu reklamy nie można uznać za konkretnie wskazaną czynność procesową.

Jeśli chodzi o zarzut wyznaczenia przez organ II instancji zbyt krótkiego terminu do wykonania nakazanych czynności, należy uznać go za nietrafny. Organ II instancji uwzględnił bowiem wniosek strony skarżącej zgłoszony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, i przedłużył ten termin, a w ocenie Sądu jest on wystarczający biorąc pod uwagę istniejące obecnie możliwości techniczne.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd uznając, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.