Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 769/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 pkt 8, art. 20 ust. 1, art. 27
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Teza: Zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiący o „dopuszczeniu lokalizacji infrastruktury technicznej na innych terenach w przypadku braku możliwości lokalizacji na terenie wskazanym na rysunku planu”, nie narusza przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ponieważ spełnia wymóg „zasad” budowy infrastruktury technicznej przewidziany w art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy planistycznej, co nie jest tożsame z konkretnym umiejscowieniem przedmiotu infrastruktury w danym terenie.

TEZY

Zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiący o „dopuszczeniu lokalizacji infrastruktury technicznej na innych terenach w przypadku braku możliwości lokalizacji na terenie wskazanym na rysunku planu”, nie narusza przepisu art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), ponieważ spełnia wymóg „zasad” budowy infrastruktury technicznej przewidziany w art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy planistycznej, co nie jest tożsame z konkretnym umiejscowieniem przedmiotu infrastruktury w danym terenie.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skarg Wojewody P. oraz H. i F. K. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2017 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (w rejonie ul. [...] i granicy administracyjnej miasta) - 1 etap.

Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego złożył Wojewoda P. Zarzucił, że w § 28 pkt 2 lit. e uchwały, zawarto zapisy dopuszczające lokalizację infrastruktury technicznej na innych terenach w przypadku braku możliwości lokalizacji na terenie wskazanym na rysunku planu. W ocenie skarżącego z powyższego zapisu wynika wprost, że dopuszcza się zmianę rysunkowych ustaleń planistycznych, tj. zmianę planu bez przeprowadzenia wymaganej procedury planistycznej. Zdaniem Wojewody P. stanowi to naruszenie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej powoływana jako u.p.z.p.).

Skarżący wskazał, że dopuszczenie możliwości lokalizacji infrastruktury na terenach innych niż drogi w istocie bez określenia konkretnych warunków zagospodarowania oraz zasad planistycznych przypisanych do tych terenów oznacza, że można będzie w każdym miejscu przeznaczonym, na przykład na terenach MN lub innych, lokalizować "rozrząd lub przejścia" sieci infrastruktury technicznej. Może to mieć konsekwencje, np. przy wydawaniu pozwolenia na budowę i badaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego.

Podniesiono, że zmiana wszelkich ustaleń rysunkowych (przeznaczenie bądź zmiana przeznaczenia polegająca w istocie na wprowadzeniu elementów infrastruktury na obszarze innego przeznaczenia terenu) jest możliwa wyłącznie w trybie zmiany planu miejscowego.

Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1980/10 i wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2008 r., II SA/Op 290/08) podniesiono, że zgodnie ze wskazanym art. 27 u.p.z.p., w przypadku zmiany planu miejscowego konieczne jest wszczęcie i przeprowadzenie całej procedury planistycznej.

Wskazując na powyższe naruszenie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 28 pkt 2 lit. e i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podano, że zasady lokalizacji infrastruktury technicznej w planach miejscowych ustalane są zgodnie z wymogami określonymi w art. 15 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587; dalej powoływane jako rozporządzenie). Organ wskazał, że z treści tych przepisów wynika, iż w ustaleniach planu należy określić "sposób usytuowania obiektów budowlanych" – art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. i "zasady modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej" – art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Zdaniem organu § 4 ust. 1 pkt 7 planu należy interpretować jako zasady umiejscowienia w pasie drogowym i ułożenia względem siebie infrastruktury technicznej a w konsekwencji rysunek sieci infrastruktury technicznej na rysunku planu jest przedstawieniem zasad ułożenia poszczególnych sieci infrastruktury względem siebie i względem linii rozgraniczających pasa drogowego, a nie ustaleniem ich konkretnej lokalizacji. Zapewnieniu jednoznacznej interpretacji powyższych ustaleń dodatkowo mają służyć postanowienia § 4 ust. 1 i 2 i § 28 pkt 2 lit. b planu. Umożliwiają one dopuszczenie innych miejsc lokalizacji i rozrządu infrastruktury technicznej sformułowanych w § 28 ust. 1 uchwały i są spójne z innymi ustaleniami zawartymi w planie. Ich realizacja, zdaniem organu, nie wymaga jakichkolwiek zmian w ustaleniach planu, zarówno w zakresie ustaleń technicznych jaki i graficznych. Podkreślono, że dla całego obszaru planu, w tym dla innych terenów niż wymienione w § 28 ust. 1 uchwały, ustalono zasady lokalizacji infrastruktury technicznej, natomiast wprowadzone na części planu oznaczenia graficzne projektowanej infrastruktury technicznej służą jedynie wizualizacji tych zasad - określają kolejność ułożenia infrastruktury technicznej, a nie jej szczegółową lokalizację, co wynika wprost z § 4 ust. 2 uchwały, który stanowi o informacyjnym charakterze oznaczeń graficznych dotyczących infrastruktury technicznej. Zasady lokalizacji infrastruktury technicznej zostały określone szczegółowo dla terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg i terenów przewidzianych w planie pod lokalizację infrastruktury zgodnie z § 28 ust. 1 uchwały i w tym przypadku posłużono się zapisem w formie ustaleń. Na pozostałych terenach wprowadzono dopuszczenia.

Możliwość lokalizacji infrastruktury na terenach planistycznych innych, niż drogi i tereny wyznaczone pod infrastrukturę, jest elementem ustaleń określających dopuszczalne zagospodarowanie tych terenów zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia. Zatem dopuszczenie lokalizacji sieci "na innych terenach" niż wymienione w § 28 ust. 1 uchwały nie oznacza dopuszczenia zmiany "rysunkowych ustaleń planistycznych", ponieważ lokalizacja sieci infrastruktury technicznej nie stanowi ustaleń planu.

Organ wywiódł, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma § 4 ust. 2 uchwały, pominięty przez skarżącego. Przepis ten przesądza, że oznaczenia graficzne na rysunku planu informujące o lokalizacji infrastruktury technicznej nie mają charakteru wiążącego, jako że postanowienie § 28 pkt 2 lit. e uchwały nie prowadzi do zmiany planu bez wymaganej procedury planistycznej. Ponadto nie jest prawdą, że dla lokalizacji infrastruktury technicznej, na terenach innych niż drogi, nie określono warunków zagospodarowania i zasad planistycznych. Podano, że w ustaleniach zapisanych od § 28 do § 35 uchwały wskazano zasady dotyczące infrastruktury technicznej, które mają zastosowanie dla całego terenu objętego planem miejscowym. Z tego względu, zdaniem organu, kwestionowany § 28 pkt 2 lit. e uchwały nie rodzi żadnych negatywnych konsekwencji dla podmiotów ubiegających się o pozwolenie na budowę na terenie objętym planem miejscowym. Organ wywiódł, że celem kwestionowanego ustalenia § 28 pkt 2 lit. e uchwały jest umożliwienie lokalizacji infrastruktury technicznej poza pasem drogowym, głównie ze względu na: niewystarczającą szerokość tego pasa lub konieczność doprowadzenia infrastruktury do budowli oddalonych od dróg. W tych przypadkach infrastruktura może być lokalizowana na podstawie dopuszczenia w planie, w ramach umowy zawieranej pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości. To było podstawą do sformułowania zapisów w przedmiotowej uchwale. Końcowo organ podał, że ustalenie szczegółowej lokalizacji infrastruktury technicznej byłoby nadmiernym władztwem planistycznym gminy wobec właścicieli gruntów. Ograniczałoby możliwość zagospodarowania działek oraz niepotrzebnie utrudniałoby proces inwestycyjny.

Skargę na tę uchwałę do sądu administracyjnego wnieśli także H. i F. K.– właściciele działek nr geod. [...]. Zarzucili naruszenie art. 6, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że kwestionowany plan jest zgodny z uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. oraz polegające na przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie im prawa własności nieruchomości. Podano, że naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, polega na uznaniu iż wobec właścicieli kilku działek – mimo identycznego zakwalifikowania tych działek w kierunkach zagospodarowania zawartych w Studium i dodatkowo spełnienia innych identycznych warunków – nastąpiło zróżnicowanie ich sposobu zagospodarowania bez uzasadnionego powodu. Natomiast naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP polega na podwyższeniu działek otaczających ich nieruchomości oraz faktycznej różnicy terenów sięgającej nawet 2-2,5 m, a ich odzwierciedleniem w planie. Działanie takie powoduje, że ich działka faktycznie staje się zlewnią wszelkich zanieczyszczeń i wody spływającej z nich na ich nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi podano, że w części graficznej Studium (s. 130) teren oznaczony jako 4.3. został podzielony na 3 strefy – tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej (największa część), pozostałe tereny zabudowy do sukcesywnej modernizacji i uzupełnień oraz tereny przemysłowe, bazy składy i rzemiosło (najmniejsza część). Brak jest jakichkolwiek oznaczeń na tereny zieleni urządzonej. Natomiast w przyjętym planie na terenie oznaczonym jako 7MN, tereny zieleni urządzonej stanowią blisko połowę terenu. Działanie takie, zdaniem skarżących, stoi w jawnej sprzeczności ze Studium. Nadto skarżący podnieśli, że niezrozumiałym jest opracowanie ponad 2 ha terenów zielonych, gdzie nie ma ani jednego drzewa.

Skarżący na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. wyjaśnili, że chodzi im o to aby w planie była ujęta możliwość podwyższenia terenu na ich działkach z przeznaczeniem całego terenu tych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w zakresie odnoszącym się do ich działek.

Organ w odpowiedzi na tę skargę również wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Podał, że w jego ocenie projekt planu nie narusza ustaleń Studium. Wywiedziono, że w części rysunkowej Studium istotnie brak jest oznaczenia terenów zieleni urządzonej. Tereny te są jednak oznaczone w części tekstowej Studium. I tak na s. 47 Studium teren, o którym mowa w skardze, określony jako "tereny częściowo zabudowane do uzupełnienia zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową. W rejonie ulicy [...] istniejące obniżenie terenu z zadrzewieniem pozostawić jako tereny zieleni towarzyszącej zabudowie." To, zdaniem organu, prowadzi do wniosku, że w Studium jak najbardziej na przedmiotowym obszarze przewidziano tereny zieleni. Organ wywiódł, że tekst i rysunek Studium stanowią integralną całość. Natomiast brak wytyczonego obszaru terenów zieleni na rysunku wynika z potrzeby (istniejącej na moment uchwalania Studium) przeprowadzenia szczegółowych analiz granic tego obszaru na etapie opracowania planistycznego.

Zachowanie części terenów pod zieleń urządzoną wynika zatem z rzeczywistych uwarunkowań (niezagospodarowany teren z istniejącym zadrzewieniem do początku 2017 r.) ustaleń Studium zgodnie z którym jest to istniejące obniżenie terenu z zadrzewieniem w rejonie ulicy [...] oraz z faktycznych uwarunkowań ekofizjograficznych potwierdzonych w opracowaniu "Ekofizjografia B." z 2011 r.

Według tego opracowania znaczna część terenu objętego planem wymaga ograniczonego zainwestowania budowlanego i preferowana jest do urządzania zieleni, pozostałe tereny mają średnio korzystne warunki do zabudowy. W "Kompleksowym opracowaniu fizjograficznym terenu położnego między ulicami [...] i torami kolejowymi na osiedlu P. w B." z 1999 r. na podstawie badań terenowych wyznaczono obszary o silnym podtopieniu spowodowanym blokadą odpływu wód oraz obszary dna zagłębień bezodpływowych z wodą stagnująca. W projekcie planu zachowano część tych terenów z dopuszczeniem zagospodarowania pod ogrody przydomowe towarzyszące funkcji mieszkaniowej.

Odnosząc się od zarzutu naruszenia zasad równości i proporcjonalności organ podał że nie cała nieruchomość skarżących została przeznaczona pod teren zieleni. Wyznaczono również znaczny obszar na którym możliwa jest zabudowa. Podano, że skarżący są właścicielami nieruchomości o powierzchni ok. 5,18 ha z czego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w planie przeznaczono aż ok. 3,43 ha, ok. 0,21 ha pod drogę dojazdową obsługującą projektowaną zabudowę, a pod tereny zieleni urządzonej jedynie ok. 1,54 ha. Ponadto tereny zieleni urządzonej (ZP), wyznaczonej na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczonym w planie symbolem 7MN,ZP, są ściśle związane z funkcją mieszkaniową i mogą służyć jako przydomowe ogrody.

Na działkach sąsiednich również wprowadzono ustalenia ograniczające lokalizowanie zabudowy. Obszar wydzielony linią wydzielenia wewnętrznego ZP wskazano na części działek nr [...]. Ponadto na terenie oznaczonym symbolem 3MN(U) ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od linii rozgraniczającej terenu 7MN(ZP) powiększając tym samym powierzchnię terenu wolnego od zabudowy (działki nr [...]).

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia prawa własności polegającego na wprowadzeniu ustaleń planu nakazujących podwyższenie rzędnych działek otaczających nieruchomość skarżących, które przez to staną się zlewnią wód z okolicznych terenów organ podał, że projektowana droga oznaczona w planie symbolem 4KD-D, łączy tereny o dużej różnicy poziomów i musi być na części wyniesiona. Ustalenie minimalnej rzędnej (wyższej niż obecne) przy projektowanych budynkach w pasie terenu o szerokości 30 m wzdłuż tej drogi wiązało się z koniecznością uwzględnienia odpowiedniej rzędnej sieci kanalizacji sanitarnej i kanałów deszczowych w ww. projektowanej ulicy, służących przyszłej zabudowie. Organ podniósł przy tym, że nakaz zachowania minimalnej rzędnej ustalono również na działkach skarżących przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie tylko na działkach sąsiednich.

Natomiast wprowadzone ustalenie zakazu podwyższania rzędnej terenu, z wyjątkiem lokalnych nasypów, dotyczy jedynie wydzielonego terenu (ZP), którego warunki gruntowo-wodne są ściśle związane z budową geologiczną - równinne dno niecki wytopiskowej złożonej z piasków, żwirów, mułków i gliny wytopiskowej. W związku z tym, został on ograniczony do terenów, na których wysoki poziom wód gruntowych i ewentualne tworzenie się zastoisk wody podczas opadów atmosferycznych czy roztopów związane jest z naturalnymi uwarunkowaniami. Tym samym organ opracowując plan wziął pod uwagę aktualne uwarunkowania występujące na przedmiotowym terenie.

Organ podał przy tym, że kwestia podwyższenia rzędnych działek otaczających nieruchomość skarżących była przedmiotem odrębnego postępowania, w którym odmówiono nakazania właścicielom działek nr geod. [...] przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach sąsiednich nr geod. [...]. Przyjęto w nim, że kwestia podwyższenia rzędnych działek otaczających nieruchomość skarżących pozostaje bez szkodliwego wpływu na stan warunków gruntowo – wodnych na ich terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

W sprawie niniejszej połączono ro rozpoznania, w jednym postępowaniu sądowym, dwie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności tej samej uchwały nr [...] Rady Gminy Miasta B. z dnia [...] maja 2017r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla S. w B. (w rejonie ulic [...] i [...] i granicy administracyjnej miasta) – 1 etap. Zarzuty w obydwu skargach są jednak odmienne i zawierają wnioski o stwierdzenie nieważności innego zakresu skarżonej uchwały. Stąd też zaszła konieczność odrębnej analizy zarzutów każdej ze skarg, które w ocenie Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie.

I. Jeśli chodzi o skargę wywiedzioną przez Wojewodę P. to stwierdzić należy, iż spełnia ona wymogi formalne, przewidziane w przepisie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1875), bowiem Wojewoda skorzystał z uprawnienia zaskarżenia uchwały do Sądu po bezskutecznym upływie terminu 30 dni, jaki przysługiwał mu na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 w/w ustawy).

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody twierdzącego, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności w części zaskarżonej uchwały tj. zapisów § 28 pkt 2 lit. e. Unormowanie § 28 (zasady lokalizacji i parametrów infrastruktury technicznej) w pkt 2 lit e "dopuszcza lokalizację infrastruktury technicznej na innych terenach w przypadku braku możliwości lokalizacji na terenie wskazanym na rysunku planu."

Zapis powyższy, zdaniem Sądu (a wbrew przekonaniu skarżącego) nie narusza art. 27 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p. Należy mieć na uwadze sporny przedmiot sprawy, którym są "zasady lokalizacji infrastruktury technicznej", a nie "lokalizacja infrastruktury technicznej". Są to dwa różniące się pojęcia, z których pierwsze oznacza opis uwarunkowań jakie ma spełniać położenie określonego przedmiotu względem innych obiektów, zaś lokalizacja to konkretne umiejscowienie przedmiotu w terenie ( w tym przypadku infrastruktury).

Zasady lokalizacji infrastruktury technicznej w planach zagospodarowania przestrzennego zostały uregulowane w art. 15 ust. 1 pkt 10 i ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. oraz w § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1587) zwanego: rozporządzeniem. Z art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. wynika, że projekt planu ma zawierać m.in. zasady budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, natomiast § 4 pkt 9 rozporządzenia precyzuje wymogi tych zasad.

W aspekcie w/w przepisów sformułowano brzmienie § 4 ust.1 pkt 7 i § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, z czego wynika, że zasady lokalizacji i rozrządu (tj. układu i rodzaju projektowanej infrastruktury w pasach drogowych) zostały ujęte w planie (i na rysunku tego planu) względem linii rozgraniczających pas drogowy bez ustalenia ich konkretnej lokalizacji. W § 4 ust. 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały jest zawarte odesłanie do § 28. Przepisy te (jak słusznie wyjaśnia organ planistyczny w odpowiedzi na skargę) należy odczytywać łącznie. Ponieważ art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. stanowi o "zasadach" budowy infrastruktury technicznej, jakie ma zawierać plan miejscowy, to w ocenie Sądu, wymóg ten został spełniony i wbrew twierdzeniom Wojewody, zapisu § 28 pkt 2 lit e nie sposób interpretować w ten sposób, że dopuszcza on zmiany w lokalizacji infrastruktury technicznej bez przeprowadzenia procedury planistycznej, a tym samym narusza przepis art. 27 u.p.z.p.

Warto zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 6.07.2007r. – II OSK 604/07, gdzie stwierdzono, że ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie powinny wskazywać precyzyjnie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach, gdyż wykraczałoby to poza zasady władztwa planistycznego gminy.

Skoro, w ocenie Sądu, organ planistyczny nie jest władny do precyzyjnego wskazania rodzaju inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej, to również precyzyjna jej lokalizacja nie jest możliwa. Należy zwrócić uwagę, że przepisy planów miejscowych są ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W § 28 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały jest mowa o dopuszczeniu lokalizacji infrastruktury technicznej i innym miejscu gdyby okazało się, że jest to niemożliwe zgodnie z rysunkiem planu.

Należy wskazać, że w ustaleniach uchwały zapisanych od § 28 do § 35 wskazano zasady dotyczące infrastruktury technicznej dla całego terenu objętego spornym planem. Ponieważ na etapie planowania nie jest możliwe ani precyzyjne określenie rodzajów infrastruktury technicznej, która będzie niezbędna, ani też jej dokładne położenie, to zapis § 28 pkt 2 lit. e uchwały charakteryzuje się pewną elastycznością w zastosowaniu, ale ujętą w granicach prawnie dopuszczalnych.

Prawdą jest, iż zgodnie z art. 27 u.p.z.p. zmiana planu miejscowego następuje w trybie, w jakim plan uchwalono, zaś istotne naruszenie trybu powoduje nieważność aktu (art. 28 u.p.z.p.). Skarżący wywodząc skargę w oparciu o w/w przepisy, nie miał racji, co do ich zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy. Jak wyżej wskazano, przedmiotem dywagacji nie była dopuszczalność zmiany przeznaczenia terenów pod inne cele niż aktualnie zapisane, ale zasady lokalizacji infrastruktury technicznej. Trudno, bowiem, wyobrazić sobie sytuację by za każdym razem, kiedy zajdzie potrzeba położenia np. linii gazowej czy wodociągowej o kilka metrów dalej niż wskazywano na rysunku planu, przeprowadzać czasochłonną i kosztowną procedurę planistyczną. Stąd też, w art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p. ustawodawca stanowi o "zasadach", a nie konkretnej lokalizacji infrastruktury technicznej.

II. Skarga H. i F. K. również nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznawana skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej powoływana jako u.s.g.). Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wniesienia skargi, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którym naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369.).

Przystępując do analizy spełnienia przez skarżących warunków formalnych niezbędnych do skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany wyżej przepis, stwierdzić należy iż bezspornym jest, że uchwała w zakresie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą podjętą z zakresu administracji publicznej. Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie z dnia [...].08.2017r., skierowane przez skarżących do organu okazało się bezskuteczne, albowiem pozostało bez odpowiedzi. W kwestii terminu zaskarżenia aktu organu gminy skargą z art.101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/07 i wskazał, że do terminu wniesienia skargi opartej na art. 101 u.s.g. ma zastosowanie termin z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynosi on trzydzieści dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi organu na wezwanie lub też sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania, jeśli organ takiej odpowiedzi nie udzielił. W przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona w dniu [...].09.2017 r., a więc w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na plan miejscowy w trybie przedmiotowej regulacji jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu. Jako, że skarżący są właścicielami działek położonych na terenie objętym planem posiadanie przez nich legitymacji procesowej do wniesienia skargi w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości.

Następną kwestią było ustalenie czy zaskarżony plan narusza interes prawny skarżących i czy to naruszenie było skutkiem naruszenia prawa. W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości o czym stanowi treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198 a także wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08, Lex 463507).

W sprawie niniejszej zarzuty skargi oparte są w istocie na twierdzeniu, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego, albowiem plan ogranicza zamiary inwestycyjne skarżących gdyż:

- na terenie oznaczonym symbolem 7MNZP ustanowiono znaczną część pod tereny zielone bez możliwości podwyższenia tego terenu (w przeciwieństwie do działek sąsiednich) i jego zabudowy, co przeczy zasadzie równości i proporcjonalności,

- plan jest niezgodny ze studium, w którym nie oznaczono obszaru przeznaczonego pod zieleń, a w planie teren ten zajmuje ok. 2 ha;

W ocenie Sądu przedstawiona w skardze argumentacja nie kwestionuje stanowiska organu, co do przyjętych rozwiązań planistycznych. Organ wskazał racjonalne przesłanki tych rozwiązań. Nie można przede wszystkim zgodzić się z przekonaniem skarżących, że jeśli według ustaleń planu pozbawieni są możliwości zagospodarowania swoich działek w granicach przysługującego im prawa własności, to zawsze dowodzi to naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać jego nadużycia. Prawo własności, jakkolwiek jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), a ponadto znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Jego ograniczenie zakłada już Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Oczywistym jest, że plany zagospodarowania przestrzennego mogą wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalając bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem a przez to określają granice interesu prawnego określonej jednostki. W tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Rację mają przy tym skarżący wskazując, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Wspomniany nakaz nie był kwestionowany przez organ, który właśnie nakaz proporcjonalności wskazywał jako podstawową zasadę przy określaniu przeznaczenia terenów na których położone są działki stanowiące własność skarżących i warunków ich zagospodarowania. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia. Zdaniem Sądu, wbrew przekonaniu skarżących, gmina także tej reguły nie przekroczyła, co oznacza, że zakwestionowane zapisy planu, w istocie nie odpowiadające planowanym zamierzeniom inwestycyjnym skarżących, mieszczą się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Należy tu podkreślić, że nieruchomości skarżących objęte skarżonym planem mają powierzchnię ok. 5,18 ha z czego pod zabudowę mieszkalną przeznaczono ok. 3,43 ha, ok. 0,21 ha pod drogi oraz 1,5 4 ha pod tereny zieleni urządzonej i to właśnie przeznaczenie tej części gruntu (ok. 1,54 ha) stanowi niezadowolenie skarżących. Organ jednakże wykazał, że ograniczenie terenów zabudowy dotyczyło nie tylko działek skarżących, lecz także działek innych właścicieli (nr [...]), ponieważ pozostawienie terenów zielonych jest niezbędne, wymagane uwarunkowaniami ekofizjograficznymi miasta B. oraz obowiązującym Studium. Z przeznaczeniem terenu pod zieleń łączyła się też kwestia podwyższenia rzędnych tego terenu, które nie wymagały uregulowań, skoro (jak słusznie twierdzi organ) w planie uwzględniono aktualne uwarunkowania występujące na tym terenie. Natomiast, co do zalewania obniżonego terenu działek skarżących przez właścicieli wyżej położonych nieruchomości – toczyły się odrębne postępowania administracyjne.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżących, organy nie naruszyły zasady proporcjonalności ani równości przeznaczając 1,54 ha z powierzchni ok. 5,18 ha skarżących po tereny zielone, gdyż stanowi to niewielki procent w stosunku do 66% gruntu przeznaczonego w planie pod zabudowę. Z zapisów planu i wyjaśnień organu wynika, że działki innych osób również zastały ograniczone w terenach przeznaczonych pod zabudowę, co oznacza, że zasada równości nie została pogwałcona.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. tj., że uchwalony plan jest niezgodny z ustaleniami Studium.

Uchwała dotycząca Studium Uwarunkowań i Kierunku Zagospodarowania Przestrzennego B. podjęta przez Radę Miasta B. dnia [...].11.1999r. (nr [...]) była wielokrotnie zmieniana i w jej ostatecznym kształcie teren, dotyczący tej sprawy oznaczono w części graficznej nr 4.3. Teren ten został opisany na str. 47 Studium jako "tereny częściowo zabudowane do uzupełnienia zabudową mieszkaniową jednorodzinną i usługową. W rejonie ulicy [...] istniejące obniżenie terenu z zadrzewieniem należy pozostawić jako tereny zieleni towarzyszącej zabudowie". Zatem, nie polega na prawdzie zarzut skarżących, że w Studium nie przewidziano terenów po zieleń. Natomiast brak zaznaczenia konkretnych granic terenów zielonych w Studium wpisuje się w istotę tego aktu, który zawiera ustalenia ogólnikowe, mające przymiot doprecyzowania dopiero w planie miejscowym.

Sąd nie stwierdził naruszenia zasad i trybu uchwalania zaskarżonego planu.

Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzić należy, że nie zaszły w sprawie niniejszej przesłanki do stwierdzenia nieważności planu w całości (czy też w części) w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.