Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 302/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Kazimierz Jarząbek, Protokolant Anna Wróblewska, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 312/05 w sprawie ze skargi L.-G. T. Spółka z o.o. w Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 312/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 30 września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne o Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.

W niniejszej sprawie Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia figurującego na koncie spółki zadłużenia z tytułu zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych .

Decyzją z dnia 30 września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 25 sierpnia 2004 r.

"L. G. T." Sp. z o.o. w Ł. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a więc zaistniała w sprawie przesłanka o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając na uwadze przepisy art. 28, art. 32, art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, jest podmiotem, który wydaje decyzje w przedmiocie umarzanie należności z tytułu składek, ponadto to Zakładowi przysługują, w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s., środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ma podstaw do twierdzenia, ze organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie jest Prezes Zakładu.

Prezes Zakładu, zgodnie z brzmieniem art. 72 ust. 1 u.s.u.s. jest jednym z organów Zakładu. Jego kompetencje określone są w art. 73 u.s.u.s., wśród których w ust. 3 pkt 6 tego artykułu wymieniono przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku. Jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych.

Sąd wskazał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, naruszył przepisy dotyczące jego właściwości rzeczowej, która to stanowi zdolność organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Ustala się ją według przepisów o zakresie działania organu (art. 20 k.p.a.). Prezes Zakładu mimo że nie jest organem administracji publicznej, działał w rozpatrywanej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak taki organ i w konsekwencji uchybił dyspozycji art. 19 k.p.a. Sąd wskazał, że naruszenie tego przepisu, polegające na wydaniu decyzji przez organ

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi składający skargę kasacyjną zarzucił:

1. na podstawie określonej art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a.. naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której Sąd winien na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę. Naruszenie to polegało na uznaniu, iż do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w I instancji z upoważnienia Prezesa ZUS, właściwy jest Minister Polityki Społecznej jako organ nadzoru w stosunku do ZUS, co jest sprzeczne z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 17, 19 i 20 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a.

2. na podstawie określonej art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 28, 32, 66, 72, 73 oraz art. 83 ust. 4 i art. 123 u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, wydawanych w pierwszej instancji z upoważnienia Prezesa ZUS służy odwołanie do Ministra Polityki Społecznej, jako organu nadzoru w stosunku do ZUS-u i że powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podniósł, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje odrębnego trybu orzekania w kwestii umarzania należności z tytułu składek i nie określa organu uprawnionego do rozpatrzenia odwołania w tych sprawach. Na podstawie art. 17 k.p.a. w związku z art. 123 oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. Sąd przyjął, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej. Pogląd ten zdaniem skarżącego jest błędny.

Art. 181 k.p.a. stanowi, że organy odwoławcze właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne. Zgodnie z tym artykułem jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nigdy i w żadnym przypadku nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdyż organ ten określają przepisy odrębne. Przepisy takie zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, z tym że postanowień tej ustawy w zakresie trybu odwoławczego nie można analizować odrębnie bez uwzględnienia postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. Konwencji MOP Nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, z którego wynika, że odwołanie w trybie administracyjnym do organu wyższego stopnia jest wyłączone w sytuacji, w której przysługuje prawo do wniesienia sprawy do sądu.

Według skarżącego, wniosek do którego doszedł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika również z niewłaściwej interpretacji postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego Sąd słusznie podniósł, że w treści art. 127 § 3 k.p.a. są wyliczone w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak pominął przy rozstrzyganiu treść art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. Zakład realizując zlecane zadania administracji rządowej w zakresie zabezpieczenia społecznego, zdaniem skarżącego, pozostaje w świetle art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.

Skarżący powołał się także na treść art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, wskazując, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wobec decyzji Zakładu (Prezesa) w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich − stronie przysługuje odwołanie do ministra. W tym przypadku ustawa wyjątkowo ustanawia tryb odwoławczy, który przez analogię odnieść można do art. 127 § 1 k.p.a., co należy uznać za wyłom w zasadzie, w której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego gdyby zatem przyjąć tok rozumowania zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.

W konkluzji skarżący stwierdził, że dokonana przez Sąd wykładnia powyższych przepisów stanowi oczywiste naruszenie prawa materialnego, co wypełnia podstawę kasacyjną z art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Strona skarżąca podała, że naruszenie określonych przepisów polegało na przyjęciu przez Sąd, iż organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji organu I instancji jest Minister Polityki Społecznej. Zwrócić jednakże należy uwagę, że uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera w ogóle wywodów na ten temat, a ogranicza się w istocie do wskazania niemożliwości potraktowania Prezesa ZUS jako organu właściwego do rozpoznawania omawianej kategorii spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za trafny należy uznać pogląd, zgodnie z którym z uregulowań ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) wynika reguła (mająca zastosowanie także w niniejszej sprawie), iż to Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługują – we wskazanym przez ustawodawcę zakresie – środki prawne właściwe organom administracji publicznej (art. 66 § 4) i w konsekwencji to Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń został uprawniony do wydawania decyzji (art. 83 ust. 1).

Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wyznaczył natomiast, co do zasady (art. 72), rolę jedynie organu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – będącego państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 66 ust. 1). Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy takim ujęciu reprezentuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie działa jednak we własnym imieniu.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów z gruntu za niedopuszczalne należało uznać takie postępowanie i podjęte w jego efekcie akty, które kreują Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako podmiot upoważniony do rozstrzygania. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Nie powtarzając argumentacji Sądu I instancji wykazującej, iż w zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych został określony jako podmiot rozstrzygający, wypada dodać, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. do najważniejszych składników decyzji administracyjnej należy właśnie oznaczenie podmiotu rozstrzygającego i ono w istocie ma znaczenie dla oceny, czy decyzję wydał właściwy organ administracji publicznej (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 2000, str. 107. )

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.