Wyrok NSA, sygn. akt III SA 601/93
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1994-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 9 poz. 31
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.
Teza: 1. Zarząd określonej jednostki organizacyjnej polega na realizacji uprawnień użytkowania poszczególnych składników przekazanego mienia wynikających z prawa własności Skarbu Państwa.

Zarządzający nieruchomością nie wykonuje więc uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, lecz działa jedynie w granicach zakreślonych ustanowionym zarządem, a w związku z tym umowa dzierżawy z nim zawarta nie jest umową zawartą z właścicielem nieruchomości, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./.

2. W sytuacji faktycznej przewidzianej w art. 2 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy decyzja ustalająca zobowiązanie w podatku od nieruchomości może być skierowana zarówno do posiadacza zależnego, jak i podmiotu zarządzającego nieruchomością.

Wybór podatnika pozostawiony jest organowi podatkowemu, gdyż wykładnia art. 2 tej ustawy nie daje podstawy do przyjęcia, że ustanawia on kolejność podmiotów zobowiązanych do uiszczenia podatku od nieruchomości.

TEZY

1. Zarząd określonej jednostki organizacyjnej polega na realizacji uprawnień użytkowania poszczególnych składników przekazanego mienia wynikających z prawa własności Skarbu Państwa.

Zarządzający nieruchomością nie wykonuje więc uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, lecz działa jedynie w granicach zakreślonych ustanowionym zarządem, a w związku z tym umowa dzierżawy z nim zawarta nie jest umową zawartą z właścicielem nieruchomości, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./.

2. W sytuacji faktycznej przewidzianej w art. 2 pkt 2 wyżej cytowanej ustawy decyzja ustalająca zobowiązanie w podatku od nieruchomości może być skierowana zarówno do posiadacza zależnego, jak i podmiotu zarządzającego nieruchomością.

Wybór podatnika pozostawiony jest organowi podatkowemu, gdyż wykładnia art. 2 tej ustawy nie daje podstawy do przyjęcia, że ustanawia on kolejność podmiotów zobowiązanych do uiszczenia podatku od nieruchomości.


SENTENCJA

oddala skargę w przedmiocie podatku od nieruchomości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy S. decyzją z 17 listopada 1992 r. wydaną na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zobowiązaniach podatkowych oraz art. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ wymierzył Urzędowi Wojewódzkiemu w W. podatek od nieruchomości za 1992 r., w kwocie 150.470.000 zł, a ponadto ustalił należne odsetki za zwłokę, w wysokości 44.561.000 zł. W motywach tego rozstrzygnięcia podano m.in., że Urząd Wojewódzki jest zarządcą zabudowanej nieruchomości o powierzchni 93.700 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa i znajdującej się w B.L., gmina S., a wykorzystywanej jako ośrodek wypoczynkowy. Urząd Wojewódzki 15 kwietnia 1991 r. wydzierżawił powyższą nieruchomość H. J. i pobiera z tego tytułu stosowny czynsz. Dzierżawca na terenie wydzierżawionej nieruchomości prowadzi na własny rachunek ogólnodostępny ośrodek wypoczynkowy. W tym stanie rzeczy, skoro raty podatku od wydzierżawionej wyżej nieruchomości za 1992 r. nie zostały uiszczone, to - stosując stawki podatku od budynków i gruntów, określone uchwałą Rady Gminy w S. z 20 grudnia 1991 r. /26.000 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej budynków i 860 zł od 1 m2 powierzchni gruntów/ - należało, zdaniem organu I instancji, orzec, jak w osnowie decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji Wojewoda W. zarzucił naruszenie art. 2 pkt 2 powołanej ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a ponadto również obrazę art. 7, art. 10 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa i wnosił o jej uchylenie bądź też o umorzenie prowadzonego postępowania. Zdaniem odwołującego się, obowiązek podatkowy w podatku od wymienionej wyżej nieruchomości obciążać powinien dzierżawcę, a nie jej właściciela. Dzierżawca jest bowiem posiadaczem zależnym i on też, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, uiszczać powinien podatek. Jeśli więc decyzja została skierowana do właściciela, a nie do dzierżawcy nieruchomości, to powinna ulec uchyleniu. Organ I instancji dopuścił się również, zdaniem odwołującego się, obrazy przepisów proceduralnych. I tak, nie ustosunkował się do wszystkich wyjaśnień Wojewody, a ponadto nie zakończył postępowania w przedmiocie wymiaru podatku od nieruchomości, wszczętego na skutek złożenia deklaracji podatkowej przez dzierżawcę. Nie zapoznano też odwołującego się z aktami sprawy, a ponadto nie wezwano dzierżawcy do udziału w postępowaniu.

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa O., decyzją z 27 stycznia 1993 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy podał m.in. co następuje: Wbrew twierdzeniom Wojewody, obowiązek podatkowy nie ciąży na dzierżawcy, gdyż zawarł on umowę dzierżawy nie z właścicielem nieruchomości /Skarbem Państwa/, jak tego wymaga art. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r., lecz z jej zarządcą. Zarządca nie jest uprawniony do reprezentowania Skarbu Państwa w tego rodzaju umowach. W tym konkretnym przypadku w imieniu Skarbu Państwa mógłby występować właściwy miejscowo kierownik Urzędu Rejonowego w M., co wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych (...) /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 30 poz. 127 ze zm./. W tej sytuacji obciążenie podatkiem od nieruchomości zarządcy było prawidłowe i zgodne z art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy z 1991 r. Wprawdzie Strony zawartej umowy dzierżawy z 15 kwietnia 1991 r. ustaliły, że zobowiązania podatkowe będzie uiszczał dzierżawca, lecz nie zwalnia to podatnika /zarządcy/ od wynikającego z ustawy zobowiązania w podatku od nieruchomości. Organ odwoławczy powołał się w tej kwestii również na stanowisko Ministra Finansów, wyrażone w pisemnej informacji z 1991 r., dotyczącej wdrażania przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Organ odwoławczy ponadto nie uznał za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych.

W skardze do Sądu, Wojewoda W. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto podał, co następuje: Wojewoda W. jest uprawniony do realizacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa i dlatego zawarta przez niego umowa dzierżawy jest umową zawartą z właścicielem /Skarbem Państwa/, jak tego wymaga art. 2 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, kierownik Urzędu Rejonowego w M. może realizować uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa tylko w stosunku do tych nieruchomości, które pozostają w jego dyspozycji. Jeśli więc nieruchomością już zadysponowano, gdyż przekazano ją w zarząd Wojewodzie W., to uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa przysługują zarządcy. Pogląd odmienny jest nie tylko sprzeczny z art. 5 pkt 21, część IIA lit. "c" powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r., ale także z ustrojowo dominującą pozycją Wojewody wobec organów administracji rządowej szczebla rejonowego, określoną w cytowanej ustawie z 22 marca 1990 r.

W skardze zarzucono również, że organ administracyjny nie jest uprawniony do oceny ważności umów cywilnoprawnych, a ponadto, że w czasie postępowania naruszono przepisy procesowe, gdyż:

- rozpoznanie odwołania nastąpiło z obrazą art. 79 par. 1 Kpa, ponieważ zawiadomienie o terminie posiedzenia Kolegium doręczono w okresie krótszym niż siedem dni;

- w posiedzeniu Kolegium brał udział Wójt Gminy S., co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 Kpa/;

- organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, a więc naruszył art. 107 par. 3 Kpa.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi, podtrzymano w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a ponadto podano, że w czasie przeprowadzonego postępowania nie twierdzono, że umowa dzierżawy z 15 kwietnia 1991 r. jest nieważna. Posiedzenia Kolegium - zgodnie z Regulaminem Sejmiku Samorządowego - są jawne i o ich terminie zawiadamiane są organy I instancji, których przedstawiciele mogą być na nich obecni. Nie biorą oni jednak udziału w posiedzeniu w charakterze Strony ani też nie uczestniczą w podejmowaniu decyzji. Udział ten podyktowany jest jedynie względami szkoleniowymi. Organ odwoławczy przyznał, że zawiadomienie o posiedzeniu zostało doręczone Wojewodzie na dwa dni przed jego terminem, lecz uczestniczył w nim czynnie pełnomocnik Wojewody i dlatego uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, Wojewoda podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, a ponadto podał, że Regulamin Sejmiku Samorządowego Województwa O. nie może być sprzeczny z Kodeksem Postępowania Administracyjnego, który nie przewiduje możliwości udziału organu I instancji bądź jego przedstawiciela w posiedzeniu Kolegium Odwoławczego.

Sąd zważył, co następuje:

Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że Wojewoda W., zarządzający wymienioną wyżej zabudowaną nieruchomością, stanowiącą własność Skarbu Państwa - wydzierżawił ją w 1991 r. osobie trzeciej, która we własnym imieniu i na własny rachunek prowadzi na niej działalność gospodarczą. W świetle takiego stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy skarga nie może być uznana za uzasadnioną. Mylny jest przede wszystkim pogląd wyrażony w skardze, że Wojewoda W., będący prawnym następcą Prezydium Rady Narodowej, któremu decyzją z 1965 r. przekazano w użytkowanie przedmiotową nieruchomość - wykonuje w stosunku do niej uprawnienia wynikające z prawa własności należącego do Skarbu Państwa i w związku z tym zawartą przez niego umowę dzierżawy należy uznać za umowę zawartą "z właścicielem", jak tego wymaga art. 2 pkt 2 omawianej ustawy z 1991 r. Wprawdzie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie definiuje pojęcia "zarządu", to jednak zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie w zasadzie jednolicie przyjęto, że zarząd określonej jednostki organizacyjnej polega na realizacji uprawnień użytkowania poszczególnych składników przekazanego mienia, wynikających z prawa własności Skarbu Państwa. Zarządzający nieruchomością nie wykonuje więc uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa, lecz działa jedynie w granicach zakreślonych ustanowionym zarządem, a w związku z tym umowa dzierżawy z nim zawarta nie jest umową "zawartą z właścicielem" nieruchomości, o której mowa w powołanym wyżej art. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. Zaznaczyć tu należy, że przedstawiony wyżej pogląd wynika też wprost z wykładni gramatycznej art. 2 pkt 2, którego treść wskazuje w sposób oczywisty, że stroną umowy przekazującej posiadanie nieruchomości ma być jej właściciel /Skarb Państwa lub gmina/. Brak więc jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że użyte w tym przepisie pojęcie "właściciela" nieruchomości obejmuje również podmiot zarządzający nieruchomością.

Podkreślić jednakże należy, że nawet gdyby przyjąć, że pogląd Wojewody co do treści zarządu i związanych z tym jego uprawnień był zasadny, to wówczas również kwestionowanej w skardze decyzji nie można by zarzucić naruszenia prawa, uzasadniającego jej wzruszenie. Z art. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. wynika bowiem, że obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości ciąży na posiadaczach zależnych lub podmiotach zarządzających nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub gminy, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem albo z zarządu ustanowionego przez właściciela. Logiczna analiza powyższego przepisu, w którym ustawodawca posłużył się tzw. zwykłą /inaczej - łączną/ alternatywą, na co wskazuje użycie spójnika "lub" /a nie "albo" - jak ma to miejsce w alternatywie rozłącznej/ prowadzi do wniosku, że w sytuacji faktycznej przewidzianej w pkt 2 art. 2 decyzja ustalająca zobowiązanie w podatku od nieruchomości może być skierowana zarówno do posiadacza zależnego, jak i podmiotu zarządzającego nieruchomością. Wybór podatnika pozostawiony jest organowi podatkowemu, gdyż wykładnia art. 2 omawianej ustawy z 1991 r. nie daje podstawy do przyjęcia, że ustanawia on kolejność podmiotów zobowiązanych do uiszczania podatku od nieruchomości. W konsekwencji powyższych uwag nie można podzielić poglądu, że na Wojewodzie W. nie ciążył obowiązek w podatku od nieruchomości.

Nie są uzasadnione również zarzuty skargi dotyczące obrazy przepisów proceduralnych. Z okoliczności sprawy wynika, że naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy /art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa/. W posiedzeniu Kolegium 27 stycznia 1993 r. brał bowiem czynny udział pełnomocnik Wojewody, który podtrzymał w całości zarzuty zawarte w odwołaniu i w związku z tym nie ma podstaw do przyjęcia, aby naruszenie terminu z art. 79 par. 1 Kpa ograniczyło stronie skarżącej możliwość obrony swoich interesów w toczącym się postępowaniu odwoławczym. Wbrew zarzutowi skargi, Wójt Gminy S. nie brał udziału w rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Był wprawdzie obecny na posiedzeniu Kolegium, które zgodnie z Regulaminem Sejmiku Samorządowego Województwa O. było jawne, lecz nie uczestniczył w rozpatrywaniu odwołania. Nie oceniając zasadności postanowień Regulaminu w tej kwestii, gdyż nie należy to do zakresu toczącego się postępowania sądowego, stwierdzić jednakże należy, że sama fizyczna obecność Wójta w pomieszczeniu, w którym odbyło się posiedzenie Kolegium nie daje podstaw do formułowania zarzutu obrazy art. 15 Kpa. Rację ma skarżący, że motywy kwestionowanej decyzji w części dotyczącej ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych nie spełniają wymogów art. 107 par. 3 Kpa. Biorąc jednak pod uwagę treść tych zarzutów /pismo skarżącego z 15 lipca 1992 r., na k.7 akt/, jak i okoliczności faktyczne sprawy, należy dojść do wniosku, że również i w tym przypadku uchybienie to nie miało istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, gdy zaskarżona decyzja, mimo podniesionych wyżej zastrzeżeń, odpowiada prawu - skargę należało oddalić na mocy art. 207 par. 5 Kpa.