Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1133/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia WSA del. do NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksandra Żurawicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Muzeum [...] w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 921/09 w sprawie ze skargi Muzeum [...] w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 921/09 oddalił skargę Muzeum [...] w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1955 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] p.n. "[...]", w części dotyczącej gruntu ozn. nr hip. [...], dz. [...], stanowiącego obecnie działkę ewidencyjną nr [...] opisaną w księdze wieczystej KW nr [...] oraz w części projektowanej działki ewidencyjnej nr [...] wyodrębnionej z działki ewidencyjnej nr [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Organ nadzoru wskazał, że z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) wynika, że jedynym kryterium, które decydowało o przyznaniu bądź odmowie przyznania prawa własności czasowej było przeznaczenie danego gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania kwestionowanych orzeczeń organów dekretowych przedmiotowa nieruchomość objęta była Ogólnym Planem Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., który przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości trzy różne funkcje: w przeważającej części nieruchomość winna być wykorzystana pod zieleń użyteczności publicznej - parki, ponadto pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną oraz zabudowę luźną lub grupową 2-kondygnacyjną. Minister Infrastruktury ustalił, że w dacie orzekania przez organy dekretowe przedmiotowa nieruchomość zajęta była pod pałac murowany o dwóch kondygnacjach, budynki gospodarcze oraz pod park publiczny. Nie zgodził się ze stanowiskiem Muzeum [...] w Warszawie, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1955 r. trafnie określono cel, dla realizacji którego została przewidziana przedmiotowa nieruchomość przy ul. [...]. Minister wskazał, że dla uznania orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej za zgodne z prawem, nie wystarczy zbieżność treści uzasadnienia takiego orzeczenia z treścią planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując wniosek o przyznanie własności czasowej organ winien rozważyć, czy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela da się pogodzić z założeniami planistycznym dla tego obszaru. Obszar przedmiotowej nieruchomości przewidziany został w przeważającej części pod urządzenie zieleni użyteczności publicznej. Funkcją tą objęty był teren wokół pałacu w Królikarni i dwóch stawów, który zajmował historyczny park pałacowy. Bezspornym jest, iż przedmiotowa nieruchomość była zagospodarowana przez dotychczasową właścicielkę właśnie pod park, jak wskazują dokumenty archiwalne przed wojną funkcjonował na nieruchomości park publiczny. Tym samym – w ocenie Ministra - już w dacie wydawania orzeczeń dekretowych funkcja zapisana dla tego obszaru w planie zabudowy z dnia [...] sierpnia 1931 r. była de facto zrealizowana przez przedwojenną właścicielkę. Brak było konfliktu między założeniami planistycznymi, a dalszym pozostawaniem przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowego prywatnego właściciela. Organ nadzoru podkreślił, że nie cały obszar nieruchomości ozn. nr hip. [...] przeznaczony był pod urządzenie parku. Jak wynika z materiałów geodezyjnych zgromadzonych w sprawie wzdłuż całego ciągu ul. [...] plan przewidywał pas zabudowy zwartej o wysokości 4 kondygnacji; północno - zachodni narożnik wypełnić miała zabudowa luźna lub grupowa o wysokości 2 kondygnacji. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez Muzeum [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i do zarzutów w nim zawartych organ wyjaśnił, że do obowiązków organu dekretowego, prowadzącego postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej, nie należało badanie sytuacji finansowej dotychczasowego właściciela nieruchomości. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała również znaczenia ówczesna praktyka dotycząca funkcjonowania parków. Za nietrafny został uznany zarzut, iż postępowanie nadzorcze winno wyjaśnić kwestie dotyczące istnienia kręgu podmiotów, które mogły być właścicielami nieruchomości zajętych pod parki przewidziane do użytku publicznego. Minister wskazał, że skoro dotychczasowy właściciel urządził na terenie przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] park, to potwierdza, iż dla spełnienia takiego celu nie było konieczne przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa. Odnosząc się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, Minister zauważył, że sam fakt pozostawania gruntu w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów dekretu warszawskiego, odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, (publ. ONSA z 1997 r., Nr 2, poz. 49). Podstawą nabycia przez Muzeum [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wchodzącej obecnie w skład dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. nr hip. [...], dz. [...] była decyzja Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 1993 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny, bo odwrócenie tego skutku mieści się w kompetencji organu administracji publicznej właściwego do wzruszenia tej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Muzeum [...] w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia

[...] czerwca 2008 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono obrazę przepisów: art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż korzystanie przez byłego właściciela z przedmiotowej nieruchomości dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości według planu zabudowania obowiązującego w dacie wydania orzeczenia odmawiającego byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej; w szczególności przyjęcie przez organ orzekający za podstawę ustaleń stanu sprzed daty wydawania decyzji w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej; art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niedopełnienie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia za podstawę błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że orzeczenia dekretowe, które w sprawie stały się przedmiotem kontroli organów nadzorczych wydane zostały na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Przepis ten jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmował brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Sąd Wojewódzki wskazał, że prawidłowe są ustalenia organu co do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania orzeczeń dekretowych. "Ogólny i Szczegółowy plan zabudowania terenów położonych przy ulicach [...] i [...] w granicach: A-B-C-D-E-F-A, nr hip. [...]" zatwierdzony uchwałą Kolegium Tymczasowego Zarządu Miejskiego w Warszawie Nr Kl. [...] w dniu [...] marca 1936 r. nie miał mocy obowiązującej, gdyż nie został opublikowany i uprawomocniony. Z akt sprawy wynika też, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadnym powojennym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo organ ustalił, że w dacie orzekania przez organy dekretowe obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Ogólny Plan Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. W aktach sprawy znajdują się materiały z kwerendy akt archiwalnych dotyczących nieruchomości "[...]", z których wynika, że zgodnie z planem z 1931 r. obszar wokół pałacu w [...] i dwóch stawów, który zajmował historyczny park pałacowy został przewidziany pod zieleń użyteczności publicznej (parki istniejące). Plan ten przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości w granicach obszaru roszczeń trzy różne funkcje. Skoro w orzeczeniu dekretowym wskazano, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest wyłącznie na cele użyteczności publicznej, to rację - zdaniem Sądu - należy przyznać Ministrowi, że organy dekretowe nie przeprowadziły w sposób wnikliwy postępowania dowodowego co do pozostałej części przedmiotowej nieruchomości. W odniesieniu do terenu całej nieruchomości wskazały użyteczność publiczną, jako funkcję przewidzianą planem zagospodarowania przestrzennego, tymczasem postępowanie nadzorcze wykazało, że w części przedmiotowa nieruchomość przewidziana została pod zabudowę czterokondygnacyjną lub dwukondygnacyjną. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło być samoistną przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione, jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że samo powołanie się na obowiązujący w dniu orzekania plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod użyteczność publiczną nie oznacza samo przez się, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela jest wyłączone z powodu niemożności pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem terenu. Tak więc w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej.

Sąd wskazał także, że problematyka przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych została szeroko opisana

i wyjaśniona w uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, publ. LEX nr 463485. Sąd w sposób szczegółowy omówił wymienioną uchwałę i wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie na znaczeniu traci argument wskazywany przez organ, że na terenie przedmiotowej nieruchomości przed wojną funkcjonował park publiczny. Prawidłowe są jednak ustalenia organu, że nie można stwierdzić, aby pozostawienie nieruchomości w rękach prywatnych niweczyło cel użyteczności publicznej. W dalszych rozważaniach Sąd wskazał, że w powołanej uchwale NSA wyraźnie stwierdzono, iż ocena przesłanki "korzystania z gruntu" wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego, a to oznacza, że organ nadzoru, oceniając legalność decyzji dekretowej, musi ustalić, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu. Odmowa przyznania prawa dla samej zasady, bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu musi prowadzić do wniosku, że orzeczenie odmowne rażąco narusza prawo. W świetle zaprezentowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że zarzut strony skarżącej, polegający na dokonaniu przez organ nadzoru błędnej wykładni przez art. 7 ust. 2 dekretu jest niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi co do braku zbadania przez organ, czy obowiązujące wówczas przepisy przewidywały możliwość prowadzenia parku dostępnego publicznie przez osobę prywatną, Sąd wskazał, że ani przepisy dekretu o ochronie przyrody, ani inne przepisy prawa nie wprowadziły takiego zakazu. W szczególności wskazane przez stronę przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.) nie zawierają w tym zakresie ograniczeń. Podobnie dekret z dnia 7 kwietnia 1949 r.

o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 25, poz. 180) nie wprowadza generalnego zakazu co do pozostawienia w rękach osoby prywatnej zasobów przyrody i tworów przyrody żywej

i nieożywionej, objętych ochroną przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił również słuszności zarzutom skargi, dotyczącym zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadniając stanowisko wskazał, że podstawą nabycia przez Muzeum [...] w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr [...] była decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] grudnia 1993 r. nr [...] stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Zniweczenie skutków decyzji potwierdzającej prawo uwłaszczenia może zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, wobec tego skutek prawny, o jakim mówi organ w zaskarżonej decyzji, nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, w ramach jego kompetencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Muzeum [...]

w Warszawie, reprezentowane przez adwokata. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania:

1) art.151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 §1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 3§1 p.p.s.a., w zw. z art.1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) w zw. z art.134§1 p.p.s.a poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo naruszenia przez organ art.156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- uznaniu, iż odmowa przyznania własności czasowej nieruchomości byłemu właścicielowi, ze względu na przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, stanowi "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez dokonania oceny możliwości uznania art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku w zakresie zastosowanym w niniejszej sprawie, za przepis nadający się do stwierdzenia wobec niego rażącego naruszenia oraz bez przedstawienia oceny wpływu wskazanego naruszenia na wynik sprawy;

- uznaniu, iż nieprzeprowadzenie w sposób wnikliwy postępowania dowodowego dotyczącego spornej nieruchomości przez Ministra Gospodarki Komunalnej wydającego decyzję z dnia 30 lipca 1955 r., stanowi "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., bez: wskazania przez organ drugiej instancji podstaw prawa procesowego, których rażące naruszenie miałoby dotyczyć, dokonania oceny możliwości uznania - wskazanych przez organ I instancji - art. 44, art. 75 ust. 1 i ust. 2 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym za nadających się do stwierdzenia wobec nich rażącego ich naruszenia oraz przedstawienia oceny wpływu wskazanego naruszenia na wynik sprawy; które to naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów postępowania skutkowało przeprowadzeniem wadliwej kontroli zastosowania przez organ art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i oddaleniem skargi, w sytuacji gdy prawidłowe stosowanie wskazanych przepisów prowadziłoby do uwzględnienia skargi;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art.1 § 1 i 2 u.p.s.a. w związku z kontrolą stosowania przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, poprzez:

- brak wskazania konkretnych przepisów prawa, których rażącego naruszenia miałby się dopuścić, zdaniem Sądu, Minister Gospodarki Komunalnej wydając decyzję z dnia [...] lipca 1955 r. utrzymującą w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1955 r., co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

- brak wyjaśnienia, którym konkretnym uchybieniom Ministra Gospodarki Komunalnej wydającego decyzję z dnia [...] lipca 1955 r. i z jakich względów Sąd przypisuje cechę "rażącego naruszenia prawa", co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku;

- brak oceny i omówienia każdego z przepisów art. 44, art. 75 ust. 1 i ust. 2 i art. 92 rozporządzenia wskazanych przez organ pierwszej instancji pod kątem możliwości uznania ich naruszenia za rażące;

- brak dokonania oceny możliwości uznania danej normy prawnej za nadającą się do stwierdzenia wobec niej rażącego jej naruszenia w niniejszej sprawie, a w zamian poprzestanie na ogólnikowym przytoczeniu uzasadnienia uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, brak oceny wpływu wskazanych przez WSA naruszeń na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Muzeum [...] wniósł o uchylenie zaskarżongo wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania. Dokonano także oceny charakteru prawnego postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wykładni pojęcia ,,rażące naruszenie prawa", powołując w tym zakresie szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administarcyjnego. Ponadto autor skargi kasacyjnej szczegółowo odniósł się do każdego z zarzutów stawianych orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, zaś ich istotę przedstawił w podsumowaniu, stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku: nie wskazał, nie omówił i nie opisał konkretnych przepisów prawa materialnego i procesowego, których miało dotyczyć rażące naruszenie przez organ dekretowy, co jest jednym z podstawowych wymogów prawidłowego stosowania, a w dalszej kolejności i prawidłowego przeprowadzenia kontroli stosowania trybu nadzywczajnego z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd nie wskazał na przepisy, których charakter umożliwia stwierdzenie ich rażącego naruszenia, nie wykazał i nie uzasadnił, które ze stwierdzonych uchybień organu dekretowego należy uznać za "rażące naruszenie" w przeciwieństwie do zwykłych niekwalifikowanych naruszeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. K. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów stwierdzić należy, że nie zostały one poprawnie sformułowane.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta druga podstawa, na którą można powołać się w skardze kasacyjnej, czyli naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Może zatem mieć formę naruszenia polegającą na błędnej wykładni przepisu lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Nietrafne jest zatem sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej, jako polegające na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 3 §1 p.p.s.a. w zw. z art.1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że przepis ten określa kognicję sądu administracyjnego i nakazuje mu stosować przewidziane w ustawie środki, nie określając tych środków, ani przesłanek ich stosowania, czy też sposobu procedowania przed sądem i jako mający taki charakter nie może stanowić skutecznego środka do podważenia wyroku. Podobnie nie mogą odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej, podnoszone zarzuty naruszenia art.1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, który jest przepisem prawa ustrojowego. Nie jest to przepis regulujący postępowanie przed sądem administracyjnym, a jego treść wyjaśnia jedynie funkcje pełnione przez sądy administracyjne.

Z kolei zarzucając, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art.156 §1 pkt 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji oddalił skargę w następstwie niesłusznego uznania, że odmowa przyznania prawa własności czasowej spornej nieruchomości byłemu właścicielowi, ze względu na przeznaczenie tej nieruchomości na cele użyteczności publicznej oraz wadliwe przeprowadzenie postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji, stanowią rażące naruszenie prawa. W tej kwestii wymaga podkreślenia, że wady decyzji, o których mówi art.156 §1 pkt 2 k.p.a. ze swej istoty nie są wadami o charakterze procesowym, lecz mają charakter materialnoprawny. Wady powodujące nieważność decyzji tkwią w samej decyzji, która jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi. Jeżeli podstawę prawną decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności stanowi art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem prawa, który został rażąco naruszony, to skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji mogłoby nastąpić w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Mimo tego mankamentu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny rozważał zasadność podniesionego zarzutu niewłaściwego zastosowania art.156 §1 pkt 2 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, polegające na przyjęciu, że badana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadami mającymi charakter rażącego naruszenia prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa wielokrotnie definiował Naczelny Sąd Administracyjny i jest to pojęcie już utrwalone. Wypada jedynie przypomnieć, że naruszenie prawa kwalifikowane, jako rażące to, w szczególności: oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu, naruszenie przepisów o trwałości decyzji, oczywista sprzeczność z przepisem prawa, proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. W niniejszej sprawie w postępowaniu nadzwyczajnym, wywołanym wnioskiem o stwierdzenie nieważności, kontroli poddane zostało orzeczenie administracyjne o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz.45). Zachodziła zatem konieczność zbadania, czy orzeczenie dekretowe w sposób rażący nie narusza art.7 dekretu, będącego podstawą prawną kwestionowanego orzeczenia, poczynając od ustępu 1 tego przepisu. Stosownie do art. 7 ust.1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów prawa w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Poza sporem jest, że przedwojenną wyłączną właścicielką nieruchomości określanej, jako "[...]", wchodzącej w skład nieruchomości, nazwanej w dokumentach księgi wieczystej, jako "Nieruchomość Warszawska w [...] Nr [...]", była M. K. Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Jak z kolei wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w Ż. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1991 r., sygn. akt [...], M. K. zmarła w dniu [...] listopada 1943 r. w N. Okoliczność tę potwierdził również J. K. w oświadczeniu – pełnomocnictwie notarialnym z dnia [...] lutego 2001 r., udzielonym R. G. Należy zatem przyjąć, że powyższe okoliczności są bezsporne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej, określanej jako " [...]" został złożony w dniu [...] lutego 1949 r. przez adwokatów Z. N. i B. M., jako kuratorów praw i majątku nieobecnej M. K. Z akt sprawy wynika również, że kuratorzy zostali ustanowieni dla nieobecnej M. K. na mocy orzeczenia Sądu Okręgowego Wydział [...] Cywilny w W. z dnia [...] kwietnia 1943 r. Wymaga przypomnienia, że obowiązujące w 1943 r., w dacie powołania kuratorów, aż do ich uchylenia z dniem 1 stycznia 1947 r., przepisy Kodeksu cywilnego Królestwa Polskiego z dnia 1 czerwca 1825 r. ( Dziennik Praw Królestwa Polskiego 1825.10.41.3) w tytule III dziale I stanowiły o opiece nad majątkiem osób nieobecnych. Przepisy te przewidywały możliwość ustanowienia kuratora, na wniosek prokuratora lub stron zainteresowanych dla zachowania praw i majątku pozostawionego przez osobę nieobecną (art.36) a także o uchyleniu orzeczenia o wyznaczeniu kuratora w razie śmierci osoby nieobecnej lub uznaniu tej osoby za zmarłą (art.40). Z przepisami tymi korespondowały regulacje Kodeksu postępowania cywilnego z dnia 29 listopada 1930 r., które przewidywały w art.153 możliwość ustanowienia kuratora dla strony nieznanej z miejsca pobytu na czas trwania procesu (art.153).

Z dniem 1 stycznia 1947 r., czyli z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 14 maja 1946 r. "Prawo opiekuńcze" ( Dz.U. 1946, Nr 20, poz.135) instytucje kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu regulował art.58 dekretu do czasu wejścia w życie Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r. ( Dz.U. Nr 34, poz.308).

Kuratora nieobecnego (curatora absentis), pod rządem wymienionych przepisów, ustanawiało się dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie mogła prowadzić swoich spraw i która nie miała pełnomocnika. Kuratora absentis ustanawiano dla osoby nieobecnej, a nie dla osoby w ogóle nieistniejącej, nieznanej lub dla osoby, która zmarła ( por. orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 października 1950 r., sygn. C 248/50, publ. Nowe Prawo 1951, nr 12, s.40. ). Zakres praw i obowiązków kuratora ustalał każdorazowo sąd opiekuńczy, przy czym kuratera absentis miała (i ma do chwili obecnej) charakter niejako zabezpieczającej, z reguły w jej zakres wchodzi dokonywanie czynności zwykłego zarządu.

Wymaga podkreślenia, że w dacie złożenia wniosku przez kuratorów majątku M. K. już nie żyła, bezsporne jest również, że nie został ustanowiony kurator spadku. Wypada jedynie wspomnieć, że stosownie do art.10 obowiązującego w dacie złożenia wniosku dekretowego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym ( Dz.U. Nr 36, poz.341): " Zdolność prawną i zdolność do działań prawnych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej". Z kolei art. 3 § 1 dekretu Prawo spadkowe z 8 października 1946 r. ( Dz.U. Nr 60, poz. 328) przewidywał, że z chwilą śmierci spadkodawcy następuje otwarcie spadku.

Z powyższych rozważań wynika, że wniosek dekretowy w niniejszej sprawie nie został złożony przed podmiot wymieniony w art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Jak zostało wyżej zaznaczone wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy mogli złożyć: dotychczasowy właściciel, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeśli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uszło uwadze organów administracji prowadzących postępowanie nadzorcze, jak również Sądowi I instancji, że dotychczasowa właścicielka zmarła w 1943 r., kurator spadku nie był ustanowiony, wniosku dekretowego nie złożyli też następcy prawni M. K. Z tego powodu orzeczenie dekretowe rozstrzygające w przedmiocie wniosku złożonego przez osoby nie należące do kręgu podmiotów do tego legitymowanych, a wymienionych w art.7 ust. 1 dekretu, w sposób rażący – w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a.- narusza prawo, czyli art.7 ust.1 i 2 wymienionego dekretu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, gdyż wyrok Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.