Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2323/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs[4] ust. 3,
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 42 ust. 1, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 69 ust. 1, art. 87 ust. 5 pkt 1, art. 4 pkt 14 lit. a, art. 4 pkt 15, art. 87 ust. 5 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 96 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 623
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.
article: art. 189g
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 68 par. 1 i 2, art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2323/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Komisja Nadzoru Finansowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. G. (dalej: "Strona", "Skarżący") z dnia [...] sierpnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. [...], dotyczącą nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł:

1. uchyliła w całości decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. [...], dotyczącą nałożenia na Stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł wobec stwierdzenia naruszenia przez Stronę art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, poprzez niedokonanie w terminie zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu [...] lipca 2013 r. posiadanego łącznie z podmiotem zależnym udziału w ogólnej liczby głosów w spółce A. S.A. (obecnie H.; dalej "Spółka") poniżej 5%.

2. nałożyła na Stronę karę pieniężną w wysokości 8500 zł (słownie: osiem tysięcy pięćset złotych) wobec stwierdzenia naruszenia przez Stronę art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poprzez niedokonanie w terminie zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu [...] lipca 2013 r. posiadanego łącznie z podmiotem zależnym udziału w ogólnej liczby głosów w Spółce poniżej 5 %.

Podstawą prawną ww. rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, , dalej: "kpa"), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 180 ze zm., dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym"), art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 ze zm., dalej: "ustawa o ofercie"), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 615, dalej: "ustawa zmieniająca") oraz art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia na M. G. kary administracyjnej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia art. 69 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, w związku ze zmianami stanu posiadania akcji Spółki w 2013 r.

W dniu [...] października 2017 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której Strona złożyła dwa dokumenty m.in. kopię zawiadomienia W. (dalej jako: Spółka W.) do Komisji Nadzoru Finansowego. W dniu [...] lipca 2018 r. Komisja wydała decyzję, na podstawie której nałożyła na Stronę karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Strona zaskarżyła decyzję [...] lipca 2018 r. w całości, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy przez KNF.

W dniu [...] listopada 2019 r. odbyła się kolejna rozprawa administracyjna. Organ w toku prowadzonego postępowania dowodowego ustalił, iż Spółka H. z siedzibą w W. jest spółką notowaną w alternatywnym systemie obrotu na rynku [...]. W dniu [...] marca 2016 r. Spółka przekazała do Urzędu KNF informację dotyczącą podejrzenia, że jej akcjonariusz - Spółka W. (z siedzibą na Cyprze) zbyła wszystkie posiadane akcje Spółki bez zawiadomienia zarówno Spółki jak i KNF. Dokonana przez organ analiza rachunku papierów wartościowych Spółki W. wykazała, że w dniu [...] czerwca 2013 r. W. posiadał 1 088 646 akcji Spółki, co stanowiło 11,92 % udział w ogólnej liczbie głosów w Spółce. Jak wynika z danych ze strony internetowej rejestru przedsiębiorstw R., Spółka W. została rozwiązana w dniu [...] stycznia 2016 r. Do chwili rozwiązania jej całościowym właścicielem pozostawała spółka G. (dalej: G., k. 11-13) zarejestrowana w Luksemburgu. Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez Stronę w dniu [...] września 2010 r. do I. S.A. w związku z zakładaniem rachunku papierów wartościowych, całościowym właścicielem G. był M. G. (k. 109 i 218-232). Z analizy historii rachunku papierów wartościowych prowadzonego przez I. S.A. i należącego do Spółki W. wynika, że w dniu [...] lipca 2013 r. doszło do rozrachunku transakcji z dnia [...] czerwca 2013 r. (wykonanie umowy cywilnoprawnej, k. 112-120) i [...] lipca 2013 r. (transakcje sesyjne), w wyniku których liczba akcji Spółki posiadana przez Spółkę W. zmniejszyła się z 1 039 209 sztuk (11,38% ogólnej liczby głosów) do 319 301 sztuk (3,50% ogólnej liczby głosów), a zatem udział wynoszący ponad 10% ogólnej liczby głosów zmniejszył się poniżej 5%. Spółka W. jako bezpośredni akcjonariusz zawiadomiła o powyższym Komisję w dniu [...] lipca 2013 r. W imieniu Spółki W. jako pełnomocnik zawiadomienie złożył M. G., jednakże organ ocenił, iż M.G. we własnym imieniu jako podmiot dominujący wobec Spółki W., nie zawiadomił o powyższej zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów Komisji ani Spółki. Komisja wskazała, że jego pośredni stan posiadania - wskutek zbycia akcji przez Spółkę W. - uległ zmianie z 11,38% do 3,50% ogólnej liczby głosów.

Zakreślając relewantny w sprawie stan prawny, organ wskazał na przepis art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (obowiązującym w chwili naruszenia), według którego, ten, kto posiada m. in. 10% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej, a w wyniku zmniejszenia tego udziału osiągnął odpowiednio m. in. mniej niż 5% ogólnej liczby głosów, jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o tym Komisję oraz spółkę, nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć, a w przypadku zmiany wynikającej z nabycia akcji spółki publicznej w transakcji zawartej na rynku regulowanym - nie później niż w terminie 6 dni sesyjnych od dnia zawarcia transakcji.

Zgodnie z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, do liczby głosów, która powoduje powstanie obowiązków określonych w przepisach niniejszego rozdziału, po stronie podmiotu dominującego wlicza się liczbę głosów posiadanych przez jego podmioty zależne.

Zgodnie z art. 4 pkt 14 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie dominującym rozumie się przez to m.in. podmiot w sytuacji, gdy posiada bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty większość głosów w organach innego podmiotu, także na podstawie porozumień z innymi osobami.

Wedle art. 4 pkt 15 ustawy o ofercie, ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie zależnym rozumie się przez to podmiot, w stosunku do którego inny podmiot jest podmiotem dominującym, przy czym wszystkie podmioty zależne od tego podmiotu zależnego uważa się również za podmioty zależne od tego podmiotu dominującego.

Wedle art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, na każdego kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 tej ustawy, lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł.

Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o ofercie, wydanie decyzji następuje po przeprowadzeniu rozprawy.

Zgodnie zaś z art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej, za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stanowiące naruszenie przepisów ustawy o ofercie w brzmieniu dotychczasowym, sankcję administracyjną wymierza się według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja administracyjna wymierzona według przepisów ustawy o ofercie, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, byłaby względniejsza dla strony postępowania. Zgodnie z ustawą zmieniającą kara za naruszenie art. 69 ustawy o ofercie, jeśli naruszenia dokonała osoba fizyczna, nie uległa zmianie. Kara w wysokości nadanej ustawą zmieniającą nie jest więc względniejsza dla Strony postępowania, gdyż pozostała taka sama. Funkcję przepisu sankcjonującego spełniał natomiast art. 97 ust 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, gdyż przepisy wprowadzone ustawą zmieniającą nie są względniejsze dla strony (wysokość kary w przypadku przepisów dotychczasowych i zmienionych jest taka sama).

W oparciu o tak zakreślony stan faktyczny i prawny Komisja stwierdziła, iż Strona dopuściła się naruszenia obowiązku z art. 69 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, polegającego na niedokonaniu w swoim imieniu w terminie zawiadomienia Komisji i Spółki o zmniejszeniu zaangażowania w Spółkę poniżej 5 % ogólnej liczny głosów w Spółce w dniu [...] lipca 2013 r. Jak wynika bowiem z ustalonego stanu faktycznego, Strona zawarła szereg transakcji sesyjnych sprzedaży oraz transakcję pozasesyjną sprzedaży na łączną liczbę 719 908 akcji Spółki, w wyniku których zaangażowanie Strony w akcjonariacie Spółki wyniosło 3,50 % ogólnej liczby głosów. Zatem, termin 4 dni roboczych od dnia, w którym Strona dowiedziała się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów, czyli termin na dokonanie zawiadomienia KNF i Spółki o dokonaniu transakcji upływał w dniu [...] lipca 2013 r. Zarówno transakcje sesyjne sprzedaży, jak i transakcja pozasesyjna zostały rozrachowane tego samego dnia – [...] lipca 2013 r. Tymczasem zawiadomienie, które zostało przekazane przez Stronę jedynie Komisji, było zawiadomieniem złożonym w imieniu W., a nie w imieniu własnym przez Stronę. Z powyższego wynika zatem, iż Strona - we własnym imieniu - nie dokonała ani zawiadomienia Spółki, ani Komisji.

Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła, że KNF naruszyła art. 69 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, poprzez uznanie, iż Strona naruszyła przepis art. 69 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt. 1 ustawy o ofercie ww. określonym brzmieniu poprzez niedokonanie w terminie zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu [...] lipca 2013 r. łącznie posiadanego z podmiotem zależnym udziału w ogólnej liczby głosów w Spółce poniżej 5%, podczas gdy M. G., działając w imieniu Spółki W. dopełnił ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku poprzez zawiadomienie o zmianie posiadanego udziału.

W piśmie z dnia [...] października 2018 r. Strona dodatkowo zarzuciła:

1) błędny brak uznania przez Komisję, że oświadczenie złożone przez M. G. wywołało skutek zawiadomienia Komisji zarówno przez W., jak i przez samego M. G. ;

2) błędny brak uwzględnienia przez Komisję zamiaru Strony;

3) błędny brak uznania przez Komisję, że pomiędzy M. G. a W. istniało porozumienie, a co za tym idzie spełnienie obowiązku informacyjnego przez jedną ze stron porozumienia skutkuje jego spełnieniem, także przez pozostałe strony porozumienia

Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania przez Komisję, że Strona nie wypełniła swojego obowiązku zawiadomienia o zmianach posiadanego udziału w spółce publicznej, Komisja podtrzymała stanowisko, że zawiadomienie dokonane przez Stronę w imieniu Spółki W. nie mogło zostać uznane za zawiadomienie dokonane przez Stronę w jej własnym imieniu. Treść zawiadomienia z dnia [...] lipca 2013 r. (k. 260) wyraźnie bowiem wskazuje, że zawiadomienia dokonuje W. Tak więc zdaniem organu, Strona nie wypełniła swojego obowiązku notyfikacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu niesłusznego stwierdzenia przez Komisję, że art. 69 ustawy o ofercie nakładał na M. G. obowiązek dokonania zawiadomienia, Komisja wskazała, że zgodnie z danymi z rejestru przedsiębiorstw R. W. została rozwiązana w dniu [...] stycznia 2016 r. Do chwili rozwiązania jej całościowym właścicielem pozostawała spółka G. Z kolei, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez Stronę w dniu [...] września 2010 r. do I. S.A. przy zakładaniu rachunku papierów wartościowych, całościowym właścicielem G. był M. G. Zgodnie z przepisami ustawy o ofercie (art. 4 pkt 14) i 15) ustawy o ofercie), regulującymi pojęcie podmiotu zależnego i dominującego, M. G. był podmiotem dominującym wobec G., a także wobec Spółki W. (pośrednio). Zgodnie z art. 87 ust 5 pkt. 1 ustawy o ofercie, podmiot dominujący dolicza do liczby głosów, która powoduje powstanie obowiązku dokonania zawiadomienia, liczbę głosów z akcji spółki publicznej posiadanych przez jego podmioty zależne. Tak więc, w ocenie organu, M. G. celem należytego wywiązania się z obowiązków informacyjnych powinien był uwzględniać głosy z akcji spółki publicznej posiadane przez podmioty zależne od niego tj. G. oraz W. Oznacza to, że Skarżący był zobowiązany do dokonania własnego zawiadomienia Spółki i Komisji o zmianie udziału ogólnej liczby głosów w Spółce poniżej ustawowo określonego progu.

Komisja wskazała, iż nie miała możliwości uwzględnienia zamiaru Strony złożenia równoczesnego zawiadomienia przez W. oraz Stronę, bowiem zamiar ten nie znalazł odzwierciedlenia w treści zawiadomienia, które zostało przekazane do Komisji. Wskazano w nim jako nadawcę - akcjonariusza wyłącznie spółkę W. M. G. wskazany jest w piśmie jako pełnomocnik, a nie jako osoba składająca zawiadomienie w swoim własnym imieniu. Z art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie wynika, że obowiązek dokonania zawiadomienia ciąży na podmiocie dominującym, w niniejszej sprawie na Stronie, która powinna spełnić powyższy obowiązek we własnym imieniu. Działanie Strony jako pełnomocnika W. było jedynie wypełnianiem obowiązku informacyjnego przez mocodawcę, a nie przez Stronę.

Komisja wyjaśniła, iż aby dokonać zawiadomienia we własnym imieniu w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący winien w tymże piśmie podać, że jego intencją było dokonanie zawiadomienia w imieniu własnym jako podmiotu dominującego oraz w imieniu spółki zależnej.

Komisja wskazała, iż zgodnie z art. 97 ust. 1g ustawy o ofercie, wprowadzonym przez ustawę zmieniającą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy wymierzaniu kary zobowiązana jest wziąć pod uwagę w szczególności: wagę naruszenia oraz czas jego trwania, przyczyny naruszenia, sytuację finansową podmiotu, na który nakładana jest kara, skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez podmiot, który dopuścił się naruszenia, lub podmiot, w którego imieniu lub interesie działał podmiot, który dopuścił się naruszenia, o ile można tę skalę ustalić, straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można te straty ustalić, gotowość podmiotu dopuszczającego się naruszenia do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności tego naruszenia, a także uprzednie naruszenia niniejszej ustawy popełnione przez podmiot, na który nakładana jest kara. Ww. przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na wprowadzenie go ustawą zmieniającą (ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie ustawy zmieniającej). Komisja jednak dokonując wymiaru kary pieniężnej oceniła wskazane powyżej kryteria kierując się uznaniem administracyjnym. Wskazany katalog przesłanek jest otwarty, co oznacza, że w zależności od sprawy może ulec modyfikacjom, jednak w niniejszej sprawie, w ocenie Komisji, takie modyfikacje nie były uzasadnione.

Komisja przyjęła wagę naruszenia jako przesłankę zaostrzającą wymiar kary. Wskazała, iż na rynku nie było informacji o tym, że Skarżący jest podmiotem dominującym wobec Spółki W. ani o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów, która nastąpiła w dniu [...] lipca 2013 r. Regulacja obowiązków notyfikacyjnych odnoszących się do zmian stanu posiadania znacznych pakietów akcji ma na celu wprowadzenie mechanizmów zapewniających ujawnianie precyzyjnych, wyczerpujących i aktualnych informacji o emitentach papierów wartościowych, pozwalających na budowanie trwałego zaufania inwestorów oraz umożliwiających dokonanie, opartej na odpowiednich informacjach, oceny ich wyników oraz aktywów. W tym względzie istotne znaczenie mają również informacje dotyczące kapitałowego zaangażowania akcjonariuszy w spółkę. Informacje te są szczególnie ważne dla mniejszościowych akcjonariuszy, dla których wyjście z inwestycji lub zaangażowanie większego podmiotu jest sygnałem do podjęcia bądź zaniechania określonych działań.

Przesłanka czasu trwania naruszenia została potraktowana jako zaostrzająca z uwagi na fakt, że zawiadomienie o zmianie stanu posiadania nie zostało w ogóle przekazane Spółce ani Komisji. Skutek w postaci dezinformacji uczestników rynku o rzeczywistym stanie akcjonariatu Emitenta trwał do dnia wydania zaskarżonej decyzji oraz do dnia wydania niniejszej decyzji.

Przesłanka gotowości Strony do współpracy z Komisją została potraktowana jako zaostrzająca wymiar nałożonej kary z uwagi na fakt, iż Strona w postępowaniu w przedmiocie wydania Decyzji udzieliła jedynie odpowiedzi na jedno z czterech wezwań Komisji do złożenia pisemnych zeznań. Jednocześnie Komisja uwzględniła okoliczność, iż było to pierwsze naruszenie ustawy o ofercie, jakiego dopuściła się Strona i miało ono charakter incydentalny.

Komisja stwierdziła następnie, że przyczyną naruszenia była niedostateczna znajomość przepisów i ciążących na Stronie obowiązków notyfikacyjnych. Komisja nie dopatrzyła się tym samym w działaniu Strony premedytacji i nakierowania na osiągnięcie konkretnego celu. Nie potraktowała jednak powyższej przesłanki jako okoliczności łagodzącej, wskazując, iż od uczestników rynku podejmujących się działalności polegających na obrocie akcjami spółek publicznych należy oczekiwać posiadania odpowiedniego doświadczenia i wiedzy na temat ciążących na nich obowiązków informacyjnych. Powinni się zatem wykazywać należytą starannością w ich wykonywaniu, dlatego też – w ocenie organu - powyższa przesłanka nie mogła zostać potraktowana ani na korzyść, ani na niekorzyść Strony przy miarkowaniu nałożonej kary.

Ponieważ, zdaniem Komisji, z uwagi na charakter naruszenia oraz jego przyczyny, nie sposób ustalić, czy Strona odniosła korzyści lub uniknęła strat w związku z brakiem przekazania zawiadomienia o transakcjach w trybie art. 69 ustawy o ofercie jak również ustalić, czy przedmiotowe naruszenie spowodowało straty u osób trzecich, a zatem powyższe przesłanki miały charakter neutralny w procesie miarkowania kary.

Komisja podkreśliła, że przy miarkowaniu wysokości kary wzięła pod uwagę sytuację finansową Strony, jednakże w okolicznościach sprawy wskazana przesłanka nie mogła być traktowana w kategoriach kluczowej, która ma decydujące znaczenie dla określenia wysokości kary pieniężnej. Komisja wskazała na art. 77 § 1 kpa, według którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Komisji obowiązku tego nie należy jednak pojmować w ten sposób, że wyłącznie organ jest w każdym wypadku zobowiązany do wyszukiwania faktów uzasadniających lub uzupełniających twierdzenia stron oraz poszukiwania i zbierania dowodów mających wykazać istnienie lub nieistnienie tych faktów (podobnie Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U.00.98.1071, LEX/el. 2013, Łaszczyca G., Martysz C., Matan A., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2010). Zasady ogólne kpa nie zwalniają strony postępowania od wszelkiej aktywności procesowej (podobnie wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. II GSK 51/08). Strona wezwana do przedstawienia swojej sytuacji majątkowej, w postępowaniu w przedmiocie wydania Decyzji nie udzieliła odpowiedzi na pisma Komisji. Komisja wskazała, że brak informacji o sytuacji finansowej Strony nie może jednak stanowić przesłanki zaostrzającej wymiar kary.

W postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący został wezwany do przedstawienia swojej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na wezwanie Komisji, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Strona złożyła oświadczenie dotyczące swojej sytuacji finansowej oraz załączyła do tego pisma kopie dokumentów mające potwierdzać jej trudną sytuację finansową. Komisja oceniając przedstawiony materiał odmówiła mocy dowodowej kopiom dokumentów załączonym do pisma. Komisja oceniając sytuację finansową Strony oparła się na jej oświadczeniach z dnia [...] grudnia 2019 r. W ich świetle w latach 2014 - 2019 Strona nie otrzymywała, żadnego wynagrodzenia ani nie uzyskiwała żadnych przychodów. Strona oświadczyła także, że ponoszone były przez Stronę koszty związane z leczeniem oraz, że w 2014 r. sprzedała ona swoje rzeczy osobiste celem pokrycia kosztów podstawowych potrzeb życiowych. Strona z uwagi na swoją trudną sytuację finansową nie utrzymuje swojej rodziny, a sama otrzymuje wsparcie finansowe od swoich rodziców (wsparcie finansowe oraz pomoc w postaci zakupu leków). Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Komisja wezwaniem z dnia [...] czerwca 2020 r. zwróciła się o przedstawienie zaktualizowanej sytuacji finansowej Strony za 2020 r. W odpowiedzi na wezwanie Strona wskazała, że jej sytuacja finansowa w 2020 r. nie zmieniła się w stosunku do tej w 2019 r. Komisja w tej sytuacji uwzględniła złą sytuacje strony, uchylając Decyzję i wydając nową decyzję przewidującą nałożenie kary w niższej wysokości.

Komisja zaznaczyła, kara administracyjna, stanowiąc istotny bodziec ekonomiczny, zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym, ma w zamierzeniu ustawodawcy być skutecznym instrumentem nadzorczym, mającym za zadanie zapobiec powstawaniu bezprawia administracyjnego. Prawidłowe wykonywanie obowiązków informacyjnych uregulowanych w art. 69 ustawy o ofercie ma duże znaczenie dla uczestników rynku. Informacje dotyczące zmian rozkładu sił w akcjonariacie spółki publicznej należą do kategorii tych o największym oddziaływaniu cenotwórczym i jako takie mogą mieć istotny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów. W ocenie Komisji nałożona kara pieniężna stanowi adekwatny instrument oddziaływania na Stronę postępowania. Nałożona sankcja ma pełnić dwie podstawowe funkcje. Ma stanowić wyraz represji za stwierdzone w toku postępowania naruszenie obowiązków informacyjnych oraz pełnić funkcję prewencyjną. Prewencja indywidualna nałożonej kary przejawia się w tym, iż jej dolegliwość ma skłaniać do zachowania w przyszłości przez Stronę należytej staranności w zakresie wypełniania ciążących na niej obowiązków wynikających z posiadania akcji spółek publicznych. Aspekt ogólny funkcji prewencyjnej kary administracyjnej polega natomiast na uświadomieniu innym podmiotom nieuchronności sankcji i tym samym nieopłacalności popełniania naruszeń w wykonywaniu obowiązków informacyjnych związanych ze zmianami udziału w ogólnej liczbie głosów w spółkach publicznych. Ma to na celu ugruntowanie poczucia obowiązywania prawa oraz budowanie zaufania do instytucji państwa, w tym organu nadzoru nad rynkiem finansowym.

Podkreśliła funkcje kary: prewencyjną, w ujęciu indywidualnym oraz generalnym, jaki i represyjną. Funkcja prewencji indywidualnej ma zapewnić, że Strona nie będzie naruszać przepisów regulujących obowiązki informacyjne. Wymierzona Stronie kara spełnia również funkcję prewencyjną w ujęciu ogólnym, polegającą na oddziaływaniu na innych uczestników rynku kapitałowego, aby świadomi grożących im konsekwencji przestrzegali przepisów będących źródłem obowiązków uczestników rynku finansowego. Kara administracyjna stanowi również formę represji, która polega na naruszeniu sfery majątkowej podmiotu. Komisja przywołała pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. II GSK 972/08, iż nakładane za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa.

Jednocześnie KNF podkreśliła, iż realizacja funkcji represyjnej wymaga nałożenia kary pieniężnej, która nie będzie stanowiła nadmiernego obciążenia dla Strony. Zdaniem Komisji kara w wysokości 8500 zł spełnia ww. wymogi. Wynosi ona 0,85 % zagrożenia ustawowego, wynoszącego 1 000 000 zł i w ocenie organu nie powinna stanowić nadmiernego obciążenia dla Strony.

Kara w powyższej wysokości spełnia również wymogi zasady proporcjonalności, tj. postulat przydatności (odpowiedniości), konieczności (niezbędności) oraz proporcjonalności (sensu stricto)- dotyczy dobra podlegającego ochronie, które jest na tyle istotne, aby dokonać władczej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Od powyższej decyzji Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poprzez uznanie, iż M. G. naruszył przepis art. 69 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy poprzez niedokonanie w terminie zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu [...] lipca 2013 r. łącznie posiadanego z podmiotem zależnym udziału poniżej 5 % ogólnej liczby głosów w Spółce, podczas gdy Skarżący, działając w imieniu W. dopełnił ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku poprzez zawiadomienie o zmianie posiadanego udziału;

2) naruszenie przepisu art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu

obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej mimo dokonania przez niego w terminie zawiadomienia o zmniejszeniu w dniu [...] lipca 2013 r. łącznie posiadanego z podmiotem zależnym udziału poniżej 5 % ogólnej liczby głosów w Spółce i błędne przyjęcie, iż wymierzona decyzją kara finansowa ma wymiar proporcjonalny w stosunku do wagi i skali naruszenia, skali korzyści uzyskanych i strat unikniętych przez podmiot dopuszczający się naruszenia, jej celu represyjnego, prewencji indywidualnej i ogólnej, sytuacji finansowej skarżącego, czasu trwania nieprawidłowości oraz gotowości skarżącego do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a także przyczyn naruszenia;

3) naruszenie przepisu art. 189g § 1 k.p.a. i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 4 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej, mieszczącej się w kategorii administracyjnych kar pieniężnych oraz. nieopodatkowaną należnością budżetową, mimo jej przedawnienia, podczas gdy 5- letni termin przedawnienia dla wydania przez organ decyzji (nieostatecznej) w tym przedmiocie rozpoczął bieg w dniu [...] lipca 2013 r., zaś decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2018 r.( sygn. akt [...] oraz decyzja Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., sygn. akt [...] wydane i doręczone zostały po upływie 5-letniego terminu, a także po upływie 3-letniego terminu przewidzianego art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 4 § 1 Ordynacji podatkowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr sprawy [...] w zaskarżonym zakresie w całości i zasądzenie od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację z nim związaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Dokonując analizy sprawy pod kątem powyższych zasad i kryteriów Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego.

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, iż uwzględnienie zawartego w petitum skargi wniosku doprowadziłoby do skutku sprzecznego z ustawą, bowiem w sytuacji uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. w obrocie pozostałaby, wprawdzie podlegająca zaskarżeniu, decyzja KNF z dnia [...] lipca 2018 r. - orzekająca wobec Skarżącego karę wyższą, aniżeli orzeczona w zaskarżonej decyzji (10 000 zł vs. 8 500 zł). W istocie zatem miałaby miejsce sytuacja, o której mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. – niedopuszczalnego orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej.

Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, był problem związany z analizą treści zawiadomienia z dnia [...] lipca 2013 r. (k - 260 akt administracyjnych), złożonego przez Skarżącego Komisji. Zdaniem organu, zawiadomienie to nie zawierało pełnej treści, która by zadośćuczyniła obowiązkowi Strony, jako podmiotu dominującego, osobiście zobowiązanego do złożenia stosownego zawiadomienia Komisji. Według organu, ww. zaświadczenie wyczerpywało wyłącznie obowiązek informacyjny ciążący na Spółce W., w której imieniu występował Skarżący, jako jej pełnomocnik. Był on jednak odrębnym od tej spółki podmiotem, oraz, jak wywodziła Komisja, na nim jako na podmiocie tzw. dominującym, spoczywał niezależnie nałożony ustawowo obowiązek informacyjny w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Z kolei według Skarżącego, podpisane przez niego zawiadomienie, wyczerpywało wszelkie spoczywające na nim obowiązki informacyjne.

Zdaniem Sądu, rację w powyższym sporze należało przyznać organowi.

Jak zasadnie wskazał organ, w stanie faktycznym sprawy ustalono, że Spółka H. z siedzibą w W. jest spółką notowaną w alternatywnym systemie obrotu na rynku [...]. Jej akcjonariusz – W. (Spółka W.) zbyła posiadane akcje, w wyniku czego liczba akcji H. posiadana przez W. zmniejszyła się z 11,3834 % ogólnej liczby głosów do 3,4976 % ogólnej liczby głosów. Wykonując obowiązek informacyjny wynikający z przepisu art. 69 ustawy o ofercie Skarżący jako pełnomocnik Spółki W. złożył w dniu [...] lipca 2013 r. przedmiotowe zawiadomienie, jednocześnie przesyłając tożsame zawiadomienie Spółce A. potwierdzające dokonanie obowiązku wynikającego z przepisu art. 69 ust. 1 ustawy o ofercie. Zgodnie z ww. przepisem, kto osiągnął lub przekroczył 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33%, 33 1/3%, 50%, 75% albo 90% ogólnej liczby głosów w spółce publicznej albo posiadał co najmniej 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33%, 331/3%, 50%, 75% albo 90% ogólnej liczby głosów w tej spółce, a w wyniku zmniejszenia tego udziału osiągnął odpowiednio 5%, 10%, 15%, 20%, 25%, 33%, 33 1/3%, 50%, 75% albo 90% lub mniej ogólnej liczby głosów - jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić o tym Komisję oraz spółkę, nie później niż w terminie 4 dni roboczych od dnia, w którym dowiedział się o zmianie udziału w ogólnej liczbie głosów lub przy zachowaniu należytej staranności mógł się o niej dowiedzieć, a w przypadku zmiany wynikającej z nabycia akcji spółki publicznej w transakcji zawartej na rynku regulowanym - nie później niż w. terminie 6 dni sesyjnych od dnia zawarcia transakcji.

Organ zastosował w sprawie przepis art. 87 ust. 5 pkt 1 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, zgodnie z którym do liczby głosów, która powoduje powstanie obowiązków określonych w przepisach niniejszego rozdziału, po stronie podmiotu dominującego wlicza się liczbę głosów posiadanych przez jego podmioty zależne. Pojęcie podmiotu dominującego definiuje art. 4 pkt 14 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i jest to m.in. podmiot posiadający bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty większość głosów w organach innego podmiotu.

Z kolei w myśl art. 4 pkt 15 ustawy o ofercie, podmiotem zależnym w rozumieniu tej ustawy jest podmiot, w stosunku do którego inny podmiot jest podmiotem dominującym, przy czym wszystkie podmioty zależne od tego podmiotu zależnego uważa się również za podmioty zależne od tego podmiotu dominującego.

Zdaniem Sądu, nie ulega w sprawie wątpliwości, że Skarżący w ustalonym w sprawie i opisanym w decyzji stanie faktycznym, był podmiotem dominującym w rozumieniu art. 4 pkt 14 lit. a ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, bowiem jak należy rozumieć stan posiadania ogółu udziałów w tych spółkach, był on w całości właścicielem G., zaś G. była w całości właścicielem Spółki W., która zbyła udziały Spółce A. Prawidłowym zatem było "doliczenie" zgodnie z art. 87 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy do liczby głosów, która powoduje powstanie obowiązków informacyjnych po stronie skarżącego do liczby głosów, która powoduje powstanie obowiązków określonych w przepisach niniejszego rozdziału, liczby głosów posiadanych przez jego podmioty zależne. Innymi słowy – w myśl wyżej przywołanych przepisów, obowiązek informacyjny spoczywający na podmiocie, który bezpośrednio dokonał "wyksięgowania" akcji A. z rachunku papierów wartościowych, czyli Spółki W., z mocy ustawy został nałożony również na Skarżącego, jako na podmiot dominujący w rozumieniu ww. przepisów ustawy o ofercie. Za zasadne Sąd uznał stanowisko organu, zgodnie z którym brak było możliwości zakwalifikowania zawiadomienia z dnia [...] lipca 2013 r. jako złożonego przez skarżącego w niejako podwójnej roli: pełnomocnika Spółki W. oraz swoim własnym. Jak wynika z treści ww. zawiadomienia, wskazano w nim jako nadawcę - akcjonariusza wyłącznie Spółkę W. M. G. wskazany jest w piśmie jako pełnomocnik, a nie jako osoba składająca zawiadomienie w swoim własnym imieniu. Brak było zatem możliwości przyjęcia – jak domagał się tego pełnomocnik Skarżącego uwzględnienia intencji Skarżącego, obejmującej wypełnienie obowiązku w imieniu Spółki W., jak i w swoim własnym. Podkreślenia przy tym wymaga, ze powyższa konkluzja nie jest wynikiem stanowiska o niedopuszczalności złożenia zawiadomienia przez tę samą osobę w imieniu kilku różnych podmiotów, przeciwnie – należy stwierdzić, że doktryna prawa dopuszcza takie działanie, hipotetycznie nawet bez wyraźnego zlecenia podmiotu obciążonego obowiązkiem informacyjnym (vide - Chłopecki Aleksander, Dyl Marcin, Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych. Komentarz Opublikowano: LEX 2014). Przyczyną jest tu brak stosownego oświadczenia, świadczącego o intencjonalnym działaniu Skarżącego w dwóch wyżej wskazanych rolach. Zabrakło zatem wyraźnego wskazania w samym zawiadomieniu z [...] lipca 2013 r., że zawiadomienie poza Spółką W. (działającego przez pełnomocnika, którym był Skarżący) składa także osobiście M. G. mający status podmiotu dominującego.

Zarzuty z pkt 1 i 2 petitum skargi, w których negowany jest fakt niedopełnienia przez Skarżącego obowiązku informacyjnego, są zatem niezasadne. Zawarty w pkt 2 in fine zarzut nieproporcjonalności nałożonej kary jest w ocenie Sądu także nietrafny. Komisja w sposób wyczerpujący – i nie budzący zastrzeżeń – wyjaśniła te kwestię w zaskarżonej decyzji, wskazując zarówno na przesłanki zaostrzające i łagodzące odpowiedzialność Skarżącego w świetle ustawowych przesłanek wymiaru kary, jak i jego aktualna sytuację materialną. Ta ostatnia przesłanka stała się zresztą podstawą orzeczenia reformatoryjnego i wymierzenia kary w znacznie niższej wysokości, aniżeli miało to miejsce na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (uchylonej zaskarżoną decyzją). Przepis sankcyjny - art. 97 ust. 1 pkt 2 ustawy o ofercie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej przewiduje, iż na każdego kto nie dokonuje w terminie zawiadomienia, o którym mowa w art. 69 tej ustawy, lub dokonuje takiego zawiadomienia z naruszeniem warunków określonych w tych przepisach, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł. Jak zasadnie wskazała Komisja, obecna kara w wysokości 8 500 zł stanowi dla Skarżącego "istotny bodziec ekonomiczny", zniechęcający do niewykonywania obowiązków o charakterze administracyjnym. Stanowi ona z jednej strony instrument represji, a zarazem pełni funkcję prewencji indywidualnej, jak i ogólnej (dyscyplinującą adresatów norm prawnych innych, niż sam Skarżący). Warto zauważyć, że nałożona w obecnej wysokości kara pieniężna wynosi 0,85% zagrożenia ustawowego i nie powinna stanowić nadmiernego obciążenia dla Skarżącego.

Odnosząc się do ostatniego ze stawianych zarzutów - naruszenia art. 189g § 1 k.p.a. i art. 68 § Ordynacji podatkowej poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary po upływie pięciu lat od naruszenia, należy na wstępie zaznaczyć, iż kwestia przedawnienia kar pieniężnych była już wielokrotnie rozpatrywana na gruncie orzeczniczym sądów administracyjnych obydwu instancji.

Podkreślenia wymaga, iż instytucja przedawnienia z art. 189g k.p.a, została wprowadzona do k.p.a. nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r., tj. ustawą o zmianie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zastosowanie zaś tej instytucji, podobnie jak innych wprowadzonych nowelizacją, określa przepis intertemporalny w postaci art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Przepis art. 16 ustawy nowelizującej określa stosowanie w czasie przepisów k.p.a. sprzed nowelizacji i po nowelizacji. W przypadku postępowań administracyjnych, które zostały wszczęte i niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowelizacji, tj. przed dniem 1 czerwca 2017 r. należy zastosować przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, czyli w brzmieniu sprzed nowelizacji (za wyjątkiem przepisów art. 96a-96n, które regulują zastosowanie instytucji mediacji). Mając na względzie, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia (...) października 2015 r., zastosowanie znalazły przepisy k.p.a. sprzed nowelizacji, które nie przewidywały możliwości przedawnieni nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Można co prawda zauważyć, że orzecznictwo sądowe bywało w przeszłości niejednolite w zakresie możliwości stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych przez KNF (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12 oraz wyrok z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 2593/14). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 25 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1524/12, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "(...) w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości." NSA pokreślił jednak jednocześnie, że: "(...) z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych winno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki - "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., wydawnictwo "UNIMEX", strona 21 i 52)." Na marginesie należy zauważyć, że linia orzecznicza prezentująca powyższe stanowisko wydaje się już dostatecznie utrwalona w orzecznictwie jako dominująca.

W przedmiotowej sprawie kara pieniężna nie została nałożona w związku z niewywiązaniem się z ciążącego na nim obowiązku poniesienia świadczenia publicznoprawnego, lecz w związku z popełnieniem przez Skarżącego deliktu administracyjnego polegającego na niewywiązaniu się w terminie z obowiązku informacyjnego wynikającego z ustawy o ofercie. Nałożona na Skarżącego kara pieniężna nie ma zatem akcesoryjnego charakteru w stosunku do świadczenia publicznoprawnego, z którym jest związana, lecz ma charakter samoistny będący konsekwencją popełnionego deliktu.

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie w tym w cyt. wyroku NSA sygn. akt II GSK 1524/12, że zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w sprawach kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o ofercie nie byłoby adekwatne. Zgodnie z tym przepisem zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przepis ten ma zastosowanie do zobowiązań podatkowych powstających w drodze doręczenia decyzji, ale mających swoją podstawę w obowiązku podatkowym, a więc w jeszcze nieskonkretyzowanej powinności podatkowego świadczenia pieniężnego, mającej swoje źródło w zaistnieniu zdarzenia określonego w ustawie podatkowej (art. 4 Ordynacji podatkowej). Tymczasem ustawa o ofercie nie jest ustawą podatkową, a decyzja administracyjna, którą Komisja nałożyła na Skarżących karę pieniężną nie stanowi konkretyzacji obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 69 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, lecz administracyjną sankcję za niewypełnienie tego obowiązku w ustawowym terminie.

Dodać też należy, że instytucja przedawnienia zobowiązań podatkowych uregulowana w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, ma zastosowanie wówczas, gdy podatnik wywiąże się z ciążących na nim obowiązków w postaci złożenia w terminie deklaracji podatkowej oraz ujawnienia w niej wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego. W przeciwnym razie zastosowanie znajduje art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej przewidujący znacznie dłuższy okres przedawnienia. Również to, w ocenie Sądu, podważa możliwość odpowiedniego zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, powstaje bowiem wątpliwość dlaczego nie miałby mieć zastosowania art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej.

W ocenie Sądu nieadekwatność powyższej regulacji (art. 68 § 1 i art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej), do samoistnych, sankcyjnych kar pieniężnych, których podstawą są delikty administracyjne, wyklucza odpowiednie zastosowanie do tych kar instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych powstających w drodze decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.

Również analiza przepisów ustawy o ofercie prowadzi do wniosku, że zastosowanie omawianej instytucji przedawnienia zobowiązań podatkowych, do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o ofercie skutkowałoby niekonsekwencją prawną, w związku z tym, że ustawa o ofercie przewiduje możliwości stosowania nie tylko sankcji o charakterze pieniężnym, ale również pozwala na stosowanie obok lub zamiast kary pieniężnej, także sankcji, która nie stanowi dochodu budżetu państwa, polegającej na wykluczeniu z obrotu na rynku regulowanym papierów wartościowych emitenta, który dopuścił się naruszenia tej ustawy (art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie). Przyjęcie, że do kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o ofercie znajdowałby zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, prowadziłoby do niekonsekwencji przy stosowaniu kar przewidzianych art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. (vide: wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 821/17, VI SA/Wa 884/19, VI SA/Wa 1481/18).

Dodać należy, że pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, do nakładanych przez KNF kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który w ustawie o ofercie przewidział przedawnienie tylko w jednym przypadku (art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie).

Także w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1248/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ustawa o ofercie publicznej nie odsyła w żadnym zakresie do przepisów o.p., zatem jest to kara ustalona na gruncie przepisów k.p.a., a to oznacza, że przepisy o.p. nie mogły mieć do kary zastosowania, co już wcześniej zostało wyjaśnione. Po drugie, zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 1 o.p. przepisy tej ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu, ale tylko w sytuacji, gdy są one określone w postępowaniu podatkowym przez organy podatkowe. KNF nie jest takim organem ze względu na to, że w postępowaniu przed tym organem nie stosuje się o.p. Zatem wykładnia systemowa musi prowadzić do przyjęcia, że rozpoznawany zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia przedawnienia jest również nietrafny.".

Zaznaczenia wymaga, że instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki. W uzasadnieniu wyroku z 23 maja 2005 r. (sygn. akt SK 44/04) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: "W Konstytucji brak jest wprost wyrażonej zasady stanowiącej, że karalność przestępstw i wykonanie kary ulegają przedawnieniu. Zasady tej nie można również wyprowadzić z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ani też z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Warto jednak mieć na uwadze, iż kwestia przedawnienia poruszana jest w art. 43 i art. 44 Konstytucji, jednak w zupełnie odmiennym (niż w aspekcie konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki) kontekście. Należy podkreślić, że treść art. 43 i 44 Konstytucji, choć dotyczy przedawnienia, nie pozwala przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa."

Z powyższych względów zarzut skargi powołujący się na instytucję przedawnienia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się istotnych wad zaskarżonej decyzji, które winny skutkować jej uchyleniem.

Niniejszy wyrok został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz związanych z nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.)., dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875) zmieniającej wyżej wymieniona ustawę z dniem 16 maja 2020 r.

Z uwagi na powyższe, w myśl art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.