Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2582/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 par. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kwotę 6700 zł (sześć tysięcy siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołań: 1) Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych (dalej "ZMID", działającego w imieniu Prezydenta Miasta W. (dalej "Prezydenta") oraz 2) Miasta W. (dalej "Miasta") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz J. B. (dalej "uczestnika") odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Województwa [...] (dalej "Województwa") z mocy prawa, na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm. - dalej "specustawa drogowa") - prawa własności nieruchomości położonej w mieście W., dzielnica [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0113 ha (dalej "przedmiotowa/wywłaszczona nieruchomość"), orzekł w następujący sposób:

I) uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt 1 i orzekł w tym zakresie o ustaleniu na rzecz uczestnika odszkodowania w wysokości 308 054,00 zł;

II) w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (której to decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności) Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej oznaczonej jako "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. [...] na ode. ul. [..] - granica miasta.". Decyzją tą objęto m.in. przedmiotową nieruchomość, należącą do uczestnika.

2. Decyzją odszkodowawczą z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda orzekł w następujący sposób:

1) ustalił na rzecz uczestnika odszkodowanie należne z tytułu utraty na rzecz Województwa prawa własności nieruchomości w wysokości 307 826,00 zł,

2) odmówił powiększenia w/w odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na zasadach przewidzianych w art. 18 ust. 1e specustawy,

3) zobowiązał Prezydenta do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.

Ustalenie w/w odszkodowania nastąpiło w oparciu o wartość nieruchomości, oszacowaną przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2017 r., sporządzonym na zlecenie Wojewody.

3. Również w dniu [...] stycznia 2018 r. do Wojewody wpłynęło pismo rzeczoznawcy z dnia [...] stycznia 2018 r., przedkładające poprawioną wersję operatu, opatrzoną datą [...] stycznia 2018 r. Korekta ustalonej wartości nieruchomości (308 054 zł w miejsce poprzednio ustalonej 307 826,00 zł) wyniknęła z uwzględnienia zarzutu Prezydenta, zgłoszonego w toku postępowania, co do wadliwego przyjęcia do zbioru transakcji porównawczych ceny transakcyjnej zawierającej kwotę brutto, uwzględniającej podatek VAT.

4. ZMID, działający w imieniu Prezydenta oraz Miasto wnieśli odwołania o w/w decyzji Wojewody.

4.1. W swoim odwołaniu ZMID zakwestionowano podstawę do naliczania odszkodowania za przyłącze wodociągowe ponieważ zgodnie z dokumentacją projektową likwidowane na działce przyłącze wodociągowe zostanie odtworzone przez wykonawcę robót dla dotychczasowego właściciela przejętej działki.

4.2. W swoim odwołaniu Miasto zakwestionowało wiarygodność wykorzystanego przez Wojewodę operatu szacunkowego, zarzucając rzeczoznawcy w szczególności: 1) zawyżenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, która została oszacowana w oparciu o niereprezentatywne transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym, przeważającym wśród gruntów przyległych (odwołanie przedstawia na tę okoliczność obszerną argumentację), 2) zaniechanie przeprowadzenia na potrzeby art.36 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2107 ze zm.), dalej "rozporządzenia w sprawie wyceny", analizy transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym obejmującym całe miasto W.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpatrzył w/w odwołania od decyzji Wojewody, reformując tę decyzję w sposób opisany na wstępie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Decyzję organu I instancji należało zreformować stosownie do ustaleń poprawionej wersji operatu szacunkowego, sporządzonej w dniu [...] stycznia 2018 r. Z uwagi na nieznaczny zakres korekty kwoty ustalonego odszkodowania (308 054 zł w miejsce poprzednio ustalonej 307 826,00 zł) w/w reforma decyzji Wojewody nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

2. W operacie poczyniono następujące ustalenia co do wartości samego gruntu:

(-) Sąsiedztwo przedmiotowej nieruchomości stanowi zabudowa mieszkaniowa, handlowo - usługowa, budynki warsztatowe (warsztaty samochodowe, warsztaty naprawcze, serwisy techniczne) oraz stacja paliw;

(-) Dla obszaru na którym położona jest nieruchomość obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r., i szacowana działka położona była na terenie oznaczonym symbolem: [...] i projektowana ul. [...];

(-) Na potrzeby wyceny gruntu przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej;

(-) Analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi, usługi, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2017 r., przyjmując jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości (z uwagi na jej położenie na terenie m. W.) prawobrzeżną część miasta, obejmującą dzielnice: [...] i dzielnice bezpośrednio z nią sąsiadujące, tj. [...], [...] i [...];

(-) Do końcowej analizy przyjęto 12 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową których ceny zawarły się w przedziale od 888,25 zł/m2 do 2 817,25 zł/m2;

(-) Na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: położenie (waga 20 %), lokalizacja szczegółowa (waga 20%), sąsiedztwo (waga 20%), powierzchnia (waga 10%) i możliwości inwestycyjne (waga 30%);

(-) Wartość współczynników korygujących uwzględnia cechy rynkowe;

(-) Wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości wynosi 1 469,40 zł, natomiast wartości całego prawa własności gruntu wynosi 166 042,00 zł;

(-) Wartość gruntu szacowanej nieruchomości określono dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych, zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przeznaczeniem przeważającym wśród gruntów przyległych bezpośrednio do wycenianej nieruchomości jest przeznaczenie usługowe (planowany rozwój zabudowy usługowej o wysokości do 12 m) - tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] (z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej). Biegły nie stwierdził też na terenie obejmującym obszar m. W. dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako lub stanowiących drogi.

3. W/w operat szacunkowy uznać należy za zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny, jak również wiarygodny. W tej sytuacji samo subiektywne odczucie strony o zawyżeniu ustalonego odszkodowania nie stanowi wystarczającej podstawy do zakwestionowania wartości dowodowej operatu.

W kontekście § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny stwierdzić należy, że wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych do porównań przyjęte zostały nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę, ze szczególnym uwzględnieniem przeznaczenia pod zabudowę usługową. Autor operatu wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ZMID co do braku podstaw do naliczania odszkodowania za przyłącze wodociągowe,. Wprawdzie likwidowane na działce przyłącze wodociągowe zostanie odtworzone przez wykonawcę robót dla dotychczasowego właściciela przejętej działki, niemniej jednak w piśmie z dnia 21 listopada 2017 r. biegły wyjaśnił, iż fragment tego przyłącza o wskazanej długości, stanowi część składową nieruchomości i nakłady na jego wykonanie zostały poniesione przez byłego właściciela. Natomiast wskazana przez skarżącego przebudowa przyłącza wodociągowego ma na celu zapewnienie dostępu nieruchomości do sieci wodociągowej, tj. nie pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości.

5. Odnośnie zarzutu Prezydenta co do nierzetelności operatu w zakresie analizy rynku odnotować należy, że: (-) dla potrzeb wyceny biegły dokonał badania łącznie 242 transakcji sprzedaży gruntów niezabudowanych na obszarze dzielnic [...], [...], [...] i [...] m. W. w latach 2016-2017, (-) biegły zróżnicował cenę szacowanej nieruchomości w zależności od jej powierzchni, przyjmując wagę tej cechy rynkowej na poziomie 10%, (-) w cechach rynkowych uwzględniono także położenie względem centrum dzielnicy, tras komunikacyjnych, sąsiedztwo nieruchomości oraz możliwości inwestycyjne zostały ujęte, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przyjętych wagach cechy, (-) wbrew twierdzeniem skarżącego biegły zbadał też rynek transakcji drogowych i stwierdził, że brak jest dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych lub stanowiących drogi, (-) błędnie wskazanie w operacie szacunkowym Skarbu Państwa jako nowego właściciela szacowanej nieruchomości oraz powołanie w podstawach prawnych nieaktualnych źródeł prawa nie miały wpływu na określenie wartość nieruchomości.

IV. Pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. Miasto wniosło do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Ministra, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia o operat szacunkowy biegłego obarczony błędami formalnymi i metodologicznymi,

2) art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania.

W uzasadnieniu w/w zarzutów podniesiono w szczególności, co następuje:

1. Autor operatu szacunkowego nie dokonał wyczerpującej analizy transakcji drogowych na rynku lokalnym. W kontekście § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, mając na uwadze, że wyceniana nieruchomość przeznaczona została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę ([...]), operat powinien w pierwszej kolejności objąć transakcje sprzedaży nieruchomościami drogowymi, które miały miejsce na rynku lokalnym. Tymczasem operat w żadnym miejscu nie wskazuje, że analizie poddano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Przeciwnie, żadnej ze wskazanych do porównań nieruchomości nie określono jako drogowa, a jako najdroższą z porównywanych działek wybrano zlokalizowaną w dzielnicy [...] o cenie 2.817,25 za 1 m2, której położenie w silnie skomunikowanym rejonie Ronda [...] i przeznaczenie pod usługi oraz zabudowę wielorodzinną w żadnym stopniu nie można porównać do peryferyjnej nieruchomości za którą przyznawane jest odszkodowanie.

Z niezrozumiałych powodów rzeczoznawca majątkowy na str. 12 operatu cytuje wyżej przywołany przepis § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów i nie wyjaśnia dlaczego, wbrew postanowieniom tego przepisu, do porównania nieruchomości drogowych nie przystąpił. Nie można przyjąć za wytłumaczenia wzmianki, że cyt. "z uwagi na fakt, że na terenie obejmującym obszar m. W. nie stwierdzono dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako lub stanowiących drogi", ponieważ stwierdzenie takie całkowicie przeczy znanym jako powszechne faktom, że w m. W. prowadzone są rozliczne inwestycje drogowe, które każdorazowo pociągają za sobą konieczność wypłaty odszkodowania. Na przykład na terenie samej dzielnicy [...], w niewielkiej odległości od ul. [...], zanotowano 4 transakcje działkami drogowymi, położonymi przy ul. [...], przeznaczonymi pod budowę ulicy [...]. Najniższa cena uzyskana wśród tych transakcji to 700,00 zł/m2, a najwyższa to 770,00 zł/m2; cena średnia: 746,00 zł/m2.

2. Niezależnie od powyższego biegły oparł wycenę nieruchomości, uwzględniającą przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, o niereprezentatywne transakcje (skarga powołuje w tym kontekście 9 przykładowych transakcji, mających charakteryzować się większą reprezentatywnością).

3. Do wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjęto transakcje dotyczące działek o powierzchni znacznie odbiegającej od powierzchni tej nieruchomości.

W piśmie procesowym z dnia 1 października 2018 r. Miasto wskazało, iż wartość przedmiotu sporu wynosi 53.042 zł.

V. W odpowiedzi na skargę udzielonej pismem z dnia 18 września 2018 r. Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.12 ust.4a i nast. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, było ustalenie na rzecz uczestnika odszkodowania z tytułu utraty na rzecz Województwa prawa własności nieruchomości, będącej następstwem objęcia tej nieruchomości decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Rozpatrzywszy odwołanie Miasta od decyzji odszkodowawczej Wojewody, Minister podzielił ocenę tego organu (z nieznaczną korektą, odnoszącą się do kwoty odszkodowania), że przedmiotowe odszkodowanie można bez zastrzeżeń ustalić w oparciu o sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy (ostateczna, poprawiona wersja z dnia [...] stycznia 2018 r.), albowiem operat ten jest zgodny z właściwymi przepisami i wiarygodny.

W ocenie tut. Sądu w/w stanowisko Ministra jest w tym zakresie przedwczesne, albowiem w toku postępowania odwoławczego nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości związanych z prawidłowością w/w operatu, w tym w szczególności organ zaniechał wezwania rzeczoznawcy do wyjaśnienia szczegółowych przesłanek, w oparciu o które rzeczoznawca stwierdził brak możliwości wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi (jak to w pierwszej kolejności nakazuje §36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową). W/w stan wywołuje niepewność co do tego, czy przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny nieruchomości, przyjmujący za punkt odniesienia ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. nieruchomości o przeznaczeniu usługowym (a nie ceny transakcyjne nieruchomości drogowych), jest prawidłowy, czy też doprowadził on do zawyżenia wartości nieruchomości. Okoliczność ta powoduje konieczność powtórzenia przez Ministra postępowania odwoławczego.

2. W/w stanowisko Sądu wynika z następujących, szczegółowych przesłanek prawnych:

2.1. Przepisami regulującymi przedmiot niniejszej sprawy są w szczególności art.12 ust.4a, ust.4f i ust.5 specustawy drogowej, art.130, 134, 135, 149 – 159 u.g.n. oraz § 36 ust.1 – 4 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Istota sprawy koncentruje się wokół właściwej wykładni i zastosowania w/w przepisów rozporządzenia. Przedstawiają się one następująco:

Zgodnie z § 36 ust.1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W myśl zaś § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Poza sporem pozostaje to, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia kryteria przewidziane w § 36 ust.4 rozporządzenia, tj. na dzień wydania decyzji zrid była przeznaczona (w planie miejscowym) pod inwestycję drogową. Istotnego znaczenia nabiera w tej sytuacji kwestia prawidłowego zastosowania tego przepisu, tj. w szczególności jednoznaczne ustalenie, w jakiej sytuacji rzeczoznawca majątkowy jest uprawniony do odstąpienia o wyceny przejętej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i przyjęcia za podstawę tej wyceny cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych.

Kompleksowa analiza przywołanych wcześniej przepisów prowadzi do wniosku, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak trafnie zauważono w wyroku tut. Sądu z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/16, publ. w CBOS ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Pogląd, że w świetle konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (czyli zasady opartej m. in. na założeniu, że odszkodowanie nie powinno być wyższe niż wartość rynkowa nieruchomości) oraz treści § 36 ust. 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości biegły, przed dokonaniem wyceny na podstawie wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych, winien najpierw zbadać transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, a w razie ich braku także na rynku regionalnym, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15, z dnia 19 października 2016 r., I OSK 130/16 – CBOSA) i Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wskazaną tam argumentację.

Z kolei w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2689/14, publ. LEX, NSA stwierdził, że: "Skoro rzeczoznawca stwierdził, że były zawierane transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a jednocześnie zaniechał przedstawienia wnikliwej analizy obrotu tymi nieruchomościami; nie dokonał opisu transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe; nie uzasadnił należycie, dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z przedmiotową nieruchomością, to sporządził operat z naruszeniem zasad ustawowych.".

2.2. Odnosząc powyższe uwarunkowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że rzeczoznawca majątkowy nie wykazał w dostatecznie przekonujący sposób, iż wycena nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane w transakcjach działkami drogowymi jest niemożliwa. Wyjaśnienia operatu są w tym kontekście lakoniczne i ograniczają się do kategorycznych wniosków ("na terenie obejmującym obszar m. W. nie stwierdzono dostatecznej liczby transakcji sprzedaży nieruchomości użytkowanych jako lub stanowiących drogi"), nie wspartych jednakże jakąkolwiek, nawet szczątkową analizą rynku (por. str.12 pkt 11 akapit piąty od góry operatu z dnia [...] stycznia 2018 r.). Przyjmując nawet, że rzeczoznawca sformułował tak daleko idące wnioski na podstawie analizy rynku lokalnego, oznaczonego jako obszar całego m. W. (a zatem inaczej, niż miało to miejsce przy analizie przyjętych do wyceny transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym, gdzie rynek lokalny został ograniczony do W. prawobrzeżnej), to w sytuacji, w której nie zostały one wsparte jakimkolwiek sprawozdaniem z ilości w/w transakcji, które doszły do skutku na badanym rynku, wnioski te uznać należy za zdecydowanie gołosłowne. Dodatkowo stosowna analiza winna dotyczyć również regionalnego rynku nieruchomości.

W/w uchybienia organ odwoławczy winien był dostrzec zarówno z urzędu, w ramach ponownego (po organie I instancji), całościowego rozpoznania sprawy, jak i rozpatrując stosowny zarzut odwołania Miasta. Obowiązkiem organu odwoławczego było w tej sytuacji uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art.136 k.p.a. poprzez zobowiązanie biegłego do przedłożenia stosownych wyjaśnień.

Odnotować należy, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowym równolegle wskazuje się z jednej strony na obowiązek organu administracji, czy też sądu administracyjnego do każdorazowego dokonania – na podstawie art.80 k.p.a. - oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby danej sprawy (obejmującej ocenę zgodności operatu z przepisami prawa oraz ocenę jego kompletności, logiczności i konkluzywności), z drugiej zaś na specyfikę tej kontroli, wykluczającą bezpośrednie weryfikowanie tych ustaleń rzeczoznawcy, które odwołują się ściśle do wiedzy specjalistycznej, której to wiedzy organ lub sąd co do zasady nie posiada. Zasadę tę trafnie ujął NSA w wyroku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3065/14, publ. LEX, stwierdzając że: "Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia.".

Postulowane wyżej wezwanie rzeczoznawcy do przedłożenia koniecznych wyjaśnień co do treści operatu (mogących skutkować jego uzupełnieniem) nie oznaczałoby jednakże w żadnym wypadku wyjścia przez Ministra poza dopuszczalne ramy kontroli tego rodzaju dowodów, albowiem sformułowane zastrzeżenia dotyczą kwestii zupełności sporządzonej opinii w zakresie mającym istotne znaczenie w sprawie, tj. w zakresie wskazania w operacie wszystkich szczegółowych danych, niezbędnych do ustalenia, czy sposób dokonania wyceny nieruchomości istotnie odpowiada wymogom z §36 ust.4 rozporządzenia.

3. Jednocześnie analogicznie czynności (tj. skierowanie do rzeczoznawcy stosownego wezwania) Minister winien był podjąć również w celu rozpatrzenia zarzutów odwołania, odnoszących się do kwestii niereprezentatywności przyjętych przez rzeczoznawcę nieruchomości o przeznaczeniu usługowym, wspartych przywołaniem zestawu transakcji, mających charakteryzować się większą reprezentatywnością (w kontekście ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego kwestia ta nabierze znaczenia w sytuacji, w której rzeczoznawca wykaże, iż oszacowanie nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych jest istotnie niemożliwe).

4. Z powyższych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję Ministra z racji naruszenia art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 130 u.g.n. polegającego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o operat szacunkowy.

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie Skarżącej od decyzji Wojewody, stosując się do zaleceń sformułowanych powyżej, tj. uzupełniając postępowanie wyjaśniające w sprawie o stosowne wyjaśnienia rzeczoznawczyni. W oparciu o powyższe Minister dokona ostatecznej oceny wiarygodności sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 p.p.s.a. Na zasadzie art.200 p.p.s.a. Sąd zasądził od Ministra na rzecz skarżącego Miasta zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 6700 zł, na którą składają się: 1) zwrot kwoty uiszczonego wpisu o skargi (1300 zł), 2) wynagrodzenie radcy prawnego (5400 zł stosownie do §14 ust.1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. – Dz.U. z 2015 r., poz.1804).