Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 583/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr./, Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska, Joanna Runge -Lissowska, Protokolant Jacek Gaj, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006r. r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2004r. sygn. akt I SA 1802/03 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1802/03 uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 29 maja 2003 r. nr KKU-84/83 oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 26 marca 2003 r. nr RR.V.K.7723/G/155/32-2/02 w przedmiocie nabycia przez Gminę Miejską Wrocław z mocy prawa własności nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. Hermanowskiej 28-60 oznaczonej jako działka nr 3/1 AM-6 o powierzchni 25 065 m2.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Wojewoda Dolnośląski swą decyzję komunalizacyjną uzasadniał tym, że Dolnośląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych we Wrocławiu została zobowiązana decyzją z 25 lipca 1988 r. Urzędu Miejskiego we Wrocławiu do ponoszenia opłat z tytułu zarządu przedmiotowej nieruchomości. Decyzja o ustanowieniu opłat za zarząd nie była wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Należy zatem, zdaniem organu, uznać, że nieruchomość pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu bez tytułu prawnego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 29 maja 2003 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego.

Przedmiotowe mienie jest mieniem państwowym, a jego użytkownikiem były Polskie Koleje Państwowe, które okresowo ponosiły opłaty z tego tytułu. Nie przedstawiły jednak decyzji o ustanowieniu zarządu nieruchomością. Wyłączeniu spod komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z 10 maja 1990 r. znajdowało się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz musi on wynikać wprost z decyzji o jego ustanowieniu. Także wnoszenie opłat nie oznacza, że zarząd został ustanowiony, a w postępowaniu komunalizacyjnym nie stosuje się przepisów § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Nie można też podzielać poglądu, że przedmiotowe mienie nie podlega komunalizacji, ponieważ organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister. Z orzecznictwa NSA wynika, że nawet wówczas niezbędna jest decyzja o ustanowieniu zarządu lub stosowna umowa cywilna. Gdy żadnego z tych dokumentów nie ma – nieruchomość podlega komunalizacji.

W skardze do NSA Polskie Koleje Państwowe S.A. wywodziły, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana PKP w zarząd i użytkowanie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lipca 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354) przed rokiem 1960.

Przedmiotowe mienie w dniu 5 grudnia 1990 r. należało i służyło przedsiębiorstwu PKP podporządkowanemu Ministrowi Komunikacji i jako takie podlegało wyłączeniu z komunalizacji, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA np. w wyroku o sygn. I SA 1966/94. To stanowisko wynika także z ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 80, poz. 720). Ustawa ta w art. 34a stanowi, że grunty, o których stanowi jej art. 34 z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

Sąd podkreślił, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Małopolskiego z 26 lipca 2003 r. wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Wszelkie zatem zmiany tak stanu faktycznego jak i prawnego, które nastąpiły po tym dniu nie mogą mieć znaczenia prawnego (w tym również powołany przez skarżącą art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe). W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), której art. 16 przesądzał, że mienie PKP stanowi wydzielona część mienia ogólnonarodowego (ust. 1). Przepis ten w ust. 2 przewidywał natomiast, iż mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego działalności. Dalej przepis ten stanowił, że PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz że PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Zdaniem Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bez wyjaśnienia, czy wymienione wyżej przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. odnoszące się do mienia skarżącej nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji w przedmiocie komunalizacji nieruchomości, oznaczonej jako działka 3/1 AM-6 we Wrocławiu, utrzymała tę decyzję w mocy. Zatem należało przyjąć, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły statusu mienia pozostającego we władaniu skarżącej poprzez zbadanie, na jakiej podstawie pozostawało ono we władaniu skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. szczególnie w sytuacji, gdy organem założycielskim tego przedsiębiorstwa był naczelny organ administracji państwowej, a status tego przedsiębiorstwa był regulowany ustawowo. Organy obu instancji nie oceniły także znajdującej się w aktach sprawy karty inwentaryzacyjnej nieruchomości, z której wynika, że nieruchomość zabudowana, oznaczona jako działka nr 3/1 AM-6 o pow. 25 065 m2 pozostaje we władaniu PKP.

Uznał Sąd zatem, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła Gmina Wrocław reprezentowana przez radcę prawnego M. O., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że brak tytułu prawnego do nieruchomości w postaci zarządu ustanowionego w formie decyzji administracyjnej może wykluczyć komunalizację mienia z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r.

Według wnoszącej skargę kasacyjną Gminy Wrocław przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. Nr 26, poz. 138) nie dają podstaw do przyjęcia, że sporne mienie nie podlega komunalizacji. Na nieruchomości oznaczonej jako działka 3/1, której dotyczyło postępowanie znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. budynki mieszkalne, obiekty gospodarcze oraz garaże. W związku z tym nieruchomość ta w ww. dniu nie służyła realizacji zadań w zakresie przewozów osób i towarów do czego zostało powołane przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe. Analizując stan prawny spornego mienia w dniu 27 maja 1990 r. jako nieruchomości niezwiązanej z eksploatacją linii kolejowych, w celu ustalenia czy PKP przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości w postaci zarządu będący podstawą do uwłaszczenia przedsiębiorstwa a wykluczający komunalizację, należy wziąć pod uwagę przepisy (art. 5 ust. 1) ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów administracyjnych orzekających w tej sprawie, że wyłączeniu z komunalizacji podlega mienie, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy znajdowało się w udokumentowanym zarządzie przedsiębiorstwa, z tym że istnienia zarządu nie można domniemywać. Według wnoszącej skargę kasacyjną Gminy Wrocław w świetle treści art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., o której wyżej mowa, uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r. W. 13/91 interpretującej pojęcie "należące do" oraz orzecznictwa NSA, przepisy ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe a w szczególności art. 16 nie mogą mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organów I i II instancji w przedmiocie komunalizacji. Wbrew zarzutom Sądu organy wyjaśniły status przedmiotowego mienia jako pozostającego jedynie we władaniu PKP bez ustanowienia w stosunku do niego tytułu w formie przewidzianej przepisami prawa, za które PKP jedynie okresowo ponosiły opłaty. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że omawiane mienie nie służy realizacji zadań, do których PKP zostały powołane powyższą ustawą z 27 kwietnia 1989 r. Nie ma też w tej sprawie zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r. ponieważ w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie tej ustawy zawierającym wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 nie zostało ujęte przedsiębiorstwo PKP. Stąd też w ocenie Gminy Wrocław brak jest podstaw do przyjęcia, że PKP w dniu 27 maja 1990 r. posiadało tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości wykluczający komunalizację.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy Wrocław złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw.

PKP mienie na Ziemiach Zachodnich zostało przekazane jako wyodrębnione części mienia ogólnonarodowego. Strona posiada i wykazuje się protokołami o przekazaniu mienia w latach 1945–1961, których organy administracyjne w ogóle nie brały pod uwagę. Nieruchomość nie została objęta przez PKP samowolnie, ani bez tytułu prawnego, tylko oddana została PKP w zarząd/użytkowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Gminę Wrocław skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 listopada 2004 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stanowi w art. 5 ust. 1 pkt 2, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące – przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia – do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie cyt. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia to mienie to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 10 maja 1990 r.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest czy Polskie Koleje Państwowe posiadały tytuł prawny do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. Hermanowskiej 28-60 oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 3/1 AM-6 o powierzchni 2,5065 ha. PKP S.A. jako dowód potwierdzający prawo zarządu Przedsiębiorstwa do przedmiotowej nieruchomości przedstawiało protokół zdawczo-odbiorczy z 12 października 1954 r. L.dz. 4352/54 oraz decyzję Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 23 lipca 1988 r. ustalającą Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu opłatę roczną z tytułu prawa zarządu do działki nr 3/1 AM-6.

O ile organy orzekające w sprawie odniosły się do decyzji z 1988 r. ustalającej PKP opłatę roczną za zarząd ww. gruntem nie uznając jej za dowód potwierdzający istnienie po stronie Przedsiębiorstwa tytułu prawnego w postaci zarządu to w swej ocenie pominęły całkowicie wzmiankowany protokół zdawczo-odbiorczy z 12 października 1954 r. Tymczasem protokół ten mógł mieć istotne znaczenie w tej sprawie. Treścią jego jest przekazanie przez MZBM Nr IV we Wrocławiu na rzecz Dyrekcji Okręgowej PKP nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. Hermanowskiej we Wrocławiu. Jako podstawę prawną przekazania w protokole powołano § 7 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354).

Przed wejściem w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach prawa użytkowania lub prawa zarządu bądź użytkowania i zarządu jednostek państwowych do nieruchomości mogły wywodzić się z określonego tytułu prawnego opartego na obowiązujących przepisach prawnych lub wynikać z aktu administracyjnego (decyzji) wydanego przez uprawniony organ władzy lub administracji państwowej. Po wejściu w życie uchwały Prezydium Rządu z dnia 27 września 1950 r. w sprawie likwidacji jednostek organizacyjnych ogólnego zarządu nieruchomości państwowych (M.P. Nr A-106, poz. 1336), której celem było unormowanie stosunków w zakresie prawa użytkowania i zarządu, jakie ukształtowały się w okresie powojennym, użytkowanie i zarząd nieruchomościami państwowymi można było uzyskać na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) a po uchyleniu tego dekretu na podstawie art. 57 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych.

Według art. 3 ust. 1 ww. dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 (m.in. zakładów, instytucji państwowych, przedsiębiorstw) lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Wprawdzie w przepisie tym przewidziano możność przekazania nieruchomości również na własność, lecz w praktyce tej formy przekazania nie stosowano. Przekazywanie następowało w zarząd i użytkowanie.

Zasady i tryb przekazywania nieruchomości, o których mowa w powołanym dekrecie uregulowane zostały w akcie wykonawczym do dekretu, którym było rozporządzenie Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Przekazanie nieruchomości w zarząd i użytkowanie w trybie wzmiankowanego rozporządzenia następowało gdy wykonawca narodowego planu gospodarczego nie był zobowiązany do dokonania inwestycji zastępczych – w formie protokołu zdawczo-odbiorczego. Zarówno Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych Nr IV we Wrocławiu jak i PKP odpowiadały przesłankom określonym w art. 2 cyt. dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Stąd też należało ocenić przedstawiony przez PKP S.A. protokół zdawczo-odbiorczy z 12 października 1954 r. pod tym kątem czy w świetle dekretu z 26 kwietnia 1949 r. oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia z 2 sierpnia 1949 r. może on stanowić dowód potwierdzający uzyskanie przez PKP tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości.

Zwrócić też należy uwagę, że tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł także powstać na mocy przepisów prawa regulujących powstanie oraz funkcjonowanie tej jednostki. Przykładem może tu być Tatrzański Pak Narodowy, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz.U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 z późn. zm.). Podobnie przedstawiała się sprawa zarządu nieruchomościami państwowymi zajętymi pod drogi publiczne sprawowanego przez okręgowe zarządy dróg publicznych. W tym przypadku Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 listopada 1990 r. sygn. akt III AZP 10/90 stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. (27 maja 1990 r.) obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia PKP, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego a Przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.

Orzekając zatem o komunalizacji nieruchomości położonej przy ul. Hermanowskiej 28-60 we Wrocławiu, która w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała we władaniu PKP organy obu instancji nie rozważyły również czy uregulowania zawarte w powołanej ustawie z 27 kwietnia 1989 r. dotyczące mienia PKP nie stoją temu na przeszkodzie.

Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy orzekające w przedmiocie komunalizacji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Bez wyjaśnienia wyżej przedstawionych kwestii nie można uznać za udowodnione, że w odniesieniu do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. Hermanowskiej 28-60 spełnione zostały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Konsekwencją tego musi być uznanie skargi kasacyjnej Gminy Wrocław za niezasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.