Wyrok Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OSA 5/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 6
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192
law: Obwieszczenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o autostradach płatnych.
Teza: Brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody wydania zezwolenia, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192/, na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady.

TEZY

Brak decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nie stanowi przeszkody wydania zezwolenia, na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192/, na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale na rozprawie sprawy ze skargi Artura Ż. i Doroty M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 23 października 2000 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części działek przeznaczonych pod pasy drogowe autostrady - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 23 października 2000 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w wyniku rozpatrzenia odwołań Doroty M. i Artura Ż. od decyzji Wojewody M. z dnia 26 sierpnia 1999 r., orzekającej o udzieleniu Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie /z równoczesnym nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności/:

- części działki nr 155/6 - odpowiadającej projektowanej działce nr 155/15,

- oraz części działki nr 153/14 - odpowiadającej projektowanej działce nr 153/19

stanowiących współwłasność wyżej wymienionych osób i zlokalizowanych w K. w rejonie ulicy W. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody K. z dnia 12 maja 1998 r. część przedmiotowych nieruchomości znajduje się w pasie drogowym autostrady A-4.

Współwłaściciele nieruchomości nie przyjęli oferty Skarbu Państwa - kupna części opisanych już działek, złożonej przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad. "W związku z niezakończonym postępowaniem podziałowym oraz brakiem dojścia do skutku zawarcia umowy przeniesienia własności" Wojewoda M. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe, o czym zawiadomił współwłaścicieli pismem z dnia 29 lipca 1999 r.

Równocześnie z wnioskiem o wywłaszczenie Prezes Agencji i Budowy Autostrad wystąpił też o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wnioskodawca zwracał uwagę na uzyskanie środków finansowych z funduszu PHARE oraz potrzebę rozwiązania problemów komunikacyjnych miasta Krakowa. Opóźnienie realizacji inwestycji mogłoby spowodować zaangażowanie środków Skarbu Państwa zamiast "pochodzących z zagranicy".

W ocenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Wojewoda M. wydał trafną decyzję, którą należało utrzymać w mocy skoro nie narusza art. 31 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./, zwanej dalej ustawą o autostradach płatnych. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem składających odwołanie, którzy akcentowali niezakończenie postępowania podziałowego - uznając, iż ten fakt nie ma wpływu na zaskarżoną decyzję.

W skargach do Naczelnego Sądu Administracyjnego Artur Ż. i Dorota M. domagali się uchylenia opisanego wyżej rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Skarżący zakwestionowali przede wszystkim zlekceważenie w zaskarżonej decyzji potrzeby zindywidualizowania nieruchomości przed podjęciem w stosunku do niej władczych działań organu administracji publicznej. Podali też, że obecnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) została zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zatwierdzająca projekt podziału z urzędu nieruchomości, której wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem Sądu z dnia 26 września 2000 r. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA.

Ponadto, jak wywodzili skarżący, sam Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w innej sprawie /decyzja z dnia 2 marca 2000 r. (...) - załączona do skargi/ zaprezentował zupełnie odmienny pogląd niż w zaskarżonym rozstrzygnięciu, stwierdzając niedopuszczalność orzekania o niezwłocznym zajęciu, części nieruchomości przed zatwierdzeniem planu jej podziału /z uwagi na "nieistnienie" przedmiotu zajęcia/. Zgodnie ze stanowiskiem skarżących błędne było również przyjęcie w zaskarżonej decyzji "uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Według skarżących można o nim mówić tylko wtedy, gdy przy dołożeniu należytej staranności przez organ administracji publicznej oraz normalnym toku postępowania, pojawią się nieprzewidziane okoliczności, powodujące zagrożenie lub znaczne utrudnienie dla sprawnego zakończenia postępowania, a interesy żadnej ze stron nie doznają przy tym uszczerbku większego niż wynikający z celu podejmowanej decyzji. W tej sprawie ewidentne "błędy Urzędu próbuje się ratować /zaskarżoną/ decyzją". W końcu, jak zauważyli skarżący podział działek, którego zamierza dokonać Wojewoda M. spowoduje utratę walorów użytkowych i rekreacyjnych pozostawionych im części - co znajduje potwierdzenie w stanowisku organów ochrony środowiska.

Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2001 r. skarżący zwrócili uwagę, iż:

1. w marcu 2001 r. otrzymali propozycje zawężenia terenu zajętego pod budowę autostrady, wymagającą ich zdaniem podkreślenia w kontekście poglądu organów administracji publicznej o zbędności ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości jako warunku rozstrzygania w przedmiocie zajęcia nieruchomości,

2. nie zostali powiadomieni o wybudowaniu nasypu na ich nieruchomości o wysokości 6 m /równej domowi skarżących/ na podstawie zmienionego projektu; po nasypie ma przebiegać droga zbiorcza bez połączenia z ich nieruchomością,

3. brak jest w momencie wydawania decyzji przez organ I instancji jakiejkolwiek decyzji o podziale.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2001 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na istotne wątpliwości prawne wymagające zastosowania art. 49 ust. 1 ustawy o NSA.

Skład orzekający w uzasadnieniu postanowienia stwierdził między innymi, iż na tle okoliczności niniejszej sprawy ujawniły się wątpliwości prawne w zakresie rozstrzygnięcia rozbieżnych poglądów, co do rozumienia pojęcia "nieruchomość" - występującego w art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych. Zgodnie z tym przepisem "Po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda na wniosek prezesa Agencji, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji zezwolenia na niezwłocznie zajęcie nieruchomości". Analizowana ustawa nie zawiera słowniczka objaśniającego znaczenie użytych w nim pojęć /w tym i pojęcia "nieruchomość"/. W polskim systemie prawnym definicja nieruchomości występuje w szczególności w art. 46 par. 1 Kodeksu cywilnego. Co do nieruchomości gruntowych podkreśla się, że o części powierzchni ziemi można mówić dopiero po jej wydzieleniu z otaczających gruntów w sposób umożliwiający jej identyfikację, jako samodzielnego przedmiotu obrotu prawnego. Chodzi przy tym nie tylko o wyodrębnienie w sposób fizyczny, ale niezbędne jest jeszcze wyodrębnienie prawne, które polega na skonkretyzowaniu osoby właściciela gruntu /por. S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga Pierwsza. Część ogólna str. 142-145, a także "Prawo obrotu nieruchomościami" pod red. S. Rudnickiego, Warszawa 1995 r., str. 22-24/. Jednocześnie dostrzega się komplikacje jakie wprowadzają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami, dotyczące podziału nieruchomości /por. S. Dmowski, S. Rudnicki, op.cit str. 143 oraz Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. P. Bieńka, Warszawa 1998, tom I, str. 16-19/. Generalnie przyjmuje się jednak potrzebę odwoływania się do przepisu art. 46 ust. 1 Kc, także na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami skoro jej art. 4 ust. 1 nie zawiera wystarczającej, definicji nieruchomości gruntowej /por. G. Bieniek, op.cit. str. 14, M. Wolanin - Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz, Warszawa 1998, str. 109, J. Szachułowicz, M. Krajewska, A. Łukaszewska - Gospodarka nieruchomościami - Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999, str. 17/. Zasadą wynikającą z ustawy o gospodarce nieruchomościami jest dokonywanie podziału nieruchomości na podstawie decyzji właściwego organu administracji publicznej zatwierdzającej projekt podziału /art. 96 ust. 1/, która tylko wyjątkowo nie jest wymagana /np. art. 96 ust. 2 i 3/.

Regułą jest zatem, że bez akceptacji organu administracji publicznej w formie ostatecznej decyzji administracyjnej nie można mówić o wyodrębnieniu nowej/ych/ "nieruchomości".

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza przepisów ustawy o autostradach płatnych w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami /art. 2 pkt 5/. Nie sposób jednak przeoczyć, iż ustawa o autostradach płatnych w sprawach nie uregulowanych w jej rozdziale 5 odsyła wprost, a nie tylko odpowiednio, do ustawy o gospodarce nieruchomościami /por. M. Wolanin, Szczególne formy wywłaszczania prawa rzeczowego pod budowę autostrad, Przegląd Sądowy 1996 z. 4 poz. 3/. Ponadto art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż w ramach odstępstwa od warunku zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu, podział może nastąpić także w celu "wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady".

Zdaniem składu występującego o rozpoznanie sprawy przez skład powiększony ten wywód wskazywałyby, iż zezwalając na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wojewoda swoje rozstrzygnięcie może kierować jedynie do wyodrębnionej w sposób prawem przewidziany części powierzchni ziemskiej, a więc w szczególności dopiero wtedy, gdy stanie się ostateczną decyzja zatwierdzająca plan podziału. Za taką koncepcją przemawia także argument natury językowej wynikający z faktu, iż ustawodawca obok pojęcia nieruchomości zna sformułowanie "części nieruchomości" /np. art. 113 ust. 3, art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Skoro zatem w ustawie o autostradach płatnych mówi się tylko o nieruchomości to termin ten należy rozumieć ściśle.

W razie przyjęcia, iż rozdział 5 ustawy o autostradach płatnych nie zawiera wyczerpującej regulacji co do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, możnaby wskazać, że również art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyraźny nakazuje dołączyć do wniosku o wywłaszczenie także decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości.

Z punktu widzenia znaczenia decyzji zatwierdzającej podział, celowe jest zwrócenie uwagi na art. 122 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w związku ze stosowaniem instytucji niezwłocznego zajęcia nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami /różniący się oczywiście od instytucji zajęcia nieruchomości w ustawie o autostradach płatnych/ umożliwia nadawanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy wydanie decyzji o wywłaszczeniu wymagałoby dokonania podziału nieruchomości.

Z drugiej jednak strony podniesiono w uzasadnieniu postanowienia, że uwzględnianie szczególnego charakteru ustawy o autostradach płatnych i wagi nadrzędnego jej celu jakim jest powstawanie autostrad, czyni celowym przeanalizowanie argumentów, które wskazywałyby na możliwość nadania pojęciu "nieruchomość" w tym akcie prawnym innego znaczenia, niż dotychczas prezentowane.

Jest rzeczą oczywistą, że przedłużenie postępowania podziałowego może skomplikować podjęcie czynności związanych z budową autostrady, a negatywny jego wynik nawet ją zablokować. Być może zatem sformułowanie z art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych "nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe autostrad" odczytywać należy w ten sposób, iż chodzi tu o stan prawny, który dopiero powstanie w przyszłości a nie ten który istnieje. Każda w tej sytuacji nieruchomość lub też ta jej część, która położona jest w pasie drogowym autostrady, a w przyszłości stanie się nieruchomością gruntową jako pas drogowy autostrady spełni wymagania art. 31 ust. 1.

Za taką interpretacją przemawiać mogłoby inne uproszczenie zawarte w ustawie o autostradach płatnych, np. możliwość dokonania niezwłocznego zajęcia nieruchomości przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, a już po jego wszczęciu.

W końcu odrywając się /z uwagi na szczególność ustawy o autostradach płatnych/ od uregulowań zawartych w systemie prawnym można by powiedzieć, iż skoro ustawodawca zezwolił na dokonywanie zajęcia nieruchomości, to wyprowadzać można wniosek, że tym bardziej zezwolił na dokonywanie zajęcia jej części. Podobnie, skoro wywłaszczeniem może być objęta nieruchomość lub jej część, to niezasadne byłoby przyjmowanie, że gdy chodzi o stosowanie instytucji o mniejszym zakresie ingerencji w prawo własności, należałoby wykluczać dokonywanie zajęcia części nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Bezspornym jest, że w dacie wydania decyzji organu I instancji nie było decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości skarżących, natomiast w dacie wydania decyzji organu II instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 kwietnia 2000 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 stycznia 2000 r. o zatwierdzeniu projektu podziału/. Decyzja SKO z dnia 7 kwietnia 2000 r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego (...) /II SA/Kr 1211/00/. Sąd ten postanowieniem z dnia 26 września 2001 r. wstrzymał wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 kwietnia 2000 r.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy więc w pierwszej kolejności od odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji na podstawie art. 31 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192/ o niezwłocznym zajęciu części nieruchomości, mimo nie zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału tej nieruchomości.

Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco.

Oczywistą intencją ustawy o autostradach płatnych jest uproszczenie, a w konsekwencji i przyspieszenie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę autostrad. Wynika to już z regulacji zawartej w art. 23 tej ustawy dotyczącej możliwości nadania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, rygoru natychmiastowej wykonalności /w uzasadnionym przypadku/ niezależnie od istnienia przesłanek takiego rozstrzygnięcia przewidzianych w art. 108 Kpa. Poza tym przepis ten przewiduje krótkie terminy rozpatrzenia odwołania i skargi do sądu administracyjnego.

Inny przepis, art. 27 ustawy o autostradach płatnych, w celu uproszczenia i przyśpieszenia pozyskiwania nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad przewiduje "swoistą nacjonalizację" w odniesieniu do takich nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Przejęcie własności w określonych w tym przepisie przypadkach, następuje bowiem z mocy prawa.

Jeszcze dalej idący jest art. 25 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, zakazujący stosowania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierających istotne ograniczenia w zakresie wykorzystywania nieruchomości na cele budowlane /inwestycyjne/. Dodany ustawą z dnia 8 września 2000 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych (...) /Dz.U. nr 86 poz. 958/ ust. 3 w art. 31 ustawy o autostradach płatnych stanowi, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Przytoczone wyżej przykłady wskazujące na uproszczenie i przyśpieszenie postępowania w zakresie budowy autostrad nie stanowią przy tym wyliczenia wyczerpującego. Świadczą one o wspomnianej wyżej intencji ustawodawcy i dlatego nie mogą pozostawać bez wpływu na interpretację zarówno przepisów ustawy o autostradach płatnych, jak i innych przepisów, w tym zwłaszcza o gospodarce nieruchomościami.

Rozdział 5 ustawy o autostradach płatnych o nabywaniu nieruchomości pod autostrady zawiera regulację dotyczącą sposobów nabywania własności i użytkowania wieczystego. W art. 29 mowa jest o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Przepis ten określa wnioskodawcę wywłaszczenia i warunki wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego inaczej niż dotyczący tej samej czynności art. 115 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istnieje różnica na tle przepisów ustawy o autostradach płatnych i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami co do podmiotów nabywających nieruchomości w wyniku wywłaszczenia oraz co do organów wydających decyzję o wywłaszczeniu. Podczas gdy według przepisów pierwszej ustawy, podmiotem takim jest tylko Skarb Państwa, a organem wydającym decyzję jest wojewoda, to według przepisów drugiej ustawy, podmiotami nabywającymi nieruchomościami są Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, zaś organem wydającym decyzję jest starosta /wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej/.

W art. 2 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta jest generalna zasada o nie naruszaniu przez jej przepisy ustawy o autostradach płatnych. Tego rodzaju zasada przesądza, w przypadkach kolizyjnych, o priorytecie przepisów ustawy o autostradach płatnych przed przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 116 ust. 2 pkt 3 wymaga dołączenia do wniosku o wywłaszczenie między innymi decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Takiego wymagania nie zawierają natomiast, w zakresie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a więc i wniosku o wywłaszczenie, przepisy ustawy o autostradach płatnych /art. 29/.

Wskazane wyżej różnice dotyczące wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w przepisach ustawy o autostradach płatnych i w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniają twierdzenie, że w tym zakresie unormowanie zawarte w przepisach ustawy o autostradach płatnych ma charakter regulacji samodzielnej i wyczerpującej. Jeżeli zaś tak, to mimo odesłania zawartego w art. 37 ustawy o autostradach płatnych do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego /nie samego wywłaszczenia/ na podstawie przepisów ustawy o autostradach płatnych, nie wymaga istnienia decyzji zatwierdzającej projekt podziału, choćby wniosek o wywłaszczenie dotyczył tylko części nieruchomości.

Jak już bowiem zaznaczono, regulacja zawarta w art. 29 ustawy o autostradach płatnych ma charakter samodzielny i wyczerpujący, zaś odesłanie w art. 37 ustawy o autostradach płatnych do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do "spraw nie uregulowanych" w tej pierwszej ustawie.

Niezwłoczne zajęcie nieruchomości przewidziane w przepisach art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje według innych zasad niż niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 31 ustawy o autostradach płatnych. Z tego co już wyżej wskazano wynika, że zasady określone w art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania przy wydawaniu decyzji o zajęciu nieruchomości na podstawie art. 31 ustawy o autostradach płatnych. Dotyczy to z istoty rzeczy całej regulacji zawartej w art. 122, a więc zarówno przesłanek zajęcia, jak i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

O samodzielności regulacji zawartej w art. 31 ustawy o autostradach płatnych świadczą jeszcze poniższe stwierdzenia.

Art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ograniczenia podziału nieruchomości. Podstawowym ograniczeniem jest tu wymaganie zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenie to nie ma zastosowania, z mocy art. 95 pkt 6, jeżeli następuje wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Wówczas bowiem podział następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

W tym miejscu należy przytoczyć tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., III RN 149/99 /ONSAPU 2001 nr 1 poz. 3/, według której podział nieruchomości na cele budowy autostrady płatnej dokonywany jest w nawiązaniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Uzasadniając tę tezę Sąd Najwyższy stwierdził między innymi, że o lokalizacji autostrady przesądza wspomniana wyżej decyzja, która określa także linie rozgraniczające teren /art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o autostradach płatnych/ oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich w związku z lokalizacją autostrady /art. 22 ust. 1 pkt 5 tej ustawy/. Według zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2000 r., II SA/Wr 2106/98 /nie publ./ decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wydana na podstawie art. 22 ustawy o autostradach płatnych, przy orzekaniu o podziale nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiera ten sam skutek co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Regulacja zawarta w art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także interpretacja tego przepisu w powołanych orzeczeniach, pozwalają ponadto na sformułowanie również następującego wniosku. O podziale nieruchomości dla potrzeb budowy autostrady nie przesądza, jak to ma miejsce według ogólnych zasad, plan zagospodarowania przestrzennego, lecz decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady. Oznacza to również priorytet regulacji ustawy o autostradach płatnych przed regulacją przyjętą w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Jeżeli przeto art. 29 ustawy o autostradach płatnych nie uzależnia wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego także części nieruchomości od dołączenia do wniosku o wywłaszczenie decyzji zatwierdzającej projekt podziału, to powoływany już wyżej przepis art. 116 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładający taki obowiązek, przy wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w celu nabycia nieruchomości pod autostrady, nie ma zastosowania.

Jak wiadomo, art. 31 ustawy o autostradach płatnych wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe autostrad uzależnia od istnienia tylko dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i istnienia uzasadnionych przypadków. Skoro, jak wyżej stwierdzono, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego co do części nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym autostrady nie jest uzależnione od istnienia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, to tym samym brak decyzji o podziale nie stanowi przeszkody wydania zezwolenia na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe autostrady.

W tym zakresie zatem, zawarte w skargach podstawowe zarzuty nie są uzasadnione.

W toku postępowania administracyjnego wykazano istnienie także drugiej przesłanki wymienionej w art. 31 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, tj. uzasadnionych przypadków. Do takich przypadków należą niewątpliwie okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w postaci potrzeby rozwiązania problemów komunikacyjnych miasta Krakowa i wykorzystania środków nie obciążających budżetu Państwa.

Zawarte w omawianym przepisie słowa: "w uzasadnionych przypadkach" należą do kategorii pojęć nieostrych lub niedookreślonych, co z natury rzeczy wiąże się z pozostawieniem organowi administracji tzw. luzu decyzyjnego, tj. określonej swobody wyboru rozstrzygnięcia. Wspomniana swoboda nie może oznaczać dowolności, a dokonany wybór powinien być dostatecznie uzasadniony z indywidualizowanymi przesłankami. Wskazanie takich przesłanek zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co wyklucza istnienie dowolności. Nie ma przy tym w skardze twierdzeń o nie istnieniu tych przesłanek, np. co do potrzeby rozwiązania problemów komunikacyjnych miasta K.

W nawiązaniu do dalszych zarzutów skargi, sprowadzających się do twierdzeń o utracie walorów użytkowych i rekreacyjnych pozostawionych skarżącym części nieruchomości, należy podkreślić, że pozostają one bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o zajęciu nieruchomości. Tego rodzaju zarzuty mogą mieć natomiast wpływ na dalszy tok postępowania związany z nabyciem nieruchomości, według zasad określonych w art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bliższe rozważania dotyczące tej kwestii pozostają jednak poza zakresem postępowania w ramach oceny legalności decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Z przytoczonych względów, skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało oddalić.