Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 793/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 134 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt 18 lit. c, art. 24 ust. 1, art. 2 pkt 7 lit. a, art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 2 pkt 4, 5 i 8, art. 15 ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.
article: art. 155, art. 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 43
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 32 ust. 1, art. 3 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Straszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 sierpnia 2010 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 marca 2010 roku, nr [...], przyznał A. H. prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wnioskowanego na małoletniego M. H., w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 marca 2010 roku do dnia 30 września 2010 roku.

Następnie, decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 roku, nr [...], organ I instancji "uchylił realizację decyzji nr [...] z dnia 15 marca 2010 roku z dniem 30 kwietnia 2010 roku z uwagi na nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego". Za podstawę prawną decyzji organ przyjął przepisy art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 18 lit. c, art. 9 ust. 2 i 4 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm. - dalej jako ustawa), § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu i wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.) i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji podał, że ustalając prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w dniu 15 marca 2010 roku przyjął dochód członków rodziny uzyskany w 2008 roku w wysokości 7200 zł. Miesięczny dochód na osobę wyniósł 300 zł. W dniu 4 sierpnia 2010 roku A. H. zgłosiła, że z dniem 22 marca 2010 roku podjęła zatrudnienie. Z zaświadczenia o zarobkach wynikało, że dochód strony netto za pierwszy pełny miesiąc pracy tj. kwiecień 2010 roku wyniósł 1300 zł. Organ I instancji uznał, że od dnia 1 kwietnia 2010 roku miesięczny dochód rodziny po doliczeniu uzyskanego dochodu, w przeliczeniu na osobę w rodzinie, wynosi 950 zł i przekracza kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. H. Wobec powyższego świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje od miesiąca maja 2010 roku.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. H. stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych aby do bieżącego dochodu doliczać miesięczną kwotę alimentów za 2008 roku, dzieląc ją na dwie osoby.

Decyzją z dnia 26 lipca 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 1a ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 2 pkt 4, 5, 7, 18,

art. 9 ust. 1-4, art. 19 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu i wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium, przywołując treść art. 9 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 4 i 5,

art. 15 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy oraz art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, stwierdziło, że za dochód ustawa o świadczeniach rodzinnych przyjmuje szereg rodzajów przychodów i świadczeń, w tym alimenty na rzecz dzieci. Jednocześnie - rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2010 roku Minister Pracy i Polityki Społecznej określił m.in., że w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej od ustalonej w tytule egzekucyjnym, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości. Z akt sprawy wynika, że odwołująca się w 2008 roku nie uzyskała żadnego dochodu i nie rozliczała się z Urzędem Skarbowym za 2008 rok. Dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wyniósł zatem "0,00 zł". Natomiast z dołączonego do wniosku oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w 2008 roku, odwołująca się wskazała dochód w wysokości 7200 zł z tytułu alimentów. Następnie Kolegium wskazało, że według art. 2 pkt 18 ustawy uzyskanie dochodu oznacza m. in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód. W myśl § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie przez członka rodziny dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu (ust. 2). W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (ust. 3). Kolegium stwierdziło, że odwołująca się z dniem 22 marca 2010 roku została zatrudniona na okres próbny do dnia 21 czerwca 2010 roku, a następnie podpisana została z nią umowa o pracę na czas określony od dnia 22 czerwca 2010 roku do dnia 8 listopada 2010 roku. Jednocześnie z zaświadczenia pracodawcy o zarobkach z dnia 26 lipca 2010 roku wynika, że w kwietniu 2010 roku otrzymała wynagrodzenie w wysokości

1300 zł. A zatem podjęcie przez odwołującą się z dniem 22 marca 2010 roku zatrudnienia stanowiło uzyskanie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kolegium przytoczyło treść art. 24 ust. 1 ustawy, definicję "nienależnie pobranego świadczenia" z art. 2 pkt 7 ustawy oraz treść

art. 19 ust. 1 ustawy i stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie odwołująca się nie poinformowała organu I instancji o podjęciu w dniu 22 marca 2010 roku zatrudnienia. Informację o jej zatrudnieniu organ i instancji uzyskał w dniu składania przez odwołującą się wniosku o przyznanie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na kolejny okres świadczeniowy tj. w dniu 4 sierpnia 2010 roku. Zdaniem Kolegium, uznać należało za nienależnie pobrane, świadczenie wypłacone odwołującej się od dnia 30 kwietnia 2010 roku. Od dnia 1 kwietnia 2010 roku miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł bowiem 950 zł, a więc przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia. Świadczenie zatem wypłacone zostało pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Konsekwencją powyższego było podjęcie przez organ I instancji decyzji uchylającej z dniem 30 kwietnia 2010 roku decyzję z dnia 15 marca 2010 roku przyznającą odwołującej się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

W skardze na powyższą decyzję A. H. zarzuciła, że Kolegium nie powołało żadnego przepisu, który uzasadniałby uwzględnienie w jej dochodzie całości dochodu z pierwszego przepracowanego miesiąca podzielonego na dwie osoby. W poprzednich miesiącach - od miesiąca stycznia 2010 roku, nie osiągnęła żadnego dochodu, a w kolejnych miesiącach jej dochód był niższy niż 1300 zł. Podkreśliła przy tym, iż w chwili wydawania przez organ I instancji decyzji z dnia 15 marca 2010 roku była osobą bezrobotną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Ponadto - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W myśl zaś art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 16 sierpnia 2010 roku, którą Prezydent Miasta uchylił decyzję własną z dnia 15 marca 2010 roku w sprawie przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w części dotyczącej świadczeń za okres od dnia 30 kwietnia 2010 roku do 30 dnia września 2010 roku, zostały oparte przede wszystkim na treści art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 roku, nr 1, poz. 7 ze zm. - dalej jako ustawa).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy, organ właściwy wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Z art. 2 pkt 7 lit. a ustawy wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu, oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia.

Instytucja uchylenia i zmiany decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, unormowana została w Rozdziale 13. Działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Decyzje administracyjne tworzące dla stron prawa nabyte korzystają, co do zasady, ze szczególnie gwarantowanej trwałości, przez uzależnienie dopuszczalności ich wzruszenia od zgody stron korzystających z praw nabytych. Nabycie praw na podstawie decyzji oznacza bowiem wystąpienie przysporzenia na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej. Decyzja przyznająca stronie świadczenie jest decyzją konstytutywną, tworzącą określony stan prawny. Uchylenie lub zamiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, prowadzi do pozbawienia strony tego prawa, ma ono zatem również charakter konstytutywny. Art. 163 k.p.a. przewiduje przy tym możliwość stosowania innych zasad wzruszania takich decyzji niż przyjęte w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Jedną z tych regulacji stanowi cytowany powyżej art. 24 ustawy.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż uchylenie lub zmiana w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, następuje w określonym celu. Celem tym jest zmiana - ukształtowanego decyzją przyznającą świadczenie, stanu prawnego. Zmiana lub uchylenie decyzji prowadzą zatem do pozbawienia strony nabytego prawa do świadczeń. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną nastąpić może wyjątkowo, jedynie w sytuacji gdy wyraźnie przewiduje to przepis prawa, a art. 24 ust. 1 ustawy takiej sytuacji nie reguluje.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż postępowanie administracyjne w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego może dotyczyć jedynie aktu administracyjnego, który nadal reguluje sytuację prawną osoby otrzymującej bieżące świadczenia z funduszu, a rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu może dotyczyć jedynie praw strony do świadczeń dotąd przez nią nie otrzymanych. Celem takiego postępowania jest bowiem wyeliminowanie decyzji (lub jej części), wywołującej określone skutki prawne (tworzącej określony stan prawny). Nie chodzi tu o usunięcie konsekwencji prawnych wywołanych przez rozstrzygnięcie, na podstawie którego wypłacono już świadczenia. Przewidziana w powołanym przepisie decyzja weryfikująca jest bowiem aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania. Co za tym idzie, rozstrzygnięcie w niej zawarte może odnosić skutej jedynie na przyszłość. W sytuacji zatem, gdy upłynął już miesiąc, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany w trybie art. 24 ust. 1 ustawy decyzji przyznającej świadczenie za ten okres. Zastosowanie znaleźć tu może jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Takie stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 1312/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 606684) stwierdził, iż w sytuacji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uzasadniających uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji uprawniającej do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ powinien orzec o uchyleniu bądź zmianie takiej decyzji, która z chwilą jej wejścia do obrotu prawnego, czyli z momentem jej doręczenia lub ogłoszenia stronie postępowania, wywoływałaby zastrzeżony w niej skutek prawny "na przyszłość". W przypadku zatem uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia z funduszu, rozstrzygnięcie takie skutkować powinno zaprzestaniem dalszych wypłat świadczenia przyznanego na okres, za który nie zostały one jeszcze wypłacone. Z treści powyższych unormowań nie wynika bowiem aby decyzja w przedmiocie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, mogła określać sytuację prawną jej adresata w okresie poprzedzającym wydanie takiej decyzji. Decyzja tego rodzaju posiada walor decyzji konstytutywnej i skutkuje zmianą lub rozwiązaniem stosunku administracyjno-prawnego ex nunc tj. z chwilą wejścia tej decyzji do obrotu prawnego.

Takie samo stanowisko - na gruncie art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., nr 64, poz. 414 ze zm.)

- upoważniającego do zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2004 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA 2337/2003 (LexPolonica nr 402746), wskazując, iż decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu jest decyzją konstytutywną, a zatem może orzekać o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość.

Analogiczną regulację, jak art. 24 ust. 1 ustawy, zawiera również art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity

- Dz. U. z 2006 roku, nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli (...) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Także wykładając ten przepis sądy administracyjne stanęły na stanowisku, iż uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne na jego podstawie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 535/08, Baza Orzeczeń LEX nr 499576, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 5 czerwca 2008 r., sygn. IV SA/Wr 89/08, Baza Orzeczeń LEX nr 501798, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 3 marca 2008 r., sygn. II SA/Łd 78/08 Baza Orzeczeń LEX nr 527914, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 marca 2006 r., sygn. II SA/Op 374/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ I instancji w dniu 16 sierpnia 2010 roku uchylił częściowo własną decyzję z dnia 15 marca 2010 roku, którą przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego na M. H. na okres od dnia 1 marca 2010 roku do dnia 30 września 2010 roku i odmówił prawa do ww. świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 30 kwietnia 2010 roku do dnia 30 września 2010 roku. Kolegium to rozstrzygnięcie zaakceptowało, mimo iż w części dotyczącej świadczeń za okres od dnia 1 maja 2010 roku do dnia 31 lipca 2010 roku niewątpliwie uchylało ono decyzję z mocą wsteczną. Taki stan rzeczy uznać należy za niedopuszczalny i sprzeczny z przyjętą przez Sąd wykładnią art. 24 ust. 1 ustawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, iż organy obu instancji błędnie przyjęły, że skarżąca nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego albowiem nieprawidłowo ustaliły dochód jej rodziny.

W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowiły - oprócz przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a w szczególności art. 9 ust. 2 i 4,

art. 24 i art. 2 pkt 7 lit. a, pkt 18 lit. c tej ustawy, również przepisy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836).

Stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł.

W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dochód to – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – m. in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także alimenty na rzecz dzieci.

Z kolei art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dla pełnego wyjaśnienia tego pojęcia należy odwołać się jeszcze do adekwatnego do okresu zasiłkowego, przewidzianego w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, okresu świadczeniowego (art. 2 pkt 8 ustawy), który oznacza okres na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego.

Biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie w przypadku skarżącej okres świadczeniowy, na który przyznano jej na rzecz syna decyzją z dnia 15 marca 2010 roku świadczenie alimentacyjne, obejmował czas od dnia 1 marca 2010 roku do dnia 30 września 2010 r., to zgodnie z powołanym powyżej art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rok kalendarzowy poprzedzający ten okres świadczeniowy to rok 2008 (od 1 stycznia do 31 grudnia). W tymże roku, jak wynika z akt administracyjnych, średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 300 zł.

Art. 9 ust. 4 ustawy stanowi, iż w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód.

Rozwinięcie powyższego unormowania nastąpiło w § 12 ust. 1 wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 15 ust. 9 ustawy) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku, w świetle którego w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Regulacja ta, w ocenie Sądu, jest w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi część słowniczka pojęć ustawowych, który precyzje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie prawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podaną w tym przepisie definicją. Skoro zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 9 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy i jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych, wszelkie zmiany w dochodzie (jego utrata bądź uzyskanie) odnosić się mogą tylko do tego roku to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy.

Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty wynagrodzenia uzyskanego za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów upoważnia Ministra Pracy i Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość "dochodu rodziny" w rozumieniu przepisów ustawy. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Norma kompetencyjna z art. 15 ust. 9 ustawy nie może bowiem stanowić upoważnienia do regulowania materialnoprawnych aspektów kryterium dochodowego. Podejmując akty wykonawcze na podstawie normy ustawowej, należy ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 roku, sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247, oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02,

OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami:

1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu,

2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy,

3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Powyższe warunki, przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Pamiętać też należy, że rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza jego treść w tym znaczeniu, że w drodze delegacji ustawowej nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Stanowiący bowiem ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 15 ust. 9 ustawy upoważniał Ministra Pracy i Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r., sygn. I OSK 1842/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, stwierdzić należy,

iż § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 roku, ustalając samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na "dochód rodziny", wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest zatem przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a co za tym idzie - jako taki nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organy administracji - ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 12 rozporządzenia naruszyły więc art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co z kolei miało wpływ na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również, iż niezależnie od tego, że wskazana powyżej regulacja § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 roku, pozostająca w sprzeczności z definicją dochodu rodziny zawartą w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykracza - jak to wykazano powyżej, poza delegację ustawową, bowiem sposób ustalenia dochodu (do czego upoważnia art. 15 ust. 9 ustawy) nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1411/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 lutego 2010 roku, sygn. akt

II SA/Łd 1024/09 na tle analogicznego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2008 r. - oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to w niniejszej sprawie nie zachodziły również wymagane nią przesłanki do jej zastosowania przez organ I instancji, co uszło uwadze organu odwoławczego.

Jakkolwiek bowiem - zgodnie z treścią art. 2 pkt 18 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uzyskanie dochodu oznacza m. in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to warunkiem doliczenia w niniejszej sprawie wynagrodzenia skarżącej za tę pracę do dochodu z 2008 r. byłoby, jak wynika z § 12 ust. 1 rozporządzenia, otrzymywanie tego wynagrodzenia w dacie ustalania prawa do świadczenia, a więc w dniu 15 marca 2010 roku. Z przepisu tego paragrafu wynika bowiem, iż w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Z jego treści wynika zatem, że w istocie mógłby być on stosowany tylko w sytuacji ubiegania się o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, skoro doliczeniu podlega jedynie dochód osiągany do momentu

i w momencie ustalania prawa do świadczenia. W niniejszej sprawie tymczasem bezspornym pozostawało, iż skarżąca pracę podjęła w dniu 22 marca 2010 roku, a wynagrodzenie, które uwzględniły organy, zostało jej wypłacone w kwietniu 2010 roku. Zatem zmiana decyzji z dnia 15 marca 2010 roku poprzez jej uchylenie z dniem 30 kwietnia 2010 roku w oparciu o art. 24 ustawy, stanowiący, że organ wierzyciela może bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo z funduszu alimentacyjnego, jeżeli osoba nienależnie pobrała świadczenie, również z tej przyczyny była bezpodstawna (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 80/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z opisanym powyżej naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.