Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 281/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 995/12 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy – po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 995/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej D.S. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6, art. 150 §1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80. poz. 717 ze zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), po wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy – uchylił decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...],[...] obr. [...] z ewentualnym wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej znajdującej się na terenie inwestycji przy ul. [...] w K.". Jednocześnie organ ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...],[...] obr. [...] z ewentualnym wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej znajdującej się na terenie inwestycji przy ul. [...] w K.". Wskazał również, że załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydana została na wniosek Z.W. opisana wyżej decyzja nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 17 października 2008 r. W toku tego postępowania, w związku z faktem, iż teren inwestycji znajduje się w obrębie układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lutego 1984 r., a zamierzenie inwestycyjne znajduje się w sąsiedztwie budynków wpisanych do ewidencji konserwatorskiej oraz po przeciwległej stronie ul. [...] – zespołu d. fabryki [...], wpisanej do rejestru zabytków, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpiono o uzgodnienie planowanego zamierzenia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], Miejski Konserwator Zabytków w K. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy do organu wpłynęło postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], uchylające ww. postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Wobec powyższego, uznając, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wydana została bez uwzględnienia wymaganego prawem stanowiska innego organu, postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. wznowiono z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania ustalono, że w świetle art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji. W tym zakresie stwierdzono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy: postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] i postanowienie Zarządu Dróg i Komunikacji w K. (obecnie Krakowskiego Zarządu Dróg) z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...] w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego. Wystąpiono także o uzgodnienie projektu decyzji do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który nie zajął stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, toteż uzgodnienie, na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy, organ uznał za dokonane. Ponadto uzyskano opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 3 czerwca 2005 r. w zakresie układu drogowego, Wydziału Spraw Społecznych i Zarządzania Kryzysowego UMK z dnia 30 maja 2005 r., Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 czerwca 2005 r., Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK z dnia 28 czerwca 2005 r. w zakresie ochrony środowiska. Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D.S., podnosząc, iż hala magazynowa jest samowolą budowlaną, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia jej legalności na rozpatrywanym obszarze. W związku z powyższym skarżoną decyzję należy uchylić, a postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a zawiesić do czasu rozstrzygnięcia wcześniej wszczętego postępowania o ustalenie legalności hali magazynowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. i art. 150 § 1 pkt. 2 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji uznał za prawidłowe wznowienie z urzędu postępowania w wyżej opisanej sprawie z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. Przypomniał, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę nie tylko do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, ale także rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z tego powodu organ I instancji sporządził nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który następnie przekazał do uzgodnienia Małopolskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków oraz Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Uzgodnienia powyższe zostały dokonane. Wymogi zawarte w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały przejęte przez wydaną w wyniku wznowienia postępowania zaskarżoną decyzję, w szczególności w pkt. II.3 załącznika nr 1 - warunki ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał, że jeżeli chodzi o dalsze zapisy zaskarżonej decyzji dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości jej górnej krawędzi, a także geometrii dachu, to jej ustalenia są takie same, jak w decyzji dotychczasowej, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r. była przedmiotem kontroli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 665/10, oddalił skargę na powyższą decyzję. Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że kwestia prawidłowości poszczególnych parametrów i wskaźników, analogicznych jak w zaskarżonej decyzji, była przedmiotem kontroli w trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Oceny tej nie zmienia fakt, że w decyzji z dnia [...] września 2011 r., nr [...], organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...],[...] obr. [...] z ewentualnym wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej znajdującej się na terenie inwestycji przy ul. [...] w K., z dopuszczeniem lokalizacji planowanej inwestycji w granicy z działką nr [...], ponieważ, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi określać miejsca usytuowania obiektu, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce i na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do przesądzania, jaka precyzyjnie ma być odległość od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W związku z tym kwestia rozstrzygnięcia o konkretnym usytuowaniu planowanego budynku należy do organu wydającego pozwolenie na budowę, który będzie badał oraz zatwierdzał projekt budowlany.

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ podlegająca uchyleniu decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2008 r. ustalająca warunki zabudowy została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska organów obu instancji, zgodnie z którym z faktu, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. była przedmiotem postępowania administracyjnego w trybie nieważnościowym, zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt IISA/Kr 665/10 (oddalającym skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji pierwotnej), wynika, iż ustalone w niej parametry i wskaźniki nie naruszają prawa materialnego i prawa procesowego. Organy przyjęły dalej, że skoro decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, ustala w sposób analogiczny warunki zabudowy dla przedmiotowej zamierzenia inwestycyjnego jak w decyzji pierwotnej, to są one zgodne z prawem. Sąd przypomniał, że inne są przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a inne przesłanki uzasadniają uchylenie przez sąd administracyjny decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – zwanej dalej: u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ponadto sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej: rozporządzeniem.

Sąd uznał, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została sporządzona prawidłowo, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wskaźników i parametrów inwestycji.

W pierwszym rzędzie zastrzeżenia Sądu budziła prawidłowość wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie wyznaczony został znacznie większy obszar analizy, niż wymaga tego przepis § 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu nie jest to niezgodne z przywołanym przepisem, wymaga jednak uzasadnienia przyczyn, dla których został on tak wytyczony. Sąd uznał zaś za niewystarczające wskazanie, że obszar ten "został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia". Organ powinien wyjaśnić stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki a nie inny teren. Wyznaczony obszar do analizy ma bowiem służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy w nim występującej, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia i realizacji zasady dobrego sąsiedztwa.

Kolejna nieprawidłowość, na jaką zwrócił uwagę Sąd, dotyczyła wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, który zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Powyższy wskaźnik dla planowanej inwestycji został wyznaczony na poziomie do 43%, przy czym – jak wynika z analizy i załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji pn: wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej – wskaźnik ten został wyliczony tylko w oparciu o część dowolnie wybranych działek z obszaru objętego analizą (13 działek), a zatem pominięto większość pozostałych działek znajdujących się w obszarze analizy. Sąd wojewódzki podkreślił, że sporządzenie analizy przez osobę uprawnioną nie zwalnia organu z obowiązku dokonania oceny ustalanych parametrów i wskaźników z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Sąd wskazał również, że w sposób nieprawidłowy został wyznaczony wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalony na poziomie 12 m dla głównej bryły budynku, z dopuszczeniem 14 m na fragmentach podyktowanych względami architektonicznymi, nie więcej niż 25% elewacji budynku. Zastrzeżenia powiązał z faktem, iż powyższy wskaźnik został wyznaczony w sposób dowolny bez dokonania obliczeń uzasadniających przyjęte wysokości, a jedynie z ogólnym wskazaniem, że w obszarze analizowanym wysokość budynków jest zróżnicowana, od parterowych, poprzez zabudowę mieszkaniową o wysokości ok. 8-9 m i kalenicy 12-13 m oraz ze wskazaniem kilku przypadkowo wybranych budynków, przy czym tylko w przypadku jednego 14-metrowego budynku lokowanego na działce nr [...] wskazano, że znajduje się on w najbliższym sąsiedztwie działek inwestora. Nie wyjaśniono również, dlaczego planowany w oficynie budynek może być wyższy od budynków frontowych.

Sąd I instancji uznał za zasadne zastrzeżenia strony skarżącej dotyczące ustalenia dopuszczającego lokalizację planowanej zabudowy w granicy z działką nr [...] obr. [...] (punkt II. 1 f załącznika nr 1 pn. warunki zabudowy). Sąd zwrócił uwagę, że ustalone warunki zabudowy dopuszczają co prawda ewentualne wykorzystanie konstrukcji hali magazynowej znajdującej się w na działce inwestora nr [...] lokowanej w granicy z działką nr [...], jednakże na etapie ustalenia warunków zabudowy nie można przewidzieć, czy przedmiotowa hala, co do której w dacie wydania decyzji obu instancji toczyło się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, będzie mogła być wykorzystana zgodnie z zamiarem inwestora, a jeśli nawet tak, to w jakiej części. W związku z powyższym w ocenie Sądu organy przedwcześnie przesądziły możliwość lokowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego w granicy z działką nr [...], co dodatkowo wskazuje na możliwość lokowania planowanego obiektu w granicy na całej jej długości (także w przypadku rozbiórki przedmiotowej hali). W ocenie Sądu ustalanie na etapie decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku w zbliżeniu przyszłej inwestycji do granicy z działką sąsiednią jest nieprawidłowe, ponieważ kwestia ta podlega ustaleniu na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wątpliwości, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, iż nie jest przesądzona możliwość wykorzystania przedmiotowej hali magazynowej dla realizacji planowanym przedsięwzięcia, a także fakt, że dopiero na etapie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę konkretyzuje się lokalizację zatwierdzonego do realizacji budynku.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego braku bezpośredniego dostępu terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy do drogi publicznej, tj. ul. [...], ponieważ dopiero na etapie pozwolenia na budowę będą uwzględniane wymagania warunków techniczno-budowlanych.

Nie zgodził się także z zarzutem, że organ nie może ustalić warunków zabudowy, jeśli wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy obszar jest zabudowany budynkiem wzniesionym nielegalnie, co do którego toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych – taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie jest uzależnione od wyrażenia zgody przez strony postępowania i osoby trzecie. Inwestor bierze zatem na siebie ryzyko ewentualnego niezrealizowania inwestycji, np. w sytuacji, gdy działka jest zabudowana, a w stosunku do obiektu toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w przedmiocie jego legalności – jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Konkludując, w ocenie Sądu ustalone przez organ I instancji i utrzymane decyzją organu odwoławczego warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie odpowiadają wymaganiom przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także przepisom postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Organ zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi D.S. i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjne w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

a) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie rozstrzygnięcia i rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych;

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ww. ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zastrzeżenia organu budzi w szczególności wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji w zakresie przyjęcia, iż fakt wcześniejszego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 665/10, oddalającego skargę na decyzję z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, pozostaje praktycznie bez wpływu i znaczenia dla prawidłowości badanej przez Sąd decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W ocenie autora skargi kasacyjnej, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 665/10, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], które podjęte zostały w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w K., to oznacza, że rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy uznane zostało za prawidłowe w szczególności w zakresie poszczególnych parametrów i wskaźników zamierzonej inwestycji. Wprawdzie badana obecnie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. została podjęta w warunkach wznowienia postępowania, to jednak ustalenia i zapisy tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. są w zakresie poszczególnych wskaźników i parametrów ustalonych dla planowanej inwestycji takie same, jak w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. – kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

W związku z tym organ nie zgodził się z dokonaniem przez Sąd w niniejszym postępowaniu oceny zaskarżonej decyzji tak, jakby była ona wynikiem zwykłego postępowania odwoławczego, a nie wynikiem nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, czyli wznowienia postępowania. To zaś w ocenie organu oznacza również konieczność respektowania wynikającej z art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, do której zaskarżony wyrok z dnia 15 października 2012 r. nie odnosi się. Tym samym, zdaniem organu, także wykładnia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przyjęta w zaskarżonym wyroku jest nietrafna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło ponadto uwagę na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazano, że wobec niejasności i sprzeczności, jakimi obarczone jest uzasadnienie wyroku z dnia 15 października 2012 r. – w kontekście wcześniejszego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 665/10, organy administracji publicznej mające ponownie rozpoznać w trybie wznowienia postępowania sprawę ustalenia warunków zabudowy napotkają znaczne trudności w postąpieniu w sposób zgodny z treścią art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z.W., zastępowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, poparł stanowisko organu zaprezentowane w skardze kasacyjnej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi D.S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnienia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są z kolei wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podkreślić zatem trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie musi być precyzyjne. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest sprecyzowanie zarzutów kasacyjnych, tj. wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11, z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 20/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymogów wynikających z przywołanych przepisów.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 ui. u.p.z.p. został sformułowane w sposób bardzo lakoniczny. W pierwszej kolejności zauważyć wypada, że ustęp 1 art. 61 ustawy składa się z 5 punktów, natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu – punktu lub punktów ustępu 1, które w ocenie organu zostały naruszone w ramach tej podstawy kasacyjnej. Po wtóre, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na czym naruszenie przepisów przez Sąd I instancji polegało, tj. na czym polegała niewłaściwa wykładnia powyższego przepisu. Na ustalenie powyższego nie pozwala ani brzmienie postawionego na wstępie zarzutu, ani też analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość wyznaczenia: obszaru analizowanego, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także prawidłowość dopuszczenia lokalizacji planowanej zabudowy w granicy z działką nr [...]. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego braku bezpośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (ul. [...]) oraz zarzutu o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla obszaru zabudowanego budynkiem wzniesionym nielegalnie. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował w sposób wyraźny żadnego z powyższych ustaleń Sądu I instancji, nie zaprezentował także właściwej w jego ocenie wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tej sytuacji nie było możliwe ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do tak postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Również przy redakcji zarzutów naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej nie ustrzegł się błędów. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wskazano bowiem, jakich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych Sąd I instancji nie rozważył i nie rozstrzygnął. Z kolei naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. nie powiązano z naruszeniem konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego. Nie wykazano również istotnego wpływu na wynik sprawy. Tę podstawę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny powiązał jednak z zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacją kwestionującą stanowisko Sądu I instancji o braku wpływu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 665/10, na ocenę prawidłowości badanej w kontrolowanym postępowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Stwierdzić należy, że stanowisko organu, prezentowane konsekwentnie zarówno w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., jak też w trakcie postępowania sądowego, a powtórzone w skardze kasacyjnej, jest niedopuszczalne. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu, że "dokonuje oceny zaskarżonej decyzji, tak, jakby była ona wynikiem zwykłego postępowania odwoławczego, a nie wynikiem nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych, czyli wznowienia postępowania", jest wyrazem braku dostatecznej znajomości istoty postępowania wznowieniowego.

Przypomnieć trzeba zatem, że stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, którego przedmiotem jest: po pierwsze, ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b k.p.a., a po drugie, rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty. W toku rozpatrywania sprawy we wznowionym postępowaniu nadal jednak istnieje ostateczna decyzja wydana w postępowaniu, co do której istnieje uzasadniony zarzut, że była ona dotknięte jedną z wad stanowiących podstawę wznowienia. Właściwą formą rozstrzygnięcia zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do istoty sprawy, jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Wskazany przepis określa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania: odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 21 1, art. 145a lub art. 145b (art. 150 § 1 pkt 1 k.p.a.), lub – w przypadku stwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym – uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że po wznowieniu postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei tryb stwierdzenia nieważności służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obciążonej wadą kwalifikowanej niezgodności z prawem, tkwiącą w samej decyzji. W przeciwieństwie jednak to trybu wznowienia postępowania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może dokonać do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, bowiem przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, tj. kwestii prawidłowości badanej decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Wady badanej decyzji, które nie mieszczą się w katalogu przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji obarczonych jedynie najcięższymi kwalifikowanymi wadami, nie zaś każdą niezgodnością z prawem.

Sąd administracyjny sprawujący kontrolę działalności administracji publicznej w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną bada ją pod kątem zgodności z prawem. Zasada związania Sądu granicami skargi sformułowana w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W przypadku, gdy zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności, a więc trybie nadzwyczajnym, sąd administracyjny nie może badać jej zgodności z prawem w sposób identyczny z kontrolą decyzji wydanych w trybie zwykłym. Postępowanie toczące się w tym nadzwyczajnym trybie nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony – do tego służy postępowanie odwoławcze oraz skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie zwykłym. Skorzystanie z trybu nadzwyczajnego powoduje ograniczone badanie legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia organów w porównaniu do kontroli przeprowadzanej w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z dnia z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 23/05, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie prawidłowo, w sposób jasny i przekonujący wyjaśnił, iż w rozpoznawanej sprawie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania nie mógł mieć znaczenia fakt oddalenia przez Sąd wyrokiem z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 665/10, skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, badając sprawę ze skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], nie mógł brać pod uwagę innych wad ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy, niż wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Z faktu, iż sąd administracyjny oddalając powyższą skargę przesądził o prawidłowości decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. ustalającej warunki zabudowy, nie można wyprowadzać wniosku, iż zapisy ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa były zgodne z prawem. Inne są wszakże przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, a inne uzasadniające uchylenie przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Fakt, iż decyzja nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, nie oznacza automatycznie, że może ona pozostać w obrocie prawnym czy też że jest wolna od wad. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją bowiem, jeśli stwierdzi inne naruszenie prawa: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, że skoro decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2011 r., utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., ustala w sposób analogiczny warunki zabudowy dla przedmiotowej zamierzenia inwestycyjnego jak w decyzji pierwotnej, to są one zgodne z prawem. Wyrokiem z dnia 15 października 2012 r. Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji. Zakres badania przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym decyzji ustalającej warunki zabudowy był szerszy, niż w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Stwierdzenie przez Sąd wskazanych uchybień decyzji obu organów zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. obligowało Sąd do uchylenia decyzji obu instancji. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż rację miał Sąd I instancji wytykając brak należytego wyjaśnienia ustalenia przyczyn wytyczenia granic obszaru analizowanego większego, niż minimalny, określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sąd wojewódzki nie powinien jednak z tego powodu stawiać zarzutu naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie decyzji, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z uwagi jednak na brak prawidłowo sformułowanego zarzutu kasacyjnego w tym zakresie kwestia ta nie była przedmiotem szerszej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie miała wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Ze wskazanych wyżej powodów także zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów proceduralnych nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.