Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 456/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1139
law: Ustawa z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz  niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1871/21 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

i

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1871/21 uwzględnił skargę A. D. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego, uchylając tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] lutego 2021 r. oraz orzekając o kosztach postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Skarżąca - asystent sędziego w Sądzie Najwyższym złożyła wniosek o dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego. Do wniosku dołączyła: zaświadczenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia [...] grudnia 2020 r., potwierdzające zatrudnienie w Sądzie Najwyższym na stanowisku asystenta sędziego od dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz zatrudnienie w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w charakterze młodszego prawnika - asystenta sędziego w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2015 r.; uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr 22 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2011 r. z siedzibą we Wrocławiu z [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającą uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu adwokackiego; zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2011 r. dotyczące wykonywanych obowiązków w trakcie zatrudnienia na stanowisku młodszego prawnika - asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka wraz z tłumaczeniem

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił skarżącej dopuszczenia do egzaminu sędziowskiego w 2021 r. motywując, że prawo do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego przysługuje wyłącznie osobom zatrudnionym na stanowisku asystenta sędziego w sądach powszechnych, zarówno w chwili zgłoszenia takiego zamiaru, jak i w trakcie samego egzaminu. Asystenci sędziego zatrudnieni w Sądzie Najwyższym nigdy nie mieli

prawa zdawania egzaminu sędziowskiego i nie nabyli go z dniem wejścia w

życie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1139 ze zm.; dalej jako: "ustawa nowelizująca z 2017 r."). Ustawodawca postanowił czasowo honorować - do dnia 31 grudnia 2023 r., nie tylko prawa istniejące w dniu 21 czerwca 2017 r. (data utraty mocy przepisów uprawniających do przystąpienia do egzaminu), ale także prawa, które zostałby nabyte na podstawie uchylanych przepisów.

Wskazał również, że przepis ten, jako przepis przejściowy, nie mógł być interpretowany autonomicznie, bez związku z uprawnieniem określonym w art. 155 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 poz. 2072; dalej jako: "u.s.p.").

Objętą skargą decyzją Minister Sprawiedliwości utrzymał w moc rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że asystenci sędziego w sądach powszechnych oraz w sądach administracyjnych stanowią odrębne grupy zawodowe, o odrębnie uregulowanej ustawowo pragmatyce służbowej. Asystencji ci mogą zostać zatrudnieni tylko po przeprowadzeniu konkursu i są chronieni przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy (konieczna jest dwukrotna negatywna ocena). W sprawach nieuregulowanych w u.s.p lub p.u.s.a. do asystentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach sądów i prokuratury (art. 155 § 9 u.s.p.). Osoby zatrudnione na stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Najwyższym nie stanowią natomiast odrębnej grupy zawodowej od pozostałych urzędników i innych pracowników zatrudnionych w Sądzie Najwyższym. W sprawach nieuregulowanych stosuje się - w odniesieniu do nich, odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052; dalej jako: "ustawa o SN"). Nadto odmienny status asystentów sędziego w Sądzie Najwyższym wynika z rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 marca 2018 r. - Regulamin Sądu Najwyższego (Dz.U. z 2018 r. poz. 660; dalej jako: "Regulamin SN"), związany nie tylko z trybem ich przydziału przez Prezesa Sądu Najwyższego sędziom lub wyznaczenia im "innego" zakresu obowiązków

Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że istota sporu sprowadza się do tego, czy można uznać, że skarżąca, jako asystent sędziego Sądu Najwyższego, jest zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego w rozumieniu art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r.

Sąd wskazał, że ustalenie, iż strona, która w dniu wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. (tj. 21 czerwca 2017 r., na mocy art. 26 tej ustawy) jest zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego i nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 155 § 7 u.s.p. w brzmieniu dotychczasowym, lub warunku, o którym mowa w art. 15 ust. 4 ustawy zmieniającej z 2015 r., może - po spełnieniu tego warunku, do dnia 31 grudnia 2023 r. przystąpić do egzaminu sędziowskiego, w terminach przewidzianych dla aplikantów aplikacji sędziowskiej.

Przywołując przepisy wprowadzające zmiany w ustawie o sądach powszechnych w zakresie asystentów sędziego oraz tożsame regulacje pomieszczone w ustawie o SN i Regulaminie SN, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak było podstaw do podzielenia stanowiska organu, iż spod uregulowania art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r. zostali wyłączeni asystenci sędziego SN i w tym zakresie jest luka ustawowa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister niewłaściwe zinterpretował zapisy art. 10 ustawy o SN z 2017 w powiązaniu z art. 155 § 7 u.s.p. i art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r. Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r., który to został umieszczony w ustawie zmieniającej szereg ustaw, w tym: o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (art. 1), Prawo o ustroju sądów powszechnych (art. 2), a który stanowi, że o osobie, która w dniu wejścia w życie tej ustawy jest zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego i nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 155 § 7 u.s.p. w dotychczasowym brzmieniu, a który nie określa wprost, że chodzi o asystenta sędziego sądu powszechnego albo asystenta sędziego, o którym mowa w art. 155 u.s.p., gdyż stanowi tylko o osobie zatrudnionej na stanowisku asystenta i spełniającej warunek, o którym mowa w art. 155 § 7 u.s.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było również podstaw do twierdzenia, że wystąpiła luka prawna. Wskazał w tym zakresie, że na mocy art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. W chwili wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. obowiązywała ustawa o SN z 2002. Jednakże obecny art. 10 ustawy o SN z 2017 jest powtórzeniem art. 8 ustawy o SN z 2002. Również sytuacja asystentów sędziego SN w ustawie o SN z 2002 została uregulowana analogicznie, jak w ustawie o SN z 2017.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko organów obu instancji wyłączające spod uregulowania art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r. asystentów sędziego SN, pracujących w referacie, oznaczało naruszenie zasad wynikających z art. 60 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 tego aktu. Zaprezentowana przez organy obu instancji interpretacja art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r. stanowiła w istocie ograniczenie prawa z art. 60 Konstytucji RP, nieproporcjonalne i nie znajdujące uzasadnienia w przepisach dotyczących asystentów sędziego.

II

Minister Sprawiedliwości, skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu pierwszej instancji zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

a) przez błędną wykładnię art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r. polegającą na przyjęciu, że osoba zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego w Sądzie Najwyższym należy do kręgu osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego w trybie powołanego przepisu;

b) przez niewłaściwe zastosowanie art. 10 § 1 ustawy o SN tj. przyjęcie, że do asystenta sędziego w Sądzie Najwyższym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, podczas gdy na mocy art. 10 § 2 ustawy o SN w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do pracowników Sądu Najwyższego niebędących sędziami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 537; dalej jako: "ustawa o pracownikach urzędów państwowych");

c) przez niewłaściwe zastosowanie art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że organy obu instancji wyłączając spod regulacji art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r. asystentów sędziów zatrudnionych w Sądzie Najwyższym dopuściły się ograniczenia prawa tych osób do równego dostępu do służby publicznej, podczas gdy pozycja asystentów sędziego w Sądzie Najwyższym i w sądownictwie powszechnym została uregulowana w odmienny sposób zarówno na poziomie uprawnień, jak i obowiązków.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury z dnia [...] lutego 2021 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

III

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w jej ramach zarzuty wraz z argumentacją pomieszczoną w uzasadnienie nie podważają zasadności wywodu Sądu pierwszej instancji, który legł u podstaw uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającej go decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury.

Mając na uwadze zakres zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji, jego kontrolę rozpocząć należy od oceny najdalej idących zarzutów pomieszczonych w punktach a) i b) petitum skargi kasacyjnej, gdyż zarzuty te odnoszą się bezpośrednio do istoty niniejszej sprawy i sporu prawnego wynikłego na tle interpretacji art. 19 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw z 2017 r.

Organ konsekwentnie stoi bowiem na stanowisku, że przywołany przepis ustawy nowelizującej wyłącza z kręgu osób mogących ubiegać się o dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego asystentów Sądu Najwyższego, za którym to stanowiskiem, zdaniem organu, przemawia okoliczność, iż art. 155 § 7 u.s.p. ma wyłącznie zastosowanie do asystentów sądów powszechnych oraz przez odpowiednie zastosowanie ustawy o sądach powszechnych do asystentów sądów administracyjnych. Zdaniem organu za wyłączeniem spod grupy uprawnionych do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego asystentów Sądu Najwyższego przemawia również treść art. 10 § 2 ustawy o SN z 2017 r., który to przepis określał, że do pracowników SN nie będących sędziami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a w zakresie nieuregulowanym także w tej ustawie - przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320 oraz z 2021 r. poz. 1162).

Sąd pierwszej instancji stanął natomiast na stanowisku, że to właśnie na mocy § 1 art. 10 ustawy o SN z 2017 r., do asystentów Sądu Najwyższego zastosowanie mają przepisy ustawy o sądach powszechnych, wobec czego nie zostali oni wyłączeni spod działania dyspozycji art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej z 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, stwierdzając, że prawidłowym i logicznie spójny, w świetle mających zastosowanie przepisów powołanych ustaw, jest wywód tego Sądu, uznający brak podstaw do wyłączenia asystentów sędziego Sądu Najwyższego z kategorii asystentów dopuszczonych do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego na mocy art. 19 ust 4 powołanej ustawy nowelizującej.

Niewątpliwie, co wynika z treści zarzutu z punktu b) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia, organ wyłączając zastosowanie art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej w stosunku do asystentów sędziego SN zrównuje ich z ogółem pracowników tego Sądu nie będących sędziami, a to poprzez powołany zapis art. 10 § 2 ustawy o SN z 2017 r., w szczególności poprzez odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych.

Organ niejako pomija, mimo, że sam wskazuje na szczególne wymagania stawiane asystentom sędziego Sądu Najwyższego, specyficzny charakter, jaki ma asystent sędziego, tak sądu powszechnego, Sądu Najwyższego oraz sądu administracyjnego.

Wskazać należy na nadal aktualne stanowisko literatury przedmiotu zgodnie, z którym samo usytuowanie asystenta sędziego w strukturze sądownictwa wskazuje wyraźnie na jego odróżnienie przez ustawodawcę od urzędników i innych pracowników sądowych. Odesłanie zaś do pracowników Sądu Najwyższego, w tym też asystentów sędziego, do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych, oznaczać będzie, że asystent nie traci swojego szczególnego charakteru w strukturach sądu lecz obowiązany jest w ramach sprawowanego urzędu do przestrzegania Konstytucji i innych przepisów prawa, rzetelnego i bezstronnego, sprawnego i terminowego wykonywania powierzonych zadania, dochowywania tajemnicy państwowej i służbowej, zachowywania się godnie, poszerzania wiedzy zawodowej. Ponadto asystent sędziego jest obowiązany wykonywać polecenia służbowe przełożonych - sędziego, do którego został przydzielony, przewodniczącego wydziału (por. Gudowski Jacek (red.), Komentarz do ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, [w:] Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, wyd. II Opublikowano: LexisNexis 2009).

Za słuszne wobec powyższego uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazał, że: "Asystentów sędziego, bez względu, czy SN, czy sądu powszechnego nie można traktować jako tylko pracowników sądu, nie będących sędziami, ale trzeba mieć na uwadze, że są organem pomocniczym w pracy sędziego (por. postanowienie SN z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt SNO 42/09, opubl. Lex 1581387; K. Gonera, Status prawny asystentów sędziów w: A. Rycak (red.), Zatrudnianie pracowników sądów z perspektywy prawa pracy i zarządzania, LEX 2014). Właśnie w tych ostatnich kwestiach w odniesieniu do asystenta sędziego SN mają odpowiednie zastosowanie przepisy u.s.p., na mocy art. 10 § 1 ustawy o SN 2017.". Również zasadnie Sąd wskazał, iż "stanowisko to potwierdza chociażby zmiana Regulaminu SN wprowadzona rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 czerwca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie - Regulamin Sądu Najwyższego (Dz. U. poz. 1077), którym na mocy § 1 pkt 48 lit. a) nadano brzmienie § 70 ust. 1 Regulaminu SN: "Asystenci sędziego Sądu Najwyższego zatrudnieni są w Sądzie Najwyższym na stanowisku asystenta, starszego asystenta, asystenta-specjalisty do spraw orzecznictwa oraz asystenta-specjalisty do spraw prawa europejskiego.". Wprowadzono więc instytucję starszego asystenta, bez szczegółowszych unormowań czy to w Regulaminie SN, czy w ustawie o SN 2017, uregulowaną za to w u.s.p., a nie w pragmatykach urzędniczych.".

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że omawiany art. 10 ustawy o SN, zarówno w treści § 1 jak i przede wszystkim jego § 2 stanowi przeszkodę tożsamego zaklasyfikowania asystentów sędziego Sądu Najwyższego z asystentami sądów, o których mowa w ustawie o ustroju sądów powszechnych, w zakresie przysługujących im praw, w tym uprawnienia określonego w art. 155 § 7 tej ustawy.

Trafne wobec powyższego jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do wyłączenia asystentów sędziego Sądu Najwyższego spod uregulowania art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej. Słusznie bowiem stwierdził tenże Sąd, że w powołanej regulacji mowa jest nie konkretnie i wyłącznie o asystencie sądu powszechnego lub asystencie sędziego, o którym mowa w art. 155 u.s.p., ale o osobie zatrudnionej na stanowisku asystenta i spełniającej warunek, o którym mowa w art. 155 § 7 u.s.p. Tym samym, skoro brak jest podstaw do wyrugowania spod zakresu obowiązywania ustawy o ustroju sądów powszechnych, asystentów Sądu Najwyższego w zakresie, w jakim ustawa o Sądzie Najwyższym nie reguluje kwestii asystentów, to również brak jest podstaw do stwierdzenia, co czyni organ, że ustawa nowelizująca z 2017 r., poprzez wymóg spełnienia warunku określonego w powołanym art. 155 § 7 u.s.p., wyłącza zastosowanie art. 19 ust. 4 ustawy nowelizującej w stosunku do asystentów sędziego Sądu Najwyższego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że z art. 19 ust. 4 nowelizującej z 2017 r. wynika, iż odnosi się on do wszystkich kategorii asystentów sędziego, tj. uregulowanych w u.s.p., w ustawie o Sądzie Najwyższym i ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Powyższe rozważania czynią niezasadnymi omówione zarzuty z punktu a) i punktu b) petitum skargi kasacyjnej.

Nie jest również zasadny ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut z punktu c), w którym organ podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przepis art. 60 Konstytucji stanowi, że obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Art. 30 ust. 3 stanowi natomiast, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Niewątpliwie interpretacja przepisów ustawy nowelizującej z 2017 r. wraz z powołanym przepisem ustawy o ustroju sądów powszechnych, jakiej dokonał organ, wyłączając faktyczną możliwość przystąpienia do egzaminu sędziowskiego przez asystentów sędziego Sądu Najwyższego spełniających warunek z art. 155 § 7 u.s.p., stanowił naruszenie przywołanej zasady z art. 60 Konstytucji. Wywiedzione stanowisko organu, w praktyce oznaczało bowiem ograniczenie, a wręcz wyłączenie prawa równorzędnym, co do wymogów w sprawowanej funkcji podmiotom dostępu do możliwości rozwoju zawodowego i dostępu do urzędu publicznego na jednakowych i proporcjonalnych zasadach.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną z pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.