Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 247/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 68 par. 1, 76 par. 1, 77 par. 1, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8a ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 243 poz 2441
law: Ustawa z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach - tekst jednolity.
article: art. 13g, art. 40c
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, ust. 1a, ust. 1b pkt 1, ust. 2, art. 40c ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze. zm.) oraz lp. 6 pkt 6 lit. c) i pkt 7 lit. c) załącznika nr 2 do w/w ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B." (nazywanego dalej skarżącym) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6.120 zł (sześć tysięcy sto dwadzieścia złotych), utrzymał w całości ww. decyzję w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] lipca 2009 r., o godz. 16:07 i o godz. 16:40, na ulicy [...], łącznik [...] we W., inspektorzy transportu drogowego dokonali dwukrotnej kontroli pojazdu marki [...] o numerze rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] kierowanego przez M. Z. Zespołem pojazdów wykonywany był krajowy transport drogowy rzeczy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w dwóch protokołach kontroli: o nr 24/2009 (godzina kontroli 16:07) i o nr WITD.WI.509.411-306/09 (godzina kontroli 16:40).

W protokole kontroli nr 24/2009 wskazano, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu dokonano przenośnymi wagami do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych: 855818, 855835, posiadającymi legalizację Urzędu Miar. Kontrolowanym pojazdem przewożono kruszywo. Kontrolowany pojazd został uznany za pojazd normatywny. Kierowca zrezygnował z możliwości drugiego ważenia.

W protokole kontroli nr WITD.WI.509.411-306/09/W (nr przed skreśleniem: WTD.DI.P.509/306/09/W) wskazano, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu dokonano przenośnymi wagami do pomiarów dynamicznych typu VLM o numerach fabrycznych: 018 z miernikiem SMR-109 o nr fabr. 815 posiadającymi legalizację Urzędu Miar. Podano, iż kontrolowanym pojazdem przewożono grys. Wymieniony pojazd został uznany za pojazd nienormatywny, a transport za odbywający się zgodnie z zezwoleniem. Kierowca poświadczył, że zapoznał się z protokołem kontroli (nr WITD.WI.509.411-306/09/W), nie wnosząc żadnych uwag co do stwierdzonych naruszeń.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, w oparciu o ustalenia zawarte w protokołach kontroli decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył na skarżącego karę w wysokości 720 złotych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi powyżej 8,5 t do 9,0 t. oraz w wysokości 5.400 złotych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większymi niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi powyżej 23,3 t do 24,8 t.

Uzasadniając nałożenie kary pieniężnej w wysokości 720 złotych, organ I instancji podał, że kontrolowanym zespołem pojazdów przewożono grys granitowy z miejscowości P. do K. Ważenia dokonano przy pomocy wagi statycznej typu SAW 10C/II posiadającej aktualną legalizację Urzędu Miar. W wyniku ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów składającego się z dwuosiowego pojazdu samochodowego i trzyosiowej naczepy stwierdzono, iż nacisk na oś napędową po odjęciu możliwych błędów ważenia wynosił 8,87 t czyli nastąpiło przekroczenie o 0,87 t. Wyniki kontroli zostały podane w oparciu o protokół kontroli o nr 24/2009. Kierowca został poinformowany o możliwości przeprowadzenia drugiego ważenia, z której nie skorzystał. Kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym.

Uzasadniając przyczyny nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 5.400 złotych, organ I instancji odwołał się natomiast do treści ustaleń protokołu kontroli nr WITD.WI.509.411-306/09. Organ podał, że po dokonaniu ważenia zespołu pojazdów składającego się z dwuosiowego pojazdu samochodowego i trzyosiowej naczepy stwierdzono, iż nacisk na potrójną oś naczepy po odjęciu możliwych błędów ważenia wyniósł 21,80 t. Zespół pojazdów przekroczył nacisk na potrójną oś naczepy o 1,72 t. Kierujący nie okazał do kontroli zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym.

Pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wskazując na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 9, 10 i 68 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 11 oraz art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 13g ustawy o drogach publicznych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, zgodnie z którym skontrolowany pojazd został uznany za pojazd nienormatywny. Skarżący podkreślił również, że organ I instancji nie wskazał rodzaju wymaganego od skarżącego zezwolenia. Ponadto, w opinii skarżącego, kontrolowany pojazd powinien być zważony dwukrotnie. Inspektorzy transportu drogowego zaniechali tej czynności. Skarżący zauważył również, że nie zostały omówione przyczyny przekreślenia numeru protokołu i wpisania na jego arkuszu innego numeru.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ulica [...] we W., na której dokonano w dniu [...] lipca 2009 r. zatrzymania do kontroli drogowej zespołu pojazdów (pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...]) jest drogą, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na pojedynczą oś do 8 t.

W przypadku potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m dopuszczalna jest maksymalna suma nacisków osi do 21,8 t, w myśl lp. 6 pkt 6 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. W załączniku określono wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miały zapisy lp. 6 pkt 6 lit. c) załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych (wysokość kary 5.400 złotych) oraz lp. 6 pkt 7 lit. c) załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych (wysokość kary 720 złotych).

Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na ustalenia protokołu kontroli nr WITD.DI.P.509/306/09/W z dnia [...] lipca 2009 r., wskazał, że w wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu dokonanego na stanowisku ważenia pojazdów, stwierdzono następujące naruszenia:

- nacisk 23,52 t na potrójnej osi - przekroczenie o 1,72 t;

- nacisk 8,87 t na pojedynczej osi napędowej - przekroczenie o 0,87 t;

- przewoźnik nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

W związku z powyższym, organ odwoławczy przyjął, że w sprawie kary wynoszą:

* za przekroczenie nacisku dla pojedynczej osi napędowej: 720 zł

* za przekroczenie nacisku dla potrójnej osi naczepy: 5.400 zł

razem: 6.120 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia 26 czerwca 2009 r., wydanym przez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W., którym zatwierdzono stanowisko do ważenia pojazdów, a pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych przenośnych wag SAW 10C/II o nr fabrycznych 855818 i 855835. Obie wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi do dnia 1 stycznia 2012 r. świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Urząd Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii i Wirtembergii. Wagi odpowiadały wymaganiom Dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (90/384EWG) (Dz. U. L. 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1). Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących uprawnieniach.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ odwoławczy podał, że postępowanie kontrolne unormowane jest w przepisach art. 68 -74 ustawy o transporcie drogowym, które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z faktu, że czynności kontrolne i cała procedura postępowania musi mieć charakter uproszczony w warunkach, gdy zasadnicza część postępowania odbywa się na drodze, co ogranicza np. udział w postępowaniu właściciela przedsiębiorstwa, którego pojazd został poddany kontroli. Organ odwoławczy podkreślił, że większość czynności kontrolnych wykonywanych na drodze, zwłaszcza polegających na ważeniu pojazdu w celu sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone dopuszczalne parametry pojazdu przewożącego ładunek, ze swej natury mają charakter jednorazowej, niepowtarzalnej czynności. Protokół z kontroli drogowej wręcza się osobie kontrolowanej (z reguły kierowcy), jego kopia przesyłana jest stronie wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (tak jak w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją). Organ podkreślił, że na tym etapie strona ma pełną możliwość uczestniczenia w postępowaniu, składania wyjaśnień, przedstawiania dowodów i z takiej możliwości skorzystała w dniu [...] maja 2009 r.

Organ II instancji wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego nie istnieją jakiekolwiek przepisy, które nakazywałyby "dwukrotne ważenie" pojazdu. Organ odwoławczy zauważył, że dokonane w dniu kontroli ważenie nie wzbudziło wątpliwości (co potwierdził obecny przy ważeniu kierowca), nie było potrzeby przeprowadzania ponownych pomiarów. Z załącznika protokołu wynika, że kontrolowanego kierowcę poinformowano o możliwości drugiego ważenia, a kierowca z tej możliwości nie skorzystał.

Zdaniem organu odwoławczego, nieścisłości w protokole kontroli pozostają bez wpływu na stwierdzone naruszenia w postaci przekroczenia nacisku dla pojedynczej i potrójnej osi naczepy oraz wysokość nałozonych kar pieniężnych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że czynności kontrolne podjęli pracownicy zarządcy drogi, na co pozwala art. 129d ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym osoby działające w imieniu zarządcy drogi mogą wykonywać, w obecności funkcjonariusza Policji lub inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, kontrolę ruchu drogowego w stosunku do pojazdów ust. 1:

w zakresie przestrzegania przepisów o wymiarach, masie lub nacisku osi;

powodujących uszkadzanie lub niszczenie drogi;

W ramach wykonywania kontroli ruchu drogowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, osoby działające w imieniu zarządcy drogi są upoważnione do:

zatrzymania pojazdu;

legitymowania uczestnika ruchu drogowego i wydawania mu poleceń, co do sposobu korzystania z drogi lub pojazdu.

Stąd w protokole kontroli widnieje tylko podpis inspektora kontrolującego pojazd, który jest odpowiedzialny za te czynności, pomimo, iż na miejscu ważenia może być więcej inspektorów oraz uprawnionych pracowników zarządcy dróg.

Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie przeprowadzanej kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym, co zostało potwierdzone jego podpisem, bez wnoszenia uwag. W związku z powyższym, organ jako bezzasadne uznał zarzuty strony dotyczące nieścisłości w protokole kontroli.

Nadto organ podał, że skarżący powołał się na treść ustawy - Prawo o ruchu drogowym z 1997 r., podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o ustawę o drogach publicznych z 1985 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zatrzymany do kontroli pojazd (o dopuszczalnym nacisku do 8 t na osi pojedynczej) spełniał kryteria określone w art. 4 pkt 25 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że pojazd nienormatywny to: pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach cytowanej ustawy, albo którego wymiary i masa wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach o ruchu drogowym. Kontrola drogowa wykazała naciski osi wyższe od odpuszczalnych dla drogi, po której poruszał się pojazd, zatem bez wątpienia był on nienormatywny. Przejazd takim pojazdem wymaga zezwolenia, którego brak skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.

Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nałożono na skarżącego karę pieniężną nie tylko za brak wymaganego zezwolenia, ale także za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi, stosownie do art. 40c ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu, brak możliwości uzyskania takiego zezwolenia, z uwagi na rodzaj ładunku, na co wskazuje strona, nie może oznaczać, iż dozwolone są przewozy pojazdami powodujące przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi. Przewoźnik przed rozpoczęciem przejazdu winien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom, a jeżeli nie jest w stanie uzyskać zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, może wykonywać przewozy wyłącznie odpowiadające tym normom.

Organ podkreślił, że poruszanie się pojazdów o tak znacząco przekroczonych parametrach, jak to miało w rozpatrywanej sprawie, stanowi niezwykle poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego jak i przyczynia się do gwałtownego pogorszenia stanu technicznego dróg. Ma to również swój ekonomiczny wymiar w postaci konieczności naprawienia uszkodzeń powstałych w skutek przejazdu takim pojazdem.

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r., wskazując na naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, 7, 8, 9, 10, 68 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i niewskazanie jakiego zezwolenia organ wymagał od kontrolowanego;

2. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 11 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że odwołujący miał obowiązek posiadania zezwolenia;

b) art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 13g ust. 1, 2 ,3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z lp. 6 pkt.6 lit. c), lp.6 pkt.7 lit c) załącznika nr 2 do ww. ustawy poprzez uznanie, że wystąpiła podstawa do nałożenia na skarżącego kary za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi.

W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zarzucił organowi, iż ten wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 k.p.a., nie wskazał rodzaju zezwolenia wymaganego od skarżącego. Skarżący odwołał się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych, którego przepisy nie regulują sytuacji, gdy strona wykonuje transport materiałów sypkich. Powołane rozporządzenie przewiduje jedynie możliwość uzyskania zezwolenia w przypadku, gdy naciski osi nie są normatywne, ale ładunek jest niepodzielny i nie może być przewieziony pojazdami, których masa, naciski osi, wymiary są dopuszczalne.

Dlatego też, zdaniem skarżącego, jako sprzeczne z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. należało potraktować zobowiązanie do przedstawienia zezwolenia, skoro strona nie miała prawnej możliwości uzyskania go, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej za naruszenie, na które skarżący nie miał wpływu.

Zdaniem skarżącego, kontrolowany pojazd był pojazdem normatywnym, ponieważ nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej. Skarżący podkreślił, że przed wyjazdem pojazdu od nadawcy pojazd jest ważony na wagach. Tak więc strona dopełniła obowiązku, aby pojazd nie był przeładowany i nie powodował degradacji dróg.

Odwołując się do treści protokołu kontroli, skarżący ponownie wskazał, że pojazd powinien być zważony dwukrotnie, a zgodnie z informacją zawartą na drugiej stronie protokołu pod pozycją 7 - w przypadku powtórnego ważenia na tym samym typie wagi - wiążący jest wynik korzystniejszy dla przewoźnika. Skarżący podkreślił, że pojazd nie został zważony dwukrotnie, podczas gdy czynność ta mogła mieć istotny wpływ na ostateczny wynik kontroli tym bardziej, iż ponowne ważenie pojazdu wskazałoby, iż pojazd był pojazdem normatywnym.

Skarżący zakwestionował zasadność stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym na organach kontrolnych, w tym inspektorach drogowych, nie ciąży obowiązek dwukrotnego ważenia pojazdu.

Skarżący zauważył, że z informacji uzyskanych od kierowcy kontrola była przeprowadzana przez dwóch inspektorów inspekcji drogowej, natomiast w protokole wpisano nazwisko tylko jednego z nich. Tymczasem kontrola nie może być przeprowadzana samodzielnie.

Skarżący wskazał również na brak omówienia w protokole kontroli przekreślenia numeru protokołu i wpisania innego numeru, wskazując również na zmiany w numerze decyzji administracyjnej.

Za nietrafne, w ocenie skarżącego, należało również uznać stanowisko organu odwoławcze, iż poruszanie się pojazdów o znacząco przekroczonych parametrach stanowi niezwykle poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa innych użytkowników dróg. Skarżący zauważył, że pojazdy, które mają wymagane zezwolenie, mogą w jeszcze większym stopniu był przeładowane od pojazdów użytkowanych przez skarżącego, stanowiąc w rzeczywistości większe od niego zagrożenie dla bezpieczeństwa innych użytkowników dróg.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami skargi ani jej wnioskami jak i powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należało stwierdzić, że skarga R. B. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennym uzasadnieniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, aby w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnić podstawy prawne decyzji, przytaczając przepisy prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Oznacza to, że organ jest zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w sprawie lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz, że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności.

W niniejszej sprawie materiał dowodowy stanowią m.in. załączone do akt administracyjnych dwa protokoły kontroli, która miała miejsce w dniu [...] lipca 2009 r. o godzinie 16:07 i o godz. 16:40. Ustalenia pierwszej z przeprowadzonych kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli o nr 24/2009, ustalenia drugiej w protokole kontroli o nr WITD.WI.509.411-306/09/W (poprzedni nr protokołu WITD.DI.P.509/306/09/W, który został skreślony).

Na marginesie należy zauważyć, że numer protokołu: WITD.DI.P.509/306/09/W jest to jego pierwotny numer, który został przekreślony i zastąpiony nr WITD.WI.509.411-306/09/W. Powyższa ingerencja w treść protokołu nie została w nim "omówiona", ani w żaden inny sposób wyjaśniona.

Z porównania danych zawartych w wymienionych protokołach kontroli wynika, że w dniu [...] lipca 2009 r. skontrolowano (dwukrotnie) ciągnik siodłowy o nr rej. [...] marki [...] wraz z naczepą o nr rej. [...] marki [...], zaś osobą kontrolowaną był kierowca M. Z., który wykonywał transport na rzecz R. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "B.". Obie kontrole miały miejsce we W., na ul. [...], zaś pojazd został zatrzymany do kontroli "na ulicy bez nazwy równoległej do ul. [...]" (v. informacje podane w obydwu protokołach kontroli).

Z protokołu kontroli o nr 24/2009 wynika, że o godz. 16:07 dokonano pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych: 855818, 855835, posiadających świadectwo legalizacji Urzędu Miar, tj. Urzędu Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii Wirtembergii. Kontrolowany pojazd został uznany za pojazd normatywny, a transport za wykonywany zgodnie z zezwoleniem. Pojazdem przewożono kruszywo.

Tymczasem z protokołu kontroli o nr WITD.WI.509.411-306/09/W (numer skreślony - WITD.DI.P.509/306/09/W) wynika, że do pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu użyto przenośnych wag do pomiarów dynamicznych typu VLM o numerach fabrycznych: 018 z miernikiem SMR-109 nr fabr. 815, posiadających legalizację Urzędu Miar. W aktach administracyjnych sprawy brak jest stosownego dokumentu. W przeciwieństwie do ustaleń wynikających z protokołu kontroli nr 24/2009, pojazdem przewożono grys, przewoźnik nie posiadał wymaganego zezwolenia, zaś kontrolowany pojazd został uznany za pojazd nienormatywny.

Tymczasem organu obu instancji przyjęły, że skarżący wykonywał transport drogowy bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym. Wykazana powyżej rozbieżność w treści protokołów kontroli nie została, wbrew wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., w żaden sposób wyjaśniona i nie znalazła odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji.

Uzasadnione wątpliwości Sądu budzi również postępowanie organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia dwóch protokołów kontroli, jednakże ustalenia wynikające z protokołu o nr 24/2009 powołał jedynie w tej części decyzji, która dotyczyła opisu naruszenia, za które wymierzono karę w wysokości 720 złotych, tj. za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych o nacisku osi powyżej 8,5 t do 9,0 t. Natomiast w zakresie kary o wysokości 5.400 złotych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t dla potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większymi niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m o sumie nacisków osi powyżej 23,3 t do 24,8 t organ I instancji powołał się na wyniki kontroli utrwalonej w protokole kontroli o nr WITD.WI.509.411-306/09/W.

Przyjęty przez organ I instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy jest niezrozumiały zwłaszcza w sytuacji, gdy do każdego z dwóch ważeń, których wyniki zostały odnotowane w protokołach kontroli, użyto różnych rodzajów wag.

Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu II instancji należy zauważyć, że Główny Inspektor Transportu Drogowego odwołał się jedynie do ustaleń protokołu kontroli o nr WITD.DI.P.509/306/09/W (z powołaniem się na przekreślony numer protokołu), wskazując równocześnie, że "pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych wag SAW 10C/II o nr fabrycznych 855818, 855835", które to wagi zostały wskazane w protokole kontroli o nr 24/2009, na który organ odwoławczy nie powołał się w zaskarżonej decyzji jako dowód w sprawie.

W tej sytuacji należy uznać, iż żaden ze sporządzonych protokołów kontroli nie odzwierciedla w pełni stanu faktycznego będącego przedmiotem ustaleń organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzenia zawarte w protokołach wykluczają się wzajemnie, gdyż organy administracyjne wybiórczo powoływały się na ustalenia każdego z protokołów dla uzasadnienia poglądu o przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi przez kontrolowany pojazd.

Istnienie dwóch rozbieżnych protokołów kontroli budzi wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji brak jest stosownego wyjaśnienia powyższej kwestii, zgodnie z wymogiem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa).

Powyższe nasuwa kolejne pytanie - o przyczyny użycia dwóch rodzajów wag: przenośnych wag do pomiarów statycznych (dot. nacisków na oś napędową – vide: protokół nr 24/2009) oraz przenośnych wag do pomiarów dynamicznych (dot. nacisków na podwójną oś – vide: protokół nr WITD.WI.509.411-306/09/W), które również pozostaje bez odpowiedzi.

W tym stanie rzeczy, obowiązkiem organów było wyjaśnienie powodów ważenia pojazdu przy użyciu różnych rodzajów wag, a w przypadku uznania jego zasadności należało fakt ten wyjaśnić w treści uzasadnienia decyzji obydwu instancji.

Wskazane niejasności rodzą wątpliwości co do wartości dowodowej protokołów kontroli załączonych do akt administracyjnych niniejszej sprawy, które aby ją prezentować, winny spełniać kryteria ustawowe sine qua non dokumentu urzędowego, przewidziane w art. 68 § 1 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne strony. Jedynie dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż wspomniane podstawowe elementy muszą znaleźć się w protokole, bowiem dopiero wtedy można dokonać oceny, czy w przeprowadzanym postępowaniu zachowano rygory prawne co do jego przebiegu, ustalić przebieg samego postępowania kontrolnego i co było przedmiotem kontroli. Protokół nieodpowiadający wymogom formalnym z art. 68 § 1 k.p.a. nie może być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie administracyjnej (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 50/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1285/04).

Ponadto, jak wynika z protokołu kontroli o nr 24/2009, pomiaru nacisków osi i masy całkowitej pojazdu dokonano za pomocą przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C II o numerach fabrycznych: 855818, 855835 posiadającymi legalizację Urzędu Miar. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się świadectwo legalizacji ponownej wydane przez Urząd Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii Wirtembergii, które, jak wynika z pisma C. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2009 r., ważne jest do dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 5, poz. 29), Prezes Głównego Urzędu Miar uznaje za równoważne zatwierdzeniu typu i legalizacji pierwotnej, o których mowa w rozporządzeniu, dokonanie prawnej kontroli metrologicznej wykonanej przez właściwe instytucje metrologiczne w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Republice Turcji oraz państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), będących stronami umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, pod warunkiem, że prawna kontrola metrologiczna wykonywana przez właściwe instytucje metrologiczne gwarantuje jednolitość miar i dokładność pomiarów w stopniu co najmniej odpowiadającym przepisom szczegółowym określającym wymagania dla poszczególnych przyrządów pomiarowych. Zgodnie z art. 8a ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441 ze zm.), za równoważne zatwierdzeniu typu i legalizacji pierwotnej Prezes Głównego Urzędu Miar może uznać, w drodze decyzji, odpowiednie dokumenty potwierdzające dokonanie prawnej kontroli metrologicznej przyrządu pomiarowego przez właściwe zagraniczne instytucje metrologiczne. Do akt przedmiotowej sprawy nie została załączona decyzja, o której mowa w cytowanym przepisie ustawy – Prawo o miarach, tj. dokument zatwierdzający typ i legalizację użytych wag do pomiarów statycznych. Brak wspomnianej decyzji w odniesieniu do załączonego do akt administracyjnych dokumentu Badenii Wirtembergii dyskwalifikuje jego wartość dowodową, co powinno być wzięte pod uwagę przez organ administracji na etapie kompletowania materiału dowodowego niezbędnego do wszechstronnej oceny sprawy. Powyższy dokument nie posiada zatem waloru dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.), gdyż nie został sporządzony w przepisanej prawem formie.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż nie miał on możliwości uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, gdyż zezwolenie tego rodzaju wydaje się, gdy przewożony jest ładunek niepodzielny, Sąd uznał je za niezasadne, gdyż w niniejszej sprawie decydująca jest okoliczność naruszenia przepisów określających dopuszczalne naciski osi i masy całkowitej pojazdu.

Przewoźnik, jako użytkownik drogi odpowiada za nieprawidłowe jej użytkowanie czego przejawem jest wykonywanie transportu drogowego przeciążonym pojazdem. Zatem obowiązkiem skarżącego, jako przewoźnika, było zadbanie, aby przewożony ładunek sypki nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę. Należy wyjaśnić, iż "nienormatywność" pojazdu jest cechą, która nie jest uzależniona od możliwości uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Nienormatywnym jest każdy pojazd, który przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary. Z art. 40c ustawy o drogach publicznych wynika, iż w przypadku stwierdzenia, że pojazd przekracza dopuszczalną masę całkowitą, naciski osi, wymiary lub przejazd pojazdu odbywa się bez zezwolenia wymaganego przepisami o ruchu drogowym, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz funkcjonariusz Policji mają prawo wymierzania i pobrania kary pieniężnej ustalonej zgodnie z art. 13 g ust 3 ww. ustawy. Zatem stwierdzenie przekroczenia nacisków osi stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia kary niezależnie od rzeczywistej możliwości uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Reasumując, w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień o charakterze proceduralnym, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, brak jest podstaw aby uznać którykolwiek z protokołów kontroli lub obydwa protokoły łącznie za dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Oznacza to brak ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie zaistnienia przypisywanych skarżącemu naruszeń prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy, czy możliwe jest oparcie rozstrzygnięcia na protokołach z dnia [...] lipca 2009 r. Nr 24/2009 i Nr WITD.WI.509.411-306/09/W (nr przed skreśleniem: WTD.DI.P.509/306/09/W). W tym celu organ winien poczynić próbę wyjaśnienia przyczyn zaistniałych w ich treści rozbieżności oraz dokonać ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i rozważyć, czy w tak ustalonym stanie faktycznym możliwe jest nałożenie kary na przedsiębiorcę.

Dodatkowo fakt niepotwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej Prezesa Głównego Urzędu Miar dokumentów wystawionych przez Urząd Miar i Kontroli Metrologicznej Badenii Wirtembergii powoduje brak możliwości oceny spełnienia wymogów wag, których dokumenty te dotyczą.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, odnośnie pkt 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.