Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 158 § 1 i § 2,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 maja 2022 r., nr SKO.40.3244.2021.gr w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej K. R. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. R. (dalej: strona, skarżąca) decyzją z 16 maja 2022 r., nr SKO.40.3244.2021.gr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej: Kpa – po rozpoznaniu wniosku M. G. i K. R. z 18 listopada 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 11 lutego 2021 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr a z k. m. [...] o pow. 0,2411 ha, obręb [...], na działki nr bo pow. 0,0397 ha i nr c o pow. 0,2014 ha – stwierdziło, że ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie Kolegium na wstępie przybliżyło dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniało, że wnioskiem z 17 września 2020 r. T. K. zwrócił się do Wójta Gminy T. o podział nieruchomości gruntowej, stanowiącej jego własność, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr a z k. m.[...] o pow. 0,2411 ha, obręb [...] na działki oznaczone literami A i B. Podał, że celem podziału jest wydzielenie dz. A, stanowiącej drogę w ciągu ul. [...] i jej zbycie oraz że obie nowo wydzielone działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Do podania strona dołączyła odpis księgi wieczystej KW [...] , wypis z rejestru gruntów oraz wstępny projekt podziału dz. nr a na dz. A o pow. 0,0375 ha i dz. B o pow. 0,2036 ha. Postanowieniem z 26 października 2020 r. Wójt Gminy T. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału dz. nr a o pow. 0,2411 ha na dz. A o pow. 0,0375 ha, usytuowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 19MN/RM - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz symbolem KD(D) - tereny ulic lokalnych, przeznaczoną na drogę i dz. B o pow. 0,2036 ha, położoną na obszarze oznaczonym symbolem 19MN/RM, stwierdzając, iż jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...] przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]). Pismem z 25 stycznia 2021 r. T. K. wniósł o podział ww. nieruchomości gruntowej, zgodnie z postanowieniem z 26 października 2020 r. Do podania dołączył protokół przyjęcia granic nieruchomości z 15 stycznia 2021 r., sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, iż niewielkiej korekcie uległa powierzchnia dz. A (z 0,0375 ha na 0,0397 ha) i dz. B (z 0,2036 ha na 0,2014 ha).

Decyzją z 11 lutego 2021 r., nr [...], Wójt Gminy T. zatwierdził projekt podziału dz. nr a z k. m. 1 o pow. 0,2411 ha na działki nr b o pow. 0,0397 ha i nr c o pow. 0,2014 ha, zgodnie z załącznikiem w skali 1:500, stanowiącym jej integralną część. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał się na postanowienie z 26 października 2020 r. Decyzja nie była zaskarżona w toku instancyjnym.

W dniu 18 listopada 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynął wniosek M. G., M. K., K. R. i A. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wójta Gminy T. z 11 lutego 2021 r., nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy przytoczyli przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o księgach wieczystych i hipotece, podając, iż pismem z 19 kwietnia 2021 r. zwrócili się do organu I instancji o przejęcie na własność (m. in.) dz. nr b, stanowiącej drogę dojazdową do ich posesji i doprowadzenie jej do stanu używalności. Wskazali, że aktualnie droga jest "w fatalnym stanie", nieprzejezdna w czasie deszczu i zimowych roztopów. Odpowiadając organ poinformował, że przedmiotowa działka z mocy prawa przeszła na własność Gminy T. i złożony zostanie wniosek o jego ujawnienie w księdze wieczystej. W listopadzie 2021 r. wnioskodawcy uzyskali od pracownika organu informację, że dz. nr b została zbyta na rzecz innej osoby fizycznej.

W piśmie z 18 stycznia 2022 r. M. G., M. K., K. R. i A. K. nawiązali do zawisłego wcześniej przed Kolegium postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem z 30 listopada 2020 r., nr SKO.40.1635.2020.gr, i podkreślili, że w kwestionowanej decyzji z 11 lutego 2021 r. organ zobligowany był powołać, jako podstawę prawną, art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ jedna z działek powstałych w wyniku podziału przeznaczona jest zgodnie z planem miejscowym na poszerzenie drogi publicznej. Pismami z 22 lutego 2022 r. Kolegium zwróciło się do wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego do domagania się uruchomienia, na ich wniosek, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji Wójta Gminy T., ponieważ nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją a do T. K. o podanie adresu zamieszkania nabywców działki nr b. Odpowiadając M. G., M. K., K. R. i A. K. odwołali się do wyroku WSA w Opolu z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/OP 52/21, podnosząc, iż w orzeczeniu tym Sąd wskazał na ich interes prawny. Zaznaczyli, że powstała w wyniku podziału działki nr a (m. in.) działka nr b stanowi ich jedyny dojazd, a mimo to organ I instancji błędnie ją wydzielił jako "zwykłą" działkę, a nie jako drogę.

W dalszych motywach Kolegium zaznaczyło, że podstawę materialnoprawną wskazaną przez organ I instancji w decyzji z 11 lutego 2021 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr a na działki nr b o pow. 0,0397 ha i nr c o pow. 0,2014 ha, stanowią: art. 93 ust. 1, art. 96 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. lub ustawą. Po czym podało, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.) - na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). W postępowaniu podziałowym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, zasadą jest, że interes prawny, a tym samym status strony, przysługuje wyłącznie podmiotowi, który wykaże prawo rzeczowe do gruntu, tj. właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczyło Kolegium wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2922/20, oraz wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 178/21. Następnie wyjaśniło Kolegium, że wydzielone wskutek podziału granice wewnętrzne nie wpływają w żaden sposób na przebieg granic działek sąsiednich. Od ww. zasady w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, który zespół orzekający w tej sprawie w pełni podzielił, że interes prawny w omawianym postępowaniu (zwykłym i nadzwyczajnym) przysługuje również właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) sąsiedniej nieruchomości, jeżeli podział wpływa na jego sferę prawną. W ocenie Kolegium z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie zainicjowanej podaniem M. G. i K. R. W piśmie z 3 marca 2022 r., będącym odpowiedzią na żądanie Kolegium do wykazania interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 11 lutego 2021 r., wnioskodawcy podnieśli, że dojazd do gminnej drogi publicznej - ul. [...] - mają przez dz. nr b, powstałą na skutek podziału dz. nr a. K. R. jest właścicielką dz. nr d, nr e i nr f (Kw nr [...]), a M. G. - właścicielem dz. nr g (Kw nr [...]). Działka nr g obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu wydzielonym pasem drogi przylegającym do dz. nr h, stanowiącym drogę dojazdową dla dz. nr g do drogi publicznej - ul. [...] w [...], na rzecz każdoczesnego właściciela dz. nr g; służebność jest odpłatna za jednorazową zapłatą kwoty 500 zł i jest ograniczona w czasie do dnia przekazania wydzielonej części dz. nr a (Kw nr [...]), będącej własnością T. K., na rzecz gminy T. Zaznaczyło Kolegium, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż działki nr g, nr e i nr f od strony północnej sąsiadują bezpośrednio z powstałą na skutek podziału dz. nr b, poprzez którą mają dostęp do drogi gminnej (ul. [...]). Zgodnie z planem miejscowym dz. nr b przeznaczona jest pod drogi publiczne, w związku z czym na skutek podziału dz. nr a powinna z mocy prawa przejść na własność Gminy T. (na poszerzenie ul.[...]). M. G. i K. R. mieliby tym samym zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Sprzedaż ww. działki J. i M. B. oznacza, że ponownie ów dostęp jest uzależniony od aktualnych właścicieli dz. nr b.

Mając to na uwadze wywiodło Kolegium, że skoro podział dz. nr a może mieć wpływ na sferę prawną właścicieli działek nr e, f oraz dz. nr g, to w jego ocenie uznać należy, iż K. R. i M. G. mają legitymację procesową do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 11 lutego 2021 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr a z k. m. 1 o pow. 0,2411 ha, obręb [...], na działki nr b o pow. 0,0397 ha i nr c o pow. 0,2014 ha.

Przechodząc do żądania stron wyjaśniło Kolegium, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako jeden z przewidzianych przez ustawodawcę nadzwyczajnych trybów wzruszenia orzeczeń administracyjnych, znajduje swoje zastosowanie jedynie w przypadku zaistnienia przewidzianych prawem okoliczności. Ponieważ rygor w postaci stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości, konieczne jest bezsporne ustalenie, że ów akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa – decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco (pkt 3), skierowano ją do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4). Analogiczne skutki przepis artykułu 156 § 1 Kpa wiąże z wydaniem decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5) oraz z wydaniem decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (pkt 6), a także istnienie w obrocie prawnym decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa); rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji (art. 158 § 1 Kpa). Istotą nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji jest ustalenie, czy weryfikowany akt administracyjny, w dacie jego wydania, jest dotknięty którąkolwiek z ww. kwalifikowanych wad prawnych, czyli rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 Kpa, a nie powtórne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją merytoryczną (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 424/21).

Następnie przypomniało Kolegium, że wnioskodawcy w podaniu, inicjującym postępowanie, za podstawę uruchomienia trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 Kpa, wskazali rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), polegające na tym, że decyzji z 11 lutego 2021 r. organ nie wydał na podstawie art. 98 ustawy, mimo tego, że obligowały go do tego zapisy planu miejscowego, zgodnie z którym powstała na skutek podziału dz. nr b przeznaczona powinna być na poszerzenie drogi publicznej (ul.[...]). Wyjaśniło przy tym, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma legalnej definicji pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie ma też katalogu uchybień wyczerpujących tę przesłankę. W związku z tym każdorazowo należy ustalić, posiłkując się poglądami doktryny i orzecznictwem sądowoadministracyjnym, czy podlegające ocenie pod względem legalności rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Kolegium podzieliło także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1708/18 i wyroku WSA w Opolu z 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Op 287/21, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo; przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Zdaniem Kolegium słusznie K. R. i M. G. zarzucają Wójtowi Gminy T. wydanie decyzji z 11 lutego 2021 r., nr [...], z rażącym naruszeniem prawa. W postanowieniu z 26 października 2020 r., kończącym "pierwszy etap" postępowania podziałowego, opiniującym pozytywnie wstępny projekt podziału dz. nr a, organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości orzekł - zgodnie z wnioskiem T. K. - iż dz. oznaczona lit. A (w decyzji - numerem b) usytuowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem KD(D) i "jest przeznaczona na drogę". Ponieważ sąsiaduje ona z drogą gminną - ul. [...] - zwrot ów należy rozumieć jako przeznaczenie na poszerzenie ww. ulicy. Zgodnie z § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] 2007 r., ustalającym kwalifikację funkcjonalną dróg w miejscowości [...] i [...], symbolem KD(D) oznaczone są ulice dojazdowe gminne. W § 4 ust. 10 zawarty jest zapis, iż jako tereny przestrzeni publicznej ustala się drogi i ulice oraz place w liniach rozgraniczających, tereny usług sportu, oznaczone symbolem US1, US2, US/U, usługi oświaty oznaczone symbolem UO i usługi publiczne oznaczone symbolem UP, tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZP, tereny Ochotniczej Straży Pożarnej, oznaczone symbolem Ul.

Argumentując odwołało się Kolegium do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p. Stosownie do treści art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe (art. 2 ust. 1 pkt 1), drogi wojewódzkie (art. 2 ust. 1 pkt 2), drogi powiatowe (art. 2 ust. 1 pkt 3), drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p.). Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2 u.d.p.). Po myśli art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Po czym skonstatowało Kolegium, że skoro w planie miejscowym [...] drogi oznaczone symbolem KD(D) - ze względu na funkcję w sieci dróg - zostały zakwalifikowane do kategorii publicznych dróg gminnych, to uznać należy, iż podział dz. nr a, w wyniku którego jedna z działek (nr b) przeznaczona jest, zgodnie z planem, na poszerzenie publicznej drogi gminnej, mimo braku, w dacie wydania decyzji, uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p., mógł być przeprowadzony wyłącznie w trybie art. 98 ustawy. Zgodnie z ust. 1 ww. normy prawnej działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Następnie stwierdziło Kolegium, iż zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy).

W dalszych motywach podniosło Kolegium, że decyzja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, wydana została w oparciu o art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy. W jej podstawie prawnej organ nie przywołał art. 98 ustawy, a w rozstrzygnięciu nie ma odniesienia do treści tej regulacji, mimo tego, że powstała w wyniku podziału dz. nr b powinna być, zgodnie z zapisami planu miejscowego i postanowieniem z 26 października 2020 r., nr [...], przeznaczona na poszerzenie publicznej drogi gminnej. Odwołując się do motywów wyroku WSA w Łodzi z 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 123/21, wskazało Kolegium, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniło przy tym, że w sentencji orzeczenia wydanego w trybie art. 98 ustawy organ nie jest zobligowany określać wynikające z tego przepisu skutki prawne, tj. utratę własności wnioskodawcy i przejście jej na podmiot publicznoprawny z mocy prawa po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję zatwierdzającą podział i brak w tym zakresie nie skutkuje uznaniem orzeczenia za wypełniające przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Tym razem także na poparcie wyrażonego stanowiska zacytowało Kolegium wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19. Po czym stwierdziło Kolegium, że w sytuacji, kiedy - jak w niniejszej sprawie - z planu miejscowego wynika niewątpliwie, że działka powstała w wyniku podziału ma być przeznaczona pod drogę publiczną (na jej poszerzenie), w podstawie prawnej organ nie przywoła art. 98 ustawy, a w decyzji nie zamieści informacji określającej działkę gruntu i cel jej wydzielenia pod drogę publiczną i nie wskaże beneficjenta tego skutku prawnego (gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa), to uznać należy, iż decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium podzieliło przy tym pogląd zawarty w wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z 28 lutego 2018 r., sygn. akt IX Ca 976/17, w którym Sąd wywiódł, że skoro decyzja wydana w trybie art. 98 ust. 1 ustawy jest podstawą do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej, to powinna zawierać elementy, które podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej. Tymczasem – jak zauważyło Kolegium – Wójt Gminy T. w decyzji z 11 lutego 2021 r. nie orzekł o wydzieleniu dz. nr b pod poszerzenie publicznej drogi gminnej, co w konsekwencji skutkuje brakiem możliwości ujawnienia w księdze wieczystej nr [...] obejmującej ww. drogę gminną (ul. [...]), praw Gminy T. do dz. nr b (w dacie wydania decyzji ww. działka jest objęta księgą wieczystą nr [...] - własność J. i M. B.).

W ocenie Kolegium pomiędzy treścią osnowy weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowej z jednej strony, a przepisem art. 98 ust. 1 ustawy, zapisem planu miejscowego, będącym aktem prawa miejscowego, czyli źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także rozstrzygnięciem postanowienia z 26 października 2020 r., z drugiej strony zachodzi oczywista, wykazana powyżej, sprzeczność.

Z tych też względów – jak stwierdziło Kolegium – skutki kwestionowanej przez wnioskodawców decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Podkreśliło przy tym Kolegium, że decyzja Wójta Gminy T. z 11 lutego 2021 r., nr [...], wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa nie daje jednak podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki. Wyjaśniło przy tym, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie Kpa. Nadto podało Kolegium, że skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym – tak: NSA w wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4301/18. Innymi słowy chodzi o sytuację, kiedy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, w oparciu o które działa organ administracji publicznej, nie uprawniają go do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego poprzez czynność procesową tj. wydanie decyzji. W niniejszej sprawie żaden organ (tu: Wójt Gminy T., Kolegium) nie jest właściwy do ingerencji w czynność cywilnoprawną, jaką było zbycie 24 maja 2021 r. przez T. K. działki, nr. b J. i M. B., ponieważ dotyczy to sfery prawa własności (prawa cywilnego) i ochrony wynikającej z instytucji wpisu do ksiąg wieczystych.

Zaznaczyło, że mocą art. 158 § 2 Kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Orzeczenie wydane w ww. trybie kończy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i skutkuje pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji, mimo tego, że zachodzą pozytywne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Równocześnie zachodzi bowiem jedna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 156 § 2 Kpa. Treść obu ww. regulacji, tj. art. 158 § 2 Kpa w związku z art. 156 § 2 Kpa przesądzają że w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia (tu: nieodwracalności skutków prawnych) organ odwoławczy jest zobligowany podjąć rozstrzygnięcie, iż weryfikowany w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 i nast. Kpa, akt administracyjny wydany został z naruszeniem prawa, jeżeli uznał, że jest on dotknięty co najmniej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. W sprawie, będącej przedmiotem niniejszego rozpatrzenia, zespół orzekający uznał, iż decyzja z 11 lutego 2021 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jednak negatywna przesłanka w postaci nieodwracalności skutków prawnych, wynikająca ze sprzedaży 24 maja 2021 r. przez T. K. dz. nr b powoduje, że nie można stwierdzić jej nieważności (wprawdzie Kolegium przy tych rozważaniach określiło datę decyzji jako: "1.02.2021", to przy wskazaniu jej numeru [...], jak i kontekstu wypowiedzi uznać należy, że stanowi to oczywistą omyłkę pisarską).

Na zakończenie wskazało Kolegium, że wniosek M. K. i A. K. był przedmiotem odrębnego postępowania.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie Kolegium w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszenia art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n., oraz art. 35 ust 1 i 4 ustawy z dnia o księgach wieczystych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204, obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1728 ze zm.), a także art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 Kpa oraz art. 158 § 2 Kpa

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 16 maja 2022 r. w zakresie niestwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji Wójta Gminy T., oraz zwrot kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej autor skargi – jak wskazał – wniósł o stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z 11 lutego 2021 r.

W jej uzasadnianiu autor skargi rozwinął zarzuty przytoczone w petitum skargi, akcentując, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki zatem w związku ze stwierdzeniem wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa należy decyzję podziałową uznać za nieważną. W jego ocenie sprzedaż nieruchomości objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie wpływa w żaden sposób na obowiązek Gminy ujawnienia prawa własności i nie powoduje braku możliwości ujawnienia, ponieważ sprzedaż nastąpiła po dacie, w której przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 531/12, podniósł, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, przy czym, na mocy ust. 3 powyższego artykułu odszkodowanie jest wypłacane w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, zaś w jego braku na zasadach i trybie obowiązującym przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że pogląd zbieżny z prezentowanym w skardze wyraził także WSA w Opolu w wyroku z 23 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 23/13, w którym stwierdzono, iż:

po pierwsze – ustawa o gospodarce gruntami w art. 93 ustanawia ogólną zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego - co dotyczy przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu - oraz przepisami szczególnymi;

po drugie – decyzja o podziale nieruchomości nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w tym znaczeniu, iż nie rodzi praw majątkowych do nieruchomości, nie kształtuje stosunków własnościowych.

Sąd ten – jak zaznaczył autor skargi – wyeksponował, że na tle skutków prawnych wywoływanych przez decyzję podziałową w nowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się linia orzecznicza prezentująca stanowisko, iż decyzja taka nie stanowi tytułu własności, nie jest aktem administracyjnym, z którego można wywodzić prawa majątkowe (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2011, sygn. akt I OSK 886/10; z 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2050/11, oraz z 4 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 982/11). Podkreślił WSA w Opolu w przywołanym powyżej wyroku, że w szczególności na podstawie decyzji o podziale nieruchomości nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która nieruchomość kupuje. Dokonanie przez właścicieli podzielonych działek gruntu czynności cywilnoprawnych nie stanowi skutku prawnego decyzji o podziale nieruchomości. Stanowi skutek faktyczny, co do którego, na drodze prawa przewidziane są możliwości pełnej ochrony interesu osób, które nabyły prawo własności.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisało przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Mając na uwadze zarysowany w sprawie spór na wstępie rozważań jawi się uwaga, że w każdym przypadku organ administracji przed stwierdzeniem nieważności decyzji musi zbadać, czy decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności wywarła jakieś skutki prawne i jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych należy odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując decyzję określoną w art. 158 § 2 Kpa. Skutek "nieodwracalny", stosownie do językowego rozumienia tego słowa, to "taki, którego następstw nie można usunąć, nieodwołalny". Nawiązując do ustaleń doktryny prawa administracyjnego stwierdzić wypada, że nieodwracalny skutek ma miejsce, gdy dane prawo lub rzecz związane z decyzją obarczoną wadą nieważności już nie istnieją (i unieważnienie decyzji tego prawa czy rzeczy nie przywróci) albo istnieją, lecz podmiot został bezpowrotnie pozbawiony możliwości dysponowania nimi (por. B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, publ. Orzecznictwo Sądów Polskich 1993, nr 5, s. 239). Dokonując wykładni art. 156 § 2 Kpa nie można nie zauważyć, że przepis ten stanowi wyraz urzeczywistniania zasady ostateczności decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze Kpa.

Zasada ta stanowi dyrektywę interpretacyjną, nakazującą m.in. rozstrzygać ewentualne wątpliwości na rzecz zachowania w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej, co zapewnia bezpieczeństwo i pewność obrotu prawnego, a zatem realizację zasad państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż:

po pierwsze – przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło,

po drugie – podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania (wykonywania) owego prawa (odpadło dane prawo po stronie tego podmiotu), oraz

po trzecie – wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. akt I SA 1406/86, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 81; wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11, publ. LEX nr 1234131; J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, wyd. 13, s. 656).

W dalszej kolejności zaś wskazać należy, że zasadnie w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że organ administracji oceniając, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc rozstrzygając, czy możliwa jest restytucja mienia na rzecz poprzedniego właściciela (względnie jego następców prawnych), musi brać pod uwagę prawa osób, które w międzyczasie nabyły prawa do nieruchomości. W tym kontekście art. 156 § 2 Kpa musi być także interpretowany przez pryzmat art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz.175), ponieważ uznając, że możliwa jest restytucja mienia, pomimo że stanowi ono przedmiot własności bądź użytkowania wieczystego osób trzecich, pozbawia się nowych nabywców ich gwarantowanych praw. Na powyższy kontekst zwraca uwagę także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (np. w wyroku Pincowa i Pinc przeciwko Republice Czeskiej, nr ECHR 2002-VIII).

Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych jest o tyle złożone, że Kpa nie zawiera ani definicji takich skutków, ani też kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego skutku jako nieodwracalnego. Punktem wyjścia dla wszelkich rozważań w zakresie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych niewątpliwie powinna zatem stanowić istota instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, iż w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności nawet wadliwej decyzji wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu służy omawiana instytucja. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które wywołała. W każdym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności niezbędne jest więc ustalenie charakteru skutków prawnych, co determinować będzie dopuszczalność wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07; podobnie: wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11). NSA w przywołanych judykatach stwierdził, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym wskazał NSA, że aby zbycie wywołało nieodwracalne skutki prawne, musi ono mieć charakter odpłatny – zatem nie może być dokonana darowizna nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94, Wspólnota 1997, nr 7, s. 26). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych, ale nie chroni także rozporządzeń dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. W złej wierze jest ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć (art. 6 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Na gruncie orzecznictwa SN trzeba by przyjąć także, że w złej wierze jest osoba, która wie, że toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej własność (por. np. wyrok z 21 listopada 2000 r., sygn. akt I CKN 1014/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 76, wyrok z 20 września 2001 r., sygn. akt II CKN 277/99, OSNC 2002, nr 6, poz. 77).

Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić okoliczności i warunków zbycia przedmiotowej nieruchomości, a zwłaszcza odtworzyć ani charakteru zbycia, ani też czy w umowie kupna-sprzedaży odnotowano chociażby przeznaczenie nieruchomości, czy też jej status prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te są zasadnicze dla przedmiotu sprawy, zwłaszcza że – jak stwierdziło Kolegium – skoro organ pierwszej instancji nie tylko w podstawie prawnej nie przywołał art. 98 ustawy, ale w ogóle w decyzji nie zamieścił informacji określającej działkę gruntu i cel jej wydzielenia pod drogę publiczną, a nadto nie wskazał beneficjenta tego skutku prawnego (gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa), to pominął tryb działania do którego zastosowania zobowiązany był mocą ustawy, co czyni, iż decyzja wydana z pominięciem tego trybu wydana jest z rażącym naruszeniem prawa. W aspekcie nieodwracalnych skutków prawnych – na tle okoliczności sprawy i powyżej przytoczonych poglądów i stanowisk judykatury oraz doktryny – zwłaszcza przy rozbieżnościach odnoszących się do skutków cywilnoprawnych, nie wiadomo dlaczego uznało Kolegium w objętej skargą decyzji, że decyzja z 11 lutego 2021 r. Wójta Gminy T. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zwłaszcza, że jak wskazano powyżej, nie można rozważać nieodwracalnego skutku prawnego wyłącznie na płaszczyźnie powiązania z czynnościami prawnymi, które nawet nie były jej bezpośrednim następstwem, wszak wskutek decyzji podziałowej nikt prawa własności nie nabył. Nadto Kolegium pominęło, że decyzją z 11 lutego 2021 r., nr [...], Wójt Gminy T. zatwierdził projekt podziału dz. nr a z k. m. 1 o pow. 0,2411 ha na działki nr b o pow. 0,0397 ha i nr c o pow. 0,2014 ha. Zatem nie rozważył i nie ustalił czy obie wydzielone działki, czy tylko działka nr b była przedmiotem dalszego obrotu, a także – jak wskazano powyżej – o jakim charakterze zbycia. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że przy rozważaniu nieodwracalnego skutku prawnego w płaszczyźnie powiązania z czynnościami prawnymi podjętymi na podstawie regulacji administracyjnoprawnej czy cywilnoprawnej należy uwzględnić, że o nieodwracalnym skutku prawnym można mówić tylko wówczas, gdy w obowiązującym porządku prawnym nie ma możliwości prawnej podważenia skutku prawnego powstałego w następstwie wydanej i wykonanej decyzji – tak: B. Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Lex 2014.

Warto także wskazać, że w odniesieniu do regulacji art. 156 § 2 Kpa, co pominęło Kolegium przy zważeniach, że w przywołanych judykatach i doktrynie dokonano jednocześnie rozróżnienia rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych na względne i bezwzględne. Wskazano, że nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa ma charakter względny i musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów Kpa oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wydanej w składzie 7 sędziów uchwale z 23 lutego 1998 r., sygn. akt OPS 6/97, orzekł, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych może dotyczyć części nieruchomości, a "zasady wyrażone w przepisach prawa procesowego nie stanowią przeszkód w stwierdzeniu nieważności decyzji w części obejmującej nienabyte lokale i ułamkowe części gruntu nie obciążone prawem wieczystego użytkowania". NSA przywołał orzecznictwo ustalające pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części (tj. wyrok z 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 859/87, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 25, wyrok z 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90, ONSA 1991, z. 1, poz. 7, wyrok z 28 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 250-251/94, ONSA 1996, z. 1, poz. 22).

Zwrócić przy tym należy uwagę na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, w której Sąd ten dokonał analizy omawianego problemu. W uzasadnieniu niniejszej uchwały Sąd stanął na stanowisku, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Sąd wyraził pogląd, że decyzja (w omawianej sprawie była to decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy) powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym tej decyzji (o odmowie ustanowienia własności czasowej), lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska jest założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja (o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela) została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Inaczej rzecz ujmując, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1363/09, dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organ administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to bowiem względna nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego i w formach prawnych właściwych dla tej administracji.

Uwagi te są istotne, gdyż jak już wskazano powyżej decyzją z 11 lutego 2021 r., nr [...], Wójt Gminy T. zatwierdził projekt podziału dz. nr a z k. m. 1 o pow. 0,2411 ha na działki nr b o pow. 0,0397 ha i nr c o pow. 0,2014 ha.

Dostrzec zatem należy, że objęta skargą decyzja jest przedwczesna, albowiem czy to z uzasadnienia, czy też z akt sprawy nie wynika, ani to jaki był charakter zbycia nieruchomości, ani też jakie ewentualne warunki, czy postanowienia określające cechy i jej cel zostały określone w akcie notarialnym, a także czy przedmiotem dalszego obrotu były obie działki będące wynikiem podziału. Te braki skutkują wadliwością uzasadnienia albowiem nie wiadomo czym kierował się organ uznając zaistnienie przesłanek negatywnych określonych w art. 158 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu organ wyższego stopnia pominął w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 158 § 1 i § 2 Kpa konieczność wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności poddanej badaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji, w dyspozycji ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa zaś w uzasadnieniu po zaprezentowaniu obszernie przesłanek pozytywnych i negatywnych stanowiących podstawy orzekania z wniosku o stwierdzenie nieważności, przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy zasadnicze motywy zawarł w ostatnim akapicie rozważań.

Ustalenia te są istotne, albowiem mają wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym uruchomionym na wniosek jednej ze stron o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Choć bowiem krąg stron w postępowaniu "nadzwyczajnym" (zmierzającym do weryfikacji prawidłowości określonej decyzji, jak np. postępowanie nieważnościowe albo wznowieniowe) będzie najczęściej kształtował się w sposób tożsamy z kręgiem stron postępowania "zwykłego" (zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji), to nie jest to jednak reguła niedopuszczająca wyjątków. Otóż w judykaturze wskazuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 Kpa, a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji – zob. wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 373/07. Nadto w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 Kpa, tak NSA w wyrokach z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 40/11, z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09, wraz z orzecznictwem tam przywołanym.

W ocenie Sądu dostrzeżone braki tak odnośnie do prawidłowych ustaleń, jak i odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – a wskazanych powyżej – nie pozwalają na uznanie legalności objętej skargą decyzji. Niepełne ustalenia i nienależyte uzasadnienie badanej decyzji stanowią o naruszeniu przez organ orzekający w sprawie ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.