Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1064/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 27-29, 33, 59
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. WSA Marek Wroczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1594/14 w sprawie ze skargi U. R. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od U. R. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1594/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi U. R. uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: "MWINB") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., PINB w Krakowie nałożył na U. R. grzywnę w wysokości 5.000,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r., tj. doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z działki nr [...] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [...] w gminie W. oraz o obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł, a także wezwał zobowiązaną do uiszczenia grzywny z opłatą w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia i wykonania obowiązku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. MWINB w Krakowie po rozpoznaniu zażalenia U. R. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i orzekł w tym zakresie o wykonaniu obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia organu II instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.").

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że upomnieniem z dnia [...] września 2013 r., organ I instancji wezwał U. R. do wykonania ciążącego na niej obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 30 kwietnia 2014 r. wystawił wobec U. R. tytuł wykonawczy, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z działki nr [...] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [...] w gminie W. W ocenie organu odwoławczego zastosowana wobec zobowiązanej dolegliwość jest niezbędna do przymuszenia jej do realizacji ciążącego na niej obowiązku, ale jednocześnie orzeczona została grzywna w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. Grzywna ustalona na kwotę 5 000 zł skłoni U. R., aby zamiast ją uiszczać wykonała obowiązek. Środek ten organ odwoławczy uznał za niezbędny, a zarazem wystarczający by przymusić zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie U. R. podniosła, że została skrzywdzona przez pracowników wykonujących pobocza, którzy zniszczyli jej wjazd będący w dobrym stanie technicznym. Pracownicy wykopali rów o szerokości dużych krawężników i w takim stanie pozostawili. Ponieważ skarżąca nie posiada innego wjazdu na działkę próbowała zapewnić sobie wjazd umieszczając kamienie w rowie, ale nic to nie dało. Po trzech miesiącach oczekiwania naprawiła wjazd na działkę samodzielnie. Wniosła o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, gdyż nie jest w stanie jej zapłacić, a rozbiórka wjazdu pozbawi ją dostępu do posesji.

Uchylając zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że z art. 29 § 2 u.p.e.a. wynika, że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a tytuł wykonawczy zwraca wierzycielowi. Art. 29 u.p.e.a. stanowi zatem o obowiązku wstępnej kontroli tytułu wykonawczego, której negatywny wynik przesądza o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, co skutkuje tym, że egzekucja administracyjna nie zostaje wszczęta. Unormowanie to zdaniem Sądu nie wyłącza obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. W myśl art. 59 § 4 u.p.e.a., postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydaje się bowiem tak na żądanie wierzyciela i zobowiązanego, jak i z urzędu. Stosownie zaś do unormowania art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., umorzenie postępowania może mieć miejsce ze względu na niedopuszczalność egzekucji. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Konieczność podjęcia takich kroków ma zaś miejsce w przypadku wadliwości tytułu wykonawczego. Dlatego, aby wykluczyć możliwość prowadzenia egzekucji mimo uchybień, które stanowią o jej niedopuszczalności, Sąd uznał, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wówczas, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby zdaniem Sądu tym, że egzekucja administracyjna byłaby prowadzona mimo stwierdzenia przez organ egzekucyjny wadliwości decydujących o jej niedopuszczalności tylko dlatego, że dostrzeżenie tych wadliwości nastąpiło już po wszczęciu egzekucji. Jeżeli w takiej sytuacji zarzuty nie objęłyby okoliczności decydujących o niedopuszczalności egzekucji, przeprowadzono by egzekucję, która jest niedopuszczalna.

Sąd stwierdził, że egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu z dz. [...] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [...] w gminie W. został nałożony decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. , która nie zawierała ustaleń, co do tego, jak wyglądał stan poprzedni zjazdu, który należało przywrócić, ani też wskazań w jaki sposób przywrócenie do stanu poprzedniego ma nastąpić. Ponadto Sąd stwierdził, że wystawiony tytuł wykonawczy nie odpowiada wszystkim wymogom, wynikającym z art. 27 i art. 28 u.p.e.a. Rubryka 23 zawiera wskazanie wyłącznie aktu normatywnego (wskazuje ustawę – Prawo budowlane), a nie konkretnego przepisu. W rubryce 25. – treść obowiązku – przepisano jedynie sentencję decyzji (doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z dz. [...] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [...] w gminie W.). Podobnie jak w samej decyzji, nie wiadomo z opisu, jaki był ów stan poprzedni, a zatem nie da się stwierdzić na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku. W części G formularza wykreślono wszystkie środki egzekucyjne, a zatem organ będący wierzycielem nie wskazał środka egzekucyjnego. Tak wypełniony tytuł wykonawczy doręczono U. R. w dniu 5 maja 2014 r. W dniu 9 maja 2014r. (data stempla pocztowego), a więc w otwartym, siedmiodniowym terminie do wniesienia zarzutów, U. R. wniosła pismo, zatytułowane "odwołanie" (k. 11 akt organu I instancji). Wskazała w nim na uciążliwość egzekucji, podniosła, że wykonanie obowiązku uniemożliwi jej wjazd na działkę, zwróciła uwagę na wysokie koszty naprawy zjazdu. Sąd podniósł, że organ wprawdzie odpowiedział na to pismo w dniu 6 czerwca 2014 r. (k. 13 akt organu I instancji), wskazując, że nie uznaje "odwołania" za zgłoszenie zarzutów wobec prowadzonej egzekucji, niemniej jednak nie podjął próby sprecyzowania, czy pismo z dnia 9 maja 2014r. stanowi zgłoszenie zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a.

W ocenie Sądu takie działanie należało uznać za nieprawidłowe, bowiem analiza pisma z dnia 9 maja 2014r. prowadzi do wniosku, że zamiarem skarżącej mogło być zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było z kolei przeanalizowanie treści pisma pod takim właśnie kątem, zaś w razie wątpliwości – wezwanie U. R. do jednoznacznego sprecyzowania, czy pismo stanowi zarzuty, a jeżeli tak - to na jakiej konkretnie podstawie z art. 33 u.p.e.a. są one zgłaszane. Powyższe uchybienie Sąd uznał za istotne, albowiem przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należało rozpoznać zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji. Kolejnym uchybieniem zdaniem Sądu jest całkowite pominięcie przez organy egzekucyjne faktu, że decyzja, z której wynika wykonywany obowiązek nie zawiera dokładnego jego opisu. Nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego, jednak ani z jej sentencji, ani z uzasadnienia nie wynika, jak stan poprzedni się przedstawiał, a zatem – na czym w istocie polega nałożony obowiązek. Skoro nie wiadomo, w jakim stanie znajdował się wjazd na działkę przed przebudową, nie można też ustalić, jaki stan winien być na mocy decyzji przywrócony. W decyzji organ nie poczynił stosownych ustaleń faktycznych. Treść obowiązku nie jest w niej określona, a tym samym nie da się stwierdzić, jakie działania skarżącej pozwolą uznać, że stan poprzedni został przywrócony. Pochodną tej wady decyzji jest równie nieprecyzyjne wskazanie treści obowiązku w tytule wykonawczym. Wątpliwe w tej sytuacji jest w ocenie Sądu to, czy decyzja, z której wynika obowiązek była w dniu wydania i jest nadal decyzją wykonalną. Podsumowując Sąd stwierdził, że postępowanie egzekucyjne niniejszej sprawie nie zostało prawidłowo wszczęte. Wystawiony tytuł wykonawczy Sąd uznał za wadliwy, bowiem nie spełnia wszystkich wymogów, wynikających z art. 27 i art. 28 u.p.e.a. Ponadto, postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przedwcześnie, skoro organy nie ustaliły, czy pismo skarżącej z dnia 9 maja 2014r. stanowi zgłoszenie zarzutów. Ponadto organy nie zbadały dopuszczalności egzekucji, tj. nie rozważyły czy nałożony obowiązek jest w ogóle wykonalny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podnosząc zarzut naruszenia:

I. prawa materialnego:

a) art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi określona w tym przepisie przesłanka do umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego, tj. przesłanka niedopuszczalności egzekucji,

b) art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że:

- dla prawidłowego określenia podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji konieczne jest wskazanie w rubryce 23 tytułu wykonawczego przepisu, na podstawie którego wydano egzekwowaną decyzję,

- przepisanie w rubryce 25 tytułu wykonawczego sentencji decyzji nie spełnia wymogu wskazania w tytule wykonawczym treści podlegającego egzekucji obowiązku,

c) art. 28 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w przypadku, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem konieczne jest wskazanie w tytule wykonawczym środka egzekucyjnego,

d) art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi określona w tym przepisie przesłanka do umorzenia z urzędu postępowania egzekucyjnego tj. przesłanka niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym.,

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 1 – 10 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że postanowienie o nałożeniu grzywny ostało wydane przedwcześnie wobec nieustalenia, czy pismo skarżącej z dnia 9 maja 2014 r. stanowi zgłoszenie zarzutów,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice sprawy nałożenia grzywny w celu przymuszenia, polegające na tym, że Sąd I instancji badał prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy kwestia ta nie mogła być przedmiotem badania w postępowaniu przez Sądem.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał na brak podstawy do badania prawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego w zakresie spełniania wymogów z art. 27 i art. 28 u.p.e.a. Wskazywał, że w przypadku stwierdzenia, że egzekucja jest dopuszczalna organ egzekucyjny nadaje tytułowi wykonawczemu klauzulę o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej, które stanowi stwierdzenie organu egzekucyjnego, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania. Po nadaniu tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu do egzekucji organ egzekucyjny może badać z urzędu nie szeroko pojętą dopuszczalność egzekucji, lecz jedynie przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienione w art. 59 § 1 u.p.e.a. Wśród przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 u.p.e.a. nie ma przesłanki dotyczącej niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów wynikających z art. 27 i art. 28 u.p.e.a., a zatem kwestii powyższych organ egzekucyjny nie może badać z urzędu. Przesłanka dotycząca niespełniania przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. została przewidziana przez ustawodawcę w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. jako podstawa wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast niespełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 28 u.p.e.a. nie zostało przewidziane przez ustawodawcę nawet jako przesłanka do wniesienia zarzutów.

Z faktu, że dana okoliczność stanowi podstawę do podniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji – art. 33 § 1 u.p.e.a., natomiast nie jest jednocześnie wymieniona w katalogu podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego( art. 59 u.p.e.a.), wynika w ocenie skarżącego kasacyjnie, iż kwestia taka nie może jednocześnie stanowić przesłanki niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., będącej podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu. Mając na uwadze zasady wykładni oraz założenie racjonalności ustawodawcy, brak jest podstaw do przyjęcia, by pojęciom, niedopuszczalności egzekucji zawartym w art. 33 i 59 u.p.e.a. nadawać różne znaczenia.

Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do przyjęcia, że niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., która to okoliczność jest wymieniana w katalogu podstaw zarzutów( art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) mogłaby jednocześnie stanowić przyczynę umorzenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności egzekucji( art. 59 § 1pkt 7 oraz 33 § 1 pkt 6 w związku z art. 34 § 4 up.e.a.). Z tego względu błędne jest stanowisko Sądu z którego wynika, że ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego mogłaby stanowić przesłankę do umorzenia postępowania, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.

Odnośnie przesłanki niedopuszczalności egzekucji, o której mowa w art. 59 § 1pkt 7 oraz 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. autor skargi kasacyjnej wskazywał, że egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego w tytule wykonawczym, a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Natomiast przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Żadna z przesłanek powyżej wskazanych nie zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej niezasadnie Sąd przyjął, że tytuł wykonawczy jest wadliwy, tj. nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z art. 27 i art. 28 u.p.e.a. Zarzut, że rubryka 23 zawiera tylko wskazanie aktu normatywnego – ustawę prawo budowlane ni nie bierze pod uwagę, że art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. jako obligatoryjny element tytułu wykonawczego wymienia wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Przez wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji lub postanowienia albo innego rodzaju rozstrzygnięcia, z mocy których na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek. Nie jest konieczne wskazywanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których została wydana decyzja nakładająca obowiązek.

Upatrywanie wadliwości tytułu wykonawczego, poprzez wpisanie w rubryce 25( treść obowiązku) sentencji decyzji nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, iż treść obowiązku podana w tytule wykonawczym musi być tożsama z treścią obowiązku wynikającego z decyzji nakładającej obowiązek. W ramach postępowania egzekucyjnego niedopuszczalna jest jakakolwiek modyfikacja treści obowiązku.

Również nietrafne jest stanowisko sądu, że tytuł wykonawczy jest wadliwy, bowiem w części G formularza wykreślono wszystkie środki egzekucyjne, a zatem organ będący wierzycielem nie wskazał środka egzekucyjnego. W przepisie art. 27 u.p.e.a. nie zawarto wymogu, aby tytuł wykonawczy zawierał wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, z którą mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jedynie w egzekucji należności pieniężnych tytuł wykonawczy winien zawierać wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w tej egzekucji( art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a.).

Z tych też względów zdaniem skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 59 § 1 pkt 7, art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 28 u.p.e.a jest zasadny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. skarżący kasacyjnie wskazywał, że organ zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W przypadku gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, nadanie tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności stanowi stwierdzenie organu nie tylko, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, lecz także, iż nie zachodzą okoliczności, które obligowałyby organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego, czy to w związku z uwzględnieniem zarzutów( art. 33 § 1 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a.), czy też z urzędu( art. 59 § 1 u.p.e.a.). Sąd zakwestionował wykonalność obowiązku, jednak uchylił się od dokonania kategorycznej oceny, czy egzekwowany obowiązek jest wykonalny. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może mieć przyczynę faktyczną lub prawną. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, gdy istnieje rzeczywista przeszkoda obiektywnie wykluczająca określone zachowanie się, przy czym obowiązek musi być niewykonalny nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Natomiast z niewykonalnością prawną mamy do czynienia, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi. Wprawdzie decyzją, z której wynika obowiązek, nakazano doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego bez wskazania w sentencji decyzji, jaki stan należy uzyskać, bądź jakie czynności lub prace winny być wykonane dla osiągniecia zamierzonego rezultatu, jednak powyższe nie może być utożsamiane z niewykonalnością obowiązku, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie wskazano, że ustalono, iż w 2011 roku po remoncie drogi U. R. wykonała remont zjazdu istniejącego poprzez nałożenie na płytę betonową zbrojoną kostkę brukową ograniczoną krawężnikiem od strony drogi i obrzeżem z boków zjazdu. Nie nasuwa wątpliwości, że stan poprzedni to stan sprzed nałożenia na płytę betonową kostki brukowej, a przywrócenie stanu poprzedniego wiąże się z usunięciem kostki brukowej.

W ocenie autora skargi kasacyjnej stanowisko, że postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przedwcześnie jest nieuzasadnione.

Pismo z dnia 9 maja 2014 roku nie mogło zostać potraktowane jako zgłoszenie zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym nie jest środkiem odwoławczym od tytułu wykonawczego. Wskazując podstawy zarzutów z katalogu określonego w art. 33 u.p.e.a. zobowiązany określa, w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego, a tym samym wyznacza granicę, w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. To na osobie, do której skierowano tytuł wykonawczy, spoczywa obowiązek wskazania, na której okoliczności wymienionych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut.

W podaniu U. R. nie zawarto merytorycznych uwag, które znajdowałyby oparcie w przepisie art. 33 u.p.e.a. i nie mógł organ potraktować tego pisma jak zarzutu wobec prowadzonej egzekucji, o czym skarżąca U. R. została powiadomiona.

Wobec powyższego jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art.9, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 1 -10 w związku z art. 35 § 1 u.p.e.a.

Skarżący kasacyjnie wskazywał, ze Sąd naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wychodząc poza granicę sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem zaskarżenia było postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu I Instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Natomiast Sąd poza prawidłowością zastosowania powyższego środka egzekucyjnego badał także prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, mimo że do badania prawidłowości jego wszczęcia przewidziany jest odrębny tryb postępowania – postępowanie w sprawie zarzutów określonych w art. 33 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a. ustawy procesowej, które nie zachodzą w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, po rozpatrzeniu zarzutów należało zarzuty skargi kasacyjnej uznać za uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art.135 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem, aby Sąd I instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast norma art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis art. 135 p.p.s.a. uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą, ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, oczywiście sprawy administracyjnej.

Przesłanką zastosowania ww. unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 544/07, LEX nr 483200) określenie zawarte w normie art. 135 p.p.s.a. "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej oparte na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.tj. naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie będąc związany granicami skargi, jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowany przez uprawniony podmiot – sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W ramach tego postępowania Sąd przeprowadził również postępowanie co do prawidłowości wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Warto podkreślić, iż klauzula organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej nie stanowi swoistej ,, klauzuli wykonalności’’, lecz stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został wystawiony prawidłowo i nadaje się do wykonania( por. wyrok NSA z 17 grudnia 1997 roku, syg. akt III SA 984/96). Prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego badana jest w ramach postępowania w sprawie zarzutów określonych w art. 33 u.p.e.a. W przywołanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach – wyroki z 18 listopada 2014 roku, syg. akt II OSK 1068/13 i z dnia 18 grudnia 2014 roku, syg.akt II OSK 1315/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że naruszenia wymogu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie mogły być badane w ramach oceny prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W związku z powyższym dokonywanie przez Sąd oceny prawidłowości wszczęcia postepowania egzekucyjnego poprzez wskazywanie na potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i badanie wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 i 28 u.p.e.a. w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowi przekroczenie normy art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy zauważyć, iż do elementów koniecznych, jakie muszą spełniać zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy zaliczyć wymogi formalne co do ich treści oraz co do czasu, w którym wniesienie tego środka jest przewidziane przez ustawę. Wskazuje się, że wnoszenie zarzutów stanowi prawo, które zobowiązany może realizować jedynie w fazie wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Tak wiec w tej sytuacji należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, iż organ pismo skarżącej nazwane ,, odwołaniem ‘’, a wniesione w terminie do zgłoszenia zarzutów, w którym nie powołuje się na żadną okoliczność wymienioną w art. 33 u.p.e.a. prawidłowo nie uznał pisma jako wniesienie zarzutów w wyżej powołanym trybie. Skarżąca wskazywała jedynie na to, iż postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone.

W związku z tym należy uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art.9 i art. 77 § 1 k.p.a oraz w związku z art. 33 § 1 pkt 1 -10 i art. 35 § 1 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a.tj. naruszenia prawa materialnego należy uznać, że nie są zasadne.

Należy zgodzić się, ze skarżącym kasacyjnie organem, iż doszło do naruszenia przepisów art. 27 § 1 pkt 3, art. 28 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię.

Należy uznać, iż wystawiony tytuł wykonawczy zawierał wszystkie elementy niezbędne, a wymagane przez przepis art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. zarówno poprzez wskazanie podstawy prawnej obowiązku oraz treści podlegającego egzekucji obowiązku. Treść obowiązku prawnego powinna w prosty sposób wynikać z decyzji administracyjnej albo wprost z przepisu prawa, nakładającego ten obowiązek. Musi zostać ona powtórzona za decyzją administracyjną lub przepisem prawa, z którego ten obowiązek wynika. Natomiast odnośnie podstawy prawnej egzekucji ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy podstawą prawną egzekwowanego obowiązku( art. 27 § 1 pkt 3) a podstawą prawną prowadzonej egzekucji( art. 27 § 1 pkt 6). Przez podanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji należy rozumieć podanie aktu prawnego, na podstawie którego dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji danego obowiązku. Będzie tu chodziło o przepisy dopuszczające możliwość prowadzenia egzekucji, a więc art. 2 – 4 u.p.e.a.. Wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku oznacza podanie aktu prawnego z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej obowiązku należy rozumieć w ten sposób, ze chodzi tu o podanie aktu prawnego na podstawie którego wydano decyzję lub też wystarczające jest powołanie samej decyzji( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 roku, syg. akt II GSK 2431/11).

Organ wskazując w tytule wykonawczym podstawę prawną – decyzję z [...] grudnia 2012 roku, znak: [...] prawidłowo wypełnił warunek określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia w zakresie wykładni przepisu art. 59 § 1 ust.1 pkt 5 u.p.e.a.i istnienia podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z tym, że obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie nie mamy do czynienia z niewykonalnością ani faktyczną, ani prawną. Powoływanie się przez Sąd na brak dokładnego określenia obowiązku w decyzji administracyjnej nie może być uznane, iż obowiązek o charakterze niepieniężnym stał się niewykonalny. W decyzji obowiązek określono ogólnie jako doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, bez wskazania tego stanu poprzedniego lecz bez jakichkolwiek wątpliwości można ten stan wywieźć z uzasadnienia decyzji. Nadto należy zauważyć, iż zakres obowiązku nigdy nie był sporny i nie był kwestionowany przez zobowiązanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia została rozpoznana istota sprawy i tym samym zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniały podstawy do odstąpienia zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego określone w art. 207 § 2 p.p.s.a.