Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 703/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę o wznowienie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 6, art. 5 ust. 1-2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2,
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę WSA/wyr.1-sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...].01.2010 r. Nr [...], Starosta Sz., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy P. z dnia [...].11.2009 r. Nr [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 elektrowni wiatrowych wraz ze stacjami kontenerowymi, obiektami służącymi do przesyłu wytworzonej energii do sieci energetycznej, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zatokami postojowymi, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb P. – Z., [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb P. Podstawą odmowy były przepisy art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5 ust. l i 2, art. 5b, art. 6 ust. l, art. 7 ust. l i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia "A" Sp. z o. o., postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty Sz. z dnia [...].01.2010 r. Nr [...]. Kolegium uznało, że ponieważ na terenie objętym wnioskiem występują obszary gruntów rolnych klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a planowa inwestycja zakłada lokalizację elektrowni wiatrowych na tych gruntach, odmowa uzgodnienia projektu decyzji była uzasadniona. Grunty rolne klas I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha podlegaj ą bo wiem szczególnej ochronie, a ich wykorzystanie na cele inne niż rolnicze wymaga zgody właściwego ministra, która może być udzielona tylko w procesie planistycznym.

W sprawie zaistniał spór o wykładnię przepisów prawa mających w niej zastosowanie, a w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie ochrony gruntów rolnych klas I - III. Według Skarżącej istotne jest tylko to, by obszar faktycznie zabudowany planowaną inwestycją był mniejszy niż 0,5 ha. W takim przypadku to, że położony jest na gruntach rolnych klasy I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, nie ma znaczenia. Według Kolegium celem ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klasy I - III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha. Takie obszary winny być wolne od zabudowy o nierolniczym charakterze. Zmiana przeznaczenia takich obszarów może nastąpić wyłącznie w procesie planistycznym, za zgodą właściwego ministra. Przemawia za tym także przepis art. 61 ust. l pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, co wynika z art. 61 ust. l i art. 50 ust. l ustawy. W świetle tego artykułu wolą ustawodawcy było, by decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły terenów, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo terenów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ważny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, a nie obszar faktycznej zabudowy.

Podkreślić należy, że przepisy art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uchwalone zostały z myślą o procesie planistycznym. Przenoszenie ich wprost do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem błędem. Świadczy o tym wspomniany wyżej fakt zamieszczenia w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym punktu 4. Gdyby tego punktu nie było, a wniosek dotyczyłby inwestycji zaplanowanej na gruntach rolnych, i tak musiałoby dojść do uzgodnień ze starostą na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Powstaje pytanie dlaczego w takim razie ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie tego przepisu. Według Kolegium stało się tak dlatego, że wolą ustawodawca było zapewnienie szczególnej ochrony dla terenów gruntów rolnych klas I - III, o zwartym obszarze przekraczającym powierzchnię 0,5 ha, tak jak to się dzieje w procesie planistycznym.

Znamienne jest również to, że ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu", a nie "działki". Zdaniem Kolegium jest tak dlatego, że działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym wy stępuj ą zwarte obszary gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust. l pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z zarzutami zawartymi w skardze Kolegium stwierdza, iż nieprawdą jest, że gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ I instancji należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. Według struktury bonitacyjnej gleb w Polsce, gleby klas I - III stanowią jedynie 27,0%, gleby pozostałych klas (IV — VI) to zatem 73,0% gruntów rolnych w Polsce (źródło: Wydawnictwo Edukacyjne WIKING - Portal Edukacyjny - Rolnictwo w Polsce). Do tego dochodzą jeszcze nieużytki. Wnioski nasuwają się same.

o., postanowieniem z dnia [...].05.2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Starosty Sz. z dnia [...].01.2010 r. Nr [...]. Kolegium uznało, że ponieważ na terenie objętym wnioskiem występują obszary gruntów rolnych klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha, a planowa inwestycja zakłada lokalizację elektrowni wiatrowych na tych gruntach, odmowa uzgodnienia projektu decyzji była uzasadniona. Grunty rolne klas I-III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha podlegają bowiem szczególnej ochronie, a ich wykorzystanie na cele inne niż rolnicze wymaga zgody właściwego ministra, która może być udzielona tylko w procesie planistycznym. W dniu [...] lipca 2010 roku "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w I. działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 10, 11, 77 § l, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz . U. z 2000r nr 98 póz. 1071 ze zm. ) oraz przepisów Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie analizy całego materiału dowodowego, w szczególności naruszeniu takich zasad ogólnych postępowania, jak:

- zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa

poprzez naruszenie zasady działania organów administracji wyłącznie na

podstawie przepisów prawa oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na

nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania

przestrzennego zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia tanu faktycznego, a w szczególności brak dokładnych ustaleń dotyczących wielkości zajmowanych przez wiatraki gruntów rolnych oraz naruszenie obowiązku załatwienia sprawy mającego na względzie interes społeczny i słuszny interesu obywateli, zasady zaufania do organów określonej w art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli;

art. 77 § l K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności nie ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego, poprzez zebranie całego materiału dowodowego w postaci mapek czy umów dzierżawy,

2) przepisów prawa materialnego to jest przepisu art. 7 ust. 2 pkt l ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, póz. 1266- tekst jednolity ze. zm.) poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz dokonanie jego błędnej wykładni.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia, jak i uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r, Starosty Sz. Nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z wniosku Burmistrza Gminy P. lub zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, z wniosku Burmistrza Gminy P. lub zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej w postaci 3 elektrowni wiatrowych oraz stacjami kontenerowymi, obiektami służącymi do przesyłu wytworzonej energii do sieci energetycznej, drogami dojazdowymi, placami manewrowymi i zatokami postojowymi.

Pełnomocnik jednocześnie wniósł o zasądzenie od SKO w B. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na dokonanej przez siebie interpretacji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, póz. 1266-z późn. zm.) odnoszącej się do pojęcia "zwarty obszar projektowany". Co prawda organ stwierdza w uzasadnieniu, że pojęcie "zwarty obszar projektowany" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, iż "zwartym obszarem projektowanym" do przeznaczenia na cele nierolnicze jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" jest również interpretowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne jak również Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odmienny sposób.

Samo przecież posadowienie elektrowni wiatrowej na gruntach rolnych nie pozbawia ich charakteru rolniczego.

Gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. W wielu przypadkach jest tak, że dzierżawiony jest duży grunt rolny natomiast wykorzystana na posadowienie elektrowni wiatrowej jest tylko niewielka część tego gruntu. Przyjmując wykładnię organu pierwszej instancji spowoduje się skuteczne utrudnienie przeprowadzania takich inwestycji.

Zdaniem pełnomocnika przyjęte przez organ stanowisko jest również sprzeczne z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. U. U. E. z dnia 05.06.2009 r, L 140/16), która za cel państw członkowskich uznaje ograniczenie prawnych i pozaprawnych barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych.

Dyrektywa ta, będąca elementem pakietu energetyczno-klimatycznego UE, jest podstawowym dokumentem określającym zasady wspierania wykorzystania OZE przez Państwa Członkowskie UE, w celu osiągnięcia w 2020 r. 20% poziomu energii z OZE w całkowitym zużyciu energii we Wspólnocie.

Zgodnie z porządkiem prawnym UE, każde Państwo Członkowskie jest zobowiązane do implementacji powyższej dyrektywy do własnego porządku prawnego. Wejście w życie tej Dyrektywy zmienia w zasadniczy sposób uwarunkowania zaliczania wykorzystania OZE do kategorii celu publicznego na gruncie polskiego prawa. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Podkreślenia wymaga, że uzgodnienia te dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami i mają na celu kontrolę czy np. nie następuje realizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym charakterem gruntu. Inwestycja polegająca na posadowieniu elektrowni wiatrowych wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych nie tylko daje się pogodzić z rolnym charakterem gruntów, a wprost jej założeniem jest uzupełnienie rolnej funkcji gruntu i to przy minimalnym wykorzystaniu powierzchni gruntu, na którego pozostałej części nadal odbywa się produkcja rolna. Na potwierdzenie tej tezy należy przytoczyć pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 277/06, publik. LEX nr 276769) , że decydujące znaczenie ma powierzchnia gruntów rolnych planowanych pod inwestycję, a nie powierzchnia całej działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w sprawie zaistniał spór o wykładnię przepisów prawa mających w niej zastosowanie, a w szczególności art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w zakresie ochrony gruntów rolnych klas I - III. Według Skarżącej istotne jest tylko to, by obszar faktycznie zabudowany planowaną inwestycją był mniejszy niż 0,5 ha. W takim przypadku to, że położony jest na gruntach rolnych klasy I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, nie ma znaczenia. Według Kolegium celem ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klasy I - III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha. Takie obszary winny być wolne od zabudowy o nierolniczym charakterze. Zmiana przeznaczenia takich obszarów może nastąpić wyłącznie w procesie planistycznym, za zgodą właściwego ministra. Przemawia za tym także przepis art. 61 ust. l pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, co wynika z art. 61 ust. l i art. 50 ust. l ustawy. W świetle tego artykułu wolą ustawodawcy było, by decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyły terenów, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo terenów objętych zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Ważny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, a nie obszar faktycznej zabudowy.

Podkreślić należy, że przepisy art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uchwalone zostały z myślą o procesie planistycznym. Przenoszenie ich wprost do postępowań w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem błędem. Świadczy o tym wspomniany wyżej fakt zamieszczenia w art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym punktu 4. Gdyby tego punktu nie było, a wniosek dotyczyłby inwestycji zaplanowanej na gruntach rolnych, i tak musiałoby dojść do uzgodnień ze starostą na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Powstaje pytanie dlaczego w takim razie ustawodawca zdecydował się na zamieszczenie tego przepisu. Według Kolegium stało się tak dlatego, że wolą ustawodawca było zapewnienie szczególnej ochrony dla terenów gruntów rolnych klas I - III, o zwartym obszarze przekraczającym powierzchnię 0,5 ha, tak jak to się dzieje w procesie planistycznym.

Znamienne jest również to, że ustawodawca posługuje się pojęciem "terenu", a nie "działki". Zdaniem Kolegium jest tak dlatego, że działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym występują zwarte obszary gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust. l pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W związku z zarzutami zawartymi w skardze Kolegium stwierdziło, iż nieprawdą jest, że gdyby przyjąć interpretację zaprezentowaną przez organ I instancji należałoby uznać, że praktycznie w większości przypadków związanych z inwestycjami polegającymi na stawianiu elektrowni wiatrowych nie można byłoby ich przeprowadzać. Według struktury bonitacyjnej gleb w Polsce, gleby klas I - III stanowią jedynie 27,0%, gleby pozostałych klas (IV — VI) to zatem 73,0% gruntów rolnych w Polsce (źródło: Wydawnictwo Edukacyjne WIKING - Portal Edukacyjny - Rolnictwo w Polsce). Do tego dochodzą jeszcze nieużytki. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.04.2009 r. nr 2009/28/WE nie zakazuje państwom członkowskim ochrony szczególnie wartościowych gruntów rolnych, a nadto uznanie za cel państw członkowskich ograniczanie prawnych i pozaprawnych barier hamujących zwiększanie produkcji energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, usprawnianie i przyspieszanie procedur na odpowiednich szczeblach administracyjnych, nie oznacza obowiązku znoszenia wszelkich ograniczeń. W toku postępowania przed sądem pełnomocnik skarżącej złożył pismo, w którym przedstawił dalsze orzeczenia Naczelnego Sadu Administracyjnego jak i podniósł, że przestrzeń znajdująca się wokół turbiny nadal będzie wykorzystywana w produkcji rolnej a więc bezzasadnym jest przyjęcie ,że obszar, na którym ma stanąć elektrownia de facto zmieni swoje przeznaczenie. Według stanowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią z dnia 17 kwietnia 2007 roku, w przypadku jeżeli" przestrzeń pomiędzy wiatrakami i drogami dojazdowymi do nich ,które usytuowane są w znacznych odległościach od siebie, będzie najczęściej wykorzystywana rolniczo i w związku z tym grunty te nie wymagają zmiany przeznaczenia"( Stanowisko z dnia 17 kwietnia 2007 roku GZ.tr.022-23/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania prawa materialnego i procedury mających wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty zawarte w skardze były w świetle obowiązujących przepisów prawa chybione. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienia dotyczą inwestycji na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gruntami takimi są nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne, grunty zadrzewione, zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 5 ust. l i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, jeżeli przepisy cytowanej ustawy nie stanowią inaczej. Uzgodnienie inwestycji ma realizować cel ochrony gruntów rolnych, tj. zapobiegać przeznaczaniu ich na cele nierolnicze. Konieczne jest, aby teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych lub był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne określone są w rozdziale 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 6 ust. l tejże ustawy, na cele nierolnicze przeznaczać należy przede wszystkim nieużytki lub inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Możliwe jest również przeznaczenie na cele nierolnicze innych gruntów, po uzyskaniu odpowiedniej zgody. Stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19.12.2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, póz. 1657), przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

• gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (obecnie ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. l, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 159, póz. 1548 z późn. zm.),

• gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (obecnie: ministra właściwego do spraw środowiska, stosownie do art. 4 ust. l, art. 5 pkt 23 i art. 28 cyt. wyżej ustawy o działach administracji rządowej lub upoważnionej przez niego osoby,

• pozostałych gruntów leśnych - wymaga zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. podziela w pełni wykładnię prawa przedstawioną przez organy administracyjne w zaskarżonych decyzjach mianowicie, że użyte w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie "zwarty obszar projektowany" było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wykształciło się zgodne stanowisko, iż "zwartym obszarem projektowanym" do przeznaczenia na cele nierolnicze jest obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. W przepisie jest mowa o obszarze zwartym, przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (podobnie jak w projekcie planu), natomiast obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie rozgraniczony. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, umożliwiając zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i realizację każdej inwestycji bez zgody właściwego organu na taką zmianę w każdym przypadku, gdyby tylko inwestor ograniczył powierzchnię zabudowy do wyznaczonego minimum (por. wyrok NSA z dnia 10.01.2008 r. sygn. II OSK 1826/06). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działek objętych wnioskiem jako całości, a nie jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. W tym przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny przytacza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK IIOSK13/08":

1. Organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ.

2. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może zatem dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.(LEX nr 518803)

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku podniósł, że zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie tylko nie odpowiada językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru, ale nie odpowiada też celom, które ustawodawca realizuje przez ograniczenie używania gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Zauważyć należy, że powyższe orzeczenie zapadło już po zajęciu w tej materii stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią z dnia 17 kwietnia 2007 roku, na które powołuje się pełnomocnik skarżącego. Widać więc Naczelny Sąd Administracyjny mimo argumentów w nim przedstawionych nie podzielił toku myślenia przy stosowanej wykładni prawa.

W niniejszej sprawie część gruntów, dla których o uzgodnienie warunków zabudowy wystąpił Burmistrz Gminy Pniewy, stanowi użytki rolne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są to następujące działki:

|Lp. |Obręb |Nr działki |Rodzaj użytków |Powierzchnia użytków [ha] |Powierzchnia działki [ha] |

|1 |P. Z. |[...] |[...] |[...] |[...] |

|2 |P. Z. |[...] |[...] |[...] |[...] |

|3 |P. Z. |[...] |[...] |[...] |[...] |

|4 |P. Z. |[...] |[...] |[...] |[...] |

|5 |P. Z. |[...] |[...] |[...] |[...] |

|6 |P. Z. |[...] |[...] |[...] |[...] |

Pozostałe działki, będące przedmiotem wniosku nie wymagały uzgodnienia, ponieważ nie stanowią użytków rolnych lub są położone w granicach administracyjnych miasta.

Nie ma więc racji skarżący, że powierzchnia zwarta powierzchnia obszaru projektowanego to tylko [...] m2, i że pozostała część gruntów nie zmieni rolniczego przeznaczenia. W pełni słuszne zaś jest stanowisko Kolegium, że działki wydzielone geodezyjnie nie uwzględniają linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha może zatem znajdować się na jednej działce, ale może również znajdować się na kilku graniczących ze sobą działkach. W konsekwencji, jeżeli w procesie planistycznym mamy do czynienia z terenem, na którym występują zwarte obszary gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 ha, obowiązują ograniczenia wynikające art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie same ograniczenia obowiązują dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z art. 61 ust. l pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący nie został poprzez wydanie przez Starostę Sz. postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pozbawiony prawa do inwestowania, ponieważ może zwrócić się zgodnie z przepisem art. ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z dnia 2008 roku nr 237 poz.1657) o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele rolnicze do ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.