Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1072/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XL/544/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 1. stwierdza nieważność uchwały Nr XL/544/2014 Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Ewarysta Estkowskiego, Alei Konstytucji 3 Maja , Ludwika Zamenhofa oraz granic miasta Leszna, 2. zasądza od Rady Miejskiej Leszna na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XL/544/2014 Rada Miejska Leszna uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Ewarysta Estkowskiego, Alei Konstytucji 3 Maja, Ludwika Zamenhofa oraz granic miasta Leszna. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r. poz. 4686).

Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wskazując na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej u.s.g.) zaskarżył ww. uchwałę w całości. Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz zasądzenie od Miasta Leszna na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda uzasadniając skargę zarzucił:

1. że w toku procedury planistycznej, po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, Prezydent Miasta Leszna w wyniku uwzględnienia uwagi prezesa zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dokonał zmiany planu polegającej na zmianie przeznaczenia działek nr 65/123 i nr 65/124 z terenów usług oświaty (teren oznaczony symbolem Uo) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN). Zgodnie z art. 17 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Dla ewentualnej konieczności ponawiania procedury planistycznej decydujący jest charakter i rozmiar dokonanych zmian. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, nie wywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12). Ponadto za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy uznać brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, w wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2011 r., II OSK 1281/11).

Ze względu na zakres i charakter zmiany projektu wynikający z uwzględnienia uwagi prezesa zarządu, w związku, z którą skorygowano przeznaczenie działek, zmieniono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki oraz parametry zabudowy w zakresie maksymalnej wysokości i geometrii dachów, Wojewoda uznał, że projekt planu powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu.

2. rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Leszna w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącym część dokumentacji planistycznej a planem miejscowym w zakresie nieuwzględnienia uwagi złożonej przez M. W. oraz J. i Z. R. w zakresie zastąpienia drogi łączącej ul. Solskiego z ul. Cypryjską "dróżką pieszo - jezdną" i zastąpienia w planie miejscowym tego połączenia publicznym ciągiem pieszym ("26KDX").

3. rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Leszna w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu, stanowiącym część dokumentacji planistycznej a planem miejscowym w zakresie nieuwzględnienia uwagi złożonej przez K. P. w części dotyczącej wprowadzenia zieleni w miejsce części planowanej drogi oznaczonej w projekcie symbolem "25KDD" i zastąpienia jej częściowo ciągiem pieszym ("26KDX") a częściowo zielenią urządzoną ("54ZP").

4. brak odniesienia się w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały) do części uwagi A. M. dotyczącej zmiany przeznaczenia części działki nr 1/311.

5. wprowadzenie zmiany, po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegającej na zmianie przeznaczenia drogi publicznej dojazdowej (symbol "19KDD") na teren publicznego ciągu pieszo - jezdnego ("19KDDX"). Wprowadzona zmiana nie wynikała z treści uzyskanych opinii i uzgodnień ani ze złożonej uwagi. Przepisy u.p.z.p. przewidują wprowadzenie zmian do projektu planu jedynie w trzech przypadkach: w wyniku uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9), w wyniku rozpatrzenia uwag (art. 17 pkt 13), jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego (art. 19 ust. 1) Tym samym wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego, które nie wynikały z przedstawionych wyżej przesłanek stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 17 u.p.z.p.,

6. zdefiniowanie wysokości zabudowy w § 2 pkt 5 uchwały, modyfikując definicję zawartą w przepisach § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie),

7. ustalenie, w §37 ust. 2 pkt 5 lit. "b" i w §57 ust. 2 pkt 6 lit. "b" dla terenów zieleni urządzonej, oznaczonych na rysunku planu symbolami "40ZP", "42ZP", "43ZP" i "71ZP" obowiązku wyznaczenia i zaprojektowania urządzonych przestrzeni i miejsc o charakterze publicznym ogólnodostępnym, co stanowi silną ingerencję w prawo własności,

8. ustalenie w § 57 ust. 2 pkt 6 dla terenu zieleni urządzonej, oznaczonego symbolem "71ZP", że komponowanie zieleni wraz z elementami architektury, powierzchniami utwardzonymi oraz oświetleniem należy prowadzić kompleksowo według całościowego projektu.

Wojewoda ocenił, że ustalenia odnoszące się do sposobu projektowania terenów zielonych oraz wprowadzające obowiązek wyznaczenia miejsc "ogólnodostępnych", stanowią przekroczenie dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. oraz, w przypadku miejsc ogólnodostępnych, silną ingerencję w prawo własności. Ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

9. brak powiązania rysunku planu z jego tekstem: ustalenie w § 32 ust. 3 uchwały, obowiązku realizacji na terenie oznaczonym symbolem "35MN/U" pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 4,0 m zgodnie z rysunkiem planu i niewyznaczenie na rysunku planu pasa zieleni w obrębie tego terenu

10. brak powiązania rysunku planu z jego tekstem: dopuszczenie w § 57 ust. 2 pkt 7 uchwały realizacji miejsc postojowych wzdłuż drogi oznaczonej symbolem "8KDD" i niewyznaczenie na rysunku planu drogi o takim symbolu.

11. brak określenia minimalnej intensywności zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę i oznaczonych symbolami "7E", "31E", "44Kp", "68E", "70G", "82E", "94E", "105E", "119Kg" i "120Kg", wymaganej przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

12. omyłkowe zawarcie, w § 84 ust. 3 pkt 1 uchwały, odniesienia do terenu oznaczonego symbolem 114MW/U zamiast 115MW/U,

13. omyłkowe wskazanie, w § 89 ust. 1 pkt 59 uchwały, przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 59KDD jako teren dróg wewnętrznych zamiast teren dróg publicznych - dojazdowych.

W odpowiedzi na skargę zawodowy pełnomocnik Miasta Leszna wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów pełnomocnik napisał:

Ad. 1.

Uwzględnienie uwagi Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczącej terenu będącego we władaniu tejże Spółdzielni Mieszkaniowej (działki o numerach 65/123 oraz 65/124), w zakresie zmiany przeznaczenia części terenu 89Uo (tereny usług oświaty) na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, polegające na utworzeniu jednostki 125MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), jest uzupełnieniem istniejącej w sąsiedztwie funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i stanowi korektę ustaleń planu, która nie będzie wpływać negatywnie na otoczenie, tj. istniejącą w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna. Obie działki posiadają parametry umożliwiające realizację tego typu zabudowy. Korekta miejscowego planu pozwoliła w sposób pełniejszy na właściwe wykorzystanie terenu, uwzględniające istniejącą strukturę własnościową i podziały geodezyjne, dając jednocześnie możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego, przyjętego przez Spółdzielnię Mieszkaniową kilka lat wcześniej. Sąsiedztwo obu działek tworzą członkowie Spółdzielni, a zatem postulat Spółdzielni był zarazem postulatem okolicznych mieszkańców. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie spowoduje zmiany stanowiska co do funkcji, gdyż odmienne rozstrzygnięcie nie tylko naruszyłoby interes Spółdzielni, ale również stworzyłoby konflikt społeczny - jako sprzeczne z interesem Spółdzielni, tj. właścicielem terenu. Zasadą prawną jest, że nie uchyla się rozstrzygnięcia jeżeli w wyniku ponownego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zmiana ma charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości i mogła zostać wprowadzona bez konieczności ponawiania procedury planistycznej. Powtórzenie czynności wyłożenia byłoby natomiast niezbędne w przypadku istotnych zmian w projekcie planu "zmieniających jego koncepcję lub zmierzających do sporządzenia projektu w nowej postaci.

Ad. 2.

Nie ma rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Leszna w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu złożonych przez M. W. oraz J. i Z. R. a ustaleniami planu miejscowego. Rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Leszna z dnia 13 września 2013 r. wskazują jednoznacznie na uwzględnienie uwag w tym zakresie po pierwszym wyłożeniu planu. Pełnomocnik sprecyzował, że teren nie został przeznaczony w planie pod "dróżkę pieszo-jezdną", jak wnosili w swoich uwagach Wnioskodawcy, a pod "publiczny ciąg pieszy" oznaczony symbolem 26KDX. Opierając się na powszechnie obowiązujących standardach redagowania dokumentów urbanistycznych organ uznał, że użycie sformułowania "dróżka pieszo-jezdna" byłoby wysoce nieprofesjonalne.

Ad. 3.

Nie ma rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Leszna w sprawie sposobu rozpatrzenia uwagi do projektu planu złożonej przez K. P. a ustaleniami planu miejscowego. Część drogi dojazdowej (z pierwszego wyłożenia 25KDD) została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zasadnicza część pod drogę dojazdową, a jedynie dla niewielkiej części wskazano przeznaczenie pod zieleń. Przyjęcie niewielkiego terenu zieleni ma jedynie charakter uzupełniający i stanowi izolację od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co trudno przyjąć za dominujące przeznaczenie terenu nieruchomości, o które wnosił w swojej uwadze Wnioskodawca.

Ad. 4.

Wbrew twierdzeniom Wojewody Rada Miejska obszernie odniosła się do uwag A. M. Pełnomocnik ocenił, że Wojewoda nie dokonał szczegółowej analizy dokumentacji formalno-prawnej i samego tekstu uchwały.

Ad. 5.

Nieprawdziwe są zarzuty, że wprowadzone zmiany z terenów drogi publicznej dojazdowej (o symbolu 19KDD) na publiczny ciąg pieszo-jezdny (o symbolu 19KDDX) nie wynikał ze złożonych uwag. Zmiany te zostały wprowadzone w wyniku szczegółowej analizy uwag, które wpłynęły po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i uzyskanych w ten sposób informacji. Liczne uwagi mieszkańców dotyczyły ustalenia ciągu pieszego, bez możliwości wprowadzenia komunikacji kołowej. Uwagi w przedmiocie drogi 19KDD zostały złożone i z ich treści wynika m.in. informacja o aktualnym sposobie funkcjonowania tego terenu - dojazd do posesji i ciąg pieszy. Uwag mieszkańców nie uwzględniono na etapie rozpatrzenia uwag po I wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Utrzymano zatem pierwotne przeznaczenie tego terenu, tj. drogę publiczną dojazdową.

Jednakże ze względu na duże zainteresowanie społeczne tym planem Przewodniczący Rady Miejskiej Leszna zwołał Komisję Rozwoju i Infrastruktury Miejskiej z udziałem mieszkańców. W ten sposób wszelkie zmiany były konsultowane z mieszkańcami w formie poszerzonej i miały na celu interes publiczny. Na posiedzeniu Komisji zaprezentowano rozwiązanie wariantowe, gdzie między innymi droga publiczna dojazdowa 19KDD została przekwalifikowana na ciąg pieszo-jezdny 19KDDX. Rozwiązanie to, uzyskawszy wstępnie akceptację mieszkańców, było następnie przedmiotem konsultacji społecznych w ramach drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zainteresowani wzięli również udział w kolejnej dyskusji publicznej, jak również mogli ponownie składać uwagi do projektu planu. Rozstrzygnięcia uwag, zarówno przez Prezydenta Miasta Leszna, jak i Radę Miejską Leszna, są zawarte w załączniku nr 2 do uchwały.

Ad. 6.

Podana w § 2 pkt 5 uchwały definicja wysokości zabudowy jest niezbędnym ustaleniem planu dla poprawności interpretacji jego zapisów. Przepis § 6 Rozporządzenia rzeczywiście podaje definicję wysokości budynku, lecz - jak wynika wprost z tego przepisu - definicja ta służy wyłącznie przyporządkowaniu danemu budynkowi odpowiednich wymagań tego rozporządzenia, w tym m.in. z zakresu ochrony pożarowej oraz dla określenia odpowiednich wymagań technicznych i użytkowych. Definicja wysokości budynku zawarta w uchwalonym planie dotyczy natomiast wyłącznie tego planu i jest niezbędna dla realizacji jego ustaleń zgodnie z zasadami ładu przestrzennego. Przy projektowaniu obiektów należy stosować obie nie wykluczające się definicje. Wykreślenie tego zapisu może zakłócić poprawną realizację ustaleń planu.

Ad. 7 i 8.

Odnosząc się do zarzutu, że ustalenia dotyczące sposobu projektowania terenów zielonych stanowią przekroczenie dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. pełnomocnik uznał, że Wojewoda wypowiedział się bez znajomości struktury własnościowej terenu, godząc w podstawowe prawa i obowiązki gminy w zakresie władztwa planistycznego i udostępnienia (urządzenia) przestrzeni publicznej. Plan miejscowy nie tylko określa przeznaczenie terenu, lecz również - zgodnie z przepisami u.p.z.p. - ustala zasady kształtowania przestrzeni i zasady (sposób) ich realizacji. Kwestionowany przez Skarżącego zapis nie paraliżuje możliwości prawidłowej realizacji inwestycji, która i tak może być realizowana etapowo na podstawie przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ administracji nie dopatruje się uchybienia wobec art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do skargi na zapisy o obowiązku wyznaczenia i kompleksowego zaprojektowania (według całościowego projektu) urządzonych przestrzeni i miejsc o charakterze ogólnodostępnym, np. plac spotkań i miejsca wypoczynku, na niektórych terenach przeznaczonych pod zieleń urządzoną (ZP) pełnomocnik wyjaśnił, że takie ustalenia planu wiążą się z nadaniem szczególnej rangi tym terenom ze względu na ich znaczenie oraz na ich położenie w ramach struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta. Wprowadzenie takich zapisów ma również na celu stworzenie godnych warunków wypoczynku mieszkańcom miasta i w żadnej mierze nie jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto zapisy te mają charakter informacyjny, kierunkujący późniejsze działania wykonawcze na etapie realizacji planu, wskazując na sposób jak powinno się projektować i realizować założenia parkowe na tym terenie. Uznanie wątpliwości Wojewody godziłoby w zasadę samodzielnego ustalania zasad kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy.

Ad. 9 i 10.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku powiązania rysunku miejscowego planu z jego tekstem pełnomocnik wyjaśnił, że w wyniku uwzględnienia uwagi dotyczącej pasa zieleni zlokalizowanego przy południowej granicy jednostki 35MN/U dokonano korekty i usunięto odpowiednie oznaczenie graficzne z rysunku planu. Pozostawiono zapis dotyczący pasa zieleni w tekście uchwały w § 32 ust. 3. Pełnomocnik ocenił, że zapis ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa, nie będzie rzutował na całokształt ustaleń planistycznych i nie uniemożliwi realizacji zapisów planu. W tekście znajduje się odwołanie do rysunku, na którym - w granicach jednostki 35MN/U - ostatecznie nie wskazano miejsca realizacji pasa zieleni, co eliminuje zastrzeżenia Skarżącego i czyni jego zarzut bezpodstawnym.

Ad. 11.

Odnosząc się do zarzutu braku określenia minimalnej intensywności zabudowy dla terenów wskazanych w skardze pełnomocnik wyjaśnił, że parametrów intensywności zabudowy nie można określać w oderwaniu od przeznaczenia terenu. Parametry stosuje się tam, gdzie istnieje taki wymóg wskazany przepisami u.p.z.p.; wymaganych parametrów nie stosuje się w przypadku terenów przeznaczonych np. pod drogi, zieleń, lasy itd. Zgodnie z definicją zawartą w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez intensywność zabudowy rozumie się wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

W przypadku terenów 119Kg i 120Kg, uwzględniając podstawowe przeznaczenie, tj. teren garaży, w § 85 ust. 2 ustalono takie parametry jak wysokość zabudowy, maksymalna powierzchnia zabudowy czy powierzchnia biologicznie czynna. Ze względu na przeznaczenie terenu jednostek 119Kg i 120Kg, a także szczegółowo określone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, podanie (określenie) dodatkowego wskaźnika, tj. intensywności zabudowy, staje się całkowicie zbędne z uwagi na charakter zabudowy.

Podane w uchwale parametry ściśle i jednoznacznie określają warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu, co powoduje, że podanie dodatkowo wskaźnika intensywności zabudowy staje się zbędne (rozstrzygnięcie nadzorcze Nr KN.1-4131.2.38.2013.4 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 września 2013 roku - Dz. U. Województwa Wielkopolskiego z 4 września 2013 r. poz. 5069). Podobnie potraktowano w uchwale teren 44Kp.

W planie nie zostały określone wskaźniki intensywności zabudowy dla terenów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki i gazownictwa (7E, 31E, 68E, 82E, 94E, 105E, 70G, gdyż w parametrach podanych w przepisach uchwały znajduje się określenie maksymalnej powierzchni zabudowy i wysokości obiektów, które sprawiają, że realizacja zabudowy na tych terenach jest dokładnie i jednoznacznie określona. Zwykle są to urządzenia infrastruktury technicznej (np. transformatory, przepompownie, stacje redukcyjne gazu), dla których nie określa się powierzchni całkowitej, a to uniemożliwia określenie parametrów intensywności zabudowy. Stacje transformatorowe stawiane są w systemie kontenerowym lub słupowym i nie stanowią budynku - tym samym nie posiadają "powierzchni całkowitej" i nie możliwe jest określenie intensywności zabudowy.

Ad. 12.

Odnosząc się do zarzutu o błędnym sformułowaniu § 84 ust. 3 pkt 1 uchwały pełnomocnik wyjaśnił, że Skarżący błędnie podał §84 ust. 3 pkt 1 zamiast §83 ust. 3 pkt 1 tekstu planu. W §83 ust. 3 pkt 1 tekstu uchwały wpisano: "dla terenu 116E ustala się obsługę terenu z drogi publicznej - dojazdowej 79KDD poprzez teren 114MW/U, zgodnie z § 14", zamiast: "dla terenu 116E ustala się obsługę terenu z drogi publicznej - dojazdowej 79KDD poprzez teren 115MW/U, zgodnie z § 14". W ocenie organu zapis ten nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Brak ustalenia w treści uchwały, że obsługa terenu 116E powinna odbywać się poprzez teren 115MW/U nie będzie rzutował na całokształt ustaleń planistycznych i nie uniemożliwia realizacji zapisów planu.

Ad. 13.

Odnosząc się do zarzutu omyłkowego wskazania terenu oznaczonego symbolem 59KDD jako teren dróg wewnętrznych zamiast teren dróg publicznych pełnomocnik stwierdził, że publiczna droga dojazdowa - 59KDD, ul. Maltańska, stanowiąca własność miasta, pełniąca obecnie funkcję drogi publicznej, została opisana jako droga wewnętrzna. Zapis taki nie zmieni charakteru użytkowania istniejącej drogi. W załączniku nr 3 do uchwały droga zaliczona została do inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy.

Pismem procesowym z dnia 09 stycznia 2015 r. pełnomocnik Wojewody podkreślił, że zakwestionowana zmiana przeznaczenia działek, dokonana po drugim wyłożeniu planu, jest zmianą przeznaczenia terenów. Działki początkowo przeznaczone na teren usług oświatowych, przeznaczono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Są to zmiany istotne, mające wpływ na życie i sytuację mieszkańców, na wartość nieruchomości, i posiadają charakter ogólny, w związku z tym powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Należało ponowić czynności w niezbędnym zakresie, w szczególności dokonać ponownego wyłożenia. Nie była to jedynie korekta ustaleń planu, jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości lub w części.

Także wprowadzenie zmiany do projektu miejscowego planu, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, polegającej na zmianie przeznaczenia drogi publicznej dojazdowej (symbol "19KDD") na teren publicznego ciągu pieszo - jezdnego ("19KDDX"), bez dochowania sformalizowanych wymogów przewidzianych przepisami u.p.z.p. stanowiła istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 17 u.p.z.p. Zmiana nie wynikała z treści uzyskanych opinii i uzgodnień, ze złożonej uwagi ani ze stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego.

Wbrew argumentom odpowiedzi na skargę ustalenia odnoszące się do sposobu projektowania terenów zielonych (np. zapisy §37 ust. 2 pkt 5) oraz wprowadzające obowiązek wyznaczenia miejsc ogólnodostępnych (np. zapisy § 37 ust. 2 pkt 5 pkt b) nie mają jedynie charakteru informacyjnego, ponieważ są to stałe ustalenia planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w większości wskazanych w niej zarzutów jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. [pic][pic]

Zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013.594, zwanej dalej u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 2 lipca 2014r. Skarga została wniesiona w dniu 26 września 2014r., w terminie 30 dni od doręczenia uchwały organ nadzoru nie skorzystał z uprawnień wskazanych w w/w art. 91 ust. 1 u.s.g. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wywiedzionej przez Wojewodę Wielkopolskiego, wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie wspomnianej skargi stanowi realizację jednego z przysługujących Wojewodzie uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Postępowanie ze skargi z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego, a mianowicie uchwała Rady Miejskiej Leszna z dnia 26 czerwca 2014 r. nr XL/544/2014 przyjmująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Ewarysta Estkowskiego, Alei Konstytucji 3 Maja, Ludwika Zamenhofa oraz granic miasta Leszna. Zdaniem organu nadzoru poddana kontroli sądu uchwała dotknięta jest wadą nieważności, w całości, ze względu na istotne naruszenie prawa. Sąd, po przeanalizowaniu załączonej do sprawy dokumentacji w świetle obowiązujących tym zakresie przepisów prawa podziela większość zarzutów Wojewody Wielkopolskiego.

W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotowa uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co oznacza, że w niniejszej sprawie tryb sporządzania planu podlega sądowej weryfikacji w jego całokształcie,

Rada Miejska w Lesznie dnia 31 marca 2011r. podjęła uchwałę nr VI/81/2011 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Ewarysta Estkowskiego, Alei Konstytucji 3 Maja, Ludwika Zamenhofa oraz granic miasta Leszna. Do uchwały załączono załącznik graficzny – mapę geodezyjną, na której naniesiono granice terenu objętego planem. W uchwale wskazano, że sporządzenie tego planu następuje w formie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałami Rady Miejskiej Leszna z 19.12.2002r., 29.06.2000r, 28.08.2003r., 28.02.2002r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że sporządzenie zmiany obowiązujących planów pozwoli na wdrożenie kompleksowych rozwiązań w zakresie systemu komunikacji, ciągów pieszych, zieleni, usług i infrastruktury technicznej – dla całego obszaru objętego nowym planem. Podano również, że wyniki analizy sporządzonej w trybie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazują, że ustalenia planu będą zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna.

Obszar objęty przedmiotową uchwałą oznaczono jest na części graficznej do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako nr 7 po uwzględnieniu zmian studium dokonanych uchwałą Rady Miejskiej Leszna z 31 marca 2011r. Nr VI/80/2011

Na obszarze 7 oznaczono strefę III, ze studium wynika, że jest to strefa mieszkaniowo – usługowa o zabudowie średnio intensywnej i ekstensywnej z dominacją zabudowy mieszkaniowej niskiej (do trzech kondygnacji) w zespołach. Dopuszcza się obiekty biurowe, handlowe, rekreacji, zdrowia, opieki społecznej (np. domy rencistów), edukacji, sportu również terenochłonne. Wyklucza się obiekty produkcyjne, handlu hurtowego, baz, składów, magazynów, uciążliwego rzemiosła (str. 11 studium). Na str. 8 studium wskazano, że terenem do objęcia miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego będą tereny mieszkaniowo - parkowe w części wschodniej miasta pomiędzy ulicami Estkowskiego, Konstytucji III Maja, Unii Europejskiej i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kierunki zagospodarowania obszaru 7 wskazano w pkt 15 studium – dominacja zabudowy mieszkaniowej niskiej.

Z uwagi na datę rozpoczęcia procedury planistycznej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem zmian wprowadzonych do tej ustawy z dniem 21 października 2010r. ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010r., Nr 130, poz. 871).

Nowelizacja dokonana ustawą z 25 czerwca 2010r. była istotna i wprowadzała zmiany dotyczące zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczyła przede wszystkim sporządzania planów dla terenów zamkniętych, określonych przez ministrów i kierowników urzędów centralnych w trybie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Do tej pory gmina w ogóle nie mogła sporządzić planu dla tych obszarów. Ponadto zgodnie z nowelizacją plan miejscowy będzie musi obowiązkowo określać:

- zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu,

- maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej,

- minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej,

- maksymalną wysokość zabudowy,

- minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji,

- linie zabudowy,

- gabaryty obiektów.

Dodano także przepisy wskazujące, co plany miejscowe powinny zawierać. W zależności od potrzeb do dotychczasowych, dodane zostały:

a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012,

c) granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych,

d) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów,

e) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane,

f) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Znowelizowano sposób oceny zależności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dotychczas wymagane było, aby plan był zgodny z ustaleniami studium natomiast po nowelizacji plan nie może jedynie naruszać ustaleń studium, co stwierdzić ma rada gminy.

Nowelizacja wprowadziła zmiany także w procedurze sporządzania planu u szczególnie w zakresie uzyskiwania opinii i uzgodnień. Obecnie należy oprócz dotychczasowych uzyskać opinie właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (dotychczas tylko uzgodnienie z tym organem), właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Skrócono ponadto okres wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego z co najmniej 30 do co najmniej 14 dni.

Tekst jednolity ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został ogłoszony w Dz.U. 2012.647 i nie zmieniał treści normatywnej aktu, uwzględniał wyżej opisane zmiany dokonane ustawa z 25 czerwca 2010r. oraz niewielkie zmiany (bez znaczenia dla niniejszej sprawy) wprowadzone ustawą z 5.01.2011r. (w zakresie obszarów zagrożonych powodzią) i zmianą z 26 maja 2011r. w zakresie zmiany art. 87 ust. 3 ustawy (bez znaczenia dla sprawy). Z tych względów Sąd w niniejszej sprawie wskazując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) powołuje się na przepisy wskazane w Dz. U. 2012.647.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zbadał tak zachowanie procedury uchwalania planu miejscowego jak i właściwości organów oraz zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 253-255), przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym.

W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca nie postawił wymogu, aby naruszenie to miało charakter istotny. Pojęcie to należy zaś interpretować jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą merytorycznej problematyki, a więc zawartości planu, jego ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Oceniając procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu miejscowego należy stwierdzić, że nie nastąpiło naruszenie właściwości organów. Rada Miasta Leszna, jako właściwy organ planistyczny, uchwaliła zaskarżony plan miejscowy. Również Prezydent Miasta Leszna - jako organ wykonawczy podejmował przypisane temu organowi działania w procedurze planistycznej.

Analizując poszczególne etapy procedury planistycznej należy wskazać, że Rada Miasta Leszna uchwałą z dnia 31 marca 2011r. Nr VI/ 81/2011 przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, co stanowiło wypełnienie normy prawnej zawartej w art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Następnie zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta Leszna ogłosił w prasie miejscowej (ABC z 10-13.06.2011r.) oraz przez obwieszczenie i informację w BIP o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (okres składania wniosków ustalono do 11 lipca 2011r..

W dniu 20 czerwca 2011r. zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu 26 instytucji wskazanych na k. 11 dokumentacji planistycznej a nadto Radę Sportu Miasta Leszna (k. 18 dokumentacji planistycznej), Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lesznie i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie w terminie 30 dni zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (k. 21, 24 dokumentacji planistycznej) (art. 17 pkt 2 u.p.z.p.), Organy zgłosiły wnioski, które zostały uwzględnione (k. 46 – 53 dokumentacji planistycznej), wykaz opinii (k. 71-73) – art. 17 ust. 6 lit a)

Następnie uzgodnił projekt planu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Lesznie (k. 79 – 80), z Wojewodą Wielkopolskim (k. 81), Zarządem Województwa Wielkopolskiego (k. 82), Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (k. 83), Szefem Wojewódzkiego sztabu Wojskowego (k. 85), Regionalnym Zarządem Dróg Wodnych (k. 89) Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnień, bo nie ma tam terenów górniczych (k. 84). Miejski zarząd dróg i inwestycji zgłosił uwagi (k. 87) – art. 17 pkt 6 lit b u.p.z.p.,

W grudniu 2013r. sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu – k. 93 (art. 17 pkt5 u.p.z.p.),

W listopadzie 2013r. sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko (k. 108) – art. 17 pkt 4 u.p.z.p.

Otrzymał zgodę Ministra Środowiska i marszałka Województwa Wielkopolskiego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (k. 137 – 144 dokumentacji planistycznej – art. 17 pkt 6 lit c u.p.z.p.

Wprowadził zmiany i ogłosił w dniu 5.07.2013r. w prasie lokalnej i obwieszczeniach o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia (w dniach od 15 lipca do 5 sierpnia 2013r.) i wyłożył ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował dyskusje publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami w dniu 31 lipca 2013r., wyznaczył termin wnoszenia uwag do 26 sierpnia 2013r. – k. 145 - 148 (ar. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p.),

Rozpatrzył uwagi w terminie 21 dni od dnia upływu na ich składanie – w dniu 13 września 2013r. (art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p.)

Dyskusja publiczna odbyła się w dniu 31 lipca 2013r. (k. 170 – 174). Zostały złożone kolejne uwagi, na które Prezydent Miasta Leszna odpowiedział pismami z dnia 13 września 2013r. 6 grudnia 2014r. ogłosił w prasie i obwieszczeniem o kolejnym wyłożeniu planu do 10 stycznia 2014r. (k. 392-394). Odbyła się kolejna dyskusja publiczna w dniu 3.01.2014r. (k. 414- 418). Prezydent Miasta Leszna udzielił odpowiedzi na kolejne uwagi pismami z dnia 12 lutego 2014r. w dniu 26 czerwca 2014r. Rada Miejska w Lesznie uchwaliła zaskarżoną uchwałę.

W zakresie trybu uchwalania planu doszło do naruszeń istotnych, o czym poniżej przy analizie poszczególnych zarzutów. Doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu, o czym również Sąd wskaże analizując poszczególne zarzuty.

W przedmiotowym planie nie określono tzw. opłaty planistycznej, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Zdaniem Sądu nie stanowi to jednak naruszenia zasad sporządzania planu. Przedmiotowy plan dotyczy w większości obszaru już zagospodarowanego. Jak wynika z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu (k. 104 akt planistycznych) przewidziano, że w omawianym projekcie planu najprawdopodobniej nie wystąpi możliwość pobrania w/w opłat, z uwagi na brak znaczących wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Przepisy zawarte w art. 15 ust. 2 u.z.p.z. wymieniają zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obowiązkowo i w art. 15 ust. 3, takie, które określa się w zależności od potrzeb. Zarówno jednak w doktrynie, jak i orzecznictwie wskazano, że podział wymieniony w tym przepisie nie jest konsekwentny. I tak autorzy Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. red. Z. Niewiadomskiego (wyd. C.H. Beck 2008, s. 154) zwrócili uwagę, że "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2, nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem...Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. – to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z planem." Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obok orzeczeń wskazujących na bezwzględny obowiązek zamieszczenia w każdym planie miejscowym postanowienia wskazanego w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., pojawiły się wyroki wskazujące, że zamieszczenie takiego postanowienia zależy od istnienia w terenie konkretnych okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń (por. wyroki WSA w Gliwicach z 29.01.2007r., II SA/GL 881/06 i z 22.11.2007r., II SA/GL 387/06, wyrok NSA z 23.04.2010r. II OSK 311/10). Wprawdzie przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej Rozporządzeniem) przewidział, iż ustalenie stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. powinny dotyczyć wszystkich terenów określonych w projekcie planu miejscowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, lecz przepis ten w orzecznictwie sądów administracyjnych uznany został za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. (por. uzasadnienie wyroków WSA w Białymstoku z 20 marca 2006r., IISa/Bk 100/06, NSA z 3.10.2006r., II OSK 1041/06) Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Opłata planistyczna ustalana jest tylko przy wzroście wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu. Jest to opłata pobierana przez organ. W sytuacji więc gdy jest oczywistym lub gdy z dużym prawdopodobieństwem ustalono, że uchwalenie lub zmiana planu nie spowoduje wzrostu wartości nieruchomości ( a w przedmiotowej sprawie dotyczy ona terenu w przeważającej większości zagospodarowanego, a zmiana dotyczy systemu komunikacji, ciągów pieszych, zieleni, usług i infrastruktury technicznej), ustalanie stawki z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. jest bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu nr 1 skargi sąd zaznacza, że poza sporem pozostaje okoliczność uwzględnienia przez Prezydenta Miasta Leszna uwagi prezesa zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej i zmianie przeznaczenia działek nr 65/123 i 65/124 z terenów usług oświaty (teren oznaczony symbolem Uo) na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (Mn). Zmiana ta nastąpiła po drugim wyłożeniu planu bez ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Okoliczność ta wynika zarówno z akt planistycznych (k. 421-426) jak i rysunku planu, na którym obie działki tworzą teren oznaczony symbolem 125MN. W projekcie planu w pierwszym wyłożeniu teren oznaczono symbolem 87Uo (teren usług oświaty) W projekcie planu, po drugim wyłożeniu, sporny (cały łącznie z działkami nr 65/123 i 65/124) teren oznaczony był symbolem 89Uo z przeznaczeniem jako tereny oświaty, (już tam znajduje się przedszkole przy ul. Osterwy) i został opisany w § 65 projektu, z którego wynika, że dopuszczono obiekty i urządzenia sportu i rekreacji, obiekty małej architektury, place zabaw. Po zgłoszeniu uwagi przez Prezesa Spółdzielni "[...]" w dniu 2 stycznia 2014r. (k. 423 akt planistycznych) bez wyłożenia planu do publicznego wglądu w uchwale dokonano zmiany i z terenu dotychczas oznaczonego w całości jako 89Uo (§ 65 uchwały) wydzielono działki pozostające w użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowej o nr 65/123 i 65/124 i oznaczono je symbolem 125MN (§ 87 uchwały) z przeznaczeniem na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmieniono warunki zabudowy – dopuszczono obiekty towarzyszące takie jak budynki garażowe i gospodarcze ( a były obiekty i urządzenie sportu i rekreacji, obiekty małej architektury, place zabaw), zmieniono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki na 600 m2, a było 2000m2, zmniejszono wysokość zabudowy z 12m do 10m, wprowadzono wysokość zabudowy budynku garażowego i gospodarczego (do 6m), zmieniono geometrię dachów z dachów płaskich na dwuspadowe lub płaskie.

Zgodnie z art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Dla ewentualnej konieczności ponawiania procedury planistycznej decydujący jest charakter i rozmiar dokonanych zmian. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 września 2011 r., II OSK 1281/11 (LEX nr 1068984) za istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego należy uznać brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w tak ważnych i mających tak szeroki zakres zmianach jak te, wyniku których zmodyfikowano przeznaczenie niektórych terenów (w przywołanej sprawie: zmieniono przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na tereny zabudowy usługowej), zmieniono nieprzekraczalną linie zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalną wysokość zabudowy.

Analizując charakter dokonanej zmiany w przedmiotowej sprawie sąd podziela stanowisko Wojewody, że ze względu na zakres i charakter zmiany projektu wynikający z uwzględnienia uwagi projekt planu powinien zostać ponownie wyłożony do publicznego wglądu. Wprowadzono istotne zmiany mające wpływ na poziom życia i sytuację mieszkańców. Zamiast terenów sportu i rekreacji, placów zabaw wprowadzono zabudowę mieszkaniową, zmieniono minimalną powierzchnię zabudowy, wysokość zabudowy, geometrię dachów, wprowadzono możliwość budowy budynków garażowych czy też gospodarczych. Sąd zaznacza, że nie stopniuje sposobów przeznaczenia terenu; odwrotna zmiana przeznaczenia terenu: z zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na teren usług oświaty tak samo byłaby zmianą mającą wpływ na poziom życia i sytuację mieszkańców. I także wymagałaby ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, dotycząca uzupełniającego charakteru zmiany względem istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, zgodności tej zmiany z postanowieniami studium, cechowania się przez obie działki parametrami umożliwiającymi realizację tego typu zabudowy oraz właściwego wykorzystania terenu na skutek zmiany – jest bezprzedmiotowa, skoro ocenie podlega procedura planistyczna. Tak samo sąd ocenia argument, że postulat Spółdzielni był zarazem postulatem okolicznych mieszkańców, tworzących jako członkowie Spółdzielni sąsiedztwo przedmiotowych działek, tym bardziej, że w aktach planistycznych brak jakiegokolwiek potwierdzenia tej okoliczności.

Sąd uznaje, że miało miejsce istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości a nie tylko obejmującej § 65 i 87 uchwały. Wprowadzone zmiany nie tylko nastąpiły z naruszeniem art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. ale z uwagi na charakter zmiany (tereny rekreacyjne, place zabaw na zabudowę mieszkaniową) również bez rozważenia konieczności ponowienia uzgodnień i powtórzenia czynności o których mowa w art. 17 u.p..z.p.

Odnosząc się do zarzutu nr 2 i 3 skargi, dotyczącego rozbieżności i błędów w dokumentacji planistycznej sąd stwierdza, że rozbieżności miały miejsce, nie miało to jednak istotnego charakteru. M. W. oraz J. i Z. R. jednobrzmiącymi pismami (data wpływu do Urzędu Miasta Leszna: 31 lipca 2013 r., k. 315v i 318v) wnosili aby połączenie ulic Cypryjskiej z Solskiego, jeżeli miałoby zostać utrzymane, stanowiło "wąską dróżkę pieszo-jezdną", po to "aby żaden ciężarowy samochód nie wjechał". Prezydent Miasta Leszna odpowiedział ww. Wnioskodawcom pismami z dnia 13 września 2013 r., że uwzględnia tą uwagę w projekcie planu. Pismem z dnia 13.09.2013r. Prezydent Miasta Leszna na podstawie art. 17 ust. 12 ustawy o planowaniu rozpatrzył ta uwagę i podał, że uwzględnia w projekcie planu miejscowego uwagi w zakresie likwidacji połączenia arterią ulicy Cypryjskiej z ulica Solskiego i wprowadza w to miejsce ciągu pieszo – jezdnego. Podał, że ulica ta oznaczona jest jako 25KDD w związku z licznymi uwagami mieszkańców zostanie do projektu planu wprowadzona stosowna zmiana i zlikwidowane zostanie to połączenie a wprowadzone zostanie w to miejsce przejście pieszo – rowerowe. (k. 313v, 316v). Z wykazu uwag (k. 383) wynika, jednak, że uwagi nr 2 nie uwzględniono, w wykazie uwag nie zostały odnotowane rozstrzygnięcia wniosku J. i Z. R. (k. 384).

Jak wynika z zaskarżonej uchwały ulice Cypryjską z Solskiego połączono drogami 25KDD (droga publiczna dojazdowa) i 26KDX (teren publicznych ciągów pieszych) a nie jedynie ciągiem pieszo – jezdnym, jak podał Prezydent w piśmie z 13.09.2014r.kierowanym m.in. do w/w osób. Teren 54ZP to tereny zielone. Co do uwag K. P. (k. 329) to Prezydent w piśmie z 13.09.2013e. (k. 327_ podał, że uwzględnia uwagi w zakresie likwidacji połączenia drogowego ulicy Cypryjskiej z ul. Solskiego i wprowadza tam ścieżkę pieszo – jezdną, a dalej podał, tak jak faktycznie wpisano w zaskarżonej uchwale, że pozostawia część drogi 25KDD umożliwiającej dojazd do Archiwum i będzie to droga zamknięta, zakończona placem do zawracania i w celu połączenia z ul. Solskiego zostanie wprowadzony ciąg pieszy umożliwiający realizację ścieżki rowerowej. W ten sam sposób odpowiedział 60 – ciu mieszkańcom, którzy również złożyli uwagi w tym zakresie (k. 188, 218, k. 175-187 akt planistycznych) W tabeli uwag wskazano, że uwagę uwzględniono. Nie uwzględniono uwag w zakresie wprowadzenia zieleni w miejsce przeznaczone na w/w drogi, a w uchwale wprowadzono tereny zielone oznaczone symbolem 54ZP. Uwagi A. M. (k. 325) dotyczące przeznaczenia działki 1/311 (wnosiła o korektę działki w ramach rozdziału I § 10 pkt 5 planu, tak by z dodatkową częścią działki 1/311 działka 1/219 stanowiła czworobok) nie zostały przez Prezydenta Miasta Leszna uwzględnione w piśmie z dnia 13 września 2013 r.(k. 323v). Prezydent Miasta Leszna podał, że nie można przeznaczyć części działki 1/311 pod zabudowę mieszkaniowa (k. k. 323v).

Sąd podziela pogląd skargi, że Rada Miasta nie odnotowała w załączniku do zaskarżonej uchwały tej części uwag A. M. oraz tej części rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Błędne byłoby jednak interpretowanie tego uchybienia, jako brak odniesienia się w ogóle do tej części uwag.

Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., ostatnią czynnością dokonywaną przez Prezydenta jest przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Stosownie do § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy, dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji prac planistycznych, składającej się m.in. z: wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia, wykazu opinii do projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia, wykazu uzgodnień projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia, wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, którego wzór określa załącznik nr 9 do rozporządzenia. Stosownie zaś do treści art. 20 ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Należy mieć na uwadze, że nie jest możliwe poddanie pod głosowanie rady gminy, podejmującej uchwałę w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowanie przestrzennego, listy uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy, gdyż nie odpowiada to w żadnej mierze wymogowi rozpatrzenia uwag. Każda ze zgłoszonych uwag musi być bowiem rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzająca jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych (tak NSA w wyroku z 1 lutego 2012r., II OSK 1989/11). W przedmiotowej sprawie wystąpiły rozbieżności w dokumentacji planistycznej związane z rozpatrzeniem uwag, odnotowaniem wyniku ich rozpatrzenia w tabeli uwag i rozstrzygnięcia w uchwale, co wskazuje na naruszenie procedury planistycznej, jednak z uwagi na fakt, że wynikało to ze swoistej niedbałości a nie dotyczyło istoty rozstrzygnięć naruszenie to, w ocenie Sądu nie miało istotnego charakteru.

Odnosząc się do zarzutu nr 5 skargi, sąd uznaje zarzut za uzasadniony. Przepisy u.p.z.p. w sposób szczegółowy i sformalizowany określają tryb sporządzania planu miejscowego. Słusznie wskazuje Wojewoda, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadzają zmiany do projektu planu jedynie w trzech przypadkach: na podstawie art. 17 pkt 9 wprowadzane są zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień; na podstawie art. 17 pkt 13 wprowadzane są zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag; na podstawie art. 19 ust. 1 wprowadzane są zmiany, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu. Sąd nie podważa stanowiska Prezydenta Miasta, że zmiany z terenów drogi publicznej dojazdowej o symbolu 19KDD na publiczny ciąg pieszo-jezdny o symbolu 19KDDX zostały wprowadzone "w wyniku szczegółowej analizy uwag które wpłynęły po I wyłożeniu projektu planu" i uzyskanych w ten sposób informacji. Rzecz jednak w tym, że interpretacja poszerzonej konsultacji społecznej nie jest żadnym z ww. powodów do wprowadzenia zmian. W piśmie z dnia 13 września 2013 r. Prezydent Miasta wskazał, że nie uwzględnia sprzeciwu wobec budowy drogi dojazdowej 19KDD (k. 313v, 188). Sąd podziela pogląd, że wprowadzenie przez Prezydenta Miasta Leszna zmian w projekcie planu miejscowego, które nie wynikały z przedstawionych wyżej przesłanek stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 17 u.p.z.p. Powyższe powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu nr 6 skargi, dotyczącego zdefiniowania wysokości budynku w uchwale, na jej potrzeby, sąd stwierdza, że jest to zarzut zasadny. W akcie prawa miejscowego została bowiem zmodyfikowana definicja pomiaru wysokości budynku, umieszczona w § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002.75.690). Zgodnie z w/w § 6 rozporządzenia wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. A w uchwale wskazano, że wysokość budynku liczy się od średniego poziomu naturalnej warstwicy terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy) punktu lub płaszczyzny, co stanowiło inną od wskazanej w w/w przepisie definicję.

Nie budzi wątpliwości argument zawarty w skardze, że akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa powszechnie obowiązującego. Jak napisał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2010 r., II OSK 531/10 (LEX nr 673876) organ tworzący akt prawa miejscowego mógłby odwołać się do regulacji ustawowych oraz regulacji wydawanych w celu wykonania ustawy i w tym zakresie mógłby powołać się na definicję zawartą w rozporządzeniu. Nie może natomiast tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych w definicji umieszczonej w rozporządzeniu. Różnice w sformułowaniach definicji w planie miejscowym w stosunku do rozporządzenia, niezależnie do innych przyczyn, powodują, że nie może być zrealizowana funkcja, dla której konstrukcja definicji legalnych w ramach prawodawstwa się pojawia, polegająca na ujednolicaniu znaczeń wyrażeń definiowanych. Praktyka formułowania kilku definicji legalnych nie tylko nie spełnia funkcji dla której stosuje się ten środek techniki prawodawczej, ale dodatkowo powoduje merytorycznie nieuzasadnione wątpliwości interpretacyjne, prowadząc tym samym do niejednolitości rozumienia danego terminu, a w konsekwencji - niejednolitości decydowania przy wykorzystaniu takich definicji do budowy części stosowanej normy prawnej. Uchwalenie przepisu stanowiącego kolejną definicję uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 pkt 5 uchwały z powodu rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu nr 7 i 8 skargi, Sąd uznał, że również był uzasadniony. W § 37 ust. 2 pkt 5 lit b uchwały dla terenów zieleni urządzonej 40ZP, 42ZP i 43 ZP ustalono, że komponowanie zieleni wraz z elementami małej architektury, powierzchniami utwardzonymi oraz oświetleniem należy prowadzić kompleksowo wg całościowego projektu, uwzględniając zasady:

– należy wyznaczyć i zaprojektować urządzone przestrzenie i miejsca o charakterze publicznym ogólnodostępnym , np. plac spotkań, miejsca wypoczynku.

W § 57 ust. 2 pkt6 lit b uchwały dla terenów zieleni urządzonej oznaczonej symbolem 71ZP również nałożono obowiązek wyznaczenia i zaprojektowania urządzonych przestrzeni i miejsc o charakterze publicznym ogólnodostępnym np. plac spotkań, miejsce wystaw plenerowych.

Wg skarżącego w § 37ust.2 pkt 5 litb i § 57 ust.2 pkt 6 lit b uchwały dla terenów zieleni urządzonej, oznaczonych na rysunku planistycznym symbolami "40ZP", "42ZP", "43ZP", "71ZP" ustalono obowiązek wyznaczenia i zaprojektowania urządzonych przestrzeni i miejsc o charakterze publicznym ogólnodostępnym, w § 57 ust. 2 pkt 6 uchwały, na terenie zieleni urządzonej, oznaczonym symbolem "71ZP" ustalono, że komponowanie zieleni wraz z elementami architektury, powierzchniami utwardzonymi oraz oświetleniem należy prowadzić kompleksowo według całościowego projektu – co stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego określonych w art. 15 ustawy oraz w przypadku miejsc "ogólnodostępnych" silną ingerencję w prawo własności i narusza art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy planistycznej, Wykroczono w tym zakresie poza normowanie ustawowe art. 15 ustawy i są to wiążące ustalenia planu a nie jedynie unormowania informacyjne.

Wg organu zastrzeżenia wojewody godzą w zasadę samodzielnego ustalania zasad kształtowania ładu przestrzennego na terenie gminy, zapisy mają charakter informacyjny, kierunkujący działania wykonawcze na etapie realizacji planu wskazując na sposób jak powinno się projektować i realizować założenia parkowe na tym terenie.

Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Leszna wynika, że obszary te znajdują się w strefie III – mieszkaniowo – usługowej o zabudowie średnio intensywnej i ekstensywnej, z dominacją zabudowy mieszkaniowej niskiej (do trzech kondygnacji) w zespołach, w której dopuszcza się obiekty biurowe, handlowe, rekreacji, zdrowia, opieki społecznej, edukacji, sportu – również terenochłonne, a nie w strefie II, mieszkaniowo – usługowej, intensywnej zabudowy z dominacją zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, uzupełnionej terenami ogólnodostępnej zieleni urządzonej. W pkt 15.6 studium wskazano, że lokalizacja inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w szczególności obiektów użyteczności publicznej, dróg publicznych, ciągów pieszych oraz terenów zieleni określona zostanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W studium nie przewidziano więc kierunku zagospodarowania terenów zieleni w strefie III poprzez urządzanie miejsc o charakterze ogólnodostępnym takim jak place spotkań, miejsca wypoczynku, miejsca wystaw plenerowych, pod pojęciem których zawiera się bardzo szeroki katalog takich urządzeń, co stanowiło naruszenie zapisów studium.

W ocenie Sądu w/w postanowienia uchwały nie mają charakteru informacyjnego, są, jak słusznie wskazał skarżący wiążącymi ustaleniami planu. Plan miejscowy uchwala się przede wszystkim po to, aby określić sposób zagospodarowania danej powierzchni na przyszłość Nałożenie obowiązku wyznaczenia i zaprojektowania urządzonych przestrzeni i miejsc o charakterze publicznym ogólnodostępnym np. plac spotkań, miejsce wystaw plenerowych, miejsc wypoczynku w sposób nie budzący wątpliwości przekracza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie realizuje kierunku określonego w studium (art. 20 u.p..z.p). Zgodnie z wymaganymi standardami ustalenia dotyczące zagospodarowania terenów zielonych nie powinny wskazywać jakiego rodzaju inwestycje o charakterze ogólnodostępnym mają być lokowane na tych terenach. To że gmina dysponuje zespołem uprawnień doktrynalnie określanym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, szczególnie w zakresie nakładania obowiązku dodatkowego urządzania terenów zielonych przez tworzenie placów spotkań, miejsc wystaw plenerowych czy miejsc wypoczynku. Władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. II OSK 518/13)

Odnosząc się do zarzutu nr 9 i 10 skargi, dotyczących braku powiązania rysunku planu z jego tekstem, sąd stwierdza, że są to zarzuty zasadne. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Ocenie zatem podlega to, czy jest możliwe powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. I to powiązanie jednoznaczne. Tymczasem w § 32 ust. 3 Uchwały ustalono obowiązek realizacji pasa zieleni izolacyjnej o szerokości min. 4.0 m zgodnie z rysunkiem planu. Nie wskazano jednak miejsca realizacji pasa zieleni. Podobnie w § 57 ust. 2 pkt 7 Uchwały dopuszczono realizację miejsc postojowych wzdłuż dróg oznaczonych symbolami 7KDD i 8KDD, ale nie wyznaczono na rysunku planu drogi o takim symbolu. Powyższe uzasadnia stwierdzenie nieważności przepisu § 32 ust. 3 oraz przepisu § 57 ust. 2 pkt 7 w części obejmującej określenie "8KDD".

Odnosząc się do zarzutu nr 11 skargi, Sąd uznał go za nieuzasadniony.

W planie dla przeznaczonych pod zabudowę terenów oznaczonych symbolami "7E", "31E", "44Kp", "68E", "70G", "82E", "94E", "105E", "119Kg" i "120Kg" nie określono minimalnej intensywności zabudowy, wymaganej w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy Zgodnie z § 22 planu – teren oznaczony symbolem 7E teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie elektroenergetyki – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 30 planu – teren oznaczony symbolem 31E teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie elektroenergetyki – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 38 planu – teren oznaczony symbolem 44Kp tereny parkingów – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 54 planu – teren oznaczony symbolem 68E teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie elektroenergetyki – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 56 planu – teren oznaczony symbolem 70G - teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie gazownictwa – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 62 planu – teren oznaczony symbolem 82E teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie elektroenergetyki – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 69 planu – teren oznaczony symbolem 94E teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie elektroenergetyki – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 77 planu – teren oznaczony symbolem 105E – teren infrastruktury technicznej miasta w zakresie elektroenergetyki – brak intensywności zabudowy. Zgodnie z § 85 planu – tereny oznaczone symbolem 119Kg i 120 Kg – tereny garaży, nie określono minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej ( w planie określa się od 0,1 do 1,0 dla budynków mieszkalnych), a w planie określono powierzchnię zabudowy maksymalnie 100 % powierzchni działki. Oznaczono powierzchnię zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, wysokość zabudowy i geometrię dachów.

Wg organu zbędne jest określanie intensywności zabudowy w oderwaniu od przeznaczenie ternu – działki 119Kg i 120Kg to garaże, a pozostałe to elektroenergetyka i gazownictwo, gdzie stacje transformatorowe nie posiadają powierzchni całkowitej i nie jest możliwe określenie intensywności zabudowy. Stanowisko to Sąd podziela. Jak już wskazano w uwagach do braku ustalenia opłaty planistycznej plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. – to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z planem. W sytuacji gdy dotyczy to terenów infrastruktury technicznej w zakresie elektroenergetyki i gazownictwa i określono powierzchnię zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, wysokość zabudowy, geometrię dachów nie ma potrzeby dodatkowego określania wskaźnika intensywności zabudowy. Tak samo w odniesieniu do garaży, gdzie wskazano, że powierzchnia zabudowy wyniesie maksymalnie 100 % powierzchni działki a powierzchnia biologicznie czynna 0%, określania dodatkowo intensywności zabudowy jest bezcelowe. W odniesieniu do terenów parkingów, gdzie określono powierzchnię zabudowy maksymalnie 2%,powierzchni działki a powierzchnię biologicznie czynna min. 10% powierzchni działki, określanie dodatkowo intensywności zabudowy nie jest celowe.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez użyte w ustawie określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 624/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1343/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestionowanej uchwale nie wskazano wprost wskaźnika intensywności zabudowy ale de facto określono wskaźnik intensywności zabudowy w szczegółowym zapisie tekstu planu poprzez maksymalne wskazanie powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej, udziału powierzchni biologicznie czynnej. Wprawdzie w w/w zapisach uchwały nie użyto sformułowania "wskaźnik intensywności zabudowy", jednakże to nie świadczy o naruszeniu prawa, skoro wskaźnik ten wynika z zapisów uchwały takich jak wskazanie maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej, wielkość powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wysokości zabudowy, czyniąc zadość określonemu w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy obowiązkowi podania gabarytu i wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe parametry jak i wskaźniki zabudowy przesądzają o jej wielkości, powodując iż nie jest to zabudowa "bliżej nieokreślona".

Odnośnie zarzutu 12 i 13 skargi Sąd uznał, że jest zasadny, przyznał to również organ. W § 83 ust. 3 pkt 1 uchwały omyłkowo zawarto odniesienie do terenu oznaczonego symbolem "114MW/U" zamiast "115 MW/U", bo tam nie ma 114MW/U. W § 89 ust. 1 pkt 59 uchwały omyłkowo podano jako przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "59KDD" teren dróg wewnętrznych zamiast teren dróg publicznych – dojazdowych.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi regulację szczególną w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś w ustawie tej, ustalającej tryb oraz zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dokonywania zmian tego planu, nie przewidziano instytucji prostowania oczywistych omyłek, to niedopuszczalne jest prostowanie przez organy oczywistych omyłek w tekście projektu planu.

Nie można też uwzględniać uwag bez ponownego wyłożenia planu.

Każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", należy traktować jako zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

Jak z powyższego wynika podczas uchwalania przedmiotowego planu doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu oraz do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujących nieważnością uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 ustawy. Nie jest też możliwe sanowanie braku planu miejscowego w drodze stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa, jako że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego.

Skutki finansowe uwzględnienia skargi, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Nie jest też możliwe usunięcie wady prawnej uchwały w drodze podjęcia odrębnej uchwały uzupełniającej akt prawa miejscowego, a co więcej, nawet zmiana planu miejscowego wymaga dochowania trybu właściwego do jego uchwalenia (art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przy takiej ilości naruszeń, mimo możliwości wskazania konkretnych paragrafów uchwały nie było podstaw do stwierdzania nieważności jej w części, w sytuacji gdy doszło do naruszenia trybu uchwalania, który w niezbędnych zakresie wymaga powtórzenia.

Z tych wszystkich względów skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie, mimo uwzględnienia skargi, nie orzeczono o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 tej ustawy.