Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1613/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1530/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz J. W. kwotę 387 (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1530/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] marca 2008 r. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn. "Budowa autostrady A2 - w zakresie rozwiązań autostrady A2 na odcinku 5.5.1 Jordanowo - Myszęcin od km 66+000 do km 75+500 - województwo lubuskie, polegających na budowie dojazdów do obiektów inżynierskich, przerwanych połączeń dróg leśnych, dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowie węzła "Jordanowo".

Po rozpatrzeniu odwołania J. W. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił załącznik nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji zatytułowany "Wykaz nieruchomości objętych wnioskiem" i w tej części orzekł co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W ocenie Ministra rozstrzygnięcie Wojewody Lubuskiego nie budzi zastrzeżeń, poza koniecznością skorygowania załącznika nr 1, w którym nie wskazał nazwisk i adresów właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem. Za nietrafny natomiast uznał zarzut odwołującego, że odszkodowanie należne z tytułu przejęcia jego gruntów pod planowaną inwestycję zostanie, z naruszeniem zasad konstytucyjnych, ustalone w późniejszym postępowaniu, a nie równocześnie z odjęciem mu własności. Taki tryb ustalania odszkodowania wynika z obowiązujących przepisów.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu, że decyzja lokalizacyjna dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r., zmieniającą decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A2 na terenie województwa zielonogórskiego. W sprawach brak było tożsamości przedmiotu - inne linie rozgraniczające, inne grunty objęte lokalizacją.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji, podnosząc, że:

1. Wojewoda rażąco naruszył art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając go czynnego udziału w postępowaniu poprzez zamieszczanie wymaganych ustawą obwieszczeń wyłącznie w jednej gazecie lokalnej zamiast w "prasie lokalnej", przez którą rozmieć należy ogół gazet lokalnych wydawanych w danym regionie;

2. decyzje dotyczą sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym;

3. decyzje spowodowały wywłaszczenie skarżącego bez odszkodowania.

W piśmie uzupełniającym z dnia 8 maja 2009 r. skarżący podniósł, że: w decyzji Wojewody brak linii rozgraniczających zaznaczonych kolorem czerwonym na czterech odcinkach autostrady; w sposób wybiórczy dokonano obwieszczeń przez Wojewodę, przez co doprowadzono do pozbawienia skarżącego możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dowodów i materiałów; decyzja lokalizacyjna nie zawiera postanowienia o ustanowieniu służebności drogi dojazdowej do nowopowstałej działki skarżącego nr [...] z obrębu Jordanowo; decyzje organów obu instancji naruszają Dyrektywy Rady, gdyż w toku postępowania nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko.

Na rozprawie przed Sądem skarżący twierdził, że gdyby mógł brać udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to decyzja lokalizacyjna miałaby inną treść w kwestii dotyczącej dojazdu do jego działki. Ponadto z załącznika nr 2 do decyzji wynika, iż już na etapie postępowania lokalizacyjnego niektóre z działek graniczących z inwestycją przeznaczono do wykupu z racji braku dojazdu. Ze względu na fakt, że tego rodzaju brak dotyka również jego działki podnosiłby, potrzebę objęcia tej działki takim wykupem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W odniesieniu do zarzutów skargi zauważył, że istotnie użyte w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą, pojęcie "prasa lokalna", nie jest tożsame z określeniem "gazeta lokalna". Należy uznać, że o ile na określonym terenie wydawane jest kilka periodyków o stosunkowo dużym nakładzie, uwzględniając wykładnię celowościową, zasadne jest zamieszczanie obwieszczeń w kilku tytułach prasy o największym nakładzie. Jednak naruszanie prawa w tym zakresie nie pozbawiło skarżącego możliwości udziału w postępowaniu organu pierwszej instancji. Podnoszone w odwołaniu okoliczności miały wyłącznie charakter formalnoprawny, niesporne były natomiast okoliczności faktyczne sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., ewentualne ograniczenie udziału stron w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie może mieć wpływu na wynik sprawy, o ile organ odwoławczy zastosuje prawidłową wykładnię regulacji, a równocześnie nie są sporne okoliczności faktyczne.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że pomiędzy wpłynięciem odwołania a jego rozpatrzeniem upłynęło ponad dwa miesiące. Skarżący miał możność dokładnego zapoznania się z aktami sprawy i uzupełnienia w stosownym zakresie własnego odwołania, czynności tych jednak zaniechał. Kwestii wykupu działki oraz innych zagadnień merytorycznych skarżący nie podniósł w skardze, ale dopiero w piśmie uzupełniającym z dnia 8 maja 2009 r. Na tej podstawie Sąd przyjął, że nawet gdyby obowiązki publikacyjne wykonane byłyby w szerszym zakresie, wskazane kwestie nie zostałyby podniesione na etapie postępowania administracyjnego. Skarżący powziął świadomość ich istnienia dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w pewnym, ograniczonym zakresie, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r., zmieniająca decyzję Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. oraz zaskarżona decyzja dotyczą tych samych kwestii. Jednak w rozpoznawanym przypadku tego rodzaju ponowne orzeczenie w sprawie nie narusza prawa.

Dawniej ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), regulowała kompleksowo zasady lokalizacji wszystkich inwestycji celu publicznego. W świetle tych regulacji, warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego określano generalnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym dla danego terenu było dopuszczalne wydanie kilku decyzji (art. 46 ust. 1 tej ustawy). Trzeba uznać, że tym bardziej było dopuszczalne wydanie kilku decyzji względem tego samego inwestora, przy czym wybór, które przedsięwzięcie zechce on zrealizować, było pozostawione zainteresowanemu. Chociaż obowiązująca wówczas ustawa o autostradach płatnych, nie zawierała analogicznej regulacji, brak jest racjonalnych przesłanek, aby uznać, że w świetle wykładni systemowej i celowościowej, także w tym przypadku podobna praktyka byłaby niedopuszczalna (pomimo treści art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych). W obu przypadkach ostateczne decyzje w przedmiocie lokalizacji mogły stanowić dopiero podstawę do wszczęcia stosownych procedur wywłaszczeniowych, w myśl ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) albo ustawy o autostradach płatnych.

Stan formalnoprawny uległ zmianie dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Prawodawca przyjął koncepcję, że pośrednie skutki prawne decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego przemawiają przeciw wydaniu obowiązujących w tym samym czasie kilku decyzji dotyczących przedmiotowo tego samego terenu (tego samego przedsięwzięcia). Zasadę tą należy w pełni odnieść do wprowadzonych równocześnie regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza po jej nowelizacji, w której następstwie decyzja o lokalizacji drogi rodzi wprost skutki prawne w sferze przewłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednak ograniczenia możliwości wydania dwu decyzji dotyczących lokalizacji jednej inwestycji, nie można odnosić do stanów prawnych wynikających z decyzji wydanych pod rządami uprzednich regulacji, gdy praktyka taka była dopuszczalna. Znajduje tu zastosowanie zasada nie działania prawa wstecz. Konkluzji tej nie podważa treść przywołanego w skardze art. 41 ust. 2 ustawy, w myśl którego wcześniej wydane decyzje o lokalizacji autostrady pozostają w mocy. Przepis ten bowiem nie wskazuje, iż w przypadku tych decyzji stosuje się regulacje ustanowione nową ustawą. Bez znaczenia jest również kwestia zawieszenia obowiązywania części regulacji ustawy o autostradach płatnych (art. 44 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazanych uwarunkowań nie dostrzegł organ orzekający w sprawie, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Jednak trafna była konstatacja organu, co do braku wadliwości decyzji w kontekście orzekania w rozpoznawanym przypadku powtórnie w przedmiocie lokalizacji drogi. Oznacza to, iż uchybienie przepisom postępowania, co do obowiązku właściwego uzasadnienia decyzji, nie miało we wskazanym przypadku żadnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było przesłanek dla wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego. Wprowadzenie przez prawodawcę odrębnego trybu administracyjnego dochodzenia roszczeń (art. 12 ust. 4, art. 18 i 18a ustawy), nie wyklucza wypłaty odszkodowania w stosownie krótkim czasie. Organ administracji, właściwy do orzekania w przedmiocie odszkodowania, musi bowiem procedować w terminach wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a jego ewentualna bezczynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Równocześnie stronie, która poniosłaby określone szkody z winy organów władzy publicznej przysługuje odszkodowanie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że brak ciągłości linii rozgraniczających na czterech odcinkach autostrady jest oczywistą konsekwencją określenia przedmiotu inwestycji - budowa dojazdów do obiektów inżynierskich, przerwanych połączeń dróg leśnych, dojazdów do działek, wjazdów awaryjnych i zbiorników ekologicznych, dojść do przejść dla zwierząt oraz rozbudowa węzła "Jordanowo". Jest to bowiem inwestycja nie o charakterze ciągłym, a o charakterze uzupełniającym w różnych oddzielonych od siebie miejscach inwestycję główną, tj. autostradę A2.

Ponadto na zasadach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy skarżący może realizować swoje roszczenia o wykup należącej do niego nieruchomości.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w związku z nowelizacją ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), procedura ocen jest przeprowadzana w ramach odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to z art. 46 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie organy orzekały, mając na uwadze treść ostatecznej decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Ewentualne zarzuty, dotyczące przeprowadzenia procedury ocen mogą być rozważane wyłącznie w ramach kontroli legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a więc wykraczają poza granice rozpatrywanej sprawy. Zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji mogłyby dotyczyć wyłącznie kwestii sprzeczności pomiędzy warunkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a kwestionowaną decyzją.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 p.p.s.a.

J. W., reprezentowany przez radcę prawnego S. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s:a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji, gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

2) błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi zamiast zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i uchylenie skarżonej decyzji, gdyż skarżącego całkowicie pozbawiono prawa udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji, co oznacza, że naruszono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. i art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc przepisy prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z uchybieniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi.

Błąd w ocenie ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi, mimo, iż naruszono art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Błąd polegał na nie odniesieniu się do istotnego zarzutu podniesionego przez skarżącego w uzupełnieniu skargi, a także na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, że nie istnieje potrzeba w skarżonej decyzji zapobieżenia niedogodnościom polegającym na braku dostępu do drogi publicznej z sąsiedniej działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] obręb Jordanowo.

Skarżący kasacyjnie powtórzył, że decyzja Ministra Infrastruktury dnia [...] czerwca 2008 r. a także poprzedzająca ją decyzja Wojewody Lubuskiego dotyczą sprawy już w części poprzednio rozstrzygniętej decyzją Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., która została w części zmieniona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r. Pokrywają się one co do istoty, a sprawy cechuje potrójna tożsamość, gdyż występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym.

Nieruchomości skarżącego w obrębie Jordanowo nr ewidencyjny [...] i [...] na terenie dawnego województwa zielonogórskiego położone są na przedmiotowych odcinkach planowanej autostrady od km 66 + 100 do km 66 + 170 oraz od km 67+ 300 do km 67 + 350.

Z dniem, z którym decyzja Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A2 stała się ostateczna skarżący nabył prawo do sprzedaży swojej nieruchomości na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, według jej stanu na dzień [...] czerwca 1996 r. Później wydana decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r. bezpodstawnie pozbawiła skarżącego tego prawa. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji, w tym przypadku będzie to więc dzień [...] marca 2008 r. Istotna zmiana daty ustalenia stanu nieruchomości skarżącego (jakość i postać nieruchomości) spowodowała bezprawne pozbawienie skarżącego praw nabytych, co wiąże się bezpośrednio z uszczupleniem mienia skarżącego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie o zachowaniu ciągłości regulacji prawnej przesądzają przepisy przejściowe i końcowe, w rozdziale 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (por. art. 44, art. 41 ust. 2).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji polegające na wykazaniu poprzez analogię, iż nie jest naruszeniem prawa wydanie kilku decyzji rozstrzygających tę samą sprawę, jest błędne. Nie uwzględnia bowiem, że w art. 46 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono bardzo precyzyjne ograniczenia. Mając to na uwadze nie można utożsamiać opisanej regulacji prawnej z ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, która była podstawą prawną do wydania decyzji Wojewody Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 1996 r. z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która była podstawą prawną do wydania decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] marca 2008 r., gdyż żadna z tych regulacji nie wprowadza wyjątku od zasady ogólnej wyrażonej art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W kolejnej kwestii skarżący kasacyjnie podniósł, że obwieszczenie Wojewody Lubuskiego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady A2 i wywłaszczeniu nieruchomości skarżącego zostało opublikowane wyłącznie w Gazecie Lubuskiej. Organ nie opublikował stosownego obwieszczenia w drugiej gazecie o charakterze lokalnym i zbliżonym nakładzie, jaką jest Gazeta Wyborcza. Niewątpliwie jest to sprzeczne z wykładnią art. 5 ust. 5 ustawy.

Wojewoda Lubuski rażąco naruszył również art. 10 § 1 k.p.a., gdyż całkowicie pozbawił skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, które zakończyło wydanie decyzji o podwójnym skutku, tj. o ustaleniu lokalizacji autostrady A2 i o wywłaszczeniu części nieruchomości skarżącego. W szczególności pozbawił skarżącego:

- prawa do złożenia wniosku polegającego na ustanowieniu służebności w postaci drogi dojazdowej z drogi publicznej do nowopowstałej działki skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] obręb Jordanowo;

- prawa do żądania, aby projektowane urządzenia wodne w pasie drogowym autostrady nie obniżyły poziomu wód gruntowych na sąsiedniej działce skarżącego o numerze ewidencyjnym [...] obręb Jordanowo;

- prawa do zadawania inwestorowi szczegółowych pytań, w związku z planowaną budową autostrady;

- prawa do przesłuchania biegłych oraz świadków na okoliczność budowy urządzeń z zakresu ochrony środowiska związanych z budową autostrady.

Skarżący nie brał udziału w żadnej czynności procesowej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, a więc nie miał najmniejszego wpływu na rozstrzygnięcie w pierwszej instancji. W tych okolicznościach nie można twierdzić, że pozbawienie skarżącego prawa udziału w postępowaniu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący w istocie złożył odwołanie do drugiej instancji, a więc brał udział w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Przyjęcie powyższej tezy Sądu za prawidłową jest nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ograniczenie prawa skarżącego wyłącznie do rozpatrzenia jego odwołania oznacza, że w istocie jego sprawa była rozpatrywana tylko jeden raz.

Skarżący kasacyjnie sformułował także pogląd, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określające sposób powiadamiania stron o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej na dzień wydania skarżonej decyzji były niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Wśród praw o procesowym charakterze, których strona może zostać pozbawiona w wyniku braku obowiązku doręczania zawiadomienia o toczącym się postępowaniu można wymienić: prawo do ukształtowania przebiegu postępowania, w tym prawo do kształtowania postępowania wyjaśniającego i czynnego w nim udziału, prawo do wypowiedzenia się w przedmiocie przeprowadzonych dowodów, prawo do udziału w czynnościach postępowania, czy prawo do korzystania z pomocy i instytucji reprezentacji.

W ocenie skarżącego forma powiadamiania stron postępowania, którego zakończenie powoduje ingerencję w konstytucyjne prawa i wolności w drodze obwieszczenia jest dopuszczalne, ale wyłącznie w charakterze subsydiarnym.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że na mocy ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nastąpiła radykalna zmiana w sposobie powiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która ingeruje w prawa własności. Artykuł 11d ust. 5 tej ustawy stanowi, że organ zawiadamia o wszczęciu postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które znajdują się w liniach rozgraniczających planowaną inwestycję drogową poprzez wysłanie zawiadomienia na adres właściciela lub użytkownika wieczystego, wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony postępowania zawiadamiane są w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej i na stronach internetowych urzędów.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazał, że artykuł 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przy wywłaszczaniu nieruchomości ochronie podlegają także prawa osób trzecich dysponujących prawem własności oraz prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością wywłaszczaną. Ustawowymi przesłankami tej ochrony jest potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, powstania szkody albo niedogodnościom, jakie mogą ujawnić się wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ochrona praw sąsiedzkich realizowana jest w drodze administracyjnej, poprzez możliwość ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu odpowiednich służebności na rzecz nieruchomości sąsiednich albo ustalenia obowiązku budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających tym niedogodnościom. Najczęściej chodzić będzie o ustanowienie służebności gruntowej oraz budowę takich urządzeń, jak mosty, przepusty, drogi, osłony przed hałasem lub zanieczyszczeniem powietrza.

Na skutek wywłaszczenia północnej części działki o ówczesnym nr 19 obręb Jordanowo powstała oczywista niedogodność w korzystaniu z pozostałej części działki skarżącego oznaczonej aktualnie nr [...], polegająca na braku prawnego i faktycznego dostępu do drogi publicznej. Przed wydaniem skarżonej decyzji, dostęp z drogi publicznej do nieruchomości skarżącego był niczym niezakłócony, gdyż działka skarżącego bezpośrednio sąsiadowała z działką oznaczoną nr [...], która jest drogą publiczną.

Mimo, iż na rozprawie sądowej w dniu 8 maja 2009 r. skarżący w formie pisemnej uzupełnił skargę poprzez wskazanie, że skarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. pozbawiła go dostępu do drogi publicznej z działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...] obręb Jordanowo, to Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż miał nie tylko prawo, ale również obowiązek zbadać całościowo i wnikliwie rozstrzygnięcia organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Powołując się na art. 9 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że skarżący kasacyjnie nie posiada legitymacji do żądania uchylenia jak i stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawie. Zarzut rozstrzygania w sprawie już rozstrzygniętej jest bezzasadny z uwagi na brak tożsamości przedmiotu sprawy. Na oczywistość innego stanu prawnego wskazują daty decyzji. Również argumentacja dotycząca art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sposób rażący odbiega od treści powołanego przepisu prawnego.

Wskazał także, że zarzuty w zakresie nieprawidłowych ustaleń faktycznych zostały złożone po terminie przewidzianym do wniesienia skargi i nie podlegają rozpatrzeniu przez Sąd.

Nadmienił, że dostęp do działek skarżącego położonych w Jordanowie został określony decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna w części została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy zaskarżona decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną Wojewody Zielonogórskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego zarzucał, że sprawa lokalizacji autostrady A2 została rozstrzygnięta wskazaną wyżej decyzją Wojewody Zielonogórskiego w związku z czym zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w warunkach nieważności, określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec powyższego należy zauważyć, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem, nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1 k.p.a., czyli: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę w ogóle nie rozważył kwestii tożsamości sprawy. Sąd jedynie bardzo enigmatycznie stwierdził, że "w pewnym ograniczonym zakresie, oba orzeczenia dotyczą tych samych kwestii" nie wyjaśniając, jakie kwestie i w jakim zakresie miał na uwadze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że kwestia tożsamości sprawy nie stanowiła dla Sądu pierwszej instancji zagadnienia istotnego, mającego jakiekolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z rozważań Sądu wynika, że w jego ocenie, dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji o lokalizacji tej samej inwestycji celu publicznego dla tego samego inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim należy zauważyć, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niespójna. Podkreślenia w tym miejscu wymaga kwestia, że na gruncie art. 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjmowano, iż podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy (zob. wyrok NSA z 5.02.1998r., II SA/Po 873/97, ONSA 1998/4/141). Zatem ten sam podmiot w sprawie tej samej inwestycji nie mógł domagać się wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli w obrocie prawnym pozostawała decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę w tym przedmiocie. Wobec tego już tylko z tego względu w rozpoznawanej sprawie należało zająć się badaniem tożsamości sprawy. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że z przepisu art. 25 ust. 1 - mającej zastosowanie w dacie wydania decyzji Wojewody Zielonogórskiego ([...] czerwca 1996 r.) ustalającej lokalizację autostrady płatnej A2 - ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, jednoznacznie wynika, iż przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania w sprawach lokalizacji autostrad. Natomiast art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Wyraźne wyłączenie przez ustawodawcę stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących lokalizacji tak autostrad, jak i dróg publicznych (w zależności od stanu prawnego obowiązującego w określonym czasie) oznacza, że lokalizacja tego typu inwestycji odbywa się na odmiennych zasadach. Dlatego też rozważania Sądu pierwszej instancji odwołujące się do regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zasadne. Natomiast z przepisów tak ustawy o autostradach płatnych jak i ustawy o szczególnych zasadach/.../ nie wynika, aby dopuszczalne było wydanie dla tego samego podmiotu kilku decyzji lokalizacyjnych ustalających lokalizację tej samej autostrady. W rozpoznawanej sprawie nie można tracić z punktu widzenia, że przedmiot postępowania administracyjnego stanowi lokalizacja autostrady, a nie jakiejkolwiek innej drogi publicznej. Jest to istotne z tego względu, że ustawodawca w sprawach lokalizacji autostrad konsekwentnie zachował odrębność postępowania lokalizacyjnego tego typu inwestycji, czego wyrazem jest treść przepisu art. 10 w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach /.../.

Badając kwestię tożsamości należy rozważyć czy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) dotyczy ona tego samego przedmiotu, c) dotyczy ona tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ jest związany wydaną decyzją także wówczas, gdy strona składa nowy wniosek powołując się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie. Zatem w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagała kwestia ciągłości regulacji prawnej w kontekście art. 41 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach /.../, w myśl którego decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydane do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy. W kwestii tożsamości strony uprawnionej do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie lokalizacji autostrady należało zaś uwzględnić ustawę z dnia 1 marca 2002 r. o z mianach w organizacji centralnych organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.), w myśl której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje zadania należące dotychczas do Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad (art. 4 ust. 1 i 2).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozważenia kwestii tożsamości sprawy. Pominięcie tego zagadnienia przez Sąd pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkiem pominięcia tej ważkiej kwestii Sąd pierwszej instancji nie poddał ocenie bardzo lakonicznego stanowiska Ministra Infrastruktury co do braku tożsamości sprawy; stanowiska, które dodatkowo nie zostało oparte na analizie dotychczasowych rozstrzygnięć lokalizacyjnych pod kątem ich obowiązywania w obrocie prawnym.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. odnoszący się do pozbawienia skarżącego prawa udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji.

W sprawie poza sporem pozostawała kwestia, że Wojewoda Lubuski o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady zawiadomił w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg autostrady oraz w prasie lokalnej. Obwieszczenie w prasie lokalnej zostało dokonane w Gazecie Lubuskiej. Przepis art. 5 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach /.../ wymaga zamieszczenia obwieszczenia w prasie lokalnej. Z przepisu tego nie wynika, aby warunkiem prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania było zamieszczenia obwieszczenia w kilku tytułach prasy lokalnej. Istotne jest tyko, aby obwieszczenie zamieszczone zostało w prasie lokalnej, a więc gazecie wydawanej dla danego terytorium, przez które przebiegać ma planowana droga, a nie w prasie ogólnokrajowej. Jednocześnie skoro zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007) pojęcie "prasa" oznacza gazety i czasopisma ukazujące się w regularnych odstępach czasu, to użycie przez ustawodawcę sformułowania "prasa lokalna" wyraźnie wskazuje, że chodzi o gazety lokalne ukazujące się w regularnych odstępach czasu. Zatem dla oceny czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczenia zostało dokonane w sposób prawidłowy istotne jest, czy zostało ono zamieszczone w gazecie lokalnej ukazującej się w regularnych odstępach czasu, a nie w gazecie ogólnokrajowej, bądź wprawdzie lokalnej, lecz ukazującej się nieregularnie. Natomiast kwestia ilości tytułów prasy lokalnej, w której ukazało się obwieszczenie nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości dokonania zawiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5 omawianej ustawy.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do konieczności zamieszczenia obwieszczenia w kilku tytułach prasy o największym nakładzie. Dlatego też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają rozważania tego Sądu dotyczące wpływu nieistniejącego uchybienia na wynik sprawy. W konsekwencji związany z tą kwestią zarzut zbudowany na pozbawieniu skarżącego prawa udziału w postępowaniu wskutek nieprawidłowego obwieszczenia jest bezzasadny.

Natomiast w związku z tym, że rozstrzygnięcia wymaga kwestia tożsamości sprawy przedwczesne są rozważania dotyczące zagadnienia naruszenia art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach /.../, gdyż jest to zagadnienie merytoryczne mogące podlegać ocenie tylko wówczas, kiedy okaże się, że nie zachodzi tożsamość spraw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.