Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1831/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77, art. 83
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 215/12, o odrzuceniu skargi J.B. na decyzję Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela na okres sześciu miesięcy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 215/12, odrzucił skargę J.B. na decyzję Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela na okres sześciu miesięcy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 26 marca 2012 r. J.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków nauczyciela na okres sześciu miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie strony przeciwnej, wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne bowiem od decyzji o zawieszeniu nauczyciela w pełnieniu obowiązków przysługuje środek odwoławczy w postaci odwołania do Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim. Zgodnie z art. 77 Karty Nauczyciela, w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa.

Odrzucając skargę, Sąd I instancji uznał, że niniejsza sprawa należy do orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych.

Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu art. 77 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. nr 97, poz. 674 ze zm.), w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa (ust. 1). Drugą instancją w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli jest odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, a w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli szkół artystycznych - odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, powołane do rozpatrywania odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych wymienionych w ust. 1 (ust. 2). Od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania oraz przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w sprawach dyscyplinarnych stronom przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem (ust. 5). Do rozpatrzenia odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji ( art. 77 ust. 5a).

Sąd wojewódzki wskazał, że pojęcie "sprawa dyscyplinarna", o którym mowa w powołanym przepisie ma szerszy kontekst znaczeniowy i obejmuje nie tylko wydane w sprawie orzeczenia dyscyplinarne ale również inne orzeczenia podjęte w sprawie, np. w przedmiocie zawieszenia nauczyciela w obowiązkach. Świadczy o tym fakt, że instytucja zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków została zamieszczona w wyodrębnionym systemowo rozdziale poświęconym odpowiedzialności dyscyplinarnej, co wskazuje na intencję ustawodawcy zaliczenia tych spraw do kategorii spraw dyscyplinarnych.

Przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności związanych z takim postępowaniem. Co więcej – z przywołanych przepisów ustawy - Karta Nauczyciela wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od zaskarżonej decyzji jest komisja dyscyplinarna przy wojewodzie, następnie w drugiej instancji – odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, wreszcie od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej przysługuje odwołanie do właściwego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Również ten sąd, orzekając o meritum sprawy oceniał będzie prawidłowość orzeczeń procesowych i dowodowych zapadłych w trakcie postępowania dyscyplinarnego.

Sąd I instancji dodał, że na podstawie delegacji ustawowej Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 22 stycznia 1998 roku - w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego ( Dz. U. z 1998 r., nr 15, poz. 64 ). Ustawa z dnia 18 lutego 2000 roku o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 19, poz. 239) wprowadziła nowelizację także zasad postępowania dyscyplinarnego, w szczególności art. 77 ust. 5. Dla rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie przypisać należy jednak dyspozycji zawartej w art. 16 ustawy zmieniającej, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, o której mowa w art. 1, zachowują moc dotychczasowe przepisy wykonawcze w zakresie, w jakim nie są sprzeczne z ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wyznaczony termin obwiązywania przepisów wykonawczych wydanych na podstawie Karty Nauczyciela upłynął zatem z dniem 6 października 2000 roku. Oznacza to, że z tym dniem utraciły moc wszystkie dotychczasowe akty prawne wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela, w tym także rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż brak wydania przepisów wykonawczych stał się podstawą wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 9 lutego 2011 r. do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie, czy przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego utraciły moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd Najwyższy, w uchwale z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt III PZP 1/11 orzekł, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (OSNP 2012/1-2/1, LEX nr 787400, www.sn.pl, Biul. SN 2011/5/25).

Sąd I instancji podkreślił, że przepisy powołanego rozporządzenia regulują postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji. § 23 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że odwołanie od decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków nauczyciela powinno być wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję.

W tej sytuacji Sąd odrzucił skargę na mocy art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na to, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.B., zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji polegające na zamknięciu drogi sądowej, wbrew kompetencji sprawowania kontroli działalności administracji publicznej wynikającej z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) § 23 ust. 1 rozporządzenia MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego - polegające na zastosowaniu nieobowiązującego rozporządzenia - co wynika z art. 16 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela,

3) art. 77 ust. 1 Karty Nauczyciela przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków, o którym mowa w art. 83 ust. 1/1 a, jest sprawą dyscyplinarną nauczyciela, o której w pierwszej instancji orzeka komisja dyscyplinarna przy wojewodzie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o przedstawienie w trybie art. 187 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istotnego zagadnienia prawnego - co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na czynność podjętą przez dyrektora szkoły na podstawie art. 83 ustawy Karta nauczyciela o zawieszeniu nauczyciela w obowiązkach zawodowych - do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA - ze względu na ujawniającą się rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są rozstrzygnięcia dotyczące zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków przewidziane w art. 83 § 1 ustawy- Karta Nauczyciela.

Powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż to nie Sąd I instancji lecz strona skarżąca błędnie interpretuje art. 77 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy- Karta Nauczyciela.

Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Gimnazjum nr 8 we Wrocławiu zawiesił skarżącego J.B. z dniem 13 lutego 2012 r. w pełnieniu obowiązków nauczyciela na okres 6 miesięcy, powołując się na art. 83 ustawy- Karta Nauczyciela. Uzasadniając swoją decyzję dyrektor wskazał, iż wobec skarżącego został złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego naruszenia praw i dobra dziecka.

Zgodnie z przepisem art. 83 ust 1 powołanej wyżej ustawy organ prowadzący szkołę – może zawiesić w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub złożono wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, jeżeli ze względu na powagę i wiarygodność wysuniętych zarzutów celowe jest odsunięcie nauczyciela od wykonywania obowiązków w szkole. W sprawach niecierpiących zwłoki nauczyciel i dyrektor szkoły może być zawieszony przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Należy podzielić zdanie Sądu I instancji, iż instytucja zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków została zamieszczona w wyodrębnionym systemowo rozdziale poświęconym odpowiedzialności dyscyplinarnej, co wskazuje na intencję ustawodawcy zaliczenia tych spraw do kategorii spraw dyscyplinarnych.

Podkreślenia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. przykładowo postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Wa 1236/07, publ. https://cbois.nsa.gov.pl; J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47).

W pierwszej kolejności wskazania zatem wymaga, iż kwestię odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli reguluje ustawa z 26 stycznia 1982 Karta Nauczyciela w rozdziale 10 zatytułowanym "Odpowiedzialność dyscyplinarna". Zawarty tam przepis art. 77 stanowi, że w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa (ust. 1). Drugą instancją w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli jest odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, a w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli szkół artystycznych - odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, powołane do rozpatrywania odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych wymienionych w ust. 1 (ust. 2). Od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania oraz przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w sprawach dyscyplinarnych stronom przysługuje odwołanie do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu apelacyjnego - sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem (ust. 5). Do rozpatrzenia odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji ( art. 77 ust. 5a).

Zatem należy stwierdzić, iż Karta Nauczyciela w rozdziale 10 nie przewiduje możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach uregulowanych w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również zdanie Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt III PZP 1/11, w której Sąd Najwyższy uznał, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zatem nietrafny jest również zarzut skarżącego dotyczący zastosowania przez Sąd I instancji przepisów nieobowiązującego rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 45 oraz 77 Konstytucji RP należy wyjaśnić, iż skutki oraz konsekwencje postępowania dyscyplinarnego dotyczą praw i obowiązków osoby przeciwko której takie postępowanie jest prowadzone, natomiast skarżący może bronić swoich praw i interesów w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak już podkreślono wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu słusznie przyjął, iż przedmiot skargi J.B. nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a co za tym idzie wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu na podstawie powołanych przez Sąd przepisów. Nie można też przyjąć, że zaskarżone orzeczenie naruszało przepis art. 45 oraz 77 Konstytucji RP. Prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnym oraz przepisów prawa materialnego nie jest równoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu. W świetle powyższego nazbyt daleko idący jest zarzut naruszenia art. 45 oraz 77 Konstytucji RP zwłaszcza, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do pozbawienia skarżącego prawa do sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również wyrażonego w skardze kasacyjnej przekonania o celowości przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, dotyczącego interpretacji art. 83 ustawy- Karta Nauczyciela, bowiem nie wzbudziło ono poważnych wątpliwości Składu orzekającego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.