Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1963/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6 i 6a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon /spr./ sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 114/12 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz L.S. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 114/12, oddalił skargę L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Nowosolski, po rozpatrzeniu wniosku L. S. w sprawie nieodpłatnego nadania na własność działki dożywotniej, odmówił stronie przyznania na własność określonych w tej decyzji działek.

Powyższą decyzję organ pierwszej instancji doręczył J. S., żonie wnioskodawcy razem z nim zamieszkałej, ustanowionej pełnomocnikiem w przedmiotowej sprawie, w której działa także jako pełnomocnik radca prawny K. P.. J. S. odebrała decyzję w dniu 11 lipca 2011 r.

Radca prawny K. P. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w dniu 9 listopada 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jeżeli decyzja Starosty Nowosolskiego została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 11 lipca 2011 r. to termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 25 lipca 2011 r. Skoro odwołanie wniesione zostało w dniu 9 listopada 2011 r., a więc po upływie ustawowego terminu, to z mocy art. 134 k.p.a. skutkowało stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w sprawie zostało ustanowionych dwóch pełnomocników, lecz doręczenie decyzji jednemu z nich w myśl art. 40 K.p.a. jest skuteczne. Organ nadto zwrócił uwagę, że pełnomocnik składając odwołanie po terminie, nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.

L. S. złożył skargę na powyższe postanowienie. Zaskarżonej decyzji (powinno być: "postanowieniu") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. J. S. i pominięcie przy doręczaniu profesjonalnego pełnomocnika – K. P., art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż strona nie dotrzymała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie, licząc od dnia doręczenia decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych przepisów o doręczaniu pism.

W ocenie skarżącego skoro jako pełnomocnika ustanowił radcę prawnego, do rąk którego przez całe postępowanie kierowane były pisma, to do jego rąk powinno nastąpić doręczenie decyzji tym bardziej, że drugim pełnomocnikiem nie był profesjonalista. Dlatego działanie organu nacechowane jest całkowitą dowolnością. Tylko doręczenie decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi mogło wywołać skutek prawny w postaci uruchomienia terminu do wniesienia odwołania wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym, skoro decyzja Starosty Nowosolskiego została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi w dniu 26 października 2011 r., a odwołanie od niej zostało nadane w placówce poczty polskiej dnia 9 listopada 2011 r., to 14-dniowy termin do złożenia odwołania został dotrzymany.

W świetle art. 8 K.p.a. Starosta Nowosolski dopuścił się naruszenia podstawowych przepisów administracyjnych, niedopuszczalnym jest, by organy stosując prawo, stosowały je niewłaściwie i wprowadzały w błąd obywatela. Zgodnie zasadą zawartą w tym przepisie organ nie może interpretować przepisów w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Organ natomiast wykorzystując niewiedzę obywatela, sam dowolnie wybierał pełnomocnika, do którego kierował pisma. W działaniu organu, skarżący dostrzegł celowość, tj. dążenie do pominięcia w postępowaniu profesjonalnego pełnomocnika i uniemożliwienie stronie realnej obrony.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego w razie wniesienia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu obowiązkiem organu jest stwierdzenie tego uchybienia w drodze postanowienia. Stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie.

Sąd podniósł dalej, że zgodnie z art. 33 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 40 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, iż pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Ustawodawca nowelizując przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) uwzględniając praktykę orzeczniczą doprecyzował treść art. 40 § 2 k.p.a. w ten sposób, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Obecnie obowiązujący przepis wprost stwierdza, iż przysługuje stronie prawo ustanowienia tylu pełnomocników, ilu uzna za celowe. Jednakże nie wiąże się to z obowiązkiem organu doręczania pism wszystkim ustanowionym w sprawie pełnomocnikom, lecz tylko jednemu z nich.

Sąd zwrócił uwagę na podgląd judykatury oraz piśmiennictwa, zgodnie z którym w przypadku zaniedbania wskazania przez stronę pełnomocnika, którego upoważnia do odbioru kierowanych do niej pism, organ lub sąd doręczy pismo jednemu z pełnomocników według swojego uznania.

W kontrolowanej sprawie skarżący, jako strona postępowania administracyjnego, w dniu 7 maja 2009 r. ustanowił pełnomocnika – K. P., następnie w dniu 26 listopada 2010 r. – żonę J. S.. Organ pierwszej instancji decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. doręczył jego pełnomocnikowi J. S., która potwierdziła odbiór przesyłki w dniu 11 lipca 2011 r. Doręczenie takie, w świetle przepisu art. 40 § 2 i 3 k.p.a. Sąd uznał za skuteczne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec przedstawionych zasad doręczania korespondencji pełnomocnikom, pominięcie w doręczeniu drugiego pełnomocnika nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Organ pierwszej instancji prawidłowo skierował pismo do rąk właściwego pełnomocnika, skoro L. S., udzielając w drugiej kolejności pełnomocnictwa żonie, w piśmie złożonym w Starostwie Powiatowym w Nowej Soli zaznaczył, że jest upoważniona do reprezentowania jego osoby przed tym organem, do wglądu do akt, odbioru ważnych decyzji i przesyłek. Do strony postępowania należało wskazanie do czyich rąk należy dokonywać doręczeń, skoro nie uczynił tego wobec radcy prawnego K. P. nie może w skardze skutecznie podnosić, że doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi jest wadliwe. Przepisy postępowania zarówno administracyjnego jak również sądowego nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji, zawierającej przykładowo decyzję, do rąk osoby nie posiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem zawodowemu prawnikowi. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby istniały reguły doręczeń korespondencji w przypadku wielości pełnomocników w ogólności, zaś radcy prawnemu K. P. w szczególności, których to zasad organ nie dochował. Jedynym przypadkiem ustalającym regułę dla doręczeń, w przypadku wielu pełnomocników, jest wskazanie osoby, do rąk której powinna być doręczna korespondencja. Jeżeli skarżący wartościuje pełnomocników, których ustanowił, powinien był dokonać stosownego wskazania albo doręczoną korespondencję dostarczyć do rąk radcy prawnego.

W aktach sprawy brak dowodu doręczenia decyzji organu I instancji radcy prawnemu K. P. w dniu 26 października 2011 r., na który to fakt powołuje się w skardze jako wskazujący na dochowanie terminu do wniesienia odwołania. Lecz gdyby fakt taki zaistniał, wtedy zdaniem Sądu, nie miałby znaczenia w sprawie albowiem doręczenie decyzji jednemu pełnomocnikowi jest skuteczne wobec pozostałych. Późniejsze doręczenie tej samej decyzji innym pełnomocnikom jest wadliwe, zatem nie może być potraktowane na równi z doręczeniem o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Poprzedzające decyzję Starosty Nowosolskiego doręczenia korespondencji radcy prawnemu, jak również kolejność udzielania pełnomocnictwa w świetle obowiązujących przepisów nie nakładają na organ żadnych obowiązków. Reguły wymienione w skardze nie wynikają z zapisów ustawowych lecz, w ocenie Sądu, zostały ustanowione przez skarżącego aby naprawić jego własne błędy.

W ocenie Sądu Kolegium zasadnie wskazało dzień 25 lipca 2011 r. jako kończący termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Nowosolskiego, której dotyczyło. Odwołanie skarżącego zostało sporządzone w dniu 8 listopada 2011 r. i złożone w dniu 10 listopada 2011 r., po upływie czternastu dni o jakim mowa w art. 129 § 1 k.p.a.

Z tych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

L. S. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

art. 45 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, iż każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy

art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zarzucono ponadto naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się wydaniem zaskarżonego wyroku oddalającego skargę skarżącego pomimo, iż istniały wyraźne przesłanki do uchylenia przedmiotowego postanowienia SKO w Zielonej Górze

Skarżący podniósł również zarzut nieważności postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie go możliwości obrony swoich praw przez pominięcie profesjonalnego pełnomocnika przy doręczeniu decyzji Starosty Nowosolskiego.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący jako pełnomocnika ustanowił profesjonalistę, do którego przez całe postępowanie organy kierowały pisma. Wyznaczając drugiego pełnomocnika, przy czym nie był to profesjonalista, strona nie wskazała do którego z nich należy doręczać pisma. Nie oznaczało to, że organ mógł dowolnie wybierać, do którego z nich będzie je kierował. Co istotne, skarżący nie poinformował profesjonalnego pełnomocnika o fakcie udzielenia pełnomocnictwa innej osobie do odbierania przesyłek w jego imieniu. Skoro do tej pory pisma były kierowane do profesjonalisty, to organ winien dalej kierować je do niego. Niedopuszczalnym było dowolne wybranie nowego pełnomocnika, wbrew dotychczasowemu postępowaniu. W ten sposób doszło do naruszenia dyspozycji art. 45 Konstytucji RP.

Podkreślono, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy powinny działać na podstawie i w granicach prawa, a nie przeciw niemu, przy czym organy muszą działać racjonalnie. Co więcej konsekwencją tej zasady jest, iż organ nie może interpretować przepisów w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny.

Wskutek naruszenia tej konstytucyjnej zasady doszło do naruszenia także i art. 8 k.p.a. definiującego zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ, tj. Starosta Nowosolski wykorzystując niewiedzę skarżącego, sam dowolnie wybierał pełnomocnika do którego kierował pisma, co więcej w jego działaniu dostrzec można celowość, tj. dążenie do pominięcia w postępowaniu profesjonalnego pełnomocnika i uniemożliwienie stronie realnej obrony. Powołane przepisy Konstytucji określają tzw. wzorzec konstytucyjny odnoszący się do działania sądów. Zgodnie z tym wzorcem sądy nie mogą ograniczać konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w innym zakresie, niż wyznaczają to przepisy ustaw i ustanowione nimi granice uprawnienia sądu do kształtowania tego prawa obywatelskiego.

Zarzucono, że poprzez pominięcie profesjonalnego pełnomocnika przy doręczeniu decyzji przez Starostę Nowosolskiego doszło do pozbawienia możności obrony swych praw przez skarżącego. Wskutek uchybienia, tj. niedoręczenia decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżący nie wniósł skargi na decyzję, bowiem był w sposób uzasadniony przekonany, iż decyzja zostanie doręczona także i profesjonalnemu pełnomocnikowi. W ten sposób został pozbawiony możliwości obrony swych praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

W pierwszej zatem kolejności należy odnieść się do kwestii nieważności postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji wziął udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Jak wynika z analizy akt zaskarżony wyrok wydany został w składzie orzekającym z udziałem sędziego Marka Szumilasa, w sytuacji gdy wymieniony sędzia brał udział w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 736/09 uchylającym postanowienie ostateczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 czerwca 2009 r. stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Nowosolskiego z 23 kwietnia 2009 r. o odmowie przyznania na własność działki dożywotniej. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Starosta Nowosolski odmówił przyznania na własność L. S. działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr 83/8 i 83/9 (powstałych wskutek podziału działki nr 83/3). Od tej decyzji złożone zostało odwołanie przez pełnomocnika radcę prawnego K. P., reprezentującego L. S.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga od tego postanowienia rozstrzygnięta została wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przedstawionego powyżej przebiegu postępowania, a w szczególności nie został odnotowany fakt wydania w sprawie pierwszego wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. Niewątpliwie zaskarżony wyrok o sygn. II SA/Go 114/12 oraz wcześniejszy wyrok kasacyjny wydany zostały w tej samej sprawie, wszczętej wskutek wniosku L. S. o nadanie na własność działki gruntu oznaczonej numerem 83/3. Przedmiotem obu wyroków były postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołań od kolejnych decyzji odmawiających przyznania wnioskodawcy na własność oznaczonej nieruchomości gruntowej. W takim stanie sprawy sędzia WSA Marek Szumilas podlegał wyłączeniu od rozpoznawania skargi na kolejne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r.

Zgodnie bowiem z obowiązującym od dnia 8 stycznia 2010 r. przepisem art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. – sędzia jest wyłączony z mocy ustawy z sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

W konsekwencji sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie wyczerpuje unormowanie wymienionego przepisu, który jako obowiązujący musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że również w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego analogiczne sytuacje kwalifikowane były jako przypadek nieważności postępowania z tym, że na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga to, że przepis art. 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta – w aspekcie procesowym – ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm., dalej: Konwencja). Już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 119). Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 5 maja 2009 r., II OSK 683/08; 8 lipca 209 r., II OSK 1110/08; 6 listopada 2009 r., II OSK 1218/09; 4 listopada 2009 r., II OSK 1741/08; 11 lutego 2010 r., II OSK 319/09; 22 kwietnia 2011 r., II FSK 2203/09.

W orzecznictwie administracyjnym akcentuje się szczególny charakter komentowanych przepisów: "Instytucja wyłączenia sędziego zarówno z mocy prawa, jak i na wniosek strony jest istotną gwarancją procesową, która ma zapewnić rozpoznanie sprawy przez sąd w takim składzie orzekającym, którego sędziowie nie pozostają w relacjach osobistych ze stronami oraz nie mieli określonych wcześniej związków z rozpoznawaną sprawą. Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego we wszystkich procedurach sądowych sprowadza się do eliminowania przyczyn, które mogą skutkować wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznaniu określonej sprawy" (por. post. NSA z 19 grudnia 2006 r., II GW 8/06). W innym orzeczeniu NSA wskazał, że instytucja wyłączenia sędziego, jako forma realizacji konstytucyjnie chronionego prawa do sądu, ma zapewniać budowanie zaufania społecznego do organów sprawujących wymiar sprawiedliwości, co sprawia, że postępowanie musi być prowadzone tak, aby nie stwarzać nawet pozornego wrażenia lekceważenia standardów zachowania bezstronności będącej przecież uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej (por. post. NSA z 5 maja 2009 r., II OSK 683/08).

Zaznaczyć również należy, że zagadnieniem bezstronności sędziowskiej zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, z czego dwa spośród jego orzeczeń (wyrok z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 oraz z 14 października 2008 r., SK 6/07) odnoszą się bezpośrednio do art. 18 p.p.s.a. I tak w wyroku z 14 października 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że – niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy – może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego. Potraktowanie jej jako okoliczności "tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie", przy równoczesnym uzależnieniu wyłączenia sędziego od inicjatywy samego zainteresowanego lub stron postępowania (art. 19 p.p.s.a.), nie byłoby wystarczającą gwarancją prawa do rozpatrzenia sprawy przez bezstronny sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela wynikający z przedstawionego wyżej orzecznictwa pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obiektywizm i bezstronność mógł być zakwestionowany w poprzednim stanie prawnym na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdy sędzia orzekał dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego, a następnie biorąc udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Trafność takiego kierunku wykładni art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. znalazła potwierdzenie w dodanym od dnia 8 stycznia 2010 r. przepisie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co warunkowało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., bez możliwości rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej.

Zastrzec dodatkowo trzeba, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien podjąć działania, aby podstawą wyrokowania były kompletne akta administracyjne. Z dokumentów przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu sądowym wynika, że akta przekazane Sądowi przez organ administracji nie obrazują pełnego przebiegu czynności, zwłaszcza w zakresie korespondencji kierowanej do strony i pełnomocników, co ma istotne znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego postanowienia.

Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.