Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 173/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Anna Łuczaj Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1162/05 w sprawie ze skargi P. Ż. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na cele reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz P. Ż. kwotę 595 (pięćset dziewięćdziesiąt pięć) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1162/05, oddalił skargę P. Ż. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], w przedmiocie przejęcia majątku ziemskiego na cele reformy rolnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

P. Ż. - spadkobierca byłego właściciela majątku ziemskiego A. Ż. - wystąpił w dniu 23 stycznia 2001 r. do Wojewody [...] z wnioskiem o uznanie, iż nieruchomość położona we wsi [...] k. [...], gm. [...], obejmująca zespół pałacowo-parkowy, nie podlega przejęciu na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem, stanowiąca obecnie działki ewidencyjne o nr 695, 606, 698/1 i 698/2 - obejmująca park z pałacem oraz min. trzy oficyny, dom ogrodnika, stajnię cugową, wozownię, budynek gospodarczy i garaże oraz budynek mieszkalny wybudowany w późniejszym okresie, położona w [...], zapisana w dawnej księdze wieczystej "[...] dobra rycerskie" jako własność A. Ż., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] - podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Od decyzji odwołanie złożył P. Ż.

Rozpatrując odwołanie P. Ż., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na własność Państwa przechodziły nieruchomości ziemskie stanowiące własność i współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeii ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łącznie przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające wyżej wymienione kryteria przechodziły na własność Państwa z mocy ustawy, a więc nie były wydawane decyzje administracyjne. Na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego dokonywano jedynie wpisu w księdze wieczystej.

Z treści § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

0. przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 10, poz. 51) wynika, że organ

administracji mógł jedynie wydać rozstrzygnięcie (decyzję) co do uznania, czy cała

nieruchomość ziemska podpadała pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust.

1. lit. e dekretu.

Stosownie natomiast do treści § 6 powołanego rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e cyt. dekretu winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z przepisu tego wynika, iż tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Przepis ten nie dopuszczał natomiast możliwości kwestionowania prawidłowości przejęcia na rzecz Państwa budynków, czy też zespołów pałacowo-parkowych.

Wobec braku w przepisach administracyjnego prawa materialnego normy kompetencyjnej, upoważniającej organ do podjęcia rozstrzygnięcia dotyczącego podpadania pod działanie reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu części nieruchomość ziemskiej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję organu pierwszej instancji i postępowanie umorzył.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, iż zespół pałacowo-parkowy jest nieruchomością ziemską, o której mowa w art. 2 ust. 2 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W ocenie skarżącego teza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi "jakoby nie było możliwe rozpatrywanie sprawy tylko co do części znacjonalizowanej nieruchomości jest sprzeczna z art. 2 dekretu oraz z linią orzeczniczą sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego".

Zdaniem skarżącego zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN "do organów administracji, a nie do sądów należy rozstrzyganie, czy dana nieruchomość podlega nacjonalizacji (...), tak więc (...) właściwa w przedmiotowej sprawie jest droga administracyjna".

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa i to zarówno materialnego, jak i procesowego.

W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo przyjął, że unormowania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) ograniczały kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu bądź niezaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii, czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on, czy też nie podlegał działaniu dekretu. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a w tym np: ustalanie, że niektóre nieruchomości wchodzące w skład majątku nie były związane z majątkiem ziemskim. Nie oznacza to jednak, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Sąd wskazał, iż ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczyły dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnym na właściwej dla nich drodze, tj. w powództwie przed sądem powszechnym. Do właściwości organów administracji publicznej nie należy zatem badanie innych żądań byłych właścicieli o charakterze cywilnym, a więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, że postępowanie w sprawie wniosku skarżącego podlegało umorzeniu w trybie art. 105 K.p.a.

Stosownie bowiem do treści art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W pierwszym przypadku chodzi o sytuację braku przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Musi zatem istnieć przepis prawa materialnego dający organowi podstawę materialną do orzekania w sprawie objętej wnioskiem strony.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie brak było przepisu prawa materialnego dającego organom administracyjnym obu instancji podstawę do wydania decyzji administracyjnej zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym we wniosku z dnia 23 stycznia 2001 r. o uznanie, iż nieruchomość położona we wsi [...], obejmująca zespół pałacowo-parkowy nie będący składnikiem niezbędnym do działalności rolniczej, nie podlega przejęciu na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ prawidłowo postąpił uchylając decyzję Wojewody Wielkopolskiego i umarzając postępowanie przed tym organem.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P. p.s.a. soddalił skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. Ż. reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e oraz art. 8 i 20 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto zarzucił naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a także naruszenie przepisów art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącego pogląd Sądu, że § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o reformie rolnej dotyczy wyłącznie możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia, czy wywłaszczona nieruchomość rolna posiada areał określony w dekrecie PKWN, czy też jest mniejsza jest sprzeczny z całą dotychczasową linią orzecznictwa Sądu Najwyższego, Sądów Powszechnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Delegacja dekretowa przewidziana w art. 8 upoważniała Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do ustalenia w rozporządzeniu wykonawczym wyłącznie sposobu powołania pełnomocników do spraw przeprowadzenia reformy rolnej, komisji reformy rolnej, komisji podziału ziemi oraz zakres ich zakresu działania. Natomiast przepis art. 20 powołanego dekretu PKWN nie stanowi delegacji ustawowej dla Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Gdyby przyjąć prezentowany wyżej pogląd, zaskarżony wyrok oparty byłby o przepisy wydane samoistnie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Zdaniem skarżącego przepisy wykonawcze wydane bez delegacji ustawowej nie mogą być uznane za obowiązujące normy prawa i stanowić podstawy prawnej wyrokowania. Oznaczałoby to, że dekret o reformie rolnej nie zawiera żadnych przepisów umożliwiających uznanie, że dana nieruchomość nie podlega reformie rolnej. W takim przypadku należy zastosować przepisy rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu w administracji. Skarżący podniósł, że dekret o reformie rolnej jak każdy akt nacjonalizacyjny (wywłaszczeniowy) jest aktem prawa administracyjnego i całe postępowanie z nim związane powinno także być objęte postępowaniem administracyjnym.

Skarżący swoje stanowisko poparł orzeczeniem Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 1947 r., sygn. akt C II 38/47 ("Państwo i Prawo" 1948, z. 3, s. 169) oraz uchwałą 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1951 r., sygn. akt C 427/51 (OSN 1953, z. 1, poz. 1). W powyższych wyrokach Sąd Najwyższy wprost stwierdził, że cała procedura reformy rolnej może dać oczekiwane przez ustawodawcę wyniki, gdy będzie ona pozostawała wyłącznie w rękach administracji państwowej. W uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt Ml CZP 90/91 (OSNCP 1992, z. 5, poz. 72) Sąd Najwyższy stwierdził: "Zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie wymienionego przepisu następuje w drodze decyzji administracyjnej".

Ponadto w uchwale z dnia 9 września 1989 r., sygn. W 3/89, OTK 1990, poz. 26 Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "wprawdzie w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość stanowi przedmiot działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, zostało przekazane w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, jednakże w ocenie Trybunału Konstytucyjnego - odpowiednie zakwalifikowanie tych nieruchomości mogło nastąpić na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie i rozporządzeniu, a nie na podstawie dowolnego uznania władzy administracyjnej i przyszłego przeznaczenia tych działek. W wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 r. (sygn. akt OSK 46/2004, ONSA 2004, nr 1, poz. 20) Naczelny Sąd Administracyjny oddalając kasację Ministra Rolnictwa m.in. stwierdził: "W związku z tym należało w postępowaniu administracyjnym wykazać, że pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałym majątkiem występował taki związek funkcjonalny i gospodarczy". Chodzi o związek, gdy gospodarstwo rolne nie mogło funkcjonować bez zespołu dworsko-parkowego. Skarżący wskazał, że NSA oddalając kasację Ministra Rolnictwa w identycznej sprawie nie miał wątpliwości, że właściwa jest droga administracyjna do badania związków gospodarczych pomiędzy znacjonalizowanym gospodarstwem rolnym a zespołem mieszkalno-reprezentacyjnym właściciela tego gospodarstwa.

Trybunał Konstytucyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 19 września 1990 r. stwierdził m.in., że: "pojęcie nieruchomości nie jest jednoznaczne, treść jego bywa różna, zależnie od systemu prawnego. Definicję nieruchomości w ujęciu prawa cywilnego zawiera art. 46 § 1 K.c., według którego są to części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Aby część powierzchni ziemskiej stanowiła odrębny przedmiot własności, o czym mówi art. 46 § 1 K.c., potrzebne jest fizyczne wyodrębnienie takiej części, czyli działki z ogólnej powierzchni ziemskiej. Oznaką tego wyodrębnienia są. w zasadzie granice działki".

Skarżący podniósł także, że przepisy § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej określają procedurę dotyczącą ustalenia, czy "dana nieruchomość" podlega, czy też nie dekretowi o reformie rolnej. Jak wyżej wyjaśniono, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz w ślad za nim Sądu Najwyższego i NSA, judykatura uznała, że zakres kognicji Urzędów Ziemskich dotyczy po pierwsze każdej wskazanej przez wnioskodawcę działki (nieruchomości) oddzielnie, a nadto nie jest ograniczona wbrew twierdzeniom WSA w Warszawie wyłącznie do badania jej powierzchni. Poglądy judykatury i doktryny dotyczące faktu, że w niniejszej sprawie właściwa jest droga administracyjna na przestrzeni 60 lat także nie ulegały zmianie.

Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok narusza również przewidzianą w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności. Sąd orzekając powinien opierać się wyłącznie na literze prawa, która w omawianej sprawie wydaje się być jednoznaczna, a nie pomijać w swoich rozważaniach część treści przepisu (część § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) dla uzasadnienia swojej tezy. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że słowa "dana nieruchomość" oznaczają całe gospodarstwo rolne, a po drugie pominął tę część przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, która mówi o badaniu sposobu użytkowania każdej nieruchomości oddzielnie. Ponadto wyrok narusza wyrażoną w przepisie art. 8 K.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a na rozprawie złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Oznacza to, że Sąd mógł orzekać wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Te granice wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 Ppsa podstawy kasacyjne.

Stosownie do treści art. 174 Ppsa podstawy kasacyjne mogą stanowić:

1. naruszenie prawa materialnego prze błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak również

2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ

na wynik sprawy.

Przez użyte w art. 174 pkt 2 Ppsa określenie - przepisy postępowania - należy rozumieć przepisy, które mają zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym przypadku jest to powołana już ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 6 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego jest nietrafny. Kodeks ten reguluje wyłącznie zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie postępowania sądowego. Zatem Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów, których nie stosował.

Natomiast jako uzasadniony ocenić należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) oraz § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że kwestia podlegania zespołu pałacowo-parkowego pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy do kognicji sądów powszechnych jako sprawa cywilna, dotycząca praw rzeczowych, nieuregulowanych przepisami prawa administracyjnego. Wadliwa jest również dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia § 5 i § 6 rozporządzenia uznająca, że powołane przepisy pozwalają na orzeczenie w trybie administracyjnym o podleganiu bądź niepodleganiu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jedynie ze względu na jej areał.

W konsekwencji stwierdził, że kwestie dotyczące uznania nieruchomości za niepodpadającą pod działanie dekretu z uwagi na jej charakter, przeznaczenie społeczno-gospodarcze, przydatność dla celów dekretu, stanowią zagadnienie z zakresu prawa własności, a do ich wyjaśnienia właściwe są sądy powszechne.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia

5. czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu

Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o

przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić

podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana

nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w

art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia

6. września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze

zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazał, iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1 część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni". Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie, o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W istocie przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne nie sprowadzało to się do różnicy poglądów co do rozumienia § 5 rozporządzenia, lecz dotyczyło rozumienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przesądzenie rozumienia tego przepisu wyznacza bowiem zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia.

Podkreślił, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadająca celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w §10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów cyt. § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.

Podkreślił także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie §5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użyłoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania.

Ponadto stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia.

Sąd w składzie orzekającym pogląd wyrażony w powołanej uchwale w pełni podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienny pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku był wynikiem błędnej wykładni powołanych przepisów. Z tych względów stwierdzając, że wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia określonego w art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę. Omówione wyżej naruszenie prawa materialnego dotyczyło nie tylko zaskarżonego wyroku ale również decyzji organu drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 Ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego oraz kosztach postępowania przed sądem pierwszej instancji orzeczono na mocy art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i 3 Ppsa i art. 200 w związku z art. 193 Ppsa.