Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2983/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 1, 77 ust. 2 pkt 3, 77 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 106 par. 1 Kpa w zw. z art. 6, 7, 8 i 15
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie NSA Robert Sawuła (spr.) del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 348/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 348/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Siemiatycze z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], a także uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Białymstoku z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; w pkt II. stwierdził, że zaskarżone orzeczenia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się tego wyroku; w pkt III. zasądził zwrotu kosztów postępowania sądowego, a zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Wójt Gminy Siemiatycze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku J. W. (inwestor), odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Budowa składowiska odpadów zawierających azbest, zlokalizowanego w miejscowości Kułygi, gmina Siemiatycze, na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...]". W uzasadnieniu tej decyzji organ gminy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. RDOŚ w Białymstoku odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, który w motywach swego rozstrzygnięcia podał, iż planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Siemiatycze zatwierdzonym uchwałą nr XV/106/2000 Rady Gminy w Siemiatyczach z dnia 25 października 2000 r. W planie przewidziano rozbudowę i adaptację składowiska na potrzeby gminne, natomiast inwestor w uzupełnieniu raportu z dnia 17 czerwca 2013 r. deklaruje odbiór odpadów azbestowych z terenu innych gmin, innych powiatów, a nawet z terenu innego województwa. W trakcie eksploatacji gminnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w miejscowości Kułygi nie było możliwości składowania odpadów niebezpiecznych, o czym stanowiły przepisy obowiązującego prawa i zatwierdzona przez Starostę Siemiatyckiego instrukcja eksploatacji składowiska. Biorąc pod uwagę powyższe organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przez RDOŚ w Białymstoku wydał decyzję odmowną, ponieważ nie mógł wydać decyzji pozytywnej mając negatywne uzgodnienie.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zakwestionował stanowisko organu gminy podnosząc, że jeżeli planowane przedsięwzięcie według Wójta Gminy Siemiatycze było niezgodne z planem miejscowym to powinien on wydać decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od razu po wpłynięciu wniosku, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego, SKO w Białymstoku rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej powoływana jako "ustawa środowiskowa"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie ustalenia planu miejscowego przyjęte uchwałą Rady Gminy w Siemiatyczach z dnia 25 października 2000 r. nr XV/106/200 (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego Nr 30, poz. 468 ze zm., dalej "MPZP" lub "plan miejscowy") są jednoznaczne dla wnioskowanego terenu, stąd nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji. W MPZP teren przedsięwzięcia położony jest w konturze oznaczonym symbolem 1NU, dla którego w § 20 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego ustalenia przewidują przeznaczenie do rozbudowy istniejącego wysypiska odpadów stałych i adaptacji na gminne. Zamiarem inwestora jest natomiast budowa wysypiska zawierającego azbest, przy czym odpady te mają być dostarczane także z terenu innych gmin oraz z terenu innego województwa. Wojewódzki plan gospodarki odpadami przyjęty w 2012 r. przewiduje, że teren istniejącego składowiska jest w fazie poeksploatacyjnej. Przedsięwzięcie ma charakter regionalny, a nie gminny, dlatego nie można go pogodzić z przeznaczeniem terenu przewidzianym planem miejscowym. Ponadto planowanego przedsięwzięcia nie uzgodnił także organ współdziałający, czyli RDOŚ w Białymstoku, a stanowisko to nie zostało zaskarżone w odwołaniu od decyzji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył inwestor – J. W. – i zarzucił naruszenie:

- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, poprzez błędne przyjęcie, że lokalizacja zamierzenia, jakim jest budowa składowiska odpadów zawierających azbest, jest niezgodna z wykładnią literalną § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały z dnia 25 października 2000 r. nr XV/106/2000 Rady Gminy Siemiatycze w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), bowiem ww. przedsięwzięcie nie będzie miało charakteru gminnego i jest przedsięwzięciem nowym, które umożliwia składowanie odpadów niebezpiecznych;

- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 20 ust. 2 pkt 2a MPZP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że treść ww. planu wyklucza realizację planowanej przez skarżącego inwestycji na obszarze nim objętym, ponieważ inwestycja ta jest składowiskiem odpadów niebezpiecznych, a takie zdaniem organów orzekających w sprawie nie są przewidziane prawem miejscowym;

- art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające na błędnej ocenie stanu faktycznego i prawnego zawartego w skarżonym rozstrzygnięciu, poprzez uznanie, że ujęta we wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami MPZP i oparcie się w ww. kwestii na stanowisku (uzgodnieniu) organu, który nie był uprawniony do jego wyrażenia, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Wójta Gminy Siemiatycze odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia;

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego oraz przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając ww. decyzje;

- naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu w korzystaniu z przysługującego skarżącemu prawa własności, którego istota wyrażona została w treści art. 140 Kodeksu cywilnego;

- art. 80 ust. 2 w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy środowiskowej polegające na przekroczeniu granic uprawnień przyznanych RDOŚ w Białymstoku przez przepisy prawa i bezprawną odmowę dokonania uzgodnienia, której podstawą była ocena zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami MPZP.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Białymstoku stwierdził, że organy nie wykazały niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem z jego ustaleń nie ma podstaw do wyprowadzania twierdzenia, że nie można na wskazanych w nim działkach, a przewidzianych pod zamierzone przedsięwzięcie, składować odpadów niebezpiecznych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jeśli chodzi o kwalifikację odpadów to postanowienia powołanego planu stanowią jedynie o tym, że jest to składowisko na odpady stałe. W kategorii odpadów stałych mieszczą się odpady zawierające azbest. Skoro zatem postanowienia planu nie zawierają określenia innych cech odpadów poza przymiotnikiem "stałe", to – zdaniem tegoż sądu − nie można przyjąć, że postanowienia planu wykluczają możliwość składowania odpadów niebezpiecznych. Wykładnia planu dokonana przez Kolegium w tym zakresie – w ocenie orzekającego sądu wojewódzkiego – jest sprzeczna z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere.

Sąd I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ ochrony środowiska odmawiając uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wskazał na brak zgodności inwestycji z zapisami planu, nie dokonał zaś oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Wadliwe działanie organu współdziałającego przełożyło się też na wadliwe orzeczenie Wójta Gminy Siemiatycze, który czując się związany tym stanowiskiem nie przeprowadził własnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu miejscowego. Kolegium rozpoznało odwołanie od decyzji organu, który nie rozpoznał sprawy co do istoty, co stanowić miało naruszenie przepisów art. 6, 7, 8 i art. 15 K.p.a.

W konkluzji uznano, że w sprawie doszło do naruszeń przepisów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie orzekania Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej Ppsa).

Skargą kasacyjną SKO w Białymstoku zaskarżyło w całości ww. wyrok i zarzuciło mu:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 15 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia RDOŚ w Białymstoku poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie i wydając zaskarżoną decyzję, naruszył wyżej wskazane przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy organ I instancji wraz z organem współdziałającym − wbrew stanowisku sądu − rozpoznał sprawę co do istoty, uznając iż zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie było podstaw do zastosowania przez Kolegium przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy polegał wyłącznie na wykładni przepisów prawa;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji i postanowienia przez sąd wojewódzki wychodzący z błędnego założenia, że organ współdziałający, dokonując uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, w ramach swych kompetencji, nie ma prawa do oceny zgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny na dzień jej składania publikator tej ustawy) w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej Upzp) oraz § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr XIV/106/2000 z dnia 25 października 2000 r. Rady Gminy w Siemiatyczach w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Siemiatycze (MPZP) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja w postaci składowiska odpadów niebezpiecznych zgodna jest z postanowieniami wyżej cyt. planu miejscowego, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z tym planem oraz Planem Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego;

b) § 2 wraz z zał. nr 1 do uchwały Nr XX/234/12 Sejmiku Województwa

Podlaskiego z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki

Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012 – 2017" poprzez niezastosowanie tych przepisów, mających charakter prawa miejscowego, wskazujących na istniejące regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie podlaskim oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, które nie przewidują składowiska odpadów komunalnych w Kułygach;

art. 127 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej "ustawa o odpadach"), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy budowa przedmiotowego składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, co skutkuje obligatoryjną odmową wydania pozwolenia na budowę;

d) art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 1, art. 77 ust. 2 pkt 3 i art. 77 ust. 7 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ ochrony środowiska, dokonując uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, nie ma prawa badać zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z powyższych przepisów wynika takie uprawnienie.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gruncie przedmiotowej sprawy RDOŚ w Białymstoku prawidłowo ocenił, a w ślad za nim uczyniły to organy obu instancji, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym, stąd – w ocenie Kolegium − zasadnie organ współdziałający nie określił warunków realizacji przedsięwzięcia. Tym stanowiskiem był również związany organ I instancji. W judykaturze wyrażono stanowisko, wedle którego stwierdzenie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyni zbędnym podejmowanie dalszych czynności w sprawie. Odmowa uzgodnienia przez organ współdziałający miała wiążący charakter dla organu "głównego". Stan sprawy nie uzasadniał dalszego prowadzenia czynności wyjaśniających, brak było podstaw do wydawania przez Kolegium decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ nie godzi się ze stanowiskiem sądu a quo, odnośnie oceny zamierzenia w kontekście treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Argumentacja sądu wojewódzkiego opierała się na założeniu, że skoro możliwa jest rozbudowa istniejącego składowiska odpadów, to tym bardziej możliwa jest budowa nowego składowiska – i to odpadów niebezpiecznych – obok już istniejącego składowiska odpadów. Tymczasem budowa i rozbudowa to dwie odrębne rzeczy, które nie wynikają z planu, a ponadto opisane składowisko odpadów w miejscowości Kułygi już nie istnieje, albowiem zostało zamknięte, teren zaś po nim poddany rekultywacji. Z Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017 wynika, że nie przewiduje się tam lokalizacji nowego składowiska. Ocena sądu wojewódzkiego, że powyższy plan gospodarki odpadami ma charakter rejestru jest błędna, gdyż nawet w doktrynie akt tego typu jest uznawany za akt prawa miejscowego. Zgodnie z ustawą o odpadach, uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego. Ujść miało ponadto uwadze sądu wojewódzkiego, że wedle art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach, w przypadku, gdy budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę odmawia wydania pozwolenia. Kolegium podkreśla nieracjonalność stanowiska, wedle którego powyższa przyczyna odmowy wydania pozwolenia na budowę składowiska, nie stanowiłaby przeszkody do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

J. W. podczas rozprawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) − Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie prowadzą do jej uwzględnienia.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną przez sąd administracyjny, o ile dojdzie on do przekonania, że narusza ona przepisy postępowania, w innym stopniu niż dające podstawę do wznowienia, o ile mogły te naruszenia mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdy zaś chodzi o przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest to podstawa do wydania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnej polegającej na uchyleniu w całości zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzję na tej podstawie organ odwoławczy podejmuje, gdy dojdzie do wniosku, że zaskarżona odwołaniem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w ramach której organ odwoławczy przekazuje organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stawiając zarzut naruszenia w/w przepisów SKO w Białymstoku wywodzi, że brak było podstaw do stosowania przezeń normy zawartej w art. 138 § 2 K.p.a. Rzecz jednak w tym, że stawiając taki zarzut sądowi wojewódzkiemu nie dostrzeżono, że sąd ten w żadnym miejscu nie wywodził, aby takie rozstrzygnięcie miał podjąć w sprawie organ odwoławczy. Nie zwrócono ponadto uwagi, że WSA w Białymstoku uwzględniając skargę J. W. uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie w przedmiocie uzgodnienia RDOŚ w Białymstoku, co samo w sobie wskazuje, że motywem do takiego działania nie było przekonanie sądu I instancji o naruszeniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Ta uwaga przekonuje o nietrafności zarzutu wskazanego w petitum skargi kasacyjnej w jej pkt 1. b).

B. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu mogą być rozpoznane dopiero po rozważeniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem pozostają z nimi w integralnym związku.

C. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 14 ust. 8 Upzp oraz przepisu § 20 ust. 1 pkt 1 MPZP. Gdy idzie o ten ostatni zarzut, to sposób jego skonstruowania, uwzględniając treść wskazanego w nim przepisu planu miejscowego, pozostaje w sprzeczności z uzasadnieniem tak sformułowanego zarzutu. Z treści § 20 ust. 1 MPZP wynika, że "Ustala się tereny usuwania nieczystości: 1) tereny oczyszczalni ścieków, oznaczone na rysunku planu symbolem NO we wsiach: a) Czartajew - 1 NO istniejąca zakładowa oczyszczalnia ścieków Zespołu Szkół Rolniczych, b) Siemiatycze Stacja - 2 NO projektowana grupowa komunalna oczyszczalnia ścieków". Z motywów zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że istotą sprawy było dokonanie wykładni przepisu § 20 ust. 1 pkt 2a MPZP (por. s. 11 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 348/14), dla którego plan miejscowy zawiera następujące ustalenia: "Ustala się tereny usuwania nieczystości: 2) tereny istniejących oraz przeznaczonych do rozbudowy wysypisk odpadów stałych, oznaczonych na rysunku planu symbolem NU, z obszarem o promieniu 300 m wokół, w którym nie należy lokalizować zabudowy mieszkaniowej, na gruntach wsi: a) Kułygi - 1 NU przeznaczone do rozbudowy i adaptacji na gminne", nie zaś – jak wskazano w skardze kasacyjnej – przepisu § 20 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego. Sprawa, w której zapadł kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie dotyczyła w żadnym razie oczyszczalni ścieków w miejscowości Czartajew czy też w miejscowości Siemiatycze, a przeznaczenia terenu na tego typu przedsięwzięcia lub instalacje dotyczy przywołany w skardze kasacyjnej przepis § 20 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Z tych względów zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu § 20 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego jest chybiony.

D. W konsekwencji za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 14 ust. 8 Upzp. Zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu stanowiącego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, bliżej w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono. Skoro wnoszący skargę kasacyjną organ, który w taki, a nie inny sposób skonstruował podstawy kasacyjne w istocie nie zakwestionował wykładni MPZP, której dokonał WSA w Białymstoku, a odnoszącej się do kwestii zgodności zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy składowiska odpadów zawierających azbest w miejscowości Kułygi, przeto za wiążące uznać należy stanowisko sądu wojewódzkiego wyrażone w tym zakresie w kwestionowanym wyroku. Wedle tego stanowiska przeznaczenie terenu planowanej inwestycji w planie miejscowym na wysypisko odpadów stałych, nie wyklucza urządzenia składowiska odpadów zawierających azbest, zwłaszcza jeśli plan ten posługuje się w kontekście ustaleń dla konturu 1 NU określeniem pozwalającym na przeznaczenie wysypiska do rozbudowy i adaptacji na gminne. Nie kwestionując zatem wykładni MPZP zawartej w § 20 ust. 1 pkt 2a planu miejscowego, skoro tego przepisu nie powołano w petitum skargi kasacyjnej, nie można skutecznie zarzucać sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zgodnie z powołanym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Z uwagi na przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, który nie wyczerpuje powyższego zastrzeżenia ujętego w art. 80 ust. 2 zd. 2 ustawy środowiskowej, wymagane było poprzedzenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzeniem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

E. Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pkt. D uzasadnienia niniejszego wyroku w aspekcie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z Planem Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego (Plan). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na ustalenia tego Planu argumentowano, że istniejące uprzednio składowisko w miejscowości Kułygi zostało zamknięte i zrekultywowane, Plan ten – zdaniem SKO w Białymstoku, a wbrew ocenie sądu wojewódzkiego – nie ma charakteru wyłącznie rejestru, jest on podstawowym aktem w polityce ekologicznej Państwa, zaś w doktrynie uznawany jest nawet za akt prawa miejscowego. Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie przywołano na wsparcie tego ostatniego stwierdzenia konkretnej wskazówki, cały ten wywód i zarzut skargi kasacyjnej przyjdzie uznać za chybiony. Ustawa o odpadach nie przydaje – w przeciwieństwie do uchwały sejmiku województwa w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami – wojewódzkiemu planowi gospodarki odpadami waloru aktu prawa miejscowego. Skoro nie ma on takiego charakteru, nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Nie stanowi także ów Plan kryterium wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro w przepisie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, jako warunek wydania decyzji wskazano zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś planu gospodarki odpadami. Wypada przy tym zwrócić uwagę skarżącemu kasacyjnie organowi, że bliższa lektura Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017 (przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego Nr XX/233/12 z dnia 21 czerwca 2012 r. – www.wrotapodlasia.pl) podaje w wątpliwość stwierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej odnośnie sprzeczności przedsięwzięcia J. W. z ustaleniami tego Planu. Jak bowiem wynika z części jego ustaleń dotyczących odpadów z azbestu na terenie województwa podlaskiego oraz przywoływanego tam Programu usuwania wyrobów zawierających azbest z terenu województwa podlaskiego (2009 r.) w roku 2010 wykazano na terenie tego województwa 753,850 Mg wyrobów zawierających azbest, z czego główną masę stanowiły materiały izolacyjne oraz konstrukcyjne zawierające azbest (s. 80 Planu). Wskazano dalej w tym Planie, że odpady azbestowe z województwa podlaskiego składowane są głównie na składowiskach poza granicami województwa. W ocenie Sejmiku Województwa zawartej w Planie biorąc pod uwagę zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, odpady zawierające azbest są usuwane przez specjalistyczne przedsiębiorstwa. Odpady te unieszkodliwiane są przez składowanie – w warunkach określonych przepisami. Za najważniejsze problemy uznano: 1. Zbyt wolno przebiegający proces usuwania i unieszkodliwiania wyrobów zawierających azbest. 2. Brak wdrożonych mechanizmów dofinansowania usuwania azbestu dla indywidualnych gospodarstw domowych. 3. Słabą świadomość mieszkańców (por. s. 82 Planu). Wśród celów w Planie wskazano (s. 98), gdy chodzi o odpady zawierające azbest, że zakłada się osiąganie celów określonych w przyjętym w dniu 15 marca 2010 r. przez Radę Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej "Programie Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009 – 2032" oraz "Programie usuwania wyrobów zawierających azbest dla terenu województwa podlaskiego" (2009 r.). W planie unieszkodliwiania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska w odniesieniu do odpadów zawierające azbest (s. 212) jako zadania wskazano: 1. Prowadzenie akcji informacyjno – edukacyjnej. 2. Realizacja zadań w zakresie gospodarowania azbestem, zgodnie z Programem usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest dla terenu itp. podlaskiego. 3. Wybudowanie kwater/składowisk na odpady zawierające azbest oraz stosowanie innych, dozwolonych prawem metod zagospodarowania odpadów azbestowych. (podkr. Sądu). Te ustalenia Planu dodatkowo wskazują na nietrafny zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 14 ust. 8 Upzp w aspekcie błędnej ich wykładni, przy uwzględnieniu Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego.

F. Z tych samych w istocie względów, na które wskazano w pkt. E. uzasadnienia, za nietrafny uznać wypadnie zarzut naruszenia § 2 wraz z załącznikiem nr 1 do uchwały

Nr XX/234/12 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012 – 2017" (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2012 r., poz. 2017 ze zm., dalej "uchwała Sejmiku z 2012") poprzez niezastosowanie tych przepisów, a ponadto sposób skonstruowania takiego zarzutu wykazuje oznaczoną sprzeczność. Naruszenie cyt. przepisu wraz z załącznikiem Nr 1 do przywołanej uchwały Sejmiku z 2012 ma polegać – w ocenie SKO w Białymstoku – na niezastosowaniu tych przepisów, z których wynika (zdaniem Kolegium), że określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie podlaskim oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, nie przewidziano składowiska odpadów komunalnych w Kułygach. Skoro – jak wskazano uprzednio – nie można uznać za trafny poglądu o sprzeczności przedsięwzięcia J. W. z ustaleniami Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012 – 2017, to tym samym chybiony jest zarzut sprzeczności tego przedsięwzięcia z uchwałą Sejmiku z 2012 w sprawie wykonania tego Planu, która to uchwała w § 2 określiła jedynie regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi w województwie podlaskim oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, zgodnie z załącznikiem nr 2 do tej uchwały.

Sprzeczności konstrukcyjnej w sformułowaniu zarzutu kasacyjnego w pkt. 2. b) skargi kasacyjnej doszukać należy się w tym, że w załączniku nr 1 do uchwały Sejmiku z 2012 określono wyłącznie tzw. regiony gospodarki odpadami komunalnymi, co stało się na podstawie § 1 cyt. uchwały, naruszenia którego to przepisu skarżące kasacyjnie Kolegium nie podnosi. Z treści powyższego załącznika wynika jedynie, iż gmina Siemiatycze została zaliczona do tzw. Regionu Południowego. Z kolei w § 2 uchwały Sejmiku z 2012 wskazano, że określa się regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, przy czym wykaz tych regionalnych instalacji ustalono w załączniku nr 2 do tej uchwały, którego to z kolei załącznika skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała.

G. Zarzut naruszenia przepisu art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie jest chybiony. Cyt. przepis stanowi, że "W przypadku gdy budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów odmawia wydania tego pozwolenia". Konstrukcja cyt. przepisu wskazuje zatem, że ma on zastosowanie do spraw związanych z udzielaniem pozwolenia na budowę składowiska odpadów, nie zaś do postępowań związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a taki był przedmiot sprawy, w której zapadały zakwestionowane wyrokiem sądu wojewódzkiego akty. Godzi się zauważyć, że cyt. art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach nie stosował ani organ I instancji, ani skarżące kasacyjnie SKO w Białymstoku. Nie mógł zatem uchybić temu przepisowi orzekający w sprawie sąd wojewódzki. Nie można wszak wykluczyć, że inwestor planujący budowę składowiska wpierw dąży do uzyskania decyzji "środowiskowej", a dopiero później stara się o zmianę wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w taki sposób, aby to przedsięwzięcie zostało w nim umieszczone. Dopiero wówczas może skutecznie złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę składowiska, bez narażania się na odmowę, której źródłem byłaby norma zawarta w przywołanym przepisie art. 127 ust. 5 ustawy o odpadach. Z tego względu wywód zawarty w skardze kasacyjnej o nieracjonalności takiej sytuacji, w której wydaje się pozytywną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy planowane przedsięwzięcie nie jest ujęte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, ma charakter subiektywny, w żadnym razie nie oznacza naruszenia przywołanego wyżej przepisu.

H. Zarzuty naruszenia przepisów art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 1, 77 ust. 2 pkt 3, 77 ust. 7 ustawy środowiskowej oraz przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 6, 7, 8 i 15 K.p.a. podlegają wspólnemu rozpatrzeniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Zarzuty tak sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska sądu wojewódzkiego, z którego wynika że organ współdziałający dokonując uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia w ramach swych kompetencji nie ma prawa do oceny i badania zgodności tego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny jedynie podziela zarzut skarżącego kasacyjnie Kolegium, uznając iż nietrafnie z kolei WSA w Białymstoku wywiódł, że organ współdziałający – RDOŚ w Białymstoku – nie miał uprawnień do dokonywania zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami MPZP, a ponadto że Kolegium nie rozpoznało sprawy w postępowaniu odwoławczym co do jej istoty, naruszając przepis art. 15 K.p.a. Tylko w tym zakresie sąd wojewódzki nietrafnie wykluczył, aby organ współdziałający nie był uprawniony do dokonania oceny zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, skoro z przepisu art. 77 ust. 2 pkt 3 ustawy środowiskowej wynika, że organ występujący o uzgodnienie przedkłada wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten został uchwalony. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 Upzp), należy do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wszak z przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Ustalenia planistyczne wiążą zatem także organy współdziałające w procedurze ustalania warunków zabudowy, w tym RDOŚ. Nie mogło Kolegium naruszyć przepisu art. 15 K.p.a., w którym stwierdza się, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, skoro podzieliło stanowisko organu współdziałającego, jak i organu I instancji, odnośnie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego. Stwierdzenie trafności tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego nie oznacza jednak, że powinno to prowadzić do wzruszenia kwestionowanego przez SKO w Białymstoku wyroku. Trzeba wszak mieć na względzie i to, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wówczas gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale i wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Skoro, jak to uprzednio w pkt C i D uzasadnienia wskazano, istota sprawy sprowadzała się do trafności oceny przedsięwzięcia z ustaleniami MPZP, a co nie zostało skutecznie przez skarżący kasacyjnie organ wzruszone, to wypadnie przywołać te stanowiska prezentowane tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie – a które to Sąd orzekający w tej sprawie podziela, z których wynika, że stwierdzenie niezgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Lu 335/10, LEX nr 753782, WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., II SA/Łd 1441/10, LEX nr 994167, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., II OSK 2628/11, LEX nr 1337407, por. także K. Gruszecki: Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Komentarz, Wrocław 2009, s. 244). Tym samym, skoro ustalenia planistyczne dla konturu 1 NU, miałyby wykluczać zgodność planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia, to po pierwsze: zbędne byłoby określenie zakresu raportu oddziaływania na środowisko oraz występowanie przez Wójta Gminy Siemiatycze o uzgodnienie do RDOŚ w Białymstoku, a po drugie kwestia tej niezgodności nie została podniesiona przez RDOŚ w Białymstoku w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającego uzgodnienia wniosku inwestora sprzed jego zmiany. Tym samym uchylenie postanowienia organu współdziałającego, jak i zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nastąpiło w istocie nie z tego powodu, że RDOŚ w Białymstoku nie mógł oceniać zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego, ale że zamierzenie to błędnie oceniono, jako sprzeczne z ustaleniami MPZP.

I. Skoro zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa) skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.