Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 753/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 75 § 1, art. 189g § 1, art. 189f § 1 pkt 1, art. 189d
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1913/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1913/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, bądź Sądem I instancji) oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej Spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W październiku 2004 r. Spółka otrzymała od Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie (dalej ZDM) zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...], w rejonie ul. [...] w Warszawie o pow. 11,04 m² na okres od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] października 2005 r. – poprzez posadowienie w nim jednostronnej reklamy o łącznej pow. 32,00 m².

Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Spółka zwróciła się do ZDM o wydanie na jej rzecz następnego zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa.

ZDM udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa na okres od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. ZDM wymierzył Spółce 41.440 zł kary pieniężnej za nieuprawnione zajęcie przez 37 dni – tj. w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. – przedmiotowego pasa drogowego.

Decyzją z [...] lipca 2006 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchyliło ww. rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano na wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną.

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. ZDM wymierzył Skarżącej 41.440 zł kary pieniężnej za nieuprawnione zajęcie przez 37 dni przedmiotowego pasa drogowego, tj. w okresie od [...] października 2005 r. do [...] listopada 2005 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. SKO, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy ww. decyzję.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 226/08 WSA uchylił ww. decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. i z dnia [...] września 2006 r., wskazując że nałożenie kary nastąpiło wyłącznie w oparciu o domniemanie, że reklama pozostawała w przedmiotowym pasie po wygaśnięciu w dniu [...] października 2005 r. zezwolenia na jego zajęcie – aż do [...] listopada 2005 r., kiedy to Spółka złożyła wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia. W zaleceniach dla organów Sąd I instancji wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i rozważenia, czy zasługują na wiarę twierdzenia Spółki, jakoby w dniu [...] października 2005 r. zdemontowała zarówno sporną tablicę reklamową, jak i całe urządzenie, na którym była ona zawieszona w przedmiotowym pasie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ZDM, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, wymierzył Spółce karę pieniężną w łącznej kwocie 23.123,20 złotych, w tym:

1. 11.923,20 zł za nieuprawnione zajęcie przedmiotowego pasa przez 27 dni, tj. od dnia [....] października 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. poprzez posadowienie tam obiektu budowlanego (fundamentu reklamy) o powierzchni rzutu poziomego 11,04m²;

2. 11.200 zł za nieuprawnione zajęcie przedmiotowego pasa przez 10 dni, tj. od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. poprzez posadowienie tam jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni ekspozycyjnej 32 m².

- na podstawie art. 40 ust. 12, 13, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., oraz uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na:

• oświadczenie firmy A. s.c. z siedzibą w Warszawie o tym, że jesienią 2005r., w ramach łączącej ją ze Spółką umowy, przeprowadziła gwarancyjną naprawę ww. nośnika reklamowego – grafiki reklamowej, oddając go do eksploatacji w drugiej połowie listopada 2005 r.;

- oświadczenie Spółki, że przedmiotowy pas drogi bez zezwolenia zajmowała w okresie od dnia [...] listopada 2005 r. (data montażu reklamy) do dnia [...] listopada 2005 r. (dzień poprzedzający złożenie przez wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa),

- przyznając, że w aktach sprawy nie ma żadnych innych dokumentów dowodzących okresu samowolnego zajęcia przedmiotowego pasa,

- poddając w wątpliwość, aby Spółka po wygaśnięciu zezwolenia całkowicie usunęła z przedmiotowego pasa reklamę wraz z jej konstrukcją nośną i fundamentem,

- i uznając, że jedynie sama reklama – grafika reklamowa, zgodnie z oświadczeniem A. s.c. została usunięta z pasa i w drugiej połowie listopada 2005 r. oddana do eksploatacji.

Odwołanie do ww. decyzji złożyła Spółka, podnosząc zarzuty:

1. błędnego zastosowania art. 40 ust. 12 u.d.p. i w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy co do okresów samowolnego zajęcia pasa drogi;

2. naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez arbitralne rozstrzygnięcie sprawy przy braku jakichkolwiek dowodów na okoliczność samowolnego zajęcie przedmiotowego pasa;

3. błędnego zastosowanie ww. uchwały z dnia 27 maja 2004 r. – mimo braku dowodów na samowolne zajęcie pasa drogi;

4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego,

kwestionując, aby z oświadczenia A. s.c. można było skutecznie wywieść, że oddanie nośnika reklamowego w drugiej połowie listopada 2005 r. było równoznaczne z ponownym posadowieniem go w przedmiotowym pasie.

SKO, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymując w mocy ww. rozstrzygnięcie, stwierdziło że ustalenia faktyczne poczynione przez ZDM są prawidłowe. Przytaczając treść art. 75 K.p.a. oraz poglądy doktryny organ odwoławczy wskazał na brak przeszkód dla skorzystania przez ZDM z domniemania faktycznego –stosowanego wówczas, gdy istotny dla sprawy fakt nie może być udowodniony wprost, z powołaniem się na konkretny środek dowodowy w ramach całokształtu sprawy. W tym zakresie wskazano, że dowodami w sprawie mogły być ww. oświadczenia Spółki oraz A. s.c., zwłaszcza że strona swojego oświadczenia co do zajmowania przedmiotowego pasa nie odwołała. W konsekwencji brak było konieczności przeprowadzania dalszych dowodów w sytuacji, gdy fakt samowolnego zajęcia przedmiotowego pasa został udowodniony przy użyciu jednego z ww. środków dowodowych. Zdaniem SKO nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, oraz przepisów postępowania administracyjnego, a uzasadnienie decyzji ZDM w spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto w pełni uwzględniono zalecenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z 7 kwietnia 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 226/08.

Skargę do WSA złożyła Spółka, domagając się uchylenia ww. decyzji z uwagi na naruszenie:

1. art. 189g § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę, pomimo że upłynął termin 5 lat od dnia naruszenia prawa (zarzut przedawnienia);

2. art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę, pomimo że waga naruszenia prawa jest znikoma i ostatecznie zaprzestała ona naruszenia prawa;

3. art. 189d K.p.a. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji tego brak umorzenia postępowania;

4. art. 40 ust. 12 w zw. art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że przedmiotowy pas był zajęty przez 27 dni przez fundament reklamy oraz przez 10 dni przez jednostronną tablicę reklamową, a to pomimo braku wykazania takiego zajęcia;

5. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi.

WSA, oddalając skargę, stwierdził że organy obu instancji wyjaśniły istotne dla podjętych rozstrzygnięć okoliczności stanu faktycznego, który został też prawidłowo oceniony w świetle mających zastosowanie w procesie jego subsumpcji przepisów prawa. Natomiast zarzuty skargi nie podważają zawartej w decyzjach argumentacji, a więc i stanowiska o samowolnym zajęciu przez Spółkę przedmiotowego pasa we wskazanych w zaskarżonej decyzji okresach. Sąd zauważył, że w aktach sprawy brakuje jednoznacznego dowodu, np. w postaci protokołu z oględzin, bądź dokumentacji zdjęciowej przedmiotowego pasa, że po wygaśnięciu udzielonego skarżącej zezwolenia na jego zajęcie, tj. po [...] października 2015 r. strona w dalszym ciągu ów pas zajmowała. Jednak rozstrzygając kwestię samowolnego zajęcia uwzględniono, że zgodnie z udzielonym zezwoleniem zajęcie pasa nastąpiło przez posadowienie w nim fundamentu o powierzchni rzutu poziomego 11,04 m², zatem niemałego obiektu, stanowiącego podstawę dla konstrukcji, na której zawieszona została jednostronna tablica reklamowa o powierzchni ekspozycyjnej 32,00 m². Zdaniem WSA demontaż takiego urządzenia z pewnością nie polegał na jego prostym usunięciu z miejsca – z uwagi na jego gabaryty, przy czym skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu na to, że do takiego demontażu rzeczywiście doszło między dniem [...] października 2005 r. a dniem [...] listopada 2005 r. Zwrócono przy tym uwagę, że przedmiotowego pasa dotyczy znajdujący się w aktach protokół odbioru terenu z 2007 r., z którego wynika, że ZDM odebrał od skarżącej uporządkowany i doprowadzony do stanu pierwotnego przedmiotowy pas dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. W ocenie Sądu skarżąca, nie zgadzając się ze stanowiskiem ZDM i SKO, obowiązana była przedłożyć do akt dowód, że domniemanie w tym zakresie jest nieprawdziwe – czego strona nie uczyniła, jak również nie odwołała swojego oświadczenia, że w okresie od dnia [...] października 2005 r. do [...] listopada 2005 r. tablica reklamowa była w konserwacji i ponownie została zamontowana w dniu [...] listopada 2005 r. WSA, analizując akta sprawy, zaznaczył, że wolą skarżącej było nieprzerwane zajmowanie przedmiotowego pasa, co w zestawieniu ze znajdującym się w aktach m.in. oświadczeniem Spółki oraz z brakiem przedłożenia przez stronę przeciwdowodów powoduje, że domniemanie co do samowolnego zajmowania przez stronę pasa drogi w stwierdzonych w decyzjach okresach – było prawidłowe, dając podstawę do wymierzenia zaskarżonej kary.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu wykonano zalecenia zawarte w ww. wyroku z dnia 7 kwietnia 2008 r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 189d, art. 189g i art. 189f 1 K.p.a. uznano je za niezasadne, wskazując że normy te przewidują dodatkowe przesłanki przy wymierzaniu kar pieniężnych – czego ustawa o drogach publicznych, jako przepisy odrębne, nie dopuszcza.

Skargę kasacyjną wywiodła Spółka, wskazując na naruszenie:

a) art. 189g § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w decyzji organu I instancji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego pomimo, że upłynął termin 5 lat od dnia naruszenia prawa;

b) art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszenia prawa;

c) art. 189d K.p.a. poprzez niezastosowanie w przedmiotowej sprawie dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji tego nie umorzenie postępowania,

d) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że pas drogowy był zajęty 27 dni przez fundament reklamy i 10 dni przez jednostronną tablicę reklamową – pomimo braku wykazania przedmiotowego zajęcia,

e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz art. 107 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Mając na uwadze powyższe skarżąca, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji i zasądzenie na swoją rzecz od SKO zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że SKO nie żądało przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. W tym ostatnim przepisie jako wymóg formalny wskazano przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W konsekwencji wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przechodząc natomiast do oceny złożonej skargi kasacyjnej wskazać trzeba, ze wśród podniesionych zarzutów znalazło się naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i – sformułowane w sposób ogólny – przepisów postępowania. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

W tym zakresie należy wskazać, że powołany przez Spółkę przepis art. 40 ust. 12 – stanowiące podstawę wymierzenia w niniejszej sprawie kary – w związku z przepisem art. 4 ust. 1 u.d.p. zakreślają ramy prowadzonego postępowania w kwestionowanej przez stronę części. Mianowicie, zgodnie z pierwszym z ww. przepisów w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem okresu, na jaki zezwolenie zostało wydane, zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Z kolei stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – pozostaje że wskazany w decyzjach obszar przy ul. P. w rejonie ul. P. w W. pozostaje w pasie drogowym.

Spółka kwestionuje natomiast twierdzenia SKO co do tego, że przedmiotowy pas był zajęty w okresie, za jaki nałożono nań karę, to jest:

- od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. (27 dni) – przez posadowienie tam fundamentu reklamy o pow. 11,04 m²,

- od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. (10 dni) – przez posadowienie tam jednostronnej tablicy reklamowej o pow. 32,00 m².

W tym zakresie, w odniesieniu do podnoszonych pod pozycją "e" skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać na następującą chronologię relewantnych prawnie okoliczności i zdarzeń, jakie wystąpiły w niniejszej sprawie:

1. decyzją z dnia [...] października 2004 r. Z. udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. P., w rejonie ul. P. w W. (dalej "przedmiotowy pas") o pow. 11,04 m² na okres od dnia [...] października 2004 r. do dnia [...] października 2005 r. – poprzez posadowienie w nim jednostronnej reklamy o łącznej pow. 32,00 m²;

2. wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. (data wpływu – [...] października 2005 r.) – a zatem już po upływie terminu obowiązywania ww. zezwolenia – Spółka zwróciła się do Z. o wydanie na jej rzecz następnego zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa;

3. pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. Z. poinformował Spółkę o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania – do czasu uregulowania dotychczasowych należności, informując jednocześnie o tym, że w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] listopada 2005 r. reklamy Spółki zajmowały teren bez aktualnego zezwolenia;

4. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Z. udzielił Spółce zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego na okres od dnia [...] listopada 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2006 r.

5. w piśmie z dnia [...] października 2006 r. A. s.c. z siedzibą w W. oświadczyła, cyt. "w dniu [....].02.2004 r została zawarta (ze Spółką) umowa na budowę nowego nośnika na lokalizację przy ul. P. z terminem realizacji do [...].02.2004 r. Zgodnie z zapisami ww. umowy na jesieni 2005 roku Spółka (A.) dokonała naprawy gwarancyjnej należącego do Spółki G. sp. z o.o. z siedzibą w W. wolnostojącego urządzenia reklamowego. Przyczyną awarii było zwarcie w instalacji elektrycznej. Naprawa polegała na demontażu grafiki reklamowej i wymianie instalacji elektrycznej na nową. Nośnik do eksploatacji oddano w drugiej połowie listopada 2005 r.";

6.w odwołaniu Spółki z dnia [...] października 2006 r. zawarto następujące oświadczenie cyt. "jak już zostało podniesione i wskazane w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2006, wniesionym w dniu [...] lutego 2006 roku (w aktach sprawy), w związku z licznymi uszkodzeniami przedmiotowej reklamy, spowodowanymi tak niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, jak i aktami wandalizmu, w dniu [...] października 2005 r. doszło do demontażu reklamy przez specjalistyczną firmę usługową. Reklama ta została ponownie zainstalowana w dniu [...] listopada 2005 roku".

Z zestawienia końcowej daty obowiązywania zezwolenia opisanego w pkt 1, to jest [...] października 2005 r.:

- z datą wniosku z dnia [...] października 2005 r. (w wyniku którego wydano kolejne zezwolenie) wynika 27 dni posadowienia we wskazanym pasie drogowym fundamentu reklamy o pow. 11,04 m²,

- z okresem demontażu samej jednostronnej tablicy reklamowej w dniu [...] października 2005 r. i ponownym jej zainstalowaniem reklamy w dniu [...] listopada 2005 roku, jak również początkiem obowiązywania kolejnego zezwolenia opisanego w pkt 4 ([...]listopada 2005 r.) wynika 10 dni posadowienia we wskazanym pasie drogowym tablicy reklamowej o pow. 32,00 m².

W konsekwencji nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej o braku dokumentacji i wystarczających dowodów potwierdzających ww. okoliczności. Natomiast, podobnie jak Sąd I instancji, za w pełni uprawnione należy uznać zawarte w ostatnich wydanych decyzjach stwierdzenie organów obu instancji – poparte w pełni wyszczególnionym wyżej materiałem dowodowym, zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy – co do faktu i okresu zajęcia pasa drogowego. W konsekwencji, jak trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z uwagi na związany charakter decyzji z art. 40 ust. 12 u.d.p., organy były zobligowane do wymierzenia kary pieniężnej – której szczegółowego sposobu wyliczenia Spółka nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, poddając w wątpliwość – co do zasady – samą prawidłowość rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Za niezasadne należy również uznać powołane w sposób ogólny – bez odniesienia się do konkretnych przepisów p.p.s.a. – zarzuty odnośnie pominięcia przez SKO wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednio wydanym wyroku WSA z dnia 7 kwietnia 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 226/08. W tym przedmiocie, ze względu na sposób zaprezentowania w skardze kasacyjnej przedmiotowej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny za wystarczające uznaje wskazanie, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie poprzestały na domniemaniu, że w spornym okresie urządzenia pozostawały w pasie drogowym, lecz:

- po pierwsze, powołały się w tym zakresie na opisane wyżej oświadczenie A. s.c. (serwisant nośnika reklamowego),

- po drugie, poddały w wątpliwość, aby Spółka po wygaśnięciu zezwolenia całkowicie usunęła z przedmiotowego pasa reklamę wraz z jej (niemałą przecież) konstrukcją nośną i fundamentem,

- po trzecie, uzyskały oświadczenie Spółki, że przedmiotowy pas bez zezwolenia zajmowała w okresie od dnia [...] listopada 2005 r. (data montażu reklamy) do dnia [...] listopada 2005 r.

Powyższe okoliczności, wskazane w uzasadnieniach podjętych decyzji, uwzględnił również WSA, zwracając uwagę nie tylko na:

- fakt, że zajęcie pasa – od samego początku – nastąpiło przez posadowienie fundamentu o powierzchni rzutu poziomego 11,04 m² (stanowiącego podstawę dla konstrukcji, na której zawieszona została tablica reklamowa o powierzchni ekspozycyjnej 32,00 m²),

- ale przede wszystkim na brak przedstawienia przez skarżącą jakiegokolwiek dowodu na to, że do takiego demontażu w spornym okresie rzeczywiście doszło.

Ponadto, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – uporządkowanie i doprowadzenie do stanu pierwotnego przedmiotowego pasa drogi potwierdza dopiero protokół odbioru terenu z dnia [...] kwietnia 2007 r. Podkreślenia również wymaga, że w treści złożonego oświadczenia z dnia [...] października 2006 r. A. s.c. przyznała, co prawda, że w dniu [...] lutego 2004 r. zawarła ze Spółką umowę na budowę przedmiotowego nośnika, a na jesieni 2005 r. zdemontowała samą grafikę reklamowej i wymieniła instalację elektrycznej na nową, jednak w żaden sposób nie potwierdziła, że usunęła wówczas również fundament o powierzchni rzutu poziomego 11,04 m². Powyższe ustalenia pozostają w zgodzie z art. 75 § 1 K.p.a., który stanowi że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Znamienne pozostaje zarazem, że do wniosku z dnia [...] października 2005 r. – w którym powołano się na poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] października 2004 r. – Spółka załączyła zdjęcie przedmiotowej reklamy.

Reasumując stwierdzić należy, że nie mogły odnieść skutku zarzuty sformułowane pod pozycjami "d" i "e" skargi kasacyjnej, przy czym co do naruszenia w tym ostatnim zakresie wskazanych przepisów K.p.a. Spółka poprzestała wyłącznie na powołaniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (stanowiącego o materialnoprawnych podstawach kasacyjnych), nie odnosząc się w żaden sposób do przepisów p.p.s.a., których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uzupełniać za stronę jej argumentacji.

Podobnie za niezasadne należy uznać zarzuty o naruszeniu art. 189g § 1, art. 189f § 1 pkt 1, art. 189d K.p.a. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej nadmienia, że przepisy te obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r., to jego uwadze umknęła data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w której pierwszą decyzję wymierzającą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wydano już w dniu [...] stycznia 2006 r. W konsekwencji bez znaczenia pozostaje data wydania ostatniej, zaskarżonej do WSA, decyzji SKO – z dnia [...] lipca 2018 r. Możliwość zastosowania zawartych w dziale IVA K.p.a. "Administracyjne kary pieniężne" wskazanych przez stronę regulacji należy bowiem wywodzić z treści ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Mianowicie, racjonalny ustawodawca, dodając przedmiotową nowelizacją do K.p.a. ww. Dział IVA, zamieścił również przepisy przejściowe, w tym art. 16, który stanowi, że: do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1" (to ostatnie zastrzeżenie nie ma dla sprawy znaczenia). Mając na uwadze, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne – niezakończone przed dniem wejścia w życie ww. nowelizacji – zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r., powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 189g § 1, art. 189f § 1 pkt 1, art. 189d K.p.a. nie mają zastosowania.

W tym miejscu ponownie należy zwrócić uwagę, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, z czym związany jest przymus adwokacko-radcowski przy jej sporządzaniu. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych – w szczególności poprzez samodzielne powoływanie konkretnych przepisów, których w żaden sposób nie dotyczy argumentacja strony (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r. o sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie przedstawia żadnych uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.