Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 116/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 22 stycznia 2004 r., nr XIV/194/04 w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwarcia oraz zamykania placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Wojewody Opolskiego była uchwała nr XIV/194/04 Rady Miejskiej w Głubczycach z dnia 22 stycznia 2004 roku w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Miasta i Gminy Głubczyce.

Działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie nieważności powołanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu żądania skargi podniósł, że w dniu 22 stycznia 2004 r. Rada Miejska w Głubczycach podjęła uchwałę w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta i gminy Głubczyce. Podstawą prawną podjętej uchwały były przepisy art. 7 ust. 1 pkt 14, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1 i ust 3, art. 41 ust 1 i art. 42 powołanej ustawy o samorządzie gminnym a także art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U.1982, nr 24 poz. 1422 ze zm.). W podstawie prawnej podjętej uchwały przytoczono także art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000, nr 62 poz. 718).

W skarżonej uchwale Rada Miejska w Głubczycach upoważnia właścicieli placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, dalej zwanych placówkami, do samodzielnego ustalania dni i godzin ich otwierania i zamykania przy uwzględnieniu ograniczeń, o których mowa w § 2 i § 3 uchwały. Ponadto uchwała w § 2 określa, że przedsiębiorca prowadzący placówkę zobowiązany jest do poinformowania o dniach i godzinach pracy placówki oraz o okresowych wyłączeniach jej z pracy:

• Burmistrza Głubczyc – za pośrednictwem właściwego wydziału – w formie informacji pisemnej;

• klientów, poprzez umieszczenie czytelnej informacji na drzwiach wejściowych placówki.

W § 3 uchwały określono, że Burmistrz Głubczyc może w drodze decyzji administracyjnej zakazać częściowo lub całkowicie funkcjonowania placówki w porze nocnej, jeżeli jej działalność:

1) jest szczególnie uciążliwa dla okolicznych mieszkańców lub,

2) sprzyja powstawania powtarzających się zakłóceń porządku publicznego w obrębie lub w sąsiedztwie placówki i jest to potwierdzone informacjami Komendy Powiatowej Policji w Głubczycach lub Straży Miejskiej w Głubczycach.

W § 6 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Głubczyc a w kolejnym paragrafie uchwalono, że uchwała podlega obwieszczeniu przez rozplakatowanie w miejscach publicznych na tablicy informacyjnej urzędu, opublikowaniu w prasie lokalnej oraz w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Określono też, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (por. § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały).

Strona skarżąca cytując w szczególności § 3 uchwały Rady Miejskiej w Głubczycach podniosła, że udzielając takiego upoważnienia Burmistrzowi Rada Miejska przekroczyła swoje uprawnienia jakie wynikają ze wskazanego przepisu. Zwrócono uwagę, że powołany w podstawie prawnej uchwały art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy upoważnia Radę Gminy do ustalania godzin otwierania i zamykania placówek. Zatem to rada władna jest decydować o godzinach handlu na terenie gminy. Tymczasem rada przekazała część swoich uprawnień organowi wykonawczemu. Stało się tak mimo, że Rada Miejska nie może upoważnić Burmistrza do uregulowania godzin handlu w drodze decyzji administracyjnej. Wskazano przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zdaniem strony skarżącej jest jednolite.

Podniósł też Wojewoda Opolski w motywach skargi, że zaskarżona uchwała prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Zakazanie prowadzenia określonej działalności gospodarczej w tym także przez zakazanie w części lub w całości działalności placówek wymienionych w uchwale Rady Miejskiej musi wynikać wprost z ustawy. Do materii ustawowej należy bowiem regulowanie praw i obowiązków obywateli.

Końcowo strona skarżąca powołała się także na interpretacje Naczelnego Sądu Administracyjnego co do możliwości zaskarżenia uchwały rady gminy mimo, upływu roku od jej podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Gmina Głubczyce wniosła o jej oddalenie wskazując, iż nie kwestionuje wyrażonego przez Wojewodę Opolskiego poglądu co do braku podstaw prawnych do przeniesienia kompetencji w zakresie określania dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na organ wykonawczy samorządu gminnego.

Przyznając to strona przeciwna zauważa jednocześnie, że zakwestionowany § 3 uchwały Rady Miejskiej z dnia 22 stycznia 2004 r. nie ma jednak takiego charakteru a swoje umocowanie wywodzi nie z art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, lecz z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócono uwagę, że słuszność podjętej uchwały potwierdza brak działań nadzorczych Wojewody w terminie 30 dni od przedłożenia mu uchwały Rady Miejskiej. Podniesiono, że samo powołanie przepisu art. XII cyt. ustawy nie przesądza o treści uchwały i przedmiocie uregulowań. Uchwała uregulowała nie tylko sprawy związane z czasem pracy placówek handlowych. Korzystając z ustawowego umocowania do stanowienia przepisów porządkowych w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w § 3 upoważniła Burmistrza do zakazania całkowicie lub częściowo funkcjonowania placówki w porze nocnej. Nie użyto sformułowania o prawie do określania dni i godzin otwierania lub zamykania placówki a jedynie do podejmowania czynności zmierzających do ograniczenia przyczyn naruszeń porządku publicznego.

Dlatego zdaniem strony przeciwnej takie brzmienie § 3 uchwały przesądza o porządkowym charakterze przepisu opartym na art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Końcowo zaznaczono w odpowiedzi na skargę, że podstawą faktyczną podjęcia kwestionowanej części uchwały nie jest regulacja rynku konsumenckiego, czy ograniczenie konkurencji, lecz ochrona interesu publicznego wyrażającego się zapewnieniem poszanowania prawa i interesu mieszkańców zamieszkujących w obrębie placówki handlowej, usługowej lub gastronomicznej. Takie postępowanie nie narusza zasad swobody działalności gospodarczej. Gmina uznała ponadto, że w imię nadrzędnego dobra jakim jest ład prawny i porządek publiczny Konstytucja RP dopuszcza ingerencje nie tylko organów państwowych, ale tez organów samorządowych do wydawania przepisów zapewniających ochronę powyższych konstytucyjnych zasad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1).

Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153 poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada, czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przejawem tego nadzoru jest określona w art. 91 ust. 1 tej ustawy prawna możliwość orzeczenia przez organ nadzoru o nieważności aktu prawa miejscowego. W myśl tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Termin do orzeczenia nieważności uchwały (zarządzenia) wynosi 30 dni od dnia doręczenia aktu w trybie przewidzianym w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym.

W przypadku upływu terminu wskazanego wyżej Wojewoda nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego a jego uprawnienie sprowadza się do przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżenia aktu do właściwego sądu administracyjnego. Przy tym jednocześnie należy wskazać na przepis art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym w sprawach o których mowa w niniejszym rozdziale (Rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną" – przypis Sądu) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszym rzędzie w rozpatrywanej sprawie trzeba odnieść się do dopuszczalności wniesienia skargi skoro pomiędzy uchwaleniem i doręczeniem uchwały Rady Miejskiej w Głubczycach organowi nadzoru a wniesieniem przez Wojewodę Opolskiego skargi upłynął okres ponad roku. W tej mierze Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2005 r. w sprawie OSK 1575/04 opubl. w OSS 2005/3/70, w myśl którego art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji.

Cytowana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów, poza zgodnością z przepisami prawa, podjętej uchwały lub aktu, o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. w świetle art. 147 § 1 tej ustawy sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, naruszenia procedury jej uchwalania, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści albo niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały.

Dalej trzeba zważyć, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Pojęcie aktów prawa miejscowego obejmuje akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium Państwa, wydane przez organy samorządu terytorialnego bądź terenowe organy administracji rządowej. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Stanowią one integralną część obowiązującego w państwie systemu prawa (por. art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Wydawanie aktów prawa miejscowego regulują przepisy zawarte w kilku ustawach, w tym w cyt. ustawie o samorządzie gminnym. Na gruncie art. 40 tej ustawy można wyróżnić trzy rodzaje aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy:

1) przepisy powszechnie obowiązujące wydawane na podstawie delegacji ustawowej (nazywane wykonawczymi),

2) ustrojowe przepisy wewnętrzne (nazywane ustrojowo – organizacyjnymi),

3) przepisy porządkowe.

Na tle tych uwag trzeba wskazać w dalszej części, że przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głubczycach jest ustanowienie na mocy art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w charakterze przepisów porządkowych:

a) ograniczeń w zakresie uprawnień właścicieli placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności do samodzielnego ustalania dni i godzin ich otwierania i zamykania,

b) upoważnienie Burmistrza Głubczyc do zakazania częściowo lub całkowicie funkcjonowania placówki handlowej, gastronomicznej lub usługowej w porze nocnej jeżeli jej działalność jest szczególnie uciążliwa dla okolicznych mieszkańców lub sprzyja powstawaniu powtarzających się zakłóceń porządku publicznego w obrębie lub sąsiedztwie placówki (por. § 1, § 2 i § 3 uchwały).

Jednocześnie w § 5 uchwały postanowiono, że winni naruszania jej zapisów podlegają karze grzywny orzekanej w trybie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Uchwałę Rady Miejskiej w Głubczycach ocenić zatem należy na tle wymienionych przepisów.

Wskazany m.in. jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia bądź zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu przepisy porządkowe o których mowa wyżej mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Wobec tych uregulowań ustawowych trzeba stwierdzić, że normatywne przesłanki do uchwalenia przepisów porządkowych spełnione winny być kumulatywnie, tzn. musi występować zarówno brak regulacji ustawowej co do materii objętej zakresem działania przepisów porządkowych, jak i równocześnie winna zachodzić konieczność ustanowienia przepisów porządkowych w celu ochrony życia lub zdrowia, albo dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Odnosząc się w tym aspekcie do zaskarżonej uchwały, na tle regulacji w niej zawartej, należy zauważyć, że ochrona porządku publicznego jako przesłanki wymienionej w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zapewniona jest przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 1971 r. Nr 12, poz. 114 ze zm.) (por. Część szczególna, Rozdział VIII Kodeksu wykroczeń "Wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu").

Dalej oceniając kolejną podstawę prawną powołaną w zaskarżonej uchwale należy podnieść, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Takim przepisem upoważniającym do ustalania godzin otwarcia placówek handlowych i usługowych jest przepis art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), w myśl którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.

Przepisu art. XII § 1 cyt. ustawy nie należy jednak rozumieć jako oddającego w ręce gminy i to bez ograniczeń prawa stanowienia tego rodzaju przepisów prawa miejscowego.

Z akt sprawy wynika, że motywy jakimi kierowała się Rada Miejska w Głubczycach podejmując zaskarżoną uchwałę była chęć zapewnienia porządku publicznego. Dlatego należy stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym tej materii (cytowanym już po części przez stronę skarżącą) wyrażano trafnie poglądy, że zawarte w powołanym art. XII § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy upoważnienie przekazało radzie gminy do uregulowania materię ściśle związaną z prawem pracy. Rada gminy na podstawie tego przepisu może regulować prawa i obowiązki pracowników i pracodawców w zakresie czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, przy uwzględnieniu interesu konsumentów.

Upoważnienie to nie obejmuje zatem uprawnienia do określania godzin otwierania i zamykania tych placówek z uwagi na ochronę porządku publicznego. Wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego zawierającego przepisy porządkowe nawet wtedy, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, w tym dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok SN z 13 czerwca 2002 r. w sprawie III RN 54/02, opubl. Lex 110625).

Rada gminy określając uprawnienie do zakazania funkcjonowania placówki w porze nocnej przekracza zawarte w tym przepisie upoważnienie co najmniej z dwóch powodów.

Po pierwsze art. XII § 1 cyt. ustawy zawiera upoważnienie ustawowe dla gminy do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących. Z tego wynika, że wydana na jej podstawie uchwała ma charakter wykonawczy. Na taki charakter przepisów gminnych wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazał NSA w uchwale z 16 grudnia 1996 r. w sprawie OPS 8/96, opubl. ONSA 1997/2/50 i Sąd Najwyższy w uchwale z 17 czerwca 1993 r. w sprawie I PZP 2/93, opubl. OSP 1994/9/156. Zwrócono tam uwagę, że przepis wykonawczy ze swej istoty może jedynie uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Do cytowanych wypowiedzi dodać należy pogląd Trybunału Konstytucyjnego dotyczący rozporządzeń a zatem aktów wykonawczych, iż stanowienie przepisów które swoją treścią wykraczają poza wykonawczy charakter jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granicę ustawowego upoważnienia (por. wyrok TK z 6 marca 2000 r. w sprawie P 10/99, opubl. OTK 2000/2/56).

Po drugie upoważnienie zawarte w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy dotyczy organów stanowiących gminy, czyli w tym wypadku Rady Miejskiej w Głubczycach a nie organu wykonawczego Burmistrza Głubczyc. Nie była zatem rada gminy uprawniona do wyposażenia burmistrza w prawo wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zakazania funkcjonowania placówek handlu detalicznego, gastronomicznych czy usługowych w porze nocnej i to bez względu na przyczynę dla jakiej to uczyniono.

Skoro rada gminy nie jest uprawniona do określenia na podstawie art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, z uwagi na ochronę porządku publicznego, godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych, bo w ten sposób przekracza zawarte w ustawie upoważnienie, to tym bardziej nie może określić takich uprawnień dla burmistrza jako organu wykonawczego. Uchwała rady gminy nie może modyfikować ustawy. Poglądy takie utrwalone są w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA w sprawie II SA 1373/93, opubl. we Wspólnocie 1995/11/24, w sprawie II SA 315/95, opubl. Wokanda 1996/10/41, w sprawie II SA/Ka 1014/98, opubl. Wokanda 1999/11/42).

Faktem powszechnie znanym jest, że naruszenia porządku publicznego w okolicach sklepów nocnych mają związek ze sprzedażą alkoholu. Trzeba w tym miejscu zwrócić dlatego uwagę na regulację ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości (...) (Dz. U. z 2002 r., nr 147, poz. 1231 ze zm.) i uprawnienia organów gminy przewidziane w art. 12, art. 18 ust. 1 i ust. 10 pkt 3 tej ustawy, czy też ustawowy zakaz z art. 14 ust. 2a oraz sankcje karne z art. 43 ustawy.

Ocena tych przepisów w powiązaniu z zapisami powołanego wcześniej Kodeksu wykroczeń pozwala stwierdzić, że regulacja § 1 in fine w zw. z § § 2, 3 i 5 uchwały wkracza w materię już prawnie unormowaną a to wyłącza traktowanie tych zapisów uchwały jako przepisów porządkowych w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie kwestionowane zapisy uchwały oznaczają przekroczenie przez radę gminy upoważnienia ustawowego z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, przy stanowieniu przepisów prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wykonywanie tych zapisów uchwały wywołuje skutki sprzeczne z prawem a przez to stanowi rażące naruszenie prawa i jako takie skutkować musi stwierdzeniem nieważności z mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy tym nie stanowi przeszkody w stwierdzeniu nieważności uchwały upływ jednego roku od dnia jej podjęcia, gdyż uchwała rady gminy w sprawie określenia dni i godzin otwarcia i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy o jakich mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym a to oznacza zastosowanie wyjątku z art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym.

Mimo, że dopuszczalnym jest w oparciu o art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie nieważności części uchwały to w tej konkretnej sprawie wobec powiązania zapisów § § 1, 2, 3 i 5 uchwały przez wzajemne odesłanie należało stwierdzić nieważność uchwały w całości. Niemożliwym było po wyodrębnieniu postanowień uchwały sprzecznych z prawem pozostawienie pozostałych jej zapisów, gdyż oznaczałoby to pozostawienie w obrocie prawnym ułomnej uchwały i powstałby stan sprzeczny z prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 1996 r. w sprawie I SA/Wr 627/96, opubl. Wspólnota 1997/21/26). W konsekwencji z mocy powołanych przepisów, a także na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę orzekł jak w wyroku.