Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 727/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11g, 11d, 12, 11f
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skarg Z. S. i J. S. oraz Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] NK: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 11g ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań m. in. skarżących - [...], Towarzystwa [...], od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]". Zadanie II węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]." w km 6+450,26- 13+690,73":

- uchylił znajdujący się na stronie 11 w punkcie 3A zaskarżonej decyzji, w tabeli określającej nieruchomości, które są przeznaczone pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. [...], zapis: "Działka po podziale przechodząca na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w projektowanych liniach rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr [...]", a także

- znajdujący się na stronie 11 w punkcie 3B zaskarżonej decyzji w tabeli określającej nieruchomości, które są przeznaczone pod rozbudowę drogi gminnej nr [...] - ul. [...], zapis: "Działka po podziale przechodząca na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w projektowanych liniach rozgraniczających drogi gminnej nr [...]" i

- znajdujący się na stronie 12 zaskarżonej decyzji, w wierszach od 14 do 18 licząc od góry strony, zapis: "Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które w zależności od wskazania w powyższych tabelach stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego." oraz

- pkt. IV zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 17 zaskarżonej decyzji

W tym zakresie Minister orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchyleń, nowych zapisów:

- w punkcie 3A: "działka po podziale przechodząca na rzecz Skarbu Państwa",

- w punkcie 3B: "działka po podziale przechodząca na rzecz Skarbu Państwa", na stronie 12: "Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości, jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, stają się własnością Skarbu Państwa."

i nadając nową treść pkt. IV: "IV. Oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa. Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy, wskazane w niniejszej decyzji, jako: "I. Działki przeznaczone pod inwestycję:

1. Działki w całości przeznaczone pod projektowany pas drogowy drogi ekspresowej [...], będące obecnie we władaniu osób trzecich

2. Działki w całości przeznaczone pod projektowany pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...], będące obecnie we władaniu osób trzecich"

oraz zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości:

1. Działki podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...],

2. Działki poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji drogi ekspresowej [...] niezbędne do rozbudowy dróg innych kategorii

3A. Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...]

3B. Rozbudowa drogi gminnej nr [...]",

orzekając, że stają się one z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna."

W decyzji tej Minister uchylił również:

- arkusze nr 3, 4, 5, 7 i 7a projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, który stanowi załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji,

- projekt zagospodarowania terenu - tom 1.4 (Wykaz nieruchomości, na których usytuowana jest inwestycja), będący częścią projektu budowlanego, stanowiący załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji - w zakresie stron 5, 6, 13, 14 i 16

i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia:

- nowych arkuszy nr 3, 4, 5, 7 i 7a projektu zagospodarowania terenu, które stanowią załączniki nr 1.1 - 1.5 do decyzji,

- zamiennych stron 5, 6, 13, 14 i 16 projektu zagospodarowania terenu - tom 1.4 (Wykaz nieruchomości, na których usytuowana jest inwestycja), które stanowią załączniki nr 1.6 - 1.10 do decyzji.

Ponadto, Minister uchylił mapy z projektami podziału w zakresie, w jakim dotyczą one podziału działek nr [...] z obrębu [...] oraz mapę z projektami podziału w zakresie, w jakim dotyczy ona podziału działek nr [...] z obrębu [...], które stanowią załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych map z projektami podziału w zakresie, w jakim dotyczą one podziału działek nr [...] z obrębu [...], stanowiących załączniki nr [...] do niniejszej decyzji oraz nowych map z projektami podziału działek nr [...] z obrębu [...], stanowiących załączniki nr 2.3 i 2.4 do niniejszej decyzji.

Minister uchylił również w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 11 licząc od góry strony, zapis: [...]; w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 14, licząc od góry strony, zapis: [...]; znajdujący się na stronie 2, w wierszu 25, licząc od góry strony, zapis: [...]; znajdujący się na stronie 2, w wierszach 27 i 28, licząc od góry strony, zapis: [...]znajdujący się na stronie 3, w wierszu 16, licząc od dołu strony, zapis: [...]; znajdujący się na stronie 3, w wierszu 15, licząc od dołu strony, zapis: [...]; znajdujący się na stronie 3, w wierszach 11-13, licząc od dołu strony, zapis: [...] znajdującą się na stronie 8, pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...]; znajdującą się na stronie 8, pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...]; znajdujące się na stronie 9, pozycje nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...]; znajdujące się na stronie 11, pozycje nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości niezbędne dla rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...]; znajdującą się na stronie 13, pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości, względem których ustalono obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie tych obowiązków; znajdującą się na stronie 13, pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości, względem których ustalono obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie tych obowiązków; znajdującą się na stronie 14, pozycje nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości, względem których ustalono obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie tych obowiązków

Organ w tym zakresie orzekł poprzez ustalenie, w miejsce uchyleń:

- na stronie 2, w wierszu 11 licząc od góry strony, nowego zapisu: [...];

- na stronie 2, w wierszu 14, licząc od góry strony, nowego zapisu: [...];

- na stronie 2, w wierszu 25, licząc od góry strony, nowego zapisu: [...];

- na stronie 2, w wierszach 27 i 28, licząc od góry strony, nowego zapisu: [...];

- na stronie 3, w wierszu 16, licząc od dołu strony, nowego zapisu: [...];

- na stronie 3, w wierszu 15, licząc od dołu strony, nowego zapisu: [...];

- na stronie 3, w wierszach 11-13, licząc od dołu strony, nowego zapisu: [...]

- na stronie 8, nową pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...]

- na stronie 8, nową pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...];

- na stronie 9, nowe pozycje nr [...]tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję niezbędne dla budowy drogi ekspresowej [...];

- na stronie 11, nowe pozycje nr 11 i 12 tabeli przedstawiającej nieruchomości niezbędne dla rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...];

- na stronie 13, nową pozycję nr 29 tabeli przedstawiającej nieruchomości, względem których ustalono obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie tych obowiązków: [...] ([...]) Przebudowa sieci gazociągowej wysokiego ciśnienia;

- na stronie 13, nową pozycję nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości, względem których ustalono obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie tych obowiązków: [...] Przebudowa sieci kanalizacji ściekowej;

- na stronie 14, nowe pozycje nr [...] tabeli przedstawiającej nieruchomości, względem których ustalono obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii i zezwolono na wykonanie tych obowiązków:

[...] Przebudowa sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia

[...] Przebudowa sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia

[...] Przebudowa sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia

[...] Przebudowa sieci elektroenergetycznej wysokiego napięcia

Minister uchylił ponadto w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 24, licząc od góry strony, zapis: [...] i znajdujący się na stronie 2, w wierszach 31 - 34, licząc od góry strony, zapis: [...] i ustalił w tym zakresie: na stronie 2, w wierszu 24 licząc od góry strony, nowy zapisu: [...]; na stronie 2, w wierszach 31 - 34 licząc od góry strony, nowy zapis: [...]

Organ uchylił znajdujący się w pkt. V zaskarżonej decyzji, dotyczącym warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa", zapis: "Powyższe elementy ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ww. postanowienia, zostały wyszczególnione w uzasadnieniu niniejszej decyzji - zgodnie z art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 t.j.)." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu: "Powyższe elementy ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz ww. postanowienia, zostały wyszczególnione w uzasadnieniu niniejszej decyzji - zgodnie z art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko".

Minister nałożył ponadto w zaskarżonej decyzji obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej. Wskazał, że kontrolne pomiary hałasu należy wykonać na etapie analizy porealizacyjnej m. in. w rejonach następujących punktów receptorowych, na wysokości pierwszej linii zabudowy mieszkaniowej: [...]. zaś analiza wykonana będzie po upływie 1 roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawiona w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania, a w przypadku stwierdzenia przekroczeń wartości dopuszczalnych zastosowane będą odpowiednie środki ochrony. W sytuacji w której standardy w środowisku nie będą mogły być dotrzymane, należy podjąć działania mające na celu utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania.

W pozostałej części zaskarżoną decyzję Minister utrzymał w mocy.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister zwrócił uwagę przede wszystkim na następujące kwestie, istotne dla ustalenia stanu rzeczy w sprawie zawisłej przed tut. Sądem.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]". Zadanie II węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]." w km 6+450,26 - 13+690,73". W tym wniosku inwestor wystąpił również o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to poprawą przejezdności oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z treścią wniosku, realizacja omawianej inwestycji pozwoli na zmniejszenie natężenia ruchu na przejściu przez [...] o około 70%. Inwestor podkreślił ponadto, iż przedmiotowa inwestycja będzie współfinansowana ze środków Unii Europejskiej na lata 2014 - 2020.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 104 K.p.a., Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2016 r. decyzję nr [...], znak: znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]". Zadanie II węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]." w km 6+450,26 - 13+690,73", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]", nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnieśli m.in. [...] oraz Towarzystwo [...].

W odwołaniu z dnia 1 marca 2016 r. [...] wnieśli o usunięcie nieprawidłowości w wykonaniu operatu geodezyjnego nr [...]. W ocenie skarżących, "w związku z postępowaniem wywłaszczeniowym toczącym się odnośnie nieruchomości stanowiącej ich własność na podstawie specustawy drogowej, konieczne jest przeprowadzenie szczególnie pilnego i wnikliwego postępowania", uzupełniając odwołanie kolejnymi pismami w sprawie.

[...] szeroko odnieśli się również do kwestii ustalenia granic między działkami oraz zawarcia ugody między stronami w sytuacji sporu co do przebiegu linii granicznych pomiędzy działkami o nr ewid [...] (numeru ewid. uległy zmianie w wyniku podziału).

Państwo [...] zarzucili, że w związku z błędnymi działaniami uprawnionego geodety powierzchnia ich działki została pomniejszona w stosunku do powierzchni uwidocznionej w ewidencji gruntów. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie przyjąć należało linię graniczną wynikającą z decyzji Burmistrza [...] nr [...]r., z dnia [...] lutego 2013 r. Przy piśmie z dnia 10 października 2016 r., skarżący przesłali pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 października 2016 r., znak: [...], w którym stwierdzono że dokumentacja wykonana przez uprawnionego geodetę została wykonana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa z prośbą o jego uwzględnienie w postępowaniu odwoławczym.

W piśmie z dnia 28 listopada 2016 r., skarżący wypowiedzieli się co do zebranych w postępowaniu odwoławczym dowodów oraz zakwestionowali stanowisko inwestora wyrażone w piśmie z dnia 15 listopada 2016 r., znak: [...]. Dodatkowo, wyrazili również swoje obawy, że nieprawidłowości co do przyjęcia granic działek nr [...] nie zostaną usunięte w nowych opracowaniach, które mają zostać przygotowane na potrzeby postępowania odwoławczego. W piśmie z dnia 27 grudnia 2016 r. i 10 stycznia 2017 r. skarżący podtrzymali swoje zarzuty względem błędnego, ich zdaniem, podziału należącej do nich nieruchomości.

W piśmie z dnia 18 stycznia 2017 r. [...] ponownie zakwestionowali wyjaśnienia wykonawcy dotyczące przyjęcia granicy między działkami nr [...].

Towarzystwo [...], zwane dalej "Towarzystwem" w odwołaniu z dnia 29 lutego 2016 r. wniosło o uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a także o "uchylenie na czas trwania postępowania odwoławczego, nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności".

Dodatkowo, na podstawie art. 142 k.p.a., Towarzystwo wniosło o uchylenie wydanego w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak:: [...] uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zwanego dalej "postanowieniem uzgadniającym RDOŚ".

W uzasadnieniu odwołania Towarzystwo podkreśliło m.in., że zarówno z decyzji Wojewody [...], jak i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika jednoznacznie, że inwestor niezgodnie z prawem będzie w trakcie prac budowlanych niszczył siedliska występowania dzikich zwierząt należących do gatunków objętych ochroną, odławiał zwierzęta z gatunków chronionych, przenosił zwierzęta chronione, lub ich postacie młodociane na nowe stanowiska.

Postanowieniu uzgadniającemu RDOŚ Towarzystwo zarzuciło natomiast, że zostało wydane z uzasadnieniem niespełniającym warunków, o których mowa w art. 91 ust. 2 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku", bowiem w ocenie Towarzystwa Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odstąpił od podania informacji, w jaki sposób uwzględnione zostały ustalenia zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uwzględnia postanowienia decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], zwanej dalej "decyzją środowiskową GDOŚ", podczas gdy decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15.

Towarzystwo wskazało, że w przedmiotowej sprawie brak jest ostatecznej decyzji środowiskowej, gdyż taka decyzja GDOŚ, na którą powołuje się Wojewoda [...] w pkt. VIII decyzji Wojewody [...], została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2569/15. Zdaniem Towarzystwa powyższa okoliczność powinna doprowadzić "do zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]".

Analizując decyzję Wojewody [...] Minister uznał jednak, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, choć – jak mowa o tym poniżej wymaga korekty niektórych postanowień..

Inwestor dostarczył prawem wymagane dokumenty, niezbędne dla udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym następujące opinie:

- Zarządu Województwa [...] z dnia 23 marca 2015 r., znak: [...],

- Zarządu Powiatu [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r.,

- Burmistrza [...] z dnia 23 marca 2015 r., znak: [...],

- Burmistrza [...] z dnia 27 marca 2015 r., znak: [...],

- Burmistrza [...] z dnia 18 marca 2015 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją środowiskową, postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodno prawnego na wykonanie wskazanych urządzeń wodnych.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie MTBiGM".

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 23 marca 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...].

Co do pozostałych opinii, wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej, inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 9 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi decyzje Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodno prawnego na wykonanie wskazanych urządzeń wodnych, decyzję środowiskową.

Organ uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zgodnie z dyspozycją art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r., znak: [...], zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, wysyłając zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej.

W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W przedmiotowym obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W trakcie postępowania pierwszo instancyjnego do Wojewody [...] uwagi wniosły wymienione w decyzji Ministra osoby. Wojewoda [...] przekazał ww. uwagi i wnioski inwestorowi, który ustosunkował się do nich w drodze odrębnych pism znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy.

Działając na podstawie art. 86 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, pismem z dnia 7 października 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Spełniając powyższy obowiązek, zawiadomieniem z dnia 8 października 2015 r., znak: [...] na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Wojewoda [...] poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem uzgadniającym" uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Zasadnie – w ocenie Ministra - uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lutego 2016 r. decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, zamieszczono informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził jednak, że wydana decyzja Wojewody [...], choć co do zasady poprawna, to w części wymaga "dokonania korekty merytoryczno – reformacyjnej", zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji uzyskał informację, iż część podzielonych nieruchomości została w sposób błędny ujęta w treści decyzji Wojewody [...] i na załącznikach mapowych do tejże decyzji.

[...] przesłali pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pisma z dnia 4 sierpnia 2016 r., znak: [...], 1 lutego 2016 r." znak: [...], 18 lutego 2016 r., znak: [...], 7 października 2016 r., znak: [...]), w których stwierdzono błędy w zakresie podziałów nieruchomości nr [...] z obrębu [...]. Przedmiotowe błędy wymogły konieczność sporządzenia nowych map z projektami podziału tych nieruchomości oraz mapy z projektem podziału dla działki nr [...] z tego samego obrębu, która graniczy ze spornymi nieruchomościami. Konieczne stało się również uwidocznienie powyższych zmian w treści decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz na stosownych załącznikach mapowych do tejże decyzji.

Mając na uwadze powyższe, w punkcie II niniejszej decyzji Minister uchylił stosowne arkusze projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, które odnosiły się m.in. do działek kwestionowanych przez Państwa [...] i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia nowych arkuszy map uwzględniających prawidłową lokalizację przedmiotowych działek.

W punkcie III niniejszej decyzji Minister uchylił natomiast mapy z projektami podziałów działek, o których mowa powyżej zastępując je mapami, na których uwzględniony jest aktualny stan faktyczno prawny.

Konsekwencją powyższych zmian była konieczność dokonania stosownych zmian w treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem w punkcie IV niniejszej decyzji Minister uchylił wszystkie nieaktualne zapisy względem ww. nieruchomości zastępując je nowymi zapisami uwzględniającymi aktualną numerację rzeczonych działek.

Minister, ustosunkowując się do istoty ww. odwołań, zajął następujące stanowisko.

Zgodnie z art. 93 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w decyzjach, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1, 10, 14 i 18, właściwy organ może nałożyć na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin. W związku z tym, iż w decyzji Wojewody [...] obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej nie został nałożony, Minister uczynił to w punkcie VI niniejszej decyzji, wskazując na obowiązek jej wykonania po upływie roku od dnia oddania obiektu do użytkowania i przedstawienia jej właściwemu organowi w terminie do 18 miesięcy od dnia oddania obiektu do użytkowania.

Zakres i termin obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, który został nałożony w niniejszej decyzji, uwzględnia treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowienia uzgadniającego RDOŚ.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że wbrew zarzutom Towarzystwa, nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...] było m in. ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego oraz ustaleń dotyczących materii, o której stanowi art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. a, e i g specustawy drogowej, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w pkt. I-VI.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ uznał, iż w znacznej mierze są one bezzasadne. Podkreślił, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Organ powołał się na stanowisko, wyrażone przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14.

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Wymienionymi w uzasadnieniu decyzji pismami Minister wezwał inwestora do wypowiedzenia się co do zarzutów podniesionych przez skarżących. W odpowiedzi na powyższe inwestor ustosunkował się do zarzutów dotyczących przyjętych rozwiązań projektowych, wyjaśniając powody ich przyjęcia oraz przekonując o ich prawidłowości. Powyższe stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 K.p.a., przesłał skarżącym.

I tak, odnosząc się do zarzutu [...] dotyczącego nieprawidłowości w wykonaniu operatu geodezyjnego nr [...], błędnego wytyczenia granic ich działki nr [...], a w konsekwencji pomniejszenia powierzchni ich działki, Minister zwrócił uwagę, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 16 marca 2016 r., znak: [...], Minister wezwał inwestora do ustosunkowania się do podniesionych przez skarżących kwestii. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor przy piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r., wypowiedział się co do zagadnienia wyznaczania granic działki nr [...] z obrębu [...], wskazując m.in. że kwestionowany operat geodezyjny został przygotowany na podstawie danych udostępnionych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej i wywiadu terenowego. Jednocześnie inwestor wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych wystąpił pismem z dnia 6 czerwca 2016 r., do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie przebiegu granicy uwidocznionej w katastrze, która powinna zostać przyjęta do podziału działki nr [...] z obrębu [...]. W sytuacji zaś gdyby Starostwo Powiatowe w [...] wskazało inny przebieg tej granicy niż przyjęty w operacie sporządzonym przez wykonawcę działającego na zlecenie inwestora, zarejestrowanym w dniu 16 lipca 2015 r., zostanie sporządzony nowy operat geodezyjny podziału ww. działek.

Następnie inwestor w piśmie z dnia 11 lipca 2016 r., wyjaśnił że w związku z odwołaniem skarżących zostanie przygotowana korekta mapy z projektem podziału działki nr [...]. Konieczność dokonania korekty w zakresie mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości potwierdził również [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r., znak: [...], w których stwierdzono że dokumentacja wykonana przez uprawnionego geodetę została wykonana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Po nadesłaniu nowej mapy z projektem podziału m.in. nieruchomości należącej do skarżących, przy piśmie inwestora z dnia 9 września 2016 r., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 7 października 2016 r., ponownie zakwestionował prawidłowość mapy z projektem podziału nieruchomości skarżących. Organ nadzoru geodezyjnego wskazał również, iż dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] nie stanowiła podstawy do wydania decyzji rodzącej skutki prawne oraz podstawy do zmian w operacie gruntów i budynków w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...]. Mając powyższe na uwadze, inwestor zobowiązał się do dostarczenia poprawionej dokumentacji w zakresie nieruchomości skarżących.

Przedmiotową dokumentację inwestor przesłał przy pismach z dnia 9 grudnia 2016 r., i 13 grudnia 2016 r. Dokumentacja ostatecznie przesłana przez inwestora przy piśmie z dnia 13 grudnia 2016 r. (w tym również w zakresie działki Państwa [...]) opatrzona została stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne. Co za tym idzie, rzeczona dokumentacja nie może być kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1001/14, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).

Organy wydające decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzające projekt podziału nieruchomości nie są również władne do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629), zwanej dalej "ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne", zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak już zostało to bowiem wskazane, zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Stwierdzić zatem należało, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie przepisów specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje. Skoro natomiast przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do wskazanego działania, nie może on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie sytuacyjnej, jak również w ewidencji gruntów i budynków.

Wobec powyższego, ani organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ani też inwestor, nie mogą kwestionować dokumentacji sporządzonej przez wyspecjalizowany do tego rodzaju czynności podmiot. Co za tym idzie, organ odwoławczy zobowiązany jest przyjąć, iż dokumentacja przedłożona przez inwestora, zawierająca odpowiednie klauzule, jest sporządzona zgodnie z aktualnym stanem faktyczno - prawnym.

Tym samym, organ nie uwzględnił prośby Państwa [...] zawartej w ich piśmie 18 stycznia 2017 r. o niezatwierdzanie mapy podziałowej przedłożonej Ministrowi w dniu 9 grudnia 2016 r., bowiem mapa ta została zwrócona inwestorowi, a zatwierdzeniu podlegała mapa przedstawiona w dniu 13 grudnia 2016 r. Natomiast wszelkie zarzuty co do nieprawidłowości, jakich mieliby dopuścić się geodeci wykonujący roboty geodezyjne w związku z podziałem działki Państwa [...] nie mogą być przedmiotem oceny organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Są to kwestie, które powinny być rozstrzygane przez odpowiednie służby nadzoru geodezyjno-kartograficznego, o czym z resztą skarżący doskonale wiedzą, bowiem takie postępowania zostały z ich inicjatywy uruchomione przez odpowiednie organy nadzoru geodezyjnego.

Odnosząc się do zarzutów Towarzystwa, zawartych w odwołaniu, Minister wyjaśnił, co następuje. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut Towarzystwa dotyczący niespójności zapisów dotyczących terminów wydania nieruchomości. Wbrew stanowisku Towarzystwa zawarte w decyzji Wojewody [...] zapisy w zakresie określenia terminu, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej oraz jednoczesnego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie pozostają ze sobą w sprzeczności.

Użyte w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej sformułowanie, iż "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń" oznacza, iż wskazanie terminu, o którym mowa w tym przepisie jest obligatoryjne. Zgodnie obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem przyjmuje się, iż z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawnorzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustawodawca nakazał . organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania posiadania nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania tych praw w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny.

Określenie terminu wydania nieruchomości w oparciu o art. 16 ust. 2 specustawy drogowej jest obligatoryjne i niezależne od fakultatywnego nadania decyzji - przez organ administracji pierwszej instancji - rygoru .¡natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Do czasu uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności, w zakresie terminu wydania nieruchomości rozstrzygające znaczenie mają postanowienia art. 17 ust. 3 pkt. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którymi, decyzja której nadano rygor natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

Uzyskanie natomiast przez omawianą decyzję waloru ostateczności skutkuje ustaniem rygoru natychmiastowej wykonalności, wobec czego wykonanie tej decyzji wynika z faktu jej ostateczności, a nie przymiotu natychmiastowej wykonalności. Jakkolwiek wykonanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności ¡ .następnie uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności nie cofa skutków faktycznych wykonania tej decyzji w czasie obowiązywania rygoru natychmiastowej wykonalności, to w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez inwestora do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, konieczne staje się rozstrzygnięcie w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości niezbędnych dla realizacji inwestycji.

Bezzasadny jest także zarzut sprzeczności zapisów dotyczących konsekwencji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z zapisami dotyczącymi przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich może nadać decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to uzasadnione interesem społecznym lub gospodarczym. Decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności wywołuje skutek w postaci uprawnienia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Specustawa drogowa zawiera wyraźne postanowienie o nadaniu swego rodzaju tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w stosunku do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W myśl art. 17 ust. 3 specustawy drogowej decyzja taka zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, a ponadto do rozpoczęcia robót budowlanych oraz do wydania przez właściwy organ dziennika budowy. Posiadanie drogi przez zarządcę drogi nie ma więc bezumownego charakteru korzystania z nieruchomości lecz znajduje umocowanie prawne, ale nie tytuł prawny w omawianym art. 17 ust. 3 pkt. 3 specustawy drogowej (Minister powołał się na stanowisko, zawarte w komentarzu M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. 2 wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010).

Ustawodawca wyraźnie uregulował powyższą kwestię, gdyż przed ostatecznością decyzji inwestor nie dysponuje prawem własności (albo innym prawem, dającym mu tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Z chwilą gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, dochodzi do nabycia prawa własności co umożliwia realizację inwestycji na własnym (przejętym) terenie. Regulacja art. 17 ust. 3 specustawy drogowej dotyczy okresu przejściowego, przed dniem uzyskania przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności.

Natomiast specustawa drogowa nie zawiera wyraźnej podstawy prawnej, która umożliwiałaby nabycie takiego tytułu po ostateczności decyzji w stosunku do nieruchomości nieprzejętych pod inwestycję. Tak więc tytuł ten musi pochodzić z prawa własności.

Zapis pkt. IV. decyzji Wojewody [...] stanowi zaś o oznaczeniu nieruchomości, które przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Towarzystwo błędnie utożsamia skutki wynikające z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ze skutkami ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skutki wynikające z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie uprawniają do dokonania zmian w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów, zmiany w sferze prawnorzeczowej i ewidencyjnej danej nieruchomości będą bowiem możliwe dopiero po uzyskaniu przez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej waloru ostateczności.

Za bezzasadny, w ocenie Ministra, uznać należy również zarzut wadliwości przeprowadzonej ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na fakt nieuwzględnienia zmian dokonanych w projekcie budowlanym, która de facto dotyczy zapewnienia udziału społeczeństwa w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko. W ramach przeprowadzenia ponownej oceny przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, występuje do organu właściwego w sprawie wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o zapewnienie udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i art. 38 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], wykonał powyższą dyspozycję i pismem z dnia 7 października 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego. Spełniając powyższy obowiązek, Wojewoda [...] pismem z dnia 8 października 2015 r., znak: [...], zawiadomił o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Otwarta dla społeczeństwa rozprawa administracyjna odbyła się w dniu 20 października 2015 r., w Urzędzie Miasta [...], czego potwierdzeniem jest znajdujący się w aktach sprawy protokół z powyższej rozprawy. Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt. 1, 10, 14 i 18 - w przedmiotowym przypadku decyzji o zezwoleniu na realizacji inwestycji drogowej - przekazuje regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska zgłoszone przez społeczeństwo uwagi i wnioski, w celu ich rozważania i ewentualnego uwzględnienia przy wydaniu postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Uwzględniając treść art. 90 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na stronach 8-19 postanowienia uzgadniającego RDOŚ odniósł się szczegółowo do uwag i wniosków zgłoszonych przez strony postępowania, wskazując przyczyny ich uwzględnienia czy też nieuwzględnienia.

Odnosząc się natomiast do rzekomo nieuwzględnionych w czasie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zmian w projekcie budowlanym, wyjaśnić należy, że Wojewoda [...] pismem z dnia 30 października 2015 r., zawiadomił strony postępowania o złożeniu przez inwestora wniosku o zastosowanie przepisów ustawy zmieniającej oraz wynikających z powyższego zmian zakresu działek inwestycyjnych a także poinformował strony o miejscu i sposobie zgłaszania ewentualnych uwag i wniosków. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem inwestora wyrażonym w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r., znak: [...], zmiana wniosku nie dotyczyła przyjętych rozwiązań projektowych, zmiany obszaru inwestycji, nie wpływała na zagadnienia związane z ochroną środowiska a tym samym uznać należy, iż wbrew, stanowisku Towarzystwa, nie skutkowały koniecznością zmiany oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.

Za bezzasadny uznać należało także zarzut dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego przygotowanego, według twierdzeń Towarzystwa, niezgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył, stosownie do treści przepisu art. 11 d ust. 1 pkt. 5 specustawy drogowej, kompletny projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2 ww. artykułu do projektu., budowlanego dołączyli oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, za każdy projekt budowlany, stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Innymi słowy każdy projekt budowlany musi mieć swojego projektanta, który odpowiada za wszystkie zawarte w nim rozwiązania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stosowanym, zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, odpowiednio w przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.:

- zgodność projektu budowlanego, z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku,

- zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi,

- kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1 b ustawy Prawo budowlane jak również zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

- wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Ministra, przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełniał wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawie Prawo budowlane, oraz § 8 ust. 3 pkt. 2-6 rozporządzenia MTBiGM.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w decyzji Wojewody [...] warunków wynikających z potrzeby ochrony dóbr kultury współczesnej, Minister także uznał go za bezzasadny. Na stronie 18, w punkcie V decyzji Wojewody [...], organ pierwszej instancji przeanalizował i odniósł się do warunków wynikających z potrzeb dóbr kultury współczesnej. Dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt. 8 lit. f inwestor uzyskał pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...].

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 3 Pr. bud., poprzez brak stosownych zezwoleń wydanych przez właściwe organy ochrony przyrody, Minister wyjaśnił, że jak wynika ze stanowiska inwestora, zawartego w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r., dokumentacja projektowa została sprawdzona pod kątem zgodności z decyzją środowiskową, postanowieniem uzgadniającym RDOŚ oraz przeprowadzona została ponowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Chybione były też zarzuty Towarzystwa, dotyczące braku określenia w decyzji Wojewody [...] obowiązku budowy tymczasowych obiektów budowlanych oraz określenia obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych. Zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera ustalenia inne niż te wskazane w pkt. 1-6. Zgodnie z wykładnią literalną przepisu art. 11f ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej, ustalenia wskazane w pkt. 8 lit. a-j nie stanowią obligatoryjnego elementu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem, tylko w przypadkach gdy w sprawie zajdą okoliczności wskazane w ww. przepisach decyzja winna zawierać stosowne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] w pkt. IX decyzji, prawidłowo określił jedynie okres użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, w trakcie realizacji robót budowlanych bez stwierdzenia obowiązku ich budowy. Powyższe jest uzasadnione tym, iż zgodnie ze stanowiskiem inwestora, budowa tymczasowych obiektów budowlanych prawdopodobnie w ogóle nie będzie konieczna. Odnośnie braku wskazania określenia obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz obiektów tymczasowych, Minister wyjaśnił, że Wojewoda [...] w pkt. X zaskarżonej decyzji umieścił zapis "obiekty przeznaczone do rozbiórki należy usunąć", z którego wynikał ciążący na inwestorze obowiązek ich usunięcia. Ponadto, zapisy dotyczące obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych znajdują się w Tomie 1.1 Projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego, który zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt. 6 stanowi załącznik do decyzji Wojewody [...].

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut braku określenia obowiązku przebudowy i budowy urządzeń wodnych, w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Minister podzielił w tym zakresie stanowisko inwestora, zawarte w piśmie z dnia 9 czerwca 2016 r., znak: [...], zgodnie z którym przebudowa sieci odwodnienia terenu ujęta jest w liniach rozgraniczających inwestycji, zaś wszelkie przebudowy urządzeń wodnych, w tym urządzeń wodnych szczegółowych nie wymagają czasowego zajęcia działek, lecz znajdują się na działkach przejętych pod inwestycję.

Za chybiony uznać należało ponadto zarzut braku określenia w decyzji Wojewody [...] ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Stosownie do treści art. 11f ust. 1 pkt. 8 lit. e i g specustawy drogowej, dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i innych dróg publicznych Wojewoda [...] ustalił obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii oraz zezwolił na wykonanie powyższych obowiązków, a także z uwagi na fakt, że działki przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej i przebudowywanych dróg innych kategorii nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, ograniczył na rzecz inwestora sposób korzystania z nieruchomości wskazanych na stronach 13-14 zaskarżonej decyzji.

Nietrafnym okazał się zarzut braku zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej. Na stronie 12 decyzji Wojewody [...], organ pierwszej instancji zezwolił na wykonanie obowiązków wynikających z art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. e-g specustawy drogowej, zaś na stronie 19 zezwolił na wykonanie obowiązków wynikających z art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. b i c specustawy drogowej. Odnośnie zezwolenia na realizację obowiązku wynikającego art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. h Wojewoda [...] nie miał obowiązku jego ustalenia, bowiem jak to już zostało wskazane powyżej, ustalenie tego obowiązku nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Odnosząc się zaś do podniesionych w odwołaniu Towarzystwa zarzutów dotyczących postanowienia uzgadniającego RDOŚ, wyjaśnić należało w ocenie Ministra, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym podkreśla się, iż możliwości działania organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę (za które w mniejszej sprawie uznać trzeba zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) w zakresie kontroli decyzji i postanowień wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są znacznie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust 1 nie zezwala na to przepis art. 35 ust 4 Pr. bud. W tym zakresie ww. przepis nie dopuszcza jakiegokolwiek uznania przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Dlatego też organ architektoniczno - budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.

Minister nie dopatrzył się błędów w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem postanowienie uzgadniającego RDOŚ, zaś w ramach mniejszego postępowania Minister uznał, że nie jest organem uprawnionym do oceny postanowienia uzgadniającego RDOŚ pod kątem szczegółowych zapisów w nim zawartych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut wydania postanowienia uzgadniającego RDOŚ, z naruszeniem art. 91 ust. 2 pkt. 2 lit. a i b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zgodnie z art. 91 ust. 2 pkt. 2 tej ustawy postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia zawiera informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalenia zawarte w opinii, o której mowa w art. 90 ust. 2 pkt. 2 tejże ustawy tj. opinii państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Na stronie 16 postanowienia uzgadniającego RDOŚ, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], wskazał wprost iż uwzględniono opinię sanitarną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], opiniującą pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie, a także ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko m. in. poprzez wskazanie na ustalenia dotyczące ochrony akustycznej.

Odnośnie uwzględnienia w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ zapisów decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], Minister wyjaśnił, że zapisy, o których mówi skarżące Towarzystwo dotyczyły de facto wyłącznie monitoringu środowiska oraz analizy porealizacyjnej, a co za tym idzie nie wpływały one na sam etap realizacji inwestycji. Co do zasady to postanowienie uzgadniające RDOŚ, a nie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, czy też decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] przesądziła o przebiegu analizy porealizacyjnej dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odnosząc się zaś do zarzutu Towarzystwa, dotyczącego wydania decyzji Wojewody [...] bez prawem wymaganej ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Minister wyjaśnił, że decyzja środowiskowa GDOŚ uchyliła w części decyzję środowiskową organu I instancji i orzekła co do istoty sprawy a w pozostałej części utrzymała ww. decyzję w mocy. Uchylone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapisy dotyczyły w szczególności analizy porealizacyjnej inwestycji, nie zaś etapu jej realizacji, a co za tym idzie nie wprowadzały zmian w projekcie budowlanym. W związku z tym, iż jak to zostało wskazane powyżej, ustalenia dotyczące analizy porealizacyjnej zostały ponownie ustalone w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ, organ odwoławczy uznał, iż nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kluczowe bowiem znaczenie dla podniesionych w skargach zarzutów, ma kwestia nadania decyzji środowiskowej RDOŚ rygoru jej natychmiastowej wykonalności. Art. 108 § 1 K.p.a. zawiera zamknięty katalog okoliczności uzasadniających nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia "niezbędności" niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i w istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a.. Nadanie przez organ decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oznacza zatem, że decyzja nieostateczna może zostać wykonana, a tym samym jej adresat zostaje zobligowany do podporządkowania się jej rozstrzygnięciu, zanim kontrola odwoławcza potwierdzi legalność tej decyzji. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że decyzja środowiskowa nie była ostateczna. Należy bowiem podkreślić, że decyzja ta została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności co oznacza, że wywiera skutki prawne takie same jak decyzja ostateczna od daty jej doręczenia stronie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 397/12).

W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, art. 97 § 1 pkt. 4 K.p.a. w związku z art. 11 c specustawy drogowej, art. 8, art. 16 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. oraz art. 106 § 1 K.p.a..

Za chybiony uznać należało również zarzut Towarzystwa dotyczący naruszenia zasad postępowania administracyjnego, poprzez "odstąpienie od uzasadnienia własnego stanowiska wobec licznych uwag, zastrzeżeń i wniosków zgłoszonych przez strony postępowania" oraz sformułowanie uzasadnienia decyzji Wojewody [...] w sposób niezrozumiały dla stron postępowania. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Wojewoda [...] podjął wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy i wnikliwy postępowanie dowodowe oraz poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia. W decyzji Wojewody [...], wbrew twierdzeniu skarżącego, na stronach 21 - 28 organ I instancji wyczerpująco odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, uzasadnił zaskarżoną decyzję, podając jej podstawę prawną oraz argumenty przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na zarzut udzielenia zgody na realizację obiektu tymczasowego - mostu nad rzeką [...], podczas gdy na wykonanie ww. obiektu inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia wodno prawnego, Minister wskazał, iż z dokumentacji projektowej nie wynika, aby inwestycją była objęta budowa mostu tymczasowego.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia badań archeologicznych przed rozpoczęciem budowy przedmiotowej inwestycji oraz wydaniem decyzji Wojewody [...], Minister podkreślił, że prowadzenie badań archeologicznych nie jest związane z procedurą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Badania prowadzone są przed przystąpieniem do budowy na danym terenie.

W uzasadnieniu odwołania Towarzystwo podkreśliło, że zarówno z decyzji Wojewody [...], jak i raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że inwestor będzie w trakcie prac budowlanych niszczył siedliska występowania dzikich zwierząt należących do gatunków objętych ochroną, odławiał zwierzęta z gatunków chronionych, przenosił zwierzęta chronione, lub ich postacie młodociane na nowe stanowiska, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348). Wszystkie powyższe czynności są zabronione, o czym świadczy wprost treść rozporządzenia. Towarzystwo nie określiło, które przepisy ww. rozporządzenia miałyby zostać naruszone poprzez zapisy ujawnione w decyzji Wojewody [...]. Poza tym, wszystkie czynności, o których mowa w punkcie 2.30.1 na stronie 48 decyzji Wojewody [...], na które powołało się Towarzystwo, będą prowadzone pod nadzorem herpetologicznym, który winien określić zakres i sposób realizacji zadań o których mowa w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić należało, zdaniem Ministra, iż zapisy związane z likwidacją zbiorników wodnych w określonym zakresie oraz zabiegami mającymi na celu jak najmniejszą ingerencję w środowisko naturalne płazów poprzez ich odłowienie, wynikają wprost z postanowień decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia uzgadniającego RDOŚ, wydanymi przez wyspecjalizowane do tego organy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest odrębnym od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej aktem, na który przysługuje osobny środek zaskarżenia. Związanie, zarówno organu pierwszej instancji orzekającego w sprawie, jak również organu odwoławczego treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie tylko nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania odwoławczego, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tego postępowania i badanie jedynie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z warunkami środowiskowymi w niej określonymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 530/15).

Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...], poza częścią uchyloną niniejszą decyzją, nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Z decyzją tą nie zgodzili się [...] reprezentowani przez r. pr. [...], składając datowaną na 21 lutego 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję w części, "tj. w zakresie zatwierdzenia, w miejsce uchylonych, nowych map z projektami podziału działek o nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiących załącznik nr 2.2 do zaskarżonej decyzji".

Pełnomocnik skarżących zarzucił decyzji:

"1) naruszenie art. 12 ust. 1 w z zw. z art. lid ust. 1 pkt. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2003 Nr 80, poz. 721 - zwanej dalej specustawą drogową) w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 3, 4 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004 Nr 268, poz. 2663) poprzez zatwierdzenie, w pkt. III decyzji, projektów podziału działek o nr [...] z obrębu [...], stanowiących załączniki nr 2.1 i 2.2. w sposób sprzeczny z oznaczeniem i danymi tych działek wynikających z ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji także błędnym oznaczeniem granicy pomiędzy tymi działkami, skutkującym niezasadnym pomniejszeniem działki skarżących o nr ew. [...];

2) naruszenie art. 1 f ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 12 ust. 1 w z zw. z art. lid ust. 1 pkt. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.) poprzez brak uwzględnienia, przy wydawaniu rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości objętej inwestycją, faktu dokonania rozgraniczenia działek o nr ew. [...] decyzją Burmistrza [...] z [...] lutego 2013 r. o nr [...], a w konsekwencji także błędne zatwierdzenie podziału tych działek w zaskarżonej decyzji;

3) naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pogłębionej analizy co do przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] oraz brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy granicą ustaloną w projekcie podziału przyjętym w zaskarżonej decyzji a granicą przyjętą w decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2013 r. o nr [...]".

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w zaskarżonej części, zasądzenie kosztów i o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących zajął następujące stanowisko.

Projekty podziału zawierają błędne oznaczenie granicy pomiędzy działkami [...] i [...], prowadząc do naruszenia do zmniejszenia powierzchni ich działki. Ponadto oznaczenie tych nieruchomości w zatwierdzonych projektach podziału jest sprzeczne z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków.

Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Przez odrębne przepisy w rozumieniu przywołanej regulacji należy rozumieć przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663- zwanego dalej rozporządzeniem). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 tego rozporządzenia mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności granice nieruchomości podlegającej podziałowi. Stosownie do § 9 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia mapa taka powinna zawierać oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia mapa zawiera także oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości. Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że zarówno inwestor wnioskujący o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak organ zatwierdzający podział nieruchomości na potrzeby wydania decyzji winien dokonywać podziału nieruchomości oraz oznaczać jego granice oraz powierzchnie działek ulegających podziałowi w oparciu o dane widniejące w katastrze nieruchomości. Prace geodezyjne prowadzone na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji były przedmiotem kontroli organów nadzoru geodezyjnego, które wielokrotnie stwierdzały przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowań wykonywanych niezgodnie z przepisami prawa.

W piśmie z 7 października 2016 r., skierowanym do Starosty [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej [...]WINGK) wskazał na wykonanie prac geodezyjnych z naruszeniem prawa, wybiórcze korzystanie przez autorów tych prac z dokumentów źródłowych. W świetle powyższych ustaleń [...]WINGK rzeczywista granica pomiędzy działkami o nr ew. [...] została przesunięta przez wykonawcę pracy w kierunku działki nr [...] o ok. 60 cm, czego konsekwencją było błędne ustalenie powierzchni działek - dla działki [...] z powierzchni 0,5400 ha na 0,5489, natomiast dla należącej do skarżących działki [...] z powierzchni 1,7800 ha (podobnie jak jest to wskazane w wypisie z rejestru gruntów i budynków) na 1,7700 ha. Zgodnie z końcowym zaleceniem wyrażonym przez [...]WINGK dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 września 2016 r. pod numerem [...] nie powinna stanowić podstawy zmian w ewidencji gruntów i budynków ani podstawy do wydania zaskarżonej decyzji.

Ostatecznie opracowanie geodezyjne [...] nie stanowiło podstawy do zatwierdzenia projektu podziału działek [...], na co zresztą wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (strona 26), a inwestor dostarczył rzekomo "poprawioną" dokumentację geodezyjną. W następstwie powyższego podział przedmiotowej nieruchomości zatwierdzony decyzją organu I instancji został uchylony, w jego miejsce zatwierdzono nowe projekty podziału. Należy jednak stanowczo podkreślić, że zatwierdzony w zaskarżonej decyzji projekt podziału działek zasadniczo nie odbiega w swoim kształcie i treści od wcześniej zaproponowanego i zakwestionowanego przez organ nadzoru geodezyjnego. Nowo zatwierdzony projekt podziału w zasadzie w żaden sposób nie modyfikuje ustaleń dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami [...]. Ponadto zestawienie wykazów synchronizacyjnych stanowiących element projektów podziału uprzednio i obecnie przyjętego prowadzi do wniosku, że powierzchnia działki [...] została jedynie nieznacznie skorygowana, gdyż w obecnie przyjętym opracowaniu została określona na 1,7703 ha.

W rezultacie nie można uznać, że projekt podziału zawarty w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Stanowisko takie jest logiczne, gdy się weźmie pod uwagę, że uprzedni projekt podziału został zakwestionowany przez organy nadzoru geodezyjnego, natomiast obecny projekt podziału nie zawiera żadnych zmian co do przebiegu granicy i powierzchni działek o nr ew. [...], a zmiany dotyczą w zasadzie zastosowanej numerologii.

Ponadto należy również mieć na uwadze, że projekt podziału działki o nr ew. [...] zatwierdzony zgodnie z planem podziału zawartym w zaskarżonej decyzji nie odpowiada danym zawartym obecnie w ewidencji gruntów i budynków.

Organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działkami o nr ew. [...] z obrębu [...], gmina [...], w szczególności przy uwzględnieniu faktu wydania przez Burmistrza [...], w dniu [...] lutego 2013 r., decyzji o nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek [...]. Faktem jest, że wskutek zaskarżenia powyższej decyzji przez właścicielkę działki nr [...] i przekazania sprawy rozgraniczeniowej do rozpoznania Sądowi Rejonowemu w [...] (toczącej się obecnie pod sygn. akt I Ns [...]) wskazana wyżej decyzja Burmistrza [...] nie stała się ostateczna. Skoro jednak treść tej decyzji była znana organom prowadzącym postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i zawierała ustalenia zgodne z katastrem nieruchomości w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...], to organ zatwierdzając nowy projekt podziału tychże działek powinien dokonać stosownego omówienia i uzasadnić, dlaczego zatwierdzony projekt podziału zawiera ustalenia odmienne od tych zawartych w decyzji Burmistrza [...]. W piśmie Wojewody [...] do Ministra Infrastruktury i Budownictwa "organ I instancji w sposób wyraźny poleca organowi odwoławczemu uwzględnienie, przy zatwierdzeniu projektu podziału, linii granicznych pomiędzy działkami o nr ew. [...], ustalonych właśnie w postępowaniu rozgraniczeniowym".

Postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], Wojewoda [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone na potrzeby realizacji inwestycji drogowej części nieruchomości o nr ew. [...] do czasu prawomocnego zakończenia sprawy sądowej o rozgraniczenie. U podstaw takie rozstrzygnięcia wojewody legło przekonanie, że dopiero ostateczne ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] oraz ostateczne przesądzenie kwestii powierzchni tych działek umożliwi prawidłowe ustalenie wysokości przysługującego właścicielom tych działek odszkodowania.

Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do tut. Sądu również przez Towarzystwo [...], które w skardze datowanej na 15 marca 2017 r. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wraz z uchyleniem w całości poprzedzającej ją decyzji, zasądzenie kosztów i przeprowadzenie "dowodu uzupełniającego z dokumentu - z prawomocnego wyroku tut. WSA z dnia 13 listopada 2015r. o sygn. akt IV SA/Wa 2569/15, w którym została uchylona w całości ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ), wydana w dniu [...] września 2012r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji dla omawianej inwestycji drogowej".

Towarzystwo [...] zarzuciło zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., że:

"1) Została ona wydana z naruszeniem

- art. 15 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (K.P.A.) - z powodu naruszenia zasady dwu-instancyjności postępowania administracyjnego na skutek błędnego zastosowania w podstawie prawnej art. 138 par. 1 pkt. 2 K.P.A. – poprzez nieuprawnione wydanie decyzji typu reformacyjnego, w okolicznościach gdy decyzja l-instancyjna (Wojewody [...] - z dnia [...] lutego 2016r.) jest obarczona naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (= na wydany ZRID),

- art. 7 K.P.A. - gdyż w zakończonym w dniu [...] stycznia 2017r. postępowaniu organ odwoławczy nie rozpatrzył i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów [...], wniesionych wobec Decyzji Nr [...] Wojewody [...] w odwołaniu Towarzystwa z dnia [...] lutego 2016r., jak również do zarzutów zgłoszonych przez inne strony odwołujące,

- art. 97 par. 1 pkt. 4 K.P.A. - gdyż wobec braku ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (począwszy już od postępowania I- instancyjnego) - Minister Infrastruktury i Budownictwa był zobowiązany do zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w omawianej sprawie jest uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] z dnia [...] grudnia 2011r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia,

- art. 9 K.P.A., art. 10 par. 1 K.P.A. oraz art. 49 K.P.A. (w związku z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. lii ust. 1 "spec ustawy drogowej") - gdyż Minister Infrastruktury i Budownictwa odstąpił od zawiadamiania (na drodze obwieszczenia) o podjętych przez organ odwoławczy czynnościach (pismach w sprawie) wielu stron postępowania (osób fizycznych), których nieruchomości są położone w zasięgu oddziaływania budowanego odcinka drogi [...] (w ramach zadania II) lecz znajdują się jednocześnie poza liniami rozgraniczającymi omawianej inwestycji wyznaczonymi w projekcie budowlanym,

- art. 142 K.P.A. - ponieważ organ odwoławczy myli się, twierdząc iż jego właściwość rzeczowa do skontrolowania w postępowaniu odwoławczym zaskarżonego w odwołaniu [...] rozstrzygnięcia (postanowienia) organu współdziałającego (RDOŚ w [...]) z dnia [...] grudnia 2015r. (o sygn. [...]) - o uzgodnieniu realizacji omawianego przedsięwzięcia i określenia warunków jego realizacji - była znacząco ograniczona,

- art. 72 ust. 3, 4 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z art. 72 ust. 1 pkt. 10 tej ustawy (zwanej dalej ustawą "ocenową") - gdyż, jak wynika to wprost z treści tych przepisów - wydanie ZRID może nastąpić wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi publicznej,

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. lii ust. 1 "spec ustawy drogowej" i art. 56 ust. 1, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody - ponieważ ZRID został udzielony bez sprawdzenia czy inwestor posiada wymagane prawem pozwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących w ochronie gatunkowej zwierząt i roślin, które, jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie będą mogły być przestrzegane wobec szeregu gatunków,

- wielu przepisów "spec ustawy drogowej", w szczególności (lecz nie tylko!) zawartych w jednostce redakcyjnej art. f ust. 1 tej ustawy - wymienionych szczegółowo w odwołaniu [...] od Decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r".

Jednocześnie - wobec orzeczenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa nowego brzmienia pkt. V udzielonego przez Wojewodę [...] ZRID - poprzez nałożenie obowiązku przedstawienia analizy po-realizacyjnej w zakresie wykonania analizy akustycznej – Towarzystwo zarzuciło tej reformacyjnej części zaskarżonej decyzji iż jest ona "ułomna (tym samym - być może nawet trwale niewykonalna) gdyż w jej treści brak jest powołania dokumentu (np. mapy lub planu), w którym uwidoczniona została lokalizacja wymienionych punktów receptorowych (o nr [...]). Ponadto w decyzji organu odwoławczego brak jest uzasadnienia dlaczego właśnie te punkty pomiaru hałasu zostały wybrane spośród kilkudziesięciu innych".

Uzasadniając skargę, Towarzystwo wyjaśniło, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw, w tym rozpatrzenie i próba naprawy licznych błędów w projekcie budowlanym drogi [...], powinien skutkować uchyleniem w całości decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ I instancji. Ponieważ zaniechano zastosowania art. 138 par. 2 k.p.a., adekwatnego dla wymienionego powyżej rozwiązania - naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określona w art. 15 k.p.a.

Ponadto, w trakcie postępowania odwoławczego doszło faktycznie do istotnej zmiany we wniosku GDDKiA (Oddział w [...]) o wydanie ZRID dla realizacji Zadania II "Obwodnicy [...]" - gdyż, co nie podlega żadnym wątpliwościom - zmieniony został projekt budowlany, także - wbrew temu co twierdzi Minister Infrastruktury i Budownictwa - zmieniono przebieg linii rozgraniczających przedsięwzięcie. Tym bardziej więc - sprawa powinna wrócić do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, który powinien dla zmienionego projektu budowlanego ponownie przeprowadzić ocenę oddziaływania tej inwestycji na środowisko (OOŚ) i poddać projekt ZRID powtórnemu uzgodnieniu z RDOŚ w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra brak jest odniesienia się do wielu istotnych zarzutów złożonych w odwołaniach stron, w tym także - Towarzystwa. Przykładowo wskazało Towarzystwo na zarzut dotyczący mostu tymczasowego na rzece [...], który w ramach omawianej inwestycji został nielegalnie wybudowany przez wykonawcę omawianego Zadania II bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę - co zostało niezgodnie z Prawem budowlanym zalegalizowane w wydanym ZRID, odstąpienie przez Wojewodę [...] od uzasadnienia własnego stanowiska wobec licznych uwag, zastrzeżeń i wniosków zgłoszonych przez strony postępowania (oraz bezkrytyczne posiłkowanie się w tym zakresie wyłącznie stanowiskiem zajętym przez inwestora), jak również sformułowanie uzasadnienia decyzji l-instancyjnej w sposób niezrozumiały dla stron postępowania, w szczególności osób fizycznych, będących tymi stronami, objęcie omawianym ZRID budowy węzła "[...]", który zlokalizowany jest w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, co spowoduje wymierne szkody w środowisku przyrodniczym, objętym wymienioną formą ochrony prawnej, zanegowanie bezstronności i rzetelności osób prowadzących w trakcie postępowania l-instancyjnego rozprawę otwartą dla społeczeństwa.

Brak rzetelnego wyjaśnienia wymienionych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznacza jednoznacznie iż postępowanie odwoławcze było przeprowadzone przez Ministra z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a.

Minister powinien był zawiesić z urzędu to postępowanie - do czasu rozstrzygnięcia przez organ ochrony środowiska niezmiernie istotnego w sprawie zagadnienia wstępnego - uzyskania przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie "Obwodnicy [...]" statusu ostateczności. Zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak również obecnie decyzja środowiskowa RDOŚ w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest ostateczna, zaś w sprawie środowiskowych uwarunkowań ustalonych w I instancji przez RDOŚ w [...] - toczy się powtórnie postępowanie odwoławcze, prowadzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Tym samym - zawieszenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 97 par. 1 pkt. 4 k.p.a., było w pełni zasadne, zaś jego brak stanowi oczywiste naruszenie przywołanego przepisu.

W związku z brakiem zastosowania art. 49 k.p.a. "naruszono prawo licznych stron (osób fizycznych), które nie miały wiedzy o czynnościach podejmowanych przez organ odwoławczy i nie mogły się do nich ustosunkować. Strony te zostały także pozbawione prawa do wypowiedzenia się co do końcowej treści akt sprawy - przed wydaniem decyzji ostatecznej, co oznacza naruszenie art. 10 par. 1 K.P.A.".

Błędnie uznał Minister, że posiada on jakoby tylko ograniczoną właściwość rzeczową do skontrolowania prawidłowości uzgodnień dokonanych przez organ współdziałający ochrony środowiska (RDOŚ w [...]) na etapie ponownej oceny wpływu na środowisko, w związku z zaskarżeniem w treści odwołań na podstawie art. 142 k.p.a. wydanego w dniu [...] grudnia 2015r. postanowienia RDOŚ w [...].

Towarzystwo podkreśliło, że wprowadzone przez organ odwoławczy nowe brzmienie pkt. V w rozstrzygnięciu Decyzji Nr [...] Wojewody [...] nie podaje źródła w którym sprecyzowano lokalizację tych punktów w terenie. Informacji, gdzie można odnaleźć opis tych lokalizacji nie podano też w uzasadnieniu decyzji. Tym samym "nałożono na inwestora (GDDKiA Oddział w [...]) obowiązek nie sprecyzowany co do sposobu jego spełnienia, może okazać się nie wykonalnym. Co więcej - nakazane wykonanie omawianej analizy akustycznej nie jest w decyzji ostatecznej jednoznaczne, gdyż organ odwoławczy przy wskazaniu 14 wskazanych punktów receptorowych (o nie ustalonym położeniu) użył zwrotu "m.in." - co oznacza nieuprawniony "luz decyzyjny", nie dopuszczalny w wydawanych rozstrzygnięciach administracyjnych, które powinny brzmieć jednoznacznie, aby bez przeszkód można było je dokładnie wykonać, czy też sprawdzić to wykonanie". Minister nie wyjaśnił, czym kierował się, wskazując do przeprowadzenia pomiarów hałasu właśnie te, a nie szereg innych punktów receptorowych, których jak wynika z ich numeracji wyznaczono przy budowanej drodze ponad 35.

Towarzystwo podtrzymało również wszystkie zarzuty skierowane w odwołaniu z dnia 29 lutego 2016 r.

W odpowiedzi na skargi, Minister podtrzymał swoje stanowisko i dodatkowo wyjaśnił, co następuje, wnosząc o oddalenie skarg.

1. Stanowisko Ministra odnośnie skargi [...], reprezentowanych przez radcę prawnego [...].

Charakter zarzutów skarżących i poruszona przez nich materia są w głównej mierze tożsame z tymi podniesionymi przez nich na etapie postępowania odwoławczego i sprowadzają się do zarzutu zatwierdzenia błędnie wykonanego projektu podziału nieruchomości należącej do skarżących.

Minister na stronie 26 zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał, że dokumentacja przesłana przez inwestora (w tym również w zakresie działki skarżących) opatrzona została stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne. Taka dokumentacja nie mogła zostać zakwestionowano przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Organy wydające decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości nie były i nie są również władne do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 poz. 1629), zwanej dalej "ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne", zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 40 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie przepisów specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje. Skoro natomiast przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do wskazanego działania, nie może on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie sytuacyjnej, jak również w ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy zobowiązany był przyjąć, iż dokumentacja przedłożona przez inwestora, zawierająca odpowiednie klauzule, jest sporządzona zgodnie z aktualnym stanem faktyczno prawnym.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 d ust. 1 pkt. 3 specustawy drogowej w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 3, 4 i 6 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów. Powołane przepisy odnoszą się do części składowych, jakie musi posiadać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci kwestii związanych z podziałem nieruchomości oraz wytycznych, jakie powinny zostać spełnione względem mapy z projektem podziału nieruchomości. Mapa z projektem podziału nieruchomości skarżących, zawiera jej skalę, granice nieruchomości podlegające podziałowi i oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości, czyli wszystkich składników, których naruszenie podnieśli skarżący. Z powyższego wynika zatem, iż nie jest rzeczą organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kwestionowanie map z projektami podziałów nieruchomości. Jedynie w przypadku, gdyby organ powziął informację, iż dany dokument jest sporządzony nieprawidłowo, mógłby zakwestionować jego prawidłowość żądając od inwestora dostarczenia prawidłowej dokumentacji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. W sytuacji bowiem, w której do organu odwoławczego docierały informacje o nieprawidłowościach w zakresie sporządzenia map z projektami podziału nieruchomości będących częścią omawianej inwestycji, od skarżących (powołujących się na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) lub bezpośrednio [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Minister podejmował odpowiednie kroki w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W okresie od otrzymania ostatecznej wersji dokumentacji od inwestora do czasu wydania decyzji Ministra organ odwoławczy nie otrzymał żadnych informacji od właściwego podmiotu, wskazujących Iż podział nieruchomości należącej do skarżących sporządzony został w sposób nieprawidłowy. Co za tym idzie Minister zobowiązany był przyjąć i zatwierdzić dokumentację sporządzoną przez uprawnione do tego

Chybiony jest też zarzut, naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt. 6 w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 11 d ust. 1 pkt. 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zawiera elementy, o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt. 3 i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, a więc i oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, zgodnie z treścią art. 11f ust. 1 pkt. 6 specustawy drogowej. Co za tym idzie, nie może być mowy o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy nie zatwierdził podziału działek nr [...] z obrębu [...] w sposób sprzeczny z oznaczeniem i danymi tych działek wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Projekty podziału tychże działek sporządzone zostały bowiem przez uprawnione do tego podmioty i Minister nie mógł podważać ich prawidłowości. Co za tym idzie, zatwierdzono mapy z projektami podziału nieruchomości w sposób zgodny z przepisami szczegółowymi.

W opinii Ministra, zaskarżona decyzja ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Analizy materiału dowodowego organ pierwszej instancji dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawił w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Nie został również naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Minister bowiem przeprowadził wywód zmierzający do wyjaśnienia dlaczego podjął rozstrzygnięcie w zaskarżonym kształcie odnosząc się w jego treści do powodów podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił powody podjętej decyzji i uznać należy, iż organ dołożył należytej staranności do skonstruowania uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji.

Nie ma znaczenia w tej sprawie treść nieostatecznej (jak sami podkreślili to skarżący) decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia działek [...]. Organ odwoławczy zobowiązany był bowiem orzekać w stanie faktyczno prawnym, aktualnym na dzień wydania decyzji.

Bez znaczenia są dywagacje skarżących, jakoby Minister nie wykonał "polecenia" Wojewody [...] dotyczącego uwzględnienia przy zatwierdzeniu projektu podziału, linii granicznych pomiędzy działkami o nr ew. [...], ustalonych w postępowaniu rozgraniczeniowym. Organ odwoławczy naruszyłby prawo i przekroczył swoje kompetencje, wkraczając w zakres kompetencji właściwych organów geodezyjno - kartograficznych.

Bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości o nr ew. [...]. Postępowanie to jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nie ma wpływu na jego prawidłowość.

2. Stanowisko Ministra odnośnie skargi Towarzystwa [...].

Bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ustawodawca dopuścił uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Minister po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie uznał iż decyzja Wojewody [...], wymaga przeprowadzenia korekty merytoryczno-reformacyjnej. Analogiczne korekty merytoryczno-reformacyjne były już wielokrotnie dokonywane przez Ministra, oraz jego poprzedników prawnych, na gruncie przepisów specustawy drogowej. Zmiany te były pozytywnie oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas weryfikacji rozstrzygnięć.

Wbrew stanowisku Towarzystwa, Minister odpowiedział na wszystkie zarzuty podniesione przez strony skarżące i nie naruszył art. 7 k.p.a.

Nie mają potwierdzenia w faktach twierdzenia skarżącego Towarzystwa, jakoby organ odwoławczy nie odpowiedział na wszystkie zarzuty podniesione na etapie postępowania odwoławczego. Minister odniósł się do kwestii mostu tymczasowego na rzece [...] (strona 34 decyzji Ministra), lokalizacji inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (strona 37 decyzji Ministra) i uwag dotyczących rozprawy administracyjnej (strona 37 decyzji Ministra). Powołując się na nieodniesienie się do "licznych uwag, zastrzeżeń i wniosków zgłoszonych przez strony postępowania jak również sformułowanie uzasadnienia decyzji pierwszo instancyjnej w sposób niezrozumiały dla stron postępowania", wskazać należy, iż są to dywagacje skarżącego niepoparte żadnymi dowodami. Formułując zarzut w powyższy sposób Towarzystwo nie wyartykułowało, do których "licznych uwag, zastrzeżeń i wniosków" organ odwoławczy się nie odniósł, ani na czym miałaby polegać niezrozumiałość decyzji Ministra oraz dla kogo miałaby ona być niezrozumiała.

W ocenie Ministra, zaskarżona decyzja spełnia wymagania, o których mowa w art. 7 i 77 k.p.a.. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Organ orzekający wziął pod uwagę nie tylko stanowisko inwestora, w którym ustosunkował się on do zgłaszanych przez część skarżących zarzutów, ale również wniesione zastrzeżenia i uwagi stron postępowania. Analizy materiału dowodowego organ odwoławczy dokonał zgodnie z art. 80 K.p.a. i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawił w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Towarzystwo nie może podnosić zarzutów dotyczących nieruchomości należących do innych podmiotów. Podnoszenie tego typu zarzutów nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 752/12).

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Jak już zostało to wskazane na stronie 32 decyzji Ministra decyzja środowiskowa GDOŚ uchyliła w części decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia i orzekła co do istoty sprawy a w pozostałej części utrzymała ww. decyzję w mocy. Uchylone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zapisy dotyczyły w szczególności analizy porealizacyjnej inwestycji, nie zaś etapu jej realizacji, a co za tym idzie nie wprowadzały zmian w projekcie budowlanym. W związku z tym, ustalenia dotyczące analizy porealizacyjnej zostały ponownie ustalone w postanowieniu uzgadniającym RDOŚ. Organ odwoławczy uznał zatem, iż nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 49 k.p.a. w związku z art. 5a ustawy Prawo budowlane i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez odstąpienie od zawiadamiania o podjętych przez organ odwoławczy czynnościach wielu stron postępowania, których nieruchomości są położone w zasięgu oddziaływania budowanego odcinka drogi [...], lecz znajdują się jednocześnie poza liniami rozgraniczającymi omawianej inwestycji. Podmioty, których nieruchomości zlokalizowane są poza liniami rozgraniczającymi przedmiotowej inwestycji, nie mogą zostać bezrefleksyjnie uznane za strony postępowania odwoławczego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co najwyżej podmioty te posiadają uprawnienie do udowodnienia swojego interesu prawnego poprzez podanie konkretnej normy prawnej, stanowiącej o posiadaniu takiego interesu. Niemniej jednak, to na tym podmiocie spoczywa obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. Co za tym idzie, organ odwoławczy, obwieszczając o czynnościach mających miejsce w postępowaniu odwoławczym osoby znajdujące się poza granicami inwestycji i nieposiadające interesu prawnego w sprawie, dokonałby czynności bez podstawy prawnej.

Obowiązek udzielania pełnej informacji stronom spoczywa na organie administracji w granicach określonych w art. 9 k.p.a. zdanie pierwsze, tzn. wtedy, gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania. Granice tego obowiązku wyznaczają równocześnie granice uprawnień stron do żądania udzielenia wspomnianej informacji.

Wszystkie strony postępowania odwoławczego (w tym Towarzystwo) były na bieżąco informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania odwoławczego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym, zarzut odnoszący się do art. 10 k.p.a., może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy.

Art. 5a ustawy Prawo budowlane powołany przez Towarzystwu, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy specustawy drogowej zawierają bowiem uregulowania mające charakter lex specialis wobec ww. przepisu dotyczące zawiadomień o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Poza tym powołany przepis odnosi się do obiektów liniowych, których przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a zgodnie z art. 11i ust. 2 zd. pierwsze specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 142 k.p.a., Minister podtrzymał swoje stanowisko ujęte na stronach 32 i 33 zaskarżonej decyzji. Organ nie może wchodzić sam w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Organ wydający pozwolenie na budowę bada więc, czy inwestor spełnił wszystkie wymagania przewidziane w postanowieniu i jeżeli nie ma w tym zakresie wątpliwości nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, gdyż po spełnieniu wymogów przewidzianych w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane nie zezwala na to przepis art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie nie jest dopuszczalne jakiegokolwiek uznanie przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Powyższego stanowiska nie zmieniają powołane przez Towarzystwo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1637/11 i w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 805/09 oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 1259/10. Wskazać bowiem należy, iż nie mogą mieć przełożenia na niniejszą sprawę i dotyczą materii niezwiązanej z omawianym postępowaniem. Rzeczone wyroki traktują bowiem o inwestycjach niemających charakteru liniowego i o zupełnie innych charakterystyce od inwestycji drogowych. Poza tym, podkreślić należy, iż w zaskarżonej decyzji, Minister podkreślił, iż ma on ograniczone pole do działania w materii zarezerwowanej dla organu środowiskowego, nie zaś, że nie kontroluje postanowienia o ponownej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy nie może bowiem wykraczać poza dozwolone prawem granice, poddając pod wątpliwość twierdzenia wykwalifikowanego i dedykowanego dla danej tematyki organu. Minister dokonał zatem kontroli postanowienia uzgadniającego RDOŚ w zakresie prawem dozwolonym i stwierdził, iż nie narusza ono żadnej normy prawa powszechnie obowiązującego.

Za bezzasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 72 ust. 3 i 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z uwagi na brak ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji.

Wbrew zarzutom Towarzystwa bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nie była ostateczna. Należy bowiem podkreślić, że decyzja ta została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności co oznacza, że wywiera skutki prawne takie same jak decyzja ostateczna od daty jej doręczenia stronie (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 397/12).

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej i art. 56 ust. 1 i 2 u.o.o.p. Projekt budowlany omawianej inwestycji jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniem uzgadniającym RDOŚ. Ponadto jak już była o tym mowa, organ odwoławczy nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też ich zastępować, badając jednocześnie kwestie związane z ochroną gatunkową zwierząt i roślin.

Nie znajdują potwierdzenia w faktach uwagi Towarzystwa dotyczące punktu VI decyzji Ministra. Jak bowiem wskazano na stronie 23 zaskarżonej decyzji, zobowiązanie określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej jest odzwierciedleniem treści art. 93 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powołany przepis świadczy jedynie o konieczności określenia obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres i termin przedstawienia. Zatem zapis w punkcie VI decyzji Ministra czyni zadość treści powołanego przepisu. Punkt ten stanowi odzwierciedlenie zapisów ujętych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i postanowieniu uzgadniającym RDOŚ i te rozstrzygnięcia stanowią konkretyzację tego obowiązku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nie narusza prawa, natomiast zarzuty, podniesione w skargach [...] oraz Towarzystwa [...] nie są zasadne.

Na wstępie należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyraźnie podkreślić że zaskarżona decyzja Ministra zawiera bardzo starannie opracowane uzasadnienie, w którym organ ten odnosi się zasadniczo do wszystkich kwestii istotnych w sprawie; szczegółowo też odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu I instancji; nie tylko zresztą przez skarżących.

W związku z istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy stanowiskiem Ministra, jak również skarżących, zawartym tak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedziach na skargę, jak również w uzasadnieniach skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za konieczne możliwie skrupulatne streszczenie użytej przez organ i strony argumentacji, co – z natury rzeczy – wiązać się musi z obszernością uzasadnienia wyroku tut. Sądu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym założeniem szczególnej regulacji kwestii realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), była konieczność – z uwagi na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości – połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej.

Jak słusznie podkreśla się w literaturze, ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą "prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności określonych w omawianej ustawie. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej. Te wszystkie elementy nadal są konieczne, tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (nabycie tytułu prawnego w drodze umowy). Natomiast dla inwestycji drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowania o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje konsekwencje (odzwierciedlenie) w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej" (M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1 specustawy drogowej).

Specustawa drogowa, która zawiera również regulacje ograniczające okres jej stosowania, ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju Kraju dróg publicznych. Z natury rzeczy wiąże się to z ograniczeniem praw i uprawnień osób trzecich, wynikających z tytułu prawnego do nieruchomości, które mają być zajęte pod budowę takich dróg. Celem więc specustawy drogowej jest uproszczenie i przyspieszenie wydawania orzeczeń, warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Służy temu połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

Jak podkreśla się w doktrynie, "Określenie dla nieruchomości sposobu jej zagospodarowania pod drogę publiczną oznacza dopuszczalność wydzielania w przestrzeni gruntowej tej części, dla której określone zostało przeznaczenie pod budowę drogi publicznej. (...) Planistyczne wyodrębnienie drogi publicznej polega zatem na wyznaczeniu terenu stosownymi liniami rozgraniczającymi, niezależnie od geodezyjnych i prawnych granic nieruchomości, przez które projektowana droga, jako dopuszczalny sposób zagospodarowywania terenu (gruntu), ma przebiegać. Wyznaczenie tych linii w (...) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o tytule prawnym terenu ujętego w tych liniach, lecz jedynie o inwestycyjnych możliwościach zagospodarowania tego terenu. Wyznaczenie jednak takich linii w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutkuje przejęciem własności całego terenu zawartego w tych liniach na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego" (op. cit.).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy podkreślić, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że nałożenie przez ustawę na inwestora obowiązku sporządzenia mapy zawierające projekty podziału nieruchomości nie jest równoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku prowadzenia postępowań rozgraniczeniowych w wypadku spornego pomiędzy właścicielami przebiegu granic ich nieruchomości. Projekt mapy takiego podziału nieruchomości, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających wywłaszczeniu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu w projektowanej mapie; inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Sporny w niniejszej sprawie przebieg granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną dawnym nr ewid. [...] i dawnym nr ewid. [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania rozgraniczeniowego – co przyznają sami skarżący [...]. Postępowanie to jest obecnie w toku, nie sposób więc uznać, że rozgraniczenie dokonane nieostateczną decyzją Burmistrza [...] z [...] lutego 2013 r. o nr [...] w jakikolwiek sposób mogło zmienić ujawniony w ww. zasobie dotychczasowy przebieg granicy lub mieć dla sprawy wydania przedmiotowej decyzji znaczenie prawne. Nie mógł również inwestor przyjąć takiego rozgraniczenia za wiążące; zobowiązany był opracować mapę projektu podziału nieruchomości na podstawie stanu rzeczy zastanego na gruncie i na podstawie oficjalnych dokumentów geodezyjnych.

W ocenie Sądu, skarżący [...] błędnie utożsamiają dokonanie przez inwestora w mapie projektowej projektu podziału z rozgraniczeniem w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz.1287 ze zm.). Rozgraniczenie nieruchomości ma bowiem na celu ustalenie przebiegu granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Takie rozgraniczenie rzeczywiście dokonywane jest przez wójtów lub prezydentów miast i wówczas – zgodnie z art. 31 cyt. ustawy - czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, a jeżeli jest brak takich danych, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Ten tryb postępowania dotyczy wszakże wyłącznie postępowania rozgraniczeniowego, a nie sporządzania mapy z projektem podziału, czy też zatwierdzania takiego podziału przez właściwy organ na mocy przepisu szczególnego specustawy drogowej.

Dlatego też niezasadny był zarzut skarżących pp. [...], dotyczący naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 12 ust. 1 w z zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości objętej inwestycją, faktu dokonania rozgraniczenia działek o nr ew. [...] decyzją Burmistrza [...] z [...] lutego 2013 r. o nr [...], a w konsekwencji także błędne zatwierdzenie podziału tych działek w zaskarżonej decyzji. Takiego rozgraniczenia bowiem – w sposób wiążący – jeszcze nie dokonano.

Oceniając więc załączone przez skarżących do skargi kopie pism [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 4 sierpnia 2016 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Starosty [...] z 7 października 2016 r., Wojewody [...] do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 10 maja 2016 r., należy uznać, że zawarte w nich uwagi co do sposobu opracowania projektu podziału nieruchomości na mapie, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez inwestora mogą mieć znaczenie, ale wyłącznie w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż zawarte w nich spostrzeżenia dotyczą rozgraniczenia nieruchomości. Zawarta w skardze osnowa wniosku o dopuszczenie dowodu z tych dokumentów wyraźnie wskazuje na to, że skarżący błędnie utożsamiają istotę postępowania projektowego w zakresie podziału nieruchomości pod drogę z postępowaniem rozgraniczeniowym. Przykładowo wskazać można twierdzenie skarżących, jakoby inwestor ustalał granicę między działkami Nr [...] – czego w żadnym wypadku nie dokonywał, a jedynie odzwierciedlał jej przebieg ustalony w dokumentacji geodezyjnej i dodatkowo na gruncie.

Podobnie, opracowanie geodezyjne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] i wypis i wyrys z rejestru gruntów z [...] grudnia 2016 r., jako dowody powołane w celu wykazania braku zgodności projektu podziału działek o nr ew. [...] zawartego w zaskarżonej decyzji z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków nie mają w sprawie znaczenia z uwagi na to, że sprawa nie dotyczy rozgraniczenie działek nr ewid. [...], ale zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Przebieg rzeczywistej granicy pomiędzy ww. działkami (które obecnie mają nowe numery ewidencyjne) jest niewątpliwie przedmiotem sporu ich właścicieli, ale niepodlegającym kognicji organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tego sporu (związanego nie tylko z toczącym się postępowaniem rozgraniczeniowym przed sądem, ale także i wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności części nieruchomości o d. nr. ewid. [...] przez zasiedzenie). W chwili sporządzania mapy podziałowej nie było możliwe uwzględnienie orzeczenia, spór ten kończącego w sposób prawomocny, gdyż sąd powszechny nie wydał takiego postanowienia rozgraniczeniowego i słusznie inwestor przyjął ustalenia ewidencyjne, jako podstawę planu podziału.

Nie jest rolą inwestora dokonywanie oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych; w szczególności inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. powierzchni nieruchomości. Wynika to z prostego faktu, że projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego, – za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek - zgodnie z założeniami takiej mapy projektowej - ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2014 r., II OSK 1730/14 (ONSA) nie jest rolą organu, zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Co więcej, jak wyjaśnił NSA – a który to pogląd tut. Sąd podziela – "Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. (...) Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo".

Sprawdzenie koncepcji wnioskodawcy odbywa się w granicach kognicyjnych organu, co oznacza, że wojewoda orzekający w sprawie jest związany ustaleniami organów administracji publicznej, właściwych w sprawach geodezji i kartografii. Właściwym zaś organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącym w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest starosta i tylko on może udostępniać wiążące informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu; wyrysów z mapy ewidencyjnej i ew. kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego (art. 24 ust. 3 pkt. 1 – 3 w zw. z art. 6a ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 193 poz.1287 ze zm.). Zgodnie z art. 7d pkt. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 cyt. ustawy zadaniem starosty jest m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 cyt. ustawy takie dane, jak położenie, granice i powierzchnia nieruchomości wynikają wyłącznie z ewidencji gruntów i budynków. Podstawę jakiegokolwiek planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami stanowią wyłącznie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 5 ww. ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków na żądanie organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis.

Skoro więc mapa projektowanego podziału nieruchomości, stanowiąca dla Wojewody [...] podstawę do zatwierdzenia projektu podziału w decyzji o zezwoleniu na inwestycji drogowej została w sposób oficjalny zatwierdzona [...] grudnia 2016 r. przez właściwy po temu organ - Starostę [...], z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, a rezultat opracowania zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod znakiem [...] - to Wojewoda nie miał nie tylko podstaw, ale również i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału. W konsekwencji, kontrolujący decyzję Wojewody Minister nie mógł tejże decyzji uchylić w części, żądanej przez pełnomocnika skarżących.

Dlatego rację ma Minister, wyjaśniając w odpowiedzi na skargę pp. [...], że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje; zaś skoro przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do skutecznego kwestionowania ustaleń organów geodezyjno - kartograficznych, to nie może on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie sytuacyjnej, jak również w ewidencji gruntów i budynków.

Należy ponadto podkreślić, że skutek prawny nabycia nieruchomości pod drogi ograniczony jest przedmiotowo w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W artykule tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczają drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie w celu określenia gruntu, przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 cyt. ustawy). Jest natomiast rzeczą oczywistą, że w wypadku, gdy przejmowana część nieruchomości znajduje się nie na jej skraju, ale np. w połowie, to w wyniku podziału powstaną 3 działki gruntu, z tym jednakże, że nowy przebieg granicy dotyczy tylko wydzielenia granic gruntu przejmowanego, a nie granic działek, pozostających przy właścicielu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał z powyższych przyczyn zarzut skarżących pp. [...] naruszenia art. 12 ust. 1 w z zw. z art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez zatwierdzenie, w pkt III decyzji, projektów podziału działek o nr [...] w sposób sprzeczny z oznaczeniem i danymi tych działek wynikających z ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji także błędnym oznaczeniem granicy pomiędzy tymi działkami, skutkującym niezasadnym pomniejszeniem działki skarżących o nr ew. [...] za nieuzasadniony. W uzupełnieniu rozważań Sądu należy jednak wskazać też, że projekt podziału, zatwierdzony przez Wojewodę nie zmieniał powierzchni działki nr ewid. [...] – różnica w powierzchni nie jest bowiem związana z podziałem, ale z danymi ujętymi w ewidencji gruntów i budynków, na którą ani inwestor, ani organ wpływu nie mają.

Powiązanie rzekomo naruszonego art. 11 d ust. 1 pkt. 3 i art. 12 ust. 1 specustawy drogowej z § 9 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004 Nr 268, poz. 2663) wynika z wadliwej oceny istoty projektu podziału nieruchomości pod inwestycję drogową, dokonywanego na podstawie przepisów omawianej ustawy szczególnej. Skarżący nie przykładają należytej wagi do faktu, że czym innym jest decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przewidująca podział nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości (art. 95 pkt. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: "u.g.n."), a czym innym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej), zatwierdzająca podział nieruchomości. W tym pierwszym wypadku powołane rozporządzenia ma zastosowanie, a to z uwagi na zakres regulowany ww. rozporządzeniem wynikający z § 1. Należy zwrócić uwagę, że u.g.n. nie reguluje postępowań rozstrzyganych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; postanowienia tej ustawy mogą więc mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy specustawa drogowa tak wskazuje – np. w art. 11 ust 9, 11 ust. 2, 13 ust. 5) lub w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej).

Dyspozycja art. 23 specustawy drogowej ma charakter normy kolizyjnej i wyraźnie stanowi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 specustawy drogowej. Nie ulega wątpliwości, że specustawa o drogach stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też M. Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", C. H. Beck 2009, s.286). U.g.n. ma więc zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi tylko wówczas, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/13 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 1658023; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926).

Kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej (w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy) została jednak unormowana w tej ustawie. Art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" jednoznacznie stanowi, iż decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2). Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że (jak wynika z art. 2 u.g.n.) ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności specustawy drogowej - art. 2 pkt. 11 u.g.n. Z powyższego wynika, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i sposobu procedowania, to ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą drogową.

Z powyższych względów powołane przez skarżącego rozporządzenie Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. również nie ma w sprawie zastosowania, jako wydane zgodnie z delegacją art. 100 u.g.n. i dotyczące podziałów, o których wyraźnie mowa w stosownych przepisach u.g.n., tzn. w: art. 97 ust. 1a pkt 4 i 8 u.g.n. (§ 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 rozp.), art. 96 ust. 1 u.g.n. (§ 10 rozp.), art. 96 ust. 2a u.g.n. (§ 11 rozp.) i art. 98b ust. 3 u.g.n. (§ 12 rozp.). Żaden z ww. przepisów u.g.n. nie dotyczy realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej.

Z uwagi na powyższe rozważania, nie sposób uznać za uzasadniony zarzut skarżących pp. [...] dotyczący naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pogłębionej analizy co do przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr ew. [...] oraz brak wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy granicą ustaloną w projekcie podziału przyjętym w zaskarżonej decyzji, a granicą przyjętą w decyzji Burmistrza [...] z [...] lutego 2013 r. o nr [...]. Analiza, dokonana przez organ obu instancji wynikała z treści wyżej wskazanych przepisów prawa dotyczącego realizacji inwestycji drogowej w myśl lex specialis – specustawy drogowej, a ponadto dopóki decyzja Burmistrza nie stanie się ostateczna, trudno też zasadnie twierdzić, że ustala ona granice w jakikolwiek sposób.

Jak ponadto wynika z wykazu zmian gruntowych na zatwierdzonej mapie podziału nieruchomości, pod drogę przejęty został tylko fragment działki o dawnym nr ewid [...] – działka [...] o pow. 0,2573. Stąd też trudno uznać zasadność twierdzeń skarżących pp. [...] odnośnie tego, że na skutek działań inwestora granica "została przesunięta przez wykonawcę pracy w kierunku działki nr [...] o ok. 60 cm, czego konsekwencją było błędne ustalenie powierzchni działek - dla działki [...] z powierzchni 0,5400 ha na 0,5489, natomiast dla należącej do skarżących działki [...] z powierzchni 1,7800 ha (podobnie jak jest to wskazane w wypisie z rejestru gruntów i budynków) na 1,7700 ha."

Rzeczywiście, jak wynika z wykazu synchronizacyjnego na mapie podziału nieruchomość o d. nr ewid. [...] miała pow. 1,78 ha, natomiast w łącznej powierzchni wykazanej w wykazie zmian gruntowych ma 1,7703 ha. Należy jednak zwrócić uwagę, że we władaniu skarżących nadal pozostają działki nr ewid. [...] o pow. 0,6136 ha i [...] o pow. 0, 8994 ha – łącznie 1, 513 ha. Powstała różnica pomiędzy wykazem synchronizacyjnym, a wykazem zmian gruntowych wynosi więc 0,0097 ha. Różnica pomiędzy ww. wykazami dla nieruchomości d. nr ewid. [...] wynosi natomiast 0,0087 ha - nie jest więc tożsama z ww. ewentualnym uszczupleniem powierzchni działki d. nr ewid. [...].

Inwestor, sporządzający projekt podziału nieruchomości pod inwestycję drogową nie ma ani obowiązku, ani możliwości dokonywania sprawdzenia, czy ww. różnica dotyczy również tej przejmowanej części nieruchomości, czy może też wynika z wcześniejszych błędnych pomiarów geodezyjnych lub wytyczenia geodezyjnego granicy działki ewid d. nr ewid. [...], a w konsekwencji mieści się w ogólnej powierzchni działek pozostających przy właścicielu. Inwestor określa bowiem wyłącznie powierzchnię tej nieruchomości, która zajęta będzie pod drogę. Linie podziału, będące przedmiotem skargi, nie przebiegają zaś po istniejących (poprawnie lub błędnie ustalonych) granicach działek d. nr ewid. [...], więc nie tworzą żadnego nowego rozgraniczenia tych gruntów. Przebiegają one pod określonym kątem do starych granic, nie zmieniając przy tym ich przebiegu, wykazanego w istniejącej dokumentacji geodezyjnej. Oznacza to, że jeżeli rzeczywiście istnieje różnica w powierzchni, to nie jest ona spowodowania podziałem nieruchomości, dokonanym zaskarżoną decyzją, ale istniała już dawniej, przed sporządzeniem projektu podziału.

Podsumowując rozważania w zakresie zarzutów skargi pp. [...] należy również stwierdzić, że przejęcie własności nieruchomości w postępowaniu toczącym się na podstawie specustawy drogowej nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę. Decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. Elementem konstytutywnym jest określenie obszaru pasa drogowego poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających ten pas (tak też A. Wolanin, op. cit.). Ponadto, zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami – i Minister oraz Wojewoda słusznie zasadę taką uwzględnili w orzekaniu w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niezasadne okazały się również zarzuty podniesione przez skarżące Towarzystwo [...].

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. na skutek błędnego zastosowania art. 138 par. 1 pkt. 2 k.p.a. przez "nieuprawnione wydanie decyzji typu reformacyjnego, w okolicznościach gdy decyzja l-instancyjna (Wojewody [...] - z dnia [...] lutego 2016r.) jest obarczona naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wyjaśnić należy, że podstawowym celem postepowania kontrolnego, jakim jest rozpatrywanie odwołania przez organ II instancji jest właśnie usunięcie ewentualnych wad kontrolowanego orzeczenia. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Takie rozwiązanie nie jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., ale stanowi naturalną konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ odwoławczy tylko wówczas może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Należy – ocenie tut. Sądu – podzielić w całości pogląd, zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r. II SA/Gd 54/17 (Legalis), że "decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Z powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a koniczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W sprawie rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zwrócić należy uwagę, że Towarzystwo w sposób bardzo lakoniczny uzasadnia swój zarzut, powołując się na "konieczny do wyjaśnienia zakres spraw, w tym rozpatrzenie i próba naprawy licznych błędów w projekcie budowlanym drogi [...]" oraz fakt, że "w trakcie postępowania odwoławczego doszło faktycznie do istotnej zmiany we wniosku GDDKiA (Oddział w [...]) o wydanie ZRID dla realizacji Zadania II "Obwodnicy [...]" - gdyż, co nie podlega żadnym wątpliwościom - zmieniony został projekt budowlany, także - wbrew temu co twierdzi Minister Infrastruktury i Budownictwa - zmieniono przebieg linii rozgraniczających przedsięwzięcie", co wymagało ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania tej inwestycji na środowisko i powtórnemu uzgodnieniu z RDOŚ. Takie stanowisko skarżącego jest błędne.

Po pierwsze należy wyjaśnić, że niedookreślony przez skarżące Towarzystwo i subiektywny zakres spraw i "licznych błędów w projekcie budowlanym" nie może stanowić dla organu odwoławczego wystarczającej przesłanki dla uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia. Minister, rozpatrując odwołanie Towarzystwa odniósł się do wszystkich tych zarzutów, które były w sprawie istotne i skonkretyzowane i nie podzielił poglądu odwołującego się w zakresie błędów projektu. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie, że rzeczywiście zaistniały przesłanki do tego, aby organ II instancji mógł uchylić się od merytorycznej i reformatoryjnej oceny decyzji Wojewody [...] w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Jeżeli przyjąć, że możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i każdorazowo wymaga dokładnych i przekonywujących rozważeń w tym zakresie, a ponadto niedopuszczalne jest rozszerzająca wykładnia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydawanie decyzji kasatoryjnych w innych sytuacjach to tym bardziej uznać należy, że zarzut strony powinien odpowiadać takim samym wymaganiom. Nie można oczekiwać od sądu meriti, aby za stronę poszukiwał uzasadnienia stawianego przez nią zarzutu. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, tym niemniej ocenia ich zasadność nie tylko w oparciu o znajomość akt sprawy, ale również w oparciu o samo uzasadnienie zarzutu i jego treść – o ile jest możliwa do ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ponadto argumentację, użytą przez Ministra w odpowiedzi na skargę, w zakresie tego zarzutu za poprawną. Treść akt sprawy nie pozwala – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – na uznanie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. przez organ, gdyż nie zaistniały przesłanki odmiennego orzeczenia, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.

Nie znajduje w aktach sprawy uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Analizując treść zaskarżonej przez Towarzystwo decyzji Ministra dojść bowiem należy do wniosku, że organ ten bardzo skrupulatnie odniósł się nie tylko do istniejącego stanu faktycznego sprawy, ale także szczegółowo ustosunkował się do wszystkich zarzutów Towarzystwa, podnoszonych w odwołaniu.

Rację ma organ, stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że odniósł się do kwestii mostu tymczasowego na rzece [...] (strona 34 decyzji Ministra), lokalizacji inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (strona 37 decyzji Ministra) i uwag dotyczących rozprawy administracyjnej (strona 37 decyzji Ministra). Minister bowiem ustalił i dał temu stosowny wyraz w decyzji, że z dokumentacji projektowej w żaden sposób nie wynika, aby inwestycją była objęta budowa mostu tymczasowego nad rzeką [...]. Minister wyjaśnił ponadto, że w kwestia budowy "węzła [...]", który zlokalizowany jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie jest przedmiotem badania przez organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Jest to zagadnienie podlegające wyjaśnieniu na etapie postępowania środowiskowego, które zostało przeprowadzone. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak wystąpienia uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja może w sposób negatywny oddziaływać na teren [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Dodatkowo, Minister wyjaśnił też, że "inwestor posiada podpisane trójstronne porozumienie z Województwem [...] oraz Powiatem [...] w sprawie określenia zasad współpracy i wzajemnych zobowiązań dla zadania pn. Budowa węzła "[...]", w którym Województwo [...] oświadczyło, że przygotuje niezbędną dokumentację projektową, uzyska niezbędne decyzje administracyjne i rozpocznie budowę odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] co najmniej na fragmencie od wsi [...] do planowanej drogi [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie analizy akt sprawy, nie może uznać za uzasadnione zarzuty Towarzystwa co do rzekomego braku odniesienia się organu do uwag, zastrzeżeń i wniosków zgłoszonych przez strony postępowania. Analiza uzasadnienia decyzji organu I instancji w żadnej mierze nie prowadzi również do wniosku, że jest ono niezrozumiałe. Racje ma organ, uznając, że "na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji szereg osób wniosło swoje uwagi i zastrzeżenia a Wojewoda [...] przekazał ww. uwagi i wnioski inwestorowi, który ustosunkował się do nich w drodze odrębnych pism znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy"; rzeczywiście Wojewoda w sposób poszerzony opisał w uzasadnieniu swej decyzji uwagi stron wniesione w trakcie trwania postępowania, szczegółowo się do nich odnosząc.

Lakoniczność uzasadnienia zarzutów Towarzystwa i ich niezgodność ze stanem sprawy (i aktami sprawy) nie pozwala więc na uznanie, że istnieją obiektywne przesłanki uznania, że Minister uchybił czuwaniu nad praworządnością, zaniechał podjęcia z urzędu lub na wniosek stron jakichkolwiek wymaganych stanem sprawy czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dlatego tez zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. nie znalazł potwierdzenia ani w takim uzasadnieniu zarzutu przez Towarzystwo, które byłoby przekonywujące, ani w przeanalizowanych przez Sąd aktach sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że zarzut Towarzystwa w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. powinien być rozpatrywany w związku z zarzutem o naruszeniu art. 72 ust. 3 i 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa"). Zgodnie z ww. art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ obligatoryjnie zawiesza postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z hipotezy art. 72 ust. 3 i 4 ustawy środowiskowej wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a tegoż artykułu. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 10 cyt. ustawy, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jak wynika z powyższego, w ocenie skarżącego postępowanie odwoławcze od zaskarżonej decyzji Wojewody [...] powinno zostać zawieszone do czasu uzyskania drugoinstancyjnej decyzji środowiskowej, posiadającej przymiot ostateczności. Taki pogląd tut. Sąd uznał za błędny. Należy bowiem zauważyć, ze choć wprawdzie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. IV SA/Wa 2569/16 uchylił decyzję GDOŚ z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia, to jednak Sąd ten nie orzekał w przedmiocie decyzji poprzedzającej, tzn. decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2011 r. w tymże przedmiocie. Wspomnianym wyrokiem uchylona została jedynie decyzja drugoinstancyjna, natomiast decyzja środowiskowa RDOŚ pozostała w mocy.

Ma rację skarżący, wskazując, że nie ma ona przymiotu ostateczności w postępowaniu administracyjnym; tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z pkt. 6 sentencji decyzji RDOŚ został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. W odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności mówić więc można o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych (tak też NSA w wyroku z dnia 18 maja 2016 r. II OSK 1066/15, LEX). Z faktu bowiem, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej nie można wysnuwać wniosku, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności (tamże).

W literaturze również zwraca się uwagę na ten fakt, stwierdzając, że "decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wiążą organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy. Oczywiście walor taki zgodnie z art. 130 k.p.a. posiadać będą tylko decyzje ostateczne w administracyjnym toku instancji lub takie, które na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. zostały opatrzone rygorem natychmiastowej wykonalności" (K. Gruszecki w komentarzu do art. 86, w : Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227), LEX/el., 2013).

Z powyższych przyczyn ani organ I, ani organ II instancji nie były zobowiązane do zawieszenia postepowania do czasu uzyskania przez decyzję środowiskową waloru ostateczności w postepowaniu instancyjnym.

Za niezasadny uznał tut. Sąd zarzut Towarzystwa dotyczący naruszenia art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 49 k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 1 Pr. bud. i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej. Wyjaśnić należy więc, że słusznie twierdzi Minister w odpowiedzi na skargę, że art. 5a Pr. bud. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i słusznie też organ wskazuje, że specustawa drogowa stanowi lex specialis wobec ww. dyspozycji tego artykułu w zakresie, w jakim normuje kwestie zawiadomień o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazując przy tym na pogląd doktryny (por. A. Despot - Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art. 5(a) ustawy - Prawo budowlane, Lex 2016). Rację ma także Minister, wskazując, że art. 5a ust. 1 Pr bud. Poza tym, art. 5a ust. 1 Pr. bud. dotyczy rzeczywiście obiektów liniowych, których przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z art. 11i ust. 2 zd. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z analizy akt sprawy nie wynika, aby Minister naruszył obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego lub zaniechał czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i zaniechał udzielania w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeżeli Towarzystwo te zarzuty odnosi do faktu, że Minister nie informował osób trzecich, które nie brały udziału w postępowaniu w charakterze strony, to należy przyznać rację organowi, który wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że podmioty, których nieruchomości zlokalizowane są poza liniami rozgraniczającymi przedmiotowej inwestycji, nie mogą zostać uznane za strony postępowania odwoławczego od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dopóki nie zgłoszą chęci przystąpienia do postępowania w charakterze strony i – co ważne – dopóki nie wykażą, że posiadają interes prawny w udziale w takim postępowaniu.

Obowiązek Ministra, określony w art. 9 k.p.a. dotyczy bowiem wyłącznie stron postępowania, a nie osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że rzeczywiście – co podnosi Minister - strony postępowania były informowane o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania odwoławczego.

Jeżeli osoby trzecie uznałyby, że nie brały udziału w postępowaniu bez swej winy, to służy im odpowiednia droga prawna w ochronie ich interesu prawnego, ale w takiej ochronie Towarzystwo wyręczać tych osób nie może i jest to kwestia niebudząca wątpliwości ani w orzecznictwie, ani w literaturze. Błędnie natomiast w swym zarzucie Towarzystwo uznaje osoby, które nie brały udziału w postępowaniu za "strony", jako, że nie były stronami postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Słusznie też wyjaśnił Minister, że "Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądowo administracyjnym, zarzut odnoszący się do art. 10 Kpa, może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, opubl. Lex nr 1070853)" i tut. Sąd pogląd taki podziela.

Organ nie naruszył ponadto art. 142 k.p.a. w sposób opisany w zarzutach Towarzystwa. Tut. Sąd podziela prezentowany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym "ze względu na funkcje i cel odwołania (art. 127 i 128) zarzuty dotyczące postanowienia powinny wskazywać na naruszenie przez postanowienie przepisów postępowania, zaś uzasadnienie tych zarzutów powinno wykazać, że naruszenie to miało wpływ na załatwienie sprawy administracyjnej co do jej istoty w drodze decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowuje się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej" (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 142 k.p.a. w: M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2016). Z odwołania Towarzystwa od decyzji Wojewody [...] nie wynika, aby skarżący tak sformułował zarzuty i ich uzasadnienie. Dlatego też organ zrobił to, co w takiej sytuacji mógł uczynić - poddał kontroli postanowienie RDOŚ w zakresie ewentualnego naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, słusznie przy tym uznając, że "ma on ograniczone pole do działania w materii zarezerwowanej dla organu środowiskowego". Z analizy decyzji Ministra nie wynika natomiast, aby uchylał się on od oceny zgodności z prawem tego postanowienia.

Zarzut Towarzystwa dotyczący naruszenia przez organ art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w związku z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej i art. 56 ust. 1, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Należy bowiem podkreślić, że aby skutecznie stawiać zarzut naruszenie ww. przepisów należałoby najpierw wykazać, że decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej lub projekt budowlany naruszają ustalenia decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2011 r. lub istniejącego w sprawie postanowienia RDOŚ o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2015 r. Zgodnie bowiem z pkt. 2.11 – 2.34 decyzji środowiskowej inwestor zobowiązany został do podjęcia działań ochronnych fauny i flory, co przeczy twierdzeniom Towarzystwa. Zasady ochrony zwierząt i roślin zostały dodatkowo potwierdzone lub zmodyfikowane w pkt. 1 – 3 postanowienia RDOŚ o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia. Takie zapisy są wiążące dla inwestora; również z uwagi na treść zaskarżonej decyzji Ministra.

Enigmatyczny zarzut Towarzystwa odnośnie naruszenia przez organ "wielu przepisów "spec ustawy drogowej", w szczególności (lecz nie tylko!) zawartych w jednostce redakcyjnej art. 11 f ust. 1 tej ustawy - wymienionych szczegółowo w odwołaniu [...] od Decyzji Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r." również nie zasługiwał na uznanie. Obowiązkiem strony jest wskazanie zarzutu w sposób umożliwiający jego ocenę i stosowną kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Skoro Towarzystwo zarzuca naruszenie wielu przepisów specustawy drogowej, bez ich wskazania, to wymyka się spod możliwej kontroli sądowej ocena zasadności takiego zarzutu, gdyż ustawa ma 45 artykułów (wliczając uchylone), które mogły zostać naruszone. Podobnie, naruszenie art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej może dotyczyć 17 przypadków, od wymagań dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii aż po zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h tego artykułu. Dlatego też Sąd nie uznał zasadności takiego zarzutu, gdyż nie ma prawa (ani obowiązku) formułować za stronę zarzutu naruszenia prawa przez organ..

Chybionym jest również zarzut Towarzystwa dotyczący "ułomności lub trwałej niewykonalności" nałożonego przez organ w p. V zaskarżonej decyzji obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie wykonania analizy akustycznej.

Należy wyjaśnić, że obowiązek taki organ nałożył w pkt. VI, a nie V decyzji. Tut. Sąd podziela w całości stanowisko Ministra w tym zakresie, wyrażone w odpowiedzi na skargę. Słusznie bowiem Minister stwierdza, że na stronie 23 zaskarżonej decyzji wskazano, że zobowiązanie określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej jest odzwierciedleniem treści art. 93 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rzeczywiście, powołany przepis nakazuje wyłącznie określenie obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, określając jej zakres oraz termin przedstawienia i dlatego uznać należy, że punkt VI decyzji Ministra czyni zadość dyspozycji art. 93 ust. 2 pkt. 2 cyt. ustawy.

Jak słusznie stwierdził organ, punkt ten jest jednocześnie odzwierciedleniem zapisów ujętych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i postanowieniu uzgadniającym RDOŚ i te rozstrzygnięcia stanowią konkretyzację tego obowiązku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zatem stanowić o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej, jednakże uszczegółowienie tego obowiązku znajduje się w odpowiednich rozstrzygnięciach środowiskowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w pełni powyższe stanowisko organu, jako zgodne z prawem i niebudzące wątpliwości tut. Sądu.

Z przyczyn wyżej wymienionych, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł więc, jak w sentencji.