Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6161/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 229/21 w sprawie ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 1/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1/2020.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 229/21 oddalił skargę W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 1/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. nr 1/2021 utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w [...] z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 1/2020 o odmowie udostępnienia żądanej przez W.S. informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskiem z dnia 22 października 2020 r. W.S. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania kopii zanonimizowanych odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczących działalności Zakładu Karnego w [...], uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Poznaniu w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

Dyrektor Zakładu Karnego w [...], uzasadniając odmowę udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że informacje, o których mowa w w/w wniosku stanowią informacje o charakterze publicznym, jednak informacje te stanowią informacje przetworzone, dlatego też wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślił, iż udzielenie informacji we wnioskowanej formie wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym w [...] w okresie trzech lat, których było około 800, ponieważ dysponent nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiałaby proste wygenerowanie wskazanych we wniosku informacji. Następnie, po dokonaniu przeglądu i analizy skarg, należałoby wyłonić tylko skargi uznane za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonać anonimizacji danych osobowych oraz sporządzić kopie tych skarg.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania W.S. od w/w decyzji, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie nim objętym nie istniała. Warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego, odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji publicznej. Skoro wnioskodawca nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to organ pierwszej instancji słusznie odmówił udostępnienia tej informacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi W.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

1) naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, poprzez całkowite pominięcie okoliczności, że organ pierwszej instancji dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy, odszukanie skarg uznanych za zasadne, bądź częściowo zasadne, a następnie przekazanie informacji publicznej skarżącemu, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej;

2) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., polegające na odstąpieniu przez organ, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, albowiem uznając, że informacja, o którą zwrócił się skarżący, jest informacją publiczną przetworzoną, organ działał w sprawie w rażąco sprzeczny i odmienny sposób, aniżeli w przypadku wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sprawie o nr OI/OP.0143.37.2020.JJ;

3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie przez organ orzeczenia co do istoty sprawy;

4) naruszenie § 11 ust 3 i 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 647, dalej w skrócie "rozporządzenie"), poprzez pominięcie, że dziennik skarg wnoszonych przez osoby osadzone zawiera dane pozwalające w prosty sposób ustalić, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne, bez konieczności przeglądania około 800 skarg, czym organy obu instancji tłumaczyły odmowę udzielenia informacji publicznej;

5) naruszenie art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 848 ze zm.), poprzez pominięcie, że Centralna Baza Osób Pozbawionych Wolności zawiera dane dotyczące m.in. skarg wnoszonych przez osoby pozbawione wolności, co również pozwala w prosty sposób ustalić, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne, bez konieczności przeglądania około 800 skarg, czym organy obu instancji tłumaczyły odmowę udzielenia informacji publicznej.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 18 maja 2021 r. organ wskazał dodatkowo, że zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. prowadzenie dziennika i skorowidzów w formie pisemnej jest fakultatywne. Ponadto, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, osobie pozbawionej wolności nie udostępnia się informacji przetwarzanych w Centralnej Bazie lub innym zbiorze danych prowadzonym w systemie teleinformatycznym. Okoliczności te stanowiły podstawę do przyjęcia, że zaszła potrzeba analizy tak znacznej ilości akt, a żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądał skarżący, tj. do oceny, czy jego wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej prostej czy przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego wskazuje, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem;

- niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 oraz 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13); proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z dnia: 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14 oraz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14 oraz 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że informacja publiczna, której udostępnienia skarżący domaga się w niniejszej sprawie, ma charakter informacji przetworzonej. Organ trafnie wyjaśnił, że udostępnienie wnioskowanej informacji wymagałoby dokonania przeglądu i analizy wszystkich skarg rozpatrywanych w Zakładzie Karnym w [...] w okresie trzech lat, których było około 800, następnie wyłonienie tylko skarg uznanych za zasadne bądź częściowo zasadne, dokonanie anonimizacji danych osobowych oraz sporządzenie kopii tych pism, które mogłyby zostać przekazane wnioskodawcy. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej. Należy podkreślić, że specyfika odpowiedzi udzielanych na skargi jest taka, że są one sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach, w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawierać w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy. Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skargi zarzutów uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym, polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Zdaniem Sądu, tak duży nakład pracy powoduje, że objęte wnioskiem informacje mają bez wątpienia charakter informacji przetworzonej. W takiej zaś sytuacji wnioskodawca powinien był wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazał.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również opinii, że w oparciu o dziennik skarg organ może określić, które to skargi okazały się być w całości lub w części zasadne, bez konieczności analizowania każdej pojedynczej skargi we wskazanym przez skarżącego okresie. Podkreślenia wymaga, że oprócz wyłonienia konkretnych skarg, należałoby je również poddać anonimizacji oraz usunąć dane chronione prawem, co wymaga, jak przedstawiono powyżej, dodatkowego nakładu pracy. Co do powołania się na okoliczność pozytywnego rozpatrzenia wcześniejszego wniosku skarżącego, należy wskazać, że wniosek ten dotyczył okresu jednego roku, a w niniejszej sprawie – okresu trzech lat.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł W.S. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

I) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, z całkowitym pominięciem przez Sąd pierwszej instancji różnicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją publiczną przekształconą, co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że skarżący był zobowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w powołanym przepisie;

II) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia, ze względu na brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia sposobu prowadzenia przez organ ewidencji wniosków, skarg i próśb osób osadzonych, biorąc pod uwagę wzór dziennika, który określa załącznik do w/w rozporządzenia, podczas gdy już tylko w oparciu o dziennik skarg wnoszonych przez osoby osadzone możliwe było ustalenie w prosty sposób, które skargi okazały się być zasadne lub też częściowo zasadne, bez konieczności przeglądania około 800 skarg, czym organy obu instancji tłumaczyły swoje stanowisko przy wydawaniu decyzji, co skutkowało uznaniem, że organ nie posiada danych objętych wnioskiem skarżącego i odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej;

2) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 25a ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, ze względu na brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia sposobu wywiązywania się z obowiązku przekazywania przez organ pierwszej instancji informacji do Centralnej Bazy Osób Pozbawionych Wolności, co skutkowało uznaniem, że organ nie posiada danych objętych wnioskiem skarżącego i odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej;

3) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., albowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na brak wyjaśnienia przyczyn odmiennego rozstrzygnięcia sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. niewyjaśnienie przyczyn pozytywnego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, złożonym przez skarżącego do organu pierwszej instancji w sprawie o nr OI/OP.0143.37.2020.JJ oraz negatywnego załatwienia sprawy objętej niniejszym postępowaniem, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu sprowadza się do kwestii, czy żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, zgodnie z którym w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Podkreślić również trzeba, że przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14). Trafnie wskazuje się również, że pomimo, iż anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (por. M. Jaśkowska, "Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje", Kwartalnik Prawa Publicznego z 2012 r., nr 3, s. 72).

Należy jednak podkreślić, iż wykazanie, że proces anonimizacji żądanych informacji prowadzi do ich przetworzenia, nie może ograniczać się do ogólnej formuły z powołaniem się na konieczność usunięcia "szeregu informacji z zakresu danych osobowych, poufnych, indywidualnych – niepublicznych". Uznanie, że tak lakoniczne uzasadnienie może potwierdzać przetworzenie informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania niektórych danych, byłoby właściwie nieweryfikowalne i mogłoby stanowić podstawę do żądania wykazania przez wnioskującego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w każdym przypadku. Wykazanie przetworzenia informacji publicznej z uwagi na konieczność zanonimizowania części składających się na nią danych, wymaga podania zakresu niezbędnych dla tego procesu czynności, które zakłócają normalne funkcjonowanie podmiotu, który ma te informacje udostępnić. Chodzi więc o podanie takich danych jak: czas niezbędny do przeprowadzenia anonimizacji, liczbę pracowników zaangażowanych w proces anonimizacji w relacji do dostępnych zasobów kadrowych, ewentualną konieczność skorzystania ze specjalistycznego sprzętu, który nie pozostaje w dyspozycji udostępniającego, konkretnej ilości dokumentów podlegających analizie i anonimizacji, konieczność pozyskania dokumentów ze zbiorów znajdujących w różnych komórkach organizacyjnych, administrowanych przez różnych pracowników oraz każdą inną okoliczność, potwierdzającą wymóg ponadstandardowego zaangażowania w przygotowanie wnioskowanych do udostępnienia informacji.

W rozpoznawanej sprawie decyzja organu zawiera informację, że we wnioskowanym okresie złożono około 800 skarg oraz że organ nie posiada bazy danych, której funkcjonalność umożliwiłaby proste wygenerowanie informacji. W sprawie nie wyjaśniono jednak jaka liczba tych skarg została uwzględniona, gdyż tylko te były przedmiotem zainteresowania skarżącego. Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Natomiast według ust. 4 tego paragrafu, wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z ust. 6, dzienniki i skorowidze mogą być prowadzone w formie elektronicznej. Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi (wniosku). Oznaczałoby to, że analiza skarg uwzględnionych mogła odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, którego wzór określa rozporządzenie. Zarówno wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, jak również wyrok Sądu pierwszej instancji, nie odnoszą się do tej kwestii. Dlatego też uznać należało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Posłużenie się bowiem owym skorowidzem pozwoliłoby na ustalenie, bez znacznego zaangażowania osób i środków, ile skarg zostało uwzględnionych. Z kolei ustalenie liczby skarg uwzględnionych, biorąc pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię, pozwoliłoby na przeprowadzenie oceny, czy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, czy też nie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu w ramach przyznanego mu prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.