Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1523/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. S.A. w D. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2022 r. znak:KZ-02.4120.7.6.2019.MB w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku i włączenia zabytku nieruchomego Odlewni Staliwa – obiektu nr [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków na rzecz A. S.A. w D. G. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r. A. S.A. z siedzibą w D. G. wniosła skargę na czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2022 r. znak: KZ-02.4120.7.6.2019.MB, polegające na włączeniu kart adresowych budynków na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego - Huta im[...] w K. (obiekt nr [...] i [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków, domagając się stwierdzenia ich bezskuteczności. Zaskarżonym czynnościom strona skarżąca zarzuciła:

a) obrazę materialnych przepisów prawa administracyjnego, a to przepisu art. 3 pkt 1 i 2 w zw. 2 art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), poprzez wydanie zaskarżonej czynności i wpisanie obiektów do gminnej ewidencji zabytków, w warunkach, w których obiekty nie stanowią zabytku nieruchomego w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i nie wystąpiły okoliczności uzasadniające włączenie ich kart adresowych do gminnej ewidencji zabytków;

b) obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie przez organ, że obiekty stanowią zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe winno prowadzić organ do konkluzji, że obiekty nie stanowią zabytków i nie podlegają ochronie konserwatorskiej.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do włączenia kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków, albowiem nie stanowią one zabytku nieruchomego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków. Spółka podkreśliła przy tym, że ani z akt postępowania ani ze sporządzonych kart ewidencyjnych obiektów, nie wynika z jakich przyczyn zostały one uznane za zabytki w rozumieniu w/w ustawy. Zdaniem strony skarżącej, sam fakt sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (i w warunkach, w których obiekty nie zostały jeszcze włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków) nie przesądza jeszcze o tym, że stanowią one zabytki i podlegają ochronie konserwatorskiej. Ochrona zabytku polegająca na ujęciu go w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika bowiem nie z samego faktu dokonania czynności materialno - technicznej włączenia obiektu do ewidencji (która to czynność nie posiada charakteru konstytutywnego), tylko z faktu, że dany obiekt stanowi lub nie zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca Spółka stwierdziła, że wszystkie obiekty stanowią typową zabudowę przemysłową nieposiadającą żądnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych, a większość z nich jest aktualnie wykorzystywana w procesach technologicznych jej zakładu produkcyjnego. Z uwagi zatem na ich czynne wykorzystywanie w produkcji oraz realizowane na ich terenie procesy technologiczne, nie mogą one zostać udostępnione osobom postronnym. Poza tym część z tych obiektów obejmuje instalacje niebezpieczne, przesyłowe, do których dostęp dla osób postronnych musi być zawsze szczególnie ograniczony, a ich konserwacja wymaga zachowania podwyższonych standardów ostrożności oraz BHP. Powyższe istotnie wpływa również na możliwość prowadzenia prac konserwatorskich i badawczych na terenie obiektów. Zdaniem strony skarżącej, powyższe okoliczności powinny przemawiać przeciwko włączeniu kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków, skoro przeszkody natury obiektywnej wyłączają możliwość określenie postulatów dotyczących konserwacji obiektu (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r.), z uwagi na ich zlokalizowanie i funkcjonowania w ramach czynnego zakładu produkcyjnego Spółki.

Skarżąca Spółka zaznaczyła, że brak jest podstaw do "automatycznego" włączania karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków na podstawie włączenia obiektu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przytoczyła fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2745/19. Tym samym przed włączeniem karty adresowej obiektów do gminnej ewidencji zabytków, organ winien był zweryfikować, czy obiekty rzeczywiście stanowią zabytki w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Strona skarżąca wskazała, że przepis art. 3 pkt 1, 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. wykluczały włączenie karty adresowej obiektów do gminnej ewidencji zabytków, albowiem obiekty stanowią element czynnego zakładu produkcyjnego Spółki, który nie wymaga ochrony konserwatorskiej, tylko bieżącej konserwacji i obsługi wynikającej z procesów technologicznych niebezpiecznych dla osób postronnych. Poza tym obiekty te nie posiadają wartości historycznych, artystycznych i naukowych, a ponadto to istnienie takich wartości nie zostało ustalone przez organ przed włączeniem kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Powyższe okoliczności wykluczają przyjęcie, że zachowanie obiektów leży w interesie społecznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Strona skarżąca wskazała, że w aktach postępowań przed Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków znajduje się wyłącznie opinia dr hab. inż. A. O. z Wydziału Inżynierii Lądowej i Gospodarki Zasobami Akademii Górniczo - Hutniczej im. [...] w K. zawierająca dokumentację wielkiego pieca nr [...] zlokalizowanego na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego Huta im. [...] w K.. Opinia ta w ogóle natomiast nie odnosi się i nie obejmuje swym zakresem któregokolwiek z obiektów. Zdaniem Spółki, analiza i wnioski odnoszące się do innego obiektu (Wielkiego Pieca nr [...]) nie mogą stanowić podstawy do uznania, że którykolwiek z obiektów może stanowić zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że same karty ewidencyjne każdego z obiektów zawierają jedynie jego lakoniczny opis (składający się z dwóch zdań) i wobec powyższego nie jest możliwe stwierdzenie z jakich przyczyn obiekty zostały uznane za zabytki i w konsekwencji ich karty adresowe zostały włączone do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącej Spółki, warunkiem uznania obiektu za zabytek nieruchomy, jest ustalenie, że dany obiekt stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, jego zachowanie leży w interesie społecznym, przez wzgląd na wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Tym samym konieczne jest określenie i ustalenie czy obiekty posiadają cechy stanowiące o tym, że są zabytkami w rozumieniu ustawy o zabytkach. Powyższe jednak w ogóle nie wynika ani z kart ewidencyjnych obiektów, ani też kart adresowych obiektów - włączonych do gminnej ewidencji zabytków. Strona skarżąca uważa zatem, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wystąpienia do małopolskiego wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o uzgodnienie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków kart adresowych obiektów, ponieważ żaden z tych obiektów nie stanowi zabytku. W jej ocenie, organ wadliwie zakwalifikował te obiekty jako zabytki, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie powinno prowadzić do ustalenia, że wobec braku wartości historycznych, artystycznych i naukowych, zachowanie obiektów nie leży w interesie społecznym.

Zdaniem strony skarżącej, organ powinien był w pierwszym rzędzie podjąć czynności w celu ustalenia jakie wartości historyczne, artystyczne lub naukowe posiadają obiekty. Powyższe nie wynika jednak w ogóle ani z karty adresowej obiektów włączonej do gminnej ewidencji zabytków, ani też z ich karty ewidencyjnej. Nie jest zatem możliwe ustalenie na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich czynności procesowych organ przesądził o zabytkowych charakterze obiektów, których karty adresowe zostały włączone do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym skarżąca Spółka uważa, że z uwagi na wadliwe podejmowanie przez organ czynności wyjaśniających poprzedzających podjęcie zaskarżonej czynności, winna ona zostać uznana w całości za bezskuteczną.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą ujęcia kwestionowanych obiektów zabytków w Gminnej Ewidencji Zabytków był przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym warunkiem wyznaczenia przez organ gminy obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków jest uprzednie porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jako organ fachowy samodzielnie dokonuje oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że czynności techniczne związane z ujęciem w gminnej ewidencji zabytków obiektów z terenu kombinatu były poprzedzone oględzinami przeprowadzonymi na terenie zakładu w dniu 18 listopada 2019 r. w obecności przedstawiciela [...] S.A., przedstawicieli Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz eksperta zewnętrznego. Zgromadzono wówczas ikonografię obiektów udostępnionych przez Spółkę, która równocześnie przekazała mapę z numeracją obiektów oraz listę z ich datowaniem. Efektem ww. czynności było sporządzenie na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków opracowania autorstwa M. M. pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie Huty [...] SA w K. przy ul [...] które powinny być wpisane do rejestru zabytków, mpis, K. 29 listopada 2019 r.". Następnie Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków we własnym zakresie przeprowadziło krytyczną weryfikację ustaleń zawartych w ww. dokumentacji historyczno-konserwatorskiej, w oparciu o kwerendę bibliografii oraz ikonografii (zbiory Muzeum Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie), z użyciem metod nauk humanistycznych (historii oraz historii sztuki i architektury). Wyniki analiz (opisy, datowania, wybór ikonografią były na bieżąco wprowadzane do aplikacji bazodanowej przeznaczonej do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w połączeniu z systemami informatycznymi Urzędu Miasta Krakowa. Produktem końcowym ww. czynności było wytworzenie kart adresowych gminnej ewidencji zabytków, przesłanych do ostatecznego uzgodnienia do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a następnie do właścicieli.

Odnośnie podniesionych w skardze ograniczeń w dostępie osób postronnych do obiektów na terenie czynnego zakładu produkcyjnego (wynikające z charakteru produkcji podwyższone wymogi bezpieczeństwa przy obsłudze niebezpiecznych procesów technologicznych) - jako stojących na przeszkodzie ich włączenie do ewidencji konserwatorskiej - organ stwierdził, że fakt użytkowania obiektów nie pozbawia ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych możliwych do objęcia ochroną konserwatorską. Ewentualne ograniczenia i restrykcje związane z charakterem zakładu, w którym są położone obiekty zabytkowe, występują także przy wielu innych obiektach czynnie wykorzystywanych np. przez Wojsko (obiekty dawnej Twierdzy Kraków), Policję, Straż Pożarną, zakłady penitencjarne, zakłady opieki zdrowotnej (szpitale), itp. Ponadto organ stwierdził, że podnoszone w skardze ryzyka nie dotyczą w równym stopniu wszystkich obiektów wskazanych do ochrony konserwatorskiej (inny charakter mają hale produkcyjne i infrastruktura, a inny obiekty administracyjne). Jednocześnie organ podniósł, że niezależnie od zachowania pierwotnej funkcji poszczególnych obiektów lub stopniowej zmiany ich przeznaczenia poprzez dostosowywanie do działalności nowych podmiotów, zamykania wydziałów (ostatnio wygaszenie Wielkiego Pieca nr [...]) oraz wyburzeń ([...] nr [...]), wskazane do ochrony konserwatorskiej obiekty powstały w określonym czasie, miejscu i funkcji jako części składowe dawnego kombinatu i spełniają wymagania definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 ust 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z powyższym za nietrafny Prezydent Miasta Krakowa uznał zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Przewidziana bowiem przez ww. przepisy procedura wyznaczenia obiektów zabytkowych w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków została w niniejszej sprawie ze wszech miar zachowana, a Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ fachowy uznał, że obiekty na terenie Kombinatu Metalurgicznego dawnej Huty im. [...] są zabytkami, które winny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a ponadto powiadomił o zamiarze włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Organ podtrzymał stanowisko, że zarzucając niezgodność z prawem czynności polegających na założeniu kart adresowych zabytków nieruchomych oraz włączeniu ich do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować ich zabytkowego charakteru, tj. oceny czy te obiekty odpowiadają definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ww. ustawy, z którego wynika, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ stwierdził, że ustalenie okoliczności wskazanych w art. 3 pkt 1 tej ustawy wymaga przeprowadzenia specjalistycznych ustaleń i ocen. Natomiast wymagań takich nie stawia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten posługuje się bowiem terminem zabytku, określając jednocześnie powinność wyznaczenia zabytku przez właściwy organ w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego zarzuty skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. nie są, zdaniem organu, zasadne.

Prezydent Miasta Krakowa nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż po pierwsze - podstawą ujęcia ww. obiektów w gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy, który posługuje się już terminem zabytku, który ma być ujęty w tej ewidencji w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. A po drugie dlatego, że ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie jest dokonywane po przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, w którym obowiązywałyby ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.329 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 § 1 i 2 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 t.j. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne również obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych m.in. w ramach postępowania administracyjnego.

Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, że ponieważ skargą objęto wiele zaskarżonych czynności, zarządzeniem z dnia 13 lipca 2022 r. wyłączono ze sprawy II SA/Kr 597/22 do odrębnych sygnatur czynności dotyczące obiektów: nr [...] (sygnatury od II SA/Kr 864/22 do II SA/Kr 876/22 włącznie). Tak więc sprawa sygn. II SA/Kr 597/22 dotyczyła obiektów nr [...]. Sprawa dotycząca obiektu nr [...] została wyłączona ze sprawy sygn. II SA/Kr 597/22 i zarejestrowana do sygn. II SA/Kr 868/22. Jednakże w sprawie sygn. II SA/Kr 868/22 zapadł prawomocny wyrok odnośnie do obiektu nr [...] więc skarga w zakresie zaskarżenia czynności dotyczącej obiektu nr [...] nie została rozstrzygnięta.

Dlatego też ze sprawy sygn. II SA/Kr 597/22 zarządzeniem z dnia 27 grudnia 2022 r. ponownie wyłączono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę dotyczącą obiektu nr [...] i zarejestrowano ją do sygn. II SA/Kr 1523/22. W sprawie zaliczono wpis od skargi uiszczony w sprawie sygn. II SA/Kr 597/22.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi przytoczyć należy, że W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21).

Zgodnie z art.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2021.710 t.j.) użyte w ustawie określenie "zabytek" oznacza nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. "Zabytek nieruchomy" to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.

W myśl art.6 ust.1 pkt 1 lit.c) i e) ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące, w szczególności dziełami architektury i budownictwa, obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi. Ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art.21). Zgodnie z art.22 ust.4 ustawy 4 i 5 Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru, 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Z kolei według § 18 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U.2021.56 t.j.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków lub znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków po zweryfikowaniu, że dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne z danymi zawartymi odpowiednio w decyzji o wpisie zabytku do rejestru lub w karcie ewidencyjnej zabytku. W przypadku innych zabytków nieruchomych wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich. O zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków i o włączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków (§ 18b ust.1 i 4).

Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Mogą to być przykładowo obowiązki związane z uzgadnianiem z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. W tym zakresie Sąd nie podziela przeciwnego stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę.

Ze względu na powyższe postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. II SA/Kr 655/22, internetowa baza orzecznicza sądów administracyjnych - cbois) .

Przychylić się należy do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16, dostępne w cbois). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19, WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2022 roku, sygn. II SA/Kr 272/22) organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

W postępowaniu włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że nietrafne jest stanowisko organu, zgodnie z którym zarzucając niezgodność z prawem czynności Prezydenta Miasta Krakowa polegającej na założeniu karty adresowej zabytku nieruchomego – [...] (obiekt nr [...]), położonej na terenie dawnego kombinatu metalurgicznego Huty im[...] w K. oraz włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować jego zabytkowego charakteru tj. oceny czy obiekt ten odpowiada definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ustawy.

Podkreślenia wymaga, W punkcie 8 karty zabytku "Historia, opis i wartości" w kilku zdaniach przedstawiono historię budowy obiektu, odnotowując że położony jest w dawnym kombinacie metalurgicznym Huta im. [...] na terenie Wydziału Remontowego – najstarszej części kombinatu, że powstał w latach 1950 – 1952, a rozbudowę hali ukończono w 1958 r. W opisie budynku podano, że "budynek jest murowany z cegieł z użyciem żelbetonu. Na rzucie prostokątnym o dłuższej osi pd. – zach. - pn. - wsch. Od wschodu niższa, jednokondygnacyjna hala robocza, od zach. poprzedzona poprzecznym, nieco wyższym i szerszym od niej ryzalitem frontowym, mieszczącym pomieszczenia pomocnicze. Elewacje wykonane w surowej cegle, zwieńczone wydatnym gzymsem, podzielone wysokimi oknami ze ślusarką o rozdrobnionych podziałach, obramienia okienne wyróżnione innymi wątkami cegieł. Ryzalit 5 – kondygnacyjny z fasadą od zach., zwieńczony wydatnym gzymsem koronującym z attyką. Dach hali 2 – spadowy ze świetlikami wzdłuż kalenicy, nad ryzalitem spłaszczony." W punkcie tym brak jest jakichkolwiek ocen odnośnie do wartości obiektu.

W punkcie 9 "Stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" wskazano, że stan budynku jest dobry, obiekt jest użytkowany, że elewacje ryzalitu wtórnie pokryte zostały białym sidingiem, że wejścia poprzedzone są bezstylowymi przedsionkami zadaszonymi pulpitowo, oraz że częściowo została zachowana oryginalna ślusarka i stolarka. Dopuszczenie wymiany stolarki/ślusarki okiennej i drzwiowej na odtwarzającą pierwotną".

Nadto, w rubryce 10 nie podano autora karty. Nie wskazano również daty wykonania karty (na karcie widnieje jedynie określenie miesiąca i roku – luty 2021). Wobec powyższego uznać trzeba, że sporządzenie karty adresowej zabytku nastąpiło niezgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r.

Organ wskazał, że podstawą dla czynności włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, było wykonane na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków przez M. M. opracowanie pt. "Rozpoznanie obiektów na terenie Huty [...] SA w K. przy ul. [...], które powinny być wpisane do rejestru zabytków". Zauważyć w związku z tym należy, że w opracowaniu tym zamieszczono jedynie zdjęcia obiektu nr [...] oraz lakoniczny opis: " Hala podobna do Odlewni Żeliwa. Fasadę od strony drogi wykończono sidingiem. Jest to jeden z pierwszych w Polsce przykładów takiego zdobienia fasady" (k. 22 przedłożonych akt). Również z tego dokumentu nie można wyciągnąć wniosku o zabytkowym charakterze omawianego obiektu.

Tak więc ocenić należy, że organ przed dokonaniem włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie ustalił i nie wskazał z jakich przyczyn uznał obiekt za zabytek w rozumieniu ustawy o zabytkach. Obiekt stanowi bowiem typową zabudowę przemysłową, nieposiadającą żadnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych.

Nie jest trafny natomiast zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7, 77, 78 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowym postępowaniu nie mają bowiem zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć jednak w tym miejscu trzeba, że nie oznacza to jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji, co jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 150 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 200 zł oraz koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) - w wysokości 480 zł.