Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 43/02
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2003-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 83 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Teza: Członek zarządu, na którego nałożono karę pieniężną na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./ jest w tej sprawie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszczęte z urzędu przez organ nadzoru postępowanie w sprawie nałożenia na członka zarządu kary pieniężnej na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy "dotyczy interesu prawnego lub obowiązku" członka zarządu.

Organ nadzoru stwierdzając istnienie jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 5 ustawy, może według swego uznania nałożyć karę pieniężną na zakład ubezpieczeń społecznych lub na członków zarządu tego zakładu. Organ nadzoru, który wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie określił jej zakresu podmiotowego, a mianowicie nie wskazał, czy postępowanie to dotyczy nałożenia kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń czy na członków zarządu, jest obowiązany zapewnić udział w tym postępowaniu wszystkim potencjalnym stronom postępowania.

TEZY

Członek zarządu, na którego nałożono karę pieniężną na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./ jest w tej sprawie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszczęte z urzędu przez organ nadzoru postępowanie w sprawie nałożenia na członka zarządu kary pieniężnej na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy "dotyczy interesu prawnego lub obowiązku" członka zarządu.

Organ nadzoru stwierdzając istnienie jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 5 ustawy, może według swego uznania nałożyć karę pieniężną na zakład ubezpieczeń społecznych lub na członków zarządu tego zakładu. Organ nadzoru, który wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie określił jej zakresu podmiotowego, a mianowicie nie wskazał, czy postępowanie to dotyczy nałożenia kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń czy na członków zarządu, jest obowiązany zapewnić udział w tym postępowaniu wszystkim potencjalnym stronom postępowania.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Ryszardem W. w sprawie ze skargi Zdzisława A. na decyzję Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 25 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie kary pieniężnej z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2001 r., III SA 2591/00 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń decyzją z dnia 25 sierpnia 2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Zdzisława A. - wiceprezesa zarządu Towarzystwa Ubezpieczeń w Rolnictwie i Gospodarce Żywnościowej "A." S.A. z siedzibą w W. od decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń z dnia 5 lipca 2000 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 35.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnosząc się do stanowiska zakładu ubezpieczeń, że niedotrzymanie terminu przekazania sprawozdania finansowego miało charakter jednorazowy i incydentalny, wynikający z niejasności przepisów, Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń wskazał, że rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych przedstawianych organowi nadzoru przez zakłady ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym obowiązuje od 1 stycznia 1999 r. i miało zastosowanie po raz pierwszy do sprawozdań sporządzonych na dzień 30 września 1999 r. Zdaniem organu nadzoru, zakład ubezpieczeń miał wystarczającą ilość czasu, aby zwrócić się odpowiednio wcześnie, zarówno do organu nadzoru, jak i do Ministra Finansów o wyjaśnienie powstałych niejasności.

Co do stwierdzenia zakładu ubezpieczeń, że w dniu 24 lutego 2000 r. zwrócił się do Departamentu Instytucji Finansowych w Ministerstwie Finansów z prośbą o interpretację zapisów dotyczących przekazywania do organu nadzoru sprawozdań finansowych przez zakłady ubezpieczeń, czego organ nadzoru nie wziął pod uwagę przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy, Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń jest zdania, że zakład podjął działania zmierzające do wyjaśnienia swoich wątpliwości po upływie ponad roku od momentu wejścia w życie rozporządzenia regulującego sposób przekazywania do organu nadzoru sprawozdań finansowych przez zakłady ubezpieczeń.

Organ nadzoru nałożył na Zdzisława A. karę pieniężną również z uwagi na odmowę udzielenia wyjaśnień i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej /informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia brutto członków zarządu zakładu ubezpieczeń/. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń stwierdził, że wynagrodzenie członków zarządu należy do katalogu informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń w rozumieniu art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym organ nadzoru może żądać od zakładów ubezpieczeń wyjaśnienia i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej. Z tego względu nieprzekazanie powyższych wyjaśnień i informacji jest równoznaczne z odmową udzielenia wyjaśnień i informacji (...).

Zgodnie z art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w razie niewykonania zaleceń, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji organ nadzoru może zastosować określone sankcje. Zdaniem zakładu ubezpieczeń, organ nadzoru niewłaściwie zastosował sankcje wynikające ze wskazanego przepisu. Zakład ubezpieczeń stwierdził, że w przypadku naruszenia terminu przekazania do organu nadzoru sprawozdania finansowego, interwencja organu nadzoru powinna ograniczyć się do wydania odpowiedniego zalecenia. W odpowiedzi na ten zarzut organ nadzoru wskazał, że zakład ubezpieczeń, pomimo żądania udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia członków zarządu, nie przekazywał wymaganych informacji, kwestionując przy tym uprawnienie organu nadzoru do otrzymania takiej informacji. Dlatego też, w opinii organu nadzoru, jedynie zastosowanie sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej na członków zarządu zakładu ubezpieczeń mogło odnieść pożądany skutek.

Odnosząc się do stwierdzenia zakładu ubezpieczeń, że prowadzenie działalności z naruszeniem prawa zawiera w sobie element stałości i ciągłości, zatem jednorazowe naruszenie prawa nie może stanowić podstawy do zastosowania sankcji przewidzianych w art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, naruszenia prawa będące przesłanką uruchomienia sankcji mogą przybierać postać określonych zaniechań. Powstrzymanie się przez zakład ubezpieczeń od nakazanych przez prawo działań stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1997 r. III SA 1255-1257/96 - nie publ./.

W ocenie organu nadzoru, zarząd zakładu ubezpieczeń nie przekazując w określonym terminie sprawozdania finansowego za IV kwartał 1999 r. powstrzymał się od nakazanych przez prawo działań. Tym samym stanowiło to naruszenie prawa w rozumieniu art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

W skardze na powyższą decyzję Zdzisław A. zarzucił naruszenie przepisów: 1/ par. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych organowi nadzoru przez zakład ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym, 2/ art. 83 ust. 5 pkt I ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, 3/ przepisów art. 7-11, art. 28, art. 35, art. 40, art. 61, art. 77, art. 81 i art. 107 Kpa przez ich zastosowanie oraz wadliwą interpretację. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo orzeczenie jej niezgodności z prawem.

W uzasadnieniu skargi podano, że sprawozdanie finansowe TUwRiGŻ "A." za IV kwartał 1999 r. złożono Państwowemu Urzędowi Ubezpieczeń na nośnikach danych w dniu 29 lutego 2000 r. Natomiast pierwsze pismo w sprawie ukarania zarząd "A." otrzymał w dniu 4 kwietnia 2999 r., w 35 dni po ustaniu stanu niezgodnego z prawem. W tym czasie organ nadzoru znał już sytuację finansową zakładu ubezpieczeń, która nie zagrażała interesom ubezpieczonych. Zdzisław A. twierdzi, że opóźnienie w przekazaniu sprawozdania finansowego nie wynikało z opieszałości czy też złej woli zarządu "A.". Przyczyną takiego stanu rzeczy były problemy interpretacyjne przepisu par. 4 ust. 6 cytowanego rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1998 r., wynikające z braku jednoznaczności w określeniu terminów przekazywania tych sprawozdań. Skarżący podał, że w dniu 24 lutego 2000 r. zarząd "A." zwrócił się do Ministerstwa Finansów o zajęcie wiążącego stanowiska w tej sprawie, a następnie pięć dni później, przed otrzymaniem odpowiedzi z Ministerstwa Finansów, sprawozdanie kwartalne zostało dostarczone do organu nadzoru. Zdzisław A. dodał, że problemy interpretacyjne w omawianym zakresie miały też inne zakłady ubezpieczeń. Wytyczne PUNU do 1998 r. nie żądały sprawozdań finansowych za IV kwartał, gdyż funkcję tę spełniało sprawozdanie roczne. Skarżący zarzuca, że PUNU w swojej decyzji nie wyjaśnia związku między opóźnieniem w przesłaniu sprawozdania finansowego za IV kwartał 1999 r. a zagrożeniem interesów ubezpieczonych, co jego zdaniem narusza art. 107 par. 3 Kpa.

Zdzisław A. wywiódł, że w sprawie nie zachodzi przesłanka prowadzenia działalności z naruszeniem prawa lub statutu. Określenie "prowadzenie działalności" zawiera w sobie element stałości i ciągłości a niedotrzymanie terminu złożenia sprawozdania finansowego za IV kwartał 1999 r., przy terminowym złożeniu sprawozdania rocznego za 1999 r. miało charakter incydentalny, wynikający z niejasności przepisów, wprowadzających po raz pierwszy obowiązek składania sprawozdania za IV kwartał. Ponadto wymóg złożenia tego sprawozdania został spełniony przed podjęciem przez PUNU jakichkolwiek działań. Zdaniem skarżącego organ nadzoru nie może żądać informacji o wynagrodzeniach poszczególnych członków zarządu.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2001 r. III SA 2591/00 oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że głównym zarzutem skarżącego w stosunku do decyzji Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń jest naruszenie przepisów art. 83 ust. 3, ust. 5 pkt 1 i ust. 8 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Przepis ten określa zakres uprawnień organu nadzoru w stosunku do zakładów ubezpieczeń, formy sprawowania nadzoru nad nimi oraz sankcji administracyjnych, które organ ten może stosować. Jak chodzi o formy nadzoru, to w ust. 1 art. 83 dopuszcza się możliwość przeprowadzenia w każdym czasie kontroli działalności i stanu majątkowego zakładu ubezpieczeń, w ust. 3 tego artykułu daje ustawodawca organowi nadzoru uprawnienie do żądania od zakładów ubezpieczeń wyjaśnień i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń i jego gospodarki finansowej oraz zarządzenia przekazywania wymaganych danych, zaś w oparciu o ust. 4 tegoż przepisu organ nadzoru może wydawać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa. Z brzmienia art. 83 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie wynika, zdaniem Sądu, aby ustawodawca ograniczał lub zakazywał organowi nadzoru stosowania którejś z wymienionych form wykonywania nadzoru nad zakładami ubezpieczeń. Organ nadzoru może więc decydować, z której z form nadzoru skorzysta przy wykonywaniu swoich ustawowych uprawnień. Organ nadzoru posiada uprawnienie do żądania przekazania mu danych i informacji dotyczących zakładu ubezpieczeń. Takimi danymi są niewątpliwie dane dotyczące wynagrodzeń członków zarządu zakładu ubezpieczeń, w sytuacji prowadzonego postępowania w sprawie działalności zakładu prowadzonej z naruszeniem prawa. Przepis art. 83 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie uzależnia żądania, a następnie przekazania, wymaganych informacji od przeprowadzenia kontroli w danym zakładzie ubezpieczeń przez organ nadzoru. Dlatego też nie można uznać, że organ nadzoru w niniejszej sprawie żądając od zakładu ubezpieczeń "A." S.A. danych o wynagrodzeniach członków jego zarządu działał z naruszeniem przepisów art. 83 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a w szczególności jego ust. 3. Okoliczność, że "A." S.A. złożyła w organie nadzoru sprawozdanie finansowe za IV kwartał 1999 r. w dniu 29 lutego 2000 r. jest niesporna w sprawie niniejszej. Przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie zasad sporządzania kwartalnych i rocznych sprawozdań finansowych przedstawionych organowi nadzoru przez zakłady ubezpieczeń, formy tych sprawozdań oraz sposobu potwierdzenia przez zarząd zgodności tych sprawozdań ze stanem faktycznym /Dz.U. nr 166 poz. 1225 ze zm./ nakłada na zakłady ubezpieczeń obowiązek przedstawiania organowi nadzoru kwartalnego sprawozdania finansowego nie później niż w terminie 40 dni od ostatniego dnia kwartału, za który zostało sporządzone. Omówiony przepis przy tym nie wyłącza z tego obowiązku sprawozdań za IV kwartał roku obrotowego. Zdaniem Sądu jest więc oczywiste, że składając sprawozdanie finansowe za IV kwartał 1999 r. w dniu 29 lutego 2000 r. "A." S.A. działała z naruszeniem wymienionego przepisu rozporządzenia Ministra Finansów, albowiem w tym dniu przekroczyła określony prawem termin o 20 dni. Nie może usprawiedliwiać tego faktu wystąpienie do Ministerstwa Finansów o interpretację przepisu par. 4 cytowanego rozporządzenia, gdyż nastąpiło to w dniu 24 lutego 2000 r., a więc już po upływie terminu wynikającego z tego przepisu. Stwierdzić nadto trzeba, że przez prowadzenie działalności z naruszeniem przepisów prawa, w świetle art. 83 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, należy rozumieć też niedopełnienie obowiązków wynikających z przepisów prawa, nawet gdy było to przedmiotem jednorazowego zaniechania. Odmienne rozumienie tego pojęcia, zaprezentowane w skardze, prowadziłoby do wniosku, że tylko wielokrotne naruszenie przepisów prawa, umożliwiłoby zastosowanie sankcji wynikających z przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Zdaniem Sądu nie można takiej wykładni prawa pogodzić z ideą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W razie między innymi prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa oraz odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji organ nadzoru może nakładać na członków zarządu zakładu ubezpieczeń kary pieniężne do wysokości trzykrotnego wynagrodzenia brutto tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary /art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej/. Jak wyżej stwierdzono obie przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w sprawie niniejszej wystąpiły. Użyte w cytowanym przepisie wyrażenie "organ nadzoru może" oznacza, że decyzje w omawianym przedmiocie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Nie mogą to być rozstrzygnięcia dowolne nie oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Sąd nie stwierdził, aby taki zarzut można było postawić zaskarżonej decyzji. Została ona wydana po uzyskaniu wyjaśnień i stanowiska strony postępowania i w sposób obszerny i wyczerpujący uzasadniona. Nałożona na skarżącego kwota pieniężna nie przekraczała jej górnej granicy określonej w art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, a jej wysokość nie pozwala na uznanie, że jest ona karą nadmiernie surową nie uwzględniającą okoliczności naruszenia prawu w sprawie niniejszej.

Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2001 r. zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, art. 28, art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 109 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, treścią rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy co do istoty /treścią wydanej decyzji administracyjnej/ nie było stwierdzenie naruszenia prawa przez Towarzystwo Ubezpieczeń w Rolnictwie i Gospodarce Żywnościowej "A." SA, bądź stwierdzenie braku takiego naruszenia, lecz nałożenie kary pieniężnej na konkretną osobę fizyczną, będącą członkiem Zarządu Towarzystwa "A." S.A. Decyzja Prezesa Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Zdzisława A. stanowiła także rozstrzygnięcie o jego obowiązku. Był więc on stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Mimo przysługujących mu praw strony w postępowaniu administracyjnym, nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, pozbawiono go możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego, a decyzja z dnia 5 lipca 2000 r. nie została mu doręczona. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 28, art. 10 par. 1, art. 61 par. 4 i art. 109 par. 1 Kpa.

Minister Sprawiedliwości podniósł, że do czasu wydania decyzji w dniu 5 lipca 2000 r. Prezes Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń nie poruszył kwestii ewentualnego nałożenia kary na któregokolwiek z członków Zarządu Towarzystwa "A". Natomiast w skierowanym do Przewodniczącego Rady Nadzorczej Towarzystwa "A." piśmie z dnia 16 maja 2000 r. Prezes PUNU zapowiedział, że nieprzekazanie informacji, żądanych pismem organu nadzoru z dnia 10 maja 2000 r. w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, uznane zostanie za odmowę przekazania wyjaśnień oraz informacji i stanowić będzie podstawę do nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej, zgodnie z art. 83 ust. 5 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Przepis ten przewiduje nakładanie kar pieniężnych na zakład ubezpieczeń, zaś o nakładaniu kar pieniężnych na członków zarządu zakładu ubezpieczeń stanowi art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy.

Fakt pozbawienia strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu stanowi w myśl art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości jest w związku z tym zdania, że wyrok Sądu o oddaleniu skargi na decyzję podjętą w postępowaniu prowadzonym bez udziału strony, bez jej winy, rażąco narusza art. 22 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy. Naruszenie przepisów postępowania, nawet gdy nie stanowi przesłanki do wznowienia, skutkuje uchyleniem przez Sąd decyzji administracyjnej, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaistniałe naruszenie przepisów postępowania w sprawie niniejszej mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Doprowadziło bowiem do całkowitego pominięcia zagadnienia winy Zdzisława A., do braku ustaleń, czy jego działanie lub zaniechanie, jako osoby fizycznej, miało jakikolwiek wpływ na naruszenie prawa przez zakład ubezpieczeń. W kwestii zawinienia podmiotu karanego w postępowaniu administracyjnym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 1 marca 1994 r. U 7/93 /OTK 1994 nr 1 poz. 5/. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest tak rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń nakładała na członka zarządu zakładu ubezpieczeń karę pieniężną za prowadzenie przez zakład działalności z naruszeniem przepisów prawa oraz odmowę udzielenia wyjaśnień i informacji dotyczących wysokości wynagrodzenia brutto członków zarządu. Trafnie zatem wskazuje Minister Sprawiedliwości, że treścią rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy co do istoty nie było stwierdzenie naruszenia prawa przez Towarzystwo Ubezpieczeń w Rolnictwie i Gospodarce Żywnościowej "A." S.A., bądź stwierdzenie braku takiego naruszenia, lecz nałożenie kary pieniężnej na konkretną osobę fizyczną, będącą członkiem Zarządu Towarzystwa "A." S.A. Nie ulega więc wątpliwości, że podstawą prawną tej decyzji był przepis art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który stanowi, że w razie niewykonywania zaleceń, o których mowa w ust. 4, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu, odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w ust. 3, organ nadzoru może nakładać na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów kary pieniężne do wysokości trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia brutto tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące przed nałożeniem kary. W związku z tym jest bezsporne, że członek zarządu, na którego nałożono karę pieniężną na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest w tej sprawie stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wszczęte z urzędu przez organ nadzoru postępowanie w sprawie nałożenia na członka zarządu kary pieniężnej na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy "dotyczy interesu prawnego lub obowiązku" członka zarządu. W konsekwencji organ nadzoru ubezpieczeń prowadząc postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu jest obowiązany do zapewnienia stronie udziału w postępowaniu zgodnie z dyrektywami wynikającymi z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w szczególności organ nadzoru jest obowiązany powiadomić członka zarządu o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Przepis art. 83 ust. 5 ustawy przewiduje dwa rodzaje kar pieniężnych, a mianowicie karę nakładaną na członków zarządu zakładu ubezpieczeń lub prokurentów oraz karę nakładaną na zakład ubezpieczeń. Podstawy wymierzenia tych kar są w obu przypadkach te same, a mianowicie stwierdzenie przez organ nadzoru, że niewykonane zaleceń, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy, prowadzono działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu lub odmówiono udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 83 ust. 3 ustawy. Z wykładni językowo-gramatycznej powyższego przepisu wynika jednoznacznie, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot: "organ nadzoru może", że przepis ten przyznaje organowi nadzoru pewien margines swobody /uznania/ nie tylko w przedmiocie określenia wysokości nakładanej kary pieniężnej /(...) do wysokości (...)/, lecz przede wszystkim w przedmiocie wyboru podmiotu ponoszącego administracyjną odpowiedzialność pieniężną. Oznacza to, że organ nadzoru stwierdzając istnienie jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 5 ustawy, może według swego uznania nałożyć karę pieniężną na zakład ubezpieczeń społecznych lub na członków zarządu tego zakładu. Okoliczność wszakże, że przepisy prawa uprawniają organ nadzoru do podejmowania decyzji na zasadzie uznania, nie może jednak usprawiedliwiać naruszania przez ten organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W ocenie Sądu Najwyższego organ nadzoru, który wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie określił jej zakresu podmiotowego, a mianowicie nie wskazał, czy postępowanie to dotyczy nałożenia kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń czy na członków zarządu, jest obowiązany zapewnić udział w tym postępowaniu wszystkim potencjalnym stronom postępowania. Dotyczy to mutatis mutandis również sytuacji, w której jak w rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń społecznych, aby w wyniku tego postępowania wymierzyć karę pieniężną członkom zarządu tego zakładu, których z naruszeniem art. 63 Kpa, nie powiadomił o wszczęciu postępowania, mimo że posiadali w tym postępowaniu status strony w rozumieniu art. 28 Kpa.

Sąd Najwyższy jest zdania, że zagadnienie, czy w postępowaniu w sprawie wymierzenia kara pieniężna na członka zarządu powinno się uwzględniać, obok przesłanek o charakterze obiektywnym, a mianowicie niewykonania zaleceń, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy, prowadzenia działalności z naruszeniem przepisów prawa, statutu lub odmowy udzielenia wyjaśnień i informacji, o których mowa w art. 83 ust. 3 ustawy, także element subiektywny w postaci winy, ma drugorzędne znaczenie odnośnie do obowiązku organu nadzoru zapewnienia stronom udziału w tym postępowaniu. Członkowie zarządu, na których nałożono karę pieniężną na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 1 ustawy, powinni mieć zapewniony czynny udział w tym postępowaniu, niezależnie od tego, czy ponoszą winę za ziszczenie się przesłanek administracyjnej odpowiedzialności pieniężnej oraz czy wina jest przesłanką konieczną tej odpowiedzialności.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.