Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 757/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 188, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bd 41/11 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. J. na rzecz Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bd 41/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy do rozpoznania wniosku skarżącej M. J. z 23 maja 2011r. o udzielenie informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia z dnia 23 maja 2011 r. M. J. wystąpiła do Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy o udzielenie zgody na wgląd do akt sprawy sądowej o sygnaturze akt (...), podnosząc, iż posiada interes prawny dla dokonania tej czynności, bowiem przedmiot tej sprawy dotyczy kwestii nabycia przez osoby trzecie prawa własności nieruchomości, do której ona sama rości takie prawo.

Pismem z dnia 3. czerwca 2011 r. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy wezwał wnioskodawczynię o udokumentowanie interesu prawnego (nie była ona bowiem uczestnikiem postępowania w sprawie o sygn. akt (...)), w terminie 7 dni, pod rygorem zwrotu pisma.

W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 10 czerwca 2011 r. M. J. przedłożyła dokumenty, które w jej ocenie potwierdzały, iż jest współwłaściC.m nieruchomości, która w 1995 r. została wpisana do księgi wieczystej Nr (...). Podniosła, że zależy jej na wyjaśnieniu stanu prawnego działki nr (...) zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz działki nr (...), która od 1976 r. była własnością Skarbu Państwa (Kw Nr (...)) i nie jest zabudowana.

Pismem z dnia 14 czerwca 2011 r. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy poinformował o odmowie wglądu do akt sprawy, podnosząc, iż sprawa ta nie dotyczy nieruchomości zapisanej w KW (...).

W reakcji na otrzymane pismo M. J. ponownie złożyła w dniu 4 lipca 2011 r. wniosek o udzielenie informacji publicznej przez Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy dotyczącej akt sprawy o sygn. (...) w zakresie dotyczącym okoliczności przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości nr działki: (...) położonej w m. C., gm. B. B., w stosunku do której wnioskodawczyni kieruje roszczenia windykacyjne. Wnioskodawczyni podniosła, że przedmiotowa nieruchomość uległa podziałowi, a następnie sprzedaży przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich.

Pismem z dnia 25 lipca 2011 r. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy zwrócił powyższy wniosek informując, iż w sprawie nieruchomości (ich właścicieli) należy zwrócić się do X Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Bydgoszczy.

W dniu 8 sierpnia 2011 r. M. J. ponownie złożyła wniosek z dnia 4 lipca 2011r. wraz z zażaleniem w związku z bezczynnością Sądu Rejonowego w Bydgoszczy w rozpoznaniu jej wniosku o dzielenie informacji publicznej i wniosła o niezwłoczne jego rozpoznanie.

W odpowiedzi pismem z dnia 21 września 2011 r. Sąd Rejonowy w Bydgoszczy Wydział II Cywilny poinformował, że na pismo z dnia 8 sierpnia 2011 r. odpowiedzi udzielono 25 lipca 2011 r. (zwrotka – odbiór dnia 29 lipca 2011 r.).

Pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. M. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dotyczącej akt sprawy o sygn. (...) w zakresie dotyczącym okoliczności przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości nr działki: (...) położonej w m. C., Gm. B. B., w stosunku do której wnioskodawczyni kieruje roszczenia windykacyjne.

Zdaniem skarżącej w sprawie tej doszło do naruszenia art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 3 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co bezpośrednio przełożyło się na stan bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w Bydgoszczy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W jej ocenie organ administracji winien udzielić informacji publicznej lub wydać odmowną decyzję administracyjną, lecz nie uczynił żadnej z tych czynności pomimo wezwania w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Bydgoszczy wyjaśnił, iż wnioskowi z dnia 23 maja 2011 r. został nadany stosowny bieg – stosownie do regulacji określonej w art. 525 k.p.c. Wskazał przy tym, że sprawa (...) jest sprawą o zniesienie współwłasności nieruchomości, która toczy się z udziałem osób fizycznych, a M. J. nie była uczestnikiem postępowania.

W ocenie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bowiem sprawa, której dotyczy skarga, nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 p.p.s.a.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż prawidłowa interpretacja przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wymaga przyjęcia, że odnosi się on także do sądu jako organu władzy (art. 4 ust. 1 pkt 1), a obowiązek udostępnienia dotyczy orzeczenia sądu, mieszcząc się w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a/ cyt. ustawy. Jednocześnie zdaniem tego Sądu uwzględnić należy, że w myśl art. 22 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), to prezes sądu kieruje sądem, reprezentuje go na zewnątrz i jednocześnie pełni czynności z zakresu administracji sądowej. Ten więc organ właściwy jest do załatwienia spraw objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej przez udzielanie informacji i wydawanie decyzji. Udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem w drodze czynności (art. 7, art. 10–11 i art. 13) lub w przypadku odmowy udostępnienia, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1). Sposób działania organu w przypadku czynności określa ustawa, a z jej uregulowania wynika, iż mają one charakter czynności materialno-technicznych, natomiast w przypadku decyzji, przepis art. 16 ust. 2 odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O ile więc sposób działania sądu jako organu władzy w zakresie orzekania regulują ustawy określające poszczególne procedury sądowe, to do spraw udostępniania informacji publicznej mają zastosowanie przepisy procedury administracyjnej, a więc kompetencje do podejmowania czynności w tych sprawach będzie mieć nie cały sąd rejonowy lub okręgowy wchodzący w skład sądownictwa powszechnego, lub poszczególne składy orzekające, właściwe do wykonywania wymiaru sprawiedliwości przez rozpoznawanie spraw, lecz jedynie ten organ, który wykonuje czynności z zakresu kierowania i administrowania sądem. Biorąc zaś pod uwagę regulację zawartą w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiącą, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej tam, gdzie kwestie te nie są uregulowane. W rozpatrywanej sprawie nie będą miały zatem zastosowania przepisy k.p.c. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1987 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych, które to przepisy odnoszą się do kwestii udostępnienia akt stronom i uczestnikom postępowania, jak również możliwości udostępnienia ich innym osobom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Sądu Rejonowego w Bydgoszczy wnosząc o jego zmianę i odrzucenie lub oddalenie skargi M. J., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a nadto o obciążenie kosztami skargi i ich zasądzenie na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżone orzeczenie narusza art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ skarżąca nie wystąpiła o udzielenie informacji publicznej, ale jedynie o udzielenie zgody na wgląd do akt sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, regulacja art. 525 k.p.c. jest unormowaniem szczególnym wobec przepisów u.d.i.p., co pominął w swoich rozważaniach Sąd pierwszej instancji. Konstytucyjna zasada rozdzielenia sądownictwa powszechnego od administracyjnego wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych sprawy należące do sądów powszechnych. Zakres działania sądów administracyjnych określony jest w art. 3 i 4 p.p.s.a., a katalog spraw tam wymienionych ma charakter zamknięty. Orzekanie przez sąd administracyjny w przedmiocie prawidłowości stosowania przez sąd powszechny regulacji zawartej w art. 525 k.p.c. (będącej lex specialis w stosunku do lex generali opisanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej) stanowi wyraz ingerencji w działalność sądu powszechnego i narusza cytowaną wyżej regułę określająca kognicję sądownictwa administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. J. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 174 p.p.s.a. Nie określa bowiem podstaw kasacyjnych i nie uzasadnia dlaczego konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jako przepis naruszony zaskarżonym wyrokiem i Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwa jest merytoryczna ocena wyroku Sądu I instancji mając na uwadze treść uchwały podjętej w pełnym składzie NSA w dniu (...) października 2009 r. sygn. I OPS 10/09.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy, że zarzut ten jest usprawiedliwiony. Przywołany przepis stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Aby norma ta mogła być stosowana żądana informacja musi być informacją publiczną, w przeciwnym bowiem wypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajdują zastosowania. Podstawowym zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu skargi na bezczynność jest wyraźne określenie czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy wniosek powinien być rozpoznany w trybie określonym ww. ustawą. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie nie udziela na tak postawione pytanie jasnej odpowiedzi i poza rozważaniami natury ogólnej nie zajmuje się szczegółowo tą kwestią. Ponadto zobowiązując adresata wniosku do jego załatwienia przesądza o tym, że żądana informacja jest informacją publiczną, równocześnie jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdza, że: "... prowadząc ponownie postępowanie organ dokona przede wszystkim oceny czy żądana przez stronę skarżącą informacja mieści się w przedmiotowych granicach informacji publicznej...". M. J. domagała się dostępu do konkretnych akt sądowych dotyczących nabycia prawa do nieruchomości, do której ona sama rości sobie prawo. Należało w tej sytuacji przede wszystkim ustalić czy akta sądowe jako zbiór różnorodnych dokumentów są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie było jednolite. Wyrażany był pogląd, że akta sprawy jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych są informacją publiczną.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pogląd ten jest zbyt daleko idący i był też prezentowany pogląd odmienny. Akta sprawy są zbiorem różnego rodzaju dokumentów, tj. takich, które stanowią informację publiczną i które jej nie stanowią. Ponadto w aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej. Akta spraw sądowych zawierają często dokumenty prywatne i dotyczą spraw bardzo osobistych np. życia rodzinnego, stanu zamożności czy też stanu zdrowia. Wnioskodawca ma prawo uzyskania "informacji publicznej a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Nie jest przy tym przekonywujący argument, że akta zostały wytworzone przez sąd lub organ administracji przez nadanie zbiorowi materiałów utrwalonych na piśmie określonej formy, np. przez ich zszycie lub połączenie w inny sposób, nadanie bowiem zbiorowi określonej formy nie jest jego wytworzeniem (zob. wyroki NSA z 28 października 2009 r. sygn. I OSK 711/09; z 16 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 83/10; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 39–42). Uznanie, że akta sądowe jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa do informacji. Wnioskodawca może bowiem wskazać we wniosku konkretną interesującą go informację zawartą w aktach co pozwoli zobowiązanemu podmiotowi udzielić tej informacji lub wydać decyzję o odmowie na podstawie art. 16 u.d.i.p.

W omawianej sprawie żądanie dostępu do określonych akt sprawy nie było poza tym, bez względu na nadaną mu nazwę, żądaniem dostępu do informacji publicznej lecz realizacją własnych interesów związanych z roszczeniami do prawa własności konkretnej nieruchomości. W tego rodzaju sytuacjach konieczne jest stosowanie wykładni funkcjonalnej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Realizacja konstytucyjnego prawa określonego w art. 61 Konstytucji RP ma na celu umożliwienie obywatelom kontrolowania poczynań władzy, ma sprawiać, że jej działania będą bardziej transparentne a przez to zgodne z zasadami funkcjonowania państwa prawa.

W żadnym jednak wypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może służyć dostępowi do akt czy dokumentów wyłącznie w celu zrealizowania prywatnego interesu, tym bardziej że istnieją procedury, zarówno w postępowaniu cywilnym jak i karnym, dzięki którym osoba, nie będąca stroną może ubiegać się o dostęp do akt sądowych.

Jednak w omawianej sprawie decydujące znaczenie miało to, że akta sądowe, jako zbiór dokumentów nie są informacją publiczną, wobec czego prezes sądu nie udostępniając ich nie pozostawał w bezczynności.

Ponieważ naruszony został tylko przepis prawa materialnego, poprzez jego zastosowanie przy niespełnieniu koniecznej do tego przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.