Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18 w sprawie ze skargi K. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę skarżącej Spółki na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej) Wójt Gminy P. wydał w dniu [...] stycznia 2018 r. decyzję znak: [...], którą odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Eksploatacji złoża wapieni dewońskich "[...]", gm. P.", realizowanego przez skarżącą Spółkę, z uwagi na: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "[...]" w części położonej na obszarze gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] lutego 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) oraz zakazy ustanowione w rozporządzeniu Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...], gmina K., powiat k. (Dz. U. Woj. [...]) i rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] z dnia [...] lipca 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej [...], gmina K., powiat kielecki (Dz. Urz. Woj. [...]).

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta.

Organ odwoławczy wskazał, że, po pierwsze, przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym. Część analizowanego obszaru, na którym planowane jest przedsięwzięcie, znajduje się na terenach oznaczonych symbolem: PG1 – teren zakładu przeróbczego; PG2 – teren zwałowiska; PG3 – teren powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych; P – tereny przemysłu. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 6 planu obowiązuje zakaz prowadzenia wszelkich prac wydobywczych poza terenem funkcjonalnym PG3. Jednak na terenie PG3 dopuszcza się eksploatację powierzchniową zgodnie z koncesją oraz projektem zagospodarowania złoża i planem ruchu zakładu górniczego; po zaprzestaniu działalności wydobywczej ustala się rekultywację terenu w kierunku leśnym (§ 23 ust. 2 lit. d i f). Zgodnie z § 28 ust. 4 teren objęty granicami planu położony jest w terenie górniczym "[...]", którego granice ustanowiono w koncesji Wojewody [...]. Koncesja ta dotyczyła wydobycia kopaliny ze złoża "[...]" w warstwie suchej, dwoma poziomami eksploatacyjnymi. W związku z wydobyciem praktycznie całych zasobów w granicach obszaru górniczego i zakończeniem eksploatacji złoża, Marszałek Województwa [...] stwierdził wygaśnięcie tej koncesji. W takich okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, wobec wydobycia całych zasobów złoża i wygaśnięcia ww. koncesji pozostaje do wykonania rekultywacja w kierunku leśnym, wskazana zarówno w koncesji, jak i w ustaleniach obowiązującego planu miejscowego. Natomiast plan miejscowy w tym zakresie nie został zmieniony w taki sposób, by dopuszczał kontynuację wydobywania i przeróbki kopaliny ze złoża wapieni dewońskich "[...]", w tym prowadzenie eksploatacji w obrębie całego złoża w warstwie zawodnionej, w części wschodniej złoża na powierzchni ok. 7,8 ha oraz w części zachodniej na powierzchni 4,8 ha wraz z prowadzeniem odwadniania wyrobiska. Zatem ustalenia obowiązującego planu dotyczą możliwości eksploatacyjnych kopalni, które zostały już wykorzystane i dopuszczalnym jest obecnie jedynie rekultywacja w kierunku leśnym.

Po drugie, realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia łączy się nierozerwalnie z koniecznością odwodnienia kopalni. Tymczasem, w przedmiotowym planie miejscowym wskazano, że w zakresie ograniczania uciążliwości obiektów obowiązuje zakaz budowy ujęć wód podziemnych do celów niezwiązanych z zaopatrzeniem w wodę ludności lub produkcją żywności (§ 12 ust. 1 pkt 4), np. odwodnieniem wyrobiska kopalni. W tej zaś sprawie realizacja przedsięwzięcia będzie wymagała ciągłego odwodnienia. Celem uchwalenia analizowanego miejscowego planu było umożliwienie uzyskania koncesji na eksploatację złoża w kierunku zachodnim i południowym, wyłącznie w warstwie suchej. Ponadto "Prognoza oddziaływania na środowisko" wskazuje, że w świetle opracowań hydrogeologicznych dla złoża "[...]", eksploatacja wapieni poniżej zwierciadła wód dewońskich nie może być prowadzona, z uwagi na ochronę wód oraz na przewidywane wysokie dopływy do wyrobiska.

Po trzecie, złoże wapieni "[...]" znajduje się w obszarze ochronnym GZWP nr [...], określonym w zatwierdzonym przez Ministra Środowiska Dodatku do "Dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji (RE) [...] w tym [...]" (decyzja z [...] czerwca 2016 r.). W obszarze tym wprowadzono między innymi zakaz eksploatowania kopalin poniżej zwierciadła wody. W zamierzeniu obszar ochronny GZWP będzie ustanowiony przez Dyrektora RZGW [...].

Po czwarte, w odniesieniu do ujawnienia złoża wapieni dewońskich "[...]" w Bilansie zasobów złóż kopalin w Polsce, nie podważono jej ważności ani zasadności, a zarzut przedstawiony w odwołaniu, że opinia nie zawiera informacji o dopuszczeniu eksploatacji w Studium jest niezasadny, ponieważ na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bada się zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie ze Studium, które nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego.

Po piąte, przedmiotowe przedsięwzięcie znalazło się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej [...], która została ustanowiona ww. rozporządzeniem nr [...] przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...], stanowiącym akt prawa miejscowego. W rozporządzeniu tym ustanowione zostały zakazy obowiązujące na przedmiotowym terenie, w tym zakaz "lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód" (§ 4 ust 1 pkt 1). Potwierdził to też w piśmie z 29 czerwca 2017 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej [...]. Poza tym odwodnienie kopalni miałoby negatywny wpływ na ujęcie wody [...], jak i inne – w S. i studnie głębinowe sąsiednich zakładów przemysłowych. Na takie skutki wskazywał też Urząd Miasta K. w piśmie z dnia 2 czerwca 2015 r.

Po szóste, jedną z podstaw wydania decyzji negatywnej była dla organu I instancji m.in. odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] grudnia 2017 r. Postanowieniem tym organ odmówił uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W obszernym uzasadnieniu postanowienia organ ochrony środowiska wykazał, że wnioskowane przedsięwzięcie będzie naruszało przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy odrębne.

Po wtóre, odnosząc się do przedłożonej, przy odwołaniu, dokumentacji hydrogeologicznej złoża wapieni dewońskich [...], Kolegium podniosło, że opracowana została ona w sierpniu 2011 r. a zatem niepełne siedem lat wstecz. Powoduje to wątpliwości co do aktualności ustaleń jej autorów. Zawiera w swej treści, oprócz opisu stanu obecnego i planowanego, charakterystyki ogólnej złoża wapieni dewońskich, budowy geologicznej rejonu złoża "[...]", projektowanego sposobu odwodnienia złoża, także warunki hydrogeologiczne rejonu złoża wpływu odwodnienia na stosunki wodne rejonu złoża. Przytaczając część dokumentacji dotyczącej stosunków wodnych rejonu złoża SKO stwierdziło, że nie jest ona przekonująca, gdyż nie udowadnia i w sposób jednoznaczny nie uzasadnia stanowiska Spółki w tej kwestii. Przedłożona dokumentacja w tym zakresie nie opiera się na żadnych badaniach czy analizach własnych; zawiera jedynie niczym niepotwierdzone ogólnikowe stwierdzenia: "nie przewiduje się".

Kończąc organ odwoławczy zaznaczył, co do kwestii ponownego wystąpienia do organów, w tym do Dyrektora RZGW oraz Wodociągów K. sp. z o.o., że te, nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy. Ma bowiem rację Spółka, że ustawodawca nie uzależnił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od ich stanowiska czy uzgodnienia. W niniejszej sprawie decydujący wpływ na wynik sprawy mają ustalenia obowiązującego planu miejscowego.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] grudnia 2017 r. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a. przez dokonaną wykładnię rozszerzającą art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową"; art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a.; art. 9 K.p.a.; art. 10 § 1 K.p.a.; art. 81 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; art. 107 § 3 K.p.a.; art. 138 § 2 K.p.a.; art. 138 § 2 K.p.a.; art. 142 K.p.a.; art. 5 i art. 6 ustawy – Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 456/18, oddalając skargę, wskazał, że organy prawidłowo uwzględniły przepisy odrębne wynikające z ww. rozporządzeń, pomimo że z przepisów ustawy środowiskowej (art. 80 ust. 2) taki obowiązek nie wynika. Mamy bowiem do czynienia z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Stąd ratio legis wynikające z ustawy nakazuje sięgać do innych przepisów, a zwłaszcza tych, które w sposób bezwzględnie obowiązujący zakazują lokalizowania na danym terenie pewnych inwestycji – właśnie ze względu na ochronę środowiska. Poza tym treść planu miejscowego odsyła do tych przepisów szczególnych (§ 7 ust. 3 pkt 3). Z przepisów tych wynikają zaś zakazy – zakaz lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych (§ 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nr [...]; § 12 ust. 1 pkt 4 planu miejscowego). Sąd podzielił ustalenie organu II instancji, że planowana przez skarżącą Spółkę dalsza eksploatacja zawodnionego złoża wapieni dewońskich "[...]", będzie wymagała ciągłego odwodnienia wyrobiska górniczego, które zgodnie z przedłożonym w sprawie raportem o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, miałoby być prowadzone sposobem otwartym wiążącym się z koniecznością wykonania konkretnych obiektów służących do ujmowania wód podziemnych. Ponadto z uwagi na ww. rozporządzenie, jako bez znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał podnoszoną okoliczność nieuwzględnienia w postępowaniu dowodu w postaci dokumentacji hydrologicznej z 2011 r. Aktualnie istotna jest bowiem okoliczność obowiązywania określonego zakazu, a nie kwestia oceny realnego wpływu przedsięwzięcia na miejskie ujęcie wody. Skarżąca Spółka nie sprecyzowała też jakie prawa nabyte narusza zaskarżona decyzja. Ponadto w ramach zarzutu dotyczącego braku pouczenia przez organ II instancji strony skarżącej, o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, skarżąca Spółka nie wykazała aby wskazywane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w tym zakresie "uniemożliwienie stronie zawnioskowania o przesłuchanie w charakterze strony wytwórcy odpadów" nie mogłoby prowadzić do zmiany dotychczasowego stanowiska. Sąd stwierdził także, że poglądy wyrażone we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego (w tej sprawie w decyzji kasatoryjnej), nie muszą być podzielane przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez ten sam organ. Sąd nie doszukał się także istotnych wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji (w zakresie braku odniesienia się do opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z 12 lutego 2014 r.), które musiałyby skutkować uwzględnieniem skargi. Konsekwencją tej opinii było postanowienie Wójta stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a następnie raport oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, który podlegał dalszej analizie. Ponadto w sprawie ustalono, że eksploatacja złoża wymaga odwodnienia, co jest niezgodne z obowiązującymi zakazami. Kolegium wyjaśniło, w jaki sposób i w jakim zakresie został w sprawie uwzględniony raport oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Podobnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji, jakie znaczenie dla jego rozstrzygnięcia miało negatywne uzgodnienie RDOŚ [...] zawarte w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. Wyjaśnił szczegółowo z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że jedną z podstaw wydania decyzji negatywnej była dla organu I instancji odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, wyjaśnił jaki charakter ma takie uzgodnienie i w jaki sposób może być zakwestionowane. Następnie ocenił stanowisko RDOŚ jako trafne, przedstawiając i akceptując trzy zasadnicze powody jego przyjęcia. Na koniec stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wnioskowanego przez Spółkę w odwołaniu, uchylenia tego postanowienia, a tym bardziej do podjęcia w stosunku do RDOŚ wnioskowanych w odwołaniu działań. Organ odniósł się również do przedłożonej przez stronę dokumentacji hydrologicznej. Ponadto w sprawie wyjaśnione zostały kluczowe kwestie i nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Co istotne dla wyniku sprawy, oceniono, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym i ww. rozporządzeniem. A zatem niezależnie od podnoszonych zarzutów skargi i tak nie byłoby dopuszczalne uwzględnienie wniosku strony o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W związku z treścią kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej Sąd stwierdził, że już same ustalenia obowiązującego planu miejscowego uniemożliwiały określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Chodzi o zapisy zawarte w:

- § 12 ust. 1 pkt 4 planu, który w zakresie ochrony środowiska oraz ograniczania uciążliwości obiektów, zakazuje budowy ujęć wód podziemnych do celów niezwiązanych z zaopatrzeniem w wodę ludności lub produkcją żywności (podczas, gdy planowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie ma polegać na kontynuacji wydobycia ze złoża wapieni dewońskich "[...]", w warstwie zawodnionej, co nierozerwalnie wiąże się z koniecznością ciągłego odwadniania wyrobiska górniczego, a to z kolei wymaga wybudowania urządzeń służących do poboru wód podziemnych z obszaru tego wyrobiska, definiowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. d Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. jako obiekty służące do ujmowania wód podziemnych, czyli ujęcia wód podziemnych);

- § 12 ust. 2 pkt 2 planu, który w celu zminimalizowania i ograniczenia negatywnych oddziaływań na środowisko ustala rekultywację w kierunku leśnym po zakończeniu eksploatacji złoża, co w sprawie nastąpiło w związku z wydobyciem praktycznie całych zasobów w granicach obszaru górniczego i zakończeniem eksploatacji złoża skutkującym stwierdzeniem wygaśnięcia koncesji decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.;

- § 23 pkt 1 i pkt 2 lit. d oraz pkt 5 planu, gdzie dla terenu oznaczonego symbolem PG3 – teren powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych ustalono jako przeznaczenie tego terenu powierzchniową eksploatację w obszarze górniczym, dopuszczenie eksploatacji powierzchniowej zgodnie z koncesją oraz projektem zagospodarowania złoża i planem ruchu zakładu górniczego oraz dopuszczono eksploatację złoża do poziomu +221 m npm, (podczas gdy planowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie ma polegać na kontynuacji wydobycia ze złoża wapieni dewońskich "[...]" w miejscowości S. na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w warstwie zawodnionej, między innymi w części zachodniej na powierzchni ok. 4,8 ha na rzędnej + 215 m npm, a więc poniżej rzędnej dopuszczonej w planie);

- § 7 ust. 3 pkt 3 planu, gdzie w ramach ogólnych ustaleń realizacyjnych planu stwierdzono, że zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów nie mogą naruszać między innymi wymagań dotyczących ochrony środowiska, gospodarki wodnej określonych w przepisach szczególnych. Ten ostatni zapis, w ocenie Sądu pozwala, a ściślej nakazuje, sięganie w ramach dyspozycji normy zawartej w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, również do przepisów szczególnych, w tym zwłaszcza do rozporządzenia Dyrektora RZGW nr [...]. Nie można więc mówić o zarzucanym w punkcie 1 skargi naruszeniu przepisów art. 6 i 8 K.p.a. przez dokonanie przez organy administracji rozszerzającej wykładni art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wspomniane rozporządzenie Dyrektora RZGW nr [...] w § 4 ust. 1 pkt 1 zakazuje na terenie ochrony pośredniej, a więc również na terenie planowanego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia, lokalizowania nowych ujęć wód podziemnych dla potrzeb innych niż zwykłe korzystanie z wód. Jak to natomiast już wyżej wyjaśniono, planowane przez skarżącą spółkę przedsięwzięcie wymaga wybudowania na obszarze planowanego wyrobiska górniczego nowego ujęcia wód podziemnych.

Za istotny dla sprawy, choć nie mieszczący się w kategorii przepisów szczególnych, które w myśl § 7 ust. 3 pkt 3 planu, nie mogą być naruszane przez planowane zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów, aby nie naruszać wymagań dotyczących ochrony środowiska, czy gospodarki wodnej – Sąd uznał również dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej rejonu eksploatacji [...], w tym GZWP (Głównego Zbiornika Wód Podziemnych) [...], zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2016 r., określający obszar ochronny GZWP [...]. Nie było w sprawie kwestionowane, że przedmiotowe złoże wapieni [...] znajduje się na obszarze objętym ochroną tego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych. W obszarze tym natomiast wprowadzono między innymi zakaz eksploatowania kopalin poniżej zwierciadła wody, co planuje robić skarżąca spółka w ramach objętego sprawą przedsięwzięcia. Wprawdzie do przewidzianego w prawie wodnym ustanowienia obszaru ochronnego GZWP w drodze aktu prawa miejscowego jeszcze nie doszło, to jednak kierując się określonymi w art. 5 i 6 Prawa ochrony środowiska zasadami kompleksowości ochrony środowiska, zapobiegania i przezorności, można uzupełniająco uwzględnić potrzebę ochrony wspomnianego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...], już na etapie niniejszego postępowania.

Kolejnym istotnym i uzasadnionym powodem odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, była odmowa uzgodnienia i określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez skarżącą spółkę przedsięwzięcia, zawarta w postanowieniu RDOŚ z [...] grudnia 2017 r. Jak to trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wynik postępowania w sprawie takiego uzgodnienia jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest oczywiście możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji wydanej w sprawie środowiskowych uwarunkowań w postępowaniu głównym, o czym stanowi art. 142 K.p.a. (por. wyrok NSA 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11). Organ prowadzący postępowanie główne jest jednak zobowiązany do uzyskania uzgodnienia, o jakim mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz uwzględnienia jego treści. Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciu, przewidzianym w art. 138 K.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Poznaniu z 16 października 2013 r., II SA/Po 644/13). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ SKO w wnikliwie przeanalizowało postanowienie RDOŚ z [...] grudnia 2017 r., zwłaszcza w kontekście zawartych w odwołaniu zarzutów odnoszących się do tego postanowienia i zasadnie uznało, że nie ma w nim naruszeń prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności trzeba zauważyć, że powody odmowy uzgodnienia wskazane w tym postanowieniu, zostały zaakceptowane zarówno przez organy administracji, jak i przez Sąd, o czym szczegółowo była wyżej mowa. Dlatego Sąd uznał, że brak wspomnianego uzgodnienia za kolejny uzasadniony powód utrzymania w mocy decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 23 pkt 1 i pkt 2 lit. d i pkt 5 ww. planu miejscowego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zapisy te wykluczają na tym terenie możliwość prowadzenia działalności wydobywczej poniżej rzędnej +221 m.n.p.m. podczas gdy, każdy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może być interpretowany rozszerzająco i naruszać prawa własności (w tym przypadku prawa użytkowania wieczystego), a przede wszystkim w sytuacji gdy zapisy tego planu sformułowano dla terenu do rzędnej +221 m co oznacza, że poniżej tej rzędnej zapisy plany miejscowego nie obowiązują i nie mogą mieć zastosowania dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o wydanie uwarunkowań środowiskowych;

- § 12 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 2 ww. planu miejscowego przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca w toku realizacji swojej inwestycji będzie tworzyć nowe ujęcie wody, podczas gdy wypływ wód gruntowych o ile nastąpi w procesie wydobycia, będzie efektem typowo naturalnym, a samo odprowadzenie tych wód do rzeki Bobrzy będzie działaniem planowanym i kontrolowanym, co definitywnie świadczy o braku powstania ujęcia wody na tym terenie;

- § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Dyrektora RZGW nr [...]przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydobycie kruszywa na wnioskowanym przez skarżącą terenie, który znajduje się w strefie ochrony ujęcia wód podziemnych będzie wiązać się z powstaniem nowego ujęcia wody, podczas gdy wydobycie przy jednoczesnym odwodnieniu kopalni nie tworzy żadnego nowego ujęcia wody, a nadto nie wiąże się w żaden sposób z korzystaniem z tych wód przez skarżącą, a jest jedynie efektem prowadzenia prac wydobywczych (zjawisko naturalne); które to wody będą odprowadzane przy użyciu specjalnych drenaży; cieków i pomp do rzeki.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej treść § 23 pkt 5 ww. planu miejscowego ogranicza możliwość wydobycia złoża poniżej poziomu +221 m npm. Nie jest w tym zakresie uprawnione wnioskowanie, że skoro plan miejscowy nie formułuje wyraźnego zakazu wydobycia złoża poniżej poziomu +221 m npm, istnieje możliwość eksploatacji złoża poniżej ww. poziomu. Argumentacja skargi kasacyjnej pomija, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", w planie miejscowym określa się szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. A zatem określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega li tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także ustanowieniu ograniczeń, tak jak w tej sprawie z § 23 pkt 5 ww. planu miejscowego wyraźnie wynika, że lokalny prawodawca ograniczył dla terenu PG3 możliwość wydobycia złoża do poziomu +221 m npm, co oznacza, że nie przewidział możliwości wydobycia złoża na ww. terenie poniżej ww. poziomu. Co więcej, istnieje wynikające w ww. planu miejscowego uzasadnienie dla takiego ograniczenia. A mianowicie, ochrona wód podziemnych (§ 12 ust. 1 pkt 4 zakazuje budowy ujęć wód podziemnych do celów nie związanych z zaopatrzeniem w wodę ludności lub produkcją żywności), co wpisuje w szeroko pojętą ochronę środowiska. Należy wskazać, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różne wartości, w tym prawo własności, które nie ma prymatu nad innymi wartościami (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). W tych warunkach na obecnym etapie postępowania powoływanie się, że plan miejscowy ogranicza prawo użytkowania wieczystego (prawo do wydobycia kopaliny) skarżącej Spółki nie może być przesądzające dla wyniku sprawy, ponieważ tego rodzaju argumentacja co do treści planu miejscowego powinna być elementem ewentualnej skargi na uchwałę w przedmiocie oceny legalności ww. planu miejscowego, czy w omawianym zakresie plan miejscowy w sposób zgodny z prawem ustala ograniczenia w zakresie możliwości wydobycia kopaliny. Należy wskazać, że Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), która w tej sprawie dotyczy oceny legalności decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na: "Eksploatacji złoża wapieni dewońskich "[...]", gm. P.", a nie – oceny legalności planu miejscowego. Skarżąca Spółka, podejmując zatem prawne kroki mające na celu kontynuację wydobycia złoża na terenie PG3, nie może aktualnie wywodzić, że plan miejscowy w tym zakresie nie zawiera ograniczenia i w konsekwencji skutecznie negować dokonaną w sprawie ocenę co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, tym bardziej, że z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca Spółka, niekwestionując legalności planu miejscowego, jedynie domaga się wyłożenia treści planu zgodnie ze swoimi oczekiwaniami (planami inwestycyjnymi). Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 23 pkt 1 i pkt 2 lit. d i pkt 5 ww. planu miejscowego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw nawet w sytuacji gdy plan miejscowy na terenie PG3 przewiduje możliwość powierzchniowej eksploatacji surowców zgodnie z koncesją oraz projektem zagospodarowania złoża i planem ruchu zakładu górniczego.

Ponadto trudno też uznać argumentację skargi kasacyjnej, że odprowadzenie wody z wyrobiska kopalnianego do rzeki stanowi naturalne zjawisko i w efekcie nie jest wynikiem utworzenia nowego ujęcia wody podziemnej. W przedmiotowej sprawie stosowna ocena dotycząca tego zagadnienia została oparta na przeprowadzonym obszernym wywodzie prawnym, z którego wynika, z jakich względów wskazane odprowadzenia wód do rzeki należy kwalifikować jako realizowane w ramach nowego ujęcia wód podziemnych. W skardze kasacyjnej tej oceny zaś skutecznie nie podważono, wywodząc, że wskazywana okoliczność związana z odprowadzaniem wody do rzeki nie wyczerpuje dyspozycji § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Dyrektora RZGW nr [...], bo przepis ten nie formułuje zakazu wydobycia kopalin, jak i twierdząc, że w ramach planowanego przedsięwzięcia nie dokona się "lokalizacja" nowego ujęcia wody. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki na przyjęcie przeciwnego stanowiska nie pozwala jednak literalne brzmienie definicji "ujęcia wody", którą to definicję autor skargi kasacyjnej zasięgnął z literatury, nieopierając się tym samym na przepisach obowiązującego prawa. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podjęto próby zwalczenia wyrażonego w sprawie poglądu, że w sprawie ujęcia wód podziemnych trafnie wypowiedział się organ uzgodnieniowy (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] grudnia 2017 r. o odmowie uzgodnienia planowanego przedsięwzięcia). Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia § 12 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 2 ww. planu miejscowego oraz § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Dyrektora RZGW nr [...] nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.