Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 869/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 687/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 687/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę [...] (Spółdzielnia) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Prezydent Wrocławia decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., po rozpoznaniu wniosku [...] (zwanej dalej także: inwestorem), działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: Upzp), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego holu wejściowego z zadaszeniem i windy panoramicznej, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we Wrocławiu, na części działek o numerach: [...],[...],[...], AM - 9, obręb [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Również pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] zarzucając naruszenie interesu osób trzecich, albowiem planowana inwestycja zwiększać ma wskaźnik zabudowy w tym rejonie.

SKO we Wrocławiu po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr SKO [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak dalej w motywach wyroku sądu wojewódzkiego wskazano, według Kolegium wymienione powyżej przesłanki zostały spełnione. W tym zakresie organ odwoławczy ustalił, że działki objęte inwestycją są usytuowane w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powołując się na wyniki analizy funkcji i cech zabudowy Kolegium stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie, ponieważ teren sąsiedzki jest intensywnie zurbanizowany. W obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z wyodrębnionymi w parterze lokalami usługowymi. Funkcja budynku po dokonaniu robót budowlanych nie ulegnie zmianie i nadal będzie to budynek mieszkaniowo-usługowy. Organ I instancji zasadnie odstąpił od wyznaczania linii zabudowy i ustalania szerokości elewacji frontowej.

SKO we Wrocławiu przyjęło również, że wbrew zarzutom odwołania, prawidłowo został ustalony wskaźnik zabudowy. Uzasadnione w sprawie było odstąpienie od wartości średnich ze względu na rolę, jaką będą pełnić planowane obiekty. Stwierdzono, że taka zabudowa nie będzie stanowiła elementu charakterystycznego sąsiedztwa, ponieważ ma funkcję pomocniczą (infrastrukturalną) względem zabudowy pierzejowej ulicy [...], zlokalizowana jest w jej wnętrzu. Zastrzeżeń organu odwoławczego nie budziły także ustalenia odnośnie rodzaju dachu. Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Nie dopatrzono się również uchybień procesowych skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji skargę złożyła Spółdzielnia podnosząc w niej zarzut naruszenia przepisów art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez wadliwe ustalenie wskaźnika zabudowy oraz naruszenie ochrony osób trzecich. Nie zgadzając się z ustaleniami poczynionymi przez orzekające w sprawie organy strona skarżąca powtórzyła argumentację powołaną w odwołaniu, eksponując że nie zgadza się na rozbudowę inwestycji "wewnątrzblokowej", wywodząc iż zwiększenie wskaźnika zabudowy, co prawda zgodne z prawem, wyraźnie koliduje z interesem nieruchomości sąsiadujących.

SKO we Wrocławiu w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W uzupełnieniu skargi strona skarżąca powołując się na zaistnienie nowych okoliczności w sprawie, wskazała, że miesiącach sierpień - listopad 2014 r. na działce nr [...] dokonano rozbudowy budynków przy ul. [...],[...] i [...]. Powyższe nastąpiło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. W wyniku tych działań znacznie zwiększyła się powierzchnia zabudowy działki nr [...]. W wyniku rozbudowy budynku nr [...] i [...] ma powstać 7 lokali o łącznej powierzchni usługowej 906 m². W budynku nr [...] oprócz sklepu powstały dwa dodatkowe lokale o powierzchni ok. 300 m². Ponadto zauważono, że na pozostałych działkach objętych decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2014 r., również prowadzone są prace na podstawie jeszcze co najmniej dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę. Powoduje to dodatkowe zwiększenie intensywności użytkowania nieruchomości, a tym samym uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich budynków oraz powoduje zwiększenie intensywności obsługi komunikacyjnej.

Według strony skarżącej dobudowa do istniejącego budynku mieszkalno-usługowego holu wejściowego z zadaszeniem i windy panoramicznej uniemożliwi wnioskodawcy wykonanie dodatkowego dojścia i dojazdu do ww. działek, czego obecnie żąda inwestor od właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] i Spółdzielni w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] do działki nr [...]. Dostęp do nieruchomości od strony ul. [...] i ul. [...] został natomiast zlikwidowany przez inwestora poprzez rozbudowę budynku przy ul. [...]. Skarżąca Spółdzielnia wskazała również, że wnioskodawca już obecnie podnosi w postępowaniu o ustanowienie służebności drogi koniecznej, że nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, co stwarza duże zagrożenie dla bezpieczeństwa. W takich okolicznościach dodatkowe obciążanie nieruchomości w postaci realizacji zaskarżonych warunków zabudowy winno zostać uniemożliwione.

Na rozprawie przed WSA we Wrocławiu w dniu 3 grudnia 2014 r. Spółdzielnia podtrzymała stanowisko zawarte w skardze oraz przedłożyła kserokopię mapy zasadniczej do celów opiniodawczych, której kopia została wykonana w dniu 2 grudnia 2014 r., co miało potwierdzać prowadzenie rozbudowy budynków wewnątrz kwartału, a tym samym dalsze zagęszczanie zabudowy terenu.

WSA we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

W motywach tego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że w realiach badanej sprawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 Upzp i organ I instancji nie mógł odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zauważył sąd a quo przy tym, że decyzja Prezydenta Wrocławia posiada wszystkie wymagane przepisami prawa załączniki, których poprawność sporządzenia, zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym, nie budzi zastrzeżeń tegoż sądu. Sąd I instancji wskazuje, że zmiana stanu faktycznego, o którym obszernie wywodzono w piśmie uzupełniającym skargę, powstała po wydaniu zaskarżonych decyzji i nie może mieć wpływu na ocenę ich legalności. Może mieć natomiast znaczenie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę.

Skargą kasacyjną, reprezentowana przez pełnomocnika, [...] zaskarżyła w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) sądowi I instancji zarzuca:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie wyliczonego wskaźnika zabudowy za prawidłowy oraz naruszenie ochrony osób trzecich;

- naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej K.p.a.) poprzez wydanie wyroku w sprawie bez zebrania całego materiału dowodowego, w szczególności dotyczącego postępowania w sprawie prowadzonych inwestycji na nieruchomościach sąsiednich objętych pozwoleniem na budowę wydanym przez Prezydenta Wrocławia decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] oraz postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej prowadzonej przed Sądem Rejonowym dla Wrocławia - Śródmieście I Wydział Cywilny sygn. akt [...].

W oparciu o powyższe Spółdzielnia wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia podnosi, że przy wydawaniu decyzji w I instancji w dniu [...] maja 2014 r. w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla kolejnej inwestycji uczestnika, organ gminy winien wziąć pod uwagę i uwzględnić wcześniej wydane dla tego podmiotu warunki zabudowy i pozwolenia na budowę – dla tych samych nieruchomości co obecnie oraz sąsiadujących z przedmiotowymi, objętymi tym postępowaniem, tj. na działkach [...],[...],[...] AM-9 obręb [...] objętych pozwoleniem na przebudowę wydanym przez Prezydenta Wrocławia w dniu [...] lutego 2013 r. nr [...]. Skarga kasacyjna zawiera oświadczenie o toczącym się postępowaniu w sprawie ustanowienia drogi koniecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

A. Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia zarzuca sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego (uwzględniając brzmienie cyt. przepisu w dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut ten powiązano z naruszeniem przepisu art. 77 § 1 K.p.a., który skierowany jest do organów administracji publicznej, zgodnie z cyt. przepisem "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy".

Jak trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15 (LEX nr 2118791) wskazano, analizując zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., OSK 628/04, LEX nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r., II GSK 1560/12, publ. CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160).

Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że Spółdzielnia zarzuca sądowi wojewódzkiemu niedostrzeżenie uchybienia przez organy administracji publicznej cyt. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wydanych uprzednio inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę odnoszących się do działek objętych decyzjami, które były przedmiotem kontroli. Tak samo ocenić wypadnie zarzut braku uwzględnienia przez sąd wojewódzki faktu wszczęcia, przed datą podjęcia zaskarżonej decyzji, postępowania przed sądem powszechnym odnośnie ustanowienia służebności drogi koniecznej dla nieruchomości władnących obejmujących działkę nr [...] obręb [...], jak również w zakresie wyliczeń prawidłowego wskaźnika zabudowy i ochrony osób trzecich.

Co się tyczy ustalenia wskaźnika zabudowy, to ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu następuje na podstawie reguł ujętych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego", z ust. 2 wynika z kolei, że "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Naruszenia tych regulacji skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie podnosi, niemniej jednak z przywołanych przepisów, jak i z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że skoro jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym "intensywności wykorzystania terenu", to ustalanie owego wskaźnika musi odbywać się poprzez uwzględnienie istniejącej realnie, a nie tylko potencjalnie – zabudowy. Z tych względów kwestia funkcjonowania w obrocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czy pozwolenia na budowę w odniesieniu do działek objętych ustaleniami decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2014 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO we Wrocławiu, nie mogła mieć znaczenia w kontekście zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki przepisu art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. Z tych samych względów w realiach kontrolowanej sprawy nie miało znaczenia wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Zasadnie sąd wojewódzki wskazuje w swych motywach, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji inwestycja posiadała dostęp komunikacyjny od strony ul. [...] poprzez istniejącą bramę wjazdową.

Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 Ppsa mogłoby więc dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną w tej sprawie przez sąd I instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 Ppsa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika ponadto, w jaki sposób uwzględnienie uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy czy o pozwoleniu na budowę miałoby istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), a tylko w takim przypadku zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu sformułowany w skardze kasacyjnej mógłby okazać się skuteczny. Nie wskazano ponadto, jaki wpływ na kierunek oceny legalności zaskarżonej decyzji miałoby mieć wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia na rzecz inwestora służebności drogi koniecznej dla działki nr [...]. Te okoliczności prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony.

B. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 54 pkt 2 lit. a i d w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego wymaga wykazania na czym polega błędna wykładnia i jaka powinna być prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., II OSK 1902/13, LEX nr 1435117). Błędna wykładnia prawa opiera się na założeniu, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis prawa ma w sprawie zastosowanie, jednakże został mylnie zrozumiany przez sąd pierwszej instancji, czy to sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania, czy też niezgodnie z intencją jaka przyświecała ustawodawcy przy redagowaniu danego przepisu. Wówczas skarga kasacyjna, stosownie do art. 176 Ppsa, powinna uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2016 r., II GSK 640/15, LEX nr 2118220). Podzielić należy twierdzenie zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 846/10 (LEX nr 990295) wedle którego, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej wskazującej na błędną wykładnię niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni, powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni.

Zgodzić należy się i z tym wywodem judykatury, wedle którego zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne, to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej − naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 981/13, LEX nr 1637150).

Uwzględniając powyższe uwagi przyjdzie uznać zarzuty skarżącej kasacyjnie Spółdzielni naruszenia przepisów prawa materialnego za nieskuteczne. Ze stosowanego – w myśl art. 64 ust. 1 Upzp – odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, przepisu art. 54 pkt 2 lit. a i d Upzp wynika, że decyzja taka określa "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych", a w szczególności w zakresie "warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" oraz "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich". Decyzja Prezydenta Wrocławia zawiera rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W ramach tych ustaleń nałożono na inwestora obowiązek powstrzymania się m. in. od działań, które polegać miałyby zakłócaniu korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę oraz na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy. Skarga kasacyjna sprowadza się do kwestionowanie ustaleń faktycznych, a przez to zarzut błędnej wykładni art. 54 pkt 2 lit. a i d Upzp uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

C. Z wyłuszczonych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono jak na wstępie – oddalając skargę kasacyjną.