Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 4/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Nowego Sącza na zarządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2020 r. nr WI-V.8170.16.2019 w przedmiocie nakazania zmiany organizacji ruchu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 21 października 2020 r. Znak sprawy: WI-V.8170.16.2019 skierowanym do Prezydenta Miasta Nowego Sącza, działając na podstawie art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784), biorąc pod uwagę interes ogólnospołeczny przedsiębiorców prowadzących działalność przy ul. Zakładników w Nowym Sączu, którym poprzez zmianę organizacji ruchu polegającej na ustawieniu znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, na wlocie tej ulicy od strony ul. Węgierskiej, ograniczono możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, nakazał zmianę organizacji ruchu na ul. Zakładników w Nowym Sączu poprzez usunięcie znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, dopuszczając do ruchu wszystkie pojazdy obsługujące wszystkich przedsiębiorców mających zakłady przy ul. Zakładników w Nowym Sączu i jednoczesne ograniczenie prędkości pojazdom ciężarowym do 20 km/h za pomocą znaku B-33 z tabliczką T-23b.

Ostateczny termin na realizację nakazu wyznaczono do 7 dni od dnia jego otrzymania. Nakaz zmiany organizacji ruchu powinien być zrealizowany poprzez zniesienie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, zniesienie zakazu B-33 ograniczenie prędkości do 30 km/h i ustawienie znaku B-33 ograniczenie prędkości do 20 km/h z tabliczką T-23b od strony ul. Węgierskiej w Nowym Sączu.

Na wstępie organ podniósł, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 110 ze zm.) prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zadania z zakresu zarządzania ruchem zostały doprecyzowane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 784). Działania z zakresu zarządzania ruchem określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia realizują odpowiednio do kompetencji między innymi organy zarządzające ruchem, zarządcy dróg oraz organy sprawujące nadzór nad tym zarządzaniem. W przypadku dróg publicznych na terenie miasta Nowego Sącza Prezydent Miasta Nowego Sącza jest zarówno zarządcą tych dróg - zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) - jak i organem zarządzającym ruchem. Wszystkie zadania z tego zakresu realizuje jako zadania własne. W imieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza ww. zadania wykonuje Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu na podstawie § 4 statutu tej jednostki stanowiącej załącznik do uchwały nr XXXVI 1/362/2017 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 21 lutego 2017 r.

Wojewoda Małopolski wydając niniejszy nakaz, kierując się dobrem przedsiębiorców, chce przeciwdziałać ograniczeniu swobody działalności gospodarczej, jaką niewątpliwie jest ustawienie znaku drogowego B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 t na wlocie ul. Zakładników w Nowym Sączu. O zmianę organizacji ruchu wystąpili przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą przy ul. Zakładników w Nowym Sączu, którzy posiadają interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonego ograniczenia i mogli wystąpić o jego zniesienie.

Organ podniósł, ze ulica Zakładników w Nowym Sączu jest drogą bez przejazdu, o czym informuje znak D-4a ustawiony przy wjeździe na tę ulicę, stąd można wywnioskować, że z drogi korzystają wyłącznie pojazdy dojeżdżające do posesji i przedsiębiorstw zlokalizowanych na tej ulicy; nie jest to droga tranzytowa. Zatem poprzez zmianę organizacji ruchu, nie nastąpi zwiększenie ruchu pojazdów ciężarowych w zakresie innym niż już mającym wcześniej miejsce. Jest to jedyna droga dojazdowa do zakładów zlokalizowanych przy niej.

W 2019 r. Wojewoda Małopolski oceniał organizację ruchu na ul. Zakładników w Nowym Sączu, zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Po analizie projektu organizacji ruchu nie wniesiono do niego uwag, uznając, że wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna z zapisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, wojewoda nie ocenia projektu organizacji ruchu, zdefiniowanego w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia jako dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu, a jedynie samą organizację ruchu wynikającą z projektu pod względem zgodności z prawem przyjętych w nim rozwiązań. Dodatkowo, jak zapewnił Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu w piśmie z 1 sierpnia 2019 r, wszyscy zainteresowani przedsiębiorcy, pomimo ograniczenia tonażu do 3,5 t na ul. Zakładników, uzyskiwali zezwolenia na wjazd na tę drogę. Jednakże dotychczasowe działania zarządzającego drogą Prezydenta Miasta Nowego Sącza pokazały, że wprowadzona organizacja ruchu nie służy poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego i stanu drogi, a służy jako narzędzie ograniczenia swobody działalności gospodarczej. W korespondencji kierowanej do Wojewody Małopolskiego przedsiębiorcy prowadzący działalność przy ul. Zakładników w Nowym Sączu podnieśli, że przez wprowadzenie w kwietniu 2019 r. znaku B-18 zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, nie mogą prowadzić swojej działalności gospodarczej oraz poinformowali, że początkowo otrzymywali czasowe zgody na wjazd na ul. Zakładników, jednak Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu odmawia kontynuacji ich wydawania lub wydaje takie zezwolenia tylko niektórym z nich. Rodzi to sytuację, w której jedni przedsiębiorcy otrzymują zgodę na wjazd, a inni działający w tej samej branży już nie. Takie działanie Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu prowadzi do nierównego traktowania podmiotów gospodarczych i złamania przepisów art. 22 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.). Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu z 11 sierpnia 2020 r. skierowanym do Wojewody Małopolskiego, w którym informuje m. in. że: cyt.: Miejski Zarząd Dróg zadeklarował również wydawanie czasowych zezwoleń na wjazd do czasu wybudowania alternatywnej drogi technicznej oraz niezbędną pomoc przy realizacji inwestycji. Jednak ze względu na bezczynność przedsiębiorców, którzy zadeklarowali pilne działanie i dążenie do jak najszybszego rozwiązania tego problemu, tutejszy Zarząd Dróg zaprzestał przedłużania dotychczas wydanych czasowych zezwoleń na wjazd, do chwili podjęcia realnych działań prowadzących do wybudowania alternatywnej drogi technicznej. W ocenie Wojewody Małopolskiego nie można uzależniać wydawania zgód na przejazd daną drogą od podjęcia przez przedsiębiorcę działania na rzecz budowy drogi alternatywnej, w sytuacji, gdy prowadzi on działalność gospodarczą w tym miejscu do wielu lat i nie może w jednej chwili przenieść prowadzenia działalności w inne miejsce.

Organ podniósł, że nie każdy z przedsiębiorców posiada swój tabor samochodowy, wywóz towarów wykonywany jest przez różnych kontrahentów, co powoduje, że spedytorzy/odbiorcy wyrobów zmuszeni są uzyskiwać zgodę na wjazd na tę drogę, a to poważnie utrudnia pozyskanie nowych kontrahentów. Wojewoda Małopolski podziela stanowisko przedsiębiorców, że po zamontowaniu spornego znaku dojazd do miejsc wykonywania działalności gospodarczej pojazdów o masie powyżej 3,5 tony jest utrudniony (dla nich i ich kontrahentów). W konsekwencji doprowadziło to do naruszenia interesu prawnego przedsiębiorców, albowiem wprowadzone ograniczenia ruchu w znacznym stopniu ograniczają lub wręcz uniemożliwiają prowadzenie przez nich działalności gospodarczej. Zmiana organizacji ruchu ma zatem wpływ na prawa i obowiązki wnioskodawców jako przedsiębiorców. Wojewoda Małopolski zauważa, że na terenie ich zakładów znajduje się infrastruktura umożliwiająca wyładunek towarów, ich magazynowanie i przeładunek, a specyfika prowadzonej działalności wymaga możliwości dojazdu w to miejsce samochodów ciężarowych o masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony.

Organ podkreślił, że zarządca drogi, wydając wybiórczo pozwolenia na wjazd na ul. Zakładników w Nowym Sączu, nierówno traktuje przedsiębiorców o takim samym profilu działalności, co jest rażącym naruszeniem zasad bezstronności i równego traktowania. Część przedsiębiorców starała się o przedłużenie czasowego pozwolenia na wjazd na ul. Zakładników w Nowym Sączu, jednak odmówiono im wydania takiej zgody. Natomiast udzielona została zgoda innym przedsiębiorcom prowadzącym działalność o podobnym profilu, co jest jawnym złamaniem art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców, który stanowi, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Ograniczenie swobody wykonywania prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe i arbitralne. Organ musi wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości. Przedsiębiorcom w istotny sposób ograniczony został dostęp do nieruchomości, stanowiącej ich własność, w której prowadzą działalność gospodarczą od wielu lat, nawet od lat 60. poprzedniego wieku (w przypadku Zakładu Ceramiki Budowlanej CERKON). Nie można dopuszczać do sytuacji, w której jedni przedsiębiorcy są traktowani inaczej niż inni, bo jak inaczej można wytłumaczyć działania Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Nowego Sącza, wydającego zgody na wjazd na ul. Zakładników jednym przedsiębiorcom, pomijając przy tym innych, prowadzących działalność gospodarczą o tożsamym profilu.

Pojęcie interesu ogólnospołecznego nie zostało zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa. Zdaniem Wojewody Małopolskiego naruszenie interesu ogólnospołecznego w tym przypadku polega na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej przedsiębiorcom legalnie działającym i posiadającym przy ul. Zakładników w Nowym Sączu swoje zakłady, przez niedopuszczenie do ruchu pojazdów obsługujących te przedsiębiorstwa.

Organ wskazał, że należy mieć również na uwadze treść preambuły ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), zgodnie z zasadami której uchwalono przepisy tej ustawy.

Jednym z zadań samorządu gminnego jest właśnie wspieranie rozwoju działalności gospodarczej. Samorządowi powinno zależeć na utrzymaniu i podejmowaniu, a także stwarzaniu rozwoju współpracy z przedsiębiorcami. Współpraca taka powinna się odbywać na różnych płaszczyznach. Biorąc pod uwagę rozwój samorządu, obecność na jego terenie różnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jest niezwykle pożądana. Daje przede wszystkim miejsca pracy dla mieszkańców lokalnej społeczności, a co za tym idzie, pozyskiwanie środków niezbędnych do zaspokajania potrzeb życiowych. Jednocześnie pozwala podnieść status materialny, a także poziom życia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ma to wpływ na wielkość poziomu budżetu danej jednostki. Uzyskane są w ten sposób wpływy w postaci podatku od działalności gospodarczej osób fizycznych oraz udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych i prawnych. Mając powyższe na względzie, współpraca powinna przebiegać w kierunku zapewnienia jak najlepszych warunków przedsiębiorcom już funkcjonującym na lokalnym rynku, jak i tym, którzy chcą na danym terenie lokować swoją działalność gospodarczą. Uniemożliwianie przez samorząd prowadzania istniejącej działalności gospodarczej powoduje niejednokrotnie jej zaprzestanie, a tym samym spadek dochodów gminy i utratę miejsc pracy. Za przykład może posłużyć przedsiębiorstwo [...] (jedno z tych, które nie otrzymało zezwolenia na wjazd na ul. Zakładników w Nowym Sączu), które zatrudnia 52 pracowników, odbiera odpady komunalne od dużych przedsiębiorców jak i z okolicznych gmin. Zablokowanie możliwości wjazdu na ul. Zakładników, gdzie znajduje się zakład przetwarzania odpadów, w przypadku tej firmy powoduje, że zatrudnieni pracownicy mogą pozostać bez pracy, odpady komunalne nie będą odebrane od kontrahentów i w bezpieczny sposób przetworzone, a także przedsiębiorca nie wywiąże się z podpisanych umów. Zalegające odpady mogą doprowadzić do rozwoju niebezpiecznych chorób i nadmiernego rozprzestrzeniania się gryzoni, co jest szczególnie niebezpieczne w dobie zagrożenia epidemicznego COVID-19.

Naruszeniem interesu ogólnospołecznego jest również nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych działających w jednakowych branżach gospodarki. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie jednej kategorii. Jeśli zatem następuje zróżnicowanie podmiotów prawa, które cechują się wspólną cechą istotną, to zróżnicowanie oznacza wprowadzenie odstępstwa od zasady równości. Jak podniesiono wyżej, działający w imieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu nierówno traktuje przedsiębiorców, wydając dla wybranych przedsiębiorców zgody na poruszenie się samochodów ciężarowych ul. Zakładników. Wydanie niniejszego nakazu ma na celu również ukrócić krzywdzące działania Prezydenta Miasta Nowego Sącza faworującego tylko niektóre podmioty gospodarcze i będzie przeciwdziałał zapobieganiu nieuczciwej konkurencji. W ocenie Wojewody Małopolskiego obecne działania Prezydenta Miasta Nowego Sącza prowadzą do takich praktyk.

Przy tej okazji warto również przypomnieć, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych drogi gminne muszą być przystosowane do poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Zatem, znając profil działających przy ul. Zakładników przedsiębiorstw, Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu powinien utrzymywać tę drogę we właściwym stanie technicznym. Drogi publiczne nie są budowane i utrzymywane na wyłączność jednej grupy użytkowników czy samorządu terytorialnego, ale w interesie wszystkich uczestników ruchu, którzy mają takie samo prawo do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Drogi publiczne, co do zasady, powinny być ogólnodostępne, a ewentualne ograniczenia powinny wprost wynikać z zaistniałej potrzeby, i co najważniejsze, ograniczenia te muszą mieć charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy.

Wyeliminowanie znaku B-18 ograniczającego ruch pojazdów powyżej 3,5 t umożliwi dostęp do drogi wszystkim pojazdom bez wyjątku, dzięki czemu dojazd do zakładów zlokalizowanych przy ul. Zakładników w Nowym Sączu nie będzie ograniczony dla obsługujących je samochodów ciężarowych oraz pozwoli wyeliminować stronniczość Prezydenta Miasta Nowego Sącza przy wydawaniu zezwoleń na wjazd na tę drogę (o czym informują przedsiębiorcy w swoich pismach). Zatem wszyscy przedsiębiorcy będą mieli równy dostęp do drogi.

Z kolei wprowadzenie znaku B-33 ograniczającego prędkość do 20 km/h z tabliczką T-23b będzie chroniło pieszych poruszających się ul. Zakładników w Nowym Sączu przed nadmierną prędkością pojazdów ciężarowych.

Na powyższy akt została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Prezydenta Miasta Nowego Sącza, który zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 2 oraz ust. 10 ustawy z dnia 20.06.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 450; dalej powoływanej jako "u.p.r.d.") poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wbrew interesowi ogólnospołecznemu, zaniechując przy tym wykazania ważnego interesu ogólnospołecznego, jakim kierował się organ wydając skarżone zarządzenie, jak również nie wskazując przepisów prawa czy zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, których naruszenia dopuścił się skarżący, wprowadzając organizację ruchu zmienioną skarżonym zarządzeniem. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonego zarządzenia.

W ocenie skarżącego, wobec takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia Wojewody, już z samej jego treści wynika, iż nie spełnia ono wymagań określonych art. 10 ust. 10 ustawy p.r.d. Przepis ten nakazuje bowiem, aby interwencja nadzorcza podjęta była w interesie ogólnospołecznym, a co więcej, interes ten musi być ważny. Wojewoda tymczasem nie tylko podjął rozstrzygnięcie w interesie partykularnym, ale i wbrew interesom innym uczestników ruchu i osób korzystających z ulicy Zakładników w Nowym Sączu.

Skarżący wskazał, że ulica Zakładników jest ulicą gminną, co prawda o utwardzonej nawierzchnią bitumiczną, ale dość wąską, o szerokości ok. 3,5 do 5 metrów, nie posiadającą chodników. Ulica ta przebiega przez osiedle domów jednorodzinnych, prowadząc również do kilku podmiotów gospodarczych, mających przy tej ulicy swą siedzibę. Projekt ulicy i jej wykonanie przewidywało zatem obsługę ruchu związanego z rodzajem zabudowy, czyli obsługę komunikacyjną terenów mieszkaniowych. Sposób korzystania z ulicy nie wzbudzał żadnych emocji czy wręcz konfliktów społecznych aż do lat 2016/2017, kiedy to przy ul. Zakładników (co wymaga podkreślenia - przebiegającej przez osiedle zabudowane praktycznie wyłącznie zabudową mieszkaniową) zlokalizowały swoje przedsiębiorstwa firmy, których przedmiotem działalności jest zbieranie odpadów, w tym niebezpiecznych oraz przetwarzanie odpadów (tj. [...] sp. z o.o. w N oraz Firma Handlowo Usługowa [...] w P). Jakkolwiek już sam przedmiot działalności tych firm budzi niepokój mieszkańców ul. Zakładników, to konflikt społeczny powstał w wyniku ogromnego natężenia ruchu samochodów ciężarowych, w tym typu "TIR" (ciągniki siodłowe z naczepami), związanego z działalnością tych firm. Aktualnie, wg dokonywanych szacunków, ulicą Zakładników przemieszcza się kilkadziesiąt (a bywa, że i więcej) takich pojazdów dziennie. Mieszkańcy ul. Zakładników podnoszą, iż taki rodzaj i natężenie ruchu realnie zagraża bezpieczeństwu innych użytkowników drogi, w szczególności pieszych.

Celem zażegnania konfliktu, w ramach społecznych uzgodnień (z udziałem przedstawicieli tych firm, mieszkańców oraz władz Miasta) ww. przedsiębiorcy zobowiązali się do wykonania alternatywnej drogi, prowadzącej do ich firm. Ruch na ulicy Zakładników miał zostać uregulowany poprzez ograniczenie tonażu (wprowadzenie znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej pow. 3,5 tony) oraz nadzór nad ruchem pojazdów o masie większej - poprzez wydawanie przez Miasto indywidualnych zezwoleń. W wyniku tych uzgodnień, działający w imieniu Prezydenta Miasta Nowego Sącza Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu zatwierdził nową organizację ruchu na ul. Zakładników (której to organizacji dotyczy zaskarżane rozstrzygniecie Wojewody).

Niestety, pomimo powyżej opisanych uzgodnień, do chwili obecnej przedsiębiorcy nie podjęli działań skutkujących powstaniem alternatywnej drogi do ich przedsiębiorstw, a co więcej, uczestnicy ruchu masowo nie przestrzegali wprowadzonych ograniczeń ruchu na ulicy Zakładników. To spowodowało liczne interwencje mieszkańców, tak do władz samorządowych, jak i do wielu innych organów administracyjnych.

Wobec faktu, że naruszenia wprowadzonych ograniczeń ruchu miały charakter ciągły, a podejmowane interwencje nie przynosiły skutku, mieszkańcy prowadzili protesty, w ramach których m.in. blokowali ruch na ul. Zakładników. Intensywność tych działań wzrosła w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia i przywrócenia na ulicy Zakładników ruchu pojazdów bez ograniczeń tonażu.

W wyniku interwencji mieszkańców, w dniu 6 listopada 2020r. doszło do spotkania mieszkańców z Wicewojewodą Z. S., w czasie którego Wicewojewoda dokonał wizji lokalnej na ulicy Zakładników. Fakt ten o tyle wymaga podkreślenia, jako że przed wydaniem skarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda nie dokonał takiej wizji, jak również w żaden inny sposób nie zweryfikował wpływu istniejącej organizacji ruchu oraz nakazanej skarżonym zarządzeniem na bezpieczeństwo uczestników ruchu na ul. Zakładników.

Reasumując powyższe skarżący stwierdził, że ingerencja nadzorcza Wojewody Małopolskiego w postaci zarządzenia z dnia 21.10.2020r., została podjęta nie z uwagi na ważny interes ogólnospołeczny, ale wbrew temu interesowi, a wyłącznie na partykularny interes dwóch przedsiębiorców, prowadzących przy ul. Zakładników zakłady zbierania i przetwarzania odpadów. Co więcej, również wprowadzone tym zarządzeniem rozwiązanie dotyczące organizacji ruchu jest sprzeczne interesem ogólnospołecznym. Dlatego też takie działanie w ocenie skarżącego narusza wprost przepis art. 10 ust. 10 u.p.r.d.

W ocenie skarżącego, jakkolwiek art. 10 ust. 10 u.p.r.d. nie wskazuje expressis verbis takiej przesłanki, jako uzasadnienie do działania nadzorczego, natomiast można uznać, że mieści się ona w kategorii "interesu ogólnospołecznego". Jednakże, aby ją zastosować, wydając nakaz zmiany organizacji ruchu, Wojewoda winien wykazać podjęte działanie tym interesem, a nie poprzestać na gołosłownych stwierdzeniach.

Wojewoda nie wskazał również, aby zatwierdzona organizacja ruchu naruszała jakiekolwiek przepisy prawa. Wojewoda poprzestał na stwierdzeniu, że wprowadzona organizacja ruchu (zgodnie z projektem organizacji ruchu z dnia 18.04.2019r.), prowadzi do naruszenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej czy też powszechnego dostępu do drogi. Jednakże Wojewoda pominął całkowicie w swych rozważaniach, czy skutek taki jest uzasadniony celem tej regulacji, tj. ważnym interesem społecznym (przedstawionym powyżej w uzasadnieniu niniejszej skargi). Wojewoda zatem, podejmując działanie nadzorcze, winien był dokonać analizy, czy waga interesu, któremu to różnicowanie służy, w proporcji do wagi interesów naruszonych, uzasadniała wprowadzenie ograniczeń ruchu. Jednakże skarżone zarządzenie w ogóle nie zawiera tego elementu. Skarżący na marginesie wskazuje, że oczywistym jest, iż skarżone rozstrzygnięcie nie mogło być oparte na drugiej przesłance określonej art. 10 ust. 10 u.p.r.d., tj., "zapewnienie ruchu tranzytowego", a to z uwagi na fakt, że ul. Zakładników jest ulicą tzw. "ślepą".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest akt o charakterze nadzorczym Wojewody Małopolskiego z dnia 21 października 2020 r., nakazujący zmianę organizacji ruchu na ul. Zakładników w Nowym Sączu poprzez usunięcie znaku B-18 - zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, dopuszczając do ruchu wszystkie pojazdy obsługujące wszystkich przedsiębiorców mających zakłady przy ul. Zakładników w Nowym Sączu i jednoczesne ograniczenie prędkości pojazdom ciężarowym do 20 km/h za pomocą znaku B-33 z tabliczką T-23b. Podstawę materialnoprawną tego aktu stanowi art. 10 ust. 10 u.p.r.d. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna.

Na wstępie należy stwierdzić, że samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności.

Samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia nadzorczego w tej sprawie. Bezspornym jest, że wojewoda jest organem sprawującym nadzór nad zarządzaniem ruchem m.in. na drogach gminnych i powiatowych, zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 i 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - takie uprawnienia posiada.

Kontrolując wskazany akt Sąd przede wszystkim uznał, że podlega on kognicji sądu administracyjnego. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Nakaz zmiany organizacji ruchu wydany w oparciu o art. 10 ust. 10 u.p.r.d. przez organ nadzorczy, o którym mowa w art. 10 ust. 2 u.p.r.d., stanowi tego rodzaju akt wówczas, gdy stroną jest organ jednostki samorządu terytorialnego (zarządzający ruchem na drogach publicznych), a sprawa dotyczy drogi publicznej; również w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości co do tego, że skarga wniesiona w takiej sprawie przez organ jednostki samorządu terytorialnego na akt wydany w oparciu o art. 10 ust. 10 u.p.r.d. jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1589/19). Tym samym, zdaniem Sądu, nie można uznać w niniejszej sprawie, aby kognicji sądu administracyjnego nie podlegał także akt nadzorczy organu (tu: Wojewody) wydany w oparciu o art. 10 ust. 10 u.p.r.d., nakazujący zmianę organizacji ruchu.

W związku z powyższym uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia nadzorczego Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tego zarządzenia.

Zgodnie z ww. art. 10 ust. 10 u.p.r.d. organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 2 u.p.r.d. wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: 1) wojewódzkich; 2) powiatowych; 3) gminnych; 4) publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie; 5) wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania.

Nadto Sąd zauważa, że wskazany przepis prawa materialnego umożliwia nakazanie zmiany organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Sama zatem zgodność z prawem nie może być w tym przypadku podstawą działania organu. W przypadku nadzoru nad zarządzaniem ruchem nie chodzi bowiem wyłącznie o ocenę organizacji ruchu z punktu widzenia legalności, ale przede wszystkim o wykazanie, że ingerencja nadzorcza (zmiana w organizacji ruchu wprowadzona przez organ sprawujący nadzór) jest podejmowana np. ze względu na ważny interes ogólnospołeczny. To też oznacza, że stosując ww. art. 10 ust. 10 u.p.r.d. Wojewoda obowiązany był wykazać w niniejszej sprawię potrzebę wydania aktu w kontekście wymienionej wyżej przesłanki.

Sąd rozważając stanowisko Wojewody zauważa, że ujęte w ustawie pojęcie "ważny interes ogólnospołeczny", który stanowi kryterium ingerencji nadzorczej wojewody w organizację ruchu drogowego, jest pojęciem bliżej nie zdefiniowanym. Oznacza to, że treść temu pojęciu nadaje organ orzekający. Wywód wskazujący na uzasadnioną ingerencję nadzorczą Wojewody w organizację ruchu drogowego jest obligatoryjnym elementem aktu nadzoru. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo organu do działania używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane, nieokreślonych, którym treść nadaje – jak to już wyżej wskazano- sam organ. Zdaniem Sądu Wojewoda wywiązał się z powyższej powinności.

Na gruncie niniejszej sprawy – w przekonaniu Sądu – na zakres tego pojęcia składają się wszyscy użytkownicy drogi publicznej, a zatem mieszkańcy, osoby prowadzące działalność gospodarczą (społeczność lokalna) oraz inne osoby, spoza tej społeczności, których dotyczy lub będzie dotyczyć organizacja ruchu drogowego. Niewątpliwie interesy wszystkich grup powinny równoważyć się.

Nakaz zmiany organizacji ruchu, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym, powinien być zrealizowany poprzez zniesienie zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t, zniesienie zakazu B-33 ograniczenie prędkości do 30 km/h i ustawienie znaku B-33 ograniczenie prędkości do 20 km/h z tabliczką T-23b od strony ul. Węgierskiej w Nowym Sączu.

Należy podnieść, że organizacja ruchu, w której na drogę bez przejazdu (tzw. ślepą, o czym informuje znak D-4a) zakazuje się wjazdu określonym pojazdom, dyskryminuje tychże użytkowników dróg. W realiach niniejszej sprawy doszło do kolizji interesów dwóch grup użytkowników drogi – mieszkańców oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, do której wykonywania niezbędny jest dojazd do nieruchomości pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t. Zarządzenie Prezydenta Miasta Nowego Sącza będące przedmiotem ingerencji nadzorczej Wojewody Małopolskiego uwzględniało interes jedynie jednej z wyżej wymienionych grup, zupełnie pomijając interes drugiej grupy – przedsiębiorców. Nadto wprowadzenie pełnego zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t w istocie uniemożliwiło prowadzenie określonego rodzaju działalności gospodarczej. W istocie zatem doprowadziło do wymuszenia zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, na których prowadzona była działalność gospodarcza, z której prowadzeniem wiązała się konieczność dojazdu pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej ponad 3,5 t.

Ograniczenie swobody wykonywania prawa własności oraz swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe i arbitralne. Organ musi wykazać, że bez wprowadzenia ograniczeń nie jest możliwa ochrona innych, wyżej ocenianych wartości. Przedsiębiorcom w istotny sposób ograniczony został dostęp do nieruchomości, stanowiącej ich własność, w której prowadzą działalność gospodarczą. Prezydent Miasta Nowego Sącza nie wykazał przy tym, by wprowadzony zakaz był bezwzględnie uzasadniony kwestiami związanymi z bezpieczeństwem ruchu drogowego, w szczególności stanem technicznym drogi. Bezpieczeństwo w ruchu pieszym czy też innych pojazdów można bowiem zapewnić w inny sposób – w szczególności tak, jak uczynił Wojewoda w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, to jest poprzez wprowadzenie ograniczeń w ruchu pojazdów (w tym konkretnym przypadku poprzez ustawienie znaku B-33 ograniczenie prędkości do 20 km/h z tabliczką T-23b od strony ul. Węgierskiej w Nowym Sączu).

Nie zmienia powyższej oceny okoliczność, iż Prezydent Miasta Nowego Sącza wprowadził możliwość wydawania indywidulanych zezwoleń na wjazd. Należy podzielić stanowisko Wojewody Małopolskiego, iż nie można uzależniać wydawania zgód na przejazd daną drogą od podjęcia przez przedsiębiorcę działania na rzecz budowy drogi alternatywnej, w sytuacji, gdy prowadzi on działalność gospodarczą w konkretnym miejscu do wielu lat. Takie działanie nosi cechy bezprawnego przymuszenia do podjęcia określonego działania.

Sąd podziela także stanowisko Wojewody Małopolskiego, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych drogi gminne muszą być przystosowane do poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Zatem, znając profil działających przy ul. Zakładników w Nowym Sączu przedsiębiorstw, Miejski Zarząd Dróg w Nowym Sączu powinien utrzymywać tę drogę we właściwym stanie technicznym. Drogi publiczne nie są budowane i utrzymywane na wyłączność jednej grupy użytkowników czy samorządu terytorialnego, ale w interesie wszystkich uczestników ruchu, którzy mają takie samo prawo do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. Drogi publiczne, co do zasady, powinny być ogólnodostępne, a ewentualne ograniczenia powinny wprost wynikać z zaistniałej potrzeby i muszą mieć charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy.

Ograniczenia, które dotyczą w zasadzie tylko jednej grupy użytkowników drogi (przedsiębiorców), i to nie wszystkich, gdyż niektórzy otrzymują indywidualne zezwolenia na wjazd, prowadzą do nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, a przez to do naruszenia przepisów art. 22 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 162).

W tym stanie rzeczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego nie narusza prawa, a zatem skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.