Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1484/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2 art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64e art 151 a § 1 art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 222/21 w sprawie ze sprzeciwu A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. N. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 222/21, oddalił sprzeciw A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 9 czerwca 2020 r., ustalił dla V. [...] sp. z o.o. w S. warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej [...] o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW, wraz z niezbędną towarzyszącą infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji stanowiącym część działki oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], obręb [...], gm. B.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. N.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a zatem ma do niej zastosowanie wyłączenie od wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Kolegium podzieliło również stanowisko odwołującego odnośnie niedopuszczalności, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Wskazało przy tym, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji oraz iż ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy, iż musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - zob. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 12/14; z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego określenia w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej, Kolegium uznało, że jakkolwiek pojawiają się wątpliwości, czy określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest trafne stanowisko, że fakt umieszczenia takiego zapisu sam przez się skutkuje koniecznością uchylenia decyzji.

W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Organ II instancji podkreślił, że braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że sporządzenie szczegółowej analizy jest fundamentalną kwestią dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza jest konieczną podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jej przedmiotem jest szereg istotnych zagadnień, z których każde może przesądzić o ustaleniu warunków zabudowy lub odmowie ustalenia. Nadto, analiza w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika zatem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji koniecznym jest przekazanie sprawy przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, albowiem przeprowadzenie analizy przez organ drugiej instancji wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 136 k.p.a.

Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z k.p.a., jak i u.p.z.p. i usunąć ujawnione braki. Koniecznym jest wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku.

Sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wniósł A. N., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy, tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji; 2) art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że organ, w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe.

Skarżący podniósł, że organ podzielił zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji dla części działki. Dysponował on wszelkimi danymi pozwalającymi na ustalenie, że w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności pozwalające na wydanie decyzji dla części działki. Uwzględniając fakt, iż zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, są związane wnioskiem inwestora dotyczącym części działki, w braku istnienia wyjątkowego stanu faktyczno-prawnego uzasadniającego wydanie decyzji tylko dla jej fragmentu, w jego ocenie, w sprawie powinna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podkreślił także, że organ odwoławczy mógł zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i w tym zakresie postępowania przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w szczególności, iż miało ono dotyczyć wyłącznie wezwania inwestora do złożenia kopii aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając sprzeciw stwierdził, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym, Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem Sądu, prawidłowo przyjęło Kolegium, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Zaskarżona decyzja zawiera wadliwy załącznik w tym zakresie, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii niemożności - co do zasady - ustalenia warunków zabudowy dla części działki, w ocenie Sądu, trafnie wskazało Kolegium, że przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien był poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. Tymczasem organ I instancji nie zastosował art. 79 § 1 k.p.a. i nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w zakresie wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i tego, że wniosek dotyczył jedynie części działki nr [...].

Jako prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium, że powyższe braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Rację ma organ odwoławczy, że w szczególności ewentualna korekta wniosku spowoduje konieczność powtórzenia całego postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno- architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika bowiem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił także przy tym, że instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. N., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

1) art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ w sposób nieuprawniony zastosował art. "138 § 2 p.p.s.a.", gdyż w przedmiotowej sprawie administracyjnej został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

2) art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie, rezygnując z uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł argumentację tożsamą jak w złożonym sprzeciwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.

Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w taki zakresie, w jakim autor skargi kasacyjnej, zarzuca organowi odwoławczemu, uchylenie się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W przedmiotowej sprawie Kolegium uznało, że wydanie decyzji kasacyjnej podyktowane jest tym, iż co do zasady, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych. W odniesieniu do powyższego wskazało na ewentualną potrzebę wezwania inwestora do zmodyfikowania swojego wniosku.

Przyjdzie jednakże zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednoznacznej zgody, co do tego, czy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Istnieją poglądy zgodne ze stanowiskiem organu odwoławczego, prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18; z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17; z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20, lecz także poglądy przeciwne, dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, a prezentowane m.in. w wyrokach NSA: z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/20.

W niniejszej sprawie, należy uznać, że mimo iż nie zostało to wprost zaznaczone organ pierwszej instancji przychylił się do drugiego ze wskazanych poglądów. Jeżeli organ odwoławczy prezentuje odmienne stanowisko w tym przedmiocie (zbieżne z odwołującym), winien zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który już wypowiedział się w tym temacie. Zostanie ono ewentualnie ocenione przez sąd administracyjny po wniesieniu skargi na decyzję ostateczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, naruszenia art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w z art. 136 § 1 k.p.a. Należy bowiem podzielić zapatrywanie wnoszącego skargę kasacyjną, że brak załącznika do wniosku w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, wymaganej stosownie do dyspozycji art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jest brakiem usuwalnym, który można uzupełnić w ramach dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, nie wykracza to poza ramy art. 136 k.p.a.

Na marginesie, niezrozumiałe są rozważania organu odwoławczego, a także Sądu I instancji, odnośnie ewentualnej konieczności sporządzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, a to z uwagi na specyfikę niniejszego postępowania, w którym, jak wskazał sam organ II instancji, zgodnie z postanowieniem art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączone jest badanie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z powyższych względów, uznając, że Kolegium nie miało podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a Sąd do oddalenia sprzeciwu oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe stanowisko i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.