Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1185/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych choć fakt, iż inwestor działał legalnie w granicach udzielonego. mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu.

TEZY

Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych choć fakt, iż inwestor działał legalnie w granicach udzielonego. mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ireneusza S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 maja 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; (...).


UZASADNIENIE

Wojewoda O. decyzją z dnia 30 marca 1998 r. na podstawie art. 158 par. 1 Kpa na wniosek Alfonsa Jana O. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 9 maja 1996 r. udzielającej Ireneuszowi S. pozwolenia na budowę budynków mieszkalno-usługowych na działce nr 31/9 położonej w O. przy ul. Cz. - odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja wydana została z naruszeniem warunków technicznych lecz inwestor budując budynek działał w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji. Tego rodzaju zaufanie - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego /orzeczenia I PR 1/91, I PRN 34/91, I PA 5/92 i in./ musi podlegać ochronie, co m.in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracji nie może z tego powodu być narażony na jakikolwiek uszczerbek.

Wskazano, że w myśl art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ winien zbadać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Błędne interpretowanie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie doprowadziło do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z zaistnieniem przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa.

Zbliżenie budynku do granicy działki na odległość mniejszą niż 1,5 m oraz wykonanie w ścianie zwróconej w stronę tej granicy wykuszu z otworami okiennymi narusza par. 12 ust. 6 tego rozporządzenia, które co prawda dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 /dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi 4 m i ścianą bez otworów - 3 m/, lecz nie mniejszej niż 1,5 od tej granicy, jeżeli zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącą i uzyskania pisemnej zgody jej właściciela. Wykazanie możliwości zachowania określonych przepisami odległości między nowo wzniesionym a już istniejącym budynkiem jest niemożliwe ze względu na znaczne zbliżenie ich względem siebie. Nie wykazano też pisemnej zgody lokatorów budynku, do którego zbliżyła się budowa a jedynie zgodę właściciela terenu wokół tego budynku. Takie usytuowanie nowo wzniesionego budynku narusza par. 13 ust. 1 rozporządzenia określające minimalne odległości między budynkami umożliwiające naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Mimo zaistniałych uchybień decyzji, organ administracji powołując się na wykładnię Sądu Najwyższego dotyczącą nieodwracalności skutków prawnych, dokonaną m.in.: w uchwale siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992 z. 12 poz. 211/, w myśl której jeżeli nastąpiło zbycie własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, to jeśli nawet decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa, to nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji, zachodzi bowiem negatywna przesłanka orzeczenia nieważności - nie stwierdził nieważności tej decyzji.

Ponadto organ administracji powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jeśli inwestycja została zrealizowana, co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Alfons O., z wniosku którego toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, który zarzucił, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę jest nieważna, gdyż narusza rażąco prawo.

Rozpoznając powyższe odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 5 maja 1998 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i 156 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji nr 25/96 Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 9 maja 1996 r. o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i niezgodnie z prawem zinterpretował par. 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę w dniu jej wydania była dotknięta wadą nieważności i wypełniała przesłankę zawartą w art. 156 par. 1 Kpa, wskazując, że: "Odwołujący w trakcie prowadzonych prac budowlanych podnosił, że pozwolenie na budowę było wydane z naruszeniem prawa. Znajdująca się intepretacja organu wojewódzkiego nie znajduje uzasadnienia, bowiem decyzja od początku dotknięta była wadą nieważności. Dobra bądź zła wiara inwestora nie ma żadnego znaczenia prawnego, ponieważ organ nadzoru mógł naprawić wadliwość wydanej decyzji. Ponadto z treści odwołania wynika, że decyzja zezwalająca na budowę została wydana w trakcie rozpoczętych robót budowlanych i w tym czasie była nieważna zgodnie z art. 35 i art. 48 ustawy Prawo budowlane, ponieważ zgodnie z wyrokiem NSA SA/Wr 2759/95 z dnia 11 czerwca 1996 r. zasadą ogólną Prawa budowlanego z 1994 r. jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U, nr 89 poz. 414/ obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Nakaz rozbiórki /art. 48 Prawa budowlanego/ jest obligatoryjny i organ nadzoru budowlanego nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy bądź wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu".

Skargę na powyższą decyzję wniósł Ireneusz S. zarzucając naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 28 i następnych ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez wydanie decyzji, skutkiem której ma być nakazanie rozbiórki budynków mimo, że budowa była prowadzona w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a nadto, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w postaci zbycia lokali mieszkalnych i usługowych i udziałów w gruncie. W skardze podniesiono między innymi, że właścicielem działki sąsiadującej z działką inwestora jest Gmina O., a odwołujący się Alfons O. jest współwłaścicielem budynku sąsiadującego z budynkiem wybudowanym przez skarżącego "ale poprzez działkę Gminy O.". Sprawa odległości powstała w wyniku różnicy w uznaniu czy inwestycja jest zabudową wolnostojącą czy plombową. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę uznawał planowany /i już zrealizowany/ obiekt jako budowę plombową z uwagi na ułożenie sieci wodnej, energetycznej i gazowej. Skarga wskazuje, że przy zabudowie wolnostojącej odległość między spornym obiektem objętym pozwoleniem na budowę a istniejącym winna wynosić 13,10 m natomiast przy plombowej 6,55 m. Odległość faktyczna wynosi 6,80 m a więc przekracza odległość wymaganą dla zabudowy plombowej. Ustawienie budynków w kierunku słońca nie powoduje zacienienia budynku sąsiedniego. Skarga podnosi, że zezwolenie zostało wydane w oparciu o plan miejscowy i jest zgodne z jego treścią.

Wskazując na powyższe skarga równocześnie podnosi, że: nieprawidłowość wydanego pozwolenia na budowę nie jest przedmiotem niniejszej skargi. Bezspornym jest, że przedmiotowa inwestycja budowlana wykonana została na podstawie prawomocnego zezwolenia na budowę i organ nadzoru budowlanego do zakończenia tej inwestycji nie podjął żadnych kroków zmierzających do zniweczenia lub ograniczenia wydanego przez siebie pozwolenia na budowę. Inwestor wykonywał więc tę inwestycję w dobrej wierze i w zaufaniu do prawidłowości rozstrzygnięcia właściwych organów administracji.

Tego rodzaju zaufanie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego /orzeczenie o sygn. I PR 1/91, I PRN 34/91, I PA 5/92 i in./ musi w państwie prawa podlegać ochronie, co m.in. oznacza, że obywatel działający w zaufaniu do prawidłowości i stabilności ostatecznych decyzji administracji nie może z tego powodu być narażony na jakikolwiek uszczerbek. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 listopada 1993 r. /III AZP 23/93/ orzekł, że: "zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa".

W przedmiotowej sprawie najważniejszym jednak jest fakt - czego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie bierze pod uwagę że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w postaci przeniesienia /na 28 osób/ własności lokali mieszkalnych i usługowych oraz udziałów w części gruntu - na podstawie aktów notarialnych. Wchodzi tu więc w grę interes osób trzecich i bezpieczeństwo obrotu prawnego, który powinien być szczególnie brany pod uwagę, albowiem w grę wchodzi ochrona uprawnień tych osób.

Uprawnienia te znajdują szczególną ochronę w postaci rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./. Zakres tej rękojmi musi skutecznie osłaniać uprawnienia osób trzecich w przypadku przeniesienia na nie własności nieruchomości administracyjnej. Sąd Najwyższy w wyroku w sprawie III ARN 46/94 stwierdził, że: "Zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 Kpa, którą, zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia, organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze". Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie SA 2277/96.

Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 28 maja 1992 r. /III AZP 4/92/ w tezie drugiej stwierdził, że "jeżeli obrót nieuchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą, wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji".

Konkluzja skargi zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Zainteresowany Alfons O. wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Niezależnie od zarzutów skargi stwierdzić należy, iż decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego co powoduje konieczność ich uchylenia z mocy art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Z przedstawionych materiałów sprawy, w tym ze złożonych do akt kserokopii umów notarialnych, wynika, że po zrealizowaniu na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu zostały zbyte wraz z udziałami w gruncie poszczególne lokale znajdujące się w tym budynku i lokale te stanowią odrębną własność.

W postępowaniu pierwszoinstancyjnym nabywcy lokali brali udział i zostały doręczone im odpisy decyzji.

Natomiast organ II instancji pominął te osoby pozbawiając je udziału w postępowaniu odwoławczym choć biorąc pod uwagę skutki stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przyjąć należy, że osoby te mają, interes prawny w tym postępowaniu, oczywistym jest, iż nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zrealizowania na jej podstawie obiektu jest konieczność wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania, które w zależności od ujawnionego stanu faktycznego i prawnego może doprowadzić do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie wykonania określonych robót, zezwolenia na jego użytkowanie lecz w krańcowych sytuacjach również nakazu rozbiórki częściowej czy całkowitej obiektu. Jest oczywistym, iż zakres i charakter ujawnionych w postępowaniu nadzorczym wad decyzji o pozwoleniu na budowę będzie determinował dalsze postępowanie w odniesieniu do obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność stąd osoby, którym przysługuje tytuł prawny do budynku w tym do lokali stanowiących odrębną własność w tym budynku mają niewątpliwie interes prawny w udziale w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wyodrębnienie własności lokali w przedmiotowym budynku oznacza, że podlega on przepisom ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. nr 85 poz. 388 ze zm./.

Stosownie do art. 20 ust. 1 tej ustawy przy ilości większej niż 7 lokali wyodrębnionych i nie wyodrębnionych właściciele są zobowiązani podjąć uchwałę o wyborze zarządu, który w myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy reprezentuje wspólnotę mieszkańców na zewnątrz. W postępowaniu odwoławczym nie został zapewniony z naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa udział ani zarządu tej wspólnoty, ani osobom mającym poza skarżącym tytuł prawny do lokali w tym obiekcie.

Z przedłożonych akt postępowania wynika, że w budynku położonym przy ul. G. 1 w O., usytuowanym w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu, znajdują się inne lokale stanowiące odrębną własność, a nie tylko lokal Alfonsa O., któremu organy administracji zapewniły czynny udział w postępowaniu nadzorczym.

Przedstawione akta administracyjne zawierają pismo opatrzone datą 24 maja 1996 r., w którym podpisane pod nim osoby podają, że są właścicielami lokali w tym budynku i nie godząc się na budowę spornego obiektu zgłaszają udział w postępowaniu. Treść pism składanych przez zainteresowanego Alfonsa O. wskazuje, że został powołany zarząd wspólnoty mieszkańców tego budynku. W dotychczasowym postępowaniu poza wymienionym Alfonsem O. nie brał udziału w postępowaniu zarząd wspólnoty tego budynku ani osoby wymienione w cytowanym piśmie, które wskazywały, iż są właścicielami lokali stanowiących odrębną własność. Powyższe świadczy, iż organy administracji nie zapewniły udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu, a więc działały z naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa, a to daje podstawę do żądania wznowienia postępowania po myśli art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Konsekwencją ujawnienia tej wady postępowania jest konieczność uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

II. W dotychczasowym postępowaniu nadzorczym nie zostało przeprowadzone prawidłowe i wyczerpujące postępowanie i ustalenie stanu faktycznego pozwalające na ustalenie, czy i jakimi wadami prawnymi obarczona jest decyzja o pozwoleniu na budowę i czy wady mają charakter rażącego naruszenia prawa. Zauważyć przy tym należy, iż przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym musi być treść decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie sama jej realizacja. Stąd dla poczynienia właściwych ustaleń niezbędna była analiza zatwierdzonego tą decyzją projektu architektoniczno-budowlanego a w szczególności planu zagospodarowania działki, natomiast nie mogły mieć znaczenia kwestie z danymi odnoszącymi się do faktycznego posadowienia obiektu i jego rzeczywistych parametrów.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ogólnikowo stwierdza, iż organ I instancji dokonał błędnej interpretacji art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i par. 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wskazując jednak -na czym polegają uchybienia tym przepisom i nie analizując w tym zakresie treści decyzji zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany. Wydaje się przy tym, iż organ II instancji w ogóle nie przeprowadzał dowodów z treści wymienionego dokumentu bowiem nie były one przedłożone wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, a zostały nadesłane przez organ I instancji na żądanie Sądu. Organ II instancji jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje naruszenie art. 35 i art. 48 oraz 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że decyzja zezwalająca na budowę została wydana w trakcie rozpoczęcia robót budowlanych i wywodzi, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może dokonać ewentualnej legalizacji budowy a organ ma na podstawie art. 48 tej ustawy wydać decyzję o rozbiórce robót wykonanych bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwrócić należy jednak uwagę, iż czyniąc ustalenie o wykonywaniu robót bez wymaganego pozwolenia organ administracji /str. 2 i 3 uzasadnienia/ powołuje się na treść składanych pism przez odwołującego się i na odwołanie nie wskazując czy zarzuty te potwierdzają dowody zawarte w aktach postępowania. W szczególności organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę, że inwestor przed otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskał decyzję nr 25/96 z dnia 3 kwietnia 1996 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w O. o pozwoleniu na wykonanie robót przygotowawczych i robót ziemnych. Wprawdzie decyzją Wojewody O. z dnia 2 grudnia 1997 r. utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzono nieważność tej decyzji to do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego dawała ona uprawnienia inwestorowi do wykonywania robót nią objętych. Oceniając, iż inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i na tej podstawie opierając ocenę rażącego naruszenia prawa organ odwoławczy nie tylko nie wskazał jakie roboty zostały wykonane przez inwestora przed wydaniem mu decyzji o pozwoleniu na budowę, ale nie rozważył czy roboty te wykonano na podstawie wyżej wymienionej decyzji przed stwierdzeniem jej nieważności.

O czym już była mowa decyzje obu instancji nie zawierają ustaleń co do treści zatwierdzonego planu zagospodarowania działki. W szczególności nie jest jasnym, bo organy tego nie ustalają, jaką odległość spornego obiektu od granicy z działką sąsiednią przewiduje projekt zagospodarowania działki stanowiący integralną część projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego decyzją, której stwierdzono nieważność. W uzasadnieniach decyzji obu instancji ogólnikowo wymienia się, że zbliżenie obiektu do granicy na odległość od granicy z działką sąsiednią mniejszą niż 1,5 m jest niezgodne z par. 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - to nie wiadomo czy chodzi o odległość w jakiej budynek faktycznie został zrealizowany czy wynikającą z zatwierdzonego decyzją projektu zagospodarowania działki. Podnieść też należy, iż przedstawione akta postępowania administracyjnego nie zawierają dokumentów, które rozstrzygałyby o stosunkach własnościowych działki sąsiedniej. Organ I instancji przyjmuje, iż teren działki sąsiedniej nie rozciąga się na budynek położony przy ul. G. oznaczony nr 1 i przyjmuje, że właściciel działki przylegającej do działki inwestora wyraził zgodę na zbliżenie spornego budynku do granicy. W przedstawionej w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentacji architektoniczno-budowlanej znajduje się odręcznie sporządzone oświadczenie podpisane przez inspektora ds. budownictwa Bożenę Pisz w powołaniu na upoważnienie Burmistrza, że "Uzgodniono z Urzędem Miasta zabudowę budynkami A i B. Zezwala się na zbliżenie z budynkiem do granic działki stanowiącej własność GMO na odległość 1,5".

Treść tego oświadczenia sugeruje, że Zarząd Miasta O. złożył oświadczenie, o zgodzie na budowę obiektu w odległości 1,5 m od granicy, samego oświadczenia jednak w aktach nie ma. Ponadto, o czym już była mowa, przedstawione akta nie zawierają dokumentu, z którego wynikałoby, iż właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora jest Gmina O. Nie ma też żadnych dokumentów dotyczących działki, na której znajduje się budynek położony przy ul. G. nr 1 jak i co do własności lokali w tym budynku.

Jeśli, jak przyjmuje organ I instancji i czego nie korygują ustalenia organu II instancji, budynek ten znajduje się na odrębnej działce nie przylegającej bezpośrednio do działki inwestora, to inwestor nie miał obowiązku uzyskiwania zgody od właścicieli tego budynku, w tym od właścicieli lokali stanowiących odrębne własności znajdujących się w tym budynku.

W szczególności nie można podzielić stanowiska prezentowanego w motywach decyzji pierwszoinstancyjnej, że dla zbliżenia planowanego budynku do granicy na odległość 1,5 m była wymagana "pisemna zgoda lokatorów budynku do którego zbliżała się budowa", bowiem zgodnie z par. 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymagana jest zgoda od właściciela działki sąsiedniej, a w dotychczasowym postępowaniu nie ujawniono, aby budynek przy ul. G. 1 znajdował się na działce sąsiadującej z działką inwestora. Zaznaczyć należy, iż lokatorom, a więc osobom, które mają tylko obligacyjne prawa do zajmowanych lokali nie służą uprawnienia do wyrażania zgody o jakiej mowa w cytowanym par. 12 ust. 6 rozporządzenia.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie odrębną kwestią jest udział w postępowaniu właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. G. 1. Jeśli realizacja obiektu objętego pozwoleniem na budowę z uwagi na zbliżenie do wymienionego budynku narusza prawem chronione interesy właściciela tego budynku i interesy właścicieli wyodrębnionych w tym budynku lokali, to udział osób, które mają tytuły prawne do tego obiektu w charakterze strony wynika z treści art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.

Decyzja organu I instancji przyjmuje, że usytuowanie budynku narusza par. 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak nie wymienia jakie odległości między planowanym obiektem a istniejącym budynkiem przewidywał zatwierdzony decyzją projekt zagospodarowania działki oraz jaka podług projektu winna być wysokość obiektu. Nie zostało również rozważone czy w sprawie, na co wskazuje skarga, ma zastosowanie ust. 4 par. 13 rozporządzenia, a nadto nie zbadano zgodności decyzji z ust. 3 par. 13 rozporządzenia.

III. Stwierdzić ponadto należy, iż decyzja organu I instancji zawiera ewidentną sprzeczność między orzeczeniem a treścią uzasadnienia bowiem organ w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą o jakiej mowa w art. 156 par. 1 Kpa, a decyzja orzeka o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Ujawnione wady obok wymienionej w pkt 1 stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji z mocy art. 29 i 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

IV. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi powołujące się na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych decyzją o pozwoleniu na budowę i wyprowadzających z tych okoliczności negatywną przesłankę dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przede wszystkim podnieść należy, iż przywołana przez skarżącego jak i przez organ I instancji uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93 /OSNCP 1994 nr 5 poz. 108/, w której wyrażony został pogląd, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zyskała aprobacji w orzecznictwie i doktrynie. Wymieniona uchwała stanowi wyłącznie jedną z wykładni art. 156 par. 2 Kpa i wiązała wyłącznie skład orzekający w sprawie w której została wydana.

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie z przyczyn, o których poniżej również stanowiska zawartego w wymienionej uchwale nie podziela. Wymieniony przepis odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu wymienionego przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego /por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaśkowska, A. Wróbel Zakroczym 2000 str. 921/. Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych choć fakt, iż inwestor działał legalnie w granicach udzielonego. mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Przywołano w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. III ARN 8/95 - OSNCP 1995 nr 18 poz. 283, w którym została zawarta teza: "Jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego /art. 156 par. 2 Kpa/."

Realizacja obiektu budowlanego na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji jest powołany działając na gruncie przepisów Prawa budowlanego do zniesienia skutków takiej decyzji.

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wywoływało wprost skutków materialnoprawnych a jedynie stanowiło dla inwestora uprawnienia do wykonywania robót budowlanych, a więc do podjęcia określonych działań faktycznych realizację obiektu, który może w zależności od tytułu inwestora do gruntu, na którym został posadowiony, stanowić część składową nieruchomości bądź niezależną od gruntu nieruchomość budowlaną np. przy prawie wieczystego użytkowania inwestora do gruntu. Zwrócić też należy uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsame z nakazem rozbiórki zrealizowanego obiektu, a działania inwestora, który wybudował obiekt przed stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie poczytuje się w takim przypadku jako samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Wskazywana przez skarżącego sprzedaż przez niego lokali w budynku zrealizowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bezpośrednim następstwem tej decyzji stąd nie może być poczytana jako wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Podnieść należy, iż wynikająca z art. 8 Kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa stanowiąca wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy przez organy administracji publicznej nie wyklucza prowadzenia postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 156 i nast. Kpa i nie stoi na przeszkodzie w eliminowaniu z obrotu prawnego tych aktów, które są dotknięte wadą nieważności. Celem postępowania wymienionego w tych przepisach jest eliminacja tych orzeczeń, które będąc dotknięte wadą nieważności zawierają rozstrzygnięcia nie dające się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a więc naruszają konstytucyjną zasadę państwa prawa. Będzie to dotyczyło zwłaszcza tych aktów, które rażąco naruszając prawo naruszają zarazem chronione prawem interesy osób trzecich. W takich przypadkach dobra wiara i zaufanie inwestora do prawidłowości działań właściwych organów administracji, na które powołuje się skarżący nie mogą mieć pierwszeństwa przed naruszonymi interesami innych osób.

Z tych przyczyn nie można podzielić ani stanowiska skargi, ani stanowiska organu I instancji, iż w sprawie zostały ujawnione okoliczności będące nieodwracalnymi skutkami wywołanymi przez kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję a stanowiącą negatywną przesłankę w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa dla stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast o czym była mowa w pkt I i II postępowanie dotknięte jest uchybieniami proceduralnymi i wadliwą oceną prawną, które mają wpływ na treść rozstrzygnięcia i powodują, uchylenie decyzji obu instancji.

Uwzględniając z przyczyn wymienionych skargę na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA sąd administracyjny orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz, skarżącego.