Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 899/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. G. kwotę [...]([...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Prezydent M. I. nie przyznał K. G. (zwanej dalej skarżącą) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. G.. Uzasadniając decyzję organ I instancji wyjaśnił podstawy prawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i wskazał, że strona otrzymuje świadczenie przedemerytalne od dnia [...] czerwca 2020 r. Organ I instancji wyjaśnił, że beneficjentka nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ I instancji odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako ,,u.ś.r."), bez uwzględniania okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadniając odwołanie strona odniosła się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazując że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (,,SKO") decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył przepisy stanowiące podstawę prawną nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że podaniem z dnia [...] lutego 2021 r. strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na S. G.. Z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2014 r. wynika, że S. G. jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Data powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji [...].05.2014. Z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika, że strona od dnia [...] lipca 2020 r. otrzymuje świadczenie przedemerytalne.

Mając na uwadze, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności i w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 238/19, opubl. LEX nr 2671315).

SKO podało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona ma ustalone prawo do świadczenia przedemerytalnego, w związku z czym nie została spełniona przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.

Zdaniem SKO świadczenia emerytalne są przyznawane na mocy innych przepisów niż świadczenia rodzinne. W związku z powyższym brak w świetle u.ś.r. podstawy prawnej do wyrównania świadczenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której ponowiła argumentację i twierdzenia zaprezentowane w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: ,,p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji.

Skarga została uwzględniona z uwagi na dokonanie przez organy zarówno I, jak i II instancji - błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy przyjęły bowiem, że podstawą do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. G., legitymującym się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2014 r., z którego wynikało, że był trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji jest pobieranie przez skarżącą świadczenia przedemerytalnego od [...] lipca 2020 r. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Zastosowana wobec skarżącej regulacja prawna stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego (TK). Trybunał wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, orzekł, iż art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, iż strona posiada prawo do świadczenia przedemerytalnego. Zatem skutki ww. wyroku TK nie odnoszą się przynajmniej wprost do sytuacji skarżącej wnioskodawczyni.

Niemniej Sąd, mając na uwadze ocenę Trybunału, co do regulacji z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyrażoną w powyższym orzeczeniu, w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że prawo do świadczenia przedemerytalnego nie może automatycznie (a limine) przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dla oceny prawidłowości działania organu kluczowe jest jednak to, że skarżącej w toku postępowania, zarówno przez organem I, jak i II instancji, nie zapewniono możliwości realnego wyboru pomiędzy przysługującymi jej świadczeniami, a przede wszystkim nie skierowano do niej na żadnym etapie wezwania z pouczeniem, że w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy uzyskać decyzję o zawieszeniu świadczenia przedemerytalnego.

Brak możliwości dokonania przez skarżącą realnego wyboru pomiędzy pozostającymi w kolizji świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego, skutkuje nierównym w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP traktowaniem tej grupy osób - opiekunów oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też dokonania aktu rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionych do więcej niż dwóch świadczeń, o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionych do podejmowania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Innymi słowy, osoby pobierające świadczenie przedemerytalne i to niekiedy w znacznie niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), ze względu na art. 32 Konstytucji RP, również powinny posiadać możliwość wyboru korzyści socjalnych pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2020 r., o sygn. I OSK 650/20, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, nie można doszukać się żadnych racjonalnych powodów, które usprawiedliwiałyby odstąpienie od możliwości przeprowadzania przez opiekunów, którzy pobierają świadczenie przedemerytalne, wyboru pomiędzy pozostającymi w kolizji świadczeniami, w sytuacji gdy takiego wyboru mogą dokonywać w świetle art. 27 ust. 5 u.ś.r. osoby znajdujące się w podobnej sytuacji życiowej. Na takich opiekunach również spoczywa prawny i moralny obowiązek sprawowania stałej opieki na bliskimi członkami ich rodzin, zaś władze publiczne mocą art. 69 Konstytucji RP są zobowiązane do niesienia pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osób niepełnoprawnych. Dlatego organy administracji powinny wspierać opiekunów w ich staraniach opiekuńczych, umożliwiając na podstawie obowiązujących rozwiązań proceduralnych i materialnych, rozważenie rezygnacji z wypłaty emerytury, na rzecz uzyskania korzystniejszego finansowo świadczenia pielęgnacyjnego.

Skład orzekający WSA w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19, z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. IV SA/Po 824/19, z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19, WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Rz 1265/19 oraz wyrażone w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, dostępne w LEX oraz CBOSA, oparte na trafnej tezie, iż emerytura jest prawem niezbywalnym, ale z powodów wywiedzionych wyżej trzeba przyjąć, że zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 291; zwana dalej u.e.r.f.u.s.), wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do emerytury. Taki pogląd znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie, w której skarżąca pobiera świadczenie przedemerytalne. Na mocy art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1725 z późn. zm.), w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy m.in. art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. przy czym kwotę wolną od potrąceń i egzekucji ustala się według zasad określonych dla emerytury. W świetle natomiast art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Osoba pobierająca świadczenie przedemerytalne ma więc możliwość na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych w zw. z art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. zawieszenia świadczenia przedemerytalnego na wniosek.

Na podstawie tych unormowań należy uznać, iż opiekun uzyskując świadczenie przedemerytalne ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 27 ust. 5 u.ś.r., czy również innych podobnych w swej istocie regulacjach prawnych.

Dlatego organ realizując treść art. 79a k.p.a. winien przed wydaniem decyzji w sprawie wskazać stronie przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależne od niej, w postaci decyzji o zawieszeniu świadczenia przedemerytalnego. Warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zależnym od strony w rozumieniu wspomnianego wyżej art. 79a k.p.a., jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., mający zastosowanie do świadczenia przedemerytalnego na mocy art. 11 pkt 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia świadczenia przedemerytalnego na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. W: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, (w:) Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być także potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawcy konstruującemu negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci świadczenia przedemerytalnego, chodziło o wykluczenie sytuacji pobierania przez opiekuna w tym samym czasie dwóch świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego o tym samym przeznaczeniu, czyli mających dostarczać uprawnionemu środków utrzymania. Decyzja o zawieszeniu świadczenia przedemerytalnego, która będzie skutkować wstrzymaniem wypłaty związanych z tym środków, skutecznie eliminuje zagrożenie kumulowania świadczeń i tym samym nadużywania prawa do zabezpieczenia społecznego.

Zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Należy przyjąć, że zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego (i oczywiście wstrzymanie jego wypłaty) powoduje odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do świadczenia przedemerytalnego (jako takim), a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty świadczenia przedemerytalnego (por. słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 556/20).

Z tych przyczyn, orzekające w sprawie organy winny były w toku postępowania administracyjnego skutecznie poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia przedemerytalnego i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o wstrzymaniu jego wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Tego niezbędnego do zachowania zasady równości działania organy nie przeprowadziły, choć obowiązek informowania stron o istotnych dla nich okolicznościach prawnych wynika z art. 9 oraz z art. 79a § 1 k.p.a. Organy wbrew treści tych przepisów nie poinformowały skarżącej w toku postępowania o prawie do zawieszenia świadczenia przedemerytalnego, skutkującego wstrzymaniem jego wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, czyli przesłanek zależnych od strony, które umożliwiałyby uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Eliminację negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należało umożliwić stronie już na etapie kontrolowanego postępowania, tak aby uczynić zasadność zasadzie z art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a.

Pominięcie przez orzekające w sprawie organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą mogło mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Naruszenie art. 9, art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych w zw. z art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., nie pozwalało na zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Należy również wyjaśnić stronie, że w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wypłaty różnicy pomiędzy świadczeniem przedemerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko co do tego, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej - tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczenia przedemerytalnego netto - naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Powodowałaby bowiem istotne trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia kompensowanego bieżącą wysokością uzyskiwanego świadczenia przedemerytalnego, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury/renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony, aby nie narażać jej na ewentualnie zbędne zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, należało będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawczyni spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r.

Po stwierdzeniu, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy wezwać ją do przedstawienia decyzji ZUS o zawieszeniu świadczenia przedemerytalnego. Przedwczesne wezwanie do nadesłania decyzji ZUS o zawieszeniu prawa do świadczenia przedemerytalnego, może bowiem grozić stronie niepotrzebnymi konsekwencjami finansowymi.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis skrócony aktu zgonu ojca skarżącej, z którego wynika, że zmarł on [...] czerwca 2021 r. Ma to kluczowe znaczenie przy dalszym postępowaniu prowadzonym przez organy.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800).