Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 600/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania E. G., reprezentowanej przez radcę prawnego T. C., uchyliło decyzję Burmistrza [...] (dalej także "Burmistrza") z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], orzekającej o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r., który wpłynął do organu w dniu następnym, uzupełnionym w dniu 23 października 2012 r. E. G. i A. C. (dalej "inwestorki") wniosły do Burmistrza wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...] (dalej odpowiednio "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Burmistrz odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w odniesieniu do badanego zamiaru inwestycyjnego nie są spełnione łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), dalej także "ustawy planistycznej". Szerokość frontu działki nr ewid. [...] od strony drogi publicznej – ul. [...] wynosi ok. 31 m. Zatem minimalna odległość granic obszaru analizowanego w tym przypadku musi wynosić 31 m x 3 = 93 m. Odległość granic obszaru analizowanego przyjęto – 100 m do 300 m w zależności od zakresu mapy. Analizą objęto działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej – ul. [...]. Działki te znajdują się w odległości ok. 100 – 300 m od działki nr ewid. [...] czyli w granicach wyznaczonych zgodnie z przepisami odrębnymi. Działki te są zabudowane i występuje na nich zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna charakteryzującą się sytuowaniem jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego lub w zabudowie bliźniaczej na jednej działce budowlanej. W obszarze analizowanym przy ul [...], przy której jest położona działka nr ewid. [...] brak jest działek zabudowanych więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Zdaniem organu I instancji, na terenie objętym analizą występuje stanowiąca kontynuację sposobu zagospodarowania zasada urbanistyczna obowiązująca w zagospodarowaniu przestrzennym, według której na jednej działce gruntu powinien znajdować się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce. Oznacza to zdaniem organu I instancji, że nie została zachowana zasada wynikająca z kontynuacji sposobu zagospodarowani przestrzennego – jedna działka gruntu – jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, ponieważ na jednej działce nr ewid. [...] w [...] powstałyby dwa budynki bliźniacze i pięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W ocenie organu, ze względu na szerokość frontu działki nie jest możliwe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla wszystkich budynków na działce, ponieważ przy podanych gabarytach budynków nie jest możliwe, aby budynki można zaprojektować w jednej obowiązującej linii zabudowy. Według organu, wyznaczenie działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., może nastąpić tylko przy ul. [...]. Tereny przy ul. [...] i tereny przy ul. [...] są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i zostały oznaczone różnymi symbolami: teren przy ul. [...] oznaczony został symbolem w planie miejscowym 3KDL, teren przy ul. [...], symbolem w planie miejscowym 13KDD; teren przy ul. [...] jest drogą publiczną klasy lokalnej zaś teren przy ul. [...] jest drogą publiczną klasy dojazdowej. Tereny te są przeznaczone pod drogi publiczne o różnych parametrach i wyznaczone oddzielnymi liniami rozgraniczającymi. Według organu, nie należy zatem tych dwóch terenów ulic traktować jako tej samej drogi publicznej, a działek położonych, przy ul. [...] nie należy traktować jako działek dostępnych z tej samej drogi publicznej dla potrzeb analizy urbanistycznej. W ocenie organu I instancji, z tego powodu proponowane zagospodarowanie działki nie jest zgodne z regułą opisaną wyżej i przez to nie stanowi kontynuacji sposobu zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, organ odstąpił od wyznaczenia parametrów urbanistycznych i architektonicznych dla planowanej inwestycji. W rezultacie warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 organ uważa za niespełniony. Część działki nr ewid. [...] w [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest to część działki nieobjęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Projektowany według wniosku podział terenu wyznacza działki gruntu przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Działki te są zdaniem organu "przerwane" terenem objętym planem miejscowym. Według ustaleń organu I instancji, teren objęty planem miejscowym jest terenem rolnym oznaczonym symbolem 69Re, na którym obowiązuje nakaz utrzymania 100% powierzchni biologiczne czynnej. Oznacza to, że nie ma możliwości budowy na nim drogi wewnętrznej.

Brak możliwości budowy odcinka drogi wewnętrznej przebiegającej po terenie 69Re powoduje, że pięć budynków mieszkalnych nie będzie miało dostępu do drogi publicznej i z tego względu warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie jest spełniony. Jest natomiast spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Teren objęty wnioskiem jest położony w obszarze prawnie chronionym, ustanowionym w trybie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.). Na terenie objętym wnioskiem obowiązują przepisy rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego nr 3 z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj Maz. z dnia 14 lutego 2007 r. Nr 42, poz. 870). Przewidziano tam zakaz przekształcania naturalnej rzeźby terenu, likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych i śródpolnych oraz obowiązek stosowania ogrodzeń ażurowych bez podmurówek z zastosowaniem fundamentów punktowych lub z podmurówką niewystającą ponad powierzchnię terenu, lub z przerwami w podmurówce w postaci otworów o średnicy min. 12 cm w rozstawie co 1,5 m umieszczonych na wysokości poziomu terenu, zachowania prześwitu o szerokości min. 10 cm między cokołem, a elementem ażurowym ogrodzenia, jako przejścia dla drobnych zwierząt. Zgodnie z ww. rozporządzeniem zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 20,0 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika z § 6 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, zakazuje się likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego, lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Teren objęty wnioskiem nie jest położony w obszarze prawnie chronionym, ustanowionym w trybie przepisów ustawy z dna 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Projektowane zamierzenie inwestycyjne – podział gruntu rolnego obejmującego działkę nr ewid. [...] w [...] na grunty o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 wskazane we wniosku nie jest możliwy zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Według Organu I instancji, nie jest możliwy podział użytkowanej rolniczo (użytki rolne zabudowane, grunty zadrzewione, nieużytki, rowy B-RVI, LzV,N,W) działki o nr ewid. [...] w [...] Gmina [...] na działki mniejsze niż 3000 m m2 a także wydzielenie działki nie będącej niezbędnym dojazdem drogowym do gospodarstwa rolnego. W ocenie organu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków bliźniaczych i pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...] nie jest możliwe, gdyż projektowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

2. Pismem z dnia 15 marca 2013 r. E. G. wniosła do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. SKO rozpatrzyło odwołanie inwestorki od decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r., uchylając tę decyzję i przekazując Burmistrzowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając kasatoryjne orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, że z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wyznaczył obszar analizowany, ponadto do kwestionowanej decyzji nie została dołączona analiza funkcji, a część graficzna analizy stanowi zdaniem SKO, mapę niewiadomego pochodzenia. W ocenie SKO w Warszawie, organ I instancji naruszył w tym względzie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Według SKO, w oparciu o aktualną mapę zasadniczą lub katastralną sporządzoną we właściwej skali organ I instancji powinien był ustalić, jaka zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. W ocenie organu odwoławczego, nie można ustalić, czy mapa stanowiąca załącznik graficzny analizy jest aktualna, nie można również przesądzić, jaki jest w otoczeniu przedmiotowych działek charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję nie powiadomił pełnomocnika strony odwołującej się.

IV. J. T., A. S., M. K., D. i A. C. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

V. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi.

VI. Prawomocnym postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2014 r. Sąd odrzucił skargę J. T., A. S., D. C. i A. C..

VII. W piśmie z 11 września 2014 r. skarżący M. K. wniósł do tut. Sądu uzupełnienie skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 134 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

VIII. Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 315/14, tut. Sąd, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

IX. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 46/15, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także "NSA"), po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej SKO od wyroku tut. Sądu z dnia 16 września 2014 r., uchylił w/w wyrok Sądu i przekazał Sądowi skargę do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając własne orzeczenie NSA wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że orzeczenie przez Sąd Wojewódzki o uchyleniu zaskarżonej decyzji podjęte zostało bez dokonania właściwej kontroli merytorycznej.

Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto obszerne uwagi na temat wymogów obowiązujących w postępowaniu odwoławczym, w związku z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego Kolegium nie wykonało obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, co warunkowało zastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że: "Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie analizy łącznego spełnienia wymogów określonych w artykule 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji".

Sąd Wojewódzki, wyrażając taką ocenę w istocie uchylił się od merytorycznej kontroli stanowiska wyrażonego przez Kolegium w wydanej decyzji, zgodnie, z którym zasadniczą przesłanką uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania określonego terenu, a więc naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z [...] listopada 2013 r. Kolegium przedstawiło wymogi prawne, jakim powinna odpowiadać analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia budowlanego.

W szczególności zwróciło uwagę na potrzebę użycia do analizy aktualnej mapy odzwierciedlającej rzeczywisty stan zagospodarowania terenu wokół nieruchomości przewidzianej pod realizację inwestycji. Zaznaczono ponadto, że przekazane akta administracyjne są niekompletne i nieuporządkowane, a do decyzji nie została dołączona analiza funkcji, natomiast część graficzna analizy stanowi mapę niewiadomego pochodzenia. Dostrzegając wskazane braki materiału dowodowego, Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji, aby w oparciu o aktualną mapę zasadniczą lub katastralną sporządzoną we właściwej skali ustalił charakter zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Wskazano też, że wszystkie dane dotyczące cech zabudowy i zagospodarowania obszaru objętego analizą powinny znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy (załącznikach do decyzji). Ponadto Kolegium podniosło, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji odbyło się bez udziału pełnomocnika jednej ze stron postępowania, podczas gdy w myśl art. 10 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest do zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym do zapoznania jej z całością zgromadzonego w sprawie materiału oraz do przesyłania kompletnej decyzji wraz ze wszystkimi jej załącznikami. Z argumentacji przedstawionej w decyzji wynika, że w ocenie Kolegium braki materiału dowodowego były tak znaczące, że konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wprawdzie organ odwoławczy nie odniósł się wprost do możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136, to jednak z całego uzasadnienia decyzji wynika, że dostrzeżona wadliwość analizy wymaganej stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. uniemożliwiała – zdaniem Kolegium – merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji. W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego była ocena prawidłowości stanowiska zajętego przez Kolegium co do przesłanek zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skoro organ podjął rozstrzygnięcie kasacyjne, to należało w pierwszej kolejności zweryfikować ocenę Kolegium w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Niedokonanie kontroli w tym zakresie czyniło, że niezasadna, a na pewno przedwczesna była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, co do obowiązku dokonania przez organ odwoławczy pełnej analizy wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. Dla porządku należy też dodać, że wobec przyjętej przez Kolegium koncepcji rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – zbyt daleko idące było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego o rażącym naruszeniu art. 15 k.p.a., przy czym stwierdzenie takiej wady zaskarżonej decyzji powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Podkreślić należy, że można byłoby mówić o obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., jeżeli podważona byłaby ocena organu odwoławczego co do stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania i w konsekwencji potrzeby ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Z tych względów uwzględnieniu podlegał wniosek Kolegium o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki dokona kontroli decyzji organu odwoławczego przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w przeprowadzonym postępowaniu, w tym części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy. Dokonując oceny w tym przedmiocie Sąd uwzględni zakres tych okoliczności, które były istotne w ramach podstawy faktycznej i prawnej przyjętej przez organ pierwszej instancji. W szczególności uwzględnieniu podlegać powinno stanowisko organu co do niezachowania w sprawie wymogów wynikających z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Trzeba mieć na uwadze to, że niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji. W takim przypadku analiza urbanistyczna nie musi zawierać ustaleń i wniosków co do wszystkich elementów przewidzianych w przepisach § 3 – § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Dlatego oceniając walory dowodowe dokumentacji zebranej w postępowaniu administracyjnym trzeba rozważyć, czy mogła ona stanowić podstawę ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia stwierdzonych przez organ pierwszej instancji przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę ponownie Sąd Wojewódzki powinien również mieć na uwadze okoliczność, że zaskarżona decyzja poprzedzona była decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2012 r., która poddana była kontroli sądowej w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2013 r. sygn. IV SA/Wa 1223/12, od którego wniesiono skargę kasacyjną, oddaloną następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2015 r. sygn. II OSK 2512/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

X. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, jak też powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza odpowiada prawu, obowiązującemu w dacie jej wydania. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, o których mowa powyżej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził.

XI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekło zaskarżoną obecnie decyzją SKO było ustalenie, na podstawie art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez inwestorki. Podczas gdy organ I instancji orzekł o odmowie ustalenia żądanych warunków (decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r.), SKO dopatrzyło się uchybień w postępowaniu wyjaśniającym, przeprowadzonym przez Burmistrza, dostrzegając przesłanki do zastosowania w sprawie art.138 § 2 k.p.a., tj. do uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko organu odwoławczego należy uznać za trafne, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Dokonując oceny skutków prawnych wydania przez NSA w/w orzeczenia z dnia 3 listopada 2016 r., w tym w szczególności dokonując oceny granic związania przedmiotowym wyrokiem tut. Sądu przy ponownym orzekaniu w sprawie, należy wskazać iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Wojewódzki sąd administracyjny może natomiast odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, LEX nr 167124). W kontekście niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przytoczone wyżej przesłanki, upoważniające sąd administracyjny I instancji do odstąpienia od stanowiska wyroku NSA, w sprawie tej nie wystąpiły (brak bowiem podstaw do przyjęcia, że po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. doszło do takich zmian w stanie faktycznym sprawy, w świetle których stanowisko NSA uznać należałoby za nieaktualne). Tym samym związanie tut. Sądu przedmiotowym wyrokiem, mające swoje źródło w art.190 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości.

3. Tryb i zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art.59 – 67 ustawy planistycznej. W świetle art.59 ust. 1 ustawy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga zatem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje materialnoprawne przesłanki dopuszczalności pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ustanawiając w tym kontekście obowiązek łącznego spełnienia się pięciu następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Aczkolwiek wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione łącznie (co oznacza, że niespełnienie się choćby jednej z nich obliguje organ do wydania decyzji odmownej), o tyle uprawnionym jest przyjęcie, że fundamentalne znaczenie z punktu widzenia dopuszczalności pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora ma odpowiadanie przez objętą wnioskiem inwestycję szeregu kryteriom tzw. "dobrego sąsiedztwa", wynikającym z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy (tj. wieloaspektowa zbieżność charakteru planowanej zabudowy z charakterem zabudowy okolicznej). Szczegółowy tryb wyjaśniania, czy objęta danym wnioskiem inwestycja spełnia kryteria dobrego sąsiedztwa, regulują przepisy wykonawcze do ustawy planistycznej, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakłada na organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - obowiązek wyznaczenia wokół terenu planowanej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

4. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, uznając że inwestycja ta nie spełnia trzech spośród pięciu obligatoryjnych warunków, przewidzianych przez ustawodawcę w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, tj. warunku kontynuacji funkcji zabudowy, występującej w sąsiedztwie (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy), warunku braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art.61 ust.1 pkt 2 ustawy), warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art.61 ust.1 pkt 5 ustawy). W decyzji tej, na str.5, znalazło się następujące stwierdzenie: "Analiza, zawierająca część tekstową i graficzną przeprowadzona zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w sprawie sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] Gm. [...] doprowadziła do wniosku, że w niniejszej decyzji należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.". Informację, iż decyzja zawiera w/w załączniki (oraz załącznik w postaci części graficznej decyzji) zawarto także w jej części końcowej.

Odnotować w tym kontekście należy, co następuje: (-) faktycznie do decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r. załączona została wyłącznie jej część graficzna, oznaczona jednoznacznie jako "część graficzna decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].01.2013 ...", (-) do w/w decyzji nie załączono natomiast wyników wymaganej rozporządzeniem analizy, zawierających część tekstową i graficzną, (-) jakkolwiek w aktach postępowania przed organem I instancji znajduje się kilka egzemplarzy projektu części tekstowej i graficznej wyników przedmiotowej analizy (np. załączone do pisma Burmistrza z dnia 18 grudnia 2012 r., przedkładającego projekt decyzji do uzgodnień z właściwymi organami), to w oczywisty sposób, jako wyłącznie projekty stosownych dokumentów, nie mogą mieć one waloru części składowych decyzji Burmistrza. Powyższa okoliczność obliguje do uznania, że przy wydaniu przez Burmistrza decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., doszło do naruszenia, polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organ analizy wymaganej przepisem § 3 ust 1 rozporządzenia. W konsekwencji powyższego uznać należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z istotną wadą procesową, która nie mogła zostać sanowana na etapie postępowania odwoławczego (poprzez ewentualne zastosowanie przez organ odwoławczy instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a.). Powyższy fakt obligował SKO do uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r. i do przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania na postawie art.138 § 2 k.p.a., co też organ prawidłowo uczynił. Dodatkowo słusznie dostrzegł organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji wadliwie pominięto pełnomocnika strony odwołującej się.

Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie. W sytuacji, w której: (-) decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wynikającego z wcześniejszego uchylenia przez SKO, decyzją kasatoryjną z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], poprzedniej decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2011 r. nr [...], (-) w/w decyzja kasatoryjna z dnia [...] kwietnia 2012 r. uzyskała walor prawomocności na skutek pozytywnego wyniku sądowej kontroli jej legalności (wyroki: WSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1223/12 oraz NSA z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt 2512/13), zarzuty skargi w zakresie konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia w/w kontroli sądowej są bezprzedmiotowe.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art.134 k.p.a., mającego polegać na wadliwym zaniechaniu zastosowania tego przepisu przez SKO, tj. zaniechaniu stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez pełnomocnika odwołującej się w sytuacji, w której – jak wywodzi skarga – decyzja ta, jako niedoręczona stronom postępowania, nie weszła do obrotu prawnego, Sąd stwierdza, co następuje: (-) wywodzonego przez skarżącego faktu niedysponowania przez organ I instancji zwrotnymi potwierdzeniami odbioru przez strony decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nie można automatycznie utożsamiać z niedoręczeniem stronom tejże decyzji (aczkolwiek bezspornie okoliczność ta formalnie utrudniałaby dowiedzenie tej okoliczności), (-) o doręczeniu decyzji stronom należy zatem wnosić z przesłanek pośrednich – taką przesłanką jest, w odniesieniu do odwołującej się, bez wątpienia fakt złożenia przez jej pełnomocnika odwołania od decyzji organu I instancji, uprawdopodobniający w sposób dostateczny, że odwołująca się, wymieniona w rozdzielniku decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., decyzję tę otrzymała. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych (w "koszulce" z pismem pełnomocnika odwołującej się z dnia 22 listopada 2012 r.) znajduje się: 1) dwukrotnie awizowana przesyłka z decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., skierowana do A. S. oraz 2) zwrotne poświadczenie odbioru korespondencji przez A. C. (odbiór w dniu 14 marca 2013 r.), która to korespondencja w oczywisty sposób musiała stanowić przesyłkę ze w/w decyzją. W tej sytuacji nie ma przekonujących podstaw do wywodzenia, że decyzja Burmistrza z dnia [...] stycznia 2013 r. nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art.134 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.