Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 713/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 58,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 713/09 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędzia: WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r., sprawy ze skargi G. K., na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia 9 marca 2009 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 100,00 zł (sto złotych 00/100).


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 9 marca 2009 r. znak: [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 26 stycznia 2009 r. nr 12/2009, którym odmówiono stronie - G. K. - przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia.

Postanowienia te zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia 01 lutego 2006 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR przyznał G. K. płatności do gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4.818,66 zł, Jak to podano w pkt 2 decyzji, "zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 ), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. W ciągu 7 dni po w/w terminie należy złożyć ,,Oświadczenie"

Strona złożyła przedmiotowe oświadczenie wraz z załącznikami (dokumentami potwierdzającymi realizację przedsięwzięcia) w dniu 06 listopada 2008r., jednakże nastąpiło to już po przewidzianym terminie. W związku z tym organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wstrzymania płatności na kolejne lata. W reakcji na wszczęcie postępowania (pismo z dnia 14 stycznia 2009 r. informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji) G. K. złożyła w dniu 20 stycznia 2009 r. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. Z jego treści wynika, iż strona jest świadoma, iż przekroczyła o 2 dni termin, o którym mowa w art. 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004 r. Strona usprawiedliwiła uchybienie terminowi swoim pobytem w Stanach Zjednoczonych przez okres 5 miesięcy, podczas których zajęła się badaniami kontrolnymi jej stanu zdrowia. Na dowód dołączyła kserokopię stron swojego paszportu wraz z wizą.

Nadto w odwołaniu od postanowienia organu I instancji G. K. powołała się na zły stan swojego zdrowia (usunięcie tarczycy i stałe leczenie), opiekę nad chorym 85-letnim ojcem oraz prace polowe - zbiór płodów rolnych.

W tym stanie faktycznym sprawy organy ARiMR I i II instancji odmówiły stronie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Odnośne przepisy cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 grudnia 2004 r. stanowią, iż warunkiem płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności jest zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 8 ust. 2 w/w rozporządzenia przedmiotowe oświadczenie składa się w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął określony w ust. 1 pkt 1. W sprawie dniem wypłaty w trzecim roku realizacji planu był 28 kwietnia2008 r., a termin do złożenia w/w oświadczenia upłynął z dniem 04 listopada 2008 r.

W oparciu o przepis art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej "k.p.a.") wymienia się cztery przesłanki, które należy spełnić łącznie, aby termin został przywrócony: uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu przez osobę zainteresowaną, wniesienie wniosku o przywrócenie terminu, dochowanie nieprzywracalnego terminu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia do złożenia przedmiotowego wniosku oraz dopełnienie wraz z wnioskiem tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Organy wyjaśniły, iż niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek, przy równoczesnym dopełnieniu pozostałych, przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu.

W ocenie organów ARiMR wyjazd do USA oraz badania kontrolne nie stanowią przeszkody nie do przezwyciężenia - strona mogła dopełnić swój obowiązek np. drogą pocztową, przez pełnomocnika bądź osobę uprawnioną do jej reprezentowania, bez konieczności osobistego stawiennictwa w biurze Agencji. Nie podano także daty powrotu do kraju, która by mogła mieć znaczenie w sprawie. Przesłanki uchybienia mają zatem charakter czysto subiektywny. Poza tym treść zażalenia, w którym strona powołuje się na zły stan zdrowia i prace polowe, stoi w ewidentnej sprzeczności z treścią wniosku o przywrócenie terminu, gdzie usprawiedliwieniem miał być pobyt za granicą. Ponadto strona przekroczyła 7-dniowy termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., tj. złożyła oświadczenie w dniu 06 listopada2008 r., a wniosek o przywrócenie terminu dopiero dnia 20 stycznia 2009 r. Z tych powodów terminu przywrócić nie można.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. K. stwierdziła, iż dwudniowe uchybienie terminowi nastąpiło, w jej ocenie, z przyczyn obiektywnych: główną był jej zły stan zdrowia, a ponadto Agencja niewłaściwie zdaniem skarżącej informuje rolników o ich obowiązkach. Skarżąca podniosła, iż w trakcie realizacji zadania przeszła skomplikowaną operację tarczycy, a ponadto sprawuje opiekę nad starszymi rodzicami. Skutkowało to zaległościami w pracach polowych i gospodarskich. Tymczasem termin do złożenia oświadczenia zbiegł się z nawałem prac polowych przed zbliżającym się okresem chłodów. Zdaniem skarżącej są to przyczyny obiektywne, które wskazują na brak winy w uchybieniu.

Ponadto skarżąca wskazała, iż termin określony w decyzji z dnia 01 lutego 2006 r. nie był terminem ze ściśle określonym dniem, zatem producent rolny nie mógł go znać z wyprzedzeniem, tj. nie mógł znać daty granicznej, do której należało złożyć oświadczenie. Po pierwsze owego "rzekomego pouczenia" dokonano trzy lata temu, po drugie z jego treści nie można wywnioskować faktycznej daty, a po trzecie także "data wypłaty trzeciej płatności" była rolnikowi nieznana. Data wypłaty trzeciej raty płatności nie jest nigdzie ogłaszana, rolnicy nie są o niej informowani. Jeśli zaś przez tą datę rozumieć datę polecenia przelewu przez Agencję, to nie jest ona tożsama z datą wpływu środków finansowych na rachunek bankowy rolnika, a tylko tą datę mógł rolnik znać. Reasumując, pouczenie co do terminu nie spełnia wymagań k.p.a., w tym przede wszystkim zasady praworządności, pogłębiania zaufania oraz udzielania informacji.

Zdaniem skarżącej ARiMR zastawia na rolnika pułapki proceduralne, nie czyniąc nawet minimalnego wysiłku, by poinformować rolnika, w jakiej dacie powinien rozliczyć przedsięwzięcie. Tym samym skarżąca, mimo realizacji zadań określonych programem, ma nie otrzymać finansowania za 4 i 5 rok tegoż programu. Wątpliwy jest także fakt, czy rzeczywiście został przekroczony termin na złożenie oświadczenia, bowiem na tą okoliczność skarżąca nie dopatrzyła się w aktach żadnego dowodu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił ponadto, iż obowiązek terminowego złożenia oświadczenia nie został nałożony decyzją, lecz wynika wprost z powołanych w zaskarżonym postanowieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Strona została jedynie o nim poinformowana w decyzji o przyznaniu płatności niskotowarowej. Zasadniczym powodem odmowy przywrócenia terminu było przekroczenie 7-dniowego terminu z art. 58 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., jak również dokonując analizy zarzutów sformułowanych w skargach, Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd oceniając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przepis ten nie służy zatem do zwalczania wniosków jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego, lecz nakazuje sądowi konkretne zachowanie przy podejmowaniu orzeczenia.

Analiza akt postępowania oraz zarzutów skargo doprowadziły Sąd do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż te które wskazano w środku zaskarżenia.

Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia charakteru terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, o przywrócenie którego skarżąca wniosła, a mianowicie, czy jest on terminem procesowym, czy też terminem materialnym.

W związku z tym zauważyć należy na wstępnie, iż w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że o charakterze konkretnego przepisu nie decyduje to, w jakim miejscu został on zamieszczony, czy też, w jakim okresie został wprowadzony, lecz jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986 r., z. 12, poz. 194).

Podział terminów na materialne i procesowe wprowadziła nauka prawa opierając go zasadniczo na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej lub ustawie procesowej, jednak ze względu na fakt, że ustawodawca nie przestrzega w systemie prawnym rozdziału regulacji prawnej materialnej i regulacji procesowej, nie jest to wystarczające kryterium dla rozróżnienia tych terminów. W doktrynie przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie.

Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (vide A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564).

Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu. W Kodeksie postępowania administracyjnego możliwość taką przewidują przepisy art. 58-60, zawarte w rozdziale 10 tej ustawy.

Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (vide także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56).

W tej sytuacji należy jednoznacznie stwierdzić, iż instytucja przywrócenia terminu znajduje zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do terminów procesowych ustanowionych dla dokonywania czynności procesowych przez strony i innych uczestników postępowania. Charakteru przywracalnego nie mają natomiast terminy prawa materialnego (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, teza 1. do art. 58 § 1 k.p.a. i cyt. tam m.in. wyrok NSA z dnia 23 maja 1995 r., sygn. akt SA/Wr 2337/94, niepublik.).

Ponadto wskazać należy, iż w literaturze przyjmuje się, że w razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu - administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 321; stanowisko to znajduje potwierdzenie również (w:) wyroku NSA z dnia 28 maja 1997 r., sygn. akt: I SA/Gd 2334/96).

Wskazać również należy, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia, oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. Do oświadczenia o którym mowa powyżej producent rolny ma obowiązek dołączyć dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, a określone w § 8 ust. 3 rozporządzenia.

W tej sytuacji Sąd uznał, iż termin wskazany w § 8 ust. 2 jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Uchybienie bowiem terminowi wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw o charakterze materialnym. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 01 listopada 2009 r., sygn. akt: I SA/Lu 476/09).

W związku z powyższym należało przyjąć, że w sytuacji, gdy do organu administracji publicznej wpłynął wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego - organ ten zobowiązany był - działając na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - mocą decyzji administracyjnej umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wszak wniosek o przywrócenie terminu prawa materialnego nie może być rozpoznawany w oparciu o przepis art. 58 k.p.a., albowiem instytucja przywrócenia terminu, regulowana tym przepisem, służy jedynie przywracaniu terminów prawa procesowego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) -uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.)-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również postanowienie z dnia 26 stycznia 2009r. wydane przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej.

Stwierdzenie przez Sąd, że na podstawie art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu oznacza, że postanowienia te nie wywołują skutków prawnych, które wynikają z ich rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający te decyzje nie jest jeszcze prawomocny.

Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję w całości, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.