Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1941/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1, 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1, art. 101 pkt 2, pkt 4, art. 104 ust. 1 pkt 2, art. 104 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2039/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [A.] Spółki z o.o. w likwidacji w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia

2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2039/14, po rozpoznaniu skargi [A.] Spółki z o.o. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z dnia [...] kwietnia 2014 r. o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. GIF, działając na podstawie art. 115 pkt 4 w związku z art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 8 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: p.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2014 r., cofającą Spółce zezwolenie z dnia [...] kwietnia 2009 r., zmienione decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w W. przy ul. [...]. GIF uznał, że Spółka nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki, gdyż wbrew przepisom ustawy Prawo farmaceutyczne prowadziła obrót hurtowy produktami leczniczymi (na co nie miała zezwolenia), które sprzedawała do innej apteki w C., prowadzonej przez [...]. GIF stwierdził, że przedsiębiorca ma prawo podjąć decyzję o zakończeniu prowadzenia działalności, jednakże do czasu, gdy nie zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia mu zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. W przeciwnym razie, każdy przedsiębiorca po uzyskaniu informacji o wszczęciu wobec niego procedury cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, wygaszałby tę działalność, chroniąc się tym samym przed skutkami decyzji o cofnięciu zezwolenia, w tym skutkiem przewidzianym przez art. 101 pkt 2 p.f., zgodnie z którym wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawcy w okresie trzech lat przed złożeniem wniosku cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej.

Uwzględniając skargę i uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wydano je z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania i wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w niniejszej sprawie 25 czerwca 2013 r., a w trakcie postępowania skarżąca poinformowała organ I instancji o zaprzestaniu prowadzenia apteki 31 października 2013 r., w związku z utratą prawa do zajmowania lokalu. Sąd zważył, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności, co stosownie do ust. 2 wskazanego artykułu, daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia przez organ, który zezwolenie wydał; decyzja ma charakter deklaratoryjny.

W ocenie Sądu, ustalenie okoliczności zaprzestania prowadzenia działalności spornej apteki przez skarżącą ma fundamentalne znaczenie dla dalszego prowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. bowiem waży na dopuszczalności zastosowania tego przepisu ze względu na art. 105 § 1 k.p.a.

Jak podkreślił Sąd, z treści decyzji wynika, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie podjęły działań mających na celu zbadanie czy skarżąca, informując organ o zaprzestaniu działalności w toku postępowania o cofnięcie zezwolenia, faktycznie zrezygnowała z prowadzenia apteki. Wskazaną okoliczność organy uznały za bez znaczenia, ponieważ przyjęły, że zostało już wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia. Do takiego stanowiska doprowadziła organy Inspekcji Farmaceutycznej wykładania art. 104 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f., z którą Sąd się nie zgodził się; jak wyjaśnił, w świetle art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. do wygaśnięcia zezwolenia dochodzi z mocy prawa w wyniku rezygnacji przez podmiot prowadzący aptekę, z prowadzenia tej apteki. Tymczasem organy Inspekcji Farmaceutycznej bezpodstawnie uznały, że mocą brzmienia art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f., pomimo zaprzestania przez dany podmiot prowadzenia apteki, zezwolenie na jej prowadzenie nie wygasa. Zdaniem organu, gdy zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, przepis art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. nie znajduje zastosowania. Sąd zauważył jednak, że taka interpretacja art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2 i art. 101 pkt 2 cyt. ustawy została dokonana przez organ z perspektywy zastosowania sankcji w postaci niemożności uzyskania kolejnego zezwolenia na prowadzenie apteki przez okres trzech lat od cofnięcia zezwolenia na jej prowadzenie, a jak podkreślił Sąd, wszelkie dolegliwości, w tym w postaci sankcji administracyjnych, powinny wynikać z literalnej wykładni niebudzących wątpliwości przepisów prawa. Tym bardziej sankcje nie powinny wynikać z przeciwstawionej literalnej wykładni jasnych i precyzyjnych przepisów, wykładni celowościowej tych przepisów, co – w ocenie Sądu – miało miejsce w tej sprawie. WSA stwierdził, że brzmienie art. 101 pkt 2 p.f. nie daje podstawy do przyjęcia, że w sprawie nie miała zastosowania norma prawna z art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. i podkreślił, że zgodnie z art. 101 pkt 4 p.f. odrębną od omawianej przesłanki z art. 101 pkt 2 (odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) jest przesłanka niedawania przez wnioskodawcę rękojmi należytego prowadzenia apteki. Rękojmię należytego prowadzenia apteki podważa natomiast działalność naruszająca przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne, polegająca na sprzedaży przez aptekę produktów leczniczych do innej apteki, co w świetle art. 72 ust. 3 ustawy, stanowi obrót hurtowy produktami leczniczymi bez zezwolenia. Dlatego też organy Inspekcji Farmaceutycznej dysponują odpowiednim instrumentem umożliwiającym nieudzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki podmiotom, których wcześniejsza działalność naruszała Prawo farmaceutyczne.

Ostatecznie WSA stwierdził, że organy Inspekcji Farmaceutycznej, nie podejmując czynności mających na celu ustalenie faktycznego zaprzestania przez skarżącą prowadzenia apteki, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Sąd stwierdził, że w przypadku faktycznego zaprzestania prowadzenia apteki przez skarżącą Spółkę, błędnie dokonana przez organy interpretacja art. 104 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.t. stanowiłaby naruszenie przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, bo skutkowałaby niezastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a.

Skargą kasacyjną GIF domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenia wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie umorzył postępowania administracyjnego w przypadku stwierdzenia, iż skarżąca faktycznie zaprzestała prowadzenia działalności apteki;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.f. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie podjęły działań mających na celu zbadanie czy skarżąca faktycznie zrezygnowała z prowadzenia działalności spornej apteki, pomimo powziętej na ten temat informacji;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 104 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie wyjaśniły okoliczności zaprzestania przez skarżącą prowadzenia spornej apteki;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 101 pkt 2 oraz art. 101 pkt 4 p.f. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy Inspekcji Farmaceutycznej dysponują odpowiednim instrumentem umożliwiającym nieudzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki podmiotom, których wcześniejsza działalność naruszała przepisy ustawy p.f.;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie umorzył postępowania administracyjnego w przypadku stwierdzenia, iż skarżąca faktycznie zaprzestała prowadzenia działalności apteki;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wskazanie przez Sąd, iż organ ponownie rozpatrując sprawę, uzupełni ustalenia faktyczne oraz uwzględni zaprezentowaną przez Sąd interpretację omówionych przepisów prawa materialnego;

II. prawa materialnego, które także miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) błędną wykładnię art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 104 ust. 2 p.f. poprzez przyjęcie, iż zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności pomimo wszczęcia i prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki;

2) błędną wykładnię art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 104 ust. 2 p.f. poprzez przyjęcie, iż organ Inspekcji Farmaceutycznej powinien ustalić czy skarżąca rzeczywiście zakończyła działalność spornej apteki;

3) błędną wykładnię art. 104 ust. 1 pkt 2 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy Inspekcji Farmaceutycznej powinny wyjaśnić okoliczności zaprzestania przez skarżącą prowadzenia spornej apteki;

4) błędną wykładnię art. 101 pkt 2 oraz art. 101 pkt 4 p.f. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organy Inspekcji Farmaceutycznej dysponują odpowiednim instrumentem umożliwiającym nieudzielanie zezwoleń na prowadzenie apteki podmiotom, których wcześniejsza działalność naruszała przepisy p.f.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że pomimo uzyskania informacji od przedsiębiorcy o zaprzestaniu prowadzenia apteki, organ w dalszym ciągu prowadził postępowanie odwoławcze w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, ponieważ takie działanie było uzasadnione względami społecznymi, w szczególności ochrony zdrowia publicznego przed bezprawnymi działaniami strony, w wyniku których produkty lecznicze nie trafiały do pacjentów, lecz do podmiotu nieuprawnionego.

Zdaniem organu skarżącego sytuacja "omijania prawa" może powstać w chwili, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki zostanie wszczęte, a strona – by nie dopuścić do powstania sankcji określonej w art. 101 pkt 2 p.f. – poinformuje organ, że zaprzestała prowadzenia apteki. Zastosowanie w tej sytuacji art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania o cofnięcie zezwolenia jak przyjął Sąd, zdaniem organu chroniłoby podmiot od negatywnych skutków jego działań, tzn. niemożności uzyskania w okresie trzech lat zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki podmiotowi, który nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ma zupełnie inny skutek prawny niż cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki.

Organ skarżący kasacyjnie stwierdził także, że nawet gdyby uznać stanowisko Sądu za słuszne, to i tak do czasu gdy nie zostaną podjęte działania przez organy Inspekcji Farmaceutycznej, nie może dojść do wygaszenia z mocy prawa zezwolenia na prowadzenie apteki, bowiem nie zostanie wydana decyzja w tym przedmiocie.

[A.] Sp. z o.o. w likwidacji w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał za wadliwe działanie organu, który cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie apteki, mimo powziętej w toku postępowania administracyjnego informacji o rezygnacji skarżącej z prowadzonej działalności. Sąd dokonał odmiennej od organu wykładni art. 104 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 37ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 2 p.f., uznając, iż oświadczenie skarżącej o rezygnacji z prowadzonej działalności winno było skutkować dokonaniem przez organ ustaleń na tę okoliczność.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże zasadnicze znaczenie przypisać należy ujętemu w pkt II ppkt 1 zarzutowi naruszenia prawa materialnego oraz zarzutowi z pkt I ppkt 7 określonemu jako naruszenie prawa procesowego, które to oba zarzuty identyfikują istotę sporu i problem prawny jaki wystąpił w rozpatrywanej sprawie. Zamyka się on w odpowiedzi na pytanie, czy zgłoszenie przez skarżącą Spółkę rezygnacji z prowadzenia działalności na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. stanowiło przeszkodę dla dalszego prowadzenia i zakończenia decyzją ostateczną postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy i uzasadniało umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy, w związku z wynikami przeprowadzonej u skarżącej kontroli doraźnej w zakresie prawidłowości prowadzenia obrotu lekami, w dniu 25 czerwca 2013 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie cofnięcia skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki, zaś pismem z dnia 31 października tegoż roku, a więc w toku postępowania o cofnięcie zezwolenia i przed datą wydania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego decyzji cofającej zezwolenie, Spółka poinformowała organ o rezygnacji z prowadzonej działalności. Dodać należy, że postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia prowadzone było w związku z naruszeniem przez skarżącą, określonych art. 96 ust. 1 pkt 1 p.f., zasad wydawania produktów leczniczych i wyrobów medycznych z apteki ogólnodostępnej, co zdaniem organu uzasadniało zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy i nakazywało cofnięcie zezwolenia z uwagi na niespełnianie przez przedsiębiorcę warunków określonych przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności zezwoleniem określonej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie można Sądowi I instancji odmówić racji, kiedy w obowiązującym w sprawie stanie prawnym i przedstawionym wyżej stanie faktycznym, uznał, że ustalenia dotyczące rezygnacji skarżącej Spółki z działalności i zawiadomienie organu o tym fakcie miało "fundamentalne" znaczenie dla dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia. Stosownie bowiem do przepisu art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., w jego brzmieniu obowiązującym tak w dacie wszczęcia postępowania, jak też w dacie jego zakończenia decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego (także w dacie wydania zaskarżonego wyroku), zezwolenie na prowadzenie apteki wygasa w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności. Przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości, że ziszczenie się przesłanki nim przyjętej, wywołuje ex lege skutek określony cyt. normą prawną, wymagający formalnego potwierdzenia przez organ, który wydał zezwolenie. Jak stanowi bowiem art. 104 ust. 2 p.f., wygaśnięcie zezwolenia stwierdza w drodze decyzji organ, który je wydał, przy czym, co podkreśla sąd kasacyjny, załatwienie tego rodzaju sprawy, jako znajdującej oparcie w dowodach przedstawionych przez stronę, powinno dokonać się niezwłocznie, stosownie do unormowania art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, który twierdzi, że nie może dojść do wygaszenia z mocy prawa zezwolenia, dopóki nie zostanie wydania decyzja w tym przedmiocie, co z kolei miało usprawiedliwiać prowadzenie postępowania o cofnięcie zezwolenia.

Jak już wyżej zaznaczono, o wygaśnięciu zezwolenia na podstawie art. 104 ust. 1 p.f. decyduje zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1, 2 lub 3 tego artykułu. Organ wydając, na podstawie art. 104 ust. 2 p.f., decyzję – jak trafnie zauważył WSA – o deklaratoryjnym charakterze, potwierdza jedynie skutek prawny wynikły z mocy ustawy w związku z zaistnieniem okoliczności skutek ten kształtującej. Z tego powodu datą wygaśnięcia zezwolenia nie może być data wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie, lecz będzie to zawsze data zaistnienia okoliczności, z którą ustawa wiąże skutek wygaśnięcia nadanego uprawnienia. I tak w przypadku śmierci osoby prowadzącej aptekę datą wygaśnięcia uzyskanego przez nią zezwolenia nie będzie mogła być żadna inna data, niż ta wynikająca z aktu zgonu. Z kolei w przypadku, gdy wygaśnięcie zezwolenia związane jest z faktem rezygnacji z prowadzonej działalności, data wygaśnięcia zezwolenia może i powinna wynikać z niewątpliwego oświadczenia podmiotu prowadzącego aptekę lub innego pewnego dowodu. Jeżeli zatem fakt rezygnacji z prowadzenia apteki znajduje swoje oparcie w piśmie złożonym organowi przez podmiot, któremu przyznano zezwolenie, czynienie przez organ dodatkowych ustaleń w tym przedmiocie jest zbędne. Rozważania i wnioski Sądu I instancji w tym zakresie należy uznać za nieprawidłowe, choć konstatacja ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy.

Konsekwentnie, zarzuty skargi kasacyjnej tej kwestii dotyczące, mimo że trafne, nie mogą podważyć prawidłowego wyroku, bowiem wobec wiadomej organowi rezygnacji Spółki z działalności objętej zezwoleniem i skutku jaki art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. wiąże z takim faktem, organ nie mógł rozstrzygać w inny sposób o zezwoleniu, niż wynikający z art. 104 ust. 2 tej ustawy. Cofając zezwolenie, które w oparciu o art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. w związku z oświadczeniem Spółki o rezygnacji z działalności, wygasło, organ rozstrzygał o nieistniejącym już w tej dacie przedmiocie sprawy, a czyniąc tak naruszył przepis art. 37ap ust. 1 pkt 2 p.f. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Naruszył również art. 104 ust. 2 p.f. nie stwierdzając wygaśnięcia decyzji, mimo pełnej wiedzy o istnieniu przesłanki do takiego działania.

Przypomnieć należy, że z konstytucyjnej zasady dozwalającej organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że organ może działać tylko wówczas, gdy konkretny przepis obowiązującego prawa zezwala mu na to. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że przepis kompetencyjny podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, zaś domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze wykładni np. celowościowej nie może wchodzić w rachubę (orzeczenie TK z dnia 20 października 1986 r., OTK z 1986 r., nr 1, poz. 6; orzeczenie TK z dnia 22 kwietnia 1987 r., OTK z 1987, nr 1, poz. 3; orzeczenie TK z dnia 9 maja 1989 r., OTK z 1989 r. nr 1, poz. 3; orzeczenie TK z dnia 16 czerwca 1992 r., OTK z 1992 r. nr 1, poz. 12; orzeczenie TK z dnia 9 listopada 1993 r., OTK z 1993 r. nr 2, poz. 37). Powyższa uwaga związana jest z argumentacją skargi kasacyjnej usprawiedliwiającą działanie organu potrzebą ochrony interesu społecznego, właściwym rozumieniem zasady swobody działalności gospodarczej i próbą pogodzenia interesu przedsiębiorcy i interesu publicznego. Nie bez znaczenia dla potrzeby przywołania zasady legalności jest też odwołanie się pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu do przepisów art. 104 ust. 2a i 2b p.f., które wprowadzone zostały art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 788), a więc daleko po dacie zakończenia postępowania administracyjnego. Przepisy te, najogólniej rzecz ujmując, zagwarantowały postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia pierwszeństwo przed skutkiem jaki ustawa wiąże z rezygnacją podmiotu dysponującego zezwoleniem z prowadzonej działalności. Polega ono na tym, że mimo zaistnienia wskazanej w art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f. przesłanki wygaśnięcia zezwolenia, postępowanie w przedmiocie cofnięcia musi być prowadzone aż do jego zakończenia, z tym że w razie stwierdzenia przesłanki do cofnięcia zezwolenia, nie stwierdza się jego wygaśnięcia. Wskazane przepisy zmienionej ustawy Prawo farmaceutyczne nie miały wszakże zastosowania w rozpatrywanej sprawie i organy nie mogły się na nie powoływać. W żadnym też razie przyjętych owymi przepisami treści nie można było wywodzić w drodze wykładni czy to celowościowej czy innej.

W przedstawionym przez Sąd stanie faktycznym, po zaistnieniu przesłanki określonej art. 104 ust. 1 pkt 2 p.f., organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia i powinien był je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Fałszywie brzmi argumentacja skargi kasacyjnej, iż organ kontynuował postępowanie, chcąc ustrzec skarżącą Spółkę przed skutkami ewentualnego zastosowania wobec niej na przyszłość sankcji z art. 101 pkt 4 p.f., a idzie tu o odmowę udzielenia zezwolenia (w przypadku Spółki – ponownego) na prowadzenie apteki, jeśli wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Jak wyjaśniał organ, w przypadku cofnięcia zezwolenia okres braku możliwości uzyskania zezwolenia wynosi trzy lata, zaś w przypadku braku rękojmi prawidłowego prowadzenia przedmiotowej działalności czas ten nie jest ograniczony.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że sankcja polegająca na niemożności ubiegania się przez trzy lata o zezwolenie na prowadzenie apteki podmiotowi, któremu zezwolenie cofnięto jest łagodniejsza od tej, która wiąże się z niedawaniem rękojmi należytego prowadzenia apteki. W stwierdzonym stanie faktycznym i prawnym organ nie miał podstaw, aby wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia, zatem przewidziana art. 101 pkt 2 p.f. sankcja nie mogła być brana pod uwagę. Trudno nie przyznać słuszności rozumowaniu Sądu I instancji, który uznał, że sankcja polegająca na odmowie wydania skarżącej Spółce zezwolenia może być wyprowadzona z art. 101 pkt 4 cyt. ustawy i uzasadniona brakiem rękojmi należytego prowadzenia apteki przez Spółkę. Rękojmię tę podważyła stwierdzona protokołem kontroli działalność polegająca na sprzedaży produktów leczniczych do innej apteki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w indywidualnej sprawie wygaszenia zezwolenia w związku z rezygnacją z prowadzenia działalności, mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających jego cofnięcie, rozpatrujący wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności i dokonać oceny braku należytej rękojmi po stronie podmiotu wnioskującego o zezwolenie w świetle wyników kontroli oraz czasu, w którym wnioskujący po zakończeniu kontroli i rezygnacji z działalności apteki nie prowadził.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.