Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 149/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29,
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 18 ust. 1.
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie: ARiMR) w Opolu z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 15 września 2015 r., o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 197447,48 zł.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

W dniu 18 maja 2011 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynął wniosek J. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2011, w którym zadeklarowane zostały: Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, w wariantach uprawy rolnicze (wariant 2.1) i trwałe użytki zielone (wariant 2.3) oraz Pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, w wariantach ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (wariant 3.1.1) i ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 (wariant 3.1.2).

Decyzją z dnia 23 maja 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie przyznał J. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011, w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 98 856,08 zł, w tym z tytułu wariantu 2.1 kwotę 24 003,36 zł, wariantu 2.3 kwotę 22 705,61 zł, wariantu 3.1.1 kwotę 18 033,51 zł i wariantu 3.1.2 kwotę 34 113,60 zł.

W dniu 21 maja 2012 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wpłynął wniosek kontynuacyjny J. K. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Decyzją z dnia 23 maja 2013 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 r. w łącznej kwocie 102 933,08 zł, w tym z tytułu: wariantu 2.1. kwotę 24 023,50 zł, wariantu 2.3 kwotę 24 221,32 zł, wariantu 3.1.1 kwotę 20 049,56 zł i wariantu 3.1.2 kwotę 34 638,70 zł.

Następnie, decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził nieważność powyższej decyzji z dnia 23 maja 2016 r., nr [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Prezesa ARiMR z dnia 16 października 2014 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K.

Po ponownym przeprowadzeniu powstępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r., nr [...], przyznał J. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 98 591,40 zł, w tym z tytułu: wariantu 2.1 kwotę 24 023,50 zł, wariantu 2.3 w kwocie 23 017,81, wariantu 3.1.1 w kwocie 16 911,39 zł i wariancie 3.1.2 w kwocie 34 638,70 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 23 lutego 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K.

W międzyczasie, wnioskiem z dnia 15 maja 2013 r. J. K., w ramach kontynuacji programu, wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W dniach 3 – 4 marca 2014 r. oraz 24 – 28 marca 2014 r. w gospodarstwie J. K. została przeprowadzona kontrola na miejscu dotycząca programu rolnośrodowiskowego, utrwalona w postaci raportów z czynności kontrolnych nr [...]. Czynności przeprowadzone w zakresie kontroli dokumentów wymaganych w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego wykazały nieprawidłowości w tym m.in., brak prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem O3), a dla działek rolnych AP, AR, BA, BC, BD, DE i DEE brak wpisów w zakresie tabeli B. Inspektorzy terenowi stwierdzili także zmniejszenie określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej powierzchni trwałych użytków zielonych przypisując w tym zakresie kod nieprawidłowości O6.

Pismem z dnia 22 maja 2014 r. J. K. zgłosił swoje zastrzeżenia do ustaleń dokonanych w wyniku kontroli. Na zastrzeżenia te organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 17 czerwca 2014 r. i dokonał korekty raportu. Korekta ta nie obejmowała jednak zastosowania kodu pokontrolnego O3 i w zakresie zasadności jego zastosowania wyniki kontroli podtrzymano.

W dniu 16 lipca 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił przyznania J. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, wskazując jako bezpośrednią i najważniejszą przyczynę odmowy nieprawidłowość oznaczoną kodem O3. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. K., decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J. K. wniesioną na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 10 października 2014 r., nr [...]. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez J. K. do chwili orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie została rozpoznania.

Zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie poinformował natomiast J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na rok 2011 i 2012.

Decyzją z dnia 15 września 2015 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie ustalił J. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2011 i 2012, w łącznej wysokości 197 447,48 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.) w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, z późn. zm.) z związku z § 38 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 80 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2.009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65), art. 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 r. z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wywodził, że z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. wynika wymóg prowadzenia rejestry działalności rolnośrodowiskowej, którego nieprzestrzeganie jest podstawą zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i dochodzenia zwrotu otrzymanych płatności rolnośrodowiskowych stosownie do art. 28 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich(...). Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie J. K. stwierdzono, że nie prowadzi on rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych, w związku z czym, stosując § 38 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. odmówiono mu przyznania płatności na 2013 r. Dochodzenie zwrotu płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012 wynika natomiast bezpośrednio z zastosowania art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Organ wyjaśnił, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014, którym uchylono rozporządzenie nr 65/2011, stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od 1 stycznia 2015 r. Wskazał również, że odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest możliwe jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06. 2006 r., str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro, przeliczonej na złote, w ramach jednej kampanii dla tego samego rolnika. W rozpatrywanej sprawie kwoty płatności za 2011 i 2012 r. przekraczają natomiast równowartość 100 euro i tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Jednocześnie też kwota nienależnie pobranych płatności podlega zwrotowi wraz z odsetkami, zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż brak jest przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu określonych w tej regulacji. W szczególności dokonane płatności nie były wynikiem pomyłki organu, bowiem w dniu wydania decyzji nie posiadał on informacji, z których wynikałoby, że strona nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Organ ustalił, że w sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, dotyczące terminów przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie i płatności finansowanych w całości lub w części ze środków unijnych. Dalej na podstawie art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. (Dz. Urz. L Nr 280 z 13.10,2012, str. 2) oraz art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, art. 51 § 1 i § 3 oraz art. 54 § 4 Ordynacji podatkowej stwierdził, że kwotę nienależnie pobranych płatności, ustaloną w decyzji należy wpłacić na wskazany rachunek bankowy w terminie 60 dni od daty doręczenia decyzji. W przypadku niedokonania zwrotu w tym terminie kwotę nienależnie pobranych płatności należy natomiast powiększyć o odsetki za każdy dzień zwłoki licząc od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od daty doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności, ustalone stosownie do art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej.

Od powyższej decyzji J. K. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że organ wydał decyzję na podstawie nieobowiązujących aktów prawnych tj. rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, uchylonych rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014. Wskazał w tym zakresie, że decyzja nie dotyczy żadnego z przypadków wymienionych w art. 43 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014. Ponadto zauważył, że nie wyjaśniono w niej z jakiego powodu zastosowano art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jak również nie odniesiono się do ust. 2 tego samego artykułu. Jako wymagający uwzględnienia odwołujący wskazał przy tym fakt, że sprawa odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, co ma być powodem ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011-2012, objęta jest kasacją, w której rozstrzygnięcie jeszcze nie zapadło.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2015 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazując stan prawny sprawy organ odwoławczy powołał przepisy uwzględnione przez organ pierwszej instancji. W zakresie stanu faktycznego jako bezsporny przyjął fakt, że strona w kampanii roku 2011 rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, które kontynuowała w roku 2012 oraz 2013. Ponadto stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w 2013 r.oku strona nie prowadziła rejestru działalności rolnośrodowiskowej i dlatego w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2013 odmówiono naliczenia płatności. Stosownie więc do regulacji art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, opisane zmniejszenie należało także zastosować w odniesieniu do płatności na rok 2011 i 2012. Z tego powodu, uwzględniając fakt, że płatności za owe lata zostały przekazane na konto beneficjenta, należało ustalić kwotę nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że istotnie rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 oraz rozporządzenie Komisji (UE) nr 1122/2009 utraciły moc, jednakże na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 owe akt prawne stosuje się nadal w stosunku do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. W związku z faktem, że obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności odnosi się do lat 2011 i 2012 w sprawie stosować należało przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011. Organ zaznaczył, że brak naliczenia płatności za rok 2013 wynikał bezpośrednio z brzmienia § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz § 38 ust. 10 rozporządzenia, a hipotetycznie nawet przyjmując, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 640/2014, zauważyć trzeba, że w przytoczonym akcie prawnym znajduje się art. 35 ust. 4, który jest tożsamy z regulacją zawartą w art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie z kolei do art. 61 § 1 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.) wniesienie skargi kasacyjnej nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, i wobec tego nie było podstaw do nieprzeprowadzania postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Uwzględniając sposób prowadzenia postępowania oraz zastosowanie przepisów prawnych organ odwoławczy stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem odwołania rozstrzyga o obowiązku J. K. w sposób prawidłowy, a kwota nienależnie pobrana została wyznaczona w sposób niebudzący wątpliwości. Wyjaśnił, że w sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu określone w przepisach art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, gdyż wypłata płatności za lata 2011-2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR, a producent rolny, którego wniosek wszczyna postępowanie w sprawie przyznania płatności winien liczyć się z faktem, że w sytuacji niedochowania wymagań w roku 2013, obowiązany będzie w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 zwrócić całość bądź część płatności pobranych w roku 2011 i 2012. Ustalona w sprawie kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa również przedawnieniu, a to z uwagi na regulację art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312, s. 1) który wskazuje, że w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Analizując całkowite odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy powołał z kolei art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i na jego podstawie uwzględniając regulacje art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 oraz art. 54 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 13 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) stwierdził, że w przedmiotowej sprawie kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro i tym samym w odniesieniu do tej płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W skardze wniesionej na decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. K. podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach. Wskazał, że organ prezentując wyniki kontroli przeprowadzonej w 2013 r. przenosi automatycznie ich skutki na okres wcześniejszy bez odniesienia się do kryteriów dotyczących rozmiarów, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności zawartych w rozporządzeniu Komisji nr 65/2011. Jednocześnie też, zastosowany przez organ zakres zwrotu płatności za lata 2011 i 2012, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone w roku 2013 uchybienia, nie odpowiada kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 skarżący zaznaczył ponadto, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z tym nie można automatycznie, przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów, odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Skarżący wskazał, że posiada prowadzony na bieżąco rejestr działalności rolnośrodowiskowej na 2013 r. oraz rejestry na rok 2011 i 2012, a jego zarzuty znajdują potwierdzenie w poglądach powołanego przez niego orzecznictwa sądowego. Dalej zarzucił organowi także nadinterpretację art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014, przez pominięcie tego, że wskazane w nim akty stosuje się tylko w zakresie płatności bezpośrednich, podczas gdy płatności rolnośrodowiskowe nie są płatnościami bezpośrednimi. Jako niewłaściwe wskazał również "hipotetyczne" przytaczanie jako obowiązującego do rozpatrzenia sprawy art. 35 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, a to ze względu na jego wejście w życie w roku 2014. Końcowo skarżący wskazał ponadto, że decyzja napisana jest w sposób zawiły i nieczytelny dla rolnika. W szczególności spory problem stanowi wzajemne powiązanie przytoczonych aktów prawnych. W decyzji nie wyjaśniono też, dlaczego art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma zastosowanie w zakresie odebrania płatności za lata 2011 i 2012, a nie ma w zakresie uwzględnienia kryteriów rozmiaru, zasięgu i trwałości.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził, że zarzuty skargi nie są zasadne i nie mogą stanowić podstawy do jej uwzględnienia. Podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że fakt nieprowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w roku 2013 został jednoznacznie przesądzony w ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Oleśnie z dnia 16 lipca 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego. Tym samym, w pełni zasadnym było wszczęcie postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w oparciu o art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przedstawiony przez stronę zarzut braku przeprowadzenia weryfikacji kryteriów trwałości, rozmiaru i zasięgu stwierdzonych uchybień uznać natomiast należy za bezzasadny. Normę określoną w ust. 2 art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 należy bowiem interpretować w ten sposób, że zakres zmniejszenia płatności w przypadku nieprzestrzegania obowiązku o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. określony został w przepisach rozporządzenia (odmowa płatności - § 38 ust. 10). Norma zawarta w art. 18 ust. 2 ww. rozporządzenia skierowana jest z kolei do państwa członkowskiego, a w zakresie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych, które określałyby sposób wyliczania kwoty do zwrotu w oparciu o analizę ww. kryteriów. Co do zarzutu błędnego przywołania przepisów rozporządzenia (WE) nr 65/2011, organ stwierdził natomiast, że w tym zakresie należy mieć na względzie art. 44 rozporządzenia nr 640/2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym, nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za rok 2011 i 2012 r. Zostało ono wszczęte na skutek ustalenia w toku kontroli prowadzonej przez uprawniony organ, że skarżący w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie dochował obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolniczej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych (nieprawidłowość oznaczona kodem O3). Skarżący twierdził, że nie istniał po jego stronie obowiązek prowadzenia rejestru nawozów naturalnych i mineralnych w trakcie realizowania programu, gdyż nie dokonywał nawożenia gruntów. Spór, jaki powstał w niniejszej sprawie dotyczył również zastosowanej podstawy prawnej do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzedzające rok, w którym wykryto nieprawidłowość. W szczególności sprowadzał się on do dopuszczalności stosowania w sprawie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011, z późn. zm.).

Rozstrzygając tę kwestię sporną w pierwszej kolejności podkreślić należy, że podstawa prawna do określenia i nałożenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych występuje zarówno w aktach prawa wspólnotowego, jak też prawa krajowego, a organy stosujące prawo zobowiązane są do przestrzegania zasad ustalonych w obydwu tych porządkach prawnych.

Postępowanie w sprawie prowadzone było m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, ze zm.). Zgodnie z treścią tych przepisów, ustalenie przez kierownika biura powiatowego agencji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy UE lub krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie prawa wspólnotowego zasada, wedle której beneficjent zobowiązany jest do zwrotu nienależnie dokonanej płatności określona została w art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca pobraną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Dostrzegając te regulacje, w niniejszej sprawie organy słusznie uwzględniły także art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, w myśl którego pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów m.in. w zakresie odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Zgodnie z akapitem drugim tej regulacji prawidłowo też przyjęły, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Zauważyć w tym miejscu przyjdzie, że wprawdzie rozporządzenie nr 65/2011 zostało z dniem 1 stycznia 2015 r. uchylone na mocy art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. Nr L 181, str. 48, z 20.06.2014), niemniej jednak nie można zgodzić się ze skarżącym, że skutkiem tego był brak podstaw prawnych do stosowania wskazanych regulacji w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem ze wskazanym art. 43 rozporządzenia nr 64/2014 rozporządzenie to stosuje się nadal do: wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r. (lit. a), wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014 (lit. b) oraz systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 (lit.c). Co więcej na podstawie art. 44 rozporządzenia nr 64/2014, rozporządzenie to stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Tym samym przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, jako dotyczącej płatności za lata 2011 i 2012 r., prawidłowo organy uwzględniły przepisy rozporządzenia nr 65/2011.

Wskazane rozporządzenie wprowadza jednak jedynie ogólne zasady w zakresie sankcji zwrotu kwot nienależnie pobranych płatności. Kwestie szczegółowe dotyczące trybu postępowania oraz metod określania kwot podlegających zwrotowi w odniesieniu do programów rolnośrodowiskowych regulowane są natomiast przepisami krajowymi, dla których powołane powyżej regulacje rozporządzenia nr 65/2011 stanowią normę kompetencyjną.

W krajowym porządku prawnym obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z późn. zm.), według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 (tj. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277, str. 1, z 21.10.2005, z późn. zm.) i przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia) lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przyjąć należy, że pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności m.in. pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem. Stosownie zaś do art. 29 ust. 3 wskazanej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Niewątpliwie zatem podstawę prawną do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie nienależnie pobranych płatności stanowią przepisy art. 29 powołanej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa regulujące tryb ustalenia przez kierownika biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji. Ponadto, w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, ze. zm., zwaną dalej ustawą z dnia 7 marca 2007 r.) szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rolnośrodowiskowym określa, wydane na podstawie tej delegacji, rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym lub rozporządzeniem z 2013 r. Przepisy tego rozporządzenia zawierają szereg przepisów przejściowych, które regulują kwestię stosowania "starego" rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jak też rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma przepis § 46 rozporządzenia z 2013 r., który przewiduje, iż do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami:

1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia,

2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58, tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.). Przepis § 46 rozporządzenia z 2013 r. obejmuje swym zakresem przedmiotowym dwie kategorie spraw, tj dotyczące przyznania płatności oraz zwrotu płatności i chodzi w nim o konkretne sprawy, które zostały wszczęte w warunkach, o których mowa w tym przepisie. Wątpliwości budzić nie może, iż sprawa o zwrot płatności jest odrębną sprawą od sprawy o przyznanie płatności w latach poprzednich i stąd też skoro postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na rok 2011 i 2012 wszczęte zostało zawiadomieniem z dnia 12 czerwca 2015 r., to zastosowanie w sprawie miały przepisy rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany jest prowadzić rejestr działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do gruntów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zawierający wykaz: działań agrotechnicznych wykonywanych w ramach realizowanego pakietu lub jego wariantu, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin ze wskazaniem nazwy i dawki zastosowanego nawozu i środka ochrony roślin oraz wykonania koszenia (lit. a) oraz wypasów zwierząt - w przypadku prowadzenia wypasu (lit. b) wraz z terminem ich przeprowadzenia, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. Stosownie do tej regulacji podkreślić trzeba, że deklarując przystąpienie do programu rolnośrodowiskowego, producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązanie dotyczące spełnienia wszystkich prawnych wymogów do otrzymania płatności, w tym także w zakresie konieczności prowadzenia stosownego rejestru. Jest to wymóg o charakterze generalnym, a więc dotyczy on wszystkich podmiotów realizujących program rolnośrodowiskowy. Jednocześnie, prawodawca wyraźnie wskazał w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, że obowiązek prowadzenie rejestru w zakresie stosowania nawozów dotyczy całego gospodarstwa rolnego. Zauważyć w tym miejscu także przyjdzie, że celem prowadzenia rejestru rolnośrodowiskowego jest możliwość oceny realizacji przez producenta programu i zweryfikowania działań agrotechnicznych wykonywanych w gospodarstwie rolnym na działkach zadeklarowanych do płatności rolnośrodowiskowych, w tym w zakresie stosowanych nawozów naturalnych i mineralnych w gospodarstwie. Brak rejestru, lub nieprawidłowe jego prowadzenie i związany z tym brak danych uniemożliwia natomiast kontrolę, co do należytego stosowania nawozów na gruntach rolnych. Z tego też względu stwierdzenie podczas kontroli, że brak jest w rejestrze danych dotyczących zastosowania nawozów naturalnych i mineralnych stanowi niewątpliwie o naruszeniu obowiązku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że skarżący zobowiązał się do realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego, a więc zobowiązany był także do realizacji obowiązku z § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. § 3 z rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W związku z realizacją programu decyzjami z dnia 23 maja 2012 r. i z dnia 22 grudnia 2014 r. przyznano skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe odpowiednio na 2011 i 2012 r. Jednocześnie jednak, decyzją z dnia 16 lipca 2014 r. odmówiono mu przyznania tych płatności na rok 2013. Podstawą tej odmowy było ustalenie w wyniku przeprowadzonej kontroli, że skarżący nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowcyh za rok 2011 i 2012 było zatem konsekwencją wiążących ustaleń zawartych w decyzji stwierdzającej nieprawidłowości w realizacji programu i odmawiającej płatności na 2013 r. O ile bowiem, jak podnosi skarżący, decyzja odwoławcza z dnia 23 lutego 2015 r. utrzymująca w mocy to rozstrzygnięcie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 632/14, Sąd oddalił skargę wniesioną na tę decyzję i choć od wyroku tego została wniesiona skarga kasacyjna, do chwili obecnej nierozpoznana, to aktualnie cały czas w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o odmowie przyznania skarżącemu płatności na 2013 r., która jako wiążąca, winna być przez organ uwzględniona.

Stosowne do wskazanego związania tą decyzją zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w jego aktualnym brzmieniu, a w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 15 marca 2014 r. - zgodnie z § 38 ust. 8, rolnikowi nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku jeżeli nie prowadzi on rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia. W przepisach § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazano natomiast sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Przede wszystkim zaś w § 39 ust. 1 tego rozporządzenia ustalono, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Do warunków takich należą niewątpliwe te, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Tym samym brak prowadzenia rejestru nie tylko w roku 2013, ale także w wymagany sposób w latach poprzednich, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia uznać należy za podstawę do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Stwierdzić ponadto trzeba, że dla określenia obowiązku zwrotu płatności istotna jest ocena całego okresu zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i skutkuje obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata. Podstawę do nakazania zwrotu płatności w odniesieniu do programów wieloletnich udzielonych za lata wcześniejsze stanowi przytoczony wcześniej art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011. Jednocześnie też z jego treści wynika, że zwrot za lata poprzednie powinien odpowiadać wysokości zmniejszenia płatności za dany rok, a więc w przypadku odmowy jej przyznania w całości, zwrot powinien także dotyczyć całości płatność przyznanej za poprzednie lata.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że skoro skarżący nie dopełnił warunku przyznania płatności, w postaci prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych i w efekcie tego organ odmówił skarżącemu przyznania płatności za 2013 r., to konsekwencją tego było powstanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu w roku 2011 i 2012 r.

Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że zastosowanie art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 65/2011 oznacza, że w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia płatności w danym roku w części dotyczącej działek rolnych, na których uchybienie stwierdzono zastosowanie będzie miał zwrot płatności, w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 70/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 449/15). Tym samym, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące błędnego zastosowania przez organ omawianej regulacji, a w konsekwencji nieuprawniony jest też pogląd skarżącego, że stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości należało ocenić wedle art. 18 ust. 2 komentowanego rozporządzenia. Ustawodawca krajowy wyraźnie wskazał, że skutkiem naruszenia przepisu § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest sankcja w postaci pozbawienia uprawnienia do uzyskania płatności w danym roku, zatem brak jest w tym przypadku możliwości jej miarkowania przez pomniejszenie płatności w zależności od winy, przyczyny lub okoliczności naruszenia oraz w zależności od jego charakteru i zakresu. Ustawodawca nie przewidział bowiem w ogóle możliwości pomniejszania płatności za wskazane naruszenie.

W świetle powyższych wywodów uznać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły okoliczności stanowiące o nienależnym pobraniu przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych w latach 2011-2012 oraz właściwe określiły kwoty tych nienależnych płatności, jako podlegające zwrotowi wraz z odsetkami obliczonymi zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Na akceptacje nie zasługuje zarzut skarżącego o braku podstaw do stosowania w sprawie art. 18 ust. 1 akapitu drugiego rozporządzenia nr 65/2011, a to z uwagi na regulacje przejściowe zamieszczone zarówno w art. 43, jak i art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, z których ostatni jednoznacznie stanowi, że przepisy rozporządzenia nr 640/2014 stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Tym samym, skoro obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w niniejszej sprawie odnosi się do 2011 i 2012 r., stosować należało przepis rozporządzenia nr 65/2011. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że brak było podstaw do powołania się w niniejszej sprawie na aktualny zapis § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i zachodziła konieczność uwzględnienia § 38 ust. 8 tego rozporządzenia w jego brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 15 marca 2015 r. Organy orzekające w sprawie zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące na dzień wydania decyzji, a w chwili wydania decyzji w niniejszej sprawie przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje w danym roku jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Niesporne jest też to, że pomimo obowiązywania na dzień przyznania skarżącemu płatności na 2011 i 2012 r. poprzedniego rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. do ustalenia, że płatności te zostały nienależnie pobrane, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdowały regulacje aktualnie obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a to z uwagi na to, że postępowanie w kontrolowanej sprawie, jako odrębne od postępowania w sprawie przyznania pomocy, wszczęte zostało już pod rządami aktualnego rozporządzenia rolnośrodowiskowego i badana sprawa nie mieściła się w zakresie § 46 tego rozporządzenia, który reguluje przejściowe stosowanie poprzedniego rozporządzenia.

Zauważyć ponadto trzeba, że wprawdzie w niniejszej sprawie organy nie powołały się na § 39 ust. 1 ustawy, jako odnoszący się do kwestii zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w przypadku braku spełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu, jednakże wobec prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego w tym przedmiocie co do zwrotu płatności przyznanych skarżącemu na 2011 i 2012 r., wadliwość ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Nie można zarzucić organom, że nie wskazały i nie wyjaśniły podstawy prawnej w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zaskarżona decyzja jest nieczytelna. Dostrzec należy, że w sprawie zastosowanie znajdowały zarówno przepisy wspólnotowe, jak i krajowe, których wykładnia i ustalenie na ich podstawie obowiązujących norm wymaga uwzględnienia wielu kwestii i stąd przedstawiona argumentacja organu może wydawać się zawiła. Z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu pierwszej instancji, wyraźnie jednak wynika jakie okoliczności faktyczne, tj. jakie nieprawidłowości w zakresie realizacji warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego, stanowiły podstawę ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W zapadłych decyzjach wskazano także podstawę prawną obowiązku prowadzenia rejestru zawierającego wykaz zastosowania nawozów oraz konsekwencje braku jego prowadzenia w postaci odmowy przyznania płatności na dany rok i obowiązku zwroty płatności przyznanych za lata wcześniejsze.

Ponadto, organy dokonały prawidłowej oceny co do tego, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przesłanki ograniczające obowiązek zwrotu pobranych płatności, wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Stosownie do tego przepisu, obowiązek zwrotu, o którym mowa w cytowanym na wstępie rozważań art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W kontekście wskazanych przesłanek przyznać należało rację organowi, że wypłata płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2011-2012 nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatności te stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dotrzymał zobowiązania w zakresie przestrzegania wymogu uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, wynikającego z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a ujawnienie tego faktu miało miejsce po wydaniu decyzji przyznających płatności i po wypłacie tych płatności.

Słusznie też w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę na to, że producent rolny realizujący zobowiązanie wieloletnie ma pełną świadomość o jakie płatności się ubiega, a w związku z tym jakie wymogi ma spełnić aby zostać beneficjentem stosownej pomocy, co skarżący potwierdzał corocznie składając własnoręczny podpis na wniosku o płatności. Dlatego powinien liczyć się z tym, że nieprzestrzeganie tych zasad i obowiązków wiąże się z koniecznością poniesienia za to odpowiedzialności.

Za znajdujące oparcie w prawie Sąd uznał również stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie wystąpiły określone w art. 54 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013 podstawy do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależenie pobranych płatności, ponieważ sankcjonowane nieprawidłowości znacznie przekraczają kwotę 100 euro. Na kwotę nienależnie pobranych płatności, jak wskazano w decyzjach, składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 98856,08 zł - przyznanej za rok 2011 oraz w wysokości 98591,40 zł - przyznanej za rok 2012, co łącznie daje kwotę 197447,48 zł. Kwota ta, rozbita na poszczególne kwoty z kolejnych lat, przekracza kwotę 100 euro wolną od dochodzenia jej zwrotu. Skoro więc kwoty nienależnych płatności przyznanych w ramach jednej kampanii przekraczają równowartość 100 euro, to nie zaistniały warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Podkreślić także należy, że zasadnie organy stwierdził, na podstawie art. 3 ust. 1 akapit drugi, zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312, s. 1), że ustalona kwota nienależnie pobranych płatności nie uległa przedawnieniu, gdyż w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. Dodać można, że z dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia.

Stosownie do powyższego Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. Jednocześnie też, Sąd nie dopatrzył się z urzędu jakichkolwiek naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

W sprawie wskazać należy nadto, że zgodnie z postanowieniami art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z ust. 2 art. 21 tejże ustawy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl zaś art. 21 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powołany art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wprowadza zatem istotne modyfikacje zasad postępowania w stosunku do reguł przewidzianych w przepisach ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Modyfikacje te mają pierwszeństwo przed regułami postępowania przewidzianymi w K.p.a. W związku z powyższym, wobec nieprzedłużenia przez skarżącego rejestru działalności rolnośrodowiskowej, który zawierałby w latach 2011 i 2012 zapisy o stosowanych w ramach Programu rolnośrodowiskowego nawozach mineralnych i naturalnych nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77, 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. została bowiem ujęta odmiennie niż we wskazanych przepisach K.p.a. Otóż jak wskazano powyżej, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Podkreślić należy, że w sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy, organy te nie mają nieograniczonego obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. zasada ciężaru dowodu leżącego po stronie postępowania nie odbiega od reguły dowodzenia przewidzianej w art. 6 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, ustawa wprowadziła do postępowania prowadzonego na podstawie jej przepisów elementy kontradyktoryjności, co oznacza, że to strona ma obowiązek udowodnić prawdziwość swoich twierdzeń. Skarżący takiego dowodu w sprawie nie przedłożył.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawione powyżej ustalenia i dokonaną ocenę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.